Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall göra en översyn av Ekobrottsmyndigheten och dess verksamhet. De överväganden som görs skall ske mot bakgrund av dels en grundlig analys av Ekobrottsmyndighetens uppgifter, organisation och utformning i övrigt, dels en utvärdering av de verksamhetsresultat som myndigheten har uppnått. Inrättandet av Ekobrottsmyndigheten är för regeringen en central del i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Utgångspunkten för regeringen är därför att Ekobrottsmyndigheten bör finnas kvar. Utredaren är dock fri att föreslå den organisatoriska lösning som han eller hon bedömer vara den bästa. Det grundläggande syftet skall vara att åstadkomma en så effektiv ekobrottsbekämpning som möjligt.

I uppdraget ingår också att om utredaren stannar för att inte föreslå några mera genomgripande förändringar i myndighetsstrukturen för ekobrottsbekämpningen bl.a. göra överväganden om Ekobrottsmyndighetens sakliga och geografiska ansvarsområden i ekobrottsbekämpningen och dess personalsammansättning.

Bakgrund

Inrättandet av Ekobrottsmyndigheten

Bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten är sedan länge en prioriterad fråga för regeringen. För att bidra med samordning av regeringens åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten inrättades 1994 en särskild arbetsgrupp inom Regeringskansliet, regeringens ekobrottsberedning. Ekobrottsberedningen utarbetade inledningsvis en strategi för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. I strategin, som presenterades i en skrivelse till riksdagen 1995 (skr. 1994/95:217), lade regeringen fram ett åtgärdsprogram som bl.a. innefattade en förbättrad myndighetsstruktur samt en effektivare styrning och uppföljning av myndigheternas verksamhet.

Ekobrottsberedningen lämnade i januari 1996 rapporten Effektivare ekobrottsbekämpning (Ds 1996:1) till regeringen. I rapporten föreslogs bl.a. att en ny myndighet för bekämpning av ekonomisk brottslighet skulle inrättas. Den nya myndigheten föreslogs få såväl samordnande som operativa uppgifter.

Ytterligare ett steg mot inrättandet av Ekobrottsmyndigheten togs i budgetpropositionen för 1997 (prop. 1996/97:1 utg.omr. 4 avsnitt 5.1.2 ).

Ekobrottsmyndigheten inrättades den 1 januari 1998 som en åklagarmyndighet inom åklagarväsendet, med uppgift att bekämpa och förebygga ekonomisk brottslighet. Frågor om Ekobrottsmyndighetens uppgifter, organisation m.m. regleras i förordningen (1997:898) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten.

Sedan den 1 januari 2005 är Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten de enda myndigheterna inom åklagarväsendet (se prop. 2004/05:26). Åklagarmyndigheten är central förvaltningsmyndighet för åklagarväsendet. Riksåklagaren är chef för Åklagarmyndigheten och högste åklagare under regeringen (jfr 11 kap. 6 § regeringsformen och 7 kap. 2 § rättegångsbalken). Riksåklagaren skall verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet vid åklagarnas rättstillämpning och ansvarar för att Åklagarmyndigheten meddelar de föreskrifter, allmänna råd och övriga riktlinjer som behövs för att uppnå detta.

Organisation

Vid Ekobrottsmyndigheten arbetar åklagare, poliser, ekonomer och administratörer i nära samarbete. Myndigheten leds av en generaldirektör som i åklagarfrågor har ställning som överåklagare.

Ekobrottsmyndighetens operativa verksamhet bedrivs vid tre avdelningar: Östra, Västra och Södra avdelningen. Avdelningarna är indelade i åklagarkammare. Varje avdelning leds av en avdelningschef som i åklagarfrågor har ställning som vice överåklagare.

Rikspolisstyrelsen tillkallar polismän från polismyndigheterna för verksamhet som bedrivs vid Ekobrottsmyndigheten. Ekobrottsmyndigheten leder den verksamhet som polismännen skall delta i vid myndigheten, med undantag för åtgärder i verksamheten som enligt lag eller annan författning endast får utföras av anställda inom Polisen.

Utöver de tre avdelningarna finns en stab som biträder generaldirektören med myndighetens centrala ledning och nationella stabsuppgifter. Till stabens uppgifter hör bl.a. att utveckla metoder för att effektivisera bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten, särskilt följa och analysera utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten, följa rättstillämpningen och utarbeta förslag till åtgärder som kan förbättra ekobrottsbekämpningen.

Verksamhet

Ekobrottsmyndighetens uppgift är att förebygga och bekämpa ekonomisk brottslighet. Myndighetens verksamhet är uppdelad på två verksamhetsgrenar; dels brottsförebyggande arbete och strategisk ledning och samordning, dels utredning och lagföring.

Vid Ekobrottsmyndigheten handläggs mål som hänför sig till Stockholms län, Västra Götalands län, Skåne län, Hallands län, Blekinge län och Gotlands län och som avser 11 kap.brottsbalken, lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelser m.m., skattebrottslagen (1971:69), aktiebolagslagen (1975:1385) eller insiderstrafflagen (2000:1086). Även mål som ställer särskilda krav på kännedom om finansiella förhållanden, näringslivsförhållanden, skatterätt eller liknande handläggs av myndigheten.

Ekobrottsmyndigheten kan också överta mål efter begäran från Åklagarmyndigheten. Denna möjlighet gäller även för mål som kommer från län som ligger utanför Ekobrottsmyndighetens ansvarsområde. Det är i dessa fall fråga om mål som lämpligen bör handläggas vid Ekobrottsmyndigheten med hänsyn till att de rör kvalificerad ekonomisk brottslighet som har nationell utbredning eller internationell anknytning eller är av principiell natur eller av stor omfattning.

Ekobrottsmyndigheten handlägger även ärenden som rör bedrägerier, missbruk eller annan oegentlig hantering och användning av EU-relaterade medel i landet.

Piratkopiering och varumärkesförfalskning, dvs. brott enligt den immaterialrättsliga lagstiftningen, handläggs däremot normalt inte av Ekobrottsmyndigheten.

Ekobrottsmyndigheten har till uppgift att följa och analysera utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten och bekämpningen av denna. Myndigheten skall följa rättsutvecklingen, ta initiativ till myndighetsgemensamma aktioner och utarbeta förslag till författningsförändringar som är inriktade på att underlätta och effektivisera ekobrottsbekämpningen. Myndigheten skall också lämna information om den ekonomiska brottsligheten till andra myndigheter, kommuner, näringsliv och organisationer samt till allmänheten.

I de län där Ekobrottsmyndigheten inte verkar ansvarar polis- och åklagarmyndigheterna för insatser mot ekonomisk brottslighet. Ekobrottsmyndigheten ansvarar dock tillsammans med Åklagarmyndigheten för samordningen av verksamhet som rör ekonomisk brottslighet i dessa län. Ekobrottsmyndigheten har i den brottsutredande verksamheten en nära samverkan med Skatteverkets skattebrottsenheter. Drygt 40 procent av brottsutredningarna vid Ekobrottsmyndigheten berör olika former av skattebrott. Utredare vid Skatteverkets skattebrottsenheter biträder Ekobrottsmyndigheten i en del förundersökningar som rör skattebrott. Ekobrottsmyndigheten bedriver ett aktivt samarbete även med andra myndigheter och organisationer i samhället som kommer i kontakt med ekonomisk brottslighet. Samarbetet avser såväl brottsutredande som brottsförebyggande åtgärder.

Behovet av översyn

Ekobrottsmyndigheten har funnits i sju år. Under den tid som verksamheten har bedrivits har en rad värdefulla erfarenheter vunnits på olika områden. Organisationen med åklagare, poliser och ekonomer i nära arbetsgemenskap har inneburit ett nytänkande på ekobrottsbekämpningens område i Sverige. Reformen har skapat förutsättningar för betydande effektivitetsvinster i kampen mot den ekonomiska brottsligheten.

Inflödet av ärenden och brottsmisstankar till Ekobrottsmyndigheten har ökat år för år. Brottslighetens karaktär har förändrats och fler ärenden har blivit komplicerade. Allt fler ekobrott kan hänföras till organiserad brottslighet som ofta är gränsöverskridande och spänner över olika brottsområden. Förutsättningarna för ekobrottsbekämpningen ändras hela tiden. Som exempel på det kan nämnas den ökande internationaliseringen och handeln på de finansiella marknaderna samt den snabba utvecklingen på elektronikens och datateknikens område, som har medfört att nya metoder för ekonomisk brottslighet har vuxit fram. Det ökande inflödet av ärenden och den ständiga förändringen av förutsättningarna för ekobrottsbekämpningen ställer krav på en fortlöpande utveckling av organisationen och brottsbekämpningen. Dessutom måste Ekobrottsmyndighetens verksamhet, liksom rättsväsendets övriga verksamheter, kontinuerligt utvecklas med sikte på maximalt resursutnyttjande.

Inom Ekobrottsmyndigheten pågår också ett omfattande arbete med att se över myndighetens prioriteringar, organisation, ledning och styrning samt arbetsformer. Detta arbete syftar bl.a. till att utveckla Ekobrottsmyndigheten från att i huvudsak arbeta med att utreda redan inträffad och anmäld ekonomisk brottslighet till att arbeta mera långsiktigt och brottsförebyggande. Vidare planeras en förändring av den interna styrningen av verksamheten som avses leda till en mera strategisk verksamhet med ökade resurser till den operativa brottsbekämpningen. Som ett led i detta arbete överlämnade Ekobrottsmyndigheten i oktober 2004 rapporten "Att förebygga och förhindra allvarlig ekonomisk brottslighet - EBM från experiment till långsiktighet" till regeringen.

Det finns dock ett grundläggande behov av att se över Ekobrottsmyndigheten och dess verksamhet i ett vidare perspektiv och på ett mera ingående sätt än vad som är möjligt inom ramen för myndighetens verksamhetsutveckling.

Det kan konstateras att de organisatoriska lösningar som valdes för Ekobrottsmyndigheten har fått en del negativa effekter för myndighetens möjligheter att utveckla en ännu effektivare verksamhet. De problem som konstaterats har kunnat härledas till organisationen i stort, stabsfunktionen, samarbetet med polisorganisationen, myndighetens ansvarsområde och i viss mån myndighetens personalstruktur.

Ekobrottsmyndigheten är en fristående förvaltningsmyndighet direkt under regeringen, och myndigheten är därmed jämställd med såväl Rikspolisstyrelsen som Åklagarmyndigheten i administrativt hänseende. Ekobrottsmyndigheten har ett eget anslag och redovisar verksamhetens resultat direkt till regeringen genom sin årsredovisning. I rättsligt hänseende är åklagarna vid Ekobrottsmyndigheten underställda riksåklagaren, som är rikets högste åklagare. Åklagarmyndigheten är dessutom central förvaltningsmyndighet för åklagarväsendet till vilket Ekobrottsmyndigheten hör. Ekobrottsmyndigheten är också beroende av Rikspolisstyrelsen som rekryterar och har arbetsgivaransvaret för de poliser som arbetar vid Ekobrottsmyndigheten.

Riksrevisionsverket konstaterar i rapporten Vad hindrar Ekobrottsmyndigheten? En granskning av hinder för effektivt resursutnyttjande (RRV 2001:29) att de speciallösningar som gjorts för att skapa Ekobrottsmyndigheten ställer större krav på samverkan med polis- och åklagarväsendet än vad som är vanligt andra myndigheter emellan och identifierar detta som ett övergripande hinder för myndighetens effektivitet. Även Riksdagens revisorer har i rapporten Myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet (Rapport 2001/02:3) noterat att myndighetsstrukturen skapar komplikationer.

En fråga som aktualiserats är generaldirektörens möjligheter att styra den största personalgruppen som arbetar vid myndigheten - poliserna. Eftersom poliserna är anställda inom Rikspolisstyrelsen men arbetar vid Ekobrottsmyndigheten blir styrningen av polispersonalen oklar och generaldirektören förfogar inte över exempelvis rekrytering och lönesättning av poliserna. Riksrevisionsverket gör bedömningen att "denna konstruktion, där arbetsgivaransvar och arbetsledningsansvar skiljer sig åt, inte är ändamålsenlig i längden." (a.a. s. 40). Den ändring av 14 § i myndighetens instruktion som gäller sedan den 1 april 2004 och som innebär ett tydliggörande av Ekobrottsmyndighetens ledning av poliserna inom myndigheten har lett till vissa förbättringar.

Uppdraget

Utgångspunkter

En särskild utredare skall göra en översyn av Ekobrottsmyndigheten och dess verksamhet. De överväganden som görs skall ske mot bakgrund av dels en grundlig analys av Ekobrottsmyndighetens uppgifter, organisation och utformning i övrigt, dels en utvärdering av de verksamhetsresultat som myndigheten har uppnått. I det sammanhanget skall utredaren göra relevanta jämförelser med den ekobrottsbekämpning som har bedrivits av polis och åklagare utanför Ekobrottsmyndighetens ansvarsområde. Utredaren skall med utgångspunkt från dessa bedömningar ta ställning till om Ekobrottsmyndighetens verksamhet kan anses bedrivas i en ändamålsenlig struktur och organisation.

Inrättandet av Ekobrottsmyndigheten är för regeringen en central del i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Utgångspunkten för regeringen är därför att Ekobrottsmyndigheten bör finnas kvar. Utredaren är dock fri att föreslå den organisatoriska lösning som han eller hon bedömer vara den bästa. Det grundläggande syftet skall vara att åstadkomma en så effektiv ekobrottsbekämpning som möjligt.

Särskilda överväganden angående Ekobrottsmyndighetens uppgifter m.m.

Om utredaren stannar för att inte föreslå några mera genomgripande förändringar i myndighetsstrukturen för ekobrottsbekämpningen skall utredaren särskilt belysa följande frågor.

Utredaren skall överväga om det finns skäl att göra några förändringar av Ekobrottsmyndighetens sakliga och geografiska ansvarsområden i ekobrottsbekämpningen. Övervägandena om myndighetens sakliga ansvarsområde skall alltså bl.a. närmare avse vilka specifika mål som lämpligen bör handläggas där. I det sammanhanget skall utredaren särskilt överväga om mål som rör brott enligt den immaterialrättsliga lagstiftningen bör handläggas av Ekobrottsmyndigheten. Vid dessa överväganden skall utredaren fästa särskild vikt vid att det bör finnas tydliga och väl avvägda avgränsningar mellan Ekobrottsmyndighetens och övriga ekobrottsbekämpande myndigheters sakliga ansvarsområden. Om utredaren kommer fram till att Ekobrottsmyndigheten bör ges ett nationellt ansvar för ekobrottsbekämpningen skall det också utredas vilka konsekvenser det medför för ekobrottsbekämpningen i stort och på vilka orter Ekobrottsmyndigheten i så fall bör bedriva sin verksamhet.

Dessutom skall utredaren överväga om det finns skäl att tillföra Ekobrottsmyndigheten ytterligare yrkeskategorier eller på annat sätt förändra den nuvarande personalsammansättningen.

Utredaren skall vidare analysera och lämna förslag till en tydligare och bättre lösning av befogenheterna och möjligheterna för Ekobrottsmyndighetens chef att styra och leda den samlade verksamheten vid myndigheten. I det ligger bl.a. att beskriva och undersöka vad som behöver göras för att myndighetens chef mera självständigt och direkt skall kunna leda och disponera över samtliga personalkategorier som arbetar vid myndigheten, oavsett om de är anställda vid myndigheten eller inte. I det sammanhanget skall utredaren se över möjligheterna att förstärka Ekobrottsmyndighetens arbetsgivarroll. Utredaren skall också ingående överväga om det finns skäl att förändra regleringen och ordningen för ledningen av den polisverksamhet som bedrivs vid Ekobrottsmyndigheten, och som enligt lag eller författning endast får utföras av anställda inom polisen. Vid dessa överväganden skall utredaren särskilt ta hänsyn till grundläggande rättssäkerhetsaspekter, som t.ex. åklagares kontrollfunktioner och självständiga beslutsfattande i förhållande till den polisiära brottsbekämpande verksamheten.

Utredaren skall också belysa Ekobrottsmyndighetens roll som stabsorgan till regeringen samt lämna förslag till eventuella förbättringar på det området. Översynen skall dessutom innefatta Ekobrottsmyndighetens samverkansformer med andra myndigheter och organisationer som kommer i kontakt med ekonomisk brottslighet. Utredaren skall i detta sammanhang lämna förslag till ändringar i den mån det anses motiverat.

I uppdraget ingår att belysa och klargöra Ekobrottsmyndighetens ställning och förhållande till riksåklagaren och dennes ställning som rikets högste åklagare.

Mera genomgripande förändringar i myndighetsstrukturen för ekobrottsbekämpningen

Om utredaren kommer fram till att myndighetsstrukturen för ekobrottsbekämpningen bör förändras i väsentliga avseenden, skall utredaren presentera ett fullständigt förslag på hur denna bör organiseras och utformas i övrigt. Om utredaren kommer fram till att det bör finnas en från Polisen och Åklagarmyndigheten helt fristående myndighet för ekobrottsbekämpning skall utredaren identifiera och noggrant analysera de skäl som talar för respektive emot en sådan lösning. Utredaren skall bl.a. ta ställning till vilken rättslig ställning myndigheten skall ha inom rättsväsendet, hur kontroll och tillsyn skall utövas över myndigheten, vilka befogenheter som skall ges myndigheten och dess anställda samt hur frågor om kompetensförsörjning och ekonomi skall lösas.

Förslag till författningsändringar och ekonomiska konsekvensbeskrivningar

I uppdraget ingår att lämna förslag till fullständiga författningsändringar och andra förändringar som bedöms befogade. Utredaren skall noggrant redovisa vilka ekonomiska konsekvenser förslagen kan komma att medföra och lämna utförliga förslag på hur dessa kostnader skall finansieras.

Uppdragets genomförande

Till stöd för sina bedömningar skall utredaren göra en jämförelse med organisation och former för ekobrottsbekämpning i övriga nordiska länder och i de EU- länder som bedöms vara relevanta i detta sammanhang.

Utredaren bör under arbetet fortlöpande i första hand samråda med Ekobrottsmyndigheten, Åklagarmyndigheten, Rikspolisstyrelsen och Skatteverket och när det finns behov av det, med Domstolsverket, Tullverket, Finansinspektionen, Brottsförebyggande rådet, Bolagsverket och Arbetsgivarverket.

Utredaren skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra synpunkter.

Uppdraget skall redovisas senast den 31 januari 2007.

(Justitiedepartementet)