Dir. 2006:3

Offentliga bidrag till fristående skolor

Kommittédirektiv

Offentliga bidrag till fristående skolor

Dir.

2006:3

Beslut vid regeringssammanträde den 16 februari 2006

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall utreda och lämna förslag till reglering

av rätten till offentliga bidrag för fristående skolor. Arbetet

skall bedrivas utifrån principen att offentliga medel för elever i

fristående skolor skall användas för själva verksamheten och att

eventuella överskott i första hand skall återföras till verksam-

heten. Utredaren skall utifrån en analys av olika företagsformer

för fristående skolor överväga och lämna förslag:

• om rätten till offentliga bidrag för driften av en fri-

stående skola skall begränsas till företagsformer som

har ett annat syfte än att ge ägarna vinst, samt

• om en fysisk person skall ha möjlighet att få bidrag för

driften av en fristående skola.

Utredaren skall lämna förslag som säkerställer att en huvudman

inte har möjlighet att överföra bidrag för elever i en viss skola i

en kommun till en skola i en annan kommun.

Utredaren skall undersöka om det finns ett behov av att det

införs en rätt för Statens skolverk att för sin lämplighets-

prövning av huvudmän begära utdrag ur belastningsregistret.

Utredaren skall också klargöra vilka redovisningskrav som bör

ställas på olika huvudmän och i vilken utsträckning allmänheten

bör ha möjlighet till insyn i verksamheten.

2

Bakgrund

Sverige har sannolikt världens mest generösa bidragsregler för

fristående skolor. Skollagen (1985:1100) definierar fristående

skolor som skolor, vilka vid sidan av de skolformer som

anordnas av det allmänna, anordnas av enskilda fysiska eller

juridiska personer. Med enskild juridisk person avses aktie-

bolag, handels- och kommanditbolag, ekonomisk förening,

ideell förening, registrerat trossamfund och stiftelse.

Ursprungligen var grunden för det offentliga stödet till fri-

stående skolor att det skulle finnas en stark pedagogisk

motivering eller andra särskilda skäl för att ge offentligt bidrag.

En fristående skola skulle ha en särskild prägel och inte vara en

ren efterbildning av den offentliga skolan. De reformer som ägt

rum under 1990-talet har lett till att många fristående skolor

numera startas utifrån andra grunder än en särskild pedagogisk

inriktning eller behov som har sin grund i en religiös eller filo-

sofisk övertygelse.

När de nuvarande bestämmelserna utformades förutsågs inte

en utveckling mot att allt fler koncerner och aktiebolag driver

fristående skolor på flera orter. Någon översyn av lagstiftningen

om fristående skolor har inte gjorts med avseende på denna

utveckling.

Förhållanden i några andra länder

Flera länder har en restriktiv syn på vinstintressen i kombina-

tion med bidrag till fristående skolor.

I Danmark kan exempelvis inte ett aktiebolag godkännas

som huvudman p.g.a. möjligheten till vinstutdelning och en pri-

vat huvudman får inte driva fler än en skola. Där har valts en

lösning med enbart en huvudmannaform – en icke-vinstdrivan-

de stiftelse.

I Finland drivs privatskolorna av allmännyttiga samfund,

som inte får drivas för ekonomisk vinning.

I Norge är alla associationsformer tillåtna för huvudmän för

fristående skolor, men som ett absolut krav gäller att alla

offentliga bidrag skall komma eleverna till godo.

3

I Belgien förekommer flera olika associationsformer och var

och en av dessa kan bli ett bolag med social målsättning. I

bolagets stadgar eller bolagsordning skall det då anges mot

vilka sociala mål bolaget skall arbeta och hur bolagets överskott

skall användas i bolaget.

I Luxemburg måste alla privata skolor, för att få statsbidrag,

drivas av en förening eller stiftelse, som bildats enligt en

särskild lag om föreningar utan vinstsyfte.

I Nederländerna drivs verksamheterna inom hälso- och

utbildningssektorerna vanligen i förenings- eller stiftelseform.

Om den juridiska personen anses bryta mot icke-vinstsyftet

stoppas alla utbetalningar av offentliga medel och det statliga

godkännandet dras in.

EG-rätt

Utbildningssystem i statlig regi är undantagna från EG:s

konkurrens- och inremarknadsregler. Detta gäller under

förutsättning att staten etablerar och upprätthåller ett

utbildningssystem i syfte att uppfylla befolkningens sociala,

kulturella och pedagogiska behov och som huvudsakligen

finansieras genom allmänna medel och inte av eleverna eller

deras föräldrar (jfr EG-domstolens mål C-263/86 och mål C-

109/92). Ett utbildningssystem som uppfyller dessa krav är inte

av ekonomisk natur och omfattas således inte av reglerna om

statsstöd. Det sagda bekräftas i Europeiska kommissionens

meddelande om tjänster i allmänhetens intresse i Europa

(2001/C 17/04), där det under punkt 29 anges att utbildnings-

system i statlig regi är undantagna från reglerna för konkurrens

och inre marknad.

Mot denna bakgrund torde det inte finnas något principiellt

som hindrar en eventuell framtida reglering där det som villkor

för offentligt stöd krävs av en enskild skolhuvudman att denne

skall verka genom ett företag som drivs i ett annat syfte än att

bereda ägarna vinst.

4

Statens skolverk prövar ansökningar

När Skolverket prövar ansökningar om godkännande respektive

rätt till bidrag för fristående skolor, bedöms bl.a. huvudmannens

förutsättningar att leva upp till kravet på långsiktighet och

stabilitet. Verksamheten skall inte vara av tillfällig karaktär,

utan eleverna skall kunna räkna med en stadigvarande skolgång.

Vidare

görs en helhetsbedömning av följderna för det offentliga

skolväsendet utifrån såväl kvantitativa som kvalitativa aspekter.

På grundskolenivå gäller detta följderna i den kommun där

skolan är belägen och på gymnasienivå även närliggande

kommuner. I det sammanhanget skall inte bara de ekonomiska

konsekvenserna beaktas utan även elevperspektivet och den

samlade effekten av ett eventuellt ökat antal fristående skolor.

Behovet av en utredning

En tydlig gränsdragning mot kommersiella intressen saknas i

dag inom skolans område.

Det har under senare år blivit allt vanligare att skolverk-

samhet, som sedan lång tid anordnats i offentlig regi, bedrivs i

form av aktiebolag eller i andra associationsformer som har till

syfte att ge ägarna vinst. Det finns skäl att uppmärksamma

risken för intressekonflikter mellan ägarnas förväntningar och

skolväsendets mål. Vinstintresset kan komma i konflikt med

den pedagogiska utveckling som varit själva utgångspunkten för

offentlig finansiering av fristående skolor. Det finns flera

exempel på att en huvudman som driver en skola i vinstsyfte

väljer att lägga ner verksamheten om avkastningen inte bedöms

bli den avsedda. Kortsiktiga vinstintressen kan få allvarliga

konsekvenser i form av plötsliga omställningar för såväl elever,

föräldrar och anställda som andra skolhuvudmän.

Aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning

Aktiebolagsformen är i dag den vanligaste associationsformen

för fristående skolor. Den erbjuder vissa fördelar, bl.a. har den

befunnits vara lämplig i organisatoriskt hänseende för mer

5

omfattande verksamhet. Verksamheten i ett aktiebolag bedrivs

emellertid normalt i syfte att skapa vinst åt aktieägarna.

Genom riksdagens beslut med anledning av propositionen

Aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning (prop.

2004/05:178, bet. 2005/06:LU4, rskr. 2005/06:32) har ett nytt

slag av aktiebolag – aktiebolag med särskild vinstutdelnings-

begränsning – införts fr.o.m. den 1 januari 2006.

Grundläggande för ett sådant bolag är att verksamheten drivs

i ett annat syfte än att ge aktieägarna vinst. De särskilda

reglerna för ett sådant bolag syftar till att säkerställa att dess

vinst huvudsakligen stannar kvar i bolaget.

I ett aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning får

endast en begränsad vinstutdelning ske, som skulle kunna ses

som en återbäring på tillskjutet kapital. Motsvarande begräns-

ning gäller också för annan värdeöverföring än vinstutdelning

och för möjligheterna att göra överföringar inom en koncern.

Det nya slaget av aktiebolag är särskilt anpassat för verksamhet

som inte drivs i vinstsyfte, men som i övrigt ger företaget goda

möjligheter att bedriva verksamheten. De särskilda reglerna syftar

till att säkerställa att bolagets eventuella vinst huvudsakligen

stannar kvar i verksamheten i stället för att delas ut till ägarna.

Regeringen anser att det nya slaget av aktiebolag lämpar sig

för verksamheter på skolans område. I likhet med vad som gäller

för traditionella aktiebolag finns med det nya slaget av aktiebolag

ett tydligt regelverk och delägarna svarar inte personligen för

bolagets förpliktelser. En utgångspunkt är att begränsningarna av

tillåten vinstutdelning skall ge ett skydd mot att bolagets till-

gångar lämnar bolaget och att detta skydd inte lätt skall kunna

kringgås.

Skolverkets förslag om fysisk person och om vandelskontroll

Skolverket har i sitt remissyttrande över Skollagskommitténs

betänkande Skollag för kvalitet och likvärdighet (SOU

2002:121) föreslagit att det bör övervägas om en fysisk person

skall ha möjlighet att driva en fristående skola. Verket har i sin

redovisning av ett regeringsuppdrag (U2003/2369/S) om

prövning och inspektion av fristående skolor föreslagit att en

6

fysisk person inte skall få vara huvudman för en fristående

skola. I redovisningen har Skolverket påpekat att problem kan

uppstå beträffande kontinuitet och ekonomisk stabilitet. Det har

också förekommit att en fysisk person som drivit en fristående

skola har gått i konkurs. Skolverket har mot denna bakgrund

pekat på behovet av en förändring i lagstiftningen.

Skolverket har också i ovanstående redovisning föreslagit att

verket skall få möjligheter att begära utdrag ur belastnings-

registret för sin prövning. Det gäller främst uppgifter om ekono-

misk brottslighet och om andra brott som föranlett någon annan

påföljd än penningböter för personer som söker tillstånd eller

bidragsrätt för en fristående skola.

Huvudmän med skolor i flera kommuner

Under senare år har flera huvudmän för fristående skolor startat

verksamhet i större skala. Det finns flera exempel på huvudmän

som i aktiebolagsform driver fristående skolor i flera olika

kommuner. Exempel finns på hur en skola kan överföra en del

av bidraget för elever från en kommun till verksamheten för

andra elever vid en annan skola i en annan kommun. Här-

igenom används medel från en kommun till verksamhet som

inte kommer dess invånare till del. På så sätt kan en huvudman

skaffa sig konkurrensfördelar framför andra fristående och

kommunala skolor i den kommun dit resurserna överförs. Något

hinder för detta finns inte med dagens reglering.

Redovisningskrav

Genom riksdagens beslut med anledning av propositionen

Fristående skolor (prop. 2001/02:35, bet. 2002/03:UbU15, rskr.

2002/03:204) fick regeringen ett bemyndigande att meddela

föreskrifter om skyldighet för huvudmannen för en fristående

skola att lämna ekonomisk redovisning över verksamheten. I

avvaktan på ett mer utförligt underlag har regeringen ännu inte

meddelat några sådana föreskrifter.

7

Uppdraget

Utredarens arbete skall bedrivas utifrån följande grundläggande

utgångspunkter.

För att ha rätt till offentliga bidrag skall fristående skolor

drivas i sådana företagsformer som ger ett skydd mot att

eventuella överskott inte återförs till skolans verksamhet i

kommunen.

Samhällets resurser för utbildning skall användas för att ge

alla elever en bra start i livet. Ekonomiska intressen får inte gå

före elevernas behov av undervisning och stöd. Därför skall

elevernas kunskaper och utveckling stå i centrum, inte huvud-

mannens eventuella krav på vinstutdelning. Med ett vinstsyfte

riskerar man att bygga in drivkrafter för att skilja på elever med

olika behov. Det är väsentligt att alla elever får det stöd de

behöver och att personalen får kompetensutveckling för att

upprätthålla en hög kvalitet på utbildningen.

Huvudmän för fristående skolor med bidragsrätt

Utredaren skall utreda och föreslå vilka krav som skall ställas

på en huvudman och hur ett eventuellt överskott skall få

användas för att huvudmannen skall anses lämpad för att driva

en fristående skola med offentliga bidrag. Det skall särskilt

övervägas om en fysisk person kan anses ha förutsättningar att

uppfylla kraven på långsiktighet och stabilitet i verksamheten

eller om lagstiftningen skall ändras i detta avseende.

Om utredaren finner att någon typ av huvudman inte bör ha

rätt att få offentligt stöd för en fristående skola, skall utredaren

lämna förslag till hur övergången från en huvudmannaform till

en annan bör ske.

Överföring av bidrag mellan skolor i olika kommuner

Utredaren skall lämna förslag till bestämmelser som behövs för

att säkerställa att offentliga medel för en fristående skola i en

8

viss kommun inte skall kunna överföras till en fristående skola i

en annan kommun.

Vandelskontroll m.m.

Utredaren skall undersöka vilka krav som ställs för tillstånd

inom andra samhällsområden och pröva om det behövs en rätt

för Skolverket att för sin lämplighetsprövning begära utdrag ur

belastningsregistret. Utredaren skall även klargöra vilka krav i

övrigt som bör ställas på en fristående skola för godkännande

och för rätt till bidrag samt vad detta medför när det gäller

tillsyn.

Utredaren skall överväga och lämna förslag till vilka

redovisningskrav som skall ställas på en fristående skola som

får offentliga bidrag. Syftet skall vara att garantera insyn i

medelsanvändningen och visa hur ett eventuellt överskott har

disponerats. Utredaren skall också föreslå hur redovisningarna

skall hållas tillgängliga. Utredaren skall även klargöra och

föreslå i vilken utsträckning allmänheten bör ha möjlighet till

insyn i verksamheten genom att en fristående skola som villkor

för offentliga bidrag skall vara skyldig att låta allmänheten ta

del av information gällande verksamhetsberättelse, kvalitets-

redovisning, tim-, poäng- och kursplaner.

Arbetsmetod och redovisning av uppdraget

Utredaren skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter

och organisationer samt pågående utredningar som har relevans

för utredningsuppdraget.

Utredaren skall hålla sig informerad om beredningsarbetet

med anledning av Skollagskommitténs förslag (SOU 2002:121).

Utredaren skall särskilt hålla sig informerad om

beredningsarbetet med anledning av förslagen från Gymnasie-

entreprenadutredningen (SOU 2006:1).

Utredaren skall, när det gäller redovisning av förslagets

konsekvenser för företag, samråda med Näringslivets regel-

nämnd.

9

Utredaren skall lägga fram förslag till de författnings-

ändringar som föranleds av utredarens ställningstaganden.

Utredaren skall utforma förslagen så att de överensstämmer

med gällande EG-rätt.

Uppdraget skall redovisas senast den 28 februari 2007.

(Utbildnings- och kulturdepartementet)