Dir. 2006:53

Administrativa sanktioner på fiskets

Kommittédirektiv

Administrativa sanktioner på fiskets

område

Dir.

2006:53

Beslut vid regeringssammanträde den 14 juni 2006

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall överväga om det är möjligt och lämp-

ligt att införa administrativa sanktioner som ger möjlighet att

för yrkesmässigt fiske och fiske som bedrivs utan yrkesfiskeli-

cens i syfte att sälja fångsten, som en omedelbar reaktion på en

överträdelse och utan föregående domstolsförfarande, ingripa

med tillfälliga återkallelser av t.ex. yrkesfiskelicenser och far-

tygstillstånd. Vidare bör övervägas att införa sanktionsavgifter

som ett komplement till eller ersättning för de straffrättsliga

sanktioner som kan utdömas på fiskeområdet. Utredaren skall

utarbeta fullständiga förslag till de eventuella författningsänd-

ringar som övervägandena föranleder.

Bakgrund

Den gemensamma fiskeripolitiken, som syftar till ett uthålligt

fiske, ställer krav på en effektiv fiskerikontroll. Under senare år

har EU:s kommersiellt nyttjade fiskbestånd minskat samtidigt

som allt effektivare fångstmetoder tillämpas. Inom EU:s fiskeri-

förvaltning bedrivs ett aktivt arbete med att öka dessa fiskbe-

stånd. Där utgör kontrollen en viktig del. Numera omfattas för-

valtningsplaner och återhämtningsplaner för skilda fiskbestånd

av ett detaljerat och ofta utökat regelverk för fiskerikontrollen.

En av fiskerikontrollens främsta uppgifter är att förhindra ille-

galt fiske. Regeringen har i skilda sammanhang uppmärksam-

mats på att Sveriges sanktionssystem på fiskets område inte är

2

tillräckligt effektivt för att fungera som det styrmedel det är av-

sett att vara. Generellt ställs ökade krav på en förbättrad, mer

samordnad och effektivare fiskerikontroll. En väl fungerande

fiskerikontroll bidrar till ett hållbart fiske men också till att

EG:s förvaltningsplaner och återhämtningsplaner kan verka

som avsett.

Sanktionsbestämmelserna i fiskelagen (1993:787) begränsar

i vissa fall möjligheterna att ingripa mot överträdelser inom

yrkesfisket i den omfattning som gemenskapsrätten förutsätter.

Endast den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet bryter mot

EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken kan

dömas till ansvar, trots att EU:s regelverk ställer mer omfat-

tande krav på effektiva sanktioner.

Det är, enligt regeringens mening, nödvändigt att sanktions-

systemet inger respekt för det omfattande regelverk som kring-

gärdar fisket. I syfte att åstadkomma ett sådant sanktionssystem

genomfördes 2003 vissa ändringar i fiskelagen (prop.

2002/03:41, bet. 2002/03:MJU16, rskr. 2002/03:176). Då fanns

redan, utöver traditionella straffbestämmelser, dels en möjlighet

för tillsynsmyndigheten att meddela föreläggande som kan för-

enas med vite, dels en möjlighet att besluta om rättelse på en-

skilds bekostnad. Genom 2003 års lagändringar höjdes straff-

maximum och möjligheterna att utdöma böter utvidgades.

Samtidigt infördes möjligheter att ingripa med administrativa

sanktioner i form av indragning av yrkesfiskelicens, tillfälligt

återkallande av fartygstillstånd samt meddelande av varning.

Det infördes även en möjlighet att vid landning av otillåten

fångst ålägga skyldighet att betala en särskild avgift. För att de

administrativa sanktionerna skall få tillämpas krävs dock en

lagakraftvunnen dom.

Eftersom processen inom rättsväsendet för närvarande ofta

är utdragen när det gäller brott mot fiskelagen och fiskebrott

visat sig hanteras med låg prioritet, innebär det att sanktionssy-

stemet, trots skärpningarna, i vissa fall inte kan anses som till-

räckligt effektivt för att fungera väl som det styrmedel det är

avsett att vara.

Även den generella begränsningen att det inte skall dömas

till ansvar i ringa fall ställer till problem framför allt vid

3

tillämpning av EG-rätten. Med stöd av denna bestämmelse av-

skrivs ett stort antal ärenden redan på förundersökningsstadiet,

men det förekommer även att fall som lett till åtal ogillas av

domstolarna.

Vid överträdelser av fiskebestämmelser utgör ofta inte

straffpåföljden i sig den mest kännbara sanktionen utan den sär-

skilda rättsverkan i form av förverkande av redskap och fångs-

ter eller dessas värde.

Beslut om sådana administrativa sanktioner som infördes

2003 fattas av Fiskeriverket. Fiskeriverket har under 2004 och

2005 meddelat nio yrkesfiskare varning. I ytterligare cirka tio

fall har fråga om administrativ sanktion aktualiserats men inte

beslutats.

Inom ett flertal andra tillsynsområden finns möjligheten att

besluta om sanktionsavgifter i olika former. Särskilt intressant i

detta sammanhang är sanktionsavgifterna inom miljötillsynen,

eftersom många bestämmelser i fiskelagstiftningen har till syfte

att skydda fiskbestånden och därmed också ger effekt som

skydd för miljön. Miljösanktionsavgift kan åläggas den som vid

bedrivandet av näringsverksamhet t.ex. åsidosätter föreskrifter

som har meddelats med stöd av miljöbalken eller åsidosätter

tillstånd eller villkor som har meddelats med stöd av miljöbal-

ken eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken. An-

svaret är strikt, dvs. avgiftsskyldigheten uppkommer när en

överträdelse objektivt kan konstateras. Avgiften skall dock inte

tas ut om det är uppenbart oskäligt. Regeringen meddelar före-

skrifter om de överträdelser för vilka miljösanktionsavgift skall

betalas och om avgiftens storlek för olika överträdelser. Avgif-

ternas storlek varierar från lägst 1 000 kr till högst 1 000 000 kr.

De betalade avgifterna tillfaller staten. Regeringen har i propo-

sitionen Miljöbalkens sanktionssystem, m.m. (prop.

2005/06:182) bl.a. föreslagit att miljösanktionsavgift skall

kunna åläggas även andra än näringsidkare samt att miljösank-

tionsavgift i fortsättningen skall kunna tas ut även för överträ-

delser av bestämmelser i miljöbalken och i EG-förordningar

inom balkens tillämpningsområde. Regeringen har dock även

föreslagit att möjligheten att besluta om befrielse från avgift bör

utvidgas. Ett liknande system som miljöbalkens finns även när

4

olja släpps ut i vattnet från ett fartyg. Kustbevakningen kan i

sådana fall besluta om en s.k. vattenföroreningsavgift, som kan

uppgå till avsevärda belopp.

Av betydelse i detta sammanhang är också att Högsta dom-

stolen i rättsfallet NJA 2005 s. 33 har prövat frågan om så kal-

lade blankettstraffbuds överensstämmelse med regeringsformen

(RF) i vissa fall. Högsta domstolen konstaterar i domen att RF

inte tillåter att förvaltningsmyndigheter och kommuner fyller ut

blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan på ett så-

dant sätt att den gärning som härigenom straffbeläggs anges helt

eller i det väsentliga i deras föreskrifter. I linje härmed har

Högsta domstolen nyligen även avgjort ett mål med tillämpning

av fiskerilagstiftningen, dom den 17 maj 2006, mål nr B 4254-

04.

Utredningsbehov

Det kan konstateras att det finns flera skäl till att utreda vidgad

användning av administrativa sanktioner för överträdelser av

regelverket för yrkesmässigt fiske och fiske som bedrivs utan

yrkesfiskelicens i syfte att sälja fångsten.

Kommissionen har framfört allvarlig kritik mot Sverige,

bl.a. i en formell underrättelse, när det gäller vårt sanktionssy-

stems effektivitet. Kommissionen har gjort gällande att det i

Sverige fortfarande är en mycket liten andel av överträdelserna

mot den gemensamma fiskeripolitikens bestämmelser som ger

upphov till påföljd, att det rättsliga förfarandet är långdraget, att

fiskebrott inte förefaller vara särskilt högt prioriterade av

polismyndigheter och åklagare samt att sannolikheten för att en

person som bryter mot lagen bestraffas är låg på grund av ut-

formningen av det svenska sanktionssystemet. Mot bakgrund av

detta menar kommissionen att Sverige inte infört ett kontrollsy-

stem som säkerställer att överträdelser av gemenskapens fiske-

lagstiftning föranleder så snabba, effektiva och kraftfulla ingri-

panden eller åtgärder som krävs.

Även svenska myndigheter har konstaterat att processen

inom rättsväsendet ofta är utdragen för brott mot fiskelagen

samt att fiskebrott hanteras med låg prioritet. Förfarandet tar

5

ofta lång tid och i vissa fall preskriberas ärenden utan att någon

utredning har kommit till stånd. Dessutom försvåras möjlighe-

terna att genomföra effektiva och kraftfulla ingripanden eller

åtgärder, eftersom de nationella, administrativa sanktionerna

inte kan tillämpas direkt vid akuta ingripanden utan ett dom-

stolsavgörande måste avvaktas. Kontrollsystemets förebyg-

gande effekt innebär att det är av vikt att lagstiftning och sank-

tioner visar på en sannolikhet att en person som bryter mot

lagen straffas. Detta kommer att bli avgörande ur ett hållbar-

hetsperspektiv.

Därutöver aktualiserar även den nämnda domen från Högsta

domstolen frågan om behovet av andra sanktioner än straff-

rättsliga påföljder.

Uppdraget

Utredaren skall överväga möjligheten att införa bestämmelser

om att för yrkesmässigt fiske och fiske som bedrivs utan yrkes-

fiskelicens i syfte att sälja fångsten, som en omedelbar reaktion

på en överträdelse och utan föregående domstolsförfarande

ingripa med administrativa sanktioner som tillfälliga återkallel-

ser av licenser och tillstånd. I detta uppdrag ingår även att be-

döma vem som skall få besluta om sådana åtgärder. Utredaren

skall inhämta kunskap om effektiviteten och tillämpningen av

liknande system inom andra sektorer. Utredaren skall vid sina

överväganden om ett system med administrativa sanktioner be-

akta Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen (Europe-

iska konventionen av den 4 november 1950 om skydd för de

mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna), bl.a.

den rätt som framgår av artikel 4.1 i det sjunde tilläggsproto-

kollet att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma sak

(jfr prop. 2002/03:41 Ändringar i fiskelagen, m.m., s. 24 ff).

Därutöver skall utredaren beakta i vad mån aktuella sanktioner

kan avse även utländska fiskare.

Vidare skall utredaren beakta de system med sanktionsav-

gifter som finns inom jämförbara tillsynsområden, t.ex. inom

miljöområdet. Utifrån en analys av de särskilda förutsättningar

som råder inom tillsynen på fiskets område skall utredaren

6

överväga om ett liknande system bör införas inom detta till-

synsområde och i så fall hur ett sådant system skall vara utfor-

mat. Utredaren skall särskilt överväga om det är lämpligt att

införa sanktionsavgifter som ett komplement till eller ersättning

för de straffrättsliga sanktioner som kan utdömas.

Vid utformningen av eventuella nya administrativa sanktio-

ner bör särskild hänsyn tas till den betydelse som förverkande

och annan särskild rättsverkan av brott hittills har haft som

komplement till de straffrättsliga påföljderna.

Uppdraget är begränsat till yrkesmässigt fiske och fiske, som

bedrivs utan yrkesfiskelicens i syfte att sälja fångsten, i havet

och de fyra största insjöarna, Vänern, Vättern, Mälaren och

Hjälmaren.

Utredaren skall vid sina överväganden särskilt beakta de

riktlinjer beträffande sanktionsavgifter som riksdagen antagit

(prop. 1981/82:142, bet. 1981/82:JuU53, rskr. 328). Utredaren

skall även överväga hur ett system med sanktionsavgifter bör

förhålla sig till existerande straffbestämmelser och systemet

med företagsbot. Därvid måste Europakonventionens bestäm-

melser om förbud mot dubbelbestraffning och om rätten till en

rättvis rättegång beaktas. Detsamma gäller grundläggande rätts-

säkerhetskrav på legalitet, proportionalitet och förutsägbarhet.

Även konsekvenserna av Högsta domstolens dom i NJA 2005 s.

33 bör särskilt beaktas. Utredaren skall dock inte göra någon

fullständig analys av vilka konsekvenser denna dom får för hela

fiskelagstiftningens sanktionssystem. En sådan analys kommer

att genomföras i annan ordning.

Utredaren skall också inhämta kunskaper om hur andra

medlemsstater inom EU har utformat motsvarande system med

administrativa sanktioner. Särskild uppmärksamhet skall ägnas

åt det system som finns i Danmark för sanktioner i form av bl.a.

indragning av yrkesfiskelicens och tillfälligt återkallande av

fartygstillstånd.

Ett förslag om sanktionsavgifter måste också vara så utfor-

mat att dess konstruktion och verkan är lätt att förstå för verk-

samhetsutövare, tillsynsmyndigheter och allmänhet.

Utredaren skall utarbeta fullständiga förslag till de författ-

ningsändringar som övervägandena föranleder.

7

En konsekvensbedömning skall göras för samtliga förslag. I

denna skall det, utöver en samhällsekonomisk analys, även ingå

ett beaktande och en beräkning av förslagens ekonomiska kon-

sekvenser för tillsynsmyndigheterna och de berörda företagen.

Innebär förslagen ökade kostnader för tillsynsmyndigheterna

skall utredaren presentera förslag till finansiering enligt gäl-

lande finansieringsprinciper. Utredaren skall i sitt arbete sam-

råda med Fiskeriverket, Kustbevakningen och andra företrädare

för tillsynsmyndigheter, berörda verksamhetsutövare samt

andra relevanta aktörer.

Uppdraget skall redovisas senast den 1 april 2007.

(Jordbruksdepartementet)