Dir. 2006:80

Översyn av Statens räddningsverk, Kris-

Kommittédirektiv

Översyn av Statens räddningsverk, Kris-

beredskapsmyndigheten och Styrelsen för

psykologiskt försvar för att skapa en myn-

dighet för frågor om samhällets beredskap och

säkerhet

Dir.

2006:80

Beslut vid regeringssammanträde den 29 juni 2006

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall göra en översyn av verksamheterna

vid Statens räddningsverk, Krisberedskapsmyndigheten och

Styrelsen för psykologiskt försvar i syfte att lämna förslag till

en preciserad uppgifts-, ansvars- och resursfördelning. Syftet är

att lägga samman relevanta delar av myndigheterna till en

myndighet för frågor om samhällets beredskap och säkerhet

samt att pröva om övriga delar eventuellt bör föras över till

andra befintliga myndigheter. Den nya myndigheten skall ha

uppgifter inom områdena skydd mot olyckor, krisberedskap och

civilt försvar samt kunna hantera uppgifter före, under och efter

en kris. Myndigheten skall vara både förberedande och

operativt verksam och kan därigenom också bli en naturlig

kontaktpunkt såväl i Sverige som i det internationella

samarbetet inom området krisberedskap. En sammanläggning

av verksamheterna skulle ge rationaliseringsvinster och

synergieffekter. Utredaren skall utgå från den inriktning som

regeringen angivit i propositionen Samverkan vid kris – för ett

säkrare samhälle (prop. 2005/06:133). Utredaren skall vidare

överväga hur tillsyn kan ges en oberoende ställning i

förhållande till myndighetens övriga uppgifter.

2

Bakgrund

Behovet av att skapa en mer ändamålsenlig organisation

I propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (prop.

2001/02:10) redogjorde regeringen för en ny struktur för

planeringen för beredskapen mot svåra påfrestningar på

samhället i fred. Regeringen angav vidare att strukturen ställde

krav på samordning av vissa gemensamma frågor. Samord-

ningen var av sådan karaktär och omfattning att den närmast

hörde hemma på myndighetsnivå. En ny myndighet skulle

därför inrättas. Myndigheten skulle dock inte frånta andra

myndigheters deras ansvar inom sakområden varför regeringen

inte ansåg att Statens räddningsverks uppgifter borde ingå i den

nya myndighetens ansvarsområde. Riksdagen beslutade den

23 maj 2002 om bildande av Krisberedskapsmyndigheten (prop.

2001/02:158, bet. 2001/02:FöU10, rskr. 2001/02:261). Myndig-

heten fick uppgifter enligt ovan och övriga utpekade ansvariga

myndigheter skulle, enligt ansvarsprincipen, ha ansvar i hela

hotskalan från fredsverksamhet till krigets krav.

Försvarsberedningen har i sin rapport En strategi för

Sveriges säkerhet (Ds 2006:1) konstaterat att de senaste årens

händelser visar att gränsen mellan en olycka, allvarlig kris och

en extraordinär händelse blir alltmer diffus. I EU-sammanhang

går utvecklingen från fokus på räddningstjänst mot en bredare

syn på skydd och säkerhet i ett sammanhang. I dag ansvarar

Krisberedskapsmyndigheten och Statens räddningsverk för

frågor inom områdena skydd mot olyckor, krisberedskap och

civilt försvar. Dessa områden har mycket gemensamt och skulle

med fördel kunna hanteras som en helhet. Uppgifter inom dessa

områden skulle kunna vara lämpliga för den sammanlagda

myndigheten, men fortsatta överväganden och preciseringar

krävs. Extraordinära händelser kan t.ex. orsakas av stora

olyckor, avsiktliga angrepp och smitta. Oavsett orsak bör dessa

områden hanteras utifrån ett helhetsperspektiv, eftersom det

finns ett behov av att säkerställa viss funktionalitet i samhället

och i olika verksamheter oavsett vad det är som stör eller hotar

en verksamhet. En helhetssyn bör eftersträvas med utgångs-

3

punkt från att kunna hantera olyckor och störningar i vardagen

till de kompletterade åtgärder som krävs för att hantera extra-

ordinära händelser och ytterst höjd beredskap. Detta bör kunna

skötas med ett sammanhållet arbetssätt. Ansvarsprincipen är

rådande vilket innebär att myndigheter som normalt är

ansvariga inom en sektor även fortsättningsvis är ansvariga för

krishanteringen. En särskild myndighet för frågor om sam-

hällets beredskap och säkerhet stärker dock vissa övergripande

funktioner och kan fungera som ett stöd till de sektorsansvariga

myndigheterna.

Regeringen delar Försvarsberedningens uppfattning att

förutsättningarna för krisberedskapen har ändrats och att de

senaste årens händelser visar att gränsen mellan allvarliga

olyckor och extraordinära händelser har blivit allt mer diffus.

Arbetet med krishantering vid extraordinära händelser har

utvecklats under de år som gått och därmed behöver också

strukturen för krishanteringen förändras. Regeringen visade i

propositionen Samverkan vid kris – för ett säkrare samhälle

(prop. 2005/06:133) på behovet av åtgärder inom detta område.

Som ett led i utvecklingen av samhällets krisberedskap uttalade

regeringen i propositionen ett behov att genomföra en översyn

av verksamheterna vid Statens räddningsverk, Krisberedskaps-

myndigheten och Styrelsen för psykologiskt försvar.

Dagens struktur för krishantering bygger på sektorsansvar

och geografiskt områdesansvar som syftar till att säkerställa

samordningen. Denna struktur ligger fortsatt fast men arbets-

former och organisation behöver utvecklas. I propositionen

Samverkan vid kris – för ett säkrare samhälle lyfts behovet av

en utvecklad nationell krishanteringsförmåga och en effektiv

myndighetsstruktur upp. Regeringen pekar på behovet av att

utreda båda dessa frågor. Utredningen om en krisledande myn-

dighet i krishanteringssystemet kräver att en systemanalys

genomförs av ansvar och roller och att förhållandet till

befintliga författningar analyseras medan myndighetsöversynen

kräver en verksamhetsanalys för att nå de effektivitetsvinster

som eftersträvas. Regeringen anser att myndigheterna har upp-

gifter som överlappar och berör varandra och att det finns möj-

4

lighet att öka verksamhetsnyttan genom att bedriva verksam-

heterna i en myndighet.

Uppdraget

Allmänna utgångspunkter

En särskild utredare skall göra en översyn av verksamheterna

vid Statens räddningsverk, Krisberedskapsmyndigheten och

Styrelsen för psykologiskt försvar i syfte att lämna förslag till

en preciserad uppgifts-, ansvars- och resursfördelning mellan

myndigheterna. Syftet är att lägga samman relevanta delar av

myndigheterna till en myndighet för frågor om samhällets

beredskap och säkerhet samt att pröva om övriga delar

eventuellt bör föras över till andra befintliga myndigheter. Den

nya myndigheten skall ha uppgifter inom områdena skydd mot

olyckor, krisberedskap och civilt försvar samt kunna hantera

uppgifter före, under och efter en kris. Myndigheten skall arbeta

både förberedande och operativt, och kan därigenom få stor

trovärdighet. Utredaren skall lämna förslag till en preciserad

och ändamålsenlig uppgifts-, ansvars-, och resursfördelning i

samband med sammanläggningen av verksamheter vid

myndigheterna. Rationaliseringsvinster och synergieffekter

skall eftersträvas och belysas. Utredaren kan även låta annan

verksamhet, som bedrivs av de myndigheter som faller under

Försvarsdepartementets ansvarsområde enligt Regerings-

kansliets instruktion, ingå i översynen om det framstår som

ändamålsenligt att lägga samman även den verksamheten med

den nya myndigheten för frågor om samhällets beredskap och

säkerhet. Argumenten för och mot en sådan sammanläggning

skall då redovisas. Utredaren skall även belysa förhållandet

mellan den nya myndigheten för frågor om samhällets

beredskap och säkerhet och de sektorsansvariga myndigheterna

och särskilt hur dessa myndigheters kompetens och erfarenheter

skall kunna tas tillvara.

Regeringen har i dag beslutat om direktiv till en utredning

om närmare utformning av ett system med en krisledande

5

myndighet. I uppdraget framgår att utredningen skall bedriva

sin verksamhet i nära samverkan med denna utredning. En

utgångspunkt är att den nya myndigheten skulle kunna få

uppgiften att vara krisledande myndighet.

Utifrån ovannämnda helhetssyn skulle sammanslagningen

leda till rationaliseringsvinster och synergieffekter. En föränd-

rad myndighetsstruktur skulle också kunna underlätta bl.a.

kommunernas och länsstyrelsernas verksamhet. De skulle få en

kontaktpunkt i stället för som i dag två. Myndigheten skulle

också vara en kontaktpunkt i det internationella samarbetet

inom området krisberedskap.

I propositionen. Samhällets säkerhet och beredskap (prop.

2001/02:158) redovisade regeringen det planeringssystem och

den struktur för att samordna arbetet med att hantera svåra

påfrestningar på samhället i fred och civilt försvar som

tillämpats från den 1 juli 2002. Fokus i propositionen låg på det

förebyggande, sårbarhetsreducerande samt förberedande

arbetet. I propositionen Samverkan vid kris – för ett säkrare

samhälle (prop. 2005/06:133) betonas krishantering och

samhällets förmåga att hantera kriser. I dag ansvarar

Krisberedskapsmyndigheten och Statens räddningsverk för

frågor inom områdena skydd mot olyckor, krisberedskap och

civilt försvar. Dessa områden har mycket gemensamt och bör

med fördel kunna hanteras som en helhet. För att förbättra

helhetssynen i arbetet med samhällets säkerhet är det angeläget

att förena verksamheten inom området skydd mot olyckor hos

Statens räddningsverk med Krisberedskapsmyndighetens arbete

med att stärka krisberedskapen. Ett helhetsgrepp med denna

inriktning bör tas genom en översyn av verksamheterna hos

myndigheterna.

6

Särskilda utgångspunkter

I sitt arbete skall utredaren särskilt beakta följande. Det finns ett

behov av en effektiv myndighetsorganisation och en tydlig

ansvars- och uppgiftsfördelning. Verksamheter inom myndig-

heterna som ledning, forskningssamordning, utveckling,

planering, utbildning, övning, metodstöd och analys bör läggas

samman, helt eller delvis. I den mån utredaren kommer fram till

att delar av verksamheterna lämpligen kan lyftas bort från den

nya myndigheten bör det övervägas i vilken utsträckning dessa

kan integreras hos andra myndigheter, t.ex. Totalförsvarets

forskningsinstitut, Folke Bernadotteakademin, Polishögskolan,

Försvarshögskolan och Sida. Motivet är att renodla en verksam-

hetsstruktur som stödjer det breda säkerhetsarbetet och utveck-

lingen av skydd mot olyckor samt krisberedskap i ett helhets-

perspektiv. Förslag till nya rutiner, processer etc. som bättre tar

tillvara helhetsperspektivet skall redovisas av utredaren. Ut-

redaren bör bl.a. analysera konsekvenserna av att föra samman

sektorsövergripande verksamhet med sektorsverksamhet. En

viktig utgångspunkt för utredaren skall vara att myndigheten

skall hantera den i dag av Krisberedskapsmyndigheten samord-

nade krisförberedande verksamheten, Statens räddningsverks

bistånds- och katastrofberedskap och uppdrag att ha beredskap

att ta emot internationell hjälp vid stora olyckor och allvarliga

krissituationer samt Statens räddningsverks samordnande

ansvar för arbetet med barnsäkerhet på nationell nivå.

Utredaren bör studera erfarenheterna från uppbyggnad av

andra länders motsvarande myndigheter. Utredaren skall lämna

förslag till hur en effektiv tillsyns- och uppföljningsverksamhet

bör utformas och hur den kan få en oberoende ställning i

förhållande till myndighetens övriga uppgifter. Utredaren bör

särskilt analysera myndighetens uppgifter att utfärda tillämp-

ningsföreskrifter, allmänna råd och att ge olika typer av stöd

och utbildning i förhållande till uppgiften att bedriva tillsyn.

Frågan om det finns behov av föreskriftsrätt när det gäller

formerna för krisberedskapsarbetet samt i arbetet med risk- och

sårbarhetsanalyser bör vidare övervägas.

7

Utredaren skall särskilt beakta verksamhet före, under och

efter en olycka eller en kris utifrån ett målstyrt och systematiskt

arbete av den verksamhet som stärker samhällets säkerhet. Det

bör även analyseras hur uppgifter inom sektorsverksamheten

räddningstjänst förhåller sig till övergripande krisberedskap,

t.ex. kärnkraftsberedskap, naturolyckor samt bistånds- och

katastrofberedskap. Detta skall genomföras i nära samverkan

med utredningen om ett system med en krisledande myndighet.

I uppdraget ingår att lämna förslag till effektivisering och

rationaliseringar samt förenklingar i kontakterna mellan myn-

digheten och andra myndigheter, länsstyrelser, kommuner och

landsting när det gäller både händelser och åtgärder som inryms

i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och lagen (2002:883)

om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och

landsting samt förordning (2006:942) om krisberedskap och

höjd beredskap. Enligt förslag i propositionen Samverkan vid

kris – för ett säkrare samhälle (prop.2005/06:133) ersätts den

senare lagen (2002:883) om extraordinära händelser i fredstid

hos kommuner och landsting fr.o.m. den 1 september 2006 av

lagen (2006:544) om kommuner och landstings åtgärder inför

och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.

Förenklingen kan t.ex. handla om att skapa en kontaktpunkt när

det gäller krisberedskapen, civilt försvar och skydd mot

olyckor.

Utredaren bör beskriva hur arbetet inom EU och FN inom

området krisberedskap kan hanteras i den nya myndigheten. I

EU-sammanhang går utvecklingen från fokus på räddnings-

tjänst mot en bredare syn på skydd och säkerhet i ett samman-

hang. Samtidigt har frågor som rör allvarliga kriser kommit att

uppmärksammas allt mer inom andra delar av samarbetet inom

EU.

Statens räddningsverk är i dag lokaliserat i Karlstad,

Kristinehamn, Karlskoga, Revinge, Skövde, Rosersberg och

Sandö. Krisberedskapsmyndigheten är lokaliserad i Stockholm

och i Sollefteå. Styrelsen för psykologiskt försvar ligger i

Stockholm. Utredaren skall lämna förslag till lokalisering av

verksamheterna vid den nya myndigheten

8

Utredaren bör även analysera samhällets behov av utbildning

inom ramen för skydd mot olyckor och krisberedskap samt dess

organisering och lokalisering. Utredaren skall i detta samman-

hang också överväga om synergieffekter kan nås genom att

lägga samman verksamhet med t.ex. Folke Bernadotte-

akademin, Polishögskolan och Försvarshögskolan samt den

utbildning som i dag bedrivs i gymnasieskolan med bäring på

försvar, krisberedskap samt skydd mot olyckor. Statens

räddningsverks utbildningsplattformar skall även ses över

utifrån perspektivet av kostnadseffektivitet.

Samtidigt med den utredning som följer av dessa direktiv

genomförs som nämndes inledningsvis en utredning med upp-

gift att analysera och lämna förslag till utformning av en kris-

ledande myndighet i krishanteringssystemet. I den utredningen

skall utredaren beskriva förutsättningar för när och hur en

tvärsektoriell krisledning på central myndighetsnivå bör utövas

samt analysera vad det innebär att leda i en kris med

sektorsövergripande konsekvenser. Utredningarna skall bedriva

sitt arbete i nära samverkan.

Utredaren skall redogöra för de ekonomiska och personella

konsekvenserna i och med skapandet av den nya myndigheten

samt de förslag till författningsändringar som utredningens

förslag föranleder. Dessutom skall varje nytt förslag som

utredaren lämnar följas av en ekonomisk beräkning avseende de

finansiella konsekvenserna av förslaget.

Uppdragets genomförande och tidsplan

Utredaren skall samarbeta med de statliga myndigheter som

berörs av utredarens förslag. Utredaren skall särskilt samråda

med utredningen om ett system med en krisledande myndighet.

Utredaren skall även samråda med Sveriges kommuner och

landsting. Vidare skall utredaren samverka med andra utred-

ningar som har till uppgift att överväga organisation, ansvar

m.m. med anknytning till kris- och säkerhetsfrågorna, exempel-

vis Ansvarskommittén (dir. 2004:93), utredningen om effekter-

na av klimatförändringar och hur samhällets sårbarhet för dessa

kan minskas (dir. 2005:80) eller översynen av inspektionsverk-

9

samheten för säkerhets- och skyddsfrågor inom transport-

området (dir. 2005:108). Utredaren skall även beakta vad som

sägs i slutrapporten från Rådet för stöd och samordning efter

flodvågskatastrofen, Efter flodvågen – det andra halvåret.

Utredaren skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer

informerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra

synpunkter.

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag till regeringen senast

den 1 maj 2007.

(Försvarsdepartementet)