Dir. 2007:118
Bredband i små orter och på landsbygd
Kommittédirektiv
Bredband i små orter och på landsbygd
Dir.
2007:118
Beslut vid regeringssammanträde den 26 juli 2007
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare ska utvärdera nuvarande bredbandsstöd.
Utredaren ska ta ställning till om det är motiverat med fort-
satta statliga åtgärder för att främja bredbandsutbyggnad i små
orter och på landsbygd och i så fall föreslå stödinsatser och
finansiering av dessa. Om stöd föreslås ska det utformas utifrån
erfarenheter av nuvarande stöd.
Utredaren ska även överväga åtgärder för att främja samför-
läggning och kanalisation (tomrör).
Möjligheten att använda IT och elektroniska kommunikatio-
ner med tillräcklig kapacitet och kvalitet har stor betydelse, så-
väl samhällsekonomiskt som för företag, individer och offentlig
verksamhet. I dag finns IT-infrastruktur med hög överförings-
kapacitet utbyggt i betydande omfattning. Det återstår dock om-
råden i landet där sådan IT-infrastruktur inte finns tillgänglig.
Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 18 april 2008.
2
Bakgrund
Mål
Målet för politikområde IT, elektronisk kommunikation och
post är att alla ska ha tillgång till en samhällsekonomiskt effek-
tiv och långsiktigt hållbar infrastruktur och därtill hörande sam-
hällstjänster. Enligt målen för sektorn elektronisk
kommunika-
ska enskilda och myndigheter få tillgång till effektiva och säkra
elektroniska kommunikationer. De elektroniska kommunikatio-
nerna ska ge största möjliga utbyte när det gäller urvalet av
överföringstjänster samt deras pris och kvalitet. Sverige ska i ett
internationellt perspektiv ligga i framkant i dessa avseenden. De
elektroniska kommunikationerna ska vara hållbara, användbara
och tillgodose framtidens behov. De främsta medlen för att
uppnå detta ska vara att skapa förutsättningar för en effektiv
konkurrens utan snedvridningar och begränsningar samt att
främja internationell harmonisering. Staten har ett ansvar på
områden där allmänna intressen inte enbart kan tillgodoses av
marknaden.
Vid sidan av målen för sektorn elektronisk kommunikation
har mål för politiken för informationssamhället etablerats.
Riksdagen har beslutat målet att Sverige ska vara ett hållbart
informationssamhälle för alla (prop. 2004/05:175, bet.
2005/06:TU4, rskr. 2005:06:142). Samtidigt beslutades del-
målen
1.
att IT ska bidra till förbättrad livskvalitet och till att för-
bättra och förenkla vardagen för människor och företag,
2.
att IT ska användas för att främja hållbar tillväxt och
3.
att en effektiv och säker IT-infrastruktur med hög över-
föringskapacitet ska finnas tillgänglig i alla delar av
landet, bl.a. för att ge människor tillgång till interaktiva
offentliga e-tjänster.
3
Europeiska unionen
Handlingsplaner för att främja IT-användandet har varit en del
av den s.k. Lissabonstrategin sedan starten år 2000. När ny-
starten för strategin lanserades 2005 presenterades EU:s strategi
för informationssamhället åren 2006−2010 som en viktig del
(KOM2005 (229) i2010 Det europeiska informationssamhället
för tillväxt och sysselsättning). Ett mål är ett europeiskt infor-
mationssamhälle där alla kan delta, som främjar tillväxt och
sysselsättning på ett sätt som överensstämmer med hållbar ut-
veckling och som prioriterar bättre offentliga tjänster och livs-
kvalitet. Som ett led i detta ingår strategier för att säkerställa att
bl.a. tillgängligheten till kommersiell och samhällelig service
ökar genom att IT kommer alla medborgare till nytta. Till
exempel har riktlinjer utfärdats om att utvidga den geografiska
täckningen för bredband i områden med otillräcklig täckning
(KOM2006 (129) Att överbrygga bredbandsklyftan).
Bredbandsstöd åren 2001–2007
Sedan år 2001 har det funnits möjligheter till statligt stöd för
kompletterande utbyggnad av IT-infrastruktur med hög över-
föringskapacitet i områden där marknaden bedömts inte kunna
bygga ut på kommersiell grund.
T
Detta s.k. bredbandsstöd har
förlängts i tre omgångar och omfattar nu åtgärder för utbyggnad
som vidtas under
T
åren 2001 t.o.m. 2007. Den totala ramen för
stödet är 5,25 miljarder kronor.
Informationssamhället blir verklighet − ökande betydelse av en
tillgänglig och robust IT-infrastruktur
Vi är inne i ett skede när samhället omvandlas i grunden genom
användning av IT, innefattande elektronisk kommunikation, och
genom Internets explosionsartade utveckling. Samhället utnytt-
jar i allt högre grad IT för att kommunicera och på andra sätt
hantera information. Exempel på samhällsviktig service är
myndighetsinformation, ledningsinformation vid allvarliga
störningar, räddningstjänst, utbildning och vård och omsorg.
4
Exempel på framträdande kommersiella serviceområden är
transaktioner inom betalsystem, och kommersiella e-tjänster
som banktjänster, bokning av resor och annan e-handel, spel
och underhållning.
Internet ger i dag möjligheter till många olika tjänster med
tillgång till all tänkbar information. IT och elektronisk kommu-
nikation bidrar även till att effektivisera administrativa pro-
cesser och industriell produktion (exempelvis genom styr- och
reglerteknik). IT är därigenom en central insatsvara för att höja
produktiviteten i såväl offentlig som privat sektor. Med ny tek-
nik kommer också ändrade sätt att producera varor och tjänster.
En sådan industriell strukturomvandling skapar behov av nya
lösningar. Därför är en tillgänglig och robust IT-infrastruktur
också av stor betydelse för tillkomsten av nya varor och tjänster
på nya marknader och för tillväxten.
Möjligheten att använda IT och elektroniska kommunikatio-
ner med tillräcklig kapacitet och kvalitet har stor betydelse, så-
väl samhällsekonomiskt som för företag, individer och offentlig
verksamhet. Företag behöver IT för att starta verksamhet och
utvecklas. Ett exempel är vår växande turistnäring som till be-
tydande del bedrivs i områden utanför tätorter.
Samhällets ökande behov och beroende av IT och elektro-
nisk kommunikation förutsätter en sammanhängande och till-
gänglig IT-infrastruktur med möjlighet till hög överförings-
kapacitet och robusta elektroniska kommunikationer. Globalise-
ringen ökar också behoven av effektiv kommunikation och in-
formationshantering. Krav på effektivitet och tillgänglighet i
offentlig verksamhet ställer allt högre krav på IT-infrastruk-
turen. Ett viktigt exempel är den demografiska utvecklingen
med en åldrande befolkning som innebär ökade behov av effek-
tivisering inom vård och omsorg.
Den tekniska och marknadsmässiga utvecklingen har gett
tillgång till bättre och billigare elektroniska kommunikations-
tjänster i stora delar av landet. Utbyggnaden och utvecklingen
av 3G-nät, nästa generations mobilnät, andra typer av trådlösa
nät samt andra accessmetoder kommer att kräva allt högre över-
föringskapacitet. Detsamma gäller kommunikation av multi-
media, exempelvis TV-sändningar. Intelligenta system, t.ex.
5
vägkameror och andra utrustningar för trafikövervakning, byggs
ut och kommer också att ställa allt högre krav på en samman-
hängande och tillgänglig IT-infrastruktur.
Den passiva infrastrukturen, i synnerhet fiberoptiska kablar,
master och kanalisation, kommer att vara användbar under
många år och har lång ekonomisk livslängd. Aktiv utrustning
och olika accessmetoder utvecklas och förändras däremot stän-
digt och har kortare ekonomisk livslängd. I dag har vi många
olika ägare av nät runt om i landet, på såväl nationell som re-
gional och lokal nivå. En grundläggande inriktning i regleringen
för elektronisk kommunikation är en strävan mot ökad kon-
kurrens på infrastrukturnivå. Samtidigt finns en medvetenhet
om att det i vissa fall inte är samhällsekonomiskt optimalt med
parallella infrastrukturer.
Det är viktigt att vi har en sammanhängande passiv IT-infra-
struktur över landet för att de olika aktörerna inom elektronisk
kommunikation ska kunna etablera robusta nät som klarar på-
frestningar av olika slag, som exempelvis kraftiga stormar.
Vikten av en nationellt sammanhängande struktur ska beaktas
vid utformningen av offentliga åtgärder.
Behov av utredning
I takt med att betydelsen av elektronisk kommunikation för
samhällets funktion ökar behöver förutsättningarna för en lång-
siktig utbyggnad av IT-infrastruktur med hög överföringskapa-
citet ses över. Offentliga aktörer behöver finna former för att på
bästa sätt bidra till denna utveckling.
Utvärdering av nuvarande stöd
Om den utbyggnad som kan förväntas ske på marknadsmässig
grund inte uppfyller de politiska målen för tillgång till elektro-
niska kommunikationer med hög överföringskapacitet finns
skäl att överväga statliga åtgärder. Det var sådana överväganden
som låg bakom nuvarande bredbandsstöd. Stödet utformades
mot bakgrund av de förutsättningar som rådde kring år 2000 (se
bl.a. prop. 1999/2000:86 och betänkandena SOU 1999:85, SOU
6
2000:68, SOU 2000:111 och SOU 2002:55). Stödet har i stort
sett varit oförändrat under stödperioden, men tillämpningen kan
ha ändrats med anledning av hur förutsättningarna för stöd tol-
kats. Vidare har en omfattande bredbandsutbyggnad skett under
stödperioden. Stödet bör utvärderas och erfarenheterna använ-
das vid övervägande om eventuellt framtida stöd.
Överväganden om åtgärder för bredband i små orter och på
landsbygd
Den utbyggnad som har skett på kommersiell grund liksom den
som skett med hjälp av offentliga stödåtgärder har gjort att IT-
infrastruktur med hög överföringskapacitet i dag finns tillgäng-
lig i betydligt högre omfattning än år 2001, då stöd började
lämnas. Det återstår dock områden i landet där sådan IT-infra-
struktur inte finns tillgänglig. Det kan exempelvis avse mindre
orter som på grund av långa avstånd saknar anslutning till en
sammanhängande IT-infrastruktur med hög överföringskapaci-
tet eller där accessnät som medger hög överföringskapacitet
saknas. Post- och telestyrelsen föreslog i februari 2007 åtgärder
för att främja fortsatt bredbandsutbyggnad (Förslag till bred-
bandsstrategi för Sverige, PTS ER 2007:7).
Ställning behöver tas till om det är samhällsekonomiskt mo-
tiverat med fortsatta statliga åtgärder för att främja bredbands-
utbyggnad i områden som saknar etablerad eller planerad IT-
infrastruktur med hög överföringskapacitet och i så fall hur
stödinsatserna ska utformas och finansieras.
Samförläggning och kanalisation
En omfattande upprustning av elnätsinfrastruktur sker för när-
varande runt om i landet efter de störningar i elförsörjningen
som orsakats av stormskador och till följd av nya krav i ellagen
(1997:857). Grävkostnader utgör i allmänhet en betydande del
vid bredbandsutbyggnad. Det är därför ekonomiskt om bred-
band eller tomrör (kanalisation) grävs ner i samband med att
elnät, fjärrvärme eller annan infrastruktur byggs ut eller rustas
upp. Kanalisation skapar förutsättningar för att senare bygga ut
bredband för ökad tillgänglighet och robusthet. Skäl finns att
7
överväga åtgärder för att främja samförläggning och kanalisa-
tion.
Utgångspunkter
Bredbandsmarknaden, inklusive utbyggnad och utveckling av
IT-infrastruktur, är förhållandevis ung. Regleringen och det
offentligas insatser, ägande och roller bör präglas av förutsäg-
barhet och långsiktighet. Otydligheter och oklarheter missgyn-
nar utvecklingen såväl för marknadens aktörer som för slut-
kunderna. Detta gäller inte minst investeringsviljan för IT-infra-
struktur.
Utgångspunkten för utbyggnad av infrastruktur för elektro-
nisk kommunikation är att den sker på marknadsmässig grund.
Statens centrala roll är att skapa reglering för en fungerande
marknad för elektronisk kommunikation och att ge goda förut-
sättningar för investeringar och företagande.
En metodisk utgångspunkt för utredarens arbete med att be-
döma behovet av och i förekommande fall utformningen av stöd
ska vara strävan att alla orter och en klart övervägande del av
landsbygden ska ha tillgång till IT-infrastruktur med hög över-
föringskapacitet vid utgången av år 2013.
En förutsättning för eventuellt stöd är att det bedöms vara
samhällsekonomiskt motiverat.
Ett eventuellt fortsatt offentligt stödprogram bör inriktas på
att upphöra år 2013. Tidsperspektivet för bedömningen av be-
hov av stöd och en eventuell stödperiod har satts för att en ut-
byggnad faktiskt ska ha möjlighet att ske och så att regioner,
kommuner och marknadens aktörer får möjlighet att planera
mer långsiktigt. Vidare ökar möjligheterna till medfinansiering
från Europeiska unionen om de nationella insatserna kommer i
fas med det finansiella perspektivet inom unionen, och därmed
med programperioderna för strukturfonder och andra fonder.
Nuvarande perspektiv sträcker sig t.o.m. 2013.
8
Uppdraget
Utvärdera effekterna av nuvarande bredbandsstöd
Utredaren ska utvärdera stödet och den modell för samverkan
mellan offentliga och privata aktörer som stödet bygger på. Ut-
redaren ska bedöma i vilken omfattning stödet har bidragit till
en utbyggnad av IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet
och vilket resultat satsade medel har givit.
Utredaren ska i sin utvärdering översiktligt:
1.
undersöka vilka projekt stödmedlen har använts till −
nya nät eller uppgradering av befintliga nät, fasta led-
ningar eller trådlösa förbindelser,
2.
bedöma hur stor andel av stödet som har använts till
hyra av befintliga nät,
3.
kartlägga omfattningen av nätutbyggnaden och bedöma
den totala investeringskostnaden samt hur många nya
abonnemang respektive anslutningar som stödet bidragit
till,
4.
bedöma hur stöden kan ha påverkat investeringar i IT-
infrastruktur utan stöd,
5.
bedöma vilken påverkan stödet har haft på konkurrensen
på marknaden för elektronisk kommunikation,
6.
kartlägga vilka olika slag av aktörer som har etablerat
nät med hjälp av stödet,
7.
bedöma hur stöden har påverkat tillgång till nät för
andra än nätägaren och
8.
undersöka möjligheterna till uppgradering av utbyggda
nät vid ökade krav på överföringshastighet.
Utredaren ska värdera om samhällsnyttan av stödet stått i pro-
portion till kostnaderna.
Utredaren ska analysera om organisationen kring stödet varit
ändamålsenligt utformad när det gäller ansvarsfördelning
mellan statliga och kommunala organ, kunskapshantering,
administration av stödet, uppföljning, tillsyn, utvärdering,
rapportering av medel och prognoser m.m.
9
Utredaren ska bedöma om kommunernas IT-infrastruktur-
planering har påverkat investeringar i IT-infrastruktur och kon-
kurrenssituationen på marknaden för elektronisk kommunika-
tion. Utredaren ska samtidigt göra en jämförande översikt av
hur annan samhällsviktig infrastruktur som t.ex. el, vatten och
avlopp, fjärrvärme och vägar har nått nuvarande spridning.
Utredaren är fri att kartlägga, analysera och utvärdera andra
frågeställningar som bedöms vara relevanta för uppdragets
genomförande.
Bedöma behov av fortsatta statliga åtgärder för bredband i små
orter och på landsbygd
1. Vilken utbyggnad bedöms ske på marknadsmässig grund?
Utredaren ska kartlägga vilka orter och vilken landsbygd som
inte kan förväntas få tillgång till IT-infrastruktur med hög över-
föringskapacitet genom en utbyggnad på marknadsmässig
grund inom en femårsperiod. Den kartläggning av sådan infra-
struktur som Post- och telestyrelsen utför enligt sitt reglerings-
brev för år 2007 bör ingå i underlaget för denna kartläggning.
Utredaren behöver ta ställning till vad som i detta samman-
hang bör avses med IT-infrastruktur med hög överföringskapa-
citet. En utgångspunkt bör vara de överföringskapaciteter
(bandbredd) som faktiskt efterfrågas på marknaden. Hänsyn ska
även tas till förväntad efterfrågan. Kapacitetsbehoven i access-
näten kommer att vara styrande för kapacitetsbehoven i sam-
manbindande nät.
2. Vilken eventuell ytterligare utbyggnad krävs?
Om utredaren bedömer att alla orter och en klart övervägande
del av landsbygden inte kommer få tillgång till IT-infrastruktur
med hög överföringskapacitet genom en utbyggnad på mark-
nadsmässig grund inom en femårsperiod ska utredaren kart-
lägga vilken ytterligare utbyggnad som krävs och kostnaden
därför. Utredaren ska bedöma om statligt stöd behövs för att få
10
till stånd utbyggnaden och i så fall omfattningen av ett sådant
stöd.
3. Är statligt stöd samhällsekonomiskt motiverat?
Utredaren ska ta ställning till om ytterligare statliga åtgärder är
samhällsekonomiskt motiverade. Vid bedömningen ska utreda-
ren beakta dels allmänhetens och företagens liksom offentliga
aktörers behov av tillgång till elektronisk kommunikation, dels
att elektroniska kommunikationer ska underlätta vardagen för
hushåll och företag i hela landet samt bidra till innovation,
konkurrenskraft och tillväxt. Vid bedömningen kan nyttor och
kostnader skattas för olika typexempel.
Om utredaren bedömer att de offentliga kostnaderna för ut-
byggnaden inte står i rimlig proportion till den samhällsekono-
miska nyttan får utredaren föreslå att stöd inte ska lämnas eller
att målsättningen om en utbyggnad till alla orter och en klart
övervägande del av landsbygden justeras. Utredaren kan även
överväga att stöd i vissa områden ska kunna lämnas för del av
kostnader för vissa särskilda anslutningsformer, såsom satellit.
Bedöma behov av åtgärder för att främja samförläggning och
kanalisation
Utredaren ska bedöma behovet av åtgärder för att främja sam-
förläggning och kanalisation.
Föreslå utformning och finansiering av eventuellt stöd
Om analysen visar att det finns behov av stöd och utredaren
bedömer att det är samhällsekonomiskt motiverat ska utredaren
lämna ett fullständigt förslag till sådant stöd och till hur det ska
finansieras. Utredaren ska lämna de författningsförslag som
uppdraget föranleder. Erfarenheter från bredbandsstödet åren
2001 t.o.m. 2007 ska beaktas vid utformningen av förslaget.
Förslaget ska omfatta organisation för prövning, tillsyn och
uppföljning av stöd. Behovet av information för fullgörande av
dessa uppgifter ska beaktas.
11
Vid utformning av ett eventuellt stöd ska geografiska skill-
nader beaktas. I de södra delarna av Sverige finns det exempel-
vis stora områden med utspridd bebyggelse på landsbygden. I
de norra delarna av landet finns orter med långa avstånd till
nästa ort men med samlad bebyggelse i orten. Ett stöd bör
kunna lämnas till sammanbindande nät i syfte att få ut IT-infra-
strukturen så långt som möjligt. Stöd bör också kunna lämnas
till accessnät för att ansluta slutkunder i syfte att öka tillgäng-
ligheten. Stödet bör inriktas på passiv infrastruktur och inte
lämnas till drift.
Utgångspunkten är att stödet ska vara teknikneutralt. Mobila
accessformer och radioburna förbindelser bör t.ex. kunna godtas
om överföringskapaciteten bedöms vara tillräcklig. De kostna-
der som är förknippade med anslutningsformen för slutanvända-
ren ska också beaktas.
När förslagen till stödåtgärderna utformas ska behovet av en
robust, sammanhängande och tillgänglig IT-infrastruktur be-
aktas.
Även tillgängligheten för andra operatörer än nätägaren ska
beaktas. En avvägning kan behöva ske mellan önskemål om att
skapa en öppen infrastruktur och att skapa incitament för in-
vesteringar i ny infrastruktur. Om krav på öppenhet ställs bör
det tydliggöras vad som avses med kravet.
En förutsättning för stöd är att det finns ett tillfredsställande
underlag för att pröva en ansökan om stöd. Att ett sådant
underlag tillförsäkras ska beaktas vid utformningen av stöd.
De villkor som ställs upp för stöd ska vara tydliga. Det ska
övervägas om prövningsmyndigheten lämpligen bör avgöra om
vissa villkor ska ställas, exempelvis avseende krav på öppenhet
i nätet.
EU:s regler om statligt stöd ska beaktas vid utformningen av
stöd liksom den praxis som utvecklats genom EU-kommissio-
nens beslut om bredbandsstöd. Utredaren ska vid utformningen
av förslag väga in möjliga incitament som ökar investerings-
viljan för marknadens aktörer och att konkurrenssituationen på
marknaden förstärks. Offentliga aktörer får inte gynnas otill-
börligen och villkoren för stöd ska vara transparenta och gene-
rella. Stödet måste noga avgränsas till områden där infrastruktur
12
med hög överföringskapacitet inte finns och där marknaden inte
kan antas etablera sådana nät.
Närliggande frågeställningar
Utredaren är fri att behandla andra frågeställningar som bedöms
vara relevanta för uppdragets genomförande.
Finansiering
Utredaren ska föreslå hur utredningens förslag ska finansieras.
Utredaren ska vid utformning av förslaget eftersträva finan-
siering av kostnader för utbyggnad från t.ex. marknadens
aktörer, kommuner samt strukturfonder och andra EU-program.
Utredaren ska föreslå den finansieringslösning som leder till
att önskad utbyggnad kommer till stånd till lägsta statsfinan-
siella kostnad.
Uppdragets genomförande
Utredaren ska samråda med Post- och telestyrelsen, Sveriges
Kommuner och Landsting, projektet Länssamverkan bredband
(dnr N2006/10787/ITFoU), Konkurrensverket och Glesbygds-
verket. Vid utvärderingen av tidigare stöd ska utredaren beakta
genomförda uppföljningar och utvärderingar.
Utredaren ska beakta Post- och telestyrelsens rapporter För-
slag till bredbandsstrategi för Sverige, PTS ER 2007:7 (dnr
N2007/2068/ITP) samt Redovisning av uppdrag: Bättre
bred-
bandskonkurrens genom funktionell separation, PTS ER
2007:18 (dnr N2007/5721/ITP) och den fortsatta beredningen
av denna rapport som kan komma att ske.
Utredaren ska även beakta relevanta internationella erfaren-
heter.
Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 18 april 2008.
(Näringsdepartementet)
13