Dir. 2007:118

Bredband i små orter och på landsbygd

Kommittédirektiv

Bredband i små orter och på landsbygd

Dir.

2007:118

Beslut vid regeringssammanträde den 26 juli 2007

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ska utvärdera nuvarande bredbandsstöd.

Utredaren ska ta ställning till om det är motiverat med fort-

satta statliga åtgärder för att främja bredbandsutbyggnad i små

orter och på landsbygd och i så fall föreslå stödinsatser och

finansiering av dessa. Om stöd föreslås ska det utformas utifrån

erfarenheter av nuvarande stöd.

Utredaren ska även överväga åtgärder för att främja samför-

läggning och kanalisation (tomrör).

Möjligheten att använda IT och elektroniska kommunikatio-

ner med tillräcklig kapacitet och kvalitet har stor betydelse, så-

väl samhällsekonomiskt som för företag, individer och offentlig

verksamhet. I dag finns IT-infrastruktur med hög överförings-

kapacitet utbyggt i betydande omfattning. Det återstår dock om-

råden i landet där sådan IT-infrastruktur inte finns tillgänglig.

Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 18 april 2008.

2

Bakgrund

Mål

Målet för politikområde IT, elektronisk kommunikation och

post är att alla ska ha tillgång till en samhällsekonomiskt effek-

tiv och långsiktigt hållbar infrastruktur och därtill hörande sam-

hällstjänster. Enligt målen för sektorn elektronisk

kommunika-

ska enskilda och myndigheter få tillgång till effektiva och säkra

elektroniska kommunikationer. De elektroniska kommunikatio-

nerna ska ge största möjliga utbyte när det gäller urvalet av

överföringstjänster samt deras pris och kvalitet. Sverige ska i ett

internationellt perspektiv ligga i framkant i dessa avseenden. De

elektroniska kommunikationerna ska vara hållbara, användbara

och tillgodose framtidens behov. De främsta medlen för att

uppnå detta ska vara att skapa förutsättningar för en effektiv

konkurrens utan snedvridningar och begränsningar samt att

främja internationell harmonisering. Staten har ett ansvar på

områden där allmänna intressen inte enbart kan tillgodoses av

marknaden.

Vid sidan av målen för sektorn elektronisk kommunikation

har mål för politiken för informationssamhället etablerats.

Riksdagen har beslutat målet att Sverige ska vara ett hållbart

informationssamhälle för alla (prop. 2004/05:175, bet.

2005/06:TU4, rskr. 2005:06:142). Samtidigt beslutades del-

målen

1.

att IT ska bidra till förbättrad livskvalitet och till att för-

bättra och förenkla vardagen för människor och företag,

2.

att IT ska användas för att främja hållbar tillväxt och

3.

att en effektiv och säker IT-infrastruktur med hög över-

föringskapacitet ska finnas tillgänglig i alla delar av

landet, bl.a. för att ge människor tillgång till interaktiva

offentliga e-tjänster.

3

Europeiska unionen

Handlingsplaner för att främja IT-användandet har varit en del

av den s.k. Lissabonstrategin sedan starten år 2000. När ny-

starten för strategin lanserades 2005 presenterades EU:s strategi

för informationssamhället åren 2006−2010 som en viktig del

(KOM2005 (229) i2010 Det europeiska informationssamhället

för tillväxt och sysselsättning). Ett mål är ett europeiskt infor-

mationssamhälle där alla kan delta, som främjar tillväxt och

sysselsättning på ett sätt som överensstämmer med hållbar ut-

veckling och som prioriterar bättre offentliga tjänster och livs-

kvalitet. Som ett led i detta ingår strategier för att säkerställa att

bl.a. tillgängligheten till kommersiell och samhällelig service

ökar genom att IT kommer alla medborgare till nytta. Till

exempel har riktlinjer utfärdats om att utvidga den geografiska

täckningen för bredband i områden med otillräcklig täckning

(KOM2006 (129) Att överbrygga bredbandsklyftan).

Bredbandsstöd åren 2001–2007

Sedan år 2001 har det funnits möjligheter till statligt stöd för

kompletterande utbyggnad av IT-infrastruktur med hög över-

föringskapacitet i områden där marknaden bedömts inte kunna

bygga ut på kommersiell grund.

T

Detta s.k. bredbandsstöd har

förlängts i tre omgångar och omfattar nu åtgärder för utbyggnad

som vidtas under

T

åren 2001 t.o.m. 2007. Den totala ramen för

stödet är 5,25 miljarder kronor.

Informationssamhället blir verklighet − ökande betydelse av en

tillgänglig och robust IT-infrastruktur

Vi är inne i ett skede när samhället omvandlas i grunden genom

användning av IT, innefattande elektronisk kommunikation, och

genom Internets explosionsartade utveckling. Samhället utnytt-

jar i allt högre grad IT för att kommunicera och på andra sätt

hantera information. Exempel på samhällsviktig service är

myndighetsinformation, ledningsinformation vid allvarliga

störningar, räddningstjänst, utbildning och vård och omsorg.

4

Exempel på framträdande kommersiella serviceområden är

transaktioner inom betalsystem, och kommersiella e-tjänster

som banktjänster, bokning av resor och annan e-handel, spel

och underhållning.

Internet ger i dag möjligheter till många olika tjänster med

tillgång till all tänkbar information. IT och elektronisk kommu-

nikation bidrar även till att effektivisera administrativa pro-

cesser och industriell produktion (exempelvis genom styr- och

reglerteknik). IT är därigenom en central insatsvara för att höja

produktiviteten i såväl offentlig som privat sektor. Med ny tek-

nik kommer också ändrade sätt att producera varor och tjänster.

En sådan industriell strukturomvandling skapar behov av nya

lösningar. Därför är en tillgänglig och robust IT-infrastruktur

också av stor betydelse för tillkomsten av nya varor och tjänster

på nya marknader och för tillväxten.

Möjligheten att använda IT och elektroniska kommunikatio-

ner med tillräcklig kapacitet och kvalitet har stor betydelse, så-

väl samhällsekonomiskt som för företag, individer och offentlig

verksamhet. Företag behöver IT för att starta verksamhet och

utvecklas. Ett exempel är vår växande turistnäring som till be-

tydande del bedrivs i områden utanför tätorter.

Samhällets ökande behov och beroende av IT och elektro-

nisk kommunikation förutsätter en sammanhängande och till-

gänglig IT-infrastruktur med möjlighet till hög överförings-

kapacitet och robusta elektroniska kommunikationer. Globalise-

ringen ökar också behoven av effektiv kommunikation och in-

formationshantering. Krav på effektivitet och tillgänglighet i

offentlig verksamhet ställer allt högre krav på IT-infrastruk-

turen. Ett viktigt exempel är den demografiska utvecklingen

med en åldrande befolkning som innebär ökade behov av effek-

tivisering inom vård och omsorg.

Den tekniska och marknadsmässiga utvecklingen har gett

tillgång till bättre och billigare elektroniska kommunikations-

tjänster i stora delar av landet. Utbyggnaden och utvecklingen

av 3G-nät, nästa generations mobilnät, andra typer av trådlösa

nät samt andra accessmetoder kommer att kräva allt högre över-

föringskapacitet. Detsamma gäller kommunikation av multi-

media, exempelvis TV-sändningar. Intelligenta system, t.ex.

5

vägkameror och andra utrustningar för trafikövervakning, byggs

ut och kommer också att ställa allt högre krav på en samman-

hängande och tillgänglig IT-infrastruktur.

Den passiva infrastrukturen, i synnerhet fiberoptiska kablar,

master och kanalisation, kommer att vara användbar under

många år och har lång ekonomisk livslängd. Aktiv utrustning

och olika accessmetoder utvecklas och förändras däremot stän-

digt och har kortare ekonomisk livslängd. I dag har vi många

olika ägare av nät runt om i landet, på såväl nationell som re-

gional och lokal nivå. En grundläggande inriktning i regleringen

för elektronisk kommunikation är en strävan mot ökad kon-

kurrens på infrastrukturnivå. Samtidigt finns en medvetenhet

om att det i vissa fall inte är samhällsekonomiskt optimalt med

parallella infrastrukturer.

Det är viktigt att vi har en sammanhängande passiv IT-infra-

struktur över landet för att de olika aktörerna inom elektronisk

kommunikation ska kunna etablera robusta nät som klarar på-

frestningar av olika slag, som exempelvis kraftiga stormar.

Vikten av en nationellt sammanhängande struktur ska beaktas

vid utformningen av offentliga åtgärder.

Behov av utredning

I takt med att betydelsen av elektronisk kommunikation för

samhällets funktion ökar behöver förutsättningarna för en lång-

siktig utbyggnad av IT-infrastruktur med hög överföringskapa-

citet ses över. Offentliga aktörer behöver finna former för att på

bästa sätt bidra till denna utveckling.

Utvärdering av nuvarande stöd

Om den utbyggnad som kan förväntas ske på marknadsmässig

grund inte uppfyller de politiska målen för tillgång till elektro-

niska kommunikationer med hög överföringskapacitet finns

skäl att överväga statliga åtgärder. Det var sådana överväganden

som låg bakom nuvarande bredbandsstöd. Stödet utformades

mot bakgrund av de förutsättningar som rådde kring år 2000 (se

bl.a. prop. 1999/2000:86 och betänkandena SOU 1999:85, SOU

6

2000:68, SOU 2000:111 och SOU 2002:55). Stödet har i stort

sett varit oförändrat under stödperioden, men tillämpningen kan

ha ändrats med anledning av hur förutsättningarna för stöd tol-

kats. Vidare har en omfattande bredbandsutbyggnad skett under

stödperioden. Stödet bör utvärderas och erfarenheterna använ-

das vid övervägande om eventuellt framtida stöd.

Överväganden om åtgärder för bredband i små orter och på

landsbygd

Den utbyggnad som har skett på kommersiell grund liksom den

som skett med hjälp av offentliga stödåtgärder har gjort att IT-

infrastruktur med hög överföringskapacitet i dag finns tillgäng-

lig i betydligt högre omfattning än år 2001, då stöd började

lämnas. Det återstår dock områden i landet där sådan IT-infra-

struktur inte finns tillgänglig. Det kan exempelvis avse mindre

orter som på grund av långa avstånd saknar anslutning till en

sammanhängande IT-infrastruktur med hög överföringskapaci-

tet eller där accessnät som medger hög överföringskapacitet

saknas. Post- och telestyrelsen föreslog i februari 2007 åtgärder

för att främja fortsatt bredbandsutbyggnad (Förslag till bred-

bandsstrategi för Sverige, PTS ER 2007:7).

Ställning behöver tas till om det är samhällsekonomiskt mo-

tiverat med fortsatta statliga åtgärder för att främja bredbands-

utbyggnad i områden som saknar etablerad eller planerad IT-

infrastruktur med hög överföringskapacitet och i så fall hur

stödinsatserna ska utformas och finansieras.

Samförläggning och kanalisation

En omfattande upprustning av elnätsinfrastruktur sker för när-

varande runt om i landet efter de störningar i elförsörjningen

som orsakats av stormskador och till följd av nya krav i ellagen

(1997:857). Grävkostnader utgör i allmänhet en betydande del

vid bredbandsutbyggnad. Det är därför ekonomiskt om bred-

band eller tomrör (kanalisation) grävs ner i samband med att

elnät, fjärrvärme eller annan infrastruktur byggs ut eller rustas

upp. Kanalisation skapar förutsättningar för att senare bygga ut

bredband för ökad tillgänglighet och robusthet. Skäl finns att

7

överväga åtgärder för att främja samförläggning och kanalisa-

tion.

Utgångspunkter

Bredbandsmarknaden, inklusive utbyggnad och utveckling av

IT-infrastruktur, är förhållandevis ung. Regleringen och det

offentligas insatser, ägande och roller bör präglas av förutsäg-

barhet och långsiktighet. Otydligheter och oklarheter missgyn-

nar utvecklingen såväl för marknadens aktörer som för slut-

kunderna. Detta gäller inte minst investeringsviljan för IT-infra-

struktur.

Utgångspunkten för utbyggnad av infrastruktur för elektro-

nisk kommunikation är att den sker på marknadsmässig grund.

Statens centrala roll är att skapa reglering för en fungerande

marknad för elektronisk kommunikation och att ge goda förut-

sättningar för investeringar och företagande.

En metodisk utgångspunkt för utredarens arbete med att be-

döma behovet av och i förekommande fall utformningen av stöd

ska vara strävan att alla orter och en klart övervägande del av

landsbygden ska ha tillgång till IT-infrastruktur med hög över-

föringskapacitet vid utgången av år 2013.

En förutsättning för eventuellt stöd är att det bedöms vara

samhällsekonomiskt motiverat.

Ett eventuellt fortsatt offentligt stödprogram bör inriktas på

att upphöra år 2013. Tidsperspektivet för bedömningen av be-

hov av stöd och en eventuell stödperiod har satts för att en ut-

byggnad faktiskt ska ha möjlighet att ske och så att regioner,

kommuner och marknadens aktörer får möjlighet att planera

mer långsiktigt. Vidare ökar möjligheterna till medfinansiering

från Europeiska unionen om de nationella insatserna kommer i

fas med det finansiella perspektivet inom unionen, och därmed

med programperioderna för strukturfonder och andra fonder.

Nuvarande perspektiv sträcker sig t.o.m. 2013.

8

Uppdraget

Utvärdera effekterna av nuvarande bredbandsstöd

Utredaren ska utvärdera stödet och den modell för samverkan

mellan offentliga och privata aktörer som stödet bygger på. Ut-

redaren ska bedöma i vilken omfattning stödet har bidragit till

en utbyggnad av IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet

och vilket resultat satsade medel har givit.

Utredaren ska i sin utvärdering översiktligt:

1.

undersöka vilka projekt stödmedlen har använts till −

nya nät eller uppgradering av befintliga nät, fasta led-

ningar eller trådlösa förbindelser,

2.

bedöma hur stor andel av stödet som har använts till

hyra av befintliga nät,

3.

kartlägga omfattningen av nätutbyggnaden och bedöma

den totala investeringskostnaden samt hur många nya

abonnemang respektive anslutningar som stödet bidragit

till,

4.

bedöma hur stöden kan ha påverkat investeringar i IT-

infrastruktur utan stöd,

5.

bedöma vilken påverkan stödet har haft på konkurrensen

på marknaden för elektronisk kommunikation,

6.

kartlägga vilka olika slag av aktörer som har etablerat

nät med hjälp av stödet,

7.

bedöma hur stöden har påverkat tillgång till nät för

andra än nätägaren och

8.

undersöka möjligheterna till uppgradering av utbyggda

nät vid ökade krav på överföringshastighet.

Utredaren ska värdera om samhällsnyttan av stödet stått i pro-

portion till kostnaderna.

Utredaren ska analysera om organisationen kring stödet varit

ändamålsenligt utformad när det gäller ansvarsfördelning

mellan statliga och kommunala organ, kunskapshantering,

administration av stödet, uppföljning, tillsyn, utvärdering,

rapportering av medel och prognoser m.m.

9

Utredaren ska bedöma om kommunernas IT-infrastruktur-

planering har påverkat investeringar i IT-infrastruktur och kon-

kurrenssituationen på marknaden för elektronisk kommunika-

tion. Utredaren ska samtidigt göra en jämförande översikt av

hur annan samhällsviktig infrastruktur som t.ex. el, vatten och

avlopp, fjärrvärme och vägar har nått nuvarande spridning.

Utredaren är fri att kartlägga, analysera och utvärdera andra

frågeställningar som bedöms vara relevanta för uppdragets

genomförande.

Bedöma behov av fortsatta statliga åtgärder för bredband i små

orter och på landsbygd

1. Vilken utbyggnad bedöms ske på marknadsmässig grund?

Utredaren ska kartlägga vilka orter och vilken landsbygd som

inte kan förväntas få tillgång till IT-infrastruktur med hög över-

föringskapacitet genom en utbyggnad på marknadsmässig

grund inom en femårsperiod. Den kartläggning av sådan infra-

struktur som Post- och telestyrelsen utför enligt sitt reglerings-

brev för år 2007 bör ingå i underlaget för denna kartläggning.

Utredaren behöver ta ställning till vad som i detta samman-

hang bör avses med IT-infrastruktur med hög överföringskapa-

citet. En utgångspunkt bör vara de överföringskapaciteter

(bandbredd) som faktiskt efterfrågas på marknaden. Hänsyn ska

även tas till förväntad efterfrågan. Kapacitetsbehoven i access-

näten kommer att vara styrande för kapacitetsbehoven i sam-

manbindande nät.

2. Vilken eventuell ytterligare utbyggnad krävs?

Om utredaren bedömer att alla orter och en klart övervägande

del av landsbygden inte kommer få tillgång till IT-infrastruktur

med hög överföringskapacitet genom en utbyggnad på mark-

nadsmässig grund inom en femårsperiod ska utredaren kart-

lägga vilken ytterligare utbyggnad som krävs och kostnaden

därför. Utredaren ska bedöma om statligt stöd behövs för att få

10

till stånd utbyggnaden och i så fall omfattningen av ett sådant

stöd.

3. Är statligt stöd samhällsekonomiskt motiverat?

Utredaren ska ta ställning till om ytterligare statliga åtgärder är

samhällsekonomiskt motiverade. Vid bedömningen ska utreda-

ren beakta dels allmänhetens och företagens liksom offentliga

aktörers behov av tillgång till elektronisk kommunikation, dels

att elektroniska kommunikationer ska underlätta vardagen för

hushåll och företag i hela landet samt bidra till innovation,

konkurrenskraft och tillväxt. Vid bedömningen kan nyttor och

kostnader skattas för olika typexempel.

Om utredaren bedömer att de offentliga kostnaderna för ut-

byggnaden inte står i rimlig proportion till den samhällsekono-

miska nyttan får utredaren föreslå att stöd inte ska lämnas eller

att målsättningen om en utbyggnad till alla orter och en klart

övervägande del av landsbygden justeras. Utredaren kan även

överväga att stöd i vissa områden ska kunna lämnas för del av

kostnader för vissa särskilda anslutningsformer, såsom satellit.

Bedöma behov av åtgärder för att främja samförläggning och

kanalisation

Utredaren ska bedöma behovet av åtgärder för att främja sam-

förläggning och kanalisation.

Föreslå utformning och finansiering av eventuellt stöd

Om analysen visar att det finns behov av stöd och utredaren

bedömer att det är samhällsekonomiskt motiverat ska utredaren

lämna ett fullständigt förslag till sådant stöd och till hur det ska

finansieras. Utredaren ska lämna de författningsförslag som

uppdraget föranleder. Erfarenheter från bredbandsstödet åren

2001 t.o.m. 2007 ska beaktas vid utformningen av förslaget.

Förslaget ska omfatta organisation för prövning, tillsyn och

uppföljning av stöd. Behovet av information för fullgörande av

dessa uppgifter ska beaktas.

11

Vid utformning av ett eventuellt stöd ska geografiska skill-

nader beaktas. I de södra delarna av Sverige finns det exempel-

vis stora områden med utspridd bebyggelse på landsbygden. I

de norra delarna av landet finns orter med långa avstånd till

nästa ort men med samlad bebyggelse i orten. Ett stöd bör

kunna lämnas till sammanbindande nät i syfte att få ut IT-infra-

strukturen så långt som möjligt. Stöd bör också kunna lämnas

till accessnät för att ansluta slutkunder i syfte att öka tillgäng-

ligheten. Stödet bör inriktas på passiv infrastruktur och inte

lämnas till drift.

Utgångspunkten är att stödet ska vara teknikneutralt. Mobila

accessformer och radioburna förbindelser bör t.ex. kunna godtas

om överföringskapaciteten bedöms vara tillräcklig. De kostna-

der som är förknippade med anslutningsformen för slutanvända-

ren ska också beaktas.

När förslagen till stödåtgärderna utformas ska behovet av en

robust, sammanhängande och tillgänglig IT-infrastruktur be-

aktas.

Även tillgängligheten för andra operatörer än nätägaren ska

beaktas. En avvägning kan behöva ske mellan önskemål om att

skapa en öppen infrastruktur och att skapa incitament för in-

vesteringar i ny infrastruktur. Om krav på öppenhet ställs bör

det tydliggöras vad som avses med kravet.

En förutsättning för stöd är att det finns ett tillfredsställande

underlag för att pröva en ansökan om stöd. Att ett sådant

underlag tillförsäkras ska beaktas vid utformningen av stöd.

De villkor som ställs upp för stöd ska vara tydliga. Det ska

övervägas om prövningsmyndigheten lämpligen bör avgöra om

vissa villkor ska ställas, exempelvis avseende krav på öppenhet

i nätet.

EU:s regler om statligt stöd ska beaktas vid utformningen av

stöd liksom den praxis som utvecklats genom EU-kommissio-

nens beslut om bredbandsstöd. Utredaren ska vid utformningen

av förslag väga in möjliga incitament som ökar investerings-

viljan för marknadens aktörer och att konkurrenssituationen på

marknaden förstärks. Offentliga aktörer får inte gynnas otill-

börligen och villkoren för stöd ska vara transparenta och gene-

rella. Stödet måste noga avgränsas till områden där infrastruktur

12

med hög överföringskapacitet inte finns och där marknaden inte

kan antas etablera sådana nät.

Närliggande frågeställningar

Utredaren är fri att behandla andra frågeställningar som bedöms

vara relevanta för uppdragets genomförande.

Finansiering

Utredaren ska föreslå hur utredningens förslag ska finansieras.

Utredaren ska vid utformning av förslaget eftersträva finan-

siering av kostnader för utbyggnad från t.ex. marknadens

aktörer, kommuner samt strukturfonder och andra EU-program.

Utredaren ska föreslå den finansieringslösning som leder till

att önskad utbyggnad kommer till stånd till lägsta statsfinan-

siella kostnad.

Uppdragets genomförande

Utredaren ska samråda med Post- och telestyrelsen, Sveriges

Kommuner och Landsting, projektet Länssamverkan bredband

(dnr N2006/10787/ITFoU), Konkurrensverket och Glesbygds-

verket. Vid utvärderingen av tidigare stöd ska utredaren beakta

genomförda uppföljningar och utvärderingar.

Utredaren ska beakta Post- och telestyrelsens rapporter För-

slag till bredbandsstrategi för Sverige, PTS ER 2007:7 (dnr

N2007/2068/ITP) samt Redovisning av uppdrag: Bättre

bred-

bandskonkurrens genom funktionell separation, PTS ER

2007:18 (dnr N2007/5721/ITP) och den fortsatta beredningen

av denna rapport som kan komma att ske.

Utredaren ska även beakta relevanta internationella erfaren-

heter.

Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 18 april 2008.

(Näringsdepartementet)

13