Dir. 2007:52
Effektiva insatser och incitament för
Kommittédirektiv
Effektiva insatser och incitament för
snabbare arbetsmarknadsetablering för
nyanlända flyktingar m.fl.
Dir.
2007:52
Beslut vid regeringssammanträde den 3 april 2007
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare ges i uppdrag att se över och lämna förslag
om ansvar, utformning och finansiering av flyktingmottagande
samt andra insatser som sammantaget påskyndar och ökar
möjligheterna till etablering på arbetsmarknaden för nyanlända
flyktingar och skyddsbehövande i övrigt samt deras anhöriga
(nedan benämnda nyanlända). Utredningen skall fokusera på
vuxna nyanlända. I uppdraget ingår även att i syfte att stärka de
ekonomiska incitamenten för en snabb etablering på
arbetsmarknaden se över och lämna förslag om den statliga
ersättningen för flyktingmottagande och försörjning till
individen under hans eller hennes första tid i Sverige efter det
att uppehållstillstånd beviljats. En av utgångspunkterna för
utredaren skall vara att nyanlända så långt som möjligt skall
omfattas av den generella politiken.
Utredaren skall bl.a. överväga och lämna förslag i följande
frågor:
• Lämplig ansvarsfördelning mellan statliga myndig-
heter, kommuner och andra aktörer för flyktingmot-
tagande samt andra insatser för nyanlända.
• Förändringar av den statliga ersättningen för flykting-
mottagande och hur ersättningen skall regleras.
• Individens försörjning under den första tiden samt om ett
statligt ansvar för försörjningen bör införas eller inte.
Uppdraget skall redovisas senast den 2 juni 2008.
2
Bakgrund
Nuvarande riktlinjer för introduktion för nyanlända flyktingar
och andra skyddsbehövande samt deras anhöriga
Nuvarande system för introduktionen för flyktingar och andra
skyddsbehövande samt deras anhöriga (nedan benämnda
nyanlända) grundar sig på riktlinjer i propositionerna
Samordnat flyktingmottagande och nytt system för ersättning
till kommunerna m.m. (prop. 1989/90:105, bet. 1989/90:SfU21,
rskr. 1989/90:281) och Sverige, framtiden och mångfalden –
från invandrarpolitik till integrationspolitik (prop. 1997/98:16,
I propositionen om samordnat flyktingmottagande fastslogs
att samhällets samlade insatser under den första tiden efter det
att uppehållstillstånd beviljats skall syfta till att ge flyktingen
förutsättningar att snabbast möjligt få en bostad, en reguljär
sysselsättning med normal försörjning, goda svenskkunskaper
samt förutsättningar att bli delaktig i samhällslivet. Vidare
betonades att det krävs en helhetssyn och samordning mellan
olika myndigheter som är delaktiga i introduktionen och det
fastställdes att kommunerna skall ha ett samordnande ansvar för
introduktionsinsatser för nyanlända. Arbetsmarknadsstyrelsen
(AMS) och arbetsförmedlingen framhölls som särskilt viktiga
samarbetsparter för att snabbt nå förutsättningar för arbete och
egen försörjning.
Statlig ersättning
Staten lämnar ersättning till kommunerna för kostnader i
samband med mottagandet och introduktionen av nyanlända
enligt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för
flyktingmottagande m.m. (ersättningsförordningen). Huvud-
delen av den statliga ersättningen är en schablonersättning som
lämnas med ett fast belopp per mottagen person. Därutöver kan
ersättning lämnas för vissa särskilda kostnader för olika kate-
gorier av personer som omfattas av det kommunala flykting-
3
mottagandet. En kommun som träffar en överenskommelse med
Integrationsverket om att ta emot nyanlända får även en
grundersättning som är oberoende av antalet mottagna personer.
Rätt till schablonersättning har kommuner som genomför ett
program för individuell introduktion i enlighet med en skriftlig
introduktionsplan som fastställs efter samråd med berörd
person.
Introduktionsprogram
Ett introduktionsprogram skall enligt ersättningsförordningen
innehålla svenskundervisning för invandrare (sfi) enligt
skollagen (1985:1100), praktik i den utsträckning som är
möjlig, orientering om svenska samhällsförhållanden och
svenskt samhällsliv samt information om vardagslivet i en
kommun och liknande frågor.
Tidigare var samhällsinformation en del av sfi. Detta har
ändrats i och med att sfi kommit att bestå av mer renodlad
språkundervisning (prop. 2005/06:148). Utbildningsutskottet
uttalade i sitt betänkande (bet. 2005/06:UbU22, rskr.
2005/06:313) att det är viktigt att kommunerna fortsatt erbjuder
de studerade inom sfi samhällsinformation, även om syftet med
sfi förändras till att ge vuxna invandrare grundläggande
kunskaper i svenska språket. Det är kommunerna som själva
bestämmer hur den grund- läggande samhällsinformationen
skall förmedlas, men utskottet sade sig ändå vilja peka på vikten
av att kommunerna, tillsammans med andra aktörer, informerar
den som deltar i sfi om hans eller hennes omedelbara rättigheter
och skyldigheter. Det är också enligt utskottet viktigt att
kommunen försöker möta varje individs behov av information.
4
Ersättning till individen
Under den första tiden i en kommun får de nyanlända oftast sin
försörjning tillgodosedd genom antingen introduktions-
ersättning enligt lagen (1992:1068) om introduktionsersättning
för nyanlända och vissa andra utlänningar eller försörjningsstöd
enligt socialtjänstlagen (2001:453). Möjligheten för
kommunerna att bevilja introduktionsersättning infördes den 1
januari 1993. Kommunen kan själv bestämma ersättningsnivån
och till skillnad från de villkor som gäller försörjningsstöd är
det möjligt för kommunen att, – i syfte att stärka individens
incitament att arbeta under introduktionstiden, – inte avräkna
inkomst av tjänst från introduktionsersättningen. Kommunen
kan också dra in hela eller delar av ersättningen, om den
nyanlände inte deltar i överenskomna aktiviteter. De som
omfattas av det kommunala flyktingmottagandet kan vidare
ansöka om ett särskilt hemutrustningslån. Beslut om sådana lån
fattas av Centrala studiestödsnämnden (CSN) i enlighet med
förordningen (1990:1361) om lån till hemutrustning för
nyanlända och vissa andra utlänningar.
Introduktion för nyanlända invandrare som inte omfattas av
ersättningsförordningen
Nyanlända invandrare som inte omfattas av ersättnings-
förordningen har samma rätt som flyktingar och andra
skyddsbehövande till sfi och stöd från arbetsförmedlingen.
Kommunen har däremot ingen skyldighet att erbjuda dessa
personer deltagande i annan introduktionsverksamhet. Utöver
sfi får dessa personer sällan del av några särskilda
introduktionsinsatser från kommunerna. Lagen om
introduktionsersättning ger kommunerna möjlighet att lämna
sådan ersättning även till andra invandrade personer än de
nyanlända som omfattas av flyktingmottagandet. Det är dock få
kommuner som gör detta, vilket betyder att försörjningsstöd är
det enda alternativet, om individen inte har egen försörjning.
Studiemedel får lämnas till en studerande som är utländsk
medborgare, om den studerande är bosatt och har permanent
5
uppehållstillstånd i Sverige och om bosättningen här
huvudsakligen skett i annat syfte än att studera. Deltagande i sfi
berättigar inte till studiemedel.
Pågående utvecklings- och förändringsarbete
Arbetsmarknadsverket (AMV) har fått ett uppdrag att bedriva
en försöksverksamhet i kommuner i Stockholms, Skåne och
Kronobergs län enligt förordningen (2006:396) om försöks-
verksamhet med särskilda arbetsmarknadspolitiska insatser för
vissa nyanlända invandrare.
Syftet med försöksverksamheten är
att tidigt ta tillvara det yrkeskunnande, de erfarenheter från
arbetslivet och den utbildning de nyanlända invandrarna har för
att tiden fram till inträdet på den svenska arbetsmarknaden skall
bli så kort som möjligt. Arbetsförmedlingen har ett sam-
ordnande uppdrag för insatser från olika aktörer under längst ett
år. Kommunerna står för försörjning och undervisning i svenska
som skall ske parallellt med arbetslivsinriktade insatser.
Försöksverksamheten skall utvärderas av Linnécentrum för
integrationsstudier vid Stockholms universitet. Delrapporter
skall lämnas den 28 februari 2008 och den 31 januari 2009. En
slutrapport skall redovisas den 1 juni 2009. AMS skall åter-
rapportera den 15 augusti 2007 och lämna en slutrapport den 15
augusti 2008.
I Skåne, Västra Götalands, Gävleborgs, Västernorrlands,
Jämtlands och Västerbottens län pågår under 2006 och 2007 ett
utvecklingsarbete inriktat på regionala samverkansformer för att
förbättra och effektivisera introduktionen för nyanlända. En
delrapport om hur utvecklingsarbetet fortskrider och med de
resultat som uppnåtts lämnades den 1 februari 2007. Detta
utvecklingsarbete drivs i samklang med de överenskommelser
om utvecklingen av introduktionen som utgjort en grund för
samarbetet mellan olika aktörer på central, regional och lokal
nivå sedan 2001. De undertecknande parterna på central nivå är
AMS, Integrationsverket, Migrationsverket, Myndigheten för
skolutveckling, Skolverket samt Sveriges Kommuner och
Landsting (SKL). Det finns också 16 regionala överens-
kommelser, och i mer än hälften av landets 200 flykting-
6
mottagande kommuner finns lokala överenskommelser enligt
Integrationsverkets årsredovisning 2006.
Riksdagen har beslutat att Integrationsverket skall läggas ner
den 30 juni 2007 (prop. 2006/07:1, utg.omr.13, bet.
2006/07:AU5, rskr. 2006/07:87). Från den 1 juli 2007 skall
Migrationsverket övergripande arbeta för att det finns bered-
skap och kapacitet i landet att ta emot nyanlända som får
uppehållstillstånd samt vid behov medverka vid deras
bosättning. Samtidigt tar länsstyrelserna över det operativa
ansvaret för förhandlingar och överenskommelser med
kommunerna om mottagande och introduktion i sina respektive
län. Det kommer endast i undantagsfall bli aktuellt att träffa
överenskommelser med kommuner som inte uppfyller villkoret
om en god arbetsmarknad inom pendlingsavstånd. Regeringen
har för avsikt att senare besluta om ett förtydligat ansvar för de
myndigheter (bl.a. AMS, Skolverket och Försäkringskassan)
som har till uppgift att medverka till en effektiv introduktion för
nyanlända inom sin respektive sektor.
Behov av utredning
Utgångspunkter
Många nyanlända har svårt att ta sig in på den svenska
arbetsmarknaden. Det gäller även dem som har utbildning inom
områden där det finns en efterfrågan på arbetskraft. Bristande
kunskaper i svenska under den första tiden i Sverige, svårig-
heter att överföra och värdera kompetens, sämre tillgång till
informella nätverk och diskriminering är några förklaringar till
att nyanlända har svårt att etablera sig på arbetsmarknaden.
Riksrevisionen har i sin granskningsrapport Statliga insatser för
nyanlända invandrare (RiR 2006:19) konstaterat att det finns
brister som medverkar till detta utanförskap inom det nuvarande
systemet för mottagande och introduktion för nyanlända.
Det finns brister i kvaliteten på utbildningen i svenska för
invandrare (sfi) och det är också svårt att kombinera sfi med
arbetslivsinriktade insatser. Många nyanlända har liten kontakt
7
med arbetsmarknaden under introduktionstiden, vilket har visat
sig vara försvårande för en snabb arbetsmarknadsetablering.
Detta konstaterades i rapporten Do introduction Programs
Affect the Probability of Immigrants getting Work av E.
Svantesson och T. Aranki. Många nyanlända är barn. Att deras
föräldrar har svårt att ta sig in på arbetsmarknaden påverkar
också barnen och deras etablering på ett negativt sätt, något som
bl.a. Rädda barnen visat i Barnfattigdom i Sverige – årsrapport
2006.
Beredskapen att i kommuner ta emot nyanlända vid stora
volymökningar behöver förbättras. Att bosättning ofta inte sker
på de orter där möjligheterna att få arbete är störst och att
möjligheterna för den enskilde individen att påverka sin
boendesituation är små är också problematiskt. Det finns även
brister i samverkan mellan olika aktörer. En förklaring till dessa
brister är de målkonflikter som finns mellan kommuner och
statliga aktörer. Vidare utgör inte den statliga ersättningen till
kommunerna det incitament till effektiv introduktion som den
syftade till. Enligt Rapport Integration 2005 (Integrationsverket
2006) är en av orsakerna att kommunerna i allt högre grad
tvingats ta ansvar för individens arbetsmarknadsetablering.
En viktig princip är att nyanlända skall omfattas av den
generella politiken. Därutöver kan många nyanlända ha behov
av särskilt stöd för att underlätta etableringen i samhället, och
det är bl.a. detta som har motiverat vissa säråtgärder med en
särskild finansiering för nyanlända. Det finns dock en risk med
denna uppbyggnad av ett särskilt system med riktade pengar till
kommunerna, nämligen att det blir för stort fokus på säråtgärder
i kommunens regi på bekostnad av generella insatser.
Det finns mot denna bakgrund behov av en översyn av
ansvar, utformning och finansiering av mottagandet och andra
insatser för nyanlända med syftet att underlätta en snabb
etablering i arbetslivet och i samhället i övrigt. Ett annat skäl till
att nuvarande ordning behöver reformeras är att ge individen
ökad egenmakt genom valfrihet, tydliga incitament och
personligt ansvar att påskynda etableringen på
arbetsmarknaden, samtidigt som incitamenten för andra aktörer
stärks. Som underlag för utredarens uppdrag redovisas i det
8
följande mer ingående problem när det gäller vissa delar av det
nuvarande systemet.
Bosättning, arbete, utbildning och hälsa
Bosättning i kommuner som har goda arbetsmöjligheter är av
stor betydelse för en snabb etablering på arbetsmarknaden.
Etableringen underlättas också om individen bor så att han eller
hon kommer i kontakt med svensktalande personer och därmed
får goda möjligheter att använda det svenska språket i
vardagslivet. Många nyanlända bosätter sig emellertid i
segregerade bostads- områden i de stora städernas ytterkanter
och har därmed begränsade möjligheter att tala svenska, vilket
ofta i sin tur kan vara ett hinder för etablering på
arbetsmarknaden.
En stark koncentration av nyanlända till vissa segregerade
bostadsområden försvårar inte bara individens etablering. Den
kan också innebära stora ekonomiska påfrestningar för berörda
kommuner. Samtidigt finns det kommuner i regioner med goda
arbetsmarknadsmöjligheter som inte tar emot så många
nyanlända på grund av uppgiven bostadsbrist. Det vore önskvärt
att sådana kommuner kunde ta emot fler nyanlända, inte minst
mot bakgrund av den förväntade ökningen av antalet nyanlända
de närmaste åren. Även mer generellt finns det behov av att öka
kommunernas beredskap att ta emot nyanlända vid stora
ökningar av antalet asylsökande som kan förväntas beviljas
uppehållstillstånd. Vissa kommuners obenägenhet eller oför-
måga att ta emot nyanlända i en omfattning som skulle svara
mot behovet innebär att de personer som måste ha hjälp med
bosättning ofta hamnar i mindre kommuner där möjligheterna
att få arbete kan vara mindre.
Det är inte aktuellt att inskränka individens möjlighet att
själv välja bostadsort under den tid som ansökan om asyl prövas
eller när uppehållstillstånd har beviljats. Däremot finns det skäl
att närmare överväga om bosättning och etablering skulle kunna
påverkas genom incitament både för individen och andra
aktörer samt genom förbättrad information om arbetsmarknads-
och utbildningsförutsättningarna på olika orter. Det är också
9
viktigt att uppmärksamma att det i en region kan finnas
kommuner som har relativt gott om bostäder och andra
kommuner som saknar bostäder men där det finns bättre
arbetsmarknadsmöjligheter. Här är det angeläget att hitta
regionala lösningar som kan öka den totala kapaciteten för
flyktingmottagandet och underlätta etableringen på arbets-
marknaden. Högskolor och universitet har en betydelsefull roll i
detta sammanhang.
När Integrationsverket avvecklas den 30 juni 2007 införs en
ny organisation för flyktingmottagandet som betonar arbets-
linjen. Migrationsverket har i dag ansvar för den sökande, från
asylansökningstillfället till dess att uppehållstillstånd beviljats
och bosättning i en kommun kan ske. Därefter har respektive
kommun ansvaret för introduktionen för nyanlända. Den 1 juli
2007 tar Migrationsverket över Integrationsverkets uppgift att
arbeta för att det finns en beredskap och kapacitet i landet att ta
emot nyanlända samt vid behov medverka vid deras bosättning.
Samtidigt tar länsstyrelserna över det operativa ansvaret för
förhandlingar och överenskommelser med kommunerna om att
ta emot nyanlända utifrån bl.a. bedömningar av arbetsmark-
nadsläget som AMS gör. Genom länsstyrelsernas nya roll
tillvaratas också kommunernas möjligheter att samverka kring
flyktingmottagandet i länet. Med utgångspunkt i ett långsiktigt
perspektiv bör dock behovet av andra förändringar av
mottagningssystemets organisering som ytterligare förstärker
arbetslinjen övervägas.
Flyktingmottagandet bygger i stor utsträckning på att varje
enskild kommun har resurser och en egen organisation för mot-
tagandet. Den statliga ersättningen för mottagandet bidrar till
detta under introduktionsperioden. Introduktionen skall vara
anpassad efter individens behov och tidigare erfarenheter.
Undersökningarna, Introduktion för nyanlända –
enkätundersökning 2004 (Integrationsverket 2005), Integration,
var god dröj – utvärdering av kommunernas
introduktionsverksamhet (Integrationsverket 2004), Hur togs de
emot? – Enkätundersökning om 28 kommuners
introduktionsverksamhet för nyanlända 1999
(Integrationsverket 2002), Att etablera sig i Sverige – en
10
granskning av introduktionsverksamheten för flyktingar och
deras anhöriga (Riksrevisionsverket 2002) visar dock på att så
inte är fallet i många kommuner. Detta beror ofta på att den
enskilda kommunen inte anser sig ha de resurser och de arbets-
eller praktiktillfällen som är en förutsättning för att kunna åstad-
komma en nödvändig individualisering av introduktionen.
Av bilagan till Integrationsverkets rapport från 2006
Styrsystemet och utvärderingar som en del av styrsystemet
(Rapport Integration 2005) framgår det att ett sätt att öka
möjligheterna till individualisering är att kommuner, statliga
myndigheter, näringsliv och ideella organisationer i en större
omfattning än hittills samarbetar. Hittills har detta inte skett i
tillräcklig utsträckning och skälen till det är flera och
mångfacetterade. En uppenbar orsak är de målkonflikter som i
dag omgärdar introduktionen. Målkonflikterna mellan
kommunernas och Arbetsförmedlingens verksamheter kan
förklaras av att målen för arbetsmarknadspolitiken kan
uppfattas innehålla en målkonflikt mellan programmens
effektivitetskrav och prioritering av dem som har det svårast på
arbetsmarknaden, där utrikes födda är en prioriterad grupp inom
de flesta av målen
Mottagandet under asyltiden styrs av flera mål. De
aktiviteter som bedrivs inom ramen för Migrationsverkets orga-
niserade sysselsättning är på samma gång aktiverande,
introduktionsförberedande och återvändandepreparerande. Detta
konstaterar Riksrevisionen i sin rapport Statliga insatser för
nyanlända (RiR 2006:19). Det finns också en potentiell
målkonflikt mellan målet om ökad sysselsättning och det
riktade statliga ersättningssystemet och systemet för kommunal
utjämning som kan leda till att små kommuner med dålig
kommunal ekonomi kan tjäna på att ta emot och behålla
nyanlända, trots att dessa personer inte kan få sysselsättning
inom en rimlig tid.
Ytterligare en försvårande faktor, som bl.a. har tagits upp i
betänkandet Etablering i Sverige (SOU 2003:75), har varit att
tiden mellan introduktionen i kommunens regi och arbets-
marknadsinträdet varit lång, vilket beror på en s.k. en-sak-i-
taget-filosofi som hittills starkt präglat introduktionen. Den har
11
bl.a. inneburit att individen först måste lära sig svenska och
först därefter få språk- eller arbetspraktik, i stället för att dessa
aktiviteter sker parallellt. En sådan önskvärd parallellitet skulle
förbättra resultaten och förkorta introduktionstiden. Vissa
förändringar har genomförts som skall stärka denna
parallellitetstanke, bl.a. har skollagen ändrats i detta syfte. Ett
annat och ofta förbisett problem som också togs upp i
betänkandet Etablering i Sverige (SOU 2003:75) är att
individerna sällan ges vare sig tydliga incitament eller bra
information för att i ett tidigt skede kunna fatta rationella beslut
om boende, utbildning och arbete.
Nyanlända är i behov av samhällsinformation som
underlättar etableringen. Vad informationen skall innehålla har
dock aldrig varit definierat, vilket lett till stora variationer i
informationsinnehållet enligt betänkandet Etablering i Sverige
(SOU 2003:75). I och med att samhällsinformationen inte
längre ingår i svenskundervisning för invandrare (sfi) finns det
därför anledning att se över både innehållet i informationen och
hur den kan förmedlas. Det är bl.a. viktigt att ge information om
samhällets grundläggande regler och att informationen också
har ett tydligt barnperspektiv.
Integrationsverket har i sin undersökning Introduktion för
nyanlända invandrare – enkätundersökning 2004 visat att intro-
duktionen skiljer sig mellan olika kommuner men också mellan
män och kvinnor. Kvinnor har färre arbetsmarknadskontakter
än män och de har också lägre ersättning under
introduktionsperioden. Det är i detta sammanhang också viktigt
att beakta de särskilda behov som ungdomar har för sin
arbetsmarknadsetablering.
Vissa nyanlända som erbjudits introduktion har även behov
av vård, rehabilitering samt stödinsatser i boendet. Andelen
flyktinghushåll med sådana behov har ökat markant under de
senaste tre åren enligt Integrationsverkets årsredovisning 2006.
Det är viktigt att alla funktionshindrades behov beaktas, t.ex.
behovet av utbildning i svenskt teckenspråk och punktskrift.
Hälsoproblemen medför att nyanländas introduktion försenas
och att förutsättningarna för egen försörjning därmed minskar.
Kommuner med ansträngd ekonomi anser sig inte kunna ta
12
emot denna grupp, eftersom de anser att kostnaderna inte täcks
inom det nuvarande statsbidragssystemet för
flyktingmottagande.
Ersättning till individen
Introduktionsersättning och försörjningsstöd enligt social-
tjänstlagen utgör huvudsakliga försörjningskällor för nyanlända.
Introduktionsersättningen infördes 1993 som en alternativ
försörjningsform till socialbidrag. Ett av skälen till införandet
var att försörjningsstödets konstruktion riskerade att minska
incitamenten till egen försörjning. Erfarenheterna visar att
långvarigt försörjningsstödsberoende riskerar att leda till
passivitet och försvåra inträdet på arbetsmarknaden, något som
också drabbar barnen i de familjer som berörs.
Syftet med introduktionsersättningen är att koppla samman
ersättningen med ett aktivt deltagande i ett introduktions-
program och att främja ett mer arbetsmarknadsinriktat synsätt
på introduktionen.
Studier visar att detta syfte endast i begränsad utsträckning
har uppnåtts. Introduktionsersättning innebär dessutom inte
nödvändigtvis några större skillnader jämfört med ekonomiskt
bistånd enligt socialtjänstlagen som försörjningsform. En
slutsats i betänkandet Etablering i Sverige (SOU 2003:75) är att
många kommuner konstruerat en introduktionsersättning som
varken till innehåll eller i praktiken skiljer sig särskilt mycket
från försörjningsstödet. Det innebär att individen inte fått ett
ekonomiskt incitament att arbeta under introduktionstiden eller
att snabbt gå igenom sfi.
I betänkandet Etablering i Sverige påpekas att olika
ersättningssystem och därtill hörande regler inte harmonierar,
vilket kan bidra till att fördröja individens etablering på
arbetsmarknaden.
13
Statlig ersättning till kommuner för flyktingmottagande
Det nuvarande systemet med en schablonersättning till
kommunerna infördes 1991. Avsikten med ersättningen är att
kommunernas insatser skall leda till att den nyanlände snabbt
skall kunna få förutsättningar att bli självförsörjande och
delaktig i samhällslivet. Schablonbeloppet betalas ut oberoende
av hur snabbt den nyanlände kan börja försörja sig själv. En
effektiv, individuell introduktion kan alltså ge kommunen
möjligheter att täcka kostnader för dem som har behov av
insatser under en längre tid.
Rapporter och tidigare utredningar, (bl.a. SOU 2003:75), har
pekat på att utformningen av det nuvarande ersättningssystemet
inte har lett till den effektivisering som en gång var syftet.
Eftersom det är kommunen som får särskilda pengar för att ta
hand om de nyanlända uppfattas det som om kommunen också
har ett totalansvar för den enskildes introduktion. Försök har
gjorts på regional nivå att samverka kring insatser och även
resurser för att åstadkomma en mer individualiserad och
effektiv introduktion, men erfarenheter visar att det inte är
problemfritt och mycket tyder på att nuvarande ersättnings-
system inte underlättar samverkan mellan olika aktörer och
riskerar att minska effektiviteten.
Rätt till schablonersättning har kommuner som genomför ett
program för utlänningens introduktion i samhället i enlighet
med en skriftlig introduktionsplan som fastställts efter samråd
med utlänningen. Sedan 1994 sker utbetalningen av
ersättningen emellertid på ett sådant sätt att Integrationsverket
enbart kunnat göra stickprovskontroller när det gäller
förekomsten av introduktionsplaner.
I betänkandet Etablering i Sverige (SOU 2003:75) dras
slutsatsen att förekomsten av en introduktionsplan i sig inte är
någon garanti för bra introduktionsinsatser och inte heller att det
riktade statsbidraget leder till bra introduktionsplaner och en
effektiv integrationsprocess. I stället har introduktionsplanen
blivit ett dokument som kommunerna måste ta fram för att de
skall erhålla schablonersättningen.
14
Uppföljningar av kommunernas kostnader för flykting-
mottagande har genomförts kontinuerligt sedan 1991. De senare
studierna, t.ex. Räcker ersättningen (Integrationsverket 2005)
visar att de statliga ersättningarna inte räcker för att täcka
kostnaderna för försörjningsstöd i storstäderna. I kommuner
som klassificeras som industrikommuner är bilden annorlunda.
I dessa kommuner återstår en relativt stor andel av de statliga
ersättningarna som kan användas till annat än försörjningsstöd.
Inga studier har genomförts som visar vilka nettoeffekter som
flyktingmottagningen har haft på kommunernas ekonomi.
Tydliga och samstämmiga mål
Det finns ett behov av tydliga, samstämmiga och upp-
följningsbara mål för att kunna följa upp och utvärdera olika
etableringsinsatsers resultat på individ- och organisationsnivå.
Det har dock i tidigare utredningar av nyanländas etablering
inte lämnats förslag på sådana mål. Bristen på tydliga och
uppföljningsbara mål är en förklaring till en otydlig ansvars-
fördelning mellan myndigheter och kommuner.
Riksrevisionen har i sin granskningsrapport Statliga insatser
för nyanlända invandrare (RiR 2006:19) påpekat att regeringens
bristande helhetssyn har försvårat arbetet med att skapa en
effektiv och sammanhållen introduktion. Statskontoret drar
slutsatsen i sin rapport Effektiv styrning? - Om resultatstyrning
och sektoriseringsproblem (Statskontoret 2006:3) att mål och
resultatstyrningen genom sin nuvarande utformning bidragit till
uppkomna sektoriseringsproblem, bl.a. för nyanländas inträde
på arbetsmarknaden. Det finns alltså ett behov av både tydliga
och samstämmiga mål.
Utredningen om flyktingmottagande och introduktion
Utredningen om flyktingmottagande och introduktion lämnade
sitt betänkande Etablering i Sverige – möjligheter och ansvar
för individ och samhälle (SOU 2003:75) i september 2003.
I betänkandet föreslogs flera åtgärder i mottagande- och
introduktionsverksamhetens innehåll och organisation.
Asyltiden föreslogs bli integrationsförberedande. Asylsökande
15
som får uppehållstillstånd skulle enligt förslaget erbjudas en
planeringsperiod med en tydlig inriktning på arbete, försörjning
och bosättning. Denna planeringsperiod skulle även under vissa
förutsättningar kunna erbjudas andra nyanlända invandrare. När
planeringsperioden var slut skulle individen ha en
handlingsplan för sin fortsatta etablering. Migrationsverket
föreslogs få huvudansvar för den första bosättningen och för att
planeringsprocessen skulle kunna komma igång.
Utredningen föreslog vidare att en statlig, individbaserad
etableringsersättning skulle införas. Ersättningen skulle enligt
förslaget betalas ut under maximalt 15 månader till den person
som deltar i planeringen och följer den handlingsplan som
upprättas.
Utredaren föreslog också att Arbetsmarknadsverket (AMV)
skulle få i uppdrag att ta fram ett icke konjunkturberoende
arbetsmarknadspolitiskt program för nyanlända invandrare som
skulle kunna kombineras med sfi och andra aktiviteter under
den tid etableringsersättning skulle utbetalas.
Med hänvisning bl.a. till att det nuvarande ersättnings-
systemet på flera sätt spelat ut sin roll, föreslog utredningen att
det riktade statsbidraget till kommunerna skulle tas bort. Efter
en övergångsfas med riktat statsbidrag beräknat utifrån
strukturella grunder skulle kommunerna i stället få ersättning
via det generella statsbidragssystemet.
Utredningen har remissbehandlats. Remissinstanserna var i
huvudsak positiva till förslagen men uttryckte också att flera av
förslagen behövde utredas ytterligare. Någon reformering av
introduktionen i enlighet med utredarens förslag har inte
genomförts, förutom den ovan nämnda försöksverksamheten för
nyanlända invandrare som bedrivs inom AMV med ett
samordnande ansvar för arbetsförmedlingen under
introduktionen.
Riksdagens tillkännagivande om statliga insatser för nyanlända
invandrare
Riksdagen har (bet. 2006/07:AU6, rskr. 2006/07:100) med
anledning av Riksrevisionens styrelses framställning till
16
riksdagen om statliga insatser för nyanlända invandrare gett
regeringen till känna vad utskottet anfört:
1. att regeringen skall förtydliga uppdragen till berörda
myndigheter i syfte att klargöra ansvarsfördelning, villkor för
samverkan och målgrupper för myndigheternas insatser rörande
nyanlända invandrare,
2. att regeringen skall se över nuvarande reglering av
ersättningen till kommunerna för flyktingmottagande och där-
vid tydligare klargöra statens respektive kommunernas
åligganden, samt
3. att regeringen skall återkomma till riksdagen med en
preciserad beskrivning av på vilket sätt det statliga åtagandet
rörande introduktionen av nyanlända har förändrats.
Uppdraget
En särskild utredare ges i uppdrag att se över och lämna förslag
om ansvar, utformning och finansiering av flyktingmottagande
samt andra insatser för nyanlända flyktingar och
skyddsbehövande i övrigt samt deras anhöriga (nedan
benämnda nyanlända). Utredaren skall i sina förslag även ta
hänsyn till nyanlända invandrare som inte inkluderas i
förslagen. Utredningen skall ha fokus på vuxna nyanlända.
Förslagen skall sammantaget stärka kommunernas, statliga
myndigheters, och andra aktörers incitament att verka för ett
snabbt inträde på arbetsmarknaden för den nyanlände.
Förslagen skall också stärka individernas incitament och
möjligheter till egen försörjning på ett sätt som leder till en
ökad valfrihet för individerna. I uppdraget ingår att se över den
statliga ersättningen för flyktingmottagande. Översynen
omfattar den första tiden efter det att uppehållstillstånd har
beviljats. För utredningsarbetet skall följande utgångspunkter
gälla:
• Nyanlända skall så långt möjligt omfattas av den
generella politiken.
• Nyanlända skall i normalfallet inte försörjas genom
försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen (2001:453).
17
• Under den tid som den nyanlände erhåller ersättning
från kommunen eller staten skall insatserna i
normalfallet ske på heltid.
• Individen skall ges tydliga ekonomiska incitament och
ett personligt ansvar för att snabbt etablera sig på
arbetsmarknaden och lära sig svenska.
• Fler aktörer kan öka valfriheten för individen och bidra
till utveckling av insatserna.
• AMV bör tillsammans med andra arbetsförmedlande
organisationer ha en framträdande roll och ett tydligare
ansvar för att varje individ i yrkesverksam ålder, som
inom rimlig tid kan bedömas få arbete, skall få service
för att underlätta vägen mot egen försörjning genom
arbete.
• Statens ersättning för flyktingmottagande skall bidra till
effektivt utnyttjande av resurser på ett sätt som skapar
tydliga ekonomiska incitament för olika aktörer.
Utredaren skall överväga och lämna förslag i följande frågor.
Ansvar och incitament
– Ansvarsfördelningen mellan statliga myndigheter, kom-
muner och andra aktörer för flyktingmottagande samt andra
insatser för nyanlända. Fokus skall ligga på en snabb
arbetsmarknadsetablering. Därför skall utredaren även se över
och pröva den organisation som börjar gälla från den 1 juli 2007
när Integrationsverket har lagts ner och särskilt pröva hur
Arbetsmarknadsverkets ansvar och roll kan stärkas i hela
processen. För att säkerställa arbetslinjen skall utredaren
överväga hur Arbetsmarknadsverket kan ta över huvudansvaret
för nyanländas bosättning, som i första hand utgår från
möjligheterna till egen försörjning. Utredaren skall vidare
bedöma kommunernas beredskap för att ta emot nyanlända med
syfte att ytterligare förstärka arbetslinjen. I detta ingår även att
analysera vilka behov som finns av samverkan på regional nivå
som påskyndar och effektiviserar etableringen.
18
– Hur samverkan i övrigt mellan olika aktörer kan förbättras
samt hur insatser av ideella organisationer kan bidra till ett
snabbare arbetsmarknadsinträde.
– Incitament och insatser, till exempel information, som kan
bidra till ökad valfrihet och ökad egenmakt för individen i syfte
att främja ett boende som påskyndar etableringen på
arbetsmarknaden.
– Hur arbetslivsinriktade insatser, till exempel nystartsjobb
och arbetspraktik, bäst kan kombineras med språkutbildning.
– Hur man skall underlätta arbetsmarknadsinträdet för
nyanlända som har hälsoproblem eller funktionshinder.
– Hur nyanlända kan få relevant information om det svenska
samhället.
Utredaren skall i samråd med utredningen om fristående
vuxenutbildning (dir. 2007:32) pröva om och i så fall hur
anordnare av sfi kan ges ekonomiska incitament för att förbättra
genomströmningen för nyanlända i syfte att bidra till ett
snabbare inträde på arbetsmarknaden.
Statlig ersättning för flyktingmottagande m.m.
Med utgångspunkt i nuvarande utgiftsram för systemet och i
utredarens överväganden och förslag om ansvarsfördelning
mellan stat, kommun och eventuella andra aktörer, skall
utredaren se över systemet för statlig ersättning till
kommunerna för flyktingmottagandet.
Utredaren skall belysa de ekonomiska konsekvenserna av
nuvarande system, inklusive effekterna inom det ordinarie
systemet för skatteintäkter och systemet för kommunal
utjämning.
Utredaren skall överväga och lämna förslag om förändringar
av den statliga ersättningen och hur den skall regleras. I detta
ingår att beakta effekter av det ordinarie systemet för
skatteintäkter och systemet för kommunal utjämning.
Utredaren skall redovisa för- och nackdelar med ett generellt
respektive ett riktat bidrag.
19
Individens försörjning
Utredaren skall överväga och lämna förslag om utformning och
villkor för försörjningen av de nyanlända under den tid som
behövs för insatser som påskyndar en etablering på
arbetsmarknaden. En enhetlig försörjningsmodell som stärker
individens incitament att snabbt komma in på arbetsmarknaden
och är lika över hela landet skall prövas. I det sammanhanget
skall utredaren även överväga ett statligt ansvar för
försörjningen. Om utredaren finner att kommunerna även
fortsättningsvis skall vara ansvariga för individens försörjning,
skall utredaren å en för kommunerna obligatorisk ersättning
som ersätter nuvarande introduktionsersättning.
Tidsperiod för säråtgärder
Utredaren skall överväga om det finns behov av att närmare
precisera den tidsperiod under vilken nyanlända skall kunna
omfattas av säråtgärder vid sidan av generella insatser.
Tydliga och samstämmiga mål
Utredaren skall lämna förslag om vilka specifika och mätbara
mål som bör gälla under den första tiden för nyanlända. Målen
skall vara samstämmiga mellan olika aktörer.
Författningar
Utredaren skall lägga fram förslag på de författningsändringar
eller nya författningar som behövs. Utredaren skall i
sammanhanget se över flykting- respektive invandrarbegreppet
så att dessa överensstämmer med begreppen i utlänningslagen
(2005:716).
20
Ekonomiska och övriga konsekvenser av förslag till
förändringar
Utredaren skall redovisa ekonomiska konsekvenser av de
förslag som lämnas. Vidare skall utredaren, utöver vad som
framgår av kommittéförordningen (1998:1474) om
kostnadsberäkningar och konsekvensbeskrivningar, analysera
huruvida ett genomförande av de förslag som lämnas skulle
innebära en förändring av det offentliga åtagandet och om
förslagen leder till att kraven på statliga insatser ökar.
Uppdragets genomförande
Utredaren skall ta del av tidigare utredningar och rapporter som
kan bedömas relevanta för uppdraget, t.ex. betänkandena
Etablering i Sverige (SOU 2003:75) och Från socialbidrag till
arbete – möjligheter och ansvar för individ och samhälle (SOU
2007:2). Riksrevisionens granskning (RiR 2006:19) och
riksdagens tillkännagivande (bet. 2006/07:AU6, rskr. 100) skall
särskilt beaktas. Utredaren skall samråda med utredningen om
en fristående vuxenutbildning (dir. 2007:32). Regeringen avser
också att tillsätta en utredning om mottagandet av asylsökande.
Utredaren skall även samråda med denna utredning. Arbetet
med och erhållna erfarenheter av den pågående
försöksverksamhet för vissa nyanlända invandrare som AMV
bedriver samt det utvecklingsarbete som är inriktat på regionala
samverkansformer skall uppmärksammas. Utredaren bör också
på lämpligt sätt samråda med viktigare berörda myndigheter,
med Sveriges Kommuner och Landsting och med relevanta
ideella organisationer. Utredaren skall i sammanhanget beakta
det arbete som genomförs inom ramen för överenskommelsen
om Forum för strategisk servicesamverkan, där bl.a.
Migrationsverket och AMS ingår som parter.
Utredaren bör även ta del av erfarenheter från jämförbara
länder i Europa när det gäller flyktingmottagande och
21
integration samt beakta det arbete som sker på området inom
EU.
Utredaren skall redovisa hur jämställdhetsperspektivet har
beaktats i de förslag som lämnas. Där det är relevant skall
utredaren analysera vilka konsekvenser förslagen får för barn.
Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 2 juni 2008.
(Integrations- och jämställdhetsdepartementet)