SOU 2003:75

Etablering i Sverige - möjligheter för individ och samhälle

Till statsrådet Mona Sahlin

Regeringen beslutade den 1 november 2001 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utifrån ett helhetsperspektiv göra en översyn av mottagande av och introduktion för flyktingar (dir. 2001:87). Översynen omfattar även systemet för statlig ersättning till kommunerna för flyktingmottagandet samt i relevanta delar mottagandet för asylsökande. I januari 2003 förlängde regeringen utredningstiden till senast den 1 september 2003 (dir. 2003:9).

Den 20 december 2001 förordnade statsrådet Mona Sahlin Lars Rådh som särskild utredare. Birgitta Ornbrant förordnades som sekreterare den 15 januari och Wiwi Samuelsson den 18 mars 2002.

Departementssekreterarna Gunnar Sallstedt, Anna Santesson, Anna Gralberg, kanslirådet Jan Erlandsson, ämnessakkunniga Inger Laudon, samordnare Stig Kattilakoski, experten Ewa Lidström och sekreterare Karl-Axel Johansson förordnades som experter den 15 januari och departementssekreteraren Kerstin Molander den 30 januari 2002.

Den 27 maj 2002 entledigades Inger Laudon och samma dag förordnades departementssekreterare Mårten Arnberg som expert. Den 14 februari 2003 entledigades Mårten Arnberg och departementssekreterare Evert Kroes förordnades som expert. Den 15 januari 2003 entledigades Karl-Axel Johansson och efterträddes av sekreterare Qaisar Mahmood.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om flyktingmottagande och introduktion (N2001:11).

Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Etablering i Sverige. Möjligheter och ansvar för individ och samhälle (SOU 2003:75). Till betänkandet hör bilagan Flyktingmottagande och introduktion. Perspektiv och beräkningar. Med detta är uppdraget slutfört.

Stockholm i september 2003

Lars Rådh

/Birgitta Ornbrant

/Wiwi Samuelsson

Sammanfattning

Utredningen har haft i uppdrag att identifiera, analysera, förklara och undanröja hinder för egenförsörjning, delaktighet och en långsiktigt hållbar integration, såväl i mottagande- och introduktionsverksamhetens innehåll och organisation som i relevanta lagar och förordningar Bakgrunden är oron för den utrikes födda befolkningens låga förvärvsfrekvens, jämförelsevis stora arbetslöshet, omfattande och långvariga biståndsberoende och svårigheter att bli delaktiga i det svenska samhället.

Uppdraget är brett och mångfacetterat och med den tid och de resurser som stått till utredningens förfogande har det inte varit möjligt att genomlysa alla aspekter av mottagande, introduktion och långsiktig integration. Bortsett från det underlag vi hämtat in i våra kontakter med kommuner, myndigheter, organisationer m.fl. har vi varit så gott som helt hänvisade till de undersökningar och studier som andra gjort. Målgruppen för vårt uppdrag har varit flyktingar och vissa anhöriga till dem, men i vårt utredningsarbete har vi hela tiden prövat att inkludera också andra nyanlända. Några av våra förslag är primärt begränsade till vår målgrupp, men vi öppnar för en framtida möjlighet att inkludera en större grupp nyanlända. I en del av våra överväganden och förslag gör vi ingen distinktion mellan olika kategorier nyanlända. Normalisering, professionalisering, kontinuitet och tilltro till individens förmåga att fatta förnuftiga beslut har varit viktiga ledstjärnor i utredningsarbetet. För att markera individens eget ansvar och förmåga talar vi i betänkandet om ”etablering”. Att etablera sig måste man göra själv. Men man kan få stöd av andra för sin etablering

Asyltiden

Synen på innehållet i asyltidens har successivt förändrats från att göra så få insatser som möjligt för de asylsökande, över strävan att göra väntetiden meningsfull till ett medvetet utnyttjande av asyltiden för integrationsförberedande verksamheter för vissa grupper av asylsökande. Utredningens förslag när det gäller boende och verksamhet under asyltiden är i linje med det och delvis också en fortsättning på det förändringsarbete som redan pågår.

När det gäller boendet föreslår utredningen att

  • asylsökande även fortsättningsvis ska ha möjlighet att välja om de vill bo i Migrationsverkets anläggningar eller hos släktingar eller vänner,
  • det inte utgår någon särskild bostadsersättning till dem som väljer eget boende.
  • informationen till både värdfamilj och dem som väljer eget boende förbättras
  • en skriftlig bekräftelse av att båda parter är medvetna om boendearrangemangens villkor ska utgöra förutsättning för att kallelser och beslut ska kunna sändas till bostadsadressen.

När det gäller verksamhet och försörjning föreslår vi att

  • asyltiden blir integrationsförberedande men utan att återvändandeperspektivet förloras. De väntetider som uppstår i väntan på beslut ska utnyttjas så att de som får stanna har fått en god grund för sin etablering i landet och de som måste återvända kan göra det med värdefulla erfarenheter och kunskaper.
  • Migrationsverket har fortsatt ansvar för den organiserade verksamheten och kan upphandla delar av verksamheten av externa anordnare,
  • asylsökande i arbetsför ålder ska få tidigare utbildning och yrkeserfarenhet kartlagd av Migrationsverkets handläggare och få information om möjligheterna att arbeta under asyltiden.
  • företrädare för Arbetsmarknadsverket ska ge dem som bedöms stå nära arbetsmarknaden fördjupad yrkes- och arbetsmarknadsrådgivning, förmedla arbete till dem som har rätt att arbeta samt bistå vid anskaffning av praktikplatser.
  • en svenskundervisning som erbjuds ska följa kursplanen för sfi och de studerande ska ha möjlighet att avlägga prov på ett sådant

sätt att de kan ligga till grund för tillträde till fortsatta studier. Svenskundervisningen ska förutom språkstudierna innehålla arbetslivs- och samhällslivsorientering i enlighet med förslaget från Sfi-utredningen.

  • dagersättning utgår på samma grunder för boende inom Migrationsverkets anläggningssystem och i eget boende och kan också reduceras av samma skäl.

Planeringsperiod med bosättning

Utredningen har funnit att flera förändringar är nödvändiga för att öka nyanlända invandrares möjligheter att snabbare komma ut i arbete och försörjning. Det finns flera orsaker till att stora andelar nyanlända hamnar i arbetslöshet och långvarigt försörjningsstödsberoende. Bland annat har kommunernas ansvar för flyktingmottagandet kommit att uppfattas som ett totalansvar, inte ett samordningsansvar, något som lett till att andra aktörer inte känt ansvar för de nyanlända eller haft åtgärder avpassade för dem och de har inte heller klart definierade uppdrag för målgruppen.

Utredningen föreslår

  • att alla asylsökande som beviljas uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring ska erbjudas en planeringsperiod på som längst tre månader
  • att även andra nyanlända under vissa förutsättningar ska kunna erbjudas en planeringsperiod
  • att planeringsperioden ska ha en tydlig inriktning på arbete, försörjning och bosättning
  • att perioden ska ha karaktären av ett flerpartssamtal som blir ett flerpartsavtal och där Arbetsmarknadsverket, företrädare för olika skolformer och sjukvård är viktiga parter,
  • att när perioden är slut ska individen ha en handlingsplan för sin fortsatta etablering och en meritportfölj som han eller hon kan fortsätta att fylla på.

Den viktigaste utgångspunkten planeringsperioden ska vara

  • individens egna livsval och förutsättningar.

Utredningen föreslår att Migrationsverket får huvudansvaret för bosättningen och för att börja planeringsperioden. Detta ansvar innebär att

  • att Migrationsverket ska kalla den som fått uppehållstillstånd samt företrädare för Arbetsmarknadsverket och den kommun där personen till ett bosättningssamtal. Den kommun där individen tidigare bott i eget boende kan då klargöra vilka alternativ till boende, arbete, utbildning etc. som finns i kommunen, i regionen eller på annat håll. Även en kommun med anläggningsboende kan ha intresse av att delta i bosättningssamtalet, t.ex. för att fånga upp arbetskraft som de har behov av.
  • att Migrationsverket betalar ut dagersättning tills bosättningen är klar.

Så snart bosättningen har skett får den kommun där den nyanlände bosatt sig ett övergripande samordningsansvar för planeringsperioden. Utredningen understryker i betänkandet vikten av att varje individs arbetsförmåga identifieras – inte anställningsbarheten och att individens roll och ansvar är centralt under planeringsperioden. Vi poängterar också att vägledning, kartläggning och bedömning, som är centrala delar under perioden, görs med professionellt stöd.

Utredningen konstaterar också att det bör finnas en regional bas för planerings- och bosättningsarbetet och att både ett regionalt och interregional samarbete behövs och förslår

  • att länsstyrelserna får i uppdrag att i samverkan med kommunförbundet på länsnivå föreslå hur ett regionalt och interregionalt arbete kan utvecklas
  • att resurser avsätts för att uppmuntra utvecklingsarbetet

Ersättningsfrågorna

Utredningen har kommit fram till att det nuvarande systemet med en riktad statlig ersättning till kommunerna för flyktingmottagandet har spelat ut sin roll. Den riktade ersättningen fungerar inte som det incitament som man ursprungligen hade tänkt och dessutom är systemet krångligt att administrera. När det gäller individens försörjning har vi funnit att det av flera skäl skulle vara bättre med en ersättning som är densamma för hela landet och att det enklaste och bästa är om ersättningen betalas ut direkt till individerna utan mellanliggande kommunal administration.

När det gäller individens försörjning föreslår vi att

  • en statlig individbaserad etableringsersättning införs, som betalas ut direkt till den om är berättigad att erhålla den, dvs. till den som har en handlingsplan.
  • etableringsersättningen betalas ut månadsvis (ca 7 000 kr/mån) under som längst ett år
  • etableringsersättningen reduceras för den som inte följer handlingsplanen.
  • Centrala studiestödsnämnden får ansvar för att fatta beslut och betala ut ersättningen på underlag från kommunerna.

Vårt förslag är att statens ekonomiska ansvar för flyktingar m.fl. kvarstår i samma omfattning som hittills men utredningen föreslår förändringar i sättet att kompensera kommunerna. Vi anser att ersättningen till kommunerna för den verksamhet som riktas till nyanlända flyktingar m.fl. på sikt bör inordnas i det generella kommunala statsbidrags- och kostnadsutjämningssystemet. Utredningen har i en modell visat hur det kan göras genom en kombination av ökat statsbidrag till kommunerna och justeringar i kostnadsutjämningen så att den beräknas på antalet flyktingar m.fl. som vistats 1–9 år i landet.

Vi föreslår

  • att det riktade statsbidraget till kommunerna tas bort
  • att kommunerna får ersättning via det generella statsbidragssystemet och med kostnadsutjämning för det som återstår sedan det som går till försörjning under det första året tagits bort.

Eftersom förändringen av ersättningssystemet är en komplicerad operation, som kräver mer ingående beräkningar och överväganden än utredningen har haft möjlighet att göra, föreslås övergångsvis – och för att förbereda genomförandet – ett riktat, strukturellt bidrag till kommunerna avsedda att täcka kostnaderna dels för svenska för invandrare, dels för övrig verksamhet för flyktingar m.fl.

Riktade insatser och generella system

Den statliga etableringsersättning som utredningen föreslår omfattar ett år och innebär inte att nyanländas integration därmed förväntas vara avslutad. Hur lång tid det tar att nå egen försörjning och delaktighet är i hög grad individuellt betingat och dessutom beroende av arbetsmarknadssituationen och lokala faktorer. Utredningens vision är att en planeringsperiod med professionellt stöd

tillsammans med möjligheten att få ta del av olika aktörers och huvudmäns utbud med den statliga etableringsersättningen som försörjningskälla inte bara ska leda till arbete utan också in i de normala arbetsmarknads-, utbildnings-, hälso-, sjukvårds- och sociala systemen. För att förverkliga detta krävs förändringar både när det gäller de intensiva säråtgärderna under den första tiden och en fortsatt anpassning till en mångetnisk, mångspråkig och mångkulturell befolkning inom viktiga politikområden. Utredningen menar att denna konkretisering av integrationspolitiken måste ske i en process med de berörda fackmyndigheternas medverkan och samverkan.

Utredningen förslår därför

  • att Arbetsmarknadsverket, Högskoleverket, Migrationsverket, Riksförsäkringsverket Socialstyrelsen, Verket för skolutveckling, Skolverket och NUTEK får ett sektorsansvar för nyanlända invandrares etablering,
  • att ett nytt icke konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiskt program för nyanlända bör tas fram och att det ska utformas så att det kan kombineras med sfi och andra aktiviteter under det år etableringsersättning utbetalas.

Vi anser vidare att

  • att utbildning i svenska måste kunna erbjudas i olika miljöer och att utbildningen ska kunna kombineras med arbete, utbildning m.m.
  • att högskolornas utbud måste anpassas bättre till nyanländas behov och kompletteringsutbildningarna blir fler
  • att nyanlända måste uppmärksammas i den fortsatta försöksverksamheten med validering
  • att en särskild utredning bör få i uppdrag att utreda hur grund- och gymnasieskolan kan förbättra insatserna för nyanlända elever
  • former för hälso- och sjukvårdens medverkan i rehabiliteringen av nyanlända måste utvecklas liksom metoder och verksamhet inom socialtjänsten.

Vi tar också upp vilket innehåll samhällsinformationen ska ha, genom vilka kanaler den förmedlas så att alla nås, vilken utformning den ska för att nå fram och vem som ska ansvara för att den produceras, ekonomiskt och praktiskt. Förutom den samhällsinformation

som bör ges till nyinvandrade inom ramen för sfi och på det sätt och med det innehåll som föreslås av Sfi-utredningen anser vi

  • att det bör finnas en sammanhållen internetbaserad respektive skriftlig samhällsinformation för nyanlända
  • att myndigheterna inom sina respektive områden måste ta ett större ansvar för att nå ut med information till nyanlända och andra som inte har svenska som modersmål

Vi föreslår vidare att Statskontoret och Integrationsverket ska få i uppdrag att utarbeta förslag till hur en sammanhållen grundläggande Internetbaserad samhällsinformation till nyanlända ska kunna etableras och vidmakthållas och att Integrationsverket ska verka för att en sammanhållen och för nyanlända invandrare producerad skriftlig samhällsinformation tas fram. Vi förslår också att Delegationen för utveckling av offentliga e-tjänster bör få tilläggsdirektiv att särskilt beakta och överväga hur nyinvandrades behov av offentliga e-tjänster ska kunna tillgodoses och att Integrationsverkets ansvar när det gäller att följa upp myndigheternas efterlevnad av förordningen (1986:856), bör preciseras, eventuellt genom en ändring av verkets instruktion.

I betänkandet har vi också förslag till hur man genom uppföljning och utvärdering kan få bättre kunskaper om hur nyanländas etablerings fortskrider och vilka effekter utredningens förslag leder till. Vi föreslår

  • att uppföljnings- och utvärderingsmodeller som visar på effekterna av de tidiga och samlade insatserna för nyanlända bör utvecklas som gör det möjligt att följa nyanländas etablering över tiden
  • att tydliga mål formuleras och indikatorer tas fram
  • att SCB:s riktlinjer för redovisning av statistik för personer med utländsk bakgrund bör vara vägledande för all statistikredovisning i den offentliga sektorn och att de måste följas av de för nyanlända invandrare mest relevanta myndigheterna.

1. Inledning och uppdrag

Arbetsförmedlingen har lurat mig. De säger att jag ska klara sfi-prov och körkort och sedan ska de hjälpa mig att få jobb men sedan hänvisar de mig bara till Kunskapslyftet och SAS. De gör ingenting – de vill att du själv ska ta reda på allting och söka jobb själv. De vill in i det längsta undvika att betala för någon utbildning och de hänvisar mig till CSN och till Kunskapslyftet. Jag förstår inte hur det här landet fungerar – är det Gud som styr eller är det någon annan?

Jag insåg att vägen till snickaryrket var lång här i Sverige trots att jag redan arbetat många år. Först var jag tvungen att lära mig svenska – klara sfi-provet – och därefter skulle jag behöva studera 3 år på en specialkurs innan jag kunde arbeta som snickare i Sverige.

Jag upplevde att det fanns ett stort kulturellt problem med den här undervisningen och själv kände jag mig som en verklig outsider. Jag fick inte heller någon känsla av att de flesta elever egentligen var där för att lära sig svenska. De var där för att de var skickade dit och en del ville inte heller sluta för då fick de på något sätt mindre pengar.

Citaten ovan och på andra ställen i betänkandet är hämtade från intervjuer vi gjort under utredningstiden. De ger några ögonblicksbilder av Sverige sett genom en handfull invandrades ögon. Intervjuerna ger bilden av ett Sverige som vill väl men inte ger reella möjligheter till människor som vill försörja sig själva, där myndigheter har svårt att samarbeta, och där den invandrade blir förklarad som ”omyndig”, som en som inte kan ta hand om sig själv och inte vet sitt eget bästa. Vi får bilden av ett land som har svårt att ställa rimliga och tydliga krav, men som heller inte erbjuder adekvata möjligheter. Ett land där det tar månader innan grannen hälsar på en och där man trots utbildningar och mångårigt yrkesarbete i det gamla landet inte duger hos svenska arbetsgivare. Ett land som accepterar att människor med arbetsförmåga med eller mot sin vilja stannar i arbetslöshet och försörjningsstöd – trots brist på arbets-

kraft – och som erbjuder svenskutbildningar där man i samma klass blandar människor med helt olika bakgrund, förutsättningar och ambitioner. Självklart är detta inte hela bilden eller hela sanningen. Trots alla brister finns möjligheter och resurser. Många får jobb – trots allt. Det finns många exempel på framgångsrika etableringar, bra utbildningar och god samverkan i kommunerna. Men det räcker inte – ska de nyanlända – och Sverige – ha en verklig chans måste mycket ändras. Det räcker inte att putsa på detaljer, vi måste helt enkelt tänka till och – om. Förvärvsfrekvensen måste öka bland utrikes födda och fler måste kunna ta ansvar för sitt eget liv – och det får inte ta åratal innan de kommer dithän.

Även med de allra bästa resurser kommer det att ta tid för många innan de har en egen försörjning och några kommer aldrig att nå det målet. Men med en bra början ökar chanserna. För att starten ska bli bra krävs en konkret samverkan och gemensamma insatser och åtaganden från kommuner, myndigheter, arbetsgivare och företrädare för det civila samhället.

Det behövs också ett annat synsätt. Det är hög tid att de invandrade ”myndigförklaras”, betraktas som individer och som fullt kapabla att ta ansvar för sina liv, försörja sig och bidra till samhällsutvecklingen. De ska så snart som möjligt på samma sätt som andra få tillgång det vi har i form av utbildning, arbetsmarknadsutbildningar och inte annat än inledningsvis hänvisas till särskilda invandrarkurser eller program. För att markera individens eget ansvar och förmåga talar vi i betänkandet om ”etablering”. Att etablera sig måste man göra själv. Men man kan få stöd av andra för sin etablering.

De som kan försörja sig ska göra det, de som är arbetslösa ska få tillgång till samma utbud som alla andra av reguljära arbetsmarknadsutbildningar och åtgärder, de som behöver utbilda sig ska få tillgång till komvux, folkhögskola och högskola. De som behöver rehabilitering ska få hjälp av hälso- och sjukvård, med samma rättigheter och skyldigheter som de som är uppväxta i landet. De ska också kunna få tillgång till samma försörjningsmöjligheter. När man studerar ska man exempelvis få möjlighet till studiestöd och är man sjuk ska man kunna få sjukersättning. Med några justeringar och undantag finns redan en stor del av detta utbud. De som är nyanlända har emellertid inte kvalificerat sig till de svenska systemen. Har de inte haft något arbete i Sverige så är de inte berättigade till arbetslöshetsersättning och har de inte haft någon inkomst i Sverige så har de inte rätt till sjukpenning. De har

sämre kunskaper om samhället, arbetslivet, utbildningssystemet, bostadsmarknaden, de pratar sällan svenska. Särlösningar är därför nödvändiga under en begränsad övergångsperiod för att man rimligt snabbt ska kunna tillgodogöra sig den kunskap och de ”nycklar” man behöver för att på egen hand kunna ta ansvar för sitt fortsatta liv i Sverige.

1.1. Uppdraget

Utredningsuppdraget består i att utifrån ett helhetsperspektiv göra en översyn av mottagandet av och introduktionen för flyktingar. Översynen ska också omfatta relevanta delar av Migrationsverkets mottagande av asylsökande. Enligt direktiven ska utredningen bland annat identifiera, analysera och förklara hinder för egenförsörjning, delaktighet och en långsiktigt hållbar integration. Såväl mottagande- och introduktionsverksamhetens innehåll och organisation som relevanta lagar och förordningar ska vara föremål för utredningens granskning. Vidare ska utredningen undersöka hur kommunerna använt sig av introduktionsersättning och om utformningen av den har haft någon betydelse för vad som uppnåtts med introduktionen samt ge förslag till hur en obligatorisk introduktionsersättning skulle kunna utformas. I översynen ingår också att se över systemet för statlig ersättning till kommunerna för flyktingmottagandet samt analysera om ersättningssystemet förhindrar en effektiv och individuellt anpassad introduktion. (Direktiven, se bilaga 1 och 2)

1.1.1. Hur vi arbetat med uppdraget

Även om uppdraget är begränsat till flyktingar och till deras första tid i Sverige är direktiven till utredningen omfattande och spänner över flera stora samhällspolitiska områden. Vi ska bedöma vad verksamhet under asyltiden och därefter, samhällsinformation, boendet, organisations- och ansvarsfrågor, introduktionsersättning, det statliga ersättningssystemet, lagar och författningar och, slutligen, individens egen situation betyder för ett effektivt flyktingmottagande och en effektiv introduktion. Det innebär att stora delar av arbetsmarknadspolitiken, socialpolitiken, utbildningspolitiken och hälso- och sjukvårdspolitiken hamnar i fokus för utredningsarbetet. Även delar av migrationspolitiken berörs. Andra om-

råden med anknytning till utredningsuppdraget är regionalpolitiken, tillväxtpolitiken, bostadspolitiken och relationerna stat–kommun. För att kunna identifiera hinder och överväga förbättringar på alla dessa områden krävs i flera fall en specialistkompetens som bara de som arbetar professionellt med frågorna har. Detta faktum präglar en del av våra förslag, som i vissa fall kräver ett fördjupat eller fortsatt utrednings- och utvecklingsarbete.

Underlaget för våra överväganden och våra förslag har vi fått genom att ta del av en flora av utredningsbetänkanden, propositioner, myndighetspromemorior, årsredovisningar, forskningsrapporter och projekt- och arbetsgruppsrapporter. Till de kunskaper vi inhämtat på detta sätt kommer den information som vi fått genom kontakter med företrädare för kommunal och statliga verksamhet Vi har besökt ett tjugotal kommuner och deltagit i flera regionala träffar, där vi haft möjlighet att träffa företrädare för ytterligare flera tiotal kommuner. Vid dessa besök har vi mött representanter för skilda verksamheter, även statliga, på både lokal och regional nivå. Vi har också träffat representanter för landsting och länsstyrelser. Genom våra kontakter och studiebesök har vi bekantat oss med såväl reguljär verksamhet som aktiviteter som bedrivs i projektform eller som försöksverksamhet.

Utredningen har också träffat representanter för fackliga och andra organisationer, diskuterat med forskare och deltagit i konferenser som tagit upp för utredningsarbetet relevanta frågor och träffat projektgrupper och arbetsgrupper. Vi har också haft flera kontakter med Svenskt Näringsliv. Utredningen har också besökt Norge och Danmark för att informera oss om hur dessa länder arbetar för att ge nyanlända invandrare en bra start i det nya landet. När det gäller utvecklingen inom EU, är det i första hand EUdirektivet om miniminormer för mottagande av asylsökande som varit föremål för vårt intresse.

Förutom Utjämningskommittén, vars sekretariat vi har haft flera kontakter med, har vi haft kontakter med bland annat Utredningen om rörelsestimulanser (dir. 2002:80), Verkställighetsutredningen (dir. 2002:43) och Studiesociala utredningen (dir. 2002:120). Vi har haft ett mycket nära samarbete med Sfi-utredningen (dir. 2002:05), vars uppdrag på flera sätt griper in i vårt. Båda utredningarna har ansett det viktigt att ha ett gemensamt synsätt på de delar av våra uppdrag som är mest förbundna med varandra, och vi har strävat efter att lägga förslag som harmonierar med varandra.

Möjligheterna att göra egna undersökningar har varit starkt begränsade, men med hjälp av ett par mindre enkäter har vi fått in en

del ytterligare information om det egna boendet. För att få fler infallsvinklar på de frågor vi skulle ge oss i kast med, har vi också intervjuat en några invandrade och låtit dem berätta om sina första kontakter med flyktingmottagande och introduktion.

För att vidga våra kunskaper och testa våra tankar har vi också anordnat fem seminarier av arbets- och utfrågningskaraktär. Det första var ett idémöte om flyktingmottagande och introduktion. De följande tre hade grundläggande villkor för integration, matchningen arbetssökande – arbetsgivare och hur arbetsgivare hittar sin arbetskraft som teman. Det sista seminariet anordnades tillsammans med Sfi-utredningen och handlade om demokrati, samhällsinformation och värdegrund.

Utredningen har haft tretton möten med sin expertgrupp. Experterna har därutöver bistått oss med material och synpunkter på våra texter. För vissa delar av arbetet har vi anlitat extern hjälp. Tom Nilstierna har tagit fram underlag för arbetet med ersättningsfrågorna. En del av det han bidragit med finns samlat i en separat bilaga till betänkandet, Flyktingmottagande och introduktion – perspektiv och beräkningar. Thomas Liljegren har gjort bearbetningar av Integrationsverkets statistik och gett oss ett underlag för vårt statistiska bakgrundskapitel. Anne Harju, studerande vid universitetet i Lund, har tagit fram ett underlag om flyktingars försörjningskällor och Rafael Bermejo har hjälp oss att anordna ett av våra seminarier, Hur kan arbetsgivare hitta sin arbetskraft bland nyanlända invandrare? Karl-Axel Johansson har sedan han entledigades som expert, bistått utredningen på flera sätt, bland annat med underlag i anslutning till arbetet med ersättningsfrågor. Slutligen har West Studios AB hjälp oss med ett par grafiska framställningar av våra förslag.

1.1.2. Målgruppen

Flyktingar och i vissa avseenden asylsökande är utredningsuppdragets målgrupp. I direktiven används inte bara benämningen flyktingar utan formuleringar som flyktingar m.fl. och flyktingar och andra nyanlända invandrare som kommunerna får statlig ersättning för, förekommer också. Det växlande språkbruket avslöjar att termen flyktingar är ett samlingsnamn för personer som fått uppehållstillstånd på olika grunder. I direktiven ryms flera kategorier i begreppet ”flyktingar”, s.k. kvotflyktingar, asylsökande som fått uppehållstillstånd av flyktingskäl eller av humanitära skäl samt an-

höriga till dessa tre kategorier, förutsatt att de ansökt om uppehållstillstånd inom två år efter det att den har anknytning togs emot i en kommun. För samtliga dessa kategorier får kommunerna ersättning enligt Förordning (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. När kommunerna skriver överenskommelser med Integrationsverket om flyktingmottagande är det dessa ”flyktingar” som avses. Överenskommelserna om mottagande har lett till att de också har kommit att kallas för kommunmottagna, eller bara mottagna, ibland också kommunplacerade eller bosatta, även om de aldrig ”placerats” eller ”bosatts” utan själva valt sin bosättningsort. När vi talar om flyktingar, flyktingar m.fl., flyktingar och vissa anhöriga och liknande i betänkandet, är det alltid de kategorier som anges i ersättningsförordningen som avses, om inte annat sägs.

Direktiven öppnar också för att inkludera andra nyanlända invandrare i uppdraget, nämligen i de delar som rör normer och värderingar. Enligt integrationspolitiken är nyanlända invandrare, oavsett på vilken grund de fått sina tillstånd att bosätta sig i Sverige, en grupp som sannolikt har behov av särskilda insatser under den första tiden. Att behoven ofta är desamma oavsett på vilken grund man fått stanna, är något som bekräftas av många kommuner. Vi har därför prövat möjligheterna att inkludera också andra nyanlända än de som omfattas av ersättningsförordningen i en del av våra överväganden och förslag.

1.1.3. Utgångspunkter, avgränsningar och begrepp

Normalisering och professionalisering

En grundtanke i integrationspolitiken är att politik och åtgärder som riktar sig specifikt till invandrare som grupp, bara är motiverade under den allra första tiden i Sverige. Att få hjälp att snabbt orientera sig i det nya samhället, få lära sig svenska och få stöd att komma igång med arbete och utbildning är exempel på behov som många nyanlända sannolikt har. Utöver det är det den generella politiken som ska tillgodose de behov en person har. Det betyder att den generella politiken måste vara formulerad och utformad så att den passar alla i samhället, även den som invandrat. Denna ”normaliseringstanke” har varit en ledstjärna i utredningsarbetet och det vi kallar normalisering har varit en viktig utgångspunkt i våra överväganden och förslag.

Professionalisering är något som hänger nära samman med normaliseringstanken. Den som normalt har en viss uppgift eller roll ska också ha den gentemot den som invandrat. Speciallösningar som byggs upp parallellt med befintlig, professionell verksamhet och bara vänder sig till invandrare, bör undvikas, arbetsförmedling ska skötas av arbetsförmedlare, osv. Bara om det finns mycket välgrundade skäl bör man avvika från professionaliseringstanken.

Att analysera

I uppdraget läggs stor tonvikt på analys. I en strikt, vetenskaplig, mening har vi givetvis inte kunnat göra egna analyser. Det skulle kräva att vi gjorde egna undersökningar och hade helt andra resurser. För våra bedömningar – snarare än analyser – har vi därför varit hänvisade till andras analys- och utvärderingsarbete. De befintliga analyserna och utvärderingarna har emellertid inte alltid kunnat svara på allt som efterfrågas i utredningsuppdraget. Det har inte heller funnits statistik och andra data som vi kunnat använda för att på ett tillfredsställande sätt kunna göra alla de beskrivningar som efterfrågas. I uppdraget ingår också att identifiera hinder. Men, som framgår av vår genomgång av forskning och andra studier, har vi inte bara försökt hitta hinder eller problem utan också aktivt sökt efter möjligheter.

Flyktingmottagande och introduktion

Flyktingmottagande och introduktion är två centrala begrepp i direktiven, men någon entydig eller given definition finns inte. Begreppen har olika innebörd beroende på i vilket sammanhang de används och vem som använder dem. Flyktingmottagande handlar ibland om den kommunala organisationen för mottagande av flyktingar och ibland om aktiviteter för flyktingar m.fl.. Ibland används det som en synonym till introduktion. Förvirringen är ännu större när det gäller begreppet introduktion. En del har tiden i tankarna – den tid som statens ersättning till kommunerna är tänkt att räcka, dvs. 3,5 år eller den tvåårsperiod under vilken den statliga ersättningen utbetalas. Andra talar om introduktionen som den tid som kommunen betalar ut introduktionsersättning till en person eller som den tid en persons introduktionsplan omfattar, vilket kan variera. Somliga har innehållet i tankarna och då kan det vara allt från

bara sfi till en kombination av verksamheter (sfi, samhällsinformation, vägledning, praktik, utbildning, m.m.).

Begreppet introduktion har alltså ett begränsat informationsvärde. I betänkandets andra del, där vi redovisar vad vi fått fram i vårt efterforskningsarbete, i huvudsak använt de båda begreppen så som de används i de rapporter, betänkanden etc. som vi tagit del av. I våra förslag använder vi inte begreppet introduktion. Vi har valt att inte klumpa ihop skiftande verksamheter och aktiviteter under något samlingsnamn.

Egen försörjning, delaktighet och långsiktigt hållbar integration

Egen försörjning, delaktighet och en långsiktigt hållbar integration är tre nyckelord i direktiven. En person kan få sin försörjning på många olika sätt, genom löneinkomst, studiestöd, arbetslöshetsersättning, föräldrapenning, etc. Med egen försörjning brukar man för det mesta avse försörjning genom arbete eller eget företagande. Det är också den innebörd vi lagt i begreppet. Det finns flera vedertagna sätt att ta reda på om en person har en egen försörjning eller inte.

Delaktighet är svårare att fånga in. Definitionerna är många och sätten att mäta delaktigheten på likaså. Utredningen har inriktat sig på den delaktighet man kan få genom att arbeta och få ekonomiska förutsättningar att styra över sitt eget liv. De vuxnas möjligheter att arbeta och försörja sig har också betydelse för barnens framtida möjligheter och integration i samhället. Vägen till egen försörjning går för många av via utbildning.

Om våra förslag leder till en långsiktigt hållbar integration kan vi bara göra antaganden om, men vi utgår från att en koncentrerad och större satsning under den allra första tiden ökar sannolikheten för att människor får jobb och kan försörja sig – även på längre sikt.

Att vara nyanländ

Direktiven talar om nyanlända flyktingar, men definierar inte vem som är att betrakta som nyanländ. Eftersom det är innehållet i den s.k. introduktionen som är föremål för utredningsarbetet, har det fått bestämma vad vi tolkat in i att vara nyanländ. Det betyder att, om inget annat sägs, handlar det om personer som befinner sig i en

”introduktionsprocess” och som bott i landet upp till tre–fyra år efter det att de fått sitt uppehållstillstånd. Eftersom det kan finnas behov av olika tidsgränser beroende på syfte och sammanhang, har vi inte tagit definitiv ställning i betänkandet till vad som bör avses med nyanländ eller första tiden i Sverige, men vi anser att ingen ska behöva bli sedd och bemött som nyanländ efter 4–5 år. Det skulle innebära att de två första av de tidsintervall som Statistiska centralbyrån rekommenderar för redovisning av bosättningstid i Sverige, (0–2 år, 3–4 år, 5–9 år, 10–19 år och 20– år) skulle avse nyanlända invandrare.

1.2. Hur vi lagt upp betänkandet

Vi har valt att efter detta inledande kapitel, börja vårt betänkande med att presentera det vi kommit fram till, dvs. våra överväganden och förslag. Det gör vi i kapitel 2, En väg till egen försörjning och delaktighet, kapitel 3, Ersättningsfrågor och kapitel 4, Normalisering – från riktade insatser till generell politik. Det femte och sista kapitlet i denna del av betänkandet tar upp de ekonomiska konsekvenserna av våra förslag och behovet av författningsändringar.

I den andra huvuddelen av vårt betänkande har vi samlat det som bildar bakgrund och underlag för våra överväganden och förslag. I det första kapitlet i den delen, kapitel 6 Statistisk bakgrund, finns en översiktlig beskrivning av flyktingar och andra invandrare med hjälp av demografiska och andra statistiska data. I de följande kapitlen redovisas vad vi funnit i vårt utredningsarbete under kapitelrubrikerna I väntan på beslut – asyltiden (kapitel 7), Bosättningen (kapitel 8), Flyktingmottagande och introduktion (kapitel 9), Samhällsinformationen som en del i introduktionen (kapitel 10) och Individens försörjning och det statliga ersättningssystemet (kapitel 11). Vart och ett av dessa kapitel innehåller också en bakgrund till och en beskrivning av de nuvarande förhållandena och regelsystemen.

Överväganden och förslag

Jag vet faktiskt inte vad det är som sätter käppar i hjulen för mig och andra arbetslösa invandrare. Det

är som något slags oskrivna lagar som på alla håll och kanter hindrar invandrare från att släppas in.

Arbetsgivare är rädda för att släppa in oss på

företagen och facken är rädda för att släppa in oss i

a-kassan och arbetsförmedlingen kan bara

erbjuda projekt. Jag skulle önska att

det någonstans fanns hjälp att få…

Det vore säkert nyttigt för svenskar att leva utomlands en tid – de personer som har egen

utlandserfarenhet har en helt annan inställning har

jag märkt. De kan faktiskt behandla en som en

normal människa och är det något man behöver som

nykomling så är det att bli sedd…

Citat hämtade från utredningens

intervjuer med invandrare.

2. En väg till egen försörjning och delaktighet

  • Asyltiden bör för asylsökande, som passerat initialprocessen och som inte befinner sig i verkställighetsstadiet, bli integrationsförberedande utan att återvändandeperspektivet förloras,
  • en planeringsperiod på normalt tre månader som inkluderar bosättning ska erbjudas alla f.d. asylsökande som fått ett uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring, kvotflyktingar samt anhöriga som kommer inom två år,
  • under vissa förutsättningar bör planeringsperioden även kunna erbjudas andra nyanlända invandrare,
  • under planeringsperioden betalar Migrationsverket ut dagersättning tills bosättningen är klar,
  • nyanlända invandrare ska kunna ansöka om statlig etableringsersättning som kan utgå under tolv månader efter planeringsperiodens slut för de aktiviteter som ingår i individens handlingsplan.

Till de mänskliga rättigheterna hör inte bara rätten till liv, frihet och personlig säkerhet. Envar har också rätt till arbete, till fritt val av sysselsättning, till rättvisa och tillfredställande arbetsförhållanden och till skydd mot arbetslöshet. För många som invandrar till Sverige tar det idag allt för lång tid innan de kommer i arbete och kan försörja sig själva. Därmed fördröjs ofta också deras integration i det nya hemlandet och deras frihet att själva välja hur de vill leva och planera för sin egen och sina barns framtid blir beskuren. Ur samhällets perspektiv är det ett slöseri med både mänskliga och ekonomiska resurser och stora grupper utrikes födda som står utanför arbets- och samhällsgemenskapen skapar också nya samhällsproblem. Detta blir särskilt allvarligt i en situation när prognoserna entydigt pekar på att alla arbetsföra i befolkningen kommer att behövas för att möta de demografiska utmaningar, som en åldrande befolkning innebär. Att inte ta vara

på den tillgång som människor med erfarenheter och utbildning från andra länder utgör är både inhumant och irrationellt. Men för att göra det krävs beredvillighet och beredskap att granska och ompröva befintliga institutioner, lagar, regler och rutiner. De flesta system – både samhälleliga och inom den privata sektorn – är i stor utsträckning uppbyggda och anpassade till en infödd befolkning, som vuxit upp och fått sin utbildning inom landet. Syftet med integrationspolitiken är att både anpassa den generella politiken till en mångetnisk befolkning och utforma och erbjuda sådana säråtgärder till nyanlända invandrare att de så snart som möjligt kan leva på samma villkor som de inrikes födda och i samma utsträckning bidra till sin egen och samhällets utveckling.

Bild 1. En väg till egen försörjning och delaktighet

Huvuduppdraget för utredningen har varit att, utifrån ett helhetsperspektiv, ”identifiera, analysera och förklara hinder för egenförsörjning, delaktighet och en långsiktigt hållbar integration, såväl i mottagande- och introduktionsverksamhetens innehåll och organisation som i relevanta lagar och förordningar”. Spontant anlända asylsökande och flyktingar m.fl. som överförts till Sverige för vidarebosättning (flyktingkvoten) samt deras anhöriga, som anslutit inom två år, har stått i fokus för utredningen men även andra nyinvandrade berörs i vissa delar.

Utredningen har funnit att flera förändringar är nödvändiga för att öka nyanlända invandrares möjligheter att snabbare komma ut i arbete och egen försörjning. Bakom de svårigheter som mött, i synnerhet, 90-talets flyktingar m.fl. ligger både långsiktiga strukturförändringar på den svenska arbetsmarknaden och den djupa konjunktursvackan, som drabbade invandrare hårdare än befolkningen i övrigt. Förändringar i antalet invandrare och nya nationaliteter med varierande bakgrund och förväntningar har också spelat en roll men även sättet att organisera och genomföra mottagandet av flyktingar m.fl. har sannolikt bidragit. Den organisation som funnits, och de säråtgärder, som stått till buds i initialskedet, har inte fungerat som den målinriktade och effektiva ”avspark” som avsetts. Allt för många nyanlända har allt för länge blivit sittande på (skol)bänken i väntan på att bli ”spelklara” trots att vi vet att det är genom att vara med på plan och spela som vi lär oss spelets regler och blir bra medspelare. Av den forskning och de uppföljningar som gjorts framgår att det är en faktor, förutom tid i Sverige, som har betydelse för flyktingars arbetsmarknadsinträde och egna försörjning, nämligen en tidig kontakt med den svenska arbetsmarknaden. Andra faktorer som ålder, nationalitet, utbildning i hemlandet, utbildning i Sverige, väntetid i mottagningssystemet och civilstånd har mindre betydelse. En konsekvens måste därför bli att försöka förbättra och intensifiera de tidiga insatserna och att ge dem en klar och entydig arbetsmarknadsinriktning så att ”nyrekryteringen” till arbetslöshet och försörjningsstödsberoende kan brytas. Erfarenheten visar att utrikes födda, som blir försörjningsstödsberoende löper väsentligt större risk än inrikes födda att också bli långvarigt biståndsberoende; ju längre arbetslösheten varar desto större blir sannolikheten för att många förblir arbetslösa och tidig arbetslöshet tenderar att ge långtidseffekter.

Dagens system har lett till att stora andelar nyanlända varje år hamnar helt utanför arbetskraften eller i arbetslöshet och därmed

också i långvarigt försörjningsstödsberoende. Bidragande orsaker är att

  • väntetiden i mottagningssystemet inte utnyttjats för målinriktade integrationsinriktade åtgärder,
  • det ansvar som kommunerna tagit på sig för flyktingar m.fl. har kommit att uppfattas som ett totalansvar under den s.k. introduktionsperioden och inte som ett samordningsansvar,
  • andra aktörer därmed inte känt sig ansvariga för de nyanlända och heller inte haft ett klart definierat uppdrag eller åtgärder avpassade för dem,
  • det kommunala ansvaret varit oklart och varierat från kommun till kommun,
  • en ”en sak i taget-filosofi” varit förhärskande och blivit inbyggd i regelsystemen, vilket bidragit till att förlänga introduktionstiden,
  • nyanländas arbetsmarknadsinträde och framtida försörjningsmöjligheter inte stått i självklart fokus för alla berörda parter,
  • målen för introduktionsperioden varit för allmänna och övergripande för att fungera styrande.

Arbete och egen försörjning är – och måste vara – det primära målet för nyanlända invandrare och en väg till delaktighet. Äldre personer, föräldrar med många barn, funktionshindrade och andra, som kanske aldrig kommer att komma ut på arbetsmarknaden, måste kunna bli delaktiga på andra sätt. Delaktighet är också ett mål för barn och unga och för dem är det skolan som måste kunna ge dem en god grund för den framtida försörjningen.

Ett sätt att korta vägen till arbete och försörjning för dem som får tillstånd att stanna i landet är att ta vara på asyltidens studier och aktiviteter och bygga vidare på dem. För att de ska bli möjligt att länka samman asyltidens verksamhet med det som sker efter att en person fått uppehållstillstånd, föreslår utredningen att innehållet i asyltiden blir tydligt integrationsförberedande och arbetsmarknadsinriktat för dem som befinner sig i normalprocessen. För dem som befinner sig på transitenheterna eller har ett avvisningsbeslut som ska verkställas måste verksamheten självklart ha en annan inriktning.

Utredningen föreslår vidare att de asylsökande, som får ett uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring, ska erbjudas en planeringsperiod som i normalfallet bör vara högst tre månader lång. Även kvotflyktingar och anhöriga ska erbjudas den möjligheten. Förslaget tar således sikte på i princip samma målgrupp som utredningsuppdraget avser, men vi menar att under vissa

förutsättningar bör även andra nyanlända invandrare kunna erbjudas motsvarande planeringsmöjligheter. Efter periodens slut och när bosättningen är klar ska de nyanlända under de första tolv månaderna kunna delta i utbildningar, praktisera, lära sig svenska, delta i rehabilitering m.m. med en ny typ av statlig ersättning som försörjningskälla. För att denna etableringsperiod ska bli så nyttig och effektiv som möjligt för både individen och samhället behöver flera fackmyndigheters kompetens tas i anspråk och nya samverkansformer och åtgärder anpassade till de nyanländas behov utvecklas. I ett längre perspektiv behöver också den generella politiken fortsätta att anpassas till en befolkning där många har sitt ursprung i andra länder.

2.1. Asyltiden – boende, verksamhet och försörjning

Det saknas i stor utsträckning underlag för att med någon visshet uttala sig om hur individens situation och samhällets insatser under asyltiden påverkar förutsättningarna för integration. Få studier av f.d. asylsökandes försörjningsförmåga eller delaktighet i samhället har satt den i relation till just längden på, villkoren under och innehållet i asyltiden och de som finns är motstridiga. Däremot finns åtskilliga massmedierapporter om enskilda fall av asylsökande som farit mycket illa under asyltiden. Det ligger emellertid inte inom ramen för utredningens direktiv att föreslå ändringar i utlänningslagstiftningen, som eventuellt skulle kunna bidra till kortare väntetider. All allmän mänsklig erfarenhet av eländet med långa avbrott i det normala livet talar för att ansträngningarna att förkorta väntetiderna i asylprövningen alltid måste komma i första hand. För de väntetider som ändå, från tid till annan, uppstår i asylsystemet måste målet vara att de blir så innehållsrika, aktiverande och nyttiga som möjligt för både individerna och samhället.

Den förändrade inriktningen av villkor och innehåll i asyltiden, som utredningen föreslår, kan ses som en fortsättning på de förändringar som skett i mottagandet av asylsökande under de senaste åren och det utvecklingsarbete som bedrivits inom Migrationsverket och inom ramen för Överenskommelse om utveckling av introduktionen för flyktingar och andra invandrare. Traditionellt har en skarp gräns gått mellan asylsökande och personer som beviljats uppehållstillstånd, när det gäller samhällets insatser, men denna gräns har successivt mjukats upp. Medan det under 70- och början av 80-talen var en uttalad ambition att inte erbjuda asyl-

sökande mer än livets nödtorft under väntetiden så växte, med ökande antal asylsökande och längre väntetider, behovet av att göra väntetiden mera meningsfull. Det ledde bl.a. till utvecklingen av den s.k. organiserade verksamheten men ända fram till idag har skillnaden mellan asylsökande och personer med uppehållstillstånd markerats bl.a. genom att svenskundervisningen för asylsökande varit en annan – och mindre avancerad – än den som erbjudits personer med uppehållstillstånd inom ramen för skolformen svenska för invandare (sfi).

Den verksamhet som funnits under asyltiden har hittills främst motiverats av behovet av att skapa meningsfullhet och struktur i en väntetid, som annars hotat att bli rent destruktiv för de asylsökande. Aktiviteterna har också haft det dubbla syftet att vara ett stöd för både fortsatt liv i Sverige och återvändande till hemlandet. Utredningen föreslår nu att väntetiden mera systematiskt utnyttjas för integrationsförberedande insatser och aktiviteter för de asylsökande, som inte befinner sig i initialprocessen eller i verkställighetsskedet.

Begränsningarna i de insatser som riktats till asylsökande har motiverats av ambitionen att:

  • inte lägga stora resurser på personer som inom kort kommer att lämna landet,
  • inte invagga de asylsökande i falska förhoppningar om att uppehållstillstånd kommer att beviljas,
  • inte erbjuda ett så attraktivt innehåll att asyltiden i sig skulle kunna locka personer utan asylskäl att söka sig till Sverige.

Migrationsverkets pågående arbete med att utveckla initialprocessen i kombination med de begränsningar, som eventuellt blir resultatet av Verkställighetsutredningens förslag, kommer sannolikt att innebära att en mindre andel av de sökande än tidigare kommer att erbjudas organiserad verksamhet. Personer med uppenbart ogrundade asylansökningar och sökande som enligt Dublinkonventionen ska prövas i annat konventionsland, kommer i mindre utsträckning in i mottagningssystemet och normalprocessen; deras ansökningar prövas redan under den initiala vistelsen på transitenheterna. Verkställighetsutredningens förslag syftar till att påskynda och underlätta självmant återvändande och bör leda till att färre personer i mottagningssystemet väntar på hemresa. Dessutom förordar Verkställighetsutredningen att den organiserade verksamheten ses över för dem som har lagakraftvunna av- eller utvisnings-

beslut och som inte samarbetar för att genomföra utresan. I likhet med Verkställighetsutredningen menar vi att det, för denna grupp, är tvetydigt att fortsätta med exempelvis svenskundervisning när förberedelserna för utresa pågår. Tvetydigheten blir ännu större när den organiserade verksamhetens integrationsinriktning förstärks.

En förhållandevis stor andel av de asylsökande som befinner sig i normalprocessen kommer dock, med nuvarande utveckling av tillståndsgivningen, även fortsättningsvis att nekas uppehållstillstånd. Trots det menar utredningen att det är motiverat att man använder asyltiden för dem på ett sätt, som bättre än idag stödjer en framtida integration i det svenska samhället i enlighet med den inriktning som finns i Överenskommelsen. Den höga avslagsandelen gör det emellertid fortfarande lika angeläget och nödvändigt att de asylsökande får klart för sig att deltagande i aktiviteterna under asyltiden eller arbete inte kan påverka utgången av tillståndsprövningen.

De asylsökande som får avslag på sin asylansökan kan, till synes, ha fått ta del av ”onödiga” samhälls- och språkkunskaper och arbetsmarknadserfarenheter under asyltiden i Sverige. Utredningen bedömer emellertid att de positiva effekterna av studier, arbete, deltagande i mottagningsenheternas förvaltning och andra aktiviteter överväger. Personer, som under asyltiden varit aktiva och fått nya kunskaper och erfarenheter, är säkert bättre rustade att möta både integrationen i Sverige och återvändandet till hemlandet än de som tillbringat asyltiden i passiv väntan. Redan idag har den organiserade verksamheten en dubbel inriktning på att både stödja den asylsökandes eventuella fortsatta liv i Sverige och samtidigt vara en tillgång för den enskilde som återvänder till sitt hemland. Det dubbla syftet innehåller visserligen en pedagogisk utmaning men utredningen menar att det finns anledning att hålla fast vid det även när den integrationsförberedande inriktningen slås fast och förstärks.

Verkställighetsutredningen har uppmuntrat en översyn av den organiserade verksamheten och en utveckling av återvändandearbetet. En tanke att pröva vid en sådan översyn vore att i analogi med utvecklingen av en ”bas-ov” också utveckla en ”bas-av”, dvs. ett särskilt program för de personer som fått av- eller utvisningsbeslut i sista instans.

När det gäller farhågorna att förstärkta insatser under asyltiden skulle locka många människor utan asylskäl att söka sig till Sverige, är det utredningens övertygelse att eventuella falska förhoppningar främst har sin grund i asylprövningens längd och resultat. Får människor med önskan att lämna sitt hemland erfarenhet av att landsmän sökt sig till Sverige och inte återvänt, inger det sannolikt

större förhoppningar och utgör en starkare dragningskraft än en temporär möjlighet att studera svenska eller eventuellt få ett tillfälligt arbete. Även av det skälet är det angeläget att strävan att förkorta väntetiderna i asylprövningen inte mattas.

2.1.1. Boendet under asyltiden

  • Ingen särskild bostadsersättning utgår till asylsökande som väljer eget boende,
  • information ska ges muntligt och/eller skriftligt, och på språk som personerna förstår, om boendevillkoren under asyltiden,
  • en skriftlig bekräftelse på att både asylsökande i eget boende och den som upplåter bostad har tagit del av informationen införs, ställs som krav för att en ebo-adress ska gälla som adressat för dagersättning, kallelser, beslut m.m.

En fråga som ägnats stor uppmärksamhet i direktiven till utredningen gäller de asylsökandes möjlighet att välja boendeform under asyltiden. Möjligheten infördes 1994 då regeringen menade att det fanns ”anledning att uppmuntra eget boende för asylsökande” och att strävan borde vara att mottagningssystemet ”så långt som möjligt främjar att asylsökande i första hand bor utanför förläggningssystemet.” Bakom ställningstagandet låg en önskan att komma ur ”omhändertagandefällan” i asylsystemet, behandla de sökande som de vuxna, mogna och ansvarstagande människor de är och att undvika att passivisera dem med för mycket omhändertagande. Den utredning som föregick propositionen uppskattade att ca 10 procent av de asylsökande skulle välja att bo hos släkt eller vänner men när möjligheten till eget boende med bostadsersättning infördes växte andelen snart till uppåt 60 procent. Under 2002 hade den sjunkit till i genomsnitt 47 procent och i mitten av 2003 bodde lika många i eget respektive anläggningsboende.

Redan innan eget boende och bostadsersättning infördes hade det varit möjligt för asylsökande att bo hos släktingar eller vänner dels för dem som var ekonomiskt oberoende och inte begärde något asylbidrag, dels för dem som fick kommunernas tillstånd. De som med kommunens goda minne bodde hos släktingar fick också sitt asylbidrag via kommunen. I den situation då det egna boendet och boendebidraget lanserades var det förhållandevis många som bodde ute i kommunerna, bl.a. till följd av den stora flyktingin-

vandringen från det sönderfallande Jugoslavien. Dåvarande Invandrarverket redovisade under budgetåren 91/92 till 93/94 att 6 208, 5 251 respektive 9 250 tagits emot i kommunerna utan att de passerat någon förläggning (kvotflyktingar oräknade).

Ganska snart efter införandet av det egna boendet och bostadsersättningen började i synnerhet storstäderna redovisa stora problem, med det egna boendet. Senare har även flera större kommuner sällat sig till kritikerna och bl.a. i flera skrivelser till regeringen begärt förändringar i reglerna eller återgång till det tidigare systemet. Frågan prövades 1997 i samband med att den integrationspolitiska propositionen behandlades men individens rätt att själv välja sitt boende redan under asyltiden tillmättes så stort värde att regering och riksdag beslöt att behålla systemet med eget boende och bostadsersättning. Kritiken mot det egna boendet har kvarstått och utredningen har därför ägnat problemen stor uppmärksamhet, bland annat vid de kommunbesök, som genomförts under utredningsarbetet och genom ett par egna undersökningar. Utredningen menar också att det finns anledning att göra förändringar i regelsystemen för att komma till rätta med en del av problemen utan att därför i onödan beskära de asylsökandes rätt att fritt välja boende.

Det främsta skälet till att asylsökande väljer eget boende är närheten till släkt, vänner och landsmän; ett väl känt universellt – och kanske evigt – inslag i migrationsmönstret, som är ytterligt svårt att förändra på något genomgripande sätt utan att tillgripa tvångsåtgärder. Nackdelarna med det egna boendet, som redovisas från storstads- och större kommuners sida, är av två slag:

1. de asylsökande – och framför allt deras barn – far illa under

asyltiden och värdfamiljernas integration försenas och försvåras,

2. de som bor i eget boende stannar, sedan de fått uppehålls-

tillstånd, i ebo-kommunen och bidrar där på ett olyckligt sätt till sitt eget utanförskap och den ökande etniska segregationen som också utgör ett samhällsproblem.

Utredningen har studerat båda dessa negativa aspekter av det egna boendet och behandlar dem var för sig.

Problemen under asyltiden

De problem för de asylsökande och deras värdfamiljer som redovisas av kommuner, Migrationsverket och landstingen är av flera slag. Trångboddhet, konflikter med värdfamilj och inneboende, vräkningar av värdfamiljer för att de stör grannar eller det har blivit skador på lägenheten. Värdfamiljens påbörjade integration försenas när de konfronteras med de asylsökandes oro under prövningstiden och de asylsökande får svårigheter att delta i organiserad verksamhet. Även barnen far illa. De får ingen studiero och flyttningar mellan olika värdfamiljer leder till skolbyten och ibland lång väg till skolan.

En annan sorts problem handlar om fingerade adresser, som uppges för att undvika nedsättning av försörjningsstöd, oseriös uthyrning till asylsökande och kriminell ”försäljning” av ebo-adresser. Slutligen talar kommuner och landsting också om svårigheterna att nå asylsökande i eget boende med erbjudande om skolgång respektive hälsoundersökningar.

Utredningen har vid sina besök i och kontakter med kommuner, mottagningsenheter och landsting fått konkreta exempel på i stort sett alla dessa problem. Däremot har det varit mycket svårt att få något stabilt underlag för att bedöma omfattningen av problemen. I vissa fall är det av naturliga skäl närmast omöjligt att få någon helhetsbild; kriminella aktiviteter av typ oseriös uthyrning, försäljning av ebo-adresser och bedrägerier med försörjningsstöd uppmärksammas ju bara i de fall som upptäcks. Inte ens för upptäckta fall har det varit möjligt att hitta någon redovisning och att dessutom uppskatta mörkertalen har inte varit möjligt.

Få ingripanden för att barn far illa

Eftersom uppgifterna att asylsökande barn far illa i eget boende framstod som de mest alarmerande begärde utredningen in underlag från 13 kommuner. När barn far illa är det kommunerna som har den lagenliga möjligheten att utreda omständigheterna och vid behov ingripa, även om de formellt är inskrivna i Migrationsverkets mottagningssystem. I ett brev till de kommuner som utredningen redan besökt eller haft kontakt med på annat sätt efterlystes en redovisning av hur många asylsökande barn, som varit föremål för utredning under 2002. Tolv av kommunerna har lämnat underlag men flera påtalar svårigheterna att samla in uppgifterna och Stockholms kommun har inte besvarat brevet. Vid telefonkontakt-

er med Stockholm har det framkommit att dessa ärenden är spridda på de olika stadsdelsnämnderna och därför svåra att samla ihop.

Resultatet sammanfattas i bilaga 3. Kommunernas redovisningar visar att merparten av kommunerna har gjort sociala utredningar i mindre än en handfull fall under 2002 och i tre kommuner i 7–13 fall. Efter anmälningar från exempelvis flyktingmottagningen, barn- och ungdomspsykiatrin, vuxenpsykiatrisk vård, förlossnings- eller mödravården har sociala utredningar gjorts som lett till omhändertagande, placering i jourfamilj, kvinnojour, familjehem och institution eller stöd i form av samtal eller kontaktpersoner. I några fall har kommunerna erbjudit boende på hotell, vandrarhem eller jourbostad, i ett fall sedan värdfamiljen vräkts. Ett ingripande motiverades av att barnet hade övergivits och något fall gällde hot om våld och misshandel men vanligare var att det var psykisk ohälsa eller annan sjukdom hos vårdnadshavarna som gjorde att de inte förmådde ge sina barn tillräcklig omsorg.

Utredningen hade också gett kommunerna möjlighet att redovisa andra problem med det egna boendet och de som tagits upp gäller bedrägerier i samband med uthyrning till asylsökande, klagomål på slitage från fastighetsägare, ockerhyror och svartarbete och ökad belastning på skola, barnomsorg och annan kommunal service.

Det underlag som utredningen fått från de tillfrågade kommunerna är varken fullständigt eller uttömmande. Detta beror bland annat på att kommunerna haft svårt att hitta och särskilja de sociala utredningar som har med asylsökande i eget boende att göra. De ingripanden som rapporteras kan heller inte alltid hänföras till boendesituationen. Att vårdnadshavare blir sjuka och inte kan ta hand om sina barn inträffar även i anläggningsboende och även där kan familjeproblem, trångboddhet och andra påfrestningar leda till att ingripanden måste göras för att barn inte ska far illa.

De flesta nöjda med det egna boendet och inga skolbyten

Eftersom det underlag, som kommunerna försett utredningen med, inte var tillräckligt för att få en bild av i hur stor utsträckning barn far illa i eget boende, gjorde utredningen ytterligare ett försök att få fram underlag. I samarbete med Migrationsverket gjordes en enkätundersökning under april månad 2003. På fyra mottagningsenheter (Stockholm, Flen, Malmö och Uppsala) ställdes frågor till personer i eget boende i samband med det s.k. PUT-samtalet, dvs.

då de beviljats uppehållstillstånd och stod i begrepp att bosätta sig permanent i Sverige.

Sammanlagt 30 enkäter besvarades och skickades in till utredningen. 17 av dem som svarat hade kommit ensamma till landet och 13 enkäter rörde familjer. I tio fall väntade man på att flera familjemedlemmar skulle ansluta senare. Två tredjedelar av de intervjuade hade bott i lägenheter, som medgav två personer per rum (köket oräknat) eller färre, dvs. samma standard som tillämpas i anläggningsboendet (abo). I tio fall hade det bott fler än två personer per rum i bostaden under ebo-tiden. Tre av dem som besvarade enkäten hade bott hos en maka eller en far, som redan hade uppehållstillstånd i Sverige och två familjer hade bott i egen lägenhet.

Av de intervjuade förklarade 22 personer sig nöjda med det egna boendet även om sex tyckte att det hade varit lite eller för trångt. Sju uppgav att de var missnöjda med det egna boendet, merparten på grund av att det varit trångt, ett par för att det känts jobbigt och osjälvständigt och en rapporterade om bråk med värdfamiljen. I enkäten fanns frågor som tog upp tänkbara problem med värdfamilj, grannar, husvärden, kontakt med handläggare på Migrationsverket och deltagande i organiserad verksamhet. Ingen mer angav att de haft sådana problem med anledning av det egna boendet. Nio intervjuade hade bytt eget boende varav en hade flyttat till en institution. En familj som bytt många gånger hade gjort det till följd av att de hade avvikit och hållit sig gömda och en person som bott i eget boende i Södertälje flyttade till eget boende i Solna när han fått klart för sig att han inte hade någon möjlighet att få en lägenhet i Södertälje.

De intervjuade hade sammanlagt elva barn i skolåldern och samtliga hade gått i skolan. En elev hade bytt skola men inte på grund av boendet utan därför att eleven bytt stadium. 22 av de intervjuade hade för avsikt att bo kvar sedan de beviljats uppehållstillstånd medan sju tänkte flytta. En visste inte.

För mer än hälften var närheten till familj, släkt och tidigare vänner ett skäl för att välja eget boende. Bekvämligheten och oberoendet lyftes fram av de två familjer som bott i egen lägenhet och i fyra fall hänvisades till behov av att ha nära till sjukvård. En ensamstående kvinna menade att hon inte kunde bo ensam på en förläggning och en familj var rädd för att få dåligt rykte om de bodde på förläggning och ”klumpades ihop” med personer som snattat eller gjort sig skyldiga till brott. Tre uppgav att de valt eget boende därför att de ville stanna i Stockholm respektive en annan storstad för att kunna arbeta och försörja sig. För några föreföll

valet av eget boende mest vara en slump. De hade stött ihop med landsmän på transitenheten som rekommenderat dem eget boende och t.o.m. hjälpt dem att hitta ett.

Enkätundersökningen kan på inget sätt anses ge en heltäckande bild av boendesituationen för alla i eget boende. Utredningen har i direktiven varit hänvisad till befintligt material och har varken haft tid eller resurser till egna undersökningar av vetenskaplig halt. Undersökningen syftade främst till att försöka få ytterligare indikationer på omfattningen av de problem som beskrivits i olika sammanhang. Utredningen tvingas emellertid konstatera att varken brevförfrågan till kommunerna eller enkätundersökningen har givit något underlag för att dra slutsatsen att problemen är av stor eller alarmerande omfattning.

Mot de rapporterade problemen med eget boende ska också ställas de många positiva omdömen som de boende själva ger, ibland även då de plågats av trångboddheten. Det faktum att det alltid är ett fritt val och att möjligheten att flytta till anläggningsboende alltid finns måste rimligen också tolkas som att det egna boendet uppskattas av de asylsökande. I det forskningsprojekt om Hälsofrämjande introduktion som pågår understryks att en av de faktorer som befrämjar hälsa och välbefinnande är att man kan påverka sin livssituation. Att själv kunna välja, om man vill bo i anläggningsboende och kanske dela lägenhet med främlingar eller hos släkt och vänner som man känner, måste vara något som bidrar till upplevelsen av att kunna påverka sin livssituation och därmed välbefinnandet.

Någon dokumentation – utöver muntligt eller skriftligt refererade exempel – när det gäller påverkan på de familjer som haft släktingar och vänner boende hos sig har utredningen inte kunnat finna.

Utnyttjande och bidragsfusk i bostadsersättningens spår?

Ytterligare en typ av problem med det egna boendet som ofta tagits upp, är försöken att utnyttja både bostadsersättningen och de asylsökande. Det handlar dels om de värdfamiljer, som själva är beroende av försörjningsstöd och som får minskat försörjningsstöd om de uppger bostadsersättningen som en inkomst, och dels om personer som tar oskäligt hög ”hyra” för att hysa in asylsökande. I de värsta fallen, som också varit föremål för rättsliga prövningar, har det dessutom handlat om uthyrning av lokaler, som varit avsedda för

annat än bostäder och det förekommer även uppgifter om att de asylsökande tvingats betala för sig genom svart arbete. Omfattningen av dessa problem har det av naturliga skäl inte heller varit möjligt att belägga. Alla dessa former av utnyttjande av bostadsbidraget eller de asylsökande är i varierande grad brottsliga och ska självklart angripas med de normala brottsbekämpande medel som står till samhällets förfogande. Samtidigt måste man konstatera att det inte är lätt utredda brott eftersom inte heller de förfördelade har anledning att göra myndigheterna uppmärksamma på vad som försiggår. När det gäller asylsökande som nyligen kommit till landet och är helt obekanta med svensk lag och svenska samhällsförhållanden är det inte heller uteslutet att de är omedvetna om det lagstridiga i det de är inblandade i. Deras möjligheter att bedöma konsekvenserna för egen del av en anmälan eller vägran att medverka är troligen små.

Detta kan i viss utsträckning också gälla de biståndsberoende värdfamiljer, som undanhåller de sociala myndigheterna upplysningar om att de tar emot bostadsersättning från inneboende asylsökande släktingar. Det kan framstå som obegripligt att staten å ena sidan ger en ersättning för ett inneboende, som kommunen därefter räknar som en inkomst som minskar försörjningsstödet (och försörjningsstödskostnaderna). Metoden att ändå få del av ersättningen blir då att den asylsökande uppger en fiktiv adress och det förekommer, enligt uppgiftslämnare inom socialtjänsten, att de asylsökande också tvingas hålla sig borta från bostaden under dagarna, för att inte ett oannonserat besök från socialtjänsten ska avslöja de inneboende.

Förutom det lidande som de asylsökande utsätts för under sådana förhållanden kan de fiktiva adresserna leda till att både Migrationsverket, kommuner och landsting får problem med att nå de asylsökande med kallelser till fortsatt asylutredning, erbjudande om skolgång för barnen och hälsoundersökning. Problemet med felaktiga adresser är ett av de skäl som landstingen menar ligger bakom den låga andelen genomförda hälsoundersökningar. (37 procent 2002.) Med gällande lagstiftning har Migrationsverket inte några möjligheter att närmare kontrollera de adresser som asylsökande i eget boende uppger. Däremot kan verket vägra betala ut fortsatt dagersättning om den asylsökande inte går att nå för fortsatt utredning och andra angelägenheter, som har med boendet och den organiserade verksamheten att göra. Några uppgifter om i vilken omfattning sådana problem uppstår och får följder i form av indragen dagersättning har emellertid inte gått att finna.

Slopad bostadsersättning och förbättrad information

Det framgår av förarbetena inför införandet av det egna boendet och bostadsersättningen att det uppfattades som en väntjänst att upplåta bostad åt asylsökande; förutom släktingar menade utredningen Mottagandet av asylsökande och flyktingar (SOU 1992:133) att det fanns andra ”människor som egentligen är intresserade av att hjälpa enskilda flyktingar med logi”. Den bostadsersättning som fastställdes avsågs heller aldrig att täcka hela kostnaden utan var närmast att se som ett ”stimulansbidrag” till bostadsupplåtaren, även om det av administrativa skäl betalades ut till den asylsökande.

Det verkar sannolikt att de flesta asylsökande, som väljer att bo hos släkt och vänner, också är till freds med arrangemangen. När släkten eller vännerna upplåter sin bostad åt asylsökande sker det troligen också för det mesta som ett uttryck för familjekärlek, släktgemenskap eller vänskap även om det också har påståtts att det i vissa fall snarare skulle handla om en mer eller mindre tvingande plikt. För de asylsökande, som tillbringar sin asyltid i en gemenskap präglad av kärlek och vänskap, är det svårt att tro att det skulle vara till skada för vare sig en framtida integration eller ett återvändande.

Däremot är det olyckligt om värdfamiljerna för bostadsersättningens skull lockas in i åtaganden vars konsekvenser de inte kan överblicka och som kan leda till att de själva förlorar sina hyreskontrakt eller trasslar in sig i oegentligheter. Det är också djupt beklagligt om barn missar sin rätt till skolgång och asylsökande sin rätt till hälsoundersökning på grund av att de inte kan nås på de uppgivna adresserna. Och det allra mest upprörande är självklart när samvetslösa personer utnyttjar asylsökandes utsatta situation för egen vinning.

Utredningen har prövat olika förslag som framförts om att sätta upp normer för standarden på eget boende och att ge Migrationsverket ett kontrolluppdrag för att på det sättet komma till rätta med dåliga boendeförhållanden och fiktiva adresser. Utredningen har emellertid inte funnit det vara en framkomlig väg. Det finns ingen reglering av hur många svenskar som får bo tillsammans och inte heller hur många inneboende som det är tillåtet att ha. Att införa en sådan särlagstiftning för en liten grupp utländska medborgare förefaller inte rimligt helt bortsett från svårigheterna att fastställa relevanta normer. Att dessutom införa en kontrollfunktion, där en myndighet med helt andra uppdrag än att kontrollera bostäder,

skulle ägna betydande tid och resurser åt att resa runt och besiktiga hur asylsökande bor, framstår inte heller som meningsfullt.

För att undvika en del av de negativa konsekvenserna av eget boende som påtalats – utan att förlora de goda delarna – föreslår emellertid utredningen att det egna boendet återgår till att vara den rena väntjänst det var före 1994, dvs. att den särskilda bostadsersättningen tas bort. Därmed bortfaller i de flesta fall skälen till att uppge fiktiva adresser och de som försöker utnyttja asylsökande kan åtminstone inte hänvisa till bostadsersättningen, som en grund för att locka in asylsökande i ett dåligt eget boende. Utredningen har därmed inga illusioner om att företeelsen helt skulle försvinna lika lite som eventuella bedrägerier från enstaka bidragsberoendes sida. De, som av olika skäl vill hyra ut ”svart”, kan sannolikt alltid finna andra hyresgäster men asylsökande blir därmed inte längre en lika lockande ”kundkrets”.

För att öka tryggheten, framför allt för barnen, föreslår utredningen vidare att en skriftlig bekräftelse av boendeadressen införs som villkor för att den ska kunna användas för utskick av kallelser, beslut och utbetalning av dagersättning. De som inte kan eller vill lämna en sådan skriftlig bekräftelse får istället själva hämta sin post på mottagningsenheten och infinner de sig inte på kallelser minskas dagersättningen enligt gängse regler. Migrationsverket får i uppdrag att ta fram ett bekräftelseformulär och i anslutning till detta, information på relevanta språk om de villkor som gäller vid uthyrning och inneboende i allmänhet och de asylsökandes boendevillkor i synnerhet. Det bör framgå av informationen att den asylsökande inte får någon bostadsersättning och att det alltid finns möjlighet att istället bo i anläggningsboende. Hyreslagstiftningens regler bör framgå liksom konsekvenserna för både hyresrättsinnehavare och inneboende om exempelvis grannar blir störda eller lägenheten och gemensamma utrymmen utsätts för onormalt slitage. Det är också rimligt att informationen klargör hur lång väntetiden kan bli och vikten av att inneboende barn kan genomföra sin skolgång utan avbrott och med studiero. Ett inneboende ger inget besittningsskydd för den inneboende och även detta bör framgå. Informationens syfte ska vara att ge både asylsökande och värdfamiljerna ett bra beslutsunderlag så att de själva kan bedöma vilka möjligheter och risker som är förknippade med eget boende/inneboende. Samtalen om inneboendet kan också användas för att redan i asyltidens inledningsskede ge en första information om villkoren för en eventuell framtida bosättning; att eget boende

exempelvis inte är någon garanti för att få en fast bostad i samma kommun om asylprövningen resulterar i ett uppehållstillstånd.

Effekterna av att bostadsersättningen tas bort är inte lätta att överblicka. Om det leder till att andelen asylsökande i anläggningsboende ökar så ökar också Migrationsverkets mottagningskostnader eftersom eget boende är billigare än anläggningsboende. Om lika många fortsätter att välja eget boende minskar kostnaderna eftersom bostadsersättningen då bortfaller helt. Bostadsersättningen uppgick 2002 till drygt 73 miljoner kronor. Utredningen bedömer att förändringen får en marginell effekt på andelen asylsökande i eget boende.

Skapar eget boende etnisk segregation?

Representanter för storstäderna och större kommuner har vid upprepade tillfällen kritiserat det egna boendet och menat att det på ett olyckligt sätt bidrar till – eller t.o.m. ger upphov till – boendesegregation på etnisk grund. Eftersom en sådan boendesegregation redan existerar innebär rätten till eget boende att många asylsökande söker sig till sina släktingar, vänner och landsmän, som redan bor i dessa områden. I de fall asyltiden slutar med ett permanent uppehållstillstånd vill de ofta stanna kvar och gör det också även i tider av bostadsbrist. Det har också sagts att boende i invandrartäta bostadsområden i förlängningen leder till att integrationen i det svenska samhället förhindras eller försenas. De nyanlända träffar bara landsmän – eller andra invandrare – får inga kontakter med svenskar och lär heller inte känna svenskt vardags- och samhällsliv. De lär sig inte svenska och blir därmed hänvisade till arbetslöshet och biståndsberoende. Mot dessa beskrivningar av avigsidorna med segregerade storstadsområden ställs ofta en vision av ett möjligt alternativ, som skulle bestå av att asylsökande och nyanlända invandrare sprids till fler och mindre kommuner där närheten och värmen mellan människor är större och svenskinlärning och integration går snabbare. De krav eller önskemål, som framförs är ofta att eget boende för asylsökande ska förbjudas och/eller regler införas, som sprider dem som fått uppehållstillstånd jämnare över landet eller åtminstone hindrar dem att fylla på invandrarbefolkningen ytterligare i redan segregerade bostadsområden.

Det är lätt att konstatera att problemet inte är nytt. Praktiskt taget alla reformer, som gjorts inom flykting- och/eller invandrarpolitiken under de senaste 25 åren, har innehållit ambitioner att

minska den etniska boendesegregationen och under hela tiden har den samtidigt bestått och t.o.m. ökat. Det finns idag fler etniskt segregerade bostadsområden än tidigare och andelen utrikes födda i många av dessa områden har ökat trots invandrar- eller integrationspolitiska ambitioner och insatser för att förhindra det. Det går heller inte att visa att denna utveckling på något avgörande vis beror på de asylsökandes rätt att välja eget boende. Segregationen ökade även under den tid då eget boende inte fanns i nuvarande form. Den tog sig då uttryck i sekundärflyttningar där personer som kommunplacerats i mindre kommuner, ibland redan under introduktionstiden, flyttade till större och invandrartätare kommuner. Sådana flyttningsrörelser finns fortfarande bland dem som kommunplacerats men är idag av mindre omfattning.

Statistik som visar bosättningsmönstren länsvis för flyktingar och andra invandrare pekar snarare på att det i första hand är anknytningsinvandrarna, som ökar den invandrade befolkningen i storstäderna. Medan Stockholms län 2001 hade 21 procent av rikets befolkning var det 27 procent av de flyktingar som kom 1996–2001 som bosatt sig i Stockholms län. Bland dem som kom 1986–1995 var det 26 procent. Bland anknytningsinvandrarna var det emellertid 40 procent som bosatte sig i Stockholms län. Också i kategorin övriga invandrare, som bland annat omfattar arbetskraftsinvandrare från 1960- och 70-talen, var överrepresentationen också större, 33 procent av dessa bodde 2001 i Stockholms län. Invandringen av andra än flyktingar m.fl. är också sedan mitten av 1990-talet större än flyktinginvandringen. År 2002 utgjordes ungefär två tredjedelar av invandringen av andra än flyktingar och deras anhöriga som anslutit inom två år.

De avgörande mekanismerna bakom den pågående etniska segregationen måste istället sökas i den rådande bostadsmarknadssituationen, bostadspolitiken och marknadens funktionssätt. Utredningen har inte kunnat hitta belägg för att segregationen nämnvärt går att hejda med tvångsåtgärder riktade mot asylsökande eller den minoritet av de nyinvandrade som utgörs av flyktingar m.fl. och inte själva förmår ordna sitt boende. Att inskränka människors rätt att bosätta sig var de vill och kan – sedan de beviljats permanent uppehållstillstånd – är svårt att förena med grundlagens stadgande om likabehandling av alla med hemortsrätt i landet. Det är lika svårt att acceptera att utländska medborgare, som är inneboende i storstäder, skulle ha företräde framför andra bostadssökande i attraktiva kommuner med svår bostadsbrist. Någon sådan ”gräddfil” finns heller inte, men det faktum att många kommuner i tidigare

skeden – när de hade gott om tomma lägenheter – gärna såg att personer i eget boende bosatte sig i ebo-kommunen, har givit det intrycket. Det har tagit lång tid att förändra den bilden men idag ökar medvetenheten bland asylsökande om den svåra bostadssituationen i attraktiva kommuner. Även om släktingar, som anlände för 5–6 år sedan, kunde få kommunens hjälp att få en bostad i storstaden så finns oftast inte längre den möjligheten.

De svart-vita bilderna av för- och nackdelarna med nyinvandrades bosättning i storstads- och stora kommuner respektive små kommuner har också nyanserats av flera utvärderingar och uppföljningar som utredningen studerat. De stödjer inte någon entydig slutsats om att boende i invandrartäta bostadsområden alltid är till nackdel för de nyanlända och de ger heller inte underlag för förhoppningen att en första tid i en mindre kommun alltid är till fördel. De flyttningsbeslut, som nyinvandrade själva har fattat, ibland i strid mot myndigheternas önskan, och som inneburit att de lämnat små och invandrarglesa kommuner för större och mera invandrartäta, har snarast visat sig lyckosamma ur integrationssynpunkt. Många som valt att flytta har därmed förbättrat sina försörjningsmöjligheter. Samtidigt har de som hittat arbete och försörjning i mindre kommuner ofta valt att bo kvar och det finns mindre kommuner med goda arbetsmarknadsmöjligheter som också lockat till inflyttning.

Utredningens slutsats är att ambitionerna att påverka de nyanländas bosättning och få en större spridning över landet måste utgå från de nyinvandrades framtida försörjningsförutsättningar och samhällets arbetskraftsbehov och, inte minst, individernas egna val. Det är utredningens övertygelse att små kommuner som, förutom goda bostäder, kan erbjuda nyanlända goda utbildnings- och försörjningsmöjligheter kan vara väl så attraktiva för nyanlända, som storstäder med stora problem på bostadsmarknaden. Men förutsättningen är att de nyanlända får en klar bild av alternativen och ser en möjlig och trovärdig väg till oberoende och egen försörjning. Om framtiden ter sig oklar och hopplös är det naturligt att den enda säkerhet, som finns att ty sig till, är den som erbjuds av närheten till släktingar, vänner och landsmän. Vi återkommer till frågeställningen i samband med den planerings- och bosättningsperiod som utredningen föreslår ska ingå i flyktingmottagandet.

När det gäller asylsökande är det självklart möjligt att återinföra anläggningsboende under asyltiden som ett villkor för att få dagersättning, men så länge asylsökande har rätt att röra sig fritt i landet är det svårt att förhindra att de vistas hos släktingar eller vänner.

Sådana erfarenheter gjordes på förläggningarna under den tid då anläggningsboende var det normala. Och även om Migrationsverket med en fullspäckad organiserad verksamhet med närvaroplikt och rigorös kontroll skulle kunna hålla de asylsökande kvar i anläggningsboendet under asyltiden så skulle det inte hindra någon från att söka sig till släkt och landsmän sedan uppehållstillstånd beviljats. Utredningens bedömning är att sådana åtgärder på sin höjd kan fördröja flyttningarna till attraktiva orter men inte i längden förhindra dem. Tidigare försök, med mer eller mindre tvingande kommunplaceringar av dem som fått uppehållstillstånd, kunde ju inte heller förhindra att utrikes födda koncentrerades till vissa kommuner och bostadsområden.

En teoretisk möjlighet vore att i större omfattning ha anläggningsboende på de orter där de bofasta invandrarna finns; därmed skulle kanske en del av trångboddhetsproblemen undvikas, men koncentrationen av utrikes födda till vissa kommuner skulle inte minska. I praktiken har det hittills inte heller varit möjligt eftersom bostadsbristen på sådana orter idag gör det omöjligt för Migrationsverket att hitta lägenheter att hyra för anläggningsboende. I realiteten har bostadsbristen i storstäder och större städer i stor utsträckning förverkligat visionen om att låta asylsökande möta Sverige i mindre kommuner, inte minst i de norra delarna av landet. Det är där Migrationsverket i stor omfattning fått söka de lägenheter som behövts för att bygga upp ett mottagningssystem, som vid halvårsskiftet 2003 härbärgerade ca 20 000 asylsökande medan ungefär lika många fanns i eget boende. Vid årsskiftet 2002/2003 fanns det asylsökande i 260 kommuner och i de tre storstäderna vistades 9 (Stockholm), 5 (Göteborg) respektive 4 (Malmö) procent av de asylsökande. Huruvida spridningen på så många kommuner så småningom också kommer att sätta spår i bosättningsmönstren återstår att se. Det har inte varit möjligt att få fram någon statistik som visar om det finns något samband mellan en asyltid i en liten kommun och benägenheten att också bosätta sig i den eller en annan jämnstor kommun.

Utredningen vill också fästa uppmärksamheten på att inte heller anläggningsboende i mindre och invandrarglesa kommuner är problemfritt, även om de problemen fått mindre publicitet än storstädernas svårigheter. De problem som kan uppstå i mindre kommuner, när anläggningsboende etableras där, är exempelvis svårigheter att snabbt öka den kommunala servicen så att de asylsökande kan erbjudas den skolgång, sjukvård och andra kommunala insatser som kan bli aktuella. Det har påpekats att de nödvändiga utökning-

arna kan bli mer kostnadskrävande i mindre kommuner och att de gällande statliga ersättningarna inte alltid täcker kostnaderna. Det har inte varit möjligt för utredningen att i detalj studera problemen men en översyn av ersättningarna kan vara motiverad.

Spritt anläggningsboende är att föredra

En annan förändring, som inträffat under de senaste åren, är att anläggningsboendet allt oftare har övergått till att vara insprängt och spritt i det normala lägenhetsbeståndet från att tidigare ha varit samlat antingen i f.d. sjukhus, vårdhem, militärförläggningar och liknande institutioner eller i sammanhängande delar av bostadsområden. Utvecklingen började 2000 och kan ses som en fortsättning på de förändringar, som skedde under 1990-talet då anläggningsboendet övergick från att vara ett institutionsboende med kollektiv utspisning till att vara boende i egna lägenheter med självhushåll. Idag strävar Migrationsverket i första hand efter att hyra lägenheter för asylsökande utspridda i det vanliga lägenhetsbeståndet på flera orter inom en radie av ca 5 mil från ett mottagningskontor. Detta sätt att bygga upp anläggningsboendet syftar till att normalisera de asylsökandes tillvaro så långt det är möjligt, men det ställer samtidigt nya krav på Migrationsverkets personal och de asylsökande. Det innebär mera resande både för de asylsökande när de ska träffa handläggare och delta i organiserad verksamhet och för Migrationsverkets personal. Kostnaderna för det spridda anläggningsboendet har också visat sig något dyrare än det samlade anläggningsboendet. Trots detta vill utredningen förorda ett fortsatt spritt anläggningsboende i den utsträckning situationen på bostadsmarknaden gör det möjligt.

Efter att ha tagit del av erfarenheterna från spritt boende, menar utredningen att detta ger de asylsökande ett mera normaliserat och självständigt boende än det samlade anläggningsboendet. Det ger vidare de asylsökande konkreta erfarenheter av svenskt samhälls- och vardagsliv. Det har ofta påpekats hur viktigt det är att informera de asylsökande om att det svenska samhället erbjuder samma och lika bra samhällsservice i både små och stora kommuner och i alla delar av landet eftersom detta inte alltid är självklart i de asylsökandes ursprungsländer. Det spridda boendet kan ge egna erfarenheter av detta, vilket gör väsentligt större intryck än muntlig eller skriftlig information om samma sak. Utredningen bedömer också att ett spritt boende kan göra nödvändiga volymförändringar

i mottagningssystemet mindre dramatiska än etablerandet och avvecklingen av stora samlade anläggningar. Dessutom ger det både svenskar och asylsökande tillfällen till kontakter; på gott och ont, för inte heller det spridda boendet är, som påpekats tidigare, problemfritt. Ett avgörande problem för möjligheterna att åstadkomma ett spritt anläggningsboende utgörs av förhållandena på bostadsmarknaden. Ytterst är det återigen tillgången på bostäder som avgör vad som är möjligt att åstadkomma.

2.1.2. Verksamheten under asyltiden

  • Verksamheten ska vara integrationsförberedande för dem som befinner sig i normalprocessen, dvs. de som har passerat transitförfarandet och inte fått lagakraftvunnet avvisningsbeslut,
  • Migrationsverket har även fortsättningsvis huvudansvar för den organiserade verksamheten men kan upphandla hela eller delar av den av kommuner och/eller andra utförare,
  • undervisning i svenska ska ske enligt de nya kursplanerna för sfi,
  • samhällsinformation bör om möjligt ges på modersmål eller genom tolk,
  • en första kartläggning av de asylsökandes utbildnings- och yrkesbakgrund ska göras av Migrationsverkets personal och på ett sätt som gör att det kan utgöra grund för en framtida handlingsplan,
  • Migrationsverket och Arbetsmarknadsverket ska tillsammans utarbeta struktur och former för inledande kartläggning av de asylsökandes utbildnings- och yrkesbakgrund,
  • arbetsförmedlingen ansvarar för allmän information om förhållanden och villkor på den svenska arbetsmarknaden, förmedling av praktikplatser till asylsökande samt fördjupad individuell kartläggning, studie- och yrkesrådgivning och, när det är motiverat, för att skriva in arbetssökande på arbetsförmedlingen samt förmedla arbete till dem som har rätt att arbeta,
  • Riksförsäkringsverket får i uppdrag att utreda de påtalade problemen med de asylsökandes arbetsbaserade försäkringar så att de får de ersättningar de enligt lagen har rätt till.

Den organiserade verksamheten under asyltiden ska vara integrationsförberedande för dem som ingår i normalprocessen och de kunskaper och erfarenheter de asylsökande får, måste vara möjliga att

bygga vidare på för dem som får tillstånd att stanna. Det gäller att ta vara på tiden och undvika att gång på gång ”börja om från början” och det innebär också att de asylsökandes aktiviteter kontinuerligt ska dokumenteras. Betyg från sfi och intyg om deltagande i andra aktiviteter, liksom betyg/intyg från praktikplatser/arbetsgivare bör samlas i en individuell portfölj och utgöra underlag för en eventuell kommande handlingsplan. Det är angeläget att snabbt etablera en inriktning på arbete och egen försörjning och att hela tiden hålla det i sikte och undvika att det uppstår långa tider utan mål och innehåll. Det är också ett konkret och påtagligt sätt att göra de nyanlända bekanta med det svenska samhällets sätt att fungera.

Eftersom både antalet asylsökande, de länder de kommer från liksom orsakerna till att de söker asyl förändras från tid till annan kommer sannolikt alltid en del – just nu merparten – av de asylsökande att avvisas. För dem som har fått lagakraftvunna avvisningsbeslut bör den organiserade verksamheten istället förbereda för ett självmant återvändande. Det har inte ingått i utredningens uppdrag att utreda återvändandefrågorna men, med tanke på svårighetsgraden i det arbetet, menar utredningen att det finns anledning att överväga om inte ett särskilt program behöver utvecklas för dessa personer

Svenskundervisning och samhällslivsorientering

Migrationsverket ansvarar för den organiserade verksamheten men kan upphandla hela eller delar av den av kommuner och andra utförare. Både inom den organiserade verksamheten för asylsökande och introduktionen för personer som fått uppehållstillstånd är innehållet till stora delar likartat så till vida att i båda fallen ska undervisning i svenska ges liksom samhällsinformation. Sfi-utredningen föreslår att samhälls- och arbetslivsorientering ska utgöra en del av sfi-utbildningen. Kommunen har en skyldighet att tillhandahålla sfi med samhälls- och arbetslivsorientering för de invandrare som är folkbokförda i kommunen och utredningen menar att det vore rationellt att använda de resurser som kommunerna redan byggt upp även för de asylsökande som bor i kommunen. Inte minst med tanke på dem som bor i eget boende och spritt anläggningsboende borde en samverkan med kommunerna kunna öka tillgängligheten och förkorta resvägarna. Om de asylsökande läser sfi tillsammans med andra studerande får kommunen tidigare kontakt med dem.

Det kan spara tid och underlätta de fortsatta kontakterna med dem som senare får uppehållstillstånd.

Utredningens förslag att svenskundervisningen under asyltiden ska följa kursplanen gör det också naturligt att asylsökande och invandrare med uppehållstillstånd studerar tillsammans. Erfarenheter från Norge visar inte på några nackdelar och ett större elevunderlag ökar också möjligheterna att sätta samman elevgrupper med varierande studievana, utbildning m.m. Förslaget till förändrad svenskundervisning för asylsökande är en anpassning till en förändring som i praktiken redan skett eller pågår inom I likhet med Migrationsverket menar vi att det bör leda till en bättre kontinuitet i språkinlärningen och färre ”omstarter”. Oavsett om de asylsökande blir kvar i kommunen eller ej så kan de fortsätta språkstudierna på den nivå där de befann sig när uppehållstillståndet beviljades. Men för att de som får uppehållstillstånd ska kunna tillgodoräkna sig de resultat de uppnått inom ramen för svenskundervisningen vid en eventuellt följande introduktion krävs också att de examineras av behörig myndighet, såvida undervisningen inte tillhandahålls av kommunen.

En del av dagens ”glapp” mellan asyltiden och tiden efter uppehållstillstånd beror på att personer som inte får sin asylansökan beviljad kommer in med en ny ansökan och går under jorden i förhoppningen att så småningom få ett positivt beslut. Att asylsökande deltar i en genomtänkt introduktion och läser svenska enligt de nya kursplanerna m.m. kommer därför inte att lösa alla problem med glappen i kedjan.

Förutom svenskundervisning med samhällslivs- och arbetslivsorientering bör den organiserade verksamheten kunna omfatta i princip detsamma som den kan göra idag, dvs. information med anknytning till asyltiden, annan utbildning, praktik och självförvaltning för dem som bor på anläggning. Den organiserade verksamheten bör så långt som möjligt ha en individuell inriktning där utbildning och yrkeserfarenheter från hemlandet samt framtidsplanerna beaktas. Det utvecklingsarbete som pågår inom Migrationsverket med att fastställa ett program för en månadslång introduktion – dvs. ett program, som är gemensamt till innehåll och omfattning för hela mottagningssystemet, som ibland benämnts ”bas-ov” – ser utredningen som ett viktigt steg för att höja kvaliteten på den organiserade verksamheten.

Till kvaliteten i den organiserade verksamheten hör också att den information som ges blir förstådd, dvs. att den ges på ett begripligt språk. Modersmålet är alltid det ”bästa språket” och information

måste därför så långt det är möjligt ges på modersmål och helst av lärare som behärskar både språk och innehåll. När detta inte är möjligt kan tolkning eller användning av något annat fungerande kommunikationsspråk tillgripas. För moment som berör djupt liggande värderingar, som barnuppfostran och könsroller är det önskvärt med dubbelt kultur- och språkkompetenta lärare men nära samverkan mellan svensk- och modersmålstalande lärare kan också vara en lösning. Ren tolkning måste däremot betraktas som en nödlösning.

Frivilligorganisationer kan ge mervärde

Frivilligorganisationer bör kunna engageras i större utsträckning än i dag för vissa delar av den organiserade verksamheten, exempelvis i frågor som rör mänskliga rättigheter (MR), och då inte enbart genom ideella insatser utan också som utförare av köpta tjänster. När det gäller köpta tjänster begränsar dock resurstilldelningen för organiserad verksamhet Migrationsverkets möjligheter. Utredningen menar att kontakter med det omgivande samhället i form av företrädare för frivilligorganisationer kan ge ett mervärde för båda parter. De asylsökande möter ”vanliga” människor utan myndighetsuppgifter och frivilligorganisationernas företrädare ökar sina kunskaper om de grupper som kommer till Sverige, deras bakgrund och kultur. Detta kan både leda till att frivilligorganisationerna i sin verksamhet kan dra nytta av de asylsökandes kompetens och att de som får uppehållstillstånd har fått en värdefull och konkret erfarenhet av en vanlig och möjlig väg in i den svenska samhällsgemenskapen.

Vissa frivilligorganisationer som bygger sin verksamhet på MRfrågor (Röda korset, Rädda Barnen m.fl.) kan på ett självklart sätt behandla frågor om mänskliga rättigheter och barns rättigheter utifrån ett universellt perspektiv. Dessa, på internationella konventioner grundade, rättigheter har relevans både som delar i det svenska samhällets grundläggande värderingar och för asylsökande som senare återvänder till hemlandet. Ytterligare ett område som är till nytta, oavsett i vilket land de asylsökande kommer att leva, är grundläggande sjuk-, hälso- och barnavård. Det ligger också helt i linje med vissa frivilligorganisationers normala verksamhet och kan samtidig ge de asylsökande en beredskap att hantera en del av de problem som ett liv i väntan på asyl alltid kommer att innebära.

Arbetsmarknadsinriktning redan från asyltiden

En första kartläggning av de asylsökandes utbildnings- och yrkesbakgrund ska göras av Migrationsverkets handläggare och på ett sätt som gör att det kan utgöra grund för en framtida handlingsplan. Syftet är både att så tidigt som möjligt markera arbetsmarknadsinriktningen och att ge arbetsförmedlingen ett grepp om vilken kompetens och vilka resurser som sannolikt kommer att finnas att ta till vara på den svenska arbetsmarknaden. Kartläggningen kan även utgöra en grund för att kunna påbörja förberedelser för eventuell validering och värdering av utländska utbildningar och tidigare yrkeserfarenheter och ge en grund för individualisering av innehållet i den organiserade verksamheten.

För den asylsökande startar kartläggningen en process som bör leda till att han/hon får en klar bild av hur han/hon på bästa sätt kan förbereda ett framtida arbetsmarknadsinträde. Med kartläggningen påbörjas också sammanställningen av den portfölj, som den sökande bör ha och där studieresultat och andra aktiviteter under asyltiden dokumenteras och samlas tillsammans med eventuell dokumentation från studier och arbete i hemlandet.

I dag är det möjligt att arbeta under asyltiden men förhållandevis få asylsökande har hittills gjort det. I den arbetsmarknadspolitiska propositionen (Prop. 2002/03:44) ges signaler om förstärkta informationsinsatser riktade till asylsökande om möjligheten att arbeta under asyltiden. Samtidigt föreslår Verkställighetsutredningen att asylsökande som saknar identitetshandlingar och som inte samarbetar när det gäller att fastställa sin identitet inte ska kunna beviljas undantag från arbetstillstånd. Utredningen har samrått med den arbetsgrupp som regeringen tillsatte 2003 om närmare samverkan med näringslivet i arbetet för integration av invandrare på arbetsmarknaden. I dessa överläggningar har bl.a. ett arbetsgivarintresse framförts om att lättare kunna komma i kontakt med asylsökande och kunna dra nytta av den kompetens de har redan under asyltiden. Utredningen bedömer att kartläggningen kan bli till gagn både för de asylsökandes möjligheter att arbeta under väntetiden, deras framtida arbetsmarknadsanknytning och för arbetsgivare, som via arbetsförmedlingen vill söka arbetskraft bland de asylsökande. Utredningens utgår därmed från att en större andel kommer att arbeta under asyltiden om arbetsförmedlingens stöd till dem förbättras dels genom kartläggningen, dels genom att de som vill ha arbete registreras på arbetsförmedlingen och blir sökbara för arbetsgivarna.

Ökat ansvar för Arbetsmarknadsverket

Det är angeläget att Migrationsverket och Arbetsmarknadsverket tillsammans utarbetar struktur och former för den inledande kartläggningen av de asylsökandes utbildnings- och yrkesbakgrund. Kartläggningen måste nämligen ha en sådan kvalitet och struktur och ett sådant innehåll att arbetsförmedlingen har en möjlighet att bedöma hur nära eller långt ifrån ett arbetsmarknadsinträde personen står och vilka kompletteringar som bör göras. Därför är det nödvändigt att arbetsmarknadsmyndigheterna och Migrationsverket tillsammans utarbetar kartläggningsinstrumentet. Ett sådant gemensamt arbete är också delvis påbörjat inom ramen för Överenskommelsen om utveckling av introduktionen.

I de fall det är motiverat bör den första kartläggningen följas av direkta kontakter med arbetsförmedlingen på den ort där den sökande bor för fortsatt kartläggning, studie- och yrkesrådgivning, inskrivning som arbetssökande på arbetsförmedlingen. Individens eget uttalade intresse bör vara en viktig och självklar utgångspunkt för arbetsförmedlingskontakterna. Formerna för kontakterna mellan mottagningsenheten och arbetsförmedlingen bör de båda myndigheterna utveckla i samverkan. Att bli inskriven på arbetsförmedlingen är emellertid viktigt för att personerna ska kunna komma ifråga för matchning och praktik. Utredningen menar också att arbetsförmedlingens bransch- och arbetsgivarkontakter bör användas för att hitta praktikplatser som stärker de asylsökandes yrkesinriktning. Arbetsförmedlingen bör också förmedla arbete till dem som har rätt att arbeta.

Idag är det många som försöker hitta praktikplatser åt både kommunmottagna, andra invandrare och asylsökande – de kommunala flyktingmottagningarna, sfi-anordnarna och även Migrationsverkets förläggningar. Dessutom försöker ofta också de asylsökande eller kommunmottagna själva att hitta praktikmöjligheter. De olika aktörerna konkurrerar delvis med varandra om samma praktikplatser och det blir också mycket dubbelarbete när alla aktörer ska bygga upp sina egna bransch- och arbetsgivarkontakter. Utredningen menar att det vore rimligare att den professionella arbetsmarknadsmyndigheten ansvarade för de praktikplatser, som har arbetsförberedande inriktning eftersom de redan har arbetsgivar- och branschkontakter uppbyggda. Vilken tonvikt som bör läggas på praktik under asyltiden kan också behöva bestämmas utifrån tillgången på praktikplatser och vilken sorts praktik som avses.

Men också möjligheterna att arbeta under asyltiden och anställningsbarheten efter ett eventuellt uppehållstillstånd bör spela in.

Utredningen ser över huvud taget Arbetsmarknadsverkets medverkan, i både allmän arbetsmarknadsinformation och individuell rådgivning, som mycket angelägen och verkets ansvar för asylsökande bör förtydligas. Tidigare har det varit mycket begränsat men inom ramen för Överenskommelsen om utveckling av introduktionen har en utveckling påbörjats som nu bör läggas fast. För att ge en professionell och realistisk information om arbetsmarknadsförhållanden och -möjligheter krävs, som vi bedömer det, medverkan från Arbetsmarknadsverket. Det är svårt för mottagningshandläggare på Migrationsverket att vara så kunniga och hålla sig så á jour med arbetsmarknadsfrågorna att de kan fördjupa informationen inom alla de områden som kan aktualiseras vid sådana informationstillfällen. Seriositeten i arbetsmarknadsinriktningen betonas också av att det är de som yrkesmässigt arbetar med frågorna som också ger informationen. Uppfattas den som tillförlitlig av de asylsökande kan den även motverka myter och tro, som annars riskerar att bli den viktigaste informationskällan för de asylsökande.

Arbetsmarknadsverket har ytterligare skäl att ägna arbetssökande asylsökande ett särskilt intresse. De asylsökande, som senare får uppehållstillstånd, blir med utredningens förslag om en ny planerings- och bosättningsperiod ofta ett ansvar för arbetsförmedlingen. Ju tidigare arbetsförmedlare och yrkesrådgivare kommit i kontakt de asylsökande och kunnat påverka de arbetsmarknadsinriktade insatserna under asyltiden, desto större blir förmedlingens möjligheter att på bästa sätt ta till vara de nyinvandrades resurser. Vägen till arbete för de nyanlända kan bli kortare och Arbetsmarknadsverkets möjligheter att förse arbetsmarknaden med efterfrågad arbetskraft förbättras. Med tanke på de aktuella prognoserna om kommande arbetskraftsbehov är detta ytterst angeläget men framför allt ger det arbetsmarknadsmyndigheterna verktyg för att förhindra att nyanlända hamnar i en långtidsarbetslöshet, som senare kräver mångdubbla ansträngningar och resurser för att häva.

Ett problem som uppmärksammats när det gäller de asylsökande som arbetar, berör de arbetsbaserade förmånerna i Socialförsäkringslagen och problemet kan komma att bli större med fler asylsökande i arbete. Konstruktionen med undantag från kravet att ha uppehållstillstånd för vissa asylsökande har lett till att försäkringskassorna tolkat lagstiftningen som att asylsökande som arbetar inte har rätt till t.ex. sjukpenning. Såvitt utredningen kan finna är

emellertid lagstiftningen klar på denna punkt, man har den rätten i och med att man arbetar och betalar skatt, och problemen förefaller snarare bottna i att försäkringskassorna har svårigheter att i sina datasystem registrera försäkrade som inte är folkbokförda i landet eller saknar personnummer. Utredningen har inte lyckats klarlägga exakt vad det är för lagar, förordningar, riktlinjer eller rutiner som orsakar problemen men menar att Riksförsäkringsverket snarast bör få i uppdrag att bringa klarhet i frågan så att de asylsökande som arbetar också kommer i åtnjutande av de förmåner de har rätt till.

2.1.3. Kommunernas och landstingens roll under asyltiden

  • Migrationsverket ska regelbundet underrätta kommunerna om vilka asylsökande barn i skolåldern som bor i kommunen – i anläggningsboende eller eget boende – och på vilken adress de kan nås för att få erbjudande om skolgång,
  • Migrationsverket ska regelbundet underrätta landstingen om vilka asylsökande som bor inom landstingsområdet och på vilken adress de kan nås för att få erbjudande om hälsoundersökning,
  • en konsekvensändring i sekretesslagen bör övervägas med hänvisning till förordningen (2001:976) om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnomsorg för asylsökande barn m.fl. och förordningen(1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande.

De kommuner och landsting där de asylsökande bor – oavsett om det är i anläggnings- eller eget boende – har viktiga om än begränsade uppgifter och skyldigheter i förhållande till de asylsökande. Asylsökande barn har tillgång till utbildning inom det offentliga skolväsendet, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg på i stort sett samma villkor som gäller för barn som är bosatta i Sverige. För ensamkommande barn har kommunerna ett särskilt ansvar bl.a. för att utse god man för barnet och för barnets omvårdnad. Frågan om de ensamkommande asylssökande barnen har under de senaste åren varit föremål för flera utredningar och förslag till förbättringar. Eftersom reformarbetet ännu inte är slutfört har utredningen inte funnit anledning att just nu ytterligare utreda frågorna.

Ekonomisk ersättning till asylsökande lämnas som regel enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. och inte enligt socialtjänstlagen. Däremot kan asylsökande komma i fråga för andra insatser enligt socialtjänstlagen och enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga eller lagen om vård av missbrukare i vissa fall. Det kan handla om att ingripa vid missbruk, om barn far illa och om kommunernas yttersta ansvar för alla som vistas inom kommunen motiverar stöd och hjälp.

Asylsökande erbjuds hälso- och sjukvård med stöd av en överenskommelse mellan staten och Landstingsförbundet. Denna överenskommelse går utöver landstingens skyldigheter enligt hälso- och sjukvårdslagens genom att den, förutom akut sjuk- och tandvård, även inkluderar sjuk- och tandvård som inte kan anstå, mödrahälsovård, förlossningsvård, preventivmedelsrådgivning, vård vid abort och vård och åtgärder enligt smittskyddslagen (1985:1472). Dessutom erbjuds barn, som inte fyllt 18 år, i princip samma vård som barn som är bosatta i landet. Det är den behandlingsansvarige läkaren som avgör vad som är att betrakta som akut sjuk- och tandvård och vilken vård som inte kan anstå. Ännu finns oklarheter när det gäller akut vår och psykisk ohälsa. Svåra traumatiska upplevelser som tortyr och påtvingad separation från anhöriga är riskfaktorer för psykisk ohälsa som måste uppmärksammas i ett hälsosamtal. Landstingen får statlig ersättning för den vård de ger enligt överenskommelsen liksom för de hälsoundersökningar och hälsosamtal som genomförs och som alla asylsökande ska erbjudas.

Personuppgifter som underlag för kommuner och landsting

För att både kommunerna och landstingen ska kunna leva upp till sina förpliktelser måste de får underlag från Migrationsverket med namn och adresser till dem som ska erbjudas skolgång och hälsoundersökning och hälsosamtal. Därutöver har kommuner ibland velat få förteckningar över alla asylsökande som bor, framför allt i eget boende, i kommunen. Rutinerna för att överföra nödvändiga uppgifter till kommuner och landsting har kritiserats och de har också komplicerats av de begränsningar som finns i sekretesslagstiftningen och personuppgiftslagen. Problemet har behandlats av Utlänningsdatautredningen, som i sitt betänkande Utlänningsdatalag (SOU 2003:40), föreslagit att Migrationsverket får en författningsreglerad uppgiftsskyldighet när det gäller namn, födelsedatum och bostadsadress för de barn som ska erbjudas utbildning,

förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl. Skyldigheten föreslås bli införd i förordningen (2001:976) om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnomsorg för asylsökande barn m.fl. För uppgiftslämnandet till landstingen föreslås att motsvarande skyldighet för Migrationsverket att lämna personuppgifter införs i förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande.

Utredningen ifrågasätter om de hittillsvarande problemen med personuppgifter till kommuner och landsting undanröjs helt i och med dessa förändringar. En konsekvensändring i sekretesslagens första kapitel bör övervägas, där en uttrycklig hänvisning görs till de berörda förordningarna. Utredningen anser inte att det finns skäl att föreslå en utvidgning av uppgiftsskyldigheten avseende samtliga asylsökande i eget boende. Kommunerna har inte mer omfattande ansvar för dessa personer än för vilken annan person som helst som befinner sig i kommunen utan att vara folkbokförd där och för dessa personer finns ingen uppgiftsskyldighet i förhållande till kommunerna. De uppgifter om antalet asylsökande i eget boende, som kommunerna redan får, är tillräckliga för att kommunerna ska ha ett underlag för att bedöma eventuella framtida bosättningsbehov. Med utredningens förslag till planeringsperiod ges de kommuner som vill medverka vid det första bosättningssamtalet ytterligare möjligheter att få information om den som just fått sitt uppehållstillstånd.

Asylsökandes sjukvård, hälsoundersökningar och hälsosamtal

Men underlag i form av personuppgifter är bara en sida av förutsättningarna för att de asylsökande ska få del av den skolgång, omsorg och sjukvård de har rätt till. Det krävs också personalresurser, en beredskap och bra rutiner inom kommuner och landsting för att möta de asylsökandes behov. Inte minst när det gäller de asylsökandes sjukvård har flera problem påtalats både med hälsoundersökningarna och med den omedelbara sjukvård de har rätt till. Hälsoundersökning och hälsosamtal ska enligt överenskommelsen mellan staten och landstinget erbjudas alla asylsökande men enligt Landstingsförbundets senaste redovisning av sjukvård åt asylsökande 2002 var det bara 37 procent som faktiskt genomgått hälsoundersökning. Skälen till att de inte är flera uppges vara dels svårigheter att hitta de asylsökande, dels problem för landstingen att få tid och resurser för verksamheten. Den bild av övrig sjukvård åt de asylsökande, som Landstingsförbundet ger, innebär att de asylsökande

2002 gjorde något fler besök i öppen vård än den bosatta befolkningen, att de var kraftigt underrepresenterade när det gäller tandvårdsbesök och hade betydligt större behov av sluten somatisk vård. För den slutna psykiatriska vården redovisar Landstingsförbundet stora ökningar under 2002 men samtidigt uppseendeväckande skillnader mellan landstingen. Statistiken är emellertid inte fullständig och jämförelserna bygger delvis på uppskattningar.

De asylsökandes – och senare de kommunmottagnas hälsotillstånd – är en fråga som ofta aktualiserats både inom mottagningssystemet, den kommunala flyktingmottagningen och svenskundervisningen och hälsoproblemen uppges ofta vara ett stort hinder i integrationsprocessen. Utredningen noterar samtidigt att en hel del arbete pågår inom området. Förutom de förändringar som Utlänningsdatautredningen föreslagit pågår inom Socialstyrelsen en översyn av riktlinjerna för hälsoundersökningarna och hälsosamtalen. Mottagandevillkorsutredningen har i uppdrag att pröva behovet av obligatoriska hälsoundersökningar. Integrationsverket har under det gångna året påbörjat samtal med berörda myndigheter med sikte på att före årets slut få till stånd en central överenskommelse för integration och hälsa som bl.a. syftar till att komma till rätta med de hinder för integration som ohälsa skapar. Parallellt pågår det 4-åriga forskningsprojektet Hälsofrämjande introduktion vid Karolinska Institutet i samverkan med Institutet för psykosocial medicin. Landstingsförbundet har aviserat att de kommer att ha överläggningar med Migrationsverket för att förbättra rutinerna avseende hälsoundersökningarna. Utredningen exempelvis från flera håll blivit uppmärksammad på att hörselskador i stor utsträckning inte upptäcks vilket dels kan leda till att handikappet inte beaktas vid bosättningen, dels att de hörselskadade inte kan tillgodogöra sig sfi-utbildningen.

Utredningen har inte haft möjlighet att detaljstudera hälso- och sjukvården för vare sig asylsökande eller kommunmottagna flyktingar m.fl. men vill understryka vikten av det arbete som pågår. Inte minst finner vi det ytterst angeläget att alla asylsökande verkligen nås med både information och erbjudande om hälsoundersökning och hälsosamtal och att dessa sedan görs på ett tillitsfullt och etiskt försvarbart sätt, så att viktiga för integrationen aspekter kan uppmärksammas och åtgärdas. Med tanke på att Landstingsförbundet redovisar betydligt mindre problem med att nå asylsökande barn för kontakter med barnavårdscentralerna förefaller det inte omöjligt. Utredningen har samrått med Mottagandevillkorsutredningen och delar deras preliminära bedömning att

obligatoriska hälsoundersökningar inte är motiverade. Erfarenheterna från mottagningsenheter där de asylsökande får både god information och erbjudande om hälsoundersökning visar att den stora majoriteten då också gärna accepterar erbjudandet. Vi återkommer till hälso- och sjukvårdsfrågorna i ett senare kapitel.

Ersättningar till kommuner och landsting

Utredningen har fått vissa signaler om att kommuner anser att ersättningarna för de asylsökande barnens förskola, skolgång och skolbarnsomsorg inte täcker kostnaderna men utredningen har inte något underlag för att bedöma förekomsten och omfattningen av problemen. Även när det gäller ersättningarna till kommunerna, för exempelvis sociala utredningar därför att barn misstänks fara illa, har utredningen fått påpekanden om att kommuner belastas av orimligt stora kostnader. Inte heller på denna punkt har utredningen haft möjlighet till fördjupade undersökningar och saknar därför underlag för att bedöma behovet av förändringar. Dessutom har utredningen erfarit att flera överklaganden avseende ersättningar av detta slag är föremål för pågående beredning i regeringskansliet.

Landstingsförbundet redovisar i sin uppföljning Sjukvård till asylsökande, omfattning och kostnader 2002 (Dnr 156/02) ett underskott, dvs. de statliga ersättningarna täcker inte de faktiska kostnaderna. Statens ersättningar till landstingen regleras i en särskild överenskommelse som kontinuerligt följs upp och blir föremål för omförhandlingar och utredningen har därför inte närmare studerat ersättningsfrågorna (se också ovan under rubriken Skapar eget boende etnisk segregation).

2.1.4. Försörjningen under asyltiden

  • Nuvarande dagersättning till asylsökande bibehålls,
  • Lagen om mottagande av asylsökande m.fl. ändras så att övergången från dagersättning till statlig etableringsersättning kan ske i och med bosättningen och normalt senast efter 3 månader.

Utredningen har diskuterat nuvarande konstruktion av dagersättningen till asylsökande sedan det påpekats att den har vissa nackdelar. Den är konstruerad som en fast ersättning som bl.a. förut-

sätter att den asylsökande deltar i den organiserade verksamheten i viss omfattning och dessutom medverkar i utredningen av sitt asylärende och – om asylansökan avslagits – i förberedelserna för självmant återvändande. När en asylsökande inte deltar i organiserad verksamhet, utredning och verkställighet kan nedsättning av dagersättningen göras enligt vissa regler. För personer som av hälso- eller andra skäl inte kan delta i organiserad verksamhet görs ingen nedsättning. Det är ett administrativt komplicerat system som är svårt att få att fungera enhetligt och som innehåller svårigheter när det gäller att motivera de asylsökande till aktiviteter. En person som exempelvis fått dagersättning för att han deltagit i svenskundervisningen förväntas senare delta i ytterligare aktiviteter men det förändrar inte ersättningen.

De medel som hittills avsatts för organiserad verksamhet har heller inte räckt för att erbjuda ett utbud, som täcker heldagssysselsättning vilket leder till att asylsökande under perioder bara deltar under kortare tid. Eftersom personen i fråga inte varit avog till att medverka finns det ingen grund för en nedsättning och dagersättningen utgår följaktligen utan reducering

Utredningen menar i princip att ett omvänt ersättningssystem vore mera tilltalande, dvs. på en grundersättning, som alltid utgår och avser att täcka grundläggande behov, skulle tilläggsersättning utgå i förhållande till den tid, som den asylsökande lägger ner på svenskundervisning, självförvaltning och andra aktiviteter inom den organiserade verksamheten. Detta förutsätter emellertid ett brett och heltidstäckande utbud av organiserad verksamhet så att individen kan fylla på sin dagersättning upp till den högre nivån. Eftersom utredningen inte ser att detta skulle vara möjligt inom nuvarande ekonomiska ramar och att även detta system skulle kräva avsevärda administrativa insatser – för att fördela mycket anspråkslösa summor av varierande storlek – har utredningen stannat vid att behålla nuvarande system. Det kan dock komma att modifieras med anledning av Verkställighetsutredningens förslag liksom av de konsekvenser som EU:s direktiv om mottagandevillkor av asylsökande (dir. 2002:104) eventuellt innebär.

I kommande avsnitt föreslår utredningen bl.a. att en planerings- och bosättningsperiod och en ny statlig etableringsersättning införs. Om dessa förslag genomförs krävs att Lagen om mottagande av asylsökande m.fl. ändras så att övergången från dagersättning till den enhetliga statliga ersättningen sker i och med bosättningen och senast efter 3 månader.

Idag gäller olika regler för personer som beviljas uppehållstillstånd och bor i anläggningsboende respektive eget boende avseende övergången från dagersättning till kommunalt försörjningsstöd eller introduktionsersättning. För personer i anläggningsboende kan dagersättning fortsätta att betalas ut ”om de inte anvisats eller kunnat utnyttja en anvisad plats i en kommun”. Målet för kommunplacering är 8 veckor. För personer i eget boende kan däremot dagersättning bara fortsätta att betalas ut under en månad efter beviljat uppehållstillstånd, därefter träder kommunen automatiskt in med den form av stöd till försörjning som den valt. Systemet fungerar inte bra. I ena fallet blir de som fått tillstånd ibland kvar i anläggningsboende längre tid för att bostad inte kunnat erbjudas (t.o.m. maj månad 2003 hade hälften väntat 3 månader eller längre på sin kommunplacering) och i det andra tvingas kommuner ibland med mycket kort varsel överta försörjningen.

Med en tre månaders planeringsperiod för alla skulle kommunerna få bättre möjligheter att förebereda mottagandet eller bidra till en bosättning i någon annan kommun. Individen skulle få en rimligare tid på sig att tillsammans med Migrationsverket och andra berörda parter hitta en permanent bostadslösning. Under planerings- och bosättningsperioden förändras inte individernas boendeförhållanden jämfört med asyltiden och utredningen bedömer det som rimligt att även ersättningen förblir densamma, nämligen dagersättning enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. När bosättningen är klar kan statlig ersättning börja betalas ut liksom eventuellt hemutrustningslån vilket gör att den ekonomiska situationen blir väsentligt bättre. Med bibehållen dagersättning under planerings- och bosättningsperioden finns det också en ekonomisk drivkraft för den som fått uppehållstillstånd att försöka lösa sin boendesituation. Den permanenta bosättningen, en handlingsplan för framtiden och den statliga ersättningen markerar därmed tydligare att en ny fas i livet har börjat.

2.2. Planeringsperiod med bosättning

  • Den planeringsperiod som erbjuds den nyanlände ska ha en tydlig inriktning på arbete, egen försörjning och bosättning,
  • planeringsperioden börjar vid det bosättningssamtal som Migrationsverket kallar till så snart en person beviljats uppehållstillstånd. Den kommun där personen befinner sig när uppehållstillståndet beviljas ska tillsammans med AMV kallas till samtalet,
  • vid periodens slut ska var och en ha en handlingsplan och en meritportfölj,
  • individens förutsättningar och ambitioner ska vara viktiga utgångspunkter för planeringen och handlingsplanen ska så långt som är möjligt vara resultatet av individens egna beslut.

De som just fått veta att de fått uppehållstillstånd har med stor sannolikhet en hel del funderingar på hur deras framtid i det nya landet ska gestalta sig. Hur blir det med bostad och arbete? Är min utbildning användbar? Hur blir det med barnens skolgång? Vad händer när min familj kommer? Om frågorna är många så är svaren sannolikt färre. En hel del har säkert klart för sig var de vill bo, några har ordnat sitt boende på egen hand, andra vet inte vart de ta ska ta vägen och behöver någon som hjälper dem. På liknande sätt är det med arbete och utbildning. En del är klara över vad de vill göra och har kanske redan under asyltiden tagit reda på en del om vad som finns och är möjligt för dem, men väldigt många har, som vi sett, en bra bit kvar innan de hittar ett arbete och kan försörja sig själva. Vi vet också att valet av eller önskan om en viss bostadsort inte alltid är så bra ur arbets- och utbildningssynpunkt och vice versa. Även om många har släkt och vänner i Sverige som kan bistå med information och kontakter måste det självklart vara svårt för den som är nyanländ att veta vad som finns och vad som är möjligt.

För att kunna fatta kloka beslut för sin framtid skulle det underlätta för många nyanlända om de så snart som möjligt efter det att de har fått uppehållstillstånd fick professionell hjälp med att planera sitt boende och sin försörjning. Utredningen föreslår därför att f.d. asylsökande som fått ett uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring, kvotflyktingar samt anhöriga som kommer inom två år ska erbjudas en koncentrerad planeringsperiod som inkluderar frågan om bosättning.

Planeringsperioden ska ha en tydlig och konkret inriktning på arbete och egen försörjning och bosättning och ska vara till gagn för både individ och kommun. Den som har fått uppehållstillstånd ska få tid och möjligheter att orientera sig om villkor och förhållanden när det gäller bosättning och försörjning och få professionell hjälp med att planera för sin framtid. Det betyder att perioden måste innehålla samhällsinformation, kvalificerad vägledning, bedömning av yrkeskunskaper och utbildningsbakgrund etc. Vid periodens slut ska var och en ha en handlingsplan som för flertalet ska vara inriktad på arbete samt en meritportfölj.

Den nyanlände ska ha ett reellt inflytande över planeringsprocessen och hans eller hennes beslut ska vara avgörande för innehållet i handlingsplanen. Detta är en viktig förutsättning för att den enskilda individen ska ta handlingsplanen på allvar och ta ansvar för den. Studier visar att kommuner som låter invandrare bli reellt delaktiga i planeringen av sin introduktion kommer snabbare ut i egen försörjning. Så detta är något som alla tjänar på. Kommunerna i sin tur kan under perioden diskutera bosättning och försörjning med den nyanlände ur ett kommunalt perspektiv. De kan redogöra för de förutsättningar för framtida boende och försörjning som finns i den egna kommunen och – beroende på hur det regionala och interkommunala samarbetet ser ut – vad som kan tänkas finnas i andra kommuner samt diskutera vad av detta som kan tänkas passa den enskilda individen.

Utredningen föreslår att Migrationsverket får ansvar för att sätta igång planeringsperioden och att den börjar vid det samtal som Migrationsverket alltid har med den som just har fått ett uppehållstillstånd och som bland annat handlar om bosättning (det som brukar kallas PUT-samtal, men som vi fortsättningsvis kallar för bosättningssamtal). Den kommun där en person befinner sig när hon eller han får uppehållstillstånd, vistelsekommunen, bör vara med i ett tidigt skede i planeringsprocessen och ska därför kallas till samtalet. Till samtalet ska även AMV kallas.

För några av de grupper som omfattas av utredningens föreslag om planeringsperiod och etableringsersättning, måste ytterligare utredning och överväganden göras innan de föreslagna förändringarna genomföras. Det gäller dels de som överförs inom ramen för flyktingkvoten, dels de som har tillfälliga uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring, dvs. är längre än ett år.

Numera placeras kvotflyktingarna direkt i en kommun när de kommer till Sverige. De passerar alltså inte först Migrationsverkets mottagningssystem och det kallas inte till något bosättningssamtal.

Frågan blir då hur planeringsprocessen ska initieras. Det naturliga är, enligt vår uppfattning, att kommunen där personerna är bosatta tar vid, på samma sätt som vi föreslår att de ska göra för asylsökande så snart deras första bosättning är klar. Eftersom Migrationsverket sitter inne med kunskaper om kvotflyktingarnas bakgrund och behov bör de medverka åtminstone i planeringsperiodens inledande skede. En annan fråga som behöver lösas är försörjningen under planeringsperioden. Ett alternativ skulle kunna vara att Migrationsverket blir ekonomiskt ansvarig för kvotflyktingarna på samma sätt som för f.d. asylsökande, ett annat att den föreslagna etableringsersättningen betalas ut med start redan under planeringsperioden. Det senare skulle innebära att staten tar ett tidsmässigt kortare ekonomiskt ansvar för en grupp flyktingar, som ofta har speciella behov till följd av att de har långa lägervistelser bakom sig och som inte har någon tidigare svenskundervisning och bekantskap med det svenska samhället att bygga vidare när de ska börja sin etablering i Sverige. Om utbetalningen av den föreslagna etableringsersättningen förlängs med tre månader, och då på den lägre ersättningsnivån, skulle både individens, kommunens och övriga medverkande aktörers möjligheter att åstadkomma något förbättras. Utredningen har emellertid inte haft möjlighet att se närmare på dessa eller andra alternativ.

En annan grupp som det finns anledning att se ytterligare på är de som av olika skäl beviljas tillfälliga uppehållstillstånd, trots att de de inte har asyl- eller andra skäl för uppehållstillstånd. Utredningen har föreslagit att de ska omfattas av möjligheten att söka och få etableringsersättning om deras tillfälliga tillstånd ger grund för folkbokföring, dvs. gäller för minst ett år. Ett tillfälligt uppehållstillstånd syftar oftast inte till bosättning utan till återvändande. Det kan emellertid finnas fall där det tillfälliga uppehållstillståndet ger grund för folkbokföring och för denna lilla grupp bör ytterligare överväganden göras huruvida de ska få etableringsersättning eller ej. Utredningen har inte haft möjlighet att fördjupa sig tillräckligt i denna problematik.

Planeringsperioden ska vara så kort om möjligt. Normalt bör den inte ta mer än tre månader. Detta är den gräns som bör gälla för alla oavsett om man har valt eget boende eller inte. Men om man under planeringsperioden kommer överens om att en flyttning från en bosättningskommun till en annan är det bästa för den nyanländes framtida etablering bör det vara möjligt att förlänga den med som längst ytterligare tre månader. Detta förutsatt att planeringen absolut kräver en förlängning. När det tar extremt lång tid att hitta

boende för dem som bor på anläggning kan det också vara befogat att förlänga perioden så att en del av individens planering kan ske tillsammans med det som blir bosättningskommunen.

Som sagts inledningsvis i detta betänkande är behoven många gånger desamma för alla nyanlända oavsett på vilken grund man fått tillstånd att stanna. Flera kommuner har också, som vårt arbete visat, funnit fördelar med att erbjuda sina introduktionsprogram till andra nyanlända än de som omfattas av ersättningsförordningen. Mot den bakgrunden anser utredningen att den föreslagna planeringsperioden bör kunna erbjudas alla nyanlända invandrare som inte kan försörja sig själva som har behov av en planeringsperiod och en handlingsplan. En förutsättning för det bör emellertid vara att individens försörjning under både planeringsperioden och därefter är ordnad, genom försörjningsstöd eller på annat sätt. Mer om detta i kapitlet Ersättningsfrågor.

Arbetsmarknadsmyndigheter, försäkringskassor, landsting och skolmyndigheter hör till de huvudmän och aktörer som utredningen anser måste delta i planeringsperioden och vara beredda att ta på sig ett verksamhetsansvar, i enlighet med vad man kommit överens om i handlingsplanen. Utredningen har diskuterat om denna samverkan och detta ansvar skulle behöva författningsregleras. Även individens rätt att få delta i planeringsperioden och få en handlingsplan skulle kunna regleras i en författning. En författningsreglering skulle sannolikt kräva sanktionsmöjligheter för att få någon verkan. Erfarenheterna av de nuvarande överenskommelserna om flyktingmottagande tyder på att sanktioner riskerar att bli tämligen tandlösa för så vitt man inte vill lägga ner mycket tid och kraft på en återrapportering och granskning på detaljnivå, något som måste vägas mot vad som kan uppnås med ett sådant förfaringssätt. Vi har inte funnit tillräckligt starka skäl för att ålägga vissa huvudmän och aktörer (av vilka somliga dessutom bör komma från den privata sektorn) att medverka i planeringsperioden och ta ansvar för den kommande verksamheten. Vi anser att man först bör pröva att använda uppföljning och utvärdering som styrinstrument innan man överväger en författningsreglering.

2.2.1. Bosättningen

  • Migrationsverket ska ha huvudansvaret för bosättningen under planeringsperioden,
  • Migrationsverket ska kalla berörda kommuner och AMV att vara med i det bosättningssamtal som verket har med den som fått ett uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring,
  • bosättningsdiskussionen ska vara tydligt inriktad på arbete och försörjning.

Bosättningsansvaret ligger i dag på Integrationsverket som tog över det från det dåvarande Invandrarverket år 1998. När Invandrarverket hade ansvaret hade de som begärde hjälp med bosättningen personlig kontakt med handläggarna på mottagningsenheterna. Sedan Integrationsverket tog över ansvaret sker bosättningsarbetet indirekt och via Migrationsverkets handläggare, något som leder till onödigt administrativt krångel och tidspillan.

Det är på Migrationsverkets mottagningsenheter som alla som kan behöva hjälp med bosättningen finns inskrivna och det är handläggarna på mottagningsenheterna som haft mest personlig kontakt med dem som fått uppehållstillstånd. Dessutom har handläggarna, som nämnts ovan, till uppgift att kalla till det samtal där beslutet meddelas och bosättningsfrågan initieras. Till detta kommer att det är Migrationsverket som får ta konsekvenserna och kostnaderna om bosättningsarbetet inte fortlöper på ett bra sätt i form av att personer med uppehållstillstånd blir kvar i anläggningssystemet. Av dessa skäl anser utredningen att Migrationsverket har bättre förutsättningar att sköta bosättningen än Integrationsverket och därför bör få huvudansvaret för den första bosättningen. Därefter är boendet en fråga för den enskilda individen, ensam eller med stöd av dem som är involverade i planeringsprocessen.

I dag är det i huvudsak personer i anläggningsboende (abo) som inte själva kan ordna sitt boende, som får hjälp med bosättningen. De asylsökande som valt eget boende (ebo) betraktas efter en månad automatiskt som bosatta i den kommunen och får normalt ingen bosättningshjälp. Det är alltså bara en mindre del av dem som får tillstånd som i dag får hjälp att överväga sin bosättning och när det sker är det med boendet i fokus. Undersökningar och erfarenheter visar emellertid att möjligheterna till arbete alltid bör vägas in i bosättningsbeslutet. Utredningen anser därför att fokuseringen på

arbete och försörjning aldrig får släppas i bosättningsdiskussionerna. Att väga in utbildnings- och försörjningsmöjligheter när man ska välja bosättningsort, måste bli lika självklart och naturligt att göra för dem som just fått uppehållstillstånd som för alla andra människor.

Utredningen föreslår att Migrationsverket regelmässigt ska kalla den berörda kommunen och en representant för AMV (sannolikt en arbetsförmedlare) att delta i bosättningssamtalet. Arbetsmarknadsmyndigheternas närvaro ska garantera inriktningen på arbete och försörjning. Om arbetsförmedlarna har haft kontakt med personerna under asyltiden, något som vi föreslår, har de kanske redan ett underlag för sin vägledning och rådgivning. Om Migrationsverket bedömer att t.ex. utbildning eller hälsa är frågor som är viktiga att ta upp i bosättningssamtalet, kan de överväga att be någon med sådan kompetens delta i samtalet. Formen för mötet kan variera beroende bland annat på vad som bedöms som mest ändamålsenligt i de enskilda fallen, i vilken utsträckning som arbetsmarknadsmyndigheterna medverkat under asyltiden och på hur Migrationsverkets samarbete med kommuner och arbetsmarknadsmyndigheter ser ut i olika delar av landet.

Den kommun som kallas till bosättningssamtalet kan vara antingen en s.k. abo-kommun eller en ebo-kommun. Vid samtalet får ebo-kommunen möjlighet att i ett tidigt skede informera om bosättnings- och arbetsvillkoren på orten, vilka utbildningsmöjligheter som finns m.m. Hittills har detta varit en uppgift för Migrationsverkets handläggare som knappast har en möjlighet att vara tillräckligt informerade om förhållandena i en mängd kommuner. Utredningen menar att kommunerna själva med all den kunskap de besitter är de bästa informatörerna.

Några kommuner har haft särskilda medel och möjligheter att arbeta med att ge personer med eget boende i storstadsområden ett bra underlag för att välja att flytta till andra kommuner. Hittills är det något som skett först efter den första bosättningen, när egentligen all kraft borde vara koncentrerad på etableringen i det svenska samhället. Utvärderingen av Stockholmsprojektet visar att människor kan välja att exempelvis bosätta sig utanför Stockholm om de får de olika villkoren helt klara för sig, men dessa insatser bör ske innan en bosättning redan är ett faktum. Att bli erbjuden att delta i det första bosättningssamtalet skulle således ge de berörda ebo-kommunerna en chans att diskutera och eventuellt erbjuda andra möjligheter för både bosättning och arbete i stället för att vänta tills bosättningen redan skett. Med de förslag som

utredningen lägger skulle en ekonomisk kompensation av det slag som nämns tidigare inte behövas.

Utredningen anser att även abo-kommuner, som ofta är mindre kommuner, bör erbjudas att delta i samtalet eftersom de kan ha intresse av att en del av dem som fått uppehållstillstånd i kommunen också stannar kvar. Flera mindre kommuner ser redan framför sig att de kommer att få brist på arbetskraft. Vid bosättningssamtalet kan de erbjuda personer att stanna på orten och de kan redogöra för vilka utbildnings- och arbetsmöjligheter.

De kommuner som samarbetar regionalt eller har interkommunala överenskommelser kan använda bosättningssamtalet för att presentera vad som finns i den egna regionen eller, om man också har ett interregionalt samarbete, vad som finns i andra regioner. Här kan den som kommer från arbetsmarknadsmyndigheterna komplettera med information om de eventuella pendlingsbidrag som kan bli aktuella liksom om möjligheter till flyttningsbidrag vid anställning på annan ort osv.

Utredningen har också funnit att de kommunala överenskommelserna om mottagningsplatser kraftigt minskat i betydelse och därför bör upphöra. Utbetalningen av den grundersättning som kommunerna kan få för flyktingmottagandet är i dag direkt kopplad till en överenskommelse medan schablonersättningen betalas ut på andra grunder. Utredningens förslag till nytt ersättningssystem innebär att kommunerna får kompensation för sina kostnader på annat sätt än genom schablonersättning och grundersättning. Vi förslår därför att överenskommelserna avvecklas och att avvecklingen anpassas till ett eventuellt nytt ersättningssystem.

Som vi kommer att ta upp längre fram i detta avsnitt anser vi att det behövs ett regionalt samarbete för att nyanlända invandrare ska få ett bra stöd för sin etablering. I takt med att ett sådant samarbete utvecklas kan regionala avtal om bosättning och arbets- och utbildningsmöjligheter, rehabiliteringsmöjligheter, m.m., komma att bli ett sätt för regioner att samla ett bra utbud av bostäder och verksamheter för de nyanlända. Det är möjligt att Migrationsverket, som ansvarig myndighet för att få igång bosättningsarbetet och planeringsprocessen, bör finnas med som en part i ett sådant regionalt avtal. Då det inte finns några regioner med ett samlat utbud än och då det framtida ersättningssystemets utformning kan få viss betydelse för ett regionalt avtalsskrivande, anser vi att frågan om regionala avtal bör tas upp i ett senare skede.

Bosättningsfrågan är, som vi har sett, problematisk i flera avseenden och det finns inga enkla lösningar. Under planeringsfasen

skulle det underlätta för alla inblandade, inte minst för den som står i begrepp att välja var hon eller han ska bo, om det gick att få en samlad bild av de bostäder som är tillgängliga i den egna regionen och gärna också i andra regioner. Utredningen anser att det bör vara en angelägen uppgift för dem som bestämmer sig för att arbeta tillsammans regionalt att hitta en form för ett samlat regionalt bostadsutbud. En sådan ”bank” skulle kunna vara internetbaserad och även kunna byggas ut med information om de utbildningsplatser, praktikplatser och arbetsmöjligheter som finns i regionen för att kunna kombinera det utbudet med bosättningen. Integrationsverket och Migrationsverket håller tillsammans på att utveckla ett förslag i den riktningen.

2.2.2. Planering med inriktning på arbete och försörjning

  • Den kommun där den som fått uppehållstillstånd bosätter sig ska ha ett övergripande samordningsansvar för planeringsperioden,
  • människors arbetsförmåga ska identifieras och personer med arbetsförmåga ska skrivas in på arbetsförmedlingen,
  • vägledning, kartläggning och bedömning är centrala aktiviteter under perioden och måste kunna förenas med utbildning i svenska,
  • den handlingsplan som blir resultatet av planeringen ska vara resultatet av ett flerpartsamtal och ha status av ett flerpartsavtal,
  • individen ska ha en central roll i framtagningen av handlingsplanen och hans eller hennes ansvar för de kommande aktiviteterna ska vara tydliga.

Den tydliga arbets- och försörjningsinriktningen kräver att de nyanlända invandrarna får en kvalificerad vägledning och att en fördjupad kartläggning och bedömning kan göras. När perioden är slut, normalt efter ca tre månader, ska varje individ ha en handlingsplan som är inriktad på arbete och med de studiebehov, rehabiliteringsinsatser, m.m. angivna som arbetet och den framtida försörjningen kräver.

De som inte redan är inskrivna på arbetsförmedlingen och som är arbetsförmögna bör skriva in sig så snart som möjligt under perioden. Det är antagligen inte aktuellt att påbörja en validering redan under planeringsperioden – om vi använder den etablerade

definitionen på validering – men kartläggning och bedömning kan göras så att en grund läggs för validering i ett senare skede. Praktik, utbildning och kompetensutveckling är viktiga instrument för att nå målen arbete och därmed egen försörjning.

Ansvaret under planeringsperioden

Så snart bosättningen är klar bör bosättningskommunen få ett övergripande samordningsansvar för den fortsatta planeringen. Om den nyanlände flyttar under planeringsperioden bör samordningsansvaret föras över till den nya kommunen.

Det övergripande samordningsansvaret skulle i princip kunna ligga på någon annan än bosättningskommunen, t.ex. på arbetsförmedlingen på orten. Men om kommunen får ansvaret för att hålla samman den information som ska bilda underlag för beslut om den statliga ersättningen, som vi föreslår ska införas (se kapitel 3 Ersättningsfrågorna), anser vi att det mest praktiska är om kommunen har samordningsansvaret både för planeringsperioden och under den tid därefter som den statliga ersättningen betalas ut. Det bör dessutom vara av intresse för bosättningskommunen, som enligt socialtjänstlagen har det yttersta ansvaret för sin befolkning, att genom samordningsansvaret kunna följa vad som sker med de aktiviteter som olika aktörer åtagit sig enligt handlingsplanen.

Att kommunen får ett övergripande samordningsansvar är inte liktydigt med att kommunen ska ha, eller ska ta, hela det framtida verksamhetsansvaret, dvs. för det som enligt handlingsplanen ska ske efter planeringsperioden. Det är tvärtom angeläget att verksamhetsansvaret fördelas och läggs där det professionellt hör hemma och inte hela tiden bollas tillbaka till kommunen, som så ofta sker i dag. Får att nå dithän måste planeringsperioden få karaktären av ett flerpartssamtal. Professionella aktörer och huvudmän ska tillsammans med den nyanlända invandraren bedöma vilket stöd hon eller han behöver och komma överens om ett konkret program för hur den nyanlända ska gå vidare efter planeringsperioden. Det måste framgå tydligt av handlingsplanen vem som tar ansvar för vad efter planeringsperiodens slut och produkten, handlingsplanen, bör få formen av ett flerpartsavtal.

I flerpartssamtalet bör alltså inte bara företrädare för den berörda kommunen delta utan också andra aktörer, statliga och kommunala, med kompetens på olika områden. AMV:s roll under asyltiden har redan poängterats. Under planeringsfasen är den ännu

viktigare. För en bra och professionell kartläggning, vägledning etc. måste arbetsförmedlare finnas med under perioden. AMV måste också vara med för att garantera att handlingsplanen får ett arbetslivsinriktat innehåll och att det är av ett slag som är realiserbart. Utredningen återkommer i det kommande kapitlet till AMV:s roll och verksamhet efter planeringsperioden. Andra viktiga parter i samtalet är representanter för olika skolformer och sjukvården. Om man i flerpartssamtalet kommer fram till att merparten av den föreslagna verksamheten ligger på en viss huvudman kan den huvudmannen ta huvudansvaret för verksamheten. Om t.ex. arbete är huvudspåret för en person är det rimligt att AMV tar över ansvaret för verksamheten och ser till att koordinera sina insatser med andras, t.ex. sfi-anordnarens. Andra viktiga aktörer och huvudmän under planeringsperioden är landsting, försäkringskassor, skolmyndigheter m.fl.

Folkrörelser, frivilligorganisationer, fackliga organisationer och organisationer bildade på etnisk grund, trossamfund och föreningsliv bör kunna spela en större roll än i dag, men deras medverkan måste baseras på deras egna förutsättningar och vilja. Aktiva och intresserade organisationer och föreningar bör erbjudas att delta i planeringen och med sitt arbete bidra till de nyanländas fortsatta etablering. Under planeringsperioden bör även en persons fritidsintressen tas upp. Om det finns barn med i bilden är det viktigt att barnens fritidsintressen också tas med i samtalet. Här skulle exempelvis idrottsföreningarna och andra föreningar kunna spela en viktig roll.

Trots att det lokala näringslivets betydelse poängterats så många gånger har det sällan funnits med i det hittillsvarande introduktionsarbetet. Utan näringslivets och arbetsgivarnas medverkan kommer det bli svårt att korta vägen till den egna försörjningen. Utredningen hoppas därför att den arbetsgrupp som regeringen tillsatt tillsammans med Svenskt Näringsliv kommer med förslag som leder till att näringslivet blir mer involverat i arbetet med nyanlända. Det är över huvud taget viktigt att få med personer i planeringsarbetet som kan den lokala marknaden, som har kontakter med näringsliv och branscher. Även bemanningsföretagen med sina kontaktytor och sina kunskaper om arbetsgivares behov kan vara intressanta att få med i planeringsprocessen.

Handlingsplanen – ett flerpartsavtal

Handlingsplanen ska vara individuell, men när den görs måste hänsyn tas till personens familjesituation – den nuvarande och den kommande. Planeringen för en man eller fru som väntar på sin maka/make och barn ska ansluta bör bli en annan än för den som ingen familj har eller redan har sin familj på plats. Behov som är relaterade till kön och ålder måste också tydligt uppmärksammas. Om arbete och egen försörjning inte är realistiska mål måste alternativen vara tydliga och eventuella sjukvårds- och rehabiliteringsbehov anges.

När behoven av utbildning, praktik, validering, kompetensutveckling, rehabilitering etc. är fastställda ska det framgå tydligt av handlingsplanen hur behoven ska tillgodoses och vem eller vilka som tar ansvar för de olika delarna. Det räcker alltså inte med att man medverkar till att föreslå planen. Planeringen får inte stanna vid ett flerpartssamtal. Handlingsplanen måste bli en form av flerpartsavtal som binder upp olika aktörer till att göra olika saker. På så sätt kan handlingsplanen få en legitimitet som dagens introduktionsplaner saknar. Det måste givetvis också tydligt framgå i planen vilket ansvar som ligger på den enskilda individen. I studier som gjorts av individens behov av utbildning i svenska måste alltid framgå av planen.

Eftersom handlingsplanen ska ha arbete och egen försörjning som huvudinriktning kommer tidsperspektivet att skifta, beroende på hur nära eller långt ifrån målet den aktuella personen bedöms vara. För en ung människa som har en lång utbildningstid framför sig torde dock målet om arbete vara underordnat eller mindre precist beskrivet i planen. För dem är sannolikt utbildningsmålet det primära på samma sätt som för andra unga människor. En persons kompetens och karriärmöjligheter måste alltid kartläggas. Om en person väljer en annan yrkesinriktning än den som hon eller han har utbildning eller kompetens för, ska det beslutet vara baserat på saklig information om vad som krävs för att utbildningen och kompetensen ska komma till användning i Sverige.

Det faktum att handlingsplanen och dess innehåll är en grund för utbetalning av den föreslagna ettåriga ersättningen får alltså inte styra mål och innehåll i planen. Det är de enskilda individernas önskemål, behov och möjligheter som bestämmer mål och innehåll. Men eftersom det som står i handlingsplanen, tillsammans med annan information, kommer att behövas som grund för utbetalning av den statliga ersättningen bör ettårsaspekten finnas med vid upp-

rättandet av den. Om det visar sig nödvändigt måste handlingsplanen också kunna revideras om under utbetalningsåret. Formerna hur det ska gå till bör antagligen också framgå av handlingsplanen.

Även för den som är under 18 år och alltså inte får någon statlig ersättning (se kapitlet Ersättningsfrågor) är det viktig med en plan, men då är det sannolikt skolgång, familjesituation och hälsoaspekter som står i centrum för planeringen. Utredningen har förstått att skolan sällan finns med som en aktör i dagens introduktionsarbete, men anser att skolan på samma sätt som andra måste kunna finnas med under planeringsprocessen när yngre personer finns med i bilden.

Meritportföljen

Framtagningen av en meritportfölj är en process som tar tid. Den är inte ”klar” eller fullständig efter några månader utan behöver kompletteras och justeras både under planeringsperioden och senare. Allteftersom personen ifråga får betyg översatta, får intyg på genomgångna kurser, bedömningar av yrkeskunskaper görs etc. ska meritportföljen fyllas på. Erfarenheterna av att arbeta med en meritportfölj för nyanlända invandrare visar att den också kan behöva rensas och justeras, eftersom det är svårt för såväl individen själv som andra att i ett tidigt skede veta säkert vad dokumenten står för och vilka som bör finnas med i meritportföljen. Innehållet i meritportföljen bör byggas upp så att det kan användas som ett underlag vid exempelvis en validering och för att söka arbete.

Meritportföljen är den enskilda individens, men under planeringsperioden och under den tid som en person uppbär den statliga ersättningen, bör hon eller han få hjälp av de olika involverade aktörerna med att bygga upp den.

Med arbetsförmågan i fokus

För att nå målen arbete och försörjning är det viktigt att skilja på arbetsförmåga och anställningsbarhet. Till skillnad från anställningsbarhet som utgår från de krav en arbetsgivare har eller förmodas ha tar arbetsförmågan sin utgångspunkt i individen. Vi har i vårt utredningsarbete funnit att det finns en stor risk för att man missar människors arbetsförmåga genom att i första hand koncentrera sig på om en person kommer att kunna bli anställd eller

inte. Att man är sjuk, har många barn, har kommit upp i åren eller saknar utbildning behöver inte betyda att man inte har någon arbetsförmåga. Det är också viktigt att upptäcka funktionshinder så snabbt som möjligt. I vissa fall skulle ett tidigt upptäckande kunna bli vägledande för valet av bosättningsort, t.ex. för döva. Vi anser att ett viktigt syfte med planeringsperioden måste vara att identifiera de nyanlända invandrarnas arbetsförmåga och att den arbetsförmågan sedan ska tas tillvara även om den är begränsad.

Att identifiera människors arbetsförmåga kräver ett positivt förhållningssätt, man måste utgå från att alla har en arbetsförmåga av något slag. Men det är inte tillräckligt, man måste också ha metoder för att identifiera den. Det tycks emellertid inte finnas några beprövade metoder för detta ändamål, däremot har WHO utarbetat ett klassifikationssystem för hälsorelaterad funktionsförmåga, kallat ICF (International Classification of Functioning), som enligt utredningens kontakter med dem som varit med i det arbetet, skulle kunna ge idéer och strukturer för hur man skulle kunna gå tillväga.

Vi har också noterat att det finns ett synsätt i AMS och Riksförsäkringsverkets pågående arbete med att minska sjukskrivningarna och satsa mer på med rehabilitering, som stämmer väl överens med det som utredningen förordar, nämligen att fokusera vad som är möjligt trots ohälsa och nedsatt förmåga. Erfarenheterna av detta arbete kan vara värda att ta del av även om deras målgrupp är en annan än nyanlända flyktingar. Arbetsförmedlingen Rehabilitering, som finns representerad i alla län och har mångårig erfarenhet av att göra funktions- och andra bedömningar av arbetsförmåga, bör för övrigt också ha kompetens, metodik och arbetsformer som kan komma väl till användning även för de nyanlända invandrarna.

Sfi-utbildning

Det normala under planeringsperioden bör vara att den nyanlända läser svenska parallellt med de olika planeringsaktiviteterna. Den som börjat läsa svenska under asyltiden, och gjort det enligt kursplanerna i sfi som utredningen föreslår, fortsätter på den nivå han eller hon befann sig på när uppehållstillståndet gavs.

Sett ur utredningens perspektiv skulle det bästa vara om den som har läst sfi under asyltiden och som blir kvar på samma ort efter det att hon eller han fått sitt uppehållstillstånd kan fortsätta att läsa

svenska utan att först behöva vänta på att vistelse- eller bosättningskommunen anvisar en studieplats. Eftersom asyltidens svenska och den kommunala svenskutbildningen är åtskilda finns risk för att det blir glapp i övergången från asyltidens svenska till kommunens, något som inte hade skett om utbildningsansvaret inte hade varit delat. Ett annat hinder är kravet på folkbokföring för att få delta i den kommunala sfi-utbildningen. Utredningen föreslår ingen formell ändring av folkbokföringskraven men tycker att kommuner som medverkar i planeringsprocessen på alla sätt bör försöka bidra till en smidig övergång till den kommunala svenskutbildningen.

Det som föreslås i handlingsplanen måste givetvis kunna kombineras med sfi. Det gäller både det kortare perspektivet i handlingsplanen, dvs. det första året, och i ett längre perspektiv. Sfiutredningen går närmare in på behovet av att kombinera sfi med andra aktiviteter i sitt betänkande.

Samhällsinformation

Den som ska börja ett nytt liv i ett nytt land har behov av information av många olika slag. För att handlingsplanen ska kunna upprättas måste de nyanlända i första hand få veta något om framtida försörjnings- och bosättningsmöjligheter. Det betyder att planeringsperioden måste innehålla samhällsinformation med en tydlig inriktning på arbete, utbildning och bosättning. I detta tidiga skede är den muntliga informationen betydelsefull. De som är ansvariga för planeringsfasen bör också vara uppmärksamma på att informationen kan behöva ges på modersmålet eller något annat språk som den nyanlände behärskar. Den som nyligen börjat lära sig ett nytt språk har, hur motiverad hon eller han än är, begränsade möjligheter att ta till sig information på det nya språket. Erfarenheter säger också att det underlättar om informationen ges av någon som är dubbelt kulturkompetent eller av två personer med förankring i var sin kultur. Som en komplettering till den muntliga informationen bör det också finnas en sammanhållen skriftlig information för nyanlända. (Ytterligare aspekter på samhällsinformationen tas upp längre fram).

De som läser sfi samtidigt som planeringen pågår kommer förutom den arbets- och bosättningsinriktade informationen som behövs för att upprätta handlingsplanen att få samhällsinformation

som en del av svenskundervisningen. Mer om det tas upp i Sfiutredningens betänkande.

Praktik

Att få en praktikplats kan vara ett viktigt steg på vägen till en anställning och vi har förstått att efterfrågan på praktikplatser är stor. Men i likhet med Sfi-utredningen har vi konstaterat att det råder stor förvirring om vad praktik egentligen är och innebär och att det finns behov av ett klargörande.

Tillsammans med Sfi-utredningen har vi kommit överens om att vika ordet praktik för vad som väl egentligen var det ursprungliga syftet, nämligen att komma ut på en arbetsplats för att pröva på ett visst arbete eller yrke, visa upp vad man kan och kanske få en anställning. Praktiken kan också ge meriter och referenser för en framtida anställning, dvs. arbetspraktik. Inom sfi brukar också språkträning och arbetslivsorientering som sker på en arbetsplats kallas för praktik. Sfi-utredningen anser att man ska skilja denna från arbetspraktiken och föreslår därför att man i stället ska tala om lärande i samhälls- respektive arbetsliv.

Förutom den förvirring kring praktikbegreppet som vi stött på, har vi också fått många exempel på hur praktik börjat användas som sysselsättning i brist på annat. Många är de flyktingar och andra invandrare som för längesedan har tröttnat på att vandra från praktikplats till praktikplats utan att det leder till något annat än möjligen en praktikplats till. I våra kontakter med olika kommuner, har vi också fått åtskilliga beskrivningar av problemen med att hitta praktikplatser för olika ändamål och om konkurrensen om de som finns. Den slutsats vi drar av detta är att de praktikplatser som går att få fram måste användas på det mest effektiva sättet och inte bara blir en ”sysselsättning”. När konkurrensen om praktikplatser är stor anser vi vidare att de i första hand ska vikas för dem som behöver arbetspraktik.

2.2.3. Regionalt och interregionalt samarbete

  • Det bör finnas en regional bas för planerings- och bosättningsarbetet,
  • Länsstyrelserna bör få i uppdrag att i samverkan med kommunförbundet på länsnivå eller i förekommande fall regionala självstyrelseorgan eller kommunala samverkansorgan utarbeta förslag till hur ett regionalt och ett interregionalt samarbete med fokus på nyanlända kan utvecklas,
  • resurser bör avsättas för att uppmuntra till utveckling av det regionala och interregionala samarbetet.

Kommunerna har och kommer fortsatt att ha huvudansvaret för en stor del av de insatser och den verksamhet som nyanlända flyktingar och andra invandrare är i behov av. Utredningen har emellertid funnit att en kommun inte alltid kan erbjuda ett tillräckligt varierat utbud för att på ett effektivt sätt kunna medverka till att nyanlända invandrare snabbt kommer i arbete och kan försörja sig. Detta gäller även stora kommuner. Också andra aktörer på lokal nivå som är, eller bör vara, involverade i verksamhet för nyanlända invandrare, kan ha svårt att erbjuda verksamhet som passar de skiftande bakgrunder och behov som nyinvandrade har.

Att introduktionen inte är tillräckligt individualiserad, en beskrivning som det finns belägg för i många rapporter och utredningar och som vi också fått bekräftad vid våra kontakter med skilda kategorier yrkesutövare, är till en del en följd av ett alltför smalt utbud för de nyanlända. Oftast är det undervisningen i svenska (sfi) som bristen på individualisering syftar på. Mera sällan har önskemålen om individualisering handlat om möjligheterna att finna ett arbete, få en praktikplats som leder till arbete, få sin yrkeskompetens bedömd eller validerad eller få adekvata sjukvårds- och rehabiliteringsinsatser.

Genom Överenskommelsen om utveckling av introduktionen för flyktingar och andra invandrare har viss samverkan över kommungränser och mellan olika statliga och kommunala aktörer kommit till stånd. Det finns också exempel på att projekt, finansierade på ett antal olika sätt, bidragit till att regionalt och ibland även interregionalt samarbete utvecklats. En fördel med projektformen är att den kan befrämja framväxten av nya grupperingar av aktörer och ge utrymme för nytänkande. En nackdel är

bristen på kontinuitet och svårigheten att få in projektverksamheterna i ordinarie verksamhet. Också i de fall när det har varit ett övergripande mål att införliva projektverksamheten i reguljär verksamhet, tycks det vara mer undantag än regel att det blivit så. Ett annat vanligt problem med ett samarbete över kommungränser och mellan olika myndigheter – statliga och kommunala – är att var och en av de samarbetande parterna har sina egna mål och uppdrag och att resurserna är uppbundna till att förverkliga dessa mål och genomföra dessa uppdrag.

För att möjliggöra ett bra utbud av arbete, praktik, utbildning, rehabilitering m.m. och för att kunna erbjuda bosättningsmöjligheter är ett regionalt – och ett interregionalt – samarbete nödvändigt. Ett bra utbud ökar nyanlända invandrares möjligheter till egen försörjning. I en tid när de yrkesverksamma blir allt färre till följd av den demografiska utvecklingen blir invandrare en allt större tillgång, eftersom de kan bidra till Sveriges och regionernas utveckling. De regioner som har en ambition och en strategi för sin utveckling bör vara särskilt intresserade av nyanlända invandrare och av att erbjuda arbetsmarknads- och utbildningsprogram som passar dem. De bör också ha ambitioner och strategier för bosättning i regionen. Utredningens förslag gör det fullt möjligt för en kommun att agera på egen hand, men mot bakgrund av vad vi funnit under vårt utredningsarbete, anser vi att ett samordnat agerande är att förorda. Det skulle bli betydligt mer kraftfullt och gagna både kommun, region och individ.

Det borde således redan nu finnas tillräckliga incitament för att det önskade regionala samarbetet ska komma igång i en större skala och att interregionala kontakter utvecklas. Utredningen har emellertid kommit fram till att dessa drivkrafter inte är tillräckliga och föreslår därför att länsstyrelserna får i uppdrag att tillsammans med kommunförbundet på länsnivå eller i förekommande fall regionala självstyrelseorgan eller kommunala samverkansorgan utarbeta förslag till hur ett regionalt respektive ett interregionalt samarbete med fokus på nyanlända kan utvecklas.

Intresset för regionala baser och regional utveckling är stort i landet och det finns många former av regional samverkan. I vissa fall handlar det om samverkan mellan enbart kommuner, i andra handlar det om samverkan mellan statliga och kommunala aktörer. Samarbetet rör i flera fall samhällsområden som är av intresse för nyanländas etablering i samhället, t.ex. arbete, utbildning, kompetensutveckling, validering, regional tillväxt och rehabilitering. Ibland, men inte ofta, finns integrations- och introduktionsaspek-

ter nämnda i de dokument som styr samarbetet, men när de förekommer är det som så ofta en udda fråga och som inte får något större genomslag i arbetet. Vi anser att det bör ingå i uppdraget att se närmare på hur man i de befintliga varianterna av samarbete kan vidga perspektiven och inkludera nyanlända invandrare. Bland annat bör de regionala tillväxtprogrammens möjligheter belysas.

Utredningen ser varken fördelar eller möjligheter med en obligatorisk eller för alla påtvingad form av regionalt samarbete och föreslår därför en successiv etablering av regionala baser. Samarbetet inom och mellan regioner bör utvecklas efter varje regions egna förutsättningar, behov och intresse. På så sätt ges också möjlighet att pröva sig fram till de bästa formerna. Det är inte heller självklart att länet ska utgöra basen i ett samarbete, men erfarenheterna av olika regionala samverkansformer, talar för att länsstyrelserna kan vara utmärkta nav i ett samarbete, inte minst för att de redan har en samordnarroll inom många områden i ett län. Att vara nav i ett samarbete betyder emellertid inte att de ska ta över kommunernas roll och uppgifter. En regional bas skulle i princip kunna bestå enbart av kommuner, men för att få till stånd ett för målgruppen ändamålsenligt samarbete är det sannolikt nödvändigt att inte bara statliga huvudmän utan också branschorgan, företagarorganisationer och fackliga organisationer deltar i det.

Utredningen föreslår vidare att särskilda resurser avsätts för att få igång samarbetet. Vi återkommer till detta i kapitlet om ekonomiska konsekvenser. Dessa resurser ska vara möjliga att få del av för dem som uppfyller vissa villkor. Ett villkor bör vara att de berörda aktörerna själva bidrar till finansieringen av den föreslagna verksamheten. De lokala utvecklingsavtalen in om storstadspolitiken och de tidigare regionala tillväxtavtalen skulle kunna vara en modell för hur detta skulle kunna gå till. Regeringen skulle, precis som i de nämnda exemplen, kunna teckna avtal direkt med intresserade och intressant regionala och interregionala sammanslutningar eller ge Integrationsverket i uppdrag att göra det. De som får del av de särskilda resurserna ska ha krav på att verksamheten följs upp, på liknande sätt som i storstadsavtalen och de regionala utvecklingsavtalen.

3. Ersättningsfrågor

I utredningens uppdrag ingår att se närmare på den invandrades försörjning under den första tiden i Sverige och på det statliga ersättningssystemet för flyktingmottagandet, två frågor som hänger intimt samman. Enligt direktiven ska utredningen komma med förslag till hur en obligatorisk introduktionsersättning kan utformas. En utgångspunkt för förslaget ska vara att försörjningsstöd inte bör vara den normala försörjningskällan. När det gäller det statliga ersättningssystemet ska utredningen ta reda på hur det nuvarande systemet fungerar, bland annat när det gäller samverkan och utveckling av introduktionsverksamheten, och utifrån vad vi kommer fram till föreslå förändringar. Om det är nödvändigt ska utredningen göra fördjupade studier i ett antal kommuner.

Med de tidsramar och resurser utredningen haft har vi inte kunnat göra några egna studier, utan varit hänvisade till befintliga studier och rapporter som vi kompletterat med muntlig och skriftlig information från i första hand kommuner. En redovisning av vad vi på detta sätt fått fram finns i kapitel 11, Individens försörjning och det statliga ersättningssystemet. Sammanfattningsvis visar vi där att det nuvarande systemet med en riktad statlig ersättning (grundersättning och schablonersättning) till kommunerna för flyktingmottagandet spelat ut sin roll. Den riktade ersättningen, fungerar inte som det incitament som det ursprungligen var tänkt och administrationen av systemet är onödigt tillkrånglad. När det gäller individens försörjning kommer vi fram till att det på flera sätt skulle vara bättre med en ersättningsmodell som är densamma för hela landet och att lokala varianter på en introduktionsersättning inte behövs.

Enligt propositionen om samordnat flyktingmottagande och nytt system för ersättning till kommunerna m.m. (prop. 1989/90:105) är den statliga ersättningen tänkt att täcka kommunernas genomsnittliga kostnader för ekonomisk hjälp till försörjning och för viss verk-

samhet. I verksamheten ingår kostnader för sfi och vad som kallas ”normala extra kostnader”. I de senare ingår bland annat kostnader för administration, barnomsorg, social service och tolkverksamhet, fortsättningsvis kallat kostnader för annan verksamhet. Ersättningen är tänkt att täcka kostnaderna under ankomståret och de följande tre åren, tillsammans 3,5 år. Merparten (i våra beräkningar längre fram utgår vi från 70 procent) av den statliga ersättningen går till individens försörjning. Resten går till sfi och annan verksamhet. Sfi-utredningen föreslår i sitt betänkande Vidare vägar och vägen vidare (SOU 2003:77) att den del som går till sfi ska lyftas ut från den statliga ersättningen för flyktingmottagande och administreras i annan ordning. Om det som går till försörjning och till sfi lyfts bort ur bidragssumman återstår en så liten del av det riktade bidraget att det finns anledning att överväga förändringar av det nuvarande ersättningssystemet.

Det statliga ersättningssystemet är utformat så att den kommun som en person först blir mottagen i har rätt till 20 procent av ett schablonbelopp. Beloppet betalas ut månaden efter det att personen bosatt sig i kommunen. Under de kommande 24 månaderna betalas den resterande delen av schablonbeloppet ut kvartalsvis i tiondelar till den kommunen. Utbetalningen till kommunerna sker således under en tvåårsperiod men ersättningen är tänkt att räcka för tre och ett halvt år. Om en person flyttar under de första 18 månaderna och folkbokför sig i en annan kommun får den nya kommunen rätt till en extra ersättning på 20 procent. Den kommun som personen flyttar från har rätt till 10 procent av ett schablonbelopp förutsatt att flyttningen sker inom 24 månader efter det första mottagandet. Utredningen anser att detta är ett onödigt krångligt system. Eftersom försörjningsstödet utgör en så stor andel av kommunernas kostnader skulle det vara enklare om en statlig ersättning betalades ut direkt till individen. Det problem vi identifierat i vår genomgång av det nuvarande systemet – en krånglig administration, bristen på incitament, floran av introduktionsersättningsmodeller och svårigheterna att följa upp vad som uppnåtts med dem samt hur den särskilda ersättningen till kommunerna gör det legitimt för andra aktörer att avhända sig ansvar för introducerande insatser – visar på ett behov av förändringar både när det gäller det statliga ersättningssystemet och individens försörjning.

En ständigt återkommande fråga under åren har varit om statens ersättning till kommunerna täcker deras kostnader eller inte. Vi har också stött på den många gånger under utredningsarbetets gång.

De kostnadsuppföljningar som gjorts visar att kommunernas kostnader varierar över åren och att det finns flera orsaker till det. Arbetsmarknadsläget, hur många som kommer och vad de har för bakgrund och var de bosätter sig är några viktiga faktorer. Till detta kommer att det inte alltid är så lätt att identifiera och följa kostnaderna i systemen och att intäktssidan ibland kan behöva inkluderas i analyserna. Utredningen ska emellertid inte komma med förslag till nivån på ersättningen till kommunen, vilket betyder att vi i våra förslag inte tar ställning till om den ersättning som kommunerna får av staten är tillräcklig eller inte utan vi utgår från att de nuvarande ersättningsnivåerna gäller.

Det vi föreslår som rör ersättningsfrågorna har vi tagit fram i nära samarbete med Sfi-utredningen, som har haft i uppdrag att lämna förslag till ansvars- och kostnadsfördelningen mellan stat och kommun för sfi-utbildning och introduktion. Den konsult som bistått oss med kostnadsberäkningar och annat underlag för vårt förslag har också bistått Sfi-utredningen och vi har haft flera kontakter med den person från Finansdepartementet som ingått i Sfi-utredningens expertgrupp samt de övriga konsulter som arbetat åt dem. Eftersom sfi utgör en så pass stor del av de kostnader som inte går till försörjning har det varit nödvändigt för oss att inkludera en del diskussioner och överväganden om sfi i vårt beräkningsunderlag. I viss utsträckning har vi också använt sfi för att illustrera våra resonemang om kostnader och finansiering, resonemang som är överförbara också på annan verksamhet än sfi.

Utredningen har också haft flera kontakter med Utjämningskommitténs (dir. 2001:73) sekretariat och diskuterat inriktningen på våra förslag. Kommittén kommer emellertid inte, vad vi förstått, att ta med det riktade bidraget för flyktingmottagande i sin översyn av de specialdestinerade bidragen. Utjämningskommittén ska lämna sitt betänkande den 1 oktober 2003. Vi anser att vårt förslag till nytt ersättningssystem bör beaktas i regeringens fortsatta hantering av Utjämningskommitténs förslag. Vi har också haft kontakt med personer på kommunförbundets finanssektion för att få ett kommunalt perspektiv på inriktningen på våra förslag.

3.1. Individens försörjning

  • En statlig skattefri etableringsersättning införs som betalas ut direkt till den person den som är berättigad och är mellan 18 och 65 år,
  • etableringsersättningen ska vara individbaserad och betalas ut under maximalt ett år så snart bosättning skett och en handlingsplan föreligger,
  • 7 000 kr per månad bör vara ett riktmärke för vad som ska betalas ut för den som följer handlingsplanen,
  • det ska finnas en reducerad nivå på ersättningen för den som avviker från handlingsplanen,
  • ersättningen betalas ut av CSN som också fattar det formella beslutet.

Utredningen föreslår att en statlig, skattefri, ersättning, införs som betalas ut direkt till den person som har fått uppehållstillstånd och som inte kan försörja sig själv. Vi föreslår att ersättningen kallas etableringsersättning. Endast den som har en handlingsplan som är upprättad enligt utredningens förslag är berättigad till ersättningen. De aktiviteter och den verksamhet som man får etableringsersättning för ska framgå av handlingsplanen. Ersättningen betalas ut så snart som en person har fått sin handlingsplan upprättad. För tiden fram dess, i normalfallet högst tre månader, föreslår vi att Migrationsverket, som enligt vårt förslag bör få huvudansvaret för planeringsperioden, betalar ut fortsatt dagersättning. Som vi tagit upp i kapitel 2.2 Planeringsperiod med bosättning, bör man ytterligare överväga på vilket sätt kvotflyktingar bäst får sin försörjning tryggad under planeringsperioden.

Den undre åldersgränsen bör sättas vid 18 år, som är myndighetsåldern. Det är också den åldersgräns som finns i barnkonventionen och numera också i utlänningslagen. Samma åldersgräns gäller också för att få söka hemutrustningslån. Det bör emellertid finnas en begränsning i rätten att erhålla etableringsersättning för dem som är mellan 18 och 20 år och går i gymnasieskola och får utbildningsbidrag, så att förutsättningarna blir desamma som för andra gymnasieelever. Vi har funnit att en del kommuner är tveksamma till att personer som är i 55-årsåldern och uppåt, men ännu ej nått pensionsåldern, ska ha rätt att få introduktionsersättning eftersom sannolikheten att de kommer ut på arbetsmarknaden är så liten. Någon kommun har också satt en gräns vid 55 år. Utred-

ningen anser att det behövs ett bättre underlag än det vi haft tillgång till, för att föreslå någon annan övre åldersgräns än 65 år.

De som kan få en etableringsersättning begränsas i vårt förslag till dem som fått uppehållstillstånd av flyktingskäl och anhöriga till dessa enligt den definition som tidigare angivits. Utredningen hade gärna velat komma med ett förslag som också omfattar andra nyanlända då vi ser att förslagen både för individ och samhälle skulle innebära fördelar, men kan inte göra det på grund av de direkta kostnader det skulle medföra. Som ett alternativ föreslår vi därför att kommunerna får möjligheten att betala ut en ersättning som motsvarar etableringsersättningen till personer som inte har rätt till den statliga ersättningen. Men, enligt utredningens uppfattning bör denna ersättning betalas ut på samma grunder som etableringsersättningen, dvs. personen i fråga ska gå igenom en planeringsprocess som leder till att en handlingsplan upprättas. Av den ska individens ansvar framgå liksom vilka aktörer som tar ansvar för de olika delarna i den kommande verksamheten. Kommunen bör själv bestämma nivån på motsvarigheten till den etableringsersättningen, men rekommendationen bör vara att den läggs på samma nivå som den statliga ersättningen.

De svenska bidragssystemen är normalt individbaserade, därför föreslår utredningen att den nya ersättningen blir individbaserad och densamma oavsett var i landet man bor. Etableringsersättningen måste konstrueras så att den inte påverkar framtida möjligheter att få studiestöd. En grundförutsättning för att kvalificera sig för etableringsersättningen är att man inte har en löneinkomst som man kan försörja sig på. När det gäller övriga inkomstkällor bör det vara i princip samma regler som gäller för studiestöd. På samma sätt som inom studiestödssystemet bör viss inkomst av arbete tilllåtas, hur stor inkomsten får vara bör anpassas till att ersättningen betalas ut under årets alla månader. Det bör också vara möjligt för en person som har eller kan få ett arbete på halvtid att få en halv ersättning. Detta förutsatt att personen på den andra halvan av sin tid läser svenska, kompletteringsutbildar sig, genomgår ett rehabiliteringsprogram eller liknande och att dessa aktiviteter är angivna i handlingsplanen. Det ska inte gå att spara hela eller delar av ersättningen till ett senare tillfälle.

Utredningen anser att det bör finnas två nivåer på den statliga ersättningen. En normal nivå som förslagsvis bör ligga kring 7 000 kr per månad, en nivå som vi valt för att minimera behovet av kompletterande försörjningsstöd. Den nivån ska gälla för den som följer den plan man kommit överens om. Som erfarenheterna från

kommunerna visar finns det flera fördelar med en ersättning som ligger mer än marginellt över försörjningsstödsnivån. Förutom att den minskar behovet av kompletterande försörjningsstöd blir socialtjänsten mindre belastad, något som i sin tur leder till att resurserna kan läggas på arbetslivsinriktat arbete i stället för att hantera försörjningsstödsfrågor. Det finns också en tendens till att människor väljer ett billigare boende, något som skulle kunna gynna kommuner som önskar en ökad inflyttning och kan locka med lägre bostadskostnader. För den som avviker från den uppgjorda planen ska den finnas en reducerad nivå. Den bör ligga nära nivån för ett försörjningsstöd.

Utredningen föreslår att Centrala studiestödsnämnden (CSN) får i uppgift att fatta de formella besluten och betala ut ersättningen. CSN ska också kunna stoppa utbetalningar och återkräva dem. Myndigheten har redan i dag kontakt med merparten av de personer som skulle komma i fråga för en statlig ersättning, i första hand genom myndighetens ansvar för hemutrustningslånen. Myndigheten har också väl uppbyggda kontakter med Migrationsverket och kommunerna samt en teknisk och administrativ infrastruktur som kan användas som utgångspunkt för att utveckla rutiner för utbetalning av ersättningen. Bland annat kan myndigheten utveckla en liknande webbaserad lösning för etableringsersättningen som för rekryteringsbidraget. Grundtekniken kan vara densamma men måste utvecklas och anpassas till etableringsersättningen.

Ersättningen bör betalas ut månadsvis och i förskott. För att kunna fatta beslut om de fortsatta utbetalningarna måste CSN få rapporter om avvikelser från den fastställda handlingsplanen. För detta behöver det finnas kontaktpersoner i kommunerna som ansvarar för att leverera avvikelserapporterna. CSN arbetar redan i dag med kommunala kontaktpersoner och, som vi tagit upp i samband med förslaget till en planeringsperiod, bör det vara en fördel ur kommunal synvinkel att genom kontaktpersonerna få möjlighet till en övergripande kontroll på hur det går för enskilda individer. Eftersom det sannolikt är mer än en aktör som tagit ansvar för det som står i handlingsplanen har kommunen också möjlighet att se var i verksamheten det inte fungerar. Utredningen föreslår att CSN får i uppdrag att precisera hur utbetalningssystemet bör se ut, samt ta fram en plan för kostnader och genomförande.

3.2. Det statliga ersättningssystemet

  • Det riktade statsbidraget till kommunerna tas bort,
  • kommunerna får ersättning via det generella statsbidragssystemet och med kostnadsutjämning för de delar som återstår sedan det som går till försörjning tagits bort, dvs. för sfi och annan verksamhet,
  • sfi och annan verksamhet blir två separata verksamhetsgrenar men med likartad finansieringslösning,

under en övergångsfas, innan en inordning i det generella statsbidragssystemet kan ske, får kommunerna ett riktat strukturellt bidrag för att täcka kostnaderna för annan verksamhet.

Mot bakgrund av vad vi funnit i vårt arbete och vad som sagts i inledningen till detta kapitelavsnitt föreslår utredningen att det riktade statsbidraget till kommunerna (grundersättning och generalschablon/schablonersättning) tas bort och att den mindre summa som blir kvar när ersättningen för försörjningskostnader och sfi lyfts bort, vilket Sfi-utredningen föreslår, överförs till kommunerna via det generella statsbidragssystemet. Utredningen anser att detta, förutom de skäl i övrigt som finns för en förändring, är att se som en anpassning av systemen till vad som bör betraktas som en normal situation. Inflyttning av nyanlända invandrare i landets kommuner är ingen udda eller temporär företeelse. Innan en inordning i det generella statsbidragssystemet kan ske behöver en del ytterligare analyser och ställningstaganden göras. Under en övergångsfas bör därför ett riktat bidrag finnas kvar, men då i en något förändrad form. Sfi-utredningens förslag liknar vårt i detta hänseende. Sfi-utredningen föreslår vidare att sfi för flyktingar och annan sfi ses som en egen verksamhetsgren skild från det vi kallat annan verksamhet. För en närmare beskrivning av Sfi-utredningens förslag och bakgrunden till dem hänvisar vi till deras betänkande Vidare vägar och vägen vidare (SOU 2003:77).

Bild 1. Ett nytt ersättningssystem

Bilden visar kommunens modellbestämda kostnader fördelade över 3,5 år uppdelade på försörjning, annan verksamhet och sfi samt hur medlen för det första årets försörjningskostnader går direkt till individen som etableringsersättning och hur resterande medel går till kommunerna via det generella statsbidragssystemet.

Utöver det riktade schablonbidraget för flyktingmottagande har kommuner och landsting möjlighet att ansöka om ersättning för särskilda respektive extraordinära kostnader. Som en följd av att äldreförsörjningsstödet infördes (SFS 2001:853) reducerades schablonbeloppet för personer över 65 år. Skälet var att kommunerna slapp försörjningsansvaret för dessa personer. Även personer som inte omfattas av ersättningsförordningen kan emellertid få äldreförsörjningsstöd, vilket innebär att kommunerna numera avlastas försörjningsstödskostnader för en större grupp äldre jämfört

med tidigare. Av den anledningen bör kommunernas möjligheter att ansöka om ersättning för särskilda kostnader för åldersgruppen 60-64 år kunna begränsas. Antalet personer som är 65 år eller äldre som får äldreförsörjningsstöd är med stor sannolikhet fler än de som är mellan 60-64 år och som omfattas av ersättningsförordningen. Möjligheten till ersättning för särskilda kostnader enligt nuvarande regler skulle, enligt utredningens uppfattning, därmed kunna begränsas till kostnader som uppkommer till följd av sjukdom eller funktionshinder som en person har vid ankomsten till Sverige, men inte till kostnader som uppkommer till följd av hög ålder.

Utredningen har inte haft möjlighet att fördjupa sig i dessa ersättningsfrågor, än mindre att göra beräkningar som kan ligga till grund för förslag. Men vi anser att en närmare granskning av ersättningsmöjligheterna bör göras, eftersom det sannolikt skulle leda till att medel kan frigöras som kan användas för att förverkliga utredningens förslag till nyanländas etablering. Vad som kan göras beror givetvis på hur stor summa som kan frigöras, men en grov bedömning ger vid handen att ca 80 miljoner bör kunna frigöras om återsökningsmöjligheten för den aktuella åldersgruppen begränsas enlig ovan. Förutom att en del av medlen kan användas för att slutligen bestämma nivån på den föreslagna etableringsersättningen behövs också resurser för att få igång ett regionalt och interregionalt samarbete. I möjligheten för kommuner och landsting att återsöka kostnader enligt nuvarande förordning ingår även andra ersättningsslag som vid en närmare granskning också bör övervägas.

I schablonbidraget utgår ersättning till kommunerna för barn som är under 16 år. Att utredningen föreslår en individbaserad ersättning för personer som fyllt 18 år, innebär inte att utredningen glömt att beakta kommunernas kostnader för de yngre. Förutom att vi utgår från att de flesta barn har en vårdnadshavare med försörjningsansvar, ingår barn, som visas nedan, i den kohort om 10 000 personer, och som vi sedan använder som grund för att ta fram ett förslag till finansiering.

3.3. Kostnader

De totala kostnaderna för kommunernas flyktingmottagande varierar mellan åren beroende på hur omfattande verksamheten är och hur många som får uppehållstillstånd. De bedömningar som görs av de totala kostnaderna i detta avsnitt bygger på ett tänkt genomsnittsår. Beräkningarna i avsnittet görs med hjälp av schablonis-

erade bedömningar av kostnadsstrukturen som i sin tur bygger på offentlig statistik. Underlaget till detta avsnitt har tagits fram för att också kunna användas som underlag för Sfi-utredningen. I deras målgrupp ingår inte bara nyanlända flyktingar m.fl. utan också invandrare som varit kortare eller längre tid i Sverige. Eftersom kostnads- och finansieringsfrågorna för de olika målgrupperna hänger så intimt samman och för att ge en helhetsbild av kostnader och finansiering har också den del av Sfi-utredningens målgrupp som inte utgör målgrupp för vår utredning inkluderats i redovisningen nedan.

3.3.1. Kostnadsbedömning med hjälp av reglerna för statsbidrag

En möjlig väg att beräkna kostnaderna för kommunernas flyktingmottagande är att använda statsbidragsreglerna. Den beräkningsmetoden förutsätter att dessa regler är utformade så att statsbidragen faktiskt täcker kommunernas kostnader för flyktingmottagandet. De uppföljningar som gjorts visar att statsbidragen knappt täcker kommunernas samlade kostnader, något som kommunerna också brukar hävda, men som vi tidigare sagt ingår det inte i utredningens uppdrag att ta ställning till om ersättningen räcker eller inte.

För att få en uppfattning om vad flyktingmottagandet minst kostar gör vi först en beräkning med hjälp av statsbidragsreglerna. Statsbidraget till kommunerna för flyktingmottagandet är, som vi sagt, utformat för att täcka kostnaderna under 3,5 år. Kommunerna får ersättning efter hur många man tagit emot i tre olika åldersgrupper. Givet vissa antaganden om antal mottagna och fördelning mellan åldersgrupper är det möjligt att beräkna det totala statsbidraget för en given kohort flyktingar. Det totala statsbidraget framräknat på detta sätt kan utgöra en av flera möjliga grunder för att bedöma hur stort finansieringsutrymmet är för ett reformerat ersättningssystem.

Statsbidragsreglerna för år 2003 innebär att kommunerna ersätts med följande schablonbelopp för kommunmottagna flyktingar m.fl. i olika åldersgrupper:

161 100 kronor för vuxna 98 900 kronor för barn under 16 år 59 400 kronor för äldre som fyllt 65 år (när äldreförsörjningsstödet infördes minskades ersättningen för de denna åldersgrupp)

Dessutom får varje kommun som har en överenskommelse med Integrationsverket en grundersättning på 483 300 kronor oavsett antalet flyktingar.

Låt oss som ett beräkningsexempel anta att landets samtliga kommuner har en överenskommelse om att tillsammans ta emot 10 000 flyktingar m.fl. För att kunna fortsätta våra beräkningar måste vi bestämma oss för en åldersfördelning. Eftersom en flyktingkohorts åldersmässiga sammansättning skiftar över åren, har vi valt att i de fortsatta beräkningarna utgå från hur åldersfördelningen ser ut i den utrikes födda befolkningen. Låt oss med den utgångspunkten anta att 6 000 av de 10 000 är vuxna mellan 16 och 64 år, att 2 600 är barn under 16 år och 1 400 är över 65 år. Med dessa antaganden skulle statsbidragssumman för 3,5 år bli 1 447 miljoner kronor.

3.3.2. Bedömning av kostnadsfördelningen mellan försörjning, sfi och verksamhet

Kostnaderna för flyktingmottagandet utgörs som vi sett av dels stöd till försörjning, dels stöd till sfi och det vi kallar annan verksamhet. Med hjälp av olika källor kan man göra beräkningar av hur den totala kostnaden för en årskull av flyktingar, en kohort, fördelar sig mellan försörjning och verksamhet. De skattningarna som gjorts av försörjningsandelen varierar mellan knappt 60 och 80 procent. Att spännvidden är så stor beror bland annat på att skattningarna har gjorts på olika typer av underlag. Det går inte att på något enkelt sätt konstatera att det ena underlaget är bättre eller sämre än ett annat, därför måste kostnadsberäkningarna utgå från antaganden som har en hygglig verklighetsförankring.

Låt oss anta att 70 procent av kostnaderna går till individens försörjning. Då blir kostnaderna för en kohorts försörjning strax över 1 012 miljoner kronor. Resterande 435 miljoner kronor skulle då vara ämnade för sfi och annan verksamhet. Det finns inte heller någon säker grund för skattningarna av hur stor del av kostnaderna som går till sfi, uppgifterna brukar varierar från hälften till två tredjedelar, det finns till och med uppgifter om att sfi utgör mindre än hälften. I de uppskattningar av kostnader som Sfi-utredningen låtit göra har man kommit fram till att drygt hälften av kostnaderna är kostnader för sfi. Det går alltså inte att ange den ”rätta” eller korrekta kostnaden. Som en konsekvens av den beräkningsmetod vi har valt antar vi att cirka två tredjedelar av de 435 miljonerna,

alltså drygt 290 miljoner kronor, avser sfi och en tredjedel, cirka 145 miljoner kronor avser kostnader för annan verksamhet.

3.3.3. Periodvisa kostnader

Ovan har vi uppskattat kostnaderna för en kohort flyktingar under 3,5 år, vilket är den tid som schablonersättningen är beräknad att täcka. Men det är inte givet att kostnaderna fördelas jämnt över perioden, tidsprofilerna kan se olika ut. I bilaga 4 redovisas alternativa tidsprofiler. En periodisering av kostnaderna är egentligen inte nödvändig att göra för den förändring av statsbidragen som utredningen föreslår och som bygger på antaganden om stabila förhållanden. Men en periodisering kan däremot behöva göras om man vill försöka periodisera kostnader vid instabila förhållanden, till exempel vid kraftiga variationer i invandringen, och om man vill försöka koppla utredningens resultat till den kommunala räkenskapsstatistiken. Efter att ha prövat några olika tidsprofiler (se bil. 4) har vi bestämt oss för att utgå från att huvuddelen av kostnaderna för samtliga ingående verksamheter (försörjning, sfi, annan verksamhet) är koncentrerade till början av perioden. Som ett underlag för detta vi gjort en del bearbetningar av Integrationsverkets statistik.

3.3.4. Kostnaderna för en statlig etableringsersättning

Utredningen föreslår alltså att det införs en statlig och skattefri ersättning, kallad etableringsersättning, som kan betalas ut till flyktingar m.fl. och vissa anhöriga som har behov av stöd och inte kan försörja sig själva. Ersättningen ska kunna betalas ut under som längst ett år till alla som har en handlingsplan och som är i åldern 18–64 år.

Med vårt förslag på 7 000 kronor per månad som ett riktmärke för den summa som ska betalas, minskar kommunernas framtida kostnader för de nyanländas försörjning. Utredningen har låtit utarbeta en enkel modell som för försörjningen, som gör det möjligt att å ena sidan beräkna hur stora statens kostnader skulle bli och å andra sidan hur stora kostnadssänkningar kommunerna skulle få. Modellen antar att den statliga ersättningen appliceras på helårsnivå och jämför sedan med hur mycket försörjningsstöd som kan växlas bort på helårsbasis. I modellen, som beskrivs i större detalj i en separat bilaga till betänkandet (Flyktingmottagande och introduktion

– perspektiv och beräkningar) har försörjningsbehovet beräknats mot en antagen riksgenomsnittlig boendekostnad. Längre fram i det här avsnittet förfinas beräkningarna med hänsyn till den tidsprofil för försörjningsstödet som presenterades ovan.

Med de givna förutsättningarna för våra modellberäkningar (se försörjningstödssmodellen i den separata bilagan) innebär den statliga etableringsersättningen årliga statliga kostnader motsvarande 500 miljoner kronor. Samtidigt minskar kommunernas kostnader för försörjningsstöd med 465 miljoner kronor. De totala årliga samhälleliga kostnaderna ökar alltså med 35 miljoner kronor. Om ersättningsnivån legat på 8 000 kr skulle staten få en årlig kostnad på 572 miljoner kronor medan kommunernas kostnader för försörjningsstöd skulle ha minskat till 473 miljoner kronor. Kommunernas kostnader skulle alltså minska med 8 miljoner, men statens kostnader skulle öka med 99 miljoner kronor.

Vid såväl effektberäkningen av den föreslagna nivån på 7 000 kronor per månad, som vid illustrationen på 8 000 kronor, ökar alltså de totala kostnaderna för försörjningen. Dessa ökningar har sin bakgrund i att behoven skiftar beroende på hur familjen ser ut. Ett hushåll med två vuxna utan barn skulle t.ex. redan vid en nivå på den statliga etableringsersättningen på strax över 5 000 kronor anses ha fått sina behov täckta. Vid den nivån utgår inte längre något försörjningsstöd till den typen av hushåll. Vid en nivå på 7 000 får samma typ av hushåll ut väsentligt mer än de behov som bestäms av reglerna för försörjningsstöd. Vid ökande nivåer på den statliga etableringssersättningen ökar, som ett resultat av att alltfler hushåll får ut mer än sina behov, samhällets totala kostnader.

3.3.5. Kvarstående försörjningsstöd

Med den föreslagna nivån har vi försökt hitta en rimlig balans mellan kostnader för staten och behovet av kompletterande försörjningsstöd, men utredningens förslag till etableringsersättning kommer givetvis inte att ta bort alla framtida behov av försörjningsstöd. Redan under tiden med ett statligt försörjningsansvar kommer det att finnas hushåll som inte får sina behov fullt ut täckta den vägen. Enligt utredningens beräkningar skulle kompletterande försörjningsstöd på upp till 15 miljoner kronor per år behöva betalas ut till stora hushåll. Det kommer också att kvarstå behov av försörjningsstöd när tiden för utbetalning av etableringsersättningen är till ända. Enligt våra beräkningar skulle 86 procent

av hushållen inte behöva något kompletterande försörjningsstöd, vilket är betydligt lägre än i dagsläget.

Hur stort detta kvarstående behov är beror bl.a. på hur framgångsrik etableringsperioden är. Syftet med utredningens förslag är att fler ska bli självförsörjande och att behovet av försörjningsstöd ska minska som en följd av det. Vi har emellertid inte försökt uppskatta hur mycket effektivare vårt förslag till etablering av nyanlända skulle kunna bli. Som ett uttryck för försiktighet använder vi tidsprofilen för det nu existerande systemet också vid beräkningarna för det nya systemet. Det betyder att det vi utgår ifrån är en spegling av vad som uppnåtts med flyktingmottagande och introduktion inom ramen för det nuvarande ersättningssystemet, av konjunkturen och av egenskaperna hos dem som togs emot i kommunerna under andra halvan av 1990-talet.

3.3.6. Ökade kostnader för samhället i dess helhet

Det föreslagna, större och direkta statliga försörjningsansvaret medför vid föreslagen nivå ökade kostnader för samhället i dess helhet motsvarande ungefär 35 miljoner kronor. Givet att den föreslagna reformen inte ska kosta mer för samhället än i utgångsläget måste förslag till regleringar och framtida finansieringsmodeller innefatta dessa kostnadshöjningar på ett sådant sätt att reformen i dess helhet inte blir dyrare för samhället än i utgångsläget.

Om man väljer en ersättningsnivå på 5 000 kronor ökar inte kostnaderna alls. Vid en nivå på 6 000 kronor ökar kostnaderna med 9 miljoner kronor. Dessa lägre ersättningsnivåer skulle emellertid innebära ökade försörjningsstödskostnader. Kostnadsökningen på 35 miljoner kronor, som utgår från en nivå på 7 000 kronor per månad, måste betraktas som en relativt blygsam. Vi har dessutom räknat med att alla som får ersättningen kommer att få den högre nivån. Vi har alltså inte kalkylerat med att en viss andel kommer att få en reducerad ersättning och att några kommer att ansöka om en halv ersättning och nyttja möjligheten att arbeta på halvtid.

3.3.7. Kostnader för en förlängd dagersättning

Utredningen föreslår att staten under i normalfallet maximalt tre månader direkt efter att en person fått uppehållstillstånd ska betala ut en förlängd dagersättning. Vi har emellertid inte gjort några kalkyler på vilka effekterna blir av den förändringen. Så mycket kan i alla fall sägas att förlängningen knappast påverkar de totala kostnaderna för de förslag vi lägger. En förlängning bör i huvudsak få den effekten att den minskar behovet av försörjningsstöd. Effektivare insatser under planeringsperioden och ett bättre regionalt och interregionalt samarbete bör också leda till en snabbare bosättning för personer i anläggningsboende. Med den redan pågående utvecklingen av den organiserade verksamheten bör exempelvis de asylsökande vara bättre förberedda och ha mer kunskaper om det svenska samhället, något som också underlättar bosättning och planering inför framtiden. Oklarheten gäller således omfattningen av den ekonomiska regleringen mellan stat och kommuner. Till detta kommer det vi tidigare tagit upp, nämligen att ta ställning hur den som inte har passerat Migrationsverkets mottagningssystem ska få sin försörjning under planeringsperioden och vilka kostnader det kan bli fråga om för denna grupp. I våra beräkningar har vi utgått från att staten i någon form tar ansvar för planeringsmånaderna.

3.4. En framtida finansiering

De förslag utredningen lägger motiverar en förändrad finansiering. Det finns som tidigare visats flera skäl till att den gamla finansieringsmodellen med ett riktat statsbidrag till kommunerna för försörjning, sfi och annan verksamhet bör ersättas med en ny modell för finansiering. Med utredningens förslag till en statlig etableringsersättning blir det ännu svårare att argumentera för att bibehålla det gamla systemet. Förslaget till en statlig etableringsersättning medför ett behov av reglering mellan staten och kommunerna. Staten tar genom den föreslagna reformen på sig ett direkt ansvar för försörjningen av flyktingar med vissa anhöriga under de första 15 månaderna efter det att en person fått uppehållstillstånd. Under de första cirka tre månaderna, dvs. under planeringsperioden, utgår en förlängd dagersättning, eller en annan form av statlig ersättning (se ovan), och därefter under 12 månader den föreslagna etableringsersättningen. Den finansieringslösning,

och statsbidragslösning, vi föreslår, innehåller i sig en reglering av relationen mellan stat och kommun.

3.4.1. Finansiering och styrning

En teoretisk bakgrund

Det råder enighet om att staten ska bekosta flyktinginvandringen. Det råder också enighet om att kommunerna är viktiga aktörer inom den verksamheten. Dessa förhållanden nödvändiggör system för överföringar av medel från staten till kommunerna, ett statsbidragssystem med andra ord.

Man brukar skilja mellan riktade och generella statsbidrag. Ett riktat statsbidrag tar sikte på en entydigt definierad verksamhet medan ett generellt statsbidrag tar sikte på att se till att en verksamhet görs finansiellt möjlig. Det riktade statsbidraget kan sägas innebära ett klart uttalat stöd, eller en subvention, till en viss specificerad verksamhet. Före den kommunalekonomiska reformen vid 1990-talets mitt fick kommunerna riktade statsbidrag till exempelvis barnomsorgsverksamheten genom att antalet inskrivna barn utgjorde en parameter som sedan användes i en formel som gav kalkylgrunden för hur stort bidrag den enskilda kommunen skulle få. Det riktade statsbidraget ställde alltså krav på och gynnade en specificerad verksamhet. Såväl staten som kommunerna hade omfattande kostnader för beräkning och administration av dessa statsbidrag.

Denna typ av riktade statsbidrag beräknades och utbetalades ofta med de insatsfaktorer som grund, som man behöver för att bedriva verksamheten. Det behövs t.ex. lärare för att bedriva undervisning. Man kan säga att ett sådant riktat statsbidrag subventionerar användningen av lärare. Den sortens statsbidrag riskerar att uppmuntra till resursanvändning i stället för till resultat, och det är givetvis resultat man vill uppnå. Det är också möjligt att utforma riktade statsbidrag så att de beräknas och utbetalas i förhållande till den produktion en given verksamhet leder till. Vid första påseendet verkar det enkelt, det går att få fram relevanta data och resultaten är påtagliga, men frågan är vad processen, kommunen fått statlig ersättning för, har betytt för produkten. Här finns flera svårigheter. Till viss del mot bakgrund av detta slags problem, men framför allt för att det inte är i linje med hur kommunal verksamhet normalt

finansieras, vill utredningen inte föreslå en sådan inriktning på statsbidragen.

De generella statsbidragen utgår som allmän kassaförstärkning utan krav på, eller ens redovisning av, någon verksamhet. Istället överlåter staten åt den enskilda kommunen att utifrån sin egen målsättning förfoga över pengarna på bästa sätt. Förenklat kan man säga att de som tror på riktade statsbidrag antingen misstror kommunerna och/eller misstror statens förmåga att styra kommunerna på annat sätt än genom de subventioner de riktade statsbidragen i praktiken är. Genom de riktade statsbidragen uppmuntrar man kommunerna att bedriva en viss verksamhet och att ta på sig ett visst verksamhetsansvar. Om man betraktar kommunerna som vilken konsument som helst så kan man genom subventionen åstadkomma ett visst lägre pris för en given verksamhet och på så sätt få kommunen att ”konsumera” mer av det staten vill uppmuntra. Om exempelvis barnomsorgen subventioneras tillräckligt mycket lönar det sig för kommunen att välja att bygga ut den.

De som förordar generella statsbidrag har i allmänhet en större tilltro till kommunerna och/eller till statens förmåga att styra på annat sätt än genom pengar. De menar att man kan utgå ifrån att kommunerna alltid strävar efter att skapa så hög välfärd som möjligt för kommunens invånare. Kommunerna behöver inte manipuleras till att bedriva viss verksamhet. De behöver bara garanteras tillräckliga medel. Givet de mål som formulerats genom lagstiftning och på annat sätt väljer kommunen den verksamhetsinriktning som ger den högsta välfärden för kommuninvånarna. De generella statsbidragen fordrar ofta att staten behöver bygga upp system för uppföljning av den kommunala verksamheten.

Generalschablonen och det generella statsbidragssystemet – likheter och olikheter

Utifrån dessa korta teoretiska utläggningar kan vi gå vidare till det statsbidrag som kommunerna får för mottagande av flyktingar, den s.k. generalschablonen. Allra först kan vi konstatera att flyktingmottagandet går lite utanför den teoretiska ramen. Resonemanget ovan förs nämligen som om befolkningen är given, men en konsekvens av att ta emot flyktingar är att befolkningen ökar, något som i varierande grad påverkar folkmängden i många kommuner. Frågan är om detta faktum kräver riktade statsbidrag till de verksamheter som följer av mottagandet. En vanlig uppfattning är att det är svårt

att se hur kommunerna annars skulle ha skäl att ta emot och bedriva verksamhet. Eftersom riktade bidrag inte ger någon garanti för styrning mot ett visst resultat, handlar det med all sannolikhet om mer och annat än om bidraget är riktat eller generellt.

Om vi jämför generalschablonen med delarna i det generella statsbidragssystemet, som det ser ut i dag, kan man fråga sig om det egentligen är så stora skillnader. Generalschablonen är egentligen en variant på ett generellt statsbidrag. Både det generella statsbidragssystemet och generalschablonen är kassaförstärkningar till kommunerna för att de ska kunna bedriva viss verksamhet. I båda systemen tillför man och omfördelar medel efter behov, så att kommunerna ska kunna bedriva verksamheten.

Det generella statsbidragssystemet består av ett antal delar där ett statsbidrag per invånare, en inkomstutjämning och en kostnadsutjämning är de viktigaste inslagen. Samtliga dessa delar tar hänsyn till invånarantalet i respektive kommun och kostnadsutjämningen tar även hänsyn till befolkningens sammansättning. Storleken på statsbidraget enligt generalschablonen styrs av antalet flyktingar i varje kommun. Dessutom är statsbidraget differentierat i förhållande till flyktingarnas ålder. För utbetalning av statsbidrag ställs inte i något av de båda systemen krav på en given verksamhet. Det är kommunerna, som inom vissa ramar och utifrån lokala förutsättningar, avgör verksamhetens omfattning och inriktning också när det gäller generalschablonen. Det finns inget specifikt angivet om vem som ska ta ansvar för verksamheten och kravet på en introduktionsplan för att kommunen ska få rätt till ersättningen är helt utan kraft, som vi visar på andra ställen i betänkandet. Det står också kommunerna fritt att använda medlen på andra sätt än till flyktingmottagandet om de skulle vilja det. De båda systemen har således väsentliga likheter.

Olikheterna gäller tidsaspekterna. Det generella systemet har årsbefolkning som bas medan generalschablonen har delar av året som bas. Om man ska integrera generalschablonen i det generella systemet uppstår svårigheten att finna lösningar som översätter kortare tidsperioder än ett år till årsbaserade faktorer. Man bör t.ex. fråga om det är tillräckligt att utgå från den bild av befolkningen man får den 1 november året före bidragsåret, som är basen i det generella systemet, eller om variationerna är för snabba för att enbart årsvisa mätpunkter ska kunna accepteras. Detta sammanhänger sedan naturligtvis med hur omfattande den verksamhet är som kommunerna ska svara för. Om försörjningsdelen tas bort, som vi föreslår, försvinner ungefär två tredjedelar av kostnaderna,

och den absoluta variationen minskar liksom den summa som kan variera.

Dagens finansiering via den s.k. generalschablonen innebär att ersättning till en kommun utbetalas för att det i kommunen finns ett visst antal flyktingar. Dessa kan sedan finnas där som ett resultat av avtal eller för att de själva har sökt sig till kommunen. Kopplingen till verksamhet är indirekt. Visserligen förutsätts kommunerna garantera de mottagnas försörjning och bedriva viss verksamhet som sfi och annat, men statbidraget betalas inte ut som direkt ersättning för av kommunen utbetalat försörjningsstöd eller som ersättning för kostnader för ett visst antal sfi-timmar.

Utredningens förslag innebär att statens direkta försörjningsansvar ökar, något som i sin tur bör innebära minskade krav på att den kvarstående finansieringen av den kommunala verksamheten ger incitament att ta emot flyktingar. Det ökade statliga ansvaret gäller dock endast planeringsperioden och det första året. Under de dryga två återstående åren som betraktas som flyktingmottagande är hela det yttersta försörjningsansvaret, via socialtjänstlagen, liksom tidigare kommunernas, men även fortsättningsvis med ett statligt bidrag för kostnaderna.

Integration och normal finansiering

Det finns enligt utredningens uppfattning starka skäl för samhället att verka för de nyanlända flyktingarnas etablering i Sverige. Detta synsätt har genomsyrat allt arbete i utredningen. Finansieringsformerna och därmed statsbidragslösningarna bör vara i samklang med detta synsätt. Dagens finansiering speglar inte den normalisering som utredningen förordar. Trots de påtagliga likheterna med det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet utgör finansieringen via generalschablonen en särlösning. Den är en särlösning som påminner om ett entreprenadförhållande mellan staten och kommunerna. Detta entreprenadförhållande kan, som vi sett, ha en begränsande inverkan på beslut och verksamhetsinriktningar. Det kommunala flyktingmottagandet kan också i framtiden komma att i alltför hög grad präglas av ett snävt företagsekonomiskt synsätt, där man bara betraktar kostnaderna och ersättningen för kostnaderna i det implicita entreprenadkontraktet och tappar fokus på sådant som effektivitet och framtida intäkter. Om kommunerna bara ser sig som utförare av verksamhet åt staten

och inte har något eget verksamhetsintresse, blir kommunen sannolikt mycket noga med att den får betalt för allt den gör.

Merparten av den kommunala verksamheten finansieras genom egna skatteintäkter. Till detta kommer ett statsbidragssystem som innehåller en inkomstutjämning, kostnadsutjämning och ett generellt bidrag som utgår per innevånare i kommunen. Man kan säga att denna finansiering är den normala kommunala finansieringen och all verksamhet som är i någon mening normal bör också inordnas i detta system.

Inordning i statsbidrags- och utjämningssystemet

Enligt utredningens uppfattning är det möjligt att inordna finansieringen av det kvarvarande kommunala försörjnings- och verksamhetsansvaret i det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet. Kommunerna kan tillföras medel genom höjningar av det generella statsbidraget och kostnaderna kan fördelas mellan kommunerna i förhållande till deras behov genom modifieringar och/eller kompletteringar av kostnadsutjämningssystemet.

När det gäller försörjningsdelen kan den hälft som återstår av de nuvarande kommunala kostnaderna för försörjning, efter det att medel för den statliga etableringsersättningen lyfts bort, finansieras genom en höjning av det generella statsbidrag som utgår per innevånare. Vid ett antagande om en jämn flyktinginvandring på 10 000 flyktingar per år skulle det innebära årskostnader på drygt 500 miljoner kronor för försörjning via försörjningsstödet. Dessa kostnader skulle kompenseras med en höjning av det generella statsbidraget med knappt 56 kronor per innevånare. För att dessa 56 kronor ska fördelas rimligt rättvist mellan kommunerna anser utredningen att kostnadsutjämningen i det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet behöver modifieras eller kompletteras. I delmodellen för individ- och familjeomsorg ingår en faktor som anger andelen ”flyktingar eller nära anhöriga som vistats i Sverige mellan 3 och 9 år”. Den skulle kunna ändras så att den i stället anger vistelse mellan 1 och 9 år.

Även när det gäller de kommunala verksamhetsdelarna, som sfi för flyktingar och annan verksamhet, bör det vara möjligt att finansiera dem genom en höjning av det generella bidraget och sedan utjämna efter antalet bosatta flyktingar. Sfi-delen har i vår modell beräknats kosta drygt 290 miljoner kronor under hela perioden på 3,5 år. Vid en jämn flyktinginvandring blir detta också de årsvisa

kostnaderna för all sfi-verksamhet riktad till flyktingar. Det generella statsbidraget skulle alltså kunna höjas med drygt 32 kronor per innevånare. Omfördelningen av dessa medel kan åstadkommas genom att andelen flyktingar får utgöra grunden för omfördelningen.

I det följande visar vi med ett räkneexempel hur kostnadsutjämningen för sfi för flyktingkategorin skulle kunna konstrueras. Om vi antar en jämn flyktinginvandring och en kohortstorlek på 10 000 individer kommer vid varje mätdag, som för kostnadsutjämningen är den 1 november varje år, att finnas 3,5*7 400, dvs. 25 900 individer som kan betraktas som vuxna flyktingar och därmed personer som under perioden har behov av sfi. Jämfört med den totala svenska befolkningen på ca 9 miljoner, utgör då andelen nyanlända flyktingar i befolkningen 0,29 procent. Kommuner som har en större andel flyktingar får bidrag från staten och de som har en lägre andel betalar avgift till staten. Om det i en kommun inte finns några flyktingar blir avgiften lika stor som effekten av det höjda generella statsbidraget. Det betyder att den kommunen i nettotermer inte får något statsbidrag.

”Prislappen” för sfi per flykting är de dryga 290 miljoner kronorna utslagna på 25 900 individer. Det innebär en kostnad på 11 236 kronor för varje individ. Uttryckt i andelar av befolkningen betyder det att det för varje procentenhet flyktingar i befolkningen kan finnas strukturellt betingade kostnader för 1 123 600 kronor. Låt oss välja en kommun med 10 000 innevånare. De har den riksgenomsnittliga andelen flyktingar, alltså 29 personer. Av dessa är 21 personer vuxna och kan anses ha behov av sfi. De har genom höjningen av det generella statsbidraget fått ett statsbidrag på 320 000 kronor. Som ett resultat av att kommunen har en riksgenomsnittlig andel vuxna flyktingar berörs den inte av kostnadsutjämningen. Kommunen får ett sammantaget statsbidrag på 320 000 kronor för de 21 vuxna som har behov av sfi och ett statsbidrag per vuxen flykting på strax under 12 000 kronor.

Den kommun, med en befolkning på 10 000, som inte har någon vuxen flykting får del av det generella statsbidraget på 320 000 kronor och betalar en avgift motsvarande 0,29 ggr 1 123 600 kronor, eller 325 800, dvs. i det närmaste samma belopp som det generella statsbidraget. Orsaken till att beloppen inte blir exakt lika stora är fel vid avrundningar. Kommuner som har en större andel vuxna flyktingar än den riksgenomsnittliga på 0,29 procent får utöver det generella statsbidraget också bidrag från staten via kostnadsutjämningen. Annan verksamhet inom ramen för flyktingmottagandet kan behandlas på i princip samma sätt som i exemplet med sfi.

För den totala kommunala delen av flyktingmottagandet (försörjning, sfi och annan verksamhet) kan en inordning i det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet sammantaget innebära att det generella statsbidraget höjs med ungefär 104 kronor per innevånare och att delmodellen för individ- och familjeomsorg modifieras när det gäller faktorn som avser flyktingar och närstående. Det bör bli utjämningen som gäller för vistelsetider från 1 år. Därutöver införs en delmodell, eller görs ett tillägg till en befintlig, med en kostnadsutjämning för vuxna flyktingar som omfördelar ungefär som redovisats i detta avsnitt.

En inordning enligt ovanstående skulle innebära årliga statliga kostnader på 936 miljoner kronor. Den statliga etableringsersättningen skulle kosta staten 500 miljoner kronor per år. Den sammantagna årliga statliga kostnaden skulle bli 1 436 miljoner kronor. Det statsbidragsbelopp som dras in som ett resultat av att den s.k. generalschablonen avskaffas är något högre, vilket beror på de avrundningar som gjorts.

Ett alternativt sätt att närma sig hur finansieringen ska lösas är att utgå ifrån den statsbidragssumma de nuvarande reglerna för generalschablonen totalt skulle uppgå till. Efter att 500 miljoner avsatts för den statliga etableringsersättningen kvarstår 947 miljoner. Dessa 947 miljoner dividerat med 9 miljoner blir en summa per innevånare i Sverige på strax över 105 kronor. Detta är också den höjning av det generella statsbidraget som bör bli aktuell.

Uträkningarna ovan bygger på att en omfördelning av en given kostnad på 1 447 miljoner kronor. Våra beräkningar visar att den föreslagna statliga ersättningen leder till en överkostnad på 35 miljoner kronor, givet den nivå på ersättningen som vi satt som riktlinje. För att kompensera kommunerna fullt ut bör, som vi tidigare sagt, det generella statsbidraget till kommunerna ökas med ytterligare totalt 35 miljoner kronor, vilket blir ungefär 4 kronor per innevånare. Sammantaget skulle alltså det generella statsbidraget per innevånare höjas till mellan 108 och 109 kronor. Denna höjning kräver dock finansiering i form av utgiftsbesparingar på 35 miljoner kronor. Vi återkommer till finansieringen av detta förslag i kapitel 5.

Två verksamhetsgrenar men samma finansiella lösning

Även om man behandlar sfi och annan verksamhet som två verksamhetsgrenar skulle det generella statsbidraget per innevånare behöva höjas med uppemot 109 kronor. Den del av kostnadsutjäm-

ningen som avser flyktingmottagandet, exklusive sfi, delas upp i två delar; en försörjningsdel och det vi kallat annan verksamhet. Försörjningsdelen utjämnas genom en enkel modifiering av delmodellen för individ- och familjeomsorg. Verksamhetsdelen kan utjämnas genom en ny delmodell, ”etableringsverksamhet”, som har en ”prislapp” på drygt 4 170 kronor per mottagen flykting. Varje procentenhet mottagna flyktingar av befolkningen i en kommun skulle då ge en modellbestämd kostnad på 417 000 kronor.

Den del av kostnadsutjämningen som avser all sfi kan konstrueras genom att skapa en faktor som innefattar både de flyktingar som ska studera på sfi och övriga invandrare med behov av sfi. Som nämns i bilaga 4 bör det vara en faktor som inkluderar utomnordisk och finsk invandring under de senaste tre eller fyra åren. Utredningen väljer att inte närmare precisera vilken denna faktor ska vara, men de beräkningar vi gjort av kostnaderna för sfi inom ramen för flyktingmottagandet ger vid handen att man bör söka efter en faktor som ger en tre gånger större personkrets än den krets som gäller flyktingmottagandet. ”Prislappen” blir densamma som för flyktingar och den del av sfi som avser flyktingar kommer att utjämnas på, en i förhållande till den verksamhetens kostnader, riktig nivå.

Det är utredningens uppfattning att en generell finansiering av det slag som här föreslås ställer krav på ett väl utbyggt system för uppföljning och utvärdering av verksamheter och resultat.

Inordning – men först en övergångslösning

Utredningen föreslår alltså att kommunerna ska få ersättning för resterande försörjningsstödsbehov, sfi för flyktingar och annan verksamhet via det generella statsbidragssystemet och med en lämplig kostnadsutjämning. En inordning i det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet innebär i princip att statens bidrag till verksamheterna läggs fast en gång för alla. De beräkningar som har gjorts i detta avsnitt bygger på en antagen och över åren jämn mottagning på 10 000 per år, vilket synes vara ett rimligt riktvärde. Väsentliga avvikelser från detta riktvärde skulle medföra en obalans mellan finansiering och kostnader. Det problemet bör man kunna lösa genom justeringar av det generella statsbidraget i samband med de återkommande överläggningar som förs mellan företrädare för staten och kommunsektorn.

Det faktum att flyktingar byter bosättningskommun måste också beaktas vid en inordning i det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet. Eftersom de faktorer som ingår i kostnadsutjämningen mäts en gång per år kan man göra årliga omfördelningar. Den föreslagna statliga etableringsersättningen innebär också att problemen med varierande volymer och byte av bosättningskommun minskar väsentligt. Om staten tar över det som kan beräknas till ungefär hälften av kostnaderna för försörjningsansvaret innebär det att effekterna av en ökad flyktinginvandring i absoluta termer leder till en väsentligt mindre kostnadsökning än med nuvarande statsbidragslösning.

En inordning kräver emellertid en del ytterligare analyser där hänsyn också tas till samspelet med andra delar av statsbidrags- och utjämningssystemet. Utjämningsutredningen presenterar i höst förslag till ett modifierat kommunalt statsbidrags- och utjämningssystem. Det kan t.ex. inte uteslutas att eventuella övergångsregler i statsbidrags- och utjämningssystemet påverkar utfallet vid en inordning av de delar som beskrivs i detta kapitel. Med tanke på det som sagts ovan och för att ge rådrum, föreslår därför utredningen en övergångslösning, innan finansieringen fullständigt inordnas i statsbidrags- och utjämningssystemet. Som en övergångslösning inrättas ett särskilt behovsrelaterat statsbidrag för kommunernas flyktingmottagande som avser kvarstående försörjningskostnader och annan verksamhet. På samma sätt inrättas ett behovsrelaterat statsbidrag för sfi som avser utbildning i svenska riktad till såväl flyktingar som andra invandrare.

Detta särskilda behovsrelaterade statsbidrag kan bygga på samma faktorer som senare ska utgöra grunden för den i det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet inordnade kostnadsutjämningen. Skillnaden i förhållande till den långsiktiga lösningen blir då bara att statsbidragets storlek blir beroende av hur många personer det finna i de personkretsar (se bilaga 4) som utgör underlag för statsbidraget. Statsbidraget blir högt vid t.ex. en stor flyktinginvandring och det blir lågt när flyktinginvandringen är liten. Eventuellt kan man välja att betala ut det särskilda behovsrelaterade statsbidraget i förhållande till volymprognoser för det kommunala flyktingmottagandet. När volymutfallet sedan är känt kan en justering göras. Sådana mekanismer finns för övrigt redan i det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet.

Utredningens förslag till etableringsersättning och ändringen av det riktade statsbidraget kräver författningsändringar. Dessa frågor tas upp i kapitel 5.

4. Riktade insatser och generella system

  • Ett till den nyinvandrade befolkningen bättre anpassat och samordnat utbud av tidsmässigt avgränsade säråtgärder behövs,
  • de generella systemens anpassning till en mångetnisk befolkning måste utvecklas vidare.

Den gällande integrationspolitiken har utgjort utgångspunkten för utredningens arbete och i den integrationspolitiska propositionen finns två principer fastslagna. Å ena sidan ska ”politik som riktar sig specifikt till invandrare som grupp [bör] begränsas till insatser och åtgärder som kan behövas under den första tiden i Sverige”, dvs. säråtgärder för invandrare ska vara riktade till nyanlända. Å andra sidan sägs också att ”samhällets etniska och kulturella mångfald bör tas som utgångspunkt för den generella politikens utformning och genomförande på alla samhällsområden och nivåer” Utredningen har tolkat det som att de generella politiska åtgärderna och systemen helst ska vara så utformade – mångfasetterade eller flexibla – att de fungerar för alla delar av befolkningen, alltså även de som kanske har utbildning, yrkeserfarenheter, tro, modersmål, seder och bruk med ursprung i andra länder.

Utredningens uppdrag har bl.a. varit att söka efter hindren för nyanländas introduktion och integration i det svenska samhället och en del av dessa hinder menar vi finns att söka i både brist på relevanta säråtgärder för nyanlända – samtidigt som det finns säråtgärder för sedan länge bosatta utrikes födda – och den generella politikens bristande anpassning till en mångetnisk befolkning. Brister i samspelet mellan de statliga myndigheterna och kommunerna gör också nyanländas väg till egen försörjning och delaktig onödigt lång.

Ett exempel på bristen på säråtgärder kan vara svårigheterna att få till stånd en varvning av utbildningen i svenska med arbete, praktik eller andra kompletterande studier, trots att de flesta är överens om att det är bra. En person som studerar svenska på halvtid kan

t.ex. inte samtidigt komma ifråga för det arbetsmarknadspolitiska program som benämns arbetspraktik. Det kräver nämligen deltagande på heltid. Dessutom krockar två försörjningssystem; den sfistuderande har kanske introduktionsersättning från kommunen men påbörjar han/hon en arbetspraktik via arbetsförmedlingen ska försörjningen komma från aktivitetsstödet, dvs. från Arbetsmarknadsverket, som i sin tur har begränsade resurser – både pengar och praktikplatser – till sitt förfogande och måste prioritera bland alla arbetslösa som just då skulle behöva ta del av en arbetspraktik. Några arbetsmarknadspolitiska program anpassade till nyanländas speciella behov finns inte.

Exemplen på nyanländas svårigheter att komma in i de generella systemen är legio och handlar inte om någon illvilja utan om deras konstruktion. Arbetslöshetsförsäkringen och stora delar av socialförsäkringssystemet – det arbetsbaserade – bygger på att man först har tagit sig in på arbetsmarknaden och därigenom kvalificerat sig för ersättning/stöd från systemen. För arbetslöshetsförsäkringen finns en väg in, åtminstone till grundersättningen, som går via avslutade studier men den är exempelvis inte öppen för en nyanländ med yrkesutbildning från hemlandet som klarat av sin sfi men har svårt att hitta ett jobb. De avslutade studierna måste ha varit heltidsstudier och att kommunerna erbjuder sfi på heltid hör till undantagen och heltidsstudier från hemlandet duger inte. Den här personen skulle kanske vara betjänt av att få del av det arbetsmarknadspolitiska programmet allmänt anställningsstöd, dvs. en arbetsgivare som är intresserad av att låta honom försöka arbeta får 50 procent av lönekostnaden under 6 månader. Det förutsätter emellertid att han först måste ha varit arbetslös och inskriven på arbetsförmedlingen ett år och är det någonting som en nyanländ yrkesarbetare, som ansträngt sig för att klara sfi-nivån, inte behöver är det ett års väntetid som arbetslös, det är nog de flesta överens med Arbetsmarknadsverket om. De har nämligen föreslagit att kvalifikationstiden till anställningsstödet ska tas bort för flyktingar och invandrare.

Iakttagelsen att säråtgärder i dagens situation inte enbart är avsedda för nyanlända kan exemplifieras med de särregler som gäller inom flera av de arbetsmarknadspolitiska programmen. Arbetsgivarens finansieringsbidrag vid arbetspraktik bortfaller bl.a. om praktikanten är ”invandrare” och förberedande eller orienterande utbildning kan innebära utbildning inom reguljära utbildningar som komvux eller folkhögskola om eleven är ”långtidsinskriven invandrare”. Säråtgärder finns alltså inom arbetsmarknads-

politiken, men inte för nyanlända utan för en vagare definierad kategori ”invandrare” som kanske kan inrymma både andra och tredje generationens invandrare, vilket är begrepp som fortfarande är i omlopp. Det allra senaste nytillskottet i den arbetsmarknadspolitiska arsenalen – den 2-åriga försöksverksamheten med arbetsplatsintroduktion för vissa invandrare som startar 1 september, 2003 riktar sig inte heller i första hand till nyanlända utan, enligt propositionen, till invandrare med svag social, kulturell och ekonomisk förankring i det svenska samhället, något som beskrivs som en vanlig konsekvens av arbetslöshet.

Utredningen har funnit att nyanländas väg till arbete och egen försörjning allt för ofta blir förlängd av krockar mellan olika regelsystem och mål, som också gör samverkan mellan de berörda myndigheterna komplicerad. Problematiken liknar den som under de senaste åren uppmärksammats när det gäller långtidssjukskrivna och som resulterat i försök att finna nya former för både verksamhetsmässig och finansiell samordning. Komplikationen med att nyanlända inte kommer in i arbetslöshetsförsäkringen och de arbetsbaserade socialförsäkringarna gör att de hamnar i det försörjningsstöd, som alla är ense om bör undvikas.

4.1. Sektorsansvar för vissa statliga myndigheter

  • Myndigheters uppdrag och regelsystem måste ändras eller kompletteras för att möjliggöra att nyanlända invandrare snabbare omfattas av de generella systemen.
  • Ett sektorsansvar för nyanlända invandrare införs för de myndigheter vars insatser är särskilt viktiga för en framgångsrik etablering.
  • Myndigheter med ett utpekat sektorsansvar bör vara Arbetsmarknadsstyrelsen, Riksförsäkringsverket, Högskoleverket, Migrationsverket, Skolverket, Myndigheten för skolutveckling, Socialstyrelsen och NUTEK.

Den lösning som utredningen ser består av intensiva och samordnade säråtgärder för nyanlända som leder till att de nyanlända därefter kan fortsätta sin etablering inom ramen för ett ordinarie utbud av arbete, studier, arbetsmarknadspolitiska program, vård och rehabilitering som är anpassat till och förmår möta och ta till vara en mångetnisk befolknings varierande förutsättningar. För att

dessutom så snart som möjligt normalisera de nyanländas försörjningsmöjligheter krävs att det öppnas vägar in i systemen som inte bygger på att man har en svensk utbildning och har lyckats etablera sig på arbetsmarknaden. Det är en utmaning som kan te sig oöverstigligt stor och komplicerad trots att de nyanlända varje år, på varje ort och inom varje verksamhetsområde i de flesta fall utgör mycket små – till och med för små – grupper. Men varje enskild förändring i stora samhälleliga system får ofta stora och svåröverblickbara konsekvenser också på andra områden.

Därför menar utredningen att det är ett långsiktigt, tålmodigt och systematiskt förändringsarbete som måste inledas, ett förändringsarbete som i grunden handlar om att förverkliga integrationspolitiken inom viktiga politikområden. Ansatsen finns redan i den integrationspolitiska propositionens konstaterande att alla myndigheter bör uppmärksamma nyanländas behov av stöd i syfte att underlätta deras försörjning och delaktighet i samhället.

Integrationsverket har fört arbetet framåt genom överenskommelsen om utveckling av introduktionen och flera av de berörda myndigheterna har redan lämnat förslag till regeländringar som kan göra det möjligt för dem att också förändra sin verksamhet för nyanlända. Utredningen har övervägt att föreslå enskilda regelförändringar inom olika politikområden men har, med något undantag, bedömt det som mindre meningsfullt. Det beror delvis på omöjligheten för en ensam utredare att på kort tid genomlysa och analysera stora politikområden som arbetsmarknadspolitiken, hälso- och sjukvårdspolitiken, socialpolitiken och utbildningspolitiken, föreslå exakta regelförändringar i delar av mycket komplexa strukturer och dessutom överblicka konsekvenser och kostnader. För att göra det behövs fackmyndigheternas kompetens och erfarenhet.

Det avgörande skälet att inte föreslå mindre justeringar i enstaka delar är emellertid övertygelsen att en målinriktad och fokuserad förändringsprocess inom myndigheterna är en nödvändig förutsättning för att integrationspolitiken ska få genomslag. Det räcker inte med att allmänna integrationspolitiska principer slås fast. Erfarenheterna från arbetet med överenskommelsen visar också att myndigheterna har svårt att förändra sin verksamhet om ambitionerna inte stöds av uppdrag och resurser. Riksdagens revisorer menar att det också strider mot principerna för svensk statsförvaltning och efterlyser klargörande från regeringen av vad ansvaret för integrationspolitiken innebär för de mest berörda statliga myndigheterna.

I likhet med exempelvis miljö-, barn-, storstads och handikappfrågor är integrationsfrågorna utpräglat tvärsektoriella, dvs. de tillhör

inte ett avgränsat samhällsområde. I motsats till många av de andra tvärsektoriella politikområdena har emellertid inte integrationsfrågorna någon etablerad struktur för att garantera den nödvändiga samordningen och samsynen. Överenskommelsen kan ses som ett steg i utvecklingen av en sådan struktur där de olika berörda myndigheternas ansvar för introduktionen av nyanlända börjat tydliggöras och samordnas. Men detta räcker inte. Utredningen anser att det är nödvändigt att ta ytterligare ett steg och ge de myndigheter, som har avgörande betydelse för nyanländas etablering och integration i det svenska samhället, ett sektorsansvar. Erfarenheter från andra politikområden har visat att sektorsansvar har lett till ökat engagemang från myndigheternas sida och fungerar som ett verktyg för långsiktig och samordnad utveckling.

Detta är också ett sätt att understryka att ansvaret för nyanländas etablering och den långsiktiga integrationen inte kan bäras uteslutande, eller ens huvudsakligen, av enskilda kommuner. De måste kunna förlita sig på de statliga myndigheternas bestående engagemang och samverkan för att inte tvingas bygga upp parallella kommunala verksamheter. Om exempelvis arbetsmarknadsverket tar sitt ansvar för de nyanländas etablering på arbetsmarknaden behöver inte kommunerna avsätta egna resurser för yrkespraktik och yrkesvägledning.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen att Arbetsmarknadsstyrelsen, Högskoleverket, Migrationsverket, Riksförsäkringsverket, Socialstyrelsen, Skolverket, Myndigheten för skolutveckling och Verket för näringslivsutveckling (NUTEK) får ett sektorsansvar för nyanlända invandrare och deras långsiktiga integration inskrivet i respektive verks instruktion eller på annat lämpligt sätt. Den sistnämnda myndigheten och dess arbete har inte varit föremål för någon djupstudie från utredningens sida, men vi anser att NUTEK:s uppdrag att främja en hållbar tillväxt och deras roll och erfarenheter när det gäller nyetablering och företagande bland invandrare är av så centralt för den långsiktiga integrationen att de bör vara med bland de sektorsansvariga myndigheterna. Utredningen ser det som utomordentligt angeläget att genom det föreslagna sektorsansvaret markera integrationsfrågornas långsiktiga karaktär och få till stånd förändringar och samordning, som berör så komplexa och komplicerade samhällsområden samtidigt som de är små i förhållande till varje verks uppgifter.

Ett sektorsansvar skulle i princip kunna avse integrationspolitiken generellt. När vi begränsar sektorsansvaret till nyanlända är det inte en följd av att utredningsuppdraget har fokus på nyanländ-

as etablering utan för att vi ser fördelar med en sådan avgränsning. Som vi kommit in på flera gånger i betänkandet, anser vi att det är lönsamt – ekonomiskt och på andra sätt – både för individ och samhälle att koncentrera uppmärksamhet och insatser till den första tiden. Om sektorsansvaret skulle avse hela integrationspolitiken, som spänner över så många politikområden och i princip har hela befolkningen – inte bara de invandrade – som målgrupp, skulle sektorsansvaret behöva ligga på så många myndigheter och omfatta så många frågor och uppgifter att sektorsansvaret skulle bli tämligen uddlöst. En begränsning till enbart den invandrade befolkningen ser vi också som problematisk. Med ett sektorsansvar för alla invandrare är sannolikheten stor att vi också fortsättningsvis kommer att få se exempel på ”invandraråtgärder” för människor som kom för många år sedan och kanske till och med för barn som är födda i Sverige.

Ansvaret för nyanlända kan emellertid indirekt komma andra, ”äldre” invandrare till nytta. Visserligen är det en fråga som faller utanför denna utrednings uppdrag, men genom vårt arbete har vi ändå fått många exempel på att det återstår en hel del innan politik och åtgärder tar sin utgångspunkt i den mångetniska befolkningen. Systemen är fortfarande i huvudsak utformade för den del av befolkningen som har svenska som modersmål, svensk utbildningsbakgrund, svensk yrkeserfarenhet och kunskaper om Sverige sedan födseln. Om sektorsansvaret leder till sådant som förändrade synsätt, bättre tillvaratagande av kompetens och ökade möjligheter att kombinera aktiviteter kan det bidra till att de generella systemen anpassas bättre till den faktiska befolkningssammansättningen.

Regeringen bör via regleringsbreven ge de sektorsansvariga myndigheterna i uppgift att definiera sin roll och sitt ansvar för de nyanlända invandrarna. De bör också få i uppdrag att utifrån respektive myndighets verksamhetsområde definiera vem som är att betrakta som nyanländ samt föreslå mål för den definierade gruppen. (Vi återkommer till målen under Uppföljning och utvärdering.) Respektive myndighet bör också få i uppdrag att kartlägga de regel- och verksamhetsförändringar som krävs för att garantera de säråtgärder som är nödvändiga för nyanländas etablering. Integrationsverket bör få ansvar för att den nödvändiga gemensamma diskussionen och samordningen mellan de berörda myndigheterna kommer till stånd, på samma sätt som de idag håller ihop samverkan kring överenskommelsen. Verket bör också ansvara för att organisationer bildade på etniskt grund blir delaktiga i arbetet och kan tillföra sina erfarenheter och synpunkter.

Som utgångspunkt för sektorsansvaret bör de föreslagna sektorsmyndigheterna komma med förslag till nationella mål för sina respektive områden. Sådana mål bör vara utformade så att förvärvsfrekvens, arbetslöshet, försörjningsstödsberoende m.m. för utrikes födda anges i förhållande till samma mått för den inrikes födda befolkningen vid samma tidpunkt. Integrationspolitikens tudelning i säråtgärder för nyanlända och långsiktig integration inom ramen för den generella politiken måste också återspeglas i målen för att möjliggöra löpande uppföljningar av resultaten.

Återrapportering av sektorsansvaret bör ske inom ramen för den ordinarie kvartalsrapporteringen till regeringen eller i särskild ordning. Utifrån myndigheternas förslag till kostnadsberäknade förändringar, uppföljningar och utvärderingar kan sedan etappmål formuleras för varje myndighet och fastställas av regeringen, som också fattar beslut om regeländringar i den mån de inte förutsätter riksdagsbeslut. Därigenom kan förändringsförslag också vägas mot tillgängligt budgetutrymme och mål och medel kan bringas i samklang. Integrationsverket bör ta ansvar för en samlad och löpande uppföljning av myndigheternas sektorsansvar.

4.2. Ytterligare stöd för nyanländas etablering

4.2.1. Ett nytt arbetsmarknadspolitiskt program

  • Arbetsmarknadsstyrelsen får i uppdrag att ta fram ett förslag till ett nytt arbetsmarknadspolitisk program för nyanlända, som inte är konjunkturberoende och som kan kombineras med etableringsersättning som försörjningskälla.

Förslaget till sektorsansvar för vissa myndigheter är inte tillräckligt för att ge stöd till nyanländas etablering. Utredningsarbetet ger många belägg för att de existerande arbetsmarknadspolitiska programmen inte alltid passar den som är nyanländ. Programmen är konjunkturberoende, vilket försvårar för arbetsförmedlingen att ge flyktingar och andra invandrare vederbörlig prioritet oavsett konjunkturläge och generell medelstilldelning. Det har också visat sig svårt att förena programmen med andra aktiviteter på ett för målgruppen ändamålsenligt sätt. Det saknas vidare möjligheter kombinera programmen med annat försörjningsstöd än aktivitets-

stöd. Enligt utredningen bör deltagande i ett av arbetsförmedlingen sammanhållet program kunna ske under den tid statlig etableringsersättning lämnas.

Vi föreslår därför att Arbetsmarknadsstyrelsen, får i uppdrag att ta fram förslag till ett nytt arbetsmarknadspolitiskt program för nyanlända invandrare, som inte är konjunkturberoende. Programmet ska erbjudas den som har deltagit i planeringsperioden och fått en handlingsplan. Etableringsersättningen, eller en motsvarande kommunal ersättning, ska vara försörjningskällan under den tid programmet varar. Målet med programmet är arbete och egen försörjning. Programmet måste kunna kombineras med studier i svenska och vad man i övrigt kommit överens om under planeringsperioden. Det ska vidare vara möjligt att delta i programmet hela den tid som etableringsersättningen utgår. Programmet bör vara av den typ som redan finns i programmen Vägledning eller platsförmedling och Förberedande eller orienterande utbildning, men måste ha fokus på de särskilda behov som nyanlända har av att lära känna hur den svenska arbetsmarknaden och arbetsmarknadens organisationer fungerar, komma i kontakt med den egna yrkesverksamheten i svensk tappning eller pröva nya yrkesinriktningar. Även arbetspraktik bör kunna rymmas i programmet. Nivåtester, valideringar, översättningar av betyg och arbetssökaraktiviteter kan ingå liksom fördjupad yrkesvägledning, studiebesök och praktik. Inriktningen i de regionala tillväxtprogrammen kan återspeglas genom att de branscher i regionen, som bedöms ha stora framtida arbetskraftsbehov presenterar sin verksamhet och erbjuder studiebesök och praktikmöjligheter.

När en person fått uppehållstillstånd och hittat sin bosättning är ett par av de problem som tidigare upptagit mycket av tankarna ur världen och kan ersättas av koncentration på framtiden och försörjningen. Då är det viktigt att de nyanlända kan få en så konkret och levande bild som möjligt av sina framtida arbets- och försörjningsmöjligheter och också se vad de kommer att kräva av språkkunskaper och eventuellt andra kompletterande utbildningar. Den parallellt pågående svenskundervisningen kan både stödja och dra nytta av programmets aktiviteter och samverkan med svenskundervisningen är därför nödvändig. Målet – jobbet och den egna försörjningen – måste vara levande för att studierna av sj-ljud och ordföljd ska bli meningsfulla.

4.2.2. Utbildning i svenska

  • Utbildning i svenska måste vara flexibel och kunna anpassas till och kombineras med arbete och arbetsinriktade och yrkesförberedande aktiviteter samt annan utbildning,
  • det måste finnas möjligheter att få i utbildning i svenska i olika miljöer.

För få att nyanlända invandrare snabbt ska en snabbare och effektivare väg till klara sin egen försörjning måste utbildningen i svenska och annan verksamhet kunna kombineras och integreras med annan verksamhet, på vilket sätt det ska ske bör framgå av handlingsplanen. Det måste vara möjligt att arbeta, vara ute på praktik, få sin utbildning eller vara i en valideringsprocess samtidigt som man lär sig svenska. Utbildningen i svenska måste också i möjligaste mån passa både individens egen bakgrund och aktuella livssituation och de planer hon eller han har för framtiden. Allt detta ställer krav på både utbud och flexibilitet.

Utredningen anser också att det måste vara möjligt att få sin utbildning i svenska i den för var och en bästa och mest effektiva miljön, inom ramen för den kommunala vuxenutbildningen för en del, på en högskola eller en folkhögskola för andra etc. Det bör vidare finnas incitament för arbetsgivare att aktivt bidra till att den som erbjuds arbete eller yrkesinriktad praktik samtidigt ska kunna lära sig mer svenska. Här ser vi fram emot de förslag som Arbetsgruppen för samverkan med näringslivet kommer att presentera när de kommer har fullgjort sitt i uppdrag i december 2003.

4.2.3. Samhällsinformation

  • Samhällsinformation bör ges till nyinvandrade inom ramen för sfi och på det sätt och med det innehåll som föreslås av Sfi-utredningen,
  • Integrationsverket ska verka för att en sammanhållen och för nyanlända invandrare producerad skriftlig samhällsinformation tas fram som kan utgöra ett komplement till och stöd för muntlig samhällsinformation och samhällslivsundervisning,
  • Statskontoret och Integrationsverket ska få i uppdrag att utarbeta förslag till hur en sammanhållen grundläggande Internetbaserad samhällsinformation till nyanlända ska kunna etableras och vidmakthållas,
  • Delegationen för utveckling av offentliga e-tjänster (dir.

2003:81) bör få tilläggsdirektiv att särskilt beakta och överväga hur nyinvandrades behov av offentliga e-tjänster ska kunna tillgodoses,

  • myndigheterna måste inom sina respektive områden ta ett större ansvar för att nå ut med information till nyanlända och andra som inte har svenska som modersmål,
  • i syfte att precisera Integrationsverkets ansvar när det gäller att följa upp myndigheternas efterlevnad av förordningen (1986:856), bör en ändring av verkets instruktion övervägas.

Trettio års arbete med att ge nyinvandrade möjlighet att orientera sig i sitt nya hemland med hjälp av samhällsinformation speglar de stora svårigheter som ligger i uppdraget. Några av de viktigaste problemområdena är innehållet i samhällsinformationen och genom vilka kanaler den ska förmedlas så att man når alla. Dessutom spelar informationens utformning för att den ska nå fram och vem som ansvarar för produktionen ekonomiskt och praktiskt stor roll.

Nära och konkreta – övergripande och insiktsskapande

Utredningen om flyktingmottagande och introduktion har arbetat i nära samverkan med Sfi-utredningen i de delar som gäller samhällsinformationen. Förutom att vi tagit del av utredningar, utvärderingar och uppföljningar har de båda utredningarna genomfört en

gemensam utfrågning i seminarieform med representanter för kommuner, invandrarorganisationer, samfund och forskare.

Önskemålen när det gäller innehållet i samhällsinformationen är många och olika, från fakta om arbete, boende, skola och utbildning, hälso- och sjukvård mm. till mera övergripande samhällsfrågor som demokrati och jämställdhet. Dessutom finns önskemål om att samhällets grundläggande värderingar ska presenteras på ett sådant sätt att nyanlända får förståelse för dem.

Innehållet i samhällsinformationen kan inte helt skiljas från formen. Viss typ av information låter sig tämligen väl masskommuniceras – konkreta sakupplysningar i ämnen som är bekanta och angelägna för mottagaren – medan det är erkänt svårt att med masskommunikation behandla – än mindre påverka – grundläggande värderingar. Mera abstrakta och för mottagaren okända företeelser lämpar sig knappast heller för masskommunikation, där krävs oftast den muntliga kommunikationssituationens möjligheter att fråga, förklara, rita och berätta.

Generellt är muntlig information nästan alltid att föredra framför skriftlig information. Därför är samhällsinformationens roll inom svenskundervisningen viktig bl.a. eftersom betydligt fler nyinvandrade kommer i kontakt med svenskundervisningen än med introduktionen för kommunmottagna flyktingar m.fl. Men samhällsinformationen inom ramen för svenskundervisningen måste då ses och behandlas som något mer än stoff och övningsmaterial för svenskinlärningen.

I allt informationsarbete är mottagaranpassningen avgörande. Även när informationen riktar sig till dem som är födda i landet och har svenska som modersmål, ägnar sig pedagoger, informatörer och språkvårdare år att bearbeta och anpassa språket så att informationen kan nå fram. Ju mer komplicerad information som ska ges desto viktigare är det att den ges på ”bästa språket” så att inte struktur, ”byråkratiska”, facktermer eller komplicerade språkliga konstruktioner lägger hinder i vägen. För nyanlända invandrare som bara har nybörjarsvenska att arbeta med svär det mot allt vetande om informationens villkor och möjligheter att enbart informera på svenska, dvs. på deras ”sämsta språk”. Idealet är självklart att samhällsinformationen inom svenskundervisningen kan ges på modersmålet och helst av en språkkunnig lärare eftersom tolkning alltid innebär både tids- och informationsförluster.

Innehållsmässigt är bör samhällsinformationen utgå från de nära och vardagliga samhällsfrågor och -företeelser, som nyanlända kommer i kontakt med, dvs. sådant som rör boende, arbete, barnens

skolgång, hälso- och sjukvård, inköp osv. I ett nästa steg, när en grund av både samhälls- och språkkunskaper är lagd, kan samhällsfrågor som rör det svenska demokratiska systemet, jämställdhetsfrågor, mänskliga rättigheter och liknande tas upp. I den fasen är det en stor fördel om exempelvis tidigare komna landsmän eller andra dubbelt språk- och kulturkompetenta personer kan medverka.

För att behandla grundläggande värderingar, diskutera könsroller och barnuppfostran och andra djupt liggande värderingar krävs att lärare/informatörer och deras elever hunnit och förmått etablera ett förtroendefullt samarbete. När det gäller värdegrundsfrågor är medverkan från dubbelt kultur och språkkompetenta personer extra viktigt eftersom de utifrån egna erfarenheter kan visa på möjliga strategier. Det finns goda exempel på hur samfund och kommuner, exempelvis i cirkelform, samlat kvinno-, mans- eller ungdomsgrupper, som kommit långt i det gemensamma samtalet om värdegrundsfrågor. Men detta är knappast någon verksamhet som kan göras obligatorisk.

Samhällsinformation på flera vägar och flera gånger

Att lära känna ett helt nytt land och ett nytt samhälle med alla dess institutioner och system är knappast någonting som sker vid ett tillfälle och på ett bestämt sätt. Det faktum att Sverige sedan länge försett alla nyinvandrade med någon typ av samlad skriftlig samhällsinformation – Sverige-paketet, Sverigeboken, Sverigeinformation och, nu senast Sverige- en pocketguide – innebär ingen garanti för att alla som fått uppehållstillstånd också fått en bra och korrekt samhällsinformation. Problem med att producera ”rätt” språkversioner, uppdateringar, översättningar och distribution har sannolikt gjort att mycket av denna samlade samhällsinformation har förblivit oläst, helt eller delvis missförståtts eller varit helt obegriplig för mottagaren.

Den samlade skriftliga informationen till nyanlända har också kompletterats med samhällsinformation via andra kanaler som sfiutbildningen, invandrarbyråer, flyktingmottagningar, informations- eller medborgarkontor. Därutöver har alla myndigheter ett stående ansvar för att nyinvandrade, och andra invandrare som inte behärskar svenska tillräckligt bra, får information och service som är likvärdig den som inrikes födda får. Under 1990-talet har myndigheternas tidigare informationskanaler kompletterats med webb-

sidor på Internet som ofta erbjuder både information och vissa tjänster.

Under en tid fanns Invandrartidningen som en källa för löpande samhällsinformation och nyheter och Sveriges Radios minoritetsspråkssändningar och lokalradiosändningar på olika invandrarspråk har också funnits i varierande omfattning. Invandartidningen hade under två år ett projekt SverigeFakta på nätet med information på lätt svenska, arabiska och engelska och sedan Närradion etablerades har föreningar som bildats på etnisk grund kunnat nå de egna medlemmarna via en lokal kanal. För asylsökande som befinner sig i mottagningssystemet har samhällsinformation i varierande omfattning erbjudits inom ramen för den organiserade verksamheten.

Trots detta, till synes rika, utbud har man gång på gång konstaterat att bristerna är stora. Avbrotten inom sfi-utbildningen är många och därmed missar avhopparna även samhällsinformationen. Flyktingmottagningar och medborgarkontor kan inte fungera som en tillräcklig kanal för alla muntlig information. Myndigheterna tar inte det ansvar för nyanlända och bofasta invandrare som förordningen (SFS 1986:856) förutsätter. Det gäller både tryckt informationsmaterial och det som utvecklats i elektronisk form. Både Statskontoret och RRV har funnit att det inte är många myndigheter som har information på fler språk än svenska och engelska. Det utbud av samlad samhällsinformation som exempelvis riksdagen och, numera, Statskontoret ansvarar för i form av Samhällsguiden och Sverigedirekt riktar sig enbart till svensktalande. Majoriteten av kommunernas hemsidor riktar sig också bara till svensktalande; i de kommuner som har information till invandrare på hemsidan så gäller den vanligtvis enbart organisationen av flyktingmottagandet eller introduktionen.

Många av de informationskanaler som fungerar för svenskar fungerar bara styckevis och delvis för nyanlända invandrare och personer med dåliga svenskkunskaper. Det finns heller inga möjligheter att vid ett enda och samlat tillfälle ge nyinvandrade all samhällsinformation som de kommer att behöva. Nyanlända invandrare behöver få tillgång till samhällsinformation vid flera och upprepade tillfällen och via olika kanaler. Asylsökande ska inom ramen för den organiserade verksamheten få del av genomtänkt samhällsinformation. De som läser svenska för invandrare ska möta samhällsinformation både som ett eget ämne och som stoff i språkinlärningen. Nyanlända invandrare ska vid behov kunna få muntlig samhällsinformation på samma sätt som alla andra med-

borgare och kunna vända sig till informationskontor och -enheter i kommuner, landsting och på statliga myndigheter.

Det är särskilt beklagligt att det saknas ett etablerat och fungerande system för att kontinuerligt framställa, uppdatera och producera en heltäckande samhällsinformation på språk och med en utformning, som åtminstone de stora grupperna av nyinvandrade kan ta till sig. Om det fanns ett sådant system som var känt, pålitligt och lätt tillgängligt, förslagsvis på Internet, skulle det kunna vara ett stöd och ett hjälpmedel för både den muntliga samhällsinformationen inom exempelvis den organiserade verksamheten för asylsökande, sfi-utbildningen, och de informations- och medborgarkontor som finns. Den skriftliga information som skulle kunna hämtas ur ett sådant gemensamt samhällsinformationssystem skulle emellertid aldrig kunna ersätta de muntliga kanalerna för samhällsinformation men skulle kunna fungera som ett förstärkande och förtydligande element i informationsgivningen. För den enskilde invandraren skulle den kunna fungera som den snabba ”uppslagsbok” som Samhällsguiden är tänkt att vara för svensktalande. I första hand skulle denna information koncentreras till fakta om samhällets institutioner och service och utgå från användarnas behov – inte den svenska myndighetsstrukturen.

Samhällsinformation på hundra språk eller lätt svenska?

Ett problem som alla kommuner, myndigheter, organisationer och kommersiella intressenter brottas med när de vill rikta information till invandrare är språkvalet. Det är knappast någon ovilja som ligger bakom det faktum att de flesta kapitulerar med en engelsk version av broschyren, faktabladet eller hemsidan. I bästa fall bygger man på med språkversioner på stora språk som franska och arabiska, som kan fungera som kommunikationsspråk för förhållandevis många invandrargrupper, och kanske ytterligare något/några språk som talas av stora invandrargrupper. EU-medlemskapet har bl.a. lett till att stora europeiska språk kan finnas företrädda. Men mer än så förmår inte ens de mest ambitiösa producenter av samhällsinformation. Resursbrist och tvivel på att informationen når fram till mottagarna är några skäl. När det gäller den fysiska distributionen av information på olika språk kompliceras den också av det faktum att någon språkregistrering inte existerar; direktutskick av information på rätt språk till rätt målgrupp går alltså inte att göra.

En annan eller kompletterande väg att gå är att skriva samhällsinformationen på lätt svenska (pls) och komplettera med ord- och begreppsförklaringar och exemplifieringar. Pls-versioner har stora fördelar eftersom de också kan vara till glädje för svensktalande som har svårt att förstå byråkratiska texter men de upplevs ibland som ”barnsliga” av mottagarna. Ibland kan detta bero på att en sammanblandning av lättläst svenska, som vänder sig till funktionshindrade och lätt svenska som vänder sig till invandrade.

Integrationsverket har gjort en guide med tips för informatörer,

Nå ändra fram. Statskontoret har inom ramen för arbetet med 24timmarsmyndigheten givit ut råd och rekommendationer för utformningen av myndigheternas webbsidor. Där är ambitionsnivån lägre och lyder:

  • Ge en miniuppsättning information på ”lätt svenska”. Informationen bör minst omfatta en kort beskrivning av vad myndigheten gör, samt (för myndigheter som har kontakt med allmänheten) hur man bär sig åt för att kommunicera med myndigheten på sitt eget språk. Om man ger information till invandrare på bara ett språk är lätt svenska det som flest har möjlighet att förstå.
  • Ge en miniuppsättning information på vanliga invandrarspråk,

EU-språken och de svenska minoritetsspråken. (Råd) Där det är motiverat bör informationen finnas tillgänglig på andra språk. Samtidigt får detta vägas mot kostnad och vilken nytta det gör för myndighetens målgrupper.

  • Om man ger information på flera språk är det viktigt att denna hålls uppdaterad på alla språken.
  • Översätt inte bara texten utan anpassa även innehållet. (Råd)

Användare från andra språkområden kan ha andra behov än svenskspråkiga användare. Man kan inte utgå från att de har samma grundkunskap om det svenska samhället och dess institutioner, utan kan behöva förklara sådant som i det svenska materialet är självklarheter. De kan också vara ute efter annan information, vilket kan motivera att navigationen är olika för olika språk.

Inte heller de statliga myndigheterna har förmått leva upp till dessa råd och rekommendationer. Det finns dessutom delade meningar hos såväl berörda myndigheter som invandrare själva vilken strategi som ska väljas, konstaterar RRV i sin rapport Ett

informationssamhälle för alla: material enbart på svenska, satsa på lätt svenska, översätta visst material eller översätta allt.

Problemet är förvisso inte nytt men det vore rimligt att statsmakterna åtminstone formulerade en strategi och en ambitionsnivå för samhällsinformation till nyinvandrade, som är både ekonomiskt och praktiskt möjlig att genomföra och nå. Mål, förordningar, råd och rekommendationer som ingen förmår att leva upp till riskerar annars att skapa frustration och handlingsförlamning.

Ett ansvar för alla eller påtvingad samordning?

Ytterligare ett strategiskt val som statsmakterna borde göra berör ansvaret för samhällsinformationen. Alla kommuner och myndigheter har ett ansvar för att alla medborgare får likvärdig service och information men i realiteten har de knappast några möjligheter att genomföra det.

Inom nästan varje enskilt samhällsområde utgör de nyanlända och andra invandrare med dåliga svenskkunskaper en liten minoritet, vars behov ständigt måste vägas mot tillgängliga resurser och de stora kund-, klient-, patient- eller medborgargruppernas behov. Kommunernas och de statliga myndigheternas självständiga ställning lägger avgörandet om hur och var de begränsade resurserna ska satsas från tid till annan hos dem. Samtidigt är det mycket arbets- och kostnadskrävande att producera, uppdatera och distribuera samhällsinformation både på lätt svenska och framför allt på många främmande språk. De elektroniska myndighetstjänster som nu utvecklas inom ramen för 24-timmarsmyndigheten måste bli möjliga att utnyttja också för nyinvandrade.

Arbetsmarknadsstyrelsen har ett webbaserat självbetjäningssystem som spelar en stor och framgångsrik roll i deras verksamhet och som borde vara högst intressant för nyanlända arbetssökande invandrare att kunna utnyttja. En förutsättning för att kunna använda sig av tjänsten är emellertid att användaren behärskar svenska. Att göra denna service tillgänglig på flera språk är visserligen en stor och kostsam utmaning men man kan knappast betrakta Arbetsmarknadsstyrelsen nuvarande elektroniska service och information till icke svenskspråkiga invandrare som ”likvärdig” med den svenskspråkiga befolkningens.

Det ligger inte inom denna utrednings direktiv att närmare utforska och presentera förslag till lösningar på problemen men det är utan tvekan nödvändigt att mål och strategier formuleras som

gör det möjligt för nyanlända invandrare att åtminstone garanteras en grundläggande och tillförlitlig samhällsinformation. Det är svårt att se hur det skulle vara ekonomiskt och praktiskt möjligt utan att en omfattande och systematisk samverkan kommer till stånd och med ett uttalat och väl definierat ansvar för de samverkande parterna. En sådan samverkan kan antingen ske genom exempelvis standardiseringskrav på statliga hemsidor, som RRV föreslagit, eller genom en institutionaliserad samverkan där respektive myndighet ansvarar för viss grundläggande information på en för alla gemensam hemsida av typ Samhällsguiden. De höga krav på specialistkompetens, som ställs på dem som ska skriva, kulturanpassa, utforma och ha aktuell samhällsinformation på lätt svenska och många olika språk och med olika alfabet, talar för att det vore mest rationellt med en institutionaliserad samverkan i någon form. Just nu är det viktigaste att någon eller några myndigheter får ett klart uttalat ansvar för att formulera mål, strategier och krav. För att ta vara på den erfarenhet som finns av samlad samhällsinformation vore det naturligt att Integrationsverket och Statskontoret fick detta uttalade ansvar. Integrationsverket bör också få ett mer uttalat ansvar för att följa upp hur myndigheterna lever upp det ansvar som läggs på dem i förordningen (SFS 1986:856) om de statliga myndigheternas genomförande av integrationspolitiken. Enligt förordningen ska myndigheterna ge likvärdig service till alla oavsett etnisk eller kulturell bakgrund och eftersträva att alla berörda nås av information om verksamheten och därvid uppmärksamma att det kan krävas särskilda åtgärder för nyanlända invandrare. Eventuellt behöver detta uppföljningsbehov förtydligas i verkets instruktion. Vidare anser utredningen att Delegationen för utveckling av offentliga e-tjänster (dir. 2003:81) bör få tilläggsdirektiv att särskilt beakta och överväga hur nyanlända invandrares behov av sådana tjänster kan tillgodoses.

4.2.4. Högskoleverket och högskolorna

Många av dem som invandrar till Sverige har en akademisk utbildning från hemlandet. Bland de flyktingar m.fl. som kom under åren 1996–2001 hade 35 procent av männen och 30 procent av kvinnorna en eftergymnasial utbildning. Många av dessa har utbildningar inom områden som är eller kommer att bli efterfrågade på den svenska arbetsmarknaden. Trots det har de stora svårigheter att få arbete som motsvarar deras utbildning. Hindren är många. Vårt förslag till plan-

eringsperiod med tidig kartläggning och bedömning, kan undanröja en del av hindren. Med en handlingsplan som ger möjlighet till praktik, handledning eller mentorskap lär den nyanlända komma ytterligare en bit på väg, men det är ändå inte tillräckligt.

För att en nyanländ invandrare ska kunna använda sin akademiska utbildning måste det finnas en enkel och fungerande organisation för värdering av utbildningen. I dag är många myndigheter inblandade och det kan vara svårt för den invandrade att skaffa sig överblick av hur det fungerar. Utredningen anser att det måste bli enklare för nyanlända att få sin högre utbildning värderad och föreslår därför att Högskoleverket får i uppdrag att samla, samordna och effektivisera värdering av all högre utbildning med särskilt fokus på nyanlända. Den värdering som görs nu, är en värdering av formella meriter. Den måste också kunna förenas med validering (värdering av reell kompetens), något som kräver att ett samarbete mellan bedömande myndigheter och arbetsplatser måste utvecklas. Även denna aspekt bör tas med i i uppdraget.

Den som fått sin utbildning värderad och/eller validerad behöver ofta komplettera den så att den anpassas till svenska krav och förhållanden. Det finns många exempel på att personer med utländsk utbildning alldeles i onödan tvingas börja om i stort sett från början med en svensk utbildning. Utredningen anser att högskolorna måste kunna erbjuda ett utbildnings- och kursutbud som passar bättre för dem som inte har en svensk utbildningsbakgrund.

I dag finns det kompletteringsutbildningar främst inom vissa bristyrken, för läkare, sjuksköterskor, lärare och tekniker. Högskoleverket har visat att man når bra resultat med dessa utbildningar. Kompletteringsutbildningarna skulle kunna utvecklas, antingen genom att fler yrken definieras som bristyrken, det finns tankar på det inom regeringskansliet, eller att man helt enkelt erbjuder kompletteringsutbildningar inom ett brett yrkesområde.

Sfi-utredningen har funnit att flera högskolor är intresserade av att anordna sfi för personer med akademisk utbildning eller motsvarande i samverkan med berörda kommuner. De menar vidare att en förutsättning för att sfi i högskolemiljö ska bli tillgänglig för fler sfi-studerande är att detta regleras på ett lämpligt sätt. Som framkommer i avsnittet Utbildning i svenska ovan, anser vi att det måste vara möjligt att få utbildning i svenska i olika miljöer. Vi utesluter inte heller möjligheten att en annan utbildningsanordnare än kommunen kan bli huvudman för andra former av grundläggande svenskutbildning.

Utredningen har föreslagit att Högskoleverket får ett sektorsansvar för nyanlända invandrare. Högskoleverket har en överblick, ett kontaktnät och kunskaper och erfarenheter som ingen annan enskild myndighet har. Utöver vad som redan anförts bör därför Högskoleverkets uppdrag att dokumentera och följa upp insatser/åtgärder inom högskolesektorn för nyanlända permanentas. Resultaten bör analyseras och sammanfattas årligen som underlag för regeringens beslut om universitetens och högskolornas uppdrag. Högskoleverket bör vidare ges i uppdrag att i samarbete med berörda aktörer, framför allt universitet och högskolor, ta fram underlag för beslut om hur högskolesektorns utbud bättre kan möta nyinvandrades behov, samt att komma med förslag till hur sfi vid högskolan kan anordnas och finansieras, i första hand utifrån vad Sfi-utredningen förordar, eller på annat sätt om de finner starka skäl för det. I sektorsansvaret bör också ligga att se över informationen om de utbildningsmöjligheter som finns och hur nyanlända bäst nås av den.

4.2.5. Validering

För många invandrare – och andra – är validering en process, som kan bidra till att korta vägen till arbete och egen försörjning. Möjligheterna med validering redovisar vi i kapitel 9, Flyktingmottagande och introduktion. Där redogör vi också för de förslag till ett fortsatt utvecklingsarbete som presenteras i Validering m.m. – fortsatt utveckling för vuxnas lärande (Ds 2003:23). Sedan departementsskrivelsen kom har regeringen gett Myndigheten för skolutveckling i uppdrag (2003-06-18) att bedriva en fortsatt försöksverksamhet med validering av vuxnas reella kompetens med fokus på utländsk yrkeskompetens på gymnasial nivå. I bilagan till beslutet säger regeringen att den grundsyn och inriktning som finns i departementsskrivelsen ska ligga till grund för försöksverksamheten. Regeringen talar också om att den under 2004 tänker tillsätta en tidsbegränsad delegation för validering.

Utredningen tycker att de förslag och den inriktning som presenteras i departementsskrivelsen passar mycket bra för vår målgrupp. Förslagen går också väl ihop med inriktningen på våra förslag. Det regionala perspektivet i skrivelsen är ett exempel på detta, arbetslivets och utbildningssektorns medverkan ett annat. Vi hoppas därför att man under det fortsatta utvecklingsarbetet drar

sådana erfarenheter att man efter det att försöksverksamheten är över, har förslag till en reguljär verksamhet.

Vi anser att det är angeläget att få bättre kunskaper om hur det går för nyanlända invandrare under den fortsatta försöksverksamheten. Hur fungerar valideringen för dem? Vilka möjligheter ger valideringen till fortsatt utbildning och jobb? Vi föreslår därför att Myndigheten för skolutveckling och den delegation som ska tillsättas får i uppdrag att utvärdera försöksverksamheten med särskilt fokus på nyanlända invandrare. Inom försöksverksamhetens ram bör man också skaffa sig kunskaper om möjligheterna att komplettera sin kompetens efter valideringen. En bra valideringsprocess utan bra möjligheter att komplettera det som saknas lär bli tämligen värdelös.

Vi vill också understryka vikten av att nyanlända uppmärksammas i de övriga förslagen i departementsskrivelsen, framför allt när det gäller vägledningen och förslaget till ett internetbaserat informationssystem.

4.2.6. Barn och ungdomar

  • En särskild utredning bör få i uppdrag att utreda hur grund- och gymnasieskolan på ett effektivare sätt än hittills ska stödja nyanlända invandrarelever.

Utredningen har inte haft möjlighet att mera ingående studera skolans nuvarande möjligheter att på ett bra sätt ta emot, introducera och kompensera nyinvandrade elever men många varningsklockor har ringt inte minst när det gäller barn, som kommer till Sverige i tonåren. Många kommunala företrädare för flyktingmottagandet har pekat på att det ordinarie skolsystemet inte alltid har vare sig resurser eller metoder för att möta dessa barns behov. Det extra stöd de får räcker inte för att under de senare grundskoleåren kompensera dem för deras självklara språkliga handikapp och eventuella andra ämnesluckor (de har exempelvis inte alltid läst engelska i sitt hemland). Det leder därefter till att de inte är behöriga till de gymnasieprogram, som intresserar dem och de hamnar därför i ett individuellt program, som inte heller alltid förmått hjälpa dem framåt. Just tonårsbarnen är ofta extra utsatta eftersom de befinner sig i en period där självkänslan ofta vacklar och sökandet efter bekräftelse och erkännande från omvärlden är intensivt. När varken skolan eller familjen orkar vara det stöd som ton-

åringen behöver har många vittnat om hur de riskerar att skaffa sig identitet, karriär och erkännande i olika typer av gäng, ibland med kriminella aktiviteter på programmet.

Utredningen har med tillfredställelse uppmärksammat att det pågår ett utvecklingsarbete inom skolans område bl.a. med tvåspråkig ämnesundervisning, men utredningen har inte haft vare sig tidsmässiga eller personella resurser för att bidra med egna förslag inom skolområdet. Eftersom grundskole- och gymnasiekompetens utgör en så viktig utgångspunkt för det framtida tillträdet till fortsatta studier och arbete och delaktighet i samhället finns det anledning att se närmare på skolans möjligheter att ge de nyanlända invandrarbarnen de säråtgärder – den positiva ”avspark” – inför livet i Sverige som de behöver. Vi föreslår att en särskild utredning bör få i uppdrag att utreda hur grund- och gymnasieskolan på ett effektivare sätt än hittills ska stödja nyanlända invandrarelever. Eventuellt bör också en översyn av förskolans roll ingå i uppdraget.

4.2.7. Hälso- och sjukvård och rehabilitering

Ett annat utvecklingsområde, som utredningen vill peka på, men utan att lägga några konkreta förslag, gäller hälso- och sjukvården och rehabiliteringen. Eftersom nyanlända sällan har hunnit etablera sig på arbetsmarknaden har varken arbetsgivare eller försäkringskassa något ansvar för rehabiliteringsåtgärder utan de ligger helt på landstingen och sjukvården. Vi har sett hur ohälsa ofta har varit ett skäl för att inte delta i sfi och andra introduktionsåtgärder utan att den långvariga sjukfrånvaron lett till att någon tar initiativ till rehabiliteringsinsatser. Sjukvården har sällan varit delaktig i att utforma introduktionsplaner eller medverka i introduktionen. Det finns inte heller i alla landsting någon särskild organisation eller beredskap för att möta nyanlända med rehabiliteringsbehov. I Stockholms kommun arbetar VIS-projektet under 2003 med att hitta samverkansformer för sjukvården gentemot nyanlända invandrare och överväger bl.a. behovet av en särskild flyktingmedicinsk mottagning. När alla öppenvårdsmottagningar har samma ansvar kan det i värsta fall innebära att ingen, eller bara enstaka, har ett tillräckligt stort patientunderlag för att utveckla rutiner, vana eller särskild kompetens att möta nyinvandrades behov.

I Hälso- och sjukvårdslagen finns inget särskilt ansvar för landstingen att ställa upp med hälso- och sjukvårdskompetens när det gäller nyinvandrade. Utredningen tycker att det är angeläget att

samla in de erfarenheter som gjorts i olika landsting och där olika modeller prövats. Finns det skäl att i varje landstingsområde ha någon slags centrum- eller teambildning med särskild kompetens, som kan utgöra ett stöd i hälso- och sjukvårdsfrågor både för andra myndigheter som arbetar med de nyanländas etablering och övriga sjukvårdsinrättningar, som bara sporadiskt ställs inför invandrade patienter med speciella problem? Eller borde transkulturell hälsa, fysisk och psykisk, vara en regionspecialitet? En sådan regionspecialitet skulle kunna fungera både som stöd när handlingsplaner tar form, i behandlingsarbetet inom sjukvården och som bas för regional kompetensutveckling. Sådana regionspecialiteter, knutna till universitetssjukhus och/eller hälsofrämjande enheter vid högskolor och universitet skulle också kunna ge förutsättningar för forskning som kan bidra till metodutveckling och ökad kunskap. Forskning, utbildning och behandling skulle således vara tre viktiga komponenter i en regions specialitet. Det är många som under utredningens gång pekat ut de nyanländas ohälsa som hinder för introduktionen varför vi anser att fortsatta ansträngningar bör göras för att komma till rätta med problemen.

Ett helt annat utvecklingsområde berör socialtjänstens arbete med nyanlända och andra invandrare. Socialtjänsten har traditionellt en inriktning på att arbeta med problemområden som rör social barnavård, stöd till funktionshindrade, insatser för vuxna missbrukare, familjerätt och -rådgivning och vård och omsorg om äldre. Inom dessa områden har man utvecklad metodik, organisation och verksamhet. Men anledningen till att så många nyinvandrade blir föremål för socialtjänstens omsorg är inte att de är handikappade, gamla eller har familje- eller missbruksproblem. De aktualiseras istället på grund av sitt biståndsbehov och utredningen delar Socialstyrelsens synpunkter i Socialtjänsten i Sverige, En översikt 2003, att socialtjänstens metoder i arbetet med det ekonomiska biståndet bör utvecklas, inte minst när det gäller den stora gruppen utrikes födda biståndsmottagare. Detta blir än viktigare om utredningens förslag om en ettårig statlig etableringsersättning införs. För även om utredningen är övertygad om att tidiga och samtidiga arbetsmarknadsinriktade insatser under det första året kan öka andelen, som antingen kan försörja sig själva eller får sin försörjning genom studiestödet eller arbetsmarknadspolitiken, så kommer fortfarande en ansenlig andel att vara hänvisade till försörjningsstöd när etableringsersättningsperioden är slut. De har av olika skäl inte hunnit eller förmått skaffa sig tillräckliga språk- och andra kunskaper för att vara beredda till arbetsmarknadsinträde

eller studiestödberättigade studier. De kan också ha oturen att ha kommit till Sverige under en period med ogynnsam konjunktur och av det skälet ha drabbats av arbetslöshet. För den gruppen är det angeläget att etableringen och integrationen fortsätter på ett sådant sätt att tidigare vunna kunskaper och erfarenheter tas till vara och etableringen fortsätter med socialtjänstens stöd. Det förutsätter utveckling av både metoder och verksamhet samt en utökad samverkan med arbetsförmedling, försäkringskassa och hälso- och sjukvården.

Ytterligare ett utvecklingsområde inom Socialstyrelsens domäner gäller deras roll vid bedömning och legitimering av sjukvårdspersonal med utländsk utbildning. De problem som möter invandrare – i synnerhet med ursprung utanför EU- och EES-länderna – när det gäller att få möjlighet att arbeta inom sitt yrkesområde i Sverige måste uppmärksammas. Det finns anledning att granska de regler och villkor som gäller, liksom de prov som används, och pröva relevansen i de skillnader som gäller för olika nationaliteter. Liknande problem har för övrigt även uppmärksammats inom andra myndigheter, som i likhet med Socialstyrelsen gör bedömningar av legitimationsyrken.

4.3. Uppföljning och utvärdering

  • Uppföljnings- och utvärderingsmodeller som visar på effekterna av de tidiga och samlade insatserna för nyanlända bör utvecklas
  • Uppföljningarna och utvärderingarna måste göra det möjligt att följa nyanländas etablering över tiden
  • Tydliga mål behöver formuleras och indikatorer tas fram
  • SCB:s riktlinjer för redovisning av statistik för personer med utländsk bakgrund bör vara vägledande för all statistikredovisning i den offentliga sektorn och ska följas av de för nyanlända invandrare mest relevanta myndigheterna

Både staten och kommunerna är betjänta av att veta något om den verksamhet man bedriver. Når man de mål som är satta? Hur ser vägen till målen ut? Är det den verksamhet man bedrivit som förklarar resultatet eller något annat? Hur ska man veta om positiva effekter håller över tiden? Står resultatet i proportion till de satsningar man gjort? Frågorna man kan – och bör – ställa är många.

Vi har i vårt utredningsarbete kommit fram till att kunskaperna om effekterna av statliga myndigheters och kommuners arbete för nyanlända invandrare är tämligen begränsade. Det finns flera förklaringar till detta. En ojämn kvalité på uppföljningar och utvärderingar och en fokusering på ”introduktionsperioden” – för det mesta utan att man definierar vad man menar med den – i stället för på vad insatser och verksamheter leder till, är ett par av förklaringarna. Dessutom saknas ofta tydliga mål som går att mäta mot och de övergripande politiska målen är sällan nedbrutna så att de blir användbara på lägre nivåer och i operativ verksamhet.

I det här kapitlet tar vi upp några aspekter på det framtida kunskapsbehovet och pekar ut områden med anknytning till våra förslag som speciellt bör uppmärksammas i ett framtida uppföljnings- och utvärderingsarbete. Skillnaden mellan uppföljning och utvärdering är inte alltid tydlig. Med uppföljning brukar man syfta på en regelbunden och återkommande insamling av information eller data. En uppföljning säger ingenting om orsakerna bakom den information man fått fram.

Utredningen anser att framtida uppföljningar och utvärderingar på ett helt annat sätt än i dag måste kunna visa på resultatet av tidiga och samlade insatser och verksamheter för nyanlända invandrare. Detta ställer bland annat krav på att mål tas fram som går att mäta mot. Målen måste vara tydliga och utvärderingsbara. Otydliga mål gör det lätt att avhända sig ansvaret eftersom det inte står klart vad som ska uppnås. Tydliga mål brukar ofta likställas med att de ska vara kvantifierbara. Att ett mål går att kvantifiera betyder emellertid inte alltid att man får den bästa informationen. Mål som inte formuleras i kvantitativa termer kan ibland vara svårare att formulera – men det går – och den eventuella extra ansträngningen måste alltid vägas mot den information man får ut med ett mål som formuleras i kvantitativa termer. Däremot är det viktigt att målen formuleras så att man kan följa utvecklingen med kvantitativa metoder.

Målen måste också vara realistiska och i de fall det är relevant bör det framgå hur övergripande mål och delmål hänger ihop. Vissa mål måste också formuleras så att de kan användas för att följa en utveckling över tiden. Den långsiktiga integrationen bör således tänkas in. För att kunna följa utvecklingen över tiden behövs instrument att mäta med. I Integrationsverkets uppdrag att svara för den nationella utvärderingen av de lokala utvecklingsavtalen ingick det att ta fram indikatorer som kunde användas för att långsiktigt följa utvecklingen i de berörda storstadsområdena. På liknande sätt

skulle indikatorer behöva tas fram som kan användas för att följa nyanlända invandrares etablering i Sverige. Vid framtagningen av sådana indikatorer bör erfarenheterna från den nationella storstadsutvärderingen tas till vara.

Statistiska data är viktiga både i uppföljnings- och utvärderingsarbetet. Vi tycker att SCB:s riktlinjer för redovisning av statistik för personer med utländsk bakgrund bör vara vägledande för all statistikredovisning i den offentliga sektorn. Särskilt angeläget är det att myndigheter som har en nyckelroll när det gäller nyanlända invandrares etablering redovisar sin statistik enligt dessa riktlinjer. SCB: riktlinjer syftar till att göra statistiken jämförbar och är baserade på kunskaper om vilka indelningsgrunder som ger den mest värdefulla och användbara informationen. Utredningen anser därför att det är bekymmersamt att Arbetsmarknadsverket, med sin nyckelroll när det gäller invandrares deltagande i arbetslivet, fortfarande ha medborgarskap som huvudsaklig indelningsgrund. För att mer användbar bild av utvecklingen och kunna göra jämförelser med annan statistik bör födelseland, bosättningstid i Sverige och grund för bosättningen vara självklara indelningsgrunder. Kön och ålder är andra viktiga indelningsgrunder i uppföljningar och utvärderingar.

Uppföljningar och utvärderingar bör i framtiden ha större fokus på vad som leder till arbete och försörjning. Arbete och egen försörjning har alltsedan Sverige fick en flyktinginvandring att tala om, varit ett självklart mål. Allteftersom det – av flera olika skäl – blev svårare och svårare för de nyanlända att komma ut på arbetsmarknaden, tycks målformuleringarna ha blivit alltmer svävande. När regeringen i den integrationspolitiska propositionen (prop. 1997/98:16) sammanfattar vad introduktionen för nyanlända ska leda till står det inget om att den ska leda till arbete. Där räknas i stället sådant upp som kan leda till arbete, som praktik, svenskkunskaper, samhällsinformation och kompletterande utbildning. När Integrationsverket omvandlar integrationspolitikens mål och riktlinjer till mål för nyanlända finns inte heller arbete med som ett självklart mål. Där är målet att ha sådana kunskaper i det svenska språket och om det svenska samhället och arbetslivet att man kan ta del av och bidra till det generella utbudet inom svenskt arbets- och samhällsliv.

I april 2003 tillsattes en arbetsgrupp i Regeringskansliet med uppdrag att se över hur integrationspolitiken kan förtydligas inom olika områden. I arbetsgruppens uppgifter ingår att omvandla de integrationspolitiska målen till kvantitativa, uppföljningsbara mål. När det gäller sysselsättningen och den egna försörjningen tycker utred-

ningen att man måste våga sätt kvantifierbara mål. Om kvantitativa mål formuleras för befolkningen i sin helhet är det viktigt att kvantitativa mål också sätts för de invandrade och då kopplat till vistelsetid. De mål som formuleras för de invandrade skulle då kunna formuleras så att man kan se måluppfyllelsen i relation till målet för hela befolkningen. Om målet för sysselsättningsgraden är 80 procent, skulle målet för de invandrare som varit i Sverige i x år exempelvis kunna formuleras i termer av att skillnaden inte får vara mer än x procent från målet för hela befolkningen och för den som varit i Sverige y år får avvikelsen inte vara mer än y procent. Utifrån statistiska data skulle man sedan kunna bestämma vilka avvikelser från det generella sysselsättningsmålet som verkar rimliga och fastställa mål för olika kategorier nyanlända. Att fastställa mål av detta slag kräver en del arbete, med våra exempel vill vi bara ange en möjlig väg.

Flera av utredningens förslag bör bli föremål för uppföljningar och utvärderingar. Förutom allmänna kunskapsbehov om hur nyanländas etablering fortskrider är det i några fall viktigt att redan från början få ett underlag som kan användas för justeringar och framtida förändringar av förslagen. Det är ofta bra om utvärderingar kan byggas in i processen från början.

Flera av uppföljnings- och utvärderingsbehoven har redan nämnts i anslutning till att förslagen presenterats. Detta gäller bland annat förslaget till planeringsperiod, där vi tycker att det är viktigt följa hur parterna samarbetar, vad de kommer överens om när det gäller ansvarstagande och vad detta leder till på sikt. Uppföljningarna och utvärderingarna får vidare visa om det behövs en mer reglerad organisering av planeringsperioden och det efterföljande etableringsåret. Vi har också tagit upp behovet att följa upp och utvärdera framväxten av ett regionalt och interregionalt samarbete. Ett annat område för uppföljning och utvärdering är utredningens förslag till etableringsersättning och inordningen av det riktade statsbidraget till kommunerna i det generella statsbidragssystemet behöver också följas upp. Som ett led i att utveckla modeller för uppföljning och utvärdering föreslår vi också att de sektorsansvariga myndigheterna ska medverka till att ta fram nationella mål för områden de har ansvar för.

5. Ekonomiska konsekvenser och behov av författningsändringar

I detta kapitel redovisar vi översiktligt de ekonomiska konsekvenserna av utredningsförslagen samt de behov av författningsändringar som förslagen aktualiserar. Våra förslag är avhängiga varandra som bitarna i ett pussel. Om ett av förslagen skulle utgå eller slutligen få en annan utformning blir pusslet ett annat, något som skulle påverka både vilka de ekonomiska konsekvenserna skulle bli och vilka författningsändringar som skulle behövas. Två förslag är centrala i betänkandet: den statliga etableringsersättningen och inordningen av statens riktade bidrag till kommunerna i det generella statsbidragssystemet. Centralt är också förslaget till ett särskilt arbetsmarknadspolitiskt program. De båda förstnämnda förslagen började ta form först en bit in på 2003. Det tog ytterligare en tid innan vi hade gjort sådana beräkningar att vi tyckte att vi kunde gå vidare med att utveckla förslagen, ett arbete som pågått in i det sista. Detta har inverkat på våra möjligheter att ta fram ett författningsförslag. Nedan begränsar vi oss därför till att kort ange vad som bör regleras i en lag om etableringsersättning.

5.1. Ekonomiska konsekvenser och finansiering

Syftet med våra förslag är att nyanlända invandrare i större utsträckning och snabbare än för närvarande ska stå för sin egen försörjning. I vilken utsträckning det sker och vilka kostnadsbesparingar det leder till är mycket svårt att förutsäga eftersom det beror på en mängd faktorer som kvalitén i åtgärder och verksamhet, konjunkturer och den invandrades egna drivkrafter. Vi har därför avstått från att försöka uppskatta dem. En del av utredningsförslagen bör kunna finansieras genom omprioriteringar eller effektivisering av nuvarande verksamhet, t.ex. genom att samordna verksamhet och aktiviteter. Flera av utredningsförslagen leder emellertid till kostnadsökningar

och även om vi menar att ökade satsningar under nyanländas första tid i Sverige är en långsiktig investering måste de finansieras.

5.1.1. Kostnader och resursbehov

Som framgår av de beräkningar vi gjort i kapitel 3, kommer de totala, årliga kostnaderna för den föreslagna etableringsersättningen att öka med 35 miljoner kronor. Detta är en kostnad som måste finansieras. Eftersom vi valt att inte försöka beräkna de effekter som en effektiv planeringsperiod och etablering bör leda till måste man hålla i minnet att de ökade kostnaderna utgår från ett jämfört med dagens system oförändrat resultat, alltså ett pessimistiskt framtidsscenario, nämligen att förslaget inte leder till några förbättringar alls. Ett scenario som vi själva inte tror på.

Utredningen förslår att Centrala studiestödsnämnden ska ta ansvar för att fatta beslut om och betala ut etableringsersättningen. Centrala studiestödsnämnden, eller den myndighet regeringen bestämmer, behöver resurser för att utveckla ett utbetalningssystem och driften av detta. Med ett väl utvecklat och fungerande datoriserat system antas kostnaderna för att hantera ersättningen hållas nere. I underhandskontakter med studiestödsnämnden har vi fått veta att deras system för att hantera rekryteringsbidraget har kostat runt 19 miljoner kronor. I vilken mån det går att bygga vidare på detta system och hur detta skulle påverka kostnaderna är inte klarlagt.

För Arbetsmarknadsverkets ökade involvering i väglednings- och kartläggningsarbetet under asyltiden, planeringsperioden och därefter krävs ytterligare personalresurser. Det föreslagna arbetsmarknadspolitiska programmet kommer också att kräva att vissa ytterligare resurser tillförs verket, dock inte för försörjningen. För att kunna bestämma vilka resurser som behöver tillföras Arbetsmarknadsverket måste en ordentlig kartläggning göras. En bedömning måste göras av hur många som kan bli föremål för ytterligare service under asyltid och planeringsperiod och vilken tidsinsats som behövs för den servicen. Likaså måste uppskattningar göras av antalet personer som kan bli aktuella för det nya arbetsmarknadspolitiska programmet och i vilken utsträckning man behöver upphandla utbildning. De bästa förutsättningarna för att göra en kartläggning av detta slag har givetvis Arbetsmarknadsverket, men även Migrationsverket och kommuner har kunskaper som bör tas till vara. Eftersom vi ser en tidig insats för nyanlända som en investering som minskar framtida kostnader, anser vi att en del av de före-

slagna verksamheterna bör kunna ske genom en omprioritering. Vi anser därför att man först måste pröva vad som kan rymmas inom Arbetsmarknadsverkets verksamhetsanslag innan man bestämmer vilka resurser som bör tillföras ytterligare. Som vi tagit upp tidigare anser vi också att insatser som vänder sig till invandrare i en bred bemärkelse och inte begränsas till nyanlända inte är befogade. Det är behovet som bör styra och inte invandrarskapet.

Migrationsverket får med vårt förslag ett ansvar för bosättningen och starten på planeringsperioden som kräver en förstärkning av verkets resurser. När det gäller förslaget till en förlängd dagersättning har vi utgått från att förlängningen inte i nämnvärd utsträckning påverkar de totala kostnaderna för utredningens förslag utan att det handlar om en reglering mellan stat och kommuner. Om tre månader skulle bli normalt för alla f.d. asylsökande och om det av synnerliga skäl skulle vara nödvändigt att utsträcka planeringsperioden till sex månader för stora grupper av personer, skulle däremot kostnaderna öka. Som vi tar upp i avsnitt 3.3 Kostnader för en förlängd dagersättning, räknar vi med att våra förslag tillsammans bland annat bör kunna leda till en effektivare bosättningsprocess där kostnaderna blir lägre än kostnaderna enligt den ordning som gäller idag.

Slutligen behövs också resurser för att utveckla ett regional och interregionalt samarbete. Hur stora resurser som behövs för att få igång och stödja det arbetet har utredningen inte lagt fast. Vi anser att storleken på den pott som bör finnas för utvecklingsarbetet bör bestämmas när det står klart vilka resurser som behövs för utredningens övriga förslag.

5.1.2. Finansiering

Två av utredningens förslag innebär att uppgifter som i dag ligger på Integrationsverket bör flyttas till andra myndigheter. Det gäller ansvaret för vissa delar av den statliga ersättningen för flyktingmottagandet respektive bosättningsarbetet. Det betyder att de resurser som idag används för att handlägga ersättnings- och bosättningsfrågorna på Integrationsverket bör överföras till Centrala studiestödsnämnden respektive Migrationsverket.

Som vi tagit upp tidigare, anser vi att det finns anledning begränsa kommunernas möjligheter att ansöka om särskilda kostnader för åldersgruppen 60–64 år. En sådan begränsning skulle kunna frigöra upp till 80 miljoner kronor. Resurser frigörs också

om man, som vi föreslår, avskaffar bostadsersättningen till asylsökande. År 2002 betalades sammanlagt 73 miljoner ut i bostadsersättning till asylsökande som valt eget boende. Den första juni 2003 sänktes bostadsersättningen, vilket minskar beloppet. Om vi antar att avskaffandet av bostadsersättningen får en måttlig effekt på andelen som väljer eget boende och tar nya bostadsersättningsbelopp som utgångspunkt skulle 40–50 miljoner kronor kunna användas på annat sätt.

Dessa ca 120 miljoner kronor bör, efter ytterligare kartläggning och precisering av kostnaderna, användas för att finansiera utredningens förslag enligt ovan. Medlen bör således kunna användas för att täcka merkostnaderna för etableringsersättningen och utveckla ett system för utbetalning av den. Därutöver bör de kunna bidra till finansieringen av Arbetsmarknadsverkets behov av resurser för att medverka under asyltid och planeringsperiod samt tillhandahålla ett arbetsmarknadspolitiskt program för nyanlända. Medel bör också avsättas för att utveckla det regionala och interregionala arbetet.

5.2. Behov av författningsändringar

Flera av utredningens förslag kräver författningsändringar. I kapitel 2 föreslår vi att den särskilda bostadsersättningen till asylsökande som ordnar sitt eget boende avskaffas. Detta kräver en ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. i 10§, 13§ och 16§.

Utredningens föreslag att Migrationsverket ska betala ut dagersättning under en planeringsperiod efter det att permanent uppehållstillstånd beviljats kräver dessutom en ändring i 8§. Det måste vidare framgå av lagen att dagersättning utgår tills dess att en handlingsplan är upprättad och undertecknad, dock längst under tre månader. En precisering av vad som avses med en handlingsplan bör förordningsregleras.

I kapitel 2 föreslår vi att Migrationsverket regelbundet ska underrätta kommunerna om vilka asylsökande barn som bor i kommunen så att de kan erbjudas skolgång och landstingen om vilka asylsökande som bor inom landstingsområdet så att de kan erbjudas hälsoundersökning. För att undanröja de problem som är förknippade med att lämna ut personuppgifter föreslår Utlänningsdatautredningen att Migrationsverket får en förordningsreglerad skyldighet att lämna nödvändiga personuppgifter. Utredningen an-

ser att detta inte är tillräckligt och föreslår att en konsekvensändring av sekretesslagen (1980:100) bör övervägas.

I kapitel 3 föreslår utredningen att en statlig skattefri etableringsersättning införs som kan betalas ut direkt till flyktingar och vissa andra invandrare, som efter en planeringsperiod på maximalt tre månader har en handlingsplan. Syftet med handlingsplanen och etableringsersättningen är att ge individen professionellt stöd och möjligheter att etablera sig i Sverige. Etableringsersättningen ska vara individbaserad och kunna reduceras för den som avviker från handlingsplanen. Beslut om reducering sker på grundval av avvikelserapporter. Den lägre ersättningen bör garantera en skälig levnadsnivå. Ersättningen ska betalas ut under maximalt ett år med staten som utbetalare. Vi föreslår vidare att en kommun ska ha möjlighet att med kommunala medel betala ut en ersättning motsvarande den statliga, till andra än de invandrare som har rätt att få den statliga ersättningen.

Förslaget till etableringsersättning kräver ny lagstiftning. Den nya lagen ska reglera de grundläggande bestämmelserna om etableringsersättning. Av lagen bör det framgå vilket syftet är med etableringsersättningen, vem som har rätt till den och på vilken grunder den ska utbetalas. Handlingsplanens syfte och formella status måste också framgå av lagen. När det gäller ersättningsnivåerna bör lagen utformas så att socialtjänstens yttersta ansvar för den grundläggande försörjningen inte aktualiseras. Även rätten att överklaga bör lagregleras. Även förutsättningarna för återkrav av utbetald ersättning bör framgå av lagen. Närmare bestämmelser om handläggning m.m. bör finnas i en särskild förordning.

Lagen om etableringsersättning bör även innehålla ett bemyndigande som gör det möjligt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela de ytterligare föreskrifter som behövs.

Utredningens förslag till ny lag innebär att Lag (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra upphör att gälla. Vidare bör konsekvensändringar göras i förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m.

november 2001 var 75 procent. Siffrorna är inte jämförbara rätt av eftersom olika mätmetoder används, men de ger ändå en god bild av skillnaden i sysselsättning.

6.3.1 Regionala skillnader

Andelen flyktingar med vissa anhöriga m.fl. som varit sysselsatta någon gång under 2001 är högst i industrikommunerna, dvs. de kommuner där minst 40 procent av sysselsättningen är inom industrin. Där hade nästan sex av tio arbetat någon period under året. Därefter följer de medelstora kommunerna där fyra av tio hade arbetat.

Diagram 2. Andel flyktingar med vissa anhöriga som haft någon sysselsättning under 2001 efter kommungrupp

Källa: STATIV

Vid en granskning av de lokala arbetsmarknaderna i Sverige framkommer att fem av de tio lokala arbetsmarknader som hade högst andel sysselsatta flyktingar med vissa anhöriga hörde till kategorin industrikommuner. I de fyra lokala arbetsmarknader som hade högst andel någon gång sysselsatta (Värnamo, Bengtsfors, Vetlanda och Gislaved) hade i genomsnitt 78 procent av flyktingarna varit sysselsatta någon gång under 2001. Värnamo uppvisar bäst resultat beträffande andelen sysselsatta, där 84 procent av de 150 flyktingarna hade haft sysselsättning.

I Stockholms lokala arbetsmarknad, som omfattar Stockholms län, nästan hela Uppsala län och de närmaste delarna av Södermanlands län, var andelen som var sysselsatta någon gång under 2001 högre, 41 procent, än riksgenomsnittet 37 procent. I Malmö arbetsmarknadsområde, som omfattar stora delar av sydvästra Skåne, var andelen någon gång sysselsatta flyktingar med vissa anhöriga påfallande låg, 24 procent. I arbetsmarknadsområdet Gotland var andelen sysselsatta flyktingar med vissa anhöriga extremt lågt, 9 procent.

Flyktingarnas sysselsättning i regionen Skåne/Blekinge var betydligt lägre, 27 procent, än i riket som helhet, 37 procent. Det är alltså inte bara i Malmö-regionen som flyktingarnas sysselsättning är låg. I regionen Småland–Gotland var sysselsättningen betydligt högre än genomsnittet i Sverige, 56 procent.

6.3.2 Skillnader efter födelseland

Sannolikheten att ha ett jobb varierar kraftigt beroende på vilket land flyktingen ifråga kommer ifrån. Av andelen flyktingarna som kom från Nord- eller Sydamerika 1996–1999 hade hela 68 procent haft någon sysselsättning 2001. Detta beror på att de dominerande flyktinggrupperna, från Kuba, Peru och Colombia, alla har en hög sysselsättning. För den dominerande flyktinggruppen från Asien, irakierna, som utgjorde 69 procent av alla därifrån, var sysselsättningen mycket låg, var fjärde hade haft sysselsättning under året. För övriga flyktingar med vissa anhöriga från Asien var andelen något högre, 36 procent hade haft någon sysselsättning under året.

Tabell 2. Andel flyktingar med vissa anhöriga som haft någon sysselsättning under 2001 utifrån världsdel

Antal Därav haft sysselsättning. Procent

Europa utom EU15

6 918

51

Asien 12 756 27 Afrika 1 488 41 Amerika 641 68 Övriga länder

49 55

Totalt 21 852 37

Källa: STATIV

För somalierna, som utgör mer än hälften av alla flyktingar med vissa anhöriga från Afrika mottagna under denna period (54 procent), var andelen sysselsatta under 2001 relativt låg, 27 procent. Övriga flyktingar med vissa anhöriga från Afrika är spridda på ett stort antal länder.

Sysselsättningen bland dem från övriga Afrika var betydligt högre än genomsnittet för flyktingar med vissa anhöriga, 61 procent.

Gruppen flyktingar med vissa anhöriga från Europa utanför EU utgörs nästan helt (95 procent) av flyktingar från f.d. Jugoslavien. Andelen av dessa som hade sysselsättning någon gång under året var 51 procent.

6.3.3 Utvecklingen av försörjningsläget för 1996 års flyktingar

Flyktingars främsta källa till inkomst den första tiden i Sverige är försörjningsstödet. Detta beror på att de oftast varken har möjlighet att få arbete direkt eller har rätt till arbetslöshetsersättning Utvecklingen av utnyttjandet av försörjningsstödet är en god indikator på hur flyktingarna lyckas komma in på arbetsmarknaden. Även om försörjningen övergår från försörjningsstöd till arbetslöshetsersättning är en minskning av försörjningsstödet ändå en indika-

tion på ett inträde på arbetsmarknaden, eftersom det då betyder att man har kvalificerat sig för arbetslöshetsersättning genom arbete.

Behovet av försörjningsstöd har minskat för de flyktingar med vissa anhöriga som kom 1996. Andra året efter invandringen hade 69 procent i denna grupp fått försörjningsstöd under minst 10 av årets månader. Fyra år efter invandringen, år 2000, hade andelen minskat till 45 procent. Andelen som helt klarat sig utan försörjningsstöd ökade under samma period från 13 procent till 30 procent.

Diagram 3. Andelen flyktingar med vissa anhöriga som har haft försörjningsstöd 10–12 månader under ett år, perioden 1997–2000, respektive andelen inskrivna på arbetsförmedlingen utan arbete vid slutet av åren 1997–2000

Källa: STATIV

Antalet anmälda på arbetsförmedlingen är också en indikator på hur situationen på arbetsmarknaden ser ut. Denna indikator är dock något osäkrare än utbetalningarna av försörjningsstöd. Många flyktingar med vissa anhöriga utan arbete bryr sig inte om att anmäla sig på arbetsförmedlingen eftersom de inte har rätt till arbetslöshetsersättning. Att andelen anmälda av 1996 års flyktingar med

vissa anhöriga, som har minskat från 50 procent år 1997 till 39 procent tre år senare, kan dock ses som en indikation på att arbetsmarknadsläget för gruppen har förbättrats. En annan indikation på att fler flyktingar med vissa anhöriga kommer ut på arbetsmarknaden är att andelen inskrivna på arbetsförmedlingen som har arbete, t.ex. för att de har ett tillfälligt arbete, ökar från 2 procent år 1997 till 10 procent år 2000.

Värt att notera är att en stor del av gruppen inte har någon kontakt med arbetsförmedlingen Efter fyra år i landet är hälften av flyktingarna inte anmälda på arbetsförmedlingen. Orsakerna kan vara flera, exempelvis att de har ett arbete, att de av skilda anledningar inte står till arbetsmarknadens förfogande eller inte känner till på vilka grunder de kan anmäla sig som arbetssökande.

Tabell 3. Senaste sökande kategorier på arbetsförmedlingen under åren 1997–2000. Procent

År

Arbets-

lösa

Avvaktar insatser från af

Arbetsmarknadspolitiskt program

Summa utan arbete A+B+C

Har arbete, vill ha nytt

Handikappprogram

Ej på af under året

Totalt antal

1997 11,5 29,7 8,7 49,9 2,3 0,0 47,8 4017 1998 16,1 22,5 11,4 50,0 5,1 0,2 44,7 4026 1999 19,7 16,0 9,0 44,7 8,4 0,2 46,7 4044 2000 17,8 10,4 11,1 39,3 10,3 0,4 50,1 4045

6.3.4 Inkomster

Uppgifter från inkomststatistiken pekar också på att sysselsättningen ökat bland flyktingarna som invandrade 1996. Den genomsnittliga inkomsten av arbete var år 2000 mer än sex gånger högre än 1997 och 60 procent högre än inkomsten år1999.

Arbetslöshetsersättningen per person har också ökat kraftigt mellan 1997 och 2000. Detta pekar också på en ökad kontakt med arbetsmarknaden eftersom man kan få sådan ersättning först efter att ha arbetat. Även rätten till sjukbidrag är beroende av att man varit i kontakt med arbetsmarknaden. Utbetalda sjuk/rehabiliteringsbidrag ökar också mycket kraftigt 1999–2000.

Tabell 4. Genomsnittlig inkomst per person/år (kronor)

Källa: STATIV

Utbetalningen av försörjningsstöd till de flyktingar med vissa anhöriga som kom 1996 minskade med 36 procent mellan åren 1997 och 2000. Ungefär lika stor var minskningen av antalet personer som fick försörjningsstöd i minst tio månader under samma period.

6.4 Utbildning

För mer än var femte flykting mellan 20–64 år gamla 2001 som kom 1996–2001 saknas uppgift om utbildning. För invandrare, inkl. flyktingar med vissa anhöriga, som kommit tidigare saknas uppgift för sex procent. För samma åldersgrupp i hela landet saknas den uppgiften för endast en procent. Om man undantar dem för vilka uppgift saknas är andelen som har en utbildning kortare än nio år högre (17 procent) bland flyktingarna mottagna 1996–2001 än bland övriga invandrare (11 procent) och befolkningen som helhet (8 procent).

Uppgifter om de nyinvandrades utbildningsnivå kompletteras fortlöpande av SCB. Efter komplettering ökar, procentuellt sett, antalet med lägre utbildning mer än antalet med högre utbildning. Det finns därför anledning att anta att de med lägre utbildning är överrepresenterade bland dem med “utbildning saknas”.

3 Barnbidrag (33 procent), bostadsbidrag (43 procent), föräldrapenning (12 procent), bostadstillägg, bidragsförskott, m.m.

År Inkomst före skatt

Totalt

Eget arbete

Studiemedel studielån

Arbetslöshets- ersättning

Sjuk/rehailiteringsbidrag

Försörjningsstöd

Övriga bidrag

3

1997 7 741 2 950

2 092

184 48 377 15 038 76 382

1998 16 830 5 789

3 362

629 43 589 18 252 88 452

1999 29 598 6 974

4 735 1 322 37 889 18 701 99 218

2000 48 452 7 841

5 472 2 995 31 192 20 178 116 129

Diagram 4. Utbildningsnivå för 20–64 åringar för vilka uppgift finns om utbildningsnivå (2001)

Källa: STATIV

Slutsatsen att en förhållandevis stor del av flyktingarna från 1996– 2001 har kort utbildning bör stå sig även om man tar hänsyn till att utbildningsuppgift saknas för många. Andelen flyktingar med vissa anhöriga med eftergymnasial utbildning är något högre än för riket totalt. Om man tar hänsyn till dem för vilka uppgift nu saknas är det troligt att andelen med eftergymnasial utbildning bland flyktingarna blir lägre.

Tabell 5. Utbildningsnivå för 20–64 åringar där uppgift finns om utbildningsnivå (2001). Kvinnor. Procent

Flyktingar

1996–2001

Flyktingar 1986–1995

Övriga invandrare

Riket

Grundskoleutbildning kortare än 9 år

21 16 11 7

Grundskoleutbildning 9 år

13

13

11

10

Gymnasial utbildning

36

46

43

49

Eftergymnasial utbildning

30

25

35

33

Totalt antal

14 984 68 447 337 045 2 546 429

Källa: STATIV

Andelen lågutbildade kvinnliga flyktingar med vissa anhöriga, med en utbildning kortare än nio år är minst tre gånger högre än för kvinnor generellt i Sverige (21 procent jämfört med 7 procent). Andelen bland den stora gruppen kvinnor “övriga invandrare” är 11 procent. För var fjärde kvinnlig flykting, invandrad mellan åren 1996–2001, saknas uppgift om utbildning (26 procent). Det gör att siffrorna som avser andel med grundskolutbildning kortare än 9 år sannolikt är för låga, eftersom de för vilka utbildningsuppgift saknas förmodligen i genomsnitt har en rätt låg utbildningsnivå. För gruppen ”övriga invandrare” saknas utbildningsuppgift endast för 5 procent och för riket generellt 1 procent.

Tabell 6. Utbildningsnivå för 20–64 åringar där uppgift finns om utbildningsnivå 2001. Män. Procent

Flyktingar

1996–2001

Flyktingar 1986–1995

Övriga invandrare

Riket

Grundskoleutbildning kortare än 9 år

14 9 11 9

Grundskoleutbildning 9 år

13

13

13

12

Gymnasial utbildning

38

50

45

51

Eftergymnasial utbildning

35

28

32

28

Totalt antal

17 808 85 188 300075 2 620 497

Källa: STATIV

Den genomsnittliga utbildningsnivån för manliga flyktingar med vissa anhöriga som kom åren 1996–2001 är högre än för kvinnorna i motsvarande grupp. Andelen män med eftergymnasial utbildning

av dem för vilka utbildningsuppgift finns är 35 procent jämfört med 30 procent för kvinnorna. Andelen med eftergymnasial utbildning bland nämnda grupp manliga flyktingar med vissa anhöriga är högre än andelen i befolkningen som helhet (28 procent). Av skäl som anförts tidigare kan andelen med eftergymnasial utbildning bland de nyinvandrade manliga flyktingarna behöva justeras ned, när utbildningsnivån för dem som nu saknar sådan uppgift blir känd. För närvarande saknas uppgift om utbildning för 18 procent av manliga flyktingar med vissa anhöriga 1996–2001.

6.5 Hälso- och sjukvård

Det är svårt att med offentlig statistik visa hälsotillståndet för invandrare. Hälsa kan mätas på olika sätt. Självupplevd hälsa och sjukvårdsutnyttjande används ofta som indikatorer. Antal sjukdagar per försäkrad är ett mått på hälsoutvecklingen som Riksförsäkringsverket använder, men en nackdel med den statistiken är att så många invandrare som varit kort tid i Sverige inte kommit in på arbetsmarknaden och alltså inte är sjukförsäkrade. Socialstyrelsens folkhälsorapporter och andra studier, många av dem gjorda på lokal nivå, visar emellertid genomgående på ett sämre hälsotillstånd hos utrikes födda än inrikes födda svenskar. De utrikes födda har en sämre självupplevd hälsa, i synnerhet kvinnor, sämre tandstatus, fler fysiska och psykiska sjukdomar etc.

För asylsökande finns relativt färsk statistik om sjukvårdsutnyttjandet.4 Det är inte så stor skillnad i antal vårdtillfällen i sluten vård per person mellan asylsökande (0,11–0,13 1999–2001) och befolkningen som helhet (0,15 år 2001). Asylsökandes besök i öppenvården gick ner något i antal mellan åren 1999–2001. Inom slutenvården var antalet vårdtillfällen konstant, däremot minskade antalet vårddagar från 0,42 till 0,26 per person.

Antalet vårdtillfällen per person inom sluten psykiatrisk vård är betydligt högre för asylsökande (0,03–0,09 åren 1999–2001) än för befolkningen som helhet (0,01 år 2001). Under perioden 1999– 2001 tredubblades antalet vårdtillfällen för asylsökande inom den slutna psykvården. Antalet vårddagar för asylsökande inom den slutna psykvården ökade inte i samma omfattning, utan med blott en tredjedel.

4 Källa: Landstingsförbundet

Under perioden 1999–2001 mer än halverades de asylsökandes besök inom tandvården, från att drygt varannan asylsökande besökte tandvården under året, till var fjärde asylsökande. Det är värt att notera är att antalet asylsökande (som väntade på besked om uppehållstillstånd) ökade med två tredjedelar under perioden, från knappt 14 000 till 23 500.

7. I väntan på beslut – asyltiden

Med asyltiden avses tiden från det att en person söker asyl tills han/ hon fått uppehållstillstånd – permanent eller tidsbegränsat – och flyttat ut till någon kommun eller fått lagakraftvunnet avvisnings-/utvisningsbeslut och lämnat landet. Under denna tid är den asylsökande inskriven vid någon av Migrationsverkets mottagningsenheter och kan själv välja att bo antingen på någon av Migrationsverkets anläggningar eller i så kallat ”eget boende” (ebo) och under den tiden kan den asylsökande erhålla dagersättning.

Före ett eventuellt återvändande behövs en viss förberedelsetid och under denna tid utgår också dagersättning. Före bosättning i kommun räknas en månad efter beviljat uppehållstillstånd in i asyltiden för dem som bor i eget boende, eftersom ersättning enligt Lagen om mottagande av asylsökande m.fl. (1994:137) utgår under denna tid. För personer som bor på Migrationsverkets anläggningar räknas datum för bosättning i kommun som slutpunkt på asyltiden.

7.1. Boende och försörjning

Ända från andra världskrigets slut till 1985 var det arbetsmarknadsmyndigheterna, som ansvarade för mottagningen av flyktingar. Det mottagningssystem, som byggdes upp var i första hand avsett för organiserat överförda flyktingar medan spontant inresta asylsökande stannade i de kommuner där de reste in.

Eftersom polisen under denna tid var ansvarig för att ta emot asylansökningarna kunde det i princip ske i alla kommuner men den överväldigande delen av de asylsökande valde att lämna in sina ansökningar i ett fåtal storstäder och större inreseorter.

Dessa kommuner fick ersättning från staten för sina kostnader för de asylsökandes uppehälle och akuta sjukvård. Utöver den hjälpen skulle kommunerna inte uppmuntras att göra några ytterligare insatser för de väntande men i realiteten var det ofta nöd-

vändigt för stora mottagningskommuner att exempelvis hjälpa till att skaffa de asylsökande bostad.

7.1.1. Nytt flykting- och asylmottagande utreds i början av 1980-talet

Hela systemet ifrågasattes i början av 1980-talet bl.a. mot bakgrund av att Statens invandrarverk hade inrättats 1969 och att flyktinginvandringen ändrat karaktär. Den bestod inte längre till största delen av organiserat överförda flyktingar, s.k. kvotflyktingar, som togs ut i samarbete med FN:s flyktingkommissariat i olika flyktingläger i världen. Det var istället de som kom spontant som dominerade flyktingmottagandet och som i ökande utsträckning kom att bli problem för de kommuner där de reste in och sökte asyl.

De kommuner, som mer eller mindre väl förberedda, fick ta emot vågor av asylsökande hade stora svårigheter att snabbt klara av att få fram lämpliga bostäder till de asylsökande. Det tvingade ibland fram dyra och dåliga nödlösningar i form av hotellrum och tillfälliga genomgångsbostäder, om de asylsökande inte kunde bo hos släkt eller vänner. Det var också ett asylmottagande, som avvek mycket från det organiserade och systematiska mottagande som Arbetsmarknadsstyrelsen erbjöd de organiserat överförda flyktingarna på sina förläggningar.

7.1.2. Lokalt omhändertagande av flyktingar och asylsökande

1980 fick en arbetsgrupp, tillsatt av Arbetsmarknadsdepartementet, i uppdrag att pröva huvudmannaskapet för överföring och omhändertagande av flyktingar i Sverige. Agfagruppen (Arbetsgruppen för flyktingansvaret) föreslog i sin rapport Ett lokalt omhändertagande av flyktingar (Ds A 1981:11) att dåvarande Invandrarverket skulle överta ansvaret för flyktingmottagandet, både av de organiserat överförda s.k. kvotflyktingarna och de spontant inresta asylsökandena.

Utgångspunkten för utredningens förslag var att de 3 000–6 000 kvotflyktingar och asylsökande, som beräknades komma varje år, skulle tas emot på tre mottagningsförläggningar med 150–200 platser. På dessa mottagningsförläggningar skulle de bara stanna 2– 4 veckor för utredning, hälsoundersökning m.m. och därefter skulle de placeras ut i ett antal (ca 60) väl förberedda kommuner.

Att man då valde kommunplacering redan under asyltiden motiverades med att det var små skillnader i omhändertagandet mellan organiserat överförda och spontant inresta flyktingar, att det var effektivare om samma personer stod för omhändertagandet under både asyltiden och introduktionstiden och att möjligheterna att styra de asylsökande till lämpliga mottagningskommuner ökade.

Vid den här tiden var det mycket sannolikt att en asylsökande efter en tid skulle få permanent uppehållstillstånd, 70–80 procent beviljades uppehållstillstånd i början av 1980-talet. Därför menade utredarna att det var bäst om de asylsökande så snabbt som möjligt kom på plats där de sedan också kunde stanna kvar. Utredarna ville se det första omhändertagandet av asylsökande och den fortsatta inslussningen till ett fortsatt liv i Sverige som en helhet.

7.1.3. Genomförande med ändrade förutsättningar

Förändringen av huvudmannaskapet för flyktingmottagandet och införandet av det lokala omhändertagandet föregicks av ytterligare en utredning (Genomförande av ändrad statlig ansvarsfördelning inom flyktingomsorgen. Ds A 1983:10). Invandrarverket övertog sedan huvudmannaskapet 1 januari 1985 efter en försöksperiod under andra halvåret 1984 med tolv mottagningskommuner.

Då hade redan förutsättningarna för den nya organisationen förändrats dramatiskt. Enligt övertagandeplanerna skulle Arbetsmarknadsstyrelsen vid årsskiftet 1984/85 ha överlämnat tre förläggningar till Invandrarverket, men under Arbetsmarknadsstyrelsens sista tid som ansvarig för flyktingmottagandet hade det ökande antalet asylsökande lett till att flera kommuner inte längre klarade av att bereda alla nya asylsökande boende. Detta ledde till att Arbetsmarknadsstyrelsen inte kunde avveckla förläggningar enligt planerna. Istället tvingades myndigheten i elfte timmen att utöka sitt förläggningsbestånd och när Invandrarverket i januari övertog ansvaret så var det inte tre utan 17 förläggningar som bytte huvudman.

7.1.4. Samordnat asylmottagande i Invandrarverkets regi

Man utgick från att förläggningstiden skulle vara kort och att de asylsökande snabbt skulle slussas ut till boende och ”omhändertagande” i ett antal (ca 60) lämpliga kommuner under väntetiden.

Ambitionen var också att väntetiden på beslut i asylärendet skulle kunna förkortas. Verkligheten följde emellertid inte de uppgjorda planerna och under andra hälften av 80-talet kvaddades många ambitioner av det ständigt ökande antalet asylsökande. Det ledde till att antalet förläggningar ökade samtidigt som allt fler kommuner engagerades i mottagandet av asylsökande och flyktingar.

Statens bidrag till kommunernas flyktingmottagande var vid denna tid konstruerat så att kommuner som hade avtal med Invandrarverket fick ett visst schablonbidrag för varje asylsökande som tilläts vänta i kommunen. Dessutom hade kommunerna rätt att i efterhand söka och få tillbaka de socialbidrag som den asylsökande fått under väntetiden. När och om den asylsökande fick permanent uppehållstillstånd utbetalades därefter ytterligare ett schablonbelopp för att täcka kommunens introduktionsinsatser, extra kostnader för skola och barnomsorg m.m.

Ett problem var att andelen sökande, som befanns ha asylskäl, sjönk och andelen avslag ökade. För kommunerna innebar detta planeringssvårigheter. Man byggde exempelvis ofta upp en mottagningskapacitet med inriktning på vissa nationaliteter, dvs. man anställde flyktingmottagningspersonal, tolkar m.fl. med bestämda språk- och kulturkunskaper, som inte alltid kom till användning. När mottagningskapaciteten byggdes upp kalkylerade kommunerna ofta med att ytterligare statsbidrag skulle betalas ut när de asylsökande senare beviljades uppehållstillstånd. När andelen asylansökningar som avslogs ökade, fick kommunerna istället nya problem, med asylsökande som fick avslag samtidigt som det förväntade statsbidraget uteblev.

7.1.5. Asylbidrag och väntan på förläggningar

I och med att lagen om bistånd åt asylsökande m.fl. (1988:153), infördes i 1 jan 1989, begränsades de asylsökandes möjligheter att invänta asylbeslutet i kommunerna. De som var beroende av ekonomiskt bistånd – asylbidrag – skulle i princip invänta beskedet på sin asylansökan på någon av Invandrarverkets förläggningar. Om det fanns synnerliga skäl kunde emellertid kommuner acceptera att de bodde exempelvis hos släktingar under asyltiden. Kommunen ansvarade då för att bevilja och betala ut asylbidrag till de asylsökande som bodde i kommunen. Endast de asylsökande som var ekonomiskt oberoende kunde själva välja att bo på egen hand under väntetiden. Förändringarna innebar att majoriteten av de

asylsökande kom att stanna på förläggningarna. Det renodlade lokala omhändertagandet av asylsökande blev därigenom en parentes som avvecklades under 1988. Periodvis kom emellertid förhållandevis många asylsökande att få kommunernas godkännande att avvakta asylprövningen ute i kommunerna.

1989 gjordes en omfattande omorganisation av Invandrarverket i ett försök att få ett bättre grepp om utvecklingen. Verket regionaliserades och fick fyra regioner med var sin utredningssluss där man fortfarande siktade på en kort vistelsetid på högst fyra veckor. Eftersom polisen vid denna tidpunkt ansvarade för att ta emot asylansökningarna och genomföra asylutredningarna, samlokaliserades polisens och Invandrarverkets utredare på slussarna. De som fortfarande väntande på beslut hänvisades däremot till någon av verkets mottagningsförläggningar.

7.1.6. Långa väntetider kräver normalt boende

Tre år efter att regionaliseringen och förändringarna i förläggningssystemet genomförts hade Invandrarverket inte fyra utan fem slussar med närmare 90 slussannex. De planerade 18 förläggningarna hade utökats till 150 omväxlande fasta och tillfälliga förläggningar och de korta väntetiderna var knappast ens ett minne längre. Det var framför allt händelserna i Jugoslavien, som 1991–1993 tvingade rekordmånga människor på flykt. De allt längre väntetiderna på förläggningarna drev undan för undan fram en förändring av både utformningen av och innehållet i förläggningsverksamheten.

Invandrarverket strävade tidigt efter att skapa ett mera ”normalt” boende, dvs. i stället för helinackordering i stora gemensamhetsanläggningar försökte verket anordna förläggningsboendet i vanliga lägenheter. Utvecklingen gynnades periodvis av att det fanns god tillgång på tomma lägenheter på många orter. Under sådana perioder kunde Invandrarverket hyra hela hus eller delar av bostadsområden men i tider av bostadsbrist tvingades verket acceptera alla tillgängliga alternativ inklusive gamla stora institutioner, hotell, vandrarhem och, i allra värsta fall, tält.

7.1.7. Eget boende förändrar situationen

Redan 1994 var tiden mogen för nya förändringar av förläggningsverksamheten. Under 1992 utredde Monika Werenfels-Röttorp de

asylsökandes rätt att bo utanför Invandrarverkets förläggningssystem. Utredaren poängterade de asylsökandes eget ansvar som vuxna och mogna människor och underströk hur viktigt det var att undvika den s.k. ”omhändertagandefällan” i asylmottagandet. Istället för att stärka de asylsökande kunde ett missriktat och alltför välvilligt omhändertagande bidra till att passivisera dem och beröva dem handlingsförmåga och självkänsla, menade hon.

Mot den bakgrunden förordade utredaren dels att förläggningsboendet så långt som möjligt skulle ordnas i vanliga lägenheter men också att de asylsökande, som ville och kunde, skulle få möjlighet att själva välja var de ville bo under den tid det tog att pröva deras asylansökan. De som så önskade och hade möjlighet kunde exempelvis hysa in sig hos vänner eller släktingar, som för detta kunde påräkna ett bidrag till hyran från den asylsökande. Personer i eget boende skulle beviljas en bostadsersättning på 500 kr per person eller 1 000 kr för en familj. Utredningen bedömde emellertid att det bara skulle vara ca 10 procent av de asylsökande som skulle kunna ordna ett eget boende och förläggningsboende skulle även i fortsättningen vara den dominerande boendeformen.

Förslaget mottogs positivt och reformen genomfördes 1 juli, 1994. I sin proposition (1993/94:94) angav regeringen att det fanns ”anledning att uppmuntra eget boende för asylsökande” och att utgångspunkten för mottagandet skulle vara att det ”så långt som möjligt främjar att asylsökande i första hand bor utanför förläggningssystemet”. Regeringen blev bönhörd när ca 60 procent av de asylsökande snart utnyttjade möjligheten till ”eget boende” (ebo). För många innebar det att de hamnade i storstädernas redan tidigare invandrartäta bostadsområden, eftersom det i stor utsträckning var där släktingarna och vännerna fanns. Där blev de vanligtvis också kvar om de beviljades uppehållstillstånd, vilket kom att ge nytt bränsle åt diskussionen om etniskt segregerade bostadsområden.

7.1.8. Det ekonomiska ansvaret för asylsökande

Det ekonomiska ansvaret för asylsökande har alltid varit en statlig angelägenhet men formerna har varierat. Under den tid Arbetsmarknadsstyrelsen ansvarade för flyktingmottagandet var förläggningsverksamheten finansierad över särskilda anslag till styrelsen. Kommuner som hyste spontant inresta asylsökande kunde i efterhand återsöka kostnaderna hos länsstyrelserna för de asylsökandes boende och uppehälle.

I och med att ett lokalt omhändertagande av flyktingar och asylsökande infördes 1985 förändrades det statliga bidraget till kommunerna. Det utgick dels som ett schablonbidrag per mottagen asylsökande, dels som en fortsatt rätt för kommunerna att återsöka det socialbidrag de sökande fått under väntetiden i kommunen. 1991 överfördes hanteringen av bidragen från länsstyrelserna till Invandrarverket.

Efter förändringarna 1991 blev kostnaderna för de asylsökandes boende och uppehälle till största delen en fråga för Invandrarverket. Kostnaderna för förläggningarna belastade verkets förläggningsanslag och asylbidraget till de sökande betalades ut direkt till de sökande på förläggningarna. För de asylsökande som tilläts att vänta i kommunerna ansvarade kommunerna emellertid fram till 1994 för beslut och utbetalning av asylbidragen. Detta förändrades med lagen om mottagande av asylsökande när Invandrarverket blev ansvarigt för den ekonomiska ersättningen till alla asylsökande, dvs. även till dem som bodde utanför förläggningssystemet. Också de i eget boende skulle vara inskrivna vid någon av verkets mottagningsenheter även om de bodde hos släktingar eller vänner. Kommunernas kostnader för asylsökande barns grundskoleundervisning skulle ersättas av Invandrarverket med schabloniserade belopp och verket kunde också ersätta andra extraordinära kommunala kostnader. Därmed renodlades det statliga ansvaret för de asylsökande. Kommunernas ansvar för de asylsökande som bodde i eget boende inskränkte sig till att erbjuda de asylsökande barnen plats i den obligatoriska skolan samt att de hade det generella ansvaret för att ingripa om barn far illa.

7.1.9. Socialbidrag blir asylbidrag blir dagersättning…

Under den tid då asylsökande var en rent kommunal angelägenhet var det kommunen som prövade deras (de asylsökandes) försörjningsbehov och beviljade socialbidrag. När lagen om bistånd till asylsökande började tillämpas fullt ut 1989 blev det istället Invandrarverket som för det mesta prövade biståndsbehovet och beviljade asylbidrag. Kommunerna ansvarade bara för dem som tillåtits avvakta asylbeslutet utanför förläggningssystemet och med införandet av lagen om mottagande av asylsökande 1994 blev Invandrarverket (sedan 1 juli 2000 Migrationsverket) ensamt ansvarigt för att bevilja ekonomiskt bistånd till alla asylsökande, oavsett var de bor. Med införandet av lagen ändrades också beteckningen på den eko-

nomiska ersättningen från asylbidrag till dagersättning. Bakom begreppsbytet låg en förändrad syn på det stöd som ges till asylsökande. Så långt som möjligt ska pengarna ses som ersättning för de arbets- och studieinsatser de asylsökande gör under väntetiden.

Bidraget var redan från början (och är fortfarande) lägre än socialbidraget och det nuvarande försörjningsstödet eftersom vissa kostnader, som ingår i försörjningsstödet, inte är aktuella för asylsökande, som exempelvis inköp av möbler och hemutrustning.

7.2. Verksamheten under asyltiden förändras

Parallellt med att de asylsökandes boende, liksom det ekonomiska biståndet, har förändrats har den förändrade verkligheten också tvingat fram ett annat innehåll i mottagningstiden. Utgångspunkten under Arbetsmarknadsstyrelsens tid var att det normala flyktingmottagandet skulle ske i organiserade former med flyktingar mottagna främst från olika flyktingläger och i samarbete med UNHCR. De som reste in spontant betraktades som undantag från reglerna och för deras del var det klart utsagt från regering och riksdag att inga åtgärder – utöver att garantera dem mat och husrum under prövningstiden – skulle vidtas. Det var först när prövningen var avslutad och det var klart att de sökande beviljats asyl eller uppehållstillstånd av annat skäl, som introduktionsinsatser skulle göras. Inställningen avspeglades exempelvis i det faktum att kommunerna inte kunde påräkna några bidrag från statens sida för eventuella insatser för asylsökande utöver att förse dem med mat och husrum. Det var emellertid inte ovanligt att kommunerna erbjöd väntarna olika typer av insatser, ibland av samma slag som ordnades för flyktingarna med tillstånd.

7.2.1. Lång väntan kräver meningsfull sysselsättning

Frågan om innehållet i väntetiden diskuterades ingående inom ramen för den Invandrarpolitiska kommitténs arbete i början av 80-talet. Där konstaterades att väntetidens längd måste vara avgörande för vilka samhällsåtgärder som bör sättas in. I första hand förordade kommittén att resurser och ansträngningar borde sättas in på att förhindra långa väntetider men om de ändå uppstod menade kommittén att det kunde vara rimligt att ge de väntande allmän orientering om förhållandena i landet samt aktiviteter för hela familjen. Även viss

undervisning i svenska kunde tänkas men däremot menade kommittén att sfi-utbildningen, som just då var under utredning, borde förbehållas dem som fått uppehållstillstånd. Och att tillåta arbete under asyltiden eller att sätta in direkt arbetsmarknadsförberedande åtgärder skulle strida mot den reglerade invandringens principer och den allmänna arbetsmarknadspolitiken i landet, menade utredningen. Meningsfull sysselsättning var vad utredningen förordade för de asylsökande om väntetiden blev lång.

Samma principiella inställning till spontant inresta asylsökande hade även Agfa-utredningen i sitt förslag till lokalt omhändertagande av flyktingar. ”Väntetiden för asylsökande bör inte utformas så att den i sig uppmuntrar till ökad invandring av personer som därför väljer att anföra politiska skäl för att söka UAT” (uppehålls- och arbetstillstånd), skrev Agfa-utredningen. I första hand menade emellertid utredningen att det var möjligheten att få uppehållstillstånd, som kunde uppmuntra personer utan asylskäl att åberopa politiska skäl men också att villkoren under asyltiden kunde utgöra en ”uppmuntran” för presumtiva sökande. Eftersom Agfa-utredningen också förutsatte att vistelsetiden på förläggningarna skulle bli kort fanns det ingen anledning att påbörja någon omfattande verksamhet redan under förläggningstiden. Utöver information om praktiska frågor gavs i stort sett enbart information – med hjälp av tolk – om asylprocessen. Därutöver användes förläggningstiden till hälsoundersökning samt först och främst asylutredning.

I regeringens proposition (1983/84:124) om mottagandet av flyktingar och asylsökande m.m., som följde på de båda utredningarna gav statsrådet uttryck för samma synsätt. En utgångspunkt var den av riksdagen fastslagna principen att tillståndssökande inte hade rätt att arbeta under väntetiden och därmed följde också att inga arbetsförberedande åtgärder borde vidtas förrän tillstånd hade beviljats. För övrigt menade statsrådet att: ”Omfattningen och formerna för biståndet till den som saknar tillstånd måste anpassas till det förhållandet att det är osäkert om den tillståndssökande kommer att få stanna i landet.” Detta blev också inriktningen i det lokala omhändertagandet av de asylsökande som sjösattes 1985.

7.2.2. Förläggningsverksamheten utvecklas

När mottagandet av asylsökande utreddes på nytt i slutet av 1980talet och resulterade i att de asylsökande hänvisades till förläggningarna, var det framför allt den långa väntetiden på kommunplace-

ring för dem som fått uppehållstillstånd som stod i fokus. Alltför många personer med klara uppehållstillstånd tvingades bo kvar på förläggningarna över ett år på grund av bostadsbristen i kommunerna, konstaterade statsrådet i proposition (1989/90:105) om samordnat flyktingmottagande och nytt system för ersättning till kommunerna m.m. Situationen var särskilt frustrerande eftersom det samtidigt fanns en stor efterfrågan på arbetskraft i många kommuner. Den helhetssyn på integrationen av flyktingar i det svenska samhället, som påbjöds i propositionen, siktade främst in sig på att samordna de berörda samhällsorganens insatser för dem som fått uppehållstillstånd antingen de hade kommunplacerats eller fortfarande fanns kvar på förläggningarna.

7.2.3. Meningsfull sysselsättning och arbetsmarknadsförberedelser

I takt med att förläggningstiden blev längre ändrades innehållet i verksamheten så att svenskundervisning påbörjades redan under förläggningstiden och de asylsökande deltog också i skötseln av förläggningarna. Invandrarverket byggde upp ett system för att undan för undan ge allt mer fördjupad samhällsinformation samtidigt som utbudet av fritidsaktiviteter och barnverksamhet ökade. Att skapa ”meningsfull sysselsättning” blev ett mål för Invandrarverkets förändringsarbete. I detta ingick även att få in arbetsförmedlarna på förläggningarna. Deras insatser motiverades av att personer med permanenta uppehållstillstånd i stor omfattning tvingades bo kvar på förläggningarna på grund av den rådande bostadsbristen i kommunerna.

I det läget var det angeläget att ändå komma igång med arbetsmarknadsförberedelserna för de nykomna och därför kom Invandrarverket och Arbetsmarknadsstyrelsen överens om ett samarbete. Inriktningen var att så snabbt som möjligt kartlägga de boendes utbildnings- och yrkesbakgrund och att registrera dem som arbetsförmedlarna bedömde vara arbetssökande i arbetsmarknadsverkets sökanderegister. Samarbetet mellan Invandrarverket och Arbetsmarknadsstyrelsen tog sig exempelvis formen av att särskilda arbetsförmedlare vissa dagar fanns tillgängliga på förläggningarna eller att de hade särskild tid avsatt på arbetsförmedlingarna för arbete med dem som bodde på förläggningarna. Invandrarverket gjorde även särskilda informationsinsatser riktade till kommunerna för att göra dem uppmärksamma på att det fanns arbetskraft på förläggningarna.

De arbetsmarknadsförberedande åtgärderna var emellertid enbart inriktade på de personer som fått uppehållstillstånd. För de asylsökande förutsattes att insatserna hölls på en annan nivå som främst syftade till att göra väntetiden så meningsfull som möjligt. I princip skulle de inte omfattas av introduktionsinsatser under väntetiden (prop. 1989/90:105).

7.2.4. Förändrad syn på asyltidens betydelse

En delvis förändrad syn på asyltidens betydelse och innehållet i verksamheten under asyltiden kom i början på 1990-talet. Den 1 juli 1992 ändrades utlänningsförordningen så att asylsökande kunde befrias från kravet på arbetstillstånd om deras asylärende inte kunde avgöras inom fyra månader. Detta var slutpunkten på en segdragen diskussion, som pågått under många år, om de asylsökandes rätt att arbeta och den passiviserande inverkan som de långa väntetiderna hade. Reformen kom emellertid i ett konjunkturläge när arbetslösheten i hela samhället ökade och den fick från början inte någon kvantitativ betydelse. Det var få av de asylsökande, som kunde hävda sig på en vikande arbetsmarknad där inte ens välutbildade svenskar alltid kunde få arbete.

I Mottagandet av asylsökande och flyktingar (SOU 1992:133) diskuteras asyltidens betydelse för den framtida integrationen. Utredaren finner att asyltidens utformning och innehåll har betydelse både för de asylsökandes framtida möjligheter att inlemmas i det svenska samhället och för svenskarnas syn på flyktingar och invandrare. Det var den ”iögonenfallande sysslolösheten” under asyltiden som utredaren menade kunde påverka den allmänna opinionen gentemot flyktingar i negativ riktning. Samtidigt bidrog den till att de asylsökande passiviserades och fick skeva föreställningar om levnadsvillkoren i landet. Sammantaget påverkade detta också de framtida integrationsmöjligheterna. Det föreslagna botemedlet var att fylla asyltiden med en principiell skyldighet för de sökande att så långt som möjligt försörja sig själva. Det kunde antingen ske genom arbete på den öppna marknaden eller genom att – inom förläggningssystemet – delta i arbete och studier åtta timmar per dag. För att sätta ekonomisk kraft bakom kravet knöts ett förslag till asyllån, som ”amorterades” genom arbete, till kravet på ”att göra rätt för sig”.

Utredaren ansåg samtidigt, i likhet med Afga-utredningen tio år tidigare, att mottagningssystemets utformning spelar en stor roll när personer väljer i vilket land de vill söka asyl. De delar i mottag-

ningssystemet som kan ha ”pull-effekter” är, enligt utredarens bedömning, främst möjligheterna att arbeta, boendet, skolgången för barnen, sjukvården samt det ekonomiska bidragssystemet. I första hand borde emellertid dragningskraften i asylsystemet hanteras genom en snabb handläggning av asylärenden menade utredaren, inte genom att samhället avstod från att skapa arbete och sysselsättning under asyltiden.

7.2.5. Aktiviteter med dubbla syften

Något asyllån infördes aldrig men synen på asyltiden formulerades som: ”Ett bra och effektivt mottagningssystem där de asylsökande själva får ta ansvar kan bidra till en snabbare framtida integration i det svenska samhället och för dem som inte får stanna kan det underlätta ett återvändande”. (Regeringens skrivelse 1993/94:127,

Invandrar- och flyktingpolitiken) De aktiviteter som ska ingå i verksamheten under asyltiden ska alltså både förbereda för ett fortsatt liv i Sverige och för ett – i bästa fall självmant – återvändande till hemlandet eller ett annat land.

När Migrationsverket 1999 tog över polisens ansvar att genomföra av- och utvisningsbeslut, blev det dubbla syftet med aktiviteterna under asyltiden än mer accentuerat. För handläggarna på mottagningsenheterna tillkom nu uppgiften att vid en serie samtal förbereda de asylsökande på att återvända självmant om deras asylansökan slutgiltigt avslogs av Utlänningsnämnden. Tanken var också att väntetiden mellan Migrationsverkets avslag och Utlänningsnämndens prövning skulle kunna användas för aktiviteter, som förberedde återvändandet; det kunde alltså bli frågan om att förändra innehållet i den organiserade verksamheten så att den skulle kunna vara till nytta för den avvisade efter hemkomsten.

Det dilemma som finns inbyggt i det dubbla uppdraget beskrivs i en översyn av mottagningssystemet, som genomfördes 1999 av Eva Norström på Migrationsverkets uppdrag:

Detta är en grannlaga uppgift eftersom risken är mycket stor att den asylsökande uppfattar handläggarnas frågor om en framtid i hemlandet som ett ifrågasättande. Det krävs en särskild metodik för att en handläggare ska härbärgera att samtidigt tro på den asylsökande, upprätta en handlingsplan som samtidigt planerar för två framtider – en i Sverige och en någon annanstans – att respektera den asylsökandes val att överklaga ett avslag i första instans, att finnas tillhands som stöd och samtidigt ha makten att fatta beslut om att ta den asylsökande i fängsligt förvar. Som systemet är uppbyggt just nu, krävs det av

handläggaren att kunna både slå och trösta och för detta finns inga väl fungerande metoder.

Trots de uppenbara svårigheterna i det dubbla uppdraget visar erfarenheterna sedan förändringen infördes att Migrationsverkets handläggare i en majoritet av avvisningsärendena lyckas ge ett sådant stöd att de avvisade väljer att självmant resa hem.

7.3. Problem och möjligheter under asyltiden

Enligt regeringens direktiv ska föreliggande utredning analysera ”i vilken mån förutsättningarna för integration påverkas av individens situation och samhällets insatser under den tid asylansökan prövas”. Utgångspunkt för analysen ska vara att den som beviljas uppehållstillstånd ska ges goda förutsättningar för att snabbt komma ut i arbetslivet och bli självförsörjande. Vidare vill regeringen ha en analys av ”i vilken mån koncentrationen av asylsökande och nyanlända flyktingar till vissa kommuner och bostadsområden påverkar integrationsprocessen” och hur de som upplåter bostad för asylsökande påverkas av situationen.

Barns och ungdomars situation ska uppmärksammas liksom eventuella skillnader mellan kvinnor och män i fråga om integrationsprocessen. Analysen av barns och ungdomars situation bör bl.a. utgå från hur boendet under tiden asylansökan prövas påverkar barn och ungdomar och i vilken utsträckning kommunerna ger dem det stöd de har behov av. Situationen för barn som kommit till Sverige utan vårdnadshavare bör uppmärksammas särskilt.

7.3.1. Hur påverkas integrationen av asyltiden?

Som framgått av den tidigare redogörelsen har samhällets syn på asyltidens utformning och betydelse för den framtida integrationen förändrats under resans gång. Det är inte lätt att ur de olika redovisningarna, av invandrarnas situation i Sverige, urskilja just asyltidens betydelse för graden av integration och delaktighet vid olika tidpunkter. Medan åtskilliga rapporter och uppföljningar redovisar invandrarnas förhållanden efter vistelsetid i Sverige finns det mycket få undersökningar som ställer deras sysselsättningsgrad, inkomster och levnadsförhållanden i övrigt i relation till hur lång asyltiden varit och hur den varit utformad.

Lars Andersson gjorde i början av 90-talet en undersökning där han försökte urskilja hur asyltidens längd påverkade de sökandes benägenhet att söka och få arbete. Det statistiskt säkerställda samband han fann var att de som drabbats av långa utredningstider fick sitt första arbete snabbare än de med korta väntetider. Resultatet tolkades som att väntetiden visserligen försämrade yrkeskompetensen men samtidigt förstärktes kulturkompetensen och det senare överskuggade det förra. Det föreföll som om det generellt krävdes en viss tid – som asylsökande eller nyinvandrad – innan man lyckades få fotfäste på arbetsmarknaden. Dessutom fann han att olika nationaliteter behövde olika lång tid för att etablera. Hans slutsats, efter att ha kontrollerat för skillnader i utbildningsbakgrund m.m. blev att det förelåg etnisk diskriminering på den svenska arbetsmarknaden. På något annat sätt kunde han inte förklara skillnaderna mellan nationaliteterna.

Dan-Olof Rooth har i sin avhandling Refugee Immigrants in

Sweden följt närmare 56 000 personer som beviljats uppehållstillstånd av flykting- eller flyktingliknande skäl under åren 1987–1991.

Han har bland mycket annat försökt urskilja hur en lång väntetid på förläggning påverkar benägenheten att studera och sannolikheten för att ha arbete år 1995. Resultaten visar att studiebenägenheten ökar med lång förläggningstid och när det gäller sannolikheten för att ha arbete 1995 är det bara iranska och irakiska män och rumänska kvinnor som påverkats negativt av den långa väntetiden.

Den oro som finns för vad lång väntetid innebär för de asylsökandes framtida liv är snarast grundad i en allmänmänsklig erfarenhet av vad långa avbrott i det normala livet kan föra med sig. Kunskapen visar att det är svårare för människor att komma tillbaka i arbete efter långa sjukskrivningar och den långa och ofrivilliga arbetslöshetens plåga är ofta omvittnad. För de asylsökande är väntetiden också ofta förknippad med andra försvårande omständigheter som vi vet påverkar människors välbefinnande och därmed också deras koncentrationsförmåga, inlärningsmöjligheter och initiativkraft. I det forskningsprojekt om Hälsofrämjande introduktion, som under fyra år bedrivs vid Karolinska institutet i samverkan med Institutet för Psykosocial medicin, utgår man från fem grundläggande förutsättningar för hälsa:

  • att man har det allra viktigaste i livet inom räckhåll; ofta gäller det självklart familj och vänner men det kan också gälla ens hus och hem
  • att man inte hotas till liv och lem
  • att man är tillförsäkrad sina mänskliga rättigheter och bemöts med respekt
  • att man kan bibehålla eller återupprätta sina identitetsskapande roller; som man/kvinna, make/maka, mor/far, yrkesman eller andra samhälleliga roller
  • att man kan se och förstå helheten i den situation man befinner sig i och också kan påverka den.

Asylsökande saknar ofta flera av dessa grundläggande förutsättningar. Familjen är kanske splittrad och familjeåterföreningen drar ut på tiden. Rollen som exempelvis familjefar och -försörjare är svår att återupprätta när barnen snabbare än föräldrarna orienterar sig i det nya landet och där vägen till egen försörjning är lång. Möjligheterna att själv påverka utgången i asylärendet – det som framstår som allra viktigast just då – är mycket begränsade. Ett beslut om asyl grundas normalt inte på den sökandes agerande under väntetiden utan på personens behov av beskydd i förhållande till hemlandet, dvs. på vad som redan har skett och kan komma att ske någon annanstans. Och att urskilja helheten i det asylprövnings- och mottagningssystem som en sökande befinner sig i – dessutom i ett land vars kulturella och juridiska regler är främmande – klarar knappast ens alla infödda svenskar. Att mer eller mindre ofrivilligt lämna sitt land är kort sagt aldrig någon sinekur men svårigheterna vägs delvis upp av förhoppningarna om säkerhet till liv och lem eller om ett bättre liv än i det land man lämnat.

Utredningen bedömer inte att bristen på vetenskapliga belägg, för just asyltidens påverkan på integrationen, behöver leda till någon tvekan när det gäller ambitionerna att göra den dels så kort som möjligt, dels så aktiv och hälsofrämjande som möjligt. Inte i några politiska dokument, som gäller vare sig migrations- eller integrationspolitik, finns heller några andra mål än att försöka förkorta asyltiden. Vare sig samhället eller de skyddsbehövande människorna har något att tjäna på långa handläggningstider men trots det har de gång på gång och under långa perioder varit alldeles för långa. Det ligger inte inom ramen för utredningsuppdraget att lägga några förslag avseende vare sig utformningen av utlänningslagstiftningen eller medelstilldelningen till de ansvariga myndigheterna men vi vill ändå understryka hur angeläget det är att ansträngningarna att korta väntetiderna inte mattas. Mot bakgrund av de många årens erfarenheter av hur svårt det är att – trots god vilja – undvika att det tidvis uppstår långa väntetider är det desto mera angeläget att

asyltiden utformas så att det finns beredskap att möta också långa väntetider.

7.3.2. Från så lite som möjligt till åtta timmar per dag

Medan ansträngningarna att korta asyltiden så mycket som möjligt aldrig har ifrågasatts så har däremot utformningen och innehållet i asyltiden diskuterats vid många tillfällen. Diskussionen har ofta gällt rimligheten i, och effekterna av, att sätta igång olika aktiviteter för asylsökande innan man vet om de kommer att få stanna i landet eller ej. Frågan har självklart en ekonomisk sida – alla åtgärder kostar – men diskussionen har också gällt hur de själva och deras förväntningar påverkas av de olika åtgärderna. Hur tolkar de asylsökande det faktum att Sverige så att säga ”kostar på” dem svenskundervisning, samhällsinformation, lägenhet och försörjning? Tror de att de ska få stanna? Blir det svårare för dem att återvända? Eller är det möjligt att ge asyltiden ett innehåll, som kan utgöra en början på introduktionen för ett fortsatt liv i Sverige samtidigt som möjligheten och förberedelsen för ett återvändande kan hållas levande?

Ända fram till början av 90-talet var samhällets principiella inställning att asylsökande inte skulle bli föremål för samma ”omsorger” som de som beviljats uppehållstillstånd. Motivet var både att man ville undvika att ge människor i falska förhoppningar och att man oroade sig för att asyltiden i sig kunde fungera som magnet. Agfa-utredningen menade emellertid aldrig att åtgärderna under asyltiden kunde vara mera ”lockande” än möjligheten att få uppehållstillstånd. Vi den tiden var ju sannolikheten för att få uppehållstillstånd rent statistiskt tämligen goda.

I ett avseende kopplades asyltiden i Agfa-utredningen ihop med de framtida integrationsinsatserna. Det gällde boendet i kommunerna som bl.a. motiverades med att samma kommunala personal då skulle ansvara för kontakterna med de nykomna både under asyl- och introduktionstiden och det skulle, enligt utredningen, innebära effektivitetsvinster. Kostnadskrävande särlösningar för asylsökandes service skulle därigenom kunna undvikas.

Meningsfull verksamhet under väntetiden

Inte heller Invandrarpolitiska kommittén som delvis arbetade parallellt med Agfa-utredningen mellan 1980 och 1984 förordade andra

insatser för de asylsökande än bostad och försörjning på en skälig nivå. Därtill kom akut sjukvård och vissa åtgärder för barnen men för vuxna asylsökande var det inte motiverat med andra insatser än ”någon form av meningsfull verksamhet” som lämpligen kunde anordnas av kommuner studieförbund eller andra organisationer. Remissinstanserna var inte heller särskilt engagerade i frågan och bara Socialstyrelsen påpekade att insatserna ”måste anpassas till det förhållandet att det är osäkert om den tillståndssökande kommer att få stanna i landet”. Om dessa begränsade insatser främst motiverades av ekonomiska skäl eller av oro för att skapa en dragningskraft framgår inte av den proposition som följde på utredningen (1983/84:124). Däremot poängteras i propositionen att ett kommunalt mottagande av asylsökande innebär att de så tidigt som möjligt kan leva som andra människor i en normal miljö och att de efter att ha fått tillstånd kan få en behovsanpassad introduktion i samma miljö. Stora förhoppningar knyts också, i både Agfa-utredningen, Invandrarpolitiska kommittén och den följande propositionen, till möjligheterna att med hjälp av det lokala omhändertagandet sprida de nyinvandrare till fler och lämpligare kommuner. Därigenom hoppas man förhindra höga koncentrationer av utrikes födda till vissa kommuner och kommundelar.

Asyltidens innehåll och framtida integration

De båda utredningar i början av 1990-talet – Arbete åt asylsökande och Mottagande av asylsökande och flyktingar – lyfter fram de ekonomiska och mänskliga aspekter på asyltiden och även hur de asylsökandes sysslolöshet påverkar den allmänna opinionen. Regeringen konstaterar i sin proposition (1993/94:94) att väntetiderna tyvärr och ofrånkomligt blivit långa. ”En lång och passiv väntan orsakar stora och onödiga kostnader för samhället,” skriver regeringen och fortsätter: ”Sysslolösa asylsökande kan ge den svenska allmänheten en negativ bild av asylsökande i allmänhet. Asylsökande bör av dessa skäl ha möjlighet att genom arbete försörja sig och sin familj i de fall väntan på beslut blir lång.”

I och med denna proposition understryks vikten av att asyltiden under upp till åtta timmar per dag fylls med arbete, studier och annan organiserad verksamhet. Istället för det förslag om asyllån som utredningen om asylmottagande la, föreslog utredningen om arbete åt asylsökande att en ersättning skulle utgå för utfört arbete. I den följande propositionen stannade regeringen för en dagersättning,

som skulle kunna sättas ned om den asylsökande inte deltog i den organiserade verksamheten. De asylsökande som skaffat sig arbete på den öppna marknaden skulle betala för bostad och eventuellt uppehälle på förläggning. Bakom förslagen fanns, förutom besparingsskälen, en mera långsiktig integrationsaspekt, som regeringen formulerade i propositionen. ”Om asylsökande under väntetiden får leva i passivitet och bidragsberoende får detta allvarliga konsekvenser för deras framtid.”

Mera aktivitet men inte samma som för flyktingar med tillstånd

Kopplingen av asyltidens innehåll till den framtida integrationen innebar emellertid inte att regelrätt sfi-utbildning borde påbörjas under asyltiden. Skälet var främst den koppling som då fanns till lagen om rätt till ledighet för svenskundervisning för invandrare. För att inte minska de asylsökandes attraktivitet på den öppna arbetsmarknaden förordades istället en skyldighet för alla asylsökande att delta i svenskundervisning i annan form. Inte ens de som bodde i eget boende fick någon rätt att delta i sfi. Däremot underströks att den svenska de asylsökande skulle få lära sig under asyltiden skulle vara av så hög kvalitet att den inte bara underlättade livet under asyltiden utan också kunde förkorta integrationstiden för dem som så småningom fick uppehållstillstånd. För dem som avvisades konstaterades att språkkunskaper alltid var av värde.

Övriga organiserade verksamheter under asyltiden som de sökande skulle ha skyldighet att delta i var arbete på förläggningen med städning, trädgårdsarbete, kaféverksamhet, barn- och fritidsverksamhet m.m. Det ingick också att man deltog i orientering om det svenska samhället och i studiecirklar samt verksamhet utanför förläggningen.

Regeringen utgick ifrån att de förändringar som genomförts skulle leda till kostnadsbesparingar på flera sätt. Dessutom bedömde man att den redan tidigare införda möjligheten för asylsökande att arbeta skulle minska kostnaderna i mottagningssystemet liksom ett förslag om att lägga ut all förläggningsverksamhet på entreprenad.

Oklara ambitionsnivåer

Den ordning som infördes i och med att proposition 1993/94:124 antogs och trädde i kraft 1 juli 1994 gäller i princip fortfarande. Att den organiserade verksamheten är tänkt att förbereda de asylsök-

ande för den framtida integrationen framhålls också i regeringens integrationspolitiska proposition 1997/98:16, Sverige framtiden och mångfalden – från invandrarpolitik till integrationspolitik. Däremot har aldrig omfattningen och innehållet i den organiserade verksamheten preciserats i Migrationsverkets regleringsbrev.

Riksrevisionsverket, som under 2002 genomförde en granskning av den organiserade verksamheten är kritiskt till att det saknas tydliga operativa mål för aktiviteterna under asyltiden, liksom prioriteringar mellan migrationspolitiska och integrationspolitiska mål för asylsökande. (RRV 2002:19) Riksrevisionsverket konstaterar vidare att lagen om mottagande av asylsökande inte är utformad så att den ger stöd för de integrationspolitiska aspekterna av den organiserade verksamheten. Slutresultatet blir, enligt verket, en osäkerhet om den organiserade verksamhetens mål och medel. Ska den med all kraft inriktas på att förbereda dem som får stanna för den fortsatta introduktionen i någon kommun eller ska den organiserade verksamheten först och främst inrikta sig på att göra väntetiden meningsfull? Och hur ska den påbjudna balansgången mellan förberedelser för ett fortsatt liv i Sverige och ett återvändande hanteras?

Osäkerheten speglas också i de intervjuer Riksrevisionsverket gjort med handläggare inom Migrationsverket som arbetar med den organiserade verksamheten. Handläggarna är exempelvis inte alltid på det klara med vad kraven på individualisering av verksamheten innebär eller vad syftet med verksamheten har för den som fått avvisningsbeslut och om de då verkligen ska delta i den. Vidare är man inte klar över om det är önskvärt att de asylsökande ska ha någon arbetslivskontakt eller till och med arbeta på den öppna arbetsmarknaden. Det är också svårt att veta hur hårt man ska driva kravet på att deras deltagande i verksamheten när man samtidigt ska betona frivillighet och det egna ansvar.

Central överenskommelse ytterligare ett steg i utvecklingen

År 2001 träffades en överenskommelse mellan Migrationsverket, Arbetsmarknadsstyrelsen, Integrationsverket, Skolverket och Svenska Kommunförbundet om att utveckla introduktionen för flyktingar och andra invandrare. I de delar som berör asyltiden skymtar en ambition att ytterligare förstärka de integrationsinriktade åtgärderna under asyltiden men det dubbla syftet – förberedelse för att integreras i Sverige eller återvända till hemlandet – finns fortfarande kvar. Dock är de inblandade myndigheterna

överens om att försöka förstärka de rent arbetsmarknadsinriktade åtgärderna. Bland annat förordas att de asylsökandes utbildningsbakgrund och arbetslivserfarenhet ska kartläggas redan under asyltiden. Dessutom ska arbetsförmedlingen vid behov medverka och erbjuda rådgivning åt dem med arbetslivserfarenhet.

Under de knappt åtta månader överenskommelsen gällt när granskningen görs, har emellertid ”förvånansvärt lite” hänt på lokal nivå för att fylla överenskommelsen med ett konkret innehåll, konstaterar Riksrevisionsverket. Medel för insatser med anledning av överenskommelsen har inte avsatts och några resultat av den samverkan, som överenskommelsen talar om kan verket ännu inte urskilja.

Bara hälften av de asylsökande deltar

Deltagandet i organiserad verksamhet har aldrig nått de åtta timmar per dag för alla som var ambitionen när den infördes. Riksrevisionsverkets granskning visar att ca hälften av de asylsökande mellan 16 och 65 år deltog i organiserad verksamhet vid en given tidpunkt och i genomsnitt fyra timmar per dag. Enligt Migrationsverkets redovisning fanns det år 2001 i genomsnitt 16 962 asylsökande mellan 16 och 65 år i mottagningssystemet. Av dessa bedömdes drygt 70 procent kunna delta i organiserad verksamhet och drygt 70 procent av dessa deltog 21 timmar per vecka. År 2002 deltog 80 procent i organiserade verksamhet och drygt 70 procent deltog 27–28 timmar per vecka.

I Riksrevisionsverkets undersökning bestod innehållet i den organiserade verksamheten för hälften av deltagarna av att de läste svenska och för övrigt varierade innehållet. Mycket få, eller fyra procent, hade sin organiserade verksamhet i form av en praktikplats. Mellan tre och fyra procent av de asylsökande vägrade delta i organiserad verksamhet eller var frånvarande utan giltiga skäl. Slutligen var det ca 250 personer, ca 1,5 procent, som arbetade på den öppna arbetsmarknaden.

När det gäller arbetsmarknadsinriktade insatser konstaterar Riksrevisionsverket att Migrationsverkets handläggare i allmänhet inte arbetar aktivt för att de asylsökande ska få arbete på den öppna arbetsmarknaden. Insatser för de asylsökande från arbetsförmedlingarnas sida är sällsynta och mellan 70 och 80 procent av de sökande har inte haft någon praktik inom ramen för den organiserade verksamheten. Validering av yrkesutbildning eller erfarenhet genom arbetsförmedlingens försorg sker för närvarande inte.

Många orsaker bakom det låga deltagandet

Bakom det låga deltagandet i organiserad verksamhet finns flera orsaker. Riksrevisionsverket har bl.a. pekat på oklara mål och ambitionsnivåer och därmed svårigheter att följa upp och utvärdera insatserna. Bristande resurser och tid, dålig samverkan med andra myndigheter och kvalitativa brister i den organiserade verksamheten ligger också bakom det låga deltagandet.

Andra komplikationer är den stora variationen av nationaliteter, åldrar, bakgrunder, hälsotillstånd, modersmål, bostadsförhållanden och personliga önskemål och ambitioner, som måste hanteras inom mottagningssystemet. Om handläggarna inom den organiserade verksamheten tillsammans med de asylsökande ska kunna utforma individuella och konstruktiva planer för den organiserade verksamheten, som också upplevs som meningsfulla och nyttiga för de sökande, krävs att det finns ett rikt och varierat utbud av aktiviteter att välja och vraka bland. Att utforma och upphandla ett sådant rikt utbud, som dessutom måste kunna variera över tid, kräver både tid och pengar. Att knyta och upprätthålla kontakter med lokala arbetsplatser för att hitta och förmedla lämpliga praktikplatser kräver goda yrkesrådgivningskunskaper, branschkännedom och ännu mera tid. Att på ett insiktsfullt och nyanserat sätt motivera asylsökande, som tvekar att satsa helhjärtat innan uppehållstillståndet är klart, som mår dåligt eller som aldrig tänkt sig att arbeta utanför hemmet och heller inte ser nödvändigheten i att lära sig svenska, kräver stor psykologisk skicklighet, tålamod och ännu en gång tid. Att motivera och förklara varför graviditet inte är en giltig grund för att befrias från deltagande i organiserad verksamhet och varför dagersättningen satts ned på grund av ogiltig frånvaro kräver pedagogiska utförsgåvor av stora mått. Några ekonomiska fördelar har en asylsökande inte av att öka sitt deltagande i den organiserade verksamheten. De fördelar en asylsökande måste kunna se är att han kan lära sig svenska och att han genom deltagande i organiserad verksamhet sannolikt kan förbättra sina framtida chanser att få arbete och tjäna pengar.

Till detta kommer sedan rent praktiska problem som måste hanteras; att tolkar måste beställas och vara närvarande och att både de asylsökande som bor i eget boende och de som bor på anläggningarna allt oftare finns spridda på många orter. Även de logistiska uppgifterna med att boka mötestider, lokaler, tolkar och ta hänsyn till resorna kräver sin tid. Riksrevisionsverket har uppskattat att varje handläggare som sysslar med organiserad verksamhet ansvarar för

mellan 120 och 176 asylsökande mellan 16 och 65 år. Om de oavbrutet under hela arbetstiden enbart ägnar sig åt att samtala med ”sina” asylsökande skulle de rent teoretiskt kunna ägna ca en timme per månad och asylsökande åt sådana samtal och då har de inte avsatt någon tid för arbetsplatsgemensamma frågor än mindre deltagit i någon komplex extern upphandling eller försökt hitta en skräddarsydd praktikplats åt en irakisk snickare eller en iransk ingenjör specialiserad på att konstruera anläggningar för juicetillverkning.

Att hälften av de asylsökande deltar fyra timmar per dag i organiserad verksamhet kanske trots allt är en bra siffra, säger Riksrevisionsverket i sin granskningsrapport när de efterlyser klargöranden från statsmakterna avseende både målen för och omfattningen av den organiserade verksamheten.

7.3.3. Hur påverkas integrationen av boendet under asyltiden

Tanken på att boendet under asyltiden kan ha betydelse för den framtida integrationen spelade en stor roll redan i Agfa-utredningen. Det var ambitionen att ge de asylsökande ett ”normalt” boende som motiverade övergången till ett lokalt omhändertagande av asylsökande direkt i kommunerna istället för omhändertagande på institution. Att statsmakterna bara tre år senare retirerade med de asylsökande tillbaka till förläggningarna grundandes knappast på att man omvärderat institutionernas inflytande på integrationen utan på kommunernas problem med att hantera blandningen av väntande och avvisade asylsökande. Ambitionen blev istället att försöka utforma institutionerna, förläggningarna, så att ett normalt boende i vanliga lägenheter blev möjligt.

Även utredningen om mottagande av flyktingar och asylsökande misstrodde institutionernas möjligheter att bidra till en god framtida integration, t.o.m. när de var utformade som vanligt lägenhetsboende. Istället förordades stöd för det egna boendet hos släkt och vänner av flera skäl, bl.a. att de asylsökandes fria val av boende borde accepteras och att det egna boendet var mindre passiviserande än förläggningsboendet. Stora koncentrationer av nyinflyttade på förläggningar kunde skapa normlöshet och vara ett irritationsmoment för kringboende, menade man. Det egna boendet kunde också motverka främlingsfientlighet eftersom flera kontakter mellan asylsökande och svenskar uppstod och det kunde också vara lättare för den asylsökande att hitta arbete på den öppna arbetsmarknaden. Ytterligare en fördel var om den asylsökande var

inneboende hos släktingar eller vänner eftersom dessa då på ett effektivt och pedagogiskt sätt kunde lära ut samhällets skrivna och oskrivna regler.

De farhågor som framfördes om trångboddhet, konflikter mellan värdfamilj och inneboende och risk för accelererande boendesegregation bedömde utredningen som hanterbara. Trångboddhet är en så subjektiv känsla att den helt och hållet bör överlåtas till den enskilde asylsökanden och hans värdar. Skulle konflikter uppstå fanns alltid möjligheten för de asylsökande att flytta tillbaka till förläggningsboende. Skulle boendet innebära att barn och ungdomar far illa eller att kringboende blir störda borde sådana problem behandlas på samma sätt som när det händer med svenska familjer. Slutligen avfärdades oron för ökad boendesegregation med hänvisning till att flyktingarna med den flyktingmottagning som hade praktiserats hade spritts till mer än 280 kommuner. Eftersom dessutom bara tio procent av de asylsökande uppskattades komma att bo i eget boende så kunde de inte rimligen påverka boendesegregationen nämnvärt, menade utredaren. Regeringens proposition följde utredningens förslag.

Farhågor besannas och förhoppningar infrias

Både förhoppningar och farhågor i anslutning till förändringarna 1994, när den nya lagen om mottagande av asylsökande m.fl. infördes, besannades snart. Ambitionen att få så många asylsökande som möjligt att ordna boendet på egen hand uppnåddes med råge när uppåt 60 procent av de asylsökande snart valde eget boende och därmed minskade förläggningskostnaderna med ca 200 miljoner kronor. Samtidigt besannades också farhågorna för att det egna boendet skulle bidra till en ökad boendesegregation när majoriteten av de asylsökande i eget boende valde att bosätta sig i storstadsområden och företrädesvis i de redan invandrartäta bostadsområden.

När den invandrarpolitiska kommittén som tillsattes på nittiotalet (dir. 1994:130) 1996 utvärderade mottagandet av asylsökande fann de att de negativa effekterna av det egna boendet översteg de positiva. Bland annat hade möjligheten att sprida de nyinvandrade till många kommuner närmast omintetgjorts eftersom de som valt eget boende under asyltiden automatiskt stannade kvar och bosatte sig i samma kommuner om och när de fick uppehållstillstånd.

Lagen om mottagande av asylsökande hade lett till ökad inflyttning till storstäderna, konstaterade utredningen och de befarade att

det skulle leda till ökad arbetslöshet och socialbidragsberoende bland de nyinvandrade. Eftersom de oftast bodde i invandrartäta bostadsområden skulle också deras möjligheter att knyta kontakter med svenskar och det svenska samhället försvåras avsevärt. Mot den bakgrunden föreslog utredningen en återgång till de regler som gällt före lagens tillkomst.

Något återtåg till förläggningarna blev det emellertid inte tal om i regeringens proposition om Sverige, framtiden och mångfalden. Individens rätt att själv välja sitt boende redan under asyltiden tillmättes så stort värde att regeringen inte ansåg det motiverat att inskränka de asylsökandes rätt till eget boende. Däremot skulle olika informationsinsatser inför bosättningen inriktas på att undvika bosättning i invandrartäta kommuner och bostadsområden. Sådan information borde även ges till asylsökande i eget boende, menade regeringen och senare riksdagen.

Färre väljer eget boende

Sedan 1999 har andelen i eget boende minskat i omfattning och vid halvårsskiftet 2003 var det ungefär hälften som valt att ordna sitt boende utanför Migrationsverkets mottagningssystem, s.k. ebo.

År 1999 2000 2001 2002 2003 Andel ebo 58% 56% 49% 47% Ca 50%

Bakom de fallande andelarna i eget boende ligger flera faktorer. Bland annat har det egna boendets funktion som ”gräddfil” till attraktiva kommuner försvagats, situationen på bostadsmarknaden har förändrats och det råder brist på bostäder i många kommuner. Fler föredrar anläggningsboende då de goda erfarenheterna av eget boende minskat samtidigt som anläggningsboendet ”normaliserats” och man bor i lägenheter i normala bostadsområden. Ytterligare en faktor är att sammansättningen av de asylsökande har förändrats – nya grupper har kommit som i stor utsträckning saknar släkt- och vänanknytning till Sverige.

Eget boende som ”gräddfil” till attraktiva kommuner

Ett skäl för asylsökande att välja eget boende under asyltiden var att det snabbt framstod som det säkraste sättet att senare bli kommunmottagen där man själv ville. ”Gräddfilen” uppstod genom att de asylsökande, som bott i eget boende under väntetiden, helt enkelt stannade kvar i ebo-kommunen sedan de fått tillstånd. I enlighet med lagen om mottagande av asylsökande m.fl. folkbokfördes de, en månad efter att de fått uppehållstillstånd, närmast automatiskt i den kommun där de varit bosatta.

Avtalen om flyktingmottagande miste, bl.a. därigenom, snabbt sin betydelse eftersom det bara var en mindre del av dem som fick uppehållstillstånd som kommunplacerades. Det ledde både till att attraktiva kommuner fick ta emot många fler än de avtalat om medan andra kommuner inte fick det antal nyinflyttade som de räknat med. Båda kategorierna av kommuner var missnöjda och attraktiva kommuner har i några fall i protest sagt upp sina avtal med Integrationsverket eller vägrat att teckna nya.

Invandrarverket, och efter 1998 Integrationsverket, valde ibland att teckna s.k. nollavtal med vissa kommuner. Det innebar att kommunen beviljades den grundersättning på tre schablonbelopp, som alla kommuner med avtal om flyktingmottagande får. Därmed kunde kommunen hålla en viss beredskap för flyktingmottagande men Integrationsverket kunde inte garantera att de kunde placera ett bestämt antal flyktingar i kommunen. För attraktiva kommuner slöts å andra sidan avtal som innebar att kommunen fick grundersättningen men något antal, som kommunen förband sig att ta emot, fastställdes aldrig. Dessa kommuner förband sig heller inte att aktivt ta emot vare sig kvotflyktingar eller flyktingar från förläggningarna. Däremot räknades alla i eget boende och anhöriga till flyktingar – dvs. alla som omfattas av ersättningsförordningen (SFS 1990:927) – som kommunmottagna och de genererade också schablonbidrag för flyktingmottagande. Både för de kommuner som fick för få och för dem som fick för många nyinvandrade blev det svårare att planera och genomföra en bra introduktion.

För de asylsökande, som bott inom mottagningssystemet under väntetiden, minskade också valmöjligheterna. I de attraktiva kommunerna var det så att säga redan ”fullt” och Integrationsverkets bosättare kunde enbart erbjuda bosättning i andra mindre efterfrågade kommuner.

Det egna boendet som väg in i attraktiva kommuner etablerades under den tid under slutet av 90-talet då bostadsbristen ännu inte

hade blivit så kännbar. I takt med att allt fler kommuner – och i synnerhet storstäderna – fått bostadsbrist har det egna boende förlorat sin funktion, som vägröjare till attraktiva kommuner. Idag kan ofta inte de som bott i eget boende exempelvis i Stockholm erbjudas någon egen lägenhet när de fått uppehållstillstånd. De blir hänvisade till att antingen bo kvar hos de vänner eller släktingar där de tillbringat asyltiden, försöka hitta andra möjligheter på egen hand eller acceptera att flytta till någon annan kommun. Att få en egen bostad i storstaden har för många blivit en ouppnåelig dröm och kännedomen om dessa svårigheter har så småningom också spritts till nya asylsökande och påverkat deras benägenhet att välja anläggningsboende framför ebo.

Möjligen har även utvecklingen av det spridda boendet inom mottagningssystemet påverkat benägenheten att välja anläggningsboende. För många med tidigare erfarenheter av eller föreställningar om flyktingförläggningar är det högst förståeligt om de till varje pris söker efter andra boendealternativ. (Framför allt om ordet ”flyktingförläggning” vid tolkningen översätts till ”camp”.) Inställningen kan ändras när de får klart för sig att även anläggningsboende för det mesta handlar om att bo i en normal lägenhet.

Dåliga erfarenheter av eget boende

Redan de första utvärderingarna av det egna boendet, ett år efter införandet, visade att ca hälften av de asylsökande valt eget boende och det var särskilt vanligt i storstadsområdena. De berörda kommunerna började också tidigt rapportera problem med det egna boendet. Det rörde sig om både trångboddhet, störningar för grannar och husägare som klagade över onormalt slitage och fuktskador, när bad- och duschrum användes av så många att de aldrig hann torka upp. Till detta kom problem som uppstod i värdfamiljerna och bland de asylsökande. Påfrestningarna blev ibland så stora att det ledde till bråk och oenighet, som slutade med att de asylsökande blev tvingade att söka sig ett annat boende. Ibland kunde de ordna det via andra vänner och släktingar och resultatet blev ett flyttade mellan olika adresser. Inte minst för barnen i dessa familjer blev det problematiskt när de exempelvis tvingades byta skola och också i övrigt hade svårt att få tillräcklig ro för sitt skolarbete.

Även för de värdfamiljer, som generöst hade öppnat sitt hem för asylsökande släktingar eller vänner, påpekades det att det egna

boendet skapade problem. För många uppfattades det närmast som en självklar plikt gentemot släkten att man lät dem bo hos sig under väntetiden. Att säga nej framstod som omöjligt. Värdfamiljerna kunde sannolikt inte bedöma hur lång denna tid skulle bli och inte heller vilka påfrestningar sammanboendet med de asylsökande släktingarna skulle innebära för den egna familjen och inte minst deras barn. Kommunala flyktingmottagare (Gemensam skrivelse och PM till regeringen 98–05–12 från Botkyrka, Malmö, Eskilstuna, Norrköping, Uppsala, Landskrona och Södertälje) beskrev hur värdfamiljens påbörjade introduktion och långsiktiga integration också stördes när gamla trauman väcktes liv av de asylsökande inneboendenas oro och väntan på asylbeslutet. Det har också förekommit att störningar och onormalt slitage lett till att värdfamiljen blivit uppsagd och förlorat sin hyresrätt.

I många fall kunde värdfamiljerna inte ens glädja sig åt den bostadsersättning, som de asylsökande fick och som var avsedd att vara ett bidrag till boendekostnaderna. I de fall då värdfamiljen var beroende av försörjningsstöd drogs motsvarande summa av på försörjningsstödet och slutresultatet blev plus minus noll för värdfamiljen. För att undgå denna effekt försökte en del asylsökande att uppge annan adress än den där de verkligen bodde och det utvecklades också ett visst ”geschäft” med ”ebo-adresser”. Mindre nogräknade personer erbjöd – med största sannolikhet mot ersättning – de asylsökande ebo-adresser och dessa personer hade självklart inget intresse av att ge korrekt information om det egna boendets för- och nackdelar. Sommaren 2002 rapporterades också från Stockholm hur lokaler som hyrts för helt andra ändamål använts som bostad för asylsökande.

7.3.4. Ersättningen till kommunerna otillräcklig

Utredningen har besökt ett 20-tal kommuner och beskrivningarna av problemen med det egna boendet är legio, i synnerhet i storstäder och andra attraktiva kommuner, men det finns också kommuner som inte rapporterar några väsentliga störningar av det egna boendet. Det har inte varit möjligt att belägga den faktiska omfattningen av problemen med eget boende. De kommunala flyktingmottagarna kommer främst i kontakt med de asylsökande som drabbas av problem medan hälsan som vanligt tiger still. De asylsökande och de värdfamiljer som kan upprätthålla goda relationer

har ju ingen anledning att ta kontakt med vare sig kommunens socialförvaltning eller flyktingmottagning.

Kommunernas ansvar för de asylsökande i eget boende är begränsat men omfattar exempelvis barnens skolgång och ansvaret för att ingripa och göra sociala utredningar om man misstänker att barn far illa. Detta är ett ansvar som också kommuner där det finns förläggningar har för de anläggningsboende. Kommunerna ersätts med schabloniserade belopp för skolgången och Migrationsverket har även möjlighet att ersätta kommunerna för extraordinära kostnader som kan uppkomma som en följd av att man har asylsökande boende i kommunen. I samband med att Migrationsverket velat etablera anläggningsboende har många kommuner hävdat att de ersättningar de får för att ordna skolgång för barnen och göra sociala utredningar inte täcker de faktiska kostnaderna. Även kommuner med många asylsökande i eget boende menar att ersättningarna inte täcker de kostnader de har för asylsökande och att staten genom det egna boendet har övervältrat en del av det statliga ekonomiska ansvaret för asylsökande på kommunerna.

Ett stort kommunalt bekymmer med det egna boendet handlar också om de krav på bostäder som uppstår i de fall de asylsökande beviljas uppehållstillstånd, snarare än problem under väntetiden. Problemen med att hitta bostäder hänger ibland också ihop med den anknytningsinvandring, som följer en tid efter att en nyinvandrad har bosatt sig i kommunen. Den ensamme mannen med ett inneboendekontrakt får efter en tid hit sin hustru och sina barn och familjesituationen kräver plötsligt en helt annan bostadslösning.

En del av de problem, som påtalats av kommunerna, var förutsedda redan i den utredning som föregick införandet av det egna boendet. Det gäller trångboddheten, grannar som blev störda och att barn skulle kunna fara illa. I samtliga fall utgick utredningen ifrån att problemen skulle hanteras på samma sätt som när motsvarande problem uppstår i svenska familjer. Blir det bråk tillkallas polis, störda grannar vänder sig till värden som vidtar de åtgärder som hyreslagstiftningen föreskriver och far barn illa har alla som uppmärksammar det skyldighet att slå larm till de sociala myndigheterna. Det finns emellertid en del som tyder på att de berörda myndigheterna och värdarna tvekar att ingripa och vidta ”normala” åtgärder när problemen berör asylsökande. Kommunala flyktingmottagare, som utredningen har träffat, menar att både de och socialförvaltningen drar sig för att sätta igång omfattande utredningar, som exempelvis kan leda till att barn omhändertas. Huruvida detta beror på att man räknar med att boendet kommer att bli

kortvarigt eller osäkerhet och tveksamhet inför kulturella olikheter är oklart.

7.3.5. Eget boende – kortvarig plåga eller långsiktigt integrationshinder

Oron för vad det egna boendet ställer till för de asylsökande har rört både kort- och långsiktiga effekter. Den kortsiktiga skada, som kommunala flyktingmottagare, rapporterat har främst gällt trångboddhet och konflikter inom och mellan värdfamiljer och inneboende. Det har sedan i vissa fall lett till många flyttningar, skolbyten för barnen och i värsta fall att barn har farit illa. Detta kan ha lett till att introduktionen försvårats och förlängts, i första hand för de nykomna men ibland även för värdfamiljerna.

Den långsiktiga skada, som kommunernas företrädare befarat, hänger ihop med att det egna boendet i så stor omfattning lett till att de nykomna sedan de fått uppehållstillstånd bosatt sig i sin ”ebo-kommun”. Där har de hamnat i de mest invandrartäta områdena och detta framhålls av vissa kommuner som negativt för de nykomnas möjligheter att integreras i det svenska samhället.

I en skrivelse till regeringen i juni 2002, som överlämnats till utredningen, menar Södertälje kommun att ebo-systemets nuvarande utformning innebär att kommunen står helt maktlös och inte har några möjligheter att påverka hur många flyktingar som slår sig ner i kommunen. Majoriteten av de flyktingar som mottagits i kommunen har kommit som asylsökande. De bor inneboende och tvingas, på grund av bristen på lägenheter, att fortsätta att göra det även när de fått uppehållstillstånd. Den nuvarande invandringssituationen motverkar, enligt kommunen, helt det arbete som bedrivs och förhindrar den integrationsprocess som varit på gång. Kommunen kräver tillfälliga begränsningar i flyktingmottagandet eller mottagningsstopp för flyktingar och säger samtidigt upp sitt avtal om flyktingmottagande med Integrationsverket.

De sju kommuner som 1998 överlämnade promemorian Delaktighet och rättvisa, en PM om vissa flyktingpolitiska frågor och integrationsarbetet ur ett kommunalt perspektiv, till regeringen påpekar emellertid att det råder delade meningar segregationens konsekvenser. ”Meningarna … är olika och spänner från att boendesegregationen är förkastlig … till att boendesegregation är överspelad eller att segregationen kan ha direkta fördelar om samhället i

övrigt tar väl vara på den förmåga de boende har att skapa egna institutioner och företag”.

Det är svårt att hitta några uppföljningar som belyser hur asylsökande i eget boende i svenskglesa bostadsområden påverkas av just bostadsområdet. Det man allmänt kan säga om dem som bor i eget boende är att de ibland kan ha större svårigheter att delta i den organiserade verksamheten än de som bor mera koncentrerat i anläggningsboende. Det större avståndet till mottagningshandläggarna kan också tänkas innebära att de har färre kontakter med dem och därigenom får mindre möjligheter att ingående diskutera exempelvis en eventuell framtida bosättning. Å andra sidan har de den självvalda fördelen av närhet till släkt och vänner och att ingå i ett hushåll där de kan delta i de normala sysslorna. Någon statistik som belyser förhållandet finns emellertid inte tillgänglig och inte heller några andra systematiskt insamlade uppgifter som visar att de inneboende i svenskglesa bostadsområden mår sämre eller har sämre villkor i övrigt än de som bor inneboende i andra typer av bostadsområden.

7.3.6. Asylsökande föredrar eget boende – trots påfrestningar

Det har inte varit möjligt för utredningen att kvantifiera hur stora andelar av dem som bor i eget boende som far illa av det eller orsakar kringboende eller kommunen stora problem. Flera kommuner har gett exempel på problem bland dem som bor i eget boende men några systematiska redovisningar har inte stått att finna.

Statens invandrarverks region Stockholm gjorde 1999 en intervjuundersökning med ett urval av asylsökande barnfamiljer, som då bodde i eget boende inom Stockholmsregionen. 57 familjer intervjuades om erfarenheterna av eget boende och den övervägande delen tyckte då att eget boende var ett bättre alternativ än förläggningsboende. De 57 familjerna utgjorde då 70 procent av ett urval på 119 barnfamiljer. Totalt fanns vid tidpunkten för urvalet (oktober 1998) 339 barnfamiljer, som bodde i eget boende i region Stockholm. De 70 procent som intervjuades var de 59 familjer, som svarat positivt på ett brev med förfrågan om att medverka vid en intervju. Intervjuerna genomfördes för det mesta i de asylsökandes hem och av personal inom region Stockholm med hjälp av tolk.

Det främsta skälet till att familjerna valt eget boende var att de hade släktingar i Sverige som erbjöd dem bostad. 32 av familjerna hade först bott kortare eller längre tid på Carlslund – den för-

läggning som under åren tagit emot flest asylsökande, bl.a. på grund av sin närhet till Arlanda flygplats. Eftersom Carlslund fungerat som en sluss ut till andra förläggningar har den inte varit utrustad för självhushåll. Sex av dessa familjer hade även en tid bott på ytterligare en av Invandrarverkets förläggningar innan de flyttade hem till släkten. Nitton familjer uppgav problem och vantrivsel på Carlslund som skäl för att de flyttat. Det gällde exempelvis mathållningen – det var svårt att passa mattiderna och barnen tyckte inte om maten och åt därför dåligt – men också svårigheter att bo tillsammans med människor från så många olika länder och med olika kulturell bakgrund. Känslan av utsatthet var stor.

Tolv familjer underströk i intervjuerna sin önskan att ha eget hushåll och få klara sig själva. Livet på förläggningen kändes kvävande och begränsande och de såg det egna boendet hos släkten som en befrielse och en chans att leva ett normalt liv. Några tyckte också att det kändes tryggare att komma bort från Invandrarverkets vakande och kontrollerande öga. Slutligen uppgav sju familjer hälsoskäl som grund för att välja eget boende. De trodde att de skulle få bättre vård utanför förläggningen och de räknade också med att släktingarna i Sverige skulle kunna hjälpa till med kontakterna med sjukvården.

Av de 34 familjer som hade erfarenhet av både eget och förläggningsboende var det 29 som tveklöst föredrog det egna boendet. Ytterligare tre såg stora fördelar med förläggningsboendet men föredrog ändå att bo tillsammans med släkten och bara en familj tyckte förläggningsboendet hade varit bättre än livet i eget boende. Trots att familjerna också berättar om påfrestningar och svårigheter i det egna boendet så väger känslan av att klara sig själv och vara nära sina anhöriga upp problemen. De som har positiva minnen från förläggningsboendet är de som bott i egen lägenhet. Hade bara förläggningen legat i Stockholm hade de hellre bott kvar där än i ett trångt eget boende. Att få vara nära släktingar, bekanta och andra landsmän liksom att ha tillgång till det utbud storstaden erbjuder, sågs som mycket viktigt.

26 av de 57 intervjuade familjerna tog inte upp bostadsfrågan som ett problem. Så gott som samtliga av dessa hade också bott på samma ställe under hela ebo-tiden medan det annars var ganska vanligt att familjerna flyttat från ett eget boende till ett annat. 31 av familjerna hade erfarenhet av två eller fler flyttningar.

Det egna valet – en kvalitetsmätare?

Det faktum att så många asylsökande väljer eget boende – när de har möjligheten – kan tolkas som att det också upplevs som kvalitativt bättre än förläggningsboende av dem som berörs. Att befinna sig bland vänner och landsmän, kunna rå sig själv och leva i en normal omgivning är självklart kvaliteter som är svåra att erbjuda inom ramen för ett statligt mottagningssystem. I de fall då det egna boendet fungerar utan oöverstigliga problem med trångboddhet och konflikter är det också svårt att se att det skulle vara ett avgörande integrationshinder. Migrationshistorien erbjuder mängder av exempel från hela världen på att immigranter startat sin tillvaro i sitt nya land på just det sättet.

En annan fördel med det egna boendet är självklart också de lägre kostnaderna. Även om de första årens stora kostnadsskillnader mellan eget boende och anläggningsboende minskat så erbjuder fortfarande det egna boendet ett billigare alternativ. Medan dygnskostnaden per person år 2002 var 220 kronor i anläggningsboende kostade det egna boendet, enligt Migrationsverkets årsredovisning, 154 kronor per inskriven.

7.3.7. Alla har rätt att ha inneboende

Med gällande lagstiftning har både hyresrätts- och bostadsrättsinnehavare rätt att ha personer inneboende hos sig och det gäller självklart också dem som bor i eget hus. Något krav på hyresvärdens eller bostadsrättsföreningens godkännande finns inte så länge lägenhets- eller bostadsrättsinnehavaren själv bor kvar i lägenheten. Alla har också rätt att bo som inneboende med eller utan inneboendekontrakt. Något besittningsskydd följer emellertid inte med ett inneboendekontrakt. Det kan sägas upp och någon prövning av en sådan uppsägning görs inte av hyresnämnderna. Att bo i eget boende innebär därmed alltid ett visst mått av osäkerhet.

Det som i övrigt begränsar inneboendet är de lagregler som gäller störningar och skador, dvs., det är inte tillåtet att ha inneboende på ett sådant sätt att kringboende blir störda eller att det blir skador eller onormalt slitage på lägenheten. I sådana fall kan det vara en grund för uppsägning av den hyresgäst som har kontrakt på lägenheten.

Att knyta krav på hyresvärdens godkännande av inneboendet till bostads- eller dagersättningen innebär en särbehandling av asylsökande i förhållande till alla andra boende i landet. Samma sak

gäller förslaget om att göra Migrationsverket upplysningsskyldigt om eventuella asylsökande i eget boende i förhållande till hyresvärden. Förutom sekretessproblemen innebär det en särbehandling eftersom ingen upplyser hyresvärdarna om andra svenska eller utländska inneboende. Ingen hyresvärd har heller något att vinna på att acceptera inneboende; hur många personer som bor i en lägenhet kan aldrig påverka hyressättningen. Hyresvärlden får heller inga fler eller andra instrument för att avhysa inneboende eller kontraktsinnehavare genom att han får kännedom om att asylsökande bor i någon av de lägenheter han hyr ut. En sådan upplysning har ingen rättslig verkan.

Andra förslag som framförts till utredningen har gällt att knyta krav på viss standard och visst utrymme i det egna boendet till bostads- eller dagersättningen. Det kräver att rimliga normer för vad som ska godkännas kan ställas upp och att det är möjligt att bygga upp en effektiv och ekonomiskt försvarbar administration och kontroll för att hantera ansökningarna och göra bedömningarna och kontrollerna.

Slutligen har även förslag om skriftligt godkännande från värdfamiljen framförts som ett krav för att ge bostads- eller dagersättning, Ett sådant godkännande skulle kunna ge möjlighet för Migrationsverket att informera kontraktsinnehavarna om de lagregler, som gäller när man tar emot inneboende och vilket ansvar, som kontraktsinnehavaren har liksom vilken risk han löper om det uppstår störningar, skador eller onormalt slitage. Någon annan rättslig verkan har emellertid inte heller ett sådant godkännande eller inneboendeavtal. Det ökar inte i grunden den inneboende asylsökandens säkerhet eller rätt.

Utredningen har slutligen haft överläggningar med den kommitté som utreder genomförandet av EU:s rådsdirektiv om mottagandevillkor för asylsökande (dir. 2002:104) angående möjligheten att inskränka rätten till eget boende för asylsökande. Rådets direktiv medger att medlemsstaterna beslutar om var asylsökande ska bosätta sig och därvid ta hänsyn till allmänt intresse, allmän ordning eller behovet av skyndsam prövning och effektiv uppföljning av asylansökan. Medlemsstaterna får vidare ställa som villkor för att bevilja de materiella mottagningsvillkoren att de sökande bosätter sig på en bestämd plats. Sådana beslut ska vara grundade på nationell lag och fattas på individuell grund. Utredningen har varit tveksam till om intresset för att undvika trångboddhet och andra problem med det egna boendet, kunnat rymmas under begreppet ”allmänt intresse”. Att det egna boendet

skulle störa allmän ordning eller fördröja asylprövningen har utredningen inga belägg för. Mottagandevillkorsutredningens preliminära bedömning är emellertid att det skulle vara förenligt med EUdirektivet om miniminormer för asylsökande att kräva att de asylsökande bor på Migrationsverkets mottagningsenheter. Det bör även vara möjligt att göra dagersättningen beroende av att de asylsökande bor på anläggningarna.

För att helt förbjuda asylsökande, att bo i eget boende krävs ändringar i lagen om mottagande av asylsökande och det krävs också för att förändra bostadsersättningen som utgår till personer i eget boendet eller – som före 1994 – knyta dagersättningen till krav på anläggningsboende. Även före införandet av det egna boendet var det dock fritt fram för ekonomiskt oberoende asylsökande att bo inneboende hos släkt och vänner eller hyra egen lägenhet. Ett problem under den perioden var också att det förekom att asylsökande, som visserligen hade bostad på en förläggning och infann sig för att kvittera ut sitt asylbidrag (vilket då betalades ut kontant på förläggningen), ändå under längre eller kortare tider bodde hos släktingar. Förläggningarna har alltid varit öppna och de asylsökande har är fria att röra sig ute i samhället som de vill.

8. Bosättningen

Med ”bosättningen” syftar vi på den förhållandevis korta tidsperioden från det att en asylsökande beviljats uppehållstillstånd och tills han eller hon flyttat till en kommun som också blir ansvarig för introduktionen. Hur lång den perioden blir beror bland annat på om personen ifråga ordnat sitt eget boende eller bott på anläggning under asyltiden.

För personer i eget boende gäller att de inom fyra veckor efter att de har beviljats uppehållstillstånd ska folkbokföras/anmälas som inflyttade i den kommun där de valt att bosätta sig. Detta är oftast samma kommun, som de vistats i under asyltiden. Enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA), har en person i eget boende rätt till dagersättning under en månad från den dag uppehållstillståndet beviljades.

För personer som bor på Migrationsverkets anläggningar gäller att deras behov av bostad – om de inte själva vill eller kan ordna sitt boende – ska anmälas till Integrationsverket inom två veckor. Integrationsverket ska inom två veckor erbjuda personen bostad i någon av de kommuner, som har överenskommelse med Integrationsverket om flyktingmottagande. Inflyttningen ska kunna ske inom ytterligare fyra veckor. Tiden mellan uppehållstillstånd och inflyttning ska inte överstiga åtta veckor. Migrationsverket lämnar dagersättning enligt LMA tills personen eller familjen faktiskt flyttat och därmed skrivits ut från mottagningssystem.

8.1. Var ska de som fått uppehållstillstånd bo?

Fram till början av 80-talet då Arbetsmarknadsstyrelsen ansvarade för flyktingmottagandet, besvarades frågan om var flyktingarna borde bo, rätt och slätt med: där de har fått arbete eller utbildningsplats. Mottagandet var, som tidigare beskrivits, uppbyggt för

att passa organiserat överförda kvotflyktingar. Dessa stannade på förläggningarna tills fick en anställning eller utbildningsplats.

De spontant inresta asylsökande, som beviljades uppehållstillstånd, stannade oftast i de kommuner där de bott under asyltiden. Ansvaret för deras inkvartering övertogs av länsarbetsnämnden, som bara undantagsvis flyttade dem till förläggning. Det normala var istället att länsarbetsnämnden arrangerade enskild inkvartering i den kommun där de bott under asyltiden.

Ansvaret för att hitta bostäder, både åt flyktingar på förläggningar och i enskild inkvartering, låg på arbetsförmedlarna, som var knutna direkt till förläggningarna eller länsarbetsnämnderna. Länsarbetsnämnderna i Stockholm och Uppsala, som tog emot flertalet av de enskilt inkvarterade (1981 var drygt 700 av sammanlagt 828 enskilt inkvarterade i hela landet), hade särskilt inrättade enheter för omhändertagandet. I Stockholm fanns 25 tjänster fördelade på åtta arbetsförmedlare och lika många assistenter, två kuratorer samt sjuksköterska, psykolog, familjepedagog och kanslipersonal. I Uppsala arbetade sju personer, varav tre arbetsförmedlare, med de enskilt inkvarterade. Det tog då mindre än ett halvår för de enskilt inkvarterade att få arbete eller utbildningsplats och börja sitt liv i kommunen som en vanlig medborgare.

Eftersom de spontant inresta asylsökande i första hand sökte sig till Stockholm. Uppsala, Malmö och Göteborg var det också där de senare kom att få sin permanenta bosättning med de rutiner och regler som tillämpades under AMS-tiden. Men även utflyttningen från förläggningarna skedde i stor utsträckning till storstäderna eftersom det var där både arbets- och utbildningsmöjligheterna fanns.

8.1.1. Jämnare fördelning av flyktingar eftersträvas

Den skeva fördelningen av flyktingar mellan landets kommuner var ett av skälen till att flyktingmottagandet utreddes i början av 80talet, men med nyordningen 1985 var det tänkt att Invandrarverket skulle ha avtal om mottagning med ett 60-tal särskilt lämpliga och väl förberedda kommuner men med den ökande asylinvandringen, som började i mitten av 80-talet, utökades snabbt antalet mottagningskommuner. År 1987 uppmanade Invandrarverket samtliga Sveriges kommuner att bistå i flyktingmottagandet med inriktningen att samtliga kommuner borde ha ett årligt flyktingmottagande som motsvarade 2,9 promille av befolkningen. Detta ini-

tiativ, framtvingat i en besvärlig situation, kom att få beteckningen Hela Sverige-strategin.

Det primära målet för strategin var alltså inte att sprida flyktingar till samtliga kommuner utan att hitta tak över huvudet åt alla asylsökande och göra det genom att vädja om en solidarisk uppställning. Det var inte heller något mål att de kommunplacerade nödvändigtvis skulle stanna kvar i den första bosättningskommunen för lång tid framåt. Snarare såg man den första bosättningskommunen som en introduktionskommun där de nykomna skulle kunna lära sig svenska och bli bekanta med det nya hemlandet. Därefter föreställde man sig att åtskilliga skulle flytta till andra kommuner för att de fått arbete eller utbildningsplats där. Ett faktum var dock att de mottagna till att börja med kom att spridas över hela landet och att många kommuner som tidigare inte haft någon flyktingmottagning – eller ens invandrad befolkning – kom att engageras. Med några få undantag ställde nämligen kommunerna upp på tanken om en proportionell solidarisk fördelning av flyktingarna.

Riksrevisionsverket gjorde redan 1988 en utvärdering av det lokala flyktingmottagandet och varnade då för följderna av Hela Sverige-strategin. Eftersom det var tak över huvudet som var det primära målet för kommunplaceringarna togs inte längre någon hänsyn till arbetsmarknads- eller utbildningsmöjligheterna i kommunerna. Flyktingarnas möjligheter att välja var de ville bo blev också mycket begränsade. För åtskilliga små kommuner innebar flyktingmottagandet en ekonomisk fördel eftersom de samtidigt kunde minska sina tidigare stora hyresförluster på grund av outhyrda lägenheter. Till fördelarna hörde, enligt Riksrevisionsverkets bedömning, också den sociala närheten i små kommuner. Men verket varnade samtidigt i sin revisionsrapport för att de ekonomiska fördelarna på sikt skulle bytas i sin motsats om de nya invånarna inte fick arbete utan blev långvarigt socialbidragsberoende.

Uppföljningen 1988 visade att endast tio procent av dem som tagits emot inom ramen för Hela Sverige-strategin hade lyckats få arbete och att många tycktes ha hamnat i en utbildningsspiral, som närmast fjärmade dem från målet egen försörjning. Andelen flyktingar som var kvar i inledande utbildning var dessutom störst i mindre och invandrarglesa kommuner. Riksrevisionsverkets slutsats blev att nackdelarna med Hela Sverige-strategin övervägde. Den solidaritet mellan kommunerna, som lyfts fram, hade dessutom visat sig stå i omvänd proportion till kommunernas befolkningsstorlek och skattekraft, dvs. mindre kommuner hade tagit

emot större andelar och några stordriftsfördelar fanns inte i Hela Sverige-strategin.

Med Hela Sverige-strategin omfattades i slutet av 80-talet nästan samtliga svenska kommuner av flyktingmottagandet. Men det visade sig snart att på sikt hade de nykomna invånarna inte fördelats så mycket jämnare över landet. Istället berikades svenska språket med ett nytt ord: sekundärflyttningar,, som blev beteckningen när personer som fått uppehållstillstånd och kommunplacerats i en kommun, bestämdes sig för att flytta till en annan kommun redan under introduktionsperioden. Alltför ofta var detta en storstad eller större stad och där återfanns snart de nyinvandrade i de invandrartäta bostadsområdena. ”Tvångsspridning” av asylsökande och ”tvångsbosättning” av personer som fått uppehållstillstånd har bara haft mindre betydelse för den mera långsiktiga fördelningen av de nykomna. År 2001 hade Stockholms län 21 procent av landets befolkning och 27 procent av de flyktingar m.fl. som kommit 1986–1995, dvs. då Hela Sverige-strategin etablerades och tilllämpades under de flesta åren, var bosatta i länet. Av de flyktingar som kommit 1996–2001 och som i mindre utsträckning varit föremål för kommunplaceringar, bodde en obetydligt större andel (27 procent) i Stockholms län. I de andra storstadslänen är förhållandena omvända. År 2001 hade Skåne och Blekinge län tillsammans 14 procent av befolkningen. Samma år bodde i dessa län 20 procent av de flyktingar som kommit de tidigare åren och 17 procent av dem som kommit under senare år. Västra Götalands och Hallands län hade år 2001 20 procent av rikets befolkning och 23 procent av de flyktingar som kom 1986–1995 och 21 procent av dem som kom 1996–2001.

Men om Hela Sverige-strategin enbart hade mindre effekt på den långsiktiga fördelningen av flyktingar över landet så hade den en bestående effekt på konstruktionen av schablonersättningen till kommunerna. Från att ha varit en klumpsumma som överfördes till mottagningskommunen i samband med mottagandet av den enskilde flyktingen så kom ersättningen att delas upp i mindre delar som överfördes under en längre tidsperiod. Förändringen var ett svar på de problem som sekundärflyttningarna skapade och som ofta ledde till att schablonersättningen fanns i en kommun medan flyktingen med sina behov redan hade flyttat till en annan kommun, som inte hade rätt till någon schablonersättning. Ambitionen var att pengarna bättre skulle följa de kommunmottagna.

Att styra bosättningen med andra medel

Ambitionerna att fördela de nykomna förhållandevis jämnt över landet försvagades successivt under de första åren på 90-talet när ett minskande antal asylsökande inte längre krävde lika många kommunplatser som tidigare. Med den rekordartade asylinvandringen från forna Jugoslavien blev det till att börja med behovet av förläggningsplatser som stod i fokus och när rätten till eget boende infördes 1994 miste strategin snabbt sin kraft. Följden blev att allt större andelar nya flyktingar bosatte sig i storstäder och större städer men tanken på att åstadkomma en jämnare fördelning av de nykomna levde kvar. När riksdagen behandlade den integrationspolitiska propositionen 1997/98:16 slog man fast att ”skyddsbehövandes möjligheter att välja bosättningsort inte bör inskränkas” men samtidigt underströks att ”ökade ansträngningar bör emellertid göras för att minska koncentrationen av nyanlända invandrare till vissa kommuner.”

Hur detta skulle gå till framgår delvis i propositionen. Regeringen menade att det, trots principen att varje enskild individ själv måste få bestämma sin bosättningsort, fanns möjligheter för staten att styra nyanländas bosättning. I första hand skulle denna styrning gälla dem som inte hade någon anknytning till landet eller inte själva kunde ordna någon bostad. Dessa borde inte erbjudas bostad i kommuner där det redan fanns en stor koncentration av invandrare, menade regeringen och riksdagen, som även påpekade vikten av information till dem som stod i begrepp att flytta till en kommun. Sådan information borde även ges till dem som bor i eget boende.

Ett par år senare (2000) presenterade Integrationsverket ett Förslag till samlad strategi för framtida överenskommelser om bosättning och introduktion. Strategin innehöll en kombination av åtgärder för att, trots den fria bosättningsrätten, styra dem som fått uppehållstillstånd bort från de invandrartäta områdena. Bland de åtgärder som förordades var enhetliga bosättningsregler oavsett boendeform, särskilda introduktionsplatser i kommunerna fördelade i enlighet med kommunernas andel av befolkningen och förändringar i socialtjänstlagen som skulle ge kommunen rätt att vägra försörjningsstöd med hänvisning till erbjuden introduktionsplats i en annan kommun. Detta förslag bedömde Integrationsverket då som ett av de få sätten – om inte det ”enda” – för att påverka den första bosättningen, för dem som fått uppehållstillstånd. Strategin har hittills inte omsatts i handling.

Påverkas bosättningen av spritt boende under asyltiden?

Ytterligare en faktor som möjligen kan styra bosättningen är Migrationsverkets ambitioner under de senaste åren att etablera spritt anläggningsboende under asyltiden. Det traditionella sammanhållna anläggningsboendet ersätts successivt med ett anläggningsboende i insprängda lägenheter i vanliga bostadsområden i flera kommuner i geografisk närhet till ett enhetscentrum. Ett första försök att etablera en ny typ av anläggningsboende gjordes i Ludvika redan 1992, där de asylsökande bodde utspridda i det normala lägenhetsbeståndet och där den vanliga kommunala och landstingskommunala servicen utnyttjades också för de asylsökande. Förläggningen lades ner efter några år när behovet av förläggningsplatser minskade och försöket fick ingen efterföljd förrän 2000. Då startade Migrationsverkets södra region på nytt en mottagningsverksamhet, som bygger på spritt boende med Helsingborg som centralort. Modellen har sedan spridits också till andra regioner.

Förslagets konstruktörer menade att ett spritt boende i insprängda lägenheter bidrog till att både bibehålla de asylsökandes självkänsla och initiativkraft och påverka den svenska allmänhetens syn på de asylsökande. För de asylsökande innebar det att de hela tiden kunde sköta sig själva och leva under normala ”svenska” förhållanden. Det innebar visserligen att de kunde hamna längre bort från Migrationsverkets handläggare, svenskundervisning och andra organiserade verksamheter, men det är ju villkor som de delar med många medborgare. Eftersom man också strävade efter att inte ha stora grupper samlade i vissa hyreshus fick de asylsökande också erfarenhet av hur svenskar bor och lever till vardags och i bästa fall kunde de även etablera grannkontakter med svenskar.

Man trodde också att det spridda boendet kunde ha en långsiktigt god effekt för den svenska allmänheten. Asylsökande blev inga konstiga utomjordingar som var tvungna att bo i särskilda områden och ha egna myndigheter och serviceinrättningar. De fick vara som alla andra och kunde i långa stycken dela de svenska grannarnas levnadsvillkor. Det behövde inte heller längre bli fråga om stora nyetableringar med flera hundra asylsökande, ibland på små orter, som i en handvändning förändrade gatubilden och ofta väckte stor uppmärksamhet. Det spridda boendet kunde växa och krympa med behoven på ett lugnare och mindre uppseendeväckande sätt.

Det spridda boendet tillkom alltså inte främst för att man ville påverka fördelningen av nykomna över landet men det har i olika sammanhang (exempelvis i Integrationsverkets strategiförslag) be-

dömts kunna bidra till förändrade bosättningsmönster. Några uppföljningar av bosättningsmönstren för dem som bott i spritt anläggningsboende har emellertid inte gjorts. Det finns följaktligen inga belägg för att det spridda boendet påverkar valet av permanent bosättning.

En enkät som gjordes med de första grupperna, som flyttade ut i spritt boende, visar att den överväldigande majoriteten var mycket nöjd med sitt nya boende. Alla tillfrågade hade tidigare bott på mottagningsenheten i Landskrona och kunde följaktligen jämföra villkoren i det spridda boendet med boendet på en mera traditionell sammanhållen förläggning. Även i Landskrona hade de bott i egna lägenheter och vanliga hyreshus men ett helt bostadsområde hade där varit upplåtet som förläggning. Eftersom Migrationsverkets handläggare och den organiserade verksamheten också varit samlad inom området hade de asylsökande sällan anledning att röra sig ute på stan. Allt som de behövde fanns ju i närheten.

Den kritik som riktats mot det spridda boendet tar bl.a. fasta på att det gör det svårare att genomföra den organiserade verksamheten och att erbjuda stöd och service till de asylsökande. Det blir mycket resor för både asylsökande och mottagningshandläggare och de asylsökande har ibland, av omgivningen, uppfattats som utslängda och övergivna av Migrationsverket. Dessutom har det visat sig att även det spridda förläggningsboendet är helt beroende av situationen på bostadsmarknaden och antalet asylsökande. Så länge det finns ett överskott av hyreslägenheter på många orter har det varit möjligt för Migrationsverket att teckna hyreskontrakt för asylsökande men när bostadsbristen ökar blir det svårt att hitta de insprängda lägenheter som behövs. Eftersom samtidigt Integrationsverket efterfrågar lägenheter för kommunplacering av dem som står i begrepp att bosätta sig permanent i landet konkurrerar de två verken delvis med varandra om samma lägenheter. Under de senaste två åren har verken dessutom fått konkurrens om lägenheterna från några av de storstadskommuner, som fått särskilda möjligheter att erbjuda sina bostadslösa kommunmottagna bostäder och introduktion på andra orter.

Försök med alternativa kommunplaceringar

Sedan 2001 arbetar även några av storstäderna och deras förorter med egna försök att styra bosättningen. Det gäller för närvarande Botkyrka, Burlöv, Göteborg, Haninge, Huddinge, Malmö, Möln-

dal, Nacka, Sollentuna, Stockholm och Upplands Väsby, som har fått möjlighet att erbjuda kommunmottagna utan egna lägenheter boende och introduktion i en annan kommun. Staten garanterar den nya bosättningskommunen hel schablonersättning för de nyinflyttade personer de tar emot även om de redan har hunnit påbörja och genomföra en del av introduktionen i den kommun de flyttar från. Det normala enligt förordningen (1990:927), som reglerar kommunernas ersättningar för flyktingmottagande, är annars att den kommun, som tar emot en sekundärflyttare, bara får den andel av schablonersättningen som motsvarar den resterande introduktionen.

Dessa försök att förmå nyinflyttade utlänningar att lämna storstäderna inleddes 2000 med Projekt Mälardalen och omfattade enbart Stockholms stad, som genomförde det i samverkan med Integrationsverket och ett antal kommuner i Mälardalen. Stockholm stad ansåg att den dåliga bostadssituationen påverkade introduktionsarbetet negativt och menade att möjligheterna till både boende och introduktion skulle bli bättre i en mindre kommun i Mälardalen. Det fanns vid den tidpunkten också kommuner där som var beredda att ta emot omflyttarna.

Successivt har sedan antalet berörda utflyttningskommuner utökats och även mottagarkommunerna har blivit fler. Flera kommuner har på egen hand sökt sig egna avtalspartners, ofta på betydligt längre avstånd. Södertälje har exempelvis ett eget avtal med Sandviken och på motsvarande sätt har Botkyrka avtal med Strömsund. Intensiteten i utflyttningsarbetet varierar emellertid mellan kommunerna.

Intensifierat bosättningsarbete på Migrationsverket

År 2000 startade en fortsättning på det tidigare Mälardalsprojektet, Stockholmsprojektet, och då som ett samverkansprojekt mellan Migrationsverket, Integrationsverket och Stockholm stad. Tanken med projektet var att de personer i eget boende, som just fått uppehållstillstånd, skulle få så god information om bosättningsvillkoren på olika orter att de helst avstod från att försöka stanna kvar i Stockholm. Migrationsverkets handläggare kunde antingen föreslå dem ett boende i kommuner som Integrationsverket hade överenskommelse med eller i de samarbetskommuner, som var knutna till projektet. Samarbetet mellan Migrationsverket och Stockholm innebar sedan att särskilda handläggare i Stockholms kommun tog

över och fortsatte att bearbeta de nyinflyttade med information och bostadserbjudanden i samarbetskommunerna.

Resultatet av dessa ansträngningar att styra bosättningen presenterades i en utvärdering från Integrationsverket våren 2003 (Att flytta eller inte flytta? Integrationsverkets stencilserie 2003:03). Projektets kvantitativa mål var att 250 personer under projektåret 2001 skulle ha valt att flytta till en annan kommun än Stockholm. Projektet kom att förlängas och pågick från januari 2001 för att avslutas i juni 2002 men utvärderingen omfattar endast de 42 hushåll (169 personer), som flyttade under 2001 och flyttade till de kommuner som ursprungligen ingick i projektet, Avesta, Eskilstuna, Fagersta, Lidingö, Nyköping, Sandviken, Strängnäs och Västerås. Om man inkluderar dem som flyttade till andra kommuner än de ursprungliga var det sammanlagt 86 hushåll bestående av 322 personer som flyttade från Stockholm genom projektets försorg. Trots att den kvalitativa utvärderingen visar på att graden av fritt val för utflyttarna kan diskuteras – merparten uppfattade inte att de hade någon större valfrihet – ansåg 90 procent hösten 2002 att deras livssituation förbättrats efter flyttningen. 70 procent rekommenderade t.o.m. andra personer i eget boende i Stockholm att flytta därifrån.

Tillfredställelsen med att äntligen ha en egen bostad gjorde flyttarna nöjda och för barnfamiljerna spelade också barnens förbättrade villkor och utveckling en stor roll. Alla utflyttare bodde också kvar i sina nya kommuner drygt ett år efter flytten men av de högutbildade bedömde hälften att deras möjligheter att få arbete inom sitt yrke i kommunen var små och de hade därför börjat söka arbete på flera andra orter. Övriga högutbildade bedömde sina möjligheter att få arbete som lika bra i den nya kommunen som i Stockholm och endast två var fast beslutna att flytta tillbaka och då av personliga skäl. Totalt umgicks drygt hälften av utflyttarna med planer på att försöka flytta tillbaka till Stockholm. Ingen av dem hade ännu fått arbete.

Någon rättvisande jämförelse mellan utflyttarna och de som stannade i Stockholm har inte varit möjlig för utvärderarna att göra på grund av bristande registermaterial. De har emellertid gjort ett försök genom att intervjua en del av dem som från början visat intresse av att flytta men som till slut ändå bestämde sig för att bo kvar i Stockholm. Totalt var det 40 påbörjade bosättningar som avbröts under projektåret och av dessa gjordes ett urval på 16 hushåll. Det var emellertid bara 16 personer i nio hushåll som

ställde upp för intervju. Sju av hushållen var barnfamiljer och två var ensamstående.

Två av familjerna hade lyckats skaffa sig ett fast boende och i båda fallen hade kommunen hjälpt till sannolikt på grund av föräldrarnas hälsotillstånd. Båda familjerna var nöjda med sitt beslut att stanna kvar i Stockholm trots att de varken var klara med sin sfi, hade sökt eller fått praktik eller arbete. Övriga barnfamiljer hade en dålig och ibland alarmerande dålig situation. De bodde fortfarande inneboende och flyttade i ett par fall runt bland olika värdfamiljer. Tre av familjerna ångrade att de tackat nej till erbjudandet om att flytta, men vid intervjutillfället var det redan för sent att ångra sig. Erbjudandet att få hjälp med flyttning gällde enbart personer som bott kortare tid än 18 månader i Stockholm. Deras möjligheter att skaffa sig en egen bostad var nu sämre än någonsin. Den enda väg till egen bostad som de nu kunde se var att de lyckades skaffa sig arbete och fast inkomst och de var därför mycket inriktade på att klara sina sfi-studier. I genomsnitt hade de 16 personer som intervjuades bott 18 månader i Stockholm efter uppehållstillståndet. Halva gruppen hade klarat sina sfi-studier och tre hade lyckats få arbete.

Merparten av de totalt 86 hushåll som flyttade gjorde det genom kommunens försorg. 24 av familjerna bestämde sig för utflyttning redan på Migrationsverket och övriga 62 hushåll först efter ytterligare samtal med kommunens projektmedarbetare och ofta ganska sent när tiden för erbjudandet höll på att rinna ut. Att så få flyttade direkt från Migrationsverket belyses i intervjuer med handläggarna. Ett viktigt skäl var att många som fick uppehållstillstånd var ensamma i Stockholm och hade familj som väntade någon annanstans. Av 32 barnfamiljer, som omfattades av projektet, var det bara fem där alla familjemedlemmar kommit samtidigt. Det var alltså ofta en ensam kvinna eller man som väntade på sin familj som skulle ta ställning till bosättningserbjudandet. För dessa innebar beslutet om uppehållstillstånd både glädje och bekymmer, glädje över vissheten att ha fått ett nytt hemland men samtidigt bekymmer för den väntande familjen. För den ensamma kvinnan var det ofta otänkbart att flytta någonstans innan familjen var samlad och för den ensamme mannen gällde det först och främst att hjälpa hit familjen och att skicka pengar till dem. I en sådan situation framstod inte alltid det s.k. ”PUT-samtalet” – då beslutet om permanent uppehållstillstånd meddelas – som rätt tillfälle att fördjupa sig i alternativa bostadserbjudanden.

En annan svårighet för Migrationsverkets handläggare finns i kravet på att personer i eget boende skall skrivas ut från mottagningssystemet efter en månad. Man hann, enligt utvärderingen, helt enkelt inte med att organisera lokal, tolk och tid för PUT-samtal, presentera bostadserbjudanden, kontakta Integrationsverket, meddela den aktuella kommunen och faktiskt bosätta personen. Några möjligheter att t.ex. besöka den tilltänkta bosättningskommunen fanns knappast och hela bosättningen upplevdes av många som stressig.

Till de stora bekymren hörde också att Migrationsverkets bosättare aldrig riktigt säkert kunde veta vilka kommunplatser som stod till förfogande vid varje enskilt tillfälle. Platserna i de kommuner som ursprungligen ingick i projektet räckte heller inte till och både Migrationsverket och Stockholms kommun tog på eget initiativ kontakter med helt andra kommuner, ofta betydligt längre ifrån Stockholm. Det var emellertid svårare att intressera de som just fått uppehållstillstånd för att flytta till de mer avlägsna orterna.

Projektmedarbetarna i Stockholms kommun hade mindre tidspress på sig i sitt bosättningsarbete och kunde kosta på sig flera samtal och också ge de presumtiva flyttarna betänketid. De flesta i intervjuundersökningen var också nöjda med den information de fick av kommunens företrädare och bland dem som bara var ganska nöjda var det främst arbetsmarknadsinformation som de saknade. Några ambitioner att ta hänsyn till framtida arbetsmarknadsmöjligheter ingick inte heller i projektets mål.

Projektet vände sig till alla flyktingfamiljer i eget boende som bott högst ett år i kommunen. Bara under 2001 beviljades ca 900 personer i eget boende uppehållstillstånd i Stockholm och minst lika många under 2000. Hur den stora majoriteten av f.d. asylsökande i eget boende i Stockholm klarat sig finns inga uppgifter om.

Att styra bosättningen med information

De försök som därutöver har gjorts att styra bosättningen av nyanlända har främst varit inriktade på att göra det med informationsinsatser, dvs. att ge dem som fått uppehållstillstånd information om villkor och möjligheter, som är förknippade med olika val av bostadsort. En sådan inriktning fanns både i den integrationspolitiska propositionen 1997/98 och i de uppdrag, som regeringen

gav Integrationsverket i regleringsbreven 1999 och 2000. Enligt regleringsbrevet för 1999 skulle verket utveckla och fördjupa informationen om bosättning till nyanlända samt i årsredovisningen bedöma hur den fördjupade informationen påverkat valet av bostadsort. Året därpå fanns samma uppdrag i regleringsbrevet, nu med tillägget att arbetet skulle genomföras i samverkan med Migrationsverket samt att årsredovisningen skulle innehålla en jämförelse mellan de två åren.

Det informationsmaterial som togs fram bestod av två fyrfärgsbroschyrer på svenska riktade till asylsökande och de som fått uppehållstillstånd inom Migrationsverkets mottagningssystem. Samma broschyrer översattes till åtta språk och fanns i dels en fyrfärgsversion, dels svartvit version för nedladdning från Integrationsverkets hemsida. Dessutom tog man fram en folder till kommunerna med riktlinjer för vilken information de bör rikta till dem som står i begrepp att bosätta sig i landet via sina hemsidor på Internet och med uppgifter om på vilka språk de kontinuerligt bör hålla informationen uppdaterad och tillgänglig.

Tanken var att de asylsökande redan under asyltiden skulle påbörja orienteringen om boendevillkoren i olika kommuner i Sverige med hjälp av den första, mera allmänna, broschyren. De som sedan beviljades uppehållstillstånd skulle inför sitt bosättningsbeslut få fördjupad bosättningsinformation med stöd av den andra broschyren. Slutligen ingick i planerna att kommunerna skulle framställa, lägga ut och löpande uppdatera målgruppsanpassad information om boende- och levnadsvillkoren i kommunen på sina hemsidor. Där kunde de som stod i begrepp att bosätta sig ta reda på mera om exempelvis tillgången på bostäder, skolor och övrig service.

Integrationsverket har utvärderat projektet 2002 och 2003 och konstaterar i 2003 års rapport, som bygger på 24 svar från 38 mottagningsenheter, att Migrationsverkets handläggare numera känner till materialet och att ungefär hälften har använt det. Flertalet av enheterna informerar inte de asylsökande om boende och introduktion och förutsättningarna i olika kommuner. Ett viktigt skäl till detta är handläggarnas otillräckliga kännedom och kunskap om bostads- och andra förhållanden i de olika kommunerna. Att man inte informerar beror också på att så många av de asylsökande får avslag att det därför inte känns rätt att börja diskutera bosättning. Tidsbrist är också ett skäl som uppges liksom att materialet behandlas inom svenskundervisningen. Bara på fyra enheter menar handläggarna att deras information har påverkat bosättningen. Det är främst närheten till släkt och vänner och kommunens storlek

som påverkar bosättningen. I övrigt är det information om arbets- och utbildningsmöjligheter och barnens situation i kommunerna, som är mest efterfrågat.

Den senare typen av aktuell lokal information skulle i det ursprungliga informationsprojektet finnas tillgänglig på särskilda kommunala hemsidor riktade till nyanlända. Länkar till dessa hemsidor finns på Integrationsverkets hemsida men det var bara sex av Migrationsverkets enheter som använt dem. En enkät, som Integrationsverket skickade till samtliga kommuner under 2002, visade att 22 kommuner (av dåvarande 289) då hade information till nyanlända på sina hemsidor varav fyra också hade översatt informationen. I augusti 2003 fanns det länkar till 24 kommunala hemsidor på Integrationsverkets hemsida.

Integrationsverket har inte i anslutning till uppföljningarna gjort någon värdering av i vilken utsträckning informationsinsatserna har påverkat bosättningsmönstren bland dem som fått uppehållstillstånd. Den slutsats som verket drar i årsredovisningen 2002 är att ”informationsmaterialet Introduktion och bosättning måste få en större spridning och ges högre prioritet av berörd personal”.

Landsmän och arbetsmöjligheter lockar

En undersökning av var flyktingar och invandrare valde att bosätta sig eller vart de flyttade gjordes 2001 av Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering. Now and forever? Initial and subsequent choices of immigrants (Working paper 2001:11). Den bygger inte på intervjuer utan på statistisk bearbetning av 13 000 1980-talsflyktingars faktiska val, som ställts i relation till olika kommuners befolkningssammansättning, arbets- och bostadsmarknad, ekonomiska förutsättningar och sociala service. Olof Åslund, som gjort undersökningen, använder sig av två grupper av flyktingvandrare; dels en som bosatte sig mellan åren 1981 och 1983, dvs. då de flesta själva valde sin bosättningsort, dels en som kom mellan 1987 och 1989 och bosattes inom ramen för den s.k. Hela Sverige-strategin.

Resultatet visar, som så många andra undersökningar från 70talet och framåt, att det är närheten till landsmän – men också till andra invandrare – som avgör valet av både den första bosättningsorten och till flyttning. Även storstaden lockar och i synnerhet flyttarna. Detta överensstämmer för övrigt med amerikanska bosättningsmönster Flyktingarna bosätter sig oftare än svenskar i stora kommuner med stor invandrarbefolkning och en slutsats som

Olof Åslund drar är att kommuner, som redan har stor andel utrikes födda i sin befolkning, kan förvänta sig fortsatt inflyttning och ofta av invandrare från samma länder som de som redan bor på orten.

Andra faktorer som styr bosättningen är arbetsmarknadssituationen och de ekonomiska förutsättningarna på den ort dit man flyttar. Invandrarna söker sig från kommuner med hög arbetslöshet och till kommuner där utsikterna att få jobb är bättre och där medelinkomsterna är högre. Men de flyttar också till kommuner med stort biståndsberoende, vilket antingen kan bero på att de inte har något annat val eller på att de vill bo bland likar. Den lokala bostadsmarknaden påverkar även bosättningsbeslutet och invandrare flyttar oftare till orter där det finns en stor andel hyreslägenheter. De finns också resultat i undersökningen som tyder på att just flyktinggrupper väljer att flytta till orter med god samhällsservice. Någon motsvarande tendens finns inte hos invandrare från OECD-länderna.

8.1.2. Försök att hejda koncentrationen av invandrare

En slutsats av de olika försöken att sprida de nyinvandrade, och därmed förhindra att de ytterligare ökar koncentrationen av utrikes födda i de redan invandrartäta områdena i storstäder och större städer, är att det i varje fall inte är lätt. Trots ett par decenniers tämligen unisont uttalade politiska ambitioner att försöka förhindra uppkomsten av etniskt segregerade bostadsområden har utvecklingen under samma tid gått i motsatt riktning. Det är svårt att avläsa några effekter av de förändringar i lagstiftning, organisation och ansvarsfördelning, som under tiden gjorts bl.a. för att förhindra att invandrare koncentreras till vissa bostadsområden i ett mindre antal kommuner. Däremot har perioder av stor bostadsbrist i delar av landet lett till att allt fler kommuner har engagerats i flyktingmottagandet och numera har invandrare i sin befolkning, om än blygsamma andelar.

1995 fanns det 58 (av totalt 9 446) bostadsområden i landet där de inrikes födda var i minoritet. Tre år senare (1998) fanns det nästan dubbelt så många bostadsområden där svenskarna var i minoritet och i Välfärdens förutsättningar (SOU 2000:37) uppskattar man att andelen utrikes födda, som bodde i invandrartäta – eller svenskglesa – områden i realiteten ökat från 19,3 procent 1995 till 22,8 procent 1998. Dessa bostadsområden återfanns i alla typer av

kommuner, både stora och små, men det var främst storstädernas och de större städernas svenskglesa bostadsområden som fokuserades i den allmänna debatten. Där har de oftast benämnts ”invandrartäta” eller ”utsatta” bostadsområden eftersom många av dem som bor där inte bara har det utländska ursprunget utan även en svag social och ekonomisk ställning gemensam.

Särskilda satsningar på storstädernas utsatta bostadsområden

Ända sedan början av 70-talet har dessa bostadsområden varit ”utsatta” och därför varit föremål för insatser, som syftat till att förändra dem både rent fysiskt och genom att förbättra levnadsvillkoren för de människor som bor där. Under 90-talet arbetade Storstadskommittén bl.a. med sådana ambitioner och kommittén konstaterade i sitt första delbetänkande att storstadsregionernas socialt och ekonomiskt svagaste bostadsområden redan 1985 också var de mest invandrartäta. Nio år senare (1994) var andelen invandrare sex gånger så hög i de socialt och ekonomiskt utsatta storstadsområdena som i bostadsområden där invånarna hade höga eller ”extremt höga” inkomster. Andelen invandrare hade under den tiden i och för sig ökat i alla typer av bostadsområden men ökningen var störst i de områden som redan 1985 hade en hög andel invandrare, noterade Storstadskommittén.

Storstadskommitténs arbete ledde 1999 till att ett nytt politikområde – storstadspolitiken – introducerades. Ett av de två övergripande målen för den nya storstadspolitiken är ”att bryta den sociala, etniska och diskriminerande segregationen i storstadsregionerna och att verka för jämlika och jämställda levnadsvillkor för storstädernas invånare” (Regeringens skrivelse 2001/02:129). För detta ändamål anvisade regeringen drygt 2 miljarder kronor för perioden 1999–2003, pengar som var avsedda att delfinansiera insatser tvärsektoriellt utvecklingsarbete genom att erbjuda sju storstadskommuner möjlighet att teckna lokala utvecklingsavtal med staten. Sammanlagt 24 stadsdelar omfattas av de lokala utvecklingsavtalen. För att på statlig nivå kunna följa och utveckla den nationella storstadspolitiken bildades en storstadsdelegation i regeringskansliet, som består av statssekreterare från de sju mest berörda departementen. Kommunerna (Botkyrka, Göteborg, Haninge, Huddinge, Malmö, Stockholm och Södertälje) förutsattes själva bidra med lika mycket pengar för att finansiera det lokala

utvecklingsarbetet. Integrationsverket fick samtidigt i uppdrag att följa och utvärdera storstadsarbetet.

Individinriktade insatser rår inte på segregationen

I juni 2002 presenterade Integrationsverket sin nationella utvärdering av utvecklingsarbetet och kunde peka på positiva resultat i flera avseenden i de berörda bostadsområdena. Däremot var det för tidigt att dra några slutsatser om på vilket sätt utvecklingsarbetet hade påverkat den etniska segregationen, som snarast hade förstärkts ytterligare under utvärderingsperioden.

Enligt Integrationsverkets analys förklaras utvecklingen främst av ut- och inflyttningarna under perioden. Luckorna efter dem som flyttat från områdena har i ökande utsträckning fyllts av nya invandrare och de redan tidigare svenskglesa områdena har därmed blivit ännu mera svenskglesa. Några av de positiva effekterna av det lokala utvecklingsarbetet har också delvis förtagits av att de som flyttat från områdena har varit personer med arbete, utbildning, skapliga inkomster, goda svenskkunskaper osv. och de som flyttat in har oftare varit arbetslösa, försörjningsstödsberoende och lågutbildade. Integrationsverkets slutsats är att insatser, om än aldrig så bra, som riktar sig till individer i avgränsade bostadsområden helt enkelt inte tycks förmå att påverka segregationsmekanismerna, som verkar på ett vidare och strukturellt betingat plan.

Till samma slutsats har för övrigt de flesta utvärderingar av särskilda insatser i utsatta bostadsområden kommit. Detta framgår av den kunskapsöversikt, Förort i fokus – interventioner för miljoner, som doktoranden Lahti Edmark sammanställt på Integrationsverkets uppdrag. Hon har gått igenom forskning som bedrivits i de nordiska länderna under 1990-talet och som gällt olika försök att påverka situationen i utsatta bostadsområden. Att individinriktade insatser i avgränsade bostadsområden inte rår på segregationsprocesserna är alltså ingen isolerad svensk erfarenhet. Av Integrationsverkets nationella utvärdering På rätt väg? framgår också att problematiken inte ens är nordisk utan också europeisk.

Segregationens mekanismer

Segregationens mekanismer har varit föremål för forskning sedan 1900-talets början och forskarna har tagit olika teoretiska utgångs-

punkter för att försöka förstå och förklara hur segregerade bostadsområden uppkommer. Segregering, i betydelsen geografisk åtskillnad mellan olika befolkningsgrupper, har i någon mening alltid funnits. I de medeltida städerna bodde de rika inne i staden medan de fattiga fick hålla sig i utkanterna och även på landsbygden var det bara de självägande bönderna som bodde längs bygatan medan backstugusittarna och de andra bodde just i backarna och på utmarken runt omkring byn. Slummen i det nyligen industrialiserade 1800-talets London är inte bara litterärt dokumenterad och här i Sverige har exempelvis Söders höjder både besjungits och beskrivits med avsky av flera välkända författare. Exemplet Södermalm i Stockholm visar också på segregationen som process, snarare än tillstånd. Det Söder, som för ett halvsekel sedan var ett fattigt arbetarklassområde håller som bäst på att utvecklas till ett chickt innerstadsområde för de välbeställda och ”innefolket”. En liknande utveckling kan skönjas i ett av Berlins mera välkända ”invandrarområden”, Kreutzberg, som ibland har påståtts vara Turkiets tredje största stad. Där börjar nu konstnärer, studenter och skådespelare att renovera och bygga om och blanda sig med den stora turkiska befolkningen.

Många drivkrafter bakom segregationen

De tidiga segregationsforskarna var till stor del amerikaner som tillhörde den s.k. Chicagoskolan och arbetade utifrån ett humanekologiskt perspektiv. De såg människorna först och främst som varelser som konkurrerade om det ”bästa” livsrummet, dvs. det bästa läget i staden och de som hade mest resurser – ofta pengar – ”vann”. Övriga fick gruppera sig i mån av resurser i zoner, sektorer eller mindre attraktiva stadskärnor runt omkring den åtrådda lustgården. Mellan de olika bostadsområdena skedde sedan flyttningarna i takt med att individerna förbättrade eller försämrade sin konkurrenskraft.

Den marxistiska segregationsforskningen försökte självklart hitta segregationsmekanismerna i klassamhället och ägnade därför kultur, religion, etnicitet eller ursprung mindre uppmärksamhet. Här är det inte människornas utan kapitalets intressen som styr segregationsprocessen. Med den neoweberianska ansatsen blir boendesegregationen visserligen ett resultat av konkurrensen om det attraktiva boendet, som är en bristvara, men det är inte bara människors finansiella förutsättningar som avgör utgången. Även

stabiliteten i deras arbetsmarknadsposition, utbildningsnivå, kunskap om bostadsmarknaden, sociala kontaktnät och den diskriminering de eventuellt utsätts för, är faktorer som förklarar hur segregerade bostadsområden uppstår och utvecklas.

Beteendeforskarna har sökt en del av segregationens mekanismer i hushållens val av boende under olika delar av livscykeln, men även de som lägger stor vikt vid individens eget val måste ta hänsyn till att individens val begränsas av bostadsutbud och -tillgänglighet. En beteendevetenskaplig ansats, managerialismen, betonar särskilt fastighetsägares, mäklares, förvaltares och finansieringsinstitutens roll när det gäller att fördela bostäder. Alla instanser med makt och ansvar att fördela bostäder påverkar också segregationsprocessen.

Mismatch-hypotesen försöker förklara boendesegregationen utifrån strukturella förändringar på arbetsmarknaden, som gör vissa grupper mindre gångbara på arbetsmarknaden och därmed låser dem inne i vissa bostadsområden. Boendet i dessa områden – själva ”kontexten” – har därefter en negativ inverkan på deras möjligheter att på nytt få fäste på arbetsmarknaden.

Tesen om den polariserade ekonomin söker segregationens drivkrafter i växande klyftor mellan rika och fattiga i samhället. Skiftet från industri- till servicesamhälle gör att yrkesstrukturen förändras. Efterfrågan på högutbildad arbetskraft ökar samtidigt som den växande servicenäringen söker outbildad och anpassningsbar arbetskraft, ofta invandrad, medan mellanskiktet av industriarbetare successivt krymper. I det polariserade samhället är villkoren för de fattigaste respektive de rikaste mycket olika och det tar sig, enligt den här tesen, också uttryck i ett segregerat boende.

En miljon flyttbeslut per år bidrar till segregation

De olika forskningsansatserna har på olika sätt bidragit till att kasta ljus över segregationens mekanismer. I Sverige har bl.a. professor Roger Andersson, beskrivit hur våra svenskglesa områden vuxit fram och definierats som ett stort samhällsproblem under en tid då social och etnisk blandning varit idealet och målet för samhälls- och bostadsbyggandet.

Hans utgångspunkt är att socialgeografisk variation är något som människor tar hänsyn till vid val av bostad. Dessa val är självklart inte opåverkade av strukturella villkor som stadens form, bostadsmarknadens uppdelning efter bostadstyper och upplåtelseformer, statliga regleringar och stöd, men ytterst är det de många – över en

miljon per år – flyttningsvalen som skapar eller motverkar segregation. Dessa val är komplexa, ofta betingade av en sammanvägning av alla hushållsmedlemmars behov och begränsade av tillgången på bostäder, som ytterst beror på stadsplanering, bostadsbyggande, planrestriktioner, finansiella villkor, lagar och regler m.m. Det är de etniskt selektiva flyttningarna som å ena sidan är en drivkraft för den etniska segregationen men de är samtidigt också orsakade av den rådande segregationen.

De områden som idag kallas invandrartäta – Roger Andersson föredrar begreppet svenskglesa – har inte alltid varit svenskglesa. Rinkeby hade exempelvis 1970 närmare 90 procent inrikes födda men 30 år senare har dessa krympt till en minoritet på 40 procent (varav en hel del sannolikt har invandrade föräldrar). Utvecklingen kan jämföras med den urbaniseringsprocess som lämnade ödegårdar, förgubbning och folktomma byar efter sig men till skillnad från glesbygdens bostäder fylldes miljonprogrammets lägenheter i stor utsträckning av invandrare. Hur alternativet skulle ha kunnat te sig kan man idag få en aning om i östra Tyskland där den stora utflyttningen efter de båda tyska staternas enande lämnat över en miljon lägenheter i de nya förbundsländerna tomma och övergivna.

Strukturella förändringar gav förutsättningar

Men varför började då svenskarna under 70-talet att flytta ifrån sina bostadsområden? Ett skäl var förstås att det s.k. miljonprogrammet – den goda ambitionen att bygga bort en bostadsnöd som både plågade familjer och hotade störta regeringar – nådde sitt mål i början av 70-talet. Då var den bostadsbrist bortbyggd, som uppstått till följd av den stora inflyttningen till städerna och de många nya ensamhushållen. Därmed förelåg också en grundläggande förutsättning för att börja fundera på att flytta – tillgång till alternativa bostäder. En ansenlig del av dessa tillgängliga bostäder utgjordes under miljonprogrammets slutskede av småhus och småhusbyggandet subventionerades också under 60- och 70-talet – än en gång med det goda syftet att ge även låginkomsttagare möjlighet att bo bra i eget hus.

Det var i hyreshusdelen av miljonprogrammet som flyttningarna startade och det har i den allmänna debatten ofta förklarats med deras skala, arkitektur och materialval. Inte minst betongen – detta anrika byggnadsmaterial som bl.a. det, i Rom, beundrade Pantheon är byggt av – utpekades ofta som boven i dramat. Andra egenskaper

som också utpekats som motiv för att flytta är exempelvis att dessa ”sov”- eller ”förstäder” i storstädernas periferi saknade många av stadens kvaliteter, som blandningen av bostäder, arbetsplatser, service och nöjesetablissemang. Detta öde delade hyreshusområdena med radhus- och egnahemsområdena, som också växte upp i städernas utkanter men med upplåtelseformen – hyresrätt – fick de nya hyreshusområdena ingen chans att etablera sig som stabila bostadsområden.

Just hyresrätten passar de många människor som av olika skäl inte kan eller vill engagera sig hårdare i sitt boende, som är på väg någon annan stans, inte har råd eller prioriterar annat än boendet. Det innebär att exempelvis många ensamstående bor i hyresrätt och att omsättningen av boende är högre än i bostadsrätts- och villaområden. Eftersom småhusbyggandet under 70-talet gynnades, både volymmässigt och med förmånliga avdragsregler för bostadslån, var det många hushåll i familjefasen, som lockades av – och hade råd med – ett mera långsiktigt boende med egen gräsmatta direkt utanför dörren.

Denna utflyttning från hyreshusområdena ledde under 80-talet till tomma lägenheter i miljonprogrammets, ofta kommunala, bostadsbolag. Att de – med tanke på sina hyresgästers plånböcker – ville minimera hyresförlusterna genom att hyra ut till alla hugade spekulanter är knappast förvånande, men i den allmänna debatten har bostadsbolagen ofta fått klä skott för den etniska segregationen. För de hugade spekulanterna var ofta just invandrare och orsakerna bakom det kan vara flera. En nära till hands liggande förklaring är att de ofta var fattiga och inte hade råd med något annat boende i likhet med många av de svenskar som redan bodde i områdena. Och även om villaboendet inte alltid var dyrare så saknade invandrarna ofta det kapital eller den stabila anknytning till arbetsmarknaden som var (och är) en förutsättning för att få de nödvändiga huslånen. En viktig fråga, som Roger Andersson pekar på, är varför invandrare är fattiga. De utrikes födda är nämligen jämförelsevis fattiga även när de bor i bostadsområden där de inrikes födda är i majoritet och det gör drygt hälften av de utrikes födda i Stockholm och Göteborg och knappt hälften i Malmö.

En annan förklaring till att så många invandrare har flyttat till miljonprogrammets hyreshusområden är de s.k. nätverksgenererande flyttningarna, dvs. människor flyttar till släkt, vänner och landsmän. Detta är inget speciellt ”invandrarfenomen” utan ett tämligen allmänmänskligt beteende men för varje inrikes född som lämnar ett område och ersätts med en utrikes född hyresgäst så

ersätts också ett nätverk med ett annat. Omfattningen av de nätverksgenererade flyttningarna bland utrikes födda är, enligt Roger Andersson, inte tillräckligt studerad.

Ett specialfall av nätverksgenererade flyttningar är när människor med samma etniska eller nationella ursprung söker sig till varandra, så som vi sett assyrier/syrianer göra i Södertälje. En studie av etniska kluster för perioden 1995–1998 visar att det finns sådana koncentrationer av hushåll med samma ursprung i vissa bostadsområden. Tre specialstuderade grupper – födda i Turkiet, Chile och Irak – visade att de större turkiska och chilenska klustren försvagades under perioden medan de irakiska förstärktes.

Stigmatisering och de vitas flykt

I Sverige är fenomenet etniska kluster tills vidare relativt begränsat, det dominerande bosättningsmönstret är att svenskar bosätter sig bland svenskar och utrikes födda koncentreras i multietniska områden.

Detta svenska mönster – som blir tydligare ju högre upp på den socioekonomiska skalan man kommer – skulle kunna tolkas som att svenskarna, när de har möjlighet, flyr från ”de andra”, de utrikes födda och annorlunda. Men det finns också andra skäl som hänger ihop med hur villkoren för social gemenskap, trivsel, skolarbete och möjligheterna att utöva ett aktivt medborgarskap faktiskt ser ut i områden som blivit föremål för s.k. ”white flight”. När de svenska leden glesnar i ett bostadsområde utsätts området regelmässigt för både folklig och massmedial stigmatisering. Både i stora och mindre städer finns det ofta ett område som benämns ”negerbyn”, ”Kanackistan”, ”Lilla Bagdad” eller något liknande och dit bussar eller tåg döps om till exempelvis Orientexpressen. Även politikers och myndigheters välvilliga satsningar på att förbättra förhållandena i de utsatta bostadsområdena kan bidra till denna stigmatisering, påpekar Integrationsverket i sin nationella utvärdering. Samma iakttagelse görs i Lahti Edmarks nordiska kunskapsöversikt.

När stigmatiseringen sedan paras med att andelen barn i skolorna, som inte har svenska som modersmål, ökar blir segregationen i sig en faktor som leder till svenskarnas utflyttning och därmed ännu högre grad av etnisk segregation. Just företeelsen höga koncentrationer av invandrarbarn i skolorna är i synnerhet ett problem i storstäderna, där bostadsområdena är så stora att de ensamma ger

elevunderlag för både en och flera skolor. I mindre städer – där också de svenskglesa bostadsområdena är mindre – rymmer skolornas upptagningsområden ofta bostadsområden av varierande typ och andelen barn med annat modersmål än svenska blir inte så stor som exempelvis i vissa av Malmöskolorna. Invandrarpolitiska kommittén konstaterade redan i mitten av 1990-talet att 60 procent av de modersmålsberättigade barnen i Malmö gick i skolor där de svenskspråkiga barnen var i minoritet medan bara 15 procent av de barn som hade svenska som modersmål återfanns i samma skolor.

Var den ”tipping point” finns, som får den befintliga segregationen att också bli en drivkraft för en fortsatt segregationsprocess råder det delade meningar om. Roger Andersson exemplifierar med en amerikansk studie där både svarta och vita som svarade förklarade sig helst vilja bo i ett ”etniskt blandat” bostadsområde. Med ”etniskt blandat” avsåg de vita ett område med 10–20 procent svarta och 80–90 procent vita medan de svarta amerikanerna, som besvarade frågan, tänkte sig en 50/50-fördelning.

Fenomenet att etnisk segregation, när den når en viss omfattning, också blir en drivkraft för accelererande segregation är främst studerat på bostadsområdesnivå. En intressant fråga är om det också kan etableras på kommunnivå, dvs. att hela kommuner kan komma in i en utveckling av accelererande segregation när andelen utrikes födda nått en viss nivå. Årsskiftet 2001/2002 redovisar exempelvis Botkyrka 32,4 procent utrikes födda kommuninnevånare men huruvida detta har någon effekt totalt sett på svenskarnas flyttningar från kommunen är okänt.

8.1.3. Hur påverkar segregationen integrationen?

Att segregationen uppfattas som ett hinder för invandrares integration i samhället bygger på antagandet att boendet i ett visst område också påverkar de boendes möjligheter att exempelvis försörja sig och bli delaktiga i samhället. Att försöka belägga eller vederlägga det antagandet ingår delvis också i denna utrednings uppgifter.

Situationen och utvecklingen i några av de invandrartäta bostadsområdena har belysts i Integrationsverkets nationella utvärdering av storstadspolitiken, På rätt väg? Där görs också jämförelser – inte direkt med svensktäta områden men med hela de kommuner där de invandrartäta bostadsområdena ligger. Jämförelser görs också med andra invandrartäta bostadsområden som inte berörts av storstadspolitiken.

När det gäller nyinvandrade konstaterar Integrationsverket att en stor andel – år 2000 var det 11,8 procent av dem som invandrat under året – bosatte sig i något av de 24 bostadsområden som ingår i de lokala utvecklingsavtalen. Av Sveriges totala befolkning bodde år 2000 2,8 procent i storstadssatsningens kommuner. Mellan 1998 och 2000 var trenden snarast en ökning av andelen nyinvandrade som sökte sig till dessa områden.

Eftersom dessa nyinvandrade i stor utsträckning flyttade in i lägenheter som blivit tomma sedan inrikes födda och mer väletablerade invandrare flyttat därifrån, så bidrog ut- och inflyttningarna tillsammans till att segregationen ytterligare förstärktes, det lokala storstadsarbetet till trots. Utvärderingen säger emellertid ingenting om huruvida det bostadsval som de nyinflyttade gjort var till fördel eller till nackdel för deras fortsatta integration i det svenska samhället.

Industrikommunerna sänkte försörjningskostnaderna snabbast

Jämförelser mellan hur nyinvandrade ”lyckas” mätt i egen försörjning finns istället i Integrationsverkets löpande uppföljning av kommunernas kostnader för olika årskullar av kommunmottagna. Där framgår visserligen inte om de kommunmottagna bor i svenskglesa bostadsområden eller ej utan bara i vilken typ av kommun de tagits emot.

Den senaste uppföljningen som vi kunnat ta del av, en ytterligare kommer att presenteras under hösten, avser de personer som togs emot inom ramen för det kommunala flyktingmottagandet 1998 och heter Ett steg bakåt? Titeln syftar på föregående års uppföljning av 1997 års mottagna då titeln var Trenden vänder? Då hoppades Integrationsverket att de sjunkande kommunala kostnader för flyktingmottagandet, som kunde noteras mellan 1997 och 2001, skulle visa sig vara ett trendbrott. När analysen av 1998 års mottagna var klar visade den emellertid att kostnaderna nu på nytt ökat något.

År 1998 togs 12 012 personer emot inom ramen för det kommunala flyktingmottagandet. Av dem har 22 procent flyttat från sin förstagångskommun någon gång mellan 1998 och 2001. Det var en något mindre andel sekundärflyttare än i 1997 års kontingent och båda åren låg avsevärt under 1995 och 1996 års kontingenter.

Storstadsregionerna tog emot flest av de kommunmottagna. Drygt en fjärdedel, av hela årskullen bosatte sig i Stockholm, Göteborg och Malmö medan landsbygds- och glesbygdskommuner

hade det lägsta mottagandet. Under de tre åren fram till 2001 kommer också ett antal sekundärflyttare från 1998 års kontingent till storstäderna och de kommer främst från landsbygds- och glesbygdskommuner samt övriga större och mindre kommuner. Från medelstora städer och industrikommuner har också en viss nettoutflyttning ägt rum medan antalet boende i förortskommuner och större städer i stort sett var oförändrat under perioden.

Medan de dryga 12 000 kommunmottagna under 1999 fick drygt 464 miljoner kronor i försörjningsstöd eller introduktionsersättning så hade försörjningskostnaderna för årskullen sjunkit till drygt 340 miljoner kronor 2001. Efter analys av siffrorna konstaterar Integrationsverket att den så gott som enda förklaringen till att kostnaderna har sjunkit är att möjligheterna till egen försörjning förbättrats avsevärt när vistelsetiden i landet ökat. Kostnaderna varierar emellertid mellan de olika kommuntyperna. Den högsta genomsnittliga per capitakostnaden har storstäderna medan industrikommunerna har den lägsta. Industrikommunerna har också lyckats bäst i att minska kostnaderna för försörjningsstöd.

Att industrikommunerna lyckas minska försörjningskostnaderna för de kommunmottagna så snabbt noterades redan i undersökningen av dem som togs emot 1997. Skälet är, menar Integrationsverket, att det allmänna arbetsmarknadsläget på orter av denna typ är väsentligt bättre än i glesbygds- och landsbygdsområden. ”Det gör att flyktingarna i dessa kommuner har bättre möjligheter att snabbt komma ut på arbetsmarknaden och därmed nå egen försörjning än flyktingar, som är bosatta i områden med sämre arbetsmarknadsläge”, skriver verket. Just den tidiga kontakten med arbetsmarknaden är den enskilda faktor, som visat sig ha störst betydelse för invandrarnas integration mätt i egen försörjning.

Det lönar sig för det mesta att flytta

I Integrationsverkets uppföljning framgår även graden av försörjningsstödsberoende och hur det utvecklats mellan åren 1998 och 2001. Även här är skillnaderna mellan olika kommuntyper stora. De största andelarna, som är helt beroende av försörjningsstöd, återfinns under hela perioden i storstäderna medan övriga mindre kommuner, övriga större kommuner, medelstora städer och landsbygdskommuner innehåller andelar som ligger under riksgenomsnittet. Glesbygdskommunerna har extremt låg

grad av helt försörjningsstödsberoende men eftersom de tagit emot så få är siffrorna osäkra.

Integrationsverket kartlägger även skillnaden i försörjningsstödsberoende mellan dem som flyttat under treårsperioden och dem som stannat kvar i sin första bosättningskommun. Det visar sig att både andelarna helt beroende och delvis beroende av ekonomiskt bistånd är något lägre bland dem som flyttat jämfört med de kvarboende. Skillnaderna är små, men resultaten indikerar att det är möjligt att förbättra sina möjligheter till egen försörjning genom att flytta, konstaterar Integrationsverket. I synnerhet verkar det löna sig att flytta från storstäderna eftersom försörjningsstödsberoendet för den gruppen sjunker betydligt snabbare än för dem som valt att bo kvar.

Även de som flyttat från förortskommunerna har förbättrat sin egenförsörjning men i jämförelse med dem som stannat kvar är förändringen inte lika stor. För dem som flyttat från industrikommunerna är däremot förändringen omvänd. Där var det de som satsade på att bo kvar som drog det längsta strået och minskade sitt försörjningsstödsberoende (helt eller delvis) snabbare än de som flyttade. Andelarna som var helt beroende av ekonomiskt bistånd minskade ungefär lika mycket för kvarboende och flyttare. I glesbygdskommunerna sjunker försörjningsstödsberoendet (helt eller delvis) för flyttarna medan det t.o.m. ökar bland de kvarboende. I landsbygdskommunerna skiljer sig inte flyttarna och de kvarboende från varandra.

Sammanfattningsvis tjänar flyttare, utom de som lämnar industrikommunerna och de större städerna, på flytten. Statistiken visar inte till vilka kommuntyper de flyttat men med tanke på hur flyttningsmönstren ser ut har sannolikt många sökt sig till storstäderna och där har det goda arbetsmarknadsläget gjort att de fått jobb efter en introduktion på annat håll i landet.

Lågutbildade tjänar mest på att bo i segregerade områden

Frågan om hur just svenskglesa bostadsområden påverkar de invandrare som bor där när det gäller deras försörjningsmöjligheter har däremot varit huvudfrågan för IFAU i en studie av etniska enklaver och invandrares ekonomiska framgång. (Working paper 2000:9.) Belägg från ett naturligt experiment är undertiteln på den rapport där forskarna studerat perioden 1987 till 1989, dvs. den tid då den s.k. Hela Sverige-strategin tillämpades mest konsekvent. De

jämför den periodens Hela Sverige-grupp med den grupp som bosatte sig i Sverige mellan 1981 och 1983.

Forskarna antog till att börja med att rörligheten skulle vara större bland dem som ingick i Hela Sverige-gruppen, eftersom de inte själva hade kunnat välja sin första bosättningsort. Flyttningsbenägenheten visade sig vara stor i båda grupperna och ungefär hälften av invandrarna i båda grupperna flyttade inom landet. Närmare 14 procent i båda grupperna lämnade landet men i den tidiga gruppen stannade drygt 51 procent i sin första bosättningskommun medan 46,5 procent av Hela Sverige-gruppen stannade.

Eftersom Hela Sverige-strategin var en reaktion på den höga koncentrationen av invandrare i de tre storstäderna jämför forskarna de initiala bosättningsmönstren i de två grupperna och finner, föga överraskande, att de skiljer sig åt högst väsentligt. Hela Sverige-gruppen blev mera spridd över landet. Det finns koncentrationstendenser i båda grupperna men de är mera uttalade i Hela Sverige-gruppen. Flyttningarna går inte bara från norr till söder utan också från mindre orter i norr in till regionala centralorter. Dock kom en hel del av dem som kommunplacerades genom dåvarande Invandrarverkets försorg att stanna i sin första bosättningskommun och de har åtta år efter invandringen inte nått en sådan koncentration till storstäderna som den tidiga gruppen. Forskarna drar slutsatsen att Hela Sverige-strategin har haft en bestående effekt på invandrarnas spridning.

I den fortsatta analysen av hur boende i ”etniska enklaver” påverkar de boendes försörjningsmöjligheter, konstaterar forskarna att dagens ekonomiska teori inte ger något entydigt svar på frågan. De refererar till fyra olika typer av förklaringar där effekterna av att bo i etniskt segregerade områden kan vara både positiva och negativa.

  • det går trögare att tillgodogöra sig de kunskaper och kvalifikationer som behövs i landet man flyttat till,
  • nätverk av landsmän underlättar kontakter med arbetsmarknaden,
  • spatial mismatch, dvs. rätt person på fel plats i förhållande till arbetsplatserna försvårar arbetsmarknadsinträdet,
  • humankapitaltillgången – närvaron av väletablerade landsmän underlättar integrationen

Forskarna menar att den första förklaringen förefaller ha varit ett motiv för Hela Sverige-strategins införande. Man tänkte sig att de boende i invandrartäta bostadsområden skulle ha mindre kontakt med svenskar och därmed vara mindre motiverade att lära sig den svenska, som är nödvändig för att komma in på den svenska arbetsmarknaden. Invandrartäta bostadsområden blir därmed ett hinder för arbete och högre inkomster.

Den förklaring som bygger på nätverkseffekter har en mera positiv syn på de invandrartäta områdena. Där tänker man sig att de invandrartäta områdena erbjuder ett nätverk som förmedlar värdefull information om arbetsmöjligheter och ökar chanserna att hitta jobb. Dessutom är invandrarna i dessa områden mindre utsatta för diskriminering. I synnerhet nyanlända med svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden har nytta av den invandrartäta omgivningen och får också annan värdefull information exempelvis om tillgången på samhällsservice och stöd.

Den spatiala mismatchhypotsen poängterar diskrimineringen på bostadsmarknaden som tvingar invandrare att bo i invandrartäta områden. Dessa ligger ofta långt från arbetsplatserna och de boende har därför svårare att hitta arbete. Det är alltså inte de invandrartäta bostadsområdena i sig som är problemet utan deras lokalisering i förhållande till arbetsplatserna.

Resonemanget om humankapital bygger också på boendesegregationen men den betraktas inte alltid vara av ondo. Om det segregerade området också innehåller välutbildade och framgångsrika landsmän och de boende främst umgås med varandra så kan det segregerade bostadsområdet och den etniska enklaven bli ett stöd och en hjälp för, i synnerhet, nykomlingarna.

Genom att använda åren med Hela-Sverige-strategin som ett ”naturligt experiment” prövar sedan forskarna de olika idéerna om hur segregerat boende påverkar de aktuella årskullarnas inkomster och sysslolöshet. De slutsatser de drar efter att ha prövat olika beräkningsmetoder och också gjort flera kontroller, är att boendet i invandrartäta kommuner har varit gynnsamt för de nykomna när det gäller arbetsinkomster och arbetslöshet. Det är de lägst utbildade som tjänar på att bo där och de ökar sina inkomster med 19 procent. Den positiva effekten är störst i kommuner där det redan finns landsmän med stark ställning på arbetsmarknaden och det stödjer, menar forskarna, de förklaringar som betonar vikten av nätverk och kontakter.

8.1.4. Introduktionen och kommunstorleken

En tanke som ofta har framförts i diskussionen om bosättningen i större eller mindre kommuner och invandrartäta områden har gällt kvaliteten på introduktionen. Den stora inströmningen av kommunmottagna har tidvis lett till att väntetiden på sfi har blivit lång och att kommunerna har haft svårt att klara av att snabbt ge en god introduktion. Den mindre ortens fördelar med större närhet, mer personligt bemötande och mer av informella nätverk har lyfts fram som ett bättre alternativ för introduktionstiden. Sådana resonemang fanns exempelvis med under Hela Sverige-strategins tid.

En fråga som forskarna vid IFAU ställt sig i rapporten Settlement

Policies and the Economic Success of Immigrants (Working paper 2000:22), gäller strategin att vid bosättningen sätta bostad och kommunal introduktion före jobbmöjligheterna. Har det varit till nytta för de nykomna eller rent av försenat deras arbetsmarknadsinträde?

Forskarnas tolkning av resultaten är att det försvagade sambandet mellan bosättning och arbetsmarknadsinträde, som Hela Sverige-strategin innebar, har haft långvarig negativ effekt på individernas utkomstmöjligheter. Hade de dessutom stannat kvar på sina första bosättningsorter hade den förväntade sysslolösheten varit 20 procent högre. Eftersom de i så stor utsträckning flyttade på eget initiativ så inträffade inte det och forskarna tillskriver spridningen av de kommunmottagna en mindre del av de negativa effekterna. Det var främst den förlorade arbetsmarknadsfokuseringen som ledde till att de mottagna åtta år efter ankomsten hade ca 25 procent lägre inkomst, 7 procentenheter högre sysslolöshet och 10 procentenheter högre försörjningsstödsberoende än de skulle ha haft om de inte varit föremål för Hela Sverige-strategin.

Riksrevisionsverket gjorde 2002, på eget initiativ, en effektivitetsrevision av introduktionsverksamheten, Att etablera sig i Sverige, En granskning av introduktionsverksamheten för flyktingar och deras anhöriga (RRV 2002:15). Verket granskade den kommunala introduktionsverksamheten genom en kvalitativ fallstudie i 24 kommuner, där man studerade sammanlagt 260 slumpmässigt utvalda personer, som fortfarande befann sig i eller just avslutat introduktionen. Man gjorde också intervjuer med kommunala tjänstemän, företrädare för sfi och arbetsförmedlingen samt personer med flyktingbakgrund.

Riksrevisionsverket har delat upp de 24 kommunerna efter kommuntyp. I en allmän beskrivning av flyktingarnas situation på den

svenska arbetsmarknaden använder man samma statistik som IFAU, dvs. bearbetad statistik över invandrare från länder utanför OECD och redovisar de andelar som har en inkomst som överstiger tre basbelopp fördelat på de olika kommuntyperna. Mottagningsåret är 1994 och inkomstsituationen redovisas 1, 2 och 3 år senare.

Tabell 1. Invandrare från länder utanför OECD med inkomst över tre basbelopp per år, fördelade efter kommuntyp. Mottagningsår 1994

Kommuntyp 1995 1996 1997

Efter ett år Efter två år Efter tre år

Storstad

3 %

8 %

21 %

Förort

4 %

13 %

34 %

Medelstor stad

1 %

6 %

23 %

Landsbygdskommun. 1 %

9 %

21 %

Glesbygdskommun. 3 %

11 %

43 %

Riksrevisionsverket kommenterar ”det förvånande resultatet” att storstäderna tillsammans med landsbygdskommunerna förefaller ge sämst förutsättningar för att skaffa sig en inkomst som överstiger tre basbelopp och att glesbygdskommunerna tycks ge bäst förutsättningar. Men bilden är motsägelsefull, konstaterar verket, eftersom landsbygdskommunerna inte ger bättre förutsättningar än storstäderna. Någon närmare analys av siffrorna har Riksrevisionsverket inte haft möjlighet att göra men ställer den viktiga frågan: Har människor låg inkomst för att de bor i storstäder eller är det de med låg inkomst som flyttar dit?

Någon systematisk genomgång och jämförelse mellan olika kommuntypers introduktionsverksamhet har inte gjorts, men verket noterar en del skillnader som är intressanta ur ett bosättningsperspektiv, bland annat att ju större kommun desto sannolikare är det att sfi-anordnaren deltar vid planeringen. Vidare är arbetsförmedlingen sällan delaktig i planeringen av introduktionen. Det är främst i stora och medelstora kommuner som det finns ordnade former för ett systematiskt och kvalificerat samarbete med arbetsförmedlingen i kartläggnings- och planeringsfasen. I de mindre kommunerna blir individens inflytande något av en chimär, eftersom små kommuner bara kan erbjuda ett tämligen begränsat

utbud. Riksrevisionsverket noterar också att bristen på individanpassning gör det svårt att skapa motivation för människor att delta i sfi-utbildningen och att de mindre kommunerna, av naturliga skäl, har begränsade möjligheter att tillhandahålla intensivundervisning för högutbildade.

8.1.5. Ansvarsfördelning och rutiner för bosättningen

Så länge AMS var ansvarig för flyktingmottagandet var det handläggarna/arbetsförmedlarna på förläggningarna som också ansvarade för bosättningen. Valet av bosättningsort var knutet till anställning eller utbildningsplats. Det fanns inte något avtal mellan AMS och kommunerna om mottagningsplatser och i de flesta fall gjordes inga försök att få de spontant inresta att bosätta sig på någon annan ort än där de inväntat resultat av asylprövningen.

Konstruktionen med i förväg slutna avtal om mottagning på viss nivå och med visst innehåll kom när det lokala omhändertagandet av flyktingar och asylsökande infördes 1985. Tankarna bakom förändringen var, som tidigare beskrivits, att få en jämnare spridning av de nykomna över landet och att ge kommunerna förberedelse- och planeringstid.

Invandrarverket fick ansvaret både för att sluta avtal om mottagning med kommunerna och att ansvara för bosättningsarbetet. Till att börja med var bosättningen en uppgift för de dåvarande förläggningarna, som själva direkt kontaktade olika avtalskommuner och diskuterade de aktuella bosättningsfallen. 1989 samordnades bosättningsarbetet inom verket. Det innebar att alla kommunplaceringar i princip sköttes av fyra regionala bosättningsgrupper. Bakom förändringen låg erfarenheten av ett mycket tidsödande arbete där bosättningshandläggare från kanske hundratalet förläggningar jagade bostäder i mer än 200 kommuner.

Migrationsverket och Integrationsverket – samarbete och ansvar

När Integrationsverket inrättades 1998 diskuterades var gränsen mellan det nya verket och Migrationsverket skulle dras. Gränslinjen kom att sättas vid uppehållstillståndet, dvs. Migrationsverkets ansvar sträcker sig i princip fram till att en asylsökande har beviljats uppehållstillstånd. Det är emellertid en sanning med viss modifikation eftersom lagen om mottagande av asylsökande ger personer

med uppehållstillstånd rätt till dagersättning fram till den dag då flyttningen till en kommun faktiskt sker. Därefter övergår ansvaret till bosättningskommunen, som också har rätt till statsbidrag för att täcka sina mottagningskostnader.

Det är Integrationsverket som har ansvaret för att direkt medverka vid bosättningen av de f.d. asylsökande som fått uppehållstillstånd och som inte på egen hand kan hitta en bostad. Det sker dels genom att Integrationsverket gör överenskommelser om mottagande av flyktingar m.fl. med ett antal kommuner, dels medverkar i de enskilda bosättningsärendena genom att ”para ihop” de personer som vill ha hjälp med bosättningen med lämpliga kommuner. Vidare har Integrationsverket en roll när det gäller att ta fram information om boende och bosättning i Sverige, som är tänkt att utgöra en god grund för den enskildes val av bostadsort. I detta avsnitt behandlas enbart Integrationsverkets medverkan i de enskilda bosättningsärendena eftersom det är det som händer under själva bosättningstiden. Att göra överenskommelser med kommuner om flyktingmottagande och introduktion är ett mera långsiktigt arbete som behandlas i avsnittet Överenskommelser för ett fåtal.

Med överföringen av bosättningsansvaret på Integrationsverket var det naturligt och nödvändigt att fortsätta på den inslagna vägen med en samordnad bosättning. Integrationsverket fanns ju redan från början samlat i Norrköping och hade bara försöksvis en viss regional representation. Integrationsverket inrättade därför en enhet med ansvar för att både ingå överenskommelser med kommunerna och förmedla bostäder i dessa kommuner åt dem som fått uppehållstillstånd. 3,5 tjänster var från början avsatta för arbete med kommunplaceringarna. Därtill tillkom ett antal tjänster som bl.a. innefattade att anskaffa kommunplatser och komma överens om flyktingmottagande och introduktion. Senare har funktionen förstärkts med ytterligare tjänster och våren 2003 finns åtta tjänster inrättade för bosättning och kommunöverenskommelser. En geografisk uppdelning av bosättningsansvaret har hela tiden funnits mellan bosättarna på Integrationsverket, så att varje bosättare arbetar med kommunerna i en avgränsad geografisk del av landet. Sedan hösten 1999 har Integrationsverket och Migrationsverket en gemensam arbetsgrupp för att utveckla samverkan i bosättningsarbetet. Inom ramen för detta samarbete har gemensamma rutiner och datastöd för bosättningsarbetet utvecklats.

Gällande bosättningsrutiner

Problem med långa väntetider före utflyttningen i kommunerna ledde till att båda verken i sina respektive regleringsbrev för år 2000 fick regeringens uppdrag att gemensamt se över bosättningsrutinerna med sikte på att göra en besparing på 10 miljoner kronor. I denna översyn fastställdes gemensamma rutiner och tidsgränser, och uppdraget och besparingen avrapporterades till regeringen i februari 2001. Då hade väntetiderna, främst genom effektivare registreringsrutiner, kortats med 16 dagar om man jämför fjärde kvartalet 1999 med den genomsnittliga väntetiden under år 2000.

De rutiner som etablerats innebär att Migrationsverket upprättar ett bosättningsunderlag för den person eller den familj som fått uppehållstillstånd och ska bosätta sig. De som själva har hittat en bostad och kan visa upp ett hyreskontrakt, liksom de som stannar kvar på samma adress där de bott i eget boende, skrivs ut från förläggningssystemet och blir inget ärende för Integrationsverkets bosättningshandläggare. För de övriga tas ett bosättningsunderlag fram vid ett samtal med personen eller familjen i fråga. Bosättningssamtalet bygger på ett formulär med bl.a. frågor om familjesammansättning, yrkes- och utbildningsbakgrund, var eventuella släktingar finns och – från början – egna önskemål om bosättning. Bosättningsunderlaget sänds därefter till mottagande kommun eller till Integrationsverket om deras bistånd behövs för att hitta en bosättningskommun.

Migrationsverket ska enligt gällande rutiner genomföra bosättningssamtalet inom en vecka efter att beslutet om uppehållstillstånd kommit. Bosättningsunderlaget ska därefter inom en vecka skickas till Integrationsverkets enhet för bosättning. Integrationsverket har sedan två veckor på sig att försöka para ihop flyktingen med lämplig kommun. Rent praktiskt innebär det ofta både telefonkontakter och att bosättningsunderlaget skickas över till en presumtiv mottagningskommun. Kommunen undersöker och bedömer sina möjligheter att förse den aktuella personen eller familjen med en lämplig bostad och introduktion och lämnar sitt besked till Integrationsverket. Det kan alltså innebära att svårplacerade familjer med flera speciella behov av exempelvis bostadsutrymmen och vård kan behöva presenteras för flera kommuner innan någon accepterar att ta emot familjen. Dessutom kan kravet på att det ska finnas en lägenhet som är färdig att ta i bruk och flytta in i inom ytterligare fyra veckor ibland vara svårt att uppfylla.

Integrationsverket lämnar därefter beskedet om att en viss kommun accepterat bosättningen till Migrationsverket. Deras handläggare sköter sedan de praktiska arrangemangen inför flyttningen i samverkan med inflyttningskommunen.

För de 45–60 procent av de asylsökande som, sedan möjligheten infördes 1994, valt att bo i eget boende ser bosättningssituationen annorlunda ut. De har redan under asyltiden bott hos släktingar eller vänner i någon kommun och de som senare får uppehållstillstånd begär mycket sällan Integrationsverkets hjälp för att skaffa sig en egen bostad. Den överenskomna rutinen mellan Migrationsverket och Integrationsverket, för personer i eget boende, är att bosättningsunderlag bara skickas till Integrationsverket för dem som begär hjälp med bostadsanskaffningen. Flertalet av dem som bosätter sig i landet varje år omfattas alltså inte av Integrationsverkets bosättningsinsatser eftersom inte heller anknytningar till tidigare kommunplacerade, blir föremål för något bosättningsarbete. De flyttar automatiskt in hos sina anhöriga.

8.1.6. Överenskommelser för ett fåtal

Den andra sidan av bosättningsarbetet gäller de överenskommelser med mottagningskommuner som Integrationsverket gör om mottagning och introduktion av flyktingar m.fl. Grunden för överenskommelserna mellan Integrationsverket och kommunerna finns i

Samordnat flyktingmottagande och nytt ersättningssystem för ersättning till kommunerna m.m. (prop. 1989/90:105).

Regeringen utgick då från att så gott som alla kommuner skulle träffa överenskommelser med dåvarande Invandrarverket om flyktingmottagande och därmed solidariskt ställa upp för att genomföra den flyktingpolitik, som riksdagen beslutat. Antalet kommuner med överenskommelser har sedan dess minskat och varierat från tid till annan bl.a. beroende på hur många flyktingar m.fl. som varit aktuella för bosättning i landet varje år. Ansvaret för att sluta överenskommelser överfördes 1998 till det då nyinrättade Integrationsverket. I den integrationspolitiska propositionen (1997/98:16) förutsätts att det nya verket ska sluta avtal med kommunerna på en nivå som motsvarar behovet och att bosättningen ska ske i kommuner som kan erbjuda introduktionsprogram som är anpassade till de kommunmottagnas bakgrund. Verket ska också sträva efter att undvika bosättning i invandrartäta kommuner.

Integrationsverket har hela tiden haft ambitionen att väga in kommunstorlek och kommunernas arbetsmarknadsförutsättningar och utbildningsutbud när de tagit initiativ till nya överenskommelser och uppsägning av gamla. Andra bedömningar som måste göras är om det kommer att bli möjligt att utnyttja platserna eller ej och verket har också anpassat sina förslag till hur många asylsökande som finns i eget boende i kommunerna. Kommuner med många asylsökande har erbjudits att göra överenskommelser som enbart omfattar mottagande av dem som bor i eget boende eftersom sannolikt åtskilliga av dem som bor i eget boende senare kommer att bosätta sig i kommunen.

De kriterier som Integrationsverket har fastställt för att bedöma vilka kommuner man vill träffa en överenskommelse med är mera resultatet av en anpassning till rådande villkor än ett uttryck för verkets önskan. När det gäller förutsättningen att göra en bra introduktion i enlighet med Integrationsverkets mål för integrationen har verket bedömt att samtliga Sveriges kommuner har sådana förutsättningar.

Olika typer av överenskommelser

I mitten av 2003 hade Integrationsverket överenskommelser om mottagande med 159 kommuner. Den övervägande delen av överenskommelserna löpte tills vidare medan några få var tidsbegränsade. För de löpande överenskommelserna gällde ömsesidig möjlighet till uppsägning, vanligtvis med tre månaders uppsägningstid.

Överenskommelsernas konstruktion varierade. Medan vissa kommuner hade maximerat antal mottagna hade andra ett intervall – exempelvis 30–50 mottagna per år – angivet i avtalet. För andra kommuner angavs enbart en planeringsinriktning på exempelvis 50 mottagna per år och för vissa kommuner fanns inget antal alls angivet. Dessa kommuner förklarade sig med överenskommelsen vara beredda att vid behov ta emot personer för bosättning. Attraktiva kommuner, som erfarenhetsmässigt har en omfattande inflyttning av personer som tidigare bott i eget boende eller anhöriga till tidigare kommunmottagna, hade ofta s.k. nollavtal, dvs. dessa kommuner förband sig enbart att ta emot anhöriga och personer från eget boende. För alla kommuner med överenskommelser – oavsett utformning – gällde att de hade rätt till grundersättningen motsvarande tre schablonbelopp.

Under år 2002 tog Sveriges kommuner emot närmare 13 000 personer, som tillhörde den krets som definieras i ersättningsförordningen. Drygt två tredjedelar av dem som togs emot var personer som kom från eget boende och anhöriga till tidigare kommunmottagna. Dessa har inte varit aktuella för några insatser, om de inte själva bett om hjälp med bosättningen. De som är föremål för bosättningsinsatser är de som tagits emot för vidarebosättning i Sverige inom ramen för den årliga flyktingkvoten (drygt 1 000) samt merparten av dem som bodde på Migrationsverkets anläggningar när de beviljades uppehållstillstånd (drygt 2 600), men alla dessa har inte fått sin bosättning genom Integrationsverkets försorg eftersom en del av dem på egen hand hittat och skrivit kontrakt på en lägenhet. Under 2002 var det i realiteten 3 063 personer som fick hjälp med sin bosättning av Integrationsverkets bosättningshandläggare.

Vid sidan av asylinvandringen sker årligen en större invandring av anhöriga, arbetskraft, gäststuderande, EU/EES-medborgare m.fl. År 2002 handlade det sammanlagt om 36 000 personer. Dessa bosätter sig helt på egen hand där deras anhöriga bor eller där de har fått arbete eller studieplats. Merparten av de nyinvandrade varje år berörs alltså inte över huvud taget av bosättningsarbetet.

8.2. Problem och möjligheter i bosättningsarbetet

De särskilda åtgärder som riktas till mottagna flyktingar m.fl. motiveras i proposition 1997/98:16 dels med att dessa grupper har särskilda behov, dels av att det är en nationell angelägenhet och en internationell förpliktelse att ta emot skyddsbehövande. De möjligheter man sett i arbetet med flyktingars bosättning har bland annat varit att förkorta tiden mellan uppehållstillstånd och bosättning och att hjälpa dem till en bosättning som ger förutsättningar för egen försörjning och delaktighet.

8.2.1. Väntetider på bosättning

För 2002 redovisar Integrationsverket en genomsnittlig väntetid på 88 dagar från beviljat uppehållstillstånd tills de boende på Migrationsverkets anläggningar anvisats en kommunplats. Under 2003 ökade väntetiderna och var vid halvårsskiftet 135 dagar istället för de 8 veckor som är målsättningen. Bakom väntetiderna ligger för-

dröjningar i alla led i bosättningsarbetet. Migrationsverkets bosättningsunderlag kommer först efter 36 istället för 14 dagar, Integrationsverkets bostadserbjudande efter 30 istället för 14 dagar och slutligen behöver kommunerna 69 istället för 28 dagar för att förbereda mottagandet. Enligt Migrationsverkets statistik var det 31 procent av de kommunplacerade som under 2002 kunde flytta till sin permanenta bosättning inom två månader.

Det finns många skäl till att det inte alltid går att hålla de överenskomna tiderna som gäller för bosättningen. Under en period hade Integrationsverkets bosättningshandläggare svårt att hinna med att para ihop flyktingar och kommunplatser tillräckligt snabbt. Under andra perioder har Migrationsverkets mottagningshandläggare haft svårt att hinna med att genomföra bosättningssamtalen inom en vecka och det har också dröjt ytterligare innan bosättningsunderlagen skickats till Integrationsverket. En ökad inströmning av asylsökande med allt vad det innebär är en av förklaringarna.

Fördröjningar i bosättningen inträffar även därför att de som fått uppehållstillstånd i första hand vill försöka ordna sitt boende på egen hand. I takt med att situationen på bostadsmarknaden förändrats har det blivit allt svårare för den enskilde individen på mottagningsenheten att på egen hand hitta en bostad i den kommun dit han eller hon helst vill. Trots detta vill många ändå först göra försöket. Den bostadssökande tror kanske att han har en chans att få en bostad i en viss kommun, väntar och hoppas och ber att få ytterligare en viss tid på sig, vilket fördröjer handläggningen.

Hänsyn till framtida utbildnings- och försörjningsmöjligheter kan också förlänga utflyttningstiderna. Om en viss kommun skulle passa mycket bra med tanke på framtida egenförsörjning kan det vara motiverat att låta den bostadssökande vänta på att en lägenhet blir ledig i just den kommunen – även om det inte sker inom den stipulerade tidsgränsen – hellre än att hänvisa honom eller henne till en ledig bostad i en kommun utan samma framtida försörjningsmöjligheter. Det kan också vara motiverat att göra liknande avvägningar när det exempelvis finns behov av viss vård eller speciella krav på bostaden som handikappanpassning eller liknande. Sjukdom och ohälsa har ofta bidragit till Integrationsverkets förlängda tider.

Sammantaget har fördröjningarna i utflyttningen lett till att ett varierande antal personer med uppehållstillstånd varit kvar i förläggningssystemet längre än de veckor som är målet för bosättningen. I juni 2003 väntade 1 400 personer med uppehållstillstånd

på kommunplats och det var en ökning med 400 i förhållande till året innan och delvis en återspegling av den förvärrade bostadsbristen.

När allt stämmer, dvs. när flyktingens önskemål om bosättningskommun överensstämmer med Integrationsverkets erbjudande, innebär bosättningsarbetet ändå en del administration. Integrationsverkets roll i ett sådant fall blir rent administrativ och handlar enbart om att ta emot papper, sätta dem i pärmar samt göra registreringar för bosättningsstatistik och statistik över väntetider hos olika instanser. Tankar har framförts på att förenkla administrationen genom att göra det möjligt för den bostadssökande att själv vara aktiv i bostadssökandet, exempelvis genom någon form av ”bostadsbank” på Internet.

Adekvat gränsdragning mellan verken?

De nuvarande formerna för bosättningsarbetet har aktualiserat diskussionen om gränsdragningen mellan Integrationsverket och Migrationsverket. Det ingår även i direktiven till denna utredning att pröva den gällande ansvarsfördelningen.

Skälen bakom den gränsdragning som gjordes när Integrationsverket inrättades framgår inte av propositionen. Där konstateras bara att ansvaret för nykomna är en huvuduppgift för det nyinrättade verket och att det innebär att Integrationsverket ska medverka ”direkt” vid bosättningen av kvotuttagna och personer på förläggningar som inte själva kan ordna bostad.

Ett förhållande som begränsar Integrationsverkets möjligheter till ”direkt” medverkan vid bosättningen är att verkets personal rent geografiskt befinner sig långt bort från de personer som står i begrepp att bosätta sig. Den direkta personkontakten har istället Migrationsverkets handläggare som finns på mottagningsenheterna. Integrationsverket får därigenom en mera indirekt roll vid bosättningen och det gäller även den information som flyktingar m.fl. behöver för att kunna fatta ”ett väl underbyggt beslut om var de ska bosätta sig”.

Samtidigt kräver ofta en bra medverkan vid bosättningen ingående kännedom om de aktuella personerna. För att kommunerna ska kunna bedöma om de kan erbjuda bostad och introduktion som passar vill de ofta ha mer detaljerad information om familjen än vad det ifyllda formuläret, bosättningsunderlaget, innehåller. Resultatet blir att Integrationsverkets bosättningshandläggare måste kontakta

Migrationsverkets handläggare för att komplettera informationen och sedan förmedla den vidare till kommunen. Det händer också att de kommunala flyktingmottagarna tar direktkontakt med Migrationsverkets handläggare för att få svar på sina frågor.

Informationen till flyktingarna om den presumtiva bosättningskommunen sker på motsvarande sätt i andra hand, dvs. Integrationsverket har kontakten med mottagningskommunen och vidarebefordrar deras besked via Migrationsverkets handläggare till flyktingen i fråga. Det är inte självklart att Migrationsverkets handläggare sedan kan besvara alla följdfrågor som flyktingen ställer. Slutligen kräver de praktiska arrangemangen kring den fysiska flyttningen direktkontakter mellan Migrationsverket och mottagningskommunen.

Till komplikationerna i bosättningsprocessen hör att det är svårt för både Integrationsverkets och Migrationsverkets handläggare att ha en aktuell bild av vilka bostäder och introduktionsprogram som vid varje tidpunkt står till förfogande. Platser som stod till förfogande för en tid sedan har kanske tagits i anspråk av personer som flyttat in i kommunen från eget boende eller nära anhöriga som anslutit till familjen, eller bostadssituationen i kommunen har förändrats och det finns inga lediga bostäder. Integrationsverket försöker tillhandahålla färsk boendeinformation på Migrationsverkets intranät men inte heller de kan vara säkra på vilka platser som för tillfället är tillgängliga. Medverkan vid bosättningen kan följaktligen innebära flera försök, översändande av bosättningsunderlag och telefonsamtal innan en bosättning är ett faktum.

8.2.2. Överenskommelser en dubbel förhandlingsfråga

Medan mottagandet av asylsökande främst är ett statligt ansvar så är bosättningen av de asylsökande som beviljats uppehållstillstånd en uppgift där ansvaret är delat mellan staten och kommunerna. Enligt proposition 97/98:16 ska Integrationsverket

  • träffa överenskommelser med kommuner om att de med kort varsel ska kunna ta emot personer som fått uppehållstillstånd från Migrationsverkets anläggningar samt organiserat överförda flyktingar,
  • se till att kommunernas beredskap att ta emot skyddsbehövande svarar mot det totala behovet,
  • medverka vid bosättningen av de personer som fått uppehållstillstånd och sträva efter att bosättningen sker i en kommun där ”förutsättningarna är goda för den enskilde att delta i ett introduktionsprogram avpassat till hans eller hennes bakgrund”,

inte erbjuda bostad i kommuner där det finns en stor koncentration av invandrare.

Några motsvarande förpliktelser för kommunerna att tillhandahålla bostäder och introduktionsplatser finns emellertid inte. De lag- och förordningsreglerade kommunala förpliktelserna gäller först efter bosättningen, oavsett om den skett i samverkan mellan Integrationsverket och kommunen eller ej. Förutom att varje överenskommelse om mottagande mellan Integrationsverket och en kommun är en förhandlingsfråga så är också varje individuell bosättning, som aktualiseras av Integrationsverket, föremål för kommunens övervägande och godkännande.

Med bosättningen i en kommun följer sedan bestämda kommunala förpliktelser t.ex. att tillhandahålla svenskundervisning för personer som inte behärskar språket, skolgång för barnen m.m. Vill dessutom kommunen ha del av den statliga schablonersättningen för mottagande av flyktingar m.fl. måste kommunen upprätta en introduktionsplan och erbjuda en introduktion med ett innehåll som regleras i ersättningsförordningen. Teoretiskt skulle kommunen kunna avstå från schablonersättningen och enbart uppfylla de allmänna och lagfästa skyldigheterna gentemot de nyinflyttade, men kommunen har då ändå samma skyldighet att sörja för de nyinflyttades väl och ve som för alla andra kommunmedborgares. Det innebär bl.a. också att ge försörjningsstöd om personerna inte kan försörja sig själva, vilket få nykomna flyktingar och deras anhöriga kan.

Problemen varierar mellan olika kommuntyper

Kommuner med ett stort antal nyinflyttade påpekar att överenskommelserna om flyktingmottagande saknar funktion som ett instrument för att dimensionera och styra flyktinginvandringen till enskilda kommuner. De anser inte heller att den ekonomiska ersättningen täcker kommunens kostnader och att de anknytningsinvandring som följer på flyktinginvandringen kräver lika stora introduktionsinsatser, insatser som de inte alltid får någon ersättning för.

Andra kommuner har välkomnat flyktingmottagandet och har velat ha ett mottagande på en bestämd, kontinuerlig och helst jämn nivå. När det rört sig om små kommuner med svag arbetsmarknad och få utbildningsmöjligheter har dessa kommuner ibland fått se sina erbjudna platser stå outnyttjade eller t.o.m. fått tidigare överenskommelser uppsagda. Något eller några år senare, när behoven av bostäder och introduktionsplatser ökat, har de kanske på nytt fått en förfrågan från Integrationsverket om att göra en ny överenskommelse.

Kommuner med sådana erfarenheter klagar snarare över svårigheter att planera och att de inte får det antal nyinflyttade som de förberett både bostäder och introduktionsprogram för. Till bilden i den här typen av kommuner, som ofta återfinns i Norrland, hör att de tidigare kommunmottagna flyttar ut.

Slutligen finns också kommuner som av andra skäl avböjer att göra överenskommelse om flyktingmottagande med Integrationsverket. Det vanligaste skälet som anges är numera bostadsbrist men det finns också exempel på att man hänvisar till att man anser att det statliga bidraget inte täcker kostnaderna eller att man anser att koncentrationen av invandrare i kommunen är för hög. Både när det gäller att göra en överenskommelse med Integrationsverket och i de enskilda bosättningsfallen är det möjligt för kommuner att avböja med hänvisning till att man saknar lämpliga lägenheter. Integrationsverkets uppgift blir då närmast att vädja och påminna om kommunernas lagfästa bostadsförsörjningsansvar. Denna lag innehåller emellertid inga stadganden om kommunala skyldigheter att planera bostadsförsörjningen med hänsyn till förväntad invandring. Någon befogenhet att tvinga en kommun att godkänna en överenskommelse om flyktingmottagande på någon nivå har inte Integrationsverket. Kommuner kan också planera sitt bostadsbyggande så att det i realiteten inte är möjligt för nykomna flyktingar m.fl. att få en bostad där. Finns exempelvis enbart bostadsrätter och småhus tillgängliga är det få nykomna flyktingar som har en sådan ekonomisk situation eller anknytning till arbetsmarknaden att de kan finansiera ett boende av det slaget. Det är fullt möjligt för kommuner att av olika skäl och i åratal helt eller delvis ställa sig utanför systemet för flyktingmottagande. Ibland gäller det kommuner, som ur integrationssynpunkt skulle vara mycket passande, dvs. kommuner i storstadsområden, med god arbetsmarknad, bra kommunikationer, närhet till ett rikt utbildningsutbud och låg andel invandrare i befolkningen.

Oetiskt att marknadsföra flyktingar ?

Asymmetrin i skyldigheter och rättigheter när det gäller ansvaret för att tillhandahålla bostäder för de flyktingar m.fl. som beviljats uppehållstillstånd märks också i varje enskilt bosättningsärende. Även om en kommun har tecknat en överenskommelse om flyktingmottagande kan kommunen i varje enskilt fall ha invändningar. För just den aktuella familjen/personen är tillgängliga lägenheter för små/stora, de särskilda problem som finns i familjen har man inte resurser att hantera, en viss etnisk/religiös tillhörighet ”passar” inte i kommunen/bostadsområdet osv.

De flesta kommunala flyktingmottagare gör emellertid sitt bästa för att möta behoven men kvar står att det ibland blir diskussioner innan en bosättning kan komma till stånd. Åtskilliga tjänstemän, som under någon period arbetat med bosättning av flyktingar, kan vittna om hur de på olika sätt försöker tala för ”sina” flyktingar och presentera dem på ett positivt sätt för att kommunen ska acceptera en bosättning. Det förekommer också att kommuner försöker byta bort personer som kommunplacerats eftersom man upplever att man inte har möjlighet att lösa en familjs eller en enskild familjemedlems problem i kommunen. Integrationsverkets bosättare får ömsom vädja för den aktuella flyktingen eller vädja till kommunens känsla för plikt eller rättvisa i förhållande till andra kommuner som så att säga tagit ”sin del” av ett visst problem.

Sett utifrån kommunens synvinkel är det förståeligt att man först och främst strävar efter att ta emot flyktingar som man bedömer kan integreras väl i kommunen. Är man övertygad om att kommunen inte har resurser att möta vissa behov eller bedömer man den föreslagna familjen som särskilt svårintegrerad värjer man sig för en bosättning. Har kommunen dessutom tidigare tagit emot personer från eget boende som inte har lyckats med integrationen, kan det ytterligare förstärka tveksamheten inför en familj eller person, som kanske kan medföra kommunala åtaganden på lång sikt.

”Det är i dessa fall mycket viktigt att bosättningen föregås av kontakter med den kommun som anses lämplig och att kommunen har goda förutsättningar för introduktionen”, skrev regeringen i sin integrationspolitiska proposition 1997, apropå Integrationsverkets medverkan i bosättningen. Det framgår inte vad dessa kontakter tänktes innehålla. Kanske var det just den typ av överläggningar som nu äger rum som också var tänkta men åtskilliga av dem som är direkt involverade i arbetet har uttryckt etiska betänkligheter. Det upplevs inte som värdigt att tvingas ”marknadsföra” enskilda

personer för att kunna bistå dem vid bosättningen även om detta bara sker i en mindre del av bosättningsärendena.

Problem på bostadsmarknaden grusar förhoppningarna

De förhoppningar, som i tidigare utredningar och propositioner knutits till överenskommelserna om flyktingmottagande, grusas allt för ofta av problem på bostadsmarknaden. Det är enbart i perioder när det i princip råder bostadsöverskott i hela landet som Integrationsverket har möjlighet att välja ut de lämpligaste introduktionskommunerna för att göra överenskommelser om flyktingmottagande. Samtidigt är det just bostadsproblemen, som oftast nämnts som ett avgörande hinder för introduktionen, vid de kommunbesök som utredningen gjort. Förutom det arbete som Migrationsverkets och Integrationsverkets handläggare lägger ner på att medverka vid bosättningen så går mycket av de kommunala flyktingmottagarnas tid och kraft åt att försöka hjälpa till att lösa bostadsproblem för de nykomna. Utan något så när stabila och rimliga bostadsförhållanden är det mycket svårt för de nykomna att koncentrera sig på skolgång och introduktion.

8.2.3. Spridnings- och segregationsproblemen

Det system för medverkan vid bosättningen, som byggts upp, har inte bara som mål att de som beviljats uppehållstillstånd snabbt ska kunna få permanent bosättning och bra introduktion i en kommun. Ytterligare ett mål är att myndigheternas medverkan vid bosättningen ska leda till att etnisk segregation undviks. Även detta mål har visat sig svårt att nå dels därför att den allmänna bostadssituationen i så hög grad dikterar bosättningsvillkoren, dels för att en del av de nykomna själva gör andra bedömningar än regering och riksdag när det gäller var det är bäst för dem att bo. Ytterligare en viktig faktor som påverkar bosättning och flyttningar är det allmänna arbetsmarknadsläget.

Svårt att lyckas

En obligatorisk medverkan vid bosättningen, av den typ som gällde under åren med Hela Sverige-strategin har visat sig leda till att en viss långsiktig spridning kan åstadkommas på det sättet men det

sker till priset av en stor sekundärflyttning och sannolikt förseningar i introduktion och arbetsmarknadsinträde. Hela Sverigestrategin under åren 1985–1989 lyckades initialt sprida bosättningen av flyktingar m.fl. ganska bra över landet men redan 1990 hade halva gruppen koncentrerats till 13 kommuner. Fem år senare fanns hälften i nio kommuner och år 2000 har flyttningarna lett till att hälften av de ursprungligen väl spridda flyktingarna sekundärflyttat till åtta kommuner. Där utgjorde de 5–11 procent av befolkningen när avlidna och utvandrade räknats bort. Bilden ser likartad ut för senare årskullar av kommunmottagna flyktingar men de årskullar som bosatte sig 1995–2000 bor år 2000 mer koncentrerat än de som bosatte sig 1990–1994 vilket sannolikt är en effekt av att det egna boendet tillåtit människor att redan från början bosätta sig där de ville. För alla årskullar av flyktingar som bosatts 1985–1989, 1990–1994 och 1995–1999 avviker bosättningsmönstren kraftigt från hela befolkningen; de bor alla mycket mer koncentrerat än resten av befolkningen. Kartor över bosättningsmönstren för de olika årskullarna av flyktingar visar alla samma bild: Sverigekartan kan uppfattas som ett glas där saften från början är ganska väl blandad men i takt med att åren går sjunker fruktsaften mot botten – söderut – och vattnet blir allt klarare ju längre upp – norrut – man kommer.

De uppföljningar och utvärderingar som stått till buds ger inte underlag för några säkra slutsatser om vinsterna för individerna och samhället av den långsiktiga spridningen av de nyinvandrade, som en obligatorisk bosättning kan åstadkomma. Trots motsatta ambitioner har den etniska segregationen, ökat under hela 90-talet.

Möjligheterna att med olika metoder försöka sprida de mottagna flyktingarna m.fl. har nyligen studerats inom ramen för ett jämförande internationellt forskningsprojekt, Research on Immigration and Integration in the Metropolis, där erfarenheter från England, Nederländerna och Sverige redovisats av professor Roger Andersson i arbetspappret Settlement Dispersal of Immigrants and

Refugees in Europe: Policy and Outcomes (Working Paper Series

No. 03–08). I alla tre länderna har man under många år gjort olika försök att sprida flyktingar över landet. Bakgrunden har varit likartad, dvs. koncentrationen av asylsökande och flyktingar har blivit hög i storstäder och ”heta” områden och detta har man av olika skäl velat förändra. 1997 uppskattades exempelvis Londonområdet härbärgera 85 procent av landets flyktingar och asylsökande.

Men även om det finns stora likheter mellan länderna så finns det också tydliga skillnader. De etniska kluster, där olika etniska

grupper samlas i olika bostadsområden, som spelar en stor roll i England och Nederländerna saknas i stor utsträckning i Sverige. Här är de invandrartäta bostadsområdena oftast mångetniska. Förklaringarna till de olika typerna av invandrartäta bostadsområden är delvis också olika. I England och Nederländerna förklaras ofta segregationsproblemen med att de olika etniska grupperna söker sig till sina egna landsmän medan man i Sverige är benägen att söka orsakerna i strukturella faktorer och diskriminering. Oavsett vilka orsakerna till den etniska boendesegregationen är så är Roger Anderssons slutsats att det är svårt att motivera en påtvingad spridning av flyktingarna. Hänger segregationen ihop med att olika etniska grupper frivilligt söker sig till varandra är det ur moralisk synpunkt problematiskt att försöka tvinga fram ett annat bosättningsmönster. Beror segregationen å andra sidan på strukturella faktorer och diskriminering så borde ansträngningarna vara inriktade på att förändra de strukturella faktorerna och bekämpa diskrimineringen snarare än att försöka bosätta ”offren” mot deras vilja.

Ett argument för spridning av flyktingarna, som är gemensamt för alla tre länderna, är att asylsökande och flyktingar betraktas som en ”börda” för samhället och en ”börda” som med spridningen åtminstone ska delas rättvist av alla landsdelar. Men i vilken utsträckning flyktingar är en börda beror bl.a. på vilket tidsperspektiv man tilllämpar, ålderssammansättningen på flyktingarna och arbetsmarknadsförhållandena liksom på hur kommunernas verksamhet finansieras. Med dagens svenska statsbidragssystem blir invandrare som inte är självförsörjande efter tre och ett halvt år en kostnad för kommunerna där de bor. En alternativ lösning på problemet med de orättvist fördelade ”bördorna”, som Roger Andersson framför, är att försöka hitta budgetmekanismer som utjämnar kostnaderna snarare än att lägga pengar på ansträngningar att försöka sprida människorna. Hittills har försöken att sprida flyktingar inte lett till förbättrad integration vare sig på arbetsmarknaden eller i samhället, sammanfattar Roger Andersson, som menar att forskningen bör öka sina ansträngningar att omdefiniera problemen och kritiskt pröva de antaganden som ligger bakom försöken att sprida flyktingarnas bosättning.

8.2.4. Andra verktyg för att åstadkomma spridning

De medel som hittills stått till buds för att styra de nykomnas bosättning har främst varit de regler och rutiner som gällt Migrationsverkets och Integrationsverkets medverkan i bosättningen. Enligt

utredningens direktiv bör emellertid olika alternativ övervägas om det står klart att det finns anledning att påverka bosättningen. Särskilt nämns hemutrustningslånens utformning och syfte och deras eventuella betydelse för bosättningen.

Hemutrustningslån ersatte försörjningsstöd

Från och med 1991 kan flyktingar m.fl. som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet söka och få hemutrustningslån. Centrala studiestödsnämnden har ända sedan hemutrustningslån infördes administrerat verksamheten. Handläggare på Migrationsverket och kommunala flyktingmottagare fungerar som kontaktpersoner och informerar regelmässigt dem som fått uppehållstillstånd och tagits emot i en kommun om möjligheterna att söka lån. De bistår också med ansökningsblanketter och kan också hjälpa till med ansökan.

Alla personer över 18 år som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet kan ansöka om hemutrustningslån inom två år från bosättningen i en kommun. Lånet kan sökas för att utrusta både möblerad och omöblerad lägenhet. Bor den sökande i möblerad lägenhet är det maximala lånebeloppet 5 000 kronor oavsett familjestorlek. För personer som bor i en omöblerad lägenhet varierar det maximala lånebeloppet mellan 15 000 och 35 000 kronor beroende på antalet familjemedlemmar och egna tillgångar.

Hemutrustningslånet är amorteringsfritt under de första två åren men ränta på lånet löper från den dag det första lånet utbetalas. Amorteringstiden varierar mellan 1–15 år beroende på skuldens storlek. Återbetalning av lånet påbörjas efter två år men personer med låg inkomst kan söka anstånd med återbetalningen eller ansöka om nedsatt betalning. Lånet är neutralt i förhållande till bostadsort, dvs. det utgår med samma summa och villkor oavsett var i landet låntagaren bosatt sig.

Under åren 1989–2001 har mellan 4 000–6 000 hemutrustningslån årligen beviljats. 2002 var antalet beviljade lån 5 433 och merparten av låneansökningarna kom via kommunala flyktingmottagningar.

Problem och möjligheter med styrande hemutrustningslån

Några försök att använda hemutrustningslånet för att styra bosättningen till vissa orter eller typer av bostadsområden har inte gjorts men är teoretiskt möjligt. Det skulle kunna göras genom att lånen eller lånevillkoren görs mer eller mindre förmånliga beroende på bosättningsort, typ av bostadsområde eller antal år i den första bosättningskommunen alternativt flyttning till annan ort.

Oavsett vilka krav som skulle knytas till en ökad variation i hemutrustningslånens storlek och villkor skulle det innebära att ett helt nytt ekonomiskt styrmedel introducerades. Hittills har de ekonomiska styrmedlen, i form av statliga ersättningar, varit riktade till kommunerna. Med ett differentierat hemutrustningslån skulle styrmedlen istället riktas direkt till den enskilde låntagaren. Det skulle på ett mera direkt och omedelbart sätt ”löna sig” för den enskilde personen att bo på vissa orter. I de försök som gjorts att förmå personer som tillbringat asyltiden i eget boende att flytta från storstadsområden, har sådana tankar framförts. Om man, förutom att erbjuda mottagningskommunen full schablonersättning, också skulle kunna erbjuda invandraren bättre lånevillkor skulle det eventuellt kunna ge extra stimulans åt dem som fått förslaget att flytta.

Samtidigt innebär ett införande av flera nivåer i och varierande villkor för hemutrustningslånet också ökad administration och nya risker för oförutsedda och oavsiktliga styrningseffekter. Svårigheterna att fastställa vilken bosättning som skulle ”belönas” vid varje tidpunkt ska heller inte underskattas. Upp- och nedgångar i flyktinginvandringen, konjunkturer, arbetskraftsefterfrågan och bostadstillgång varierar erfarenhetsmässigt kraftigt från tid till annan. Orter som, ur integrationssynpunkt, betraktas som mycket lämpliga vid en viss tidpunkt kan bara några år senare framstå som mindre lämpliga. Omvänt har exempelvis stora ökningar i antalet personer som beviljats uppehållstillstånd i kombination med bostadsbrist och/eller bostadsöverskott lett till att tidigare mindre lämpliga orter framstått som de enda möjliga och därför acceptabla.

9. Flyktingmottagande och introduktion

9.1. Från invandrarpolitik till integrationspolitik

Insatserna för att stödja nykomna invandrare växte fram under slutet av 1960-talet framför allt som en följd av den arbetskraftsinvandring som då redan pågått under ett par decennier. Under Sveriges nybörjarår som invandringsland var samhällets ambitioner främst inriktade på att låta den generella politiken, exempelvis socialförsäkringssystemet, omfatta också invandrarna. När den reglerade invandringen etableras i slutet av 60-talet är ett av motiven att invandringen ska hållas på en sådan nivå att den invandrade befolkningen ska kunna leva på i stort sett samma levnadsstandard och med samma villkor som de svenskfödda.

När systematiska skillnader mellan den infödda och den invandrade befolkningens levnadsvillkor började bli synliga tolkades det som att den generella politiken inte räckte till. Behoven av särskilda insatser för invandrare kartlades och analyserades av den 1969 tillsatta Invandrarutredningen (SOU 1974:69). Utredningen ledde sedan till att ett nytt politikområde – invandrarpolitiken – introducerades 1975. Rösträtt för invandrare i kommunal- och landstingsval tillämpades första gången vid 1976 års val och ett antal säråtgärder, som syftar till att underlätta invandrarnas inlemmande i det svenska samhället, lagfästes under 1960- och 70-talen. Ingredienser i invandrarpolitiken var exempelvis svenskundervisning, tolkhjälp, samhällsinformation och stöd till invandrarorganisationer och kulturverksamhet. Invandrarnas barn fick rätt till hemspråksundervisning (sedermera modersmålsundervisning), studiestöd på modersmålet och svenska som andra språk.

9.1.1. Mer omfattande introduktion för flyktingar

Målen för invandrarpolitiken formulerades som jämlikhet, valfrihet och samverkan och omfattade alla invandrare, oavsett skäl för invandringen. För organiserat överförda flyktingar hade emellertid Arbetsmarknadsverket ansvaret för både vissa generella (exempelvis sjukvård, skola och arbetsmarknadsservice) och invandrarpolitiska åtgärder (sfi, samhällsinformation, tolkhjälp) och därutöver för deras överföring, mottagande och bosättning. Motivet för att särbehandla de organiserat överförda flyktingarna var att man bedömde att de, med tanke på sina erfarenheter som flyktingar, hade särskilt stora behov av samhällets stöd. Majoriteten av invandrarna fick istället del av de invandrarpolitiska insatserna via de kommuner där de bodde och där bl.a. invandrarbyråer och tolkförmedlingar ofta byggdes upp under 1970-talet.

De invandrarpolitiska målen och åtgärderna utreddes på nytt under 1980-talet av den Invandrarpolitiska kommittén (IPOK) och genomgick en del förändringar. Samtidigt ändrade invandringen karaktär och kom att domineras av asylsökande vilket riktade uppmärksamheten mot innehållet i och formerna för mottagande av asylsökande och flyktingar. Tyngdpunkten i det kommunala arbetet för att stödja nykomna kom successivt att förskjutas från arbetskrafts- och anhöriginvandrare till flyktinginvandrare.

När det lokala flyktingmottagandet utreddes och infördes under 1980-talet fick kommunerna två olika kategorier av nyinvandrade; asylsökande som fått uppehållstillstånd och de som fått uppehållstillstånd som anhöriginvandrare eller arbetskraft. För de båda kategorierna utvecklades delvis olika former för stöd och även statens ersättning till kommunerna utformades på olika sätt. Grundtanken var att staten skulle stå för kostnaderna för flyktingar och deras anhöriga eftersom flyktingmottagande var ett nationellt beslut och ansvar. Det statliga ansvaret för flyktingar innebar att kommunerna fick rätt att i efterhand söka och få ersättning för de socialbidrag som de gett till flyktinginvandrarna under ankomståret och de följande tre åren. Ersättningssystemet ändrades 1991 då kommunerna istället fick ett samlat schablonbidrag för varje kommunmottagen. Samtidigt var det delvis samma säråtgärder – exempelvis sfi, tolkservice och invandrarundervisning för barnen – som båda kategorierna hade rätt till och gränsen mellan kategorierna var ibland bara en fråga om ankomstdag.

När invandrarpolitiken på nytt utreds i början av 1990-talet diskuterar Invandrarpolitiska kommittén skillnaden i de kom-

munala mottagningsinsatserna mellan flyktingar och deras anhöriga och övriga invandrare. Kommittén konstaterar att anhöriginvandrare kan ha samma behov av stöd som kommunmottagna flyktingar och deras anhöriga och förordar att även de vid behov ska omfattas av samma introduktionsprogram. De borde även kunna omfattas av den introduktionsersättning, som kommittén föreslog skulle ersätta socialbidragen till kommunmottagna.

Utredningen om introduktion för nyanlända invandrare samt en ny myndighetsstruktur för det invandrarpolitiska området (dir. 1997:10) övertog utredningsstafetten men med uttryckliga direktiv att inte vidare fördjupa sig i frågan om att ha samma typ av introduktion för alla nykomna. Mot den bakgrunden formulerade utredningen i sitt slutbetänkande dels ett övergripande nationellt mål för introduktionen som gäller alla nykomna, dels ett antal nationella mål som enbart omfattar de kommunmottagna. En arbetsgrupp inom regeringskansliet utredde samtidigt introduktionsersättningen och prövade förslaget att låta alla nykomna omfattas av introduktionsprogram och introduktionsersättning. Arbetsgruppen konstaterade att om fler fick rätt till introduktionsersättning skulle det innebära ökade kostnader för staten. De stannade vid att föreslå att kommunerna skulle få möjlighet att på egen bekostnad ge introduktionsersättning också till andra än kommunmottagna. Detta blev också förslaget i propositionen om integrationspolitiken (prop. 1997/98:16) och ändringen i lagen (1992:1068) om introduktionsersättning trädde i kraft 1 mars 1998.

9.1.2. Introduktionsperiodens längd preciseras

När invandringspolitiken formulerades under 70-talet sattes ingen tidsgräns för när insatserna för invandrare skulle vara avslutade. Med tanke på invandrarpolitikens ursprung i den generella politiken var det kanske naturligt och dessutom fanns då också en föreställning om att de olika invandrargrupperna skulle komma att bilda bestående etniska minoriteter i det svenska samhället. Politikområdet där säråtgärderna för invandrare samlades benämndes ”invandrar- och minoritetspolitiken” (prop. 1975:26).

Minoritetspolitiken försvann i 1985 års proposition (1985/86:98) om invandrarpolitiken och begreppet minoriteter kom därefter att beteckna inhemska minoriteter. De olika invandrarpolitiska säråtgärderna som sfi, tolkservice, organisationsstöd och samhällsinformation m.m. levde emellertid vidare med smärre förändringar

under beteckningen invandrarpolitik. Så småningom började frågan ställas hur länge invandrare hade behov av särskilda insatser. Behövde invandrare som bott i Sverige 10, 15 eller 20 år fortfarande samhällsinformation och nyhetsförmedling på modersmålet, tolkservice vid sjukhusbesöket och särskilt stöd till sina organisationer? Omvänt ställdes också frågan hur länge människor egentligen är invandrare och ärvs till och med invandrarskapet av barn, som både är födda i Sverige och svenska medborgare? Istället för att vara något förmånligt som gav tillgång till särskilda samhällsåtgärder uppfattades invandrarskapet ibland snarare som stigmatiserande.

Den nya syn på invandrarpolitiken som Invandrarpolitiska kommittén lanserade i sitt slutbetänkande Sverige framtiden och mångfalden (SOU 1996:55) innebar att säråtgärderna så mycket som möjligt borde begränsades till insatser under en övergångstid på fem år. Därefter borde den generella politiken ta vid och svara mot alla invånares behov. Detta såg man som ett uttryck för att Sverige numera är ett mångkulturellt land. En arbetssökande invandrare är i första hand arbetssökande, inte invandrare, och ska som arbetssökande få del av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna som alla andra i samma situation. Den generella politiken måste också ta hänsyn till befolkningens etniska och kulturella mångfald och både utgå från och spegla det faktum att Sverige är mångkulturellt.

Introduktionsprogram och individuella handlingsplaner för nyanlända sågs som de viktigaste instrumenten för den nya tidsbegränsade invandrarpolitiken. I normala fall skulle ett introduktionsprogram sträcka sig över de två första åren efter uppehållstillstånd men under vissa omständigheter skulle introduktionen kunna förlängas upp till fem år.

När den senare tillsatta utredningen om introduktion för nyanlända formulerade förslag till nationella mål för introduktionen stannade den vid en tvåårig introduktionsperiod med möjlighet till förlängning till tre år. Utredningen ville också lagfästa introduktionens längd och innehåll.

I propositionen (prop. 1997/98:16) hade de invandrarpolitiska säråtgärderna samlats under begreppet integrationspolitik istället för den tidigare ”utpekande” invandrarpolitiken. Målen för den nya integrationspolitiken fastslogs som

  • lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett kulturell och etnisk bakgrund
  • en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund samt
  • en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans och som alla oavsett bakgrund ska vara delaktiga i och medansvariga för.

Vidare sades bl.a. att det integrationspolitiska arbetet särskilt skall inriktas på att ge individer förutsättningar för egen försörjning och delaktighet. Någon ny lag om introduktionsprogram bedömdes inte som nödvändig eftersom det mesta av det som ingår i introduktionen, som sfi, skolgång och försörjningsstöd redan är lagreglerat. Inte heller fastställdes någon bestämd tidsgräns för introduktionen. Normalt borde ett introduktionsprogram omfatta högst två år, menade riksdagen, men med möjlighet till förlängning för personer som behöver en längre introduktionsperiod. Ett introduktionsprogram bör dock påbörjas inom ett år från det att uppehållstillstånd beviljats.

9.1.3. Varierande innehåll i introduktionen

När den första samlade invandrarpolitiken tog form i mitten av 70talet bestod den av en lång rad åtgärder, som ofta i varierande omfattning införts successivt eller som försöksverksamhet under tidigare år. Till åtgärderna hörde bl.a. sfi, tolkservice, invandrarbyråservice, samhällsinformation, nyhetstidning och radio- och TVprogram på invandrarspråk. Det fanns också stöd till organisationer och trossamfund samt tidskrifter på invandrarspråk. I grund- och gymnasieskolan fanns invandrarundervisning och studiestöd på modersmålet och svenska som andra språk, i förskolan fick barnen hemspråksträning. Dessutom infördes rösträtt i kommunal- och landstingsval. Till det svenska samhället kom riktad information om invandring och invandrare riktad.

De invandrarpolitiska åtgärderna var utformade som erbjudanden som invandrare kunde ta i anspråk om de så önskade och det fanns ingen koppling mellan exempelvis socialbidrag och sfi. Däremot fanns en rätt till 240 timmars svenskundervisning med bibehållen lön för nyinvandrade med anställning. Något program för den första tiden fanns inte heller utom för de flyktingar som togs emot på AMS-förläggningar inom ramen för den årliga flyktingkvoten och dessa utgjorde en mycket liten andel av den årliga invandringen.

9.1.4. De asylsökande förändrar introduktionens innehåll

Det var det ökande antalet asylsökande under mitten av 80-talet som drev fram en utveckling av särskilda introduktionsprogram för de som beviljades uppehållstillstånd och därmed också skulle tas emot och introduceras i någon kommun. Till att börja med var ambitionen främst att de kommunmottagna flyktingarna skulle få del av samma invandrarpolitiska åtgärder och samma offentliga service som andra invandrare. Kommunerna fick stor frihet att själva välja hur de ville samordna och organisera det lokala omhändertagandet. Alternativ som nämndes i Agfa-utredningen var att kommunen helt inordnade mottagandet i den ordinarie kommunala organisationen eller byggde upp en särskild organisatorisk enhet för flyktingmottagandet. Mellanformer kunde också tänkas när exempelvis invandrarbyrån eller ett visst socialdistrikt fick ett huvudansvar för att samordna de olika insatser som behövdes.

Den samordning som sågs som nödvändig gällde dels de olika kommunala insatserna inom social-, skol-, fritids- och kulturförvaltning, dels nödvändiga insatser från hälso- och sjukvården och arbetsförmedlingen. Samordningen skulle ske både i varje enskilt fall och i den övergripande planeringen men varje fackmyndighet och kommunal fackförvaltning ansvarade för sina respektive insatser för de kommunmottagna. Den bärande principen var att det var den ordinarie verksamheten inom varje fackområde, som skulle ge stöd och service också till de kommunmottagna. Arbetsmarknadsverket skulle exempelvis fortfarande ha ansvaret för arbetsplacering av flyktingarna även om ”omhändertagandet i övrigt överförts till annan huvudman”, som Agfautredningen uttryckte det. Det exakta innehållet i de samordnade insatserna skulle anpassas till de individuella behoven. Ett schablonbidrag per mottagen utgick till kommunerna för att täcka bl.a. de kostnader som uppstod.

Nästa steg i utvecklingen mot särskilda introduktionsprogram för kommunmottagna flyktingar m.fl. togs i början av 90-talet när ersättningen till kommunerna förändrades. Bakgrunden till förändringen var växande problem för dem som fått uppehållstillstånd att få en bosättning i en kommun och att komma in på arbetsmarknaden och bli självförsörjande. Ett av hindren var ersättningssystemet till kommunerna. Det uppmuntrade snarast kommunerna att passivt betala ut socialbidrag hellre än att satsa på aktiva åtgärder för att de kommunmottagna skulle bli självförsörjande, menade regeringen i sin proposition om nytt ersättningssystem (prop. 1989/90:105). Det

faktum att olika fackmyndigheter ansvarade för olika åtgärder gentemot de kommunmottagna ledde också ofta till glapp mellan insatserna och det förlängde tiden av socialbidragsberoende.

9.1.5. Den individuella introduktionsplanen tar form

Det nya ersättningssystemet med ett schablonbidrag som i princip täckte alla kostnader för flyktingar m.fl. syftade till att premiera aktiva åtgärder för att snabbt få in kommunmottagna i egen försörjning. Det förväntades också främja ett individinriktat och samordnat arbetssätt i de flyktingmottagande kommunerna och där utpekades den individuella introduktionsplanen som ett viktigt verktyg. De olika insatserna för att ge de kommunmottagna förutsättningar att komma in i samhället och bli självförsörjande skulle inte bara samordnas, de skulle också samlas och skrivas ner i en introduktionsplan. De områden som skulle ingå i en sådan introduktionsplan preciserades som

  • bosättning
  • kartläggning av den enskildes personliga situation och familjeförhållanden samt utbildnings- och yrkeserfarenhet
  • kartläggning av barnens situation och eventuella behov av stödinsatser
  • svenska för invandrare
  • samhälls-, studie- och arbetslivsorientering
  • arbetsmarknadsservice
  • kompletterande eller grundläggande utbildning i skilda skolformer
  • arbete
  • rehabilitering

Samtidigt som kommunernas ansvar för en planerad och systematisk introduktion markerades, fick kommunerna stor frihet att i samverkan med arbetsförmedlingen utforma insatserna. De kunde både välja när och i vilken omfattning insatser skulle göras. Om introduktionen var framgångsrik och den kommunmottagne snabbt blev självförsörjande fick kommunen ändå behålla hela schablonbidraget. Syftet med den konstruktionen var att ge kommunerna ett incitament för ett målinriktat och effektivt introduktionsarbete. Det enda villkoret för att få den statliga schablonersättningen var att kommunen skulle upprätta en individuell introduktionsplan i samverkan med varje kommunmottagen. Detta reglerades i ersättningsförordningen (1990:927).

Redan när schablonersättningen infördes fanns också tankar på att låta den individuella introduktionsplanen utgöra grund för ett slags kontrakt mellan samhället och den kommunmottagne. Genomförandet av introduktionsplanen sågs som en arbetsinsats från den kommunmottagnes sida och man övervägde att införa en introduktionsersättning, dvs. en slags ”lön” för mödan istället för socialbidrag. Det dröjde emellertid till 1993 innan kommunerna fick möjlighet att välja att, istället för socialbidrag, betala ut introduktionsersättning.

9.1.6. Utvärderingar förändrar introduktionen

Det samordnade kommunala flyktingmottagande som startade 1991 började omedelbart följas och utvärderas bl.a. av Invandrarverket, som ansvarade för den statliga schablonersättningen till kommunerna. Avsikten med uppföljningarna var dels att säkra den överenskomna kostnadsfördelningen mellan stat och kommun, dels att utvärdera i vilken grad målen för flyktingmottagandet uppnåddes. Ytterligare ett syfte med de löpande uppföljningarna och utvärderingarna var att sprida erfarenheter från och till kommuner och berörda myndigheter.

Fem år och 140 000 kommunmottagna flyktingar m.fl. senare, 1996, redovisar Invandrarpolitiska kommittén sitt uppdrag att utvärdera invandrar- och flyktingpolitiken. Kommittén konstaterar att få av de mottagna klarar sin egen försörjning efter 18 månaders introduktion och att endast en liten del försörjer sig själva 3,5 år efter mottagandet. Utredningen ger tre förklaringar till detta nämligen den allmänt höga arbetslösheten, strukturella förändringar på den svenska arbetsmarknaden samt flyktingarnas ursprung i mer avlägsna språk- och kulturområden.

Kommittén ifrågasätter om det befintliga systemet för flyktingmottagande ”till innehåll och organisation är relevant för att bistå senare tiders flyktinggrupper till egenförsörjning på nuvarande svenska arbetsmarknad och delaktighet i det svenska samhället”.

Kommitténs förslag rör företrädesvis organisationen av flyktingmottagandet och åtgärder för att styra de nyinvandrade till ett mindre antal särskilt lämpliga mottagningskommuner. När det gäller innehållet i introduktionsprogrammen poängteras emellertid arbetsmarknadsinriktningen och hur angeläget det är att svenskundervisningen kombineras med praktik och ”andra yrkesrelaterade insatser”. Sfi skulle utgöra basen i en introduktion som

skulle bedrivas på heltid. Eftersom utvärderingen visat att samordningen mellan kommunerna och Arbetsmarknadsverket var ett problemområde menar utredningen att kommunerna bör få större resurser och ett samlat ansvar också för arbetsmarknadsåtgärder under introduktionstiden. Samtidigt vill utredningen att arbetsförmedlingens medverkan när introduktionsplaner upprättas ska vara ett uttryckligt villkor för att kommunerna ska få den statliga ersättningen.

Till nyheterna hörde också att kommittén ville se ”relevanta och realistiska mål och delmål med angivna tidsperspektiv” i alla introduktionsplaner. Arbete med att formulera nationella mål blev senare ett uppdrag för Utredningen om introduktion för nyanlända invandrare samt en ny myndighetsstruktur på det integrationspolitiska området (dir. 1997:10).

Förutom att föreslå ett övergripande mål för introduktionen – både för anhöriga, arbetskraftsinvandrare och kommunmottagna flyktingar m.fl. – formulerade utredningen ett antal operativa mål för svenskundervisningen, ungdomsskolan, samhällsinformationen, arbetsmarknadsåtgärderna och arbetet med att skapa delaktighet i samhället för de kommunmottagna med individuella introduktionsplaner. För den individuella introduktionsplanen och sjukvårds- och rehabiliteringsinsatser föreslog utredningen bindande riktlinjer. Även för arbetsförmedlingen föreslogs bindande riktlinjer och slutligen föreslogs en ny lag om introduktionsprogram. I introduktionsprogrammet skulle finnas sfi enligt skollagen, praktik, utbildning svenska samhällsförhållanden och svenskt samhällsliv samt information om vardagslivet i en kommun och andra liknande förhållanden. De nationella målen som skulle uppnås med introduktionen föreslogs också bli reglerade i lag.

Den nya integrationsmyndighet, som utredningen samtidigt hade i uppdrag att föreslå former för, skulle ha tillsynsskyldighet och om en kommun åsidosatte sina åligganden skulle de utbetalade statsbidragen kunna återkrävas.

9.1.7. Ingen lag men förbättringar och mer delaktighet

Regeringen fann det inte motiverat att föreslå någon introduktionslag och i den integrationspolitiska propositionen fastställdes innehållet i introduktionsprogrammet för vuxna enligt följande: svenskundervisning för invandrare (sfi), praktik i den utsträckning

som är möjligt, orientering om svenska samhällsförhållanden och svenskt arbetsliv och information om vardagslivet i en kommun.

Barn och ungdomar skulle få de insatser de behövde för att delta i förskoleverksamhet och skolverksamhet. Dessutom skulle de nyanlända få möjlighet till svenska kontakter. I anslutning till introduktionsprogrammet skulle kommunerna uppmärksamma de nyanländas hälsoproblem och vid behov ta initiativ till rehabiliterande insatser.

Kommunerna skulle, enligt propositionen, även i fortsättningen ansvara för individuellt inriktad introduktion för flyktingar m.fl. men på vissa punkter skulle introduktionen förbättras. Introduktionen skulle i större utsträckning än dittills utgå från individens behov och förutsättningar samt utformas tillsammans med den kommunmottagne. Stöd och insatser borde samlas i ett introduktionsprogram som liksom tidigare skulle skrivas ner i en individuell introduktionsplan. Folkrörelsernas roll poängterades. Slutligen skulle introduktionen följs upp och resultatet återföras till dem som varit ansvariga för den.

9.1.8. Färre invandrare får rätt till den nya introduktionen

Det mål som kommunerna och deras samarbetsparter skulle sträva mot i sitt arbete med introduktionen slogs fast som egen försörjning och delaktighet i samhället. Utvecklingen från målen valfrihet, jämlikhet och samverkan till egen försörjning och delaktighet var därmed avslutad och den tidigare icke tidsbestämda invandrarpolitiken var ersatt av en integrationspolitik där säråtgärder för invandrare skulle begränsas till den första tiden. Flyktingar m.fl. har fortfarande rätt till ca 2 års extra insatser, som kommunerna ska samordna och delvis genomföra och som ska dokumenteras i en individuell handlingsplan.

För övriga invandrare gäller samma mål och delvis samma insatser – det handlar framför allt om sfi – men för dessa måste inget samlat introduktionsprogram erbjudas och heller ingen individuell introduktionsplan göras. Om det mellan 1985 och fram till 1994 fanns en klar majoritet av flyktingar m.fl. så är det i dagsläget nästan tre gånger fler invandrare som kommer som anhöriga och arbetskraft än som flyktingar m.fl. En del kommuner – på frivillig grund och på egen bekostnad – arbetar på samma sätt med vissa anhörig- och arbetskraftsinvandrare som med kommunmottagna.

Det har dock inte genomförts några systematiska uppföljningar av introduktionen för dessa kategorier.

9.2. Innehållet i introduktionen idag

Integrationsverkets är, sedan inrättandet 1998, den statliga myndighet som har det övergripande ansvaret för att de fastlagda integrationspolitiska målen och synsätten får genomslag på alla berörda samhällsområden. När det gäller introduktionen av flyktingar m.fl. har verket ett särskilt ansvar för att följa upp den och föra tillbaka resultaten av uppföljningarna till kommuner och myndigheter. Inte minst uppdraget att återföra resultaten av uppföljningarna är viktigt eftersom dessa är tänkta att fungera som en drivkraft för en ständig utveckling och förbättring av kommunernas introduktionsarbete. Samtidigt är utvärderingarna också tänkta att utgöra en grund för vilka kommuner verket väljer ut för att skriva överenskommelser om mottagande med.

Eftersom introduktionen med det här betraktelsesättet inte består av en bestämd och oföränderlig uppsättning åtgärder förändras också verkets måldokument kontinuerligt. Det är dessa mål – grundade på riksdagens målformuleringar – som först och främst ska styra utformning och innehåll i det kommunala flyktingmottagandet. Reglerna för den statliga ersättningen för flyktingmottagandet till kommuner och landsting återfinns i förordning (1990:927) om statliga ersättning för flyktingmottagande m.m.

Det övergripande målet för den första tiden i Sverige för både flyktingar och andra invandrare är att ge den enskilde möjligheter att försörja sig själv och bli delaktig i det svenska samhällslivet.

Huvudmålet för den introduktion som kommunerna är skyldiga att erbjuda kommunmottagna flyktingar m.fl. (och som man rekommenderar att de ska erbjuda även andra nya invandrare) är att de som avslutat sin introduktion kan ta del av och bidra till det generella utbudet inom svenskt arbets- och samhällsliv. Detta förutsätter, menar Integrationsverket, att de som genomfört introduktionen har fått kunskaper om det svenska samhället, arbetslivet och i det svenska språket. Som delmål ska de bl.a. också ha fått sin utbildning och yrkeskompetens värderad och även fått eller påbörjat kompletterande utbildningar.

Integrationsverket har också satt upp ett antal kriterier som introduktionen måste uppfylla, bl.a. ska män och kvinnor ha likvärdiga möjligheter och alla berörda aktörer bör samordna intro-

duktionsinsatserna för att tydliggöra att alla arbetar mot gemensamt uppsatta mål. Arbetsförmedlingen har en klar och tydlig roll, de ska ge individuell rådgivning och erbjuda olika arbetsmarknadspolitiska insatser.

9.2.1. Tvåårig heltidsintroduktion för alla rekommenderas

Introduktionstiden är inte klart avgränsad men högst två år anges i Integrationsverkets måldokument som ”normal” tid och det finns en möjlighet till förlängning om den kommunmottagne har behov av det. Att introduktionen ska anpassas till form och innehåll om någon har fått arbete, antyder att inträde på arbetsmarknaden inte automatiskt ska ses som att personen i fråga har nått målet.

När det gäller försörjningen rekommenderar Integrationsverket att kommunerna utnyttjar möjligheten att betala introduktionsersättning istället för försörjningsstöd. Introduktionsersättningen bör dessutom konstrueras så att den ger individerna möjlighet att påverka sin ekonomi genom att t.ex. välja billigare boende eller genom att ha arbetsinkomster vid sidan av introduktionsersättningen. Vidare bör introduktionen vara en heltidssysselsättning och kunna omfatta också andra som har behov av den.

Slutligen ingår uppföljning av introduktionen som en del av kommunernas uppdrag och där anger Integrationsverket att deras uppföljning och utvärdering bör visa vilka prestationer och effekter som introduktionsinsatserna givit. Integrationsverket kan ge kommunerna stöd när det gäller att utforma uppföljnings- och utvärderingsinstrument. Vid behov ska kommunerna redovisa resultaten av sina insatser till Integrationsverket som har det samlade uppföljningsansvaret för introduktionsverksamheten. Resultaten ska sedan återföras till kommunerna för att utgöra underlag för deras arbete med att utveckla sitt introduktionsarbete.

9.3. Uppföljningar 1991–1998 pekar på brister

Det är många aspekter av introduktionen som enligt utredningens direktiv ska skärskådas i jakten på att identifiera vilka hinder som finns för att nyinvandrade ska nå målen om egenförsörjning och delaktighet. En viktig källa för kunskap om den kommunala introduktionen är de uppföljningar som gjorts ända sedan det samordnade kommunala mottagandet trädde i kraft 1991. Det ingår i

utredningens direktiv att ta del av och beakta dessa uppföljningar och utvärderingar. Fram till 1998 var det Statens invandrarverk som ansvarade för uppföljningarna och därefter har Integrationsverket varje år gjort nationella utvärderingar.

9.3.1. Barn och gamla saknar introduktionsplaner

Stort intresse riktades från början mot de individuella introduktionsplanerna och inte bara för att de var ett uttryckligt villkor för att kommunerna skulle få schablonersättning. Med de skriftligt dokumenterade individuella introduktionsprogrammen hoppades man också få till stånd den ”glappfria” samordning av myndighetsinsatser, som skulle lotsa de kommunmottagna fram till egen försörjning och delaktighet. Den individuella handlingsplanen sågs också som ett viktigt underlag för de kontinuerliga uppföljningarna och Invandrarverkets regioner krävde i varierande omfattning in dem från kommunerna; ibland samtliga handlingsplaner och ibland stickprov.

Eftersom det inte fanns någon enhetlig modell för uppföljningarna (den första nationella uppföljningen kom först i rapporten Individuell mångfald 1997) utformade Invandrarverkets regioner sina uppföljningar på olika sätt och med olika fokus men ett primärt intresse var att se om kommunerna över huvud taget gjorde de handlingsplaner de var skyldiga att göra. Det gjorde de i ökande omfattning år från år men för vissa kategorier kommunmottagna saknades ofta individplaner. Det gällde exempelvis för barn liksom äldre invandrare, som inte bedömdes ha möjlighet att komma ut på arbetsmarknaden.

9.3.2. Brist på individualisering och myndighetsmedverkan

När uppföljningarna fördjupades och innehållet i introduktionsplanerna började granskas framträdde snabbt den stora variationen mellan kommunerna. Både innehållet i dem och själva planerna såg mycket olika ut i olika kommuner. Och dessa stora variationer mellan kommunerna var inte självklart ett uttryck för den påbjudna individualiseringen för samtidigt var planerna i varje enskild kommun ofta mycket lika varandra. Många utvärderingar under åren 1991 till 1997 konstaterar att den önskade individualiseringen i stor utsträckning saknas. Till de ofta gjorda iakttagelserna hör också att samordningen mellan de olika medverkande aktörerna saknas eller är

otillräcklig. De parter vars medverkan i handlingsplanen oftast lyser med sin frånvaro är arbetsförmedlingen och sfi-företrädare.

Till komplikationerna i uppföljningsarbetet hör iakttagelsen att en ”bra” plan inte alltid motsvaras av en ”bra” introduktion och att planerna främst beskriver vad som gjorts medan framåtsyftning med kort- och långsiktiga mål saknas. Det är också svårt att få handlingsplanerna att bli de ”levande dokument” som de är tänkta att vara. Revideringar av planerna görs inte alltid och intervjuundersökningar med kommunmottagna avslöjar att de ibland inte känner till att de har en individuell introduktionsplan. Många har inte någon kopia av sin plan och brister i deras delaktighet konstateras gång på gång. I en intervjuundersökning med 38 kommunmottagna framgår att de flesta känner till att de har en individuell plan men däremot är de inte på det klara med varför de har en.

Sammantaget visar de uppföljningar som Invandrarverket gör mellan 1991 och 1998 att kommunerna anstränger sig och att det sker förbättringar när det gäller de individuella handlingsplanerna. I bästa fall fungerar de som samordningsdokument mellan de berörda myndigheterna och kommunala instanserna men problemen kvarstår när det gäller att individanpassa innehållet i introduktionen, att få alla berörda att medverka och att göra huvudpersonerna, de kommunmottagna, delaktiga.

9.3.3. Nya idéer om uppföljning av introduktionen

Svårigheterna med att använda introduktionsplanerna i uppföljningsarbetet ledde till att flera av Invandrarverkets regioner, under den tid de hade ansvaret, började fundera på andra sätt att följa upp kommunernas arbete. Någon region ville ersätta introduktionsplanerna med en slags checklista, en annan ville göra uppföljningarna genom dialog med kommunerna, en tredje genom deltagande observationer och i flera fall kompletterades också uppföljningarna av introduktionsplanerna med intervjuundersökningar. Bland de samlade erfarenheter som Invandrarverket överlämnar till Integrationsverket 1998 finns behovet av fortsatta diskussioner om uppföljningsmetoderna. Med flera års erfarenheter av regionala och olikformade uppföljningar bakom sig pekar också Invandrarverket på vikten av att uppföljningarna blir nationella, dvs. att de ger en bild av introduktionen i hela landet.

När Integrationsverket övertar ansvaret för den kommunala introduktionsverksamheten sker också en utveckling av upp-

följningar och utvärderingar inte minst när det gäller det nationella perspektivet. I en första kartläggning av kommunernas introduktionsverksamhet (Integrationsverkets rapportserie 2000:5) försöker verket fånga in både introduktionens mål och innehåll samt förekomsten av kommunala uppföljningar liksom hur kommunerna samverkar med andra aktörer. De 119 kommuner, som under 1999 (1 januari– 31 oktober) tagit emot minst sju personer, erbjöds besvara en enkät och 95 procent svarade helt eller delvis.

9.3.4. Stora skillnader i kommunernas introduktion

Den bild av det kommunala mottagandet som framträder är minst sagt mångfacetterad. Samtliga kommuner svarar att de ger introduktion till de personer som omfattas av ersättningsförordningen och drygt 70 procent av de ansvariga nämnderna, i huvudsak socialnämnderna, känner till målen för introduktionsverksamheten. I ca 90 procent av kommunerna tillmäter man den individuella introduktionsplanen stor eller ganska stor betydelse för genomförandet medan resterande kommuner menar att den har liten eller ingen betydelse.

Väntetiden på att börja studera svenska varierar från omedelbar start i 25 procent av kommunerna till mer än fyra månader i ett par men nästan alla kan börja sin sfi inom tre månader. Det är vanligt att kommunerna grupperar de sfi-studerande efter kunskaper i svenska och utbildningsbakgrund, men samtidigt är det fyra kommuner – varav en större kommun som tog emot närmare 80 flyktingar – som inte gör någon uppdelning alls i sfi-utbildningen. Grupperingen med avseende på utbildningsnivå innebär oftast att kommunerna erbjuder analfabeter anpassad svenskundervisning, 75 av de 85 kommuner delar in sfi-eleverna. I 59 kommuner har man också särskilda undervisningsgrupper för övriga lågutbildade och i 35 kommuner även för grundskole- respektive gymnasieutbildade. 26 kommuner erbjuder högskoleutbildade en sfi-utbildning som är anpassad till deras utbildningsnivå. Skillnaderna i utbud mellan kommunerna samvarierar med kommunstorlek, dvs. större kommuner erbjuder fler varianter av sfi än små kommuner.

Den varvning av sfi och praktik, som förordats i riksdagsbeslut och måldokument sedan 1997, förekommer i varierande omfattning. Ca 45 procent av kommunerna uppger att de varvar sfi med praktik varje dag, vecka eller månad medan mer än hälften av kom-

munerna erbjuder antingen bara praktik mera sällan, aldrig eller först efter avslutad sfi.

Förutom sfi och eventuell praktik kompletteras introduktionen i 67 kommuner med andra insatser. Vanligast är att kommunerna erbjuder yrkesorienterad teori och praktik (drygt 45 procent), samhällskunskap, pensionärsaktiviteter, undervisning i kärnämnen för lågutbildade samt kompletterande yrkesutbildning (ca 38 procent). Det förekommer också att man erbjuder kvinnor och små barn särskilda aktiviteter, liksom förebyggande hälsovård och stöd för att starta eget företag men detta rapporteras från färre än en fjärdedel av kommunerna. I 40 procent av kommunerna fanns 1999 ingen möjlighet för de nykomna att välja någon individuell inriktning på sitt introduktionsprogram. Även när det gäller utbudet av olika inriktningar på introduktionen skiljer sig större och mindre kommuner från varandra. Det är i första hand de större kommunerna som erbjuder olika inriktningar på introduktionen men bara hälften av dem erbjuder mer än fem olika inriktningar.

När det gäller introduktionens omfattning är variationen också stor trots den uttryckliga rekommendationen från Integrationsverket om att erbjuda heltidsintroduktion. Den genomsnittliga introduktionstiden per dag är drygt fem timmar och i detta avseende skiljer sig inte större och mindre kommuner från varandra. Det är vanligare att introduktionen omfattar fyra timmar per dag (ca 33 procent) än att det genomsnittliga dagsverket uppgår till sju timmar per dag (ca 24 procent).

Integrationsverket har inte kartlagt introduktionens längd men i den redovisning av vilken försörjningsform som kommunerna valt, framgår att den varierar från 18 månader till 36 månader eller mer. 48 kommuner, betalade 1999 någon typ av introduktionsersättning istället för försörjningsstöd till dem som genomförde introduktionen och det vanligaste var att introduktionsersättningen utgick under 24 månader.

Arbetsförmedlingens medverkan under introduktionstiden har under hela 1990-talet poängterats i utredningar, riksdagsbeslut och styrdokument. 70 procent av kommunerna uppger också att man i stor utsträckning samarbetar med arbetsförmedlingen. Graden av samverkan skiljer sig samtidigt markant mellan olika kommuner. 26 kommuner uppger att arbetsförmedlingen finns med både i kartläggning av de mottagna, vid flera tillfällen under introduktionen samt i hög grad i slutfasen av sfi:n. Dubbelt så många kommuner rapporterar istället att arbetsförmedlingen är med i kartläggningen, vid enstaka tillfällen under introduktionstiden och därefter i slut-

fasen av sfi. Tio kommuner meddelar att arbetsförmedlingen kommer in först efter avslutad sfi. Mellan 19 och 45 procent av kommunerna avstår också från att svara på frågor om samverkan och det försvagar självklart resultaten. I något mindre än hälften av kommunerna blir de kommunmottagna inskrivna vid arbetsförmedlingen som arbetssökande oavsett om de fått sfi-betyg eller ej men det är lika vanligt att de inte alls blir registrerade på arbetsförmedlingen.

70 procent av kommunerna redovisar även att de samarbetar med landstinget, framför allt primärvård, psykiatrisk vård, mödra- och barnavård. Däremot är det mera sällsynt med samarbete med andra kommuner, trots att det skulle kunna öka möjligheterna att individanpassa introduktionen. Bara var fjärde kommun samarbetar med en annan kommunförvaltning och var sjätte har samarbete med utbildningsanordnare i en annan kommun.

Slutligen är det långt ifrån självklart att kommunerna följer upp introduktionen. Det vanligaste är tvärtom att man inte har gjort någon uppföljning (närmare 40 procent) medan 35 procent av kommunerna har gjort uppföljningar varje år mellan 1997 och 1999. Övriga kommuner har gjort det vid ett eller två tillfällen. Kommunerna menar att uppföljningarna har lett till att introduktionen har blivit mer individualiserad, att samverkan med sfi, arbetsförmedlingen och sjukvården har förbättrats, att målen för introduktionen har förändrats och att organisationsförändringar har gjorts. Det är i synnerhet större kommuner som reviderat målen och förändrat organisationen.

Integrationsverkets slutsatser av kartläggningen blev att målen om större individualisering av introduktionen och bättre samverkan mellan aktörerna inte var uppfyllda i merparten av kommunerna. Därmed antog verket också att individens delaktighet i den egna introduktionen var allt för låg i allt för många kommuner. Verket ställde sig också frågande inför många av de betydande skillnader som kunde konstateras mellan kommunerna men kartläggningen kunde varken förklara variationerna eller fastställa vilka effekter de hade fått för dem som introducerats.

9.3.5. Mycket ligger utanför kommunernas kontroll

I ytterligare en rapport, Socialbidragsberoende 1998 bland ett urval av 1995 års mottagna flyktingar (Integrationsverkets rapportserie 2000:21), gör Integrationsverket ett försök att mäta effekterna av skillnader i arbetssätt i kommunerna. Förhoppningen är att man

därigenom ska kunna klargöra vad det är som gör en introduktion väl fungerande, dvs. leder till annan försörjning än socialbidrag, vilket är det resultatmått som valts i denna undersökning.

Det är inte helt lätt att urskilja vilken roll den kommunala introduktionens innehåll och utformning spelar eftersom så många andra faktorer – som individens ålder, utbildning och nationalitet och kommunens befolknings- och näringslivsstruktur liksom det aktuella arbetsmarknads- och konjunkturläget – också påverkar resultatet. Allt detta är ju faktorer som i stor utsträckning ligger utanför den enskilda kommunens kontroll. De tre aspekter av kommunens introduktionsinsatser som undersökningen koncentrerar sig på är användningen av introduktionsersättning, arbetsförmedlingens medverkan i introduktionen och gruppering efter utbildnings- och yrkesbakgrund i exempelvis sfi-utbildningen.

Av dessa aspekter av introduktionsverksamheten är det enbart arbetsförmedlingens medverkan som, enligt slutsatserna i rapporten, ”verkar” minska sannolikheten för försörjningstödsberoendet. Slutsatsen innebär inte självklart att det är betydelselöst om introduktionsersättning används eller ej och om svenskutbildningen nivågrupperas eller ej men i denna undersökning är det andra variabler – utanför kommunens kontroll – som förefaller ha större betydelse, t.ex. familjesammansättning, utbildningsnivå, födelseland, kommunens befolkningssammansättning samt tidigare försörjningsstödsberoende.

9.3.6. Uppföljning av 1 000 individer i 28 kommuner 2001

År 2001 gjorde Integrationsverket en nationell uppföljning av hur introduktionen utvecklats i förhållande till de mål som satts upp. Denna gång valde verket att rikta sig till de 30 kommuner, som tagit emot flest flyktingar m.fl. mellan 1996 och 1999. Vid detta tillfälle knöts frågorna till ett urval av 1 098 individer mellan 18–62 år som kommunerna fått schablonersättning för från och med första halvåret 1999. Eftersom två kommuner inte svarade kom uppföljningen att omfatta 28 kommuner som tillsammans skickade in 885 helt eller delvis besvarade enkäter.

Det vanligaste var att personerna i urvalet deltagit i introduktion mellan 22 och 24 månader. Den näst största gruppen hade funnits i introduktion 25–34 månader medan nästan lika många haft introduktion under 16–18 månader. För drygt en tredjedel hade det varit fråga om halvtidsinsatser eller mindre (11–20 tim/vecka) medan

nästan lika många hade haft introduktionsaktiviteter 21–30 timmar per vecka. 23 procent hade bedrivit den heltidsintroduktion som förordas i riksdagsbeslut och måldokument.

Ungefär halva gruppen hade antingen fått sin introduktion fördröjd, i genomsnitt fyra till fem månader, eller avbrutit den eller aldrig börjat. Det vanligaste skälet till fördröjningarna och avbrotten var att man väntat på att sfi-utbildningen skulle starta och – för kvinnor – på plats i barnomsorgen. Graviditet, föräldraledighet och sjukdom var också vanliga skäl till varför kvinnornas introduktion blivit fördröjd eller avbrutits. Männens fördröjningar och avbrott förklaras oftast av att de väntat på att andra aktiviteter (än sfi) under introduktionen skulle starta, att de fått arbete eller var sjuka.

När Integrationsverket gjorde sin uppföljning 2001 visste inte handläggarna hur situationen såg ut för en tredjedel av urvalet. För de två tredjedelar de kände till var det 20 procent som antingen arbetade som anställda eller fanns i någon arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller hade arbetsmarknadspraktik. Majoriteten av urvalspersonerna hade fått en introduktionsplan men för sju procent fattades det en plan. Något över hälften hade fått börja sin svenskutbildning inom de lagenliga tre månaderna medan 20 procent började inom fyra–fem månader och lika många först efter sex månader eller mer.

Över halva gruppen hade yrkeserfarenhet bakom sig när de togs emot i kommunerna och merparten av dem ville eller kunde tänka sig att fortsätta arbeta inom sitt yrke. Trots detta hade år 2001 bara en fjärdedel av dem fått den utbildning som behövs för att de ska kunna arbeta vidare i sitt yrke i Sverige. I många fall visste inte flyktinghandläggarna varför den kompletterande yrkesutbildningen lyste med sin frånvaro. De som svarade angav bland annat otillräckliga kunskaper i svenska, sjukdom och barnomsorgsproblem som skäl. Andra skäl var att ärendet var lågt prioriterat på arbetsförmedlingen eller att berörd person inte var intresserad av att komplettera sin utbildning.

Den enskilda insats som dominerat introduktionen var svenskundervisningen, visar Integrationsverkets uppföljning 2001. Majoriteten i urvalet hade deltagit i svenskundervisning och de 214 personer som inte läst sfi hade istället gått alfabetiseringskurser, fått samhällskunskap eller rehabiliteringsåtgärder. Att svenskundervisningen regelbundet varvas med yrkespraktik är en sällsynthet som bara förunnats 10 procent i urvalet. Det är dubbelt så vanligt att sfi:n varvas med språkpraktik. Även andra insatser, som samhällsinformation (utöver vad som ingår i sfi), engelska, matematik,

datautbildning, studiebesök på arbetsplatser, starta eget-kurs, föreningslivskontakter, att man får en mentor eller rehabiliterande insatser, hör till ovanligheterna.

Den dominerande satsningen på svenskundervisning har lett till att nästan en tredjedel i urvalet fått sfi-betyg. 40 procent läste 2001 fortfarande svenska och 19 procent hade avbrutit sfi-studierna.

I delmålen för introduktionen ingår att den enskildes yrkesutbildning och kompetens ska bli validerad. Detta gjordes i betydande omfattning i ett par tre kommuner men för övrigt visade det sig vara ovanligt med validering och endast en femtedel hade fått sin yrkesutbildning och kompetens klarlagd.

Som ett mått på graden av individualisering i introduktionen studerar Integrationsverket särskilt den grupp som har erfarenhet inom ett yrke och gärna vill fortsätta arbeta inom samma yrke. De vanligaste yrkesgrupperna är lärare, förare och personer med yrkeserfarenhet från industri, detaljhandel och vård. I alla yrkesgrupper är det ovanligt att svenska varvas med praktik i det egna yrket och inte heller svenskundervisningen är i någon högre grad anpassad till yrkesbakgrunden. Det enda undantaget utgör den grupp som har erfarenhet från hälso- och sjukvård där de flesta fått anpassad svenskundervisning, dock inte urvalets fem sjuksköterskor. De flesta gymnasielärare och fordonsförare som vill fortsätta i sitt yrke har inte fått någon praktik inom sitt yrkesområde och få av dem har fått någon annan utbildning som t.ex. samhällskunskap. De har för det mesta heller inte fått några kontakter med föreningar och organisationer och inte en enda har fått arbetsplatsförlagd introduktion eller en mentor.

Det är inte ovanligt att en person som ska börja sin introduktion enbart träffar en flyktinghandläggare eller socialsekreterare, konstaterar Integrationsverket. Mer än var fjärde person träffade ingen annan medan knappt 40 procent därutöver träffade både en sfiföreträdare och någon från arbetsförmedlingen eller kommunens praktikanskaffare. Skillnaderna mellan kommunerna är stora och varierar från kommuner där så gott som alla träffar både flyktinghandläggare och representanter för sfi och arbetsförmedlingen till kommuner där detta aldrig inträffar.

Arbetsförmedlingens totala engagemang i urvalets introduktion har också följts upp. För två tredjedelar har de medverkat på något sätt och för nästan hälften har de medverkat i kartläggningsfasen i början av introduktionen. Var tredje person har fått individuell rådgivning och för var femte har arbetsförmedlingen deltagit i

planeringen i slutet av introduktionen. Betydligt färre har fått förslag på arbetsmarknadsutbildning eller praktikplats.

För att kunna göra introduktionen individuellt anpassad behöver kommunerna samverka med varandra har det sagts i riksdagsbeslut och måldokument. Uppföljningen visar att det bara är 6 procent i urvalet som fått delar av sin introduktion i en annan kommun. Det allra vanligaste skälet till denna minimala samverkan är att kommunen bedömt att personens behov kunnat tillgodoses inom kommunens egna ramar. Samverkan över kommungränserna är obetydlig i alla kommuntyper och i synnerhet i de tre storstäderna.

De kommunala handläggarnas bedömningar av i vilken grad olika mål har uppnåtts har också samlats in i Integrationsverkets enkät. Dessa svar skiljer sig emellertid mycket från svaren på andra frågor. Handläggarna bedömer exempelvis introduktionen som i mycket eller ganska hög grad individualiserad för 66 procent av männen och för varannan kvinna. Samtidigt har bara hälften av personerna med yrkeserfarenhet fått någon som helst praktik under introduktionen. Integrationsverket förklarar diskrepansen med att handläggarna möjligen gör sina bedömningar utifrån kommunens möjligheter snarare än utifrån individernas behov.

Integrationsverket sammanfattar efter uppföljningen följande brister i innehållet i den kommunala introduktionen:

  • Introduktionen tycks allt för ofta inte vara individualiserad.
  • Värdering av yrke och utbildning genomförs sällan.
  • Allt för få insatser erbjuds.
  • Introduktionen är sällan på heltid.
  • Svenskundervisningen tycks inte vara effektiv eller två år är en för kort tid för att nå godkänt i svenska.
  • Mycket få får praktik.
  • Arbetsplatsförlagd introduktion förekommer nästan inte alls.
  • Samverkan med berörda parter förekommer men bör öka.
  • Den enskildes introduktion följs sällan upp.

9.4. RRV:s revision 2002

En av de färskaste granskningarna av det kommunala flyktingmottagandet bidrog Riksrevisionsverket med sommaren 2002. I verkets rapport Att etablera sig i Sverige (RRV 2002:15) återkommer bilden av det heterogena kommunala mottagandet. Mellan 1996 och 2000 togs 53 402 flyktingar m.fl emot i sammanlagt 276 kommuner men

samtidigt hamnade 30 procent i storstadsregionerna – Stockholm, Malmö och Göteborg. Trots det stora antalet mottagningskommuner är det svenska mottagandet egentligen väldigt koncentrerat till ett fåtal kommuner. De 30 största mottagarkommunerna tog emot 65 procent av det totala antalet flyktingar m.fl och 125 av mottagningskommunerna tog i genomsnitt emot färre än tio personer per år

Samtidigt gäller samma mål för introduktionen för samtliga kommuner, introduktionen ska ha likvärdigt innehåll och den statliga ersättningen per mottagen är också densamma oavsett hur många som tas emot. Statens ersättning till kommunerna för att täcka deras kostnader för mottagandet var 2002 cirka 2,2, miljarder kronor varav schablonersättningen utgjorde merparten eller 1,5 miljarder kronor. Syftet med RRV:s revision var att undersöka i vilken mån kommunernas introduktionsinsatser har underlättat för de kommunmottagna att etablera sig i Sverige och att urskilja vilka hinder som finns för att de ska kunna tillgodogöra sig introduktionen. Utgångspunkten för RRV:s granskning var att se hur statsmakternas uttalade mål och intentioner, framför allt individanpassningen och egen försörjningen, följdes. En annan utgångspunkt var betydelsen av kontinuitet och fungerande samverkan (RRV benämner det ”kedjeperspektivet”) samt vikten av att det finns drivkrafter för både den kommunmottagne individen och inblandade aktörer att sträva efter egenförsörjning och delaktighet i samhället.

RRV begärde in introduktionsplaner för 260 personer, och fick in 212 planer upprättade i 24 kommuner. För de övriga 44 personerna hade inga planer upprättas. Verket har dessutom gjort intervjuer i 20 av de 24 kommunerna.

9.4.1. Flera svaga länkar i kedjan

Det finns många svaga länkar i den kedja av myndigheter och kommunala instanser som är berörda av introduktionen. En första svag länk som RRV observerar är informationsöverföringen från Migrationsverket till kommunerna. Kommunerna har vanligtvis fått det bosättningsunderlag från Migrationsverket där grundläggande information om personens familjesituation, bakgrund och erfarenheter ska framgå. Informationen om familjesituationen anses vara av god kvalitet men däremot är uppgifterna om utbildnings- och yrkesbakgrund av sämre kvalitet. Utbildningsbakgrunden måste ofta korrigeras nedåt och RRV antar att det beror på att Migrationsverket

inte har samma behov som kommunerna av exakt information om vare sig utbildning eller yrkesbakgrund.

Ännu sämre är det med information om vilken organiserad verksamhet de kommunmottagna deltagit i under asyltiden. I bästa fall är informationen mycket begränsad och i många fall obefintlig men samtidigt konstaterar RRV att kommunerna inte heller är så intresserade av att få veta vad de mottagna haft för sig under asyltiden.

I samband med kartläggningen och planeringen inför introduktionen är det flera parter som ska samverka och länkas samman. I hälften av de fall som RRV undersöker medverkar sfi-samordnaren i planeringen tillsammans med den kommunala flyktingmottagaren och lite mera sällan finns också arbetsförmedlingen närvarande. Men både sfi- och af-företrädarnas medverkan förefaller i många fall mera symbolisk, menar RRV. Det är exempelvis bara i undantagsfall, som arbetsförmedlingen aktivt bidrar med kvalificerad vägledning även om det är vanligt att de på något sätt finns med i bilden i samband med kartläggningen och planeringen. De förklaringar som RRV fått är dels att det inte är prioriterade arbetsuppgifter, dels att det är kommunerna som är ansvariga tills de kommunmottagna är ”redo” för mer yrkesorientering. På sina håll delar också kommunens företrädare den uppfattningen men bilden är splittrad. RRV bedömer att det främst är i medelstora och stora kommuner som det finns ordnade former för ett systematiserat och kvalificerat samarbete med arbetsförmedlingen i kartläggnings- och planeringsfasen. I de mindre kommunerna är samarbetet mera personberoende.

RRV försöker också granska introduktionsplaneringen utifrån kraven på individualisering och huvudpersonernas, de kommunmottagnas, delaktighet. Fokuseringen på individens behov och önskemål har ökat under senare tid, menar RRV, men på sina håll finns det anledning att anta att individen inte har särskilt stora möjligheter att påverka planeringen av sin egen introduktion. Detta beror knappast på någon illvilja eller bristande intresse utan mera på att små kommuner helt enkelt har ett mycket begränsat utbud av aktiviteter.

Eftersom dokumentationen från Migrationsverket inte anses tillräckligt bra för att utgöra grund för introduktionsplaneringen gör alla kommuner en egen kartläggning, som även inkluderar ett diagnostiskt test för att hitta rätt sfi-nivå. I den kartläggningen uppmärksammas också om det finns särskilda problem som kan vara ett hinder för den kommunmottagne att tillgodogöra sig

introduktionen. De hinder som RRV i första hand noterat gäller hälsoproblem. RRV har också fått påpekanden om att en del också fått sjukintyg på ganska lösa grunder och därmed hamnat i en långvarig sjukskrivningsprocess. I stort sett alla kommuner i RRV:s studie har mot denna bakgrund efterlyst bättre samarbete med primär- och psykvården. Trots detta var det systematiska samarbetet sällsynt medan det förekom i projektform.

Ett särskilt hinder för introduktionen som de flesta kommuner också påpekat är väntan på familjeåterförening som ofta drar ut på tiden. Det är företrädesvis ensamma män som plågas och oroas så mycket för sin familj att de har svårt att koncentrera sig på introduktionens aktiviteter.

De individuella handlingsplanerna granskades bland annat utifrån statens krav på att det ska finnas en plan för att schablonbidrag ska utgå. Därutöver granskades målformuleringarna i individplanerna utifrån ett antal kriterier som gör det möjligt att följa upp målen. För att målen i handlingsplanerna ska vara användbara vid uppföljningar bör de bl.a. vara konkreta, mätbara, realistiska och tidsatta, slår RRV fast. Genomgången av planerna visar – med generösa bedömningar – att målen sällan är tidsbestämda, med undantag för praktiken. Sfi-studierna är för det mesta inte tidsbestämda och de påbörjas utan prognos om hur lång tid de kan förväntas ta. Dessutom innehåller mer än 70 procent av planerna vare sig konkreta, mätbara eller tidsatta mål av långsiktig karaktär och endast 16 procent av planerna innehåller kortsiktiga mål (eller delmål) som är konkreta, tidsatta eller mätbara.

RRV:s tolkning av resultatet är att det finns anledning att misstänka att de individuella introduktionsplanerna mest blivit ett alibi för kommunerna för att få rätt till schablonersättning. RRV ifrågasätter starkt att de, som de ser ut, kan fungera som något värdefullt verktyg för planering och uppföljning.

Skälet till att en del saknade introduktionsplaner visade sig vara att den del kommuner inte gör planer för dem som är gamla och sjuka. Några hade ett redan arbete och behövde ingen plan.

9.4.2. Gamla ”glapp” består

Med tanke på den vikt som lagts vid introduktionens arbetslivsförberedande betydelse förväntade sig RRV att finna ett omfattande etablerat och systematiskt samarbete mellan sfi, arbetsförmedlingen och andra berörda aktörer under introduktionstiden.

Sådant samarbete förekommer också på sina håll men motsatsen är vanligare i både små och stora kommuner. Från arbetsförmedlingens sida förklaras den avvaktande hållningen ofta med att man måste vänta tills individen lärt sig svenska bättre men även sfi-företrädarna tvekar ofta inför arbetsförmedlingens och andra aktörers medverkan, i synnerhet om de inte anses ha med språkundervisningen att göra.

En liknande kluvenhet vittnar flera kommunala tjänstemän om när det gäller de kommunmottagnas önskan att så fort som möjligt börja arbeta. Å ena sidan ska de uppmuntra sådana ambitioner, å andra sidan vill de att individen ska bli bättre förberedd inför arbetsmarknadsinträdet och hänvisar då individen till svenskundervisning och samhällskunskap.

I den samhällsinformation som ska ingå i introduktionen är det inte självklart att olika myndigheter, organisationer, näringslivet m.fl intressenter samverkar eller medverkar. I vissa kommuner nöjer man sig med den samhällsinformation som enligt gällande kursplan ska ingå i sfi men många kommuner ordnar också kompletterande föreläsningar, kurser och seminarier. Samtidigt är det många av dem som RRV intervjuat som klagar på de kommunmottagnas kunskaper om samhället.

Praktik bör enligt riksdagsbeslut och styrdokument ingå i introduktionen och praktikens positiva betydelse för både språkinlärningen, orienteringen i samhället och inträdet på arbetsmarknaden har sedan mitten av 90-talet betonats ofta och starkt. Praktik ska också enligt den förordning som reglerar sfi-verksamheten vara en del av undervisningen. Eftersom praktiken helst också ska vara yrkesinriktad och anpassad till tidigare och framtida yrkesverksamhet så har även arbetsförmedlingen en viktig roll.

”Här finns uppgifter för många aktörer”, konstaterar RRV, som därefter pekar på den stora variationen i kommunerna. Det tillhör undantagen att sfi engagerar sig i praktikanskaffning och arbetsförmedlingens roll är oklar. Det är i första hand kommunerna, som byggt upp egen arbetsmarknadskompetens och med hjälp av särskilda praktiksamordnare försöker ordna praktikplatser. Sfi:n är inte alltid samordnad med – eller ens informerad om – praktikens syfte, omfattning och inriktning. Där det förekommer varvning av sfi och praktik i linje med statsmakternas intentioner, sker det ofta sent under introduktionsperioden. I vissa kommuner finns praktikplatserna främst hos privata näringsidkare medan andra i första hand ordnar praktik inom den kommunala verksamheten.

Över huvud taget finner RRV att det glapp mellan den kommunala flyktingmottagningen och arbetsförmedlingen, som påtalats i åratal, fortfarande finns kvar. Det är vanligt att arbetsförmedlingen inte anser sig ha någon skyldighet att aktivt hjälpa dem som är inskrivna utan godkänt sfi-betyg och RRV menar att det i praktiken innebär att sfi-godkänt är ett krav för att arbetsförmedlingen ska engagera sig. På sina håll har RRV också funnit att inte ens godkänt sfi-betyg är tillräckligt; vissa arbetsförmedlingar gör egna språktest för att bedöma om den arbetssökande kan anses stå till arbetsmarknadens förfogande.

Till RRV:s slutsatser hör också att samarbetet mellan arbetsförmedlingen och flyktingmottagningen på många håll bygger mer på ad hoc-beslut och personliga relationer än på genomtänkt strategi. Den stora variationen mellan olika arbetsförmedlingars arbetssätt, som RRV noterade vid en revision för tio år sedan, kvarstår också.

En del av förklaringen till arbetsförmedlingarnas svala intresse, menar RRV finns i de övergripande målen för Arbetsmarknadsverkets verksamhet. Ska arbetslösheten exempelvis hållas under 4 procent blir det målet svårare att uppnå ju fler svårplacerade personer man har registrerade som arbetslösa.

9.5. Vad tycker flyktingarna själva om sin introduktion?

Förutom de uppföljningar av introduktionen som gjorts genom olika typer av enkäter riktade till handläggare i kommunerna har Integrationsverket tillsammans med Statistiska centralbyrån (SCB) utvecklat ett instrument som riktar sig direkt till dem som tar del av introduktionsinsatserna. Det s.k. nöjd kund-index (NKI), som SCB redan tidigare utvecklat för att mäta ”kundnöjdhet” inom den offentliga sektorn, anpassades, i ett pilotprojekt tillsammans med Botkyrka, Eskilstuna och Uppsala 1999, för introduktionsverksamheten. Ambitionen var att NKI skulle ingå i ett nationellt och enhetligt uppföljningssystem där man regelbundet skulle kunna följa introduktionsinsatsernas utveckling i alla kommuner. Samtidigt som det skulle kunna ge en helhetsbild av introduktionen i hela landet skulle NKI kunna bli ett redskap för kommunernas förbättringsarbete. Tyngdpunkten i NKI ligger nämligen inte i första hand på att konstatera hur många som är nöjda eller missnöjda med den introduktion de fått. Nöjd kund-index innehåller också en metod för att urskilja vilka förbättringar som i första hand ökar ”kundernas”

tillfredställelse. Kommunerna kan därmed få hjälp att prioritera vilka förbättringsområden som de har anledning att ta itu med. Pilotstudien i de tre kommunerna pekade exempelvis på att förbättringar av introduktionsplanerna skulle ha störst effekt på huvudpersonernas bedömning av introduktionens totalkvalitet. I andra hand skulle bättre svensk- och samhällskunskapsundervisning bidra till att de som genomfört sin introduktion också är nöjda med den.

Eftersom pilotstudien först och främst ingick i arbetet med att ta fram det nya verktyget kan resultaten inte betraktas som representativa för hela landet eller ens för pilotkommunerna. 247 personer som nyligen deltagit i introduktionen i de tre kommunerna fick frågeformuläret hemsänt till sig och 136 personer (55 procent) svarade. Skillnaderna i svarsfrekvens mellan kommunerna var stor och ibland fanns också obegripligt stora skillnader i resultaten. Delvis förklarades detta av språksvårigheter – frågeformuläret var vid det första tillfället enbart på svenska – eller av att olika kommuner använder olika ord för samma sak. Introduktionsplanen kallas exempelvis i någon kommun handlingsplan och då blir frågor om introduktionsplanen självklart närmast obegripliga för den som ska besvara enkäten. Alla sådana problem uppmärksammades och följdes i vissa fall upp med djupintervjuer innan frågeformuläret förbättrades, översattes till 12 språk och webbaserades.

Sedan hösten 2001 finns NKI tillgängligt på Internet för alla hugade kommuner, som vill veta hur de som genomfört introduktionen ser både på helheten och de olika delarna i den. Integrationsverket har utvecklat instrumentet, som kostnadsfritt står till kommunernas förfogande. Under förutsättning att tillräckligt många (ca 250 svar behövs för att nå statistisk säkerhet i resultaten) besvarar formuläret via dator och skickar det Integrationsverket så får kommunen även kostnadsfritt en statistisk analys av vilka förbättringar i den egna kommunens introduktion, som skulle göra ”kunderna” ännu mera nöjda. Tanken är också att kommunerna ska kunna se varandras resultat och kunna dra nytta av erfarenheterna i framgångsrika kommuner.

Trots att NKI-instrumentet inte kräver mer än tid, engagemang och en Internetansluten dator, var det 2002 bara åtta kommuner som börjat använda NKI i sitt uppföljningsarbete. I vissa av dessa kommuner var dessutom antalet svar så litet att det inte räcker för att göra statistiskt säkra matriser över förbättringsområden. Integrationsverket intensifierar under 2003 försöken att få flera kommuner att använda instrumentet men verket har inga andra medel

än övertalning till sitt förfogande för att få till stånd en mera heltäckande användning av nöjd kund-index.

Det finns inga möjligheter att i dagens läge dra några nationellt säkra slutsatser om vad de som tagit del av introduktionsinsatserna tycker om introduktionen. Det allmänna intrycket av de frekvenstabeller som presenterats för 2002 är att de flesta är ganska nöjda med det mesta i introduktionen och i synnerhet med det bemötande de fått. Det största missnöjet gäller möjligheterna – och tiden det tar – innan man får en chans att komma in på den svenska arbetsmarknaden.

9.6. Att komma överens om förändringar

Som en direkt följd av Integrationsverkets första kartläggning av kommunernas introduktionsverksamhet (Integrationsverkets rapportserie 2000:5) påbörjade verket ett arbete med att försöka utveckla introduktionen. Det ingår i utredningens direktiv att nära följa och tadel av resultaten av de insatser som görs inom ramen för denna samverkan. Bakgrunden var de brister i introduktionen för flyktingar m.fl. som kartläggningen hade påvisat, bl.a. när det gällde individualiseringen i introduktionsplanerna och samverkan mellan de olika aktörerna som förväntas bidra till introduktionen. Verket ifrågasatte också, mot bakgrund av kartläggningens resultat, delaktigheten i introduktionsplaneringen från huvudpersonernas sida; individens delaktighet i den egna introduktionen var allt för låg i allt för många kommuner, menade Integrationsverket.

Den strategi Integrationsverket valde för att få till stånd en bättre samverkan mellan de berörda myndigheterna och kommunerna var att försöka skapa allianser och göra överenskommelser med de fem mest berörda aktörerna, Arbetsmarknadsverket, Skolverket, Migrationsverket, Svenska Kommunförbundet och Integrationsverket. Ett mönster för tanken på en gemensam överenskommelse fanns i ett par tidigare överenskommelser, som slutits mellan dåvarande Invandrarverket och Arbetsmarknadsverket. Men denna gång siktade Integrationsverket på att försöka skapa en samsyn mellan flera av de viktigaste aktörerna i introduktionsarbetet.

Initiativet togs först på generaldirektörsnivå och av Integrationsverkets generaldirektör. Därefter tillsattes en gemensam arbetsgrupp med representanter från de berörda aktörerna och ett förslag till överenskommelse om utveckling av introduktionen för flyktingar och andra invandrare togs fram. I sin första version under-

tecknade sedan de ansvariga verkscheferna samt Svenska Kommunförbundets ordförande överenskommelsen i april 2001. Därefter var det tänkt att respektive aktör själv skulle ansvara för att överenskommelsen förankrades inom myndigheterna och Kommunförbundet och att de överenskomna insatserna skulle bli genomförda. I förlängningen skulle detta sedan leda till att samarbetet effektiviserades och att asylsökandes, flyktingars och andra invandrares resurser skulle kunna tas till vara och utvecklas.

Två uppföljningar av överenskommelsen har genomförts av Integrationsverket, en i november 2001 och ytterligare en ett år senare och dessa har lett till vissa modifikationer och förändringar i överenskommelsen.

9.6.1. Omfattande och långtgående förpliktelser

Den första överenskommelsen innehöll en rad punkter där olika aktörer utlovade nya eller förbättrade insatser samt – framför allt – mer samverkan. Introduktionen i överenskommelsen sågs som något mer än de två åren efter kommunmottagningen, som introduktionsprogrammen normalt omfattar och åtgärderna sträckte sig redan från asyltiden. De avgivna löftena i överenskommelsen omfattade också alla nyinvandrade, dvs. inte enbart de personer som omfattas av ersättningsförordningen. Överenskommelsen förutsätter därmed en väsentlig utökning av de berörda aktörernas verksamhet men de ekonomiska konsekvenserna av denna utökning berördes inte närmare.

För asyltiden innebar överenskommelsen att Migrationsverket och Arbetsmarknadsverket skulle samverka för att utveckla den organiserade verksamheten under asyltiden. Den asylsökandes utbildningsbakgrund och arbetslivserfarenhet skulle kartläggas och arbetsförmedlingen skulle vid behov medverka i kartläggningsarbetet. Asylsökande med yrkeserfarenhet skulle få tillgång till arbetsförmedlingens rådgivning dels för att klargöra hur yrkeskunskaperna skulle kunna byggas på, dels för att vara bättre förberedda inför ett eventuellt uppehållstillstånd. I de fall den asylsökande får uppehållstillstånd skulle Migrationsverket i samråd med arbetsförmedlingen – redan före bosättningen – göra en första bedömning av om personen ifråga skulle kunna få arbete direkt. Vidare skulle Migrationsverket och Integrationsverket tillsammans sörja för att asylsökande får information om hur det är att bo i Sverige och hur villkoren för introduktionen ser ut i olika kom-

muner. Slutligen förband sig Migrationsverket att i samband med bosättningen förse den mottagande kommunen med information som skulle kunna underlätta introduktionen.

Även under introduktionstiden i kommunen betonade överenskommelsen arbetsmarknadsinriktningen och förutsatte bl.a. att kommunen, utbildningsanordnaren och arbetsförmedlingen samarbetar både vid planeringen och genomförandet av introduktionsinsatserna. Arbetsförmedlingen förband sig att ge rådgivning och att erbjuda och bekosta de program och stöd som kan underlätta arbetsmarknadsinträdet. Kommunen å sin sida skulle erbjuda arbetsplatsförlagd introduktion som ett alternativ för dem som redan har utbildning i sitt yrke. Kommunen och arbetsförmedlingen skulle också samverka kring de personer som har svårt att lära sig svenska genom språkstudier; de borde få möjlighet att delta i sysselsättnings- och språkprogram.

Skolverket åtog sig i överenskommelsen att verka för att svenskutbildningen blir mer flexibel och individualiserad, att lärarna har utbildning i svenska som andraspråk och att nya inlärningsmetoder prövas. Svenska Kommunförbundet förband sig å sin sida att genom kommunerna arbeta för att svenskutbildningen efter individuella bedömningar kombineras med praktik och att kommunerna samarbetar med varandra och andra aktörer om den. Därutöver var man överens om att försöka få in svenska faddrar, kontaktpersoner och/eller mentorer som stöd åt dem som genomför sin introduktion.

9.6.2. Överenskommelsen följs upp och utvecklas

Överenskommelsen resulterade under det första året i en rad möten, konferenser och seminarier runt om i landet med det uttalade syftet att få till stånd det överenskomna samarbetet på lokalt och regionalt plan. Dessutom informerades de berörda parterna via cirkulär, interna möten, intranät och hemsidor på Internet om innehållet i överenskommelsen. Integrationsverket riktade särskilt insatserna mot de 30 kommuner som tillsammans svarade för ca 60 procent av det kommunala flyktingmottagandet.

En första uppföljning av överenskommelsen gjordes gemensamt i slutet av 2001 i form av rapporter från de berörda aktörerna där de beskrev vad som gjorts under året. I 28 av de 30 största mottagarkommunerna hade överenskommelsen presenterats på ledningsnivå. I 25 kommuner var ett utvecklingsarbete redan på gång och i

17 kommuner hade arbetet påbörjats med att ta fram lokala överenskommelser. En enkät sändes ut till en kontrollgrupp, bestående av 30 kommuner med blygsammare flyktingmottagande där inga direkta kontakter tagits av Integrationsverket, Där visade sig överenskommelsen ha haft mindre genomslagskraft; bara 16 av kommunerna besvarade enkäten och av dessa var det sju som hade spritt kännedom om överenskommelsen inom kommunen. I en kommun – Malmö – hade arbetet resulterat i ett förslag till lokal överenskommelse mellan kommunen, arbetsförmedlingen och Migrationsverket. Regional samverkan hade påbörjats i Stockholms län och ytterligare tre län rapporterade att de planerade att påbörja ett regionalt utvecklingsarbete med överenskommelsen som grund.

Tillsammans rapporterade ledningarna för de berörda myndigheterna och Kommunförbundet att överenskommelsen mottagits positivt inom sina respektive verksamheter. Den hade upplevts som ”ett stöd i utvecklingen av introduktionen för nyanlända invandrare” och bara enstaka kommuner och länsarbetsnämnder hade pekat på problem med överenskommelsen. Dessa gällde i första hand frågan om även asylsökande skulle omfattas av arbetsmarknadspolitiska insatser eller ej. På denna punkt efterlystes förtydligande. De samverkande parterna bestämde sig emellertid för att avvakta med en revidering av överenskommelsen tills man hunnit få nästa uppföljning i december 2002.

I sin granskning av introduktionsverksamheten noterar RRV att många av de kommunföreträdare som intervjuats ansåg att överenskommelsen hade haft eller kommer att ha en positiv inverkan när det gäller att få till stånd en bättre lokal samverkan i introduktionsarbetet. RRV konstaterar samtidigt att formerna för samverkan ännu inte påverkats i särskilt hög grad av överenskommelsen vid tiden för deras granskning. Dessutom befarar RRV att Integrationsverkets möjligheter att följa upp introduktionsverksamheten liksom det påbörjade utvecklingsarbetet är för begränsade.

Den uppföljning av överenskommelsen som de medverkande parterna gjorde gemensamt i slutet av 2002 byggde, förutom av redovisning från de fem aktörerna, på en enkätundersökning. Enkäten skickades ut till dåvarande samtliga 289 kommuner, 320 arbetsförmedlingar samt mottagningsenheterna inom Migrationsverket. I kommunerna skickades enkäten till både sfi-ansvariga och till den instans som ansvarar för mottagandet. I enkäten ställdes frågor om 17 olika samarbetsområden, som alla finns omnämnda i överenskommelsen; förekommer samarbete inom området och i sådana fall hur eller – om det inte förekommer – varför.

Svarsfrekvensen var låg, 50 procent. Från kommunerna kom svar från någon samverkande part i 153 kommuner och i 99 kommuner svarade minst två av de samverkande parterna. Den samverkan som förekom oftast var mellan kommunen och arbetsförmedlingen och därefter följde samarbete för att utveckla svenskundervisningen. Minst samverkan fanns mellan Migrationsverkets mottagningsenheter och andra parter. Det förekom i 44 kommuner.

Någon bortfallsanalys har inte gjorts och därför är det omöjligt att veta varför inte nästan hälften av kommunerna svarade. En del av dem finns bland dem som regelmässigt tar emot många flyktingar och där det är känt att samverkan förekommer. Därför kan man inte dra slutsatsen att ett uteblivit svar innebär att ingen samverkan förekommer. Kommuner med förhållandevis stort flyktingmottagande tillhörde annars de flitigaste svararna medan kommuner med mycket få mottagna flyktingar oftare avstod från att svara.

Integrationsverket rapporterade att de under året fortsatt sitt kontakt- och påverkansarbete gentemot de 30 största flyktingmottagande kommunerna för att förmå dem att sluta lokala eller regionala överenskommelser. I ett tiotal av kommunerna hade också sådana lokala överenskommelser slutits liksom i två län.

I sin gemensamma nulägesanalys betonade de samverkande aktörerna det initiativ som tagits gentemot regionala instanser för att få till stånd en regional samverkan i introduktionsarbetet. En sådan samverkan skulle inte minst gynna de mindre kommunerna som inte har möjlighet att erbjuda ett lika differentierat utbud av språkundervisning, praktik m.m. som de större, menade de. Enkätresultaten visade att introduktionsåtgärderna i icke flyktingmottagande kommuner var mycket få; oftast inskränkte de sig till svenskundervisning.

Den sparsamma samverkan mellan Migrationsverket och andra samarbetsparter tolkades som att det var ett nytt och oprövat samverkansområde som dessutom innebar ett ”paradigmskifte” i förhållande till tidigare rådande tänkesätt. Dessutom hade antalet asylsökande ökat kraftigt under perioden vilket tvingat Migrationsverkets mottagningshandläggare att koncentrera sig på att bygga upp nya mottagningsenheter och se till att nykomna asylsökande fick tak över huvudet.

Till de utvecklingsområden som undertecknarna av överenskommelsen identifierade för det fortsatta arbetet hörde bland annat en intensifierad samverkan mellan Arbetsmarknadsverket och kommunerna och Migrationsverket utifrån ett förstärkt uppdrag

till Arbetsmarknadsverket i budgetpropositionen för 2003, utveckling av den organiserade verksamheten inom Migrationsverket så att den – ”i tillämpliga delar” – förbereder asylsökande för den kommunala introduktionen, spridning av ”lärande exempel” från konkret lokal verksamhe och att sprida information om de nya kursplanerna för sfi.

Slutligen enades undertecknarna om att göra vissa revideringar i överenskommelsen. Kommunerna fördes in som en samverkande part under asyltiden och bland behoven av översyn och regelförändringar noterades att utländska medborgares rätt till svenskt studiestöd bör ses över. Ett par av de tidigare översyns- eller regeländringsbehoven hade tillgodosetts medan övriga behov kvarstod.

9.6.3. Planering för framtida utvecklingsarbetet

Integrationsverket har under 2003 arbetat fram mål och strategier för det fortsatta arbetet med att utveckla nyanländas introduktion. Överenskommelsen utgör en plattform för den planeringen, som sträcker sig fram till 2006 och ambitionen är att allt fler kommuner ska sluta lokala eller regionala överenskommelser om utveckling av introduktionen. Därutöver har verket gjort en första överenskommelse med arbetsgivar- och arbetstagarorganisationerna och tagit initiativ till en överenskommelse med samarbetsparter inom hälso- och sjukvården. Siktet är inställt på att en sådan överenskommelse ska vara klar under hösten 2003.

Arbetsmarknadsverket gjorde under våren 2003 en rundfråga i sin organisation för att se hur utvecklingen av lokala och regionala överenskommelser fortskred. Den visar att Integrationsverket under det kommande året räknar med att antalet överenskommelser om utveckling av introduktionen kommer att fördubblas.

Under 2003 kommer de samverkande parterna också att försöka mäta resultaten av överenskommelserna i termer av i vilken utsträckning nyanlända faktiskt har nått de nationella målen. Det innebär att fokus flyttas från de skriftliga överenskommelserna till effekterna av överenskommelserna för de berörda invandrarna. För det är ju inte samarbetsavtalet i sig som är målet, vilket Integrationsverket påpekar i sin avrapportering 2002. ”Det är processerna som startar i de lokala arbetsgrupperna som är avgörande för hur det operativa arbetet kommer att utvecklas. Dokumentet i sig får mera en funktion av garanti för samarbetets fortlevnad.” I de fall då Integrationsverket anat att avtalet tenderat att bli ett självändamål,

snarare än ett verktyg för utveckling av introduktionen, har verket därför bromsat processen.

Det är först när 2003 års resultatinriktade uppföljning föreligger som det finns ett underlag för att avgöra om lokala och regionala samarbetsavtal är en bra metod för att utveckla introduktionen. Riksdagens revisorer genomförde i början av 2003 en granskning av Integrationsverkets arbete med att främja integration. (Främja och förklara – kan Integrationsverket förändra? Rapport 2002/03:16). I rapporten behandlas bl.a. arbetet med att sluta överenskommelser om samarbete med myndigheter, kommuner och organisationer på arbetsmarknaden. Revisorerna ifrågasätter om det är en bra metod för att ändra inriktning eller prioriteringar i en myndighets verksamhet och menar att det strider mot principerna för svensk statsförvaltning. ”Om regeringen inte ger tydliga signaler om att ett visst område är prioriterat varken kan eller bör myndigheten ägna sig åt detta område. Om regeringen å andra sidan har klargjort att området är viktigt ska myndigheten ägna sig åt detta även utan överenskommelser”, skriver revisorerna. Deras förslag är att regeringen bör klargöra för alla statliga myndigheter med betydelse för de integrationspolitiska målen vad deras ansvar på området innebär.

9.7. Problem och möjligheter i introduktionen

När det samordnade flyktingmottagandet och det nya systemet för statlig ersättning till kommunerna infördes 1991 knöts stora förhoppningar till nyordningen. Den präglades, menade regering och riksdag, av en helhetssyn på integrationsarbetet, som innebar att alla olika samhällorgans insatser måste samordnas och utgå från den enskildes individuella behov. I denna samverkan borde även de fackliga organisationerna, arbetsgivarna och frivilligorganisationerna få en mera aktiv roll än tidigare.

Med en sådan helhetssyn och nära samverkan, där alla berörda var ”naturliga bundsförvanter i ett arbete för solidaritet och medmänsklighet”, skulle samhällets samlade insatser under en introduktionstid ge flyktingar m.fl. förutsättningar att snabbast möjligt få bostad, arbete eller utbildning, goda kunskaper i svenska och om det svenska samhället samt delaktighet i samhällslivet.

Statens nya schablonersättning var samtidigt utformad med avsikt att ge kommunerna stor frihet att själva prioritera de åtgärder som lokalt bedömdes vara mest angelägna och verkningsfulla. De motprestationer staten krävde av kommunerna, var att de skulle

upprätta en introduktionsplan för alla kommunmottagna och att genomföra ett introduktionsprogram som omfattade svenskutbildning, praktik i den omfattning som var möjlig, samhällsinformation och information om vardagslivet i en kommun.

Nyckelorden i det nya flyktingmottagandet var ”individuell” och ”samordning” och de gestaltades och fick sitt konkreta uttryck i det dokument, som omväxlande benämns introduktionsplan, individuell handlingsplan eller utvecklingsplan. Kraven på individualisering i introduktionsplanen innehöll flera olika aspekter. Dels innebar individualiseringskravet att aktiviteterna i introduktionen skulle utgå från individens behov och förutsättningar och att åtgärderna skulle utformas och samordnas därefter. Dels innebar individualiseringskravet att introduktionsplanen skulle utformas i dialog med individen, som därmed också skulle bli delaktig i och ta ansvar för sin introduktion. Ytterligare en, till synes elementär, aspekt av individualiseringen var att alla kommunmottagna skulle ha en introduktionsplan.

9.7.1. Introduktionsplan saknas fortfarande för vissa

Inget av dessa krav på introduktionsplanen har visat sig vara enkla att leva upp till i den kommunala verkligheten. I ett inledande skede inriktades många ansträngningar på att få till stånd de obligatoriska introduktionsplanerna för alla. I uppföljningar från både dåvarande Invandrarverkets regioner, Riksdagsrevisorerna och senare från Integrationsverket, kan avläsas hur man gång på gång noterar att förekomsten av introduktionsplaner ökar men att de fortfarande saknas för vissa kategorier av mottagna. Det gäller även i den senaste granskningen, som RRV genomförde under 2002, där 17 procent av de slumpmässigt utvalda personerna, som hade tagits emot under en 12-månadersperiod mellan 1999–07–01 och 2000– 06–31, saknade introduktionsplan. Redan i en tidig granskning av invandrarpolitikens inriktning och resultat 1992 pekade Riksdagens revisorer på att det rådde osäkerhet om huruvida även kommunmottagna barn skulle ha en introduktionsplan och osäkerheten ledde till att många kommuner inte gjorde introduktionsplaner för barnen. Av Integrationsverkets måldokument framgår numera klart att både barn och vuxna ska ha en individuellt utformad introduktion men trots detta är det fortfarande barn och unga som i en del kommuner regelmässigt saknar introduktionsplan. En del kommuner avstår från

att göra introduktionsplaner för gamla och sjuka liksom för de som redan har arbete.

Det kan diskuteras hur stort problem det är att en del aldrig får någon individuell introduktionsplan upprättad trots att det enligt ersättningsförordningen är ett krav för att kommunerna ska få det statliga schablonbidraget. Introduktionsplanen som dokument är ju inget självändamål utan främst ett verktyg för att genomföra den individuella och samordnade introduktionen. Även personer utan introduktionsplan kanske får en bra introduktion. Det har exempelvis påpekats, nu senast från RRV, att flyktingsamordnare i små kommuner med få mottagna kan ha planen och samordningen i huvudet snarare än på papper. Småskalighetens och närhetens baksida är sårbarhet och bristande kontinuitet. Försvinner personen, som sitter inne med all kunskap om de som befinner sig i introduktionen, är det svårt för andra att ta vid utan dokumentation.

Att introduktionsplanen i sig inte var någon garanti för kvaliteten i den individuella introduktionen uppmärksammades tidigt efter införandet. Det som såg bra ut på pappret motsvarades inte alltid av lika bra åtgärder i verkligheten. Det framstod därför som mindre meningsfullt att försöka följa och utvärdera introduktionen enbart utifrån förekomsten av introduktionsplaner. Även tanken på att använda introduktionsplanerna som ett slags ”kvitto” på att de kommunmottagna också fått den introduktion, som staten så att säga betalade för med schablonbidraget, övergavs snart. Invandrarverket försökte under mitten av 90-talet återkräva utbetalad schablonersättning för kommunmottagna som aldrig fått någon introduktionsplan upprättad. Kravet prövades av regeringen, som konstaterade att ersättningsförordningen inte gav Invandrarverket någon rätt att återkräva pengarna. Därmed upphörde intresset för introduktionsplanernas kvittofunktion och uppföljningarna inriktades istället på innehållet i introduktionen och planernas betydelse som planerings- och uppföljningsinstrument. I direktiven till denna utredning ingår emellertid att ännu en gång ”överväga introduktionsplanens roll och betydelse för utbetalandet av den statliga ersättningen samt om det bör finnas möjlighet att i vissa situationer återkräva utbetalad ersättning”. Vi återkommer till denna aspekt av introduktionsplanen i avsnittet om den statliga ersättningen till kommunerna.

9.7.2. Introduktionsplaner ingen garanti för samverkan

Förhoppningen att introduktionsplanen skulle leda till att alla berörda kommunala instanser och statliga myndigheter samarbetade och samverkade med individen i fokus har bara delvis infriats. I de uppföljningar som gjorts konstateras för det mesta att samordning och samverkan har blivit bättre men att den fortfarande saknas i allt för stor utsträckning. Inte ens det tydliga kravet i ersättningsförordningen, på att arbetsförmedlingen ”skall” vara med i ett samråd i introduktionsplaneringen, uppfylls alltid. I Integrationsverkets uppföljning Hur togs de emot saknades arbetsförmedlingens medverkan i en fjärdedel av introduktionsplanerna och i RRV:s granskning i 24 kommuner hörde det till undantagen att både arbetsförmedlingen och sfi planerade introduktionen tillsammans med individen och kommunens handläggare. I de kommuner där arbetsförmedlingen regelmässigt deltar i planeringsfasen bidrar de mera sällan med kvalificerad vägledning. ”Samarbetet förefaller vara mer av en symbolisk handling än direkt påverkande för planeringen”, konstaterar RRV som generellt karaktäriserar arbetsförmedlingens medverkan i planeringsfasen som ”avvaktande”.

Trots dessa påtalade brister i samverkan är det ändå med arbetsförmedlingen och sfi som kommunerna oftast redovisar samverkan. Andra berörda, som exempelvis sjukvården, är mycket sällan inblandade i introduktionsplaneringen trots att just hälsoproblem rapporteras vara ett av de vanligaste hindren för en effektiv introduktion, enligt många kommunala företrädare.

Det är bekymmersamt att det tycks vara så svårt att få till stånd den konstruktiva samverkan mellan de berörda parterna med tanke på att alla samtidigt försäkrar hur viktig sådan samverkan är. RRV finner i sina intervjuer en del av förklaringen till arbetsförmedlingens avvaktande hållning i prioriteringar – i klartext: det är annat som är viktigare att göra med de begränsade resurser som finns –men också i en föreställning om att det är kommunerna, som är ansvariga under introduktionsfasen. Kommunernas samordningsansvar uppfattas uppenbarligen – ibland även av kommunerna själva – som ett totalansvar för de kommunmottagna under introduktionstiden snarare än som ett ansvar för att åstadkomma en ansvarsfördelning, som tydliggörs i introduktionsplanen. Oavsett vad samverkansproblemen bottnar i står det klart att enbart krav på introduktionsplaner inte med nödvändighet leder till en fruktbar samverkan.

9.7.3. Introduktionsplanen som grund för uppföljning

Introduktionsplanerna har också setts som ett möjligt verktyg för att mäta resultat och måluppfyllelse i introduktionen. RRV:s granskning har visat att de fungerar dåligt som instrument för resultatinriktad uppföljning. I de flesta kommuner följs individernas introduktion upp med varierande tidsintervall men eftersom introduktionsplanerna sällan innehåller några specificerade, mätbara, realistiska och tidsatta mål är det inte möjligt att uttala sig om måluppfyllelsen. Uppföljningstillfällena används i första hand för att diskutera vardagsproblem som uppstått under introduktionen snarare än graden av måluppfyllelse.

Som underlag för nationell uppföljning av introduktionsverksamhetens resultat har introduktionsplanerna haft begränsad betydelse. De har ingen bestämd form och inget bestämt innehåll och kommunerna, som ansvarar för att upprätta dem, har ingen skyldighet att regelbundet och strukturerat redovisa vare sig introduktionsplaner, -innehåll eller -resultat till Integrationsverket som har det nationella uppföljningsansvaret. De nationella uppföljningar som gjorts har istället främst baserats på annat underlag hämtat ur statistiska sammanställningar från olika samhällsområden (exempelvis arbetsmarknads-, befolknings- och socialförsäkringsstatistik) eller särskilda enkätundersökningar. I de sist nämnda har sannolikt introduktionsplanerna spelat en viss indirekt roll för de kommunala tjänstemän som besvarat enkäterna.

9.7.4. Individens delaktighet ännu inte uppnådd

Ytterligare en förväntning på introduktionsplanen har varit att den skulle ge individen en möjlighet att själv påverka innehåll och utformning av introduktionen. Genom att planen utarbetades tillsammans med den nye kommunmedlemmen, och med utgångspunkt från hans eller hennes individuella behov, förväntade man sig också att individen skulle känna att det verkligen var hans eller hennes egen plan och följaktligen tog ansvar för den.

I de första årens uppföljningar visade det sig ibland att introduktionsplaner hade upprättats helt utan individens medverkan. I senare års uppföljningar och granskningar hittar man inte längre några sådana exempel men Integrationsverket noterar ändå att individens delaktighet allt för ofta är otillräcklig. Slutsatsen grundas bl.a. på den bristande individualiseringen i planerna och också på

det faktum att introduktionsplanerna sällan översätts till huvudpersonernas modersmål eller något annat språk som de behärskar.

Även RRV ifrågasätter individens möjligheter att påverka innehållet i den egna introduktionsplanen. Vilka ingredienser som kan ingå i en introduktionsplan beror mera på vilket utbud av aktiviteter och möjligheter som finns i kommunen än på den enskilde individens behov. I synnerhet små kommuner har svårt att erbjuda ett stort och varierat utbud, konstaterar RRV. De nykomna kan också ha svårt att själva formulera vilka mål de har med sin introduktion.

9.7.5. Avveckla eller utveckla introduktionsplanerna?

Diskrepansen mellan de förhoppningar som knutits till introduktionsplanen och problemen med att helt leva upp ens till elementära krav på dem tål att tänka på. Är det föreställningen om vad en introduktionsplan kan vara och åstadkomma som är orealistisk eller är det de tjänstemän som arbetar med introduktionsplanerna som inte är tillräckligt skickliga? Skulle personalfortbildning för berörda tjänstemän leda till att i princip alla kommunmottagna flyktingar m.fl. i fortsättningen får en introduktionsplan med specificerade, tidsatta och mätbara mål och att de också används för resultatuppföljning? Och skulle dessa ännu skickligare flyktingmottagare också äntligen kunna göra introduktionsplanen till flyktingens ”egen plan” – ett levande dokument av stor betydelse för individens introduktion och integration i Sverige?

Eller ligger möjligheterna att utveckla introduktionen med hjälp av introduktionsplanerna i att staten förtydligar kraven på både form, innehåll och uppföljning och understryker sitt intresse genom sanktionsmöjligheter mot kommuner, som inte svarar mot kraven? Idag saknas sanktionsmöjligheter nästan helt i ersättningsförordningen. Det är enbart om en kommun eller ett landsting lämnat oriktiga eller ofullständiga uppgifter som en utbetalad ersättning kan återkrävas.

En tredje väg kan vara att släppa fokuseringen på introduktionsplanerna och låta kommunerna själva avgöra hur de vill dokumentera sina insatser för kommunmottagna och andra invandrare. De förändringar som Integrationsverket under årens lopp gjort i sitt måldokument – Mål för introduktion för nyanlända invandrare – tyder på att en sådan fokusförskjutning pågår i det tysta. I den senaste versionen, reviderad i februari 2003, är inte längre ”en

individuell introduktionsplan” ett kriterium som introduktionen måste uppfylla; nu är det ”en individuellt utformad introduktion” som måste finnas. Om en sådan förändring görs, bör den göras tydlig för alla berörda och få konsekvenser både i ersättningsförordningen och i de uppföljningar som görs. Det finns exempelvis då inte längre skäl att i uppföljningar och granskningar vare sig efterfråga individernas introduktionsplaner eller kritisera att de ibland saknas. Samtidigt måste andra former för uppföljningar och utvärderingar fastställas och bli kända. I direktiven till utredningen ingår bl.a. att ”överväga om och hur den statliga ersättningen kan kopplas till innehåll i introduktionsprogram eller till de introduktionsresultat som uppnås.” För att kunna göra en koppling till introduktionsresultat krävs helt andra typer av uppföljningar än de som hittills har gjorts. I Statskontorets utvärdering av insatserna för integration av invandrare på arbetsmarknaden (2002:29) konstateras att det finns relativt många uppföljningar och utvärderingar av kommunernas introduktionsprogram. Trots det utvärderas inte kvaliteten i och effekterna av kommunernas introduktionsprogram.

9.7.6. Arbetsförmedlingens medverkan – ett gammalt problem

Arbetsmarknadsmyndigheternas medverkan i flyktingmottagandet har, så länge Sverige tagit emot flyktingar, betraktats inte bara som en möjlighet utan snarast som en nödvändighet. I början tog sig denna nödvändighet uttryck i att det var arbetsmarknadsmyndigheterna, som ansvarade för hela flyktingmottagandet. När ansvaret för mottagande av flyktingar och asylsökande 1985 överfördes till Invandrarverket och kommunerna, kvarstod Arbetsmarknadsverkets ansvar för ”arbetsplacering” av de kommunmottagna oanfrätt även om regeringen i sin proposition kalkylerade med att arbetet måste organiseras på ett annat sätt när flyktingmottagandet blev kommunalt. Istället för särskilda arbetsförmedlare placerade direkt på flyktingförläggningarna skulle de lokala arbetsförmedlingarna i de flyktingmottagande kommunerna förstärkas. Nivån på arbetsmarknadsservicen till flyktingar skulle vidmakthållas slog regeringen fast i prop. 1983/84:124 om mottagandet av flyktingar och asylsökande m.m. även om formerna förändrades. Det nödvändiga samarbetet mellan arbetsförmedlingen och den kommunala flyktingmottagningen poängterades också i propositionen liksom behovet av flexibilitet. Länsarbetsnämnderna måste vara beredda att

fördela om resurserna för arbetsmarknadsservice åt flyktingar så att de fanns där flyktingarna fanns.

Trots ambitionerna att bibehålla arbetsmarknadsservicen för nykomna flyktingar på samma nivå som tidigare så etablerade sig den snart som ett bestående och svårlöst problemområde. I propositionen om det samordnade flyktingmottagandet (1989/90:195) fann regeringen anledning att ”markera arbetsmarknadsverkets ansvar för att tillgodose den enskilde flyktingens individuella behov” och i budgetpropositionens riktlinjer till Arbetsmarknadsverket samma år poängterades att ökade insatser skulle göras för att snabbare få flyktingar och andra invandrare i arbete. Propositionen slog också uttryckligen fast att utländska medborgare har rätt till fullständig förmedlingsservice så snart de fått uppehålls- och arbetstillstånd och arbetsförmedlingens aktiva medverkan i utformningen och förverkligandet av introduktionsplanerna betecknades som ”grundläggande”.

Men samordningen mellan Arbetsmarknadsverket och kommunerna beträffande introduktionen kvarstod sex år senare som ”ett problemområde”, enligt Invandrarpolitiska kommitténs analys. En uppföljning av Arbetsmarknadsverkets medverkan i de samordnade flyktingmottagandet visade att hälften av de kommunmottagna tre år efter mottagningsåret inte ens registrerats vid arbetsförmedlingen och majoriteten hade lång väg kvar till arbetsmarknadsinträdet. Under lågkonjunkturen hade arbetsförmedlingen i många kommuner satsat mindre på flyktingmottagandet, visade en kommunenkät som Arbetsmarknadsdepartementet genomförde 1995. Där konstaterades också att en kostnadsöverföring hade skett från arbetsförmedlingarna till kommunerna. Kommitténs slutsats blev att kommunerna borde få både större resurser och ett samlat ansvar också för arbetsmarknadsåtgärder under introduktionstiden. Den integrationspolitiska propositionen 1997/98:16 nöjde sig emellertid med att ännu en gång slå fast att arbetsförmedlingens roll i introduktionen är betydelsefull, att godkänt sfi-prov måste respekteras och ge tillträde till arbetsförmedlingens insatser samt att arbetsförmedlingen skulle prioritera arbetslösa som avslutat sin introduktion.

RRV:s granskning av introduktionsverksamheten 2002 hade också uppmärksammat de många problemen med flyktingarnas arbetsförmedlingsservice. I sitt svar på RRV:s granskning menar Arbetsmarknadsverket att de nu har påbörjat ett arbete för att utveckla sina insatser på alla de områden där RRV pekat på brister och utvecklingsbehov. Bland de åtgärder de redovisar finns bland

annat en strategi för att säkerställa arbetsförmedlingarnas insatser för flyktingar och andra invandrare under introduktionsperioden samt olika utbildnings och informationsinsatser med syfte att arbetsförmedlingen skall ta en mer aktiv och individbaserad roll för arbetssökande under introduktionsperioden. I möjligaste mån ska bristande kunskaper i svenska inte ses som ett hinder för olika åtgärder från arbetsförmedlingens sida. De ser också den centrala överenskommelsen som ett styrdokument som skapar legitimitet åt en utökad samverkan med berörda aktörer.

9.7.7. Svårfångade orsaker bakom bristerna

Det är inte helt lätt att urskilja orsakerna bakom de långvariga problemen med att engagera arbetsmarknadsmyndigheterna i de nyanländas introduktion och arbetsmarknadsinträde. Varför behöver en samverkan som föreskrivits och förutsatts i proposition på proposition sedan mitten av 1980-talet den legitimitet som Arbetsmarknadsstyrelsen nu menar att överenskommelsen ger? Varför har det inte varit legitimt för arbetsförmedlingar att engagera sig och medverka i större utsträckning i introduktionsplanering för nyanlända, i genomförandet av introduktionen och att erbjuda dem som befinner sig i introduktion rådgivnings- och förmedlingsservice och andra arbetsmarknadsåtgärder?

RRV misstänker att en del av hindren finns att söka i målkollisioner, dvs. att för att nå andra prioriterade mål har det inte varit ändamålsenligt för arbetsförmedlingar att lägga större resurser på personer som befinner sig under introduktion. RRV exemplifierar med målet att sänka arbetslösheten till 4 procent, som emellertid aldrig har varit något mål för Arbetsmarknadsverket utan är ett av regeringens mål. För att lyckas med det är det angeläget att få ut så många arbetslösa som möjligt på arbetsmarknaden så fort som möjligt och då ligger det nära till hands att satsa merparten av, de alltid begränsade, resurserna på dem som har kortast väg till arbete snarare än på dem som har den längsta vägen, vilket en del nyinvandrade sannolikt har. Samtidigt blir det angeläget att inte fylla på kategorin ”arbetslösa” med personer, som i realiteten inte står till arbetsmarknadens förfogande. I strävan efter att nå arbetslöshetsmålet finns det en risk att för många kommer att bedömas som icke förmedlingsbara och därmed placeras i sådana sökandekategorier där de varken räknas in i arbetslösheten, blir föremål för aktiva matchnings- och förmedlingsåtgärder och andra arbets-

marknadsåtgärder. I den sökandekategori där personer ”som inte omedelbart kan ta ett arbete men ändå är anmälda på arbetsförmedlingen” (exempelvis personer i utbildning, värnplikt eller med föräldraledighet) registreras, utgör personer med utländsk bakgrund 43 procent. Sista december 2001 var närmare 43 000 personer registrerade som ”Utan arbete, övriga inskrivna”. Av dessa var 6 683 personer som invandrat under de senaste 4 åren, 8 376 var invandrare som bott 5 år eller längre i landet medan 3 336 var födda i landet med en eller två utrikes födda föräldrar.

Ett annat exempel på att till synes rimliga och begripliga mål kan bli till förfång för nyinvandrade är verksamhetsmålet på att minst 70 procent av dem som genomgått arbetsmarknadsutbildning ska ha fått arbete inom 90 dagar efter avslutad utbildning. Avsikten med arbetsmarknadsutbildningarna är dubbel; dels att så snabbt och effektivt som möjligt förse arbetsmarknaden med den arbetskraft som är nödvändig för att undvika flaskhalsproblem, dels att öka individens kompetens. Eftersom tillgången på utbildningsplatser samtidigt är begränsad måste alltid ett urval göras bland de sökande. I ambitionen att nå de uppsatta målen finns det en risk att nyinvandrade bedöms ha mindre chanser än infödda att lyckas få arbete inom de stipulerade 90 dagarna och därmed bidra till måluppfyllelsen.

Statskontoret har i en första uppföljning av den förändrade ledningsformen – Styrning av länsarbetsnämndernas verksamhet, Delredovisning, 2003:2 – påpekat att just 70/90-målet är både orealistiskt och olämpligt. Målet infördes 1999 men har aldrig uppnåtts och dessutom riskerar målet att leda till suboptimering eftersom man försökt skapa ett kvantitativt mål för en verksamhet där kvalitet är mera betydelsefull än kvantitet, menar Statskontoret. Istället för att leda till högre kvalitet i arbetsmarknadsutbildningen har målet lett till att urvalskriterierna för deltagandet har förändrats. 67 procent av Af-cheferna och 56 procent av handläggarna i Statskontorets undersökning menar att målet leder till att främst personer som har anställningsgaranti eller som på annat sätt kommer att få ett arbete i anslutning till utbildningen kommer att utbildas. 53 procent av cheferna och 40 procent av handläggarna anser att svaga grupper därmed inte prioriteras lika högt som tidigare.

I det kommunala flyktingmottagandets drygt 17-åriga historia återkommer ständigt påståenden om att personer som befinner sig i introduktion eller ännu inte nått sfi-nivån nekats att bli inskrivna på arbetsförmedlingen. I sak – exempelvis i form av regler eller förordningar – finns det ingenting som stöder påståendet men ändå

redovisar så många sådana erfarenheter att det inte kan avfärdas som rena undantag eller missuppfattningar. I RRV:s senaste granskning hör det till undantagen att invandrare vägrats att bli inskrivna som arbetssökande. Däremot redovisas att individer som inte klarat sfiprovet av arbetsförmedlingen bedöms som inte ”färdiga” för aktiva insatser från arbetsförmedlingens sida. Dessutom testas personer, som har klarat sitt sfi-prov på nytt av arbetsförmedlingen och får beskedet att deras svenskkunskaper inte är tillräckliga vare sig för den svenska arbetsmarknaden eller för många av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. De hänvisas därför tillbaka till kommunen för ytterligare sfi-studier eller fortsatta studier i svenska som andra språk på grundskole- eller gymnasienivå eftersom det inte ingår i arbetsmarknadsmyndigheternas uppgifter att svara för grundläggande utbildning. För individerna kan det upplevas som något av ett moment 22. Trots långvariga sfi-studier lyckas de inte alltid klara det åtrådda sfi-provet och en av anledningarna till svårigheterna kan vara ovana vid teoretiska studier. Många erfarenheter från olika projekt och särskilda satsningar pekar på att kombinationen av språkstudier och arbetsmarknadsanknutna aktiviteter i sådana situationer förbättrar både motivation och språkinlärning, men allt för ofta lyser kombinationsmöjligheterna med sin frånvaro. Och i de kommuner där varvning mellan språkstudier och arbetsmarknadsinriktade aktiviteter förkommer – oftast i form av praktik – är det nästan alltid kommunen som står för praktikanskaffningen och mera sällan är arbetsförmedlingen engagerad.

9.7.8. Svårtillgänglig arbetsmarknadsstatistik

Ett genomgående problem för den som vill studera arbetsmarknadsinsatserna som riktas till nyanlända invandrare är att Arbetsmarknadsverket vare sig i statistik eller i program och insatser skiljer mellan nyanlända invandrare och personer med utländsk bakgrund, som kanske har bott i landet i decennier. I den löpande verksamhetsstatistiken redovisas arbetslösa, personer i program osv. uppdelade på svenska och utomnordiska medborgare. Det är en uppdelning som knappast är helt relevant om man vill ha en bild av invandrares situation på arbetsmarknaden eftersom själva medborgarskapet bara ytterst marginellt påverkar invandrares förutsättningar att få arbete. En invandrare, som gift sig med en svensk kan bli svensk medborgare efter tre år men fortfarande ha stora språkliga brister och därmed svårigheter att hitta ett arbete.

En mera relevant indelning borde snarare grundas på utrikes respektive inrikes födda och tid i Sverige och detta skulle också överensstämma med SCB:s riktlinjer för hur utländsk bakgrund bör redovisas. (SCB, MIS, Personer med utländsk bakgrund, Riktlinjer för redovisning i statistiken.)

Förutom att uppdelningen på svenska och utomnordiska medborgare kan påverka resultaten på ett systematiskt sätt så gör den jämförelser med annan statistik svår. För personer som har invandrat fr.o.m. 1997 erbjuder istället Integrationsverkets databas STATIV en möjlighet att följa individernas status inom Arbetsmarknadsverket men Integrationsverket har samtidigt inget ansvar för att kontinuerligt producera och publicera arbetsmarknadsstatistik.

Problemen har påtalats av Statskontoret som våren 2002 fick i uppdrag att utvärdera insatser för att integrera invandrare på arbetsmarknaden. En slutsats som Statskontoret drar i rapporten Arbetsmarknadsåtgärder för invandrare år 2002 (Statskontoret 2002:29) är att det inte går att bedöma om integrationspolitiken varit framgångsrik på arbetsmarknadsområdet. Det finns flera skäl till bristen på effektutvärderingar men ett, som Statskontoret pekar på, är att statistiska uppgifter används i begränsad omfattning och bakom detta faktum ligger att statistiken om invandrares arbetsmarknad är svårtillgänglig och ofta kräver samkörningar av flera dataregister. I Statskontorets förslag till förbättringar ingår bl.a. en översyn av användningen av befintlig statistik i utvärderingsarbetet.

Arbetsmarknadsverket har också uppmärksammat bristerna i statistiken och försöker hitta lösningar vilket inte är helt okomplicerat. Hittills har bara medborgarskap för de inskrivna registrerats på aggregerad nivå och en sökandes medborgarskap har heller inte haft någon betydelse för förmedlingsarbetet; alla ska i princip ha samma service oavsett ursprung. När olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder från tid till annan riktats till invandrare har behovet av att statistik uppkommit, bl.a. för att kunna redovisa insatserna och i bästa fall också effekterna. Arbetsmarknadsverket har då tvingats utgå från de begränsade registreringar som gjorts i verksamheten och då valt utomnordiska medborgare som den bästa möjliga och ungefärliga definitionen på målgruppen.

9.7.9. Få säråtgärder inom arbetsmarknadspolitiken

Den gällande integrationspolitiken bygger på att säråtgärder riktade till invandrare enbart ska finnas för nyanlända under de första åren. Därefter förutsätts att den generella politiken är så mångsidig och flexibel att den både speglar och är anpassad till den kulturella och etniska mångfald som präglar dagens Sverige.

Av Statskontorets kartläggning framgår att det är de generella insatserna som dominerar både verksamheten och kostnaderna. I de generella insatserna ingår, förutom de arbetsmarknadspolitiska programmen, också storstadssatsningen och vissa områden inom Växtkraft Mål 3 och Equal med tydlig arbetsmarknadsinriktning. T.o.m. november månad 2002 beräknades kostnaderna för de utländska medborgarna inom de generella insatserna till 1 510–1 562 miljoner kronor varav kostnaderna för deras andel av de arbetsmarknadspolitiska programmen utgör den absoluta merparten.

Kostnaderna för de särskilda arbetsmarknadspolitiska insatserna under 2002 uppskattas till mellan 128 – 261 miljoner kronor men då är de arbetsmarknadspolitiska insatserna (företrädesvis praktik) inom ramen för kommunernas introduktionsverksamhet och sfi inte inräknade eftersom kostnadsuppgifter saknades. Till särinsatserna räknar Statskontoret de arbetsmarknadsinriktade insatserna i kommunernas introduktionsprogram, Migrationsverkets organiserade verksamhet och inom sfi, som alla oftast har formen av praktik. Skolverket har ett uppdrag att utveckla sfi-utbildningen mer arbetsmarknadsinriktat och Arbetsmarknadsverket och Socialstyrelsen anordnar kompletterande utbildning för personer med utländsk examen där Socialstyrelsens utbildningar ligger inom hälso- och sjukvårdsområdet. Dessutom finns säråtgärder som värdering av utländsk examina och validering av yrkeskompetens, rådgivningsverksamhet till företagare. Som säråtgär räknas också Integrationsverkets stöd till utvecklingen av kommunernas introduktionsprogram

Målgrupperna för de särskilda insatserna varierar från asylsökande till personer med utländsk bakgrund och i synnerhet de mest kostnadskrävande av Arbetsmarknadsverkets insatser riktar sig inte specifikt till nyanlända. Många av dem riktas istället till invandrare som funnits i Sverige en längre tid och Statskontoret drar slutsatsen att ”det inom arbetsmarknadspolitiken tycks finnas ett behov av att komplettera den generella politiken med vissa säråtgärder för invandrare”. En annan tolkning av resultaten skulle kunna vara att de generella insatserna fortfarande inte anpassats till

det faktum att Sverige numera har en mångetniskt och mångkulturellt sammansatt befolkning. För att möta deras speciella behov har det hittills krävts särinsatser också för personer som passerat den första tidens introduktionsinsatser.

Statskontoret drar för sin del slutsatsen att de tidiga integrationspolitiska insatserna antingen inte räcker för att integrera nyanlända på arbetsmarknaden eller att de inte lyckats genomföras på avsett sätt. Några orsaker som Statskontoret pekar på är att de integrationspolitiska särinsatserna (företrädesvis Migrationsverkets organiserade verksamhet, kommunernas introduktionsprogram och sfi-utbildningen) saknar tydliga mål för individens introduktion på arbetsmarknaden. Det är framför allt genom praktikinslagen som nyanlända kan få kontakt med arbetslivet. Om målet är att praktikverksamheten inom den organiserade verksamheten, kommunerna introduktionsprogram och sfi-undervisningen ska lägga grund för individens egenförsörjning bör målen med denna verksamhet förtydligas. Även de integrationspolitiska målen inom arbetsmarknadspolitiken är oklara. Riksdagen har exempelvis beslutat att utomnordiska medborgare ska vara en prioriterad grupp inom de arbetsmarknadspolitiska programmen men det är oklart vad denna prioritering innebär vid genomförandet av dem.

Samtidigt som arbetsmarknadsinriktningen inom ramen för säråtgärderna för nyanlända är oklar så är det också oklart vilken roll integrationsåtgärder ska spela inom den generella arbetsmarknadspolitiken. I princip skulle säråtgärder för nyanlända kunna utformas antingen som särskilda program riktade till nyanlända eller som särbehandling av nyanlända inom ramen för det generella programutbudet.

När det gäller arbetsmarknadspolitiska program och insatser, som Arbetsmarknadsverket har till sitt förfogande finns det inte några särinsatser för nyanlända i det ordinarie utbudet. Det har däremot i viss utsträckning förekommit inom projekt med arbetsmarknadspolitisk inriktning som Arbetsmarknadsverket delfinansierat. I den mån det finns möjligheter att ta särskilda hänsyn till nyanlända i de olika arbetsmarknadspolitiska programmen och insatserna så är dessa möjligheter knutna till målgruppen ”invandrare” och inte särskilt till nyinvandrade. Den prioritering av utomnordiska medborgare, som Statskontoret nämner, definieras enligt Arbetsmarknadsverket (Arbetsmarknadspolitiska program, Årsrapport 2001, Prora 2002:3) så att denna grupps andel av den totala programvolymen bör vara minst lika stor som deras andel av de arbetslösa. Det kan väl diskuteras om en grupp ska anses som prio-

riterad när den får exakt ”sin” andel av programmen; en inte allt för långsökt tolkning av begreppet prioriterad kunde ju vara att de fick en större andel av programmen än vad som motsvarade deras andel av de arbetssökande. Till komplikationerna i prioriteringsdiskussionen hör också att det är gruppen arbetslösa utomnordiska medborgare som räknas samtidigt som de nyanlända i stor utsträckning inte alls är registrerade på arbetsförmedlingen. Av Integrationsverkets uppföljning av nyanlända flyktingar m.fl. som fick uppehållstillstånd 1995 framgår att 22 procent var sysselsatta tre år efter bosättningen. Bland de 10 300 personer som inte var sysselsatta i november 1998 hade nästan hälften inte haft någon kontakt med arbetsförmedlingen, dvs. samma andel som Invandrarpolitiska kommittén noterade i mitten av 90-talet. Av dem som hade registrerat sig på arbetsförmedlingen var 2 000 öppet arbetslösa medan nästan lika många var registrerade i en sökandekategori där de definitionsmässigt inte räknas in i kategorin arbetslösa (skat 14).

Ytterligare hinder för nyanlända, när det gäller att få del av arbetsmarknadspolitiska program är de kvalifikationstider och –villkor som gäller för vissa program. För att få del av aktivitetsgarantin krävs exempelvis att personen i fråga är eller riskerar att bli långtidsinskriven och är arbetssökande på arbetsförmedlingen dvs. att vederbörande varit anmäld på arbetsförmedlingen i minst 2 år och inte haft jobb under tiden. ”Risken” är närmast en tidsbedömning av hur nära 2-årsgränsen personen är. Även de olika anställningsstöden kräver så långa inskrivningstider att nyanlända knappast kan komma i fråga för dem i anslutning till introduktionsperioden.

För de invandrare som kvalificerar sig för olika program har det påpekats för utredningen att den tid som insatserna enligt gällande regelsystem kan omfatta ibland är för kort; det vanligaste är att de är sex månader långa med varierande möjlighet att undantagsvis medge förlängning. En arbetsmarknadsutbildning på sex månader måste en invandrare alltså klara på samma tid och villkor som sin svenska kurskamrat. Det ytterligare stöd som invandraren kan behöva kan istället ges innan i ett program för förberedande utbildning. I förberedande insatser kan även utbildning inom det reguljära utbildningsväsendet ingå men för att anvisa sådana kurser krävs än en gång att man är långtidsinskriven, dvs. har varit arbetslös och inskriven på arbetsförmedlingen i två år.

Merparten av de arbetsmarknadspolitiska programmen och insatserna är konjunkturberoende, dvs. medlen för och utbudet av insatser varierar beroende på konjunkturen och situationen på

arbetsmarknaden. Det ligger i sakens natur eftersom arbetsmarknadspolitiken bl.a. syftar till att överbrygga konjunktursvackor genom att under lågkonjunktur utbilda och stärka de arbetssökande inför kommande konjunkturuppgång. Men det innebär också att nyanländas möjligheter att få del av det generella utbudet blir beroende av i vilken konjunkturfas de anländer. För personer som får sin introduktion under neddragningsperioder är möjligheterna att få del av arbetsmarknadspolitiska insatser helt enkelt mindre eftersom Arbetsmarknadsverket får mindre pengar och att utbudet därmed minskar. För personer som försöker göra sin entré på arbetsmarknaden under en lågkonjunktur finns sannolikt ett större utbud av och mer pengar för arbetsmarknadsprogram. Samtidigt konkurrerar de sannolikt om platserna med betydligt fler arbetslösa av alla kategorier och i den konkurrensen har nyinvandrade ingen förtur. Den eventuella prioritet de kan ges är inom ramen för gruppen ”utomnordiska medborgare”.

9.7.10. En alltför liten grupp?

Sett ur Arbetsmarknadsverkets perspektiv är kommunmottagna invandrare en liten grupp. Årligen är uppåt 650 000 personer inskrivna på arbetsförmedlingen och även om alla 18–64-åringar, som togs emot inom ramen för det kommunala flyktingmottagandet, drygt 7 000 personer 2002, omedelbart anmälde sig som arbetssökande på arbetsförmedlingen skulle de utgöra en försvinnande liten grupp. Arbetsmarknadsverket har inte haft vare sig något specifikt uppdrag eller några särskilda medel avsatta för att göra insatser för denna lilla grupp. De blir synliga som en målgrupp som omfattas av uppdragen till verket först när de dyker upp som arbetslösa utomnordiska medborgare och i den guppen ingår då även personer som bott länge i Sverige. Samtidigt har Arbetsmarknadsverket ett omfattande arbetsmarknadspolitiskt uppdrag att på ett övergripande plan skapa en väl fungerande arbetsmarknad med full sysselsättning och god ekonomisk tillväxt och med krav på att arbetssökande efter relativt korta insatser ska passa in i de luckor som uppstått. De arbetsmarknadspolitiska program som ställts till verkets förfogande har väsentligen utformats för att passa detta huvuduppdrag medan förväntningarna på andra och särskilda insatser för nyanlända invandrare – som de bl.a. uttryckts i propositioner – inte följts av vare sig entydigt definierade uppdrag eller arbetsmarknadspolitiska verktyg anpassade till dessa gruppers behov. Arbetsförmedlare med ambitioner att

arbeta med nyanlända flyktingar m.fl. har vittnat om sin frustration när de inte haft relevanta åtgärder att anvisa antingen för att de som är tillgängliga inte ”passar” målgruppens behov eller för att snabba förändringar i medelstilldelning plötsligt har stängt tidigare möjligheter när övergripande arbetsmarknadspolitiska omprioriteringar minskat eller styrt om pengarna. Det förefaller vara svårt att skapa och freda ett utrymme för säråtgärder för en liten grupp inom ett system uppbyggt för stora volymer och snabba anpassningar till konjunktursvängningarna på arbetsmarknaden. För huvudpersonerna har dilemmat ofta uppfattats som att det är de som inte ”passar”, för att de inte klarat sfi, inte har svenskt körkort, inte har gymnasiebetyg i vissa ämnen osv. Eller –när medelstilldelningen lagt hinder i vägen – att de inte varit värda att satsa på. Ett liknande spänningsförhållande verkar också ofta uppstå mellan kommunernas flyktingmottagare, med omsorg om sin lilla speciella grupp, när de har förväntningar på, ibland tidskrävande, professionellt arbetsmarknadsstöd från en organisation med uppdrag och verktyg anpassade för att snabbt hantera stora strukturella arbetsmarknadsproblem.

På kort sikt påverkar knappast heller fördröjningen i de nyanländas arbetsmarknadsinträde de stora trenderna eftersom de är så förhållandevis få men risken är att invandrarnas arbetslöshet och utanförstående ackumuleras till stora och svårlösta problem. Vid det laget är invandrarna ofta inte ens utländska medborgare längre och de har för länge sedan lämnat den eventuella introduktionstiden bakom sig samtidigt som den ordinarie arsenalen av arbetsmarknadspolitiska insatser fortfarande inte räcker eller ”passar”. Här finns kanske en del av förklaringen till det stora behov av säråtgärder för ”gamla” invandrare som Statskontoret funnit i sin utvärdering. En grundläggande fråga är om det är de professionella arbetsmarknadsmyndigheterna som redan från början behöver/ska engageras i nyanländas arbetsmarknadsinträde eller om det är andra – kommunala instanser – som är bättre skickade att medverka till att de nyanlända så att säga blir ”färdiga” för de relativt korta insatser som arbetsmarknadsmyndigheterna kan erbjuda?

Ett exempel på dilemmat är den starka betoningen på ”hjälp till självhjälp” och kraven på egenaktivitet. Med ambitionen att kunna lägga tillräckligt mycket resurser på de arbetssökande som bäst behöver det har Arbetsmarknadsverket under senare år initialt försökt styra över så många arbetssökande som möjligt till de datorbaserade självbetjäningstjänsterna i första hand på Internet. En person som vill skriva in sig som arbetssökande på arbetsförmedlingen hänvisas till att själv skriva in sig via dator på någon av

kundarbetsplatserna som finns på arbetsförmedlingarna. Personal i arbetsförmedlingens Kundtjänst kan ge viss allmän information och hjälp om den sökande är ovan vid datorer men principen är att det är den sökande själv som ska vara aktiv under den första tiden. Den självinskrivna ansökan registreras därefter automatiskt i verkets ärendehanteringssystem och målet är att den registrerade inom en vecka ska kallas till en handläggare men det kan ta längre tid om det är många nyinskrivna. Tillsammans med handläggaren ska den sökande sedan göra upp en plan för det fortsatta jobbsökandet och grundprincipen är ”hjälp till självhjälp” dvs. arbetsförmedlingen ska stödja, stimulera och följa upp de arbetssökandes egna initiativ. Ett mera omfattande och fördjupat stöd förbehålls arbetssökande som inte kan klara sig med den service som erbjuds via Internet, Kundtjänst och arbetsförmedlingens kundarbetsplatser. Det är bara de som är inskrivna som arbetslösa som får erbjudas service som kräver insatser av typ anvisningar till lediga arbeten och arbetsmarknadspolitiska program och för att en arbetssökande ska komma i åtnjutande av den lokala arbetsförmedlingens tjänster krävs också att en handlingsplan har upprättats. Det är alltid arbetsförmedlingen som avgör vilka tjänster och vilken service som ska erbjudas för att bäst svara mot den sökandes behov. Även då strävar man efter att inte sätta in mer insatser än vad som verkligen behövs och olika arbetsmarknadspolitiska program och insatser har olika ”kvalifikationskrav”.

För svenska arbetslösa med språket i sin makt, nätverk, datorvana och ofta ekonomisk trygghet i a-kassan, rapporteras tjänsterna fungera bra men nyanlända invandrares förutsättningar ser normalt helt annorlunda ut. För kommunmottagna flyktingar m.fl. finns i bästa fall ett etablerat samarbete – om än med rapporterade brister – med den kommunala flyktingmottagningen och det förekommer även satsningar på nyanlända i olika utvecklingsprojekt. För den majoritet av nyanlända som inte har kontakt med flyktingmottagningen är det mera oklart vilken beredskap i form av särskilda rutiner och anpassad service som arbetsförmedlingarna har. Den Handbok för arbetssökande som Arbetsmarknadsverket tillhandahåller finns på lätt svenska men än så länge inte på några andra språk. Den kommer emellertid under 2003 att översättas till flera språk. Självservicen på Internet liksom den som är knuten till Kundarbetsplatserna, där en sökande bl.a. kan skriva in sig, är också enbart tillgänglig på svenska. Problematiken omkring samhällsservice och samhällsinformation för personer som inte behärskar svenska behandlas mera ingående i ett särskilt avsnitt.

9.7.11. Hotande arbetskraftsbrist sätter fokus på invandrare

Frågan om vem som är ”förmedlingsbar” eller ”gångbar på arbetsmarknaden” har alltid minst två olika aspekter. Det handlar både om individens kompetens och om efterfrågan på arbetsmarknaden. I det senare avseendet håller situationen på att förändras dramatiskt på grund av befolkningssammansättningen och -utvecklingen. De närmaste decennierna kommer att karakteriseras av omfattande pensionsavgångar på den svenska arbetsmarknaden. Ett sätt att möta den förväntade framtida arbetskraftsbristen är att bättre ta till vara den arbetskraftspotential som finns bland invandrare, både bland nyanlända och bland dem som redan är bosatta i landet. De har en relativt låg sysselsättningsgrad, relativt hög arbetslöshet och relativt låg grad av egenförsörjning. Om utrikes födda arbetade i samma utsträckning som de som är födda i Sverige skulle 116 000 fler ha varit sysselsatta. Det redovisar Arbetsmarknadsstyrelsen i sin slutrapport till regeringen om arbetskraftspotentialen på arbetsmarknaden bland under- och outnyttjade grupper av invandrare m.m. (regeringsbeslut N2003/255/A).

Arbetsmarknadsstyrelsen har bl.a. i sitt budgetunderlag för åren 2004–2006 fäst regeringens uppmärksamhet på vikten av att nyanlända invandrares, och också asylsökandes, kompetens tidigt tas till vara så att arbetskraftsinträdet effektiviseras och tidigareläggs.

Arbetsmarknadsstyrelsens förslag riktar delvis in sig på säråtgärder för nyanlända flyktingar och invandrare, delvis på att ge dem särbehandling inom ramen för de generella programmen. Till att börja med vill Arbetsmarknadsstyrelsen ha ytterligare medel för personalförstärkning så att de kan svara mot behovet av individuell rådgivning hos flyktingar och andra invandrare. Detta är en begäran som har sin upprinnelse i överenskommelsen om utveckling av introduktionen för flyktingar och andra invandrare som förutsätter en mera omfattande medverkan från arbetsförmedlingens sida än hittills, både under asyltiden och introduktionstiden.

Därutöver vill Arbetsmarknadsstyrelsen ha regelförändringar som gör det möjligt att anvisa invandrare förberedande och yrkesinriktad utbildning på gymnasial nivå oavsett inskrivningstid vid arbetsförmedlingen. Om behovet av utbildning är uppenbart så är det slöseri både ur samhällets och individens synvinkel att behöva vänta tills vederbörande hunnit bli långtidsinskriven, påpekar Arbetsmarknadsstyrelsen.

Vidare ska personer med utländsk utbildning inom ett bristområde – oavsett om de är arbetslösa eller inte – få delta i arbets-

marknadsutbildning om denna bedöms öka hans eller hennes möjligheter att få arbete inom sitt yrke. Hittills har det krävts att en person varit arbetslös för att få tillgång till bristyrkesutbildning och det har lett till att invandrare ibland arbetar kvar i yrken som de är överkvalificerade för istället för att göra de utbildningskompletteringar som krävs för det yrke de egentligen har. En sådan förändring skulle göra det lättare att ta till vara de kvalifikationer som invandrare har med sig från hemlandet och minska andelen invandrare som arbetar i yrken där deras kompetens idag inte fullt ut kommer till sin rätt.

Arbetsmarknadsstyrelsen vill också att arbetsförmedlingarna får möjlighet att anvisa till intensivutbildning i svenska och engelska för högskolestudier. Andra regeländringar som föreslagits gäller anställningsstöden där de nuvarande kraven på inskrivningstid fördröjer övergången till arbete. Man vill kunna ta bort kravet på inskrivningstid för att kunna anvisa anställningsstöd för flyktingar och invandrare. Arbetsmarknadsstyrelsen vill också ha ett förtydligande som klargör att invandrare med introduktionsersättning eller försörjningsstöd ska kunna delta i de arbetsmarknadspolitiska programmen med bibehållen ersättning.

Slutligen föreslog Arbetsmarknadsstyrelsen i sitt budgetunderlag ett nytt arbetsmarknadspolitiskt program för yrkeskompetenta invandrare när skillnader i etnisk bakgrund anses försvåra deras etablering på arbetsmarknaden. Modellen för stödet har hämtats från projekt för arbetshandikappade invandrare och projekt inom storstadsarbetet och bygger på att särskilda inskolningskonsulenter söker upp lämpliga anställningar och hjälper till med introduktion och uppföljning på arbetsplatsen.

9.7.12. Personalförstärkning och samverkan under 2003

I Arbetsmarknadsverkets regleringsbrev för 2003 föreskrev regeringen att 200 miljoner kronor av förvaltningsanslaget skulle användas för att stärka ställningen på arbetsmarknaden för personer med utländsk bakgrund. 100 miljoner skall användas i storstadsregionerna och 65 miljoner i andra delar av landet.

För de återstående 35 miljoner kronorna fanns en klar inriktning mot nyanlända som befinner sin i introduktionsfasen och personalförstärkningsmedlen skulle efter samråd med Integrationsverket och Migrationsverket fördelas till orter eller regioner med stor tillströmning av nyanlända och/eller problem på arbetsmarknaden. Medels-

fördelningen redovisades vid halvårsskiftet 2003 och baserades dels på antal personer som befann sig i kommunal introduktion, dels på andelen asylsökande med rätt att arbeta under asyltiden.

I regleringsbrevet för 2003 fick Arbetsmarknadsverket även ett uppdrag att samverka med Integrationsverket, Migrationsverket och Skolverket för att tidigare ta till vara nyanlända invandrares och asylsökandes kompetens och därmed effektivisera och tidigarelägga deras arbetsmarknadsinträde. I sin redovisning av uppdraget vid halvårsskiftet 2003 menade Arbetsmarknadsverket att samverkan med, i synnerhet, Migrationsverket men också med kommunerna hade ökat och formaliserats med fler regionala och lokala överenskommelser under året. Några effekter i reda siffror kunde Arbetsmarknadsverket i detta skede inte redovisa men verket menade att det fanns ”tendenser som visar att arbetsmarknadsinträdet för asylsökande och nyanlända invandrare tidigarelagts från föregående år 2002”. Detta tack vare de tillfälliga personalförstärkningsmedlen och den förbättrade samverkan.

I regeringens arbetsmarknadspolitiska proposition 2002/03:44 föreslogs också att en försöksverksamhet med ett nytt program för arbetsplatsintroduktion för vissa invandrare skulle inrättas. Enligt förslaget i propositionen är det inte en säråtgärd avsedd enbart för nyanlända utan den förutsätts även omfatta personer som under lång tid varit i Sverige men som aldrig lyckats få ett reguljärt arbete. Den 1 september 2003 inleddes försöksverksamheten med arbetsplatsintroduktion för vissa invandrare i 20 kommuner där den ska fortgå till t.o.m. 2005. Stödet innebär att en arbetsgivare, som anställer en arbetssökande, som arbetsförmedlingen bedömer behöver arbetsplatsintroduktion, kan räkna med att den anställde får hjälp av en specialutbildad arbetsförmedlare direkt på arbetsplatsen och under högst 6 månader. Arbetsplatsintroduktion ska emellertid inte vara en förstahandsåtgärd, menar Arbetsmarknadsverket i sin regeringsrapport Förslag till inrättande av arbetsplatsintroduktion för vissa invandrare, (prop. 2002/2003:44). Först ska kartläggning och handlingsplan vara klar och helst också validering och meritportfölj och i första hand är det sökande som har svårigheter att få att få arbete på grund av sitt invandrarskap som ska komma i fråga. Arbetsmarknadsverket uppskattar att 5 000–8 000 personer per år ska kunna få arbete med hjälp av det nya programmet; i mars 2003 var 27 000 utomnordiska medborgare inskrivna på arbetsförmedlingarna varav 16 800 var öppet arbetslösa.

9.7.13. Arbetsmarknadspolitiska insatser i kommunerna

Den långvariga oron för de nyanlända invandrarnas arbetsmarknadsinträde och -anknytning, i kombination med otillfredsställelsen med de arbetsmarknadspolitiska insatserna för de nyanlända, har lett till att vissa kommuner under åren byggt upp egna arbetsmarknadsverksamheter. Det har exempelvis gällt olika former för praktik, ibland inom den kommunala verksamheten och ibland företrädesvis i det privata näringslivet. Oavsett var man har sökt praktikmöjligheterna har det i stor utsträckning varit kommunerna, som engagerat sig i praktikanskaffningen ömsom knuten till den kommunala flyktingmottagningen ömsom till sfi-anordnaren och ibland arbetar både flyktingmottagningen och sfi-skolan med praktikanskaffning och -förmedling.

Kommunerna har också tagit initiativ till lokala projekt med arbetsmarknadsinriktning för att ge de nyanlända den tidiga arbetsmarknadskontakt som arbetsförmedlingen och de arbetsmarknadspolitiska programmen inte erbjudit i tillräckligt hög grad. Projekten och de kommunala insatserna har ofta kunnat arbeta med en flexibilitet som de fastare reglerade arbetsmarknadsprogrammen inte har erbjudit. Man har exempelvis funnit möjligheter att kombinera sfi-utbildningen med andra insatser och invandrargrupper som inte kvalificerat sig för de arbetsmarknadspolitiska programmen har kunnat beredas arbetsmarknadskontakter på andra villkor. Omfattningen av kommunernas arbetsmarknadsinriktade åtgärder för nyanlända är inte kartlagd och fastställd men Integrationsverkets uppföljningar av den kommunala introduktionen visar att det fortfarande bara är en minoritet av de nyanlända som har praktik som en del av introduktionsprogrammet.

9.7.14. Ett nymornat intresse för valideringens möjligheter

Förr var det ganska vanligt att man fick visa vad man kunde genom någon form av yrkesprov. Man kunde exempelvis börja som lärling, bli gesäll och kanske så småningom bli mästare. Med tiden har dessa möjligheter ersatts med krav på formell dokumentation av kunskaper och kompetens, både vid rekrytering till ett arbete och vid antagning till utbildning. Allteftersom samhällsutvecklingen i Sverige liksom i många andra länder har börjat ställa krav på att kunskaper och kompetens tas tillvara och utvecklas på nya och effektivare sätt har emellertid intresset för validering vuxit. I den

strategi för livslångt lärande som utbildningsministrarna i OECDländerna formulerade år 1996 ingick bland annat att skapa och utveckla instrument för validering och inom EU finns ett utbildningsprogram där ett av målen är att en person med utbildningsbevis, kunskaper och färdigheter som förvärvats i ett EU-land ska kunna få dem validerade i hela unionen.

Validering är alltså ingen ny företeelse, men begreppet validering är tämligen nytt, åtminstone i Sverige. Det introducerades år 1996 i ett delbetänkande från Kunskapslyftet (SOU 1996:27). Sedan dess har två utredningar tillsatts med uppgift att se närmare på valideringsfrågan. Den ena tillsattes för att lägga fram ett förslag till ett organ med uppgift att värdera utländska arbetslivserfarenheter och utländsk yrkesutbildning på gymnasial nivå (SOU 1998:165). Den andra utredningen fick till uppgift att med hjälp av pilotprojekt i ett antal kommuner utveckla modeller och metoder för validering av utländsk och svensk yrkeskompetens på i första hand gymnasienivå. Utredningen skulle som nästa steg komma med förslag till en utvidgad försöksverksamhet samt pröva behovet av ett nationellt system för validering av vuxnas kunskap och kompetens (SOU 2001:78). I oktober 2001 fick Skolverket i uppdrag av regeringen att samordna åtgärder för utbyggnad av validering av utländsk kompetens på gymnasial nivå. I uppdraget ingick att utvärdera den försöksverksamhet som hade påbörjats i försökskommunerna. Validering förekommer också i andra kommuner än försökskommunerna, men inte heller i dem som reguljär verksamhet utan i projektform och ofta med hjälp av EU-medel.

I januari 2003 tillsatte regeringen en arbetsgrupp med uppgift att samverka med näringslivet i syfte att åstadkomma en bättre integration av invandrare på arbetsmarknaden. En av arbetsgruppens uppgifter är att ”hitta vägar för hur det privata näringslivet, inom ramen för det system för validering som är under utveckling, på bred basis kan medverka vid arbetsförlagd bedömning hos invandrare med utbildning och yrkeskompetens från utlandet.” (Bilaga N2002/6830/A) Även här finns alltså valideringsaspekten med.

Integrationsverket har också på flera sätt lyft fram vikten av validering. I Mål för introduktion för nyanlända invandrare är ett av delmålen att alla nyanlända invandrare ska ha fått sin utbildning och yrkeskompetens värderad under introduktionstiden. Värderad har i detta sammanhang en bred innebörd och innefattar validering, bedömning och prövning.

Blir det bättre med validering och vad är det egentligen?

Bakom Integrationsverkets och andras intresse för validering ligger möjligheterna till ett bättre tillvaratagande av invandrares – men också andras – kompetens. För den som invandrar till ett annat land, kan validering många gånger vara det bästa, ibland kanske det enda sättet, att visa vad man kan. Bakom intresset finns också vetskapen om att ett snabbt tillvaratagande av kunskaper och kompetens lönar sig både för individ och för samhälle – detta förutsatt att det också finns möjligheter att på ett flexibelt och rationellt sätt komplettera det som enligt valideringen saknas.

I Skolverkets rapport Validering av utländsk yrkeskompetens redovisas de utvärderingar som gjorts av försöksverksamheten. I rapporten ges också en översiktlig bild av de möjligheter till validering som finns inom dagens utbildningssystem för vuxna.

Utvärderingarna visar att det funnits en hög ambitionsnivå i försökskommunerna men att målen inte alltid uppnåtts. Ett skäl till detta är att målen ibland varit för högt satta och att valideringsarbetet tagit längre tid och varit svårare än vad man från början räknat med. Dessutom har färre varit intresserade av validering än man räknat med. Utvärderingarna visar också på problem när det gäller metoderna. Det har bland annat rått osäkerhet om vad man ska validera mot. Det har också varit svårt att få legitimitet för valideringsresultaten. I rapporten framkommer också att en del kommuner inte har arbetat i enlighet med regeringens tankar om vad validering är och att det fanns risk för att den validering som gjorts i en kommun inte själklart har godkänts av en annan kommun.

När Skolverket bad kommunerna att ange framgångs- respektive motgångsfaktorer lyfte de som framgångsfaktorer fram att valideringen var arbetsplatsförlagd, att studievägarna kunde kortas, att det kunde gå snabbare att få ett arbete och att man i kommunen fått bättre kunskaper om invandrares kompetens. Som motgångsfaktorer nämndes oklarhet om vad validering innebär, att svenskkunskaperna hamnade i fokus istället för yrkeskunskaperna och att både kolleger och arbetsgivare var benägna att se hindren före möjligheterna.

Under den tid Skolverket haft ansvar för försöksverksamheten har verket haft kontakter och samrått med flera berörda myndigheter bland annat med Arbetsmarknadsverket. I sin återrapportering av uppdrag till regeringen (Slutrapport enligt regeringsbeslut N2003/255/A) beskriver Arbetsmarknadsverket sin medverkan i försöksverksamheten och sin syn på validering ur ett integrationsperspektiv. Man ser flera problem som måste lösas och konstaterar

att för få valideringar gjorts för att man ska kunna dra säkra slutsatser, men anser under alla omständigheter att validering kan minska arbetsgivares osäkerhet och om validering dessutom leder till att ledtiderna minskas är det värt att bygga upp verksamhet i hela landet. ”Validering av betyg, examina och yrkeskunskaper är ett viktigt instrument både för individen och för samhället för att invandrare ska komma in på arbetsmarknaden”, konstaterar AMS.

I rapporten Utveckling av introduktionen för nyanlända invandrare år 2002 lyfter Integrationsverket fram ett projekt i Malmö, Integrerad validering, som ett exempel på hur man kan arbeta på ett framgångsrikt sätt med validering. Malmö var en av åtta kommuner som ingick i den försöksverksamhet som Skolverket ansvarade för.

Projektet startade under år 2001 och vände sig till arbetslösa med svensk eller utländsk kompetens. Fram till juni 2002 hade 161 personer validerats varav 78 med utländsk bakgrund.

Inga formella förkunskaper krävdes, men det krävdes att deltagarna skulle kunna kommunicera på svenska i ett yrkesrelaterat sammanhang. Däremot behövde de inte ha uppnått godkänd sfi-nivå. Erfarenheterna av att deltagarna läste svenska parallellt med valideringen och gjorde sitt sfi-test i ett senare skede är positiva. Detta stämmer överens med de erfarenheter som finns på Integrationsverket, som också säger att svenskinlärning aldrig får komma i konflikt med möjligheten till en snabb arbetslivskontakt. Men enligt projektledarna har det varit svårt att nå ut till målgruppen. Här tycks erfarenheterna vara ungefär desamma som Skolverkets. Erfarenheterna från Malmö visar också att samverkan med utbildningsanordnare, arbetsförmedlare och parterna på arbetsmarknaden är nödvändiga för att utveckla valideringsmetoderna.

Intresset för validering har också aktualiserat frågan om vad som egentligen ska läggas i begreppet. I direktiven till Valideringsutredningen (dir. 1999:86) står det att ”med validering avser regeringen en strukturerad bedömning, värdering och erkännande av kunskaper och kompetens som uppnåtts både i och utanför det formella utbildningsväsendet.” Denna definition har också legat till grund för det uppdrag som Skolverket senare fick.

I Validering m.m. – fortsatt utveckling av vuxnas lärande (Ds 2003:23), en departementsskrivelse som innehåller bedömningar och förslag mot bakgrund av de senare årens utveckling när det gäller validering, vägledning och vuxnas lärande, finns också ett förslag till definition: ”Validering är en process som innebär en strukturerad bedömning, värdering, dokumentation och erkännande av kunskaper och kompetens som en person besitter obero-

ende av hur de förvärvats.” Detta är en definition som öppnar för valideringar som inkluderar såväl utbildningssystemet som arbetslivet och som passar det behov som många invandrade kan tänkas ha. Validering bör också skiljas från prövning, enligt Utbildningsdepartementet som tagit fram rapporten, åtminstone inom utbildningssystemet. Prövning syftar till betygsättning, ofta genom test eller prov, och har en kontrollerande funktion medan validering har en utforskande funktion.

Från försök till reguljär verksamhet?

Det vi vet så här långt visar att validering är en process som kan leda till att nyanlända invandrare kan nyttja sina kunskaper och sin kompetens på ett sätt som gör att de snabbare kan klara sin egen försörjning. Grunden för validering kan läggas i ett tidigt skede genom kartläggning av yrkeskunskaper, utbildning och annan kompetens och med en visst mått av svenskkunskaper i starten kan språkfärdigheterna utvecklas under den tid valideringen pågår. Men för att validering ska ge den önskade utdelningen krävs, som utvärderingar och erfarenheter visar, att det sker en fortsatt utveckling av metoder, att ansvarsfördelningen mellan olika aktörer klargörs och organisationsformerna ses över samt att branscher och fackliga organisationer finns med i arbetet. Det måste också finnas flexibilitet i utbildningssystemet så att den som blivit validerad inte behöver bygga på sin utbildning mer än nödvändigt. Vidare måste validering på sikt bli en möjlighet som inte begränsas av tillgången på projektmedel eller var i landet man bor.

I rapporten Validering m.m. läggs flera förslag med anknytning till frågor av detta slag. Utbildningsdepartementet föreslår bland annat att utbildningsväsendet och arbetslivet delar ansvaret för validering och att den enskildes möjligheter till validering ska säkerställas genom regional samverkan mellan utbildningshuvudmän, branscher och arbetsmarknadens parter. Eftersom de kunskaper och kompetenser som kan behöva valideras spänner över ett så brett fält kan valideringskompetens behövs sökas i en vidare region än hemkommunen.

Var ansvaret för finansieringen bör ligga bör bestämmas av varför och i vems intresse valideringen görs, föreslår departementet. Handlar det t.ex. om en arbetsmarknadsåtgärd bör kostnaderna ligga på arbetsförmedlingen, är valideringen ett led i en rehabilitering bör försäkringskassan eller socialtjänsten i den aktu-

ella kommunen stå för kostnaderna och syftar valideringen till att klargöra redan anställdas kompetens bör respektive arbetsgivare stå för dem. Departementet föreslår också att en person på eget initiativ ska kunna genomgå validering inom ramen för en orienteringskurs i kommunal vuxenutbildning.

Departementsskrivelsen innehåller också förslag till samordning av vägledningsresurser, Internetbaserat informationssystem och förslag som rör eftergymnasiala utbildningar utanför högskolan. Flexibelt lärande och certifiering av utbildningsanordnare tas också upp, men utan att några förslag läggs. Hur dessa delar byggs upp, hur resurser allokeras m.m. kommer att få betydelse för vilka möjligheter som erbjuds invandrare som varit kortare eller längre tid i Sverige. Men bortsett från att sfi nämns i samband med upphandling av utbildning och rätten att utfärda betyg finns ingen koppling till invandrare i dessa avsnitt.

Något förslag till reguljär verksamhet läggs inte i departementsskrivelsen, utan man föreslår att staten i ett övergångsskede tar ansvar för att främja utvecklingen av legitimitet och kvalitet och metoder och att en särskild delegation med ett fyraårigt uppdrag knyts till Centrum för flexibelt lärande. I juni 2003 gav regeringen Myndigheten för skolutveckling i uppdrag att bedriva utökad försöksverksamhet med validering av vuxnas kompetens. Uppdraget ska slutrapporteras i mars 2005.

9.7.15. Socialtjänsten som möjlighet och hinder i introduktionen

Det var ambitionen att normalisera flyktingarnas tillvaro i Sverige som från början motiverade införandet av det lokala flyktingmottagandet. Kommunerna ansågs i det läget vara de som var bäst skickade att erbjuda det mångfasetterade omhändertagande, som i synnerhet flyktingar m.fl. ansågs vara i behov av. En nära samverkan med sjukvård, arbetsförmedling och frivilligorganisationer förutsattes också.

Däremot framstod det vid 80-talets början, när det lokala omhändertagandet av flyktingar utreddes och diskuterades, inte som självklart att det var socialtjänsten som skulle vara huvudansvarig för den nödvändiga samordningen av olika kommunala insatser och med andra myndigheter. Det lokala omhändertagandets innehåll och utformning baserades visserligen på de övergripande målen och riktlinjerna för samhällets socialtjänst, enligt den då nya social-

tjänstlagen (SFS 1980:620), men kommunerna gavs stor frihet att själva besluta om den organisatoriska tillhörigheten och ordningen. Agfa-utredningen tänkte sig åtminstone fyra olika alternativ, nämligen som en integrerad del i de olika ordinarie verksamheterna, en särskilt inrättad enhet, en befintliga invandrarbyrå eller i ett socialdistrikt

Trots denna organisatoriska valfrihet för kommunerna kom flyktingmottagandet i stor utsträckning att placeras inom socialförvaltningen. Kanske berodde detta på att de kommunmottagnas försörjning redan från början var socialbidrag, dvs. en väsentlig del av flyktingmottagandet var under alla omständigheter knuten till den sociala sektorn. Ett annat skäl kan ha varit att de grundläggande principerna för flyktingarnas omhändertagande var desamma som gällde för den sociala omsorgen. Personalen på socialförvaltningen var så att säga redan bekant och införstådd med inriktningen och arbetsmetoderna. Slutligen kan normaliseringssträvandena också ha lett kommunerna till slutsatsen att socialförvaltningen var ”rätt” kommunal instans för att hantera flyktingmottagandet. Det normala för svenskar som inte kunde försörja sig var att få socialbidrag och ”flyktingar har självklart samma rätt till bistånd enligt socialtjänstlagen som alla andra kommuninvånare”, som regeringen uttryckte det i proposition 1983/84:124 om mottagande av flyktingar och asylsökande m.m. I samma proposition pekade man också på att flyktingar, förutom hjälp med praktiska frågor, också behövde annat stöd till följd av flyktingskapets påfrestningar. Särskilda metoder borde utvecklas i det sociala arbetet, tvåspråkig och kulturkompetent personal behövdes och familjepedagogisk verksamhet utpekades som särskilt önskvärd. Allt detta var verksamheter där socialtjänstens personal sågs som mycket lämplig.

Den nära koppling mellan socialtjänsten och flyktingmottagandet, som från början sågs som en möjlighet för att bedriva en bra verksamhet, kom redan i början av 1990-talet att omvärderas för att så småningom närmast betraktas som en black om foten. ”Systemet med socialbidrag som normal försörjningskälla under den första tiden kan ge fel signaler till flyktingar som kommer till Sverige”, menade regeringen i sin proposition om introduktionsersättning till flyktingar och vissa andra invandrare. (prop. 1991/92:172.) ”Detta gäller även om man i kommunerna redan idag kan ställa krav på att flyktingen skall medverka i olika aktiviteter under den tid som socialbidrag beviljas.” Socialstyrelsen påpekade också att de kommunmottagnas hemvist inom socialtjänsten gett dem ”en belastande kategorisering som socialbidragsklienter” när

de inordnats i socialtjänstens rutiner och system för långvariga socialbidragstagare. ”Det har inte sällan bidragit till en onödig passivisering och klientisering av flyktingarna.”

Det var också flera kommuner som gärna ville skilja flyktingmottagandet från socialtjänsten eftersom de menade att flyktingar i regel är handlingskraftiga människor, som behöver stöd för att de är nya i landet, inte för att de har några sociala problem. Socialtjänstens kompetens borde istället förbehållas personer som har ett större behov av sociala stödinsatser. Som en konsekvens ville de även ha möjlighet att ge en annan form av försörjningsstöd än socialbidrag – ett försörjningsstöd som var mera direkt kopplat till en motprestation i form av deltagande i introduktionsprogram.

Resultatet av diskussionerna och övervägandena blev att kommunerna fick möjlighet att istället för socialbidrag betala ut introduktionsersättning till de kommunmottagna som befann sig i introduktionsprogram. Kommunerna fick stor frihet att själva bestämma hur man rent organisatoriskt ville hantera flyktingmottagandet och introduktionsersättningen liksom nivån på ersättningen. Vi återkommer till utvecklingen av introduktionsersättningen i ett särskilt avsnitt. Genom att koppla bort flyktingmottagandet från socialtjänsten både ekonomiskt och organisatoriskt var förhoppningen att de kommunmottagnas motivation för att delta i introduktionen skulle öka samtidigt som administrationen av försörjningen skulle effektiviseras. Dessutom menade regeringen i propositionen att omgivningens attityder till de kommunmottagna skulle bli mera positiva när ersättningen var klarare kopplad till ett krav på en motprestation.

Långsamma organisatoriska förändringar i kommunerna

Trots den omvärdering av flyktingmottagandets anknytning till socialtjänsten som signalerades i början av 90-talet har förändringarna i kommunerna gått långsamt. När Integrationsverket 1999 gjorde en kartläggning av kommunernas introduktionsverksamhet för nyanlända invandrare fann de att det i 70 procent av kommunerna fortfarande var socialtjänsten som ansvarade för introduktionen. I drygt 10 procent av kommunerna har arbetsmarknads- och/eller utbildningsförvaltningar ansvaret och i övriga kommuner hade andra organisatoriska lösningar valts.

Ett tänkbart skäl till att så få organisatoriska förändringar gjorts är att flyktingmottagandet i de flesta kommuner utgör en mycket

liten verksamhet. Riksrevisionsverket redovisar i sin granskning (RRV 2002:15) att 53 402 flyktingar m.fl. togs emot i 276 kommuner under perioden 1996–2000. Men mottagandet var mycket koncentrerat till ett fåtal kommuner och de 30 största mottagarkommunerna tog emot 65 procent av det totala antalet mottagna. Göteborg, Malmö och Stockholm tog tillsammans emot 30 procent. 125 kommuner tog i genomsnitt emot färre än tio personer per år och i 92 av dessa kommuner togs färre än fem emot varje år. I 21 av de 28 kommuner som tog emot flest flyktingar m.fl. hade man hösten 2001 infört introduktionsersättning istället för försörjningsstöd och i många av dessa stora flyktingmottagande kommuner hade också den organisatoriska hemvisten för flyktingmottagandet flyttats från socialförvaltningen. Riksrevisionsverket besökte 24 kommuner och noterade att flertalet hade infört introduktionsersättning och i flera fall också flyttat bort handläggningen från socialtjänsten.

Det är alltså främst kommunerna med det största flyktingmottagandet som utnyttjat möjligheten att ge introduktionsersättning och att låta andra instanser än socialtjänsten sköta flyktingmottagandet. Förutom att de har de största vinsterna att göra – bl.a. genom minskad administration – så är det de stora flyktingmottagande kommunerna som i första hand också varit föremål för Integrationsverkets påverkansarbete.

Mycket av arbetet sker fortfarande inom socialtjänsten

Även i de kommuner där andra instanser ansvarar för själva introduktionsprogrammen så hamnar stora andelar av de mottagna under eller efter introduktionen under socialtjänstens vingar. I de fall kommunmottagna trots att de får introduktionsersättning tvingas söka försörjningsstöd via socialtjänsten beror det för det mesta på att de har stora familjer. Den schabloniserade introduktionsersättningen når inte upp till försörjningsstödsnivån och socialtjänsten får fylla på med försörjningsstöd.

I de fall då introduktionen inte lett till att de mottagna kan försörja sig själva – helt eller delvis – genom arbete eller studiestöd så är de för sin försörjning hänvisade till att söka försörjningsstöd via socialtjänsten. En aktuell utredning i Stockholms kommun visar att bara en mindre del (10 procent) av dem som genomfört sin introduktion på 18 månader kunde försörja sig själva och de övriga överfördes då till stadsdelsnämndernas sociala myndigheter för

fortsatt stöd. I Integrationsverkets Integration 2002 har man följt de flyktingar m.fl som fick uppehållstillstånd 1997. Trots att det var en årgång som klarade sig bättre än den som kom året innan så ingick – tre år efter bosättningen – drygt hälften av dem som var över 18 år i hushåll som var långvarigt försörjningsstödsberoende. Vid det laget bör de flesta också ha genomfört sin introduktion även om kommunernas introduktionstid varierar.

Oavsett hur det kommunala flyktingmottagandet är organiserat är det ett faktum att socialtjänsten spelar en stor roll under många kommunmottagna flyktingars första år i landet. Det är också ett faktum att integrationsprocessen fortsätter under lång tid efter det att de kommunmottagna lämnat den planerade introduktionen och beroendet av försörjningsstöd sjunker med tiden i landet. En studie av invandrares socialbidragstagande, I välfärdsstatens väntrum av Eva M. Franzén, som publicerades 2002 visar emellertid att det tar lång tid – upp till 15 år – innan skillnaderna mellan inrikes födda och utrikes födda utjämnas när det gäller behovet av försörjningsstöd. I vilken takt det går hänger både ihop med invandringsgrund (flyktinggrupper har i början större behov av försörjningsstöd än invandrargrupper som kommit av arbetsmarknads- eller familjeanknytningsskäl), arbetsmarknadssituationen och ursprungsland. Men mönstret är detsamma för både flyktingar och andra invandrare: med tiden minskar bidragsberoendet. Detta är ett mönster som avviker från erfarenheter från exempelvis USA och Kanada där den långsiktiga utvecklingen av bidragsberoendet är omvänd; nyinvandrade har låg grad av bidragsberoende men assimileras med tiden in i bidragsberoende. I Sverige finns heller inga större skillnader mellan flyktingar, invandrare och inrikes födda när det gäller hur länge man är beroende av försörjningsstöd. För samtliga grupper är det 20–25 procent av den ursprungliga gruppen biståndsberoende, som kvarstår som sporadiska eller permanenta försörjningsstödstagare efter 10 år. De permanenta bidragstagarna efter tio år (Eva M Franzén studerade 1983 års socialbidragstagare) utgjorde emellertid bara sju procent av den ursprungliga gruppen och mönstret var det samma för inrikes födda och invandrare. Det fanns heller ingen skillnad mellan invandrare från ett traditionellt flyktingland och från andra länder. ”Detta visar alltså att det är ovanligt att socialbidrag är ett permanent försörjningsalternativ för både svensk- och utlandsfödda”, konstaterar Eva M Franzén. Men vägen till egen försörjning kan bli mycket lång.

Under 1990-talet har biståndssystemet allt mer kommit att bli ett flykting- och invandrarstöd, konstaterar Socialstyrelsen i en översikt 2003, Socialtjänsten i Sverige. Det beror både på att kostnaderna för

flyktingarnas etablering ingår i biståndssystemet och på de etableringssvårigheter som de mött. Delvis menar Socialstyrelsen att ett bra flyktingmottagande, som leder in på arbetsmarknaden, skulle förbättra deras försörjningsmöjligheter. Men därutöver pekar Socialstyrelsen på en strukturell fråga som framför allt rör utrikes födda (men även ungdomar) och gör dem till biståndstagare. Utrikes födda – och särskilt de nyanlända – står till stor del utanför arbetslöshetsförsäkring och socialförsäkring. När de är arbetslösa har de inte rätt till arbetslöshetsersättning och om de blir sjuka får de inte sjukersättning. Det blir istället det behovsprövade biståndssystemet som får träda in trots att regering och riksdag har slagit fast att biståndssystemet ska vara ett yttersta skyddsnät vid tillfälliga ekonomiska problem. Idag står det långvariga biståndstagandet för huvuddelen av kostnaderna i biståndssystemet och medan inrikes föddas biståndstagande blev mindre långvarigt under 1990-talet så gällde det inte för de utrikes födda. Bland nytillkomna biståndstagare 1998 hade fyra av fem inrikes födda försörjningsstödstagare bistånd i högst 12 månader men för utrikes födda och flyktingar var biståndstagandet mera långvarigt och mer än varannan bland flyktingarna hade bistånd i 37 månader eller mer.

Långvarigt biståndstagande är svårt att bryta för både in- och utrikes födda visar flera uppföljningar från Socialstyrelsen. Två tredjedelar av dem som hade långvarigt bidrag 1993 hade det också 1998 och endast drygt 10 procent hade kommit ut på arbetsmarknaden med en arbetsinkomst på minst 3,5 basbelopp. En studie av vad som påverkar möjligheten att lämna biståndssystemet visar att faktorer som ökar risken för långvarigt biståndstagande är att vara utrikes född från icke-västländer med kortare vistelsetid i Sverige än 10 år.

Socialtjänstens integrationsarbete dåligt kartlagt

Introduktionens fortsättning sker alltså ofta inom socialtjänsten men det är inte lätt att få en bild av med vilka medel den bedrivs. Socialtjänsten har inget specifikt introduktions- eller integrationsuppdrag för invandrade som är beroende av försörjningsstöd. Däremot har de ett allmänt uppdrag att stärka individens egna möjligheter och förutsättningar till egen försörjning. För att få försörjningsstöd krävs att bidragstagaren visar att han eller hon vill och försöker försörja sig själv och att andra möjliga försörjningskällor, som exempelvis studiestöd och arbetsmarknadsstöd, utnyttjas i

första hand. Försörjningsstödet ska vara det yttersta skyddsnätet när inga andra försörjningsmöjligheter återstår.

Den bild av socialtjänstens fortsatta integrationsarbete som framträder är mycket splittrad och ofullständig. Det är exempelvis oklart i vilket utsträckning tidigare gjorda introduktionsplaner förs över till socialtjänsten och fullföljs eller revideras. Utredningen i Stockholm tyder närmast på att det inte sker utan att socialtjänsten börjar på ny kula utifrån sina förutsättningar. I andra kommuner har man börjat diskutera om inte ansvaret för de fortsatta aktiviteterna, för kontinuitetens skull, borde ligga kvar på flyktingmottagningen även om försörjningsansvaret övergått till socialtjänsten.

För att visa den föreskrivna viljan och strävan efter egen försörjning verkar det vara vanligt att man kräver att försörjningsstödstagaren som inte klarat sfi-nivån fortsätter med sina sfi-studier och han eller hon ska också vara anmäld som arbetssökande på arbetsförmedlingen. Till de problem som rapporterats hör att det ofta inte tjänar något till eftersom de arbetssökande inte betraktas som förmedlingsbara. De blir visserligen inskrivna men hamnar i ”svarta lådan” som några handläggare uttryckte det. Det innebär att de inte blir föremål för några arbetsmarknadspolitiska insatser som kan ge en annan försörjning än försörjningsstödet. Ur arbetsförmedlingens synpunkt kan sådant arbetssökande ibland uppfattas som mer eller mindre meningslöst. ”De kommer ju inte för att de vill ha jobb utan för att de måste för att få sitt försörjningsstöd”, menade en uppgiven arbetsförmedlare, som inte kunde se att arbetsförmedlingen hade några program eller åtgärder avpassade för denna kategori sökande. På motsvarande sätt upplever sfi-lärare stora pedagogiska svårigheter med elever som är föga motiverade att lära sig språket men som måste vara närvarande för att få sitt försörjningsstöd.

Andra studier än sfi kan vara aktuella. Det gäller då främst studier på grundskole- och gymnasienivå inom den kommunala vuxenutbildningen. Under en period kunde Kunskapslyftet ge studiemöjligheter för arbetslösa lågutbildade och sedan januari 2003 finns rekryteringsbidraget – ett stöd för kompetenshöjning – som kommunerna kan besluta om. Studier inom ramen för Kunskapslyftet och rekryteringsstödet öppnar andra försörjningsmöjligheter än försörjningsstöd men för vuxna, som saknar grundskoleutbildning är det också möjligt att studera med försörjningsstöd om studierna bedöms som en förutsättning för ett arbete och framtida egen försörjning. Detsamma bör gälla för deltagande i utbildningar för personer som saknar gymnasiekompetens men det förefaller emellertid finnas stora variationer mellan kommunerna när det gäller hur

socialtjänsten ser på studier. I en del kommuner godkänns studier på både grundskole- och gymnasienivå och ses som en investering som ökar bidragstagarens framtida möjligheter att försörja sig. I andra måste sådana studier helt eller delvis finansieras via studiestödssystemet (dock kan ingen tvingas att ta lån) och avbrytas för varje arbetsmöjlighet som yppar sig även om det bara är tillfälligt.

När varken fortsatta studier eller arbetsmarknadsåtgärder finns inom räckhåll kan socialtjänsten kräva att bidragstagarna deltar i olika kommunala projekt eller verksamheter med varierande inriktning. Det förekommer exempelvis gruppverksamhet som riktar sig till hemarbetande kvinnor med barn och olika typer av kommunal praktik exempelvis inom parkförvaltning och återvinning. Inom ramen för särskilda projekt¸ delfinansierade av EU-bidrag genom Växtkraft Mål 3, Equal och Europeiska flyktingfonden, kan grupper av försörjningsstödsberoende invandrare få del av aktiviteter som innehåller både rehabiliteringsinsatser, studier, samhällsinformation, praktik, studie- och yrkesvägledning m.m. Inte minst storstadssatsningen har givit upphov till åtskilliga insatser för boende i utsatta bostadsområden och därmed också invandrare.

Slutligen finns en grupp långvariga biståndstagare där inget annat står till buds än en tålmodig väntan på att uppnå åldern för det 2002 nyinrättade äldreförsörjningsstödet. Vägen dit upplevs för en del biståndstagare och handläggare som kantad av regelbundna kränkningar när rätten till försörjningsstöd regelbundet skall ställas mot krav på strävan efter egen försörjning.

Socialstyrelsen understryker i Socialtjänsten i Sverige. En översikt 2003, att det finns ett stort behov av att inom socialtjänsten ytterligare uppmärksamma det långvariga biståndstagandet och att det behövs fler åtgärder för att komma till rätta med det. ”Även om de strukturella förhållandena är en viktig orsak, är socialtjänstens och arbetsförmedlingens arbetssätt och bedömningar också betydelsefulla”, skriver Socialstyrelsen och efterlyser intensivt arbete, mer tid för utredning och samtal och täta kontakter med klienter samt samverkan. Helhetsperspektiv och långsiktighet behövs i arbetet med biståndsgivningen liksom samverkan mellan olika aktörer.

”Flera studier tyder på att det behövs bättre samverkan och organisation av samhällets resurser för dem som har sammansatta behov och som kräver insatser från flera huvudmän/aktörer. Socialtjänst, hälso- och sjukvård, försäkringskassa, arbetsförmedling, näringsliv, utbildningsanordnare och frivilligorganisationer är sådana parter som behöver samverka, skriver Socialstyrelsen men konstaterar samtidigt att flera studier har visat att det saknas både

resurser och drivkrafter för en helhetssyn och samverkan. ”Det finns en uppenbar risk att varje huvudman optimerar insatserna utifrån sitt ansvarsområde, sitt regelverk och sin budget. Detta kan leda till en rundgång mellan åtgärder och insatser från socialtjänst, arbetsförmedling, försäkringskassa och sjukvård. Ofta präglas arbetet dessutom av ett kortsiktigt ekonomiskt tänkande. Det riskerar leda till att människor med olika typer av problem inte får det stöd och den omsorg de behöver för att kunna leva ett så bra liv som möjligt. Samhällskostnaderna blir därmed också onödigt höga.”

En aktiv flyktingintroduktion med god svenskundervisning och snabb kontakt med arbetslivet tillhör de förebyggande insatser som kan minska de nyanländas försörjningssvårigheter, menar Socialstyrelsen som också pekar på behovet av fortsatta studier och forskning när det gäller socialtjänstens arbete med biståndstagare eftersom det finns förvånansvärt få studier och alltför lite forskning inom området.

9.7.16. Hälso- och sjukvårdens roll i introduktionen

Medan asylsökandes sjukvård sedan 1996 är reglerad i förordning (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvårds för asylsökande m.fl. och en överenskommelse mellan Landstingsförbundet och staten så gäller inga andra lagar eller regler för kommunmottagna flyktingar m.fl. än för vanliga medborgare. Hälso- och sjukvårdslagen slår fast att målet är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen och det är landstingen som ansvarar för att alla som är bosatta inom respektive landsting erbjuds god hälso- och sjukvård, habilitering och rehabilitering, hjälpmedel för funktionshindrade samt tolktjänst för barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade.

Hur landstingen hanterar detta ansvar i förhållande till nyinvandrade är mycket knapphändigt belyst. Några heltäckande beskrivningar av hur landstingen organiserat arbetet och med vilka metoder de arbetar har inte stått att finna. Det finns exempel på landsting som byggt upp kompetenscentrum för migrationsmedicin som både arbetar med remitterade patienter och utgör ett konsultstöd för andra landstingsinstitutioner liksom kommunala inrättningar med många invandrarkontakter. På andra håll har kommun och landsting tagit ett gemensamt ekonomiskt ansvar för en enhet för traumatiserade flyktingar. En del landsting – eller delar av landsting – har specialiserat någon vårdcentral på flyktingar och

invandrare medan andra har valt att låta alla vårdinrättningar ha samma ansvar för alla medborgare. Ytterligare en variant är att varje vårdcentral har en ”flyktingsjuksköterska” och att en centralt placerad sjuksköterska har ett samlat ansvar för nätverket.

Inte heller finns det någon statistik tillgänglig som speglar de nyinvandrades kontakter med den svenska sjukvården. Mot bakgrund av de uppföljningar av asylsökandes sjukvårdskonsumtion som gjorts borde det vara av stort intresse att också följa dem som fått uppehållstillstånd. Landstingsförbundet redovisar att asylsökande 2002 genomsnittligt hade något fler besök i öppen vård än den svenska befolkningen och att deras vårddagar i sluten vård kraftigt översteg befolkningens. När det gäller sluten psykiatrisk vård redovisar Landstingsförbundet minst sagt alarmerande ökningar men samtidigt stora variationer mellan landstingen. Landstinget i Uppsala län redovisar exempelvis 4,70 vårddagar per asylsökande under 2002 och Kopparbergs läns landsting bara 0,21 vårddagar medan Norrbottens läns landsting samma år minskade den psykiatriska vården med 80 procent, från 1,81 till 0,37 vårddagar. Landstingsförbundets slutsats är att de totala sjukvårdskostnaderna för de asylsökande kraftigt överstiger motsvarande kostnader för de bosatta trots att asylsökande vuxna enbart har rätt till akutvård och sjukvård som inte kan vänta.

Stora hälsoskillnader mellan inrikes och utrikes födda

Medan landstingsförbundets redovisning ger en ögonblicksbild av vårdkonsumtionen bland asylsökande redovisar SCB och Arbetslivsinstitutet i rapporten Integration till svensk välfärd (Rapport 96, SCB 2002) invandrarnas hälsotillstånd i ett mera övergripande perspektiv. Rapporten bygger på levnadsnivåundersökningarna 1993– 2000 och skillnaden mellan infödda svenskar och utlandsfödda är betydande både då det gäller upplevda hälsoproblem, nedsatt arbetsförmåga, rörelseförmåga och psykiskt välbefinnande. Medan 19 procent av de inrikes födda upplever att de har hälsoproblem så är andelen bland de utrikes födda 33 procent. 19 procent av de inrikes födda har nedsatt arbetsförmåga mot 27 procent bland de utrikes födda och rörelsehinder är mer än tre gånger så vanligt bland utrikes födda som bland inrikes födda. Det psykiska välbefinnandet mäts bl.a. i förekomsten av ängslan, oro och ångest samt i ständig trötthet. Medan 3 procent av de inrikes födda lider av ängslan, oro och ångest har 8 procent av de utrikes födda samma

symptom och andelarna som är trötta för jämnan är 8 respektive 14 procent bland svensk- och utlandsfödda.

För alla indikationerna på ohälsa är variationen stor mellan invandrare från olika länder. Allmänt sett ligger nordbor och EUmedborgare nära de svenskfödda medan skillnaderna – med några få undantag – ökar med det geografiska, kulturella och ekonomiska avståndet. Medan exempelvis 19 procent av de infödda svenskarna upplever att de har hälsoproblem redovisar 49 procent av iranierna motsvarande problem och då har jämförelsen gjorts gentemot inrikes födda ”tvillingar”, dvs. inrikes födda med motsvarande ålder, kön, familjesituation och utbildning.

SCB och Arbetslivsinstitutet har även undersökt hur olika kategorier av utlandsfödda fördelar sig på de olika (o)hälsoindikationerna. Inrikes födda med minst en utrikes född förälder (I strid med SCB:s rekommendationer benämns de i rapporten som ”2:a generationens invandrare”) ligger allmänt sett nära de inrikes födda med inrikes födda föräldrar och det visar sig även att invandrare som varit bosatta i landet 10 år eller längre har lägre andelar med upplevda hälsoproblem, rörelsehinder, ängslan/oro/ångest samt ständig trötthet än de som varit bosatta kortare tid. När det gäller långvarig sjukdom, nedsatt arbetsförmåga och värk är det däremot de långvarigt bosatta som uppvisar de större andelarna.

Mot denna bakgrund vore det naturligt att både de för hälso- och sjukvården ansvariga landstingen och den kommunala flyktingmottagningen hade stor uppmärksamhet riktad mot de kommunmottagnas hälsa. I Integrationsverkets kartläggning av kommunernas introduktionsverksamhet (2000:5) uppgav 70 procent av kommunerna att de hade ett etablerat samarbete med primärvården. 61 procent svarade att de hade kontakter med den psykiatriska vården, 52 procent med barnavården och 33 procent med rehabiliterings- och habiliteringsvården. I enkätundersökningen med de 28 största flyktingmottagande kommunerna (2002:04) framgick att ca 15 procent av dem som togs emot första halvåret 1999 hade haft någon typ av rehabilitering eller medicinska insatser som en del av introduktionen. Det tillhör ovanligheterna (8 procent) att någon representant från landstinget deltar i planeringen av introduktionen eller uppföljningsmöten.

Samtidigt är det många nyanlända – 40 procent – som bara har 20 timmars introduktion per vecka och uppåt 25 procent av dessa kunde inte delta i större omfattning, framför allt i svenskutbildningen, på grund av sjukdom. Sjukdom är också ett av de vanligaste skälen till att introduktionen fördröjs; 15 procent hade blivit

fördröjda på grund av ohälsa. Bakom de många avbrotten inom sfi uppges – eller antas – det ligga sjukdom och det är vanligt att de kommunala flyktingmottagarna uppskattar att 20–25 procent av dem som kommer till introduktionen mår så dåligt att de knappast kan tillgodogöra sig någon introduktion. Inte minst framhålls hörselnedsättningar som aldrig upptäckts, som ett vanligt förkommande hinder för svenskinlärningen.

Bland de delmål som Integrationsverket formulerat för introduktionen ingår att både vuxnas och barns hälsa och välbefinnande ska uppmärksammas och sjukvård och/eller rehabilitering ska vid behov ha erbjudits under introduktionstiden. En enkätstudie som genomförts i 83 kommuner inom ramen för forskningsprojektet Hälsofrämjande introduktion (Ännu inte publicerad studie av Lindencrona, F och Ekblad, S) visar att 92 procent av de kommunala flyktinghandläggarna också försöker identifiera eventuella hälsoproblem hos de kommunmottagna. I detta arbete är de oftast ensamma även om 28 procent av kommunerna anger att vårdcentral eller psykiatrisk mottagning nästan alltid eller ofta medverkar. Det förekommer att flyktinghandläggarna har ett screeninginstrument – oftast en typ av frågeformulär – till sin hjälp när de ska bedöma behovet av vård eller rehabilitering men det hör till de rena undantagen; endast 7 procent av kommunerna använder ett frågeformulär. I vilken utsträckning de hälsoproblem som uppmärksammas också blir behandlade är okänt. Bristande tillgång till psykoterapeutisk behandling uppges som en av de fem största utmaningarna i introduktionen av 49 procent av de tillfrågade kommunerna.

Kunskapsluckorna när det gäller de nyanländas ohälsa, dess orsaker och i vilken utsträckning den uppmärksammas och möts med vård eller rehabilitering är påtagligt stora. De kommunala flyktinghandläggarna efterlyser ofta bättre samverkan med de hälso- och sjukvårdsansvariga landstingen och med försäkringskassan, som normalt samordnar den arbetsmarknadsinriktade rehabiliteringen för dem som omfattas av socialförsäkringen. I brist på sådan samverkan och stöd från medicinskt professionella krafter händer det att nyanlända helt definieras bort från introduktionsinsatserna. När RRV 2002 undersökte varför närmare 17 procent av de kommunmottagna, som ingick i deras undersökning, inte hade någon individuell handlingsplan var sjukdom ett skäl som uppgavs som grund för att inte göra någon individplan. Om det är riktigt att uppåt 25 procent av de kommunmottagna har fysiska eller psykiska hinder för att delta i introduktionsverksamheten – vilket är en vanlig uppskattning i RRV:s granskning – borde det

snarare leda till att medicinsk kompetens kopplades in i introduktionsplaneringen än att de sjuka kopplades bort från introduktionen, menar RRV. Ett strukturellt problem med att ”koppla in” medicinsk kompetens ligger i att det knappast är självklart vilken instans inom landstingen, som är beredd – och kompetent – att rycka in. Är det den nyanländas närmaste vårdcentral eller finns det en specialiserad vårdcentral eller rent av ett migrationsmedicinskt centrum, som är redo att ta ett ansvar för vård eller rehabilitering? För nyanlända är försäkringskassan sällan aktuell eftersom nyanlända för det mesta inte hunnit etablera sig på arbetsmarknaden och därmed inte heller omfattas av socialförsäkringens arbetsbaserade förmåner.

Forskning och utveckling pågår

Integrationsverket har under 2003 tagit initiativ till att åstadkomma en överenskommelse för integration och hälsa som bl.a. syftar till att tydliggöra vem som har ansvar för vad och visa hur en samverkan mellan hälso- och sjukvård, kommun, arbetsmarknad och försäkringskassa kan genomföras. Inledande samtal har förts mellan Arbetsmarknadsstyrelsen, Integrationsverket, Institutet för psykosocial medicin vid Karolinska institutet, Landstingsförbundet, Migrationsverket, Riksförsäkringsverket, Skolverket, Socialstyrelsen, Svenska kommunförbundet och Statens folkhälsoinstitut.

I diskussionsunderlaget inför de inledande samtalen trycker Integrationsverket på den första tidens, dvs. även asyltidens, avgörande betydelse för den fortsatta integrationsprocessen. Verket vill därför diskutera möjligheten att utöka vuxna asylsökandes rätt till hälso- och sjukvård till att inte bara omfatta hälsoundersökning och vård som inte kan vänta. De bör erbjudas förebyggande hälso- och friskvård och fullständig sjukvård, menar Integrationsverket. Den förebyggande hälso- och sjukvården för asylsökande kunde exempelvis ingå som en ingrediens i den organiserade verksamheten och ge de asylsökande kunskaper om egenvård som är värdefulla även vid ett eventuellt återvändande till hemlandet. Dessutom vill Integrationsverket diskutera om inte alla nyanlända invandrare – oberoende av om de är asylsökande, anhörig- eller arbetskraftsinvandrare – borde erbjudas en omfattande hälsoscreening, som även ska innehålla hörsel- och syntest. Syftet med en sådan hälsoscreening och hälsosamtal skulle vara att utreda förut-

sättningarna för introduktionen och behoven av rehabilitering. Förslagen i diskussionsunderlaget innebär en utvidgning av statens och landstingens ansvar för både asylsökande och nyanlända invandrare och målet är att parterna ska kunna underteckna en överenskommelse under hösten 2003.

Ett fyraårigt forskningsprojekt om hälsofrämjande introduktion, finansierat av Integrationsverket och EU:s flyktingfond, pågår sedan 2002 vid Karolinska Institutet och i samverkan med Institutet för psykosocial medicin. Projektet syftar både till att utforma och pröva former för en hälsofrämjande introduktion och att utröna om ohälsa med nödvändighet måste hindra introduktionsinsatser eller om en lämpligt utformad introduktion tvärtom kan bidra till tillfrisknande och hälsa. De första resultaten från forskningsprojektet, som även inbegriper testverksamhet i fyra kommuner, förväntas i slutet av 2003. Preliminära resultat, som utredningen fått del av, pekar på att kommuner, som samlar företrädare för olika professioner och samplanerar introduktionen med de mottagna, tjänar på det i längden. De har större andelar i egen försörjning efter 24 månader än de kommuner där en flyktingmottagare gör introduktionsplaner utan stöd från exempelvis sfi, arbetsförmedling och sjukvården. I testkommunerna försöker man etablera samverkansnät med de offentliga institutioner som berörs av introduktionen, invandrar- och intresseföreningar, frivilligorganisationer, det lokala näringslivet och politiker. För att stärka arbetet menar forskarna inom projektet att det även behövs en övergripande samordnande funktion, som kan definiera den hälsofrämjande introduktionen, peka ut de verksamheter som ska medverka samt ta bort de hinder som motverkar en god livssituation och hälsa i existerande regelverk och praxis.

I Stockholm har behovet av samarbete, kontakter, utbyte av erfarenheter och information rörande flyktingarnas hälso- och sjukvård lett till att ett projekt om vård och introduktion i samverkan (VIS-projektet) startat under 2002. Målet är att utveckla adekvata samarbetsformer mellan Stockholms stad och Stockholms läns landsting och bl.a. pröva om det är motiverat att starta en central flyktingmedicinsk mottagning. Till de frågor som VISprojektet uppmärksammat hör problemen med att i introduktionen dra nytta av asyltidens hälsoundersökningar och hälsosamtal. Vissa uppgifter tyder på att journaler från asyltiden sällan rekvireras när kommunmottagna söker sjukvård under introduktionstiden. Huruvida det beror på omedvetenhet, att patienten inte ger sitt tillstånd eller problem med att lokalisera journalerna är tills vidare oklart.

Det pågår också ett arbete på Socialstyrelsen med att ta fram nya föreskrifter och allmänna råd för hälsoundersökningar och hälsosamtal. Grunden för Socialstyrelsens föreskrifter är främst smittskyddslagen men även andra aspekter av hälsoundersökningar och hälsosamtal berörs. Beroende på Mottagandevillkorsutredningens (dir. 202:104) kommande förslag kan det bli aktuellt med ytterligare föreskrifter.

10. Samhällsinformationen som en del av introduktionen

Att nyanlända invandrare behöver samhällsinformation för att kunna orientera sig i sitt nya hemland konstaterades redan i de utredningar, som under 1960-talet föregick formuleringen av det som då kallades invandrarpolitiken. Behovet har sedan dess aldrig ifrågasatts, tvärtom har det framhållits som en närmast självklar ingrediens i de åtgärder som borde riktas till nya invandrare, men det har samtidigt aldrig varit särskilt väl definierat vare sig till innehåll eller form.

10.1. Ökade krav på innehållet i samhällsinformationen

Innehållsmässigt har kraven och förväntningarna på samhällsinformationen blivit allt större. När invandrarnas behov av samhällsinformation uppmärksammades i slutet av 60-talet skedde det i samband med att man konstaterade att det fanns brister. Att få kunskaper om det svenska samhället sågs som en nödvändig förutsättning för den jämlikhet, valfrihet och samverkan som blev målen för invandrarpolitiken. Fokus låg på en samhällsinformation av saklig, konkret och praktisk art av typ hur sjukvården är organiserad, skolsystemet uppbyggt, vart man vänder sig som konsument, hur man röstar, hur man larmar polis, brandkår och ambulans osv.

Något decennium senare – i början av 80-talet – hade kraven på samhällsinformationen vuxit. Det räckte inte längre med att presentera hur samhällets service är uppbyggd och fungerar. Det höjdes också krav på att tankarna, idéerna och värderingarna bakom de samhälliga systemen skulle presenteras och förklaras för att därigenom också bli kända och respekterade av invandrarna. De ökade kraven på innehållet i samhällsinformationen speglar förändringen i invandringen från nordisk och europeisk invandring från några få länder till en invandring från många och ofta fjärran belägna länder där erfarenheter av motsvarande samhälleliga system ofta saknas.

Idag har innehållet i det som en gång benämndes samhällsinformation utvidgats ytterligare. Nu ska samhällsinformationen inte bara ge alla nyanlända invandrare kunskap om det demokratiska systemet utan även förståelse för grundläggande normer i det svenska samhället. I utredningens direktiv pekas dels på invandrares behov av kunskap om demokrati, samhällsorganisation, valsystemet etc., dels på deras behov av att få verktyg för att hantera de existentiella frågor, som mötet med ett nytt land ger upphov till. Direktiven nämner särskilt synen på religion, kvinnors och mäns roller i samhället, barns uppfostran, skolans arbetssätt och arbetslivets organisation. Även i direktiven till den parallellt tillsatta Sfi-utredningen (dir 2002:115) ingår delar som berör samhällsinformationen. Där sägs:

Sfi skall ge, förutom språkkunskaper, även kunskaper om det svenska samhället, om lag och rätt och om normer och värderingar som är centrala i vårt samhälle. Sådana kunskaper utgör en av förutsättningarna för att invandrare skall kunna ta till vara sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter. Oavsett vilket yrke eller sysselsättning en invandrare tänkt sig i Sverige, så finns det alltid behov av samhällsinformation. Eftersom många deltagare tidigt avbryter sina studier bör informationen lämnas på ett sätt som garanterar att alla får möjlighet att få del av den. Det kan därför finnas anledning att pröva om samhällsinformationen bör skiljas från språkutbildningen och på vilka

andra sätt invandrare skall få kunskap om det svenska samhället.

Bakom direktiven till de två utredningarna skymtar, än en gång, konstaterade brister bl.a. i invandrares delaktighet och deltagande i samhället. Sådana brister har kommit till uttryck i Integrationsverkets uppföljningar av den kommunala introduktionen där det klagas på att de kommunmottagna vet för lite om det svenska samhället när de kommer till kommunerna. I Riksrevisionsverkets revision av flyktingmottagandet 2002 finns liknande klagomål från arbetsförmedlingen, som tycker att de invandrare, som vill ha förmedlingens hjälp för att söka arbete, vet alldeles för lite om hur svenska myndigheter och svenskt arbetsliv fungerar och vilka villkor som gäller. När spektakulära tragedier, som Fadimemordet, inträffar höjs i den allmänna mediedebatten regelmässigt krav på insatser, ofta information, som ska förhindra att det någonsin händer igen.

Förväntningarna på vad som kan åstadkommas med samhällsinformation är stora och motsvaras inte alltid av vad som är möjligt ens med den bästa av informationsinsatser. Både information och

kunskap kan definitionsmässigt inte vara mer än erbjudanden och möjligheter. I vilken utsträckning den som erbjuds informationen också förmår och vill ta till sig innehållet beror ytterst alltid på den enskilda individen. Det går möjligen att ha kontroll över vad som erbjuds men aldrig över vad som tas emot.

10.2. De flesta får information inom sfi-utbildningen

Det finns idag ingen heltäckande bild av innehållet i den samhällsinformation som erbjuds vare sig inom Migrationsverkets organiserade verksamhet, den kommunala introduktionen eller svenska för invandrare. Det finns heller ingenstans fastställt vilket innehåll som bör eller ska ingå om man bortser från den speciella boendeinformation, som berörts i avsnittet 8.1.1 Att styra bosättningen med information. Inom Migrationsverket har under 2003 ett utvecklingsarbete bedrivits som syftar till att skapa ett fastare och enhetligare innehåll i en s.k. ”bas-ov”, en grundläggande och för hela mottagningsverksamheten gemensam informations- och utbildningsinsats. I det slutliga förslaget har det enhetliga programmet för nya asylsökande benämnts introduktion och den ska påbörjas senast en månad efter att asylansökan gjorts. Introduktionen pågår därefter under en månad och innehåller bl.a. information om

  • asylprocessen
  • den organiserade verksamheten
  • Lagen om mottagande av asylsökande
  • rätten till hälso- och sjukvård för asylsökande
  • möjligheten att undantas från kravet på arbetstillstånd, dvs. möjligheterna att arbeta under asyltiden
  • bosättningen
  • återvändande
  • föräldrainformation
  • svensk lagstiftning

Inte heller inom den kommunala introduktionen finns det definierat vilken samhällsinformation som skall ges till kommunmottagna. I Integrationsverkets måldokument finns ett par delmål som berör samhällsinformation och som ska vara uppfyllda efter genomförd introduktion. Dessa är att individen har kunskaper om samhällets grundläggande demokratiska värderingar, människors lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter samt om jämställdhet

mellan könen och barns rättigheter och om svenska samhällsförhållanden och svenskt samhällsliv.

Kommunernas sätt att ta sig an samhällsinformationen uppvisar stora variationer. I en del kommuner är samhällsinformationen främst eller helt och hållet en uppgift för sfi-utbildningen medan andra har utformat egna program av varierande längd där man systematiskt presenterar och diskuterar angelägna samhällsområden. Tolkning används ofta i dessa sammanhang men flera av de större kommunerna har också övergått till att ge samhällsinformationen på de mottagnas modersmål. Det finns även exempel på hur man – ibland i cirkelform – fördjupat samhällsinformationen med värderingsdiskussioner som berör könsroller och jämställdhet, barnuppfostran, migrationens påfrestningar osv. En förutsättning för att kunna bedriva meningsfulla värderingsdiskussioner är ofta att kommunen har tillgång till dubbelt språk- och kulturkompetenta personer som kan leda eller medverka i samtalen.

Hur vanligt det är med olika former av samhällsinformation har inte närmare kartlagts. I Integrationsverkets kartläggning (Integrationsverket rapportserie 2000:5) framgår bara att närmare 40 procent av kommunerna uppger att de ger ”samhällskunskap utöver den som ges inom sfi”. Enkätundersökningen (Integrationsverkets rapportserie 2002:04) i de 28 kommuner, som tagit emot flest flyktingar m.fl., visar att mellan 30 och 35 procent av de kommunmottagna fått ta del av samhällskunskap utöver vad som ingått i sfi:n under sin introduktion. Majoriteten av de kommunmottagna skulle, om detta stämmer, inte ha fått ta del av någon annan samhällsinformation än den som ryms inom sfi-utbildningen och inte heller i kursplanen för sfi finns något entydigt definierat innehåll.

Sfi-utredningen föreslår emellertid att samhällsinformationens roll och innehåll inom ramen för sfi-utbildningen skall definieras tydligare. Det ska ske genom att Myndigheten för skolutveckling får i uppdrag att ta fram ett kommentarmaterial till kursplanen för sfi där bl.a. innehållet i samhällsinformationen beskrivs. Sfi-utredningen pekar också på möjligheten, enligt lagen om kommunal vuxenutbildning, att bedriva undervisning på annat språk än svenska och menar att det är motiverat att utnyttja den möjligheten när viss samhällsinformation ska ges. Därutöver utgör samhällsförhållanden alltid ett nödvändigt stoff i svenskundervisningen för invandrare.

10.3. Svårt att nå alla nyanlända

Frågan om hur alla nyanlända ska kunna nås med information om det svenska samhället har alltid varit central och är det fortfarande. Ett av skälen till att sfi-utredningen fått i uppdrag att pröva samhällsinformationens anknytning till sfi är oron för att allt för många avbryter svenskstudierna och därmed också går miste om samhällsinformationen.

När invandrarnas behov av samhällsinformation först uppmärksammades i slutet av 60-talet fanns varken någon sfi-utbildning av nuvarande slag eller något kommunalt mottagande av flyktingar m.fl. För den förhållandevis lilla gruppen kvotflyktingar ingick samhällsinformationen i den sammanhållna introduktion som erbjöds på Arbetsmarknadsstyrelsens flyktingförläggningar. För övriga byggdes successivt olika kanaler upp där invandrare kunde söka och få nödvändig information om det svenska samhället.

  • Samlad skriftlig samhällsinformation till alla som fått uppehållstillstånd (”Sverige-paketet”)
  • Löpande samhällsinformation i Invandrartidningen
  • Stöd till invandrarorganisationernas tidskrifter
  • Muntlig information via kommunala invandrarbyråer
  • Förordning om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av integrationspolitiken. (1986:856).

10.3.1. Samhällsinformation i sfi, introduktion och medborgarkontor

I takt med att sfi-utbildningen utvecklades kom samhällsinformation också att ingå som en ingrediens i svenskundervisningen och när det lokala flyktingmottagandet infördes under 80-talet nämndes samhällsinformation som en självklar del av introduktionen. När det kommunala flyktingmottagandet inrättades – ofta som en del i socialtjänsten – upphörde i många kommuner de tidigare invandrarbyråerna som en separat serviceinrättning för invandrare. I vissa fall slogs invandrarbyrån och flyktingmottagandet ihop till en gemensam organisation, i andra fall samordnades invandrarbyråverksamheten med annan kommunal informationsverksamhet och idag finns bara ett fåtal invandrarbyråer av den ursprungliga sorten kvar. Delvis har invandrarbyråernas samhällsinformerande roll överförts till de medborgar-

kontor som finns i en del kommuner. Inte minst inom ramen för Storstadspolitiken har sådana satsningar gjorts i invandrartäta områden och försöksverksamheten med medborgarkontor, som bedrivits sedan mitten av 90-talet, förlängdes i proposition 2001/02:109 till sista juni 2004.

10.3.2. Sverige-pocket till alla som får permanent uppehållstillstånd

Den samlade skriftliga samhällsinformationen till nyinvandrade lever idag kvar i form av den pocketbok som Integrationsverket producerat och som, förutom på svenska, finns på engelska, franska, arabiska och lätt svenska. Sverige – en pocketguide finns även från 1 juli 2003 i uppdaterad version – enbart på svenska – som pdffil på Integrationsverkets hemsida på Internet och verket planerar att lägga ut språkversionerna när de har uppdaterats. Boken distribueras fortfarande till alla nyanlända som får uppehållstillstånd på respektive språk där det är möjligt annars oftast på lätt svenska.

10.3.3. Samhällsinformationen i invandrarnas tidningar och Invandrartidningen

Det stöd som i invandrarpolitikens barndom gavs till invandrarorganisationernas tidskrifter motiverades bl.a. av att de sågs som en viktig kanal för information om det svenska samhället. Stödet slogs emellertid för mer än 20 år sedan ihop med organisationsstödet, som sedan dess har förändrats vid flera tillfällen. I vilken utsträckning invandrarorganisationerna idag använder sina tidskrifter för samhällsinformation är inte kartlagt. Den löpande samhällsinformation som den statliga stiftelsen Invandrartidningen stod för under ett par decennier, i form av veckotidningar på, som mest, ett 10-tal språk, avvecklades i samband med beslutet om den nya integrationspolitiken 1997. Invandartidningen hade också under två år ett projekt SverigeFakta på nätet med information på lätt svenska, engelska och arabiska. Regering och riksdag fann det inte motiverat att fortsätta stödja utgivningen av tidningen som hade en begränsad prenumerantstock bland de utrikes födda. Medlen överfördes istället till det nyinrättade Integrationsverket, som fick ett övergripande uppdrag att uppmärksamma nyanländas särskilda behov av samhällsinformation och se till att sådan finns. För annan samhällsinformation

på olika språk knöts det förhoppningar till ett gryende kommersiellt intresse av att producera sådan information, att utvecklingen inom informationsteknologin, radio- och tevemedierna skulle bidra samt att medborgarkontoren i framtiden skulle erbjuda samhällsinformation på olika språk och på lätt svenska.

10.3.4. Få myndigheter tar ansvar för samhällsinformationen

Därutöver poängterades de statliga och kommunala myndigheternas stora ansvar också för den invandrade befolkningen. Inom ramen för sina ordinarie uppgifter bör de sträva efter att nå alla samhällsmedborgare med relevant information, slog regeringen fast i den integrationspolitiska propositionen och fortsatte: ”Utöver den generella samhällsinformationen bör det göras särskilda informationsinsatser för att tillgodose nyanlända invandrares behov av samhällsinformation.” Grundläggande samhällsinformation till nyanlända invandrare bör så långt möjligt ges på invandrarens eget språk.”

I vilken utsträckning nya invandrare faktiskt nås av myndigheters information på olika språk eller på lätt svenska är inte kartlagt. Däremot har Integrationsverket 1999 försökt inventera i vilken utsträckning myndigheterna producerar och erbjuder information till invandrare i allmänhet och nyinvandrade i synnerhet. Den projektgrupp som genomförde inventeringen kom fram till att ”endast ett fåtal statliga myndigheter tar sitt ansvar för samhällsinformation till alla i befolkningen” och att ”mycket få tar hänsyn till om individen kan ta emot och förstå informationen”. Hundra statliga myndigheter tillfrågades i inventeringen, 78 av dem besvarade Integrationsverkets enkät och av dessa var det 20 som framställde information med tanke på nyanlända invandare. Bland dessa 20 fanns Invandrartidningen Sesam samt minoritetsspråksredaktionen och RINVA vid Sveriges Radio, med verksamhet som helt och hållet riktade sig till invandrare. Det vanligaste var att den skriftliga informationen gavs på lätt svenska med nästan lika vanligt var att informationen fanns översatt till ”de stora invandrarspråken”. Samhällsinformation direkt producerad på mottagarnas modersmål gavs bara på två myndigheter. 14 myndigheter redovisade att information till nyanlända ingick i deras verksamhetsplaner och 11 hade också pengar avsatta för ändamålet.

Vid en jämförelse med den katalog – ”Information till invandrare” – som dåvarande Invandrarverket gav ut 1993 förefaller myndigheternas intresse för att producera tryckt information till

invandrare ha minskat under 90-talet. Då redovisade 40-talet myndigheter och flera fackliga organisationer ett, ibland omfattande, utbud av skrifter på varierande antal språk.

10.3.5. Samordning av samhällsinformationen efterlyses

Ett generellt problem när det gäller att nå nyinvandrade med samhällsinformation på modersmål, eller ett språk som förstås, är att Sverige av integritetsskäl saknar språkregistrering. Det innebär att det för varje myndighet, kommun, organisation – och för den delen också för kommersiella intressenter – är mycket svårt att få underlag för både produktionsbeslut och distribution av information. Visst underlag för att avgöra på vilka språk information behövs finns hos Migrationsverket som registrerar på vilket språk asylsökande önskar tolk och skriftlig information men för majoriteten av de nyinvandrade finns inga motsvarande språkuppgifter och kan heller inte finnas. När målgruppen är svår att nå med direkta metoder blir de allmänna och för alla tillgängliga informationskällorna desto viktigare men det mesta tyder på att de i mycket liten utsträckning är anpassade till invandrare som inte behärskar svenska.

10.3.6. Invandrare ingen målgrupp för myndigheters webbplatser

”En minoritet av statliga myndigheter och bolag har på ett mer seriöst sätt tänkt igenom hur de ska förhålla sig till dem som inte behärskar svenska språket, främst invandrare, samt vilka åtgärder som ska vidtas för att underlätta för dessa att ta del av de tjänster som erbjuds via webbplatsen, sammanfattar RRV i en revisionsrapport 2003.(RRV 2003:11) Deras slutsatser lyder:

Det som gjorts för att underlätta för invandrare är framför allt översättning av viss del av informationen på webbplatsen. Här varierar ambitionsnivån betydligt mellan olika myndigheter, från helt engelska webbplatser till helt svenska webbplatser. Engelsktalande invandrare är en mycket privilegierad grupp i detta sammanhang. I de fall det finns översättningar till flera språk, är den engelska versionen oftast mycket mer omfattande.

Denna bild stämmer väl överens med resultatet av Statskontorets webbplatsundersökning hösten 2002:

Statskontoret har i årets webbplatsundersökning särskilt tittat på hur mycket information som ges på andra språk än svenska. Resultatet är nedslående. De flesta myndigheterna, ca 80 %, har någon form av presentation av sig själva på engelska, tyska eller franska. Men endast var femte myndighet gör någon form av service tillgänglig på något av de vanliga invandrarspråken. Även i dessa fall är oftast urvalet mycket

begränsat.

Myndigheternas policy mot dem som inte kan svenska språket ger ett rörigt och ogenomtänkt intryck. Det gäller vilken typ av information som översätts, hur mycket som översätts, till vilka språk, hur de anger var språkalternativen finns, hur lätt användare hittar översatt material och så vidare. Det finns en påtaglig brist på enhetlighet i hur språkalternativen utformas på de statliga webbplatserna. Detta kan delvis förklaras av att myndigheter vänder sig till specifika målgrupper, vilket kan påverka språkval och vad det är för information som översätts. De flesta myndigheter uppger dock att allmänheten utgör målgruppen för webbplatsen.

För att komma åt översatt material på myndigheters webbplatser bör man vara en van Internetanvändare och relativt duktig på svenska. Detta drabbar särskilt de invandrare som kommer från länder där den tekniska nivån är låg och datorvanan inte så utbredd som i Sverige.

De åtgärder som invandrare själva föredrar, det vill säga tydlig grundinformation på bra och enkel svenska, begreppsförklaringar samt enhetlig översättningspolicy, saknas till stor del på statliga myndigheters och bolags webbplatser. Det kan hänga samman med det faktum att invandrarna sällan fått komma till tals när myndigheter har byggt upp sina webbplatser. Myndigheter betraktar inte invandrare som en målgrupp eller grupp som har särskilda behov eller förutsättningar då det gäller att kommunicera via myndigheternas webbplatser. Detta kan förklara myndigheternas bristande intresse för att anpassa sina webbplatser för invandrare.

10.3.7. Kommuner informerar nyanlända på hemsidorna

I Integrationsverkets inventering tog både statliga myndigheter och kommuner upp behovet av samordning av samhällsinformationen till nyinvandrade och man efterlyste också stöd och underlag för

sin egen informationsproduktion. Det fanns 1999 också en del planer på Integrationsverket. Bl.a. hade man då inlett ett samarbete med Samhällsguiden och Sverige Direkt och verket planerade att starta en samverkansgrupp med myndigheter och intresseorganisationer som skulle samarbeta och samordna samhällsinformationen till invandrare. Verket planerade även att hålla uppgifter om målgrupper, aktuella språk och kanaler för att nå invandrare tillgängliga på sin hemsida. Därutöver skulle en guide för hur samhällsinformation till nyinvandrade borde produceras, spridas och samordnas.

Något samarbete med Sverige Direkt eller Samhällsguiden har inte utvecklats och inte heller har någon samverkansgrupp med myndigheter och intresseorganisationer etablerats. På verkets hemsida finns inga uppgifter om målgrupper, aktuella språk och kanaler men däremot har en guide tagits fram, Nå ända fram, som innehåller råd och tips om vad man bör tänka på när man ska producera information till invandrade. Med anknytning till det boendeinformationsprojekt som behandlats i tidigare avsnitt tog verket även fram en kortfattad guide som ger rekommendationer till kommunerna att inrätta platser på de kommunala hemsidorna som vänder sig till nyanlända.

Integrationsverkets genomförde i januari 2002 en enkät som skickades till dåvarande 289 kommuner där de ställde frågor om kommunens information till nyanlända. 133 kommuner svarade och 22 uppgav att de hade information till nyanlända på sin hemsida. 15 kommuner hade enbart informationen på svenska, tre hade den på lätt svenska och i fyra kommuner fanns informationen på 2–9 språk utöver svenska. 29 kommuner uppgav sig antingen arbeta med eller ha planer på att göra information till nyanlända på hemsidan.

10.4. Samlad skriftlig samhällsinformation

Tanken på att erbjuda nyinvandrade en samlad information om det svenska samhället tog under 70-talet först gestalt i en samverkan mellan ett 10-tal statliga myndigheter där dåvarande Invandrarverket hade ett samordnande uppdrag. Med en gemensam grafisk form som främsta sammanhållande element producerade de berörda myndigheterna informationsbroschyrer på de då vanligaste invandrarspråken. Broschyrerna samlades därefter i ett gemensamt paket – därav beteckningen ”Sverige-paketet” – som lagerhölls och distribuerades av Invandrarverket till alla som beviljats permanent

uppehållstillstånd. Varje myndighet ansvarade för innehåll, produktion och finansiering av sina respektive broschyrer liksom av uppdateringar och nytryck.

Hanteringen av Sverige-paketet innebar en hel del problem. Olika myndigheter tryckte – på grund av medelsbrist eller prioriteringar – olika stora upplagor och uppdateringar skedde när respektive myndighet fann det påkallat. Det medförde att ”paketen” ibland saknade vissa broschyrer och administrationen av Sverige-paketet blev tidvis mycket arbetskrävande. Restnoterade broschyrer skulle i efterhand sändas till de nyanlända som fått ofullständiga paket och i redan färdiga paket skulle ibland någon enstaka broschyr bytas ut eftersom en ny och uppdaterad upplaga tryckts. Problemen ökade också i takt med att invandringen ändrade karaktär och ställde krav på översättningar till flera och nya språk.

Under 80-talet utvecklade de samverkande myndigheterna, som nu också blivit fler, en ny samlad samhällsinformation i form av en enda bok, Sverige-boken. Invandrarverket kunde med särskilda projektmedel och bidrag från de berörda myndigheterna ansvara för redigering, översättning och tryckning liksom för distributionen. Den skedde fortfarande i anslutning till beviljade uppehållstillstånd vilket innebar att i princip alla nyinvandrade rent fysiskt fick tillgång till samhällsinformationen. I vilken utsträckning informationen också användes av mottagarna var svårare att utröna. Olika uppföljningar visade på problem bl.a. med översättningarna – i vissa språk skiljer sig skriv- och talspråk högst väsentligt från varandra – men också med att invandrare från många länder var ovana vid att ta till sig eller lita till tryckt myndighetsinformation. Ytterligare ett problem gällde innehållet i samhällsinformationen och hur helt ny och obekant samhällelig service skulle kunna presenteras på ett sätt som blev begripligt för människor med mycket varierande bakgrund och erfarenheter. Genom rena översättningar var detta knappast möjligt och inför 90-talets fortsatta utveckling av samhällsinformationen började språk- och länderanpassning att diskuteras.

Omfattningen och detaljeringsgraden i samhällsinformationen bjöd även den på utmaningar i synnerhet när det samtidigt tenderade att bli förändringar i samhällsservicen allt oftare. Kostnaderna för totalrevideringar och tryckning av böcker på ett stort antal språk var stora och eftersom invandringen är närmast omöjlig att förutspå kunde inte heller de olika språkupplagorna lätt dimensioneras efter de olika språkgrupper som anlände. Ett sätt att möta svårigheterna blev att minska detaljeringsgraden i samhällsinform-

ationen och resultatet blev därför under 90-talet en bantad, men fortfarande samlad, Sverige-information som i gengäld fanns på flera språk och i något fall också var direkt skriven och anpassad för en viss språkgrupp (finsktalande).

10.4.1. Förberedelser inför 2000-talet med sikte på Internet

IT-utvecklingen under 90-talet innebar att nya medier etablerades och inför den fortsatta utvecklingen av samhällsinformationen till nyinvandrade riktades intresset mot Internet och olika webblösningar. En samlad webbaserad samhällsinformation skulle kunna lösa ett av de stora problemen med samlad samhällsinformation, nämligen behovet av löpande uppdateringar. Istället för att skriva, översätta och trycka hela böcker, som med ojämna mellanrum måste makuleras för att uppdateras och nytryckas, skulle samhällsinformation på en hemsida – rent tekniskt – lättare kunna uppdateras och hållas a jour. Samtidigt kvarstår problemen med a jourhållningen oanfrätta när det gäller att bevaka förändringar, skriva begripliga manus och översätta. Tekniskt sett underlättas också distributionen av informationen när den sker via Internet men i gengäld uppstår ett nytt tillgänglighetsproblem: hur många av de nyanlända har tillgång till och kan söka och hitta information på Internet?

För att möta 2000-talets behov och möjligheter utvecklade Stiftelsen Invandrartidningen under andra hälften av 90-talet försöksvis en webbaserad samhällsinformation på flera språk, SverigeFakta på nätet, som baserades på den löpande samhällsinformation, som tidningen producerade och publicerade i tryckt form. Den innehållsmässiga grunden utgjordes av den tryckta Sverigeinformation som Invandrarverket i samverkan med andra myndigheter introducerat i början av 90-talet. Stiftelsen Invandrartidningen skulle under loppet av ett år systematiskt arbeta sig igenom hela materialet, uppdatera det och arbeta in de förändringar som gjorts inom de olika samhällsområdena. De skulle också svara för översättningar på de språk som var relevanta för de största nyanlända grupperna. Det uppdaterade materialet publicerades dels löpande i Invandrartidningens olika språkversioner men även som en elektronisk webbaserad version av SverigeFakta. Materialet skulle samtidigt kunna användas för produktion av en ny samlad samhällsinformation i tryckt version, som skulle kunna erbjudas de nyanlända, som inte hade tillgång till eller var vana vid att arbeta

med datorer och Internet. Man undersökte möjligheterna att arbeta med en print-on-demand-metod för att därmed undvika problemen med stora upplagor föråldrade trycksaker. Utvecklingsarbetet påbörjades men fick av naturliga skäl avbrytas när dels Stiftelsen Invandrartidningen upphörde att existera, dels det övergripande ansvaret för samhällsinformation till invandrare förändrades och överfördes till det nyinrättade Integrationsverket.

10.4.2. Nuläge och framtidsplaner för samhällsinformationen till nyanlända

Integrationsverkets ansvar för samhällsinformationen till nyanlända anger inte klart att verket ska producera samhällsinformation. Enligt instruktionen ska Integrationsverket ”verka för att nyanlända invandrares behov av stöd uppmärksammas samt att behovet av särskild samhällsinformation tillgodoses”. Integrationsverket har emellertid inom ramen för sitt uppdrag utvecklat den tidigare beskrivna boken ”Sverige – en pocketguide” med svensk webbversion i pdf-format på hemsidan. Under 2003 har webbversionen också uppdaterats och verket planerar även att uppdatera de fyra språkversionerna (på lätt svenska, engelska, franska och arabiska), översätta boken till ytterligare språk (serbiska/bosniska/kroatiska) och lägga ut samtliga språkversioner på hemsidan. Därutöver finns planer på att utveckla de elektroniska versionerna så att de blir lättare att söka i och hämta information ur.

10.5. Samhällsinformation föremål för mycket utvecklingsarbete

Parallellt med arbetet med att utveckla samhällsinformation till invandrare har samhällsinformationen och -servicen till alla medborgare varit föremål för många försök och mycket utvecklingsarbete under 90-talet. Ett tidigt exempel på samlad samhällsinformation utgjordes av Samhällsguiden, som från början var ett initiativ från Byråkratiutredningen och publicerades i bokform från slutet av 70-talet. Nya uppdaterade utgåvor av Samhällsguiden publiceras vartannat eller vart tredje år. Efter 1995 har Samhällsguiden getts ut årligen och kan köpas i bokhandeln och den finns också på Internet där den uppdateras löpande. Sveriges Riksdag ansvarar idag för denna samlade samhällsinformation, som har ambitionen

att tjäna som vägledning för dem som vill orientera sig om såväl demokrati som service inom den offentliga verksamheten. Samhällsguiden innehåller emellertid endast information på svenska (och teckenspråk).

Sverige Direkt, är det offentliga Sveriges portal på Internet och fungerar som en gemensam ingång till myndigheters och kommuners egna hemsidor. Sverige Direkt utvecklades ur projektverksamhet med det s.k. Toppledarforum under 90-talet men är sedan årsskiftet 2003 en permanent verksamhet förlagd till Statskontoret, som samtidigt även fick ansvar för Rättsdatabasen, där lagar, förordningar m.m. finns tillgängliga. Den enda information på andra språk än svenska som finns på Sverige Direkt är tills vidare viss elementär information om själva portalen. Sverige Direkt innehåller heller inte någon bearbetad samhällsinformation anpassad till olika målgrupper utan är främst en vägvisare till olika offentliga hemsidor. Dessa hemsidor kan sedan ha helt olika innehåll och struktur och även ha olika målgrupper beroende på varierande inriktning, uppdrag och ambitioner.

De medborgarkontor, som regeringen i den invandrarpolitiska propositionen knöt vissa förhoppningar till när det gällde samhällsinformation till nyanlända, har ännu inte fått någon fast form. Tankarna på att etablera lokala kontaktpunkter för information från den offentliga förvaltningen till medborgaren föddes i mitten av 80-talet och riksdagen fattade beslut om försöksverksamhet 1994 (prop.1993/94:187). Därefter har det skett en utveckling mot att även vissa förvaltningsuppgifter skall kunna handläggas på medborgarkontor och att olika myndigheter utför sådana uppgifter för varandras räkning. Den rättsliga möjligheten för myndigheter att utföra förvaltningsuppgifter för varandras räkning tillkom 1997 genom försökslagstiftning (prop. 1996/97:90) om samtjänst vid medborgarkontor.

När riksdagen 2002 på nytt prövade försöksverksamheten med medborgarkontor (prop. 2001/2002:109) redovisade regeringen att det fanns 100-talet medborgarkontor i ca 40 kommuner. De flesta medborgarkontor koncentrerade sig enbart på kommunal verksamhet men det fanns även medborgarkontor där både kommunala och andra myndigheter hade samlokaliserat verksamheter och där var och en hade sin egen personal. På vissa medborgarkontor bedrevs också integrerad verksamhet, där olika myndigheter med stöd av 1997 års försökslag utförde olika förvaltningsuppgifter för varandras räkning. Med hänvisning till en lång rad pågående utredningsuppdrag beslöt riksdagen att förlänga försöksverk-

samheten med medborgarkontor till 31 juli 2004. Medborgarkontorens betydelse för nyinvandrade består främst i att de i viss utsträckning etablerats i utsatta bostadsområden med stor andel utrikes födda bland de boende. De har kunnat fungera som ställen där de boende i första hand kunnat få muntlig samhällsinformation som kunnat stödjas med skriftlig information i den mån sådan funnits tillgänglig för medborgarkontoren. Däremot har inte medborgarkontorens uppgift varit att framställa samhällsinformation.

Till de utredningar och uppdrag som regeringen hänvisade till hörde den pågående utvecklingen med s.k. 24-timmarsmyndigheter, som initierats i regeringens propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136). Där underströks det angelägna i att ta tillvara informationsteknikens möjligheter för att förenkla och förbättra kontakterna med myndigheterna för medborgare och företag. I propositionen Ett informationssamhälle för alla (prop. 1999/2000:86) slog regeringen bland annat fast att utvecklingen av 24-timmarsmyndigheter, dvs. myndigheter som är elektroniskt tillgängliga för informationsinhämtande och ärendehantering dygnet runt, bör stimuleras. I det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet En förvaltning i demokratins tjänst som lades fram i juni 2000 anges bland annat en rad åtgärder som bör vidtas för att förbättra servicen till medborgare och företag genom informationstekniken.

I juni 2001 beslutade regeringen att uppdra åt Statskontoret att stimulera och stödja utvecklingen av 24-timmarsmyndigheter genom att tillsammans med myndigheterna utveckla och tillhandahålla metoder, vägledning och avtal samt initiera och genomföra samverkansprojekt. Bl.a. har Statskontoret inom ramen för detta uppdrag, som slutredovisades vid halvårsskiftet 2003, undersökt medborgarnas användning av myndigheters elektroniska information och tjänster. Resultatet pekade på en ökande användning i olika befolkningsgrupper, dock har inte de utrikes föddas användning av myndigheternas hemsidor undersökts. I sina förslag till riktlinjer för den fortsatta utvecklingen av 24-timmarsmyndigheter påpekar Statskontoret att elektroniska tjänster inte får utestänga grupper av medborgare och att även traditionella kontaktvägar måste vara tillgängliga och utvecklas. Ännu en studie av elektronisk samhällsinformation presenterades av Statskontoret i slutet av augusti 2003, men inte heller i denna studie har de utrikes föddas – och i synnerhet de nyanländas – användning av samhällsinformation på Internet uppmärksammats.

En nästan fyraårig försöksverksamhet med medborgarterminaler har bedrivits sedan 1999 av sju statliga myndigheter. I detta Projekt Medborgarterminal har den elektroniska informationens och servicens tillgänglighet stått i centrum och myndigheterna har försökt öka tillgängligheten genom att placera ut 140 medborgarterminaler på medborgarkontor, bibliotek och i andra offentliga lokaler. Via terminalerna och en gemensam portal – Medborgartorget – har användarna på ett enkelt sätt fått tillgång till ett brett utbud av myndigheternas informations- och självbetjäningstjänster men även kunnat nå kommunala hemsidor och Sverige Direkt. Under försöksverksamhetens gång, och efter positivt gensvar från allmänheten, menade projektmyndigheterna att medborgarterminalerna borde kunna användas för hela den offentliga sektorns samlade informations- och tjänsteutbud. 2001 föreslog myndigheterna att regeringen skulle ge ett särskilt utredningsuppdrag med denna inriktning.

I avvaktan på regeringens besked drevs försöksverksamheten vidare men vid halvårsskiftet 2003 avslutades Projekt Medborgarterminaler. Projektet menade att MBT-konceptet, förutom att vara en demokratisatsning, också har en integrationsaspekt eftersom den bidrar till att tillgången till myndigheternas e-tjänster i invandrartäta bostadsområden förbättras. Projektet har emellertid inte inneburit att innehållet i de i projektet ingående myndigheternas e-tjänster anpassats till utrikes födda. Medborgarterminalerna har varit ett sätt att nå de olika myndigheternas hemsidor men respektive myndighet har själv ansvarat för innehåll och utformning och eventuell anpassning till användare som inte behärskar svenska.

10.6. Ny delegation och försöksverksamhet för e-tjänster

I juni 2003 beslöt regeringen att tillsätta en delegation för utveckling av offentliga e-tjänster (dir. 2003:81). Syftet med delegationen är att den skall vara pådrivande i utvecklingen och användningen av elektroniska tjänster i offentlig sektor. Målet är bl.a. att öka tillgängligheten till viktig samhällsservice och en utgångspunkt för delegationens arbete skall vara att de elektroniska tjänsterna inte får utestänga grupper av medborgare. Alla medborgare, oavsett kön, ålder, eventuella funktionshinder, etnisk och kulturell bakgrund samt bostadsort, skall ha samma förutsättningar att kunna fullgöra sina skyldigheter och tillvarata sina rättigheter

gentemot det allmänna. Delegationen skall arbeta till 1 november 2006.

Ett regeringsuppdrag har också i juni 2003 givits till Statskontoret, Arbetsmarknadsstyrelsen, Centrala studiestödsnämnden, Riksförsäkringsverket, Riksskatteverket och Tullverket att gemensamt och med utgångspunkt från modern teknik utveckla och pröva nya former för service- och produktionssamverkan. Arbetet skall genomföras i form av regionala samverkansprojekt i första hand inom Skåne, Västra Götalands, Västerbottens och Norrbottens län.

Arbetet syftar till att dessa myndigheter tillsammans och i samverkan med andra intresserade myndigheter skall utveckla, pröva och etablera gemensamma kanaler för mötet med medborgare och företag. När det bedöms lämpligt bör även berörda kommunala och landstingskommunala organ inbjudas att delta i arbetet. Arbetet syftar också till att myndigheterna skall utveckla, belysa och pröva de långsiktiga möjligheterna att över myndighetsgränserna utveckla service-, organisations- och arbetsformer som tar till vara de effektivitetsvinster som en ökad samverkan kan ge. En utgångspunkt – av flera – för uppdraget är att tjänsterna skall utformas och tillhandahållas på ett sådant sätt att de kan användas av alla; medborgare med särskilda behov, som exempelvis personer med annan etnisk bakgrund, äldre och funktionshindrade, skall ha likvärdig tillgång till de tjänster som erbjuds. I uppdraget ingår att pröva hur ett utvidgat samarbete bättre kan tillgodose medborgare med särskilda behov av service, som exempelvis personer med annan etnisk bakgrund, äldre och funktionshindrade. I september 2005 ska uppdraget slutredovisas.

10.6.1. Stärk användarperspektivet i den elektroniska förvaltningen!

Det finns risk att stora grupper av medborgare utestängs från de nya elektroniska tjänsterna, skriver Riksrevisionsverket efter revisionen 2003 av användbarheten och tillgängligheten hos statliga webbplatser. För att undvika att både en digital klyfta och en informationsklyfta uppstår mellan olika grupper av medborgare krävs ett starkare grepp om utvecklingen av den elektroniska förvaltningen. Det behövs ett förtydligande av ansvaret på olika nivåer och utökade krav på webbplatsernas utformning så att dessa blir

mer användbara och tillgängliga, bl.a. för invandrare. Riksrevisionsverket gav följande rekommendationer:

  • Statsmakterna måste klargöra hur myndigheterna ska hantera målkonflikten som uppstår när de ska utveckla den elektroniska förvaltningen utan att dra ner på de traditionella kontaktvägarna
  • Det behövs en heltäckande strategi för den elektroniska förvaltningen där statsmakterna pekar ut vem som har ansvaret för olika uppgifter
  • Delegationen för utveckling av offentliga tjänster bör få i uppdrag att formulera krav på en mer enhetlig utformning av myndigheternas webbplatser
  • Användarperspektivet och webbplatsernas utformning måste ges högre prioritet i statsmakternas, Statskontorets och de enskilda myndigheternas arbete med 24-timmarmyndigheten
  • Någon måste ha ett uttalat ansvar för att formulera tydliga krav och riktlinjer på webbplatsernas utformning samt se till att kraven efterlevs
  • Någon måste ha ansvar för att ge stöd till webbsideägare avseende användarvänlighet, tillgänglighet och webbplatsernas utformning
  • Statskontoret bör få i uppdrag att ta fram en strategi för hur

Sverigedirekt ska kunna få dels en mer framskjuten plats som portal för de statliga webbplatserna, dels fungera som kravställare på webbplatserna.

Statsmakterna behöver klarlägga vilken strategi som ska väljas när det gäller medborgargrupper som saknar tillgång till Internet. Deras möjligheter att köpa egna datorer begränsas av låga inkomster och dålig kreditvärdighet och eftersom de står utanför arbetslivet får de inte heller del av de skattesubventionerade erbjudanden om HemPC-paket, som hittills kostat skattebetalarna ca 2,5 miljarder. Det strategiska valet står mellan att försöka förse även dessa grupper med egna datorer eller att åtminstone garantera dem tillgång till publika terminaler. Utvärderingar av Medborgarterminalerna visar att 60 procent av användarna saknade tillgång till Internet hemma.

11. Individens försörjning och det statliga ersättningssystemet

Individens försörjning och statens ersättning till kommunerna är centrala frågor i utredningsarbetet. I detta avsnitt tar vi upp sådana aspekter som har relevans för utredningens uppdrag att komma med förslag till en introduktionsersättning och att analysera om det statliga ersättningssystemet kan utgöra hinder för en effektiv introduktion.

11.1. Individens försörjning

Introduktionsinsatserna ska bidra till att de nyanlända flyktingarna och deras anhöriga snabbt ska kunna försörja sig själva och bli delaktiga i samhällslivet, men för väldigt många tar det lång tid innan de kan försörja sig genom eget arbete och en del kommer aldrig att göra det. Statistiken visar att av de flyktingar som kom 1997 var det bara 38 procent av männen och ännu färre kvinnor, bara 20 procent, som hade egen försörjning efter tre år (Rapport integration 2002, Integrationsverket). Orsakerna till detta är flera vilket vi visat på andra ställen i betänkandet. För dessa personer liksom för andra som inte klarar sin egen försörjning är försörjningsstödet (tidigare socialbidraget) det yttersta skyddsnätet.

För många nyanlända invandrare har försörjningsstödet blivit den normala försörjningskällan och inte den tillfälliga ekonomiska hjälp som det är tänkt att vara. Det finns också risk för att stödformen hämmar egna initiativ. Eftersom försörjningsstödet är behovsprövat innebär det att en person som anstränger sig för att förbättra sin ekonomi, arbetar extra eller flyttar till ett billigare boende, får stödet reducerat. Det lönar sig alltså inte att försöka förbättra sin situation. Av dessa skäl infördes, som tidigare nämnts, en lag som gjorde det möjligt för kommunerna att i stället för försörjningsstöd betala ut en ny sorts stöd, introduktionsersättning, till flyktingar och andra som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet. Tanken med er-

sättningen är att den ska uppmuntra till ett aktivt deltagande i introduktionsverksamhet och uppmuntra till att ta ansvar för den egna ekonomin. Kommunerna bestämmer själva hur ersättningen ska utformas och vilken storlek den ska ha och kan dra in ersättningen om den uppgjorda introduktionsplanen inte följs. Ersättningen är inte skattepliktig.

Introduktionsersättningen, som infördes 1993, riktades alltså ursprungligen till dem som omfattas av ersättningsförordningen. Eftersom även andra nyanlända invandrare kunde ha samma behov av verksamhet och stöd i början, tyckte Invandrarpolitiska kommittén att alla som deltar i ett introduktionsprogram skulle kunna få introduktionsersättning. Flera kommuner hade också frågat efter den möjligheten. Detta ledde till en lagändring som trädde i kraft 1998 och som gav kommunerna möjlighet att med kommunala medel vidga den personkrets som kan få introduktionsersättning.

Efter de första fem åren hade ett sextiotal kommuner använt sig av möjligheten att införa introduktionsersättning. I den integrationspolitiska propositionen Sverige, framtiden och mångfalden (prop. 1997/98:16) säger regeringen att den statliga myndighet som ska ansvara för uppföljning av introduktionen bör verka aktivt för att fler kommuner väljer introduktionsersättning. Idag, efter ytterligare fem år, är antalet ungefär detsamma. Några nya kommuner har tillkommit, några av de ursprungliga har återgått till försörjningsstöd och några planerar att införa introduktionsersättning. Det är framför allt de större kommunerna som har valt introduktionsersättning. Eftersom det är i de större kommunerna som de flesta bosätter sig, betyder det att det är till antalet många som kan få introduktionsersättning, men det är ändå alltför många som fortfarande har försörjningsstöd som sin normala försörjningskälla. Erfarenheterna har visat att ett långvarigt försörjningsstödsberoende riskerar att passivisera människor. Enligt direktiven ska utredningen därför utgå från att en person som deltar i ett introduktionsprogram ska få sin försörjning genom introduktionsersättning eller på annat sätt än försörjningstöd.

11.1.1. Introduktionsersättningens utformning och lokala variationer

Vikten av att kommunerna själva utformar introduktionsersättningen har understrukits vid ett flertal tillfällen, bland annat för att då bättre kunna ta hänsyn till de lokala förhållandena. Det ingår

också i vårt uppdrag att beakta ”lokala förutsättningar och storlek på flyktingmottagandet”.

Hur har då kommunerna gjort? Vilken nivå läggs ersättningen på och hur administreras den? Vilka krav ställs på den som får ersättningen? Vad är det som bestämmer en kommuns utformning av introduktionsersättning och vilken roll spelar de lokala förutsättningarna?

Det finns bara spridda kunskaper om detta. Integrationsverket ställde några frågor om introduktionsersättningen i en enkät som gick ut till de trettio kommuner där de flesta nyanlända invandrare har bosatt sig de senaste åren. Resultatet, som presenteras i Utveckling av introduktionen för nyanlända invandrare år 2002 (Integrationsverkets rapportserie 2003:02), visar att skälen till att man valt introduktionsersättning varierar från kommun till kommun. Bortfallet var mycket stort, men av de svar man fick in framkom att några kommuner hade konstruerat en introduktionsersättning som inte skiljer sig särskilt mycket från försörjningsstödet, egentligen handlar det inte om mycket mer än ett namnbyte. Några kommuner hade valt en mer schabloniserad ersättning, ofta med en högre ersättningsnivå än försörjningsstödet och då med syftet att skapa incitament för egen försörjning. Andra hade valt en behovsprövad modell. De som hade valt en schabloniserad ersättning sade att deras administrativa kostnader hade minskat.

I samband med uppföljningen av den s.k. överenskommelsen tittade Svenska Kommunförbundet lite närmare på några av de kommuner som infört introduktionsersättning. Förutom de kommuner i Integrationsverkets enkät som hade infört introduktionsersättning inkluderade man de tre storstadskommunerna samt ytterligare sju kommuner med introduktionsersättning i sin uppföljning, totalt sexton kommuner. Kommunförbundet fann att fem av kommunerna hade en behovsprövad ersättning med en nivå något över försörjningsstödsnormen. Tio kommuner hade en icke behovsprövad ersättning som, beroende på hushållssammansättningen, varierade runt 6 000 kr i månaden. Den sextonde kommunen hade valt en mix av de båda principerna. Uppföljningen visade också att kommunerna hade valt 18 år som åldersgräns och att 24 månader var en vanlig utbetalningsperiod.

Kommunerna hade också olika sätt att se på extrainkomster. De principer man utgått från när man hade konstruerat sin ersättningsmodell verkade hänga samman med synen på extrainkomster. Kommuner med försörjningsstödsliknande ersättning tenderade att minska introduktionsersättningen med nettoinkomsten medan

kommuner med högre ersättningsnivåer godkände extrainkomster av varierande storlek.

Utredningen har inte kunnat göra någon egen systematisk genomgång av hur kommunerna byggt upp sina introduktionsersättningar och varför de fått den ena eller den andra utformningen, men vi har i våra kontakter med olika kommuner fått både muntliga och skriftliga beskrivningar av hur man resonerat när man tagit fram sin ersättningsmodell. Vi har också tagit del av en del beräkningar och kalkyler som några av kommunerna haft som underlag för hitta den för kommunen lämpliga introduktionsersättningsmodellen. I några fall har vi tagit del av beräkningar och utkast till ersättningsmodeller som ännu inte har realiserats, men som varit intressanta för att de gett exempel på vilka tankar och avvägningar som kan tänkas ligga bakom ett beslut om att införa introduktionsersättning eller reformera ett redan existerande system. Resultatet av våra sonderingar stämmer bra med vad Integrationsverket och Kommunförbundet funnit. Vi anser vidare att vi fått många belägg för att introduktionsersättningen kan vara utformad på väldigt många olika sätt.

När det gäller nivån på introduktionsersättningarna är spannet stort, från drygt 3 000 kr till över 7 000 kr/månaden. Att skillnaden i ersättning kan bli stor beror på vilka grundprinciper kommunerna valt för att konstruera sin modell och på vad de räknat in i ersättningssumman. Många kommuner utgår från riksnormen i försörjningsstödet och lägger sedan på vad de tycker att ersättningen i övrigt ska räcka till. En del kommuner talar om ”andra utgifter” utan någon närmare precisering när de konstruerar sin introduktionsersättning, andra har noga övervägt vad som bör ingå och preciserat utgifterna. De kommuner som närmare anger vad ersättningen ska räcka till nämner ofta arbetsresor, läkarvård, glasögon, mediciner och hemförsäkring och, i varierande grad, boende, dvs. sådana ”skäliga” kostnader som försörjningsstödet är tänkt att täcka. Nivåerna på introduktionsersättningen påverkar behovet av kompletterande försörjningsstöd. En högre nivå minskar behovet och vice versa. Detta är en aspekt som kommunerna har tagit med i skiftande omfattning i sina kalkyler.

Det vanliga i kommuner som valt en schabloniserad ersättning är att nivån eller snarare nivåerna bestäms av hushållssammansättningen, dvs. den summa som betalas ut till den enskilda individen bestäms av om man är ensamstående eller gift/sambo och om man har barn. Men individbaserad ersättning förekommer också. Även hyresnivåerna i kommunen och om man bor i egen lägenhet eller är

inneboende kan ha varit avgörande för de ersättningsnivåer som en kommun slutligen landar på.

Precis som Integrationsverkets och Kommunförbundets uppföljningar visar växlar synen på vad man får ha för inkomster vid sidan om introduktionsersättningen. Förutom att kommunerna godkänner löneinkomster i olika omfattning har de också olika syn på hur man ska göra med inkomster från de generella bidragssystemen. För det mesta tycks man göra en klar skillnad mellan skattepliktiga inkomster och bidrag som inte är skattepliktiga som t.ex. barnbidrag och bostadsbidrag. Det som inte är skattepliktigt brukar inte påverka ersättningens storlek.

Introduktionsersättningen betalas normalt ut i förskott, men några kommuner har valt att betala ut den i efterskott. Den tid som introduktionsersättningen kan betalas ut för ligger ofta på mellan 18 och 24 månader. Men kortare perioder förekommer och en del kommuner ger också möjlighet till att i särskilda fall förlänga ersättningsperioden. I våra efterforskningar har vi inte funnit någon annan undre åldersgräns än 18 år. I något fall har en kommun undantagit äldre personer från möjligheten att få introduktionsersättning, med hänvisning till att deras introduktionsersättning syftar till att komma ut i arbete och försörjning och det målet är inte relevant för äldre personer.

Den som inte fullföljer det man kommit överens om får avdrag och några kommuner laborerar med krav på återbetalning. Avdragen grundar sig normalt på någon form av närvarorapportering. Närvarorapporteringen kan i sin tur avse olika typer av aktiviteter, mer exakt vad kan bero på vad som står i den individuella introduktionsplanen. Men det verkar som om mycket av rapporteringen handlar om närvaron på sfi-utbildningen.

I vilken utsträckning närvarorapporteringen fungerar bra och faktiskt också används som grund för avdrag har vi begränsade kunskaper om. Vi har fått en del indikationer på att det fungerar bra i kommuner som har lagt introduktionsersättningen på en högre nivå. Sannolikt för att de har mer att förlora på en dålig närvarorapportering och på att inte använda sig av avdragsmöjligheterna. Incitamenten verkat inte vara lika stora om man har en försörjningsstödsliknande ersättning. I våra kommunkontakter har vi fått exempel på att närvarorapporteringen inte alltid fungerar i kommuner med försörjningsstöd eller försörjningsstödsliknande introduktionsersättning och att frånvaro inte alltid har lett till reduktion av ersättningen även om man haft sådana principer fastlagda.

Vad som är giltig frånvaro och om viss typ av frånvaro gör att

introduktionsersättningen reduceras ser olika ut i kommunerna. En del försöker så långt som möjligt sätta regler för frånvaro som liknar arbetslivets. En del lägger in rätt till semesterveckor och då på sommaren, när det normalt inte finns någon sfi-utbildning. Även inskolning av barn, pappaledighet etc. kan vara grund för frånvaro – med eller utan avdrag.

Flera kommuner har öppnat sina introduktionsprogram för andra än de som omfattas av ersättningsförordningen. De menar att den som ändå får sin försörjning tryggad av kommunen genom försörjningsstöd lika gärna kan få introduktionsersättning, eftersom den kopplad till ett introduktionsprogram ger en bättre grund för långsiktig integration.

Några kommuner har ordnat försörjningen genom att anställa de nyanlända och sedan låta dem utföra arbetsuppgifter på en svensktalande arbetsplats på deltid. Resten av tiden är de tjänstlediga för att läsa sfi. En fördel med detta är, menar de, att de kommunmottagna flyktingarna kan inordnas i socialförsäkringssystemet och uppfylla villkoren för att bli medlem i arbetslöshetskassan.

De lokala variationerna

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att ingen introduktionsersättningsmodell är den andra riktigt lik. Detta gäller såväl konstruktionen som de tankar och beräkningar som ligger till grund för hur den konstruerats. Frågan är om den variationsrikedomen är betingad av de lokala förutsättningarna eller förhållandena

Lokala förutsättningar kan betyda många olika saker, någon given definition finns inte. Vilka som redan bor i kommunen, och då inte bara begränsat till utrikes födda, och vad de har för bakgrund skulle kunna vara en viktig lokal förutsättning liksom hur in- och utflyttning till kommunen ser ut. Beskrivningar av den sortens förhållanden finns i en del av det underlag vi tagit del av. En del kommuner har också tagit upp storleken på flyktingmottagandet. Dessa lokala förhållanden är emellertid ofta bara med som en bakgrund när ersättningsmodellen ska tas fram. Också när en kommun använder sig av en faktisk eller uppskattad siffra för inflyttning för att kunna räkna på framtida kostnader för kommunen är det svårt att hävda att den ersättningsmodell som man kommer fram till är en modell som tar hänsyn till lokala förutsättningar. Kommunerna använder snarare underlaget för att pröva olika tänkbara varianter för introduktionsersättningen, och den framtagna

modellen skulle med stor sannolikhet fungera på ungefär samma sätt i en annan kommun. Ett undantag är boendekostnaderna och situationen på bostadsmarknaden som i en del kommuner påverkat vilken nivå man slutligen hamnat på. Å andra sidan finns kommuner som tycker att man inte behöver eller ens ska lägga alltför stor vikt vid en detaljerad anpassning till den lokala bostadssituationen. Det är bättre om individen får ett utrymme att fatta egna beslut om boendet.

Att utgå från lokala förutsättningar skulle också kunna betyda att man, i syfte att effektivisera introduktionen, ser närmare på ortens arbetsmarknads- och utbildningsmöjligheter eller tar reda på vilka lokala aktörer som är kompetenta på vad, om och i så fall hur de skulle kunna involveras i introduktionsarbetet. Man skulle t.ex. kunna föreställa sig att en kommun med bra överblick över arbetsmarknads- och utbildningsutbud och med bra samarbete med presumtiva aktörer och huvudmän skulle våga satsa mer initialt än den kommun som inte befinner sig i en sådan situation. Denna typ av diskussioner, verkar emellertid inte i nämnvärd omfattning ha föregått valet av introduktionsersättningsmodell.

Den slutsats vi drar är att behovet av lokala variationer som speglar lokala förutsättningar och förhållanden i realiteten inte är särskilt stort. Om det finns ett sådant behov är det i varje fall svårt att hävda det varit något som fått genomslag i kommunernas introduktionsersättningsmodeller. Olikheterna mellan uppläggen tycks helt eller nästan helt bero på andra mer eller mindre slumpartade faktorer och – inte minst – vilken inriktning på utformningen som de förtroendevalda har velat ha.

11.1.2. Svårigheter och möjligheter med introduktionsersättning

Har det blivit bättre med introduktionsersättning och i så fall i vilken avseenden? Vilka fördelar finns med ersättningen och vilka är nackdelarna? Vad är svårt och vad är möjligt? Även här saknas bra kunskapsunderlag.

De kostnadsuppföljningar som Integrationsverket har gjort har inte haft fokus på detta slags frågor utan på hur kommunernas kostnader för försörjningsstöd har utvecklats, men de bidrar ändå med vissa kunskaper. ”Det finns en svag tendens att kommuner som använder sig av introduktionsersättning i stället för socialbidrag som försörjningsstöd lyckas bättre än de som håller kvar vid

socialbidraget, om man jämför med kommuner som i övrigt har likartad karaktär”, står det i Integrationsverkets rapport Trenden vänder (2001:04). Skillnaderna är dock inte så stora, men det kan förklaras av att det handlar om långsiktiga processer och då tar det tid innan man kan se några resultat, menar den ansvarige forskaren, Lars Andersson. Den kostnadsuppföljning som gjordes året därpå

Ett steg bakåt? (2002:07) visar att kostnaderna är högre i de kommuner som har introduktionsersättning. Den forskare som har gjort den undersökningen, Mats Hammarstedt tror att det kan ha att göra med de olika sätt som ersättningarna utformats på. Men resultaten är osäkra och de båda forskarna är överens om att man behöver studera frågorna närmare för att kunna komma med mer tillförlitliga utsagor.

Kommunerna själva har inte gjort några mer omfattande studier av hur det gått sedan de infört introduktionsersättning och genomtänkta planer för uppföljning och utvärdering saknas i allmänhet. Ambitionerna med introduktionsersättningarna är ofta allmänt beskrivna och det saknas klara och tydliga mål för vad man vill uppnå. Över huvud taget finns mycket lite av konkreta förväntningar på vad som ska uppnås. Det gör det också svårt att hitta referenspunkter för ett uppföljningsarbete. De få uppföljningar som gjorts i kommunerna tyder emellertid på att det går att konstruera ersättningen på ett sätt som snabbare leder till egen försörjning.

Några kommuner har avsatt mycket tid och resurser för att ta fram en modell för introduktionsersättning. Kommuner som valt en högre nivå för sin ersättning tycks vara mycket medvetna om att det handlar om initialt dyra satsningar som inte kommer att ge utdelning förrän längre fram i tiden. Ett problem som dessa kommuner har är således att det tar tid innan de kan avläsa resultatet. Det verkar också som om kommuner som valt en högre ersättningsnivå är mer intresserade av att kunna visa om deras antaganden varit riktiga. De har mer att förlora på om ekvationen inte går ihop.

De samlade erfarenheterna och kunskaperna talar för att om man väljer en schabloniserad ersättning som avviker mer än marginellt från försörjningsstödet leder det till mindre administration. En behovsprövad ersättning som innebär kontroll av kvitton, intyg etc. tar mycket tid. Med enklare administration kan man frigöra personresurser och arbeta mer arbetslivsinriktat. Sedan de infört introduktionsersättning i en av de kommuner som utredningen haft kontakt med arbetar numera bara en av de cirka tio personerna på flyktingmottagningen med försörjningsfrågor medan övriga kan

ägna sig uteslutande åt arbetslivsinriktat arbete Tidigare hade samtliga på flyktingmottagningen använt en stor del av sin tid till behovsprövning. Kommunen har också noterat att den högre ersättningen innebär att den mycket sällan behöver kompletteras med försörjningsstöd, något som också har minskat besöken hos socialtjänstens handläggare.

Flera kommuner har påpekat att en av fördelarna med en ersättning över försörjningsstödsnivå är att det stärker individens integritet, eftersom personen i fråga får ta ett större ansvar för sin egen ekonomi och inte hela tiden behöver be om pengar och bli prövad. Kommunen blir också mer angelägen om att kunna tillhandahålla heltidssysselsättning och utarbeta en bra introduktionsplan, som man sedan också anstränger sig att följa. Några kommuner har också mycket medvetet valt att räkna in bostadskostnaden i introduktionsersättningen på ett sätt som gör att individen kan få mer pengar kvar i plånboken om de väljer ett billigare boende.

Utredningen har i sina kontakter med kommunerna fått höra att det kan vara svårt för politikerna att fatta beslut om en ersättningsnivå som är mer än marginellt högre än försörjningsstödsnormen. De är rädda för negativa reaktioner bland kommuninvånarna. Det skulle därför vara en fördel om ersättningsnivån fastställdes uppifrån. Andra kommuner tycker att det är svårt att hitta rätt nivå på ersättningen. Det krävs en hel del utredningsarbete för det och det är inte alltid man har kompetens och resurser för det. Utredningen har också haft kontakt med kommuner som inte kommer fram till något beslut för att beslutsfattarna inte kan enas om på vilken nivå ersättningen ska läggas.

Även om det hade funnits flera och bättre kommunala uppföljningar skulle det antagligen ha varit svårt att säga något generellt om fördelar och nackdelar med en introduktionsersättning. Eftersom kommunerna valt så olika modeller för introduktionsersättningen skulle det knappast gå att jämföra den ena kommunen med den andra och det skulle vara svårt att över huvud taget säga något om effekterna. En enhetlig ersättning skulle göra det lättare att följa upp vad som uppnåtts och varför. För de kommuner, ofta mindre, som ännu inte har infört introduktionsersättning, skulle det sannolikt också vara en fördel med en statligt – ”uppifrån” – beslutad ersättningsmodell. Då skulle de slippa avsätta resurser för att ta fram en lokal variant, när det mesta tyder på att en ersättningsmodell som är densamma för hela landet skulle fungera lika bra.

11.2. Den statliga ersättningen till kommunerna

Som tidigare nämnts ersätter staten kommunerna med ett särskilt bidrag som är tänkt att täcka de initiala kostnaderna för flyktingmottagandet. För andra invandrare än de som omfattas av ersättningsförordningen finns inget specialdestinerat statsbidrag, den invandringen har inte betraktats som ett statligt ansvar på samma sätt som flyktinginvandringen. Men de särskilda behov av samhällets stöd som personer med utländsk bakgrund kan tänkas ha beaktas i fyra av de modeller för kommunala verksamheter som ligger till grund för kostnadsutjämningen mellan kommunerna, nämligen de som rör individ- och familjeomsorg, äldreomsorg, grundskola respektive barn och ungdom med utländsk bakgrund. I modellen för individ- och familjeomsorg ingår, för att nämna ett exempel, faktorn utrikes födda flyktingar och nära anhöriga som vistats i landet 3–9 år samt övriga utrikes födda från länder utanför Norden och EU som vistats i Sverige 0–19 år.

I september 2001 tillkallade regeringen en kommitté, Utjämningskommittén (dir. 2001:73), för att utreda delar av det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet. Utredningen ska bland annat ta reda på om målen för utjämningssystemet uppnås när det gäller strukturella kostnadsskillnader och undersöka möjligheterna att förenkla statsbidrags- och utjämningssystemet. Utjämningskommittén ska redovisa sitt uppdrag senast den 1 oktober 2003. I en kartläggning och analys av statsbidragen som Statskontoret gjort på uppdrag av Utjämningskommittén (Statsbidraget till kommuner och landsting 2003:5), kommer man fram till att flertalet av de verksamhetsanknutna bidragen kan inordnas i det generella statsbidraget, men att man kan behöva göra förändringar i kostnadsutjämningen. Det skulle kunna ske genom att man inför ytterligare modeller eller modifierar befintliga så att man minskar risken för över- eller underkompensation.

11.2.1. De nuvarande ersättningarna till kommunerna

Beskrivningar av det nuvarande statliga ersättningssystemet för flyktingmottagande och dess föregångare finns på flera ställen i kapitlet om flyktingmottagande och introduktion, så här ges bara en kort översikt.

Det nuvarande systemet för statlig ersättning började användas år 1991. Tidigare ersattes kommunerna för en stor del av sina fak-

tiska kostnader, nu infördes en schabloniserad form av ersättning vars syfte var att stimulera kommunerna till effektiva introduktionsinsatser. Det var bland annat med individualisering av introduktionen och samverkan med andra ansvariga aktörer som insatserna var tänkta att effektiviseras.

Den statliga ersättningen för flyktingmottagande och introduktion består av flera delar och betalas ut till både kommuner och landsting. De kommuner som har en överenskommelse om flyktingmottagande med Integrationsverket, den myndighet som också har hand om utbetalningarna, får varje år en grundersättning. Beloppet är detsamma för alla kommuner oavsett av hur många flyktingar som kommer att bosätta sig i kommunen. Grundersättningen är tänkt att täcka en del av kommunens administrativa kostnader för flyktingmottagandet. För varje flykting och övriga som omfattas av ersättningsförordningen får kommunen sedan en schabloniserad ersättning som är olika stor för vuxna, barn under 16 år respektive äldre som fyllt 65 år. Schablonersättningen är konstruerad för att täcka kommunernas ökade kostnader under tre och ett halvt år.

Förutom dessa två typer av ersättningar kan en kommun ansöka om ersättning för särskilda kostnader för äldre, sjuka eller funktionshindrade och för barn utan vårdnadshavare. Dessutom kan en kommun ansöka om ersättning för extraordinära kostnader som inte täcks av andra ersättningar. Integrationsverket kan också efter ansökan från en kommun eller ett landsting lämna ersättning för vissa hälsoundersökningar och för vissa vårdkostnader. Samtliga dessa ersättningar regleras i förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. Inom ramen för anslaget för extraordinära kostnader har Integrationsverket under några år kunnat ge ekonomisk kompensation vid organiserad flytt från storstadsregionerna.

Från och med januari 2003 infördes ett särskilt äldreförsörjningsstöd (prop. 2000/01:136) för personer som är 65 år och äldre som inte kan få sin försörjning tillgodosedd inom pensionssystemet. Eftersom en stor del av dem som kan komma ifråga för det nya stödet är invandrare minskar kommunernas kostnader för försörjningsstöd, något som ledde till att schablonbeloppet för äldre sänktes samtidigt som det nya äldreförsörjningsstödet infördes.

Flyttningar från en kommun till en annan har inneburit problem för systemet med schablonersättning. Till en början betalades halva beloppet ut när flyktingen i fråga bosatte sig i kommunen och den

andra halvan efter ett halvår. Om flyktingen flyttade till en annan kommun efter det första halvåret fick den nya kommunen ingen ersättning från staten. Detta ledde till förändringar av utbetalningarna. Idag betalas 20 procent av summan ut vid mottagandet och 10 procent kvartalsvis till dess att två år gått från första mottagandet. Under de första 18 månaderna får inflyttningskommunen en extra ersättning på 20 procent av schablonbeloppet.

Förutom det som ingår i den statliga ersättningen för flyktingmottagande har det från och till förekommit andra särskilda bidrag till kommunerna som direkt eller indirekt haft den invandrade befolkningen som målgrupp. Ett exempel på det är storstadspolitiken, eller storstadssatsningen som den också har kallats, vars syfte är att ge storstadsregionerna goda förutsättningar för tillväxt och att ”bryta den sociala, etniska och diskriminerande segregationen” (prop. 1997/98:165). Under perioden 1999–2003 har staten avsatt 2 miljarder kronor som sju storstadskommuner kunnat använda för finansiering av insatser i tjugofyra bostadsområden som har betecknats som särskilt utsatta för en negativ segregation. I samtliga dessa bostadsområden bor en stor andel invandrare och flera av de projekt som satts igång i bostadsområdena har haft nyanlända invandrare som målgrupp. Via Integrationsverket har det också funnits särskilda medel som kommunerna kunnat få för att i projektform utveckla verksamhet som riktar sig till nyanlända invandrare. Tidigare har det också funnits särskilda konjunkturbidrag som kommunerna kunna få då arbetsmarknadschanserna bedömts som särskilt dåliga för de som invandrat.

11.2.2. Räcker ersättningen?

Vilka kostnader har kommunerna? Räcker statens ersättning? Detta är frågor som varit föremål för stundom mycket livlig diskussion ända sedan sjuttiotalets senare hälft, när det stod klart att flyktinginvandring inte var någon tillfällig företeelse och utan något som både stat och kommun måste räkna med i framtiden. Sedan mitten av nittiotalet har det gjorts sju nationella uppföljningar av kommunernas kostnader. Integrationsverket har sedan sin tillkomst haft ansvaret för uppföljningarna, tidigare var det först regeringskansliet och sedan Invandrarverket som genomförde undersökningarna. Den första uppföljningen avsåg de flyktingar som kom år 1991. I den senaste undersökningen analyserades kostnaderna för 1998 års flyktingkontingent. Kostnaderna har följts

och analyserats under de tre och ett halvt år som den statliga ersättningen är tänkt att täcka.

De första uppföljningarna gjordes som urvalsundersökningar, vars resultat man sedan viktade för att kunna uppskatta den totala kostnaden för alla kommuner. I de första uppföljningarna hade man ambitionen att fånga in alla aktiviteter och verksamheter som en kommun kunde tänkas ha för de nyanlända. Undersökningsmetoden visade sig vara mycket tidskrävande både för urvalskommunerna och för de som gjorde undersökningarna och det var svårt att få in de data som behövdes, bland annat för att det var svårt att hitta kostnaderna i de kommunala redovisningssystemen. Efter de första uppföljningarna började man därför utnyttja registerdata som kompletterades med andra typer av data.

Vid Integrationsverkets uppföljning av de flyktingar som kom 1995 och 1996 (Räcker ersättningen? 2000:13) gjordes för första gången en totalundersökning som baserades på registerdata. Med den metoden kunde den del av kostnaderna som rör försörjningen anges exakt. Resterande kostnader, som visade sig utgöra ungefär en tredjedel det året, fick man göra kvalificerade uppskattningar av. Vid en jämförelse med tidigare betydligt krångligare och mer tidskrävande uppföljningar konstaterar den ansvarige forskaren, Lars Andersson, att tillförlitligheten med den nya metoden var lika stor som med den tidigare använda metoden. Han tar också upp problemet med att använda registerdata för andra kostnadsposter än försörjningen. Man kan inte utläsa kostnaderna för ett visst års flyktingkontingent ur den kommunala finansstatistiken, eftersom en kommuns kostnader för flyktingmottagandet ett visst år innefattar flera års flyktingkontingenter. Kostnadsanalyserna visade att andelen kostnader som inte går till försörjning är tämligen konstant över tiden, något som ledde till att de två senaste årens uppföljningar begränsades till en analys av försörjningskostnadernas utveckling. Den begränsningen motiverades också med att försörjningsstödskostnaderna är en så viktig och bra indikator på integration, eftersom behovet av försörjningsstöd speglar graden av egen försörjning.

Uppföljningarna visar att fram till mitten av nittiotalet fick kommunerna i princip full kostnadstäckning för flyktingmottagandet. Med de flyktingar som kommer 1995 och 1996 blev det en stor försämring för kommunerna, en försämring som helt och hållet berodde på att försörjningsstödskostnaderna ökade. Kostnadsökningen drabbade storstäderna med förortskommuner och andra större städer medan övriga kommuner fick ett överskott. De flykt-

ingar som kom året därpå, 1997, bröt den uppåtgående trenden. Den genomsnittliga försörjningskostnaden för den kontingenten är realt sett den lägsta under hela nittiotalet. En gynnsam åldersstruktur hos dem som kommit och en förbättrad egen försörjning förklarade en stor del av förändringen. Särskilt gynnsam var utvecklingen i industrikommuner och mindre och medelstora kommuner. Storstäderna och deras förorter låg fortfarande över kostnadsgenomsnittet.

I den senaste kostnadsuppföljningen som vi har kunnat ta del av (Ett steg bakåt? 2002:07), visar analysen som titeln på rapporten antyder att trendbrottet i föregående års kostnadsuppföljning inte var bestående. I jämförelse med 1997 års flyktingkontingent visade nämligen resultatet på ett ökat behov av försörjningsstöd. Däremot minskade behovet av försörjningsstöd snabbare för de flyktingar som kom 1998 jämfört med dem som kom 1997. Precis som tidigare undersökningar hade visat bärs de största kostnaderna av storstäderna och deras förortskommuner, både genomsnittligt och i absoluta tal. Industrikommunerna har också i denna uppföljning en högre andel i egen försörjning, vilket förklaras med en bättre arbetsmarknad. Studien visar att de som flyttar under undersökningsperioden kan förbättra sina möjligheter till egen försörjning. Det gäller både de som flyttar från storstäderna och de som flyttar från andra kommuntyper, industrikommunerna undantagna. Det intressanta är att också de som flyttar till storstäderna klarar sig bättre på egen hand, i motsats till dem som initialt bosätter sig där och bor kvar hela undersökningsperioden. Mats Hammarstedt, ansvarig för undersökningen, tycker att man måste fråga sig vad det är som gör att nyanlända flyktingar som bosätter sig i storstäderna inte får arbete när det finns efterfrågan av på arbetskraft och när städerna drar till sig såväl infödd som invandrad arbetskraft från andra delar landet. ”Den samlade lärdomen av studien”, menar Hammarstedt, ”är därför att arbetsmarknadsläget så långt som möjligt bör var vägledande i de fall myndigheter medverkar vid bosättning av flyktingar”. Den lärdomen går väl ihop med många andras – forskares och praktikers.

Kostnadsuppföljningarna ger många viktiga kunskaper om kostnadsutvecklingen, men de ger inte alla svar på frågan om ersättningen räcker. De senaste kostnadsuppföljningarna har inte fördjupat sig i intäkterna och kostnadsanalysen har begränsats till försörjningen. De avgränsningar av kostnadsuppföljningarna som vuxit fram med åren är väl motiverade, men det kan finnas behov av att kompletterande studier. Man skulle t.ex. kunna titta lite när-

mare på hur kostnaderna förhåller sig till de olika typer av ersättningar som en kommun kan erhålla. Även kostnaderna för kvotflyktingar och personer med tidsbegränsade uppehållstillstånd skulle behöva granskas närmare. Det skulle också vara intressant att jämföra kostnadsutvecklingen för flyktingkategorin jämfört med andra kategorier invandrare samt hur kostnaderna förhåller sig till intäktssidan under en längre tidsperiod.

Med de resurser som utredningen haft till sitt förfogande har det inte funnits möjligheter att formulera och genomföra några kompletterande undersökningar. Om de förslag som utredningen lägger realiseras finns anledning att se över behovet av studier som kompletterar kostnadsuppföljningarna. Det skulle också vara intressant att göra en mer övergripande, samhällsekonomisk uppföljning av de tidiga insatserna, något som Integrationsverket tidigare har haft planer på att initiera.

11.2.3. Fördelar och nackdelar med ett riktat bidrag

Den riktade statliga ersättningen kom till för att kommunerna skulle kunna utveckla en bra verksamhet för de flyktingar som de tog emot i kommunen. Det är emellertid svårt att se på vad sätt den riktade ersättningen bidragit till att utveckla verksamheten. Helt visst bidrog ersättningen till en början till att introducerande insatser för nyanlända kom i blickpunkten på ett sätt som de inte annars skulle ha gjort. De flesta kommuner tyckte också till en början att det nya statsbidragssystemet hade lett till nya idéer för introduktionsarbetet, efter dryga tio år kan emellertid flera negativa effekter iakttas.

För att schablonersättningen ska betalas ut måste kommunen ha upprättat en introduktionsplan tillsammans med den enskilda individen. Sedan flera år tillbaka sker utbetalningen av ersättningen emellertid med automatik vilket gör att Integrationsverket, bara kan göra stickprovskontroller. I vissa fall finns det dessutom goda skäl att göra undantag från kravet på introduktionsplan, enligt handläggare på Integrationsverket, t.ex. för äldre dementa personer eller sådana som placeras direkt på ett sjukhem.

Både utredningens och andras erfarenheter ger många belägg för att existensen av en introduktionsplan inte är någon garanti för bra introduktionsinsatser och en långsiktigt hållbar integration. Det mesta tyder istället på att det är helt andra saker som leder till att flyktingar och andra nyanlända invandrare blir självförsörjande. Det

finns inte heller några belägg för att det riktade statsbidraget leder till bra introduktionsplaner och en effektiv integrationsprocess. I stället har introduktionsplanen blivit ett dokument som kommunen måste ha för att de ska få schablonersättningen utbetald.

Den fråga en del ställer sig är om introduktionen skulle blir bättre om staten kunde kräva tillbaka en redan utbetald schablonersättning om det visar sig att introduktionsplanen inte är tillräckligt bra, något som inte går att göra i dag. Följdfrågan blir då hur en bra, eller godkänd, introduktionsplan skulle se ut, hur detaljerad den skulle behöva vara och vilken kompetens som skulle behövas för att ta ställning till om planerna håller måttet.

Om man tror att individualisering är viktigt för integrationsprocessen och vid upprättandet av introduktionsplaner blir det sannolikt svårt att formulera generella kriterier för vad som är en godkänd plan. Alternativet är att staten tar ställning till varje individuell plan. Utredningen tycker inte att staten ska lägga sina resurser på den nivån. Om man till det lägger att det för vissa kommuner antagligen inte skulle spela så stor roll om de fick betala tillbaka en och annan schablonersättning – vi utgår då från att flertalet kommuner kommer att kunna åstadkomma planer som blir godkända – medan det för andra kommuner skulle bli mycket kännbart och kanske få negativa spridningseffekter, t.ex. att sfikursen får läggas ner på grund av resursbrist, kan vi inte dra någon annan slutsats än att man måste hitta andra incitament för en effektiv introduktion.

Ett annat problem är den uppdelning av schablonen som görs mellan kommuner när en person flyttar. Administrationen blir krånglig och dessutom utgår schablonersättningen ibland för en vistelse som är så kort att kommunen knappast hinner göra någon introduktionsplan. Många personer är bokförda i en viss kommun bara några dagar eller någon vecka. I flera sådana fall har Integrationsverket i dialog med den aktuella kommunen kunnat stoppa utbetalningen av schablonen med hänvisning till att det inte funnits någon introduktionsplan.

Den som skriver en överenskommelse med Integrationsverket får en grundersättning även om man skriver ett så kallat nollavtal. Det betyder att grundersättningen inte fungerar som ett incitament att teckna en överenskommelse om mottagande utan en ersättning för något som båda parter är överens om kommer att vara ett faktum, nämligen att det inom det kommande året kommer att bo ett antal personer som har fått uppehållstillstånd i kommunen. Grundersättningen tycks inte heller på något påtagligt sätt ha ökat

intresset för att ingå en överenskommelse med Integrationsverket, inte ens i de mindre kommunerna där grundersättningen bör ha en större betydelse ekonomiskt sett än i de större.

I den utsträckning som utredningen funnit exempel på regionalt och interregionalt samarbete har det inte varit tack vare det riktade statsbidraget. Det finns inga sådana incitament inbyggda i ersättningssystemet. Ersättningen uppmuntrar inte till samarbete och samverkan på något annat eller bättre sätt än andra medel som kommunen förfogar över. För att få igång ett regionalt och interregionalt samarbete behöver andra vägar prövas. Vi återkommer till det i våra förslag.

Eftersom det är helt upp till en kommun hur och till vad man vill använda den riktade ersättningen, föreställde sig staten att det skulle inspirera kommunerna till ett effektivt resursutnyttjande, och blev det pengar över kunde kommunerna använda dem till annat. Så enkelt fungerar det emellertid inte. Hindren är många. Vi har sett exempel på hur ett effektivt samarbete mellan kommunala enheter förhindras av det enkla faktum att var och en ser till sina egna intressen i första hand. Finns det en flyktingmottagning med egna resurser behöver andra enheter inte släppa till sina resurser även om det sammantaget skulle visa sig vara mindre kostsamt och leda till bättre resultat. De ettåriga budgetarna gör också långsiktigare satsningar till en illusion. Varje enskild handläggare måste hålla sig till de för året tilldelade medlen även om han eller hon skulle se fördelar med att göra en större insats under pågående budgetår. Dessutom verkar många politiker och tjänstemän i kommunerna ha förväxlat den tvååriga utbetalningsperioden för ersättningen med de tre och ett halvt år som ersättningen är tänkt att räcka för. Många kommuner talar om introduktionen som något som pågår i två år och som vi sett är det också en vanlig tidsperiod för utbetalning av introduktionsersättning.

Vi har således inte funnit att utformningen av det nuvarande ersättningssystemet har lett till den effektivisering som en gång var syftet. I stället blir det riktade bidraget ofta ett hinder på så sätt att det gör det legitimt för andra aktörer än kommunala att inte medverka i introduktionsarbetet, aktörer vars professionella kompetens skulle behövas. Det går utmärkt att avhända sig ansvaret genom att hänvisa till att kommunen har fått särskilda pengar för att ta hand om de nyanlända flyktingarna. Utredningen menar att ersättningssystemet därigenom också bidrar till att vidmakthålla ett synsätt som gör invandrare till några som avviker i stället för att se deras kompetens och resurser.

Det står helt klart att kommunerna behöver ett tillskott för att klara de inledande kostnader som en inflyttning av flyktingar medför. Men vi menar att systemet behöver förenklas så att resurserna kan läggas på annat än krånglig administration och att effektiviseringen av de introducerande insatserna måste ske på annat sätt. Vi ser inte att förbättringar kan ske bara genom att göra vissa ändringar i det nuvarande regelsystemet för den statliga ersättningen. Vi återkommer till detta i våra förslag.

Bilagor

Under den här tiden har jag lagt ut minst tusen

kronor på bara frimärken och jag har säkert

skickat ansökningshandlingar och meritförteckning tillsammans med personliga brev till 30 olika ställen. Men jag har inte fått några reaktioner tillbaka. Jag tror att det enda raka är jag får någon som rekommenderar mig men hur

ska jag få det när jag aldrig ens får en chans att

visa vad jag går för?

Citat hämtade från utredningens

intervjuer med invandrare.

Kommittédirektiv

Översyn av mottagande av och introduktion för flyktingar

Dir. 2001:87

Beslut vid regeringssammanträde den 1 november 2001.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ges i uppdrag att, utifrån ett helhetsperspektiv, göra en översyn av mottagande av och introduktion för flyktingar. Översynen skall även omfatta systemet för statlig ersättning till kommunerna för flyktingmottagandet samt i relevanta delar mottagandet av asylsökande.

Huvudinriktningen för utredaren skall vara att

  • identifiera, analysera och förklara hinder för egenförsörjning, delaktighet och en långsiktigt hållbar integration, såväl i mottagande- och introduktionsverksamhetens innehåll och organisation som i relevanta lagar och förordningar,
  • undersöka hur kommunerna hittills använt introduktionsersättning och om ersättningens utformning haft någon betydelse för introduktionsresultaten samt föreslå hur en obligatorisk introduktionsersättning kan utformas,
  • analysera om det statliga ersättningssystemet kan utgöra hinder för en effektiv och individuellt anpassad introduktion, samt
  • föreslå författnings- och regeländringar och fortsatt utvecklingsarbete på de områden där utredaren anser att det behövs.

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 31 mars 2003.

Nuvarande mål, riktlinjer och regler för mottagandet och introduktionen av flyktingar

Ansvaret för att ta emot asylsökande, flyktingar och andra invandrare och för olika insatser för dem är delat mellan stat och kommun. Under tiden en asylansökan prövas har Migrationsverket ett ansvar enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA). När asylsökande beviljats permanent uppehållstillstånd eller sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd som kan ligga till grund för bosättning i Sverige, är det kommunerna som svarar för och samordnar introduktionen för dem och deras anhöriga i det svenska samhället. För andra nyanlända invandrare än flyktingar finns som regel inte särskilda introduktionsinsatser. Svenskundervisning för invandrare (sfi) är kommunerna dock skyldiga att ordna för dem som saknar tillräckliga kunskaper i det svenska språket.

Mottagandet av asylsökande

Migrationsverket lämnar med stöd av LMA ekonomiskt bistånd till asylsökande som saknar medel för sitt uppehälle under tiden asylansökan prövas. Asylsökande har sedan den 1 juli 1994 möjlighet att själva välja om de vill bo på någon av Migrationsverkets anläggningar eller ordna boende på egen hand (s.k. eget boende). De som väljer att ordna boende på egen hand får förutom dagersättning en viss boendeersättning.

Under tiden asylansökan prövas, skall vuxna asylsökande delta i viss organiserad verksamhet som Migrationsverket ansvarar för. Barn till asylsökande har rätt att delta i kommunernas grundskoleundervisning. Kommunerna får statlig ersättning för detta.

För den som ordnat boende på egen hand i en kommun under tiden asylansökan prövas, gäller enligt LMA att Migrationsverket har kvar det ekonomiska ansvaret i en månad från den dag personen har beviljats uppehållstillstånd. Därefter övergår ansvaret till den kommun där personen vistas.

Integrationsverket träffar överenskommelser om mottagande av flyktingar med ett antal av landets kommuner. För asylsökande som bott på anläggning medverkar verket normalt till bosättning i en av dessa kommuner när uppehållstillstånd meddelats. Personen behåller sin dagersättning fram till det faktiska inflyttningsdatumet för bosättning i kommunen. Integrationsverket medverkar däremot inte vid bosättning av personer som ordnat boende på egen hand utom när de, inom den månad Migrationsverket betalar ut ersättning, anmäler behov av hjälp med bosättning i en annan kommun än vistelsekommunen.

Introduktion för flyktingar och vissa andra nyanlända invandrare för vilka statlig ersättning lämnas

Riktlinjer för introduktionen för flyktingar m.fl. finns i propositionen Samordnat flyktingmottagande och nytt system för ersättning till kommunerna m.m. (prop. 1989/90:105) och i den integrationspolitiska propositionen Sverige, mångfalden och framtiden – från invandrarpolitik till integrationspolitik (prop. 1997/98:16).

I propositionen om samordnat flyktingmottagande slogs det fast att samhällets samlade insatser under den första tiden skall syfta till att ge flyktingen förutsättningar att snabbast möjligt få en bostad en reguljär sysselsättning med normal försörjning, goda svenskkunskaper samt förutsättningar för att bli delaktig i samhällslivet. Vidare betonades att det krävs helhetssyn och samordning mellan olika myndigheter som är delaktiga i introduktionen och det fastställdes att kommunerna skall ha ett samordnande ansvar för introduktionsinsatser för nyanlända flyktingar.

Staten lämnar ersättning till kommunerna för kostnader i samband med mottagandet och introduktionen av flyktingar och deras anhöriga enligt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. (ersättningsförordningen). Huvuddelen av den statliga ersättningen är en schablonersättning som lämnas med ett fast belopp per mottagen person. Tjugo procent av schablonbeloppet betalas ut i samband med bosättningen i en kommun. Därefter betalas resterande delar av ersättningen ut i tremånadersperioder till den kommun där flyktingen är bosatt vid utgången av respektive period. Därutöver kan ersättning lämnas för vissa andra kostnader för olika kategorier av personer

som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet. En kommun som träffar en överenskommelse med Integrationsverket om att ta emot flyktingar får även en grundersättning, som är oberoende av antalet mottagna flyktingar.

En förutsättning för att kommunen skall få schablonersättning är att den, tillsammans med den berörda personen, upprättar en individuell introduktionsplan. Samråd skall alltid ske med andra myndigheter som deltar i arbetet med introduktionen. Det övergripande målet med introduktionsplanen är att genom en individuellt anpassad introduktion ge individen goda förutsättningar att bli självförsörjande och delaktig i det svenska samhället.

Undervisning i svenska för invandrare (sfi) är en viktig del av introduktionen. Av stor betydelse är också insatser i övrigt inom utbildningsväsendet samt olika praktikmöjligheter och de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som Arbetsmarknadsverket svarar för.

Under den första tiden i en kommun får de nyanlända flyktingarna sin försörjning tillgodosedd genom introduktionsersättning eller försörjningsstöd (socialbidrag) enligt socialtjänstlagen (1980:620). Introduktionsersättning lämnas i enlighet med de normer som varje kommun fastställt. Möjligheten för kommunerna att bevilja introduktionsersättning infördes den 1 januari 1993 genom lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar. De som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet kan också ansöka om ett särskilt hemutrustningslån. Lånet söks hos Centrala Studiestödsnämnden (CSN).

Den integrationspolitiska propositionen

I propositionen Sverige, framtiden och mångfalden – från invandrarpolitik till integrationspolitik (prop. 1997/98:16) föreslog regeringen mål och inriktning för en nationell integrationspolitik. Riksdagen har beslutat om följande mål för politiken:

  • lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund,
  • en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund, samt
  • en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans som alla oavsett bakgrund skall vara delaktiga i och medansvariga för.

Det integrationspolitiska arbetet skall särskilt inriktas på att:

  • ge förutsättningar till individers egen försörjning och delaktighet i samhället,
  • värna grundläggande demokratiska värden och verka för kvinnors och mäns lika rättigheter och möjligheter, samt
  • förebygga och motverka diskriminering, främlingsfientlighet och rasism.

Inriktningen för integrationspolitiken bygger på att de som invandrar så snart som möjligt skall kunna skaffa sig en god grund för sitt fortsatta liv i Sverige. I propositionen framhålls därför att statliga och kommunala myndigheter bör uppmärksamma alla nyanlända invandrare i syfte att vid behov ge stöd och underlätta deras försörjning och delaktighet i samhället.

De mål och riktlinjer för introduktionen för flyktingar m.fl. som angavs i propositionen om samordnat flyktingmottagande ligger fast. I den integrationspolitiska propositionen betonas dock att introduktionen för skyddsbehövande behöver förbättras i flera avseenden. Bland annat bör introduktionen i större utsträckning än hittills utgå från individens behov och förutsättningar samt i högre grad utformas tillsammans med den enskilde. Vidare redovisas mer ingående än tidigare vad ett introduktionsprogram bör innehålla. Detta ledde till ett förtydligande i 11 § ersättningsförordningen om vad ett introduktionsprogram för personer som fyllt 16 år skall innehålla.

Ett resultat av propositionen var att Integrationsverket bildades den 1 juni 1998. Verket har ett övergripande ansvar för att integrationspolitiska mål och synsätt får genomslag på olika samhällsområden och skall aktivt stimulera integrationsprocesserna i samhället. Bland annat skall verket särskilt verka för att nyanlända invandrares behov av stöd uppmärksammas och följa upp kommunernas introduktion för skyddsbehövande och andra nyanlända invandrare för vilka kommunerna får statlig ersättning samt återföra resultatet till kommunerna, andra myndigheter och regeringen.

Problem i mottagandet och introduktionen av flyktingar

Tiden före beslut i asylärendet

Under den tid de asylsökande väntar på beslut i sitt tillståndsärende är vuxna och ensamstående ungdomar över 16 år skyldiga att i lämplig omfattning delta i Migrationsverkets organiserade verksamhet. Verksamheten har till syfte att motverka passivitet och skall kunna vara till nytta för den asylsökande, oavsett utgången i asylärendet.

Den många gånger långa handläggningstiden för asylärenden är ett problem som kan påverka förutsättningarna för integration. Den asylsökandes tillvaro och kontakt med det svenska samhället under väntetiden är av betydelse. Innehållet i organiserad verksamhet, liksom förutsättningar för att delta i verksamheten, kan variera beroende på om den asylsökande vistas på en anläggning eller har ordnat boende på egen hand. Den osäkerhet för framtiden som väntetiden kan innebära, gör att många flyktingar och andra skyddsbehövande kan vara dåligt rustade för att snabbt komma igång i introduktionsinsatser när uppehållstillstånd har beviljats.

Boendet under den tid asylansökan prövas och bosättning vid uppehållstillstånd

Av dem som fått uppehållstillstånd under senare år och väntat på beslutet i Sverige, har knappt två tredjedelar ordnat boende på egen hand och drygt en tredjedel bott på Migrationsverkets anläggningar under tiden asylansökan prövats. Av dem som ordnat boende på egen hand har huvuddelen bott inneboende hos släktingar och landsmän. Ca en fjärdedel av dem som bott på anläggning har också löst sitt boende själva i samband med att uppehållstillstånd beviljats.

Det s.k. egna boendet har många gånger inneburit positiva effekter för de asylsökandes förutsättningar att tillgodogöra sig och medverka till sin introduktion. Flera kommuner menar att de som ordnat sitt boende själva snabbare kan komma i gång med introduktionen. Närheten till sociala nätverk i form av släkt och andra landsmän har stor betydelse i detta sammanhang. Många väljer att bosätta sig i storstäderna där man uppfattar att utrymmet kan vara större för olika livsstilar och kulturella uttryck än på mindre orter.

Boendeformen är emellertid också förknippad med vissa problem som kan påverka förutsättningarna för integrationen.

Detta gäller inte minst i storstäderna och deras kranskommuner där det råder bostadsbrist. Särskilt besvärligt kan det bli för barnen. Asylsökande barns skolgång kan hämmas av såväl trångboddhet som att familjen ibland tvingas flytta runt mellan släkt och bekanta och vara beroende av deras välvilja. Medlemmarna av värdfamiljen kan ibland dras in i en asylproblematik som de själva lämnat bakom sig sedan kanske flera år.

När asylsökande som ordnat boende på egen hand får uppehållstillstånd, är det inte alltid möjligt för vistelsekommunen att anvisa en bostad. De får då ofta bo kvar i det tidigare boendet med en allmän osäkerhet i boendesituationen som följd, när introduktionen skall påbörjas. Särskilt i storstadsområden är detta vanligt. Erfarenheterna i storstäderna och i andra större kommuner av dessa boendelösningar är att såväl nyanlända flyktingar som värdfamiljer kan påverkas negativt av denna boendesituation. För flyktingarna kan introduktionen både försvåras och försenas och för barnen kan bl.a. de ovan beskrivna problemen med skolgången kvarstå.

För de personer som har sin familj kvar i hemlandet kan boendet i regel fortfarande fungera efter att uppehållstillstånd beviljats. Det är ofta när familjen kommer hit som problem kan uppstå genom att det ofta provisoriska boendet inte längre fungerar tillfredsställande. Förutom boendesituationen kan även den tid det tar innan familjen kan återförenas många gånger vara lång och därmed påverka den nyanlända flyktingens möjligheter att tillgodogöra sig introduktionen.

Enligt LMA lämnar Migrationsverket ersättning i en månad efter datum för beviljat uppehållstillstånd till de personer som ordnat boende på egen hand under tiden asylansökan prövas. Därefter övergår ansvaret till den kommun där personen vistas. Inom denna månad skall personen bl.a. få information om förutsättningar för bosättning och introduktion i det svenska samhället. Migrationsverket aviserar normalt den aktuella kommunen om att personen fått uppehållstillstånd men någon för planering i övrigt, i likhet med vad som sker för dem som bor på Migrationsverkets anläggningar, förekommer som regel inte. Förutsättningarna för flyktingen att få bra information om bosättning och introduktion i vistelsekommunen eller på andra orter kan vara begränsade, vilket i sin tur kan påverka möjligheterna för flyktingen att snabbt och effektivt tillgodogöra sig introduktionen.

Otillräcklig anpassning av introduktionen till individuella behov och förutsättningar

Uppföljningar har visat att det inte tas tillräcklig hänsyn till flyktingarnas individuella förutsättningar och behov när det gäller introduktionsinsatser. I rapporten Individuell mångfald (Statens invandrarverk, 1997), som innehåller en omfattande utvärdering och analys av det samordnade flyktingmottagandet under åren 1991 till 1996, konstateras bl.a. att introduktionen i allt för stor utsträckning har präglats av ett kollektivt synsätt. De nyanlända flyktingarna går igenom en introduktion som allt för lite tar hänsyn till varje individs förutsättningar och behov. En fråga som ställs i rapporten är om det statliga ersättningssystemet för flyktingmottagandet, med utbetalning av ett lika stort schablonbelopp för alla, har förstärkt ett sådant kollektiviserat arbetssätt.

I den integrationspolitiska propositionen betonades behovet av mer individanpassad introduktion. Vidare pekade regeringen på bristande samordning mellan huvudmännen för olika delar av introduktionen, och på ett behov av regional och interkommunal samverkan i olika delar av introduktionen.

I rapporten Kommunernas introduktionsverksamhet för nyanlända invandrare (Integrationsverkets rapportserie 2000:5, maj 2001) visar Integrationsverket att det finns behov av fortsatt utveckling och förbättring av introduktionsverksamheten. I rapporten konstateras att det fortfarande är en majoritet av kommunerna som inte i tillräckligt hög grad erbjuder en individuellt anpassad introduktion och att det fortfarande finns brister i samverkan mellan kommun, arbetsförmedling, sfianordnare och andra aktörer inom introduktionen.

I nästan hälften av kommunerna fanns det inte någon möjlighet för de nyanlända att få en individuell inriktning på introduktionsprogrammet. En majoritet av kommunerna anger att arbetsförmedlingen i alltför liten utsträckning deltar i introduktionen. Samarbete med andra aktörer (t.ex. trossamfund, frivilligorganisationer och invandrarorganisationer) sker i liten omfattning. I sfi delar de flesta av kommunerna in deltagarna efter förkunskaper och erfarenheter, men endast i ca en femtedel av kommunerna har man utbildningsnivåer för högskole- och universitetsutbildade.

Integrationsverket redovisade i juli 2001 i en delrapport, Förbättrad introduktion för nyanlända invandrare (INT-19-01-

1578), till regeringen resultatet av en kartläggning av de 30 största flyktingmottagande kommunerna. Av rapporten framgår att det finns en stark förändringsvilja i många kommuner med en tydlig inriktning på arbetslivet i ett tidigt skede av introduktionen. Verket menar att arbetsmarknadsperspektivet nu är tydligare, men det är fortfarande vanligt med försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen som försörjning till flyktingar. Integrationsverket gör ändå bedömningen att processen – från socialtjänstperspektiv till arbetsmarknadsperspektiv – går åt rätt håll.

Arbetsförmedlingens insatser i initialskedet är fortfarande begränsade och kommunerna samverkar sällan. Hos kommunerna finns en ökad medvetenhet om vikten av att nyanlända får ett yrkesspråk genom svenskundervisningen.

Bristerna som verket sammantaget pekat på kan också påverka hur man som ny i landet kan bli delaktig i samhällslivet och ha möjlighet att påverka sin egen situation. Detta förutsätter inte bara kunskaper i t.ex. språket. Det är också viktigt att man får tydlig information och kunskap om det svenska demokratiska systemet och dess grundläggande normer, liksom vilka möjligheter det finns att aktivt delta i och påverka demokratiska processer. Enligt en undersökning som Kommundemokratikommittén genomfört är det svårt att inom ramen för ett introduktionsprogram förmedla kunskap om demokrati, samhällsorganisation, valsystemet etc., så att alla som deltar kan ta till sig och förstå detta.

Dåligt tillvaratagande av flyktingarnas kompetens och bakgrund

Många flyktingar och andra personer som invandrar till Sverige har motsvarande gymnasie- eller högre utbildning från sitt hemland. De kan också ha arbets- och yrkeserfarenheter från verksamhetsområden som är relevanta i Sverige och kompetens det kan råda efterfrågan på.

Erfarenheter pekar på att bedömning och validering av såväl utbildnings- som yrkeskompetens brister. Resultatet av det är att kompetens, som med anpassade insatser skulle kunna komma till sin rätt i Sverige, inte i tillräcklig grad tillvaratas. Enskilda projekt under senare år visar att rätt värdering av personers kompetens, i kombination med möjligheten för dem att få visa vad de kan, i stor utsträckning kan leda till arbete. När arbetsmarknadsläget under senare år successivt förbättrats, har de som inte kunnat få sin

kompetens prövad och validerad haft ett sämre utgångsläge på arbetsmarknaden.

Ersättning vid deltagande i introduktionsprogram

Sedan år 1993 har kommunerna möjlighet att betala ut introduktionsersättning i stället för försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen till flyktingar och vissa andra nyanlända invandrare som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet och som deltar i ett introduktionsprogram. Ett sextiotal kommuner har valt att införa introduktionsersättning. Kommunerna fastställer själva introduktionsersättningens utformning och storlek. De modeller som utvecklats i olika kommuner är uppbyggda efter lokala förutsättningar.

I den integrationspolitiska propositionen anförde regeringen att det inte är bra att försörjningsstöd (socialbidrag) utgör normalförsörjningen för nyanlända invandrare. Erfarenheter har visat att långvarigt beroende av försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen riskerar att bryta ner människors egen kraft och förmåga och därigenom försvåra för dem att få arbete. En introduktionsersättning som är kopplad till ett aktivt deltagande i ett introduktionsprogram är lämpligare. Denna ersättningsform rekommenderas också av Integrationsverket. Om ersättningen handläggs utanför socialtjänsten och prövas i mer schabloniserad form, ökar sannolikt motivationen att delta i ett introduktionsprogram och att även på andra sätt vara aktiv i det svenska samhället. Integrationsverkets kartläggningar visar att ca hälften av kommunerna handlägger introduktionsersättningen på samma sätt som försörjningsstöd.

Systemet för statlig ersättning till kommunerna för

flyktingmottagandet

Schablonbeloppet är avsett att täcka kostnader för ekonomisk hjälp till försörjning och vissa andra merkostnader i samband med flyktingmottagandet. Före 1991 kunde kommunerna återsöka och få ersättning för de faktiska kostnaderna för försörjningsstöd för det år flyktingen togs emot och för ytterligare tre år. När det nya ersättningssystemet konstruerades var utgångspunkten att kostnadsfördelningen mellan stat och kommun skulle vara oförändrad.

Avsikten med schablonbeloppet är att ge kommunerna större frihet och motivation att lägga upp introduktionen för de nyanlända flyktingarna, så att de snabbt kan få förutsättningar att bli självförsörjande och delaktiga i samhällslivet. Schablonbeloppet betalas ut oberoende av hur snabbt flyktingen kan börja försörja sig själv. En effektiv, individuell introduktion kan alltså ge kommunen möjligheter att, genom den totala schablonersättningen, täcka kostnaderna såväl för dem som endast behöver en kortare tids introduktion som för dem som har behov av insatser under en längre tid.

Uppföljningar av kommunernas kostnader för flyktingmottagandet har skett kontinuerligt fr.o.m. de flyktingar som togs emot år 1991. Uppföljningarna har utgått från att schablonbeloppet skall täcka kommunernas kostnader för flyktingmottagandet på motsvarande sätt som innan schablonbeloppet infördes. Med den utgångspunkten visar uppföljningarna att den statliga ersättningen inte täckt kostnaderna tillräckligt väl. Kommunernas olika sätt att kunna redovisa kostnader för flyktingmottagandet gör att uppföljningarna måste tolkas med viss försiktighet. För vissa mottagningsår har regeringen kompenserat kommunerna med särskilda konjunktur- och stimulansbidrag. Ett tjugotal kommuner har även kompenserats i särskild ordning med anledning av ett högt flyktingmottagande.

Integrationsverkets senaste uppföljning av kommunernas samlade kostnader för flyktingmottagandet, Räcker ersättningen? (Integrationsverkets rapportserie 2000:13), avser flyktingar som togs emot år 1995 och 1996. Enligt denna rapport har storstäder med förortskommuner samt de större och medelstora städerna inte fått full täckning för försörjningsstöd och andra kostnader i samband med flyktingmottagandet. Detta bedöms bl.a. bero på ökade kostnader för försörjningsstöd. Även i dessa uppföljningar har utgångspunkten varit att den statliga ersättningen skall täcka kostnaderna för försörjningsstöd i tre och ett halvt år.

En förklaring till de ökade försörjningskostnaderna för 1995 och 1996 års mottagna flyktingar är att dessa flyktingar haft svårt att komma in på arbetsmarknaden efter avslutad introduktion. Det förbättrade arbetsmarknadsläget hade ännu inte fått genomslag för flyktingar de aktuella uppföljningsåren. En nyligen presenterad rapport från Integrationsverket om kommunernas kostnader för försörjningsstöd för de flyktingar som mottagits 1997, Trenden vänder – kommunernas kostnader för försörjningsstöd för de

flyktingar m.fl. som mottagits 1997 (Lars Andersson, Växjö Universitet 2001) visar däremot att de förbättrade möjligheterna för egenförsörjning under slutet av 1990-talet har minskat försörjningskostnaderna. Problemen på arbetsmarknaden i början och i mitten av 1990-talet kan därför ha inneburit att schablonersättningen inte har lett till de incitament för att effektivisera introduktionen som avsågs när det nya ersättningssystemet infördes år 1991. Den som fram till nu fått en snabb och effektiv introduktion har ändå haft små möjligheter att få arbete och därmed ändå belastat kommunen med kostnader för försörjningsstöd.

De kostnadsuppföljningar som gjorts innehåller ingen analys av hur behovet av och kostnaderna för försörjningsstöd eller kostnaderna för själva introduktionen har påverkats av hur kommunen valt att organisera och utforma verksamheten. Som nämnts ovan gäller en av frågorna i rapporten Individuell mångfald om ersättningssystemet, med utbetalning av samma schablonbelopp för olika individer till en kommun, har förstärkt ett kollektiviserat arbetssätt. Det har också framförts synpunkter på att ersättningssystemets och utbetalningsreglernas utformning inte stimulerar, eller kanske t.o.m. motverkar, samverkan i introduktionen mellan mottagningskommuner och andra organ. Inte heller har uppföljningarna analyserat och diskuterat om kommunerna kompenseras på något annat sätt för kostnader som schablonersättningen ursprungligen avsåg att täcka.

De förändringar i reglerna för utbetalning av schablonersättningen som gjorts under 1990-talet i bl.a. syfte att förenkla administrationen, har inneburit att schablonbelopp kan betalas ut till en kommun även för personer för vilka det inte finns någon introduktionsplan. Med nuvarande regler är det inte möjligt att kräva återbetalning i sådana fall.

Ersättningssystemet innehåller också vissa andra problem av mer administrativ karaktär. Detta gäller bl.a. i de fall Migrationsverket eller Utlänningsnämnden beviljar tidsbegränsade uppehållstillstånd. Vidare kan vissa bestämmelser vara svårtolkade.

Pågående förändringsarbete

Inom Regeringskansliet och på myndighetsnivå har ett antal initiativ tagits med anknytning till de problem som redovisats ovan. Även i kommuner och i övrigt på lokal nivå sker insatser för att utveckla verksamheten.

I budgetpropositionen för år 2000 (prop. 1999/2000:1) avsatte regeringen 100 miljoner kronor per år för perioden 2001–2003 för att öka sysselsättningen bland invandrare. Medlen skall bl.a. användas för att utveckla introduktionen för flyktingar och andra nyanlända invandrare. Som ett led i utvecklingsarbetet har en överenskommelse träffats mellan Arbetsmarknadsstyrelsen, Integrationsverket, Migrationsverket, Skolverket och Svenska Kommunförbundet. Överenskommelsen skall utgöra en plattform för ett samordnat förändringsarbete och syftar till att stärka samarbetet mellan berörda myndigheter. Strategin är att asylsökande, flyktingar och andra nyanlända invandrare skall kunna tillvarata och utveckla sina resurser bättre genom att myndigheterna genom ett samordnat arbete blir effektivare.

Integrationsverket har också fått möjlighet att under år 2001 och 2002 stimulera kommuner utanför storstäderna att organiserat ta emot flyktingar från storstäderna. Insatsen skall bl.a. kunna ge utrymme för en bra information om alternativa bosättningsmöjligheter för dem som bor i storstäderna.

Regeringen har i propositionen Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen (prop. 2000/01:72) lämnat ett antal förslag om förbättringar av sfi. Statens skolverk har fått i uppdrag att bl.a. utveckla nya kursplaner för sfi samt i samråd med Högskoleverket och Svenska Kommunförbundet undersöka hur sfi för högutbildade invandrare kan anordnas i högskolemiljö och därvid också uppmärksammat frågan om samverkan mellan kommuner. Skolverket har även uppdrag att stödja projekt som rör nya samarbetsformer mellan sfi och andra aktörer inom verksamheten för integration av invandrare.

Regeringen beslutade vidare den 31 maj 2001 propositionen Äldreförsörjningsstöd (prop. 2000/01:136). I propositionen föreslås att ett statligt äldreförsörjningsstöd införs för invandrare och andra personer över 65 år som inte kan få sin försörjning tryggad genom pensionssystemet eller på annat sätt.

Behov av utredning

Pågående arbete för utveckling av introduktionen för flyktingar och andra invandrare i samarbete mellan olika myndigheter, i kommuner och i övrigt på lokal nivå, är enligt regeringens bedömning mycket väsentligt för att underlätta en långsiktigt hållbar integration. Detta arbete skall stimuleras och uppmuntras och kan dessutom behöva kompletteras.

Det är angeläget att undersöka om det finns hinder för egenförsörjning och delaktighet som inte kan lösas genom pågående utvecklingsarbete på myndighets- och lokal nivå. Det kan finnas behov av mer strukturella åtgärder i form av t.ex. författnings- och regeländringar. I överenskommelsen mellan myndigheterna och Kommunförbundet pekas också på ett antal områden där man gemensamt anser att det finns behov av översyn och regelförändringar. Propositionen om äldreförsörjningsstödet aktualiserar också behov av ändringar i ersättningsförordningen.

Regeringen anser mot denna bakgrund att det behövs en samlad översyn av mottagande av och introduktion för flyktingar i syfte att identifiera, analysera och förklara hinder för en effektiv och individuellt anpassad introduktion. En sådan översyn bör utgå från ett helhetsperspektiv och även omfatta systemet för statlig ersättning för flyktingmottagandet och i relevanta delar den tid en asylsökande vistas i landet och väntar på beslut i asylärendet.

Uppdraget

En särskild utredare ges i uppdrag att, utifrån ett helhetsperspektiv, göra en översyn av mottagande av och introduktion för flyktingar. Översynen skall även omfatta systemet för statlig ersättning till kommunerna för flyktingmottagandet samt i relevanta delar mottagandet av asylsökande.

Huvudinriktningen för utredaren skall vara att

  • identifiera, analysera och förklara hinder för egenförsörjning, delaktighet och en långsiktigt hållbar integration, såväl i mottagande- och introduktionsverksamhetens innehåll och organisation som i relevanta lagar och förordningar,
  • undersöka hur kommunerna hittills använt introduktionsersättning och om ersättningens utformning haft någon betydelse för introduktionsresultaten samt föreslå hur en obligatorisk introduktionsersättning kan utformas, analysera om det statliga ersättningssystemet kan utgöra hinder för en effektiv och individuellt anpassad introduktion, samt
  • föreslå författnings- och regeländringar och fortsatt utvecklingsarbete på de områden där utredaren anser att det behövs.

Integrationsprocessen i relation till tiden före beslut i asylärendet. Utredaren skall analysera i vilken mån förutsättningarna för integration påverkas av individens situation och samhällets insatser under den tid asylansökan prövas. Utgångspunkt för analysen skall vara att den som beviljas uppehållstillstånd skall ges goda förutsättningar för att snabbt komma ut i arbetslivet och bli självförsörjande.

Boendet för asylsökande och bosättning för nyanlända flyktingar

Utredaren skall analysera i vilken mån koncentrationen av asylsökande och nyanlända flyktingar till vissa kommuner och bostadsområden påverkar integrationsprocessen. Barns och ungdomars situation skall uppmärksammas liksom eventuella skillnader mellan kvinnor och män i fråga om integrationsprocessen. Utredaren skall också analysera hur de som upplåter bostad för asylsökande påverkas av situationen. Analysen av barns och ungdomars situation bör bl.a. utgå från hur boendet under tiden asylansökan prövas påverkar barn och ungdomar och i vilken utsträckning kommunerna ger dem det stöd de har behov av. Situationen för barn som kommit till Sverige utan sina vårdnadshavare bör uppmärksammas särskilt.

Utredaren skall med utgångspunkt från bl.a. denna analys överväga om det finns behov av åtgärder för att få asylsökande och flyktingar att välja ett boende som innebär så goda förutsättningar som möjligt, både under tiden asylansökan prövas och för en individuellt anpassad introduktion och en långsiktigt hållbar integration. I detta sammanhang skall betydelsen av individens egna sociala nätverk och av stöd och insatser från olika frivilligorganisationer etc. vägas in. Även den effekt de ökade informationsinsat-

serna från Migrationsverket och Integrationsverket om bl.a. tillgång på bostäder, arbete och utbildning på olika orter haft för flyktingars bosättning skall analyseras. Om utredaren finner att det finns behov av att i ökad utsträckning söka påverka boendet, bör olika alternativ övervägas. Utredaren skall analysera förmodade effekter och konsekvenser av redovisade alternativ.

Utredaren skall även analysera om hemutrustningslånets utformning och syfte har någon betydelse för bosättningen och introduktionen.

Utredaren skall också ta del av erfarenheterna av den ekonomiska kompensation som Integrationsverket under 2001 och 2002 kan lämna till kommuner som organiserat tar emot flyktingar från storstadskommunerna. Utredaren skall överväga om denna typ av åtgärd bör användas i framtiden och hur den i så fall bör utformas. Utredaren bör också analysera i vilken utsträckning som ökat mottagande av flyktingar och andra nyanlända invandrare i kommuner utanför storstadsregionerna kan få positiva effekter för regional utveckling och tillväxt i olika delar av landet.

Om utredaren mot bakgrund av sin analys av bl.a. boende- och bosättningsproblematiken anser att det finns skäl till det, skall utredaren analysera och överväga om samarbetsformerna eller ansvarsfördelningen mellan stat och kommun i fråga om mottagandet av asylsökande behöver förändras. Vidare skall utredaren analysera ansvars- och arbetsfördelningen mellan Migrationsverket och Integrationsverket behöver förändras vad avser medverkan vid bosättning av flyktingar efter beviljande av uppehållstillstånd samt vid behov föreslå författningsändringar.

Effektivare och individuellt anpassad introduktion

Utredaren skall identifiera hinder för att nå målen om egenförsörjning och delaktighet i det svenska samhället vad avser såväl mottagande- och introduktionsverksamhetens organisation och innehåll som relevanta lagar, andra författningar och myndighetsföreskrifter, samt analysera och förklara orsaker till dessa hinder.

En parallell och viktig process för utredaren är det utvecklingsarbete som sker inom ramen för samverkansöverenskommelsen mellan Integrationsverket, andra myndigheter verksamma inom integrations- och migrationsområdet och Svenska Kommunförbundet. Utredaren skall nära följa och ta del av resultaten av de

insatser som görs inom ramen för denna samverkan. Respektive myndighet skall kunna uppmärksamma utredaren på hinder för en effektiv verksamhet som kan finnas i författningar, regler, praxis, etc. Utredaren skall även ta del av Integrationsverkets uppföljning och utvärdering av kommunernas introduktionsverksamhet för nyanlända flyktingar.

Särskild uppmärksamhet skall ägnas de olika aktörerna inom introduktionsverksamheten och fördelningen av ansvar mellan dem samt formerna för samverkan kring introduktionsprogram. Till aktörerna hör även näringsliv och privata arbetsgivare liksom företrädare för sjuk- och hälsovård. Utredaren skall uppmärksamma möjligheter till samordning och samverkan över kommungränser och regionalt för att introduktionen skall kunna svara mot varje individs behov och förutsättningar.

Hur samverkansformerna inverkar på individens möjlighet att ta ansvar för sin introduktion samt hur individens eget inflytande på insatserna ser ut är vidare av intresse att beskriva och analysera. I detta sammanhang bör utredaren uppmärksamma betydelsen och behovet av olika frivilliga stödfunktioner (t.ex. trossamfund, frivilligorganisationer och invandrarorganisationer). Även betydelsen av individens egna sociala nätverk för introduktionen bör uppmärksammas. Så långt möjligt skall utredaren belysa och dra slutsatser av vad olika samverkansformer och nätverksarbete gett för resultat med utgångspunkt i individens möjligheter till egenförsörjning och delaktighet.

Utredaren skall särskilt uppmärksamma vad flyktingar själva tycker om sin introduktion. Det är också viktigt att undersöka om det finns skillnader i inriktning i introduktionen mellan kvinnor och män och även mellan olika grupper av kvinnor och män. Vidare bör insatser för barn och ungdomar ägnas särskilt intresse. Insatser för barn utan vårdnadshavare bör här uppmärksammas.

Att flytta till ett nytt land aktualiserar en mängd existentiella frågor hos den enskilde samtidigt som djupt förankrade värderingar ifrågasätts. Praktiska frågor måste lösas parallellt med försöken att förstå det nya samhällets normer. Det kan bl.a. röra synen på religion, kvinnors och mäns roller i samhället, barns uppfostran, skolans arbetssätt och arbetslivets organisation. Utredaren skall särskilt överväga hur alla nyanlända invandrare, genom introduktionen eller på annat sätt, skall kunna få ökad kunskap om och förståelse för grundläggande normer i det svenska samhället och det svenska demokratiska systemet.

Att lära sig det svenska språket utgör ett centralt inslag i introduktionen. Utredaren skall studera och analysera svenskundervisningens roll och betydelse inom ramen för ett introduktionsprogram. Utredaren bör följa Skolverkets uppdrag att bl.a. utveckla kursplanen för sfi-undervisningen och att stödja en utveckling av nya samarbetsformer mellan sfi och andra aktörer inomintegrationsarbetet.

Utredaren skall utreda om de förslag till författnings- och regeländringar som är relevanta för introduktionen som samarbetsmyndigheterna och Kommunförbundet föreslagit i samarbetsöverenskommelsen, och som inte behandlas eller åtgärdas i annat sammanhang, bör genomföras.

Deltagande i ett introduktionsprogram utgör normalt en förutsättning för att i dag få försörjningsstöd eller introduktionsersättning. En utgångspunkt för utredaren skall vara att den person som deltar i ett introduktionsprogram inte skall få sin försörjning genom försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen utan genom introduktionsersättning eller på annat sätt. Utredaren skall mot denna bakgrund lämna förslag om hur en obligatorisk introduktionsersättning kan utformas. I sin redovisning bör utredaren beakta förutsättningarna för tillämpning av introduktionsersättning med hänsyn till lokala förutsättningar och storlek på flyktingmottagandet i olika kommuner.

Som underlag för sina överväganden om introduktionsersättning skall utredaren undersöka och analysera hur kommunerna hittills har använt och redovisat introduktionsersättning och hur ersättningen relateras till innehåll och kvalitet i introduktionsprogrammen. Vidare bör utredaren undersöka om introduktionsersättningens utformning har betydelse för introduktionsresultatet.

Utifrån de slutsatser utredaren kommer fram till när det gäller en effektivare introduktion, bör utredaren även överväga ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter och andra organ.

Det statliga ersättningssystemet för flyktingmottagandet

Den statliga ersättningen för flyktingmottagandet skall stimulera individualisering, samverkan och en effektiv introduktion.

Utredaren skall identifiera och analysera om det finns regler och bestämmelser i det nuvarande ersättningssystemet som motverkar eller hindrar samverkan eller genomförande av nya idéer och

metoder inom introduktionsverksamheten. Utredaren skall i detta sammanhang undersöka i vilken utsträckning ett regionalt eller interkommunalt samarbete förekommer inom introduktionen och särskilt analysera om systemet för den statliga ersättningen för flyktingmottagandet behöver förändras för att stimulera ett sådant samarbete. Utifrån de slutsatser utredaren kommer fram till skall vid behov förslag till förändringar i ersättningssystemet redovisas. Utredaren bör vidare överväga om och hur den statliga ersättningen kan kopplas till innehåll i introduktionsprogram eller till de introduktionsresultat som uppnås.

Utredaren skall på lämpligt sätt undersöka och analysera kommunernas kostnader för flyktingar mottagna efter år 1996 och vilka intäkter i form av statliga bidrag eller genom andra system som dessa flyktingar genererat. Utredaren skall också analysera och redovisa orsaker till eventuella skillnader i kostnader mellan olika kommuner. Om det är nödvändigt bör utredaren genomföra en fördjupad studie i ett antal kommuner. Utredningens undersökning av kommunernas kostnader och intäkter skall, tillsammans med annat underlag, kunna ligga till grund för regeringens överväganden om den statliga ersättningen. Utredaren skall dock inte lämna något förslag vad gäller nivån på ersättningen.

Vidare bör utredaren överväga den nuvarande konstruktionen med en grundersättning kopplad till en överenskommelse om flyktingmottagande. För- och nackdelar med den nuvarande ordningen bör redovisas. Utredaren bör också överväga introduktionsplanens roll och betydelse för utbetalandet av den statliga ersättningen samt om det bör finnas möjlighet att i vissa situationer återkräva utbetalad ersättning.

Regeringens förslag om ett särskilt äldreförsörjningsstöd medför behov av ändringar i den statliga ersättningen fr.o.m. den 1 januari 2003 i den del som avser ersättning för kostnader för flyktingar äldre än 65 år. Detta, samt andra eventuella behov av förändringar av teknisk karaktär i ersättningssystemet som bör genomföras vid samma tidpunkt, kommer att hanteras i särskild ordning. Utredaren bör ta del av detta arbete och om det finns skäl för det, överväga om det även behövs mer långsiktiga förändringar av de ersättningsregler som gäller äldre eller är relaterade till särskilda kostnader för vissa flyktingar.

I övrigt skall utredaren uppmärksamma specifika problem i ersättningsförordningen i relation till lagar, andra författningar och praxis för att underlätta tolkning och tillämpning.

Ekonomiska konsekvenser av förslag till förändringar

Utredaren skall redovisa ekonomiska konsekvenser av de förslag som lämnas. Utgångspunkten skall vara att kostnader för föreslagna insatser och åtgärder skall rymmas inom gällande ramar för mottagande av asylsökande och kommunersättningar vid flyktingmottagande.

Utgångspunkt för utredaren är att förslag till förändringar skall syfta till en effektivare introduktion och på sikt kunna medföra minskade kostnader för både stat och kommun. Kostnadsbesparande effekter inom andra utgiftsområden skall uppmärksammas, t.ex. inom arbetsmarknadspolitik och hälso- och sjukvård etc.

Uppdragets genomförande

Utredaren bör ta del av befintlig kunskap och forskning om introduktion och mottagande av flyktingar samt samverka med myndigheter och andra utredningar m.fl. som kan bidra med underlag. Bland annat bör utredaren samråda med Kommittén för översyn av det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet (dir. 2001:73). Utredaren bör särskilt samarbeta med Integrationsverket, Migrationsverket, Arbetsmarknadsstyrelsen och Statens skolverk samt med Svenska Kommunförbundet och vid behov direkt med berörda kommuner. I övrigt bör utredaren ha kontakt med de organisationer som är engagerade i mottagandet och introduktionen av flyktingar. Invandrarorganisationer är exempel på detta.

Vidare bör utredaren ta del av erfarenheter av hur de övriga nordiska länderna valt att organisera mottagandet av flyktingar samt beakta det arbete som sker på området inom EU. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 31 mars 2003.

(Näringsdepartementet)

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till Utredningen om flyktingmottagande och introduktion (N 2001:11)

Dir. 2003:9

Beslut vid regeringssammanträde den 23 januari 2003.

Förlängd tid för uppdraget

Med stöd av regeringens bemyndigande den 1 november 2001 (dir. 2001:87) tillkallade statsrådet Mona Sahlin en särskild utredare med uppdrag att, utifrån ett helhetsperspektiv, göra en översyn av mottagande av och introduktion för flyktingar. Översynen skall även omfatta systemet för statlig ersättning till kommunerna för flyktingmottagandet samt i relevanta delar mottagandet av asylsökande. Utredaren skall enligt direktiven redovisa sitt uppdrag senast den 31 mars 2003. Utredningstiden förlängs, vilket innebär att utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 september 2003.

(Justitiedepartementet)

Sammanställning av svar på brevförfrågan till 13 kommuner angående sociala utredningar bland asylsökande i eget boende (ebo) under 2002

Kommun Antal

utredningar

Skäl till utredning/åtgärd

Övriga problem

Huddinge

4 Anmälan om att barn far illa, värdfamiljen vräkt/Placering i HVBhem Norrköping 9 Bristande omsorgsförmåga pga. av psykisk ohälsa/Två barn omhändertogs

15 ärenden om bedrägerier med uthyrning av lägenheter till asylsökande

Borås

7 Anmälan från bl.a. BUP/vuxenpsyk om att barn far illa/Kontaktperson, tillfällig placering på institution, i jourfamilj, på kvinnojour, familjehemsplacering

Utredningarna har varit omfattande och tidskrävande för socialsekreterarna.

Botkyrka 13 Anmälan från

barnpsyk, BUP, Förlossningsvården, MVC rörande oro för barns fysiska och psykiska hälsa och omvårdnad, hot om våld och misshandel, ett barn övergivet/Inskrivning på institution,

Fastighetsägare har klagat på ökad belastning på tvättstugor, sophantering, ventilation och städning. Ökad belastning på Medborgarkontor, skola, barnomsorg, elevvårdsteamen.

familjepedagog, kontaktperson, jourhem, samordning BUP-MVC-BVC-SOC, lösa akuta bostadsproblem med jourbostad, vandrarhem, hotell

Göteborg(endast en av tre invandrartäta stadsdelsnämnder har lämnat svar)

3 Anmälan om att barn far illa pga. av vårdnadshavarens sjukdom/ Placering på institution

Uppgifter saknas om hur ofta ebo-familjer som behöver förebyggande eller stödjande insatser men det händer ”ofta”

Eskilstuna

4 Anmälan om att barn far illa/I ett fall omhändertagande enl. LVU

Socialjouren har också 10-12 ärenden/år oftast gällande återresa till förläggning efter besök på akuten. En natts logi plus återresa för flyktingar som hittats sovande på olämpliga platser eller personer som vill bo i kommunen men har kommunplats på annat håll. Hjälp till asylsökande som nekats psykiatrisk vård

Järfälla

2(3) Anmälan om att barn far illa pga. av bostadssituationen i två fall och tre personer har (eller behöver) psykologkontakt.(oklart om det avser barn) Tre barnfamiljer bor med svarta kontrakt, en

Skolan rapporterar att barn i värdfamiljer har koncentrationssvårigheter pga. bostadssituationen.Pe rsoner i ebo har rapporterat om ockerhyror(1500kr/ pers) och ”svartarbete på slavkontrakt” hos

med kroniskt psyksjuk tonåring/Stödsamtal, placering på vandrarhem och hotell

landsmän

Malmö

– Inga uppgifter om anmälningar men kommunen beskriver en allmänt svår boendesituation samt en ökning av antalet personer i ebo från 850 för 2-3 år sedan till 1 500 2002, varav drygt 300 är barn/Hotell får ”inte sällan” tillgripas (oklart om det rör asylsökande eller personer med PUT)

”Barn och ungdomar i de berörda familjerna får inte den utbildning och de uppväxtförhållanden de har rätt att kräva”, skriver kommunen.

Sundsvall

3 (9) Nio ärenden rörande tre familjer i ebo aktualiserades av oro för barnen. Sex personer var gömda hos svenska familjer./ Stöd eller tvångsåtgärder

I kommunen finns en stor mottagningsenhet och det förekommer att Migrationsverket anmäler när de uppfattar att barn på förläggningen far illa. Det rör ”få fall” relaterat det till stora antalet asylsökande.

Södertälje 2 Socialtjänsten har

startat ett uppsökarprojekt efter signaler om svåra boendeförhållanden bland asylsökande. Svårt att hitta de mest utsatta och de man nått vill inte flytta till förläggning trots att kommunen inte kan hjälpa dem.

Uppsala

– Inga uppgifter har

lämnats. Problemen med ebo upptäcks ofta i efterhand, efter PUT, när de kommunmottagna inte står ut längre med boendesituationen.

Örebro

– Inga uppgifter går att få fram. Vid ”några tillfällen” har flyktingmottagningen gjort anmälan till socialtjänsten. Socialtjänsten kan inte söka fram ”eboärenden” men har ”kännedom om att dessa förekommer”.

Kommunen redovisar i övrigt erfarenheter av flera av de problem som redovisats bl.a. i avsnittet Överväganden och förslag..

Något svar inkom inte från Stockholms kommun p.g.a. svårigheter att lokalisera de efterfrågade ärendena; ansvaret är spritt på stadsdelsnämnderna.

Tidsprofiler och personkretsar

Periodvisa kostnader

I betänkandet har vi uppskattat kostnaderna för en kohort flyktingar under 3,5 år, vilket är den tid som schablonersättningen är beräknad att täcka. I det följande uppskattas hur dessa kostnader fördelas halvårsvis över dessa år. En periodisering av kostnaderna är inte nödvändig för den förändring av statsbidragen som utredningen föreslår och som bygger på antaganden om stabila förhållanden. Periodiseringen har sitt värde vid eventuella försök att periodisera kostnader vid instabila förhållanden, till exempel vid kraftiga variationer i invandringen, och om man vill försöka koppla utredningens resultat till årsstatistik, t.ex. kommunernas räkenskaper.

Vi utgår från att tidsprofilen för samtliga ingående kostnadsslag (försörjning, sfi, annan verksamhet) är sådan att huvuddelen av kostnaderna är koncentrerade till början av perioden. Nedan redovisas alternativa tidsprofiler för i tur och ordning försörjningsstöd eller introduktionsersättning, sfi och annan verksamhet.

Halvårsvisa kostnader för försörjningsstödet

De största kostnaderna utgörs av introduktionsersättning/försörjningsstöd. Med stöd i beräkningarna ovan kommer försörjningsstödet att kosta strax över 1 000 miljoner kronor för hela perioden på 3,5 år. Hur dessa fördelas över perioden beror på i vilken takt de aktuella personerna övergår till annan försörjning och hur vanligt det är att personer fastnar i långvarigt beroende av försörjningsstöd.

De alternativa kalkylresultat nedan ger olika tidsprofiler för avtrappningen av försörjningsstöds/introduktionsersättningskostnaderna. Vid beräkningarna har perioden delats in i sju halvårsperioder. I den första tidsprofilen har kostnaderna bestämts med hjälp av en försörjningsstödsmodell som finns närmare beskriven i bilagan till betänkandet (Flyktingmottagande och introduktion. Perspektiv och beräkningar). Därefter visas två alternativa tidsprofiler som samtliga resulterar i en samlad försörjningsstödskostnad på 1 000 miljoner för hela perioden.

Tidsprofil 1

Den enklaste tidsprofilen är en linjär nedskrivning av kostnaderna. Den förutsätter att de kommunmottagna flyktingarna i en jämn och stadig takt övergår till egen försörjning. Med givna restriktioner fördelar sig kostnaderna enligt följande:

Halvår Kostnader miljoner

kronor

Procent av totalkostnaden

Första 240 24 % Andra 208 21 % Tredje 177 17 % Fjärde 145 14 % Femte 113 11 % Sjätte 82 8 % Sjunde 50 5 %

Tidsprofil 2

I denna tidsprofil har utredningen prövat att låta kostnaderna falla snabbare i början av tidsperioden och långsammare i slutet av perioden, dvs. förhållandevis många kommunmottagna kommer snabbt ut i egen försörjning men dem som blir kvar blir inträdet på arbetsmarknaden allt långsammare.

Halvår Kostnader miljoner

kronor

Procent av totalkostnaden

Första 240 24 % Andra 198 20 % Tredje 163 16 % Fjärde 135 13 % Femte 111 11 % Sjätte 92 9 % Sjunde 76 7 %

Tidsprofil 3

I den tredje tidsprofilen har vi låtit kostnaderna falla snabbt mot en nivå där de förväntas ligga stabilt under längre tid.

Halvår Kostnader miljoner

kronor

Procent av totalkostnaden

Första 240 24 % Andra 181 18 % Tredje 148 15 % Fjärde 127 13 % Femte 114 11 % Sjätte 105 10 % Sjunde 98 10 %

Socialbidrag som försörjningskälla

Det finns ett begränsat empiriskt material som visar i vilken takt kommunmottagna lämnar försörjningssystemet och övergår till att försörja sig själva. För att få fram den verkliga tidsprofilen har vi gjort vissa bearbetningar av Integrationsverkets statistik. Bearbet-

ningarna avser de flyktingar som togs emot år 1996 och deras inkomstförhållanden under 1997–2000. I tabellen nedan redovisas den andel av dessa flyktingar 17–64 år gamla som hade socialbidrag som huvudsaklig försörjningskälla under åren efter 1996.

År Andel

socialbidrag

1997 70 % 1998 55 % 1999 43 % 2000 29 %

Av tabellen framgår det att andelen med försörjningsstöd fortsätter att sjunka också efter 1998. Det är inte uteslutet att den goda arbetsmarknaden under dessa år spelar en roll för resultatet. Om dessa resultat får vägleda valet av tidsprofil, talar de för att tidsprofil 2 används.

Halvårsvisa kostnader för sfi

Vi har tidigare antagit att drygt 290 miljoner kronor, av de samlade kostnaderna för vår antagna kohort på 10 000 individer, utgör kostnader för sfi. En fullständigt jämn fördelning av kostnaderna skulle innebära en kostnad för sfi på 38 miljoner per halvårsperiod. Även dessa kostnader kan dock förväntas ha en tidsprofil som innebär högre kostnader i början av perioden på 3,5 år. Utifrån de mål som finns för verksamheten och den normalprocess man kan se framför sig, är det rimligt att tro att kostnaderna koncentreras till periodens början. Endast mycket små kostnader bör kvarstå vid periodens slut.

Tidsprofil 1

I det första alternativet väljer vi att beskriva en tidsprofil för kostnaderna som speglar något av en idealprocess, dvs. de kommunmottagna klarar sin svenskundervisning på ett och ett halvt år. Kostnaderna koncentreras då till de tre första halvårsperioderna.

Halvår Kostnader miljoner

kronor

Procent av totalkostnaden

Första 97 33 % Andra 97 33 % Tredje 97 33 % Fjärde 0 0 % Femte 0 0 % Sjätte 0 0 % Sjunde 0 0 %

Tidsprofil 2

I den andra tidsprofilen antar vi att det kan ta tid innan sfi-utbildningen påbörjas och att det tar tid innan man är klar med den. Kostnaderna blir därmed mer jämnt spridda över tidsperioden.

Halvår Kostnader miljoner

kronor

Procent av totalkostnaden

Första 50 17 % Andra 65 22 % Tredje 60 21 % Fjärde 41 14 % Femte 35 12 % Sjätte 25 9 % Sjunde 15 5 %

Det råder stor brist på underlag som beskriver hur det ser ut i verkligheten. Utifrån det som berättas om sen start och långa studietider med avbrott och återkomster väljer utredningen tidsprofil 2 som huvudalternativ för beskrivning av de rådande förhållandena.

Halvårsvisa kostnader för annan verksamhet

Annan verksamhet blir något av en restpost. I den ingår, som vi tidigare sagt, administration, tolkverksamhet, barnomsorg m.m. Enligt våra beräkningar ovan rör det sig om vad som är kvar av den statliga ersättningen för kohorten på 146 miljoner kronor. Vi antar att kostnaderna för den här verksamheten är jämnare fördelad över

tiden än försörjningsstödet, men fortfarande med en tyngdpunkt i början av perioden. Eftersom kostnaderna är förhållandevis små finns det ingen anledning att pröva mer än en schablonmässig fördelning av kostnaderna.

Halvår Kostnader miljoner

kronor

Procent av totalkostnaden

Första 22 15 % Andra 22 15 % Tredje 27 18 % Fjärde 24 16 % Femte 17 12 % Sjätte 17 12 % Sjunde 17 12 %

Halvårsvisa kostnader för samtliga tre kostnadsslag

I nedanstående tabell läggs de tre kostnadsslagen samman halvårsvis.

Halvår Kostnader miljoner

kronor

Procent av totalkostnaden

Första 313 22 % Andra 286 20 % Tredje 250 17 % Fjärde 200 14 % Femte 162 11 % Sjätte 132 9 % Sjunde 106 7 %

Om modeller

Det är viktigt att komma ihåg att beräkningarna är gjorda med antagandet att 10 000 flyktingar ingår i den kohort som beräkningarna gjorts för. Ett större antal ger naturligtvis högre kostnader. Kostnaderna ökar dock inte linjärt eftersom den grundersättning som utgår till kommunerna är ett fast belopp.

Det är också i princip möjligt att beräkna modellbestämda kostnader, dvs. kostnader så som de bestämts i detta avsnitt, genom att

utgå ifrån flyktingmottagandet varje år och därefter låta varje kohort påverka respektive års kostnader. Det är slutligen också i princip möjligt att jämföra de på ovan sätt modellbestämda kostnaderna mot de kostnader som t.ex. anges i kommunernas räkenskaper. Av flera skäl finns det dock anledning att ifrågasätta relevansen av statistiken om kommunernas räkenskaper. Ett skäl är att flyktingmottagandet och det som ingår i det ofta definieras på så många andra sätt än den definition som statsbidragssystemet utgår ifrån och som vi har använt oss av här.

För bedömningar av statsfinansiella konsekvenser av utredningens förslag förefaller det slutligen också rimligt att använda modellbestämda kostnader just med tanke på att de modellbestämda kostnaderna sannolikt är den bästa uppskattningen av statens kostnader.

Svenska för invandrare och personkretsen

Sfi-verksamheten är en viktig del av flyktingmottagandet och har delvis behandlats ovan. Sfi vänder sig emellertid till fler än flyktingar enligt ersättningsförordningen. Målgruppen för sfi består också av andra invandrare som behöver kunskaper i svenska.

Kostnaderna för sfi-verksamheten är mycket svårfångade. Verksamheten är heterogen och eleverna har väldigt olika förutsättningar t.ex. beroende på utbildningsbakgrund. Vilket kostnadsunderlag som behövs beror också på hur det ska användas, i ett system för statsbidrag eller på annat sätt. Ett riktat statsbidrag som ska betalas ut i förhållande till verksamhetsvolymen, kräver uppgifter om antalet elever, antalet undervisningstimmar eller liknande. Sådana uppgifter finns exempelvis i Skolverkets statistik över vad varje elev som når sfi-nivå kostar. År 2002 kostade en sfi-elev, beroende på utbildningsbakgrund, mellan 40 000 och 60 000 kronor. Ett strukturellt statsbidrag, däremot, som ges till en grupp med ett visst behov, kräver istället uppgifter om kostnader i förhållande till den aktuella personkretsen, dvs. de i kommunen som är berättigade till sfi-utbildning. I denna personkrets ingår då personer som ännu inte påbörjat någon utbildning, de som vid mättillfället genomgår den, de som avbrutit den eller tagit studieuppehåll och, slutligen, de personer som genomgått den med betyget godkänd.

Med hjälp av kombinationer av statistik från Integrationsverket och statistik från kommunernas räkenskaper presenterar utredningen i det följande en enkel beräkning över den genomsnittliga kostnaden för dem som deltar i sfi. För att räknas med i statistiken behövs bara ett mycket begränsat deltagande i undervisningen, vilket innebär att genomsnittet beräknas på en mycket varierande omfattning av studier. År 2000 kostade den totala sfi-verksamheten i Sveriges kommuner 687 miljoner kronor. Samma år fanns 34 129 personer registrerade i sfi-utbildning. Bland dessa finns både de som endast deltagit en timme och de som genomgått utbildningen med betyget godkänd. Kostnaden per studerande baserad på det underlaget var det året 20 130 kronor.

Kostnader i förhållande till relevant personkrets

I statsbidrags- och utjämningssystemets delmodeller för kostnadsutjämning är utgångspunkten för utjämningen oftast genomsnittliga kostnader för relevanta personkretsar. Exempelvis är kostnadsutjämningen för grundskolan relaterad till andelen barn i åldern 7 till 15 år i varje kommun. För att kunna lägga grunden för en delmodell för utjämning för sfi gör utredningen i det följande ett försök att ange kostnaderna relaterade till personer som ingår i en för sfi-verksamheten relevant personkrets.

Av statistiken om kommunernas räkenskaper kan man utläsa att en tredjedel av sfi-verksamheten finansieras av statsbidraget till flyktingmottagandet. Förutsatt att denna finansiering täcker kostnaderna för de mottagna flyktingarna innebär det att två tredjedelar av kostnaderna rör övriga invandrare.

Vi har ovan bedömt att kostnaderna för en kohort flyktingar på 10 000 individer uppgår till drygt 290 miljoner kronor under 3,5 år. En över åren konstant verksamhetsvolym skulle alltså innebära årliga kostnader strax över 580 miljoner kronor för andra invandrare som saknar kunskaper i svenska.

En möjlig metod om man ska relatera kostnaderna till relevant personkrets är att använda de samband som används för beräkningarna i avsnittet om flyktingmottagandet. Om vi antar en fördelning mellan barn och vuxna som är densamma som i den totala utlandsfödda befolkningen, får vi en vuxen befolkning på 7 400 av kohorten på 10 000. Sett över hela introduktionsperioden blir den genomsnittliga kostnaden då 39 300 kronor per vuxen.

Med beräkningarna ovan har vi kunnat bestämma kostnaderna per person i en väldefinierad delmängd av den relevanta personkretsen, nämligen mottagna flyktingar. För att inlemma också andra invandrare behöver vi ringa in utlandsfödda som varit en viss kortare tid i Sverige. För att relationen mellan andelen flyktingar respektive andra invandrare ska stämma bör personkretsen vid varje mättillfälle innefatta ca 30 000 individer, dvs. 10 000 flyktingar och 20 000 övriga invandrare. Den berörda personkretsen skulle kunna definieras som utomnordiska och finska invandrare, eftersom de senare har rätt till sfi, över 20 år och som varit kortare tid i Sverige än tre eller fyra år.

En svaghet med denna metod är att det naturligtvis kan förekomma otillräckliga kunskaper i svenska bland personer med längre tid i Sverige. Om man förlänger tiden för att inlemma fler i personkretsen, och behåller en konstant total ersättningsnivå, måste dock statsbidraget per person sänkas.