Dir. 2007:52

Effektiva insatser och incitament för

Kommittédirektiv

Effektiva insatser och incitament för

snabbare arbetsmarknadsetablering för

nyanlända flyktingar m.fl.

Dir.

2007:52

Beslut vid regeringssammanträde den 3 april 2007

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ges i uppdrag att se över och lämna förslag

om ansvar, utformning och finansiering av flyktingmottagande

samt andra insatser som sammantaget påskyndar och ökar

möjligheterna till etablering på arbetsmarknaden för nyanlända

flyktingar och skyddsbehövande i övrigt samt deras anhöriga

(nedan benämnda nyanlända). Utredningen skall fokusera på

vuxna nyanlända. I uppdraget ingår även att i syfte att stärka de

ekonomiska incitamenten för en snabb etablering på

arbetsmarknaden se över och lämna förslag om den statliga

ersättningen för flyktingmottagande och försörjning till

individen under hans eller hennes första tid i Sverige efter det

att uppehållstillstånd beviljats. En av utgångspunkterna för

utredaren skall vara att nyanlända så långt som möjligt skall

omfattas av den generella politiken.

Utredaren skall bl.a. överväga och lämna förslag i följande

frågor:

• Lämplig ansvarsfördelning mellan statliga myndig-

heter, kommuner och andra aktörer för flyktingmot-

tagande samt andra insatser för nyanlända.

• Förändringar av den statliga ersättningen för flykting-

mottagande och hur ersättningen skall regleras.

• Individens försörjning under den första tiden samt om ett

statligt ansvar för försörjningen bör införas eller inte.

Uppdraget skall redovisas senast den 2 juni 2008.

2

Bakgrund

Nuvarande riktlinjer för introduktion för nyanlända flyktingar

och andra skyddsbehövande samt deras anhöriga

Nuvarande system för introduktionen för flyktingar och andra

skyddsbehövande samt deras anhöriga (nedan benämnda

nyanlända) grundar sig på riktlinjer i propositionerna

Samordnat flyktingmottagande och nytt system för ersättning

till kommunerna m.m. (prop. 1989/90:105, bet. 1989/90:SfU21,

rskr. 1989/90:281) och Sverige, framtiden och mångfalden –

från invandrarpolitik till integrationspolitik (prop. 1997/98:16,

bet. 1997/98:SfU06, rskr. 1997/98:68).

I propositionen om samordnat flyktingmottagande fastslogs

att samhällets samlade insatser under den första tiden efter det

att uppehållstillstånd beviljats skall syfta till att ge flyktingen

förutsättningar att snabbast möjligt få en bostad, en reguljär

sysselsättning med normal försörjning, goda svenskkunskaper

samt förutsättningar att bli delaktig i samhällslivet. Vidare

betonades att det krävs en helhetssyn och samordning mellan

olika myndigheter som är delaktiga i introduktionen och det

fastställdes att kommunerna skall ha ett samordnande ansvar för

introduktionsinsatser för nyanlända. Arbetsmarknadsstyrelsen

(AMS) och arbetsförmedlingen framhölls som särskilt viktiga

samarbetsparter för att snabbt nå förutsättningar för arbete och

egen försörjning.

Statlig ersättning

Staten lämnar ersättning till kommunerna för kostnader i

samband med mottagandet och introduktionen av nyanlända

enligt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för

flyktingmottagande m.m. (ersättningsförordningen). Huvud-

delen av den statliga ersättningen är en schablonersättning som

lämnas med ett fast belopp per mottagen person. Därutöver kan

ersättning lämnas för vissa särskilda kostnader för olika kate-

gorier av personer som omfattas av det kommunala flykting-

3

mottagandet. En kommun som träffar en överenskommelse med

Integrationsverket om att ta emot nyanlända får även en

grundersättning som är oberoende av antalet mottagna personer.

Rätt till schablonersättning har kommuner som genomför ett

program för individuell introduktion i enlighet med en skriftlig

introduktionsplan som fastställs efter samråd med berörd

person.

Introduktionsprogram

Ett introduktionsprogram skall enligt ersättningsförordningen

innehålla svenskundervisning för invandrare (sfi) enligt

skollagen (1985:1100), praktik i den utsträckning som är

möjlig, orientering om svenska samhällsförhållanden och

svenskt samhällsliv samt information om vardagslivet i en

kommun och liknande frågor.

Tidigare var samhällsinformation en del av sfi. Detta har

ändrats i och med att sfi kommit att bestå av mer renodlad

språkundervisning (prop. 2005/06:148). Utbildningsutskottet

uttalade i sitt betänkande (bet. 2005/06:UbU22, rskr.

2005/06:313) att det är viktigt att kommunerna fortsatt erbjuder

de studerade inom sfi samhällsinformation, även om syftet med

sfi förändras till att ge vuxna invandrare grundläggande

kunskaper i svenska språket. Det är kommunerna som själva

bestämmer hur den grund- läggande samhällsinformationen

skall förmedlas, men utskottet sade sig ändå vilja peka på vikten

av att kommunerna, tillsammans med andra aktörer, informerar

den som deltar i sfi om hans eller hennes omedelbara rättigheter

och skyldigheter. Det är också enligt utskottet viktigt att

kommunen försöker möta varje individs behov av information.

4

Ersättning till individen

Under den första tiden i en kommun får de nyanlända oftast sin

försörjning tillgodosedd genom antingen introduktions-

ersättning enligt lagen (1992:1068) om introduktionsersättning

för nyanlända och vissa andra utlänningar eller försörjningsstöd

enligt socialtjänstlagen (2001:453). Möjligheten för

kommunerna att bevilja introduktionsersättning infördes den 1

januari 1993. Kommunen kan själv bestämma ersättningsnivån

och till skillnad från de villkor som gäller försörjningsstöd är

det möjligt för kommunen att, – i syfte att stärka individens

incitament att arbeta under introduktionstiden, – inte avräkna

inkomst av tjänst från introduktionsersättningen. Kommunen

kan också dra in hela eller delar av ersättningen, om den

nyanlände inte deltar i överenskomna aktiviteter. De som

omfattas av det kommunala flyktingmottagandet kan vidare

ansöka om ett särskilt hemutrustningslån. Beslut om sådana lån

fattas av Centrala studiestödsnämnden (CSN) i enlighet med

förordningen (1990:1361) om lån till hemutrustning för

nyanlända och vissa andra utlänningar.

Introduktion för nyanlända invandrare som inte omfattas av

ersättningsförordningen

Nyanlända invandrare som inte omfattas av ersättnings-

förordningen har samma rätt som flyktingar och andra

skyddsbehövande till sfi och stöd från arbetsförmedlingen.

Kommunen har däremot ingen skyldighet att erbjuda dessa

personer deltagande i annan introduktionsverksamhet. Utöver

sfi får dessa personer sällan del av några särskilda

introduktionsinsatser från kommunerna. Lagen om

introduktionsersättning ger kommunerna möjlighet att lämna

sådan ersättning även till andra invandrade personer än de

nyanlända som omfattas av flyktingmottagandet. Det är dock få

kommuner som gör detta, vilket betyder att försörjningsstöd är

det enda alternativet, om individen inte har egen försörjning.

Studiemedel får lämnas till en studerande som är utländsk

medborgare, om den studerande är bosatt och har permanent

5

uppehållstillstånd i Sverige och om bosättningen här

huvudsakligen skett i annat syfte än att studera. Deltagande i sfi

berättigar inte till studiemedel.

Pågående utvecklings- och förändringsarbete

Arbetsmarknadsverket (AMV) har fått ett uppdrag att bedriva

en försöksverksamhet i kommuner i Stockholms, Skåne och

Kronobergs län enligt förordningen (2006:396) om försöks-

verksamhet med särskilda arbetsmarknadspolitiska insatser för

vissa nyanlända invandrare.

Syftet med försöksverksamheten är

att tidigt ta tillvara det yrkeskunnande, de erfarenheter från

arbetslivet och den utbildning de nyanlända invandrarna har för

att tiden fram till inträdet på den svenska arbetsmarknaden skall

bli så kort som möjligt. Arbetsförmedlingen har ett sam-

ordnande uppdrag för insatser från olika aktörer under längst ett

år. Kommunerna står för försörjning och undervisning i svenska

som skall ske parallellt med arbetslivsinriktade insatser.

Försöksverksamheten skall utvärderas av Linnécentrum för

integrationsstudier vid Stockholms universitet. Delrapporter

skall lämnas den 28 februari 2008 och den 31 januari 2009. En

slutrapport skall redovisas den 1 juni 2009. AMS skall åter-

rapportera den 15 augusti 2007 och lämna en slutrapport den 15

augusti 2008.

I Skåne, Västra Götalands, Gävleborgs, Västernorrlands,

Jämtlands och Västerbottens län pågår under 2006 och 2007 ett

utvecklingsarbete inriktat på regionala samverkansformer för att

förbättra och effektivisera introduktionen för nyanlända. En

delrapport om hur utvecklingsarbetet fortskrider och med de

resultat som uppnåtts lämnades den 1 februari 2007. Detta

utvecklingsarbete drivs i samklang med de överenskommelser

om utvecklingen av introduktionen som utgjort en grund för

samarbetet mellan olika aktörer på central, regional och lokal

nivå sedan 2001. De undertecknande parterna på central nivå är

AMS, Integrationsverket, Migrationsverket, Myndigheten för

skolutveckling, Skolverket samt Sveriges Kommuner och

Landsting (SKL). Det finns också 16 regionala överens-

kommelser, och i mer än hälften av landets 200 flykting-

6

mottagande kommuner finns lokala överenskommelser enligt

Integrationsverkets årsredovisning 2006.

Riksdagen har beslutat att Integrationsverket skall läggas ner

den 30 juni 2007 (prop. 2006/07:1, utg.omr.13, bet.

2006/07:AU5, rskr. 2006/07:87). Från den 1 juli 2007 skall

Migrationsverket övergripande arbeta för att det finns bered-

skap och kapacitet i landet att ta emot nyanlända som får

uppehållstillstånd samt vid behov medverka vid deras

bosättning. Samtidigt tar länsstyrelserna över det operativa

ansvaret för förhandlingar och överenskommelser med

kommunerna om mottagande och introduktion i sina respektive

län. Det kommer endast i undantagsfall bli aktuellt att träffa

överenskommelser med kommuner som inte uppfyller villkoret

om en god arbetsmarknad inom pendlingsavstånd. Regeringen

har för avsikt att senare besluta om ett förtydligat ansvar för de

myndigheter (bl.a. AMS, Skolverket och Försäkringskassan)

som har till uppgift att medverka till en effektiv introduktion för

nyanlända inom sin respektive sektor.

Behov av utredning

Utgångspunkter

Många nyanlända har svårt att ta sig in på den svenska

arbetsmarknaden. Det gäller även dem som har utbildning inom

områden där det finns en efterfrågan på arbetskraft. Bristande

kunskaper i svenska under den första tiden i Sverige, svårig-

heter att överföra och värdera kompetens, sämre tillgång till

informella nätverk och diskriminering är några förklaringar till

att nyanlända har svårt att etablera sig på arbetsmarknaden.

Riksrevisionen har i sin granskningsrapport Statliga insatser för

nyanlända invandrare (RiR 2006:19) konstaterat att det finns

brister som medverkar till detta utanförskap inom det nuvarande

systemet för mottagande och introduktion för nyanlända.

Det finns brister i kvaliteten på utbildningen i svenska för

invandrare (sfi) och det är också svårt att kombinera sfi med

arbetslivsinriktade insatser. Många nyanlända har liten kontakt

7

med arbetsmarknaden under introduktionstiden, vilket har visat

sig vara försvårande för en snabb arbetsmarknadsetablering.

Detta konstaterades i rapporten Do introduction Programs

Affect the Probability of Immigrants getting Work av E.

Svantesson och T. Aranki. Många nyanlända är barn. Att deras

föräldrar har svårt att ta sig in på arbetsmarknaden påverkar

också barnen och deras etablering på ett negativt sätt, något som

bl.a. Rädda barnen visat i Barnfattigdom i Sverige – årsrapport

2006.

Beredskapen att i kommuner ta emot nyanlända vid stora

volymökningar behöver förbättras. Att bosättning ofta inte sker

på de orter där möjligheterna att få arbete är störst och att

möjligheterna för den enskilde individen att påverka sin

boendesituation är små är också problematiskt. Det finns även

brister i samverkan mellan olika aktörer. En förklaring till dessa

brister är de målkonflikter som finns mellan kommuner och

statliga aktörer. Vidare utgör inte den statliga ersättningen till

kommunerna det incitament till effektiv introduktion som den

syftade till. Enligt Rapport Integration 2005 (Integrationsverket

2006) är en av orsakerna att kommunerna i allt högre grad

tvingats ta ansvar för individens arbetsmarknadsetablering.

En viktig princip är att nyanlända skall omfattas av den

generella politiken. Därutöver kan många nyanlända ha behov

av särskilt stöd för att underlätta etableringen i samhället, och

det är bl.a. detta som har motiverat vissa säråtgärder med en

särskild finansiering för nyanlända. Det finns dock en risk med

denna uppbyggnad av ett särskilt system med riktade pengar till

kommunerna, nämligen att det blir för stort fokus på säråtgärder

i kommunens regi på bekostnad av generella insatser.

Det finns mot denna bakgrund behov av en översyn av

ansvar, utformning och finansiering av mottagandet och andra

insatser för nyanlända med syftet att underlätta en snabb

etablering i arbetslivet och i samhället i övrigt. Ett annat skäl till

att nuvarande ordning behöver reformeras är att ge individen

ökad egenmakt genom valfrihet, tydliga incitament och

personligt ansvar att påskynda etableringen på

arbetsmarknaden, samtidigt som incitamenten för andra aktörer

stärks. Som underlag för utredarens uppdrag redovisas i det

8

följande mer ingående problem när det gäller vissa delar av det

nuvarande systemet.

Bosättning, arbete, utbildning och hälsa

Bosättning i kommuner som har goda arbetsmöjligheter är av

stor betydelse för en snabb etablering på arbetsmarknaden.

Etableringen underlättas också om individen bor så att han eller

hon kommer i kontakt med svensktalande personer och därmed

får goda möjligheter att använda det svenska språket i

vardagslivet. Många nyanlända bosätter sig emellertid i

segregerade bostads- områden i de stora städernas ytterkanter

och har därmed begränsade möjligheter att tala svenska, vilket

ofta i sin tur kan vara ett hinder för etablering på

arbetsmarknaden.

En stark koncentration av nyanlända till vissa segregerade

bostadsområden försvårar inte bara individens etablering. Den

kan också innebära stora ekonomiska påfrestningar för berörda

kommuner. Samtidigt finns det kommuner i regioner med goda

arbetsmarknadsmöjligheter som inte tar emot så många

nyanlända på grund av uppgiven bostadsbrist. Det vore önskvärt

att sådana kommuner kunde ta emot fler nyanlända, inte minst

mot bakgrund av den förväntade ökningen av antalet nyanlända

de närmaste åren. Även mer generellt finns det behov av att öka

kommunernas beredskap att ta emot nyanlända vid stora

ökningar av antalet asylsökande som kan förväntas beviljas

uppehållstillstånd. Vissa kommuners obenägenhet eller oför-

måga att ta emot nyanlända i en omfattning som skulle svara

mot behovet innebär att de personer som måste ha hjälp med

bosättning ofta hamnar i mindre kommuner där möjligheterna

att få arbete kan vara mindre.

Det är inte aktuellt att inskränka individens möjlighet att

själv välja bostadsort under den tid som ansökan om asyl prövas

eller när uppehållstillstånd har beviljats. Däremot finns det skäl

att närmare överväga om bosättning och etablering skulle kunna

påverkas genom incitament både för individen och andra

aktörer samt genom förbättrad information om arbetsmarknads-

och utbildningsförutsättningarna på olika orter. Det är också

9

viktigt att uppmärksamma att det i en region kan finnas

kommuner som har relativt gott om bostäder och andra

kommuner som saknar bostäder men där det finns bättre

arbetsmarknadsmöjligheter. Här är det angeläget att hitta

regionala lösningar som kan öka den totala kapaciteten för

flyktingmottagandet och underlätta etableringen på arbets-

marknaden. Högskolor och universitet har en betydelsefull roll i

detta sammanhang.

När Integrationsverket avvecklas den 30 juni 2007 införs en

ny organisation för flyktingmottagandet som betonar arbets-

linjen. Migrationsverket har i dag ansvar för den sökande, från

asylansökningstillfället till dess att uppehållstillstånd beviljats

och bosättning i en kommun kan ske. Därefter har respektive

kommun ansvaret för introduktionen för nyanlända. Den 1 juli

2007 tar Migrationsverket över Integrationsverkets uppgift att

arbeta för att det finns en beredskap och kapacitet i landet att ta

emot nyanlända samt vid behov medverka vid deras bosättning.

Samtidigt tar länsstyrelserna över det operativa ansvaret för

förhandlingar och överenskommelser med kommunerna om att

ta emot nyanlända utifrån bl.a. bedömningar av arbetsmark-

nadsläget som AMS gör. Genom länsstyrelsernas nya roll

tillvaratas också kommunernas möjligheter att samverka kring

flyktingmottagandet i länet. Med utgångspunkt i ett långsiktigt

perspektiv bör dock behovet av andra förändringar av

mottagningssystemets organisering som ytterligare förstärker

arbetslinjen övervägas.

Flyktingmottagandet bygger i stor utsträckning på att varje

enskild kommun har resurser och en egen organisation för mot-

tagandet. Den statliga ersättningen för mottagandet bidrar till

detta under introduktionsperioden. Introduktionen skall vara

anpassad efter individens behov och tidigare erfarenheter.

Undersökningarna, Introduktion för nyanlända –

enkätundersökning 2004 (Integrationsverket 2005), Integration,

var god dröj – utvärdering av kommunernas

introduktionsverksamhet (Integrationsverket 2004), Hur togs de

emot? – Enkätundersökning om 28 kommuners

introduktionsverksamhet för nyanlända 1999

(Integrationsverket 2002), Att etablera sig i Sverige – en

10

granskning av introduktionsverksamheten för flyktingar och

deras anhöriga (Riksrevisionsverket 2002) visar dock på att så

inte är fallet i många kommuner. Detta beror ofta på att den

enskilda kommunen inte anser sig ha de resurser och de arbets-

eller praktiktillfällen som är en förutsättning för att kunna åstad-

komma en nödvändig individualisering av introduktionen.

Av bilagan till Integrationsverkets rapport från 2006

Styrsystemet och utvärderingar som en del av styrsystemet

(Rapport Integration 2005) framgår det att ett sätt att öka

möjligheterna till individualisering är att kommuner, statliga

myndigheter, näringsliv och ideella organisationer i en större

omfattning än hittills samarbetar. Hittills har detta inte skett i

tillräcklig utsträckning och skälen till det är flera och

mångfacetterade. En uppenbar orsak är de målkonflikter som i

dag omgärdar introduktionen. Målkonflikterna mellan

kommunernas och Arbetsförmedlingens verksamheter kan

förklaras av att målen för arbetsmarknadspolitiken kan

uppfattas innehålla en målkonflikt mellan programmens

effektivitetskrav och prioritering av dem som har det svårast på

arbetsmarknaden, där utrikes födda är en prioriterad grupp inom

de flesta av målen

Mottagandet under asyltiden styrs av flera mål. De

aktiviteter som bedrivs inom ramen för Migrationsverkets orga-

niserade sysselsättning är på samma gång aktiverande,

introduktionsförberedande och återvändandepreparerande. Detta

konstaterar Riksrevisionen i sin rapport Statliga insatser för

nyanlända (RiR 2006:19). Det finns också en potentiell

målkonflikt mellan målet om ökad sysselsättning och det

riktade statliga ersättningssystemet och systemet för kommunal

utjämning som kan leda till att små kommuner med dålig

kommunal ekonomi kan tjäna på att ta emot och behålla

nyanlända, trots att dessa personer inte kan få sysselsättning

inom en rimlig tid.

Ytterligare en försvårande faktor, som bl.a. har tagits upp i

betänkandet Etablering i Sverige (SOU 2003:75), har varit att

tiden mellan introduktionen i kommunens regi och arbets-

marknadsinträdet varit lång, vilket beror på en s.k. en-sak-i-

taget-filosofi som hittills starkt präglat introduktionen. Den har

11

bl.a. inneburit att individen först måste lära sig svenska och

först därefter få språk- eller arbetspraktik, i stället för att dessa

aktiviteter sker parallellt. En sådan önskvärd parallellitet skulle

förbättra resultaten och förkorta introduktionstiden. Vissa

förändringar har genomförts som skall stärka denna

parallellitetstanke, bl.a. har skollagen ändrats i detta syfte. Ett

annat och ofta förbisett problem som också togs upp i

betänkandet Etablering i Sverige (SOU 2003:75) är att

individerna sällan ges vare sig tydliga incitament eller bra

information för att i ett tidigt skede kunna fatta rationella beslut

om boende, utbildning och arbete.

Nyanlända är i behov av samhällsinformation som

underlättar etableringen. Vad informationen skall innehålla har

dock aldrig varit definierat, vilket lett till stora variationer i

informationsinnehållet enligt betänkandet Etablering i Sverige

(SOU 2003:75). I och med att samhällsinformationen inte

längre ingår i svenskundervisning för invandrare (sfi) finns det

därför anledning att se över både innehållet i informationen och

hur den kan förmedlas. Det är bl.a. viktigt att ge information om

samhällets grundläggande regler och att informationen också

har ett tydligt barnperspektiv.

Integrationsverket har i sin undersökning Introduktion för

nyanlända invandrare – enkätundersökning 2004 visat att intro-

duktionen skiljer sig mellan olika kommuner men också mellan

män och kvinnor. Kvinnor har färre arbetsmarknadskontakter

än män och de har också lägre ersättning under

introduktionsperioden. Det är i detta sammanhang också viktigt

att beakta de särskilda behov som ungdomar har för sin

arbetsmarknadsetablering.

Vissa nyanlända som erbjudits introduktion har även behov

av vård, rehabilitering samt stödinsatser i boendet. Andelen

flyktinghushåll med sådana behov har ökat markant under de

senaste tre åren enligt Integrationsverkets årsredovisning 2006.

Det är viktigt att alla funktionshindrades behov beaktas, t.ex.

behovet av utbildning i svenskt teckenspråk och punktskrift.

Hälsoproblemen medför att nyanländas introduktion försenas

och att förutsättningarna för egen försörjning därmed minskar.

Kommuner med ansträngd ekonomi anser sig inte kunna ta

12

emot denna grupp, eftersom de anser att kostnaderna inte täcks

inom det nuvarande statsbidragssystemet för

flyktingmottagande.

Ersättning till individen

Introduktionsersättning och försörjningsstöd enligt social-

tjänstlagen utgör huvudsakliga försörjningskällor för nyanlända.

Introduktionsersättningen infördes 1993 som en alternativ

försörjningsform till socialbidrag. Ett av skälen till införandet

var att försörjningsstödets konstruktion riskerade att minska

incitamenten till egen försörjning. Erfarenheterna visar att

långvarigt försörjningsstödsberoende riskerar att leda till

passivitet och försvåra inträdet på arbetsmarknaden, något som

också drabbar barnen i de familjer som berörs.

Syftet med introduktionsersättningen är att koppla samman

ersättningen med ett aktivt deltagande i ett introduktions-

program och att främja ett mer arbetsmarknadsinriktat synsätt

på introduktionen.

Studier visar att detta syfte endast i begränsad utsträckning

har uppnåtts. Introduktionsersättning innebär dessutom inte

nödvändigtvis några större skillnader jämfört med ekonomiskt

bistånd enligt socialtjänstlagen som försörjningsform. En

slutsats i betänkandet Etablering i Sverige (SOU 2003:75) är att

många kommuner konstruerat en introduktionsersättning som

varken till innehåll eller i praktiken skiljer sig särskilt mycket

från försörjningsstödet. Det innebär att individen inte fått ett

ekonomiskt incitament att arbeta under introduktionstiden eller

att snabbt gå igenom sfi.

I betänkandet Etablering i Sverige påpekas att olika

ersättningssystem och därtill hörande regler inte harmonierar,

vilket kan bidra till att fördröja individens etablering på

arbetsmarknaden.

13

Statlig ersättning till kommuner för flyktingmottagande

Det nuvarande systemet med en schablonersättning till

kommunerna infördes 1991. Avsikten med ersättningen är att

kommunernas insatser skall leda till att den nyanlände snabbt

skall kunna få förutsättningar att bli självförsörjande och

delaktig i samhällslivet. Schablonbeloppet betalas ut oberoende

av hur snabbt den nyanlände kan börja försörja sig själv. En

effektiv, individuell introduktion kan alltså ge kommunen

möjligheter att täcka kostnader för dem som har behov av

insatser under en längre tid.

Rapporter och tidigare utredningar, (bl.a. SOU 2003:75), har

pekat på att utformningen av det nuvarande ersättningssystemet

inte har lett till den effektivisering som en gång var syftet.

Eftersom det är kommunen som får särskilda pengar för att ta

hand om de nyanlända uppfattas det som om kommunen också

har ett totalansvar för den enskildes introduktion. Försök har

gjorts på regional nivå att samverka kring insatser och även

resurser för att åstadkomma en mer individualiserad och

effektiv introduktion, men erfarenheter visar att det inte är

problemfritt och mycket tyder på att nuvarande ersättnings-

system inte underlättar samverkan mellan olika aktörer och

riskerar att minska effektiviteten.

Rätt till schablonersättning har kommuner som genomför ett

program för utlänningens introduktion i samhället i enlighet

med en skriftlig introduktionsplan som fastställts efter samråd

med utlänningen. Sedan 1994 sker utbetalningen av

ersättningen emellertid på ett sådant sätt att Integrationsverket

enbart kunnat göra stickprovskontroller när det gäller

förekomsten av introduktionsplaner.

I betänkandet Etablering i Sverige (SOU 2003:75) dras

slutsatsen att förekomsten av en introduktionsplan i sig inte är

någon garanti för bra introduktionsinsatser och inte heller att det

riktade statsbidraget leder till bra introduktionsplaner och en

effektiv integrationsprocess. I stället har introduktionsplanen

blivit ett dokument som kommunerna måste ta fram för att de

skall erhålla schablonersättningen.

14

Uppföljningar av kommunernas kostnader för flykting-

mottagande har genomförts kontinuerligt sedan 1991. De senare

studierna, t.ex. Räcker ersättningen (Integrationsverket 2005)

visar att de statliga ersättningarna inte räcker för att täcka

kostnaderna för försörjningsstöd i storstäderna. I kommuner

som klassificeras som industrikommuner är bilden annorlunda.

I dessa kommuner återstår en relativt stor andel av de statliga

ersättningarna som kan användas till annat än försörjningsstöd.

Inga studier har genomförts som visar vilka nettoeffekter som

flyktingmottagningen har haft på kommunernas ekonomi.

Tydliga och samstämmiga mål

Det finns ett behov av tydliga, samstämmiga och upp-

följningsbara mål för att kunna följa upp och utvärdera olika

etableringsinsatsers resultat på individ- och organisationsnivå.

Det har dock i tidigare utredningar av nyanländas etablering

inte lämnats förslag på sådana mål. Bristen på tydliga och

uppföljningsbara mål är en förklaring till en otydlig ansvars-

fördelning mellan myndigheter och kommuner.

Riksrevisionen har i sin granskningsrapport Statliga insatser

för nyanlända invandrare (RiR 2006:19) påpekat att regeringens

bristande helhetssyn har försvårat arbetet med att skapa en

effektiv och sammanhållen introduktion. Statskontoret drar

slutsatsen i sin rapport Effektiv styrning? - Om resultatstyrning

och sektoriseringsproblem (Statskontoret 2006:3) att mål och

resultatstyrningen genom sin nuvarande utformning bidragit till

uppkomna sektoriseringsproblem, bl.a. för nyanländas inträde

på arbetsmarknaden. Det finns alltså ett behov av både tydliga

och samstämmiga mål.

Utredningen om flyktingmottagande och introduktion

Utredningen om flyktingmottagande och introduktion lämnade

sitt betänkande Etablering i Sverige – möjligheter och ansvar

för individ och samhälle (SOU 2003:75) i september 2003.

I betänkandet föreslogs flera åtgärder i mottagande- och

introduktionsverksamhetens innehåll och organisation.

Asyltiden föreslogs bli integrationsförberedande. Asylsökande

15

som får uppehållstillstånd skulle enligt förslaget erbjudas en

planeringsperiod med en tydlig inriktning på arbete, försörjning

och bosättning. Denna planeringsperiod skulle även under vissa

förutsättningar kunna erbjudas andra nyanlända invandrare. När

planeringsperioden var slut skulle individen ha en

handlingsplan för sin fortsatta etablering. Migrationsverket

föreslogs få huvudansvar för den första bosättningen och för att

planeringsprocessen skulle kunna komma igång.

Utredningen föreslog vidare att en statlig, individbaserad

etableringsersättning skulle införas. Ersättningen skulle enligt

förslaget betalas ut under maximalt 15 månader till den person

som deltar i planeringen och följer den handlingsplan som

upprättas.

Utredaren föreslog också att Arbetsmarknadsverket (AMV)

skulle få i uppdrag att ta fram ett icke konjunkturberoende

arbetsmarknadspolitiskt program för nyanlända invandrare som

skulle kunna kombineras med sfi och andra aktiviteter under

den tid etableringsersättning skulle utbetalas.

Med hänvisning bl.a. till att det nuvarande ersättnings-

systemet på flera sätt spelat ut sin roll, föreslog utredningen att

det riktade statsbidraget till kommunerna skulle tas bort. Efter

en övergångsfas med riktat statsbidrag beräknat utifrån

strukturella grunder skulle kommunerna i stället få ersättning

via det generella statsbidragssystemet.

Utredningen har remissbehandlats. Remissinstanserna var i

huvudsak positiva till förslagen men uttryckte också att flera av

förslagen behövde utredas ytterligare. Någon reformering av

introduktionen i enlighet med utredarens förslag har inte

genomförts, förutom den ovan nämnda försöksverksamheten för

nyanlända invandrare som bedrivs inom AMV med ett

samordnande ansvar för arbetsförmedlingen under

introduktionen.

Riksdagens tillkännagivande om statliga insatser för nyanlända

invandrare

Riksdagen har (bet. 2006/07:AU6, rskr. 2006/07:100) med

anledning av Riksrevisionens styrelses framställning till

16

riksdagen om statliga insatser för nyanlända invandrare gett

regeringen till känna vad utskottet anfört:

1. att regeringen skall förtydliga uppdragen till berörda

myndigheter i syfte att klargöra ansvarsfördelning, villkor för

samverkan och målgrupper för myndigheternas insatser rörande

nyanlända invandrare,

2. att regeringen skall se över nuvarande reglering av

ersättningen till kommunerna för flyktingmottagande och där-

vid tydligare klargöra statens respektive kommunernas

åligganden, samt

3. att regeringen skall återkomma till riksdagen med en

preciserad beskrivning av på vilket sätt det statliga åtagandet

rörande introduktionen av nyanlända har förändrats.

Uppdraget

En särskild utredare ges i uppdrag att se över och lämna förslag

om ansvar, utformning och finansiering av flyktingmottagande

samt andra insatser för nyanlända flyktingar och

skyddsbehövande i övrigt samt deras anhöriga (nedan

benämnda nyanlända). Utredaren skall i sina förslag även ta

hänsyn till nyanlända invandrare som inte inkluderas i

förslagen. Utredningen skall ha fokus på vuxna nyanlända.

Förslagen skall sammantaget stärka kommunernas, statliga

myndigheters, och andra aktörers incitament att verka för ett

snabbt inträde på arbetsmarknaden för den nyanlände.

Förslagen skall också stärka individernas incitament och

möjligheter till egen försörjning på ett sätt som leder till en

ökad valfrihet för individerna. I uppdraget ingår att se över den

statliga ersättningen för flyktingmottagande. Översynen

omfattar den första tiden efter det att uppehållstillstånd har

beviljats. För utredningsarbetet skall följande utgångspunkter

gälla:

• Nyanlända skall så långt möjligt omfattas av den

generella politiken.

• Nyanlända skall i normalfallet inte försörjas genom

försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen (2001:453).

17

• Under den tid som den nyanlände erhåller ersättning

från kommunen eller staten skall insatserna i

normalfallet ske på heltid.

• Individen skall ges tydliga ekonomiska incitament och

ett personligt ansvar för att snabbt etablera sig på

arbetsmarknaden och lära sig svenska.

• Fler aktörer kan öka valfriheten för individen och bidra

till utveckling av insatserna.

• AMV bör tillsammans med andra arbetsförmedlande

organisationer ha en framträdande roll och ett tydligare

ansvar för att varje individ i yrkesverksam ålder, som

inom rimlig tid kan bedömas få arbete, skall få service

för att underlätta vägen mot egen försörjning genom

arbete.

• Statens ersättning för flyktingmottagande skall bidra till

effektivt utnyttjande av resurser på ett sätt som skapar

tydliga ekonomiska incitament för olika aktörer.

Utredaren skall överväga och lämna förslag i följande frågor.

Ansvar och incitament

– Ansvarsfördelningen mellan statliga myndigheter, kom-

muner och andra aktörer för flyktingmottagande samt andra

insatser för nyanlända. Fokus skall ligga på en snabb

arbetsmarknadsetablering. Därför skall utredaren även se över

och pröva den organisation som börjar gälla från den 1 juli 2007

när Integrationsverket har lagts ner och särskilt pröva hur

Arbetsmarknadsverkets ansvar och roll kan stärkas i hela

processen. För att säkerställa arbetslinjen skall utredaren

överväga hur Arbetsmarknadsverket kan ta över huvudansvaret

för nyanländas bosättning, som i första hand utgår från

möjligheterna till egen försörjning. Utredaren skall vidare

bedöma kommunernas beredskap för att ta emot nyanlända med

syfte att ytterligare förstärka arbetslinjen. I detta ingår även att

analysera vilka behov som finns av samverkan på regional nivå

som påskyndar och effektiviserar etableringen.

18

– Hur samverkan i övrigt mellan olika aktörer kan förbättras

samt hur insatser av ideella organisationer kan bidra till ett

snabbare arbetsmarknadsinträde.

– Incitament och insatser, till exempel information, som kan

bidra till ökad valfrihet och ökad egenmakt för individen i syfte

att främja ett boende som påskyndar etableringen på

arbetsmarknaden.

– Hur arbetslivsinriktade insatser, till exempel nystartsjobb

och arbetspraktik, bäst kan kombineras med språkutbildning.

– Hur man skall underlätta arbetsmarknadsinträdet för

nyanlända som har hälsoproblem eller funktionshinder.

– Hur nyanlända kan få relevant information om det svenska

samhället.

Utredaren skall i samråd med utredningen om fristående

vuxenutbildning (dir. 2007:32) pröva om och i så fall hur

anordnare av sfi kan ges ekonomiska incitament för att förbättra

genomströmningen för nyanlända i syfte att bidra till ett

snabbare inträde på arbetsmarknaden.

Statlig ersättning för flyktingmottagande m.m.

Med utgångspunkt i nuvarande utgiftsram för systemet och i

utredarens överväganden och förslag om ansvarsfördelning

mellan stat, kommun och eventuella andra aktörer, skall

utredaren se över systemet för statlig ersättning till

kommunerna för flyktingmottagandet.

Utredaren skall belysa de ekonomiska konsekvenserna av

nuvarande system, inklusive effekterna inom det ordinarie

systemet för skatteintäkter och systemet för kommunal

utjämning.

Utredaren skall överväga och lämna förslag om förändringar

av den statliga ersättningen och hur den skall regleras. I detta

ingår att beakta effekter av det ordinarie systemet för

skatteintäkter och systemet för kommunal utjämning.

Utredaren skall redovisa för- och nackdelar med ett generellt

respektive ett riktat bidrag.

19

Individens försörjning

Utredaren skall överväga och lämna förslag om utformning och

villkor för försörjningen av de nyanlända under den tid som

behövs för insatser som påskyndar en etablering på

arbetsmarknaden. En enhetlig försörjningsmodell som stärker

individens incitament att snabbt komma in på arbetsmarknaden

och är lika över hela landet skall prövas. I det sammanhanget

skall utredaren även överväga ett statligt ansvar för

försörjningen. Om utredaren finner att kommunerna även

fortsättningsvis skall vara ansvariga för individens försörjning,

skall utredaren å en för kommunerna obligatorisk ersättning

som ersätter nuvarande introduktionsersättning.

Tidsperiod för säråtgärder

Utredaren skall överväga om det finns behov av att närmare

precisera den tidsperiod under vilken nyanlända skall kunna

omfattas av säråtgärder vid sidan av generella insatser.

Tydliga och samstämmiga mål

Utredaren skall lämna förslag om vilka specifika och mätbara

mål som bör gälla under den första tiden för nyanlända. Målen

skall vara samstämmiga mellan olika aktörer.

Författningar

Utredaren skall lägga fram förslag på de författningsändringar

eller nya författningar som behövs. Utredaren skall i

sammanhanget se över flykting- respektive invandrarbegreppet

så att dessa överensstämmer med begreppen i utlänningslagen

(2005:716).

20

Ekonomiska och övriga konsekvenser av förslag till

förändringar

Utredaren skall redovisa ekonomiska konsekvenser av de

förslag som lämnas. Vidare skall utredaren, utöver vad som

framgår av kommittéförordningen (1998:1474) om

kostnadsberäkningar och konsekvensbeskrivningar, analysera

huruvida ett genomförande av de förslag som lämnas skulle

innebära en förändring av det offentliga åtagandet och om

förslagen leder till att kraven på statliga insatser ökar.

Uppdragets genomförande

Utredaren skall ta del av tidigare utredningar och rapporter som

kan bedömas relevanta för uppdraget, t.ex. betänkandena

Etablering i Sverige (SOU 2003:75) och Från socialbidrag till

arbete – möjligheter och ansvar för individ och samhälle (SOU

2007:2). Riksrevisionens granskning (RiR 2006:19) och

riksdagens tillkännagivande (bet. 2006/07:AU6, rskr. 100) skall

särskilt beaktas. Utredaren skall samråda med utredningen om

en fristående vuxenutbildning (dir. 2007:32). Regeringen avser

också att tillsätta en utredning om mottagandet av asylsökande.

Utredaren skall även samråda med denna utredning. Arbetet

med och erhållna erfarenheter av den pågående

försöksverksamhet för vissa nyanlända invandrare som AMV

bedriver samt det utvecklingsarbete som är inriktat på regionala

samverkansformer skall uppmärksammas. Utredaren bör också

på lämpligt sätt samråda med viktigare berörda myndigheter,

med Sveriges Kommuner och Landsting och med relevanta

ideella organisationer. Utredaren skall i sammanhanget beakta

det arbete som genomförs inom ramen för överenskommelsen

om Forum för strategisk servicesamverkan, där bl.a.

Migrationsverket och AMS ingår som parter.

Utredaren bör även ta del av erfarenheter från jämförbara

länder i Europa när det gäller flyktingmottagande och

21

integration samt beakta det arbete som sker på området inom

EU.

Utredaren skall redovisa hur jämställdhetsperspektivet har

beaktats i de förslag som lämnas. Där det är relevant skall

utredaren analysera vilka konsekvenser förslagen får för barn.

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 2 juni 2008.

(Integrations- och jämställdhetsdepartementet)