Dir. 2008:128

Översyn av postlagen m.m.

Kommittédirektiv

Översyn av postlagen m.m.

Dir.

2008:128

Beslut vid regeringssammanträde den 6 november 2008.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ska analysera Europaparlamentets och rå-

dets direktiv 2008/6/EG av den 20 februari 2008 om ändring av

direktiv 97/67/EG beträffande fullständigt genomförande av

gemenskapens inre marknad för posttjänster (EUT L 52,

27.2.2008, s. 3, Celex 32008L0006).

Utredaren ska analysera de olika möjligheter till finansiering

av den samhällsomfattande tjänsten som ges i 2008 års post-

direktiv och lämna förslag till hur dessa bestämmelser bör

genomföras i postlagen (1993:1684).

Utredaren ska också analysera om bestämmelserna i 1997

års postdirektiv (ändrat genom direktiv 2002/39/EG) om redo-

visning och om avgifter, enligt vilka bl.a. priserna ska vara rim-

liga och grunda sig på kostnaderna, genomförts i den svenska

regleringen på ett ändamålsenligt sätt och om ändringen av be-

stämmelserna genom 2008 års direktiv bör föranleda några änd-

ringar. Inom ramen för denna analys ska utredaren även utreda

principerna om öppenhet och icke-diskriminering vid använd-

ning av särskilda priser och andra särskilda villkor.

I uppdraget ingår också att överväga om systemet för

konsumentklagomål i Sverige uppfyller postdirektivets be-

stämmelser om tvistlösning och möjlighet för postanvändare att

framföra klagomål.

Utredaren ska även göra en allmän översyn av postlagen. I

översynen ingår bl.a. att analysera definitioner, bemyndiganden

och den sammanhållna strukturen i postlagen.

2

Utredaren ska lämna förslag till de författningsändringar

som övervägandena ger upphov till. Uppdraget ska redovisas

senast den 30 september 2009.

Behovet av en översyn

Bakgrund

Målet för politikområdet IT, elektronisk kommunikation och

post är att alla ska ha tillgång till en samhällsekonomiskt

effektiv och långsiktigt hållbar infrastruktur och därtill hörande

samhällstjänster. Enligt det postpolitiska målet ska det finnas en

posttjänst av god kvalitet i hela landet som innebär att alla kan

ta emot adresserade försändelser som väger högst 20 kilogram,

dvs. förutom brev även paket samt adresserade tidningar, kata-

loger och böcker. Det ska finnas möjlighet för alla att få sådana

försändelser befordrade till rimliga priser, och när det gäller

enstaka försändelser, enhetliga priser. Försändelserna ska kunna

försäkras och det ska vara möjligt att få kvitto från mottagaren

på att försändelsen har tagits emot. Det övergripande målet som

anger den tjänst som staten ska garantera och servicemålet som

anger posttjänstens kvalitet och pris, utgör tillsammans den

samhällsomfattande posttjänst, s.k. universal service, som alla i

samhället ska ha tillgång till.

Utgångspunkten för det postpolitiska målet är medborgarnas

och samhällets behov av en effektiv, sammanhållen och till-

förlitlig posttjänst i hela landet. Staten har ansvaret för att

säkerställa tillgången till en sådan. Därför innehåller regelverket

bestämmelser om den samhällsomfattande posttjänsten, till-

förlitligheten i all postverksamhet, tillgången till den postala

infrastrukturen samt om tillstånds- och tillsynsförfaranden.

3

Direktiv 2008/6/EG

Inledning

Syftet med gemenskapens politik inom postsektorn är att grad-

vis liberalisera och konkurrensutsätta marknaden under kon-

trollerade former. Någon stegvis liberalisering har inte varit

aktuell för Sveriges del eftersom monopolet på den svenska

postmarknaden avskaffades redan 1993.

Det ursprungliga postdirektivet, Europaparlamentets och rå-

dets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemen-

samma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad

för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna

(ändrat genom direktiv 2002/39/EG), tillät medlemsstaterna att

använda lagstadgade monopol för att undanta befordran av för-

sändelser som väger högst 50 gram från konkurrens. I Sverige

är 1997 års postdirektiv genomfört genom de ändringar i post-

lagen som trädde i kraft den 1 juli 1998 (prop. 1997/98:127, bet.

1997/98:TU13, rskr. 1997/98:304). Senast den 31 december

2010 ska medlemsstaterna ha införlivat ändringsdirektivet

2008/6/EG och det kommer då inte längre vara möjligt att be-

hålla nationella monopol på posttjänster. För elva av medlems-

staterna skjuts genomförandet av direktivet upp till den 31 de-

cember 2012.

2008 års postdirektiv innebär ingen ändring när det gäller

omfattningen av den samhällsomfattande posttjänsten, dvs. att

insamling och utdelning av post ska tillhandahållas minst fem

dagar i veckan och till rimliga priser. För att säkerställa att de

samhällsomfattande posttjänsterna erbjuds och är ekonomiskt

bärkraftiga på en konkurrensutsatt marknad innehåller direktivet

vissa kompletterande åtgärder.

Enligt 1997 års postdirektiv ska samhällsomfattande tjänster

i första hand tillhandahållas genom att tillhandahållare av sam-

hällsomfattande tjänster utses. Av 2008 års direktiv framgår (se

skäl 23) att medlemsstaterna bör tillerkännas ytterligare flexibi-

litet att fastställa det effektivaste och lämpligaste sättet att till-

handahålla de samhällsomfattande tjänsterna. Enligt ett beslut

som Post- och telestyrelsen (PTS) fattat med stöd av 5 b §

4

postlagen tillhandahålls i dag den samhällsomfattande post-

tjänsten i Sverige av Posten AB (Posten).

Finansiering och redovisning av samhällsomfattande tjänster

Genom artikel 7 i 2008 års direktiv har det införts nya bestäm-

melser om finansiering av samhällsomfattande tjänster. Finansi-

eringen får ske genom upphandling och, om det konstateras att

skyldigheten att tillhandahålla tjänsterna innebär en netto-

kostnad och utgör en orimlig ekonomisk belastning för till-

handahållaren, genom statsstöd eller ett system för att fördela

nettokostnaden mellan tillhandahållare eller användare. Om fi-

nansiering genom fördelning av nettokostnaden tillämpas får en

kompensationsfond inrättas, som finansieras av tillhandahållare

eller genom avgifter från användare. Även andra i

gemenskapslagstiftningen godkända finansieringssätt får an-

vändas av medlemsstaterna.

I artikel 9.4 i 1997 års direktiv gavs möjligheter till finansie-

ring genom inrättandet av en kompensationsfond, om en

medlemsstat bestämde sig för att skyldigheten att tillhandahålla

de samhällsomfattande tjänsterna enligt artikel 3 i direktivet

utgör en orättvis ekonomisk belastning för tillhandahållaren.

Precis som i andra länder med växande konkurrens har kostna-

den för den förmodade bördan att svara för tjänsten diskuterats i

Sverige sedan länge, men har inte lett till att bestämmelser om

finansiering förts in i postlagen (prop. 1997/98:127 s. 30 f. och

SOU 2005:5, s. 148 f. och s. 307 f.). Av propositionen Sam-

gående mellan Posten AB (publ) och Post Danmark A/S (prop.

2007/08:143, s. 7 f.) följer att åtagandet för Posten att tillhanda-

hålla den samhällsomfattande posttjänsten hittills inte har an-

setts medföra en ekonomisk belastning för företaget, men att

man inte kan bortse från risken att situationen förändras. Vidare

följer att om det i framtiden skulle uppstå behov av finansiering

av tjänsten kan det visa sig nödvändigt att antingen ändra kra-

ven på tjänstens utformning eller att välja någon av de

finansieringsmodeller som medlemsstaterna får överväga enligt

postdirektivet.

5

Redan i 1997 års postdirektiv fanns bestämmelser om hur

tillhandahållarna av samhällsomfattande tjänster skulle sköta

sin redovisning. Skilda konton skulle användas åtminstone dels

för var och en av tjänsterna inom den monopoliserade sektorn,

dels för de icke-monopoliserade tjänsterna. Kontona för de

icke-monopoliserade tjänsterna skulle tydligt skilja mellan

tjänster som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna och

tjänster som inte gör det. Genom ändringen i artikel 14 i 2008

års direktiv ska denna särredovisning av varje enskild tjänst och

produkt som ingår i samhällsomfattande tjänster och de som

inte gör det användas när medlemsstaterna beräknar netto-

kostnaden för den samhällsomfattande tjänsten.

Icke-diskriminerande särskilda villkor m.m.

Enligt 1997 års postdirektiv är det viktigt att säkerställa en

samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet och att förhindra

en snedvridning av konkurrensen. För att uppnå dessa mål ska

avgifterna för var och en av de tjänster som ingår i de samhälls-

omfattande tjänsterna vara objektiva, öppna för insyn, icke-dis-

kriminerande och grunda sig på kostnaderna. Dessa principer

följer av artikel 12 i postdirektivet och har delvis införlivats i 7

a § postlagen. I övrigt har de ansetts gälla enligt konkurrens-

lagen (2008:579) och till viss del enligt EG:s konkurrensrätt

(prop. 1997/98:127, s. 25 f. och s. 40 samt SOU 2005:5 s. 289 f.

och s. 294 f.). Post- och kassaserviceutredningen föreslog i sitt

betänkande Postmarknad i förändring (SOU 2005:5, s. 297) att

principen om icke-diskriminering vid användning av särskilda

priser och andra särskilda villkor för vissa kunder skulle föras

in i postlagen. PTS har också påpekat att ett krav på icke-

diskriminerande särskilda villkor för den som tillhandahåller

den samhällsomfattande posttjänsten skulle innebära ett ytterli-

gare stöd i den ekonomiska tillsynen (PTS rapport Service och

Konkurrens 2008, PTS-ER-2008:10).

6

Tidigare utredningar

Regeringen beslutade i oktober 2003 att tillkalla en särskild ut-

redare (Post- och kassaserviceutredningen) med uppdrag att

utreda dels hur postverksamhet borde regleras, dels behovet av

statliga insatser för den grundläggande kassaservicen. Utred-

ningen överlämnade slutbetänkandet Postmarknad i förändring

(SOU 2005:5) i januari 2005. I avvaktan på att EG:s nya post-

direktiv skulle antas har regeringen inte vidtagit några åtgärder

med anledning av Post- och kassaserviceutredningens förslag

avseende reglering av postverksamheten.

Uppdraget

Anpassning till direktiv 2008/6/EG

Utredaren ska analysera de möjligheter till finansiering av den

samhällsomfattande tjänsten som ges i 2008 års postdirektiv

och bedöma om de olika finansieringsmodellerna lämpar sig för

finansiering av den samhällsomfattande posttjänsten i Sverige.

Utredaren ska föreslå nödvändig reglering. En utgångspunkt vid

analysen av möjligheterna till finansiering av den samhälls-

omfattande tjänsten ska vara att bedöma om det finns ett fak-

tiskt behov av att finansiera dessa tjänster. En annan utgångs-

punkt ska vara att de olika finansieringsmodellerna så långt

möjligt främjar marknadstillträde för nya postoperatörer. Inter-

nationella erfarenheter ska beaktas.

Utredaren ska vidare analysera om de bestämmelser i artikel

12 och 14 i 1997 års postdirektiv som gäller avgifter respektive

redovisning har genomförts i den svenska regleringen på ett

ändamålsenligt sätt, mot bakgrund av de skyddsintressen som

ligger till grund för bestämmelserna, och också beakta änd-

ringen av bestämmelserna genom 2008 års direktiv. Vid behov

ska ändringar föreslås. Utredaren ska vid analysen särskilt

överväga om principerna om icke-diskriminering och öppenhet

vid användning av särskilda priser och andra särskilda villkor

för vissa kunder bör införas i postlagen.

7

Utredaren ska också analysera om det nuvarande systemet

för konsumentklagomål i Sverige står i överensstämmelse med

artikel 19 i postdirektivet. Enligt postlagen finns det i dag inte

någon möjlighet för postmottagare att överklaga några av

Postens beslut. Samtidigt är det så att PTS inte fattar några be-

slut i ärenden med enskilda konsumentklagomål. Om utredaren

kommer fram till att det svenska systemet inte överensstämmer

med direktivets bestämmelser ska utredaren föreslå hur det

svenska regelverket bör förändras.

Därutöver ska utredaren analysera om direktiv 2008/6/EG i

övrigt föranleder några författningsändringar. Utredaren ska –

som underlag för framtida överväganden – bl.a. översiktligt be-

röra frågan om tillgång till postnätet på villkor som är öppna för

insyn och icke-diskriminerande i enlighet med artikel 11 i 2008

års postdirektiv.

Översyn av postlagen

Utredaren ska även göra en allmän översyn av postlagen och

föreslå de ändringar som behövs för att få en ändamålsenlig,

sammanhållen och strukturerad lagstiftning, som befrämjar en

väl fungerande postmarknad. Inom ramen för denna översyn

ska utredaren analysera och bedöma behovet av att ändra eller

lägga till definitioner, t.ex. vad som avses med obeställbara

brev inklusive ofrankerade och otillräckligt frankerade brev,

samt behovet av att ändra eller förtydliga bemyndiganden.

I samband med översynen av postlagen ska utredaren i de

ändringsförslag som lämnas beakta Post- och kassaservice-

utredningens förslag om återkallelse av outnyttjat tillstånd,

eftersändning av adresserade försändelser samt om utseende av

tillhandahållare och förvaltare av postnummersystemet, som

inte synes behöva utredas vidare. Dessutom ska utredaren be-

döma om Världspostfördragen införlivats i svensk rätt på ett

ändamålsenligt sätt.

8

Närliggande frågeställningar

Utredaren är fri att behandla andra frågeställningar som bedöms

vara relevanta för uppdragets genomförande.

Uppdragets genomförande

Utredaren ska vid uppdragets genomförande samråda med PTS

och Konkurrensverket, andra berörda myndigheter, represen-

tanter för företag inom postsektorn och berörda organisationer.

Utredaren ska dessutom beakta tidigare utredningars förslag

såsom Postmarknad i förändring, SOU 2005:5. Utredaren ska

kostnadsberäkna och lämna förslag till finansiering av eventu-

ella förslag. Uppdraget ska redovisas senast den 30 september

2009.

(Näringsdepartementet)