Till statsrådet Ulrica Messing

Genom beslut vid regeringssammanträde den 9 oktober 2003 beslöt regeringen att tillkalla en särskild utredare för att dels utreda hur postverksamhet bör regleras, dels utreda behovet av statliga insatser för den grundläggande kassaservicen. Samma dag förordnades regionchefen i Vägverket Susanne Lindh till särskild utredare.

Till experter förordnades den 24 oktober 2003 professorn Mats Bergman, kanslirådet Maria Eka, tf. departementsrådet Maria Hallqvist, kanslichefen Lennart Helgesson, utredaren Johan Krabb, kanslirådet Jens Magnusson, avdelningschefen Gunnel Schön, avdelningschefen Sten Selander, regionchefen Thomas Wanke, enhetschefen Christina Westerling och departementssekreteraren Anna Wibom. Maria Eka, Johan Krabb och Anna Wibom entledigades från och med den 13 januari 2004 och från och med samma dag förordnades departementssekreteraren Niklas Karlendal och enhetschefen Martin Olauzon till experter. Från och med den 19 januari 2004 förordnades även departementssekreteraren Josefin Grolander till expert. Mats Bergman entledigades med verkan från och med den 24 februari 2004. Professorn Lars Hultkrantz förordnades till expert från och med den 2 mars 2004. Den 8 juni 2004 entledigades Maria Hallqvist och Christina Westerling från sina uppdrag. Från och med samma dag förordnades byrådirektören Louise Eriksson och universitetslektorn Peter Andersson till experter i utredningen. Josefin Grolander entledigades från den 1 november 2004 och rättssakkunnige Anders Nauclér förordnades från och med samma dag som expert i utredningen.

Till sekreterare förordnades den 24 oktober 2003 ek. mag. Christina Henryson och kanslirådet Hans Öjemark. Christina Henryson blev föräldraledig från och med den 15 november 2004. Utredaren i Post- och telestyrelsen Johan Krabb har från och med den 1 november 2004 biträtt sekretariatet. Han har därvid utfört uppgifter motsvarande vad en sekreterare normalt utför.

Analytikerna i Post- och telestyrelsen Per Jonsson och Malin Wahlquist har medverkat vid författandet av kapitel 5.

Jenny Bergström har varit utredningens assistent. Utredningen (N 2003:09) har antagit namnet Post- och kassaserviceutredningen. Den 6 maj 2004 överlämnade utredningen delbetänkandet Samhällets behov av betaltjänster (SOU 2004:52). Härmed överlämnas betänkandet Postmarknad i förändring (SOU 2005:5).

Louise Eriksson, Martin Olauzon och Sten Selander redovisar i ett särskilt yttrande en avvikande mening när det gäller utredningens förslag om prisregleringen.

Uppdraget är i och med detta slutfört.

Stockholm den 25 januari 2005

Susanne Lindh

/Christina Henryson

Hans Öjemark

Sammanfattning

Uppdraget

Utredningens uppdrag när det gäller posttjänster har huvudsakligen bestått av att:

  • beskriva postmarknaden samt göra en samhällsekonomisk analys av effekterna av liberaliseringen av postmarknaden
  • analysera det politiska målet för postområdet och utvärdera regleringen och myndighetsansvaret på postmarknaden samt bedöma om lagstiftningen och myndighetsansvarets utformning är ägnade att säkerställa att det postpolitiska målet nås
  • föreslå förändringar i lagstiftning, det postpolitiska målet och myndighetsansvaret, om det behövs.

Bakgrund och gällande rätt

Det övergripande målet för postpolitiken och det staten skall säkerställa är att det skall finnas en posttjänst i hela landet som innebär att alla skall kunna skicka och ta emot postförsändelser. De försändelser som denna posttjänst skall omfatta definieras som alla adresserade försändelser som väger högst 20 kg, dvs. förutom brev även paket samt adresserade tidningar, kataloger och böcker. Det övergripande målet för posttjänsten kompletteras med ett krav på den servicenivå som skall erbjudas för tjänsten, dvs. ett servicemål. Ett generellt mål anges i postlagen, och detta mål preciseras sedan i tillståndsvillkor.

Enligt postlagen skall det finnas en posttjänst i hela landet som innebär att alla kan ta emot brev och andra adresserade försändelser som väger högst 20 kg. Posttjänsten skall vara av god kvalitet, och det skall finnas möjlighet för alla att få sådana försändelser befordrade till rimliga priser. Dessutom skall enstaka försändelser beford-

ras till enhetliga priser. Det skall också finnas möjlighet att försäkra försändelser och att få kvitto från mottagaren på att en försändelse har tagits emot.

Ett antal bestämmelser i postlagen gäller krav på den som bedriver postverksamhet. Postverksamhet skall exempelvis bedrivas under förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet upprätthålls.

Konkurrenslagen (1993:20) är en generell lagstiftning som omfattar alla sektorer av samhället, inklusive postsektorn.

På postområdet finns ett EG-direktiv, Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna (postdirektivet), ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/39/EG av den 10 juni 2002 om ändring av direktiv 97/67/EG för att ytterligare öka konkurrensen inom postsektorn i gemenskapen. Politiken inom EU är inriktad på att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster av god kvalitet samt att avskaffa monopol och upprätta en inre marknad för posttjänster från 2009.

Post- och telestyrelsen (PTS) är central förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar, sektorsansvar, inom postområdet och området för elektronisk kommunikation. Sektorsansvaret för postområdet innebär att PTS har ett omfattande allmänt ansvar att följa utvecklingen, bl.a. från ett konsument- och regionalpolitiskt perspektiv. Samtidigt har PTS inte någon generell konkurrensfrämjande roll på postområdet. PTS skall följa utvecklingen och bevaka att postservicen motsvarar samhällets behov.

Den svenska postmarknadens utveckling

Utredningen har valt att beskriva och analysera postmarknaden utifrån uppdelningen brev, oadresserad direktreklam (ODR) och paket. Detta är en bredare definition av postmarknaden än den som vanligtvis används.

Sändningar utgör det största området på brevmarknaden, med ca 73 procent av den totala volymen. Kontorspost svarar för 20 procent av marknaden och andelen för brevlådepost uppgår till 7 procent. I området sändningar ingår delområdena ekonomibrevsändningar (28 procent av volymen för sändningar), a-brevsänd-

ningar (21 procent), adresserad direktreklam (ADR) (33 procent) och adresserade tidskrifter (18 procent).

Brev fungerar i första hand som en kanal för information från företag till hushåll, och 2003 skickades 95,8 procent av alla befordrade brev från företag. Hushållens andel var betydligt lägre. Hushållens andel avsända brev var betydligt lägre – 4,2 procent av alla befordrade brev.

Posten är den dominerade aktören på brevmarknaden med en marknadsandel 2003 på 92,9 procent, mätt i antal försändelser. Under perioden 1996–2003 föll Postens volymer med 9,6 procent, samtidigt som den totala nedgången på marknaden varit 4,4 procent. Utvecklingen från toppåret 1996, när Posten befordrade 3 361 miljoner brev, till 3 037 miljoner brev 2003, motsvarar en genomsnittlig minskningstakt på ca 1,4 procent per år, eller drygt 30 miljoner brev per år.

Den näst största operatören på brevmarknaden är CityMail, som befordrade 216 miljoner försändelser 2003. Med en stadig volymtillväxt har CityMail ökat sin marknadsandel på brevmarknaden sedan 1996, från 1,5 till 6,6 procent. Den brevvolym som 2003 befordrades av övriga 26 aktiva postoperatörer uppgick till ca 17 miljoner försändelser, motsvarande 0,5 procent av brevmarknaden, där de åtta volymmässigt största stod för närmare 90 procent av volymen.

Den största konkurrensen till brevet som kommunikationsform kommer från olika former av elektronisk kommunikation som har utvecklats under det senaste årtiondet. En analys av både företags och privatpersoners kommunikationsmönster visar att telefoni, både fast telefoni och mobiltelefoni, är den i särklass största kommunikationsformen. För företagen är dock brevet fortfarande ett viktigt sätt att kommunicera på; brev utgör 25 procent av den totala kommunikationen. För hushållen är däremot telefoni den viktigaste kommunikationsformen följt av Internet, medan SMS utgör 4 procent och brev 3 procent av den totala kommunikationen.

År 2003 skickades drygt 3 miljarder ODR-försändelser i Sverige. Det innebär att nästan hälften av antalet försändelser på den svenska postmarknaden utgörs av oadresserad direktreklam. Detta kan jämföras med antalet ADR-försändelser som för samma period uppgick till ca 700 miljoner stycken. Det finns två stora företag för distribution av ODR i Sverige – Posten och Svensk Direktreklam (SDR). Posten är den klart dominerande aktören med en mark-

nadsandel på 64 procent, följt av SDR vars marknadsandel uppgår till 30 procent. Av de resterande 6 procenten av marknaden svarar företaget S-Post för ca 5 procentenheter och ett antal mindre lokala distributionsföretag och idrottsföreningar för resterande del.

Paketmarknaden definieras vanligtvis utifrån försändelsernas vikt, där paket som väger upp till 35 kg brukar benämnas som lättgods, till skillnad från tunggods, dit försändelser med vikt över 35 kg räknas.

När det gäller företagspaket, dvs. paket som skickas av företag antingen till andra företag eller till privatpersoner, kan företagskunderna välja mellan ett antal paketdistributörer i Sverige. Förutom Posten är de största paketdistributörerna i Sverige DHL Danzas som ägs av den tyska posten (Deusche Post), Schenker Privpak, som ytterst ägs av Deutsche Bahn, TNT som ägs av den holländska posten samt Pan Nordic Logistics (PNL) som ägs av Post Danmark och Posten Norge. Därtill kommer ett antal mindre lokala transportföretag.

Posten har trots konkurrens från ett antal paketdistributörer varit den största aktören på inrikesmarknaden i Sverige för företagspaket som väger upp till 35 kg under perioden 1993–2003. Posten uppskattar sin andel på denna marknad till mellan 60 och 70 procent.

För närvarande är Posten och Schenker Privpak ensamma om att erbjuda paketdistribution till privatpersoner via paketombud i Sverige. Posten och Privpak uppskattar sina marknadsandelar av alla postorderpaket som skickas i Sverige till 75–80 procent respektive 20–25 procent.

Postens inrikes paketvolym har uppgått till mellan 40 och 43 miljoner paket per år under den senaste femårsperioden. De senaste fem åren har antalet förmedlade inrikespaket dock minskat med nästan 5 procent. Däremot har Postens totala volymer av förmedlade paket ökat, beroende på att utrikespaketen har ökat kraftigt de senaste åren. Denna utveckling har möjliggjorts genom företagens ökade internationalisering samt Postens medverkan inom det europeiska paketnätverket DPD.

Den totala marknaden för paket (inrikes och utrikes) kommer troligtvis att fortsätta växa de närmaste åren. När det gäller marknaden för inrikespaket förväntas denna vara relativt konstant eller växande, framför allt inom områdena företagspaket samt postpaket som skickas av postorderföretagen. Andelen paket som hushållen

skickar, framför allt till andra hushåll, förväntas däremot minska ytterligare de kommande åren.

Den samhällsomfattande posttjänsten

Posten bedöms i dag i allmänhet uppfylla kraven på den samhällsomfattande tjänsten när det gäller femdagarsservice i alla delar av landet, servicenätets omfattning, befordringstider och klagomålshantering. Kraven beträffande prissättningen för en samhällsomfattande posttjänst om att priserna skall vara rimliga och att enstaka försändelser skall befordras till enhetliga priser bedöms också i huvudsak vara uppfyllda.

Utredningen har försökt att uppskatta kostnaderna för att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten. Denna uppskattning bygger bl.a. på tidigare svenska studier i frågan. Efter en jämförelse med förhållandena i Norge har bedömningen gjorts att kostnaderna ligger någonstans i intervallet 115 till 460 miljoner kronor per år.

Utredningen har också analyserat olika modeller för finansiering och säkerställande av samhällsomfattande posttjänster vad gäller olika former av avgifter från marknadens aktörer, kompensationsfond och upphandling av tjänsterna.

Internationell utblick

Utredningen har studerat förhållandena på postområdet i några länder med likartade förhållanden som Sverige. De aktuella länderna är Norge, Finland, Danmark, Förenade kungariket, Tyskland, Nederländerna och Nya Zeeland. Utblicken visar att Sverige ingalunda är ensamt om att samtidigt upprätthålla samhällsomfattande posttjänster av god kvalitet och konkurrensutsätta postmarknaden. Vår utblick visar att ett antal länder inom EU och EES avser att gå före EU:s tidplan, vilken innebär ett fullt öppnande av postmarknaden för konkurrens från den 1 januari 2009.

Utblicken visar också att Nya Zeeland och Finland, liksom Sverige helt har avskaffat monopolet på postområdet. Flera länder finns dock som också har avskaffat monopolet helt eller bara har kvar monopol för en mindre del. Samtidigt har det påvisats att trots att marknaden helt eller delvis har varit öppen för konkurrens i

många år i flera länder, så innehar den tidigare monopolisten undantagslöst en klart dominerande ställning på brevmarknaden.

En bolagisering av det statliga postverket har genomförts i flertalet länder inom EU. Vissa länder är dessutom i färd med att privatisera den tidigare monopolisten.

De länder som ligger i framkant när det gäller att konkurrensutsätta marknaden för posttjänster är, förutom Sverige, Finland, Förenade kungariket, Nederländerna, Norge, Tyskland samt Nya Zeeland. Från 2007 kommer marknaderna i Förenade kungariket, Norge, Tyskland och Nederländerna högst sannolikt att vara helt öppnade för konkurrens.

Förenade kungariket och Tyskland har i dag en reglering som ger andra postoperatörer rätt till tillträde till den tidigare monopolistens nät för distribution av post. Nederländerna håller på att införa sådan reglering. Även Nya Zeeland har sådan tillträdesreglering. Dessa regleringar kan komma att leda till ökad konkurrens men några sådana påvisbara effekter kan ännu inte ses.

En samhällsekonomisk analys av liberaliseringens effekter

Utredningen har gjort en samhällsekonomisk analys av liberaliseringen av postmarknaden. Syftet med liberaliseringen var att öka effektiviteten på brevmarknaden. Genom att öppna marknaden för konkurrens förutsågs vinster för konsumenterna, i form av lägre priser och förbättrad service.

Prisutvecklingen på brevmarknaden har varierat beroende på vilken delmarknad som analyseras. En mycket grov uppskattning visar att de genomsnittliga nominella priserna för en sändning 50grams brev i början av 2000-talet var åtminstone 30 procent lägre än i början av 1990-talet. Med hänsyn tagen till inflationen torde detta innebära en minskning på omkring 50 procent i reala termer. Vad gäller delmarknaden enstaka brev har priset för ett övernattbefordrat 20-grams brev ökat med 50 procent exklusive mervärdesskatt och 90 procent inklusive mervärdesskatt under perioden 1993–2003.

I stora delar får reformen anses ha varit framgångsrik, även om antalet företag som tillkommit på marknaden är begränsat. De positiva effekterna består främst av en efterfrågeanpassning av produkter och tjänster samt mer kostnadsanpassade priser. Den gynn-

samma prisutvecklingen på delmarknaden sändningar är en mer direkt följd av liberaliseringen.

Kraven på den samhällsomfattande posttjänsten har uppfyllts under perioden; liberaliseringen har alltså inte inneburit någon försämrad service eller kvalitet när det gäller rikstäckande övernattbefordran. Posten har emellertid en fortsatt stark och dominerande ställning på brevmarknaden, särskilt när det gäller enstaka försändelser. Det finns heller inga tecken på att Postens starka position inom detta område kommer att förändras nämnvärt under de kommande åren givet de nuvarande konkurrensförutsättningarna.

En omständighet som kan vara en del av förklaringen till den relativt sett svaga utvecklingen av konkurrensen efter liberaliseringen är att det finns höga etableringshinder på delmarknaden enstaka försändelser, särskilt den del som avser rikstäckande övernattbefordran . Detta innebär att det är mycket kostsamt att bygga upp ett parallellt rikstäckande nät för brevbefordran. En annan delvis förklarande omständighet är att lagstiftningen på postområdet inledningsvis inte var anpassad för att stödja eller skapa förutsättningar för konkurrens. Postlagen kom till för att i första hand garantera kvaliteten och upprätthålla den samhällsomfattande posttjänsten. Efterföljande förändringar av regelverket har däremot i högre utsträckning varit avsedda att skapa förutsättningar för konkurrens.

Möjlighet till samdistribution

Möjligheterna till samdistribution av oadresserade tidningar och tidskrifter med adresserade försändelser har studerats. Diskussioner har förts mellan Tidningsutgivarna, som representant för tidningsdistributionsföretagen, och Posten om möjligheter till samdistribution. De finns två principiella huvudalternativ till hur samdistribution kan hanteras, och dessa kan sedan kombineras på några sätt:

  • Tidningsbudet tar med sig och delar ut de adresserade försändelser som skall distribueras med morgontidningen, vilket troligtvis kommer att ske före klockan sex på morgonen.
  • Brevbäraren tar med sig dagstidningen och delar ut den tillsammans med de adresserade försändelserna på den ordina-

rie brevbärarrundan, vilket troligtvis kommer att ske någon gång under för- eller eftermiddagen.

Om tidningsbudet skall dela ut även adresserade försändelser blir det dock svårt att uppfylla kravet på övernattbefordran av brev enligt Postens tillståndsvillkor, kassaservicen i lantbrevbäringen och hanteringen av paketförmedling och värdeförsändelser i lantbrevbäringen. I Postens tillståndsvillkor anges att 85 procent av alla försändelser skall delas ut övernatt och 97 procent inom tre dagar. Eftersom försändelserna delas ut mycket tidigt på morgonen enligt det första alternativet blir tidsramen för kort för att kunna distribuera övernattbefordrade försändelser. De försändelser som delas ut kommer således att vara en dag försenade.

Posten tillhandahåller i dag den grundläggande kassaservicen i lantbrevbäringen. Om försändelserna delas ut med tidningsbudet blir följden att de kunder som vill göra sina kassaärenden antingen måste göra detta orimligt tidigt på morgonen eller att en extra runda måste köras för att hantera kassaservicen. Posten tillhandahåller i dag också utdelning av paket och värdeförsändelser i lantbrevbäringen. Om försändelserna skulle delas ut med tidningsbudet blir följderna liknande, dvs. att de kunder som vill kvittera ut paket eller värdeförsändelser antingen måste göra detta orimligt tidigt på morgonen eller att en extra runda måste köras för att hantera detta.

Om brevbäraren skall dela ut tidningen vid den ordinarie brevbärarrundan uppstår däremot problem vad gäller försening av dagstidningen. Prenumeranten får då sin morgontidning vid lunch eller på eftermiddagen – inte till frukosten. Detta kommer troligtvis att minska antalet prenumeranter.

Problemen kring samdistribution visar att det finns interna och externa krav på Posten och distributionsföretagen som måste förändras för att möjliggöra en samdistribution.

Prisreglering

I postförordningen (1993:1709) stadgas att den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst inte får höja priserna för inrikes befordran av enstaka försändelser som befordras övernatt, och som väger högst 500 gram, med mer än förändringen av konsumentprisindex (KPI) mellan juli närmast föregående år och juli året dessförinnan.

När det första pristaket infördes 1994 angavs att skälet var att skydda privatpersoner som ansågs sakna alternativ till Posten. Genom ändringarna som följde av propositionen Statens ansvar på postområdet (prop. 1997/98:127) utvidgades pristakets syfte till att gälla samtliga postkunder som inte har något alternativ till Posten för befordran av enstaka försändelser. I praktiken innebar detta att målgruppen vidgades från enbart privatpersoner till att omfatta all osorterad post som skickades som enstaka försändelser till normalporto. Samtidigt valdes Konsumentprisindex (KPI) som index framför nettoprisindex (NPI) med motiveringen att mervärdesskatt ingår i det pris som privatpersoner betalar, vilket inte speglas i NPI, som är mer anpassat till företagens perspektiv. KPI skulle därför bättre spegla ändringarna i den prisnivå som konsumenterna möter.

Utredningens analys visar att nuvarande index som är baserat på KPI är korrekt, om man anser att det finns grupper som är särskilt skyddsvärda. Utredningen anser dock att detta skyddsvärde inte längre är relevant eftersom portokostnaderna motsvarar en mycket liten del av de totala utgifterna för såväl privatpersoner som små företag.

Om utgångspunkten i stället är att indexkonstruktionen skall spegla Postens kostnader blir det mer komplicerat att hitta ett korrekt index.

Statistiska Centralbyrån (SCB) har på utredningens uppdrag undersökt vilka index som skulle kunna användas vid en prisreglering, och SCB drar i en rapport till utredningen slutsatsen att det inte finns något befintligt index eller någon sammanvägning av befintliga index som speglar Postens kostnader. För att kunna spegla Postens kostnader måste ett nytt särskilt index skapas som är baserat på Postens kostnadsstruktur för tjänsten.

Överväganden och förslag

Utredningen har gjort en jämförelse med en annan liberaliserad marknad, telemarknaden, eller med en modernare terminologi, marknaden för elektronisk kommunikation. Slutsatserna från denna jämförelse har till vissa delar använts i de fortsatta övervägandena.

Postpolitiska mål

Utredningen föreslår nya politiska mål för postområdet. De nya målen för postområdet skall lyda enligt följande:

Det skall finnas tillgång till ett brett utbud av posttjänster till priser och kvalitet som motsvarar kundernas efterfrågan. Sverige skall i ett internationellt perspektiv ligga i framkant i dessa avseenden. Posttjänsterna skall vara hållbara, kundanpassade och tillgodose framtidens behov. Ett viktigt medel för att uppnå detta skall vara att man skapar förutsättningar för en effektiv konkurrens mellan flera aktörer, utan snedvridningar och omotiverade begränsningar. Staten skall tillförsäkra att alla har tillgång till en samhällsomfattande posttjänst av hög kvalitet och till rimliga priser.

Utredningen föreslår att ovanstående mål underställs riksdagen för godkännande.

Lagens syfte

Syftet med postlagen skall breddas från att ta sikte på den samhällsomfattande posttjänsten till att omfatta alla posttjänster. En ny portalparagraf i postlagen föreslås i enlighet med detta. Bestämmelserna i lagen skall syfta till att enskilda och myndigheter får tillgång till säkra och effektiva posttjänster med största möjliga urval av tjänster till olika priser och kvalitet. Ett viktigt medel för att uppnå detta skall vara att skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens mellan flera aktörer utan snedvridningar och omotiverade begränsningar. Alla skall ha tillgång till en samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet och till rimliga priser.

Bevakningsansvaret skall breddas till att omfatta alla posttjänster – inte bara den samhällsomfattande posttjänsten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall därför fortlöpande följa utvecklingen på postområdet och bevaka att posttjänsterna motsvarar samhällets behov.

Definitionen av postverksamhet

Utredningen anser inte att det behövs någon ändring av definitionen av postverksamhet. I stället föreslås att den som bedriver verksamhet som består av att upplåta utrymme i postboxanläggning till allmänheten mot avgift (upplåtelse av postboxanläggning) skall vara skyldig att anmäla denna verksamhet till tillståndsmyndigheten enligt postlagen. Den som har tillstånd att bedriva postverksamhet skall dock inte behöva anmäla sådan verksamhet. Upplåtelse av postboxanläggning skall, på samma sätt som postverksamhet, bedrivas under förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet upprätthålls.

Möjlighet att återkalla tillstånd

Vi föreslår att tillståndsmyndigheten får möjlighet att återkalla ett tillstånd, om tillståndshavaren inte har bedrivit postverksamhet under minst sex månader.

Omfattningen av de samhällsomfattande posttjänsterna

Den samhällsomfattande posttjänsten bör ha samma omfattning som i dag. Någon inskränkning till att endast avse enstaka försändelser föreslås inte.

Kvaliteten på de samhällsomfattande posttjänsterna

Kravet om övernattbefordran skall kvarstå. Någon förändring av kvalitetskravet föreslås inte. Kravet har betydelse bl.a. för frågan om samdistribution av oadresserade tidningar och tidskrifter med adresserade försändelser. Utredningen anser dock att denna fråga bör lösas i förhandlingar mellan berörda parter inom ramen för gällande regelverk.

Utdelningsservicen

Posten tillämpar i dag vissa riktlinjer för sin utdelningstjänst när det gäller utdelningsservicen i tätort respektive i glesbygd. Dessa riktlinjer etablerades redan när Posten var ett statligt verk. Trots vad som anges i riktlinjerna om att dessa utformas i samråd mellan Posten och PTS, så är de inte några myndighetsföreskrifter eller ens några allmänna råd. De är i stället Postens egna interna riktlinjer för hur utdelningsservicen skall handhas.

Utredningen anser att PTS bör utfärda allmänna råd om utdelningsservicen för samhällsomfattande posttjänster.

Fastighetsboxar

Övergången till att dela ut post i flerfamiljshus i fastighetsboxar bör påskyndas. Vi anser att PTS kan ange hur denna övergång får ske, i allmänna råd om utdelningsservicen för samhällsomfattande posttjänster.

Upphandling av samhällsomfattande posttjänst i vissa fall

Som postlagen är utformad i dag kan den som vill bedriva postverksamhet förpliktas att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst. Någon begränsning av den börda som kan följa med ett sådant åtagande anges dock inte i lagen.

För att skapa goda marknadsförutsättningar för alla aktörer på postmarknaden bör det införas ett skydd mot att någon aktör förpliktas att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster i en utsträckning som är oskäligt betungande för företaget. När man avgör huruvida en sådan förpliktelse skall anses som oskäligt betungande eller inte, skall hänsyn inte endast tas till de olönsamma delarna utan även till de marknadsfördelar som kan vara förenade med att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst.

Utredningen föreslår därför att en samhällsomfattande posttjänst skall upphandlas, om det är särskilt påkallat med hänsyn till kostnaderna för att tillhandahålla denna. Utredningen bedömer dock att det för närvarande inte är aktuellt att upphandla en samhällsomfattande posttjänst.

Åtgärder mot otydlig prissättning och diskriminering

Den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst skall använda en klar och tydlig samt icke-diskriminerande prissättning för tjänsten. Kravet på icke-diskriminering gäller även individuella avtal som avser en samhällsomfattande posttjänst.

Utredningen föreslår dessutom en bestämmelse i postlagen enligt vilken den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst skall tillämpa principen om icke-diskriminering vid användning av särskilda priser och andra särskilda villkor för vissa kunder. Ett sådant särskilt pris skall ta hänsyn till de kostnader som sparats in jämfört med en standardtjänst som består av insamling, sortering, transport och överlämnande av enskilda försändelser. Pris och andra villkor skall tillämpas lika, såväl vid en jämförelse mellan kunder eller andra tillståndshavare som i förhållandet mellan en kund eller annan tillståndshavare och den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst av motsvarande slag.

Prisreglering

Det måste anses vara klarlagt att portokostnaderna för hushåll och små företag, såväl i absoluta tal som relativt andra kostnader, är så små att de inte motiverar en pristaksreglering. Det verkliga motivet för prisregleringen för de aktörer som efterfrågar denna är i stället att förhindra att Posten korssubventionerar mellan olika tjänster.

De slutsatser som kan dras utifrån den studie som SCB utfört på utredningens uppdrag är att det inte är rimligt mot Posten att fortsätta att använda KPI för beräkning av pristaket, eftersom detta leder till att Posten inte kommer att kompenseras för de kostnadsökningar som årligen sker för de tjänster som pristaket avser.

SCB har bedömt att det inte finns några befintliga index som kan användas för att återspegla Postens kostnader för den prisreglerade tjänsten. I stället måste, enligt SCB, ett nytt särskilt postindex tas fram. Det alternativ som SCB förordar innebär dock en inte obetydlig administrativ börda. Framför allt innebär det att man blir tvungen att få fram de bakomliggande kostnaderna i detalj hos Posten för att tillhandahålla den tjänst som skall regleras. Detta arbete är detsamma som krävs för att kunna kontrollera att Postens priser för den samhällsomfattande tjänsten grundar sig på kostnaderna.

Utredningen lämnar förslag som syftar till att öka skyddet mot otydlig prissättning och diskriminering vid prissättning av en samhällsomfattande posttjänst. Vi lämnar även förslag om skydd mot diskriminering i samband med tillämpningen av särskilda villkor i form av storkundsrabatter och liknande.

Vi anser nämligen att detta är ett bättre sätt att komma tillrätta med problem som korssubventionering än att hävda mycket små skyddsintressen som skäl för en allmän prisreglering – när det verkliga syftet är ett annat. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att prisregleringen enligt postförordningen skall upphävas. Upphävandet kan dock ske tidigast ett halvår efter att förslagen om ändringar i postlagen trätt i kraft. Det kan dessutom krävas ytterligare tid innan PTS tillämpat de nya bestämmelserna om klar och tydlig prissättning och skydd mot diskriminering i sådan utsträckning att de ger ett tillräckligt skydd mot korssubventionering. Det är därefter regeringen som bestämmer den exakta tidpunkten för avvecklingen av pristaksregleringen.

Postnummersystemet

Idag får regeringen utse en tillståndshavare som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst att också tillhandahålla och förvalta postnummersystemet. Regeringen har utsett Posten att göra detta. Regeringen föreslås nu få befogenhet att bemyndiga tillståndsmyndigheten (PTS) att utse en tillståndshavare som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst att också tillhandahålla och förvalta postnummersystemet.

Den som tillhandahåller postnummersystemet är skyldig att på begäran från andra tillståndshavare tilldela dem postnummer för postboxanläggningar inom begärda postnummerområden. Samma skyldighet föreslås gälla om det begärs av den som är anmäld enligt postlagen för upplåtelse av postboxanläggningar.

Tillståndsmyndighetens godkännande krävs enligt postlagen för ändring i postnummersystemet, om inte ändringen endast berör enstaka postadressater. Tillståndsmyndigheten skall i ärendet höra andra tillståndshavare, myndigheter med ansvar för folkbokföringen och fastighetsregistret samt berörda kommuner. Denna samrådsskyldighet föreslås även omfatta dem som enligt postlagen är anmälda för upplåtelse av postboxanläggningar.

Eftersändning

Den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst föreslås bli skyldig att på begäran ombesörja att eftersändning av adresserade försändelser som väger högst 2 kg, som befordrats av en annan tillståndshavare, kan ske till en adress som är belägen utanför dennes utdelningsområde. Villkoren för eftersändning skall vara skäliga och konkurrensneutrala samt icke-diskriminerande i förhållande till vad den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst tillämpar för sin egen verksamhet.

Rationell och säker hantering av ofrankerade och otillräckligt frankerade brev

För att ett ofrankerat eller otillräckligt frankerat brev skall anses som obeställbart krävs i dag, enligt postlagen, att mottagaren inte löser ut brevet. Utredningen föreslår i stället att skyldigheten för befordringsföretaget att erbjuda mottagaren att lösa ut brevet tas bort. Brevet skall alltså få hanteras som obeställbart redan om det är ofrankerat eller otillräckligt frankerat. Något hinder mot att dela ut brevet till mottagaren utan lösen eller att erbjuda mottagaren att lösa ut brevet skall dock inte finnas.

Myndighetsorganisationen på postområdet

Utredningen föreslår att PTS, utöver sina nuvarande uppgifter på postområdet, även skall främja att postmarknaden fungerar effektivt ur ett konkurrensperspektiv i vissa särskilt angivna avseenden. Vi föreslår att PTS nuvarande uppgift att fullgöra den prövning eller tillsyn som regeringen särskilt beslutar om i samband med avtal mellan staten och en postoperatör upphör.

Vid tillsynen skall tillståndsmyndigheten ägna särskild uppmärksamhet åt att avtal träffas som innebär att

1. de försändelser tillståndshavarna befordrar når andra tillstånds-

havares anläggningar för postöverlämning till mottagare,

2. eftersändning av adresserade försändelser som väger högst 2 kg,

som befordrats av en tillståndshavare, kan ske till en adress som är belägen utanför den tillståndshavarens utdelningsområde,

3. att principerna om insyn och icke-diskriminering tillämpas

mellan den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst och en annan tillståndshavare vid tillämpning av särskilda priser och andra särskilda villkor för vissa kunder.

Uppkommer tvist om sådana avtal, skall tillståndsmyndigheten skyndsamt undersöka förhållandena och, om särskilda skäl inte talar för annat, medla mellan parterna. Myndigheten får i en sådan tvist yttra sig på begäran av en part.

PTS skall få meddela föreskrifter om krav på den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst även när det gäller att dels använda en klar och tydlig samt icke-diskriminerande prissättning för tjänsten, dels ombesörja eftersändning, dels tillämpa icke-diskriminerande villkor i vissa fall, på samma sätt som beträffande övriga krav på den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst. PTS skall även genom tillståndsvillkor få ange på vilket sätt skyldigheterna skall fullgöras.

Vi föreslår att PTS årligen publicerar en rapport om huruvida prissättningen för de samhällsomfattande posttjänsterna uppfyller postlagens krav. Detta uppdrag kan ges i myndighetens regleringsbrev.

PTS föreslås, i enlighet med artikel 14 punkten 8 i postdirektivet, få befogenhet att besluta om att upphäva skyldigheten för den som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst att tillämpa postdirektivets redovisningsregler. PTS skall underrätta Europeiska kommissionen om beslutet.

Avgifter för finansiering av PTS verksamhet

Regeringen eller, om regeringen bestämmer det, tillståndsmyndigheten föreslås få föreskriva om skyldighet för den som bedriver verksamhet som är anmäld enligt postlagen som består av att upplåta utrymme i postboxanläggning till allmänheten mot avgift (upplåtelse av postboxanläggning) att betala avgift för tillståndsmyndighetens verksamhet enligt postlagen.

PTS skall få föreskriva att den som bedriver verksamhet som är anmäld enligt postlagen för upplåtelse av postboxanläggning skall betala en årlig avgift om högst 1 500 kronor.

PTS skall få meddela närmare föreskrifter om avgifterna. PTS skall även när det gäller avgifter för upplåtelse av postboxanlägg-

ningar helt eller delvis få medge befrielse från avgiftsskyldighet, om det finns särskilda skäl till det.

Avslutande kommentarer

Utredningen anser att det är viktigt att utvecklingen på postmarknaden följs noga under de kommande åren liksom att det redan inom 4–5 år görs en ny uppföljning där man följer upp och analyserar effekterna av regleringen på postområdet.

När det gäller statens ägarroll konstaterar utredningen att staten som ägare av Posten under de kommande åren kommer att ställas inför en rad komplexa frågor av strategisk karaktär, som rör bl.a. Postens långsiktiga ekonomiska uthållighet. Ägarstrukturen kan i sig vara en faktor som har betydelse för Postens utveckling som företag liksom för postmarknadens långsiktiga effektivitet.

Konsekvenser av förslagen

När det gäller villkoren för små företag bedömer utredningen att en avveckling av pristaket för den samhällsomfattande posttjänsten, i kombination med kravet på icke-diskriminerande särskilda villkor, gör att utrymmet för nya konkurrenter på marknaden ökar, främst när det gäller lokala operatörer. Det konkurrenstryck som då uppstår kommer att motverka eventuella portohöjningar pga. pristakets avskaffande. Fördelen av ett ökat konkurrenstryck på postmarknaden överväger nackdelar av att pristaket avskaffas, även för små företag. I allmänhet bör alltså en ökad konkurrens på sikt leda till lägre priser för posttjänsterna även för små företag.

PTS verksamhet på postområdet finansieras genom avgifter från tillståndshavare och från dem som ansöker om tillstånd och förhandsbesked. Även de som är anmälda för upplåtelse av postboxanläggningar enligt postlagen skall bidra till finansieringen av PTS verksamhet, enligt utredningens förslag. Några statliga anslag till PTS med anledning av utredningens förslag föreslås inte.

Summary

Terms of reference

The committee’s terms of reference concerning postal services were mainly:

  • to describe the postal market and carry out an analysis of the effects of the liberalisation of the postal market on the national economy
  • to analyse political objectives for the postal sector and evaluate regulation and the responsibility of authorities in the postal market as well as to assess whether legislation and the type of responsibility invested in authorities are aimed at ensuring that the political objectives for the postal sector are attained
  • to propose amendments to legislation, the political objectives for the postal sector and the responsibilities of authorities, if necessary.

Background and applicable law

The overall goal for postal policy and what the government must guarantee is that postal services are available throughout the country, meaning that everyone must be able to send and receive items of mail. The items of mail to be covered by this postal service are defined as all addressed items of mail weighing a maximum of 20 kg, that is to say, in addition to letters, also parcels and addressed newspapers, catalogues and books. The overall goal for postal services is supplemented by a requirement on the level of service offered, that is to say a service goal. A general goal is specified in the Postal Services Act and further details of this goal are to be found in licence conditions.

Under the Postal Services Act, postal services must be available throughout the country, implying that everyone can receive letters and other addressed items of mail weighing a maximum of 20 kg. Postal services shall be of good quality and there must be opportunities for everyone to have such items of mail delivered at reasonable prices. Furthermore, some individual items of mail shall be delivered at uniform prices. There must also be opportunities to insure items of mail and to receive confirmation from the recipient that the item of mail has been received.

Several provisions of the Postal Services Act concern the obligations of entities carrying on postal operations. For example, postal operations shall be carried on under conditions that accommodate reasonable requirements of reliability and guarantee the protection of the sender’s and recipient’s personal integrity.

The Competition Act (1993:20) is a general statute covering all sectors of society, including the postal sector.

There is an EC Postal Directive, Directive 97/67/EC of the European Parliament and of the Council of 15 December 1997 on common rules for the development of the internal market of Community postal services and the improvement of quality of service (Postal Directive), amended by virtue of Directive 2002/39/EC of the European Parliament and of the Council of 10 June 2002 on amendment of Directive 97/67/EC in order to further increase competition in the postal sector in the Community. EU policy focuses on providing universal postal services of good quality as well as abolishing monopolies and establishing an internal market for postal services from 2009.

The National Post and Telecom Agency (PTS) is the central administrative authority with collected responsibility - sector responsibility - in the postal and electronic communication areas. Sector responsibility for the postal area means that PTS has extensive general responsibility for following developments, among other things from a consumer and regional policy point of view. At the same time, PTS does not play a role in general promotion of competition in the postal sector. PTS monitors developments and ensures that postal service meets society’s needs.

Developments in the Swedish postal market

The committee has chosen to describe and analyse the postal market on the basis of the division letters, unaddressed direct advertising (UDA) and parcels. This is a broader definition of the postal market than that usually used.

Deliveries constitute the largest area in the letter market, representing 73 per cent of the total volume. Office mail accounts for 20 per cent of the market and the proportion for letter-box mail is 7 per cent. The deliveries area includes the sub-areas economy letter deliveries (28 per cent of the volume of deliveries), first-class letter deliveries (21 per cent), addressed direct advertising (ADA) (33 per cent) and addressed magazines (18 per cent).

Letters function primarily as a channel for information from companies to households, and 95.8 per cent of all letters delivered in 2003 were sent from companies. The proportion for households was considerably lower – the proportion of letters sent from households was 4.2 per cent of all letters despatched.

Posten AB is the predominant actor on the letter market with a market share of 92.9 per cent in 2003, measured in number of deliveries. During the period 1996–2003, Posten AB’s volumes fell by 9.6 per cent, while the total decrease in this market was 4.4 per cent. Developments from the top year 1996 when Posten AB forwarded 3 361 million letters to the 3 037 million letters in 2003, is equivalent to an average rate of reduction of about 1.4 per cent per year, or over 30 million letters a year.

The second largest operator on the letter market is CityMail which delivered 216 million items of mail in 2003. With a steady growth in volume, CityMail has increased its market share of the letter market since 1996 from 1.5 per cent to 6.6 per cent. The volume of letters delivered in 2003 by the other 26 active postal operators amounted to about 17 million items of mail, equivalent to 0.5 per cent of the letter market, in which the eight largest in terms of volume accounted for almost 90 per cent of the volume.

The greatest competition to the letter as a form of communication comes from different types of electronic communication developed over the last decade. An analysis of both companies’ and private individuals’ patterns of communication shows that telephony, both fixed telephony and mobile telephony, is by far the most usual form of communication. However, for companies, the letter is still an important way of communicating; letters make up 25 per

cent of total communication. Regarding households on the other hand, telephony is the most important form of communication followed by the Internet, while SMS accounts for 4 per cent and letters for 3 per cent of total communication.

In 2003, over 3 billion UDA items of mail were sent in Sweden. This means that almost half the number of items of mail on the Swedish postal market consist of unaddressed direct advertising. This may be compared with the number of ADA items of mail which, for the same period, amounted to about 700 million. There are two major companies engaged in the distribution of UDA in Sweden – Posten AB and Svensk Direktreklam (SDR). Posten AB is definitely the predominant actor with a market share of 64 per cent, followed by SDR whose market share is 30 per cent. Of the remaining 6 per cent of the market, the company S-Post accounts for about 5 per cent and a number of small local distribution companies and sports associations for the remainder.

The parcels market is usually defined on the basis of the weight of the items of mail. Parcels weighing up to 35 kg are usually designated light goods as opposed to heavy goods which is the term used for items of mail above 35 kg.

Regarding business parcels, that is to say parcels sent by companies either to other companies or to private individuals, business customers in Sweden may choose between several distributors of parcels. The largest distributors in Sweden apart from Posten AB include DHL Danzas which is owned by Deutsche Post, Schenker Privpak, which is ultimately owned by Deutsche Bahn, TNT which is owned by the Dutch post office and Pan Nordic Logistics (PNL) which is owned by the Danish and Norwegian post offices. In addition there are a number of small local transport companies.

Despite competition from several parcel distributors, Posten AB was the largest actor on the domestic market in Sweden for business parcels weighing up to 35 kg during the period 1993–2003. Posten AB estimates its share of this market to be between 60 and 70 per cent.

At present only Posten AB and Schenker Privpak offer distribution of parcels to private individuals through parcel agents in Sweden. Posten AB and Privpak estimate their market shares of all mail order parcels sent in Sweden to be 75–80 per cent and 20–25 per cent respectively.

Posten AB’s volume of inland parcels has amounted to between 40 and 43 million parcels a year over the last five-year period.

However, the number of inland parcels has decreased by five per cent over the last five years. On the other hand, Posten AB’s total volume of parcels delivered has increased, due to the fact that overseas parcels have increased considerably in recent years. This development is the result of companies’ increased internationalisation as well as the participation of Posten AB in the European parcel network DPD.

The total market for parcels (inland and overseas) will probably continue to grow in the near future. Regarding the market for inland parcels, it is expected to be relatively constant or growing, particularly in the areas business parcels and parcels sent by mail order companies. On the other hand, the number of parcels sent by households, primarily to other households, is expected to decrease further in the years ahead.

The universal postal service

Posten AB is considered today to generally fulfil the requirements of universal service as regards five-day service in all parts of the country, the scope of the service network, delivery times and complaints management.

Requirements regarding pricing for a universal postal service to the effect that prices are to be fair and individual items of mail delivered at uniform prices are also largely considered to be fulfilled.

The committee has tried to estimate the costs of providing a universal postal service. This estimate is based among other things on earlier Swedish studies of the issue. After comparing conditions in Norway, costs are judged to lie somewhere between SEK 115 to 460 million a year.

The committee has also analysed different models for financing and ensuring universal postal services as regards different types of charges from the market’s actors, a compensation fund and procurement of services.

International survey

The committee has studied conditions in the postal sector in some countries with similar conditions to Sweden. The countries in question are Norway, Finland, Denmark, the UK, Germany, the

Netherlands and New Zealand. The survey shows that Sweden is by no means alone in simultaneously maintaining universal postal services of good quality and exposing the postal market to competition. Our survey shows that several countries in the EU and EEA intend to keep ahead of the EU’s timetable which means the full opening of the postal market to competition from 1 January 2009.

The survey also shows that like Sweden, New Zealand and Finland have completely put an end to the monopoly in the postal area. There are also several countries which have done away with the monopoly altogether or which have only retained the monopoly for a minor part. At the same time, it has proved that, in spite of the market being wholly or partly open to competition for many years in several countries, without exception the previous monopolist holds a clearly predominant position on the letter market.

A corporatisation of the national post office has been carried out in most EU countries. Some countries are furthermore in the process of privatising the previous monopolist.

The countries to the fore as regards opening the market for postal services to competition, in addition to Sweden, include Finland, the UK, the Netherlands, Norway, Germany and New Zealand. As from 2007, the markets in the UK, Norway, Germany and the Netherlands will probably be fully open to competition.

Today, the UK and Germany apply a regulation that gives other postal operators right of access to the previous monopolist’s network for the distribution of post. The Netherlands are in the process of introducing such a regulation. New Zealand also applies a regulation on access. These regulations may lead to increased competition but it is not yet possible to see any proven effects.

An economic analysis of the effects of liberalisation

The committee has carried out an economic analysis of the liberalisation of the postal market. The aim of liberalisation was to enhance efficiency in the letter market. By opening the market to competition, gains were envisaged for the consumer in the form of lower prices and improved service.

Price development on the letter market varied depending on the sub-market analysed. A very rough estimate shows that the average nominal prices for sending a 50 gram letter in the early 2000s was at least 30 per cent lower than in the early 1990s. Taking into con-

sideration inflation, this should mean a decrease of around 50 per cent in real terms. Regarding the sub-market individual letters the price for the overnight delivery of a 20 gram letter has increased by 50 per cent excluding value added tax and 90 per cent including value added tax over the period 1993–2003.

The reform must be considered largely successful, although the number of companies added to the market is limited. The positive effects are chiefly an adaptation of products and services to demand as well as more cost-adapted prices. The favourable price development on the sub-market deliveries is a more direct consequence of liberalisation.

Requirements of the universal postal service have been fulfilled during the period; thus, liberalisation has not meant poorer service or quality regarding nation-wide overnight delivery. However, Posten AB continues to have a strong and dominant position on the letter market, particularly regarding individual items of correspondence. Nor are there any signs that Posten AB’s strong position in this area will change noticeably in the near future given the current competitive conditions.

A circumstance which may be part of the explanation to the relatively weak development of competition after liberalisation is that there are high barriers to establishment on the sub-market individual deliveries, particularly that part referring to overnight nation-wide delivery. This means that it is very expensive to build up a parallel nation-wide network for delivery of letters. Another circumstance that partly explains the situation is that legislation in the postal sector was initially not adapted to support or create preconditions for competition. The Postal Services Act came into being primarily to guarantee quality and maintain universal postal service. On the other hand, subsequent amendments to the statutory framework were to a greater extent intended to create the preconditions for competition.

Opportunities for co-distribution

Possibilities for the co-distribution of unaddressed newspapers and magazines and addressed items of mail have been studied. Discussions have been carried on between the Swedish Newspaper Publisher’s Association, representing newspaper distribution companies, and Posten AB about possible co-distribution. There are two

essential main alternatives for handling co-distribution and these can then be combined in different ways:

  • The newspaper agent collects and delivers the addressed items of mail to be distributed with the morning paper, which will probably be before six a.m.
  • The postman collects the daily newspaper and delivers it with the addressed items of post on his ordinary round, which will probably be during the morning or afternoon.

If the newspaper agent is also to deliver addressed items of post it will be difficult to meet the requirements of overnight delivery of letters in accordance with Posten AB’s licence conditions, counter service in the rural delivery service and management of parcel delivery and registered mail in the rural delivery service. Posten AB’s licence conditions specify that 85 per cent of all items of mail shall be delivered overnight and 97 per cent within three days. Since mail will be delivered very early in the morning in the first alternative, there will not be sufficient time to distribute items of mail despatched overnight. Hence the mail delivered will be a day late.

Today, Posten AB provides basic counter service in the rural delivery service. If items of mail are delivered by newspaper agents the consequence will be that customers wishing to carry out cash transactions must either do so at an unreasonably early hour or that the postman must do an extra round to handle counter service. Posten AB also currently provides delivery of parcels and registered mail in the rural delivery service. If these items of mail were to be delivered by newspaper agents there would be similar consequences, that is to say customers wishing to sign for parcels or registered mail must either do so at an unreasonably early hour or an extra round must be undertaken to manage this.

If, on the other hand, the postman delivers newspapers on his ordinary rounds there will be problems with late delivery of newspapers. The subscriber will receive his morning newspaper at lunch time or in the afternoon – not at breakfast time. This will presumably result in a reduction in the number of subscribers.

Problems relating to co-distribution show that there are internal and external requirements imposed on Posten AB and distribution companies that must be changed if co-distribution is to be feasible.

Price control

Under the Postal Services Ordinance (1993:1709), universal postal service providers may not raise prices for inland delivery of individual items of mail delivered overnight, and weighing at most 500 g, by more than the change in the consumer price index (CPI) between July of the previous year and July the year before that.

When the first price ceiling was introduced in 1994, the reason given was to protect private individuals who it was considered did not have any alternative to Posten AB. As a result of changes following government bill Government responsibility in the postal sector (Govt bill 1997/98:127) the aim of the price ceiling was extended to apply to all postal customers who have no alternative to Posten AB for delivery of individual items of mail. In practice this meant that the target group was extended from private individuals only to cover all unsorted post sent as individual items of mail at a normal postage rate. At the same time, the consumer price index (CPI) was chosen as an index rather than the net price index (NPI) on the grounds that value added tax is included in the price paid by private individuals which is not reflected in NPI, which is more adapted to a business perspective. CPI would therefore better reflect changes in the price level consumers meet.

The committee’s analysis shows that the current index which is based on CPI is correct if it is considered there are groups particularly worthy of protection. However, the committee considers this protection value is no longer relevant since postage costs represent a very small part of the total expenses of both private individuals and small companies.

If, instead, the starting-point is that the index should reflect Posten AB’s costs, finding a correct index becomes more complicated.

At the request of the committee, Statistics Sweden (SCB) studied which index could be used in connection with price regulation, and, in its report to the committee, SCB draws the conclusion that there is no existing index or balance of existing indices that reflects Posten AB’s costs. To be able to reflect Posten AB’s costs, a new special index must be created based on Posten AB’s cost structure for the service.

Considerations and proposals

The committee has made a comparison with another liberalised market, the telecommunications market, or to use more modern terminology, the market for electronic communication. Conclusions from this comparison have in some parts been used in continued considerations.

Postal policy goals

The committee proposes new political goals for the postal sector. The new goals shall read as follows:

Access shall be available to a broad supply of postal services at prices and quality corresponding to customers’ demands. From an international perspective, Sweden shall be at the forefront in these respects. Postal services shall be sustainable, customer adapted and accommodate future needs.

An important means of achieving this will be to create the preconditions for effective competition between several actors, without distortions and unwarranted restrictions. The Government shall guarantee that everyone has access to universal postal service of high quality and at reasonable prices.

The committee proposes the above goals be presented to the Swedish Riksdag for approval.

Aim of the law

The aim of the Postal Services Act must be broadened from focusing on the universal postal service to embracing all postal services. A new introductory section in the Postal Services Act is proposed accordingly. The provisions of the Act shall aim at providing the private and public sectors with access to safe and efficient postal services with the greatest possible selection of services at different prices and of varying quality. An essential means of achieving this must be to create the preconditions for effective competition between several actors without distortions and unwarranted restrictions. Everyone should have access to a universal postal service of good quality and at reasonable prices.

Monitoring responsibility will be broadened to include all postal services – not just the universal postal service. The Government or

the authority appointed by the Government shall therefore continually follow developments in the postal sector and ensure that postal services meet society’s needs.

Definition of postal operations

The committee does not consider there is any need to change the definition of postal operations. Instead, it is proposed that entities carrying on operations that consist in leasing post box facilities to the general public for a charge (leasing of post box facilities) be obliged to report their operations to the licensing authority in accordance with the Postal Services Act. Those who hold a licence to carry on postal operations should not need to report such operations. As in the case of postal operations, leasing of post box facilities shall be carried on under conditions that accommodate reasonable requirements of reliability and uphold the protection of senders’ and recipients’ personal integrity.

Possibility to revoke licences

We propose that the licensing authority be given the possibility of revoking a licence if the holder has not carried on postal operations for at least six months.

Scope of the universal postal services

The universal postal service should have the same scope as today. The committee does not propose that it should be restricted to covering only individual items of mail.

Quality of the universal postal services

The requirement of overnight delivery shall continue to apply. No change is proposed to the quality requirement. The requirement is of importance, inter alia for the matter of co-distribution of unaddressed newspapers and magazines with addressed items of mail. However, the committee considers that this matter should be

solved in negotiations between the parties concerned within the framework of the applicable body of rules.

Delivery service

Today, Posten AB applies certain guidelines for its delivery service in population centres and sparsely populated areas respectively. These guidelines were already established when Posten AB was a public administration. In spite of what is specified in the guidelines about these being formulated in consultation between Posten AB and PTS, they are not official regulations nor even general advice. Instead, they are Posten AB’s own internal guidelines for management of its delivery service.

The committee considers that PTS should issue general advice concerning the delivery service of universal postal services.

Communal post boxes

The transition to delivery of mail in apartment blocks in communal post boxes should be speeded up. We consider that PTS can specify the details of this transition in the form of general advice concerning the delivery service of universal postal services.

Procurement of a universal postal service in certain cases

Under the present formulation of the Postal Services Act, entities wishing to carry on postal operations may be bound to provide a universal postal service. However, the Act specifies no limitation of the burden following from such an undertaking.

In order to create good market preconditions for all actors on the postal market, protection should be introduced against any actor being obliged to provide universal postal services to an extent that is unreasonably onerous for the company. When deciding whether or not such an obligation must be considered unreasonably onerous, attention must be given not just to the unprofitable aspects but also to the market advantages that may be associated with the provision of a universal postal service.

The committee therefore proposes that a universal postal service shall be procured if this is specially required bearing in mind the

costs of providing the service. However, the committee judges that there is no need at present to procure a universal postal service.

Measures against unclear pricing and discrimination

Universal postal service providers shall apply clear and unequivocal as well as non-discriminatory pricing of the service. The requirement of non-discrimination also applies to individual agreements concerning a universal postal service.

Furthermore, the committee proposes a provision be introduced into the Postal Services Act under which the universal postal service provider must apply the principal of non-discrimination in connection with the use of special prices and other special conditions for certain customers. A special price of this nature shall take into consideration the costs saved compared with a standard service consisting of collection, sorting, transport and delivery of individual items of mail. Price and other conditions shall be applied equally, both in a comparison between customers or other licence holders as in the relationship between a customer or other licence holder and the provider of a universal postal service of a corresponding nature.

Price control

It must be considered clear that postage costs for households and small companies, both in absolute figures and in relation to other costs, are so small that they do not justify the imposition of a price ceiling. The real reason of those actors demanding price regulation is rather to prevent Posten AB from cross-subsidising between different services.

The conclusion that may be drawn from the study carried out by Statistics Sweden at the request of the committee is that it is not fair to Posten AB to continue to use CPI for calculating the price ceiling since, as a result, Posten AB will not be compensated for the annual increases in costs for the services covered by the price ceiling.

Statistics Sweden judged that there is no existing index that can be used to reflect Posten AB’s costs for the price-controlled service. Instead, according to Statistics Sweden, a new special postal

index must be produced. But the alternative recommended by Statistics Sweden involves a considerable administrative burden. Above all, it means details of Posten AB’s underlying costs for providing the service that is to be regulated will have to be produced. This work is the same as that needed to be able to verify that Posten AB’s prices for the universal service are based on the costs.

The committee presents a proposal that aims to increase transparency and protection against discrimination in connection with the pricing of a universal postal service. We also present a proposal for protection against discrimination in connection with the application of special conditions in the form of discounts for major customers and the like.

For we consider that this is a better way of managing problems such as cross-subsidising than by asserting very small protection interests as a reason for a general price control – when the real reason is something else. In the light of this, the committee proposes that price control under the Postal Services Ordinance shall be abolished. However, the abolition can be effected at the earliest six months after the proposals for amendments to the Postal Services Act have entered into force. In addition, further time may be needed before PTS has implemented the new provisions on clear and unequivocal pricing and protection against discrimination to such an extent that they protect against cross-subsidising. It is then for the Government to decide the exact date for removal of the price ceiling regulation.

The postal code system

Today the Government may appoint a licence holder providing a universal postal service to also provide and administer the postal code system. The Government has appointed Posten AB for this task. It is proposed that the Government should now be given powers to authorise the licensing authority (PTS) to appoint a licence holder providing a universal postal service to also provide and administer the postal code system.

The entity providing the postal code system is under obligation to allocate on the request of other licence holders, postal codes for post box facilities within the postal code zones requested. It is proposed that the same obligation should apply if it is requested by

an entity registered under the Postal Services Act for lease of post box facilities.

The approval of the licensing authority is required under the Postal Services Act for changes to the postal code system unless the changes only concern individual postal addressees. The licensing authority must consult other licence holders, the authorities responsible for national registration and the real estate directory as well as the municipalities concerned on the matter. It is proposed this obligation to consult should also apply to those registered for lease of post box facilities under the Postal Services Act.

Redirection

It is proposed that, on request, universal postal service providers be obliged to redirect letters weighing a maximum of 2 kg conveyed by other licence holders to an address located outside their delivery zone. Conditions for redirection must be fair and not affect competition and also be non-discriminatory in relation to what the universal postal service provider applies in its own operations.

Rational and safe handling of unpaid and underpaid letters

Under the Postal Services Act, for a letter that is unstamped or has insufficient stamps to be considered undeliverable, it is required that the recipient does not redeem the letter. The committee proposes instead that the delivery company’s obligation to offer the recipient an opportunity to redeem the letter be removed. Thus, letters that are unpaid or underpaid may be handled as undeliverable. However, there should be no impediment to delivering the letter to the recipient without a surcharge or to offering the recipient an opportunity to redeem the letter.

Organisation of public agencies in the postal sector

The committee proposes that, in addition to its present tasks in the postal sector, PTS shall also promote an efficient postal market from the point of view of competition in certain specially specified respects. We propose that PTS’s present task to complete the review or inspection specially decided by the Government in con-

nection with agreements between the state and postal operators, should cease.

In connection with its inspection, the licensing authority should pay special attention to ensuring that agreements are entered into that mean

1. that the items of mail the licence holders convey reach other

licence holders’ facilities for delivery to recipients,

2. that addressed items of mail weighing a maximum of 2 kg that

have been conveyed by another licence holder can be redirected to an address that is located outside the licence holder’s delivery zone,

3. that the principles of transparency and non-discrimination be

applied between a universal postal service provider and other licence holder in connection with the application of special prices and other special conditions for certain customers.

Should disputes about such agreements arise, the licensing authority shall look into the circumstances without delay and, unless special reasons speak in favour of some other action, mediate between the parties. In a dispute of this nature the authority may give an opinion at the request of one of the parties.

PTS may issue regulations concerning requirements imposed on universal postal service providers, also regarding the use of clear and unequivocal as well as non-discriminatory pricing for the service, and taking care of redirection as well as application of nondiscriminatory conditions in certain cases, in the same way as applies to other requirements imposed on universal postal service providers. PTS shall also specify through licence conditions the way in which obligations are to be fulfilled.

We propose that PTS annually publish a report on the extent to which pricing for the universal postal services meets requirements under the Postal Services Act. This task may be included in the authority’s appropriation directions.

It is proposed that, in accordance with Article 14.8 of the EC Postal Directive, PTS be authorised to take decisions on waivering the obligation of the universal service provider to apply the Postal Directive’s accounting rules. PTS shall inform the European Commission of its decision.

Charges for financing PTS operations

It is proposed that the Government or, if the Government so decides, the licensing authority may provide an obligation for entities carrying on operations registered under the Postal Services Act that consist in leasing space in post box facilities to the general public for a charge (leasing of post box facilities), to pay a charge to the licensing authority’s activities under the Postal Services Act.

PTS may provide that entities carrying on operations registered under the Postal Services Act as leasing of post box facilities shall pay an annual charge of at most SEK 1 500.

PTS shall be authorised to issue more detailed regulations on the charges. Regarding charges for leasing of post box facilities, PTS shall also be authorised to wholly or partly grant freedom from the charge if there are special reasons for doing so.

Concluding remarks

The committee considers it essential that developments on the postal market are closely followed in the years ahead and also that a new follow-up be carried out within 4–5 years in which the effects of regulation of the postal sector are followed up and analysed.

Regarding the Government’s role as owner, the committee establishes that in the years ahead the Government as owner of Posten AB will face several complex issues of a strategic nature, concerning, among other things, Posten AB’s long-term economic sustainability. The ownership structure may in itself be a factor of importance for Posten AB’s development as a company and also for the long-term efficiency of the postal market.

Consequences of the proposals

As far as the conditions for small companies are concerned, the committee judges that an abolition of the price ceiling for the universal postal service in combination with the requirement of nondiscriminatory special conditions, will increase the scope for new competitors on the market, chiefly as regards local operators. The competitive pressure that will then arise will counteract any postage rate increases resulting from the abolition of the price ceiling. The advantages of increased competitive pressure on the postal

market outweigh the disadvantages of abolishing the price ceiling, for small companies also. Thus, in general, increased competition should in the long term lead to lower prices for postal services for small companies also.

PTS’s operations in the postal sector will be financed through charges from licence holders and from entities that apply for licences and advance notification. Entities registered for leasing of post box facilities under the Postal Services Act will also contribute to the financing of PTS’s operations, according to the committee’s proposals. No government appropriations to PTS are proposed in view of the committee’s proposals.

Författningsförslag

1. Förslag till lag om ändring i postlagen (1993:1684)

Härigenom föreskrivs1 i fråga om postlagen (1993:1684)

dels att 1, 2, 4, 4 a, 5, 5 a, 5 b, 7 a, 7 c, 7 d, 8, 14, 16 a och 18 §§ skall ha följande lydelse,

dels att rubrikerna närmast före 1 och 4 §§ skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 14 §, samt närmast före 2 och 14 §§ nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Samhällsomfattande posttjänst Lagens syfte

1 §

Det skall finnas en posttjänst i hela landet som innebär att alla kan ta emot brev och andra adresserade försändelser som väger högst 20 kg. Posttjänsten skall vara av god kvalitet och det skall finnas möjlighet för alla att få sådana försändelser befordrade till rimliga priser. Dessutom skall

Bestämmelserna i denna lag syftar till att enskilda och myndigheter skall få tillgång till säkra och effektiva posttjänster med största möjliga urval av tjänster till olika priser och kvalitet.

Ett viktigt medel för att uppnå syftet skall vara att skapa förutsättningar för en effektiv kon-

1 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna (EGT L15, 21.1.98, s.14, Celex 31997L0067) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/39/EG av den 10 juni 2002 om ändring av direktiv 97/67/EG för att ytterligare öka konkurrensen inom postsektorn i gemenskapen (EGT L176, 5.7.2002, s. 21, Celex 32002L0039).

enstaka försändelser befordras till enhetliga priser. Det skall finnas möjlighet att försäkra försändelser och att få kvitto från mottagaren på att en försändelse har tagits emot.

kurrens mellan flera aktörer utan snedvridningar och omotiverade begränsningar. Alla skall ha tillgång till en samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet och till rimliga priser.

Samhällsomfattande posttjänst

2 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall fortlöpande följa utvecklingen på postområdet och bevaka att posttjänsten motsvarar samhällets behov.

Det skall finnas en posttjänst i hela landet som innebär att alla kan ta emot brev och andra adresserade försändelser som väger högst 20 kg. Posttjänsten skall vara av god kvalitet och det skall finnas möjlighet för alla att få sådana försändelser befordrade till rimliga priser. Dessutom skall enstaka försändelser befordras till enhetliga priser. Det skall finnas möjlighet att försäkra försändelser och att få kvitto från mottagaren på att en försändelse har tagits emot.

Postverksamhet Postverksamhet

och upplåtelse

av postboxanläggningar

4 §

Tillstånd enligt denna lag krävs för rätten att bedriva postverksamhet.

Anmälan enligt denna lag krävs för att bedriva verksamhet som består av att upplåta utrymme i postboxanläggning till allmänheten mot avgift. Sådan anmälan behöver dock inte göras av den som har tillstånd att

bedriva postverksamhet.

4 a §

Frågor om tillstånd prövas av den myndighet som regeringen bestämmer (tillståndsmyndigheten).

Anmälan enligt 4 § andra stycket skall göras till tillståndsmyndigheten.

5 §

Postverksamhet skall bedrivas under förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet upprätthålls.

Postverksamhet och sådan verksamhet som består av att upplåta utrymme i postboxanläggning till allmänheten mot avgift skall bedrivas under förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet upprätthålls.

5 a §

Om tillståndshavaren inte följer föreskrifterna i denna lag eller föreskrifter eller villkor som meddelats med stöd av lagen, får tillståndet återkallas. Om det är tillräckligt får tillståndsmyndigheten i stället för att återkalla tillståndet meddela varning.

Tillståndet skall återkallas om tillståndshavaren begär det.

Tillståndsmyndigheten får återkalla ett tillstånd, om

1. tillståndshavaren inte fullgör sina skyldigheter enligt denna lag eller enligt föreskrifter eller villkor som meddelats med stöd av lagen,

2. tillståndshavaren inte har bedrivit postverksamhet under minst sex månader, eller

3. tillståndshavaren begär det. Om det är tillräckligt får tillståndsmyndigheten i ett fall som avses i första stycket 1 meddela varning i stället för att återkalla tillståndet.

Om tillståndet återkallas får tillståndsmyndigheten besluta hur verksamheten skall avvecklas.

Ett beslut om återkallelse får förenas med förbud att fortsätta verksamheten.

5 b §

Tillstånd enligt 4 § att bedriva postverksamhet får förenas med villkor om skyldighet för tillståndshavare

1. att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst enligt 1 § och på visst sätt fullgöra vad som föreskrivs där och i 7 a §,

1. att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst enligt 2 § och på visst sätt fullgöra vad som föreskrivs där och i 7 a §,

2. att på visst sätt fullgöra vad som föreskrivs i 5 § första stycket,

3. att i verksamheten ta hänsyn till handikappades behov av särskilda posttjänster, och

4. att beakta totalförsvarets behov av posttjänster under höjd beredskap.

En samhällsomfattande posttjänst skall upphandlas, om det är särskilt påkallat med hänsyn till kostnaderna för att tillhandahålla denna.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillståndsmyndigheten får meddela närmare föreskrifter om tillståndsvillkoren.

7 a §

Den som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst enligt 1 § skall

Den som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst enligt 2 § skall

1. tillhandahålla tjänsten till priser som grundar sig på kostnaderna,

2. årligen redovisa verksamheten för tillståndsmyndigheten i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna,

2. använda en klar och tydlig samt icke-diskriminerande prissättning för tjänsten,

3. tillämpa principen om ickediskriminering vid användning av särskilda priser och andra särskilda villkor för vissa kunder,

4. årligen redovisa verksamheten för tillståndsmyndigheten i enlighet med Europa-

3. hålla villkoren för tjänsten allmänt tillgängliga,

4. för handläggningen av klagomål fastställa förfaranden som är öppna för insyn och ägnade att skapa rättvisa samt är snabba och billiga, och

5. årligen offentliggöra uppgifter om antalet klagomål och hur klagomålen har behandlats.

parlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna,

5. hålla villkoren för tjänsten allmänt tillgängliga,

6. för handläggningen av klagomål fastställa förfaranden som är öppna för insyn och ägnade att skapa rättvisa samt är snabba och billiga,

7. årligen offentliggöra uppgifter om antalet klagomål och hur klagomålen har behandlats, och

8. på begäran ombesörja att eftersändning av adresserade försändelser som väger högst 2 kg, som befordrats av en annan tillståndshavare, kan ske till en adress som är belägen utanför dennes utdelningsområde.

Pris enligt första stycket 3 skall ta hänsyn till de kostnader som sparats in jämfört med en standardtjänst som består av insamling, sortering, transport och överlämnande av enskilda försändelser. Pris och andra villkor skall tillämpas lika, såväl vid en jämförelse mellan kunder eller andra tillståndshavare som i förhållandet mellan en kund eller annan tillståndshavare och den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst av motsvarande slag.

Villkoren för eftersändning

Regeringen skall utse en tillståndshavare som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst att också tillhandahålla och förvalta postnummersystemet.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillståndsmyndigheten får meddela närmare föreskrifter om krav enligt första och andra stycket.

enligt första stycket 8 skall vara skäliga och konkurrensneutrala samt icke-diskriminerande i förhållande till vad den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst tillämpar för sin egen verksamhet.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillståndsmyndigheten skall utse en tillståndshavare som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst att också tillhandahålla och förvalta postnummersystemet.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillståndsmyndigheten får meddela närmare föreskrifter om krav enligt första – fjärde stycket.

Tillståndsmyndigheten får besluta att upphäva skyldighet enligt första stycket 4 i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 14.8 i Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna 2 . Europeiska kommissionen skall underrättas om beslutet.

7 c §

Den som tillhandahåller postnummersystemet är skyldig att på begäran från andra tillståndshavare tilldela dem postnummer

Den som tillhandahåller postnummersystemet är skyldig att på begäran från annan tillståndshavare eller den som är anmäld

2 EGT L15, 21.1.98, s. 14 (Celex 31997L0067).

för postboxanläggningar inom begärda postnummerområden.

enligt 4 § andra stycket tilldela dem postnummer för postboxanläggningar inom begärda postnummerområden.

Tillståndsmyndigheten får i enskilda fall bevilja undantag från skyldigheten enligt första stycket om en tilldelning av begärt postnummer i beaktansvärd utsträckning skulle försvåra ett ändamålsenligt utnyttjande av postnummersystemet.

7 d §

Tillståndsmyndighetens godkännande krävs för ändring i postnummersystemet om inte ändringen endast berör enstaka postadressater. Tillståndsmyndigheten skall i ärendet höra andra tillståndshavare, myndigheter med ansvar för folkbokföringen och fastighetsregistret samt berörda kommuner.

Tillståndsmyndighetens godkännande krävs för ändring i postnummersystemet om inte ändringen endast berör enstaka postadressater. Tillståndsmyndigheten skall i ärendet höra andra tillståndshavare, dem som är anmälda enligt 4 § andra stycket om dessa berörs, myndigheter med ansvar för folkbokföringen och fastighetsregistret samt berörda kommuner.

En ändring får genomföras tidigast sex månader efter det att tillståndsmyndigheten godkänt den. Om det finns särskilda skäl får myndigheten besluta att ändringen får genomföras tidigare.

8 §

Ett brev anses som obeställbart om

1. det inte kan delas ut till mottagaren,

2. det är ofrankerat eller otillräckligt frankerat och mottagaren inte löser ut det,

2. det är ofrankerat eller otillräckligt frankerat,

3. det har återsänts från en postförvaltning eller ett befordringsföretag i utlandet till det postbefordringsföretag som befordrade brevet från Sverige.

Bevakning av samhällets behov

14 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall fortlöpande följa utvecklingen på postområdet och bevaka att posttjänsterna motsvarar samhällets behov.

16 a §

Tillståndsmyndigheten skall vid tillsynen ägna särskild uppmärksamhet åt att avtal träffas som gör att de försändelser tillståndshavarna befordrar når andra tillståndshavares anläggningar för postöverlämning till mottagare.

Tillståndsmyndigheten skall vid tillsynen ägna särskild uppmärksamhet åt att avtal träffas som innebär att

1. de försändelser tillståndshavarna befordrar når andra tillståndshavares anläggningar för postöverlämning till mottagare,

2. eftersändning av adresserade försändelser som väger högst 2 kg, som befordrats av en tillståndshavare, kan ske till en adress som är belägen utanför dennes utdelningsområde,

3. principerna om insyn och icke-diskriminering tillämpas mellan den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst och en annan tillståndshavare vid tillämpning av särskilda priser och andra särskilda villkor för vissa kunder.

Uppkommer tvist om sådana avtal, skall tillståndsmyndigheten skyndsamt undersöka förhållandena och, om särskilda skäl inte talar för annat, medla mellan parterna. Myndigheten får i en sådan tvist yttra sig på begäran av en part.

18 §

Regeringen eller, om regeringen bestämmer det, tillståndsmyndigheten får föreskriva om skyldighet för den som bedriver postverksamhet eller ansöker om tillstånd att bedriva sådan verksamhet eller ansöker om förhandsbesked enligt 4 b § att betala avgift för tillståndsmyndighetens verksamhet enligt denna lag.

Regeringen eller, om regeringen bestämmer det, tillståndsmyndigheten får föreskriva om skyldighet för den som bedriver postverksamhet, ansöker om tillstånd att bedriva sådan verksamhet, ansöker om förhandsbesked enligt 4 b § eller den som är anmäld enligt 4 § andra stycket att betala avgift för tillståndsmyndighetens verksamhet enligt denna lag.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2006.

2. När det gäller den som redan före ikraftträdandet av denna lag bedriver verksamhet som består av att upplåta utrymme i postboxanläggning till allmänheten mot avgift träder föreskriften i 4 § andra stycket om anmälan i kraft den 1 augusti 2006.

2. Förslag till förordning om ändring i postförordningen (1993:1709)

Härigenom föreskrivs i fråga om postförordningen (1993:1709) att 1, 10 och 11 §§ skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Denna förordning gäller sådan postverksamhet och samhällsomfattande posttjänst som avses i postlagen (1993:1684).

Denna förordning gäller sådan postverksamhet, samhällsomfattande posttjänst och verksamhet som består av att upplåta utrymme i postboxanläggning till allmänheten mot avgift som avses i postlagen (1993:1684).

10 §

Post- och telestyrelsen får meddela föreskrifter enligt 7 a § första stycket postlagen om krav på den som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst.

Post- och telestyrelsen får meddela föreskrifter enligt 7 a § första – tredje stycket postlagen om krav på den som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst.

11 §

Den tillståndshavare som regeringen enligt 7 a § andra stycket postlagen (1993:1684) utser att tillhandahålla och förvalta postnummersystemet skall vid ändringar av systemet främja god ortnamnssed.

Den tillståndshavare som regeringen enligt 7 a § fjärde stycket postlagen (1993:1684) utser att tillhandahålla och förvalta postnummersystemet skall vid ändringar av systemet främja god ortnamnssed.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2006.

3. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1997:401) med instruktion för Post- och telestyrelsen

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1997:401) med instruktion för Post- och telestyrelsen

dels att 2 § skall ha följande lydelse,

dels att 8 § upphävs.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

Post- och telestyrelsen skall

1. främja att en väl fungerande samhällsomfattande posttjänst finns tillgänglig för alla enligt de mål som anges i postlagen (1993:1684),

2. fortlöpande följa utvecklingen och bevaka att posttjänsten motsvarar samhällets behov,

2. fortlöpande följa utvecklingen och bevaka att posttjänsterna motsvarar samhällets behov,

3. övervaka prisutvecklingen,

4. pröva frågor om tillstånd och utöva tillsyn enligt postlagen, och

5. meddela föreskrifter enligt postförordningen (1993:1709).

4. pröva frågor om tillstånd, ta emot anmälningar och utöva tillsyn enligt postlagen,

5. främja att postmarknaden fungerar effektivt ur ett konkurrensperspektiv vid tillämpningen av 5 d, 7 a och 16 a §§postlagen, och

6. meddela föreskrifter enligt postförordningen (1993:1709).

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2006.

4. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2003:767) om finansiering av Post- och telestyrelsens verksamhet

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2003:767) om finansiering av Post- och telestyrelsens verksamhet

dels att 11 § skall ha följande lydelse,

dels att det i förordningen skall införas en ny paragraf, 9 a §, samt närmast före 9 a § en rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Upplåtelse av postboxanläggningar

9 a §

Post- och telestyrelsen får föreskriva att den som bedriver verksamhet som är anmäld enligt 4 § postlagen skall betala en årlig avgift om högst 1 500 kr.

11 §

Post- och telestyrelsen får meddela närmare föreskrifter om avgifterna.

Post- och telestyrelsen får när det gäller avgifter för postverksamhet och utfärdande av kvalificerade certifikat helt eller delvis medge befrielse från avgiftsskyldighet, om det finns särskilda skäl till det.

Post- och telestyrelsen får helt eller delvis medge befrielse från avgiftsskyldighet när det gäller avgifter för postverksamhet, upplåtelse av postboxanläggningar och utfärdande av kvalificerade certifikat, om det finns särskilda skäl till det.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2006.

1. Inledning

1.1. Utredningsuppdraget

Utredningens ursprungliga direktiv beslutades av regeringen den 9 oktober 2003 (dir. 3003:117), se bilaga 1. I dessa gavs vi beträffande postservicen i uppdrag att

1. beskriva postmarknaden samt göra en samhällsekonomisk ana-

lys av effekterna av liberaliseringen av postmarknaden,

2. analysera det politiska målet för postområdet och utvärdera

regleringen och myndighetsansvaret på postmarknaden samt bedöma om lagstiftningen och myndighetsansvarets utformning är ägnade att säkerställa att det postpolitiska målet nås, samt

3. om det behövs föreslå förändringar i lagstiftning, det postpoli-

tiska målet och myndighetsansvaret.

Dessutom gavs utredningen beträffande den grundläggande kassaservicen i uppdrag att

1. analysera och bedöma samhällets behov av en grundläggande

kassaservice och utifrån bedömningen ta ställning till om staten bör fortsätta att ha nuvarande ansvar för servicen,

2. ta ställning till om det är Posten som bör tillhandahålla kassa-

servicen och, om så inte bedöms vara fallet, föreslå andra former för att säkerställa tillhandahållandet av kassaservicen och ange vilken lagstiftning som krävs för ändamålet, samt

3. bedöma kostnaderna för en framtida lösning som är godtagbar

ur ett samhällsekonomiskt och konkurrensrättsligt perspektiv och som tillgodoser rimliga krav på tillgänglighet.

Enligt direktiven skulle vi redovisa ett delbetänkande om den grundläggande kassaservicen senast den 1 maj 2004, och våra förslag och överväganden när det gäller den grundläggande kassaser-

vicen redovisades i maj 2004 i delbetänkandet Samhällets behov av betaltjänster (SOU:2004:52).

Enligt de ursprungliga direktiven skulle övriga delar av uppdraget redovisas senast den 1 november 2004. Tiden för slutredovisning av uppdraget förlängdes dock genom tilläggsdirektiv som beslutades av regeringen den 1 juli 2004 (dir. 2004:94). I samband med detta gjordes en rättelse av det ursprungliga direktivet, se bilaga 2. Regeringen beslutade den 11 november 2004 om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2004:152). Tilläggsuppdraget innebar att vi skulle överväga om de regler som i dag gäller för ofrankerade eller underfrankerade försändelser är ändamålsenliga eller om de bör ändras, se bilaga 3. I detta betänkande redovisas de återstående delarna av vårt uppdrag, vilka gäller postservice.

1.2. Utredningsarbetets bedrivande

Under hösten 2003 och våren 2004 var utredningen huvudsakligen sysselsatt med arbetet angående den grundläggande kassaservicen. Ett uppdrag lämnades dock under tidig vår till Post- och telestyrelsen (PTS) att bistå utredningen med ett underlag för en beskrivning av postmarknaden. PTS lämnade i maj 2004 över rapporten

Den svenska postmarknaden – en beskrivning och övergripande analys (PTS-ER-2004:20) till utredningen. Rapporten har legat till grund för utredningens beskrivning av postmarknaden.

Utredningen lämnade också ett uppdrag till Institutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS) att genomföra en samhällsekonomisk analys av liberaliseringen av postmarknaden. ITPS redovisade sin analys i rapporten Samhällsekonomisk analys av effekterna av liberaliseringen av postmarknaden i september 2004.

PTS och ITPS rapporter innehåller mycket material, t.ex. statistik, om postmarknaden som på grund av omfattningen inte kan redovisas i betänkandet.

Ett uppdrag lämnades även till Statistiska Centralbyrån (SCB) att analysera fördelar och nackdelar med att använda konsumentprisindex (KPI) vid konstruktionen av ett pristak, att analysera fördelar och nackdelar med att använda den konstruktion av index som Posten och PTS lyfter fram i rapporten Uppföljning och utvärdering av prisregleringen i vissa posttjänster (PTS-ER-2002:7) samt att presentera en rekommendation till utredningen om hur ett index kan konstrueras som tar hänsyn till skyddsvärda grupper och

som ger Posten utrymme att ta ut ett pris som motsvarar kostnaderna för tjänsten. SCB redovisade sitt uppdrag till utredningen i november 2004.

Utredaren och sekreterarna har genomfört studiebesök vid postoperatörernas serviceställen, sorteringsterminaler och andra anläggningar. Sekretariatet har även deltagit vid Postens förevisande av införandet av fastighetsboxar i flerfamiljshus i centrala Stockholm. Möten har ägt rum mellan oss och företrädare för ett stort antal aktörer med anknytning till postområdet. Därvid har möten ägt rum med företrädare för Posten, CityMail, Fria Postoperatörers Förbund (FPF) och Luleå Mail. Möten har också skett med företrädare för Mail Boxes Etc som upplåter postboxar, med direktmarknadsföringsföretaget Ralton, Skatteverkets upphandlingsavdelning, postorderföretaget Redcats Nordic, Schenker Privpak, tidningsdistributionsföretaget Tidningsutgivarna, Presstödsnämnden, intresseföreningarna Sveriges Tidskrifter, Föreningen för Sveriges kulturtidskrifter och Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) samt med myndighetsrepresentanter från PTS och Konkurrensverket (KKV).

Återkommande möten har hållits med berörda fackföreningar inom Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO), Statstjänstemannaförbundet (ST) och Facket för Service och Kommunikation (SEKO) som organiserar arbetstagare på postområdet.

Studieresor har gjorts till London och Bryssel. I London har vi sammanträffat med företrädare för det ansvariga ministeriet för postfrågor, Department of Trade and Industry (DTI) och den brittiska tillsynsmyndigheten Postcomm. I Bryssel har utredningen sammanträffat med företrädare för Europeiska kommissionen, generaldirektoratet för den inre marknaden. Utredningen har även sammanträffat med Regelutredningen (N 2004:02).

Utifrån ovanstående har utredningen dels beskrivit postmarknaden, dels gjort en samhällsekonomisk analys av liberaliseringen av postmarknaden. Slutsatserna av analysen har legat till grund för utredningens överväganden och förslag om nya politiska mål för postområdet och ändringar i postlagstiftningen. Vid sidan om detta har utredningen särskilt analyserat möjligheten till samdistribution av oadresserade tidningar och tidskrifter med adresserade försändelser.

Slutligen har konsekvenserna av förslagen analyserats. Samråd har därvid skett med Näringslivets Regelnämnd, se kapitel 10.

2. Bakgrund och gällande rätt

2.1. Bakgrund

Liberaliseringen av postmarknaden

Beslutet om en liberalisering av postmarknaden i början av 1990- talet föregicks av flera utredningar. De frågor som aktualiserades var vilka förutsättningar som skulle komma att råda inom EG och vilka marknadsförändringar som förväntades.

Våren 1992 tillsattes slutligen en särskild utredare med uppdrag att föreslå den lagstiftning och den ändrade reglering i övrigt som behövdes vid en ändrad konkurrenssituation på postområdet. Utredaren lämnade i januari 1993 sina förslag i betänkandet Postlag (SOU 1993:9) och där ingick bl.a. förslag om en ny postlag.

Postverkets ensamrätt att befordra brev avskaffades den 1 januari 1993. Detta skedde genom att kungörelsen (1947:175) angående postverkets ensamrätt till brevbefordran m.m. upphävdes (jfr prop. 1992/93:132, bet. 1992/93:TU11, rskr. 1992/93:152). Paketbefordran har alltid varit oreglerad. Postområdet öppnades således helt för konkurrens mellan olika postoperatörer i och med detta. CityMail AB hade vid denna tid dock redan börjat befordra företagspost i Stockholm och Lidingö.

I oktober 1993 lade regeringen fram propositionen Postlag och en förändrad verksamhetsform för Postverket m.m. (prop. 1993/94:38) med bl.a. förslag till postlag. Efter riksdagens beslut trädde postlagen (1993:1684) i kraft den 1 mars 1994. Postverket bolagiserades och drivs sedan den 1 mars 1994 i ett av staten helägt aktiebolag, Posten AB (publ) med dotterbolag.

Liberaliseringen syftade till att öka effektiviteten på postmarknaden. Genom reformen förutsågs vinster för konsumenterna i form av lägre priser och förbättrad service. I propositionen angavs att brevbefordran i Postverkets regi tidigare hade skyddats av en författningsreglerad ensamrätt medan paketbefordran alltid hade

varit öppen för konkurrens. I den dittillsvarande ordningen hade således samhällets behov av post- och kassaservice uppnåtts genom att riksdagen beslutat om riktlinjer för Postverket. Samtidigt hade brev- och postgiroverksamhet skyddats med regleringar. Vid tiden för propositionen skedde förändringar på postområdet snabbt. Allt fler alternativ till de tjänster som Postverket tillhandahöll framkom. Det krävdes av företagen på postmarknaden att de var flexibla och kundanpassade för att möta de ökande och alltmer differentierade kraven från postkunderna. Samtidigt var det ett samhällsintresse att hela landet tillförsäkrades en tillfredsställande post- och kassaservice. Ansvaret för detta vilade på riksdag och regering. Den nya modell som föreslogs i propositionen betonade detta ansvar och skiljde tydligare mellan den post- och kassaservice som beställs och utförandet av densamma.

Ombildningen av Postverket till det statliga aktiebolaget Posten syftade till att ge Posten samma verksamhetsförutsättningar som sina konkurrenter. Genom bolagiseringen fick Posten förbättrade möjligheter att agera på en fullt ut konkurrensutsatt postmarknad.

2.2. De postpolitiska målen

Målen för postpolitiken fick sin nuvarande utformning genom propositionen Statens ansvar på postområdet (prop. 1997/98:127). Här föreslog regeringen att de postpolitiska målen skulle delas upp i dels ett övergripande mål, som anges i postlagen, dels ett servicemål, som också anges i postlagen och som därutöver preciseras genom tillståndsvillkor. I propositionen föreslogs bl.a. ändringar för att genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna (postdirektivet) i svensk rätt.

Ytterligare preciseringar av statens krav på servicenivåer skulle säkerställas genom ett nytt avtal mellan staten och den operatör som fick till uppgift att tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten.

I propositionen anges (s. 21) att det övergripande målet för postpolitiken är att säkra en posttjänst i hela landet som innebär att alla skall kunna skicka och ta emot postförsändelser. De försändelser som denna posttjänst skall omfatta definieras som alla adresse-

rade försändelser som väger högst 20 kg, dvs. förutom brev även paket samt adresserade tidningar, kataloger och böcker.

I propositionen anges också att det övergripande målet för posttjänsten måste kompletteras med krav på den servicenivå som skall erbjudas för tjänsten, dvs. ett servicemål. Ett generellt mål bör enligt propositionen anges i postlagen, och målet bör därefter preciseras i tillståndsvillkor och i avtal. I propositionen föreslås därför att servicekraven på den samhällsomfattande posttjänsten skall anges i postlagen. Posttjänsten skall vara av god kvalitet och det skall finnas möjlighet för alla att få aktuella försändelser befordrade till rimliga och, vad gäller enstaka försändelser, enhetliga priser. Det skall därvid finnas möjlighet att försäkra försändelser och att få kvitto från mottagaren på att en försändelse har tagits emot.

Det övergripande målet utgör tillsammans med servicemålet den samhällsomfattande posttjänst som alla i samhället skall ha tillgång till. Detta motsvarar det internationellt vedertagna begreppet universal service.

Servicemålet utvecklas ytterligare i propositionen (s. 23) där det anges att användarnas behov och önskemål skall sättas i centrum vid utformning av den samhällsomfattande posttjänsten. Samma basservice skall säkerställas i hela landet. Posttjänsten skall innefatta insamling minst fem dagar i veckan av postförsändelser upp till 20 kg. Vidare skall det ske en tydlig anpassning av servicenivån till kundernas behov vad gäller lokalisering av insamlingspunkter, regelbunden och tillförlitlig befordran, lika behandling och publicering av kvalitetskrav, vilka skall fastställas i tillståndsvillkor. Ytterligare precisering av servicemålet t.ex. krav på att det antal hushåll som i dag saknar daglig service inte får öka, skall fastställas i ett avtal mellan staten och den eller de operatörer som får till uppgift att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten, vilket under överskådlig tid anges vara Posten AB.

Kraven på befordringstid för adresserade brevförsändelser skall vidare enligt propositionen vara anpassade till den basnivå som krävs för gränsöverskridande post enligt postdirektivet (97/67/EG). Enligt direktivet skall 85 procent av alla gränsöverskridande postförsändelser mellan medlemsstaterna vara framme tre dagar efter inlämningsdagen och 97 procent skall vara framme fem dagar efter inlämnandet. På nationell nivå innebär detta enligt regeringen att 85 procent av de brevförsändelser som lämnas in för övernattbefordran skall komma fram över natten, och 97 procent skall komma fram inom tre arbetsdagar. Detta skall gälla för brev-

befordran av försändelser för vilka avsändaren betalat det pris som gäller för övernattbefordran. Kraven skall gälla försändelser som lämnas in i alla delar av landet och alltså inte avse ett genomsnitt för hela landet. Kraven skall ställas i tillståndsvillkor.

Genom den basnivå för posttjänsten som skall gälla i hela landet, och som staten skall säkerställa genom tillståndsvillkor, preciseras kravet i postlagen på att posttjänsten skall vara av god kvalitet. Det anges samtidigt att denna basnivå kan justeras, om det på sikt visar sig att denna basnivå är för lågt satt.

Postdirektivets servicekrav beträffande insamling, utdelning och befordringstider m.m. kommer därmed att säkerställas genom tillståndsvillkor som meddelas av PTS.

I postlagen finns även vissa prismål fastställda, vilka fick sin nuvarande utformning genom propositionen Statens ansvar på postområdet (prop. 1997/98:127). Det finns dels ett generellt prisskydd i postlagen genom kravet på att den samhällsomfattande posttjänsten i landet skall erbjudas till rimliga priser, dels ett krav på att enstaka försändelser skall befordras till enhetliga priser. Det generella skyddet gäller alla, dvs. samtliga hushåll företag och organisationer i hela landet.

Genom propositionen klargjordes det i lagtexten att kravet på enhetliga priser endast gäller för enstaka försändelser. Härutöver står det operatörerna fritt att avtala om priset för försändelser som lämnas för befordran på annat sätt än styckevis och i sådan mängd att det innebär en enklare hantering för operatörerna. Kravet på enhetliga priser hindrar alltså inte en differentierad prissättning för olika typer av tjänster för vilka det finns en differentierad kostnadsbild. Därför kan en tjänst som innebär t.ex. lokal befordran till en lägre kostnad erbjudas till ett lägre pris. Detta förutsätter dock att tjänsten erbjuds inom hela landet och att priset för lokal befordran av enstaka försändelser är enhetligt för hela landet.

Kravet på att priserna skall vara rimliga bör anses innebära dels att priserna inte skall vara betungande, dels att hänsyn skall tas till kostnaderna (jfr prop. 1997/98:127, s. 27). Enligt postdirektivet skall priserna för den samhällsomfattande tjänsten grunda sig på kostnaderna. Detta genomfördes i svensk rätt genom att ett krav infördes i postlagen enligt vilket den som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst skall tillhandahålla tjänsten till priser som grundar sig på kostnaderna (prop. 1997/98:127, s. 25 f.). Vad som skall anses som betungande kostnader bör enligt propositionen relateras till hushållens totala årliga utgifter. En privatperson skall

utan vidare ha råd att utnyttja brevtjänsterna. Det centrala är att var och en i landet bör ha möjlighet att till ett rimligt pris utnyttja den samhällsomfattande posttjänsten och att ingen utesluts från denna p.g.a. orimligt höga portokostnader i förhållande till hushållsinkomsten.

Den 5 juni 1998 bemyndigade riksdagen regeringen att teckna avtal om preciserade servicemål för den samhällsomfattande posttjänsten med den operatör som fick till uppgift att tillhandahålla tjänsten (prop. 1997/98:127, bet. 1997/98:TU13, rskr. 1997/98:304). Det senast ingångna avtalet mellan staten och Posten AB (publ.) gällde perioden den 1 juli 2000 – den 31 mars 2001. Därefter har inget nytt avtal ingåtts mellan staten och Posten. I stället regleras dessa frågor uteslutande av postlagen, postförordningen och de tillståndsvillkor som gäller för Posten, för närvarande enligt beslut den 28 juni 2001 (dnr 01- 12858/30) och den 24 maj 2004 (dnr 04–7877/39).

2.3. Postlagen

Bakgrund och syfte

Postlagen (1993:1684) trädde i kraft den 1 mars 1994 (prop. 1993/94:38, bet. 1993/94:TU9, rskr. 1993/94:119).

I propositionen Postlag och en förändrad verksamhetsform för

Postverket, m.m. motiverades postlagen med att det krävdes en annan typ av reglering som en följd av att Postverkets monopolställning hade upphört. Det var exempelvis angeläget att skapa bestämmelser om tystnadsplikt som syftar till att skydda den personliga integriteten hos dem som anlitar befordringsföretag, i synnerhet för brevbefordran.

Vidare angavs att vissa delar av dagens postverksamhet, framför allt distributionen av brev till mottagare i glesbygd, inte var lönsam utifrån affärsmässiga synpunkter. Det ansågs dock vara en samhällsangelägenhet att denna service skulle finnas kvar även efter liberaliseringen. Regeringen såg en risk med en öppen marknad i det att den olönsamma postservicen kunde försämras om inget gjordes för att förhindra detta. Det ansågs naturligt att nya postbefordringsföretag skulle försöka koncentrera sig på den del av marknaden som gav störst vinster, dvs. framför allt företagspost i de större städerna. Regeringen ansåg att detta kunde försvåra situ-

ationen för det eller de företag som måste erbjuda rikstäckande service. Det var därför viktigt att staten skaffade sig ett instrument för att värna vissa grundläggande behov av postservice i hela landet såsom att erbjuda rikstäckande postservice.

Postlagen har reviderats vid flera tillfällen. Genom propositionen

Ändringar i postlagenoch efterföljande riksdagsbehandling (prop. 1995/96:218, bet. 1996/97:TU6, rskr. 1996/97:34) ändrades bestämmelserna om den grundläggande postservicen till att avse samtliga adresserade försändelser upp till en vikt av 20 kg och inte som dittills endast brev och paket. Adresserade tidningar och tidskrifter kom därmed att omfattas av begreppet grundläggande postservice. Kravet på rimliga och enhetliga priser utvidgades att omfatta enstaka paket för både privatpersoner och företag. Anmälningsplikt för att bedriva postverksamhet ersättes med ett tillståndskrav. Ändringarna trädde i kraft den 1 januari 1997.

Med propositionen Statens ansvar på postområdet kompletterades det övergripande postpolitiska målet om att alla skall kunna skicka och ta emot adresserade försändelser med ett servicemål som preciserades i lagtext, tillståndsvillkor och avtal (prop. 1997/98:127, bet. 1997/98:TU13, rskr. 1997/98:304). Lagändringarna innebar samtidigt en möjlighet att förena tillstånd att bedriva postverksamhet med villkor. Ändringarna syftade dels till att på ett bättre sätt uppnå de postpolitiska målen, dels till att anpassa lagstiftningen till det då nyligen beslutade postdirektivet (97/67/EG). Begreppet grundläggande postservice i postlagen ändrades till samhällsomfattande posttjänst. Paketbefordran togs bort ur definitionen av postverksamhet, och som en följd av detta krävdes inte längre tillstånd för paketbefordran heller för dem som även regelbundet befordrade brev mot avgift. Alla som befordrade paket kom därmed att behandlas lika i detta avseende. Paketbefordran utgjorde dock alltjämt en del av den samhällsomfattande posttjänsten. Dittillsvarande prisreglering i avtalet mellan staten och Posten AB ersattes dessutom med ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om ett pristak för postverksamhet. Ändringarna trädde i kraft den 1 juli 1998.

Den tredje reformen kom genom propositionen Postal infrastruktur, vilken syftade till att skapa förutsättningar för ett mer konkurrensneutralt och bättre samutnyttjande av den postala infrastrukturen och därigenom även en ökad enkelhet för postkunden (prop. 1998/99:95, 1998/99:TU11, rskr. 1998/99:237). En definition av postnummersystemet infördes i postlagen. Regeringen be-

myndigades att utse en postoperatör som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst, dvs. Posten, att också tillhandahålla och förvalta postnummersystemet enligt vissa riktlinjer. Samtidigt infördes en regel om att en postoperatör skall vara skyldig att möjliggöra att försändelser som befordras av andra operatörer kan nå operatörens postboxar och andra anläggningar för postöverlämning till mottagare. Tillståndsmyndigheten fick också en lagreglerad medlingsroll vid tvister om tillgängligheten till anläggningar för postöverlämning. Ändringarna trädde i kraft den 1 juli 1999.

Samhällsomfattande posttjänst

Den inledande bestämmelsen i postlagen reglerar den samhällsomfattande posttjänsten och begreppet motsvarar i princip det statliga åtagandet på postområdet (se prop. 1997/98:127, s. 46). Enligt 1 § postlagen skall det finnas en posttjänst i hela landet som innebär att alla kan ta emot brev och andra adresserade försändelser som väger högst 20 kg. Posttjänsten skall vara av god kvalitet, och det skall finnas möjlighet för alla att få sådana försändelser befordrade till rimliga priser. Dessutom skall enstaka försändelser befordras till enhetliga priser. Det skall även finnas möjlighet att försäkra försändelser och att få kvitto från mottagaren på att en försändelse har tagits emot.

Bestämningen av servicenivån i lagen tjänar bl.a. som grund för att i tillståndsvillkor precisera kraven enligt postdirektivet (97/67/EG, ändrat genom direktiv 2002/39/EG) om befordringstider, insamlingspunkter m.m.

I 7 a § första stycket postlagen finns de bestämmelser om tillhandahållandet av den samhällsomfattande posttjänsten som följer av postdirektivet. Den som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst skall tillhandahålla tjänsten till priser som grundar sig på kostnaderna. En sådan operatör skall årligen redovisa verksamheten för tillståndsmyndigheten i enlighet med postdirektivet. Operatören skall vidare hålla villkoren för tjänsten allmänt tillgängliga. Slutligen ställs krav på att operatören skall fastställa ett förfarande för klagomål och offentliggöra uppgifter om klagomålen.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillståndsmyndigheten får enligt 7 a § tredje stycket postlagen meddela närmare föreskrifter om sådana krav som ställs på den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst. PTS är enligt postförord-

ningen (1993:1798) tillståndsmyndighet. Enligt 10 § postförordningen får PTS meddela föreskrifter enligt 7 a § första stycket postlagen om krav på den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst.

Enligt postdirektivet skall medlemsstaterna säkerställa att den samhällsomfattande posttjänsten tillhandahålls utan avbrott och till en viss fastställd kvalitet vad gäller regelbunden insamling, lokalisering av insamlingspunkter, utdelning m.m. I postförordningen åläggs PTS en skyldighet att genom tillståndsvillkor se till att direktivets krav genomförs.

I postförordningen finns bestämmelser som rör samhällsomfattande posttjänst i 7–10 §§. Enligt 7 § postförordningen skall PTS, för en eller flera tillståndshavare, förena tillståndet att bedriva postverksamhet med villkor om skyldighet att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst.

I 8 § första stycket postförordningen anges vissa servicekrav som skall ingå i villkor om skyldighet att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst. Dessa villkor skall innehålla krav på att expeditions- och inlämningsställena skall ligga så tätt att användarnas behov beaktas. Vidare skall krav ställas på att det skall göras minst en insamling och en utdelning av försändelser varje arbetsdag och minst fem dagar i veckan, utom under omständigheter eller geografiska förhållanden som PTS bedömer skall utgöra skäl för undantag. Slutligen skall krav ställas på att minst 85 procent av de brev som lämnas in för övernattbefordran före angiven senaste inlämningstid, oavsett var i landet de lämnas in, skall ha delats ut inom landet påföljande arbetsdag. Minst 97 procent av breven skall ha delats ut inom tre påföljande arbetsdagar. Den senaste inlämningstiden får inte ändras väsentligt utan PTS godkännande. Enligt 8 § andra stycket postförordningen skall undantag från kraven om regelbunden insamling och utdelning anmälas till Europeiska kommissionen och till de nationella tillsynsmyndigheterna inom Europeiska unionen (EU).

Definitioner

Postlagen innehåller definitioner av postverksamhet, brev och postnummersystemet.

Med postverksamhet avses enligt 3 § postlagen regelbunden befordran av brev mot avgift.

Med brev avses enligt samma paragraf adresserade försändelser som är inneslutna i kuvert eller annat omslag och som väger högst 2 kg. Vykort, brevkort och liknande försändelser jämställs med brev vid tillämpning av lagen.

I specialmotiveringen till paragrafen (prop. 1993/94:38) anges att uppsamling, sortering, transport (ny sortering) och utdelning av postförsändelser traditionellt ingår i postbefordran. Det är i första hand utdelningen – dvs. distributionen – och hur denna är utformad som avgör om det är fråga om postbefordran eller inte. I propositionen anges vidare att det inte är ovanligt att exempelvis större företag själva ombesörjer sortering och inleverering av postförsändelser till Postens terminaler, vilket innebär att några led i Postens arbete i den traditionella postbefordringen hoppas över. Enligt propositionen är det dock fortfarande fråga om postbefordran. Likaså har vissa hybridtjänster uppkommit, som innebär t.ex. att ett meddelande överförs elektroniskt till en postterminal nära utdelningsorten, där meddelandet skrivs ut och kuverteras för att sedan fysiskt delas ut till mottagaren. Även här är det fråga om postbefordran, sedan meddelandet väl har kuverterats.

Postverksamhet är endast sådan verksamhet där befordringen sker med en viss regelbundenhet. Utdelning efter detta fastlagda mönster skall i princip ske oberoende av hur många försändelser det råkar finnas vid varje särskilt tillfälle. Normalt är det fråga om förmedling av stora volymer. Kravet på regelbundenhet i distributionen är avsett att skilja postverksamhet från beställningsdistribution, dvs. sådan verksamhet som sköts av bud-, express- och kurirföretag.

Det är i första hand det företag som avsändaren av ett brev eller paket anlitar för befordringen som skall anses bedriva postverksamhet, enligt specialmotiveringen i propositionen. Mellan avsändaren och företaget har därvid träffats ett avtal om befordran, även om det inte är ett individuellt avtal.

Beträffande vilka försändelser som är att anse som brev skall det till en början vara fråga om en adresserad försändelse. Att detta rekvisit förts in hänger enligt propositionen samman med de skäl som helt allmänt motiverar en reglering av postverksamheten, nämligen intresset av att skydda avsändarens och mottagarens personliga integritet och att garantera tillförlitliga befordringsmöjligheter. Dessa intressen gör sig nämligen i princip bara gällande när det är fråga om försändelser som är avsedda för en speciell motta-

gare. I enlighet med detta faller alla oadresserade försändelser – reklam, samhällsinformation och annat – utanför begreppen brev.

För att anses som ett brev i postlagens mening gäller också att försändelsen skall vara innesluten i ett kuvert eller annat omslag. Vissa öppna försändelser – vykort, brevkort o.d. – kan emellertid, liksom brev, innehålla förtroliga eller personliga meddelanden och de är därmed enligt propositionen förtjänta av ett motsvarande skydd. Därför jämställs vykort, brevkort och liknande försändelser med brev vid tillämpningen av lagen.

Öppna försändelser i övrigt, dvs. sådana som inte innehåller personliga meddelanden räknas däremot inte som brev. Om exempelvis tidningar, tidskrifter eller reklam befordras utan någon form av kuvert eller annat omslag, är försändelserna alltså inte brev i lagens mening.

Med postnummersystemet avses enligt 3 a § första stycket postlagen ett system av sifferserier som används för att dela in landet i postnummerområden för postbefordringsändamål. I andra stycket anges att postnummersystemet skall vara utformat så att det möjliggör en effektiv sortering och befordran av försändelser till hela landet.

Krav på den som bedriver postverksamhet

Ett antal bestämmelser i postlagen gäller krav på den som bedriver postverksamhet. Enligt 4 § postlagen krävs tillstånd enligt lagen för rätten att bedriva postverksamhet.

Postverksamhet skall bedrivas under förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet upprätthålls. Tillstånd skall endast beviljas om sökanden har förutsättningar att bedriva postverksamhet på ett sådant sätt (5 § postlagen).

I postlagen finns bestämmelser om obeställbara brev och om tystnadsplikt som också har att göra med skyddet för avsändarens och mottagarens integritet, som den som bedriver postverksamhet måste följa.

Ett tillstånd får förenas med vissa villkor. De villkor som uppställs kan därmed sägas utgöra krav på den som bedriver postverksamhet.

Tillståndsvillkor

Tillstånd att bedriva postverksamhet får enligt 5 b § postlagen förenas med vissa villkor om skyldigheter för tillståndshavare.

Tillståndsmyndigheten får förena ett tillstånd att bedriva postverksamhet för en eller flera tillståndshavare med en skyldighet att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst. Myndigheten skall föreskriva på vilket sätt tillståndshavaren skall tillhandahålla tjänsten. Därigenom kan det generella kravet på att tjänsten skall vara av god kvalitet preciseras när det gäller insamlingsfrekvens, befordringstider m.m. på ett sådant sätt att postdirektivets krav på samhällsomfattande posttjänster uppfylls (prop. 199798:127). Enligt postförordningen skall sådana tillståndsvillkor innehålla vissa krav, vilka har redovisats ovan under rubriken Samhällsomfattande posttjänst.

Därutöver får tillståndsvillkor ställas upp som närmare anger hur kraven i 5 § postlagen på tillförlitlighet och integritetsskydd skall fullgöras, anpassat till de individuella förutsättningarna för varje operatör.

I tillståndsvillkoren får vidare anges skyldigheter för den som bedriver postverksamhet att i verksamheten ta hänsyn till handikappades behov av särskilda posttjänster samt att beakta totalförsvarets behov av posttjänster under höjd beredskap. Genom dessa bestämmelser kan viss service till funktionshindrade och vissa beredskapsåtgärder för totalförsvaret tillförsäkras genom föreskrifter i tillståndsvillkor. Tillståndshavaren blir då skyldig att utföra tjänsterna mot ersättning. Bestämmelsen hindrar inte att PTS i stället upphandlar tjänsterna. PTS upphandlar bl.a. utsträckt postservice till äldre och funktionshindrade i glesbygd samt vissa blindskriftsförsändelser till synskadade. PTS upphandlar också tjänster för att tillgodose samhällets behov av postkommunikation vid svåra påfrestningar på samhället och i krig.

I 5 b § andra stycket postlagen ges ett bemyndigande till regeringen eller, efter regeringens bemyndigande tillståndsmyndigheten, att meddela närmare föreskrifter om tillståndsvillkoren. Genom detta bemyndigande ges bl.a. möjlighet att närmare reglera postdirektivets genomförande. Bemyndigandet ligger till grund för bestämmelserna i 78 §§postförordningen om samhällsomfattande posttjänst. Något bemyndigande till tillståndsmyndigheten har däremot inte getts.

Prisreglering

Enligt 7 b § postlagen får regeringen föreskriva att priser för tjänster som ingår i postverksamhet inte får överstiga vissa nivåer. Bestämmelsen omfattar numera endast brev och därmed i lagen jämställda försändelser. Adresserade tidningar och tidskrifter som inte är inneslutna i omslag omfattas således inte.

Enligt 9 § postförordningen får den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst inte höja priset per kalenderår för inrikes befordran av enstaka övernattbefordrade brev som väger högst 500 gram mer än förändringen i konsumentprisindex (KPI) mellan juli närmast föregående år och juli året dessförinnan. Härvid får dock ett pris avrundas till närmaste femtiotal öre, även om detta innebär att höjningen blir större än förändringen i KPI. Ett utrymme för prishöjning som inte utnyttjats under ett kalenderår får användas under ett av de tre påföljande åren. Det totala utrymmet för prishöjning skall dock minskas med sådan höjning utöver ändringen i KPI som skett på grund av avrundning.

Postnummersystemet

Enligt 7 a § andra stycket postlagen skall regeringen utse en tillståndshavare som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst att också tillhandahålla och förvalta postnummersystemet. Regeringen beslutade den 3 juni 1999 att Posten AB skall förvalta postnummersystemet.

Den som tillhandahåller postnummersystemet är enligt 7 c § första stycket postlagen skyldig att på begäran från andra tillståndshavare tilldela dem postnummer för postboxanläggningar inom begärda postnummerområden. På detta sätt ges alla postoperatörer möjlighet att erbjuda sina kunder en postbox med ett särskilt postnummer. Om en postoperatör vill tillhandahålla en postboxanläggning inom ett visst geografiskt område, kan operatören begära ett postnummer inom den postnummerserie som gäller för området.

Tillståndsmyndigheten får i enskilda fall bevilja undantag från skyldigheten att på begäran tilldela postnummer, om tilldelning av begärt postnummer i beaktansvärd utsträckning skulle försvåra ett ändamålsenligt utnyttjande av postnummersystemet. En obegränsad möjlighet för andra postoperatörer är enligt förarbetena (prop. 1998/99:95, s. 32) inte genomförbar. Särskilt i storstadsområden är

tillgången till postnummer begränsad. Tillståndsmyndigheten kan väga operatörens intresse av att erbjuda postboxar inom det aktuella området mot att postnummersystemet skall fungera effektivt för sortering och befordran av försändelser över hela landet. Skulle en tilldelning av ett postnummer riskera att störa postnummersystemet strider detta mot syftet med systemet, som är att möjliggöra en effektiv sortering och befordran av försändelser till hela landet.

För en ändring i postnummersystemet som inte endast berör enstaka postadressater krävs enligt 7 d § postlagen tillståndsmyndighetens godkännande. Den som ålagts att tillhandahålla och förvalta postnummersystemet förfogar också över systemet. Bestämmelsen skall garantera att ändringar i postnummersystemet blir tillgängliga för alla postoperatörer och andra aktörer samtidigt och i god tid (prop. 1998/99:95, s. 32).

Anläggningar för postöverlämning till mottagare (postboxar)

En tillståndshavare är enligt 5 d § postlagen skyldig att möjliggöra att försändelser som befordrats av andra tillståndshavare kan nå de anläggningar för postöverlämning till mottagare som tillståndshavaren innehar. Villkoren för detta skall vara skäliga och konkurrensneutrala samt icke-diskriminerande i förhållande till vad tillståndshavaren tillämpar för sin egen verksamhet.

Tillståndsmyndigheten har en medlingsroll i tvister som gäller tillståndshavarnas möjligheter att nå andra tillståndshavares anläggningar för postöverlämning till mottagare. Detta behandlas vidare nedan under rubriken Myndigheternas uppgifter och roller.

Eftersändning av adresserade försändelser

De postoperatörer, utöver Posten, som har etablerat sig på marknaden har valt att göra det inom geografiskt begränsade distributionsområden. En följd av detta är att operatörerna inte delar ut post till mottagare som har begärt eftersändning till adresser utanför det distributionsområde där postoperatörerna är verksamma. I regel träffar därför övriga postoperatörer avtal med Posten om att Posten skall distribuera eftersändningar i sådana fall. Dessutom förekommer det att privatpersoner själva adresserar om felaktigt

adresserade försändelser som distribuerats av en annan postoperatör än Posten och lägger dem på en brevlåda som tillhör Posten. Detta benämns privat eftersändning.

Postlagen innehåller inte någon reglering av eftersändning. Frågan om lagreglering av eftersändning var uppe i samband med propositionen Postal infrastruktur (prop. 1998/99:95, s. 27 f.). Regeringens bedömning var dock att det räckte att ge tillståndsmyndigheten i uppdrag att medverka i förhandlingar mellan tillståndshavarna angående villkor för eftersändning samt att redovisa resultaten av dessa förhandlingar till regeringen. Någon lagreglering av eftersändning föreslogs inte. Sådana frågor måste därför i dag hanteras av postoperatörerna genom frivilliga förhandlingar och avtal på civilrättslig grund.

Internationell postverksamhet

Postlagen innehåller vissa bestämmelser om internationell postverksamhet i 23–24 §§.

För att ett postbefordringsföretag skall få delta i det internationella postsammarbetet inom ramen för världspostfördragen, krävs det enligt 23 § postlagen att företaget har en verksamhet och organisation som garanterar att det på ett godtagbart sätt kan utföra internationell postbefordran och därvid tillämpa fördragens bestämmelser samt att regeringen godkänt företaget för sådant deltagande. Enligt specialmotiveringen till bestämmelsen (prop. 1993/94:38, s. 159) är Posten det enda företaget som vid den tiden och under överskådlig tid framåt kan komma i fråga för uppgiften.

I 24 § postlagen finns en bestämmelse som anger vilka frimärken som får användas vid internationell posttrafik som äger rum inom ramen för världspostfördragen.

2.4. Konkurrenslagen

Konkurrenslagen (1993:20) är en generell lagstiftning som omfattar alla sektorer av samhället, inklusive postsektorn. Lagens ändamål är att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens när det gäller produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter. Konkurrenslagen bygger på samma principer

som gäller för EU:s konkurrensrätt. Lagen innehåller två grundläggande förbud:

  • Det första förbudet gäller konkurrensbegränsande avtal mellan företag om dessa avtal har till syfte att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen på marknaden på ett märkbart sätt eller om de ger ett sådant resultat och framgår av 6 § konkurrenslagen.
  • Det andra förbudet innebär enligt 19 § konkurrenslagen att företag som har en dominerande ställning på marknaden är förbjudna att missbruka denna ställning. Sådant missbruk kan särskilt bestå i att direkt eller indirekt påtvinga någon oskäliga inköps- eller försäljningspriser eller andra oskäliga affärsvillkor, begränsa produktion, marknader eller teknisk utveckling till nackdel för konsumenterna, tillämpa olika villkor för likvärdiga transaktioner så att vissa handelspartner får en konkurrensnackdel, eller ställa som villkor för att ingå ett avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser som varken till sin natur eller enligt handelsbruk har något samband med föremålet för avtalet.

Den 1 juli 2004 trädde ett antal ändringar i konkurrenslagen i kraft, vilka innebär att den svenska konkurrenslagen anpassades till de konkurrensregler som började gälla inom EU den 1 maj 2004. De två svenska förbudsbestämmelserna i 6 och 19 §§konkurrenslagen motsvaras av bestämmelserna i artiklarna 81 respektive 82 i EG- fördraget. EU:s konkurrensregler tillämpas parallellt med den svenska konkurrenslagstiftningen när handeln mellan medlemsstater påverkas av ett visst avtal eller förfarande. Detta benämns samhandelskriteriet. I vissa fall kan avtal och förfaranden som enbart gäller den svenska marknaden ändå påverka samhandeln. Även då tillämpas EU:s konkurrensregler. Den svenska konkurrenslagen tillämpas när ett avtal eller ett förfarande inte uppfyller samhandelskriteriet.

2.5. EG-rätt på området

Postdirektivet

I EG:s postdirektiv (artikel 1) stadgas följande gemensamma regler:

  • tillhandahållande av samhällsomfattande posttjänster i gemenskapen,
  • kriterier som bestämmer vilka tjänster som kan omfattas av monopol för dem som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster och villkor som styr tillhandahållande av icke- monopoliserade tjänster,
  • avgiftsprinciper och insyn i redovisningen för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster,
  • fastställande av kvalitetsnormer för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster och inrättande av ett system för att säkerställa att dessa normer följs,
  • harmonisering av tekniska standarder samt om inrättande av oberoende nationella tillsynsmyndigheter.

I direktivets andra artikel definieras bl.a. posttjänster som tjänster som innefattar insamling, sortering, transport och överlämnande av postförsändelser.

Medlemsstaterna skall säkerställa att användarna har tillgång till samhällsomfattande tjänster (artikel 3) som inbegriper stadigvarande tillhandahållna posttjänster av fastställd kvalitet inom hela territoriet till rimliga priser för samtliga användare. Medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att säkerställa att den eller de som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster garanterar att det varje arbetsdag och minst fem dagar i veckan – utom under omständigheter eller geografiska förhållanden som de nationella tillsynsmyndigheterna bedömer vara undantagsvis förekommande – görs minst en insamling samt ett överlämnande vid varje fysisk eller juridisk persons bostad respektive hemvist. I undantagsfall kan ett överlämnande ske även vid lämpliga anläggningar. Varje sådant undantag som beviljas av en nationell tillsynsmyndighet måste meddelas kommissionen och samtliga nationella tillsynsmyndigheter. Varje medlemsstat skall vidare besluta om nödvändiga åtgärder för att de samhällsomfattande tjänsterna skall omfatta följande minimiprestationer:

  • Insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändelser som väger högst 2 kg.
  • Insamling, sortering, transport och utdelning av postpaket som väger högst 10 kg.
  • Tjänster för rekommenderade och assurerade försändelser.

De nationella tillsynsmyndigheterna får enligt artikel 3.5 höja viktgränsen för vad som täcks av de samhällsomfattande tjänsterna när det gäller postpaket till högst 20 kg. Medlemsstaterna skall dock se till att postpaket som tas emot från andra medlemsstater och som väger högst 20 kg överlämnas inom deras territorium, oavsett vilken viktgräns för postpaket som bestämts beträffande de samhällsomfattande tjänsterna.

De samhällsomfattande tjänsterna som de definieras i artikeln skall täcka såväl nationella tjänster som gränsöverskridande tjänster.

Postdirektivet innehåller även bestämmelser om harmonisering av tjänster som får omfattas av monopol. I artikel 7, ändrad genom direktiv 2002/39/EG, anges att medlemsstaterna även fortsättningsvis får låta vissa tjänster omfattas av monopol för den eller dem som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster, i den utsträckning som det är nödvändigt för att säkerställa att de samhällsomfattande tjänsterna upprätthålls. Dessa tjänster skall dock vara begränsade till insamling, sortering, transport och överlämnande av inrikes brevförsändelser och inkommande gränsöverskridande brevförsändelser inom vissa vikt- och prisgränser, oavsett om det gäller ilförsändelser eller inte.

Viktgränsen skall vara 100 gram fr.o.m. den 1 januari 2003 och 50 gram fr.o.m. den 1 januari 2006. Dessa viktgränser gäller dock inte om priset för en brevförsändelse överstiger vissa nivåer. Fr.o.m. den 1 januari 2003 gäller inte viktgränsen om priset för försändelsen är lika med eller mer än tre gånger den allmänna avgiften för en brevförsändelse av första viktklassen inom den snabbaste kategorin. Fr.o.m. den 1 januari 2006 gäller inte viktgränsen om priset är lika med eller mer än två och en halv gång denna avgift. När det gäller den kostnadsfria posttjänsten för blinda och synskadade personer får undantag från vikt- och prisbegränsningar tillåtas.

Enligt artikel 7.3 i postdirektivet skall kommissionen beskriva konsekvenserna av att den inre marknaden för postsektorn genomförs fullt ut 2009. Kommissionen skall redovisa konsekvenser för de samhällsomfattande tjänsterna i respektive medlemsstat. Därefter skall kommissionen lämna en rapport till Europaparla-

mentet och rådet senast den 31 december 2006 med förslag som, om lämpligt, antingen bekräftar att den inre marknaden för postsektorn skall genomföras fullt ut 2009 eller bestämmer andra åtgärder mot bakgrund av de genomförda studierna.

Artiklarna 9–11 handlar om vilka villkor som styr tillhandahållande av icke-monopoliserade tjänster samt tillgången till nätet. I artikel 9.2 anges att medlemsstaterna får införa tillståndsförfaranden för icke- monopoliserade tjänster som ligger inom de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd som de definieras i artikel 3, inbegripet enskilda tillstånd, i den omfattning detta är nödvändigt för att garantera att de väsentliga kraven uppfylls och för att skydda de samhällsomfattande tjänsterna. Utanför detta område får dock endast allmänna tillstånd tillämpas.

I artikel 9.4 anges att en medlemsstat får inrätta en kompensationsfond för att säkerställa att de samhällsomfattande tjänsterna skyddas, om staten anser att skyldigheten att tillhandahålla de samhällsomfattande tjänsterna är en orättvis ekonomisk belastning för den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster. Kompensationsfonden skall för detta ändamål förvaltas av ett av förmånstagaren eller förmånstagarna oberoende organ. I sådant fall får medlemsstaten kräva ekonomiskt bidrag till denna fond som villkor för att bevilja tillstånd. Medlemsstaten måste dock säkerställa att principerna om insyn, icke-diskriminering och proportionalitet följs när kompensationsfonden inrättas och när nivån på de ekonomiska bidragen bestäms. Endast de samhällsomfattande tjänster som anges i direktivet får finansieras på detta sätt.

Artiklarna 12–15 innehåller bestämmelser om avgiftsprinciper och insyn i redovisningen. I artikel 12, ändrad genom direktiv 2002/39/EG, anges att medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att säkerställa att avgifterna för var och en av de tjänster som ingår i tillhandahållandet av de samhällsomfattande tjänsterna stämmer överens med följande principer:

1. Priserna måste vara rimliga och ge samtliga användare möjlighet att få tillgång till de tjänster som tillhandahålls.

2. Priserna skall grunda sig på kostnaderna.

3. Medlemsstaterna får besluta att en enhetlig taxa skall gälla inom hela det nationella territoriet.

4. Tillämpningen av en enhetlig taxa utesluter inte att den eller de som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster har rätt att ingå individuella avtal om priser med kunder.

5. Avgifterna måste vara klara och tydliga samt icke- diskriminerande.

6. När de som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster använder sig av specialavgifter, t.ex. gentemot stor- och företagskunder eller förmedlare av post från olika kunder, skall de tillämpa principerna om insyn och icke- diskriminering både på specialavgifterna och på tillhörande villkor. Avgifterna skall ta hänsyn till de kostnader som sparats in jämfört med de standardtjänster som erbjuder hela utbudet av tjänster för insamling, sortering, transport och överlämnande av enskilda försändelser och skall, tillsammans med de tillhörande villkoren, tillämpas lika såväl mellan olika tredje parter som mellan tredje part och tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster av motsvarande slag. Sådana avgifter skall också gälla för privatkunder som använder posttjänster på liknande sätt.

7. Korssubventionering av samhällsomfattande tjänster utanför den sektor som omfattas av monopol som sker med inkomster från tjänster innanför den sektor som omfattas av monopol skall vara förbjuden, utom i fall där det kan visas att korssubventioneringen är absolut nödvändig för att fullgöra särskilda skyldigheter i fråga om samhällsomfattande tjänster som införts på det konkurrensutsatta området. Bestämmelser med detta innehåll skall, förutom i de medlemsstater där tjänsterna inte omfattas av monopol, antas av de nationella tillsynsmyndigheterna, som skall underrätta kommissionen om alla sådana åtgärder.

De som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster skall enligt artikel 14.2 i den interna redovisningen ha skilda konton, åtminstone dels för var och en av tjänsterna inom den monopoliserade sektorn, dels för de icke-monopoliserade tjänsterna. Kontona för de ickemonopoliserade tjänsterna skall tydligt skilja mellan tjänster som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna och tjänster som inte gör det. Sådana interna redovisningssystem skall bygga på enhetligt tillämpade och objektivt försvarbara principer för kostnadsredovisning. Kostnaderna skall därvid fördelas på var och en av de monopoliserade och på de icke-monopoliserade tjänsterna på vissa angivna sätt. Detaljerade uppgifter om redovisningen enligt dessa system skall på begäran i förtrolighet tillhandahållas den nationella tillsynsmyndigheten och kommissionen.

Den nationella tillsynsmyndigheten får enligt artikel 14.8 besluta att inte tillämpa kraven på särskild redovisning enligt artikel 14, om en medlemsstat inte har monopol på någon av de tjänster som får omfattas av monopol, och inte heller har inrättat någon kompensationsfond för samhällsomfattande tjänster, och om den nationella tillsynsmyndigheten är övertygad om att ingen av dem som utsetts att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster erhåller statliga subventioner, dolda eller ej. Den nationella tillsynsmyndigheten skall informera kommissionen om sådana beslut.

I artiklarna 16–19 regleras kvaliteten på tjänsterna och hanteringen av klagomål från användare. Medlemsstaterna skall säkerställa att normer för kvaliteten på de samhällsomfattande tjänsterna bestäms och offentliggörs. Kvalitetsnormerna skall särskilt riktas in på befordringstider samt på tjänsternas regelbundenhet och tillförlitlighet.

Dessa normer skall fastställas av medlemsstaterna när det gäller nationella tjänster och av Europaparlamentet och rådet när det gäller gränsöverskridande tjänster inom gemenskapen. Den framtida anpassningen av dessa normer till den tekniska utvecklingen eller till marknadens utveckling skall genomföras i enlighet med det kommittologiförfarande som föreskrivs i direktivet.

Medlemsstaterna skall besluta om kvalitetsnormer för post inom landet och säkerställa att dessa är förenliga med de normer som beslutas för gränsöverskridande tjänster inom gemenskapen.

Kvalitetsnormer för gränsöverskridande tjänster inom gemenskapen anges i bilagan till direktivet. Dessa normer innebär att 85 procent av alla gränsöverskridande postförsändelser skall vara framme tre dagar efter inlämningsdagen och 97 procent fem dagar efter inlämningsdagen. Normerna måste uppfyllas, inte bara för det totala flödet inom gemenskapstrafiken i dess helhet, utan också för varje bilateralt flöde mellan två medlemsstater.

Varje medlemsstat skall enligt artikel 22 utse en eller flera nationella tillsynsmyndigheter för postsektorn – juridiskt åtskilda och verksamhetsmässigt oberoende av postoperatörerna. De nationella tillsynsmyndigheterna skall ha som särskild uppgift att säkerställa att de förpliktelser som härrör från direktivet iakttas. De kan även ha till uppgift att säkerställa överensstämmelse med konkurrensreglerna inom postsektorn.

Enligt artikel 23, ändrad genom direktiv 2002/39/EG, skall kommissionen vartannat år överlämna en rapport till Europaparlamentet och rådet om tillämpningen av direktivet. Denna rapport

skall innefatta relevant information om utvecklingen inom sektorn, i synnerhet när det gäller de ekonomiska, sociala och tekniska aspekterna samt sysselsättningsaspekter och tjänsternas kvalitet. Denna rapport skall, om det är lämpligt, åtföljas av förslag till Europaparlamentet och rådet.

I artikel 26 klargörs att postdirektivet är ett minimidirektiv när det gäller liberalisering. Direktivet hindrar alltså inte en medlemsstat från att vidmakthålla eller införa åtgärder som är mer liberala än dem som föreskrivs i direktivet. Sådana åtgärder måste dock vara förenliga med fördraget. Skulle direktivet upphöra får de åtgärder som medlemsstaterna vidtagit för att genomföra det vidmakthållas, i den mån de är förenliga med fördraget.

Enligt artikel 27 skall bestämmelserna i direktivet, med undantag av artikel 26, upphöra att gälla den 31 december 2008 såvida inte annat beslutas i enlighet med artikel 7.3. Det tillståndsförfarande som avses i artikel 9 skall däremot inte påverkas av detta datum.

2.6. Transparensdirektivet

I betänkandet Införlivande av transparensdirektivet (SOU 2003:48) föreslås en ny lag, transparenslagen, som skall införliva EG- kommissionens direktiv 80/723/EEG av den 25 juni 1980 om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstaterna och offentliga företag samt i vissa företags ekonomiska förhållanden, senast ändrat genom direktiv 2000/52/EG – det s.k. transparensdirektivet. Direktivet ställer krav på två särskilda redovisningar som skall underlätta kommissionens tillämpning av EG:s konkurrensregler.

Lagförslaget i den första delen innebär ett tydliggörande av de föreskrifter i direktivet som skall säkerställa kommissionens insyn i de finansiella förbindelserna mellan, å ena sidan, offentliga myndigheter (stat, kommun och andra territoriella myndigheter) och, å andra sidan, offentlig företagsverksamhet. Detta gäller oavsett om verksamheten bedrivs inom myndigheten eller i ett bolag där myndigheten har ett dominerande inflytande. Bestämmelserna innebär att det tydligt skall redovisas bl.a. vilka offentliga medel som myndigheten har tillfört företagsverksamheten och hur medlen har använts (öppen redovisning). Detta gäller särskilt kapitaltillskott och annat som kan vara offentligt stöd.

Förslaget i den andra delen innebär att företag som bedriver, å ena sidan, ekonomisk verksamhet med ett legalt monopol eller lik-

nande särställning och, å andra sidan, annan affärsverksamhet skall särredovisa intäkter och kostnader för de båda områdena (separat redovisning). Dessa bestämmelser kan omfatta både offentliga och privata företag. I fråga om offentlig företagsverksamhet gäller reglerna oavsett om verksamheten bedrivs inom myndigheten eller i ett bolag.

I huvudsak samma regler om bevarande skall gälla för information från den öppna och separata redovisningen som för annan räkenskapsinformation. Informationen skall på begäran lämnas in till Konkurrensverket samt överlämnas till EG- kommissionen.

För att kontrollera att redovisningskraven uppfylls föreslås i betänkandet att revisor eller annan oberoende sakkunnig skall granska redovisningarna. Konkurrensverket förslås få en tillsynsroll. Verket skall även vidarebefordra den information från redovisningarna som EG- kommissionen begär. De nya redovisnings- och rapporteringskraven skall kunna genomdrivas genom vitesföreläggande. Bevarandet av information från redovisningarna föreslås bli straffrättsligt sanktionerat i samma omfattning som gäller för räkenskapsinformation enligt ordinarie redovisningsförfattningar.

I bilaga 4 till betänkandet redovisas ett uppdrag till Konkurrensrådet från Transparensutredningen att undersöka vilka företag som omfattas av transparensdirektivet. I Konkurrensrådets genomgång räknas Posten upp bland de statliga bolag och affärsverk som uppfyller omsättningskriteriet och som har både en skyddad och en konkurrensutsatt sektor. Detta innebär att Konkurrensrådet bedömt att Posten troligen kommer att omfattas av transparensdirektivet. De verksamheter som Posten bedriver som anses omfattas av den skyddade sektorn är dels grundläggande kassaservice, dels hushållsgenererad post för vilket ett faktiskt monopol anses föreligga.

Posten menar dock att Konkurrensrådets bedömning inte är korrekt med hänsyn till att Posten inte har något skydd för denna marknad. Man menar också att den omständigheten att företaget skulle ha ett faktiskt monopol saknar betydelse i sammanhanget.

Transparensutredningens förslag till ny transparenslag har ännu inte föranlett någon lagstiftning. Förslagen är för närvarande under beredning i Regeringskansliet.

2.7. Myndigheternas rollfördelning och ansvar

Sektorsmyndighet på postområdet

Enligt 1 § förordningen (1997:401) med instruktion för Post- och telestyrelsen (PTS) är PTS central förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar, sektorsansvar, inom postområdet och området för elektronisk kommunikation. Sektorsansvaret för postområdet innebär enligt förarbetena (prop. 1997/98:127, s. 37) att PTS har ett omfattande allmänt ansvar att följa utvecklingen, bl.a. från ett konsumentperspektiv och ett regionalpolitiskt perspektiv. Samtidigt anges att PTS, liksom tidigare, inte skall ha någon generell konkurrensfrämjande roll på postområdet.

PTS skall följa utvecklingen och bevaka att postservicen motsvarar samhällets behov. I 9 § instruktionsförordningen anges därför att PTS, i enlighet med sitt sektorsansvar, skall främja att marknaderna för post och elektronisk kommunikation fungerar effektivt ur såväl ett konsumentperspektiv som ett regionalpolitiskt perspektiv samt att marknaden för elektronisk kommunikation fungerar effektivt ur ett konkurrensperspektiv. Myndigheten skall vidare verka för att de handikappolitiska målen uppnås inom myndighetens verksamhetsområde. Myndigheten skall därvid vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter. Myndigheten skall samråda med Konkurrensverket (KKV), Konsumentverket och Glesbygdsverket i konkurrens- och konsumentfrågor samt regionalpolitiska frågor, samråda med Radio- och TV-verket i massmediefrågor samt i övrigt ta initiativ till ett löpande informationsutbyte mellan myndigheterna.

Tillståndsmyndighet enligt postlagen

PTS skall pröva ansökningar om tillstånd att bedriva postverksamhet (4 a § postlagen och 2 § postförordningen), pröva ansökningar om förhandsbesked om huruvida sådant tillstånd behövs (4 b § postlagen och 2 § postförordningen), meddela tillstånd om sådana förutsättningar föreligger samt besluta om tillståndsvillkor.

PTS får enligt 5 § postlagen och 2 § postförordningen återkalla tillstånd om tillståndshavaren inte följer föreskrifterna i postlagen eller de föreskrifter eller villkor som meddelats med stöd av lagen. Om det anses som tillräckligt får myndigheten meddela en varning

i stället för att återkalla ett tillstånd. Tillstånd skall också återkallas på begäran av tillståndshavaren.

Tillsynsmyndighet enligt postlagen

PTS skall ha tillsyn över efterlevnaden av postlagen och de föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen (15 § postlagen och 2 § postförordningen).

PTS skall övervaka prisutvecklingen på postområdet. Detta innebär att man skall bevaka att alla får möjlighet att få försändelser befordrade till rimliga och enhetliga priser samt att pristaket efterlevs.

Enligt 8 § instruktionsförordningen skall PTS fullgöra den prövning eller tillsyn som regeringen särskilt beslutar om i samband med avtal mellan staten och en postoperatör. Ett sådant avtal har tidigare gällt mellan staten och Posten. Sedan den 31 mars 2001 finns inte längre något gällande sådant avtal mellan staten och en postoperatör.

PTS skall även bevaka att samhällsomfattande posttjänster finns att tillgå. PTS skall vidare säkerställa att särskilda samhällsåtaganden på postområdet tillhandahålls.

Enligt 5 § instruktionsförordningen får PTS genom upphandling tillgodose funktionshindrades behov av särskilda post- och kassatjänster samt elektroniska kommunikationstjänster, tillgodose totalförsvarets behov av posttjänster och elektroniska kommunikationstjänster under höjd beredskap samt stärka samhällets beredskap mot allvarliga störningar av elektronisk kommunikation och posttjänster i fred. PTS upphandlar sådana särskilda samhällsåtaganden på postområdet i form av utsträckt postservice till äldre och funktionshindrade i glesbygd samt vissa blindskriftsförsändelser. PTS har också möjlighet att föreskriva om tillhandahållande av särskilda samhällsåtaganden genom tillståndsvillkor enligt postlagen.

PTS har som redan nämnts däremot inte till uppgift att bevaka konkurrensen på postområdet. PTS uppgift på konkurrensområdet inskränker sig enligt förarbetena till postlagen (prop. 1997:98:127, s. 39) i stället till att bevaka infrastrukturfrågor, dvs. postboxar, adressändringar och postnummersystemet. PTS uppgift skulle enligt propositionen bestå i att bistå parterna så att dessa genom förhandlingar kan uppnå acceptabla lösningar beträffande tillgång och kostnader för utnyttjandet av infrastrukturen. Ansvarsuppdel-

ningen gentemot KKV i konkurrensfrågor är enligt propositionen tydlig. PTS har inga befogenheter att aktivt främja konkurrensen eller lösa de konkurrensproblem som eventuellt kan uppstå på en fri marknad, utan skall tillämpa postlagen och utöva tillsyn enligt den lagstiftningen. Numera har dock PTS genom de lagändringar som föreslogs i propositionen Postal infrastruktur (prop. 1998/99:85) fått en särskild roll när det gäller avtal om att tillståndshavares försändelser skall kunna nå andra tillståndshavares anläggningar för postöverlämning till mottagare.

Enligt 16 a § första stycket postlagen skall tillståndsmyndigheten verka för att avtal träffas som gör att tillståndshavarnas försändelser når andra tillståndshavares anläggningar för postöverlämning till mottagare. Sådana anläggningar kan enligt propositionen (prop. 1998/99:95, s. 33) vara postboxar, s.k. låsta lådsamlingar etc. Tillståndsmyndigheten bör enligt propositionen behandla frågorna inom ramen för sin tillsynsverksamhet med särskilt beaktande av tillståndshavarnas skyldighet enligt postlagen att möjliggöra att försändelser som befordrats av andra tillståndshavare kan nå postboxar och dylikt som tillståndshavaren innehar. Samtidigt nämns att det givetvis också är av betydelse för myndigheten att postverksamheten skall bedrivas under förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet samt den övergripande uppgiften att bevaka att posttjänsten motsvarar samhällets behov.

Medlingsroll för PTS

Enligt 16 a § andra stycket postlagen skall tillståndsmyndigheten skyndsamt undersöka förhållandena och, om särskilda skäl inte talar för annat, medla mellan parterna, om tvist uppkommer om sådana avtal om tillståndshavares möjligheter att nå andra tillståndshavares postboxar och dylikt. I en sådan tvist får myndigheten också yttra sig på begäran av en part.

Förfarandet beskrivs i propositionen (prop. 1998/99:95, s. 24) som att en part bör kunna anmäla till tillståndsmyndigheten om det visar sig att någon överenskommelse inte kan nås. Myndighetens uppgift blir därefter att medla mellan parterna i syfte att nå en överenskommelse. På motsvarande sätt bör en anmälan i en tvist rörande redan ingångna avtal behandlas. I samband med medling bör myndigheten även, om en part begär det, kunna yttra sig om huruvida erbjudna eller tillämpade villkor är förenliga med före-

skrifter i postlagen. Ett sådant yttrande är dock inte bindande för parterna, utan det skall ses som en service till dem. Att tillståndsmyndigheten medlar mellan parterna eller yttrar sig på begäran av part hindrar inte att myndigheten tillgriper sina tillsynsbefogenheter genom att utfärda föreläggande för efterlevnaden av reglerna om tillgången till anläggningar för postöverlämning.

Förhållandet till konkurrenslagen

Konkurrenslagen innehåller allmänna regler som också är av betydelse för postmarknaden. I propositionen Postal infrastruktur (prop. 1998/99:95, s. 24 f.) anges att de närmare gränserna mellan konkurrensrätten och de regler som föreslås i propositionen i fråga om tillgång till viss infrastruktur får bestämmas i den praktiska tillämpningen. Av 9 § förordningen med instruktion för Post- och telestyrelsen följer att PTS skall samråda med KKV i konkurrensfrågor.

Postlagen innehåller en bestämmelse som syftar till att förhindra dubbla sanktioner. I 17 c § anges nämligen att om någon har ålagts att betala konkurrensskadeavgift eller dömts att betala vite enligt konkurrenslagen får vite enligt postlagen inte dömas ut för samma förfarande.

Konkurrensverkets uppgifter

KKV är enligt 1 § förordningen (1996:353) med instruktion för KKV central förvaltningsmyndighet för konkurrensfrågor. KKV skall enligt 2 § instruktionen verka för en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet till nytta för konsumenterna. KKV skall fullgöra de uppgifter som följer av konkurrenslagen, lagen (1994:615) om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling och lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler och är dessutom behörig myndighet enligt sistnämnda lag. KKV är också sådan behörig myndighet som avses i rådets förordning (EG) nr 139/2004 av den 20 januari 2004 om kontroll av företagskoncentrationer och KKV skall vidta de åtgärder som ankommer på en medlemsstat enligt vissa artiklar i EG-förordningen.

KKV har även tilldelats vissa uppgifter i samband med ett samråd som PTS skall utföra enligt lagstiftningen om elektronisk kommunikation, vilken innehåller sektorsspecifika konkurrensbestämmelser.

Bedömningar som skall göras enligt de konkurrensrättsliga bestämmelserna i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation kan skilja sig från de bedömningar som KKV har att göra vid tillämpningen av konkurrenslagen. KKV är inte bundet i sin prövning vid tillämpning av de generella konkurrensreglerna av de bedömningar som görs i marknadsanalyserna enligt lagstiftningen om elektronisk kommunikation (prop. 2002/03:110, s. 275).

KKV har sedan 2002 deltagit i det projekt som PTS bedrivit för att ta fram beslutsutkast, och verket har på så sätt haft tillfälle att följa PTS arbete och löpande ge vissa synpunkter. Därutöver har KKV lämnat ett antal formella skriftliga yttranden över beslutsförslag från PTS beträffande marknadsanalyser och bedömningar av marknadsinflytande på en bestämd marknad. Dessa yttranden har PTS därefter offentliggjort i samband med att förslag till beslut sänts ut i ett samrådsförfarande till berörda parter. KKV:s yttrande finns således med som underlag för dem som skall yttra sig.

När det gäller att fastställa skyldigheter för ett företag med betydande inflytande på en fastställd marknad har PTS däremot ingen särskild samrådsskyldighet med KKV. Visst utbyte av synpunkter har dock skett inom ramen för KKV:s deltagande i PTS projekt. Därefter har KKV valt att, när PTS offentliggjort förslag till skyldigheter i samband med samråd med berörda parter, yttra sig när man haft något att framföra.

3. Den svenska postmarknadens utveckling

I detta kapitel har utredningen valt att beskriva och analysera marknaden utifrån följande uppdelning:

  • brev1
  • oadresserad direktreklam
  • paket.2

Detta är en bredare definition av postmarknaden än den som vanligtvis används. Många rapporter om postmarknaden tar sin utgångspunkt i den definition som finns i postlagen.3 I denna stadgas att med postverksamhet avses regelbunden befordran av brev mot avgift, och med brev menas adresserade försändelser som väger högst två kg. Distribution av paket och oadresserade försändelser som reklam ingår således inte postverksamhet. Däremot innefattas den samhällsomfattande posttjänsten som innebär att alla har rättighet att ta emot brev och andra adresserade försändelser som väger upp till 20 kg.

Enligt EU:s definition i postdirektivet4 omfattar postförsändelser förutom brevförsändelser även t.ex. böcker, kataloger, tidningar och tidskrifter samt postpaket som innehåller varor med eller utan kommersiellt värde. Däremot anses inte böcker, kataloger, tidningar och tidskrifter vara brevförsändelser, och EU:s definition skiljer sig således i detta avseende från den i postlagen.

Utredningen har alltså valt att även beskriva marknaden för oadresserad direktreklam (ODR), eftersom adresserad direktreklam (ADR), som alltså hör till brevmarknaden, och ODR är två närbesläktade produkter ur ett kund- och mottagarperspektiv. De företag som verkar på marknaden erbjuder ofta båda produkterna,

1 Adresserade inrikes försändelser som väger upp till två kg, dock inte paket. 2 Inrikes paket med en vikt upp till 35 kg. 3 SFS 1993:1684 (2003:708). 4 Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997.

och dessutom kan de även ersätta varandra ibland. Marknaden för paketbefordran har inkluderats, eftersom delar av denna omfattar den samhällsomfattande tjänsten. Det finns dessutom en överströmning mellan brev- och paketmarknaden, där varuförsändelser som väger under 2 kg och som är av mindre värde ofta skickas som brev i stället för som paket.

Brevmarknaden är den största delmarknaden på postmarknaden; 2003 stod den för 51 procent av den sammanlagda volymen. Marknaden för oadresserad direktreklam är nästan lika stor, med en andel på 48 procent, medan den minsta av marknaderna är paketmarknaden som svarade för 1 procent av den totala volymen. Om postmarknaden i stället fördelas efter distributionsvärde motsvarar brevmarknaden 73 procent av värdet 2003, medan andelarna för paketmarknaden och ODR-marknaden uppgår till 17 procent respektive 10 procent.

Marknaden för tidningar och tidskrifter utan omslag berörs i kapitel 7, som tar upp frågan om samdistribution. Tidskriftsmarknaden berörs även av utredningen ur ett prisregleringsperspektiv i kapitel 8.

3.1. Den europeiska postmarknaden

Nuläge

Utvecklingen på den svenska postmarknaden är en del av utvecklingen på en delvis gemensam europeisk postmarknad.5 Utvecklingen av brevvolymerna på den europeiska postmarknaden har under lång tid följt den ekonomiska tillväxten. Sedan 1998 har skillnaden mellan de båda utvecklingskurvorna blivit allt större, särskilt tydligt är detta sedan år 2000. År 1998 skickades 85,1 miljarder inrikesbrev i de 25 nuvarande EU-länderna; år 2000 hade den totala volymen ökat till 89,3 miljarder inrikesbrev. De därpå följande åren var försändelsevolymerna tämligen konstanta, trots att BNP fortsatte att stiga.

Skillnaderna mellan hur många brev som skickas per person i respektive medlemsland är stora. I åtta medlemsstater skickas färre än 100 inrikesbrev per person och år, varav man i några länder skickar så få som 50. I fem medlemsstater, däribland Sverige,

5 Avsnittet i sin helhet baseras på rapporten Main Developments in the European Postal

Sector, wik-consult, Bad Honnef, 2004.

skickas i stället fler än 300 inrikesbrev per person och år. Dessa skillnader kan främst härledas till graden av ekonomisk utveckling. Ju högre BNP ett land har, desto fler inrikesbrev skickas per person.

Av de brev som skickas inom EU betalas portot för mer än 85 procent av breven av företag, och dessa brev skickas antingen till konsumenter eller till andra företag. Privatkunderna skickar således färre än 15 procent av inrikesbreven inom EU.

Framtida utveckling

Det är svårt att sia om marknadsutvecklingen inom EU i framtiden, men en undersökning bland postoperatörer och posttillsynsmyndigheter kan vara en kvalificerad förutsägelse. Studien visar att brevvolymerna förväntas minska med 3,5 procent mellan 2004 och 2009 i EU som helhet. Ser man till de nio EU-länder som i dag skickar flest brev per person, så förväntas minskningen under samma period bli ännu större− 4,3 procent. Minskningen av brevvolymerna förväntas dock uppvägas något av en viss ökning av mängden direktreklam.

Samma undersökning visar att övergången till elektronisk kommunikation är den faktor som främst påverkar brevvolymerna. Inom direktreklamen anses den allmänna ekonomiska utvecklingen ha störst betydelse för den framtida volymutvecklingen.

3.2. Brevmarknaden

På brevmarknaden går en viktig skiljelinje mellan det som av operatörerna marknadsförs som sändningar (ofta kallad industriell post) och enstaka försändelser (s.k. kontors- och brevlådepost), där försändelser som ingår i sändningar ofta är betydligt billigare än enstaka försändelser. Sändningar, kontorspost och brevlådepost skiljer sig åt enligt följande:

  • Sändningar − serier av försändelser med samma format och vikt som ofta produceras industriellt, med hjälp av datorstöd och vanligtvis lämnas in till postoperatören försorterad.
  • Enstaka försändelser
  • Kontorspost − post som normalt frankeras i frankeringsmaskin och vanligtvis distribueras som enstaka försändelser.
  • Brevlådepost − post som postas i brevlåda, vanligtvis frankerad med frimärken, och distribueras som enstaka försändelser.

Den svenska brevmarknaden6 växte under perioden 1970–1990 då volymen nästan fördubblades från 1,6 miljarder försändelser till 3,0 miljarder försändelser.7 Perioden 1993–2003 uppvisade marknaden tämligen stabila volymer på omkring 3,3 miljarder försändelser, dock med en nedåtgående trend på i genomsnitt 1,5 procent per år under 2001−2003. Åren 1993−2003 uppvisade svensk ekonomi en relativt jämn tillväxt i BNP under framför allt 1993–2000, medan tillväxten mattades av väsentligt under 2001–2003.

Figur 3:1. Den svenska brevmarknadens volymutveckling8 samt

Sveriges BNP tillväxt,9 1993−2003.

Källa: PTS och SCB, 2004

6 Adresserade inrikes försändelser som väger upp till två kg, exklusive paket. 7 Enligt Postens årsredovisning 1997. 8 Totalt antal befordrade adresserade försändelser upp till två kg, exklusive paket. 9 Index 2000 = 100. Fasta priser. Säsongsrensade värden. Avser tredje kvartalet respektive år.

0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

M il jo n er st

0 20 40 60 80 100 120

Ind ex

Volym försändelser BNP-tillväxt

En uppdelning av brevmarknaden i övernattbefordrade brev och ekonomibrev, dvs. brev som befordras inom 1−3 dagar, visar att andelen övernattbefordrade brev har sjunkit kontinuerligt sedan 1998, medan ekonomibrevens andel av den totala brevvolymen har ökat. År 2003 utgjorde a-breven ca 39 procent och ekonomibreven 61 procent av den totala volymen försändelser på brevmarknaden.

Enligt Post- och telestyrelsens (PTS) beräkningar för 2003 befordrades omkring 73 procent av brevmarknadens totala volym som sändningar, 20 procent som kontorspost och resterande 7 procent som brevlådepost. Under perioden 1998−2003 har volymen för sändningar ökat med 3 procent, medan kontors- och brevlådeposten har minskat med 20 respektive 24 procent.

Figur 3:2. Den svenska brevmarknaden 2003, baserat på fakture-

rade försändelser (procent).

Källa: PTS, 2004.

Marknadssituation

De största kunderna på brevmarknaden finns inom branscherna finansiell sektor, offentlig sektor, tjänsteproduktion, handel (grossister), energi, tele, detaljhandel, postorder, industri samt förlag. Dessa branscher har stora brevflöden − framför allt i form av fakturor, kontoutdrag, girosvar, blanketter, adresserad marknadsföring m.m.

Dagens brev utgör i första hand en kanal för information från företag till hushåll. Av 2003 års 3 270 miljoner brev stod företagen

Sändningar

73%

Kontorspost

20%

Brevlådepost

7%

för portokostnaden för 3 133 miljoner brev, eller 95,8 procent av alla befordrade brev.10 Privatpersoner utgör en mindre andel av kunderna, både vad gäller volym och omsättning. Hushållen bekostade 137 miljoner brev,11 vilket motsvarade 4,2 procent av alla befordrade brev. Figur 3:3 nedan visar kommunikationsmönstret på den svenska brevmarknaden 2003 och i vilken omfattning företag och hushåll skickade brevförsändelser mellan varandra.

Figur 3:3. Kommunikationsmönster på den svenska brevmark-

naden (procent).

Källa: PTS, 2004.

När företag och hushåll vill kommunicera med en annan part kan de välja mellan olika produkter och aktörer på brevmarknaden, men de kan också välja helt andra kommunikationsformer som inte alls är relaterade till postmarknaden. Den främsta konkurrenten eller ersättningen till brevet är olika former av elektronisk kommunikation, men beroende på vilken delmarknad (sändningar, kontorspost eller brevlådepost) som analyseras har denna ersättning utvecklats olika långt. Den största ersättningseffekten de senaste åren har setts på marknaden för kontors- och brevlådepost. Kommunikatio-

10 I företagens volym ingår omkring 100 miljoner svarspostförsändelser som skickas från såväl hushåll som företag men som betalas av företag. 11 Enligt Posten står hushållen för omkring 60 procent av det totala antalet försålda frimärkta försändelser, vilka enligt Posten 2003 totalt uppgick till 228 miljoner försändelser.

Företag Företag

Hushåll Hushåll

26 %

3 %

3 %

68 %

Företag Företag

Hushåll Hushåll

26 %

3 %

3 %

68 %

nen inom och mellan företag har utvecklats mer mot e-post och telefoni snarare än mot fysiska brev.

Även privatpersoner, vilka utgör en stor andel av den brevlådepost som skickas, har konvergerat till nya elektroniska tjänster. I dag ringer, e-postar eller skickar vi SMS och MMS hellre än vi skriver brev. Marknaden för sändningar har däremot lyckats bibehålla och öka sina volymer de senaste åren, då ersättningseffekten ännu inte har påverkat den marknaden i så stor utsträckning.

Figur 3:4. Företag och privatpersoners kommunikation 2002.

Källa: Postens Årsredovisning, 2003.

Marknadsandelen för post varierar på de olika delarna av kommunikationsmarknaden.

Telefoni, både fast telefoni och mobiltelefoni, är det i särklass vanligaste kommunikationssättet för både företag och privatpersoner. För företagen är dock post fortfarande ett viktigt sätt att kommunicera och utgör 25 procent av den totala kommunikationskakan. Även Internet, intranät m.m. är viktiga kommunikationsformer.

När det gäller hushållen utgör Internet den viktigaste kommunikationsformen efter telefoni, medan SMS utgör 4 procent och post 3 procent av den totala kommunikationskakan.

Fast och mobil telefoni SMS Hyrd nätkapacitet Internet Posten AB Övriga postoperatörer

Företag Privatpersoner

Fast och mobil telefoni SMS Hyrd nätkapacitet Internet Posten AB Övriga postoperatörer

Företag Privatpersoner

Generella trender på post- och kommunikationsmarknaden

Sverige var ett av de första länderna i världen att liberalisera postmarknaden. Däremot har liberaliseringstakten i resten av Europa varit betydligt långsammare. Detta har medfört att internationella postaktörer kommit in på delar av den svenska postmarknaden, men att de också expanderat sin verksamhet i andra europeiska länder. Tyska Posten (Deutsche Post AG) har exempelvis som mål att bygga upp ett globalt brevnätverk genom att köpa andra postoperatörer så snart avregleringen tillåter detta. Man har bl.a. köpt Speedmail International, en brittisk brevoperatör, och sägs vara intresserade av att köpa den aktiepost i Post Danmark som den danska staten bjuder ut till försäljning. Norska Posten är representerade på den svenska marknaden via CityMail där de är huvudägare. Mail & Logistics Sweden har tecknat ett franchiseavtal med Swiss Post International rörande internationell post.

Det har alltså skett en ökad internationalisering av brevmarknaden de senaste åren, men de internationella aktörerna har i huvudsak valt att koncentrera verksamheten till internationella brev- och pakettjänster samt till företagsområdet. Detta medför att Posten och övriga aktörer på brevmarknaden kommer att möta konkurrens i Sverige av andra utländska postoperatörer, samtidigt som dessa andra operatörer delvis skyddas av monopol på sina respektive hemmamarknader. Dessa aktörer har alltså möjlighet att finansiera den internationella expansionen med monopolvinster från respektive hemmamarknad.

Trenden att företagen koncentrerar sig mer på sin kärnverksamhet och väljer att utlokalisera de delar av verksamheten som inte är affärskritiska (s.k. outsourcing) kan också skönjas på brevmarknaden. Storkunder med en internationell verksamhet koncentrerar i ökad grad gemensamma funktioner till en eller ett fåtal platser i världen. Denna centralisering kombineras ofta med outsourcing av olika funktioner, t.ex. utskrift och kuvertering av brev.

De ökade kraven på effektivisering och tillväxt leder också till att företagen allt mer satsar på elektroniska hjälpmedel för service och distribution för att öka kostnadseffektiviteten. Dessutom väljer allt fler företag billigare försändelseslag, såsom ADR, ODR och ekonomibrev, framför de dyrare produkterna. Ett annat sätt att uppnå kostnadssänkningar är att göra gemensamma upphandlingar av brevtjänster på en central nivå i företaget, eller genom att flera

organisationer går samman, t.ex. som har skett vid Skatteverkets upphandling å statens vägar.

Hur ser då utvecklingen på kommunikationsmarknaden ut i Sverige? I de flesta företag, kommuner och myndigheter pågår ett aktivt arbete med att minska kostnaderna för kommunikation. Tjänster som tidigare främst hanterats via brev finns nu tillgängliga via hemsidan eller telefonen, och dit styrs kunden för en enklare, snabbare och mer kostnadseffektiv hantering. Några exempel på detta:

  • Banker och andra finansiella företag kommunicerar med kunderna via Internetbanken, och man väljer exempelvis att skicka färre kontoutdrag via brev.
  • Skatteverket arbetar med att styra över företag och privatpersoner till att göra sina deklarationer via Internet eller SMS, och dessutom kan broschyrer och blanketter enkelt laddas ned från hemsidan.

Även det omfattande projekt som för närvarande bedrivs för att skapa s.k. 24-timmarsmyndigheter kommer sannolikt att minska flödet av post. Den mer tillgängliga 24-timmarsmyndigheten skall framför allt uppnås genom att man nyttjar ny teknik, där möjligheten till elektronisk kommunikation ges en framskjuten position.

Enligt PTS tyder dessutom mycket på att antalet s.k. e-fakturor (fakturor som skickas elektroniskt) till privatpersoner kommer att öka de kommande åren, vilket i sin tur kommer att påverka brevvolymerna. I PTS årliga Temoundersökning12 konstaterades att befolkningens betalning av fakturor via Internet 2004 hade passerat de postala gireringarna i popularitet och blivit det vanligaste sättet för hushållen att betala sina räkningar. Däremot sker den stora majoriteten av faktureringar fortfarande via fysiska brev. Enligt uppgift till PTS arbetar dock flera banker med att försöka styra över utflödet av företagens pappersfakturor till e-fakturor, där det framför allt handlar om att marknadsföra den teknik som redan finns för att uppnå en kritisk volym av antalet fakturautställare.

Privatpersoner nyttjar också Internet i större utsträckning än tidigare för att kommunicera med företag och myndigheter. En undersökning av SCB13 visade att 41 procent av de tillfrågade hade använt Internet under perioden januari − mars 2003 för att hämta

12 PTS Temoundersökning, Befolkningens post- och kassavanor, 2004. 13 SCB, Privatpersoners användning av datorer och Internet år 2003, 2003.

information från olika myndigheters hemsidor. Dessutom hade 23 procent laddat ned formulär eller blanketter, och 12 procent hade använt Internet för att skicka ifyllda formulär eller blanketter till myndigheter.

De senaste årens tekniska utveckling och ökade användning av datorer och Internet har medfört en ökad acceptans för elektronisk kommunikation. Kunderna har börjat vänja sig vid att kommunicera med företag och myndigheter via elektroniska kanaler, t.ex. bank på Internet, elektronisk deklaration samt blankettbeställningar och information på olika hemsidor. Även kundernas beteendemönster har förändrats från ett allmänt ”surfande på nätet” till att man i större utsträckning använder nyttotjänster på Internet − något som i sin tur genererar ett ökat utbud av elektroniska tjänster hos företag och myndigheter.

Trots en snabb utveckling av elektronisk kommunikation har brevmarknaden fram tills nu påverkats relativt måttligt. Detta beror på att den elektroniska kommunikationen delvis skapat nya flöden av fysisk kommunikation såsom e-handeln.

Aktörer

Posten är den dominerade aktören på brevmarknaden; 1993 hade man en marknadsandel på 92,9 procent, mätt i antal försändelser. Under perioden 1996−2003 har dock Postens volymer fallit med 9,6 procent, samtidigt som den totala nedgången på marknaden varit 4,4 procent. Utvecklingen från toppåret 1996 när Posten befordrade 3 361 miljoner brev, till 3 037 miljoner brev 2003, motsvarar en genomsnittlig minskningstakt på cirka 1,4 procent per år, eller drygt 30 miljoner brev per år.

Figur 3:5. Marknadsandelar på brevmarknaden, 2003 (procent av

antalet försändelser).

Källa: PTS, 2004.

Den näst största operatören på brevmarknaden är CityMail, som befordrade 216 miljoner försändelser 2003. Med en stadig volymtillväxt har företaget ökat sin marknadsandel på brevmarknaden från 1,5 till 6,6 procent sedan 1996. Den brevvolym som 2003 befordrades av övriga 26 aktiva postoperatörer uppgick till ca 17 miljoner försändelser, eller 0,5 procent av brevmarknaden, där de åtta volymmässigt största stod för närmare 90 procent av volymen.

Produktionen av brev

Det som generellt kännetecknar brevdistribution är stordrifts- och samproduktionsfördelar samt ett finmaskigt nätverk som kräver koordinering och tidsmässig synkronisering. På den svenska brevmarknaden distribueras dagligen omkring 13 miljoner adresserade försändelser mellan hushåll och företag.14 Men logiken i produktionen skiljer sig åt, beroende på vilken delmarknad av brevmarknaden som beskrivs, dvs. enstaka övernattbefordrade brev eller sändningar.

Det finns i dag endast en aktör i Sverige som har en betydande produktion av enstaka övernattbefordrade försändelser till hela riket och det är Posten. Produktionen kan delas upp i fyra huvud-

14 Andersson, Tio år efter postmarknadens avreglering: effekter och reformförslag (2004).

Posten 92,9%

CityMail

6,6%

Övriga

0,5%

moment − inlämning, sortering, transport och utdelning. Sorteringen består i sin tur av två moment: utgående post som uppsamlingssorteras till ett antal mottagarområden och inkommande post som spridningssorteras till varje brevbärardistrikt.

Det som kännetecknar produktionen av enstaka övernattbefordrade försändelser är följande:

  • insamling av brev från många inlämningsställen
  • varierande format och innehåll
  • höga krav på tidsprecision i logistikkedjan
  • möjlighet att skicka försändelser övernatt från hela riket till alla i hela riket
  • postoperatören hanterar och ansvarar för samtliga delar i produktionskedjan.

Vad gäller produktion av sändningar finns två aktörer på brevmarknaden − Posten och CityMail. Här bygger produktionsprocessen på att företagen väljer att utföra delar av postproduktionen själva. Sändningar kan ofta försorteras i postnummerordning, eftersom företaget eller en partner har adressregister i sina datorer. De skriver då ut och kuverterar posten samt lämnar den färdigsorterad till postterminalen. De kan även själva ombesörja hela eller delar av transporten till respektive region och därmed också överta transportledet. En modern variant av brevproduktion är också den s.k. hybridposten, som sänds elektroniskt till postoperatörens terminaler och därmed eliminerar transportledet. Postoperatören skriver därefter ut samt kuverterar innehållet i datafilerna, spridningssorterar och delar ut dem.

Förädlingskedja för brev

Marknaden för brevdistribution gränsar mot flera närliggande marknader där postoperatörer och andra aktörer finns etablerade och konkurrerar. Nedanstående figur visar brevets väg från idé till efterbearbetning, främst vad gäller större volymer av brev som ingår i sändningar.

Figur 3:6. Brevets förädlingskedja.

I det första steget tas adresserna fram till befintliga kunder eller till potentiella kunder som skall bearbetas i t.ex. en marknadsföringskampanj. I vissa fall finns uppgifterna redan lagrade i företagets databaser, eller så köps de in från företag som specialiserat sig på att sälja adresser. Exempel på adressförsäljningsföretag är PAR. Här görs också en viss selektering av målgrupper beroende på vem avsändaren skall skicka meddelandet till. Om det gäller t.ex. utskick av en faktura görs körningar mot företagets kundregister.

I nästa steg utformas själva meddelandet/brevet. Beroende på vad som skall skickas ut och till vem anlitas t.ex. en reklambyrå för formgivningen och ett tryckeri för produktionen. Här verkar också företag som har specialiserat sig på att skriva ut t.ex. fakturor och kontoutdrag samt kuvertera och sortera dessa. Dessa företag kallas distributörer och exempel på sådana företag är Strålfors och Ralton. Distributörerna kan även ansvara för att sortera försändelserna på olika postoperatörer och transportera respektive volymer till dessa.

Det tredje steget utgörs av själva brevmarknaden och omfattar således postoperatörens distribution av meddelandet.

I steget därefter återfinns företag som erbjuder andra företag och privatpersoner t.ex. postboxar, utkörning av post samt internpostservice.

I det sista steget görs en informationsbearbetning och återrapportering till avsändaren. Detta kan omfatta Postens svarsposttjänst, datafiler med gjorda betalningar för utskickade fakturor, uppdatering av adressregister samt rapportering av svarsfrekvens och genomslag på en marknadsföringskampanj.

De olika delarna i förädlingskedjan har de senaste åren integrerats allt mer, och flera företag verkar inom hela eller delar av förädlingskedjan. Posten erbjuder t.ex. tjänster inom i stort sett samtliga delar av förädlingskedjan, medan CityMail har fokuserat på distribution och informationsbearbetning. De lokala postoperatörerna erbjuder både distribution av brev samt hantering av mottagen post, eftersom de ofta fungerar som företags och myndigheters internpostservice.

Meddelande-

mottagning

Databearbetning

Meddelande-

distribution

Meddelande-

produktion/

hantering

Informations-

bearbetning

Den tekniska utvecklingen har också medfört att distributörerna har tagit över en stor del av det arbete som postoperatörerna tidigare ansvarade för, t.ex. sortering och transport. Detta medför att postoperatörerna möter olika konkurrerande företag beroende på vilka delar av förädlingskedjan de verkar inom. Dessutom har företag som traditionellt har verkat inom andra delar av förädlingskedjan än meddelandedistribution utvecklat sina tjänster till att även omfatta denna.

3.3. Sändningar

Delmarknaden sändningar utgör den största andelen av brevmarknaden med omkring 73 procent av den fakturerade/betalda volymen 2003. Under förutsättning att avsändaren kommer upp i den volym som krävs av postoperatören för att klassas som sändning kan avsändaren få avsevärda rabatter jämfört med portot för enstaka försändelser.

Under 2003 uppgick volymen sändningar till drygt 2,1 miljarder fakturerade/betalda försändelser fördelade på fyra huvudprodukter: ekonomibrevsändningar, a-brevsändningar, adresserad direktreklam (ADR) samt tidskrifter. Den största andelen av volymen svarar ADR för, 33 procent, och därefter följer ekonomibrevsändningar med 28 procent av volymen.

Figur 3:7. Fördelningen av volymer per produkt 2003 (procent).

Källa: PTS, 2004.

Ekonomibrevsändningar

Ekonomibrevsändningar (och även a-brevsändningar) består till största delen av företagsfakturor och annan typ av finansiell information, t.ex. kontoutdrag och annan kundunik information från banker och försäkringsbolag, samt information och andra meddelanden från myndigheter och förvaltningar. Enligt PTS beräkningar uppgick den svenska marknaden för ekonomibrevssändningar 2003 till omkring 600 miljoner försändelser, med ett distributionsvärde på runt 1,7 miljarder kronor.

Posten dominerar delmarknaden med omkring 90 procent av volymen, och CityMail har i princip resterade volym. Volymutvecklingen för området har varit positiv under perioden 1998–2003; år 2003 uppgick ökningen till omkring 4 procent jämfört med året innan.

Ekonomibrev-

sändningar

28%

A-

brevsändningar

21%

ADR 33% Tidskrifter

18%

Ekonomibrev-sändningar A-brevsändningar ADR Tidskrifter

Figur 3:8. Volymutveckling per produkt

15

1998−2003, index

1998 = 100.

Källa: PTS, 2004.

Ekonomibrevet har flera egenskaper som de stora postkunderna uppskattar, bl.a. ett förhållandevis lågt pris till en god tidsmässig utdelningsprecision. Prisrabatten i förhållande till övernattbefordran är betydande, och den precision i utdelningstidpunkt som erbjuds i förhållande till inlämning upplevs som tillräcklig för att de flesta stora postkunder skall välja ekonomibrevet framför det dyrare övernattalternativet. Informationen i försändelsen är ofta inte brådskande utan precisionen, dvs. vilken dag utdelningen sker är viktigare. Företagen kan då bemanna med extra personal i t.ex. kundtjänst för att svara på frågor eller ta emot beställningar från kunder.

Sedan liberaliseringen har kvaliteten och precisionen i ekonomibrevet blivit högre, priserna lägre och efterfrågan på produkten har ökat. De senaste tio åren har ekonomibreven tagit marknadsandelar från övernattprodukterna, vilket medfört att dagens andel försändelser med långsammare befordran än den som sker övernatt för sändningar uppgår till ca 80 procent, jämfört med omkring 75 procent år 1994.

15 Volymerna för ekonomibrevsändningar inkluderar ADR, eftersom fullständig information per produkt saknas.

92 96 100 104 108 112

1998 1999 2000 2001 2002 2003

Inde x

Ekonomibrevsändningar inkl. ADR

Prisutveckling

PTS har tidigare granskat de svenska priserna för ekonomibrevsändningar, och för vissa typer av sändningar har man funnit prisfall på upp till 50 procent i reala termer sedan liberaliseringen 1993. Det finns dock ingen offentlig statistik över hur priset för sändningar har utvecklats över tid, eftersom denna produkt inte omfattas av den samhällsomfattande tjänsten. Priset bestäms i avtal mellan kunden och postoperatören.

För att visa prisutvecklingen beskrivs i följande avsnitt hur priset på sändningar för en stor statlig postkund, Skatteverket (förutvarande Riksskatteverket), har utvecklats. I figuren nedan visas prisbilden 1993 för en 20 grams ekonomibrevförsändelse med riksbefordran. År 1993 var rabatten för ett brev i sändningen i förhållande till det enstaka frimärkta 4,2 procent enligt listpris och totalt 7,1 procent enligt Postens avtal med Skatteverket.

Figur 3:9. Postens pris per brev 1993, enligt 1993 års penningvärde

(kronor).

Källa: PTS, 2004.

Tio år senare, 2003, tecknade Skatteverket å hela statens vägnar ett nytt ramavtal16 med Posten om brevförmedlingstjänster. Priserna i

16 Ramavtal RSV-11329-01/840-8.

0,00 1,00 2,00 3,00 4,00 5,00

Frimärkt enstaka riks Listpris sändning

50 000 st riks

Pris Skatteverket sändning 50 000 st

riks

Kr/st . exkl . mo ms

detta avtal gäller fram till den 31 mars 2005 och innehåller, som framgår av figuren nedan, kraftiga rabatter i förhållande till Postens listpriser.

Figur 3:10. Postens pris per brev 2004, enligt 2004 års penning-

värde (kronor).

Källa: PTS, 2004.

Rabattnivåerna för samma sändningsstorlek som 1993 i förhållande till priset för det enstaka frimärkta ekonomibrevet ser helt annorlunda ut 2004. Listpriset för sändningen innebär en rabatt på 31,5 procent och avtalet ger ytterligare drygt 21 procent, vilket betyder en total rabattsats på närmare 53 procent i förhållande till det enstaka frimärkta brevet. Det framgår även att statens pris 2004 i nominella termer är lägre jämfört med för 11 år sedan – detta under en period då KPI har ökat med 14 procent och arbetskraftskostnaden per timme har stigit med mer än 40 procent.17

17 Arbetskostnadsindex (AKI) för arbetare inom privat sektor ökade från 100 till 144 mellan 1993 och 2004.

0,00 1,00 2,00 3,00 4,00 5,00

Frimärkt enstaka riks Listpris sändning

50 000 st riks

Pris Skatteverket sändning 50 000 st

riks

Kr/st . exkl . mo ms

A-brevsändningar

A-brev är försändelser som normalt delas ut med övernattbefordran, dvs. där utdelning sker till mottagaren den första vardagen efter inlämningsdagen, under förutsättning att försändelsen lämnats in före ett visst klockslag. När det gäller rikstäckande övernattbefordran är Posten ensam aktör på marknaden. Endast ett fåtal regioner i landet uppvisar konkurrens i form av lokala operatörer som erbjuder övernattbefordran inom ett geografiskt begränsat område. Volymen rikstäckande a-brevsändningar uppgick 2003 till 439 miljoner försändelser.

CityMail har en utdelningsmodell där omkring en tredjedel av försändelserna delas ut den första vardagen efter inlämningsdagen. Men trots att kunden med hjälp av modern databashantering och planering i samråd med CityMail har möjlighet att skicka en tredjedel av sändningen övernatt, har utredningen, valt att behandla CityMails totala volym som ekonomibrev, i enlighet med de överväganden som PTS gjort i sin rapport till utredningen. Det totala antalet försändelser i Postens a-brevsändningar (1:a-klassbrevsändningar) har minskat med omkring 18 procent mellan åren 2000 och 2003. Under samma period minskade den totala försändelsevolymen med 4,6 procent, vilket visar på en klar mixförskjutning från produkter med övernattbefordran till ekonomibrev.

Figur 3:11. Volymutveckling per produkt 1998−2003, index

1998 = 100

Källa: PTS, 2004.

80 85 90 95 100 105 110 115 120

1998 1999 2000 2001 2002 2003

In d ex

A-brevsändningar

Prisutveckling

För att beskriva prisbilden har PTS i sin rapport till utredningen valt att följa prisutvecklingen för de mest frekventa sändningsstorlekarna enligt statistik från Posten, samtliga priser gäller per den 1 januari respektive år. Den vanligast förekommande sändningsstorleken för 1:a-klassbrev består av 500−4 999 osorterade försändelser respektive 10 001–25 000 sorterade försändelser. Priset består av två komponenter − ett styckepris och ett kilopris − vilka båda minskar vid ökad sändningsstorlek. För att underlätta jämförbarheten bortser PTS i prisuppföljningen från andra eventuella priskomponenter än stycke- och kilopris, och man har genomgående valt att studera försändelser på 20 gram.

Figur 3:12. Postens listpris för osorterad 1:a-klassbrevsändning,

riks, osorterat vid 500−4 999 brev à 20 gram (kronor).

Källa: PTS, 2004.

Innan Posten introducerade begreppet sändningar 1995 existerade inga eller små rabatter för större volymer a-brev. Åren närmast efter 1995 rabatterades däremot sändningar med omkring 3 procent för osorterad post och omkring 10 procent för sorterad post, jämfört med priset för enstaka frimärkt brev. I 2004 års prislista lämnar Posten en rabatt på 9 procent för osorterade sändningar och 17–19 procent för sorterade sändningar, jämfört med priset för frimärkta försändelser.

0,00 0,50 1,00 1,50 2,00 2,50 3,00 3,50 4,00 4,50 5,00

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Kr /st. ex kl. m o m s

Listpris, sändning, riks Frimärkt 1:a klass, riks, 20 g, exkl. moms

Figur 3:13. Postens listpris för sorterad 1:a-klassbrevsändning,

riks, vid 10 000−25 000 brev à 20 gram (kronor).

Källa: PTS, 2004.

Utöver dessa listprisrabatter erbjuder Posten sändningsrabatter till storkunder. Detta framgår bl.a. av statens ramavtal med Posten,18där Posten lämnar en ytterligare rabatt på 7 procent på listpriset 2004 för sändningar på 10 001–25 000 sorterade försändelser.

Regionala och lokala produkter

Posten säljer sedan 1999 en s.k. storstadssändning, vars försändelsepris är reducerat jämfört med sändningar till övriga riket. Priset är satt enligt en s.k. 2-zonsprislista, som innebär att brevsändningar på minst 5 000 försändelser till de 19 största storstadsområdena är 40 öre billigare per försändelse.

År 1997 etablerade Posten kommunpostprodukten Dagligpost inom kommun. Denna produkt gäller minst 250 försändelser per inlämning som skall lämnas in välordnad på särskilda inlämningsställen för utdelning inom samma kommun. Produkten prissattes mellan rikssändning och storstadssändning och ligger även 2004 mitt emellan dessa båda priser. Prissättningen är enhetlig i landet.

18 18 Skatteverkets upphandling av brevförmedlings- och paketförmedlingstjänster (Dnr 11329-01/840) med avtalsperiod den 1 april 2003 − 31 mars 2005.

0,00 0,50 1,00 1,50 2,00 2,50 3,00 3,50 4,00 4,50 5,00

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

K r/st . e xk l. mo ms

Listpris, sändning, riks Frimärkt 1:a klass, riks, 20 g, exkl. moms

Adresserad direktreklam

Adresserad direktreklam (ADR) har utvecklats från att ha varit en del av det normala brevutbudet till att bli ett fristående media. ADR är numera en tjänst som vänder sig till köpare av reklam, som ingår som en del av ett företags marknadsföring av varor och tjänster.

Den svenska ADR-marknaden uppgick 2003 enligt Institutet för reklam- och mediestatistik (IRM)19 till 728 miljoner försändelser med ett distributionsvärde på 2,0 miljarder kronor. Dagens volymer ligger cirka 35 procent över volymen 1993, och ökningen under 2003 uppgick till knappt 3 procent. En bidragande orsak till att volymen av ADR har ökat de senaste åren är att den tekniska utvecklingen har gjort det möjligt att kommunicera individanpassade budskap i stor skala. Många företag samlar in och lagrar information i databaser om nuvarande och potentiella kunder, vilket gör det möjligt att rikta erbjudanden och vissa produkter och tjänster till en specifik målgrupp. Exempel på detta är de olika kundklubbs- och kortkoncept som har vuxit fram de senaste åren. Den största andelen av kunderna inom ADR återfinns inom postorder- och detaljhandelsbranschen.

Posten är den dominerande aktören på ADR-marknaden med omkring 85 procent av volymen. Produkterna, som heter Standard och Budget, säljs sorterade eller osorterade med riks- eller storstadsdistribution under hög- eller normaltrafik. Standard delas ut den tredje vardagen efter inlämning medan Budget delas ut inom tre vardagar. Under perioden 1998–2001 listades ingen separat ADR-produkt, utan volymen av adresserad direktreklam inkluderades i ekonomibrevsändningarna.

Priset för en ADR-försändelse består av en kombination av stycke- och kilokostnad, och för en 20 grams försändelse pendlar det, enligt prislistan, mellan det 2,14 kronor för Budget sorterad storstad med fler än 75 000 försändelser i normaltrafik, vilket är det billigaste alternativet, och 3,73 kronor för Standard osorterad riks i högtrafik, vilket är det dyraste alternativet. Med högtrafik menas tidpunkter när volymerna är högre − vid månadsslut, jul, påsk etc.

CityMail har omkring 15 procent av marknaden med en produkt som distribueras på tre bestämda och garanterade utdelningsdagar.

19 IRM är ett oberoende, självfinansierat, institut vars syfte är att kontinuerligt undersöka och kartlägga den svenska reklam- och mediemarknaden.

I de geografiska områden där både CityMail och Posten verkar har CityMail en marknadsandel på ca 40 procent. Priset består av en kombination av stycke- och kilokostnad och är enhetligt inom hela utdelningsområdet. Priserna offereras från fall till fall, eftersom även andra faktorer än vikt och volym påverkar det offererade priset, exempelvis transportlösning, returhantering och adresskvalitet. Priset för en 20 grams försändelse i en sändning på cirka 75 000 försändelser kan därför i dagsläget variera mellan 2,05 kronor och 2,25 kronor per försändelse.

PTS har följt Postens listprisutveckling på en sorterad rikssändning, och man konstaterar att listpriset för ADR-försändelsen har varit identiskt med ekonomibrevet under perioden 1997–2003; under 2004 har dock ADR-försändelsen blivit något billigare än ekonomibrevet (se figur 3:14 nedan).

Figur 3:14. Postens listpris för ADR och ekonomibrev, 20 gram

vid sändningsstorlek 5 000−10 000 st. (kronor).

Källa: PTS, 2004.

Adresserade tidskrifter

Den svenska marknaden för distribution av adresserade tidskrifter uppgick 2003 till 374 miljoner försändelser med ett uppskattat distributionsvärde omkring 1 miljard kronor enligt PTS. Till detta kan adderas de volymer som Morgontidningsdistribution KB (MTD, se vidare kapitel 6) samdistribuerar med morgontidningen och som

0,00 0,50 1,00 1,50 2,00 2,50 3,00 3,50 4,00 4,50 5,00

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Kr /st. ex kl. m o m s

Listpris, sändning, riks Frimärkt 1:a-klass, riks, 20 g, exkl. moms

inte ingår i PTS volymstatistik eftersom dessa inte omfattas av postlagstiftningen. Om hänsyn tas även till detta är Posten marknadsledare med omkring 83 procent av volymen, CityMail har 10 procent och MTD resterande 7 procent. I följande avsnitt kommer endast de volymer som PTS har uppgifter om att ligga till grund för beskrivningen av marknaden.

Figur 3:15. Marknadsandelar 2003 (procent).

Källa: PTS och Posten, 2004.

Tidskrifterna kan delas upp i två produkter: adresserade tidskrifter som befordras övernatt samt adresserade tidskrifter som delas ut en viss dag, vanligen 2−3 dagar efter inlämning. De aktörer som erbjuder en övernattbefordrad produkt, är Posten (Posttidningar A), som är marknadsledande samt MTD. Vad gäller vissdagsutdelning erbjuder Posten (Posttidningar B) och CityMail denna distributionstjänst.

Av Postens volym är 10–15 procent Posttidningar A, med rikstäckande övernattbefordran, vilket motsvarar ca 450 tidningskunder, och 85–90 procent Posttidningar B, med utdelning dag två eller dag tre, vilket motsvarar ca 1 350 tidningskunder.

Volymutvecklingen för Posttidningar A har varit sjunkande sedan 1995, framför allt under perioden 2000− 2003 då volymerna minskade med nästan 40 procent. Några förklaringar till denna utveckling kan vara en överströmning till Posttidningar B, eftersom

Posten

83%

CityMail

10%

MTD

7%

Posten CityMail MTD

priset för denna produkt är lägre, samt att det i statistiken saknas volymuppgifter för den andel som delas ut av MTD. MTD har arbetat aktivt de senaste åren med att komplettera sin verksamhet av budutdelade morgontidningar med utdelning av tidskrifter, och man distribuerar i dag Computer Sweden, Ny Teknik, Kyrkans Tidning m.fl. Volymutvecklingen för Posttidningar B har däremot varit relativt konstant under perioden 1995−2003.

Figur 3:16.Volymutveckling per produkt 1994−2003, index 1994 =

100.

Källa: PTS, 2004.

Prisutvecklingen för Posttidning A har varit mycket kraftig, med ett pris som i dag ligger mer än 50 procent högre än 1993. Figuren nedan visar prisutvecklingen för Posttidning A mellan 1993 och 2004.

0 20 40 60 80 100 120

1994 1995 1996 199 7 1998 1999 2 000 200 1 2002 2 003

In d ex

Posttidningar A Posttidning ar B

Figur 3:17. Prisutveckling20 för Postens Posttidning A (sorterad,

riks), jämfört med konsumentprisindex och arbetskostnadsindex för arbetare, index 1993 = 100.

Källa: PTS, 2004

Prisutvecklingen för Postens Posttidning B, där CityMail konkurrerar med egen utdelning till 35−40 procent av landets adressater, visar däremot en mindre dramatisk prisökning än Posttidning A; denna prisökning har uppgått till ca 30 procent under perioden 1993–2003.

20 Enligt Posten är inte priserna i diagrammet helt jämförbara mellan åren 1993-2004 eftersom prislistan för posttidningar tidigare inte inkluderade bilagekostnad och flygtillägg. År 1993 fanns separata tilläggsavgifter för bilage- och flygbefordran vilket ingår i prislistan för 2004.

100 110 120 130 140 150 160 170

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

2001 2002 2003

2004

In dex

Exemplaravgift

Viktavgift

KPI

AKI arb.

Figur 3:18. Prisutveckling för Postens Posttidning B (sorterad,

riks), jämfört med konsumentprisindex och arbetskostnadsindex för arbetare, index 1993 = 100.

Källa: PTS, 2004

Framtida utveckling av sändningar

Den totala sändningsvolymen har enligt PTS uppgifter legat på 2,1 miljarder försändelser under de senaste tre åren. PTS har inte gjort några prognoser för den framtida volymutvecklingen för sändningar. Man anser dock att landets allmänna ekonomiska konjunkturutveckling, utvecklingen inom övriga kanaler för marknadskommunikation och då speciellt inom området för elektronisk kommunikation, samt fortsatta avregleringar och effekter av redan genomförda avregleringar inom områden som telekom, energi och finansiella tjänster är viktiga volymdrivare.

Nedanstående tabell visar en sammanställning av drivkrafterna för utvecklingen av marknaden samt konsekvenserna därav för olika kundgrupper.

100 110 120 130 140 150 160 170

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

2001 2002 2003 2004

In dex

Exemplaravgift

Viktavgift

KPI

AKI arb.

Tabell 3:1. Prognos för utvecklingen av ekonomi- och a-brevsänd-

ningar.

Område Utveckling Effekter för brevmarknaden

Finansiella sektorn

Ökad användning av Internetbanker. Färre kontoutdrag och girosvarspost. Minskat antal fakturor från andra företag.

Lägre volymer och minskade intäkter för postoperatörerna. Konkurrens från elektroniska tjänster.

Myndigheter, kommuner och landsting

Allt mer elektronisk blanketthantering. En gradvis allt mer elektronisk hantering av myndigheternas ärenden.

Lägre volymer och minskade intäkter för postoperatörerna. Konkurrens från elektroniska tjänster.

Energi & telekom

Viss kvarstående effekt från avregleringen, vilket kan leda till ökade brevvolymer – även om ökningstakten har planat ut.

Oförändrade volymerna på kort sikt. En övergång på längre sikt till elektronisk fakturering.

Kundernas kunder (hushåll)

Användning av flera kanaler, t.ex. telefoni och Internet, i kommunikationen med företag och myndigheter. Pågående utveckling av 24-timmarsmyndigheten.

Lägre volymer och minskade intäkter för postoperatörerna. Konkurrens från elektroniska tjänster.

Postorder, förlag

Ökad Internethandel. Ökade volymer men varuvärdet och tyngd minskar. Intäktspotential finns.

Mycket talar för att volymen ekonomibrevsändningar kommer att vara relativt konstant eller något ökande de närmsta fem åren, för att därefter sjunka som en följd av att de elektroniska alternativen vinner allt mer mark. Volymutvecklingen för a-brevsändningar bedöms fortsätta sjunka de närmsta fem åren på grund av ersättningseffekten och en överströmning till billigare typer av försändelser, pga. att företagen vill minska kostnaderna och att allt färre försändelser blir tidskritiska.

Vad gäller volymerna för ADR kommer dessa sannolikt att fortsätta öka de kommande åren – dels beroende på att företagens totala investeringar inom reklam förväntas öka, dels beroende på att ADR har visat sig vara en effektiv marknadsföringskanal där budskapet kan skräddarsys till den målgrupp som företaget vill nå. Men på längre sikt kommer de elektroniska marknadsföringskanalerna att bli allt mer etablerade, vilket kan medföra att volymerna planar ut eller sjunker. Det är inte heller osannolikt att en viss överströmning kommer att ske till ODR, pga. att detta är en billigare typ av försändelse och att denna produkt har utvecklats så att viss selektering av kundgrupper kan göras.

Trenden för tidskrifter är tydlig – den går mot allt fler titlar samt mer nischade tidningar till specifika målgrupper. De tidskrifter som ökar i upplaga är s.k. kändistidningar och familjtidningar; trots detta bedöms den totala volymen av adresserade tidskrifter att vara relativt konstant de närmsta fem åren. För de flesta tidskrifter utgör inte Internet eller annan typ av elektronisk kommunikation något reellt hot i det korta perspektivet, utan dessa är snarare ett komplement till papperstidningen. Undantaget är tidskrifter med ekonomiskt eller finansiellt innehåll, där Internet är en stark konkurrent som ger möjlighet till snabbare information.

3.4. Enstaka försändelser

Kontorspost

Kontorspost omfattar post som distribueras som enstaka försändelser. Avsändaren når inte upp till de volymer som krävs av postoperatörerna för att försändelserna skall klassas som sändningar, och man kan därför inte åtnjuta de rabatter som erbjuds kunder med större volymer post. Kontorsposten är det näst största området på brevmarknaden med omkring 20 procent av volymen, och 2003 uppgick den totala volymen kontorspost till knappt 600 miljoner fakturerade och betalda försändelser fördelade på omkring 80 procent övernattbefordrade brev (a-brev) och 20 procent ekonomibrev.

Inom rikstäckande kontorspost är Posten den helt dominerande aktören. CityMail förmedlar årligen omkring 3 miljoner osorterade enstaka försändelser via OptiMail, och på lokal nivå begränsas kon-

kurrensen till ett 30-tal postoperatörer som delar ut omkring 15 miljoner försändelser.

Figur 3:19. Volymutveckling för kontorspost som a-brev och eko-

nomibrev 1998−2003, index 1998 = 100.

Källa: PTS, 2004.

Mängden kontorspost har under perioden 1998–2003 sjunkit för både a-brev och ekonomibrev, med en nedgång på 18 procent respektive 26 procent. Kontorsposten består framför allt av enstaka försändelser som skickas från företag och andra organisationer till hushåll och företag enligt tre olika typer av betalningssätt:

  • frankostämplat, där betalningen görs i förskott.
  • frankering med frimärke och köp av förfrankerad försändelse, s.k. helsak, som vanligtvis betalas kontant
  • porto betalt, där betalningen görs mot faktura.

Det valda betalningssättet påverkar priset per försändelse men inte försändelsernas fysiska befordran. Frankostämplat och porto betalt är något lägre prissatt än den frimärkta försändelsen. Frimärket används framför allt av mindre företag, medan frankostämpling och porto betalt är vanligt hos större kunder. Gemensamt för alla betalningssätt är att priserna höjs enligt en vikttrappa med tillägg för skrymmande försändelser.

60 70 80 90 100 110

1998 1999 2000 2001 2002 2003

Kontorspost A Kontorspost B

Den största volymen enstaka försändelser utgörs av frankostämplade och fakturerade försändelser (porto betalt), med omkring 445 miljoner försändelser 2003, vilket motsvarar 74 procent av volymen. Kunderna består av företag och organisationer med frankeringsmaskin eller avtal om en s.k. Porto-betaltjänst. Resterande volym utgörs i huvudsak av frimärkta försändelser, och den volymandel svarspost som skickas från företag och organisationer.

Posten har under hela perioden 1993−2004 tillhandahållit den samhällsomfattande posttjänsten och därmed distribuerat alla sina enstaka försändelser i enlighet med gällande pristak. Som framgår av , figur 3:20 har Postens pris ökat kraftigare än KPI. En orsak till detta är den tidigare pristakskonstruktionen som gällde under perioden 1994–1997, som medförde att Posten 1997 kunde höja priserna med i genomsnitt 30 procent. Dessutom kan det inte uteslutas att en höjning av priset har skett för att kompensera för kontorspostens sjunkande volymer, eftersom detta medfört en högre kostnad per försändelse. (Se vidare kapitel 7 för fakta om prisregleringen.)

I figuren nedan ställs portoutvecklingen för 20 grams inrikes riksförsändelser mot den allmänna prisutvecklingen (KPI) och kostnaden för arbetskraft (AKI = arbetare inom privat sektor).

Figur 3:20. Postens pris för 1:a-klassbrev inrikes exkl. moms, index

1993 = 100.

Källa: PTS, 2004.

80 100 120 140 160 180 200

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

In d ex

Porto kr/st exkl moms Arbetskraftskostnadsindex (AKI) KPI

Figuren visar att de kundgrupper som betalar ordinarie pris för det enstaka portot har sett kostnaden per försändelse öka med mer än 50 procent (exkl. moms) under en tioårsperiod. Under samma period har KPI endast ökat med 14 procent.

Brevlådepost

Brevlådepost är post som postas i brevlåda av privatpersoner – vanligtvis frankerad med frimärken − vilken distribueras som enstaka försändelser. Området är det minsta inom brevmarknaden med mellan 5 och 10 procent av alla fakturerade och betalda brevförsändelser, beroende bl.a. på hur flödet av svarspost klassificeras och hur hushållens andel av det totala antalet försålda frimärken uppskattas.

Posten är i praktiken ensam aktör på all rikstäckande brevlådepost. Enligt Postens uppgifter härrör omkring 60 procent av intäkterna från frimärksförsäljningen för inrikes försändelser från hushållen. För 2003 skulle det betyda en volym på omkring 137 miljoner brev, vilket motsvarar 4,5 procent av Postens totala antal befordrade brev. Svarspost står för totalt omkring 100 miljoner försändelser, varav den största andelen antas skickas från hushåll till företag.

Volymutvecklingen för brevlådepost har varit negativ under hela perioden 1998−2003. De båda produkterna a-brev och ekonomibrev har sjunkit med ca 25 procent vardera under perioden. Sett ur ett något längre perspektiv har det frimärkta brevet uppvisat den kraftigaste minskningen; 2003 hade årsvolymen halverats jämfört med 1994.

Figur 3:21. Volymutveckling för a-brev och ekonomibrev

1998−2003, index 1998 = 100.

Källa: PTS, 2004.

Sannolikt beror en stor del av volymnedgången hos hushållen på en övergång till att kommunicera via andra kanaler, t.ex. telefon, Internet och e-post.

Som tidigare nämnts har Posten under hela perioden 1993−2004 tillhandahållit den samhällsomfattande posttjänsten, vilket betyder att de enstaka försändelserna i brevlådeposten har omfattats av ett pristak. Att Postens pris inkl. moms har ökat kraftigare än inflationen (se figur 3:22 nedan) har framför allt två orsaker. För det första infördes moms på posttjänster 1994 med 12 procent, vilken höjdes till 25 procent året därpå. För det andra byggde det tidigare pristaket på en annan konstruktion, vilket medförde att Posten 1997 kunde höja priserna med i genomsnitt 30 procent. Det går dock inte att utesluta att det höjda priset också är en spegling av de sjunkande volymerna för brevlådepost. (Se vidare kapitel 7 för fakta om prisregleringen.)

I figur 3:22 nedan ställs portoutvecklingen för 20 grams inrikes riksförsändelser mot den allmänna prisutvecklingen (KPI) och kostnaden för arbetskraft (AKI = arbetare inom privat sektor). Eftersom hushållen inte kan dra av momskostnaden är priset inkl. moms det bästa sättet att beskriva kostnadsutvecklingen för hushållen.

60 70 80 90 100 110

1998 1999 2000 2001 2002 2003

Brevlådepost A Brevlådepost B

Figur 3:22. Postens pris för 1:a-klassbrev inrikes enstaka försänd-

elser, inkl. moms.

Källa: PTS, 2004.

Således har denna kundgrupp under en tioårsperiod sett kostnaden per försändelse gå upp med 90 procent, medan KPI endast ökat med 14 procent.

Även hushållen kan välja att skicka sina brev som ekonomibrev. Postens enstaka ekonomibrev delas ut senast den tredje vardagen efter inlämningsdagen. Som kompensation för den långsammare distributionen får kunden för närvarande en prisrabatt på 9 procent jämfört med 1:a-klassbrevet. Under 2003 sålde Posten 150 miljoner enstaka ekonomibrev, varav omkring 50 miljoner var frimärkta.

Framtiden för enstaka försändelser

Under tioårsperioden 1994–2003 har den sammanlagda volymen av enstaka brev minskat med omkring 200 miljoner försändelser, eller drygt 20 procent. Den största minskningen har mängden övernattbefordrade brev inom brevlådepost uppvisat, vilken halverades under perioden. Denna utveckling beror till stor del på att kommunikation via brev har ersatts med andra former av kommunikation, t.ex. mobiltelefon, Internet och e-post. Detta är en utveckling som kan antas fortsätta under de kommande åren.

80 100 120 140 160 180 200

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Inde x

Porto kr/st inkl moms Arbetskraftskostnadsindex (AKI) KPI

En annan trend som påverkar volymerna negativt är att mindre företag lägger ut postproduktionen på tredje part, vilket gör det möjligt att konsolidera enstaka brev till sändningar och därmed minska antalet enstaka försändelser även vid oförändrade totalvolymer.

3.5. Sammanfattning av brevmarknaden

Sändningar utgör det största området på brevmarknaden med ca 73 procent av den totala volymen, medan kontorspost svarar för 20 procent av marknaden och andelen för brevlådepost uppgår till 7 procent. I området sändningar ingår delområdena ekonomibrevsändningar, a-brevsändningar, adresserad direktreklam och adresserade tidskrifter.

Tabell 3:2. Sammanfattning av utvecklingen under perioden 1993–

2003 per delområde.

Marknadsandelar Volymutveckling Prisutveckling

Sändningar: Ekonomibrevsändningar

Posten 90 % CityMail 10 %

Ökade volymer, perioden 1998

Lägre priser för stora sändningar21

A-brevsändningar

Posten i princip ensam aktör

Sjunkande volymer, perioden 1998–2003

Något högre pris enligt prislista22

Adresserad direktreklam

Posten 85 % och CityMail 15 % (dock ca 40 % inom eget utdelningsområde)

Ökade volymer, en ökning med 35 % sedan 1993

Högre priser enligt prislista, men troligtvis lägre priser pga. individuella avtal23

21 Priset enligt Postens prislista har ökat något under perioden 1993−2003. Detta ger dock ingen rättvisande bild av utvecklingen, eftersom Posten erbjuder storkunderna sändningsrabatter utöver listpriset, något som försvårar en analys av prisutvecklingen. Gällande stora sändningar har de faktiska priserna sänkts avsevärt. 22 Priset enligt Postens prislista har ökat något under perioden 1993–2003. Detta ger dock ingen rättvisande bild av utvecklingen, eftersom Posten erbjuder storkunderna sändningsrabatter utöver listpriset, något som försvårar en analys av prisutvecklingen. 23 Prisutvecklingen enligt Postens listpris har varit kontinuerligt ökande sedan 1994, men även här försvåras analysen av att både Posten och CityMail tecknar unika avtal med rabatter med en majoritet av kunderna. Analysen visar dock att listpriset för ADR-sändningar i princip har följt listpriset för ekonomibrevsändningar. Eftersom delområdena har flera likheter, och det t.o.m. ibland kan vara svårt att skilja dem, åt kan det dock antas att de verkliga

Adresserade tidskrifter

Posten ca 83 %, CityMail 10 % och MTD 7 %. Posten är i princip enda aktör på övernattbefordrade tidskrifter.

Posttidningar A – sjunkande volymer, minskning med 40 % under perioden 2000

  • Posttidningar B – konstanta volymer

Högre priser på både Posttidningar A och B

Enstaka brev: Kontorspost

Posten är i princip enda aktör.

Sjunkande volymer för både övernattbefordrade brev och ekonomibrev under 1998

  • med ca 18 % respektive 26 %

Priset på övernattbefordrade brev (20 g) har ökat med 50 % exkl. moms

Brevlådepost Posten är i princip enda aktör

Sjunkande volymer 1998

  • frimärkta övernattbefordrade brev har minskat med 50 % sedan 1994

Priset på övernattbefordrade brev (20 g) har ökat med 90 % inkl. moms bl.a. beroende på att moms infördes 1994/1995

3.6. Oadresserad direktreklam

Till oadresserad direktreklam, vanligen förkortat ODR, räknas alla försändelser som inte bär mottagarens personliga adress. ODR kan delas in i tre typer:

  • Gruppreklam, som är den vanligaste distributionsformen för kommersiell reklam till hushåll och företag. Den delas inte ut till dem som undanbett sig reklam.

priserna för ADR har uppvisat samma tendens som priserna för ekonomibrevsändningar och således har sjunkit sedan 1993.

  • Gruppförsändelser, som är avsedda för information av icke kommersiell karaktär, t ex. information från statliga och kommunala organ, politiska partier och ideella föreningar. Mottagarna är hushåll, och även de som tackat nej till reklam får försändelsen.
  • Selekterad direktreklam, som är en förfinad form av ODR.

Den delas ut i områden där kundens målgrupp finns bäst representerad, exempelvis till unga eller gamla, barnfamiljer i lägenhet eller villa.

Endast 11 procent av Sveriges hushåll tackar nej till oadresserad direktreklam; i storstäderna är denna siffra något högre medan det på många mindre orter är det betydligt färre som tackar nej.

Marknadssituation

De största köparna av ODR är framför allt de stora kedjorna inom dagligvaruhandeln och sällanköpshandel med produkter som vitvaror, möbler, hemelektronik etc. Kunderna kännetecknas av att de är mycket kommunikationsintensiva. De är dessutom professionella medieköpare som är starkt prismedvetna samt har höga krav på flexibilitet och anpassning.

Den oadresserade direktreklamen konkurrerar inte bara med adresserad direktreklam utan också med andra mediekanaler. Enligt uppgifter som publiceras av IRM utgör distributionen av oadresserad direktreklam ca 3,2 procent av de totala reklaminvesteringarna i Sverige. ODR omsätter ca 1,5 miljarder kronor av de 45 miljarder kronor som omsätts på den totala mediemarknaden i Sverige.

Enligt IRM ökade reklaminvesteringarna i ODR 2003 med nära 7 procent jämfört med 2002, och det var endast annonseringen via Internet som visade en starkare tillväxtsiffra.

Aktörer

År 2003 distribuerades drygt 3 miljarder ODR-försändelser i Sverige. Det innebär att nästan hälften av antalet försändelser på den svenska postmarknaden utgörs av oadresserad direktreklam. Detta kan jämföras med antalet ADR-försändelser som för samma period uppgick till ca 700 miljoner stycken.

Det finns två stora företag för distribution av ODR i Sverige − Posten och Svensk Direktreklam AB (SDR). Posten är den klart dominerande aktören med en marknadsandel på 64 procent, följt av SDR vars marknadsandel uppgår till 30 procent. Av de resterande 6 procenten av marknaden svarar företaget S-Post för ca 5 procent och ett antal mindre lokala distributionsföretag och idrottsföreningar för någon procent.

Figur 3:23. Marknadsandelar inom distribution av ODR-försänd-

elser 2003 (procent).

Källa: PTS, 2004.

Pris- och volymutveckling

Det totala antalet oadresserade försändelser har ökat med 55 procent under perioden 1993 till 2003. Snittpriset för en oadresserad försändelse sjönk med över 10 procent fram till slutet av 1990-talet, därefter ökade snittpriset successivt igen och var 2003 detsamma som 1993. Att priserna började stiga igen efter 2000 kan vara ett utslag av att marginalerna pressats så lågt i konkurrensen att företagen behövde höja sina priser för att slå vakt om sin lönsamhet. Något som ytterligare talar för att konkurrensen pressat priserna är att snittvikten per oadresserad försändelse ökat under perioden, vilket borde ha medfört prisjusteringar uppåt i stället för nedåt.

Övriga

1%

S-Post

5%

SDR 30%

Posten

64%

Posten SDR S-Post Övriga

Prisutveckling för Postens ODR-tjänster

I början av 1990-talet var ODR en marginalprodukt för Posten, men 1993 integrerades utdelningen av oadresserade försändelser med den ordinarie brevbäringen. Enligt Posten förbättrades lönsamheten väsentligt och nådde en topp 1998 i samband med rationalisering av bladningen, men därefter sjönk marginalen. Posten anser att det inte har varit möjligt att höja priset fullt ut i samma takt som kostnaderna ökat.

Under 2004 har en differentierad prislista införts genom att kunden betalar ett högre pris för utdelning under s.k. högtrafikveckor (t.ex. i samband med löneutbetalningar) än under normala trafikveckor.

Framtida utveckling

IRM:s rapport för andra kvartalet 2004 visade att prognosen om ökande reklaminvesteringar infriats; de totala investeringarna i medieutrymme ökade med 1,8 procent jämfört med samma kvartal 2003. Mest ökade de direktkommunicerande medierna Internet och direktreklam, men även de tryckta medierna visade starka tillväxttal.

De trender som präglar marknaden för direktreklam är ökade krav från kunderna att leverantörerna kan ta ett helhetsansvar samt att produkter kan skräddarsys efter kundens unika behov. Detta ställer krav på aktörerna att det måste bli enklare att köpa direktreklam både nationellt och på nordisk nivå, och att aktörerna kan garantera en viss avtalad medie- och reklameffekt. Dessutom kommer efterfrågan på olika kombinationer av media att öka, liksom efterfrågan på olika kombinationer av elektroniska och fysiska medier.

Oadresserad direktreklam antas ligga på en ganska konstant tillväxtnivå de närmaste åren på mellan 2 och 6 procent per år. På tio års sikt kan dock utvecklingen av marknadsföring i lokal tv till viss del komma att ersätta traditionella ODR-utskick. Framför allt kommer oadresserad direktreklam att kombineras med andra medier i större utsträckning. Utvecklingen av digital tv kommer också att innebära möjligheter att skapa och sälja direktreklam. Det som talar emot en fortsatt tillväxt av ODR är lönsamheten, eftersom

ökad konkurrens skapar prispress, vilket i sin tur kan ge försämringar av kvalitet, leveranssäkerhet etc.

3.7. Paket

Paketmarknaden definieras vanligtvis utifrån försändelsernas vikt, där paket som väger upp till 35 kg brukar benämnas lättgods, till skillnad från tunggods dit man räknar försändelser med vikt över 35 kg som ofta lastas på pall. I denna beskrivning har vi valt att koncentrera oss på den svenska inrikesmarknaden för lättgods, eftersom detta område innefattar den samhällsomfattande tjänsten och eftersom Posten har den största andelen av sitt logistiksortiment här.

Paketmarknaden i Sverige har aldrig varit reglerad, utan det har rått fri konkurrens mellan marknadens aktörer. Posten är, genom sitt uppdrag att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten, dock den enda paketdistributör i Sverige som står under PTS tillsyn. Beskrivningen av paketmarknaden tar därför sin utgångspunkt i Postens utbud av pakettjänster, eftersom uppgifter om volymer och priser för övriga paketdistributörer i Sverige saknas. I analysen inkluderas samtliga försändelser som följer Postens paketvillkor − även de som väger under två kg.

Avgränsningar mot kurir- och expressmarknaden

Den traditionella logistikmarknaden har förändrats mot allt mer kundanpassade distributionslösningar beroende på ökade krav på snabbare leveranser och högre leveranssäkerhet. Paketdistributörerna samarbetar ofta och köper transportkapacitet av varandra, allt efter kundernas önskemål. Mot den här bakgrunden blir gränsdragningen mellan traditionell distribution av paket respektive kurir- och expressbefordran allt mer otydlig.

Enligt SIKA förmedlades nästan 1,9 miljoner express- och kurirförsändelser under 2002, och antalet bud- och kurirtjänster ökade kraftigt jämfört med 2001. Någon närmare beskrivning av kurir- och expressmarknaden görs emellertid inte i detta avsnitt.

Marknadssituation

Varor utgör en liten del av postmarknaden och omfattar både små och stora paket samt den omfattande distributionen av postorderprodukter och paketdistribution mellan företag. Närmaste konkurrerande marknad är brevmarknaden, där lättare varor av mindre värde – t.ex. böcker, skivor, fotografier och liknande produkter − ofta skickas som brev tack vare det förmånligare priset. I någon mån konkurrerar även bud och kurirverksamhet med paketverksamheten, åtminstone i storstäderna. Den direkta konkurrensen till distribution av brev som innehåller varor och paket utgörs av vanliga godstransporter.

På den svenska inrikesmarknaden för lättgods hade Posten en helt dominerande ställning fram till mitten av 1970-talet. Sedan tilltog konkurrensen från den traditionella transportsektorn, när företag som Bilspedition, ASG samt ett stort antal budfirmor började köra paket dörr till dörr mellan företag. Utvecklingen på marknaden för paket och frakttjänster kännetecknas på senare år av att stora internationella aktörer med väsentligt större hemmamarknader och marknadstäckning har köpt upp transportbolag i Sverige. I flera fall är det internationella postföretag som köpt svenska transportföretag. Schenker och DHL/Danzas är exempel på sådana företag.

Figur 3:24 nedan illustrerar kommunikationsmönstret för Postens pakettjänster, dvs. hur företag och privatpersoner skickar paket mellan sig. Av Postens paketförsändelser svarar företagskunderna för 95 procent av volymerna, medan endast 5 procent härrör sig från privatpersoner. De paket som privatpersoner skickar till företag består i huvudsak av returnerade postorderpaket. Sett till samtliga paketdistributörer på den svenska marknaden blir andelen paket som privatpersoner skickar ännu mindre, eftersom övriga paketdistributör så gott som uteslutande vänder sig till företagskunder.

Figur 3:24. Kommunikationsmönstret för Postens lättgodstjänster

2003 (procent).

Källa: Posten, 2004.

Jämfört med 1999 skickade privatpersoner hälften så många paket till varandra under 2003, men man skickade ca 50 procent fler paket till företag. Antalet paket som skickas från företag till privatpersoner har också ökat. Ökningen beror enligt Svenska Postorderföreningen, som är de svenska postorderföretagens branschorganisation, på en uppgång för postorderföretagens försäljning. Paketströmmen mellan företag har däremot minskat med ca 8 procent mellan åren 1999 och 2003.

En viktig kundgrupp för paketdistributörerna är postorder- och e-handelsföretag. Enligt Svenska Postorderföreningen uppgår antalet varuleveranser i Sverige till 14 miljoner, vilket är omkring en fjärdedel av det totala antalet lättgodsförsändelser som distribueras på inrikesmarknaden i Sverige. Eftersom övervägande delen av postorderföretagens kunder är privatpersoner runt om i landet har paketdistributörer som har ett rikstäckande nät av hämtställen för paketen en klar konkurrensfördel.

Företag

Företag

Hushåll

Hushåll

68 %

3 %

2 %

27 %

Företag

Företag

Hushåll

Hushåll

68 %

3 %

2 %

27 %

Aktörer

De flesta transportföretag vänder sig till företagskunder. Även om det inte finns något som formellt hindrar en privatperson från att anlita dessa, krävs det i allmänhet en större volym per transporttillfälle (transportkostnaden beräknas i regel efter kubikvolym) än vad en privatperson vanligtvis skickar. Posten är därför i stort sett den enda paketdistributör som privatpersoner och andra konsumenter som skickar små paketvolymer kan vända sig till för rikstäckande paketbefordran i landet.

När det gäller företagspaket, dvs. paket som skickas av företag antingen till andra företag eller till privatpersoner, kan företagskunderna välja mellan ett antal paketdistributörer i Sverige. Förutom Posten är de största paketdistributörerna i Sverige DHL/Danzas som ägs av tyska Posten (Deusche Post), Schenker Privpak, som ytterst ägs av Deutsche Bahn, TNT som ägs av holländska Posten samt Pan Nordic Logistics (PNL) som ägs av Post Danmark och Posten Norge. Därtill kommer ett antal mindre lokala transportföretag. Posten har varit den största aktören på inrikesmarknaden i Sverige för företagspaket med vikten 0−35 kg under perioden 1993−2003, trots konkurrens från ett antal paketdistributörer. Posten uppskattar sin andel på denna marknad till mellan 60 och 70 procent.

För närvarande är Posten och Schenker Privpak ensamma om att erbjuda paketdistribution till privatpersoner via paketombud i Sverige. Posten och Privpak uppskattar sina marknadsandelar av alla postorderpaket som skickas i Sverige till 75−80 procent respektive 20−25 procent. Enligt Svenska Postorderföreningen finns förutsättningar för en väl fungerande konkurrens när det gäller distributionen av postorderpaket i Sverige, eftersom Postens och Privpaks produktinnehåll och servicekoncept är ungefär detsamma. Posten har dock en konkurrensfördel genom att man kan erbjuda både rikstäckande brev- och paketdistribution, jämfört med de europeiska konkurrenterna som enbart kan erbjuda paketdistribution, eftersom en inte obetydlig del av postorderförsändelserna skickas som brev. Dessutom skickar postorderföretagen ca 150 miljoner kataloger, fakturor, kundmeddelanden etc. till de svenska hushållen.24

En förutsättning för fortsatt konkurrens är dock att paketombuden, som svarar för bland annat utlämning av paket, inte binds upp

24 Enligt Svenska Postorderföreningens branschfakta 2004-01-28 på www.postorder.se .

uteslutande till en viss paketdistributör. Något annat som påverkar konkurrensen är att kundgrupperna ser väldigt olika ut storleksmässigt, vilket ger dem olika förhandlingsposition gentemot distributörerna. Av Svenska Postorderföreningens ca 45 medlemmar står en handfull företag för över hälften av den totala omsättningen på postordermarknaden.

Volym- och prisutveckling

Postens inrikes paketvolym har under den senaste femårsperioden uppgått till mellan 40 och 43 miljoner paket per år. De senast fem åren har antalet förmedlade inrikespaket minskat med nästan 5 procent. Däremot har Postens totala volymer av förmedlade paket ökat, beroende på att utrikespaketen har ökat kraftigt de senaste åren. Det är företagens ökade internationalisering samt Postens medverkan inom det europeiska paketnätverket DPD som har möjliggjort denna utveckling.

Figur 3:25. Volymutveckling för Postens inrikes paketvolymer

1993–2003.

Källa: PTS, 2004.

30 000 35 000 40 000 45 000 50 000

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Miljoner st.

Av Postens inrikes pakettjänster är tjänsten DPD Företagspaket den största, och den utgör ca två tredjedelar av Postens totala inrikes paketvolym. Tjänsterna Postpaket, Postorderpaket och Hempaket utgör tillsammans en knapp tredjedel av den inrikes paketvolymen. Ytterligare två pakettjänster ingår i analysen − Postorder Kundretur samt en tjänst som består av en förfrankerad kartong (520 x 320 x 123mm) som tidigare har benämnts som Sverigepaketet. I följande beskrivning kommer dock tjänsten Inrikes kartong med porto benämnas som Sverigepaketet.

Här redovisas bara prisutvecklingen för Posten inrikes paket, eftersom PTS endast har tillgång till dessa uppgifter och inte till uppgifter för övriga paketdistributörer. Tabellerna nedan visar att priset för de pakettjänster (Postpaket och Sverigepaket) som används av kunder som betalar kontant (hushåll och mindre företag) har ökat betydligt mer än priserna för tjänsterna Företagspaket och Hempaket som vänder sig enbart till företag. Överlag (inbegripet alla viktklasser − 3, 5, 10, 15 och 20 kg) har priserna för pakettjänster ökat med mellan 13 och 239 procentenheter mer än KPI.

Tabell 3:3. Sammanfattning av prisutvecklingen för Postens inrikes

pakettjänster, 1 januari 1993 – 1 januari 2003 (procent).

Pakettjänst

3 kg 10 kg 20 kg

Postpaket

120 % 105 % 95 %

Sverigepaket (kartong med porto)

253 %

Postorder Kundretur

70 %

DPD Företagspaket 16.00

75 % 70 % 75 %

Hempaket (1999

40 % 27 % 54 %

Utveckling av KPI

14 %

Källa: PTS bearbetning av prisstatistik, 2004.

Tabell 3:4. Prisöversikt för Postens inrikes pakettjänster 2003–01–

01, priser inkl. moms (kronor)

2003

3 kg 10 kg

20 kg

Postpaket

110 kr 170 kr

237 kr

Sverigepaket (kartong med porto) 137,50 kr 137,50 kr 137,50 kr DPD Företagspaket 16.00 140 kr 201,25 kr 265 kr Hempaket 140 kr 201,25 kr 265 kr

Källa: PTS bearbetning av prisstatistik, 2004.

År 2001 började Posten med olika prislistor för kontant betalande kunder respektive avtalskunder.

Priset per viktklass är ca 15 procent lägre för avtalskunder jämfört med om kunden betalar kontant. En viktig skillnad är dock att avtalskundens pris bestäms av paketets volym25 och att kunden betalar det högsta priset beräknat efter antingen verklig vikt eller volym. Avtalskundernas paket hanteras dessutom annorlunda, eftersom paketens volym avläses elektroniskt medan kontantkunderna alltid betalar efter verklig vikt enligt fastställda viktintervall.

Eftersom kontantkundernas paketpriser fastställs mer schabloniserat innebär detta att två identiska paket kan kosta olika beroende på om kunden betalar kontant eller är avtalskund. I regel betalar kontantkunden mer än avtalskunden.

Posten menar att prisskillnader mellan avtalskunder och kontantkunder är kostnadsmotiverade pga. att både sättet att ta betalt och hanteringen av avtalskundernas paket sker mer rationellt än den oftast styckevisa hanteringen av kontantkundernas paket.

I diagrammet nedan jämförs Företagspaket ekonomi mellan åren 1993 och 1998 och Postpaket för perioden 1998 och 2003 med Sverigepaketet motsvarande period, eftersom Postpaketet och Sverigepaketet är de två pakettjänster som främst används av privatpersoner. Postpaketet prissätts utifrån olika viktklasser, medan Sverigepaketet har ett enhetspris oavsett vikt upp till 20 kg. Detta gör Sverigepaketet till det billigaste alternativet vid vikter över 3 kg. Trots att Sverigepaket får väga upp till 20 kg ligger enhetspriset betydligt närmare priset för ett 3 kilos Postpaket än priset för ett Postpaket på 20 kg. Prissättningen kan förklaras av att den faktiska snittvikten för alla paket, även Sverigepaketet, ligger på drygt 3 kg.

25 Fraktpriset utgår från antagandet 280kg/m3. Volymen beräknas genom att multiplicera längd x bredd x höjd. För att beräkna volymvikten multipliceras volymen med 280 kg. Källa: www.posten.se samt www.btl.se/schenker

Figur 3:26. Prisjämförelse inkl. moms mellan Sverigepaketet och

Postpaket på 3 respektive 20 kg (kronor).

Källa: PTS bearbetning av prisstatistik, 2004.

Figur 3:27 nedan visar prisutvecklingen för DPD Företagspaket 16.00, Postpaket, Hempaket och Sverigepaketet mellan åren 1993 och 2003 för viktklassen 3 kg. Jämförelsen visar att Postpaketet sedan 1998 utgör det billigaste alternativet för paket som väger högst 3 kg; detsamma gäller för 5 kilos försändelser. När försändelsen väger 20 kg är Sverigepaketet det billigaste alternativet, vilket också gäller om försändelserna väger 10 kg. Hempaket har under nästan hela perioden varit den dyraste tjänsten, följt av DPD Företagspaket 16.00. År 2003 höjdes dock priset för Hempaket i nivå med DPD Företagspaket.

0 50 100 150 200 250

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Pris inkl. moms

3 kg

20kg

Sverigepaketet

Figur 3:27. Prisjämförelse inkl. moms mellan Postens inrikes

pakettjänster, 3 kg, 1993–2003 (kronor).

Källa: PTS bearbetning av prisstatistik, 2004.

Framtida utveckling

De trender som kan skönjas på paketmarknaden är en ökad internationalisering av företagskunderna. Den tekniska utvecklingen tillsammans med EU-utvidgningen har bidragit till att nya gränsöverskridande handelsmönster har skapats, och detta är en utveckling som förväntas fortsätta. Dessutom genomför många storföretag omstruktureringar som syftar till att effektivisera verksamheten, bl.a. genom att man centraliserar beslutsfattandet till större geografiska områden samt koncentrerar tillverkningen till ett fåtal platser. Detta gör att antalet platser med lager minskar och att t.ex. hela Europamarknaden försörjs via ett centrallager. Målet är att hålla låga lagernivåer för att minska kapitalbindningen, vilket i sin tur leder till att lagren trycks bakåt i försörjningskedjan. Sammantaget ställer detta höga krav på logistikleverantören att hitta kundanpassade lösningar samt att hålla hög kvalitet i leveranserna.

Denna utveckling speglar sig i aktörernas agerande på logistikmarknaden. För att möta kundernas behov måste företagen bli allt mer internationella och därför strukturerar man nu om sin verksamhet. Detta har medfört en ökad koncentrering av företagen på

0,00 20,00 40,00 60,00 80,00 100,00 120,00 140,00 160,00

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Pris inkl. moms

Hempaket

Postpaket

Företags- paket16.00 Sverigepaket

den europeiska logistikmarknaden med allianser, partnerskap och uppköp som följd. De stora företagen blir allt större; exempel på detta är DHL och Schenker som bl.a. finns representerade på den svenska marknaden. Dessutom sker en ökad satsning på de områden som förväntas ha en god tillväxt de kommande åren − paket, express, tredjepartslogistik och fjärdepartslogistik − samt etablering av one stop shopping, dvs. att kunden kan hitta samtliga tjänster hos en leverantör.

Den totala marknaden för paket (inrikes och utrikes) kommer troligtvis att fortsätta växa de närmaste åren. Marknaden för inrikespaket förväntas vara relativt konstant eller växande, framför allt inom områdena företagspaket samt postpaket vilka skickas av postorderföretagen. Det är främst en önskan från företagen om att hålla låga lagernivåer, tillsammans med en ökad distanshandel, som driver denna utveckling. Andelen paket som hushållen skickar, framför allt till andra hushåll, förväntas minska ytterligare de kommande åren.

4. Den samhällsomfattande posttjänsten

Posten tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten utifrån vad som stadgas i postlag och postförordning samt utifrån de preciseringar som görs i Postens tillståndsvillkor.1

I detta kapitel beskriver vi hur Posten har levt upp till kraven på den samhällsomfattande tjänsten. Vi tar också upp kostnaderna för tjänsten samt alternativ finansiering.

4.1. Uppfyllelse av kraven på den samhällsomfattande tjänsten

Femdagarsservice i alla delar av landet

Enligt postförordningen skall det göras minst en insamling och utdelning av försändelser varje arbetsdag, minst fem dagar i veckan. Detta krav har förtydligats i Postens tillståndsvillkor till att insamlingen och överlämnandet skall ske helgfri måndag till fredag vid de insamlings- och utdelningsställen där tillståndshavaren hämtar och delar ut försändelser vid den tidpunkt när tillståndsvillkoren träder i kraft.

Uppgifter från Posten visar att 1 187 hushåll saknade daglig postutdelning 2002. År 1990 var motsvarande siffra 1 594 hushåll.2Detta innebär att det skett en viss minskning av antalet hushåll som saknar daglig utdelning under den senaste tioårsperioden. De flesta av dessa hushåll är ensligt belägna och återfinns i fjälltrakterna eller i skärgården. I stället för femdagarsservice får dessa hushåll sin post två till fyra dagar i veckan med postväska eller lantbrevbärare.

Postens nuvarande struktur för lantbrevbäring tillkom, liksom utdelningspolicyn, i början av 1960-talet. Policyn förtydligades i

1 PTS dnr 01-12858/30, förlängda dnr 04-7877/39. 2 Post- och telestyrelsen, Service och konkurrens 2004, PTS-ER-2004:17.

dialog mellan Posten och PTS under 2002 och anpassades till de senaste decenniernas demografiska förändringar.

Postens policy för utdelning i glesbygd innehåller bl.a. riktlinjer för hur lantbrevbärarens färdväg ska dras, service till kunder på sidovägar, grundkrav på vägar, lådsamlingars placering, värdeförmedling, särskilda regler för säsongsboende samt utsträckt service för äldre och funktionshindrade. År 2004 fanns knappt 2 500 lantbrevbärarlinjer som totalt betjänade ca 730 000 hushåll.3 Antalet lantbrevbärarlinjer har ökat efter införandet av det nya servicenätet; sedan 2003 har ytterligare ca 15 000 hushåll fått lantbrevbärarservice. Denna utökning har till viss del uppvägt nedläggningen av fasta serviceställen i gles- och landsbygden.4 Enligt PTS är statens krav när det gäller utdelningsservice i landsbygd uppfyllt genom att Posten tillämpar utdelningspolicyn i lantbrevbäringen.

Enligt PTS uppfyller Posten även kraven på inlämning av post. För inlämning för i första hand hushåll och småföretag fanns det 2004 ca 30 000 brevlådor, varav 17 000 är s.k. lantbrevbärarlådor, dvs. där lantbrevbäraren tömmer postlådan. Det motsvarar ca 33 brevlådor per 10 000 invånare, vilket kan jämföras med exempelvis Finland (16 lådor per 10 000 invånare) och Schweiz (28 brevlådor per 10 000 invånare).5

Utöver brevlådenätet kan man lämna in försändelser vid vissa kontor i Postens servicenät. Dessutom erbjuds även en särskild tjänst med hämtning och utkörning direkt till kund. Det finns omkring 15 000 fasta avtal om denna service och ungefär lika många sporadiska avtal. Slutligen kan man själv lämna in sorterade sändningar vid s.k. direktinlämning på 34 platser i landet.

Ett servicenät som beaktar användarnas behov

Under 2001 inledde Posten en omstrukturering av servicenätet för brev- och pakettjänster. Bakgrunden till denna förändring var främst att efterfrågan på kassatjänster hade minskat, vilket i sin tur medförde att Postens behov av egna postkontor minskade. Därför valde man att vid omläggningen separera kassaservicen från brev- och pakettjänsten. Kassaservicen flyttades till ett fristående bolag,

3 Post- och telestyrelsen, Tillgänglighet i Postens Servicenät – en lägesbeskrivning och analys, PTS-ER-2004:38. 4 Glesbygdsverket Årsbok 2004. 5 Post- och telestyrelsen, Tillgänglighet i Postens Servicenät – en lägesbeskrivning och analys, PTS-ER-2004:38.

Svensk Kassaservice AB, medan brev- och paketverksamheten till övervägande delen lades över på partners, t.ex. dagligvarubutiker och bensinstationer.

De traditionella postkontoren med ett fullständigt utbud av brev-, paket- och finansiella tjänster försvann när det nya servicenätet lanserades. Postkontor på entreprenad var emellertid inget nytt fenomen utan sådana hade lanserats redan 1989, när 94 postkontor hos partner öppnades. Omstruktureringen 2001 kan därför ses som ytterligare ett steg i en redan påbörjad utveckling.

Figur 4:1 nedan illustrerar förändringen när det gäller Postens serviceställen mellan 1988 och 2003. Det kan konstateras att det totala antalet postserviceställen ökade mellan åren 1988 och 1989, när Postverket påbörjade införandet av postkontor hos partners. Därefter följde en konstant minskning av antalet postserviceställen fram till 2000. Därefter, i samband med omstruktureringen av servicenätet, har det totala antalet serviceställen ökat avsevärt. Av figuren framgår också att antalet serviceställen hos partners ökat markant efter omläggningen och att Postens egna servicekontor minskat i antal. Det totala antalet serviceställen har stigit till samma nivå som 1989.6

Figur 4:1. Postens serviceställen 1988−2003 (antal).

Källa: Posten AB/SIKA, 2004.

6 SIKA, Postverksamhet 2002.

0 500

1000 1500 2000 2500

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 19971998 19992000 20012002 2003

A n ta l

Egna kontor

Partners Totalt

Det går inte att göra en direkt jämförelse mellan antalet ”gamla” postkontor före omläggningen och de nuvarande postserviceställena, eftersom de inte tillhandahåller samma slags tjänster. I det nya servicenätet finns tre olika servicenivåer:

  • Ett fullsortiment av brev- och pakettjänster som oftast tillhandahålls genom detaljhandeln.
  • En begränsad tjänst som endast gäller brevprodukter.
  • Postens egna postcenter, vilka erbjuder full postservice till i första hand företag och som dessutom tillhandahåller värdeförsändelser och vissa andra tjänster.

Det nya servicenätet har förbättrat tillgängligheten för de allra flesta kunder. Antalet serviceställen har ökat markant och öppettiderna har förbättrats. Det är ofta möjligt för kunderna att utföra sina posttjänster på både kvällar och helger.

I tabell 4:1 nedan beskrivs utvecklingen av antalet postserviceställen mellan 2001 och 2004 uppdelat på Glesbygdsverkets s.k. områdestypsindelning. Som en följd av omläggningen har antalet serviceställen med brev- och paketservice ökat från 1 452 ställen 2001 till 2 039 ställen 2004. Detta ger en total ökning med 587 serviceställen, eller drygt 40 procent, under perioden. Ökningen har främst skett i tätorterna, medan gles- och landsbygden däremot har upplevt en minskning av antalet serviceställen under samma period. I samband med att Posten byggde ut det nya servicenätet kunde det konstateras att det saknades tillräckligt kundunderlag för ett serviceställe på vissa platser, vilka då ersattes med lantbrevbäring.

Tabell 4:1. Utvecklingen av antalet postserviceställen mellan 2001

och mars 2004 (antal och procent).

Områdestyp

2001 2003 2004 20012004 Förändring

i procent

Glesbygd 129 109 99 -30 -23 Tätortsnära landsbygd

542 480 462 -80 -15

Tätort

781 1 498 1 478 697

+89

Totalt

1 452 2 087 2 039 587

+40

Källa: Posten AB och Glesbygdsverket, mars 2004.

PTS genomför årligen en Temo-undersökning där ett representativt urval av befolkningen bl.a. får bedöma tillgänglighet och service vad gäller Postens Partner. Undersökningen 2004 visade att nästan tre av fyra svarande är nöjda med tillgängligheten när det gäller öppettider hos Postens Partner, och sju av tio är nöjda med personalens service. Knappt sju av tio (67 procent) är också nöjda med tillgängligheten när det gäller den tid det tar för att komma till Postens Partner och drygt sex av tio (62 procent) är nöjda när det gäller kötiderna. Temo kunde konstatera att andelen nöjda hade ökat med i genomsnitt cirka 5 procentenheter jämfört med mätningen 2003 för samtliga frågor om tillgänglighet och service.7

Enligt PTS bedömning uppfyller Posten i dag kravet att servicenätet skall beakta användarnas behov.

Kvalitetskrav

I postdirektivet föreskrivs kvalitetsnormer för gränsöverskridande postbefordran inom gemenskapen.8 Målet är satt till att 85 procent av försändelserna skall vara mottagaren tillhanda tre arbetsdagar efter att de har lämnats in och att 97 procent skall vara framme efter fem arbetsdagar. Dessa EU-direktiv har sedan omarbetats och införlivats i den nationella lagstiftningen.

För att klara tidsgränserna för gränsöverskridande befordran har det svenska målet för inrikes postbefordran angetts till att minst 85 procent av de brev som lämnats in för övernattbefordran skall ha delats ut inom landet påföljande arbetsdag oavsett var i landet de lämnats in, och minst 97 procent av breven ska ha delats ut inom de tre påföljande arbetsdagarna.9

Under 1997 införde Posten ett nytt mätsystem, Swedish External

Monitoring (SWEX), för att mäta kvaliteten i brevbefordran och för att säkerställa att den svarade mot de kravs som ställs. Mätningen görs genom att testbrev skickas, och dessa brev följs därefter genom hela produktionskedjan − från avsändare till mottagare.

Även olika sätt att posta och dela ut brev ingår i testet. Mätningarna utförs av ett fristående konsultföretag och systemet granskades nyligen av Det Norske Veritas. Av de försändelser som lämnats in för övernattbefordran under 2003 kom 95,7 procent fram

7 Post- och telestyrelsen, Undersökning av befolkningens post- och kassavanor 2004, PTS-ER-2004:9. 8 97/67/EG av den 15 december 1997. 9Postförordningen 1993:1709.

påföljande arbetsdag medan 99,8 procent av försändelserna var framme inom tre arbetsdagar.10 Posten överträffade därmed med bred marginal de krav som finns i lagstiftningen, och man motiverar den höga kvaliteten med ett kommersiellt ställningstagande.

Tabell 4:2 nedan visar några andra länders måluppfyllelse när det gäller de nationella kvalitetskraven avseende andel övernattbefordrade 1:a-klassbrev. Uppgifterna gäller ländernas övernattbefordran av motsvarande Sveriges 1:a-klassbrev för 2003. Tabellen visar att kvaliteten i den svenska brevbefordran är hög, även i ett internationellt perspektiv.

Tabell 4:2. Uppfyllelse av kvalitetskraven (procent).

Postverk Nationella krav Resultat Posten Sverige 85 % 95,7 % Posten Norge 85 % 87,7 % Deutsche Post 80 % 94,5 % Post Danmark 97 % 95,1 %

Källa: Posten, 2004.

Klagomålshantering

I Postens tillståndsvillkor anges att tillståndshavaren årligen skall rapportera antalet klagomål beträffande samtliga samhällsomfattande tjänster. Posten skall även beskriva vilka olika kategorier av klagomål som tagits emot samt redogöra för hur dessa klagomål har hanterats.11

Tabellerna 4:3 och 4:5 nedan visar det totala antalet klagomål när det gäller inrikes respektive utrikes brev och paket samt vad klagomålen främst gäller. Antalet klagomål beträffande brev har minskat något medan de ökat på paketsidan. Fortfarande är dock antalet klagomål mycket lågt i förhållande till de försäljningsvolymer som Posten har för de redovisade tjänsterna. Antalet klagomål på försvunna försändelser har minskat för alla redovisade tjänster. Enligt Postens bedömning är detta en effekt av den höga leveranssäkerhet som Posten har haft på både brev och paket under hela 2003.12

10 Post- och telestyrelsen, Service och konkurrens 2004, PTS-ER-2004:17. 11 Postens tillståndsvillkor 2.3, dnr 01-12858/30, dnr 04-7877/39. 12 Post- och telestyrelsen, Service och konkurrens 2004, PTS-ER-2004:17.

Tabell 4:3. Andelen klagomål i förhållande till det totala antalet

försändelser 2003 (procent).

Totala antalet för-

sändelser

Procent av totala antalet med klago-

mål

Procent av totala antalet där kompen-

sation betalats ut

Inrikes brev 1 257 600 000

0,002 %

-

Utrikes brev 51 225 984

0,017 %

-

Inrikes paket 11 936 000

0,214 %

0,076 %

Utrikes paket

369 000

1,915 %

0,121 %

Källa: PTS, Service och konkurrens 2004, PTS-ER-2004:17, s. 26.

Tabell 4:4. Totalt antal klagomål 2003 samt orsak till klagomålet

(antal).

Antal klagomål Antal klagomål där kompensation utgått-

betalats ut

Alla kategorier

70 486

9 670

Saknad försändelse

40 115

2 370

Försenad försändelse 2 221

0

Skadad försändelse

3 838

740

Källa: PTS, Service och konkurrens 2004, PTS-ER-2004:17, s. 25.

Ett annat mått för att bedöma Postens servicenivå är att se till de egna mätningar som Posten genomför årligen bland kunderna, det s.k. nöjdkundindex (NKI). Metoden bygger på vedertagna statistiska analysmetoder och mätningen genomförs löpande under hela året. Kunderna får betygsätta enskilda faktorer som påverkar kundnöjdheten, exempelvis tillförlitlighet, tjänsteutbud, bemötande och väntetider. En analys av perioden 1991–2003 visar att index har varierat mellan olika år men i relativt liten omfattning.

Under perioden 1992 till 1996 varierade kundernas nöjdhet mellan 70 och 75 på en 100-gradig skala. Metoden för beräkning av NKI ändrades 1997 vilket till stor del kan förklara varför värdena ligger på en tydligt lägre nivå sedan dess. Mellan 1997 och 2003 har resultaten fluktuerat runt 60 på samma skala. En annan förklaring till förändringen av resultaten 1997 kan vara Postens kraftiga prishöjningar detta år, ca 30 procent, vilket troligtvis medförde ett ökat missnöje − åtminstone bland privatkunderna.

Ett annat sätt att mäta privatpersonernas och de små företagens nöjdhet gällande Postens service är att studera ett s.k. lokalt serviceindex (LSI). Värden för detta finns tillgängliga för perioden 2001−2004. Vid införandet av det nya servicenätet sjönk det lokala serviceindexet markant. Kundernas nöjdhet är fortfarande avsevärt lägre än tidigare, men sedan andra halvan 2003 har trenden vänt svagt uppåt.

Enhetliga och rimliga priser

Priserna för den samhällsomfattande posttjänsten skall vara enhetliga och rimliga. Utredningen bedömer att Posten i huvudsak har uppfyllt detta krav eftersom priserna för den samhällsomfattande tjänsten i huvudsak faller under pristaket. Det har dock i många fall varit svårt för tillsynsmyndigheten att utöva tillsyn över om samtliga rabatter, vid exempelvis sändningar, har varit kostnadsmotiverade.

4.2. Kostnaderna för den samhällsomfattande tjänsten

Ett antal beräkningar av kostnaderna för den samhällsomfattande posttjänsten har gjorts under de senaste åren. Det är dock inte helt okomplicerat att göra dessa beräkningar eftersom det visat sig svårt att härleda de merkostnader i postverksamheten som följer med den samhällsomfattande tjänsten. En annan svårighet är att räkna fram de intäkter som uppstår till följd av att tjänsten också erbjuds som en del av en kommersiell affärsverksamhet. Vi har valt att sammanställa befintliga beräkningar, och därefter anger vi ett troligt intervall för kostnaderna för den samhällsomfattande tjänsten.

Den senaste svenska beräkningen gjordes i departementspromemorian Statens ansvar på post- och betaltjänstområdet.13 I den anges att en stor del av de merkostnader som Posten fört fram som uttalade respektive upplevda statliga krav är kostnader som Posten ändå måste bära för att upprätthålla sin egen kommersiellt motiverade posttjänst. Den prognos som i detta sammanhang gjordes t.o.m. 2003 visade en fallande vinstmarginal inom brevverksamheten. Enligt rapporten beror dock inte detta på kraven avseende den samhällsomfattande tjänsten utan på marknadens utveckling och

13 Ds 1997:58 Statens ansvar på post- och betaltjänstområdet.

konkurrensen från ny teknik. Dessa faktorer bedömdes leda till en prisanpassning och viss volymminskning av antalet fysiska försändelser. Den slutliga uppskattningen stannade vid att Postens ”verkliga” merkostnader för att upprätthålla den samhällsomfattande tjänsten kunde motsvara ca 100 miljoner kronor.

Norska Posten har uppskattat kostnaden för den samhällsomfattande posttjänsten i Norge. Kostnaderna för tjänsten beräknas uppgår till 2 procent av försäljningen för Posten Norge. Den norska staten betalar en ersättning till Posten Norge, som har monopol på brevbefordran, enligt denna kalkyl. För 2004 innebar det att Posten Norge fick ett bidrag för den samhällsomfattande tjänsten motsvarande 316 miljoner norska kronor.

Samtidigt har man angett att ett mer ”flexibelt” åtagande när det gäller posttjänsten kan innebära att tjänsten inte behöver medföra några merkostnader över huvud taget. Det som avses är frekvensen i utdelningen, som i dag är sex dagar i veckan i Norge.14

Konsultföretaget NERA genomförde 1998 en studie av kostnaderna för att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster i åtta EU-länder. De länder som studerades var Österrike, Danmark, Finland, Frankrike, Grekland, Irland, Portugal och Storbritannien. Enligt NERA är merkostnaden lägre än 0,5 procent av omsättningen för postoperatörerna.15

De här refererade studierna visar att kostnaderna för den samhällsomfattande posttjänsten skulle motsvara mellan 0,5 och 2 procent av postoperatörens omsättning. År 2003 omsatte Postens rörelsegren Meddelande och logistik ca 23miljarder kronor.16 Intervallet 0,5 till 2 procent innebär därmed att kostnaderna för posttjänsten kan uppgå till mellan 115 till 460 miljoner kronor.

Den norska procentsatsen (2 procent av omsättningen) baseras alltså på utdelning sex dagar per vecka. Det bör dock framhållas att den beräknade kostnaden ej tar hänsyn till de omfattande intäkter som följer av att vara rikstäckande, den visar således inte den finansiella belastningen utan bara kostnaderna för detta.

14 Posten Norge, Kristin Bergum The Universal Serice Obligation – a strategic perspective on service level and cost – Calculating the burden of the USO – the Norwegian experience. 15 NERA (1998), Costing and Financing of Universal Service Obligations in the Postal Sector in the European Union, Final Report for EC DG XIII

.

16 Källa PTS: I koncernen står rörelsegrenen Meddelanden och logistik för all försäljning utom försäljningen inom rörelsegrenen Kassaservice

.

4.3. Alternativa finansieringsmodeller

I de allra flesta länder upprätthålls den samhällsomfattande posttjänsten av det nationella postföretaget. Denna modell gäller, som tidigare beskrivits, även i Sverige. Det finns några alternativa sätt att finansiera kostnaderna för en samhällsomfattande tjänst. Vi redovisar här tre alternativa modeller – solidarisk finansiering, koncessionsavgifter samt upphandling.

Solidarisk finansiering

En ofta presenterad princip för att finansiera den samhällsomfattande posttjänsten är någon form av solidarisk finansiering. Denna princip bygger på att alla som är verksamma på marknaden skall vara med och finansiera den samhällsomfattande tjänsten. I departementspromemorian Statens ansvar på post- och betaltjänstområdet presenteras ett förslag där avgifter från samtliga tillståndshavare skall bidra till att finansiera den samhällsomfattande posttjänsten.

Förslaget bygger på årliga avgifter från tillståndshavarna, där avgiften räknas fram utifrån tillståndshavarens förmedling av brevförsändelser närmast föregående år. Konkret föreslogs att avgiften skulle vara 3 öre per förmedlad försändelse.17 Avgiften skulle vara låg för att inte begränsa marknadstillträdet eller verka konkurrenshämmande. Den i postdirektivet möjliggjorda kompensationsfonden för finansiering av den samhällsomfattande posttjänsten är en variant av solidarisk finansiering. Enligt vad vi erfarit används inte denna finansieringsform på postområdet i något av de länder som utredningen har studerat.

Koncessionsavgifter

Ett besläktat alternativ till solidarisk finansiering är ett system med koncessionsavgifter. Ett land som har valt denna lösning är Finland, som har en liberaliserad postmarknad sedan 1994. Regulatörsmyndigheten Kommunikationsverket bevakar att marknaden uppfyller kraven för den samhällsomfattande posttjänsten.

För att bedriva postverksamhet i Finland krävs ett tillstånd som är förenat med en avgift till finska staten. Avgiften beräknas enligt

17 Ds 1997:58 Statens ansvar på post- och betaltjänstområdet.

en procentsats på 5–20 procent av postföretagets intäkter, beroende på befolkningstätheten i det område licensen omfattar. Den operatör som enbart är verksam i en tätort betalar en koncessionsavgift på 20 procent, och denna avgift minskar sedan i relation till hur stort område operatören täcker och befolkningstätheten i området. För den operatör som täcker hela landet utgår ingen avgift.18

Den viktiga skillnaden mellan solidarisk finansiering och koncessionsavgifter är att alla operatörer på marknaden bidrar till den samhällsomfattande tjänsten i det förra fallet, medan insatsen kan variera med utdelningsområdets struktur och omfattning i det senare fallet, som t.ex. i Finland, där den rikstäckande operatören inte betalar någon koncessionsavgift alls.

Enligt det finska Kommunikationsverket har utformningen av koncessionssystemet medverkat till att ingen konkurrerande postoperatör har etablerats i Finland.

Upphandling

Såväl solidarisk finansiering som koncessionsavgifter kan kombineras med ett system där tjänsterna upphandlas i konkurrens. Medel för upphandling skulle även kunna anvisas i statsbudgeten utan att motsvarande summa tas in i form av avgifter från operatörerna. Denna modell har diskuterats i Sverige19 med avsikten att låta tillståndsmyndigheten på postområdet upphandla s.k. grundläggande postservice i konkurrens. I det förslaget skulle medlen anvisas över statsbudgeten, och motsvarande belopp skulle därefter tas in genom någon form av avgift i samband med tillståndsgivningen.

Enligt vad vi erfarit används inte denna finansieringsform på postområdet i något av de länder som vi har studerat.

En möjlig fördel med ett system där alla operatörer på marknaden bidrar till finansieringen av den samhällsomfattande tjänsten är att detta kan utöva ett visst rationaliseringstryck, jämfört med en situation där tjänsten skattefinansieras, eftersom ökade kostnader i ett sådant fall även drabbar utföraren.

18Ds 1997:58Statens ansvar på post- och betaltjänstområdet. 19Ds 1995:76Post- och kassaservice för alla.

5. Internationell utblick

5.1. Norge

Den norska postmarknaden domineras av det statliga företaget Posten Norge AS (Posten Norge). På brevmarknaden, som omsatte omkring 7,5 miljarder norska kronor 2002, befordrade Posten Norge 99,7 procent av breven och 99,9 procent av posttidningarna. Posten Norges marknadsandelar för befordran av oadresserad direktreklam (ODR) uppgick till 79,5 procent och för befordran av dagstidningar till 36,9 procent.

Den samhällsomfattande posttjänsten fastställs i postlagen, föreskriften om förmedling av rikstäckande postsändningar och i koncessionen till Posten Norge, och den innebär bl.a. följande:

  • rikstäckande postsändning omfattande brev och tidningar m.m. som väger upp till 2 kg och paket som väger upp till 20 kg till rimligt pris och med god kvalitet, med insamling och utdelning av post sex dagar i veckan
  • minst ett fast serviceställe i varje kommun med lokalt anpassade öppettider alla vardagar
  • god tillgänglighet genom ett tillräckligt antal brevlådor för insamling av post.

Posten Norge har krav på sig att 85 procent av den inrikes prioriterade brevposten (A-post) skall vara framme dagen efter inlämnandet. Kravet gäller genomsnittet för ett kvartal och är alltså ingen tidsgaranti för varje enskild sändning. Om förmedlingen i ett bestämt område inte fungerar tillfredsställande över tiden, kan detta dock vara ett brott mot koncessionsvillkoren. Posten Norge har tidigare haft problem med att uppfylla kravet, men sedan fjärde kvartalet 2000 har man klarat det.

För 2004 betalar staten 316 miljoner norska kronor till Posten Norge som ersättning för företagsekonomiskt olönsamma posttjänster.

Posten Norge har till utgången av 2005 ensamrätt på regelbunden befordran av adresserade inrikes försändelser och inkommande post från utlandet med en vikt upp till 100 gram och med ett pris upp till tre gånger grundtaxan för ett inrikes prioriterat brev i första viktklassen. Den 1 januari 2006 kommer denna ensamrätt enligt postlagen att minskas till försändelser med en vikt upp till 50 gram med ett pris upp till två och en halv gånger grundtaxan för ett inrikes prioriterat brev av första viktklassen.

I ett remitterat förslag från Samferdselsdepartementet den 5 maj 2004 vad gäller rapporten Konkurrense på postmarkedet föreslås att Posten Norges monopol avvecklas den 1 januari 2007.

Rikstäckande postsändning skall tillhandahållas till kostnadsbaserade priser. Ett geografiskt enhetsporto skall gälla för posttjänster som omfattas av ensamrätten. I december 2003 ålade den norska tillsynsmyndigheten Post- og teletilsynet Posten Norge att dra tillbaka aviserade prisökningar för brev mellan 100 och 350 gram. Vidare beordrades prissänkningar med minst 10 procent för viktklasser över 350 gram, där rörelsemarginalen för 2002 konstaterades ligga så högt som 23 procent. Som skäl för dessa åtgärder angavs postlagens krav på kostnadsbaserade priser. Portot för försändelser med en vikt upp till 100 gram skall godkännas av Samferdselsdepartementet efter förslag från Posten Norge.

Enligt den norska postlagen krävs koncession från Samferdselsdepartementet för att bedriva rikstäckande regelbunden postsändning. En postoperatör som förmedlar adresserade postsändningar behöver dock endast anmäla verksamheten till Post- og teletilsynet. Postlagstiftningen ställer dessutom upp vissa krav på hur postoperatörer bedriver verksamheten.

Norge, som omfattas av EES-avtalet, följer postdirektivets föreskrifter i den nationella lagstiftningen.

5.2. Finland

Posten Finland Abp är för närvarande den enda postoperatör som bedriver sådan postverksamhet som fordrar tillstånd i Finland. År 2001 blev den statsägda postkoncernen ett publikt aktiebolag som 2002 omsatte 1 112 miljoner euro. Lagen om posttjänster omfattar

dock inte alla posttjänster; t.ex. gäller den inte transport och utdelning av tidningar och tidskrifter. I övrigt tar lagen främst sikte på de samhällsomfattande tjänsterna.

Postmarknaden i Finland avreglerades helt 1994. Några marknadsinträden av nya aktörer har dock inte ägt rum. Två viktiga skäl till detta torde vara de kvalitetskrav och finansiella villkor som uppställs för nya operatörer.1 Den finska postlagen ställer nämligen krav på att varje postoperatör − inte bara den som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänster − skall dela ut och samla in post dagligen. Dessutom är en operatör som väljer att etablera sig i en tättbefolkad del av landet, t.ex. i Helsingforsområdet, skyldig att betala en avgift för att finansiera tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster i glesare befolkade delar av landet. Enligt det finska Kommunikationsverket är anledningarna till att inga konkurrerande postoperatörer har startat brevverksamhet i Finland dels de sjunkande brevvolymerna, dels utformningen av avgifterna för nyetablerade postföretag.

Den samhällsomfattande posttjänsten definieras i den finska lagen om posttjänster2 som befordran av brev som väger upp till 2 kg, postpaket som väger upp till 10 kg, till landet ankommande försändelser som väger högst 30 kg samt tjänster som gäller rekommenderade och assurerade försändelser.

I varje kommun skall det enligt lag finnas åtminstone ett verksamhetsställe som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänster. Insamlingsställen (brevlådor m.m.) skall placeras inom rimligt avstånd från användarnas bostad.

Till de samhällsomfattande posttjänsterna hör minst en insamling och utdelning varje arbetsdag. Detta krav gäller för alla postföretag. Av de inhemska brevförsändelser som ingår i de samhällsomfattande posttjänsterna skall minst 95 procent av försändelserna som har lämnats in för att delas ut följande arbetsdag vara framme följande arbetsdag. Detta krav uppfylls.3 Postpaketen skall delas ut inom rimlig tid. Kravet på insamling och utdelning för hushåll belägna i svårtillgängliga skärgårds- eller ödemarksområden är minskat till minst en gång per vecka. Antalet sådana hushåll får uppgå till höst 300 stycken.

Den allmänna styrningen och utvecklandet av postverksamheten ankommer på det finska Kommunikationsministeriet. Kommuni-

1 Wik-Consult, Main Developments in the European Postal Sector, s. 61. 2 Lagen trädde i kraft den 1 januari 2002. 3 Wik-Consult, Main Developments in the European Postal Sector, s. 173.

kationsverket är tillsynsmyndighet enligt lagen om posttjänster, och man bevakar att marknaden uppfyller kraven för den samhällsomfattande posttjänsten. Till sin hjälp har Kommunikationsverket en delegation för postärenden som är ett rådgivande organ med representanter för konsumenterna, företagen, postverken och myndigheterna. Kommunikationsverket har även till uppgift att säkerställa postgången genom att hantera obeställbara postförsändelser.

Priserna för samhällsomfattande posttjänster skall vara skäliga, opartiska samt sådana att tjänsterna är tillgängliga för alla användare. Priserna för vanliga brevförsändelser som skall delas ut påföljande arbetsdag och som ingår i de samhällsomfattande posttjänsterna skall vara enhetliga över landet. Skyldigheten gäller allmänt tillämpligt betalningssätt för enstaka brev. En enhetlig prissättning hindrar dock inte tillhandahållaren av samhällsomfattande posttjänster från att ingå enskilda prisavtal med kunderna. Priserna skall anpassas till kostnaderna. Finland har inget pristakssystem utan Kommunikationsverket granskar vid behov Posten Finlands prissättning i efterhand från fall till fall.

I Finland krävs koncession för att bedriva postverksamhet som omfattas av lagen om posttjänster. Koncessionen är förenad med en avgift till finska staten som regleras i förordningen om Kommunikationsverkets avgifter. Avgiften beräknas efter en procentsats på mellan 5 och 20 procent av postföretagets intäkter, beroende på befolkningstätheten i det område där koncessionen gäller. Endast en koncession har beviljats, utöver Posten Finland. Någon postverksamhet inleddes dock aldrig och koncessionsperioden har nu löpt ut.

I den finska postlagen regleras krav på samarbete mellan postföretag när det gäller dels skyldigheten att eftersända post i visst fall, dels tillgången till postboxar och liknande anordningar. Skyldigheten till eftersändning gäller när en brevförsändelse som av misstag inlämnats till postföretaget för förmedling skall vidarebefordras av företaget för att förmedlas av ett annat postföretag, om mottagarens adress inte är belägen inom det förstnämnda företagets koncessionsområde. Avtalsvillkoren mellan postföretagen skall vara rättvisa och rimliga, och de skall innehålla överlåtelsevillkoren och grunderna för prissättningen. Avtalsvillkoren skall godkännas av Kommunikationsverket som också kan kräva att avtalet ändras om man anser att villkoren inte följer lagen.

5.3. Danmark

Den danska postmarknaden domineras av det statliga aktiebolaget Post Danmark A/S (Post Danmark) som 2003 hade en marknadsandel för brevpost på 98 procent.4 Post Danmark bolagiserades 2002. I det danska regeringsprogrammet 2004 ingick insatser för en liberalisering av postmarknaden och förberedelser för en privatisering av Post Danmark. En ny lag, lov om postbefordring (nr 472 av den 9 juni 2004), som reglerar postverksamheten har nyligen antagits. Lagen gäller förvärvsmässig postbefordran av försändelser som väger upp till 20 kg. Genom lagen fastställs en befordringsplikt för en bastjänst till ett enhetligt pris över hela landet, vilken alla användare kan använda sig av. Detta kan förenas med en ensamrätt för vissa slag av försändelser. Lagen innehåller också bestämmelser om vilka villkor i form av rättigheter och skyldigheter som skall gälla för Post Danmarks befordringsplikt i ett rikstäckande nät. Faerdselstyrelsen, som är en myndighet under Trafikministeriet, utövar tillsyn över postområdet enligt lagen om postverksamhet.

Post Danmark tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten (USO) som bl.a. innebär utdelning sex dagar per vecka och krav på ett enhetligt porto för hela landet. Post Danmark har koncession på att utföra befordringsplikten. Post Danmark har monopol på befordran av försändelser som väger upp till 100 gram. Viktklassen för monopolet kommer dock att sänkas till 50 gram 2005. Genom detta öppnas marknaden ytterligare för konkurrens. Ensamrätten omfattar däremot inte försändelser med tryckt likartat innehåll som befordras i genomskinligt emballage.

Kvaliteten på den samhällsomfattande posttjänsten är hög. Av den prioriterade posten levereras 95 procent dagen efter inlämnandet.5 Kvalitetsmålet är att 97 procent av sådan post skall levereras dagen efter inlämnandet.

Post Danmark är också skyldigt enligt lag att upprätthålla ett rikstäckande postkontorsnät. Den 31 december 2003 hade bolaget 1 019 postkontor, varav 339 i egen drift och 577 postbutiker exempelvis hos lokala handlare samt 103 butiker med begränsad service.

Ett pristak begränsar portohöjningar för brev med en vikt under 100 gram.

Utöver den verksamhet som har med befordringsplikten och koncessionen för Post Danmark att göra innehåller lagen vissa

4 Wik-Consult, Main Developments in the European Postal Sector, s. 193. 5 Wik-Consult, Main Developments in the European Postal Sector, s. 193.

generella krav på dem som bedriver postverksamhet angående anmälningsplikt, skyldighet att lämna information och skydd för brevhemligheten m.m. Anmälningsplikten omfattar även paketbefordringsföretag. Det finns därför ett stort antal anmälda postverksamheter i Danmark.

Det finns i dag inga bestämmelser som tillförsäkrar andra operatörer och postkunder tillgång till Post Danmarks rikstäckande nät eller delar av detta. Andra som bedriver postverksamhet kommer dock med den nya lagen att mot betalning att få tillgång till vissa uppgifter i Post Danmarks databaser över mottagare.

Den danska postlagen innehåller även en bestämmelse som reglerar vad som skall hända med en försändelse som felaktigt kommer en annan postverksamhet tillhanda i samband med befordran.

5.4. Förenade kungariket

Den brittiska postmarknaden är en av de största i Europa. Den domineras av det statliga Royal Mail Group Plc (Royal Mail) som har 99,7 procent av brevmarknaden.6 Vid sidan om Royal Mail fanns första halvåret 2003 sju aktiva operatörer. Postcomm (eg. The Postal Services Commission) är tillsynsmyndighet och har därtill med stöd av den brittiska postlagen, Postal Services Act 2000, stora regulativa befogenheter. Dessutom finns ett fristående organ som handlägger frågor som rör konsumentskydd inom postområdet, Postwatch (eg. The Consumer Council for Postal Services).

Den brittiska postmarknaden är en av de postmarknader i Europa som alltjämt har en växande volym. Tvärt emot tidigare prognoser har den totala volymen brev ökat med omkring 2 procent per år under de senaste tre åren. När det gäller prioriterad post levereras ca 90 procent dagen efter inlämnandet.7

Den samhällsomfattande tjänsten fastläggs i den brittiska postlagen och i tillståndsvillkoren för Royal Mail. Ramen för den samhällsomfattande tjänsten anges i postlagen. Lagen kräver att sådana tjänster skall tillhandahålla insamling och leverans varje arbetsdag till ett överkomligt och enhetligt pris, enligt klara definierade standarder för kvalitet på tjänsten. Postcomm ges i lagen befogenhet att

6 Postcomm, The UK Letters Market 20002003, januari. 2004, s. 29; mätt som andel av intäkter (99,73procent) eller volym (99,75 procent). 7 Wik-Consult, Main Developments in the European Postal Sector, s. 173.

säkerställa tillhandahållandet av tjänsten på det sätt man anser vara bäst.

Enligt tillståndet skall Royal Mail tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst över hela landet. Det finns dock ingen klar specifikation ens i tillståndsvillkoren över vilka produkter som ingår i den brittiska samhällsomfattande posttjänsten. Historiskt sett har samtliga Royal Mails hundratals produkter förmodats ingå i den samhällsomfattande posttjänsten. Samtidigt framgår av tillståndsvillkoren vilka tjänster Royal Mail alltid måste hålla förtecknade och som skall tillhandahållas användare, och vilka minimistandarder som skall gälla för tjänsten. Förteckningen får ändras − men bara efter ett föreskrivet samrådsförfarande med Postcomm och Postwatch.

Samtidigt anges på annat håll i tillståndet vilka tjänster som skall tillhandahållas och för vilka tjänster priserna är reglerade. I ett pågående arbete har Postcomm börjat definiera vilka tjänster som framdeles skall ingå i den samhällsomfattande posttjänsten.

I allmänna termer skall följande tjänster ingå:

  • prioriterade och icke-prioriterade posttjänster gällande brev och paket som väger upp till 2 kg, även sändningar
  • icke-prioriterad pakettjänst gällande brev och paket som väger upp till 20 kg
  • rekommenderad och assurerad tjänst
  • en uppsättning stödfunktioner, t.ex. inlämningskvitto, eftersändning och förvaring av post
  • utgående utrikes tjänster för postförsändelser och rekommenderade samt assurerade försändelser, dock inte sändningar.

Postcomm anser att man bäst tillförsäkrar ett fortsatt tillhandahållande av den samhällsomfattande posttjänsten genom att uppmuntra till konkurrens. Postcomm anser dock att avregleringen måste ske stegvis.

Ensamrätten för Royal Mail omfattar sedan januari 2003 befordran av brev med vikt understigande 100 gram eller med ett porto under 80 pence (ca 10 kronor) och en sändningsstorlek på upp till 4 000 brev. Monopolet omfattar däremot inte inleverans av egna brev till terminaler eller insamling av post åt andra för sådan inleverans till Royal Mail som bedrivs av s.k. consolidators, dvs. sådana

som samlar upp post från slutkunderna för vidare distribution. Monopolet avser endast utdelningsledet.

Postcomm har sedan 2002 en dagordning för att införa konkurrens på postmarknaden. Denna dagordning har hittills bestått av tre steg, där det sista steget, som är planerat till den 1 april 2007, innebär helt fri konkurrens på brevmarknaden. Det första steget, som togs den 1 januari 2003, innebär bl.a. fri konkurrens för brevsändningar med fler än 4 000 försändelser, vilket motsvarar omkring 30 procent av brevmarknadens totala omsättning. Det andra steget, som planeras börja gälla den 1 april 2005, kommer att innebära att omkring 60 procent av brevmarknadens totala omsättning utsätts för konkurrens genom att man justerar tröskeln för sändningar till omkring 500 försändelser. I en rapport från september 2004 lämnar dock Postcomm förslag på en ny tidtabell för öppnandet av marknaden för konkurrens. Rapporten har sänts ut på remiss. Förslaget innebär att marknaden skall öppnas för konkurrens fullt ut från den 1 januari 2006. Samtidigt föreslås att det första steget i den nuvarande tidtabellen förlängs med 9 månader.

Royal Mail har alltjämt en rad konkurrensfördelar gentemot nya operatörer. Ett exempel är den momsbefrielse som företaget åtnjuter. Denna lagstiftade rättighet innebär att Royal Mail, till skillnad från övriga operatörer, slipper ta ut moms på befordran. Detta är en stor konkurrensfördel i försäljningen till finansiella företag, t.ex. banker, försäkringsbolag och pensionsförvaltare, vilka i sin tur inte har någon avdragsrätt för momskostnader. Andra exempel på fördelar är den förenklade tullprocess enligt vilken Royal Mails gränsöverskridande försändelser hanteras samt rätten till fri parkering för Royal Mails tjänstefordon.

Postcomm reglerar Royal Mails priser för ett stort antal tjänster. Prisregleringen återfinns i tillståndsvillkoren för Royal Mail och den bygger på ett antal parametrar. Det index som används är detaljhandelsprisindex (eng. Retail Price Index – RPI, som offentliggörs av Office for National Statistics). Prisregleringen tar även hänsyn till uppnådd kvalitet på tjänsterna. Postcomm införde i april 2001 ett tvåårigt prisstopp för de flesta av Royal Mails produkter.

Regeringen har gett Royal Mail betydande frihet att utveckla den kommersiella verksamheten samtidigt som Postcomm 2003 införde en treårig pristaksmodell som kallas overall price cap, vilken ger Royal Mail en viss frihet att justera produktspecifika priser i sitt sortiment så länge som det totala prisläget klarar pristaket. En översyn av prisregleringen skall göras, där Royal Mails kostnader i

framtiden och volymer kommer att utredas. En ny prisreglering är tänkt att börja tillämpas från april 2006.

Postoperatörer som befordrar brev med en vikt understigande 350 gram till ett porto under 1 brittiskt pund (drygt 13 kronor) måste ha licens från Postcomm för att bedriva verksamhet.

Med stöd av sin rätt enligt postlagen att ställa upp tillståndsvillkor, och uppdraget enligt postlagen att gynna användarnas intressen genom att främja konkurrensen mellan postoperatörer, har Postcomm infört tillståndsvillkor för Royal Mail som innebär en skyldighet att förhandla om tillträde till de egna anordningarna för postverksamhet med andra postoperatörer eller användare som begär det. Avtal som följer på sådana förhandlingar skall innebära en rimlig fördelning av kostnader samt vara icke-diskriminerande. Om förhandlingar inte leder till en överenskommelse kan den som vill få tillträde till Royal Mails anordningar vända sig till Postcomm som då enligt en fastställd procedur ytterst kan föreskriva om tillträde. Den 10 februari 2004 undertecknades det första avtalet enligt vilket en konkurrent ,UK Mail, garanteras tillträde till monopolistens utdelningsnät till ett förhandlat och reducerat fast pris per försändelse i relation till Royals Mails prislista. Priset varierar beroende på vikt och sorteringsgrad m.m. Avtalet innehåller olika nivåer för olika typer av försändelser. Numera har även det nederländska TPG och Deutsche Post slutit avtal med Royal Mail om tillträde.

5.5. Tyskland

Den tyska postmarknaden är en av de största i Europa. Den domineras av det börsnoterade bolaget Deutsche Post AG (DPAG) som hade en omsättning över 40 miljarder euro 2003. Den tyska regeringen innehar för närvarande en aktiemajoritet i bolaget genom direkt och indirekt ägande. En avsiktsförklaring har dock lämnats om att det statliga ägandet skall minskas under en femårsperiod.

Brevmarknaden, som omsatte 10,4 miljarder euro 2002, består till största delen av produkter där DPAG har monopol och därutöver av en mindre del som är konkurrensutsatt. DPAG stod 2002 för 96,8 procent av brevmarknadens totala omsättning och 91 procent av den konkurrensutsatta delmarknaden. Företaget hade ca 23 procent av brevmarknaden 2002 efter intäkter, och ungefär

samma andel av marknaden för kurirpost, paket och express (den s.k. CEP-marknaden) 2001 efter intäkter inom EU.8

Företaget har aktivt förvärvat företag i andra länder inom marknaderna för brev och oadresserade försändelser, paket och expresstjänster samt logistik. Beträffande marknaderna utomlands för brev och oadresserade försändelser har bolaget inriktat sig på de brittiska och nederländska marknaderna.

Under paraplynamnet DHL för expresstjänster och logistik försöker företaget etablera ett av världens största logistikföretag.

Posttjänster regleras i den tyska postlagen, Postgesetz, som trädde i kraft den 1 januari 1998.

Den samhällsomfattande posttjänsten är väl definierad i en förordning utfärdad av regeringen. Denna förordning omfattar befordran av brev som väger upp till 2 kg och paket som väger upp till 20 kg, inkl. böcker, kataloger, tidningar och tidskrifter. Vidare skall det enligt förordningen bl.a. finnas möjlighet att rekommendera och assurera brev samt skicka och ta emot brevpostförskott och expressbrev.

Vad gäller brevtjänster skall det finnas minst 12 000 fasta servicepunkter fram till den 31 december 2007, varav minst 5 000 skall drivas med egen personal från det företag som ansvarar för den samhällsomfattande posttjänsten. För varje kommun med fler än 2 000 invånare skall det finnas minst ett fast serviceställe, och i kommuner med fler än 4 000 invånare eller med funktion som centralort enligt planläggningen skall ingen invånare ha mer än 2 km till närmaste fasta serviceställe. På landsbygden skall det finnas minst ett fast serviceställe per 80 kvadratkilometer. I övrigt skall mobil service tillhandahållas.

Brevlådor skall vara utplacerade så att ingen person i tätort behöver färdas mer än 1 km till närmaste låda. Lådorna skall tömmas varje vardag, vid behov även sön- och helgdag, och minst 80 procent av de inrikes breven måste delas ut nästa vardag och 95 procent nästföljande vardag; 96 procent av breven delas i dag ut dagen efter inlämnandet.9 Kraven gäller dock inte sändningar över 50 försändelser.

Utdelning till adressat skall äga rum minst en gång per vardag. Några 2-klassförsändelser eller icke-prioriterad brevtjänst finns inte.

8 Wik-Consult, Main Developments in the European Postal Sector, s. 26 f. 9 Wik-Consult, Main Developments in the European Postal Sector, s. 193.

Tillsynsmyndighet är Die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (Reg TP), som utövar tillsyn enligt postlagen och bevakar att marknaden uppfyller kraven för den samhällsomfattande posttjänsten. Myndigheten kan vid avvikelser beordra DPAG att tillhandahålla tjänster.

DPAG har enligt den tyska postlagen, fram till den 31 december 2005, monopol på distribution av brev och adresserade kataloger som väger upp till 100 gram och med ett pris understigande tre gånger priset för lägsta viktklass. Därefter, fram till den 31 december 2007, har man monopol på brev och adresserade kataloger som väger upp till 50 gram och med ett pris understigande två och en halv gånger priset för lägsta viktklass. Ensamrätten är tidsbegränsad till detta datum. Monopolet gäller med följande undantag:

  • distribution av brevsändning om minst 50 identiskt utformade brev med en styckevikt över 50 gram
  • dokumentutväxlingstjänster
  • befordran av brevsändningar som inte fordrar tillstånd
  • tjänster med mer funktionalitet och kvalitet än det som gäller för den samhällsomfattande posttjänsten
  • insamling av postkunders brev för överlämning till närmaste inlämningsställe som är anvisat av DPAG
  • distribution av post från postkunds postbox hos DPAG till belägenhetsadress
  • distribution av utgående utrikes brev
  • distribution av inkommande utrikes brev till mottagningsställe som är anvisat av DPAG.

Undantagen ändras från den 1 januari 2006.

Den ersättning som en tillståndshavare på en marknad för tillståndspliktiga posttjänster får skall godkännas av Reg TP, om tillståndshavaren har marknadsmakt, dvs. dominerande ställning på marknaden. Undantag gäller för befordran av sändningar om minst 50 försändelser. Sådana avgifter skall sättas utifrån effektiva kostnader. Detta medför att portot för postbefordran av försändelser som väger upp till 1 000 gram kontrolleras innan höjningen träder i kraft (s.k. ex ante), medan portot för försändelser över 1 000 gram kontrolleras i efterhand (s.k. ex post).

Portot för försändelser som väger upp till 1 000 gram omfattas av pristaket. Undantagna från pristaket är däremot sändningar med adresserad direktreklam (ADR) som väger upp till 50 gram. Prista-

ket administreras av Reg TP och består av en avancerad formel med bl.a. konsumentprisindex och produktivitetsfaktor. Nuvarande pristak gäller till den 31 december 2007, och den årliga produktivitetsfaktorn har av Reg TP satts till 1,8 procent.

Portot för 2004 för ett inrikes 20-gramsbrev med övernattbefordran är 0,55 euro, vilket även gäller som Europaporto.

För att befordra brev som väger upp till 1 000 gram krävs tillstånd från Reg TP. År 2003 var antalet tillståndshavare över 800 stycken.

Enligt den tyska postlagen gäller att en tillståndshavare på en marknad för tillståndspliktiga posttjänster som har marknadsmakt är skyldig att på begäran särskilt erbjuda delar av den egna befordringskapaciteten på denna marknad, i den utsträckning detta är företagsmässigt rimligt. Gentemot en annan tillhandahållare av posttjänster gäller skyldigheten endast om den som begär det inte själv har marknadsmakt och när konkurrens på densamma eller en annan marknad annars skulle hindras oproportionerligt. Ersättningen för erbjudandet skall godkännas i förväg och den skall sättas utifrån effektiva kostnader om det är fråga om ett allmänt erbjudande; i annat fall skall erbjudandet kunna överprövas i efterhand. Genom denna reglering tillförsäkras konkurrenter och kunder tillgång till DPAG:s postala nätverk vid två olika postsorteringsfunktioner i distributionskedjan.

Vid en tidig insortering i DPAG:s flöde har Reg TP fastställt rabattsatser i ett intervall från 3 procent för en sändning på 5 000 brev upp till 18 procent för fler än 25 000 brev. För insortering i DPAG:s senare sortering gäller att det skall avse minst 500 brev och rabattsatsen 21 procent. Enligt DPAG:s monopol saknar konkurrenterna möjlighet att få några rabatter för viktklasser upp till 100 gram, vilket exkluderar majoriteten av de tyska brevsändningarna. Till följd av detta är det i praktiken enbart DPAG:s postkunder som nyttjar tillgången till DPAG:s nätverk och de rabattsatser som fastställts.

Tillståndshavare med marknadsmakt på en marknad för tillståndspliktiga posttjänster är på begäran skyldig att omhänderta andra tillhandahållares postsändningar på denna marknad, för insortering i postboxanläggning som han driver mot betalning. Detsamma gäller tillgång till uppgifter om adressändringar. När det gäller ersättning för insortering i postfack samt eftersändning tilllämpas bestämmelserna om erbjudande av befordringskapacitet på samma sätt.

5.6. Nederländerna

Den nederländska postmarknaden domineras av det börsnoterade, delvis privatiserade företaget TNT Post Groep NV (TPG). Den nederländska staten är minoritetsägare med 34,8 procent i ägarandel men pga. en s.k. gyllene aktie har regeringen rätt att godkänna beslut som leder till grundläggande förändringar i gruppens struktur.10 Det är dock aktuellt att minska det statliga ägandet i koncernen.

Gruppen är en av de största aktörerna inom EU med en andel på 7,6 procent av brevmarknaden, beräknat utifrån EU 25-området.11För 2001 var gruppen den näst största aktören på den europeiska CEP-marknaden med en marknadsandel på 10,6 procent.12 Företaget har en mycket väl utvecklad verksamhet för logistik- och expresstjänster. Det är mycket aktivt utomlands, bl.a. i Förenade kungariket och Tyskland och man har gjort ett flertal företagsförvärv. Företaget har på det sättet likheter med det tyska DPAG, men med den skillnaden att TPG har bättre lönsamhet överlag − i synnerhet när det gäller express- och logistiktjänster.13

TPG har monopol på befordran av inrikes brev och inkommande brev från utlandet med en vikt upp till 100 gram. TPG:s marknadsandel för brevpost 2003 uppgick till 95 procent.14 Ungefär 50 procent av den nederländska postmarknaden är för närvarande öppen för konkurrens.15 Konkurrerande operatörer finns på marknaden för sändningar. Den nederländska postlagen, Postwet, i dess nuvarande huvudsakliga utformning är från år 2000.

TPG ansvarar för den samhällsomfattande posttjänsten, som bl.a. omfattar följande:

  • befordran av brev och trycksaker (tidningar m.m.) med en vikt upp till 2 kg samt paket med en vikt upp till 10 kg
  • rekommenderade och assurerade försändelser
  • postboxar
  • befordran av inkommande och utgående internationella brev med en vikt upp till 2 kg och paket med en vikt upp till 20 kg.

10Wik-Consult, Main Developments in the European Postal Sector, s. 102. 11 Wik-Consult, Main Developments in the European Postal Sector, s. 26. 12 Wik-Consult, Main Developments in the European Postal Sector, s. 27. 13 Wik-Consult, Main Developments in the European Postal Sector, s. 124. 14 Wik-Consult, Main Developments in the European Postal Sector, s. 193. 15 Ministerie van Economische Zaken, Postal Memorandum, s. 2.

Skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänst gäller för försändelser med fast porto per styck, vilket innebär att det i huvudsak är försändelser från konsumenter och mindre företag som faller inom den samhällsomfattande posttjänsten. Sändningar som ligger inom området för ensamrätten för TPG omfattas av den samhällsomfattande posttjänsten, medan sändningar som ligger utanför denna ensamrätt inte omfattas, om de tillhandahålls till rabatterat pris vilket normalt är fallet. TPG skall upprätthålla 2 100 postkontor fram till 2005. TPG skall också tillhandahålla postlådor. Utdelning skall ske sex dagar per vecka och brev skall befordras inom 24 timmar. Av breven kom 2003 95 procent fram påföljande dag.16

I en promemoria från det ansvariga departementet17 övervägs att man i framtiden skall upphandla de samhällsomfattande posttjänsterna.

TPG har monopol på befordran av inrikes försändelser samt försändelser från utlandet, med en vikt upp till 100 gram och med ett pris på högst tre gånger priset för ett standardbrev. Monopolet omfattar däremot inte befordran av trycksaker. Viktklassen för TPG:s monopol kommer att sänkas till 50 gram 2006.

Monopolet planeras att avvecklas 2007 förutsatt att motsvarande sker även i Förenade kungariket och Tyskland. TPG har också monopol på att placera ut postlådor vid allmänna vägar och att ge ut frimärken med namnet Nederländerna och monarkens bild.

Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA) är tillsynsmyndighet i postfrågor och man utövar tillsyn över monopoltjänstens utförande och den samhällsomfattande posttjänsten. Vissa frågor om monopolets omfattning m.m. handhas däremot av Ministerie van Ekonomische Zaken, Directoraat-Generaal Telecommunicatie en Post.

I princip alla portonivåer inom den samhällsomfattande posttjänsten är frysta på 2003 års nivå fram till den 1 januari 2005.

TPG har koncession för de brevtjänster som omfattas av den samhällsomfattande posttjänsten och monopolet. Nederländerna har i övrigt inte några krav på tillstånd för marknadstillträde för postoperatörer.

I postlagen finns en bestämmelse om tillgången till koncessionshavarens postboxar. Ministerie van Ekonomische Zaken har låtit utreda fördelarna med och nödvändigheten av tillgång till TPG:s

16 Wik.Consult, Main Developments in the European Postal Sector, s. 193. 17 Ministerie van Economische Zaken, Postal Memorandum, s. 5.

nätverk.18 En slutsats i denna studie är att ingen operatör kan förväntas upprätta ett rikstäckande nät med utdelning sex dagar i veckan. Snarare vore det möjligt att upprätta konkurrerande nät med utdelning två dagar i veckan. Det är dock inte heller i det fallet möjligt för en konkurrent till TPG att tillhandahålla ett rikstäckande nät från dag ett. Konkurrenterna behöver därför få tillgång till TPG:s nätverk medan de bygger ut sina egna nät för att få rikstäckning.

Studien föreslår att konkurrenterna ges icke-diskriminerande tillträde till marknaden genom förhandlingar om villkoren och genom att dominanten görs skyldig att erbjuda alla parter lika villkor (förhandlat tillträde). Däremot föreslås inte reglerat tillträde där priset fastställs av en tillsynsmyndighet. OPTA bör dock få pröva om TPG erbjuder lika villkor för såväl kunder som konkurrenter. Ministeriet anser att tvärtemot vad som gäller för telenät så är det fullt möjligt för konkurrenter att bygga egna postnät, och operatörerna Sandd och Selekt Mail Nederland, håller redan på med att bygga ut rikstäckande egna nät. Mot denna bakgrund är det onödigt att införa detaljerad tillträdesreglering med kostnadsorienterade priser, enligt vad som gäller på telesidan, enligt ministeriet. Ministeriet anser också att regler bör införas vad gäller eftersändning.

5.7. Nya Zeeland

Nya Zeelands postmarknad öppnades upp fullständigt för konkurrens 1998 i samband med att nuvarande postlag, The Postal Services

Act 1998, trädde i kraft. Tillsynen utövas av det ansvariga departementet, Ministry of Economic Development. Det statligt ägda bolaget New Zealand Post Limited (NZP) har dock alltjämt 98 procent av marknaden för brev. NZP har genomgått mycket kraftiga rationaliseringar, och produktiviteten i företaget har ökat markant. Det finns omkring 30 anmälda postoperatörer − allt ifrån sådana som erbjuder en fullskalig rikstäckande postservice till mycket små verksamheter.

Regeringen har genom ett avtal, Deed of Understanding Between

New Zealand Post Limited and the Government, från februari 1998

18 SEO, Tante Pos krijgt concurrentie: Effecten van de liberalisering van de postmarkt, Amsterdam, september 2003.

tillförsäkrat sig om att NZP tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten, som bl.a. omfattar följande:

  • krav på sexdagarsutdelning för 95 procent av adressaterna och fem- eller sexdagarsutdelning för 99,88 procent
  • krav på att högst 1,5 procent av mottagarna skall få postutdelning över disk och i gemensamma boxar i glesbygd
  • krav på ett minsta antal leveranspunkter
  • krav på ett minimiantal postkontor (880 postfilialer och postcenter), exklusive återförsäljarställen för frimärken. Samtliga typer av serviceställen får drivas i entreprenadform.

Utdelning i glesbygd sker genom underentreprenörer till NZP. Dessa uppgår till drygt 500 som betjänar ca 600 utdelningslinjer, och de upphandlas i konkurrens av företaget för en viss tid, dock högst sex år. Den särskilda avgift som tidigare gällde för utdelning i glesbygd avskaffades 1995. NZP levererar post till ca 130 000 kunder med postlådor i glesbygdsområden, vilket motsvarar 8,9 procent av det totala antalet leveranspunkter.

NZP:s porto har sänkts med mer än 50 procent i reala termer sedan 1987. År 2004 finns inte längre något formellt pristak, men varje portoförändring måste godkännas av landets konkurrensmyndighet.

Den som vill bedriva postverksamhet är skyldig att anmäla detta för registrering hos departementet. Anmälningsavgiften är 95 nyzeeländska dollar (ca 500 kronor). Registrering kan bara nekas om den sökande dömts för vissa brott. Registreringsskyldigheten gäller dock bara distribution av försändelser som kostar högst 0,80 nyzeeländska dollar.

Avtalet mellan NZP och regeringen garanterar andra postoperatörer tillträde till NZP:s rikstäckande nät på villkor som inte är mer oförmånliga än de villkor som NZP erbjuder sina kunder under likartade förhållanden, när postoperatören i fråga kan uppfylla de krav som gäller för det särskilda tjänsteerbjudandet. Dessutom måste NZP publicera alla kundavtal med prisrabatter över 20 procent gentemot ordinarie prislista och alla avtal där en konkurrent erbjuds tillgång till det rikstäckande nätet. Flera sådana avtal har ingåtts om tillträde till NZP:s nät.

5.8. Avslutande kommentarer

Den internationella utblick som utredningen redovisar tar sikte på Norden och några andra länder med en utveckling och med förhållanden i övrigt som i många avseenden liknar den svenska, såväl allmänt som beträffande postområdet. De länder som har redovisats har alla det gemensamt att de, liksom Sverige, har en samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet. Konkurrensutsättningen av postmarknaden syftar allmänt till att höja produktiviteten hos den tidigare monopolisten och till att förbättra för kunderna i allmänhet och vad gäller företagspost i synnerhet.

Urvalet av länder är dock inte representativt för världens alla länder, eller ens för utvecklingen inom Europa. Många länder har alltjämt kvar ett statligt postverk med ensamrätt att bedriva posttjänster. Många länder, även i Europa, har också betydligt lägre kvalitet på posttjänsterna än Sverige.

Utblicken visar dock att Sverige ingalunda är ensamt om att upprätthålla samhällsomfattande posttjänster av god kvalitet samtidigt som man konkurrensutsätter postmarknaden. Politiken inom EU är inriktad på att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster av god kvalitet samt att avskaffa monopol och upprätta en inre marknad för posttjänster från 2009.

Utvecklingen med att ersätta en affärsverksmodell med en reglerad marknad med föreskrifter om skyldighet för den tidigare monopolisten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster pågår över hela världen. Ett antal länder inom EU och EES avser att gå före på den europeiska marknaden när det gäller att avskaffa monopolet för posttjänster.

Nya Zeeland och Finland, liksom Sverige, har helt avskaffat monopolet på postområdet. Trots att marknaden helt eller delvis har varit öppen för konkurrens i många år i flera länder, så innehar den tidigare monopolisten undantagslöst en klart dominerande ställning på brevmarknaden.

Bolagisering av de statliga postverken har genomförts i flertalet länder inom EU. Vissa länder är dessutom i färd med att privatisera den tidigare monopolisten. Nederländerna har hunnit längst i denna utveckling, följt av Tyskland. Även Danmark verkar gå i denna riktning.

De länder som ligger i framkant när det gäller att konkurrensutsätta marknaden för posttjänster är, förutom Sverige, Finland, Förenade kungariket, Nederländerna, Norge, Tyskland samt Nya

Zeeland. Från 2007 kommer marknaderna i Förenade kungariket, Norge, Tyskland och Nederländerna högst sannolikt att vara helt öppna för konkurrens. Förenade kungariket och Tyskland har i dag en reglering som ger andra postoperatörer rätt till tillträde till den tidigare monopolistens nät för distribution av post. Nederländerna håller på att införa sådan reglering. Även Nya Zeeland har sådan tillträdesreglering. Regleringarna kan komma att leda till ökad konkurrens. Några sådana påvisbara effekter finns dock ännu inte.

6. En samhällsekonomisk analys av liberaliseringens effekter

I utredningens uppdrag ingår att göra en samhällsekonomisk analys av postmarknadens liberalisering. I detta kapitel redovisas resultatet av denna analys, som i huvudsak baseras på en rapport från Institutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS)1 samt på rapporter från Konkurrensverket.2 Analysen gäller brevmarknaden som öppnades för konkurrens i och med beslutet att upphäva Postens ensamrätt till brevbefordran.

Liberaliseringen av den svenska brevmarknaden är unik. Inga andra länder har genomfört en motsvarande reform; det är endast i Sverige som det har etablerats konkurrens på brevmarknaden i form av nya postoperatörer. Utvecklingen på den svenska brevmarknaden är därmed det enda empiriska exempel som finns att tillgå när det gäller marknadsliberalisering på postområdet.

Det helt avgörande problemet i all utvärdering av politiska reformer är om inte-problemet – med andra ord: Vad skulle ha hänt på brevmarknaden om liberaliseringen inte hade ägt rum? Man kan nämligen anta att utvecklingen skulle ha tagit en viss riktning oavsett liberaliseringen pga. den faktiska marknadssituationen och konkurrensen från nya kommunikationsmedel. Vi har valt ansatsen att analysera utvecklingen på brevmarknaden mot bakgrund av de politiska målsättningar som uttrycktes när reformen genomfördes, men vi är medvetna om att de förändringar vi noterar inte bara kan tillskrivas reformen.

Syftet med liberaliseringen var att öka effektiviteten på brevmarknaden. Genom att öppna marknaden för konkurrens förutsågs

1 Samhällsekonomisk analys av effekterna av liberaliseringen av postmarknaden

  • underlag och överväganden för Post- och kassaserviceutredningen, Institutet för tillväxtpolitiska studier, 2004. 2 Andersson P, Postmarknaden och dess delmarknader, delrapport till Konkurrensverket, 2004 samt Andersson P, Tio år efter postmarknadens avreglering – effekter och reformförslag, rapport till Konkurrensverket, 2004.

vinster för konsumenterna i form av lägre priser och förbättrad service.

I detta kapitel sammanfattas resultatet av den samhällsekonomiska analysen avseende följande:

  • tillträde av nya företag på brevmarknaden (avsnitt 6.1)
  • nya tjänster och innovationer (avsnitt 6.2)
  • volymer och priser (avsnitt 6.3)
  • produktivitet och lönsamhet (avsnitt 6.4)
  • spelregler och konkurrensförutsättningar (avsnitt 6.5)
  • avslutande kommentar (avsnitt 6.6).

För en redogörelse av bakgrunden till liberaliseringsbeslutet samt av hur regelverket på postområdet utvecklats därefter hänvisas till kapitel 2. Postmarknadens utveckling samt utvecklingen av den samhällsomfattande tjänsten har redovisats i kapitel 3 respektive kapitel 4.

6.1. Tillträde av nya företag på brevmarknaden

Antalet företag som bedriver postverksamhet i Sverige har varierat under den senaste tioårsperioden. År 1994 hade PTS beviljat fyra företag tillstånd att bedriva postverksamhet. Därefter följde en period av kraftig tillväxt, och i slutet av 1997 hade 105 företag tillstånd att bedriva verksamhet. Från 1998 har dock utvecklingen vänt och antalet företag har sedan dess minskat kontinuerligt, för att i slutet av 2003 uppgå till 34 stycken. Av dessa bedrev 26 företag aktiv postverksamhet. I figur 6:1 nedan visas hur antalet postoperatörer har utvecklats under perioden 1993−2003.

Figur 6:1. Antal postoperatörer den 31 december respektive år, 1993−2003.

Källa: SIKA, Postverksamhet 2003.

Postens ställning på brevmarknaden är fortsatt stark, drygt tio år efter liberaliseringen. Postens marknadsandel på brevmarknaden, mätt i antal försändelser, uppgår till mer än 90 procent. Den största konkurrenten CityMail, har en andel på drygt 6 procent. Övriga postoperatörer har en andel på mindre än 1 procent. Här finns framför allt mindre företag inriktade på distribution av lokalpost.

På delmarknaden sändningar utövar CityMail ett relativt starkt konkurrenstryck på Posten, i förhållande till företagets marknadsandel, vilket har påverkat Postens prisstruktur och prissättning. På delmarknaden enstaka försändelser är Posten däremot i princip ensam aktör, eftersom övriga postoperatörers verksamhet är förhållandevis liten.

Det som generellt kännetecknar brevdistribution är stordrifts- och samproduktionsfördelar samt ett finmaskigt nätverk som kräver samordning och tidsmässig synkronisering. Brevmarknaden brukar beskrivas som en s.k. nätverksindustri, men till skillnad från andra nätverksindustrier som t.ex. tele- och elmarknaden känne-

tecknas inte brevmarknaden i samma utsträckning av stora, fasta och låga eller obefintliga rörliga kostnader.

Det skulle dock vara mycket kostsamt för en ny aktör att bygga upp ett komplett och rikstäckande distributionsnät motsvarande Postens nät. Sorteringsledet i brevverksamhet är förenat med stora fasta kostnader. I utdelningsledet däremot, som är den del av distributionskedjan som svarar för den största andelen av kostnaderna, är kostnaderna i huvudsak rörliga på lång sikt. Här är det snarast volym och frekvens som är kostnadsdrivande, eller med andra ord hur ofta posten delas ut. När fasta och rörliga kostnader diskuteras är tidsperspektivet avgörande.

Peter Andersson hävdar i rapporten Tio år efter postmarknadens avreglering att postdistribution har inslag av s.k. naturligt monopol i brevutdelning och sortering, till följd av ständigt fallande genomsnittskostnader. Detta är troligtvis korrekt vad gäller rikstäckande övernattbefordran av enstaka försändelser, och möjligen även för distribution av enstaka försändelser av ekonomibrev. Detta förhållande gäller dock inte för den del av brevmarknaden som utgörs av sorterade sändningar.

Vår slutsats bekräftas vid en närmare granskning av de nya företagens etablering på marknaden. Exempelvis är den största aktören CityMail endast verksam på delmarknaden sändningar där investeringskostnaderna är relativt låga.

CityMail har valt en annan affärsmodell än de traditionella postföretagen. Man erbjuder begränsad geografisk täckning och utdelning endast på vissa förutbestämda dagar, och man använder ny teknik där kunderna tar ett större ansvar. Övriga verksamma postoperatörer har valt att etablera sig inom delmarknaden enstaka försändelser men lokalt i tydligt geografiskt avgränsade områden, vilket inte fordrar så stora investeringar som en rikstäckande distribution gör.

Mot bakgrund av att delmarknaden enstaka försändelser, och särskilt den rikstäckande övernattbefordran, har inslag av naturligt monopol är det enligt vår mening inte rimligt att förvänta sig ett mycket större antal företagsetableringar än vad som hittills har skett. På delmarknaden sändningar, som kännetecknas av stordriftsfördelar, skulle det däremot kunna ha tillkommit fler aktörer.

Den redovisade utvecklingen vad gäller tillträde av nya företag överensstämmer i stora drag med förarbetena till postlagen. Här förutsågs att Posten under överskådlig framtid skulle vara det dominerande företaget på brevmarknaden − i synnerhet när det

gäller befordran av privatpersoners brev.3 Att det endast finns två större aktörer på brevmarknaden som helhet är därför inte att betrakta som något misslyckand utan som en tämligen normal utveckling mot bakgrund av de faktiska etableringsförutsättningarna. Däremot är Postens dominans på brevmarknaden sannolikt större än vad som förutsågs före liberaliseringen.

6.2. Nya tjänster och innovationer

Under den senaste tioårsperioden har det skett en omfattande omstrukturering av postmarknaden, vilken speglas i omstruktureringen av volymer och tjänster. Posten har under samma period genomfört omfattande förändringar av kontors- och servicenätet, investeringar i ny teknik har genomförts inom sorteringsverksamheten och helt nya produkter och tjänster har introducerats för att svara upp mot specifika kundgruppers behov. Posten har också satsat på att utveckla nya elektroniska tjänster som komplement eller ersättning till det traditionella brevet.

De förändringar som skett är dock inte enskilt relaterade till liberaliseringen som sådan, utan de hänger snarare samman med de anpassningar som skett inom Posten som en följd av den tekniska utvecklingen, kundernas önskemål och ägarens krav på stabil lönsamhet. Sannolikt har även trycket från nya konkurrenter på brevmarknaden i och med liberaliseringen bidragit till att förändringarna kommit till stånd. Liberaliseringen kan också ha inneburit att en del förändringar genomförts tidigare jämfört med om liberaliseringen inte kommit till stånd.

CityMails inträde på marknaden är ett exempel på hur en konkurrent utmanade det tidigare monopolet. CityMail är uppbyggt på en ny affärslogik som i någon mening innebär en innovation för brevmarknaden. I princip har CityMail valt att bedriva egen verksamhet enbart i utdelningsledet. Företaget utför alltså ingen egentlig verksamhet i de övriga delarna av produktionskedjan. Eftersom kunderna har tillgång till ny teknik kan försändelserna sorteras i postnummerordning i produktionen samt prepareras för en rationell hantering i form av pallar eller lådor, utan direkta merkostnader. Posten däremot, erbjöd inledningsvis inga direkta rabatter för sådana kostnadsavlastande prestationer, utan priset var i princip detsamma som för enstaka brev och sändningar.

3 Prop. 1993/94:38

Postlag och en förändrad verksamhetsform för Postverket m.m.

I utdelningsledet har CityMail en relativt sett hög produktivitet och kan konkurrera med Posten genom att utdelning i ett visst område endast sker var tredje dag. En och samma brevbärare kan således betjäna tre rundor, jämfört med Postens verksamhet där en brevbärare är liktydigt med en utdelningsrunda som betjänas dagligen. Verksamheten är dessutom direkt anpassad till kundernas, i CityMails fall företagens, förändrade efterfrågan. Kunderna efterfrågar i många fall inte enbart snabb distribution utan tillförlitlighet och utdelning på vissa bestämda dagar är lika viktigt.

Konkurrensen från CityMail har även inneburit att marknaden har utvecklats i andra avseenden. Ett exempel på detta är Svensk Adressändring som etablerades gemensamt av CityMail och Posten. Samtliga operatörer har i dag inflytande över denna verksamhet, som anses tillhöra den gemensamma infrastrukturen.

6.3. Volymer och priser

Efterfrågan inom brevmarknadens olika delmarknader har förändrats under den senaste tioårsperioden, vilket lett till omstrukturering av brevvolymerna. Under perioden 1993–2000 var den totala volymen på brevmarknaden tämligen stabil, men under de tre därpå följande åren har en nedåtgående trend kunnat noteras på ca 1,5 procent per år. De delmarknader som visat volymtillväxt under perioden är ekonomibrevsändningar och adresserad direktreklam (ADR). Likaså uppvisar marknaden för oadresserad direktreklam (ODR) en kraftig tillväxt. De områden som har haft minskade volymer är övernattbefordrade brev i sändningar samt enstaka försändelser, vilka i huvudsak utgörs av A-brev. Det är framför allt i det sistnämnda området som en förändrad efterfrågan och konkurrens från alternativa kommunikationsformer har fått genomslag och påverkat volymutvecklingen.

Prisutvecklingen på brevmarknaden har varierat, beroende på vilken delmarknad som analyseras. Prissättningen för delmarknaden sändningar, som utgör huvuddelen av volymerna, sker genom avtal med enskilda kunder. Dessa priser understiger ofta de officiella priserna enligt Postens prislistor − särskilt för de ca 75 nyckelkunder som svarar för en stor del av volymerna på brevmarknaden. Dessa kunder erhåller betydande rabatter som regleras i konfidentiella avtal. Enligt PTS visar en mycket grov uppskattning att de genomsnittliga nominella priserna för en sändning 50-gramsbrev i

början av 2000-talet var åtminstone 30 procent lägre än i början av 1990-talet. Med hänsyn tagen till inflationen torde detta innebära en minskning på omkring 50 procent i reala termer.4

Vad gäller delmarknaden enstaka brev har priset för ett övernattbefordrat 20 grams brev ökat med 50 procent exkl. moms och 90 procent inkl. moms under perioden 1993–2003.

Den gynnsamma prisutvecklingen på delmarknaden sändningar är en mer direkt följd av liberaliseringen. Vid tidpunkten för liberaliseringen var priset i princip detsamma, oavsett försändelsetyp eller volym. Kunder som utförde, eller kunde utföra, kostnadsavlastande prestationer fick ingen egentlig rabatt för detta. Prissättningen i dag speglar mer de bakomliggande kostnaderna. Det har alltså skett en ökad kostnadsanpassning som inneburit att de enstaka och övernattbefordrade försändelserna blivit dyrare jämfört med brev i sändningar. Kunder som utför kostnadsavlastande prestationer genom att försortera stora volymer kan i dag erhålla betydande rabatter.

Priserna har blivit mer kostnadsanpassade, men skillnaden mellan de i praktiken konkurrensutsatta och de i praktiken skyddade områdena är anmärkningsvärd.5 Konkurrensen har varit hård på delmarknaden sändningar, vilket har medfört att prisnivåerna pressats nedåt. Enligt PTS kan det inte heller uteslutas att konkurrensen lett till prisnivåer som tidvis medfört negativa rörelsemarginaler för operatörerna.6 Prissättningen på delmarknaden sändningar har visserligen närmat sig marginalkostnaden, men det går inte att entydigt påvisa att priserna alltigenom är baserade på marginalkostnaderna.

Prisutvecklingen på paketmarknaden, som även tidigare var en konkurrensutsatt marknad, har varit likartad den på marknaden för enstaka försändelser. Enligt PTS ökade listpriset för Postens största produkt Företagspaket, vilken enbart vänder sig till företag, med 75 procent mellan 1993 och 2003. Prisutvecklingen är ungefär densamma, oavsett vikt. Under samma period har små- och medelstora företag med små brevvolymer, som inte når upp till rabatterna som erbjuds vid sändningar, sett kostnaden för enstaka försändelser öka med mer än 50 procent. Denna jämförelse är intressant att göra eftersom Posten har en stark, men inte lika dominerande,

4 Post- och telestyrelsen, Service och konkurrens 2004, PTS-ER-2004:17. 5Lärobok för regelnissar – en ESO-rapport om regelhantering vid avreglering, Ds 2002:21. 6 Post- och telestyrelsen, Den svenska postmarknaden, PTS-ER-2004:20.

ställning på paketmarknaden. Dessutom torde kostnadsstrukturen vara relativt likartad.

Utifrån denna jämförelse med paketmarknaden, och utifrån att prissättningen på brevmarknaden i dag mer baseras på bakomliggande kostnader, är det tveksamt att tala om några kunder som direkta förlorare på brevmarknaden till följd av liberaliseringen. Mindre kunder på den närliggande paketmarknaden har också drabbats av väl så stora prishöjningar.

En mer korrekt bild av prisutvecklingen på brevmarknaden kan fås om man studerar hur den totala rörelseintäkten per brev har utvecklats för det tidigare affärsområdet Posten Brev. År 1994 uppgick den genomsnittliga rörelseintäkten per brev till ca 4,21 kronor exkl. moms. År 2003 uppgick samma nyckeltal till 5,28 kronor exkl. moms.7 Detta innebär att den totala genomsnittliga rörelseintäkten per adresserad försändelse ökat med 25 procent under denna tidsperiod i nominella tal. Inflationen under samma tidsperiod, mätt som förändring av KPI mellan 1994 och 2003, har varit 11,8 procent. Utvecklingen av genomsnittsintäkten har således överstigit den allmänna prisutvecklingen med ca 13 procentenheter under denna tidsperiod.

Av affärsområdets totala intäkter härrör en mindre del från andra tjänster än distribution av adresserade försändelser. Ovanstående uppgifter avser dock samtliga rörelseintäkter för affärsområdet. Ett bättre mått på prisutvecklingen på brevmarknaden kan fås om man enbart studerar intäkterna för adresserade inrikes försändelser. Dessa uppgifter finns emellertid enbart tillgängliga för åren 1998– 2003, vilket därmed inte tar hänsyn till Postens kraftiga prishöjning av normalportot med 30 procent 1997. Den genomsnittliga intäkten per adresserad inrikes försändelse var 3,74 kronor exkl. moms 1998. Motsvarande uppgift för 2003 var 4,05 kronor exkl. moms, vilket innebär en ökning med ca 8,3 procent.8 Förändringen av KPI under denna period uppgick till ca 8,1 procent. Prisutvecklingen under de senaste åren har således legat i nivå med inflationen.

Det bör slutligen framhållas att ovannämnda uppgifter enbart gäller Posten, men företaget har ca 93 procent av brevmarknaden och är prisledande i egenskap av sin dominerande ställning. Uppgifterna får därför ses som en uppskattning av prisutvecklingen för hela brevmarknaden. Det kan dessutom antas att den ende konkur-

7 Källa: Postens årsredovisningar samt brevvolymer enligt PTS. Uppgiften för 2003 är återskapad av Posten, eftersom det tidigare affärsområdet Brev inte längre särredovisas. 8 Källa: Posten Sverige AB.

renten av betydelse, CityMail, erbjuder priser som i huvudsak i varje fall inte överstiger Postens.

6.4. Produktivitet och lönsamhet

Det brukar framhållas att effektivisering och produktivitetsförbättring hos den tidigare monopolisten är en av de stora vinsterna med liberaliseringen. Däremot har det inte tidigare funnits några offentliga uppgifter tillgängliga om hur stora dessa produktivitetsvinster är för själva brevdistributionen.

Inom ramen för utredningens analys har underlag hämtats in från Posten om utvecklingen av utdelade volymer per årsanställd i brevorganisationen. Enligt dessa uppgifter skedde en kraftig produktivitetsförbättring kring 1993−1994, då produktiviteten ökade med närmare 20 procent, mätt som antalet utdelade adresserade försändelser i förhållande till antalet årsanställda. Den huvudsakliga förklaringen till denna förbättring var att ett nytt arbetstidsavtal infördes vid denna tidpunkt. Brevbärarnas tidigare utdelning på beting ersattes med reglerade arbetstider, vilket medförde en övertalighet bland de anställda.

De följande åren var utvecklingen måttligare; mellan åren 1994 och 2000 förbättrades produktiviteten med ytterligare 10 procent. Detta innebär en sammantagen produktivitetsförbättring med 32 procent mellan åren 1993 och 2000. Åren därefter har produktivitetsutvecklingen stagnerat, bl.a. till följd av minskade volymer och till följd av att genomförda rationaliseringar ännu inte fått genomslag. Uppgifterna för 2001–2003 är emellertid inte jämförbara fullt ut med uppgifterna för tidigare år, till följd av Postens förändrade organisation.9

Det är inte förvånande att en produktivitetsutveckling kan noteras, eftersom produktiviteten i de flesta branscher ökar trendmässigt. Den snabba förbättringen under 1993−1994 torde emellertid i allt väsentligt kunna tillskrivas liberaliseringen och bolagiseringen av Posten, som skedde vid denna tidpunkt. Det som är intressant att notera är att produktivitetsförbättringen varit måttlig och stagnerat de senaste åren. En bidragande orsak till detta kan vara att volymerna av oadresserade försändelser per årsanställd fördubblats sedan liberaliseringens genomförande. Mönstret är emellertid ungefär detsamma för den totala produktivitetsutvecklingen när

9 Källa: Posten Sverige AB.

hänsyn även tas till ODR. Det är möjligen också så att Postens samproduktionsfördelar inte är så stora som det ofta görs gällande i olika sammanhang. Exempelvis innebär samproduktionen av ODR och adresserade försändelser inte bara fördelar utan den begränsar även möjligheterna till effektivisering av Postens utdelningsorganisation. Det är också förvånande att förändringar i produktsammansättningen, dvs. att andelen volymer i sändningar ökat och att kunderna utför en större andel kostnadsavlastande prestationer, inte har påverkat produktivitetsutvecklingen mer.

Beträffande Postens lönsamhet har rörelseresultatet efter avskrivningar för brevaffären varit på ca 1 miljard kronor per år under tidsperioden 1993–2003. Undantaget är åren 1996 och 2002, då rörelseresultatet var ca 500 miljoner kronor, till följd av bl.a. stora investeringar. Rörelsemarginalen har legat mellan 6 och 8 procent under denna tidsperiod, även här frånsett 1996 och 2002, då marginalen uppgick till 3,6 respektive 3 procent. Toppåret 1994 uppgick rörelsemarginalen till 10 procent.10

CityMails lönsamhet har varit mycket pressad till följd av den hårda priskonkurrensen på delmarknaden för sändningar och pga. att priset har varit det främsta konkurrensmedlet. Verksamheten i sin helhet har i princip uppvisat negativa resultat varje år med undantag för 2004, enligt uppgift från CityMail.

Många av de små lokala operatörerna har också haft svårigheter att få stabil lönsamhet i verksamheten. Några har inte överlevt, medan andra lyckats driva verksamheten med positivt resultat under senare år.

6.5. Spelregler och konkurrensfrågor

I början av 1990-talet etablerades CityMail på brevmarknaden. Monopolet på brevbefordran upphörde något år senare, och ytterligare ett år därefter ombildades affärsverket Postverket till ett aktiebolag, Posten AB, samtidigt som den nya postlagen trädde i kraft. Den nya lagstiftningen på postområdet innehöll dock inte någon särreglering eller sektorspecifik reglering förutom ett pristak för privatpersoners post, vilket preciserades i avtalet mellan Posten och staten. Andra frågor av betydelse för konkurrensen, som exempelvis de nya företagens tillgång till den postala infrastruktu-

10 Uppgifterna för 2001–2003 är återskapade av Posten. Övriga uppgifter är hämtade från Postens årsredovisningar.

ren, behandlades inte särskilt i samband med liberaliseringsbeslutet, utan dessa kom i stället att regleras i efterhand. De konkurrensproblem som uppstod på brevmarknaden efter liberaliseringsbeslutet kom därmed att hanteras av den mer generellt verkande konkurrenslagstiftningen.

För att kunna förstå utvecklingen på den svenska brevmarknaden är det därför nödvändigt att beröra de konkurrensrättsliga tvister som pågick på brevmarknaden under 1990-talet. Det kan konstateras att Posten har mött konkurrensen från främst CityMail med dels selektiv prissättning, dels olika typer av konkurrensbegränsande förfaranden, som enligt Konkurrensverket stått i strid mot förbudet mot missbruk av dominerande ställning enligt 19 § i konkurrenslagen (KL). I inledningsskedet var det framför allt fråga om åtgärder som trohetsrabatter, årsbonussystem och exklusivitetsklausuler. Efter ingripande från Konkurrensverket övergick Posten till att tillämpa olika former av prisjusterings- och prisuppgiftsklausuler, vilka även dessa syftade till att öka köptroheten hos kunderna. Även användningen av dessa klausuler förbjöds dock av Konkurrensverket.

Posten övergick därefter till olika former av geografisk prisdifferentiering, där ett lägre pris tillämpades för utdelning i de områden där företaget mötte konkurrens från CityMail. De konkurrensrättsliga tvisterna kulminerade med att de s.k. zonprislistorna aviserades av Posten under hösten 1996. Dessa introducerades trots att Konkurrensverket samma år avslagit Postens ansökan om s.k. ickeingripandebesked för en geografiskt differentierad prissättning.11

I oktober 1996 aviserade Posten den s.k. 4-zonsprislistan, som gav den högsta rabatten för utdelning i Storstockholm, Göteborg, Malmö−Lund och Uppsala. Denna förbjöds av Konkurrensverket genom ett interimistiskt beslut den 1 november 1996 och sedermera genom ett slutligt beslut den 22 november 1996.12 Konkurrensverkets beslut motiverades med att prissystemet sammantaget utgjorde ett missbruk av dominerande ställning med hänsyn till att prissättningen inte var kostnadsmotiverad, samt att den försvårade för andra företag att konkurrera på marknaden och syftade till att eliminera förekommande konkurrens.

Den 4 november 1996 aviserade Posten en 2-zonsprislista, som skiljde sig från 4-zonsprislistan genom att den högsta rabatten skulle ges för samtliga 19 större orter i Sverige, inkl. de ovan

11 Konkurrensverkets beslut (dnr 601/96). 12 Konkurrensverkets beslut (1074/96).

nämnda orterna. Enligt ett nytt interimistiskt beslut av Konkurrensverket den 6 november 1996 (och slutligt beslut den 19 december 1996) förbjöds Posten dock att tillämpa även 2-zonsprislistan, med samma motivering som vad gällde 4-zonsprislistan.13

Besluten överklagades till Stockholms tingsrätt som dock fastställde Konkurrensverkets beslut avseende ansökan om icke-ingripandebesked och 4-zonsprislistan. Däremot upphävde tingsrätten Konkurrensverkets beslut rörande 2-zonsprislistan. Domen överklagades till sista instans, Marknadsdomstolen, som fastställde tingsrättens beslut.14

Marknadsdomstolen konstaterade att Posten under den aktuella perioden haft till syfte att i möjligaste mån undanröja konkurrensen från CityMail. Vid en helhetsbedömning fanns det skäl att beteckna Postens handlande under det aktuella skedet som en form av missbruk av dominerande ställning. Efter en utredning av redovisade kostnader bedömde domstolen emellertid att Posten beträffande 2-zonsprislistan hade redovisat att kostnaderna för distribution i zonområdet var lägre än kostnaderna för distribution i landet i övrigt. Detta gjorde att man fann att Posten hade objektivt grundade skäl för en prissättning enligt 2-zonsprislistan.

I och med Marknadsdomstolens beslut klarlades spelreglerna kring selektiv prissättning och prisdifferentiering. Domstolens beslut gav Posten rätt att möta konkurrens, men företagets dominerande marknadsställning innebar att särskilt höga krav måste ställas på Postens uppträdande i konkurrenshänseende. Med andra ord måste Posten agera med varsamhet på marknaden, i likhet med andra marknadsdominerande aktörer.

Marknadsdomstolens beslut, liksom Konkurrensverkets tidigare beslut, innebar att en praxis kunde utarbetas som följer av EG-rätten, eftersom den nya konkurrenslagen utarbetats helt enligt förebild från denna. Mot denna bakgrund framstår Postens handlande under åren omedelbart efter KL:s ikraftträdande den 1 juli 1993 som anmärkningsvärt i vissa avseenden, även om situationen var ny för den tidigare monopolisten. Särskilt gäller detta användandet av olika klausuler med köptrohetsfrämjande effekter, eftersom det enligt EG-rätten i princip är förbjudet för marknadsdominerande aktörer att använda sådana åtgärder. Detta förhållande borde ha varit känt för Posten vid denna tidpunkt, varför agerandet framstår som mer eller mindre medvetet.

13 Konkurrensverkets beslut (dnr 1142/96). 14 Marknadsdomstolens beslut (A 3/98).

En annan principiellt viktig fråga som behandlades av Konkurrensverket gällde principer och villkor för andra postoperatörers tillgång till Postens postboxar. Eftersom dessa frågeställningar inte preciserades i postlagen fick dessa hanteras utifrån KL i stället. I ett beslut den 13 oktober 1997 ansåg Konkurrensverket att postboxsystemet är en s.k. nödvändig facilitet. För att inte missbruka sin dominerande ställning måste därför Posten tillhandahålla tjänsten postboxutdelning till andra postoperatörer på skäliga, icke-diskriminerande villkor, som inte är mindre fördelaktiga för konkurrenterna än för Postens egen verksamhet.15

Det bör framhållas att dessa formuleringar i allt väsentligt togs in i postlagen vid revideringen 1999, och i och med Konkurrensverkets beslut och den därpå följande ändringen av postlagen klarlades spelreglerna i detta viktiga avseende.

De konkurrensrättliga tvisterna och tidigare oklarheter i regelverket har troligtvis hämmat utvecklingen av konkurrensen under 1990-talet. Det dröjde t.ex. två år mellan Konkurrensverkets beslut och beslutet i Marknadsdomstolen rörande de ovannämnda zonprislistorna. Denna typ av utdragna tvister drabbar regelmässigt de mindre aktörerna hårdare, eftersom de har mindre personella och finansiella resurser jämfört med det dominerande företaget. Tvisterna har dessutom också troligtvis avhållit andra aktörer från att etablera verksamhet på brevområdet till följd av oklara spelregler.

Under 2000-talet har förhållandena normaliserats, och de konkurrensrättsliga tvisterna har i princip upphört. Posten tillämpar dock en offensiv prissättning på delmarknaden sändningar samt inom mer lönsamma områden och utdelningsområden där det råder konkurrens. I enskilda avtal ger Posten ofta ytterligare rabatter utöver de officiella prislistorna.

Statsmakternas ambition med liberaliseringen var att ökad konkurrens skulle stimulera utvecklingen av nya och förbättrade metoder för brevbefordran, vilket i sin tur skulle gynna konsumenterna. Även om så har skett, kan det konstateras att viktiga förutsättningar för detta saknades i den ursprungliga postlagen. De konkurrensrättsliga tvisterna mellan Posten och CityMail kan vidare ha verkat begränsande för konkurrensen och avhållit nya aktörer från att etablera sig på marknaden.

15 Konkurrensverkets beslut (dnr 389/96).

6.6. Avslutande kommentarer

Syftet med liberaliseringen var att öka effektiviteten på brevmarknaden. Genom att öppna marknaden för konkurrens förutsågs vinster för konsumenterna i form av lägre priser och förbättrad service. I stora delar får reformen anses ha varit framgångsrik, även om antalet företag som tillkommit på marknaden är begränsat. De positiva effekterna består främst av efterfrågeanpassning av produkter och tjänster och mer kostnadsanpassade priser. Kraven på den samhällsomfattande posttjänsten har uppfyllts under perioden; liberaliseringen har alltså inte inneburit någon försämring av servicen och kvaliteten när det gäller rikstäckande övernattbefordran (se kapitel 4). Posten har emellertid en fortsatt stark och dominerande ställning på brevmarknaden, särskilt på delmarknaden enstaka försändelser. Det finns heller inga tecken på att Postens starka position inom detta område kommer att förändras nämnvärt under de kommande åren givet de nuvarande konkurrensförutsättningarna.

I detta kapitel har vi pekat på några bakomliggande omständigheter som förklaring till den relativt sett svaga utvecklingen av konkurrensen efter liberaliseringen. En sådan omständighet är att delmarknaden enstaka försändelser, och särskilt den rikstäckande övernattbefordran, har inslag av naturligt monopol, vilket innebär att det är mycket kostsamt att bygga upp ett parallellt rikstäckande nät för brevbefordran. En annan omständighet är att lagstiftningen på postområdet inte var anpassad från början för att stödja eller skapa förutsättningar för konkurrens. Postlagen kom till för att i första hand garantera kvaliteten och upprätthållandet av den samhällsomfattande posttjänsten. Efterföljande förändringar av regelverket har däremot i högre utsträckning varit avsedda att skapa förutsättningar för konkurrens.

Vi återkommer till frågan om samspelet mellan konkurrensens utveckling och det institutionella ramverket samt till behovet av ytterligare särreglering och sektorspecifik reglering för att underlätta konkurrens i utredningens överväganden och förslag i kapitel 9.

I samband med liberaliseringen förändrades det tidigare Postverkets verksamhetsförutsättningar genom ombildningen till aktiebolag med staten som ensam ägare. Syftet var att ge Posten ökade möjligheter att möta en hårdnande konkurrens. Statens roll som ägare till det dominerande bolaget på en liberaliserad marknad är ytterligare en fråga att ta med i diskussionen om hur konkurrensen

utvecklats eller skulle kunna ha utvecklats under den senaste tioårsperioden. Det gäller t.ex. i vilken utsträckning staten kan eller bör utöva sitt ägarinflytande när det gäller Postens agerande mot sina konkurrenter. Vi återkommer även till denna fråga i utredningens överväganden och förslag.

7. Möjlighet till samdistribution

I detta kapitel beskrivs marknaden för distribution av dagstidningar i Sverige och de nordiska länderna samt distributionsstödet. Därefter behandlas möjligheterna till samdistribution.

7.1. Analys av marknaden för distribution av dagstidningar

Dagspressen består av riksspridda och lokala morgontidningar samt kvällstidningar. Morgontidningarna delas vanligtvis ut med tidningsbud direkt på morgonen av olika distributionsföretag, medan en mindre andel av upplagan delas ut med den ordinarie posten.

För morgontidningarna kommer huvuddelen av intäkterna från annonsförsäljning och från förskottsbetalda prenumerationer; av den genomsnittliga morgontidningens totala upplaga utgör mindre än 5 procent lösnummerförsålda exemplar. Kvällstidningarna å andra sidan får huvuddelen av sina intäkter från försäljning av lösnummer. Förutom de trogna köparna som respektive tidning har är det främst attraktionskraften på löpsedeln som styr hur många lösnummer som kommer att säljas en viss dag. Sverige och de övriga nordiska länderna har de flitigaste tidningsläsarna i världen, och Sverige ligger i topp både avseende dagstidningsförsäljning och antalet prenumerationer, och ca 167 dagstidningar når dagligen nära 90 procent av befolkningen.

En analys av hur befolkningen i åldersgruppen 9–79 år använder olika massmedier en genomsnittlig dag visar höga siffror för läsandet av dagstidningar. Hela 81 procent av befolkningen läser en dagstidning, vilket kan jämföras med TV som är det största mediet med en andel på 87 procent

Dagstidningarna konkurrerar med andra medier vad gäller annonsörernas reklaminvesteringar. Institutet för reklam och media (IRM) bedömer att mängden reklam i tryckta medier även fortsatt

kommer att ligga på en hög nivå i Sverige. Vinnare kommer att vara medier med väl definierade målgrupper, t.ex. tidskrifter, som syns och hörs bättre i det tilltagande mediebruset. IRM bedömer dock att tillväxten på reklammarknaden på längre sikt kommer att ske utanför traditionella media och vara mer fokuserad på direktreklam och sponsring. En annan stark trend är att de digitala medierna kommer att fortsätta att utvecklas och ta marknadsandelar. År 2003 utgjorde annonsering i dagspressen drygt 50 procent av företagens investeringar i traditionell media.

Budutdelning av tidningar

Distributionen av tidningar via bud skiljer sig från t.ex. distributionen av brev. Den består av fyra huvudmoment:

  • Första upphämtningen. Distributionen börjar i packsalen i nära anslutning till det tryckeri som trycker den största tidningen i regionen. Tidningarna packas i anpassade buntar beroende på tidningens vikt och med hjälp av ett datorsystem. De tidningar som skall samdistribueras levereras till packsalen via biltransport och sorteras per distributionsdistrikt.
  • Transport. När samtliga tidningar är buntade hämtar en s.k. buntbil (t.ex. en skåp- eller lastbil eller en mindre bil med släp) tidningarna för vidare transport till respektive distributionsdistrikt. Buntbilarna transporterar tidningsbuntarna till olika buntplatser − t.ex. en busshållplats, en port eller en lastkaj.
  • Andra upphämtningen. Vid buntplatserna hämtar buden tidningarna till sina respektive utdelningsdistrikt. Det totala antalet anställda bud uppgår till ca 12 000 personer i Sverige. Ett tidningsbud distribuerar tidningar i ett eller två distrikt där varje distrikt kan omfatta mellan 100 och 1 000 tidningar. Variationerna är stora beroende på distributionstid och om det är gång-, cykel- eller bildistrikt.
  • Utdelning. Med hjälp av en budbok eller körbok som innehåller kör- eller gångordning samt namn och adresser på samtliga prenumeranter delar buden ut tidningen till abonnenterna. Ca 96 procent av de prenumererade tidningarna är utdelade före kl. 06.00, så att kunden har tidningen till frukosten.

Aktörer

Marknaden för distribution av dagstidningar påverkas av att samtliga tidningar med budutdelning deltar i samdistributionen. Inom ett visst geografiskt område är endast ett företag verksamt. I Sverige hanterar fem bolag distributionen av dagstidningar. Dessa äger tillsammans med Tidningsutgivarna företaget Morgontidningsdistribution KB (MTD), som har till uppgift att erbjuda andra företag samdistribution med morgontidningarna.

Figuren nedan visar de fem bolagens marknadsandelar för 2003. Efter årsskiftet har distributionen i Pressens Samdistribution tidigare regioner tagits över av Distributionscentralen i Västernorrland och delvis överförts till Tidningstjänst och Tidningsbärarna.

Figur 7:1. Marknadsandelar 2003 (procent).

Källa: Presstödsnämnden, 2004

Den största aktören på marknaden för distribution av dagstidningar 2003 var Tidningstjänst AB, som är ett helägt dotterbolag till Posten, med 37 procent av volymen. Därefter hade de tre övriga aktörerna liknande marknadsandelar på ca 15 procent vardera. Företaget Pressens Samdistributions volymandel uppgick till ca 18 procent.

Tidningstjänst

37%

Pressens Sam-

distribution

18%

Premo

15%

Tidnings-

bärarna

14%

Västsvensk

Tidnings-

distribution

16%

Tidningstjänst

37%

Pressens Sam-

distribution

18%

Premo

15%

Tidnings-

bärarna

14%

Västsvensk

Tidnings-

distribution

16%

Pris- och volymutveckling

År 2003 uppgick den totala volymen av abonnerade dagstidningar till 933 miljoner exemplar, och av dessa delades 94 procent ut av bud medan 6 procent var postutdelade tidningar. Volymutvecklingen för budutdelade dagstidningar har under perioden 1993−2003 varit relativt konstant med en svag nedgång på ca 4 procent för hela perioden. Utvecklingen för postutdelade dagstidningar har däremot varit mer dramatisk; under perioden har volymen mer än halverats − från 112 miljoner postutdelade exemplar 1993 till 53 miljoner 2003. Andelen postutdelade dagstidningar utgör en mindre del av det totala antalet prenumererade dagstidningar och har under perioden sjunkit från 10 procent till ca 6 procent av den totala volymen. Figur 7:2 nedan visar hur volymen prenumererade dagstidningar förändrats under perioden 1993−2003, uppdelat på utdelningsform.

Figur 7:2. Volymutveckling för prenumererade dagstidningar perioden uppdelat på utdelningsform, 1993–2003. Basår 1993.

Källa: Tidningsutgivarna, 2004.

Postutdelade tidningar bärs ut av Posten på den ordinarie brevbärarrundan och är ett komplement till distribution via bud. Postutdelning används oftast i geografiska områden där kostnaden för att dela ut tidningen med bud skulle bli alltför hög, eller för utdelning av exemplar utanför spridningsområdet där tidningen inte hinner delta i den lokala samdistributionen. Flera tidningar har dock hela sin upplaga distribuerad via posten, t.ex. flertalet s.k. fådagarstidningar med utgivning 1–2 dagar per vecka samt en nationellt spridd femdagarstidning − Dagen. Den främsta orsaken till att volymerna av postutdelade dagstidningar har sjunkit är att tidningarna ökat sin servicenivå. Många prenumeranter utanför tätorterna har inte nöjt sig med att få tidningen senare på dagen. För att möta kundernas krav har tidningarna därför valt att själva sköta utdelningen. Andra bidragande orsaker har varit befolkningsminskningen på landsbygden, minskningen av antalet prenumeranter utanför spridningsområdet samt osäkerheten om hur posttaxorna ska utvecklas.

Omkring 120 000 hushåll i Sverige får tidningen utdelad via lantbrevbärare under måndag − fredag, vilket motsvarar 16 procent av det totala antalet hushåll som betjänas av lantbrevbärarlinjerna. Det förekommer dock säsongsvariationer, och antalet hushåll ökar på sommaren. När det gäller utdelning av dagstidningar på lördagar

-

20 40 60 80 100 120

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

In de x

Budutdelade Postutdelade

har olika lösningar utvecklats. Närmare hälften av de postutdelade dagstidningarna på lördagar delas ut med brevbärare; för övriga tidningar har Posten upphandlat distributionstjänsten av tidningsdistributionsbolagen som då kör en längre sträcka. Vissa dagstidningar har dock dragit in lördagsutdelningen, och abonnenterna får då lördagstidningen nästkommande måndag.

En fördelning av antalet budutdelade dagstidningar per natt mellan olika geografiska områden visar att den största andelen tidningar delas ut i tätorterna. Enligt en uppskattning för 2002 delades ca 76 procent av volymen ut i tätort och 24 procent på landsbygden.

Av dagstidningarnas kostnader utgör distributionskostnaden ca 19 procent, men andelen varierar mellan olika kategorier av tidningar. För t.ex. storstädernas morgontidningar står distributionen för ca 23 procent.

En analys av hur distributionskostnaden har utvecklats under perioden 1997−2003 för storstadstidningar och landortstidningar visar att det skett en höjning på ca 12 respektive 20 procent för hela perioden, vilket visas i figur 7:3. Under åren 2001 till 2003 planade ökningen ut för storstadstidningarna medan distributionskostnaderna fortsatte att öka för landsortstidningarna.

Figur 7:3. Utvecklingen av dagstidningarnas distributionskostnad i storstad respektive landsort, 1997−2002. Index 1997 = 100.

Källa: Tidningsutgivarna, 2004.

Om en beräkning görs av den totala distributionskostnaden i förhållande till volymen av prenumererade tidningar under motsvarande period, oavsett geografisk region, visar även den en ökning av distributionskostnaden per exemplar. Under perioden 1997−2003 har distributionskostnaden per exemplar ökat med ca 19 procent. Detta kan jämföras med utvecklingen av de totala kostnaderna per exemplar som under samma period har ökat med hälften, dvs. ca 7 procent. Uppgifterna om kostnaderna per exemplar 2000 innefattar inte Arbetet som gick i konkurs i september 2000.

100 105 110 115 120 125

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Index

Storstad

Landsort

Figur 7:4. Utvecklingen av kostnaden per abonnerad tidning, 1997–2002. Index 1997 = 100.

Källa: Tidningsutgivarna, utredningens bearbetning.

Kostnadsutvecklingen för postutdelade dagstidningar har följt den prisutveckling som tidigare redovisats i kapitel 3 gällande Posttidningar A. Det som konstaterades där var att prisutvecklingen för Posttidning A har varit mycket kraftig sedan 1993 och att priset i dag är mer än 50 procent högre.

Framtida utveckling

Det mesta tyder på att papperstidningar kommer att finnas kvar på marknaden även i framtiden, medan elektroniska tidningar snarare kommer att fungera som ett komplement. Det finns dock en skillnad mellan olika åldersgrupper, där de äldre är trogna dagstidningarna medan de yngre i högre grad väljer att läsa nättidningarna samt gratistidningar och skjuter upp en eventuell prenumeration av dagstidning.

Sedan flera år tillbaka har morgontidningarna visat sjunkande upplagor. Av de 15 största morgontidningarna var det bara Svenska Dagbladet samt Norrköpings Tidningar som ökade något i upplaga under 2003 enligt Tidningsstatistik AB (TS). Tidningarna för en ständig kamp för mer lönsamma upplagor; man arbetar med friexemplar och rabatter samt prioriterar ned delar av spridningsområ-

95 100 105 110 115 120

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Inde x

Total kostnad per ex. Distributionskostnad per ex.

det för att fokusera på mer lönsamma kunder i kärnområdet. Detta innebär att priset för prenumerationer höjs och att distributionen försämras för dem som bor utanför kärnområdet. Detta, tillsammans med tuffa rationaliseringsprogram, gör att morgontidningarnas finansiella ställning ändå var relativt positiv under 2003 enligt TS, men om upplagorna fortsätter att falla kan det bli problematiskt för många tidningar − särskilt eftersom konkurrensen från gratistidningar och elektroniska medier ökar.

Annonsintäkterna är viktiga för dagstidningarna. Enligt IRM:s rapport för andra kvartalet 2004 sker det en tillväxt på reklammarknaden för närvarande. Storstadspressen har visserligen känt av en hårdnad konkurrens om rubrikannonseringen, men landsortspressen visar en blygsam tillväxt till följd av en fortsatt stark detaljhandelsutveckling. Den för dagspressen så lukrativa platsannonseringen visar dock ännu ingen uppgång, och distributionen av bilagor i dagspress visar heller ingen uppgång under perioden. Trots denna utveckling bedöms den totala volymen av budutdelade dagstidningar vara relativt konstant eller svagt minskande de närmsta fem till tio åren, men på längre sikt kommer gratistidningarna samt de elektroniska alternativen troligtvis att öka sina marknadsandelar på bekostnad av dagstidningarna. Det mesta tyder på att många av tidningsföretagen och distributionsföretagen kommer att ha en kärv finansiell situation även de kommande åren. Detta kommer att medföra fortsatta rationaliseringar, förändringar av prenumerationsvillkoren, utveckling av kompletterande produkter och tjänster samt sökande efter nya samarbetsformer.

7.2. Distribution av dagstidningar i de nordiska länderna

Finland

Varje år delar den finska tidningsdistributionen ut 758 miljoner exemplar till prenumeranternas hemadress, arbetsplats eller fritidsbostad. Detta innebär att det varje dag bärs ut i genomsnitt 2,1 miljoner exemplar till de finska tidningsprenumeranterna. Omkring 80 procent av hushållen i Finland omfattas av den tidiga tidningsdistributionen, och dessa får sin tidning senast kl. 06.30 på morgonen. Knappt 20 procent av upplagan delas ut med den finska Postens vanliga dagsdistribution. Ett fåtal procent av den totala upplagan faller utanför den tidiga distributionen och finska Postens

dagsutdelning. Dessa volymer distribueras i stället av andra fristående aktörer, t.ex. privata distributionsföretagare, idrottsföreningar eller taxichaufförer.

Av den totala prenumererade upplagan svarar finska Posten och tidningsföretagens distributionsorganisationer för omkring hälften vardera av volymen.

I Finland delas i princip inga statliga distributionsstöd ut till dagstidningar. Dessa stöd upphörde helt 1993 och uppgick som mest till motsvarande över 50 miljoner euro årligen. Vissa kommuner bidrar dock för att täcka kostnaderna för veckoslutsdistributionen. De tidningar och tidskrifter som är språkrör för de politiska partierna beviljas ett visst statsbidrag för att sänka transport- och distributionskostnaderna.

Kostnaderna för distributionen av en genomsnittlig finsk dagstidning uppgår till 25–35 procent av det prenumererade priset.

Norge

De norska dagstidningarnas samlade dagliga upplaga uppgick 2003 till knappt 2,9 miljoner exemplar. Den totala upplagan har sjunkit sedan 1999; minskningen har dock planat ut mellan 2002 och 2003. Av den abonnerade upplagan delas 77 procent ut av något av de geografiskt avgränsade tidningsdistributionsföretagen, och resterande 23 procent av den norska Posten i den ordinarie brevbäringen. Priset för tidningsdistributionen är inte föremål för någon prisreglering och har mellan 2000 och 2004 stigit med 20 procent.

Danmark

I Danmark uppgår den abonnerade dagstidningsupplagan till 1 150 000 exemplar, och utöver detta säljs omkring 250 000 lösnummer per dag. Av den abonnerade upplagan distribueras 250 000 exemplar med den danska Postens ordinarie utdelning. Resterande 900 000 exemplar distribueras av tidningarnas egna tidningsbud eller via företaget Bladkompagniet. I Danmark utgörs en stor del av lokaltidningarna av eftermiddagstidningar som delas ut av ungdomar.

Den dagliga dagstidningsupplagan i Danmark sjunker årligen med mellan 40 000 och 50 000 exemplar. Priserna för distributionen har de senaste åren ökat mer än de allmänna priserna.

7.3. Distributionsstöd

Distributionsstödet är en del av det allmänna presstödet och det regleras i presstödsförordningen (1990:524). En förutsättning för att få stöd är att tidningarna delas ut i samdistribution. Den största tidningsutgivaren i en viss region väljer distributör och denna hanterar därefter samtliga tidningar som deltar i samdistributionen. Företaget skall hålla samdistribution öppen för samtliga dagstidningar vars upplaga är betald och har ett abonnemangspris som överensstämmer med tidningar i motsvarande kategori. Distributionsföretagen måste tillämpa en likaprisprincip som innebär att den enskilda tidningens abonnerade upplaga inom området inte påverkar priset. En prisskillnad på högst 10 procent är tillåten, om en sådan är motiverad pga. olika vikt eller skillnader i administrations- eller transportkostnader. Ytterligare en förutsättning är att tidningsföretaget skriftligen skall förbinda sig att avstå från egen distribution samt överlämna hela distributionsarbetet till distributionsföretaget i det område där tidningen deltar i stödberättigad samdistribution. Ett distributionsföretag har även möjlighet att i samdistribution distribuera annat än dagstidningar om kvaliteten i dagstidningsdistributionen inte försämras.

Distributionsstödet administreras av Presstödsnämnden och uppgick 2003 till 74,5 miljoner kronor. Dessutom utbetalades ett särskilt distributionsstöd för lördagsutdelning på 10,6 miljoner kronor till en sammanlagd upplaga på 2,9 miljoner exemplar.

7.4. Samdistribution

Den samdistribution som hanteras av distributionsföretagen, och för vilken ersättning utgår till tidningarna från Presstödsnämnden, omfattar endast dagstidningar. Dock åtar sig distributionsföretagen i viss utsträckning även distribution av andra försändelser. Diskussioner har förts i olika sammanhang om möjligheten att även samdistribuera dagstidningar med adresserade postförsändelser. Intresset för detta är störst framför allt i mer glesbefolkade områden, där volymen av både dagstidningar och adresserade försändelser har

visat en sjunkande tendens, vilket i sin tur har medfört högre distributionskostnader och att servicen vad gäller tidningsutdelning i vissa fall inte har kunnat upprätthållas. I dag betjänas ca 730 000 av totalt ca 4,3 miljoner hushåll i Sverige av lantbrevbärarlinjerna, och av dessa får 120 000 hushåll sin dagstidning distribuerad med den ordinarie posten. Det är i första hand de områden som i dag omfattas av lantbrevbäringen som är mest intressanta för frågan om samdistribution. Här berörs ca 610 000 hushåll som i dag får dagstidningen distribuerad via tidningsbud direkt på morgonen samt posten befordrad via lantbrevbäraren. Dessa lantbrevbärarlinjer finns spridda över hela landet.

Diskussioner har förts mellan Tidningsutgivarna som representant för tidningsdistributionsföretagen och Posten om möjligheter till samdistribution. De finns två principiella huvudalternativ till hur samdistribution kan hanteras, vilka sedan kombineras på några sätt. De två huvudalternativen är följande:

  • Tidningsbudet tar med sig och delar ut de adresserade försändelser som skall distribueras med morgontidningen, vilket troligtvis kommer att ske före kl. 06.00 på morgonen.
  • Brevbäraren tar med sig dagstidningen och delar ut den tillsammans med de adresserade försändelserna på den ordinarie brevbärarrundan, vilket troligtvis kommer att ske under för- eller eftermiddagen.

Några frågor som uppstår beroende på vilket alternativ som väljs har visat sig svåra att lösa .Om tidningsbudet t.ex. skall dela ut även de adresserade försändelserna uppstår problem kring följande:

  • Kravet på övernattbefordran. I Postens tillståndsvillkor

anges att 85 procent av alla försändelser skall delas ut övernatt och 97 procent inom tre dagar. Om försändelserna delas ut mycket tidigt på morgonen blir tidsramen för kort för att man skall kunna distribuera övernattbefordrade försändelser. De försändelser som delas ut kommer således att vara en dag försenade.

  • Kassaservice i lantbrevbäringen. Posten tillhandahåller i

dag den grundläggande kassaservicen i lantbrevbäringen. Om försändelserna skulle delas ut med tidningsbudet blir följden antingen att de kunder som vill göra sina kassaärenden måste göra detta orimligt tidigt på morgo-

nen eller att en extra runda måste köras för att hantera kassaservicen.

  • Förmedling av paket och värdeförsändelser i lantbrev-

bäringen. Posten tillhandahåller i dag utdelning av paket och värdeförsändelser i lantbrevbäringen. Om försändelserna skulle delas ut med tidningsbudet blir följden antingen att de kunder som vill kvittera ut paket eller värdeförsändelser måste göra detta orimligt tidigt på morgonen eller att en extra runda måste köras för att hantera detta.

Om brevbäraren skall dela ut tidningen vid den ordinarie brevbärarrundan uppstår dessutom problem kring försening av dagstidningen. Prenumeranten får då sin morgontidning vid lunch eller på eftermiddagen och inte till frukosten − något som troligtvis kommer att minska antalet prenumeranter ytterligare.

Vad gäller de två punkterna ovan om kassaservice respektive förmedling av paket och värdeförsändelser, gäller detta enbart samdistribution där Posten i dag erbjuder lantbrevbäring. Detta problem är alltså inte aktuellt om samdistributionen gäller tätorter som i dag har stadsbrevbäring.

De ovan redovisade problemen kring samdistribution visar att det finns interna och externa krav på Posten respektive distributionsföretagen som måste förändras för att möjliggöra en samdistribution.

Ett alternativ är att sänka kvalitetskraven på övernattbefordran, så att en större andel av de adresserade försändelserna kan delas ut inom 2–3 dagar. Ett annat alternativ är att tidigarelägga sista inlämningstid för övernattbefordrad post, så att den kan transporteras tidigare till utdelningskontoren för sortering och då kan delas ut med morgontidningen, men detta kräver en förändring av Postens produktionskedja. Dessutom behöver hanteringen av kassaservice samt paket och värdeförsändelser i lantbrevbäringen förändras.

Ett alternativ kan vara att förändra servicen från varje dag till exempelvis service på beställning eller hänvisning till närmaste lokala fasta kontor. Ytterligare ett alternativ är att tidningsprenumeranter som bor i områden som är föremål för samdistribution får acceptera att morgontidningen delas ut senare på dagen, i samband med den ordinarie brevbärarrundan.

Det har gjorts några försök att få till stånd samdistribution mellan tidningsdistributörerna och Posten. Våren 2002 planerades t.ex. ett testprojekt för samdistribution i Värmland, men projektet star-

tade aldrig utan stannade på planeringsstadiet. Anledningen till detta var, enligt samtal med parterna, dels ovan redovisade problem, dels att man förutsåg problem med att komma överens med fackförbunden eftersom tidningsbuden organiseras av Svenska Transportarbetareförbundet medan brevbärarna organiseras av Facket för service och kommunikation (SEKO). Aktörerna hade dessutom olika syn på storleken på de synergier och besparingar som kunde uppnås med samdistribution. Det finns dock exempel på lokala postoperatörer som delar ut posten med hjälp av tidningsbuden. Detta handlar dock om lokal post som inte behöver transporteras några längre sträckor.1

1 Postmästaren AB i Bollnäs ägs t.ex. av tidningen Ljusnan och man köper utdelningstjänsten av dem.

8. Prisreglering

8.1. Inledning

I detta kapitel beskrivs några teorier om prisreglering, den nuvarande prisregleringen på postområdet samt de skyddsvärda grupper som för närvarande anses omfattas av regleringen. Dessutom behandlar vi konsekvenserna om det nuvarande pristaket avvecklas samt alternativa index för prisreglering.

8.2. Teoretisk bakgrund

Prisreglering är ett ekonomisk-politiskt instrument som vanligen syftar till att påverka prisbildningen på monopolmarknader eller på marknader som förväntas övergå till konkurrensmarknader i framtiden men där det för tillfället råder otillräcklig konkurrens. Syftet med prisregleringen är bl.a. att skydda kunderna under den tid som konkurrensen utvecklas, och att regleringen skall tas bort när dessa marknader uppnått en tillräcklig nivå av konkurrens.

Inom nationalekonomin har det funnits skilda synsätt vad gäller konkurrens. Det neo-klassiska perspektiv som förhärskade tills helt nyligen fokuserade på begreppet perfekt konkurrens. När det råder perfekt konkurrens kommer nämligen resursfördelningen att vara effektiv och överensstämma med konsumenternas preferenser. Om detta tillstånd upphör uppstår i stället ett marknadsmisslyckande och en felaktig fördelning av resurserna; monopolmakt är ett exempel på ett sådant misslyckande. När priserna överstiger kostnaderna minskar efterfrågan på produkten, vilket leder till att produktionen minskar och att vissa resurser i stället används till att öka produktionen av andra produkter som konsumenterna värderar lägre. Övervinsterna gör att en överföring sker från konsumenterna av en produkt till producenterna av densamma.

En lösning på detta problem har varit att försäkra sig om att priserna motsvarar kostnaderna genom reglering eller statligt ägande.

Mot detta perspektiv stod den s.k. österrikiska skolan som fokuserade på konkurrensen som en dynamisk process snarare än som ett statiskt tillstånd.

Den österrikiska skolan menade att höga vinster inte behöver vara något bevis på marknadsmakt i en osäker värld. Höga vinster kan i stället spegla flertalet andra faktorer − t.ex. lyckosamma bedömningar, framgångsrik innovation eller en serie av något som ingen annan aktör ännu hunnit kopiera. Trots detta kan det finnas problem med monopolmakt på en marknad, vilket ofta orsakas av ensamt ägande eller kontroll av vissa resurser som är nödvändiga i produktionen av varan eller tjänsten. Detta kan i sin tur ha sin förklaring i restriktioner som är instiftade eller upprätthållna av staten, t.ex. lagar som reglerar inträde på marknaden, eller så kan det bero på att en resurs eller en tillgång som en aktör har inte kan dupliceras av övriga aktörer på marknaden.

I den österrikiska skolan finns ett generellt antagande om att en konkurrensmarknad på längre sikt kan erbjuda bättre villkor för konsumenterna än reglering. Det kan vara nödvändigt att skydda konsumenterna under en övergångsperiod, men målet bör vara att erbjuda de förhållanden som bäst främjar uppkomsten av konkurrens. Om en priskontroll skall tillämpas bör denna konstrueras på ett rimlig sätt beroende på situationen. Detta kan resultera i ett pris där konsumenterna inte får det sämre än innan konkurrensen infördes, eller att det i vissa fall kan vara aktuellt med en sänkning av priserna för att t.ex. spegla en kostnadsreduktion. I andra fall kan det vara nödvändigt med en prisökning för att anpassa priset till efterfrågan och underliggande kostnader. Men samtidigt som priskontroll utövas under en övergångsperiod måste regleraren utföra aktiva handlingar för att avlägsna inträdesbarriärer och främja uppkomsten av konkurrens.

I dag har dessa två synsätt till stor del kommit att smälta samman. Genom teoretiska genombrott på två områden, informationsekonomi och spelteori, har en ny formaliserad teori och metod för analys av företags strategiska beteenden på marknader med ofullständig konkurrens vuxit fram. Med dessa nya verktyg har forskningen, med allt större stöd av empirin, visat att de tidigare skilda synsätten representerar en verklig konflikt, mellan vad som i dag brukar kallas statisk respektive dynamisk effektivitet. En politik som enbart syftar till att utifrån kända efterfråge- och kostnads-

samband säkerställa en hög (statisk) samhällsekonomisk effektivitet, till exempel genom att förhindra att företaget gör alltför stora prispåslag, kan ha skadliga dynamiska effekter genom att begränsa viljan till investering och nytänkande. Å andra sidan kan detta inte användas som argument för att aldrig ingripa; bestående monopol kan också ha negativa dynamiska effekter.

Ur ett postmarknadsperspektiv innebär detta resonemang att man bör överväga hur konkurrensen på marknaden bäst främjas så att den kommer både konsumenter och producenter till godo. Ett alternativ är att som i dag ha en priskontroll som reglerar hur mycket Posten kan höja priserna på marknaden för enstaka försändelser. Ett annat alternativ är att konkurrensen i stället främjas genom att de hinder som finns för en effektiv konkurrens undanröjs.

8.3. Metoder för prisreglering

Ekonomisk teori anger tre huvudsakliga alternativ till prisreglering1:

  • självkostnadsbaserad prisreglering
  • pristaksreglering
  • marginalreglering.

Självkostnadsbaserad prisreglering, som är den klassiska regleringsmetoden innebär att företaget endast medges täckning för sina kostnader och för en på förhand fastställd kapitalavkastning på den del av balansräkningen som fordras för att tillhandahålla de reglerade tjänsterna. Företaget kan därmed inte behålla några överskott utöver den angivna gränsen, vilket innebär att drivkrafterna för effektivitetsförbättringar blir svaga, åtminstone om prisregleringen revideras ofta. Om företaget sänker sina kostnader tvingas det då även snabbt sänka sina priser. Självkostnadsbaserad prisreglering är resurskrävande eftersom man inte alltid kan utgå från företagets redovisning utan även måste ta ställning till hur kostnader fördelats mellan olika produkter, om periodiseringar är rimligt gjorda och om företagets kostnader är skäliga. Det senare innebär att man lätt kommer in på frågor som ligger nära en företagslednings uppgifter.

Pristaksreglering har utvecklats för att komma till rätta med en del av dessa problem. Denna form av reglering innebär att man av-

1 Avsnittet bygger på Post- och telestyrelsens rapport Uppföljning och utvärdering av prisregleringen för vissa posttjänster, PTS-ER-2002:7

står från att reglera enskilda priser. Istället sätts ett tak för förändringen av ett genomsnittspris, till exempel ett vägt medelvärde av fasta och rörliga avgifter för alla de tjänster som inte är konkurrensutsatta. På så vis slipper företaget detaljreglering av enskilda priser. Man kan därmed få en mer effektiv prissättning, dvs. priser som är anpassade till efterfrågan och inte bara till kostnaderna. Företaget hindras dock från att ta ut monopolpriser genom det tak som finns för hur mycket genomsnittet av priserna kan höjas. Detta tak för prishöjningarna är knutet till ett eller flera prisindex, t.ex. ett nettoprisindex och index för viktiga insatsvaror, men kan därtill även innehålla ett avdrag. Detta prisavdrag brukar sättas så att det speglar den förväntade produktivitetsökningen. På så vis försäkras konsumenterna del i de förväntade kostnadssänkningarna. Om företaget lyckas sänka sina kostnader ännu mer får företaget behålla denna besparing. På så viss bibehålls företagets drivkraft för att förbättra sin produktivitet.

Med en pristaksreglering har företagen starka drivkrafter att sänka kostnaderna, eftersom varje krona som kan sparas ökar vinsten. Däremot blir drivkrafterna att investera svagare eftersom det finns en osäkerhet om möjligheten till avkastning på investeringen. Pristaksregleringen kan samtidigt ge företagen stora överskott om taket sätts för högt.

Fördelen med denna metod är att den inte bygger på uppgifter om företagens kostnader, vilka ofta kan vara svårbedömda för avgränsade delar av en verksamhet, utan den baseras i stället på objektiva prisförändringar på marknaden. Detta är dock samtidigt en nackdel, eftersom metoden inte alls tar hänsyn till förändrade marknadsförutsättningar som kan påverka tjänstens utformning och dess kostnadsstruktur.

Pristaksregleringen kan även ges en ”vilande” form, och den blir därmed inte giltig förrän de i förväg definierade variablerna har förändrats över vissa tröskelvärden. Ett vilande pristak kan antingen utlösas automatiskt, baserat på löpande beräkningar, eller efter periodvisa revideringar av hur de ingående komponenterna har utvecklats.

En regleringsform som förekommer i bl.a. Storbritannien är ett komplement till pristaket, ett s.k. safeguard caps. Detta är i princip ett pristak knutet till konsumentprisindex (KPI) där prisavdraget har satts till noll. En safeguard cap används i förekommande fall när regleringsmyndigheten bedömer att en avgift befinner sig på en rimlig real nivå och samtidigt vill försäkra sig om att avgiften inte

höjs utöver förändringen av KPI. Ett annat tillämpningsområde är tjänster som är på gränsen till konkurrensutsatta och där man vill förvissa sig om att marknaden utvecklas till en full konkurrenssituation.

Marginalreglering2 beskrivs bl.a. av Lena Ewertsson och Lars Hultkrantz i boken Informationssamhällets institutioner. Marginalreglering innebär att de företag som köper en grossisttjänst av ett vertikalt integrerat företag ersätter detta för den kostnad som bortfaller i detaljistledet. Metoden bygger på principen om ickediskriminering, genom att det vertikalt integrerade företaget tvingas erbjuda konkurrerande företag grossisttjänsten till samma pris som dess eget detaljistpris minus dess egna kostnader i detaljistledet. Metoden har vissa fördelar jämfört med en direkt prisreglering, och den anses ge en lämplig balans mellan kraftfullhet och regleringskostnad. Den ger t.ex. samhällsekonomiskt riktiga drivkrafter för inträde av nya företag, genom att dessa endast har möjlighet att göra vinst om de har lägre kostnader i detaljistföretaget eller kan generera högre produktvärde än det vertikalt integrerade företaget. Under vissa förutsättningar kan metoden också ge grund för en samhällsekonomiskt effektiv prissättning i både grossist- och detaljistledet. Marginalreglering gör det vidare möjligt med en efterfrågeanpassad prissättning.

Bland metodens nackdelar brukar nämnas att den under vissa förhållanden kan verka begränsande för möjligheten att etablera nya företag, samt den inte ger några drivkrafter att hålla nere kostnaderna i grossistledet.

Metoden har bl.a. tillämpats inom telekommunikationsområdet (ADSL) i Storbritannien av den brittiska telemyndigheten Oftel.

8.4. Nuvarande modell för prisreglering

Syftet med nuvarande pristak

I egenskap av tidigare monopolföretag, och dessutom med en dominerande ställning på samtliga delmarknader, bedömdes Posten ha konkurrensfördelar som kunde hindra etableringen av nya aktörer

2 Denna metod går i den ekonomiska litteraturen under benämningen the efficient component price rule (ECPR). Den kallas även retail minus. Marginalreglering diskuteras bl.a. i

Remediesrapporten (European Regulators Group, 2003). Metoden togs ursprungligen fram av ekonomen W.J. Baumol.

på marknaden. 3 Därför ansågs det nödvändigt att skydda konsumenterna mot omotiverade prishöjningar på vissa delar av marknaden genom en reglering i form av ett pristak. Under perioden den 1 mars 1994 – den 30 juni 1998 reglerades pristaket av ett avtal mellan staten och Posten AB. Det avtalade pristaket visade sig dock ha ett antal brister och det gav dessutom upphov till vissa tolkningsproblem.4 Användningen av olika viktningar mellan ordinarie porto och rabatterade frimärken orsakade, tillsammans med användandet av nettoprisindex (NPI) baserat på ett årligt genomsnitt, flera osäkerhetsmoment i skattningen av prisutvecklingen och bedömningen av huruvida Posten hållit sig inom pristaket eller inte. Oklarheterna resulterade bl.a. i att Posten tilläts höja normalportot med mer än NPI för varje år under perioden 1994–1997. Dessutom genomfördes en prishöjning med 30 procent för normalportot den 1 mars 1997 inom ramen för pristakets konstruktion.

Lagstiftaren valde i slutet av 1990-talet att utarbeta en ny konstruktion av pristaket. De kriterier samt generella krav5 som ställdes på ett nytt pristak i propositionen Statens ansvar på postområdet (prop. 1997/98:127) var att det skulle vara effektivt, enkelt, ickediskriminerande samt lätt att administrera och följa upp. Vid samma tidpunkt som den inhemska lagstiftningen sågs över antogs ett EG-direktiv6 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och förbättring av kvaliteten på tjänsterna. Detta postdirektiv innehöll krav på kostnadsbaserade taxor, lika behandling av alla kunder samt separat kostnadsredovisning av den samhällsomfattande posttjänsten.

I Sverige ansågs dock postdirektivet vara otillräckligt för att reglera det skyddsintresse som ansågs finnas i sammanhanget.7 Detta ställningstagande grundade sig på att det visat sig vara svårt att beräkna de faktiska kostnaderna för olika posttjänster. Ett annat motiv för att komplettera direktivet nationellt var att ett pristak ansågs ha en återhållande effekt på övriga posttaxor.

När det första pristaket infördes 1994 angavs skälet vara att skydda privatpersoner som ansågs sakna alternativ till Posten. I prop. 1997/98:127 utvidgas pristakets syfte till att gälla samtliga postkunder som inte hade något alternativ till Posten för befordran

3 Avsnittet bygger på Post- och telestyrelsens rapport Uppföljning och utvärdering av prisregleringen för vissa posttjänster, PTS-ER-2002:7 4Statens ansvar på post- och betaltjänstområdet, DS 1997:58. 5Statens ansvar på post- och betaltjänstområdet, DS 1997:58, s. 95. 6 Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997. 7Statens ansvar på postområdet prop. 1997/98:127.

av enstaka försändelser. I praktiken innebar detta att målgruppen vidgas från enbart privatpersoner till att omfatta all osorterad post som skickades som enstaka försändelser till normalporto. Samtidigt valdes KPI som index framför NPI, med motiveringen att moms ingår i det pris som privatpersoner betalar, vilket inte speglas i NPI eftersom detta mått är mer anpassat till företagens perspektiv. KPI skulle bättre spegla ändringarna i den prisnivå som konsumenterna möter.

KPI mäter prisutvecklingen på den privata inhemska konsumtionen inklusive moms och visar därför de faktiska priser som privatpersoner betalar för varor och tjänster. NPI mäter däremot den del av konsumentpriserna som återstår sedan nettot av indirekta skatter (t.ex. moms) minus subventioner räknats bort. För ett företag som har avdragsrätt för moms kan NPI alltså användas som ett instrument för kostnadsjämförelse, dvs. ge en uppfattning om hur ett enskilt företags kostnader utvecklar sig jämfört med en korg av företag.

Enstaka försändelser

När det gäller hantering, prissättning m.m. indelar Posten sina försändelser i delmarknaderna enstaka brev och sändningar. De brev som omfattas av pristaket, dvs. de enstaka övernattbefordrade försändelser som väger höst 500 gram, utgör enligt uppgift från Posten 2004 ca 20 procent av det totala antalet inrikes adresserade försändelser och 32 procent av omsättningen för inrikes adresserade försändelser exklusive dagstidningar.

Det finns ingen absolut gräns för vad som skall anses vara enstaka försändelser respektive sändningar. Enligt PTS definition är enstaka försändelser styckförsändelser med olika format och vikt. Dessa skrivs ut av avsändaren och lämnas in osorterade. Flera enstycksförsändelser kan lämnas in tillsammans för befordran tillsammans, ibland åtskilliga hundratals, och detta kan i något fall benämnas sändningar.

Sändningar är en större mängd försändelser som produceras och transporteras ”industriellt” och oftast är sorterade i postnummerordning. Trots att även sändningar är personligt adresserade är de ändå utskick med likartat innehåll till avgränsade mottagarkategorier t.ex. tv-innehavare, felparkerare, skattebetalare eller småbarnsföräldrar, medan de enstaka försändelserna är individuella.

PTS menar därför att det bör ingå åtminstone 500–1 000 försändelser för att något skall kunna benämnas som en sändning.

För sändningar tillämpas glidande portoskalor medan enstycksförsändelserna alltid viktindelas enligt den s.k. vikttrappan (1–20, 21–100, 101–250, 251–500, 501–1 000, 1 001–1 500 samt 1 501– 2 000 gram). Slutligen skiljer sig vanligen formerna för betalning för de olika försändelseslagen. Sändningarna består i huvudsak av post från företag, myndigheter och organisationer till hushållen. Post från hushållen samt mellan företag, myndigheter och organisationer är däremot i större utsträckning enstaka brev. Av det totala antalet adresserade försändelser utgör ca 27 procent av volymen enstaka brev.

Kostnadsbaserade priser

I EU: s postdirektiv finns bestämmelser om att priserna för den samhällsomfattande posttjänsten skall baseras på kostnader. Dessa bestämmelser infördes även i postlagen 1997.8

Enligt postdirektivet får medlemsstaterna besluta att en enhetlig taxa skall gälla, men detta utesluter inte att den eller de som tillhandahåller den samhällsomfattande tjänsten har rätt att ingå individuella avtal med kunden. De priser och villkor för rabatter som finns måste dock erbjudas till alla kunder. Enligt EU-direktivet skall varje tjänst som kan utläsas i prislistor vara kostnadsbaserad. Hur begreppet tjänst definieras får betydelse för hur man bedömer rimligheten i prissättningen. Frågan är om t.ex. olika betalningssätt utgör skilda tjänster, på samma sätt som brev och ekonomibrev anses som två separata tjänster, liksom om varje enskild viktklass skall anses som olika tjänster med krav på kostnadsbaserad prissättning.

Konsumentprisindex (KPI)

Pristaket innebär att den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst inte får höja priset för inrikes befordran av enstaka försändelser som väger högst 500 gram, med mer per kalenderår än förändringen i KPI mellan juli närmast föregående år och juli året dessförinnan.9 Det utrymme för prishöjning som inte nytt-

8 Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997, samt 7a § postlagen (1993:1684). 99 § postförordningen (1993:1709).

jas under ett kalenderår kan däremot användas under ett av de tre närmast påföljande åren.

KPI mäter den genomsnittliga prisförändringen av den privata inhemska konsumtionen, och vägningstalen baseras på Statistiska centralbyråns (SCB) beräkningar av den totala privata konsumtionens sammansättning. KPI inkluderar moms, och det är det enda index som mäter det sista ledet i ekonomin inklusive skatter och avgifter. Andra index i prissystemet mäter oftast första försäljningsledet, dvs. företagens köp av varor.

Pristaksreglering enligt KPI innebär att priserna tillåts öka i enlighet med de genomsnittliga prisökningarna.

Avrundningsmekanismen

Av postförordningen10 framgår att avrundning vid beräkning av höjningsutrymme får ske till närmaste femtiotal öre, även om detta innebär att höjningen blir högre än förändringen i KPI. Detta extra prishöjningsutrymme har tillkommit för att öresavrundning inte skall behöva användas vid försäljning av enstaka frimärken.

Det innebär i praktiken att när utvecklingen av KPI medger ett portoutrymme på 26 öre får Posten höja priset med 50 öre. Avrundningsmekanismen ger således möjlighet till en tidigarelagd höjning av portot. Prishöjning utöver KPI skall emellertid avräknas från utrymmet för prishöjning de kommande åren.

8.5. Behovet av prisreglering för vissa skyddsvärda grupper

Av förarbetena till nuvarande prisreglering framgår att det primära syftet med regleringen är att skydda samtliga postkunder som inte har något alternativ till Posten för befordran av enstaka försändelser mot orimliga prishöjningar. Som en definition av vad som är ett rimligt pris angavs att t.ex. en privatperson inte skall behöva minska sin konsumtion av postala tjänster pga. ökade priser.

I PTS rapport Uppföljning och utvärdering av prisregleringen för vissa posttjänster (PTS-ER-2002:7) definieras såväl privatpersoner som småföretag och föreningar som skyddsvärda grupper vilka omfattas av dagens pristak. I följande avsnitt analyseras dessa grup-

10 Postförordning (1993:1709).

per med fokus på hur de använder posttjänsten samt vilka alternativ som finns till posttjänsten – både i form av ersättning och i form av andra aktörer på marknaden. Vidare behandlas, i enlighet med utredningens direktiv, frågan huruvida om det finns något skyddsbehov för tidnings- och tidskriftsföretag.

Privatpersoner

Privatpersoners användning av brev som kommunikationsform kännetecknas av i huvudsak två olika typer av strömmar:

  • brev, vykort och julkort till familj, vänner och bekanta
  • brev av privatekonomisk karaktär till företag, myndigheter eller organisationer.

År 2003 bekostade hushållen 137 miljoner brev11, vilket motsvarade 4,2 procent av Postens samtliga befordrade brev.

Under 1990-talet och början av 2000-talet har dessa båda kommunikationsströmmar allt mer kommit att ersättas av andra typer av kommunikation. För att hålla kontakten med familj, vänner och bekanta används främst telefonen (mobil och fast), SMS och MMS tjänster samt e-post. Motsvarande mönster gäller för kontakt med företag, myndigheter eller organisationer, där allt mer av kommunikationen hanteras via e-post, Internetbank eller via telefon. Ett visst behov finns dock fortfarande av att skicka fysiska brev med t.ex. blanketter och deklarationer, framför allt till myndigheter och företag.

Statistik från SCB om hushållens utgifter för portotjänster visar att dessa utgör en mycket liten andel av ett hushålls totala utgifter – 0,1 procent 2003. Vid en närmare granskning visar det sig att denna andel har varit oförändrad sedan början av 1990-talet. År 2003 hade hushållen i genomsnitt portoutgifter inklusive utgifter för paketbefordran på 250 kronor i löpande priser. Detta kan jämföras med att hushållen under samma år i genomsnitt betalade 4 030 kronor för fasttelefoni, 1 880 kronor för mobiltelefoni och 920 kronor för Internetabonnemang.

11 Enligt Posten står hushållen för omkring 60 procent av det totala antalet sålda frimärkta försändelser, vilka enligt Posten 2003 totalt uppgick till 228 miljoner försändelser.

Figur 8:1. Andel av hushållens utgifter12 1992, 1996, 1999 – 2001 samt 2003 för porto, telefoni och Internet.

Källa: SCB, 2004.

En jämförelse av de olika kanalerna för kommunikation under perioden 1992–2003 visar att hushållens andel av de totala utgifterna vad gäller porto har varit konstant (0,1 procent). Utgifterna för telefoni och Internet har däremot ökat som andel av de totala utgifterna under samma period. År 1992 utgjorde telefoni 1,5 procent av hushållens totala utgifter, medan utgifterna för telefoni (fast och mobil) samt Internet 2003 utgjorde 2,9 procent av de totala utgifterna. Detta kan förklaras med att det under 1990-talet har vuxit fram helt nya kommunikationstjänster såsom mobiltelefoni och Internet vilka har blivit tillgängliga för den stora allmänheten. Dessutom har det skett en viss överströmning mellan olika kommunikationsformer, där det fysiska brevet har ersatts med telefoni och Internet.

12 I löpande priser.

0 0,5

1 1,5

2 2,5

3 3,5

1992 1996 1999 2000 2001 2003

A ndel av hushå llens t o ta la ut gif ter

Porto Telefoni, Internet

Figur 8:2. Utveckling av utgifterna13 1992, 1996, 1999 – 2001 samt 2003 för porto, telefoni och Internet. Index 1992 = 100.

Källa: SCB, 2004.

En analys av den procentuella utvecklingen av utgifterna (i löpande priser) för porto respektive telefoni och Internet under perioden 1992–2003 visar även den att utgifterna för porto har varit relativt oförändrade under perioden. År 1992 betalade hushållen i genomsnitt 183 kronor för porto; 1999 uppgick denna summa till 180 kronor och 2003 var motsvarande summa 250 kronor.14 Den huvudsakliga orsaken till att summan för 2003 är något högre är att tjänsten detta år definierades om av SCB från att endast omfatta porto till att även omfatta Postens avgifter samt utgifter för paketförsändelser.

Vilket tidigare nämnts i kapitel 3 har priserna på porto inklusive moms ökat med 90 procent under perioden 1993–2003. Detta har lett till att antalet försändelser som hushållen skickar har sjunkit med närmare 40 procent under perioden – från ca 60 försändelser 1992 till ca 35–40 försändelser 2003. Denna minskning kan delvis förklaras med ersättningseffekten från nya kommunikationskanaler. Detta stämmer även med Postens egen statistik från 2002, som visar att det genomsnittliga hushållet årligen skickade ca 40

13 I löpande priser. 14 De svenska hushållens utgifter för porto kan jämföras med uppgifter från Storbritannien, där det genomsnittliga hushållet beräknas betala ca 400 kronor per år på portotjänster, medan det genomsnittliga holländska hushållets utgifter uppges ligga på cirka 20 euro per år.

0 50 100 150 200 250

1992 1996 1999 2000 2001 2003

Ind ex

Porto Telefoni, Internet

frimärkta brev, varav 30 befordrades övernatt och resterande 10 skickades som ekonomibrev, vanligtvis julkort.

Vad gäller utgifterna för telefoni och Internet har dessa utvecklats mer kraftigt under perioden och ökat med 250 procent. År 1992 betalade hushållen i genomsnitt 2 974 kronor, 1999 uppgick denna siffra till 5 543 kronor och 2003 var motsvarande siffra 6 830 kronor, allt i löpande priser.

En analys av hur utgifterna fördelar sig för olika typer av hushåll 2003 visar att hushåll bestående av ensamstående med barn nyttjar posttjänsterna (porto, Postens avgifter samt utgifter för paket) minst. År 2003 betalade dessa hushåll 60 kronor i snitt, medan övriga hushållstyper låg närmare den genomsnittliga utgift som gällde för samtliga hushåll.

Tabell 8:1. Fördelning av utgifter i löpande priser per typ av hushåll, 2003 (kronor).

Ensamstående

med barn

Ensamstående

utan barn

Sammanboende

med barn

Sammanboende

utan barn

Samtliga

hushåll

Posttjänster 60 250 240 270 250 Fast telefoni 5 120 3 080 5 290 3 850 4 030

Mobil telefoni

2 740

1 230

2 540

1 860 1 880

Internetabonnemang

1 300

640

1 570

600

920

Källa: SCB, 2004.

Posten genomförde i november 2002 en marknadsundersökning om brevkommunikation mellan hushåll och företag, myndigheter samt organisationer. Den visade att hushållen i genomsnitt skickade ca 20 adresserade brevförsändelser per år till företag, myndigheter eller organisationer. Av samtliga kontakter som ett hushåll själv tar under ett år med företag, myndigheter eller organisationer används brevet i ca 20–25 procent av dessa kontakter.

Undersökningen kunde även konstatera att det fanns mycket små skillnader mellan olika hushållstyper, men att ett något högre antal brev skickades av hushåll med äldre personer, tvåpersonshushåll, hushåll med fem eller fler personer samt hushåll som hade jordbruksfastighet som boendeform. Vad gällde olika inkomstnivåer fanns inte heller något tydligt mönster. Däremot tycktes hushåll med inkomster över 260 000 kronor ta mer kontakt med före-

tag m.m., men då oftast via telefon. Det visade sig också att ju äldre personerna i hushållet var, desto mer kommunicerade de brevledes med banker, finansinstitut och försäkringsbolag. En förklaring till detta kan vara att medelålders och yngre personer successivt ersätter den ”fysiska” hanteringen av hushållens privatekonomi med elektronisk hantering via Internet. Yngre personer visade sig däremot vara mer aktiva vad gäller att skicka ansökningar, intresseanmälningar etc. per brev. En rapport från Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA), Fakta om informations- och kommunikationsteknik i Sverige 2004, visar att befolkningen i Sverige har en hög tillgång till och användning av elektroniska tjänster. År 2003 hade 94 procent av de svenska hushållen tillgång till någon form av fast telefonanslutning, och 90 procent av befolkningen i åldrarna 16–75 år använde mobiltelefon. Användningen av mobiltelefon var relativt lika i de olika åldersgrupperna, med undantag för personer över 60 år som hade en något lägre användning.

Det visade sig också att SMS skickades av 68 procent av dem som använder mobiltelefonen för privata samtal; kännedomen om SMS var dock lägre bland äldre personer över 60 år, grundskoleutbildade och dem med lägre hushållsinkomster. Vad gäller datorer och Internet hade 80 procent av Sveriges befolkning i åldrarna 16– 74 år tillgång till en persondator i hemmet. Den åldersgrupp som hade lägst tillgång var gruppen 65–74 år, där 45 procent bland kvinnorna och 62 procent bland männen hade tillgång till en persondator. Totalt hade 73 procent av befolkningen tillgång till Internet i hemmet – högst var tillgången i åldersgruppen 16–24 år med 97 procent, och lägst i åldersgruppen 65–74 år med 25 procent.

Det vanligaste användningsområdet för Internet var att skicka och ta emot e-post (66 procent), tätt följt av att söka information om varor (64 procent), hämta information från myndigheters hemsidor (41 procent) och använda Internetbank (38 procent).15

Sammanfattningsvis kan konstateras att privatpersoner i dag använder sig av posttjänster i mycket liten utsträckning. Hushållens utgifter för posttjänster utgör i genomsnitt ca 0,1 procent av de totala utgifterna (250 kronor per år), vilket är en andel som i princip varit konstant sedan 1992. Antalet brev som hushållen skickar har däremot sjunkit från ca 60 försändelser 1992 till ca 35–40 försändelser 2003. Detta kan till stor del förklaras med framväxten av

15 Samtliga data i stycket är hämtade ur SIKA:s rapport Fakta om informations- och kommunikationsteknik i Sverige 2004.

nya alternativa kommunikationstjänster, t.ex. mobiltelefoni, Internet och e-post, som har ersatt det fysiska brevet. Det finns dock fortfarande ett behov hos hushållen att kunna använda posttjänster, även om detta behov kommer att minska i framtiden allt eftersom företag, myndigheter och organisationer ersätter fysisk hantering med elektronisk. För dessa hushåll är Posten i princip det enda alternativet, eftersom övriga aktörer som finns på postmarknaden vänder sig till företag.

Små företag

Företag, myndigheter och organisationer kan välja att skicka enstaka försändelser med tre olika produkter hos Posten:

  • frankostämplat (där betalningen görs i förskott)
  • porto betalt (där betalningen görs mot faktura)
  • frimärke.

Beroende på vilken produkt företaget väljer skiljer sig priset åt. Frankostämplat och porto betalt är något billigare än frimärken, och det är framför allt större företag och organisationer som använder sig av frankostämpling och porto betalt, medan frimärken används av mindre företag. Orsaken till detta är att de två förstnämnda alternativen kräver en högre volym av försändelser för att de skall vara lönsamma. För att Posten skall medge fakturering av portokostnaden (porto betalt) krävs en volym på minst 10 brev per dag. Även frankostämplat kräver vissa volymer, eftersom det kostar det enskilda företaget mellan 5 000 och 10 000 kronor att investera i en frankeringsmaskin. Detta innebär att företag med mindre volymer av post i praktiken är hänvisade till det frimärkta brevet.

Den största volymen enstaka försändelser inom området kontorspost utgörs av frankostämplade och fakturerade försändelser (porto betalt), med omkring 445 miljoner försändelser 2003 (74 procent) av volymen. Resterande del (26 procent eller 116 miljoner försändelser) skulle då motsvara frimärkta försändelser som mindre företag och föreningar skickar. Av denna volym utgör ca 20 procent ekonomibrev och resterande enstaka övernattbefordrade brev. Den totala volymen frimärkta försändelser har mer än halverats under perioden 1993–2003 och portot, exkl. moms, har ökat med 50 procent.

Små företags användning av posttjänster har blivit ett komplement till andra kommunikationsformer. Brev används för att t.ex. skicka fakturor, information om företaget samt för att hantera företagets ekonomi, om tillgång till Internetbank saknas. Vissa små företag använder också brevet för att marknadsföra sig mot potentiella och befintliga kunder. Liksom för samhället i övrigt har även små företag gått över till att använda allt mer elektroniska tjänster för att hantera sin kommunikation. Bland många företag har Internet, e-post och mobiltelefonen blivit de viktigaste kanalerna för att kommunicera med kunder, leverantörer och andra intressenter.

Det finns ingen enhetlig syn på hur begreppet småföretag skall definieras. SCB, som bl.a. samlar in företagsstatistik, har ingen standarddefinition utan man anser att hänsyn måste tas till bransch och region. Däremot finns en rekommendation från Europeiska kommissionen som gör följande uppdelning:

  • mikroföretag är företag med färre än 10 anställda
  • småföretag är företag med färre än 50 anställda och en årsomsättning på mindre än 7 miljoner euro eller balansomslutning mindre än 5 miljoner euro.

Motsvarande definition använder organisationerna Svenskt Näringsliv och Företagarna i sina rapporter, med tillägget enmansföretag (0 anställda).

Utredningen har valt att definiera småföretag med ett eventuellt skyddsvärde som företag med 0–9 anställda, eftersom dessa företag är de som får förmodas använda frimärkta enstaka försändelser i störst utsträckning. Företag med 10 anställda eller fler använder troligtvis frankostämplade eller portobetalt i större utsträckning, eftersom detta är mer fördelaktigt vid större volymer av försändelser.

Det finns inga undersökningar som visar hur företag i allmänhet eller specifikt små företag använder posttjänster, vare sig historiskt eller i dag. Men utifrån tillgängliga uppgifter kan man dra slutsatsen att småföretags användande av posttjänster, liksom hushållens, har minskat under 1990-talet. En mycket översiktig beräkning16 av hur antalet frimärkta försändelser för företag med färre än 10 anställda

16 Beräkningen baseras på volymuppgifter från PTS dividerat med antal företag (0–9 anställda) från SCB:s företagsregister, vilket innehåller alla typer av företag oavsett bolagsform, samt utvecklingen av porto för 1-klassbrev exklusive moms. Perioden 1997–2003 valdes eftersom Företagsregistret utökades med ca 200 000 företag 1997, pga. av att omsättningsgränsen för momsregistrering minskade från 200 000 kronor till 0 kronor.

har utvecklats under perioden 1997–2003 visar att det genomsnittliga antalet försändelser har minskat med ca 40 procent. Detta skulle innebära att ett mindre företags ungefärliga kostnad för porto 1997 uppgick till ca 1 000 kronor exklusive moms, medan motsvarande siffra 2003 uppgick till ca 600 kronor, allt i löpande priser. En motsvarande beräkning baserad på hur antalet frimärkta försändelser för företag med en omsättning under 1 miljon kronor ter sig 2003 ger en genomsnittlig portokostnad på 1 100 kronor exklusive moms.

Utifrån dessa beräkningar kan konstateras att den genomsnittliga portokostnaden för enmansföretag och mikroföretag troligtvis inte uppgick till mer än 1 500 kronor exklusive moms för 2003. Det bör dock påpekas att kostnaden för porto varierar mycket, beroende på vilken bransch som företaget verkar inom. Exempelvis har företag som bygger sin affärsverksamhet på utskick via brev eller paket högre kostnader för porto, t.ex. postorderföretag, bokklubbar och tidskrifter.

Posten har under hösten 2004, efter en förfrågan från utredningen, genomfört en undersökning över aktiva aktiebolags utgifter för porto. Denna har baserats på data om antalet svenska aktiebolag samt deras omsättning ur Bolagsverkets databas, vilka sedan matchats mot respektive bolags redovisade inköp i Postens försäljningsstatistik. Detta inkluderar samtliga tjänster, dvs. sändningar, enstaka försändelser, direktreklam, paket m.m. Resultatet blir en sammanställning över hur stor andel av omsättningen som olika grupper av företag betalar för posttjänster. Värt att notera är dock att uppgifterna endast inkluderar aktiebolag och därmed exkluderar enskilda firmor och handelsbolag, eftersom uppgifter om dessa saknas hos Bolagsverket.

Tabell 8:2. Utgifter för posttjänster som andel av omsättningen för olika grupper av företag (antal och procent).

Företagsstorlek – omsättning i miljoner kronor per år

Antal Totala utgifter för posttjänster, procent

av omsättningen

Andel (procent)

brev

Andel (procent)

direktreklam

Andel (procent)

logistik

Grupp A - omsättning > 100 mnkr 4 641

0,2

0,11 0,04 0,05

Grupp B – omsättning 10-100 mnkr 19 520

0,34

0,17 0,06 0,11

Grupp C – omsättning < 10 mnkr 86 388

0,23

0,12 0,04 0,08

Källa: Posten, 2004.

Sammanställningen i tabell 8:2 visar att företag med en omsättning under 10 miljoner kronor per år i genomsnitt har utgifter för posttjänster på 0,23 procent av omsättningen, och av detta gäller 0,12 procent utgifter för brevförsändelser. Detta innebär att ett företag med en omsättning på 1 miljon kronor per år har en genomsnittlig utgift för brevbefordran på 1 200 kronor, att ett företag med en omsättning på 5 miljoner kronor per har utgifter på i snitt 6 000 kronor, och ett företag med en omsättning på närmare 10 miljoner kronor har utgifter på i snitt ca 12 000 kronor, samtliga siffror exklusive moms.

Uppgifterna för grupp C, dvs. de minsta företagen i sammanställningen, stämmer väl överens med den beräkning som tidigare gjordes för ensam- och mikroföretagen.

Hur ser då småföretagens användning av alternativa kommunikationsformer ut? Den offentliga statistik som finns över företags användning av telefon, datorer och Internet baserar sig på företag med fler än 10 anställda.

Statistik från SIKA visar att 92 procent av företagen med 10–19 anställda använde Internet 2003 och att 72 procent dessutom hade egna hemsidor. De största användningsområdena var att hämta allmän information (92 procent), göra finansiella transaktioner (83 procent) samt få service och support (73 procent).17

Ett verktyg som underlättar småföretagens administration är olika tjänster på Internet, vars syfte är att minska antalet pappersblanketter. Som exempel på nya elektroniska tjänster kan nämnas möjligheten till deklaration för näringsidkare via Skatteverkets

17 Samtliga data i avsnittet är hämtade ur SIKA:s rapport Fakta om informations- och kommunikationsteknik i Sverige 2004.

webbplats, möjligheten att starta enskild firma genom ansökan direkt på Internet samt tillgång till Bilregistret via telefon och Internet. Dessutom kan man numera ansöka om exportbidrag från Jordbruksverket och Livsmedelsverket direkt via Internet, vilket beräknas minska antalet inskickade blanketter med ca 50 000 stycken per år.18

Denna trend har påverkat, och kommer att fortsätta påverka, användningen av det fysiska brevet för kommunikation. I takt med att nya elektroniska tjänster utvecklas kommer behovet och volymerna av enstaka brev att minska. Analysen visar dock att det fortfarande finns ett behov av det fysiska brevet som ett komplement till de elektroniska alternativen, och att Posten i praktiken är en ende aktören på marknaden för de företag som vill skicka enstaka brev. De småföretag som finns på orter där lokala postoperatörer verkar kan dock använda dessa för förmedling av lokal post.

För företag med 0–10 anställda, eller med en omsättning på ca 1 miljon kronor per år, är det frimärkta enstaka brevet ofta det enda alternativet för att skicka kontorspost. Den genomsnittliga utgiften för porto för ett sådant företag beräknades uppgå till maximalt 1 500 kronor exklusive moms 2003. För aktiebolag med en årlig omsättning på maximalt 10 miljoner kronor utgör kostnaderna för alla typer av brevtjänster ca 0,12 procent av omsättningen. Detta innebär att det genomsnittliga företagets kostnader för porto utgör en mindre andel av den totala kostnadsmassan.

Ideella föreningar och organisationer

Inte heller ideella föreningar och andra organisationers användning av posttjänster finns kartlagd i någon undersökning, utan ofta jämställs deras nyttjande med småföretagarnas. Detta gör att det är omöjligt att dels uppskatta hur föreningar och organisationer använder posttjänster, dels jämföra deras användning med andra kommunikationskanaler. Utredningen har dessutom haft svårt att uppskatta det totala antalet föreningar i Sverige, men som exempel kan nämnas idrottsrörelsen, som är en av de största föreningsrörelserna, som består av ca 26 600 idrottsföreningar runt om i Sverige.

Generellt kan sägas att föreningar vanligtvis använder fysisk post för att distribuera inbetalningskort för medlemsavgifter, för att informera medlemmarna och skicka ut föreningstidningar samt för

18 Exemplen är hämtade ur Näringsdepartementets skrift Enklare vardag för Sveriges företag.

att sköta en viss del av sin administration. Men även hos många föreningar, liksom för samhället i övrigt, sker en successiv övergång till elektroniska alternativ, där hemsidan och e-post blir viktiga verktyg för att kommunicera med nuvarande och potentiella medlemmar.

Posten har i dag en produkt som särskilt vänder sig till föreningar – föreningsporto. Föreningsportot är ett ekonomibrev, vilket innebär att försändelserna når mottagaren inom 3 dagar. Portot för föreningsbrevet är, beroende på betalningssätt, 4,50–4,80 kronor inklusive moms upp till 100 gram, och det omfattas inte av nuvarande prisreglering. Om Posten väljer att ta bort föreningsportot är alternativet för föreningarna att gå över till vanligt a-brev eller till ekonomibrev. Att skicka ett brev som väger mellan 21 och 100 gram som ekonomibrev i stället skulle då leda till en kostnadsökning från 4,80 till 10 kronor inklusive moms, dvs. en fördubblad prisnivå.

Även om statistik på området saknas kan man konstatera att det sannolikt finns ett behov både i dag och i framtiden hos ideella föreningar och organisationer att kunna använda sig av brevbefordran. Det som kommer att påverka föreningars användning av brevet och övergången till elektroniska alternativ är hur föreningsportot kommer att utvecklas. För de flesta föreningar finns i dag inget alternativ till Postens tjänster, förutom lokala postoperatörer där sådana finns etablerade eller användningen av frivilliga för att distribuera försändelser.

Tidnings- och tidskriftsföretag

I detta avsnitt behandlas de tidskrifter och dagstidningar som övernattbefordras, s.k. Posttidning A, och där det i dag saknas alternativa aktörer till Posten. Dessutom tar vi upp situationen för kulturtidskrifter, eftersom dessa ofta har små upplagor och en svår ekonomisk situation, och de har dessutom drabbats av en portohöjning, eftersom det s.k. kulturportot har avvecklats.

Den 1 juli 1992 togs prismålet för befordran av vissa tidningar och tidskrifter bort. Syftet var att försöka komma tillrätta med det stora underskottet i Postverkets tidnings- och tidskriftsbefordran. Enligt nu gällande regler fastställer Posten AB själva sina priser för tidnings- och tidskriftsbefordran.

I prop. 1997/98:127 beaktades särskilt distributionen av tidningar och tidskrifter, eftersom lagstiftaren hade uppmärksammat att Postens förändrade prissättning hade uppfattats som negativ – speciellt för de tidningar och tidskrifter som inte hade något alternativ till Posten för befordran. För dessa tidningar – adresserade veckotidningar och medlemstidningar samt andra fack- och specialtidningar – menade man att möjligheterna var små att pressa priserna på den befintliga marknaden. Dessutom antogs att Posten under en överskådlig framtid sannolikt att skulle vara den enda rikstäckande distributören av dessa tidningar.

Regeringen förslog därför att det skulle finnas en möjlighet att ingripa, om prissättningen blev orimligt hög. Det föreslagna bemyndigandet skulle innefatta en möjlighet att reglera prissättningen också för befordran av vissa tidningar och tidskrifter. Detta reglerades slutligen i postlagens § 7b med följande lydelse: ”Regeringen får föreskriva att priser för tjänster som ingår i postverksamhet inte får överstiga vissa nivåer.” Denna möjlighet har dock inte använts ännu.

Tidskrifter

Prisutvecklingen för övernattbefordran av Posttidning A har varit mycket kraftig sedan 1993; priset 2003 låg mer än 50 procent högre än 1993. Samtidigt hade volymen av Posttidning A halverats under motsvarande period.

I samband med att Posten aviserade tioprocentiga prishöjningar för Posttidning A för åren 2003 och 2004 gjorde branschorganisationen Sveriges Tidskrifter en anmälan till PTS i november 2002. Detta ledde till att PTS genomförde en särskild granskning av Postens avgifter för Posttidningar.19 PTS studerade bl.a. prisutvecklingen för Posttidning A och man tog sin utgångspunkt i propositionen Ändringar i postlagen m.m. (prop. 1995/96:218) där Posten själv bedömde att framtida avgiftshöjningarna – efter de prisökningar som gjordes 1994–1995 – skulle hålla sig inom den beräknade inflationen. PTS utgick därmed från att Posten efter prishöjningen 1995 uppnått full kostnadstäckning och en rimlig lönsamhet i posttidningsaffären.

19Granskning av Postens prissättning för befordran av adresserade tidskrifter, mars 2003, (dnr 02-15961/39).

Trots detta konstaterade PTS att prisökningen hade varit kraftig för Posttidning A och att prisskillnaden mellan en 100-grams Posttidning A och en Posttidning B (befordran inom tre dagar) hade ökat från 26 procent 1996 till 40 procent 2003. PTS konstaterade slutligen att kostnadsökningar var en av förklaringarna till prisökningen, men att den svaga konkurrensen också hade spelat en betydande roll.

Utredningen kan dessutom konstatera att de sjunkande volymerna för Posttidning A sannolikt också har påverkat prisutvecklingen, eftersom den genomsnittliga kostnaden per exemplar har ökat. Den aviserade höjningen på 10 procent 2004 omprövades dock, och Posten stannade vid en prishöjning på knappt 4 procent, något som PTS inte har ifrågasatt.

Posten anser dock att tidningsaffären fortsatt ger ett underskott på för närvarande drygt 200 miljoner kronor per år. Trots kontinuerliga rationaliseringar anser Posten att ytterligare prisökningar inte kan uteslutas. Enligt Posten är en viktig förklaring till att portot har ökat att kostnadsutvecklingen för löner, sociala avgifter, flygbefordran och bränsle har varit hög under perioden.

Utredningen har genom samtal med Sveriges Tidskrifter uppmärksammat problemen med stora prisökningar på Posttidning A och att Sveriges Tidskrifter är oroliga för att ytterligare portohöjningar kan hindra spridningen av det fria ordet, och därmed i förlängningen påverka demokratin. Detta beror, enligt Sveriges Tidskrifter, på att vissa tidskrifter inte kommer att ha ekonomiska möjligheter att distribueras med övernattbefordran, vilket bedöms som nödvändigt om de skall kunna publiceras varje vecka och innehålla uppdaterade nyheter. Vad gäller Posttidning B menar Sveriges Tidskrifter att det där är möjligt att hitta alternativ till Posten eftersom både CityMail och Morgontidningsdistribution (MTD) erbjuder liknande tjänster.

Enligt Sveriges Tidskrifter är postdistributionen den snabbast växande utgiften för tidskrifter i jämförelse med andra betydande utgifter, t.ex. papperskostnader, tryckerikostnader, personalkostnader, teknik och annonsförsäljning. Det är också den kostnadspost som tidskriftsutgivarna har svårast att påverka – särskilt för de tidskrifter som distribueras som Posttidning A – eftersom Posten är det enda alternativet för hela den riksspridda övernattbefordrade upplagan. Sveriges Tidskrifter tror att ytterligare portohöjningar kan leda till att vissa tidskrifter får minska antalet utgåvor per år

och i stället distribueras som Posttidning B, eller man blir tvungen att minska antalet anställda för att behålla lönsamheten.

För att möta kritiken från Sveriges Tidskrifter, och för att tillgodose kundernas ökade krav på snabbare befordringstider, uppger Posten att de har utvecklat en ny tjänst med lägre prissättning för alternativ befordran av tidskrifter inom två dagar – Posttidning B 02. Posten erbjuder därmed tre olika posttidningsprodukter – distribution övernatt, distribution inom två dagar och distribution inom tre dagar – för att förlagen skall ha möjlighet att trycka och ge ut sin tidning samma vecka som den produceras.

Det finns i dag ca 2 800 tidskriftstitlar registrerade i Postens register över posttidningar. Av dessa befordras ca 450 titlar som Posttidning A och resterande som Posttidning B.

Postutdelade dagstidningar

Under perioden 1993–2003 har antalet postutdelade dagstidningar halverats – från 112 miljoner postutdelade exemplar till 53 miljoner exemplar. Av de postutdelade dagstidningarna 2003 utgjorde ca 50 procent stödberättigade exemplar enligt Presstödsnämndens regler, medan övriga distribuerades utan presstöd. Under perioden 1997–2002 beräknas kostnadsökningen för distribution av dagstidningar via post i genomsnitt ha varit 12,3 procent på vardagar, medan priset för lördagsutdelning har ökat betydligt mer – ca 21 procent – enligt TS. Under åren 2002–2004 har dagstidningarna haft möjlighet att söka ett särskilt stöd hos Presstödsnämnden för lördagsutdelning i glesbygd. Stödet uppgick 2003 till 10,6 miljoner kronor och delades ut till ett 70-tal tidningsföretag över hela landet.

Även för postdistribuerade dagstidningar är situationen med ökade priser problematisk, eftersom många tidningsföretag har en pressad finansiell situation. Posten är i praktiken det enda alternativet för en riksspridd övernattbefordran och för befordran i områden där distributionsföretagen inte själva har ekonomiska möjligheter att ombesörja utdelningen.

Kulturtidskrifter

År 2004 finns det ca 390 kulturtidskrifter registrerade hos Kulturrådet. Vissa av dessa tidskrifter är mer kända och har en större upplaga, som t.ex. Journalisten, medan andra är relativt okända och har betydligt mindre upplagor. Den senaste undersökningen av hur stor upplaga de registrerade kulturtidskrifterna har gjordes 2001, och den visade att medianvärdet för antalet tryckta exemplar per år uppgick till 2 550 exemplar, men att närmare hälften av tidskrifterna hade upplagor under 2 000 exemplar och en knapp fjärdedel mindre än 1 000 exemplar per upplaga.20

Kulturrådet arbetar för att öka spridningen och läsningen av kulturtidskrifter i hela landet. För att stödja kulturtidskrifterna har Kulturrådet fått i uppdrag av regeringen att ansvara för det statliga stödet till kulturtidskrifter. Kulturrådet delar årligen ut drygt 20 miljoner kronor, och många kulturtidskrifter skulle inte klara sig utan det produktionsstöd som en del av dessa pengar går till.

Posten hade tidigare en särskild tjänst, s.k. frankoetiketter (även kallat kulturportot), som vände sig till författare, tryckerier, musikförlag, bok- och musikhandlare, antikvariat och tidskriftsföretag. Dessa kunde distribuera enstaka böcker, tidskrifter, noter och korrektur till ett billigare porto, vilket användes av många kulturtidskrifter med liten upplaga. Frankoetiketten gällde som porto i Sverige och försändelserna delades ut inom tre dagar, måndag till fredag, efter inlämning på postcenter och under förutsättning att de uppfyllde kraven på format. År 2003 upphörde dock Posten med försäljningen av frankoetiketter, med motiveringen att de inte längre hade möjlighet att fortsätta erbjuda denna subvention eftersom produkten gick med förlust. Sista dagen för att använda redan inköpta frankoetiketter sattes till den 30 december 2004. Posten hänvisade därefter kunderna till övriga posttjänster, t.ex. ekonomibrev eller posttidningar.

I tabell 8:3 nedan jämförs de olika produkterna för olika viktklasser; samtliga priser är exklusive moms.

Tabellen visar att om kunden väljer produkten ekonomibrev skulle priset för en försändelse öka med nästan 80 procent. Om kunden i stället väljer produkten Posttidning B tillkommer det första året en registreringsavgift på 5 500 kronor och därefter en årlig grundavgift på 4 500 kronor (exklusive moms). Kunden betalar därutöver ett maximalt pris per exemplar för en osorterad sänd-

20 Böcker och kulturtidskrifter 2001, Kulturen i siffror 2002:5, Kulturrådet 2002

ning, och det finns inga krav på minsta kvantitet. Detta innebär att den totala distributionskostnaden i princip blir oförändrad eller lägre om tidskriften har en upplaga på 1 000 exemplar eller fler.

Tabell 8:3. Sammanställning av porto för olika produkter (kronor exkl. moms).

Produkt/vikt Max 250 gram max 500 gram max 1 000 gram Frankoetiketter 8,80 kr 13,60 kr 18,40 kr Ekonomibrev 16,00 kr 24,00 kr 32,00 kr Posttidning B – upplaga 1 000 ex./år

9,62 kr

12,45 kr 18,12 kr

Posttidning B – upplaga 2 000 ex/år

7,37 kr

10,20 kr 15,87 kr

Källa: Posten, 2004.

Kulturtidskrifter kan även använda övriga aktörer på postmarknaden som distribuerar tidskrifter, dvs. CityMail och MTD. Men eftersom dessa distributörer fokuserar på kunder med större volymer, och eftersom utdelningen hos CityMail inte omfattar hela landet, har många kulturtidskrifter i praktiken endast Posten som distributionsalternativ.

8.6. Konsekvenser vid en avveckling av prisregleringen

Om prisregleringen avvecklas gäller alltjämt postdirektivets och postlagens krav på att priserna skall vara kostnadsbaserade och rimliga. Dessutom skall enstaka försändelser befordras till enhetliga priser.

En tänkbar effekt om pristaket slopas är att normalportot höjs, eftersom Posten hävdar att de i dag inte uppnår full kostnadstäckning för frimärkta försändelser. Man menar att pristaket indirekt påverkar priset för all dagligpost, och att dessa volymer utgör en betydande del av intäkterna för alla adresserade inrikes brevförsändelser (ca 40 procent). Vidare anger man att enstaka försändelser endast kunnat höjas i ringa omfattning (50 öre 2003) pga. konstruktionen av pristaket mellan 1997 och 2003, medan Postens löner och andra kostnader, liksom priset på brevsändningar, har höjts varje år. Med en årlig förändring av KPI med 1 procent från den 1

juli 2004 kan Posten höja priset med 50 öre nästa gång den 1 januari 2012 eller med 5 öre den 1 januari 2008.

Posten menar att en höjning med mindre än 50 öre i vissa fall kan bli effektlös, pga. reglerna för öresavrundning. Frågan är hur stor prishöjningen skulle bli, respektive när och i vilken takt priserna skulle ändras, om prisregleringen togs bort och vilka effekter detta skulle få för olika kundgrupper.

Baserat på tidigare analyser av de skyddsvärda grupperna har nedanstående sammanställning gjorts (tabell 8:4). Här visas hur stor den nuvarande kostnaden för brevförsändelser är för olika kundgrupper samt hur denna kostnad skulle förändras vid en prishöjning på 10, 20, 30, 50 eller 100 procent, under förutsättning att antalet försändelser är konstant.

Tabell 8:4. Utveckling av den årliga kostnaden för brevförsändelser för olika kundgrupper beroende på storlek på prishöjning (kronor).

Kostnad för brevförsändelser per år/kundgrupp

I dag + 10 % + 30 % + 50 % + 100 %

Hushåll

250 275 325 375 500

Enmans- & mikroföretag

1 500 1 650 1 950 2 250 3 000

Aktiebolag omsättning = 5 mnkr

6 000 6 600 7 800 9 000 12 000

Aktiebolag omsättning = 10 mnkr

12 000 13 200 15 600 18 000 24 000

Aktiebolag omsättning = 50 mnkr

85 000 93 500 110 500 127 500 170 000

Aktiebolag omsättning = 100 mnkr

170 000 187 000 221 000 255 000 340 000

Aktiebolag omsättning = 200 mnkr

220 000 242 000 286 000 330 000 440 000

Sammanställningen visar att den totala kostnaden för brevförsändelser skulle öka marginellt i löpande priser för hushåll, enmans- och mikroföretag samt för mindre aktiebolag om prisökningen uppgick till 30 procent eller mindre. För större aktiebolag skulle effekterna däremot bli något större.

Är det då möjligt för Posten att höja priset med 50 procent eller mer? En kraftig prishöjning skulle troligtvis innebära att många kunder väljer att inte använda Postens tjänster och i stället använda de elektroniska alternativen. Den pågående strukturomvandlingen på brevmarknaden skulle därmed påskyndas. Företag, myndigheter och organisationer utvecklar nya elektroniska tjänster som minskar behovet av det fysiska brevet. Detta gör att en prishöjning är en balansgång mellan ökade intäkter pga. ett högre pris samt minskade intäkter pga. sjunkande volymer.

En annan fråga som kan ställas är huruvida nuvarande nivå på normalportot är den rätta. Posten har sedan 1997 endast kunnat höja portot i begränsad omfattning (med 50 öre 2003). Under samma period har volymerna för enstaka övernattbefordrade brev sjunkit samtidigt som kostnaderna för löner, transporter m.m. har ökat mer än KPI. Detta kan tyda på att Posten inte uppnår full kostnadstäckning vid nuvarande prisnivå och att en justering av priset uppåt kan vara nödvändig för att uppfylla kravet på kostnadsbaserade priser.

8.7. Alternativa indexkonstruktioner för prisreglering

Vid konstruktionen av ett alternativt index för reglering av ett pristak för portot bör man beakta att en prisreglering kan ha två olika syften som kan vara svåra att förena i ett index. Syftet kan antingen vara att skydda konsumenterna mot plötsliga prishöjningar eller att ge producenterna ersättning för kostnaderna för att tillhandahålla produkten. Ett och samma index kan inte fånga in båda aspekterna fullt ut.

Vidare är en poäng med att indexreglera ett pristak att pristakets nivå skall kunna fastställas utan att man vid varje givet tillfälle måste göra omfattande granskningar av operatörens redovisning.

Det har visat sig vara svårt att använda ett befintligt index för att redovisa Postens kostnader. Olika befintliga index visar olika delar av Postens kostnadsmassa, men det finns inget index som visar samtliga delar av denna. Om man önskar en indexkonstruktion som återspeglar Postens kostnader måste troligtvis ett nytt index konstrueras. Alternativt kan man försöka hitta ett befintligt index som i tillräcklig grad återspeglar utvecklingen av Postens tunga kostnadsposter.

Postens förslag till index

Postens eget förslag till nytt index, som ursprungligen presenterades 2001, innebär att nuvarande pristaksregleringen ersätts med ett postindex där man utifrån kostnadsstrukturen för produkten brev har sammanställt fyra externa index för att spegla kostnadsutvecklingen för den samhällsomfattande tjänsten. Hur det föreslagna indexet skulle sammanvägas visas i tabell 8:5.

Tabell 8:5. Sammanvägning av Postens indexförslag (procent).

Index

Vägningstal

Arbetskostnadsindex för arbetare

27,1 %

Arbetskostnadsindex för tjänstemän

27,1 %

Faktorprisindex för lastbilstransporter

12,5 %

Hemmamarknadsindex*

33,3 %

100,0 % * Hemmamarknadsindex utgörs av ITPI rensat för import och tull.

SCB har för utredningens räkning studerat hur dessa prisindex har utvecklats under perioden 1998–2003, vad dessa olika index avser att beskriva samt hur det föreslagna indexet har utvecklats i relation till Postens kostnader för 1:a-klass inrikesbrev.

Utvecklingen av Postens kostnader jämfört med ”postindex” 1998–2003

Postens kostnader för 1:a-klass inrikesbrev har under perioden påverkats av prisutveckling, volymutveckling, rationaliseringar, strukturförändringar m.m. Även kalkylmetoderna har utvecklats under åren, så kostnadsnivåns förändring är därför svårtolkad. Vid fördelning av Postens kostnader är de volymer som hanteras i olika led en viktig fördelningsgrund. I Postens kostnader för 1:a-klassbrev ingår kostnader för personal, lokaler, egna fordon, köpta transporter, maskiner och inventarier, IT, övriga kostnader samt postinterna köp. Den enskilt största kostnadsposten är personalkostnader, dvs. löner, sociala avgifter och andra personalkostnader.21

21 Beräkningarna i avsnittet presenterades i underlagsrapporten Val av index för att spegla

Postens kostnadsutveckling, SCB, november 2004.

Om man beaktar hur volymerna utvecklats under perioden ser man att kostnaderna per försändelse ökat med 14,5 procent under 5 år eller med ca 3 procentenheter per år. Under samma period ökade det nu styrande KPI med 8,1 procent.

Figur 8:3. Jämförelse mellan ”postindex” och redovisad styckekostnad för 1:a-klassbrev.

Från 1998 till 2003 har ”postindex” ökat med 19,2 procent. Nedan redovisas förändringen av de index som ingår i ”postindex”:

  • Arbetskostnadsutvecklingen för arbetare steg med

18,3 procent.

  • Arbetskostnadsutvecklingen för tjänstemän steg med 6 procentenheter mer än för arbetare dvs. med 24,3 procent.
  • Priserna för inhemskt förbrukade svensktillverkade och importerade varor steg med 10,1 procent.
  • Faktorprisindex för lastbilstransporter steg med

19,3 procent.

Eftersom Postens föreslagna index under perioden 1998 till 2003 har stigit med 19,2 procent och Postens kostnader för 1:a-klass inrikesbrev bara stigit med 14,5 procent skulle det detta, enligt SCB:s analys, ge Posten en överkompensation inom ramen för pristaket. Om kostnadsutvecklingen för övernattbefordrade brev skall kunna åskådliggöras i form av index, så krävs ett index som mer korrekt speglar kostnadsutvecklingen inom Postens verksamhet.

SCB:s förslag till index

SCB har på utredningens uppdrag utvecklat ett förslag till ett anpassat postindex som skall spegla Postens kostnadsutveckling.22

Kostnadsutvecklingen för Posten skulle i ett sådant förslag skattas med hjälp av pris- och kostnadsindex för löner, transporter, maskiner, lokaler m.m. En indexserie som vägs samman av sådana pris- och kostnadsindex brukar benämnas faktorprisindex. I beräkningarna av faktorprisindex tas dock ingen direkt hänsyn till att produktivitetsutvecklingen inom en given verksamhet tenderar att sänka kostnaderna.

Postindex skulle enligt SCB:s förslag kunna innehålla och följa nedanstående kostnadskomponenter kopplade till Postens verkliga kostnader.

Personalkostnader

Beräkningen av indextal för personalkostnader baseras på de förändringar som inträffar när det gäller kollektivavtal och lönebikostnader. Detta innebär att endast de avtalsenliga löneförändringarna inräknas i indextalen för löner som gäller för anställda. För att i någon mån kompensera för produktivitetsutvecklingens kostnadsdämpande effekter räknas lönerna exklusive den löneglidning som kan inträffa under avtalsperioden.

22 Förslaget presenterades i underlagsrapporten Val av index för att spegla Postens kostnadsutveckling, SCB, november 2004.

Kapitalkostnader

Kapitalkostnader består av avskrivningskostnader och räntekostnader för lokaler samt för maskiner och inventarier. Prisutvecklingen på de ingående delarna i kapitalkostnaderna kommer att påverka index för avskrivning samt räntekostnader.

Lokalkostnader

Beräkningen av lokalkostnader beaktar bl. a. lokalhyra, uppvärmning och underhåll.

Transporter

Beräkningen av transporter beaktar komponenter som t.ex. ersättning för köpta tjänster. Delindex för egna transporter kommer att grundas på samlade priser, tariffer för drivmedel, försäkringar, avskrivning, ränta m.m.

Interna kostnader, övriga kostnader

Interna kostnader och övriga kostnader är mycket svåra att mäta. En omfattande mätning kan inte heller motiveras med tanke på kostnadsslagens låga viktandel. I stället måste en godtagbar schablon användas som kan anses uppskatta den verkliga kostnadsbilden.

Utvecklingen av Postens kostnader vid SCB:s index

Konstruktionen av ett index som det ovan föreslagna skulle på ett mycket nära sätt spegla Postens kostnader över tid. Uppgifterna skulle bygga på en noggrann analys av Postens kostnadsmassa, och dessutom skulle det ske en löpande uppföljning av kostnaderna. Nackdelarna torde dock vara att prisregleringen blir nära kopplad till Postens egen redovisning samt förhållandevis kostsam att arbeta fram respektive att använda återkommande.

8.8. Avslutande kommentarer

KPI som index vid utformning av prisreglering är korrekt om syftet med regleringen är att skydda vissa grupper mot kraftiga prishöjningar. Portokostnaderna utgör i genomsnitt dock numera en mycket liten andel av de totala utgifterna för hushåll och små företag. Om utgångspunkten för val av index i stället är att det skall spegla Postens kostnader krävs ett annat index än KPI.

SCB drar i sitt underlag till utredningen23 slutsatsen att det vare sig finns något befintligt index eller någon sammanvägning av befintliga index som fullt ut speglar Postens kostnader. För att åstadkomma detta måste det skapas ett nytt särskilt postindex

Även om behovet att genom pristak skydda vissa användargrupper mot prishöjningar inte längre kvarstår, finns det andra motiv som förts fram som motiv för prisreglering. Ett sådant är behovet att begränsa Postens möjligheter att korssubventionera mellan olika tjänster. För att åstadkomma en sådan begränsning finns det emellertid andra på sikt mer effektiva metoder, till vilka vi återkommer i kapitel 9.

23Val av index för att spegla Postens kostnadsutveckling, SCB, november 2004.

9. Överväganden och förslag

9.1. Inledning

Våra överväganden och förslag bygger på fakta och analyser som redovisats i kapitlen 3–8. I detta avsnitt sammanfattar vi de viktigaste slutsatserna, vilka också bildar bakgrund och utgångspunkter för de överväganden och förslag som vi redovisar i detta kapitel.

Postmarknaden förändras

Postmarknaden som helhet är en betydande marknad, och är en del av den infrastruktur som krävs för att samhällsekonomin skall fungera effektivt. Trots framväxten av nya kommunikationsmedel, som delvis ersätter den traditionella postverksamheten, kommer fysiska försändelser även fortsatt att spela en viktig roll i samhället för att förmedla information, varor och tjänster.

De största kunderna på brevmarknaden återfinns inom branscher som finansiell sektor, offentlig sektor, tjänsteproduktion, handel, energi, tele, detaljhandel, postorder, industri och förlag. Dagens brev utgör därmed primärt en kanal för information från företag till hushåll. År 2003 svarade företagen för ca 96 procent av alla befordrade brev medan hushållen endast svarade för 4 procent. Brevmarknaden är därmed i allt väsentligt en företagsmarknad.

Efter en mycket kraftig tillväxt under hela 1970- och 80-talen har volymen på den svenska brevmarknaden under de senaste tio åren legat tämligen stilla på ca 3,3 miljarder försändelser. Under de senaste tre åren märks dock en nedåtgående trend på ca 1,5 procent per år. Från slutet av 1990-talet förefaller det tidigare positiva sambandet mellan ökad BNP och ökade brevvolymer ha brutits dvs. volymerna klingar av trots tillväxt i ekonomin. Brevvolymen inom EU förväntas minska med 3,5 procent mellan åren 2004 och 2009.

Samtidigt omstruktureras brevvolymerna. Mest påtaglig är nedgången av antalet enstaka försändelser (kontorspost med övernattbefordrade A-brev och ekonomibrev respektive brevlådepost). Under åren 1994–2003 minskade den sammanlagda volymen enstaka försändelser med drygt 20 procent. Övernattbefordrade brev inom brevlådepost har minskat mest; där har volymerna halverats under perioden. Sannolikt beror en stor del av volymnedgången hos hushållen på en övergång till att man numera kommunicerar med andra kanaler i stället, t.ex. telefoni, webbtjänster och e-post. Den nedåtgående trenden för enstaka försändelser kommer troligen att bli än tydligare under de kommande åren.

En annan tydlig förändring är överströmningen inom delmarknaden sändningar från övernattbefordrade A-brevsändningar till långsammare ekonomibrevsändningar inklusive oadresserad direktreklam (ODR). Ekonomibrevsändningar har visat sig vara attraktiva, eftersom de erbjuds till förhållandevis låga priser och god tidsmässig utdelningsprecision. ODR-marknaden har ökat med 55 procent under perioden 1994–2003.

Också andra delar av postmarknaden förändras, såsom paketmarknaden för lättgods. De senaste fem åren har antalet förmedlade inrikespaket minskat samtidigt som utrikespaketen ökat kraftigt som en följd av företagens ökade internationalisering. Den totala marknaden för inrikes och utrikes paket kommer troligtvis att växa de närmaste åren samtidigt som det kommer att ske en fortsatt konsolidering av antal logistikföretag genom allianser, partnerskap och uppköp.

Historiskt har postmarknaden varit mer eller mindre liktydig med Postverkets verksamhet. Numera är emellertid postmarknaden en diversifierad och dynamisk marknad som består av flera delmarknader, ett stort antal företag och ett brett utbud av produkter och tjänster. Även brevmarknaden, som är den delmarknad som länge skyddades från konkurrens genom det statliga brevmonopolet, är i förändring i meningen att det inte längre bara finns en aktör som bedriver brevverksamhet. Marknadens karaktär påverkar i sin tur utformningen av den lagstiftning som krävs för att t.ex. upprätthålla en samhällsomfattande posttjänst. Postlagen var vid lagens tillkomst i början av 1990-talet i allt väsentligt inriktad på att säkra samhällets behov av posttjänster samt på att Posten var den enda möjliga utföraren av en sådan tjänst. Posten är alltjämt ensam på brevmarknaden om att erbjuda övernattbefordran med rikstäckning medan det finns konkurrens på lokal brevbefordran och på

sändningar i vissa storstäder. I takt med att marknaden vidareutvecklas öppnas andra möjligheter också för lagstiftaren när det gäller i vilken omfattning och på vilket sätt den samhällsomfattande tjänsten skall regleras. Det är därmed rimligt att postpolitiken i högre grad än tidigare utgår från postmarknadens möjligheter att tillhandahålla vissa tjänster snarare än, såsom i dag, enbart från Postens intresse av och finansiella förutsättningar att tillhandahålla sådana tjänster.

Minskade brevvolymer aktualiserar frågor om den samhällsomfattande posttjänstens framtida omfattning och finansiering

Hittills är det Posten som har haft ansvaret för att upprätthålla den samhällsomfattande posttjänsten. Posten lever upp till samtliga krav som ställs på denna tjänst och man överträffar dessutom målen för övernattbefordran. Den nuvarande höga kvalitetsnivån inom övernattbefordran är en kombination av högt ställda krav på den samhällsomfattande posttjänsten och Postens kommersiella ställningstaganden. Det kommersiella värdet av att kunna erbjuda en rikstäckande tjänst med övernattbefordran har av Posten tills vidare bedömts som möjlig att förena med samhällets krav på en väl fungerande postservice i hela landet.

Det finns inga entydiga slutsatser när det gäller merkostnaderna för att upprätthålla den samhällsomfattande posttjänsten. Enligt svenska, norska och europeiska studier ligger kostnaderna i ett intervall mellan ca 115–460 miljoner kronor. I beräkningarna har dock inte tagits hänsyn till de intäkter som följer av fördelarna av att kunna erbjuda en rikstäckande posttjänst.

Minskade brevvolymer utmanar de framtida möjligheterna att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst med nuvarande omfattning och finansiering. Även om situationen inte är akut vill vi peka på att det inom några år kan komma att krävas förändringar av såväl omfattningen som finansieringen av posttjänsten. Vissa åtgärder bör därför vidtas redan nu för att skapa handlingsutrymme om Posten inte längre kan tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten inom ramen för sin kommersiella verksamhet.

En viktig fråga att i detta sammanhang är huruvida inriktningen i EU:s postdirektiv skall vara att säkerställa snabba befordringstider, när allt tyder på att den tidskritiska posten långsamt men säkert håller på att ersättas av elektronisk kommunikation. Andra frågor

som aktualiseras av den redovisade utvecklingen på postområdet är finansieringen av den samhällsomfattande posttjänsten samt prisregleringen, som med nuvarande utformning innebär begränsningar för Postens möjligheter att erhålla ett pris för tjänsten som är grundat på kostnaderna.

Liberaliseringen av postmarknaden har i huvudsak haft positiva effekter

Liberaliseringen av den svenska postmarknaden – eller mer precist av brevmarknaden – innebar att Sverige gav sig ut på helt obruten mark. Vid tidpunkten för liberaliseringen hade inte något annat land öppnat sin brevmarknad för konkurrens. I dag, mer än tio år senare, är Sverige fortfarande det enda empiriska exemplet på en genomförd liberalisering där det också finns konkurrenter till den f.d. monopolisten. Samtidigt visar vår jämförelse med några andra länder i kapitel 5 att Sverige inte längre är ensamt om att sträva efter att konkurrensutsätta postmarknaden. Politiken inom EU är inriktad på att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster av god kvalitet samt avskaffa monopol och upprätta en inre marknad för posttjänster från 2009.

Sedan det statliga monopolet på brevbefordran avskaffades 1993, och den första postlagen trädde i kraft drygt ett år senare, har postlagen reviderats vid tre tillfällen. Vid liberalisering av tidigare monopolmarknader gäller generellt att lagstiftaren måste gå en balansgång mellan å ena sidan regleringar och å andra sidan att låta marknaden sköta sig själv. Ofta krävs ny reglering för att underlätta övergången från monopolmarknad till en marknad med fungerande konkurrens. I den meningen innebär liberalisering inte avreglering per definition; snarare brukar det vara en fråga om omreglering där sektorspecifik reglering tillkommer vid sidan av den generellt verkande konkurrensrätten.

Den svenska regleringen på postmarknaden kan i efterhand beskrivas som att lagstiftaren velat gå försiktigt fram. Den första postlagen tog framför allt fasta på behovet av att säkerställa den samhällsomfattande posttjänsten samt tillförlitlighet och skydd för personlig integritet i postverksamhet, men däremot fanns det inga sektorspecifika bestämmelser i postlagen för att underlätta konkurrensen. Regler om operatörernas tillgång till postal infrastruktur har tillkommit i efterhand på framställan från tillsynsmyndigheten.

Trots brister i regelverket har liberaliseringen i huvudsak varit positiv för brevmarknadens utveckling. Eftersom syftet med liberaliseringen var att förbättra marknadens effektivitet får resultatet anses framgångsrikt. Ur ett kund- och konsumentperspektiv har utvecklingen på brevmarknaden de senaste tio åren inneburit att tjänsteutbudet ökat och anpassats till kundernas efterfrågan. Prissättningen har blivit mer kostnadsanpassad och uppkomna produktivitetsförbättringar inom Posten har kommit konsumentkollektivet till del, i varje fall inledningsvis. Den samhällsomfattande posttjänsten har inte heller påverkats negativt av liberaliseringen.

De farhågor som fanns om att liberaliseringen skulle ha en negativ effekt på Postens ekonomi och lönsamhet har inte realiserats, utan snarare har liberaliseringen varit positiv för utvecklingen av Postens konkurrenskraft.

Konkurrensen på brevmarknaden är svag och ganska skör

Även om liberaliseringen varit positiv för brevmarknaden kan vi konstatera att konkurrensen är svag och ganska skör. Posten är alltjämt den dominerande aktören på marknaden med omkring 93 procent av den totala brevvolymen. Den största konkurrenten CityMail har ca 6,5 procent av volymen medan övriga operatörer delar på 0,5 procent. I slutet av 1997 hade 105 företag tillstånd att bedriva postverksamhet medan det för närvarande endast är ca 26 företag som bedriver postverksamhet. Det finns flera omständigheter som bidragit till att begränsa antalet företag på brevmarknaden.

En sådan omständighet är att det finns höga etableringshinder på delmarknaden för enstaka försändelser, särskilt den del som avser rikstäckande övernattbefordran. En annan förklaring är att det funnits brister i postlagen t.ex. när det gäller villkor för utnyttjande av postal infrastruktur. Postlagen har heller inte innefattat direkta bestämmelser som syftar till att underlätta eller främja konkurrens. Ytterligare en omständighet som bidragit till att det endast finns ett begränsat antal företag på marknaden drygt tio efter reformen är enligt vår uppfattning Postens agerande som dominerande aktör under de första åren efter liberaliseringen.

De konkurrensrättsliga tvister som pågick mellan Posten och CityMail under 1990-talet hämmade troligtvis konkurrensen i ett

kritiskt skede av liberaliseringsreformen, och detta kan ha avhållit andra aktörer från att etablera sig på marknaden. Vi vill i detta sammanhang peka på att det kan finnas motstridiga intressen mellan å ena sidan staten som ägare av det tidigare monopolföretaget och å andra sidan staten som ansvarig för specifika politikområden som postpolitiken och konkurrenspolitiken. Man kan också ifrågasätta huruvida staten, i sin ägarroll, utövat tillräckligt inflytande över Postens agerande gentemot konkurrenterna i början av liberaliseringsprocessen.

Samdistribution bör ske på affärsmässiga grunder

Volymutvecklingen för budutdelade dagstidningar har varit relativt konstant med en svag minskning under den senaste tioårsperioden. Antalet postutdelade dagstidningar har däremot mer än halverats. Den främsta orsaken till nedgången är att tidningarna i ökad utsträckning valt att själva ta hand om utdelningen för att därmed kunna öka servicenivån till prenumeranterna. Andra orsaker är befolkningsminskningen på landsbygden, färre prenumeranter utanför spridningsområdet samt en osäkerhet om utvecklingen av posttaxorna.

Möjligheterna till samdistribution mellan dagstidningar och adresserade försändelser begränsas av kravet på övernattbefordran med nuvarande kvalitetsmål samt av att kassaservice respektive förmedling av paket och värdeförsändelser ingår i lantbrevbärartjänsten. Om brevbärarna skall dela ut tidningen vid den ordinarie rundan uppstår dessutom problem med t.ex. försening av dagstidningar.

Såväl Posten som Tidningsutgivarna har trots de ovan redovisade problemen uttryckt intresse av att få till stånd en ökad samdistribution, eftersom bägge parter vill minska sina distributionskostnader.

Alternativ till den nuvarande prisregleringen

Det finns inte längre något uppenbart och tillräckligt skyddsbehov för särskilda användargrupper som motiverar den nuvarande prisregleringen. Prisregleringen (pristakregleringen) bygger på att priset för enstaka försändelser inte får öka med mer än KPI, och denna

reglering träffar endast Posten. Det index som valts för att följa den årliga prisutvecklingen är ett index som mäter köpkraft. Det avspeglar däremot inte Postens kostnader för att leverera tjänsten.

Statistiska Centralbyrån (SCB) har på vårt uppdrag utrett hur ett index som kan ligga till grund för prisregleringen skall vara utformat som, förutom skyddsintressena, även beaktar kostnaderna för att tillhandahålla tjänsten.

Vid olika marknadsingrepp, som t.ex. en prisreglering, är det nödvändigt att fråga sig vilket problem som skall åtgärdas genom ingreppet. Vår analys av prisregleringen visar att de ursprungliga bevekelsegrunderna för att införa en KPI-baserad prisreglering, nämligen att skydda särskilda användargrupper mot kraftiga prishöjningar, inte längre kvarstår. De som förespråkar att den nuvarande prisregleringen skall vara kvar förefaller snarare vilja behålla den som ett medel att begränsa Postens möjligheter att korssubventionera mellan olika tjänster på ett sätt som begränsar konkurrens på brevmarknaden. För att komma till rätta med denna typ av begränsningar finns det emellertid andra på sikt mer effektiva metoder än en generellt verkande prisreglering, till vilka vi återkommer i avsnitt 9.7.

9.2. Jämförelse med en annan liberaliserad marknad

9.2.1. Inledning

Inför utredningens ställningstaganden kan det vara av intresse att göra en jämförelse med regleringen av någon eller några andra tidigare monopolmarknader. Post består när det gäller brev huvudsakligen av fysisk kommunikation av information och har därför likheter med tele, som är överföring av information på elektronisk väg. Post och tele kan på så vis delvis ersätta varandra som företeelser, och tele är givetvis den nya kommunikationsformen. Det ligger därmed närmast till hands att göra en jämförelse med regleringen på teleområdet eller med en modernare benämning, området för elektronisk kommunikation.

På båda områdena elektronisk kommunikation och post finns det flaskhalsproblem,1 dvs. det finns infrastruktur som de företag som vill konkurrera i nästföljande led måste ha tillgång till. På om-

1 För en mer utförlig redogörelse av ekonomisk teori i samband med avregleringarna i sex nätverksbranscher hänvisas till ESO-rapporten Lärobok för regelnissar – en ESO-rapport om regelhantering vid avreglering, Ds 1002:21.

rådet för elektronisk kommunikation är en sådan infrastruktur accessnätet för det traditionella telefonnätet. Accessnätet innehas i dag så gott som uteslutande av den tidigare monopolisten på området, TeliaSonera AB. På postområdet kan flaskhalsarna i stället bestå av sorteringsterminalerna och utdelningsorganisationen.

Problemet med flaskhalsar består i att kostnaden för att bygga upp egen infrastruktur är så pass hög att det i praktiken är omöjligt för nya företag att själva göra detta. Om det företag som kontrollerar infrastrukturen också tillhandahåller tjänsterna till slutkunderna, dvs. är vertikalt integrerat, uppstår därmed svårigheter för nya företag som vill konkurrera i tjänsteledet med infrastrukturinnehavaren. Om det finns en potential för konkurrens i tjänsteledet är en sådan situation begränsande ur samhällsekonomisk synvinkel. Om tjänsteledet i själva verket är ett naturligt monopol föreligger inte en sådan potential.

En ytterligare förutsättning för att det skall vara intressant att komma till rätta med flaskhalsproblemen genom reglering är att omsättningen i flaskhalsledet är relativt liten jämfört med branschens totala omsättning. I annat fall riskerar administrationskostnaderna pga. regleringen att bli för höga i förhållande till de samhällsekonomiska vinsterna av en sådan reglering.

Tre grundläggande modeller för utformning av ägandet av infrastrukturen finns för att komma tillrätta med flaskhalsproblemen: infrastrukturklubbar, vertikal separation respektive horisontell separation.

Infrastrukturklubbar används i viss omfattning inom områdena för elektronisk kommunikation och post. Det avser framför allt adressregister, postnummer och nummerdatabaser. Om operatörer som konkurrerar i nästa led gemensamt äger de resurser som alla operatörer behöver för sin verksamhet, minskar risken för snedvridningar av konkurrensen till följd av att alla inte får tillgång till den infrastruktur som utgör flaskhalsen.

Vertikal separation innebär att ägandet av flaskhalsinfrastrukturen skiljs av från övrig verksamhet. Den övriga verksamheten skall då vara möjlig att konkurrensutsätta. För att vara effektiv förutsätter modellen att samordningsfördelarna mellan att samtidigt äga infrastrukturen och att t.ex. utföra slutkundstjänsterna inte är stora. Metoden har hittills inte använts på områdena för elektronisk kommunikation och post i Sverige. Däremot har metoden använts på järnvägs- och el-områdena.

Horisontell separation innebär att ett företag med infrastruktur av flaskhalskaraktär delas upp i ett antal företag som agerar sida vid sida på marknaden. Uppdelningen kan t.ex. ske geografiskt. Metoden är gynnsam för att få fram mer information till en tillsynsmyndighet om verksamheten, eftersom den gör det möjligt att jämföra de lokala monopolen med varandra. En förutsättning för att använda metoden är dock att skalfördelarna i branschen inte är för stora. Inte heller denna metod har hittills använts på områdena för elektronisk kommunikation och post. Metoden har inte tillämpats i Sverige för att bryta upp monopol

Flaskhalsproblemet kan också minskas genom olika regleringsåtgärder. För elektronisk kommunikation och post är det framför allt två styrmedel som står till förfogande i dag, prisreglering i slutkundledet och tillträdesreglering.

Prisreglering i slutkundledet syftar till att förhindra att monopolvinster tas ut av slutkunderna. Metoden har vissa nackdelar genom att den, beroende på prisregleringens utformning, kan ge bristande drivkrafter att hålla nere kostnaderna i den verksamhet som omfattas av regleringen eller ge bristande drivkrafter för investeringar. Metoden används både inom postområdet och området för elektronisk kommunikation. På det senare området har dock användningen minskat under senare år.

Tillträdesreglering syftar till att möjliggöra konkurrens i de produktionsled som inte har flaskhalskaraktär. Metoden kan gynna en snabb uppkomst av flera nya aktörer på en marknad men den kan också skada investeringsviljan att bygga upp ny alternativ infrastruktur och därmed hindra konkurrens i infrastrukturledet. Metoden används framför allt inom området elektronisk kommunikation. Inom postområdet finns en tillämpning i form av rätt för den som bedriver postverksamhet att överlämna postförsändelser till annan sådan operatör för insortering i dennes postboxanläggningar för mottagare.

Det finns vissa grundläggande skillnader mellan de båda marknaderna. Elektronisk kommunikation är en tillväxtmarknad, medan viktiga delar av postmarknaden minskar. Lönsamheten inom området för elektronisk kommunikation är dessutom högre än inom postområdet. Ett stort antal nya företag har tillkommit på telekommunikationsmarknaden varav flera är stora företag med utländska ägare. Framtidsutsikterna inom teleområdet förefaller vara ljusa med en tilltro på tillväxt på sikt, medan prognoserna på post-

området är mer ovissa och snarare visar en långsiktig nedgång av brevvolymerna.

En annan skillnad är att kostnaderna för att anlägga nödvändig infrastruktur utgör en mycket större del av de investeringar som krävs för att starta upp en verksamhet på området för elektronisk kommunikation än på postområdet, som i stället har en högre andel rörliga kostnader. För att skapa en rikstäckande posttjänst som skall möjliggöra övernattbefordran krävs dock stora investeringar i form av sorteringsanläggningar och transportsystem. Stordriftsfördelarna är mycket stora på postområdet.

Andra skillnader är att teknikutvecklingen på marknaden för elektronisk kommunikation innebär att nya tjänster kan utvecklas och att produktionen kan rationaliseras. Den fysiska meddelandemarknaden minskar med få nya tjänster som förmår väga upp det tapp som det innebär. Produktionen kan inte rationaliseras i samma omfattning, eftersom den till största delen består av en personalintensiv produktionsprocess. Den fysiska meddelandemarknaden får inte heller några fasta intäkter från sina kunder, utan samtliga intäkter är beroende av den mängd brev som kunden skickar.

På den fysiska meddelandemarknaden står vidare konsumenterna endast för en marginell del av intäkterna. Det är företagskunderna som står för den största delen av intäkterna och det är också företagskunderna som först söker sig till billigare kommunikationsformer.

9.2.2 Jämförelse mellan regleringen på postområdet och

regleringen på området för elektronisk kommunikation

Det postpolitiska målet och målet för sektorn elektronisk kommunikation har det gemensamt att båda vill tillförsäkra alla tillgång till tjänster men stora skillnader finns samtidigt genom att för elektronisk kommunikation framhålls vikten av ett stort urval av överföringstjänster. De elektroniska kommunikationerna skall ge största möjliga utbyte när det gäller urvalet av överföringstjänster samt deras pris och kvalitet. Det främsta medlet för att uppnå målen för elektronisk kommunikation anges vara att man vill skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens utan snedvridningar och begränsningar samt att främja internationell harmonisering. I detta ligger en skillnad gentemot det postpolitiska målet, som direkt tar

sikte på tillgången till en samhällsomfattande posttjänst till rimliga priser.

Postlagen fastställer de övergripande målen för den samhällsomfattande posttjänsten. Vissa tillgänglighets- och kvalitetskrav för en samhällsomfattande posttjänst anges i postförordningen. Beträffande samhällsomfattande posttjänst anges vad som skall ingå i sådana villkor som tillståndsmyndigheten skall förena tillstånd med. I lagen ställs också upp krav på tillförlitlighet och skydd för den personliga integriteten m.m. avseende postverksamhet.

Genom tillståndsvillkor kan PTS ålägga skyldigheter om att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst, på visst sätt fullgöra vad som krävs avseende tillförlitlighet och skydd för den personliga integriteten m.m. Postlagen innehåller även vissa bestämmelser om tystnadsplikt i postverksamhet, obeställbara brev, portobeteckningar m.m. När det gäller konkurrensfrämjande bestämmelser innehåller postlagen vissa bestämmelser om skyldighet för tillståndshavare som innehar en anläggning för postöverlämning till mottagare (postboxar) att möjliggöra att försändelser som befordras av andra tillståndshavare kan nå dessa anläggningar. I övrigt är det endast konkurrenslagens allmänna regler som är av betydelse även på postområdet.

Lagen om elektronisk kommunikation är teknikneutral och omfattar alla former av elektronisk kommunikation. Målet är att alla skall ha tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer och ett av de främsta medlen för att uppnå detta är konkurrensen. Lagstiftningen innebär ett närmande till konkurrenslagstiftningen jämfört med telelagen. Till skillnad från telelagen bygger lagen om elektronisk kommunikation på tanken att så få konkurrensfrämjande åtgärder som möjligt skall bestämmas i lag. Regleringsmyndigheten skall i stället bestämma lämpliga åtgärder som syftar till att skapa effektiv konkurrens på en marknad där sådan inte råder. Lagen om elektronisk kommunikation genomför ett antal EG-direktiv på området. En grundbult i EG:s regelverk på området för elektronisk kommunikation är att sektorsspecifika konkurrensregler successivt skall avvecklas och att den generella konkurrensrätten skall bli ett tillräckligt verktyg även på detta område. Övergången mellan de båda regelverken – dvs. den sektorsspecifika konkurrensregleringen enligt lagen om elektronisk kommunikation och den generella konkurrensrätten – är tänkt att ske gradvis. Genom att allt fler marknader på området bedöms ha effektiv konkurrens kommer de ålagda aktörerna och de särskilda

skyldigheterna att bli färre, och den generella konkurrensrätten kommer därmed att bli det enda som reglerar konkurrensen på området. Fram till dess kommer de båda regelverken att existera sida vid sida.

Konkurrenslagstiftningen ställer upp vissa generella förbud för att värna konkurrensen, vilka företagen har att rätta sig efter. Vid konstaterad överträdelse av konkurrenslagens förbud vidtas sanktioner i efterhand. Tillträdesreglerna i lagen om elektronisk kommunikation skall verka konkurrensfrämjande genom möjligheten att på förhand ålägga skyldigheter som är direkt avpassade för situationen på en fastställd marknad.

Lagen om elektronisk kommunikation är ett komplement till konkurrenslagstiftningen. Ett ingripande enligt lagen om elektronisk kommunikation utesluter inte ett ingripande enligt de generella konkurrensreglerna. Missbruk av dominerande ställning utgör inte heller någon förutsättning för att en skyldighet att vidta en konkurrensfrämjande åtgärd skall kunna åläggas enligt lagen om elektronisk kommunikation. I de fall där regelverken kolliderar, vilket kan ske när missbruk av dominerande ställning förekommer, bör däremot de tillämpande myndigheterna PTS och Konkurrensverket föra en dialog med varandra för att undvika att reaktionen sammantaget inte står i proportion till ändamålet och syftet med vidtagna åtgärder. I lagen om elektronisk kommunikation anges dessutom uttryckligen att vite inte får dömas ut om konkurrensskadeavgift eller vite dömts ut enligt konkurrenslagen för samma förfarande.

Lagen om elektronisk kommunikation ger således tillsynsmyndigheten en rad befogenheter att vidta åtgärder för att åstadkomma en effektiv konkurrens på en marknad och den skiljer sig därmed markant från postlagen.

Även när det gäller de samhällsomfattande tjänsterna, bestämmelser om priskontroll och andra bestämmelser till skydd för slutkunderna finns vissa grundläggande skillnader mellan postlagen och lagen om elektronisk kommunikation.

Där konkurrensen och marknadslösningar inte kan tillgodose behovet av vissa grundläggande samhällsomfattande tjänster skall dessa alltjämt säkerställas på annat sätt. I lagen om elektronisk kommunikation anges således att den som bedöms lämplig får förpliktas att till överkomligt pris tillhandahålla vissa samhällsomfattande tjänster, om det behövs för att tjänsterna skall finnas tillgängliga till överkomliga priser. Det finns alltså inte någon generell

skyldighet för vissa operatörer eller andra att svara för tjänsteutbudet. Tvärtom bygger regelverket på att marknaden skall tillhandahålla tjänsterna utan ingripande från myndigheterna. Först om så inte sker skall PTS se till att tjänsterna tillhandahålls slutanvändarna av en eller flera som bedöms lämpliga för ändamålet2.

I lagen om elektronisk kommunikation anges vidare att tillgång till samhällsomfattande tjänster skall tillförsäkras genom upphandling av staten om det är särskilt påkallat med hänsyn till kostnaderna för tillhandahållande av tjänsten eller nätet. Detta innebär att upphandling skall ske om kostnaderna för tjänsten eller nätet framstår som oskäligt betungande. Ett företag kan således inte förpliktas att utan ersättning tillhandahålla en tjänst som skulle innebära en oskälig kostnad.3 Någon motsvarighet till detta finns inte i postlagen.

Enligt lagen om elektronisk kommunikation finns en möjlighet att ålägga den som har betydande inflytande på en viss slutkundsmarknad att vidta en viss lämplig åtgärd. En sådan förpliktelse kan gälla att tillämpa ett visst högsta eller lägsta pris, att inte vidta konkurrenshindrande åtgärder eller att inte göra en tjänst som kan tillhandahållas fristående beroende av att även någon annan tjänst tillhandahålls. En tillämpning av bestämmelsen förutsätter dock att åläggandet av tillträdesskyldigheter är otillräckligt.

Den grundläggande tanken bakom bestämmelsen om skyldigheter för den som har betydande inflytande på en slutkundsmarknad är att en effektivare konkurrens på slutkundsmarknader ger slutanvändarna större valmöjligheter och bättre villkor. Regleringen skiljer sig från postlagen på så vis att lagen om elektronisk kommunikation inte ålägger aktörerna generella skyldigheter gentemot slutkund som prisreglering m.m., utan lagen ger i stället befogenhet till myndigheten att besluta om lämpliga åtgärder när det behövs.

En annan skillnad mellan postlagen och lagen om elektronisk kommunikation är att enligt den sistnämnda skall man först beakta att åtgärder på grossistplanet i form av tillträdesskyldigheter och förval inte är tillräckliga för att säkerställa effektiv konkurrens och allmänintresset på slutkundmarknaden.

Enligt lagen om elektronisk kommunikation betraktas radiofrekvenser och nummer som allmänna nyttigheter som regeringen och myndigheten förfogar över. Enligt postlagen skall regeringen utse

2 Prop. 2002/03:110, s. 382 3 Prop. 2002/03:110, s. 383

en tillståndshavare som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst att också tillhandahålla och förvalta postnummersystemet.

I övrigt innehåller lagen om elektronisk kommunikation och postlagen vissa bestämmelser av liknande innehåll. Båda lagarna innehåller bestämmelser som skall säkerställa tillförlitligheten och skyddet för den personliga integriteten i samband med förmedling. Lagen om elektronisk kommunikation reglerar dock allmänt ett mer komplicerat område, och den är därför betydligt mer omfattande än postlagen.

9.2.3. Slutsatser av jämförelsen med området för

elektronisk kommunikation

Liberaliseringen av såväl postmarknaden som telekommunikationsmarknaden har aktualiserat frågan om hur en samhällsomfattande tjänst av god kvalitet till rimliga priser skall kunna upprätthållas samtidigt som marknaderna konkurrensutsätts. Den svenska politiken och den nuvarande regleringen på postområdet är också i stora delar inriktad på att säkerställa en sådan samhällsomfattande posttjänst.

På området elektronisk kommunikation framhålls konkurrensen som det främsta medlet att tillförsäkra alla effektiva och säkra elektroniska kommunikationer med ett stort urval av tjänster till olika pris och kvalitet. Statens ansvar inskränker sig till de områden där allmänna intressen inte enbart kan tillgodoses av marknaden. Att upprätthålla den samhällsomfattande tjänsten blir inte ett mål i sig utan snarare ett medel.

Konkurrensen på postområdet har inte utvecklats i samma takt och omfattning som på området för elektronisk kommunikation. På paketmarknaden ligger dock postområdet väl till i förhållandet till sektorn elektronisk kommunikation. Konkurrens har också uppkommit för brevsändningar i storstad. Vi bedömer därför att utformningen av målen för sektorn elektronisk kommunikation kan vara en av förebilderna för nya mål för politiken för postområdet, även om väsentliga skillnader mellan branscherna måste beaktas.

Lagen om elektronisk kommunikation innehåller regler för tillträde till gemensam infrastruktur, t.ex. samtrafikregler. Som framgår av vår redovisning av posttjänster i några andra länder i kapitel 5 förekommer det redan tillträdesreglering på postområdet – s.k.

down-stream-access – i Förenade kungariket och Tyskland. Det finns däremot inte någon gemensam reglering inom EU avseende sådan tillträdesreglering.

Utredningens bedömning utifrån jämförelsen med tillträdesregleringen på området för elektronisk kommunikation är att Sverige inte bör föregå en eventuell och fullständig tillträdesreglering på postområdet inom EU. Det är ännu inte motiverat av konkurrensskäl att bygga upp en lika heltäckande tillträdesreglering på postområdet som på området för elektronisk kommunikation. Däremot anser vi att det krävs utökade möjligheter för operatörer på postmarknaden att få tillgång till delar av den dominerande operatörens nät.

Samhällsomfattande tjänster skall inom området för elektronisk kommunikation bara tillhandahållas om marknaden inte tillgodoser behovet. En begränsning av hur betungande skyldigheter en aktör på marknaden kan åläggas har också lagts in. Om det är särskilt påkallat med hänsyn till kostnaderna för tillhandahållandet av tjänsten eller nätet, skall staten i stället upphandla tillgången till samhällsomfattande tjänster. Att göra en sådan skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster beroende av marknadsmisslyckanden kan höra samman med att utvecklingen av marknaderna på området för elektronisk kommunikation kommit längre än på postområdet. Det kan därmed vara för tidigt att vidta motsvarande åtgärder på postområdet.

Frågan om begränsning av hur betungande skyldigheter som får åläggas en marknadsaktör hör samman med under vilka marknadsförutsättningar ett företag som Posten skall kunna agera. Denna fråga kan ha stor betydelse för Postens möjlighet att agera under marknadsmässiga villkor.

Frågan om rollfördelningen mellan PTS, KKV och andra myndigheter liksom frågan om informationsplikten enligt lagen om elektronisk kommunikation kan vara ytterligare områden där inslag i lagstiftningen på området elektronisk kommunikation kan användas också inom postområdet.

9.3. Postpolitiska mål

9.3.1. Uppfyllelsen av nuvarande mål

Det övergripande målet och servicemålet utgör tillsammans den samhällsomfattande posttjänst som alla i samhället skall ha tillgång till. Sammanfattningsvis anser utredningen att de befintliga kraven på service och kvalitet enligt de politiska målen är väl uppfyllda och att uppfyllelsen inte har påverkats negativt av liberaliseringen av postmarknaden.

Posten är den operatör i landet som enligt sina tillståndsvillkor skall tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst. Någon ersättning från staten utgår inte för detta. Det finns endast ett fåtal studier som behandlar kostnaderna för Posten att upprätthålla den samhällsomfattande posttjänsten. De beräkningar som har gjorts indikerar att merkostnaderna för den samhällsomfattande posttjänsten är relativt små i sammanhanget. Det har inte heller framkommit att Posten anser att detta åtagande är betungande, och man har inte heller framfört några krav på särskild finansiering av den samhällsomfattande posttjänsten.

Bland företrädare för Posten lyfts det vanligen fram som en konkurrensfördel att företaget når i princip samtliga adressater i Sverige. Posten har således även ett kommersiellt intresse av att infria den postpolitiska målsättningen. Posten bör därför i dag anses uppfylla kraven på den samhällsomfattande posttjänsten, även på kommersiell grund.

9.3.2. Behov av förändringar av målen

Utredningens analys av postmarknaden omfattar ett vidare område än vad som ryms under begreppen postverksamhet och samhällsomfattande posttjänst i postlagen. Vi har inriktat oss på marknaderna för brev, paket, direktreklam och distribution av dagstidningar.

När det gäller de enskilda marknaderna har avgränsningen inte heller följt postlagen i tillämpliga fall. Beträffande paket har utredningen studerat marknaden för lättgods, dvs. paket med en vikt upp till 35 kg, medan den samhällsomfattande posttjänsten enligt postlagen omfattar paket med en vikt om högst 20 kg. Anledningen till att utredningen inte har utgått från postlagens begrepp och tillämpningsområde är att utredningen velat skildra marknadssitua-

tionen på ett mer verklighetsförankrat sätt, utifrån rådande produktions- och kundförhållanden.

Den redovisade utvecklingen på postmarknaderna innebär följande:

  • Den samhällsomfattande posttjänsten avser bara en del av postsektorn.
  • Marknaderna påverkar varandra genom att flera aktörer verkar på mer än en av dem, och man kan därför samutnyttja produktionsresurser.
  • Marknaderna går i varandra.
  • Konkurrens mellan flera aktörer finns åtminstone inom något område på varje marknad.
  • Postmarknaden är till helt övervägande del en företagsmarknad.

I ett läge där de försändelser som omfattas av en samhällsomfattande posttjänst bara utgör en mindre del av postsektorn kan det ifrågasättas om inte ett postpolitiskt mål som tar sikte på att tillförsäkra en samhällsomfattande tjänst är allt för begränsat. Den samhällsomfattande posttjänsten bör omfatta de tjänster som samhället måste tillförsäkra att alla tillhandahålls till rimliga priser. Det innebär inte att tjänsten skall motsvara hela tjänsteutbudet inom postsektorn.

Vid en jämförelse med de politiska målen och lagstiftningen inom området för elektronisk kommunikation är omfattningen av de politiska målen på detta område betydligt vidare än de samhällsomfattande tjänsterna. De politiska målen är t.o.m. vidare till sin omfattning än tillämpningsområdet för lagen om elektronisk kommunikation, och de gäller hela sektorn elektronisk kommunikation.

Postmarknaden är så mycket mer än bara den samhällsomfattande posttjänsten. Tillgång för alla till en fungerande postservice i alla delar av landet är naturligtvis av central betydelse från allmän synpunkt. Även övriga delar av postområdet och andra aspekter på posttjänsterna än bara tillgången till grundläggande tjänster innehåller sådana allmänna intressen att de enligt utredningen bör omfattas av de postpolitiska målen. Mot detta kan anföras att marknaden för direktreklam inte omfattas av sådana allmänna intressen.

Utredningen har dock visat att marknaderna påverkar varandra genom att flera aktörer verkar på mer än en av dem och kan samut-

nyttja produktionsresurser och att marknaderna går i varandra, de konvergerar till viss del.

För företag, myndigheter och andra organisationer som är stora postkunder kan uppkomsten av nya aktörer på postmarknaden med nya affärsidéer vara värdefullt. För sådana postkunder är det inte enbart viktigt att en samhällsomfattande posttjänst upprätthålls utan det bör vara särskilt viktigt för dem att det finns ett utbud av tjänster och aktörer på postmarknaden som tillgodoser deras behov.

Dessa bedömningar leder till slutsatsen att det politiska målet för postområdet behöver förändras. Målen bör omfatta också andra aspekter än att alla skall ha tillgång till ett basutbud av tjänster.

9.3.3. Målen för postområdet

Utredningens förslag: De nya målen för postområdet skall lyda enligt följande:

Det skall finnas tillgång till ett brett utbud av posttjänster till priser och kvalitet som motsvarar kundernas efterfrågan. Sverige skall i ett internationellt perspektiv ligga i framkant i dessa avseenden. Posttjänsterna skall vara hållbara, kundanpassade och tillgodose framtidens behov.

Ett viktigt medel för att uppnå detta skall vara att man skapar förutsättningar för en effektiv konkurrens mellan flera aktörer, utan snedvridningar och omotiverade begränsningar. Staten skall tillförsäkra att alla har tillgång till en samhällsomfattande posttjänst av hög kvalitet och till rimliga priser.

Målen skall underställas riksdagen för godkännande.

Utredningens genomgång av postmarknaden visar att de tjänster som ryms inom begreppet samhällsomfattande posttjänst bara utgör en del av de tjänster som tillhandhålls inom postområdet. Postområdet kännetecknas typiskt sett av regelbunden befordran av brev, paket och andra adresserade försändelser mot avgift. När det gäller paketdistributionen avses bara lättgods, inte tunggods. Med tunggods avses i dag i allmänhet försändelser som väger över 35 kg.

Genom att endast regelbunden paketbefordran omfattas, faller mycket av logistikverksamheten utanför politikområdet. På samma sätt faller oadresserad direktreklam och utdelning av oadresserade

tidningar och tidskrifter utanför postområdet, eftersom endast adresserade försändelser avses. Vi anser att politikområdet bör omfatta hela postområdet, avgränsat i enlighet med vad som nämnts.

Däremot bör inte samhällets ansvar se likadant ut för hela området. Hela detta område behöver inte vara föremål för någon särskild reglering genom postlagstiftningen.

Med postverksamhet menas i postlagen numera endast regelbunden befordran av brev mot avgift. Det har visat sig fungera väl att inte reglera paketdistributionen som en del av postverksamhet. Samhällets ansvar bör omfatta ett grundläggande utbud av posttjänster. Detta måste vara tillgängligt för alla på rimliga villkor. Tjänsterna skall också vara av hög kvalitet.

Post kommer under överskådlig tid att vara en grundläggande funktion i samhället för att skapa välfärd och tillväxt. Den elektroniska kommunikationen kommer visserligen att öka, delvis på bekostnad av posten. Distributionen av fysiska försändelser kan dock som regel inte ersättas med elektronisk kommunikation. Till detta kommer att det finns avsevärda svårigheter att övervinna innan den administrativa kommunikationen i stor skala kan ske elektroniskt. Stora samhällsekonomiska vinster bör därför ligga i att åstadkomma effektiva, flexibla kommunikationer med en fungerande konkurrens inom så många sektorer som möjligt på postområdet. Regelverket måste ge utrymme för innovationer på området, för att ge utrymme för en anpassning till den nya situation som uppstår till följd av ökad elektronisk kommunikation.

Posttjänsterna måste vara flexibla och utvecklingsbara för att kunna svara mot framtidens behov. Det bör därför framgå av de politiska målen för postområdet att posttjänsterna skall tillgodose framtidens behov.

Som exempel finns i dag konkurrens i storstäderna på området för sändningar av brev. Denna konkurrens har medfört en prispress samt utveckling av nya produktionsmetoder, med nya tjänster som resultat. Detta måste anses vara till stor fördel för kunderna, som framför allt består av företag, myndigheter och andra organisationer. I detta fall är det inte tillgången till samhällsomfattande posttjänster som varit utslagsgivande utan i stället har konkurrensen mellan flera aktörer på marknaden drivit utvecklingen framåt.

Så är det också på andra områden som paketmarknaden och marknaden för distribution av direktreklam. Det bör därför vara en viktig del av de postpolitiska målen att försöka åstadkomma en

situation på marknaden som leder till ett brett utbud av posttjänster. Tjänsterna skall variera efter pris och kvalitet på ett sådant sätt att de svarar mot kundernas efterfrågan. Kunderna bör kunna välja mellan olika tjänster med olika pris och kvalitet, för att finna den kombination som passar den enskilde bäst. Postmarknaden skall vara efterfrågeanpassad, i än högre grad än i dag. Detta är till gagn för tillväxten och välfärden i Sverige. Genom att företag, myndigheter och andra stora postkunder får tillgång till tjänster till pris och kvalitet som svarar mot deras behov, skapas effektivitetsvinster som kommer att komma alla till del – vare sig det är i egenskap av samhällsmedborgare eller konsumenter.

Utredningen föreslår att det skall framgå av de politiska målen på postområdet att det skall finnas tillgång till ett brett utbud av posttjänster till priser och kvalitet som motsvarar kundernas efterfrågan.

Sverige har länge legat i framkant när det gäller kvaliteten på posttjänsterna och liberaliseringen på postområdet. Numera finns dock även andra länder som både håller en hög kvalitet på de samhällsomfattande posttjänsterna och utvecklar marknaderna genom konkurrens.

Vi anser att det bör framgå av det postpolitiska målet att Sverige skall ligga i framkant i ett internationellt perspektiv med en postmarknad som erbjuder ett brett urval av posttjänster till olika priser och kvalitet. En väl fungerande postmarknad har betydelse för svensk ekonomi och konkurrenskraft. Sverige skall vidare hålla en fortsatt hög service- och kvalitetsnivå på den samhällsomfattande posttjänsten.

De förändringar som med tiden förutses på postmarknaden i EU – t.ex. mindre brevvolymer till stor del som följd av en överströmning av volymer från brevmarknaden till marknaden för elektronisk kommunikation – kan skönjas tidigare i Sverige än i många andra länder. Detta medför att frågan om möjligheten att på sikt upprätthålla en samhällsomfattande posttjänst med nuvarande innehåll, omfattning och finansiering måste aktualiseras tidigare här än i länder där brevvolymerna ännu inte börjat klinga av. Till detta kommer att Sverige är det enda land som fullt ut genomfört en liberalisering av brevmarknaden, och där nya företag etablerats som konkurrerar med det tidigare monopolet. Därmed ligger vi i framkant inom EU när det gäller liberalisering och införande av ny reglering på postområdet.

Utredningen anser att Sverige fortsatt skall hålla en hög profil när det gäller att utforma och tillämpa regler för att utveckla konkurrensen på postområdet. Regleringen bör så långt möjligt anpassas till de förhållanden som råder på den svenska postmarknaden.

Hållbar utveckling innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Med hållbar avses såväl ekologisk som social och ekonomisk hållbarhet. En hållbar utveckling bör främjas även inom postområdet. Miljöaspekter kan gälla val av transportmedel, drivmedel, transportnätens utformning m.m. Vi föreslår att det förs in i de politiska målen att posttjänsterna skall vara hållbara.

Posttjänsterna bör vara utformade efter kundernas önskemål om en god service. Tjänsterna bör vara utformade utifrån sina målgrupper. Olika kunder har olika behov. Detta gäller särskilt på postområdet. Genom att anpassa sig till detta ökar tjänsternas ändamålsenlighet och effektivitet samt kundernas tillfredsställelse. I de politiska målen bör därför anges att posttjänsterna skall vara kundanpassade. Det bör också framhållas att en hög och, över landet, jämn kvalitet på posttjänsterna är av största vikt om målet för den regionala utvecklingspolitiken enligt regeringens propostion

En politik för tillväxt och livskraft i hela landet (prop. 2001/02:4) om ”…väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet” skall kunna uppfyllas.

Det finns ett antal aktörer som distribuerar försändelser till hushåll, företag, myndigheter och andra organisationer på de olika delmarknaderna för brev, paket, direktreklam och dagstidningar. Denna distribution är just det som dessa aktörer har gemensamt och därför kommer deras verksamhet många gånger att konkurrera. Detta är en utgångspunkt för att man skall kunna åstadkomma marknader med fungerande konkurrens inom postområdet. Denna potential bör tas tillvara.

Vi föreslår att de politiska målen på postområdet bör framhålla att ett viktigt medel för att uppnå ett brett utbud av posttjänster till priser och kvalitet som svarar mot efterfrågan skall vara att man skapar förutsättningar för en effektiv konkurrens mellan flera aktörer, utan snedvridningar och omotiverade begränsningar.

Trots konkurrensens betydelse för att skapa fungerande postmarknader finns det viktiga allmänna intressen som inte enbart kan tillgodoses på marknadens villkor. Det gäller framför allt tillgången till vissa grundläggande posttjänster för alla, funktionshindrades

behov av särskilda posttjänster, totalförsvarets behov av posttjänster under höjd beredskap, samhällets beredskap mot allvarliga störningar av posttjänster i fred samt skyddet för integritet och tillförlitligheten i postverksamhet.

För att tillgodose de viktiga allmänna intressen som inte fullt ut kan säkerställas av marknaden måste det finnas tillgång till samhällsomfattande posttjänster. De samhällsomfattande tjänsterna måste uppfylla bestämmelserna i EG:s postdirektiv.

Det övergripande målet för postpolitiken anger endast den tjänst som staten skall garantera, utan att ange servicenivå. Definitionen är avsedd att vara långsiktigt hållbar. Det övergripande målet för postpolitiken, och det som staten skall säkerställa uttrycks (prop. 1997/98:127, s. 20) som att det skall finnas en posttjänst i landet som innebär att alla skall kunna skicka och ta emot postförsändelser. De försändelser som denna posttjänst skall omfatta definieras som alla adresserade försändelser som väger högst 20 kg, dvs. förutom brev även paket samt adresserade tidningar, kataloger och böcker.

Servicekraven på den samhällsomfattande posttjänsten anges numera i postlagen som att posttjänsten skall vara av god kvalitet och att det skall finnas möjlighet för alla att få aktuella försändelser befordrade till rimliga och, vad gäller enstaka försändelser, enhetliga priser. Det skall också finnas möjlighet att försäkra försändelser och att få kvitto från mottagaren på att en försändelse har tagits emot.

Det befintliga servicemålet som staten har angett för posttjänsten i hela landet är en insamling minst 5 dagar i veckan av postförsändelser som väger högst 20 kg. Vidare innefattar servicemålet att det skall ske en tydlig anpassning av servicenivån till kundernas behov, när det gäller lokalisering av insamlingspunkter, regelbunden och tillförlitlig befordran, lika behandling och publicering av kvalitetskrav. Dessa krav fastställs i de tillståndsvillkor som PTS förenar tillstånd att bedriva postverksamhet med för den som samtidigt åläggs att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst.

Ytterligare precisering av servicemålet, exempelvis ett krav på att det antal hushåll som i dag saknar daglig service inte får öka, säkerställdes tidigare genom avtal mellan staten och Posten. Sedan den 31 mars 2001 finns det emellertid inte något sådant avtal längre.

I tillståndsvillkoren för Posten anges att en insamling och ett överlämnande av postförsändelser som väger upp till 20 kg skall göras varje helgfri måndag – fredag vid de insamlings- och utdel-

ningsställen där tillståndshavaren hämtar och delar ut försändelser vid tidpunkten för tillståndsvillkorens ikraftträdande. Kraven på befordringstid för adresserade brevförsändelser är anpassade till den basnivå som krävs för gränsöverskridande post enligt EG:s postdirektiv. På nationell nivå innebär det att 85 procent av de brevförsändelser som lämnas in för övernattbefordran skall komma fram över natten och 97 procent över tre arbetsdagar. Kraven ställs i tillståndsvillkor och gäller försändelser som lämnas in i alla delar av landet. Det är således inte fråga om en genomsnittlig procentandel för hela landet. Kraven gäller för brevbefordran av försändelser för vilka avsändaren betalat det pris som gäller för övernattbefordran.

Eftersom vi föreslår politiska mål för postområdet som omfattar ett vidare område än postlagens tillämpningsområde, måste den tidigare strukturen med övergripande mål och servicemål till viss del ändras. De politiska målen bör vara övergripande. I postlagen kan fastställas vilka tjänster som skall ingå i samhällsomfattande posttjänst och de grundläggande servicemål som skall gälla för tjänsterna, såsom det är reglerat i dag. Dessa servicemål kan sedan preciseras i postförordningen och säkerställas genom tillståndsvillkor för den postoperatör som åläggs att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst. I de politiska målen för postområdet bör det dock vara tillräckligt att ange att staten skall tillförsäkra att alla skall ha tillgång till en samhällsomfattande posttjänst av hög kvalitet och till rimliga priser. Därigenom fastställs det att staten har ett ansvar för att en så pass grundläggande samhällsviktig funktion som en väl fungerande postgång innebär skall finnas tillgänglig för alla.

Utredningen återkommer till servicekraven i avsnittet om samhällsomfattande posttjänst, avsnitt 9.7.

9.4. Lagens syfte

Utredningens förslag: Bestämmelserna i lagen skall syfta till att enskilda och myndigheter skall få tillgång till säkra och effektiva posttjänster med största möjliga urval av tjänster till olika priser och kvalitet.

Ett viktigt medel för att uppnå detta skall vara att skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens mellan flera aktörer utan snedvridningar och omotiverade begränsningar. Alla skall ha tillgång till en samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet och till rimliga priser.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall fortlöpande följa utvecklingen på postområdet och bevaka att posttjänsterna motsvarar samhällets behov.

Utredningen anser att postlagen bör inledas med en bestämmelse som anger syftet med lagen. Syftet med lagen bör inte vara inskränkt till att säkra tillgången till en samhällsomfattande posttjänst.

Syftet med lagen bör vara att alla skall få tillgång till säkra och effektiva posttjänster. Detta bör i lagen uttryckas som att enskilda och myndigheter skall få tillgång till sådana posttjänster. Med detta avses hushåll, företag och offentlig sektor. Med effektiva posttjänster avses att de tjänster och produkter som tillhandahålls på postmarknaden skall tillfredsställa konsumenternas önskemål beträffande pris, kvalitet, mångfald, teknisk utveckling och andra rimliga krav. Tjänsterna skall vara konkurrensutsatta och flexibla och de skall tillhandahållas på icke-diskriminerande villkor. Främjande av innovation är en viktig del av detta.

I att tjänsterna skall vara säkra ligger krav på tillförlitlighet och skydd för integriteten vid befordran. Enskilda och myndigheter skall ha största möjliga urval av tjänster till olika priser och kvalitet. I detta ligger att det bör vara möjligt för postkunderna att välja mellan olika tjänster med olika pris och kvalitet, för att man skall kunna finna den kombination av tjänster som passar bäst.

Vi återkommer till behovet av sektorspecifika konkurrensregler i postlagen för postverksamhet. Redan här kan dock nämnas att vi ser ett behov av sektorsspecifik reglering för postområdet, när det gäller att skapa förutsättningar för en mer effektiv konkurrens. Agerandet mellan företag på marknaden och potentiella nya företag skall leda till produktion av effektiva posttjänster.

En effektiv konkurrens på postmarknaden förutsätter tills vidare ett regelverk som förhindrar snedvridningar och omotiverade begränsningar i agerandet företag emellan. Det bör därför slås fast i en inledande syftesbestämmelse för lagen att ett viktigt medel för alla att få tillgång till säkra och effektiva posttjänster med största möjliga urval av tjänster till olika priser och kvalitet skall vara att skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens mellan flera aktörer utan snedvridningar och omotiverade begränsningar.

Konkurrensen är visserligen ett viktigt men inte tillräckligt medel för att alla skall garanteras tillgång till posttjänster av god kvalitet och till rimliga priser. Staten skall därför ha ett ansvar att tillförsäkra alla tillgång till en samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet och till rimliga priser. Detta skall vara en del av syftet med postlagen.

Bevakning av samhällets behov

I 2 § postlagen anges för närvarande att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fortlöpande skall följa utvecklingen på postområdet och bevaka att posttjänsten motsvarar samhällets behov. I enlighet med utredningens förslag om att bredda syftet med lagen, bör det av bestämmelsen klart framgå att bevakningen skall gälla att posttjänsterna motsvarar samhällets behov. Härigenom klargörs att fokus inte enbart ligger på tillgången till samhällsomfattande posttjänster utan på hela postmarknaden. Detta bör dock inte innebära några större skillnader mot den uppföljande verksamhet som PTS bedriver redan i dag i egenskap av sektorsmyndighet på postområdet. PTS årliga rapportering omfattar redan i dag postmarkanden i sin helhet. Vi återkommer beträffande PTS och andra myndigheters roll på postområdet i avsnitt 9.11.

9.5. Definitionen av postverksamhet

Utredningens förslag: Den som bedriver verksamhet som består av att upplåta utrymme i postboxanläggning till allmänheten mot avgift (upplåtelse av postboxanläggning) skall vara skyldig att anmäla verksamheten till tillståndsmyndigheten enligt postlagen. Den som har tillstånd att bedriva postverksamhet skall dock inte behöva göra sådan anmälan.

Upplåtelse av postboxanläggning skall på samma sätt som postverksamhet bedrivas under förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet upprätthålls.

9.5.1. Inledning

I utredningsdirektiven nämns PTS rapport Nio år med postlagstiftningen – en utvärdering4och att rapporten tar upp vissa frågor som myndigheten anser behöver utredas närmare. Bland dessa nämns en förändring av definitionen av postverksamhet i postlagen, om marknadens utveckling så kräver.

Med postverksamhet menas enligt 3 § första stycket postlagen regelbunden befordran av brev mot avgift. Med brev avses, enligt andra stycket samma paragraf, adresserade försändelser som är inneslutna i kuvert eller annat omslag och som väger högst 2 kg. Vykort, brevkort och liknande försändelser jämställs med brev vid tillämpning av lagen. Bestämmelsen erhöll sin nuvarande lydelse den 1 juli 1998, SFS 1998:483, prop. 1997/98:127, bet. TU13, rskr. 304). Genom ändringen togs paketbefordran som bedrevs av tillståndshavare bort ur definitionen. Samtidigt utgick begreppen paket och postförsändelse ur postlagen. Definitionen av postverksamhet fanns med från postlagens tillkomst (prop. 1993/94:38, TU11, rskr. 119).

I avsnittet Överväganden och förslag i PTS rapport Nio år med postlagstiftningen – en utvärdering (s. 83) anges följande om definitionen av postverksamhet:

En fråga som har presenterats för PTS har varit Postens vägran att tilldela vissa företag unika postnummer. Rätten att få tillgång till postal infrastruktur som kontrolleras av postoperatörer gäller emellertid endast för företag som har tillstånd att bedriva

4 PTS-ER-2003:7

postverksamhet. Härvid aktualiseras hur postverksamhet definieras och vilka verksamheter som faller utanför denna definition. De flesta förfrågningar som PTS har fått har gällt företag som planerar etablering av postboxanläggning. Själva driften av en postboxanläggning utgör emellertid inte postverksamhet i postlagens mening. PTS anser således att Posten i detta hänseende förvaltar postnummersystemet helt i enlighet med intentionerna i lagstiftningen. Vidare har Postens tjänst fingerad box aktualiserats och frågan huruvida en aktör, som vill tillhandahålla en sådan utkörningstjänst som är kopplad till en fingerad box, skall ha rätt att i enlighet med postlagens regler om tillgång till postal infrastruktur, få tillgång till den post som anländer till en fingerad box. Detta under förutsättningen att mottagaren (och tillika innehavaren av den fingerade boxen) vill avsäga sig Postens utkörningstjänst för att anlita den aktuella aktören för utkörningstjänsten. Detta förhållande berör dock inte tillgång till anläggningar för postöverlämning i postlagens bemärkelse. Det är snarare fråga om tillgång till post där postbefordran är avslutad. Utkörningstjänsten är i sig inte att betrakta som postverksamhet. Trots att det finns ett behov av flera postboxanläggningar finner inte PTS att företag som endast avser att bedriva sådan verksamhet skall behöva tillstånd att bedriva postverksamhet. Det är i första hand företag som avsändaren anlitar för befordran som bedriver sådan verksamhet. Som beskrivits tidigare bedriver inte heller företag som endast uppfyller något led i postbefordran någon tillståndspliktig verksamhet. PTS finner att definitionen av postverksamhet hittills har varit ändamålsenlig. Med de förändringar av postmarknaden som pågår och kan förutses framdeles anser PTS emellertid att frågan om en utvidgning av begreppet postverksamhet ändå bör utredas närmare. Utredningen bör ta sikte på att bl.a. pröva behovet av och förutsättningarna för en utvidgning mot bakgrund av dels intresset att upprätthålla krav på tillförlitlighet och skydd för den personliga integriteten genom att verksamheten kommer under PTS tillsyn, dels intresset att få till stånd en större dynamik på markanden genom att företag som enligt nuvarande lagstiftning inte är postoperatörer får tillgång till den postala infrastrukturen på icke diskriminerande och konkurrensneutrala villkor.

Posten har lämnat synpunkter till utredningen på postlagen. När det gäller definitionen av postverksamhet menar Posten att någon ändring – och därmed en utvidgning av begreppet postoperatör – inte bör genomföras. Som skäl anför Posten att:

  • en väl fungerande postmarknad med skydd för avsändares och mottagares integritet gagnas bäst av att den nu gällande definitionen av postverksamhet bibehålls oförändrad,
  • en utvidgning av postoperatörsbegreppet riskerar att skapa gränsdragningsproblem och att öppna upp för minde seriösa företag som t.ex. endast tillhandahåller postboxar.

Innan utredningen tar ställning till behovet av att ändra definitionen av postverksamhet i postlagen kan även ett annat uppmärksammat problem med definitionen omnämnas.

I rapporten Tio år efter postmarknadens avreglering: effekter och reformförslag5 tar Peter Andersson upp frågan om alternativa definitioner av postmarknaden (s. 23). Postlagen ger, enligt Andersson, olika besked om vad som menas med postmarknaden. Han jämför lagens definition av postverksamhet, som medför att paketdistribution inte ingår i det som betraktas som postverksamhet, med begreppet samhällsomfattande posttjänst, som innefattar rätten för alla att ta emot brev och andra adresserade försändelser som väger upp till 20 kg. Andersson konstaterar således att samhällsomfattande posttjänst, till skillnad mot postverksamhet, även omfattar befordran av paket, och att konsekvensen av detta kan vara att företag som tillhandahåller sådana tjänster tillhandahåller posttjänster utan att bedriva postverksamhet.

Andersson nämner också att PTS är sektors- eller regleringsmyndighet på postområdet, och att Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) för den officiella svenska poststatistiken. I redovisningen av postverksamhet redovisas statistiska uppgifter om såväl brev och paket som oadresserade försändelser samt bud- och kurirverksamhet. Begreppet postverksamhet har i detta sammanhang därmed en betydligt vidare innebörd än i postlagen, framhåller Andersson och hänvisar även till EU:s definitioner enligt postdirektivet.

I artikel 2.1 i postdirektivet (97/67/EG) definieras posttjänster som tjänster som innefattar insamling, sortering, transport och överlämnande av postförsändelser. Med postförsändelse avses, enligt artikel 2.6 i direktivet, en adresserad försändelse i den slutliga utformning den skall överlämnas av den som tillhandahåller de samhällsomfattande tjänsterna. Sådana försändelser omfattar, förutom brevförsändelser, t.ex. böcker, kataloger, tidningar och tidskrifter samt postpaket som innehåller varor med eller utan kommersiellt värde.

5 2004

Brevförsändelse definieras i artikel 2.7 i direktivet som en skriftlig underrättelse på vilket fysiskt medium som helst, vilken skall befordras till och överlämnas på den adress som avsändaren angett på själva försändelsen eller dess omslag. Böcker, kataloger, tidningar och tidskrifter anses inte vara brevförsändelser.

Andersson menar att det finns skillnader mellan postlagen, poststatistiken, sektorsmyndighetens tillämpning och EU-definitionerna. Han föreslår därför att definitionerna av post ändras6 genom att man likställer post med brev samt att man i postlagen även fortsättningsvis specificerar ett samhällsomfattande ansvar för försändelser som väger högst 20 kilo, dvs. även paket. PTS tillsynsansvar skulle då komma att omfatta post samt tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster för paket.

9.5.2. Utkörningstjänster till mottagare

PTS har anfört två företeelser på marknaden som skäl för att överväga en förändrad definition av postverksamhet – dels den som tillhandahåller enbart postboxanläggningar, dels tjänsten fingerad postbox som innefattar utkörning av posten till mottagaren. Båda företeelserna hänger samman med att det främst i storstäderna kan råda brist på postboxar. Detta kan i sin tur delvis hänga samman med den omvandling av servicenätet som Posten har genomfört genom återkommande avvecklingar av postkontor.

PTS framför i sin rapport Nio år med postlagstiftningen – en utvärdering (s. 55) att definitionen av postverksamhet ibland har ifrågasatts av företag där verksamheten inte omfattar alla de led som ingår i postbefordran, dvs. uppsamling, sortering, transport och utdelning. PTS menar att det finns flera exempel på verksamheter som faller utanför definitionen, t.ex. verksamhet som går ut på att enbart bedriva postboxanläggning eller att ombesörja utkörning från Posten till kunder.

Innan utredningen går in på marknadens behov bör först vissa principiella ställningstaganden göras. Den första fråga som måste ställas är om en verksamhet måste omfatta alla leden uppsamling, sortering, transport (ny sortering) och utdelning av postförsändelser för att utgöra postverksamhet enligt postlagen. Enligt förarbetena (prop. 1993/94:38, s. 151) är det i första hand utdelningen – distributionen – och hur denna är utformad som avgör om det är

6 Tio år efter postmarknadens avreglering: effekter och reformförslag, s. 53

fråga om postbefordran. I propositionen anges att det inte är ovanligt att exempelvis större företag sköter sortering och inleverering av postförsändelser till Postverkets terminaler, vilket innebär att några led i Postverkets arbete i den traditionella postbefordringen hoppas över. Detta hindrar dock inte att det är fråga om postbefordran. Det sägs inte uttryckligen i propositionen men det får antas att det är Postverkets hantering som åsyftas.

Likaså, nämns det i propositionen, finns det hybridtjänster som innebär t.ex. att ett meddelande överförs elektroniskt till en postterminal nära utdelningsorten, där meddelandet skrivs ut och kuverteras för att sedan delas ut till mottagaren. Även här är det enligt propositionen fråga om postbefordran sedan meddelandet väl har kuverterats. I propositionen anges vidare att det är i första hand det företag som avsändaren av ett brev [eller paket] anlitar för befordringen som skall anses bedriva postverksamhet. Mellan avsändaren och företaget har därmed ett avtal om befordran träffats, även om det inte är ett individuellt avtal.

Uttalandena i propositionen tyder enligt utredningens mening på att det inte varit lagstiftarens avsikt att endast den som tillhandahåller alla de led som normalt ingår i postbefordran som skall anses bedriva postverksamhet. Tvärtom bör uttalandena anses klargöra att även om en kund själv utför ett eller flera led, genom att t.ex. själv lämna in försorterad post på en terminal, så är det alltjämt fråga om postbefordran, och verksamheten som postbefordringsföretaget bedriver utgör postverksamhet, om det är fråga om regelbunden befordran av brev mot avgift.

De fyra led som omnämns i propositionen till postlagen – uppsamling, sortering, transport och utdelning – har alla det gemensamt att de ingår i hanteringen från det att avsändaren avlämnat försändelsen för befordran till det att försändelsen delats ut till mottagaren. En verksamhet som går ut på att enbart tillhandahålla anläggningar för postöverlämning till mottagare (postboxanläggning) gäller däremot inte ett sådant led. När post har delats ut i en sådan anläggning är den inte längre under befordran. Om någon på uppdrag av mottagaren hämtar post från en sådan anläggning för att leverera den till mottagarens lokaler är det därmed inte heller fråga om postbefordran, utan om en budtjänst.

PTS har den 23 november 20017 med stöd av 16 a § postlagen lämnat ett yttrande på begäran av Fria Postoperatörers Förbund

7 dnr 01-12500/32

(FPF) om huruvida s.k. fingerade postboxadresser skall anses utgöra en del av den postala infrastrukturen. FPF gjorde i ärendet gällande att det inte skulle göras någon åtskillnad mellan vanliga postboxar och fingerade postboxar när det gäller skyldigheten för den som tillhandahåller dessa tjänster att hantera de försändelser som ursprungligen befordrats av annan postoperatör, i enlighet med bestämmelsen i 5 d § postlagen om skyldighet för tillståndshavare att möjliggöra att försändelser som befordras av andra tillståndshavare kan nå de anläggningar för postöverlämning till mottagare som tillståndshavaren innehar. Posten å sin sida menade att en fingerad postbox inte var någon postbox som fanns tillgänglig hos Posten för adressaten, i likhet med en postbox eller ett storkundsnummer. Postbox och storkundsnummer var enligt Posten, till skillnad från fingerad box, anläggningar i postlagens mening. Dessutom bestod en fingerad postbox enligt Posten av ett postnummer som var oskiljaktigt knutet till adressatens utbärningsadress och Posten skulle alltid dela ut försändelserna till adressatens fysiska adress (utbärningsadressen).

PTS hänvisade i yttrandet inledningsvis till olika uttalanden i förarbetena kring framför allt bestämmelsen i 5 d § postlagen (prop. 1998/99:95). PTS nämner särskilt att det i propositionen uttalas följande:

En förutsättning för en väl fungerande postservice tillgänglig för alla är att samtliga postoperatörer kan nå alla andra adresser för postöverlämning till mottagare, vilket inkluderar adresser till postboxar, fastighetsboxar, lådor i s.k. låsta lådsamlingar etc., och att samtliga mottagare har rätt att få all sin post till en adress.

PTS slutsats var att när en kund på något sätt får en administrativ adress (t.ex. en postboxadress) är det till denna adress som rättigheten att få all sin post till en adress är knuten. Det finns enligt PTS inget stöd i förarbetena till lagen för att det skulle finnas någon inskränkning av denna rättighet pga. att kunden har köpt någon form av tilläggstjänst, t.ex. utkörning till den fysiska adressen, eller att kunden köpt en särskild tjänst som innebär att kunden får en administrativ adress.

Posten har till utredningen uppgett att tjänsten fiktiv postbox numera upphört. Som en övergångstjänst tillhandahåller Posten fortsatt dock tjänsten postbox utan nyckel. Utredningen tar dock

inte ställning till specifika tjänster som tillhandahålls på marknaden utan bör i stället enbart inta ett principiellt förhållningssätt.

Om ett postbefordringsföretag visserligen sorterar ut post för en mottagare (adressaten) i postbefordringsföretagets lokaler, t.ex. i postbackar som förvaras på ett utdelningsställe, men samtidigt åtagit sig att leverera ut posten till mottagarens lokaler och försändelserna inte är tillgängliga för mottagaren hos befordringsföretaget uppkommer frågan om posten alltjämt är under befordran tills den överlämnats hos mottagaren eller om befordran skall anses avslutad i och med att posten avskiljts för mottagaren i postbefordringsföretagets lokaler. PTS bedömer detta som två tjänster, i enlighet med sitt ovannämnda yttrande. Befordran till adressen, dvs. boxadressen, utgör postverksamhet. Fortsatt hantering och transport av postbacken till mottagaren utgör däremot, enligt PTS, en budtjänst. Denna verksamhet står därmed inte under myndighetens tillsyn även om den, som i detta fall, utförs av ett postbefordringsföretag. Sådan fortsatt hantering eller transport som sker på mottagarens uppdrag är enligt PTS att jämställa med intern posthantering inom t.ex. ett företag.

Det framgår också av PTS yttrande att det finns många mellanformer mellan en fingerad postbox med en därtill knuten utkörningstjänst utan möjlighet för mottagaren att hämta ut posten hos befordringsföretaget, och en faktisk postbox där posten antingen hämtas av mottagaren eller körs ut av postbefordringsföretaget som en budtjänst. Dessa former har kommit till utifrån kundernas – i detta fall mottagarnas – behov. Tjänsterna kan innebära att post till faktiska postboxar inte sorteras in i postboxen utan tillhandahålls i postsäckar eller plastbackar som antingen hämtas eller körs ut av postbefordringsföretaget till mottagaren eller att post till fingerade postboxar faktiskt hämtas av kunden vid utlämningsstället.

I förarbetena till postlagen (prop. 1993/94:38, s. 151) anges att det i första hand är det företag som avsändaren av ett brev [eller paket] anlitar för befordringen som skall anses bedriva postverksamhet. Om det förekommer ett avtal mellan mottagaren och postbefordringsföretaget som reglerar den fortsatta hanteringen efter att posten avskilts för adressaten bör detta enligt utredningen tala för att denna hantering inte omfattas av begreppet postverksamhet – och därmed inte heller står under PTS tillsyn.

När det gäller sådana utkörningstjänster som mottagaren beställer gäller således i dag inte några bestämmelser i postlagen. Det rå-

der därför avtalsfrihet och fri konkurrens om att tillhandahålla tjänsterna. Utredningen har inte heller sett något behov av en reglering av sådana utkörningstjänster enligt avtal med mottagare av post. Det finns därför i denna del inte något behov av att ändra definitionen av postverksamhet i postlagen eller att föreslå några andra ändringar i lagstiftningen.

9.5.3. Postboxanläggningar

Det förekommer att företag hör sig för hos PTS om möjligheten att få tillstånd att bedriva postverksamhet utan att företaget avser att bedriva verksamhet som faller under definitionen i postlagen. De flesta sådana förfrågningar har gällt företag som planerar att etablera postboxanläggningar.

Ett företag som i Sverige ägnar sig åt att hyra ut postboxar är Mail Boxes Etc. (MBE). MBE är ett amerikanskt franchisenätverk som har specialiserat sig på uthyrning av boxar, paketering och fraktförmedling. I Sverige öppnades det första centret 2000 och sedan dess har franchisetagare öppnat center på flera håll i landet. MBE finns numera på åtta orter i Sverige. Den främsta målgruppen utgörs av små eller medelstora företag samt affärsresanden.

En anledning att vilja ha tillstånd för att bedriva postverksamhet skulle kunna vara den rätt som följer med ett sådant tillstånd att tilldelas postnummer för postboxanläggningar, enligt 7 c § postlagen. Enligt bestämmelsen är den som tillhandahåller postnummersystemet skyldig att tilldela postnummer för postboxanläggningar inom begärda postnummerområden, på begäran från andra tillståndshavare. Tillståndshavare får dessutom tillfälle att yttra sig innan ändringar som inte endast berör enstaka postadressater görs i postnummersystemet. Sådant samråd skall nämligen föregå tillståndsmyndighetens godkännande av sådana ändringar, enligt 7 d § postlagen.

I dag tilldelas postboxanläggningar som innehas av aktörer som inte bedriver postverksamhet egna postnummer. Detta har lett till ett system med c/o-adresser hos uthyrningsföretaget. För många företag och organisationer är det dock inte tillfredsställande med en sådan adress. Detta påverkar därför konkurrenssituationen på marknaden för uthyrning av postboxar negativt. Särskilt i Stockholm har länge utbudet av postboxar varit mindre än efterfrågan. Det som särskilt skulle främja en marknadsutveckling skulle dock

vara möjligheten för dessa anläggningsinnehavare att tilldelas postnummerserier för postboxar.

Postverksamhet är ett grundläggande begrepp i postlagen genom att tillsynsverksamheten är inriktad på denna verksamhet. Regelbunden befordran av brev mot avgift är också en verksamhet som går att urskilja från andra verksamheter. I förarbetena till postlagen (prop. 1993/94:38, s. 151) anges, som nämnts ovan, att det i första hand är det företag som avsändaren av ett brev [eller paket] anlitar för befordringen som skall anses bedriva postverksamhet. Om även den som upplåter utrymme i postboxanläggningar skulle omfattas av definitionen, skulle definitionens innebörd utsträckas till att omfatta verksamhet som mottagaren anlitar. Vi anser att det skulle inverka negativt på systematiken i lagen. Innehav eller uthyrning av postboxanläggning bör därför inte utgöra postverksamhet.

I stället anser utredningen att ett förfarande med anmälningsplikt bör införas för den som upplåter utrymme i postboxanläggning till allmänheten mot avgift. Den som är anmäld till tillståndsmyndigheten för sådan verksamhet skall på begäran kunna få postnummer för postboxanläggningar och ha rätt att yttra sig innan ändringar i postnummersystemet görs, på motsvarande sätt som tillståndshavare. Anmälningsplikten skall dock inte omfatta tillståndshavare.

Verksamhet som består av upplåtelse av postboxanläggning till allmänheten mot avgift skall på samma sätt som postverksamhet bedrivas under förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet upprätthålls.

Någon ingående tillsyn av hur verksamheten bedrivs bör inte vara nödvändig. Tillsynen bör inriktas på att verksamheten bedrivs under ordnade former, så att de allmänna kraven på tillförlitlighet och integritet kan tillgodoses. Tillsynen omfattar även att sådan verksamhet som anmälan avser verkligen bedrivs. Vi återkommer till finansiering av tillståndsmyndighetens uppgifter i denna del i avsnitt 9.11.

9.5.4. Andra skäl till ändring av postverksamhet

Det skulle i och för sig ligga nära till hands att tala om brevbefordran eller brevbefordransverksamhet i stället för postverksamhet, eftersom numera bara brevbefordran omfattas av definitionen av postverksamhet.

Begreppet postverksamhet förekommer dock även i andra författningar än postlagen, t.ex. i 9 kap. sekretesslagen (1980:100), som handlar om sekretess med hänsyn till skyddet för enskilds förhållanden av såväl personlig som ekonomisk natur. Begreppet postverksamhet förekommer även i mervärdesskattelagen (1994:200), lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning samt förordningen (2001:100) om den officiella statistiken.

Med hänsyn till att postverksamhet förekommer i annan lagstiftning och att begreppet postverksamhet bör vara allmänt vedertaget såväl i Sverige som internationellt, anser utredningen att det är olämpligt att ändra till något annat. Någon förändring av definitionen av postverksamhet föreslås därför inte.

9.6. Möjlighet att återkalla tillstånd

Utredningens förslag: Tillståndsmyndigheten skall få återkalla ett tillstånd, om tillståndshavaren inte har bedrivit postverksamhet under minst sex månader.

Det finns i dag ett antal postoperatörer som har tillstånd att bedriva postverksamhet men som aldrig har startat upp någon verksamhet.

En farhåga som uttrycks i utredningsdirektiven är att det kan förekomma att någon av dem som beviljats tillstånd men som inte bedriver någon verksamhet utnyttjar de rättigheter som tillståndet medför. I dag saknar PTS möjlighet att återkalla ett tillstånd i en sådan situation.

Enligt 5 § första stycket postlagen skall postverksamhet bedrivas under förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet upprätthålls. Tillstånd att bedriva postverksamhet skall enligt andra stycket samma paragraf beviljas endast om sökanden har förutsättning att bedriva postverksamhet på det sätt som anges i första stycket.

Denna bestämmelse fick sin nuvarande utformning den 1 juli 1998. I förarbetena till ändringarna som genomfördes 1998 (prop. 1997/98:127, s. 33) anges att det är regeringens mening att det ansvar som staten har för postverksamhet i landet, vid sidan om de samhällsomfattande tjänsterna, måste utgå från behovet att skydda konsumenterna från oseriösa postoperatörer. Missförhållanden, bristande tillförlitlighet och andra brister som upptäcks kan, enligt regeringen, rubba allmänhetens förtroende för samtliga operatörer på marknaden.

En ansökan om tillstånd skall enligt förarbetena avslås, om PTS vid utredningen av tillståndsansökan konstaterar att sökandens förutsättningar att bedriva postverksamhet är bristfällig. Prövningen bör inriktas på den sökandes förutsättningar att uppfylla postlagens krav. Myndigheten skall bedöma bl.a. sökandens tidigare erfarenhet, huruvida verksamheten verkar genomtänkt och välplanerad, sökandens kännedom om lagstiftningens krav samt konkreta planer på hur dessa krav skall uppfyllas.

I 5 a § postlagen anges att ett tillstånd får återkallas, om tillståndshavaren inte följer föreskrifterna i lagen eller föreskrifter eller villkor som meddelats med stöd av lagen. Om det är tillräckligt får tillståndsmyndigheten i stället för att återkalla tillståndet meddela varning. Tillståndet skall vidare återkallas om tillståndshavaren begär det.

Om tillståndet återkallas får tillståndsmyndigheten besluta hur verksamheten skall avvecklas. Ett beslut om återkallelse får dessutom förenas med förbud att fortsätta verksamheten.

Av PTS rapport Nio år med postlagstiftningen – en utvärdering (s. 63 f.) framgår att tillståndsprövningen främst har kommit att handla om att bedöma dels huruvida den verksamhet som sökanden avser att bedriva är att anse som postverksamhet, dels huruvida sökanden uppfyller vissa grundläggande krav, utan att dessa är knutna till ett visst närmare angivet sätt att organisera verksamheten i stort.

Genom den anmälningsplikt för upplåtelse av postboxanläggningar som utredningen föreslår i avsnitt 9.5, och den rätt att erhålla postnummer som skall följa med denna anmälan enligt utredningens förslag, bortfaller troligen i de flesta fall skälen för att söka tillstånd för postverksamhet utan att ha för avsikt att bedriva sådan. Det kan dock inte uteslutas att det även i framtiden kan uppkomma fall när någon tillståndshavare upphör med verksamheten utan att för den skull begära att tillståndet återkallas. All-

mänheten bör kunna förlita sig på att tillståndshavare också utövar postverksamhet. Tillsynsmyndigheten bör också genom tillstånden ha vetskap om vilka verksamhetsutövare som finns på marknaden. Det är därför olämpligt att tillstånd skall fortsätta gälla långt efter att verksamheten upphört.

Det kan då tänkas vara fråga om ändrade förutsättningar, som gör att tillståndshavaren inte längre kan eller vill bedriva verksamheten. Det typiska fallet bör vara att någon upphör med verksamheten för att vederbörande helt enkelt inte vill fortsätta med den. Det kan dock även finnas fall där någon ofrivilligt upphör med verksamheten, t.ex. vid långvarig sjukdom där man inte kan ordna med en ersättare.

Normalt sett bör den tillståndspliktige i ett sådant fall själv begära att tillståndet återkallas. Om tillståndshavaren emellertid inte gör detta, bör tillståndsmyndigheten ha möjlighet att återkalla tillståndet. Tillståndshavaren bör dock ges en viss frist för tillfälliga förhinder som kan uppstå. Det är därför rimligt att tillstånd i sådana fall får återkallas först efter att tillståndshavaren inte har bedrivit verksamhet under en tid om minst sex månader. Givetvis får PTS avvakta längre tid med att aktualisera en återkallelse, när förhållandena ger anledning att anta att verksamheten kommer att återupptas inom en rimlig tid.

Utredningen föreslår således att tillståndsmyndigheten skall få återkalla ett tillstånd om tillståndshavaren inte har bedrivit postverksamhet under en tid om minst sex månader.

I övrigt föreslår utredningen att 5 a § genomgår vissa redaktionella ändringar.

9.7. Samhällsomfattande posttjänst

En samhällsomfattande posttjänst har utgjort en grundbult i postlagen sedan dess tillkomst. Då benämndes tjänsten i stället grundläggande posttjänst. Genom de ändringar i postlagen som trädde i kraft från och med den 1 juli 19988 kom tjänsterna att i lagen benämnas för samhällsomfattande posttjänst.

Genom antagandet av postdirektivet (97/67/EG) 1997 antog EU gemensamma regler för att utveckla en inre marknad för posttjänster och för att förbättra kvaliteten på tjänsterna. Omfattningen av de samhällsomfattande posttjänsterna, och villkoren för

8 (SFS 1998:483)

tillhandahållandet av dessa, varierade dock i betydande omfattning från en medlemsstat till en annan vid direktivets tillkomst. Särskilt kvaliteten på tjänsterna var tidigare mycket ojämn mellan medlemsstaterna. Postbefordran över gränserna motsvarade inte alltid användarnas och de europeiska medborgarnas förväntningar, och kvaliteten på posttjänster över gränserna var otillfredsställande.

9.7.1. EU:s reglering och handlingsvägar för framtiden

Enligt postdirektivet skall Europeiska kommissionen vartannat år, första gången senast den 31 december 2004, överlämna en rapport till Europaparlamentet och rådet om tillämpningen av direktivet och utvecklingen inom sektorn, med avseende på i synnerhet de ekonomiska, sociala och tekniska aspekterna, inklusive sysselsättning och tjänsternas kvalitet. Dessa rapporter skall, om det är lämpligt, åtföljas av förslag till Europaparlamentet och rådet.

Kommissionen skall vidare göra en prognosstudie för varje medlemsstat om konsekvenserna för de samhällsomfattande tjänsterna av att full liberalisering för postsektorn genomförs 2009. På grundval av slutsatserna i denna studie skall kommissionen senast den 31 december 2006 överlämna en rapport till Europaparlamentet och rådet tillsammans med ett förslag som, om lämpligt, bekräftar att den inre marknaden för postsektorn skall genomföras fullt ut 2009 eller bestämmer andra åtgärder mot bakgrund av slutsatserna i studien.

Dessa rapporter som skall arbetas fram av kommissionen kan ge upphov till nya initiativ från kommissionen på postområdet. Sådana nya initiativ kan enligt vår bedömning mycket väl komma att innefatta ändringar av postdirektivet.

Bestämmelserna i postdirektivet skall enligt artikel 27 i direktivet, med visst undantag, upphöra att gälla den 31 december 2008, såvida inte annat beslutas i enlighet med artikel 7.3. Innebörden av detta är att direktivet skall upphöra att gälla, varigenom den inre marknaden för postsektorn är fullt ut genomförd från och med den 1 januari 2009. Ett tillståndsförfarande enligt artikel 9 i postdirektivet skall dock alltjämt få tillämpas.

Enligt vad utredningen erfarit är det dock inte säkert att det efter den 1 januari 2009 bara kommer att vara EU-fördraget som gäller för postsektorn. Det kan i stället mycket väl bli så att kommissionen tar initiativ till ändringar i postdirektivet eller till ett nytt

direktiv för postsektorn som då antagligen kommer att gälla från 2009.

Inför eventuella sådana direktivförhandlingar i rådet bör Sverige överväga vilka handlingsvägar som kan vara lämpliga för svenskt vidkommande.

I ett så pass tidigt skede där inte ens kommissionen tagit några initiativ till en översyn av regelverket på postområdet kan det givetvis bara bli fråga om mycket övergripande resonemang. Utredningen anser emellertid att det kan vara lämpligt att väcka frågorna nu.

Postdirektivet handlar framför allt om att säkerställa de samhällsomfattande tjänsterna inom postsektorn samtidigt som posttjänsterna skall öppnas för konkurrens för att skapa en inre marknad inom postsektorn. Den fortsatta konkurrensutsättningen är dock inget problem för svenskt vidkommande, eftersom Sverige redan har öppnat för konkurrens fullt ut.

När det gäller de samhällsomfattande tjänsterna bör det vara en självklar utgångspunkt att regler om tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster inom postområdet kommer att vara nödvändiga under överskådlig tid med hänsyn till hur postmarknaden ser ut.

Frågan om hur enhetligt samhällsomfattande tjänster bör definieras på EU-nivå kan komma upp vid en revision. Det finns skäl både för och emot en större enhetlighet i utformningen av de samhällsomfattande tjänsterna inom postsektorn. En större enhetlighet kan skapa bättre förutsättningar för en inre marknad för posttjänster. Samtidigt kan en sådan enhetlighet missgynna länder med säregna förhållanden. Sverige är ett glest befolkat land och kan därför få nackdelar av en sådan detaljreglering på gemenskapsnivå.

När det gäller frågan om den servicenivå som insamling och utdelning fem dagar i veckan innebär gör utredningen följande bedömning. Vi har kunnat konstatera att CityMail har som en del av sin affärsidé att dela ut post var tredje dag. Genom detta kan företaget ha en mindre utdelningsorganisation än om man skulle dela ut post varje vardag. Eftersom just utdelningskostnaderna är en mycket stor del av kostnaderna för postverksamhet, är detta betydelsefullt för företaget. Det skulle kunna ifrågasättas om inte daglig postutdelning i framtiden borde ersättas av utdelning ett visst antal dagar i veckan, särskilt om postvolymerna faller. I detta sammanhang bör dock beaktas att postvolymerna totalt sett bara har fallit marginellt hittills i Sverige, och i många länder inom EU stiger

volymerna ännu. Många länder har fortfarande kvar lördagsutdelning. Mot denna bakgrund är det enligt utredningen för tidigt att väcka frågan om att sänka kravet på utdelning till färre än fem dagar i veckan.

Den sammanlagda volymen av enstaka brev minskade med omkring 200 miljoner försändelser, eller drygt 20 procent, under perioden 1994–2003. Den största minskningen har skett av volymen övernattbefordrade brev inom brevlådepost, vilken halverades under perioden. Denna utveckling beror till stor del på att kommunikation via brev har ersatts av andra former av kommunikation, t.ex. mobiltelefon, webb och e-post.

Vi bedömer samtidigt att volymerna för enstaka försändelser kommer att fortsätta sjunka de kommande åren, och att den största minskningen kommer att ske inom övernattbefordrade brev, till största delen pga. ersättningseffekten från elektronisk kommunikation.

Mot denna bakgrund anser utredningen att det kan ifrågasättas om inriktningen i postdirektivet skall vara att säkerställa snabba befordringstider, när allt tyder på att den tidskritiska posten sakta men säkert håller på att ersättas av elektronisk kommunikation. I sammanhanget måste beaktas att det är den prioriterade posten som är kostnadsdrivande, framför allt beroende på att den i många fall kräver flygfrakt och att sorteringen måste ske nattetid, vilket påverkar lönekostnaderna.

Ett av syftena bakom tillkomsten av postdirektivet var att förbättra kvaliteten för den gränsöverskridande posten inom gemenskapen. Upprättandet av den inre marknaden inom postsektorn anges i punkt 2 i ingressen till postdirektivet bevisligen vara av betydelse för gemenskapens ekonomiska och sociala sammanhållning, eftersom posttjänster är ett viktigt redskap för kommunikation och handel. Denna aspekt är säkerligen alltjämt giltig, och den måste givetvis vara av stor vikt även vid en eventuell revision.

Ändå måste hänsyn tas till den tekniska utvecklingen på området för elektronisk kommunikation och den ersättning till framför allt prioriterad post som elektronisk kommunikation erbjuder i dag och i framtiden. Dessutom väljer företagen, som är de stora kunderna på postmarknaden, ekonomibrevsändningar i allt ökad utsträckning.

Vid en eventuell revision av EU:s regelverk på postområdet måste det därför, enligt utredningen, vara en fråga för Sverige att ta upp om samma tyngd som i dag bör läggas vid att säkerställa korta

befordringstider för majoriteten av brevförsändelserna. Det kan i stället vara så att utvecklingen går mot att endast en mindre del av posten är tidskritisk. Övernattbefordran bör i så fall inte längre utgöra bastjänsten och tjänsten bör då inte heller vara dimensionerande för den övriga posthanteringen.

Övernattbefordran kanske i stället bör tas om hand genom särskilda expressbrevstjänster, som då kommer att bli väsentligt dyrare än dagens prioriterade post. Sådana tjänster kanske dessutom skall vara förknippade med en leveransgaranti. Befordringstiderna för, och hanteringen av, den stora mängden post kommer då i stället att styras av kundbehoven för ekonomibrevsändningar. Detta kan enligt utredningen vara en mer önskvärd utveckling än att försöka driva utvecklingen regleringsvägen mot allt högre krav på korta befordringstider inom EU.

9.7.2. Samhällsomfattande posttjänster i Sverige

Lagstiftningen om samhällsomfattande posttjänst

Samhällsomfattande posttjänst regleras i 1 § postlagen. Tillhandahållandet av en samhällsomfattande posttjänst säkerställs genom bestämmelsen om tillståndsvillkor m.m. i 5 b § postlagen och genom bestämmelserna i postförordningen.

Enligt tillståndsvillkoren skall Posten tillhandahålla daglig service till alla hushåll, företag och organisationer. I normalfallet skall dessa ha tillgång till postutdelning fem dagar i veckan. Ett antal avlägset belägna hushåll, företrädesvis i skärgårdarna och i fjällvärlden, har inte daglig postutdelning. Dessa får i stället sin post två till fyra dagar i veckan med postväska eller lantbrevbärare.

PTS rapportering om den samhällsomfattande posttjänsten

PTS presenterade i februari 20039 en övergripande beskrivning av utvecklingen på postmarknaden samt av Postens prisutveckling och kostnadskalkyler. Flera omständigheter gör enligt rapporten att Posten just nu står inför en mer än vanligt oviss framtid. Det beror bland annat på att det som uppges vara Postens mest lönsamma volymer inom administrativ kommunikation (fakturor, kontout-

9 Den samhällsomfattande posttjänsten, PTS-ER-2003:2

drag, blanketter m.m.) minskar. Även om volymerna ökat på andra områden (t.ex. oadresserad gruppreklam och adresserad reklam) sägs detta hittills inte täcka intäktsbortfallet från den administrativa kommunikationen. Om Postens lönsamma volymer fortsätter att sjunka kommer detta, åtminstone på ett par års sikt, att leda till ökade styckkostnader för Postens olika tjänster. Det allt färre antalet kassatransaktioner har tvingat Posten till en översyn av servicenätet. En annan utvecklingstendens som påverkar Posten är enligt PTS rapport den ökade konkurrensen från elektroniska substitut och, företrädelsevis på logistikområdet, från konkurrerande företag.

Enligt PTS har Postens finansiella resultat och soliditet legat på en otillfredsställande nivå de senaste åren. Ett fortsatt försämrat resultat för Posten kan därför enligt PTS medföra att priserna på posttjänsterna måste höjas. Förändringar i kvaliteten av den samhällsomfattande posttjänsten kan också komma i fråga.

Posten arbetar i dagsläget med att utveckla nya tjänster och kostnadseffektiva lösningar. Ett led i denna utveckling anges enligt rapporten vara Postens nya servicenät med partnersamarbete. Posten satsar också på nya Internetlösningar för att skicka och ta emot post.

PTS har tagit del av Postens kalkyler för de olika tjänster som erbjuds, och konstaterar att Posten har ett väl utvecklat kalkylsystem inom både brev- och logistikverksamheten. Kalkylerna kan härledas till årsredovisningen och är transparenta. PTS har dock inte granskat enskilda kostnadsposter i kalkylunderlaget. Enligt kalkylerna finns totalt sett en stabil lönsamhet för övernattbefordrade brev och ekonomibrev. På paketsidan råder full konkurrens och marginalerna är låga, vilket ger drivkrafter att utveckla nya tilläggstjänster med större lönsamhet än de traditionella pakettjänsterna.

PTS har till uppgift att bedöma om Posten tillämpar kostnadsbaserad prissättning på sina tjänster och om priserna är rimliga. Ett problem i sammanhanget är att det inte finns klart utsagt på vilken nivå lönsamhetsbedömningen skall göras – enskilda tjänster, grupper av tjänster eller hela brevaffären – och heller inte vad som skall anses som en skälig lönsamhet. PTS avser därför enligt rapporten att verka för en ökad klarhet kring hur man beräknar kostnadsbaserade priser och hur en tjänst skall definieras.

PTS kommer enligt rapporten under de närmaste åren följa Postens ekonomiska utveckling och också hur tjänstekvaliteten

påverkas av kostnadsutvecklingen inom Posten och de strukturella förändringarna inom organisationen. Från konsumentsynpunkt är det enligt PTS mening viktigt att servicenivån på den samhällsomfattande posttjänsten bibehålls i hela landet. En förutsättning för detta är att den postala infrastrukturen bevaras och helst utvecklas vilket också, enligt PTS, torde ha betydelse för möjligheten att bo och verka i glesbygden. PTS bedömer att en rikstäckande postal infrastruktur av god kvalitet även fortsättningsvis kommer att vara av stor betydelse för att hantera löpande informations- och varuflöden.

9.7.3. Postens synpunkter på regleringen av samhällsomfattande posttjänst

Posten har lämnat synpunkter till utredningen på regleringen av den samhällsomfattande posttjänsten. Posten föreslår att kraven på samhällsomfattande posttjänst i Sverige begränsas och preciseras samt att individuella kundavtal inte skall omfattas av en sådan tjänst. Tjänster som ingår i skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänst bör, enligt Posten, begränsas till enstaka övernattbefordrade frimärkta brev samt Postpaket som väger högst 20 kg. Dessutom skall det enligt Posten finnas möjlighet att försäkra försändelser och att få kvitto från mottagaren på att en försändelse tagits emot.

Som skäl till sina förslag framför Posten följande:

  • Vilka tjänster som omfattas av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster är i dag inte definierat i postlagstiftningen, vilket skapar osäkerhet för Posten och kunderna.
  • Omfattningen av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster måste klargöras, så att gränsdragningen mellan de oreglerade delarna av marknaden och de delar som omfattas av skyldigheten blir tydlig.
  • Med en tydlig och avgränsad reglering vet både kunderna och

Posten vilka tjänster som omfattas av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster och vilka tjänster som fritt kan tillhandahållas på marknadsmässiga villkor.

  • Posten måste veta vilka prissättningsvillkor regleras av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster och vilka prissättningsvillkor som i stället skall grunda sig på Postens avkastningskrav.
  • För posttjänster som omfattas av kundindividuella avtal skall de avtalade villkoren gälla – inte villkoren för en samhällsomfattande posttjänst.

Posten menar att postlagen ger en mycket vid och oprecis definition av omfattningen och innebörden av samhällsomfattande posttjänst. Enligt Posten är uttalandena i förarbetena till postlagen (prop. 1997/98:127) inte entydiga, utan ibland t.o.m. motstridiga. Posten pekar särskilt på att den samhällsomfattande posttjänsten enligt propositionen (s. 21) omfattar alla adresserade försändelser som väger högst 20 kg medan det under 7 a § i författningskommentaren (s. 48) anges att sådana fall där operatören träffat individuella avtal om priser för befordran av en större mängd post som lämnas in vid ett och samma tillfälle inte omfattas av kraven enligt 7 a § på den som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst. Postförordningen och Postens tillståndsvillkor ger inte heller någon närmare vägledning, anser Posten. Detta har lett till tolkningsproblem och olika uppfattningar mellan Posten och PTS, anför Posten.

9.7.4. Omfattningen av de samhällsomfattande

posttjänsterna

Utredningens bedömning: Samhällsomfattande posttjänst bör ha samma omfattning som i dag.

Utredningens förslag: Den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst skall använda en klar och tydlig samt icke-diskriminerande prissättning för tjänsten.

Vilka tjänster som bör ingå i samhällsomfattande posttjänst

Vilka tjänster som skall ingå i samhällsomfattande posttjänster bestäms till stor del av postdirektivet.

Syftet med en samhällsomfattande posttjänst bör vara att tillförsäkra alla i hela landet tillgång till vissa grundläggande tjänster av samhällsintresse. Om de samhällsomfattande tjänsterna på postområdet inskränks till att gälla enstaka övernattbefordrade frimärkta brev, andra adresserade försändelser och vissa paket, som Posten föreslår, skulle det innebära att ekonomibrev, dvs. icke prioriterad post, och sändningar inte skulle omfattas. Detta medför att även sändningar av adresserade tidningar, kataloger och böcker inte skulle omfattas av samhällsomfattande posttjänst. För att ett sådant förslag skulle kunna övervägas måste rimligen krävas att en fungerande marknad uppkommit där tjänsterna ändå finns att tillgå utan en befordringsplikt.

I dag finns det endast viss konkurrens till Posten med alternativa tillhandahållare av tjänster på några marknadsområden och med begränsad geografisk tillgänglighet. Därtill kommer att konkurrensen ännu inte kan betecknas som stabil. Utredningen anser därför inte att postmarknaden har nått en sådan mognadsgrad vad gäller konkurrensutsättning och utbud av tjänster, så att det skulle vara möjligt och önskvärt att begränsa omfattningen av de samhällsomfattande posttjänsterna på det sätt som Posten föreslår.

Vi återkommer till frågan om möjligheten att begränsa omfattningen av de samhällsomfattande posttjänsterna, så att de inte gäller sådana marknadsområden där konkurrens råder.

När det gäller vilka tjänster som skall finnas att tillgå i medlemsstaterna består den nationella lagstiftarens handlingsfrihet, enligt postdirektivet, i att bestämma viktgränsen för inrikes och utgående gränsöverskridande paketbefordran. Utredningen har inte funnit några skäl att ändra denna viktgräns, och det finns därmed ingen anledning att ändra vilket tjänsteutbud som skall finnas tillgängligt för alla. Det skall således alltjämt finnas en posttjänst i hela landet som innebär att alla kan ta emot brev och andra adresserade försändelser som väger högst 20 kg. Det skall vidare finnas möjlighet att försäkra försändelser och att få kvitto från mottagaren på att en försändelse har tagits emot.

Liksom i dag måste en samhällsomfattande posttjänst förenas med kraven att den skall vara av god kvalitet och att det skall finnas möjlighet för alla att få sådana försändelser befordrade till rimliga

priser. Först i och med dessa krav ges rättigheten en reell innebörd, och härigenom uppfylls också postdirektivets grundläggande krav på samhällsomfattande tjänster.

Individuella avtal

Enligt förarbetena till 7 a § postlagen kan en operatör som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster därutöver bedriva postverksamhet som inte omfattas av kraven i paragrafen. Sådana fall där operatören träffat ett individuellt avtal om priser för befordran av en större mängd post som lämnas in vid ett och samma tillfälle omfattas t.ex. inte (prop. 1997/98:127, s. 48). Posten föreslår att det klargörs i postlagstiftningen att det är möjligt för den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst att sluta kundindividuella avtal även för tjänster som omfattas av en samhällsomfattande tjänst och att sådana avtal inte omfattas av kraven på samhällsomfattande posttjänst. Ett kundindividuellt avtal innebär nämligen, enligt Posten, inget hinder för en kund att när som helst köpa en samhällsomfattande tjänst till de priser och villkor som fastställts och offentliggjorts i prislistor för en sådan tjänst, om kunden bedömer att dessa villkor är förmånligare än de som överenskommits i det kundindividuella avtalet.

Enligt utredningen bör en samhällsomfattande posttjänst ses som en rättighet för alla att erhålla vissa befordringstjänster avseende adresserade försändelser. Genom tillståndsvillkor kan den som avser att bedriva postverksamhet åläggas att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst som svarar mot denna rättighet. På detta sätt säkerställs för närvarande de samhällsomfattande posttjänsterna i Sverige.

Enligt artikel 12 i postdirektivet skall avgifterna för var och en av de tjänster som ingår i tillhandahållandet av de samhällsomfattande tjänsterna grunda sig på kostnaderna. Medlemsstaterna får besluta att en enhetlig taxa skall gälla inom hela det nationella territoriet. Tillämpningen av en enhetlig taxa utesluter inte att den eller de som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster har rätt att ingå individuella avtal om priser med kunder. Avgifterna måste vara klara och tydliga och icke-diskriminerande. I ingresspunkt 15 till postdirektivet anges att bestämmelserna i direktivet om tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster inte påverkar den rätt som

tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster har att träffa avtal med kunder på individuell basis.

I artikel 12 i postdirektivet anges också att när de som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster använder sig av specialavgifter, t.ex. gentemot stor- och företagskunder eller förmedlare av post från olika kunder, skall de tillämpa principerna om insyn och ickediskriminering både på specialavgifterna och tillhörande villkor. Avgifterna skall ta hänsyn till de kostnader som sparats in jämfört med standardtjänster som erbjuder hela utbudet av tjänster för insamling, sortering, transport och överlämnande av enskilda försändelser och skall, tillsammans med de tillhörande villkoren, tillämpas lika såväl mellan olika tredje parter som mellan tredje part och tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster av motsvarande slag. Sådana avgifter skall också gälla för privatkunder som använder posttjänster på liknande sätt.

Tillämpningen av en enhetlig taxa utesluter enligt artikel 12 i postdirektivet således inte att den eller de som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster har rätt att ingå individuella avtal om priser med kunder. Ingresspunkt 15 i direktivet bör anses syfta på detta förhållande. Sverige har valt att införa ett krav på enhetliga priser för enstaka försändelser. Detta krav gäller däremot inte för stora sändningar av post. Däremot kan även den som vill skicka en stor sändning post åberopa den rättighet som en samhällsomfattande posttjänst innebär. För en sådan sändning gäller då ett krav på att tjänsten skall tillhandahållas till priser som grundar sig på kostnaderna. Tillämpar den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst särskilda villkor för stora sändningar skall enligt direktivet hänsyn tas till inbesparade kostnader, t.ex. om försortering skett och posten lämnats vid lastkaj på en sorteringsterminal i stället för på ett serviceställe. Detta ingår således i den rättighet som tillgången till samhällsomfattande tjänster skall innebära enligt postdirektivet.

Av artikel 12 i postdirektivet framgår också att avgifterna skall vara klara och tydliga och icke-diskriminerande. I ingresspunkt 14 till direktivet anges att de som utnyttjar de samhällsomfattande tjänsterna måste ges tillräcklig information om utbudet av de tjänster som erbjuds, leverans- och användarvillkor, kvaliteten på de tjänster som tillhandahålls samt priser. Något motsvarande uttryckligt krav på att priserna skall vara icke-diskriminerande finns inte i postlagen. Däremot finns i lagen ett krav på att priserna för en samhällsomfattande posttjänst skall grunda sig på kostnaderna.

PTS redovisade den 28 april 2004 (dnr 04-6719) sin syn på genomförandet av artiklarna 12–14 i postdirektivet till Näringsdepartementet. PTS ställningstagande baseras på ett utlåtande från professor Erik Nerep vid Handelshögskolan i Stockholm. Kraven på kostnadsbaserade och icke-diskriminerande priser kan enligt PTS och Nerep anses vara till betydande del överlappande. Nerep anger att en kostnadsbaserad prissättning emellertid inte hindrar diskriminering av skilda kundkategorier pga. en variation av prispåslag. Enligt Nerep förefaller det sannolikt att lagstiftaren vid 1998 års ändring av postlagen utgick från att direktivkravet om icke-diskriminerande avgifter uppfylldes av konkurrenslagens materiella bestämmelser och till viss del av EG:s motsvarande konkurrensregler.

Kravet enligt postdirektivet på icke-diskriminering bör enligt utredningen innefatta en begränsning i handlingsfriheten för den som är ålagd att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst att ingå individuella avtal, nämligen om dessa avtal skulle innebära en diskriminering mellan kunderna t.ex. i fråga om prissättningen. Detta innebär således enligt utredningens bedömning att kundrabatter inte får vara diskriminerande. Det bör därmed inte heller vara möjligt för den som är förpliktad att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst att kringgå ett sådant diskrimineringsförbud genom att peka ut vissa tjänster som skall omfattas av den samhällsomfattande posttjänsten och sedan sluta individuella avtal om tjänster av samma slag, om sådana avtal innebär en diskriminering gentemot erbjudandet enligt den samhällsomfattande tjänsten.

En prisskillnad som baseras på kostnadsskillnader bör däremot vara godtagbar. För prisskillnader bör därför krävas att de motiveras av objektivt godtagbara skäl, t.ex. påvisbara skillnader i kostnader för tillhandahållaren av den samhällsomfattande posttjänsten, som inte är av endast marginell betydelse. Prisdifferentiering avseende skilda kundkategorier på objektiv grund är således tillåten.

Prisdiskriminerande åtgärder kan utgöra missbruk av dominerande ställning enligt såväl konkurrenslagen som EG:s konkurrensrätt. Postdirektivets krav på icke-diskriminerande prissättning är dock allmänt gällande för den eller de som tillhandahåller en samhällsomfattande tjänst. En sådan operatör behöver inte inneha marknadsmakt, även om så är fallet i dag, där Posten enligt sina villkor är förpliktad att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänst över hela landet.

Sverige har underrättat Europeiska kommissionen om att postdirektivet med ändringarna enligt ändringsdirektivet inte krävde några svenska åtgärder för genomförande i svensk rätt. Gällande lagstiftning samt tillståndsvillkoren för Posten täcker enligt underrättelsen10 kraven i direktivet. Utredningen anser att detta i och för sig är riktigt under rådande förhållanden. Skulle däremot fler aktörer än Posten i framtiden tillhandahålla en samhällsomfattande tjänst kan förhållandet däremot bli ett annat.

Ett annat problem som bör tas upp i sammanhanget är att Posten ibland prissätter tjänster som utgör en samhällsomfattande posttjänst tillsammans med kringtjänster och liknande tillval. Exempel kan vara att en befordringstjänst prissätts tillsammans med en utkörningstjänst eller att befordran av brev eller paket kombineras med försäljning av själva omslaget. För kunderna kan detta försvåra möjligheten att utnyttja de samhällsomfattande tjänster de har rätt till.

Kravet enligt postdirektivet att avgifterna för samhällsomfattande tjänster skall vara klara och tydliga bör anses innebära att det skall vara möjligt att urskilja vad den samhällsomfattande tjänsten kostar och vad som utgör pris för eventuella tilläggstjänster och liknande. Det bör över huvud taget inte anses vara förenligt med postdirektivets krav att kunden skall vara tvungen att köpa en tilläggstjänst, förutom den samhällsomfattande tjänsten. Om en sådan tilläggstjänst tillhandahålls, måste det vara ett frivilligt tillval, och priset för detta tillval måste kunna skiljas från grundtjänsten.

Ett lämpligt sätt att säkerställa ett skydd mot diskriminerande priser och otydlig prissättning för en samhällsomfattande posttjänst är enligt utredningen att man för in ett krav i postlagen om att priserna för en samhällsomfattande posttjänst skall vara klara och tydliga samt icke-diskriminerande.

Utredningen föreslår därför att ett krav förs in i postlagen enligt vilket den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst skall använda en klar och tydlig samt icke-diskriminerande prissättning för tjänsten.

10 Underrättelse om nationella åtgärder för att uppfylla Sveriges förpliktelser i Europeiska Unionen, 26.9.2002, EUN2002/1958/ITFoU

Samhällsomfattande tjänster även där marknaden tillhandahåller tjänsterna?

En fråga som hänger samman med frågan om rätten för den som är förpliktigad att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst att sluta individuella avtal på fria marknadsvillkor är om en skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster bara skall förpliktas om detta behövs för att tjänsterna skall finnas tillgängliga, eller om de – som i dag – skall gälla allmänt, oavsett om marknaden tillgodoser behovet.

Utredningens studie av postmarknaden visar att det inte är på så många områden som marknaden i dag kan sägas tillgodose behovet av samhällsomfattande tjänster. Ett sådant område skulle i och för sig kunna vara ekonomibrevssändningar av försorterad post i storstadsområdena. På denna marknad finns i alla fall en konkurrent till Posten, nämligen CityMail.

Den nuvarande regleringen innebär, enligt utredningens bedömning, vissa inskränkningar i handlingsfriheten för den som är förpliktigad att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst. En sådan inskränkning är att priserna skall vara icke-diskriminerande. Om ett sådant område inte längre skulle omfattas av en samhällsomfattande posttjänst, skulle det samtidigt innebära att kravet på att priserna för sådana tjänster skall vara icke-diskriminerande inte kan ställas upp för någon operatör med stöd av postdirektivet.

En sådan situation skulle riskera att leda till att Posten ytterligare sänker priserna i områden med konkurrens, och att marginalerna för konkurrenten därmed pressas i sådan utsträckning att konkurrensen på sikt elimineras. Även om ett sådant förfarande kan stå i strid med konkurrenslagens bestämmelser om förbud mot missbruk av dominerande ställning på en marknad, så är det inte säkert att detta är tillräckligt för att förhindra att konkurrensen slås ut.

För närvarande gäller kravet i postlagen på att priserna för en samhällsomfattande posttjänst skall grunda sig på kostnaderna. Utredningen föreslår dessutom (under föregående rubrik) att ett krav på att den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst skall använda en klar och tydlig samt icke-diskriminerande prissättning för tjänsten förs in i postlagen.

Utredningen bedömer att postmarknaden inte är mogen för att begränsa tillämpningsområdet för samhällsomfattande posttjänst till de delar där marknaden inte tillgodoser behovet av tjänster. De

samhällsomfattande posttjänsterna bör därför gälla oavsett om behoven kan tillgodoses på marknadsmässiga villkor eller inte.

Enhetliga priser

I postlagens bestämmelse om samhällsomfattande posttjänst anges att enstaka försändelser skall befordras till enhetliga priser. Postlagen innehåller dock inte någon definition av begreppet enhetliga priser. Begreppet behandlades i samband med förarbetena till de ändringar i postlagen som trädde i kraft den 1 juli 1998 (prop. 1997/98:127, s. 26). Regeringen bedömde då att kravet på enhetliga priser för försändelser som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten skulle kvarstå i postlagen. Det borde dock uttryckligen anges i lagtexten att kravet endast gäller för enstaka försändelser, enligt regeringen. Härutöver skall det stå operatörerna fritt att avtala om priset för försändelser som lämnas för befordran på annat sätt än styckevis och i sådan mängd att det innebär en enklare hantering för operatörerna. Kravet på enhetliga priser är enligt propositionen motiverat av postpolitiska skäl.

Utredningen har erfarit att det råder delade meningar mellan Posten och PTS om vad som avses med enstaka försändelser.

PTS har uttryckt sin mening i frågan i ett yttrande till Kommunikationsdepartementet den 17 februari 1998 (dnr 98-3989) i samband med arbetet med propositionen Statens ansvar på postområdet (prop. 1997/98:127). PTS menade där att åtskillnad måste göras mellan å ena sidan styckeförsändelser med olika format och vikt och å andra sidan stora sändningar bestående av minst 1 000 försändelser11 av samma format och vikt. De enstaka försändelserna skrivs ut och lämnas in osorterade av avsändaren. Stora sändningar produceras och transporteras däremot ”industriellt”, och de är så gott som alltid sorterade i postnummerordning. De stora sändningarna avser utskick till olika mottagarkategorier, t.ex. TV-innehavare, felparkerare, skattebetalare, småbarnsföräldrar, medan de enstaka försändelserna är ”individuella”. Dessutom skiljer sig vanligtvis formerna för avtal och betalning för de olika försändelserna åt, enligt PTS.

11 PTS har i andra sammanhang framfört att gränsen för enstaka försändelser bör ligga vid 500 – 1000 försändelser, jfr PTS rapport Nio år med postlagstiftningen – en utvärdering, s. 36.

PTS framhåller också att den omständigheten att enhetsporto skall tillämpas för enstaka försändelser inte har inneburit något hinder för Posten att på vissa villkor lämna rabatter även för dessa. Rabattvillkoren har emellertid varit ”enhetliga”, på så sätt att de erbjudits alla som uppfyllt vissa krav, oavsett var i landet de bor, genom offentliga prislistor. Detta skall, enligt PTS, jämföras med de individuella avtal med sekretessklausuler som tecknas för storsändningarna.

Posten föreslår att begreppet enstaka försändelser definieras i postlagstiftningen som brev och Postpaket som lämnas in till Posten styckevis, t.ex. brev som lämnas till Posten genom att de läggs i Postens brevlådor (brevlådepost).

I förarbetena till bestämmelsen i postlagen om samhällsomfattande posttjänst (prop. 1997/98:127, s. 26) anges att med enstaka försändelser avses endast styckevis befordran av brev och paket. I propositionen i samband med postlagens tillkomst (prop. 1993/94:38, s. 150) anges i specialmotiveringen till 1 § postlagen att systemet med enhetsporto bara gäller styckevis befordran av brev och paket (befordran av enstaka försändelser). Är det fråga om befordran av större mängd post som lämnas in från exempelvis ett företag vid ett och samma tillfälle, är prissättningen fri. I enlighet med detta får postbefordringsföretaget i en sådan situation ge rabatter från annars gällande enhetsporto.

Utredningen anser att det i första hand bör vara en fråga för tillsynsmyndigheten att tolka bestämmelsen om enhetliga priser. Den som inte är nöjd med tillsynsmyndighetens ställningstagande i en fråga har möjlighet att överklaga beslutet till förvaltningsdomstol.

Utredningen vill i detta sammanhang belysa två frågor särskilt. Den första frågan gäller att kravet på enhetliga priser inte hindrar en differentierad prissättning för olika typer av tjänster för vilka det finns en differentierad kostnadsbild (prop. 1997/98:127, s. 26 f.). En tjänst som innebär t.ex. lokal befordran till en lägre kostnad kan enligt propositionen således erbjudas till ett lägre pris. Detta förutsätter dock att tjänsten erbjuds inom hela landet och att priset för lokal befordran av enstaka försändelser är enhetligt för hela landet. Utredningen tar särskilt fasta på detta med en differentierad kostnadsbild. Om postgången är så ordnad hos ett befordringsföretag att lokalpost behandlas som annan inrikes post genom att först sändas till en regional sorteringsterminal för sortering för att därefter transporteras tillbaka till kommunen i fråga, kan tveksamhet uppkomma om några kostnadsbesparingar verkli-

gen uppkommit. Det utslagsgivande, menar utredningen, bör vara just förhållandet om det föreligger en differentierad kostnadsbild för tjänsten gentemot andra tjänster som omfattas av kravet på enhetliga priser.

Den andra frågan gäller det faktum att ett enhetligt porto för hela landet inte kan vara strikt kostnadsbaserat i varje enskilt fall. Ett enhetligt porto för hela landet som grundas på genomsnittskostnaderna för rikstäckande respektive lokal befordran av enstaka försändelser kan emellertid sägas uppfylla kravet på att grunda sig på kostnaderna. Det är viktigt att ha klart för sig att enhetspris kan innebära såväl under- som överprissättning på olika geografiska marknader. Att detta förhållande inte utgör någon sådan konkurrensbegränsning som kan angripas med hjälp av konkurrenslagens bestämmelser så länge det är i enlighet med postlagen framgår redan av förarbetena till postlagen (prop. 1993/94:38, s. 150). Något ytterligare undantag från postlagens bestämmelser om att samhällsomfattande posttjänst skall tillhandahållas till priser som grundar sig på kostnaderna eller konkurrenslagens förbud mot vissa konkurrensbegränsande beteenden finns emellertid inte på postområdet.

Utredningen anser inte att frågan om att uttolka vad som avses med enstaka försändelser kräver ytterligare reglering, utan den löses bättre genom rättstillämpningen. Utredningen lämnar därför inga förslag i denna del.

9.7.5. Krav på icke-diskriminerande särskilda villkor

Utredningens förslag: Den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst skall tillämpa principen om icke-diskriminering vid användning av särskilda priser och andra särskilda villkor för vissa kunder.

Ett sådant särskilt pris skall ta hänsyn till de kostnader som sparats in jämfört med en standardtjänst som består av insamling, sortering, transport och överlämnande av enskilda försändelser. Pris och andra villkor skall tillämpas lika, såväl vid en jämförelse mellan kunder eller andra tillståndshavare som i förhållandet mellan en kund eller annan tillståndshavare och den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst av motsvarande slag.

Postmarknaden, liksom flertalet andra liberaliserade marknader, kännetecknas av att det finns infrastruktur som ett företag måste få tillgång till för att kunna konkurrera i nästföljande led. Problemet med tillgång till sådan infrastruktur brukar benämnas flaskhalsproblemet. Utan tillgång till flaskhalsen kan ett företag inte vara verksamt på marknaden.

En av styrmodellerna för att komma tillrätta med flaskhalsproblemet är att man reglerar villkoren för tillgång till flaskhalsen, s.k. tillträdesreglering. Övriga styrmodeller som har använts för att komma tillrätta med flaskhalsproblemet är reglering av konsumentpriser och statlig ägarstyrning.12 Reglering av konsumentpriser behandlas i avsnitt 9.8. Statlig ägarstyrning ligger i princip utanför området för denna utredning.

Minskade barriärer för marknadsinträde

Posten är alltjämt den dominerade aktören på brevmarknaden med en marknadsandel 2003 på 92,9 procent, mätt i antal försändelser. Under perioden 1996–2003 har Postens volymer visserligen fallit med 9,6 procent samtidigt som den totala nedgången på marknaden varit 4,4 procent. Den näst största operatören på brevmarknaden är CityMail med 216 miljoner försändelser 2003. Med en stadig volymtillväxt har företaget ökat sin marknadsandel på brevmarknaden sedan 1996 från 1,5 till 6,6 procent. Den brevvolym som 2003 befordrades av övriga 26 aktiva postoperatörer uppgick till ca 17 miljoner försändelser, vilket motsvarar 0,5 procent av brevmarknaden, där de åtta volymmässigt största stod för närmare 90 procent av volymen.

När nu mer än 10 år förflutit sedan postmarknaden öppnades för konkurrens kan detta utfall inte anses vara tillfredsställande.

CityMail är den ledande konkurrenten till Posten på brevmarknaden. Företaget är en konkurrent att räkna med för Posten när det gäller försorterade ekonomibrevsändningar till storstad. De övriga operatörernas marknadsandelar är dock mycket små. I längden är detta inte någon bra utveckling ur konsumentsynvinkel. En marknad med endast två aktörer där dessutom bara den ena har rikstäckning och den andre koncentrerar sig i huvudsak på storstadsområdena riskerar att utvecklas till en oligopolmarknad med

12 Lärobok för regelnissar – en ESO-rapport om regelhantering vid avreglering, Ds 2002:21, s. 15

negativa effekter för kunderna i form av försämrade villkor för brevbefordran. Det är inte ens säkert att en sådan marknad på sikt är så mycket bättre för kunderna än ett monopol med priskontroll eller en modell med ett statligt affärsverk som tillhandahåller tjänsterna.

Målet bör i stället vara att fortsätta på den inslagna vägen genom att underlätta för fler aktörer att etablera sig på marknaden – i varje fall inom vissa områden – i sådan utsträckning att de utgör konkurrenter eller potentiella konkurrenter att räkna med på så stora delar av marknaden som möjligt.

Tydligare villkor ökar också förutsättningarna för att de vinster som hittills uppnåtts genom liberaliseringen kan värnas. Bristen på tydlighet i det nuvarande regelverket vad gäller tillträde till infrastrukturen på postområdet kan på sikt äventyra den konkurrens som hittills uppnåtts på brevmarknaden.

De i dag små lokala operatörerna skulle kunna spela en viktig roll i detta avseende. Vi anser att en ökad konkurrensutsättning på olika delmarknader inom postområdet skulle vara till gagn för postkunderna, som till största delen utgörs av företag, och i slutledet även för konsumenterna i form av lägre priser på varor och tjänster. En väl fungerande postmarknad är till gagn för näringslivet, i synnerhet för nya branscher som e-handeln, och gynnar därmed tillväxten i samhället i stort.

Även en relativt begränsad konkurrens i form av marknadsandelar för nya företag tenderar att leda till att konkurrensen börjar fungera ur ett kundperspektiv. Detta skulle kunna ha ett samband med de stordriftsfördelar som är kännetecknande i synnerhet för brevbefordringsverksamhet. Beträffande postområdet anger KKV i sin rapport Monopolmarknader i förändring 13 (s. 167) att även om marknadsandelarna för konkurrenter till Posten är blygsamma jämfört med t.ex. marknadsandelarna för konkurrenter till TeliaSonera på telemarknaden, finns det många faktorer som visar på att reformeringen av den svenska postmarknaden lett till ökad marknadseffektivitet och konsumentnytta. Överlag har enligt KKV prisstrukturen anpassats så att priserna för olika tjänster bättre överensstämmer med kostnaderna. Enstaka brev har blivit dyrare och sändningar billigare, framför allt sorterade sändningar i storstäder. KKV konstaterar, liksom utredningen, att störst prisökningar skett för de tjänster där konkurrenter till Posten saknas.

13 KKV:s rapportserie 2004:3

Vidare har, enligt KKV, både faktisk och potentiell konkurrens främjat den inre effektiviteten hos Posten. Vi har i vår samhällsekonomiska analys (kapitel 6) kommit till samma slutsats.

Flera utomstående bedömare har kommit fram till att en brist med den svenska liberaliseringen av postmarknaden är att det i huvudsak saknas tillträdesregler för flaskhalsleden.

I ESO-rapporten Lärobok för regelnissar –en ESO-rapport om regelhantering vid avreglering (Ds 2002:21, s. 186) anges att exemplet Nya Zeeland visar att det är möjligt att införa tillträdesregler för flaskhalsar i de delar av landet där en annan utmanare inte vill bygga eller driva sådana i egen regi. Detta kan, enligt ESO-rapporten, gälla såväl insamling och sortering samt utbärning men kostnaden för att dubblera funktionerna torde vara störst för utbärning. ESO-rapporten föreslår som ett reformförslag för postmarknaden att man inför en tillträdesreglering, som ger Postens konkurrenter möjlighet att köpa utbärningstjänster i de delar av landet där man inte själva verkar. Samtidigt anges att en sådan reform skulle möjliggöra att prisregleringen för porto avskaffades.

Även KKV tar i rapporten Monopolmarknader i förändring, s. 167 f., upp vad som bör göras för att främja konkurrensen på postområdet. I rapporten konstateras att det finns mycket som talar för att konkurrensen och effektiviteten på postmarknaden kan öka ytterligare. Åtgärder som enligt KKV kan genomföras gäller exempelvis kassaservicen, postnummersystemet och regler för tillträde till Posten infrastruktur. Rapporten innehåller även en beskrivning av hur en tillträdesreglering skulle kunna fungera efter dels en modell baserad på marginalreglering, dels en modell baserad på kostnadsbaserad tillträdesreglering.14

Peter Anderssons föreslår i rapporten Tio år efter postmarknadens avreglering: effekter och reformförslag (s. 63 f.) att en tillträdesreglering införs för att öka konkurrensen och effektiviteten inom postsektorn. I rapporten anges bl.a. att det finns starka nätverksfördelar som talar för den vertikala integration som i dag finns inom Posten. En mer sannolik utveckling än att ett nytt postföretag etablerar sig över hela landet är nyetableringar inom nischer i den vertikala strukturen. Det kräver mindre initial insats och riskexponering än en nationell nyetablering. För att en sådan nischetablering skall vara möjlig måste den dominerande aktören, enligt Andersson, tillämpa priser och villkor för tillträde till olika delar i

14 A.a. s. 168 f.

kedjan som gör det möjligt för andra aktörer att etablera sig utan att det stimulerar till ineffektivt inträde. Det dominerande företaget har inte alltid drivkrafter att upplåta tillträde för konkurrenter, varför tillträdesreglering ibland kan vara nödvändig. Författaren konstaterar att det redan finns ett betydande sådant tillträde. Försorterad post och hybridpost kommer in i olika delar av produktionskedjan till lägre priser än tjänster som omfattar alla delar. I rapporten nämns ett antal olika tänkbara former av tillträde vad gäller de olika led som ingår i produktionskedjan för post.

I utredningens kontakter med de olika postoperatörerna har vi funnit ett visst intresse för någon form av tillträdesreglering bara hos enstaka lokala postoperatörer. FPF anser att det viktiga är att lokala postoperatörer, som hanterar all post för sina kunders räkning för den del som sänds vidare genom Posten borde kunna förhandla sig till lägre priser som vilken annan kund till Posten som helst. CityMail däremot ser i dag inte något behov tillträdesregler för postområdet. CityMails inställning kan förmodligen till stor del förklaras av att företagets affärsidé mycket bygger på en egen utdelningsorganisation, där ett huvudmoment är att posten delas ut på i förväg bestämda dagar enligt kundens önskemål. De lokala postoperatörerna har inte denna inriktning. För de lokala postoperatörerna framstår det i stället som intressant att kunna erbjuda sina kunder att ta hand om all post, varvid företaget själva distribuerar posten inom det egna verksamhetsområdet och sedan överlämnar post som skall till andra delar av landet eller utomlands till Posten för vidare distribution. Så sker till viss utsträckning redan i dag men villkoren för detta omfattas inte av någon sektorsspecifik reglering.

Postdirektivet

Genom de ändringar i postdirektivet som beslutades genom ändringsdirektivet 2002/39/EG kom ett förtydligande om särskilda villkor för vissa kundkategorier att läggas till i artikel 12 i postdirektivet. Förtydligandet avser iakttagande av principerna om insyn och icke-diskriminering vid tillämpning av särskilda villkor gentemot vissa kunder.

I ingresspunkt 29 till ändringsdirektivet 2002/39/EG anges att de som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster erbjuder normalt tjänster, t.ex. till stor- och företagskunder samt förmedlare av

post från olika kunder, vilka ger dem möjlighet att gå in i postkedjan i olika led och på andra villkor jämfört med vad som gäller för vanliga brevtjänster. När detta sker bör de som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster tillämpa principerna om insyn och ickediskriminering både mellan olika tredje parter och mellan tredje part och de som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster av motsvarande slag. Med tanke på reglerna om icke-diskriminering måste sådana tjänster finnas tillgängliga även för privatkunder som använder posttjänster på liknande sätt.

PTS fick i sitt regleringsbrev för 2004 i uppdrag att analysera om artiklarna 12 och 14 i postdirektivet, ändrat genom direktiv 2002/39/EG, genomförts i svensk rätt på ett ändamålsenligt sätt, mot bakgrund av de skyddsintressen som ligger bakom dessa bestämmelser. Vid behov skulle myndigheten föreslå förändringar. PTS fann att artiklarna 12 och 14 i postdirektivet fick anses vara tillräckligt införlivade i svensk rätt. Man ansåg vidare att detta införlivande var ändamålsenligt, möjligen med undantag för bestämmelserna om kostnadsredovisning i artikel 14. PTS bedömning byggde på ett utlåtande i frågan av professor Erik Nerep vid Handelshögskolan i Stockholm.

När det gäller att principerna om insyn och icke-diskriminering skall gälla även för s.k. specialavgifter och tillhörande villkor anför Nerep att kravet i själva verket är en tillämpning i ett visst fall av de allmänna principerna om att avgifterna måste vara klara och tydliga och icke-diskriminerande i artikel 12. Den slutsats som han drar blir då densamma som han gör om huruvida genomförandet i svensk rätt skett på ett ändamålsenligt sätt av de allmänna principerna, nämligen att bestämmelserna i 7 a § första stycket punkt 3 postlagen om skyldighet för den som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst att hålla villkoren för tjänsten allmänt tillgängliga, innefattar den första av principerna om insyn och att konkurrenslagen reglerar frågan om icke-diskriminering. Därigenom, menar Nerep, får direktivkravet anses ha införlivats i svensk rätt på ett tillräckligt och ändamålsenligt sätt.

Utredningen anser att regeringens och PTS bedömningar av om artikel 12 i postdirektivet är genomförda i svensk rätt kan vara riktiga under rådande förhållanden. Däremot anser utredningen att det inte är säkert att sättet att genomföra artikel 12 i svensk rätt är det mest ändamålsenliga. För att anse artikel 12 genomförd i svensk rätt måste nämligen konkurrensrättens diskrimineringsförbud tillämpas.

Formellt kan invändas att det egentligen inte finns något som säger att den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst har en dominerande ställning på en relevant marknad, även om det sannolikt är fallet i dag. Både postdirektivet och postlagen är skrivna utifrån förutsättningen att samhällsomfattande posttjänster kan tillhandahållas av flera postoperatörer och att det alltså inte bara behöver vara fråga om en aktör som tillhandahåller en sammantaget riksomfattande tjänst. Genom att Posten i dag är ålagd enligt postlagen att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst över hela landet och Posten antagligen innehar en dominerande ställning på de relevanta marknaderna, kan direktivets krav för tillfället anses vara uppfyllda. Detta sammanhänger dock med hur de konkurrensrättsliga kriterierna bedöms vid ett visst tillfälle. Det kan bli avhängigt sådana förhållanden som t.ex. vilka avgränsningar som görs av en relevant marknad.

Nereps slutsats (s. 18) om att postlagens villkor om samhällsomfattande posttjänst i praktiken primärt torde träffa Posten – i synnerhet som artikel 3 i postdirektivet om samhällsomfattande tjänster inkluderar ett tillhandahållande inom hela territoriet, dvs. är av rikstäckande karaktär – kan därför inte läggas till grund för en bedömning. I praktiken kan det visserligen förhålla sig så, men varken postdirektivet eller postlagen är utformade så att det är en förutsättning att endast en aktör måste tillhandahålla hela den rikstäckande tjänsten utan den kan tillhandahållas av flera. Inget säger att alla aktörer som kan komma ifråga för detta måste inneha marknadsmakt.

Konkurrensrätten

Innan utredningen tar ställning till behovet av en tillträdesreglering bör möjligheterna att komma tillrätta med flaskhalsproblematiken med hjälp av konkurrensrätten kort belysas.

Först och främst gäller att om en verksamhet påverkar handeln i flera EU-länder och har s.k. samhandelseffekt så gäller EU:s konkurrensregler. Verksamheter med effekt enbart i Sverige bedöms däremot enligt den svenska konkurrenslagen. Det är avgörande att ett förfarande har effekt i Sverige för att konkurrenslagen skall kunna tillämpas. Däremot kan ett förfarande ha sitt ursprung i ett annat land. Detta påverkar inte tillämpligheten av konkurrenslagen.

En utgångspunkt i ett konkurrensrättsligt ärende är att bestämma en relevant marknad. Här görs åtskillnad mellan den geografiska marknaden och produktmarknaden. En geografisk marknad kan vara Sverige eller en del av Sverige. En geografisk marknad kan också sträcka sig över nationsgränserna. Produktmarknaden bestäms utifrån kriterier som kunders köpbeteende och produkters utbytbarhet.

Europeiska kommissionen har i sitt tillkännagivande om definitionen av relevant marknad i gemenskapens konkurrenslagstiftning (97/C 372/03) angett närmare riktlinjer för bedömningen av vad som skall utgöra en relevant marknad. Tillkännagivandet är vägledande för tillämpande instanser, men det är inte bindande. Kommissionen ger dessutom ut meddelanden om tillämpningen av konkurrensbestämmelserna inom postsektorn.

I tillkännagivandet anges att en relevant produktmarknad omfattar alla varor eller tjänster som betraktas som utbytbara pga. sina egenskaper, sitt pris och den tilltänkta användningen av konsumenterna. Den geografiska marknaden omfattar enligt tillkännagivandet det område inom vilket de berörda företagen tillhandahåller de relevanta produkterna eller tjänsterna, inom vilket konkurrensvillkoren är tillräckligt likartade och där området kan skiljas från angränsande geografiska områden framför allt pga. väsentliga skillnader i konkurrensvillkoren.

Med dominerande ställning menas enligt EG-domstolen en ekonomisk stark ställning hos ett företag som gör det möjligt för företaget att förhindra att en effektiv konkurrens upprätthålls på en relevant marknad, genom att företaget i avsevärd utsträckning kan agera oberoende av sina konkurrenter och kunder, och i sista hand konsumenterna.15 En viktig omständighet för att bestämma en dominerande ställning är företagets marknadsandel. Det finns dock en rad andra omständigheter som också kan ha betydelse för bedömningen.

Det ingripande enligt konkurrenslagen som torde vara mest aktuellt att tillämpa på postmarknaden är förbudet mot missbruk av dominerande ställning enligt 19 § konkurrenslagen. Missbruk från ett eller flera företags sida av en dominerande ställning på marknaden är förbjudet enligt bestämmelsen. För att tillämpa förbudet måste det avgöras om ett företag har en dominerande ställning på den avgörande relevanta marknaden eller inte. Vid en sådan

15 Mål 85/76 Hoffman La Roche & Co AG vs Kommissionen, ECR 1979, s. 461

bedömning måste först en avgränsning göras av dels den relevanta produktmarknaden, dels den relevanta geografiska marknaden. Först efter denna avgränsning kan de tillämpande instanserna ta ställning till om ett företag har en dominerande ställning på den relevanta marknaden.

Beträffande vad som utgör missbruk av dominerande ställning ger 19 § konkurrenslagen viss vägledning. Sådant missbruk kan särskilt bestå i att man direkt eller indirekt påtvingar någon oskäliga inköps- eller försäljningspriser eller andra oskäliga affärsvillkor, begränsar produktion, marknader eller teknisk utveckling till nackdel för konsumenterna, tillämpar olika villkor för likvärdiga transaktioner, varigenom vissa handelspartner får en konkurrensnackdel, eller ställer som villkor för att ingå ett avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser som varken till sin natur eller enligt handelsbruk har något samband med föremålet för avtalet. Uppräkningen i bestämmelsen är dock inte uttömmande. Även andra förfaranden kan utgöra missbruk av dominerande ställning.

Av särskilt intresse för postmarknaden är 19 § andra stycket punkterna 2 och 3 konkurrenslagen. Enligt punkt 2 kan missbruk bestå i att begränsa produktion, marknader eller teknisk utveckling till nackdel för konsumenterna. Till dessa förfaranden räknas bl.a. säljvägran, som oftast kan utgöra missbruk av dominerande ställning om det inte finns alternativa försörjningsmöjligheter och en vägran inte grundas på objektivt godtagbara skäl. Denna punkt torde t.ex. kunna åberopas av en lokal postoperatör för att få använda sig av Posten för att distribuera den del av posten som skall till mottagare utanför det egna distributionsområdet, förutsatt att Posten bedöms ha en dominerande ställning på den relevanta marknaden.

Enligt punkt 3 kan missbruk avse att man tillämpar olika villkor för likvärdiga transaktioner, varigenom vissa handelspartner får en konkurrensnackdel. Punkten tar sikte på diskriminering i olika former. Sådana diskriminerande förfaranden kan gälla prissättning, rabatter och andra särskilda villkor. Utmärkande för dessa är att de gynnar vissa aktörer och missgynnar andra. Prisskillnader och rabatter får förekomma om de motsvarar inbesparade kostnader, t.ex. som en följd av rationell hantering pga. större volymer. Denna punkt torde kunna åberopas av storkunder och andra operatörer som utnyttjar Postens tjänster på postmarknaden för att bestämma särskilda priser och andra särskilda villkor, dock även här under förutsättningen att Posten bedöms ha dominerande ställning på

den relevanta marknaden. I dag är det genom denna bestämmelse som principen om icke-diskriminering i den femte strecksatsen i artikel 12 i postdirektivet (se ovan) genomförs i svensk rätt.

Klassiska missbruk av dominerande ställning är överprissättning och underprissättning. Överprissättning kan förekomma när en vara på andra marknader med motsvarande kundbeteende är billigare pga. konkurrensen där, eller att priset inte står i rimlig proportion till produktionskostnaderna. Underprissättning kan utgöra en form av missbruk av dominerande ställning när prissättningen syftar till att undanröja konkurrens genom att orsaka förluster eller ingen eller alltför små vinstmarginaler för mindre konkurrenter med en mindre uthållighet än dominanten vid t.ex. ett priskrig.

Icke-diskriminerande särskilda villkor

Som vi har konstaterat tidigare kan man komma till rätta med förfaranden som innebär missbruk av dominerande ställning på postområdet med hjälp av konkurrenslagen. Beträffande anläggningar för postöverlämning till mottagare finns bestämmelser i postlagen om skyldighet för tillståndshavarare att möjliggöra att försändelser som befordrats av andra tillståndshavare kan nå de anläggningar som tillståndshavaren innehar. Villkoren för detta skall vara skäliga och konkurrensneutrala samt icke-diskriminerande i förhållande till vad tillståndshavaren tillämpar för sin egen verksamhet.

De bestämmelser som tillfördes artikel 12 i postdirektivet om transparens och icke-diskriminering vid användning av särskilda priser och andra särskilda villkor för vissa kunder, utgör också en form av sektorsspecifik reglering av konkurrensrättsliga frågor. Transparenskravet enligt artikel 12 i postdirektivet, dvs. insynskravet, tillförsäkras redan i dag genom en skyldighet enligt postlagen för den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst att hålla villkoren för tjänsten allmänt tillgängliga. Icke-diskrimineringskravet genomförs däremot i dag främst genom konkurrenslagen och till viss del genom EG:s konkurrensrätt.

Utredningen har under sitt arbete återkommande stött på att andra aktörer, däribland PTS, anser att det är svårt att genomlysa Postens kostnader för olika tjänster. Utifrån de stordriftsfördelar som finns vid produktionen av posttjänster finns en risk att Posten försöker att sträva efter så stor marknadsandel som möjligt, och därför söker fördela sina kostnader för den samhällsomfattande

posttjänsten (för vilka priserna skall grunda sig på kostnaderna) till sådana marknadsområden där konkurrensen är liten, och i stället sänker priserna på konkurrensutsatta områden. En sådan utveckling skulle vara till skada för nya aktörer på marknaden som försöker att etablera sig i konkurrens med Posten.

Förfarandet kan visserligen utgöra missbruk av dominerande ställning enligt konkurrenslagen eller EG:s konkurrensrätt. Förfarandet för att komma tillrätta med sådant missbruk är dock resurskrävande. För mindre aktörer kan det därför vara svårt att komma tillrätta med missbruk av dominerande ställning i enlighet med vad konkurrenslagen föreskriver.

Erfarenhet, t.ex. från teleområdet, tyder på att det behövs sektorspecifik reglering för att öppna sådana marknader för konkurrens. Avgörande faktorer kan vara att ett förvaltningsförfarande, med beslut av en förvaltningsmyndighet som kan överklagas i förvaltningsdomstol, är mindre resurskrävande för små företag än förfarandet enligt konkurrenslagen som innebär att KKV:s beslut kan överprövas av tingsrätt och Marknadsdomstolen, samt att det går snabbare att komma tillrätta med missförhållanden med stöd av sektorsspecifika konkurrensregler än med stöd av allmän konkurrensrätt. En nackdel med sådana sektorsspecifika regleringar är å andra sidan att de inte följer med marknadsutvecklingen på det dynamiska sätt som den allmänna konkurrensrätten gör. Detta föranleder i sin tur att sektorspecifika regleringar tenderar att behöva ändras oftare.

I vår jämförelse mellan post och elektronisk kommunikation har vi konstaterat att det finns likheter mellan områdena men också väsentliga skillnader. En skillnad är den framtida förväntade utvecklingen på respektive marknad. Medan marknaderna för elektronisk kommunikation befinner sig i ett tillväxtstadium på de flesta områdena, har utvecklingen på postmarknaden i sin helhet stagnerat och till vissa delar t.o.m. börjat vända nedåt. Detta gör att det inte utan vidare går att tillämpa erfarenheterna från teleområdet på postområdet. Det är inte heller troligt att de effekter i form av ett stort antal nya marknadsaktörer som tillträdesregleringen på teleområdet gav upphov till skulle upprepas på postområdet med en vikande marknad.

En annan aspekt att beakta i detta sammanhang är att efterfrågan på en tillträdesreglering från marknadens aktörer har varit svag.

EG:s reglering på postområdet innehåller inga andra regleringar som rör tillträde än det som genom ändringsdirektivet tillfördes

om insyn och icke-diskriminering i artikel 12 i postdirektivet. Vissa länder inom EU – Förenade kungariket och Tyskland – har valt att gå vidare på egen hand och införa tillträdesregler som går längre än EU:s. Även Nya Zeeland har sådana tillträdesregler.

Längst gående tillträdesregler finns i Förenade kungariket och Tyskland. Dessa bestämmelser liknar till vissa delar den tillträdesreglering som funnits respektive numera gäller för teleområdet. Bestämmelserna innebär att tillsynsmyndigheterna kan föreskriva om villkoren för tillträde inklusive priser.

I Nederländerna finns i dag bara vissa tillträdesbestämmelser om postboxar. Däremot finns förslag om att konkurrenterna till den tidigare monopolisten TPG skall ges icke-diskriminerande tillträde till marknaden genom förhandlingar om villkoren och att dominanten skall vara skyldig att erbjuda alla parter lika villkor (förhandlat tillträde). Reglerat tillträde där priset fastställs av en tillsynsmyndighet föreslås däremot inte. Den nederländska tillsynsmyndigheten bör dock få pröva om TPG erbjuder lika villkor för såväl kunder som konkurrenter. Det ansvariga ministeriet anser det fullt möjligt för konkurrenterna att bygga egna postnät, tvärtemot vad som gäller för telenät. Vissa operatörer håller också redan på med att bygga ut rikstäckande egna nät. Mot denna bakgrund anses det onödigt att införa en detaljerad tillträdesreglering med kostnadsorienterade priser enligt vad som gäller på telesidan.

Även tillträdesregleringen i Nya Zeeland är av sådant lättare slag som den tilltänkta tillträdesregleringen i Nederländerna. Avtalet mellan den tidigare monopolisten NZP och regeringen garanterar andra postoperatörer tillträde till NZP:s rikstäckande nät på villkor som inte är mindre förmånliga än de villkor NZP erbjuder sina kunder under likartade förhållanden, när postoperatören i fråga kan uppfylla de krav som gäller för det särskilda tjänsteerbjudandet. Dessutom skall NZP publicera alla kundavtal med prisrabatter över 20 procent gentemot ordinarie prislista samt alla avtal där en konkurrent erbjuds tillgång till det rikstäckande nätet. Flera sådana avtal om tillträde till NZP:s nät har ingåtts.

Såväl den tilltänkta regleringen i Nederländerna som den befintliga i Nya Zeeland påminner starkt om bestämmelserna om insyn och icke-diskriminering som genom ändringsdirektivet infördes i artikel 12 i postdirektivet.

Utredningen anser att den nivå på regleringen som övervägs i Nederländerna och som finns i Nya Zeeland bättre svarar mot behovet på postmarknaden även för de svenska förhållandena, än en

ingående tillträdesreglering enligt brittisk eller tysk modell. Vi anser att det i nuläget är viktigt att slå vakt om den uppkomna konkurrensen på den svenska postmarknaden och samtidigt underlätta för en fortsatt positiv utveckling av konkurrensen. Det viktigaste medlet bör vara att säkra insynen (transparensen) när det gäller tillämpade villkor och att hindra diskriminerande beteenden från den tidigare monopolisten.

En sådan lättare reglering av sektorsspecifika konkurrensfrågor bör vara enkel att administrera. Ett förfarande som liknar den allmänna konkurrensrättens, där ställning måste tas till en operatörs marknadsställning, innebär förmodligen en alltför omfattande administrativ börda för tillsynsmyndigheten för att motiveras av det begränsade behov som vi har kunnat se. En sektorsspecifik reglering som innebär att operatörerna får möjlighet att få tillgång till delar av den dominerande operatörens distributionsnät anser vi därför vara för långtgående och administrativt tungrodd. Vi anser att det är enklare och lämpligare att knyta skyldigheterna till den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst. På så vis kan samma syfte uppnås genom enklare administration.

Eftersom det är svårt att förutse effekterna av en tillträdesreglering enbart på en isolerad marknad som den svenska, anser utredningen att det vore oklokt av Sverige att gå före med en tillträdesreglering, utan i stället bör man avvakta EU:s kommande åtgärder på postområdet. En tillträdesreglering som kommer till stånd på gemenskapsnivå riskerar dessutom inte att snedvrida konkurrensen på den inre marknaden. Sverige bör även av detta skäl inte på egen hand införa en sådan tillträdesreglering, utan begränsa sig till att säkra de framsteg som gjorts genom liberaliseringen av den svenska postmarknaden genom ett tydligare genomförande av det befintliga postdirektivet.

Kravet på insyn som föreskrivs i artikel 12 i postdirektivet bör anses vara genomfört i postlagen genom kravet för den som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst att hålla villkoren för tjänsten allmänt tillgängliga. Det är således bara principen om ickediskriminering som behöver regleras i postlagen. Utredningen föreslår därför att det anges i postlagen att den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst skall tillämpa principen om ickediskriminering vid användning av särskilda priser och andra särskilda villkor för vissa kunder. I enlighet med vad som anges i artikel 12 i postdirektivet skall ett sådant särskilt pris ta hänsyn till de kostnader som sparats in jämfört med en standardtjänst som består

av insamling, sortering, transport och överlämnande av enskilda försändelser. Pris och andra villkor skall tillämpas lika –såväl vid en jämförelse mellan kunder eller andra tillståndshavare som i förhållandet mellan en kund eller annan tillståndshavare och den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst av motsvarande slag.

Utredningens förslag om införande av krav på icke-diskriminerande särskilda villkor ansluter till ekonomisk teori i den del som brukar benämns marginalreglering eller efficient component price rule (ECPR) och som beskrivits i kapitel 8. Marginalreglering bygger på principen om icke-diskriminering och har tillämpats av Europeiska kommissionen inom bl.a. teleområdet.

Utredningen anser det inte vara sannolikt att någon annan än Posten inom överskådlig framtid kommer att förpliktas att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst. I avsnitt 9.7 har utredningen dock föreslagit att samhällsomfattande posttjänst skall upphandlas när det är särskilt påkallat med hänsyn till kostnaderna. Skulle denna bestämmelse komma att tillämpas, vilket utredningen dock inte kan förutse i dag, bör givetvis de krav som ställs på den som tillhandahåller en samhällsomfattande tjänst beaktas. Detta bör också innebära att det nödvändiga samarbetet mellan olika tillhandahållare av samhällsomfattande posttjänster tillförsäkras på öppna och icke-diskriminerande villkor. På så vis säkerställs den nödvändiga samtrafik mellan sådana operatörer som kommer att krävas för att rikstäckande posttjänster skall kunna upprätthållas.

9.7.6. Kvaliteten på de samhällsomfattande posttjänsterna

Postdirektivets krav är att 85 procent av de gränsöverskridande postförsändelserna skall vara framme tre dagar efter inlämningsdagen och 97 procent fem dagar efter inlämnandet. Någon ändring av dessa normer, i enlighet med kommittologiförfarandet som föreskrivs i postdirektivet, har inte skett.

En fråga som var uppe till diskussion i propositionen Statens ansvar på postområdet (1997/98:127, s. 22) är om staten skall säkerställa en basservice för posttjänsten i hela landet som inte får underskridas eller om det är en målnivå som eftersträvas.

Skillnaden mellan en basnivå som inte får underskridas eller en målnivå kan illustreras med ett exempel. På nationell nivå skulle postdirektivets krav på gränsöverskridande befordringstider kunna

motsvaras av krav på att 85 procent av postförsändelserna skall vara framme nästa dag (övernattbefordran) och att 97 procent skall vara framme efter tre dagar. Detta skulle motsvara en basnivå. Lägre än så får alltså operatörens kvalitet inte vara någonstans i landet. Målnivån däremot skulle exempelvis kunna sättas till 97 procent för övernattbefordran och 100 procent för tredagarsbefordran. Genom att sätta kraven på postservicen vid en målnivå som operatörerna vid tidpunkten inte uppnår skulle operatörerna ständigt sträva efter att bli bättre – vilket i och för sig medför att servicen ständigt ökar eller ligger på en hög nivå.

Enligt postförordningen och Postens tillståndsvillkor skall minst 85 procent av de brev som lämnats in för övernattbefordran före angiven senaste inlämningstid ha delats ut inom landet påföljande arbetsdag, oavsett var i landet de lämnats in. Minst 97 procent av breven skall ha delats ut inom tre påföljande arbetsdagar.

Faktum är att Posten sedan lång tid tillbaka har legat över de krav som ställs i postförordningen. Detta skulle kunna användas som ett argument för att införa en högre målnivå som bättre avspeglar förväntningarna på tjänsten. Samtidigt måste det dock påminnas om att marknadsutvecklingen går från övernattbefordrade försändelser till ekonomibrev. Med fallande volymer på övernattbefordran riskerar höjda kravnivåer att i onödan förhindra en nödvändig anpassning av servicekvaliteten till marknadsutvecklingen.

Risken för att tillämpningen av en basnivå gör att operatörerna nöjer sig med att nätt och jämt uppfylla kravet bör anses som liten med hänsyn till den faktiska utvecklingen hittills. På en fri marknad finns det alltid drivkrafter för operatörerna att sträva efter att nå en högre nivå, framför allt i förhållandet till sina konkurrenter. Denna anpassning skall dock ske efter företagets egen förmåga och resurser.

Utredningen kommer därför till samma slutsats som regeringen i propositionen Statens ansvar på postområdet (prop. 1997/98:127, s. 22 f), nämligen att vid avvägningen mellan en basnivå eller en målnivå bör hänsyn tas till de kostnader som dessa båda alternativ för med sig, liksom kundernas villighet att betala för respektive servicenivå. Till detta kommer att kurvorna för antalet övernattbefordrade brev numera har börjat vända neråt, och vid sjunkande volymer ökar kostnaderna per försändelse för att upprätthålla en hög kvalitetsnivå på övernattbefordran.

Inom ramen för kvalitetskraven för gränsöverskridande postbefordran inom EU enligt postdirektivet finns också ett utrymme för

att sänka kraven på övernattbefordran för inrikes brevbefordran. Kravet är i dag utformat så att det gäller oavsett var i landet breven lämnas in. Kravet avviker i denna del från hur kraven i allmänhet är utformat i andra EU-länder. Det brukliga är att kravet är utformat som en genomsnittsnivå för landet. Uppfylls genomsnittsnivån för övernattbefordran i landet, föreligger nämligen förutsättningarna för att uppfylla kraven beträffande gränsöverskridande post.

Tillämpningen av servicekravet på befordringstider bygger i dag på mätningar av den genomsnittliga genomströmningen på terminalnivå. Tillämpningen görs således inte i enlighet med postförordningens krav på att kraven skall vara uppfyllda oavsett var i landet försändelserna lämnas in. Mätningarna i andra medlemsstater i EU sker också efter ett genomsnitt och inte efter inlämningsställe. Detta gör att de genomsnitt som fortlöpande redovisas för kvaliteten beträffande befordringstider blir jämförbara. Det skulle de inte bli för svenskt vidkommande om de mättes i enlighet med postförordningens krav.

Postens servicenivå ligger i dag långt över dessa servicekrav, med de mätmetoder som för närvarande tillämpas. Trots detta skulle det kunna skapa en flexibilitet för postbefordran i landet om kravet på befordringstider omformulerades som ett genomsnitt i enlighet med vad postdirektivet föreskriver. Särskilt vid en utveckling med ytterligare sjunkande volymer kan det enligt utredningen i framtiden behövas ett utrymme för den som tillhandahåller den samhällsomfattande tjänsten att utforma befordran över landet på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt samtidigt som en alltjämt hög och jämn kvalitet på posttjänsten upprätthålls över landet. Även miljömässiga hänsyn kan tala för en sådan anpassning av servicekravet. T.ex. kan de föranleda att färre försändelser transporteras med flyg och att transporter i större utsträckning än i dag sker med tåg, som även kan ersätta lastbilstransporter.

Samdistribution

En annan viktig fråga som bör beaktas i detta sammanhang är möjligheten till samdistribution mellan oadresserade tidningar och tidskrifter samt adresserade försändelser. Omkring 120 000 hushåll i Sverige får i dag sin tidning utdelad av lantbrevbärare. Många tidningar och tidskrifter delas ut genom pressens egna distributörer. Utvecklingen har tidigare gått från att tidningar på landet delades

ut av Posten genom lantbrevbäringen till att pressen själv ordnade sin distribution på landsbygden för att kunna tillhandahålla tidningen tidigt på morgonen, innan prenumeranterna börjat arbetet för dagen. Till följd av ökade kostnader för denna service är dock tidningsdistributörerna i dag angelägna om att finna lösningar för att kunna sänka sina distributionskostnader i lands- och glesbygd, t.ex. samdistribution med post.

Kravet på övernattbefordran är ett hinder för att åstadkomma sådana samdistributionslösningar. Tidningsdistributörerna är angelägna om att deras försändelser delas ut mycket tidigt på morgonen, och då blir tidsramen för snäv för att man också skall kunna distribuera övernattbefordrade försändelser. De försändelser som delas ut med sådan samdistribution kommer således att bli en dag försenade.

Det finns säkert många som skulle föredra att få tidningen på morgonen framför att få post befordrad övernatt. En rundfrågning bland LRF:s lokalorganisationer tyder på detta. Utredningen anser att det dock är långt ifrån säkert att människor i lands- och glesbygd i allmänhet skulle prioritera att få tidningen till frukosten före att få, och även kunna sända övernattbefordrad post. För många företagare i glesbygd kan övernattbefordran vara betydelsefull. Därför kan vi inte ställa oss bakom en lösning beträffande samdistribution som tillgodoser tidningsdistributörernas intressen fullt ut men som bygger på att helt överge kravet på övernattbefordran i gles- och landsbygd.

Utredningen har initierat samtal mellan Posten och Tidningsutgivarna om samdistribution, och vi uppfattar att samtalen kan tjäna som inkörsport till vidare förhandlingar mellan parterna för att lösa de problem som är förenade med sådan distribution.

En ökad samdistribution skulle kunna öka möjligheterna till kostnadseffektiva lösningar på platser där det i dag är mycket kostnadskrävande att upprätthålla parallella distributionsformer för post och tidningar. Utdelning av tidningar som postförsändelser är för många tidningar inte ett realistiskt alternativ.

För utredningens del kan det bara vara aktuellt att genom ändringar i kraven på befordringstider öppna möjligheten för berörda parter att finna kostnadseffektiva lösningar. Det kan enligt utredningen däremot inte vara aktuellt att tvinga fram samdistribution av post och oadresserade tidningar och tidskrifter genom någon form av reglering. Den största möjligheten som en förändring av kvalitetskraven skulle kunna ge är att ytterligare öppna för en fortsatt

diskussion om samdistribution mellan oadresserade tidningar och post. Dagens kvalitetskrav försvårar samdistribution, eftersom kvalitetskravet på övernattbefordran är oförenligt med utdelning av tidningar tidigt på morgonen.

I sammanhanget kan också nämnas att Postens ersättning för en stor del av de inkommande internationella breven regleras i det s.k. Reims-avtalet. Parter i detta avtal är i huvudsak de västeuropeiska länderna. Postens ersättning relateras till uppmätt utdelningskvalitet i definierade övernattområden. Om utdelningskvaliteten understiger de mål som satts upp i Reims-avtalet, vilka vida överstiger 85 procent, så reduceras Postens ersättning från befordringsföretaget i avsändarlandet.

Utredningen har försökt men inte lyckats få fram uppgifter om vilka konsekvenserna skulle bli av att slopa kravet på att kvalitetsnivåerna när det gäller befordringstider skall gälla oavsett var i landet ett brev lämnas in. Enligt utredningen måste det alltjämt ur regionalpolitisk synvinkel säkerställas att inte någon del av landet eftersätts genom att ges en sämre kvalitet på postservicen än andra delar. Utredning är orolig för de regionalpolitiska konsekvenserna av att förändra kvalitetskraven för övernattbefordran, och avstår därför från att lämna några förslag i denna del.

Utredningen tar dock tillfället i akt att uppmana Posten och pressen att fortsätta att diskutera en lösning av samdistributionen på affärsmässig grund särskilt med sikte på att finna lokala lösningar inom ramen för gällande regelverk. Tillsynsmyndigheten bör i sin återkommande uppföljning av den samhällsomfattade posttjänsten följa upp samdistributionen och hur den påverkat kvaliteten på den samhällsomfattande posttjänsten.

Övrigt

Den senaste inlämningstiden skall, liksom i dag, inte få ändras väsentligt utan PTS godkännande. Precis som nu skall PTS årligen kontrollera att kraven om befordringstider och inlämningstider uppfylls, och årligen offentliggöra resultatet av denna kontroll.

Övriga befintliga servicemål för den samhällsomfattande posttjänsten enligt postförordningen bör enligt vår bedömning vara oförändrade. Dessa mål innebär att expeditions- och inlämningsställena skall ligga så tätt att användarnas behov beaktas, samt att det skall göras minst en insamling och en utdelning av försändelser

varje arbetsdag, minst fem dagar i veckan – utom under omständigheter eller geografiska förhållanden som PTS bedömer utgör skäl för undantag.

9.7.7. Utdelningsservicen

Utredningens bedömning: PTS bör utfärda allmänna råd om utdelningsservicen för samhällsomfattande posttjänster.

Posten tillämpar i dag vissa riktlinjer för utdelningsservice i tätort respektive i glesbygd. I riktlinjerna anges att dessa utformats i samråd mellan Posten och PTS och att de bör betraktas som en övergripande vägledning för Postens utdelningsservice. Tolkningen och tillämpningen av riktlinjerna skall följas och regelbundet tas upp till gemensam diskussion. Vid behov skall riktlinjerna ändras eller kompletteras. Dessa riktlinjer innehåller detaljerade regler för hur utdelningen faktiskt skall g till i olika typer av bostadsområden, kontor, butiker m.m. Riktlinjerna skiljer på stadsbrevbäring och lantbrevbäring.

Dessa riktlinjer innehåller regler av omedelbar betydelse för servicenivån på den samhällsomfattande posttjänsten. För många människor uppfattas därför säkerligen dessa riktlinjer som viktigare och betydligt mera påtagliga än postlagen och andra föreskrifter på postområdet.

Dessa riktlinjer etablerades redan när Posten var ett statligt verk. Trots vad som anges i riktlinjerna om att de utformas i samråd mellan Posten och PTS är de inte några myndighetsföreskrifter eller ens allmänna råd. De är Postens egna interna riktlinjer för hur utdelningsservicen skall handhas.

Även om den nuvarande ordningen fungerar relativt oproblematiskt anser PTS att den ibland kan uppfattas som otydlig, eftersom myndigheten i den praktiska tillämpningen hänvisar till riktlinjerna, trots att de egentligen bara utgör en del av Postens interna regelverk.

Utredningen anser att riktlinjerna behandlar frågor som är av betydelse för att uppfylla en förpliktelse att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst. Det förekommer ibland fall, som inte sällan uppmärksammas i medierna, där oenighet råder mellan mottagare och Posten om brevlådors placering, särskilt i gles- och landsbygd. För såväl privatpersoner som för företagare i gles- och

landsbygd är utdelningsservicens utformning av mycket stor betydelse för möjligheterna att bo och verka på hemorten. Det är därför inte fullt tillfredsställande att riktlinjerna är Postens egna interna.

Tillstånd att bedriva postverksamhet får förenas med villkor om skyldighet för tillståndshavare att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst enligt 1 § postlagen och på visst sätt fullgöra vad som föreskrivs där och i 7 a § postlagen. Detta innebär att PTS i tillståndsvillkoren kan ange hur utdelning skall gå till.

Det är dock inte säkert att detta är det smidigaste tillvägagångssättet.

Ett annat sätt som utredningen anser bör övervägas är att PTS utfärdar allmänna råd om hur den som skall tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst skall tillhandahålla utdelningen. I såväl Norge som Finland finns sådana anvisningar och riktlinjer som rör utdelning av post. Ett sådant allmänt råd skulle kunna innebära en enklare form av reglering än att precisera utdelningsservicen i tillståndsvillkor. De allmänna råden är visserligen inte bindande för Posten, men de utgör en fingervisning om hur PTS kommer att bedöma uppfyllelsen av befordringsplikten. De allmänna råden ger också bättre vägledning för PTS handläggare att bedöma enskilda ärenden om huruvida en operatör uppfyller en förpliktelse enligt postlagen att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst.

De allmänna råden bör utarbetas efter samråd med Konsumentverket och Glesbygdsverket.

Utredningens bedömning är att Postens egna riktlinjer för utdelningsservicen bör ersättas, eller kompletteras, med PTS allmänna råd om hur den som skall tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst skall tillhandahålla utdelningen, dvs. allmänna råd om utdelningsservicen för samhällsomfattande posttjänst.

9.7.8. Fastighetsboxar

Utredningens bedömning: Övergången till att dela ut post i flerfamiljshus i fastighetsboxar bör påskyndas.

PTS kan ange hur övergången får ske i allmänna råd om utdelningsservicen för samhällsomfattande posttjänster.

Traditionellt sett delas posten i flerbostadshus här i landet ut i brevinkast. Internationellt sett är detta dock inte vanligt. I Norden gick Norge över till fastighetsboxar redan på 1950-talet. Utdelning

i brevinkast i varje bostad förekommer också i Finland och Danmark. I Danmark har nyligen införts en möjlighet för Faerdselstyrelsen i lov om postbefordring, § 12, att föreskriva om uppställning av postlådor och postlådeanläggningar, vilket också inkluderar föreskrifter om att postutdelning kan underlåtas om föreskriven anläggning inte har etablerats. Från 2009 skall systemet med fastighetsboxar vara fullt ut genomfört i Danmark. Till saken hör dock att Danmark haft krav på fastighetsboxar för nybyggda hus sedan 1974. I övriga Europa har man vanligen lådfack i anslutning till husporten där brevbäraren delar ut posten. Morgontidningarna läggs då vanligen framför dörren.

Den svenska modellen med brevinkast ger en hög servicenivå för mottagarna av post, morgontidningar och reklam. Allt delas ut direkt till bostaden.

För dem som delar ut posten innebär den svenska modellen ett betydande merarbete i förhållande till ett system med något slags fastighetsboxar i anslutning till husets port.

Frågan om fastighetsboxar bör anses vara av stor betydelse för postnäringens framtid. Det finns i dag ca 2,3 miljoner postmottagare i flerfamiljshus. En utdelningsrunda i stadsbrevbäring kan omfatta 500–700 mottagarställen. En arbetsmiljömässigt bättre utdelningsrutin kan ha en positiv inverkan på brevbäraryrkets status – inte minst bland unga. En relativt hög andel brevbärare hos Posten är i dag sjukskrivna av arbetsrelaterade orsaker, t.ex. förslitningsskador i leder. Av brevbärarna över 50 år är enligt uppgifter från Posten omkring 25 procent långtidssjukskrivna.

Arbetsmiljöskäl talar alltså för att införa fastighetsboxar, men en snabbare övergång till fastighetsboxar skulle, enligt vår bedömning, även vara positiv för utvecklingen av postmarknadens effektivitet och för möjligheterna att sänka kostnaderna i utdelningsledet. Utdelningsrundorna tar kortare tid i anspråk. Förmodligen blir det också möjligt att rationalisera själva utkörningen av post om fastighetsboxar installeras i större skala. Dessutom minskar behovet av avisering av tjockare försändelser som inte får plats i ett brevinkast, eftersom dessa oftast går in i ett fack i en fastighetsbox. Detta är till fördel för postorder och e-handel.

I en Sifo-undersökning på uppdrag av tidningen Vår Bostad i september–oktober 1999 intervjuades boende om deras inställning till installation av postfack i entréplan. Av de tillfrågade som bodde i flerfamiljshus kunde 72 procent tänka sig att hämta posten i bottenvåningen, medan 27 procent inte kunde tänka sig detta och

resterande var tveksamma. Detta talar enligt utredningen för att det bland de boende finns en övervägande positiv inställning till en övergång.

Kostnaderna för att installera fastighetsboxar i befintliga hus beror på flera faktorer – framför allt hur många lägenheter och lokaler som finns samt hur stora ombyggnadsåtgärder som erfordras. När det gäller själva boxanläggningen kostar en anläggning för ca 10 postinlägg mellan 5 000 och 10 000 kr exklusive mervärdesskatt, enligt vad utredningen erfarit. Köp och installation måste bekostas av fastighetsägarna. Vi bedömer dock att dessa kostnader i allmänhet är överkomliga, om övergången sker under en skäligt tilltagen övergångsperiod.

Utredningen anser att det finns flera skäl som talar för att påskynda en övergång till utdelning i fastighetsboxar i flerfamiljshus. En sådan övergång kan dock inte ske över en natt. En rimlig avvägning vore att prioritera de hus där brevbärarna upplever den största arbetsbelastningen. I ett första skede kan t.ex. hus med ett stort antal lägenheter, hus med fler än en våning utan hiss och hus där brevinkasten inte sitter på rätt arbetshöjd för brevbäraren eller har en olämplig utformning komma i fråga för övergången. Givetvis måste också hänsyn tas till personer med särskilda behov, t.ex. funktionshindrade och äldre med rörelsesvårigheter som bor i äldre hus utan hiss. För dessa bör det alltjämt vara möjligt att få posten utdelad i ett postinkast i lägenhetsdörren.

I föregående avsnitt bedömde vi att PTS bör kunna utfärda allmänna råd om hur den som skall tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst skall tillhandahålla utdelningen (allmänna råd om utdelningsservicen för samhällsomfattande posttjänster). Utredningen anser att PTS i sådana allmänna råd kan ange hur övergången till fastighetsboxar får ske. En övergångsperiod bör bestämmas, och då bör hänsyn tas även till de kostnader som installation av fastighetsboxar medför för fastighetsägarna, så att kostnaderna blir överkomliga. Ett alternativt förfaringssätt är att PTS anger i tillståndsvillkoren för den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst hur övergången skall gå till.

9.7.9. Upphandling av samhällsomfattande posttjänst

Utredningens förslag: En samhällsomfattande posttjänst skall upphandlas, om det är särskilt påkallat med hänsyn till kostnaderna för att tillhandahålla denna.

Som postlagen är utformad i dag kan den som vill bedriva postverksamhet förpliktas att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst. Någon begränsning av den börda som kan följa med ett sådant åtagande anges inte i lagen.

Även om åtagandet för Posten att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten i dagsläget inte kan anses vara en börda för företaget kan det inte bortses från risken för att situationen förändras med tiden. Ändrade förutsättningar i form av t.ex. förändringar på marknaden eller ändrade regler för en samhällsomfattande posttjänst kan göra förpliktelsen till en ekonomisk börda för Posten.

Utredningens strävan när det gäller utformningen av politiska mål för postområdet och utformningen av en bestämmelse om syftet med postlagen har varit att göra målen och lagen mer inriktade på en fungerande postmarknad med flera konkurrerande aktörer. På en sådan marknad är det inte rimligt att en aktör förpliktas att tillhandahålla olönsamma tjänster i sådan omfattning att det riskerar att snedvrida konkurrensen på marknaden. Risken blir då uppenbar att den tidigare monopolisten förpliktas att tillhandahålla olönsamma delar av postverksamheten medan nytillkomna marknadsaktörer plockar russinen ur kakan genom att bedriva postverksamhet där den är som mest lönsam.

Postdirektivet behandlar delvis denna fråga i artikel 9. Om en medlemsstat bestämmer att skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster utgör en orättvis ekonomisk belastning, får medlemsstaten inrätta en kompensationsfond för att skydda de samhällsomfattande tjänsterna. I ett sådant fall får medlemsstaten kräva ekonomiskt bidrag till denna fond som villkor för att bevilja tillstånd. Medlemsstaten måste dock säkerställa att principerna om insyn, icke-diskriminering och proportionalitet följs när kompensationsfonden inrättas och när nivån på de ekonomiska bidragen bestäms. Endast de tjänster som anges i artikel 3 som samhällsomfattande tjänster får finansieras på detta sätt.

Finland har valt att inrätta ett kompensationssystem med koncessionsavgifter. Nya marknadsaktörer som väljer att etablera sig i de lönsammare delarna av landet måste bidra till fondens uppbygg-

nad. Erfarenheterna från Finland är dock att ett sådant krav utgjort ett hinder för nya aktörer att etablera sig på marknaden. Det har cementerat det tidigare monopolet, som endast övergått från ett juridiskt sådant till ett de facto-monopol.

I Norge, som mycket liknar Sverige när det gäller förutsättningar för tillhandahållande av en samhällsomfattande posttjänst, får Posten Norge ett omfattande bidrag från staten. Norge har dock kvar lördagsutdelning av post, och det kan vara en stor del av förklaringen till behovet av ett statligt bidrag. Norge har också alltjämt kvar ett monopol.

Vi anser inte att modellen med en fond bör användas för svenskt vidkommande, eftersom den har visat sig vara behäftad med så stora inträdeshinder för nya marknadsaktörer. Vi anser i stället att lagstiftaren i möjligaste mån bör sträva efter att den samhällsomfattande posttjänsten är så utformad att den är möjlig att tillhandahålla på kommersiella villkor utan ersättning från staten eller från en fond.

En målsättning när man bestämmer omfattningen och kvaliteten på de samhällsomfattande tjänsterna bör därför vara att sträva efter minsta möjliga snedvridning av marknaden, samtidigt som allmänintresset tillgodoses.

För att skapa goda marknadsförutsättningar för alla aktörer på postmarknaden bör det införas ett skydd mot att någon aktör förpliktas att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster i en utsträckning som är oskäligt betungande för företaget. När man avgör om en sådan förpliktelse är oskäligt betungande måste hänsyn inte endast tas till de olönsamma delarna utan även till de marknadsfördelar som kan vara förenade med att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst. Om nettokostnaderna emellertid skulle visa sig bli oskäligt höga för att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst, behövs, enligt utredningen, ett skydd i lagen som innebär att någon förpliktelse inte kan komma i fråga.

I KKV:s rapport Monopolmarknader i förändring (s. 52 f.) anges för vissa nätverksbranscher vilka delar som kan konkurrensutsättas respektive vilka delar där förutsättningarna är sämre. Beträffande post anges leverans av brev i glesbygd som en del som i princip inte kan konkurrensutsättas. I rapporten anges dock vidare att även om etablering på företagsekonomiska villkor uteblir till följd av att förutsättningarna för konkurrens på en marknad är begränsade, så kan ett konkurrensmoment införas genom ett upphandlingsförfarande. Konkurrensen om en marknad uppstår i dessa situationer vid upp-

handlingstillfället, där det mest effektiva företaget, dvs. det som åtar sig att tillhandahålla nyttigheten mot den lägsta ersättningen från det allmänna, förmodas vinna upphandlingen. Som exempel där detta skulle kunna bli fallet nämns i rapporten just leverans av brev i glesbygd.

Utredningen anser därför att om det visar sig att skyldigheten att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst skulle vara oskäligt betungande, skall tjänsten upphandlas. Därmed säkerställs att inte något företag åläggs en skyldighet som endast kan genomföras med förlust eller till en nettokostnad som går utöver normala kommersiella förhållanden. För att beräkna den ekonomiska bördan av att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst skall tillståndsmyndigheten ta vederbörlig hänsyn till såväl kostnader som intäkter och immateriella förmåner som är förknippade med tillhandahållandet av tjänsten.

För att kunna beräkna nettokostnaderna måste företaget tillhandahålla myndigheten den redovisning eller annan information som ligger till grund för beräkningen av nettokostnaderna för granskning.

Utredningen föreslår att det förs in en bestämmelse i postlagen om att en samhällsomfattande posttjänst skall upphandlas, om det är särskilt påkallat med hänsyn till kostnaderna för att tillhandahålla denna. Det bör samtidigt framhållas att vi bedömer att det för närvarande inte är aktuellt med någon upphandling av en samhällsomfattande posttjänst.

9.8. Prisreglering

Utredningens förslag: Prisregleringen enligt postförordningen skall upphävas. Upphävandet kan dock ske tidigast ett halvår efter att förslagen om ändringar i postlagen trätt i kraft.

Tillståndsmyndigheten skall ges ett uppdrag att följa upp prisutvecklingen för befordran av adresserade tidningar och tidskrifter.

Postlagen innehåller i dag ett bemyndigande för regeringen att föreskriva att priser för tjänster som ingår i postverksamhet inte får överstiga vissa nivåer. Bemyndigandet är relativt vitt då det omfattar alla försändelser som ingår i sådana befordringstjänster, dvs.

adresserade försändelser som är inneslutna i omslag som väger högst 2 kg, och därmed jämställda försändelser.

I propositionen Statens ansvar på postområdet (prop. 1997/98:127, s. 27 f.) där bemyndigandet för regeringen infördes, redovisade regeringen sin avsikt att i en förordning med stöd av bemyndigandet utforma ett separat pristak som omfattar normalportot. Syftet var att säkerställa skyddet för samtliga postkunder som inte har något alternativ till Posten för enstaka försändelser. Detta innebar att målgruppen för pristaket vidgades från enbart privatpersoner till att omfatta all osorterad post som skickas som enstaka försändelser till normalporto. Beträffande valet av index ansåg regeringen att det var lämpligast att använda konsumentprisindex (KPI) för uppföljning av pristaket, eftersom detta speglar ändringar i den prisnivå som konsumenterna möter bättre än nettoprisindex (NPI).

Enligt uppgift från Posten utgör de brev som omfattas av pristaket, dvs. de enstaka övernattbefordrade försändelserna som väger höst 500 gram, ca 20 procent av det totala antalet inrikes adresserade försändelserna och 32 procent av omsättningen för inrikes adresserade försändelser exklusive dagstidningar (2004), enligt uppgift från Posten. För Posten är det således en betydande del av postmarknaden som omfattas av pristaket i postförordningen. Till detta kommer att pristaket kan verka normerande för övriga priser för försändelser genom att pristaket för enstaka försändelser bildar ett tak utifrån vilket rabatter räknas. Prisregleringen är därför en viktig fråga för Posten.

Utredningen har även noterat att pristakets existens är viktig för CityMail som starkt hävdar att pristaket skall behållas. Det skäl som anges är bl.a. att pristaket förhindrar Posten att korssubventionera från enstaka övernattbefordrade försändelser, som omfattas av pristaket, till de konkurrensutsatta marknaderna. CityMail hävdar att svårigheterna att genomlysa Postens kostnader gör att ett oförändrat pristak är absolut nödvändigt för att förhindra korssubventionering, och därmed i förlängningen även för att säkerställa konkurrensen på postmarknaden.

Även PTS värnar om pristakets fortsatta existens. Myndigheten anför två skäl för detta. En anledning är att de alltjämt anser att det finns ett skyddsbehov. Även PTS framför emellertid som ett skäl för att behålla pristaket svårigheterna med att genomlysa Postens kostnader.

Utredningen har analyserat skyddsbehovet för olika grupper som använder Postens tjänster. Beträffande privatpersoner har vi konstaterat att dessa i dag använder sig av posttjänster i mycket liten utsträckning. Ett genomsnittligt hushålls utgifter för posttjänster utgör ca 0,1 procent av de totala utgifterna, vilket motsvarar ca 250 kronor per år. Denna andel har i princip varit konstant sedan 1992. Antalet brev som hushållen skickar har däremot sjunkit från ca 60 försändelser 1992 till ca 35–40 försändelser 2003. Förklaringen till detta är till stor del framväxten av nya alternativa kommunikationstjänster, t.ex. mobiltelefoni, webbtjänster och epost som har ersatt det fysiska brevet. Det finns dock fortfarande ett behov hos hushållen att kunna använda posttjänster, men behovet kommer antagligen att minska i framtiden i takt med att företag, myndigheter och organisationer ersätter fysisk hantering med elektronisk. För hushåll är Posten i princip det enda reella alternativet i dag, eftersom övriga aktörer som finns på postmarknaden i huvudsak vänder sig till företag.

För små företag har trenden med övergång till elektroniska medier påverkat, och kommer att fortsätta påverka, användningen av det fysiska brevet för kommunikation negativt. I takt med att nya elektroniska tjänster utvecklas kommer behovet och volymerna av enstaka brev att minska. Analysen visar dock att det fortfarande finns ett behov av det fysiska brevet som ett komplement till de elektroniska alternativen, och att Posten i praktiken i allmänhet alltjämt är den ende aktören på marknaden för de företag som vill skicka enstaka brev. De småföretag som finns på orter där lokala postoperatörer verkar kan dock använda dessa för förmedling av lokal post.

För företag med mellan 0 och 10 anställda eller en omsättning på ca 1 miljon kronor per år är det frimärkta enstaka brevet ofta det enda alternativet för att skicka kontorspost. Den genomsnittliga utgiften för porto beräknades uppgå till maximalt 1 500 kronor exklusive moms för 2003. För aktiebolag med en årlig omsättning på maximalt 10 miljoner kronor utgör kostnaderna för alla typer av brevtjänster ca 0,12 procent av omsättningen.

Utredningen kan konstatera att det genomsnittliga företagets kostnader för porto endast utgör en liten andel av den totala kostnadsmassan.

När det gäller ideella föreningar saknas statistik på området. Det kan dock konstateras att det sannolikt finns ett behov hos ideella föreningar och organisationer att kunna använda sig av brevbeford-

ran såväl i dag som i framtiden. I dag tillhandahåller Posten ett särskilt förmånligt föreningsporto för dessa. Ideella föreningars användning av brev, och deras övergång till elektroniska alternativ kommer antagligen till stor del att styras av hur föreningsportot utvecklas. För de flesta föreningar saknas i dag alternativ till Postens tjänster för att distribuera försändelser, förutom användning av lokala postoperatörer där sådana finns eller användningen av frivilliga krafter.

Bemyndigandet i postlagen för regeringen att föreskriva om prissättningen för de tjänster som ingår i postverksamhet omfattar också befordran av vissa tidningar och tidskrifter. Denna möjlighet har dock hittills inte nyttjats. I en rapport från PTS den 27 mars 2003 – Granskning av Postens prissättning för befordran av adresserade tidskrifter (dnr 02–15961/39) anger PTS att vid studier av förhållandet mellan Postens priser för de olika posttidningsslagen var det 1996 26 procent dyrare att skicka en 100-grams Posttidning A än en motsvarande Posttidning B. Sju år senare, 2003, har denna prisskillnad vuxit till 40 procent. Enligt Posten har prisskillnaden mellan Posttidningar A respektive B ökat under 1990-talet, för att på så sätt få en bättre anpassning till de kostnadsskillnader som finns mellan dessa, där framför allt kraftiga kostnadsökningar i mellanområdestransporterna drivit upp kostnaderna för Posttidningar A under perioden.

PTS anser i rapporten att detta förvisso kan vara en delförklaring, men anger samtidigt att myndigheten finner det sannolikt att den svaga konkurrensen även spelar en inte helt oväsentlig roll i detta sammanhang.

Posten har hävdat att den tidningsbefordran som utgör postverksamhet tidigare har gått med underskott och att Posten därför genom prisökningar försökt att få lönsamhet för området.

Utredningen anser att det måste anses klarlagt att portokostnaderna för hushåll och små företag är så små, såväl i absoluta tal som relativt andra kostnader, att de inte motiverar en pristaksreglering. De grupper som utredningen bedömer har ett visst skyddsvärde är framför allt ideella föreningar och företag som ger ut tidningar och tidskrifter, för vilka Posten utgör det enda alternativet för distributionen. När det gäller Postens befordran av tidningar och tidskrifter är detta en del av Postens verksamhet som under lång tid har gått med underskott, och där Posten därför har strävat efter att uppnå lönsamhet. När man beaktar de prisökningar som skett för befordran av tidningar och tidskrifter måste hänsyn tas till detta.

När det gäller större postkunder kan det kraftigt ifrågasättas om ett pristak är den lämpligaste åtgärden för att skydda storkonsumenter av posttjänster. Peter Andersson menar i sin rapport Tio år efter postmarknadens avreglering: effekter och reformförslag att pristak är en åtgärd som typiskt sett är ägnad att motverka intern ineffektivitet hos företag utan konkurrenstryck. Att använda det för att skydda vissa användargrupper från för stora portoutgifter är en dyr åtgärd, eftersom pristaket inte bara riktar sig mot dessa grupper utan mot alla postkonsumenter – oavsett om man bara skickar ett brev om året.

Utredningen delar denna uppfattning. Erfarenhetsmässigt har det visat sig ineffektivt att bedriva fördelningspolitik genom sektorspolitik. Det är mer effektivt att bedriva fördelningspolitik med hjälp av skatter och transfereringar. Om man anser att små företag, föreningar eller inkomstsvaga hushåll skall stödjas är det bästa sättet därför att ge riktade transfereringar till dessa grupper. Om det är just deras användande av posttjänster man vill stödja, bör man använda selektiva åtgärder för just dessa grupper, i stället för att använda sig av ett pristak, som är ett trubbigt instrumentet för att hålla ner priserna för alla.

Ytterligare ett argument mot pristaket, som Andersson anför i sin rapport, är att det i viss utsträckning snedvrider konkurrensen. PTS menar att det frimärkta 20-gramsbrevet i dag är underprissatt och att det korssubventioneras av tyngre försändelser (pga. vikttrappans konstruktion). Det är förmodligen svårt för nya postföretag att etablera sig utan att erbjuda tjänsten att förmedla 20grams A-post, eftersom detta är den vanligaste produkten för brev. Om det förhåller sig så att postförordningen tvingar Posten att underprissätta detta brev försvårar man därmed för nyinträde på marknaden. Om Posten gjorde detta utan sanktion i lagen skulle förfarandet sannolikt kunna angripas med stöd av konkurrenslagen som missbruk av dominerande ställning genom underprissättning, om det skedde i syfte att ta bort konkurrens.

En måttlig höjning av normalportot skulle visserligen fördyra för Postens kunder, men å andra sidan skulle möjligheterna för nya företag att träda in på marknaden öka, om de kan befordra sådana brev till lägre kostnad.

Utredningen anser att detta resonemang stöds av utvecklingen i samband med Postens kraftiga prisökningar 1997. Som mest fanns då omkring hundra postoperatörer registrerade hos PTS. På längre sikt kommer i så fall den ökade konkurrensen postkunderna till

godo. Detta lär i så fall också föranleda att Postens vikttrappa justeras, så att de tyngre breven kommer att kosta relativt sett mindre.

När det gäller utformningen av ett pristak har utredningen med SCB:s hjälp försökt att finna index som tar hänsyn till kostnadsutvecklingen för den tjänst som omfattas av pristaket, förutom att tillgodose skyddsbehovet för utsatta grupper. Konsumentprisindex (KPI) är ett index som har ökat måttligt på senare år. Förändringen mellan åren 1998 och 2003 uppgår till endast 8,1 procent. Under motsvarande tid har enligt SCB kostnaderna för Posten att driva verksamheten ökat betydligt mer, bl.a. genom lönekostnadsökningar om ca 3 procent årligen och kraftigt höjda kostnader för köpta tjänster.

Några andra befintliga index som kan användas för att återspegla Postens kostnader har SCB inte kunnat finna. SCB föreslår därför att ett nytt index tas fram, ett postindex, som på ett rättvisande sätt skall belysa Postens kostnadsutveckling. Kostnadsutvecklingen för Posten skattas då med hjälp av pris- och kostnadsindex för löner, transporter, maskiner, lokaler, m.m. Ett sådant index brukar benämnas faktorprisindex, dvs. ett prisindex för använda kostnadsfaktorer.

Slutsatserna utifrån SCB:s studie är att det inte är rimligt mot Posten att fortsätta att använda KPI för att beräkna pristaket, eftersom det leder till att Posten inte kompenseras för de kostnadsökningar som årligen sker för de tjänster som pristaket avser. Detta kommer att leda till att Posten inte kan ta ut ett pris för tjänsten som är grundat på kostnaderna, vilket är det krav som anges i postlagen. Det är inte korrekt att genom en förordning framtvinga en prisreglering som står i strid med postlagens föreskrifter. Förordningen riskerar även att leda till en prissättning som står i strid med konkurrenslagen och även till viss del med EG:s konkurrensrätt. Utredningen anser därför att en pristaksreglering grundad på den allmänna prisutvecklingen beräknad enligt KPI måste överges.

Det alternativ som SCB förordar, nämligen att ta fram ett särskilt postindex för att bättre ta hänsyn till Postens kostnader, innebär en inte obetydlig administrativ börda. Framför allt innebär det att man blir tvungen att i detalj få fram de bakomliggande kostnaderna hos Posten för att tillhandahålla den tjänst som skall regleras. Detta arbete är detsamma som krävs för att kunna kontrollera att Postens priser för den samhällsomfattande tjänsten grundas på

kostnaderna. Här uppkommer problem av redovisningsteknisk natur samt svårigheter när det gäller att bedöma vilka enskilda kostnadsposter som skall inkluderas i kostnadsberäkningen.

Då uppkommer frågan om det finns någon anledning att ha kvar pristaket, om det leder till samma administrativa börda för tillsynsmyndigheten och SCB som det innebär att övervaka att priserna är kostnadsbaserade. Hela den administrativa vinsten med ett pristak går då nämligen förlorad enligt utredningens uppfattning.

Vid ett sådant marknadsingrepp som en pristakreglering utgör måste man fråga sig vilket problem som egentligen skall lösas genom ingreppet. Problemdefinitionen är betydelsefull för att regleringen skall kunna ”träffa rätt” och ge avsedd effekt. En felaktigt utformad reglering kan i stället leda till nya problem, och därmed försvåra utvecklingen av en effektiv postmarknad.

Vår analys av den nuvarande pristakregleringen tyder på att det för närvarande finns en sammanblandning mellan å ena sidan det problem som är tänkt att lösas med regleringen och å andra sidan valet av regleringsmetod.

Inför valet mellan att behålla pristaket och att avskaffa det är det viktigt att klargöra huruvida det är konsumenterna eller konkurrensen som skall värnas genom pristaket. Det intryck utredningen får är snarast att de aktörer på marknaden som vill behålla pristaket vill göra det för att motverka möjligheterna för Posten att korssubventionera mellan olika tjänster. För utredningen framstår detta som att fokus för pristaket flyttas till ett ändamål som ett pristak inte är lämpat för. Vidare finns en risk att en prisreglering leder till snedvridningseffekter som undergräver drivkrafterna för investeringar och risktagande.

Utredningen har i avsnitten 9.7.4 och 9.7.5 lämnat förslag som syftar till att öka insynen och skyddet mot diskriminering vid prissättning av en samhällsomfattande posttjänst och att ge ett skydd mot diskriminering i samband med tillämpningen av särskilda villkor i form av storkundsrabatter och liknande. Bestämmelserna är avsedda att förhindra bl.a. under- och överprissättning. Vi anser att detta är ett bättre sätt att komma tillrätta med problem som korssubventionering, än att hävda mycket små skyddsintressen som skäl för en allmän prisreglering.

Vikande volymer för övernattbefordrade enstaka brev riskerar att leda till ökande styckkostnader och därmed att en prisreglering baserad på KPI leder till accelererande underskott för Posten. En prisreglering som inte ger täckning för kostnaderna riskerar på sikt

att underminera tillhandahållandet av samhällsomfattande posttjänster. Detta drabbar då främst servicen i glesbygd.

Utredningen anser att det skyddsvärde som återstår främst för ideella föreningar inte motiverar en så pass administrativt tung reglering som ett särskilt prisindex innebär. Framför allt är det olämpligt med en fortsatt prisreglering med hänsyn till de negativa effekter som denna har för en dynamisk utveckling av postmarknaden och för att den på sikt äventyrar tillhandahållandet av samhällsomfattande posttjänster.

Utredningen föreslår därför att pristaksregleringen enligt postförordningen skall upphävas. De förslag som utredningen lägger om skydd mot diskriminerande prissättning och andra diskriminerande villkor för den samhällsomfattande posttjänsten, och för att säkerställa insynen beträffande villkoren kan dock behöva gälla under en viss tid innan pristaket avvecklas, för att hinna ge en effekt på marknaden. Tillsynsmyndigheten kommer att behöva en viss tid på sig för att komma igång med tillämpningen av de nya reglerna och marknadens aktörer behöver viss tid på sig för att kunna ställa om verksamheten efter de nya marknadsförutsättningarna som förslagen medför. Tillsynsmyndigheten måste hinna tillämpa de nya bestämmelserna om klar och tydlig prissättning och skydd mot diskriminering i sådan utsträckning att de ger ett tillräckligt skydd mot korssubventionering. Regeringen måste på grundval av uppgifter från tillsynsmyndigheten och andra aktörer självständigt avgöra den exakta tidpunkten för avvecklingen av pristaksregleringen. Mot denna bakgrund är det enligt utredningen lämpligt att nu föreslå att pristaket upphävs tidigast ett halvår efter att de föreslagna ändringarna i postlagen trätt i kraft.

Utredningen föreslår däremot inte någon ändring av regeringens bemyndigande enligt postlagen att besluta om prisreglering. Det nuvarande bemyndigandet utnyttjas för närvarande inte heller fullt ut. Alla slags försändelser som ingår i postverksamhet omfattas inte av pristaket. Det kan inte uteslutas att utvecklingen gör att en sådan reglering krävs av andra skäl. Skulle t.ex. den fortsatta utvecklingen för distribution av posttidningar leda till alltför kraftiga prisökningar kan – med hänsyn till att tidningsföretagen kan utgöra en skyddsvärd grupp – frågan om en ny prisreglering för sådan tidningsbefordran aktualiseras. Utredningen anser att i dag är det allmänna skydd mot obefogade prisökningar som framför allt postlagen och i viss utsträckning även konkurrenslagen ger tillräckligt för alla skyddsvärda grupper. Utredningen anser det dock befogat

att tillståndsmyndigheten fortlöpande ges i uppdrag att följa upp prisutvecklingen för befordran av adresserade tidningar och tidskrifter. Uppdraget kan ges i de årliga regleringsbreven.

9.9. Postal infrastruktur

Begreppet postal infrastruktur avser enligt propositionen Postal infrastruktur (prop. 1998/99:95, s. 9) de system och anordningar som behövs för att postbefordran i samhället skall kunna fungera effektivt och tillförlitligt. Det som omfattas är postnummersystemet, postboxar, eftersändning av post och adressändring. Däremot omfattas inte frågor om tillgång för postoperatörer till andra postoperatörers terminaler, sorteringsmaskiner, brevbärarutdelning eller liknande.

9.9.1. Postnummersystemet

Utredningens förslag: Regeringen skall ges befogenhet att bemyndiga tillståndsmyndigheten att utse en tillståndshavare som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst att också tillhandahålla och förvalta postnummersystemet.

Den som tillhandahåller postnummersystemet skall vara skyldig att på begäran från tillståndshavare eller den som är anmäld för att bedriva verksamhet som består av att upplåta utrymme i postboxanläggning till allmänheten mot avgift tilldela dem postnummer för postboxanläggningar inom begärda postnummerområden.

Tillståndsmyndighetens godkännande krävs enligt postlagen för ändring i postnummersystemet om inte ändringen endast berör enstaka postadressater. Tillståndsmyndigheten skall i ärendet höra även dem som är anmälda för att bedriva verksamhet som består av att upplåta utrymme i postboxanläggning till allmänheten mot avgift, om dessa berörs.

Tillhandahållande och förvaltning av postnummersystemet

Enligt postlagen skall regeringen utse en tillståndshavare som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst att också tillhandahålla och förvalta postnummersystemet.

Tillståndsmyndigheten skall godkänna ändringar i systemet som inte endast berör enstaka postadressater. Ändringarna får genomföras tidigast sex månader efter att tillståndsmyndigheten gett sitt godkännande, om inte myndigheten av särskilda skäl beslutar att ändringen får genomföras tidigare. Tillståndsmyndighetens beslut i sådana frågor får inte överklagas. Den som tillhandahåller postnummersystemet skall på begäran lämna ut postnummer för postboxanläggningar inom postnummerområden till andra tillståndshavare. Tillståndsmyndigheten får bevilja undantag i enskilda fall från denna skyldighet, om den i beaktansvärd utsträckning skulle försvåra ett ändamålsenligt utnyttjande av postnummersystemet.

Regeringen beslutade den 3 juni 1999 att Posten från och med den 1 juli 1999 tills vidare skall tillhandahålla och förvalta postnummersystemet.

I rapporten Tio år efter postmarknadens avreglering: effekter och reformförslag anger Peter Andersson som ett reformförslag för postmarknaden att på sikt överväga att avskilja postnummersystemets administration från Posten. Utredningen anser att det är värdefullt att i sammanhanget belysa reformförslaget.

Författaren menar i rapporten att den lösning som valdes vid revideringen av postlagen 1999 visserligen kan vara en pragmatisk tillsvidarelösning, så länge Posten har en helt dominerande marknadsandel men att den utgör en orimlighet. Postnummersystemet har enligt rapporten ingen egen fysisk infrastruktur. Postnummersystemet har ansetts ingå i en slags immateriell ”infrastruktur” och en sådan facilitet bör enligt rapporten administreras på ett konkurrensneutralt sätt. Detta kan antingen ske via statligt ägande eller via samarbetsorgan (s.k. infrastruktur-klubbar) operatörer emellan.

Erfarenheten från sådana samarbetsorgan är dock enligt rapporten att de fungerar bäst med någorlunda jämnstora aktörer och att det också kan finnas en tendens från de aktörer som deltar i samarbetet att vilja utestänga nytillträdande uppstickare. Andersson konstaterar att bara finns en stor aktör på postområdet, och han anser därför samarbetsvarianten mindre lämplig. Skulle Postens marknadsandel börja falla ytterligare – säg till 80-90 procent – förefaller det, enligt rapporten, rimligt att postnummersystemet tas över av

en statlig myndighet, lämpligen tillståndsmyndigheten. Ett alternativ skulle kunna vara att lägga över systemet på Svensk Adressändring, som dels är ett sådant relativt väl fungerande postalt samarbetsorgan, dels redan sysslar med adressadministration.

Problemen kring Postens kontroll över postnummersystemet behandlades i regeringens proposition om postal infrastruktur (1998/99:95). Genom de olika åtgärder som vidtagits därefter, anser PTS att de problemområden som propositionen behandlade numera är lösta. Under senare år har myndigheten inte heller fått några signaler från marknaden som skulle tyda på ett missnöje med hur systemet numera förvaltas.

Propositionen behandlade i huvudsak två problemområden som var kopplade till Postens dominans – dels andra operatörers möjligheter att disponera över ett eget postnummer för postboxanläggning, dels den praktiska hanteringen av ändringar i systemet. Det förstnämnda problemet avhjälptes genom en lagändring som ålade den utpekade systemförvaltaren att tilldela eget postnummer till de privata postoperatörer som så önskade. Tillståndsmyndigheten gavs också rätt att i enskilda fall bevilja undantag från denna skyldighet, om tilldelning av visst postnummer skulle försvåra ett ändamålsenligt utnyttjande av systemet.

Det andra problemområdet ovan var mer komplext till sin karaktär. Ett beslut om att ändra i postnummersystemet får ofta stora konsekvenser, inte minst ekonomiska, för dem som på olika sätt påverkas av beslutet. För att minska risken för godtycke i förändringarna och för att höja kvaliteten i arbetet, har Posten sett över de egna rutinerna för att genomföra ändringar. En annan åtgärd som syftade till att öka acceptansen för förändringar var initiativet att inrätta ett särskilt postnummerråd, genom vilket övriga operatörer och tillsynsmyndigheten fick insyn i processen. För varje enskilt förslag som inkommer till postnummerrådet, görs en konsekvensanalys av vad en sådan förändring skulle innebära. Som vägledning för rådets ställningstaganden har en postortsnamnpolicy utarbetats.

När nackdelarna för berörda parter anses överväga fördelarna, rekommenderar Posten föreslaget avslås. De flesta förändringsförslag som inkommer brukar också avslås just med den motiveringen, men om en förändring förordas föreskriver numera postlagen att denna får genomföras tidigast sex månader efter att tillståndsmyndigheten lämnat sitt godkännande. Detta förfarande är tänkt att dels minska ryckigheten i förändringen, dels ge berörda

parter tillräckligt med tid för att vidta förberedande åtgärder. I praktiken lämnar PTS sitt godkännande genom behandlingen i postnummerrådet.

Det är inte bara avsändare och adressater som har ett intresse av väl fungerande rutiner utan Posten har även ett egenintresse av att förändringar i postnummersystemet genomförs i god ordning, så att inte den egna distributionsverksamheten försvåras.

PTS har ålagt Posten att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst som bl.a. omfattar övernattbefordran av A-post, vilket ställer höga krav på en effektiv hantering av försändelserna. Ur effektivitets- och tillförlitlighetshänseende är det, såväl enligt PTS som enligt Posten, olämpligt om förvaltningen av postnummersystemet skiljs från den operatör som har bäst kunskap om systemets funktion och uppbyggnad, och som dessutom är den störste användaren. Om Posten skulle fråntas förvaltningen av postnummersystemet anser både Posten och PTS att det inte kan uteslutas att Posten kommer att se sig tvingad att utveckla ett eget system för att klara statsmaktens krav. Den nye förvaltaren av postnummersystemet skulle å sin sida få svårt att avgöra vilka förändringar som behöver vidtas. I förlängningen innebär detta en risk för parallella, och delvis avvikande, system vilket i sin tur skulle undergräva marknadens förtroende för postbefordran.

Vissa postoperatörer är missnöjda med att det saknas möjlighet för en kund med eget postnummer, s.k. storkundsnummer, att behålla sitt postnummer vid övergång till en annan operatör. Sådan nummerportabilitet tillämpas sedan många år tillbaka på teleområdet vid byte av operatör. Detta är dock inte möjligt på postområdet, med hänsyn till systemets uppbyggnad. Operatörerna tilldelas nämligen vissa nummerserier för postnummer, och skulle ett nummer i serien brytas ut till en annan operatör skapar det oreda i systemet. Hela postnummersystemet skulle behöva göras om i grunden, t.ex. genom någon form av operatörsprefix för att nummerportabilitet skulle vara möjligt även på postområdet. En sådan omläggning av systemet skulle orsaka stora kostnader i samhället.

Även postnummersystemets indelning av landet i olika geografiska områden har vunnit allmän acceptans, och det används ofta för helt andra ändamål än det ursprungliga. Ett viktigt ställningstagande i samband med bestämmelsernas tillkomst (prop. 1998/99:95, s.16) var att det främst är de postala intressena som bör beaktas vid en reglering av postnummersystet. Systemets

användbarhet även för andra ändamål får betraktas som ett mervärde.

Postnummer är värdefulla t.ex. vid folkbokföring och vid indelning i försäkringsklasser när försäkringsbolag fastställer försäkringspremier. Utredningen delar dock regeringens uppfattning i propositionen att sådana effekter av systemet bör betraktas som ett mervärde. Således skall huvudsyftet inte frångås, nämligen att postnummersystemet, som det formuleras i postlagen, möjliggör en effektiv sortering och befordran av försändelser till hela landet.

En överföring av postnummersystemet till statlig förvaltning, t.ex. till tillståndsmyndigheten, eller att någon annan part tillhandahåller och förvaltar systemet skulle sannolikt medföra stora kostnader, vilka förmodligen inte komma att uppvägas av några egentliga fördelar. Utredningen anser mot bakgrund av redovisade skäl att Posten bör vara den intressent som under rådande förhållanden bäst kan identifiera vilka förändringar som skall vidtas för en effektiv postbefordran, och Posten är därför den lämpligaste att tillhandahålla och förvalta postnummersystemet. Det finns inte några motiv att ändra den nuvarande ordningen i sak, särskilt inte mot bakgrund av PTS bedömning att de problem med postnummersystemet som påtalades i propositionen Postal infrastruktur (prop. 1998/99:95) numera har lösts på ett tillfredsställande sätt för berörda parter.

Det bör således enligt utredningen vara den lämpligaste lösningen att Posten kvarstår som tillhandahållare och förvaltare av postnummersystemet.

Utredningen anser dock att det finns skäl att möjliggöra för regeringen att delegera uppgiften att utse en tillståndshavare att tillhandahålla och förvalta postnummersystemet från regeringen till en myndighet. Genom en sådan delegering av uppgiften åstadkoms en ännu tydligare separation av beslutet om uppdraget i förhållande till regeringen, som trots allt samtidigt har en ägarroll i Posten. Det bör inte vara aktuellt att delegera en sådan uppgift till någon annan myndighet än tillståndsmyndigheten. Detta stämmer också väl överens med bemyndigandet i samma bestämmelse i postlagen för regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillståndsmyndigheten att meddela närmare föreskrifter om krav på den som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst och tillhandahållandet och förvaltningen av postnummersystemet.

Enligt utredningen bör därför uppgiften att utse en tillståndshavare som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst att också

tillhandahålla och förvalta postnummersystemet av regeringen kunna delegeras till tillståndsmyndigheten.

Rätt till postnummer för den som upplåter postboxar till allmänheten

I avsnitt 9.5 föreslog utredningen att ett förfarande med anmälningsplikt skall införas för den som upplåter utrymme i postboxanläggning dvs. postboxar, till allmänheten mot avgift. Redan i det sammanhanget har vi tagit ställning för att den som är anmäld till tillståndsmyndigheten för sådan verksamhet på begäran skall kunna erhålla postnummer för postboxanläggningar. Enligt postlagen är den som tillhandahåller postnummersystemet skyldig att på begäran från andra tillståndshavare tilldela dem postnummer för postboxanläggningar inom begärda postnummerområden. Utredningen föreslår således att denna rätt även skall tillkomma den som är anmäld för att bedriva verksamhet som består av att upplåta utrymme i postboxanläggning till allmänheten mot avgift.

Precis som när det gäller tillståndshavare skall tillståndsmyndigheten i enskilda fall få bevilja undantag från denna skyldighet, om en tilldelning av begärt postnummer i beaktansvärd utsträckning skulle försvåra ett ändamålsenligt utnyttjande av postnummersystemet.

Tillståndsmyndigheten skall godkänna ändringar i postnummersystemet som inte endast berör enstaka postadressater. Tillståndsmyndigheten skall i ärendet höra andra tillståndshavare, myndigheter med ansvar för folkbokföringen och fastighetsregistret samt berörda kommuner. Som en konsekvens av utredningens förslag om tilldelning av postnummer föreslås att samrådsskyldigheten även skall gälla i förhållande till dem som är anmälda för upplåtelse av postboxanläggningar. Det skall dock krävas att de är berörda.

9.9.2. Postboxanläggningar

Genom ändringarna i postlagen 1999 infördes bestämmelser om att en tillståndshavare som innehar en anläggning för postöverlämning till mottagare är skyldig att göra det möjligt att försändelser som befordrats av andra tillståndshavare kan nå dessa anläggningar. Detta skall ske på skäliga och konkurrensneutrala villkor som är icke-diskriminerande i förhållande till vad tillståndshavaren tilläm-

par för sin egen verksamhet. Tillståndsmyndigheten har en författningsreglerad medlingsroll i tvister som gäller tillståndshavarnas möjligheter att nå andra tillståndshavares anläggningar för postöverlämning till mottagare.

PTS anser att lagstiftningen för postboxanläggningar fungerar väl. Några andra klagomål på systemet har inte kommit till utredningens kännedom. Det saknas därför anledning för utredningen att föreslå några åtgärder beträffande befintliga bestämmelser i postlagen om postboxanläggningar.

9.9.3. Adressändringar

För att hantera adressändringar finns ett system uppbyggt med ett särskilt bolag, Svensk Adressändring AB (SvAAB). SvAAB svarar för att definitiva och tillfälliga adressändringar från privatpersoner och företag samlas in och kvalitetskontrolleras. Därefter levereras adressändringarna dagligen till Posten, CityMail och ca 20 andra postoperatörer samt till Skatteverket och Statistiska Centralbyrån (SCB). En anmälan om flyttning är kostnadsfri, medan det tas ut en avgift för eftersändning av den beställande kunden.

Flyttningsanmälan och beställning av eftersändning är två separata tjänster. Eftersändning kan vara definitiv eller tillfällig. Dessutom kan lagring av post beställas.

För närvarande är det ca 20 postoperatörer med tillstånd anslutna till SvAAB, och dessa får kontinuerlig information om anmälda adressändringar och beställda tjänster. Postoperatörerna får uppgifter om adressändring två gånger per dag medan Skatteverket får uppgifterna en gång per dag.

Tjänsterna definitiv och tillfällig eftersändning samt lagring av post utförs av postoperatörerna och för detta får de ersättning från SvAAB. Förhållandet mellan SvAAB och de olika postoperatörerna regleras i separata avtal mellan operatörerna och SvAAB. Genom avtal regleras också ersättningen för utförda tjänster. Systemet omfattar dock inte ersättning för eftersändningar utanför operatörens distributionsområde.

SvAAB ägs i dag till 85 procent av Posten och till 15 procent av OptiMail AB. OptiMail äger ca 14 procent av aktierna i CityMail. I styrelsen för SvAAB ingår representanter för Posten, OptiMail och övriga anslutna operatörer. Även om Posten äger övervägande delen av bolaget är inflytandet garanterat för båda ägarna genom ett

aktieägaravtal. Enligt avtalet skall bolaget verka konkurrensneutralt. Alla som har tillstånd enligt postlagen att bedriva postverksamhet har rätt att ansluta sig till systemet enligt ett, visserligen ensidigt, åtagande från SvAAB. Genom systemet garanteras uppgifter till operatörerna om tillfällig eller definitiv eftersändning. Priserna för detta regleras enligt separata avtal med operatörerna.

I propositionen Postal infrastruktur (prop. 1998/99:95, s. 26) bedömde regeringen att det är angeläget att SvAAB uppträder konkurrensneutralt i förhållande till anslutna tillståndshavare. Möjligheten att nå detta syfte genom frivilliga överenskommelser angående inflytandefrågor m.m. mellan tillståndshavarna borde enligt regeringen prövas. Den 14 oktober 199916 uppdrog regeringen till PTS att med utgångspunkt i vissa riktlinjer samt vad som anförts i propositionen och trafikutskottets betänkande (bet. 1998/99:TU11) ta initiativ till och organisera förhandlingar mellan Posten och övriga postoperatörer avseende dels SvAAB, dels eftersändningssystemet. PTS redovisade uppdraget den 26 april 200017.

PTS medverkade till att en överenskommelse kom till stånd om SvAAB som innebar att Posten äger 85 procent av aktierna i SvAAB och dåvarande CityMail resterande 15 procent. Inflytandet över bolaget reglerades i ett aktieägaravtal, som bl.a. föreskriver fördelningen av styrelseplatser mellan operatörerna, där två styrelseplatser utses av Posten och två av övriga postoperatörer, med en garanti för Fria Postoperatörers Förbund (FPF) att få tillsätta en styrelseplats, vilket innebär att en styrelseplats tillsätts på förslag från CityMail och en från FPF. Styrelsens ordförande skall vara neutral.

Utredningen har erfarit att systemet med adressändring och eftersändning som hanteras genom SvAAB fungerar väl. Någon anledning för utredningen att lämna förslag till reglering av adressändringssystemet har inte framkommit.

16 Dnr N1999/10833/ITFoU 17 Dnr 99-15920/69

9.9.4. Eftersändning

Utredningens förslag: Den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst skall på begäran ombesörja att eftersändning av adresserade försändelser som väger högst 2 kg, som befordrats av en annan tillståndshavare, kan ske till en adress som är belägen utanför dennes utdelningsområde.

Villkoren för eftersändning skall vara skäliga och konkurrensneutrala samt icke-diskriminerande i förhållande till vad den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst tillämpar för sin egen verksamhet.

Behovet av eftersändning uppkommer i flera fall. En utgångspunkt för eftersändning är att avsändaren saknar uppdatering om att mottagaren har flyttat eller tillfälligt vistas på annan adress. Om mottagaren i ett sådant fall har begärt eftersändning hos SvAAB, eftersänder operatörerna brevet. Det förekommer också att privatpersoner på eget initiativ adresserar om felaktigt adresserade försändelser och stoppar ner dem i någon av Postens brevlådor, s.k. privat eftersändning. Dessutom förekommer att enskilda på detta vis anger på försändelsen att adressaten flyttat eller är okänd och anger ”åter avsändaren” eller något liknande. Ett ytterligare fall är returer i samband med distanshandel i form av t.ex. postorder eller e-handel. I sådana fall förekommer att beställaren returnerar försändelsen genom att ange på omslaget att den skall returneras till avsändaren, och lägger försändelsen på en av Postens brevlådor.

Beställd eftersändning utanför operatörens utdelningsområde

De postoperatörer, utöver Posten, som har etablerat sig på marknaden har alla valt att göra det inom geografiskt begränsade distributionsområden. En följd av detta blir att operatörerna inte själva delar ut post till mottagare som har begärt eftersändning till adresser utanför det distributionsområde där postoperatörerna är verksamma. För att dessa operatörer ändå skall kunna utföra sina uppdrag, och posten nå fram till mottagarna väljer operatörerna normalt att befordra försändelserna med Posten som har ett rikstäckande distributionsnät. Enligt Posten handlar det om ett fåtal försändelser som eftersänds utanför operatörens eget område genom Postens försorg – 0,1 procent av CityMails volymer och 0,3 pro-

cent av övriga operatörers volymer för 2003,. När det gäller City-Mails volymer uppgick dessa för 2002 till 304 000 försändelser. Övriga operatörers volymer var totalt 39 000 försändelser 2003.

Posten anser att denna hantering i dag fungerar tillfredsställande genom avtal mellan å ena sidan Posten och å andra sidan CityMail och Fria Postoperatörers Förbund (FPF) och att det således inte finns någon anledning till lagreglering, vare sig av principerna för prissättningen eller den administrativa hanteringen av en sådan prissättning.

Villkoren för denna utdelning regleras i dag i avtal mellan Posten och postoperatörerna samt med FPF. Alternativet till att sluta ett särskilt avtal med Posten om distribution av försändelser utanför eget distributionsområde är att operatören adresserar om och frankerar försändelsen och därefter sänder den vidare via Posten till vanlig taxa, dvs. frimärkt eller frankerat. Operatörerna kan därvid stödja sig på den samhällsomfattande posttjänsten och den befordringsplikt som denna innebär för Posten.

För att få tillgång till ett praktiskt förfaringssätt och ett lägre pris än fullt porto för hantering av sådana eftersändningar utanför det egna distributionsområdet krävs att en operatör kan träffa särskilt avtal om detta med Posten. Postlagen ger inte något stöd för en operatör att få till stånd ett sådant avtal. CityMails avtal med Posten innebär att CityMail månatligen betalar en viss summa för eftersändningar. Betalningen är i princip baserad på fullt porto för enstaka maskinfrankerade brev. CiyMail använder samlingskuvert för eftersändningar med Posten och betalningen sker med ett fast pris per kuvert.

För de små lokala operatörerna som är medlemmar i FPF befordras försändelserna enligt avtalsvillkoren mellan Posten och FPF. Priset följer Postens prislista för fakturerade försändelser i lägsta viktklassen (för närvarande 4,08 kronor per försändelse). Eftersom det i dessa fall är få försändelser per inlämning är kostnaden för dessa försändelser dock högre än ersättningen, enligt Postens uppgifter.

En fråga i sammanhanget är vilka rättigheter som konkurrenslagen (1993:20) ger för en operatör att använda sig av Posten för eftersändningar utanför det egna distributionsområdet. I KKV:s avgörande den 13 oktober 1997 om icke-ingripandebesked för principer gällande andra postoperatörers tillgång till Postens postboxanläggningar (dnr 389/96) redovisas vissa principer om leve-

ransvägran och tillgång till nödvändiga faciliteter. Därvid anför KKV bl.a. följande:

Enligt konkurrenslagens förarbeten (prop. 1992/93:56 s. 21) skall, vid tillämpningen av konkurrenslagen, mycken ledning kunna hämtas från EG-domstolens praxis. En slutsats som kan dras från EG-rättens praxis är den allmänna, otvetydiga principen att företag med en dominerande ställning inte får vägra att leverera sina varor eller tjänster till antingen konkurrenter eller kunder, om denna vägran inte har objektiv grund och den har en signifikant påverkan på konkurrensen. När det föreligger en skyldighet att leverera innebär artikel 86 i EU-fördraget i sig en skyldighet att inte diskriminera om köparna är i konkurrens med varandra. När kunden också är konkurrent till det dominerande företaget på någon marknad, vanligtvis nedströms, beror påverkan på konkurrensen i stor utsträckning på om köparen kan erhålla varan eller tjänsten någon annanstans, om det finns andra konkurrenter nedströms och hur viktig varan eller tjänsten är för köparens affärsverksamhet. Inom EG:s konkurrensrätt har vidare utvecklats en doktrin som innebär att ett marknadsdominerande företag under vissa omständigheter kan vara skyldigt att upplåta produktionsresurser m.m. som är nödvändiga för att andra företag skall kunna bedriva verksamhet, doktrinen om s.k. nödvändiga faciliteter. Kännetecknande för en nödvändig facilitet är bl.a. att den kontrolleras av ett eller flera företag och att den är nödvändig för produktionen av en viss vara eller tjänst. Det skall heller inte föreligga några praktiska möjligheter för andra att duplicera faciliteten ifråga. Ett marknadsdominerande företag kan vara skyldigt att upplåta en nödvändig facilitet även till nya aktörer, som företaget tidigare inte haft någon affärsförbindelse med, om en vägran att ge tillträde till faciliteten i betydande grad negativt påverkar konkurrensen. Slutligen skall det finnas en möjlighet att ge tillgång till faciliteten, dvs. att det är möjligt att avskilja själva faciliteten från rätten att använda eller distribuera facilitetens prestationer. Det strider således mot förbudet i konkurrenslagen mot missbruk av dominerande ställning att ett företag som innehar en nödvändig facilitet utnyttjar denna för att stärka sin egen ställning på en annan besläktad marknad som är konkurrensutsatt. Detta kan ske genom att neka konkurrenter tillträde till den nödvändiga faciliteten, men även genom att bevilja tillträde till faciliteten på mindre fördelaktiga villkor än vad som gäller för de egna aktiviteterna.

I det aktuella fallet bedömde KKV att Posten hade en dominerande ställning på postmarknaden och att konkurrenterna ansågs vara beroende av postboxsystemet för att kunna bedriva verksamhet på denna marknad. KKV ansåg mot denna bakgrund att postbox-

systemet var att anse som en nödvändig facilitet. Något motsvarande klargörande beträffande tillgången till eftersändningstjänster utanför det egna distributionsområdet finns inte. Utredningen bedömer det dock som mindre sannolikt att eftersändning skulle utgöra en sådan facilitet, enligt konkurrensrätten.

Enligt utredningen är det trots detta i allmänhet inte rimligt att en postoperatör skall vara skyldig att erlägga fullt, eller i det närmaste fullt, porto för eftersändningar utanför det egna distributionsområdet, samtidigt som Posten lämnar omfattande storkundsrabatter för brevbefordran.

En reglering av villkoren för marknadsinträde skulle kunna underlätta nya marknadsinträden på postmarknaden. Eftersändning utanför det egna distributionsområdet bör regleras på liknande sätt som skyldigheten att insortera försändelser i anläggningar för postöverlämning till mottagare. Genom en lagstadgad rätt till eftersändning utanför det egna distributionsområdet minskas tröskeleffekterna för nya företag på postmarknaden av att inte ha tillgång till ett rikstäckande nät från start. En reglering av eftersändningar, tillsammans med befintlig reglering av postnummersystemet och tillgången till postboxar, bör innebära att tillgången till grundläggande postal infrastruktur för alla postoperatörer säkerställs. Först när en sådan reglering finns på plats finns enligt utredningen grundförutsättningarna för att skapa en verklig konkurrens på postmarknaden.

Det är i dag endast Posten som tillhandahåller en rikstäckande posttjänst. De lokala postoperatörerna bedriver i många fall verksamhet i liten omfattning. Under sådana förhållanden är det inte rimligt att en skyldighet att ombesörja eftersändning av adresserade försändelser som befordrats av en annan tillståndshavare utanför dennes utdelningsområde skall gälla alla tillståndshavare. Det skulle kunna bli oskäligt betungande i vissa fall. I stället bör en sådan skyldighet endast gälla den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst.

Problemet med eftersändningar utanför det egna distributionsområdet gäller, enligt vad utredningen erfarit, framförallt brev. Det är dock viktigt att även sådana försändelser som tidningar och tidskrifter omfattas av skyldigheten att eftersända. Sådana försändelser utgör brev bara om de är inneslutna i omslag. När det gäller paket har aktörerna på paketmarknaden tillgång till egen infrastruktur för eftersändningar. Begreppet paket är numera utmönstrat ur postlagen. En lämplig avgränsning av vilka försändelser som skall

omfattas av skyldigheten att eftersända bör därför vara adresserade försändelser som väger högst 2 kg. Skyldigheten skall i övrigt begränsas av vad som omfattas av befordringsskyldigheten enligt tillståndsvillkoren. Detta innebär att skyldigheten att eftersända bara kan avse det geografiska område som befordringsskyldigheten enligt tillståndsvillkoren omfattar.

Den lagstadgade skyldigheten skall gälla först om den åberopas av en tillståndshavare enligt postlagen. Om sådana tillståndshavare når uppgörelser på frivillig väg med i första hand Posten om att ombesörja eftersändningen är det givetvis att föredra. Skyldigheten skall därför bara gälla fall när eftersändning begärs av en tillståndshavare.

I likhet med det som gäller skyldigheten för tillståndshavare att göra det möjligt att de försändelser som befordrats av andra tillståndshavare kan nå tillståndshavarens postboxanläggning, skall villkoren för eftersändning vara skäliga och konkurrensneutrala samt icke-diskriminerande i förhållande till vad den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst tillämpar för sin egen verksamhet.

Frågor om tvistlösning, medling, yttrande och övrig handläggning av frågor som rör eftersändning behandlas i avsnitt 9.11.

Privat eftersändning

När brev och andra därmed jämställda försändelser läggs i en av Postens brevlådor utan frankering med en angivelse på försändelsen om att den skall eftersändas till en annan adress eller sändas åter till avsändaren, bör detta ses som något annat än när mottagaren har beställt eftersändning genom SvAAB. Sådana eftersändningar brukar benämnas privata eftersändningar, jfr t.ex. propositionen Postal infrastruktur (prop. 1998/99:95).

Posten distribuerar enligt kutym även sådana försändelser, men anser att det egentligen rör sig om ofrankerade brev som skall hanteras enligt bestämmelserna för obeställbara brev, om mottagaren inte löser ut brevet. Förfarandet har vuxit fram under den tid när Posten var ensam distributör på postmarknaden. Privat eftersändning används i praktiken av många och uppfattas i dag antagligen av dessa som ett av Posten accepterat förfarande. Allmänheten utgår alltså i många fall från att försändelser som läggs på brevlåda på detta sätt kommer till rätta. På så vis kan det dock inträffa att

Posten får svara för distribution av någon annan postoperatörs distributionsuppdrag eller returnera försändelsen till ursprunglig operatör utan ersättning för detta. Posten befordrar i dessa fall försändelserna helt utan ersättning.

Det korrekta förfarandet bör vara att begära eftersändning eller lagring av post genom SvAAB eller att ånyo frankera posten vid eftersändning.

Returer till postorderföretag och andra distanshandelsföretag som sker genom att den som beställt varan och fått den per brev sänder tillbaks den till avsändaren utan att betala porto, och bara anger ”åter avsändaren” eller något liknande på försändelsen, bör enligt utredningen bäst regleras genom avtal mellan postoperatören och distanshandelsföretaget. I sammanhanget bör också nämnas att Posten i dag tillhandahåller en särskild returtjänst för paket. Ett distanshandelsföretag som ändå använder sig av brevtjänsten för att skicka varor till sina kunder bör avtala med postoperatören om ersättningen för returerna, om man har intresse av att återfå returnerade varor. Detta bör därför inte vara en fråga som behöver regleras särskilt.

Frågan om privat eftersändning via Postens brevlådor har i dag lösts på så vis att postoperatören enligt särskilt avtal antingen ersätter Posten med en schablonmässigt bestämd summa, vilken beräknas efter en bedömning av den genomsnittliga mängden post som distribueras på detta sätt, eller får den privat eftersända posten i retur. I dag gäller att privat eftersändning med andra postoperatörer än CityMail är avtalsreglerad på så sätt att Posten returnerar sådana försändelser till aktuell postoperatör utan att ta ut någon ersättning för detta. När det gäller CityMail innebär avtalsregleringen att Posten skall eftersända adresserade försändelser som ursprungligen distribuerats av CityMail och som mottagaren lämnat till Posten med uppgift om adressatens nya adress. Om uppgift om ny adress saknas, returnerar Posten försändelsen direkt till City-Mail. CityMail ersätter Posten utifrån en schablonmässig beräkning av antalet privata eftersändningar.

Utredningen anser det viktigt att Posten inte diskriminerar i förhållande till sina konkurrenter även när det gäller s.k. privat eftersändning. Det bör därför inte förekomma att Posten vidarebefordrar post som man själv ursprungligen befordrat utan nytt porto medan man för andra operatörer begär lösen för privat eftersända försändelser utan porto. Med hänsyn till att många försändelser saknar uppgifter om vem som ursprungligen befordrat dem

anser utredningen dock att risken för sådan diskriminering är liten. Sammantaget finns därför enligt utredningen inte skäl att i nuläget särskilt reglera frågan om s.k. privat eftersändning.

9.10. Ofrankerade eller otillräckligt frankerade försändelser

9.10.1. Inledning

Enligt postlagen skall ett brev anses obeställbart om det inte kan delas ut till mottagaren, om det är ofrankerat eller otillräckligt frankerat och mottagaren inte löser ut det eller om det har återsänts från en postförvaltning eller ett befordringsföretag i utlandet till det postbefordringsföretag som befordrade brevet från Sverige. Ett obeställbart brev skall om möjligt återställas till avsändaren. Om avsändarens adress inte är känd, skall brevet sändas till tillståndsmyndigheten (PTS). Detta gäller dock inte vykort, brevkort och liknande försändelser som inte är inneslutna i kuvert eller annat omslag. Ett obeställbart brev som är inneslutet i kuvert eller annat omslag får öppnas endast av tillståndsmyndigheten och endast om omslaget saknar sådana uppgifter om avsändaren som möjliggör att brevet kan återställas till denne.

Enligt förarbetena till postlagen (prop. 1993/94:38, s. 92) kan en operatör själv välja om en ofrankerad respektive otillräckligt frankerad brevförsändelse skall delas ut till adressaten, trots att mottagaren vägrar att betala en lösenavgift, eller att behandla den enligt bestämmelserna för obeställbara brev.

Den som bedriver postverksamhet får därmed enligt nuvarande regler anses ha en långtgående befordringsplikt av ofrankerade eller otillräckligt frankerade brev.

För Postens del accentueras problemen genom att företaget ålagts att svara för den samhällsomfattande posttjänsten. Posten är enligt sina tillståndsvillkor, till skillnad från övriga operatörer, skyldig att upprätthålla ett brevlådenät för insamling av brev. Brevlådenätet består för närvarande av cirka 30 000 brevlådor. Ansvaret för den samhällsomfattande posttjänsten innebär att Posten med avseende på såväl tjänsteutbud som sättet att tillhandahålla tjänsterna måste svara mot de behov som finns hos befolkningen i sin helhet, vilket gör att Posten exponeras för ofrankerade respektive otillräckligt frankerade försändelser i större utsträckning än

övriga operatörer. Problem uppstår framför allt med försändelser där uppgifter om avsändaren inte framgår av kuvert eller annat omslag.

PTS har överlämnat en promemoria18 till regeringen där myndigheten beskriver problemen med ofrankerade och otillräckligt frankerade försändelser, lämnar förslag på åtgärder och hänvisar till vidare utredning i frågan. Utredningen grundar sin framställning i denna fråga på det underlag som PTS har lämnat i sin promemoria till regeringen samt på uppgifter som utredningen fått från PTS och Posten. Med hänsyn till den korta tid som utredningen har haft till sitt förfogande i denna del har det däremot inte funnits tid för ytterligare efterforskningar i frågan.

Förekomsten av felaktigt frankerade försändelser är inget nytt fenomen utan det har sedan länge funnits problem med att försändelser postats och i många fall befordrats utan att tillräckligt porto har erlagts. Enligt Posten har dock antalet sådana försändelser ökat markant under senare år. Enligt dessa uppgifter kan det sammanlagt röra sig om flera tiotals miljoner ofrankerade och otillräckligt frankerade försändelser årligen som kommer ifråga för särskild hantering.

De aktuella försändelserna kan delas in i två huvudsakliga grupper, brevlådepost respektive sändningar som lämnas in på postcenter eller terminal. Dessa båda grupper orsakar problem av olika karaktär. Gemensamt för dem är att de enligt Posten i dag innebär ett betydande inkomstbortfall för Posten. Inkomstbortfallet pga. otillräckligt frankerade brev är, enligt Posten, mycket stort – bara för brevlådeposten uppgick inkomstbortfallet 2003 till ca 150 miljoner kronor.

Överväganden om vilka åtgärder som är möjliga för att komma till rätta med problemen innefattar en viktig avvägning mellan att dels bekämpa fusk, dels skydda avsändares och mottagares intressen.

Brevlådepost

Brevlådepost är sådan post som lämnas in i ett befordringsföretags brevlådor. Dessa är normalt allmänt tillgängliga. Det finns av naturliga skäl ingen inlämningskontroll vid dessa och breven får anses ha omhändertagits för befordran av befordringsföretaget i och med

18 Dnr 04-10110/69

att de har lagts på lådan. Det förekommer såväl ett medvetet systematiskt utnyttjande av avsaknaden av inlämningskontroll av brevlådeposten som att försändelser av misstag läggs på brevlådor ofrankerade eller otillräckligt frankerade. De försändelser som är ofrankerade eller otillräckligt frankerade skall enligt nuvarande reglering lösenbeläggas och skickas till mottagaren eller delas ut utan ytterligare krav. En kartläggning av lösenfrekvensen genomförs just nu av Posten.

I många fall använder sig Posten även av eftertaxering där man uppmanar avsändaren att erlägga korrekt porto innan försändelsen vidarebefordras. Eftertaxering förutsätter dock att avsändaren går att spåra med ledning av uppgifter på försändelsens utsida.

Sändningar

Ett annat problem är de sändningar som lämnas in vid särskilda inlämningsställen, t.ex. Postcenter eller sorteringsterminal, utan att nödvändiga handlingar fylls i eller fylls i felaktigt, med följd att betalning inte sker på ett korrekt sätt. Enligt Posten är det tämligen vanligt förekommande att följesedlarna anger färre försändelser än det faktiska antalet, eller att hela sändningar påträffas på lastkaj utan att några inlämningshandlingar fyllts i och utan att det med ledning av uppgifter på kuvert eller annat omslag går att fastställa vem avsändaren är. Även när det gäller denna post förekommer det enligt Posten såväl försändelser som lämnats in ofrankerade eller otillräckligt frankerade av misstag, som ett medvetet fusk. På senare tid har uppdagats att detta är en metod som bl.a. har använts av s.k. bluffaktureföretag. Svensk Handel och Svenskt Näringsliv har beskrivit problem som svenska företag har med företag som skickar ut bluffakturor. Dessa företag använder sig i sin tur ofta av ofrankerade eller otillräckligt frankerade försändelser i sina utskick.

Enligt gällande lagstiftning och den befordringsskyldighet som postoperatörerna har, tvingas de i de flesta fall befordra försändelser, trots att de är ofrankerade eller otillräckligt frankerade. Om lagstiftningen ändras så att dessa försändelser hanteras på ett mer ändamålsenligt sätt, kan det bli svårare för företag som skickar bluffakturor att upprätthålla sin verksamhet, och postoperatörerna kan minska sina inkomstbortfall.

För att komma till rätta med denna typ av felaktig frankering driver Posten projektet ”Rätt betalt” som syftar till att hitta felak-

tigt inlämnade och underbetalda sändningar. I många fall använder sig Posten även i dessa fall av eftertaxering. Problem uppstår dock med de sändningar som saknar avsändarbeteckning.

Internationell post

Enligt Letter Post Convention från UPU (Universal Post Union) skall ofrankerade och otillräckligt frankerade försändelser som saknar avsändare befordras till mottagarlandet för utdelning. Om avsändaren finns angiven kan försändelsen i stället återsändas till denne och eventuellt bli föremål för eftertaxering. Inför Världspostkongressen 2004 utarbetade Sverige ett förslag om ändring av dessa regler, med innebörden att otillräckligt frankerade gränsöverskridande försändelser skall kunna hanteras enligt respektive lands lagstiftning om obeställbara försändelser. Förslaget togs upp på kongressen och hänsköts till fortsatt behandling som en teknisk fråga i utskottet Postal Operation Council (POC).

9.10.2. Ökad kontroll vid inlämningsställen

En första fråga är om man bör ställa upp några krav på operatörerna när det gäller kontrollen vid inlämningstillfället, för att det skall finnas anledning att frångå den långtgående befordringsskyldigheten enligt gällande regler. Det borde naturligtvis vara lätt att upptäcka stora volymer ofrankerade försändelser genom en skärpt inlämningskontroll, medan det kan vara besvärligare att på så sätt upptäcka otillräckligt frankerade försändelser. Samtidigt är det lätt att konstatera att operatörer med allmänt tillgängliga brevlådor har liten möjlighet att förhindra att även ganska stora mängder ofrankerad post läggs på brevlådan, eftersom det inte är möjligt att hålla ständig bevakning över alla brevlådor.

Problemet rör i första hand Posten. CityMail däremot har ett helt annat inflöde av post som bygger på avtal i förväg med kunderna, vilket ger andra möjligheter att ordna kontrollen över inflödet och därmed också att betalningen från avsändaren blir korrekt.

Till den nyss nämnda frågeställningen hör även frågan när en försändelse generellt sett kan anses ha tagits om hand för befordran av postoperatör. Det förhållandet att en bunt försändelser påträffas i närheten av en operatörs anläggning för sortering av försändelser,

t.ex. utanför staketet till en sorteringsterminal, kan inte bedömas som att de tagits om hand av operatören. Påträffas däremot försändelserna i en låda som i ett obevakat ögonblick ställts på anläggningens lastkaj uppkommer gränsdragningsproblem.

En viktig åtgärd för att minska det systematiska fusket med ofrankerade försändelser som har lämnats in som sändningar är naturligtvis ur en praktisk synvinkel att operatörerna skärper kontrollen vid inlämning av post. Genom de kostnader som hanteringen av obeställbara brev är förknippade med för operatörerna bör det dock redan i dag finnas en drivkraft hos dessa att se till att kontrollen vid inlämningsställena blir så bra som möjligt. Mot detta måste operatören naturligtvis ställa de kostnader som en ökad kontroll medför.

Med hänsyn till de allmänt tillgängliga brevlådorna är det dock inte meningsfullt att föreslå några särskilda pålagor på operatörerna för att en otillräckligt frankerad sändning inte har kontrollerats tillräckligt vid inlämnandet.

9.10.3 Rationell och säker hantering av ofrankerade och

otillräckligt frankerade brev

Utredningens förslag: Ett ofrankerat eller otillräckligt frankerat brev skall anses som obeställbart. Någon skyldighet för befordringsföretaget att erbjuda mottagaren att lösa ut brevet skall inte föreligga.

Det saknas i dag regler för hur ofrankerade och otillräckligt frankerade försändelser skall kunna hanteras rationellt. Samtidigt måste tillräcklig hänsyn tas till skyddet för den enskildes integritet och egendom.

Om avsändaren finns angiven på brevet kan brevet returneras till avsändaren med uppgift om att brevet måste förses med rätt porto. Problem uppstår när avsändaren inte kan spåras, vilket är det vanliga vid missbruk. I sammanhanget bör även beaktas att en avsändare som medvetet bryter mot portoföreskrifterna under vissa förutsättningar kan göra sig skyldig till bedrägligt beteende, enligt 9 kap 2 § brottsbalken. Brottet är en ringa form av bedrägeri.

Utvecklingen mot att man sätter i system att få brevförsändelser befordrade gratis eller till för lågt porto genom att utnyttja det faktum att befordringsföretaget i annat fall måste erbjuda motta-

garen att lösa ut brevet, och att detta förfarande för befordringsföretaget är mer omständligt än att bara befordra brevet, verkar inte ha förutsetts av lagstiftaren när de nuvarande reglerna om obeställbara försändelser överfördes till postlagen från lagen (1990:291) om obeställbara postförsändelser.

Postlagens regler om obeställbara försändelser bör enligt utredningen inte vara utformande så att de främjar ett sådant brottsligt förfarande. Till detta kommer att sannolikhetsgraden för att mottagaren skall lösa brevet är liten, enligt Posten. I synnerhet om innehållet i brevet är bluffakturor eller liknande, kan det enligt utredningen inte vara rimligt att en postoperatör skall vara tvungen att befordra brev till mottagaren för lösenförfrågan, när brevet vid uppsamlingshanteringen visar sig vara ofrankerat eller otillräckligt frankerat.

Samtidigt kan det förekomma att brev av misstag frankeras otillräckligt eller läggs på brevlåda ofrankerade, eller t.o.m. att frimärket lossnar från kuvertet efter att det lagts på brevlådan. Det är inte säkert att alla sådana försändelser är försedda med uppgifter om avsändaren. För sådana fall framstår systemet med en möjlighet för lösen från mottagaren som det mest ändamålsenliga. Att alla sådana försändelser av befordringsföretaget måste behandlas enligt reglerna om obeställbara brev framstår inte som rimligt och ändamålsenligt.

Utredningen har genom Posten erfarit hur Posten Norge, Post Danmark, Posten Finland, Royal Mail, La Poste och Deutsche Post hanterar försändelser som saknar giltigt porto. Enligt undersökningen är det endast i Frankrike som hanteringen av ofrankerade och otillräckligt frankerade försändelser har gjorts till föremål för lagstiftning. I de övriga länderna regleras hanteringen av dessa försändelser i postföretagets egna allmänna villkor. I t.ex. Finland har Posten Finland enligt sina allmänna leveransvillkor rätt att låta bli att befordra obetalda eller ofullständigt frankerade postförsändelser eller att uppbära det porto som fattas samt en lösenavgift från mottagaren. I de fall portot skall betalas i efterskott, och inte portot betalas inom utsatt tid efter betalningspåminnelse, har Posten Finland rätt att avbryta transport och utdelning av kundens alla försändelser tills avgifterna har betalats eller kunden ställt en garanti eller tilläggsgaranti för betalning av avgifterna som godkänts av Posten Finland. Vid en jämförelse med svenska förhållanden kan denna efterskottsbetalning likställas med Postens tjänst

Porto betalt där inlämning sker på särskilda inlämningsställen och befordras på kredit och kunden faktureras i efterhand.

Utredningen anser emellertid att det skulle bära för långt att rena misstag eller förbiseenden från avsändarens sida skulle föranleda att befordringsföretaget inte skulle behöva befatta sig med brevet. Det kan också, som nämnts ovan, förekomma att brev som lagts i brevlåda med korrekt frankering skadas i befordringsföretagets hantering så att frimärket ramlar av, och då vore det i än högre grad oskäligt mot såväl avsändare som mottagare om brevet inte alls skulle tas om hand.

En förutsättning för att bestämmelserna om hanteringen av obeställbara brev i postlagen skall bli tillämpliga måste dock vara att brevet är under förmedling av postbefordringsföretaget. Brevet bör anses vara under förmedling först efter att det har tagits emot av befordringsföretaget.

När det gäller post som läggs i brevlådor bör försändelsen anses emottagen av befordringsföretaget när den lagts i en brevlåda. Beträffande försändelser som skall lämnas till befordringsföretaget på annat sätt än i brevlådor, t.ex. sändningar, bör en förutsättning för att inlämning skall ha skett anses vara att avsändaren följer de villkor som gäller för inlämning hos befordringsföretaget. I Postens allmänna villkor för inlämning av sändningar ingår att det skall lämnas en komplett ifylld följesedel tillsammans med varje sändning, med uppgift om kundnummer, avsändare och inlämnare (om annan än den betalningsansvarige) samt antal försändelser och vikt. Följesedeln utgör underlag för betalning. För att försändelser skall anses mottagna i ett sådant fall bör det således åtminstone krävas att avlämningen gått till på ett sätt som stämmer med befordringsföretagets villkor för sådan inlämning. Brev som t.ex. placeras på postbefordringsföretagets terminalområde utan iakttagande av företagets villkor för inlämning bör enligt utredningen inte anses såsom mottagna för befordran av postbefordringsföretaget bara i och med att de placerats där. Har däremot befordringsföretaget under sådana omständigheter tagit hand om försändelserna, måste de dock anses vara under befordran. Den omständigheten att en senare kontroll visar att försändelserna är ofrankerade eller otillräckligt frankerade ändrar inte denna bedömning. Detsamma gäller vid inlämning på serviceställen av frimärkt eller frankostämplad post som saknar giltigt porto.

Utredningen anser dock inte att det krävs någon särskild bestämmelse om när ett brev skall anses mottaget för befordran av ett

postbefordringsföretag. Allmänna regler för hur man skall göra med upphittad egendom kan bli tillämpliga i fall när försändelserna inte anses som mottagna av befordringsföretaget.

Enligt utredningens uppfattning föreligger inga särskilda problem om avsändaren är känd. Befordringsföretaget kan då kontakta avsändaren och begära rätt frankering, alternativt returnera försändelsen till avsändaren med uppgift om att brevet är felaktigt frankerat. Någon ändring av lagstiftningen som särskilt tar sikte på sådana fall bör därför inte anses erforderlig.

Utredningen anser att skyldigheten för befordringsföretaget att ge mottagaren tillfälle att lösa ut brevet hindrar en rationell hantering och främjar uppkomsten av olagliga beteenden. Utredningen anser därför att ett brev som tagits emot för befordran av ett postbefordringsföretag skall anses som obeställbart om det är ofrankerat eller otillräckligt frankerat. Befordringsföretaget bör i en sådan situation själv få avgöra om det vill ge mottagaren tillfälle att lösa ut brevet. Föreligger omständigheter som tyder på att fråga är om rena misstag och avsändaren är okänd bör det lämpligaste förfarandet för alla inblandade vara att antingen bara befordra brevet till mottagaren utan lösen eller att erbjuda mottagaren att lösa ut det.

Utredningens förslag innebär således att skyldigheten att erbjuda mottagaren att lösa ut försändelsen utgår ur lagstiftningen. Detta medför att ett ofrankerat eller otillräckligt frankerat brev antingen skall befordras till mottagaren med eller utan lösen eller, om möjligt, återställas till avsändaren eller, om avsändarens adress är okänd, sändas till tillsynsmyndigheten för att hanteras där enligt bestämmelserna om obeställbara brev.

Utredningen anser därmed att tillräcklig hänsyn tas till skyddet för den enskildes integritet och egendom.

9.11. Myndighetsorganisationen på postområdet

9.11.1. Sektorsansvaret

Utredningens förslag: PTS skall fortlöpande följa utvecklingen och bevaka att posttjänsterna motsvarar samhällets behov.

PTS skall främja att postmarknaden fungerar effektivt ur ett konkurrensperspektiv i vissa särskilt angivna avseenden.

PTS uppgift att fullgöra den prövning eller tillsyn som regeringen särskilt beslutar om i samband med avtal mellan staten och en postoperatör skall upphöra.

PTS fick sitt nuvarande sektorsansvar på postområdet genom ändringarna i lagstiftningen till följd av propositionen Statens ansvar på postområdet (prop. 1997/98:127). Sektorsansvaret innebär ett övergripande ansvar för att postmarknaden fungerar effektivt ur konsumentsynpunkt. Ansvaret innebär att PTS skall följa utvecklingen bl.a. ur ett konsument- och regionalpolitiskt perspektiv.

Samtidigt anges i propositionen (s. 37) att PTS inte skall ha någon generell konkurrensfrämjande roll på postområdet. PTS skall enligt regleringsbrevet för myndigheten redovisa och analysera konkurrenssituationen på olika delmarknader inom postområdet, särskilt i fråga om hinder för marknadstillträde och de åtgärder som myndigheten vidtagit, PTS skall följa utvecklingen och bevaka att postservicen motsvarar samhällets behov samt övervaka prisutvecklingen på postmarknaden. PTS skall vidare pröva förutsättningarna hos dem som vill bedriva postverksamhet, meddela tillstånd och tillståndsvillkor, bedriva tillsyn i syfte att kontrollera att statens krav enligt postlagstiftningen efterlevs samt följa utvecklingen på postområdet och rapportera sina iakttagelser till regeringen. PTS skall även tillgodose totalförsvarets och funktionshindrade personers behov av posttjänster.

I avsnitt 9.4 föreslår utredningen att bevakningen av samhällets behov skall omfatta alla posttjänster och inte endast att den samhällsomfattande posttjänsten uppfyller samhällets behov. PTS skall därför fortlöpande följa utvecklingen och bevaka att posttjänsterna motsvarar samhällets behov. PTS instruktion (SFS 1997:401) bör ändras så att detta tydligt framgår.

Utredningen föreslår vissa ändringar i postlagen som innebär att PTS utöver sina nuvarande uppgifter på postområdet även skall

främja att postmarknaden fungerar effektivt ur ett konkurrensperspektiv i vissa särskilt angivna avseenden. Vi återkommer med preciseringar av dessa uppgifter i avsnitt 9.11.3.

När det gäller EU-arbetet och annan internationell verksamhet anges i PTS instruktion att PTS, såvitt rör postområdet, skall:

  • utreda behovet av och medverka vid tillkomsten av överenskommelser mellan Sverige och andra länder
  • handlägga frågor som rör Sveriges deltagande i verksamheten inom Europeiska unionen (EU), världspostföreningen UPU, den europeiska post- och telesammanslutningen CEPT och annat internationellt samarbete
  • delta i nationellt och internationellt standardiseringsarbete
  • ge regeringen stöd vid Sveriges deltagande i EU-arbetet och i annan internationell verksamhet genom att fortlöpande hålla regeringen informerad om hur verksamheten utvecklas i de fall myndigheten eller dess personal medverkar och om andra förhållanden som är av betydelse för deltagandet samt ställa den personal till förfogande för Sveriges deltagande som regeringen begär.

Utredningens förslag föranleder inte någon ändring av PTS uppgifter beträffande den internationella verksamhet som myndigheten deltar i på postområdet.

Enligt sin instruktion har PTS även vissa uppgifter som rör upphandling av samhällsåtaganden. PTS får beträffande postområdet genom upphandling tillgodose funktionshindrades behov av särskilda posttjänster, tillgodose totalförsvarets behov av posttjänster under höjd beredskap och stärka samhällets beredskap mot allvarliga störningar av posttjänster i fred.

Utredningen föreslår att det införs en bestämmelse i postlagen om att en samhällsomfattande posttjänst skall upphandlas, om det är särskilt påkallat med hänsyn till kostnaderna för att tillhandahålla denna. Utredningen kan dock under nuvarande förhållanden inte förutse att någon sådan upphandling är aktuell. Någon ändring av instruktionen behövs därför för närvarande inte.

I instruktionen anges alltjämt att PTS skall fullgöra den prövning eller tillsyn som regeringen särskilt beslutar om i samband med avtal mellan staten och en postoperatör. Tidigare reglerades vissa frågor genom avtal mellan staten och Posten. Något sådant avtal finns dock inte längre och det kan inte förutses bli aktuellt igen med nu-

varande ordning på postområdet. Bestämmelsen bör därför tas bort.

9.11.2. Tillståndsmyndighet enligt postlagen

Tillståndsverksamheten

PTS bör även fortsättningsvis pröva frågor om tillstånd enligt postlagen samt bestämma innehållet i tillståndsvillkoren. Detta kan innebära att precisera de allmänt hållna kraven i postlagen. Genom tillståndsvillkoren säkerställs tillhandahållandet av samhällsomfattande posttjänster. I postförordningen ställs vissa krav på samhällsomfattande posttjänst upp som skall säkerställas genom tillståndsvillkor. Utredningen har i avsnitt 9.7 också pekat på möjligheten för PTS att utfärda allmänna råd om utdelningsservicen för samhällsomfattande posttjänster.

En nyhet med utredningens förslag blir att PTS, när man ställer upp tillståndsvillkor, måste beakta bestämmelsen om att en samhällsomfattande posttjänst skall upphandlas om det är särskilt påkallat med hänsyn till kostnaderna för att tillhandahålla denna. Villkor som gör att en sådan tjänst blir oskäligt betungande för tillhandahållaren ur ekonomisk synvinkel kan därför inte ställas upp utan i så fall måste tjänsten i stället upphandlas. För att ha ett underlag för framtida bedömningar av denna fråga bör PTS genom tillståndsvillkor tillförsäkra sig att kostnadsredovisningen från den som tillhandahåller tjänsten ger PTS möjlighet att se vilka kostnader som är förenade med att tillhandahålla tjänsten. Finns det delar av tjänsten som operatören menar är olönsamma, bör detta särskilt framgå av kostnadsredovisningen, liksom hur alla gemensamma kostnader för denna del av tjänsten och andra delar därvid har fördelats.

Tillståndsmyndigheten föreslås få vissa nya uppgifter. De viktigaste bland dessa är en möjlighet att återkalla tillstånd när tillståndshavaren inte bedriver någon verksamhet och att ta emot anmälningar från dem som avser att upplåta postboxanläggning.

Tillsynen

PTS föreslås även fortsättningsvis utöva tillsyn enligt postlagen och postförordningen samt meddela föreskrifter enligt postförordningen.

Tillsynen kan i dag sägas bestå av två huvuddelar. Den ena består i att bevaka att den eller de som är ålagda att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster tillhandahåller tjänsten i enlighet med postlagen, postförordningen och tillståndsvillkoren. Den andra delen består i att utöva tillsyn över att den som bedriver postverksamhet följer bestämmelserna i postlagen om tillförlitlighet och integritetsskydd m.m.

Vad gäller tillsynsansvaret över dem som bedriver postverksamhet föreslås inga ändringar. Däremot kommer ansvaret med våra förslag att utvidgas till att omfatta även dem som upplåter postboxanläggningar. Det bör i denna del bli fråga om en i huvudsak händelsestyrd tillsyn. Beträffande omfattningen och inriktningen på tillsynen i övrigt hänvisas till avsnitt 9.5.

PTS har i princip inte haft någon konkurrensfrämjande roll på postområdet. Ett frånsteg från denna princip har dock skett vad gäller postboxanläggningar. Beträffande förhållandet mellan bestämmelserna om detta i postlagen och konkurrenslagen anges i propositionen Postal infrastruktur (prop. 1998/99:95, s. 24 f.) att konkurrenslagen innehåller allmänna regler av betydelse även för postmarknaden och att det är regeringens uppfattning att de närmare gränserna mellan konkurrensrätten och reglerna om tillgång till postboxar som då infördes i postlagen får bestämmas i den praktiska tillämpningen.

PTS ges således enligt postlagen i dag rätt att medla eller meddela tillståndshavare föreläggande i frågor som rör tillgången till sådan postal infrastruktur. Genom detta uppnåddes enligt förarbetena att medling kan ske och beslut fattas av en myndighet med särskild kunskap om den postala infrastrukturen och inblick i dess problem.

Utredningen föreslår på samma grunder att PTS, utöver sina nuvarande uppgifter på postområdet, skall främja att postmarknaden fungerar effektivt ur ett konkurrensperspektiv i vissa särskilt angivna avseenden. Detta innebär en utvidgning av PTS tillsynsansvar. Vi behandlar detta särskilt i nästa avsnitt.

9.11.3 Förhållandet mellan sektorsmyndigheten och tillsyns-

myndigheten för den allmänna konkurrensrätten

Utredningens förslag: Tillståndsmyndigheten skall vid tillsynen ägna särskild uppmärksamhet åt att avtal träffas som innebär att

1. de försändelser tillståndshavarna befordrar når andra tillstånds-

havares anläggningar för postöverlämning till mottagare,

2. eftersändning av adresserade försändelser som väger högst 2 kg,

som befordrats av en tillståndshavare, kan ske till en adress som är belägen utanför dennes utdelningsområde,

3. principerna om insyn och icke-diskriminering tillämpas mellan

den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst och en annan tillståndshavare vid tillämpning av särskilda priser och andra särskilda villkor för vissa kunder.

Uppkommer tvist om sådana avtal, skall tillståndsmyndigheten skyndsamt undersöka förhållandena och, om särskilda skäl inte talar för annat, medla mellan parterna. Myndigheten får i en sådan tvist yttra sig på begäran av en part.

PTS skall få meddela föreskrifter beträffande krav på den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst att använda en klar och tydlig samt icke-diskriminerande prissättning för tjänsten, att ombesörja eftersändning och att tillämpa icke-diskriminerande villkor i vissa fall på samma sätt som beträffande övriga krav på den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst. PTS skall även genom tillståndsvillkor få ange på vilket sätt skyldigheterna skall fullgöras.

Utredningen föreslår att det i en ny inledande bestämmelse till postlagen anges att ett viktigt medel för att uppnå syftet med lagen – nämligen att alla skall få tillgång till säkra och effektiva posttjänster med största möjliga urval av tjänster till olika priser och kvalitet – skall vara att skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens mellan flera aktörer utan snedvridningar och omotiverade begränsningar.

Utredningen föreslår i konkurrensfrämjande syfte att den som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst skall åläggas vissa nya krav enligt postlagen. Den som tillhandahåller en sådan tjänst skall enligt förslaget utöver nuvarande skyldigheter använda en klar och tydlig samt icke-diskriminerande prissättning för tjänsten, tillämpa

principen om icke-diskriminering vid användning av särskilda priser och andra särskilda villkor för vissa kunder samt på begäran ombesörja att eftersändning av adresserade försändelser som väger högst 2 kg, som befordrats av en annan tillståndshavare, kan ske till en adress som är belägen utanför dennes utdelningsområde.

Utredningen föreslår också bestämmelser om att särskilda priser för vissa kunder skall ta hänsyn till inbesparade kostnader i förhållande till en standardtjänst samt att sådana särskilda villkor skall tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt såväl kunderna emellan som i förhållande till vad den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst själv tillämpar för sina egna tjänster. Villkoren för eftersändning skall vara skäliga och konkurrensneutrala samt icke-diskriminerande i förhållande till vad den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst tillämpar för sin egen verksamhet.

Med hänsyn till PTS sakkunskap på postområdet är det lämpligt att PTS anförtros även dessa frågor. Frågorna är alla av konkurrensrättslig natur men med utredningens förslag regleras de genom en sektorsspecifik reglering. Utredningen föreslår därför att PTS skall utöva tillsyn över efterlevnaden av bestämmelserna. Följs inte reglerna kan PTS meddela den som skall tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst ett föreläggande att efterkomma skyldigheterna. Ett sådant föreläggande får förenas med vite.

PTS föreslås få meddela föreskrifter på samma sätt som om övriga krav på den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst. PTS får även genom tillståndsvillkor ange på vilket sätt skyldigheterna skall fullgöras.

Särskild uppmärksamhet åt vissa frågor

I postlagen föreskrivs i dag att tillståndsmyndigheten vid tillsynen skall ägna särskild uppmärksamhet åt att avtal träffas som innebär att postoperatörernas försändelser når andra operatörers anläggningar för postöverlämning. I förarbetena till bestämmelsen (prop. 1998/99:95, s. 24) anges att då tillgången till andra tillståndshavares anläggningar för postöverlämning är en nödvändig förutsättning för en väl fungerande postbefordran är det angeläget att förhandlingarna inte blir långdragna och att de villkor som parterna enas om är acceptabla.

Utredningen anser att samma uppmärksamhet skall ägnas åt att avtal träffas som gör att eftersändning utanför det egna distributionsområdet kan ske.

En ytterligare fråga som bör ägnas särskild uppmärksamhet är skyldigheten att tillämpa principen om icke-diskriminering vid användning av särskilda priser och andra särskilda villkor för vissa kunder. När det gäller skyldigheten för den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst att tillämpa principen om icke-diskriminering vid användning av särskilda priser och andra särskilda villkor för vissa kunder, anser utredningen att det är särskilt angeläget för att främja konkurrensen på postmarknaden att avtal kan träffas mellan den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst och en annan tillståndshavare på icke-diskriminerande villkor. Särskild uppmärksamhet måste därför enligt utredningen ägnas åt att avtal träffas som gör att principerna om insyn och ickediskriminering tillämpas i avtal mellan tillståndshavare vid tillämpning av särskilda priser och andra särskilda villkor för vissa kunder i sådana fall.

Medling och yttrande vid tvist

Skulle det visa sig att någon överenskommelse inte kan nås i ett sådant fall som tillståndsmyndigheten särskilt skall uppmärksamma, skall en part kunna anmäla detta till tillståndsmyndigheten, liksom man i dag kan göra beträffande överenskommelser om tillgång till anläggningar för postöverlämning. Myndigheten skall då medla mellan parterna i syfte att nå en överenskommelse, om särskilda skäl inte talar för annat. På motsvarande sätt skall en anmälan i en tvist rörande redan ingångna avtal behandlas. Liksom beträffande tillgång till anläggningar för postöverlämning är en viktig del av myndighetens uppgift att utreda de förhållanden som skall utgöra grunden för en överenskommelse. Förhandlings- och medlingsstadiet bör dock utgöra tyngdpunkten i förfarandet, samtidigt som snabbhet och effektivitet i myndighetens agerande är viktigt. Myndigheten bör så snart som möjligt försöka bedöma förutsättningarna för att träffa en överenskommelse mellan parterna.

På samma sätt som gäller beträffande tvister om tillgång till anläggningar för postöverlämning skall myndigheten kunna yttra sig i en sådan tvist, på begäran av en part. Ett sådant yttrande är inte bindande för parterna utan skall ses som en serviceåtgärd.

Förhållandet till konkurrenslagen

Beträffande förhållandet mellan postlagens sektorspecifika bestämmelser av konkurrensrättslig art och konkurrenslagen kan hänvisas till regeringens principiella bedömning i propositionen

Postal infrastruktur (prop. 1998/99:95, s. 24 f.). Konkurrenslagen innehåller allmänna bestämmelser som är tillämpliga även för postmarknaden. De bestämmelser som nu föreslås medför inte någon ändring i detta avseende. Något undantag i konkurrenslagen beträffande post föreslås inte.

De närmare gränserna mellan konkurrensrätten och de regler som nu föreslås i fråga om tillgången till postal infrastruktur, insyn och icke-diskriminering får bestämmas i den praktiska tillämpningen. Såsom anges i den nämnda propositionen bör dock även i detta sammanhang framhållas att om ett föreläggande i en fråga om de krav som här föreslås reglerade i postlagen följs av den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst, utgör det ett utflöde av en offentligrättslig reglering och inte ett uttryck för den fria partsviljan, vilket i många fall torde förhindra ett ingripande med stöd av konkurrenslagen (se prop. 1992/93:56, s. 70 f.). I postlagen finns en bestämmelse som anger att om någon har ålagts att betala konkurrensskadeavgift enligt konkurrenslagen eller dömts till att betala vite enligt samma lag, får vite enligt postlagen inte dömas ut för samma förfarande. Denna bestämmelse blir tillämplig även på de nya fall som kan bli aktuella med utredningens förslag.

Samråd mellan myndigheter

I PTS instruktion anges att myndigheten skall samråda med KKV, Konsumentverket och Glesbygdsverket i konkurrens- och konsumentfrågor och regionalpolitiska frågor. Myndigheten skall i övrigt ta initiativ till ett löpande informationsutbyte mellan myndigheterna. Det framgår således redan av förordningen att styrelsen skall samråda med bl.a. KKV i konkurrensfrågor. Samtidigt är det naturligt om även KKV tar upp samråd med PTS när det föreligger skäl för detta. Utredningen anser inte att det behövs någon ytterligare reglering om dessa samråd.

9.11.4. Särskilt om tillsynen över priser och andra villkor för

samhällsomfattande posttjänster

Utredningens förslag: PTS skall årligen publicera en rapport om huruvida prissättningen för de samhällsomfattande posttjänsterna uppfyller postlagens krav. Uppdraget till PTS kan ges i myndighetens regleringsbrev.

PTS skall i enlighet med artikel 14 punkten 8 i postdirektivet ges befogenhet att besluta om att upphäva skyldighet för den som tillhandahåller samhällsomfattande posttjänst att tillämpa postdirektivets redovisningsregler. PTS skall underrätta Europeiska kommissionen om beslutet.

Genom de nya krav som utredningen föreslår för den som tillhandahåller en samhällsomfattande posttjänst om att använda en klar och tydlig samt icke-diskriminerande prissättning för tjänsten, att tillämpa principen om icke-diskriminering vid användning av särskilda priser och andra särskilda villkor f