Dir. 2008:90

Översyn av myndigheter och verksamheter

Kommittédirektiv

Översyn av myndigheter och verksamheter

inom transportområdet

Dir.

2008:90

Beslut vid regeringssammanträde den 26 juni 2008

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att kartlägga och

analysera vissa verksamheter och funktioner hos myndigheterna

inom transportsektorn, huvudsakligen inom Vägverkets,

Banverkets, Sjöfartsverkets, Luftfartsverkets, Luftfarts-

styrelsens, Rikstrafikens, Statens institut för kommunikations-

analys (SIKA), Affärsverket Statens järnvägars (ASJ) och

Rederinämndens ansvarsområden. I uppdraget ingår bl.a. att

föreslå åtgärder som bidrar till utvecklade beställarfunktioner

hos myndigheterna inom transportsektorn i syfte att uppnå en

bättre fungerande anläggningsmarknad och högre effektivitet.

Utredaren ska utifrån sin analys föreslå lösningar, organisato-

riska eller andra, som krävs för att bäst uppnå riksdagens och

regeringens mål för transportpolitiken. Utredarens analys och

förslag till åtgärder ska redovisas senast den 1 april 2009.

Regeringen har för avsikt att ge ytterligare direktiv om genom-

förandet av utredarens förslag samt om ytterligare analyser och

förslag.

Bakgrund

Regeringens förvaltningspolitik

Målet för svensk statsförvaltning är att den ska vara rättssäker,

effektiv och medborgarorienterad. Detta ska uppnås genom att

styrningen utvecklas, främst den ekonomiska styrningen, samt

ledningen och organiseringen av statlig förvaltning. Här ingår

2

också att säkerställa att alla myndigheter systematiskt och kon-

tinuerligt utvecklar sin verksamhet. Följande uppgifter står i

fokus i det översyns- och förändringsarbete som regeringen be-

driver: att klargöra statens roll och uppgifter och att sätta med-

borgare och företag i centrum. En ökad samverkan mellan

myndigheterna samt förbättrad styrning genom tydligare roll-

fördelning och bättre dialog mellan regeringen och myndig-

heterna eftersträvas. Med dessa utgångspunkter tillsatte

regeringen Förvaltningskommittén (Fi 2006:08) som fått upp-

draget att se över den centrala statsförvaltningens uppgifter och

organisation (dir. 2006:123).

Utvecklingen inom transportområdet

Utvecklingen av transportsystemet är en viktig del i samhälls-

utvecklingen. Ökad pendling över större regioner, en åldrande

befolkning, utvecklad användning av IT och ökad global handel

med gods samt klimatutmaningen är exempel på viktiga sam-

hällstrender som ställer nya krav på transportsystemet. En

fungerande infrastruktur, en väl fungerande marknad på trans-

portområdet och ett tillfredsställande utbud av kollektivtrafik är

en förutsättning för jobb, företagande och tillväxt. Utvecklingen

av transportområdet ska ske i dialog med näringsliv, regioner,

kommuner och myndigheter där människors och företags behov

ska stå i fokus.

Statens ansvar inom transportområdet är stort och omfattar

bl.a.

• regelgivning och tillsyn av transporter och transport-

medel,

• förvaltning och utveckling av det statliga väg- och

järnvägsnäten samt de statliga flygplatserna och

farlederna,

• tecknande av avtal om interregional kollektiv

persontrafik,

• statistikproduktion och viss sektorsforskning.

Statens anslag för verksamheterna inom transportområdet

uppgår för 2008 till ca 35 miljarder kronor. Till detta kommer

de avgiftsfinansierade verksamheterna. Merparten av anslagen

3

hanteras av Vägverket och Banverket i deras väg- och banhåll-

ning.

Verksamheten inom transportområdet ska bidra till att det av

riksdagen fastställda transportpolitiska målet och dess delmål

uppnås. Regeringen har påbörjat en process med att ta fram ut-

vecklade och förankrade transportpolitiska utgångspunkter för

en ny och framåtriktad transportpolitik. Som en del i detta fick

SIKA den 19 juli 2007 uppdrag av regeringen att föreslå revide-

rade transportpolitiska mål. Uppdraget ska redovisas senast den

27 juni 2008. Regeringen har för avsikt att föreslå reviderade

mål under första halvåret 2009.

Regeringen avser också att i samband med budgetproposi-

tionen för 2009 överlämna en infrastrukturproposition, ”Fram-

tidens resor och transporter”, till riksdagen. I propositionen

kommer inriktningen och ekonomiska ramar för den kommande

planperioden att läggas fast.

Myndighetsöversyner inom transportområdet

Regeringen har tidigare tillsatt flera utredningar som berör

myndigheterna på transportområdet. Syftet har varit att pröva

det offentliga åtagandet och att skapa en ändamålsenlig och

effektiv organisation för statens uppgifter inom transport-

området. Det pågår nu arbete med att bereda eller genomföra de

förslag som lagts fram.

En särskild utredare har analyserat förutsättningarna för en

ombildning av Statens väg- och transportforskningsinstitut

(VTI) och vissa funktioner hos SIKA till aktiebolagsform (SOU

2007:49). Utredaren såg inte att SIKA:s uppgifter lämpar sig för

bolagisering och föreslog därför att verksamheten även i fort-

sättningen bedrivs i myndighetsform. Utredaren föreslog att

VTI ombildas till ett helägt statligt bolag under förutsättning att

bolaget kan tillförsäkras en basresurs som motsvarar dagens

anslag. Om detta inte är möjligt förordar utredaren att VTI

kvarstår som myndighet med oförändrat uppdrag och förutsätt-

ningar.

Regeringen beslutade den 6 oktober 2005 att en särskild ut-

redare skulle tillkallas med uppgift att undersöka hur man kan

4

inrätta en trafikslagsövergripande organisation för inspektions-

verksamhet som rör kontroll av att krav i fråga om säkerhet och

skydd inom transportområdet är uppfyllda (dir. 2005:108).

Regeringen beslutade den 19 juli 2007 att tillkalla en särskild

utredare med uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av

en trafikinspektionsorganisation (dir. 2007:105). Regeringen

har därefter beslutat om tilläggsdirektiv till Transportstyrelse-

utredningen (dir. 2008:45). Den särskilda utredaren ska, utöver

det ursprungliga uppdraget, genomföra de åtgärder som krävs

för att den nya myndigheten Transportstyrelsen ska kunna in-

leda sin verksamhet den 1 januari 2009. Därvid avvecklas

Järnvägsstyrelsen och Luftfartsstyrelsen och myndigheternas

verksamheter förs till Transportstyrelsen. Sjöfartsinspektionens

uppgifter och ansvar förs över till Transportstyrelsen. Från

Sjöfartsverket förs också ansvaret för sjöfartsregistret samt

hanteringen av kustfartstillstånd. Vägtrafikinspektionen, trafik-

registret som utför författningsreglerad register-, administra-

tions- och informationsverksamhet och förarenheten som an-

svarar för förarprov och tillsyn över trafikskolor m.m. förs från

Vägverket till Transportstyrelsen.

En utredning om den svenska lotsningsverksamheten och

dess framtid med uppgift att genomföra en översyn av Sjöfarts-

verkets roll och verksamheter har genomförts (dir. 2006:116).

Utredaren skulle också föreslå lämplig organisationsform för

lotsningsverksamheten (dir. 2007:69). Utredaren har lämnat

förslag om framtida organisationsform, uppdelning och finansi-

ering av de verksamheter som i dag bedrivs inom Sjöfartsverket

(SOU 2008:53). Ett av utredarens förslag, som nu är föremål för

remissbehandling, innebär att Sjöfartsverkets verksamhet fort-

sättningsvis bör bedrivas i myndighetsform och inte som i dag

som affärsverk.

I en departementspromemoria (Ds 2007:49) föreslås änd-

ringar i lagen (1945:119) om stängselskyldighet för järnväg.

Förslaget innebär att Stängselnämndens uppgifter överförs till

den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringens avsikt

är att föra över uppgifterna till Transportstyrelsen fr.o.m. den 1

januari 2009.

5

Den 1 juni 2006 beslutade regeringen att tillkalla en särskild

utredare med uppgift att se över det svenska flygplatssystemet

(dir. 2006:60). Regeringen har därefter beslutat om tilläggs-

direktiv till utredningen (dir. 2006:104 och dir. 2007:1). Ut-

redaren föreslog att Luftfartsverkets verksamhet ska ombildas

till två aktiebolag, ett bolag för drift och förvaltning av Luft-

fartsverkets flygplatser och ett bolag för flygtrafiktjänsten (SOU

2007:70).

Den 26 april 2007 beslutade regeringen att tillkalla en sär-

skild utredare för att utreda förutsättningarna för att ombilda

vissa verksamheter vid Vägverket och Banverket till aktie-

bolagsform (dir. 2007:64). Utredaren föreslog att verksam-

heterna vid Vägverket Produktion, Vägverket Konsult,

Banverket Produktion och Banverket Projektering bör bolagise-

ras (SOU 2007:78). Regeringen har för avsikt att i samband

med budgetpropositionen för 2009 lämna propositioner till

riksdagen som behandlar organisationsformen för delar av

Vägverket, Banverket och Luftfartsverket.

Vägverket och Banverket har nyligen genomfört stora orga-

nisatoriska förändringar i syfte att dels bättre möta marknadens

och kundernas krav, dels få till stånd bättre intern styrning av

sina verksamheter. Vägverket och Banverket fick i reglerings-

breven för 2008 dessutom i uppdrag att tillsammans förbereda

en sammanslagning av verkens administrativa enheter och IT-

enheter. Myndigheterna förbereder att under 2009 etablera ett

gemensamt servicecentrum för IT, telefonväxel, personal, faktu-

rering och redovisning.

Behovet av en utredning

Vägverket och Banverket är myndigheter med sektorsansvar.

Båda myndigheterna bedriver en omfattande verksamhet där de

främsta uppgifterna är planering, beställning och förvaltning av

infrastrukturen. Därutöver ansvarar verken för en mängd andra

uppgifter. Någon genomlysning av dessa myndigheters hela

verksamheter har inte gjorts i de utredningar som nämns ovan.

Det finns bl.a. ett behov av att utreda vilka nya krav som kan

komma att ställas på Vägverkets och Banverkets verksamheter i

förhållande till utvecklingen på transportområdet, de föränd-

6

ringar som sker när Transportstyrelsen bildas, när verksamheter

bolagiseras och med anledning av den pågående infrastruktur-

planeringen.

I arbetet med bl.a. den infrastrukturproposition som

regeringen har för avsikt att överlämna till riksdagen i höst har

det framkommit att det finns ett behov att utveckla ett trafik-

slagsövergripande synsätt i infrastrukturplaneringen. Hittills har

arbetet ofta bedrivits inom respektive trafiksektor, vilket kan

leda till suboptimering av infrastrukturinvesteringar eller till att

transportkedjor inte hänger ihop. En sammanhållen infrastruk-

turplanering skulle bl.a. kunna främja lösningar som bidrar till

en minskad negativ miljö- och klimatpåverkan samt ökad

energieffektivitet. De problem som regeringen har identifierat

handlar om att dagens planeringssystem brister i flexibilitet

både på lång och medellång sikt vilket gör att det är svårt att

möta förändrade förutsättningar. Även andra aktörer, såsom

kommuner, länsstyrelser och näringslivsföreträdare, påtalar att

sektorsvis planering är ett problem.

Anläggningsmarknaden präglas av bristfällig produktivitet

och konkurrens. Beställarnas agerande är av stor betydelse för

marknadens funktion. Vägverket och Banverket är i egenskap

av infrastrukturförvaltare dominerande beställare och upphand-

lare av bl.a. underhålls- och investeringsentreprenader på an-

läggningsmarknaden. Det finns därmed ett behov av att ana-

lysera hur dessa stora beställare i upphandlingsförfaranden kan

bidra till en förbättring av anläggningsmarknadens funktion och

skapa förutsättningar för innovation.

Även i den övriga verksamheten bör det finnas möjligheter

till ökad samordning, samtidigt som de stora skillnaderna som

finns mellan de specifika kärnverksamheterna inom respektive

transportsektor tas i beaktande. Sektoransvaret är ett exempel

där det torde finnas utrymme för precisering och där ett mer

trafikslagsövergripande perspektiv vore önskvärt.

För att säkerställa en mer flexibel och trafikslagsöver-

gripande planeringsmodell bör även en genomlysning göras av

vilka delar av de nuvarande verksamheterna inom luft- och sjö-

fartssektorerna som bör inkluderas i ett sådant perspektiv lik-

7

som statens tecknande av trafikavtal och kommunikationsana-

lysens roll i helheten.

Som tidigare nämnts är ett fungerande transportsystem en

förutsättning för jobb, företagande och tillväxt och har därmed

starka kopplingar till andra sektorer som också är föremål för

förvaltningspolitiska översyner, t.ex. näringspolitiken och den

regionala tillväxtpolitiken. En avgörande del i den regionala

tillväxtpolitiken bygger på ett ytterligare stärkt lokalt och re-

gionalt ansvar för och inflytande över statliga tillväxtresurser.

Regeringen avser att i ett sammanhållet, långsiktigt perspektiv,

fortsätta effektivisera och samordna resurser som är strategiska

för Sveriges konkurrenskraft på regional och nationell nivå.

Därför bör det även inom transportsektorn analyseras vilka

verksamheter som i huvudsak bör samlas på regional nivå,

respektive vilka verksamheter som i huvudsak bör samlas på

central nivå.

Sammanfattningsvis bör analysen av det trafikslagsöver-

gripande synsättet i planeringen fördjupas liksom hur regioner-

nas ansvarstagande för och inflytande i infrastrukturplaneringen

kan stärkas och förenklas. Det kundorienterade synsättet i verk-

samheterna bör utvecklas ytterligare. Statens insatser ska riktas

mot att hela resan eller transporten blir effektiv ur såväl kund-

som klimat- och hållbarhetsperspektiv.

Den nuvarande uppbyggnaden av statens verksamheter på

transportområdet har utformats på grundval av successiva ställ-

ningstaganden och beslut. Ändamålsenligheten i detta system

bör omprövas. Översynen av verksamheter och myndigheter

inom transportområdet bör därför fortsätta.

Uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att kartlägga och

analysera vissa verksamheter och funktioner hos myndigheterna

inom transportområdet, huvudsakligen inom Vägverkets,

Banverkets, Sjöfartsverkets, Luftfartsverkets, Luftfartsstyrel-

sens, Rikstrafikens, SIKA:s. ASJ:s och Rederinämndens an-

svarsområden. Utifrån sin analys ska utredaren föreslå lös-

8

ningar, organisatoriska eller andra, som krävs för att bäst uppnå

riksdagens och regeringens mål för transportpolitiken.

Översynen syftar till att finna de lösningar som bäst stödjer

ett effektivt utförande av statens uppgifter inom transportom-

rådet och som leder till att medborgare och näringsliv sätts i

centrum, att det trafikslagsövergripande synsättet stärks i plane-

ringsprocessen, att det finns en god regional förankring och ett

ökat ansvarstagande i planeringsprocessen samt att övriga verk-

samheter inom transportsektorn bedrivs på ett effektivt sätt. Ett

särskilt fokus ska sättas på beställarfunktionerna hos myndig-

heterna inom transportsektorn i syfte att skapa bättre funge-

rande marknader inom bygg- och anläggningssektorn och en

ökad effektivitet i infrastrukturhållningen.

Förslagen till lösningar ska inriktas på strukturer, arbets-

processer och organisering av de statliga myndigheterna och

deras verksamheter inom transportområdet. Utredaren ska:

• analysera och klargöra vilka uppgifter som bör vara

ett statligt åtagande och i vilken form dessa bör be-

drivas,

• föreslå hur uppgifter som inte längre bör vara ett

statligt åtagande ska organiseras och finansieras,

• se över och föreslå nya former och arbetssätt samt

överväga olika organisationsformer för den strate-

giska planeringen av transportinfrastrukturen på lång

och medellång sikt,

• analysera vilka möjligheter till effektiviseringar och

synergier som kan finnas genom en omorientering

av myndigheternas uppdrag, verksamhet och organi-

sering,

• vid behov föreslå ändrad organisering av hela eller

delar av verksamheterna,

• föreslå åtgärder som bidrar till utvecklade beställar-

funktioner inom transportsektorn,

• kartlägga och analysera vilka verksamheter som bör

organiseras centralt och vilka som ur ett tillväxt- och

kundperspektiv kräver regional närvaro.

Uppdraget gäller i första hand ovan nämnda myndigheter.

Om andra verksamheter inom andra myndigheter i någon om-

9

fattning visar sig vara av intresse i sammanhanget får även

dessa beröras av översynen. Detta kan exempelvis bli aktuellt

när beredningen och genomförandet av de tidigare nämnda på-

gående myndighetsöversynerna är klara. Regeringens inriktning

är att kunna göra vissa ställningstaganden i samband med

budgetpropositionen för 2010.

Uppdragets genomförande och tidsplan

Utredarens analys och förslag till åtgärder ska redovisas senast

den 1 april 2009. Om utredaren finner det lämpligt kan delar av

uppdraget dessförinnan redovisas i delrapporter. Regeringen har

för avsikt att ge ytterligare direktiv om genomförandet av ut-

redarens förslag samt om ytterligare analyser och förslag.

Utredaren ska bedriva arbetet i fortlöpande dialog med be-

rörda myndigheter och utredningar. Utredaren ska löpande

stämma av med och informera Regeringskansliet (Närings-

departementet).

Vidare ska utredaren samråda med andra myndigheter och

organisationer i den utsträckning som är nödvändig. Myndig-

heterna ska lämna utredaren det underlag som utredaren begär.

Utredaren ska hålla berörda centrala arbetstagarorganisa-

tioner informerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra

sina synpunkter.

Utredaren ska lämna en konsekvensbedömning av före-

slagna åtgärder som ska omfatta ekonomiska, miljö- och kli-

matmässiga, organisatoriska och personalmässiga konsekvenser

av de förslag som läggs fram. I underlag som tas fram på indi-

vidnivå ska all statistik presenteras och analyseras utifrån kön.

Utredaren ska vidare redovisa de förslag till författningsänd-

ringar som utredarens förslag föranleder. I de fall de föreslagna

åtgärderna innebär ekonomiska åtaganden för staten ska finan-

sieringsförslag lämnas.

(Näringsdepartementet)