SOU 2008:53
Styra rätt! Förslag om Sjöfartsverkets organisation
Till statsrådet Åsa Torstensson
Regeringen beslutade den 30 november 2006 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utreda den svenska lotsningsverksamheten och dess framtid. Huvuddelen av detta uppdrag redovisades den 8 januari 2008. Genom ett tilläggsdirektiv den 20 juni 2007 beslutade regeringen att utvidga utredarens uppdrag med uppgiften att genomföra en översyn av Sjöfartsverkets roll och verksamheter.
Generaldirektören Jonas Bjelfvenstam förordnades fr.o.m. den 30 november 2006 som särskild utredare. Till sekreterare anställdes fr.o.m. den 1 februari 2007 Ann-Cathrine Nilsson och fr.o.m. den 2 oktober 2007 Nina Andersson. Utredningen har antagit namnet Lotsutredningen. Som experter förordnades fr.o.m. den 18 januari 2007 rättssakkunnige Tommie Börjesson, samhällsekonomen Gunnar Eriksson, departementssekreteraren Ellen Hausel Heldahl, ämnessakkunniga Maria Häll, departementssekreteraren Magnus Oldenburg, sjökaptenen Carl-Göran Rosén och departementssekreteraren Pia Stork-Edhall. Departementssekreteraren Sofia Karlsson, ämnesrådet Helena Lefvert, ämnesrådet Astrid Nensén Uggla och kanslirådet Thomas Nielsen förordnades fr.o.m. den 11 september 2007 som experter för den del av uppdraget som tilläggsdirektivet omfattar. Textredigering och layout har utförts av Monica Berglund, kommittéservice.
Den 8 januari 2008 överlämnades delbetänkandet Lotsa rätt! (SOU 2007:106). Härmed överlämnas slutbetänkandet Styra rätt! Förslag om Sjöfartsverkets organisation (SOU 2008:53).
Stockholm den 15 maj 2008
Jonas Bjelfvenstam
/ Nina Andersson
Ann-Cathrine Nilsson
Innehåll
Sammanfattning ................................................................ 15
Summary .......................................................................... 23
Författningsförslag ............................................................. 31
1 Uppdraget ................................................................. 41
1.1 Direktiven................................................................................. 41
1.2 Mitt arbetssätt .......................................................................... 41 1.2.1 Expertgrupp .................................................................. 41 1.2.2 Referensgrupp............................................................... 41 1.2.3 Studiebesök och möten ................................................ 42 1.2.4 Genomförda kartläggningar och utredningar ............. 43
1.3 Betänkandets disposition......................................................... 44
2 Statliga aktörer inom sjöfartssektorn ............................ 47
2.1 Sjöfartsverket ........................................................................... 47 2.1.1 Kort historik ................................................................. 47 2.1.2 Sjöfartsverkets uppgifter i dag ..................................... 49 2.1.3 Transportpolitiken och sektorsansvaret...................... 50 2.1.4 Finansiering, ekonomisk styrning och anslag inom Sjöfartsverket ...................................................... 52 2.1.5 Sjöfartsverkets organisation och olika verksamheter............................................................................... 55 2.1.6 Beskrivning av vissa övriga verksamheter inom Sjöfartsverket ................................................................ 59 2.1.7 Konkurrensutsatt verksamhet inom Sjöfartsverket ............................................................................. 60
5
Innehåll SOU 2008:53
2.2 Tidigare studie om Sjöfartsverkets mål och roller..................61
2.3 Statliga aktörer med koppling till sjöfartsfrågorna vid sidan av Sjöfartsverket..............................................................63 2.3.1 Kustbevakningen...........................................................64 2.3.2 Polisen............................................................................64 2.3.3 Försvarsmakten.............................................................64 2.3.4 Fiskeriverket..................................................................65 2.3.5 Sveriges geologiska undersökning ...............................65
2.4 Pågående utredningar...............................................................65 2.4.1 Transportstyrelseutredningen ......................................65 2.4.2 Helikopterutredningen.................................................66 2.4.3 Havsmiljöutredningen ..................................................66
3 Internationell jämförelse.............................................. 67
3.1 Finland ......................................................................................68
3.2 Norge ........................................................................................71
3.3 Danmark ...................................................................................72
3.4 Storbritannien...........................................................................73
3.5 Tyskland....................................................................................74
3.6 Nederländerna ..........................................................................75
3.7 Sammanfattande kommentarer................................................75
4 Offentligt åtagande ..................................................... 77
4.1 Offentligt åtagande ..................................................................77
4.2 Motiv för offentliga åtaganden ................................................77
5 Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet ......... 81
5.1 Förvaltningsmyndigheter under regeringen ...........................81 5.1.1 Privaträttsliga verksamhetsformer för statliga uppgifter samt konkurrensutsatt verksamhet inom myndigheter.........................................................82 5.1.2 Regeringens styrning av myndigheter .........................83 5.1.3 Myndighetens ledning och ledningens ansvar.............83
6
Innehåll
5.1.4 Intern styrning och kontroll ........................................ 84 5.1.5 Myndigheterna en del av staten ................................... 84 5.1.6 Finansiering av myndigheter........................................ 85
5.2 Affärsverk................................................................................. 87 5.2.1 Affärsverkens historia och regelverkets utveckling ...................................................................... 89 5.2.2 Bolagisering av affärsverk............................................. 91 5.2.3 Befintliga affärsverk...................................................... 92 5.2.4 Affärsverk i ett internationellt perspektiv................... 93
5.3 Aktiebolag ................................................................................ 94 5.3.1 Bolag med särskilda samhällsintressen ........................ 95 5.3.2 EG:s bestämmelser om statligt stöd............................ 96
5.4 Skillnaderna mellan affärsverk och ett av staten helägt aktiebolag.................................................................................. 97
5.5 Analys av affärsverksformen ................................................... 99 5.5.1 Få kvarvarande svenska affärsverk............................... 99 5.5.2 Affärsverksformen i ett internationellt perspektiv... 100 5.5.3 Fördelar med affärsverksformen ............................... 100 5.5.4 Sjöfartsverket och affärsverksformen........................ 101
5.6 Möjligheten att styra affärsverk respektive statliga bolag ... 102
5.7 Möjligheten att styra mot de tranportpolitiska målen i olika verksamhetsformer ....................................................... 103 5.7.1 Transportpolitisk måluppfyllelse............................... 103 5.7.2 Sektorsansvaret ........................................................... 104 5.7.3 Investeringsplanering ................................................. 105
6 Sjöfartsverkets samlade verksamhet ........................... 107
6.1 Prövning av det offentliga åtagandet .................................... 108
6.2 Möjlighet att bolagisera verksamheten ................................. 110
6.3 Alternativ till bolagisering..................................................... 113
6.4 Lämplig verksamhetsform ..................................................... 116 6.4.1 Sektorsansvaret ........................................................... 117 6.4.2 Styrningsfrågor och ekonomiska frågor.................... 118
7
Innehåll SOU 2008:53
6.5 Möjligheten att föra över delar av verksamheten till annan huvudman ....................................................................124
7 Rederiet .................................................................. 127
7.1 Gällande regler........................................................................127
7.2 Organisation ...........................................................................127 7.2.1 Bemanning av rederiets fartyg....................................128 7.2.2 Fartyg...........................................................................128
7.3 Ekonomi .................................................................................130
7.4 Överväganden.........................................................................131 7.4.1 Tidigare överväganden ................................................131 7.4.2 Marknadsförhållanden ................................................131 7.4.3 Gränssnitt mot andra myndigheter............................132
7.5 Förslag.....................................................................................133
8 Sjögeografisk information .......................................... 135
8.1 Gällande regler........................................................................136
8.2 Organisation ...........................................................................137 8.2.1 Insamling .....................................................................137 8.2.2 Förvaltning ..................................................................138 8.2.3 Spridning......................................................................138 8.2.4 Statliga aktörer och samverkansorgan inom området........................................................................139
8.3 Statistik ...................................................................................142
8.4 Ekonomi .................................................................................142
8.5 Överväganden.........................................................................144 8.5.1 Tidigare överväganden ................................................144 8.5.2 Marknadsförhållanden ................................................147 8.5.3 Gränssnitt mot andra myndigheter............................147
8.6 Förslag.....................................................................................150 8.6.1 Sjömätningstjänster ska i ökad omfattning upphandlas och verksamheten i egen regi avvecklas ......................................................................150
8
Innehåll
8.6.2 Sjökortsprodukter för båtsportsbruk omfattas inte av det offentliga åtagandet och verksamheten ska därför avvecklas .................................................... 151
9 Farleder och kanaler ................................................. 153
9.1 Gällande regler ....................................................................... 154
9.2 Organisation........................................................................... 155 9.2.1 Arbetsfartyg ................................................................ 156 9.2.2 Personalen ................................................................... 157 9.2.3 Större farledsprojekt och investeringar ..................... 158 9.2.4 Löpande drift och underhåll av farleder och kanaler ......................................................................... 159 9.2.5 Klassificering av farleder ............................................ 159 9.2.6 Kanaler......................................................................... 161
9.3 Ekonomi ................................................................................. 162
9.4 Överväganden ........................................................................ 163 9.4.1 Tidigare överväganden................................................ 163 9.4.2 Marknadsförhållanden................................................ 164 9.4.3 Farleder och kanaler för regional och lokal nyttotrafik ................................................................... 165 9.4.4 Farleder och kanaler för fritidsbåtar.......................... 167 9.4.5 Generellt om farleder ................................................. 169
9.5 Förslag .................................................................................... 170 9.5.1 Drift och underhåll av farleder och kanaler ska stegvis upphandlas i takt med att marknaden utvecklas ...................................................................... 170 9.5.2 Sjöfartsverket bör i den takt det är möjligt överföra ansvaret för farleder och kanaler som i huvudsak nyttjas av lokal och regional nyttotrafik till offentlig huvudman på regional eller lokal nivå .. 172 9.5.3 Sjöfartsverkets ansvar för drift och underhåll av farleder och kanaler som i huvudsak nyttjas av fritidsbåtar ska upphöra ............................................. 172 9.5.4 Finansiering i samband med förändrat huvudmannaskap................................................................... 174
9
Innehåll SOU 2008:53
10 Isbrytning ................................................................ 175
10.1 Gällande regler........................................................................176
10.2 Organisation ...........................................................................177 10.2.1 Isbrytare ....................................................................178 10.2.2 Samarbete med andra länder ....................................179
10.3 Statistik ...................................................................................181
10.4 Ekonomi .................................................................................183
10.5 Överväganden.........................................................................184 10.5.1 Tidigare överväganden .............................................184 10.5.2 Förändringar av istäcket...........................................185 10.5.3 Alternativa användningsområden för isbrytare ......185 10.5.4 Marknadsförhållanden..............................................187 10.5.5 Möjligheter vid nyanskaffning.................................189 10.5.6 Prioriterade vinterhamnar vid svåra isvintrar..........189
10.6 Förslag.....................................................................................190 10.6.1 Den alternativa användningen av traditionella isbrytare bör kunna öka genom att Sjöfartsverket på ett mer aktivt sätt närmar sig marknadens aktörer..................................................190 10.6.2 Sverige och Finland bör överlägga på politisk nivå i syfte att enas om hur ett utvidgat samarbete mellan länderna bör utformas ................191 10.6.3 Finansiering ..............................................................194
11 Lotsning .................................................................. 197
11.1 Gällande regler........................................................................197
11.2 Organisation ...........................................................................199
11.3 Statistik ...................................................................................202
11.4 Ekonomi .................................................................................204
11.5 Överväganden.........................................................................206 11.5.1 Tidigare överväganden .............................................206 11.5.2 Marknadsförhållanden..............................................206 11.5.3 Överväganden gällande lotsningsverksamheten.....208
10
Innehåll
11.5.4 Överväganden gällande andra alternativa organisationsformer ................................................. 209
11.6 Förslag .................................................................................... 210 11.6.1 Sjöfartsverket ska stegvis i takt med att marknaden utvecklas upphandla lotstransporter ... 210 11.6.2 Hamninnehavare ska efter tillstånd från Sjöfartsverket kunna överta lotsningsverksamhet ................................................ 212 11.6.3 Sjöfartsverket bör överväga att upphandla viss lotsningsverksamhet ................................................ 215 11.6.4 Undantag från skadeståndsanspråk förs in i lagen om lotsning ..................................................... 216 11.6.5 Lotsbeställningen och planering av uppdrag .......... 217 11.6.6 Förslag finansieringsmodell för lotsningen............ 218
12 Sjöräddning ............................................................. 221
12.1 Gällande regler ....................................................................... 223
12.2 Organisation........................................................................... 224 12.2.1 Sjöräddningsverksamheten inom Sjöfartsverket.... 224 12.2.2 Sjösäkerhetsrådet ..................................................... 226 12.2.3 Sjöräddningssällskapet ............................................. 226 12.2.4 Utbildning ................................................................ 227 12.2.5 Internationellt samarbete......................................... 227
12.3 Statistik ................................................................................... 228
12.4 Ekonomi ................................................................................. 229
12.5 Överväganden ........................................................................ 230 12.5.1 Tidigare utredningar ................................................ 230 12.5.2 Offentligt åtagande .................................................. 238 12.5.3 Gränssnitt mot andra myndigheter......................... 239
12.6 Förslag .................................................................................... 243 12.6.1 Finansiering .............................................................. 245
13 Övriga verksamheter ................................................. 247
13.1 Sjötrafikinformation .............................................................. 247 13.1.1 Gällande regler ......................................................... 247 13.1.2 Organisation............................................................. 248
11
Innehåll SOU 2008:53
13.1.3 Ekonomi....................................................................250 13.1.4 Överväganden ...........................................................250
13.2 Sjömansservice........................................................................252 13.2.1 Organisation .............................................................253 13.2.2 Ekonomi....................................................................253 13.2.3 Överväganden ...........................................................253 13.2.4 Förslag.......................................................................254
13.3 Arkö kurs- och konferensanläggning ...................................255 13.3.1 Organisation .............................................................255 13.3.2 Statistik .....................................................................256 13.3.3 Ekonomi....................................................................258 13.3.4 Överväganden ...........................................................258 13.3.5 Förslag.......................................................................259
14 Förslagens konsekvenser ........................................... 263
14.1 Personalkonsekvenser ............................................................263 14.1.1 Från affärsverk till förvaltningsmyndighet .............264 14.1.2 Flygräddningscentralen (ARCC) blir en del av Sjöfartsverket ............................................................264 14.1.3 Ökat inslag av entreprenader ...................................265 14.1.4 Avveckling av viss verksamhet ................................267
14.2 Ekonomiska konsekvenser ....................................................267 14.2.1 Effekter på statsbudgeten ........................................267 14.2.2 Övergång från affärsverk till förvaltningsmyndighet .............................................267 14.2.3 Effekter på sjöfartsavgifterna...................................268 14.2.4 Ökat inslag av entreprenader ...................................268 14.2.5 Avveckling av verksamheter ....................................270
14.3 Övriga konsekvenser..............................................................270 14.3.1 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen...270 14.3.2 Regionalpolitiska konsekvenser ..............................271 14.3.3 Konsekvenser för små företag .................................271 14.3.4 Övrigt........................................................................271
15 Författningskommentarer........................................... 273
15.1 Förslag till lag om ändring i lagen (2009:000) om lotsning ...................................................................................273
12
Innehåll
15.2 Förslaget till förordning (2009:000) om ändring i förordning om lotsning ........................................................ 275
15.3 Förslag till förordning (0000:000) om statsbidrag till farleder och kanaler............................................................... 276
15.4 Förslag till förordning (0000:000) om ändring i förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor............... 278
15.5 Förslag till förordning (0000:000) om ändring i luftfartsförordningen (1986:171)......................................... 278
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv.......................................................... 279 Bilaga 2 Tilläggsdirektiv.............................................................. 285
Bilaga 3 Förutsättningar för att bolagisera den sjökart-
läggningsverksamhet som Sjöfartsverket bedriver. Öhrlings Pricewaterhouse Coopers............................. 291
Bilaga 4 Teoretiska och praktiska perspektiv på lotsningens
och isbrytningens organisation och prissättning. Peter Andersson, lektor................................................ 345
Bilaga 5 Skadeståndsvar vid lotsning.
Bertil Bengtsson, före detta justitieråd ........................ 387
Bilaga 6 Alternativa organisationsformer för lotsnings-
verksamheten. Kommunakuten............................................................. 393
13
Sammanfattning
Uppdraget
Genom tilläggsdirektiv 2007:69 (bilaga 2) utvidgades mitt ursprungliga uppdrag om lotsfrågor till att omfatta en översyn av Sjöfartsverkets roll och totala verksamhet inklusive en prövning av det offentliga åtagandet. I uppdraget ingick att föreslå framtida organisationsform, uppdelning och finansiering av de verksamheter som i dag bedrivs inom verket. I direktivet angavs särskilt att möjligheten att omvandla delar av verksamheten till bolagsform samt om det är lämpligt att föra över delar av verksamheten till annan huvudman skulle analyseras. Vidare skulle lämpligheten av affärsverksformen prövas. Sjöfartsinspektionen har inte omfattats av uppdraget.
Offentligt åtagande
Jag har i min prövning av det offentliga åtagandet kunnat konstatera att Sjöfartsverkets verksamheter generellt sett har positiva externa effekter, främst för sjö- och miljösäkerheten. En del av sjöfartens infrastruktur kan också enligt min mening ses som kollektiva nyttigheter. Vidare bedömer jag att det inom flera verksamheter förekommer marknadsproblem. Verksamheterna är i stor utsträckning av sådan karaktär att de inte i tillräcklig omfattning och till ett samhällsekonomiskt effektivt pris kan förväntas erbjudas på en öppen marknad. Sammantaget motiverar detta ett omfattande offentligt åtagande för sjöfartens infrastruktur.
Ett sådant offentligt åtagande kan vidare motiveras med att staten genom internationella överenskommelser av olika slag har åtagit sig att se till att vissa uppgifter utförs.
15
Sammanfattning SOU 2008:53
Det offentliga åtagandet bör omfatta samtliga Sjöfartsverkets nuvarande uppgifter, med undantag av farledshållning för farleder som endast nyttjas av fritidsbåtar och produktion av sjökortsprodukter för båtsportbruk.
I prövningen av det offentliga åtagandet har även ingått att analysera på vilken nivå ansvaret som följer av åtagandet bör ligga. För vissa farleder bör ansvaret för det offentliga åtagandet ligga på lokal eller regional nivå.
Möjlighet att bolagisera
Jag har som en del i min prövning av möjligheten att bolagisera hela eller d
T
elar av Sjöfartsverket använt av riksdag och regering angivna
kriterier
T
för att identifiera de verksamheter som är mest lämpade
att i dagsläget övergå till en annan verksamhetsform.
De verksamheter som i dagsläget i störst utsträckning uppfyller kriterierna återfinns inom det sjögeografiska området.
Mot denna bakgrund har jag valt att mer i detalj studera möjligheterna att bolagisera sjömätningsverksamheten och produktionen av sjögeografisk information.
Min samlade bedömning efter genomförda analyser är dock att det i dagsläget inte finns någon del av Sjöfartsverkets verksamhet som lämpar sig för bolagisering.
Ökat inslag av entreprenader
Inom vissa av Sjöfartsverkets verksamhetsområden finns i dag inte någon fungerande marknad. Genom att verket fortsätter att utvecklas mot att vara en aktiv och kompetent beställare kan sådana marknader etableras inom områden där verket i dag bedriver egen produktionsverksamhet. Målsättningen bör vara att tillskapa marknader med förmåga att förse verket med den kompetens och de tjänster som krävs för att Sjöfartsverket ska kunna fullgöra sitt uppdrag.
För att på ett effektivt sätt kunna följa upp genomförandet av en ökad upphandling ska kvantitativa mål sättas upp för hur stor andel av sjömätning, farledsunderhåll och lotstransporter som ska handlas upp.
16
SOU 2008:53 Sammanfattning
Sjöfartsverket ska i princip inte bedriva konkurrensutsatt verksamhet och produktionen i egen regi bör därför avvecklas i takt med att fungerande marknader etableras inom de olika verksamhetsgrenarna.
Från affärsverk till förvaltningsmyndighet
Genom att stora delar av produktionsverksamheten avvecklas och ersätts med upphandlad verksamhet kommer verket att utvecklas mot en myndighet där sektorsrollen och beställarrollen är i fokus i högre utsträckning än i dag. De delar av verket som i störst utsträckning är affärsdrivande kommer inte att finnas kvar.
En logisk konsekvens av dessa förändringar är enligt min uppfattning att Sjöfartsverket ska övergå från att vara ett affärsverk till att bli en förvaltningsmyndighet.
Rederiet
Samtliga Sjöfartsverkets fartyg ska samlas inom en egen resultatenhet för att utveckla och ytterligare effektivisera verksamheten.
För resultatenheten ska separata balans- och resultaträkningar upprättas och särskilda resultatkrav fastställas. Interndebitering ska användas som ett medel för att förbättra kapacitetsutnyttjandet.
Rederiet ska också ställa sin fartygskapacitet till förfogande i samband med de upphandlingar som föreslås för produktionsverksamheten inom de olika delarna av verket. Genom att enheten är en separat division tillförsäkras en konkurrensneutralitet mellan upphandlad verksamhet och den verksamhet som alltjämt bedrivs i egen regi.
Sjögeografisk information
För att uppnå en effektivare sjömätningsverksamhet ska målsättningen vara att inom en treårsperiod upphandla tjänster motsvarande minst 75 procent av verkets direkta kostnader för sjömätning. De egna resurserna för sjömätning ska avvecklas i takt med detta. Avvecklingen förutsätter att marknaden även fortsättningsvis fungerar tillfredsställande. För att genomföra sjömätning av mer
17
Sammanfattning SOU 2008:53
akut slag och för att tillförsäkra en viss minimikapacitet ska begränsade resurser finnas kvar inom verket.
Produktionen av sjökortsprodukter för båtsportsbruk omfattas inte av det offentliga åtagandet. Informationsbehovet kan tillgodoses genom utgivningen av officiella sjökort, vilket är en självklar del av verkets åtagande. Det finns dessutom ett antal aktörer som redan i dag tillhandahåller sjökortsprodukter för båtsportsbruk. Verket ska därför avveckla produktionen av sjökortsprodukter för båtsportsbruk.
Farleder
Sjöfartsverket ska stegvis upphandla drift och underhåll av farleder och i takt med att marknaden utvecklas ersätta produktionsverksamheten i egen regi med entreprenader. Målsättningen ska vara att upphandlingen inom en treårsperiod ska uppgå till 75 procent av de direkta kostnaderna för farledsunderhåll.
Sjöfartsverket ska på ett systematiskt sätt kontakta företrädare för kommuner och regioner för att diskutera möjligheter att överföra huvudmannaskapet för vissa farleder och kanaler till lokal och regional nivå. Under en övergångsperiod ska verket kunna bevilja bidrag för att underlätta ett övertagande för en ny huvudman.
Vidare ska Sjöfartsverkets ansvar för farleder och kanaler som i huvudsak nyttjas av fritidsbåtar upphöra. Verket ska ges ett tydligt uppdrag att fortsätta arbetet med att föra en dialog med lokala och regionala aktörer om övertagande av dessa farleder och kanaler. I de fall inget intresse finns för ett övertagande ska Sjöfartsverket avveckla farlederna senast den 1 januari 2012.
Jag föreslår att sammanlagt 50 miljoner kronor avsätts för bidrag till huvudmän som övertar ansvar för farleder och kanaler inom ovanstående två kategorier. Medlen ska finnas tillgängliga under en övergångsperiod på tre år.
Isbrytning
För att hålla ned kostnaderna för isbrytning är det viktigt att vid ledig kapacitet kunna nyttja fartyg och personal i alternativ verksamhet som ger intäkter.
18
SOU 2008:53 Sammanfattning
Utvecklingen på offshoremarknaden tyder på att det i dag kan finnas möjliga användningsområden för isbrytarna Atle, Frej och Ymer i offshoreverksamhet.
Sjöfartsverket bör på ett mer aktivt sätt närma sig marknadens aktörer och ta initiativ till att hitta lämpliga former för att kunna nyttja de traditionella isbrytarna mer effektivt vid ledig kapacitet. Förutsättningarna för att inleda ett långsiktigt samarbete med en extern aktör ska analyseras.
Finland och Sverige har ett nära samarbete inom isbrytningen, men detta kan enligt min mening förstärkas och länderna bör ta ytterligare steg i riktning mot en gemensam isbrytarservice.
Eftersom de svenska och finska isbrytarverksamheterna delvis är organiserade på olika sätt bör ett utvecklat och mer strukturerat samarbete länderna emellan inledas med en dialog på politisk nivå med syfte att etablera en samsyn för hur det fortsatta samarbetet bör utformas.
Lotsning
Marknaden för lotstransporter ska öppnas stegvis genom att Sjöfartsverket upphandlar tjänsten. I takt med att marknaden utvecklas kan Sjöfartsverket avveckla delar av sin egen verksamhet. Andelen upphandlade lotstransporter ska efter tre år uppgå till 75 procent av de direkta kostnaderna för lotstransporter.
Hamninnehavare ska kunna bedriva lotsning genom att de i lag ges möjlighet att efter överenskommelse med Sjöfartsverket överta lotsningsverksamhet. Ett övertagande kan avse såväl transport av lotsar som utförandet av lotsningen.
Sjöfartsverket bör även överväga möjligheter att upphandla utförandet av lotsning och göra en noggrann analys av i vilka områden det kan vara lämpligt att upphandla tjänsten.
Sjöräddning
Flygräddningscentralen och sjöräddningscentralen har i dag en mycket omfattande samverkan. I och med att Luftfartsstyrelsens verksamhet från och med den 1 januari 2009 inordnas i den nya Transportstyrelsen har den operativa verksamheten vid flygräddningscentralen ingen naturlig hemvist. Som en följd av detta och de
19
Sammanfattning SOU 2008:53
ytterligare samordningsvinster som kan uppnås föreslår jag att flygräddningscentralen och sjöräddningscentralen slås samman och inordnas i Sjöfartsverket.
Övriga verksamheter
Sjöfartsverket bör pröva möjligheten att handla upp lämpliga delar av den verksamhet som i dag bedrivs inom Sjömansservice.
Arkö kurs- och konferensanläggning utgör en strategisk resurs för den utbildningsverksamhet som bedrivs inom verket. Sjöfartsverket bör dock inte driva verksamheten i egen regi utan, upphandla såväl hotell- och restaurangverksamheten som utbildningsverksamheten.
Samtliga förslag i punktform
• Huvuddelen av Sjöfartsverkets verksamhet omfattas av det offentliga åtagandet.
• Farleder som i huvudsak används av fritidsbåtar samt produktionen av sjökort för fritidsbåtsändamål omfattas dock inte av det offentliga åtagandet. Sjöfartsverket ska som en följd av detta avveckla dessa verksamheter.
• Övervägande delen av produktionsverksamhet i egen regi bör successivt ersättas med upphandling av motsvarande verksamhet.
• I takt med att marknaderna utvecklas och den upphandlade verksamhetens omfattning ökar bör produktionsverksamhet i egen regi avvecklas.
• Som en följd av att Sjöfartsverket utvecklas till en mer renodlad sektors- och beställarmyndighet ska verket övergå från att vara ett affärsverk till att vara en förvaltningsmyndighet.
• Samtliga Sjöfartsverkets fartyg ska samlas inom en egen resultatenhet med separat resultat- och balansräkning och med fastställda resultatkrav.
• Interndebitering ska ske då de producerande enheterna nyttjar rederiets resurser.
20
SOU 2008:53 Sammanfattning
• Möjligheten att samla större delar av statens fartygsresurser i ett gemensamt rederi bör övervägas.
• Sjömätningstjänster ska i ökad omfattning upphandlas.
• I takt med att marknaden för sjömätning utvecklas ska verksamheten i egen regi avvecklas. Vissa resurser för att genomföra akut och begränsad sjömätning ska dock finnas kvar inom Sjöfartsverket.
• Drift och underhåll av farleder ska stegvis upphandlas i takt med att marknaden utvecklas.
• Sjöfartsverket bör i den takt det är möjligt överföra ansvaret för farleder och kanaler som i huvudsak nyttjas av lokal och regional nyttotrafik till offentlig huvudman på regional eller lokal nivå.
• Sammanlagt 50 miljoner kronor avsätts för bidrag till huvudmän som övertar ansvar för vissa farleder och kanaler.
• Den alternativa användningen av traditionella isbrytare bör kunna öka genom att Sjöfartsverket på ett mer aktivt sätt närmar sig marknadens aktörer.
• Sverige och Finland bör överlägga på politisk nivå i syfte att enas om hur ett utvidgat samarbete mellan länderna bör utformas.
• Sjöfartsverket ska stegvis i takt med att marknaden utvecklas upphandla lotstransporter.
• Hamninnehavare ska efter tillstånd från Sjöfartsverket kunna överta lotsningsverksamhet.
• Sjöfartsverket bör överväga att upphandla viss lotsningsverksamhet.
• Sjöräddningscentralen och flygräddningscentralen ska bilda en gemensam enhet som inordnas i Sjöfartsverket.
• Sjöfartsverket ska genomföra en upphandling av lämpliga delar av de tjänster som i dag tillhandahålls av Sjömansservice.
• Sjöfartsverket ska genomföra en entreprenadupphandling av såväl utbildning som av hotell- och restaurangverksamheten vid Arkö kurs- och konferensanläggning.
21
Summary
Remit
The Government’s supplementary terms of reference 2007:69 (annex 2) extended my original remit concerning piloting issues to include a review of the role and overall activities of the Swedish Maritime Administration, including a review of the public commitment. Part of the remit was to propose future forms of organisation, division and funding of the activities for which the Administration is currently responsible. The terms of reference specifically stated that an examination should be made into the feasibility of converting some of the activities to corporate form and into whether it would be appropriate to transfer parts of the activities to another principal. Moreover the suitability of the public enterprise form was also to be reviewed. The Maritime Safety Inspectorate was not covered by the remit.
Public commitment
In my review of the public commitment I was able to establish that the activities of the Swedish Maritime Administration overall have a positive external impact, mainly on maritime and environmental safety. In my opinion, some of the maritime infrastructure can also be seen as public goods. Moreover, in my assessment, there are market problems in several areas of activity. The activities are largely of such a nature that they cannot be expected to be offered on an open market to a sufficient extent and at an economically effective price. Overall, this justifies an extensive public commitment for maritime infrastructure.
Furthermore, such public commitment can be warranted by the fact that the state, through international agreements of various kinds, has undertaken to ensure that certain tasks are carried out.
23
Summary SOU 2008:53
The public commitment should cover all the current functions of the Swedish Maritime Administration, with the exception of fairway maintenance for fairways only used by leisure craft and the production of charts and nautical publications for recreational boating.
The review of the public commitment also included analysing the level at which the responsibility that follows from the commitment should lie. For some fairways the responsibility for the public commitment should lie at local or regional level.
Feasibility of corporatisation
As part of my review of the feasibility of corporatisation of all or parts of the Swedish Maritime Administration, I have used criteria set by the Riksdag and the Government to identify the activities best suited at present for conversion to another operational form. The activities that currently most closely meet the criteria are found in the field of hydrographics.
In view of this I have decided to study in more detail the feasibility of corporatisation of hydrographic survey services and production of hydrographical data.
My overall assessment after completing my analyses is, however, that no part of the Swedish Maritime Administration is currently suitable for corporatisation.
Higher proportion of contract work
In some of the Swedish Maritime Administration’s areas of activity there is currently no functioning market. If the Administration continues to develop as an active and competent purchaser, such markets can be established in areas where it now has in-house production. The objective should be to create markets able to supply the Administration with the competence and services required for the Administration to perform its duties.
In order to effectively follow up how any increased procurement is carried out, quantitative goals must be set as to the share of hydrographic surveys, fairway maintenance and pilot transport that is put to tender.
24
Summary
In principle, the Swedish Maritime Administration is not allowed to conduct competitive activities and consequently its own production should be phased out as functioning markets are established in the various operational areas.
From public enterprise to administrative authority
By phasing out major parts of production and replacing them by services put out to tender, the Administration will develop into an agency with greater focus on the sectoral role and purchasing role than is the case today. The parts of the Administration that are mainly business oriented will not be kept.
I believe that a logical consequence of these changes will be that the Swedish Maritime Administration will be transformed from being a public enterprise into an administrative authority.
Ship Management function
All vessels belonging to the Swedish Maritime Administration will be gathered into one profit centre in order to develop and further improve this area of activity.
Separate balance sheets and income statements will be prepared for the profit centre and special performance requirements will be set. Internal charges will be used as a means of improving capacity utilisation.
The Ship Management function will also make its vessel capacity available in connection with the procurement processes proposed for production within the various parts of the Administration. The fact that the function is a separate division will ensure competitive neutrality between the procured services and the in-house services still supplied by the Administration.
Hydrographic information
To achieve more effective hydrographic survey services, the objective will be to procure services within a three-year period that correspond to at least 75 per cent of the Administration’s direct costs for hydrographic surveys. The Administration’s own
25
Summary SOU 2008:53
resources for hydrographic surveys will be phased out correspondingly. The phase-out assumes that the market continues to function satisfactorily. In order to carry out hydrographic surveys of a more urgent nature and to ensure a certain minimum capacity, limited resources will be maintained within the Administration.
Production of charts and nautical publications for recreational boating is not covered by the public commitment. The information requirement can be met by means of publication of official navigational charts that are a natural part of the Administration’s commitment. In addition, there are a number of actors that already supply charts and nautical publications for recreational boating. The Administration will therefore phase out production of charts and nautical publications for recreational boating.
Fairways
The Swedish Maritime Administration will gradually put operation and maintenance of fairways out to tender and as the market develops will replace its own production by contract work. The objective will be for procurement to be equivalent to 75 per cent of direct costs of fairway maintenance within a three-year period.
The Swedish Maritime Administration will systematically contact representatives of municipalities and regions to discuss the possibilities of transferring responsibility for certain fairways and channels to the local and regional level. For a transitional period, the Administration will be able to make grants to facilitate transfer of responsibility to a new principal.
Moreover the Swedish Maritime Administration’s will cease to be responsible for fairways and channels that are mainly used by leisure craft. The Administration will be given a clear mandate to continue conducting a dialogue with local and regional actors concerning the takeover of these fairways and channels. In cases where there is no interest in a takeover the Swedish Maritime Administration will phase out the fairways by 1 January 2012.
I propose that a total of SEK 50 million be reserved for grants to principals that take over responsibility for fairways and channels in the two categories above. The funds shall be available for a transitional period of three years.
26
Summary
Icebreaking
To keep the costs of ice-breaking down, it is important that vessels and personnel that are unoccupied can be used in alternative activities that generate revenue.
The development of the offshore market indicates that there currently can be potential areas of use for the icebreakers Atle, Frej and Ymer in offshore activities.
The Swedish Maritime Administration will establish closer and more active ties to market actors and take initiatives to find suitable methods for allowing the traditional icebreakers to be used more efficiently when capacity is available. The possibilities of entering into long-term cooperation with an external actor will be analysed.
Finland and Sweden cooperate closely in icebreaking, but in my view this can be expanded and the countries should take further steps towards a joint icebreaking service.
Since the Swedish and Finnish icebreaking operations are, to a certain extent, organised in different ways, a developed and more structured cooperation between the countries should be initiated with dialogue at political level aimed at establishing consensus as to the design of the continued cooperation.
Pilotage
The market for pilot transport will be gradually opened as the Swedish Maritime Administration puts the service out to tender. As the market develops, the Administration can phase out parts of its own activities. After three years, the share of procured pilot transport is to amount to 75 per cent of the direct costs of pilot transport.
Harbour owners are to be able to carry out pilotage by means of legislation that, after agreement with the Swedish Maritime Administration, allows them to take over pilotage services. This can apply to both transport of pilots and carrying out pilotage.
The Swedish Maritime Administration should also consider possibilities of putting provision of pilotage out to tender and conduct a careful analysis as to the areas in which it may be suitable to do so.
27
Summary SOU 2008:53
Search and rescue
There is currently very extensive cooperation between the Aeronautical Rescue Coordination Centre and the Maritime Rescue Coordination Centre. The fact that as of 1 January 2009, the Swedish Civil Aviation Authority will become part of the new government agency for inspection issues in the transport area (Transportstyrelsen) means that the operative activities of the Aeronautical Rescue Coordination Centre will have no natural base. As a result of this and the additional synergy gains that can be achieved, I propose that the Aeronautical Rescue Coordination Centre and the Maritime Rescue Coordination Centre be merged and incorporated within the Swedish Maritime Administration.
Other activities
The Swedish Maritime Administration should consider the possibility of purchasing appropriate parts of the activities currently carried out within the Swedish Seamen’s Service.
The Arkö Maritime Training Centre comprises a strategic resource for the training activities carried out by the Administration. However, the Swedish Maritime Administration should not run the centre on its own but put the hotel, restaurant and training activities out to tender.
All proposals as bulleted points
• Most of the Swedish Maritime Administration’s activities are covered by the public commitment.
• Fairways mainly used by leisure craft and the production of navigational charts for the use of leisure craft are, however, not covered by the public commitment. Consequently, the Swedish Maritime Administration should phase out these activities.
• Most of the in-house production should gradually be replaced by putting corresponding activities out to tender.
• As the markets develop and the scope of the procured activities increases, in-house production should be phased out.
28
Summary
• As a result of the Swedish Maritime Administration becoming more of a purely sectoral and purchasing authority, the Administration should change from being a public enterprise to administrative authority.
• All vessels belonging to the Swedish Maritime Administration will be gathered into one profit centre with separate balance sheets and income statements and with set performance requirements.
• Internal charges will be used when the producing divisions use resources of the Ship Management function.
• Consideration should be given to gathering large parts of the state’s vessel resources in a common shipping organisation.
• To a greater extent, hydrographic survey services will be put out to tender.
• As the market for hydrographic surveys develops, in-house activities will be phased out. However, some resources for conducting urgent and limited hydrographic surveys will be maintained within the Swedish Maritime Administration.
• Operation and maintenance of fairways will gradually be put out to tender as the market develops.
• The Swedish Maritime Administration should, as quickly as possible, transfer responsibility for fairways and channels that are mainly used by local and regional commercial traffic to public principals at regional or local level.
• A total of SEK 50 million will be reserved for grants to principals that take over responsibility for certain fairways and channels.
• It should be possible to increase alternative uses of traditional icebreakers by the Swedish Maritime Administration establishing closer and more active ties to market actors.
• Sweden and Finland should hold discussions at political level with the aim of reaching agreement on how expanded cooperation between the countries should be designed.
• As the market develops, the Swedish Maritime Administration will gradually put pilot transport out to tender.
29
Summary SOU 2008:53
• After receiving authorisation from the Swedish Maritime Administration, harbour owners will be able to take over pilotage services.
• The Swedish Maritime Administration should consider putting certain pilotage services out to tender.
• The Maritime Rescue Coordination Centre and the Aeronautical Rescue Coordination Centre will form a single division that will be incorporated in the Swedish Maritime Administration.
• The Swedish Maritime Administration will put suitable parts of the services now provided by the Swedish Seamen’s Service out to tender.
• The Swedish Maritime Administration will put the contract for training and also hotel and restaurant activities at the Arkö Maritime Training Centre out to tender.
30
Författningsförslag
1 Förslag till lag om ändring i lagen (2009:000) om lotsning
Härigenom föreskrivs att det i lagen (2009:000) om lotsning dels att nuvarande 8
−17 §§ ska betecknas 10−19 §§, dels att 2 § ska ha följande lydelse, dels att nya 14 § ska ha följande lydelse, dels att nya 18 § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas nya bestämmelser, 8 och 9 §§ samt närmast före 9 § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §
I denna lag förstås med:
a) Lots: En person som innehar giltigt behörighetsbevis.
b) Lotsning: Lotsens rådgivning till fartygs befälhavare eller det fartygsbefäl denne sätter i sitt ställe om navigering, manövrering och kommunikation.
c) Behörighetsbevis: Bevis utfärdat av den ansvariga myndigheten som styrker att innehavaren uppfyller gällande behörighetskrav för att vara lots.
d) Hamninnehavare: Den fysiska eller juridiska person som äger en hamn eller bedriver hamnverksamhet.
8 §
Skadeståndsanspråk på grund av fel eller försummelse vid lotsning får inte göras gällande mot den som med stöd av 3 §
31
Författningsförslag SOU 2008:53
andra stycket har fått beslutanderätt i lotsningsärenden. I fråga om dennes arbetstagare gäller 4 kap. 1 § skadeståndslagen (1972:207).
Hamnlotsning
9 §
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får efter ansökan ge hamninnehavare tillstånd enligt 3 § andra stycket att utföra med lotsning sammanhängande uppgifter i enlighet med vad som sägs i tillståndsbeslutet.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får återkalla ett tillstånd om hamninnehavaren inte längre uppfyller villkoren i tillståndsbeslutet eller det finns andra allvarliga brister i lotsningsverksamheten.
Om hamninnehavaren som ges tillstånd enligt första stycket är en kommun eller en juridisk person som helt eller till viss del ägs av en kommun får hamninnehavaren bedriva lotsverksamhet utan sådan anknytning till kommunens område eller dess medlemmar som avses i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900).
I tillståndet får föreskrivas att hamninnehavaren ges möjlighet att upphandla lotsning inom ramen för tillståndet och att lotsen då kan besluta i uppgifter som innefattar myndighetsutövning.
32
SOU 2008:53 Författningsförslag
14 §
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om lotsavgifter och de föreskrifter i övrigt som behövs för lotsning av fartyg.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om lotsavgifter, föreskrifter om villkor för tillstånd till lotsningsverksamhet och de föreskrifter i övrigt som behövs för lotsning av fartyg.
18 §
Ett beslut enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol enligt bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223).
Beslut som avser godkännande av kunskapsprov får inte överklagas.
Beslut som avses i 9 § får inte överklagas. Beslut som avser godkännande av kunskapsprov får inte överklagas.
U
Denna lag träder i kraft den xx 2009.
33
Författningsförslag SOU 2008:53
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:000) om lotsning m.m.
dels att nuvarande 5
−8 ska betecknas 6−9 §§, dels att det i förordningen ska införas en ny paragraf, 5 §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 §
Sjöfartsverket får efter ansökan ge hamninnehavare tillstånd att utföra lotsning och med lotsningen sammanhängande uppgifter i enlighet med vad som anges i tillståndsbeslutet.
I ett tillstånd till lotsverksamhet får Sjöfartsverket överlämna till en fysisk eller juridisk person att besluta i ärenden som rör myndighetsutövning och som gäller med lotsverksamhet sammanhängande frågor.
Sjöfartsverket får meddela ytterligare föreskrifter om villkor för tillstånd till lotsverksamhet.
U
Denna förordning träder i kraft den xx 2009.
34
SOU 2008:53 Författningsförslag
3 Förslag till förordning (0000:000) om statsbidrag till farleder och kanaler
Härigenom föreskrivs följande.
Inledande bestämmelse
1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om statsbidrag till huvudman som från Sjöfartsverket övertar ansvar för drift och underhåll av befintlig farled. Syftet med statsbidraget är att underlätta ett lokalt eller regionalt övertagande av farleder och kanaler som i huvudsak trafikeras av fritidsbåtar eller lokal och regional nyttotrafik.
2 § Frågor om bidrag enligt denna förordning prövas av Sjöfartsverket.
Villkor för bidrag
3 § Bidrag lämnas i mån av tillgång på medel.
4 § Bidrag får lämnas till fysiska eller juridiska personer.
5 § Bidrag får lämnas under förutsättning att bidragstagaren övertar huvudmannaskapet för farleden.
Ansökan
6 § Ansökan om bidrag ska göras skriftligen. Sökande ska lämna Sjöfartsverket de handlingar och uppgifter som verket bestämmer.
Beslut och utbetalning
7 § I ett beslut om bidrag ska sista dag för redovisning enligt 9 § bestämmas. Beslut om bidrag får förenas med villkor.
8 § Bidrag beviljas som ett engångsbelopp.
35
Författningsförslag SOU 2008:53
Redovisning
9 § Mottagaren av bidrag enligt denna förordning är skyldig att vid den tidpunkt som angetts i beslutet lämna en ekonomisk redovisning av de mottagna medlen till Sjöfartsverket.
Återbetalning och återkrav
10 § Mottagaren av ett bidrag enligt denna förordning är återbetalningsskyldig om
1. mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,
2. bidraget inte har använts för det ändamål det har beviljats,
3. den som har mottagit bidraget inte lämnar sådan redovisning som avses i 9 §, eller
4. villkor i beslutet inte har följts.
11 § Om en bidragsmottagare är återbetalningsskyldig enligt 10 § ska Sjöfartsverket besluta att helt eller delvis kräva tillbaka bidraget. Om det finns särskilda skäl för det får Sjöfartsverket efterge återkrav helt eller delvis.
Bemyndigande
12 § Sjöfartsverket får meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av denna förordning.
Överklagande
13 § Beslut enligt denna förordning får inte överklagas.
U
Denna förordning träder i kraft den xx 2009.
36
SOU 2008:53 Författningsförslag
Härigenom föreskrivs att 4 kap.2 och 4 §§ förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 kap.
2 §
Luftfartsstyrelsen ansvarar för flygräddningstjänst.
Sjöfartsverket ansvarar för flygräddningstjänst.
Bestämmelser om svensk flygräddningstjänst utanför svenskt område finns i 107 § luftfartsförordningen (1986:171).
4 §
Luftfartsstyrelsen skall upprätta ett program för flygräddningstjänsten. Programmet skall innehålla
1. uppgifter om vilken förmåga styrelsen har och avser att skaffa sig för att göra räddningsinsatser, och
Sjöfartsverket ska upprätta ett program för flygräddningstjänsten. Programmet ska innehålla
1. uppgifter om vilken förmåga verket har och avser att skaffa sig för att göra räddningsinsatser, och
2. uppgifter om samverkan med kommuner, statliga myndigheter och berörda organisationer.
Som en del av förmågan skall anges vilka resurser styrelsen har och avser att skaffa sig.
Som en del av förmågan ska anges vilka resurser verket har och avser att skaffa sig.
7 §
Om ett luftfartyg som är registrerat i en annan stat har förolyckats inom svenskt område, skall Luftfartsstyrelsen omedelbart underrätta det konsulat för den staten som är närmast olycksplatsen. Om det inte finns något konsulat i Sverige, skall statens beskickning underrättas.
Om ett luftfartyg som är registrerat i en annan stat har förolyckats inom svenskt område, ska Sjöfartsverket omedelbart underrätta det konsulat för den staten som är närmast olycksplatsen. Om det inte finns något konsulat i Sverige, skall statens beskickning underrättas.
37
Författningsförslag SOU 2008:53
Om luftfartyget är registrerat hos en internationell organisation, skall underrättelsen lämnas till organisationen.
Om luftfartyget är registrerat hos en internationell organisation, ska underrättelsen lämnas till organisationen.
U
Denna förordning träder i kraft den xx 2009.
38
SOU 2008:53 Författningsförslag
5 Förslag till förordning (0000:000) om ändring i luftfartsförordningen (1986:171)
Härigenom föreskrivs att 107, 114 och 115 §§luftfartsförordningen (1986:171) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
107 §
Bestämmelser om flygräddningstjänst inom svenskt område finns i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor.
Utanför svenskt område skall Luftfartsstyrelsen eller den som styrelsen utser leda flygräddningstjänsten över de delar av havet, där flygräddningstjänsten ankommer på svenska myndigheter.
Flygräddningstjänsten skall inte begränsas med hänsyn till luftfartygets nationalitet eller nationaliteten hos de ombordvarande.
Utanför svenskt område ska Sjöfartsverket eller den som verket utser leda flygräddningstjänsten över de delar av havet, där flygräddningstjänsten ankommer på svenska myndigheter.
Flygräddningstjänsten ska inte begränsas med hänsyn till luftfartygets nationalitet eller nationaliteten hos de ombordvarande.
114 §
Föreskrifterna i 7 kap. 4 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor om ersättning av staten för medverkan i räddningstjänst skall gälla för sådan flygräddningstjänst utanför svenskt område som leds av Luftfartsstyrelsen eller den som styrelsen utser.
Föreskrifterna i 7 kap. 4 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor om ersättning av staten för medverkan i räddningstjänst ska gälla för sådan flygräddningstjänst utanför svenskt område som leds av Sjöfartsverket eller den som verket utser.
39
Författningsförslag SOU 2008:53
115 §
Luftfartsstyrelsen meddelar efter samråd med andra berörda myndigheter närmare föreskrifter om flygräddningstjänsten.
Sjöfartsverket meddelar efter samråd med andra berörda myndigheter närmare föreskrifter om flygräddningstjänsten.
U
Denna förordning träder i kraft den xx 2009.
40
1 Uppdraget
1.1 Direktiven
I mitt delbetänkande Lotsa rätt! (SOU 2007:106) behandlade jag de lotsfrågor som togs upp i det ursprungliga direktivet (2006:116, bilaga 1).
Genom tilläggsdirektiv (2007:69, bilaga 2) utvidgades uppdraget till att omfatta en översyn av Sjöfartsverkets roll och totala verksamhet. I detta har ingått att föreslå framtida organisationsform, uppdelning och finansiering av de verksamheter som i dag bedrivs inom verket. I direktivet angavs att möjligheten att omvandla delar av verksamheten till bolagsform samt om det är lämpligt att föra över delar av verksamheten till annan huvudman ska analyseras. Vidare angavs att lämpligheten av affärsverksformen ska prövas. Sjöfartsinspektionens verksamhet har inte omfattats av uppdraget.
1.2 Mitt arbetssätt
1.2.1 Expertgrupp
Jag har vid fyra tillfällen sammanträtt med utredningens expertgrupp i frågor kring uppdraget enligt tilläggsdirektivet. I expertgruppen har ingått experter från Finansdepartementet, Försvarsdepartementet, Näringsdepartementet, Sjöfartsverket samt från den del av verket som utgörs av Sjöfartsinspektionen.
1.2.2 Referensgrupp
I mina direktiv anges att jag ska samråda med berörda myndigheter och organisationer. Jag har valt att göra detta genom att sammankalla en referensgrupp. Gruppen har träffats vid två tillfällen med
41
Uppdraget SOU 2008:53
anledning av tilläggsdirektivet. Under hela utredningen har jag sammanträtt med referensgruppen vid sju tillfällen. Under arbetets gång har jag också samrått löpande med enskilda representanter från referensgruppen.
I referensgruppen har ingått representanter för Chalmers tekniska högskola, Försvarsmakten, Kustbevakningen, Lotsförbundet, Näringsdepartementet, Näringslivets Transportråd, SEKO Sjöfolk, Sjöassuradörernas förening, Sjöbefälsförbundet, Sjöfartshögskolan i Kalmar, Sveriges Fartygsbefälsförening, Sveriges Hamnar, Sveriges Redareförening, Sveriges Skeppsmäklareförening, Sveriges Transportindustriförbund, Sveriges redareförening för mindre passagerarfartyg (SWEREF) och Verket för innovationssystem (VINNOVA). I samband med tilläggsdirektivet utökades referensgruppen med representanter för Svenska Båtunionen och Svenska Sjöräddningssällskapet.
1.2.3 Studiebesök och möten
Som en inledning på mitt arbete med slutbetänkandet genomförde jag intervjuer med ett 15-tal personer inom Sjöfartsverket.
I december besökte jag Stockholm-Mälarens trafikområde inom verket och i februari genomförde jag en studieresa med sjömätningsfartyget Jacob Hägg i Kalmarsund. Jag har också besökt sjöräddningscentralen och flygräddningscentralen vid den gemensamma anläggningen i Göteborg.
Jag har vidare under arbetets gång sammanträtt med lokala och centrala fackliga organisationer, Arbetsgivarverket, Ekonomistyrningsverket, Redareföreningen, Transatlantic och det finska affärsverket Finstaship.
Jag har vid två tillfällen träffat Sjöfartsverkets styrelse eller delar av denna och informerat om mitt arbete
I mitt arbete med slutbetänkandet har jag även samrått med Förvaltningskommittén (Fi 2006:08), Havsmiljöutredningen, (M 2006:05), Transportstyrelseutredningen (N 2007:05) och Helikopterutredningen (Fö 2007:05).
42
Uppdraget
1.2.4 Genomförda kartläggningar och utredningar
Jag har inom ramen för mitt arbete med slutbetänkande låtit genomföra ett antal kartläggningar och utredningar.
Marknadsanalys av lotstjänster
Statskontoret har på mitt uppdrag genomför en marknadsanalys av lotstjänster och utrett förutsättningarna för att entreprenadupphandla lotsningsverksamhet. Resultatet av analysen har presenterats i skriften Lotsning på entreprenad, Statskontoret 2007:18.
Kartläggning av Sjöfartsverkets nuvarande verksamhet
Jag har med hjälp av Sjöfartsverket och Contractor Arete Gruppen AB genomfört en kartläggning vars syfte har varit att på ett likartat sätt beskriva de olika delarna av Sjöfartsverkets nuvarande verksamhet.
I kartläggningen har de processer och aktiviteter som genomförs inom verket beskrivits tillsammans med de kopplingar som finns mellan olika delar av verket samt med externa parter.
Internationell kartläggning
Sjöfartsverket har på mitt uppdrag kartlagt myndighetsstrukturen inom sjöfartssektorn i Norge, Finland, Danmark, Nederländerna, Tyskland och Storbritannien.
Syftet med kartläggningen har varit att belysa hur de verksamheter som finns inom det svenska Sjöfartsverket är organiserade i de aktuella länderna. En redovisning av uppdraget finns i kapitel 3.
Möjligheten att bolagisera sjökartläggningsverksamheten
Jag har uppdragit åt Öhrlings PricewaterhouseCoopers att analysera förutsättningarna för att bolagisera delar av den sjögeografiska verksamheten vid Sjöfartsverket. Inom ramen för detta uppdrag har Öhrlings även analyserat möjligheten att bilda en sammanhållen
43
Uppdraget SOU 2008:53
rederiverksamhet för Sjöfartsverkets fartyg och vissa andra statliga fartyg. Avrapporteringen av uppdraget finns i bilaga 3.
Organisation och prissättning av lotsning och isbrytning
Peter Andersson, lektor i nationalekonomi vid Linköpings universitet, har inom ramen för utredningen särskilt analyserat lotsningens och isbrytningens organisation och prissättning i både ett teoretiskt och praktiskt perspektiv. Rapporten återfinns i bilaga 4.
Skadeståndsansvar vid lotsning
Före detta justitierådet Bertil Bengtsson har på mitt uppdrag genomfört en rättsutredning för att besvara frågan om vilka skadeståndsrättsliga konsekvenser det kan få om en fysisk eller juridisk person utanför den statliga organisationen ges möjlighet att lotsa. I uppdraget har ingått att lämna förslag på hur ett regelverk kan utformas för att begränsa oönskade effekter. Bertil Bengtssons promemoria återfinns i bilaga 5.
Kommunal lotsning
Kommunakuten AB har på mitt uppdrag analyserat de rättsliga förutsättningarna för att överlåta lotsningsverksamhet till hamninnehavare. Uppdraget har varit att utforma ett förslag på hur kommuner genom en överenskommelse eller samverkanslösning med Sjöfartsverket ska kunna ges möjlighet att utföra lotsning. I bilaga 6 finns den rapport som uppdraget har resulterat i.
1.3 Betänkandets disposition
Inledningsvis beskrivs i kapitel 2 i korthet verksamheten vid Sjöfartsverket och övriga statliga aktörer inom sjöfartssektorn. I kapitel 3 beskrivs hur sjöfartsfrågorna är organiserade i sex andra europeiska länder. I kapitel 4 och 5 beskrivs grunderna för en prövning av det offentliga åtagandet och möjliga organisationsformer för statlig verksamhet. I kapitel 6 redovisas mina bedömningar och förslag för Sjöfartsverkets samlade verksamhet. I kapit-
44
Uppdraget
len 7
−13 beskrivs de olika delarna av Sjöfartsverkets verksamhet mer i detalj och i samband med detta presenteras mina övervägande och förslag om respektive verksamhet. I kapitel 14 beskrivs förslagens konsekvenser. Betänkandet avslutas i kapitel 15 med författningskommentarer.
45
2 Statliga aktörer inom sjöfartssektorn
Nedan redovisas Sjöfartsverkets historik och nuvarande verksamhet på en övergripande nivå. I slutet av kapitlet redogörs för en tidigare gjord studie om Sjöfartsverkets verksamhet och roller. Avslutningsvis beskrivs kortfattat övriga statliga aktörer inom den svenska sjöfartssektorn och de statliga utredningar som pågår med koppling till sjöfartssektorn.
2.1 Sjöfartsverket
2.1.1 Kort historik
Sjöfartsverket i dess nuvarande form bildades 1956 och fick då namnet Kungliga Sjöfartsstyrelsen. Det nya verket var en sammanslagning av följande statliga myndigheter:
• Kungliga Lotsverket
• Kungliga Sjökarteverket
• delar av sjöfartsbyrån inklusive skeppsmätningsväsendet
• delar av Kommerskollegiums verksamhet; isbrytarverksamhet, sjöåklagare, sjöteknisk konsulent och fartygsinspektion
• delar av Kungliga Väg- och vattenbyggnadsverket; hamnbyrån och vissa kanaler.
Ett av syftena med att samla den statliga verksamhet som var sjöfartsanknuten till en myndighet var att uppnå effektivitetsfördelar. Sammanslagningen innebar att staten tog ett samlat grepp om frågor som berörde främst handelssjöfarten. Sjöfartsverket blev ett nationellt organ för sjöfartsfrågorna där nationell likabehand-
47
Statliga aktörer inom sjöfartssektorn SOU 2008:53
ling och regional utjämning med avseende på bland annat serviceutbud var vägledande.
Vid en omorganisation 1969 slogs ett antal av byråerna ihop till en driftavdelning och sjöfartsinspektionen bildades. Småbåts- och fiskehamnar och den geomagnetiska verksamheten överfördes till andra myndigheter. Namnet ändrades i samband med omorganisationen till Sjöfartsverket. 1975 flyttade verket från Stockholm till Norrköping.
År 1987 ombildades Sjöfartsverket från förvaltningsmyndighet till affärsverk genom förslag till riksdagen i proposition 1986/87:100 bilaga 8.
I propositionen konstateras att de förslag till förändringar av Sjöfartsverkets finansiering som föreslogs innebar att verket den 1 juli 1987 övergick till affärsverksformen.
Genom förslag i 1985/86 års budgetproposition hade verket redan tidigare fått möjlighet att finansiera sina investeringar utanför statsbudgeten. Detta förslag var en direkt följd av verkets behov av att investera i bland annat isbrytaren Oden. Eftersom det statsfinansiella läget var kärvt vid tidpunkten valde man att lägga finansieringen utanför statsbudgeten via upplåning i Riksgäldskontoret. Vidare beslutades att verket skulle övergå från avskrivningar på återanskaffningsvärde till att göra avskrivningar på historiska anskaffningsvärden. Den regionalpolitiskt motiverade ersättningen till Trollhätte kanalverk och Vänerns seglationsstyrelse som tidigare hade betalts av verket övertogs av staten.
Lånefinansieringen och de övriga förändringarna väckte frågor om eget kapital och soliditet och regeringen aviserade att återkomma med överväganden huruvida ett system med direktfinansiering via ett så kallat 1 000-kronorsanslag eller affärsverksformen i framtiden vore mest lämpligt för Sjöfartsverket.
I verkets anslagsframställning inför budgetpropositionen 1986/87 följde förslagen till finansiering i stort sett de principer som gällde för affärsverk. Den största förändringen var att verket självt fick disponera sina intäkter när dessa inte längre skulle redovisas över statsbudgeten och att möjligheten att låna i Riksgäldskontoret permanentades.
I propositionen nämndes att verket vid övergången till affärsverk hade för avsikt att se över sin organisation för att anpassa den till de nya förutsättningarna för verksamheten och dess marknads- och affärsmässiga inriktning. Det konstaterades att en sammanslag-
48
SOU 2008:53 Statliga aktörer inom sjöfartssektorn
2.1.2 ning av Kustbevakningen och Sjöfartsverket, som tidigare hade utretts inte längre var aktuell.
Sjöfartsverkets uppgifter i dag
T
I Sjöfartsverkets instruktion (SFS 2007:1161) sägs att verket har ett samlat ansvar: ett sektorsansvar för sjöfarten. Sjöfartsverket ska verka för att de transportpolitiska målen
T T
uppnås.
Verkets huvuduppgifter är enligt instruktionen att:
• utöva tillsyn över sjösäkerheten och ha samordningsansvaret för trafiksäkerhetsarbetet inom sjöfarten
• tillhandahålla lotsning
• svara för farledshållning och vid behov inrätta nya farleder
• svara för sjöräddning
• svara för isbrytning
• svara för att sjöfartens påverkan på miljön minimeras
• svara för sjögeografisk information inom Sjöfartsverkets ansvarsområde (sjökartläggning)
• svara för samordning av sjögeografisk information inom Sverige
• redovisa och dokumentera Sveriges gränser till havs samt svara för skötsel och tillsyn av dessa gränsers utmärkning
• årligen göra en utvärdering av den svenska sjöfartens konkurrenssituation inom ramen för verkets näringspolitiska uppgifter
• verka för att hänsyn tas till funktionshindrade personers behov inom sjöfarten
• svara för registrering av avtal enligt lagen (1975:605) om registrering om båtbyggnadsförskott
• utöva tillsyn över sjöfartsskyddet och hamnskyddet samt ha samordningsansvaret för sjöfartsskyddsarbetet och hamnskyddsarbetet
• planlägga, samordna och genomföra kultur- och fritidsverksamhet för sjöfolk
• svara för sjötrafikinformationstjänst.
49
Statliga aktörer inom sjöfartssektorn SOU 2008:53
2.1.3 I instruktionen sägs vidare att verksamheten ska bedrivas med inriktning huvudsakligen på handelssjöfarten. Sjösäkerheten i fritidsbåtstrafiken ska främjas genom information och rådgivande verksamhet. Fritidsbåtstrafikens intressen i övrigt liksom fiskets och marinens intressen ska beaktas. Verket ska enligt instruktionen samråda med Försvarsmakten när det gäller:
• utmärkning av farleder som inte tidigare är utmärkta
• fyrbelysning av farleder inom militära skyddsområden eller indragning av fyrljus i sådana områden.
Vidare ska verket samråda med Statens räddningsverk i frågor som rör transporter av farligt gods samt tillsammans med Statens räddningsverk och Luftfartsstyrelsen verka för att de nationella och internationella säkerhetsföreskrifterna för transport av farligt gods även i övrigt samordnas.
Verket ska även rapportera till det miljömålsråd som finns inom Naturvårdsverket och samråda med rådet om vilken rapportering som ska göras.
Transportpolitiken och sektorsansvaret
I instruktionen anges, som nämnts ovan, att Sjöfartsverket ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Det övergripande målet för transportpolitiken är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning i hela landet. Det övergripande målet preciseras genom följande sex delmål:
1. Ett tillgängligt transportsystem. Transportsystemet ska utformas så att medborgarnas och näringslivets grundläggande transportbehov kan tillgodoses. 2. Hög transportkvalitet. Transportsystemets utformning och funktion ska medge en hög transportkvalitet för medborgarna och näringslivet.
3. Säker trafik. Det långsiktiga målet för trafiksäkerheten ska vara att ingen dödas eller skadas allvarligt till följd av trafikolyckor. Transportsystemets utformning och funktion ska anpassas till de krav som följer av detta.
50
SOU 2008:53 Statliga aktörer inom sjöfartssektorn
4. God miljö. Transportsystemets utformning och funktion ska bidra till att miljökvalitetsmålen uppnås.
5. Regional utveckling. Transportsystemets utformning och funktion ska bidra till att uppnå målet för den regionala utvecklingspolitiken samt motverka nackdelar av långa transportavstånd.
6. Ett jämställt transportsystem. Målet ska vara ett jämställt transportsystem, där transportsystemet är utformat så att det svarar mot både kvinnors och mäns transportbehov. Kvinnor och män ska ges samma möjligheter att påverka transportsystemets tillkomst, utformning och förvaltning och deras värderingar ska tillmätas samma vikt.
På samma sätt som för övriga myndigheter inom transportsektorn med sektorsansvar anges i regleringsbrevet för Sjöfartsverket de transportpolitiska delmålen preciserade för sjöfartssektorn och att verket i sin årliga sektorsrapport ska redovisa hur verksamheten har bidragit till att uppfylla dessa mål.
Ett exempel på målformulering när det gäller ett tillgängligt transportsystem är att sjöfart ska kunna bedrivas säkert året runt på samtliga svenska hamnar av betydelse.
Som nämnts ovan har Sjöfartsverket enligt sin instruktion ett samlat ansvar, sektorsansvar för sjöfarten. I dag har Vägverket, Banverket och Luftfartsstyrelsen också sektorsansvar inom sina respektive områden. Inriktningen och omfattningen på det arbete som bedrivs till följd av det utpekade ansvaret varierar mellan de olika myndigheterna. Utgångspunkten för samtliga är dock att arbetet ska bidra till att de transportpolitiska målen uppnås.
Sjöfartsverket anger i sin treårsplan att verkets sektorsuppgifter utgör insatser som sker utöver vad som ligger i kärnuppgifterna infrastruktur, sjötrafik och sjöfartsinspektion. Vidare anger verket att sektorsinsatserna omfattar:
• samordning
• information
• kunskapsspridning
• forskning, utveckling och demonstration.
Som en del av arbetet med sektorsfrågorna bedriver verket omvärldsanalys och utvecklar kontinuerligt metoderna för måluppföljning.
51
Statliga aktörer inom sjöfartssektorn SOU 2008:53
2.1.4 Återrapporteringen av sektorsarbetet presenteras bland annat i den årliga sektorsrapporten om sjöfartens utveckling och dess bidrag till den transportpolitiska måluppfyllelsen. Till skillnad från årsredovisningen, som är inriktad på verkets egen verksamhet och dess bidrag till måluppfyllelsen, belyser sektorsrapporten hela sjöfartssektorns utveckling i förhållande till de transportpolitiska målen. I sektorrapporten karaktäriserar verket sitt sektorsarbete med orden överblick, omvärldsbevakning, samordning och påverkan. Vidare säger verket att man bevakar och möter externa intressenters behov och krav på sjöfartsområdet och biträder Regeringskansliet med fackkompetens som underlag för beslutsfattande. Ansvaret för sektorsfrågorna inom Sjöfartsverket ligger på avdelningen Sjöfart och Samhälle. Avdelningen säger i sin verksamhetsplan att man ansvarar för att definiera sektorsrollen och bryta ner de transportpolitiska målen som statsmakterna ställer på Sjöfartsverket. Detta innebär att Sjöfart och Samhälle ska konkretisera behoven av och kvaliteten på verkets tjänster och produkter samt svara för uppdrag till farledsavdelningen och sjötrafikavdelningen. Sjöfart och Samhälle konstaterar dock att det fortfarande finns viss osäkerhet inom verket om hur långt sektorsansvaret sträcker sig, inriktningen på arbetet samt kopplingen mellan sektorsfrågorna och kärnverksamheterna. Avdelningen kommer under 2008 att arbeta med att klargöra dessa frågor och på så sätt konkretisera och tydliggöra sektorsrollen. Jag återkommer i avsnitt 6.4 till mina bedömningar av sektorsrollen.
Finansiering, ekonomisk styrning och anslag inom Sjöfartsverket
Sjöfartsverkets verksamhet finansieras i dag huvudsakligen med avgifter från sjöfartsnäringen. I instruktionen sägs att verket i affärsverksamheten får ta ut avgifter, besluta om avgifternas storlek och disponera inkomsterna. Verket får även disponera inkomster från offentligrättsliga avgifter.
Verket har även vissa anslag för bland annat fritidsbåts- och kanalverksamhet.
52
SOU 2008:53 Statliga aktörer inom sjöfartssektorn
De nuvarande ekonomiska kraven på Sjöfartsverket följer samma modell som för de statliga bolagen där mål och riktlinjer för avkastning på eget kapital, soliditet och utdelning slås fast. Verket levererar därutöver in en skattemotsvarighet och har en av riksdagen beslutad restriktion för avgiftshöjningar.
De ekonomiska målen för 2008 är enligt regleringsbrevet följande:
• Målet för räntabilitet är att resultatet efter skattemotsvarighet ska uppgå till 3,5 procent av justerat eget kapital under en konjunkturcykel.
• Det långsiktiga målet för soliditeten är att den ska uppgå till minst 30 procent.
• Som restriktion för höjningar av farledsavgifterna gäller att avgifterna får öka med högst nettoprisindex räknat från och med år 2004.
I regleringsbrevet anges vidare att:
• Riksdagens och regeringens allmänna riktlinjer för utdelning från affärsdrivande verksamhet det vill säga en tredjedel efter resultatet efter skattemotsvarighet gäller för verket. Utdelningen fastställs i samband med att regeringen årligen fastställer verkets resultat- och balansräkning.
• Sjöfartsverket ska för verksamhetsåret 2008, utöver utdelning inleverera ett belopp motsvarande bolagsskatt. Beloppet kommer att fastställas av regeringen i samband med fastställandet av verkets resultat- och balansräkning.
• Sjöfartsverket får disponera det överskott som kvarstår sedan de ovan nämnda inleveranserna har gjorts.
• Sjöfartsverket får inom en total ram om 350 miljoner kronor uppta lång- och kortfristiga lån. Vid upplåning ska Riksgäldskontoret ges möjlighet att lämna anbud.
• Av kassamässigt överskott får högst 25 procent placeras på räntebärande konto i bank. Återstoden ska sättas in på räntebärande konto hos Riksgäldskontoret.
• Sjöfartsverket får under 2008 besluta om och genomföra de investeringar som följer av den investeringsplan som riksdagen har godkänt.
53
Statliga aktörer inom sjöfartssektorn SOU 2008:53
I regleringsbrevet anges vidare att kostnaderna och intäkterna för myndighetens verksamheter ska redovisas uppdelat på myndighets- och sektorsverksamhet respektive produktionsverksamhet.
Sjöfartsverket har under budgetåret 2008 följande anslag från statsbudgeten:
• Från EG-budgeten finansierade stöd till Transeuropeiska nätverk.
• Ersättning för sjöräddning, fritidsbåtsändamål m.m. Från detta anslag betalas verkets kostnader för informationsinsatser för att förbättra sjösäkerheten och för att minska miljöpåverkan främst avseende fritidsbåtlivet. Vidare ingår kostnader för sjöräddning, farledsverksamhet, fyrar samt vissa övriga kostnader för fritidsbåtstrafiken och yrkesfisket som inte ska belasta handelssjöfarten.
• Ersättning till viss kanaltrafik m.m. Anslaget bidrar till att täcka underskottet som uppstår vid drift av Trollhätte kanal och vissa andra kanaler
• Sjöfartsregistret. Anslaget bekostar Sjöfartsverkets drift av sjöfartsregistret.
Av följande tabell framgår storleken på de olika anslagen för budgetåret 2008.
Tabell 2.1 Anslagsbelopp till Sjöfartsverket budgetåret 2008, tkr
Anslag
Belopp
Stöd till Transeuropeiska nätverk
TPF
1
FPT
19 800
Ersättning för sjöräddning, fritidsbåtsändamål m.m.
211 224
Ersättning till vissa kanaltrafik m.m.
62 284
Sjöfartsregistret 5 980 Totalt 299 288
Källa: Prop. 2007/08:1, utgiftsområde 22.
TP
1
PT
Anslaget får endast avräknas med det belopp som årligen utbetalas från EU.
54
SOU 2008:53 Statliga aktörer inom sjöfartssektorn
2.1.5 Sjöfartsregistret är ett rättighetsregister och här registreras de skepp och båtar som har rätt att föra svensk flagg. Huvudregeln är att alla skepp som är minst 12 meter långa och 4 meter breda ska vara med i registret. Denna registerplikt gäller även fritidsbåtar som uppfyller storlekskriteriet. Registret hanterar förutom registrering och avregistrering frågor som rör förvärv av skepp, skeppsbyggen och båtar, inteckningar i skepp och skeppsbyggen, båtbyggnadsförskott och förbehåll om skeppsnamn. Innehållet i registret publiceras årligen i Sveriges skeppslista. Sjöfartsverkets organisation och olika verksamheter
Sjöfartsverket har sitt huvudkontor i Norrköping, en regional organisation med sju sjötrafikområden och en sjöräddningscentral i Göteborg.
Sjöfartsverket leds av en styrelse som utses av regeringen och som är ansvarig för verksamheten. Verkets generaldirektör ingår i styrelsen och utses också av regeringen. Generaldirektören svarar för den löpande verksamheten enligt de riktlinjer och beslut som styrelsen fattar.
Verksamheten bedrivs i en beställar- och utförarorganisation där avdelningen Sjöfart och Samhälle bland annat svarar för beställningar till de producerande enheterna. Sjöfart och Samhälle är verkets strategiska planeringsfunktion och är den avdelningen inom verket som ska definiera sektorsrollen (avsnitt 2.1.3) och bryta ner de transportpolitiska mål som ställs på verksamheten. Sjöfart och Samhälle ansvarar dessutom för omvärldsbevakning, beredskapsplanläggning för sjötransporter, miljöpolicyarbete, lots- och farledsavgifterna, statistikfrågor, samordning av forsknings-, utvecklings- och demonstrationsverksamhet, internationell samordning samt frågor om tjänsteexport.
Den producerande verksamheten inom verket är uppdelad på Farledsavdelningen och Sjötrafikavdelningen. Farledsavdelningen ansvarar för genomförandet av beställda infrastrukturåtgärder i farleder samt isbrytning och sjögeografisk information. Sjötrafikavdelningen samordnar och leder den regionala verksamheten i form av lotsning, sjötrafikinformation samt svarar för sjöräddning.
Nedan beskrivs i korthet de producerande enheternas olika verksamhet och dess omfattning.
55
Statliga aktörer inom sjöfartssektorn SOU 2008:53
Sjögeografisk information
Den främsta uppgiften inom det sjögeografiska området är att beskriva farlederna i sjöfartssystemet. Detta sker genom att verket ger ut sjökort och andra nautiska publikationer.
Som underlag för dessa publikationer utför verket sjömätning, vars resultat lagras i en djupdatabas och en sjökortsdatabas. I sjökortsdatabasen ingår de djupdata som används vid produktion av sjökort tillsammans med andra data som behövs vid produktion av sjökort. Det gäller bland annat data om strandlinje, sjösäkerhetsanordningar och farledssträckning.
De budgeterade direkta rörelsekostnaderna för den sjögeografiska verksamheten uppgick 2007 till 49 miljoner kronor.
Farleder
Sjöfartsverket beslutar om att inrätta, utvidga och avlysa allmänna farleder. I Sjöfartsverkets föreskrifter (SJÖFS 1988:5) finns en förteckning över allmänna farleder. Utöver dessa farleder finns farleder som inte trafikeras av handelssjöfarten. Dessa farleder är 359 stycken.
Farledsverksamheten består i huvudsak av att planera och producera ändamålsenliga farleder. I detta ingår farledsutformning, sjömätning, förbättringsprojekt och utförande av underhåll.
Underhållet omfattar besiktningar, förebyggande underhåll och utmärkning medan driften utgörs av periodiska servicebesök, bland annat vårutprickning, felavhjälpning samt kontrollsjömätning av farledsområden som är känsliga för bottenförändringar. De direkta rörelsekostnaderna för farledsverksamheten uppgick 2007 till 290 miljoner kronor.
Isbrytning
Isbrytningen leds av verkets isbrytningsledning som är placerad i Göteborg. Härifrån fördelas isbrytarresurser, utfärdas trafikrestriktioner samt informeras om is- och trafiksituationen. För utförandet äger verket fyra havsisbrytare och en mindre isbrytare. Verket har även avtal med ett privat rederi om att under perioden januari till mars vid behov disponera ytterligare tre isbrytande fartyg. Även verkets arbetsfartyg engageras vid behov i isbrytningen. De direkta
56
SOU 2008:53 Statliga aktörer inom sjöfartssektorn
rörelsekostnaderna för isbrytningen uppgick 2007 till 236 miljoner kronor. Detta motsvarar kostnaderna för en mild vinter.
Lotsning
Befälhavare på fartyg som är 70 meter långa eller 14 meter breda är i allmänhet skyldiga att anlita lots och Sjöfartsverket är skyldigt att tillhandahålla lots. Lotsningen bidrar till att öka sjö- och miljösäkerheten samt tillgängligheten för handelsjöfarten. Lotsningsorganisationen är uppdelad på tre huvudfunktioner: lotsbeställning, transport av lotsen till och från uppdraget och själva lotsningen. De direkta rörelsekostnaderna för lotsningen uppgick 2007 till 450 miljoner kronor.
Sjöräddning
Sjöfartsverket har ansvar för sjöräddning. Ansvaret gäller inte vattendrag, kanaler, hamnar och andra insjöar än Vänern, Vättern och Mälaren.
Sjöräddningens uppgifter är att efterforska och rädda människor som är eller kan befaras vara i sjönöd samt genomföra sjuktransporter från fartyg.
Sjöräddningen bygger på samverkan mellan Sjöfartsverkets sjöräddningscentral och de aktörer som har lämpliga resurser för sjöräddningsuppdrag. Dessa aktörer är bland andra Sjöfartsverket (med båtar och upphandlad helikopterberedskap), Sjöräddningssällskapet, Kustbevakningen och den kommunala räddningstjänsten. De direkta rörelsekostnaderna för sjöräddningen uppgick 2007 till 199 miljoner kronor. Detta inkluderar kostnader för upphandlad civil helikopterberedskap.
Sjötrafikinformation
Sjötrafikinformation består av information till fartyg och övervakning av sjötrafiken. Verksamheten bedrivs vid sjötrafikinformationscentraler, så kallade VTS-centraler. Centralernas uppgift är att genom information till sjötrafiken minska risken för grundstötningar, kollisioner och miljöutsläpp. Sjöfartsverket har VTScentraler på sex orter i Sverige och verksamheten vid centralerna
57
Statliga aktörer inom sjöfartssektorn SOU 2008:53
pågår dygnet runt. De direkta rörelsekostnaderna för sjötrafikinformation uppgick 2007 till 48 miljoner kronor.
I nedanstående tabell sammanfattas de direkta rörelsekostnaderna för de olika verksamhetsgrenar som har beskrivits ovan. Även respektive verksamhets procentuella andel av de totala direkta rörelsekostnaderna för de i tabellen angivna verksamheterna anges.
Tabell 2.2 Direkta rörelsekostnader 2007, miljoner kronor
Verksamhet
Kostnad Andel av total, %
Sjögeografisk information
49
4 %
Farleder 290 22 % Isbrytning 236 19 % Lotsning 450 35 % Sjöräddning 199 16 % Sjötrafikinformation 48 4 % Totalt 1
272 100
%
Källa: Sjöfartsverket.
Verket har en central organisation för den administrativa förvaltningen vid huvudkontoret i Norrköping.
Sjöfartsinspektionen är i dag en i vissa avseenden ansvarsmässigt självständig del inom verket och har förutom sitt huvudkontor i Norrköping även regionala inspektionsområden. Chefen för Sjöfartsinspektionen utses av regeringen efter anmälan av generaldirektören. Inspektionen kommer den 1 januari 2009 att föras över till den nya myndighet där samtliga trafikslags inspektionsverksamheter ska samlas.
Total arbetar cirka 1 250 personer på verket, varav 330 på huvudkontoret och övriga inom de sex sjötrafikområdena och de tre inspektionsområdena.
Antalet anställda inom de olika avdelningarna framgår av nedanstående tabell.
58
SOU 2008:53 Statliga aktörer inom sjöfartssektorn
Tabell 2.3 Antalet anställda vid Sjöfartsverket 2007-12-31
Avdelning Antal anställda
GD 2 Sjöfart och samhälle 30 Farledsavdelningen 206 Sjötrafikavdelningen 659 Rederiet 37 Ekonomiavdelningen 21 Service och utveckling 142 Sjöfartsinspektionen 158 Totalt Sjöfartsverket 1
255
Källa: Sjöfartsverket.
2.1.6 Beskrivning av vissa övriga verksamheter inom Sjöfartsverket
Rederiet
Rederiavdelningen ansvarar för verkets isbrytnings- sjömätnings- och arbetsfartyg. Avdelningen svarar för in- och uthyrning samt drift och underhåll av fartygen.
Tanken med rederiverksamheten är att möjliggöra att fartygen kan användas för fler uppgifter i en integrerad verksamhet som därigenom kan bedrivas mer kostnadseffektivt.
För isbrytare och sjömätningsfartyg anlitar rederiet extern bemanning vilket möjliggör en ökad flexibilitet i förhållande till det aktuella personalbehovet.
Arkö kursgård
Arkö används främst för sjöräddningskurser och nautiska kurser, som till exempel lotsutbildningen. Vid anläggningen finns en simulator och båtar som används i utbildningen.
2007 uppgick den totala omsättningen till 5,4 miljoner kronor. Av detta avsåg 29 procent intäkter från kunder utanför verket.
Rörelseresultatet 2007 uppgick till en förlust på 1,4 miljoner kronor vilket var en försämring med 0,5 miljoner kronor jämfört med 2006.
59
Statliga aktörer inom sjöfartssektorn SOU 2008:53
2.1.7
Verksamheten vid Arkö särredovisas eftersom verksamheten är konkurrensutsatt och marknadsprissättning tillämpas för att inte snedvrida den lokala konkurrenssituationen.
Sjömansservice – kultur- och fritidsverksamhet för sjömän
Den verksamhet som tidigare bedrevs av Handelsflottans kultur- och fritidsråd utförs numera inom Sjöfartsverket. Verksamheten ska bidra till att erbjuda både svenska och utländska ombordanställda ett attraktivt fritids- och kulturliv.
Verksamheten består bland annat av motionsaktiviteter, mediaservice och sjömansbibliotek. Utgångspunkten är att verksamhetsutbudet så långt som möjligt ska kompensera för den service som sjöfolk går miste vid tjänstgöring till sjöss.
Konkurrensutsatt verksamhet inom Sjöfartsverket
I Sjöfartsverkets regleringsbrev anges som mål att produktionsverksamheten ska bedrivas med hög effektivitet och genomblickbarhet. Här anges också att de delar av Sjöfartsverkets verksamhet som är konkurrensutsatt ska särredovisas. Bakgrunden till kravet på särredovisning är att tillförsäkra att verket inte stör funktionen på de aktuella marknaderna och att det tillämpar en marknadsmässig prissättning av sina produkter.
Efter anmälningar prövade Konkurrensrådet under 2002 om konkurrensneutralitet råder när Sjöfartsverket säljer digitala sjökort på den öppna marknaden. I yttrandet från rådet konstateras att det inom Sjöfartsverket bara är produkten Det levande sjökortet som i sin helhet kan ses som en konkurrensutsatt verksamhet. Givet att Sjöfartsverket tydligt redovisade ekonomiskt utfall, satte upp ekonomiska mål och tydligt redovisade prissättning och andra villkor för köp från sjökortsdatabaserna fann rådet inga skäl att gå vidare med de anmälda ärendet.
Sjöfartsverket har därefter i en rapport om konkurrensutsatt verksamhet 2003 angett att följande fyra kriterier ska vara uppfyllda för att en verksamhet inom verket ska anses vara konkurrensutsatt:
60
SOU 2008:53 Statliga aktörer inom sjöfartssektorn
• Verket ska i dag sälja tjänsten eller produkten på marknaden.
• Tjänsten eller produkten tillhandahålls på marknaden av andra än Sjöfartsverket.
• Produktionen av tjänsten eller produkten ska inte vara av ringa omfattning.
• Verksamheten bör bedrivas någorlunda kontinuerligt.
Sjöfartsverket anger i sin årsredovisning att Arkö konferensanläggning och sjökortsprodukter för båtsportbruk har varit konkurrensutsatta under 2007.
2.2 Tidigare studie om Sjöfartsverkets mål och roller
Regeringen gav 1999 Pricewaterhouse Coopers i uppdrag att göra en översyn av Sjöfartsverkets verksamhetsstruktur. Syftet med översynen var bland annat att:
• identifiera eventuella mål- och rollkonflikter inom verket
• skapa förutsättningar för ökad effektivisering
• precisera verkets myndighetsroll
• lämna synpunkter på hur myndighetsrollen kan återspeglas i organisation och myndighetsstruktur.
När det gäller de transportpolitiska målen konstaterades i utredningen att dessa är mycket allmänt hållna och formulerade för ett enhetligt transportsystem och därför ger begränsad anvisning om hur verket ska styra sin verksamhet för att uppnå målen. I fråga om målkonflikter och deras betydelse konstaterar utredningen:
• De transportpolitiska målen utgör sinsemellan ingen väsentlig grund för målkonflikter.
• Det finns en tydlig målkonflikt mellan de företagsekonomiska målen och de transportpolitiska målen vad gäller farledsinvesteringar som motiveras av tillgänglighetsskäl.
• Det finns en ständigt återkommande intressekonflikt mellan å ena sidan handelssjöfartens intressen och å andra sidan fritidsbåtslivets och fiskets intressen.
61
Statliga aktörer inom sjöfartssektorn SOU 2008:53
Angående de roller som identifierades
− det vill säga myndighetsrollen, sektorsrollen och producentrollen sades i utredningen att rollkonflikter har relativt liten betydelse för verksamheten. De rollkonflikter som finns är i huvudsak koncentrerade till Sjötrafikavdelningen. Detta beror på att producentrollen på egen hand avgör krav på standard och omfattning på infrastrukturen utifrån egna intressen och den givna resurssituationen.
Utredningen pekade på några åtgärder som kunde användas för att minimera de rollkonflikter som man hade identifierat. Det första förslaget var att statmakterna skulle fastställa stomfarleder till de viktigaste hamnarna. Dessa farleder skulle ges särskild prioritet i fråga om tillgänglighet genom resurser till bland annat farledsanordningar. Detta skulle leda till kostnadsbesparingar inom verket genom avlysning av mindre farleder och skulle också underlätta prioritering av investeringsbeslut.
Vidare föreslogs i utredningen att ansvaret för fritidsbåtstrafikens behov av infrastruktur skulle övertas av Naturvårdsverket. Omfattningen av farleder för fritidsbåtar samt behovet av sjömätning och sjökort skulle avgöras och finansieras av verket. Verket skulle också stå för de kostnader avseende sjöräddning som kunde hänföras till fritidsbåtstrafiken. Sjöfartsverket eller någon annan leverantör skulle svara för farledernas utprickning och underhåll. Genom detta förslag skulle farledsbeståndet kunna begränsas och sjöfartsavgifterna sänkas. Fritidsbåtsfarlederna skulle bekostas med anslagsmedel vilket skulle öka belastningen på statsbudgeten. Det noterades också en viss risk för att fritidsbåtarna med färre egna leder skulle trafikera samma leder som handelssjöfarten och därmed utgöra en säkerhetsrisk.
Utifrån ett organisationsperspektiv diskuterades möjligheter att renodla de olika rollerna inom verket och på detta sätt bidra till att minska rollkonflikterna. Här föreslogs en renodling av producent, sektors- och regulatorrollen.
De producerade enheterna skulle i denna modell tillhandahålla de tjänster och den infrastruktur som har definierats av sektorsrollen. Detta skulle enligt utredningen leda till en effektivare styrning av verket. De problem som identifierades var att verket på den övergripande nivån alltjämt hade det ekonomiska ansvaret för producentorganisationen och att detta försvårade möjligheten att vidta effektiviseringar genom extern upphandling.
I Sjöfartsverkets yttrande över rapporten konstaterades att verket hade initierat ett projekt vars syfte var att utveckla en
62
SOU 2008:53 Statliga aktörer inom sjöfartssektorn
effektiv organisation baserad på olika roller. Syftet med projektet var just att minimera rollkonflikter i enlighet med de förslag som hade redovisats i rapporten. Verket avvisade tanken på att överföra ansvaret för fritidsbåtslederna till Naturvårdsverket och hänvisade till bristen på anslagsmedel för ändamålet. Vad gällde förslaget om stomfarleder ansåg verket att detta var en intressant modell som borde analyseras och utvecklas ytterligare.
2.3 Statliga aktörer med koppling till sjöfartsfrågorna vid sidan av Sjöfartsverket
Det finns ett antal statliga aktörer som har koppling till Sjöfartsverkets verksamhet. Övriga statliga myndigheter med verksamhet till sjöss är förutom Sjöfartsverket:
• Kustbevakningen
• Polisen
• Försvarsmakten
• Statens geologiska undersökning
• Fiskeriverket.
Utöver dessa myndigheter finns följande statliga myndigheter som har koppling till Sjöfartsverkets verksamhet:
• Lantmäteriverket
• Naturvårdsverket
• Vägverket
• Banverket
• Statens fastighetsverk
• Sveriges metrologiska och hydrologiska institut (SMHI)
• Riksantikvarieämbetet
• Luftfartsstyrelsen.
Nedan beskrivs kortfattat de olika verksamheterna och kopplingen till Sjöfartsverket för de myndigheter som har verksamhet till sjöss. I avsnitt 6.5 återkommer jag till en analys av gränssnitten mellan de olika myndigheterna.
63
Statliga aktörer inom sjöfartssektorn SOU 2008:53
2.3.1
2.3.2
2.3.3
Kustbevakningen
Kustbevakningens uppgift är att övervaka, rädda och hjälpa till sjöss. Verksamheten bedrivs i nära samarbete med bland annat Polisen, Tullverket, Fiskeriverket och Sjöfartsverket.
Inom det transportpolitiska området anges att Kustbevakningen ska bidra till att öka säkerheten till sjöss samt bidra till att respekten för lagar och föreskrifter ökar. Genom att utveckla sjötrafikövervakning och sjösäkerhetstillsyn ska Kustbevakningen arbeta för att minska antalet allvarliga sjöolyckor.
Polisen
Sjöpolisen svarar för den allmänna ordningen och säkerheten och arbetar för ökad sjösäkerhet genom att beivra sjöfylleri, fartöverträdelser samt vårdslöshet i sjötrafik. Sjöpolisen verkar även för att minska antalet båtstölder och att genom aktiv samverkan med andra intressenter bidra till att antalet båtstölder samt tillgrepp från båt klaras upp i högre utsträckning.
Sjöpolisen samverkar främst med Kustbevakningen, men även med andra myndigheter och intresseorganisationer. Sjöpoliser finns i Stockholm, Göteborg och Malmö.
Försvarsmakten
Marinen organiserar och utbildar sjöstrids- och amfibieförband, som i samverkan med flyg- och markstridskrafter ska kunna hävda Sveriges territoriella integritet i fred och försvara landet i händelse av framtida hot. De marina förbanden delas in i:
• Sjöstridsflottiljer – för att möjliggöra kontroll av havsområde, sjöfart och fiske samt med förmåga att röja minor.
• Ubåtsflottilj – för att dolt kontrollera havsområde, samla in underrättelser.
• Amfibiebataljon – för att möjliggöra kontroll av kustområde och skärgård.
• Marinbas – för att övervaka svenskt territorialhav samt understödja andra förband med bland annat förnödenheter.
64
SOU 2008:53 Statliga aktörer inom sjöfartssektorn
2.3.4
2.3.5
2.4.1
Fiskeriverket
Fiskeriverket har ansvar för bevarande och nyttjande av Sveriges fiskresurser. Verket bedriver också forskning om fisk, fiskevård och fiske, utvecklar nya metoder och redskap samt har det övergripande ansvaret för svensk fiskerikontroll.
För forskningsarbetet har verket två fartyg – ett som används vid kustnära undersökningar och på Vänern, Vättern och Mälaren och ett oceangående fartyg för havsforskning och fiskerivetenskapliga undersökningar.
Sveriges geologiska undersökning
Sveriges geologiska undersökning (SGU) ansvarar för frågor om landets geologiska beskaffenhet och mineralhantering. En viktig uppgift för SGU är att möta efterfrågan på geologisk information varav den maringeologiska informationen utgör en del.
Myndigheten undersöker, dokumenterar och informerar om berggrund, jordarter och grundvatten i Sverige.
Den sjögeografiska verksamheten syftar till att öka kunskapen om havsbottens beskaffenhet. Insamling av data sker till sjöss och myndigheten har ett eget fartyg för detta ändamål.
2.4 Pågående utredningar
För närvarande pågår utredningsarbete som berör Sjöfartsverkets verksamhetsområden inom Transportstyrelseutredningen, Helikopterutredningen och Havsmiljöutredningen. Jag har i mitt utredningsarbete samrått med samtliga dessa utredningar. De aktuella utredningarna beskrivs i korthet nedan.
Transportstyrelseutredningen
Transportstyrelseutredningen behandlar i sitt delbetänkande Transportinspektionen
−
En myndighet för all trafik (SOU 2008:9)
bland annat frågor om sektorsansvaret och om flyg- och sjöräddning. Utredningen har att ta ställning till hur de olika inspektionsverksamheterna ska inlemmas i den nya trafikslagsövergripande transportinspektionen.
65
Statliga aktörer inom sjöfartssektorn SOU 2008:53
2.4.2
2.4.3
Utredningen ska presentera sitt slutbetänkande den 2 maj 2008. Därefter avser regeringen att ge ytterligare direktiv om genomförande av bildandet av myndigheten.
Helikopterutredningen
Regeringen tillsatte i juni 2007 en utredning som ska se över hur den offentliga sektorns samlade användning av helikopterresurser kan blir mer effektiv. Avsikten är att genom ökat samutnyttjande och lokalisering uppnå effektiviserings- och rationaliseringseffekter. Utredaren ska behandla frågor om huvudmannaskap, samfinansiering, behov och tillgänglighet. Frågan om lämpligheten och fördelarna med att i ökad utsträckning ingå avtal med kommersiella helikopteroperatörer ska utredas. Uppdraget ska redovisas den 1 september 2008.
Havsmiljöutredningen
I juli 2006 tillsatte regeringen en utredning med uppgift att föreslå åtgärder som säkerställer behovet av en effektiv och samordnad insamling och analys av kunskap om vattenfrågor.
Genom tilläggsdirektiv utökades uppdraget till att även omfatta att lämna förslag till:
• hur tillgängligheten till vattenrelaterade data ska kunna öka samt hur ett system för datasamordning kan se ut
• ett system för samverkan och samutnyttjande av forsknings- och undersökningsfartyg samt att sammanställa vilka krav som bör ställas på oceangående fartygsresurser för forsknings- och undersökningsverksamhet.
Resultatet av utredningens arbete ska redovisas senast den 30 april 2008.
66
3 Internationell jämförelse
I detta kapitel redovisar jag hur sjöfartssektorn är organiserad i Norge, Finland, Danmark, Nederländerna, Storbritannien, och Tyskland. Redovisningen bygger på ett underlag från Sjöfartsverket.
En rad olika faktorer påverkar ett lands myndighetsstruktur på sjöfartsområdet: bland annat landets storlek, förekomsten av mer eller mindre starka regionala nivåer under den nationella och när det gäller sjöfart även landets geografiska läge samt omfattningen och utsträckningen av kusten.
Traditionellt och konstitutionellt har de centrala myndigheterna i Sverige och övriga nordiska länder en betydligt större självständighet i förhållande till regeringen än i andra europeiska länder. I Tyskland, Nederländerna och Storbritannien utgör myndigheterna som regel en mer integrerad organisatorisk del av det aktuella ministeriet, medan detta inte på samma sätt gäller i de nordiska länderna.
De traditionella uppgifterna för en central sjöfartsadministration är att svara för de sjösäkerhetsfrågor som ligger under statens ansvar. Två huvuddelar av detta ansvar kan urskiljas dels förhållanden som rör fartyg och besättning, dels sjöfartens infrastruktur i form av vattenvägar samt anordningar och tjänster för att kunna använda farvattnen. Under senare decennier har också sjöfartens miljöfrågor blivit en allt viktigare uppgift. Sjöfartens internationella karaktär har vidare lett till ett omfattande internationellt samarbete på säkerhets- och miljöområdet, vilket är en naturlig statlig uppgift.
Hamnarna har en naturlig koppling till sjöfarten men också till landtransporterna. I många länder är hamnarna en lokal eller regional fråga, där inflytandet i första hand kommer från kommunen eller som exempelvis i Tyskland från delstatsnivån. Hamnarna kan i vissa länder svara för sjöfartsfrågor som farleder,
67
Internationell jämförelse SOU 2008:53
sjötrafikinformation och lotsning i områden som ligger betydligt utanför det egentliga hamnområdet.
3.1 Finland
Historiska traditioner och ett nära samarbete mellan länderna, liksom de geografiska och klimatologiska förutsättningarna har lett fram till att den nationella sjöfartsadministrationen i Finland har stora likheter med den svenska.
Sjöfartsverket är den samlande myndigheten för sjöfart och sjösäkerhet i Finland och lyder under Kommunikationsministeriet. Sjöfartsverket svarar för att grundförutsättningarna för handelssjöfarten och annan sjötrafik i Finland upprätthålls och utvecklas i transportekonomiskt och säkerhetsmässigt hänseende samt med hänsyn till miljön. Grunden för verksamheten är en säker och effektiv sjöfart samt samhällets och kundernas behov.
Sjöfartsverket svarar för säkerheten inom sjötrafiken, farledshållningen och sjökartläggningen samt assistansen av vintersjöfarten och skärgårdens förbindelsefartygsservice. Dessutom svarar Sjöfartsverket för sjötrafikledningen och myndighetsuppgifterna inom lotsningen. Den operativa lotsningsverksamheten handhas sedan 2004 av det statliga affärsverket Lotsverket Finnpilot.
De tjänster som behövs för att trygga sjöfarten upphandlar Sjöfartsverket antingen från befintliga statliga affärsverk eller från andra tjänsteproducenter. Dessutom har Sjöfartsverket en egen intern produktionsenhet för produktion av bland annat farleds- och sjömätningsarbeten. En utredning angående denna enhets framtida organisationsform har dock nyligen färdigställts och Kommunikationsministeriets beslut i frågan är att vänta under 2008.
Angående sjösäkerheten ansvarar Sjöfartsverket för säkerhetsfrågor anknutna till fartyg, fritidsbåtar och sjöfartsskyddet i Finland. Genom inspektioner och besiktningar ser man till att fartyg som seglar i finska farvatten och de hamnar de anlöper uppfyller gällande krav. Verket fastställer också de finländska fartygens bemanning, utfärdar certifikat för sjöfolk och upprätthåller ett sjömansregister. Sjöfartsverket främjar även sjösäkerheten genom att delta i lagberedningen. Speciellt viktigt är det att aktivt delta i den internationella verksamheten.
Sjöfartsverket underhåller och utvecklar det finska farledsnätverket såväl längs kusten som de inre vattenvägarna. För utvecklan-
68
SOU 2008:53 Internationell jämförelse
det av farleder, såsom större muddringsprojekt, används utomstående tjänsteproducenter. För underhållet av farleder och sjömärken används såväl Sjöfartsverkets interna produktionsenhet som externa tjänsteutövare.
Sjöfartsverket ger ut både tryckta och elektroniska sjökort för handelssjöfartens behov och sjökortsserier för fritidsbåtstrafiken. Djupinformation samlas in genom sjömätning. Inom vintersjöfarten fungerar Sjöfartsverket som myndighet och beställare av isbrytartjänster. Dessa tjänster inköps i huvudsak från det statliga affärsverket Rederiverket Finstaship.
Angående sjötrafikledningen ansvarar Sjöfartsverket för den marina transporttelematiken, fartygstrafikservicen (VTS) samt rapporterings- och trafiksepareringssystemen i de finska farvattnen. VTS-centralerna övervakar och leder sjötrafiken vid kusten, och genom rapporteringssystemet GOFREP (Gulf of Finland Reporting System) dirigeras fartygen in i separata stråk på den livligt trafikerade Finska viken. Också säkerhets- och kustradioverksamheten sköts av Sjöfartsverket.
Sjöfartsverket ansvarar för förbindelsefartygstrafiken på fjorton rutter i skärgården året om. Vissa andra rutter trafikeras bara under sommarsäsongen. Trafiken är konkurrensutsatt och tjänsterna upphandlas från Finstaship och privata rederier.
Den del av Sjöfartsverkets verksamhet som betjänar handelssjöfarten längs kusten finansieras genom farledsavgifter, vilka baserar sig på fartygens storlek samt deras isklass. Farledsavgifternas volym uppgick sammanlagt till cirka 80 miljoner euro år 2006. Farledsavgifterna har sänkts med 10 procent i början av 2008. Dessutom sköter Sjöfartsverket myndighetsuppgifter och andra samhälleliga uppgifter som finansieras från statsbudgeten. Även större investeringar, såsom till exempel fördjupningar av handelssjöfartens farleder, finansieras ur statsbudgeten.
Sjöfartsverket har närmare 800 anställda runt om i Finland. Sjöfartsverkets organisation är från början av år 2008 enligt följande:
De rent operativa delarna av lotsningen och isbrytningen har, för några år sedan brutits ut från Sjöfartsverket och bildat egna statliga affärsverk: Lotsverket Finnpilot respektive Rederiverket Finstaship. Antalet anställda och omsättningen för dessa båda affärsverk 2006 var 400 personer och 40 miljoner euro respektive 500 personer och 60 miljoner euro.
69
Internationell jämförelse SOU 2008:53
Isbrytning i Finland
Finland har ett betydligt större behov av isbrytning än Sverige. Det beror på att samtliga hamnar fryser till under normala vintrar, samtidigt som största delen av importen och exporten transporteras sjövägen. Dessutom är västliga vindar vanliga under milda och normala isvintrar vilket innebär att isen relativt ofta driver in mot den finska kusten och bildar packis och isvallar.
Omfattningen av den statliga isbrytningen skiljer sig åt mellan Sverige och Finland. I Finland har staten ansvaret för isbrytning in till hamnområdet medan fartyg i Sverige endast assisteras fram till farvatten som är skyddade från drivande havsis.
År 2004 genomfördes, som nämnts ovan, en omorganisation i Finland, vilket innebar att två nya statliga affärsverk bildades: Rederiverket Finstaship och Lotsverket Finnpilot. Tidigare var detta verksamhetsdelar som ingick i Sjöfartsverket. Det huvudsakliga syftet med organisationsförändringen och bildandet av Rederiverket Finstaship var att sänka kostnaderna för isbrytning, öka transparensen och konkurrensutsätta verksamheten. Rederiverket Finstaship övertog de isbrytare som tidigare ägdes av Sjöfartsverket. Tre av de åtta isbrytarna är byggda som kombinationsisbrytare och kan användas i offshoreverksamhet. Hälften av Rederiverket Finstaships omsättning avser offshoreverksamheten.
Överenskommelsen med Sverige om isbrytarsamarbete innebär att den eventuella obalans i nyttjandet av den gemensamma isbrytaren i Norra Kvarken regleras ekonomiskt efter isbrytarsäsongen.
Inledningsvis (år 2004) tecknades en form av förhandlingsavtal mellan Sjöfartsverket och Rederiverket Finstaship om isbrytningen men ambitionen var att isbrytningen skulle konkurrensutsättas. I den upphandling som finska Sjöfartsverket genomförde i juni 2006 var det endast Rederiverket Finstaship som lämnade in anbud. Konkurrensutsättningen har alltså ännu inte lyckats.
Finska Sjöfartsverket har på uppdrag av Kommunikationsministeriet utrett förutsättningarna för att konkurrensutsätta isbrytningen. Sjöfartsverket lämnade sin utredning till ministeriet den 29 februari 2008. Finska Sjöfartsverket konstaterar att det på marknaden inte finns isbrytare tillgängliga som lämpar sig för finländska förhållanden. Sjöfartsverket föreslår därför att isbrytartjänsterna öppnas för konkurrens först i samband med att de befintliga isbrytarna ska ersättas.
70
SOU 2008:53 Internationell jämförelse
3.2 Norge
Flera departement och myndigheter har uppgifter på sjöfarts- och sjösäkerhetsområdet i Norge.
Sjøfartsdirektoratet är en myndighet under Nærings- og handelsdepartementet och har som huvuduppgift att bidra till hög sjösäkerhet till sjöss för liv, hälsa, fartyg och miljö. Sjöfartsdirektoratet har sedan något år sitt huvudkontor med cirka 200 anställda förlagt till Haugesund. Regionalt finns fyra distrikt med 19 stationer och cirka 100 anställda.
I frågor som gäller förorening från fartyg och skydd av den marina miljön är direktoratet underställt Miljøverndepartementet. Direktoratet samarbetar med Kystverket och bistår det med skeppsteknisk kompetens i samband med oljeskyddsoperationer och biträder även Oljedirektoratet när det gäller tillstånd till oljeverksamhet på norsk kontinentalsockel.
Det norska skeppsregistret (Skipsregistrene) är en särskild myndighet under Nærings- og handelsdepartementet. Det överordnade målet för registret är att vara ett konkurrenskraftigt och attraktivt register för både norska och utländska redare. Det norska internationella registret (NIS) har fungerat sedan 1987.
Kystverket, som sorterar under Fiskeri- og kystdepartementet, är en myndighet med uppgifter inom områdena sjötransporter, sjösäkerhet, hamnar och beredskap för oljeutsläpp till sjöss. Kystverket ska arbeta aktivt för en effektiv och säker sjöfart genom att ta tillvara sjöfartens behov av framkomlighet och effektiva hamnar. Vidare ska Kystverket arbeta med att förebygga och begränsa skadorna vid föroreningar till sjöss samt medverka till en hållbar utveckling av kustzonen.
Kystverket leds av kustdirektören vid huvudkontoret i Ålesund och består i övrigt av fem regioner. Vid regionerna bedrivs det operativa arbetet med lotsning, farleder och utmärkning.
Kystverket Rederi fungerar som en intern entreprenör med sina elva arbetsfartyg. Fartygen används till byggande, underhåll och drift av fyrar och annan utmärkning längs kusten.
Kystverket tar ut fyra olika avgifter för sin verksamhet, nämligen kustavgift, lotsavgift, säkerhetsavgift och avgift för hamnsäkerhet. Kustavgiften, som tas ut efter fartygets storlek kan avse en enkel resa, säsongsavgift eller årsavgift. Avgiften, beräknas för 2008 till 94,5 miljoner norska kronor och motsvarar 35 procent av kostnaderna för farledsväsendet. Lotsavgifterna ska täcka samtliga
71
Internationell jämförelse SOU 2008:53
kostnader för lotsningsverksamheten och beräknas för 2008 till 470 miljoner norska kronor. En viss lotsberedskapsavgift betalas av alla lotspliktiga fartyg oavsett om lots anlitas eller inte. Säkerhetsavgiften ska täcka kostnaderna för de fyra sjötrafikcentraler som finns i Norge och beräknas 2008 till 55 miljoner norska kronor.
3.3 Danmark
I Danmark finns tre olika myndigheter med uppgifter på sjöfartsområdet. Under Forsvarsministeriet sorterar Farvandsvæsenet och Søværnets Operative Kommando och under Økonomi- og erhvervsministeriet finns Søfartsstyrelsen.
I huvudsak ligger operativa uppgifter och uppgifter som hör till infrastrukturen på de båda förstnämnda myndigheterna medan sjöfartsinspektion, utbildningsfrågor och sjöfartspolitiska frågor handhas av Sofartsstyrelsen.
Farvandsvæsenet medverkar till en säker navigation i farvattnen runt Danmark, Färöarna och Grönland med följande huvuduppgifter:
• myndighetsutövning och utgivning av nautiska publikationer
• navigationssystem och utmärkning
• sjöräddningstjänst under ledning av Søværnets Operative
Kommando
• lotsning
• hydrografi och oceanografi.
Omsättningen har för 2007 budgeterats till cirka 250 miljoner danska kronor och belastar helt statsbudgeten. Vid sidan av detta ligger lotsningen, som är helt avgiftsfinansierad och alltså inte påverkar statsbudgeten, med cirka 270 miljoner danska kronor.
Søværnets Operative Kommando är en del av den danska marinen och har inom sjöfartsområdet följande uppgifter:
• sjöövervakning och sjötrafikinformation
• sjöräddningstjänst och -ledning
• havsmiljöövervakning och bekämpning av föroreningar till sjöss
• isbrytning.
72
SOU 2008:53 Internationell jämförelse
Søfartsstyrelsen, som alltså sorterar under Økonomi- og erhvervsministeriet, har sjöfartsnäringen och dess ramvillkor samt fartyget och besättningen som utgångspunkt för sitt arbete. Styrelsen har ansvar för följande uppgifter:
• danska fartygs byggande, utrustning och drift
• skeppsregistrering
• flaggstats- och hamnstatskontroll av fartyg
• sjöfolks utbildning
• sjöolycksutredningar
• sjöfartspolitiska frågor.
Kostnaderna för 2006 uppgick till cirka 160 miljoner danska kronor, varav 30 miljoner täcktes med avgifter och återstoden cirka 130 miljoner var anslag utöver statsbudgeten. Antalet anställda uppgick till drygt 200 personer.
3.4 Storbritannien
I Storbritannien handhas sjöfartsfrågorna under Department for Transport av Maritime and Coastgard Agency (MCA) och en särskild organisation, Trinity House, som ansvarar för fyrar, utmärkning och andra navigationshjälpmedel i brittiska farvatten och på Gibraltar. Den strategiska inriktningen för MCA kan anges på följande sätt:
• att leva upp till de internationella krav som fastställs i olika konventioner på sjöfartsområdet
• att aktivt arbeta för att det brittiska fartygsregistret vidmakthåller sin goda kvalitet
• att minimera antalet olyckor, dödsfall och skador till sjöss och vid kusten genom förebyggande och skadebegränsande åtgärder
• att samordna och fullt ut delta i att tillhandahålla tillgångar för räddningstjänst
• att aktivt arbeta med och utveckla sjötrafikövervakning.
Inriktningen innebär konkret att MCA ansvarar för beredskap dygnet runt för sjöräddning, reglering och inspektion av fartyg för
73
Internationell jämförelse SOU 2008:53
att öka sjösäkerheten och förebygga förorening från fartyg, begränsa effekterna av inträffade utsläpp samt arbeta för ett brittiskt kvalitetsregister.
Organisatoriskt bedrivs den operativa verksamheten i tre regioner, nämligen Skottland och Nordirland, Wales och västra England samt östra England. Huvudkontoret ligger i Southampton.
De totala kostnaderna under budgetåret 2006/07 uppgick till 133 miljoner pund, varav 12 miljoner utgjorde egna inkomster. Resterande 121 miljoner pund finansierades av skattemedel. Antalet anställda uppgick till 1 200 personer.
Trinity House är en särskild fyrorganisation som har till uppgift att tillhandahålla pålitliga och kostnadseffektiva navigationshjälpmedel i form av fyrar, bojar och DGPS-stationer för positionsbestämning. De tjänster som tillhandahålls finansieras med fyravgifter som betalas av handelssjöfarten på de brittiska öarna och som baseras på fartygens storlek. Avgiften, som tas ut högst sju gånger per år, är maximerad till 12 250 pund per resa och går in till den allmänna fyrfonden, som står under överinseende av Department for Transport.
3.5 Tyskland
I Tyskland sorterar sjöfartsfrågorna under Ministeriet för transporter, byggande och stadsplanering (Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung). En avdelning i ministeriet ansvarar för vattenvägar och sjöfart. Denna avdelning är uppdelad på en enhet för vattenvägar och en enhet för sjöfart, vilka i sin tur är indelade i ett stort antal underenheter.
Enheten för vattenvägar ansvarar för farledsplanering, ledning av inlandsvattenvägarna och kustfarlederna, hydrologi och miljöskydd.
Till enheten för sjöfart hör frågor om sjöfartspolitik på internationell nivå och inom EU, ekonomiska frågor av betydelse för sjöfart liksom övergripande hamnfrågor. Till enheten hör den federala byrån för sjöolycksutredningar. Vidare ansvarar enheten för den marina miljön och lotsningen. Den federala myndigheten för sjöfart och hydrologi (Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie) sorterar under denna enhet.
Myndigheten för sjöfart och hydrologi med kontor i Hamburg och Rostock, har fler än 900 anställda. Man tillhandahåller en rad
74
SOU 2008:53 Internationell jämförelse
tjänster till sjöfarten som bland annat sjömätning och sjökortsframställning, det tyska internationella skeppsregistret, utfärdande av sjömäns behörigheter och övervakning av den marina miljön.
3.6 Nederländerna
Ministeriet för transporter, allmänna arbetet och vattenfrågor (Ministerie van Verkeer en Waterstaat) ansvarar i Nederländerna för sjöfartsfrågorna. Inom ministeriet finns ett särskilt generaldirektorat för allmänna arbeten och vattenfrågor som är en operativ genomförandeorganisation. Översvämningsrisker, som är en betydelsefull fråga för Nederländerna, spelar en viktig roll för generaldirektoratet, som också arbetar med att säkra tillgången till rent vatten och att tillhandahålla effektiva och säkra vägar och vattenvägar. Till ministeriet hör också en särskild transportinspektion som arbetar med reglering och tillsyn av säkerheten inom hela transportsektorn.
3.7 Sammanfattande kommentarer
Som framgått skiljer sig organisationen av sjöfartsfrågor i hög grad mellan olika länder.
I de flesta av de studerade länderna, som Danmark, Norge, Storbritannien och Nederländerna, skiljer man organisatoriskt sjöfartsinspektion (reglering och tillsyn av i första hand fartyg och besättning) från infrastrukturfrågor i form av farleder och utmärkning, isbrytning och lotsning. Finland har fortfarande en i stort sett sammanhållen sjöfartsorganisation med uppgifter både inom inspektionsområdet och infrastrukturområdet, även om rederifrågor och lotsningen har brutits ut och anförtrotts särskilda statliga affärsverk.
Den nämnda uppdelningen kan bäst illustreras med Norge, som har Sjøfartsdirektoratet för sjöfartsinspektion och registerfrågor samt Kystverket för farleder, lotsning och annan infrastruktur. Danmark har Søfartsstyrelsen, som i stort sett motsvarar det norska Sjøfartsdirektoratet, medan infrastrukturfrågorna har delats upp mellan Farvandsvæsenet och Søværnets Operative Kommando. För både Norge och Danmark gäller att de olika myndigheterna också sorterar under olika ministerier.
75
Internationell jämförelse SOU 2008:53
Ministerierna har som regel en tyngre och mer direkt roll i sjöfartsfrågorna när det gäller länder på den europeiska kontinenten, som Nederländerna och Tyskland. Detta är särskilt tydligt när det gäller policyfrågorna. Nederländerna är exempel på ett land som har organiserat transportfrågorna integrerat över de olika trafikslagen både vad gäller inspektionsverksamheten och infrastrukturfrågorna. I Storbritannien hålls kustbevakning och sjöfartsinspektion samman i en gemensam organisation: Maritime and Coastguard Agency. Fyr- och andra farledsutmärkningsfrågor ligger av tradition i det gamla ärevördiga Trinity House.
När det gäller finansiering av de statliga uppgifterna på sjöfartsområdet är den huvudsakliga modellen skattefinansiering. Detta gäller i hög grad Danmark, Nederländerna och Tyskland med reservation för vad som kan åligga hamnarna. Storbritannien tar ut en fyravgift och i Norge finns en särskild kustavgift och en säkerhetsavgift som täcker delar av infrastrukturen. Finland, som på många sätt ligger närmast Sverige i sjöfartsfrågorna, har en farledsavgift. Lotsningen finansieras normalt helt av lotsavgifter i de olika länderna och särskilda besiktnings- och certifieringsavgifter, som emellertid inte ger full kostnadstäckning, förekommer på inspektionsområdet.
76
4 Offentligt åtagande
4.1 Offentligt åtagande
Ett offentligt åtagande innebär en form av offentligt ingripande i samhället. Det kan exempelvis handla om produktion i offentlig regi, regelstyrning, ekonomiska styrmedel som skatter och bidrag eller informationsinsatser. Med det offentliga avses stat och kommun.
Ett offentligt åtagande betyder inte att det offentliga även måste vara genomförare. Åtagandet kan omfatta verksamhet som produceras av såväl stat eller kommun som andra. Avgörande är ofta inte vem som utför verksamheten utan om det är den offentliga eller privata sektorn som styr eller finansierar den. Det innebär att en del offentliga åtaganden kan upphandlas eller att marknadens aktörer på andra sätt kan kontrakteras att tillhandahålla verksamhet i önskvärd omfattning och utförande.
Det offentliga åtagandet är därmed inte knutet till vissa verksamhetsformer och det behöver inte heller betyda att det offentliga tar på sig ett finansieringsansvar för insatserna. Exempelvis är ett statligt bolag, även om det inte erhåller några statliga medel, att se som ett offentligt åtagande. Staten har genom bolaget valt att ta på sig uppgiften att driva verksamheten i offentlig regi med helt eller delvis statligt ägande. Ett offentligt åtagande kan också vara avgiftsfinansierat.
4.2 Motiv för offentliga åtaganden
Den privata marknaden kan inte uppfylla alla behov som är viktiga för samhället. Vissa funktioner måste därför garanteras genom offentliga åtaganden. Försvar, polisväsende och räddningstjänst är typiska exempel på offentliga åtaganden.
77
Offentligt åtagande SOU 2008:53
De generella motiven för offentliga åtaganden har oftast sina ursprung i ekonomiska teorier om statens roll i samhällsekonomin. De ekonomiska motiven för offentliga åtaganden bygger till stor del på utgångspunkten att det finns ett antal marknadsmisslyckanden, vilket innebär att en fri marknad inte uppnår en samhällsekonomiskt optimal resursanvändning, vilket måste korrigeras genom insatser av det offentliga. Förekomsten av marknadsmisslyckanden som kollektiva nyttigheter, externa effekter och naturliga monopol antyder att verksamheten bör ingå i det offentliga åtagandet.
Resonemang om motiv för offentliga åtaganden förs bland annat i departementspromemorian Motiv för offentliga åtaganden (Ds 1994:53) samt ett antal andra skrifter.
TPF
1
FPT
Nedan sammanfattas de
motiv som för ett offentligt åtagande som generellt sett brukar lyftas fram. Motiven ska ses som ett stöd för en analys av motiv och inriktning av offentliga insatser. Att ett eller flera motiv är aktuellt behöver inte betyda att någon form av offentligt åtagande är nödvändigt.
Negativa externa effekter
Externa effekter innebär att en verksamhet påverkar utomstående utan att de som förestår verksamheten behöver ta hänsyn till det. Ett exempel på en negativ extern effekt är luftföroreningar. En fabriksägare kan sakna incitament att begränsa luftförorenande utsläpp, eftersom skadorna huvudsakligen drabbar någon annan. Negativa externa effekter kan leda till marknadsmisslyckanden.
Positiva externa effekter och kollektiva nyttigheter
En positiv extern effekt kan till exempel uppstå i samband med teknisk utveckling om alla kan dra nytta av framsteget. Kollektiva nyttigheter är en form av positiv extern effekt. Utmärkande för en kollektiv nyttighet kan vara att nyttan kommer alla potentiella brukare till del, oavsett om de har bidragit till finansieringen eller inte. Det är omöjligt eller mycket svårt att utestänga den som inte bidrar till finansieringen. Vägar och gatubelysning är exempel på
TP
1
PT
Det offentliga åtagandet. En antologi, Riksrevisionsverket (RRV 1996:41), Statsförvaltning i
förändring
. Möjligheter och utmaningar, Statskontorets småskrifter 2 (Statskontorets årsbok
2007).
78
SOU 2008:53 Offentligt åtagande
kollektiva nyttigheter. Vidare kan en kollektiv nyttighet vara utspridd över ett stort antal aktörer där ingen har så stor nytta att det är intressant att ensam bära kostnaden. Vanligtvis innebär inte en persons konsumtion av nyttigheten att tillgängligheten minskar för andra.
Lång tidshorisont
Lång tidshorisont innebär att en beslutsfattare som ska jämföra handlingsalternativ med långsiktiga konsekvenser ställs inför problemet att värdera kostnader och nyttor som kan ligga långt bort i tiden. Det finns därför en risk att kortsiktig nytta prioriteras på bekostnad av långsiktig nytta.
Informations- eller autonomibrister
Beslutsfattarna antas kunna samla in och bearbeta information och korrekt värdera den, liksom att kunna avgöra när det inte lönar sig att samla in ytterligare information. De antas dessutom ha autonomi i den meningen att de korrekt kan avgöra vad som är bäst för dem själva och handla därefter. Informations- eller autonomibrister kan motivera ett offentligt åtagande.
Marknads- och konkurrensproblem
Om effektiviteten ska kunna garanteras får det inte vara svårt för nya producenter att ta sig in på marknaden. Svårigheter kan bero antingen på särskilda egenskaper hos de varor och tjänster som erbjuds eller på institutionella förhållanden. Om det exempelvis finns starka stordriftsfördelar i produktionen kommer producenter som redan finns på marknaden att ha ett försteg gentemot potentiella konkurrenter. Naturliga monopol kan uppstå.
Fördelningspolitik och stabiliseringspolitik
Staten har en fördelnings- och stabiliseringspolitisk roll som motiverar statliga ingrepp, till exempel att påverka fördelningen inom ekonomin eller att stabilisera tillfälliga konjunktursväng-
79
Offentligt åtagande SOU 2008:53
ningar. Det offentliga kan exempelvis omfördela resurser från den produktiva åldern till behov som kanske finns före och efter yrkeslivet, som till exempel barnomsorg, utbildning och äldreomsorg. Vidare kan det offentliga exempelvis genom investeringar eller på andra sätt försöka kompensera för konjunktursvängningar, vilket kan kallas stabiliseringspolitik.
Internationella överenskommelser
Ett offentligt åtagande kan också motiveras av att staten genom internationella överenskommelser av olika slag har åtagit sig att se till att vissa uppgifter utförs. Ansvaret för att internationella åtaganden kan fullföljas bör åligga staten.
80
5 Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet
Inledningsvis beskrivs regelverk och karaktäristika för förvaltningsmyndigheter, affärsverk och aktiebolag. Vad gäller affärsverken beskrivs också den historiska utvecklingen av styrningen av dessa och ombildandet av vissa av affärsverken till bolag. Affärsverksformen beskrivs också i ett internationellt perspektiv.
Därefter görs en analys affärsverksformen och möjligheterna att styra statlig verksamhet i de olika organisationsformerna.
I kapitel 6 återkommer jag till en prövning av vilken av de beskrivna verksamhetsformerna som är lämplig för Sjöfartsverket.
5.1 Förvaltningsmyndigheter under regeringen
Den grundläggande utgångspunkten är att statlig verksamhet i huvudsak bör bedrivas i myndighetsform. Detta lades fast i den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136). Även affärsverken är förvaltningsmyndigheter men för dessa gäller vissa särskilda bestämmelser. Dessa beskrivs närmare i avsnitt 5.2.
Myndighetsförordningen (2007:515) är direkt tillämplig på alla förvaltningsmyndigheter under regeringen, alltså även affärsverk.
Inom ramen för myndighetsformen finns en grundläggande utgångspunkt för den rättsliga styrningen genom att generella förvaltningsregler och principer kan tillämpas, vilket bidrar till rättssäkerhet. Kraven på offentlighet och insyn och på tydliga ansvarskedjor är viktiga utgångspunkter. Offentlighetsprincipen och meddelarfriheten bidrar till att öppenhet och insyn i förvaltningen blir ett gemensamt mål för det allmänna. Den enskilde ska kunna åberopa gällande författningar och kunna utgå från att myndigheterna garanterar en korrekt handläggning av ärenden som rör medborgarnas rättigheter och skyldigheter.
81
Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet SOU 2008:53
Myndighetsformen är flexibel. Den ger goda möjligheter att anpassa styrning och organisation till de olika förutsättningarna för statlig verksamhet. Andra fördelar är att regeringen kan göra ändringar i en myndighets uppgifter.
Myndigheterna styrs genom resultatstyrning, vilket bidrar till att öka handlingsfriheten i den interna styrningen och ger ett vidgat ansvar för verksamhetens genomförande inom ramen för tilldelade medel. Det delegerade ansvaret ställer samtidigt krav på redovisning och uppföljning av verksamhetens resultat.
5.1.1 Privaträttsliga verksamhetsformer för statliga uppgifter samt konkurrensutsatt verksamhet inom myndigheter
Även om statlig verksamhet normalt ska bedrivas i myndighetsform kan det ibland vara motiverat att låta en statlig uppgift utföras i en privaträttslig verksamhetsform. Detta kan vara aktuellt när staten och en annan part från till exempel näringslivet eller landstingen engagerar sig i anslagsberoende verksamhet och gemensamt bidrar till finansieringen.
Även då staten själv finansierar och driver en verksamhet kan behovet av en självständig framtoning för verksamheten utgöra skäl för att överväga en privaträttslig verksamhetsform. Om en statlig uppgift innefattar myndighetsutövning måste delegering ske med stöd av lag.
Konkurrensutsatt verksamhet bör inte bedrivas i myndighetsform, om det inte finns särskilda skäl (prop. 1997/98:136). För konkurrensutsatt verksamhet bör bolagsformen övervägas. Om konkurrensen bedöms som otillräcklig eller om behovet av offentlig insyn och kontroll är särskilt stort kan dock myndighetsformen vara lämpligast.
Om en myndighet bedriver affärsverksamhet, bör affärsverksamheten särskiljas. Detta kan ske genom en tydlig organisatorisk uppdelning inom myndigheten. Om affärsverksamheten dessutom är konkurrensutsatt bör den normalt brytas ut ur myndigheten och bolagiseras. Därmed görs rollerna tydliga och riskerna för bland annat snedvridning av konkurrensen minskar.
Jag återkommer i avsnitt 6.2 till de förutsättningar som bör vara uppfyllda för att en verksamhet ska vara lämplig att bolagisera. Avsnittet innehåller också en utvärdering av lämplig verksamhetsform för Sjöfartsverkets olika delar.
82
SOU 2008:53 Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet
5.1.2 Regeringens styrning av myndigheter
De förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen utgör regeringens redskap i dess uppgift att styra riket och verkställa den fastlagda politiken. Myndigheterna har långtgående befogenheter och är i sitt dagliga arbete fristående från regeringen. Det är dock regeringens uppgift att styra myndigheterna precis så bestämt och i den omfattning som regeringen finner lämpligt i varje särskild situation.
I några fall gäller inte förvaltningsmyndigheternas lydnadsplikt mot regeringen. Det gäller i enskilda ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun, eller när det gäller tillämpning av lag. I sådana fall är förvaltningsmyndigheterna självständiga i förhållande till regeringen.
Den statliga verksamheten spänner över ett brett fält. En verksamhet som innebär stort finansiellt ansvar ställer andra krav på styrning än en verksamhet som är av servicekaraktär. De beslut genom vilka regeringen formellt binder myndigheternas handlande fattas av regeringen som kollektiv. Exempel på denna typ av styrning är beslut om instruktion, regleringsbrev och direktiv samt uppdrag till myndigheterna.
Informella kontakter mellan Regeringskansliet och dess myndigheter har stor betydelse och är ett viktigt inslag för att styra och utbyta information. Ett centralt inslag i den informella styrningen är mål- och resultatdialogen mellan den politiska ledningen och myndighetsledningarna.
5.1.3 Myndighetens ledning och ledningens ansvar
Det finns enligt myndighetsförordningen tre ledningsformer för en myndighet:
• en myndighetschef (enrådighetsmyndighet)
• en styrelse (styrelsemyndighet)
• en nämnd (nämndmyndighet).
Myndighetens ledningsform anges i myndighetens instruktion eller i någon annan författning.
Ledamöter i styrelser, nämnder och insynsråd utses av regeringen för en bestämd tid. Regeringen utser även ordförande i styrelser och nämnder.
83
Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet SOU 2008:53
Myndighetens chef anställs av regeringen. Detsamma gäller myndighetens överdirektör, vid de myndigheter där sådana finns.
Myndighetens ledning ansvarar för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Vidare ska ledningen se till att myndighetens verksamhet redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att den hushållar väl med statens medel.
Myndigheten ska fortlöpande utveckla verksamheten och genom samarbetet med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.
5.1.4 Intern styrning och kontroll
Sedan den 1 januari 2007 gäller förordningen (2006:1228) om internrevision. Förordningen gäller i den omfattning regeringen föreskriver. Avgörande kriterier för vilka myndigheter som ska omfattas av förordningen är bland annat myndighetens ansvar för stora medelsflöden och graden av delegering inom stora myndigheter. Internrevisionen är ledningens verktyg för att granska den interna styrningen och kontrollen, allt i syfte att möjliggöra för ledningen att fullgöra sitt ansvar för verksamheten enligt myndighetsförordningen.
Förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll gäller för de myndigheter som har skyldighet att följa interrevisionsförordningen. Myndighetens ledning ska vidta sådana åtgärder att den interna styrningen och kontrollen fungerar på ett betryggande sätt.
5.1.5 Myndigheterna en del av staten
En allmän utgångspunkt när det gäller statliga myndigheter är att de inte utgör några självständiga juridiska enheter (rättssubjekt). Myndigheterna är endast delar av rättsubjektet staten. I civilrättslig mening äger alltså myndigheterna inte några egna tillgångar eller något eget kapital. De förvaltar endast tillgångarna och kapitalet åt staten. Motsvarande gäller för de förpliktelser som myndigheterna åtar sig.
84
SOU 2008:53 Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet
En konsekvens av detta blir att myndigheterna endast som företrädare för staten kan förfoga över ”sina” tillgångar och ”sitt” kapital. Ett sådant förfogande sker inom ramen för de uppdrag som myndigheterna fått av företrädarna för rättssubjektet staten, riksdagen och regeringen. Detsamma gäller även sådana förfoganden som sker genom att myndigheterna ingår avtal med ekonomiska förpliktelser för staten.
Det finns inte något generellt giltigt regelverk om statliga myndigheters rätt att ingå avtal som innehåller ekonomiska förpliktelser för staten.
Enligt 19 och 20 §§anslagsförordningen (1996:1189) har dock myndigheterna bemyndiganden att göra en rad åtaganden. En myndighet får således träffa avtal om anställning av personal, hyra av utrustning, leverans av tjänster och förbrukningsmaterial och liknande som medför utgifter under längre tid än tilldelat anslag avser, om detta är nödvändigt för att myndighetens löpande verksamhet ska fungera tillfredsställande. De åtaganden som kan göras avser framtida utgifter av driftskostnadskaraktär med den förutsättningen att myndigheten kommer att disponera i huvudsak oförändrade resurser då utgifterna uppkommer.
En ytterligare konsekvens av att myndigheterna inte utgör några självständiga rättssubjekt är att de inte kan ingå bindande avtal med varandra; ett avtal förutsätter ju att det sluts av två självständiga parter
När en myndighet ska avvecklas kan därför inte denna myndighet besluta att överföra ”sina” avtal till en annan myndighet eller huvudman eller träffa avtal för en annan myndighets räkning utan regeringsbeslut.
Reglerna i tryckfrihetsförordningen om allmänna handlingars offentlighet gäller för statliga förvaltningsmyndigheter.
Enligt förvaltningslagen kan ett beslut av en förvaltningsmyndighet alltid överklagas. En förvaltningsmyndighet är också underkastad den tillsyn och kontroll som utövas av Justitieombudsmannen, Justitiekanslern och Riksrevisionen.
5.1.6 Finansiering av myndigheter
Förvaltningsmyndigheterna är av vitt skilda slag och kan inte delas in i ett antal skilda kategorier. Med finansieringen som indelningsgrund kan dock två olika grupper av förvaltningsmyndigheter
85
Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet SOU 2008:53
särskiljas. I den ena gruppen finns de förvaltningsmyndigheter som finansieras genom anslag över statsbudgeten och i den andra de myndigheter som helt eller delvis är avgiftsfinansierade.
I gruppen av anslagsfinansierade förvaltningsmyndigheter finns bland annat de som har hela landet som verksamhetsområde. De har ofta till uppgift att bestämma om förmåner, rättigheter, skyldigheter och disciplinpåföljder det vill säga förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning.
De anslagsfinansierade myndigheterna verkar bland annat inom områden som bevakning, beredskap, rättsvård, näring, infrastruktur, kultur, forskning, stöd till statsförvaltningen och produktion av kollektiva nyttigheter. Vid en del av dessa myndigheter förekommer även verksamhet som är avgiftsfinansierad. Det gäller särskilt i fall då myndigheten producerar varor eller tjänster som är efterfrågestyrda.
I gruppen avgiftsfinansierade myndigheter ingår affärsverken. Dessa ägnar sig generellt åt verksamhet av affärsmässig natur. Övriga myndigheter som ingår i denna grupp har förvaltningsuppgifter av både traditionellt och affärsmässigt slag.
När det gäller avgiftsfinansierade myndigheter kan man skilja på myndigheter som har monopol på en verksamhet, vars avgiftsintäkter i vissa fall förs in i statsbudgeten, och myndigheter som får disponera sina avgiftsintäkter på egen hand.
Vissa av förvaltningsmyndigheterna finansieras helt med avgifter från brukarna. Exempel på en sådana myndighet inom kommunikationssektorn är Luftfartsstyrelsen.
En anslagsmyndighet har befogenhet att använda statens medel för de ändamål som anslaget avser. Med dispositionsrätten följer även skyldigheten att upprätta en årsredovisning och att lämna budgetunderlag. En myndighets årsredovisning ska innehålla resultat- och balansräkning, finansieringsanalys, anslagsredovisning samt resultatredovisning.
I kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188) § 23 anges att en myndighet som får disponera inkomster från avgiftsbelagd verksamhet ska balansera räkenskapsårets resultat i ny räkning. Om det ackumulerade överskottet uppgår till mer än 10 procent av den avgiftsbelagda verksamhetens omsättning under räkenskapsåret ska myndigheten lämna förslag till regeringen om hur hela överskottet ska disponeras.
86
SOU 2008:53 Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet
5.2 Affärsverk
Även affärsverken är som nämnts tidigare statliga förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Detta innebär att verken är delar av den juridiskt sammanhållna statliga verksamheten. Verken äger således inte själva några tillgångar utan förvaltar endast statens tillgångar. Detta gäller också aktierna i eventuella dotterbolag.
Det är staten som är juridiskt ansvarig för de skyldigheter som uppkommer i verksamheten. Som en del av staten regleras verksamheten förvaltningsrättsligt.
Den väsentligaste skillnaden mellan ett affärsverk och en traditionell myndighet är att affärsverket förutsätts vara självfinansierat och dessutom leverera in delar av ett eventuellt överskott till statskassan.
Som myndighet är affärsverken underställda regeringens direktivrätt, förvaltningslagens jävs- och besvärsregler samt tryckfrihetsförordningen offentlighetsprincip.
Detta innebär bland annat:
• Affärsverken är underkastade statliga förvaltningsrättsliga föreskrifter om till exempel serviceskyldighet, samverkan mellan myndigheter, hur ärenden ska handläggas och hur beslut ska fattas.
• Verksamheten med de begränsningar som följer av tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen är underkastade insyn till följd av offentlighetsprincipen. Sekretesslagen ger dock möjligheter att sekretessbelägga handlingar till skydd för affärsverksamheten.
• Verken kan bemyndigas att besluta om föreskrifter.
• Verkens beslut i ärenden som avser myndighetsutövning mot enskild, till exempel beslut om tjänstetillsättningar, kan överklagas.
Som myndigheter är affärsverken också ålagda ett allmänt krav på saklighet och opartiskhet och är tvungna att följa lagen om offentlig upphandling. De är också underkastade den kontroll av verksamheten som utövas av Justitieombudsmannen, Justitiekanslern och Riksrevisionen.
87
Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet SOU 2008:53
För affärsverken gäller vidare regeringsformens bestämmelser om att statens medel inte får användas på annat sätt än vad riksdagen har bestämt. Som en följd av detta ska investeringar och finansieringen av dessa ytterst beslutas av riksdagen. Själva driften är dock en fråga för regeringen och i praktiken tar riksdagen endast ställning till investeringar och finansiering på en mycket övergripande nivå i samband med behandling av budgetpropositionen.
Möjligheten att på egen hand fatta beslut om förvärv och försäljning av fast egendom och bildande av dotterbolag är begränsad inom affärsverksformen. Affärsverkens möjligheter att teckna borgensförbindelser, teckna aktier eller ge aktieägartillskott är också begränsade.
Affärsverken är befriade från statlig inkomst- och förmögenhetsskatt. I dag gäller ett särskilt kollektivavtal för affärsverken.
För att belysa i vilka avseenden affärsverken särskiljs från övriga myndigheter anges nedan några av de författningar där endast delar av bestämmelserna är tillämpliga på affärsverken eller där affärsverken regleras i särskild ordning:
• lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn
• lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän
• lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning
• förordningen (1991:1751) om vissa personalfrågor i samband med personalkonflikter
• förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m.
• förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning
• förordningen (1993:1138) om hantering av statliga fordringar
• lagen (1994:260) om offentlig anställning
• förordningen (1994:1261) om statliga myndigheters redovisningssystem
88
SOU 2008:53 Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet
• förordningen (1998:996) om sysselsättningsbidrag
• förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag
• förordningen (2002:831) om myndigheters rätt till kompensation för ingående mervärdesskatt
• lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.
• förordningen (2006:1097) om statliga myndigheters betalningar och medelsförvaltning
• förordningen (2007:755) om det allmänna myndighetsregistret
Bland ovan nämnda författningar kan några nämnas särskilt. Av personalföreträdarförordningen framgår att personalföreträdarna i affärsverken till skillnad från dem i övriga myndigheter är ledamöter i styrelserna. Som sådana utses och entledigas de av regeringen efter förslag från de arbetstagarorganisationer som företräder de anställda vid verket. I övriga myndigheter som har styrelse har personalföreträdarna endast rätt att närvara och yttra sig men ingår inte som ledamöter i styrelserna.
I lagen om statens upplåning och skuldförvaltning regleras att affärsverk efter regeringens bestämmande får ta upp lån till staten för affärsverkets räkning och att lånen får förvaltas av verket.
I kapitalförsörjningsförordningen regleras bland annat hur myndigheter ska finansiera sina anläggningstillgångar det vill säga i normalfallet via lån i Riksgäldskontoret. Dessa bestämmelser gäller inte affärsverken. För Sjöfartsverket anges i regleringsbrevet endast en ram för upplåningen och att Riksgäldskontoret ska ges möjlighet att lämna anbud vid upplåning.
5.2.1 Affärsverkens historia och regelverkets utveckling
Affärsverksformen har sitt ursprung i 1911 år budgetreform. I samband med denna reform blev bland andra Televerket, Postverket, SJ och Domänverket affärsverk.
Det slogs i beslutet fast att affärsverken skulle betraktas som självbärande affärsdrivande enheter. Detta markerades genom att verkens omsättning inte skulle redovisas över statsbudgeten. Redovisningen skulle endast avse överskott som skulle inlevereras till statskassan eller underskott som fortsatt skulle belasta verken. För
89
Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet SOU 2008:53
tjänster som samhället önskade köpa erhöll verken särskilda anslag över statsbudgeten i enlighet med det så kallade offertsystemet.
Den grundläggande tanken bakom 1911 års reform var att ge de aktuella myndigheterna en förvaltningsform som var mer lämpad för affärsverksamhet så att staten skulle kunna driva dessa rörelser på mer affärsmässiga grunder.
Sin nuvarande utformning har affärsverksformen fått genom ett antal reformer som framförallt genomfördes under 1980-talet. Dessa reformer innebar att affärsverken generellt fick utökade befogenheter och en större ekonomisk och finansiell självständighet. Inslaget av målstyrning av affärsverken ökade markant.
En viktig del i arbetet med att reformera styrningen av affärsverken var det beslut som fattades med anledning av regeringens proposition 1986/87:99 om ledning av den statliga förvaltningen – den så kallade verksledningspropositionen. I propositionen föreslår regeringen att riksdagens styrning av samtliga statliga myndigheter i högre grad än tidigare ska gälla verksamhetens huvudinriktning och att myndigheterna bör ges större frihet vid verksamhetens utövande.
I samband med verksledningspropositionen beslutades att affärsverken och eventuella dotterbolag ska behandlas samlat som koncerner, dels för att förbättra styrningen av den totala verksamheten och dels för att åstadkomma förutsättningar för affärsverkskoncernerna att bedriva verksamheten rationellt. I propositionen föreslogs också att styrningen av affärsverkskoncernerna skulle präglas av ökad långsiktighet och koncentreras till fastställande av ekonomiska mål och servicemål. Styrningen av dotterbolagen skulle ske genom affärsverket och de mål som har satts upp för detta.
Genom bemyndigande från riksdagen med anledning av propositionen tilläts regeringen delegera frågor om affärsverkskoncernernas organisation samt förvärv och avyttring av aktiebolag till affärsverken själva. Vad gäller affärsverkens styrelser beslutades att dessa ska utses av regeringen för ett år i taget och att de ska kunna entledigas från sina uppdrag med omedelbar verkan. Verkschefen utses även fortsättningsvis av regeringen, men bör aldrig vara ordförande i styrelsen. Även verkscheferna ska kunna skiljas från sin tjänst med omedelbar verkan. De skärpta reglerna kring styrelsens och verkschefens entledigande motiveras med hänvisning till de stora värden som hanteras inom affärsverken.
90
SOU 2008:53 Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet
Riksdagen beslutade under våren 1991 att inriktningen för affärsverken skulle vara en omvandling till aktiebolag. Det främsta argumentet för detta var att verken befann sig på alltmer internationaliserade marknader med ökat inslag av konkurrens, vilket krävde förnyelse och utveckling av verksamheten. Genom att välja en internationellt spridd och välkänd organisationsform skulle den internationella verksamheten underlättas. Möjligheten att samarbeta och samäga verksamheter lyftes också fram som ett argument för bolagisering
Vidare skulle ägarrollen, genom den ändrade organisationsformen, kunna utövas mer ändamålsenlig och effektivt. Ytterligare argument var behovet av att skapa likvärdiga konkurrensvillkor och förbättra förutsättningarna för en affärsmässig drift av verksamhen. Friare former för lönesättning och personalrekrytering lyftes fram i samband med behovet av att attrahera mer kompetent personal.
Mot bolagiseringarna framfördes under beslutsprocessen argument om att affärsverken inte endast hade kommersiella uppgifter utan också viktiga samhällsuppgifter. Verksamheternas stora allmänna intresse framfördes som ett skäl för att behålla myndighetsformen med inflytande från riksdag och regering och med möjlighet till insyn för allmänheten.
5.2.2 Bolagisering av affärsverk
Genom beslut av riksdagen våren 1991 ombildades Domänverket till ett aktiebolag. Bolaget, som även inkluderade de tidigare statliga skogsbolagen Ncb AB och AB Statens Skogsindustrier (ASSI), ålades marknadsmässiga avkastningskrav. Knappt hälften av aktierna i Assi Domän AB såldes, efter förslag från regeringen hösten 1991, under 1994 till institutioner och allmänhet. Statens ägarandel uppgår för närvarande till 50,25 procent. Bolaget har i dag cirka 300 000 privata aktieägare.
År 1991 ombildades Försvarets fabriksverk till bolaget Celsius AB. 1999 sålde staten samtliga aktier i detta bolag till SAAB AB.
När statens Vattenfallsverk bolagiserades 1992 och blev Vattenfall AB skildes infrastrukturen ut och lades i affärsverket Svenska Kraftnät. Svenska Kraftnät sköter i dag stamnätet för elkraft och har systemansvaret för el och naturgas i Sverige.
91
Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet SOU 2008:53
Televerket ombildades 1993 till det av staten helägda aktiebolaget Telia AB. I samband med börsintroduktionen av bolaget år 2000 minskade det statliga ägandet till 70 procent och efter samgåendet med Sonera uppgår det svenska ägandet i TeliaSonera till drygt 45 procent. Regeringen fick 2001 riksdagens bemyndigande att avyttra resterande del av det statliga aktieinnehavet i TeliaSonera.
Posten AB bildades 1994 efter att riksdagen hade beslutat om att avveckla Postverkets monopol och öppna den svenska postmarknaden för konkurrens.
När SJ bolagiserades 2001 lades viss rullande materiel och ansvar för leasingåtaganden i affärsverket Statens Järnvägar. I samband med bolagiseringen gjordes en uppdelning i tre bolag: SJ AB för persontrafiken, Green Cargo AB för godstrafiken och SwedCarrier AB som är ett moderbolag för fastighets- och underhållsbolag.
Vattenfall AB, Posten AB, SJ AB, Green Cargo AB och SwedCarrier AB ägs i dag till 100 procent av svenska staten.
I tabellen nedan sammanfattas de bolagiseringar som har gjorts av affärsverk under 1990-talet och i början av 2000-talet.
Tabell 5.1 Tidpunkt för bolagisering av affärsverk
Affärsverk
År för bolagisering
Domänverket
1991
Försvarets fabriksverk, FFV
1991
Statens vattenfallsverk
1992
Televerket 1993 Postverket 1994 Statens Järnvägar 2001
5.2.3 Befintliga affärsverk
Efter de ovan nämnda bolagiseringarna finns i dag förutom Sjöfartsverket tre affärsverk nämligen Affärsverket Statens järnvägar
TPF
1
FPT
Luftfartsverket och Affärsverket Svenska kraftnät.
Regeringen har aviserat att den har för avsikt att lägga fram en proposition om Luftfartsverkets verksamhetsform i september 2008.
TP
1
PT
I samband med att SJ bolagiserades tog affärsverket SJ över avvecklingen av viss verksam-
het inklusive leasingåtaganden.
92
SOU 2008:53 Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet
I proposition 2007/08:1 har regeringen vidare aviserat att den har för avsikt att inleda en översyn av affärsverket Statens järnvägar med syfte att utreda alternativ för organisation av den verksamhet som i dag bedrivs inom affärsverket.
I nedanstående tabell framgår de nuvarande affärsverken och omfattning på respektive verksamhet.
Tabell 5.2 Befintliga affärsverk och omfattning på verksamheten i form av personal, intäkter och balansomslutning
Blev affärs-
verk år
Antal årsarbetare
Intäker 2006, mnkr
Balans- omslutning
TPF
2
FPT
2006, mnkr
Luftfartsverket
1947
3 418
5 859 13 520
Sjöfartsverket 1987 1 132 1 647 2 816 Statens järnvägar 2001 6 285 12 491 Svenska kraftnät 1992 280 6 838 7 950
Källa: Årsredovisning 2006 för respektive affärsverk.
5.2.4 Affärsverk i ett internationellt perspektiv
I dag finns affärsverksformen endast i Finland och Sverige. I Norge fanns tidigare ett antal affärsverk, men samtliga dessa har under senare år omvandlats till aktiebolag.
I Finland finns en lag (1185/2002) som reglerar affärsverkens verksamhet. För de finska affärsverken gäller regelverket i aktiebolagslagen men även specifika regler som anges i affärsverkslagen. Detta innebär att den finska affärsverksformen till vissa delar skiljer sig från den svenska.
De finska affärsverken kan styras genom riksdags- och ministeriebeslut och kan även tilldelas medel över statsbudgeten.
Styrelserna i de finska affärsverken har ett ansvar motsvarande ansvaret för styrelseledamöter i aktiebolag Styrelsen i affärsverket utses av ministern och till skillnad från i Sverige är det styrelsen som utser chefen för affärsverket, som benämns verkställande direktör. Den verkställande direktören ingår inte i styrelsen.
Under senare år har ett antal finska affärsverk ombildats till aktiebolag. Det senaste i raden är Vägaffärsverket Destia, som från och med den 1 januari 2008 är ett aktiebolag som helt ägs av staten.
TP
2
PT
Med balansomslutning avses värdet av samtliga tillgångar.
93
Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet SOU 2008:53
Det nya aktiebolagets verksamhetsområde är tjänster inom byggnadssektorn.
Vägaffärsverket Destia grundades år 2001, då Vägverket delades upp i Vägförvaltningen och Vägaffärsverket. Avsikten med reformen var att skilja beställar- och producentrollen åt i väghållningen samt att öppna väghållningen för konkurrens.
Inom sjöfartsområdet bröts rederi och lotsverksamheten 2004 ut från det finska sjöfartsverket och lades i två separata affärsverk, Rederiverket Finstaship och Lotsverket Finnpilot.
Rederiverket Finstaship erbjuder privata kunder och den offentliga sektorn isbrytarservice, offshoreservice med kombiisbrytare, farleds- och sjöbyggnadsservice, oljebekämpningsservice, förbindelsefartygsservice samt ship management- och befraktningsservice. Med sina 30 fartyg är Rederiverket Finstaship ett av Finlands största rederier. Affärsverkets omsättning uppgick 2006 till 4,1 miljoner euro.
Lotsverket Finnpilot har till uppgift att främja och utveckla säkerheten inom sjötrafiken genom att tillhandahålla lotstjänster samt övriga tjänster och produkter som är kopplade till lotstjänsten. Affärsverkets omsättning uppgick 2006 till knappt 40 miljoner euro. I denna summa ingick stöd från staten för att täcka verkets intäktsbortfall till följd av reducerade lotsavgifter på Saimen.
5.3 Aktiebolag
Ett aktiebolag är en självständig juridisk person som lyder under aktiebolagslagen (2005:551). I lagen finns bestämmelser och regler om beslutsformer, ansvarsfördelning, insyn och kontroll.
Ett aktiebolag kan vara privat eller publikt. Publika aktiebolag har till skillnad från privata aktiebolag rätt att sprida aktier, teckningsrätter och andra värdepapper till allmänheten. Värdepapperen kan omsättas på börsen eller på andra marknadsplatser.
Ett privat aktiebolag kan vara ett bolag med särskild vinstutdelningsbegränsning. Företagsformen infördes i samband med att den nya aktiebolagslagen trädde i kraft den 1 januari 2006 och är avsedd för verksamheter som tidigare har drivits i offentlig regi, till exempel för företag som etableras i privat regi inom hälso- och sjukvårdssektorn. Reglerna syftar till att säkerställa att bolagets vinst huvudsakligen stannar kvar i bolaget.
94
SOU 2008:53 Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet
Regelverket i lagen gäller även statliga bolag eftersom det i juridisk mening inte är någon skillnad mellan bolag som ägs av staten och bolag som ägs av andra aktörer.
Lagens utgångspunkt är att bolag ska drivas med vinstsyfte. Ägarnas ansvar begränsas i ett aktiebolag till det kapital man har tillskjutit bolaget. Karaktäristiskt för ett aktiebolag är den tydliga ansvarsuppdelningen mellan ägare och företagsledning samt de regelverk som finns för att utkräva detta ansvar.
Bolagsstämman är aktiebolagets högsta organ och styrelsen är skyldig att följa de föreskrifter som meddelas av stämman. På bolagsstämman är det majoritetens åsikt som avgör. Stämmans uppgift är att fastställa bolagets årsredovisning och att besluta om åtgärder med anledning av den vinst eller förlust som redovisas.
Bolagsstämman ska också välja styrelseledamöter och revisorer. Om man vill ändra i bolagsordningen eller upplösa bolaget ska sådana beslut fattas av bolagsstämman. På stämman fattas även beslut om eventuella ägardirektiv och avtal mellan bolaget och staten.
En följd av att de statliga bolagen, till skillnad från affärsverk och myndigheter, är självständiga juridiska personer är att den formella styrningen av bolaget endast kan ske på bolagsstämman.
Ett aktiebolag är inte underkastat offentlighetsprincipen eller Justitieombudsmannens, Justitiekanslerns och Riksrevisionens tillsyn. Bolagsordningen kan dock innehålla bestämmelser om att offentlighetsprincipen ska gälla.
Förutom aktiebolagslagen lyder såväl privata som statliga bolag under till exempel bokföringslagen och insiderlagen.
Statliga bolag som är verksamma inom en viss sektor kan därutöver lyda under särskild sektorslagstiftning som till exempel postlagen.
5.3.1 Bolag med särskilda samhällsintressen
För vissa av de statliga bolagen sätts främst samhällsekonomiska mål och kraven på ekonomiska mål kan då avvika från dem som skulle ha gällt om bolaget hade bedrivits på helt marknadsmässiga villkor. Företagen med särskilda samhällsintressen stävar oftast efter ett effektivt kapitalutnyttjande samt att skapa största möjliga samhällsnytta.
95
Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet SOU 2008:53
De samhällsekonomiska målen kan vara fastslagna i lag, men de kan också vara fastslagna i regeringsbeslut eller genom avtal mellan företaget och staten.
Av de statliga bolagen verkar 31 stycken under marknadsmässiga villkor medan 24 stycken har särskilda samhällsintressen. Mätt i bolagens värde representerar de senare dock endast 5 procent av det total värdet av de statliga bolagen.
Exempel på statliga bolag med särskilda samhällsintressen är Apoteket, Samhall, Svenska Spel och Systembolaget.
5.3.2 EG:s bestämmelser om statligt stöd
Syftet med EG:s bestämmelser om statligt stöd är att förhindra att medlemsstaterna snedvrider konkurrensen genom stöd som stärker den inhemska industrins konkurrenskraft till nackdel för företag i en annan medlemsstat.
Bestämmelserna omfattar bland annat kapitaltillskott och andra ekonomiska förmåner från staten till företag. Regelverket gäller all företagsverksamhet, både offentlig och privat.
För statligt ägda företag kan stödet ske genom kapitaltillskott både vid bildandet och till redan etablerade företag.
För statliga företag som verkar på konkurrensutsatta marknader gäller den så kallade marknadsekonomiska investerarprincipen. Principen innebär att statliga kapitaltillskott får lämnas på villkor och under förutsättningar som normalt skulle ha accepterats av en privat investerare. Om medlemsstaten kan anta att tillskottet kan ge tillräcklig avkastning utgör det enligt regelverket inte ett olagligt statsstöd.
96
SOU 2008:53 Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet
5.4 Skillnaderna mellan affärsverk och ett av staten helägt aktiebolag
Nedan sammanfattas några av skillnaderna mellan ett affärsverk och ett av staten helägt bolag.
Riksdagens insyn
Riksdagsledamöterna bjuds in till bolagsstämmorna i av staten helägda bolag. I ett affärsverk utövas riksdagens insyn och påverkan av den information som ges och de ställningstaganden som görs i samband med budgetpropositionen.
Allmänhetens insyn
I ett bolag kan allmänheten få insyn genom årsredovisningar och övrig information från bolaget. För ett affärsverk gäller offentlighetsprincipen.
Styrning och ledning
Generaldirektören och styrelsen i ett affärsverk utses av regeringen. I ett aktiebolag utser bolagsstämman styrelsen, som i sin tur utser verkställande direktör. Generaldirektörens lön fastställs av regeringen. Verkställande direktörens lön bestäms av styrelsen.
Som en del av staten styrs affärsverken ytterst av riksdagen. Regeringen styr genom att utse styrelse och generaldirektör och genom ställningstaganden i budgetpropositionen, särpropositioner, regleringsbrev och genom den årliga mål- och resultatdialogen med styrelseordförande och generaldirektör.
Ett av staten helägt bolag styrs genom beslut på bolagsstämman och genom att man där utser styrelsen.
Statens representanter kan på bolagsstämman påverka inriktningen av bolagets verksamhet genom möjligheten att i bolagsordningen föra in särskilda bestämmelser om till exempel bolagets mål.
Det är dock inte alltid nödvändigt att ändra bolagsordningen för att uppnå detta, utan stämman kan besluta om till exempel inriktning och bolagets uppgift på marknaden inom den vida ram som bolagsordningen ofta ger.
97
Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet SOU 2008:53
Författningsstyrning
För att styra ett bolag genom författningar krävs bindande generella lagregler. Ett affärsverk kan författningsstyras genom bindande regler i förordningsform.
Förvaltningslagens tillämpning
För affärsverk gäller förvaltningslagens (1986:223) bestämmelser om myndigheternas serviceskyldighet. I lagen sägs att varje myndighet ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde.
I lagen sägs också att varje myndighet ska hjälpa och samverka med andra myndigheter inom ramen för den egna verksamheten.
Statliga bolag omfattas inte av förvaltningslagens bestämmelser.
Transparenslagen
När en myndighet bedriver ekonomisk verksamhet på en konkurrensutsatt marknad måste man visa att det inte föreligger någon korssubvention mellan konkurrensutsatt och icke konkurrensutsatt verksamhet. Detta gäller när man bedriver verksamhet i förvaltningsform och säljer tjänster till externa parter.
För ett bolag som bedriver motsvarande verksamhet gäller inte detta.
Upphandling
Ett affärsverk är en upphandlande myndighet och måste därigenom tillämpa lagen (2007:1091)om offentlig upphandling (LOU). Även ett helägt statligt bolag kan omfattas av reglerna om offentlig upphandling. Som exempel kan nämnas Svensk Kassaservice som upphandlar sina tjänster i enlighet med lagen.
Verkar bolaget på en fungerande marknad är det inte skyldigt att följa bestämmelserna i LOU.
98
SOU 2008:53 Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet
Finansiella friheter och beslut om investeringar
De ekonomiska ramarna för ett aktiebolag regleras i aktiebolagslagen och inom ramen för den egna intjänandeförmågan har bolaget full frihet att disponera sina medel givet de mål för verksamheten som ägaren har satt upp. I ett affärsverk är investeringarna underställda riksdagen då denna tar ställning till verkens treårsplaner. Även större strukturförändringar är underställda riksdagen.
Konkurs
Ett statligt bolag skulle rent teoretiskt kunna försättas i konkurs. Eftersom ett affärsverk är en del av staten kan det inte gå i konkurs. Sannolikheten att ett av staten helägt bolag skulle hamna i denna situation är dock i praktiken mycket liten.
Skatt
Affärsverken betalar inte någon bolagsskatt. Däremot levererar de in en skattemotsvarighet i samband med att utdelningen fastställts och levereras in.
5.5 Analys av affärsverksformen
5.5.1 Få kvarvarande svenska affärsverk
I takt med att ett stort antal av de tidigare affärsverken bolagiserats och att regeringen har aviserat att man kommer att lägga fram en proposition om Luftfartsverkets verksamhetsform kan följden bli att det endast återstår tre affärsverk. Som tidigare har nämnts har regeringen även meddelat att Affärsverket Statens järnvägar kommer att ses över.
Det faktum att det finns så få affärsverk och att antalet under senare år stadigt har minskat gör att själva organisationsformen blir allt mer udda inom den svenska statsförvaltningen. Med ett större antal myndigheter inom samma organisationsform förbättras möjligheterna att aktivt utveckla former för att styra och följa upp verksamheten. Motsatsen gäller för ett mindre antal myndigheter.
99
Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet SOU 2008:53
Den tidigare mångfalden av affärsverk inom transport- och kommunikationssektorn fick till följd att styrningen av dessa blev enhetlig och att det bedrevs ett aktivt utvecklingsarbete kring själva organisationsformen och styrningen av verksamheterna.
5.5.2 Affärsverksformen i ett internationellt perspektiv
Även i ett internationellt perspektiv är affärsverken en udda verksamhetsform. Som tidigare har nämnts finns det i dag affärsverk endast i Finland och Sverige och regelverken skiljer sig dessutom i vissa avseenden åt i de båda länderna. Även i Finland har ett antalet affärsverk minskat.
Svårigheter att i internationella sammanhang förklara vilka förutsättningar som gäller för affärsverken kan försvåra internationellt samarbete med såväl myndigheter som bolag.
Bolagsformen är däremot en internationellt vedertagen och allmänt känd organisationsform och samarbetsformer mellan aktiebolag är väl utvecklade. Detta gäller vid samarbete mellan bolag både nationellt och internationellt.
5.5.3 Fördelar med affärsverksformen
För affärsverksformen talar att den innebär ett effektivt och ändamålsenligt sätt att finansiera en verksamhet som till största delen finansieras med avgifter direkt från brukarna. Möjligheten att över tid disponera eventuella över- och underskott i verksamheten är ändamålsenlig för den typ av verksamhet som Sjöfartsverket bedriver.
Affärsverksformen ger utrymme för en hög grad av frihet vad gäller organisation och finansiell verksamhet. Inom ramen för affärsverksformen kan riksdag och regering i varje enskilt fall besluta om att delegera frågor om bolagsbildningar till verken. Det finns också möjlighet att inom ramen för affärsverksformen bedriva en koncernliknande verksamhet med affärsverket som ”moderbolag”. Möjligheten att bilda bolag under affärsverket kan vara ett sätt att underlätta samarbete med externa parter.
Även i en avgiftsfinansierad myndighet finns möjlighet att disponera visst överskott. Eftersom det ekonomiska målet i en sådan myndighet är full kostnadstäckning kan ett överuttag av
100
SOU 2008:53 Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet
avgifter, som leder till ett överskott över tiden, vara att betrakta som en skatt. Desamma gäller om avgifterna sätts med utgångspunkten att uppnå ett överskott.
Som tidigare har nämnts ska en myndighet som får disponera sina inkomster balansera räkenskapsårets resultat i ny räkning. Om det ackumulerade överskottet uppgår till mer än 10 procent av den avgiftsbelagda verksamhetens omsättning under räkenskapsåret ska myndigheten lämna förslag till regeringen om hur hela överskottet ska disponeras.
Det finns exempel på avgiftsbelagda myndigheter där regeringen genom beslut i samband med regleringsbrevet har tillåtit betydligt större överskott än 10 procent.
Enligt kapitalförsörjningsförordningen fastställer regeringen varje år det avkastningskrav som ska gälla för avkastningspliktigt kapital. En myndighet som disponerar ett sådant kapital ska årligen leverera in ett belopp motsvarande avkastningskravet.
Det kan avslutningsvis konstateras att bland de verksamheter som har varit och i dag är affärsverk har graden av affärsmässighet, i den meningen att man verkar på en fungerande och konkurrensutsatt marknad, varierat.
5.5.4 Sjöfartsverket och affärsverksformen
Sjöfartsverket blev affärsverk så sent som 1987. Motiven för att verket skulle drivas inom ramen för affärsverksformen var bland annat att verket skulle ha möjlighet att finansiera investeringen i isbrytningsfartyget Oden.
Vid en jämförelse med de verksamheter som tidigare har varit affärsverk kan konstateras att Sjöfartsverket över tiden har varit ett av de affärsverk som i minst utsträckning utnyttjat den större frihet som affärsverksformen möjliggör. Verket har också haft en relativt liten andel konkurrensutsatt verksamhet jämfört med andra affärsverk.
De organisatoriska graden av frihet som finns för affärsverk i fråga om att bilda dotterbolag och uppträda som en koncern har utnyttjats i mycket begränsad omfattning när det gäller Sjöfartsverket.
Inte heller skiljer sig de finansiella befogenheterna och graden av frihet som Sjöfartsverket i praktiken utnyttjar avsevärt från dem
101
Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet SOU 2008:53
som gäller för avgiftsfinansierade verksamheter som bedrivs i myndighetsform.
Verket har dock möjlighet att låna utanför Riksgäldskontoret och placera viss del av kassamässigt överskott i bank.
Vad som däremot skiljer Sjöfartsverket som affärsverk från en avgiftsfinansierad verksamhet är målen för avkastning och kraven på inleverans av utdelning och skattemotsvarighet samt att verket får disponera det överskott som återstår när inleveransen har gjorts oavsett storleken på överskottet.
I avsnitt 6 återkommer jag till mina överväganden om affärsverksformen och Sjöfartsverkets framtida verksamhetsform.
5.6 Möjligheten att styra affärsverk respektive statliga bolag
Ovan har beskrivits hur aktiebolagslagen reglerar hur ett bolag styrs av sina ägare genom bland annat beslut på bolagsstämman och genom val av styrelse.
Den yttersta ägaren av ett statligt bolag är medborgarna och styrning och uppföljning av bolaget sker genom ombud i flera led. Kedjan inleds med medborgaren som företräds av riksdagen. Riksdagen har i sin tur delegerat ansvaret för förvaltningen av bolagen till regeringen, som har utsett ett ansvarigt departement. Ansvaret för den dagliga skötseln delegeras slutligen av departementet till bolagets styrelse. Den långa kedjan gör avståndet mellan ägaren och dem som i praktiken driver företaget stort och beslutsgångarna kan vara svåra att överblicka. Ägaren är genom detta inte lika tydlig i ett statligt bolag som i ett privat.
Medborgaren i sin egenskap av ägare kan ha svårt att få information om företaget och om överväganden för beslut i för bolaget viktiga frågor.
Det faktum att både affärsverken och många av de statliga bolagen har flera olika mål för verksamheten samtidigt kan försvåra styrningen. Detta är en tydlig skillnad mot privata bolag som nästan alltid har som mål att aktieägarnas avkastning ska maximeras. Detta mål är enkelt och lätt att precisera och ändras inte över tiden. Lagstiftningen inom området utgår från att ett aktiebolags huvudsakliga syfte är att förränta av ägarna insatt kapital.
För affärsverken och vissa av de statliga bolagen gäller att de har samhällsmål vid sidan av finansiella mål. Oftast är samhällsmålen
102
SOU 2008:53 Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet
inte entydiga och de kan vara svåra att följa upp. Ett typexempel på sådana mål är de transportpolitiska målet och dess delmål, som inom sig rymmer en rad målkonflikter som måste tas om hand. Dessa målkonflikter ska därutöver vägas mot de finansiella mål som finns för verksamheten.
Både att mäta måluppfyllelse och att utkräva ansvar för den från företagets ledning måste anses vara mycket svårt i ett bolag som till exempel ska verka för transportpolitisk måluppfyllelse samtidigt som de finansiella målen ska uppnås och ägaren ska ges rimlig avkastning på eget kapital.
Mot detta kan invändas att även affärsverken i dag verkar under denna multipla målbild.
I praktiken är regelverken för affärsverken normalt mindre detaljerade och mindre formaliserade än de som gäller för ett bolag. Det har förutsatts att ledningen för affärsverken följer sina huvudmäns intentioner i stort. Om detta inte görs har riksdag och regering möjlighet att genom sin direktivrätt styra verksamheten i önskvärd riktning. Dialogen mellan verket och ägaren är tätare och kontaktvägen kortare mellan ägare och ledningen i ett affärsverk jämfört med ett bolag.
5.7 Möjligheten att styra mot de tranportpolitiska målen i olika verksamhetsformer
5.7.1 Transportpolitisk måluppfyllelse
Det har tidigare konstaterats att det transportpolitiska målet och dess delmål i sig rymmer ett antal målkonflikter.
Med utgångspunkt från de resonemang om skillnaderna i styrning mellan affärsverk och bolag som har förts tidigare är det rimligt att anta att förutsättningarna för staten att styra mot de transportpolitiska målen är bättre i ett affärsverk än i ett statligt bolag. Detta är troligt inte minst mot bakgrund av den ökade närhet som finns till ledningen i ett affärsverk.
De bästa förutsättningarna att styra mot icke-finansiella mål finns förmodligen i en förvaltningsmyndighet. I denna organisationsform är de finansiella ramarna mer eller mindre givna och eventuella konflikter mellan finansiella mål och transportpolitiska mål uppkommer inte på samma sätt inom verksamheten. Uppgiften
103
Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet SOU 2008:53
blir här att med utgångspunkt i tilldelade resurser uppnå ett så stort mått av transportpolitisk måluppfyllelse som möjligt.
5.7.2 Sektorsansvaret
Vägverket, Banverket, Luftfartsstyrelsen och Sjöfartsverket har i dag ett så kallat sektorsansvar.
Begreppet sektorsansvar introducerades först inom vägtrafiken. Vägverket skulle enligt prop. 1995/96:131 som statens företrädare på central nivå ha ett samlat ansvar, ett så kallat sektorsansvar, för hela vägtransportsystemets miljöpåverkan, trafiksäkerhet, tillgänglighet och effektivitet. Sektorsansvaret innebär enligt verkets instruktion att verket ska vara samlande, stödjande och pådrivande i samarbete och samverkan med andra aktörer.
Hösten 1996 beslöt riksdagen att även Banverket skulle ha ett sektorsansvar. Detta ansvar liknar i allt väsentligt Vägverkets ansvar och de sägs att verket ska vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter. Förutom järnvägssystemet omfattar ansvaret även tunnelbane- och spårvagnssystemet.
Även Luftfartsstyrelsen är, efter delningen av Luftfartsverket, enligt sin instruktion en sektormyndighet med ett samlat ansvar för luftfartssektorn. För Luftfartsstyrelsen saknas dock de skrivningar om en samlande, stödjande och pådrivande roll som finns för Vägverket och Banverket.
För Sjöfartsverket är sektorsansvaret definierat på samma sätt som för Luftfartsstyrelsen, det vill säga utan den samlande, stödjande och pådrivande rollen.
Ambitionsnivån och de resurser som avsätts för sektorsarbetet varierar mycket kraftigt mellan å ena sidan Vägverket och Banverket och å andra sidan Sjöfartsverket och Luftfartsstyrelsen.
Transportstyrelseutredningen ska enligt sina direktiv över- väga om Transportstyrelsen ska ha ett sektorsansvar och vad som i så fall ska ingå i detta ansvar. I utredningens delbetänkande, SOU 2008:9, konstateras att begreppet sektorsansvar har många uttolkningar. Det föreslås att det nuvarande allmänt hållna sektorsansvaret ersätts med tydligt definierade stabs- och verkställighetsuppgifter inom myndigheternas respektive verksamhetsområden
Att sektorsansvaret så som det ser ut i dag skulle kunna övergå till ett statlig bolag är svårt att tänka sig.
104
SOU 2008:53 Möjliga organisationsformer för statlig verksamhet
5.7.3 Investeringsplanering
Möjligheten att betrakta ett affärsverk inom transportsektorn och den infrastruktur som verket förvaltar som en del av den samlade infrastrukturen förändras om verksamheten bolagiseras.
I arbetet med den långsiktiga infrastrukturplaneringen deltar i dag samtliga trafikverk men arbetet drivs i första hand av Vägverket och Banverket.
Förutsättningarna för att prioritera och väga investeringar inom sektorn tillsammans med de övriga trafikslagen i den långsiktiga infrastrukturplaneringen försämras om hela verksamheten bolagiseras. En bolagisering av producerande delar påverkar inte denna aspekt om arbetet med planering och beställning kvarstår inom en myndighet.
105
6 Sjöfartsverkets samlade verksamhet
Bedömningar och förslag:
• De farleder som i huvudsak används av fritidsbåtar samt produktionen av sjökort för fritidsbåtsändamål
TPF
1
FPT
omfattas
enligt min uppfattning inte av det offentliga åtagandet. Sjöfartsverket ska som en följd av detta avveckla dessa verksamheter. (Se vidare avsnitt 8.6 och 9.5.)
• Sjöfartsverkets övriga verksamheter ska enligt min bedömning även fortsättningsvis omfattas av ett statligt offentligt åtagande.
• Ingen del av Sjöfartsverket är i dagsläget lämplig att bolagisera.
• Den övervägande delen av produktionsverksamheten i egen regi bör ersättas med upphandling av motsvarande verksamhet.
• I takt med att marknaderna utvecklas och den upphandlade verksamhetens omfattning ökar bör egenregiverksamheten avvecklas.
• Sjöfartsverket utvecklas till en mer renodlad sektors- och beställarmyndighet.
• En följd av Sjöfartsverkets förändrade roll bör vara att verket övergår från att vara ett affärsverk till att vara en förvaltningsmyndighet.
TP
1
PT
Båtsportkort och Det levande sjökortet.
107
Sjöfartsverkets samlade verksamhet SOU 2008:53
Detta kapitel inleds med en sammanfattning av den prövning av det offentliga åtagandet som jag har gjort. Därefter redogör jag för mina överväganden om möjligheten att bolagisera delar av Sjöfartsverkets verksamhet och redovisar förslag om hur jag anser att Sjöfartsverkets samlade verksamhet bör utvecklas. Därefter lämnas förslag om lämplig verksamhetsform för verket. Kapitlet avslutas med resonemang om möjligheten att föra över delar av verksamheten till en annan huvudman.
6.1 Prövning av det offentliga åtagandet
Jag har i kapitel 4 redogjort för teorier kring det offentliga åtagandet. Dessa teorier har jag därefter applicerat på de olika delarna av Sjöfartsverkets verksamhet. Nedan redogör jag för mina slutsatser.
Myndighets- och sektorsuppgifterna inom verket omfattas enligt min uppfattning med självklarhet av det offentliga åtagandet.
Prövning av det offentliga åtagandet i förhållande till farledshållningen visar att farleder är en kollektiv nyttighet som kännetecknas av marknadsmisslyckanden. Det är därför, enligt min bedömning, svårt att tillhandahålla farleder på kommersiella villkor. En förutsättning för sjöfartens verksamhet och för att uppnå de transportpolitiska målen är därför, enligt min uppfattning, att det offentliga svarar för tillhandahållandet av vissa farleder.
Det offentliga ansvaret bör enligt min mening endast omfatta farleder för handelssjöfarten i den omfattning som detta ansvar tas i dag. Ansvaret bör tills vidare även omfatta farleder med lokal och regional nyttotrafik. Enligt min uppfattning är det däremot inte ett offentligt åtagande att ansvara för farledshållning när det gäller farleder för fritidsbåtar. Jag anser inte heller att det är ett offentligt åtagande att producera båtsportkort.
Vidare är min slutsats att ett offentligt åtagande för isbrytning är nödvändigt. Tillgången till isbrytning bör garanteras av staten för att kunna säkerställa tillgänglighet till viktigare farleder året om. Marknadsproblem i form av höga investeringskostnader, kort säsong, varierande efterfrågan och stordriftsfördelar motiverar ett statligt åtagande.
Det faktum att det finns en skyldighet för vissa befälhavare att anlita lots innebär att staten också måste säkerställa att lotsning kan tillhandahållas över hela landet. Även förekomsten av marknads-
108
SOU 2008:53 Sjöfartsverkets samlade verksamhet
och konkurrensproblem motiverar ett statligt åtagande för att säkerställa lotstjänsten.
När det gäller sjögeografisk information har Sverige genom internationella överenskommelser, bland annat SOLAS-konventionen, åtagit sig att framställa sjökort av ändamålsenlig kvalitet. Det innebär att sjömätning måste utföras och databaser hållas i lämplig omfattning. Enligt min mening bör ansvar för att internationella åtaganden uppfylls ligga på staten. Jag anser därför att staten måste säkerställa att sjögeografisk information finns tillgänglig för sjöfarten och för samhället i övrigt. Ytterligare ett skäl för ett offentligt åtagande är de kostnader som är förenade med att sjömäta och kvalitetssäkra data samt kontinuerligt uppdatera den sjögeografiska informationen. Min bedömning är att djupdatabasen inte skulle komma till stånd på en renodlad marknad.
Även när det gäller sjöräddning har Sverige i konventioner och avtal med andra länder förbundit sig att ha en fungerande sjöräddning. Min slutsats är därför att staten också bör ansvara för att säkerställa att sjöräddning tillhandahålls. Ett annat skäl för det offentliga åtagandet är att sjöräddningsledning innefattar myndighetsutövning. Vidare anser jag att förekomsten av sjöräddning har stor betydelse för människors säkerhet, vilket innebär att ett annat ansvar än det offentliga är uteslutet. Slutligen bedömer jag att den beredskap som krävs för sjöräddningsinsatser har den omfattningen och karaktären att det är nödvändigt med någon form av allmän finansiering och nationell samordning av resurser för att garantera att sjöräddningstjänsten finns i tillräcklig omfattning.
På samma sätt som för sjöräddning och för sjögeografisk information har Sverige genom internationella konventioner förbundit sig att tillhandahålla sjötrafikinformationstjänster. I SOLAS-konventionen finns en regel som innebär att medlemsstaterna förbinder sig att se till att VTS-centraler inrättas om det är motiverat till följd av trafiktätheten eller risknivån. Jag kan också konstatera att en del av verksamheten som bedrivs inom VTS-centralerna även bidrar till att uppfylla intentionerna i EG-direktivet (2002/59/EG) om inrättande av ett övervaknings- och informationssystem för sjötrafik. Min slutsats är därför att sjötrafikinformationstjänster är ett statligt åtagande.
Sammanfattningsvis har jag i min prövning av det offentliga åtagandet kunnat konstatera att flertalet av verksamheterna har positiva externa effekter främst för sjö- och miljösäkerheten. En del av sjöfartens infrastruktur kan också enligt min mening ses som
109
Sjöfartsverkets samlade verksamhet SOU 2008:53
kollektiva nyttigheter. Vidare bedömer jag att det inom flera verksamheter förekommer marknadsproblem. Verksamheterna är i stor utsträckning av sådan karaktär att de inte i tillräcklig omfattning och till ett samhällsekonomiskt effektivt pris kan förväntas erbjudas på en öppen marknad. Sammantaget motiverar detta ett statligt åtagande för sjöfartens infrastruktur. Ett statligt åtagande är också motiverat av att staten genom internationella överenskommelser av olika slag har åtagit sig att se till att vissa uppgifter utförs. Det statliga åtagandet innebär enligt min mening att staten bör säkerställa att verksamheten verkligen tillhandahålls. Min uppfattning är att det statliga åtagandet inte bör omfatta farledshållning av farleder som endast nyttjas av fritidsbåtar. Det bör inte heller vara ett statligt åtagande att producera sjökortsprodukter för båtsportbruk.
6.2 Möjlighet att bolagisera verksamheten
I mina direktiv anges särskilt att jag ska överväga om det finns skäl att omvandla delar av verksamheten till bolagsform. Jag har i kapitel 5 redogjort för skillnaderna mellan olika sätt att organisera statlig verksamhet. Där konstateras att affärsverksamheter som regel bör organiseras i marknadsmässiga former och i privat regi för att uppnå bäst effektivitet om det inte finns särskilda skäl, till exempel marknadsmisslyckanden, som talar emot detta.
Jag har valt att som en del av min analys kring möjligheten att bolagisera hela eller delar av Sjöfartsverkets verksamhet använda nedanstående kriterier som riksdag och regering lagt fast
TPF
2
FPT
för när
en verksamhet kan anses vara lämplig att bolagisera. Kriterierna togs fram i början av 1990-talet, då regeringen valde att bolagisera vissa verksamheter som tidigare hade bedrivits i myndighetsform.
• Verksamheten ska inte primärt styras av politiska uppgifter och mål. För att detta kriterium ska var uppfyllt bör verksamheten i huvudsak styras utifrån företagsekonomiska principer. Politiska mål och krav på rättsäkerhet, insyn och kontroll bör vara underordnade krav på verksamheten.
• Verksamheten ska inte innebära någon myndighetsutövning.
TP
2
PT
Prop. 1992/93:100, bilaga 1.
110
SOU 2008:53 Sjöfartsverkets samlade verksamhet
• Verksamheten ska vara av betydande omfattning. En bolagisering ställer krav på en effektiv ledningsstruktur för att bolaget ska kunna vara framgångsrikt i konkurrensen med andra företag. En omvandling till bolag innebär också vissa omstruktureringskostnader och för att kunna bära dessa måste verksamheten ha en viss minsta omfattning. Vid en bedömning 1992 uppskattade Riksrevisionsverket denna minsta omfattning till en marknadsandel för den bolagiserade verksamheten på 10 procent.
• Verksamheten ska bedrivas under fungerande konkurrensvillkor. Kriteriet bedöms vara uppfyllt om det finns leverantörsalternativ inom eller utom landet och om köparen fritt kan välja leverantör och det inte existerar formella eller praktiska konkurrenshinder.
• Verksamheten ska ha kommersiella förutsättningar och vara oberoende av direkta anslagsmedel. Kriteriet innebär att verksamheten långsiktigt ska kunna generera tillräckligt med intäkter för att täcka sina kostnader och ge en viss vinst.
För en verksamhet som uppfyller alla fem kriterierna bedöms möjligheterna att genomföra en lyckosam bolagisering vara mycket goda.
Utöver de angivna kriterierna bör verksamheten ha uppnått en viss affärsmässig mognad för att lämpa sig för en bolagisering. Affärsidén ska vara välgrundad och tydlig och det bör finnas uppsatta mål för verksamheten och en hållbar strategi för att nå dessa. Ledningen för verksamheten bör därtill ha god finansiell och strategisk kompetens samt riskhanteringskompetens. Vidare bör verksamhetens lönsamhet och effektivitet vara åtminstone i paritet med genomsnittet i branschen i övrigt.
Jag har prövat kriterierna mot Sjöfartsverkets olika verksamheter. För att kunna bedöma samtliga delar av verket har vissa verksamhetsgrenar delats upp och bedömts var för sig. Vid prövningen har följande uppdelning gjorts av Sjöfartsverkets verksamhet:
• rederiet
• sjömätning
• förvaltning av data
• framställning av sjögeografisk information
111
Sjöfartsverkets samlade verksamhet SOU 2008:53
• byggentreprenader
• isbrytningsledning
• isbrytning
• lotsbeställning
• lotstransporter
• lotsning
• sjöräddningscentral
• sjötrafikinformation
Vid prövningen bör man enligt min mening skilja på ansvaret för att en viss tjänst tillhandahålls och själva tillhandahållandet. Även om det är Sjöfartsverkets ansvar att se till att en viss tjänst finns tillgänglig så behöver inte verket självt svara för själva tillhandahållandet. Tillhandahållandet kan ske genom att tjänsten erbjuds på en fungerande marknad eller genom att verket upphandlar tjänsten. Tjänsten skulle också kunna tillhandahållas genom att någon del av verkets produktionsverksamhet bolagiserades och producerade denna. Det är det senare som jag har prövat vid utvärderingen mot ovanstående bolagiseringskriterier.
Jag vill betona att utvärderingen mot ovanstående kriterier endast utgör en del av den prövning som jag har gjort av lämpligheten att bolagisera hela eller delar av Sjöfartsverket. Kriterierna har använts som ett första steg och som en hjälp för att identifiera de verksamheter som har störst möjligheter att i dagsläget övergå till en annan verksamhetsform.
Prövning mot bolagskriterierna visar enligt min bedömning att det inte är någon av de analyserade verksamheterna som i dag uppfyller samtliga kriterier. Mot bakgrund av att ingen del av verksamheterna drivs som separat resultatenhet är detta inte förvånande. För att det ska vara möjligt att uppnå kriteriet om affärsmässig mognad krävs att en verksamhet har bedrivits som en separat enhet och i betydande utsträckning erbjudit sina tjänster på en fungerande marknad.
De verksamheter som i dagsläget i störst utsträckning uppfyller kriterierna återfinns inom det sjögeografiska verksamhetsområdet.
Mot denna bakgrund har jag gett en konsult i uppdrag att mer i detalj studera möjligheterna att bolagisera sjömätningsverksamheten och produktionen av sjögeografisk information. Den fullständiga avrapporteringen av detta uppdrag återfinns i bilaga 3.
Slutsatsen vad gäller sjömätningen är att det tar lång tid att utveckla den nuvarande verksamheten till en enhet som är möjlig
112
SOU 2008:53 Sjöfartsverkets samlade verksamhet
att bolagisera. När en bolagisering skulle vara aktuell vore det nödvändigt att göra investeringar i nya sjömätningsfartyg vilket skulle betyda att bolaget skulle behöva ett betydande eget kapital. Den sammantagna bedömningen som görs i rapporten är att dessa nackdelar överväger de fördelar som en bolagisering skulle innebära i form av en fungerande marknad med flera aktörer som erbjuder sjömätningstjänster.
För produktionen av sjökort dras i rapporten slutsatsen att det endast är staten eller den myndighet staten utser som kan producera dessa. Detta är en följd av det internationella åtagande som har gjorts inom området. Detta gäller dock inte produktionen av sjökortsprodukter för båtsportbruk. Denna verksamhet är dock av så liten omfattning att man i rapporten rekommenderar att den bör avyttras i stället för att bolagiseras.
Min samlade bedömning är att det i dag inte finns någon del av Sjöfartsverkets verksamhet som lämpar sig för bolagisering.
6.3 Alternativ till bolagisering
Det största hindret för att bolagisera delar av verksamheten inom Sjöfartsverket är, vid sidan av den tid det tar för en verksamhet att utvecklas till en enhet som är möjlig att bolagisera, avsaknaden av fungerande marknader inom de olika verksamhetsområdena. Utan en fungerande marknad finns vid en bolagisering endast en aktör, vilket innebär att en beställare inte kan genomföra en meningsfull upphandling.
En grundläggande utgångspunkt i ekonomisk teori är att marknader som kännetecknas av fungerande konkurrens är effektiva. På en marknad där produktionen och konsumtionen inte är förenad med externa effekter maximeras enligt teorin välfärden om det råder fungerande konkurrens. Detta innebär att marknaden är effektiv ur ett samhällsekonomiskt perspektiv och att tillgängliga resurser inte kan användas på ett effektivare sätt.
Priserna på den aktuella marknaden pressas genom konkurrensen mot de kostnader som finns för att producera en vara. Då det finns flera aktörer på en marknad tvingas aktörerna att använda sina produktionsresurser på ett så optimalt sätt som möjligt för att sänka sina kostnader.
113
Sjöfartsverkets samlade verksamhet SOU 2008:53
Fullständig konkurrens är en teoretisk utgångspunkt och ska inte betraktas som ett mål som kan uppnås. Konkurrens på en marknad kan dock fungera mer eller mindre väl.
På längre sikt uppstår även andra för samhället positiva effekter till följd av ökad konkurrens. Detta sker då mindre effektiva företag konkurreras ut och ersätts av andra företag, som genom att använda sina produktionsresurser på ett annat sätt är mer effektiva.
Även om det inte råder perfekt konkurrens på en marknad kan det finnas fördelar med en konkurrensutsättning. Fördelarna blir dock mindre ju sämre den aktuella marknaden fungerar.
Slutsatsen av ovanstående resonemang måste, enligt min mening, bli att Sjöfartsverket aktivt ska verka för att det etableras marknader inom de verksamhetsområden där sådana i dag inte finns. Detta innebär bland annat att det måste finnas ett antal aktörer som verkar i konkurrens och som kan erbjuda likvärdiga alternativ.
Genom en fortsatt utveckling mot att vara en aktiv och kompetent beställare kan Sjöfartsverket, enligt min bedömning, bidra till att marknader tillskapas inom flertalet av de områden där verket i dag bedriver produktionsverksamhet i egen regi. Målsättningen bör vara att det etableras marknader med förmåga att förse verket med den kompetens och de tjänster som krävs för att man ska kunna fullgöra sitt uppdrag.
Genom att tillämpa en så kallad beställar–utförarmodell har Sjöfartsverket redan infört ett visst inslag av marknadstänkande inom myndigheten. Den interna organisationen har delats upp i en beställande del och i producerande enheter. Beställaren formulerar mål och specificerar genom överenskommelser med de producerande enheterna vad som ska åstadkommas för att uppnå de mål för verksamheten som har ställts upp av staten.
Beställaren ansvarar också för att följa upp och utvärdera produktionsverksamheten. Denna renodling av rollerna kan förväntas leda till att myndigheten tydligare specificerar och tar ställning till sitt uppdrag och vad som ska göras, men också att produktiviteten inom de utförande enheterna förbättras.
Om en bolagisering hade bedömts vara möjlig och önskvärd hade ett naturligt nästa steg varit att de interna produktionsenheterna utsatts för konkurrens genom att beställarna inom myndigheten upphandlat tjänster i ett förfarande där både externa parter och den interna produktionsverksamheten hade fått lägga anbud.
114
SOU 2008:53 Sjöfartsverkets samlade verksamhet
I en rapport från Statskontoret
TPF
3
FPT
konstateras att effektivitets-
vinster har uppstått då samtliga av följande steg har genomförts inom en myndighet:
• tydligt preciserad beställning inom myndigheten
• interna resultatenheter med intäktsansvar
• konkurrensupphandling
• bolagisering.
Enligt rapporten varierar de effektiviseringseffekter som kan uppnås i de olika delarna av processen. Mycket talar dock för att betydande effektiviseringsvinster kan göras i de tidiga skedena av marknadsutsättning, det vill säga vid etablerande av en beställarfunktion och då den interna produktionen utsätts för konkurrens genom upphandling.
Samtidigt påpekas att det viktigaste för en förbättring av effektiviteten är en fungerande konkurrens och inte i vilken form verksamheten är organiserad eller vem som äger denna. Även om en bolagisering kan leda till effektiviseringar menar man i rapporten att andra åtgärder som renodling genom särskiljande av myndighets- respektive affärsverksamhet har varit mer framträdande i några av de fall som studerats.
Rådande förvaltningspolitiska riktlinjer
TPF
4
FPT
innebär att myndig-
heter inte ska bedriva konkurrensutsatt verksamhet.
Det kan dock finnas skäl för att staten bör bedriva kommersiell och konkurrensutsatt verksamhet. Motiv
TPF
5
FPT
för detta kan vara att:
• verksamheten möjliggör ett effektivt resursutnyttjande hos myndigheten
• myndigheten behöver utföra vissa konkurrensutsatta tjänster för att upprätthålla en tillräcklig allmän kompetens inom sitt område
• verksamheten är samhällsekonomiskt men inte företagsekonomiskt lönsam (över hela landet), varför den inte tillhandahålls av privata företag i tillräcklig omfattning
• det finns kompetens och andra förutsättningar hos myndigheten för att bedriva en viss verksamhet.
TP
3
PT
Marknadsliknande verksamhetsformer i staten, Statskontoret, 1997.
TP
4
PT
TP
5
PT
RRV 1997:61.
115
Sjöfartsverkets samlade verksamhet SOU 2008:53
Min uppfattning är att Sjöfartsverket i princip inte ska bedriva konkurrensutsatt verksamhet och att produktionen i egen regi därför bör avvecklas i takt med att marknader etableras inom de olika verksamhetsgrenarna. Om egenregiverksamheten deltar i upphandlingen kan förtroendet för processen skadas, vilket kan leda till ett sämre utfall. Etablerande av en egenregiverksamhet som deltar i upphandlingarna kräver dessutom att affärskompetens byggs upp inom verket. Med tanke på att verksamheten enligt min uppfattning bör avvecklas ter sig detta inte ändamålsenligt.
En förutsättning för att det ska vara möjligt att avveckla delar av verksamheten är att fungerande marknader utvecklas och att ett antal aktörer etablerar sig. Omfattningen av den egna produktionsverksamheten bör ligga på en nivå som säkerställer att det finns alternativ och möjlighet att utföra verkets åtaganden, men målsättningen att minska egenregiverksamheten bör vara tydlig. Inom varje område bör kvantitativa mål för omfattningen av den upphandlade verksamheten sättas. Jag återkommer med förslag till sådana mål i samband med beskrivningarna av respektive verksamhetsområde (avsnitt 8.6, 9.5 och 11.6). Anledningen till att jag väljer att föreslå kvantitativa mål är att dessa är tydliga och enkla att utvärdera. Efter en treårsperiod bör upphandlingen utvärderas. Om det visar sig att de aktuella marknaderna inte utvecklas som förväntat eller om eftersträvade effektivitetsvinster inte kan nås ska målen revideras. Om målen har nåtts bör det övervägas om även resterande del av verksamheten ska upphandlas.
Även inom de områden där det redan i dag finns en fungerande marknad, till exempel byggentreprenader, måste inriktningen vara att i högre utsträckning upphandla tjänster på denna marknad och i motsvarande mån avveckla verksamheten som i dag bedrivs i egen regi. Även här bör kvantitativa mål sättas.
6.4 Lämplig verksamhetsform
Utgångspunkten för mina överväganden är att verksamhetsformen på bästa sätt ska stödja att de mål som har satts upp för verksamheten nås på ett så effektivt sätt som möjligt.
I kapitel 5 redogjorde jag för möjliga verksamhetsformer för statlig verksamhet och konstaterade att antalet affärsverk successivt har blivit allt färre. Detta innebär enligt min mening att det uppstår
116
SOU 2008:53 Sjöfartsverkets samlade verksamhet
en otydlighet kring vad verksamhetsformen innebär och att utvecklingsarbetet kring styrningen av affärsverk är begränsat.
Genom att stora delar av produktionsverksamheten avvecklas och ersätts med upphandlad verksamhet kommer verket att utvecklas mot en myndighet där sektorsrollen och beställarrollen är i fokus i högre utsträckning än i dag. De delar av verket som i störst utsträckning är affärsdrivande kommer inte att finnas kvar.
En logisk konsekvens av dessa förändringar är enligt min uppfattning att Sjöfartsverket övergår från att vara ett affärsverk till att bli en förvaltningsmyndighet.
6.4.1 Sektorsansvaret
Jag har i avsnitt 2.1.3 redogjort för innebörden av sektoransvaret och har i avsnitt 5.7.2 konstaterat att frågan nyligen har behandlats i Transportstyrelseutredningens delbetänkande. Jag delar den uppfattning som utredningen för fram, nämligen att det i dagsläget allmänt hållna sektorsansvaret bör ersättas med tydligt definierade stabs- och verkställighetsuppgifter inom myndigheternas respektive verksamhetsområden.
Med stabs- och verkställighetsuppgifter avser Transportstyrelseutredningen bland annat:
• Utvärdering av effekterna av gällande transportpolitik och beredande av förslag till förändringar av denna.
• Följande och prognostisering av utvecklingen inom respektive sektor och transportsektorn som helhet. I detta ryms ett statistikansvar för den egna sektorn.
• Att föreslå åtgärder som säkerställer det egna trafikslagets roll i transportsystemet och som medel för att uppnå övergripande mål i samhällets utveckling. Detta inkluderar överväganden mellan infrastruktur och andra åtgärder, överväganden om utveckling av infrastrukturen och villkoren för att nyttja den, marknadstillträdesvillkor, huvudmannaskaps- och andra strukturella frågor samt forsknings-, utvecklings- och demonstrationssatsningar.
• Samordning av sektorns insatser inom det internationella arbetet i den mån Regeringskansliet inte har den rollen.
117
Sjöfartsverkets samlade verksamhet SOU 2008:53
• Att å regeringens vägnar verka för vissa åtgärder och beteenden hos andra aktörer inom sektorn, utöver de direkta föreskrifter och förelägganden som kan meddelas av en myndighet med direkt lagstöd.
Sammanfattningsvis konstaterar jag att Transportstyrelseutredningen har angivit vissa uppgifter som man anser bör ingå i ett preciserat ansvar och att utredningen har funnit att detta ansvar inte ska föras över till Transportstyrelsen. Ansvaret bör enligt utredningen finnas hos en myndighet som har till uppgift att bistå regeringen med frågor som på ett mer övergripande sätt berör samtliga transportpolitiska mål.
Givet att Transportstyrelseutredningens förslag och resonemang som beskrivits ovan blir utgångspunkten för den framtida utformningen av sektorsansvaret anser jag att det även bör ingå i Sjöfartsverkets uppgifter att bistå Regeringskansliet med underlag i sjöfartspolitiska frågor i den omfattning som detta bedöms vara lämpligt.
Jag föreslår även (avsnitt 9.5.3) att verket inom ramen för sektorsrollen bör fungera som rådgivare i frågor som rör farleders utformning och utmärkning när ansvaret för vissa farleder övergår till andra aktörer. Jag konstaterar också i detta sammanhang att det i dag ingår i verkets uppgifter att främja sjösäkerheten i fritidsbåtstrafiken genom information och rådgivande verksamhet. Sjösäkerhet och frågor om sektorns insatser för att bidra till en god miljö är enligt min mening även framledes naturliga beståndsdelar i sektorsrollen. Den närmare avgränsningen får dock ske utifrån en sådan generell utformning av Sjöfartsverkets stabs- och verkställighetsuppgifter som angivits ovan.
6.4.2 Styrningsfrågor och ekonomiska frågor
I dag styrs Sjöfartsverket i finansiellt hänseende på samma sätt som de statliga bolagen, det vill säga genom mål för avkastning, soliditet och genom att verket levererar in utdelning och skattemotsvarighet. Jag anser att denna finansiella styrning kan ifrågasättas med tanke på att en av verkets huvuduppgifter är att tillhandahålla en fungerande infrastruktur inom sjöfartsområdet.
Sättet att finansiera verksamheten, det vill säga till övervägande delen genom avgifter från brukarna, bör dock kvarstå mot bak-
118
SOU 2008:53 Sjöfartsverkets samlade verksamhet
grund av att detta enligt min mening har visat sig vara en effektiv finansieringsform både ur ett samhällsekonomiskt och ett statsfinansiellt perspektiv.
En övergång från affärsverk till förvaltningsmyndighet innebär enligt den analys jag har genomfört inte några dramatiska förändringar jämfört med de förutsättningar som råder för verket i dag. Det finns goda möjligheter att anpassa förutsättningarna för verksamheten inom ramen för myndighetsformen. Till exempel kan här nämnas möjligheten för en myndighet att finansiera sina investeringar med hjälp av lån i Riksgäldskontoret. Denna möjlighet fanns inte för förvaltningsmyndigheter när verket blev affärsverk och finansieringen av isbrytaren Oden nämns som ett av de viktigaste skälen till att verksamheten övergick till att drivas som affärsverk.
Sjöfartsverket utnyttjar i dag endast i mycket liten utsträckning de frihetsgrader som affärsverksformen ger i jämförelse med en förvaltningsmyndighet. Detta gäller till exempel möjligheten att låna utanför Riksgäldskontoret och att placera kassamässigt överskott i bank. Möjligheten att bilda bolag och uppträda som en koncern har inte heller varit aktuellt för Sjöfartsverket.
I det följande behandlar jag några av de praktiska frågor som jag har analyserat inför mitt ställningstagande om lämplig organisationsform för Sjöfartsverket. Jag har tidigare i kapitel 5 redogjort för de mer principiella skillnaderna i styrning mellan bolag, affärsverk och myndigheter.
Jag har i samband med mina överväganden samrått med Ekonomistyrningsverket (ESV), Arbetsgivarverket och Statens pensionsverk (SPV).
Slutsatsen av nedanstående genomgång av de praktiska frågorna är att det inte finns några sådana som omöjliggör att Sjöfartsverket övergår från att vara ett affärsverk till att bli en förvaltningsmyndighet.
Avgiftsuttag
Riksdagen har bemyndigat regeringen att hantera frågan om avgifter inom sjöfartssektorn. I förordningen (1997:1121) om farledsavgift har regeringen lagt fast principerna och givit Sjöfartsverket ansvar att fastställa och ta in avgifterna.
119
Sjöfartsverkets samlade verksamhet SOU 2008:53
Enligt ESV innebär en övergång från affärsverk till förvaltningsmyndighet inte någon skillnad i den ordning som gäller i dag. Det innebär till exempel att den miljödifferentiering av avgifterna som verket har infört kan bibehållas.
Finansiering av investeringar
En av anledningarna till att Sjöfartsverket blev ett affärsverk 1997 var svårigheten att inom myndighetsformen finansiera investeringar i isbrytaren Oden.
Enligt 20 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten ska anläggningstillgångar finansieras med lån i Riksgäldskontoret. Detta innebär att så gott som samtliga myndigheter i dag finansierar sina investeringar i verksamheten med hjälp av sådana lån.
För Sjöfartsverkets del skulle detta vid en övergång till förvaltningsmyndighet innebära att riksdagen, på samma sätt som i dag godkänner verkets investeringsplan och att medel lånas upp i Riksgäldskontoret. Möjligheten att finansiera investeringar med egna medel eller med extern upplåning skulle inte kvarstå. En sådan ordning skulle innebära en tydlig åtskillnad mellan hur investeringar och rörelsekapital finansieras.
I dag har verket möjlighet att låna externt inom en årlig ram på 350 miljoner kronor. Denna ram har dock nyttjats i mycket liten utsträckning. I bokslutet 2007 fanns inga skulder utanför staten. Investeringar har till övervägande del finansierats med egna medel.
Övergång av verksamhet
Då en verksamhet eller en del av en verksamhet övergår från en arbetsgivare till en annan gäller bestämmelserna om övergång av verksamhet i 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd. Detta innebär att de rättigheter och skyldigheter som följer av ett gällande anställningsavtal övergår från den överlåtande arbetsgivaren till den mottagande. Detta förutsätter emellertid att verksamheten har bevarat sin identitet vid övergången.
När en myndighet byter verksamhetsform är inte bestämmelserna i 6 b § tillämpliga och i praktiken skulle därför inte några betydande anställningsvillkor förändras om verksamheten vid
120
SOU 2008:53 Sjöfartsverkets samlade verksamhet
Sjöfartsverket övergick från ett affärsverk till en förvaltningsmyndighet.
Pensioner
För anställda som har pensionerats från och med den 1 juli 1987 betalar Sjöfartsverket de faktiskt utbetalade pensionerna. För de personer som pensionerades före den 1 juli 1987 har regeringen fastställt ett schablonmässigt belopp som verket har betalt årsvis till och med 1999. För den kompletterande ålderspensionen, KÅPAN, sker avsättning genom månadsvisa utbetalningar.
Det nya pensionsavtalet PA 03, som omfattar anställda födda 1943 eller senare, innebär en partiell övergång från förmånsbestämda till avgiftsbestämda pensioner. Det innebär att merparten av de tillkommande pensionskostnaderna inte skuldförs i balansräkningen utan att en månatlig premie för den individuella ålderspensionen betalas till SPV. Både premierna för KÅPAN och för den individuella ålderspensionen kostnadsförs.
Under 2007 har beräkningsgrunderna för affärsverkens pensionsskulder ändrats vad gäller de båda antagandena om dödlighet och om ränta. De nya beräkningsgrunderna är obligatoriska och gäller från och med den 1 januari 2008 men kan tillämpas frivilligt redan i bokslutet 2007, vilket Sjöfartsverket har valt att göra. Totalt påverkas resultatet för 2007 i form av en engångskostnad på 393 miljoner kronor.
Vid en övergång till att bli förvaltningsmyndighet kan frågan om pensionsskulden enligt SPV lösas på flera sätt. Ett alternativ är att SPV tar över ansvaret för samtliga de pensionsåtaganden som finns inom verket. SPV övertar då den skuld som finns inom Sjöfartsverket och verket betalar fortsättningsvis premier till SPV. Vid en sådan lösning aktualiseras frågan om värdering av de antastbara
TPF
6
FPT
pensionerna som Sjöfartsverket i dag skuldför till 30 procent. Resterande 70 procent tas upp under ”Poster inom linjen” i Sjöfartsverkets balansräkning. SPV har en annan praxis och skuldför 70 procent av denna typ av åtaganden.
För staten som helhet innebär ovanstående lösning inte någon kostnad eller någon förändring av den totala skulden. För Sjöfartsverket innebär det att de skuldförda pensionerna i verkets balansräkning överförs till SPV och att verket i fortsättningen
TP
6
PT
Avtalade pensioner före 65 års ålder.
121
Sjöfartsverkets samlade verksamhet SOU 2008:53
betalar premier till SPV för sina pensionsåtaganden. Överföringen av skulden från Sjöfartsverket leder till att motsvarande summa regleras genom betalning och att medlen överförs till SPV:s pensionsrörelse, där pensionspremier redovisas mot en inkomsttitel samtidigt som SPV kommer att få anslag för framtida pensionsbetalningar. Likviditeten erhålls delvis genom att befintliga anläggningstillgångar lånefinansieras.
I dag har Sjöfartsverket delvis finansierat sina anläggningstillgångar genom att använda egna medel avsatta för pensioner. I framtiden bör finansieringen renodlas genom att anläggningstillgångarna finansieras genom lån i Riksgäldskontoret och genom att pensionspremier betalas till SPV.
Andra lösningar som enligt SPV är tänkbara är att den upparbetade skulden kvarstår i Sjöfartsverket och att man fortsättningsvis betalar premier eller att verket fortsätter att skuldföra hela pensionsskulden på samma sätt som i dag även då man har övergått till att vara en förvaltningsmyndighet.
Ovanstående frågeställningar om pensioner har tidigare varit aktuella och har hanterats av SPV bland annat när försäkringskassorna förstatligades och när delar av Luftfartsverket övergick till Luftfartsstyrelsen.
Detta innebär sammantaget enligt min bedömning att frågan om pensionsskulden inte utgör något problem vid en övergång från att vara ett affärsverk till att bli en förvaltningsmyndighet.
Statskapital respektive eget kapital
Statskapitalet uppkom när Sjöfartsverket invärderade sina anläggningstillgångar och motsvaras av anskaffningsvärdet på de anslagsfinansierade anläggningstillgångar som fanns i verket vid övergången till att vara ett affärsverk 1987. Därefter har Trollhätte kanalverks statslån samt Handelsflottans kultur- och fritidsråds statskapital tillkommit.
Statskapitalet har inte justerats för anläggningstillgångarnas värdeförändringar under den tid som verket har varit affärsverk.
Vid en övergång från att vara affärsverk till att bli en förvaltningsmyndighet kan statskapitalet hanteras på två sätt. Dels kan befintliga anläggningstillgångar lånefinansieras till det bokförda värdet och statskapitalet inlevereras till inkomsttitel. Detta innebär att myndigheten får en kapitalkostnad hänförbar till dessa lån.
122
SOU 2008:53 Sjöfartsverkets samlade verksamhet
En annan modell skulle vara att endast nya anläggningstillgångar lånefinansieras och att statskapitalet fortsatt är avkastningspliktigt. Den senare metoden innebär en blandad finansieringsmetod som är svårare att överblicka. Jag förordar därför modellen med enbart lånefinansiering, eftersom den är renodlad i och med att befintliga och nya anläggningstillgångar hanteras på samma sätt.
Möjlighet att disponera överskott
När Sjöfartsverket omvandlades till affärsverk 1987 inrättades en resultatutjämningsfond som initialt uppgick till 340 miljoner kronor. År 2003 klargjordes att fonden kunde klassas som fritt eget kapital.
Fonden har därefter använts för att balansera förändringar i resultatet mellan olika år till följd av bland annat varierande intäkter på grund av konjunkturförändringar och variationer i kostnaderna för isbrytning. Genom förändringar i värderingen av pensioner har i stort sett hela fonden lösts upp i samband med bokslutet 2007 och pensionsskulden ökade då i motsvarande omfattning.
En förvaltningsmyndighet kan inte ha en resultatutjämningsfond på samma sätt som ett affärsverk. Däremot kan ett positivt resultat balanseras i ny räkning i den omfattning som regeringen bestämmer. Detta sker genom att regeringen i regleringsbrevet medger undantag från kapitalförsörjningsförordningen i denna del.
Lokalförsörjning
En övergång till att bli en förvaltningsmyndighet skulle kräva att regeringen i regleringsbrevet medgav verket undantag från lokalförsörjningsförordningen. Detta skulle gälla för befintliga hyreskontrakt, men också rätten att förvalta fastigheter.
Omfattningen av det ekonomiadministrativa regelverket
ESV gör den samlade bedömningen att en övergång från att vara ett affärsverk till att bli en förvaltningsmyndighet inte skulle innebära någon förändring av omfattningen av det totala ekonomiadministrativa arbetet inom verket. I kapitel 14 redogör jag för mina
123
Sjöfartsverkets samlade verksamhet SOU 2008:53
bedömningar av omställningskostnaderna för verksamhetsövergången.
6.5 Möjligheten att föra över delar av verksamheten till annan huvudman
Enligt mina direktiv ska jag förutom att pröva möjligheten att bolagisera delar av verksamheten även pröva om det är lämpligt att föra över delar av verksamheten till en annan huvudman.
I den verksamhetsanalys av Sjöfartsverkets nuvarande verksamhet som jag har låtit genomföra, har samverkan med följande myndigheter konstaterats:
• Försvarsmakten
• Kustbevakningen
• Lantmäteriverket
• Naturvårdsverket
• Sveriges geologiska undersökning, SGU
• Vägverket.
I nedanstående tabell listas de processer inom Sjöfartsverket som innebär kontakt med respektive myndighet.
124
SOU 2008:53 Sjöfartsverkets samlade verksamhet
Tabell 6.1 Processer inom Sjöfartsverket som innebär samverkan med andra myndigheter
Myndighet Processer
Försvarsmakten
Tillhandahållande och samordning av sjöräddning Drift och underhåll av farleder Genomförande av projekt för farleder
Kustbevakningen Tillhandahållande och samordning av sjöräddning Utförande av förprojektering Drift och underhåll av farleder Genomförande av projekt för farleder Utformande av uppdrag Tillhandahållande av sjötrafikinformation Strategisk verksamhetsplanering
Lantmäteriverket Genomförande av sjöfartläggning
Naturvårdsverket Utförande av förprojektering Drift och underhåll av farleder Genomförande av projekt för farleder Utförande av sektorsuppgifter Strategisk verksamhetsplanering
SGU Utförande av förprojektering Drift och underhåll av farleder Genomförande av projekt för farleder Strategisk verksamhetsplanering Genomförande av sjökartläggning Utformande av uppdrag Vägverket Utförande av förprojektering Drift och underhåll av farleder Genomförande av projekt för farleder Strategisk verksamhetsplanering Utformande av uppdrag Utförande av sektorsuppgifter
Av tabellen framgår att de myndigheter som berörs av flest av verkets processer är Kustbevakningen följd av Vägverket och SGU.
Förutom ovanstående myndigheter som har angivits som huvudsakliga externa intressenter, samverkar Sjöfartsverket även med:
• Statens fastighetsverk
• Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI)
• Polisen
125
Sjöfartsverkets samlade verksamhet SOU 2008:53
• Fiskeriverket
• Riksantikvarieämbetet.
Frågan om samverkan och sammanslagning av statlig verksamhet inom det maritima området i stort samt vad gäller geografisk information har utretts vid ett antal tillfällen. I avsnitt 8.5 (geografisk information) samt i avsnitt 12.5 (maritim verksamhet i stort samt sjöräddning) sammanfattar jag dessa tidigare utredningar.
Min samlade bedömning, med utgångspunkt från det tidigare utredningsmaterialet och den verksamhetskartläggning som jag har låtit genomföra, är att det i dagsläget inte finns skäl att föra över någon av Sjöfartsverkets verksamheter till annan huvudman.
I avsnitt 12.6 föreslår jag dock att flygräddningscentralen som i dag finns inom Luftfartsstyrelsen, förs över till Sjöfartsverket. I samma avsnitt redogör jag för mina bedömningar kring samverkan mellan Kustbevakningen och Sjöfartsverket.
I avsnitt 7.4 för jag ett resonemang om en mer sammanhållen statlig rederiverksamhet.
126
7 Rederiet
Inom Sjöfartsverket finns en Rederiavdelning. Avdelningen ansvarar för verkets isbrytnings-, sjömätnings- och arbetsfartyg. Rederiet svarar för in- och uthyrning samt drift och underhåll av fartygen. Tanken med att samla fartygen i en gemensam funktion är att fartygen på ett optimalt sätt ska kunna nyttjas inom olika delar av verksamheten. I den utsträckning som det finns ledig kapacitet ska fartygen om möjligt hyras ut till externa parter.
7.1 Gällande regler
I fartygssäkerhetslagen (2003:364) finns bestämmelser som gäller för alla fartyg som används till sjöfart inom Sveriges sjöterritorium samt svenska fartyg som används till sjöfart utanför sjöterritoriet. Bland annat framgår av 3 kap. 12 § att för fartyg som ägs eller brukas av svenska staten och som används uteslutande för statsändamål fastställs säkerhetsbesättningen av den myndighet som förvaltar fartyget, om inte regeringen föreskriver eller i särskilda fall beslutar annat.
Rederiavdelningen har redaransvar enligt sjölagen (1994:1009) för den besättning som är anställd inom avdelningen.
I förordning (2007:237) om behörigheter för sjöpersonal finns allmänna bestämmelser om behörigheter, certifikat och övriga intyg för sjöpersonal.
7.2 Organisation
Enligt Sjöfartverkets arbetsordning ansvarar Rederiavdelningen för verkets fartygsverksamhet med fartyg som drivs antingen i egen regi eller av externt driftsbolag eller inhyrt fartyg. Rederiet har det övergripande ansvaret för fartygens säkerhet, utrustning och
127
Rederiet SOU 2008:53
gemensam standard. I ansvaret ingår samordning av investeringsfrågor för fartygen. Avdelningen ansvarar för samordning av tillgänglig fartygskapacitet för att vid ledig kapacitet kunna använda resurserna för externa uppdrag. I rederiets ansvar ingår inte de lotsbåtar som Sjötrafikavdelningen ansvarar för. Skälet till detta är enligt Sjöfartsverket att lotsbåtarna ska vara tillgängliga dygnet runt och att kopplingen mellan den operativa lotsningsverksamheten och lotsbåtarnas drift är stark. Rederiavdelningen har åtta fast anställda på land samt 32 anställda på arbetsfartygen Baltica och Scandica.
7.2.1 Bemanning av rederiets fartyg
För bemanning av isbrytare och sjömätningsfartyg har Sjöfartsverket avtal med ett externt bemanningsföretag, OSM Ship Management. Företaget har sin bas i Norge, men är verksamt i 17 länder runt om i världen. Förutom att tillhandahålla nautisk personal har företaget även en fartygsflotta bestående av cirka 300 enheter. Det nuvarande avtalet med OSM Ship Management löper under åren 2005
−2009. Rederiavdelningen ansvarar för upphandling i samråd med inköpsenheten. Övriga fartyg som ingår i rederiets verksamhet bemannas med personal anställd av Sjöfartsverket.
7.2.2 Fartyg
I nedanstående tabell redovisas de större fartyg som Rederiavdelningen ansvarar för. En del av fartygen bemannas med personal inom Sjöfartsverket, medan andra bemannas via avtal med OSM Ship Management.
128
Rederiet
Tabell 7.1 Större fartyg som Sjöfartsverkets Rederiavdelning ansvarar för
Fartyg Utnyttjandegrad, månader per år Bemanning
Sjömätningsfartyg Jacob Hägg
10 OSM Ship Management
Nils Strömcrona
10 OSM Ship Management
Sjö V96
vid behov OSM Ship Management
Ram 9 OSM Ship Management
Isbrytare Ale
6 OSM Ship Management
Atle
4 OSM Ship Management
Frej
4 OSM Ship Management
Oden
2 + 7 OSM Ship Management
Ymer
4 OSM Ship Management
Större arbetsfartyg Baltica Rederiavdelningen Scandica Rederiavdelningen Fyrbjörn 2 Farledsavdelningen
Källa: Sjöfartsverket.
Sjömätningsfartygen Jacob Hägg och Nils Strömcrona är enligt Sjöfartsverket fullt nyttjade. De återstående två månaderna används nämligen för underhåll. Oden används i genomsnitt två månader för isbrytning och sju månader i externa uppdrag. Baltica och Scandica har en beredskap för akut felavhjälpning under de månader de inte används för farledsunderhåll.
Fartygen i tabellen har ett bokfört värde på 210 miljoner kronor. Anskaffningsvärdet uppgår till 784 miljoner kronor. Samtliga sjömätningsfartyg är över 20 år gamla. Isbrytarna har en genomsnittsålder på 23 år och arbetsfartygens motsvarande ålder är 17 år. Avskrivningstiden för isbrytare är 30
−40 år och för övriga fartyg
mellan 15
−25 år.
Vidare ansvarar Rederiavdelningen för ett antal mindre arbetsfartyg som bemannas av personal från farledsavdelningen. I huvudsak krävs en lägre nautisk kompetens och behörighet för att framföra dessa fartyg i jämförelse med de större arbetsfartygen. Sammanlagt 16 mindre arbetsfartyg ingår i Rederiavdelningens ansvar.
Rederiavdelningen ansvarar inte för lotsbåtar, sjöräddningsenheter och mindre farkoster under tio meters längd. Däremot
129
Rederiet SOU 2008:53
hjälper Rederiet sjötrafikområdena med frågor rörande system för säkerhet och miljö för lotsbåtar och andra fartyg som ägs och drivs av Sjötrafikavdelningen. Vidare ger Rederiet tekniskt stöd till sjötrafikområdena i frågor som rör båtarnas drift och underhåll samt hjälper till med omplacering och avyttring av lotsbåtar och fartyg.
Vid investeringar i nya fartyg tar Rederiavdelningen, i samråd med berörda avdelningar, fram förslag på nya fartyg och kostnadsberäkningar. Sjöfartsverkets styrelse beslutar om investeringsbudgeten.
När det gäller underhåll av fartygen utförs det löpande underhållet i huvudsak av Sjöfartsverkets egen personal. Större underhållsåtgärder i form av exempelvis dockningsberoende arbeten och byten av motorer utförs av externa aktörer. Underhåll av isbrytarna och sjömätningsfartygen utförs av OSM Ship Management.
7.3 Ekonomi
Rederiavdelningen har budgetansvar för isbrytarna, sjömätningsfartygen och samtliga arbetsfartyg. Kostnaderna för 2007 uppgick till nästan 305 miljoner kronor.
Tabell 7.2 Rörelseresultat för rederiet 2007, tusentals kronor
2007
Summa intäkter
100 013
Personalkostnader -28 306 Övriga externa kostnader -244 862 Avskrivningar -31 804 Rörelseresultat -204 959
Källa: Sjöfartsverket.
Av de externa kostnaderna avser merparten kostnader för extern bemanning av fartygen.
130
Rederiet
7.4 Överväganden
7.4.1 Tidigare överväganden
På uppdrag av Rikstrafiken har en studie gjorts för att klarlägga hur ett statligt engagemang i fartygsförsörjningen för Gotlandstrafiken bäst kan realiseras om en trafikoperatör inte kan upphandlas. Rapporten Fartyg för Gotlandstrafiken lämnades till Rikstrafiken i januari 2007. I rapporten finns bland annat förslag om hur en statlig rederifunktion kan organiseras.
I sin rapport Sjögeografisk information till båtnad för samhället (2006:10) tangerar Statskontoret frågan i samband med att man överväger möjligheten att närmare integrera insamlingen av sjögeografisk information mellan Sjöfartsverket och SGU. Detta skulle i så fall göras i form av samtidig mätning från ett och samma fartyg. Slutsatsen blev att detta inte var ett realistiskt alternativ med hänsyn till de båda myndigheternas olika verksamhetsmål. Statskontoret kunde inte heller se några kostnadsbesparingar i ett samutnyttjande av SGU:s undersökningsfartyg. För att en integration av insamlingsverksamheten skulle vara möjlig menade Statskontoret att mål och prioriteringar inom hela det sjögeografiska området skulle behöva samordnas.
7.4.2 Marknadsförhållanden
Det råder skiftande marknadsförhållanden för olika kategorier av fartyg.
För sjömätningsfartyg finns i dag en relativt väl fungerande marknad med både nationella och internationella aktörer som har egen fartygskapacitet.
Vad gäller arbetsfartygen sker i stort sett all verksamhet i dag inom ramen för Sjöfartsverket. Vid den upphandling av farledsunderhåll som genomfördes i Vänern (avsnitt 9.4.2) deltog dock ett antal internationella aktörer med denna typ av fartygskapacitet. För att dessa ska vara intresserade av den svenska marknaden krävs förmodligen att upphandlingen är av en viss omfattning.
För lotsbåtar finns visst alternativt tonnage och sannolikheten att en marknad ska etableras kring lotstransporttjänsten bedöms vara god.
Isbrytarna har traditionellt saknat alternativa användningsområden och därigenom har också marknaden varit begränsad.
131
Rederiet SOU 2008:53
I och med tillväxten i offshoreverksamheten har detta ändrats och Sjöfartsverkets samarbete med TransViking Icebreaking & Offshore AS (avsnitt 10.2.1) är ett uttryck för detta.
7.4.3 Gränssnitt mot andra myndigheter
Jag har övervägt möjligheten att samla vissa delar av statens fartygsbestånd för sjökartläggning inom en organisation. De fartyg jag har övervägt är vid sidan av Sjöfartsverkets bestånd de fartyg som används inom SMHI, SGU, Fiskeriverket, Naturvårdsverket, Länsstyrelsen i Västra Götaland och vid Göteborgs universitet.
De mest framträdande fördelarna med en sammanhållen verksamhet skulle enligt min uppfattning vara möjligheten att nyttja resurserna effektivare och höja kapacitetsutnyttjandet. Vidare skulle det inom en större enhet vara lättare att bygga upp och samordna kompetensen något som vore värdefullt när det gäller samordning av investeringar. Den samlade rederifunktionen skulle då ansvara för att koordinera och samordna önskemål från olika parter i samband med behov av nyinvesteringar i fartyg.
För att garantera att de specifika behoven för de inblandade myndigheterna tillgodoses på ett för staten som helhet effektivt sätt borde den samlade rederiverksamheten vara relativt fristående från dessa myndigheter.
Vid mina kontakter med Havsmiljöutredningen har jag konstaterat att man kommer att föreslå en samordning av fartygsresurser för forskningsändamål och att Kustbevakningen ska ta över ansvaret för de fartyg som i dag finns inom de forskningsmyndigheter som har nämnts ovan. Enligt utredningen kan i ett senare steg även fartyg som behövs för SGU:s och Sjöfartsverkets kartläggningsverksamhet ingå i Kustbevakningens ansvar om det bedöms vara lämpligt.
Jag konstaterar att genomförandet av ett sådant förslag innebär att forskningsfartygen kommer att ingå som en del av Kustbevakningens totala fartygsinnehav.
Förlaget innebär att Havsmiljöutredningen har gjort en bedömning som ligger i linje med det resonemang om samordningsvinster som jag tidigare har redogjort för.
I ett längre perspektiv kan jag förutse en utveckling där större delen av de statliga fartygsresurserna samlas. Samordningsvinster i samband med investeringar, betydligt större kapacitetsutnyttjande
132
Rederiet
och möjligheten att tillgodogöra sig stordriftsfördelar kan vara några sådana fördelar. I detta sammanhang anser jag att det är mycket viktigt att den enhet som förvaltar fartygen har en ställning som innebär ett stort mått av självständighet gentemot samtliga inblandade parter. En sådan självständighet är en nödvändig förutsättning för att enheten ska lyckas med sitt uppdrag att åstadkomma ett effektivt kapacitetsutnyttjande och att samordna olika behov i samband med nyinvesteringar.
Ett sätt att åstadkomma en sådan självständighet inom ramen för en existerande myndighet kan vara att chefen för rederiverksamheten utses av regeringen och att man även utser en intern styrelse för verksamheten.
7.5 Förslag
Mina förslag:
• Samtliga Sjöfartsverkets fartyg ska samlas inom rederiverksamheten.
• Rederiverksamhet ska utgöra en egen resultatenhet inom myndigheten med separat resultat- och balansräkning och med fastställda resultatkrav.
• Interndebitering ska ske då de producerande enheterna nyttjar rederiets resurser.
• Möjligheten att samla större delar av statens fartygsresurser i ett gemensamt rederi bör övervägas.
För att utveckla och ytterligare effektivisera verksamheten anser jag att samtliga Sjöfartsverkets fartyg ska samlas inom rederiverksamheten.
Genom att rederiet blir en egen resultatenhet inom verket med separat balans- och resultaträkning samt särskilda resultatkrav betonas det kommersiella inslaget i verksamheten i högre utsträckning än i dag.
Interndebitering bör användas som ett medel för att förbättra kapacitetsutnyttjandet.
Rederiet ska också ställa sin fartygskapacitet till förfogande i samband med de upphandlingar som föreslås för produktionsverksamheten inom de olika delarna av verket. Genom att enheten är en
133
Rederiet SOU 2008:53
separat division tillförsäkras en konkurrensneutralitet mellan upphandlad verksamhet och den verksamhet som alltjämt bedrivs i egen regi. Tillgång till fartygskapacitet kan också vara en avgörande faktor för att fungerande marknader ska etableras inom vissa områden.
Min uppfattning är att en ökad samordning av de statliga fartygsresurserna kan bidra till ett effektivare resursutnyttjande. Enligt min mening kan ett gemensamt statligt rederi dels förbättra möjligheterna att på ett mer effektivt sätt nyttja de statliga fartygen, dels kan avvägningar mellan olika behov och övrig samordning i samband med nyinvesteringar underlättas. Dessutom kan en samlad verksamhet förbättra möjligheterna till ett effektivt fartygsunderhåll och upprätthållande av en hög beställarkompetens.
Jag har inom ramen för mitt uppdrag inte analyserat denna fråga närmare. Mitt förslag är dock att möjligheten att samla större delar av statens fartygsresurser i ett gemensamt rederi bör övervägas.
134
8 Sjögeografisk information
Sjöfartsverket ska enligt sin instruktion (2007:1161) svara för:
• sjögeografisk information inom Sjöfartsverkets ansvarsområde
(sjökartläggning)
• samordning av sjögeografisk information i Sverige
• redovisning och dokumentation av Sveriges gränser till havs samt skötsel och tillsyn av dessa gränsers utmärkning.
Den sjögeografiska verksamheten är en viktig del av farledshållningen och syftar bland annat till att beskriva de farleder som ingår i det svenska sjöfartssystemet.
Verksamheten består av tre delar: insamling, förvaltning och spridning av information. Genom sjömätning insamlas djupdata som sedan lagras i djupdatabasen. I sjökortsdatabasen ingår de djupdata som används vid produktion av sjökort tillsammans med andra data som behövs vid denna produktion. Det gäller bland annat data om strandlinje, sjösäkerhetsanordningar och farledssträckning.
Spridningen sker genom framställning och tillhandahållande av sjökort och andra publikationer. I spridningen ingår även distribution av sjösäkerhetsinformation som till exempel navigationsvarningar samt väder- och isinformation.
Enligt Sjöfartsverkets regleringsbrev ska svenska farleder med intensiv fartygstrafik senast 2014 vara sjömätta i enlighet med internationellt antagen standard. Detta mål gäller även de farleder som ofta trafikeras med fartyg som transporterar miljöfarligt gods och olja. I yta räknat innebär målsättningen att 50 000 kvadratkilometer ska mätas under perioden 2006–2014.
Verkets samordnande roll av sjögeografisk information på nationell nivå är inte närmare preciserad.
135
Sjögeografisk information SOU 2008:53
Sjömätningsfartyget Jacob Hägg. Foto: Sjöfartsverket.
8.1 Gällande regler
Frågan om sjögeografisk information regleras både nationellt och internationellt.
Inom ramen för IMO och dess konvention SOLAS regleras bland annat frågor om rätten att utfärda sjökort. Enligt konventionen har Sverige åtagit sig att framställa sjökort av ändamålsenlig kvalitet. Här anges också att sjömätning ska utföras och att informationen ska finnas tillgänglig i databaser.
I enlighet med kapitel V i SOLAS kan endast staten utfärda officiella sjökort. Staten kan bemyndiga en statlig myndighet att ombesörja utgivningen. Ovanstående bestämmelser finns införlivade i Sjöfartsverket författningssamling, SJÖFS 2006:17.
Sjögeografisk information regleras även internationellt inom ett flertal andra organisationer.
Rätten att samla in, sammanställa och sprida sjögeografisk information och annan landskapsinformation begränsas i lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation.
I förordningen (1993:1745) om skydd för landskapsinformation ges Försvarsmakten, Sjöfartsverket och Sveriges geologiska undersökning tillstånd att utföra sjömätning enligt lagen.
136
SOU 2008:53 Sjögeografisk information
I samma förordning ges Försvarsmakten, Lantmäteriverket, Sjöfartsverket, Sveriges geologiska undersökning och Sveriges meterologiska och hydrologiska institut tillstånd att inrätta databaser med landskapsinformation.
I förordningen regleras vidare vilken av ovanstående myndigheter som beviljar tillstånd att genomföra sjömätningsprojekt. För att någon vid sidan av dessa myndigheter ska få rätt att genomföra sjömätning krävs normalt tre olika tillstånd:
• tillstånd att samla in djupdata – prövas av Försvarsmakten
• tillstånd att sammanställa data, det vill säga inrätta en databas – prövas av Lantmäteriverket
• tillstånd att sprida djupinformationen – prövas av Sjöfartsverket.
Lantmäteriverket och Sjöfartsverkets beslut bygger i huvudsak på de upplysningar som Försvarsmakten lämnar inför besluten. Regeringen har gett de tre myndigheterna i uppdrag att lämna förslag till vem som bör ha det samlade ansvaret för tillståndsgivningen (avsnitt 8.5.1).
8.2 Organisation
8.2.1 Insamling
Insamlingen av data benämns sjömätning och består av att mäta djup och att lägesbestämma objekt av nautisk karaktär. Mätningen kan göras till sjöss med fartyg eller från luften med flygplan eller helikopter. Datainsamling från fartyg sker antingen med hjälp av så kallat multibeam-ekolod eller genom en metod benämnd ramning. Ekolodet skickar ut ljudimpulser som reflekteras mot botten och sedan fångas in igen. Den tid detta tar avgör djupet. Vid ramning sänks en så kallad ramstock ner till det djup som ska säkerställas. Fartyget kör sedan över området och eventuell bottenkänning registreras.
Sjöfartsverket har två större fartyg som används för sjömätning sjömätaren Jacob Hägg samt sjömätaren och ramningsfarkosten Nils Strömcrona. Verket har även ett antal mindre sjömätningsbåtar.
Sjöfartsverket har ingen egen sjömätningspersonal utan fartygen bemannas med personal från bemanningsföretaget OSM Ship
137
Sjögeografisk information SOU 2008:53
Management som verket har avtal med. Det nuvarande avtalet gäller från 2005 till 2009. Under 2006 hyrdes 14 personer in under hela året och ytterligare 22 personer under åtta månader.
Det råder brist på nautisk personal som även har kompetens för sjömätning.
Ett antal aktörer vid sidan av Sjöfartsverket samlar också in data och om dessa data kommer Sjöfartsverket till del och uppfyller ställda kvalitetskrav lagras de i djupdatabasen.
8.2.2 Förvaltning
De djupdata som samlas in lagras i djupdatabasen, som förvaltas av Sjöfartsverket. Verket förvaltar även sjökortsdatabasen där de djupdata och annan information som behövs vid produktion av sjökort lagras.
Vid sidan av data från nya mätningar uppdateras databaserna för vissa icke prioriterade områden genom att uppgifter från gamla mätningar som finns tillgängliga analogt omvandlas till digitala data och läggs in.
Insamlad djupinformation lagras i den digitala djupdatabasen. Här lagras all digital djupinformation från 1982 och framåt samt all analog ramningsinformation.
I sjökortsdatabasen lagras i princip all sjögeografisk information som används vid sjökortsproduktion. Databasen uppdateras kontinuerligt och uppdatering skickas till användare av digitala sjökort. Uppdateringarna publiceras även i Underrättelser för sjöfarande, som utkommer en gång i veckan.
Sjökortsdatabasen baseras på den internationella standard för digital sjökortsinformation som tagits fram av International Hydrographic Organization.
8.2.3 Spridning
Uppgifterna i databaserna används för att producera och uppdatera sjökort och andra navigeringshjälpmedel. De lagrade uppgifterna används också i farledsverksamheten.
De sjökort som publiceras innehåller bland annat information om farleder, djup, vrak och strandlinje. Sjökort produceras både i pappersformat och i elektronisk form.
138
SOU 2008:53 Sjögeografisk information
Förutom sjökort för handelsjöfarten tar Sjöfartsverket även fram två sjökortsprodukter för båtsportsbruk. Båtsportkort är ordinarie sjökort som har framställts i ett mindre format. Produkten Det levande sjökortet är ett elektroniskt båtsportkort som består av en interaktiv CD. Tillsammans med en GPS kan Det levande sjökortet användas som stöd vid navigering. Sjökort och andra produkter säljs via återförsäljare.
8.2.4 Statliga aktörer och samverkansorgan inom området
Lantmäteriverket
Lantmäteriet har sedan 1996 ett nationellt ansvar för samordningen av den geografiska informationen på motsvarande sätt som Sjöfartsverket har ansvar för samordning av sjögeografisk information. Ansvaret anges i verkets instruktion och omfattar produktion, samverkan, tillhandahållande och utveckling vad gäller grundläggande geografisk information och fastighetsinformation.
Inom Lantmäteriet finns en division, Metria, som handhar all uppdragsverksamhet inom verket. Divisionen tillkom 1996 i samband med att en ny organisation infördes för den statliga lantmäteri- och fastighetsdataverksamheten. Metria säljer produkter och tjänster kopplade till geografisk information. I detta ingår att samla in, bearbeta och använda geodata.
I samarbetet med Lantmäteriverket genomför Sjöfartsverket projektet Nationell Strandlinje. Projektet syftar till att skapa en nationell gemensam databas med strandlinjeinformation.
Sveriges geologiska undersökning
− SGU
SGU har hand om frågor som rör landets geologiska beskaffenhet och mineralhantering. En av myndighetens viktigaste uppgifter är att möta den efterfrågan som finns på geologisk information varav den maringeologiska informationen, det vill säga hur det ser ut under havsbotten, är en del.
SGU samlar in geologisk information om berg, jord och grundvatten. Användare av den information som SGU samlar in är bland andra länsstyrelser, Försvarsmakten, Vägverket och Banverket.
Samverkan mellan Sjöfartsverket och SGU är reglerad i en ramöverenskommelse. I överenskommelsen läggs principer för sam-
139
Sjögeografisk information SOU 2008:53
verkan fast inom ett antal utpekade samverkansområden. Ett av dessa områden är tillhandahållande av sjögeografisk information
Fiskeriverket och SMHI
Fiskeriverkets arbete består bland annat av att kartlägga fiskbeståndens storlek och utbredning samt förändringar i dessa. Verket finns på 15 platser i landet och där har man laboratorier, fiskeriförsöksstationer, utredningskontor, undersökningsfartyg och fältstationer.
Verkets datainsamling till sjöss består av provfiske och uppskattning av fiskbeståndet. Provfisket utförs återkommande på en given rutt utmed den svenska kusten. Vid sidan av detta fiske och analys av fångsten tar verket även vissa vattenprover för SMHI:s räkning. Datainsamlingen sker bland annat med hjälp av det egna forskningsfartyget Argos.
SMHI:s uppgift är att på nationell nivå tillhandahålla planerings- och beslutsunderlag för väder- och vattenberoende verksamheter. I sin verksamhet med prognosmodeller för väder och klimatutveckling behöver SMHI tillgång till vissa data från marina miljöer. Exempel på sådana data är djupuppgifter, vattentemperatur, salthalt, vattenstånd, isdata och strömmar.
Försvarsmakten
Försvarsmakten genomför insamling av sjögeografisk information både i egen regi och genom upphandling från extern leverantör. Insamlingen görs för svenska hav och kustvatten samt för Vänern, Vättern och Mälaren.
Genom ett avtal med Sjöfartsverket betalar Försvarsmakten 4 miljoner kronor årligen för att få tillgång till verkets databaser med sjögeografisk information. Motsvarande avtal finns med SGU för att få tillgång till myndighetens databaser och med Lantmäteriet för att tillgodose ett allmänt behov av geografisk information.
140
SOU 2008:53 Sjögeografisk information
Geodatarådet
Geodatarådet finns inom Lantmäteriet och är tillsatt av regeringen. Rådet ska bereda frågor som rör Lantmäteriets samordningsroll för produktion, samverkan och utveckling inom området geografisk information och fastighetsinformation. Rådet ska:
• medverka i arbetet med en nationell geodatastrategi för den samlade informationsförsörjningen inom geodataområdet
• bereda och behandla frågor av principiellt och gemensamt nationellt intresse inom geodataområdet
• bidra till utvecklingen av den nationella och internationella infrastrukturen inom området genom att exempelvis stödja tillämpningen av standarder
• medverka till ökad samordning mellan berörda myndigheter i frågor rörande informationsutveckling och tillhandahållande av information.
Geodatarådet har nio ledamöter utöver Lantmäteriets generaldirektör, som är ordförande. Ledamöterna kommer från Sveriges Geologiska Undersökning, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Sundsvalls kommun, Sveriges Kommuner och Landsting, Vägverket, Utvecklingsrådet för landskapsinformation, SMHI, Sjöfartsverket och Försvarsmakten.
Sjögeografiska rådet
Sjögeografiska rådet är ett forum för dialog om insamling, förvaltning och spridning av sjögeografisk information.
I rådet, som hålls samman av Sjöfartsverket ingår ett tiotal myndigheter och ett antal intresseorganisationer inom sjöfarts- och båtsportområdet.
Sjöfartsverket informerar i rådet om sina produkter, sin planering och andra aktiviteter med koppling till sjögeografisk information. I rådet behandlas samarbetet mellan producenter och användare av sjögeografisk information och medlemmarna får tillfälle att framföra synpunkter och informera om egna aktiviteter inom området.
141
Sjögeografisk information SOU 2008:53
8.3 Statistik
Nedanstående tabell redovisar några av de statliga aktörer som i dag genomför eller låter genomföra sjökartläggning. I begreppet sjökartläggning ingår förutom sjömätning även kartläggning av förhållanden under sjöbotten och olika typer av marinekologisk kartläggning.
Tabell 8.1 Omfattning av statliga aktörers sjökartläggning
Aktör
Omsättning mnkr 2007
Sjöfartsverket 40,0 Sveriges geologiska undersökning 15,0 Statens geotekniska institut 0,2 Lantmäteriverket 0,6 SMHI 0,2 Naturvårdsverket
TPF
1
FPT
1,0
Länsstyrelsen i Västra Götaland
1,6
Fiskeriverket
TPF
2
FPT
20,0
Hamnar 5,0 Totalt 83,6
Källa: Öhrlings Pricewaterhouse Coopers.
Försvarsmakten genomför viss egen sjömätning för så kallad taktisk kartering. Denna avser dock mindre områden och är av begränsad omfattning.
8.4 Ekonomi
Av nedanstående tabell framgår intäkter och kostnader för den sjögeografiska verksamheten inom Sjöfartsverket under perioden 2005–2007. Kostnader för sjömätning ingår ej i denna redovisning utan redovisas under verksamhetsområdet farleder i tabell 9.2.
TP
1
PT
Avser inscanning av äldre data.
TP
2
PT
SMHI bidrar med 6 miljoner kronor och en viss andel bekostas med EU-bidrag.
142
SOU 2008:53 Sjögeografisk information
Tabell 8.2 Resultaträkning i sammandrag för sjögeografisk information, miljoner kronor
2005 2006 2007
Intäkter 24,9 26,6 31,6 Indirekta rörelseintäkter 1,1 1,4 1,9 Direkta rörelsekostnader -28,3 -30,5 -32,1 Externa kostnader -25,1 -18,0 -17,0 Indirekta rörelsekostnader -15,9 -19,3 -19,7 Rörelseresultat -43,3 -39,8 -35,3
Källa: Sjöfartsverket.
Sjökortsprodukter för båtsportsbruk är konkurrensutsatta och det finns ett antal aktörer på marknaden som tillhandahåller dessa produkter vid sidan av Sjöfartsverket. Som en följd av detta särredovisas verksamheten. Av nedanstående tabell framgår resultaträkningen för sjökortsprodukter för båtsportsbruk avseende 2007. Redovisningen är uppdelad på de två produkterna båtsportkort och Det levande sjökortet.
Tabell 8.3 Resultaträkningar för båtsportkort och Det levande sjökortet 2007, tusental kronor
Båtsportkort Det levande sjökortet
Intäkter
14 516
519
Kostnad för sjökortsbilder
-58
-
Försäljningskostnader -764 -101 Lagerhanteringskostnader -1 601 -157 Tryckningskostnader -5 026 - Övriga kostnader -252 -11 Intern royalty -2 190 -79 Rörelseresultat 4 625 171
Källa: Sjöfartsverket.
Ovanstående resultat innebär en vinstmarginal för båtsportkorten på 32 procent och på 33 procent för Det levande sjökortet.
143
Sjögeografisk information SOU 2008:53
8.5 Överväganden
8.5.1 Tidigare överväganden
Lantmäteriutredningen som rapporterade sitt arbete 2003 behandlade frågor om tillgång till grundläggande information för bland annat kartproduktion. Även det offentliga åtagandet för denna produktion diskuterades.
Sjöfartsverket och SGU belyste 2006 på uppdrag av regeringen frågor om samverkan mellan myndigheterna i en gemensam rapport: Sjökartläggning i samtid och framtid.
Statskontoret har på uppdrag av regeringen utvärderat Sjöfartsverkets och SGU:s verksamhet och organisation gällande sjömätning och marinekologisk undersökning. I rapporten Sjögeografisk information till båtnad för samhället (2006:10) pekade Statskontoret på vissa brister inom området.
Som en följd av Statskontorets rapport gav regeringen i januari 2008 Försvarsmakten i uppdrag att i samråd med Lantmäteriverket och Sjöfartsverket redovisa förslag till vilken av de tre myndigheterna som bör ha ett samlat ansvar för hela tillståndsprocessen för sjömätning. Uppdraget ska redovisas i juni 2008.
Lantmäteriet – nya vägar för ökad samhällsnytta SOU 2003:111
Lantmäteriutredningen hade till uppgift att utvärdera den omfattande omstrukturering av lantmäteriet som ägde rum i mitten av 1990-talet då 290 olika myndigheter fördes samman till det centrala Lantmäteriverket. Vidare skulle utredningen lämna förslag om det statliga lantmäteriets framtida roll i samhället och om hur verksamheten borde organiseras och finansieras.
I utredningen konstateras att stora delar av Lantmäteriverkets konkurrensutsatta uppdragsverksamhet snedvrider konkurrensen och strider mot de grundläggande principer som riksdagen har slagit fast när det gäller renodling av den statliga verksamheten och statliga myndigheters agerande på marknaden. Utredningen föreslog därför att stor del av verkets konkurrensutsatta verksamhet skulle upphöra eller överlåtas till marknadens aktörer. De verksamheter som särskilt nämndes var bland annat den kartgeografiska uppdragsverksamheten, direktförsäljningen av kartor, flygfoto, geografisk informationsteknik, mätservice och detaljkartor. En bolagisering av hela eller delar av produktions- och uppdrags-
144
SOU 2008:53 Sjögeografisk information
verksamheten prövades men i stället föreslogs en avveckling av de aktuella verksamheterna.
Gränssnittet mot Sjöfartsverket behandlades i utredningen vad gällde samordningen av grundläggande informationsförsörjning inom olika delar av samhället. Utredningen föreslog att ett Geodataråd skulle inrättas inom Lantmäteriet som ett stöd för samordningen av grundläggande geografisk information. Rådet skulle samlat behandla frågor av principiellt och gemensam nationellt intresse inom området.
Sjökartläggning i samtid och framtid, SGU och Sjöfartsverket 2006:1
SGU och Sjöfartsverket fick 2005 i uppdrag av regeringen att gemensamt och i samråd med andra berörda myndigheter belysa vissa frågor kring sjögeografisk information. I uppdraget ingick att beskriva den kartläggning som genomförs, belysa förutsättningar för att inhämta ytterligare information samt beskriva hur samordning sker och hur informationen tillgängliggörs.
Inledningsvis beskrivs i rapporten ett ökat behov av sjökartläggning från fler intressenter. Det tillkommande behovet avser främst natur- och miljövård, men också behov i samband med exploatering för vindkraft, kablar och rörledningar.
I rapporten konstateras att det finns en överkapacitet av sjömätnings- och undersökningsfartyg och att det för nästa generations fartyg kan finnas möjligheter att bygga fartyg som kan kombinera sjökartläggningsuppgifter med andra arbetsuppgifter.
Vidare konstateras att det tekniskt sett fanns potential att samordna djupmätning och sjögeologisk kartering i vissa vatten. Myndigheterna konstaterade dock att man i dagsläget gjorde olika geografiska prioriteringar vilket försvårade en gemensam insamling.
I rapporten föreslogs en översyn av regelverket för djupmätning och tillgång till djupdata, detta för att samverkan kring leverans till och uttag av data ur djupdatabasen skulle kunna underlättas för de olika aktörer som samlar in och använder dessa data.
145
Sjögeografisk information SOU 2008:53
Sjögeografisk information till båtnad för samhället, Statskontoret 2006:10
Statskontoret fick 2006 i uppdrag att genomföra en utvärdering av Sjöfartsverkets och Sveriges geologiska undersöknings (SGU) verksamhet och organisation gällande sjömätning och maringeologisk undersökning. Uppdraget omfattade även frågor om samordning och regelverket på det sjögeografiska området samt om möjligheten till samarbetet mellan Sjöfartsverket och SGU.
Statskontoret slutsatser som rör Sjöfartsverket sammanfattas nedan:
• Möjligheterna att samordna insamlandet av data mellan Sjöfartsverket och SGU är små.
• En integrering av kartverksamheten till lands och till sjöss skulle innebära ett stort ingrepp i Sjöfartsverkets verksamhet och att frågan därför inte kan anses aktuell om inte den totala myndighetsstrukturen på det sjögeografiska området ses över. Om regeringen väljer att göra en sådan översyn bör dock frågan om en integrering av kartverksamheterna aktualiseras.
• Den rådande ordningen med en tredelad tillståndsprocess för insamling, förvaltning och spridning av sjögeografisk information är inte ändamålsenlig. Försvarsmakten borde enligt rapporten ges i uppgift att svara för hela tillståndsprocessen.
• Regeringen borde ge Försvarsmakten, Lantmäteriverket och
Sjöfartsverket ett gemensamt uppdrag att närmare utreda förutsättningarna för att Försvarsmakten prövar samtliga frågor om tillstånd enligt förordningen (1993:1745) om skydd för landskapsinformation.
• Regeringen borde ge Försvarsmakten, Sjöfartsverket och SGU ett gemensamt uppdrag att utreda förutsättningarna för att ska få Sjöfartsverket tillgång till djupdata och SGU till sjögeologisk data som andra parter samlar in.
• Sjöfartsverket bör fråntas uppgiften att samordna sjögeografisk information inom Sverige. Detta motiveras mot bakgrund av att man anser att Lantmäteriverkets nationella samordningsansvar för grundläggande geografisk information även inbegriper sjögeografisk information.
146
SOU 2008:53 Sjögeografisk information
8.5.2 Marknadsförhållanden
Insamling
På den nationella marknaden för insamling av data finns i dag tre stora aktörer: Marin Mätteknik, Marin Miljöanalys och Marcon. Dessa tre svarar för cirka 90 procent av den sjömätning som genomförs i privat regi.
Under 2007 genomförde Sjöfartsverket en upphandling av sjömätningstjänster, vilket resulterade i ett avtal med Marin Mätteknik. I upphandlingen, som avsåg utomskärsmätning, deltog även bolag från Storbritannien, Nederländerna och USA. Det faktum att flera utländska aktörer deltog i upphandlingen tyder på en fungerande internationell marknad för sjömätning.
Den höga andelen egen produktion inom de statliga myndigheter som genomför sjökartläggning, det vill säga både sjömätning och annan kartläggning till sjöss, utgör i dag en barriär på marknaden.
Spridning
Sjöfartsverket har licensavtal angående produktion av sjökortsprodukter för båtsportsbruk med ett 15-tal aktörer. Sjökarteverket i Storbritannien är en av de större licenstagarna. Licensavgifterna varierar mellan 15 och 35 procent av licenstagarens nettointäkter.
För försäljning av de sjökort som verket producerar finns återförsäljaravtal med cirka 70 företag. Dessa är specialaffärer för sjöfart och boklådor. Därutöver finns cirka 300 försäljningsställen för sjökort. Skillnaden mellan återförsäljare och försäljningsställen är att verket ställer högre krav på lagerhållning på återförsäljarna.
8.5.3 Gränssnitt mot andra myndigheter
Jag konstaterar att den sjögeografiska verksamheten är av avgörande betydelse för flera delar av Sjöfartsverkets verksamhet. Produktionen av sjögeografisk information för handelssjöfartens behov är viktig för att uppfylla de transportpolitiska målen. Likaså utgör den sjögeografiska informationen en viktig och integrerad del av farledshållningen. Uppgifterna i djupdatabasen används som en utgångspunkt vid planering och genomförande av åtgärder i
147
Sjögeografisk information SOU 2008:53
farlederna. Vidare är det viktigt att förändringar i farlederna snabbt förs in i sjökortsdatabasen och kommuniceras genom Underrättelser för sjöfarare. Även lotsningsverksamheten har en tydlig koppling till den sjögeografiska verksamheten – en koppling som kan komma att förstärkas som en följd av den försöksverksamhet med lotsning från land och förslaget om standardiserade färdplaner som jag lämnade i mitt delbetänkande.
Mot bakgrund av ovanstående omständigheter bedömer jag att en integrering av den kartverksamhet som i dag bedrivs inom Lantmäteriverket och inom Sjöfartsverket inte vore lämplig.
Vad gäller det nationella samordningsansvaret för sjögeografisk information som i dag åligger verket noterar jag att Statskontoret har föreslagit att verket fråntas detta ansvar. Statskontoret anser att Lantmäteriverkets samordningsansvar inom grundläggande geografisk information även inbegriper sjögeografisk information vilket innebär att samma ansvar i dag faller på två myndigheter.
Vidare framför Statskontoret att man anser att Sjöfartsverkets ambitionsnivå inom området är för låg och i allt för stor utsträckning enbart omfattar verkets egna data. Samordningsansvaret bör, enligt Statskontoret, även innebära att verket på ett övergripande plan ska driva och utveckla viktiga strategiska och generella frågor på det sjögeografiska området. Som exempel nämns uppgiften att tillhandahålla metadata, det vill säga information om vilken typ av data som finns och var den finns, kring all sjögeografisk information som avser svenska farvatten.
Sjöfartsverket konstaterar i treårsplanen för perioden 2009–2011 att ambitionen med samordningen är att bidra till att samhällets resurser inom området totalt sett används effektivt. Genom att i så stor utsträckning som möjligt göra verkets information tillgänglig för samhället i övrigt bidrar man till ett totalt sett effektivt resursutnyttjande. För att möta behoven av sjögeografisk information krävs också, enligt treårsplanen, överskådlig information om vilka sjögeografiska data som finns i samhället i stort och var dessa data finns.
I och med att inspektionsverksamheten bryts ut från Sjöfartsverket kommer behovet av att tillgängliggöra verkets data för externa aktörer att öka väsentligt. Detta är viktigt för att inspektionen ska kunna fullgöra sina åtaganden vad gäller till exempel tillsyn av sjösäkerhetsanordningar och vid examination av lotsar och befälhavare som ansöker om lotsdispens.
148
SOU 2008:53 Sjögeografisk information
Min bedömning av samordningsansvaret skiljer sig från Statskontorets i den mening att jag anser att detta ansvar kan finnas på olika nivåer. När det gäller metadata, det vill säga data om vilken data som finns och var, konstaterar jag att detta ansvar ligger på Lantmäteriverket. I samband med genomförande av de så kallade INSPIRE-direktivet
TPF
3
FPT
arbetar Lantmäteriverket för närvarande med
att skapa en nationell portal för metadata. Sjöfartsverket kommer att vara en av aktörerna som deltar i detta arbete och sjögeografiska metadata över verkets databaser kommer att finnas tillgängliga. Denna samordningsroll av geografisk information är enligt min mening av nationell karaktär och bör därför ligga på Lantmäteriverket.
Vad gäller det samordningsansvar för sjögeografisk information som Sjöfartsverket har är problemet, enligt min mening, att omfattningen och innebörden av detta ansvar inte i tillräcklig utsträckning har diskuterats och preciserats.
Min uppfattning är att verket på ett aktivare sätt än i dag bör arbeta för att en större andel av insamlade sjögeografiska data, som samlats in av andra aktörer, kan läggas in i verkets databaser. Om en ökad inrapporteringsfrekvens inte kan uppnås på frivillig väg bör det övervägas om verket kan ges ett lagligt stöd för att kunna få tillgång till dessa data.
En av målsättningarna med verkets samordningsansvar bör vara att databaserna ska bli så kompletta som möjligt genom att en större andel av externt insamlade data har den kvalitet att också de kan lagras i djupdatabasen.
TP
3
PT
KOM (2004) 516 slutlig.
149
Sjögeografisk information SOU 2008:53
8.6 Förslag
Mina förslag:
• Sjömätningstjänster ska i ökad omfattning upphandlas.
• I takt med att marknaden utvecklas ska verksamheten i egen regi avvecklas. Vissa resurser för att genomföra akut och begränsad sjömätning ska dock finnas kvar inom Sjöfartsverket.
• Sjökortsprodukter för båtsportsbruk omfattas inte av det offentliga åtagandet och verksamheten ska därför avvecklas.
8.6.1 Sjömätningstjänster ska i ökad omfattning upphandlas och verksamheten i egen regi avvecklas
I linje med det förslag jag lagt om inriktningen för Sjöfartsverkets samlade verksamhet (avsnitt 6.3) anser jag att insamling av data genom sjömätning i ökad utsträckning bör upphandlas.
Jag kan konstatera att Sjöfartsverket under 2007 genomförde en upphandling av sjömätning där man fick in ett flertal anbud. Detta är en av utgångspunkterna för min bedömning att det bör vara möjligt att i allt högre utsträckning upphandla dessa tjänster.
Den nuvarande upphandlingen innebär att cirka 20 procent av verksamheten, mätt i ekonomiska termer, upphandlas. För att uppnå en effektivare verksamhet bör målsättningen vara att upphandlingen inom en treårsperiod uppgår till minst 75 procent av verkets direkta kostnader för sjömätning och att de egna resurserna avvecklas i takt med detta. Avvecklingen förutsätter att marknaden även fortsättningsvis fungerar tillfredsställande. Om det visar sig att marknaden inte fungerar tillfredställande eller om eftersträvade effektivitetsvinster inte kan nås bör målen revideras.
För att genomföra sjömätning av mer akut slag och för att tillförsäkra en viss minimikapacitet bör begränsade resurser finnas kvar inom verket.
150
SOU 2008:53 Sjögeografisk information
8.6.2 Sjökortsprodukter för båtsportsbruk omfattas inte av det offentliga åtagandet och verksamheten ska därför avvecklas
Jag har i kapitel 4 redogjort för utgångspunkterna för det offentliga åtagandet och i avsnitt 6.1 för mina ställningstaganden om vilka delar av Sjöfartsverkets verksamhet som bör omfattas av detta åtagande.
Slutsatserna av dessa resonemang är att produktionen av sjökortsprodukter för båtsportsbruk inte omfattas av det offentliga åtagandet. Analysen utgår från vad som skulle hända om staten inte tillhandahöll dessa produkter och slutsatsen är att det informationsbehov som täcks av båtsportkorten kan tillgodoses genom utgivningen av officiella sjökort. Under utredningsarbetet har synpunkter framförts att de traditionella sjökorten inte fullt ut kan ersätta båtsportkorten. Jag delar inte den uppfattningen och bedömer dessutom att i de fall en fortsatt efterfrågan finns kommer båtsportkort att kunna produceras av andra än Sjöfartsverket. Produktionen av de officiella sjökorten är en självklar del av verkets åtagande. Enligt SOLAS har Sverige åtagit sig att framställa dessa och att utfärdandet av dessa ska utföras av staten eller av en av staten utsedd myndighet.
Följden av mitt ställningstagande att sjökortsprodukter för båtsportsbruk inte omfattas av det offentliga åtagandet är att Sjöfartsverket bör avveckla denna verksamhet.
Riskerna i verksamheten är låga, eftersom huvuddelen av kostnaderna är rörliga och utgörs av licensavgifter och tryckerikostnader. Den låga risken i kombination med det goda resultatet innebär att jag gör bedömningen att det bör finnas ett intresse från externa aktörer att utföra den verksamhet som i dag tillhandahålls av verket.
151
9 Farleder och kanaler
En av Sjöfartsverkets huvuduppgifter är enligt instruktionen (2007:1161) att svara för farledshållning och vid behov inrätta nya farleder. Vidare anges i instruktionen att Sjöfartsverkets verksamhet ska bedrivas med inriktning huvudsakligen på handelssjöfarten. Sjösäkerheten i fritidsbåtstrafiken ska främjas genom information och rådgivande verksamhet. Fritidsbåtstrafikens intressen i övrigt, liksom fiskets och marinens intressen, ska beaktas.
Sjöfartsverket är den huvudsakliga svenska farledshållaren. Det gäller även farleder för fritidsbåtar. Förutom Sjöfartsverket finns det exempelvis kommuner och industriföretag som också håller farleder.
Den sammanlagda längden på de farleder som Sjöfartsverket ansvarar för och förvaltar är cirka 8 100 kilometer, varav cirka 4 200 kilometer är farleder för den handelssjöfart som betalar farledsavgift. Dessa större farleder nyttjas även i stor utsträckning av andra trafikantgrupper, till exempel fritidsbåtar. Övriga 3 900 kilometer är farleder för trafikkategorier som inte betalar farledsavgift.
Sammanlagt finns det 14 800 sjösäkerhetsanordningar i svenska farvatten. Av dessa finns cirka 10 000 i farleder som främst används av handelssjöfarten.
Sjöfartsverket har också hand om 9 kanaler, 19 broar och 9 slussar. Det är i huvudsak Södertälje kanal och Trollhätte kanal som trafikeras av handelssjöfarten. I övriga mindre kanaler förekommer viss kollektiv- och yrkestrafik samt fritidsbåtar.
Farledshållningen omfattar främst farledsservice och grundläggande förbättring av farlederna, kanalunderhåll samt kanaldrift och skötsel av öppningsbara broar. Farledsservicen har nära anknytning till flera av Sjöfartsverkets övriga verksamheter: sjögeografisk information, isbrytarassistans, lotsning och sjötrafikinformation. Information om farlederna och sjösäkerhetsanordningarna finns lagrad i Sjöfartsverkets sjökortsdatabas.
153
Farleder och kanaler SOU 2008:53
9.1 Gällande regler
Enligt lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn får en allmän farled inrättas om den är av väsentlig betydelse för den allmänna samfärdseln. En allmän farled får även inrättas om den är av väsentlig betydelse för fiskerinäringen eller för trafiken med fritidsbåtar och om det behövs för säkerheten i farleden.
Av förordningen (1998:898) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn framgår att Sjöfartsverket prövar och beslutar i dessa ärenden.
I Sjöfartsverkets föreskrifter (SJÖFS 1988:5) finns en förteckning över allmänna farleder och allmänna hamnar. Allmänna farleder kan helt eller delvis skötas av andra, till exempel kommuner, industrier eller hamnar. Av förteckningen framgår vem som svarar för farleden.
I sjötrafikförordningen (1986:300) anges bland annat regler för säkerhetsanordningar för sjöfarten, exempelvis frågor om tillstånd och tillsyn av sjösäkerhetsanordningar. I förordningens 3 kap. 1 § sägs att staten håller fyrar, sjömärken och andra säkerhetsanordningar för sjöfarten samt sjöräddningsstationer i den utsträckning som Sjöfartsverket bestämmer.
Enligt förordningen (1998:896) om hushållning med mark och vattenområden m.m. ska Sjöfartsverket lämna uppgifter till länsstyrelserna om områden som myndigheten bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken (MB). Sjöfartsverket har genom beslut den 22 oktober 2001 gjort bedömningen att 119 farleder är av riksintresse. Av dessa leder 57 stycken in till hamnar av riksintresse. Resterande är i huvudsak inomskärsleder.
Grunderna för farledsavgifterna fastställs i förordningen (1997:1121) om farledsavgift. Reglerna preciseras i Sjöfartsverkets föreskrifter om farledsavgift (SJÖFS 2004:26).
Vidare bemyndigar regeringen Sjöfartsverket att fastställa avgifter för trafiken på Falsterbokanalen, Säffle kanal, Södertälje kanal och Trollhätte kanal i förordningen (1993:1334) med bemyndigande för Sjöfartsverket att fastställa avgifter för viss kanaltrafik.
Sjöfartsverket förvaltar ett stort antal före detta bemannade fyrar och fyrplatser som är förklarade som statliga byggnadsminnesmärken med krav på omvårdnad. Enligt 8 § förordningen (1988:1229) om statliga byggnadsminnen m.m. får ett statligt byggnadsminne inte överlåtas till annan, om det finns risk för att
154
SOU 2008:53 Farleder och kanaler
överlåtelsen kan leda till att dess kulturhistoriska värde minskar. Innan ett statligt byggnadsminne överlåts från staten till annan ska den myndighet som förvaltar byggnadsminnet inhämta Riksantikvarieämbetets yttrande. Om ämbetet motsätter sig överlåtelsen krävs regeringens medgivande.
Fyrar i Flintrännan. Foto: Sjöfartsverket.
9.2 Organisation
Utveckling, drift och underhåll av farleder är en av Sjöfartsverkets huvudverksamheter. Farledsavdelningen ansvarar för genomförande av större farledsprojekt och investeringar samt drift och underhåll av farleder. Avdelningen Sjöfart och Samhälle fungerar som beställare gentemot Farledsavdelningen, vilket innebär att behovsbedömningen görs av Sjöfart och Samhälle. Rederiavdelningen ansvarar för de arbetsfartyg som används inom farledsarbetet.
Sjöfartsinspektionen ansvarar för myndighetsbeslut rörande farledernas fysiska utformning och utmärkning som ska motsvara den trafik som är avsedd för varje farled. Sjöfartsinspektionen
155
Farleder och kanaler SOU 2008:53
beslutar även om eventuella trafikrestriktioner, förutom om fartbegränsningar och ankringsförbud som beslutas av Länsstyrelsen.
Arbetsfartyget Baltica. Foto: Sjöfartsverket.
9.2.1 Arbetsfartyg
Sammanlagt äger Sjöfartsverket ett tjugotal arbetsfartyg som används för farledsunderhåll. De två största arbetsfartygen Baltica och Scandica används för tyngre farledsarbeten, som sjösäkerhetsanordningar i kustbandet, fritt liggande bojar i öppen sjö samt kontroll av kustfyrar. Med Scandica utförs all farledsutmärkning längs västkusten och Baltica används för farledsutmärkningen runt Gotland. Befälhavaren ombord måste ha lägst behörighet som fartygsbefäl III.
156
SOU 2008:53 Farleder och kanaler
Flertalet av arbetsfartygen är mindre farkoster och kan bemannas med personal med lägre behörigheter. De mindre fartygen är utrustade med en kran för lyft av bojar, prickar och förankringsutrustning.
Arbetsfartygen är geografiskt placerade inom olika sjötrafikområden och används främst för farledsunderhåll. De större arbetsfartygen kan även användas för isbrytning om behov uppstår. Det förekommer också att fartygen används i externa uppdrag, dels farledsunderhåll åt externa aktörer, dels för andra uppgifter som till exempel forskning. Exempelvis har arbetsfartyget Fyrbjörn använts för forskning av Stockholms Maritima Forskningscenter. Under 2008 är arbetsfartyget Fyrbyggaren uthyrd utan besättning till forskningscentret för senare beslut om eventuellt övertagande.
Arbetsfartyget Fyrbjörn. Foto: Sjöfartsverket.
9.2.2 Personalen
De mindre arbetsfartygen bemannas av Farledsavdelningen, medan bemanningen på de två större fartygen Scandica och Baltica organisatoriskt tillhör Rederiavdelningen.
Förutom nautisk personal på de större arbetsfartygen är olika yrkeskategorier verksamma inom farledsunderhåll. Det är exem-
157
Farleder och kanaler SOU 2008:53
pelvis byggnadsarbetare, elektriker, mekaniker, betongarbetare och dykare.
Sammanlagt arbetar drygt 60 personer inom Sjöfartsverket med drift och underhåll av farleder. Ett mindre antal finns på huvudkontoret i Norrköping, men flertalet är regionalt lokaliserade. Därutöver tillkommer båtmän i tre sjötrafikområden som utför farledsarbeten motsvarande ungefär en årsarbetskraft per sjötrafikområde.
Med drift och underhåll av Säffle kanal, Trollhätte kanal samt Södertälje kanal arbetar nästan 50 personer. Personalen sköter även broöppningar och i viss omfattning förtöjning av passerande fartyg.
I personalens arbetsuppgifter ingår även drift och underhåll av anläggningar som utförs på uppdrag av exempelvis hamnar, båtklubbar och vattenverk.
Inom farledsverksamheten finns även ett antal projektledare som arbetar med byggledning av mer omfattande farledsförbättringar.
9.2.3 Större farledsprojekt och investeringar
Större farledsinvesteringar kan exempelvis avse inrättande av nya farleder eller mer omfattande farledsförbättringar i form av muddring för ny kapacitet eller ändrad utmärkning av befintliga farleder. Det kan också handla om sjömätning av nya och befintliga farleder. Investeringar i farleder för handelssjöfarten görs i regel för att fördjupa och bredda farlederna, när det visar sig vara samhällsekonomiskt lönsamt. Kommuner eller näringsliv bidrar vanligtvis till finansieringen vid mer omfattande farledsförbättringar. Personalresurser för planering och projektledning finns inom Sjöfartsverket men farledsbyggandet läggs i allmänhet ut på entreprenad.
Andra investeringar som berör farleder är nya fasta och flytande sjösäkerhetsanordningar, radionavigeringssystem samt teletekniskt materiel och utrustning. Till farledsinvesteringar räknas även investeringar i kanaler och slussar samt investeringar i teknisk utrustning för sjömätning.
158
SOU 2008:53 Farleder och kanaler
9.2.4 Löpande drift och underhåll av farleder och kanaler
Den löpande driften av farleder och kanaler utgörs av periodiska servicebesök, felavhjälpning samt kontrollsjömätning av farledsområden som är känsliga för bottenförändringar. Det regelbundna farledsunderhållet omfattar besiktningar, förebyggande underhåll och utmärkning. Underhållsmuddring och ommätning görs i bland av befintliga farleder och kanaler.
En stor del av farledsarbetet utförs under vår och sommar. Vintertid har personalen beredskap för att åtgärda akuta fel. Reparation av fyrar samt bojar och prickar som har tagits i land kan också utföras vintertid.
Som en del i farledshållningen ingår även drift och underhåll av referensstationer för DGPS, radarstationer, och stationer för mätning av vind och vattenstånd, så kallade ViVa-stationer.
Drift och underhåll av farleder och kanaler sköts inom vissa sjötrafikområden av en särskild farledsgrupp. I några områden finns dock ingen farledsgrupp, utan varje plats har en lotsbåt som även är utrustad för att kunna användas för utprickning och kontroll av sjösäkerhetsanordningar. För drift och underhåll av farleder till Gotland och längs västkusten används de större arbetsfartygen Baltica och Scandica.
Sjöfartsverket har ett antal verkstäder för bojar, el, mekanik, tele och data. Sjöfartsverket förfogar också över förråd för utrustning och upplägg för säkerhetsanordningar. På lotsplatser längs Norrlandskusten finns svävare och snöskotrar för åtgärder under vinterperioden.
9.2.5 Klassificering av farleder
Sjöfartsverket har delat in samtliga farleder i Sverige utifrån vilka som använder farlederna. Indelningen omfattar både farleder som Sjöfartsverket svarar för och farleder som andra aktörer svarar för. Samtliga farleder finns registrerade i Sjöfartsverkets IT-system för sjösäkerhetsanordningar och farleder, FAREG. Utöver de farleder som finns registrerade i FAREG finns ytterligare farleder exempelvis i vissa insjöar. Dessa finns inte med i sammanställningen.
• Grupp 1 – stomfarleder eller huvudleder till sjöss samt farleder in till alla större hamnar. Sjöfartsverket ansvarar i huvudsak för farlederna.
159
Farleder och kanaler SOU 2008:53
• Grupp 2 – farleder till större industrihamnar, det vill säga hamnar som har inrättats utifrån en särskild industris behov. Exempel på industrihamnar är Hallstaviks pappersbruk, Oxelösunds stålhamn och oljehamnen i Brofjorden. Olika ekonomiska överenskommelser finns mellan Sjöfartsverket och berörd hamn.
• Grupp 3 – farleder som i huvudsak används av fritidsbåtar och av nyttotrafik som inte betalar farledsavgift. Sjöfartsverket ansvarar för farlederna.
• Grupp 4a – farleder som i huvudsak används av fritidsbåtar.
Sjöfartsverket ansvarar för farlederna.
• Grupp 4b – farleder som i huvudsak används av fritidsbåtar men viss nyttotrafik förekommer. Kommuner, hamnar eller båtklubbar ansvarar för farlederna.
Farlederna i grupp 1 och 2 trafikeras i huvudsak av fartyg som betalar farledsavgifter medan trafiken i farlederna 3 och 4 normalt består av fartyg och båtar som inte omfattas av skyldigheten att betala farledsavgift.
Farlederna i grupp 1, 2 och 3 är även så kallade allmänna farleder och finns listade i Sjöfartsverkets föreskrifter (SJÖFS 1988:5). Samtliga farleder av riksintresse ingår i grupp 1, 2 och 3.
I tabell 9.1 anges fakta om respektive farledsgrupp. Med begreppet ”övriga sjösäkerhetsanordningar” avses exempelvis kummel, stänger, tavlor, märken och bojar. Fyrar som är förklarade som statliga byggnadsminnesmärken finns endast inom grupp 1 och 2.
Tabell 9.1 Basfakta om respektive farledsgrupp
1 2 3 4 4b Antal farleder 271 36 178 180 169 Distans, nautiska mil 2 035 234 994 805 332 Antal fyrar 1 771 190 267 72 272 Antal prickar 4 664 402 1 147 1 008 920 Antal övriga sjösäkerhetsanordningar 2 406 191 299 238 194
Källa: Sjöfartsverket.
160
SOU 2008:53 Farleder och kanaler
9.2.6 Kanaler
Sjöfartsverket ansvarar för drift och underhåll av nio kanaler: Södertälje kanal, Trollhätte kanal, Falsterbokanalen, Säffle kanal, Sotenkanalen, Väddö kanal, Baggenstäket, Strömma kanal och Kolströms kanal.
Södertälje kanal och Trollhätte kanal används av både handelssjöfarten och fritidsbåtar. Drift och underhåll av Södertälje kanal finansieras med farledsavgifter medan statliga medel beviljas för delar av drift och underhåll av Trollhätte kanal.
Trollhätte kanal. Foto: Sjöfartsverket.
Falsterbokanalen, Säffle kanal, Sotenkanalen och Väddö kanal trafikeras främst av fritidsbåtar samt lokal och regional nyttotrafik. Falsterbokanalen och Sotenkanalen nyttjas i mindre omfattning även av handelssjöfarten. År 2007 passerade tio handelsfartyg som omfattades av skyldighet att betala farledsavgift i Falsterbokanalen.
Baggenstäket, Strömma kanal och Kolströms kanal nyttjas inte av handelssjöfarten, men är mycket trafikerade farleder. Passagerartrafik i form av kollektiv trafik förekommer, men det är främst fritidsbåtar som trafikerar kanalerna.
161
Farleder och kanaler SOU 2008:53
Det finns utöver här uppräknade kanaler ett stort antal mindre kanaler där det förekommer trafik med mindre passagerarfartyg och omfattande fritidsbåtsverksamhet. Exempelvis kommuner och ideella föreningar ansvarar för dessa kanalerna.
9.3 Ekonomi
År 2007 var Sjöfartsverkets totala kostnader för farleder 335 miljoner kronor. I tabell 9.2 redovisas intäkter och kostnader för perioden 2005–2007. Rörelseunderskottet finansieras med farledsavgifter.
Tabell 9.2 Resultaträkning i sammandrag för farleder, miljoner kronor
2005 2006 2007
Anslag 83 87 80 Externa intäkter 28 30 34 Indirekta rörelseintäkter 3 3 4 Direkta rörelsekostnader -262 -253 -290 Indirekta rörelsekostnader -48 -44 -45 Rörelseresultat -196 -177 -217
Källa: Sjöfartsverket.
I kostnaderna för farleder ingår samtliga kostnader som kan relateras till farledsverksamheten. Det gäller oavsett vilken organisatorisk enhet personal eller fartyg tillhör. Exempelvis sorterar personalen på Baltica och Scandica ansvarsmässigt under Rederiavdelningen, men kostnaderna belastar farledsverksamheten.
Farledsverksamheten finansieras till största delen av farledsavgifter. För delar av verksamheten finns statliga anslag. Anslaget 36:6 Ersättning för sjöräddning, fritidsbåtsändamål m.m., kan av Sjöfartsverket användas för att finansiera farleder för fritidsbåtar och skärgårdstrafik. Detta anslag finansierar även delar av sjöräddningen, drift och underhåll av fyrar, byggnadsminnesmärken m.m. Anslagets storlek har varierat från år till år. Enligt Sjöfartsverket överstiger kostnaderna anslagna medel och verket finansierar därför i praktiken drift och underhåll för farleder inom grupp 3 och 4 med farledsavgifter från handelssjöfarten.
Vidare får anslaget 36:7 Ersättning för viss kanaltrafik m.m. användas till täckande av underskott för drift av Trollhätte kanal
162
SOU 2008:53 Farleder och kanaler
och Säffle kanal m.m. Kostnaderna för underhåll, muddring och broöppningar kan variera mellan åren beroende på behoven. För 2008 beräknar Sjöfartsverket att kostnaderna för de mindre kanalerna uppgår till 9,5 miljoner kronor. Till detta kommer kostnader för Trollhätte kanal med 68,5 miljoner kronor.
Fritidsbåtar. Foto: Sjöfartsverket.
9.4 Överväganden
9.4.1 Tidigare överväganden
Regeringen uttalade i propositionen Moderna transporter (prop. 2005/06:160, s. 86ff) att det bör analyseras närmare hur ansvar för och inflytande över farleder för fritidsbåtar ska fördelas. Vidare angavs att ett utökat samarbete och ansvarstagande av fritidsbåtsorganisationerna bör eftersträvas.
Godstransportdelegationen (SOU 2004:76) har ifrågasatt om inte verkets kostnader för farledshållning m.m. riktade mot andra än handelssjöfarten, bland annat fritidsbåtstrafiken, bör finansieras på annat sätt än med avgifter från handelsjöfarten.
Hamnstrategiutredningen har i sitt slutbetänkande (SOU 2007:58) föreslagit ett förtydligande i Sjöfartsverkets instruktion, vilket skulle innebära att Sjöfartsverket skulle svara för farledshållning i allmänna farleder fram till hamnområdesgränserna. Enligt utredningen får det konsekvenser för farledsunderhållet till vissa hamnar där underhållet i dag sköts och bekostas av hamnen även utanför hamnområdesgränsen. Vidare föreslår utredningen att Sjö-
163
Farleder och kanaler SOU 2008:53
fartsverket i strategiska hamnar ska svara för drift och underhåll av sjösäkerhetsanordningar ända in till kaj.
Sjöfartsverket anger i sin treårsplan för 2009–2011 att verket som en del i en effektivitets- och rationaliseringsplan arbetar för att överföra Säffle kanal, Falsterbokanalen samt fritidsbåtleder till andra huvudmän.
Farledsunderhåll. Foto: Sjöfartsverket.
9.4.2 Marknadsförhållanden
Mer omfattande åtgärder i farleder och kanaler upphandlas i dag av Sjöfartsverket. För detta finns en fungerande marknad. Jag bedömer att det även finns goda möjligheter att etablera en fungerande marknad för löpande drift och underhåll av farleder.
Min bedömning grundar jag på att det i dag finns ett begränsat antal företag som erbjuder farledsunderhåll. Det handlar exempelvis om företag som arbetar med anläggningsarbeten under och över vatten, bärgnings- och bogseringsföretag samt företag som erbjuder dykartjänster. Det finns i dag privata företag som utför underhåll av sjösäkerhetsanordningar åt till exempel hamnar.
164
SOU 2008:53 Farleder och kanaler
Det faktum att två internationella bolag och sex svenska bolag lämnade anbud i den av Sjöfartsverket påbörjade upphandlingen av farledsunderhåll i Vänern 2004 visar också på att det finns en viss marknad för farledsunderhåll. De internationella bolagen hade erfarenheter från muddring och hamnarbeten. De svenska företagen var främst dykföretag som utförde olika hamnarbeten och arbeten med kablar under vatten. Till följd av en rättslig tvist avbröts upphandlingen vid detta tillfälle och Sjöfartsverket ansvarar i dag för farledsunderhållet i Vänern.
Även erfarenheter från Finland stödjer min bedömning att det finns goda möjligheter att en marknad kan etableras. Det finska Sjöfartsverket började 2005 upphandla farledsunderhåll inom vissa områden. Det tyngre farledsunderhållet – exempelvis service av större bojar – är i dagsläget fullt ut konkurrensutsatt. Det finska Rederiverkets andel av farledsunderhållet har minskat och andra företag med egna fartygsresurser har ökat sina marknadsandelar.
När det gäller lättare farledsunderhåll i form av utprickning och kontroller av sjösäkerhetsanordningar har även det upphandlats i viss omfattning. Flera företag med egna mindre båtar har bildats i syfte att tillhandahålla farledsunderhåll.
9.4.3 Farleder och kanaler för regional och lokal nyttotrafik
Sjöfartsverket ansvarar i dag för drift och underhåll av nästan 180 farleder som främst svarar mot lokala och regionala behov (grupp 3). En del av dessa farleder har ursprungligen varit farleder för handelssjöfarten men i takt med att fartygen har blivit större har flera av lederna inte längre kunnat nyttjas av handelssjöfarten.
Trafiken i dessa farleder kan benämnas nyttotrafik. Med det menar jag exempelvis kollektiv- och yrkestrafik. För skärgårdsbornas behov av att ta sig till skola, arbete, sjukvård och andra samhällsnyttiga serviceinrättningar är en fungerande båt- och färjekommunikation nödvändig i skärgården. Vidare förekommer en del kommersiell sjöfart med mindre fartyg som båttaxi, turistturer eller godstransporter. Farlederna kan också ses som en infrastruktur av betydelse för lokal och regional turistnäring. Andra trafikantkategorier som nyttjar farlederna kan vara näringsidkare i skärgården, Sjöräddningssällskapet, Kustbevakningen, Polisen (sjöpolisen) och Försvarsmakten (marinen).
165
Farleder och kanaler SOU 2008:53
Till följd av att dessa farleder i huvudsak trafikeras av nyttotrafik anser jag att de bör omfattas av ett offentligt åtagande. Det främsta skälet är att det offentliga bör tillförsäkra en fungerande infrastruktur för vissa allmänna kommunikationer och viss nyttotrafik i skärgården.
Samtidigt kan jag konstatera att trafiken i dessa farleder till överväganden del har regional och lokal karaktär. Den generella utgångspunkten vid fastställande av ansvaret för infrastruktur är vilken typ av trafik som nyttjar anläggningarna. Det innebär att om trafiken till övervägande del är av regional och lokal karaktär bör även ansvaret för infrastrukturen ligga på denna nivå. Min principiella ståndpunkt är därför att även ansvaret för infrastrukturen i form av farleder för regional och lokal nyttotrafik bör ligga på denna nivå.
Den lokala och regionala nivån bör ansvara för hur farledssystemet i dessa delar utvecklas. Behov kan kanaliseras genom kommuner och landsting eller komma till uttryck genom privata initiativ. Jag menar också att prioriteringar med fördel kan göras på lokal och regional nivå.
Min bedömning är dock att det i dagsläget inte finns förutsättningar att på ett mer långsiktigt sätt precisera ansvaret för kommuner och landsting gällande huvudmannaskap för farledshållning.
Jag kan dock konstatera att den regionala nivån har kommit att stå allt mer i centrum för den svenska diskussionen om den offentliga organisationen. Inte minst har frågan om regioner diskuterats inom ramen för Ansvarskommitténs arbete. I slutbetänkandet Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (2007:10) redovisar kommittén sina slutsatser.
Om en regional lämplig struktur på sikt kommer att utformas ser jag det som naturligt att det offentliga åtagandet för farleder av lokal och regional karaktär ligger på den regionala nivån. I avvaktan på detta är min bedömning att staten fortsatt bör ansvara för dessa farleder. Jag bedömer dock att staten redan i dag kan minska omfattningen av sitt åtagande. Sjöfartsverket bör därför, enligt min mening, föra dialoger med kommunala och regionala intressenter om övertagande av farleder.
166
SOU 2008:53 Farleder och kanaler
9.4.4 Farleder och kanaler för fritidsbåtar
Drift och underhåll av farleder och kanaler som i huvudsak nyttjas av fritidsbåtar (grupp 4) är enligt min uppfattning inte ett offentligt åtagande. Skälen för att motivera ett offentligt åtagande är inte tillräckligt starka.
Fritidsbåtlivet är en form av fritidssysselsättning och bör jämföras med hur stat och kommun hanterar andra delar av fritidssektorn.
Offentlig förvaltning av infrastruktur för fritidssysselsättning förekommer främst i kommunal sektor, men utvecklingen har gått mot alternativa driftsformer. En tredjedel av landets idrottsanläggningar drivs och ägs av föreningar. Av de kommunalt ägda anläggningarna står föreningar för driften av ungefär en fjärdedel av dessa. När det gäller större anläggningar förekommer också att kommunala bolag eller privatägda bolag ansvarar för driften.
TPF
1
FPT
För
kommunerna är dock dessa verksamheter ett frivilligt åtagande.
Inom fritidsflyget finansierar brukarna sin verksamhet. Kostnaderna kan exempelvis avse tillgång till start- och landningsbanor samt kostnader för flygtrafikledning. För enskilda skoterleder ansvarar till exempel lokala skoterklubbar eller byaföreningar. De anlägger, underhåller och skyltar skoterleden på ideell basis. Det förekommer också att skoterklubbar tar in avgifter från dem som åker på skoterlederna.
Statens roll är generellt mycket begränsad när det gäller att tillhandahålla infrastruktur för fritidssektorn. Enligt min mening finns det inte ett nationellt intresse som kan motivera att staten ska tillhandahålla fritidsbåtsleder.
I likhet med annan fritidssysselsättning anser jag att intressenterna själva bör ta ansvar för drift och underhåll även vad gäller farleder för fritidsbåtstrafik. Kostnaderna bör också bäras av de huvudsakliga intressenterna.
Enligt min bedömning kan det finnas flera olika intressenter. För en del kommuner och regioner kan fritidsbåtslederna vara viktiga som ett sätt att stärka attraktionskraften och öka båtturismen. Fritidsbåtlivet kan också vara en viktig del i den lokala och regionala utvecklingen för vissa områden.
TP
1
PT
Svenska Kommunförbundet, 2001: Krafter i samspel. – Om lokal kultur- och fritidspolitik –
erfarenheter och slutsatser.
167
Farleder och kanaler SOU 2008:53
Andra lokala intressenter kan vara båtägare som är organiserade i hamnföreningar och båtklubbar. Vidare finns det i dag nästan 500 klassificerade gästhamnar längs svenska kusten, i de stora sjöarna och kanalerna som kan vara intresserade av fritidsbåtsleder in till hamnen. I en del skärgårdar finns även ett stort utbud av aktiviteter och möjligheter till övernattning där lokala aktörer kan se fritidsbåtsleder som ett sätt att underlätta tillgängligheten till skärgården och erbjuda ett helhetskoncept för rekreation och turism.
Redan i dag finns det nästan 170 fritidsbåtsleder som exempelvis kommuner och lokala båtklubbar ansvarar för. Vidare finns det också flera kanaler som kommuner, landsting eller föreningar ansvarar för. Detta tyder på att det lokalt och regionalt finns ett intresse för att ansvara för farleder och kanaler. Det växande båtlivet kan också komma att ställa krav på nya fritidsbåtsleder. Bedömningar av behov av fritidsbåtsleder och kanaler kan bäst göras på den lokala eller regionala nivån.
Under utredningens gång har fritidsbåtsledernas betydelse för sjösäkerheten lyfts fram. Jag delar uppfattningen att risken för grundstötning kan minska om fritidsbåtarna följer en farled. Samtidigt vill jag lyfta fram att även andra faktorer är viktiga för ett säkert fritidsbåtliv. Ett införande av ett behörighetsbevis för förande av fritidsbåtar kan vara en viktig åtgärd för att öka sjösäkerheten. Krav på behörighetsbevis väntas bidra till en generellt högre kunskapsnivå hos båtägare vad gäller navigering och manövrering och andra frågor av vikt för ett säkert båtliv. Att använda flytväst, följa sjöregler och att vara nykter vid framförande av båt är andra faktorer som ökar sjösäkerheten.
En del av fritidsbåtslederna kan också fungera som alternativ till de farleder där handelssjöfarten färdas. Det kan leda till ett minskat antal fritidsbåtar i farleder för handelssjöfarten, vilket i sig kan vara positivt för sjösäkerheten. På många håll finns dock inte parallella farleder för fritidsbåtstrafik och handelssjöfart.
Den säkerhetshöjande effekten av farleder för fritidsbåtar är svårbedömd. Av ett begränsat statistiskt underlag är det svårt att dra säkra slutsatser.
168
SOU 2008:53 Farleder och kanaler
9.4.5 Generellt om farleder
Sjömätning är ett viktigt underlag vid framställning av sjökort. Det finns i dag brister i befintlig sjögeografisk information för de farleder som inte nyttjas av handelssjöfarten. Djupdata är i många fall inte helt korrekt och strandlinjernas positionering är på vissa håll felaktig.
Det får till följd att en GPS-position angiven på ett elektroniskt sjökort inte nödvändigtvis stämmer med verkligheten. Orsaken är främst att den strandlinje som sjömätningar före satellitpositioneringens tidsperiod refererar till inte var helt korrekta. Med dagens metoder ges en bättre precision.
Brister i den sjögeografiska informationen innebär således bland annat att flera av farlederna inte svarar upp mot den moderna utrustning för navigationshjälp som i dag finns även i många fritidsbåtar, exempelvis GPS och digitala sjökort.
För att underlätta för lokala och regionala aktörer som väljer att överta ansvaret för farleder anser jag att det bör avsättas särskilda medel, som bland annat kan användas för att sjömäta och på det sättet kvalitetssäkra farlederna.
Farleder för handelssjöfarten nyttjas även av fritidsbåtar och andra trafikkategorier. Framtagandet av en nationell strandlinje, infrastrukturen med exempelvis DGPS-stationer kan nyttjas av handelssjöfart, mindre fartyg i nyttotrafik och fritidsbåtar. För närvarande tas en korrekt digital strandlinje fram för hela landet i samarbete mellan Sjöfartsverket och Lantmäteriet. I en framtid kan det därigenom bli möjligt att utveckla digitala farleder. En introduktion av digitala farleder kan på sikt, enligt min bedömning, minska antalet sjösäkerhetsanordningar i farlederna.
Behovet av sjösäkerhetsanordningar kan också komma att förändras i takt med den tekniska utvecklingen kombinerat med en kvalitetssäkring av farlederna, inte minst genom exempelvis bättre sjömätning.
169
Farleder och kanaler SOU 2008:53
9.5 Förslag
Mina förslag:
• Drift och underhåll av farleder ska stegvis upphandlas i takt med att marknaden utvecklas.
• Sjöfartsverket bör i den takt det är möjligt överföra ansvaret för farleder och kanaler som i huvudsak nyttjas av lokal och regional nyttotrafik till offentlig huvudman på regional eller lokal nivå.
• Sjöfartsverkets ansvar för drift och underhåll av farleder och kanaler som i huvudsak nyttjas av fritidsbåtar ska upphöra.
• Sammanlagt 50 miljoner kronor avsätts för bidrag till huvudmän som övertar ansvar för farleder och kanaler inom grupp 3 eller 4.
9.5.1 Drift och underhåll av farleder och kanaler ska stegvis upphandlas i takt med att marknaden utvecklas
Jag föreslår att Sjöfartsverket stegvis upphandlar drift och underhåll av farleder och kanaler. Produktionsverksamheten i egen regi ska successivt ersätts med entreprenader. Redan i dag upphandlas en del mer omfattande underhållsarbete exempelvis i kanalerna.
I avsnitt 9.4.2 konstaterar jag att det redan finns en begränsad marknad för farledsunderhåll. Mot bakgrund av att Sjöfartsverket i dag är den huvudsakliga farledshållaren samt att verket har utfört drift och underhåll i egen regi är det naturligt att antalet alternativa aktörer är begränsat. Jag bedömer att i takt med att drift och underhåll av farleder och kanaler upphandlas kommer en fungerande marknad att etableras. Ett mer säkert svar gällande marknadens omfattning kan dock inte fås förrän marknaden faktiskt är tillfrågad, det vill säga upphandling är genomförd.
För att underlätta framförhållning och planering anser jag att regeringen i regleringsbrevet till Sjöfartsverket bör ange i vilken takt verksamheten ska upphandlas. Målsättningen bör vara att inom en treårsperiod upphandla tjänster motsvarande 75 procent av Sjöfartsverkets direkta kostnader för drift och underhåll av farleder och kanaler. Beroende på hur marknaden utvecklas kan det vara möjligt att därefter upphandla all produktion av farledsunderhåll.
170
SOU 2008:53 Farleder och kanaler
Om det visar sig att marknaden inte utvecklas som förväntat eller om eftersträvade effektivitetsvinster inte kan nås bör målen revideras. Huruvida det är möjligt och önskvärt att all drift och underhåll upphandlas kräver en förnyad analys med utgångspunkt i de erfarenheter som kan dras av den inledande upphandlingen.
Inför en upphandling är det viktigt med information till marknaden om den förestående upphandlingen. Genomarbetade förfrågningsunderlag och tillräckligt långa anbudstider är några exempel på hur Sjöfartsverket kan underlätta för potentiella anbudsgivare. Möjligheten att hyra ut arbetsfartyg till entreprenör bör också övervägas. Uthyrning av fartyg bör underlättas genom den förändring av Rederiavdelningen inom Sjöfartsverket som jag föreslår i kapitel 7.
Vidare anser jag att Sjöfartsverket bör erbjuda lämpliga utbildningsinsatser för nya entreprenörer. Det kan handla om särskild kunskap som krävs för kontroll och service av vissa sjösäkerhetsanordningar, exempelvis inställning av sektorfyrar.
Jag anser att verksamhet i egen regi inte bör lämna anbud i samband med upphandling. Däremot bör Sjöfartsverket kunna erbjuda ett begränsat stöd till personal som önskar starta egen verksamhet. Mycket av kompetensen finns i dag hos Sjöfartsverkets egen personal och det är möjligt att en del vill utföra uppgifterna på entreprenad till Sjöfartsverket. Ett sätt kan vara att låta anställda få delta i utbildning eller utföra visst förberedande arbete på arbetstid. Ett sådant stöd bör kunna aktualiseras utan att Sjöfartsverkets trovärdighet sätts i fråga eller gällande regelverk överträds. En avveckling av egen regi förutsätter att marknaden fungerar tillfredsställande.
En ökad upphandling innebär sannolikt att fler privata företag tar över drift och underhåll av farleder och kanaler. Enligt min mening ställer det högre krav på en väl fungerande tillsyn av verksamheten. Sjöfartsinspektionen har i dag redan ansvar för tillstånd och tillsyn av sjösäkerhetsanordningar. Hur tillsynen praktiskt ska utformas är därför främst en fråga för Sjöfartsinspektionen. I det arbetet bör Sjöfartsinspektionen ta tillvara erfarenheter från det finska systemet med särskilda farledsinspektörer som utövar tillsyn av sjösäkerhetsanordningar.
171
Farleder och kanaler SOU 2008:53
9.5.2 Sjöfartsverket bör i den takt det är möjligt överföra ansvaret för farleder och kanaler som i huvudsak nyttjas av lokal och regional nyttotrafik till offentlig huvudman på regional eller lokal nivå
Mitt förslag är att Sjöfartsverket på ett systematiskt sätt ska kontakta företrädare för kommuner och regioner för att diskutera möjligheter att överföra huvudmannaskap för farleder och kanaler till regional nivå.
Vidare föreslår jag att Sjöfartsverket under en övergångsperiod ska kunna bevilja bidrag för att underlätta ett övertagande för en ny huvudman.
Ett lokalt eller regionalt huvudmannaskap för farleder och kanaler av lokal och regional karaktär kan enligt min mening innebära flera fördelar. Den regionala nivån får en större möjlighet att påverka farledernas utformning och läge utifrån de behov som finns. Den regionala planeringen av kollektivtrafik kan underlättas om även farlederna ingår i planerna. Regionen har bättre förutsättningar att bedöma behov och utvecklingspotential samtidigt som farlederna kan ingå som en del i den regionala utvecklingsplaneringen. Nyttan av tillgänglighet till skärgården kommer regionen till del och kan vara en del i arbetet att skapa attraktiva livsmiljöer, bättre förutsättningar för näringslivet och ökad turism.
I de fall intresse inte finns för att ta över farleden eller kanaler ska Sjöfartsverket fortsatt ansvara för drift och underhåll intill dess att en lämplig regional struktur utformats.
9.5.3 Sjöfartsverkets ansvar för drift och underhåll av farleder och kanaler som i huvudsak nyttjas av fritidsbåtar ska upphöra
Mitt förslag är att Sjöfartsverkets ansvar för farleder och kanaler som i huvudsak nyttjas av fritidsbåtar upphör.
Sjöfartsverket bör ges ett tydligt uppdrag att fortsätta arbetet med att föra en dialog med lokala och regionala aktörer om övertagande av dessa farleder och kanaler. I de fall inget intresse finns ska Sjöfartsverket avveckla farlederna senast den 1 januari 2012.
Min bedömning är att det kan finnas ett intresse från exempelvis kommuner eller lokala båtklubbar att överta huvudmannaskapet för en fritidsbåtsled. Redan i dag finns nästan 170 fritidsbåtsleder som
172
SOU 2008:53 Farleder och kanaler
exempelvis kommuner och båtklubbar ansvarar för, vilket enligt min mening tyder på att det lokalt finns kunskap och möjlighet att ansvara för en fritidsbåtsled. Vidare finns det flera kanaler med annan huvudman än staten.
En tidsfrist om tre år bör ges för att möjliggöra för lokala aktörer att undersöka sina möjligheter att ta över drift, underhåll och finansiering av fritidsbåtsleder eller kanaler.
Tidsfristen kan också krävas för att Sjöfartsinspektionen ska ges möjlighet att anpassa sitt arbete vad gäller tillsynsfrågorna. Sjöfartsinspektionen har redan i dag ett tillsynsansvar för sjösäkerhetsanordningar i samtliga farleder. Någon systematisk tillsyn utövas däremot inte. Ett större antal andra huvudmän än Sjöfartsverket innebär att tillsynsfrågan blir mer aktuell än tidigare. Jag bedömer därför att Sjöfartsinspektionen behöver utveckla rutiner för hur tillsynen ska utövas. Även här finns en del erfarenheter i Finland, som har ett system där andra farledshållare än Sjöfartsverket är skyldiga att lämna årliga rapporter om att samtliga sjösäkerhetsanordningar kontrollerats, vilka åtgärder som har vidtagits samt vem som är ansvarig.
I de fall en annan huvudman övertar ansvaret för farleden bör Sjöfartsverket utan kostnad överlåta befintliga sjösäkerhetsanordningar. Sjöfartsverket ges också möjlighet att lämna ekonomiskt bidrag under en övergångsperiod för att underlätta för lokala och regionala aktörer att ta över farleder.
Enligt min bedömning kräver förslaget ingen författningsändring. Däremot kan det i regleringsbrev till Sjöfartsverket behöva förtydligas vilket ansvar Sjöfartsverket har i förhållande till fritidsbåtstrafiken.
Sjöfartsverket bör inom ramen för sitt sektorsansvar ges till uppgift att fungera som rådgivare i frågor som rör farleders utformning och utmärkning. Vidare bör Sjöfartsverket i samarbete med Sjöfartsinspektionen erbjuda utbildning i frågor som rör sjösäkerhetsanordningar. Information, rådgivning och utbildning är särskilt angeläget inledningsvis för att underlätta för andra huvudmän att ta över fritidsbåtsleder. Jag har närmare beskrivit min syn på Sjöfartsverkets sektorsansvar i kapitel 6.
När det gäller fritidsbåtsfrågor bör staten, enligt min uppfattning, även fortsatt ansvara för regelverk för beslut om inrättande av farleder samt utformning och utmärkning. Vidare är tillsynen ett fortsatt statligt ansvar. Staten bör också fortsatt ansvara för infor-
173
Farleder och kanaler SOU 2008:53
mation om sjösäkerhetsfrågor och sjöräddningen är fortsatt ett offentligt åtagande.
9.5.4 Finansiering i samband med förändrat huvudmannaskap
Enligt Sjöfartsverkets beräkningar är kostnaderna för drift- och underhåll sammanlagt 18 miljoner kronor för farlederna i grupp 3 och 4. Till detta tillkommer ett antal miljoner för drift och underhåll av mindre kanaler. Dessa kostnader kan variera mellan åren beroende av underhållsbehovet.
Jag föreslår att sammanlagt 50 miljoner kronor avsätts för bidrag till huvudmän som övertar ansvar för farleder och kanaler inom grupp 3 eller 4. Medlen ska finnas tillgängliga under en övergångsperiod om tre år. Första året avsätts 10 miljoner och för resterande två år avsätts 20 miljoner årligen. Medlen tas i huvudsak från anslaget 36:6 Ersättning för sjöräddning, fritidsbåtsändamål m.m. En mindre del tas från anslaget 36:7 Ersättning för viss kanaltrafik m.m.
Medel som ej har förbrukats respektive år ska kunna ackumuleras under treårsperioden. Anslagsnivåerna får därefter bedömas på nytt, beroende på omfattningen av farleder av regional och lokal karaktär som staten svarar för.
Syftet med medlen är att underlätta för regionala och lokala intressenter att överta ansvaret av fritidsbåtslederna och kanaler samt farleder och kanaler för regional och lokal nyttotrafik. Bidrag ska efter ansökan kunna lämnas till juridiska personer som kommuner, privata företag, föreningar och stiftelser. Bidrag ska lämnas under förutsättning att bidragstagaren övertar ansvar för drift och underhåll av farleden eller kanalen.
Ekonomiskt bidrag ska exempelvis kunna användas för att kvalitetssäkra farleden, i första hand genom ny sjömätning av farlederna. Om en farled som ska överlåtas står inför ett omedelbart behov av nyinvesteringar i sjösäkerhetsanordningar ska bidrag kunna lämnas även för detta. Bidraget ska också kunna användas för delar av kostnaderna för löpande drift och underhåll.
Sjöfartsverket bör i särskild förordning ges möjlighet att fördela statligt bidrag. De övergripande förutsättningarna fastställs i förordning men Sjöfartsverket får precisera kriterierna. Bidrag lämnas i den utsträckning det finns medel. Sjöfartsverkets beslut ska inte kunna överklagas.
174
10 Isbrytning
I förordningen (2007:1161) med instruktion för Sjöfartsverket anges att en av Sjöfartsverkets huvuduppgifter är att svara för isbrytning.
I Sjöfartsverkets regleringsbrev för 2008 anges som ett av målen för verksamheten att sjöfart ska kunna bedrivas säkert året runt på samtliga svenska hamnar av betydelse. Utan isbrytning skulle vissa hamnar och farleder inte vara tillgängliga under delar av året.
Av isbrytarförordningen (2000:1149) framgår att fartyg lämpade för vintersjöfart kan få hjälp med isbrytning och arbeten som har samband därmed. Det kan till gälla exempel bogsering av fartyg genom ishinder. Enligt förordningen utförs isbrytning i svenska kustfarvatten och sjövägarna dit mellan öppet vatten till havs och farvatten som är skyddade för havsis, drivis, packis eller liknande ishinder. Vidare anges i förordningen att brytning av svårare is i Vänern, Mälaren och Ångermanälven utförs i den omfattning som Sjöfartsverket bestämmer.
I skyddade vatten, det vill säga där isen är jämn och slät och inte rör sig på grund av strömmar, vindar eller vattenståndsförändringar är det i allmänhet hamnen som svarar för isbrytningen. Vanligen assisteras fartygen vid behov av bogserbåtar som ägs eller hyrs av hamnen. Något uttalat ansvar för isbrytning in till hamn finns inte reglerat.
I Sverige behövs under milda och normala vintrar isbrytarassistans främst i Bottenviken, Norra Kvarken och i Bottenhavet samt i viss mån i Vänern och Mälaren. Svårare isvintrar kan isbrytning krävas även i Östersjön samt på syd- och västkusten. Isbrytningssäsongen varar normalt från slutet av november fram till slutet av maj. Sjöfartsverkets interna mål är att ett fartygs väntetid som medeltal under en säsong inte ska överstiga fyra timmar.
För att tillgodose säkerheten och effektiviteten i vintersjöfarten utfärdar Sjöfartsverket trafikrestriktioner. Restriktionerna anges
175
Isbrytning SOU 2008:53
som lägsta krav på finsk-svensk isklass, vilket innebär krav på isförstärkning och maskinstyrka samt lägsta krav på fartygsstorlek. Sjöfartsverket kan även utfärda lastrestriktioner. Det kan exempelvis innebära krav på att fartygen ska ha en viss mängd last eller att de ska ha last i båda riktningarna. Restriktionerna innebär att endast fartyg som har godkänd isklass och uppfyller eventuella andra restriktioner kan få isbrytarassistans.
Is- och vädersituationen och förväntad utveckling samt tillgängliga isbrytarresurser påverkar vilka restriktioner som utfärdas. Även om ett fartyg har godkänd isklass förekommer det att fartyget bedöms som olämpligt för vintersjöfart av säkerhets- eller effektivitetsskäl och därför inte erbjuds assistans. Sjöfartsverket kan också medge undantag från restriktioner i form av dispenser. En dispens kan ges exempelvis om isförhållanden tillfälligt har blivit lindrigare eller om ett fartyg har en last som bedöms vara särskilt viktig. Dispenserna ges för en enskild resa och är tidsbegränsade.
Handelsfartygen leds genom farvatten med is i första hand genom dirigering från isbrytarna. Vid svårare isförhållanden kör isbrytaren framför ett enskilt fartyg eller fartyg i konvoj som assisteras. Isbrytaren kan även behöva bogsera ett fartyg i taget genom ishindren och i vissa fall bryta loss fartyg som fastnat i isen.
10.1 Gällande regler
Isbrytningen styrs av följande regelverk:
• förordningen (2000:1149) om isbrytning
• Sjöfartsverkets föreskrifter rörande Statens isbrytarverksamhet
(SJÖFS 1966:A20). I denna ingår även Överenskommelse med Danmark, Finland och Norge om samverkan vid isbrytning.
• finsk-svensk isklass (SJÖFS 2003:4)
• svensk isklass för trafik på Vänern (SJÖFS 2003:16)
• taxa för isbrytning på beställning och mot ersättning (SJÖFS
2008:3).
176
SOU 2008:53 Isbrytning
10.2 Organisation
Isbrytarverksamheten leds av chefen för Farledsavdelningens isbrytningsenhet. Isbrytarledningen fördelar isbrytare, utfärdar trafikrestriktioner, informerar sjöfartsintressenter om is- och trafiksituationen samt initierar samarbete med andra isbrytningsmyndigheter, framförallt med Finland. Vid isbrytarledningen arbetar på helårsbasis två personer, men vid behov kan personalstyrkan utökas vintertid.
Isbrytarledningens verksamhet innefattar moment av myndighetsutövning. Exempelvis är befogenheten att utfärda trafikrestriktioner myndighetsutövning. Vidare kan chefen för Isbrytningsenheten neka ett fartyg assistans även om fartyget uppfyller de formella kraven i trafikrestriktionerna. Isbrytarledningen kan även bevilja dispenser när trafikbegränsningar gäller och ansvarar för att fastställa isklasskriterier samt kontrollera isklasscertifikat vilket även detta är att se som myndighetsutövning.
Rederiavdelningen inom Sjöfartsverket har det tekniska ansvaret för isbrytarna samt drift- och bemanningsansvar. Sedan 2000 är isbrytarna bemannade med civil besättning, till skillnad från tidigare när besättningen bestod av officerare och värnpliktiga från marinen. Bemanningsföretaget OSM Ship Management bemannar isbrytarna enligt ett avtal med Sjöfartsverket.
Isbrytarna är bemannade året runt, eftersom underhåll och service utförs under sommartid. Antalet personer är dock färre på sommaren och består främst av maskinpersonal. Befälhavare och överstyrman samt någon i kökspersonalen är i allmänhet också anställda året runt. Vidare är personalens tjänstgöring upplagd så att huvuddelen av arbetstiden tas ut vintertid.
De isbrytande egenskaperna behöver inte vara likadana längs hela kusten och i Vänern. Behovet kan också variera beroende av vädret. Milda vintrar kan även mindre isbrytare eller bogserbåtar klara isbrytarassistansen på vissa håll.
Information om isläget fås främst via satellitbilder, som i dag är av mycket bra kvalitet även vid mörker, dimma eller mulet väder. Behovet av flygspaning från helikopter är därför mindre och helikoptrar används numera endast vid enstaka tillfällen i slutet av issäsongen. Rapporter om isläget bygger även på information från särskilda israpportörer och besättningen på isbrytarna.
Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) och finska Havsforskningsinstitutet (FIMR) analyserar och samman-
177
Isbrytning SOU 2008:53
ställer information om isläget samt gör prognoser om förväntat isläge. Is- och väderprognoser från SMHI och finska Meteorologiska Institutet (FMI) distribueras via IceBreakerNet (IBNet), ett datorbaserat informations- och ledningssystem som används inom den svenska och den finska isbrytningsverksamheten. IBNet innehåller förutom information om isförhållanden även information om vilka isbrytare och fartyg som befinner sig inom områden med is. Under vintersäsongen finns också dagsaktuella iskartor tillgängliga på SHMI:s webbplats.
Rederier, mäklare eller fartyg föranmäler trafik till olika hamnar till VTS-centralerna. Fartyg till svenska och finska hamnar i Bottenviken och Bottenhavet ska vid en viss punkt anropa VTS Gävle. Via VTS-centralen får besättningen information om vilken isbrytare de ska kontakta samt förslag på lämplig färdrutt. VTScentralen i Gävle får fortlöpande information från isbrytarledningen och närmaste isbrytare om hur de ska informera handelssjöfarten. Anmälningsskyldigheten gäller hela den period då trafikrestriktioner är i kraft.
10.2.1 Isbrytare
Sjöfartsverket äger fyra havsisbrytare, Atle, Frej, Oden och Ymer, samt en mindre isbrytare, Ale, som främst används i Vänern. Sedan 2003 är isbrytarna placerade i Luleå hamn. När så krävs kan även Sjöfartsverkets arbetsfartyg Baltica och Scandica samt inhyrda bogserbåtar användas som hjälpisbrytare.
Under månaderna januari till mars disponerar Sjöfartsverket vid behov ytterligare tre isbrytande fartyg genom ett långtidskontrakt med Trans Viking Icebreaking & Offshore AS. Kombinationsfartygen Tor Viking, Balder Viking och Vidar Viking hyrs med besättning. Avtalet sträcker sig fram till och med 2015, med möjlighet att förlänga kontraktet i ytterligare 15 år.
Isbrytare är mycket kapitalkrävande investeringar. Enligt uppskattningar från Sjöfartsverket skulle investeringskostnaden för en ny isbrytare liknande Atle vara närmare 1,5 miljarder kronor.
När de tre kombinationsisbrytarna skulle byggas undertecknade Sjöfartsverket 1998 ett avtal med B&N Nordsjöfrakt och Trans Viking Icebreaking & Offshore AS. Avtalet innebar att Sjöfartsverket delfinansierade respektive fartyg med 59 miljoner kronor för att fartygen skulle anpassas för isbrytning till exempel vad gäller
178
SOU 2008:53 Isbrytning
tjockleken och formen på skrovet, maskinstyrkan samt utrustas med bogserklyka och helikopterplattform. Avtalet innebar samtidigt att Sjöfartsverket vid behov skulle kunna utnyttja fartygen vintertid. Fartygen kan förutom isbrytning användas till ankarhantering och bogsering inom offshore-verksamhet. Offshore är ett samlingsnamn för industriverksamhet kring oljeutvinning till havs.
Isbrytaren Atle. Foto: Sjöfartsverket.
10.2.2 Samarbete med andra länder
Nordiskt samarbete
I 3 § isbrytarförordningen (2000:1149) sägs att isbrytning i samverkan med Danmark, Finland och Norge sker i enlighet med vad som har överenskommits med dessa länder. De nordiska länderna – Danmark, Finland, Norge och Sverige – undertecknade ett avtal om isbrytarsamarbete redan 1961. I avtalet regleras inga finansiella frågor, utan endast former för samarbete mellan länderna. Bland annat sägs i överenskommelsen att den egna nationens isbrytarresurser i första hand ska användas inom eget kustfarvatten, men att samverkan med de övriga länderna ska ske genom överenskommelser mellan isbrytarledningarna.
179
Isbrytning SOU 2008:53
Närmast samarbete har Sverige och Finland. För isbrytarsäsongen 2007/2008 har ett särskilt avtal om utökat samarbete mellan den finska och svenska isbrytarservicen undertecknats av finska och svenska Sjöfartsverket. I avtalet regleras främst finansiella frågor. Liknande avtal har även förekommit under ett antal tidigare säsonger. Under 2006 var de svenska isbrytarna Ymer och Frej uthyrda till finska Rederiverket Finstaship i sammanlagt 56 dagar.
På samtliga svenska och finska isbrytare och respektive ledningscentral finns ett gemensamt datoriserat ledningssystem för operativ planering och koordinering av isbrytarassistansarbetet.
Sjöfartsverket anger i sin treårsplan för 2009–2011 att en långsiktig målsättning är att isbrytarservicen i Sverige och Finland ska integreras ytterligare, vilket kan ses som ett steg mot visionen om en gemensam isbrytarservice i Östersjön.
Sverige har även avtal med Estland om utökat samarbete vid svåra vintrar, men det har ännu ej behövt utnyttjas på grund av de senaste årens milda vintrar.
En del vintrar har Sjöfartsverket även ingått avtal med Danmark om möjlighet att disponera isbrytare. År 2006 chartrades den danska isbrytaren Danbjørn under två månader. Behovet av isbrytare uppstod till följd av att Vikingisbrytarna i strid med avtalet med Sjöfartsverket stannade kvar i offshoreverksamheten.
Samarbete inom Östersjöregionen
Sjömotorvägarna är ett av flera projekt inom TEN-T (transeuropeiska transportnätet) som riktar sig till medlemsstaterna i EU. Inom ramen för sjömotorvägskonceptet kan isbrytningsrelaterade projekt ingå i syfte att ytterligare effektivisera vintersjöfarten i Östersjön.
Baltic Icebreaking Management, BIM, är en organisation med medlemmar från Danmark, Estland, Finland, Tyskland, Lettland, Litauen, Norge, Polen, Ryssland och Sverige. BIM bildades i Helsingfors år 2004 som en vidareutveckling av de årliga möten som har förekommit i över 20 år mellan berörda länders isbrytningsmyndigheter.
Det övergripande målet med BIM är att säkerställa en väl fungerande sjöfart året runt i Östersjön och utveckla det strategiska och operativa samarbetet mellan länderna inom isbrytningsområdet.
180
SOU 2008:53 Isbrytning
Visionen är en gemensam isbrytarservice i Östersjön. BIM är också expertgrupp gällande vintersjöfart och används som referent bland annat inom HELCOM.
En handlingsplan för en effektivare vintersjöfart i Östersjön håller på att tas fram inom ramen för BIM och sjömotorvägskonceptet. Ett antal gemensamma insatser har också redan genomförts. Exempelvis har det inom ramen för sjömotorvägskonceptet gjorts två utredningar om framtida handelsfartyg som inte är beroende av isbrytare, för att på så sätt kunna frigöra isbrytarresurser. Utredningarna avsåg en rutt över Bottenviken där isförhållandena ofta är svåra.
Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI) leder ett forskningsprojekt med flera deltagande länder. Inom projektet utreds bland annat förutsättningarna för att intensifiera isbrytarsamarbetet inom Östersjöområdet. Förutsättningar för att använda de billigaste av de konventionella isbrytarna i första hand oavsett flagg eller inom vilket område isbrytarna arbetar kommer att belysas inom utredningen.
10.3 Statistik
Av figur 10.1 framgår hur behovet av isbrytarassistanser har varierat under de senaste tjugo åren. Exempelvis var antalet utförda assistanser 2 040 under vintern 2002/2003, som var en normal vinter, vilket kan jämföras med 122 assistanser den ovanligt milda vintern 1991/1992.
181
Isbrytning SOU 2008:53
Figur 10.1 Totalt antal isbrytarassistanser per säsong, åren 1975
−2006
0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000 3 500 4 000 4 500
19 75/ 76
19 77/ 78
19 79/ 80
19 81/ 82
19 83/ 84
19 85/ 86
19 87/ 88
19 89/ 90
19 91/ 92
19 93/ 94
19 95/ 96
19 97/ 98
19 99/ 00
20 01/ 02
20 03/ 04
20 05/ 06
Vintersäsong
Ant al as sis tans er
0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000 3 500 4 000 4 500
19 75/ 76
19 77/ 78
19 79/ 80
19 81/ 82
19 83/ 84
19 85/ 86
19 87/ 88
19 89/ 90
19 91/ 92
19 93/ 94
19 95/ 96
19 97/ 98
19 99/ 00
20 01/ 02
20 03/ 04
20 05/ 06
Vintersäsong
Ant al as sis tans er
Källa: Sjöfartsverket.
Normala vintrar är Sjöfartsverkets egna isbrytare i bruk under sammanlagt cirka 500 dagar, för isbrytarassistans i svenska farvatten. Under 2007 nyttjades Sjöfartsverkets isbrytare sammanlagt 276 dagar och kombinationsisbrytaren Tor Viking under sammanlagt 29 dagar.
Under isbrytarsäsongen 2006/2007 utförde isbrytarna 771 assistanser i svenska farvatten varav 26 av dem innebar att isbrytaren bogserade fartyget. Den genomsnittliga väntetiden på isbrytarassistans var drygt tre timmar.
Andelen utländska fartyg som assisterades har i allmänhet varit högre än svenska. Under den senaste tioårsperioden har andelen svenska assisterade fartyg varit 8 procent som lägst och 19 procent som högst.
Ett fartyg kan få assistans av flera olika isbrytare under en resa till eller från hamn. Det innebär att antalet fartyg som har assisterats är färre än antalet utförda assistanser. I tabell 10.1 redovisas antal fartygsanlöp som har krävt isbrytarassistans under isbrytarsäsongen 2006/2007. Fartyget kan ha behövt assistans såväl vid resa till hamnen som från hamnen.
182
SOU 2008:53 Isbrytning
Tabell 10.1 Antal fartygsanlöp som har krävt isbrytarassistanser fördelat per
hamn, isbrytarsäsongen 2006/2007
Totalt antal
fartygsanlöp vid restriktioner
Varav antal assisterade fartyg
Andel assisterade fartyg
Karlsborg 27 22 82 % Luleå 185 71 38 % Haraholmen/Piteå 84 42 50 % Skelleftehamn 92 43 47 % Holmsund 147 38 26 % Rundvik 9 4 44 % Husum 91 29 32 % Örnsköldsvik 56 20 36 % Ångermanälven 83 4 5 % Söråker 7 1 14 % Sundsvall 72 2 3 % Söderhamn 2 1 50 % Gävle 81 1 1% Vänerhamn 32 0 0 % Summa 968 278
Källa: Sjöfartsverket.
10.4 Ekonomi
År 2007 var Sjöfartsverkets totala kostnader för isbrytning 239 miljoner kronor. Isbrytningen finansieras främst av farledsavgifter samt av externa intäkter från uthyrning av isbrytarna. I tabell 10.2 redovisas resultaträkningar för perioden 2005–2007.
Tabell 10.2 Resultaträkning i sammandrag för isbrytning, miljoner kronor
2005 2006 2007
Externa intäkter
32 40 95
Indirekta rörelseintäkter 0,2 0,2 0,3 Direkta rörelsekostnader - 188 - 216 - 236 Indirekta rörelsekostnader - 2 - 3 - 3 Rörelseresultat -158 -179 -144 Källa: Sjöfartsverket.
183
Isbrytning SOU 2008:53
Huvuddelen av kostnaden för isbrytningen utgörs av fasta kostnader i form av kapitalkostnader och besättning. Vid en vinter med mycket is ökar kostnaderna för exempelvis drivmedel, inhyrning av bogserbåtar, och isspaning med helikopter.
De externa intäkterna var 2007 drygt 95 miljoner kronor, varav merparten – nästan 85 miljoner kronor – kom från isbrytaren Odens uppdrag. Resterande externa intäkter avsåg i huvudsak isbrytning som har utförts åt finska Sjöfartsverket. För att bedöma hur resultatet påverkades av att isbrytare hyrs ut måste även merkostnaderna i form av till exempel drivmedel, underhåll och slitage samt eventuell extra personal vägas in.
För Vikingisbrytarna hade Sjöfartsverket en fast kostnad med drygt 32 miljoner kronor för 2007. Därutöver tillkom en rörlig kostnad med drygt 5 miljoner kronor för Tor Viking som användes under 29 dagar vintern 2007.
10.5 Överväganden
10.5.1 Tidigare överväganden
Godstransportdelegationen föreslog i sitt betänkande Godstransporter – noder och länkar i samspel (SOU 2004:76) att finansieringen av isbrytningen borde ske över statsbudgeten i stället för genom farledsavgifterna. Grunden till detta ställningstagande var uppfattningen att isbrytning främst är att betrakta som regionalpolitik.
Regeringen ansåg i propositionen Moderna transporter (prop. 2005/06:160, s. 151) att frågan om finansiering av isbrytning borde hanteras i den aviserade översynen av kostnadsansvaret som borde ske i samband med förberedelserna av införande av kilometerskatt för tunga lastbilar.
Vidare angavs i propositionen att Sverige på kortare sikt bör fortsätta arbeta för att olika projekt med anknytning till isbrytning erhåller EU-bidrag inom ramen för konceptet sjömotorvägar.
Sverige, Finland och Estland har för avsikt att ansöka om EUfinansiering genom sjömotorvägskonceptet på isbrytningsområdet. Det handlar främst om finansiering av en livstidsförlängning av konventionella isbrytare i Finland och Sverige, byggande av nya isbrytare i Estland och standby-kostnader för offshore-isbrytarna.
184
SOU 2008:53 Isbrytning
10.5.2 Förändringar av istäcket
Enligt Klimat- och sårbarhetsutredningens slutbetänkande Sverige inför klimatförändringar – hot och möjligheter (SOU 2007:60) väntas havsisen minska kraftigt. Utredaren bedömer utifrån SMHI:s klimatmodeller att det både blir frågan om en minskad geografisk utbredning och en kortare issäsong, framförallt beroende på en tidigare smältning.
Enligt SMHI:s modeller för att bedöma klimatförändringar kommer det knappast att förekomma is till sjöss i Östersjön och Bottenhavet mot slutet av seklet. Endast i Bottenviken kommer havsis, enligt prognosen, att förekomma i någon större omfattning och då endast under en till tre månader per år beroende på klimatscenario. Bara i de allra nordligaste skärgårdarna kommer istäcket att ligga lite längre.
10.5.3 Alternativa användningsområden för isbrytare
Som jag tidigare har nämnt äger Sjöfartsverket fem isbrytare, Oden, Atle, Frej, Ymer och Ale. Därutöver disponerar Sjöfartsverket vid behov ytterligare tre isbrytande fartyg genom ett långtidskontrakt med privat rederi.
Oden
Oden levererades 1988/1989 och är en annan typ av fartyg än de fyra övriga som ägs av Sjöfartsverket. Oden har mycket god isbrytningsförmåga som gör att den klarar även arktiska förhållanden. Oden har därför kunnat hyras ut som forskningsfartyg och därmed ge externa intäkter.
2007 tecknades ett tioårigt samarbetsavtal mellan Sjöfartsverket och Polarforskningssekretariatet om Odens fortsatta nyttjande för arktiska expeditioner. Polarforskningssekretariatet är en statlig myndighet under Utbildningsdepartementet och har till uppgift att främja svensk polarforskning genom att organisera och leda forskningsexpeditioner till Arktis och Antarktis. En långsiktighet i avtalet har bedömts vara nödvändig för att det ska vara lönsamt att anpassa fartyget för forskning. Till exempel har Oden med externa medel utrustats med multibeam-ekolod för att kunna sjömäta och ett forskningslaboratorium har byggts ombord. Våren 2008
185
Isbrytning SOU 2008:53
kommer Oden att utrustas med fler hytter och förrådsutrymmen för att svara upp mot forskarnas behov.
Polarforskningssekretariatet har tecknat ett långsiktigt samarbetsavtal med USA:s motsvarighet National Scientific Foundation, om ett forskningssamarbete. Oden är en viktig del i detta samarbete.
Atle, Frej och Ymer
Atle, Frej och Ymer är tre stora isbrytare som är byggda för att arbeta med isbrytning. Enligt Sjöfartsverket är det svårt att se några alternativa användningsområden för dessa isbrytare. Att till exempel använda isbrytarna för bogsering är inte aktuellt. De kraftiga motorerna förbrukar mycket bränsle och det skulle därför inte vara lönsamt. Vidare bedömer Sjöfartsverket att isbrytarna inte heller är lämpliga att använda för offshoreverksamhet på Nordsjön. Formen på skrovet gör att fartygen har sämre sjöegenskaper än konventionella fartyg.
Samtidigt har andra aktörer uppmärksammat mig på att det finns en efterfrågan att kunna använda de traditionella svenska isbrytarna Atle, Ymer och Frej i offshoreverksamhet. Offshoremarknaden utvecklas och behovet av fartyg förändras. Exploatering nära isområden förefaller ha blivit vanligare, vilket innebär nya uppgifter som kan kräva en isbrytare. Det kan till exempel handla om att isbrytarna i samband med flytt av oljeriggar har en beredskap för att kunna driva undan eventuella isberg som närmar sig. Vidare kan jag konstatera att det finns ett visst intresse för att använda isbrytare för att frakta ut förnödenheter till oljeriggar. Atle, Frej och Ymer bedöms däremot inte vara lämpliga eller utrustade för att hantera ankare eller bogsera oljeriggar vid flytt.
Ale
Den mindre isbrytaren Ale, som i huvudsak används för isbrytning i Vänern, har tidigare använts i samband med sjömätning. Sjöfartsverket beslutade i slutet av 2007 att delvis upphandla sjömätning och Ale kommer därför fortsättningsvis endast att användas som isbrytare. Framöver avser Sjöfartsverket att använda Ale för isbrytning även längs kusten när isläget gör det möjligt.
186
SOU 2008:53 Isbrytning
Tor Viking, Balder Viking och Vidar Viking
Tor Viking, Balder Viking och Vidar Viking ägs, som tidigare har nämnts, av ett privat rederi och kan användas både som isbrytare och som offshorefartyg. Uppdragen inom offshore utgörs främst av ankarhantering, förflyttning och positionering av oljeriggar i Nordsjön. Fartygens utrustning och konstruktion gör dem även lämpliga för andra specialuppdrag, såsom geologiska undersökningar i arktiska områden. Nya offshoreområden utvecklas i områden med is, till exempel Barents hav och Sakhalin utanför Rysslands östkust vilket kan innebära nya marknader för offshorefartyg.
En viss begränsning finns gällande dessa fartygs isbrytarkapacitet. Exempelvis bedöms de inte vara lämpliga att använda vid svårare vintrar i Bottenviken. För isbrytning i Östersjön och på syd- och västkusten är Vikingisbrytarnas kapacitet däremot tillräcklig.
10.5.4 Marknadsförhållanden
Det finns för närvarande ingen fungerande marknad för isbrytarassistans i Östersjöregionen. Erfarenheter från det finska Sjöfartsverkets försök att upphandla isbrytartjänsten visar också på detta.
I nuläget finns det i princip inga icke-statliga aktörer med lämpligt tonnage jämförbart med de större isbrytarna. Det faktum att Trans Viking Icebreaking & Offshore AS tillhandahåller kombinationsfartyg och besättning genom avtal med Sjöfartsverket är dock ett exempel på en privat leverantör av isbrytartjänst. Samtidigt antyder kontraktslängden på 15 år att konkurrensen är begränsad. Även Sjöfartsverkets finansiering av kombinationsfartygens isbrytaranpassning tyder på att det kan vara svårt att få rederier att på egen hand tillhandahålla fartyg lämpliga för isbrytning.
När det gäller statliga isbrytarfartyg äger Finland fem traditionella isbrytare och tre isbrytande offshorefartyg. Norge behöver inte en isbrytarflotta på samma sätt som Sverige och Finland men norska Kystvakten äger ett isbrytande fartyg. Danska marinen har tre havsisbrytare och studerar nu förutsättningarna att ersätta någon eller några av dessa med kombinationsfartyg för isbrytning, miljöskydd samt olje- och brandbekämpning. Tyskland har byggt
187
Isbrytning SOU 2008:53
två nya isbrytare som även används för kustbevakning, farledsunderhåll, nödbogsering, miljöskydd, oljebekämpning och brandbekämpning. De tyska isbrytarna är inte dimensionerade för de svårare isförhållanden som råder i Östersjöns norra delar. Ryssland disponerar mellan två och fyra havsisbrytare i Östersjön, beroende på isvinterns svårighetsgrad och prioriteringar mellan andra regioner i Ryssland. Estland och Lettland förfogar över varsin havsisbrytare. Litauen och Polen helt saknar havsisbrytare.
Om marknaden öppnas för andra aktörer uppstår frågan om vilka som finns eller skulle kunna tänkas etablera sig. Potentiella marknadsaktörer skulle kunna vara rederier, hamnar eller andra länder i Östersjöområdet som äger isbrytare.
En isbrytare är en kostnadskrävande investering med långa avskrivningstider. Även om det handlar om ett fartyg som är byggt för andra uppgifter innebär isbrytaranpassningen i sig en investering som kan begränsa möjligheterna till vissa andra verksamheter.
En osäkerhet kring traditionella isbrytares andrahandsvärde ökar den finansiella risken för nya företag som vill etablera sig. Den risken minskar dock om isbrytaren är byggd även för annan mer stabil verksamhet. Den höga investeringskostnaden innebär också att företag med fartyg lämpligt för isbrytning troligen får en mycket dominerande ställning på marknaden. Ett annat problem är att isbrytarsäsongen är koncentrerad till ett antal månader under vintern, tre till sex månader under normala år.
De höga inträdesbarriärerna påverkar potentiella marknadsaktörers etableringsvilja. Vid en konkurrensutsättning av isbrytartjänsten är det inte troligt att det skulle vara en intressant marknad att engagera sig på i så stor utsträckning att tillfredsställande konkurrens uppstår.
Isbrytarna är i dag bemannade via ett bemanningsbolag. Sjöfartsverket uppger dock att i samband med upphandling av bemanning har få anbud kommit in och Sjöfartsverket hjälper i dag det bemanningsbolag som anlitats med att utbilda personal för isnavigering. Detta tyder på att det finns brist på kompetens på marknaden.
Sammantaget bedöms villkoret om en fungerande marknad för närvarande inte vara uppfyllt.
188
SOU 2008:53 Isbrytning
10.5.5 Möjligheter vid nyanskaffning
Avskrivningstiden för isbrytare är 30–40 år. Sjöfartsverket bedömer att isbrytarna Atle, Frej och Ymer kan nyttjas ytterligare cirka 30 år under förutsättning att bland annat maskinutrustningen byts ut eller moderniseras. Skrovet däremot bedöms vara i tillräckligt bra skick för att klara ytterligare cirka 30 år. Behov av att anskaffa nya isbrytare uppstår därmed först någon gång under perioden 2030– 2040. När det väl blir aktuellt att nyinvestera är det viktigt med en noggrann behovsanalys där klimatförändringar även beaktas. Möjligheterna att bygga kombinerade fartyg som möjliggör ett alternativt utnyttjande i offentlig eller privat verksamhet bör noga övervägas. Det bör också övervägas former som innebär att privata rederier finansierar hela eller delar av investeringen.
10.5.6 Prioriterade vinterhamnar vid svåra isvintrar
En utveckling skulle kunna vara att staten i samband med ett utpekande av strategiska hamnar även prioriterar ett antal vinterhamnar. En prioritering bör enligt min uppfattning inte innebära att gränsdragningen för var staten erbjuder isbrytarassistans förändras. Även fortsättningsvis bör statens ansvar sträcka sig fram till skyddade vatten.
Under perioden 2005
−2007 har Sjöfartsverket tillhandahållit isbrytarassistans inför fartygsanlöp till sammanlagt 22 hamnar. Antalet hamnar varierar mellan åren beroende av isläget. Som jag tidigare har nämnt anges i målen för verksamheten att sjöfart ska kunna bedrivas året runt till hamnar av betydelse. Sjöfartsverket avgör i dag vilka hamnar som är av betydelse.
Jag anser att det kan finnas skäl för en djupare analys av kostnaderna för isbrytning i relation till antalet hamnar som hålls öppna vid isbildning. Befintlig isbrytarkapacitet är dimensionerad för att klara en sträng vinter med is längs stora delar av kusten. Konsekvenserna av att begränsa antalet tillgängliga hamnar i samband med särskilt stränga vintrar bör analyseras. En eventuell prioritering bör diskuteras i dialog med näringslivet.
189
Isbrytning SOU 2008:53
10.6 Förslag
Mina bedömningar och förslag:
• Den alternativa användningen av traditionella isbrytare bör kunna öka genom att Sjöfartsverket på ett mer aktivt sätt närmar sig marknadens aktörer.
• Sverige och Finland bör överlägga på politisk nivå i syfte att enas om hur ett utvidgat samarbete mellan länderna bör utformas.
10.6.1 Den alternativa användningen av traditionella isbrytare bör kunna öka genom att Sjöfartsverket på ett mer aktivt sätt närmar sig marknadens aktörer
Behovet av isbrytning varierar kraftigt från år till år, men isbrytarresurserna måste dimensioneras för att kunna klara även en sträng vinter med mycket is. Det innebär att det under milda vintrar finns en stor överkapacitet. Även vid en normal vinter nyttjas inte de traditionella isbrytarna i någon verksamhet under den isfria delen av året.
Det är viktigt att vid ledig kapacitet kunna nyttja fartyg och personal i alternativ verksamhet som ger intäkter. Det innebär också att de stora fasta kostnaderna kan fördelas på en större verksamhet. Sjöfartsverket har i dag externa intäkter främst från uthyrning av isbrytaren Oden samt uthyrning av isbrytare till Finland. Hitintills har efterfrågan från andra myndigheter eller näringslivet att få tillgång till de traditionella isbrytarna varit mycket begränsad.
Utvecklingen på offshoremarknaden tyder på att det i dag kan finnas möjliga användningsområden för isbrytarna Atle, Frej och Ymer i offshoreverksamhet. Det kan inte heller uteslutas att det finns andra alternativa användningsområden för de traditionella isbrytarna.
Sjöfartsverket bör på ett mer aktivt sätt närma sig marknadens aktörer och ta initiativ till att hitta lämpliga former för att kunna nyttja de traditionella isbrytarna mer effektivt vid ledig kapacitet. Förutsättningarna för att inleda ett långsiktigt samarbete med en extern aktör bör analyseras. Samarbetet måste utformas på ett sätt som är förenligt med reglerna om offentlig upphandling.
190
SOU 2008:53 Isbrytning
Ett upplägg kan vara att en privat aktör under en längre tidsperiod hyr isbrytarna, med eller utan besättning, av Sjöfartsverket den tid de inte nyttjas för isbrytning. Sjöfartsverket är i en sådan avtalsform fortfarande ägare av isbrytarna.
En annan variant skulle kunna vara att den privata aktören hyr isbrytarna och att Sjöfartsverket under vissa månader har tillgång till isbrytarna vid behov, enligt en avtalad inställelsetid.
Jag ser det också som möjligt att Sjöfartsverket säljer en eller flera isbrytare till en privat aktör, men där den affärsmässiga uppgörelsen innebär att Sjöfartsverket vid behov kan hyra isbrytarna vintertid. Avtalsperioden bör sträcka sig över en längre period.
En verksamhetsform som innebär att isbrytarna ägs gemensamt av Sjöfartsverket och näringslivet till exempel i bolagsform bör, enligt min mening, inte heller uteslutas.
För att undvika snedvridning av konkurrensen bör den kommersiella verksamheten särskiljas från Sjöfartsverkets övriga verksamhet genom en tydlig organisatorisk uppdelning, till att börja med i form av en resultatenhet. Enligt min bedömning är det lättare att vidareutveckla det kommersiella inslaget i verksamheten om isbrytarna tillsammans med övriga fartyg organiseras i en särskild resultatenhet inom Sjöfartsverket som jag har föreslagit i kapitel 7.
10.6.2 Sverige och Finland bör överlägga på politisk nivå i syfte att enas om hur ett utvidgat samarbete mellan länderna bör utformas
En annan väg för att öka effektiviteten inom isbrytningen är att ytterligare utveckla samarbetet med Finland. Jag bedömer att ett mer omfattande och formaliserat samutnyttjande av isbrytarresurserna resulterar i att båda länderna kan minska sina kostnader för isbrytning.
Finland och Sverige har ett nära samarbete inom isbrytningen, men detta kan enligt min mening förstärkas. Isförhållandena är likartade, isbrytningen utförs i geografiskt närliggande områden, regelverken är likartade och i vissa fall, till exempel vad gäller isklassning, till och med gemensamma. Enligt min uppfattning talar detta för att länderna bör närma sig ytterligare i riktning mot en gemensam isbrytarservice.
Jag har konstaterat att de svenska och finska isbrytarverksamheterna delvis är organiserade på olika sätt, vilket kan försvåra sam-
191
Isbrytning SOU 2008:53
verkan. Jag ser också vissa problem med de högre produktionskostnaderna för isbrytning som Finland har. I det fall Rederiverket Finstaship i en framtid omvandlas till ett bolag bedömer jag att möjligheterna till överenskommelser länderna emellan försvåras ytterligare till följd av de olika verksamhetsformerna.
Mot bakgrund av de skilda organisatoriska modellerna i Sverige och Finland bedömer jag att ett utvecklat och mer strukturerat samarbete länderna emellan inledningsvis kräver en dialog på politisk nivå. Det måste finnas en för Sverige och Finland gemensam vilja och ett gemensamt mål för hur ett sådant samarbete bör utformas. Resultatet av en sådan vilja kan resultera i tydliga regeringsuppdrag till berörda myndigheter. I de fall länderna kommer överens om ett närmare samarbete har jag valt att i det följande översiktligt beskriva några alternativ på hur ett intensifierat samarbete skulle kunna utformas.
Ett utvecklat samarbete mellan Sverige och Finland hindrar enligt min bedömning inte det samarbete som pågår inom Östersjöområdet inom ramen för BIM. Däremot är det ytterligare ett steg i en närmare samverkan mellan länder i området.
Gemensam beställarorganisation för Sverige och Finland
Ett sätt att öka samarbetet mellan Finland och Sverige kan vara att gemensamt upphandla tjänster som bemanning av isbrytarna och tekniskt management från ett privat managementbolag.
Genom ett gemensamt samarbete med ett managementbolag kan sjöfartsverken i respektive land få de fördelar som storskalig drift medför. Gemensamt upphandlad bemanning kan innebära ett bättre samutnyttjande av personal och att verksamheten kan klara sig med totalt färre anställda. Flexibiliteten skulle öka om personalen kan växla mellan att arbeta på isbrytare och andra fartyg i statlig tjänst. Jag bedömer också att kostnader för drift och underhåll kan minska om tjänsterna upphandlas gemensamt och i konkurrens.
Ett annat alternativ skulle kunna vara att Finland och Sverige bildar ett eget gemensamt statligt managementbolag för isbrytning och eventuellt andra tjänster. Ett sådant alternativ innebär troligen att upphandlingslagarna ska tillämpas.
Ett ytterligare steg kan vara att utveckla ett än närmare samarbete som innebär att tillgängliga isbrytarresurser används på ett
192
SOU 2008:53 Isbrytning
för båda länderna optimalt sätt. För att möjliggöra detta krävs en form av gemensam isbrytarledning för Sverige och Finland. Den gemensamma organisationen ska kunna besluta om vilken eller vilka isbrytare som ska användas vid aktuella isbrytarassistanser.
En fråga som uppstår är hur det ekonomiska ska regleras mellan länderna samt lämplig verksamhetsform för den gemensamma organisationen.
Gemensam upphandling av hela isbrytartjänsten
Jag har konstaterat att en marknad för isbrytartjänsten saknas och att det är osäkert om en väl fungerande marknad kan växa fram. Vid en upphandling betyder det att relativt få aktörer kan komma att lämna anbud på isbrytning. Jag menar att det trots detta kan finnas fördelar med att tillsammans med Finland upphandla isbrytartjänsten.
En gemensam beställarfunktion bör organiseras i en egen enhet. Lämplig verksamhetsform för detta måste utredas närmare. En gemensam upphandling ställer stora krav på beställarenheten att utforma ett förfrågningsunderlag som innebär att båda länderna kan uppfylla sina respektive mål för isbrytningen och till ett lägre pris. Eftersom den egna statliga myndigheten i respektive land väntas lämna anbud bör beställarfunktionen organisatoriskt vara separerad.
En gemensam beställning innebär en större volym som kan pressa priserna. Utförarna tvingas tillsammans hitta en bra lösning för hur isbrytningen kan utföras på ett för hela området effektivt sätt.
Om Sjöfartsverket övergår till att vara beställare av isbrytartjänsten behöver det inte vara ett enda rederi som lägger anbud på all isbrytning. Isbrytning är inte att se som ett naturligt monopol. Upphandlingen kan delas in i olika geografiska områden och efter behov av olika kapaciteter.
En uppdelning kan även innebära att fler har möjlighet att lämna anbud. Sjöfartsverken kan hyra in kapacitet från olika utövare i olika former av kontrakt. Det skulle också innebära en spridning av riskerna exempelvis om problem uppstår med en entreprenör. Enligt min bedömning skulle ett sådant förfarande kunna stimulera till investeringar i kapacitet med olika användningsområden för att
193
Isbrytning SOU 2008:53
kunna nyttja isbrytarna i annan verksamhet. Samdriftsfördelar kan nyttjas och kapacitetsutnyttjandet över året öka.
Det är möjligt att den gemensamma upphandlingen endast ska omfatta Bottenviken och Kvarken där de geografiska isbrytarområdena ligger nära varandra. En gemensam upphandling bör enligt min mening kunna leda till att den totala beredskapen kan minska. En avropslista med timpris per isbrytare och inställelsetid skulle kunna upprättas.
10.6.3 Finansiering
Enligt min bedömning är det angeläget och möjligt att öka kapacitetsutnyttjandet av befintliga isbrytare, vilket kan sänka kostnaderna för isbrytning och därmed avgifterna för sjöfarten.
Enligt gällande ordning finansieras isbrytningen i huvudsak med farledsavgifter samt externa intäkter främst från uthyrning av Oden. Det enskilda fartyget som nyttjar isbrytarassistans betalar ingen ytterligare avgift. Även om isbrytningen har mycket stora fasta kostnader så är marginalkostnaden betydande för varje enskild assistans. Den rörliga kostnaden består främst av kostnader för drivmedel.
Mot bakgrund av storleken på kostnaderna för isbrytning bör enligt min mening frågan om en särskild isbrytaravgift närmare övervägas. En sådan avgift bör bidra till finansieringen, men inte täcka kostnaderna fullt ut. Man kan tänka sig olika utformningar av en sådan avgift. Exempelvis skulle varje isbrytarassistans kunna ha ett fast pris alternativt att alla fartyg som anlöper hamnar med restriktioner får betala en isbrytaravgift oavsett om de är i behov av assistans eller inte.
Jag kan också konstatera att det finns en regionalpolitisk dimension vad gäller isbrytning. Ett visst statligt stöd skulle därmed kunna motiveras utifrån regionalpolitiska aspekter.
Min uppfattning är dock att förändringar av kostnadsansvaret för isbrytning måste analyseras i lämpligt sammanhang. Frågan är större än bara isbrytning och sjöfart och den bör därför analyseras tillsammans med kostnadsansvaret för övriga transportslag.
Som jag har nämnt tidigare angavs i propositionen Moderna transporter (prop. 2005/06:160, s.151) att frågan om finansiering av isbrytningen borde hanteras i den aviserade översynen av kostnadsansvaret som borde ske i samband med förberedelserna av införan-
194
SOU 2008:53 Isbrytning
de av kilometerskatt för tunga lastbilar. Jag ser det som ett lämpligt sätt att hantera frågan att isbrytningen utgör ett av områdena i en sådan generell översyn.
Min slutsats är därmed att underskottet inom isbrytningsverksamheten i väntan på en övergripande översyn bör finansieras via farledsavgifterna.
195
11 Lotsning
Sjöfartsverket ska enligt sin instruktion tillhandahålla lotsning. Lots ombord på vissa fartyg syftar till att bidra till en säkrare sjöfart och förhindra de miljöskador som sjötrafiken kan orsaka.
Lotsning har karaktären av rådgivning avseende navigering, manövrering och kommunikation. Jag har i mitt delbetänkande konstaterat att lotsning är en verksamhet som innefattar myndighetsutövning.
Under 2007 utförde Sjöfartsverket 40 217 lotsningar. Det totala antalet lotsningar har varit relativt konstant under de senaste åren. Antalet lotsningar varierar dock mellan olika lotsplatser i Sverige beroende av bland annat trafiktäthet, lotspliktsgränser i farleden, antal passager samt typ av trafik. Sjöfartsverket tillhandahåller lots under dygnets alla timmar i lotslederna och servicenivån är lika i hela landet.
Befälhavare på fartyg av en viss storlek är i dag skyldiga att anlita lots. Lotspliktsgränserna kan variera beroende på farledens beskaffenhet. Sjöfartsinspektionen har möjlighet att bevilja fartygsbefäl en lotsdispens, vilket innebär ett undantag från skyldigheten att anlita lots.
11.1 Gällande regler
I mitt delbetänkande har jag lämnat förslag på en helt ny lotslag. Förslaget har inte hunnit behandlas av regering och riksdag. Den översikt av regelverket jag redovisar här gäller de i dag befintliga regelverk som påverkar lotsningsverksamheten:
197
Lotsning SOU 2008:53
• förordningen (1982:569) om lotsning m.m.
• förordningen (1999:215) om lotsavgifter
• Sjöfartsverkets föreskrifter och allmänna råd om lotsning
(SJÖFS 2005:13)
• Sjöfartsverkets föreskrifter om lotsbeställning och lotsavgifter
(SJÖFS 2006:14).
Sjöfarten är en internationell näring som i många avseenden verkar under globala regler. Det internationella regelverket tas fram av FN:s sjöfartsorganisation, IMO. Till de dominerande konventionerna antagna av IMO hör sjösäkerhetskonventionen SOLAS och miljöskyddskonventionen MARPOL. Inom IMO finns också ett antal beslutade resolutioner som direkt berör lotsfrågor. När det gäller lotsning finns det inte något gemensamt regelverk för EU:s medlemsstater.
Lotsbåt. Foto: Sjöfartsverket.
198
Lotsning
11.2 Organisation
Sjöfartsverket har ensamrätt att bedriva lotsning. Ansvaret för att tillhandahålla lotsning ligger på Sjötrafikavdelningen som samordnar och styr verksamheten. Sjötrafikavdelningen är indelad i sex regionala sjötrafikområden. Inom varje område finns ett antal lotsstationer och sjötrafikområdescheferna har ett verksamhetsansvar för lotsning inom respektive område. I vissa områden är dock VTS-chefen ansvarig för lotsbeställningar.
Avdelningen Sjöfart och Samhälle ansvarar för att bedöma behovet av lotsningar och fungerar som beställare gentemot Sjötrafikavdelningen. Lotsbåtarna tillhör organisatoriskt Sjötrafikavdelningen.
Sjöfartsverket har cirka 1 250 anställda, varav 430 arbetar som båtmän eller lotsar. Den 31 december 2007 fanns det 222 lotsar anställda, varav fem kvinnor. Båtmännen var vid samma tidpunkt 208, varav tre kvinnor. Till detta kommer ett antal personer som ansvarar för lotsbeställning och planering.
Sjöfartsinspektionen ansvarar för lotspliktens utformning samt regler för dispensgivning och beslut i dispensärenden. Enligt mina förslag i delbetänkanden ska inspektionen även ansvara för bland annat behörighetsreglering av lotsar.
Utförande av lotsning
Lotsarna är stationerade på en stationeringsort men kan vistas i bostaden mellan uppdragen under förutsättning att det inte tar längre tid än 1,5 timmar att infinna sig på tjänstestället – förättningsorten. Om utgångspunkten för ett lotsningsuppdrag är i en annan hamn än där stationeringsorten ligger tar lotsen oftast taxi alternativt allmänna kommunikationsmedel eller egen bil. På de flesta orter finns dock tjänstebilar som kan användas för transporter mellan hamnarna. Tjänstebilarna kan även användas för andra uppgifter inom Sjöfartsverket.
Lotsstationerna är utrustade med bland annat arbetsrum, rum för övernattning och allmänna utrymmen. I Luleå och Gävle är lotsstationen integrerad med VTS-centralen och sjötrafikområdets administration. Sammanlagt finns det ett tjugotal lotsstationer.
199
Lotsning SOU 2008:53
Lotsbeställning och planering av uppdrag
Lotsbeställningen ansvarar för att planera uppdragen på ett sådant sätt att de uppsatta servicemålen uppnås samtidigt som kostnaderna bland annat för transport av lotsar kan hållas låga och övertid kan undvikas.
Lotsbeställningscentraler finns på sex orter: Gävle, Göteborg, Luleå, Malmö, Södertälje och Trollhättan. Beställningscentralerna är bemannade dygnet runt och är i allmänhet samlokaliserade med en VTS-central.
En lotsbeställning ska göras senast fem timmar innan lots önskas. Vid senare beställning eller en sen ändring tillkommer en beställningsavgift. För att underlätta planeringen ser Sjöfartsverket gärna att en preliminär lotsbeställning lämnas så tidigt som möjligt exempelvis i samband med fartygsanmälan i fartygsrapporteringssystemet, FRS. De flesta lotsbeställningar – cirka 70 procent – görs via Sjöfartsverkets webbplats. Övriga beställningar görs per telefon eller telefax. Beställningen görs vanligen av en mäklare eller rederiet, men det förekommer också att fartygets besättning på egen hand beställer lots. Inom Sjöfartsverket pågår ett utvecklingsarbete som innebär att lotsbeställningar på sikt ska kunna göras även via SMS. Sjöfartsverket ansvarar inte för beställning av bogserbåtar i samband med lotsningen och inte heller för eventuella kontakter med hamnen.
Lotstransporter
När ett fartyg ska anlöpa hamn med lots transporteras lotsen ut till fartyget i en lotsbåt bemannad med två båtmän. När lotsen är med från land följer lotsbåten med och transporterar tillbaka lotsen efter avslutat uppdrag. Sjöfartsverket har beslutat att det av säkerhetsskäl alltid ska vara två båtmän ombord på lotsbåten vid bordning av fartyg.
Sjöfartsverket har sammanlagt cirka 80 lotsbåtar. Kostnaden för en ny lotsbåt varierar mellan 8 och 15 miljoner kronor beroende på vilken typ av båt det gäller. Den tekniska livslängden är 20–25 år och kostnaden för årligt underhåll beräknas till cirka 70 000 kronor.
Lotsbåtarna finns vid lotsstationerna samt vid ett antal andra hamnar. Vid varje lotsstation finns i allmänhet en snabbgående
200
Lotsning
lotsbåt samt en större lotsbåt som används vintertid vid is. Lotsbåtarna kan även användas för exempelvis sjöräddning samt för uppdragsverksamhet som transport av medicin till fartyg eller transporter av ny fartygsbesättning. En del av lotsbåtarna används vid farledsunderhåll. Ibland annat Bottenvikens och Bottenhavets sjötrafikområde utför båtmännen förutom lotstransporter en del farledsunderhåll.
Förutom lotstransporter på sjön transporteras lotsen även till och från uppdrag på land. Taxi, kollektivtrafik eller tjänstebilar används för landstransporter. På vissa håll har Sjöfartsverket upphandlat taxitransporter.
Arbetsvillkor och behörighetskrav för lotsar
Lotsens arbetstider regleras i det lokala avtalet, LOTSARB, mellan Sjöfartsverket och SACO-S. Arbetstiden är uppdelade i så kallade dispositionsdygn när lotsen är i tjänst och fridygn när lotsen är ledig. Under en 24-timmarsperiod ska lotsen ha ostörd vilotid under minst 9 timmar. Denna regel anses av Sjöfartsverket överensstämma med EG-rätt och arbetstidslagens ramar, eftersom Sjöfartsverket räknar med att det tar cirka en halvtimme för en lots att avsluta ett uppdrag samt att inställelsetiden inför nästa uppdrag högst får vara 1,5 timmar. Den sammanlagda tiden som en lots inte är tillgänglig för tjänstgöring under ett dispositionsdygn blir därmed 11 timmar.
Blivande lotsar anställs av Sjöfartsverket och utbildas internt med lön under utbildningstiden. Den tid det tar att få lotsexamen varierar mellan sex månader och ett år, främst beroende av farledens komplexitet och vilken typ av fartyg som trafikerar farleden. Det kan därefter ta upp till fyra år innan en lots får lotsa de största fartygen i farleden.
Praxis vid anställning är i nuläget att personen har en sjökaptensexamen samt sjötid som motsvarar tiden för att erhålla sjökaptensbrevet. I dagsläget innebär detta minst 36 månaders sjötid efter erhållen styrmansbehörighet. I allmänhet kräver Sjöfartsverket även aktuell erfarenhet som seniorbefäl på moderna fartyg. Den genomsnittliga åldern vid anställning är cirka 42 år och enligt avtal mellan Sjöfartsverket och SACO-S är pensionsåldern för lotsar 60 år.
201
Lotsning SOU 2008:53
Arbetsvillkor och behörighetskrav för båtmän
Båtmännen har fast arbetstid under dagtid. Denna tid är ungefär hälften av den totala arbetstiden. Övrig tid är i princip oreglerad och kan tas ut under beredskap. Inställelsetiden för beredskap finns i två alternativ: vid jour är tiden 15 minuter och vid beredskap senast inom 1,5 timmar. Under den längre beredskapstiden kan båtmän vistas i bostaden.
De flesta båtmän som i dag är anställda av Sjöfartsverket har teoretisk behörighet motsvarande sjöbefäl klass VII. Alla båtmän har dock inte den praktik på större fartyg som krävs i handelsflottan. Sjöfartsverket har sedan ett antal år tillbaka en policy att inte anställa båtmän med lägre behörighet än fartygsbefälsklass VI. Det är det krav Sjöfartsinspektionen ställer på motsvarande befattning för den privata marknaden.
Båtmännen utbildas internt inom Sjöfartsverket i de uppgifter som är specifika för båtmanstjänsten och platsen. Den lokala utbildningen är olika lång på olika platser. Sedan 2008 finns även en intern vidareutbildning av båtmän som bland annat omfattar relevanta författningar och kompletterande utbildning i högfartsnavigering.
11.3 Statistik
I den underlagsrapport Prissättning och finansiering av lotstjänster, som togs fram inför mitt delbetänkande sammanställdes data för olika lotsplatser eller områden där lotsning utförs. Tabellerna 11.1 och 11.2 bygger på detta underlag.
Antalet lotsningar varierar kraftigt mellan olika delar av landet och variationerna är även stora från dag till dag. Av statistiskt underlag från en period av 44 dagar under perioden mars till maj 2007 framgår variationen i antalet lotsningar. Detta redovisas i tabell 11.1 nedan.
202
Lotsning
Tabell 11.1 Lägsta och högsta antal lotsningar en enskild dag under
perioden mars till maj 2007, vid olika lotsplatser
Maximum Minimum
Umeå 4 0 Luleå 7 0 Gotland 4 0 Söderhamn 5 0 Oskarshamn 8 0 Vänern 27 3 Kalmar 10 0 Skellefteå 12 0 Sundsvall 10 0 Örnsköldsvik 10 0 Halland 13 1 Gävle 9 1 Marstrand 12 0 Lysekil 15 4 Oxelösund 12 1 Helsingborg 14 2 Malmö 19 0 Stockholm 17 0 Karlshamn/Åhus 21 1 Mälaren 24 5 Göteborg 28 9 Källa: Lotsa rätt! (SOU 2007:106), bilaga 4.
Av tabellen framgår exempelvis att antalet lotsningsuppdrag i Malmö varierade mellan 0 vissa dagar och upp till 19 uppdrag en annan dag. Under samma period varierade antalet uppdrag i Vänern mellan 3 som minst och 27 som mest. I Umeå och på Gotland var det som minst 0 lotsningsuppdrag och som mest 4 uppdrag per dag.
För att kunna erbjuda lotsning dygnet runt krävs en viss bemanning av lotsar och båtmän. I tabell 11.2 redovisas bemanningen vid respektive lotsplats samt antal lotsningar och lotsbåtar. Av kolumnen längst till höger i tabell 11.2 framgår nyttjandegraden av lotsar. Med nyttjandegrad avses här lotsens hela tid för såväl själva lotsningen som restid och andra nautiska arbetsuppgifter.
203
Lotsning SOU 2008:53
Tabell 11.2 Basfakta för lotsplatser, år 2006
Antal
lotsningar
Antal lotsar
Antal båtmän
Antal lotsbåtar
Kapacitets- utnyttjande lotsar, %
Umeå
505 3 7 2 24
Luleå
523 4 7 3 42
Gotland 642 4 6 6 50 Söderhamn 769 3 7 2 47 Oskarshamn 847 4 8 4 45 Vänern 927 8 4 2 71 Kalmar 992 4 6 3 36 Skellefteå 1 124 5 7 4 46 Sundsvall 1 138 7 8 2 56 Örnsköldsvik 1 214 5 7 3 59 Halland 1 562 6 12 4 36 Gävle 1 608 7 8 3 34 Marstrand 1 941 10 10 3 49 Lysekil 2 027 8 10 4 47 Oxelösund 2 052 10 10 3 62 Helsingborg 2 076 7 12 3 38 Malmö 2 090 7 12 4 45 Stockholm 2 306 16 22 8 65 Karlshamn/Åhus 2 881 8 14 5 63 Trollhätte kanal 3 519 25 0 0 62 Mälaren 5 374 28 10 3 75 Göteborg 5 671 23 18 4 46 Källa: Lotsa rätt! (SOU 2007:106), bilaga 4.
Förutom att antalet lotsningar varierar geografiskt och från dag till dag förekommer till exempel säsongsmässiga variationer till följd av en omfattande kryssningstrafik sommartid. Antalet lotsningar kan exempelvis i Stockholm uppgå till 20 lotsningar under en sommardag. Det kan jämföras med i snitt 5 eller 6 lotsningar per dag under övriga säsonger. Under perioden maj till september görs cirka 220 anlöp till Stockholm, varav flera av fartygen är så stora att de kräver två lotsar ombord.
11.4 Ekonomi
År 2007 var Sjöfartsverkets totala kostnader för lotsning, inklusive indirekta kostnader, cirka 557 miljoner kronor och lotsningsverksamheten utgör därmed den enskilt största kostnadsposten för
204
Lotsning
Sjöfartsverket. Kostnaderna finansieras till största delen av intäkter från lotsavgifter som år 2007 uppgick till drygt 373 miljoner kronor. Underskottet i verksamheten finansieras med farledsavgifter. I tabell 11.3 redovisas resultaträkningar för lotsningen.
Tabell 11.3 Resultaträkning i sammandrag för lotsning, miljoner kronor
2005 2006 2007
Lotsavgifter 360 355 373 Externa intäkter 5 4 5 Indirekta rörelseintäkter 7 7 10 Direkta rörelsekostnader -429 -432 -450 Indirekta rörelsekostnader
TPF
1
FPT
-98 -105 -107
Rörelseresultat -155 -171 -169 Källa: Sjöfartsverket.
Lotsavgifter debiteras i förhållande till lotsad tid och det lotsade fartygets storlek. Därutöver tillkommer i vissa fall en beställningsavgift och reseersättning. Principerna för uttag av lotsavgifter är i huvudsak lika i hela landet med undantag för rabatter i bland annat Vänern och Mälaren.
Avgifterna för lotsning på Mälaren är rabatterad med 32 procent och för lotsningar inom Vänerns sjötrafikområde utgår en rabatt med 65 procent. För fartyg som vid anlöp av hamn i Vänern tar lots enbart i Göta älv och Trollhätte kanal utgår en extra rabatt med 6 procent. För Öresund- och öppensjölotsningar utgår en rabatt med 30 procent på lotsavgiften.
Om intäkterna från lotsningsverksamheten bara relateras till direkta kostnader för lotsningen var självfinansieringsgraden 84 procent för 2007. Vid ett inkluderande av indirekta rörelsekostnader och rörelseintäkter var självfinansieringsgraden för lotsningsverksamheten 70 procent.
TP
1
PT
Från och med år 2007 har ett nytt sätt att beräkna indirekta rörelsekostnader använts.
Beloppet för 2006 är omräknat på samma grund, men för 2005 har den tidigare beräkningsgrunden använts.
205
Lotsning SOU 2008:53
11.5 Överväganden
11.5.1 Tidigare överväganden
I mitt delbetänkande Lotsa rätt! (SOU 2007:106) lämnade jag ett antal förslag som berör lotsningsverksamheten. Frågan om organisationsform behandlades inte i betänkandet. Vidare konstaterade jag att frågan om finansieringsmodell för lotsningen hänger nära samman med hur lotsningen finansieras och jag tog därför inte ställning till finansieringsmodellen i betänkandet. I delbetänkandet redogjorde jag även för tidigare synpunkter på dagens finansieringsmodell.
11.5.2 Marknadsförhållanden
Statskontoret har på mitt uppdrag genomfört en marknadsanalys av lotsningstjänsten (Lotsning på entreprenad, 2007:18). Statskontorets slutsats är att det i dag saknas förutsättningar för att konkurrensutsätta lotsningen och få marknaden att fungera men föreslår ett antal åtgärder för att underlätta ett marknadsinträde.
En del av de etableringshinder som Statskontoret uppmärksammar har undanröjts genom mina förslag i delbetänkandet. De formella möjligheterna att öppna upp marknaden framgår i förslagen. Bland annat föreslår jag en behörighetsreglering för lotsar. Vidare ingår i den föreslagna lotslagen en möjlighet att överlåta myndighetsutövning till privat aktör. Även tillsynsfrågan över lotsningsverksamheten omhändertas i lagen.
Jag kan dock konstatera att det finns stora skillnader i förutsättningarna att skapa en marknad vad gäller utförande av lotsning respektive lotstransporter och anser därför att dessa två områden bör behandlas skilt från varandra.
Lotstransporter
Statskontoret har i sin rapport visat på ett antal alternativa aktörer som skulle kunna transportera lotsar. Det handlar exempelvis om företag som erbjuder bogserbåtstjänster eller isbrytartjänster till hamnar. En annan potentiell aktör kan vara företag med taxibåtar.
Redan i dag finns det flera exempel där Sjöfartsverket anlitar privata aktörer för lotstransporter. I Vänersborg utför ett privat
206
Lotsning
bolag lotstransporterna. På vissa andra ställen förekommer det att Sjöfartsverket ibland anlitar andra aktörer för lotstransporter, exempelvis taxibåtsbolag och Sjöräddningssällskapet.
Sjöfartsverkets båtmän har i allmänhet behörighet som fartygsbefäl av klass VI. Det är en vanlig behörighet bland annat inom passagerar- och godstrafik i skärgården, bogser- och bärgningsverksamhet samt inom Kustbevakningen och sjöräddning. Jag bedömer därför att det finns en tillgång till personal med rätt formell kompetens på marknaden.
Tillgången till lämpliga lotsbåtar är däremot mer svårbedömd. Lotsbåtarna måste vara utformade och utrustade på ett sådant sätt att lotsens på ett säkert sätt kan borda fartyget. Vintertid måste även isförhållanden beaktas.
Min uppfattning är dock att det finns en viss tillgång till lämpliga båtar inom flera andra företag med sjönära tjänster. Jag anser också att Sjöfartsverket genom att hyra ut lotsbåtar till entreprenörer kan förbättra förutsättningarna för konkurrens om lotstransporttjänsten.
Sammantaget bedömer jag att det finns goda möjligheter att etablera en fungerande marknad för lotstransport.
Utförande av lotsning
Till skillnad från lotstransporterna ser jag betydligt större svårigheter med att etablera en marknad för utförandet av lotsning. Lotsen har en lokal kännedom om ett antal farleder och verkar inom ett geografiskt avgränsat område. Inom detta område finns det endast ett visst antal lotsar med den kunskap som krävs för att få lotsa i området. Kunskap om och erfarenhet av den farled lotsen är behörig att lotsa i tar lång tid att bygga upp. Efter anställning utbildas lotsar internt inom Sjöfartsverket. Ett utbud av potentiella lotsar saknas därför i princip och det kan ta tid innan det är möjligt för andra aktörer att konkurrera med befintliga lotsar i området. Den lokala kunskapen innebär att verksamheten också får karaktären av ett lokalt geografiskt monopol. Vidare är utrymmet för fler än en aktör på vissa håll mycket begränsat till följd av att det årliga antalet lotsningar är få på många platser.
Min sammantagna bedömning är att det för närvarande inte finns något utbud av lotsar utöver de som är anställda av Sjöfartsverket. Vissa undantag kan finnas för lotsar som tidigare har varit
207
Lotsning SOU 2008:53
anställda av Sjöfartsverket men bytt arbete eller gått i pension. Potentiella lotsar är exempelvis sjökaptener som väljer att utbilda sig till lots.
11.5.3 Överväganden gällande lotsningsverksamheten
Oavsett hur lotsningen är organiserad måste alltid vardagsrationaliseringar äga rum i syfte att öka effektiviteten. Sjöfartsverket uppger att man har vidtagit ett antal åtgärder. Bland annat pågår en översyn av båtmannaorganisationen, vilket även omfattar en översyn av bordningsplatser för lotsen. Sjöfartsverket analyserar även frågan om effektivare sätt att transportera lotsen. Vidare pågår ett arbete med att utveckla en modell för att systematiskt kunna studera och analysera vilka effekter en differentierad servicenivå skulle kunna få för resursåtgången och produktiviteten i lotsningsverksamheten. Insatser görs även för att förenkla administrationen gällande beställning och fakturering av lotsning.
Min uppfattning är att det utöver vardagsrationaliseringar är angeläget att hitta mer flexibla former att organisera lotsningen för att bättre kunna anpassa verksamheten till lokala förhållanden och öka kapacitetsutnyttjandet.
I underlagsrapporten Teoretiska och praktiska perspektiv på lotsningens och isbrytningens organisation och prissättning (bilaga 4) konstateras att högst effektivitet inom lotsningsverksamheten uppnås vid en systemsyn på verksamheten. Med systemsyn avses att det bör finnas en samordnande myndighet som håller samman verksamheten och som en del i detta exempelvis reglerar servicenivåer och taxor. Min slutsats är därför att en fullt ut avreglerad marknad för lotsning med fri etableringsrätt inte skulle innebära en effektivare lotsningsverksamhet. En systemsyn möjliggör dock för alternativa utförare och mindre reformer av prissättningen.
Enligt min mening bör möjligheter till alternativa lokala och regionala lösningar prövas som ett sätt att öka kapacitetsutnyttjandet och därmed effektiviteten inom lotsningsverksamheten.
208
Lotsning
11.5.4 Överväganden gällande andra alternativa organisationsformer
I avsnitt 6.2 redogör jag för min prövning av att bolagisera bland annat lotsningsverksamheten och min slutsats är att förutsättningar för en bolagisering saknas.
Vidare har jag övervägt att på samma sätt som i Finland organisera lotsningen i ett särskilt affärsverk, men kommit fram till att detta inte skulle innebära några effektivitetsvinster. Förutsättningarna för verksamheten i en separat organisation skulle vara detsamma som i dag. Snarare skulle bildandet av ytterligare en myndighet innebära ökade totala overheadkostnader.
Jag har även övervägt möjligheten att koppla lotsningen till en hamnstrategi på det sättet att staten tillhandahåller lotsning i prioriterade hamnar och att fri etablering tillåts i övriga hamnar. I det fall ingen annan aktör erbjuder lotsning skulle Sjöfartsverket tillhandahålla lotsning till en avgift som motsvarar full kostnadstäckning. Mot bakgrund av att bristande marknad och min bedömning att lotsningsverksamheten kräver en systemsyn är min slutsats att ett sådant förslag inte skulle öka effektiviteten inom lotsningsverksamheten.
Slutligen bedömer jag att fri etablering i hela landet för utförande av lotsning på det sätt som Danmark har infört för närvarande inte är aktuellt. Förutsättningarna vad gäller exempelvis geografiska förhållanden skiljer sig mellan länderna. Dessutom har den nya lagstiftningen som tillåter fri konkurrens i Danmark varit i kraft kort tid och det är därför svårt att dra några säkra slutsatser. Det är däremot angeläget att fortsätta följa utvecklingen i Danmark.
209
Lotsning SOU 2008:53
11.6 Förslag
Mina förslag:
• Sjöfartsverket ska stegvis i takt med att marknaden utvecklas upphandla lotstransporter.
• Hamninnehavare ska efter tillstånd från Sjöfartsverket kunna överta lotsningsverksamhet.
• Sjöfartsverket bör överväga att upphandla viss lotsningsverksamhet.
En förutsättning för att förslagen i detta avsnitt ska vara genomförbara är att det förslag till lotslag som jag tidigare har lämnat i mitt delbetänkande genomförs. I den föreslagna lotslagen finns bland annat en regel som gör det möjligt att överlåta myndighetsutövning till fysisk eller juridisk person samt förslag om behörighetsreglering för lotsar.
11.6.1 Sjöfartsverket ska stegvis i takt med att marknaden utvecklas upphandla lotstransporter
Mitt förslag är att marknaden för lotstransporter öppnas stegvis genom att Sjöfartsverket upphandlar tjänsten. Genom en ökad upphandling bedöms marknaden kunna utvecklas så att det på sikt finns en fungerande konkurrens för lotstransporter. I takt med att marknaden utvecklas kan Sjöfartsverket avveckla delar av sin egen verksamhet.
Enligt min bedömning har en privat aktör eller exempelvis en kommunal hamn större möjligheter att utveckla och förnya verksamheten på ett konkurrenskraftigt sätt genom att kombinera lotstransporter med annan verksamhet. Det kan exempelvis handla om olika typer av hamntjänster, underhåll av sjösäkerhetsanordningar, bogsering och bärgning eller transporter i skärgården. På så sätt kan kapacitetsutnyttjandet öka av såväl personal som lotsbåtar.
Kvantitativa och tidsmässiga målsättningar bör sättas upp för öppnandet av konkurrensen för att säkerställa att det sker en kontrollerad förändring och att marknaden utvecklas. Jag föreslår att andelen upphandlade lotstransporter efter en treårsperiod ska uppgå till 75 procent av Sjöfartsverkets direkta kostnader för
210
Lotsning
lotstransporter. Om det visar sig att marknaden inte utvecklas som förväntat eller om eftersträvade effektivitetsvinster inte kan nås bör målen revideras.
Jag utesluter inte att det på sikt kan vara möjligt att upphandla all lotstransport, men bedömer att det är för tidigt att avgöra.
Målsättningen är samma som jag har föreslagit för upphandling av drift och underhåll av farleder (avsnitt 9.5.1). Jag menar att Sjöfartsverket bör, för att öka möjligheterna till samordning mellan olika verksamheter, överväga att samtidigt med upphandling av lotstransporter även upphandla farledsunderhåll. Enligt min uppfattning finns det potentiella samdriftsfördelar mellan att transportera lotsar och underhålla farleder.
Verksamhet i egen regi bör inte lämna anbud när lotstransporter upphandlas. Däremot bör Sjöfartsverket kunna erbjuda ett begränsat stöd till personal som önskar starta egen verksamhet och delta i anbudsgivningen. En avveckling av egen regi förutsätter att marknaden fungerar tillfredsställande.
En entreprenad kan utformas på olika sätt. Det är viktigt att upphandlingsvillkoren utformas på ett sätt som gör det attraktivt för nya aktörer att delta i anbudsgivningen. Sjöfartsverket bör exempelvis värdera för- och nackdelar med att tillhandahålla lotsbåtar som en del i förutsättningen för upphandlingen. Enligt min bedömning kan det inledningsvis vara nödvändigt att Sjöfartsverket hyr ut lotsbåtar för att säkerställa att tillräckligt många anbud kan lämnas vid en offentlig upphandling.
Det är också viktigt att förfrågningsunderlaget och de förutsättningar som används i upphandlingen inte riskerar att försämra den totala effektiviteten inom lotsningsverksamheten. Ett upphandlingsförfarande ställer stora krav på bra beställarorganisation och beställarkompetens. Sjöfartsverket är i dag organiserat i en beställar- och utförarmodell. Kompetens finns därmed inom Sjöfartsverket, men enligt min bedömning behöver omfattningen av beställarfunktionen öka och ny kompetens tillföras.
Utgångspunkten ska vara att de båtar som används för lotstransporter även i fortsättningen utgör en resurs vid sjöräddningsinsatser. Det innebär att viss utrustning ska finnas ombord på lotsbåten och att den är tillgänglig med bemanning för sjöräddningsinsatser dygnet runt. Denna fråga får beaktas vid upphandlingen av lotstransporter.
211
Lotsning SOU 2008:53
Vidare anser jag att Sjöfartsverket vid behov bör erbjuda lämplig utbildningsinsats för nya entreprenörer. Det kan exempelvis handla om säkerhetsfrågor i samband med lotsens bordning av fartyg.
Enligt min mening bör Sjöfartsinspektionen reglera krav på lotsbåtar och bemanning. Jag bedömer att det i fartygssäkerhetslagen (2003:364) finns bemyndiganden som innebär att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter inom detta område. Kraven på lotsbåtar måste vara ändamålsenliga. En rimlig säkerhetsnivå ska garanteras, men onödiga krav som försvårar en etablering ska inte ställas. Tillsynen är också en fråga för Sjöfartsinspektionen.
11.6.2 Hamninnehavare ska efter tillstånd från Sjöfartsverket kunna överta lotsningsverksamhet
En hamn har behov av olika typer av hamntjänster som i varierande grad utförs av hamnens egna resurser eller fristående utövare. Det kan handla om förtöjning och lossning av fartyg, stuveriverksamhet och fartygsservice, men också nautiska tjänster som bogserbåtsassistans och isbrytning.
Lotsning är ytterligare en tjänst som hamnen är beroende av men där hamnen i dag inte själv kan organisera eller upphandla tjänsten, eftersom Sjöfartsverket har ensamrätt på utförandet. Jag anser att en hamn även ska ges möjlighet att tillhandahålla lotsning.
Mot bakgrund av att hamnar i dag har behov av kompetens som ligger nära lotsens bedömer jag att det kan finnas kombinationsmöjligheter som möjliggör för hamnar att använda lotsens arbetstid mer effektivt. I de fall hamnen har intresse av att öka servicegraden i förhållande till nationella mål är det också möjligt om hamnen själv organiserar och utför lotsningen. Alternativa sätt att organisera lotsning är också ett viktigt jämförelsematerial för Sjöfartsverkets egen lotsningsverksamhet.
Mitt förslag är att hamninnehavare – oavsett ägarform – ska kunna bedriva lotsning genom att det i lag ges möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, att efter överenskommelse med hamninnehavare kunna överföra lotsningsverksamhet. Ett övertagande av lotsningsverksamheten kan innebära såväl transport av lotsar som utförandet av lotsningen. Mitt förslag innebär också att hamninnehavaren har möjlighet att upphandla lotsning från annan aktör.
212
Lotsning
En hamninnehavare kan efter ansökan medges rätt att överta lotsningsverksamhet. Sjöfartsverket beslutar om tillstånd ska medges. En hamninnehavares övertagande av lotsningen får inte försämra Sjöfartsverkets möjligheter att på ett effektivt sätt organisera lotsningen i övriga områden. Tillståndet bör därför omfatta lämpliga lotsleder, oavsett vilken hamn lotslederna går till. Beslut i frågor rörande tillstånd till lotsverksamhet bör enligt min mening inte vara möjliga att överklaga.
I tillståndet regleras exempelvis inom vilket geografiskt område hamninnehavaren ansvarar för lotsningen, giltighetstid och återkallelse. Även servicenivåer samt former för uppföljning och utvärdering kan regleras i ett avtal. Om en hamn ska ansvara för lotsningar till den egna hamnen och andra hamnar är det viktigt att hamnen inte prioriterar lotsningar till den egna hamnen på bekostnad av konkurrerande hamnar. Att i tillståndet villkora servicenivåer kan därför vara särskilt viktigt.
Sjöfartsverket ska fortsatt ansvara för att fastställa lotsavgiftens nivåer. Hamninnehavaren får rätt att ta in lotsavgifterna och använda avgifterna för att finansiera verksamheten.
Sjöfartsverket tar emot lotsbeställningen, men ska anvisa hamnföretaget vid en beställning av lots i aktuellt område (av- snitt 11.6.5). För Sjöfartsverket innebär det främst en administrativ uppgift. Lotsplaneringen ska däremot hamninnehavaren ansvara för.
Överföringen av lotsningsverksamhet innebär dock att staten genom Sjöfartsverket fortfarande har det yttersta ansvaret för att tillförsäkra att lotsning tillhandahålls. Det innebär exempelvis att om det inte finns någon hamninnehavare som är intresserad av att utföra lotsningsverksamhet inom ett visst område ansvarar staten för att lotsar tillhandahålls. Sjöfartsverket ska också kunna återkalla ett tillstånd att bedriva lotsning om hamninnehavaren inte längre uppfyller villkoren i tillståndet. Återkallandet ska inte vara överklagbart.
Verksamhetsform för hamnar
I dag är de flesta svenska hamnar kommunala bolag som bedriver både hamnförvaltning och godshantering. Hamnbolagen omfattas av aktiebolagslagen och drivs efter normala affärsmässiga principer. De flesta av de integrerade hamnbolagen ägs av respektive kom-
213
Lotsning SOU 2008:53
mun, antingen helt eller delvis. Ett tiotal hamnar är förvaltningshamnar och organisatoriskt uppdelade på en hamnförvaltning och ett stuveribolag, som vanligen är privatägt. Flera hamnar i Stockholmsområdet och i Vänernområdet har bildat gemensamma organisationer med gemensam förvaltning i bolagsform. Det finns även privata hamnar som exempelvis ägs av en industri.
Behov av författningsreglering
I 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900), KL, anges att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Denna reglering brukar benämnas kommunernas allmänna eller generella kompetens och det är främst med stöd av denna kompetens som kommunernas beslutande församlingar ska utöva sitt självstyre.
Av 2 kap. 4 § KL framgår att det finns särskilda föreskrifter om kommunernas befogenheter och skyldigheter på vissa områden. Lagrummet ger således möjlighet att utvidga kommunernas kompetens.
Mot bakgrund av den rättsutredning som en konsultbyrå har utfört på mitt uppdrag (bilaga 6) bedömer jag att det är tveksamt om lotsning ryms inom kommunernas allmänna kompetens enligt kommunallagen. För att skapa tydlig legitimitet för överlämnande från stat till kommun anser jag att viss reglering rörande kommunens kompetens att bedriva lotsverksamhet förs in i den lotslag jag har lämnat förslag om i mitt delbetänkande.
Med stöd av konsulternas rättsutredning drar jag också slutsatsen att det krävs lagbestämmelser som gör det möjligt för staten att efter ansökan från hamninnehavare överlåta viss lotsningsverksamhet. Med hamninnehavare avses den fysiska eller juridiska person som äger en hamn eller bedriver hamnverksamhet.
Om regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i lag bemyndigas att medge tillstånd till hamninnehavare att utföra lotsning medför detta inte någon skyldighet för den statliga myndigheten att upphandla lotstjänsten. Upphandlingslagarna gäller inte för tjänstekontrakt som en upphandlande myndighet tilldelar en annan upphandlande myndighet som på grund av lag eller annan
214
Lotsning
författning har ensamrätt på att utföra tjänsten. Dessa bestämmelser finns i 1 kap. 7 § lagen (2007:1019) om offentlig upphandling respektive 1 kap. 20 § lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster.
Kommunala kompetensutredningen har i sitt betänkandet Kommunal kompetens i utveckling (SOU 2007:72) lämnat ett antal förslag som berör den kommunala kompetensen. Mitt förslag gällande lotsning bör beaktas i relation till förändringar som kan väntas av utredningen.
11.6.3 Sjöfartsverket bör överväga att upphandla viss lotsningsverksamhet
Mitt förslag är att Sjöfartsverket bör överväga möjligheter att upphandla utförandet av lotsning. Sjöfartsverket bör göra en noggrann analys av var det kan vara lämpligt att upphandla lotstjänsten. Upphandlingsförfarandet bör utvärderas och erfarenheter tas tillvara. Egen regi bör inte delta vid anbudsgivningen.
Enligt min uppfattning kan lotsplatser med stora säsongsvariationer vara lämpliga för att prova upphandling av lotsning. Exempelvis kan kryssningstrafiken sommartid kräva många lotsar, medan antalet lotsningar är betydligt lägre under övriga delar av året. En modell att pröva kan vara att Sjöfartsverkets dimensionering av lotsar anpassas efter ett lägre behov och att kompletterande lotskapacitet för sommarmånaderna upphandlas.
Jag menar också att det kan finnas samordningsvinster mellan lotsningsverksamhet och bemanning av isbrytare. Enligt uppgift från Sjöfartsverket finns det redan i dag lotsar som tjänstgör som styrmän på isbrytarna. I en upphandling skulle exempelvis en del av bemanningen på isbrytarna även kunna vara utbildade lotsar och ingå i ett anbud för att utföra lotsning sommartid. Vidare kan det inte uteslutas att det finns lotsar som skulle vilja lotsa inom ett eget bolag och kanske kombinera det med andra tjänster. Det kan också finnas lotsar som efter pensionsåldern, 60 år, uppfyller behörighetskraven och vill fortsätta att lotsa.
Ett argument mot att överlåta lotsning på entreprenad kan vara att Sjöfartsverket därmed låser sig till en leverantör i ett visst område och riskerar att hamna i en beroendeställning framöver. Antalet lotsningar är relativt få vid flera lotsplatser, vilket innebär att det inte finns utrymme för flera aktörer. Sannolikt bildas lokala
215
Lotsning SOU 2008:53
eller regionala monopol. Problem uppstår om monopolet blir ineffektivt eller tar ut för höga priser. Om lotsningen har lagts ut på entreprenad kan verksamheten vara svår att ta tillbaka i egen regi.
Syftet med en upphandling är också att ge utrymme för och ta tillvara nya initiativ som utifrån lokala förhållanden ser möjligheter att organisera lotsningen på ett mer ändamålsenligt sätt. Risker vad gäller bildandet av privata lokala monopol får värderas i samband med Sjöfartsverkets analys av var och i vilken omfattning lotsningen bör upphandlas. Slutligen innebär en upphandling att den egna verksamheten vad gäller resursförbrukning och prestationer kan jämföras med alternativa utförare.
Sjöfartsverket kommer även fortsättningsvis att vara en viktig aktör inom lotsningsverksamheten. Enligt min bedömning kan entreprenader bli aktuellt på ett mindre antal platser, men en stor del av lotsningen kommer även framöver att utföras av Sjöfartsverket. Vidare kommer Sjöfartsverket att fortfarande ansvara för att tillägna sig och sprida ny teknik som kan påverka lotsens arbete. Enligt mitt förslag i delbetänkandet bör Sjöfartsverket exempelvis utföra en försöksverksamhet med lotsning från land.
Sjöfartsinspektionens uppgift att utöva tillsyn av lotsningsverksamheten bör tydliggöras.
11.6.4 Undantag från skadeståndsanspråk förs in i lagen om lotsning
I skadeståndslagen (1972:207) finns bestämmelser om skadestånd som ska tillämpas, om inte annat är särskilt föreskrivet eller föranleds av avtal eller i övrigt följer av regler om skadestånd i avtalsförhållanden. I 3 kap. 9 § skadeståndslagen finns en regel som innebär att skadeståndsansvar enligt skadeståndslagen inte åvilar stat eller kommun för fel eller försummelse vid lotsning.
Mot bakgrund av den rättsutredning (bilaga 5) som har utförts på mitt uppdrag anser jag att det är rimligt att samma villkor gäller för privata som offentliga aktörer i fråga om lotsning. Om man i övrigt ska behålla den nuvarande ordningen med ansvarsfrihet för staten och kommunerna enligt 3 kap. 9 § skadeståndslagen bör alltså även privata lotsföretag fritas från ansvar för fel och försummelse vid lotsning.
216
Lotsning
En sådan bestämmelse rörande skadestånd för en viss typ av företag hör inte hemma i skadeståndslagen, utan bör enligt min mening tas in i den i delbetänkandet föreslagna lotslagen.
Skadeståndslagens undantag gäller bara fel eller försummelse ”vid lotsning”, däremot inte när någon lotsning inte har förekommit exempelvis när lotsen försummar att gå ut till fartyget eller dröjer för länge med att inställa sig. I detta fall kan staten göras ansvarig på grund av fel eller försummelse vid myndighetsutövning (3 kap. 2 § skadeståndslagen). Staten kan göras ansvarig i varje fall mot redaren, som kan skadas ekonomiskt på grund av dröjsmålet, men möjligen också mot tredje man som drabbas av skada genom att fartyget inte har fått lotshjälp.
TPF
2
FPT
Någon ändring i detta är inte
avsedd.
Något motsvarande ansvar gäller inte för privata lotsföretag i denna situation. Regeln om statens skadeståndsskyldighet vid myndighetsutövning blir inte tillämplig. Det är däremot tänkbart att lotsföretaget på grund av underlåtenhet att fullgöra avtalet om lotsning skulle bli ansvarigt mot redaren på kontraktsrättslig grund. Det finns dock ingen anledning att reglera denna fråga i lotslagen, som inte behandlar det kontraktsrättsliga förhållandet mellan det privata lotsföretaget och dess kunder.
11.6.5 Lotsbeställningen och planering av uppdrag
Under senare år har myndigheter som verkar till sjöss arbetat för att öka samordningen på så sätt att rederier inte ska behöva lämna uppgifter i flera olika rapporteringssystem vid ankomst till svensk hamn. Det är viktigt att fortsätta underlätta för sjöfarten och jag anser därför att Sjöfartsverket bör vara den naturliga ingången för att göra en lotsbeställning. I de fall lotsningen har upphandlats och drivs på entreprenad eller har överlåtits till en hamn bör Sjöfartsverket ansvara för att vidarebefordra lotsbeställningen. Logistik och planering av uppdrag samt lotstransporten får hamnen eller entreprenören ansvara för själv.
När det gäller lotsbeställning och planering inom Sjöfartsverket kan jag konstatera att det i dag är VTS-chefer som i vissa områden är chef över denna funktion. Däremot är det chefen för respektive sjötrafikområde som är chef för lotsar och båtmän. Det innebär att lotsbeställningsfunktionen inte på alla platser har mandat att styra
TP
2
PT
Jämför Bengtsson, Skadestånd vid myndighetsutövning, II (1978), s. 167.
217
Lotsning SOU 2008:53
lotsar och båtmän exempelvis vad gäller schemaläggning och samåkning i taxi till eller från uppdrag. Enligt min uppfattning är en förutsättning för bättre effektivitet inom lotsningsverksamhet att Sjöfartsverkets interna organisation förändras så att en chef har ansvar för såväl lotsbeställningen som utförandet av lotsningsuppdragen.
11.6.6 Förslag finansieringsmodell för lotsningen
Jag har i mitt delbetänkande
TPF
3
FPT
redovisat bedömningar gällande
finansieringsmodellen för lotsning och överlämnar nu mina förslag.
Min principiella uppfattning är att alla som någon gång kan komma att anlita lots ska vara med och finansiera delar av den infrastruktur som måste byggas upp för att kunna erbjuda lots över hela landet. De lotsavgifter som tas ut vid varje enskild lotsning ska därmed inte täcka de totala kostnaderna för lotsningsverksamheten.
För att tydliggöra denna grundinställning har jag övervägt att på samma sätt som i Tyskland och Norge införa en generell lotsavgift vid sidan av ordinarie lotstaxa. Mot detta talar ökad administration. I underlagsrapporten Teoretiska och praktiska perspektiv på lotsningens och isbrytningens organisation och prissättning (bilaga 4) konstateras att avgiftsuttaget förenklas om en del av farledsavgifterna bidrar till lotsningsverksamheten i stället för en generell lotsavgift. Transaktionskostnaderna minskar och fartygen behöver inte betala ytterligare en form av avgift för anlöp till svenska hamnar. Min slutsats är därför att en del av farledsavgiften även fortsättningsvis ska finansiera lotsningsverksamheten på nationell nivå.
En utgångspunkt för en bra finansieringsmodell för lotsningen är dock att kostnadstäckningsgraden ökar. Enligt min uppfattning ska graden av kostnadstäckning öka genom en kombination av åtgärder och inte endast genom högre lotsavgifter.
Mina förslag om alternativa utförare av lotsning och lotstransporter på entreprenad väntas leda till en effektivare verksamhet och därmed minskade kostnader vilket i sin tur påverkar sjöfartens avgifter. Ett kontinuerligt effektiviseringsarbete inom befintlig organisation för att minska kostnaderna är också nödvändigt. Jag utgår också från att den analys som har inletts inom
TP
3
PT
Lotsa rätt! (SOU 2007:106), s. 159 ff.
218
Lotsning
Sjöfartsverket om möjligheter att ytterligare differentiera lotsavgiften och införa skilda servicenivåer kommer att leda till att det utvecklas ett nytt avgiftssystem, som kan bidra till högre grad av kostnadstäckning och till effektivisering av verksamheten.
Vidare anser jag att de rabatterade lotsavgifterna i Vänern och på Göta älv och Trollhätte kanal samt i Mälaren ska fasas ut. Jag har i mitt delbetänkandet konstaterat att motiven för rabatterna är otydliga. Det är inte klart om det ska ses som kompensation för långa lotsningar eller om rabatten motiveras av regionalpolitiska eller andra skäl. Mot bakgrund av att motiven är otydliga och att jag inte anser att rabatterna kan motiveras utifrån ett transportpolitiskt perspektiv bör de avvecklas. En stegvis nedtrappning av rabatterna kan vara nödvändig för att mildra effekterna under en övergångsperiod. En avveckling av rabatterna kommer att öka kostnadstäckningsgraden inom lotsningsverksamheten.
I de fall Sjöfartsverket överlåter till en hamninnehavare att utföra lotsning får hamnen dock täcka sina kostnader med lotsavgiften, vars nivåer fastställs av Sjöfartsverket. Någon subvention av lotsningen från staten till hamninnehavaren är inte aktuell. Samdriftsfördelar inom hamnen bör enligt min mening innebära att lotsavgifterna kan täcka kostnaderna.
219
12 Sjöräddning
Räddningstjänst genomförs för att begränsa skador på människor, egendom och miljö. Den kommunala räddningstjänsten svarar för största delen av de räddningsinsatser som genomförs i Sverige. Staten har dock ansvaret för följande områden inom räddningstjänsten:
• fjällräddningstjänst – Polisen
• efterforskning av personer – Polisen
• flygräddningstjänst – Luftfartsstyrelsen
• sjöräddningstjänst – Sjöfartsverket
• miljöräddningstjänst till sjöss – Kustbevakningen
• räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen – länsstyrelserna.
I alla andra fall är det kommunernas ansvar att genomföra räddningstjänst.
Sjöfartsverket har i dag ansvar för sjöräddning som innebär räddning av människoliv till sjöss. Ansvaret omfattar Sveriges sjöterritorium och Sveriges ekonomiska zon. Ansvaret gäller inte vattendrag, kanaler, hamnar och andra insjöar än Vänern, Vättern och Mälaren. För räddning i dessa vattendrag har den kommunala räddningstjänsten ansvaret.
Sjöräddningen uppgifter är att efterforska och rädda människor som är eller kan befaras vara i sjönöd samt genomföra sjuktransporter från fartyg.
T
Det faktum att Sjöfartsverket är ansvarig myndighet för sjöräddning innebär både operativt arbete under pågående sjöräddningsinsatser och administration för att följa upp, utöva tillsyn och utveckla verksamheten.
221
Sjöräddning SOU 2008:53
Sjöräddningshelikopter. Foto: Sjöfartsverket.
I regleringsbrevet för 2008 anges som ett av målen att efterforskning och räddning av människor i sjönöd samt sjuktransporter från fartyg ska kunna utföras dygnet runt inom de områden som lagen (2003:778) om skydd mot olyckor samt internationella överenskommelser anger. Sjöräddningstjänsten ska på svenskt
222
SOU 2008:53 Sjöräddning
territorialvatten i 90 procent av alla fall kunna undsätta en nödställd då positionen är känd inom 60 minuter efter det att besättningen på räddningsenheten har larmats av sjöräddningscentralen. Motsvarande mål för larm som avser internationellt vatten som ingår i den svenska sjöräddningsregionen är 90 minuter.
Genomförande av sjöräddningsinsatser bygger på samverkan mellan Sjöfartsverkets sjöräddningscentral (MRCC) och de aktörer som har lämpliga resurser för sjöräddningsuppdrag. Dessa aktörer är Sjöfartsverket (med lotsbåtar, arbetsfartyg och upphandlad helikopterberedskap), Sjöräddningssällskapet, Kustbevakningen, Försvarsmakten, Polisen och den kommunala räddningstjänsten. Även fartyg i närheten av en olycksplats har enligt sjölagen skyldighet att bistå vid sjöräddningsinsatser. Samordningen av de av Sjöfartsverket upphandlade helikoptrarna utförs av flygräddningscentralen (ARCC) på uppdrag av MRCC.
12.1 Gällande regler
Sjöräddningen styrs både av internationella konventioner antagna av IMO och genom svensk lagstiftning.
Två internationella konventioner är aktuella. Den första är den så kallade SOLAS-konventionen
TPF
1
FPT
som styr sjösäkerhetsarbetet,
men även vissa delar av sjöräddningsverksamheten. Här regleras bland annat Sveriges skyldighet att vidta åtgärder för räddning av nödställda till sjöss längs våra kuster och att se till att det finns ett landbaserat kustradionät för att kunna ta emot larm från och kommunicera med fartyg till sjöss.
Den andra konventionen som styr sjösäkerhetsarbetet är den så kallade SAR-konventionen.
TPF
2
FPT
I denna anges bland annat hur etable-
randet av sjöräddningsregioner mellan länderna bör gå till och bestämmelser om sjöräddningscentraler. De senare behandlar frågor om tillgänglighet, kompetens och bemanning. Vidare regleras i konventionen operativa rutiner samt resurser och utrustning för sjöräddning.
I samarbetet mellan IMO och motsvarande organ inom luftfarten, International Civil Aviations Organization (ICAO) har en gemensam manual för sjö- och flygräddning arbetats fram. Manualen består av tre olika delar där följande moment beskrivs:
TP
1
PT
International Convention on Safety of Life at Sea 1974.
TP
2
PT
International Convention on Maritime Search and Rescue 1979.
223
Sjöräddning SOU 2008:53
• administration (SAR management)
• operativ ledning (mission coordination)
• resurser som kan sättas in (mobile facilities).
Sjöräddning författningsregleras nationellt i lagen om (2003:778) skydd mot olyckor och i förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor. I lagen beskrivs de olika räddningstjänsterna i fråga om ansvar, samverkan och gränsdragningar.
I förordningen regleras Sjöfartsverkets ansvar för sjöräddningen samt anges att verket ska tillhandahålla en sjöräddningscentral.
Utöver internationella konventioner och svenska lagstiftning har Sjöfartsverket självt eller tillsammans med andra myndigheter tecknat nationella avtal om sjöräddning inom följande områden:
• helikopterberedskap
• kommunala räddningstjänstgrupper, så kallade RITS-styrkor
• sjöräddningssällskapets medverkan vid sjöräddning (avsnitt
13.2.4)
• kustradiotjänster.
12.2 Organisation
12.2.1 Sjöräddningsverksamheten inom Sjöfartsverket
Som tidigare nämnts består sjöräddningen utöver operativ verksamhet också av arbetet med att utveckla, utvärdera och följa upp verksamheten.
Den administrativa funktionen kallas internationellt SAR management. Inom Sjöfartsverket ligger detta ansvar och handläggningen av policyfrågor inom avdelningen Sjöfart och Samhälle. Här sköts kontakter med andra myndigheter och organisationer verksamma inom räddningstjänsten.
Avdelningen deltar vidare i det internationella arbetet inom området och träffar avtal i sjöräddningsfrågor på såväl nationell som internationell nivå. Funktionen utvärderar sjöräddningsfall av särskilt intresse och sammanställer årlig statistik över utförda sjöräddningsinsatser.
Sjöfartsverket ansvarar för ett register över tillgängliga sjöräddningsresurser. Registret uppdateras kontinuerligt och finns tillgängligt för räddningsledaren vid sjöräddningscentralen.
224
SOU 2008:53 Sjöräddning
För samordning av de olika aktörerna som deltar i sjöräddningsinsatser finns en nationell central samrådsgrupp. I gruppen som leds av Sjöfartsverket deltar Sjöräddningssällskapet, Kustbevakningen, Räddningsverket, Socialstyrelsen, Kommunförbundet, Luftfartsverket, Rikspolisstyrelsen, Försvarsmakten, SOS Alarm och Viamare (kustradio).
Gruppen arbetar med övergripande policy-, utbildnings- och samordningsfrågor, internationella sjöräddningsövningar samt med att utvärdera och samla erfarenheter från genomförda sjöräddningsfall.
På regional nivå sker samverkan i grupper som leds av Sjöfartsverkets respektive sjötrafikområdeschef. Områdeschefen har till uppgift att tillförsäkra att det inom respektive sjötrafikområde finns tillräckligt med resurser i form av räddningsenheter och personal med tillfredställande beredskap och utbildning för att målen för sjöräddningen ska kunna nås.
Den operativa ledningen av sjöräddningsinsatserna sker från sjöräddningscentralen vid Käringberget i Göteborg. Centralen är samlokaliserad med flygräddningscentralen, Kustbevakningen Region Väst och marinens Sjöcentral Väst. De huvudsakliga uppgifterna för MRCC är:
• nödpassning dygnet runt
• larmmottagning
• klassning
• resursinventering
• utlarmning av lämpliga enheter
• ledning av sjöräddningsinsatserna
• avslutning och vilandeförklaring av sjöräddningsinsatserna.
Centralen drivs helt i Sjöfartsverkets regi och är organisatoriskt underställd Sjötrafikavdelningen.
Vid sjöräddningscentralen arbetar 21 personer och centralen är bemannad dygnet runt och har kontinuerlig nödpassning på den internationella nödfrekvensen.
Vid omfattande insatser eller händelser av speciell karaktär har MRCC möjlighet att kalla in experter av olika slag. Det kan till exempel vara brandingenjör, polis, fartygsinspektör eller läkare.
MRCC har också tillgång till kustradionätet som fjärrmanövreras för att kunna upprätthålla radiosamband med sjöfarten.
225
Sjöräddning SOU 2008:53
Vid ett uppdrag larmas och leds uppdraget av räddningsledaren vid sjöräddningscentralen och dennes stab.
Förutom båtar, fartyg, helikoptrar och flygplan kan även så kallade RITS-styrkor och dykare från den kommunala räddningstjänsten delta. Styrkorna består av specialutbildad personal för släckning av fartygsbränder i livräddande syfte.
12.2.2 Sjösäkerhetsrådet
Sjösäkerhetsrådet leds av Sjöfartsverket (Sjöfartsinspektionen) och består av representanter från verket, Sjöräddningssällskapet, Polisen, Kustbevakningen, Statens räddningsverk, försäkringsbolagen, Sjösportens samarbetsdelegation, Båtbranschens riksförbund och Sportdykarna.
Rådets främsta uppgift är att informera fritidsbåtssektorn och andra om hur sjösäkerheten kan förbättras och hur sjöolyckor kan undvikas.
Arbetet ska bedrivas långsiktigt och planeras på fem års skikt. För att få underlag för informationen bevakar rådet fritidsbåtssektorns olycksstatistik. Rådet verkar också för att vissa olyckor med fritidsbåtar utreds. Även erfarenheter från andra länder beaktas i informationsarbetet.
12.2.3 Sjöräddningssällskapet
Av de totat 2 078 räddningsenheter som deltog i sjöräddningsarbetet under 2007 var 1 021, det vill säga 49 procent, enheter från Sjöräddningssällskapet.
Sjöfartsverkets samarbete med Sjöräddningssällskapet grundar sig på ett avtal. I avtalet regleras formerna för samråd och erfarenhetsutbyte mellan parterna, rapportering till Sjöfartsverkets register över sjöräddningsresurser samt att sällskapet deltar i sjöräddningsuppdrag utan krav på ekonomisk ersättning.
Sjöräddningssällskapet är en ideell förening som startades 1907 och som i dag har 65 000 medlemmar. Verksamheten finansieras genom medlemsavgifter och gåvor. Inom föreningen finns 1 500 frivilliga besättningsmän. Jourorganisationen består av 300 personer under varje dygn som kan lämna kaj inom 15 minuter från de att de har nåtts av ett sjöräddningslarm.
226
SOU 2008:53 Sjöräddning
Sjöräddningssällskapets huvudsakliga uppgift är att utföra sjöräddningsuppdrag men man har även viss annan verksamhet som sjuktransporter från öar på uppdrag av sjukvårdshuvudmän, samarbete med Kustbevakningen kring miljöräddning samt bärgnings- och bogseringsuppdrag för sina medlemmar.
Sällskapet har 150 sjöräddningsenheter vid 60 räddningsstationer längs de svenska kusterna samt i Vänern, Vättern, Mälaren och Hjälmaren. Sjöfartsverket har donerat fyra sjöräddningsenheter till sällskapet och kommer även att bygga en sjöräddningskryssare som är avsedd att ställas till sällskapets förfogande. Resterande enheter är donerade av privatpersoner, företag eller organisationer.
12.2.4 Utbildning
Sjöfartsverket tillhandahåller sjöräddningsutbildning i form av en grundkurs samt utbildning till OSC, On Scene Co-ordinator, vilket är en ledningsfunktion ute på själva olycksplatsen som bistår räddningsledaren på sjöräddningscentralen. I båda utbildningarna som bekostas av verket deltar personer från samtliga berörda myndigheter samt Sjöräddningssällskapet. Kurserna ges vid Arkö kursgård.
12.2.5 Internationellt samarbete
Inom sjöräddningen finns ett globalt samarbete och själva räddningsarbetet förväntas fungera på samma sätt i alla världsdelar. Sverige har därför förbundit sig att följa det regelverk och de rekommendationer som har fastställts inom området.
För att etablera den svenska sjö- och flygräddningsregionen samt för att utveckla sjö- och flygräddningssamarbetet med angränsande länder har Sverige dessutom tecknat bilaterala avtal för sjö- och flygräddning både på regeringsnivå och på myndighetsnivå. Både regeringsavtalen och de operativa myndighetsavtalen är gemensamma för sjö- och flygräddningen.
Bilaterala avtal finns med samtliga angränsande länder det vill säga Finland, Danmark, Estland, Ryssland,
TPF
3
FPT
Lettland, Litauen,
Tyskland, Norge och Polen. En viktig del i samarbetet med avtals-
TP
3
PT
Äldre avtal tecknat med Sovjetunionen.
227
Sjöräddning SOU 2008:53
länderna är medverkan vid planering och genomförande av sjöräddningsövningar.
12.3 Statistik
Under 2007 ledde MRCC 1 287 sjöräddningsuppdrag, vilket är 295 fall fler än året innan. Nästan hela ökningen, 292 fall, är hänförlig till olyckor med fritidsbåtar.
Som har angivits ovan deltar enheter från ett antal myndigheter och andra organisationer i den operativa sjöräddningen. Av nedanstående tabell framgår i vilken utsträckning de olika enheterna har deltagit i sjöräddningsinsatser under 2007. Redovisningen är uppdelad på ytenheter det vill säga fartyg och båtar och flygande enheter. Flera enheter kan delta samtidigt vid ett räddningsuppdrag.
Tabell 12.1 Antal enheter från olika organisationer som har medverkat vid
sjöräddning under 2007
Organisation Antal enheter
Sjöfartsverket, ytenhet
188
Sjöfartsverket, upphandlad helikopter
189
Sjöräddningssällskapet 1 021 Kustbevakningen, ytenhet 391 Kustbevakningen, flyg 14 Kommuner och landsting, ytenhet 69 Kommun och landsting, flyg 42 Försvarsmakten, ytenhet 25 Försvarsmakten, flyg 3 Polisen, ytenhet 50 Polisen, flyg 21 Övriga, ytenhet 61
TPF
4
FPT
Övriga, flyg
4
Totalt 2 078
Källa: Sjöfartsverket.
Samordningen av resurser för sjöräddning är geografiskt indelat i 15 så kallade SAR-områden. Antalet räddningsenheter som har varit aktiva inom de olika områdena under 2007 framgår av nedanstående tabell.
TP
4
PT
Inklusive 7 utländska ytenheter.
228
SOU 2008:53 Sjöräddning
Tabell 12.2 Antal räddningsenheter som har varit aktiva inom respektive
SAR-område 2007
Område Antal enheter
Bottenviken 13 Norra Bottenhavet 55 Södra Bottenhavet 35 Stockholm 573 Bråviken 74 Landsort 23 Gotland 52 Kalmarsund 134 Hanöbukten 100 Öresund 212 Kattegatt 235 Skagerak 371 Vänern 65 Vättern 36 Mälaren 100 Totalt 2 078
Källa: Sjöfartsverket.
Sjöräddningsinsatsernas fördelning på de olika trafikantkategorierna framgår av nedanstående tabell.
Tabell 12.3 Procentuell fördelning av samtliga sjöräddningsinsatser på olika
trafikantkategorier, 2006
Trafikantkategori Procent av antal sjöräddningsatser
Handelssjöfarten 10 Fritidsbåtstrafiken 88 Yrkesfisket 2 Totalt 100
Källa: Sjöfartsverket.
12.4 Ekonomi
Av nedanstående tabell framgår intäkter och kostnader för sjöräddningsverksamheten inom Sjöfartsverket under åren 2005–2007. De externa kostnaderna består till merparten av kostnader för upphandling av helikopterberedskapen. Kostnaden för denna bered-
229
Sjöräddning SOU 2008:53
skap beräknas under perioden 2005 till 2009 öka med 128 miljoner kronor.
Tabell 12.4 Resultaträkning i sammandrag för sjöräddning, miljoner kronor
2005 2006 2007
Anslag 35,0 33,8 46,6 Extern intäkter 9,1 15,2 34,2 Indirekta rörelseintäkter 0,7 0,6 0,8 Direkta rörelsekostnader -101,4 -150,8 -198,7 Indirekta rörelsekostnader -9,2 -8,3 -8,5 Rörelseresultat -65,8 -109,5 -125,6
Källa: Sjöfartsverket.
I nedanstående tabell specificeras de externa intäkter som Sjöfartsverket har avseende sjöräddningsverksamheten. Övervägande delen av intäkterna avser samverkansavtal för helikopterberedskapen.
Tabell 12.5 Externa intäkter avseende sjöräddning, miljoner kronor
2006 2007
Luftfartsstyrelsen 10,0 13,2 Landstinget i Västernorrlands län 1,1 1,1 Gotlands kommun 0,7 - Landstinget i Blekinge län - 0,6 Försvarsmakten (FM Logg) - 15,8 Intäkter för enskilda helikopteruppdrag 1,8 2,3 Övriga intäkter MRCC 1,6 1,2 Totala externa intäkter 15,2 34,2
Källa: Sjöfartsverket
12.5 Överväganden
12.5.1 Tidigare utredningar
De statliga räddningsverksamheterna till sjöss har utretts vid ett antal tillfällen.
Den första utredningen jag redogör för är den så kallade MISTutredningen från 1979. Därefter har frågan behandlats 1981 i Sjöövervakningskommittén, 1985 då genomförandet av en sammanslagning av Kustbevakningen och Sjöfartsverket utreddes, 1996 då
230
SOU 2008:53 Sjöräddning
den samlade maritima statliga verksamheten sågs över och slutligen behandlades frågorna om flyg- och sjöräddning i två olika utredningar om räddningstjänsten i Sverige 1998 respektive 2000. Utöver de ovan nämnda utredningarna har frågan om en ökad integration av flyg- och sjöräddning utretts internt inom Luftfartsverket och Sjöfartsverket.
Nedan följer en sammanfattning av utredningarnas slutsatser som rör samverkan mellan Sjöfartsverket och övriga myndigheter i fråga om sjöräddning.
Ren Tur – program för miljösäkra transporter (SOU 1979:43
−45)
Kommittén för miljörisker vid sjötransporter (MIST) hade till uppdrag att utreda frågor om bland annat oljeskador till sjöss.
Utredningen föreslog att Sjöfartsverket och Tullverkets kustbevakning skulle slås ihop till en myndighet. Motivet var att det gemensamma målet att verka för att en god sjösäkerhet skulle kunna uppnås bättre och effektivare i en gemensam organisation. De argument för en sammanslagning som framfördes var:
• Planering och avvägning mellan förebyggande och bekämpande åtgärder skulle förbättras.
• Resursutnyttjandet skulle effektiviseras.
• Samutnyttjandet av resurserna skulle leda till bättre tillsyn av farledsanordningar, intensifierad besiktningsverksamhet och samordnade insatser vid oljeutsläpp och katastrofsituationer.
• En ökad satsning på forskning och utveckling inom området skulle bli möjlig.
• Investeringar i avancerad teknisk utrustning för sjöövervakning skulle kunna samordnas.
Kommitténs förslag var en del i det underlag som låg till grund för uppdraget 1985 om att slå ihop Sjöfartsverket och Tullverket som resulterade i Ds K 1985:5 (se nedan).
231
Sjöräddning SOU 2008:53
Ds H 1980:1 Samordning av övervakningen och räddningstjänsten till sjöss
Sjöövervakningskommitténs uppdrag var att utreda frågor om samordning och ledning i fred av övervakningen och räddningstjänsten till sjöss.
Kommittén konstaterade att myndigheterna inte samordnade sin övervakning, sina insatser och sitt resursutnyttjande i tillräcklig omfattning.
Kommittén föreslog att myndigheterna skulle åläggas ett gemensamt ansvar för övervakningen till sjöss, vilket innebar att samtliga myndigheter skulle vara skyldiga att bedriva all slags övervakning till sjöss.
Vidare föreslogs att ett centralt samordningsorgan för ledning av övervakning och räddningstjänst till sjöss borde inrättas. Detta organ skulle bland annat utse ledare för enskilda insatser och även själva kunna gripa in och leda verksamheten.
I samordningsorganet skulle Polisen, Försvarsmakten, Sjöfartsverket, Naturvårdsverket, Tullverket och brandförsvaret utse vardera en ledamot och regeringen skulle utse en ordförande.
Övervakningen inom ett givet område skulle uppdras åt den myndighet som hade de bästa förutsättningarna i form av personal och övriga resurser att svara för en effektiv övervakning.
Kommittén föreslog också att Sjöfartsverket skulle ha det samlade ansvaret för ledningen av sjöräddningsinsatser.
Avslutningsvis rekommenderade kommittén att det borde finnas föreskrifter som uttryckligen angav att myndigheterna var skyldiga att hjälpa varandra med övervaknings- och räddningstjänstverksamheten.
När kommitténs förslag lades fanns redan de ovan nämnda förslaget från MIST om en sammanslagning av Tullverkets kustbevakning och Sjöfartsverket. Sjöövervakningskommittén menade att detta inte var något problem utan att de båda utredningarnas förslag gick att kombinera. Detta skulle ske genom att man först genomförde en sammanslagning enligt MIST och att man därefter genomförde de förslag till samordning mellan samtliga myndigheter inom området som hade föreslagits.
Resultatet av kommitténs arbete blev att tulltjänstemännen fick ökade befogenheter i samband med polisiär övervakning och vid tillsyn enligt lagen (1965:719) om säkerheten på fartyg. Vidare fick Sjöfartsverket genom räddningstjänstlagen (1986:1102) ansvaret
232
SOU 2008:53 Sjöräddning
för livräddningen till sjöss i enlighet med kommitténs förslag. Genom lagen lades också ansvaret för miljöräddningen till sjöss på Tullverkets kustbevakning.
Ds K 1985:5 Service och Övervakning
Inom Regeringskansliet inleddes 1983 ett arbete med att utreda hur Kustbevakningen kunde brytas ut ur Tullverket och tillsammans med Sjöfartsverket bilda en ny myndighet. Uppdraget från Kommunikationsdepartementet avsåg inte om denna organisationsförändring skulle genomföras utan på vilket sätt.
Motiven för att genomföra förändringen vara att ambitionsnivån inom de båda verksamhetsområdena skulle kunna bibehållas med en mindre resursinsats.
Samutnyttjande av resurser i form av fartyg, verkstäder, förråd samt samverkan kring tillhandahållandet av trafikinformation och sjöövervakning lyftes fram i motiven.
Trots att uppgiften var att föreslå hur en förändring skulle genomföras redogjorde utredaren för sin syn på varför en sammanslagning skulle vara lämplig. Detta gjorde utredaren mot bakgrund av den intensiva debatt som fördes om sammanslagningen.
I skrivelsen redogjordes för följande argument som vid den aktuella tidpunkten hade framförts mot en sammanslagning:
• Sjöfartsverkets verksamhet är efterfrågestyrd och serviceinriktad medan Kustbevakningens är övervakande och kontrollerande med ett större inslag av myndighetsutövning.
• Kustbevakningen är anslagsfinansierad medan Sjöfartsverket till största delen finansieras via avgifter från brukarna.
• De båda verksamheternas olika organisationsstruktur. Kustbevakningens hade en hierarkiska organisation med en stark mellannivå jämfört med Sjöfartsverket där man sedan länge hade strävat efter en så platt organisation som möjligt.
Utredaren sammanfattade därefter de argument som han ansåg talade för en sammanslagning av de båda myndigheterna:
• Båda verksamheterna bedrivs till sjöss av personal med liknande kompetens och arbetsuppgifterna är i vissa delar likartade. Då många av de anställda har en sjöinriktad grundutbildning skapas
233
Sjöräddning SOU 2008:53
förutsättningar för ett effektivare resursutnyttjande och för att behålla specialistkompetens inom myndigheten.
• De båda verkens fartyg och tekniska system kan anskaffas, utvecklas och underhållas mer rationellt inom en organisation. Resurser för teknikupphandling, forskning och utveckling samt projektledning kan samordnas.
• Utnyttjande av fartyg kan effektiviseras eftersom olika enheter kan användas i flera funktioner utan att kravet på hög beredskap eftersätts.
• Nödvändig samverkan mellan de båda organisationer och till exempel marinen underlättas genom en sammanslagning.
Trots att utredarens uppgift var att lämna förslag till hur en sammanslagning skulle genomföras kom en sådan aldrig till stånd. Detta berodde på de negativa reaktionerna från de berörda myndigheterna och från de fackliga organisationerna i samband med remissbehandlingen.
Den förändring som genomfördes 1988 var att Kustbevakningen skildes från Tullverket. Motivet för detta var att renodla den civila övervakningen till sjöss och skapa förutsättningar för en bättre samverkan mellan myndigheterna med ansvar och uppgifter till sjöss.
Kustbevakningens roll i den framtida sjöövervakningen (SOU 1989:26)
Avskiljandet av Kustbevakningen från Tullverket föregicks av arbete inom en organisationskommitté: Kustbevakningskommittén.
Kommittén övervägde möjligheten att ge Kustbevakningen ansvaret för sjöräddning av liv på samma sätt som man redan hade ansvaret för sjöräddningen vad gäller miljön. Slutsatsen var dock att det inte fanns vare sig ekonomiska eller effektivitetshöjande skäl för att flytta detta ansvar från Sjöfartsverket.
Motiven för detta var att den dåvarande organisationen kring räddning av liv till sjöss redan byggde på en mycket långtgående samverkan mellan flera myndigheter och organisationer. Kommittén konstaterade att samverkan var en förutsättning för en effektiv verksamhet även i framtiden oavsett vem som skulle vara huvudman för verksamheten.
234
SOU 2008:53 Sjöräddning
Avslutningsvis anfördes att Sjöfartsverket har byggt upp en bra kompetens såväl nationellt som internationellt och att verket dessutom hade det samlade ansvaret för övrigt sjösäkerhetsarbete
Räddningstjänsten I Sverige – Rädda Och Skydda (SOU 1998:59)
Räddningsverksutredningen hade bland annat till uppgift att:
• pröva omfattningen och inriktningen av det offentliga åtagandet inom verksamhetsområdet
• analysera fördelningen av uppgifter mellan staten och kommuner samt mellan statliga myndigheter.
Utredningen analyserade bland annat gränssnitt och ansvarsfördelning mellan sjöräddningstjänst och miljöräddningstjänst till sjöss.
För en samordning talade enligt utredningen det faktum att det allmänt vore enklare med en räddningstjänstansvarig myndighet till sjöss i stället för två. Den nuvarande uppdelningen kunde enligt utredningen leda till att miljöfrågorna kommer in för sent i räddningsarbetet.
Mot en sammanslagning talade kopplingen mellan det förebyggande sjösäkerhetsarbetet och den operativa sjöräddningsledningen. I de så kallade förskedena vidtas åtgärder för att förhindra olyckor och för att begränsa skadeverkningarna om en olycka ändå uppstår.
Slutsatsen blev att man inte fann några avgörande skäl för att ändra den rådande fördelningen mellan de båda räddningstjänsterna.
I utredningen behandlades också frågan om flygräddningstjänsten organisatoriska hemvist. Med hänvisning till principen som säger att ansvaret för den statliga räddningstjänstens respektive delar bör läggas på den myndighet som bedriver närliggande verksamhet ifrågasattes Luftfartsverkets ansvar för räddningstjänsten när ett flygplan störtar i havet. Utredningen konstaterade att en räddningsoperation då ett flygplan har störtat över vatten låg närmare sjöräddningstjänsten än Luftfartsverkets ordinarier arbetsuppgifter. Ambitionen borde enligt utredningen vara att på sikt skapa en gemensam organisatorisk enhet för luft- och sjöräddning.
235
Sjöräddning SOU 2008:53
Samordning av sjö- och flygräddningstjänsterna (SOU 2000:63)
I detta delbetänkande från utredningen om översyn av räddningstjänstlagen föreslogs en samordning av sjö- och flygräddningstjänsten med bibehållet myndighetsansvar för Sjöfartsverket och Luftfartsverket. Detta skulle ske i enlighet med det förslag som tidigare hade lämnats av de båda myndigheterna och där Sjöfartsverket skulle vara administrativt ansvarig för verksamheten men där myndighetsansvaret för respektive verksamhet skulle ligga kvar hos Sjöfartsverket respektive Luftfartsverket. Med myndighetsansvar avses här bland annat finansiering och tillsyn av verksamheten.
Utredaren konstaterade att en samordning med avseende på organisation och operativ verksamhet framstår som ändamålsenlig och önskvärd. Några hinder mot en sådan samordning med hänsyn till internationella konventioner eller överenskommelser kunde utredaren heller inte se. Samtidigt konstaterades i betänkandet att det inte fanns några förebilder inom den svenska förvaltningen för en samordning som sker inom ramen för en myndighets organisation, men där myndighetsansvaret ligger kvar inom de ursprungliga organisationerna.
Förslaget gav enligt utredaren upphov till ett antal, i vissa fall, svåröverblickbara problem och ett sätt att lösa detta skulle vara att de båda enheterna ombildades till en fristående myndighet, något som utredaren dock inte ansåg ligga inom ramen för det givna uppdraget.
Samtidigt betonades att problemen med en samordning inte skulle överskattas och förslag till författningsändringar i räddningstjänstförordningen som skulle möjliggöra en samordning lämnades.
Utredaren tog också upp möjligheten att som ett alternativ till samordning integrera flyg- och sjöräddningen med Kustbevakningen, men konstaterade att en sådan förändring skulle kräva ett mer omfattande utredningsarbete.
Slutsatsen i betänkandet att de båda räddningstjänsterna borde samordnas upprepades i utredningens slutbetänkande Reformerad räddningstjänstlagstiftning (SOU 2002:10).
Någon samordning i enlighet med förslagen genomfördes inte, utan frågan utreddes genom att Sjöfartsverket under 2003 fick i uppdrag av regeringen att beskriva och analysera sjöräddningsverksamheten (se nedan).
236
SOU 2008:53 Sjöräddning
Verksinterna utredningar om att slå samman sjö- och flygräddningscentralerna
Sjöfartsverket och Luftfartsverket har sedan mitten av 1980-talet diskuterat möjligheten att integrera sjö- och flygräddningscentralerna. Som ett resultat av dessa diskussioner samlokaliserades Sjöfartsverkets sjöräddningscentral och Luftfartsverkets flygräddningscentral i en gemensam ledningscentral lokaliserad vid Käringberget i Göteborg. Här finns även Kustbevakningens regionledningscentral Väst och Försvarsmaktens övervakningscentral för västkusten.
Sjöfartsverket och Luftfartsverket presenterade under 1997 en gemensam rapport om möjligheterna att skapa en integrerad organisation för flyg- och sjöräddningscentralerna.
I rapporten konstaterades att både flyg- och sjöräddning regleras av den så kallade SAR-konventionen. Inom FN-organen för respektive område, IMO och ICAO, rekommenderas medlemsstaterna att integrera de nationella sjö- och flygräddningstjänsterna. Vidare konstaterades i rapporten att det rent operativt inte fanns någon anledning att ha skilda centraler, eftersom arbetet med flyg- och sjöräddning över havet är detsamma. Vissa funktioner som inte är direkt kopplade till flygräddningen skulle kunna flyttas över till andra delar av Luftfartsverket som då var ansvarigt för verksamheten. I rapporten gjordes bedömningen att en tredjedel av personalen i de båda verksamheterna skulle kunna sparas in genom en ökad integration.
År 1998 undertecknades ett avtal mellan Luftfartsverket och Sjöfartsverket om bildandet av en gemensam flyg- och sjöräddningscentral. Verken hemställde till regeringen att de legala förutsättningarna för detta skulle skapas. Sjöfartsverket kulle bli administrativ huvudman för verksamheten samtidigt som myndighetsansvaret och ansvaret för tillsyn och finansiering skulle ligga kvar hos respektive myndighet.
En gemensam chef för de båda verksamheterna tillsattes och denne fick i uppdrag att utreda möjligheterna att ytterligare integrera verksamheten. Denna utredning visade att kostnaderna för att utbilda personalen så att de kunde hantera båda trafikslagen var stora och att en fullständig integration av verksamheterna därför inte skulle vara effektiv.
År 2001 genomförde Luftfartsverket och Sjöfartsverket med medverkan från Räddningsverket en utredning som resulterade i
237
Sjöräddning SOU 2008:53
förslag om ökad samverkan i befintlig organisationsstruktur. Delar av utredningens förslag genomfördes aldrig.
Sjöfartsverket fick 2003 regeringens uppdrag att beskriva och analysera nuvarande sjöräddningsverksamhet med avseende på ingående aktörer, beredskapsnivå och geografisk täckning. Verket skulle även ge förslag till förbättringar.
Resultatet av utredningen blev att Sjöfartsverket återigen föreslog att regeringen skulle tillskapa de nödvändiga legala förutsättningarna för en integration av räddningscentralerna. Man menade att en sådan integration inte bara skulle ge ekonomiska vinster, utan dessutom skapa en effektivare ledning av flyg- och sjöräddningsfallen eftersom oklarheter i ansvars- och ledningsfrågor då skulle elimineras.
Luftfartsverket och Sjöfartsverket fick 2004 i uppdrag av regeringen att gemensamt utreda om man genom ökad samordning av verksamheterna vid räddningscentralerna kunde bibehålla den höga kvaliteten till en lägre kostnad. Uppdraget redovisades i januari 2005 i promemorian Ökad samordning av verksamheterna vid flyg- och sjöräddningscentralerna. I promemorian gjordes bedömningen att det fanns vissa effektiviseringsmöjligheter inom de administrativa och tekniska områdena.
Verken hade dock olika uppfattningar om kostnaderna för att utbilda personal med kompetens att arbeta inom båda trafikslagen. I rapporten konstaterades att den genomförda förändringen i huvudmannaskapet för flygräddningscentralen (i och med att Luftfartsstyrelsen övertog ansvaret från Luftfartsverket) innebar att det saknades förutsättningar för Luftfartsverket och Sjöfartsverket att gemensamt fortsätta utredningsarbetet.
Båda verken konstaterade att fortsatt utredningsarbete borde ske genom en mer övergripande utredning som innefattar samtliga samverkande räddningsresurser.
12.5.2 Offentligt åtagande
I avsnitt 6.1 har jag vid min prövning av det offentliga åtagandet konstaterat att sjöräddningen är en av de delar inom Sjöfartsverket som i störst utsträckning uppfyller kraven för att betraktas som ett offentligt åtagande.
Att ansvaret för att tillhandahålla sjöräddning och ledning av sjöräddningsuppdrag bör ligga på en statlig myndighet anser jag
238
SOU 2008:53 Sjöräddning
också som givet utifrån prövningen om olika verksamhetsformer (avsnitt 6.2). Jag konstaterar att de operativa enheter som inte tas i anspråk vid sjöräddning med stöd av lagen om skydd mot olyckor det vill säga helikopterberedskapen, i dag upphandlas av Sjöfartsverket.
12.5.3 Gränssnitt mot andra myndigheter
Flygräddningstjänsten
Enligt förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor ansvarar Luftfartsstyrelsen för flygräddningstjänst. Organisatoriskt tillhör flygräddningen Avdelningen för flygplats, flygtrafiktjänst och luftfartsskydd inom Luftfartsstyrelsen.
Förutom förordningen om skydd mot olyckor styrs flygräddningstjänstens uppgifter och åligganden av följande svenska författningar:
• lagen (2003:778) om skydd mot olyckor
• förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet
• Luftfartsstyrelsens föreskrifter om flygräddningstjänst (LFS
2005:1).
Internationellt finns riktlinjer för flygräddningstjänsten i ICAO, annex 12.
Verksamheten omfattar både civil och militär flygräddningstjänst.
Flygräddningens ansvarsområde innefattar allt svenskt territorium över land samt internationellt vatten till gränsen för våra grannländers flygräddningsregioner. Dessa gränser är desamma som för sjöräddningen. På samma sätt som inom sjöräddningen tecknas bilaterala flygräddningsavtal med våra grannländer. Avtalen tecknas både på regeringsnivå och på myndighetsnivå och är som tidigare har nämnts gemensamma för flyg- och sjöräddningen.
239
Sjöräddning SOU 2008:53
Flygräddningens uppgifter är att:
• efterforska och lokalisera såväl civila som militära luftfartyg
• svara för insatser mot skador när ett luftfartyg är nödställt eller när fara hotar lufttrafiken
• undsätta nödställda i luftfartyg som havererat i havet samt i
Vänern, Vättern och Mälaren.
När haveriplatsen är lokaliserad över land och i övriga insjöar, vattendrag, kanaler och hamnar övertar den lokala räddningstjänsten ansvaret för räddningsinsatser.
Flygräddningen har inga egna resurser utan disponerar i första hand helikoptrar genom avtal med Sjöfartsverket. Övriga resurser tas i anspråk med stöd av lagen om skydd mot olyckor. Dessa resurser är bland andra Försvarsmaktens helikoptrar, polisflyget och kustbevakningsflyget.
Flygräddningen kan vid behov av ytgående resurser nyttja de resurser som sjöräddning använder.
Flygräddningstjänsten leds från ARCC som är samlokaliserat med MRCC i Göteborg.
I dag arbetar 12 personer som flygräddningsledare vid ARCC. Centralen bemannas dygnet runt med två räddningsledare. Samtliga i personalen har tidigare tjänstgjort inom flygsektorn som flygledare, flygledarassistenter, stridsledare eller helikopteroperatörer.
Utbildningen till flygräddningsledare sker internt inom Luftfartsstyrelsen. Vid två tillfällen har delar av denna utbildning skett gemensamt med Sjöfartsverkets utbildning av sjöräddningsledare.
Personalen vid ARCC har även andra uppgifter inom Luftfartsstyrelsen där det krävs bemanning dygnet runt. Bland annat handlägger man ärenden avseende flygtillstånd för utländska statsluftfartyg som ska landa i Sverige eller flyga över svenskt luftrum.
Enligt en överenskommelse med Försvarsmakten svarar ARCC för samordning och ledning av Försvarsmaktens flygräddningshelikoptrar. De privata räddningshelikoptrar som har kontrakterats av Sjöfartsverket leds också av ARCC på uppdrag av MRCC.
Under 2007 hanterades vid ARCC 1 118 fall, varav 183 resulterade i helikopterinsats. Ytterligare 360 fall avsåg helikopterstöd till sjöräddning, kommunal räddningstjänst och sjuktransporter.
Verksamheten finansieras genom den undervägsavgift som tas ut av brukarna. Avgiften hanteras central för stora delar av Europa
240
SOU 2008:53 Sjöräddning
genom den gemensamma organisationen för flygtrafiktjänst, Eurocontrol.
Kustbevakningen
Kustbevakningens uppgift är att övervaka, rädda och hjälpa till sjöss. Verksamheten bedrivs i nära samarbetet med bland annat Polisen, Tullverket, Fiskeriverket och Sjöfartsverket.
De övergripande uppgifterna för verksamheten är att:
• utföra sjöövervakning, annan kontroll- och tillsynsverksamhet samt miljöräddningstjänst till sjöss
• samordna de civila behoven av sjöövervakning och sjöinformation
• följa den internationella utvecklingen och medverka i det internationella samarbetet för att utveckla gränskontroll, brottsbekämpning och miljöskydd till sjöss.
Inom det transportpolitiska området anges att Kustbevakningen ska bidra till att öka säkerheten till sjöss och samt till att respekten för lagar och föreskrifter ökar. Genom att utveckla sjötrafikövervakning och sjösäkerhetstillsyn ska Kustbevakningen arbeta för att minska antalet allvarliga sjöolyckor.
Kustbevakningens verksamhet leds från fyra ledningscentraler som finns i Härnösand, Stockholm, Göteborg och Karlskrona. Centralen i Göteborg är, som tidigare har nämnts, samlokaliserad med sjöräddningscentralen och flygräddningscentralen.
Samverkan mellan flyg- och sjöräddningen
Flygräddningen och sjöräddningen styrs båda av konventioner som har tagits fram av FN-organen ICAO och IMO. I samarbete har de båda organen därutöver tagit fram en gemensam manual för flyg- och sjöräddning.
Detta innebär att de båda verksamheterna styrs av en gemensam metodik, som dessutom är densamma för de båda verksamheterna i ett globalt perspektiv. ICAO och IMO rekommenderar att de båda verksamheterna integreras.
241
Sjöräddning SOU 2008:53
Flygräddningens och sjöräddningens geografiska ansvarsområde har samma avgränsningar mot våra grannländer. Bilaterala avtal tecknas i båda fallen med de aktuella länderna. Avtalsarbetet på både regerings- och myndighetsnivå sker i en för de båda myndigheterna gemensam förhandlingsdelegation. Flygräddningens ansvar att undsätta nödställda luftfartyg omfattar exakt samma område som sjöräddningens.
Utbildningen inom de båda områdena sker internt inom Luftfartsstyrelsen och Sjöfartsverket. Sedan ett antal år tillbaka bedrivs delar av utbildningen gemensamt.
Redan i dag har de båda räddningscentralerna ett mycket nära samarbete. Detta samarbete tar sig bland annat uttryck i gemensam stabssamverkan vid räddningsinsatser. Detta innebär att personalen från den ena myndigheten vid behov kan ingå i den andra myndighetens räddningsledares stab och vice versa.
Både kompetensen som flygräddningsledare och som sjöräddningsledare kan vara nödvändig vid vissa räddningsoperationer. Flygräddningscentralen ansvarar för ledningen av flygande enheter, inklusive de av Sjöfartsverket upphandlade helikoptrarna, och sjöräddningen för de ytgående enheterna oberoende av om objektet som skall undsättas är ett flygplan eller ett fartyg.
Sjöräddningen och Kustbevakningen
Mot bakgrund av de beskrivningar av tidigare utredningar som har gjorts i avsnitt 12.5.1 kan jag konstatera att frågan om en sammanslagning av hela Sjöfartsverket och Tullverket samt av sjöräddningen och Kustbevakningen har belysts i ett stort antal utredningar.
I och med att Kustbevakningen bröts ut ur Tullverket är slutsatserna från en del av det tidigare utredningsarbetet inte längre aktuella.
Bland de argument som har förts fram för en sammanslagning av sjöräddningen och Kustbevakningen kan nämnas:
• Objektet som är föremål för såväl livräddning som miljöräddning är ofta detsamma.
• Möjligheten att samordna fartygsresurser förbättras.
• Effektivitetsvinster uppkommer vad gäller personalen i både utbildnings- och ledningsorganisationen.
242
SOU 2008:53 Sjöräddning
De argument som har först fram emot en sammanslagning är bland andra följande:
• Både Sjöfartsverkets och Kustbevakningens fartygsresurser nyttas redan i dag i sjöräddningsarbetet.
• Arbetet bygger i dag på en mycket långtgående samverkan mellan de båda parterna och mellan flera andra inblandade parter. Denna samverkan kommer alltid att vara nödvändig oavsett vem som är huvudman för verksamheten.
• Sjöfartsverkets ansvar för farlederna och att samverkan mellan förebyggande och operativt arbete underlättas genom att båda verksamheterna finns inom samma organisation.
• Myndigheternas olika roller där Sjöfartsverket och sjöräddningen har till uppgift att rädda liv och Kustbevakningen främst har en övervakande roll och där arbetet är av en mer polisiär karaktär. Det bör dock noteras att Kustbevakningens enheter deltar i det operativa sjöräddningsarbetet.
• Insatsernas olika karaktär som innebär att kraven på snabbhet är högre vid flyg- och sjöräddning än vid miljöräddning.
12.6 Förslag
Mitt förslag:
• Sjöräddningscentralen (MRCC) och flygräddningscentralen
(ARCC) ska bilda en gemensam enhet, som inordnas i Sjöfartsverket.
En utgångspunkt vid fördelningen av organisatorisk hemvist för de olika delarna av den statliga räddningstjänsten har varit att ansvaret bör läggas på den myndighet som bedriver närliggande verksamhet.
Mot bakgrund av att flygräddningstjänstens operativa räddningsansvar vid sidan om lokalisering av haverister gäller flygplan som har störtat över havet ter sig ett inordnande av flygräddningstjänsten i Sjöfartsverket enligt min mening logiskt. Räddningsinsatsen till havs är dessutom likartad oberoende om den som
243
Sjöräddning SOU 2008:53
ska räddas har befunnit sig i ett flygplan, ombord på ett fartyg eller gått genom isen.
I och med att Luftfartsstyrelsens verksamhet från och med den 1 januari 2009 inordnas i den nya Transportstyrelsen har den operativa verksamheten vid flygräddningscentralen ingen naturlig hemvist. Detta eftersom verksamheten inom Transportstyrelsen kommer att renodlas i riktning mot ren myndighetsutövning. Enligt resonemang i Transportstyrelseutredningens delbetänkande (SOU 2008:9) bör operativ verksamhet inte ingå i den nya trafikslagsövergripande inspektionen.
Det arbete som i dag utförs vid flygräddningscentralen och som inte är direkt kopplat till flygräddningen bör däremot flyttas över till den nybildade Transportstyrelsen. Detta gäller bland annat frågor om diplomatiska flygtillstånd.
I betänkandet föreslås att ytterligare en från myndigheterna fristående utredning görs om en sammanslagning av flygräddningen, sjöräddningen och Kustbevakningen. Utredaren nämner ett antal frågor som han anser bör utredas vidare.
Min uppfattning är att de frågor som tas upp av Transportstyrelseutredningen inte är av den digniteten att de bör bli föremål för ytterligare en utredning i denna fråga.
Det beslutsunderlag som finns talar enligt min uppfattning för att flygräddningscentralen och sjöräddningscentralen bör slås samman och inordnas i Sjöfartsverket.
En samordning av de båda verksamheterna med Kustbevakningen bör enligt min uppfattning inte genomföras. Bakgrunden till detta är främst att den verksamhet som i dag bedrivs enligt min bedömning fungerar bra. Även samordningen med övriga aktörer ter sig ändamålsenlig och leder sammantaget till effektiva räddningsinsatser, som väl uppfyller de mål som ställts upp av statsmakterna.
Ett av de främsta argumenten som har förts fram för en samordning av verksamheterna är att fartygsresurser skulle kunna nyttjas effektivare. Eftersom den verksamhet som skulle föras över från Sjöfartsverket – sjöräddningscentralen – inte förfogar över några sådana resurser anser jag inte att detta är ett relevant argument.
Min bedömning är att den effektiviseringspotential som finns främst ligger i att ett mer samordnat nyttjande av de personalresurser som i dag finns vid flyg- och sjöräddningscentralerna.
244
SOU 2008:53 Sjöräddning
Jag noterar att även Transportstyrelseutredningen gör bedömningen att det finns effektiviseringsmöjligheter vid en integration av flyg- och sjöräddningscentralerna och att avgörande skäl enligt utredningen talar för en sådan integration.
Att samordna dessa båda verksamheter med Kustbevakningens ledningscentral skulle enligt min bedömning inte leda till några ytterligare effektivitetsvinster utöver de samordningsvinster som redan har realiserats genom samlokalisering av verksamheten och genom den samordning som sker i dag.
Rent operativt ser jag inte heller någon effektiviseringspotential. Däremot anser jag att statsmakternas styrning och krav på samordning av de myndigheter som anskaffar fartyg och båtar för maritim myndighetsutövning bör skärpas. Detta gäller dock fler myndigheter än Kustbevakningen och bör kunna lösas inom ramen för den nuvarande myndighetsstrukturen. I kapitel 7 har jag redogjort för min syn på en mer samordnad statlig rederifunktion.
12.6.1 Finansiering
Vad gäller finansieringsfrågan anser jag att flygräddningen på samma sätt som i dag bör finansieras av flygets brukare.
Jag har även övervägt möjligheten till en mer försäkringsliknande form av avgiftsuttag från infrastrukturhållarna, det vill säga ägarna av flygplatser. Mot bakgrund av den ägarstruktur som vi har för de svenska flygplatserna anser jag att den nuvarande ordningen med en avgift från passagerarna är att föredra.
För sjöräddningen bör den delade finansieringsmodell som finns i dag, med visst anslag för fritidsbåtstrafiken och en avgiftsfinansiering via sjöfartsavgifterna, bestå.
245
13 Övriga verksamheter
13.1 Sjötrafikinformation
Begreppet VTS (Vessel Traffic Service) innebär att landbaserade sjötrafikövervakningscentraler kan informera och i vissa fall assistera fartygstrafiken inom särskilt fastställda VTS-områden. Den officiella beteckningen i Sverige på denna verksamhet är sjötrafikinformationstjänst. Sjöfartsverket ska enligt sin instruktion svara för sjötrafikinformationstjänst.
13.1.1 Gällande regler
Enligt regel 12 i kapitel V i SOLAS-konventionen förbinder sig medlemsstaterna att inrätta VTS-centraler om det är motiverat till följd av trafiktätheten eller risknivån.
Vidare finns det ett EG-direktiv (2002/59/EG) om inrättande av ett övervaknings- och informationssystem för sjötrafik. Direktivet innehåller bland annat bestämmelser om system för fartygsrapportering, förmedling av information som gäller vissa fartyg samt rapportering av tillbud och olyckor. Detta direktiv har många beröringspunkter med sjötrafikinformationstjänsten.
I Sjöfartsverkets föreskrifter och allmänna råd om sjötrafiken (SJÖFS 1994:21) anges bland annat vilka fartyg som är skyldiga att delta i sjötrafikinformationsservicen.
I Sjöfartsverkets föreskrifter och allmänna råd om anmälningsplikt, informationsskyldighet och rapporterings-skyldighet (SJÖFS 2005:19) fastställs bland annat var och hur anmälan till Fartygsrapporteringssystemet
TPF
1
FPT
(FRS) ska göras.
TP
1
PT
Fartygsrapporteringssystemet utgör en del i ett större system inom EU och syftar till att ge
en helhetsbild av all inrikes och utrikes sjöfartstrafik inom EU.
247
Övriga verksamheter SOU 2008:53
Inom IMO finns ett antal beslutade resolutioner som berör VTS-centraler. Även International Association of Lighthouse Authorities (IALA) har deltagit i utvecklandet av VTS frågan.
• IMO Res A.857(20), Guidelines for Vessel Traffic Services
• IMO MSC/Circ. 1065, IALA standards for training and certification of VTS personnel
• IMO Res A.851(20) General principles for ship reporting systems and ship reporting requirements
• IMO Res A.858(20), Procedures for adoption and amendments of traffic separation schemes
• IMO Res A.572(14), General provisions on ships’ routeing
• IMO Res A.918(22), Standard marine communication phrases
• IMO Res A.954(23), Proper use of VHF channels at sea
• IMO Res MSC. 43(64), Guidelines and criteria for Ship
Reporting Systems
• IALA recommendation V-103, Standards for training and certification of VTS personnel
• IALA recommendation V-119, Implementation of Vessel
Traffic Services
• IALA recommendation V-120, VTS in inland waters
• IALA recommendation V-127, Operational procedures for VTS
• IALA Guidelines on risk management
• IALA VTS Manual.
13.1.2 Organisation
Sjöfartsverket har för närvarande VTS-centraler på sex orter i Sverige: Gävle, Göteborg, Luleå, Malmö, Södertälje och Trollhättan. VTS-centralerna är oftast samlokaliserade med lotsbeställningscentraler.
VTS-centralerna är organiserade inom Sjötrafikavdelningen. För de tre större VTS-centralerna i Göteborg, Malmö och Södertälje finns en VTS-chef medan det på övriga tre centraler är sjötrafikområdeschefen som under delar av sin arbetstid leder VTS-centralen. VTS-chefen och sjötrafikområdescheferna är underställda avdelningschefen på Sjötrafikavdelningen. Under avdelningschefen
248
SOU 2008:53 Övriga verksamheter
lyder även en person som är ansvarig för sjötrafikinformationstjänsten.
Sammanlagt finns det cirka 50 VTS-operatörer varav flertalet har en bakgrund som sjökaptener. VTS-operatörernas utbildning och kompetens följer i huvudsak internationella rekommendationer.
Uppgifter på VTS-centralen
Befogenheterna för VTS-centralerna kan enligt internationella rekommendationer delas in i tre olika typer av tjänster: a) Informationstjänst, vilket innebär att information kan lämnas
om exempelvis förväntade möten, korsande eller medgående fartyg, begränsningar i framkomligheten, fel eller brister på sjösäkerhetsanordningar samt väderleks- och isförhållanden. b) Navigeringsassistans ska kunna ges till ett fartyg vid svåra
navigatoriska eller meteorologiska förhållanden eller vid fel och brister ombord eller i farleden.
c) Trafikorganisation ges exempelvis i form av förbud eller till-
stånd att anlöpa eller avgå från ett område eller som anvisning om färdväg eller mötes plats.
De svenska VTS-centralerna erbjuder i dagsläget i huvudsak endast informationstjänsten. Sjötrafikinformationstjänsten omfattar nästan alla svenska farleder för handelssjöfarten, med undantag för delar av den svenska sydkusten.
När ett fartyg går in i eller ut ur ett VTS-område ska det anmäla sig till VTS-centralen över VHF. Fartygens färd kan följas och övervakas på centralen. Bland annat genom AIS-bilder, stationer för mätning av vind- och vattenstånd samt VHF insamlar och förmedlar VTS-centralerna dygnet runt information till fartygen om den övriga trafiken. I begränsad omfattning har VTS-centralerna även tillgång till radarbilder och kameraövervakning.
VTS-centralerna ansvarar också för att se till att fartyg fullgör den rapporteringsskyldighet de har enligt det obligatoriska fartygsrapporteringssystemet (FRS). VTS-centralerna följer också upp att lotspliktsreglerna efterföljs.
249
Övriga verksamheter SOU 2008:53
13.1.3 Ekonomi
Under 2007 var kostnaderna för sjötrafikinformationstjänsten 59 miljoner kronor. Verksamheten finansieras i huvudsak med intäkter från farledsavgifter. Av tabell 13.1 framgår resultaträkningar i sammandrag. Rörelseresultatet utgör den del som finansieras med farledsavgifter.
Tabell 13.1 Resultaträkning i sammandrag för sjötrafikinformation, miljoner
kronor
2005 2006 2007
Externa intäkter
1
1
4
Indirekta rörelseintäkter
1
1
1
Direkta rörelsekostnader
38
49 48
Indirekta rörelsekostnader
14
11 11
Rörelseresultat -50 -58 -54
Källa: Sjöfartsverket.
13.1.4 Överväganden
Inrättande och upprätthållande av VTS-verksamheten styrs av internationella regelverk och rekommendationer, där verksamhetens bidrag till sjö- och miljösäkerhet är det primära målet. Jag kan i avsnitt 6.1 konstatera att VTS-verksamhet är ett offentligt åtagande. Min uppfattning är att det offentliga åtagandet ska ligga på statlig nivå.
Mot bakgrund av att även Kustbevakningen och Försvarsmakten (marinen) arbetar med olika former av sjötrafikövervakning har jag övervägt den organisatoriska tillhörigheten för VTScentralerna.
När det gäller Försvarsmaktens uppgifter har de utvecklats i en riktning som innebär att försvaret inte ska ansvara för civil verksamhet. Jag anser därför att det inte är en lämplig lösning att integrera VTS-centralerna med Försvarsmaktens sjötrafikövervakning. Detta utesluter dock inte ett nära samarbete mellan de båda myndigheterna.
Kustbevakningen ska bland annat arbeta med att förebygga brottslighet och öka människors trygghet genom övervakning och kontroll till sjöss. Kustbevakningen ansvarar också för gränskontroll till sjöss, fiskerikontroll, rapporterar misstänkta brott mot
250
SOU 2008:53 Övriga verksamheter
exempelvis vattenföroreningslagen (1980:424) samt arbetar för att minska antalet olyckor till sjöss. Enligt 14 § förordningen (2007:853) med instruktion för Kustbevakningen ska myndigheten även samordna civila behov av sjöövervakning och förmedla civil sjöinformation till berörda myndigheter.
Den operativa verksamheten styrs från fyra regionala ledningscentraler med bemanning dygnet runt. Ledningscentralerna följer trafiken via AIS-data, radarbilder och videoövervakning.
Jag kan konstatera att såväl Kustbevakningen som Sjöfartsverket följer sjötrafiken dygnet runt. Syftet med trafikövervakningen och uppgifterna skiljer sig dock åt. Sjöfartsverkets uppgifter inom VTScentralerna handlar, som jag tidigare beskrivit, om information till fartygen i farleden i syfte att öka trafiksäkerheten och minska riskerna för olyckor exempelvis grundstötningar och kollisioner.
Enligt min uppfattning finns det också en nära koppling mellan verksamheten vid VTS-centralerna och övrig verksamhet inom Sjöfartsverket. Det handlar till exempel om uppföljning och kontroll av att lotspliktsregelverket följs, förmedlande av information från isbrytarledningen till handelssjöfarten. Vidare kan VTS-centralerna även fungera som ett stöd till sjöräddningscentralen. Detta talar för att VTS-centralerna bör finnas kvar inom Sjöfartsverkets organisation.
Ett annat skäl till att VTS-centralerna för närvarande bör finnas kvar inom Sjöfartsverket är de otydligheter som finns kring VTSverksamhetens roll. Det handlar exempelvis om förutsättningar som ska gälla för att ett område ska omfattas av sjötrafikinformationstjänsten och vem som beslutar om ett inrättande av ett VTSområde.
Vidare finns en del oklarheter om vilken typ av service som ska erbjudas i området och dess farleder. I dag är det i huvudsak information som tillhandahålls, men enligt min bedömning kan det bli aktuellt även med navigeringsassistans eller trafikorganisation. I mitt delbetänkande har jag lämnat förslaget om försöksverksamhet med lotsning från land vilket kan komma att ställa nya krav på VTS-centralerna. Även förslaget om förenklad lotsdispens för fartyg som färdas i en korridor i farleden, följer en standardfärdplan och har kontinuerlig kontakt med en VTS-central kan förändra VTS-centralernas funktion.
Jag har också noterat att det finns en del skillnader mellan befintliga VTS-centraler vad gäller funktion och uppgifter. På VTScentralerna i Luleå och Gävle ansvarar VTS-operatörerna för både
251
Övriga verksamheter SOU 2008:53
sjötrafikinformationstjänst och lotsbeställningar, medan dessa funktioner är skilda åt i Malmö, Göteborg och Södertälje. VTScentralen i Trollhättan har ett särskilt ansvar för slussar och broar i Göta älv och Trollhätte kanal. Vidare förekommer variationer mellan olika VTS-centraler när det gäller rutiner för uppföljning av lotsdispensers utnyttjande och tillsyn av lotspliktsregler.
Min sammantagna bedömning är att VTS-centralernas verksamhet även fortsättningsvis ska vara en del av Sjöfartsverket. Mot bakgrund av de nyss nämnda otydligheter som för närvarande finns gällande VTS-centralernas verksamhet anser jag att det i dagsläget är svårt att värdera möjliga samordningsvinster med andra närliggande myndigheter.
Ansvar och uppgifter behöver tydliggöras i den egna organisationen, inte minst med anledning av den förestående delningen av Sjöfartsverket och Sjöfartsinspektionen. Min utgångspunkt är dock att huvudansvaret för VTS-centralerna kommer att ligga på Sjöfartsverket.
13.2 Sjömansservice
Från och med den 1 januari 2007 överfördes den tidigare verksamheten vid Handelsflottans kultur- och fritidsråd (HKF) till Sjöfartsverket, där den bedrivs under benämningen Sjömansservice.
Sjömansservice har till uppgift att planera, samordna och genomföra kultur- och fritidsverksamhet för sjöfolk. Inom ramen för verksamheten tillhandahålls hamnservice, motion, media- och nyhetsservice och sjömansbibliotek. Hamnservice innebär att personal från Sjömansservice besöker fartygen i de aktuella hamnarna och erbjuder sjömännen de aktiviteter som finns att tillgå på platsen.
Målet med verksamheten är att sjöfolk från både Sverige och andra länder ska få tillgång till kultur- och fritidsaktiviteter. Utbudet är tänkt att kompensera för den service som sjöfolk går miste om vid sin tjänstgöring till sjöss.
252
SOU 2008:53 Övriga verksamheter
13.2.1 Organisation
Totalt finns i dag 28 anställda inom Sjömansservice. Verksamheten leds från Norrköping.
Hamnservice och motionsverksamhet finns vid anläggningar i Göteborg, Norrköping, Stockholm, Malmö, Antwerpen och Rotterdam. Vid anläggningarna i Antwerpen och Rotterdam sker ett visst samutnyttjande med motsvarande verksamhet i respektive land. I Göteborg finns ett sjömansbibliotek och bokbytesstationer finns på ett 20-tal platser, både i Sverige och utomlands.
För samverkan med andra parter har ett nationellt råd för sjömansservice bildats och här ingår representanter för Svenska kyrkan i utlandet, Sjömanskyrkan och arbetstagarorganisationerna.
13.2.2 Ekonomi
Av tabell 13.2 framgår rörelseresultatet för Sjömansservice.
Tabell 13.2 Rörelseresultat för Sjömansservice 2007, tusentals kronor
2007
Externa intäkter
6 598
Personalkostnader -11 332 Övriga externa kostnader -12 011 Avskrivningar -375 Rörelseresultat -17 120
Källa: Sjöfartsverket.
13.2.3 Överväganden
Tidigare synpunkter och utredningar
HKF:s verksamhet var innan överflyttningen till Sjöfartsverket föremål för ett antal utredningar. Förslaget att verksamheten skulle inordnas i verket lämnades av en särskild utredare, som avlämnade sitt slutbetänkande 2005.
I denna utredning övervägdes också förslaget att lägga ut den verksamhet som HKF bedrev i egen regi på entreprenad. Eftersom en entreprenad skulle innebär att samma tjänster utfördes gjorde utredaren bedömningen att en entreprenadupphandling inte skulle påverka ILO:s syn på hur Sverige uppfyller sitt åtagande enligt
253
Övriga verksamheter SOU 2008:53
konventionen. Vad gäller vinsterna med en entreprenadupphandling refererar utredaren till en konsultstudie
TPF
2
FPT
som HKF lät genom-
föra 2001 och som omfattade den verksamhet som bedrevs i Sverige. Slutsatsen som drogs i denna studie var att möjligheten till entreprenadlösningar var begränsade på kort sikt och att de på längre sikt skulle vara en möjlighet endast om entreprenörerna fick möjlighet att vända sig till en bredare kundkrets än endast sjömän.
Utredningens slutsats av detta blev att även om det teoretiskt sett vore tänkbart med kostnadsminskningar vid en entreprenadlösning så var den praktiska potentialen högst begränsad. Utredningen tog inte ställning till om entreprenader som vände sig även till andra än sjömän vore förenligt med konventionen.
I februari 2006 tillsattes en utredare med uppgift att förbereda avvecklingen av HKF så att myndigheten kunde upphöra den 31 december 2006.
13.2.4 Förslag
Mitt förslag: Sjöfartsverket bör genomföra en upphandling av lämpliga delar av de tjänster som i dag tillhandahålls av Sjömansservice.
Verksamheten inom Sjömansservice inordnades så sent som den 1 januari 2007 i Sjöfartsverket, då HKF lades ner.
Jag konstaterar dock att det med utgångspunkt i de åtaganden som har gjorts i ILO-konventionen inte finns några hinder för att upphandla delar av den verksamhet som i dag bedrivs inom Sjömansservice.
Min bedömning är att det borde vara möjligt att ytterligare effektivisera verksamheten genom att verket handlar upp lämpliga delar av den verksamhet som i dag bedrivs inom Sjömansservice. Denna bedömning skiljer sig från den som har gjorts vid tidigare studier av verksamheten. Min bedömning grundar sig på det faktum att verksamheten i sin nuvarande form är mer renodlad och består av tydligt avgränsade delar för till exempel hamnservice och motion. Förutsättningarna att genomföra en upphandling som
TP
2
PT
Pricewaterhouse Coopers, HKF:s hamnservice i Sverige- förutsättningar för entreprenad och
samarbetslösningar.
254
SOU 2008:53 Övriga verksamheter
bidrar till ökad effektivitet har därigenom enligt min uppfattning förbättrats.
Sjöfartsverket bör avgöra vilka delar av verksamheten som lämpar sig för en upphandling och i vilken takt en sådan upphandling bör genomföras.
13.3 Arkö kurs- och konferensanläggning
Arkö kurs- och konferensanläggning ägs och drivs av Sjöfartsverket. Kursgården ligger på Arkö i Östergötlands skärgård.
Anläggningen på Arkö användes mellan åren 1878 och 1968 som lotsplats. Efter det att lotsplatsen hade avvecklats etablerades den nuvarande kurs- och konferensanläggningen 1979.
Arkö används i dag främst för sjöräddningskurser och nautiska kurser, som till exempel lotsutbildningen. På anläggningen finns en simulator och båtar som används i de olika utbildningarna. År 2007 uppgick den totala omsättningen till 5,4 miljoner kronor. Av detta avsåg 29 procent intäkter från kunder utanför verket.
Rörelseresultatet 2007 innebar en förlust på 1,4 miljoner kronor, vilket var en försämring med 0,5 miljoner kronor jämfört med 2006.
Verksamheten vid Arkö särredovisas, eftersom verksamheten är konkurrensutsatt och marknadsprissättning tillämpas för att inte snedvrida den lokala konkurrenssituationen.
13.3.1 Organisation
Fastigheterna vid Arkö kurs- och konferensanläggning förvaltas av Sjöfartsverket och verksamheten bedrivs i egen regi.
Antalet årsanställda uppgår till 5,9 personer och samtliga är anställda av Sjöfartsverket.
Verksamheten är öppen måndag till fredag men även helgöppet förekommer under vår och höst då man har arrangemang för förbokade grupper. Under sommaren och vid jul- och nyår är anläggningen stängd under totalt 8 veckor.
Vid anläggningen finns 35 enkelrum fördelade på tre fastigheter. Under 2007 uppgick beläggningen till 49 procent. Denna beläggning är beräknad utifrån att antalet tillgängliga rum totalt uppgår till 6 160 och att samtliga rum är tillgängliga 4 nätter per vecka
255
Övriga verksamheter SOU 2008:53
under 44 veckor om året. Om den nuvarande beläggningen skulle jämföras med en verksamhet som bedrevs 7 dagar per vecka under 50 veckor skulle den nuvarande beläggningen uppgå till 25 procent.
Antalet sålda gästnätter uppgick under 2007 till 3 050 stycken. I mitten av februari 2008 var 2 950 nätter sålda och bokade, vilket tyder på att beläggningen under 2008 kommer att bli högre än under 2007.
Arkö kurs- och konferensanläggning. Foto: Sjöfartsverket.
13.3.2 Statistik
Samtliga sjöräddningskurser och övningar som genomförs centralt inom verket är förlagda till Arkö. Totalt genomförs cirka 1 200 utbildningsdagar i sjöräddning fördelade på tre olika utbildningar. Även uppdragsutbildningar i sjöräddning utförs. Uppdragsgivare är bland andra Socialstyrelsen, Frivilliga Flygkåren och den kommunala räddningstjänsten. I OSC-utbildningen (OSC = On Scene Co-ordinator) genomförs cirka 40 procent av utbildningen i simulatorn.
256
SOU 2008:53 Övriga verksamheter
För utbildning av lotsar genomförs tre olika utbildningar inom verket. Totalt är cirka 1 000 utbildningsdagar förlagda till Arkö. Delar av grundutbildningen för lotsar genomförs även i Kalmar, Göteborg, Stockholm, Finland och Polen. Hälften av kursverksamheten för vidareutbildning av lotsar genomförs i simulatorn.
Av nedanstående tabell framgår omfattningen av Sjöfartsverkets utbildningsverksamhet som i dag är förlagd till Arkö och i vilken omfattning simulatorn används i de olika utbildningarna. Totalt används simulatorn cirka 1 600 timmar per år.
Tabell 13.3 Antalet utbildningsdagar i Sjöfartsverkets regi vid Arkö kursgård
Utbildning Utbildningsdagar Andel i simulator, %
Sjöräddning SAR-G 1 000 5 SAR-Rk 100 0 SAR-OSC 100 40
Lotsning Grundutbildning 300 50 Vidareutbildning 540 50 BRM 150 25
Övriga interna Båtmansutbildning 450 0 Radioutbildning 70 100 Introduktionskurs 80 25 VTS-utbildning 120 75 Mastklättring 30 0 Summa dagar 2 940 –
Källa: Sjöfartsverket.
Vid utbildningarna för båtmän och vid sjöräddningsutbildningarna används båtar. Totalt finns 10 av verkets båtar vid anläggningen på Arkö. Totalt används båtarna i utbildningen cirka 1 400 timmar per år. Båtarna används också för att transportera gäster till och från anläggningen.
Två privata rederier är kunder och har nautiska kurser förlagda till anläggningen.
Även Kriminalvården och Luftfartsverket är kunder på Arkö och hyr in sig för att bedriva icke-nautisk kursverksamhet.
257
Övriga verksamheter SOU 2008:53
13.3.3 Ekonomi
Av nedanstående tabell framgår resultaträkningar för verksamheten vid Arkö under åren 2005–2007.
Tabell 13.4 Resultaträkning Arkö kurs- och konferensanläggning, tusentals
kronor
2005 2006 2007
Summa intäkter
4 590 5 242 5 436
Personalkostnader
-2 418 -2 570 -2 760
Övriga kostnader
-3 558 -2 543 -2 959
Avskrivningar
-1 084 -1 020 -1 132
Rörelseresultat
-2 470 -891 -1 415
Källa: Sjöfartsverket.
Av de totala intäkterna 2007 på 5,4 miljoner kronor var 3,8 miljoner interna vilket innebär att 71 procent av verksamheten avsåg försäljning till andra enheter inom Sjöfartsverket.
De övriga 29 procenten av omsättningen avser kurser och konferenser för externa myndigheter och företag. Utöver detta tas även emot förbokade grupper för bröllop och andra festarrangemang.
För att inte snedvrida den lokala konkurrensen är priserna marknadsmässiga och jämförelse görs främst med närliggande Arkösunds Hotell. För närvarande kostar ett enkelrum med helpension 1 375 kronor inklusive moms.
13.3.4 Överväganden
I en intern utredning som genomfördes inom verket 2006 övervägdes möjligheten att arrendera ut driften av hotell- och restaurangverksamheten vid anläggningen på Arkö. En av slutsatserna var att verket förmodligen skulle bli tvunget att garantera arrendatorn en viss beläggning.
Generaldirektören vid Sjöfartsverket fattade i juni 2007 beslut om beställningar av konferenser vid Arkö. Bakgrunden till beslutet är att kursgården är underutnyttjad, vilket sägs bero på att det är svårt för de anställda på verket att kontrollera bokningsläget och att benägenheten att utnyttja kursgården är låg.
258
SOU 2008:53 Övriga verksamheter
Generaldirektören beslutade därför att samtliga konferenser som arrangeras vid huvudkontoret och de båda närliggande sjötrafikområdena ska förläggas till Arkö.
Utifrån den verksamhetskartläggning av Sjöfartsverkets olika delar som jag har låtit genomföra (avsnitt 1.2.4) kan jag konstatera att verksamheten vid Arkö inte tillhör kärnverksamheterna inom verket.
Arkö utgör dock en viktig resurs i den utbildningsverksamhet som i dag bedrivs vid Sjöfartsverket
T
.
T
Möjligheten att använda både
simulatoranläggning och båtar är en förutsättning för att kunna genomföra vissa av de kurser som i dag erbjuds.
Jag har vidare noterat att anläggningen har en låg beläggningsgrad trots att verket har fattat beslut om att all intern konferensverksamhet vid huvudkontoret och närliggande sjötrafikområden ska förläggas till Arkö. Beslutet fattades i juni 2007 och har därför endast påverkat verksamheten under andra halvåret. Under de första månaderna 2008 har både faktiskt beläggning och omfattningen av framtida bokningar varit betydligt högre än under motsvarande period 2007.
13.3.5 Förslag
Mitt förslag: Sjöfartsverket bör genomföra en entreprenadupphandling av såväl utbildning som av hotell- och restaurangverksamheten vid Arkö kurs- och konferensanläggning.
Jag har övervägt möjligheten att föreslå att verket skulle avyttra hela verksamheten vid Arkö. Detta skulle ske i enlighet med de riktlinjer för konkurrensutsatt verksamhet inom myndigheter som redovisas i avsnitt 5.1.1. I dessa sägs att bolagsformen bör övervägas för verksamhet som är konkurrensutsatt, om inte särskilda skäl finns.
Min bedömning är dock att möjligheten att på samma ställe ha tillgång både till båtar och till simulatorkapacitet innebär att Arkö utgör en strategisk resurs för den utbildningsverksamhet som bedrivs inom verket. De möjligheter som i dag erbjuds på Arkö finns inte att tillgå på något annat håll.
259
Övriga verksamheter SOU 2008:53
Samtidigt har jag konstaterat att beläggningen är låg och det ekonomiska resultatet svagt.
Jag anser mot bakgrund av ovanstående att verket bör göra en entreprenadupphandling av verksamheten vid Arkö och har här övervägt två möjliga alternativ: dels en upphandling av enbart hotell- och restaurangverksamheten, dels en samlad upphandling av verksamheten inklusive utbildningsdelen.
Genom en upphandling av hotell- och restaurangverksamheten skapas förutsättningar att öka beläggningen. Detta kan nämligen ske genom att verksamheten även kan bedrivas under sommarmånaderna med inriktning på externa gäster.
Vid upphandlingen i denna del kan man tänka sig att Sjöfartsverket garanterar ett antal gästnätter för de kurser som i dag har ungefär samma omfattning från år till år. På detta sätt får entreprenören en intäktsbas, samtidigt som Sjöfartsverket garanteras tillgång till anläggningen för vissa nautiska kurser.
Inom sjöfartsområdet finns en omfattande utbildningsverksamhet vid sidan av den utbildning som i dag bedrivs inom Sjöfartsverket. Både Sjöfartshögskolan i Kalmar och Chalmers tekniska högskola i Göteborg erbjuder en rad kortare nautiska kurser. Det finns även en mängd privata företag som erbjuder utbildningar inom sjöfartsområdet. Dessa kurser avser bland annat sjöräddning, brandskydd, radiokommunikation och lastsäkring.
Vissa utbildningsanordnare är godkända av Sjöfartsverket och utbildningarna ligger till grund för olika behörigheter.
Inom vissa utbildningsområden, till exempel lotsning, kan jag konstaterar att Sjöfartsverket i dag besitter stora delar av den kompetens som behövs för att genomföra de aktuella utbildningarna. För att kunna upphandla även dessa utbildningar bedömer jag att Sjöfartsverket i samband med upphandlingen får förbinda sig att bistå utbildningsanordnaren med den kompetens som eventuellt inte finns att tillgå på dagens marknad för utbildning inom sjöfartsområdet. Sjöfartsverket får också avtala om former för nyttjande av simulatoranläggning och båtar vid anläggningen.
I och med det nya regelverk för lotsning som jag har föreslagit i mitt delbetänkande kommer det att vara Sjöfartsinspektionens sak att reglera vilka moment som bör ingå i till exempel grundutbildningen för lotsning. Ett sådant förfarande kommer att underlätta för en extern part att anordna utbildningen.
260
SOU 2008:53 Övriga verksamheter
Mot bakgrund av ovanstående anser jag att även utbildningsverksamheten bör ingå då Sjöfartsverket upphandlar driften av verksamheten vid Arkö.
261
14 Förslagens konsekvenser
14.1 Personalkonsekvenser
I detta avsnitt redovisas på en övergripande nivå hur personalen vid Sjöfartsverket kan komma att påverkas av mina förslag. Jag vill dock understryka att det inte är möjligt att på det här stadiet med säkerhet säga vilka konsekvenserna kommer att bli. Den 31 december 2007 var antalet anställda vid Sjöfartsverket sammanlagt 1 255 personer. Av dessa arbetar 158 personer inom Sjöfartsinspektionen.
För Sjöfartsverket gäller kollektivavtalet AVA (affärsverksavtalet). I avtalet regleras de generella anställningsvillkoren för anställda vid affärsverk och vissa andra verk inom infrastrukturområdet. Det innehåller bland annat regler för anställning, lön och olika typer av ersättningar, bisysslor, arbetstid, semester och annan ledighet samt uppsägningstid.
I PA 03 (Pensionsavtal för arbetstagare hos staten m.fl.) regleras pensionsförmåner för statligt anställda. Enligt avtalet är pensionsåldern 65 år, med undantag för flygledare och yrkesofficerare där pensionsåldern är 60 år. Vidare har vissa båtmän genom övergångsbestämmelser i PA 91 med fortsatt giltighet i PA 03 rätt till pension från 60 års ålder.
Arbetsgivaren och en arbetstagare får träffa överenskommelse om andra villkor än vad som framgår av de centrala kollektivavtalen. Exempelvis finns ett särskilt arbetstidsavtal mellan Sjöfartsverket och SACO-S som innebär att lotsar har möjlighet att avgå med ålderspension vid 60 år. Även för andra yrkeskategorier finns lokala avtal som reglerar till exempel arbetstidsvillkor. Det gäller båtmän, personal vid VTS-centralerna, räddningsledare, personal på arbetsfartygen samt personer som arbetar med kanaler.
263
Förslagens konsekvenser SOU 2008:53
I det statliga Trygghetsavtalet
TPF
1
FPT
regleras villkor för arbetstagare i
samband med uppsägning på grund av arbetsbrist eller omlokalisering.
Utöver centrala och lokala avtal finns ett antal författningar som kan bli tillämpliga vid omstrukturering av statlig verksamhet. Det gäller främst lagen (1982:80) om anställningsskydd, lagen (1994:260) om offentlig anställning, lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet samt anställningsförordningen (1994:373).
I det följande redogör jag för personalkonsekvenserna för de olika delarna i mina förslag.
14.1.1 Från affärsverk till förvaltningsmyndighet
För Sjöfartsverket gäller, som nämnts tidigare, kollektivavtalet AVA (affärsverksavtalet). Vid en ombildning av Sjöfartsverket från affärsverk till förvaltningsmyndighet kan de centrala kollektivavtalsparterna pröva om AVA ska fortsätta att gälla. Alternativet är att ALFA (allmänt löne- och förmånsavtal), som reglerar de generella anställningsvillkoren för arbetstagare hos myndigheter under regeringen, i stället tillämpas. Skillnaderna mellan avtalen är marginella. Mot bakgrund av att karaktären på verksamheten inte förändras är det enligt Arbetsgivarverket troligt att AVA fortsatt kan komma att gälla för Sjöfartsverkets personal.
Eftersom den förändrade verksamhetsformen inte innebär ett arbetsgivarbyte finns inte någon grund för att tillämpa bestämmelserna om övergång av verksamhet enligt 6 b § i lagen (1982:80) om anställningsskydd. Jag bedömer därför att anställningsvillkoren är oförändrade om verksamheten vid Sjöfartsverket övergår från ett affärsverk till en förvaltningsmyndighet. Att arbetsgivaren är densamma bör också innebära att lokala avtal fortsatt kommer att gälla.
14.1.2 Flygräddningscentralen (ARCC) blir en del av Sjöfartsverket
Sammanlagt 12 personer arbetar på flygräddningscentralen och berörs därmed av förslaget om att flygräddningscentralen (ARCC) ska flyttas från Luftfartsstyrelsen till Sjöfartsverket och bilda en gemensam enhet med sjöräddningscentralen (MRCC). Vid sjö-
TP
1
PT
Arbetsgivarverket, Centrala avtal 2006:2.
264
SOU 2008:53 Förslagens konsekvenser
räddningscentralen arbetar i dag 21 personer. Enligt min uppfattning är flytten att betrakta som verksamhetsövergång och 6 b § lagen om anställningsskydd ska därför tillämpas.
Ett samordnat nyttjande av de personalresurser som finns vid flyg- och sjöräddningscentralerna bedöms på sikt kunna leda till en viss övertalighet i den nya gemensamma enheten. Vid övertalighet är det statliga Trygghetsavtalet tillämpligt.
14.1.3 Ökat inslag av entreprenader
Inom flera olika verksamhetsområden föreslår jag att Sjöfartsverket i ökad utsträckning ska upphandla tjänster och i takt med att marknader etableras ska produktion i egen regi avvecklas. Det finns många osäkerhetsfaktorer som gör att det är svårt att bedöma personalkonsekvenserna av en ökad upphandling.
Faktorer som påverkar är exempelvis om personal övergår till entreprenören eller om det finns intresse hos personalen att driva verksamhet i egen regi och lämna anbud i upphandlingen. Andra faktorer av betydelse är marknadens utveckling, vilket påverkar möjligheterna att upphandla.
På sikt väntas dock antalet anställda påverkas och övertalighet uppstå.
Vid en upphandling kan bestämmelserna om övergång av verksamhet i 6 b § i lagen (1982:80) om anställningsskydd bli tillämpliga. Detta under förutsättning att verksamheten bedöms ha bevarat sin identitet i samband med upphandlingen. Följande kriterier har särskild betydelse vid bedömningen om identitet föreligger: arten av företag eller verksamhet, frågan om företagets materiella tillgångar har överlåtits eller inte, värdet av överlåtna immateriella tillgångar, om majoriteten av de anställda tagits över eller inte, om kunderna (målgruppen) tagits över eller inte, graden av likhet mellan verksamheterna före och efter överlåtelsen samt i förekommande fall den tidsperiod under vilken verksamheten har legat nere.
Om identiteten anses bevarad kommer de rättigheter och skyldigheter som finns i det gällande anställningsavtalet att övergå från den överlåtande arbetsgivaren till den mottagande. Två områden regleras dock inte i lagen om anställningsskydd i samband med en verksamhetsövergång och dessa är pensioner och trygghetsavtal.
265
Förslagens konsekvenser SOU 2008:53
De villkor som gäller hos den överlåtande arbetsgivaren upphör att gälla och istället är det den nya arbetsgivarens villkor som gäller.
Om statligt anställd personal blir övertalig ska Trygghetsavtalet tillämpas. I avtalet anges innebörden av statliga arbetsgivares åtaganden gentemot de anställda. Avtalet innehåller en rad trygghetsåtaganden för att så långt som möjligt förhindra att anställda hos en statlig myndighet blir arbetslösa till följd av arbetsbrist.
Mot bakgrund av flera osäkra faktorer kring hur stor övertaligheten kan bli redovisar jag endast hur många som sammantaget berörs av förslagen om ökad upphandling.
Sammanlagt 222 båtmän arbetar i dag med lotstransporter inom Sjöfartsverket. När det gäller drift och underhåll av farleder och kanaler arbetar sammantaget närmare 150 personer med detta.
På Arkö kurs- och konferensanläggning finns sju anställda som arbetar med driften av Arkö. Därutöver tillkommer utbildningsansvariga som anordnar kurser. Ungefär sju personer inom Sjöfartsverket har utbildningsfrågor som sin huvuduppgift. Utöver dessa tillkommer personer som vid vissa tillfällen bidrar med sin kunskap i utbildningssyfte. Inom Sjömansservice finns det totalt 28 antal anställda.
De fartyg som i dag används vid sjömätning är bemannade via avtal med bemanningsbolag. Detta innebär att de anställda vid Sjöfartsverkets sjökarteenhet endast påverkas marginellt vid en ökad upphandling av sjömätning.
En ökad andel offentlig upphandling av produktionsverksamhet kommer att ställa högre krav på beställarkompetens. I dag finns en inköpsavdelning med nio personer som arbetar med upphandlingsfrågor. Därutöver finns en intern beställar- och utförarmodell som innebär att sju personer på avdelningen Sjöfart och Samhälle är direkt involverade i beställarrollen gentemot de producerande avdelningarna.
Det som tidigare har kunnat produceras internt ska nu beställas med hjälp av tydliga avtal efter upphandling. Detta kommer att ställa nya krav på upphandlings- och kontraktskompetens samt kunskap om de aktuella marknadernas funktion. Sammantaget bedömer jag att antalet personer som arbetar i en beställarfunktion behöver öka.
266
SOU 2008:53 Förslagens konsekvenser
14.1.4 Avveckling av viss verksamhet
Förslaget om en successiv avveckling av det statliga ansvaret för vissa farleder och kanaler väntas på sikt innebära minskade arbetsuppgifter för Sjöfartsverket vad gäller drift och underhåll.
Det är dock svårt att bedöma omfattningen av minskningen och när eventuell övertalighet kan uppstå. Samtidigt kan jag konstatera att mitt förslag om upphandling av drift och underhåll får samma effekt för berörda anställda inom verket som avveckling av farleder.
Avvecklingen av båtsportskort berör ett fåtal anställda vid Sjöfartsverket.
14.2 Ekonomiska konsekvenser
14.2.1 Effekter på statsbudgeten
Jag har i avsnitt 9.5.4 redogjort för de medel som bör ställas till Sjöfartsverkets förfogande under tre år för att underlätta för aktörer vid sidan av Sjöfartsverket att ta över ansvaret för vissa farleder och kanaler. Medlen bör avsättas inom den nuvarande ramen för anslagen 36:6 Ersättning för sjöräddning, fritidsbåtsändamål m.m. och 36:7 Ersättning för viss kanaltrafik m.m.
Övergången från affärsverk till förvaltningsmyndighet innebär att verket inte kommer att leverera in någon utdelning eller någon skattemotsvarighet till staten. Jämfört med 2008 innebär detta inte någon skillnad eftersom verket för räkenskapsåret 2007 uppvisade ett nollresultat och till följd av detta inte kommer att genomföra några inleveranser av utdelning eller betala skattemotsvarighet. Under 2007 uppgick den totala inleveransen till 19,9 miljoner kronor varav 10,7 miljoner avsåg skattemotsvarighet och resterande 9,2 miljoner avsåg utdelningen enligt det för affärsverket fastställda utdelningsmålet.
14.2.2 Övergång från affärsverk till förvaltningsmyndighet
En övergång från att vara ett affärsverk till att bli en förvaltningsmyndighet kommer att innebära vissa omstruktureringskostnader. Min bedömning är att dessa kommer att bli mycket begränsade i förhållande till omfattningen av den totala verksamheten. Kost-
267
Förslagens konsekvenser SOU 2008:53
naderna är av engångsnatur och kommer att upphöra då nya ekonomiadministrativa rutiner har införts.
Vad gäller de totala kostnaderna för ekonomiadministration bedömer jag att dessa kommer att bli oförändrade. Detta som en följd av att en övergång innebär att vissa ekonomiadministrativa rutiner tillkommer samtidigt som vissa rapporteringskrav kommer att upphöra.
14.2.3 Effekter på sjöfartsavgifterna
De effekter som mina förslag får på sjöfartsavgifterna är kopplade till lotsningen. Genom ökad kostnadstäckningsgrad inom lotsningen och avvecklade rabatter på lotsavgiften på Vänern och Mälaren (se även avsnitt 14.3.2) kommer farledsavgifterna att kunna minskas i motsvarande mån.
Under 2007 uppgick rabatterna på lotsavgifterna på Vänern och Mälaren till knappt 33 miljoner kronor.
Enligt typexempel framtagna av Sjöfartsverket innebär borttagandet av rabatten att ett torrlastfartyg med lots ombord mellan Landsort och Västerås får betala cirka 16 800 kronor för en lotsning som tar åtta timmar. Med dagens rabatt är kostnaden cirka 13 400 kronor. För ett tankfartyg med lots ombord mellan Trubaduren och Karlstad innebär förslaget att kostnaden ökar från cirka 12 700 kronor till drygt 33 000 kronor. Den lotsade tiden är här sammanlagt 19,5 timmar.
I den mån mina övriga förslag får effekter i form av sänkta kostnader för verket utgår jag från att detta kommer att leda till att sjöfartsavgifterna kan sänkas.
14.2.4 Ökat inslag av entreprenader
Utgångspunkten för mina förslag om ökat inslag av entreprenader och minskning av produktionsverksamhet i egen regi är att verksamheten ska kunna bedrivas effektivare och till en totalt sett lägre kostnad. Generellt brukar flera förklaringar lyftas fram till varför en upphandling kan leda till lägre kostnader för att bedriva en verksamhet med bibehållen eller bättre kvalitet. Bland dessa kan nämnas specialisering i och med att en entreprenör kan koncentrera sin verksamhet till en del av en produktionsverksamhet och genom
268
SOU 2008:53 Förslagens konsekvenser
detta också ta till vara stordriftsfördelar och samdriftsfördelar inom den egna verksamheten. Dessa fördelar kan även uppnås inom ramen för en offentlig verksamhet men kombinerat med det vinstintresse och den innovationsbenägenhet som antas känneteckna en privat aktör kan den totala effektiviteten förbättras.
Enligt de studier som har gjorts om effekterna av upphandling av drift av vägar
TPF
2
FPT
har besparingar på runt 20 procent av den totala
kostnaden kunnat konstateras. De största kostnadssänkningarna tycks ske initialt och efterföljande upphandlingar har i vissa fall lett till höjda kostnader. Det finns dock även exempel från en studie genomförd av Vägverket
TPF
3
FPT
där det redogörs för minskade kostnader
för upphandling av drift även i efterföljande upphandlingar.
Utvärderingar
TPF
4
FPT
av de upphandlingar som har gjorts av kollektiv
persontrafik med järnväg och bussar tyder också på initiala kostnadsbesparingar på i storleksordningen 20 procent.
Även vid upphandlingar av offentliga tjänster inom omsorgsområdet har betydande kostnadsbesparingar konstaterats.
Vad gäller kvaliteten tycks beställarens uppföljning av utfört arbete ha stor betydelse. Frågan om uppföljning är direkt kopplad till de beställarkostnader som är förknippade med en upphandling. Beställarkostnaderna, det vill säga kostnaderna för att genomföra en upphandlingsprocess, är svåra att uppskatta, men samtliga refererade studier tyder på betydande totala kostnadsbesparingar även då hänsyn har tagits till dessa kostnader.
Om Sjöfartsverket uppnår de målsättningar som jag har satt för omfattningen av upphandlingen inom lotstransporter, sjömätning och farledsunderhåll kan jag konstatera att verksamhet för cirka 350 miljoner kronor kommer att upphandlas utöver den verksamhet som redan i dag upphandlas. Detta skulle kunna indikera möjliga besparingar på mellan 20 och 50 miljoner kronor inom Sjöfartsverkets samlade verksamhet. Vid denna beräkning har jag utgått från en beställarkostnad som motsvarar 5 procent av det upphandlade värdet. Beräkningen utgår från en nettobesparing på 5 respektive 15 procent.
Beställarkompetensen och omfattningen av denna kommer att ha en avgörande betydelse för möjligheten att etablera fungerade marknader inom vissa av de områden som jag har föreslagit ska bli föremål för ökad upphandling.
TP
2
PT
Nilsson m.fl. (2005), Den svåra beställarrollen.
TP
3
PT
Vägverket (2000), Vägverkets utvärdering av konkurrensutsättning av drifttjänster.
TP
4
PT
Alexandersson m.fl. (2000), Spåren efter avregleringen, KFB-rapport 2000:25.
269
Förslagens konsekvenser SOU 2008:53
Genom ett systematiskt kunskapsutbyte bör främst Vägverkets, men även Banverkets, erfarenheter av upphandling av drift- och underhåll kunna tas till vara.
Omfattningen av den övertalighet som väntas uppstå till följd av ökat inslag av entreprenader samt avveckling av vissa verksamheter är, som jag tidigare nämnt (avsnitt 14.1.3), svår att bedöma. Detta innebär att även kostnaderna som uppstår som en följd av övertaligheten är svårbedömda. Kostnadernas storlek påverkas, förutom av hur stort antal anställda som berörs, även av gällande bestämmelser om uppsägningstider.
14.2.5 Avveckling av verksamheter
Avvecklingen av det statliga ansvaret för vissa farleder och kanaler skulle, om samtliga dessa övergick till aktörer utanför staten, innebära en kostnadsminskning per år på 18 miljoner kronor. Detta motsvarar den årliga kostnaden för drift och underhåll för dessa farleder. Storleken på besparingen kommer att avgöras av i vilken takt och i vilken omfattning farlederna kommer att övertas av andra aktörer.
I samband med att Sjöfartsverket avvecklar produktionen av sjökort för båtsportbruk kommer verket att gå miste om den vinst som verksamheten i dag uppvisar och som 2007 uppgick till 4,8 miljoner kronor. Intäkterna från royalty från externa parter kommer att öka men detta kommer inte att påverka verkets resultat eftersom den egna produktionen redan i dag belastas med dessa kostnader för att inte snedvrida konkurrensen.
14.3 Övriga konsekvenser
14.3.1 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen
Mitt förslag att kommunerna i lag ges befogenhet att bedriva lotsverksamhet innebär inte att kommunerna föreskrivs en skyldighet att bedriva lotsverksamhet utan syftar till att skapa en möjlighet till överenskommelse mellan Sjöfartsverket och en kommun om att överföra lotsverksamhet. Med överföra avses inte en överföring av huvudmannaskapet utan endast ett överförande av verksamheten på det sätt den avgränsas i en överenskommelse mellan parterna.
270
SOU 2008:53 Förslagens konsekvenser
Eftersom lotsning blir ett frivilligt åtagande för kommuner påverkas enligt min bedömning inte den kommunala självstyrelsen.
14.3.2 Regionalpolitiska konsekvenser
Mitt förslag om att successivt avveckla rabatterna för lotsningar på Vänern och Mälaren kommer att innebära ökade kostnader för sjötransporter i dessa områden. De ökade kostnaderna kan påverka enskilda rederier och hamnar samt industrier beroende av sjötransporter. Enligt min bedömning är lotsavgiften dock en marginell kostnad av den totala transportkostnaden. Näringslivet och sysselsättningen bedöms därför inte påverkas i någon större omfattning. Vidare bedömer jag att flera av förslagen i delbetänkandet Lotsa rätt! (SOU 2007:106) kommer att minska de negativa effekterna för näringslivet som kan uppstå till följd av ökade lotsavgifter. Det handlar bland annat om förändrade regler för lotsdispens och en mer riskbaserad lotsplikt.
14.3.3 Konsekvenser för små företag
Jag bedömer att förslagen om ökat inslag av entreprenader har en positiv påverkan för små företag. Befintliga företag kan utveckla sin verksamhet och tillhandahålla tjänster som Sjöfartsverket tidigare har utfört. Nya företag kan bildas för att erbjuda de tjänster Sjöfartsverket enligt mina förslag ska upphandla.
Vidare kommer ett minskat statligt ansvar för vissa farleder att innebära att det blir flera olika huvudmän för farleder och därmed fler aktörer som potentiella köpare av exempelvis farledsunderhåll. Enligt min bedömning kan det innebära en bättre marknad för små företag.
14.3.4 Övrigt
Enligt min bedömning har förslagen inte någon inverka på de övriga förhållanden som jag ska beakta enligt kommittéförordningen (1998:1474).
271
15 Författningskommentarer
15.1 Förslag till lag om ändring i lagen (2009:000) om lotsning
Samtliga ändringar bör kunna inarbetas i grundförfattningen och träda i kraft samtidigt som grundförfattningen.
2 § Bestämmelsen avser att definiera begreppet hamninnehavare. Definitionen avser att omfatta samtliga former av ägande eller bedrivande av hamnverksamhet. För att betraktas som hamninnehavare i lagens mening saknar det betydelse om hamnen ägs eller drivs som kommunal förvaltningshamn, kommunal företagshamn eller privatägd hamn. Av definitionen framgår att både den som äger eller den som bedriver hamnverksamhet omfattas av begreppet hamninnehavare. Med ägare avses den som rent faktiskt äger hamnen. Med den som bedriver hamnverksamhet avses endast den som bedriver den egentliga hamnverksamheten. För att betraktas som hamninnehavare enligt denna lag är det därför inte tillräckligt att bedriva till hamnen anknytande verksamhet, som exempelvis stuveriverksamhet.
8 § Paragrafen innebär att även ett privat lotsföretag ska omfattas av ansvarsfrihet vid lotsning. Syftet är att lika regler bör gälla oavsett lotsens anställningsförhållande. Enligt gällande regler är staten eller kommun med anledning av fel eller försummelse vid lotsning undantagna från skadeståndskyldighet. Undantaget regleras i 3 kap. 9 § skadeståndslagen (1972:207). På samma sätt bör ett privat lotsföretag vara befriat från skadeståndsskyldigheten. Ett tillägg i skadeståndslagen som innebär ett undantag för ansvarssubjekt av
273
Författningskommentarer SOU 2008:53
viss typ är mindre lämpligt till följd av skadeståndslagens karaktär av generell lagstiftning. En särskild regel i den i delbetänkandet föreslagna lagen om lotsning är därför att föredra.
9 § Bestämmelsen innebär att staten efter ansökan kan ge hamninnehavare rätt att bedriva lotsningsverksamhet. Den närmare avgränsningen av den lotsverksamhet för vilket tillstånd beviljas ska definieras i tillståndsbeslutet. Möjligheten för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att ge hamninnehavare tillstånd att utföra lotsningsverksamhet innebär att staten inte längre har ensamrätt att bedriva lotsverksamhet. Staten, genom regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, har dock alltjämt kvar möjligheterna att organisatoriskt styra över lotsningen genom det tillståndsförfarande som ska ske enligt bestämmelsen.
Vid bedömningen av om tillstånd för lotsverksamhet ska medges ska en bedömning göras om ett tillstånd till lotsverksamhet skulle kunna innebära negativa följder för den statliga lotsverksamheten eller påtagliga negativa följder för annan tillståndsinnehavare av lotsverksamhet. Den bedömning som ska göras är främst en ekonomisk och en organisatorisk bedömning. Om bedömningen leder till att det framstår som olämpligt att bevilja tillstånd därför att det skulle leda till negativa följder för den statliga lotsverksamheten eller till påtagliga negativa följder för annan tillståndsinnehavare av lotsverksamhet ska tillstånd inte beviljas. Det ankommer på den för tillstånd ansvariga myndigheten att utreda huruvida ett tillstånd skulle komma att leda till negativa följder i enlighet med paragrafen.
Återkallelse av tillstånd ska kunna ske när hamninnehavaren inte längre uppfyller de villkor som finns fastställda i tillståndet. Andra skäl för att återkalla ett tillstånd kan vara allvarliga brister i lotsningsverksamheten, ekonomiskt obestånd hos hamninnehavaren eller andra liknande omständigheter.
I fjärde stycket ges en kommun eller en juridisk person som helt eller till viss del ägs av en kommun rätt att bedriva sådan verksamhet som tillståndet gäller. Av bestämmelsen framgår dessutom att verksamhet enligt tillstånd får bedrivas utan sådan anknytning till kommunens område eller dess medlemmar som avses i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Bestämmelsen innebär därmed ett avsteg från lokaliseringsprincipen. Någon geografisk begränsning
274
SOU 2008:53 Författningskommentarer
av kommunens möjliga verksamhetsområde finns inte i bestämmelsen. En kommun kommer således att kunna bedriva lotsningsverksamhet utanför kommungränserna.
Sista stycket innebär att hamninnehavaren får sluta avtal med annan om att utföra lotsning. Hamninnehavaren ges möjlighet att upphandla lotsning inom ramen för tillståndet och utföraren kan besluta i uppgifter som innefattar myndighetsutövning.
I tillståndet bör det regleras för vilka farvatten hamnen ansvarar för lotsningen. Andra frågor som bör ingå är giltighetstid, villkor för återkallelse, servicenivåer samt frågor gällande rutiner för exempelvis lotsbeställning och debitering av lotsavgifter. Även uppsägningstid för hamnen bör regleras i tillståndet. En uppsägningstid bör vara tillräckligt lång för att Sjöfartsverket ska ha möjlighet att ta tillbaka verksamheten i egen regi.
1 4 §
Tillägget i paragrafen innebär ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter om villkor för tillstånd till lotsningsverksamhet.
1 8 §
Tillägget innebär att beslut om tillstånd till hamninnehavare att utföra lotsningsverksamhet får inte överklagas. I de fall ett återkallande av tillstånd görs får inte heller det överklagas.
15.2 Förslaget till förordning (2009:000) om ändring i förordning om lotsning
5 § Bestämmelsen innebär ett bemyndigande till Sjöfartsverket att utfärda tillstånd att bedriva lotsningsverksamhet för hamninnehavare samt meddela ytterligare föreskrifter om villkor för tillstånd.
275
Författningskommentarer SOU 2008:53
15.3 Förslag till förordning (0000:000) om statsbidrag till farleder och kanaler
1 § Paragrafen syftar till att på en övergripande nivå ange vilka som ska kunna beviljas bidrag samt för vilket ändamål. Bidraget ska kunna användas för kvalitetssäkring av farleden genom sjömätning, investeringar i nya sjösäkerhetsanordningar, muddring, delar av kostnaderna för drift och underhåll under en övergångsperiod eller liknande åtgärder. Sjöfartsverket får närmare bedöma vilka farleder och kanaler som kan komma i fråga.
2 § Bemyndigande till Sjöfartsverket att pröva och besluta i ansökningar om bidrag.
3 § Tillgången till medel är begränsad till en treårsperiod och förordningen ska därefter kunna upphöra för det fall regeringen inte beslutar annat.
4 § Verksamhetsform för de lokala eller regionala aktörer som kan vara intresserade av att ta över farleder och kanaler kan variera. Möjligheten att få bidrag ska inte vara beroende av verksamhetsform.
5 § Bidrag ska endast kunna beviljas till aktör som också övertar ansvaret för farleden.
6 § Medel finns tillgängliga under tre år. Det kan vara nödvändigt för Sjöfartsverket att fastställa ett sista ansökningsdatum som ligger innan treårsperiodens slut för att ansökningarna ska hinna prövas. Det kan också vara nödvändigt med årliga ansökningstillfällen.
276
SOU 2008:53 Författningskommentarer
7 § Ett sätt att tydliggöra överförandet av huvudmannaskapet är att det framgår av beslutet om bidrag att även Sjöfartsverkets huvudmannaskap och ekonomiska ansvar för drift och underhåll upphör. I samband med beslut om bidrag kan Sjöfartsverket även informera om de regler som gäller och det ansvar som följer med ett övertagande av en farled.
8 § Paragrafen innebär att en aktör som avser överta ansvaret för en specifik farled endast kan beviljas bidrag vid ett tillfälle för insatser i denna farled. Om samma aktör däremot vid ett annat tillfälle avser överta en annan farled kan bidrag beviljas på nytt.
9 – 11 §
Sjöfartsverket ska följa upp att det ekonomiska bidraget har använts på rätt sätt. I 10 § anges de grundläggande reglerna för när en bidragsmottagare kan bli återbetalningsskyldig. Huvudregeln innebär att Sjöfartsverket ska återkräva bidrag om någon av punkterna i 10 § inträffat.
1 2 §
Paragrafen innebär ett bemyndigande för Sjöfartsverket att besluta om de föreskrifter som bedöms nödvändiga.
1 3 §
Medlen syftar till att underlätta andra huvudmäns övertagande av farleder och kanaler. I enlighet med detta syfte är det angeläget att Sjöfartsverket har en väl avvägd strategi för att föra en dialog med olika aktörer. Bidragsgivningen kan därför komma att innefatta mer av förhandlingsmoment än ren bidragsprövning. Det är därför mindre lämpligt med överklagbara beslut.
Förutsättningarna för olika aktörers övertagande av farleder och kanaler kan variera. Likaså kan behovet av investeringar variera mellan olika farleder. Det är därför viktigt att Sjöfartsverket ges möjlighet att anpassa bidragsgivningen på lämpligt sätt för att underlätta en övergång av farleder till lokala och regionala aktörer.
277
Författningskommentarer SOU 2008:53
2 , 4 och 7 §§ Ändringar föranledda av förslaget om att flygräddningscentralen ska flyttas från Luftfartsstyrelsen till Sjöfartsverket.
15.5 Förslag till förordning (0000:000) om ändring i luftfartsförordningen (1986:171)
1 07, 114 och 115 §§ Ändringar föranledda av förslaget om att flygräddningscentralen ska flyttas från Luftfartsstyrelsen till Sjöfartsverket.
278
Bilaga 1
Kommittédirektiv
Utredning av den svenska lotsningsverksamheten och dess framtid
Dir. 2006:116
Beslut vid regeringssammanträde den 30 november 2006
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare skall utreda den svenska lotsningsverksamheten och föreslå de förändringar i den som föranleds av utredningen.
Utredaren skall särskilt belysa hur ny teknik kan underlätta och effektivisera lotsarbetet samt förutsättningarna att utveckla lotsning från en central i land.
I uppdraget ingår också att se över vilka krav som skall gälla för att få verka som lots och om det finns anledning att föreslå förändringar i det förfarande som finns i dag för att få lotsdispens.
Utredaren skall också undersöka vilka alternativa organisationsformer att bedriva lotsning som finns och dra slutsatser av de erfarenheter från undersökningen som kan vara av värde för den fortsatta svenska lotsningsverksamheten. Utredaren skall särskilt belysa möjligheterna och konsekvenserna om också andra aktörer än Sjöfartsverket skulle ges möjlighet att bedriva lotsning.
Slutligen skall utredaren se över effekterna av den korssubvention som finns i dag mellan lotsnings- och farledsavgifter.
Utredaren skall föreslå de författningsändringar som övervägandena ger upphov till. Utredaren skall slutligen lämna en konsekvensbedömning av föreslagna åtgärder och i de fall föreslagna åtgärder innebär ekonomiska åtaganden för staten skall finansieringsförslag lämnas.
279
Bilaga 1 SOU 2008:53
Bakgrund
Lotsväsendet och lotsplikt
Sjöfarten har en avgörande betydelse för transporter till och från Sverige. Att den kan bedrivas säkert och effektivt är av stor vikt för uppfyllandet av de transportpolitiska målen. Ett medel för en säker sjöfart är användandet av lots. I Sverige råder i princip lotstvång med möjligheter att medge vissa undantag, en s.k. behovsanpassad lotsplikt.
I förordningen (1982:569) om lotsning m.m. (lotsningsförordningen) anges att det är staten som genom Sjöfartsverket tillhandahåller lotsar åt sjöfarande vid rikets kuster samt i Mälaren, Vänern och i Trollhätte kanal. Sjöfartsverket tillhandahåller även i viss mån lots för biträde åt fartyg för färd utanför Sveriges sjöterritorium. Endast lotsar som är anställda av Sjöfartsverket får anlitas för lotsuppdrag inom Sveriges sjöterritorium. Skälen till att krav på utnyttjande av lots finns är att staten på detta sätt vill garantera att sjösäkerheten och tillgängligheten alltid ligger på tillräckligt hög nivå. Genom att lots används minskar risken för grundstötningar och kollisioner och därmed risken för skador på människor, miljö och egendom.
Enligt lotsningsförordningen skall farvattnens beskaffenhet, fartygs last eller bemanning eller andra omständigheter av betydelse för sjösäkerheten eller miljön ligga till grund för Sjöfartsverkets föreskrifter om skyldighet att anlita lots. Sjöfartsverket har med stöd av bemyndigande i lotsningsförordningen meddelat föreskrifter om lotsplikt. Befälhavare på lastfartyg som är över 70 meter långa eller 14 meter breda är i allmänhet skyldiga att anlita lots. Föreskrifterna reglerar också möjligheterna för befälhavare att få dispens från lotsplikten.
Lotsavgift
Avgiften för lotsning består av beställningsavgift, lotsningsavgift och reseersättning. Lotsningsavgiften beräknas utifrån fartygets bruttodräktighet och lotsad tid. Nedsättning av lotsavgiften förekommer inom Vänerns sjötrafikområde, i Mälaren samt mellan Kullen och Falsterbo.
280
Bilaga 1
Aktuella översyner och projekt med anknytning till lotsningen
Inom Sjöfartsverket pågår ett arbete med att utveckla informationen till sjöfarten genom förbättrade VTS-centraler (Vessel Traffic Service). Sjöfartsverket underhåller och förbättrar kontinuerligt farlederna och många fartyg uppgraderar kontinuerligt sin navigationsutrustning.
Denna utveckling kan leda till en effektivare lotsning med ett bibehållande av en hög sjö- och miljösäkerhetsnivå. Ny teknik har också på många sätt redan fått genomslag på sjöfartsområdet. Det gäller t.ex. i fråga om sjömätning, sjökortsframställning och genom AIS-systemet (Automatic Identification System) där transpondrar på fartyg ger god information om fartygspositioner och deras rörelser. Denna information kommuniceras i sin tur med landbaserade stationer och omgivande fartyg. Genom satelliter ges numera information om isförhållanden vilket är av stor betydelse för planering av isbrytningsoperationer.
Sjöfartsverket har initierat ett särskilt projekt som syftar till att sätta fokus på den nya teknikens möjligheter inom lotsningsområdet. Avsikten är att konkret kunna definiera nya tekniska möjligheter som kan effektivisera verksamheten och vägas in som underlag vid prövningen av lotsdispenser.
Propositionen Moderna transporter (prop.2005/06:160)
I propositionen Moderna transporter (prop.2005/06:160) ses mycket positivt på Sjöfartsverkets olika projekt för att stimulera användandet av ny teknik men det anses ändå att det är angeläget att tillsätta en särskild utredare som förutsättningslöst ser över lotsningsväsendets alla olika verksamhetsområden med syftet att klarlägga vilka effektivitetshöjande åtgärder som kan vidtas med bibehållande av nuvarande säkerhetsnivå. Särskilt bör möjligheterna med ny teknik belysas samt de kriterier och villkor som finns för lotsdispens ses över. I uppdraget bör också ingå att se över organisationsformen för lotsningsverksamheten.
281
Bilaga 1 SOU 2008:53
Uppdraget
En särskild utredare skall utreda den svenska lotsningsverksamheten och föreslå de förändringar i denna som föranleds av utredningen.
Utredaren skall särskilt belysa hur ny teknik kan underlätta och effektivisera lotsarbetet. I detta arbete skall utredaren särskilt fokusera på i vilken utsträckning IT-lösningar kan bidra till förbättrad och effektiviserad lotsning.
Utredaren skall även se över förutsättningarna att utveckla lotsning från en central i land, så kallad landbaserad lotsning, och hur denna teknik kan vidareutvecklas. I detta arbete bör utredaren undersöka om det finns möjligheter att dra paralleller med och inhämta kunskaper från det arbete som bedrivs i andra länder samt, om möjligt, inom luftfarten.
Sjöfartsverket har i ett projekt använt farleden genom Bråviken in till Norrköpings hamn för att kartlägga olika förbättringsåtgärder som skulle kunna underlätta lotsarnas arbete i framtiden. Utredaren bör i sitt arbete med att belysa hur ny teknik kan underlätta och effektivisera lotsarbetet använda sig av de erfarenheter och slutsatser som dragits i det projektet.
I utredarens uppdrag ingår att se över dagens kriterier och villkor för att få lotsdispens och se över om det finns anledning att föreslå förändringar som innebär ökade dispensmöjligheter. En särskild fråga som skall belysas är om en dispens för ett lägre befäl skall kunna användas även om ett fartygs befälhavare saknar sådan dispens.
Utredaren skall också särskilt se över förutsättningarna för lotsdispens i Vänern och Mälaren och i synnerhet beakta den provverksamhet med vidgat lotsdispensförfarande som varit möjlig på Vänern, Göta älv och i Trollhätte kanal.
I dag är det endast lotsar som är anställda av Sjöfartsverket som får anlitas för lotsuppdrag inom Sveriges sjöterritorium. Utredaren skall undersöka vilka alternativa organisationsformer att bedriva lotsning som finns och dra slutsatser av de erfarenheter från undersökningen som kan vara av värde för den fortsatta svenska lotsningsverksamheten. Utredaren skall särskilt belysa möjligheterna och konsekvenserna om också andra aktörer än Sjöfartsverket skulle ges möjlighet att bedriva lotsning. Tidigare fanns det i Sverige bland annat hamnlotsar, vilket fortfarande finns kvar i ett antal länder. I det arbetet skall utredaren även göra en jämförande
282
Bilaga 1
studie av hur våra närmaste grannländer har organiserat sin lotsning och hur denna finansieras.
I dagsläget krävs ingen särskild behörighet för att verka som lots. De personer som rekryteras av Sjöfartsverket för att arbeta som lotsar har sjökaptensexamen och arbetslivserfarenhet från sjön. Utredaren skall se över behovet av införandet av en sådan särskild behörighet och vem som skall utfärda en sådan behörighet oavsett organisationsform för lotsningen.
Det finns i dag en korssubvention mellan lotsavgiften och farledsavgiften. Utredaren skall analysera effekterna av denna korssubvention och vilka konsekvenser det skulle få om den togs bort eller reducerades och ersattes med ett krav på full eller större kostnadstäckning för lotsningen än vad som är fallet i dagsläget.
Utredaren skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter och organisationer.
Förutsättningarna för vidare kundanpassning av lotsningen skall beaktas i alla delar av utredarens arbete.
I hela arbetet skall särskild vikt läggas vid effektivitets-, tillgänglighets- och kostnadsaspekter.
Alla åtgärder som föreslås skall kunna genomförs med ett bibehållande av en god och hög sjösäkerhetsnivå.
Utredaren skall föreslå de författningsändringar som övervägandena ger upphov till. Utredaren skall slutligen lämna en konsekvensbedömning av föreslagna åtgärder och i de fall föreslagna åtgärder innebär ekonomiska åtaganden för staten skall finansieringsförslag lämnas.
Redovisning av uppdraget
Utredaren skall redovisa sitt arbete senast den 31 december 2007.
(Näringsdepartementet)
283
Bilaga 2
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till utredning av den svenska lotsningsverksamheten och dess framtid (dir. 2006:116) En översyn av Sjöfartsverkets roll och verksamheter
Dir. 2007:69
Beslut vid regeringssammanträde den 20 juni 2007
Sammanfattning av tilläggsuppdraget
Som tillägg till direktiven till utredningen om den svenska lotsningsverksamheten och dess framtid (dir. 2006:116) skall utredarens uppdrag utvidgas med uppgiften att genomföra en översyn av Sjöfartsverkets roll och verksamheter.
Utredaren skall lämna förslag om framtida organisationsform, uppdelning och finansiering av de verksamheter som i dag bedrivs inom Sjöfartsverket. Utredaren skall också föreslå lämplig organisationsform för lotsningsverksamheten. Uppdraget skall redovisas senast den 2 maj 2008.
Nuvarande organisation och verksamheter
Sjöfartsverket är en central förvaltningsmyndighet som har sektorsansvar för sjöfarten. Sjöfartsverket skall bedriva sin verksamhet med huvudsaklig inriktning på handelssjöfarten. Farledshållning, isbrytning och sjögeografisk information samt lotsning, sjötrafikinformation, sjöräddning och sjöfartsinspektion representerar i det sammanhanget kärnverksamheter som i allt väsentligt skall täckas med sjöfartsavgifter.
Sjöfartsverket drivs sedan den 1 juli 1987 som affärsverk. Sjöfartsverkets tre kärnområden är
− infrastruktur,
− sjötrafik,
− sjöfartsinspektion.
285
Bilaga 2 SOU 2008:53
Kärnområdet infrastruktur svarar för den del av sjöfartens infrastruktur som är statens ansvar i form av farleder, isbrytning och sjögeografisk information.
Kärnområdet sjötrafik avser sjötrafikinformation, lotsning och sjöräddning.
Kärnområdet sjöfartsinspektion utvecklar säkerhetsnormer samt utövar tillsyn av att dessa normer efterlevs. Detta görs bl.a. genom besiktningar, inspektioner och hamnstatskontroller.
Sedan den 1 januari 2007 finns också inom Sjöfartsverket en avdelning för sjömansservice i enlighet med ILO-konvention nr 163 om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn.
Behov av översyn
Kommittén om översynen av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (Fi 2006:08) har till uppgift att klargöra omfattningen av statens åtaganden i form av myndighetsuppgifter. Målsättningen är att skapa goda förutsättningar för regeringens styrning av den statliga verksamheten samt att skapa en tydligare och mer överskådlig statlig förvaltningsstruktur som förenklar kontakterna och insynen för medborgare och företag.
Näringsdepartementet har tagit egna initiativ till att pröva det statliga åtagandet bl.a. genom Trafikinspektionsutredningen, som avlämnat sitt betänkande Trafikinspektionen
− en myndighet för säkerhet och skydd inom transportområdet (SOU 2007:4), Lotsutredningen (N 2006:13) samt Hamnstrategiutredningen (N 2006:09). Vidare kommer en särskild utredare att tillkallas för att utreda hur den offentliga sektorns användning av helikoptertjänster kan bli mer effektiv.
Mot bakgrund av de förändringar som utredningarna kan komma att innebära för Sjöfartsverket finns det skäl att göra en organisatorisk översyn av hela myndigheten exklusive Sjöfartsinspektionen, i syfte att säkerställa en än mer effektiv och ändamålsenlig organisation. Genom en översyn av Sjöfartsverket bör omprövning göras av verksamheten utifrån det offentliga åtagandet. I dag är vissa delar av Sjöfartsverkets verksamhet konkurrensutsatt och den verksamheten lämpar sig kanske bättre att drivas i exempelvis bolagsform.
286
Bilaga 2
Affärsverksformen
Sjöfartsverkets verksamhet finansieras huvudsakligen genom farledsavgifter och lotsavgifter, där prissättningen utgår från företagsekonomiska mål för verksamheten. Ett affärsverk kännetecknas av att verksamhetens intäkter och kostnader varken budgeteras eller redovisas på statsbudgeten samtidigt som det förmögenhetsmässigt utgör en del av staten. Regeringen har direktivrätt mot verket, som i sin tur har lydnadsplikt i förhållande till regeringen. Det finns ett flertal generella begränsningar i affärsverksformen och ett omfattande regelverk styr verksamheten. Utgångspunkten för detta är regeringsformens bestämmelser om att statens medel inte får användas på annat sätt än vad riksdagen har bestämt och att statens medel står till regeringens förfogande. Som följd av detta skall investeringar och finansieringar ytterst beslutas av riksdagen. Driften av verksamheten inom affärsverken behöver dock inte underställas riksdagen utan är en fråga för regeringen. Sjöfartsverket följer förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. I den mån det saknas normgivning tillämpar Sjöfartsverket reglerna i Redovisningsrådets rekommendationer som avser privata företag. Det innebär att affärsverken i vissa avseenden använder andra redovisningsprinciper än övriga myndigheter. Det är ibland oklart vilket regelverk som gäller. Sjöfartsverket är en myndighet och ingår i den juridiska enheten staten, dvs. de konsolideras i årsredovisningen för staten. Det finns skäl att se över om dagens associationsform är lämplig för Sjöfartsverket och dess verksamheter.
Tilläggsuppdraget
Utredarens uppdrag skall utvidgas med uppgiften att genomföra en översyn av Sjöfartsverkets roll och verksamheter exklusive Sjöfartsinspektionen. Utredaren skall föreslå den organisatoriska lösning som utredaren bedömer som mest lämplig. I arbetet skall utredaren beakta resultatet av de utredningar som rör Sjöfartsverkets verksamheter. Sjöfartsverket skall lämna det underlag som utredaren begär.
Utredaren skall:
• analysera Sjöfartsverkets verksamhet och överväga om det finns skäl att omvandla delar av verksamheten till bolagsform samt
287
Bilaga 2 SOU 2008:53
pröva om det är lämpligt att föra över delar av verksamheten till annan huvudman,
• lämna förslag på vilken eller vilka av de angivna verksamheterna som lämpar sig för bolagisering i form av ett eller flera bolag,
• analysera lämpligheten av affärsverksformen,
• analysera i vilken utsträckning det råder en intressekonflikt mellan att driva verksamheten på affärsmässiga grunder samtidigt som de transportpolitiska målen skall beaktas,
• belysa resursbehov för den verksamhet som inte lämpar sig för bolagisering, anslagsbehov och finansieringsförslag både på kort och lång sikt samt lämna förslag på budgetunderlag för åren 2010-2012,
• i den mån anslagsbehov finns vid en eventuell kapitalisering särskilt belysa konsekvenser kring EU:s statsstödsregler och lagen (1992:1528) om offentlig upphandling samt identifiera eventuella legala hinder och restriktioner,
• föreslå de författningsändringar som övervägandena ger upphov till,
• föreslå lämplig organisationsform för lotsningsverksamheten.
Tilläggsuppdragets genomförande och tidsplan
Utredaren skall ge Ekonomistyrningsverket samt Arbetsgivarverket möjlighet att yttra sig.
Förslagets konsekvenser skall redovisas och särskild vikt skall läggas vid statens kostnader och intäkter samt samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt.
Utredaren skall bedriva sitt arbete i fortlöpande dialog med Sjöfartsverket.
Utredaren skall utnyttja tillgängliga stödresurser, t.ex. Ekonomistyrningsverket, Arbetsgivarverket, Statskontoret och Statens pensionsverk samt löpande stämma av med och informera Regeringskansliet (Näringsdepartementet).
Utredaren skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem möjlighet att framföra synpunkter.
288
Bilaga 2
Utredaren skall slutligen lämna en konsekvensbedömning av föreslagna åtgärder. I de fall föreslagna åtgärder innebär ekonomiska åtaganden för staten skall finansieringsförslag lämnas.
Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 2 maj 2008.
(Näringsdepartementet)
289
Bilaga 3
Förutsättningarna för att bolagisera den sjökartläggningsverksamhet som Sjöfartsverket bedriver
Öhrlings Pricewaterhouse Coopers
Sammanfattning
Öhrlings Pricewaterhouse Coopers (ÖPwC) fick i uppdrag att undersöka förutsättningarna för att bolagisera den sjökartläggningsverksamhet som Sjöfartsverket bedriver. Resultatet av studien är att ÖPwC anser att det i dag inte är lämpligt att bolagisera denna verksamhet, men att andra åtgärder kan vidtas för att förbättra marknadens funktion.
Den del av Sjöfartsverket som bedriver sjömätning gör det uteslutande med inhyrd personal från företaget OSM och de fartyg som används är åldersstigna. Vidare finns en osäkerhet avseende hur mycket som skall mätas när nuvarande sjömätningsmål är uppfyllda. En bolagisering av sjömätningsverksamheten skulle i princip innebära att staten först måste bygga upp en organisation med kapital för att kunna förnya flottan och som sedan skall verka på en marknad vars omfattning är osäker. Den andra delen av sjökartläggningsverksamheten, som avser kvaliteten i den sjögeografiska informationen och distribution av relevant och säker information, styrs dels av internationella regler som definierar statens ansvar avseende sjökartläggning dels nationella regler om sekretess och skydd för total försvaret. Restriktionerna gör att vi inte finner denna del som ett lämpligt bolagiseringsobjekt utan bör drivas i myndighetsform. Förutom den verksamhet som avser beställning, behandling och lagring av sjögeografisk information samt publicering av allmänna sjökort finns en liten verksamhet som bedrivs med ett bra ekonomisk marginal, produktion och försäljning av båtsportkort. Verksamheten bedrivs med cirka en årsarbetskraft och lämpar sig inte för bolagisering, men skulle kunna avyttras till
291
Bilaga 3 SOU 2008:53
något företag verksam inom området. Överlåtelsen skulle, som vi bedömer det, innehålla avtal om tryckning och en stor mängd återförsäljaravtal. Tillgången till sjögeografisk information för båtsportkorten, kan som ÖPwC bedömer det, inte göras exklusiv utan måste erbjudas alla på ett icke-diskriminerande sätt.
Även om den sjökartläggningsverksamhet som Sjöfartsverket i dag bedriver inte är ett lämpligt bolagiseringsobjekt finns andra alternativ för att förbättra marknadens funktion på området. ÖPwC anser att en ökad upphandling av sjömätningstjänster vore möjligt och önskvärt. Den sjömätning som Sjöfartsverket själva bedriver skulle kunna konkurrensutsättas och därmed skapa bättre förutsättningar för rationaliseringar av verksamheten. ÖPwC har inte undersökt i vad mån det kan behövas ändringar den nuvarande regleringen för tillstånd till sjömätning för att undvika administrativa problem.
En annan möjlighet att rationalisera verksamheten avseende fartyg för specialsjöfart är att samordna statens fartygsresurser i en organisation som därefter kan finna synergieffekter i fartygsutnyttjandet. ÖPwC föreslår att denna organisation bör bedrivas som en resultatenhet med egna ekonomiska mål och med en chef som är ansvarig inför regeringen. Organisationen kan vara inordnad i en myndighet och den myndighet som ter sig mest naturlig för detta är Sjöfartsverket.
1 Uppdraget
Lotsutredningen har gett ÖPwC i uppdrag att analysera bolagiseringsförutsättningarna för sjökartläggningsverksamheten. Uppdraget delades upp i tre steg, där innehållet i de olika stegen har ändrats under uppdragets genomförande beroende på fördjupad insikt om förhållanden på marknader m.m. De slutliga uppdragsformuleringarna av respektive steg blev följande:
Steg 1: Marknaden för sjökartläggning och konkurrensen på denna analyseras.
Steg 2: Om fungerande marknad finns eller kan skapas med tillfredsställande konkurrens, analyseras vilka delar av sjökartlägg-
292
Bilaga 3
ningsverksamheten som bör bolagiseras eller på annat sätt konkurrensutsättas.
Steg 3: Ytterligare belysa:
• förutsättningarna att sälja den konkurrensutsatta kartverksamheten för fritidsbåtar.
• möjligheten att bilda en sammanhållen rederiverksamhet för
Sjöfartsverkets fartyg (sjömätare, isbrytare, lotsfartyg och arbetsfartyg) och övriga myndigheters sjömätnings- eller liknande fartyg. Tre organisatoriska alternativ belyses: – Resultatenhet (division) inom Sjöfartsverket – Bolag – Del av affärsverket SJ
1.1 Uppdragets genomförande
1.1.1 Steg 1 Marknadsanalys
Vid marknadsanalysen har vi delat in Sjöfartsverket sjökartläggningsverksamhet (även benämnda sjögeografisk eller sjökartsverksamhet) i tre delar:
• Insamling av information, som består av mätning och lägesinformation
• Förvaltning, som består i bearbetning och lagring av information i databaser.
• Spridning, som består i att producera och uppdatera sjökort och andra produkter för navigering.
Vi har samlat in data om marknaderna för insamling och spridning. Detta har skett via intervjuer, information från tidigare utredningar samt olika databaser. Vi har även översiktligt analyserat hur regelverket påverkar delmarknaderna.
Förvaltningsdelen har vi sett som i huvudsak en myndighetsuppgift, åtminstone vad avser ägandet av Sjöfartsverkets databaser. Den marknad som kan bli aktuell är den där olika dataföretag tillhandahåller förvaltningstjänster.
293
Bilaga 3 SOU 2008:53
Vi har använt den konceptuella modellen nedan för vår analys.
1.1.2 Steg 2 Avgränsning av konkurrensutsatt verksamhet
Vi har, främst baserat på intervjuer, samlat in uppgifter om lämplig avgränsning mellan insamling (= sjömätning) respektive sjökort för fritidsbåtsändamål och förvaltning av databaser (djupdatabasen och sjökortsdatabasen).
1.1.3 Steg 3
Vår analys av förutsättningarna för en sammanhållen rederiverksamhet består av följande fem steg: I steg 1 har vi delat in fartyg som en sammanhållen verksamhet bör omfatta i olika segment efter användning och kommenterat gränsdragningen mellan privat och statlig rederiverksamhet.
I steg 2 har vi översiktligt studerat marknadsförutsättningarna för de olika segmenten. Finns eller kan konkurrens skapas?
I steg 3 har vi inhämtat ekonomiska uppgifter om vilka värden och kostnader som skulle ingå i ett sammanhållet rederi. I detta steg har vi även studerat nuvarande hantering och utnyttjande av fartygen. I steg 4 analyserat för- och nackdelar med en sammanhållen rederiverksamhet.
294
Bilaga 3
I steg 5 sammanfattande översiktlig bedömt om verksamheten bör bedrivas som bolag eller resultatenhet och lämplig statlig hemvist.
1.1.4 Läsanvisning
Vi har som framgått ovan genomfört vår analys i tre olika steg, med successiva fördjupningar inom olika delområden och med separata delrapporter för varje steg. Denna rapport är en sammanfattning av nämnda delrapporter. För fullständigare information hänvisas till dessa rapporter.
För att skapa en bättre överskådlighet har vi i föreliggande rapport samlat alla marknadsanalyser i ett avsnitt.
2 Den rättsliga regleringen
Den rättsliga reglering som påverkar området sjökarteverksamhet utgörs dels av nationell rätt dels internationell rätt. Den berör även olika parter och vi har i följande avsnitt bedömt vilken effekt lagstiftningen har på dagens sjökartläggningsverksamhet och de aktörer som verkar inom området.
Sjöfartsverkets uppdrag
Sjöfartsverket skall enligt myndighetens instruktion (SFS 2007:1161) svara för:
• sjögeografisk information inom Sjöfartsverkets ansvarsområde
(sjökartläggning)
• samordning av sjögeografisk information inom Sverige
• redovisa och dokumentera Sveriges gränser till havs samt svara för skötsel och tillsyn av dessa gränsers utmärkning
Enligt Sjöfartsverkets regleringsbrev (N2007/8991/TR) skall svenska farleder med intensiv fartygstrafik senast år 2014 vara sjömätta i enlighet med internationellt antagen standard. Detta mål gäller även farleder som ofta trafikeras av fartyg som transporterar miljöfarligt gods och olja. I yta räknat innebär målsättningen att
295
Bilaga 3 SOU 2008:53
50 000 km
P
2
P
ska mätas under perioden 2006
−2014 eller drygt
5 000 km
P
2
P
per år.
Internationell reglering
Sverige har genom IMO (SOLAS) åtagit sig att framställa sjökartor av ändamålsenlig kvalitet. Vidare skall sjömätning utföras och databaser hållas i lämplig omfattning (regulation 2 och 9, SOLAS kap. V, inkorporerat i SÖFS 2006:17). Den tolkning av regleringen som vi stött på är att sjömätning kan utföras såväl privat som offentligt, men att validering bör utföras av staten. Utfärdandet av ”officiella” sjökort skall i enlighet med SOLAS kapitel V utföras av staten, eller efter bemyndigande, alternativt av en auktoriserad hydrografisk myndighet eller annan relevant statlig myndighet. Sjöfartsverket har detta uppdrag i Sverige.
I detta sammanhang kan sägas att handelssjöfarten enligt uppgift ofta anlitar den brittiska hydrografiska myndigheten för att erhålla sjökort. Vidare kan sägas att det finns ett antal företag som efter auktorisation tillhandahåller sjökort. I de fall officiella digitala sjökort används måste dessa komma från utpekade offentliga förmedlingsorgan och i norden är det PRIMAR i Norge. Sjöfartsverket får inte tillhandahålla dessa sjökort om de skall räknas som officiella.
Nationell reglering
I Sverige utfärdar Sjöfartsverket sjökort och skall pröva frågor om tillstånd till spridning av landskapsinformation som avser sjökort. Sjöfartsverket har tillstånd genom förordning att utföra sjömätning och för det fall någon annan vill utföra sjömätning inom territorialgränsen skall tillstånd till detta inhämtas från Försvarsmakten.
Utanför territorialgränsen, men innanför den ekonomiska zonen har Sverige valt att inte reglera rätten att utföra sjömätningar. Detta innebär att Sjöfartsverket fritt har kunnat upphandla sjömätningstjänster om de så önskar. Skulle det däremot finnas en önskan att utforska, utvinna naturtillgångar måste tillstånd inhämtas från regeringen.
296
Bilaga 3
Sekretesslagen och värnandet av information för Totalförsvaret är en begränsning som måste beaktas vid bedömningen av vilka aktörer som kan delta på marknaden.
Av den information vi fått framgår att det finns exempel där sjömätning inte betraktats såsom hemlig av Försvarsmakten, ex. farlederna in till Göteborgs hamn och Värmdö-Garpenleden. I dag finns inga generella beskrivningar som pekar ut hemliga respektive icke-hemliga områden innanför Sveriges territorialgräns utan denna fråga behandlas varje gång någon ansöker om tillstånd för sjömätning. Denna rutin gäller för alla utom Sjöfartsverket. Det finns dock undantag från tillståndsplikten och det gäller sjömätningar i insjöar, vattendrag och kanaler. Den som svarar för en allmän hamn behöver heller inget tillstånd för den sjömätning som utförs i hamnen.
När sjömätning sker får inte uppgifter från bottenkarteringen, som inte motsvaras av uppgifter i allmänna sjökartor, röjas för obehöriga. Mätuppgifterna skall förvaras så att obehöriga inte kan få del av dem. Mätuppgifter från den utförda bottenkarteringen skall granskas och godkännas av Försvarsmakten innan de får lämnas till andra personer än de som angetts i ansökan. Uppgifter som sjömätningen ger kan komma att omfattas av säkerhetsskyddslagen (1996:627)
Vad avser tillgången till information ur djupdatabasen för exempelvis privata aktörer är detta begränsat av om det är skadligt för Sveriges totalförsvar. Vid denna bedömning inhämtas synpunkter från Krisberedskapsmyndigheten och Försvarsmakten. Om inga hinder föreligger kan informationen ges och då till en avgift som täcker verkets kostnader. Informationen bedöms vara ett resultat av en skapande verksamhet som skyddas av lagen (1960:72) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk.
Enligt den utredning som Sjöfartsverket och SGU genomförde upplevde företrädare för myndigheter med intressen inom området i det närmaste samstämmigt att det regelsystem som omgärdade djupmätning och användning av djupdata var otidsenliga och borde ses över. Det gällde främst regler om sjömätningstillstånd, databastillstånd och spridningstillstånd. Utan att ha närmare granskat tidsåtgång för att administrera tillstånden verkar det som om detta borde kunna organiseras på ett enklare sätt.
297
Bilaga 3 SOU 2008:53
3 Marknad
Marknadsavsnittet behandlar delmarknaderna för sjömätningsfartyg, isbrytare, arbetsfartyg och lotsbåtar, dvs. alla delmarknader där Sjöfartsverkets fartyg är verksamma.
För sjömätningsmarknaden har vi gjort en traditionell marknadsanalys där bl.a. omfattning, aktörer och fartygsresurser beskrivs. Övriga delmarknader har enbart analyserats utifrån aspekten om det är lämpligt att bilda ett statligt rederi.
Delmarknaderna för isbrytare, arbetsfartyg och lotsbåtar har vi översiktligt analyserat hur väl de fungerar ur ett upphandlingsperspektiv. En upphandling förutsätter att eventuella statliga parter som lämnar anbud driver verksamheten i en resultatenhet eller bolag för att transparanta och likvärdiga förutsättningar jämfört med privata parter ska finnas. Om en fungerande marknad saknas kan en sådan ibland skapas, t.ex. genom att fartyg ställs till leverantörernas förfogande och upphandling av tjänsten genomföras. Offentligt – privat samarbete s.k. OPS kan vara ett sätt för att tillgodose de offentliga behoven på ett effektivt sätt.
Finland har påbörjat uppbyggande av en marknad för specialsjöfart mot statlig sektor genom att skapa ett statligt Rederiverk. Syftet med omorganisationen är bl.a. att på sikt kunna upphandla alla utförartjänster i konkurrens.
3.1 Svensk marknad för insamling av sjömätningsdata
Insamling av sjögeografisk information utförs i huvudsak av Sjöfartsverket, men viss insamling sker även hos andra myndigheter och privata/offentliga organisationer. Den data som insamlas används i såväl offentlig som privat sektor.
Sjöfartsverkets och övriga statliga myndigheters insamling av sjömätningsdata, med undantag av Försvarsmakten, framgår av sammanställningen nedan:
298
Bilaga 3
299
Aktör Sjömätning Oms. Mnkr Varav upphandling Mnkr Tendens Sjöfartsverket 40 10 Svagt ökande efterfrågan SGU 15 0,2 Ökat behov av tjänster Försvarsmakten - - - SGI 0,2 - Ökat behov av tjänster Lantmäteriet 0,6 0,6 Efterfrågan oförändrad SMHI 0,2 0 Ökat behov vid framtida vindkraftsbyggnationer Naturvårdsverket 1 1 1 Mkr budgeterat, 2009, Spår Ökad efterfrågan Länsstyrelsen i VG 1,6 1,6 Ingen sjömätning kommer att äga rum i år Göteborgs Marina F. 3 0 Ökad efterfrågan med 10
−20 %
Fiskeriverket
20
0 Ökad efterfrågan på Fiskeriverkets tjänster
Energimyndigheten
0
0 Konstant behov sedan 10 år tillbaka
Svenska kraftnät
0,02
0,02 Eventuellt ökad efterfrågan
Totalt staten
81,62
13,42
Sjöfartsverket
Sjöfartsverkets är ansvarig myndighet i frågor rörande sjökartläggning. Sjöfartsverket har en mätningsplan fram till år 2014 för Helcom och projektet Säkra farleder. Utöver detta finns även andra projekt, exempelvis åtgärder av mer akut karaktär eller större farledsprojekt.
Huvudplaneringen sker utifrån det uppdrag som ges i regleringsbrevet. Uppdraget omformuleras till operativa mål av avdelningen Sjöfart och Samhälle och som därefter ger en beställning till avdelningen Sjögeografisk information att producera enligt beställningen.
Den detaljerad planläggningen sker därefter på fartygsnivå inom enheten för djupdata. Sjömätningsfartygen genomför uppdragen efter de givna anvisningarna och levererar mätdata till uppdragsgivaren. I uppdraget ingår viss bearbetning av mätdata, där oväsentlig/felaktig information rensats bort.
Vid upphandling ges samma anvisningar och likaså kravet på att rensa bort oväsentlig/felaktig information.
Bilaga 3 SOU 2008:53
Sjöfartsverket har under 2007 gjort en upphandling där fyra bolag lämnade anbud. Upphandlingen motsvarar cirka 25 procent av total volym om 40 miljoner kronor. Nedan visas översiktligt hur Sjöfartverkets verksamhet relaterat till sjömätning.
Sjöfartsverket
Planering
Upphandlad
produktion sjömätningsdata
Egen produktion sjömätningsdata
Leverans
Beställning
75 %
Beställning
25 %
Externa leverantörer
Fartyg Jakob Hägg Nils Strömkrona
Mindre fartyg
Besättning Avtal OSM
46 man
Resurser
Sjöfartsverket
Planering Sjöfartsverket
Planering
Upphandlad
produktion sjömätningsdata
Upphandlad
produktion sjömätningsdata
Egen produktion sjömätningsdata
Egen produktion sjömätningsdata
Leverans
Beställning
75 %
Beställning
25 %
Externa leverantörer
Externa leverantörer
Fartyg Jakob Hägg Nils Strömkrona
Mindre fartyg
Fartyg Jakob Hägg Nils Strömkrona
Mindre fartyg
Besättning Avtal OSM
46 man Besättning Avtal OSM
46 man
Resurser
3.1.1 Försvarsmakten
Försvarsmakten har ramavtal med Lantmäteriverket, Sjöfartsverket och SGU för att tillgodose det allmänna nationella behovet av sjögeografisk information för Försvarsmaktens behov. För taktisk kartering över mindre områden bedriver Försvarsmakten egen kartering vid behov.
Försvarsmakten har en fastställd budget för de kommande åren som i princip omfattar de ramavtal som finns slutna med de tre myndigheterna ovan. Avtalet med Sjöfartsverket ger Försvarsmakten tillgång till de databaser med sjögeografisk information som finns hos myndigheten och för detta ersätts Sjöfartsverket med en årlig fast avgift om 4 miljoner kronor. Utöver denna summa tillkommer ersättning för tillgång till tryckta produkter på omkring 1,1 miljoner kronor. Även SGU har en databas som För-
300
Bilaga 3
svarsmakten utnyttjar och för detta erhåller myndigheten en ersättning om 0,5 miljoner kronor per år.
Vissa uppdrag kan upphandlas från andra aktörer om inte dessa kan utföras av ovannämnda aktörer och för att tillgodose sitt internationella behov sluts i aktuella fall avtal med berörda länder.
3.1.2 Övriga myndigheter
SGU utför större delen av sjömätningen i egen regi och upphandlar endast sjömätning för några 100 000 kronor.
Länsstyrelsen i Västra Götaland genomför ingen egen mätning. Omsättningen på 1,6 miljoner kronor i tabellen är beräknat som ett genomsnitt av den senaste treårsperioden. Mätningen utförs i projektform, och medel sökes till varje projekt. Största finansiär är Naturvårdsverket.
Göteborgs Marina forskningscenter utför mätningar från båten Skagerak cirka 100 dagar/år.
Av Fiskeriverkets omsättning bidrar SMHI med cirka 6 miljoner kronor och en del är täckt av EU-bidrag. Fartyget Argos används 30 veckor/år, fördelat lika mellan fiskerelaterade undersökningar och SMHI:s undersökningar. För att kunna utföra fler undersökningar överväger Fiskeriverket att införskaffa ett nytt fartyg.
Svenska kraftnät inhandlar och använder sig av ett 10-tal kort som bakgrundsinformation vid sina analyser. Efterfrågan kan eventuellt komma att öka beroende av framtida kabelleveranser till Baltikum, och sträckningsläggningen i samband med denna.
Överlag spås en ökad efterfrågan på sjökartläggningstjänster från myndigheter
3.1.3 Hamnar
Sveriges Hamnar har bistått utredningen genom att förmedla fyra frågor till medlemsföretagen. 14 hamnar av cirka 40 har i nuläget lämnat information avseende sin sjömätning. Storleken på de 14 hamnarna varierar. Med hänsyn till hamnarna lämnas ingen individuell information ut.
Hamnarna fick svara på hur ofta de mäter inom sitt hamnområde, vilken teknik de använder, vem som utför sjömätningen
301
Bilaga 3 SOU 2008:53
(egen regi/externt) samt vilka kostnader hamnarna har per år för sin sjömätning.
Av svaren framkommer att antalet mätningar per år varierar mellan flera gånger per år till mätningar vart tionde år. 60 procent (8) av de som svarade utför mätningar vart fjärde år eller mer sällan, och 35 procent (5) mäter vartannat år eller mer frekvent. Hamnen med högst frekvens utförde mätning 2 gånger per år. Genomsnittet i antalet mätningar var 2/3 gånger per år.
Någon variant av lodning(ex. multibeam) är den vanligaste tekniken och används av 85 procent av hamnarna, därefter kommer ramning, som används främst längs kajer, med 71 procent.
Nästan 60 procent (8)av hamnarna upphandlar all sin sjömätning och endast cirka 7 procent (1) mäter enbart i egen regi. 35 procent ( 5) hamnar utför mätning i egen regi Hamnarnas kostnader för mätningen varierar från en försumbar summa till 350 000 kronor per år. I genomsnitt kostar mätningen hamnarna omkring 119 000 kronor per år.
Övriga kommentarer är att det är svårt att uppskatta antalet mätningar per år i och med att vissa mätningar inte går att förutse. Hamnarna påpekar också att priset per mätning påverkas mycket av framförhållningen i beställningen. Beställning med kort varsel är avsevärt mycket dyrare.
Hamnarnas verksamhet är relativt liten, 1,7 miljoner kronor, och motsvarar cirka 4,2 procent av sjöfartsverkets omsättning för sjömätning. Detta gäller dock bara för 14 av de cirka 40 hamnarna. Skulle vi inkludera resterande hamnar uppskattar vi den totala omsättningen till omkring 5 miljoner kronor. Det går inte att se någon direkt korrelation mellan kostnaden per år och om hamnen utför mätningen själv eller upphandlar externt. Hamnundersökningen kompletteras i den mån information kommer oss tillhanda.
3.1.4 Leverantörer av sjömätningstjänster
Vid genomgången av potentiella leverantörer av sjömätningstjänster i Sverige fann vi såväl svenska aktörer som internationella aktörer. De svenska företagen har en etablerad marknad i Sverige och agerar även internationellt. Det största företaget inom branschen finns i Storbritannien. Utöver nedanstående bolag finns även som tidigare nämnts statliga och kommunala aktörer.
302
Bilaga 3
Svenska privata leverantörer
Företagen som utför sjömätningsuppdrag utför även andra uppdrag såsom undervattensarbeten för hamnar och industriföretag. Företagen är relativt små, men agerar över ett stort geografiskt område.
Aktör
Oms. Mnkr EBT Mnkr Anställda Soliditet (%)
Marin
Mätteknik
69 5 54 100
Marin
Miljöanalys
8 1 5 43
Marcon 72 14 41 49
De två största leverantörerna Marin Mätteknik och Marcon svarar tillsammans för över 90 procent den privata sektorns leveranser av sjömätning. Det finns även ett antal mindre aktörer med en omsättning på under 3 miljoner kronor, vilka inte särskilt kommenteras. Försvarsmakten har lämnat tillstånd för insamling, förutom till nedan angivna bolag, även till WSP Environmental och ett antal länsstyrelser.
Marin Mätteknik grundades 1976 och utförde dykinspektioner och undervattensdokumentation. Detta ändrades snart till navigation, sjömätning, maringeologi och mjukvaruintegration av mätutrustning. Företaget har fartygsresurser för sjömätning både utomskärs och inomskärs. Bolaget har sina huvudsakliga kunder utanför Sverige, däribland engelska kunder. Bolaget vann Sjöfartsverkets upphandling.
Marin Miljöanalys bedriver verksamhet inom sjömätning, kontroll, miljöutredningar och tillståndsfrågor. Sjömätningstjänsterna omfattar ekolodning, bottenkartering, profilering, farledskontroll och ramning. Kunderna återfinns huvudsakligen bland hamnar, industri och myndigheter.
Marcon-gruppen bedriver fartygs- och anläggningsdykeri, sjö- och undervattensarbeten, projekterings- och besiktningsarbeten samt konsultationer inom hamn-, kaj och vattenkraftanläggningar. Endast en mindre del avser sjömätning och då huvudsakligen för hamnar. Denna verksamhet bedrivs inom dotterbolaget Marcon Teknik AB. Bolaget omsatte verksamhetsåret 2005/06 cirka 14 miljoner kronor. Vinstmarginalen varierar mellan 7
−19 procent. Marcon är det företag med högst lönsamhet följt av Marin Miljöanalys och Marin Mätteknik. Tillsammans med Sjöfartverkets och övriga identifie-
303
Bilaga 3 SOU 2008:53
rade mindre aktörer, uppgår den totala omsättningen till omkring 200 miljoner kronor.
Utländska leverantörer
Engelska Gardline var ett av de utländska bolag som lämnade bud till Sjöfartsverket i upphandlingen av sjökartsläggningstjänster. Företaget är världens största, oberoende ”survey” grupp med åtta fartyg och omkring 250 antällda inom marin undersökning. Kunder till Gardline finns inom utomskärsundersökning, telekom, myndigheter och hamnar.
C&C Technologies Inc. är också en stor aktör på den internationella marknaden. C&C Technologies Inc. är lokaliserade på sju platser och har ungefär 200 anställda. De utför undersöknings- och karteringstjänster både på land och till havs för olje- och gasindustrin, telekomindustrin och amerikanska myndigheter.
Fugro NV är ett Nederländskt baserat företag som samlar in, processerar och tolkar information relaterat till jordens yta. Fugro OSAE som inriktar sig på icke olje- och gas relaterad undersökning i norra Europa, lämnade också ett bud i Sjöfartsverkets upphandling. Fugros ”offshore” verksamhet hade en omsättning på 202 MEUR och en EBIT på 28 MEUR, 2006. Fugro Norway agerar på den skandinaviska marknaden inriktade mot olje- och gasindustrin. Fugro utför tre typer av tjänster: Geotechnical, Survey och Geoscience. Här ingår bl.a. karteringstjänster.
Marina tjänster utgör en stor del av Blom Maritimes produktutbud. Verksamheten omsatte 2006 26 MEUR och hade en EBIT på 4 MEUR. De använder tekniken ”echo sounder system” för havskartering av pipeline- och kabel sträckningar, muddringar och hamnoperationer.
Tenix LADS Corporation, dotterbolag till The Tenix Group, undersökte nyligen två separata områden av den norska kusten för att genomföra en av Norge beställd kartering. Tenix LADS utför luftburen hydrografisk undersökning med hjälp utav ett system som kallas för ”Laser Airborne Depth Sounder” (LADS). Metoden är lämpad för att mäta undervattenstopografin i komplexa grunda vatten ner till 70 meters djup.
Gems international Inc. var det tredje internationella företag som deltog i upphandlingen. De inriktar sin undersökning på grunt vatten. Gems är indelat i tre divisioner, geoteknik, ”survey” och
304
Bilaga 3
konsulttjänster. Vid mätningarna används bl.a. single- och multibeam tekniker. Kunder åt GEMS återfinns i olje- och gasindustrin, vindkraftverk och byggnationsindustrin till havs.
Då offentlig information varit svåråtkomlig hos de internationella aktörerna saknas information om omsättning, anställda och lönsamhet hos flera företag.
3.1.5 Svenska sjömätningsfartyg
Fartyg Ägare Längd/Bredd Kommentar
Ale Sjöfartsverket 48
m/13 m
Isbrytare, Sjömätning cirka 240 dygn/år
Jacob Hägg Sjöfartsverket 37 m/7,5 m Snabbgående fartyg Nils Strömkrona Sjöfartsverket 30 m/10 m Ramningsfarkost SjöV96 Sjöfartsverket 19,2 m/4,3 m Mindre sjömätningsbåtar RAM 9 Sjöfartsverket 14 m/8 m Mindre sjömätningsbåtar mb28 Sjöfartsverket 6,65 m/2,5 m Mindre sjömätningsbåtar MB 21 Sjöfartsverket - Sjömätningsfartyg LFMB 41 Sjöfartsverket - Sjömätningsfartyg LFMB 43 Sjöfartsverket - Sjömätningsfartyg TG 71 Sjöfartsverket - Sjömätningsutrustning TG 95 Sjöfartsverket - Utrustning för teknisk service ROV (Phantom) Sjöfartsverket - Undervattensubåt Skagerack Göteborgs Marina F. 38 m/9 m Mäter bl.a. temp., salthalt, densitet, ström Arne Tiselius Göteborgs Univ. - Oper.begräns., förbud matlagning ombord S/V Ocean Surveyor SGU 35 m/12 m Fartyg med stor manövreringsförmåga Sensor SMHI 15,5 m/4,5 m Mätverksamhet: kustnära Argos Fiskeriverket 61 m/12 m Kan användas för mätning utomskärs ROV Naturvårdsverket - Undervattensubåt ROV Länsstyrelsen i VG - Undervattensubåt M/S Franklin Marin Mätteknik 56 m/12 m Marin Mättekniks största fartyg M/S Triad Marin Mätteknik 26 m/7 m 2 st radar och 1 ekolod vid mätning Mr Beam Marin Mätteknik 8 m/2,7 m Navigering i trånga farvatten Ping Marin Mätteknik 7,3 m/2,5 m Lämplig för högupplösande sjömätning Sv/Rambo + R10 Marin Miljöanalys 11,9 m/8,5 m Ramningsfartyg med ramningsponton Sv/Ranja Marin Miljöanalys 8 m/3,8 m Sjömätningsfartyg med katamaranskrov Sv/Fyr Marin Miljöanalys 12 m/4,5 m Sjömätningsfartyg typ bogserare Sound Supporter Marcon 20,2 m/8,04 m Lämplig för bl.a. kabel, rörarbeten Frida Marcon 27 m/8,3 m Sjö/dykeriarbeten, person/matrl.transporter ROV Marcon - Undervattensubåt
Sjöfartsverket har under senare år, efter att ha sålt sjömätningsfartyget Johan Nordenankar, använt isbrytaren Ale för utomskärs sjömätning. Ale har dock varit stillaliggande cirka 50 procent av
305
Bilaga 3 SOU 2008:53
tillgänglig tid, då fartyget bara kan användas för sjömätning om våghöjden understiger 1,2 meter. Sjöfartsverket använder främst Jacob Hägg och Nils Strömkrona för sina behov. Verkets mindre båtar används ofta på grunda områden och i hamnar. Sjöfartsverket har upphandlat tjänster av Marin Mätteknik med fartyget Franklin, för utomskärs sjömätning.
Karteringsverksamhet i öppen sjö och kustvatten djupare än 6 meter utförs av SGU:s undersökningsfartyg S/V Ocean Surveyor.
Fiskeriverket äger Argos, Sveriges största oceangående fartyg som kan användas för sjömätning. Argos är utrustad för havsforskning, speciellt fiskerivetenskapliga och hydrografiska undersökningar.
Vad avser de privata aktörerna använder Marin Miljöanalys tre egna fartyg, ett med katamaranskrov, ett fartyg med bogserartyp och ett ramningsfartyg. Företaget chartrar även in fartyg och utrustar dessa för särskilda uppdrag. Marin Mättekniks flotta ägs och bemannas av Shipriders AB.
3.2 Isbrytningsmarknaden
Verksamheten genomförs nästan uteslutande i egen regi av Sjöfartsverket.
I samband med att isbrytarna TOR och NJORD skulle ersättas genomförde Sjöfartsverket en utredning av alternativen till dem. Tidigt fastställdes att utnyttjandegraden skulle bli låg och att det inte var motiverat att införskaffa två likvärdiga isbrytare till en kostnad om cirka 160 miljoner kronor styck (1996 års penningvärde) och med 30 års avskrivning. För att komma tillrätta med problemet med den låga utnyttjandegraden ansåg Sjöfartsverket att det var bättre att anskaffa fartyg, som i sin konstruktion har inbyggd meranvändningspotential så att fartygen kunde nyttjas under icke-isbrytningstid. För att uppnå detta ansåg Sjöfartsverket att det var viktigt att redan på konstruktionsstadiet komma i kontakt med en partner som skulle kunna utveckla meraanvändningsområdet. Den efterföljande upphandlingen ledde till att B&N (numera Transatlantic) tillsammans med Sjöfartsverket utvecklade Vikingfartygen, vilket kan liknas med en OPS (Offentlig Privat Samverkan).
Avtalet löper under 15 år (2000
−2015) med möjlighet till förlängning från Sjöfartsverkets sida i ytterligare tre femårsperioder. I
306
Bilaga 3
avtalet ingår också att Sjöfartsverket har rätt till en viss ”vinstdelning” från Transatlantic för alternativt utnyttjande av Vikingfartygen under resterande del av året.
Sjöfartsverket har finansierat isbrytaranpassningen med 59 miljoner per fartyg, vilket skrivs av med cirka 11 miljoner per år.
Den hyra som Sjöfartsverket betalar Transatlantic är beroende av om fartyget nyttjas för isbrytning eller om det ligger i beredskap för att kunna kallas in med 10 dagars notis. Sjöfartsverket erlägger en avgift för isbrytarberedskap som för närvarande uppgår till cirka 30 miljoner kronor per år och som i slutet av avtalsperioden (2010
−2015) sjunker till drygt 17 miljoner kronor per år. När
Sjöfartsverket disponerar Vikingfartyg för isbrytning är denna kostnad drygt dubbelt så stor.
De tre fartygen är byggda för att dels kunna bryta is, dels fungera som underhålls- och arbetsfartyg i offshoreverksamhet. I den senare verksamheten används de mest för förflyttning och positionering av oljeriggar inom Nordsjösektorn. Fartygen har en mycket stor dragkraft (bogserförmåga) och är utrustade med avancerad utrustning i form av navigerings-, automatiskt positionerings- och manövreringshjälpmedel. Drift-, kontroll- och underhållssystem är gemensamma för offshore- och isbrytningsoperationer. Det finska Rederiverket, som också har isbrytare av Multipurpose typ, verkar också på liknande sätt genom att chartra ut fartygen under delar av året då de inte används.
Ett problem med att försöka kombinera verksamheter är att det vid vissa tillfällen kan finnas konkurrerande önskemål. En myndighet eller företag kan ha behov av en inställelsetid som kan vara svår att kombinera med andra organisationers önskemål.
Innan beslut fattades om att investera i nya fartyg för Kustbevakningen studerades möjligheterna att samordna Kustbevakningens och Sjöfartsverkets behov av fartygsresurser genom att samutnyttja Vikingfartygen. Resultatet av studien visade att det inte var ändamålsenligt att bygga om fartygen så att de gemensamt kunde användas av myndigheterna.
307
Bilaga 3 SOU 2008:53
3.3 Marknaden för arbetsfartyg
Verksamheten utförs nästan uteslutande i egen regi.
Sjöfartsverket genomförde för några år sedan en upphandling av farledsunderhåll i Vänern. På grund av en rättslig tvist avbröts upphandlingen. Bland anbuden fanns två internationella bolag och sex svenska bolag. De internationella bolagen hade erfarenheter från muddring och hamnarbeten och de svenska, främst dykföretag, utförde diverse hamn- och undervattenskabelarbeten. Sjöfartsverket hade försökt att intressera fler internationella företag, men fått till svar att upphandlingen var för liten för att det skulle vara intressant.
3.4 Marknaden för lotsbåtar m.m.
Lotsningen utförs av Sjöfartsverket. Genom Lotsutredningen har möjligheten för en eventuell konkurrensutsättning utretts av Statskontoret (”Lotsning på entreprenad”).
Förutsättningarna för att bedriva lotsning varierar i hela landet. Vissa farleder är långa och komplicerade medan andra är korta och enklare. Vidare skiljer sig omfattningen på sjöfarten till olika hamnar, vilket påverkar beläggningsgraden för lotsarna i respektive distrikt. Det senare problemet har hanterats genom att lotsar får ansvar för ett större geografiskt område och därmed en större trafikmängd.
Sjöfartsverkets kostnader för lotsningen uppgick 2006 till 550 miljoner kronor. Investeringskostnaden för en lotsbåt är cirka 8
−15 miljoner kronor, årligt underhåll cirka 70 000 kronor och fartygen uppskattas ha en livslängd på 20
−25 år. Intäkterna för lotsning uppgick till 355 Mkr 2006 och gav ett negativt resultat på 183 miljoner kronor. Regelverket för lotsning är omfattande. Det finns strikta regler och kompetenskrav på de yrkeskategorier som det innefattar, vilket gör att det tar lång tid att utbilda sig. Prismekanismen som allokeringsmetod av resurser saknas då fartygen betalar Sjöfartsverket en enhetlig taxa som inte tar hänsyn till efterfrågan. Enligt förordning (1982:569) utfärdar Sjöfartsverket föreskrifter om lotsningsplikt. Verket är skyldigt att meddela om lotsning krävs. Befälhavare på fartyg som är 70 meter långa eller 14 meter breda är skyldiga att anlita lots.
308
Bilaga 3
Enligt Statskontorets undersökning för Lotsutredningen finns en utbredd uppfattning att en fungerande marknad skulle kunna byggas upp, men att det då behövs en tillsynsmyndighet och ett flexibelt regelverk. Väntetiden för tillgången på lots bedöms vara lång varför intresset ökat för en förhöjd servicegrad och därmed intresset hos potentiella konkurrenter.
Eventuella konkurrerande aktörer finns i dag bland lotsar och båtsmän anställda av Sjöfartsverket, samt befäl eller liknande i handelsflottan. För att bli lots krävs lotsexamen, samt ytterligare krav måste uppfyllas. Det råder stor brist på lotsar, och det är svårt att rekrytera till mindre attraktiva delar av landet.
För att, enligt Statskontoret, skapa förutsättningar för att konkurrensutsätta verksamheten behövs:
• fri etableringsrätt, Sjöfartsverket har ensamrätt för att utföra dessa tjänster
• regelverk för potentiella aktörer, och de som finns är inte tillräckligt flexibla
• en oberoende tillsynsmyndighet
Enligt Statskontoret råder det osäkerhet över lotsmarknadens tillväxtpotential och rekryteringsproblem kan utgöra hinder för en etablering.
3.5 Övrig marknad
Forsknings- och undersökningsverksamheten är ett område som är i behov av resurser och som i dag anlitar såväl statliga som privata organisationer för att kunna utföra sin verksamhet. Tyngdpunkten ligger dock på resurser från statliga organisationer. Omfattningen av verksamheten bedöms vara förhållandevis konstant, men att miljöundersökningarna kan komma att öka på bekostnad av de hydrologiska undersökningarna. Undersökningar som har sin grund i sökande efter utvinningsbara naturresurser, byggande av vindkraftverk eller utläggning av kablar är andra områden som har ett större inslag av privat kapital och därmed köp av resurser.
Resurserna i den statliga verksamheten, i form av fartyg, är allokerade till de olika myndigheterna och bemannas till stor del med egna besättningar. Undantaget från detta är de resurser som
309
Bilaga 3 SOU 2008:53
kommer från Sjöfartsverket där bemanningen utgörs av inhyrd personal.
3.6 Slutsatser
Sjömätning
Den aktivitet som utländska aktörer har i Skandinavien visar att marknaden är internationell. Tre utländska företag var med i Sjöfartsverkets upphandling och Norge har anlitat utländska entreprenörer. Kunder inom framförallt olje- och gasindustrin efterfrågar allt fler sjökartläggningstjänster. Nya innovationer leder utvecklingen och fler företag ser möjligheter inom branschen. Exempelvis genom utökat digitalisering, och tester med satellit.
Den höga andelen egen produktion inom statliga myndigheter samt stor investeringskostnad för fartyg och utrustning utgör dock en barriär på marknaden.
Kartläggningen visar att det finns ett antal fartyg som kan användas för kartläggning både i Sverige och utomlands. Enligt Sjöfartsverket och SGU finns det överkapacitet avseende fartyg som används för sjömätning. Givet detta finns det utrymme för en effektivisering av sjömätning, något som en konkurrensutsatt marknad kan bidra med. Fiskeriverket funderar även på att införskaffa ett nytt fartyg för att kunna utföra fler mätningar, vilket förefaller märkligt med tanke på den överkapacitet som finns.
Sjömätningsmarknaden bedömer vi fungerar, men det verkar något oklart, vilken omfattningen den kommer att ha och i vad mån Sjöfartsverket behöver kontrollera resurserna. Det är dock klart att Sjöfartsverket behöver resurser för ”akuta” sjömätningar. Det är i dag inte möjligt att uttala sig om hur många fartyg som behövs i en rederienhet med kapacitet för sjömätning. Vi tror dock att det finns rationaliseringspotential och utrymme för fler externa utförare.
Isbrytning
I dag finns ingen marknad för isbrytning. Det finns ett välutvecklat isbrytarsamarbete i Östersjön och då främst mellan Sverige och Finland. Sjöfartsverken i Finland och Sverige har ett nära samarbete för att säkerställa trafik till och från finska och svenska hamnar i
310
Bilaga 3
Bottenviken. Samarbetet sker genom att finska och svenska isbrytare koordinerar sin verksamhet och delar på arbetet för att optimera användning av tillgänglig isbrytarkapacitet.
De senaste årens varma vintrar, reser frågan om Sjöfartsverket har en ändamålsenlig dimensionering av sina resurser eller om de bör minskas. Vid en minskning är en möjlighet att klara eventuella toppar, att avrop av resurser från Transatlantic ökar. En annan möjlighet kan vara att försäkra sig om finsk isbrytarkapacitet genom ett kommersiellt avtal med Rederiverket. Oberoende av vilka val Sjöfartsverket bedömer lämpliga ur risksynpunkt kan behovet av olika affärsmässiga avtal öka för att på ett kostnadseffektivtsätt tillgodose behovet av isbrytning.
Lotsning
Idag finns ingen fungerande marknad för lotsning. Enligt Statskontorets utredning är det dock möjligt att successivt skapa en fungerande marknad. För att detta skall ske måste flera åtgärder genomföras i vilket det bl.a. ingår att skapa ett förutsägbart regelverk, undanröja etableringshinder samt skapa en oberoende tillsynsmyndighet.
Arbetsfartyg m.m.
Marknaden för farledsunderhåll och arbetsfartyg är enligt uppgift inte särskilt stor. Det finns företag som bedöms kunna utföra uppgifterna och som har egna fartygsresurser. I dag utför dock Sjöfartsverket i princip allt underhåll med fartyg som finns i den egna verksamheten.
Det finns ett behov av fartygsresurser även hos andra myndigheter. Fartygen är i många fall åldersstigna och en del belagda med restriktioner. Vi har sett att myndigheterna, till skillnad från Sjöfartsverket, har egna besättningar. Det finns även uttalade önskemål om att förnya tonnaget. Fartygen från dessa myndigheter borde kunna integreras i en rederienhet med Sjöfartsverkets fartyg och tillhandahållas på villkor som överensstämmer med respektive myndighets behov.
311
Bilaga 3 SOU 2008:53
3.7 Marknaden för kartproduktion och spridning
3.7.1 Sjöfartsverkets planering och process för kartproduktion och distribution
Sjöfartsverkets planering och process för kartproduktion och distribution framgår översiktligt av figuren nedan.
Handelssjöfart
Fritidssjöfart
UK
Primar
ENC
Leverantör
Digitala
Pappersbaserade
Tryckeri LFV
Sjöfartsverket Sjökortsdatabasen
Sjöfartsverkets
Återförsäljare
Privata Plotterföretag
m.m.
Handelssjöfart Handelssjöfart
Fritidssjöfart
UK UK
Primar
ENC Primar
ENC
Leverantör
Digitala Leverantör
Digitala
Pappersbaserade
Tryckeri LFV Pappersbaserade
Tryckeri LFV
Sjöfartsverket Sjökortsdatabasen
Sjöfartsverket Sjökortsdatabasen
Sjöfartsverkets
Återförsäljare
Sjöfartsverkets
Återförsäljare
Privata Plotterföretag
m.m.
Privata Plotterföretag
m.m.
Då informationen kommit in i djupdatabasen sammanställs ett rättelseunderlag, där bl.a. min- och maxkurvor tas fram. Underlaget som mottages ska passa in i både analog och digital databas. Utvald information läggs in i sjökortsdatabasen. Underlag från denna databas används för produktion av sjögeografisk information.
Kartinformation framställs i olika format. Digital kartbild framtagen med information från Sjökortsdatabasen (S57/ENC), raster (digital bild av ett sjökort) och papperssjökort. Andelen elektro-
312
Bilaga 3
niska produkter ökar och bedöms komma att dominera den framtida marknaden.
Det har varit diskussion om vem som kan bemyndiga en organisation att ge ut officiella sjökort, s.k. allmänna sjökort, vilka används av handelssjöfarten. Enligt Sjöfartsverket kan endast regeringen lämna sådant bemyndigade och inte Sjöfartsverket. Vidare verkar det bara möjligt att bemyndiga en organisation, vilket innebär att det inte går att konkurrensutsätta utgivandet av allmänna sjökort. Däremot är det möjligt att konkurrensutsätta produktionen av dem, men då måste de kontrolleras och utges av officiell kartmyndighet. På frågan om detta var vanligt gavs svaret nej. Det har förekommit i Norge, men då under speciella omständigheter.
3.7.2 Digitala sjökort
ENC (Electronic Navigational Chart) har utvecklats för handelssjöfarten och har genom SOLAS Kap. V blivit ett officiellt sjökort, men under vissa förutsättningar. Fartygen måste ha rätt utrustning och sjökorten får bara komma från utpekade offentliga förmedlingsorgan.
I Europa finns PRIMAR och EC-INC och skulle Sjöfartsverket sälja informationen direkt till ett fartyg godkänns detta inte som ett ENC och därmed måste fartyget ha ett allmänt sjökort i pappersformat. Information som säljs i PRIMAR måste komma från statliga sjökarteorganisationer. Sjöfartsverket är en av dessa organisationer. På detta område råder ingen konkurrens.
I dag använder 1 200 fartyg svenska ENC. För fritidsbåtstrafiken uppställs inga krav utan en fritidsbåtsägare har stor frihet att välja format, kvalitet och kartleverantör. På marknaden för båtsportkort råder konkurrens och Sjöfartsverket är en konkurrent bland andra. På denna marknad erbjuder även Sjöfartsverket andra kartleverentörer/producenter/konkurrenter att köpa såväl digital information som papperssjökort. Det har utvecklats en situation där kartproducenter köper papperssjökort från Sjöfartsverket och sedan omvandlar den till digitalinformation som de har olika applikationer för.
313
Bilaga 3 SOU 2008:53
3.7.3 Pappersjökort
ENC utvecklas starkt, men fortfarande finns en omfattande användning av pappersformat för allmänna sjökort. Utgivarna av dem är statliga kartverk eller motsvarande och det finns ett bilateralt system där man bl.a. överenskommer villkoren för att producera och sälja andra länders sjökort med data från dessa länder. Försäljningen av papperssjökort till handelssjöfarten kan komma att ändras snabbt om det beslut som förbereds inför sommarens möte i IMO går igenom. Enligt uppgift är förslaget att alla handelsfartyg skall använda sig av ENC. i dag kan papperssjökort för handelssjöfarten köpas hos många olika återförsäljare (såväl privata som offentliga) och en av de största förmedlarna av sjökort för svenska farvatten är det brittiska Sjökarteverket. På detta område råder ingen konkurrens annat en möjligen mellan olika statliga kartproducenter.
För fritidsbåtarna finns ett antal kartproducenter som tillverkar papperssjökort. Det finns även en stor mängd återförsäljare av sjökort för fritidsbåtstrafiken. I detta segment finns inga restriktioner annat än att upphovsrätten måste beaktas. Konkurrens råder.
3.7.4 Marknaden för båtsportkort
Marknaden för båtsportkort m.m. utgörs dels av papperssjökort, dels elektroniska sjökort.
Marknaden för elektroniska sjökort växer, bl.a. genom att priset på plotters sjunker. Båtägare vill dock oftast även ha papperssjökort som back up. Båtsportkort över Stockholms skärgård svarar för knappt hälften av försäljningen, och båtsportkort över västkusten svarar för cirka en fjärdedel.
Sjöfartsverket har en helt dominerande ställning på marknaden för tryckta båtsportkort och verket uppskattar de har en marknadsandelen som överstiger 90 procent.
Konkurrenterna är främst:
• Nautische Veröffentlichungen med sjökort för västkusten och
Göta kanal.
• Hydrographica med storskaliga sjökort över främst Stockholms skärgård och Ostkusten.
• C-Map med sjökort för Västkusten.
314
Bilaga 3
• Det norska företaget Ugland IT group AS med sjökort för västkusten.
Nautische Veröffentlichungen är ett tyskt företag. Sjöfartsverket har tidigare haft en rättslig tvist med företaget om upphovsrätt som Sjöfartsverket förlorade. Enligt Sjöfartsverket finns nya misstankar mot bolaget om intrång på Sjöfartsverkets upphovsrätt.
Hydrographicas insamling av information görs dels med hjälp av egen flygfotografering dels genom egna mätningar. Denna görs i områden där ibland Sjöfartsverkets mätningar är gamla och gjordes med gammal teknik. Hydrographica utvecklade på 1970
−1980-talet
en teknik som de i dag är ensamma om.
Produktionen av papperskartorna görs utifrån digitala terrängmodeller (flygfoton) kompletterade med mätningar. Tryckning sker på ett tryckeri i Västerås. Försäljning sker dels genom ett stort antal återförsäljare (papperskort) dels genom beställningsmöjlighet via Hydrographicas hemsida digitala sjökort och papperskort. Hydrographica har valt att ha egen försäljning kvar då de anser sig fungera som prispressare och därigenom hålla uppe volymerna på de egna sjökorten.
Hydrographica anser sig inte vara konkurrent till Sjöfartsverket. De ser varandra som komplement och har diskuterat ett samarbete om t.ex. utbyte av data.
C-Map är en världsledande sjökortsproducent och ägs av amerikanska Jeppesen. C-Map har 26 kontor i 19 länder, med kunder inom såväl privat som offentlig sektor.
Det norska företaget Ugland IT group AS är en av Norges största kartproducenter med sjökortskunder i Norge, Sverige och Danmark. Kunderna är både privata och offentliga.
Sjöfartsverket har licensavtal angående sjökort för fritids och lättare handelssjöfart med C-Map/Jeppesen, Navionics, Garmin, Adveto, Solteknik, Digimap, Transas, MapMedia, Euronav, Elmeriina, Geminav, Hannu Säles, Trident Nav, Ed Maritim och Sea Cross Marine. Det engelska sjökarteverket är en av de större licenstagarna. Licensavgifterna varierar mellan 15 respektive 35 procent av licenstagarens nettointäkter.
Återförsäljaravtal finns med ett 70-tal företag som specialaffärer för sjöfart, bokhandlare mm. Vidare finns cirka 300 försäljningsställen för sjökort. Sjöfartsverket ställer högre krav på återförsäljare, vad avser t.ex. lagerhållning, än på försäljningsställen.
315
Bilaga 3 SOU 2008:53
Cirka 70 procent av intäkterna avseende återförsäljaravtal avser båtsportkort inklusive digitala versioner, den s.k. konkurrensutsatta delen. Resterande 30 procent avser intäkter för det allmänna sjökortet, övningssjökort och publikationer. Sjöfartsverket säljer sina produkter till samma återförsäljarpris.
Marknadsbedömningen avser nettoförsäljningspris vad gäller licensavtal och återförsäljarpris vad gäller återförsäljaravtal.
3.7.5 Övrig marknad för sjögeografisk information
GIS (Geografisk informationssystem) avser försäljning till andra statliga myndigheter som t.ex. SMHI och industrin som t.ex. vindkraftverk. Produkterna avser olika former som vektor- och rasterkartor beroende på kundernas behov. Andra intäkter kommer från användning av sjökortbilder för diverse ändamål som t.ex. prydnads och nyttoföremål.
3.8 Sammanfattning marknad
De olika delarna inom Sjöfartsverkets sjökarteverksamhet och fartygsinnehav har nedan plottats utifrån risk för dåligt fungerande marknad, samt strategisk vikt för staten.
Förvaltning
Spridning allmänna sjökort
Fartygsinnehav
Spridning av sjökort för fritidsbåtsändamål
Insamling
Hög
Hög
Strategiskt för staten
Låg
R isk f ör ej f un ger an de m ar k na d
Förvaltning
Spridning allmänna sjökort
Fartygsinnehav
Spridning av sjökort för fritidsbåtsändamål
Insamling
Hög
Hög
Strategiskt för staten
Låg
R isk f ör ej f un ger an de m ar k na d
316
Bilaga 3
Marknaden för insamling av sjögeografisk information bedöms kunna fungera väl. Det finns ett antal svenska och utländska företag som kan tillgodose Sjöfartsverkets behov. Innanför territorialgränsen är dock antalet leverantörer färre av insamlingstjänster med hänsyn till sekretesslagen och påverkan på totalförsvaret.
Marknaden för spridning av sjökort för fritidsbåtsändamål mm (den konkurrensutsatta delen) bedöms kunna fungera väl.
Allmänna sjökort skall, enligt vissa tolkningar av regelverket, ges ut av Sjöfartsverket och kan därmed inte konkurrensutsättas.
Förvaltning i form av att äga och uppdatera berörda databaser är av central strategisk vikt för staten. Själva arbetet med att uppdatera och kvalitetssäkra databaserna kan i och för sig utföras av annan, men tillgången till extern kompetens är tveksamt. Dessutom tillkommer sekretessfrågor.
Tillgången till fartyg bör kunna hanteras på en marknad och för sjömätning och arbetsfartyg finns redan i dag alternativ. Det bör finnas möjligheter att utveckla denna verksamhet genom att utsätta den för konkurrens.
4 Konkurrensutsättning
4.1 Sjömätning
4.1.1 Avgränsning konkurrensutsatt verksamhet sjömätning
Vi bedömer att en lämplig avgränsning mellan insamling (=sjömätning) och förvaltning bör baseras på samma principer som ligger till grund för den senaste upphandlingen.
De väsentligaste avgränsningsparametrarna är att Sjöfartsverket:
• Planerar sjömätning
• Definierar vad som skall sjömätas
• När sjömätning skall utföras
• Vilken kvalitet levererade sjömätningsdata skall uppnå
Utförandet av sjömätningen bör konkurrensutsättas. Detta innebär att fartyg inklusive sjömätningsutrustning och besättning, dvs. de egna resurser som i dag svarar för produktion av sjömätningsdata. Se oval i figur nedan.
317
Bilaga 3 SOU 2008:53
Nuvarande sjömätningsprocess
Sjöfartsverket
Planering
Upphandlad
produktion sjömätningsdata
Externa leverantörer
Fartyg Jakob Hägg Nils Strömkrona
Mindre fartyg
Egen produktion sjömätningsdata
Besättning Avtal OSM
46 man
Resurser
Leverans
Beställning 75 %
Beställning 25 %
Avgränsning steg 2
Sjöfartsverket
Planering Sjöfartsverket
Planering
Upphandlad
produktion sjömätningsdata
Upphandlad
produktion sjömätningsdata
Externa leverantörer
Externa leverantörer
Fartyg Jakob Hägg Nils Strömkrona
Mindre fartyg
Egen produktion sjömätningsdata
Besättning Avtal OSM
46 man
Resurser
Fartyg Jakob Hägg Nils Strömkrona
Mindre fartyg
Fartyg Jakob Hägg Nils Strömkrona
Mindre fartyg
Egen produktion sjömätningsdata
Egen produktion sjömätningsdata
Besättning Avtal OSM
46 man Besättning Avtal OSM
46 man
Resurser
Leverans
Beställning 75 %
Beställning 25 %
Avgränsning steg 2
4.1.2 Konkurrensutsättning av sjömätning
En fullständig konkurrensutsättning innebär att Sjöfartsverket upphandlar allt sitt behov av sjömätningstjänster. Upphandlingsformerna behöver då utvecklas för att kunna hantera olika typer av upphandling. Eventuellt bibehålls egna resurser för att tillgodose akuta sjömätningsbehov om detta inte kan ske via upphandling. Vad avser befintliga egna resurser kan dessa hanteras på tre sätt:
• Verksamheten bolagiseras. Alternativet innebär att fartygen flyttas över till ett bolag. Bolaget övertar om möjligt befintligt avtal med OSM, alternativt tecknas ett back-to-back avtal mellan Sjöfartsverket och bolaget på samma villkor som gäller mellan Sjöfartsverket och OSM.
318
Bilaga 3
• Verksamheten blir en särskild resultatenhet inom Sjöfartsverket.
Alternativet är jämförbart med hur Vägverket och Banverket för närvarande hanterar sina egna produktionsresurser.
• Verksamheten avvecklas. Försäljning eller skrotning sker av fartyg. Sjömätningsutrustningen, till ett uppgivet anskaffningsvärde om cirka 11 miljoner kronor, är modern och kan på lämpligt sätt fortsatt användas.
Vi kommenterar nedan närmare vad varje alternativ innebär samt för och nackdelar med alternativet jämfört med status quo.
Bolagisering
Alternativet innebär att en ledning rekryteras, affärsplaner tas fram. Olika system och rutiner lämpliga för att bedriva verksamheten som bolag anskaffas m.m. Det handlar alltså om en relativt lång förberedelsetid.
Då nya fartyg sannolikt måste anskaffas behöver ett bolag också kapitaliseras på lämpligt sätt. Sannolikt behövs ett stort eget kapital givet den betydande investering som behövs för ett nytt fartyg.
Fördelar:
• Antalet aktörer och sjömätningsfartyg på marknaden bibehålls, vilket bör underlätta för Sjöfartverket att erhålla rimliga priser vid upphandling av sjömätningstjänster.
• Befintligt bemanningsavtal, varav cirka 0,6 miljoner kronor är en fast avgift kan nyttiggöras.
• Konkurrensen ökar genom att all sjömätningsverksamhet upphandlas.
Nackdelar:
• Det krävs relativt lång förberedelsetid att bygga upp ett bolag.
• Bolaget kommer att inom relativt snar framtid stå inför stora investeringar i antingen ett nytt multipurposefartyg eller ett begagnat fartyg, vilket kräver ett betydande eget kapital.
Nackdelarna med en bolagisering inriktat enbart mot sjömätning överväger enligt vår bedömning.
319
Bilaga 3 SOU 2008:53
Resultatenhet
Alternativet innebär delvis samma sak som en bolagisering. Skillnaderna är bl.a. att regelverket för bolag inte behöver tillämpas och att verksamheten kan utnyttja Sjöfartsverkets system och finansiella resurser.
Fördelar:
• Antalet aktörer och sjömätningsfartyg på marknaden bibehålls, vilket bör underlätta för Sjöfartverket att erhålla rimliga priser vid upphandling av sjömätningstjänster.
• Befintligt bemanningsavtal, varav cirka 0,6 miljoner kronor är en fast avgift kan nyttiggöras.
• Konkurrensen ökar genom att all sjömätningsverksamhet upphandlas. En successiv konkurrensutsättning möjliggörs.
Nackdelar:
• Resultatenheten kommer att inom relativt snar framtid stå inför stora investeringar, vilket kräver ett betydande eget kapital.
Med anledning av att det finns fartyg i andra myndigheter än Sjöfartsverket och att fartygen skulle kunna användas i fler än en myndighets verksamhet restes frågan om inte det skulle kunna finnas samordningsvinster i att samla alla fartygen i en organisation. Berörda myndigheterna skulle därefter beställa enligt bedömt behov av fartygstjänster. Med anledning av detta gav utredningen PWC i uppdrag att undersöka förutsättningarna att samla fartyg från flera myndigheter i ett sammanhållet rederi och då även ange en lämplig organisationsform. Resultatet redovisas i kapitel 6.
Alternativ till resultatenhet
Under utredningen framkom ett förslag från Sjöfartsverket om ett samarbete med Kustbevakningen innebärande att Kustbevakningens fartyg utför sjömätning åt Sjöfartsverket. Med detta skulle statens resurser utnyttjas effektivare. Sjöfartsverket framförde att konceptet med framgång testats i Storbritannien och att den brittiska Kustbevakning i samband med sina patrulleringar även utför sjömätning. I Sverige skulle Sjöfartsverket, enligt detta alter-
320
Bilaga 3
nativ, stå för utrustning samt utbildning av personal och utförandet av sjömätning regleras i ett avtal mellan parterna.
Verksamheten avvecklas
Alternativet innebär att fartygen avvecklas i lämplig takt och att upphandling i konkurrens successivt ökar i den takt de egna resurserna avvecklas.
Externa leverantörer svarar för behov av fartyg, antingen via befintliga resurser eller via anskaffning av nya eller begagnade fartyg.
Fördelar:
• Staten undviker stora investeringar i nya fartyg. Eventuellt kan ett OPS-upplägg övervägas. Ett sådant kan utformas på olika sätt, t.ex. att Sjöfartsverket tecknar ett långt avtal om sjömätning med ett privat bolag som åtar sig att skaffa ett fartyg för att utföra avtalet. Ett sådant avtal kan sannolikt med fördel omfatta även andra myndigheter för att kunna åstadkomma bättre utnyttjandegrad av fartyget.
• Konkurrensen ökar genom att all sjömätningsverksamhet upphandlas. En successiv konkurrensutsättning möjliggörs i takt med att egna resurser avvecklas.
• Avvecklingen kan ske på sätt som passar Sjöfartsverkets behov.
Nackdelar:
• Antalet aktörer och sjömätningsfartyg på marknaden minskar, vilket kan få negativa effekter på Sjöfartverkets möjligheter att erhålla rimliga priser på sjömätning.
• Alternativet är möjligt att genomföra och väljs detta alternativ bör ekonomiska kalkyler genomföras.
321
Bilaga 3 SOU 2008:53
4.2 Kartor
4.2.1 Avgränsning
Vi bedömer att en lämplig avgränsning mellan kartproduktion och distribution respektive förvaltning bör baseras på vad som nu betecknas som konkurrensutsatt verksamhet. Denna omfattar i huvudsak Sjökortsprodukter for båtsportsbruk. Inom detta begrepp inryms båtsportkort samt ”Det levande Sjökortet”.
Handelssjöfart
Fritidssjöfart
UK IC-ENC
Primar
ENC
Leverantör
Digitala
Pappersbaserade
Tryckeri LFV
Sjöfartsverket Sjökortsdatabasen
Privata Plotterföretag
m.m.
Sjöfartsverkets
Återförsäljare
Handelssjöfart Handelssjöfart
Fritidssjöfart
UK IC-ENC
Primar
ENC Primar
ENC
Leverantör
Digitala Leverantör
Digitala
Pappersbaserade
Tryckeri LFV Pappersbaserade
Tryckeri LFV
Sjöfartsverket Sjökortsdatabasen
Sjöfartsverket Sjökortsdatabasen
Privata Plotterföretag
m.m. Privata Plotterföretag
m.m.
Sjöfartsverkets
Återförsäljare
Sjöfartsverkets
Återförsäljare
Enligt Sjöfartsverkets årsredovisning för 2006 omsatte verksamheten cirka 12 miljoner kronor varav cirka 11 miljoner kronor avsåg båtsportkort och cirka 1 miljon kronor ”Det levande Sjökortet”.
322
Bilaga 3
Huvudelen av kostnaderna om knappt 8 miljoner kronor avser tryckning (cirka 4,7 miljoner kronor) och interna licenskostnader (1,6 miljoner kronor). Personella resurser anges motsvara en årsanställd.
4.2.2 Olika strukturalternativ
Verksamheten för båtsportkort är redan konkurrensutsatt. Vad avser befintliga egna resurser och rättigheter kan dessa hanteras på tre sätt:
• Verksamheten bolagiseras. Alternativet innebär att den del av
Sjöfartsverkets verksamhet som faller inom begreppet konkurrensutsatt säljs till ett bolag. Verksamheten omfattar små personalresurser (Enligt uppgift 1 årsanställd) och befintliga avtal (huvudsakligen återförsäljar- och tryckeriavtal).
• Verksamheten blir en särskild resultatenhet inom Sjöfartsverket.
Alternativet är jämförbart med hur Lantmäteriet hanterar sin uppdragsverksamhet Metria.
• Verksamheten säljs eller läggs ut på entreprenad.
Vi kommenterar nedan närmare vad varje alternativ innebär samt för och nackdelar med alternativet jämfört med status quo.
Bolagisering
Alternativet innebär att en ledning rekryteras och affärsplaner tas fram. System och rutiner lämpliga för att bedriva verksamheten som bolag anskaffas. Bankupphandling för att hantera ekonomiska transaktioner behöver ske. En relativt lång förberedelsetid behövs.
Fördelen är främst en tydligare konkurrensutsättning än för närvarande genom att den konkurrensutsatta verksamheten legalt skiljs från Sjöfartsverket.
Nackdelen är främst att den interna verksamheten är obetydlig. Den största kostnadsposten (>50 procent) avser tryckeritjänster.
Vår slutsats är att en bolagisering inte är lämplig.
323
Bilaga 3 SOU 2008:53
Resultatenhet
Alternativet innebär delvis samma sak som en bolagisering. Skillnaderna är främst att de regelverk som styr bolag inte behöver tillämpas och att verksamheten kan utnyttja Sjöfartsverkets system och finansiella resurser.
Fördelen är främst en något tydligare konkurrensutsättning än för närvarande genom att verksamheten får en egen ledning och inte bara räkenskapsmässigt åtskiljs från övrig verksamhet inom Sjöfartsverket.
Nackdelen är främst att den interna verksamheten är obetydlig. Den största kostnadsposten (>50 procent) avser tryckeritjänster.
Slutsatsen är att en resultatenhet är inte lämplig.
Verksamheten säljs
Alternativet innebär att extern part förvärvar verksamheten med båtsportkort. Sjöfartsverket förser därefter köparen, liksom övriga privata parter, med uppdaterad information till gängse villkor. Sjöfartsverket upphör med att i eget namn sälja båtsportkort.
Fördelen är främst en tydligare konkurrensutsättning än för närvarande genom att verksamheten helt avskiljs från Sjöfartsverket. Intäkter från försäljning erhålls antingen som en löpande ersättning eller som engångsbelopp.
Nackdelen är främst att Sjöfartsverket mister ett positivt resultat om cirka 4 miljoner kronor.
Slutsatsen är att alternativet bör utredas ytterligare bl.a. för att klarlägga vilka rättigheter Sjöfartsverket kan överlåta.
Verksamheten läggs ut på entreprenad
Alternativet innebär att Sjöfartsverket lägger ut verksamheten med båtsportkort helt eller delvis på entreprenad.
Fördelen är främst en något tydligare konkurrensutsättning än för närvarande åtminstone om hela verksamheten drivs av annan på uppdrag av Sjöfartsverket. Eventuellt kan det resultera i lägre kostnader/ högre intäkter.
Nackdelen är främst att alternativ är oprövat och förknippat med framtagande av avtal som reglerar förhållandet mellan entreprenör och Sjöfartsverket.
324
Bilaga 3
Slutsatsen är att alternativet bör utredas ytterligare inklusive att belysa dess ekonomiska konsekvenser.
5 Sammanhållet rederi
Vi belyser nedan möjligheten att bilda en sammanhållen rederiverksamhet för Sjöfartsverkets fartyg (sjömätare, isbrytare, lotsfartyg och arbetsfartyg) och övriga myndigheters sjömätnings- eller liknande fartyg. Även olika organisatoriska alternativ belyses.
5.1 Det offentliga åtagandet
Att skapa en sammanhållen statlig rederiverksamhet ställer frågor rörande det offentliga åtagandet och gränsdragningen till privat sektor. För denna rapport har vi utgått från att det offentliga åtagandet är en aktivitet som kan härledas från lag, förordning eller genom direktiv från riksdag eller regering och som inte bedrivs av en privat sektor, annat än på marginalen.
Med utgångspunkt från denna definition kan sjömätning, farledsunderhåll, lotsning, isbrytning och forskning anses vara en del av det offentliga åtagandet.
Det offentliga åtagandet innebär att tjänsten tillhandahålls eller kontrolleras av en offentlig aktör. Tjänsterna behöver dock inte, som vi ser det, utföras i offentlig regi.
Frågan om vem som skall utföra tjänsten är i huvudsak en fråga om lämplighet och möjlighet. Finns privata utförare och fungerar marknaden är upphandling i konkurrens att föredra.
5.2 Fartygen i det statliga rederiet
Marknadsanalyserna visar att det finns behov i de olika segmenten av statliga fartyg. Det långsiktiga behovet av statliga fartyg är avhängigt av utvecklingen i varje marknadssegment. Inom sjömätningen verkar det som om det finns möjligheter att redan i dag minska antalet fartyg.
325
Bilaga 3 SOU 2008:53
5.3 Specialsjöfart i statlig regi
I det följande avsnittet redovisas hur vissa statliga myndigheter hanterar sitt fartygsinnehav.
Aktör Egna fartyg Besättning Egen rederiorg.
Samarbete
Sjöfartsverket Ja
Delvis egen Ja Viss,
SGU, SMHI, LM
SGU Ja Egen Ja Viss,
Sjöfartsverket, SMIHI, LM
FiV Ja Egen Ja SMHI SMHI Ja
samt hyrd Delvis
egen Ja Fiskeriverket
GMF Ja Egen Ja Begränsat
Inom Sjöfartsverket finns en rederifunktion för verkets fartyg. Rederiet ansvarar för in- och uthyrning samt underhåll och drift av fartygen. Funktionen har inga resultatkrav utan detta ställs på en övergripande nivå inom Sjöfartsverket. Bemanning hyrs in från företaget OSM.
SGU äger och opererar själva Ocean Surveyor. Samverkan finns i dag med Sjöfartsverket, SMHI och Lantmäteriet. Det finns en ramöverenskommelse med Sjöfartsverket om samverkan. De innebär regelbundna möten där information utbyts och planer diskuteras. Tillsammans med Sjöfartsverket, SMHI och Lantmäteriverket ger SGU bl.a. ut en gemensam kartplan, vilken ger information om de fyra myndigheternas kartor och databaser.
Fiskeriverket tillgodoser sina behov med enbart egna resurser. Verket har nyligen tillskrivit regeringen och begärt utökad låneram för att införskaffa ett nytt forskningsfartyg.
SMHI bedriver i dag verksamhet till sjöss med Sensor i egen regi och använder genom avtal Argos från Fiskeriverket. Fiskeriverket tillhandahåller en del personal för detta.
Göteborgs universitets behov av fartyg för genomförande av forskning och utbildning tillgodoses till stor del av egna resurser, och verksamheten administreras av Göteborgs marina forskningscentrum. Ansvarig för rederiet i dag är ”Sven Lovén centrum för marina vetenskaper. Fartyget Arne Tiselius har avvecklats.
326
Bilaga 3
Utnyttjande
I nedanstående tabell visas utnyttjandegraden av olika myndigheters fartyg.
Fartyg Utnyttjandegrad (månader)
Sjöfartsverket Sjömätningsfartyg Jacob Hägg
10
Nils Strömkrona
10
SjöV96 Vid behov RAM 9 Skrotas 2008 mb28 Vid behov MB 21 Säljes 2008 LFMB 41 Säljes 2008 LFMB 43 Säljes 2008 ROV (Phantom) Vid behov Isbrytare ALE 8 ATLE 3 FREJ 3 ODEN 2 YMER 3
Arbetsfartyg Fyrbyggaren 2 Yxlö 501 Ombord på JHg Arbetsbåt ram 9 Ombord på SjöV96 Yxlö 501 S-02 Reserv för verksamheten Yxlö 420 S-03 Reserv + mätning 2 mån
Övriga fartyg Sf fältbåt
3
Övriga myndigheter Sjömätningsfartyg Skagerack 3 S/V Ocean Surveyor 5 Sensor 3 Argos 6 Ancylus 5
Sjöfartsverket utnyttjar Jacob Hägg och Nils Strömkrona 10 månader vardera per år. Ombord på JHg, NSa och SjöV 96 finns arbetsbåtar (Yxlö 501, S14 och Yxlö 420), vilka används vid behov. Isbrytning sker framförallt under perioden december till april.
327
Bilaga 3 SOU 2008:53
SGU utnyttjar fartyget Ocean Surveyor med 2 arbetslag under perioden april–oktober. Fartyget, byggt 1984 och modifierad 1991, har en relativt låg utnyttjandegrad pga. sitt katamaranskrov.
Fiskeriverkets forskning bedrivs cirka 6 månader med Argos och 5 månader med Ancylos och är tidsmässigt förlagd till perioden oktober-april dvs. i princip spegelvänd mot universitetens behov. Förhållandet skapar förutsättningar för en samordning av fartygsresurser på framförallt Västkusten och då mellan Göteborgs Universitet och Fiskeriverket. De 6 respektive 5 månaderna gäller för fartygen, vilka även utnyttjas av SMHI.
Göteborgs universitet utnyttjar fartyget Skagerak cirka 3 månader per år. SMHI bedriver i dag verksamhet till sjöss under cirka 13 veckor i egen regi och under 16 veckor deltar man i Fiskeriverkets utsjöverksamhet.
Den marina forskningens behov av fartygsplattformar vid universitet och högskolor är som störst under perioden april
−oktober dvs. under havets biologiska tillväxtperiod. Anmälda behov visar att antalet dygn för forskningsverksamhet är cirka tre gånger så stort som behovet av fartygstid för miljöundersökningar.
Det finns ett antal universitet som t.ex. Lunds Tekniska Högskola (LTH), Kungliga Tekniska Högskolan (KTH), Högskolan i Kalmar (HIK) m.fl. som är i behov av en plattform för forskningsverksamhet fritt till sjöss, men som i dag inte har tillgång till en sådan. Dessa får i dag finna sig i att antingen hitta temporära lösningar genom inhyrning av privata resurser eller helt enkelt avstå från fältverksamhet till sjöss.
Exempelvis är Lunds universitet i framtiden i behov av ett fartyg som kan operera i södra Östersjön och i Öresund.
Slutsatser hantering och utnyttjande
Fartygen är spridda på flera myndigheter med varierande grad av samordning. Så vitt vi kunnat finna vid en översiktlig granskning saknas ett väl och utbrett fungerande samarbete vad gäller:
• Fartyg
• Besättningar
• Övrig drift
• Underhåll
328
Bilaga 3
Olika försök till samordning har misslyckats, vilket kan bero på att sammanjämkning av olika självständiga intressen kan vara svårt att genomföra. Förutsättningarna för samordning kan vara otillräckliga:
• när det inte finns ett incitament hos vardera parter att jämka sina intressen eller,
• när det inte finns en överordnad instans som kan fatta beslut om vilka prioriteringar som bör göras.
Vidare är utnyttjandet av fartygen koncentrerat till vissa tider om året eller när behoven av fartygen uppstår. Det senare innebär att fartygen har en låg utnyttjandegrad. Det har framkommit att försök har gjorts för att förbättra samarbetet och öka utnyttjandegraden av fartygen, men att dessa försök har stupat på att fartygen inte är lämpliga eller att det har varit svårt att kombinera verksamheterna etc.
Fartygens bokförda värde
Nedan visas hur bokförda värden hos Sjöfartsverkets fartygs fördelas efter fartygstyp samt bokförda värden för övriga myndigheters sjömätningsfartyg.
Bokfört värde
Isbrytare
44%
Arbetsfartyg
10%
Övriga fartyg
43%
Övriga myndigheter
2%
Sjömätningsfartyg
1%
Isbrytare
44%
Arbetsfartyg
10%
Övriga fartyg
43%
Övriga myndigheter
2%
Sjömätningsfartyg
1%
329
Bilaga 3 SOU 2008:53
Antalsmässigt och värdemässigt är Sjöfartsverkets fartyg helt dominerande. De svarar för cirka 98 procent av de sammanslagna fartygens bokförda värde.
Sjömätningsfartygen utgör en mycket liten del av det bokförda värdet på fartygen, vilket uppgår till 464 miljoner kronor. Störst del utgörs av isbrytarfartygen vilka har ett bokfört värde på 207 miljoner kronor. Anskaffningsvärdet uppgår till 1 421 miljoner kronor.
Ålder
Nedan visas åldersstrukturen på fartygen i den undersökta flottan.
Fartygens ålder
0 5 10 15 20 25
0-5 år 5-10 år 10-15 år 15-20 år >20 år
År
An ta l fa rt yg
0 5 10 15 20 25
0-5 år 5-10 år 10-15 år 15-20 år >20 år
År
An ta l fa rt yg
Sjömätningsfartygen är samtliga är över 20 år gamla. Isbrytarna har en genomsnittsålder på 23 år och arbetsfartygen 17 år. Övriga myndigheters fartyg har en genomsnittsålder på 21 år. Endast fyra fartyg är under 10 år.
Avskrivningstiden varierar från 30 år för isbrytare till 15
−25 år
för övriga fartyg.
330
Bilaga 3
Flottans status
Fartygsflottan är i huvudsak gammal och omodern. Då genomsnittsåldern är cirka 20 år och det bokförda värdet lågt för flertalet plattformar, kommer sannolikt ett antal investeringar att behöva äga rum de kommande åren.
Investeringar
Nedan visas kommande investeringsbehov.
Sjöfartsverket
Investeringsbehov Mnkr 2008 2009 2010 2011
Arbetsfartyg/Farledsbåtar 37,1 14 3 10 Utrustning för sjömätning 4,1 5 5 5 Fartygsbryggor 15 5 8 8 Lotsbåtar 48,8 30 21 13 Utrustning, båtar för sjömätning 15,3 3 5 5 Totalt 120,3 57,0 42,0 41,0
Övriga Myndigheter
Fartyg Investeringsbehov
Ocean S. 5 mnkr nytt huvudmaskineri + ny arbetsbåt 1,5 mnkr Argos Ersättas av nytt fartyg inom 5 år Ancylus Ancylos är i stort behov av ersättningsfartyg Skagerak Avser GU behålla fartyget kommer inv. behöva göras
Det totala investeringsbehovet under åren 2008
−2011 beräknas uppgå till 260 miljoner kronor, med de största investeringarna 2008, 48 procent. Investeringarna i arbetsfartyg/farledsbåtar samt lotsfartyg utgör nästan 70 procent av den totala investeringen. Sjömätningsinvesteringarna beräknas uppgå till 47 miljoner kronor, största delen är investerad i fartygen. Anskaffandet av ett nytt fartyg ingår inte. Övriga myndigheters investeringsaktivitet är avvaktande. SGU har planerat att investera cirka 6,5 miljoner kronor i Ocean Surveyor. Fiskeriverket och Göteborgs universitets investeringsbehov är inte preciserade. Fiskeriverkets fartyg Argos och Ancylos kommer att behöva ersättas, vilket innebär betydande investeringar inom cirka 5 år. Fartygen är periodvis stillaliggande
331
Bilaga 3 SOU 2008:53
beroende av materiella förslitningar, vilket påverkar de krav Fiskeriverket ställer på att ha en uthållig plattform i öppen sjö.
Frågor att ta ställning till vid bedömningar om ny fartygskapacitet
En stor del av fartygen har funnits länge hos myndigheterna och vissa av dessa fartyg skall ersättas. Frågan är om den verksamhet som de skall användas i är så speciell att den endast kan opereras av specialbyggda fartyg eller om det kan byggas s.k. Multi-purpose fartyg som kan användas för flera olika uppgifter. En annan fråga är om det finns fartyg på marknaden som kan utföra uppgifterna och som myndigheterna kan bareboat chartra över en längre tid.
Fartygskostnader
Nedan visas fartygskostnaderna för den undersökta flottan.
Fartyg Kostnad Tkr
Sjömätningsfartyg Jacob Hägg 6
173
Nils Strömkrona
10
039
ALE 19
178
SjöV96 67 RAM 9 18 Gemensamma kostnader 1 Summa 35 476
Isbrytare ALE 4 381 ATLE 21 932 FREJ 19 436 ODEN 72 591 YMER 24 948 Gemensamma kostnader 8 742 Summa 152 031
Arbetsfartyg Baltica 18 712 Scandica 15 744 Fyrbyggaren 3 795 Fyrbjörn 1 508 Arkö 677
332
Bilaga 3
333
Fartyg Kostnad Tkr
Gina 830 Remmaren 202 Capella 32 Polstjärnan 367 Vega 135 Vesta 8 Virgo 42 Vilhelm Hansen 83 Polhem 116 Fyren 84 Byggaren 340 Pollux 154 Pålkran 113 Malöfärjan 2 Älvbjörn 451 Summa 43 396
Övriga fartyg Lotsbåtar 53 984 Summa 53 984 TOTALT SjöV 284 887
Övriga myndigheter FiV, Argos
18 500
FiV, Ancylos
3 400
GMF, Skagerak
4 200
SGU, O. Surveyor
6 900
TOTALT Övriga myndigheter
33 000
TOTALT Rederi
317 887
Sjömätningsfartygen, och då främst de tre största fartygen, svarar för en liten del av Sjöfartsverkets totala fartygskostnader. Värt att nämna är att ALE använts både som sjömätningsfartyg och som isbrytare. Den gemensamma kostnaden på 810 kronor står för de möten som hållits under året. I kostnaden för sjömätningsfartygen är bemanning från OSM inkluderad.
Isbrytarna utgör den klart största kostnadsposten bland rederiets fartyg, och uppgår till cirka hälften av Sjöfartsverkets kostnader för fartygen. Bland isbrytarna utgör fartyget Oden den största kostnadsposten. Den gemensamma kostnaden på cirka 9 miljoner kronor avser kajplats, Luleå. I kostnaden för isbrytarna ingår kostnad för bemanning genom OSM.
Bilaga 3 SOU 2008:53
Kostnaden per dygn varierar från cirka 1 210 000 kronor för ODEN till 21 000 kronor för Jacob Hägg. Isbrytarna har den klart högsta dygnskostnaden på i genomsnitt cirka 400 000 kronor.
Kostnaden för arbetsfartygen varierar kraftigt. Fyra fartyg har en kostnad som överstiger 1 mkr. Baltica och Scandica utgör tillsammans 79 procent av arbetsfartygens kostnader. För Baltica och Scandica ingår kostnader för bemanning. Övriga arbetsfartyg bemannas av Farledsavdelningen och kostnaden för bemanning är exkluderad i sammanställningen.
Övriga myndigheter
Fiskeriverkets fartygskostnad utgör 59 procent av övriga myndigheters fartygskostnader och i förhållande till Sjöfartsverket cirka 7 procent. I övrigt är kostnaderna fördelade ungefär lika mellan myndigheterna med SGU lite större än de övriga. Kostnaderna i figuren inkluderar kostnader för att administrera och underhålla respektive fartyg i genomsnitt över de tre senaste åren.
Oceans Surveyor’s personalkostnader per anställd/år uppgår till 630 000 kronor att jämföra med Ancylos 466 000 kronor.
Underhållskostnaderna för fartygen varierar. Dyraste fartyget för övriga myndigheter att underhålla är Argos, 3,7 miljoner kronor/år vilket är 70 procent av övriga fartygs underhållskostnader.
Kostnaderna per dygn varierar från 153 000 kronor/dygn för Argos till 24 000 kronor/dygn för Ancylos. Detta kan delvis förklaras med att Ancylos utnyttjas nästan dubbelt så mycket som Argos.
Personalkostnaderna utgör omkring 50 procent av den totala kostnaden för fartygen med smärre avvikelser.
Merparten av myndigheternas forsknings- och undersökningsfartyg är i ett sådant materiellt skick att underhållskostnaderna kan förväntas stiga under de kommande åren.
Det förhållandevis begränsande antalet gångtimmar per år för de olika fartygen parat med stora fasta kostnader innebär att varje produktionstimme blir onödigt dyr. En utökad koordinering av fartygsverksamheten, ett effektivare utnyttjande (samutnyttjande) samt plattformar med låg driftskostnad skulle kunna optimeras med ett gemensamt rederi.
334
Bilaga 3
5.4 En statlig rederiverksamhet – För och nackdelar
I följande avsnitt redovisas för- och nackdelarna med ett sammanhållen rederiverksamhet med avseende på investeringar, drift och underhåll samt möjligheterna till styrning.
Investeringar
Fördelar
Om fartyg kan användas som plattformar för flera ändamål kan kostnad både för fartyg och besättningar minska.
För att underlätta utredningen och konstruktioner av s.k. kombinationsfartyg (multi-purpose fartyg), bör planering av investeringar koordineras. Detta underlättas om en part är ansvarig för investeringarna jämfört med om flera självständiga myndigheter skall planera och samordna dessa.
Genom att samordna alla fartygsresurser i en separat resultatenhet och prissätta tjänsterna finns en möjlighet att genom prismekanismen få en mer rationell allokering av resurserna.
Nackdelar
Det finns en risk att man gör avkall på vissa funktioner som kanske skulle ha funnits med ett specialbyggt fartyg för endast ett ändamål.
Drift och underhåll
Fördelar
En sammanhållen rederiverksamhet ger möjligheter till en effektivare verksamhet genom t.ex.:
Bättre utnyttjande av besättningar. Sjöfartsverket utnyttjar i stor utsträckning bemanningsföretag, medan övriga myndigheter har egna ombordanställda.
Underhåll kan samordnas. Större volymer ger möjligheter till rabatter och bättre kompetens vid upphandling.
335
Bilaga 3 SOU 2008:53
Lättare att operativt planera verksamheten. Exempel kan vara att behovet av gångtid mellan t.ex. Väst- och Ostkust minskar, isklassning kan utnyttjas bättre.
Nackdelar
Vid samutnyttjande av fartyg kan de finnas en risk att vissa funktioner bort/nedprioriteras.
Konkurrensutsättning
Fördelar
Beställar- och utförarrollerna blir tydliga. En part bestämmer vilka tjänster som behöver utföras och en annan part levererar tjänsten.
Konkurrensutsättning underlättas genom att utförartjänsten, på vissa delmarknader, kan upphandlas i konkurrens. Myndigheterna kan successivt öka den konkurrensutsatta delen av upphandlingen i takt med marknadsförutsättningarna. Dessa skiljer sig åt mellan olika delmarknader.
Nackdelar
Ett problem med en sammanhållen rederiverksamhet är att denna kommer att omfatta verksamheter som inte är konkurrensutsatta och sådana som helt eller delvis är konkurrensutsatta. Risk för korssubventionering uppstår därmed. För att minska risken behövs en transparant redovisning och tydliga planer för konkurrensutsättning.
Ekonomisk styrning
Fördelar
En tydligare ekonomistyrning möjliggörs med avkastningskrav m.m. Härigenom underlättas en konkurrensutsättning och jämförelse mellan kostnader för interna respektive externa resurser.
En uppbyggd väl fungerande rederiverksamhet ger staten en större flexibilitet i olika hänseenden:
336
Bilaga 3
I de fall fartyg behöver anskaffas för olika ändamål kan organisationen utnyttjas. Exempel är att anskaffning av fartyg har övervägts för Gotlandstrafiken om externa anbud saknas eller bedömts vara ogynnsamma.
Privatiseringar av hela eller delar av verksamheten underlättas.
Nackdelar
Kostnader och tid erfordras för att bygga upp system för att mäta lönsamhet.
5.5 En statlig rederiverksamhet
− Organisatoriska
alternativ
Vi har enligt vårt uppdrag belyst tre organisatoriska alternativ:
• Resultatenhet (division) inom Sjöfartsverket
• Bolag
• Del av affärsverket Statens järnvägar (ASJ) Sjöfartsverket har såsom vi har redovisat ett stort antal fartyg och har arrangerat dem i ett rederi. Vad som kanske inte är lika känt är att även ASJ har fartyg i sin verksamhet. Vidare tillhandahåller ASJ lok och vagnar till den av staten upphandlade interregional persontrafiken.
Att fartygen finns hos ASJ är en ren finansiell fråga och en rest från tiden före bolagiseringen av SJ. Den verksamhet som är intressant för utredningen är den senare verksamheten som innebär att ASJ tillhandahåller rullande material för en verksamhet som upphandlas och att ASJ sedan inte själva utför trafiken. ASJ är därmed ett fordonsbolag med kompetens att finansiera och administrera underhållet av rullande material. Denna verksamhet kan liknas med den verksamhet som rederier har där de dels transporterar passagerare och gods, men även hyr ut fartyg utan besättning till andra rederier.
Behandlingen kräver ställningstagande till två frågeställningar:
• Resultatenhet eller bolag. Det är bara om verksamheten drivs som resultatenhet som det är aktuellt med placering inom Sjöfartsverket eller ASJ.
337
Bilaga 3 SOU 2008:53
• Om resultatenhet bör denna placeras inom Sjöfartsverket eller
Affärsverket SJ.
Med resultatenhet avses en enhet som redovisar ekonomiskt resultat och ställning i egen resultat- och balansräkning. Vi utgår från att verksamheten skall uppnå vissa resultatmål.
Bolag eller resultatenhet?
Vi bedömer att en resultatenhet med lönsamhetskrav är att föredra av följande skäl:
• De olika delmarknaderna är endast delvis konkurrensutsatta.
Den värdemässigt största delen isbrytning saknar så gott som helt fungerande marknad. På övriga områden finns en fungerande marknad för sjömätning och embryo till en marknad för arbetsfartyg. Ett bolag vore att föredra om verksamheten bedrevs i sin helhet på en fungerande kommersiell marknad.
• Verksamheten har hittills saknat lönsamhetskrav. Tid krävs för att få erfarenhet att arbeta med lönsamheten och bygga upp en affärsmässig mognad.
• Om det i en framtid skulle utvecklas en marknad för specialsjöfart inom de områden som utredningen belyst och förutsättningar finns för en bolagisering av verksamheten är det en fördel att utgå från en enhet som är väldefinierad och som har bedrivit verksamhet i en konkurrensutsatt marknad med lönsamhetskrav.
Sjöfartsverket eller ASJ
För Sjöfartsverket talar:
• Flertalet fartyg hanteras nu av Sjöfartsverket.
• Sjöfartsverket har en uppbyggd rederiorganisation
Mot Sjöfartsverket talar:
• Konkurrensutsättning och samordning kan underlättas av om en helt fristående myndighet hanterar rederiverksamheten.
338
Bilaga 3
Sammanfattningsvis verkar det enklare att bygga upp en sammanhållen rederiorganisation inom Sjöfartsverket än inom affärsverket Statens järnvägar.
Chefen för rederiverksamheten bör dock ha en självständig roll visavi GD för Sjöfartsverket för att tydliggöra den självständiga rollen och öka trovärdigheten, särskilt i relation till andra myndigheter.
Sammanhållet rederi med lönsamhetskrav
Det finns ett antal fördelar med en sammanhållen rederiverksamhet med lönsamhetskrav:
• Beställar- och utförarrollerna blir tydliga
• Konkurrensutsättning kan ske i en takt som passar varje delmarknad
• Privatisering av tjänster kan ske på sådana delmarknader, där behov av statliga utförare saknas
• En större enhet underlättar uppbyggnad av kompetens
• Operationell samordning beträffande besättning, drift och underhåll underlättas.
• Möjligheterna för ett samordnat resursutnyttjande ökar om alla fartygen finns i en organisation och förstärks om organisationen även har ett resultatansvar.
• Investeringssamordning underlättas om en part kan koordinera önskemål från skilda parter
• Med ett statligt rederi får Regeringskansliet ett expertorgan som kan kommentera och ge råd i frågor om statlig fartygsanskaffning.
Nackdelen är att specifika myndighetskrav kan komma att påverkas, men detta bör kunna hanteras när situationerna uppstår.
En annan nackdel som noga bör följas och hanteras är att det statliga rederiet skulle få en stark position visavi de myndigheter som den hyr ut fartygen till. Hyran bör vara marknadsmässig och inte monopolsatt. Det här innebär också att hyran bör ta hänsyn till marknadsräntor och risker. För att undvika en del av problemen är det viktigt att andra rederier ges möjligheter att erbjuda sina
339
Bilaga 3 SOU 2008:53
fartyg och tjänster till staten. Det senare kan som vi tidigare har skrivit vara svårt, vilket innebär att en hyreskontroll kan behövas.
Med tanke på den låga graden av utnyttjande, vilket bör försvinna i en koordinerad verksamhet, antar vi att kostnaderna för fartygen skulle kunna sänkas även om hänsyn tas till marknadsräntor och risker vid en prissättning.
En sammanhållen rederiverksamhet kommer att hantera ett bokfört värde på fartygen om cirka 464 miljoner kronor med ett ursprungligt anskaffningsvärde om 1 421 miljoner kronor och sammantaget anser vi att fördelarna överväger.
6 Båtsportkort
I följande avsnitt belyses förutsättningarna att sälja den konkurrensutsatta kartverksamheten för fritidsbåtar.
Avgränsning egen kartproduktion
Sjöfartsverket levererar ett underlag från sjökortsdatabasen. En intern ersättning erhålls som motsvarar vad en privat kund skulle betalat, dvs. 15 procent av försäljningsintäkten.
Underlaget till tryckeriet tas fram. Vilka uppgifter båtsportkortet skall innehålla, antal blad mm bestäms.
För att trycka båtsportkorten används LFV:s tryckeri sedan 2003. Sjöfartsverket har enligt uppgift ett avtal med tryckeriet fram till 2012.
Tryckta båtsportkort lagerhålls och levereras till återförsäljare. Återförsäljaravtal finns med ett 70-tal företag som specialaffärer för sjöfart/båtliv, bokhandlare m.m. Avtalen gäller tills vidare med 1 månads uppsägning. Vidare finns cirka 300 försäljningsställen för sjökort. Sjöfartsverket ställer högre krav på återförsäljare, vad avser t.ex. lagerhållning, än på försäljningsställen.
340
Bilaga 3
Aktivitet Kostnadsandel
Tryckning
29 %
Produktframställning
Marknadsföring
Lagerhållning
Leverans återförsäljare
Försäljning
slutkund
Licensavg.
15 %
Underlag båtsportkort
56 %
Tryckning
29 %
Produktframställning
Marknadsföring
Lagerhållning
Leverans återförsäljare
Försäljning
slutkund
Licensavg.
15 %
Underlag båtsportkort
56 %
Särredovisning
Sjöfartverket särredovisar ekonomin för båtsportkort m.m. sedan år 2003. Båtsportkort är tillsammans med Arkö Konferensanläggning de enda två verksamheter som Sjöfartsverket bedömer vara konkurrensutsatta.
En central princip för särredovisning är att verksamheten skall bära samma kostnader som privata konkurrenter.
Fastställda avkastningskrav saknas. Verksamheten är liten i förhållande till Sjöfartsverkets totala verksamhet, som 2007 omsatte 1 819 miljoner kronor.
341
Bilaga 3 SOU 2008:53
Finansiell utveckling 2004
−2007
Tkr År 2004 2005 2006 2007 CAGR 04-07
Omsättning 8 342 10 702 12 171 15 035 22 % Kostnader 7 035 7 703 8 425 10 239 13 % Rörelseresultat 1 307 2 999 3 746 4 796 54 % Marginal 16 % 28 % 31 % 32 % 27 %
Omsättningen har vuxit med 22 procent under den senaste 4-årsperioden. Den kraftiga ökningen förklaras dels av nya utgåvor av sjökort, dels av ett nytt format (A3 istället för A2).
Pris för återförsäljare ligger i intervallet 200
−300 kronor för
papperssjökort och i intervallet 440
−500 kronor för plastlaminerade sjökort. Priserna höjs med cirka 3 procent per år. Volymökningen ligger alltså på knappt 20 procent per år
Kostnaderna har ökat något långsammare än intäkterna, vilket medfört att vinstmarginalen ökat till 32 procent.
Finansiell utveckling 2008
Omsättningen väntas, enligt Sjöfartsverket, minska under 2008 beroende på att inga nyutgåvor planeras för Stockholms skärgård eller västkusten detta år.
6.1 Försäljningsmöjligheter
En försäljning innebär att extern part förvärvar båtsportkortsverksamheten. Sjöfartsverket förser därefter köparen, liksom övriga privata parter, med uppdaterad information till gängse villkor. Sjöfartsverket upphör med att i eget namn sälja båtsportkort.
Verksamheten med båtsportkort är liten, men lönsam. Den senaste 4-årsperioden har såväl omsättning som resultat igenomsnitt årligen ökat med 22 procent respektive 54 procent.
Sjöfartsverket har en helt dominerande ställning på marknaden för båtsportkort i pappersformat, över 90 procent i marknadsandel.
Riskerna med verksamheten är låga då huvuddelen av kostnaderna är rörliga:
342
Bilaga 3
• Licenskostnader (15 procent) utgår som andel av nettoförsäljningsvärdet
• Tryckerikostnaderna (56 procent) beror på antal tryckta sjökort
Verksamheten är relativt lätt att överta. Kompetens behövs att utifrån data från sjökortsdatabasen ta fram ett lämpligt urval av uppgifter. Vidare behöver olika avtal övertas.
Den starka marknadsställningen och låga risken bör innebära att intresse finns att förvärva verksamheten.
Vad avser effekten på Sjöfartsverket är båtsportkorten en mycket liten del av Sjöfartsverket. Intäkterna är mindre än 1 procent av Sjöfartsverkets intäkter. Huvuddelen av kostnaderna avser externa tryckerikostnader och påverkar således inte Sjöfartsverkets egen verksamhet. Därtill kommer att Sjöfartsverkets erhåller licensavgifter även efter en försäljning. Egen produktframställning, lagerhållning samt marknadsföring mm. svarar för cirka 29 procent av kostnaderna. En försäljning får alltså liten påverkan på Sjöfartsverkets verksamhet
Nackdelarna med en försäljning är att:
• Sjöfartsverket mister en liten, men lönsam verksamhet (staten erhåller dock försäljningsintäkten).
• Köparen får, åtminstone initialt, en dominerande marknadsposition på papperssjökort.
• Sjöfartsverket kan, vid en eventuell försäljning, behöva se över licensavgifterna i syfte att skapa incitament för en så stor försäljning som möjligt.
343
Bilaga 4
Teoretiska och praktiska perspektiv på lotsningens och isbrytningens organisation och prissättning
Peter Andersson, lektor i nationalekonomi vid Linköpings universitet
1 Inledning
Detta PM utgör ett underlag för Lotsutredningens analyser av organisationsfrågor inom statens ansvarsområde inom sjöfartssektorn. Det innehåller huvudsakligen en diskussion om lotsningens organisation och prissättningsfrågor vid olika organisatoriska lösningar. Rapporten baserar sig på gängse teorier för marknadsstruktur och prissättning. Det finns i den ekonomiska litteraturen såvitt känt överhuvudtaget inget skrivet om lotsningsverksamhet. Föreliggande PM måste sålunda betraktas som en första analys och mycket preliminära slutsatser. Uppläggningen är att relevanta teorier först presenteras, därefter förs en diskussion där de appliceras på lotsningen i Sverige i dag.
Uppdraget har innehållit följande fyra delfrågeställningar:
1. Sammanhållen eller uppdelad organisationsform? 2. Avgift baserad på samhällsekonomisk marginalkostnad eller ”faktiska kostnader lotsningen ger upphov till”? 3. Möjligheter ta ut skatt/avgift från samtliga sjöfarare för finansiering av lotsning 4. Problem och lösningar med avgifter om flera utövare
Den första frågan behandlas i avsnitt 2, vilket sedan ligger till grund för fortsättningen. Den andra frågan studeras i avsnitt 3. Fråga tre och fyra diskuteras i avsnitt fyra. Slutsatserna gällande lotsningen sammanfattas i avsnitt 5.
345
Bilaga 4 SOU 2008:53
Rapporten avslutas med en mer översiktlig diskussion om isbrytningens organisation och om prissättningsprinciper kopplade till isbrytningens kostnadsförhållanden.
2 Lotsningens marknadsstruktur
2.1 Att studera marknadsstrukturen inom en viss bransch
Begreppet ”marknadsstruktur” innefattar i huvudsak tre aspekter. Den första gäller den ”horisontella integrationen” och det andra den ”vertikala integrationen” på marknaden. Den tredje aspekten man kan studera är om de produkter som erbjuds på en marknad är homogena eller differentierade.
Med horisontell integration innefattas i den enklaste meningen helt enkelt hur många företag som existerar på en viss marknad. Det kan sträcka sig alltifrån monopol med endast ett företag till fullständig konkurrens då antalet företag är så stort att inget enskilt företag kan göra något för att påverka marknaden. För att antalet företag skall vara litet krävs att det existerar någon typ av etableringshinder. Dessa hinder kan vara ”naturliga”, främst i form av att det råder stordriftsfördelar i produktionen, vilket medför att det enskilda företaget sänker sin genomsnittskostnad per producerad enhet ju större produktionen är, åtminstone upp till en viss volym. Om genomsnittskostnaden är fallande vid den volym som säljs på marknaden utgör det ett tillräckligt (men inte nödvändigt) villkor för s.k. naturligt monopol. De kan också vara resultatet av reglering i olika former. Ett statligt monopol utgör ett exempel på ett totalt etableringshinder: det är fullständigt omöjligt för ytterligare något företag att etablera sig vid sidan om det statliga monopolföretaget. Produktdifferentiering kan också utgöra ett etableringshinder. Om ett företag erbjuder en produkt som kunderna uppfattar som bättre än konkurrenternas och denna inte enkelt kan kopieras får företaget en viss monopolställning för just sin specialiserade produkt.
Med vertikal integration menas i vilken grad olika delar i produktionskedjan är integrerade inom samma företag. I enkla modeller tänker man sig att stegen kan bestå av råvaruproduktion, vidareförädling till halvfabrikat, slutprodukt, distribution, försäljning. Ett fullständigt vertikalt integrerad företag skulle självt producera
346
Bilaga 4
samtliga steg. Alternativet är att varje produktionsled är fristående och köper in nödvändiga insatsvaror på marknaden liksom säljer sin produkt på marknaden. Exempelvis kan ett företag som baserar sin produktion på en råvara välja att vara vertikalt integrerad genom att självt äga gruvor etc. eller inte integreras utan köpa in råvaran till världsmarknadspriset som för dagen gäller. En mellanform utgörs av s.k. vertikal kontroll. Då sluts långsiktiga kontrakt mellan två parter i produktionskedjan. Det rör sig då fortfarande om fristående företag men med stabila och långvariga relationer. Förbindelserna kan göras olika starka, genom exempelvis olika långa kontrakt, samägande, styrelserepresentation etc.
Produkterna på marknaden kan vara homogena eller heterogena. Ju mer heterogena produkterna är, desto mer osäkert blir det om de verkligen befinner sig på samma marknad. Det finns ett begränsat antal marknader med fullständigt homogena produkter. Valutamarknaden är ett sådant: en dollar är en identisk produkt oavsett var den köps. Företag har anledning att produktdifferentiera för att erhålla en viss monopolmakt på just sin egen produkt, om den skiljer sig från konkurrenternas. Därför finns oftast olika varumärken, där skillnaderna mellan produkternas egenskaper ofta är små.
Begreppet ”marknadsform” grundar sig på kombinationen av horisontell integration och homogenitet. ”Fullständig konkurrens” råder vid homogena varor och många företag, ”monopolistisk konkurrens” om varorna är heterogena osv. Fortsättningsvis berörs inte frågan om homogen eller heterogen produkt eftersom lotsningen är att betrakta som homogen.
347
Bilaga 4 SOU 2008:53
Figur 1 SCP-modellen
Structure
number of buyers and sellers
barriers to entry product differentiation
vertical integration product diversification
Basic conditions
demand production elasticity technology substitutes raw materials seasonality unionization rate of growth durability location location lumpiness of orders scale economies method of purchase scope economies
Conduct Advertising
Research and development
Pricing Investment
Legal tactics
Product choice
Collusion, mergers and contracts
Performance
Price efficiency
Equity Product quality Technical progress
Profits
Government policy
Regulation
Antitrust Barriers to entry Taxes and subsidies
Investment incentives Employment incentives Macroeconomic policies
Structure
number of buyers and sellers
barriers to entry product differentiation
vertical integration product diversification
Structure
number of buyers and sellers
barriers to entry product differentiation
vertical integration product diversification
Basic conditions
demand production elasticity technology substitutes raw materials seasonality unionization rate of growth durability location location lumpiness of orders scale economies method of purchase scope economies
Basic conditions
demand production elasticity technology substitutes raw materials seasonality unionization rate of growth durability location location lumpiness of orders scale economies method of purchase scope economies
Conduct Advertising
Research and development
Pricing Investment
Legal tactics
Product choice
Collusion, mergers and contracts
Conduct Advertising
Research and development
Pricing Investment
Legal tactics
Product choice
Collusion, mergers and contracts
Performance
Price efficiency
Equity Product quality Technical progress
Profits Performance
Price efficiency
Equity Product quality Technical progress
Profits
Government policy
Regulation
Antitrust Barriers to entry Taxes and subsidies
Investment incentives Employment incentives Macroeconomic policies
Government policy
Regulation
Antitrust Barriers to entry Taxes and subsidies
Investment incentives Employment incentives Macroeconomic policies
En fullständig modell av hur man kan studera en marknad visas i figur 1. Detta är den s.k. Structure-conduct-performance-modellen (SCP-modellen), ursprungligen utvecklad för att förklara samband mellan antal företag på marknaden och marknadens funktionssätt. Modellen har senare lagts till med komponenterna ”grundläggande
348
Bilaga 4
faktorer” och ”reglering”. Den återfinns i grundläggande läroböcker i ämnet marknadsanalys.
TPF
1
FPT
Modellen har kritiserats för att vara för komplex och ha oklara orsakssamband – flertalet pilar i modellen är dubbelriktade – och det blir därför svårt att använda den som grund för studier av kausala samband. Modellen fungerar emellertid utmärkt som en referensram för marknadsstudier av olika slag. Beroende vilken fråga som är i fokus kan olika delar av modellen uteslutas eller tonas ned och andra lyftas fram. De generella faktorer som finns i rutorna får bytas ut mot dem som är relevanta vid studiet av den marknad man analyserar.
2.2 Faktorer som bestämmer lotsningens marknadsstruktur
I det här kapitlet är det lotsningens marknadsstruktur som är i fokus. I figur 2 visas därför en anpassad variant av SCP-modellen där de faktorer som kan anses mest relevanta för ett resonemang om just lotsningens marknadsstruktur har lyfts fram.
När det gäller de grundläggande förutsättningarna så kännetecknas efterfrågesidan framförallt av att efterfrågan är mycket låg vid de flesta lotsplatser. De minsta platserna har i genomsnitt knappt två lotsningar om dagen.
TPF
2
FPT
För det andra kännetecknas den
av mycket stora och oförutsägbara variationer över dygnet. Några platser har därtill säsongsmässiga men mer förutsägbara variationer.
När det gäller efterfrågesidan finns det också informationsproblem av betydelse. Ett sådant gäller att konsumenten inte har möjlighet att bedöma produktens kvalité, som i lotsningsfallet huvudsakligen bestäms av lotsens kompetens, i förväg. Ett annat gäller att fartygsbefälet inte på ett korrekt sätt kan bedöma sin egen kompetens, i det här fallet möjligheten att producera tjänsten själv.
På utbudssidan är den viktigaste egenskapen att produktionen sker med fallande genomsnittskostnader vid de volymer som gäller från de allra minsta upp till de största lotsplatserna. Existensen av sådana stordriftsfördelar (economies of scale) kan visas såväl teoretiskt som av praktiken (Andersson 2007). Dessa beror på flera
TP
1
PT
Figur 1 bygger på Carlton-Perloff: Modern Industrial Organization, 4 ed., s. 4.
TP
2
PT
Frågan är om det är lotsplatser, hamnar eller lotsleder som skall vara enheten. De flesta
lotsplatser betjänar mer än en hamn och ett flertal lotsleder. Till många hamnar görs inte ens en lotsning per dag, och av cirka 400 lotsleder har bara drygt hälften någon lotsning per år. Se vidare under samdriftsfördelar.
349
Bilaga 4 SOU 2008:53
faktorer. Den viktigaste är förekomsten av en stor fast kostnad: för att överhuvudtaget driva en lotsstation 24/7 krävs en grundbemanning med lotsar, båtmän, lotsbåtar, en lotsbeställningscentral m.m. Genomsnittskostnaden faller därför när denna fasta kostnad slås ut på fler enheter. Till detta kommer att de slumpmässiga variationernas betydelse minskar med större volym. Man behöver därför ha mindre överkapacitet för att kunna hantera variationerna om volymen är stor än om den är liten.
Med samdriftsfördelar (economies of scope) menas att produktionen av två olika verksamheter sker till lägre kostnad om den bedrivs inom ett och samma företag i stället för i två (eller flera) separata företag. När det gäller existensen av samdriftsfördelar inom lotsningen är dessa svårare att påvisa utifrån empiriska erfarenheter, eftersom Sjöfartsverkets lotsar dels har monopol, dels inte ägnar sig åt annat än just lotsning. Hypotetiskt skulle det kunna finnas både externa och interna samdriftsfördelar.
Externa samdriftsfördelar finns om andra verksamheter än lotsningen skulle kunna producera även lotsningstjänster. Sådana utnyttjas i dag genom att vissa fartygsbefäl de facto även tjänstgör som lotsar för de fartyg för vilka de har lotsdispens. I andra riktningen kan det finnas samdriftsfördelar om lotsar eller båtmän även kan delta i andra verksamheter. Interna samdriftsfördelar finns om lotsar eller båtmän kan utföra andra aktiviteter inom Sjöfartsverket än lotsning/lotstransport. Vidare finns betydande interna samdriftsfördelar i och med att samma lotsplats kan betjäna många lotsleder och flera hamnar. Med tanke på de låga volymerna är det nödvändigt att en lotsplats kan betjäna mer än en hamn. Ofta är lotsplatsens läge sådant att det naturligen gör det, t ex Marstrand till Stenungsund och Uddevalla, Oxelösund till Norrköping och Oxelösund osv. I andra fall, som vid Hallands-, Smålandskusten och på Gotland sker resor på land med bil till olika utgångsplatser och i åter andra fall, främst på Norrlandskusten reser lotsen som passagerare från en bordningspunkt till plats där lotsning påbörjas. Utan utnyttjade av dessa samdriftsfördelar skulle ett stort antal mycket små lotsplatser med ännu lägre kapacitetsutnyttjande behöva finnas.
350
Bilaga 4
Figur 2 En modell för analys av lotsningens marknadsstruktur
Marknadsstruktur
Lokala geografiska monopol med
små konkurrenter med
samdriftsfördelar
Lotsning-transport-planering?
andra verksamheter?
Grundläggande förutsättningar
efterfrågan
utbud
- låga volymer - stordriftsfördelar - slumpmässiga variationer - samdriftsfördelar - säsonsmässiga variationer - externa effekter - informationsasymmetrier
Beteende
SjöV som aktör: effektivitet,
planering, operationalisering Rederier, befäl, mäklare m.fl.
Marknadens funktionssätt
Reglering
Effektivitetsmål för hela
transportsektorn statligt monopol höga servicemål
Lotsplikt med dispensmöjlighet
SjöV och Sjöfartsinspektion som reglerare taxesättning, dispensprövning, lotsutbildning och examination, säkerhetskrav m.m.
Marknadsstruktur
Lokala geografiska monopol med
små konkurrenter med
samdriftsfördelar
Lotsning-transport-planering?
andra verksamheter?
Grundläggande förutsättningar
efterfrågan
utbud
- låga volymer - stordriftsfördelar - slumpmässiga variationer - samdriftsfördelar - säsonsmässiga variationer - externa effekter - informationsasymmetrier
Beteende
SjöV som aktör: effektivitet,
planering, operationalisering Rederier, befäl, mäklare m.fl.
Beteende
SjöV som aktör: effektivitet,
planering, operationalisering Rederier, befäl, mäklare m.fl.
Marknadens funktionssätt
Reglering
Effektivitetsmål för hela
transportsektorn statligt monopol höga servicemål
Lotsplikt med dispensmöjlighet
Reglering
Effektivitetsmål för hela
transportsektorn statligt monopol höga servicemål
Lotsplikt med dispensmöjlighet
SjöV och Sjöfartsinspektion som reglerare taxesättning, dispensprövning, lotsutbildning och examination, säkerhetskrav m.m. SjöV och Sjöfartsinspektion som reglerare taxesättning, dispensprövning, lotsutbildning och examination, säkerhetskrav m.m.
Lotsningen kan också vara kopplad till positiva externa effekter. Nyttan av att ta lots är inte begränsad till den säkerhetshöjande effekten för det lotsade fartyget. Säkerheten stiger också för andra fartyg om risken för kollisioner minskar och för andra aktörer, till exempel hamnar, strandägare m.fl. om risken för skador på hamnanläggningar, oljeutsläpp på stränder m.m. reduceras. Den positiva externa effekten finns dock bara om fartyget inte till fullo är ersättningsskyldigt för det totala värdet av de skador som uppkommer. Om så är fallet är effekten redan internaliserad, åter förutsatt att befälhavaren kan göra rätt bedömning av den ökade nytta som lots medför jämfört med att framföra fartyget själv. Det
351
Bilaga 4 SOU 2008:53
är dessutom aldrig närmare bevisat hur stor den säkerhetshöjande effekten av att ha lots ombord egentligen är.
Lotsningen är ett område med mycket stark reglering. Vissa regleringar följer av internationella föreskrifter kopplade till säkerhet och miljö. Andra kommer ur statsmaktens servicemål samt myndigheternas precisering och tolkning av de övergripande målen, exempelvis att lots ska tillhandahållas vid lotsplatserna vid alla tidpunkter och med mycket hög servicegrad. Detta kan kopplas till överordnade effektivitetsmål för samhället, där lotsningen är en komponent som bidrar till en fungerande transportinfrastruktur.
Vissa regleringar är en följd av de marknadsmisslyckanden som de grundläggande förutsättningarna för lotsningen ger upphov till. De starka stordriftsfördelarna skulle med största sannolikhet leda till monopol på en oreglerad marknad. För att undvika att ett privat monopolföretag utnyttjar sin marknadsmakt bedrivs verksamheten i statlig regi med reglerade priser. Problemet med information om tjänstens kvalité är som för andra ”legitimationsyrken” hanterat genom införandet av en ”licens”, i det här fallet lotsexamen. I Lotsutredningens delbetänkande finns ett förslag om behörighetsreglering. Det kommer att bli en tydligare reglering än dagens lotsexamen. Problemet med information om befälets egen kompetens har resulterat i lotsplikt för fartyg över en viss storlek, med möjlighet till individuella undantag. Lotsplikten kan på ett rationellt sätt inte förklaras av annat än just risken för att befälhavaren överskattar sin egen kompetens, ställt i relation till de effekter som uppstår vid eventuella olyckor som följd av detta.
TPF
3
FPT
Genom lotsplikten kan delar av de negativa externa effekterna undvikas, dock inte för de fartyg som är för små för att ha lotsplikt.
Enligt den gängse teorin bestäms marknadsstrukturen slutligen också av de verksamma företagens beteende. Ett företag som exempelvis utvecklar en bättre produkt, genomför aggressiv marknadsföring eller stärker sitt varumärke kan konkurrera ut andra företag, vinna marknadsandelar och därmed påverka marknadsstrukturen; i extremfallet till och med få monopol. När det gäller lotsningen har Sjöfartsverket som enda producent redan monopol, vilket betyder att faktorn ”beteende” inte har någon större relevans för marknadsstrukturen. Sjöfartsverkets operativa beteende har däremot betydelse för effektiviteten på marknaden.
TP
3
PT
Sådan reglering är inte alls ovanlig, t ex kan hastighetsbegränsningar och bilbälteslag ses
som ett utslag av att den individuelle bilisten annars skulle överskatta sin kompetens i relation till konsekvenserna.
352
Bilaga 4
Sjöfartsverket har däremot betydelse eftersom man inte bara är producent utan också tillsammans med den nybildade Sjöfartsinspektionen har myndighetsutövande funktioner. Sjöfartsverket har, som många andra statliga monopolister, under många år samtidigt varit aktör och reglerare av marknaden. Detta visas i figur 2 av den dubbla rutan. Sjöfartsverket har bestämt lotstaxor, lotspliktsregler, prövat lotsdispenser, utfärdat lotsexamen m.m. En tydligare uppdelning har nu gjorts så att Sjöfartsinspektionen fastställer lotspliktsregler och prövar lotsdispenser. I delbetänkandet föreslås vidare att Inspektionen även ska ansvara för att utfärda behörigheter för lotsar. Fr.o.m. den 1 januari 2009 kommer Sjöfartsinspektionen att ingå som en del i den nya myndigheten Transportinspektionen.
Sjöfartsverkets dubbelroll reduceras därmed betydligt. Från andra avregleringar vet man att de reglerande funktionerna måste skiljas från de operativa om inte det statliga företaget ska få en konkurrensfördel. Man brukar även påpeka risken för att nybil- dade regleringsmyndigheter ändå ska prioritera den gamla monopolistens intressen, eftersom personalen ofta rekryterats därifrån, eller kan ha intresse av att i en framtid ta arbete hos den operativa organisationen. Inte förrän flera mer jämbördiga operatörer finns på marknaden upphör den risken. Det brukar benämnas ”regulatory capture” och finns mest i den amerikanska avregleringslitteraturen, medan det empiriska stödet för sådan snedvridning i Sverige är svagt.
2.3 Horisontell integration: finns det en ”naturlig” marknadsstruktur?
Om man gör tankeexperimentet att lotsningsverksamheten skulle byggas upp från början på en oreglerad marknad, vad skulle resultatet då bli? Slutsatsen av en analys av lotsningens marknadsstruktur är att det skulle resultera i lokalt eller regionalt naturligt monopol. På grund av de fallande genomsnittskostnaderna, vilket är ett tillräckligt villkor för naturligt monopol, kan ingen annan marknadsstruktur än en enda lotsorganisation vid varje plats vara det som minimerar kostnaderna.
Att lotsningen är ett lokalt naturligt monopol innebär dock inte att det måste vara samma producent som utför lotsningen vid alla lotsplatser i landet. Endast om det finns starka samordningsvinster
353
Bilaga 4 SOU 2008:53
mellan lotsplatser måste samma utförare bedriva verksamhet vid flera eller till och med alla platser. Verksamheten vid landets lotsplatser i dag är dock förhållandevis självständig från andra lotsplatser. Det talar för att det skulle vara fullt möjligt att ha helt olika producenter av lotstjänster vid exempelvis Umeå och Skellefteå. Vid vissa platser finns dock samarbete för att hjälpa till att utjämna kapacitetstoppar, sjukfrånvaro m.m. och sådant samarbete blir allt vanligare.
TPF
4
FPT
Dessutom kan behovet av reservkapacitet i lotsbåts-
flottan reduceras om många platser samarbetar jämfört med om varje plats ska ha sin egen flotta.
TPF
5
FPT
Vissa skäl talar sålunda snarare
för regionala naturliga monopol där fler än en av dagens lotsplatser utgör en naturlig marknad. En teoretisk analys kan dock aldrig slutgiltigt svara på frågan vad som händer vid konkurrensutsättning: det är bara marknaden själv och dess eventuella entreprenörer som i praktiken kan påvisa vad som händer om etableringshinder tas bort.
Det finns dock ett undantag som kan rubba slutsatsen om att den naturliga marknadsstrukturen är lokala (regionala) naturliga monopol. Om det finns samdriftsfördelar med någon annan verksamhet skulle dessa kunna vara så starka att den totala kostnaden blir lägre om lotsningsverksamheten vid en viss plats i stället utfördes av flera olika företag. Man kanske kan tänka sig att såväl en hamns bogserbåtsbolag som ett färjerederi med regelbunden trafik på samma hamn båda skulle ha personal som även kunde lotsa fartyg till hamnen. I Bottenviken finns befäl på statsisbrytare med lokal kännedom. Det förefaller inte särskilt realistiskt att en sådan marknadssituation skulle uppstå på många platser, men de lokala förhållandena skiftar. I vissa hamnar som Stockholm finns ett betydande antal färjebefäl med lotsdispens som skulle kunna lotsa vanliga fartyg. Även om lotsdispenser i dag är knutna till ett visst fartyg torde behovet av kompletterande utbildning till att bli behörig lots för alla fartyg vara litet, särskilt för de färjebefäl som redan i utgångsläget har kompetens för riktigt stora fartyg.
TP
4
PT
Sådant samarbete finns t ex mellan Åhus och Karlshamn och utbildning sker av lotsar och
båtmän i bl.a. Oskarshamn-Kalmar och Malmö-Helsingborg för att kunna rycka in vid behov på den andra platsen.
TP
5
PT
Detta är dock inget starkt skäl för integration då det borde vara enkelt att vid behov på
marknadsmässiga villkor hyra in en reservbåt från annan plats (givet att lotsbåtsflottan som i dag är relativt standardiserad). Med tanke på de höga servicemålen är det viktigt att reservbåtar finns, och man kan tänka sig att efter en avreglering blir de enskilda producenternas incitament att hålla reservkapacitet mindre, vilket skulle leda till problem liknande de på elmarknaden efter avregleringen.
354
Bilaga 4
Samdriftsfördelar tillåts redan i dag att existera. Sjöfartsverkets monopol utmanas genom befälhavare på fartyg med lotsdispens. Befälhavaren utför sitt ordinarie arbete och om vederbörande ändå är i tjänst och har kompetens kommer kostnaden för att utföra lotsningsuppdraget oftast att bli lägre än om en lots från Sjöfartsverket tas ut för uppdraget.
TPF
6
FPT
Ett problem är dock att utnyttjande-
graden på Sjöfartsverkets lotsar samtidigt sänks. Om en stor andel av lotsningsuppdragen vid en plats utförs genom dispenslotsningar kan det liknas vid så kallad ”russinplockning” (cherry-picking). De uppdrag som är enkla och billiga att utföra tas över av privata alternativ medan det företag som har trafikeringsplikt måste upprätthålla en volym på sin verksamhet för att täcka dygnets alla timmar. Det leder till växande finansiella underskott och sämre resursutnyttjande för det statliga företaget.
TPF
7
FPT
Vad som kan vara
effektivt och lönsamt för det enskilda företaget, i det här fallet rederiet med dispenslots ombord, behöver inte nödvändigtvis leda till högre effektivitet för samhället som helhet (men kan mycket väl göra det).
Om det finns starka samdriftsfördelar för ett annat företag skulle detta inte bara som i dag kunna ta över vissa lotsningar utan helt enkelt hela verksamheten från Sjöfartsverket. Likaså, om Sjöfartsverket är alltför ineffektivt kan ett annat företag ta över hela lotsningsverksamheten och utföra samma arbete till en lägre kostnad. Det skulle exempelvis vara en hamn, ett bogserbåtsföretag gällande lotsningen eller ett taxibåts- eller skärgårdsrederi när det gäller lotstransporterna. Det naturliga monopolet skulle övergå till ett annat företag.
Vid nästan samtliga svenska lotsplatser utförs lotsningsuppdrag till mer än en hamn. Detta är också ett sätt att för Sjöfartsverket att effektivare utnyttja sina resurser. Skulle exempelvis ett visst kommunalt hamnbolag ta över lotsningen till enbart sin hamn riskerar man att Sjöfartsverkets lotsplats står kvar med lotsningar enbart till en annan mindre hamn, och den totala effektiviteten minskar. Det är dock mindre sannolikt att ett hamnbolag i den situationen verkligen skulle konkurrera ut Sjöfartsverket. Även om hamnen kan utföra lotsningar till den egna hamnen till lägre kostnad än
TP
6
PT
Det är dock inte ovanligt att befälhavaren ändå anlitar lots för att själv kunna ta ut nöd-
vändiga viloperioder.
TP
7
PT
Problemet är detsamma som inom postsektorn där privata företag efter postmonopolets
avskaffande kan förväntas etablera sig på lönsamma delmarknader medan det gamla statliga postföretaget har s.k. universal service obligation och måste distribuera brev överallt.
355
Bilaga 4 SOU 2008:53
Sjöfartsverket, så har det senare just de kostnadsfördelar som uppkommer genom att betjäna flera hamnar samtidigt.
Slutsatsen av den teoretiska analysen är att med största sannolikhet så finns en naturlig marknadsform för lotsningen. Om man tänker sig att det statliga monopolet helt avskaffades så skulle en oreglerad verksamhet resultera i monopol eller alternativt att det finns ett dominerande företag med små utmanare, främst i form av befälhavare med lotsdispens.
Analysen visar också på att det med stor sannolikhet uppkommer lokala eller möjligen regionala naturliga lotsningsmonopol. Det skulle mycket väl kunna vara lokala lotsbolag som driver verksamhet på var sin plats. Genom ”learning by doing” är det möjligt att något av dessa bli effektivare än andra och på sikt tar över verksamheten vid flera eller tom. alla platser. En sådan utveckling skulle på ett sätt vara av godo, eftersom det ”bästa” företaget då skulle driva verksamhet överallt. Å andra sidan ökar risken för att det får monopolmakt, om inte en effektiv reglering förhindrar det.
TPF
8
FPT
Analysen, liksom erfarenheterna från andra av-/omregleringar visar också att man bör vara försiktig med att släppa fram russinplockningsmöjligheter om man samtidigt har höga servicemål. Risken finns att enstaka lönsamma tjänster tas över av andra, det företag som har trafikeringsplikt får lägre effektivitet och den totala effektiviteten minskar. De inbesparade kostnaderna hos Sjöfartsverket kan mycket väl vara lägre än de inbesparade kostnaderna för rederier vid exempelvis en utökad lotsdispens.
Det finns exempel på att avregleringar som lett till att det tidigare monopolföretaget mer eller mindre behållit sin monopolposition beskrivits som misslyckanden. Det beror dock ofta på en bristande marknadsanalys. Om marknaden har de stordriftskaraktäristika som kännetecknar bland annat lotsningen kan man knappast vänta sig ett utfall som påminner om en marknad med fullständig konkurrens. Även om marknaden fortsätter att vara ett monopol kan det dock finnas fördelar med konkurrensutsättning. Om monopolisten, i det här fallet Sjöfartsverket, i skydd av sitt
TP
8
PT
En väg att avreglera på är s.k. horisontell separation. Den har bland annat prövats i USA där
det tidigare telefonbolaget AT & T med nationellt monopol bröts upp i flera regionala bolag. I lotsningsfallet skulle man hypotetiskt kunna göra varje lotsplats eller varje trafikområde till ett självständigt lotsbolag. Dessa skulle i utgångsläget visserligen ha lokala monopol, men de effektivaste skulle genom uppköp eller samgåenden kunna ta över verksamhet i andra områden. En sådan lösning vore dock förknippad med stora problem, eftersom taxesättningen är gemensam över landet medan lönsamheten på grund av olika stora volymer och fartygsstorlekar varierar kraftigt.
356
Bilaga 4
monopol blivit ineffektiv är konkurrens en möjlig väg att komma till rätta med det problemet.
TPF
9
FPT
Erfarenheter från monopoliserade marknader visar att det finns två huvudproblem. Det ena är att monopolisten utnyttjar sin marknadsmakt och tar ut priser som ger höga vinster. Det är dock inte fallet för lotsningen eftersom taxorna är bestämda. Det andra är just att monopolföretaget blir ineffektivt. Denna ineffektivitet kan ta sig många uttryck. De anställda kan få del av vinsten i form av löner som är högre än marknadsmässiga, s.k. lönepremium, eller genom att arbetstiden inte utnyttjas fullt ut. Ledning kan också få förmåner i form av ersättning, andra fördelar, dyra lokaler etc. Företaget kan investera för mycket i kapital, för lotsningen exempelvis i onödigt stora och dyra lotsbåtar. Slutligen kan företaget komma att erbjuda en servicenivå som inte är vad marknaden efterfrågar; i lotsningsfallet är dock servicenivån bestämt exogent.
Om det gamla monopolföretaget är tillräckligt ineffektivt kommer vid konkurrensutsättning antingen ett helt annat företag att etablera sig och utföra verksamheten på ett effektivare sätt och ta över monopolet från det gamla, ineffektiva företaget. Alternativt gör konkurrenstrycket att monopolisten stimuleras att bli effektivare och kan behålla sin monopolposition men med starkt tryck från potentiella nyetablerade företag. Det senare kräver dock att det inte finns etableringshinder av betydelse.
TPF
10
FPT
2.4 Vertikal integration: ett bolag eller separata delar?
Bortsett från de gemensamma funktioner som finns i Sjöfartsverkets centralförvaltning består den mer operativa produktionen av lotstjänster av de tre delarna lotsning, transport av lotsar samt lotsplanering.
I dag är dessa tre delar helt vertikalt integrerade inom Sjöfartsverket, förutom att transporterna på land till stor del köps på marknaden av främst taxibolag. Vissa landtransporter utförs dock i
TP
9
PT
Det kallas i litteraturen för potentiell konkurrens. Ett monopolföretag kan drivas så långt
att det beter sig precis som om det rådde fullständig konkurrens, enbart på grund av hotet från att om man inte är effektiv så startas nya företag som tar över marknaden från monopolföretaget. Utan etableringshinder är marknaderna utmaningsbara.
TP
10
PT
Inom t ex flygbranschen finns fler exempel på gamla stora flygbolag: PanAm, TWA, Swissair som inte klarat konkurrensen. Posten AB har behållit en marknadsandel på över 90 procent, vilket kan ses som ett utslag av att man är tillräckligt effektiv för att behålla sin marknadsposition.
357
Bilaga 4 SOU 2008:53
egen regi med tjänstebilar som antingen körs av lotsen själv eller av båtmännen. Taxiresorna upphandlas dock, vilket medför en viss grad av vertikal kontroll för landtransporter genom upprättandet av långsiktiga kontrakt i stället för att varje gång taxi behövs ringa och beställa taxi som en vanlig hushållskund.
TPF
11
FPT
Teorin som behandlar frågan om en verksamhet bör vara vertikal integrerad eller inte baserar sig på två förklaringar: marknadsmässiga och transaktionskostnadsmässiga. På en marknad med fullständig konkurrens existerar varken marknadsimperfektioner eller transaktionskostnader. I så fall är köp och försäljning via marknaden alltid effektivast och det finns ingen anledning för något företag i produktionskedjan att vertikalt integreras med något annat längre upp eller ner i kedjan.
De marknadsmässiga förklaringarna till varför vertikal integration kan öka effektiviteten har att göra med existensen av marknadsimperfektioner. Om det exempelvis råder monopol i det första produktionsledet blir företagen i nästa produktionsled beroende av monopolföretaget. De kan i värsta fall bli nekade att köpa av monopolföretaget (som kanske ingår avtal med en konkurrent) eller bli tvungna att köpa sina insatsvaror till monopolpris. Företaget i andra produktionsledet kan då ha skäl att köpa upp eller på annat sätt integreras med det första företaget för att undvika dessa negativa konsekvenser. På samma vis kan ett företag som har monopol i ett senare led i produktionskedjan komma att bli den enda köparen av ett producerande företags varor. Då uppstår monopsoni med liknande negativa konsekvenser, varvid vertikal integration kan vara ett sätt att internalisera dessa problem och ersätta marknadslösningar med beslut inom företaget.
De transaktionskostnadsmässiga förklaringarna har bland annat att göra med hur stora kostnaderna är för att köpa och sälja via marknaden jämfört med att göra transaktioner inom företaget. Om transaktionskostnaderna är lägre genom att agera via marknaden kommer inte vertikal integration att uppstå.
Den vertikala integrationen inom lotstransporterna illustrerar skillnaderna. För de sjötransporter som i dag utförs av båtmännen med särskilda lotsbåtar finns ingen motsvarande marknad alls att köpa in dessa tjänster på. Det beror på att verksamheten är starkt specialiserad: det finns inga motsvarande tjänster på annat håll i
TP
11
PT
Interna uppgifter från Sjöfartsverket gör dock gällande att taxikostnaderna stigit med över 20 procent efter upphandling, då man förlorat den flexibilitet som användningen av olika taxibolag ger.
358
Bilaga 4
samhället, verksamheten kräver specialiserade båtar och att vara lokaliserad på speciella platser. Transaktionskostnaderna för att köpa dessa på marknaden skulle vara mycket höga. Verksamheten är därför normalt vertikalt integrerad i Sjöfartsverket (på några platser har man dock avtal med en privat utförare på orten). Landtransporterna, däremot, är inte alls unika. Att transportera en lots från A till B skiljer sig inte från att transportera vem som helst. Taxitransporter (liksom buss eller tågbiljetter) kan köpas direkt på marknaden där det finns många aktörer, som i de flesta fall kan tillhandahålla tjänsterna av önskad kvalitet vid önskad tidpunkt, till ett marknadspris som inte är ett monopolpris. Transaktionskostnaderna förknippade med marknaden är i det fallet låga.
TPF
12
FPT
Sjöfarts-
verket köper dem sålunda bäst på marknaden (om man inte kan utföra dem själv billigare med tjänstebilar).
2.5 Analys av en effektiv vertikal integration för lotsningen
I avsnitt 2.3 konstaterades att såväl lotsningen som sjötransporterna vid en viss lotsplats utgör lokala naturliga monopol. De marknadsmässiga argumenten för att vertikal integration är lämpligt är därmed starka. Om man tänker sig ett lokalt lotsbolag och ett lokalt båtmansbolag på en viss plats skulle ett s.k. bilateralt monopol uppkomma. Marknaden finner ingen direkt lösning på en sådan situation utan den måste lösas genom förhandling där utfallet beror på vilken förhandlingspart som är starkast. Därmed riskerar man att marknadsimperfektioner uppstår.
Lotsning och sjötransport bör därför utifrån teoretiska utgångspunkter kännetecknas av vertikal integration. Sådan integration kan vara inom samma organisation såsom i dag eller i en svagare form genom kontrakt mellan lotsorganisationen och en fristående utövare (vilket diskuteras utförligare i nästa avsnitt). Denna organisation bör däremot fritt kunna köpa landtransporttjänster på marknaden såsom redan i dag.
Lotsplaneringsfunktionen är redan i dag gemensam för flera lotsplatser. Med dagens teknik är det inte nödvändigt att leda
TP
12
PT
Ett kanske än mer slående exempel är att Sjöfartsverket inte äger egna oljekällor för drivmedel till lotsbåtarna, utan köper dieselolja med obetydliga transaktionskostnader på marknaden. Den vertikala integrationen var annorlunda förr i tiden då t.ex. lotsarnas bostäder ofta ägdes av arbetsgivaren; å andra sidan höll sig lotsarna med egna lotsbåtar.
359
Bilaga 4 SOU 2008:53
verksamheten på den lokala platsen, åtminstone så länge lotsplaneringspersonalen har tillräcklig lokalkännedom. Därtill råder betydande stordriftsfördelar: lotsplaneringen kräver bemanning 24/7 och en operatör kan sköta planeringen för mer än en plats. Ett arbete kommer att påbörjas inom Sjöfartsverket för att undersöka om dagens sex lotsplaneringscentraler kan reduceras i antal.
Så länge lotsplaneringen utförs av särskild personal skulle samma bilaterala monopol uppkomma mellan lotsplaneringscentralen och det lokala lotsbolaget, som mellan lotsar och båtmän. Därför är det att rekommendera att dessa båda ingår i samma organisation. Lotsplaneringen har dessutom en överordnad roll i planeringen, varför det av organisatoriska skäl är lämpligt att den funktion som planerar den operativa verksamheten ingår i samma helhet som den produktion som skall ledas. I en situation med fristående, lokala lotsbolag skulle man naturligtvis kunna tänka sig ett samägt lotsplaneringsbolag som på uppdrag av de lokala lotsbolagen skötte deras operativa planering enligt specificerade villkor.
TPF
13
FPT
2.6 Upphandling av sjötransporter – är vertikal kontroll ett alternativ?
Den teoretiska analysen ger alltså vid handen att det är sannolikt att högst effektivitet uppnås vid en hög grad av vertikal integration mellan de tre delarna lotsning, sjötransport och planering. Huruvida en gemensam organisation för hela landet – av typ Sjöfartsverket – eller ett antal fristående lokala (regionala) lotsbolag, leder till högst effektivitet är däremot svårare att besvara enbart utifrån en teoretisk analys.
Oavsett om det finns ett nationellt eller många lokala lotsbolag återstår frågan om sjötransport och planering måste vara en del i samma vertikala organisation eller om en lösare form av koppling är möjlig. Kan vertikal kontroll ersätta vertikal integration? Kan lotsbolaget/bolagen handla upp dessa tjänster på marknaden och därmed få en ökad effektivitet jämfört med om man (som i dag) producerar det internt inom den egna organisationen? Svaret på den frågan bestäms i huvudsak av vilken lösning som medför lägst transaktionskostnader.
TP
13
PT
På ett liknande sätt som taxibolag är knutna till samma taxiväxel som fördelar körningarna.
360
Bilaga 4
Transaktionskostnader består framförallt av kontraktskostnader i form av att formulera villkoren tillräckligt precist, övervakningskostnader för att se om den utförande parten uppfyller kontraktet, kostnader för att utnyttja sanktionsmöjligheter om så inte är fallet, kostnader för att byta leverantör vid en kommande upphandling m.m.
När det gäller sjötransporterna borde det vara någorlunda oproblematiskt att formulera ett kontrakt som reglerar villkoren för den aktör som i så fall skulle utföra verksamheten. Redan i dag är båtmännens avtal utformade så att de har en reglerad inställelsetid (jour eller beredskap), att det finns bemanning 24/7, vilken kompetens som krävs osv. Man kan visserligen hävda att båtmännen är lite av allt-i-allo på lotsplatserna och sköter sysslor som enklare underhåll av lotsbåtar och lokaler, transporter med tjänstebilar, trädgårdsarbete, snöskottning, viss utprickning med mera. När lotsplaneringsfunktionen centraliseras ökar också det lokala ansvaret för båtmännen. Men det borde gå att formulera kontrakt som även täcker in behovet av sådana sysslor, även om det kräver en noggrann specifikation.
Det främsta problemet i en upphandling torde gälla lotsbåtarna. Man kan antingen tänka sig att de ägs av det ”båtmansbolag” som vinner upphandlingen. Men eftersom lotsbåtar är specialiserade torde det vara svårt att sätta in några andra båtar än de som redan finns i utgångsläget.
TPF
14
FPT
Därmed finns det inget att vinna på att
inkludera material i upphandlingen, såsom i vissa andra fall där det företag som vinner upphandlingen kan göra det genom att man har tillgång till bättre material än andra. Dessutom försätter man båtmansbolaget i en stor risk. Ett större haveri på en lotsbåt, medför mycket höra kostnader. Detta skulle kunna täckas genom försäkringar, men med många små aktörer skulle troligen försäkringskostnaderna bli högre än om alla Sveriges lotsbåtar finns i samma bolag.
Ett andra alternativ är att lotsbolaget/en äger lotsbåtarna och att båtmansbolaget som vinner upphandlingen hyr dessa. Då uppstår å andra sidan problemet att incitament saknas för att hantera materialen försiktigt, om eventuella reparationskostnader täcks av annan
TP
14
PT
Samma problem har funnits inom järnvägen där det på grund av olika teknik inte går att använda lok från andra länder. Nya operatörer blir hänvisade till att ta över SJ:s lok. Upphandling av lokal busstrafik i städer med biogasbussar lider av samma problem då alternativa fordon saknas och den befintliga fordonsparken saknar alternativ användning.
361
Bilaga 4 SOU 2008:53
part, ett s.k. moral hazard-problem. Därmed kan kostnaderna för reparation och underhåll komma att stiga.
Vinsten med att upphandla sjötransporttjänsterna skulle vara att effektiviteten skulle kunna bli högre. Ett eventuellt lönepremium skulle kunna reduceras. Personalens tid skulle kunna utnyttjas på ett bättre sätt. Man skulle också kunna låta entreprenörer upptäcka samordningsvinster om det är så att lotstransporter går att kombinera med att samtidigt utföra andra verksamheter. Vilka dessa skulle vara kan som sagt endast marknaden svara på, kanske ett skärgårdsrederi, ett taxibolag eller ett hamnbolag. Likaså kan det vara möjligt för båtmännen på en viss plats att erbjuda sina tjänster på andra områden om det är möjligt med hänsyn till kärnverksamheten. Man kanske kan ta över utprickning och farledsunderhåll, trossföring i hamnar, viss isbrytning osv., allt i syfte att bättre utnyttja samdriftsfördelar.
Risken med upphandling skulle vara att lokal kompetens urholkas
TPF
15
FPT
, att kontrakten är svåra att specificera och övervaka så att
servicen till lotssökande fartyg försämras, att få eller inga lämnar offert så att det inte uppstår någon reell konkurrens om monopolet, att det är svårt att byta entreprenör efter den första upphandlingen och att problemet med lotsbåtarnas hemvist leder till ökade kostnader. Problemen på just denna marknad borde dock inte vara olösliga.
Samma principiella resonemang gäller lotsplaneringsfunktionen. Här är det dock svårare att se att verksamheten på ett enkelt sätt kan upphandlas. Det beror dock på vilka arbetsuppgifter som ligger på lotsplaneringen och vilka som utförs lokalt av lotsar och båtmän. En mer övervakande funktion är lättare att upphandla än en funktion som är direkt arbetsledande. Om lotsplaneringen ska vara delaktig i prissättningen
TPF
16
FPT
blir det ännu svårare att lägga det på en
extern part. Frågan behöver belysas på ett djupare plan innan några slutsatser kan dras, men preliminärt är slutsatsen att vertikal integration är att föredra.
TP
15
PT
I många upphandlingsprocesser har en utveckling skett mot att stora nationella aktörer tränger ut lokala operatörer.
TP
16
PT
Till exempel genom att erbjuda lägre priser om det finns ledig kapacitet eller högre priser för att ge service om kapaciteten redan utnyttjas fullt ut. Se kapitel 4.
362
Bilaga 4
3 Prissättningsprinciper: samhällsekonomisk marginalkostnad eller full kostnadstäckning?
I ekonomisk teori konstateras att marginalkostnadsprissättning leder till ett effektivt resursutnyttjande och därmed är den från samhällets sida bästa prissättningsprincipen. På de flesta marknader är detta inget problem. Marginalkostnaden kommer att vara högre än genomsnittskostnaden, vilket medför att marginalkostnadsprissättning leder till full kostnadstäckning.
De problem som ofta uppstår inom transportsektorn är sålunda undantag. Det beror på att infrastruktur ofta medför stora investeringar och små rörliga kostnader, vilket leder till fallande genomsnittskostnader och att marginalkostnaden är mindre än den totala genomsnittskostnaden. Detta betecknas som en ”marknadsimperfektion”: den oreglerade marknaden ger inte den bästa lösningen (eller i sämsta fall ingen lösning alls). Marginalkostnadspris leder i de fallen till finansiella underskott. Det är dock inte alltid så, exempelvis parkeringsplatser i städer där det råder brist på platser och där marginalkostnaden blir långt högre än genomsnittskostnaden.
AC
Q*
D
MC
Q
MC
AC
D
Q*
Q
P
P
Den vänstra figuren visar en situation som påminner om lotsningen och andra verksamheter som kännetecknas av fallande genomsnittskostnader. Vid pris lika med marginalkostnad erhålls det effektivaste kapacitetsutnyttjandet, men vid denna kvantitet kommer genomsnittskostnaden att vara högre än priset, med andra ord
363
Bilaga 4 SOU 2008:53
uppkommer en finansiell förlust. I den högra figuren är förhållandet det omvända och kan representera flertalet andra marknader (för att den vinst som görs vid det optimala priset ska bestå krävs någon typ av etableringshinder, annars skulle nya företag lockas in på marknaden och utbudet öka tills priset sjunkit så mycket att inga vinster längre görs).
Det finns sålunda ingen principiell skillnad mellan prissättning av infrastruktur och drift. I båda fallen är marginalkostnadsprissättning det som leder till den effektivaste lösningen. Att man ofta skiljer dessa verksamheter åt i praktiken beror på att för infrastruktur leder ofta (men inte alltid) denna prissättning till finansiella underskott medan för drift (trafik) leder den till kostnadstäckning.
TPF
17
FPT
Att betona samhällsekonomisk marginalkostnad är att det i många fall förekommer andra ”marknadsimperfektioner”, främst externa effekter. Transportföretagets marginalkostnad kommer då inte att överensstämma med marginalkostnaden då alla intressenters i samhället kostnader beaktas. Den kostnad som ska ligga till grund för priset ska då inkludera sådana effekter, vilka kan vara såväl positiva som negativa.
3.1 Marginalkostnadsprissättning för lotstjänster
Lotsningen kännetecknas av ett lågt kapacitetsutnyttjande av lotsarna, i genomsnitt cirka 55 procent, och sannolikt även av övriga resurser.
TPF
18
FPT
Det förefaller som om marginalkostnadsprissättning
skulle kunna vara särskilt relevant just för denna marknad, då det borde finnas en stor potential att öka resursutnyttjandet. Lotsarna kan inte sysselsättas till mer än drygt hälften av sin möjliga tid medan fartyg samtidigt går i farlederna utan lots. Den samhällsekonomiska marginalkostnaden för att ianspråkta en lots som har arbetstid men inte skulle lotsa något annat fartyg under den tid lotsningen pågår är lika med noll (det finns ingen alternativkostnad för lotsen, dock tillkommer transportkostnader m.m.). För att justera för externa effekter ska exempelvis kostnaden för lots-
TP
17
PT
Även för drift finns många exempel på verksamheter som skulle ge underskott med marginalkostnadsprissättning. Många kan överhuvudtaget inte drivas med lönsamhet. I de fall samhället ändå önskar bedriva sådan verksamhet, exempelvis en olönsam järnvägs- eller färjelinje måste det finansieras över statsbudgeten och upphandlas eller bedrivas med subvention.
TP
18
PT
Andersson (2007).
364
Bilaga 4
båtarnas miljöpåverkan belasta kalkylen. Dessa effekter är dock sannolikt jämförelsevis små.
En viktigare samhällsekonomisk effekt är de positiva externa effekter som uppkommer genom att säkerheten för andra sjöfarare, hamnar m.fl. ökar med lots ombord. Det enskilda fartyget beaktar bara sin egen säkerhet samt risken för de eventuella skadestånd vid olycka som man kan få betala. Hur stora dessa positiva externa effekter är finns inga uppskattningar av. Om de är av betydande storlek skulle det tala för lägre avgift än de interna marginalkostnader som fortsättningsvis analyseras.
TPF
19
FPT
I praktiken är dock samhällsekonomisk marginalkostnadsprissättning svårt att tillämpa framgångsrikt på lotsningsområdet. För det första är den kortsiktiga marginalkostnaden i normalfallet långt under genomsnittskostnaden: uppskattningsvis kanske bara en tredjedel. Marginalkostnadsprissättning skulle leda till stora finansiella underskott, minst dubbelt så stora som i dag, vilka skulle behöva täckas på annat sätt. De effektivitetsförluster som i dag finns inom lotsningsverksamheten skulle flyttas till andra områden med åtföljande snedvridningar.
För det andra kännetecknas lotsningen av kraftiga och oförutsägbara variationer i efterfrågan. Fartygen kommer och går vid oregelbundna tider: vid en viss lotsplats kan det en dag utföras 12 lotsningar, nästa dag ingen alls. Efterfrågan är känd högst fem timmar i förväg, men ofta mindre än så, då väderleksförhållanden och förseningar i hamnarna ofta förändrar ankomst- och avgångstidpunkter in i det sista.
Ett konkret och vanligt exempel kan illustrera svårigheten. Vid en lotsplats är fyra lotsar i tjänst. Två har viloperiod. En lots är upptagen med en lotsning. Den fjärde lotsen ska lotsa ett utgående fartyg till sjöss, lotsningen tar en timme. Vid denna tidpunkt väntas ett ingående fartyg. Marginalkostnaden för att lotsa det ingående fartyget är i stort sett noll: lotsen finns ändå på plats. Det krävs ingen extra lotstransport, tvärtom sparas sannolikt kostnader in då lotsen inte behöver transporteras med taxi tillbaka till utgångsläget. Men om det utgående fartyget blir fördröjt i hamnen i två timmar finns ingen lots tillgänglig för det ingående fartyget. Marginalkost-
TP
19
PT
De positiva externa effekterna (vars storlek alltså är okänd) används ibland som ett argument för att lotstaxorna bör ligga under nivån som ger full kostnadstäckning. Det är i och för sig riktigt. Men
− vilket analysen visar − även utan att beakta dessa externa effekter bör taxorna ligga under nivån för full kostnadstäckning. Om de externa effekterna beaktas blir slutsatsen sålunda att taxorna ska ligga ännu längre under nivån för full kostnadstäckning.
365
Bilaga 4 SOU 2008:53
naden för den lotsningen stiger plötsligt: en ny lots måste tas ut på övertid, transporteras först med taxi, sedan med lotsbåt ut till fartyget.
TPF
20
FPT
Marginalkostnadsprissättning som återspeglar kostnaden vid ett visst tillfälle ger i lotsningsfallet inte önskade resultat. Det skulle kräva att priset justerades upp och ner beroende på det aktuella trafikläget in i det sista. Systemet blir inte förutsägbart. Fartygens beslut om att ta lots eller inte (eller alternativt vänta tills billigare lots blir tillgänglig) avgörs inte i ett sent skede. Resonemanget gäller dessutom enbart icke-lotspliktiga fartyg. För flertalet fartyg, de lotspliktiga, har priset på kort sikt ingen betydelse för efterfrågan.
Analysen visar sålunda att strikt marginalkostnadsprissätt- ning knappast skulle ge önskade effekter eller lösa effektivitetsproblemet. Ett alternativ skulle vara att prissätta enligt den förväntade kortsiktiga marginalkostnaden vid en viss lotsplats. Kapacitetsutnyttjandet varierar mellan olika lotsplatser från cirka 25 procent av lotsarnas tid upp till cirka 75 procent. Sannolikheten för att en lots finns tillgänglig varierar sålunda och prissättningen skulle kunna vara olika mellan olika lotsplatser utifrån kapacitetsutnyttjandet. Det skulle leda till förutsägbarhet och vara ett bättre alternativ än det förra, men fortfarande inte leda till önskad effektivitet på grund av de stora variationerna runt det genomsnittliga utnyttjandet.
Ett tredje alternativ är att prissätta enligt långsiktig marginalkostnad. Detta skulle medföra en högre kostnadstäckningsgrad, motsvarande cirka två tredjedelar av de totala kostnaderna som Sjöfartsverket i dag hänför till lotsningen. Snedvridningarna av att finansiera underskotten på andra sätt skulle minska. Prissättning enligt denna princip skulle göra att kapaciteten på lång sikt dimensioneras på rätt sätt. Sjöfartsverket (eller annan producent) skulle sätta ett pris som motsvarar kostnaden för att tillhandahålla den kapacitet som behövs på marginalen för att motsvara efterfrågan. Priserna skulle vara fasta och publiceras i förväg, vilket ger förutsägbarhet och transparens. Nackdelen är att det inte löser problemet med att optimera kapacitetsutnyttjandet vid det enskilda
TP
20
PT
Lotsplanerarens optimeringsproblem är ofta ännu svårare än i exemplet. Det kan finnas en lots tillgänglig vid en viss tidpunkt, och då skulle marginalkostnaden vara låg. Men om lotsen tas ut vid den tidpunkten bryts vilotiden, vilket kan leda till problem längre fram om det finns många lotsbeställningar vid en senare tidpunkt, men den aktuella lotsen då måste gå på vilotid. Lotsplaneraren måste optimera för minst nio timmar framåt, vilket är svårt då lotsbeställningarna inte är klara så långt fram i tiden.
366
Bilaga 4
tillfället. Men eftersom detta ändå inte kan lösas, förefaller detta alternativ vara en god kompromiss mellan olika snedvridningsproblem.
TPF
21
FPT
3.2 Alternativet med prissättning enligt de kostnader som lotsningen faktiskt ger upphov till
Det är något oklart vad som åsyftas med denna princip. Givet att det finns en lotsplats och en lotsorganisation är de kostnader som lotsningen ger upphov till just marginalkostnaden. För att överhuvudtaget driva en lotsplats med bemanning 24/7 krävs en basorganisation om ungefär 3
−4 lotsar, 4−6 båtmän och 1−2 lotsbåtar, till detta kommer gemensamma kostnader för lotsplanering och central administration. Det medför en fast kostnad på ungefär fem miljoner per år, som finns oberoende av antalet lotsningar.
Om full kostnadstäckning åsyftas med formuleringen, så skulle det jämfört med i dag betyda att lotstaxorna skulle höjas med cirka 60 procent. De högre kostnaderna för att anlita lots skulle på längre sikt leda till att vissa fartygstransporter för rederierna blir olönsamma (trots att de är lönsamma i samhällsekonomisk mening). Bättre alternativ finns i så fall för transportörerna: fördela lasten på fler små, icke-lotspliktiga fartyg, anlita hamnar i andra länder, köra godset på land, transportera mindre volymer osv. Kunderna skulle fatta inoptimala beslut och lotsningsverksamheten skulle bli underutnyttjad.
4 Alternativa finansieringsformer
Dagens taxor är i grunden utformade som ett fast grundpris med ett tillägg för varje lotsad timme. Detta kan ses som en även i teoretisk mening god grundprincip. Det finns fasta kostnader även med varje enskild lotsning: transporter, planering m.m. Därutöver finns en rörlig kostnad som varierar med den lotsade tiden eftersom lotsen då inte kan utnyttjas för ett annat uppdrag (undantag om det inte finns något annat uppdrag, se resonemanget ovan).
TP
21
PT
Se vidare i Andersson (2007).
367
Bilaga 4 SOU 2008:53
För att ta in delar av det finansiella underskott som denna grundprincip skulle medföra så stiger timpriset (i en degressiv skala) med ökad bruttodräktighet på fartyget. Detta kan ses som en approximation av ökad betalningsvilja: med ökad fartygsstorlek följer att transportens värde är högre och lotsavgiften kan då sättas högre för att ändå utgöra samma andel av transportens totala värde. Det utgör alltså en form av prisdiskriminering: delar av konsumentöverskottet tas in. Så länge avgiften inte höjs för mycket, dvs. priset överstiger den marginella betalningsviljan för fartyget för att få lots, så leder detta inte till några som helst snedvridningar.
Även om det inte går att finna att några teoretiska motiv explicit ligger bakom dagens taxesystem så följer det på sunda ekonomiska principer. Det som kan diskuteras är dels nivån på taxorna, dels om prisstrukturen skulle kunna reformeras i syfte att förbättra effektiviteten. I det följande diskuteras olika teoretiska möjligheter att finansiera underskott i lotsningsverksamheten.
4.1 Finansiering via skatter
Oavsett om kort- eller långsiktig marginalkostnad gäller som princip genereras finansiella underskott. I fallet med fallande genomsnittskostnader är den gängse lösningen enligt teorin att marginalkostnadsprissätta och täcka det finansiella underskottet med skatter. I det fallet sprider man ut snedvridningarna på hela ekonomin. I lotsningsfallet skulle de intäkter som krävs vara så små i relation till offentliga sektorns hela verksamhet att effekterna blir försumbara.
Problemet är att om alla verksamheter i samhället som inte fullt finansieras med avgifter skulle tillämpa samma princip skulle skatterna behöva höjas avsevärt. Skattetrycket i Sverige är redan så högt att snedvridande effekter anses förekomma. Därför är inte finansiering med skatter neutralt. Vid exempelvis väginvesteringar som finansieras via statsbudgeten räknar man upp investeringskostnaden med 25
−35 procent för att beakta de snedvridningar som anses uppkomma.
För transportsektorn har en huvudprincip tillämpats under längre tid som säger att underskott inom någon del av transportsektorn ska finansieras inom samma sektor. Undantag görs dock, bland annat för järnvägstrafiken. Sådana undantag snedvrider konkurrensen mellan transportslagen. Eftersom godstransporter på
368
Bilaga 4
järnväg är ett alternativ till sjötransport kommer det att ge konkurrensfördelar för järnväg relativt sjöfart om principerna tillämpas olika.
Finansiering via statsbudgeten är sålunda ett i teoretisk mening realistiskt alternativ, men eftersom det inte tillämpats hittills för sjöfartssektorn (förutom fritidsbåtstrafik), varken vad gäller lotsningen eller isbrytningen, så utesluts fortsättningsvis detta alternativ.
4.2 Gemensam finansiering inom sjöfartssektorn
På samma vis som i 4.1 gäller att oavsett vilken typ av prissättning som tillämpas som uppstår finansiella underskott. Hur kan då dessa tas in om underskottet ska täckas enbart av sjöfarten på Sverige? Ett sätt är att, som i dag, tillämpa prisdiskriminering. Det behandlas i avsnitt 4.4. Om inte heller då full kostnadstäckning erhålls, måste någon typ av annan avgift tas in.
I dag sker detta genom ett påslag på den allmänna farledsavgiften (vilken i nuläget skulle kunna sänkas med knappt 20 procent om inte lotsningens skulle finansieras genom den). Om man betraktar farlederna med tillhörande säkerhetsanordningar i vilket lotsningen ingår som ett system, så kan det ses som en allmän avgift som tas ut av alla fartyg. En avgift erläggs för en viss specifik tjänst. Tjänsten i det här fallet är säkra och tillgängliga farleder.
Farledsavgiften betalas i dag delvis baserat på fartygets storlek, differentierat efter graden av miljöpåverkan. Den delen av avgiften tas ut för ett begränsat antal anlöp per år. Delvis baseras avgiften på godsvolymen, dock har vissa typer av gods lägre avgift, och denna del har ingen antalsbegränsning.
Problemet med att ta ut finansiering för lotsningen via farledsavgifterna är om avgiftsbasen (storlek, godsvolym) leder till snedvridningar. Lotsavgifterna tas ju ut beroende på bruttodräktighet. Några mer omfattande snedvridningar är emellertid svåra att identifiera,
TPF
22
FPT
även om det kan ifrågasättas varför lotstaxorna baseras på
bruttodräktighet och farledsavgifterna på storlek och volym. Om
TP
22
PT
Vissa snedvridningar är dock oundvikliga. Vissa hamnar med låg andel lotsade fartyg kan hävda att de medfinansierar andra hamnar. Vissa typer av fartyg, exempelvis färjor, eller vissa rederier kan likaledes anse att de missgynnas. Själva idén med gemensam finansiering inom en sektor medför oundvikligen sådana effekter, eftersom helt ”neutrala” metoder att ta in intäkter på att svåra att konstruera. Snedvridningarna stannar dock inom sektorn och torde i de flesta fall vara begränsade.
369
Bilaga 4 SOU 2008:53
snedvridningar uppkommer till följd av avgiftsbasen är det huvudsakligen ett problem för farledsavgifterna i sig, och i så fall en anledning att se över dessa.
Fördelen med att slå ihop farledsfinansieringen och täckningen av lotsningens underskott är att det förenklar avgiftsuttaget. Transaktionskostnaderna minskar och fartygen behöver bara betala in en enda form av avgift för anlöp till svenska hamnar. Nackdelen är att det inte specifikt framgår hur stor del som är finansiering av lotsningen, men med en systemsyn är inte det viktigt. Det framgår ju inte heller hur stor andel som finansierar fyrar, isbrytning etc. Den intresserade kan gå till Sjöfartsverkets redovisning för att se vad olika delverksamheter kostar.
Alternativet med en särskild lotsskatt förefaller i detta systemperspektiv inte motiverat. Om däremot lotsningen skiljs från övrig farledsverksamhet kommer saken i ett annat läge. Om det fortfarande finns underskott att finansiera (oavsett om det är Sjöfartsverket eller andra aktörer som tillhandahåller lotsningen) och detta ska täckas in sjöfartssektorn måste någon form av ”lotsskatt” införas. I det fallet kan betalningen nämligen inte ses som en direkt ersättning för en tillhandahållen tjänst, och blir därmed ingen avgift. Lotsskatten skulle tas in av lämplig myndighet som sedan skulle fördela ut medlen till den eller de operatörer vars lotsningsverksamhet ska finansieras.
Om Sjöfartsverkets monopol upphör och andra operatörer faktiskt etablerar sig uppkommer frågan hur intäkterna från lotsskatten ska fördelas till den som utför verksamheten. Om operatörerna ska lägga anbud, är det då den operatör som kräver lägst subvention vid uppfyllande av de villkor som ställs i upphandlingen som får kontraktet? Ska det fördelas genom en auktion eller genom s.k. skönhetstävling där den upphandlande myndigheten diskretionärt beslutar om det bästa anbudet? Om det råder fri etablering är den sannolika lösningen helt enkelt en subvention per utförd lotsning. Denna måste dock vara lotsplatsspecifik, eftersom kostnadsstrukturen och intäkterna varierar kraftigt.
Oavsett om operatören/-erna erhåller en klumpsumma för driften under en viss tidsperiod eller en subvention per utförd lotsning kommer det att påverka incitamenten. Risken är t.ex. att benägenheten att effektivisera minskar, om operatören kan påvisa en förlust som gör att staten ökar subventionen. Det kan också leda till att producentöverskottet ökar. Vinsten av ökad konkurrens
370
Bilaga 4
måste ställas mot de problem som uppkommer av att flertalet av landets lotsplatser behöver finansiellt stöd i någon form.
4.3 Full kostnadstäckning
Att höja lotstaxorna till genomsnittskostnaden, dvs. så att full kostnadstäckning uppnås skulle som nämnts kräva en taxehöjning med omkring 60 procent jämfört med i dag.
TPF
23
FPT
Om Sjöfartsverket
fortsätter att vara ensam utövare skulle det i princip vara möjligt, men leda till nämnda snedvridningar och lägre resursutnyttjande för lotsningen. Ett alternativ kan vara att lämna systemsynen och ta ut avgifter som motsvarar genomsnittskostnaderna på varje lotsplats. Då skulle avgifterna sjunka på en del håll, men stiga kraftigt på andra lotsplatser. Man kan ifrågasätta om de minsta lotsplatserna i landet överhuvudtaget skulle kunna drivas på det sättet, eller om de skulle behöva läggas ner. En liten lotsplats med en kostnad på (lågt räknat) 5 miljoner och 500 lotsningar per år och en timmes lotsning skulle få ett pris på 10 000 kronor per lotsning. Antalet lotsningar skulle då minska varför kostnaden skulle få slås ut på ännu färre lotsningar med ännu högre pris osv.
Q
D
AC MC
Figuren visar att det inte finns något pris som gör att full kostnadstäckning uppnås, en situation som kan bli fallet vid vissa av de minsta lotsplatserna.
TP
23
PT
Med en antagen långsiktig priselasticitet på -0,2.
371
Bilaga 4 SOU 2008:53
I en situation med flera utövare uppstår samma problem. En poäng med konkurrensutsättning är dock att det ska leda till lägre kostnader, och om så blir fallet kommer priserna genomsnittligt att sjunka. Om avgifterna, som i dag, ska vara lika över landet måste någon myndighet bestämma taxorna. De lotsplatser som genererar överskott med de genomsnittliga priserna skulle behöva betala in en del av överskottet till en samordnande myndighet som i sin tur skulle fördela ut dessa medel till underskottsplatser.
TPF
24
FPT
4.4 Prisdiskriminering
Ett ytterligare sätt att generera intäkter är genom att ta ut olika avgifter av olika kunder och därmed dra in en del av konsumentöverskottet. Tre förslag som finns i den teoretiska litteraturen kommer att diskuteras. I princip handlar det om att ta in hela eller åtminstone delar av den färgade ytan i figuren. För att erhålla det effektivaste resursutnyttjandet Q* behöver endast det sista fartyget på marginalen betala marginalkostnadspris. Andra fartyg har en större betalningsvilja och kommer att köpa tjänsten även till ett högre pris.
D
MC
Q*
En första variant är en tvådelad tariff. Den bygger på idén att det rörliga priset för att utnyttja en tjänst sätts lika med marginalkostnaden. Men för att överhuvudtaget få konsumera tjänsten krävs att kunden först betalar någon typ av fast avgift. Genom den
TP
24
PT
Erfarenheterna av sådana omfördelningar är begränsade. Inom exempelvis postsektorn föreslogs på 1990-talet att alla postoperatörer skulle betala en avgift per brev som skulle finansiera utdelning i glesbygdsområden. Förslaget avslogs med motivering att det skulle bli för dyrt att administrera och Posten AB har hittills fortsatt att dela ut över hela landet utan särskild ersättning.
372
Bilaga 4
fasta avgiften kan ett underskott finansieras, medan efter det att kunden betalt den fasta avgiften vid varje konsumtionstillfälle kommer att möta ett pris lika med marginalkostnad och därmed fatta ”rätt” beslut om att köpa tjänsten eller inte.
För lotsningen skulle sålunda en fast avgift erläggas i början på året (eller månaden) som möjliggör att köpa lotsning till marginalkostnadspris under resten av tidsperioden.
Lösningen skulle dock vara svårt att tillämpa på lotsningsområdet. Problemen är hur stor den fasta avgiften ska vara, för vem ska den gälla: ett helt rederi, ett enskilt fartyg; ska en avgift ge tillgänglighet till alla hamnar eller enbart en viss hamn?
Flertalet fartyg som tar lots har lotsplikt. Det man önskar åstadkomma är emellertid att icke-lotspliktiga fartyg – de som varje gång måste ta ställning till om de ska anlita lots eller inte – möter rätt pris. Men många sådana fartyg gör få anlöp och skulle inte ha råd att betala den fasta avgiften. För kunder som sällan köper tjänsten skulle man behöva erbjuda ett engångspris. Denna skulle då sättas högre än marginalkostnaden, troligen som genomsnittskostnaden. Det betyder att för enstaka lotsningar är det just de fartyg som man på marginalen vill ska få ”rätt pris” får betala ett för högt pris. En tvådelad tariff förefaller i praktiken inte vara en bra lösning i lotsfallet.
En andra variant är prisdiskriminering. Sådan tillämpas redan i dag eftersom fartyg med högre bruttodräktighet betalar en högre avgift. Finessen med sådan prisdiskriminering är att det inte leder till några snedvridningar alls. Om man lyckas ta ut ett pris av varje fartyg som motsvarar dess marginella betalningsvilja så kommer det fortfarande att fatta rätt beslut om att ta lots eller inte. Det är som sagt bara det sista fartyget på marginalen som behöver betala marginalkostnadspris för att nå bästa möjliga effektivitet.
Tre frågor finns gällande dagens utformning av de prisdiskriminerande taxorna. För det första om priset verkligen motsvarar efterfrågan. Sannolikt skulle de största fartygen kunna betala ännu högre avgifter än i dag utan att det påverkade efterfrågan. För det andra om bruttodräktighet är det bästa måttet att basera taxan på. Det gäller att finna den faktor som bäst återspeglar fartygens marginella betalningsvilja. Bruttotonnage kan ses som en approximation av detta men eventuellt finns bättre faktorer såsom lastens värde eller kanske fartygets längd eller något annat mått. Den tredje frågan gäller vad lotsplikten har för betydelse. På kort sikt är naturligtvis priselasticiteten noll för lotspliktiga fartyg. Men om
373
Bilaga 4 SOU 2008:53
avgiften sätts för högt kommer transportörerna att finna andra lösningar: transportera på mindre fartyg, till andra länder, på land eller inte alls.
Dagens system måste ändå anses fungera hyggligt utifrån sunda ekonomiska principer för att täcka delar av det finansiella underskottet med minsta möjliga snedvridningar. En förbättring skulle dock kunna göras genom att låta icke-lotspliktiga fartyg betala marginalkostnaden och lotspliktiga fartyg få en högre avgift som stiger med brutto (eller annat lämpligt mått). Ett problem är dock att lotspliktsgränsen baserar sig på fartygets längd medan (dagens) taxor baserar sig på fartygens brutto. Ett gemensamt system skulle underlätta för taxesättningen.
Den tredje varianten är produktdifferentiering. I dag kan lotstjänster ses som en homogen produkt: alla lotsningar är av samma kvalité och tjänsten utförs vid alla tidpunkter. Endast vid kapacitetsbrist måste fartyg vänta på lots, då (troligen) enligt en strikt turordningsprincip.
En form av produktdifferentiering kan vara att vid små lotsplatser endast erbjuda lotsning till normalpris vid vissa tidpunkter på dygnet. På så vis skulle man kunna spara in personalkostnader och koncentrera lotsningarna till kortare tidsperioder och utnyttja personalen bättre. Om fartyg vill ha lots vid andra tidpunkter än då lotsplatsen har ordinarie öppettider skulle de få betala en högre avgift.
Om detta ska leda till ökad kostnadstäckning måste den högra avgiften vara ännu högre än de extra kostnader som uppstår. Om det ska ske en besparing i förslaget måste ju personalen vara ledig under de tider då lotsplatsen har stängt. Kostnaden för att ta ut lots och båtmän på övertid måste vara mindre än den högre taxa som erläggs. Om detta ska leda till en samhällsekonomisk vinst måste fartygens kostnader för att vänta till dess lotsplatsen har öppet vara små. Erfarenheterna visar att många fartyg har en hög tidskostnad. Om flertalet fartyg skulle vara beredda att betala den högre avgiften för att få lots vid önskad tidpunkt blir denna typ av differentierad tjänst onödig. Man kan lika gärna höja den allmänna taxan utan att differentiera produkten. Om däremot fartygens kostnad för att invänta öppettiden är låg skulle förslaget innebära samhällsekonomiska vinster. Den inbesparade kostnaden för lotsföretaget skulle vara större än den ökade kostnaden för fartyget.
En annan form av produktdifferentiering kan prövas i det motsatta läget: vid kapacitetsbrist. Man kan antingen tänka sig att
374
Bilaga 4
fartyg kan köpa sig före i kön, eller köpa sig en garanterad lotsning vid önskad tidpunkt genom att erlägga en på förhand högre avgift. Detta skulle högst sannolikt medföra samhällsekonomiska vinster eftersom de fartyg som har högst betalningsvilja skulle prioriteras. I dag sker prioriteringarna på mer godtycklig basis.
TPF
25
FPT
Om det visar
sig att fartygen vid ankomst inte hade behövt vänta på lots har ändå ingen samhällsekonomisk förlust inträffat, eftersom fartyget ändå hade betalningsvilja för att köpa sig prioritet.
Man kan också tänka sig att lotsplaneraren i sin optimering ges möjlighet att justera priserna. Om icke-lotspliktiga fartyg anländer när det finns ledig kapacitet skulle de erbjudas ett pris lika med kortsiktig marginalkostnad. Därmed skulle ett effektivare utnyttjande av resurserna erhållas. Om det råder kapacitetsbrist så skulle en ”first come, first serve” princip tillämpas, men lotsoperatören skulle kunna erbjuda fartyg förtur i kön mot en högre avgift.
5 Slutsatser om lotsningsverksamheten
Det finns många möjliga varianter på hur en effektiv lotsorganisation och en effektiv prissättning ska utformas. Den effektivaste organisationsformen förefaller vara att det råder lokala eller regionala lotsplatsmonopol. Dessa kan tillhöra samma organisation i hela riket eller vara uppdelade på fristående lokala bolag. De existerande lokala monopolen kan utmanas av andra operatörer, dels om de existerande företagen är ineffektiva så någon annan skulle kunna producera till lägre kostnad, dels om någon annan har möjlighet att helt ta över verksamheten på grund av samdriftsfördelar. De existerande monopolen kan också få konkurrens på marginalen av andra aktörer med samdriftsfördelar, som endast tar över vissa lotsningsuppdrag. Så sker redan i dag genom lotsdispenserna. De samhällsekonomiska effekterna av det senare är oklara. Å ena sidan produceras den aktuella lotsningen till lägre kostnad. Å andra sidan minskar effektiviteten hos lotsföretaget. Risken finns också för russinplockning, dvs. att endast de lönsammaste uppdragen utförs av annan operatör.
Lotsningsverksamheten vid en viss plats kan i princip upphandlas av en samordnande myndighet. Etableringshindren är dock relativt stora. Fri etablering förefaller redan ur ekonomisk syn-
TP
25
PT
Enligt samtal med personal på landets VTS-centraler.
375
Bilaga 4 SOU 2008:53
vinkel inte som ett realistiskt alternativ. Därtill kommer de juridiska problemen med myndighetsutövning m.m.
Vid en viss lotsplats förefaller sjötransportorganisationen relativt möjlig att konkurrensutsätta genom upphandling, med beaktande av de svårigheter som nämnts i kapitel 2. Däremot bör lotsplaneringen vara integrerad med lotsningen, åtminstone om den har en arbetsledande funktion.
5.1 En systemsyn på lotsningsverksamheten
Denna syn överensstämmer med dagens förhållanden. En systemsyn kräver en överordnad och samordnande myndighet, men möjliggör såväl lokala lotsbolag som sjötransportorganisationer.
Prissättningen i det fallet bör baseras på fast grundpris samt ett timpris, ungefär som i dag. Taxan för icke-lotspliktiga fartyg kan sättas lika med långsiktig marginalkostnad. Lotspliktiga fartyg betalar en högre avgift, som stiger med ökad fartygsstorlek. Det bör utredas vidare vilken faktor som bäst återspeglar fartygets betalningsvilja för lotstjänsten: bruttodräktighet, längd eller de faktorer som farledsavgiften baseras på. Taxan kan eventuellt göras mindre degressiv än i dag. Om denna prissättning inte täcker de totala kostnaderna bör en avgift eller lotsskatt täcka det resterande underskottet. Dessutom kan systemet finjusteras genom att vid ledig kapacitet erbjuda icke-lotspliktiga fartyg ett pris lika med lotsplatsens kortsiktiga marginalkostnad. Vid knapphet kan fartyg erbjudas prioritet till ett högre pris, antingen genom att köpa en sådan tjänst i förväg eller genom att erbjudas prioritet vid det aktuella tillfället.
I systemsynen ligger att lotstaxorna är enhetliga över landet. Om inte samma organisation driver verksamheten krävs i så fall att en myndighet omfördelar intäkter från lönsamma till olönsamma delar. Sådana omfördelningar kan medföra transaktionskostnader och påverka operatörernas incitament till effektivast möjliga verksamhet.
Med en uppbruten systemsyn skulle den operatör som erbjuder sig att driva verksamhet på en viss lotsplats fritt få bestämma taxor. Den som erbjuder de lägsta taxorna skulle då vinna kontraktet. Om ingen subventionering görs kommer taxorna på flertalet lotsplatser att höjas jämfört med i dag, då full kostnadstäckning krävs. Det skulle visserligen kunna motverkas något om de nya operatörerna
376
Bilaga 4
är effektivare än dagens Sjöfartsverk. Frågan är om det skulle lämnas bud på alla lotsplatser eller om verksamheten skulle upphöra alternativt tas över av en offentlig producent.
Om det tas ut en lotsskatt vars intäkter kan användas för att subventionera operatörer på olönsamma platser kan verksamhet etableras där det är önskvärt. Sådana överföringar kan medföra transaktionskostnader och förändrade incitament.
5.2 Fri etablering
I ett alternativ med fri etablering skulle sannolikt inte alla dagens lotsplatser finnas kvar, kanske bara hälften, då det blir svårt för en ny operatör att få lönsamhet. På de platser där lönsamhet går att uppnå skulle troligen lokala monopol uppstå. Där skulle företaget kunna ta ut priser som överstiger marginalkostnaden, även monopolprissättning. I sin tur krävs då någon form av prisreglering av monopolföretaget. Det kan ske i form av maximipris, ett prishöjningstak eller intäktsreglering. I Sverige är erfarenheterna av sådan reglering av monopolister mycket begränsade: i de fallen har lösningen i vårt land istället varit att produktionen sker i offentlig regi med ”normala” avkastningskrav.
5.3 Avslutning
Lotssektorn förefaller mindre lämpad för avregleringar än de andra sektorer inom kommunikationsområdet som under de senaste 20 åren liberaliserats. Redan det faktum att sektorn i dag är betydligt mer reglerad talar för att det finns goda skäl för det.
Det finns dock en viss potential för reformering. Fri etablering förefaller dock inte som ett realistiskt alternativ eller som ett sätt att förbättra effektiviteten i lotsverksamheten. Den ovan föreslagna systemsynen med upphandling av vissa tjänster samt mindre reformer av prissättningen bedöms som ett förstahandsalternativ. Framförallt förefaller lotstransporter till sjöss utgöra en potential för upphandling, om de problem med främst lotsbåtarna som nämns kan lösas på ett effektivt sätt. Eftersom teoretiska analyser aldrig kan fullständigt svara på vad entreprenörer på marknaden kan åstadkomma kan dock en försöksverksamhet med upphandling av hela lotstjänsten på någon eller några platser övervägas. De
377
Bilaga 4 SOU 2008:53
platser som i så fall prövas bör väljas med omsorg, både med hänsyn till lönsamhet, vilka hamnar som betjänas och vilka potentiella aktörer som kan lämna bud på verksamheten.
6 Marknadsform, organisation och finansiering av isbrytning
Marknadsanalys
Det är svårt att utan en mer ingående studie av isbrytningens grundläggande förutsättningar (jfr SCP-modellen i avsnitt 2) fastslå hur en naturlig marknadsform för den svenska isbrytningen skulle te sig. Några preliminära slutsatser redovisas dock här.
Om man tänker sig en helt oreglerad marknad är det osäkert om det överhuvudtaget skulle uppstå någon produktion alls. Skulle något rederi, bolag eller eventuellt ett antal norrlandshamnar i samarbete kunna få lönsamhet ens i att driva havsisbrytning med en enda isbrytare? Marknaden skulle i så fall inte ens bli ett naturligt monopol utan ett naturligt ”apol” (alltså noll företag på marknaden).
Om man räknar med en investeringskostnad på 1 miljard för en havsisbrytare skulle kapitalkostnaden på 60 år bli 16,7 miljoner årligen plus vid en ränta på 5 procent en årlig räntekostnad på 50 miljoner. Ur uppgifterna i kapitlet om isbrytning i betänkandet är det omöjligt att se de rörliga kostnaderna för en isbrytare, men om man uppskattar personalkostnader till 75 miljoner/5 isbrytare blir det 15 miljoner per fartyg. Underhållskostnaden varierar med de tre åren, men säg att den är 25/5 = 5 miljoner per fartyg och år. Det gör sammanlagt en fast kostnad på i runda tal 85 miljoner per år för att hålla en enda isbrytare i drift. Till detta kommer de rörliga kostnaderna vid varje enskild assistans. Om detta enbart är drivmedel och vi säger att 30 miljoner i drivmedelskostnad slås ut på fem fartyg blir marginalkostnaden per assistans 30/278 = cirka 100 000 kronor (vilket låter oerhört mycket; sannolikt ligger isbrytarna still en hel del men förbrukar även då drivmedel). Den genomsnittliga fasta kostnaden blir 85 miljoner delat på 278 assistanser, vilket är drygt 300 000 kronor per assistans. Till det kommer då marginalkostnaden, som kanske inte alls är 100 000 kronor utan mindre. Men för att få lönsamhet på en oreglerad marknad
378
Bilaga 4
skulle alltså ett isbrytningsbolag för varje assistans i genomsnitt ta ut ett pris på 300 000
−400 000 kronor. Det ska jämföras med dagens pris på noll kronor, och det är vid det nollpriset som antalet assistanser år 2007 var 278 st. Det är osäkert om det finns en betalningsvilja på minst 300 000 kronor per assistans, och för varje assistans som uteblir jämfört med nollpriset blir genomsnittskostnaden för de återstående assistanserna ännu högre.
Man kommer emellertid inte särskilt långt med en enda isbrytare. Lätta isvintrar (som trots allt flertalet isvintrar är) skulle man med förlängda väntetider trots allt kunna upprätthålla åretrunttrafik i Bottenviken med en enda isbrytare. Men de vintrar då assistanser behövs i ett större område behövs betydligt större kapacitet. Dagens fem statliga isbrytare samt de tre Vikingbåtarna som kan tas in vid behov samt Sjöfartsverkets arbetsfartyg anses inte ens i dag räcka till vid en svår isvinter. Dels behövs då isbrytare för fartyg som ska till hamnar längre söderut, dels behöver trafiken till Bottenviken assistans genom havsisen på Bottenhavet och eventuellt Östersjön.
Det förefaller sannolikt att de transporter som utfördes av de 278 assisterade fartygen år 2007 skulle kunna genomföras till lägre kostnad än 300
−400 000 kronor per transport om marknaden vore oreglerad. Om man prissatte varje isbrytning till 350 000 kronor och samtidigt gav samma belopp i subvention till transportörerna är frågan om de skulle välja att utnyttja fartygstransport. Tåg eller t.o.m. lastbil kan bli billigare. Det finns på lång sikt alternativ: man kan bygga upp lager av vissa produkter under den isfria tiden, man kan investera i kraftigare fartyg som kan gå själva i is, man kan utnyttja de förbättrade järnvägsförbindelserna längs norrlandskusten till ökade järnvägstransporter osv.
Det är ännu svårare att se att marknaden skulle fungera för att täcka behovet av isbrytare vid svåra isvintrar då isbrytare behövs runt större delen av kusten. Ur samhällsekonomisk synvinkel handlar det inte om att behöva göra kostsamma överinvesteringar. Det rör sig helt enkelt om att göra en kalkyl över värdet av att kunna bedriva sjöfart på samtliga hamnar även de sällsynta vintrar då isbrytarkapacitet krävs runt kusterna jämfört med kostnaden för att tillhandahålla denna kapacitet. Om värdet befinns större än kostnaden är det samhällsekonomiskt motiverat och investeringarna i så fall helt motiverade. Givetvis medför det en stor outnyttjad kapacitet under de kanske nio av tio vintrar då den inte behövs. Eftersom sådan kapacitet finns i dag (om än knappt) får det tolkas
379
Bilaga 4 SOU 2008:53
som att det är samhällsekonomiskt motiverat att hålla den kapaciteten.
Men för att en oreglerad marknad skulle ge samma lösning krävs att samtliga hamnar runt kusterna, eller de transportörer som använder hamnarna, kan enas om en gemensam organisation och finansiering av isbrytarverksamheten. Det är högst tveksamt om en sådan lösning skulle komma till stånd. Samordningsproblemen blir mycket stora (se nedan). Det blir i så fall en marknadsimperfektion: det samhällsekonomiskt bästa uppstår inte. Det torde sålunda vara ett exempel på en verksamhet där staten bör gå in som producent (men inte nödvändigtvis utövare).
Slutsatsen blir att den oreglerade marknaden sannolikt inte skulle klara av att tillhandahålla isbrytning på ett av samhället önskvärt sätt. Följden av att avsevärt försämra, eller till och med helt upphöra med isbrytarservicen skulle i ett regionalekonomiskt perspektiv kunna vara i strid med övergripande politiska mål. Om vissa transporter vintertid flyttar till järnväg eller till den isfria tiden av året blir merkostnaderna för detta kanske till och med mindre än samhällets kostnad för isbrytning. Risken är dock att konkurrensförhållandena gör att industrier med krav på kontinuerliga transporter flyttar sin verksamhet någon annanstans. De negativa regionala effekterna skulle då kunna bli betydligt större än kostnaden för isbrytning.
Organisatoriska lösningar
Den statliga isbrytningen i sin helhet ses ofta som ett regionalpolitiskt medel. Man ska dock komma ihåg att för att hålla trafiken på den del av kusten som i stort sett alla vintrar har isproblem krävs inte mer än 2 eller 3 isbrytare beroende på önskad servicenivå. Det betyder att kostnaden för övriga isbrytare, Vikingflottan och inhyrd kapacitet inte ska ses som en regionalpolitisk fråga. Denna kapacitet behövs endast för att hålla trafiken igång på samtliga svenska hamnar de vintrar då isläggningen är normal eller svår.
En oreglerad marknad är knappast en sannolik lösning; analysen i första avsnittet var endast hypotetisk med syfte att få fram vilken marknadsstruktur som skulle uppstå om marknaden inte reglerades. De sannolika alternativen är antingen att Sjöfartsverket såsom i dag producerar isbrytartjänsterna självt eller att man agerar som
380
Bilaga 4
beställare och upphandlar dem av andra utövare. Vilken skillnad skulle ett upphandlingsförfarande få jämfört med dagens modell?
Den grundläggande tanken med upphandling är att stimulera till mer kostnadseffektiv produktion, en anpassning till kundernas behov och på sikt mer innovativ och dynamisk utveckling. Om upphandling ska vara samhällsekonomiskt fördelaktigare än dagens lösning förutsätts sålunda att Sjöfartsverket i sin nuvarande verksamhet inte är kostnadseffektivt och/eller tillhandahåller en kvalitet som inte överensstämmer med kundernas önskemål. Det saknas en analys av om så är fallet: några betydande ineffektiviteter har knappast påvisats varför det är okänt om det problem som ska lösas överhuvudtaget existerar. Tvärtom har det visat sig att man är kostnadseffektivare än Finland, som kan sänka sina kostnader genom att hyra in svensk kapacitet.
Å andra sidan visar erfarenheten från andra sektorer att upphandling (dvs. konkurrens om monopolet) ofta har lett till effektivare verksamhet. Och eftersom kunskapen om isbrytningen huvudsakligen finns just hos Sjöfartsverket kan det vara svårt för någon utomstående analytiker att påvisa eventuella befintliga effektivitetsförluster. Andra utövare skulle kunna vara effektivare genom att (a) genomföra samma verksamhet som i dag med bättre organisation eller lägre inputpriser, eller (b) finna outnyttjade samdriftsfördelar.
Om Sjöfartsverket övergår till att vara beställare och låter andra rederier stå för verksamheten behöver det inte vara ett enda rederi som lägger bud på all isbrytning. Isbrytning är inte ett naturligt monopol. Om man tänker sig att det finns en enda isbrytare som utnyttjas fullt ut och det behövs en isbrytare till är det sannolikt inget som säger att det rederi som äger en första isbrytaren har kostnadsfördelar även för den andra isbrytaren. Sjöfartsverket kan sålunda hyra in kapacitet från olika utövare i olika former av kontrakt. Ett sådant förfarande skulle sannolikt stimulera till investeringar i kapacitet med olika användningsområden, så att isbrytarna kunde användas till annan verksamhet under den tid av året då de inte behövs för isbrytning. På så vis skulle samdriftsfördelar kunna utnyttjas och kapacitetsutnyttjandet över året öka.
Problemen är dock flera. För det första måste den verksamhet som fartygen betjänar under resten av året kunna avvara isbrytarna vintertid. Det har uppenbarligen visat sig svårt att få loss Vikingfartyg när de behövs. För det andra måste det finnas verksamheter där fartygen faktiskt har alternativ användning. Så är kanske fallet
381
Bilaga 4 SOU 2008:53
med isbrytare av lägre kapacitet, men de fartyg som behövs för den svåra isen i Bottniska viken kräver en konstruktion som kanske omöjliggör alternativ användning. Även här kan man tänka sig att upphandling ger incitament till produktutveckling, så att fartyg konstrueras som kan användas både till avancerad isbrytning och till annan verksamhet. För det tredje måste Sjöfartsverket ha en överordnad samordnande roll i en upphandling med olika utövare. De isbrytande fartygen måste tas ut i en viss ordning och användas olika mycket i olika svåra förhållanden. För de rederier som vunnit upphandlingen finns incitament att minimera användningen av den egna isbrytaren på de andra rederiernas bekostnad när man väl vunnit kontraktet, i syfte att spara driftskostnader. Det finns en stor risk för påstådda orättvisor, att utövarna tillhandahåller sämre service än önskat och att transaktionskostnaderna blir höga för att samordna och övervaka driften.
Det sista argumentet talar alltså för att ett enda rederi sköter hela verksamheten. Då internaliseras samordningsproblemet och rederiet har incitament att kostnadsminimera den totala verksamheten. Om det är en annan utövare än Sjöfartsverket krävs dock fortfarande en övervakning av att det enda rederiet utför verksamheten i enlighet med uppsatta mål snarare än att minimera den egna insatsen.
Sammanfattningsvis finns alltså möjliga vinster med upphandling. De kan bestå av att utövaren kan finna effektivare former för sin produktion än Sjöfartsverket gör i dag. I första hand består de sannolikt i att utnyttja samdriftsfördelar med fartyg och besättning. Det kan vara flera rederier som tillhandahåller en eller flera isbrytare. Frågan är om det finns incitament att investera i de stora isbrytare som krävs för den svåraste isen samt om de samordningsproblem som uppstår leder till för höga transaktionskostnader och/eller sämre service. Om det är ett rederi minskar samordningsproblemen men möjligheterna till samdriftsfördelar blir sannolikt mindre om all isbrytning samlas på ett ställe.
En potential till effektivisering finns också mellan den statliga isbrytningen och den som hamnarna själva utför. Det finns en gammal regel som något oklart säger att gränsen mellan statens och hamnarnas ansvar går vid skyddat vatten där isen ligger still. I praktiken assisterar statsisbrytarna fram till en gräns, ofta av hävd överenskommen, och därefter tar hamnens isbrytande bogserbåt över. Det betyder att hamnens båt ligger stilla i väntan på att statsisbrytaren gjort sin del av assistansen. Ofta kommer sedan stats-
382
Bilaga 4
isbrytaren att ligga stilla i väntan på nästa uppdrag. Det saknas i dag incitament till samdrift. Hamnens bogserbåt med lägre driftskostnader kanske i större utsträckning kan användas för havsisbrytning, åtminstone om isen inte är tillräckligt svårforcerad.
TPF
26
FPT
Alternativt
kunde statsisbrytaren användas även i hamnområdena och hamnarnas behov av kapacitet minskas.
Isbrytningens finansiering
Isbrytningen är avgiftsfri och de totala kostnaderna finansieras genom att farledsavgifterna ligger på en sådan nivå att intäkterna även täcker kostnaderna för isbrytningen.
Det betyder att isbrytningen inte har ett pris som är lika med marginalkostnaden, utan ett pris (nollpris) som ligger långt under marginalkostnaden. Även om isbrytningen har mycket stora fasta kostnader så är marginalkostnaden betydande för varje enskild assistans. Det saknas uppgift om denna, men om enbart drivmedel räknas så är det ändå en kostnad i intervallet 10 000
−100 000 kro-
nor per assistans.
Det finns flera argument mot avgifter på isbrytning. Den kortsiktiga, samhällsekonomiska marginalkostnaden för varje assistans är i likhet med lotsningen svår att beräkna. Kostnaden beror nämligen på trafiksituationen i sin helhet. Om ett fartyg behöver assisteras på en viss plats så bestäms marginalkostnaden bland annat av var isbrytaren lämnat av ett tidigare assisterat fartyg och gångtiden till det nya fartyget. Ofta assisteras flera fartyg samtidigt i konvojer och även då påverkas marginalkostnaden för det enskilda fartyget av andra fartygs egenskaper och destination.
Ett ytterligare problem med att prissätta tjänsten är att det ger incitament för fartygen att försöka ta sig fram utan assistans. Det kan i sin tur försvåra i ett senare skede. Fartyget kan fastna i isen och behöva assistans på en oläglig plats, vilket kan bli betydligt dyrare än om fartyget tagit emot assistans från början på anvisad plats, kanske i konvoj med andra fartyg.
Ett tredje problem är att alla assisterade fartyg inte anlöper svensk hamn och därmed uppstår problem med avgiftsuttaget. Med samarbete med i första hand Finland skulle dock detta problem kunna överkommas.
TP
26
PT
Den kraftigaste hamnbogseraren i Luleå är exempelvis kraftigare än statsisbrytaren Ale.
383
Bilaga 4 SOU 2008:53
Eftersom isbrytningen kostar betydande belopp kan frågan om avgifter inte enkelt avvisas. Det handlar inte heller om att välja mellan nollpris eller full kostnadstäckning, utan avgifter mellan dessa ytterligheter. Full kostnadstäckning skulle enligt de översiktliga kalkylerna i början av detta PM ge mycket höga priser. En sådan prissättning skulle emellertid vara felaktig och ineffektiv, eftersom en stor del av kostnaderna är fasta. Kapitalkostnaderna för isbrytarna kan dessutom ses som en sunk cost, då dessa saknar alternativ användning och därför inte ska belasta en kalkyl i dag.
Om man jämför isbrytningen med lotsningen så är lotsavgifterna långt över de samhällsekonomiska kortsiktiga marginalkostnaderna och ungefär i nivå med de långsiktiga marginalkostnaderna. Ändå förs diskussioner om att ytterligare höja dessa avgifter, vilket i så fall skulle försämra effektiviteten till förmån för högre kostnadstäckningsgrad. För isbrytningen ifrågasätts inte nollpriset trots att det ligger långt under marginalkostnaden. Om man beaktar de argument som finns emot att ta ut ett marginalkostnadspris behöver slutsatsen ändå inte vara att isbrytningen ska vara helt avgiftsfri.
En lotsning av ett fartyg på 10 000 bruttoton till Luleå som tar 2,5 timmar kostar 12 364 kronor enkel väg. Samma fartyg kan ha behövt isbrytarassistans i betydligt fler timmar men betalar i dag ingenting alls för den tjänsten. Sett i relation till värdet av transporten torde ett pris för isbrytarassistans enkel väg på 20 000
−30 000
kronor vara förhållandevis lågt.
Man kan tänka sig att varje assistans har ett fast pris som är beräknat som ett genomsnitt för vad marginalkostnaden per assistans under ett normalår är. Ett ännu bättre alternativ skulle kunna vara att alla fartyg som anlöper hamnar där restriktioner gäller får betala en isbrytningsavgift oavsett om de anlitar isbrytare eller inte. Då kommer man ifrån problemet med att fartygen försöker undkomma assistans och försätter sig i en besvärligare situation. När restriktioner införts kan det anses som att assistans är nödvändig eller åtminstone tillhandahålls vid behov och att de fartyg som kan utnyttja denna tjänst också betalar för den.
Under 2006/07 anlöpte 968 fartyg svenska hamnar med restriktioner. Om dessa skulle betala en isbrytaravgift på 25 000 kronor per anlöp skulle det ge intäkter på knappt 25 miljoner kronor. Det förutsätter då oförändrad trafik, dvs. att avgiften inte gör att vissa fartyg väljer att gå till en annan, restriktionsfri hamn. Sett i relation till de totala kostnaderna för isbrytningen på omkring 200 miljoner
384
Bilaga 4
kronor är det en liten andel, drygt 10 procent. I relation till de rörliga kostnaderna skulle dock en stor del, men inte hela den rörliga kostnaden täckas. En avgift för alla skulle inte leda till snedvridningar mellan svenska och utländska fartyg. Om man ser det som ett sätt att sänka farledsavgifterna, så skulle de dock bara kunna sänkas med i runda tal 2,5 procent. Det är sålunda inte givet att det vore värt transaktionskostnaderna för en isbrytningsavgift på detta vis, även om det skulle ha vissa samhällsekonomiska fördelar.
Man kan också överväga om inte de regionala aspekterna motiverar ett visst statligt stöd. Detta skulle också ligga närmare till hands att via anslag finansiera utpekade verksamheter om Sjöfartsverket blir myndighet. Det är då inte frågan om att täcka hela kostnaden för isbrytningen, eftersom de regionala motiven inte gäller hela dimensioneringen av isbrytarkapaciteten. Behovet torde stanna vid kanske två isbrytare av Atle-typ samt en av Ale-typ. De fasta kostnaderna för det behöver närmare preciseras, men kan ligga i intervallet 80
−100 miljoner. Ett sådant belopp är en liten belastning på statsbudgeten samtidigt som det skulle medföra att farledsavgifterna kunde sänkas med 8
−10 procent. Tillsammans med ovan skisserade isbrytningsavgift skulle det ha samhällsekonomiska fördelar. Priset närmar sig marginalkostnaden, regionalpolitiska åtgärder finansieras med regionalpolitiska medel och snedvridningar minimeras.
385
Bilaga 5
Skadeståndsansvar vid lotsning
Av Bertil Bengtsson, före detta justitieråd
Frågan gäller vilka skadeståndsrättsliga konsekvenser det kan få om en fysisk eller juridisk person utanför den statliga organisationen – i fortsättningen kallad lotsföretaget
− ska kunna anförtros lotsning.
Idag gäller följande. I 3 kap. 1 § skadeståndslagen (1972:207; SkL) stadgas såvitt här har intresse ett ansvar för arbetsgivare, om dennes arbetstagare i tjänsten vållar person- eller sakskada eller ren förmögenhetsskada genom brott. (Med ren förmögenhetsskada avses enligt 1 kap. 2 § SkL sådan ekonomisk skada som uppkommer utan samband med att någon lider person- eller sakskada.)
Enligt 3 kap. 2 § ska staten eller en kommun ersätta bl.a. personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning ”i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar”. De citerade orden innebär att det allmänna ansvarar också för en självständig företagare som anlitas för myndighetsutövning som annars skulle ankomma på staten eller kommunerna. Paragrafen innebär på detta vis ett skärpt ansvar för staten och kommun i två avseenden: dels ersätts ren förmögenhetsskada vid myndighetsutövning oavsett om den vållats genom brott, dels svarar det allmänna även för andra medhjälpare än arbetstagare.
Såvitt angår lotsning förekommer emellertid ett undantag i 3 kap. 9 § SkL. Enligt denna paragraf åvilar inte skadeståndsskyldighet staten eller kommunen med anledning av fel eller försummelse vid lotsning. Här blir i stället redaren ansvarig enligt 7 kap. 1 § första stycket sjölagen (1994:1009). Redaren har rätt att kräva tillbaka utgivet skadestånd av den som vållat skadan (7 kap. 1 § andra stycket). Dennes ansvar kan ibland jämkas eller falla bort, enligt 4 kap. 1 § om han är arbetstagare (jfr 52 § sjömanslagen, 1973:282); i så fall blir han skadeståndsskyldig bara i den mån det
387
Bilaga 5 SOU 2008:53
finns synnerliga skäl för detta. I andra fall – då han är befälhavare utan att vara arbetstagare – kan ansvaret jämkas efter skälighet enligt 6 kap. 11 § 2 st. sjölagen. – Om inte undantaget i 3 kap. 9 § hade förekommit skulle alltså vid skada på person eller egendom den skadelidande också kunna kräva skadestånd av staten vid vållande av dess lotsar. Här spelar det ingen roll om lotsens handlande inneburit myndighetsutövning eller ej, samma ansvar gäller enligt 3 kap. 1 och 2 §§. Skillnaden skulle däremot få betydelse vid ren förmögenhetsskada – t.ex. om lotsen felaktigt vägrar att lotsa och fartyget därför blir kvarliggande i hamn med ekonomisk förlust som följd. I detta läge skulle staten – utan undantaget – svara enligt SkL bara i den utsträckning myndighetsutövning förekommit (eller om lotsens vägran innebär straffbar gärning, närmast tjänstefel).
TPF
1
FPT
Här kan vidare nämnas den särskilda regeln om oljeskador i 10 kap. 4 § sjölagen, enligt vilken anspråk på ersättning för sådana skador får göras gällande mot bl.a. lots endast om denne har vållat skadan uppsåtligen eller av grov vårdslöshet och med insikt om att sådan skada sannolikt skulle uppkomma.
Utredningsförslaget bygger på att lotsning över huvud taget är myndighetsutövning, en ståndpunkt som framgår av en promemoria av Thomas Bull.
TPF
2
FPT
Ståndpunkten verkar vara välmotiverad.
TPF
3
FPT
Det kan visserligen sägas att allt vad lotsen gör inte innebär myndighetsutövning
− det kan delvis vara fråga om ett faktiskt handlande utan egentligt inslag av maktutövning – men i varje fall kan fel och försummelser i sådana sammanhang anses ha förekommit vid myndighetsutövning, vilket ju räcker för att det allmänna ska bli ansvarigt enligt 3 kap. 2 § SkL.
Frågan blir då vilka skadeståndsrättsliga konsekvenser det får om utredningsförslaget genomförs och följaktligen lotsning också kan ske av ett privat lotsföretag. Som tidigare nämnts svarar staten enligt 3 kap. 2 § också för skador vållade av sådana självständiga medhjälpare; gällde inte 3 kap. 9 § skulle alltså skadestånd kunna riktas mot staten också vid fel från lotsföretagets sida.
TP
1
PT
Här bortses från möjlighet till ansvar på kontraktsrättslig grund, se ovan om detta 4 nedan.
TP
2
PT
Se SOU 2007:106, s 347 ff.
TP
3
PT
Jfr Bengtsson, Skadestånd vid myndighetsutövning, II, 1978, s. 166 f.
388
Bilaga 5
Man kan här tänka sig flera alternativ: (a) inga ändringar görs i skadeståndsreglerna (b) undantaget för lotsning i 3 kap. 9 § SkL upphävs (c) både denna paragraf och 7 kap. 1 § sjölagen upphävs (d) bara sjölagsregeln upphävs (e) statens ansvarsfrihet för lotsning utvidgas till privata lots-
företag
Den särskilda regeln om lotsars ansvar för oljeskador grundar sig på internationell konvention och förutsätts förbli oförändrad.
a) 3 kap. 9 § behålls, liksom sjölagens regel. Då fritas staten och kommunerna alltjämt från ansvar för lotsningen, både i förhållande till redaren och till tredje man. Redaren svarar mot tredje man vid vållande av lotsen, och dessutom svarar lotsföretaget och lotsen själv (i regel med ansvar jämkat enligt 4 kap. 1 § SkL; han förutsätts vara arbetstagare antingen hos staten eller hos företaget). Lotsföretaget kan krävas på skadestånd enligt 3 kap. 1 §
− företagets ansvar berörs ju inte av undantaget i 3 kap. 9 §. En sådan regel gäller enligt dansk rätt. Att lotsen ägnar sig åt en verksamhet som innebär myndighetsutövning lär inte hindra att hans arbetsgivare (och han själv) i detta läge svarar i stället för staten enligt allmänna skadeståndsregler. Ett skadestånd för lotsföretaget bör kunna täckas av ansvarförsäkring. Det kan nämnas att sådan försäkring är obligatorisk i Danmark. Också redaren blir i detta läge ansvarig solidariskt med lotsföretaget.
TPF
4
FPT
Sannolikt kan redaren enligt all-
männa principer om solidariskt ansvar återkräva utgivet skadestånd, helt eller delvis, från lotsföretaget eller någon gång från lotsen själv.
TPF
5
FPT
Lagstiftningen medför då inga mer påtagliga skadestånds-
rättsliga konsekvenser utom att det kommer in en ny part i förhållandet – lotsföretaget.
b) 3 kap .9 § upphävs. Om skada har vållats av lotsföretaget svarar då staten enligt 3 kap. 2 § jämte dels lotsföretaget (eller lotsen själv
TPF
6
FPT
), dels redaren, om man behåller dennes ansvar mot tredje
man. Vad som skulle motivera en sådan ordning kunde möjligen
TP
4
PT
Se även prop. 1972:5, s. 514 och Bengtsson, Skadestånd vid myndighetsutövning, I, 1976,
s. 126 f.
TP
5
PT
Se om fördelningen av skadeståndet Bengtsson, Skadestånd vid myndighetsutövning, I,
s. 127.
TP
6
PT
Om lotsen är arbetstagare, mildras hans ansvar enligt 4 kap. 1 § SkL; då svarar i stället hans
arbetsgivare. Är lotsen egen företagare, svarar han fullt ut.
389
Bilaga 5 SOU 2008:53
vara att man vill lägga ett strängare ansvar på det allmänna i stället för den enskilde redaren, som är nödsakad att anlita lotsen. Regresskrav från statens sida är dock möjliga mot lotsen och dennes arbetsgivare – lotsföretaget – samt mot redaren. Hur ansvaret slutligen bör fördelas i detta läge är oklart. Kanske bör lotsföretaget eller lotsen svara för hela eller större delen av skadeståndet, eftersom det ändå är lotsen som bär huvudskulden för skadan. Allmänt kan sägas att det medför betydande komplikationer med så många ansvariga rättssubjekt. Man kan knappast åberopa att hänsyn till den skadelidandes trygghet skulle motivera att det finns flera som han kan kräva på skadestånd. I varje fall staten har möjlighet att betala; vad angår redarens ansvar täcks det i regel av ansvarsförsäkring, och detsamma bör utan vidare vara möjligt i fråga om lotsföretagets ansvar – i varje fall när det gäller person- eller sakskada. Det finns på detta vis normalt tre solventa gäldenärer när den skadelidande vill ha ersättning, vilket kan tyckas vara onödigt många.
c) Också 7 kap. 1 § sjölagen ändras, såvitt gäller redarens ansvar för lotsens vållande. Redaren skulle alltså gå fri från skadeståndsskyldighet, och ansvaret skulle i stället läggas på staten och på lotsföretaget, vilka skulle svara solidariskt. I sista hand skulle väl lotsföretaget få bära skadan, eftersom också i detta fall lotsen är den som vållat skadan. Ett möjligt skäl för en sådan lagändring är att man anser att det är orättvist att redaren ska svara för någon som inte tillhör besättningen och inte står under hans kontroll. Detta ansvar stämmer emellertid med internationella principer.
d) En möjlighet är att bara 7 kap. 1 § sjölagen ändras – 3 kap.9 § SkL behålls. Lotsen och hans arbetsgivare skulle svara ensamma. Även om man tror att lotsverksamheten kan komma att bedrivas av större företag skulle ett sådant ansvar förmodligen anses vara helt otillfredsställande, också frånsett att det strider mot internationella grundsatser. Redarens ansvar har som sagt gamla traditioner.
e) Slutligen är det tänkbart att man, sedan möjlighet har öppnats för privata företag att sköta lotsningen, låter lotsföretaget gå fritt från ansvar enligt SkL på samma sätt som staten i dag. Det kräver ett tillägg i SkL eller en särskild regel i den föreslagna lagen om lotsning. Det senare är den naturliga lösningen – det stämmer mindre väl med SkL:s karaktär av generell lagstiftning att göra
390
Bilaga 5
undantag för ansvarssubjekt av viss typ. Man skulle exempelvis i en paragraf placerad efter förslagets 7 § eller 15 § kunna säga:
Skadeståndsanspråk på grund av fel eller försummelse vid lotsning får inte göras gällande mot den som med stöd av 3 § andra stycket fått beslutanderätt i lotsningsärenden. I fråga om dennes arbetstagare gäller 4 kap. 1 § skadeståndslagen (1972:207).
TPF
7
FPT
Om lagförslaget ändras i anledning av den tänkta organisationsreformen går det troligen att finna bättre formuleringar av regeln om ansvarsfrihet.
Mot det sist angivna alternativet (e) kan anföras att det kan synas anmärkningsvärt att beträffande en viss affärsmässig verksamhet föreskriva ansvarsfrihet, trots att det – som tidigare har nämnts – bör finnas möjlighet att försäkra ett skadeståndsansvar för vållande av skada vid lotsning. Å andra sidan kan det synas konsekvent, att om staten är befriad från ansvar med anledning av lotsning man också skulle befria den enskilde som har fått överta lotsningsuppgiften; varför ska han vara sämre ställd än uppdragsgivaren? Regeln stämmer också med den förut berörda internationella principen att låta redaren svara för skador som lotsen vållar.
TPF
8
FPT
Det kan diskuteras vilken lösning som stämmer bäst med direktivens intentioner. I varje fall alternativen b, c och d innebär avvikelser från den nämnda principen som kan synas vara svåra att motivera; värdet av enhetliga internationella grundsatser på området synes allmänt erkänt. Betonar man denna synpunkt kan det sist angivna alternativet – alltså e – vara att föredra. Visserligen kan det förefalla tilltalande att genomföra reformen utan ändringar i skadeståndslagstiftningen (alternativ a), men genom att en ny ansvarig part kommer in i bilden ändras ändå rättsläget på ett sätt som kan leda till komplikationer. Det stämmer också väl med tanken bakom lagförslaget i övrigt att hålla fast vid nuvarande ansvarssystem oavsett lotsens anställningsförhållanden. Det blir alltjämt fråga om en form av myndighetsutövning av en person med särskild kompetens. Slutsatsen skulle alltså bli att man i den nya lagen borde införa en regel om ansvarsfrihet för det enskilda lotsföretaget. Men frågan är onekligen tveksam.
TP
7
PT
Jfr formuleringar i 10 kap. 4 § första stycket sjölagen (beträffande bestämmelsens första
mening) och 6 kap. 11 § andra stycket sjölagen (beträffande bestämmelsens andra mening).
TP
8
PT
Se härom Bengtsson, Skadestånd vid myndighetsutövning, II (1978) s. 167 med hänvis-
ningar.
391
Bilaga 5 SOU 2008:53
Att lotsning innebär myndighetsutövning torde medföra att underlåtenhet eller dröjsmål att på begäran gå ut för lotsning kan medföra skadestånd för det allmänna i förhållande till redaren enligt 3 kap. 2 § SkL – alltså även för ren förmögenhetsskada som redaren tillfogas. Här är det ju inte fråga om fel eller försummelse ”vid lotsning”; det har ju inte förekommit någon lotsning vid tillfället.
TPF
9
FPT
Om staten behåller ansvaret för lotsning men samtidigt
tillåter att lotsning läggs ut på entreprenad kommer det inte att medföra någon ändring; 3 kap. 2 § talar om ”verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar”, och det innebär ett ansvar också för sådana självständiga medhjälpares försummelser.
TPF
10
FPT
Men har omständigheterna inneburit rimlig ursäkt för underlåtenheten, går staten fri. Om däremot det allmänna helt fritar sig från ansvar för lotsningen – den kan ske i enskild regi utan någon form av uppdrag från statens sida – är det tydligt att lotsningen inte längre skall utgöra myndighetsutövning utan en form av service som kan presteras av vilket kompetent företag som helst, och i så fall blir inte 3 kap. 2 § tillämplig. Det får betydelse just när redaren bara tillfogas ekonomiska förluster, inte sakskada. I så fall lär det vara nödvändigt att grunda ett eventuellt skadeståndskrav på kontraktsrättsliga regler.
TPF
11
FPT
Har redaren avtalat om lotsning med ett
lotsningsföretag men detta inte fullgjort sitt åtagande, kan det medföra skadeståndsskyldighet för företaget enligt allmänna kontraktsrättsliga regler (varvid i allmänhet förutsätts vållande från företagets sida).
TPF
12
FPT
Om inte något avtal kunnat träffas utan helt
enkelt det inte gått att få tag i något lotsningsföretag vid tillfället, är det svårt för att finna någon grund för ansvar även om det förekommit en försumlighet från företagets sida, t.ex. att hålla sig tillgängligt för uppdrag. Man skall inte överdriva betydelsen av sådana komplikationer, men de kan tala för att behålla ett statligt ansvar för lotsningsverksamheten.
TP
9
PT
Eventuellt kan det allmänna bli ansvarigt även mot tredje man som drabbas av person- eller
sakskada genom att inte någon kompetent person kunna sköta navigeringen; jfr Bengtsson, Skadestånd vid myndighetsutövning, II s 167 med hänvisningar.
TP
10
PT
Se Bengtsson-Strömbäck, Skadeståndslagen. En kommentar (2 uppl. 2006) s. 100 f.
TP
11
PT
Här bortses från möjligheten att underlåtenheten utgör brottslig gärning, jfr 3 kap. 1 § SkL.
TP
12
PT
Här ska lämnas öppet om bevisbördan för vållande ligger på redarens sida; skäl kan åberopas för att i detta läge det är lotsningsföretagets sak att visa att det föreligger ursäkt för underlåtenhet.
392
Bilaga 6
Alternativa organisationsformer för lotsningsverksamheten
Kommunakuten
1 Inledning
1.1 Uppdrag
Kommunakuten AB har fått i uppdrag att utforma ett förslag på hur kommuner genom en överenskommelse eller samverkanslösning med Sjöfartsverket ska kunna ges möjlighet att utföra lotsning. Förslaget ska i första hand omfatta kommunalägda hamnar och förvaltningshamnar eller andra kommunala företag med hamnnära tjänster. Möjligheter att tillämpa förslaget även för privata hamnar ska analyseras och kommenteras. Förslag till författningsreglering ska lämnas. Förslaget skall vara förenligt med lagen om offentlig upphandling och kommunalrätten. Förslaget skall precisera vad överenskommelsen bör omfatta. Det ska också precisera vilka grunder som bör gälla för uppsägning av överenskommelsen.
Följande utgångspunkter bör om möjligt gälla för förslaget:
• En kommun får endast ta över lotsning om överenskommelse tecknas mellan Sjöfartsverket och kommunen. Sjöfartsverket ska ha möjlighet att neka en kommun att få överta lotsning om det försämrar Sjöfartsverket möjligheter att på nationell nivå organisera lotsningen på ett kostnadseffektivt sätt.
• Om möjligt bör Sjöfartsverket fortsatt ansvara för beslut om taxor – lotsavgiften. Om det inte är möjligt måste kommunernas rätt att ta ut lotsavgifterna utformas på ett konkurrensneutralt sätt.
393
Bilaga 6 SOU 2008:53
1.2 Disposition
Vi har använt följande disposition för rapporten. 1. Genomgång av vissa grunder och allmänna förutsättningar. Här
behandlas nuvarande reglering, vissa grundläggande begrepp av betydelse för de frågor som berörs av detta uppdrag samt en kortfattad beskrivning av de olika modeller vi analyserat. 2. Särskilda kommunalrättsliga förhållanden. I dettas avsnitt görs
en genomgång av de juridiska möjligheterna att ge kommuner (kommunala företag) befogenheter att bedriva lotsverksamhet.
3. Upphandlingsrättsliga aspekter. I detta avsnitt beskrivs gällande upphandlingsrättsliga regelverk.
4. Genomgång av de olika modellerna. Detta avsnitt innefattar dessutom förslag på särskild författningsreglering till följd av de olika modellerna. Förutsättningar för och konsekvenser av de olika modellerna beskrivs.
5. Översiktlig beskrivning av överenskommelsen och dess innehåll.
1.3 Överenskommelse eller samverkanslösning
Enligt uppdraget skall vi utforma ett förslag på hur kommuner genom en överenskommelse eller samverkanslösning med Sjöfartsverket ska kunna ges möjlighet att utföra lotsning. Dessa två alternativ skiljer sig åt i flera avseenden. En överenskommelse innebär att parterna genom ett civilrättsligt bindande avtal kommer överens om något, vad som helst så länge det ligger inom lagens ram. Ett alternativ är att en kommun på uppdrag av Sjöfartsverket skall utföra viss lotsverksamhet och erhålla ersättning för detta. Det kan även betyda att en kommun av Sjöfartsverket ges rätt att utföra viss lotsningsverksamhet där ersättning utgår från användarna enligt av Sjöfartsverket eller av kommunen fastställd taxa. Inget av dessa alternativ är en samverkanslösning i egentlig mening. Det första av de två alternativen är snarast att betrakta som ett tjänsteköp där Sjöfartsverket i egenskap av huvudman köper tjänster av kommunerna. Det andra alternativet förefaller närmast likna en s.k. tjänstekoncession, dvs. ett kontrakt enligt vilket ett företag (eller en kommun) åtar sig att ansvara för en verksamhet och där ersättning för detta utgår i form av rätten att ta betalt av allmänheten för
394
Bilaga 6
att utnyttja tjänsterna som produceras i denna verksamhet eller en sådan rätt i kombination med betalningar från myndigheten.
En samverkanslösning bygger i grunden på att två eller flera parter bestämmer sig för att samverka om något utifrån att det föreligger ett ömsesidigt intresse av föremålet för samverkan. För att det skall vara fråga om ett ”äkta” partnerskap krävs att parterna svarar för olika insatser för att nå gemensamt uppställda mål. Ingen av parterna är huvudman och beställare av tjänsterna. Ingen av parterna är renodlad utförare. ”Äkta” partnerskap är förhållandevis ovanligt. I allmänhet handlar partnerskapslösningar om ”oäkta” partnerskap där en av parterna är beställare och den andra utförare av beställda tjänster.
Om valet skall stå mellan en överenskommelse eller en samverkanslösning ligger det närmast till hands att utforma en modell som innefattar ett tjänstekontrakt eller en tjänstekoncession. Anledningen till detta ställningstagande är att vi har svårt att identifiera det nödvändiga ömsesidiga intresset. Om en lösning endast innefattar möjlighet att till kommunen överföra viss lotsverksamhet bör denna skillnad ur juridisk synpunkt inte spela någon roll. Detta med anledning av att en sådan lösning skulle innefatta en överenskommelse mellan staten och kommun med stöd av lag. Så länge parterna är överens och överenskommelsen också ligger inom vad som är tillåtet enligt lagen att komma överens om saknas betydelse om det finns ett ömsesidigt intresse för föremålet för verksamheten.
Ett ytterligare alternativ, som inte kan betraktas som en form av överenskommelse eller samverkan, är ett alternativ som bygger på att staten ger tillstånd till vissa icke statliga aktörer att bedriva lotsverksamhet. I sådant fall måste det införas lagbestämmelser som gör det möjligt för staten att efter ansökan från hamninnehavare
TPF
1
FPT
låta denne överta viss lotsverksamhet. I denna modell får
hamninnehavaren tillstånd att bedriva lotsverksamhet. Ramarna för denna tillståndsgivning måste regleras i lag.
Skulle en lösning väljas där kommuner, kommunala företag och privata entreprenörer kan ges rätt att bedriva lotsverksamhet är utrymmet för samverkan i det närmaste obefintligt med rådande förutsättningar. Det som då kvarstår är en överenskommelse som i juridisk mening kan liknas vid ett tjänsteköp eller en tjänstekon-
TP
1
PT
Med hamninnehavare avses den fysiska eller juridiska person som äger hamn eller bedriver
hamnverksamhet.
395
Bilaga 6 SOU 2008:53
cession eller ett tillståndsförfarande där det är möjligt för hamninnehavare att erhålla tillstånd till lotsverksamhet.
Som framgår finns det många aspekter på begreppen samverkanslösning eller överenskommelse. Oavsett vilket begrepp som används förhindras inte möjligheterna att överföra lotsning på annan. Tillvägagångssättet och val av modell leder emellertid till olika förfaranden för att uppnå eftersträvat resultat.
1.4 Grundförutsättningar med avseende på modeller
Utifrån vårt uppdrag har vi identifierat flera olika tänkbara organisatoriska modeller. Vilken modell som slutligen skall väljas får avgöras på grundval av det resultat som lagstiftaren vill uppnå. Vi har identifierat tre huvudmodeller samt en ytterligare modell som skulle kunna utgöra tillägg till någon av huvudmodellerna. Sammanlagt redovisar vi alltså fyra modeller.
Enligt vårt uppdrag skall förslaget i första hand omfatta kommunalägda hamnar och förvaltningshamnar eller andra kommunala företag med hamnnära tjänster. Möjligheterna att tillämpa förslaget även för privata hamnar skall analyseras och kommenteras. Begreppen kommunalägda hamnar och förvaltningshamnar är svåra att på ett stringent sätt tillämpa vid en juridisk betraktelse av vissa redovisade organisationsmodeller. För att bättre knyta an till de juridiska förutsättningar som gäller på de kommunalrättsliga och upphandlingsrättsliga områdena i förhållande till dessa modeller använder vi oss istället av begreppen kommun, kommunalt företag samt privat entreprenör vid beskrivningen av dessa modeller. I en av modellerna föreligger dock vägande skäl att använda sig av hamninnehavarna som begrepp att knyta modellen till. Detta främst med anledning av att just ägandet eller driften av hamnen är avgörande för möjligheten att erhålla rätt att bedriva lotsverksamhet.
• Med kommun avses kommunen som egen juridisk person. För att knyta an till uppdragsbeskrivningen är det i dessa fall de verksamheter som benämns förvaltningshamnar. Dessa hamnar bedrivs i kommunal förvaltningsregi och är således en del av den juridiska person som utgör kommunen.
• Med kommunalt företag avses företag (företrädelsevis aktiebolag) som är helägt av en kommun eller som ägs av flera kom-
396
Bilaga 6
muner tillsammans. En grundläggande förutsättning för att vi skall använda oss av begreppet kommunalt företag är att det till 100 procent ägs av en eller flera kommuner. Det får således inte ingå något som helst privat ägande i företaget. Det skall dock framhållas att gällande författningsreglering inte på något tydligt sätt har identifierat kommunala företag. Det föreligger emellertid viss särreglering för dessa företag i både kommunallagen (1991:900) och sekretesslagen (1980:100).
• Med privat entreprenör avses företag (eller fysisk person) som helt eller delvis är privatägt.
Den första modellen
Den första modellen innebär att staten efter överenskommelse med kommun överlåter viss avgränsad lotsverksamhet på kommunen enligt i överenskommelsen närmare definierade villkor.
Staten
Kommun
Överenskommelse med närmare
definierade villkor
Staten
Kommun
Överenskommelse med närmare
definierade villkor
397
Bilaga 6 SOU 2008:53
Den andra modellen
Den andra modellen innebär att staten tecknar avtal med en kommun, ett kommunalägt företag eller med en privat entreprenör om att någon av dessa skall bedriva avgränsad lotsverksamhet som närmare definieras i avtalet mellan parterna.
Staten
Avtal efter upphandling
Kommun Kommunalt företag Privat entreprenör
Staten
Avtal efter upphandling
Kommun Kommunalt företag Privat entreprenör
Den tredje modellen (tilläggsmodellen)
Den tredje modellen innebär att kommunen i de båda tidigare modellerna ges möjlighet att i sin tur efter upphandling teckna avtal med ett kommunalt företag eller en entreprenör om utförande av viss i avtal definierad och avgränsad lotsverksamhet.
Den fjärde modellen
Det finns slutligen en fjärde modell som, till skillnad mot de tre ovan redovisade modellerna, kan knyta an till hamninnehavarna oavsett det är kommunala förvaltningshamnar, kommunala företagshamnar eller privatägda hamnar och som innebär att upphandlingsskyldighet inte torde föreligga i något led.
Den fjärde modellen innebär att det i författningsbestämmelserna ges möjlighet för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att efter ansökan från hamninnehavare (kommunala förvaltningshamnar, kommunala företagshamnar eller privatägda hamnar) tillåta denne att bedriva viss avgränsad lotsverksamhet. T.ex. för lotsning till och från den eller de hamnar hamninnehavaren äger eller bedriver verksamhet i.
398
Bilaga 6
I en sådan lösning uppstår, såvitt vi kan bedöma, inte någon situation där upphandlingsskyldighet uppkommer. Staten (Sjöfartsverket) ger endast tillstånd till hamninnehavaren att bedriva lotsverksamhet till den eller de hamnar vilka de äger eller driver samt möjligen till närliggande hamnar. Det finns dock ett antal avgränsningar som måste göras för att denna lösning skall vara tillämpbar. Det är t.ex. fråga om hur man avgränsar hamninnehavarna, skall det vara företag som äger hamnen eller skall det vara företag som sköter driften av hamnen? Hur skall den lotsverksamhet som ska kunna överlåtas avgränsas, skall den vara avgränsad till vissa definierade farvatten eller vissa lotsleder?
De rättsliga konsekvenserna av de olika modellerna kommer att närmare beskrivas mer i detalj nedan
TPF
2
FPT
.
1.5 Statens yttersta ansvar
Samtliga de modeller som vi redovisar innebär att det är staten som har det yttersta ansvaret för att hålla lotsar. Med detta menas att om det inte finns någon kommun, kommunalt företag eller privat entreprenör som är intresserad av att åta sig lotsverksamhet inom visst område så är det alltjämt staten som har ansvaret att tillhandahålla lotsar inom detta område. Modellerna innebär inte heller någon förändring i statens ansvar att meddela föreskrifter om skyldighet att anlita lots.
Vid tillämpningen av samtliga modeller är det dessutom möjligt att låta ansvaret för beslut om taxor (lotsavgiften) kvarstanna på staten (Sjöfartsverket).
1.6 Lagreglering kring lotsverksamheten
Den grundläggande regleringen av lotsverksamheten återfinns i fartygssäkerhetslagen (2003:364). Lagen innehåller bl.a. ett bemyndigande som innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om lotsavgifter och skyldighet att anlita lots. Lagen innehåller också bestämmelser om ansvar för den som underlåter att anlita lots när skyldighet till det föreligger.
TP
2
PT
Se kapitel 4 Beskrivning av modellerna.
399
Bilaga 6 SOU 2008:53
Med stöd av bemyndigandet i fartygssäkerhetslagen har regeringen reglerat grunderna för lotsplikten i förordningen (1982:569) om lotsning m.m. Med stöd av samma bemyndigande har även grunderna för fastställande och uttag av lotsavgifter angivits i förordningen (1999:215).
Av 5 § förordningen (1982:569) om lotsning m.m. framgår att Sjöfartsverket meddelar föreskrifter om skyldighet att anlita lots med hänsyn till förhållanden som hänför sig till farvattnens beskaffenhet, fartygs last eller bemanning eller andra omständigheter av betydelse för sjösäkerheten eller miljön. Detaljerade bestämmelser om skyldighet att anlita lots redovisas i Sjöfartsverkets föreskrifter och allmänna råd om lotsning (SJÖFS 2005:13).
I 1 § förordningen (1982:569) om lotsning m.m. stadgas att för biträde åt sjöfarande håller staten genom Sjöfartsverket lotsar vid rikets kuster samt i Mälaren och Vänern och i Trollhätte kanal. I 2 § samma förordning föreskrivs vidare att den som vill anlita lots för lotsning eller för annat biträde åt fartyg inom Sveriges sjöterritorium får endast anlita lots som är anställd av Sjöfartsverket, om Sjöfartsverket inte förklarar att lots inte tillhandahålls i det aktuella området.
Den nuvarande ordningen innebär således att Sjöfartsverket är statlig huvudman för lotsningsverksamheten och även har ensamrätt (monopol) att bedriva lotsning.
1.7 Förändringar av lotsverksamhetens lagreglering i Lotsutredningens delbetänkande (SOU 2007:106)
I det lagförslag med förslag till lag om lotsning som redovisas i Lotsutredningens delbetänkande, Lotsa rätt, föreslås vissa förändringar, eller snarare möjligheter till förändringar, i Sjöfartsverkets monopol. I lagförslagets 3 § första stycke stadgas att för biträde åt sjöfarande håller staten lotsar. I paragrafens andra stycke stadgas vidare att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får överlämna till en fysisk eller juridisk person att besluta i ärenden som rör myndighetsutövning och som gäller med lotsning sammanhängande frågor.
Genom lagförslaget ges bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att överlämna med lotsning sammanhängande frågor på annan fysisk eller juridisk person.
400
Bilaga 6
För att ett överlämnande skall bli aktuellt krävs emellertid att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer utnyttjar sitt bemyndigande samt att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer dessutom definierar hur ett sådant överlämnande skall gå till och hur det skall regleras.
I delbetänkandet har även intagits förslag till förordning om lotsning m.m. I 4 § första stycket föreskrivs att endast lots som anvisats av Sjöfartsverket får anlitas på Sveriges sjöterritorium.
Av författningskommentaren kan utläsas att genom paragrafens första stycke ges Sjöfartsverket anvisningsrätt för lots som anlitas på svenskt sjöterritorium. Eftersom föreliggande betänkande inte omfattar organisationsfrågor eller frågor om förändrat huvudmannaskap för lotsningen, är utgångspunkten för denna bestämmelse att Sjöfartsverket är huvudaktör utifrån den föreslagna lotslagens 3 §. Bestämmelsens utformning möjliggör emellertid lotsning av lots som inte är anställd av Sjöfartsverket i enlighet med nuvarande reglering, under förutsättning att han eller hon anvisas av verket. En sådan situation skulle kunna uppstå om Sjöfartsverket träffar avtal om lotstjänster med en annan fysisk eller juridisk person
TPF
3
FPT
.
Enligt vår mening finns det flera skäl att kommentera denna bestämmelse. Det allra tyngsta skälet är att frågan om vidare bemyndigande från regeringen inte är reglerad. Enligt vår mening bör ett tredje stycke läggas till 4 § förslaget till förordning om lotsning. Detta stycke bör innehålla ett vidarebemyndigande till Sjöfartsverket att överlämna lotsningsuppgifter till annan. Exakt hur denna bestämmelse skall utformas och avgränsas får avgöras av vilken modell för framtida lotsorganisation som väljs. Vi återkommer nedan, under den närmare genomgången av de olika modellerna, om utformningen av denna bestämmelse.
En fråga som ligger nära frågan om anvisningsrätt är frågan om beställning av lots. Sjöfartsverket skall anvisa lotsar men det innebär inte nödvändigtvis att det även skall hantera beställningen av lotsar. En anvisningsrätt kan innebära att Sjöfartsverket får anvisa lots anställd av annan att utföra lotsning. Den anvisningen kan vara generell och gälla så länge lotsen uppfyller gällande behörighetskrav. Den föreslagna bestämmelsen innebär således ingen ensamrätt för Sjöfartsverket att hantera lotsbeställningar och att vid varje enskilt tillfälle anvisa lots. Genom föreslagen författningslösning bör det således vara möjligt att i en överenskommelse med annan
TP
3
PT
401
Bilaga 6 SOU 2008:53
om utförande av viss lotsverksamhet även reglera frågan om beställning av lots.
2 Kommunalrättsliga aspekter
2.1 Kommunens möjligheter i förhållande till nuvarande lagstiftning
Kommuner kan få sin kompetens på två sätt, dels genom specialreglering dels genom kommunallagens bestämmelser om allmän kompetens, vari också ingår s.k. anknytningskompetens som uppkommit genom en utveckling i rättspraxis. Även företag som helt eller till viss del ägs av en kommun måste i sin verksamhet hålla sig inom ramen för den kommunala kompetensen för att kommunen skall få vara engagerad som ägare i verksamheten. Det kan konstateras att särskild reglering som ger kommunerna möjlighet att bedriva lotsverksamhet saknas i gällande rätt. Återstår gör då möjligheten för kommun att bedriva verksamheten med stöd av den allmänna kommunala kompetensen.
Den allmänna kommunala kompetensen återfinns i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) (KL) vari stadgas att kommuner och landsting får själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte enbart skall handhas av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan.
Det första momentet är det s.k. allmänintresset. Det måste i verksamheten finnas ett gemensamt intresse för medlemmarna att kommunen
TPF
4
FPT
är involverad i verksamheten. Om det med hänsyn till
arten av ett visst ändamål anses vara ett allmänt intresse att en kommun eller ett landsting främjar det ändamålet är de berättigade till detta – även om åtgärden bara kommer en mindre del av kommunens område eller dess medlemmar direkt tillgodo. Allmänintresset bedöms med utgångspunkt i om det är lämpligt, ändamålsenligt och skäligt att kommunen befattar sig med verksamheten. Även om det finns ett allmänintresse måste detta allmänintresse dessutom ha en anknytning till kommunens område eller deras medlemmar, den s.k. lokaliseringsprincipen.
TP
4
PT
I lagtexten jämställs kommuner och landsting. I förevarande fall nämns emellertid bara
kommunen det endast är kommuner som är av intresse i förevarande fall.
402
Bilaga 6
De närmare gränserna för den allmänna kompetensen har utvecklats genom långvarig rättspraxis.
Som framgår av 2 kap. 1 § KL finns emellertid vissa ytterligare begränsningar. Det räcker inte med att en angelägenhet är av allmänt intresse och har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar för att det skall vara tillåtet för kommunen att engagera sig i verksamheten. Enligt paragrafens andra led krävs nämligen att det är fråga om sådana verksamheter som inte enbart skall handhas av bl.a. staten.
I förevarande fall synes frågan om kommunernas befogenheter på området vara enkel att svara på då staten har ”lotsmonopol”. Då rådande författningsreglering på området ger staten lotsmonopol saknas möjligheter för kommunerna att bedriva lotsverksamhet. Lotsverksamhet ligger således, i dagsläget, utanför den kommunala kompetensen.
Om det statliga lotsmonopolet togs bort, vilket föreslagits i Lotsutredningens delbetänkande, är det möjligt att det skulle kunna vara en kommunal angelägenhet med stöd av den allmänna kommunala kompetensen. Detta mot bakgrund av att det sannolikt är att betrakta som en allmän angelägenhet. En viktig fråga är dock avgränsningen av den lotsverksamhet som överlåts på kommunen. Det handlar dels om den s.k. lokaliseringsprincipen och dels om s.k. anknytningskompetens
TPF
5
FPT
till de egna hamnarna. Om verksam-
heten avgränsas så att den endast avser lotsuppgifter till och från egna hamnar, eller hamnar inom den egna kommunen bör kompetens kunna hävdas.
2.2 Kommunal hamnverksamhet m.m.
Kommunal hamnverksamhet är en av de äldsta kommunala angelägenheterna. Flertalet av de svenska hamnar som är av någon kommersiell betydelse ägs av kommuner
TPF
6
FPT
. Hamnverksamheten är en till största delen oreglerad kommunal verksamhet som har sitt rättsliga stöd i den allmänna kommunala kompetensen.
TP
5
PT
Angående anknytningskompetens se nedan under avsnitt 2.2 Kommunal hamnverksamhet
m.m.
TP
6
PT
Se angående svenska hamnars ägarstruktur bransch- och arbetsgivarorganisationen Sveriges
Hamnar, http://www.transportgruppen.se/templates/MultiMaster.aspx?id=31048#ägande
403
Bilaga 6 SOU 2008:53
Huvuddelen av de kommunala hamnarna är allmänna hamnar
TPF
7
FPT
.
För att en hamn skall vara allmän i rättslig mening fordras att den är upplåten till allmän trafik och är av betydelse för den allmänna samfärdseln. Sjöfartsverket beslutar med stöd av lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn samt förordning (1998:898) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn huruvida en hamn skall vara allmän.
Hamnägande kommuner har med stöd av lagen (1981:655) om vissa avgifter i allmän hamn rätt att ta ut avgift både för användning av hamnanläggningar och hamnområde samt för passage över hamnområde. Utanför hamnområde svarar staten genom Sjöfartsverket för sjöfartens säkerhet och framkomlighet m.m.
Rederiverksamhet ligger som huvudregel utanför kommunens kompetens och är så gott som helt i privat regi. Kommunerna har emellertid i rättspraxis erkänts vissa kommunala befogenheter på området. Kommuner har ansetts ha befogenheter att lämna bidrag till sjötrafikföretag, vars verksamhet från kommunikationssynpunkt är av särskild betydelse för kommunen
TPF
8
FPT
. Den alltmer specialiserade sjötrafiken förutsätter ofta dessutom särskilda och på viss trafikintressent inriktade anordningar i hamnarna. Några principiella hinder för sådana kommunala hamntjänster har aldrig funnits. En kommun har sålunda ansetts oförhindrad att anslå medel för att bygga ett färjeläge, som skulle användas för viss angiven färja med enskild redare
TPF
9
FPT
eller att tillförsäkra ensamrätt för
enskilt färjerederi till visst färjeläge
TPF
10
FPT
. Med beaktande av att den rättspraxis som finns ligger förhållandevis långt tillbaka i tiden och före Sveriges EU inträde bör den tillämpas med stor restriktivitet, detta framförallt med beaktande av konkurrensrättsliga aspekter. Kommunal hamnverksamhet är traditionellt att betrakta som kompetensenlig. Utöver hamnverksamheten bedriver många kommuner även annan verksamhet i eller i anslutning till sina hamnar. Om en viss verksamhet, trots att den normalt faller utanför den kommunala kompetensen, har en anknytning till redan befintlig erkänd kommunal verksamhet skulle det kunna betraktas som opraktiskt eller verklighetsfrämmande att inte tillåta verksamheten. När verksamhet bedrivs på dessa premisser brukar det talas om s.k.
TP
7
PT
Se Sjöfartsverkets författningssamling SJÖFS 1988:5, bilaga 2.
TP
8
PT
Se bl.a. RÅ 1981 2:46, RÅ 1979 Ab 12, RÅ 1963 I 135, RÅ 1960 I 186, RÅ 1960 I 187,
RÅ 1951 I 157.
TP
9
PT
RÅ 1955 I 141.
TP
10
PT
RÅ 1975 Ab 8.
404
Bilaga 6
anknytningskompetens. Som exempel på verksamhet med anknytning till kommunala hamnar som bedrivs med stöd av anknytningskompetens kan nämnas stuveriverksamhet.
En verksamhet som innebär att kommunen ges ansvar att utföra viss lotsning skulle sannolikt vara att betrakta som kompetensenlig med stöd av anknytningskompetensen om den sker i anslutning till och från den egna hamnen
TPF
11
FPT
.
2.3 Grunden för kommunens kompetens
Som framgått ovan finns det goda möjligheter att viss lotsverksamhet skulle kunna komma att inrymmas under den allmänna kommunala kompetensen eller anknytningskompetensen om den på ett tydligt sätt är avgränsad till hamnar inom kommunen
TPF
12
FPT
. En grundläggande förutsättning är då givetvis att det kommunala lotsmonopolet upphävs, vilket redan föreslagits i delbetänkandet. Att förlita sig på den allmänna kommunala kompetensen kan emellertid vara vanskligt och innehåller dessutom vissa begränsningar. Bedömningen av huruvida det är kompetensenligt avgörs ytterst inom ramen för rättspraxis vilket kan betyda viss risk. Den begränsning som finns är frågan om huruvida en kommun kan utföra lotsverksamhet i anslutning till närliggande hamnar. Det kan av organisatoriska skäl finnas anledning för en kommun att inte bara utföra lotsning till hamnar inom den egna kommunen utan även till hamnar i angränsande kommuner. Ett sådant uppdrag skulle sannolikt inte rymmas inom ramen för den allmänna kommunala kompetensen. För att denna situation inte skall uppstå är det enligt vår mening bättre att på ett tydligt sätt genom författning ge kommunen befogenheter i enlighet med lagstiftarens vilja. Ramarna för kommunens kompetens kommer då att grunda sig på författningsbestämmelser och inte på den allmänna kommunala kompetensen. I 8 kap. 5 § regeringsformen (RF) föreskrivs bl.a. att grunderna för kommuners åliggande och befogenheter skall bestämmas genom lag. RF 8:5 är inte helt lättolkad. Att stadgandet enligt sin ordalydelse endast avser ”grunderna” får inte tolkas så att regeringen
TP
11
PT
Se även ovan under avsnitt 2.1. Kommunens möjligheter i förhållande till nuvarande lagstiftning.
TP
12
PT
Se avsnitt 2.1. Kommunens möjligheter i förhållande till nuvarande lagstiftning samt avsnitt 2.2. Kommunal hamnverksamhet.
405
Bilaga 6 SOU 2008:53
utan vidare skulle ha rätt att enligt sin s.k. restkompetens (RF 8:13 första stycket punkten 2) förordna om ”detaljerna”. Tvärtom är det förutsatt att kommunerna själva skall kunna fylla ut ”grunderna” med egna föreskrifter. En sådan rätt anses emellertid följa redan av 1 kap. 4 § KL, enligt vilket stadgande kommunen har en allmän kompetens att sköta sina egna angelägenheter. Kommunerna har dessutom som framgår redan av 1 kap. 1 § RF krav på kommunalt självstyre, vilket dock inte hindrar att riksdagen genom s.k. speciallagar (t.ex. socialtjänstlagen (2001:453), plan- och bygglagen (1987:10) och skollagen (1985:1100)) ålägger kommunen omfattande uppgifter.
Regeringen kan emellertid med stöd av 8 kap. 7 § RF, utan hinder av 8 kap. 3 eller 5 §§ RF, efter bemyndigande i lag, genom förordning meddela föreskrifter inom ett antal i paragrafen uppräknade områden. Enligt 8 kap. 7 § första stycket punkten 5 kan regeringen efter att ha bemyndigats av riksdagen meddela föreskrifter om trafik. Enligt 8 kap. 11 § RF kan regeringen, av riksdagen, medges rätt att vidaredelegera till en myndighet eller en kommun.
Enligt vår mening innebär ovan redovisade grundlagsbestämmelser att det i praktiken är möjligt för regeringen att med stöd av bestämmelserna i 8 kap. RF antingen ålägga eller ge kommunen befogenhet att bedriva lotsverksamhet under förutsättning att en tydlig befogenhet från riksdag till regering ges i lag.
Såsom vi tolkat vårt uppdrag är inte avsikten att ålägga kommunerna en skyldighet att bedriva lotsverksamhet utan att skapa möjligheter för en överenskommelse mellan Sjöfartsverket och kommun om att bedriva lotsverksamhet. Oaktat det inte är fråga om att ålägga kommunerna något är det alltjämt av yttersta vikt att de grundläggande förutsättningarna för kommunens befogenhet ges i lag.
2.4 Vilka krav kan ställas på författningsstöd
Såsom konstaterats ovan saknar kommunerna idag möjligheter att bedriva lotsverksamhet. Enligt gällande bestämmelser är lotsverksamheten en verksamhet där staten har monopol.
Genom det förslag till lag om lotsning som föreslås i Lotsutredningens delbetänkande
TPF
13
FPT
ges bemyndigande för regeringen
TP
13
PT
406
Bilaga 6
eller den myndighet regeringen bestämmer att överlämna med lotsning sammanhängande frågor på annan fysisk eller juridisk person (3 §).
Med stöd av 3 § i lagförslaget kan regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer besluta om överlåtelse av lotsverksamhet till en kommun. Frågan är emellertid om det är tillräckligt för att det därigenom också skall inrymmas i den kommunala kompetensen. Det är möjligen tänkbart att ett överlåtande av verksamheten, beroende på avgränsning, skulle inrymmas inom den s.k. anknytningskompetensen. Det är också tänkbart att det faktum att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer genom förordningsbestämmelse eller föreskrifter ger kommunerna den befogenhet som krävs för bedrivande av verksamheten.
Gränsdragningen mellan 8 kap. 5 § och 8 kap. 7 § RF är dock inte helt klar. Från självstyrelsesynpunkt är det dessutom viktigt med riksdagens medverkan så långt möjligt. Enligt vår mening bör därför viss reglering rörande kommunens kompetens att bedriva lotsverksamhet tas in i den föreslagna lotslagen. Det främsta skälet för detta är att därigenom skapa tydlig legitimitet för överlämnande från stat till kommun.
Hur en sådan lagreglering i lotslagen skall se ut beror på huruvida lotsverksamhet skall kunna överföras enbart till kommun eller kommunalt företag eller om det skall vara möjligt för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att även överlåta lotsverksamhet på privata aktörer. 3 § i föreliggande lagförslag ger möjlighet till det senare, dvs. att även överföra lotsverksamhet på privata entreprenörer. Vi kommer nedan
TPF
14
FPT
närmare att redogöra
för utformningen av författningsbestämmelserna i förhållande till de olika förslagen.
För tydlighetens skull vill vi redan här påpeka att med begreppet överföra avser vi inte en överföring av huvudmannaskapet för lotsverksamheten från staten till någon annan aktör utan endast ett överförande av utförandet av verksamheten så som den avgränsas i överenskommelsen mellan parterna.
TP
14
PT
Se under kapitel 4 och där gjord redovisning av de olika förslagen.
407
Bilaga 6 SOU 2008:53
3 Upphandlingsrättsliga aspekter
3.1 Lagstiftning om offentlig upphandling
Statliga myndigheter, kommuner och kommunägda företag är skyldiga att genomföra ett upphandlingsförfarande när de står i begrepp att teckna ett skriftligt avtal om anskaffning av varor, tjänster och byggentreprenader. Lagarna gäller även när upphandlande myndigheter anordnar projekttävlingar. Den offentliga upphandlingen reglerades tidigare i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, LOU.
Från och med den 1 januari 2008 har denna lag ersatts med två nya lagar: en för upphandling inom den så kallade klassiska sektorn, lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (klassiska lagen) och en för upphandling inom de så kallade försörjningssektorerna, lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (försörjnings- lagen). Lagarna bygger i huvudsak på direktivet om offentlig upphandling (2004/18/EG) och direktivet om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (2004/17/EG). Båda lagarna innehåller regler även för upphandlingar som inte omfattas av direktiven, dvs. upphandlingar under tröskelvärdena och B-tjänster (15 kap.) samt regler om överprövning och skadestånd (16 kap.).
Lagstiftningen bygger på ett antal gemenskapsrättsliga principer. Dessa principer finns intagna i 1 kap. 9 § i båda lagarna och lyder enligt följande.
Upphandlande myndigheter skall behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Vid upphandlingar skall vidare principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas.
Dessa principer har ersatt portalparagrafen om affärsmässighet i gamla LOU. Det är dock inte meningen att det nya lagrummet skall innebära någon ändring av rättsläget vad gäller vilka principer som skall iakttas vid en upphandling. Det är därför inte fel att alltjämt använda begreppet affärsmässighet som ett sammanfattande krav på upphandlingsprocessen. Utgångspunkten för offentliga upphandlingar är att de sker på marknadens villkor och att det är marknaden som genom konkurrens kan ge de bästa och ekonomiskt mest fördelaktiga villkoren.
408
Bilaga 6
Affärsmässighet förutsätter att det gällande regelverket efterlevs. Regelefterlevnad är dock inte en tillräcklig förutsättning för att åstadkomma en god och affärsmässig upphandling. För detta krävs det mycket mera. För det första krävs det att den upphandlande myndigheten har möjligheter att förbereda och planera upphandlingen på ett omsorgsfullt sätt. I förberedelserna ingår att tillsammans med berörda fackenheter genomföra en behovsanalys och en marknadsanalys samt ta fram ett förfrågningsunderlag.
Utan ett väl genomfört upphandlingsförfarande som föregåtts av noggranna förberedelser är det i princip omöjligt att veta om den rådande konkurrensen eller den möjliga konkurrensen har utnyttjats fullt ut.
Avsteg från regelverket kan medföra att domstolar beslutar att upphandlingar måste göras om eller rättas eller att den upphandlande myndigheten måste utge skadestånd till en förfördelad leverantör.
3.2 Tröskelvärden
Tröskelvärdena för upphandling av varor och tjänster i den klasiska sektorn är 206 000 euro eller 1 911 151 kronor. Tröskelvärdena för varor och tjänster i försörjningssektorn är 412 000 euro eller 3 822 309 kronor. I båda sektorerna är tröskelvärdena för upphandling av byggentreprenader 5 150 000 euro eller 47 778 869 kronor. Om upphandlingens beräknade kontraktsvärde överstiger dessa tröskelvärden skall följande upphandlingsformer tillämpas: 1. Öppet förfarande. 2. Selektivt förfarande 3. Förhandlat förfarande
Upphandlingar med ett beräknat kontraktsvärde understigande dessa värden och B-tjänster oavsett värde skall upphandlas i enlighet med reglerna i 15 kap. i respektive lag. Dessa regler fanns tidigare i 6 kap. LOU. De upphandlingsformer som nu regleras i 15 kap. är följande: 1. Förenklat förfarande. 2. Urvalsförfarande. 3. Direktupphandling.
409
Bilaga 6 SOU 2008:53
Direktupphandling får användas om upphandlingens värde är lågt eller om det föreligger synnerliga skäl. Den upphandlande myndigheten skall vid behov besluta riktlinjer för användning av sådant förfarande. Någon direktupphandlingsgräns finns inte i upphandlingslagarna.
3.3 Tidsfrister
Vid öppet förfarande skall tidsfristen för att komma in med anbud normalt vara minst 52 dagar från den dag då annonsen om upphandling skickades för publicering. Vid selektivt förfarande och förhandlat förfarande med föregående annonsering är tidsfristen minst 37 dagar. Om den upphandlande myndigheten har förhandsannonserat bör tidsfristen för att komma in med anbud vara minst 36 dagar och inte i något fall vara kortare än 22 dagar. Vid användning av elektroniska medel får tidsfristen förkortas med ytterligare tolv dagar. Det senare förutsätter att annonsering sker elektroniskt och att även förfrågningsunderlaget tillhandahålls elektroniskt.
3.4 Undantag från upphandlingsskyldighet
Lagarna om offentlig upphandling gäller inte vid:
• Kontrakt som huvudsakligen syftar till att ge en upphandlande myndighet möjlighet att tillhandahålla eller driva publika telenät eller att för allmänheten tillhandahålla teletjänster.
• Förvärv av fastighet, arrenderätt, bostadsrätt, tomträtt eller servitutsrätt.
• Hyra av befintlig byggnad eller del av byggnad.
• Skiljemanna- eller förlikningsuppdrag.
• Anställning.
• Vissa forsknings- och utvecklingstjänster.
• Myndighetsutövning.
• Ensamrätt (juridisk).
• Bidragsgivning.
• Tjänstekoncession.
• ”Äkta partnerskap”.
• Interna ”avtal”.
410
Bilaga 6
• Kontrakt som en upphandlande enhet inom försörjningssektorn under vissa förutsättningar tilldelar ett anknutet företag eller ett samriskföretag.
3.5 Särskilt om tjänstekoncession och äkta partnerskap
Med tjänstekoncession avses ett kontrakt enligt vilket företag åtar sig att ansvara för en verksamhet och där ersättning för detta utgår i form av rätten att ta betalt av allmänheten för att utnyttja tjänsterna som produceras i denna verksamhet eller en sådan rätt i kombination med betalningar från den upphandlande myndigheten. Ett avtal om tjänstekoncession förutsätts innehålla att den kommersiella risken bärs av koncessionshavaren. Tjänstekoncessioner är undantagna från upphandlingslagarnas tillämpningsområde dock skall de grundläggande principerna i EG-fördraget tillämpas
TPF
15
FPT
.
Detta innebär alltså att någon form av konkurrensutsättning skall ske.
Företeelsen ”äkta” partnerskap är en beteckning på en samverkanslösning mellan en upphandlande myndighet och ett företag som utmärks av att den upphandlande myndigheten samverkar med någon annan utifrån parternas ömsesidiga intresse av föremålet för samverkan. Båda parter kan sägas vara huvudmän och beställare av tjänsten. Samverkansavtalet utlöser inte någon upphandlingsskyldighet.
3.6 Förfrågningsunderlaget
Vid all upphandling, utom direktupphandling, krävs att den upphandlande enheten tar fram ett förfrågningsunderlag. Förfrågningsunderlaget skall innehålla alla de krav som en upphandlande myndighet har för avsikt att ställa på en leverantör såväl under upphandlingen som under avtalstiden. Förfrågningsunderlaget bör innehålla allmän orientering, kravspecifikation, kommersiella föreskrifter och upphandlingsföreskrifter samt ett anbudsformulär. Förfrågningsunderlaget måste utformas på sådant sätt att inte vissa leverantörer gynnas respektive missgynnas.
TP
15
PT
Fördragets artiklar 28
−30 och 43−55.
411
Bilaga 6 SOU 2008:53
3.7 Anbudsprövning m.m.
När anbudstiden löpt ut skall den upphandlande myndigheten pröva anbudsgivare och anbud i enlighet vad som föreskrivits i förfrågningsunderlagets upphandlingsföreskrifter. Anbudsgivarna prövas i två steg.
• Uteslutningsprövning
• Kvalificering
De anbud som lämnats av seriösa och kvalificerade leverantörer prövas därefter i en anbudsutvärdering. Om den upphandlande myndigheten skall anta det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga krävs att den bestämt tilldelningskriterier. Dessa måste vara tydligt angivna.
En upphandlande myndighet skall således anta antingen det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga för den upphandlande myndigheten eller det anbud som innehåller det lägsta priset.
Vid bedömningen av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga, skall myndigheten ta hänsyn till olika kriterier som är kopplade till föremålet för kontraktet, såsom pris, leverans- eller genomförandetid, miljöegenskaper, driftkostnader, kostnadseffektivitet, kvalitet, estetiska, funktionella och tekniska egenskaper, service och tekniskt stöd. En upphandlande myndighet skall i annonsen om upphandlingen eller i förfrågningsunderlaget ange vilken grund för tilldelning av kontraktet som kommer att tillämpas.
Den upphandlande myndigheten skall i annonsen eller i förfrågningsunderlaget också ange hur tilldelningskriterierna kommer viktas inbördes vid bedömningen av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga. Om detta inte är möjligt får tilldelningskriterierna anges i fallande prioritetsordning.
Den upphandlande myndigheten skall på eget initiativ lämna upplysningar om tilldelningsbeslut och skälet till val av leverantör. En upphandling är avslutad först sedan det har gått tio dagar från det att korrekta upplysningar lämnats till samtliga anbudsgivare om tilldelningsbeslutet och skälen därtill samt att ett upphandlingskontrakt (ett av köpare och säljare undertecknat dokument) föreligger.
412
Bilaga 6
3.8 Överprövning och skadestånd
En leverantör som anser sig ha lidit eller kan komma att lida skada till följd av en felaktig upphandling kan vända sig till länsrätten och begära att länsrätten beslutar att upphandlingen görs om eller att den får avslutas första sedan rättelse gjorts. Begäran om överprövning måste dock ha gjorts inom tio dagar från det att tilldelningsbeslutet skickats ut till anbudsgivarna. En upphandlande myndighet som inte följt bestämmelserna i upphandlingslagarna kan bli skadeståndsskyldig gentemot anbudsgivare om en talan om skadstånd väckts inom ett år från det att ett upphandlingskontrakt tecknats förutsatt att den upphandlande myndigheten fullgjort sin informationsskyldighet.
3.9 Kommunägda företag och offentlig upphandling
Kommunägda företag räknades enligt gamla LOU i regel som upphandlande enheter. Endast sådana företag som inte hade inrättats för att täcka behov i det allmännas intresse och som inte var av industriell eller kommersiell karaktär kunde exkluderas. Elhandelsföretag var exempel på företag som inte räknades som upphandlande enheter. Den nya lagstiftningen är inte avsedd att ändra på rättsläget.
Helägda kommunägda företag är offentligt styrda organ som jämställs med upphandlande myndighet enligt de nya upphandlingslagarna. Med offentligt styrda organ avses sådana bolag, föreningar, delägarförvaltningar, särskilt bildade samfällighetsföreningar och stiftelser som tillgodoser behov i det allmännas intresse, under förutsättning att behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär och,
• som till största delen är finansierade av staten, en kommun, ett landsting eller en upphandlande myndighet,
• vars verksamhet står under kontroll av staten, en kommun, ett landsting eller en upphandlande myndighet, eller
• vars styrelse eller motsvarande ledningsorgan mer än halva antalet ledamöter är utsedda av staten, en kommun, ett landsting eller en upphandlande myndighet.
Det kan således konstateras att de allra flesta kommunala företagen är upphandlande myndighet och att upphandligslagstiftningen
413
Bilaga 6 SOU 2008:53
därigenom skall tillämpas av dem. Det har ingen betydelse om företaget är helägt eller delägt eller om det ägs av en eller flera kommuner eller landsting.
En annan viktig aspekt på de kommunala företagen i förevarande fall är dess relation till den egna kommunen. Om Lotsutredningen skulle komma fram till en lösning som innebär att viss lotsverksamhet kan överlåtas på en kommun, t.ex. genom överenskommelse grundad på lagstiftning, omfattas denna överenskommelse och det däri reglerade överförandet inte av upphandlingslagstiftningen. Om kommunen även medges rätt att i sin tur anlita privat entreprenör eller kommunalt företag (t.ex. hamnföretag) uppkommer en annan situation i det ledet.
Om en kommun väljer att anlita en privat entreprenör råder ingen tvekan om att upphandlingslagstiftningen skall tillämpas. Frågan om vad som gäller om en kommun anlitar ett kommunalt företag har däremot under lång tid varit föremål för diskussion. Rättsläget har varit oklart med hänvisning till vad som ibland kallas in house. Förespråkarna för s.k. in house har menat att kommunala företag, både sådana som är helägda av en kommun och de som uteslutande ägas av en sammanslutning av kommuner och/eller landsting, på vissa grunder varit undantagna från upphandlingsskyldighet i relationen till sina ägar kommuner eller ägar landsting.
Rättsläget i detta avseende har emellertid alldeles nyligen klarnat. Enligt en dom från Regeringsrätten den 17 mars 2008
TPF
16
FPT
skall upphandlingslagarna tillämpas när en kommun tar i anspråk tjänster från ett kommunägt företag även om företaget styrs och kontrolleras av kommunen på samma sätt som en kommunal förvaltning (det s.k. kontrollkriteriet). Det har ingen betydelse om det finns ett skriftligt avtal mellan kommunen och företaget eller om kommunen styr företaget genom ägardirektiv.
3.10 Rättsliga förutsättningar för att upphandla lotsning
Idag är lotsning ett statligt monopol. I det förslag till lag om lotsning som lotsutredningen lämnat i sitt delbetänkande (SOU 2007:106) sägs i 3 § första stycket att ”för biträde åt sjöfarande håller staten lotsar”. I andra stycket av samma paragraf sägs vidare
TP
16
PT
Regeringsrättens domar den 17 mars 2008 i mål nr 172 -- 175 – 06 och 176 – 179 – 06, de s.k. SYSAV domarna.
414
Bilaga 6
att ”regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får överlämna till en fysisk eller juridisk person att besluta i ärenden som rör myndighetsutövning och som gäller med lotsning sammanhängande frågor”. I författningskommentaren förklaras att andra stycket ger ett formellt stöd för överlåtelse av lotsning och därmed sammanhängande myndighetsutövning till en fristående juridisk eller fysisk person.
3.11 Ensamrätt för kommun att utföra lotsning
Om det statliga lotsmonopolet upphört genom en särskild lagstiftning, t.ex. såsom i förslaget till lag om lotsning m.m., och det samtidigt ges författningsrättsligt stöd för staten (bemyndigar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer) att endast överlåta lotsningsverksamhet på kommun, medför inte överenskommelsen någon skyldighet för den statliga myndigheten att upphandla lotstjänsten. Detta beror på att upphandlingslagarna inte gäller för tjänstekontrakt som en upphandlande myndighet tilldelar en annan upphandlande myndighet som på grund av lag eller annan författning har ensamrätt att utföra tjänsten. Dessa bestämmelser finns i 1 kap. 7 § lagen (2007:1091) om offentlig upphandling respektive 1 kap. 20 § lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster.
Det behov av transporter som uppkommer för kommunen kan tillgodoses genom att kommunen anställer erforderlig personal eller att kommunen köper transporttjänsten från något privat företag. I det senare fallet måste denna tjänst upphandlas.
3.12 Överenskommelse med en kommun som i sin tur kan köpa vissa lotstjänster från någon annan
Om Sjöfartsverket bemyndigas att träffa överenskommelse med en eller flera kommuner om lotsningsverksamhet som i sin tur ges möjlighet att köpa tjänsten eller del av tjänsten från någon annan måste kommunen i sin tur upphandla lotstjänsten om den väljer att i sin tur upphandla tjänsten. Här ges således en möjlighet för privata entreprenörer att efter upphandling att ta över lotsningen på samma villkor som kommunen. Om det kan antas att det ingångna avtalet försämrar Sjöfartsverkets möjligheter att på
415
Bilaga 6 SOU 2008:53
nationell nivå organisera lotsningen på ett kostnadseffektivt sätt eller att det senare visar sig att verksamheten inte fungerar på ett tillfredsställande sätt får Sjöfartsinspektionen bestämma att verksamheten skall bedrivas av Sjöfartsverket eller kommunen.
3.13 Överenskommelse med en kommun eller någon annan
Om den särskilda lagstiftningen utformas så att Sjöfartsverket bemyndigas att träffa överenskommelse med en eller flera kommuner, kommunala företag eller privata entreprenörer om utförande av lotsningsuppdrag har inte kommunen/kommunerna någon ensamrätt till lotsningsuppdrag vilket betyder att Sjöfartsverket måste upphandla tjänsten innan någon överenskommelse kan ingås. Detta innebär att hela det upphandlingsförfarande som ovan redovisas måste genomföras.
3.14 Lotsning som upphandlingspliktig tjänst
Om Sjöfartsverket eller en kommun skall upphandla lotsning skall upphandlingen genomföras genom förenklat förfarande enligt 15 kap. i den klassiska lagen respektive försörjningslagen. CPVkoder är 63320000-8 för lotsning och 61510000-3 för uthyrning av fartyg med besättning och 61530000-0 för uthyrning av båtar med besättning.
Med förenklat förfarande avses ett förfarande där alla leverantörer har rätt att delta, deltagande leverantörer skall lämna anbud och den upphandlande myndigheten får förhandla med en eller flera anbudsgivare. Den upphandlande myndigheten kan välja att genomföra upphandlingen som ett urvalsförfarande vilket innebär att alla leverantörer har rätt att ansöka om att få lämna anbud och den upphandlande myndigheten får förhandla med en eller flera anbudsgivare.
416
Bilaga 6
3.15 Marknadsanalys och förutsättningar för att upphandla lotsning
Statskontoret har genomfört en marknadsanalys av lotstjänster och utrett förutsättningarna att entreprenadupphandla lotsning
TPF
17
FPT
. Marknadsanalysen visar att förutsättningarna att bedriva lotsverksamhet skiljer sig kraftigt åt i olika delar av landet. Lotsarnas restid, lotsningarnas längd och trafikflödet varierar på olika lokala marknader. Intresset för att starta lotsverksamhet påverkas av de lokala förutsättningarna och gör vissa lokala marknader mer attraktiva än andra. Det saknas förutsättningar idag för att konkurrensutsätta lotsningen och få marknaden att fungera. Det finns flera anledningar till detta. Lotsning har bedrivits med ensamrätt av Sjöfartsverket under mycket lång tid och etableringsfrihet har saknats. Det saknas ett regelverk som är förutsägbart för potentiella aktörer. Det råder vidare en osäkerhet om lotsmarknadens tillväxtpotential. Rekryteringsproblem kan utgöra ett annat stort etableringshinder. På en marknad där en myndighet har haft ensamrätt till en verksamhet under en längre tid kan det vara svårt att konkurrensutsätta verksamheten och få marknaden att fungera direkt. Om marknaden avregleras bör det ske gradvis och löpande utvärderas för att ta tillvara erfarenheter i den fortsatta processen. Som en första åtgärd bör etableringshinder undanröjas och ett regelverk utformas som underlättar marknadsinträde. En annan viktig åtgärd är att ändra Sjöfartverkets organisation så att effektiviseringar inom verket underlättas samtidigt som marknadsinträde underlättas. Det är också viktigt att det skapas en oberoende och effektiv tillsynsmyndighet. Om inte förväntade effektivitetsvinster uppnås kan en viktig åtgärd vara att skapa attraktiva upphandlingsvillkor för att stimulera till etablering och konkurrens
TP
17
PT
Statskontorets rapport 2007:18, Lotsning på entreprenad.
417
Bilaga 6 SOU 2008:53
4 Beskrivning av modellerna
4.1 Den första modellen
Den första modellen är ett alternativ som innebär att inga andra aktörer än kommuner ges möjligheter att bedriva lotsverksamhet.
Om endast kommuner ska ges möjligheter att överta lotsverksamhet från staten är det istället möjligt att ta bort det nu föreslagna andra stycket i 3 § i förslaget till lotslag m.m. och ersätta det med ett nytt stycke med följande lydelse.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får till en kommun överlåta åtagandet att hålla lotsar för visst avgränsat område om regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer och kommunen kommer överens om det.
Om denna modell väljs bör 3 § i förslaget till lotslag dessutom kompletteras med ett nytt tredje stycke och ett nytt fjärde stycke med följande lydelse.
Om regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer och kommun är överens om att kommun skall åta sig att hålla lotsar för visst avgränsat område skall kommunens behörighet och befogenhet närmare preciseras i en överenskommelse mellan regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer och kommunen. Den verksamhet överenskommelsen gäller får drivas utan sådan anknytning till kommunens område eller dess medlemmar som avses i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900).
Vid denna modell måste även förslaget till förordning om lotsning m.m. kompletteras med följande bestämmelser.
Sjöfartsverket får till en kommun överlåta åtagandet att hålla lotsar för visst avgränsat område om regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer och kommunen kommer överens om det.
Den första modellen innebär å ena sidan att ingen kommun kan kräva att få bedriva lotsverksamhet. Å andra sidan kan inte regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ålägga kommunen en skyldighet att bedriva lotsverksamhet. Med denna lösning
418
Bilaga 6
krävs att parterna är överens om ett överlämnande av lotsverksamheten på de grunder som framgår av överenskommelsen. Förslaget innebär att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer (Sjöfartsverket) har kvar möjligheten att organisatoriskt styra över lotsverksamheten i landet, dock med den begränsning att de inte kan ålägga någon kommun att åta sig lotsverksamhet.
Den första modellen innehåller dock en avsevärd begränsning. Med detta alternativ kan inga andra aktörer än kommuner vara mottagare av uppdraget att bedriva lotsverksamhet. Det är inte möjligt att låta vare sig kommunala företag eller privata entreprenörer ta över lotsverksamheten. Med tanke på att en stor del av landets kommunala hamnar bedrivs genom kommunala företag kan detta förslag få oönskade konsekvenser. Om en kommun som bedriver kommunal hamnverksamhet genom ett kommunalt företag skall överta viss lotsverksamhet måste lotsverksamheten, enligt denna modell, bedrivas i förvaltningsregi trots att övrig verksamhet med anknytning till hamnen och sjötrafiken bedrivs i företagsform. Detta kan naturligtvis vara menligt för kommunens eventuella intresse att överta viss lotsverksamhet. Det kan också vara menligt ur organisatoriska, effektivitetsmässiga och ekonomiska termer även om en kommun trots allt är intresserad.
Modellen innebär genom ovan redovisade förslag på författningsbestämmelser att en kommun inte är begränsad till lokaliseringsprincipen vid utförande av lotsning. Det är således möjligt för en kommun att bedriva lotsverksamhet även i andra kommuner och i anslutning till dess hamnar. Exakt hur den geografiska avgränsningen kommer att se ut får regleras i överenskommelsen mellan parterna.
Denna modell innebär att stat och kommun kan komma överens om överföring av viss lotsverksamhet till kommunen. En överenskommelse kan ingås utan tillämpning av lagen om offentlig upphandling. Detta mot bakgrund av dels att verksamheten innefattar myndighetsutövning dels att det är en på lag grundad ensamrätt för stat och kommun att bedriva lotsverksamhet.
4.2 Den andra modellen
Den andra modellen innebär att både kommuner och privata aktörer ges möjligheter att bedriva lotsverksamhet. Om en sådan modell blir aktuell bör bestämmelsen i 3 § förslaget till lotslag
419
Bilaga 6 SOU 2008:53
kompletteras med ett nytt tredje, fjärde och femte stycke enligt följande lydelse.
Om regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer överlämnar till en kommun att besluta i ärenden som rör myndighetsutövning och som gäller med lotsning sammanhängande frågor innebär detta beslut även att kommunen ges befogenhet att bedriva lotsverksamhet. Om regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer överlämnar på annan fysisk eller juridiska person att utföra viss lotsverksamhet skall mottagarens behörighet och befogenhet närmare preciseras i en överenskommelse mellan regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer och mottagaren.
Om överenskommelse ingås med kommun får den verksamhet överenskommelsen gäller drivas utan sådan anknytning till kommunens område eller dess medlemmar som avses i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900).
Genom dessa nya stycken ges tydliga regler för vad som gäller för ett överlåtande från staten till annan aktör. Dessutom ges kommuner kompetens att bedriva verksamheten.
Denna modell innebär såvitt vi kan bedöma att det är fråga om ett uppdrag från staten till en annan fysisk eller juridisk person att bedriva lotsverksamhet. Ett sådant uppdrag är inte undantaget från upphandlingsskyldighet enligt gällande lagstiftning om offentlig upphandling. Detta innebär att ett upphandlingsförfarande eller om fråga är om tjänstekoncession någon form av konkurrensutsättningsförfarande måste vidtas. Om denna modell inte skulle vara att betrakta som ett renodlat tjänsteköp skulle det möjligen komma att betraktas som tjänstekoncession beroende på bl.a. hanteringen av avgifterna och fördelningen av risktagandet.
Staten är alltjämt ansvarig för lotsverksamheten och fastställer också lotsavgifter. Överenskommelsen mellan staten och utförande part innebär därigenom att den part som efter överenskommelse får i uppdrag att bedriva viss lotsverksamhet gör detta på uppdrag av staten. Detta är inte någon renodlad fri etableringsrätt. Om det skulle råda fri etableringsrätt skulle överenskommelse inte behöva träffas med staten. Det skulle då stå var och en fritt som hade erforderlig kompetens att erbjuda sina tjänster till sjöfarten. Att
420
Bilaga 6
öppna möjligheterna för fri etableringsrätt är såvitt vi tolkat vårt uppdrag inte lagstiftarens avsikt för närvarande.
Då det inte är fråga om fri etableringsrätt är det enligt vår mening ett uppdrag från staten till annan aktör att utföra viss verksamhet för statens räkning. Oavsett det är fråga om ett tjänsteköp där reglerna om offentlig upphandling skall tillämpas eller en tjänstekoncession där de grundläggande principerna i EG-fördraget skall tillämpas
TPF
18
FPT
skall alltså någon form av konkurrensutsättning
ske.
4.3 Den tredje modellen
Den tredje modellen, som egentligen inte är någon egen modell, kan tillämpas på framförallt modellerna 1 och 2 och innebär att det blir fråga om något som kan liknas vid fri etableringsrätt även om det precis som ovan inte i egentlig mening är fråga om fri etableringsrätt utan det krävs ett uppdrag från den som innehar rätten till lotsning i ett tidigare led. Modellen innebär att staten överlåter på kommuner, kommunala företag eller privata entreprenörer, som fått rätt enligt någon av modellerna 1 och 2 att bedriva lotsverksamhet, att i sin tur kan överlåta på annan aktör att utföra lotsverksamheten. Modellen kan sammanfattas enligt modell 2 ovan fast i ett led under ledet från staten. Då vi ser ett större antal problem i förhållande till antalet fördelar med denna modell avser vi inte att utveckla denna modell vidare.
4.4 Den fjärde modellen
Den fjärde modellen bygger till skillnad från övriga modeller på ett tillståndsförfarande där hamninnehavare kan ges tillstånd att utföra viss lotsverksamhet. Modellen förutsätter inte något avtal i juridisk mening utan det är ett ensidigt beslut av Sjöfartsverket att, efter ansökan från hamninnehavaren, ge tillstånd till lotsning. Avsikten är att modellen skall omfatta alla hamninnehavare oavsett i vilken form hamnen bedrivs.
Ett problem i detta sammanhang är frågan om det legala i avgränsningen av vilka som har rätt att bedriva lotsverksamhet. Det finns egentligen två huvudspår i den frågan. Det första är att staten
TP
18
PT
Fördragets artiklar 28
−30 och 43−55.
421
Bilaga 6 SOU 2008:53
ansvarar för verksamheten och upphandlar den från någon annan utförare. För att möjliggöra detta måste lagstiftningen ge stöd för ett sådant förfarande. Med nuvarande förslag på lotslag och lotsförordning ges i princip ett sånt lagstöd. Detta innebär att vem som helst som anser sig har nödvändig kompetens kan komma att lägga anbud på lotsning som staten upphandlar. Som framgår måste dock upphandling ske då staten ”köper” lotstjänsten av någon annan. Det kan emellertid vara möjligt att betrakta det hela som en koncession beroende på riskfördelningen. Det som emellertid är avgörande i detta huvudspår är att alla aktörer som har förmåga att kunna tillhandahålla efterfrågade tjänster har rätt att lämna anbud och att kunna tilldelas kontrakt. Det andra spåret är fri etableringsrätt, vilket innebär att den som har förmågan kan erbjuda lotstjänster till t.ex. sjöfarten eller hamnarna.
Det problem som uppstår är när mellanting mellan de två huvudspåren skall användas. De två huvudspåren innebär i normalfallet inte någon form av konkurrenspåverkan. Detta är däremot vad som kan ske i samband med modeller som innebär att endast vissa aktörer ges rätt att hantera lotsverksamhet på uppdrag av någon. Detta är något som i viss utsträckning kan bli problematiskt i en situation där enbart hamninnehavare kan ges rätt att bedriva lotsverksamhet. Andra aktörer (främst privata sådana) kan anse sig förfördelade och mena att lagstiftningen är konkurrenssnedvridande.
Vi anser emellertid att det ändå bör vara möjligt att genom ett tillståndförfarande göra det möjligt för hamninnehavare att ta över ansvaret för lotsning till och från sina hamnar. Modellen bygger på att staten har kvar ansvaret för lotsningen, men att en hamninnehavare efter ansökan kan medges rätt att överta lotsningen. Ett tillståndsförfarande kan närmast jämställas med en lotsdispens med den skillnaden att det är hamninnehavaren som ges möjlighet att genomföra lotsningen istället för befälhavaren på ett fartyg.
Ett tillståndförfarande måste bygga på lagbestämmelser som ger möjlighet för staten att ge hamninnehavare möjligheter att utföra lotsning. Det måste dessutom tas in en bemyndigande-bestämmelse med innebörden att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får utfärda närmare föreskrifter för när tillstånd kan ges och vad tillståndet skall omfatta.
I en sådan lösning uppkommer såvitt vi kan bedöma inte någon situation där fråga är om offentlig upphandling. Staten (Sjöfartsverket) ger endast tillstånd till den ansökande hamninnehavaren att
422
Bilaga 6
bedriva lotsverksamhet till den eller de hamnar vilka de äger eller driver samt möjligen till närliggande hamnar.
För att den fjärde modellen skall medföra att staten kan styra över lotsningens organisation, avgifter m.m. krävs ett antal avgränsningar. Det är t.ex. fråga om hur man avgränsar hamninnehavaren, skall det vara företag som äger hamnen eller skall det vara företag som sköter driften av hamnen? Hur skall den lotsverksamhet som ska kunna överlåtas avgränsas, skall den vara avgränsad till vissa definierade farvatten eller vissa lotsleder? Delar av detta skall reglera i den föreslagna lotslagen övriga delar skall regleras i förordningen eller av utsedd myndighet (Sjöfartsverket) i föreskrifter.
I lagstiftningen bör en reglering enligt följande ersätta nuvarande 3 § i förslag till lotslag m.m.
För biträde åt sjöfarande håller staten lotsar.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får efter ansökan ge hamninnehavare tillstånd att utföra lotsning och med lotsning sammanhängande uppgifter (lotsverksamhet) i enlighet med vad som anges i tillståndsbeslut.
Vid en bedömning av om tillstånd skall lämnas skall regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bedöma om hamninnehavarens lotsverksamhet skulle innebära negativa följder för den statliga lotsverksamheten eller påtagliga negativa följder för annan tillståndsinnehavare av lotsverksamhet. I ett tillstånd till lotsverksamhet får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer överlämna till en fysisk eller juridisk person att besluta i ärenden som rör myndighetsutövning och som gäller med lotsverksamhet sammanhängande frågor.
Om hamninnehavaren som ges tillstånd att bedriva lotsverksamhet är en kommun eller en juridisk person som helt eller till viss del ägs av en kommun får kommunen eller den juridiska person som helt eller till viss del ägs av en kommunen tillhandahålla lotsverksamhet i enlighet med tillståndet. Den lotsverksamhet tillståndet gäller får drivas utan sådan anknytning till kommunens område eller dess medlemmar som avses i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900).
423
Bilaga 6 SOU 2008:53
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om villkor för tillstånd till lotsverksamhet.
Även 2 § i den föreslagna lagen om lotsning m.m. bör komplettetras genom att en definition av hamninnehavare tas in under
e) enligt följande.
Hamninnehavare: den fysiska eller juridiska person som äger hamn eller bedriver hamnverksamhet.
Utöver ovan nämnda bestämmelser måste även förslaget till lotsförordning m.m. kompletteras i enlighet med följande.
Sjöfartsverket får efter ansökan ge hamninnehavare tillstånd att utföra lotsning och med lotsning sammanhängande uppgifter (lotsverksamhet) i enlighet med vad som anges i tillståndsbeslut. I ett tillstånd till lotsverksamhet får Sjöfartsverket överlämna till en fysisk eller juridisk person att besluta i ärenden som rör myndighetsutövning och som gäller med lotsverksamhet sammanhängande frågor. Sjöfartsverket får meddela ytterligare föreskrifter om villkor för tillstånd till lotsverksamhet.
Utöver dessa författningsbestämmelser får Sjöfartsverket i föreskrifter besluta om vilka villkor som skall gälla för tillstånd. Vad dessa föreskrifter bör reglera redovisas översiktligt nedan
TPF
19
FPT
.
Eftersom denna modell innefattar ett ansökningsförfarande och ett ensidigt beslut om huruvida tillstånd skall medges eller inte måste frågan om överklagbarhet beröras. Med beaktande av att staten alltjämt skall vara huvudman för lotsverksamheten samt att staten har ett önskemål att utifrån organisatoriska skäl kunna styra lotsverksamhetens organisation i landet bör beslut i frågor rörande tillstånd till lotsverksamhet inte vara överklagbara.
En bestämmelse med följande lydelse måste därför tas i förslaget till lotslag:
Besluta av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer i frågor som rör tillstånd till lotsverksamhet får inte överklagas.
TP
19
PT
Se kapitel 5.
424
Bilaga 6
5 Förslag till villkor för tillstånd m.m.
I detta avsnitt lämnas en kortare redogörelse för vad som bör regleras i Sjöfartsverkets föreskrifter. Vi har identifierat ett antal punkter enligt följande som behöver behandlas.
• Tillståndets omfattning.
• Tillståndets giltighetstid.
• Återkallelse av tillstånd.
• Ersättning för lotsverksamheten.
• Administrativa förutsättningar såsom t.ex. beställning av lotsverksamhet.
• Ansvar.
Tillståndets omfattning innebär att tillståndet måste begränsas på något sätt. Det kan begränsas geografiskt till t.ex. vissa lotsleder eller vissa farvatten. Det kan utöver den geografiska begränsningen också begränsas till viss typ av lotsning eller till vissa fartygstyper. Det är svårt att avgöra hur begränsningen skall göras, det är emellertid viktigt att detta blir tydligt. Sjöfartsverket torde ha kompetens att på egen hand närmare avgöra hur tillståndets omfattning skall avgränsas.
Tillståndets giltighetstid behöver inte kommenteras närmare. Det finns emellertid vissa alternativ såsom att tillståndet begränsas till viss tid eller att tillståndet löper tills vidare och att det kan återkallas efter ett visst förfarande. Enligt vår mening är det första alternativet sannolikt det som synes vara det med rättssäkerheten mest förenliga alternativet. I alternativet med tillsvidaretillstånd måste möjligheterna att återkalla tillståndet noga anges i tillståndet för att det skall vara rättsligt möjligt att återkalla detsamma. Tillståndstidens längd kan komma att vara avgörande för hamninnehavarens intresse att ansöka om tillstånd. Särskilt med beaktande av att lotsverksamheten sannolikt medför en inte obetydlig investering av hamninnehavaren.
Återkallelse av tillstånd innefattar både vad som anförts ovan i situationer när ett tillstånd ges för att gälla tills vidare och vid andra situationer när det finns anledning att återkalla tillståndet. Vid andra situationer kan fråga vara om t.ex. allvarliga brister i lotsverksamheten, ekonomiskt obestånd hos hamninnehavaren eller andra liknande omständigheter. Exakt vilka krav som skall ställas får
425
Bilaga 6 SOU 2008:53
Sjöfartsverket ta ställning till då denna myndighet bäst kan avgöra nivån på kravställandet.
Med ersättning för lotsverksamheten avses hur innehavaren till tillståndet skall få betalt för utförd lotsning m.m. Eftersom vårt uppdrag innefattade en begränsning i så motto att staten vill ha kvar möjligheterna att fastställa en nationell lotstaxa som gäller för alla bör en reglering här innefatta att ersättning för lotsverksamhet utgår i enlighet med gällande lotstaxa. En med ersättningen sammanhängande fråga är de administrativa rutinerna kring ersättningen. Skall staten debitera sjöfarten lotsavgifter eller skall den som innehar tillstånd att bedriva lotsverksamhet på egen hand hantera debiteringen för de lotstjänster som tillhandahålls.
Administrativa föreskrifter innefattar alla föreskrifter om rutiner såsom beställning av lotsar, hur ersättning för lotsverksamheten skall hanteras, redovisning av genomförda uppdrag, incidentrapportering m.m. Det är inte inom ramen för denna utredning möjligt att göra en uttömmande genomgång av alla administrativa rutiner som kan behöva regleras. Detta för överlämnas till Sjöfartsverket att slutligen avgöra.
Slutligen behöver frågor om ansvar för tillståndshavaren regleras. Detta är en mycket viktig punkt och den är inte helt lätt att reglera. Frågan om ansvar hänger även samman med reglerna om skadestånd. I 3 kap. 9 § skadeståndslagen finns bl.a. en regel som innebär att skadeståndsansvar enligt skadeståndslagen inte åvilar stat eller kommun för fel eller försummelse vid lotsning. Om en hamninnehavare ges tillstånd att utöva hamnverksamhet bör utformningen av denna bestämmelse i skadeståndslagen behöva ses över. Med nuvarande utformning är endast stat och kommun befriade från skadeståndsansvar vid fel och försummelse vid myndighetsutövning. Frågan om skadeståndsrättsliga konsekvenser av en sådan överlåtelse till ett enskilt rättsubjekt kommer emellertid enligt delbetänkandet att tas upp i slutbetänkandet
TPF
20
FPT
. Enligt vår mening kan ett förslag på reglering kring ansvarsfrågan inte göras innan den frågan utretts. Det som ovan anförts har främst en koppling till den fjärde modellen. I de andra modellerna är det inte fråga om tillståndsvillkor utan om avtalsinnehåll eller innehåll i en överenskommelse mellan stat och kommun som skall upprättas. Vad ovan anförts kan i huvudsak även tillämpas i de andra modellerna som krav för t.ex.
TP
20
PT
426
Bilaga 6
en överenskommelse mellan stat och kommun (den första modellen) eller som krav i ett förfrågningsunderlag inför en förestående upphandling (den andra modellen).
427