Dir. 2009:21

Genomförandet av det tredje inre

Kommittédirektiv

Genomförandet av det tredje inre

marknadspaketet för el och naturgas m.m.

Dir.

2009:21

Beslut vid regeringssammanträde den 16 april 2009

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ska

− följa det pågående arbetet inom EU med att utforma gemen-

samma regler för den inre marknaden för el och naturgas

och lämna förslag till lagstiftning och regelverk i övrigt

som krävs för att genomföra Europeiska gemenskapens

reviderade el- och gasmarknadsdirektiv samt, i förekom-

mande fall,

− föreslå anpassningar i lagstiftning och regelverk i övrigt till

Europaparlamentets och rådets förordning om villkor för

tillträde till nätet för gränsöverskridande handel med el,

förordningen om villkor för tillträde till naturgasöver-

föringsnäten samt till den föreslagna förordningen om in-

rättande av en byrå för samarbete mellan energitillsyns-

myndigheter,

− utreda behovet av förändrade bestämmelser om funktionell

åtskillnad på naturgasmarknaden och, om utredaren finner

det lämpligt, lämna förslag till sådana förändringar.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 mars 2010.

2

Bakgrund

Ett gemensamt europeiskt regelverk för energimarknaderna

Energimarknaderna inom EU började liberaliseras på 1990-

talet. Det första inre marknadspaketet för energi inkluderade två

direktiv, dels Europaparlamentets och rådets direktiv 96/92/EG

om gemensamma regler för den inre marknaden för el (elmark-

nadsdirektivet), dels Europaparlamentets och rådets direktiv

98/30/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för

naturgas (gasmarknadsdirektivet). För naturgasmarknaden i

Sverige innebar direktivet ett första steg i arbetet med att skapa

en konkurrensutsatt naturgasmarknad.

Den 26 juni 2003 antogs det andra inre marknadspaketet för

energi av Europarlamentet och rådet. Paketet bestod av Europa-

parlamentets och rådets direktiv 2003/54/EG av den 26 juni

2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och

om upphävande av direktiv 96/92/EG1, Europaparlamentets och

rådets direktiv 2003/55/EG av den 26 juni 2003 om gemen-

samma regler för den inre marknaden för naturgas och om upp-

hävande av direktiv 98/30/EG2 samt Europaparlamentets och

rådets förordning (EG) nr 1228/2003 av den 26 juni 2003 om

villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel3

(elförordningen). Direktiven skulle vara genomförda i nationell

lagstiftning senast den 1 juli 2004.

Direktiven innehöll bestämmelser om en ökad marknads-

öppning och ett antal kvalitativa ändringar om rättslig och

funktionell åtskillnad för systemoperatörer för överföring och

distribution av el och gas, krav på särredovisning, regler för

nättillträde samt inrättandet av en självständig tillsynsmyndig-

het som i förväg godkänner åtminstone metoderna för tariff-

sättningen. Därutöver innehåller direktiven vissa regler som

gäller allmännyttiga tjänster, försörjningstrygghet och rappor-

tering. Förutom dessa huvudpunkter innehöll paketet ett om-

1 EUT L 176, 15.7.2003, s. 37 (Celex 32003L0054).

2 EUT L 176, 15.7.2003, s. 57 (Celex 32003L0055).

3 EUT L 176, 15.7.2003, s. 1 (Celex 32003R1228).

3

fattande och detaljerat regelverk som specifikt för elmarknaden

även behandlade angivande av elens ursprung, upphandling av

ny kapacitet, regler för anskaffande av el för att täcka nätför-

luster och handel med tredjeland.

Elförordningen innehöll bl.a. regler om en ekonomisk kom-

pensationsmekanism mellan systemansvariga för gränsöverskri-

dande elflöden, information om kapacitet på utlandsförbindelser

och principer för utformning av nationella nättariffer samt prin-

ciper och riktlinjer för tilldelning av kapacitet på utlandsför-

bindelser.

Något senare antogs Europaparlamentets och rådets förord-

ning (EG) nr 1775/2005 av den 28 september 2005 om villkor

för tillträde till naturgasöverföringsnäten4 (gasförordningen).

Förordningen innebär i korthet en närmare detaljreglering av

hur den systemansvarige för transmissionsnätet ska utöva sin

verksamhet.

Energimarknaderna i Sverige

Förutsättningarna på el- och naturgasmarknaderna skiljer sig åt

i flera väsentliga avseenden. Detta gäller framför allt tillgången

till infrastrukturen, antalet aktörer på marknaden och i vilken

takt marknaderna har liberaliserats.

Elmarknaden omreglerades 1996 och alla elkunder har sedan

dess kunnat välja elleverantör. Liberaliseringen av naturgas-

marknaden påbörjades år 2000 då alla naturgaskunder med en

förbrukning över 25 miljoner normalkubikmeter per år fick

möjlighet att välja naturgasleverantör. Sedan den 1 juli 2007 har

samtliga svenska gaskunder rätt att välja gasleverantör.

4 EUT L 289, 3.11.2005, s. 1 (Celex 32005R1775).

4

Elmarknaden

Den 1 januari 1996 trädde ett nytt regelverk i kraft på den

svenska elmarknaden (prop. 1994/95:222, bet. 1995/96:NU1,

rskr. 1995/96:2). Den nya ellagen (1997:857) trädde därefter i

kraft den 1 januari 1998.

Det första elmarknadsdirektivet genomfördes i svensk rätt

genom propositionen Genomförande av Europaparlamentets

och rådets direktiv om gemensamma regler för den inre

marknaden för el, m.m. (prop. 1997/98:159, bet. 1998/99:NU4,

rskr. 1998/99:53) som trädde i kraft den 1 januari 1999. Änd-

ringarna innebar bl.a. att det infördes bestämmelser om skyl-

dighet för nätkoncessionshavare att offentliggöra sin nättariff.

Det reviderade elmarknadsdirektivet i det andra mark-

nadspaketet för energi genomfördes i svensk rätt genom

propositionen Genomförande av EG:s direktiv om gemen-

samma regler för de inre marknaderna för el och naturgas, m.m.

trädde i kraft den 1 juli 2005. Ändringarna innebar bl.a. att det

infördes mer preciserade bestämmelser om utformningen av

nättariffer, krav på funktionell åtskillnad mellan nätföretag och

elhandelsföretag, regler om angivande av elens ursprung, regler

om anskaffandet av el för att täcka förluster vid överföring samt

regler om överförings- och anslutningsavgifter.

För att det inte skulle råda någon tvekan om att den svenska

lagstiftningen uppfyllde kraven i direktivet, angavs det också i

propositionen att lagstiftningen behövde kompletteras med be-

stämmelser av innebörden att tillsynsmyndigheten ska göra en

förhandsprövning av tarifferna för överföring av el och anslut-

Regeringen beslutade den 30 mars 2006 att en särskild ut-

redare skulle få i uppdrag att bl.a. lämna förslag till den lag-

stiftning och det regelverk i övrigt som krävs för att införa en

ny ordning där tillsynsmyndigheten godkänner eller fastställer

nätföretagens överförings- och anslutningsavgifter innan de får

börja gälla (dir. 2006:39). Utredaren redovisade i december

2007 sitt uppdrag i denna del i delbetänkandet Förhands-

5

prövning av nättariffer m.m. (SOU 2007:99). Den 5 mars 2009

fattade regeringen beslut om propositionen Förhandsprövning

av nättariffer (prop. 2008/09:141).

EG-kommissionen väckte under 2008 talan mot Sverige vid

EG-domstolen och gjorde gällande att Sverige underlåtit att

uppfylla sina skyldigheter enligt det nuvarande elmarknads-

direktivet, bl.a. genom att inte anta lämpliga åtgärder för att

säkerställa kraven på funktionell åtskillnad (mål C-274/08). I

målet ifrågasätts om Sverige har genomfört bestämmelserna om

funktionell åtskillnad för distributionsnätföretag. Sverige har

medgett kommissionens talan i denna del.

Regeringen beslutade att i Energimarknadsinspektionens

regleringsbrev för 2008 ge i uppdrag att se över om el-

marknadsdirektivets bestämmelser avseende funktionell åtskill-

nad var korrekt genomförda i svensk rätt och att föreslå änd-

ringar om så bedömdes vara nödvändigt. Energimarknadsin-

spektionen har redovisat uppdraget i rapporten Funktionell åt-

skillnad mellan företag som ingår i koncerner som bedriver

nätverksamhet och produktion av eller handel med el

(N2008/6395/E). Rapporten har remissbehandlats. Ärendet be-

reds för närvarande inom Regeringskansliet.

Naturgasmarknaden

Det första gasmarknadsdirektivet genomfördes genom införan-

det av naturgaslagen (2000:599) som trädde i kraft den

1 augusti 2000. Bestämmelser i lagen (1978:160) om vissa rör-

ledningar överfördes till den nya naturgaslagen. Vidare infördes

bl.a. bestämmelser som i huvudsak innebar att innehavare av

naturgasledningar blev skyldiga att, på skäliga villkor, ansluta

naturgasföretag och berättigade kunder till sina ledningar samt

att transportera naturgas.

Det reviderade gasmarknadsdirektivet i det andra marknads-

paketet för energi genomfördes i svensk lagstiftning genom en

helt ny lag, naturgaslagen (2005:403), som ersatte den tidigare

naturgaslagen. Till grund för den nya lagstiftningen låg för-

slagen i regeringens proposition Genomförande av EG:s direk-

tiv om gemensamma regler för de inre marknaderna för el och

6

naturgas, m.m. (se ovan). Lagen trädde i kraft den 1 juli 2005.

Genom den nya lagstiftningen blev innehavare av naturgas-

ledningar skyldiga att på skäliga villkor ansluta andra natur-

gasledningar och naturgasanläggningar samt att på skäliga

villkor överföra naturgas. Vidare ställdes bl.a. krav på juridisk,

funktionell och redovisningsmässig åtskillnad för den som be-

driver verksamhet med transmission och lager. Den som inne-

har en lagringsanläggning är även skyldig att på skäliga villkor

låta kunder mata in naturgas i lagret och ta ut naturgas (se 4

kap. 5 § första stycket naturgaslagen). Sverige har härigenom

genomfört reglerat tillträde till lager.

Det tredje inre marknadspaketet för energi

Den 19 september 2007 presenterade Europeiska kommissionen

sina förslag till nytt regelverk för de europeiska energi-

marknaderna. Förslagen följde upp den energihandlingsplan

som antogs av ministerrådet den 8 och 9 mars 2007. Energi-

handlingsplanen framhöll behovet av att fullborda liberalise-

ringen av den inre marknaden för el och naturgas. Paketet är det

tredje i ordningen och utgör en revidering av det lagstiftnings-

paket som antogs 2003 och den gasförordning som antogs 2005.

Paketet innehåller fem rättsakter, dels ändringar av gällande el-

respektive gasmarknadsdirektiv samt el- och gasförordningar,

dels en ny förordning om inrättande av en byrå för samarbete

mellan energitillsynsmyndigheter (byråförordningen).

I de fem rättsakterna föreslås en rad åtgärder för att stärka

konkurrensen på el- och naturgasmarknaderna. Bland de mer

centrala åtgärderna återfinns förslag för att åstadkomma en

effektiv åtskillnad mellan transmissionsverksamhet respektive

handel och produktion, dvs. den konkurrensutsatta marknaden.

De nationella tillsynsmyndigheterna föreslås få stärkt obero-

ende och mer harmoniserade befogenheter, liksom utökade

uppgifter. Byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndig-

heter ska få till uppgift att stärka tillsynen över marknaderna

och agera som tvistelösare i vissa frågor som rör gränsöver-

skridande förbindelser, dvs. ledningar som sammankopplar

minst två medlemsländer. Ytterligare åtgärder som föreslås för

7

att förbättra marknadens funktion är exempelvis inrättande av

organ för europeiskt samarbete mellan transmissionsföretagen

för dels el (preliminärt benämnt ENTSO-E), dels för naturgas

(preliminärt benämnt ENTSO-G). Vidare finns det förslag i

syfte att stärka informationsutbyte och öppenhet på marknaden,

liksom förslag i syfte att stärka kundens rättigheter på mark-

naderna.

Beredningsläget

Vid rådsmötet (transport, telekommunikation och energi) den

10 oktober 2008 träffades en politisk överenskommelse om hela

inremarknadspaketet. Därefter har en gemensam ståndpunkt om

paketet i sin helhet antagits i januari 2009. Målsättningen är att

paketet ska kunna antas under den andra behandlingen i

Europaparlamentet. Europaparlamentet planeras rösta om de

fem rättsakterna i april 2009. Ikraftträdandet av det nya regel-

verket kan i så fall sannolikt ske under det första halvåret 2009.

Om Europaparlamentet och rådet misslyckas med att nå en

överenskommelse blir det en uppgift för Sverige i egenskap av

EU:s ordförande att försöka nå en förlikning under hösten 2009.

Genomförande

Om paketet kan antas under den andra behandlingen i

Europaparlamentet bör detta kunna ske under det första halvåret

2009. Ikraftträdandet sker 20 dagar efter det att rättsakterna har

offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning. I huvud-

sak ska direktivens bestämmelser genomföras av medlems-

staterna inom 18 månader efter det att bestämmelserna har trätt i

kraft. När det gäller bestämmelserna om åtskillnad mellan

transmissionsverksamhet och handel och produktion är genom-

förandetiden i vissa fall 42 månader.

Medlemsstaterna ska omedelbart efter direktivens genom-

förande informera kommissionen om vilka åtgärder som vid-

tagits och till kommissionen överlämna texterna till de vik-

tigaste bestämmelserna i den nationella lagstiftningen. Kom-

missionen ska årligen överlämna en framstegsrapport till

Europaparlamentet och rådet. Senast inom två år efter införan-

8

det ska en särskild rapport överlämnas som beskriver hur åt-

skillnad och effektivt oberoende har genomförts.

Uppdraget

Det tredje inremarknadspaketet för energi

En särskild utredare ska se över behovet av ytterligare för-

ändringar av lagstiftning och regelverk i övrigt på el- och

naturgasmarknaderna. Uppdraget består av två delar. I den för-

sta delen ska utredaren följa det pågående arbetet inom EU med

att utforma gemensamma regler för den inre marknaden för el

och naturgas och lämna förslag till den lagstiftning och det

regelverk i övrigt som krävs för att genomföra Europeiska

gemenskapens reviderade el- och gasmarknadsdirektiv samt, i

förekommande fall, lämna förslag till de anpassningar som

föranleds av tillhörande el- och gasförordningar samt byråför-

ordningen.

I den andra delen av uppdraget ska utredaren göra en

översyn av nu gällande regler för funktionell åtskillnad på

naturgasmarknaden enligt följande.

Funktionell åtskillnad på naturgasmarknaden

På den svenska naturgasmarknaden omfattas inte distribu-

törerna av krav på funktionell åtskillnad eftersom Sverige har

utnyttjat den möjlighet som finns i gasmarknadsdirektivet att

undanta små distributionsföretag med färre än 100 000 anslutna

kunder från vissa åtskillnadskrav. I nuläget finns inget distribu-

tionsföretag på den svenska naturgasmarknaden som har mer än

100 000 kunder (hela naturgasmarknaden omfattar i dag endast

ca 48 000 kunder). Enligt naturgaslagen omfattas distributions-

företagen endast av skyldigheten att genomföra juridisk åtskill-

nad, att särredovisa samt att, om de ingår i en vertikalt integre-

rad koncern, upprätta en övervakningsplan.

Frågan om i vilken omfattning Sverige har genomfört

direktivets krav på funktionell åtskillnad kan dock komma att

9

aktualiseras på transmissionsnivå, dvs. för de privata företag

som bedriver överföringsverksamhet. Detta beror på att de nu-

varande bestämmelserna om funktionell åtskillnad fortsatt

kommer att gälla för ägare till ett transmissionsnät och för

systemansvariga för ett lagringssystem. Detta gäller oavsett

vilken åtskillnadslösning som aktualiseras för dessa företag.

Frågan om Sverige har genomfört den funktionella åtskillnaden

kan även komma att aktualiseras i samband med certifiering av

transmissionsföretagen. Det är därför lämpligt att behandla

frågeställningen i samband med den anpassning av naturgas-

lagen som behöver göras för att genomföra det tredje marknads-

paketet för energi.

Utredaren ska därför se över behovet av förändrade regler

när det gäller funktionell åtskillnad på naturgasmarknaden. Om

utredaren finner det lämpligt, ska förslag till ändrade be-

stämmelser på området lämnas.

Konsekvensbeskrivning

Om utredaren föreslår åtgärder som innebär kostnadsökningar

ska han lämna förslag till hur dessa ska finansieras. Utredaren

ska även bedöma vilken miljöpåverkan som förslagen får om de

genomförs. Utredaren ska inhämta synpunkter från Regelrådet

när det gäller redovisning av förslagens konsekvenser för små

företag. Dessutom ska han bedöma konsekvenserna för resurs-

behovet för tillsynen av el- och naturgasmarknaderna av de för-

slag som läggs fram.

Arbetets genomförande, tidsplan m.m.

Utredaren ska i fråga om funktionell åtskillnad på naturgas-

marknaden följa det arbete som bedrivs med att formulera

regler för funktionell åtskillnad när det gäller den svenska el-

marknaden. Utredaren ska beakta de förslag till förändringar av

ellagstiftningen som föranleds av detta arbete.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 mars 2010.

(Näringsdepartementet)