Prop. 2008/09:141
Förhandsprövning av nättariffer
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 5 mars 2009
Fredrik Reinfeldt
Åsa Torstensson (Näringsdepartementet)
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås ändringar i ellagen (1997:857). Ändringarna innebär att det ska göras en förhandsprövning av tarifferna för överföring av el och anslutning till en ledning eller ett ledningsnät. Förhandsprövningen ska ske genom att de samlade intäkter som en nätkoncessionshavare högst får uppbära genom nättariffer under en tillsynsperiod, en intäktsram, fastställs i förväg. Nätmyndigheten ska fastställa intäktsramen i fråga om lokalnät och regionnät. När det gäller stamnätet ska beslutet fattas av regeringen.
Intäktsramen ska täcka skäliga kostnader för att bedriva nätverksamhet under tillsynsperioden och ge en rimlig avkastning på det kapital som krävs för att bedriva verksamheten. Hänsyn ska tas till kvaliteten i nätföretagets sätt att bedriva verksamheten.
Intäktsramen ska under vissa förutsättningar kunna omprövas av den beslutande myndigheten under eller efter tillsynsperioden. Om en nätkoncessionshavares intäkter avviker från intäktsramen, ska detta påverka ramen för den påföljande tillsynsperioden. Om intäkterna överstiger intäktsramen med mer än fem procent ska vidare ett särskilt överdebiteringstillägg tillkomma.
I propositionen föreslås även att en tydlig åtskillnad ska göras mellan bestämmelserna om hur nätföretagen ska utforma kundernas nättariffer och bestämmelserna om intäktsramen. De förstnämnda bestämmelserna lämnas i huvudsak oförändrade.
Ändringarna syftar bl.a. till att det inte ska råda någon tvekan om att den svenska lagstiftningen uppfyller kraven i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/54/EG av den 26 juni 2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 96/92/EG.
1
2
I propositionen redovisas också regeringens bedömning när det gäller nättarifferna för anslutning till det svenska elnätet för utlandsförbindelser på regionnätsnivå.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2010 respektive den 1 januari 2012.
3
Innehållsförteckning
1 Förslag till riksdagsbeslut ................................................................ 5 2 Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857).............................. 6
3
Ärendet och dess beredning ........................................................... 21
4
Bakgrund........................................................................................ 22
4.1
Historik............................................................................ 22
4.2 Gällande regelverk .......................................................... 23 4.2.1 Nättariffer för överföring av el ....................... 23
4.2.2
Nättariffer för anslutning ................................ 26
4.3
Tillämpningen av regelverket.......................................... 26
4.3.1 Nätmyndigheten ............................................. 26 4.3.2 Domstolarnas prövning................................... 29
4.4
Elmarknadsdirektivet....................................................... 29
5 Den nya tillsynsmodellen............................................................... 30
5.1
Förhandsprövningens utformning.................................... 30
5.2
Fastställande av intäktsram.............................................. 32
5.2.1 Beslutande myndighet .................................... 32 5.2.2 Underlag för fastställandet.............................. 34
5.2.3
Beslut om fastställande av intäktsramen......... 35
5.2.4
Särskilt om intäktsramen för stamledning ...... 37
5.3 Omprövning av intäktsramen .......................................... 38 5.3.1 Omprövning under tillsynsperioden ............... 38
5.3.2
Omprövning efter tillsynsperioden ................. 40
5.3.3
Följdändringar ................................................ 42
5.4 Periodisering.................................................................... 44 5.5 Avvikelser från intäktsramen .......................................... 45 5.6 Överlåtelse av nätkoncession m.m. ................................. 51
5.7
Insamling av uppgifter..................................................... 54
5.8 Överklagande av beslut om intäktsram............................ 56
6
Intäktsramens utformning .............................................................. 58
6.1 Ett tydligare regelverk ..................................................... 58 6.2 Täckning för kostnader och avkastning........................... 60
6.3
Hänsyn till kvalitet .......................................................... 61
6.4
Skäliga kostnader ............................................................ 64
6.5 Beräkning av kapitalkostnader ........................................ 67 6.5.1 Allmänt........................................................... 67 6.5.2 Kapitalbasen ................................................... 68
6.5.3
Metod för fördelning av kapitalkostnader ...... 76
6.5.4 Avskrivningar................................................. 77 6.5.5 Rimlig avkastning i nätverksamhet ................ 79
7 Kundernas nättariffer ..................................................................... 80 7.1 Förhållandet mellan intäktsramen och de
kundspecifika nättarifferna.............................................. 80
7.2
Nättariff för anslutning .................................................... 81
8 Särskilt om olika ledningsnät..........................................................83 Prop. 2008/09:141
4
8.1
Inledning ..........................................................................83
8.2
Lokalnät ...........................................................................83
8.3 Regionnät .........................................................................84 8.4 Stamnät ............................................................................86
9 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ..................................86
10
Utlandsförbindelser ........................................................................87
11
Konsekvensanalys ..........................................................................90
11.1
Inledning ..........................................................................90
11.2 Ekonomiska konsekvenser...............................................90 11.2.1 Nätmyndigheten ..............................................90
11.2.2
Den systemansvariga myndigheten .................92
11.2.3
Nätföretagen....................................................92
11.2.4 Kunderna.........................................................94 11.2.5 Sveriges Domstolar .........................................95
11.3 Övriga konsekvenser........................................................95
12 Författningskommentar...................................................................96 Bilaga 1 Sammanfattning av Energinätsutredningens
delbetänkande Förhandsprövning av nättariffer m.m. ........118
Bilaga 2 Energinätsutredningens lagförslag......................................129
Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser .......................................147
Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag...............................................148
Bilaga 5 Lagrådets yttrande ..............................................................163 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 mars 2009.........168
Rättsdatablad ........................................................................................169
5
1 Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857).
6
2 Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857)
Härigenom föreskrivs i fråga om ellagen (1997:857)
dels att 4 kap. 4 § ska upphöra att gälla,
dels att 2 kap. 12 och 16 §§, 4 kap. 1, 3, 5, 8 och 9 §§, 12 kap. 2 § och 13 kap. 5 § samt rubrikerna närmast före 4 kap. 3 § och 4 kap. 5 § ska ha följande lydelse,
dels att det i lagen ska införas tre nya paragrafer, 1 kap. 4 a och 5 a §§ och 4 kap. 9 a §, ett nytt kapitel, 5 kap., samt närmast före 4 kap. 5, 9 och 9 a §§ nya rubriker av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
4 a §
Med stamledning avses en ledning med en spänning om 220 kilovolt eller mer.
Med regionledning avses en ledning som omfattas av en nätkoncession för linje och där spänningen understiger 220 kilovolt.
5 a §
Med intäktsram avses i denna lag de samlade intäkter som en nätkoncessionshavare högst får uppbära genom nättariffer under en tillsynsperiod.
2 kap.
12 §
Gränserna för en nätkoncession för område får ändras av nätmyndigheten, om det behövs för en ändamålsenlig nätverksamhet och det kan ske utan synnerlig olägenhet för koncessionshavaren.
I 5 kap. 25 och 27 §§ finns bestämmelser om fördelning av intäktsramen vid ändring av koncessionsgränser.
16 §1
En nätkoncession får inte överlåtas utan tillstånd av regeringen. Regeringen får bemyndiga nätmyndigheten att pröva frågor om överlåtelse av nätkoncession som inte avser en utlandsförbindelse.
1 Senaste lydelse 2004:876.
7
Vid prövning av en ansökan om överlåtelse av nätkoncession skall 10 § tillämpas. Detsamma gäller vid prövning av en ansökan om nätkoncession i anledning av återkallelse av en nätkoncession enligt 18 § första stycket 2 eller 3.
Vid prövning av en ansökan om överlåtelse av nätkoncession ska 10 § tillämpas. Detsamma gäller vid prövning av en ansökan om nätkoncession i anledning av återkallelse av en nätkoncession enligt 18 § första stycket 2 eller 3.
Om en intäktsram vid överlåtelsen ska fördelas enligt 5 kap. 25 § andra stycket, får tillstånd till överlåtelse inte lämnas om inte fördelningen har godkänts enligt 26 § första stycket samma kapitel.
4 kap.
1 §2
Nättariffer skall vara utformade så, att nätkoncessionshavarens samlade intäkter från nätverksamheten är skäliga i förhållande till
dels de objektiva förutsättningarna att bedriva nätverksamheten, dels nätkoncessionshavarens sätt att bedriva nätverksamheten.
Nättariffer skall vara objektiva och icke-diskriminerande.
Nättariffer ska vara objektiva och icke-diskriminerande.
Vid utformandet av nättariffer för överföring av el skall särskilt beaktas antalet anslutningspunkter, anslutningspunkternas geografiska läge, mängden överförd energi och abonnerad effekt och kostnaderna för överliggande nät samt kvaliteten på överföringen av el.
Vid utformandet av nättariff för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät skall särskilt beaktas anslutningspunktens geografiska läge och den avtalade effekten i anslutningspunkten.
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten får meddela närmare föreskrifter om utformningen av nättariffer.
I 5 kap. finns bestämmelser om fastställande av intäktsram.
2 Senaste lydelse 2005:404.
Pr
Särskilt om nättariffer för
överföring av el för område
op. 2008/09:141
8
Särskilt om nättariffer för område
3 §3
Nättariffer för område, utom engångsavgift för anslutning, får inte utformas med hänsyn till var inom området en anslutning är belägen.
Nättariffer för överföring av el för område får inte utformas med hänsyn till var inom området en anslutning är belägen.
Om ett eller flera områden slås samman helt eller delvis skall en enhetlig nättariff för det nya området börja tillämpas senast tre år efter sammanslagningen.
Om ett eller flera områden slås samman helt eller delvis ska en enhetlig nättariff för det nya området börja tillämpas senast tre år efter sammanslagningen.
4 §
Vid skälighetsbedömningen av en nättariff skall nättariffen för varje område bedömas för sig.
Om nätmyndigheten enligt 3 kap. 3 § har medgivit att flera nätkoncessioner för område får redovisas samlat, skall dock dessa vid skälighetsbedömningen anses utgöra ett område.
Särskilt om nättariffer för linje Särskilt om nättariffer för
överföring av el för linje
Regionledning
5 §4
På en ledning som omfattas av en nätkoncession för linje och där spänningen understiger 220 kilovolt (regionledning), får inte nättariffen, utom engångsavgift för anslutning, på varje spänningsnivå utformas med hänsyn till var en uttagspunkt är belägen i förhållande till ledningens anslutning till annan nätkoncessionshavares ledning som omfattas av nätkoncession för linje.
På en regionledning får inte nättariffen för överföring av el på varje spänningsnivå utformas med hänsyn till var en uttagspunkt är belägen i förhållande till ledningens anslutning till en annan nätkoncessionshavares ledning som omfattas av nätkoncession för linje.
Tillstånd till avvikelse från vad som anges i första stycket får meddelas i enlighet med 6 §.
3 Senaste lydelse 1998:1651. 4 Senaste lydelse 2002:653.
Pr
Nättariffen för en elektrisk anläggning som tar ut el direkt från en transformator på en regionledning ska utformas med utgångspunkt i nättariffen för spänningsnivån omedelbart före transformatorn med ett skäligt tillägg för nedtransformeringen.
op. 2008/09:141
9
Nättariffen för en elektrisk anläggning som tar ut el direkt från en transformator på en regionledning skall utformas med utgångspunkt i nättariffen för spänningsnivån omedelbart före transformatorn med ett skäligt tillägg för nedtransformeringen.
8 §5
Vid skälighetsbedömningen av nättariffen för en regionledning skall de beräknade kostnaderna för den prestation som nätkoncessionshavaren har att utföra och hans sätt att utföra prestationen bedömas samlat inom varje normalt spänningsintervall för nätkoncessionshavarens samtliga regionledningar i hela landet.
På en regionledning ska inom varje normalt spänningsintervall nättariffen utformas utifrån nätkoncessionshavarens kostnader för samtliga regionledningar i hela landet som kan hänföras till respektive spänningsintervall.
Den del av de beräknade kostnaderna som utgörs av betalning för överföring på stamnätet och andra regionledningar skall dock bedömas samlat endast för nätkoncessionshavarens samtliga regionledningar inom en och samma region.
Den del av de beräknade kostnaderna som utgörs av betalning för överföring på stamnätet och andra regionledningar ska dock beaktas samlat endast för nätkoncessionshavarens samtliga regionledningar inom en och samma region.
Stamledning
9 §6
Vid skälighetsbedömningen av nättariffen för en ledning med en spänning om 220 kilovolt eller däröver (stamledning) skall de beräknade kostnaderna för den prestation som nätkoncessionshavaren har att utföra och hans sätt att utföra prestationen bedömas samlat för nätkoncessionshavarens samtliga ledningar i landet med undantag för utlandsförbindelserna. Tariffen får dock utformas med hänsyn till var på nätkoncessionshavarens
På en stamledning får nättariffen för överföring av el utformas med hänsyn till var på nätkoncessionshavarens ledningsnät en anslutningspunkt är belägen.
5 Senaste lydelse 2002:653. 6 Senaste lydelse 2003:117.
ledningsnät en anslutningspunkt är belägen.
Om en sådan föreskrift som avses i 2 § andra stycket har meddelats skall, i fråga om de utlandsförbindelser som omfattas av föreskriften, de beräknade kostnaderna för den prestation som nätkoncessionshavaren har att utföra och hans sätt att utföra prestationen omfattas av den skälighetsbedömning som görs enligt första stycket avseende nätkoncessionshavarens samtliga ledningar i landet.
Om nätkoncessionshavaren har systemansvaret för el enligt 8 kap. 1 § första stycket skall den del av verksamheten som inte kan hänföras till en viss kund eller kundkategori anses ingå i nätverksamheten.
Om nätkoncessionshavaren deltar i europeiskt samarbete, som syftar till att utveckla och vidmakthålla en fungerande europeisk marknad för el, skall verksamheten anses ingå i nätverksamheten.
10
Särskilt om nättariffer för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät
9 a §
En nättariff för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät ska utformas så att nätkoncessionshavarens skäliga kostnader för anslutningen täcks. Anslutningspunktens geografiska läge och den avtalade effekten i anslutningspunkten ska särskilt beaktas.
5 kap. Nätkoncessionshavarens intäkter från nätverksamheten
11
Skälighetsbedömning av nätkoncessionshavares intäkter
Fastställande av en intäktsram
1 §
En intäktsram ska fastställas i förväg för varje tillsynsperiod.
I 22–24 §§ finns särskilda bestämmelser om fastställande av intäktsramar för en nätkoncessionshavares intäkter från olika nät.
2 §
En nätkoncessionshavare ska lämna in ett förslag till intäktsram till nätmyndigheten tillsammans med de uppgifter som krävs för att pröva förslaget.
3 §
Beslut om fastställande av intäktsramen ska meddelas senast två månader innan tillsynsperioden börjar.
Det ska framgå av beslutet vilka uppgifter och metoder som har använts vid fastställandet av ramen.
4 §
En tillsynsperiod ska vara fyra kalenderår, om det inte finns särskilda skäl för en annan tidsperiod.
5 §
Regeringen får meddela föreskrifter om avvikelse från det som sägs i 3 § första stycket och 4 § när det gäller intäkter från stamledning.
Pr
Beräkning av intäktsramens storlek
op. 2008/09:141
12
6 §
Intäktsramen ska täcka skäliga kostnader för att bedriva nätverksamhet under tillsynsperioden och ge en rimlig avkastning på det kapital som krävs för att bedriva verksamheten (kapitalbas).
7 §
När intäktsramen bestäms ska hänsyn tas till kvaliteten i nätkoncessionshavarens sätt att bedriva nätverksamheten. En sådan bedömning kan medföra en ökning eller minskning av vad som anses vara en rimlig avkastning på kapitalbasen.
Vid bedömningen enligt första stycket ska ett avbrott i överföringen av el beaktas i den utsträckning avbrottet inte medför skadeståndsskyldighet för nätkoncessionshavaren eller ger rätt till avbrottsersättning enligt 10 kap. 10 §.
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten får meddela föreskrifter om vad som avses med kvaliteten i nätkoncessionshavarens sätt att bedriva nätverksamheten.
Särskilt om beräkning av skäliga kostnader i nätverksamheten
8 §
Som skäliga kostnader för att bedriva nätverksamheten ska anses kostnader för en ändamålsenlig och effektiv drift av en nätverksamhet med likartade objektiva förutsättningar.
Kostnad för avbrottsersättning enligt 10 kap. 10 § ska inte anses vara en skälig kostnad enligt första stycket.
Särskilt om beräkning av en rimlig avkastning
13
9 §
Kapitalbasen ska beräknas med utgångspunkt i de tillgångar som nätkoncessionshavaren använder för att bedriva nätverksamheten. Vidare ska hänsyn tas till investeringar och avskrivningar under tillsynsperioden.
En tillgång som inte behövs för att bedriva verksamheten ska anses ingå i kapitalbasen, om det skulle vara oskäligt mot nätkoncessionshavaren att bortse från tillgången.
Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om hur kapitalbasen ska beräknas.
Omprövning av intäktsramen under tillsynsperioden
10 §
På ansökan av nätkoncessionshavaren om omprövning kan den beslutande myndigheten ändra en fastställd intäktsram under tillsynsperioden, om det finns omständigheter som bedöms medföra en väsentlig ökning av intäktsramen vid en omprövning enligt 12 § eller om det annars finns särskilda skäl.
En ansökan om omprövning enligt första stycket ska lämnas in till nätmyndigheten. Ansökan ska handläggas skyndsamt.
11 §
Den beslutande myndigheten ska ändra en fastställd intäktsram under tillsynsperioden om
1. den nätkoncessionshavare som beslutet gäller har lämnat oriktiga eller bristfälliga uppgifter som i mer än ringa omfattning har inverkat på intäktsramens storlek,
2. beslutet har fattats på ett uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag och detta i mer än ringa omfattning har inverkat på intäktsramens storlek, eller
3. det annars finns särskilda skäl.
14
Omprövning av intäktsramen efter tillsynsperioden
12 §
En nätkoncessionshavare får inom fyra månader efter tillsynsperiodens slut ansöka om att intäktsramen för perioden ska ökas.
En ansökan enligt första stycket ska lämnas in till nätmyndigheten. Ansökan ska handläggas skyndsamt.
13 §
Den beslutande myndigheten ska ompröva den fastställda intäktsramen efter tillsynsperiodens slut, om det finns skäl att anta att ramen är större än vad som är motiverat av senare kända förhållanden och avvikelsen inte är ringa.
Om det inte finns särskilda hinder, ska ett beslut i frågan om ändring av intäktsramen meddelas senast tio månader efter tillsynsperiodens slut. Om den beslutande myndigheten avser att meddela beslut vid en senare tidpunkt, ska nätkoncessionshavaren underrättas om det inom den nämnda tiden. Har en sådan underrättelse inte skett får myndigheten inte meddela ett omprövningsbeslut som är till nackdel för nätkoncessionshavaren.
14 §
Vid omprövning enligt 12 eller 13 § ska den beslutande myndigheten kontrollera om de antagan-
15
den som legat till grund för beslutet om fastställande av intäktsram överensstämmer med det faktiska utfallet under perioden. Vid bedömningen ska myndigheten tillämpa 6–9 §§ och utgå från de uppgifter och metoder som myndigheten har använt vid fastställandet av intäktsramen och som framgår av beslutet om fastställande.
Omprövning under eller efter tillsynsperioden
15 §
Om en allmän förvaltningsdomstol har ändrat ett beslut om intäktsram för en nätkoncessionshavare och grunden för ändring av det beslutet är tillämplig även för en annan nätkoncessionshavare, ska den beslutande myndigheten, efter ansökan av den senare nätkoncessionshavaren, ompröva det beslut om intäktsram som gäller för denne.
En ansökan om omprövning ska ha kommit in till nätmyndigheten inom tre månader efter det att domstolens avgörande vunnit laga kraft.
16 §
Den beslutande myndigheten ska ompröva ett beslut om intäktsramen för en tillsynsperiod, om myndigheten eller en allmän förvaltningsdomstol har beslutat om ändring i fråga om en tidigare tillsynsperiod och det avgörandet har vunnit laga kraft.
Periodisering
17 §
Om det finns särskilda skäl, får den beslutande myndigheten på ansökan av en nätkoncessions-
16
havare medge att delar av intäkter under tillsynsperioden tas med i intäktsredovisningen först för senare perioder.
En ansökan enligt första stycket ska ha kommit in till nätmyndigheten senast tre månader efter den tillsynsperiod då intäkterna uppkommit.
Beslutande myndighet m.m.
18 §
Nätmyndigheten är beslutande myndighet enligt 3, 10–13 och 15–17 §§. När det gäller intäkter från en stamledning är dock regeringen beslutande myndighet.
Nätmyndigheten ska lämna förslag till beslut som rör intäktsramen för en stamledning till regeringen för prövning. Regeringen ska förkasta eller godta förslaget.
Regeringens beslut ska offentliggöras. Nätmyndighetens förslag ska framgå av beslutet.
19 §
Ett beslut av nätmyndigheten enligt 3, 11–13, 15 och 16 §§ ska gälla utan hinder av att det överklagas.
Avvikelser från intäktsramen
20 §
Om en nätkoncessionshavares samlade intäkter genom nättariffer under tillsynsperioden har avvikit från intäktsramen, ska det belopp med vilket intäkterna överstigit eller understigit intäktsramen minska respektive öka ramen för den påföljande tillsynsperioden.
21 §
Om en nätkoncessionshavares
samlade intäkter genom nättariffer
17
under tillsynsperioden har överstigit intäktsramen med mer än fem procent, ska ett överdebiteringstillägg beräknat enligt andra stycket minska intäktsramen för den påföljande tillsynsperioden.
Beräkningen av överdebiteringstillägget ska grundas på den del av nätkoncessionshavarens samlade intäkter genom nättariffer som överstiger intäktsramen. Överdebiteringstillägget ska beräknas efter en räntesats som motsvarar den genomsnittliga referensränta enligt 9 § räntelagen (1975:635) som under tillsynsperioden fastställts av Riksbanken med ett tillägg av femton procentenheter.
Särskilt om intäkter från olika nät
Intäkter från ett ledningsnät inom ett område
22 §
Vid fastställande av en intäktsram för en nätkoncessionshavares intäkter från ett ledningsnät inom ett område ska intäktsramen fastställas för varje område för sig.
Om nätmyndigheten enligt 3 kap. 3 § har medgivit att flera nätkoncessioner för område får redovisas samlat, ska dock dessa vid fastställandet av intäktsramen anses utgöra ett område.
Intäkter från regionledning
23 §
Vid fastställande av en intäktsram för en nätkoncessionshavares intäkter från en regionledning ska intäktsramen fastställas samlat för nätkoncessionshavarens samtliga regionledningar i hela landet.
18
Intäkter från stamledning
24 §
Vid fastställande av en intäktsram för en nätkoncessionshavares intäkter från en stamledning ska intäktsramen fastställas samlat för nätkoncessionshavarens samtliga ledningar i landet med undantag för utlandsförbindelserna.
Om en sådan föreskrift som avses i 4 kap. 2 § andra stycket har meddelats, ska dock intäkterna från de berörda utlandsförbindelserna omfattas av den intäktsram som fastställs enligt första stycket.
Om nätkoncessionshavaren har systemansvaret för el enligt 8 kap. 1 § första stycket, ska den del av verksamheten som inte kan hänföras till en viss kund eller kundkategori anses ingå i nätverksamheten.
Om nätkoncessionshavaren deltar i europeiskt samarbete, som syftar till att utveckla och vidmakthålla en fungerande europeisk marknad för el, ska verksamheten anses ingå i nätverksamheten.
Överlåtelse av nätkoncession
m.m.
25 §
Om en nätkoncessionshavare under en tillsynsperiod överlåter en nätkoncession, ska den fastställda intäktsramen enligt 1 § fortsätta att gälla för övertagaren av koncessionen. Övertagaren träder även i övrigt i överlåtarens ställe när det gäller tillämpningen av bestämmelserna i detta kapitel på nätkoncessionen.
Om en intäktsram har fastställts för den överlåtna nätkoncessionen tillsammans med annan nät-
19
koncession, ska överlåtaren och övertagaren fördela intäktsramen proportionerligt i förhållande till hur stor del av kapitalbasen som överlåtits. Motsvarande gäller för intäkter som överstiger eller understiger intäktsramen samt överdebiteringstillägg. Om det finns särskilda skäl, får fördelningen göras på ett annat sätt.
26 §
En fördelning enligt 25 § andra stycket ska godkännas före överlåtelsen. Fråga om godkännande prövas av regeringen eller den myndighet som regeringen enligt 2 kap. 16 § har bemyndigat att pröva frågan om överlåtelse av nätkoncessionen.
Ett förslag till fördelning ska lämnas in till myndigheten tillsammans med de uppgifter som krävs för att pröva förslaget. Frågan om godkännande av förslaget ska handläggas skyndsamt.
27 §
Det som sägs om överlåtelse av nätkoncession i 25 § andra stycket gäller i tillämpliga delar vid beslut om ändring av koncessionsgränser enligt 2 kap. 12 §.
Nätmyndigheten beslutar om fördelningen av intäktsramen vid ändring av koncessionsgränser.
Insamling av uppgifter
28 §
En nätkoncessionshavare ska till nätmyndigheten lämna de uppgifter som behövs för att meddela beslut enligt 11, 13, 16 och 27 §§.
20
12 kap.
2 §7
En tillsynsmyndighet har rätt att på begäran få de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. En begäran får förenas med vite.
Ett beslut enligt första stycket gäller omedelbart.
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten får meddela föreskrifter om insamling av de uppgifter som behövs för bedömning av nättariffers skälighet.
13 kap.
5 §8
Beslut av nätmyndigheten enligt 2 kap. 18–20 §§, 3 kap. 3, 6–8, 9 b, 11, 14 och 15 §§, 4 kap. 6, 7 och 10 §§, 8 kap. 4 a § samt 12 kap. 8 och 11 §§, beslut av en tillsynsmyndighet enligt 12 kap. 2–4 §§ samt beslut av den systemansvariga myndigheten om ersättning till den som enligt 8 kap. 2 § beordrats öka eller minska produktionen av el får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Beslut av nätmyndigheten enligt 2 kap. 18–20 §§, 3 kap. 3, 6–8, 9 b, 11, 14 och 15 §§, 4 kap. 6, 7 och 10 §§, 5 kap. 3, 11–13, 15–17, 26 och 27 §§, 8 kap. 4 a § samt 12 kap. 8 och 11 §§, beslut av en tillsynsmyndighet enligt 12 kap. 2–4 §§ samt beslut av den systemansvariga myndigheten om ersättning till den som enligt 8 kap. 2 § beordrats öka eller minska produktionen av el får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Regeringen får meddela föreskrifter om överklagande av andra beslut enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2010 i fråga om 5 kap., 12 kap. 2 § och 13 kap. 5 § samt i övrigt den 1 januari 2012.
2. Den första tillsynsperioden enligt 5 kap. 1 § börjar den 1 januari 2012.
3. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för nättariffer som avser tid före den 1 januari 2012.
7 Senaste lydelse 2006:926. Ändringen innebär att tredje stycket upphävs. 8 Senaste lydelse 2005:1110.
21
3 Ärendet och dess beredning
Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/54/EG av den 26 juni 2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 96/92/EG1 (elmarknadsdirektivet) är en del av det s.k. inre marknadspaketet för el och gas och skulle genomföras i nationell lagstiftning senast den 1 juli 2004.
I propositionen Genomförande av EG:s direktiv om gemensamma regler för de inre marknaderna för el och naturgas, m.m. (prop. 2004/05:62) lämnade regeringen förslag bl.a. till genomförandet av elmarknadsdirektivet. Riksdagen biföll propositionen den 25 maj 2005 (bet. 2004/05:NU14, rskr. 2004/05:246, SFS 2005:404).
Regeringen uttalade i propositionen (s. 82) att för att det inte skulle råda någon tvekan om att den svenska lagstiftningen uppfyllde kraven i direktivet behövde förslaget kompletteras med bestämmelser av innebörd att tillsynsmyndigheten ska göra en förhandsprövning av tarifferna för överföring av el. Regeringen pekade på att det fanns svårigheter med att införa sådana bestämmelser. Det fanns heller inget berett underlag i denna fråga. Regeringen förklarade därför att den avsåg att utreda frågan och återkomma till riksdagen med ett förslag som innebär att tillsynsmyndigheten ska göra en förhandsprövning av tarifferna för överföring av el eller av de metoder som tarifferna är baserade på.
Regeringen beslutade den 30 mars 2006 att tillkalla en särskild utredare (dir. 2006:39) med uppdrag bl.a. att lämna förslag till den lagstiftning och det regelverk i övrigt som krävs för att införa en ny ordning där tillsynsmyndigheten godkänner eller fastställer nätföretagens överförings- och anslutningsavgifter innan de får börja gälla. När det gäller anslutningsavgifterna kunde utredningen alternativt föreslå ett regelverk där tillsynsmyndigheten fastställer nätföretagens metoder för att fastställa anslutningsavgifterna innan metoderna får börja gälla.
I utredningens uppdrag ingick även att lämna förslag till hur de utlandsförbindelser som är anslutna till det svenska regionnätet kan hanteras så att dessa förbindelser behandlas enligt samma grunder som de utlandsförbindelser som är anslutna till stamnätet.
Den 5 december 2007 överlämnade Energinätsutredningen sitt delbetänkande Förhandsprövning av nättariffer m.m. (SOU 2007:99). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Utredningens lagförslag finns i bilaga 2.
Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Näringsdepartementet (dnr N2007/9864/E).
Lagrådet
Regeringen beslutade den 15 januari 2009 att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5.
1 EUT L 176, 15.7.2003, s. 37 (Celex 32003L0054).
22
Regeringen har i propositionen i huvudsak följt Lagrådets förslag. Regeringen behandlar Lagrådets förslag i avsnitt 5.2.3 och 5.5–5.8 samt i författningskommentaren.
Utöver de ändringar som motiveras av Lagrådets yttrande har redaktionella ändringar gjorts i förhållande till lagrådsremissen.
4 Bakgrund
4.1 Historik
Före omregleringen av elmarknaden
I Sverige har prisregleringen av elnätsverksamhet och tidigare även elpriset skett genom kontroll i efterhand. I samband med omregleringen av elmarknaden den 1 januari 1996 behölls den svenska traditionen med fri prissättning, där elnätsföretagen sätter sina tariffer efter vissa generella riktlinjer. I förarbetena till den nya lagstiftningen uttalades att nättariffer och övriga villkor för nättjänster liksom tidigare borde vara underkastade reglering och att utgångspunkten för fastställande av skäliga avgifts- och tariffnivåer för överföring av el borde vara gällande praxis (prop. 1993/94:162 s. 59). Med nättariff avses i ellagstiftningen avgifter och övriga villkor för överföring av el och för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät.
Regelverket före den 1 juli 2002
Fram till den 1 juli 2002 gällde att nättarifferna skulle vara skäliga och utformade på sakliga grunder. Kravet på skälighet avsåg nivån på tarifferna medan kravet på saklighet syftade på indelningen av kunder i olika kundgrupper där varje kundgrupp skulle ha samma nättariff. Kravet på saklighet innebar vidare att tarifferna skulle vara objektiva och ickediskriminerande. Vid skälighetsbedömningen skulle kundintresset beaktas, varmed menades kundernas intresse av låga och stabila tariffer. Dessutom skulle kravet på en rimlig avkastning i nätverksamhet beaktas. Enligt förarbetena (a. prop. s. 109 f.) skulle nätmyndigheten ta fram nyckeltal som speglade prisutvecklingen. Nyckeltalen kunde emellertid frångås på grund av andra omständigheter som också skulle beaktas vid prissättningen. Om t.ex. nätföretagets kostnader var ovanligt stora till följd av nyss gjorda investeringar eller på grund av att man erbjöd större leveranssäkerhet än vanligt borde detta få inverka i höjande riktning på tarifferna.
Nätmyndigheten skulle ta fram ett index som uttryckte prisutvecklingen för den aktuella verksamheten och den förväntade produktionsutvecklingen i branschen. Med produktionsutveckling avsågs den lägsta årliga effektivitetsökning eller kostnadsminskning som nätföretaget rimligen borde uppnå och som borde komma kunden till godo. Man underströk i förarbetena att det var viktigt att de framtagna metoderna för bedömning av bl.a. prisutvecklingen främjade låga kostnader och ökad effektivitet i nätverksamheten.
Bakom kravet på att nättarifferna borde vara utformade så att de gav företagen en rimlig avkastning låg det förhållandet att lagstiftaren ville undvika en situation där nätverksamheten måste finansieras på annat sätt än genom nättariffer eller omvänt bli utnyttjad för subventionering av annan verksamhet. Ökade vinster för nätföretaget borde enligt förarbetena (a. st.) godtas om de var ett resultat av lägre kostnader som hade uppnåtts genom rationalisering och effektivisering av nätverksamheten. Lägre kostnader kunde emellertid också uppnås genom att nätföretaget sänkte servicenivån till kunden eller genom att eftersätta underhållet av nätet. Det var därför viktigt att nätmyndigheten beaktade också andra faktorer som kunde komplettera bedömningen. Dessa borde vara bl.a. avkastningen på eget kapital, avbrottsfrekvens, teknisk standard på anläggningarna samt jämförelser med liknande nätverksamhet.
23
4.2 Gällande regelverk
4.2.1 Nättariffer för överföring av el
Metodik för bedömning av nättariffers skälighet
I 4 kap. ellagen (1997:857) och de föreskrifter som har meddelats med stöd av 12 kap. 3 § i samma lag anges metoder för beräkning av nättariffers skälighet. De grundläggande principerna framgår i huvudsak av 4 kap. 1 § ellagen. Därutöver finns kompletterande bestämmelser i 4 kap. 2–10 §§.
Huvudprinciperna för bedömning av nättariffers skälighet
Enligt det nu gällande regelverket ska skälighetsbedömningen inrikta sig på nätkoncessionshavarens samlade prestation. Sedan den 1 juli 2002 gäller enligt 4 kap. 1 § första stycket ellagen att nättariffer ska vara utformade så att nätkoncessionshavarens samlade intäkter från nätverksamheten är skäliga i förhållande till dels de objektiva förutsättningarna att bedriva nätverksamheten, dels nätkoncessionshavarens sätt att bedriva nätverksamheten.
Bakgrunden till 2002 års lagändring var att erfarenheterna av det tidigare regelverket för nätverksamhet hade visat på problem vid tillämpningen av skälighetsregeln. Som regeln var utformad hade, genom kriteriet ”rimlig avkastning i nätverksamheten”, nätföretagets kostnader blivit utgångspunkten för skälighetsbedömningen. Eftersom det ansågs vara mycket resurskrävande för tillsynsmyndigheten att granska företagens kostnader samt värdera om dessa var godtagbara eller inte, bedömdes denna regleringsmodell vara ineffektiv. För att skapa en effektiv reglering infördes i stället det nuvarande skälighetsbegreppet, som fokuserar på nätföretagets prestation i stället för på dess kostnader (se prop. 2001/02:56 s. 19 ff.).
Genom lagändringen ska prövningen av skäligheten i nätföretagens samlade intäkter inte längre i första hand utgå från nätföretagens kostnader utan i stället från bedömningen av nätföretagens prestation, samt om företagens intäkter står i rimlig proportion till prestationen. Detta
innebär att tillsynsmyndigheten vid tillsynen först måste fastställa den prestation nätföretaget har utfört. Denna fastställelse ska bygga på både en objektiv bedömning av prestationen och en subjektiv sådan.
24
Den objektiva bedömningen ska innefatta förutsättningarna för att bedriva nätverksamhet i det aktuella området. Dessa förutsättningar innefattar de faktorer som företaget inte självt kan påverka, såsom antalet kunder och fördelning på olika kundkategorier, kundernas geografiska läge, överförd energi och effekt med beaktande av fördelning över dygnet och året, klimat och geografiskt läge för nätverksamheten samt kostnader för överliggande nät.
I förarbetena (a. prop. s. 20 f.) lämnades en kortfattad beskrivning av den generella modell, nätnyttomodellen, som Statens energimyndighet (Energimyndigheten) vid den aktuella tidpunkten höll på att utarbeta för bedömning av nätkoncessionshavarnas tariffer. Enligt motiven borde modellen på sikt innebära att tillsynen blev mindre resurskrävande än det dåvarande systemet. Det betonades emellertid att det inte infördes någon laglig skyldighet för Energimyndigheten att använda nätnyttomodellen utan att det tvärtom stod myndigheten fritt att bedöma de objektiva förutsättningarna för nätföretagens prestationer på något annat sätt.
I motiven (a. prop. s. 21) uttalades vidare att i de allra flesta fall skulle bara den objektiva prestationen komma att ligga till grund för skälighetsbedömningen. Det skulle dock därutöver även ske en subjektiv bedömning av nätföretagets prestation. Denna bedömning gällde sådana faktorer som nätföretaget självt kunde påverka, exempelvis kvaliteten på överföringen, som främst inkluderade avbrottsfrekvens och spänningskvalitet. Om den subjektiva bedömningen visade att ett nätföretags prestation i detta hänseende markant avvek från motsvarande prestation hos andra nätföretag skulle detta påverka skälighetsbedömningen i höjande eller sänkande riktning.
I förarbetena (a. st.) framhölls att även den nya regleringen var en ramlagstiftning som behövde preciseras genom en utveckling av rättspraxis. En fördel med regleringen var att Energimyndigheten förhållandevis enkelt kunde bedöma om en tariff var oskälig eller inte. I de fall Energimyndigheten bedömde att en viss nättariff var för hög borde det berörda nätföretaget beredas tillfälle att yttra sig över myndighetens bedömning innan myndigheten meddelade sitt beslut. Nätföretaget fick då möjlighet att åberopa omständigheter som kunde föranleda en annan bedömning än den som Energimyndigheten preliminärt hade gjort.
I samband med skälighetsbedömningen uppkom frågan om vad som skulle anses vara en rimlig avkastning i nätverksamheten. Enligt motiven (a. prop. s. 22) gick det svårligen att lagstifta om detta. Frågan fick i stället lösas genom en utveckling av rättspraxis. En lämplig utgångspunkt för en sådan utveckling var den bedömning som Elnätsutredningen hade gjort (se vidare SOU 2000:90). Man borde sålunda utgå från att avkastningen i nätverksamheten skulle motsvara vad som kunde bedömas vara normalt för konkurrensutsatt affärsverksamhet med motsvarande risknivå. Detta kunde också uttryckas som den avkastning som fordras för att i konkurrens med alternativa placeringar med motsvarande risk kunna attrahera kapital för investeringar i den aktuella nätverksamheten. Detta skulle leda till en lämplig avvägning mellan elkundernas och nätföretagens intressen eftersom den angav vad som krävdes för att
möjliggöra nödvändiga investeringar för att upprätthålla en rimlig överföringskvalitet på nätet. Det kunde dock finnas skäl för avvikelser både uppåt och nedåt från denna gräns. Företag som bedrev verksamheten mindre effektivt än de kriterier som användes i den objektiva bedömningen kunde erhålla en lägre avkastning än den som var utgångspunkt för bedömningen. Företag som lyckades bedriva nätverksamheten effektivare än de kriterier som användes i den objektiva bedömningen skulle däremot kunna erhålla en högre avkastning än den som var utgångspunkt för bedömningen.
25
Nya bestämmelser med anledning av elmarknadsdirektivet
Vissa huvudprinciper för utformningen av nättariffer för överföring av el och för anslutning anges i nuvarande 4 kap. 1 § tredje och fjärde styckena ellagen. Dessa bestämmelser infördes i samband med att Sverige genomförde elmarknadsdirektivet (se vidare avsnitt 4.4). De nya bestämmelserna innebär att en innehavare av nätkoncession vid utformningen av nättariffer för överföring av el särskilt ska beakta antalet anslutningspunkter, anslutningspunkternas geografiska läge, mängden överförd energi och abonnerad effekt och kostnaderna för överliggande nät samt kvaliteten på överföringen av el. Kriterierna utgör inte en fullständig uppräkning av samtliga faktorer eftersom relevanta faktorer för det enskilda nätföretaget också ska kunna beaktas (prop. 2004/05:62 s. 83). Med hänsyn till att man inte anger metoden i detalj infördes också ett bemyndigande i 4 kap. 1 § femte stycket för regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten att meddela närmare föreskrifter om utformningen av nättariffer. Några sådana bestämmelser har ännu inte meddelats. Lagändringen innebär inte att principerna för skälighetsbedömningen har ändrats.
Särskilt om olika nät
Av 4 kap. 4 § första stycket ellagen framgår att vid skälighetsbedömningen av intäkter från lokalnätet ska bedömningen göras för varje område för sig. Enligt andra stycket samma paragraf kan i vissa fall bedömningen utökas till att även avse fler områden. En förutsättning för detta är att nätmyndigheten (Energimarknadsinspektionen) medgett att flera områden ska redovisas samlat.
Bestämmelserna i 4 kap.8 och 9 §§ellagen som gäller region- respektive stamnät skiljer sig från dem som gäller för lokalnät. För region- och stamnäten gäller bl.a. uttryckligen att de beräknade kostnaderna vid skälighetsbedömningen ska beräknas utifrån den prestation som nätföretaget har att utföra och företagets sätt att utföra prestationen. Av förarbetena framgår att bestämmelserna har fått sin lydelse mot bakgrund av den ändrade lydelsen av 4 kap. 1 § och syftet med denna paragraf, nämligen att det är prestationen som ska vara avgörande för skälighetsbedömningen (se prop. 2001/02:143 s. 59 ff. och 142 och prop. 2002/03:40 s. 144 och 196 f.).
4.2.2 Nättariffer för anslutning
26
Vid omregleringen av elmarknaden 1996 infördes skyldigheten för nätföretagen att på skäliga villkor ansluta en anläggning till sitt ledningsnät. Regelverket innefattade också en befrielse från detta krav om särskilda skäl förelåg. I allt väsentligt är reglerna desamma i dag (jfr 3 kap.6 och 7 §§ellagen).
När det gäller bedömningen av vad som är en skälig anslutningsavgift gäller i huvudsak följande.
Nättariffer för anslutning ska i likhet med överföringsavgifterna vara skäliga enligt 4 kap. 1 § ellagen. På samma sätt som prissättningen för överföring av el bygger den nu gällande ordningen på en fri prissättning där nätföretagen själva bestämmer sina anslutningsavgifter och där tillsynsmyndighet först i efterhand kan pröva om dessa varit skäliga.
Om ett nätföretag och en kund inte är överens om ett villkor vid anslutning av en elektrisk anläggning, t.ex. priset för inkoppling, kan kunden vända sig till Energimarknadsinspektionen som har att pröva tvisten. Detta ska enligt huvudregeln ske inom två månader efter det att en ansökan kommit in till inspektionen. Inspektionens beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol (13 kap. 5 § ellagen).
Vid utformandet av anslutningsavgifter ska särskilt beaktas var en anslutning är belägen och vilken effekt anslutningen avser (4 kap. 1 § fjärde stycket ellagen). Dessa kriterier ska inte ses som en uttömmande uppräkning av samtliga faktorer som kan ligga tillgrund för avgiftens bestämmande (se prop. 2004/05:62 s. 84).
Av förarbeten samt praxis från länsrätt och kammarrätt framgår att huvudregeln när det gäller anslutningsavgifter är att avgiften i största möjliga utsträckning ska motsvara de faktiska kostnader som den medför (se prop. 1993/94:162 s. 58 och 157 samt Kammarrättens i Stockholm domar den 27 juni 2003 i mål nr 4389-2001 och den 2 december 2004 i mål nr 3970-03). Det innebär att den som förorsakar merkostnaderna för nätföretaget ska betala för dessa samt att avgiftens storlek i huvudsak ska motsvara merkostnader för t.ex. förstärkning, ombyggnad eller utbyggnad av nätet.
4.3 Tillämpningen av regelverket
4.3.1 Nätmyndigheten
Skälig intäkt i nätverksamhet
Energimarknadsinspektionen har utarbetat metoder för skälighetsbedömningen, och metodutvecklingen pågår fortfarande. Vid prövningen av nättariffernas skälighet tillämpar inspektionen en metod som omfattar dels den s.k. nätnyttomodellen, dels ett antal andra analysinstrument och verktyg.
Energimarknadsinspektionen utgår från att det är de samlade intäkterna från nätverksamheten, dvs. både överförings- och anslutningsavgifter, som ska ligga till grund för skälighetsbedömningen av nättarifferna. Prövningen tar sin utgångspunkt i att fastställa de objektiva och subjektiva förutsättningarna som nätföretaget har för att bedriva sin verksamhet.
Enligt inspektionen utgör de koncessionsbeviljade ledningarna på stam- och regionnätsnivå objektiva förutsättningar för att bedriva nätverksamhet.
27
Eftersom nätföretaget kan påverka elnätets utformning i ett koncessionsområde anser Energimarknadsinspektionen det faktiska elnätet inte vara objektivt i ellagens mening, utan snarare konsekvenser av val som nätföretaget har gjort. Inspektionen har därför i stället valt att beakta de objektiva förutsättningarna för respektive lokalnät genom att med stöd av nätnyttomodellen bygga ett helt nytt elnät, ett referensnät, för det aktuella området. Nätnyttomodellen konstruerar och visualiserar referensnätet utifrån vissa grundläggande objektiva förutsättningar som gäller för nätföretaget, bl.a. antalet kunder och kundernas energiuttag. På grundval av referensnätet beräknas bl.a. en nuanskaffningskostnad för nätet (kapitalbas), kapitalkostnad och kostnad för drift och underhåll. Kapitalkostnaden bör enligt Energimarknadsinspektionen bestämmas så att avkastningen motsvarar den som under granskningsåret krävs för att attrahera kapital för investeringen, i konkurrens med alternativa placeringar med motsvarande risk och investeringshorisont. Kalkylräntan är beräknad som en vägd genomsnittlig kostnad (weighted average capital cost, WACC) för att anskaffa erforderligt kapital.
Energimarknadsinspektionen har hittills valt att fokusera sin bedömning av hur företaget utför sin verksamhet på avbrottsfrekvens och avbrottens längd.
Med hjälp av nätnyttomodellen beräknas och värderas den prestation som företagen har utfört under det aktuella granskningsåret. Det beräknade beloppet jämförs därefter med nätföretagets samlade intäkter. Nätnyttomodellen ger därvid en indikation på om ett nätföretags intäkter är oskäliga. För att hitta förklaringar till eller stödjande argument för modellens resultat används andra metoder. En sådan metod är en av inspektionen utarbetad DEA-metod (data envelopement analysis). DEAmetoden syftar till att beskriva företagens potential till effektivitetsförbättring på kort och lång sikt. Beräkningen sker mot bakgrund av nätföretagens bokförda kostnader. DEA-metoden ger information om nätföretagens relativa – inbördes – kostnadseffektivitet och utgör därmed enligt inspektionen ett viktigt komplement till nätnyttomodellen. Vidare görs nyckeltalsanalyser. Enligt vad regeringen erfarit anser Energimarknadsinspektionen sammantaget att de ovan beskrivna metoderna ger en bild av vilken nivå på nätföretagens samlade intäkter som kan vara rimlig i förhållande till den prestation företaget har utfört.
Den beskrivna metodiken och nätnyttomodellen är också redskap för nätföretagen att beräkna sina nättariffer. Modellen med dithörande dokumentation tillhandahålls av Energimarknadsinspektionen. Vidare har myndigheten meddelat föreskrifter och allmänna råd om lämnade av vissa uppgifter för bedömning av nättariffers skälighet (STEMFS 2003:3 och 2005:2).
Den beskrivna metodiken användes första gången för granskning i efterhand av nätföretagens intäkter granskningsåret 2003. Energimarknadsinspektionen fattade 24 beslut. Sammantaget bedömdes 664 miljoner kronor ha tagits ut i för höga nättariffer. Av besluten gick 23 företagen emot och överklagades till allmän förvaltningsdomstol.
När det gäller 2004 års nättariffer, har Energimarknadsinspektionen inledningsvis granskat 181 stycken s.k. redovisningsenheter. Inspektionen har ännu inte avgjort om tarifferna varit för höga i något fall. Hösten 2008 återstod 42 stycken ärenden där beslut inte hade meddelats.
28
Beträffande 2005 års tariffer har Energimarknadsinspektionen granskat 183 redovisningsenheter. Inspektionen har beslutat att den fortsatta tillsynen avseende 2005 års tariffer ska inrikta sig på 24 redovisningsenheter. Övriga enheter har underrättats om att de inte är uttagna för fortsatt tillsyn.
När det gäller granskningen av 2006 års nättariffer är nätföretagens inrapportering av uppgifter klar. Energimarknadsinspektionens kvalitetsgranskning av lämnade uppgifter från 182 redovisningsenheter är avslutad. Myndigheten har beslutat att fortsätta granskningen av 19 enheter.
Granskningen av 2007 års nättariffer omfattar 177 enheter och pågår fortfarande.
Särskilt om anslutningsavgifterna
Utgångspunkten för Energimarknadsinspektionens bedömning av skäligheten av en anslutningsavgift är att avgiften i största möjliga mån ska motsvara nätföretagets faktiska kundspecifika kostnader för anslutningen. Vid skälighetsbedömningen av anslutningsavgifter för anläggningar upp till 25 ampere använder sig inspektionen av en schablonmodell. Modellen används vid bedömningen av skäligheten av avgifter avseende anslutningar både i tätbebyggt område och utanför tätort.
Vid en nyanslutning av en anläggning kan det inträffa att en del av åtgärderna som genomförs i nätet kommer fler än den nyanslutande anläggningen till nytta. Kostnaderna för åtgärderna anses i så fall inte enbart kundspecifika för den aktuella anslutningen. Kostnaderna ska dock inte heller bäras av hela kundkollektivet. Energimarknadsinspektionen utgår i stället från principen att kostnaderna för åtgärderna ska delas upp, dvs. bekostas av en mindre grupp berörda kunder, eller framtida anslutande kunder (s.k. delningsprincip). I dagsläget tillämpar Energimarknadsinspektionen principen endast vid anslutningar utanför sammanhållen bebyggelse. Principen har hittills tillämpats i två situationer, dels vid en nyanslutning där en befintlig fastighet ansluts och övriga fastigheter i samma område bedöms kunna ansluta sig senare, dels när nätföretaget vid en nyanslutning förstärker ett befintligt nät genom att antingen byta ut den befintliga ledningen eller förlägga en parallell ledning (jfr Kammarrättens i Stockholm dom den 2 december 2004 i mål nr 3970-03 och Länsrättens i Södermanlands län dom den 18 december 2006 i mål nr 3335-05).
Vid skälighetsbedömningen av anslutningsavgifter för inmatning av el och för övriga uttagspunkter till elnätet tillämpar Energimarknadsinspektionen huvudprincipen att det är nätföretagets faktiska kostnader för anslutningen som avgör storleken på anslutningsavgiften.
4.3.2 Domstolarnas prövning
29
Skäliga intäkter i nätverksamhet
Rättspraxis från tiden före den 1 juli 2002, då det nya skälighetsbegreppet infördes, bedöms vara av mindre intresse och återges inte i det följande. När det gäller domstolars prövning av nuvarande skälighetsbegrepp kan följande anmärkas.
Som framgått i avsnitt 4.3.1 har Energimarknadsinspektionen hittills fattat beslut utifrån det nya skälighetsbegreppet avseende granskningsåret 2003. Samtliga beslut som gått nätföretagen emot har överklagats, och skriftväxlingen i målen är mycket omfattande. Nätföretagen har i första hand yrkat att länsrätten ska undanröja inspektionens beslut. Grunderna för detta är bl.a. att nätnyttomodellens resultat inte kan anses utgöra ett uttryck för skälig nättariff enligt 4 kap. 1 § ellagen, att inspektionen har överskridit sin kompetens genom att enbart grunda sitt beslut på nätnyttomodellen och att inspektionens handläggning av ärendet står i strid med grundläggande förvaltningsrättsliga principer som objektivitets- och likhetsprincipen samt utredningsgrundsatsen. Företagen har i andra hand yrkat att återbetalningsskyldigheten sätts ned, i första hand till 0 kr, då de anser att de annars inte ges rätt att tillämpa en nättariff som är att betrakta som skälig enligt ellagen.
Energimarknadsinspektionen har bestridit nätföretagens yrkanden om att inspektionens beslut ska undanröjas. Inspektionen har medgett ändringar som resulterat i att merparten av företagen som överklagat inte längre kan anses ha oskäliga nättariffer. Energimarknadsinspektionen har i december 2008 meddelat att man fört diskussioner med berörda nätföretag och nått överenskommelser om återbetalningar i samtliga överklagade ärenden. Enligt inspektionen avser myndigheten att efter detta tillstyrka bifall till nätföretagens överklaganden.
Särskilt om anslutningsavgifterna
Energimarknadsinspektionens beslut om anslutningsavgifter har i flera fall överklagats till allmän förvaltningsdomstol. Kammarrätten i Stockholm har i dom slagit fast att schablonisering av anslutningsavgifterna är möjlig om det kan spara administrativa kostnader för kundkollektivet utan alltför stora negativa effekter för enskilda och när detta kan bidra till att skapa en snabb, enkel och förutsägbar hantering av ärendena (Kammarrättens i Stockholm domar den 9 november 2004 i mål nr 5957-03 och den 5 oktober 2006 i mål nr 4592-05).
Hos Regeringsrätten finns för närvarande 85 överklagade mål om anslutningsavgifter. I några fall har prövningstillstånd meddelats.
4.4 Elmarknadsdirektivet
I Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/54/EG av den 26 juni 2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 96/92/EG (elmarknadsdirektivet) fastställs gemensamma regler för produktion, överföring, distribution och leverans
30
av el. I artikel 23.2 a i direktivet uppställs ett krav på att en tillsynsmyndighet ska ansvara för att, innan dessa träder i kraft, fastställa eller godkänna åtminstone metoder som används för att beräkna eller fastställa villkoren för anslutning och tillträde till nationella nät, inklusive överförings- och distributionstariffer. Dessa tariffer, eller metoder, ska utformas så att nödvändiga investeringar i näten kan göras på ett sätt som gör det möjligt att säkra nätens funktion. Av artikel 23.3 framgår att det formella beslutet kan fattas av ett annat organ, som i så fall har att godkänna eller förkasta ett förslag som lagts fram av tillsynsmyndigheten.
Ett antal ändringar har gjorts i ellagen i syfte att genomföra elmarknadsdirektivet. Ändringarna trädde i kraft den 1 juli 2005 (prop. 2004/05:62, bet. 2004/05:NU14, rskr. 2004/05:246, SFS 2005:404). Bland annat ändrades 4 kap. 1 §.
EG-kommissionen har i juni 2008 väckt talan mot Sverige vid EGdomstolen och därvid gjort gällande bl.a. att Sverige underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt elmarknadsdirektivet genom att inte i enlighet med artikel 23.2 a ålägga tillsynsmyndigheten ansvar för att på förhand godkänna åtminstone de metoder som används för att beräkna eller fastställa villkoren för tillträde till nationella nät, inklusive överförings- och distributionstariffer (mål C-274/08). Sverige har bestritt kommissionens talan i denna del.
5 Den nya tillsynsmodellen
5.1 Förhandsprövningens utformning
Regeringens förslag: De samlade intäkter som en nätkoncessionshavare högst får uppbära genom nättariffer under en tillsynsperiod ska fastställas i förväg.
Energinätsutredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser ställer sig i huvudsak positiva till införandet av förhandsprövning av nättariffer. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet avstyrker utredningens förslag och förordar i stället konkurrensfrämjande åtgärder.
Skälen för regeringens förslag: Av artikel 23.2 a i elmarknadsdirektivet framgår att tillsynsmyndigheterna ska ansvara för att, innan dessa träder i kraft, fastställa eller godkänna åtminstone de metoder som används för att beräkna eller fastställa villkoren för anslutning och tillträde till nationella nät, inklusive överförings- och distributionstariffer.
Som framgått av avsnitt 4.2.1 och 4.4 har det i Sverige införts bestämmelser som syftar till att genomföra elmarknadsdirektivet i här berörda avseenden. Den nuvarande regleringen innebär i huvudsak att elnätsföretagen själva utformar sina nättariffer utefter generella metodkriterier i bl.a. 4 kap. 1 § ellagen och att nätmyndigheten granskar tarifferna i efterhand inom ramen för sin tillsyn. Sverige har således valt att genomföra
artikel 23.2 a genom att fastställa metoderna i lag. Regeringen konstaterade emellertid redan i samband med att den nu gällande regleringen infördes att det behövdes kompletterande bestämmelser för att det inte skulle råda någon tvekan om att den svenska lagstiftningen uppfyllde kraven i direktivet och att dessa bestämmelser borde innebära att tillsynsmyndigheten ska göra en förhandsprövning av tarifferna för överföring av el (prop. 2004/05:62 s. 82). Att det finns skäl att undanröja sådan tvekan framgår också av att EG-kommissionen i juni 2008 väckt talan i EG-domstolen om fastställelse av att Sverige underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt 23.2 a i elmarknadsdirektivet.
31
En ordning där prövningen sker i förväg har fördelar jämfört med den nuvarande regleringen, inte minst då den innebär ökad förutsägbarhet för nätföretagen och deras kunder. Med hänsyn till såväl elmarknadsdirektivets krav som nätmarknadens struktur saknas förutsättningar för att, som Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet har föreslagit, i stället vidta konkurrensfrämjande åtgärder.
Elmarknadsdirektivet anger inte närmare vad förhandsprövningen av nättarifferna ska omfatta. Skäl talar emellertid för att prövningen bör avse nätföretagens samlade intäkter. De medlemsstater som har genomfört elmarknadsdirektivet i nationell rätt har, enligt Energinätsutredningens bedömning, tolkat direktivets bestämmelser så att det är skäligheten i nätföretagens intäkter som ska godkännas eller fastställas i förhand och inte den enskilda nättariffen för kunden. EG-kommissionen har inte haft några invändningar mot denna tillämpning av direktivets bestämmelser.
En förhandsprövning av de enskilda nättarifferna för olika kundgrupper skulle bli mycket omfattande och resurskrävande för tillsynsmyndigheten att genomföra. Konsumentintresset kan även fortsättningsvis skyddas genom att skäligheten i nätföretagens intäkter tar sin utgångspunkt i bl.a. krav på rationalitet och effektivitet i nätverksamheten samt genom kravet på att företagens avgifter ska vara objektiva och icke-diskriminerande. Regeringen föreslår därför att förhandsprövningen av nättarifferna sker genom fastställande av en ram för nätföretagens intäkter.
Den förhandsprövning som ska göras enligt elmarknadsdirektivet avser villkoren för anslutning och tillträde till nätet, inklusive överförings- och distributionstariffer. Detta talar för att intäktsramen bör omfatta intäkter från såväl överförings- som anslutningsavgifter. Det kan invändas att intäkterna från anslutningsavgifterna är något oförutsägbara och svåra att förutse och därför inte bör fastställas tillsammans med överföringsavgifterna, som utgör en stor och stabil intäktsbas. En tänkbar särlösning för anslutningsavgifterna skulle i så fall vara att i stället fastställa metoderna för hur avgifterna ska beräknas i förväg. Det skulle då bli nödvändigt att i efterhand kontrollera att de enskilda avgifterna är förenliga med de fastställda metoderna. En sådan lösning skulle emellertid innebära att nätföretagens samlade intäkter inte bedömdes samlat, utan före respektive efter tillsynsperiodens slut. Utgångspunkten för den svenska tillsynsmodellen är vidare de samlade intäkternas skälighet. Regeringen gör därför bedömningen att intäktsramen bör omfatta såväl överförings- som anslutningsavgifterna.
5.2 Fastställande av intäktsram
32
5.2.1 Beslutande myndighet
Regeringens förslag: Nätmyndigheten ska pröva frågor om intäktsramen utom när det gäller intäkter från en stamledning.
Nätmyndigheten ska lämna ett förslag till beslut om intäktsram för en stamledning till regeringen för prövning. Regeringen ska förkasta eller godta förslaget. Regeringens beslut ska offentliggöras. Nätmyndighetens förslag ska framgå av beslutet.
Energinätsutredningens förslag: Energimarknadsinspektionen ska utses till ansvarig tillsynsmyndighet för förhandsprövningen.
Remissinstanserna: Affärsverket svenska kraftnät har avstyrkt utredningens förslag och föreslagit att intäktsramen för den nätverksamhet som innehas av verket ska beslutas av regeringen efter yttrande från tillsynsmyndigheten. Ett sådant beslut bör lämpligen fattas i det för verket gällande regleringsbrevet.
Skälen för regeringens förslag: Av artikel 23.1 i elmarknadsdirektivet framgår att medlemsstaterna ska utse ett eller flera behöriga organ som ska fungera som tillsynsmyndigheter. Det är tillsynsmyndigheten som enligt artikel 23.2 i direktivet har att utföra förhandsprövningen av nättarifferna. Av artikel 23.3 framgår emellertid att medlemsstaterna får föreskriva att tillsynsmyndigheterna i stället ska underställa det relevanta organet i medlemsstaten tarifferna eller metoderna för formellt beslut. Det relevanta organet ska i sådana fall ha befogenhet att godkänna eller förkasta ett förslag till beslut som lagts fram av tillsynsmyndigheten. Dessa tariffer eller metoderna eller ändringarna av dessa ska offentliggöras tillsammans med beslutet vid det formella antagandet. Alla formella avslag på ett förslag till beslut ska dessutom offentliggöras tillsammans med motiveringen till avslaget.
Enligt 1 kap. 7 § ellagen ska regeringen utse en myndighet som ska handlägga de frågor som enligt lagen eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen ligger på nätmyndigheten. Nätmyndigheten utövar tillsyn bl.a. över bestämmelserna om nättariffers skälighet. Sedan den 1 januari 2008 är Energimarknadsinspektionen nätmyndighet.
Nätmyndigheten har i egenskap av tillsynsmyndighet byggt upp rutiner och metoder för att granska, bedöma och pröva skäligheten i intäkterna från nättarifferna. Myndigheten har erfarenhet och kunskap och har goda förutsättningar för att ta på sig det ytterligare ansvar som det innebär att i förväg fastställa intäktsramar. Det är därför naturligt att nätmyndigheten fullgör de uppgifter som enligt artikel 23.2 i elmarknadsdirektivet ligger på tillsynsmyndigheten.
Svenska kraftnät har föreslagit att regeringen ska fatta beslutet om intäktsram för verket. Huvudmotivet är att verket annars kan få motstridiga krav från tillsynsmyndigheten respektive regeringen, som i dagsläget beslutar om avkastningskrav, investeringsplaner och finansiella befogenheter. Om regeringen fattar beslut i båda fallen undanröjs risken för motstridiga beslut.
Så länge det inte är fråga om att nätmyndigheten ska avgöra hur Svenska kraftnät ska fullgöra sin myndighetsutövning är det enligt
regeringens bedömning allmänt sett lämpligt att Svenska kraftnät omfattas av nätmyndighetens tillsyn på samma sätt som andra nätkoncessionshavare. Enligt den ordning som finns i dag omfattas innehavare av stamledningar av tariffregleringen och nätmyndighetens granskning.
33
Vid en övergång till ett system där intäktsramen för stamnätsverksamheten fastställs på förhand bedömer regeringen emellertid att det, som Svenska kraftnät har påpekat, bör övervägas om det finns anledning att låta regeringen fatta beslut om intäktsramen.
När det gäller ledningar på högre spänningsnivåer, liksom utlandsförbindelser, har särskilda hänsyn tagits vid utformningen av bestämmelserna om tillståndsgivning, dvs. beslut om nätkoncession. Frågor om beviljande av nätkoncession ska enligt 2 kap. 1 § ellagen prövas av regeringen. Regeringen kan emellertid bemyndiga nätmyndigheten att pröva frågor om nätkoncession med undantag för utlandsförbindelser. Ett sådant bemyndigande finns i 2 § elförordningen (1994:1250). Nätmyndigheten får dock inte avgöra ärenden om nätkoncession för en stamledning om någon sakägare, kommun eller statlig myndighet motsätter sig bifall till ansökan (3 § 2 elförordningen). Regeringen har således i syfte att övervaka att ledningar på högre spänning får en ändamålsenlig utformning förbehållit sig en rätt att avgöra dessa ärenden.
Regeringen kan också konstatera att stamnätet är av central betydelse för Sveriges elförsörjning och samhällets olika funktioner. Svenska kraftnät är också systemansvarig myndighet och ansvarar för att elsystemet är i balans. Vidare är investeringar i stamnätet av avgörande betydelse för en utvecklad nordisk och europeisk elmarknad.
Av det nu sagda framgår att det finns skäl som talar för en särskild ordning för stamledningar. Regeringen bedömer att det är lämpligt att en fråga som är så pass viktig ur ett samhällsperspektiv som intäktsramen för stamledning underställs regeringen för beslut. På så sätt ges regeringen möjlighet till viss kontroll och bedömning av om övriga regler om system- och försörjningstrygghet, liksom stamledningarnas viktiga roll för elmarknadens funktion, kan bibehållas inom den givna ramen. Om regeringen bedömer att så inte är fallet kan regeringen förkasta ramen.
Att regeringen fattar beslut om intäktsram för stamledningar innebär också att de farhågor som Svenska kraftnät har givit uttryck för avseende konflikter mellan regeringens krav på affärsverkets verksamhet och tillsynsmyndighetens beslut om intäktsram kan undanröjas.
När det gäller fastställandet av intäktsramen för Svenska kraftnät finns också praktiska fördelar med att ramen kan slås fast av regeringen i god tid före riksdagens beslut om statsbudgeten. Om regeringen fattar beslutet om intäktsram, kan detta inte heller överklagas.
Regeringen bedömer att övervägande skäl talar för att regeringen ska fatta beslut som rör intäktsramen för stamledningar. Som framgått ovan ligger det på tillsynsmyndigheten att göra en materiell bedömning av alla nät samlat, oavsett vem som fattar det formella beslutet. Vad regeringen kan göra är att godta eller förkasta det förslag som har lämnats av nätmyndigheten. Av elmarknadsdirektivet följer vidare att regeringens beslut ska offentliggöras och att nätmyndighetens förslag ska framgå av beslutet.
En särskild fråga är vilken betydelse det får att en intäktsram för stamledning inte kan bli föremål för överprövning genom överklagande till
domstol, till skillnad från vad som föreslås gälla för övriga nätföretag (jfr avsnitt 5.8). Regeringens beslut om intäktsramen kan inte anses vara vägledande för rättstillämpningen. De nackdelar detta kan medföra för rättsutvecklingen på området måste emellertid antas vara begränsade.
34
5.2.2 Underlag för fastställandet
Regeringens förslag: En nätkoncessionshavare ska lämna in ett förslag till intäktsram till nätmyndigheten tillsammans med de uppgifter som krävs för att pröva förslaget.
Energinätsutredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen har föreslagit att tillsynsmyndigheten ska få samla in uppgifter från nätföretaget för att kunna besluta om en intäktsram.
Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har berört frågan. Skälen för regeringens förslag: Nätföretagen måste tillhandahålla det underlag som krävs för att fastställa en intäktsram. Det förenklar processen om nätföretagen lämnar in inte bara relevanta uppgifter om sin verksamhet till myndigheten utan också ett motiverat förslag till intäktsram, baserat på de krav som ellagen ställer på utformningen av intäktsramen. En sådan rapporteringsskyldighet innebär en något tyngre administrativ börda för berörda företag. Det kan emellertid förutsättas att nätkoncessionshavarna utarbetar underlag för en egen bedömning av vad som är en rimlig intäktsram, oavsett om detta är ett i lagen uppställt krav eller inte. Fördelarna med att en nätkoncessionshavare kommer in med ett motiverat förslag till nätmyndigheten är att myndigheten redan inledningsvis får besked om vilken intäktsram som företaget anser vara rimlig och vilka grunder nätföretaget har för sin bedömning. Nätmyndigheten ges på så sätt möjlighet att tidigt ta ställning till de argument som nätkoncessionshavaren för fram.
Nätmyndigheten ska vara skyldig att meddela beslut om intäktsramen för samtliga företag som omfattas av regleringen före tillsynsperiodens början. Om det skulle inträffa att ett företag inte kommer in med det föreskrivna underlaget, fråntar detta inte myndigheten dess skyldighet att fastställa en intäktsram. I ett sådant fall får myndigheten utgå från de uppgifter som finns tillgängliga. Det bör understrykas att eventuella felaktigheter i beslutet kan hanteras genom att intäktsramen blir föremål för omprövning i efterhand (se avsnitt 5.3).
5.2.3 Beslut om fastställande av intäktsramen
35
Regeringens förslag: Beslut om fastställande av intäktsramen ska meddelas senast två månader innan tillsynsperioden börjar.
Det ska framgå av beslutet om fastställande av en intäktsram vilka uppgifter och metoder som har använts vid fastställandet av ramen.
En tillsynsperiod ska vara fyra kalenderår, om det inte finns särskilda skäl för en annan tidsperiod.
Energinätsutredningens förslag överensstämmer i stort med regeringens. Utredningen har inte föreslagit någon möjlighet att göra undantag när det gäller tillsynsperiodens längd.
Remissinstanserna: Mälarenergi Elnät AB anser att fastställandetiden på två månader bör vara betydligt längre. Bolaget ser helst att tiden skulle uppgå till ett år för att undvika att nätföretaget själv ska behöva lägga ner stora resurser på att beräkna intäktsramen.
Skälen för regeringens förslag
Tidpunkten för fastställandet
Eftersom nätkoncessionshavarna behöver viss tid att anpassa sina nätavgifter efter nätmyndighetens beslut om en intäktsram, måste beslutet fattas en tid innan intäktsramen ska börja gälla. Samtidigt bör inte beslutet fattas alltför lång tid före en ny tillsynsperiods början, eftersom det är viktigt att de uppgifter som ligger till grund för intäktsramen är så aktuella som möjligt. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att intäktsramen bör fastställas senast två månader innan tillsynsperioden börjar.
Innehållet i beslutet
Beslutet om intäktsram kommer att föregås av att nätmyndigheten inom ellagens ramar beräknar en total intäkt för tillsynsperioden. En sådan beräkning kommer att kräva kvantitativa och kvalitativa metoder samt inkludera prognoser, ett stort antal uppgifter och antaganden om de förutsättningar som kommer att gälla för den enskilda nätverksamheten under tillsynsperioden.
Det finns tydliga fördelar med att i beslutet om intäktsramen ange såväl det belopp som intäktsramen får uppgå till som de uppgifter och metoder som tillämpats vid beräkningen. På detta sätt skapas en förutsägbarhet för både kunder och företag om intäktsramens storlek utifrån de antaganden som legat till grund för beslutet. Nätföretagen vet därmed hur stora intäkter de kan ta ut från kunderna i form av nättariffer under den kommande tillsynsperioden, förutsatt att de förutsättningar som ligger till grund för fastställandet av intäktsramen uppfylls. En sådan ordning underlättar även för nätmyndigheten att följa upp hur verkligheten utfaller i förhållande till de uppgifter och prognoser som lagts till grund för beslutet om intäktsramen.
Enligt 20 § förvaltningslagen (1986:223) finns en allmän skyldighet att i ett beslut redovisa de skäl som har bestämt utgången. När det gäller
fastställandet av intäktsram krävs emellertid en stor grad av detaljering. Det bör därför finnas en uttrycklig skyldighet för nätmyndigheten att förutom intäktsramens belopp också redovisa de uppgifter och de metoder som legat till grund för beräkningen av ramen.
36
Tillsynsperiodens längd
I den nuvarande tillsynsmodellen sker tillsyn årligen genom att nätmyndigheten i efterhand bedömer om nätföretagens intäkter på årsbasis varit skäliga. Vid en övergång till en förhandsreglering finns skäl att överväga en längre tillsynsperiod. En längre tidsperiod innebär att nätföretagen får besked i förväg om hur stora deras intäkter får bli under en längre tidsrymd. En sådan förutsägbarhet underlättar företagens planering av underhåll och nyinvesteringar. Vidare kan kostnader för underhåll och reparationer på grund av oförutsedda händelser, t.ex. oväder, fördelas över perioden. Samma fördelar gäller kostnader uppkomna på grund av skillnader mellan varma och kalla år eller på grund av bristande kvalitet.
En längre tillsynsperiod underlättar administrationen av förhandsprövningen. Eftersom ett beslut om fastställande av intäktsram ska meddelas för varje nätkoncession eller redovisningsenhet kommer en längre tillsynsperiod att ge större flexibilitet i nätmyndighetens arbete. En längre tillsynsperiod innebär att färre beslut om fastställande totalt sett kommer att meddelas av myndigheten, vilket innebär att det finns mer tid för myndigheten att förbereda sina beslut och utöva fortlöpande tillsyn. Arbetsbördan kan på detta sätt fördelas över en längre tid. Även domstolarnas arbete kan underlättas av att det finns färre beslut att överklaga.
En nackdel med längre tillsynsperioder är att ett nätföretag är skyldigt att vara i fas med intäktsramen först när tillsynsperioden är till ända. Det är således inte helt uteslutet att förhållandevis stora prisvariationer kan förekomma under perioden, vilket kan vara negativt för kunderna.
En annan avigsida är att nätmyndigheten inte snabbt kan ändra ett beslut om exempelvis en felaktig intäktsram. Ett felaktigt beslut kan således leda till att nätföretagens kunder får betala högre nätavgifter än vad de egentligen skulle behöva göra. Ju längre tillsynsperioden är, desto högre summor kan kunderna komma att få betala. Vidare kan det vara en nackdel för nätföretaget om det under en längre tid får sväva i ovisshet om vilken betydelse en oväntad händelse kan få, om intäktsramen kan omprövas först efter tillsynsperiodens slut. Sådana problem kan emellertid i någon omfattning avhjälpas genom att en möjlighet införs till omprövning under tillsynsperioden.
Regeringen bedömer att fördelarna med en längre tillsynsperiod överväger nackdelarna och föreslår därför att tillsynsperioden ska vara fyra år i enlighet med utredningens förslag. Perioden bör i likhet med nätmyndighetens nuvarande tillsyn avse kalenderår.
Ur ett administrativt perspektiv skulle det underlätta om tillsynsperioden inte sammanföll i tiden för samtliga nätföretag. En sådan ordning skulle emellertid innebära att nätföretagen inte behandlades lika.
Tillsynsperioden bör därför börja löpa vid samma tidpunkt för samtliga nätkoncessionshavare.
37
Undantag i vissa fall
Som Lagrådet har antytt bör hänsyn tas till att nya nätkoncessioner kan tillkomma under den fyraåriga tillsynsperioden. När det gäller nya koncessionshavare kan det vara olämpligt att den första tillsynsperioden tar sin början den 1 januari ett kalenderår, eftersom verksamheten bör kunna inledas dessförinnan. Som antytts närmast ovan är det dock önskvärt att tillsynsperioderna så långt som möjligt sammanfaller i tiden för samtliga företag. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att det ska vara möjligt att i undantagsfall fastställa en tillsynsperiod som inte sammanfaller med kalenderår och som inte är fyra år. När det gäller en ny nätkoncessionshavare är det lämpligt att den första tillsynsperioden slutar samtidigt som den fyraåriga period som gäller för det stora flertalet nätföretag. På så sätt kan det nya företaget komma i fas med övriga koncessionshavare.
När det gäller tidpunkten för fastställande finner regeringen inte skäl att frångå regeln att beslut ska meddelas senast två månader före tillsynsperiodens början. Nätföretaget måste ansöka om nätkoncession innan ett nytt koncessionspliktigt elnät tas i drift. Det bör inte vara förenat med några beaktansvärda svårigheter för nätmyndigheten att pröva frågan om intäktsram i anslutning till det förfarande som föregår beslutet om nätkoncession.
Det finns även skäl att särskilt överväga vad som ska gälla för stamnätet. Överväganden och förslag i denna del redovisas i avsnitt 5.2.4.
5.2.4 Särskilt om intäktsramen för stamledning
Regeringens förslag: När det gäller intäktsramen för en nätkoncessionshavares intäkter från en stamledning ska regeringen få meddela föreskrifter om avvikelse från bestämmelserna om tidpunkten för beslut om fastställande av intäktsram och om tillsynsperiodens längd.
Energinätsutredningen har inte lämnat något motsvarande förslag. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har uttalat sig särskilt i frågan.
Skälen för regeringens förslag: Som antytts i avsnitt 5.2.1 är det när det gäller Svenska kraftnät väsentligt att intäktsramen är beslutad och känd inför det årliga budgetarbetet inom Regeringskansliet. Eftersom budgetarbetet formaliseras redan i april talar starka skäl för att beslutet om intäktsram bör meddelas redan under våren året före den aktuella tillsynsperioden. Att i lag slå fast en tidpunkt när beslutet ska meddelas är emellertid inte lämpligt, eftersom det kan bli nödvändigt att justera tiden med relativt kort varsel.
Att stamnät drivs inom ramen för ett statligt affärsverk kan också ha betydelse för bedömningen av vad som är en lämplig tillsynsperiod. I dag
fastställs ramarna för Svenska kraftnäts verksamhet årligen i samband med riksdagens beslut om budgetpropositionen. Med en förhandsprövning av nättarifferna kommer de ekonomiska förutsättningarna för verkets verksamhet att i stor utsträckning vara beroende av den fastställda intäktsramen. Verksamheten kommer emellertid fortfarande att regleras genom den årliga statsbudgeten, bland annat när det gäller avkastningskrav, investeringsplaner och finansiella befogenheter. Det bör därför, så länge stamnätet drivs inom ramen för ett statligt verk, finnas utrymme för en tillsynsperiod som sammanfaller med budgetåret. Det bör vara möjligt för regeringen att göra en närmare bedömning i frågan.
38
Regeringen bör mot bakgrund av det anförda få möjlighet att förordna om avvikelser från lagens bestämmelser om tidpunkten för beslut om fastställande av intäktsram och om tillsynsperiodens längd när det gäller intäkter från en stamledning.
5.3 Omprövning av intäktsramen
5.3.1 Omprövning under tillsynsperioden
Regeringens förslag: Den fastställda intäktsramen ska kunna ändras under tillsynsperioden på ansökan av nätkoncessionshavaren, om det finns omständigheter som bedöms medföra en väsentlig ökning av intäktsramen eller om det annars finns särskilda skäl. En ansökan om omprövning ska handläggas skyndsamt.
En fastställd intäktsram ska ändras under tillsynsperioden om nätkoncessionshavaren har lämnat oriktiga eller bristfälliga uppgifter som i mer än ringa omfattning har inverkat på intäktsramens storlek, om beslutet om fastställande har fattats på ett uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag och detta i mer än ringa omfattning har inverkat på intäktsramens storlek eller om det annars finns särskilda skäl.
Energinätsutredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Mälarenergi Elnät AB anser att ett beslut av nätmyndigheten att inte ändra en intäktsram efter ansökan ska kunna överklagas.
Skälen för regeringens förslag
Allmänna överväganden
Den fastställda intäktsramen bör som regel inte kunna ändras under en tillsynsperiod utan först när tillsynsperioden är slut, om det finns skäl för en omprövning. Inte minst med hänsyn till att tillsynsperioden sträcker sig över fyra år kan emellertid situationer uppkomma som inte kunnat förutses vid fastställandet av intäktsramen. I vissa fall kan då en ändring av intäktsramen vara påkallad.
Omprövning på ansökan av nätkoncessionshavaren
39
Det kan till en början finnas ett intresse hos nätföretaget att få den fastställda intäktsramen omprövad. Exempelvis kan förutsättningarna för att bedriva verksamheten ha förändrats på ett sätt som inte förutsågs i de prognoser som lagts till grund för beslutet. De nya förutsättningarna kan vara sådana att de, om de hade varit kända, i hög grad skulle ha påverkat fastställandet av intäktsramen. För att inte ansökningar om ändringar av mindre betydelse för nätföretagen ska belasta nätmyndigheten bör inte alla ändrade förutsättningar utgöra grund för omprövning. En ändring av intäktsramen bör i dessa fall endast kunna ske om det finns omständigheter som bedöms medföra en väsentlig ökning av intäktsramen eller om det annars föreligger särskilda skäl. Regeringen bedömer att detta är en lämplig avvägning mellan nätkoncessionshavarens intresse av en ändrad intäktsram och samhällets intresse av att intäktsramen ligger fast. Vad som bör betraktas som väsentligt får avgöras från fall till fall. I första hand bör man se till den justering av intäktsramen som ansökan avser i förhållande till den totala ramen. Även en lagändring som har stora konsekvenser för ett enskilt nätföretag bör utgöra ett särskilt skäl för att ändra en intäktsram under en tillsynsperiod.
Av praktiska skäl bör ett beslut från tillsynsmyndigheten efter en ansökan från ett nätföretag om att inte ändra en fastställd intäktsram inte kunna överklagas. Nätföretaget riskerar inte att drabbas av någon beaktansvärd rättsförlust genom en sådan ordning. Som framgår i avsnitt 5.3.2 nedan ska nämligen en omprövning av intäktsramen kunna ske efter tillsynsperiodens slut. Det framstår därför inte som motiverat att belasta domstolarna med överklaganden även under den pågående tillsynsperioden.
En ansökan från nätkoncessionshavare bör handläggas skyndsamt.
Omprövning på initiativ av nätmyndigheten
Förutom de fall då det är ett nätföretag som önskar ändring av intäktsramen kan det finnas fall då den beslutande myndigheten bör ändra ramen utan ansökan. En avvägning måste i så fall göras mellan det enskilda företagets behov av att kunna förlita sig på att beslutet står fast och inrätta sig efter det och samhällets eller kundernas intresse av att ett beslut snabbt ska kunna ändras på grund av nya förutsättningar.
Den fastställda intäktsramen har vanligen beräknats utifrån de uppgifter som nätföretaget har lämnat. Beslutet får konsekvenser inte bara för nätföretagen utan även för nätföretagens kunder – och detta under en förhållandevis lång tid. Det framstår därför som motiverat att ändra intäktsramen redan under tillsynsperioden om nätföretaget har lämnat felaktiga eller bristfälliga uppgifter som har inverkat på beslutets innehåll och påverkan på intäktsramen inte är ringa. Vid bedömningen av om en ändring är av ringa omfattning bör man se till beloppsändringens storlek i förhållande till hur stor den beslutade intäktsramen är.
Kundintresset talar också för att ett beslut ska kunna ändras om det har fattats på felaktigt eller ofullständigt underlag även om nätföretaget har lämnat i och för sig korrekta uppgifter. I sådana fall bör emellertid företagets skyddsbehov tillmätas större vikt. En ändring bör därför kunna ske
endast när underlaget varit uppenbart felaktigt eller ofullständigt. Att ett beslut kan ändras på grund av exempelvis skriv- eller räknefel framgår redan av 26 § förvaltningslagen (1986:223).
40
Ett beslut bör även kunna ändras om det annars föreligger särskilda skäl. Det kan t.ex. vara fråga om en lagändring eller en ny EG-förordning som gör det nödvändigt att justera intäktsramen.
Frågan om ändring av intäktsramen under tillsynsperioden med anledning av den beslutande myndighetens eller allmän förvaltningsdomstols avgörande avseende en tidigare tillsynsperiod behandlas i avsnitt 5.3.3 nedan.
5.3.2 Omprövning efter tillsynsperioden
Regeringens förslag: Intäktsramen ska omprövas efter tillsynsperiodens slut, om det finns skäl att anta att ramen är större än vad som är motiverat av senare kända förhållanden och avvikelsen inte är ringa. I så fall ska ett beslut i frågan om ändring av intäktsramen meddelas senast tio månader efter tillsynsperiodens slut, om det inte finns särskilda hinder. Om den beslutande myndigheten avser att meddela beslut vid en senare tidpunkt, ska nätkoncessionshavaren underrättas om det inom den nämnda tiden. Har en sådan underrättelse inte skett ska myndigheten inte få meddela ett omprövningsbeslut som är till nackdel för nätkoncessionshavaren.
En nätkoncessionshavare ska inom fyra månader efter tillsynsperiodens slut få ansöka om att intäktsramen för perioden ska ökas. En sådan ansökan ska handläggas skyndsamt.
Vid omprövningen ska den beslutande myndigheten kontrollera om de antaganden som legat till grund för beslutet om fastställande av intäktsram överensstämmer med det faktiska utfallet under perioden. Vid bedömningen ska myndigheten tillämpa samma bestämmelser och utgå från de uppgifter och metoder som myndigheten har använt vid fastställandet av intäktsramen och som framgår av beslutet om fastställande.
Energinätsutredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen har även föreslagit en obligatorisk omprövning genom ett avstämningsbeslut efter tillsynsperiodens slut.
Remissinstanserna: Konsumentverket ifrågasätter om inte tillsynsmyndigheten behöver utvidgade befogenheter för att regleringen ska kunna fungera tillfredsställande.
Skälen för regeringens förslag
Nätmyndighetens granskning
Efter tillsynsperiodens slut måste nätmyndigheten göra en avstämning mellan de antaganden och förutsättningar som legat till grund för den i förväg fastställda intäktsramen och det faktiska utfallet. Det är t.ex. fråga om investeringar, kostnader i nätverksamheten och kvalitet i nätföretagets sätt att bedriva verksamheten. I myndighetens tillsyn ingår också
att göra en jämförelse mellan nätföretagens samlade, faktiska intäkter och den fastställda intäktsramen.
41
Omprövning på initiativ av myndigheten
Med hänsyn till kundernas och samhällets intresse av låga tariffer och en kostnadseffektiv nätverksamhet bör nätmyndighetens utvärdering främst syfta till att klarlägga om den beslutade intäktsramen är för hög när det verkliga utfallet beaktas. Därför bör den beslutande myndigheten kunna ompröva intäktsramen på eget initiativ bara i de fall då det kan antas att intäktsramen bör minskas. Detta gör det också möjligt att i högre grad koncentrera nätmyndighetens resurser till de fall där det är angeläget att omprövning sker. För att uppnå en effektiv resursanvändning bör dock omprövning inte ske om avvikelsen från intäktsramen kan antas vara ringa.
Hänsyn måste tas till nätföretagens behov av förutsägbarhet i verksamheten. En omprövning på myndighetens initiativ bör därför ske inom en förhållandevis kort tid efter tillsynsperiodens slut. Beslut bör därför i de flesta fall meddelas inom en fast tidsgräns. En sådan gräns måste sättas med beaktande av att nätkoncessionshavaren först ska ha tid att sammanställa och inkomma med uppgifter, varefter nätmyndigheten ske bereda ärendet. Vid en sammanvägd bedömning finner regeringen att det kan vara lämpligt att, som utredningen har föreslagit, ett beslut meddelas senast tio månader efter tillsynsperiodens slut.
Det kan emellertid finnas hinder för en omprövning inom denna tid, exempelvis därför att nätkoncessionshavaren inte kommer in med nödvändiga uppgifter eller att en mer omfattande skriftväxling behöver äga rum mellan företaget och nätmyndigheten. Ett visst utrymme måste därför finnas för att meddela omprövningsbeslutet vid en senare tidpunkt. I så fall bör nätkoncessionshavaren underrättas om detta före tiomånadersperiodens slut för att ett beslut som är till nackdel för företaget ska få meddelas.
Omprövning på ansökan av nätkoncessionshavaren
Den andra situationen som kan föranleda omprövning är att nätkoncessionshavaren ansöker om att intäktsramen ska höjas. Det får antas att nätkoncessionshavaren har ett intresse av att själv kontrollera sin intäktsram och begära omprövning om intäktsramen är för låg. En sådan ansökan behöver föregås av nätkoncessionshavaren har en rimlig tid att utvärdera om intäktsramen bör omprövas. Regeringen anser att en sådan analys bör kunna genomföras inom fyra månader från det att tillsynsperioden avslutas. Det är därmed rimligt att ansökan ska ha inkommit till tillsynsmyndigheten inom fyra månader. För att förenkla hanteringen bör regeringen eller efter regeringens bemyndigande nätmyndigheten meddela verkställighetsföreskrifter om hur en sådan ansökan ska utformas.
En omprövning innebär ett osäkerhetsmoment för nätkoncessionshavaren. Därför är det rimligt att det tydliggörs i lagen att en sådan omprövning ska ske skyndsamt.
Omprövningens innehåll
42
Av rättssäkerhetens krav följer att utvärderingen vid en omprövning ska grunda sig på samma regler som det ursprungliga beslutet. Det bör inte heller vara möjligt för myndigheten att välja andra metoder för utvärderingen än dem som redovisats i det beslutet. Vid granskningen ska myndigheten jämföra det faktiska utfallet under tillsynsperioden med prognosen. Med det faktiska utfallet åsyftas de verkliga förutsättningarna och omständigheterna, t.ex. genomförda investeringar, antalet elavbrott, överförd energi och nätförluster under tillsynsperioden.
Omprövning av regeringen
Som framgått av avsnitt 5.2.1 bör beslut som rör stamnätet meddelas av regeringen. Nätmyndigheten ska således lämna ett förslag till beslut till regeringen för prövning om myndigheten bedömer att det finns skäl att minska intäktsramen för stamnätet i mer än ringa omfattning eller om Svenska kraftnät ansöker om en ökning av ramen. Bestämmelserna om prövningen bör vara i huvudsak desamma oavsett om det är nätmyndigheten eller regeringen som ska fatta beslutet.
5.3.3 Följdändringar
Regeringens förslag: Om en allmän förvaltningsdomstol har ändrat ett beslut om intäktsram för en nätkoncessionshavare och grunden för ändring av det beslutet är tillämplig även för en annan nätkoncessionshavare, ska den beslutande myndigheten, efter ansökan av den senare nätkoncessionshavaren, ompröva det beslut om intäktsram som gäller för denne. En ansökan om omprövning ska ha kommit in till nätmyndigheten inom tre månader efter det att domstolens avgörande vunnit laga kraft.
Den beslutande myndigheten ska ompröva ett beslut om intäktsramen för en tillsynsperiod om myndigheten eller en allmän förvaltningsdomstol har beslutat om ändring i fråga om en tidigare tillsynsperiod och det avgörandet har vunnit laga kraft.
Energinätsutredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har uttalat sig särskilt i frågan.
Skälen för regeringens förslag
Ändring avseende en annan nätkoncessionshavares intäktsram
Ett beslut om intäktsram kommer som regel att kunna överklagas. Ett överklagande kan innebära att en fråga av stor principiell betydelse kommer under domstolens prövning. Om domstolen ändrar intäktsramen, kan detta ske på en grund som har generell tillämpning även för andra nätkoncessionshavare, som inte har överklagat beslutet. Utredningen
nämner som exempel en justering av avkastningen på grund av att en procentsats vid användandet av WACC-metoden har ändrats eller att en standardkostnad för en investering har justerats uppåt. (Jfr om WACCmetoden avsnitt 4.3.1 och 6.5.5.) Det kan ifrågasättas om inte en sådan ändring borde kunna beaktas inom ramen för den omprövning som sker efter tillsynsperiodens slut och alltså föranleda en justering av intäktsramen även för nätföretag som inte har överklagat. Att en sådan justering kan ske är starkt motiverat, framför allt eftersom det kan hålla nere antalet överklaganden. För att det inte ska råda någon tvekan om att nätmyndigheten kommer att beakta domstolsavgöranden med generell räckvidd även när det gäller nätkoncessionshavare som avstått från att överklaga bör en särskild bestämmelse om följdändring i sådana fall införas.
43
En särskild fråga är om en sådan följdändring ska kunna ske både till för- och nackdel för nätföretaget. Utgångspunkten bör vara att en följdändring inte ska kunna ske till nackdel för nätföretaget, eftersom ett företag i princip ska kunna förutsätta att en intäktsram ligger fast om den inte har omprövats under tillsynsperioden eller inom en begränsad tid efter tillsynsperiodens slut. En följdändring i anledning av att intäktsramen ändrats för en annan nätkoncessionshavare bör därför bara få ske på ansökan av ett företag som vill ha ändring av sin intäktsram.
För att inte frågan om omprövning ska kunna lämnas öppen på obestämd tid bör det åligga de nätföretag som vill ha en följdjustering i anledning av en ändring för en annan nätkoncessionshavare att ansöka om detta inom tre månader från det att domstolsavgörandet vunnit laga kraft.
När det gäller stamnätet ska beslutet om intäktsramen meddelas av regeringen. Beslutet kan därför inte överklagas. De skäl som ovan anförts för att ha en möjlighet till följdändringar är således inte relevanta i fråga om stamnätet. Det saknas emellertid anledning att i detta sammanhang göra skillnad mellan stamnätet å ena sidan och region- eller lokalnät å den andra. Regeringen bör därför kunna ändra intäktsramen för stamnätet i de fall en ny rättpraxis motiverar det.
Ändring avseende en tidigare tillsynsperiod
Ett beslut om intäktsram bör även kunna ändras när den beslutande myndigheten eller en domstol ändrat intäktsramen för nätföretaget för en tidigare tillsynsperiod. Det under- eller överskott som uppstått under den tidigare perioden kommer nämligen att ha rullats över till nästa period. En följdändring är således nödvändig i fråga om senare intäktsramar.
5.4 Periodisering
44
Regeringens förslag: Om det finns särskilda skäl, ska den beslutande myndigheten på ansökan av en nätkoncessionshavare kunna medge att delar av intäkter tas med i intäktsredovisningen först för senare tillsynsperioder. En ansökan ska ha kommit in till nätmyndigheten senast tre månader efter den tillsynsperiod då intäkterna uppkommit.
Energinätsutredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har inte föreslagit någon sista tidpunkt för ansökan om periodisering.
Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har uttalat sig särskilt om periodisering.
Skälen för regeringens förslag: För ett nätföretag kan en beslutad intäktsram komma att överskridas med ett större belopp med anledning av en stor och kanske oväntad intäkt under tillsynsperioden. Det kan exempelvis vara en nätanslutning eller en flyttning av en ledning som genererar en stor engångsintäkt för nätföretaget. För nätföretaget gäller i så fall att balansera denna engångsintäkt med något lägre överföringsavgifter under perioden för att företagets intäkter totalt sett ska hålla sig inom intäktsramen. Sådana variationer i överföringsavgifterna är inte önskvärda. För att undvika onödiga variationer i kundernas nättariffer bör nätföretaget ha möjlighet att ansöka om att intäkter ska periodiseras under en längre tidsrymd, dvs. delas upp på två eller flera tillsynsperioder. Den beslutande myndigheten får i det enskilda fallet bedöma om det finns skäl att medge en ansökan om periodisering. Så kan normalt antas vara fallet om intäkterna från anslutningar eller flyttning av befintliga ledningar under tillsynsperioden varit betydande i förhållande till de intäkter från anslutningar eller flyttningar som nätföretagen normalt har haft från det aktuella området.
En ansökan bör lämnas in så snart nätföretaget har uppmärksammat behovet av periodisering. Under alla förhållanden bör den beslutande myndigheten ha möjlighet att ta upp frågan i samband med avstämningen efter den tillsynsperiod då intäkten uppkommit. Ansökan bör därför lämnas in till nätmyndigheten senast tre månader efter periodens slut.
5.5 Avvikelser från intäktsramen
45
Regeringens förslag: Om en nätkoncessionshavares samlade intäkter genom nättariffer under tillsynsperioden har avvikit från intäktsramen, ska det belopp med vilket intäkterna överstigit eller understigit intäktsramen minska respektive öka ramen för den påföljande tillsynsperioden.
Om en nätkoncessionshavares samlade intäkter genom nättariffer under tillsynsperioden har överstigit intäktsramen med mer än fem procent, ska ett överdebiteringstillägg minska intäktsramen för den påföljande tillsynsperioden. Beräkningen av överdebiteringstillägget ska grundas på den del av nätkoncessionshavarens samlade intäkter genom nättariffer som överstiger intäktsramen. Överdebiteringstillägget ska beräknas efter en räntesats som motsvarar den genomsnittliga referensränta enligt 9 § räntelagen (1975:635) som under tillsynsperioden fastställts av Riksbanken med ett tillägg av femton procentenheter.
Energinätsutredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Enligt förslaget ska överdebiteringsbeloppet utgå på den del av intäkterna som överstiger intäktsramen med mer än fem procent.
Utredningen har även föreslagit att ett nätföretag ska betala tillbaka en del av avgifterna till kunderna om intäkterna överstigit intäktsramen med mer än tio procent under en tillsynsperiod eller med mer än fem procent under två på varandra följande tillsynsperioder.
Remissinstanserna: Konkurrensverket föreslår att nätföretagen ska sänka sin intäkt med den överskjutande procentsatsen, inte det överskjutande beloppet. Annars finns en risk för överinvesteringar i och med att företagen kan minska sin överdebitering procentuellt sett genom att investera. Konkurrensverket anser att förslaget om återbetalning till kunderna vid överdebitering över 10 procent inte bör genomföras. I stället anser verket att en hög straffränta skulle fungera bättre. Denna ställning delas av Villaägarnas Riksförbund. Konkurrensverket, Energimarknadsinspektionen, Konsumentverket, HSB Riksförbund, SABO
Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag och Villaägarnas Riksförbund påpekar att förslaget innebär att nätföretagen kan överdebitera sina kunder upp till 5 procent utan att behöva betala ränta. Konkurrensverket,
SABO och Villaägarnas Riksförbund anser att ränta ska påföras vid en lägre nivå av överdebitering eller att det införs en räntetrappa. Konkurrensverket föreslår att gränsens sätts till 3 procents överdebitering. Energimarknadsinspektionen föreslår gränsen 2 procent för överdebitering. Energimarknadsinspektionen anser också att det behövs kännbara räntepåslag för att inte riskera att nätföretagen nyttjar överdebitering som ett sätt att anskaffa kapital. Konkurrensverket har uppgett att om avkastningen på investeringar i nätverksamhet antas uppgå till sju procent skulle nätkoncessionshavaren med nuvarande förslag kunna göra en samlad vinst på i storleksordningen 80 miljoner kronor på de pengar de har möjligt att räntefritt låna av kunderna. Straffräntan måste höjas markant för att detta inte ska inträffa. Hovrätten över Blekinge och Skåne ställer sig tveksam till formuleringen att återbetalning ska ske ”i görligaste mån” då tillämpningen riskerar att bli godtycklig. Vidare aktualiserar de frågan hur återbetalningar ska hanteras bokförings-
mässigt. HSB Riksförbund anser att återbetalningsskyldighet bör införas redan vid överdebitering upp till 5 procent.
46
Skälen för regeringens förslag
Gällande reglering
I dag finns inga uttryckliga bestämmelser om vad ett nätföretag är skyldigt att göra om tillsynsmyndigheten finner att företagets intäkter varit för höga. I praktiken förelägger Energimarknadsinspektionen, med stöd av 12 kap. 3 § ellagen, företaget att återbetala det för högt uttagna beloppet. Återbetalningen behöver inte ske förrän beslutet har vunnit laga kraft. Någon ränta löper inte på beloppet.
Med hänsyn till det stora antalet kunder som kan ha rätt att få tillbaka erlagda nättariffer och den tidsrymd som har passerat innan beslutet vunnit laga kraft accepterar Energimarknadsinspektionen att återbetalningen i praktiken inte är kundspecifik utan sker till det berörda nätföretagets befintliga kunder. Att i efterhand utröna vilka kunder och hur länge dessa har betalat för nättjänsterna anses inte praktisk genomförbart.
Att hantera avvikelser från intäktsramen
Det finns fördelar med en modell som tillåter att nätkoncessionshavarens intäkter får avvika från intäktsramen. De omfattande prognoser som ligger till grund för intäktsramen kan vara bristfälliga exempelvis på grund av nya och oförutsedda omständigheter. En förbud mot avvikelser skulle bli mycket svårt att upprätthålla i praktiken och sannolikt kräva mycket omfattande resurser i form av kontroller och uppföljningar för både nätföretagen och nätmyndigheten utan att detta är ekonomiskt motiverat. Vissa avvikelser från intäktsramen bör därför accepteras. Frågan är i stället hur sådana avvikelser ska hanteras och hur det ska undvikas att de blir omotiverat stora.
När det gäller den första frågan om hur avvikelser ska hanteras finns i huvudsak två metoder att välja på. Antingen kan man, som i dag, låta nätkoncessionshavaren återbetala eventuellt överskjutande belopp till kunderna. Alternativet är att det över- eller understigande beloppet ökar eller minskar intäktsramen för nästa tillsynsperiod.
Underdebitering
Om intäkterna från nätverksamheten har understigit intäktsramen bör nätföretaget få höja avgifterna för överföringstjänsterna under nästpåföljande tillsynsperiod. Annars kan nätföretaget för säkerhets skull kontinuerligt prissätta sina överföringstjänster så att avgiften ligger över den godtagbara nivån i syfte att undvika att intäktsramen underskrids.
Ett nätföretag bör inte kunna få samla på sig flera tillsynsperioders underskott för att senare eventuellt kraftigt höja intäkterna. Ett underskott bör därför bara kunna utnyttjas påföljande tillsynsperiod.
Återbetalning
47
Erfarenheten från den gällande ordningen är att även en större återbetalning blir liten till beloppet per kund räknat när den fördelas på hela kollektivet. Vidare uppkommer svårigheter att betala tillbaka när det gäller de personer som flyttat. Det mesta talar för att en ordning med återbetalning innebär att det är de som är kunder vid återbetalningstillfället, snarare än när överdebiteringen sker, som får ta del av återbetalningen. Svårigheterna med att i efterhand ge kunder som har flyttat återbetalning medför att en modell med återbetalning inte nödvändigtvis blir rättvis i praktiken.
Enligt regeringens uppfattning är det önskvärt att avvikelser från intäktsramen hanteras på samma sätt oavsett om ramen avser lokalnät, regionnät eller stamnätet. De administrativa problemen med återbetalning uppkommer företrädesvis när det gäller lokalnäten, där många mindre kunder är anslutna. När det gäller region- och stamnät är kundbasen – andra nätföretag och större industrikunder – mer lättöverskådlig.
Ett viktigt syfte med återbetalningen är att nätkoncessionshavaren avhålls från att överdebitera sina kunder. Regeringens bedömning är emellertid att risken att bli återbetalningsskyldig inte kommer att avhålla nätföretaget från överdebitering om inte företaget samtidigt påförs en kännbar ränta på beloppet. Detta kan uppnås genom en modell som är förenad med mindre praktiska svårigheter.
Med hänsyn till det anförda är det tveksamt om ett system med återbetalning har sådana fördelar för kunderna att det uppväger nätkoncessionshavarens merkostnader för administration och kundhantering.
Rullande överdebitering
Att justera intäktsramen med det överstigande beloppet är förhållandevis enkel metod som torde möjliggöra att nättarifferna kan hållas relativt konstanta under tillsynsperioden. Metoden undviker den administration som en återbetalningen i dag medför. En ordning där en överdebitering inte betalas tillbaka till kunderna utan i stället rullas över till påföljande tillsynsperiod kan te sig orättvis för de kunder som har flyttat från det berörda området under perioden. Dessa kunder kommer ju inte att dra nytta av att intäktsramen sänks för nästa period. Å andra sidan behöver kunden inte heller betala en högre nättariff under en kommande tillsynsperiod, vilket hade varit fallet om kunden bott kvar i området och nätkoncessionshavarens intäkter understigit intäktsramen.
Med hänsyn till det nu sagda bör det införas en ordning där överskott respektive underskott i förhållande till intäktsramen förs vidare och tillåts öka respektive minska intäktsramen i nästa period. Regeringen gör vidare bedömningen att den nuvarande ordningen med återbetalning bör överges. Energinätsutredningens förslag bör således inte genomföras i den delen.
Belopp eller procentsats
48
En fråga som Konkurrensverket har aktualiserat i sammanhanget är om intäktsramen för den påföljande tillsynsperioden ska justeras med själva beloppet med vilket den tidigare intäktsramen har överskridits eller med procentsatsen.
Skillnaden mellan de två metoderna kan illustreras genom följande exempel. Om nätkoncessionshavaren under tillsynsperiod 1 debiterar sina kunder med 100 000 kr utöver en intäktsram om 5 000 000 kr, ska intäktsramen för tillsynsperiod 2 enligt Energinätsutredningens förslag sänkas med 100 000 kr. Om justeringen i stället görs med procentsatsen, kommer det belopp med vilket intäktsramen i tillsynsperiod 2 ska sänkas avgöras av hur stor intäktsramen blir för den perioden. Om den nya intäktsramen uppgår till 7 000 000 kr, ska den vid en överdebitering av 100 000 kr under period 1 minskas med 2 procent (100 000/5 000 000), dvs. 140 000 kr.
Båda metoderna är i och för sig rimliga. Fördelen med att utgå från en procentsats är att höjningen eller sänkningen relativt sett är neutral i förhållande till om intäktsramen för nästkommande tillsynsperiod ökar eller minskar i storlek. Å andra sidan bör inte en modell införas som ger nätföretaget incitament att skjuta på nödvändiga investeringar för att hålla nere kapitalbasen. Regeringen gör därför bedömningen att övervägande skäl talar för att justeringen ska ske med det över- eller underskjutande beloppet.
Överdebiteringstillägg
Det är tydligt att en nätkoncessionshavare kan göra vinster på att överdebitera kunderna, även om ett sådant förfarande medför att intäktsramen sänks för den följande tillsynsperioden. En sådan överdebitering skulle i praktiken fungera som ett räntefritt lån från kunderna till nätföretaget.
Regeringen delar utredningens bedömning att ett lämpligt sätt att motverka systematisk överdebitering är en modell där intäktsramen för den efterföljande tillsynsperioden minskas med ett engångsbelopp som utgår på det överskjutande beloppet. För ett engångsbelopp, snarare än löpande ränta, talar dels att det inte är helt enkelt att avgöra vid vilken tidpunkt under tillsynsperioden intäkterna blivit så stora att de passerat gränsen för vad som är acceptabelt, dels att den föreslagna regleringen inte innefattar något förbud mot att nätföretagen tar ut en högre avgift ett år och en lägre ett annat. Vidare är en ordning med löpande ränta svåradministrerad. Även om nätmyndigheten kunde fastställa en exakt tidpunkt är det, inom ramen för den modell som föreslås, i praktiken ogörligt att från detta datum beräkna en löpande ränta på alla de inbetalningar som sker från kunderna från detta datum. Ett engångsbelopp är relativt enkelt för myndigheten att beräkna och ger inte heller upphov till direkta administrativa kostnader för nätkoncessionshavarna.
En nackdel med modellen med engångsbelopp är att en sådan sanktion efter tillsynsperiodens slut inte ger nätföretaget något incitament att hålla en jämn och stabil tariff under tillsynsperioden, något som är positivt ur kundperspektiv, eftersom det skapar förutsägbarhet och trygghet när det gäller avgiftsnivåerna under tillsynsperioden. Ett belopp som påförs först
efter tillsynsperioden slut motverkar inte heller att en nätkoncessionshavare systematiskt tar ut högre intäkter i början av en tillsynsperiod och därmed skaffar sig ett räntefritt lån från kunderna under tillsynsperioden. Nätkoncessionshavaren kan i sådana fall undvika sanktionen genom att sänka avgifterna i slutet av perioden.
49
Energinätsutredningen har, med hänvisning till erfarenheter som gjorts i övriga Norden, gjort bedömningen att en möjlighet för nätföretagen att kunna fördela intäkterna under perioden sannolikt inte skulle medföra att nätavgifterna höjs och sänks på ett dramatiskt sätt. Utredningen har dock framhållit att om det skulle visa sig att denna bedömning inte är korrekt och att den föreslagna regleringen skulle riskera att leda till instabila avgifter, bör frågan åter hanteras.
Det finns i nuläget inget berett underlag för att införa bestämmelser som särskilt ska motverka stora avgiftsfluktuationer under tillsynsperioden till följd av systematisk överdebitering. Detta är inget hinder för att nu införa en modell med engångsbelopp. Regeringen avser emellertid att noga följa nätföretagens tariffsättning. Om det visar sig att nättarifferna blir instabila till förfång för kunderna, finns anledning för regeringen att återkomma med lämpliga åtgärder för att förhindra detta.
Energinätsutredningen har föreslagit att engångsbeloppet ska benämnas ”överdebiteringsbelopp”. Som Lagrådet har anfört kan emellertid begreppet ”överdebiteringstillägg” bättre spegla vad som avses.
När ska överdebiteringstillägget utgå?
Innan den nya tillsynsmodellen har införts är det svårt att med säkerhet säga hur goda förutsättningar nätkoncessionshavarna kommer att ha att löpande jämföra sina intäkter med intäktsramen. Till sådant som försvårar företagens bedömning är att en intäktsram inledningsvis bygger på uppskattningar, som i efterhand ska ersättas med verkliga värden som visar sig under tillsynsperioden. Tillsynsmodellen bygger sålunda på att intäktsramen kan omprövas. En sådan omprövning kommer i de allra flesta fall att ske först efter tillsynsperiodens slut. Om det är oklart hur de verkliga omständigheterna under perioden kommer att påverka intäktsramen vid en omprövning ökar förstås risken för nätkoncessionshavaren att ligga fel. För att motverka en sådan osäkerhet ska det i beslutet om fastställande av en intäktsram anges inte bara beloppet utan också de uppgifter och metoder som har tillämpats vid beräkningen. Syftet med detta är att nätkoncessionshavaren förhållandevis enkelt ska kunna ersätta de prognostiserade uppgifterna i beslutet med verkliga värden, allteftersom dessa visar sig. Nätmyndigheten bör vidare genom regelbundna avstämningar under tillsynsperioden underlätta nätkoncessionshavarnas bedömning av om intäkterna är i överensstämmelse med intäktsramen. Med hänsyn till den osäkerhet som ändå kommer att finnas samt behovet av ett lätthanterligt regelverk är det emellertid rimligt att tillåta en mindre överdebitering utan att nätkoncessionshavaren påförs ett överdebiteringstillägg.
Nästa fråga är vid vilken nivå överdebiteringstillägget ska utgå. Flera remissinstanser är av uppfattningen att det bör utgå vid en lägre procent-
sats än de fem procent av intäktsramen som har föreslagits av utredningen. Några remissinstanser förordar också en räntetrappa. Regeringen bedömer, i likhet med utredningen, att fem procent av intäktsramen är en rimlig nivå. Detta bör vara en tillräckligt stor marginal för att nätkoncessionshavaren ska kunna anpassa tariffsättningen till intäktsramen på ett sådant sätt att överdebiteringstillägget kan undvikas.
50
Det är viktigt att nätkoncessionshavaren får tydliga ekonomiska incitament att inte överstiga intäktsramen. Regeringen anser därför att om en nätkoncessionshavare överskrider femprocentsnivån bör överdebiteringstillägget beräknas på hela det belopp som överstiger intäktsramen. Det bör i så fall, förutsatt att räntan sätts tillräckligt högt, inte finnas något behov av att införa en räntetrappa.
Beräkning av överdebiteringstillägget
En vanlig använd ränteberäkning på förmögenhetsrättens område som även tillämpas vid ersättning vid elavbrott (se 10 kap. 14 § andra stycket ellagen) är den som beskrivs i 6 § räntelagen (1975:635). Enligt denna paragraf utgår ränta enligt en räntefot som motsvarar den vid varje tid gällande referensräntan enligt 9 § samma lag med ett tillägg av åtta procentenheter. Referensräntan för perioden den 1 januari–30 juni 2009 är 2 procent.
Att fastställa överdebiteringstillägget till motsvarande den för tillsynsperioden genomsnittliga referensräntan med ett tillägg om åtta procentenheter kan emellertid inte antas vara tillräckligt för att motverka överdebiteringar. Regeringen bedömer, i likhet med utredningen, att ett tillägg om 15 procentenheter är rimligt och kan antas att ge nätkoncessionshavarna tillräckliga incitament att anpassa sina intäkter till intäktsramen.
5.6 Överlåtelse av nätkoncession m.m.
51
Regeringens förslag: Om en nätkoncessionshavare överlåter en nätkoncession under en tillsynsperiod, ska den fastställda intäktsramen och därmed sammanhängande rättigheter och skyldigheter fortsätta att gälla för övertagaren av koncessionen.
Om en intäktsram har fastställts för den överlåtna nätkoncessionen tillsammans med annan nätkoncession, ska överlåtaren och övertagaren fördela intäktsramen proportionerligt i förhållande till hur stor del av kapitalbasen som överlåtits. Motsvarande ska gälla för intäkter som överstiger eller understiger intäktsramen samt överdebiteringstillägg. Om det finns särskilda skäl, ska fördelningen kunna göras på ett annat sätt.
Fördelningen ska godkännas före överlåtelsen. Fråga om godkännande ska prövas av den myndighet som har att pröva frågan om överlåtelse av nätkoncessionen. Ett förslag till fördelning ska lämnas in till myndigheten tillsammans med de uppgifter som krävs för att pröva förslaget. Frågan om godkännande av förslaget ska handläggas skyndsamt. Överlåtelsen ska inte tillåtas, om inte fördelningen har godkänts.
Det som gäller vid överlåtelse av nätkoncession ska i tillämpliga delar gälla vid ändring av koncessionsgränser. Nätmyndigheten ska besluta om fördelningen av intäktsramen vid ändring av koncessionsgränser.
Energinätsutredningens förslag överensstämmer i stort med regeringens. Utredningen har föreslagit att fördelning ska ske i enlighet med förslaget om myndigheten inte har meddelat ett beslut inom två månader efter det att förslaget kommit in till myndigheten. Utredningen har inte lämnat något förslag i fråga om vilken betydelse fördelningen ska ha vid tillståndsprövningen av överlåtelsen eller om beslut om fördelningen av intäktsramen vid ändring av koncessionsgränser.
Remissinstanserna: Hovrätten över Skåne och Blekinge har anfört att i ett något längre perspektiv innebär den föreslagna regleringen inte bara en styrning av nivån på tarifferna för överföring av el utan även en tämligen handfast reglering av marknadsvärdet på nätföretagens elnät.
Skälen för regeringens förslag
Utgångspunkter
Av 2 kap. 16 § ellagen framgår att en nätkoncession kan överlåtas. En fråga som inställer sig är vad som bör hända med den fastställda intäktsramen vid en sådan överlåtelse. Det kan till en början konstateras att överlåtelsen i sig inte bör påverka de avgifter kunderna ska betala för överföringen av el. Det är därför naturligt att intäktsramen följer med vid överlåtelsen.
Överlåtelse av en nätkoncession som redovisas för sig
52
Ett flertal olika situationer av överlåtelser kan tänkas. För det första kan ett företag förvärva en nätkoncession som redovisas för sig. Det förvärvande företaget bör i detta fall ta över hela den försålda nätkoncessionens intäktsram inklusive föregående periods över- eller underdebitering liksom överdebiteringstillägg.
Överlåtelse av en av flera nätkoncessioner med en gemensam intäktsram
Mer komplicerat blir det om ett företag förvärvar exempelvis ett område som redovisas tillsammans med en eller flera andra områdeskoncessioner. Enligt det förslag som finns i lagrådsremissen ska områdena i sådana fall ha en gemensam intäktsram (se avsnitt 8.2). Frågan blir då hur intäktsramen bör fördelas mellan företagen. Ett alternativ är att tillåta att företagen själva fördelar ramen och eventuella över- eller underdebiteringar på det sätt de själva önskar så länge den samlade intäktsramen inte förändras. Ett problem med en sådan lösning är att detta kan gynna elkunder i ett visst område på bekostnad av andra kunder. Visserligen är detta ett övergående problem, eftersom även kapitalbasen minskar för det överlåtande företaget. Sammantaget framstår det emellertid som en mindre lämplig lösning att låta intäktsramen få fördelas fritt av företagen. I stället bör intäktsramen jämte tidigare periods över- eller underdebitering fördelas proportionerligt i förhållande till hur stor del av den samlade kapitalbasen som har överlåtits. Detta är ett relativt enkelt sätt att fördela intäktsramen även om det finns andra faktorer som påverkat beräkningen av intäktsram. Det bör också noteras att det är den regleringsmässiga kapitalbasen som läggs till grund för fördelningen, dvs. det värde som kapitalbasen åsatts av den beslutande myndigheten vid beräkningen av intäktsramen (jfr avsnitt 6.5.2). Den sålunda beräknade kapitalbasen behöver inte överensstämma med de värden nätföretagen uppskattar tillgångarna till vid överlåtelsen.
Huvudregeln bör således vara att intäktsramen fördelas i proportion till hur stor del av kapitalbasen som har överlåtits. I vissa fall kan dock en sådan fördelning vara mindre lämplig. Av 3 kap. 3 § fjärde stycket ellagen följer att i områden som redovisas samlat ska en enhetlig nättariff tillämpas från den dag som nätmyndigheten bestämmer. Tiden får inte sättas senare än fem år från beslutet om samlad redovisning eller beslutet om ändring av ett sådant beslut. Om myndigheten har beslutat att två områden ska redovisas samlat och en överlåtelse av ett område sker därefter, men före den tidpunkt då nättarifferna ska vara enhetliga enligt myndighetens beslut, behöver intäkterna inte stämma i förhållande till kapitalbasen för dessa områden. Nätföretaget som äger områdena kan nämligen ha börjat att anpassa tarifferna så att de närmar sig varandra. Det kan i ett sådant fall vara mer ändamålsenligt att vid en fördelning av intäktsramen se till hur förhållandena skulle ha sett ut om ett beslut om samredovisning inte hade meddelats. När det föreligger sådana särskilda skäl bör det därför finnas en möjlighet att fördela intäktsramen på annat sätt än proportionerligt i förhållande till hur stor del av redovisningsområdets kapitalbas som överlåtits.
Andra tänkbara situationer är att ett en beslutad intäktsram omfattar flera linjekoncessioner eller både områdeskoncessioner och linjekoncessioner. Även i dessa fall behöver intäktsramen fördelas, om en av koncessionerna överlåts. Grunden för fördelningen bör vara densamma, oavsett vilken typ av koncessioner det rör sig om.
53
Prövning av fördelningen
Enligt 2 kap. 16 § ellagen krävs det tillstånd från regeringen för att överlåta en nätkoncession. Regeringen kan dock bemyndiga nätmyndigheten att pröva frågor om överlåtelse av nätkoncession som inte avser en utlandsförbindelse.
Den fördelning av intäktsramen som företagen vill göra bör godkännas av den myndighet som ska pröva överlåtelsen, dvs. regeringen eller nätmyndigheten. För företagen kan det vara av stor vikt att ett beslut i frågan meddelas på ett tidigt stadium, bland annat med hänsyn till att fördelningen kan påverka priset för nätanläggningarna. Frågan om godkännande av förslaget ska därför handläggas skyndsamt.
Lagrådet har väckt frågan om det inte bör framgå vad som blir följden om något godkännande av fördelningen inte meddelas, antingen detta beror på att något förslag inte lämnats eller att förslaget inte blir godkänt.
Enligt Lagrådet är ett alternativ som kan synas ligga nära till hands att införa en möjlighet att vägra tillstånd enligt 2 kap. 16 § till överlåtelsen, om något godkännande inte har getts. Regeringen delar Lagrådets uppfattning.
Fördelningens rättsliga betydelse
Som Lagrådet har påpekat bör det belysas dels vilken rättslig betydelse ett godkännande avses få för beslutet om fastställande av den intäktsram som den godkända fördelningen avser, dels vilken rättslig status den godkända fördelningen avses få.
När det gäller den redan fastställda intäktsramen, är det enligt regeringens bedömning lämpligt att den fortsätter gälla fram till slutet av tillsynsperioden. Det ska således inte vara nödvändigt att fastställa nya intäktsramar för de berörda koncessionsområdena. Vad regleringen syftar till är i stället att fördela den befintliga intäktsramen mellan överlåtaren och övertagaren.
Den godkända fördelningen bör bli bindande i och med att tillstånd lämnas och överlåtelsen genomförs. Det framstår inte som motiverat att utöver detta kräva ytterligare ett myndighetsbeslut om att slutligt fastställa fördelningen.
Justering av koncessionsgränser
Vad som nu sagts om överlåtelse av del av ett redovisningsområde har samma bärkraft när det gäller beslut om justering av koncessionsgränser enligt 2 kap. 12 § ellagen. Bestämmelserna bör därför ha motsvarande tillämpning i dessa fall.
Lagrådet har pekat på frågan vad som ska gälla i de fall en koncessionshavare vägrar att medverka vid en fördelning. Det bör i det sammanhanget också enligt Lagrådets mening övervägas om inte nätmyndigheten bör vara skyldig att fastställa nya intäktsramar när gränserna för en nätkoncession ändras.
54
Regeringen delar Lagrådets uppfattning att frågan om bristande medverkan inte bör lämnas öppen. Nätmyndigheten bör därför meddela beslut om fördelningen av intäktsramen vid ändring av koncessionsgränser.
Energinätsutredningens lagförslag utgår från principen att en intäktsram ska fördelas enligt samma grunder såväl vid överlåtelse av del av ett redovisningsområde som när det gäller justering av koncessionsgränser. En sådan ordning låter sig inte utan vidare förenas med att fastställa nya intäktsramar i samband med gränsjusteringen. Det saknas mot denna bakgrund tillräckligt underlag för att överväga en skyldighet för nätmyndigheten att fastställa nya ramar. Det är vidare osäkert hur stor praktisk betydelse frågan har. Regeringen bedömer därför att det i nuläget inte är motiverat att göra ytterligare överväganden.
5.7 Insamling av uppgifter
Regeringens förslag: En nätkoncessionshavare ska till nätmyndigheten lämna de uppgifter som behövs för att meddela beslut om omprövning av intäktsramen på initiativ av myndigheten eller om fördelning av ramen vid ändring av koncessionsgränser.
Bemyndigandet till regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten att meddela föreskrifter om insamling av de uppgifter som behövs för bedömning av nättariffers skälighet upphävs.
Energinätsutredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har även föreslagit ett särskilt bemyndigande till regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Energimarknadsinspektionen att meddela föreskrifter om insamling av de uppgifter som inspektionen behöver för att meddela fastställelse- och avstämningsbeslut.
Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har uttalat sig särskilt i frågan.
Skälen för regeringens förslag: För att beslut som rör intäktsramen ska kunna meddelas är det nödvändigt att samla in uppgifter från nätkoncessionshavarna. Som framgått ovan innebär lagförslaget att en nätkoncessionshavare ska vara skyldig att lämna de uppgifter som krävs för att pröva ett förslag till intäktsram eller om fördelning av intäktsramen vid överlåtelse (avsnitt 5.2.2 respektive 5.6). Kompletterande föreskrifter till den uppgiftsskyldigheten kräver inget normgivningsbemyndigande i lagen. Inte heller när det gäller sådana beslut som ska meddelas i anledning av en ansökan från nätkoncessionshavaren är det motiverat att föra in särskilda föreskrifter i lagen.
I flera fall kommer nätmyndigheten emellertid ha att meddela beslut utan att något förslag eller någon ansökan har lämnats in, t.ex. när det finns skäl att minska en intäktsram efter tillsynsperiodens slut. För att nätmyndigheten ska kunna följa upp och kontrollera en intäktsram behöver myndigheten få del av relevanta uppgifter från nätkoncessionshavaren under och efter tillsynsperioden. Det behövs därför föreskrifter om skyldighet för nätkoncessionshavarna att lämna myndigheten de uppgifter som krävs för att meddela sådana beslut. Det kan antas att det i huvudsak kommer att röra sig om samma slag av uppgifter som de som rapporteras in till grund för det gällande beslutet om intäktsram.
55
En tillsynsmyndighet har redan nu enligt 12 kap. 2 § första stycket ellagen rätt att på begäran få de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. Vidare finns i paragrafens tredje stycke ett bemyndigande till regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten att meddela föreskrifter om insamling av de uppgifter som behövs för bedömning av nättariffers skälighet. Nätmyndigheten har också meddelat detaljerade föreskrifter i ämnet (STEMFS 2003:3 och 2005:2). Dessa föreskrifter är relativt omfattande och delvis av teknisk karaktär.
Den kan i och för sig antas att de uppgifter som krävs för att meddela beslut om intäktsramen i viss uträckning är sådana att nätmyndigheten kan begära att få dem med stöd av 12 kap. 2 § första stycket ellagen. Det är emellertid viktigt att det i lagen finns ett tydligt stöd för nätmyndigheten att hämta in de aktuella uppgifterna. I sammanhanget bör beaktas att Lagrådet ifrågasatt det lämpliga i en ordning där viss uppgiftsskyldighet kan utläsas direkt av lagen, medan annan avses bli föreskriven i underordnade föreskrifter. Det bör således direkt av lagen framgå att en nätkoncessionshavare till nätmyndigheten ska lämna de uppgifter som behövs för att meddela beslut om omprövning av intäktsramen på initiativ av myndigheten eller om fördelning av ramen vid ändring av koncessionsgränser. Inom denna ram bör det dock vara möjligt att i underordnande föreskrifter närmare precisera vilka uppgifter som behövs för att beslut ska kunna meddelas.
Med hänsyn till att nätmyndigheten har att fatta beslut i fråga om ett stort antal nätföretag framstår det inte som helt ändamålsenligt att myndigheten i varje enskilt fall måste göra en formenlig begäran om att få del av nödvändig information. På samma sätt som i dag bör det därför vara möjligt för regeringen eller nätmyndigheten att meddela föreskrifter om rapporteringsskyldighet utan någon särskild begäran från myndigheten.
Som antytts ovan krävs inget normgivningsbemyndigande i lagen för att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten ska kunna meddela kompletterande föreskrifter till nätföretagens uppgiftsskyldighet i samband med förslag till intäktsram eller om fördelning av intäktsramen vid överlåtelse. Inte heller när det gäller den uppgiftsskyldighet som föreslås i detta avsnitt är ett normgivningsbemyndigande nödvändigt. De kompletterande föreskrifter som behövs är sådana att de kan meddelas i form av verkställighetsföreskrifter enligt 8 kap. 13 § regeringsformen.
5.8 Överklagande av beslut om intäktsram
56
Regeringens förslag: Nätmyndighetens beslut om fastställande av intäktsramen inför en tillsynsperiod, ändring under tillsynsperioden på initiativ av nätmyndigheten, omprövning efter tillsynsperioden, omprövning som en följd av ett avgörande avseende en annan nätkoncessionshavare eller en tidigare tillsynsperiod, periodisering av intäkter och fördelning av intäktsramen vid en överlåtelse av en nätkoncession eller ändring av koncessionsgränser ska kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
Ett beslut av nätmyndigheten om fastställande eller ändring av intäktsramen ska gälla utan hinder av att det överklagas.
Energinätsutredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens när det gäller överklagande. Utredningen har även föreslagit att reglerna för överklagande ses över i syfte att effektivisera domstolsprocessen och förkorta handläggningstiden.
Remissinstanserna: Kammarrätten i Stockholm och Länsrätten i
Södermanlands län anser att den aktuella målkategorin även fortsättningsvis bör avgöras av de allmänna förvaltningsdomstolarna. Där finns en upparbetad kompetens när det gäller att hantera mål enligt ellagen.
Lösningar med specialdomstolar bör generellt undvikas. Hovrätten över
Skåne och Blekinge ställer sig kritisk till att en skräddarsydd överklagandeprocess för den aktuella målkategorin kommer att lösa problemet med långa processer. Energimarknadsinspektionen, Konkurrensverket, Svensk Energi, Statskontoret, Ekonomistyrningsverket, Sveriges Kommuner och Landsting, Sveriges Advokatsamfund, Svenskt Näringsliv, HSB Riksförbund, Villaägarnas Riksförbund, Skånska Energi Nät AB, Boo energi ekonomisk förening, Borås Elnät AB, Gotlands Energi AB, Vattenfall AB, Lunds Energikoncerner AB och Fortum delar utredningens uppfattning om att det är otillfredsställande med dagens långa handläggningstider för överklaganden. Energimarknadsinspektionen, Ekonomistyrningsverket, Sveriges Kommuner och Landsting och HSB Riksförbund tillstyrker utredningens förslag om att se över överklagandeprocessen med syfte att göra domstolsprocessen mer effektiv och åstadkomma förkortade handläggningstider. Domstolsverket framför att en översyn av domstolsprocessen bör göras i ett större sammanhang där även hänsyn tas till andra måltyper. Konkurrensverket,
Svensk Energi, Oberoende elhandlare, Sveriges Advokatsamfund, Svenskt Näringsliv, Skånska Energi Nät AB, Boo energi ekonomisk förening, Linköping Kraftnät AB, Katrineholm Energi AB, Borås Elnät AB, Gotlands Energi AB, Vattenfall AB, Lunds Energikoncerner AB,
Affärsverket svenska kraftnät och Fortum förordar att överklaganden av
Energimarknadsinspektionens beslut när det gäller skälighetsbedömning av nätföretagens intäkter sker till Marknadsdomstolen. Energimarknadsinspektionen anser att fastställelsebeslut, ändringsbeslut och avstämningsbeslut i regel ska följas trots att de överklagas, det vill säga att dessa beslut ska gälla omedelbart.
57
Skälen för regeringens förslag
Överklagande till allmän förvaltningsdomstol
En rad beslut som nätmyndigheten har att fatta enligt de föreslagna bestämmelserna om förhandsprövning av nättariffer är av sådan beskaffenhet att de bör kunna överklagas.
Av praktiska skäl bör ett beslut om att inte ändra en fastställd intäktsram under tillsynsperioden på ansökan av ett nätföretag inte kunna överklagas. En omprövning av intäktsramen kan fortfarande ske efter tillsynsperioden. Att nätmyndigheten lämnat en ansökan om ändring utan bifall under perioden hindrar sålunda inte att en ny prövning kan ske därefter och mynna ut i ett beslut som kan överklagas.
Beslut som nätmyndigheten fattar avseende nättarifferna överklagas enligt den gällande ordningen hos allmän förvaltningsdomstol. Samma ordning bör gälla för beslut enligt de nya bestämmelserna.
Utredningen har föreslagit att reglerna för överklagande ses över i syfte att effektivisera domstolsprocessen. Det kan därför noteras att regeringen den 24 april 2008 tillsatt en utredning om särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol (dir. 2008:49). Utredaren ska analysera om det finns behov av särskilda åtgärder för vissa måltyper i organisatoriskt eller processuellt hänseende i syfte att åstadkomma särskild snabbhet eller särskild kompetens i domstolsförfarandet. I uppdraget ingår också att analysera om de särskilda åtgärder som redan gäller för ett antal måltyper är ändamålsenliga eller om dessa bör tas bort eller förändras i något eller några avseenden. Analysen ska omfatta alla måltyper som förekommer vid domstol. Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2009. Sedan utredningen lämnat sitt betänkande kan det finnas skäl för regeringen att återkomma till frågan om domstolsprocessen i mål om nättariffer.
Vissa beslut ska gälla omedelbart
Om ett beslut av nätmyndigheten i fråga om intäktsramens storlek överklagas, kan den situationen uppkomma att frågan inte är slutligt avgjord ens under den efterföljande tillsynsperioden. Energimarknadsinspektionen har förordat en ordning där beslut som regel ska följas omedelbart trots att de överklagas. Lagrådet har anfört att myndighetens beslut om intäktsram bör gälla omedelbart, så att koncessionshavaren vid tillsynsperiodens början har ett av myndighet bedömt underlag för bestämmandet av nättariffer. Härutöver kan anmärkas att ett beslut också har betydelse när nya beslut ska fattas i fråga om intäktsramen. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att det i lagen bör anges att nätmyndighetens beslut ska gälla utan hinder av att det överklagats.
6 Intäktsramens utformning
58
6.1 Ett tydligare regelverk
Nuvarande förhållanden
Som beskrivits i avsnitt 4.2 och 4.3 ger den nuvarande tillsynsmodellen nätmyndigheten ett stort utrymme att utforma de närmare kriterierna för vad som är att betrakta som skäliga intäkter i nätverksamhet. Energimarknadsinspektionens tillämpning av regelverket är sålunda av stor betydelse för utformningen av metodiken och kriterierna för skälighetsbedömningen.
Grunden för skälighetsbedömningen
Såväl den gällande som den föreslagna regleringen syftar till att nätföretagens verksamhet ska bedrivas effektivt till låga kostnader. Regleringen ska syfta till att säkerhetsställa att kunden får betala ett skäligt pris för nättjänsten. Vidare ska regleringen bidra till att ge kunderna en långsiktig leveranssäkerhet och trygga den svenska elförsörjningen. Nätföretagen ska också få stabila och långsiktiga villkor för sin nätverksamhet. Ytterligare ett viktigt mål med regleringen är att den ska understödja utvecklingen av en väl fungerande elmarknad.
Det har inte framkommit skäl att frångå den grundprincip för skälighetsbedömningen som anges i nuvarande 4 kap. 1 § första stycket ellagen. Nättarifferna ska således även i fortsättningen vara utformade så, att nätkoncessionshavarens samlade intäkter från nätverksamheten är skäliga i förhållande till dels de objektiva förutsättningarna att bedriva nätverksamheten, dels nätkoncessionshavarens sätt att bedriva nätverksamheten. Frågan är i stället om detta vid övergången till en förhandsreglering bör komma till uttryck tydligare i regelverket.
Föreskrifter eller rättspraxis
Vid en efterhandsreglering ankommer det på nätmyndigheten att granska ett resultat. Det finns därmed ett utfall att analysera skäligheten i nättariffen utifrån samt kunskap om de förutsättningar som inträdde under tillsynsperioden. Vid en förhandsreglering ankommer det i stället på nätföretag och nätmyndighet att uppskatta händelseförloppet så som det kommer att gestalta sig under den kommande tillsynsperioden och bedöma vad som bör vara en skälig intäkt utifrån denna prognos. En sådan reglering ställer högre krav på både nätföretagen och myndigheten att utarbeta goda prognoser och bedöma behovet av tariffintäkter givet detta scenario.
För att ge den nya förhandsregleringen av nättariffer goda förutsättningar att fungera i praktiken krävs tydliga regler för utformningen av intäktsramen. Redan inför den första tillsynsperioden krävs därför ett regelverk som är mer förutsägbart än dagens metodkriterier och bestämmelser för skälighetsbedömningen i 4 kap. ellagen. Förutsägbarhet och tydlighet kan uppnås på i huvudsak två sätt, antingen genom att inne-
börden av det nuvarande skälighetskravet konkretiseras genom rättspraxis eller genom föreskrifter med mer detaljerade principer för skälighetsbedömningen.
59
Av stor betydelse för vilket sätt som bör väljas är om rättspraxis kan antas bli etablerad i tillräckligt god tid innan de första intäktsramarna ska beslutas. Samtliga beslut som Energimarknadsinspektionen har fattat med stöd av 4 kap. 1 § ellagen i dess nuvarande lydelse har överklagats. Någon rättspraxis har ännu inte utvecklats. Med hänsyn till de uppgifter som Energinätsutredningen har lämnat när det gäller handläggningstiderna i de allmänna förvaltningsdomstolarna bedömer regeringen att det är osannolikt att det kommer att ha etablerats en rättspraxis i tillräckligt god tid. Regeringens uppfattning är därför att grunderna för skälighetsbedömningen bör förtydligas genom föreskrifter, vilket också förordas av flera remissinstanser.
Även i fortsättningen kommer det finnas ett inte obetydligt utrymme för en rättsutveckling genom praxis. Att det finns en mer detaljerad reglering underlättar ändå för domstolarna. Även om inte antalet överklaganden skulle minska nämnvärt med mer detaljerade bestämmelser kan målens omfattning minska. Tiden mellan nätmyndighetens beslut och en lagakraftvunnen dom bör därför minska.
Lag, förordning eller myndighetsföreskrifter
En viktig fråga att ta ställning till är om bestämmelserna ska föras in enbart i ellagen eller om det ska ges utrymme för att regeringen eller nätmyndigheten att meddela närmare föreskrifter i ämnet.
Av 8 kap. 2 § regeringsformen (RF) framgår att föreskrifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inbördes måste meddelas genom lag. Enligt 8 kap. 3 § RF meddelas föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, genom lag. Från kravet på lagform görs emellertid vissa undantag i 8 kap. 7 § RF. Enligt denna paragraf kan regeringen utan hinder av 8 kap. 3 § efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter i vissa ämnen. Hit hör bl.a. skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa, kommunikationer, näringsverksamhet, utformning av byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljö eller tillståndsplikt i fråga om åtgärder med byggnader och anläggningar samt trafik eller ordningen på allmän plats. Av 8 kap. 11 § RF framgår att om riksdagen bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne, kan riksdagen samtidigt medge att regeringen överlåter åt en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela bestämmelser i ämnet. Det regelverk för förhandsprövning av nättariffer som föreslås i denna lagrådsremiss utgörs i huvudsak av betungande offentligrättsliga föreskrifter och ligger i princip inom det område där delegation är möjlig med stöd av 8 kap. 7 § RF.
Enligt regeringens bedömning är huvudprinciperna för utformningen av intäktsramen av sådan karaktär att de bör anges i lag. Lagen ska emellertid inte behöva ändras på grund av sådant som ändrade förhållanden i branschstruktur eller ekonomiska situationer. Det är också
rimligt att anta att mindre justeringar av tillsynsmodellen måste göras fortlöpande, inte minst under de första tillsynsperioderna. Detta bör kunna ske utan en ändring av bestämmelserna i ellagen. Mer detaljerade föreskrifter bör därför meddelas av regeringen eller nätmyndigheten med stöd av tydliga normgivningsbemyndiganden.
60
6.2 Täckning för kostnader och avkastning
Regeringens förslag: Intäktsramen ska täcka skäliga kostnader för att bedriva nätverksamhet under tillsynsperioden och ge en rimlig avkastning på det kapital som krävs för att bedriva verksamheten (kapitalbas).
Energinätsutredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Energimarknadsinspektionen, Konkurrensverket och Villaägarnas Riksförbund påpekar att nätföretagen i samma utsträckning som tidigare kommer att kunna överklaga tillsynsmyndighetens beslut och metoder. För att uppnå ökad förutsägbarhet och en effektiv reglering betonas att bestämmelserna om skälighetsbedömningen bör förtydligas. Energimarknadsinspektionen anser att de metoder och uppgifter som ligger till grund för tillsynsmyndighetens fastställande av intäktsram så långt som möjligt bör förtydligas och regleras i lag eller förordning. Konkurrensverket och Villaägarnas Riksförbund anser att det finns anledning att ge tillsynsmyndigheten föreskriftsrätt avseende sådant som är grundläggande för skälighetsbedömningen, t.ex. avskrivningsmetod, avskrivningstid, WACC, effektivitetskrav och beräkning av effektivitetsförbättringar.
Skälen för regeringens förslag
Kostnader
I det nuvarande regelverket anges inte uttryckligen att skälighetsbedömningen innebär att Energimarknadsinspektionen ska beräkna en skälig kostnad i nätverksamheten. I realiteten sker detta ändå med stöd av 4 kap. 1 § första stycket ellagen för varje nätkoncessionshavare baserat på nätföretagets objektiva och subjektiva förutsättningar att bedriva nätverksamhet (se prop. 2001/02:56 s.19 ff.). Huvudprincipen att intäktsramen ska täcka skäliga kostnader bör komma till uttryck redan i ellagen. De kostnader som avses är i huvudsak kostnader för kapital samt löpande rörliga och fasta kostnader i nätverksamheten.
Som utvecklas närmare i avsnitt 6.4 och 6.5 bör det i lagen även finnas vissa bestämmelser om vad som ska avses med skäliga kostnader.
Avkastning
En förutsättning för att nätverksamhet ska kunna bedrivas på ett ändamålsenligt sätt är att nätföretagen har rätt till en rimlig avkastning på det kapital som krävs för att bedriva verksamheten. Som utvecklas i avsnitt
6.5.5 motsvarar en rimlig avkastning den avkastning som fordras för att i konkurrens med alternativa placeringar med motsvarande risk kunna attrahera kapital för investeringar.
61
6.3 Hänsyn till kvalitet
Regeringens förslag: När intäktsramen bestäms ska hänsyn tas till kvaliteten i nätkoncessionshavarens sätt att bedriva nätverksamheten.
En sådan bedömning ska kunna medföra en ökning eller minskning av vad som anses vara en rimlig avkastning på kapitalbasen.
Vid bedömningen ska ett avbrott i överföringen av el beaktas i den utsträckning avbrottet inte medför skadeståndsskyldighet för nätkoncessionshavaren eller ger rätt till avbrottsersättning.
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten ska få meddela föreskrifter om vad som avses med kvaliteten i nätkoncessionshavarens sätt att bedriva nätverksamheten.
Energinätsutredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Energimarknadsinspektionen menar att förslaget kan leda till att nätföretagen investerar mer än vad som är samhällsekonomiskt optimalt. Överinvesteringar kommer att ske i tätortsnäten som vanligtvis redan har en hög kvalitetsnivå.
Skälen för regeringens förslag
Allmänna överväganden
Vid sidan om priset är kvaliteten på nättjänsten av stor betydelse för kunden. Det är därför önskvärt att pris och kvalitet relateras till varandra. Ett sätt att uppnå detta är detaljerade bestämmelser som anger krav på driften av nätverksamheten i den ekonomiska regleringen, dvs. vid fastställande av intäktsramen. Om regleringen av nätföretagens intäkter enbart fokuserar på att bedöma vilka kostnader som kan anses vara skäliga för att tillhandahålla en nättjänst, oberoende av kvalitet, riskerar kunderna att få betala höga nättariffer i förhållande till kvaliteten i överföringen av el.
En kvalitetsaspekt kan också styra företagens investeringar mot en i förväg fastställd samhällsekonomiskt optimal nivå. En sådan nivå bör motsvara den kvalitet som kunderna är beredda att betala för. Vidare skapar kvalitetsaspekter i tariffregleringen incitament för nätföretagen att planera sina drift- och underhållskostnader samt investera i elnäten på ett sådant sätt att nivån på kvaliteten i överföringen av el upprätthålls eller förbättras. Detta blir särskilt viktigt om regleringen i övrigt är utformad på ett sätt där kostnadsminimering främjas. Annars kan tillsynsmodellen leda till en försämring av kvaliteten.
Vid förtydligandet av det nuvarande regelverket bör vägledning ges om hur kvalitetsaspekter ska påverka intäktsramen. Bland annat behöver det klarläggas om det bör regleras vad som avses med kvalitet i detta
sammanhang, vad som i så fall är rätt kvalitet och hur en avvikande kvalitet ska påverka den beräknade intäktsramen.
62
Nuvarande bestämmelser
I dag har kvaliteten i nätverksamheten betydelse för bedömningen av nättariffers skälighet enligt 4 kap. 1 § ellagen. Kvalitet i verksamheten säkerhetsställs också på andra sätt än genom tariffregleringen. Kvalitetskrav för nätverksamheten finns även i bl.a. 3 kap. ellagen. I 3 kap. 9 § andra stycket anges att överföringen av el ska vara av god kvalitet. Vidare följer av 9 a § i samma kapitel att avbrott i överföringen av el till en elanvändare från och med den 1 januari 2011 som regel aldrig får överstiga tjugofyra timmar. Därtill finns bestämmelser om avbrottsersättning och skadestånd i 10 och 11 kap. ellagen.
Kvalitet i den nuvarande tillsynsmodellen
Vid den nuvarande tillsynen, där nätnyttomodellen tillämpas, beräknas en s.k. förväntad avbrottskostnad. Kostnaden värderas i princip utifrån information om kundernas uppskattade betalningsvilja för att undvika avbrott. Med stöd av företagens avbrottsdata (antal och minuter) beräknas därefter en avbrottskostnad. Om denna avbrottskostnad är lägre än den förväntade avbrottskostnaden sker inget avdrag. Är däremot den beräknade avbrottskostnaden högre än den förväntade avbrottskostnaden sker ett avdrag. Avdraget kan aldrig överstiga en viss nivå av den beräknade normkostnaden. Avdraget är däremot inte, på det sätt som Energinätsutredningens föreslår, begränsat till nätföretagets beräknade regleringsmässiga avkastning.
Kvalitet bör påverka intäktsramens storlek
Som framgått av avsnitt 6.1 är det inte regeringens avsikt att frångå de grundprinciper som gäller för skälighetsbedömningen enligt den nuvarande regleringen. Av 4 kap. 1 § första stycket ellagen framgår att nätkoncessionshavarens samlade intäkter från nätverksamheten ska vara skäliga i förhållande till bl.a. sättet att bedriva nätverksamheten. I förarbetena (prop. 2001/02:56 s. 21) uttalas att det ska ske en subjektiv bedömning av nätkoncessionshavarens prestation. Denna bedömning gäller sådana faktorer som nätkoncessionshavaren själv kan påverka, exempelvis kvaliteten på överföringen, som främst inkluderar avbrottsfrekvens och spänningskvalitet. Om den subjektiva bedömningen visar att en nätkoncessionshavares prestation i detta hänseende markant avviker från motsvarande prestation hos andra nätkoncessionshavare ska detta påverka skälighetsbedömningen i höjande eller sänkande riktning. Kvaliteten bör således ha betydelse även vid beräkningen av en intäktsram.
Nuvarande kvalitetsbedömning utgår från avbrottsfrekvens och spänningskvalitet. Det finns emellertid utrymme att på sikt att beakta även andra faktorer såsom nätföretagets kvalitet avseende kundtjänst och andra servicefunktioner. Vad som ska avses med kvalitet bör också
kunna ändras över tiden. Som Energinätsutredningen har anfört bör inte en bestämmelse i ellagen låsa fast vad som avses med uttrycket kvalitet.
63
Hur intäktsramen påverkas
Utgångspunkten är att nätföretagets sätt att bedriva sin verksamhet ska påverka intäktsramens storlek. För att en sådan justering ska kunna göras behöver till en början fastställas vad som kan anses vara en rimlig nivå på kvaliteten i nätverksamheten, dvs. den nivå som varken resulterar i avdrag från eller tillägg till intäktsramen. En rimlig nivå torde vara en nivå där nätföretaget uppfyller de kriterier som anges i ellagen eller andra föreskrifter eller, om sådana föreskrifter inte finns, en nivå som bedöms ge en fullgod nättjänst. Om nätföretaget driver sin verksamhet på ett sätt som är sämre eller bättre än den rimliga nivån bör nätföretaget få vidkännas ett avdrag från respektive tillägg till sin intäktsram. Hur detta avdrag eller tillägg ska värderas får ytterst ankomma på nätmyndigheten. Vissa ramar bör emellertid anges i lagen. En rimlig yttersta gräns för hur stort ett avdrag ska kunna vara är den beräknade rimliga avkastningen för nätföretaget. När det gäller hur stort kvalitetstillägget till avkastningen ska kunna bli, är det rimligt att detta tillägg aldrig blir högre än de kvalitetsförbättringar som kunderna är beredda att betala för. En sådan bedömning behöver föregås av någon form av värdering av rimlig kvalitet, hur avvikelser från denna nivå ska beräknas samt uppskattning av vad som är en sådan optimal kvalitetsnivå i nätverksamheten. Mot bakgrund av att beräkningen kommer att vila på ett antal bedömningar kommer det inte vara möjligt att i praktiken beräkna den exakta nivån. Det får därför accepteras att vissa förenklade beräkningsmodeller används för att uppskatta denna nivå. Det är också troligt att kvalitetsregleringen kan bli mer förfinad och mer betydelsefull för utformningen av intäktsramen över tiden.
Avbrott som berättigar till avbrottsersättning eller skadestånd
Det viktigaste förhållandet vid bedömningen av kvaliteten i nätverksamheten torde även framgent vara förekomsten av avbrott i överföringen av el. Nätföretagen är mycket viktiga aktörer i händelser av olyckor och kriser i samhället. Tillgången till el är grundläggande för samhällets funktion i stort och en god krisberedskap. Som en del av att upprätthålla leveranssäkerheten och kvaliteten i nätverksamheten ingår därför förmågan att kunna hantera en situation med elavbrott även under svåra förhållanden. Samverkan med andra aktörer är grundläggande för denna förmåga.
Elavbrott kan medföra att nätföretaget blir skyldigt att utge avbrottsersättning eller skadestånd (jfr avsnitt 6.4). Det är därför nödvändigt att ta ställning till frågan om ett nätföretag ska vara skyldigt att betala ersättning i anledning av avbrottet och samtidigt kunna få sin intäktsram minskad på samma grund. Regeringen bedömer att en ordning där ett nätföretag genom regleringen drabbas av dubbla sanktioner för samma avbrott inte är motiverad. Detta är också i linje med Energinäts-
utredningens förslag. Regeringen anser dock att detta bör komma till uttryck i lagtexten.
64
Föreskrifter om kvalitet
En förutsättning för att kvalitetsaspekter ska kunna påverka intäktsramens storlek är att kvalitet dels går att mäta med någon objektiv mätmetod, dels värdera. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten bör därför kunna meddela närmare föreskrifter om vad som avses med kvaliteten i nätkoncessionshavarens sätt att bedriva nätverksamheten.
Det torde inte vara möjligt att exakt värdera denna typ av kvalitetsaspekter i ekonomiska termer. Vissa förenklingar kommer därmed att behöva accepteras för att få enkelhet och transparens i regleringsmodellen. Eftersom värderingen av kvalitet är en bedömningsfråga som kommer att påverka den totala regleringsmässiga avkastningen bör den slutliga utformningen av värderingen överlämnas till rättstillämpningen.
6.4 Skäliga kostnader
Regeringens förslag: Vid fastställande av intäktsramen ska som skäliga kostnader för att bedriva nätverksamheten anses kostnader för en ändamålsenlig och effektiv drift av en nätverksamhet med likartade objektiva förutsättningar.
Kostnad för avbrottsersättning enligt 10 kap. ellagen ska inte anses vara en skälig kostnad vid fastställandet av intäktsramen.
Energinätsutredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Remissinstanserna: Konkurrensverket anser att tillsynsmyndigheten ska fastställa priset på nätförluster. Sveriges Kommuner och Landsting,
Svensk Energi, Näringslivets regelnämnd, Öhman Konsult AB, Varberg Energi AB, Olofströms Kraft aktiebolag, Lunds Energikoncerner AB, Landskrona kommun, Härjeåns Nät AB, Alingsås Energi Nät AB, Öresundskraft AB, Skånska Energi Nät AB, Vetlanda Energi och Teknik AB, Boo energi ekonomisk förening, Mariestad Töreboda Energi AB, Mälarenergi Elnät AB, Härryda Energi AB, Värnamo Elnät AB, Linköping Kraftnät AB, Katrineholm Energi AB, E.ON Elnät Sverige AB, Borås Elnät AB, Gotlands Energi AB, Vattenfall AB, Fortum och Elinorr-förbundet förordar att avbrottsersättning ska ingå i intäktsramen.
Skälen för regeringens förslag
Allmänna överväganden
Vid beräkning av en skälig kostnad behöver nätmyndigheten inledningsvis bedöma vilka kostnader som ska beaktas vid beräkningen av ramen. Som angetts ovan, består nätföretagets kostnader av dels kostnader för
kapital och dels övriga fasta och rörliga kostnader i verksamheten. Vad som är en skälig kapitalkostnad behandlas närmare i avsnitt 6.5.
65
I de alla flesta fall torde det följa av sammanhanget om en kostnad som företaget har ska betraktas som en sådan löpande rörlig eller fast kostnad som ska beaktas vid beräkning av en skälig kostnad i nätverksamheten. De mer omfattande kostnadsposterna torde vara kostnader för drift och underhåll, kostnader för att ha nätet anslutet till överliggande nät, olika kundspecifika kostnader såsom kostnader för mätning och fakturering samt kostnader för nätförluster.
Intäktsramen ska täcka skäliga kostnader för att bedriva nätverksamheten. Det betyder att det inte nödvändigtvis är nätföretagets faktiska kostnader som ska tas upp vid beräkningen. Ett nätföretag som har onödigt höga kostnader på grund av ett sämre sätt att bedriva sin verksamhet bör inte kunna föra dessa kostnader vidare till kunderna genom nättarifferna. Det är också rimligt att regleringen har en sådan utformning att nätföretagen får incitament att minska sina påverkbara kostnader över tiden.
Slutligen måste viss hänsyn också tas till utformningen av bestämmelserna om skälig kapitalkostnad (jfr avsnitt 6.5). Om utgångspunkten för beräkningen av t.ex. kapitalbasen skulle vara ett nuanskaffningsvärde respektive ett sådant åldersjusterat nuanskaffningsvärde som Energinätsutredningen har föreslagit, kommer regleringsmodellen att bygga på ett helt nytt nät för samtliga nätföretag respektive nätföretag vars elnätstillgångar har varierande ålder. I det förstnämnda fallet är det inte lämpligt att utgå från nätföretagets verkliga kostnad i verksamheten när sådana kostnader med stor sannolikhet är avhängiga av tillgångarnas verkliga ålder. Exempelvis torde drift och underhållskostnader variera med elnätets ålder.
Vad är en skälig kostnad?
Grovt sett kan löpande kostnader i nätverksamhet delas in i påverkbara kostnader, t.ex. drifts- och underhållskostnader och icke-påverkbara kostnader. Sådana kostnader som företagen inte kan påverka bör kunna betraktas som skäliga i sin helhet. När det gäller sådana kostnader som kan påverkas bör rimligen endast kostnader för en ändamålsenlig och effektiv drift av en nätverksamhet anses skäliga.
Vid bedömningen av om en nätverksamhet bedrivs under ändamålsenliga och effektiva former bör utgångspunkten för jämförelsen vara företag som bedriver verksamheten under likartade objektiva förutsättningar. Hänsyn kan således behöva tas till att de enskilda nätföretagen verkar under olika objektiva förutsättningar. Så kan exempelvis nätföretag som bedriver verksamhet i kustlandskap i flera fall antas ha andra förutsättningar än företag med verksamhet i inlandet.
För vissa typer av kostnader kan det i stället vara motiverat att ha samma kostnadsnorm eller effektivitetskriterier. Ur administrativt perspektiv och för att göra regleringen någorlunda enkel får det accepteras att nätföretagen inom en grupp avviker sinsemellan. Det ligger i regleringens natur att vissa förenklingar och schabloniseringar måste tillåtas. Det bör ligga på nätmyndigheten att bestämma hur kostnads-
normer eller effektivitetskriterier ska utformas i detalj. I att en effektiv drift ska utgöra normen bör ligga att normkostnaden är lägre än genomsnittskostnaden för berörda nätföretag. En sådan ordning som nu föreslås kommer i praktiken att medföra att nätmyndigheten måste upprätta en kostnadsnorm eller utarbeta effektivitetskriterier till vilka samtliga eller det enskilda nätföretagets faktiska kostnader relateras. Den slutliga utformningen får fastställas i praxis.
66
Vid användning av en kostnadsnorm eller effektivitetskriterier kommer ett nätföretag som bedriver sin verksamhet mindre effektivt än företag med likartade förutsättningar sannolikt inte att få sina faktiska kostnader täckta av intäktsramen. I realiteten kan avkastningen i så fall bli lägre i verksamheten. I de fall då ett nätföretag bedriver sin verksamhet mer effektivt än kostnadsnormen är det rimligt att nätföretaget får tillgodogöra sig skillnaden. Nätföretaget kommer då att kunna öka sin avkastning i verksamheten. Detta i sin tur ger incitament till nätföretaget att pressa sina kostnader, vilket är positivt från ett samhällsperspektiv. För att också effektivitetsvinster ska komma kunderna till godo bör kostnadsnormer eller effektivitetskriterier uppdateras regelbundet.
Avbrottsersättning
En fråga som har berörts särskilt av utredningen är om utbetalad avbrottsersättning enligt 10 kap. ellagen ska betraktas som en kostnad vid utformningen av intäktsramen. När reglerna om avbrottsersättning infördes togs inte ställning till hur en utbetald avbrottsersättning skulle hanteras i tariffregleringen (jfr prop. 2005/06:27). Det är fullt möjligt att låta avbrottsersättningen ingå som en kostnad i tariffregleringen, liksom att tvärtom låta den ligga helt utanför.
En konsekvens av att behandla avbrottsersättningen som en kostnad bland andra blir att den tillåts höja intäktsramen. Den ökning av företagets kostnader som avbrottsersättningen medför skulle i så fall ge nätföretaget rätt att ha en högre intäkt. Energinätsutredningen har förordat att avbrottsersättningen ska ligga utanför intäktsramen, även om detta inte uttryckligen har angivits i utredningens författningsförslag. En sådan lösning innebär att avbrottsersättningen inte kan finansieras inom intäktsramen utan kommer att gå ut över företagets avkastning. Ett företag med ett stort antal avbrott kan därvid få sin beräknade rimliga avkastning reducerad betydligt. I sista hand, om ersättningen överstiger nätföretagets avkastning, kan ett företag till och med få skjuta till medel. För det enskilda företaget bör detta å andra sidan också kunna innebära en drivkraft till att investera för att undvika avbrott i framtiden.
Ur ett företagsperspektiv kan det vara rimligt att betrakta avbrottsersättning som en kostnad bland andra i nätverksamheten. Detta alternativ förordas också av flera nätföretag, bl.a. för att minska risken i nätverksamheten. I den nuvarande tillsynsmodellen behandlar också Energimarknadsinspektionen avbrottsersättningen som en sådan kostnad som tillåts ingå i normen. Eftersom tillsynen sker i efterhand leder detta inte till att nätföretag retroaktivt kan höja sina nättariffer.
Mot företagarperspektivet måste ställas avbrottsersättningens huvudsakliga syfte, som är preventivt och avsett att påverka nätföretagen att
förbättra leveranssäkerheten. Om avbrottsersättningen tas upp som en skälig kostnad vid beräkning av intäktsramen kommer denna drivkraft att försvagas. I praktiken kommer det berörda nätföretaget att få en höjd intäktsram. Regeringen uppfattar därför, i likhet med utredningen, att det är rimligt att låta avbrottsersättningen falla utanför intäktsramen. Med hänsyn till frågans praktiska betydelse bör det uttryckligen framgå av lagen att kostnaden för avbrottsersättning inte ska betraktas som en skälig kostnad vid beräkningen av intäktsramen.
67
Flera remissinstanser har framfört att reglerna om avbrottsersättning kan slå orimligt hårt mot ett enskilt nätföretag. Detta är inte primärt en följd av förhandsregleringen som sådan utan rör i stället lämpligheten i utformningen av reglerna om avbrottsersättning. Om sådana effekter skulle visa sig i praktiken, finns anledning för regeringen att återkomma till frågan och utreda om reglerna om avbrottsersättning ska förändras.
Vad som nu har sagts om avbrottsersättning kan i väsentliga delar anses gälla även i fråga om skadestånd. Om nätföretaget betalar skadestånd i anledning av uteblivna elleveranser kan det normalt sett inte anses utgöra en skälig kostnad i verksamheten vid fastställandet av intäktsramen. Hänsyn bör emellertid tas till att skadeståndsregleringen inte har ett lika uttalat preventivt syfte som avbrottsersättningen. Det bör därför lämnas utrymme för en mer nyanserad bedömning när det gäller skadestånd. Regeringen bedömer därför att det inte bör införas någon särskild reglering i lagen när det gäller frågan om hur skadestånd ska behandlas vid beräkningen av nätföretagets skäliga kostnader.
Särskilda kostnader för stamnätet
I huvudsak torde kostnader som uppkommer i nätverksamhet vara likartade oavsett om de rör lokalnäts-, regionnäts- eller stamnätsverksamhet. Svenska kraftnät har i sitt remissvar framfört att verket har vissa särskilda kostnader med anledning av sin roll på elmarknaden. Exempel är kostnader för transit. Transit kan beskrivas som el som transporteras genom tredje land. I nuläget finns en överenskommelse mellan de europeiska stamnätsoperatörerna om hur kostnader för transit ska fördelas mellan de olika systemoperatörerna inom EU. Vidare är det i dag så att Svenska kraftnät också har vissa andra kostnader i verksamheten som finansieras via stamnätstariffen. Sådana kostnader är exempelvis kostnader för system och balanshållning liksom dammsäkerhet. Vid beräkning av intäktsramen för stamnätet bör hänsyn även tas till dessa kostnader. Regeringen bedömer emellertid att detta inte behöver anges särskilt utan att det ryms inom lagförslaget.
6.5 Beräkning av kapitalkostnader
6.5.1 Allmänt
För att kunna beräkna ett enskilt nätföretags intäktsram behöver en kapitalkostnad bestämmas separat för varje nätverksamhet. En kapitalkostnad är en kostnad för att använda kapital, såsom fysiskt kapital i form av t.ex. ledningar och stationer. Kostnaden utgörs av två delar, dels
kostnaden för förbrukning av tillgången (avskrivning), dels själva avkastningen på tillgången. Utgångspunkten är att kapitalkostnaden ska vara skälig. Vid denna bedömning ska, såsom redovisats i avsnitt 6.4 utgångspunkten vara en kostnad för en ändamålsenlig drift av en nätverksamhet med likartade förutsättningar. För att kunna beräkna vad som är en skälig kapitalkostnad vid fastställandet av en intäktsram måste flera frågor besvaras. En är utifrån vilken kapitalbas kostnaden ska beräknas (avsnitt 6.5.2). En annan är hur kapitalkostnaden ska fördelas över tiden (avsnitt 6.5.3) och en tredje vilken avskrivningstid som bör användas (avsnitt 6.5.4).
68
6.5.2 Kapitalbasen
Regeringens förslag: Kapitalbasen ska beräknas med utgångspunkt i de tillgångar som nätkoncessionshavaren använder för att bedriva nätverksamheten. Vidare ska hänsyn tas till investeringar och avskrivningar under tillsynsperioden. En tillgång som inte behövs för att bedriva verksamheten ska anses ingå i kapitalbasen om det skulle vara oskäligt mot nätkoncessionshavaren att bortse från tillgången. Regeringen ska få meddela ytterligare föreskrifter om hur kapitalbasen ska beräknas.
Energinätsutredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Energinätsutredningen föreslår att nätmyndigheten inför den första tillsynsperioden ska fastställa nätkoncessionshavarnas ingående kapitalbas utifrån de befintliga tillgångar som används i nätverksamheten. Värdet av elnätet vid fastställandet av den ingående kapitalbasen ska motsvara genomsnittskostnaden för att vid tiden för värderingen investera i likartade tillgångar under liknande objektiva förutsättningar (nuanskaffningskostnad). Om det föreligger särskilda skäl får värdet beräknas på annat sätt. Därefter ska ett åldersavdrag göras med femtio procent av värdet. Om en nätkoncessionshavare visar att dess elnät är yngre än åldersavdraget ska företaget till nätmyndigheten ge in en sammanställning av den genomsnittliga åldern för varje enskilt komponentslag. Om uppgift därvid saknas i ett komponentslag om en komponents ålder ska ett åldersavdrag göras med åttio procent av nuanskaffningskostnaden för denna komponent. Värdet av övriga tillgångar vid fastställandet av den ingående kapitalbasen ska ske utifrån bokfört värde. Om det föreligger särskilda skäl får värdet beräknas på annat sätt. Inför en tillsynsperiod ska planerade investeringar läggas till kapitalbasen och avskrivningar dras ifrån. Investeringarna ska motsvara genomsnittskostnaden för att på ett rationellt och effektivt sätt genomföra likartade investeringar under liknande objektiva förutsättningar.
Investeringar som är uppenbart obehövliga för att upprätthålla ett säkert, tillförlitligt och effektivt ledningsnät ska inte läggas till kapitalbasen. Utredningen föreslår vidare att regeringen, eller efter regeringens bemyndigande nätmyndigheten får meddela närmare föreskrifter om att investeringar upp till en viss nivå får överstiga genomsnittskostnad och metoder för hur avskrivningar ska beräknas. Avkastning ska beräknas utifrån vedertagna ekonomiska metoder.
Pr
Remissinstanserna: Kammarrätten i Stockholm, Länsrätten i
Södermanlands län, Konsumentverket, Post- och Telestyrelsen, Konkurrensverket, Statskontoret, Kungliga tekniska högskolan i Stockholm (KTH), Sveriges Kommuner och Landsting, HSB Riksförbund, Oberoende elhandlare, SABO Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag, Villaägarnas Riksförbund, Sveriges Energiföreningars Riksorganisation (SERO), Högskolan i Kristianstad, Ekonomihögskolan vid Lunds universitet, Lantbrukarnas Riksförbund och AB Borlänge Energi är helt eller delvis negativa till förslagen. Statskontoret, KTH och SABO framför att de saknar analys av på vilket sätt nuvarande modell med fiktivt nät är olämplig för förhandsprövning av nättariffer. Statskontoret anser att genom att använda det faktiska nätet får nätföretagen även räkna in sådana lösningar som inte är optimala. SABO avstyrker förslaget om värdering utifrån befintliga nät. Svensk Energi anser att en bättre modell framför den åldersjustering som föreslås av utredningen skulle vara att justera nuanskaffningsvärdet med ett kvalitetsavdrag som utgår från ett prestations- och kundperspektiv. Detta skulle leda till lägre kostnader för kund och samhälle. Svensk Energi, Varberg Energi AB, Olofströms Kraft aktiebolag, Landskrona kommun, Härjeåns Nät AB, Alingsås Energi Nät AB, Öresundskraft AB, Skånska Energi Nät AB, Vetlanda Energi och Teknik AB, Elinorr-förbundet, Boo energi ekonomisk förening, Luleå Energi Elnät AB, Mariestad Töreboda Energi AB, Mälarenergi Elnät AB, Härryda Energi AB, Värnamo Elnät AB, Linköping Kraftnät AB, Katrineholm Energi AB, Mölndal Energi Nät AB och Fortum betonar att förslaget om ett kapitalbasgolv på 50 procent av nuanskaffningsvärdet är avgörande för en modell med åldersjusterat nuanskaffningsvärde. Svensk
Energi anser att ett kapitalbasgolv innebär en bra avvägning mellan kravet på korrekthet och svårigheterna att ta fram exakt ålder för alla anläggningsdelar. Ekonomihögskolan vid Lunds universitet uppger att historiska anskaffningsvärden i stället kan rekonstrueras genom att indexomräkna bakåt från nuanskaffningsvärdet och därefter göra en åldersjustering. Kammarrätten i Stockholm, Länsrätten i Södermanlands län, Post- och Telestyrelsen, Konkurrensverket, Sveriges kommuner och landsting, HSB Riksförbund, Konsumentverket, Statskontoret, KTH, SABO, LRF, Konkurrensverket, Ekonomihögskolan vid Lunds universitet och Högskolan i Kristianstad, Oberoende elhandlare och Villaägarna Riksförbund befarar i korthet att metoden med ett åldersjusterat nuanskaffningsvärde i sin utformning leder till övervärdering av nätföretagens tillgångar och därmed en möjlighet att ta ut för höga nättariffer. Kammarrätten i Stockholm framför att kapitalbasen bör fastställas med utgångspunkt från elnätets verkliga ålder. Länsrätten i Södermanland anser att värderingen bör bli föremål för ytterligare överväganden. Affärsverket svenska kraftnät menar att det inte är möjligt att ta fram standardkostnader för stamnätets olika komponenter. Vidare anser verket att förslaget innebär att de inte kan fullgöra sina skyldigheter enligt instruktion och regleringsbrev. Konkurrensverket anser att alla investeringar oavsett storlek ska prissättas med standardkostnader. Svensk Energi, Lunds Energikoncerner AB, E.ON Elnät Sverige AB, Gotlands Energi AB, Vattenfall AB och Mälarenergi Elnät AB anser att investeringar ska få tas upp till verkliga kostnader så länge nätföretaget kan visa upphandling enligt lagen (2007:1092) om upphandling inom
op. 2008/09:141
69
områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. HSB Riksförbund anser att nätföretagen självt ska avgöra vilka investeringar som bör göras samt att Energimarknadsinspektionen ska få meddela föreskrifter om metoder för hur reinvesteringskostnader ska beräknas och vilken investering som är uppenbart behövlig för att upprätthålla ett säkert och effektiv ledningsnät. Villaägarnas Riksförbund menar att förslaget ger nätföretag som underlåter att utföra löpande underhåll och investeringar en möjlighet att vid exempelvis stormskador investera med belopp som överstiger standardkostnader och därmed öka kapitalbasen, vilket leder till höjda tariffer för kundkollektivet. Vattenfall AB, Gotland Energi AB och E.ON Elnät Sverige AB anser att den teoretiskt korrekta metoden att beräkna kapitalkostnader är real annuitet. Vattenfall AB och Gotland Energi AB anser att en nominell linjär metod innebär ett principbyte och kan leda till övergångsproblem. Konkurrensverket anser att tillsynsmyndigheten ska få bestämma avskrivningstiden. Fortum förespråkar ett avskrivningsintervall. Ekonomihögskolan vid Lunds universitet anser att förslaget om att investeringar upp till en viss nivå (den årliga avskrivningen på kapitalbasen) får överstiga genomsnittskostnader är en ineffektiv princip för att selektera vilka nätföretag som ska kontrolleras. I stället föreslås att gränsvärdet för granskning kopplas till en andel av nuanskaffningsvärdet eller att genomsnittsåldern beaktas. Högskolan i Kristianstad anser att hanteringen av anslutningsavgifter kommer att innebära att kapitalbasen överskattas om anslutningsavgiften inte nettoredovisas. Konkurrensverket och Villaägarnas Riksförbund anser att det finns anledning att ge tillsynsmyndigheten föreskriftsrätt gällande parametrar som är grundläggande för skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter. Det skulle exempelvis kunna gälla avskrivningsmetod, avskrivningstid, WACC, effektivitetskrav och hur effektivitetsförbättringar beräknas.
70
Skälen för regeringens förslag
Allmänna överväganden
Med kapitalbasen avses i lagförslaget det kapital som krävs för att bedriva nätverksamheten. För att inledningsvis bestämma kapitalkostnaderna samt en rimlig avkastning är det nödvändigt att avgöra hur detta kapital ska beräknas, dvs. vilka anläggningstillgångar och övriga tillgångar som ska ingå i kapitalbasen och hur dessa tillgångar ska värderas.
Den nuvarande regleringen innehåller inga tydliga riktlinjer för hur tillgångar i nätverksamhet ska värderas eller hur kapitalkostnaderna i verksamheten ska beräknas vid prövningen av nättariffernas skälighet. I förarbetena (prop. 2001/02:56 s. 20 f.) redovisas grunderna för hur nätnyttomodellens fiktiva nät är uppbyggt, men det betonas samtidigt att det inte införs någon lagenlig skyldighet för nätmyndigheten att använda denna modell i tillsynen av nättarifferna.
Enligt regeringens bedömning ska utgångspunkten vara de principer som gäller för skälighetsbedömningen i dag. Utgångspunkten bör vidare vara att undvika onödiga metodbyten, eftersom sådana kan medföra förändringar i kapitalbasen till förfång för kunderna.
Metoden för att beräkna kapitalbasen bör vidare vara så utformad att den bidrar till att nätföretaget förhållandevis enkelt kan bedöma vad som är en rimlig avkastning på en planerad investering. En metod som inte lever upp till detta krav riskerar att motverka investeringar i nätverksamheten, vilket på sikt kan leda till brister i verksamheten. Metoden måste vidare ta hänsyn till det enskilda nätföretagets objektiva förutsättningar i nätverksamheten på ett sådant sätt att beräkningen av kapitalbasen blir rättvisande mellan olika företag. Metoden bör också som utgångspunkt vara användbar oavsett om det rör sig om att fastställa en kapitalbas för lokal-, region- eller stamnät. Slutligen bör en metod för beräkningen av kapitalbasen vara enkel och motsvara högt ställda krav på förutsägbarhet och transparens.
71
Om huvudprinciperna för beräkning av kapitalbas anges i regelverket ökar förutsägbarheten i de kommande besluten om intäktsramar. Det skapar också förutsägbarhet, transparens och öppenhet kring den nya tillsynsmodellen. Det finns därför anledning att ge närmare riktlinjer om beräkningen av kapitalbasen i regelverket. Detta är också i linje med Energinätsutredningens förslag.
Nuvarande förhållanden
I dag är det elnätsföretagen som inledningsvis själva utformar sina nättariffer utifrån de metodkriterier som anges i lag och följer av Energimarknadsinspektionens råd och anvisningar. Det innebär att företagen själva beräknar den kapitalbas utifrån vilken en rimlig kapitalkostnad uppskattas. Vilka principer som nätföretagen lägger till grund för bestämningen av sin kapitalbas har inte närmare utretts av Energinätsutredningen.
Energimarknadsinspektionen beräknar i dag ett nätföretags regleringsmässiga kapitalbas med den s.k. nätnyttomodellen. Nätnyttomodellen beräknar de fiktiva tillgångar som utgör kapitalbasen. Tillgångarna värderas därefter till ett nuanskaffningsvärde genom ett antal schabloniserade kostnadsparametrar. Nuanskaffningsvärdet avses motsvara investeringsutgiften för ett helt nytt nät med dagens teknik och till dagens priser.
Val av värderingsmetod
Enligt regeringens bedömning finns det flera värderingsprinciper som kan vara lämpliga i en förhandsreglering. Energinätsutredningen skiljer mellan två olika huvudprinciper, dels en förmögenhetsbevarande, dels en kapacitetsbevarande princip. Såväl en kapacitetsbevarande som en förmögenhetsbevarande princip bör gå att förena med en förhandsreglering som syftar till att nätverksamheten ska bedrivas effektivt till låga kostnader och med de krav som i övrigt följer av det svenska och EG-rättsliga regelverket.
Nätnyttomodellen utgår från en ansats som bygger på en kapacitetsbevarande princip. Det talar i någon mån för att den nuvarande metodiken för att fastställa en regleringsmässig kapitalbas bör ligga fast. Å andra sidan finns det inget krav i regelverket för nätmyndigheten att
använda nätnyttomodellen, och Energimarknadsinspektionen gör också kompletterande analyser för att beräkna vad som är en skälig nättariff. En mindre del av nätföretagen har hittills varit föremål för en detaljerad granskning med nätnyttomodellen som resulterat i ett beslut avseende tariffens skälighet. Huvuddelen av de nätföretag som kommer att omfattas av den nya förhandsprövningen har inte genomgått någon grundligare analys med verktyget. De företag som bedriver region- eller stamnätsverksamhet har inte fått sina nättariffer granskade på detta sätt. Nätnyttomodellens principer för beräkning av en kapitalbas i sin helhet kan därmed inte betraktas som etablerad praxis. Det framstår därför som olämpligt att ange i regelverket att nätnyttomodellen bör tillämpas vid beräkningen av kapitalbasen i en förhandsprövning. Att nätnyttomodellens metodik inte bör läggas fast i regelverket behöver inte utesluta att delar av metoden, t.ex. valet av ett kapacitetsbevarande perspektiv och utgångspunkten i nuanskaffningsvärdet, kan vara användbara även vid en förhandsprövning. Båda dessa principer kan tillämpas även utan nätnyttomodellen.
72
Även om det i dag är oklart hur stor inverkan Energimarknadsinspektionens tolkning av regelverket har haft vid nätföretagens tariffsättning, har nätföretagen sedan flera år tillbaka varit informerade om att Energimarknadsinspektionen avsett att utgå från ett kapacitetsbevarande perspektiv och ett nuanskaffningsvärde vid bedömningen av en skälig nättariff. Det är därför rimligt att utgå från att nätföretagen åtminstone till en viss del valt att anpassa sig till detta, inte minst mot bakgrund av att nätföretagen sedan den 1 juli 2005 har haft att följa 4 kap. 1 § ellagen vid sin tariffsättning. Att frångå nuvarande principer bör därför generellt förstärka regleringsrisken i nätverksamheten samt öka risken för oförutsedda konsekvenser för kundernas nättariffer. Det är sannolikt också så att den administrativa bördan för nätföretag och nätmyndighet kan minska något om delar av den nuvarande metoden kan användas också i en förhandsreglering.
Energinätsutredningens förslag om övergång till ett förmögenhetsbevarande perspektiv och ett åldersjusterat nuanskaffningsvärde i regleringen får mot denna bakgrund betraktas som ett metodbyte. När det gäller konsekvenserna av det föreslagna metodbytet, har Energinätsutredningen gjort bedömningen att bytet visserligen kan ge vissa negativa effekter men att dessa kommer att vara begränsade och övergående. Flera remissinstanser har uppgett att de befarar att byte av principer för skälighetsbedömningen kan innebära en överkompensation för nätföretagen och konsekvenser för nättarifferna.
Regeringen anser sammanfattningsvis inte att utredningen presenterat avgörande skäl som talar för att frångå den nuvarande regleringsmodellens ansats, som bygger på ett kapacitetsbevarande perspektiv. Därtill är konsekvenserna alltför översiktligt belysta. Vidare finns det anledning att mer noggrant utreda om det finns skäl att frångå principen att åsätta tillgångarna ett rent nuanskaffningsvärde till förmån för en annan metodik.
Eftersom det är viktigt att det nu införs bestämmelser om förhandsprövning av nättariffer, saknas förutsättningar att avvakta med lagstiftning till dess frågan om värderingsmetod är utredd. I ellagen bör därför införas bestämmelser som läggar fast grundläggande principer för värde-
ringen. Med hänsyn till att det är påkallat med mer detaljerade föreskrifter om värderingsmetoden bör bestämmelserna i lagen kompletteras med ett bemyndigande till regeringen att meddela närmare föreskrifter i ämnet. En sådan ordning har också fördelen att den ger en viss flexibilitet om ändringar och tillägg behöver ske i regelverket. Föreskrifterna kommer att få stor betydelse för intäktsramens storlek. De är därför av en sådan karaktär att de bör meddelas genom regeringsförordning. Regeringen föreslår därför ingen rätt till subdelegation.
73
Som redan antytts bedömer regeringen att det är nödvändigt att ytterligare utreda frågan om hur kapitalbasen ska beräknas innan föreskrifter meddelas i ämnet. Genom att ytterligare underlag tas fram blir det också möjligt att inhämta synpunkter från berörda myndigheter och intressenter genom en remissrunda.
Utgångspunkten för beräkningen
Att värderingsmetoden, enligt förslaget, inte närmare anges i lag utesluter inte att det finns ett antal andra principer där lagform kan övervägas. En sådan grundläggande princip är om kapitalbasen ska beräknas med utgångspunkt i de verkliga tillgångar som används i nätverksamheten eller beräknade tillgångar, t.ex. i ett fiktivt nät. Ett tydligt ställningstagande i denna fråga bör undanröja oklarheter och minska omfattningen av framtida tvister avseende beräkningen av kapitalbasen. Fördelen med att ha utgångspunkten i ett fiktivt nät är att det inte får någon betydelse hur nätföretaget valt att utforma sitt nät. Nackdelen är att nätföretaget får svårare att överblicka en investering och dess framtida avkastning. Vidare måste en teoretisk modell vara noggrant testad för samtliga de företag som den ska användas på för att inte riskera att nätföretagen får en kapitalbas som motsvarar ett oacceptabelt litet eller stort nät. Såsom nämnts ovan bedömer regeringen inte att nätnyttomodellen ännu är en helt etablerad metod där konsekvenserna för samtliga företag som skulle omfattas av förhandsregleringen har belysts. En fördel med att utgå från det faktiska elnätet är att nätföretaget får större överblick över hur kapitalbasen kommer att beräknas. En nackdel är att det ställs högre krav på nätmyndigheten att granska nätföretagets uppgifter. Det finns också en risk, vilket påtalats av några remissinstanser, att kunden får betala för anläggningar som inte är optimala. Nätföretagen får också ett informationsövertag eftersom det kommer att vara resurskrävande för myndigheten att kontrollera det faktiska elnätets utformning och utbredning.
Regeringen kan konstatera att det i nuläget inte har redovisats någon teoretisk modell för beräkningen av fiktiva tillgångar i kapitalbasen som framstår som vedertagen och därmed lämplig i en förhandsreglering. I denna situation framstår det som mest lämpligt att kapitalbasen i stället baseras på nätföretagets existerande tillgångar. Regeringen bedömer därför sammanfattningsvis att det bör anges redan i lagen att nätföretagets befintliga tillgångar i nätverksamheten ska utgöra utgångspunkten vid värderingen av kapitalbasen. Detta ligger också i linje med utredningens förslag att nätkoncessionshavarnas ingående kapitalbas ska utgöras av nätföretagens befintliga elnät och övriga tillgångar som används i nätverksamheten.
Tillgångar som inte ägs av nätföretaget
74
En särskild fråga är om tillgångar som används i nätverksamheten men inte ägs av nätföretaget, utan t.ex. hyrs från någon annan, ska ingå i kapitalbasen. I dessa fall har nätföretaget inga kapitalkostnader för sådana tillgångar. I stället blir de löpande kostnaderna för driften av nätverksamheten högre än om företaget hade ägt utrustningen. Frågan kommer att få en praktisk betydelse eftersom det finns nätföretag som i dag äger merparten av elnätet och övriga tillgångar själva, medan andra t.ex. leasar tillgångarna.
Ur ett regleringsperspektiv är det olämpligt att skapa olika kapitalbasmodeller som tar hänsyn till hur nätföretaget i praktiken valt att skapa sig rådighet över tillgångarna. Det är motiverat med vissa förenklingar i denna del. Kapitalbasen bör kunna baseras på de tillgångar som används i nätverksamheten oberoende av de bakomliggande ägarförhållandena. Effekten av detta blir att ett nätföretag regleringsmässigt får avkastning och kan tillgodoräkna sig kostnader för avskrivningar för både ägda och hyrda tillgångar. För att ett nätföretag som hyr en tillgång inte ska bli överkompenserat kan företagets hyreskostnader för tillgångarna i dessa fall inte tas med vid beräkningen av intäktsramen. Det är också i linje med Energinätsutredningens förslag.
Det kan inte uteslutas att det kan uppstå gränsdragningsproblem i de fall då nätföretaget t.ex. köper paketerade tjänster från ett annat företag och inte självt använder tillgångarna i sin verksamhet. Ett exempel kan vara nätföretag som inte självt handhar sina elmätare. En rimlig lösning i dessa fall kan vara att, såsom utredningen föreslår, separera kostnaden för tillgången. I andra fall kan det i stället vara enklare att betrakta kostnaden i sin helhet som en löpande kostnad. I dessa fall bör principen om enkelhet råda och gränsdragningsfrågan bör kunna lösas av nätmyndigheten. Ytterst blir det därmed en fråga för rättstillämpningen.
Kapitalbasens utveckling i tiden
Den regleringsmässiga kapitalbasen kan behöva utvecklas i tiden. Inför varje ny tillsynsperiod har nätföretaget gjort investeringar och avskrivningar. Regleringsmässigt finns det flera tänkbara metoder för att beakta kapitalbasens utveckling över tiden. En sådan metod är att kapitalbasen räknas om inför varje ny tillsynsperiod, vilket är fallet i tillsynsmyndighetens nuvarande tillämpning med nätnyttomodellen. En annan metod, som är i linje med utredningens förslag, är att en ingående kapitalbas kompletteras med investeringar och minskas med löpande avskrivningar över tiden.
Enligt regeringens förslag ska det inte i ellagen införas detaljerade bestämmelser om hur kapitalbasen ska beräknas. Det framstår därför inte heller som lämpligt att införa detaljerade lagbestämmelser om kapitalbasens utveckling i tiden. Även i denna fråga bör en fördjupad analys äga rum och närmare föreskrifter meddelas av regeringen. Detta utesluter inte att vissa frågor bör regleras i lagen.
Kapitalbasen läggs till grund för en intäktsram som i normalfallet ska sträcka sig över fyra år. För att en rimlig avkastning ska kunna beräknas på ett rättvisande sätt för perioden måste hänsyn därför tas till kapital-
basens förändring under den aktuella tiden. Detta kan i viss uträckning ske genom omprövningen efter tillsynsperiodens slut. Det är emellertid önskvärt att ramen så långt det går blir rättvisande redan från början. Vid beräkningen av tillsynsperiodens kapitalbas bör därför hänsyn tas till de ändringar som sker under tillsynsperioden, dvs. till planerade investeringar och till värdeminskningar under perioden. Detta bör komma till uttryck i lagen.
75
Tillgångar som inte behövs i driften
Att de befintliga tillgångarna ska utgöra utgångspunkten för beräkningen innebär inte att alla tillgångar som används i verksamheten ska ingå i kapitalbasen. Eftersom endast sådant kapital som krävs för att bedriva verksamheten ingår i kapitalbasen, ska sådana tillgångar som visserligen används i nätverksamheten men inte är nödvändiga för driften uteslutas.
Det kan finnas historiska orsaker till att onödiga tillgångar används i nätverksamheten. Nätföretaget kan exempelvis ha byggt ut sin verksamhet under lång tid och samhällsutvecklingen kan ha gjort att nätet inte längre har en optimal utbyggnad. Vidare kan legala krav på elnätens funktion och utförande ha ändrats genom nya regler eller liknande. Behovet av kapacitet i nätet kan också ha ändrats över åren exempelvis genom att nya uppvärmningsformer har förändrat utnyttjandet av nätet. Det kan heller inte uteslutas att nätföretag av olika anledningar står med anläggningar som inte används eller ens var nödvändiga när de byggdes.
En ordning där nätkoncessionshavaren inte alls får tillgodoräkna sig avkastning på investeringar som i efterhand visat sig onödiga kan emellertid i vissa fall framstå som orimlig. Som framgått av de anförda exemplen är det långtifrån alltid sådana investeringar beror på att företaget gjort en felbedömning när investeringen beslutades. En ordning där kapitalbasen beräknas med utgångspunkt i de tillgångar som faktiskt används i verksamheten kan visserligen antas innebära att nätföretaget i viss utsträckning tillgodoräknas investeringar som inte är helt optimala. Det framstår ändå som motiverat med en undantagsbestämmelse av innebörd att även en onödig tillgång ska anses ingå i kapitalbasen om det skulle vara oskäligt att bortse från den. Härigenom sker också en viss riskfördelning mellan nätkoncessionshavaren och kundkollektivet för historiskt genomförda investeringar.
Vad som är oskäligt beror i stor utsträckning på omständigheterna i det enskilda fallet. Såväl orsakerna till att tillgången blivit onödig som de ekonomiska konsekvenserna för företaget av att den inte ingår i kapitalbasen måste vägas in i bedömningen.
Den systemansvariga myndigheten har i dag ett uppdrag att bygga ut stamnätet för el baserat på samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar. Det innebär, precis som Svenska kraftnät påtalat i sitt remissvar, att viss utbyggnad av elnätet sker för att främja den svenska elmarknaden i stort och inte i första hand utifrån den faktiska nätverksamhetens behov. Vid bedömning av om en tillgång i stamnätsverksamheten används och behövs i nätverksamheten måste det därför beaktas att stamnätet har en särskild uppgift att främja elmarknadens funktion. Sådan hänsyn bedöms
kunna tas av nätmyndigheten inom ramen för lagförslaget utan att detta kommer till särskilt uttryck i lagtexten.
76
6.5.3 Metod för fördelning av kapitalkostnader
Allmänna överväganden
Vid beräkningen av kapitalkostnaderna som ska ingå i intäktsramen behöver någon etablerad metod för att beräkna ränta tillämpas. Det finns i huvudsak fyra modeller för beräkning av kapitalkostnader. Dessa metoder är nominell linjär, nominell annuitet, real linjär och real annuitet. Samtliga dessa metoder uppfyller kravet på kostnadsriktighet. Under en investerings livslängd ser dock förloppen olika ut avseende ränta och avskrivningar beroende på vilken metod man väljer.
Vid införandet av det nuvarande skälighetsbegreppet togs inte närmare ställning till vilka räntemetoder som kan anses användbara. Vid val av metod i anläggningstung verksamhet som elnätsverksamhet står dock valet normalt sett mellan den nominella linjära metoden och den reala annuitetsmetoden. Ur regleringsperspektiv torde båda modellerna vara möjliga att tillämpa.
Nominell linjär metod
Metoden bygger på nominellt konstanta avskrivningar av anskaffningsvärdet. På det oavskrivna restvärdet kommer en nominell ränta att tillämpas. Avskrivningen beräknas som anskaffningsvärdet dividerat med avskrivningstiden. En nominell linjär metod relaterar till bokföringen, eftersom den ofta bygger på samma grundläggande principer. Den nominella räntan är relativt sett enkel att härleda och går att relatera till eventuella marknadsnoteringar på räntemarknaden. Metoden har vissa nackdelar. Avskrivningar på anskaffningsvärdet och nominell ränta på oavskrivet restvärde ger realt sett höga kapitalkostnader i början av investeringens livslängd och snabbt fallande kapitalbas. Realt sett ger metoden således höga kapitalkostnader i början av investeringens livslängd och låga i slutet av livslängden.
Konstanta nominella avskrivningar signalerar att investeringarna har fallande årlig effektivitet under livstiden och speciellt när de är nya. De flesta elnätskomponenter har en relativt konstant effektivitet under livslängden med ett snabbare fall mot slutet. Avskrivningsmönstret med den nominellt linjära metoden och förbrukning av anläggningen har därmed ofta motsatta mönster. Den sammanlagda effektiviteten för en anläggning torde ha en relativt svag koppling till ålder och faller dessutom snabbare vid ökad inflation, vilket inte är kopplat till anläggningarnas effektivitet. För kunderna spelar det ingen roll om anläggningarna är nya (höga kapitalkostnader) eller gamla (låga kapitalkostnader). En intäktsram som bygger på denna metod riskerar att inte reflektera underliggande ekonomiska realiteter.
Real annuitetsmetod
77
Vid tillämpningen av en real annuitetsmetod multipliceras återanskaffningsvärdet med en annuitetsfaktor beräknad utifrån realränta och avskrivningstid. Kapitalkostnaderna fördelas så att de blir realt konstanta över tiden. Realt ger metoden konstanta kapitalkostnader samtidigt som kapitalbasen minskar mindre i början och mer i slutet av investeringens livslängd. En fördel med denna metod är att den bättre återspeglar den faktiska förslitningen av elnätet. En nackdel med metoden är att den är komplex och mindre transparent.
Nätmyndigheten bör välja metod
Energinätsutredningen har uppgett att en nominell linjär metod sannolikt är den oftast tillämpade metoden, både i den kommunala och privata sektorn. Någon närmare analys har däremot inte skett inom ramen för utredningen. Som redovisats ovan tillämpar Energimarknadsinspektionen en real annuitetsmetod. Energinätsutredningen förordar en nominell linjär metod då den enligt utredningen är bäst vid ett åldersjusterat nuanskaffningsvärde.
Vilken metod som används för att beräkna kapitalbasen bör styra vilken ränteprincip som tillämpas. Med hänsyn till att närmare föreskrifter om värdering av kapitalbasen ska meddelas i förordning bedömer regeringen att det i nuläget är för tidigt att ta ställning vilken beräkningsmetod som bör användas. När väl kapitalbasen är bestämd, bör det emellertid falla sig ganska naturligt att välja metod. Det bör därför överlämnas till nätmyndigheten att välja metod vid sin beräkning av en skälig kapitalkostnad.
6.5.4 Avskrivningar
Allmänna överväganden
För att kunna beräkna en skälig kapitalkostnad behöver regleringsmässiga avskrivningstider bestämmas för tillgångarna som ingår i kapitalbasen. Syftet med avskrivningstiden är att ange under hur lång tid tillgången ska anses ha ett värde. Den regleringsmässiga avskrivningstiden behöver inte vara densamma som den bokföringsmässiga avskrivningstiden eller anläggningens tekniska livslängd. Det bör ur ett regleringsperspektiv vara målsättningen att sätta avskrivningstiden till anläggningarnas ekonomiska livslängd. Med hänsyn till att tillgångar, t.ex. elmätare och elledningar, har olika livslängd är det nödvändigt att i viss mån differentiera olika typer av tillgångars avskrivningstid i regleringen. Schablonisering behöver emellertid accepteras för att tillsynsmodellen ska bli enkel och transparent.
Nuvarande avskrivningstider i nätnyttomodellen
I dag tillämpar Energimarknadsinspektionen fasta avskrivningstider och samma avskrivningstider för samtliga företag vid beräkningen av
kapitalkostnaderna i nätnyttomodellen. För tillsynen av 2007 års nättariffer har avskrivningstiderna satts till 40 år för elledningar, 40 år för transformatorstationer och 18 eller 12 år för elmätare. Regeringen har erfarit att Energimarknadsinspektionens val av avskrivningstider har ifrågasatts av nätföretagen.
78
Principer för avskrivning
Energinätsutredningen har förordat att avskrivningstiderna ska anges i regelverket. Utredningen har övervägt två alternativa sätt att bestämma avskrivningstid i en förhandsreglering: fast avskrivningstid och tidsintervall. Fördelen med fasta avskrivningstider för alla företag är att detta kan underlätta jämförelser mellan företagen. Med avskrivningsintervall för varje komponent får företagen och myndigheten bestämma den avskrivningstid som passar det enskilda företaget bäst. Fördelen med det senare alternativet kan vara att företagen får en viss valmöjlighet att bestämma avskrivningstakten med hänsyn till t.ex. var de ligger i en investeringscykel. I Finland har man valt att använda modellen med avskrivningsintervall. Företagen har valt en så lång avskrivningstid som möjligt. Få har utnyttjat möjligheten att variera avskrivningstiden. I Norge är avskrivningstiden mellan 25 och 40 år för olika nätkomponenter.
Energinätsutredningen har inte lämnat något förslag till vad som är rimliga avskrivningstider för olika tillgångar. Utredningen har förordat en fast avskrivningstid. Motivet härtill är bl.a. att det underlättar jämförelser mellan olika företag.
Behovet av föreskrifter
Energinätsutredningen har föreslagit att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten ska ges möjlighet att utfärda föreskrifter avseende avskrivningstid. Fördelen med sådana föreskrifter skulle vara att lämpliga avskrivningstider för olika tillgångar kan utredas av nätmyndigheten och därefter anges i myndighetens föreskrifter och därefter inte behöver bli föremål för domstolsprövning. Härigenom undanröjs möjligheten att avskrivningstider blir föremål för framtida tvister i domstol. Å andra sidan kan det vara rimligt att nätföretagen har en möjlighet att få valda avskrivningstider prövade av domstol i det enskilda fallet, inte minst med hänsyn till att det inte finns någon praxis avseende regleringsmässig avskrivningstid för olika tillgångar i nätverksamheten.
Regeringen bedömer att frågan om tillämplig avskrivningstid även fortsättningsvis bör prövas av de rättstillämpande myndigheterna. Något hinder för att nätmyndigheten i allmänna råd ger tydliga anvisningar om hur myndigheten bedömer att regelverket bör tillämpas finns naturligtvis inte.
6.5.5 Rimlig avkastning i nätverksamhet
79
Allmänna överväganden
För att kunna beräkna en kapitalkostnad behöver en skälig avkastning i nätverksamheten kalkyleras. Det ligger i sakens natur att en rimlig avkastning måste beräknas utifrån vedertagna ekonomiska metoder utan att detta särskilt uttrycks i lagstiftningen. På så vis möjliggörs den nödvändiga jämförelsen mellan olika placeringsalternativ.
I dag utgår nätmyndigheten från den s.k. WACC-metoden (weighted average cost of capital) för att bedöma en skälig avkastning i nätverksamhet. WACC-modellen anger medelvärdet av kostnaden för det kapital företaget använder vägt med relativa värden av eget och främmande kapital. Modellen bestämmer kostnaden för eget och främmande kapital separat. Ägarna och investerarna förutsätts kräva en avkastning på kapitalet som motsvarar riskfri ränta plus en riskpremie, som är bransch- eller verksamhetsberoende eller specifik för ett särskilt företag. Enligt vad regeringen har erfarit har ingen allvarlig kritik riktats mot nätmyndighetens val av metod. WACC används också vid beräkning av avkastning i t.ex. Finland. Däremot råder det olika meningar om olika variabelvärden i metoden, exempelvis vad som är en riktig betakoefficient, marknadens riskpremie m.m. Regeringen har erfarit att flera sådana utredningar har genomförts av både nätmyndigheten och företag. Ytterst är dessa värden en bedömningsfråga. Några remissinstanser har ansett att nätmyndigheten bör ges möjlighet att meddela föreskrifter om metod.
Frågan är om det redan i lagen bör framgå vilken metod som ska användas vid beräkning av skälig avkastning. En fördel med en sådan ordning är att det inte kan uppkomma tvister om vilken metod som ska väljas. Det framstår emellertid som sannolikt att det inte är metoden i sig utan bedömningen och viktningen av olika faktorer som kommer att föranleda meningsskiljaktigheter. Regeringen är av uppfattningen att det även fortsättningsvis bör vara ett ställningstagande för myndigheten om WACC-metoden ska användas, liksom hur de olika variabelvärdena i så fall ska viktas. Sådana bedömningar bör inte komma till utryck i lagstiftning, eftersom aktuella yttre faktorer är av avgörande betydelse. Detta är också i enlighet med Energinätsutredningens förslag.
Beräknad respektive faktisk avkastning
Att det kalkyleras en rimlig avkastning inom ramen för intäktsramen innebär inte nödvändigtvis att denna avkastning också kommer att utgöra nätföretagets faktiska avkastning i nätverksamheten. Syftet med intäktsramen är som bekant bara att beräkna vad som är en skälig kostnad i nätverksamhet inklusive en rimlig avkastning och jämföra detta med nätföretagets intäkter. För det fall att ett nätföretag har lägre kostnader i sin nätverksamhet än vad ramen anger kommer intäkterna att överstiga de faktiska kostnaderna i nätverksamheten. Så kan t.ex. vara fallet om nätföretaget bedriver sin verksamhet effektivare än vad regleringen förutsätter eller om intäktsramen av olika anledningar får en alltför generös utformning. Under dessa förhållanden kan nätföretagets faktiska
80
avkastning komma att överstiga vad som är beräknat som en rimlig avkastning i nätverksamheten. Om det omvända förhållandet gäller, dvs. att nätföretaget har högre kostnader i nätverksamheten än vad som inkluderats i intäktsramen kommer nätföretaget sannolikt få nöja sig med en lägre faktisk avkastning än den beräknade. Det kan t.ex. hända om nätföretaget bedriver sin verksamhet ineffektivt, får ett kvalitetsavdrag p.g.a. bristande kvalitet eller har haft att utge avbrottsersättning.
I vissa länder, t.ex. Finland och Danmark, säkerhetsställs att nätföretagets faktiska avkastning inte överstiger en viss nivå genom ett tak för avkastningen. Energinätsutredningen har inte närmare berört frågan om hur avvikelser mellan företagens faktiska avkastning och beräknad avkastning bör hanteras. Det finns därmed inget utredningsunderlag för regeringen att ta ställning till. Regeringen anser att regleringen kan ge oönskade effekter om nätföretagens verkliga avkastning i förhållande till omsättningen blir högre eller lägre än den beräknade avkastningen som ingår i intäktsramen och en sådan avvikelse inte skäligen kan motiveras. Om det skulle visa sig att tillsynsmodellen i framtiden ger enskilda nätföretag en faktisk avkastning på omsättningen som regelmässigt överstiger eller understiger den beräknade avkastningen i intäktsramen, finns skäl att återkomma i denna fråga.
7 Kundernas nättariffer
7.1 Förhållandet mellan intäktsramen och de kundspecifika nättarifferna
Regeringens förslag: En tydlig åtskillnad görs mellan bestämmelserna om hur nätföretagen ska utforma kundernas nättariffer och bestämmelserna om intäktsramen. De förstnämnda bestämmelserna lämnas i huvudsak oförändrade.
Energinätsutredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har uttalat sig särskilt om förslaget.
Skälen för regeringens förslag: Med nättariff avses enligt 1 kap. 5 § ellagen avgifter och övriga villkor för överföring av el och för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät.
I nuvarande 4 kap. ellagen används ordet nättariff med två olika innebörder. För det första används ordet i samband med skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter (4 kap. 1 § första stycket, 4 §, 8 § första stycket och 9 §). Sådana bestämmelser reglerar de samlade intäkternas storlek och inte den enskilda nättariffen. Av detta följer att när det exempelvis i 8 § första stycket anges att det är prestationen som ska bedömas vid skälighetsbedömningen av företagens regionnättariffer är det egentligen de samlade intäkterna som avses. För det andra används ordet nättariff i samband med bestämmelser om hur en specifik nättariff ska vara utformad (4 kap. 1 § andra–fjärde styckena, 2, 3, 5–7 §§, 8 § andra stycket, 10 och 11 §§).
Att ordet nättariff används i två olika betydelser i samma kapitel kan i någon mån försvåra förståelsen av regelverket. De bestämmelser om förhandsprövning som föreslås i lagrådremissen är också av sådan karaktär att det framstår som motiverat att göra en tydlig avgränsning gentemot de föreskrifter som entydigt tar sikte på nätföretagens skyldigheter vid utformningen av de enskilda nättarifferna. De sistnämnda bestämmelserna, som närmast avser nättariffer så som ordet definieras i 1 kap. 5 §, bör finnas kvar i 4 kap. ellagen under rubriken ”Nättariffer”. De bestämmelser som rör skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter och som alltså inte direkt har att göra med utformningen av nättarifferna gentemot enskilda kunder bör flyttas till ett nytt kapitel (5 kap.).
81
Regleringen av de kundspecifika nättarifferna bör i detta sammanhang lämnas i huvudsak oförändrad.
7.2 Nättariff för anslutning
Regeringens förslag: Bestämmelserna om nättariffer för anslutning till en ledning eller ledningsnät ska förtydligas så att det uttryckligen framgår att en sådan tariff ska utformas så att nätkoncessionshavarens skäliga kostnader för anslutningen täcks.
Energinätsutredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Energinätsutredningen har därutöver förslagit att det särskilt ska framgå att hänsyn ska tas till förstärkningar i elnätet som anslutningen kräver, att anslutningsavgifter för anslutningar av anläggningar med en säkringsstorlek upp till 63 ampere i stället ska schabloniseras samt bestämmelser om en delningsprincip för anslutningsavgifter.
Remissinstanserna: Kammarrätten i Stockholm anser att utredningen inte i tillräcklig utsträckning tillgodogjort sig kammarrättens praxis på området. Kammarrätten avstyrker att en bestämmelse införs som anger att förstärkningsåtgärder i ledningsnätet ska ingå i underlaget för beräkning av anslutningsavgiftens storlek. Nätföretaget ska genom en anslutningsavgift kunna få skälig betalning för kundspecifika åtgärder som nätföretaget vidtar och som varit nödvändiga för att möjliggöra anslutningen. Åtgärder i form av förstärkning, ombyggnad eller utbyggnad av nätföretagets nät, vilka uppkommer vid en anslutning och som kommer fler än den anslutande anläggningen till godo ska inte betraktas som kundspecifika och ska därför heller inte bekostas av den som begär anslutningen. Erforderlig ombyggnad och utökning av nybyggnation till följd av tillkommande abonnenter i ledningsnätet utgör åtgärder som ska bekostas genom nätföretagets intäkter från överföringstariffer. Kammarrätten anser vidare att det är lämpligt att pröva huruvida en åtgärd som bedöms vara kundspecifik även kan komma presumtiva kunder till del vid kommande anslutningar. Om ett begränsat antal tillkommande anläggningar kommer att få nytta av nyanslutningen ska en kvotdelning av avgiften mellan de anläggningar som kan få nytta av nyanslutningen ske redan från början. Principen om förtida delning kan inte tillämpas på grund av lösa antaganden utan endast när sanno-
likheten är stor för att fler anslutningar kommer att betjänas av den aktuella anläggningsdelen. Energimarknadsinspektionen har påtalat att ordalydelsen ”skäliga kostnader” kan leda till oklarheter avseende tolkningen av ”skäliga villkor” (3 kap. 6–7§§) i gällande lagstiftning.
Elinorr-förbundet anser att utredningens förslag om förtida delning av anslutningsavgiften innebär en stor osäkerhet för nätföretaget. Lunds Energikoncerner AB, Landskrona kommun, Luleå Energi Elnät AB, Mälarenergi Elnät AB och Öresundskraft AB anser att schablonkostnader för anslutningar bör ta hänsyn till lokala förutsättningar. Gotlands Energi AB och Vattenfall AB föreslår en områdesmetod. Mölndal Energi Nät AB avstyrker utredningens förslag avseende schablonkostnad upp 63 ampere och föreslår att gränsen utgörs av 35 ampere inom tätbebyggt område. E.ON Elnät AB, Vattenfall AB och Gotlands Energi AB anser schablonisering ska omfatta även anslutningar över 63 ampere.
82
Skälen för regeringens förslag
Nuvarande förhållanden
Nätkunder som tar ut el från nätföretagets nät respektive producenter som matar in el på nätet betalar överföringsavgifter för el men också en anslutningsavgift till det berörda nätföretaget. Anslutningsavgift utgår vid nyanslutning av en anläggning till elnätet, vid återinkoppling av en befintlig anläggning och vid höjning av avtalad effekt i en inmatnings- eller uttagspunkt.
En kund har med stöd av 4 kap. 11 § första och andra styckena ellagen rätt att i förväg och inom skälig tid få uppgift om priset för anslutningen och övriga villkor från nätföretaget. Vidare kan kunden begära att få sin anslutningsavgift och övriga villkor prövade av nätmyndigheten enligt 3 kap. 6 och 7 §§. Nätmyndigheten prövar anslutningsavgiftens storlek även på förhand utifrån nätföretagets offertunderlag till kunden.
I 4 kap. ellagen finns ett antal bestämmelser av betydelse för bedömningen av anslutningsavgiftens skälighet, bl.a. i 1 § fjärde stycket.
Kundspecifik anslutningsavgift
Som framgått av avsnitt 5.1 omfattar den tillsynsmodell med intäktsram som föreslås i lagrådsremissen även intäkter från anslutningar. Det finns skäl att därutöver särskilt ta upp frågan om de kundspecifika anslutningsavgifterna.
Av Energinätsutredningens redogörelse framgår att det sedan några år tillbaka har börjat utvecklas en mer omfattande domstolspraxis avseende anslutningsavgifternas storlek. Regeringsrätten har också meddelat prövningstillstånd i mål om nättariffer för anslutning (se närmare avsnitt 4.3.2).
Regeringen har också erfarit att det för närvarande pågår ett arbete inom Energimarknadsinspektionen i samråd med kundrepresentanter och nätföretag med att ta fram en ny metod för prövning av anslutningsärenden. Den nya metoden ska ge snabbare handläggningstider och mer
83
förutsebara beslut och förväntas vara i bruk sommaren 2009. Arbetet förutsätter inte ändringar i nuvarande regelverk.
Inom Regeringskansliet bereds också för närvarande Nätanslutningsutredningens betänkande Bättre kontakt via nätet – om anslutning av förnybar elproduktion (SOU 2008:13). I betänkandet lämnas bl.a. förslag på hur investeringar i elnätet för tillkommande förnybar produktion ska finansieras. Förslaget är tänkt att delfinansiera anslutningsavgiften av sådana anläggningar som uppfyller förutsättningarna för att tilldelas elcertifikat.
Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns anledning att samordna eventuella nya bestämmelser i ellagen med de överväganden som sker inom ramen för främjandet av anslutning av förnybar elproduktion till elnätet och den praxis som är att vänta avseende anslutningsavgifter från Regeringsrätten. Energimarknadsinspektionen pågående arbete talar också för att det finns möjlighet att förbättra handläggningen utan ändringar i regelverket. Regeringen bedömer därför att det saknas anledning att i nuläget göra några större ändringar i ellagens bestämmelser om anslutningsavgifter.
Det finns dock skäl att i samband med den nu aktuella översynen av ellagens bestämmelser justera regelverket för att de principer som redan gäller för skälighetsbedömningen tydligare ska komma till uttryck. Det bör således redan av lagtexten framgå att en nättariff för anslutning till en ledning eller ledningsnät ska utformas så att nätkoncessionshavarens skäliga kostnader för anslutningen täcks.
8 Särskilt om olika ledningsnät
8.1 Inledning
I nuvarande 4 kap. 1 § ellagen finns allmänna bestämmelser om vad som ska avses med en skälig intäkt i nätverksamhet. Därutöver finns kompletterande bestämmelser avseende nättariffer som är olika beroende av vilken typ av ledningsnät tarifferna avser. I avsnitt 7 föreslås att en tydlig åtskillnad ska göras mellan bestämmelserna om hur nätföretagen ska utforma kundernas nättariffer och bestämmelserna om intäktsramen. Frågan är då vad detta bör få för betydelse för bestämmelserna om nättariffer för olika ledningsnät.
8.2 Lokalnät
Regeringens förslag: Vid fastställande av en intäktsram för en nätkoncessionshavares intäkter från ett ledningsnät inom ett område ska intäktsramen fastställas för varje område för sig. Om nätmyndigheten har medgivit att flera nätkoncessioner för område får redovisas samlat, ska dock dessa vid fastställandet av intäktsramen anses utgöra ett område.
Energinätsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har uttalat sig särskilt i frågan.
84
Skälen för regeringens förslag: När det gäller ledningsnät för område framgår av 4 kap. 4 § att skälighetsbedömningen som huvudregel ska avse varje område för sig. Vidare framgår när skälighetsbedömningen ska ske samlat för mer än ett område.
Bestämmelsen tar sikte på skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter snarare än den kundspecifika nättariffen. Den bör därför ersättas av en motsvarande bestämmelse som ska tillämpas vid fastställandet av intäktsramen.
8.3 Regionnät
Regeringens förslag: Vid fastställande av en intäktsram för en nätkoncessionshavares intäkter från en regionledning ska intäktsramen fastställas samlat för nätkoncessionshavarens samtliga regionledningar i hela landet.
Även fortsättningsvis ska kundens enskilda nättariff utformas utifrån nätkoncessionshavarens kostnader för samtliga regionledningar i hela landet som kan hänföras till respektive spänningsintervall. Den del av de beräknade kostnaderna som utgörs av betalning för överföring på stamnätet och andra regionledningar ska däremot endast belasta nättarifferna för kunderna anslutna till nätföretagets regionledningar inom en och samma region.
Energinätsutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har uttalat sig särskilt i frågan.
Skälen för regeringens förslag
Bakgrund
I nuvarande 4 kap. 8 § ellagen finns särskilda bestämmelser om skälighetsbedömningen av nättariffen för en regionledning.
Av paragrafens första stycke i dess nuvarande lydelse framgår att vid skälighetsbedömningen av nättariffen för en regionledning ska de beräknade kostnaderna för den prestation som nätkoncessionshavaren har att utföra och hans sätt att utföra prestationen bedömas samlat inom varje normalt spänningsintervall för nätkoncessionshavarens samtliga regionledningar i hela landet.
Enligt 4 kap. 8 § andra stycket ska den del av de beräknade kostnaderna som utgörs av betalning för överföring på stamnätet och andra regionledningar dock bedömas samlat endast för nätkoncessionshavarens samtliga regionledningar inom en och samma region, dvs. kostnaderna ska fördelas jämnt på regionledningarna inom regionen. Bakgrunden till bestämmelsen är att stamnätstariffen är lägesberoende, vilket syftar till att stimulera inmatning och något begränsa uttag i södra Sverige. En samlad bedömning inom hela landet skulle omintetgöra syftet med
utformningen av stamnätstariffen. (Se prop. 1994/95:222 s. 93 och prop. 2001/02:143 s. 58 f. och 61.)
85
Regionnätsledningar ska redovisas samlat för hela landet
Energinätsutredningen har angett som sin mening att det inte kan ha varit lagstiftarens avsikt med den nuvarande bestämmelsen i 4 kap. 8 § första stycket att skälighetsbedömningen av ett nätföretags verksamhet ska ske separat inom de olika spänningsintervallen. Någon redovisningsmässig uppdelning av kostnaderna inom olika spänningsintervall görs inte av nätföretagen i dag. Även Energimarknadsinspektionen har för utredningen uppgett att skälighetsbedömningen av nätföretagens tariffer sker samlat.
Den aktuella bestämmelsen har sitt ursprung i föreskrifter som fördes in i 2 § 7 mom. femte stycket lagen (1902:71 s.1) innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar den 1 januari 1996 (prop. 1994/95:222, bet. 1995/96:NU1, rskr. 1995/96:2, SFS 1995:1139). Avsikten var att möjliggöra en skälighetsbedömning som grundades på spänningsintervall (jfr prop. 1994/95:222 s. 52). Vid införandet av det nuvarande skälighetsbegreppet den 1 juli 2002 fick stycket sin nuvarande lydelse (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:317, SFS 2002:653). Även om det inte synes ha varit lagstiftarens avsikt att ändra grunden för skälighetsbedömningen, framgår det av utredningens betänkande att bestämmelsen i vart fall numera är svårtolkad mot bakgrund av att principerna för bedömningen ändrats. Det har inte heller framkommit starka skäl att behålla en ordning där bedömningen är knuten till spänningsintervall. Regeringen bedömer därför, i likhet med utredningen, att intäktsramen för regionledningar ska fastställas samlat för nätkoncessionshavarens samtliga regionledningar i hela landet utan att hänsyn tas till spänningsintervall.
Särskilt om utformningen av nättariffen för enskilda kunder
Att en intäktsram införs och ska avse nätkoncessionshavarens samtliga regionledningar i hela landet innebär inte att principerna för utformningen av de enskilda kundernas regionnätstariffer ska ändras. Det bör därför, som utredningen har föreslagit, framgå att nättariffen även fortsättningsvis ska utformas utifrån nätföretagets kostnader för samtliga regionledningar i hela landet som kan hänföras till respektive spänningsintervall.
Det är inte heller avsikten att ändra principen att stamnätstariffen ska vara lägesberoende. Det betyder att undantagsregeln i 4 kap. 8 § andra stycket ellagen måste justeras. I sin nuvarande utformning tar bestämmelsen sikte på skälighetsbedömningen av nättariffen. Den fungerar trots det i praktiken som en regel för hur kostnader för överliggande nät ska slås ut på berörda kunder anslutna till regionnätet. Bestämmelsen bör därför få en sådan utformning att det framgår att den tar sikte på utformningen av nätföretagets nättariffer för enskilda kunder.
86
8.4 Stamnät
Regeringens förslag: Vid fastställande av en intäktsram för en nätkoncessionshavares intäkter från en stamledning ska intäktsramen fastställas samlat för nätkoncessionshavarens samtliga ledningar i landet med undantag för utlandsförbindelserna.
Om regeringen har föreskrivit att betald anslutningsavgift ger rätt att använda även utlandsförbindelser, ska dock intäkterna från dessa utlandsförbindelser omfattas av intäktsramen.
Energinätsutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med utredningens förslag.
Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har uttalat sig särskilt i frågan.
Skälen för regeringens förslag: I nuvarande 4 kap. 9 § ellagen finns särskilda bestämmelser om skälighetsbedömningen av nättariffen för en stamledning. Till den del bestämmelserna tar sikte på vad som är en skälig intäkt i nätverksamheten bör den ersättas av föreskrifter om som ska tillämpas vid fastställandet av intäktsramen. Det betyder till en början att fastställandet av en intäktsram ska ske samlat för nätkoncessionshavarens samtliga stamledningar i landet med undantag för utlandsförbindelserna. När det gäller utlandsförbindelserna kan regeringen med stöd av 4 kap. 2 § andra stycket ellagen föreskriva att betald anslutningsavgift ger rätt att använda även utlandsförbindelserna till ett eller flera länder eller till en del av ett land. Om regeringen har meddelat en sådan föreskrift ska även intäkterna från de berörda utlandsförbindelserna omfattas av intäktsramen.
9 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Regeringens förslag: De nya bestämmelserna om nätkoncessionshavares intäkter från nätverksamheten, insamling av uppgifter och överklagande ska träda i kraft den 1 januari 2010. Övriga bestämmelser ska träda i kraft den 1 januari 2012, då den första tillsynsperioden ska börja.
Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för nättariffer som avser tid före den 1 januari 2012.
Energinätsutredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens.
Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har uttalat sig särskilt om ikraftträdande och övergångsbestämmelser.
Skälen för regeringens förslag: Det är angeläget att de föreslagna lagändringarna träder i kraft och börjar tillämpas så snart som möjligt för att det inte ska råda någon tvekan om att den svenska lagstiftningen uppfyller kraven i elmarknadsdirektivet. Av konsekvensbeskrivningen i avsnitt 11 framgår emellertid att det förslag som finns i lagrådsremissen
medför att det inledningsvis kommer att krävas mycket arbete framför allt från nätmyndigheten (Energimarknadsinspektionen) och i hög grad även från nätföretagen. För att den nya ordningen ska fungera är det nödvändigt att inspektionen och företagen ges tillräcklig tid till förberedande arbete. Regeringen bedömer därför, i likhet med Energinätsutredningen, att det är lämpligt att den första tillsynsperioden börjar den 1 januari 2012.
87
Eftersom det första fastställelsebeslutet i så fall ska meddelas senast den 31 oktober 2011 måste en stor del av bestämmelserna träda i kraft i god tid dessförinnan. Detta gäller framför allt den föreslagna bestämmelsen om bemyndigande för nätmyndigheten att meddela föreskrifter om insamling av uppgifter. Den bestämmelsen bör träda i kraft den 1 januari 2010. På så sätt ges både Energimarknadsinspektionen och nätföretagen god tid att förbereda sig inför insamlingen av uppgifter som kommer att ske i början av 2011. Det framstår som motiverat att de nya bestämmelserna om nätkoncessionshavares intäkter från nätverksamheten och om överklagande av nätmyndighetens beslut träder i kraft vid samma tidpunkt, även om de i vissa fall inte kommer att tillämpas förrän under eller efter den första tillsynsperioden.
Övriga bestämmelser är av sådan karaktär att de inte bör träda i kraft innan den första tillsynsperioden börjar. Att, som utredningen har föreslagit, dela upp ikraftträdandet i ytterligare delar är enligt regeringens bedömning inte ändamålsenligt.
För bestämmelser rörande nättariffer som avser tid före den 1 januari 2012 bör äldre bestämmelser fortsätta att gälla.
10 Utlandsförbindelser
Regeringens bedömning: Det finns inte skäl att införa särskilda bestämmelser avseende nättariffer för anslutning till det svenska elnätet för utlandsförbindelser på regionnätsnivå.
Energinätsutredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Energimarknadsinspektionen och Affärsverket svenska kraftnät, som särskilt yttrat sig i frågan, instämmer i utredningens bedömning. Ålands landskapsregering anser att det bör finnas skäl för att behandla förbindelsen mellan Åland och Sverige på samma sätt som de förbindelser som omfattas av det svenska regeringsbeslutet av den 18 februari 1999, som bland annat innebär att överföringen på stamnätsnivå mellan Sverige och Finland sker utan gränstariffer. Landskapsregeringen har även informerat om att Kraftnät Åland AB planerar att bygga en likströmsförbindelse till finska fastlandet. Likströmsförbindelsen ska ansluta till det finska stamnätet och planeras att tas i drift 2012. Landskapsregeringen anser att när denna förbindelse tas i drift finns det ytterligare skäl att ompröva beslutet den 18 februari 1999.
Skälen för regeringens bedömning
88
Allmänt om utlandsförbindelserna
Det svenska elnätet är förbundet med andra länder med hjälp av ett flertal utlandsförbindelser på olika spänningsnivåer. För närvarande finns 14 utlandsförbindelser med en spänning på 220 kilovolt eller däröver. En andra 500-kilovoltsförbindelse är under byggnad mellan Sverige och Finland. Den helt övervägande delen av elhandeln med utlandet sker på dessa spänningsnivåer.
Även vissa regionnät har anslutningar till elnät utanför Sverige. Två förbindelser på regionnivå i Värmland och en i Norrbotten med 132 kilovolts spänning korsar gränsen till Norge. Det finns också en 132-kilovoltskabel mellan Skåne och Själland. Vidare är Bornholms elnät anslutet till E.ON:s regionnät med en 60-kilovoltskabel till Borrby i Skåne. Ålands elnät är anslutet till Vattenfalls regionnät med en 110-kiolvoltskabel till Senneby i Uppland. De två senare kablarna är 43 km respektive 60 km långa.
Bland utlandsförbindelserna är förbindelserna med Bornholm och Åland speciella, då dessa nätområden funktionellt tillhör det svenska elnätet, eftersom de ansluter med växelströmsförbindelser på regionnätsnivå. Överföringen sker dock huvudsakligen i en riktning – från Sverige till Bornholm respektive Åland. I dessa avseenden är förutsättningarna desamma som för svenska lokalnätsområden. En skillnad är dock att det på både Bornholm och Åland finns produktionsreserver för att kunna klara avbrott i överföringen från Sverige. I detta avseende finns likheter med ett svenskt lokalnätsområde, nämligen det gotländska.
Utöver de nämnda förbindelserna finns ytterligare ett antal ledningar på lägre spänningsnivåer mellan Sverige och Norge och mellan Sverige och Finland för överföring till enstaka slutkunder.
Flera aktörer har hävdat att kostnaderna för anslutning av utlandsförbindelser till det svenska elnätet på regionnätsnivå bör tas ut enligt villkor liknande dem som ofta gäller för utlandsförbindelserna på de högsta spänningsnivåerna, dvs. utan särskild regionnätsavgift. I praktiken har förslagen gått ut på att kostnaderna för anslutningarna till de svenska regionnäten samt överföringen av el från anslutningspunkterna till stamnätet ska betalas av Svenska kraftnät.
Nuvarande regelverk
På dagens elmarknad betalar nätkunderna enligt ett system med punkttariffer. Detta innebär att den tariff som kunden betalar till nätinnehavaren inkluderar ersättning för överföring såväl på det ledningsnät till vilket kunden är ansluten som på överliggande nät. Denna regel gäller dock enligt svensk lagstiftning inte alla utlandsförbindelser.
Från och med den 1 januari 1999 finns en möjlighet att redovisa vissa utlandsförbindelser tillsammans med det inhemska nät vartill de är anslutna, så att de därmed ingår i kostnadsunderlaget vid beräkning av tariffen för detta nät (4 kap. 2 § andra och tredje styckena ellagen). Det är regeringen som kan meddela föreskrifter enligt denna bestämmelse och för att kunna göra så krävs att elmarknaden i det andra landet, eller i en
del av landet, kan anses utgöra en gemensam marknad med den svenska elmarknaden.
89
Flertalet av de utlandsförbindelser som ansluter till det svenska elnätet på stamnätsnivå omfattas av denna bestämmelse, och kan således utnyttjas utan särskild avgift av den som är ansluten till stamnätet. Det gäller dock inte samtliga förbindelser på stamnätsnivå. Överföringsförbindelserna med Polen och Tyskland (SwePol Link respektive Baltic Cable) ägs av kommersiella företag, som fastställer överföringsvillkoren för respektive länk.
Regeringen beslöt i februari 1999 med stöd av de nya bestämmelserna i 4 kap. 2 § ellagen att betald anslutningsavgift för elnätet i Sverige fr.o.m. den 1 mars 1999 skulle ge rätt att använda även utlandsförbindelserna till Norge och Finland utom Åland (dnr N1999/4560/ESB). I beslutet konstaterades att formerna för organisationen av den gränsöverskridande elhandeln på Åland ännu inte var fastställd. Mot denna bakgrund fann regeringen att Åland för närvarande inte borde omfattas av förordnandet beträffande utlandsförbindelser till Norge och Finland.
När det gäller ägandet av de svenska utlandsförbindelserna är grundprincipen att staten genom Svenska kraftnät ska äga och förvalta en tillräckligt stor andel av utlandsförbindelserna för att säkerställa svenska producenters och elanvändares möjligheter att sluta avtal med köpare och säljare utomlands. Från och med den 1 januari 1999 ska koncessionen för en ny utlandsförbindelse meddelas Svenska kraftnät eller en juridisk person där Svenska kraftnät har ett bestämmande inflytande. Bestämmelsen gäller inte koncessioner som beviljats före detta datum.
Det finns också möjlighet att göra undantag från denna bestämmelse om koncessionen avser en ledning som är av mindre betydelse för det samlade överföringsnätet. Den nya kabeln till Åland, som togs i drift år 2000, erhöll koncession genom ett regeringsbeslut år 1999 (dnr N1999/4805/ESB). Vid beslutet gjorde regeringen bedömningen att förbindelsen var mindre betydelsefull för den samlade överföringskapaciteten till utlandet. Därmed kunde koncessionen beviljas med Kraftnät Åland AB som ensam ägare.
Svenska kraftnäts bedömning är att utlandsförbindelser på lägre spänningsnivåer än 220 kilovolt är av mindre betydelse för det svenska elnätet, såväl i fråga om elhandeln med andra länder som för möjligheterna att upprätthålla elförsörjningen. Det är endast utlandsförbindelserna med 400 och 220 kilovolts spänning som ansluter till det svenska stamnätet. Därmed är det också endast kostnaderna för dessa som kan räknas in i kostnaderna för stamnätstariffen. Detta är en skillnad jämfört med vissa av grannländerna där också utlandsförbindelser på lägre spänningsnivåer förvaltas av de systemansvariga företagen.
I sammanfattning innebär de ovan redovisade bestämmelserna och tillämpningen av dem att samtliga utlandsanslutningar till det svenska elnätet på regionnätsnivå men också vissa utlandsanslutningar på stamnätsnivå ligger utanför det system enligt vilket överföringskostnaderna för utlandsförbindelserna ingår i kostnadsunderlaget för stamnätstariffen.
Energinätsutredningen har, i likhet med El- och gasmarknadsutredningen (SOU 2003:113), gjort bedömningen att utlandsförbindelser som förbinder regionala nät med andra medlemsstaters överförings-
90
system inte omfattas av bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1228/2003 av den 26 juni 2003 om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel.2
Sammanfattande bedömning
De regelverk som styr hanteringen av utlandsförbindelser är inte utformade särskilt för exempelvis stamnätsförbindelser eller förbindelser anslutna till regionnät. Tillämpningen av de relevanta bestämmelserna utgår istället från anslutningarnas betydelse för elhandeln och den samlade överföringskapaciteten till utlandet. Även om regelverket i princip inte gör skillnad mellan anslutningar på olika spänningsnivåer är det i praktiken så att förbindelser på lägre spänningsnivåer inte anses ha en avgörande betydelse för elhandeln. Det finns också, som ovan nämnts, förbindelser på stamnätsnivå för vilka kostnaderna inte räknas in i stamnätstariffen.
Regeringen delar Energinätsutredningens bedömning och finner inte att det har framkommit några övervägande skäl som talar för att hantera överföringsförbindelser anslutna till regionnät på annat sätt än som sker enligt det gällande regelverket. En likströmsförbindelse till finska fastlandet ändrar inte denna bedömning.
11 Konsekvensanalys
11.1 Inledning
Förslaget till ny förhandsreglering av nättariffer innebär dels en ny modell för tillsynen av nättariffer, dels kompletterande bestämmelser avseende skälighetsbedömningen av nätföretagens tariffer. Förslaget innebär att nätföretagens intäkter ska fastställas av nätmyndigheten på förhand. Processen för fastställandet av intäktsramar har beskrivits i avsnitt 5. Vidare har regeringen i syfte att underlätta den nya förhandsregleringen också föreslagit ett antal förtydliganden när det gäller skälighetsbedömning av nätföretagens intäkter i avsnitt 6.
11.2 Ekonomiska konsekvenser
11.2.1 Nätmyndigheten
Nätmyndighetens resursbehov
Förslaget innebär att Energimarknadsinspektionen inte längre kommer att enbart kunna granska nätföretagens intäkter i efterhand. Det kommer att kräva nya metoder för hur fastställandet av nättariffer ska gå till samt för hur uppföljning och tillsyn ska fungera inom ramen för den nya tillsynsmodellen. Både det förberedande arbetet och den löpande tillämpningen
2 EUT L 176, 15.7.2003, s. 1 (Celex 32003R1228).
av det nya regelverket bedöms innebära en ökad arbetsbörda jämfört med dagens efterhandsgranskning. Inspektionen har vidare bedömt att det kommer att finnas ett relativt omfattande behov av utveckling av tekniska system och modeller för bl.a. beräkning och kontroll av intäktsramar och nätföretagens investeringar samt också av flera typer av system för uppföljning av kvalitet och effektivitet.
91
Nätmyndighetens finansiering
Energimarknadsinspektionens verksamhet finansieras i huvudsak genom anslag från statsbudgeten. Inspektionens anslag från staten ligger i dag på drygt 85 miljoner kronor per år. De enda intäkter inspektionen har utöver anslagen kommer från den avgift som tas ut av naturgasföretagen (drygt tre miljoner kronor). Av 4 § förordningen (1995:1296) om vissa avgifter på elområdet följer att nätföretagen till Elsäkerhetsverket årligen ska betala en nätövervakningsavgift. Avgiften beräknas efter antalet elabonnenter och uppgår till 600 kr för högspänningsabonnemang och 3 kr för lågspänningsabonnemang. Verket beräknar att för 2008 få in sammanlagt knappt 20 miljoner kronor i nätövervakningsavgifter. Verket disponerar inte över avgifterna utan dessa betalas in till staten på inkomsttitel.
Energinätsutredningen har uppgett att en möjlighet att finansiera de ökade kostnaderna för tillsynen är att höja nätövervakningsavgifterna.
Regeringens bedömning
Energimarknadsinspektionens modell för efterhandstillsyn kräver insamling av ett stort antal uppgifter från nätföretagen för bedömning av nättariffers skälighet. För hantering av uppgifterna och analyser hos Energimarknadsinspektionen finns ett utvecklat systemstöd. Vid övergången till en förhandsreglering som inte bygger på nätnyttomodellens fiktiva nät bedöms uppgiftsinsamlingen kunna minska. Vidare kommer kostnaden för nätnyttomodellsrelaterade system att minska. Förutom minskad mängd uppgifter kommer frekvensen på uppgiftslämningen att minska eftersom uppgiftsinlämningen som huvudregel ska ske vart fjärde år mot varje år i dag. Visserligen införs möjligheter till omprövning, vilket medför uppgiftsinhämtning även under tillsynsperioderna. Denna uppgiftsinlämning kommer dock inte att avse alla företag. Förslaget bör sammantaget innebära mindre hantering av uppgifter än vad som gäller i dag med en årlig tillsyn.
I en förhandsreglering ska nätmyndigheten fatta beslut avseende intäktsramar för samtliga nätföretag. Det kommer att öka antalet beslut som nätmyndigheten behöver fatta mot i dag då tillsyn kan ske efter urval. Arbetsbördan med att analysera och utarbeta beslutsunderlag kommer därmed att öka.
Förhandsregleringen innebär inte heller att tillsynen under tillsynsperioderna bör upphöra. Sådan tillsyn är motiverad för att verifiera de uppgifter som nätföretaget framfört till grund för sin intäktsram. Resursåtgången för sådan tillsyn är beroende av ambitionsnivån i granskningen. Eftersom det finns incitament för nätföretagen att lämna uppgifter som
höjer intäktsramen till förfång för kunderna, bör tillsynen i vart fall vara så omfattande att nätföretagen får vidkännas en mer ingående granskning t.ex. minst varannan tillsynsperiod. Vidare synes det rimligt att löpande systemstödskostnader m.m. ersätter nuvarande systemstödkostnader vid byte av regleringsmodell. Det bedöms därför att resursbehovet i denna del ryms inom ramen för nuvarande anslag.
92
Hur resurskrävande fastställandet av intäktsram blir liksom den löpande tillsynen är svårt att uppskatta innan den nya förhandsregleringen är slutligt utformad. Ikraftträdandet ligger också en bit in i framtiden. Regeringens uppfattning är därför att det är svårt att i nuläget uppskatta hur mycket av den utökade arbetsbördan, t.ex. genom omprioriteringar i verksamheten, som därvid kan rymmas inom ramen för myndighetens befintliga resurser. Regeringen har dock i samband med budgetpropositionen för 2009 gjort en bedömning av det tillkommande resursbehovet. Regeringen har i budgetpropositionen avsatt tre miljoner kronor för 2009, fem miljoner kronor för 2010 och fem miljoner kronor för 2011. Energinätsutredningen har föreslagit att de ökade kostnaderna ska finansieras inom ramen för en höjning av nätövervakningsavgiften. Regeringen anser dock inte att detta förslag ska genomföras.
11.2.2 Den systemansvariga myndigheten
Affärsverket svenska kraftnät är förutom systemansvarig myndighet också innehavare av stamnätet. Den nya förhandsregleringen kommer också att omfatta stamnätet.
Redan i dag har nätmyndigheten tillsyn över Svenska kraftnäts nättariffer. Den nya ordningen innebär dock en förändring genom att ett förslag till beslut föreslås utarbetas av nätmyndigheten och därefter underställas regeringen för beslut. Som framgått i avsnitt 5.2.4 föreslås regeringen också få meddela vissa särskilda bestämmelser för fastställande av intäktsramen för verket. Regeringen bedömer inte att den nya ordningen i sig kommer att medföra några direkt utökade administrativa kostnader för verket.
Beslutet om en intäktsram kommer däremot att ange de ekonomiska ramarna för verket. I dag anges dessa ramar av regering och riksdag. I sak bör den nya ordningen inte medföra någon väsentlig förändring. Sammantaget bedöms inte föreslagen i denna lagrådsremiss ge upphov till några ekonomiska konsekvenser för den systemansvariga myndigheten.
11.2.3 Nätföretagen
Allmänt
Utredningens förslag innebär att nätmyndigheten kommer att meddela ett fastställelsebeslut om de intäkter ett nätföretag får debitera för en tillsynsperiod på fyra år. För nätföretagens del kommer införandet av en förhandsreglering att ha två typer av konsekvenser, dels administrativa konsekvenser, dels konsekvenser för debitering av nätavgifter.
Administrativa konsekvenser
93
De administrativa konsekvenserna för nätföretagen består i att nätföretagen med början under 2011 kommer att åläggas att lämna förslag på intäktsram, sammanställning och inlämning av nya uppgifter till inspektionen vart fjärde år. Det innebär att nätföretaget sannolikt också kommer att behöva lagra nya typer av uppgifter. Hur stor den administrativa bördan blir avgörs till stor del av vilka metoder som väljs för beräkning av bl.a. kapitalbas, löpande kostnader i nätverksamhet samt kvalitet i nätverksamhet.
Det är rimligt att anta att uppgiftslämningen trots detta kommer att minska betydligt när skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter kommer att ske utifrån företagens befintliga elnät och övriga tillgångar till skillnad mot nätnyttomodellens fiktiva nät. För att det fiktiva nätet ska kunna beräknas tillhandahåller nätföretagen uppgifter på kundnivå avseende bl.a. inkomster, energiförbrukning och amperestorlek (STEMFS 2003:3). Detta innebär ett antal uppgifter för nätföretagen som tillsammans har ca 5,5 miljoner nätkunder. Enligt NUTEK:s mätningar av näringslivets administrativa kostnader för energiområdet för 2007 innebär nätföretagens rapportering av uppgifter för bedömning av nättariffers skälighet en administrativ kostnad om ca 232 400 000 kr, dvs. mer än 40 kr per kund för 2007 (Näringslivets administrativa kostnader för energiområdet uppdatering 2006-07, R 2008:36 s. 25).
I sammanhanget kan också noteras att nätföretagen i dag har en skyldighet att årligen redovisa s.k. årsrapporter och en särskild rapport till Energimarknadsinspektionen (NUFTS 1998:1). Enligt NUTEK uppgår den administrativa bördan för denna föreskrift till ca 5,6 miljoner kronor. Det är regeringens uppfattning att det nya insamlingsbehovet bör ha karaktären av denna informationsmängd. Det kan därför antas att kostnader för insamling av uppgifter i den nya regleringsmodellen kommer att bli betydligt lägre än vad som gäller i dag.
Sammanfattningsvis anser regeringen att nätföretagens administrativa kostnader som i dag är höga för nuvarande tillsyn kommer att minska vid övergången till en förhandsreglering. Vissa förberedelsekostnader innebär dock omställningen, men de får i sammanhanget anses som försumbara.
Konsekvenser för debitering av nätavgifter
Övergången till en förhandsreglering innebär också att nuvarande ramverk för skälighetsbedömningen konkretiseras. Utgångspunkten är att nätföretagen generellt ska vara berättigade till varken högre eller lägre intäkter än med dagens regleringsmodell. Mot bakgrund av att det faktiska elnätet ligger till grund för bedömningen kan det antas att förutsägbarheten kommer att öka och att det kommer att bli enklare för nätföretagen att värdera avkastningen av en investering.
När det gäller de löpande kostnaderna i nätverksamheten innebär förslaget att incitament ska ges för att effektivisera verksamhetens löpande kostnader samt att nätföretagens kvalitet ska påverka den skäliga avkastningen. Så är fallet redan med dagens tillsynsmodell, och förslaget innebär därmed inget nytt för nätföretagen. På sikt bör dessa incitament
medföra positiva konsekvenser för nätföretagen då de premierar en effektivt bedriven verksamhet och hög kvalitet på överföringen av el.
94
Som framgått i avsnitt 6.3 har Energimarknadsinspektionen valt att medräkna nätföretagens kostnader för avbrottsersättning i nuvarande tillsynsmodell med nätnyttomodellen. Detta får dock inga retroaktiva följder med höjda nättariffer. Regeringen föreslår att kostnader för avbrottsersättning i stället ska ligga utanför intäktsramen. Det kommer att innebära en annan hantering av avbrottsersättningen som ökar risken för nätföretagen jämfört med nuvarande tillämpning. Regeringen anser emellertid att en annan hantering av avbrottsersättningen skulle underminera det preventiva syfte som avbrottsersättning är tänkt att ha.
Förslaget om att intäkter som överstiger intäktsramen inte ska behöva betalas tillbaka till företagets kunder utan i stället påverka intäktsramen för påföljande tillsynsperiod kommer att innebära minskad administration och därmed något lägre kostnader för nätföretagen jämfört med dagens reglering.
Mot bakgrund av att regeringen inte avser att förändra vad som i dag är en skälig nättariff bör inte heller övergången till en förhandsreglering generellt få några större konsekvenser för nätföretagen. Därtill ökar förutsägbarheten och tydligheten för nätföretagen vilket torde minska risken i nätverksamhet.
11.2.4 Kunderna
Nätföretagens verksamhet bedrivs i monopol som regleras i ellagen, och tillsynen över att reglerna om nättariffernas skälighet följs utövas av Energimarknadsinspektionen. Regleringen och tillsynen av nätverksamheten är av central betydelse för att säkerställa att verksamheten bedrivs effektivt med en hög kvalitet och för att nätföretagens monopolställning inte missbrukas. Genom regleringen ska nätkunderna beredas en nättjänst till ett lågt och stabilt nätpris. Kunden ska också få ett nätpris som är relaterat till kvalitet på överföringen av elen. Regeringens förslag berör nätkunderna indirekt genom att intäktsramen kommer att få betydelse för hur höga avgifter nätkunderna kan debiteras under tillsynsperioden. Införandet av en förhandsreglering gör att nätpriset granskas redan på förhand vilket ska ge nätföretaget tydliga ekonomiska ramar för sin verksamhet.
Regeringen har inte för avsikt att byte av tillsynsmodell i sig ska påverka nättariffernas skälighet.
En konsekvens av förslaget som direkt påverkar nätkunderna är förslaget om att överdebitering jämfört med den fastställda intäktsramen av nätföretagen inte behöver återbetalas utan ska föras över till påföljande tillsynsperiod. För kundkollektivet som helhet medför detta ingen annan effekt än att återbetalningen skjuts upp en period. En kund som däremot flyttar under perioden kommer inte att kunna få del av denna återbetalning. Motsatsvis gäller att en kund som flyttar till ett område där nätföretaget under en tidigare period har överdebiterat kommer att gynnas av lägre avgifter. Mot bakgrund av att nätföretaget kommer att få betala ett överdebiteringstillägg vid överstigande av intäktsramen med
95
fem procent på hela beloppet som överstiger intäktsramen ges nätföretagen incitament att inte överskrida sin intäktsram.
11.2.5 Sveriges Domstolar
Nätmyndighetens fastställelse av en intäktsram liksom omprövning av detta beslut kommer enligt det föreslagna regelverket att kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det är sannolikt att flera fastställelsebeslut för den första tillsynsperioden kommer att överklagas till länsrätten. Inte minst tidigare erfarenheter vid lagändringar inom detta område talar för detta. Följden av detta blir att överklagandena under den första tillsynsperioden ökar, dvs. inför årsskiftet 2011/12. Detta ska dock jämföras med de omfattande överklaganden som i dag föreligger beträffande nuvarande tillsynsmodell. På längre sikt behöver den nya modellen inte medföra någon ökning av domstolarnas arbetsbörda.
Ett av syftena med regeringens förslag är att göra regelverket enklare och mer lättillgängligt och att de enskilda delarna där tvister kan uppkomma på ett tydligare sätt än i dag ska kunna prövas och bedömas. En annan skillnad mot i dag är längden på tillsynsperioden. Genom att beslutet om en intäktsram avser fyra år kommer det leda till färre tillsynsbeslut som kan överklagas.
11.3 Övriga konsekvenser
Regeringen har övervägt huruvida förslagen i betänkandet kan komma att få effekter på den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, jämställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheterna att uppnå de integrationspolitiska målen. Regeringens bedömning är att förslagen inte påverkar något av dessa mål.
12 Författningskommentar
96
1 kap.
4 a § Med stamledning avses en ledning med en spänning om 220 kilovolt eller mer.
Med regionledning avses en ledning som omfattas av en nätkoncession för linje och där spänningen understiger 220 kilovolt.
I paragrafen, som är ny, finns definitioner av termerna ”stamledning” och ”regionledning”. Definitionerna framgår av nuvarande 4 kap. 5 § första stycket och 9 § första stycket och har i lagförslaget inte ändrats i sak.
5 a § Med intäktsram avses i denna lag de samlade intäkter som en nätkoncessionshavare högst får uppbära genom nättariffer under en tillsynsperiod.
I paragrafen, som är ny, finns en definition av termen ”intäktsram”. Bestämmelser om fastställande av intäktsram finns i 5 kap.
Paragrafen har tillkommit på förslag av Lagrådet.
2 kap.
12 § Gränserna för en nätkoncession för område får ändras av nätmyndigheten, om det behövs för en ändamålsenlig nätverksamhet och det kan ske utan synnerlig olägenhet för koncessionshavaren.
I 5 kap. 25 och 27 §§ finns bestämmelser om fördelning av intäktsramen vid ändring av koncessionsgränser.
I ett nytt andra stycke erinras om bestämmelserna i 5 kap. om hur intäktsramen ska fördelas vid ändring av koncessionsgränser.
16 § En nätkoncession får inte överlåtas utan tillstånd av regeringen. Regeringen får bemyndiga nätmyndigheten att pröva frågor om överlåtelse av nätkoncession som inte avser en utlandsförbindelse.
Vid prövning av en ansökan om överlåtelse av nätkoncession ska 10 § tillämpas. Detsamma gäller vid prövning av en ansökan om nätkoncession i anledning av återkallelse av en nätkoncession enligt 18 § första stycket 2 eller 3.
Om en intäktsram vid överlåtelsen ska fördelas enligt 5 kap. 25 § andra stycket, får tillstånd till överlåtelse inte lämnas om inte fördelningen har godkänts enligt 26 § första stycket samma kapitel.
Paragrafen innehåller bestämmelser om överlåtelse av nätkoncession. Innehållet i första och andra styckena är oförändrat, bortsett från en redaktionell ändring.
Av 5 kap. 25 § andra stycket framgår att överlåtaren och övertagaren i vissa fall ska fördela en intäktsram mellan sig vid överlåtelse av en nätkoncession. En sådan fördelning måste enligt 26 § första stycket i samma kapitel godkännas av den myndighet som ska pröva frågan om
överlåtelse. Av tredje stycket, som är nytt, framgår att det är en förutsättning för tillstånd att fördelningen har godkänts.
97
Övervägandena finns i avsnitt 5.6. Bestämmelsen i tredje stycket har tillkommit med anledning av Lagrådets synpunkter.
4 kap.
Kapitlet innehåller i sin föreslagna utformning bestämmelser om hur nätföretagen ska utforma kundernas nättariffer. I sak föreslås inga stora ändringar i förhållande till gällande rätt. I 5 kap. finns föreskrifter som tar sikte på skälighetsbedömningen av nätföretagens samlade intäkter. Som redovisats i avsnitt 7.1 är avsikten att göra en tydlig åtskillnad mellan bestämmelserna om de kundspecifika nättarifferna och bestämmelserna om intäktsramen.
Allmänt om nättariffer
1 § Nättariffer ska vara objektiva och icke-diskriminerande.
I 5 kap. finns bestämmelser om fastställande av intäktsram.
Första stycket motsvarar nuvarande 1 § andra stycket. Som antytts i avsnitt 6.1 har den grundprincip för skälighetsbedömningen som anges i det nuvarande första stycket varit utgångspunkt även för den skälighetsbedömning av nätföretagens samlade intäkter som kommer till uttryck i de föreslagna bestämmelserna om intäktsramen.
I andra stycket, som är nytt, erinras om bestämmelserna i 5 kap. om fastställande av intäktsram.
I 9 a § finns bestämmelser som i huvudsak motsvarar nuvarande 1 § fjärde stycket.
Andra stycket har tillkommit på förslag av Lagrådet.
Särskilt om nättariffer för överföring av el för område
3 § Nättariffer för överföring av el för område får inte utformas med hänsyn till var inom området en anslutning är belägen.
Om ett eller flera områden slås samman helt eller delvis ska en enhetlig nättariff för det nya området börja tillämpas senast tre år efter sammanslagningen.
I paragrafen finns vissa grundläggande bestämmelser om nättariffer för område.
I första stycket föreslås ändringar som innebär att paragrafen direkt ska syfta på nättariffer för överföring av el, vilket även framgår av den föreslagna rubriken ovanför paragrafen. Med nättariff avses enligt 1 kap. 5 § avgifter och övriga villkor för överföring av el och för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät. I förhållande till nuvarande bestämmelse är undantaget för anslutningsavgifter borttaget. Separata bestämmelser för dessa avgifter finns i stället i 9 a § i lagförslaget.
Innehållet i andra stycket är oförändrat, bortsett från en redaktionell ändring.
Särskilt om nättariffer för överföring av el för linje
98
Regionledning
5 § På en regionledning får inte nättariffen för överföring av el på varje spänningsnivå utformas med hänsyn till var en uttagspunkt är belägen i förhållande till ledningens anslutning till en annan nätkoncessionshavares ledning som omfattas av nätkoncession för linje.
Tillstånd till avvikelse från vad som anges i första stycket får meddelas i enlighet med 6 §.
Nättariffen för en elektrisk anläggning som tar ut el direkt från en transformator på en regionledning ska utformas med utgångspunkt i nättariffen för spänningsnivån omedelbart före transformatorn med ett skäligt tillägg för nedtransformeringen.
Paragrafen innehåller i första stycket en regel om utformningen av nättariffer för regionledningar. I sak föreslås att bestämmelsen ändras till att avse endast nättariffer för överföring av el, vilket även framgår av den nya rubriken ovanför paragrafen. Separata bestämmelser för anslutningsavgifter finns i 9 a §.
Andra och tredje styckena är oförändrade, bortsett från en redaktionell ändring.
8 § På en regionledning ska inom varje normalt spänningsintervall nättariffen utformas utifrån nätkoncessionshavarens kostnader för samtliga regionledningar i hela landet som kan hänföras till respektive spänningsintervall.
Den del av de beräknade kostnaderna som utgörs av betalning för överföring på stamnätet och andra regionledningar ska dock beaktas samlat endast för nätkoncessionshavarens samtliga regionledningar inom en och samma region.
Vissa sakliga ändringar har gjorts i första stycket med hänsyn till att en tydlig åtskillnad ska göras mellan bestämmelserna om hur nätföretagen ska utforma kundernas nättariffer och bestämmelserna om intäktsramen.
Bestämmelserna i paragrafen syftar till att kostnader för nedtransformering och övriga kostnader på regionnätet samt de lägesberoende överföringsavgifterna på stamnätet ska fördelas lika inom varje spänningsintervall respektive samma region. Nätföretagen är därvid skyldiga att vid utformningen av överföringsavgifterna ta hänsyn till dessa omständigheter. Vad som avses med regionledning framgår av 1 kap. 4 a §.
De delar av nuvarande första stycket som avser skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter har i lagförslaget sin motsvarighet i 5 kap. 23 §.
I andra stycket har vissa språkliga justeringar gjorts. I förarbetena till en äldre lydelse av bestämmelsen (prop. 1996/97:136 s. 155 f.) anförs att vad som avses med ”normala spänningsintervall” får avgöras genom nätmyndighetens praxis och att vägledande för denna praxis inledningsvis får vara de spänningsintervall som hittills har tillämpats av de stora kraftföretagen. I samma förarbeten anges även att vad som menas med ”samma region” får avgöras genom nätmyndighetens praxis. Vägledande härvid får enligt förarbetena vara den indelning av landet som de stora kraftproducenterna använde före omregleringen av elmarknaden vid utjämning av dessa kostnader mellan
regionnäten. Vidare anges att när nätmyndigheten avgör omfattningen av de regioner inom vilka utjämning bör ske bör man se till att regionerna har en lämplig sammansättning av tätorter och glesbygd. Däremot bör det inte förekomma någon utjämning inom landet, dvs. mellan de norra och södra delarna. Om så sker sätts nämligen det lägesberoende elementet hos nättariffen för stamnätet ur spel.
99
Bestämmelserna har behandlats i avsnitt 8.3.
Stamledning
9 § På en stamledning får nättariffen för överföring av el utformas med hänsyn till var på nätkoncessionshavarens ledningsnät en anslutningspunkt är belägen.
Bestämmelsen, som motsvarar nuvarande första stycket andra meningen, innebär att överföringstariffen på stamnätet får vara avståndsberoende, till skillnad från vad som enligt 3 § första stycket och 5 § första stycket gäller för lokalnät respektive regionnät.
Övriga bestämmelser i den nuvarande 9 § har i lagförslaget sin motsvarighet i 5 kap 24 §.
Särskilt om nättariffer för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät
9 a § En nättariff för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät ska utformas så att nätkoncessionshavarens skäliga kostnader för anslutningen täcks.
Anslutningspunktens geografiska läge och den avtalade effekten i anslutningspunkten ska särskilt beaktas.
I paragrafen, som i huvudsak motsvarar nuvarande 1 § fjärde stycket, finns bestämmelser om utformningen av nättariffen för anslutning.
I första meningen finns ett förtydligande i förhållande till gällande bestämmelser. Där framgår principen att en nättariff för anslutning ska utformas så att nätföretagets skäliga kostnader för anslutningen täcks. Principen gäller redan i dag, även om den inte kommer till uttryck direkt i lagtexten (jfr prop. 1993/94:162 s. 58 f.). Av uttrycket ”skäliga kostnader” följer att avgiften inte med automatik behöver täcka nätföretagets faktiska kostnader för anslutningen. Exempel på situationer där kunden endast ska ersätta en skälig kostnad, som är mindre än den faktiska kostnaden, är att nätföretaget i samband med anslutningen har förstärkt nätet på ett sätt som inte direkt kommer kunden till godo, har använt dyrare material än nödvändigt eller inte har dragit en ledning på det för den anslutande kunden lämpligaste sättet.
Bestämmelserna i paragrafen har behandlats i avsnitt 7.2.
5 kap. Nätkoncessionshavarens intäkter från nätverksamheten
Detta kapitel är nytt och innehåller bestämmelser om skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter och om hur en överlåtelse av nätkoncessionen eller en justering av koncessionsgränserna påverkar intäktsramen.
Det tidigare 5 kap. innehöll bestämmelser om leveranskoncession och upphävdes 1999 (SFS 1999:770).
100
Skälighetsbedömning av nätkoncessionshavares intäkter
Fastställande av en intäktsram
Under denna rubrik återfinns de nya grundläggande bestämmelserna om att nätmyndigheten eller, när det gäller stamnätet, regeringen i förväg ska fastställa de samlade intäkter ett nätföretag får ta ut genom nättariffer under en tillsynsperiod. Bestämmelserna ska ses mot bakgrund av vad som stadgas i artikel 23.2 a i elmarknadsdirektivet om att tillsynsmyndigheterna ska ansvara för att i förväg fastställa eller godkänna nättarifferna eller åtminstone metoder som används för att beräkna eller fastställa dessa.
Överväganden rörande införandet av en förhandsprövning finns i avsnitt 5.1 och 5.2.
1 § En intäktsram ska fastställas i förväg för varje tillsynsperiod.
I 22–24 §§ finns särskilda bestämmelser om fastställande av intäktsramar för en nätkoncessionshavares intäkter från olika nät.
Av första stycket framgår att en intäktsram ska fastställas i förväg för varje tillsynsperiod. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 5.1.
En definition av intäktsram finns i 1 kap. 5 a §. Med intäktsram avses i lagen de samlade intäkter som en nätkoncessionshavare högst får uppbära genom nättariffer under en tillsynsperiod. Att en intäktsram fastställs betyder inte att någon bedömning görs när det gäller de kundspecifika nättarifferna. Bestämmelser om dessa finns i 4 kap.
Av punkten 2 i övergångsbestämmelserna framgår att den första tillsynsperioden tar sin början den 1 januari 2012.
En definition av nättariff finns i 1 kap. 5 §. Med nättariff avses i ellagen avgifter och övriga villkor för överföring av el och för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät. De intäkter som omfattas av den föreslagna bestämmelsen är således avgifter för överföring och anslutning. Att intäktsramen avser nättarifferna innebär att andra typer av intäkter, t.ex. från finansiella tillgångar och från bredbandsverksamhet, faller utanför.
I andra stycket erinras om att det finns särskilda bestämmelser om fastställande av intäktsramar för en nätkoncessionshavares intäkter från olika nät i 22–24 §§.
Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets synpunkter.
2 § En nätkoncessionshavare ska lämna in ett förslag till intäktsram till nätmyndigheten tillsammans med de uppgifter som krävs för att pröva förslaget.
Det underlag som krävs för att fastställa intäktsramen måste tillhandahållas av nätföretaget. Därför stadgas i paragrafen att en nätkoncessionshavare ska lämna in ett förslag till intäktsram till nätmyndigheten
tillsammans med de uppgifter som krävs för att pröva förslaget. Den uppgiftsskyldighet som föreskrivs i paragrafen kan kompletteras genom verkställighetsföreskrifter, dvs. med stöd av 8 kap. 13 § regeringsformen. Sådana föreskrifter kan avse bl.a. vilka uppgifter som ska lämnas och vid vilken tidpunkt nätföretaget ska fullgöra uppgiftsskyldigheten.
101
Det kan inträffa att ett nätföretag inte fullgör sin skyldighet att lämna in ett förslag till intäktsram och andra uppgifter till grund för bedömningen. Det finns därför skäl att betona att den beslutande myndigheten trots detta måste meddela ett beslut om intäktsramen i enlighet med vad som sägs i 3 §. Myndigheten får då fatta beslutet på annat tillgängligt underlag. Om det underlaget senare visar sig vara bristfälligt kan detta bl.a. medföra en ändring av beslutet efter omprövning enligt 11 §.
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 5.2.2.
3 § Beslut om fastställande av intäktsramen ska meddelas senast två månader innan tillsynsperioden börjar.
Det ska framgå av beslutet vilka uppgifter och metoder som har använts vid fastställandet av ramen.
I paragrafen finns bestämmelser om tidpunkten för och utformningen av beslutet om fastställande av intäktsram.
Av första stycket framgår att intäktsramen ska fastställas senast två månader innan tillsynsperioden börjar. När det gäller stamnätet finns i 5 § ett bemyndigande till regeringen att meddela föreskrifter om avvikelse från vad som sägs i första stycket.
Av andra stycket framgår att de uppgifter och metoder som legat till grund för beräkningen av intäktsramen ska finnas angivna i fastställelsebeslutet. Detta är väsentligt, eftersom den fastställda intäktsramen i praktiken är beloppsmässigt preliminär i stora delar. Metoden, t.ex. för att beräkna en rimlig avkastning och olika effektivitetsmodeller, kommer sedan åter att användas i samband med den omprövning som kan äga rum efter tillsynsperiodens slut.
Bestämmelserna i paragrafen har behandlats i avsnitt 5.2.3.
4 § En tillsynsperiod ska vara fyra kalenderår, om det inte finns särskilda skäl för en annan tidsperiod.
Av paragrafen framgår att längden på tillsynsperioden normalt ska vara fyra kalenderår. Den fastställda intäktsramen ska således täcka nätföretagens samlade intäkter fyra år framåt i tiden. Ett nätföretag kan därmed välja att ta in lite högre intäkter ett år och kompensera detta genom att ta in lägre intäkter ett annat år. Bestämmelsen gäller även nätföretag som har ett brutet räkenskapsår.
Av punkten 2 i övergångsbestämmelserna framgår att den första tillsynsperioden tar sin början den 1 januari 2012.
Bestämmelsen har utformats utifrån bedömningen att det är fördelaktigt att samma tillsynsperiod gäller för alla nätföretag. Det finns emellertid undantagssituationer där detta inte är möjligt. Så är fallet om en ny nätkoncessionshavare inleder sin verksamhet efter det att den
102
fyraåriga tillsynsperioden har börjat. Det bör i sådana fall vara möjligt att besluta om en intäktsram för en kortare tillsynsperiod, som inte behöver gälla kalenderår. I stället kan det vara lämpligt att besluta om en tillsynsperiod som sträcker sig från den tidpunkt då den aktuella nätkoncessionen börjar gälla till slutet av den allmänna fyraåriga tillsynsperioden. Det går därför att avvika från den fyraåriga tillsynsperioden om det finns särskilda skäl.
När det gäller stamnätet finns i 5 § ett bemyndigande till regeringen att meddela föreskrifter om avvikelse från bestämmelsen.
Paragrafen har behandlats i avsnitt 5.2.3. Bestämmelsen har utformats med beaktande av vad Lagrådet har anfört i sitt yttrande.
5 § Regeringen får meddela föreskrifter om avvikelse från det som sägs i 3 § första stycket och 4 § när det gäller intäkter från stamledning.
Av skäl som har redovisats i avsnitt 5.2.4 finns i paragrafen ett bemyndigande till regeringen att meddela föreskrifter om avvikelse från bestämmelserna om tidpunkten för beslut om fastställande av intäktsram och om tillsynsperiodens längd när intäktsramen avser stamnätet.
Beräkning av intäktsramens storlek
6 § Intäktsramen ska täcka skäliga kostnader för att bedriva nätverksamhet under tillsynsperioden och ge en rimlig avkastning på det kapital som krävs för att bedriva verksamheten (kapitalbas).
I paragrafen finns en grundläggande bestämmelse om hur intäktsramen ska beräknas. Intäktsramen ska täcka skäliga kostnader för att bedriva nätverksamheten och ge en rimlig avkastning på det kapital som krävs för att bedriva verksamheten (kapitalbasen). I 8 § finns en särskild bestämmelse om hur skäliga kostnader i nätverksamheten ska beräknas.
Kapitalbasen behöver inte överensstämma med nätföretagets bokföring. Bestämmelser om beräkningen av kapitalbasen finns i 9 §.
En rimlig avkastning motsvarar den avkastning som fordras för att i konkurrens med alternativa placeringar med motsvarande risk kunna attrahera kapital för investeringar. Vid bedömningen av vad som ska avses med en likartad risknivå bör beaktas att nätföretagen bedriver en verksamhet där anslutningsskyldighet som huvudregel råder, men också en monopolverksamhet där kostnaderna i huvudsak får föras vidare till kunderna och därmed ger förhållandevis låg investeringsrisk.
Bestämmelsen i paragrafen har behandlats i avsnitt 6.2.
7 § När intäktsramen bestäms ska hänsyn tas till kvaliteten i nätkoncessionshavarens sätt att bedriva nätverksamheten. En sådan bedömning kan medföra en ökning eller minskning av vad som anses vara en rimlig avkastning på kapitalbasen.
Vid bedömningen enligt första stycket ska ett avbrott i överföringen av el beaktas i den utsträckning avbrottet inte medför skadeståndsskyldighet för nätkoncessionshavaren eller ger rätt till avbrottsersättning enligt 10 kap. 10 §.
103
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten får meddela föreskrifter om vad som avses med kvaliteten i nätkoncessionshavarens sätt att bedriva nätverksamheten.
I paragrafen finns bestämmelser om vilken hänsyn som ska tas till kvaliteten i nätkoncessionshavarens sätt att bedriva nätverksamheten vid bestämmandet av intäktsramen.
I första stycket anges att hänsyn ska tas till kvaliteten vid bestämmandet av intäktsramen. Värderingen av kvaliteten bör utgå från vad kunderna har rätt att förvänta sig och är beredda att betala för. En låg kvalitet kan medföra sänkning av vad som anses vara en rimlig avkastning medan en hög kvalitet kan medföra en höjning.
Det är en samhällsekonomiskt optimal nivå som eftersträvas. Nätföretagets förmåga att upprätthålla och återupprätta funktionen i systemen under svåra förhållanden ska vägas in i detta sammanhang. Ett företag som håller en kvalitet som överstiger den förväntade nivån bör i princip inte tillerkännas en högre intäktsram. I praktiken är det emellertid svårt att med exakthet ange denna nivå. Håller ett nätföretag en kvalitet över den samhällsekonomiskt optimala nivån bör företaget i viss omfattning kunna få en större intäktsram med stöd av bestämmelsen i första stycket.
En dålig kvalitet ska innebära en sänkning av intäktsramen. Det bör dock finnas ett golv för sådana sänkningar för att skapa förutsägbarhet och minska alltför omfattande kortsiktiga konsekvenser för nätföretagen. Risken är annars att ett nätföretag kan hamna i en negativ spiral där företaget inte har råd med nödvändiga investeringar och därmed får än högre kvalitetsavdrag. Av bestämmelsens ordalydelse följer att justeringen av intäktsramen inte kan bli så stor att den inkräktar på den skäliga kostnadstäckningen.
Ett elavbrott ska inte kunna medföra att nätkoncessionshavaren blir skyldig att betala avbrottsersättning eller skadestånd och samtidigt får sin intäktsram sänkt av samma anledning. Därför föreskrivs i andra stycket att ett avbrott inte ska beaktas i den utsträckning det medför ersättningsskyldighet.
I tredje stycket finns ett bemyndigande till regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten att meddela föreskrifter om vad som avses med kvaliteten i nätkoncessionshavarens sätt att bedriva nätverksamheten. Faktorer som kan ha betydelse i detta sammanhang är bl.a. antalet avbrott, spänningskvalitet och kvaliteten på kundservice.
Bestämmelserna i paragrafen har behandlats i avsnitt 6.3.
Särskilt om beräkning av skäliga kostnader i nätverksamheten
8 § Som skäliga kostnader för att bedriva nätverksamheten ska anses kostnader för en ändamålsenlig och effektiv drift av en nätverksamhet med likartade objektiva förutsättningar.
Kostnad för avbrottsersättning enligt 10 kap. 10 § ska inte anses vara en skälig kostnad enligt första stycket.
I paragrafen finns särskilda bestämmelser om hur skäliga kostnader i nätverksamheten ska beräknas vid fastställandet av intäktsramen.
Av första stycket framgår att som skäliga kostnader anses kostnader för en ändamålsenlig och effektiv drift av en nätverksamhet med likartade objektiva förutsättningar.
104
Man bör i detta sammanhang skilja mellan påverkbara och icke påverkbara kostnader. Kostnader som ett nätföretag inte kan påverka, t.ex. kostnader för överliggande nät och tillsynsavgifter till nätmyndigheten, bör alltid anses som skäliga och accepteras i sin helhet.
Av bestämmelsen i första stycket följer att det ska ställas krav på effektivitet på nätföretagen när det gäller påverkbara kostnader. Därvid ska ses till nätverksamhet med likartade objektiva förutsättningar. Det innebär att kostnader som inte kan anses spegla en ändamålsenlig och effektiv drift av nätverksamhet med likartade objektiva förutsättningar inte ska godtas. Vid utarbetande av modeller för effektivisering ska nätmyndigheten ta hänsyn till de enskilda nätföretagens objektiva förutsättningar, t.ex. geografiska skillnader och nätens ålder. Eftersom intäktsramen ska fastställas i förväg får myndigheten ta fram en kostnadsnorm med hjälp av historiska data. Det finns ett visst utrymme för att vid fastställandet av intäktsramen tillgodoräkna ett nätföretag skäliga kostnader som överstiger de faktiska kostnaderna, nämligen om verksamheten bedrivs på ett mer effektivt sätt än kostnadsnormen förutsätter.
Nätföretagen omfattas av lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och ska därför upphandla varor och tjänster i enlighet med den lagen. Att upphandlingen har skett i föreskriven ordning behöver emellertid inte alltid innebära att kostnaden svarar mot en ändamålsenlig och effektiv drift. Upphandlingen kan nämligen ske vid ett tillfälle som är mindre gynnsamt för nätföretaget eller i en omfattning som inte är den mest ändamålsenliga ur kostnadssynpunkt. Det finns därför skäl att anmärka att företaget inte ska kunna tillgodoräkna sig den faktiska kostnaden till den del denna ligger över kostnadsnormen endast med hänvisning till att det följt regelverket om upphandling.
Av andra stycket framgår att kostnad för avbrottsersättning enligt 10 kap. inte ska anses vara en skälig kostnad vid fastställandet av intäktsramen.
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 6.4.
Särskilt om beräkning av en rimlig avkastning
9 §
Kapitalbasen ska beräknas med utgångspunkt i de tillgångar som
nätkoncessionshavaren använder för att bedriva nätverksamheten. Vidare ska hänsyn tas till investeringar och avskrivningar under tillsynsperioden.
En tillgång som inte behövs för att bedriva verksamheten ska anses ingå i kapitalbasen, om det skulle vara oskäligt mot nätkoncessionshavaren att bortse från tillgången.
Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om hur kapitalbasen ska beräknas.
I paragrafen finns grundläggande bestämmelser om hur kapitalbasen ska beräknas. Av 6 § framgår att med kapitalbas avses det kapital som krävs för att bedriva verksamheten. En sådan definition är förenlig såväl med en ordning där de faktiska tillgångarna läggs till grund för beräkningen
som med att ha ett fiktivt nät som utgångspunkt. I paragrafen förtydligas vad som ska ingå i kapitalbasen.
105
I första stycket anges till en början att kapitalbasen ska beräknas med utgångspunkt i de tillgångar som nätkoncessionshavaren använder för att bedriva nätverksamheten. Utgångspunkten ska således inte vara ett fiktivt nät. En tillgång som används i nätverksamheten måste inte ägas av nätkoncessionshavaren för att ingå i kapitalbasen utan kan innehas av denne med nyttjanderätt. Med att användas ska förstås både sådana tillgångar som faktiskt är i bruk och egendom som i övrigt fyller en funktion, t.ex. reservmateriel. Vad som avses med nätverksamhet framgår av 1 kap. 4 §. Att tillgångarna ska användas i nätverksamheten betyder inte att de måste vara av sådan karaktär att de endast kan brukas där, såsom ledningar, ställverk och transformatorstationer. Även annan utrustning ingår om den utgör en del av verksamheten, som kan vara fallet med exempelvis ett IT-system.
Vid beräkningen av intäktsramen ska hänsyn kunna tas till kapitalbasens förväntade utveckling under tillsynsperioden. Därför anges i första stycket andra meningen att hänsyn ska tas till investeringar och avskrivningar under tillsynsperioden. Med investeringar kan avses både investeringar i det befintliga elnätet och investeringar på grund av anslutningar av nya kunder. Med avskrivningar avses värdeminskningar av betydelse för den regleringsmässiga kapitalbasen, dvs. inte nödvändigtvis de avskrivningar som kommer till uttryck i nätföretagets egen redovisning. Bestämmelsen tillåter att en investering som planeras för exempelvis år två i tillsynsperioden beaktas vid beräkningen av intäktsramen. Den påverkar kapitalbasen och beräknad kapitalkostnad först från den tidpunkt när den tas i bruk. Det är således inte avsikten att investeringen ska generera kapitalkostnad för hela perioden.
Utrustning som kommer till användning får normalt antas behövas för att bedriva verksamheten. Tillgångar som inte krävs för driften ingår dock inte i kapitalbasen ens om de faktiskt brukas. Kunderna ska i princip inte behöva betala för tillgångar som av olika anledningar inte längre kan anses ha en berättigad funktion i nätverksamheten. Det kan emellertid finnas undantagssituationer där en sådan ordning är oskälig mot nätföretaget. Att en investering visat sig vara obehövlig beror inte sällan på omständigheter som helt eller delvis ligger utanför nätföretagets kontroll. I andra stycket finns därför en undantagsbestämmelse som tillåter att nätföretaget vid beräkningen av en rimlig avkastning får tillgodoräkna sig investeringar trots att dessa i efterhand visat sig onödiga. En tillgång som inte behövs i verksamheten ska sålunda anses ingå i kapitalbasen om det skulle vara oskäligt att bortse från den. Vad som är oskäligt beror i stor utsträckning på omständigheterna i det enskilda fallet. Såväl orsakerna till att tillgången blivit onödig som de ekonomiska konsekvenserna för företaget av att den inte ingår i kapitalbasen måste vägas in i bedömningen.
Nätmyndigheten fattar inte något särskilt beslut om fastställande av kapitalbasen. Av 3 § andra stycket följer emellertid att det i beslutet om fastställande av en intäktsram ska framgå bl.a. vilken kapitalbas som har legat till grund för beräkningen av en rimlig avkastning.
I tredje stycket finns ett bemyndigande till regeringen att meddela ytterligare föreskrifter om hur kapitalbasen ska beräknas.
106
Bestämmelserna har behandlats i avsnitt 6.5.2.
Omprövning av intäktsramen under tillsynsperioden
I 10 och 11 §§ finns bestämmelser om omprövning av ett fastställelsebeslut under den tillsynsperiod som beslutet gäller. Intäktsramen kan ändras under tillsynsperioden även enligt 15 och 16 §§.
10 § På ansökan av nätkoncessionshavaren om omprövning kan den beslutande myndigheten ändra en fastställd intäktsram under tillsynsperioden, om det finns omständigheter som bedöms medföra en väsentlig ökning av intäktsramen vid en omprövning enligt 12 § eller om det annars finns särskilda skäl.
En ansökan om omprövning enligt första stycket ska lämnas in till nätmyndigheten. Ansökan ska handläggas skyndsamt.
I paragrafen behandlas fall där ett beslut ska ändras efter ansökan av ett nätföretag.
Av första stycket framgår att en förutsättning för att intäktsramen ska ändras medan tillsynsperioden pågår är att det finns omständigheter som kan medföra en väsentlig ökning av intäktsramen vid en omprövning efter tillsynsperioden eller att det annars finns särskilda skäl. Vad som menas med väsentligt och särskilda skäl får avgöras från fall till fall.
Ett exempel på omständigheter som kan medföra en ökning av intäktsramen är att ett nätföretag avser göra investeringar utöver de planerade investeringar som anmäldes till nätmyndigheten innan tillsynsperioden började. En sådan ökning av kapitalbasen under tillsynsperioden ska beaktas vid en omprövning enligt 12 §. Om investeringen medför en väsentlig ökning av intäktsramen, kan det ge anledning att ändra ramen redan under perioden.
Vid bedömningen av vad som är en väsentlig ökning bör man i första hand se till förhållandet mellan den aktuella justeringen av intäktsramen och den totala ramen.
Vid bedömningen av om det finns särskilda skäl för en ändring bör man se till vilken typ av investering det är fråga om och vilken betydelse en prövning av intäktsramen har för nätföretaget. Ett starkt skäl för att få till stånd en prövning är om det föreligger ett uttalat riskmoment för nätföretaget, exempelvis därför att det är oklart om en investering kommer att godtas av nätmyndigheten enligt 6 och 9 §§.
Bestämmelsen är sålunda främst avsedd att tillämpas när det gäller investeringar som tidigare inte prövats. När det däremot gäller kostnader, t.ex. kostnader för överliggande nät, föreligger ingen risk för nätföretaget även om dessa kostnader satts alltför lågt i fastställelsebeslutet, eftersom intäktsramen efter tillsynsperiodens slut kan justeras med nätföretagets skäliga kostnader under perioden enligt 12 och 14 §§.
Av andra stycket framgår att en ansökan om omprövning ska lämnas in till nätmyndigheten. Detta gäller även om regeringen är beslutande myndighet enligt 18 §. En ansökan om ändring av intäktsramen ska
handläggas skyndsamt. Ett beslut av nätmyndigheten enligt paragrafen kan inte överklagas (jfr 13 kap. 5 §).
107
En slutlig prövning av intäktsramen kan ske efter tillsynsperioden med tillämpning av 12–14 §§. Den beslutande myndigheten kommer då att pröva kostnaderna för tillkommande investeringar och även i övrigt beakta förhållanden som inte kunnat förutses vid det ursprungliga beslutet om fastställande. Investeringarna och andra tillkommande kostnader kan i så fall vara skäl att justera intäktsramen, även om de inte föranlett någon ändring under tillsynsperioden.
Bestämmelserna har behandlats i avsnitt 5.3.1.
11 § Den beslutande myndigheten ska ändra en fastställd intäktsram under tillsynsperioden om
1. den nätkoncessionshavare som beslutet gäller har lämnat oriktiga eller bristfälliga uppgifter som i mer än ringa omfattning har inverkat på intäktsramens storlek,
2. beslutet har fattats på ett uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag och detta i mer än ringa omfattning har inverkat på intäktsramens storlek, eller
3. det annars finns särskilda skäl.
I paragrafen behandlas fall där den beslutande myndigheten ska ändra fastställandebeslutet under den tillsynsperiod som intäktsramen avser utan att detta föranleds av en ansökan från nätkoncessionshavaren.
Punkterna 1 och 2 behandlar fall där fastställelsebeslutet blivit fel antingen på grund av att nätföretaget har lämnat oriktiga eller bristfälliga uppgifter eller att beslutet annars har fattats på ett uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag. I båda fallen gäller att felaktigheterna i mer än ringa omfattning har inverkat på intäktsramens storlek. Vid bedömningen av om en ändring är av ringa omfattning eller inte bör man se till beloppsändringens storlek i förhållande till hur stor den tidigare beslutade intäktsramen är.
Av punkten 3 framgår att ett beslut även kan ändras om det föreligger särskilda skäl. Detta kan vara fallet om en lagändring eller en ny EGförordning gör det nödvändigt att justera intäktsramen.
Bestämmelserna har behandlats i avsnitt 5.3.1.
Omprövning av intäktsramen efter tillsynsperioden
Beslutet om fastställelse av intäktsramen meddelas innan tillsynsperioden har börjat och bygger därför i stora delar på historiska siffror och prognoser för framtiden. Det finns därför ett behov av att kunna justera intäktsramen i efterhand, när de faktiska förhållandena är kända.
12 § En nätkoncessionshavare får inom fyra månader efter tillsynsperiodens slut ansöka om att intäktsramen för perioden ska ökas.
En ansökan enligt första stycket ska lämnas in till nätmyndigheten. Ansökan ska handläggas skyndsamt.
En ökning av intäktsramen bör som regel kunna ske endast på nätkoncessionshavarens begäran. I första stycket finns en bestämmelse som gör det
möjligt för nätföretaget att ta initiativ till en sådan omprövning. Teoretiskt sett kan en höjning av intäktsramen bli aktuell även vid en omprövning enligt 13 §, men det är tveksamt om något sådant kommer att ske i praktiken med hänsyn till att den bestämmelsen gäller fall där nätmyndigheten funnit skäl att anta att ramen är för stor.
108
Av andra stycket framgår att ansökan ska lämnas in till nätmyndigheten. Detta gäller även om det är regeringen som ska pröva ansökan enligt 18 §.
Bestämmelserna har behandlats i avsnitt 5.3.2.
13 § Den beslutande myndigheten ska ompröva den fastställda intäktsramen efter tillsynsperiodens slut, om det finns skäl att anta att ramen är större än vad som är motiverat av senare kända förhållanden och avvikelsen inte är ringa.
Om det inte finns särskilda hinder, ska ett beslut i frågan om ändring av intäktsramen meddelas senast tio månader efter tillsynsperiodens slut. Om den beslutande myndigheten avser att meddela beslut vid en senare tidpunkt, ska nätkoncessionshavaren underrättas om det inom den nämnda tiden. Har en sådan underrättelse inte skett får myndigheten inte meddela ett omprövningsbeslut som är till nackdel för nätkoncessionshavaren.
Paragrafen innehåller bestämmelser om omprövning utan att ansökan krävs. Bestämmelserna tar sikte på fall där nätmyndigheten vid sin granskning av den avslutade tillsynsperioden finner skäl att anta att de faktiska förhållandena under perioden varit sådana att den i förväg fastställda intäktsramen är för stor och att avvikelsen inte är ringa. Bestämmelsen innebär att nätmyndigheten inledningsvis bör koncentrera sin granskning på de fall där det kan finnas skäl att minska intäktsramen för den aktuella perioden.
Av första stycket framgår att den beslutande myndigheten ska ompröva intäktsramen efter tillsynsperiodens slut om det finns skäl att anta att ramen är större än vad som är motiverat av senare kända förhållanden och avvikelsen inte är ringa. Omprövning ska ske redan när myndigheten finner skäl att granska intäktsramen närmare. I princip kan omprövning således äga rum utan att någon ändring sedan görs. En sådana situation kan emellertid antas bli ovanlig.
Enligt andra stycket ska ett beslut i frågan om ändring av intäktsramen meddelas senast tio månader efter tillsynsperiodens slut om det inte finns särskilda hinder. Sådana kan föreligga t.ex. på grund av att ett nätföretag inte lämnat in fullständiga uppgifter i tid. Det framgår vidare att den beslutande myndigheten måste underrätta nätkoncessionshavaren, om myndigheten avser att meddela beslut i frågan om ändring efter utgången av tiomånadersperioden. I annat fall har myndigheten inte rätt att justera intäktsramen till nackdel för koncessionshavaren. Något formkrav för underrättelsen har inte ställts upp. Det är myndigheten som har att visa att koncessionshavaren har underrättats i tid. Myndigheten får själv avgöra hur den vill underrätta en nätkoncessionshavare.
Bestämmelserna har behandlats i avsnitt 5.3.2. Bestämmelsen i första stycket har utformats i enlighet med vad
Lagrådet har angivit i sitt yttrande.
14 § Vid omprövning enligt 12 eller 13 § ska den beslutande myndigheten kontrollera om de antaganden som legat till grund för beslutet om fastställande av intäktsram överensstämmer med det faktiska utfallet under perioden. Vid bedömningen ska myndigheten tillämpa 6–9 §§ och utgå från de uppgifter och metoder som myndigheten har använt vid fastställandet av intäktsramen och som framgår av beslutet om fastställande.
109
I paragrafen finns bestämmelser om hur en omprövning enligt 12 eller 13 § ska genomföras. Bestämmelserna innebär i huvudsak att den beslutande myndigheten ska ersätta de prognoser som har legat till grund för det tidigare beslutet med det faktiska utfallet. Med det faktiska utfallet åsyftas de verkliga förutsättningarna och omständigheterna, t.ex. genomförda investeringar, antalet elavbrott, överförd energi och nätförluster under tillsynsperioden. Myndigheten ska tillämpa 6–9 §§. Utgångspunkten för omprövningen är de uppgifter och metoder som har använts vid fastställelsebeslutet. Myndigheten ska alltså tillämpa samma metoder som vid det beslut som fattades inför tillsynsperiodens början. Det är av stor betydelse för förutsägbarheten att nätföretaget vid varje givet tillfälle har möjlighet att självt kontrollera hur det ligger till i förhållande till fastställelsebeslutet.
Bestämmelserna har behandlats i avsnitt 5.3.2.
Omprövning under eller efter tillsynsperioden
I vissa fall kan det vara motiverat att justera en intäktsram med anledning av att intäktsramen för en annan nätkoncessionshavare eller en tidigare tillsynsperiod har ändrats. Sådana ändringar bör kunna göras såväl under som efter den tillsynsperiod som justeringen avser. Förslag till bestämmelser om sådana följdändringar finns i 15 och 16 §§. Det saknar betydelse för omprövningen enligt dessa paragrafer om omprövning redan har skett enligt bestämmelserna i 10–14 §§.
15 § Om en allmän förvaltningsdomstol har ändrat ett beslut om intäktsram för en nätkoncessionshavare och grunden för ändring av det beslutet är tillämplig även för en annan nätkoncessionshavare, ska den beslutande myndigheten, efter ansökan av den senare nätkoncessionshavaren, ompröva det beslut om intäktsram som gäller för denne.
En ansökan om omprövning ska ha kommit in till nätmyndigheten inom tre månader efter det att domstolens avgörande vunnit laga kraft.
Det kan vara påkallat att ändra ett nätföretags intäktsram med anledning av att en allmän förvaltningsdomstol har ändrat en intäktsram för ett annat nätföretag. Av första stycket framgår att en följdändring kan ske om grunden för ändringen av det andra nätföretagets intäktsram är tillämplig även för intäktsramen för andra nätföretag. Det kan t.ex. vara fråga om en justering av avkastningen på grund av att en procentsats vid användandet av WACC-metoden har ändrats eller att en standardkostnad för en investering har justerats uppåt.
Av andra stycket framgår att nätkoncessionshavaren måste ge in ansökan om omprövning inom tre månader efter det att domstols-
avgörandet vunnit laga kraft. Ansökan ska lämnas in till nätmyndigheten även i de fall då regeringen är beslutande myndighet enligt 18 §.
110
Bestämmelserna har behandlats i avsnitt 5.3.3.
16 § Den beslutande myndigheten ska ompröva ett beslut om intäktsramen för en tillsynsperiod, om myndigheten eller en allmän förvaltningsdomstol har beslutat om ändring i fråga om en tidigare tillsynsperiod och det avgörandet har vunnit laga kraft.
Bestämmelsen i paragrafen avser fallet att den beslutande myndigheten eller en allmän förvaltningsdomstol efter ett överklagande har ändrat intäktsramen för en tidigare tillsynsperiod. Den beslutande myndigheten ska då, när ändringen har vunnit laga kraft, göra de följdändringar som det ändrade beslutet medför när det gäller intäktsramen för den följande tillsynsperioden, oavsett om den perioden pågår eller har avslutats.
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 5.3.3.
Periodisering
17 § Om det finns särskilda skäl, får den beslutande myndigheten på ansökan av en nätkoncessionshavare medge att delar av intäkter under tillsynsperioden tas med i intäktsredovisningen först för senare perioder.
En ansökan enligt första stycket ska ha kommit in till nätmyndigheten senast tre månader efter den tillsynsperiod då intäkterna uppkommit.
Av första stycket framgår att intäkterna kan periodiseras efter ansökan, om det finns särskilda skäl. Nätföretaget kan sålunda få tillstånd att redovisa delar av intäkterna under kommande tillsynsperioder. Syftet med bestämmelsen är att undvika onödiga variationer i överföringsavgifterna. Vad som är särskilda skäl får bedömas i det enskilda fallet. Förutsättningar för periodisering kan normalt antas finnas om intäkterna från anslutningar eller flyttning av befintliga ledningar under tillsynsperioden varit betydande i förhållande till de intäkter från anslutningar eller flyttningar som nätföretagen normalt har haft från berörda koncessioner. Ett nätföretag kan t.ex. under perioden haft ett mycket stort antal anslutningar på grund av nyexploatering i koncessionsområdet. Nätmyndigheten har möjlighet att bestämma att intäkterna ska redovisas under den påföljande tillsynsperioden eller under flera perioder.
Av andra stycket framgår att en ansökan om periodisering ska ha kommit in till nätmyndigheten senast tre månader efter den tillsynsperiod då intäkterna uppkommit. Ansökan ska lämnas in till nätmyndigheten även om regeringen är beslutande myndighet enligt 18 §.
Bestämmelserna har behandlats i avsnitt 5.4.
Beslutande myndighet m.m.
18 § Nätmyndigheten är beslutande myndighet enligt 3, 10–13 och 15–17 §§.
När det gäller intäkter från en stamledning är dock regeringen beslutande myndighet.
111
Nätmyndigheten ska lämna förslag till beslut som rör intäktsramen för en stamledning till regeringen för prövning. Regeringen ska förkasta eller godta förslaget.
Regeringens beslut ska offentliggöras. Nätmyndighetens förslag ska framgå av beslutet.
I paragrafen finns bestämmelser om vilken myndighet som ska fatta beslut om intäktsramen enligt de föregående paragraferna. Av första stycket framgår att nätmyndigheten är beslutande myndighet utom när det gäller intäkter från en stamledning, då regeringen ska fatta beslutet.
I andra stycket finns bestämmelser om förfarandet i de fall regeringen ska meddela beslut om intäktsramen. Regeringen har att förkasta eller godta det förslag till beslut som har lämnats av nätmyndigheten.
I artikel 23.3 i elmarknadsdirektivet finns särskilda krav på offentliggörande i fall då ett annat organ än tillsynsmyndigheten fattar det formella beslutet om nättarifferna eller metoderna för att beräkna eller fastställa dessa. Tarifferna eller metoderna eller ändringarna av dessa ska offentliggöras tillsammans med beslutet vid det formella antagandet. Alla formella avslag på ett förslag till beslut ska dessutom offentliggöras tillsammans med motiveringen till avslaget. Mot bakgrund av dessa krav i direktivet stadgas i tredje stycket att regeringens beslut i fråga om intäktsramen för stamledning ska offentliggöras och att nätmyndighetens förslag ska framgå av regeringens beslut. När det gäller formerna för offentliggörandet finns olika möjligheter. Beslutet kan exempelvis tillhandahållas på regeringens webbplats.
Bestämmelserna i paragrafen har behandlats i avsnitt 5.2.1.
19 § Ett beslut av nätmyndigheten enligt 3, 11–13, 15 och 16 §§ ska gälla utan hinder av att det överklagas.
I paragrafen finns en bestämmelse om att ett beslut nätmyndigheten meddelat rörande intäktsramen ska gälla utan hinder av att det överklagats.
Bestämmelsen i paragrafen har behandlats i avsnitt 5.8. Paragrafen har tillkommit mot bakgrund av vad Lagrådet har anfört i sitt yttrande.
Avvikelser från intäktsramen
I 20 och 21 §§ finns bestämmelser om vad som ska hända när det efter tillsynsperiodens slut visar sig att nätkoncessionshavarens intäkter från nätverksamheten avvikit från intäktsramen.
20 § Om en nätkoncessionshavares samlade intäkter genom nättariffer under tillsynsperioden har avvikit från intäktsramen, ska det belopp med vilket intäkterna överstigit eller understigit intäktsramen minska respektive öka ramen för den påföljande tillsynsperioden.
I paragrafen finns huvudregeln för vad som ska ske när ett nätföretags samlade intäkter under tillsynsperioden avvikit från intäktsramen. Det är
endast intäkterna från nätverksamheten som ska jämföras med intäktsramen.
112
Enligt bestämmelsen ska det belopp med vilket intäkterna överstigit eller understigit intäktsramen minska respektive öka ramen för den påföljande tillsynsperioden i förhållande till den period då intäkterna överstigit eller understigit intäktsramen. Eftersom det i paragrafen anges att ett underskott ska höja intäktsramen påföljande tillsynsperiod, kan ett nätföretag inte samla på sig flera tillsynsperioders underskott. Om underskottet inte utnyttjas påföljande period, går det således förlorat.
Bestämmelsen i paragrafen har behandlats i avsnitt 5.5.
21 § Om en nätkoncessionshavares samlade intäkter genom nättariffer under tillsynsperioden har överstigit intäktsramen med mer än fem procent, ska ett överdebiteringstillägg beräknat enligt andra stycket minska intäktsramen för den påföljande tillsynsperioden.
Beräkningen av överdebiteringstillägget ska grundas på den del av nätkoncessionshavarens samlade intäkter genom nättariffer som överstiger intäktsramen. Överdebiteringstillägget ska beräknas efter en räntesats som motsvarar den genomsnittliga referensränta enligt 9 § räntelagen (1975:635) som under tillsynsperioden fastställts av Riksbanken med ett tillägg av femton
procentenheter.
Av första stycket framgår att ett överdebiteringstillägg ska utgå, om de samlade intäkterna under en tillsynsperiod överstiger intäktsramen med mer än fem procent, och att överdebiteringstillägget ska minska intäktsramen för påföljande tillsynsperiod på motsvarande sätt som enligt 20 §.
I andra stycket anges till en början att överdebiteringstillägget ska grundas på hela det belopp som överstiger intäktsramen. Överdebiteringstillägget ska beräknas efter en räntesats motsvarande den genomsnittliga under tillsynsperioden av Riksbanken fastställda referensräntan enligt 9 § räntelagen (1975:635) med ett tillägg av femton procentenheter. Riksbanken fastställer en sådan referensränta för varje kalenderhalvår. Vid beräkningen av överdebiteringstillägget är det därför åtta sådana räntebeslut som tillämpas för att räkna fram den genomsnittliga räntan.
Bestämmelserna, som har behandlats i avsnitt 5.5, har utformats enligt
Lagrådets förslag med endast någon mindre språklig avvikelse.
Särskilt om intäkter från olika nät
Bestämmelserna i 22–24 §§ motsvarar delvis bestämmelser i nuvarande 4 kap. De föreslagna bestämmelserna tar emellertid sikte på nätföretagens samlade intäkter från nätverksamheten i stället för de kundspecifika nättarifferna.
Intäkter från ett ledningsnät inom ett område
22 § Vid fastställande av en intäktsram för en nätkoncessionshavares intäkter från ett ledningsnät inom ett område ska intäktsramen fastställas för varje område för sig.
113
Om nätmyndigheten enligt 3 kap. 3 § har medgivit att flera nätkoncessioner för område får redovisas samlat, ska dock dessa vid fastställandet av intäktsramen anses utgöra ett område.
Paragrafen motsvarar nuvarande 4 kap. 4 §. Till skillnad från den paragrafen tar de föreslagna bestämmelserna sikte på skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter genom fastställandet av en intäktsram i stället för att hänföra sig till nättariffen.
Av första stycket framgår att en intäktsram som avser intäkter från ett ledningsnät inom ett område ska fastställas för varje område för sig. En viktig avvikelse från denna regel finns emellertid i andra stycket. Om flera nätkoncessioner för område efter beslut av nätmyndigheten redovisas samlat, ska dessa vid fastställandet av intäktsramen anses utgöra ett område.
Bestämmelserna i paragrafen har behandlats i avsnitt 8.2.
Intäkter från regionledning
23 § Vid fastställande av en intäktsram för en nätkoncessionshavares intäkter från en regionledning ska intäktsramen fastställas samlat för nätkoncessionshavarens samtliga regionledningar i hela landet.
Paragrafen motsvarar delvis nuvarande 4 kap. 8 §. Bestämmelsen tar sikte på skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter genom fastställandet av en intäktsram. Den nuvarande bestämmelsen hänför sig i stället till nättariffen.
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 8.3.
Intäkter från stamledning
24 § Vid fastställande av en intäktsram för en nätkoncessionshavares intäkter från en stamledning ska intäktsramen fastställas samlat för nätkoncessionshavarens samtliga ledningar i landet med undantag för utlandsförbindelserna.
Om en sådan föreskrift som avses i 4 kap. 2 § andra stycket har meddelats, ska dock intäkterna från de berörda utlandsförbindelserna omfattas av den intäktsram som fastställs enligt första stycket.
Om nätkoncessionshavaren har systemansvaret för el enligt 8 kap. 1 § första stycket, ska den del av verksamheten som inte kan hänföras till en viss kund eller kundkategori anses ingå i nätverksamheten.
Om nätkoncessionshavaren deltar i europeiskt samarbete, som syftar till att utveckla och vidmakthålla en fungerande europeisk marknad för el, ska verksamheten anses ingå i nätverksamheten.
Paragrafen motsvarar delvis nuvarande 4 kap. 9 §. Till skillnad från den paragrafen tar de föreslagna bestämmelserna sikte på skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter genom fastställandet av en intäktsram i stället för att hänföra sig till nättariffen.
Av första stycket framgår att intäktsramen för en nätkoncessionshavares intäkter från en stamledning ska fastställas samlat för nätkoncessionshavarens samtliga stamledningar i landet med undantag för utlandsförbindelserna.
I andra stycket finns bestämmelser om utlandsförbindelserna. Regeringen kan med stöd av 4 kap. 2 § andra stycket föreskriva att betald anslutningsavgift ger rätt att använda även utlandsförbindelserna till ett eller flera länder eller till en del av ett land. Om regeringen har meddelat en sådan föreskrift ska även intäkterna från de berörda utlandsförbindelserna omfattas av intäktsramen för nätkoncessionshavarens samtliga ledningar i landet.
114
Tredje och fjärde styckena har samma lydelse som motsvarande stycken i nuvarande 4 kap. 9 §.
Bestämmelserna i paragrafen har behandlats i avsnitt 8.4.
Överlåtelse av nätkoncession m.m.
I 25–27 §§ finns förslag till nya bestämmelser om överlåtelse av nätkoncession och ändring av koncessionsgränser.
25 § Om en nätkoncessionshavare under en tillsynsperiod överlåter en nätkoncession, ska den fastställda intäktsramen enligt 1 § fortsätta att gälla för övertagaren av koncessionen. Övertagaren träder även i övrigt i överlåtarens ställe när det gäller tillämpningen av bestämmelserna i detta kapitel på nätkoncessionen.
Om en intäktsram har fastställts för den överlåtna nätkoncessionen tillsammans med annan nätkoncession, ska överlåtaren och övertagaren fördela intäktsramen proportionerligt i förhållande till hur stor del av kapitalbasen som överlåtits. Motsvarande gäller för intäkter som överstiger eller understiger intäktsramen samt överdebiteringstillägg. Om det finns särskilda skäl, får fördelningen göras på ett annat sätt.
I paragrafen finns grundläggande bestämmelser om vilka konsekvenser det får för intäktsramen och nätkoncessionshavarens skyldigheter enligt detta kapitel om nätkoncessionen överlåts under tillsynsperioden.
Av första stycket framgår till en början att den redan fastställda intäktsramen fortsätter att gälla för övertagaren av koncessionen. Den som övertar nätkoncessionen träder även i övrigt i överlåtarens ställe när det gäller tillämpningen av bestämmelserna i detta kapitel på nätkoncessionen.
I andra stycket finns bestämmelser för det fallet att intäktsramen inte gäller bara den nätkoncession som överlåts. Det är i sådana fall nödvändigt att anpassa principen att intäktsramen ska fortsätta att gälla för övertagaren. Överlåtaren och övertagaren ska fördela intäktsramen, liksom intäkter som överstiger eller understiger intäktsramen samt överdebiteringstillägg, proportionerligt i förhållande till hur stor del av den samlade kapitalbasen som överlåtits.
Om det finns särskilda skäl kan fördelningen göras på ett annat sätt. Ett sådant skäl kan vara att två områdeskoncessioner nyligen har slagits samman till ett redovisningsområde och de olika områdenas nättariffer fortfarande inte är enhetliga (jfr 3 kap. 3 § fjärde stycket). Det kan i så fall finnas en skillnad i överensstämmelse mellan det enskilda områdets andel i de samlade intäkterna å ena sidan och andelen i den samlade kapitalbasen å den andra. Om en överlåtelse sker i detta läge, kan det
vara nödvändigt att göra en mer rättvisande fördelning av intäktsramen i samband med överlåtelsen.
115
Regleringen syftar till att fördela den befintliga intäktsramen mellan överlåtaren och övertagaren. Det ska således inte fastställas nya intäktsramar för de berörda koncessionerna. Den redan fastställda intäktsramen fortsätter att gälla fram till slutet av tillsynsperioden.
Bestämmelserna har behandlats i avsnitt 5.6.
26 § En fördelning enligt 25 § andra stycket ska godkännas före överlåtelsen.
Fråga om godkännande prövas av regeringen eller den myndighet som regeringen enligt 2 kap. 16 § har bemyndigat att pröva frågan om överlåtelse av nätkoncessionen.
Ett förslag till fördelning ska lämnas in till myndigheten tillsammans med de uppgifter som krävs för att pröva förslaget. Frågan om godkännande av förslaget ska handläggas skyndsamt.
Av första stycket framgår att fördelningen av intäktsramen m.m. ska godkännas av den myndighet som ska pröva frågan om överlåtelse. Enligt 2 kap. 16 § får en nätkoncession inte överlåtas utan tillstånd av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten.
I andra stycket anges till en början att ett förslag till fördelning ska lämnas in till myndigheten tillsammans med de uppgifter som krävs för att pröva förslaget. För att inte försvåra en försäljning av en nätkoncession anges vidare att godkännandeförfarandet ska vara skyndsamt.
Av 2 kap. 16 § tredje stycket framgår att överlåtelsen inte får genomföras, om inte fördelningen har godkänts. Den godkända fördelningen bör bli bindande i och med att tillstånd lämnas och överlåtelsen genomförs. Det ska således inte meddelas ytterligare myndighetsbeslut om att slutligt fastställa fördelningen.
Bestämmelserna har behandlats i avsnitt 5.6. Första stycket har utformats enligt Lagrådets förslag.
27 § Det som sägs om överlåtelse av nätkoncession i 25 § andra stycket gäller i tillämpliga delar vid beslut om ändring av koncessionsgränser enligt 2 kap. 12 §.
Nätmyndigheten beslutar om fördelningen av intäktsramen vid ändring av koncessionsgränser.
Bestämmelserna i paragrafen har tillkommit med hänsyn till att de skäl som bär upp den föreslagna regleringen när det gäller överlåtelse av nätkoncession har samma bärkraft när det gäller justering av koncessionsgränser. Bestämmelser om ändring av koncessionsgränser finns i 2 kap. 12 §. Gränserna för en nätkoncession för område får ändras av nätmyndigheten, om det behövs för en ändamålsenlig nätverksamhet och det kan ske utan synnerlig olägenhet för koncessionshavaren.
Av första stycket framgår att det som sägs om överlåtelse av nätkoncession i 25 § andra stycket i tillämpliga delar gäller vid beslut om ändring av koncessionsgränser. Intäktsramen ska således i normalfallet fördelas proportionerligt i förhållande till hur stor del av kapitalbasen som överlåtits med anledning av gränsändringen.
Av andra stycket framgår att nätmyndigheten beslutar om fördelningen av intäktsramen vid ändring av koncessionsgränser. Till skillnad från vad som gäller vid överlåtelse av nätkoncession är det således inte fråga om att godkänna en överenskommelse mellan en överlåtare och en övertagare. Det kan dock förutsättas att ett samförstånd normalt finns mellan de berörda nätföretagen och bör beaktas av myndigheten.
116
Bestämmelserna har behandlats i avsnitt 5.6. Första stycket har utformats i enlighet med Lagrådets synpunkter. Bestämmelsen i andra stycket har tillkommit med anledning av Lagrådets yttrande.
Insamling av uppgifter
28 § En nätkoncessionshavare ska till nätmyndigheten lämna de uppgifter som behövs för att meddela beslut enligt 11, 13, 16 och 27 §§.
För att beslut som rör intäktsramen ska kunna meddelas är det nödvändigt att samla in uppgifter från nätkoncessionshavarna. I 2 § och 26 § andra stycket finns föreskrifter om skyldighet för nätkoncessionshavare att lämna in uppgifter tillsammans med förslag om intäktsram respektive förslag om fördelning av en intäktsram vid överlåtelse av en nätkoncession. I flera fall kommer nätmyndigheten emellertid ha att meddela beslut utan att något förslag eller någon ansökan har lämnats in, t.ex. enligt 13 §. Därför finns i paragrafen en bestämmelse om skyldighet för en nätkoncessionshavare att till nätmyndigheten lämna de uppgifter som behövs för att i sådana fall meddela beslut om intäktsramen och i därmed sammanhängande frågor.
Den uppgiftsskyldighet som föreskrivs i paragrafen kan kompletteras genom verkställighetsföreskrifter, dvs. med stöd av 8 kap. 13 § regeringsformen. Sådana föreskrifter kan avse bl.a. vilka uppgifter som ska lämnas och vid vilken tidpunkt nätföretaget ska fullgöra uppgiftsskyldigheten.
Övervägandena finns i avsnitt 5.7. Paragrafen har tillkommit med anledning av Lagrådets yttrande.
12 kap. Tillsyn m.m.
2 § En tillsynsmyndighet har rätt att på begäran få de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. En begäran får förenas med vite.
Ett beslut enligt första stycket gäller omedelbart.
Lagförslaget innehåller inga ändringar i första och andra styckena.
Lagförslaget innebär att det nuvarande tredje stycket upphävs och att en bestämmelse med i huvudsak samma syfte förs in i 5 kap. 28 §.
Övervägandena finns i avsnitt 5.7.
117
13 kap. Övriga bestämmelser
5 § Beslut av nätmyndigheten enligt 2 kap. 18–20 §§, 3 kap. 3, 6–8, 9 b, 11, 14 och 15 §§, 4 kap. 6, 7 och 10 §§, 5 kap. 3, 11–13, 15–17, 26 och 27 §§, 8 kap. 4 a § samt 12 kap. 8 och 11 §§, beslut av en tillsynsmyndighet enligt 12 kap. 2–4 §§ samt beslut av den systemansvariga myndigheten om ersättning till den som enligt 8 kap. 2 § beordrats öka eller minska produktionen av el får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Regeringen får meddela föreskrifter om överklagande av andra beslut enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.
I paragrafens första stycke föreslås ändringar som innebär att en rad beslut av nätmyndigheten enligt 5 kap. ska få överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. De beslut som kan överklagas enligt förslaget är beslut om fastställande av intäktsramen inför en tillsynsperiod (5 kap. 3 §), ändring under tillsynsperioden på initiativ av nätmyndigheten (5 kap. 11 §), omprövning efter tillsynsperioden (5 kap. 12 och 13 §§), omprövning som en följd av ett avgörande avseende en annan nätkoncessionshavare eller en tidigare tillsynsperiod (5 kap. 15 och 16 §§), periodisering av intäkter (5 kap. 17 §) och fördelning av intäktsramen vid en överlåtelse av en nätkoncession eller ändring av koncessionsgränser (5 kap. 26 och 27 §§).
Inga ändringar föreslås i andra stycket. Överklagandebestämmelserna har behandlats i avsnitt 5.8.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2010 i fråga om 5 kap., 12 kap. 2 § och 13 kap. 5 § samt i övrigt den 1 januari 2012.
2. Den första tillsynsperioden enligt 5 kap. 1 § börjar den 1 januari 2012.
3. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för nättariffer som avser tid före den 1 januari 2012.
I punkten 1 finns bestämmelser om ikraftträdande. Som framgår av punkten 2 ska den första tillsynsperioden börja löpa den 1 januari 2012. Med hänsyn till att den nya ordningen kommer att kräva omfattande förberedelser för företag och myndigheter föreslås dock att bestämmelserna i 5 kap., 12 kap. 2 § och 13 kap. 5 § ska träda i kraft redan den 1 januari 2010. Detta underlättar exempelvis för regeringen eller nätmyndigheten att meddela de nödvändiga föreskrifterna och för nätmyndigheten att samla in erforderlig information från företagen med viss framförhållning.
Av punkten 3 framgår att äldre föreskrifter fortfarande ska gälla för nättariffer som avser tid före den 1 januari 2012.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna har behandlats i avsnitt 9.
Prop. 2008/09:141 Bilaga 1
118
Sammanfattning av Energinätsutredningens delbetänkande Förhandsprövning av nättariffer m.m.
Bakgrund
I Sverige har prisregleringen av elnätverksamhet och tidigare även elpriset skett genom kontroll i efterhand. I samband med omregleringen av elmarknaden den 1 januari 1996 behölls den svenska traditionen med fri prissättning, där elnätsföretagen sätter sina tariffer efter vissa generella riktlinjer. Tarifferna fastställs således inte av tillsynsmyndigheten i förväg utan myndigheten ges först möjlighet att pröva om dessa är skäliga i efterhand.
I juni 2003 antogs Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/54/EG om gemensamma regler för den inre marknaden av el och om upphörande av direktiv 96/92/EG. Det övergripande målet med det nya s.k. elmarknadsdirektivet är att skapa en fungerande inre marknad för el där konkurrens råder på lika villkor. Direktivet innehåller ett omfattande och detaljerat regelverk som syftar till att bidra till att detta mål uppnås. När det gäller nättariffer anges bl.a. i direktivet att det är tillsynsmyndigheten som ska ansvara för att i förväg fastställa villkoren för anslutning och tillträde till nationella nät, vilket inkluderar överförings- och anslutningstariffer. Tillsynsmyndigheterna kan också välja att enbart fastställa eller godkänna de metoder som används för att beräkna eller fastställa dessa villkor. Elmarknadsdirektivet är i princip genomfört genom de förslag till ändringar och kompletteringar i ellagen som lades fram i propositionen Genomförande av EG:s direktiv om gemensamma regler för de inre marknaderna för el och naturgas m.m. (prop. 2004/05:62). I propositionen framhöll regeringen att metoden för överföringstariffer borde utformas så att den kompletterar de regler om tariffers utformning som redan i dag finns i ellagen. Då det saknades underlag för att kunna ta ställning till denna fråga ansåg regeringen att det under en övergångsperiod borde införas en ordning där metoden för tariffsättningen anges direkt i lagstiftningen. Regeringen anmälde i propositionen att man avser utreda frågan och återkomma till riksdagen med förslag. Det är mot denna bakgrund som Energinätsutredningen har tillsatts.
Energinätsutredningen har således haft i uppdrag att lämna förslag till det regelverk som krävs för att införa en ny ordning där tillsynsmyndigheten godkänner eller fastställer nätföretagens överförings- och anslutningsavgifter innan de får börja gälla. Utredningens uppdrag har också varit att lämna förslag till hur de utlandsförbindelser som är anslutna till det svenska regionnätet kan hanteras så att dessa förbindelser behandlas enligt samma grunder som de utlandsförbindelser som är anslutna till stamnätet. I detta betänkande lämnas förslag i båda dessa delar.
Efter en inledning där förutsättningarna för utredningsarbetet och arbetets bedrivande beskrivs (kap. 1), redogör utredningen i korthet för de gällande regelverken i Sverige (kap. 2) samt i Finland, Norge och Danmark (kap. 3). Förslagsdelen av betänkandet omfattar kap. 4–8. I det följande redovisar utredningen de viktigaste förslagen i dessa kapitel.
Införandet av en förhandsprövning (kap. 4)
Prop. 2008/09:141 Bilaga 1
119
I detta kapitel föreslår utredningen att det införs en förhandsprövning av nätföretagens intäkter på så sätt att Energimarknadsinspektionen i förväg ska fastställa de samlade intäkter varje nätföretag får ta ut från nätverksamheten genom nättariffer och andra avgifter under en s.k. tillsynsperiod. Tillsynsperioden ska vara fyra kalenderår. Inspektionens beslut benämns fastställelsebeslut och ska meddelas innan tillsynsperioden börjar. En av de främsta fördelarna med en förhandsprövning är man skapar en förutsägbarhet för både kunder och företag om intäktsramens storlek. Nätföretagen vet därmed hur stora intäkter de kan ta ut från kunderna i form av nättariffer under den kommande tillsynsperioden, förutsatt att de antaganden och förutsättningar som ligger till grund för fastställandet av intäktsramen uppfylls. För nätföretagen är detta av stor betydelse för planeringen av nya investeringar. För kunderna skapas en förutsägbarhet indirekt genom de tariffer som nätföretagen, efter fastställande av intäktsramens storlek, i sin tur fastställer och tillämpar i förhållande till sina kunder. Konsumentintresset skyddas i första hand genom regleringens förmåga att ställa krav på nätföretagen att effektivt och till låga kostnader överföra el till rimlig kvalitet stabilt över tid. Vidare skyddas konsumentintresset genom den tillsyn av nätföretagen som bedrivs av nätmyndigheten.
För att förhandsprövningen ska leda till den förutsägbarhet man eftersträvar är det väsentligt att regelverket och inspektionens beslut ger tydliga ramar för hur bedömningen av intäktsramen görs. Utredningen föreslår därför att bestämmelserna om skälighetsbedömning av nätföretagens intäkter och de övergripande principerna för hur denna bedömning ska gå till bör förtydligas till följd av övergången till en förhandsprövning av nättarifferna. I fastställelsebeslutet ska framgå vilka uppgifter och metoder som inspektionen har tillämpat vid fastställandet av ramen samt det belopp som intäktsramen uppgår till.
Det är inte möjligt att i förväg exakt fastställa det belopp som nätföretagens intäkter får uppgå till under perioden. Detta bl.a. på grund av att en del faktorer inte är kända innan tillsynsperioden avslutats. Det kan t.ex. gälla kostnader för investeringar, nätförluster och överliggande nät. Utredningen föreslår därför att Energimarknadsinspektionen efter tillsynsperiodens slut i ett avstämningsbeslut fastställer den slutligt gällande intäktsramen för perioden. Avstämningsbeslutet kan medföra en justering av den tidigare fastställda intäktsramen beroende på i vilken utsträckning den faktiska utvecklingen har stämt överens med den förväntade. Avstämningsbeslutet kan därmed leda till att intäktsramen för den just avslutade tillsynsperioden höjs eller sänks i förhållande till fastställelsebeslutet.
Under tillsynsperioden ska nätföretagens samlade intäkter vara skäliga. Det är således möjligt att under delar av perioden ta ut högre avgifter under förutsättning att detta kompenseras med lägre avgifter under andra delar av perioden. Möjligheten bör dock utnyttjas varsamt av nätföretagen med hänsyn till kundernas intresse av stabila avgifter.
I vissa fall kan det uppkomma situationer där en ändring av fastställelsebeslutet är nödvändig. Inte minst på grund av att tillsynsperioden sträcker sig över fyra år. Utredningen förslår att en fastställd intäktsram
för det första ska kunna ändras efter ansökan från ett nätföretag. En förutsättning för att intäktsramen ska ändras i detta fall är att de omständigheter som anförs i ansökan väsentligt kan komma att ändra intäktsramens storlek eller att det annars föreligger särskilda skäl. Ett exempel då en ändring av intäktsramen kan ske är då ett företag har tidigarelagt större investeringar i nätet, vilket inte kunde förutses vid tillsynsperiodens början. Energimarknadsinspektionen ska handlägga en sådan ansökan skyndsamt. Utredningen föreslår även att en fastställd intäktsram ska kunna ändras av inspektionen om t.ex. det nätföretag som beslutet gäller har lämnat felaktiga eller bristfälliga uppgifter eller om beslutet har fattats på uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag. Ett fastställelsebeslut kan även komma att behöva ändras då ett fastställelse- eller avstämningsbeslut för nätföretaget från en tidigare tillsynsperiod har ändrats efter ett omprövningsbeslut av inspektionen eller av domstol. Ett fastställelsebeslut kan även ändras efter en ändring i ett annat nätföretags fastsällelsebeslut. Detta är fallet då ändringen rör en parameter som är generellt tillämplig även för andra företag, t.ex. den procentuella godtagbara avkastningen för nätföretagen.
Prop. 2008/09:141 Bilaga 1
120
Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter (kap. 5)
I kapitlet presenteras utrednings närmare förslag om hur regerverket kring förhandsprövningen av nätföretagens intäkter bör se ut. I det följande redovisas utredningens förslag avsnitt för avsnitt i den ordning de följer i kapitlet.
Några allmänna utgångspunkter vid en övergång till en renodlad förhandsprövning (avsnitt 5.2)
Utredningen konstaterar inledningsvis i detta avsnitt att ordet nättariff används i nuvarande ellagens kapitel 4 med två olika innebörder. För det första används ordet i samband med skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter och för det andra i samband med bestämmelser om hur en kundspecifik nättariff ska vara utformad. Utredningen föreslår att ellagens bestämmelser i dessa delar skiljs åt genom att de placeras i två olika kapitel. Nuvarande kap. 4 i ellagen förslås ändras så att det endast innehåller bestämmelser om hur nätföretagen ska utforma sina nättariffer, dvs. gentemot sina kunder. Bestämmelserna om skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter föreslås flyttas till ett nytt 5 kap.
Utredningen föreslår vidare att den nuvarande inledande bestämmelsen i 4 kap. ellagen som slår fast huvudprincipen om att nättariffer ska vara utformade så att nätföretagens samlade intäkter ska vara skäliga i förhållande till de objektiva och subjektiva förutsättningarna att bedriva nätverksamheten tas bort och ersätts med nya bestämmelser som i stället närmare anger innebörden av dessa begrepp. Syftet med detta är att skapa ett regelverk som på ett bättre sätt än i dag tydliggör hur skäligheten i nätföretagens intäkter ska bedömas.
Skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter (avsnitt 5.3)
Prop. 2008/09:141 Bilaga 1
121
Inledning
I detta avsnitt lämnar utredningen sitt förslag om hur de övergripande principerna för hur en ny modell för skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter bör se ut. För att uppnå en ökad effektivitet och transparens i den framtida tillsynsmodellen för utredningen även en diskussion om hur principerna och riktlinjerna för den framtida regleringen bör se ut när det gäller den närmare preciseringen av förhandsprövningen i t.ex. inspektionens föreskrifter eller riktlinjer och beslut.
Som föreslagits i kapitel 4 ska Energimarknadsinspektionen innan en ny tillsynsperiod börjar fastställa de samlade intäkter varje nätföretag kan ta in genom nättariffer under kommande tillsynsperiod (intäktsram). Intäktsramen ska beräknas så att den täcker skäliga kostnader för att bedriva nätverksamhet och ge en rimlig avkastning på det kapital som krävs för att bedriva verksamheten (kapitalbas). Utgångspunkten vid beräkningen av nätföretagens kapitalbaser ska vara företagens befintliga elnät, t.ex. i form av ledningar, transformatorstationer m.m., och övriga tillgångar som används i nätverksamheten.
Beräkning av ett åldersjusterat nuanskaffningsvärde
Värderingen av nätföretagens elnät inför den första tillsynsperioden ska ske utifrån ett s.k. åldersjusterat nuanskaffningsvärde. Nuanskaffningsvärdet för elnätet ska enligt huvudregeln beräknas med hjälp av standardkostnader. Med standardkostnader avses genomsnittskostnaden för att investera i likartade tillgångar under liknande objektiva förutsättningar. Om det föreligger särskilda skäl får dock investeringen överstiga standardkostnaderna t.ex. vid investeringar i storstäder och skärgårdsmiljö där kostnaderna klart överstiger standardkostnaderna. Därefter ska ett åldersavdrag göras. Nätföretagen har inte i dag kompletta uppgifter om åldern på de olika komponenterna i nätet. Detta gäller framför allt äldre komponenter. Vidare kompliceras ålderbestämningen av att nyinvesteringar i t.ex. en transformatorstation har skett löpande och fråga uppkommer då vilken ålder stationen egentligen har. Utredningen föreslår därför, främst på grund av administrativa skäl, att det införs en lägsta nivå för åldersbestämningen, ett s.k. kapitalbasgolv. I praktiken motsvarar detta golv ett antagande om vad den genomsnittliga åldern, eller resterande livslängden, på elnätet uppgår till. Om ett nätföretaget har ett elnät som är äldre än den antagna genomsnittsåldern behöver därför inga uppgifter om nätets ålder lämnas in. Det finns mycket begränsad information om hur gamla elnäten i Sverige är och det är därmed svårt för utredningen att med någon större precision bedöma elnätens genomsnittsålder. Utredningen har dock ansett det lämpligt att bestämma kapitalbasgolvet till 50 procent av nuanskaffningsvärdet.
Om ett nätföretag bedömer att dess elnät är yngre än den antagna genomsnittsåldern har företaget möjlighet att lämna in uppgifter till inspektionen som visar detta. Detta innebär att företagen måste genomföra en åldersinventering av hela sitt nät. Vid denna inventering bör nätet
delas in i lämpliga komponentslag. Utredningen föreslår att det även införs ett golv på komponentnivå, ett s.k. komponentgolv. Detta golv ska tillämpas då ett nätföretag vill visa att deras nät är yngre än kapitalbasgolvet men då det för ett visst komponentslag inte går att få fram en genomsnittsålder. Utredningen anser att ett åldersavdrag i dessa fall ska göras med åttio procent av nuanskaffningsvärdet för de komponenter som inte kan åldersbestämmas.
Prop. 2008/09:141 Bilaga 1
122
Den ovan beskrivna modellen för en initial värdering avser elnätet. När det gäller övrig egendom, såsom IT-system, bilar etc., föreslår utredningen att det bokförda värdet normalt bör kunna tillämpas som värderingsmetod. Om det föreligger särskilda skäl bör värderingen kunna ske på annat sätt.
Utveckling av kapitalbasen i tiden
Den ovan beskrivna värderingen av kapitalbasen kommer endast att göras inför den första tillsynsperioden. Därefter föreslår utredningen att investeringar löpande ska läggas till kapitalbasen och avskrivningar dras ifrån. I praktiken kommer detta att ske genom att nätföretagen inför en ny tillsynsperiod anmäler de investeringar de avser att göra under perioden. Huvudregeln enligt utredningens förslag är att investeringarna ska beräknas efter standardkostnader. Om det föreligger särskilda skäl ska dock investeringen få överstiga dessa kostnader. Detta kan vara fallet vid t.ex. oväder eller olyckor då det krävs snabba och stora insatser för att reparera och byta ut skadade anläggningar eller vid investeringar i storstäder och skärgårdsmiljö där kostnaderna kan komma att klart överstiger standardkostnaderna.
Det är enligt utredningens förslag i princip nätföretagen som själva får avgöra vilka investeringar som bör göras och vilket material som ska användas. Om en investering är uppenbart obehövlig för att upprätthålla ett säkert, tillförlitligt och effektivt ledningsnät ska dock Energimarknadsinspektionen kunna bestämma att investeringen helt eller delvis inte ska tillföras kapitalbasen. Ett viktigt undantag till att investeringarna ska beräknas efter standardkostnader är att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, inspektionen ska ha rätt att meddela föreskrifter om att investeringar upp till en bestämd nivå får överstiga standardkostnaderna. Anledningen till detta förslag är att nätföretagen, åtminstone inledningsvis, ska ha möjlighet att utföra främst s.k. reinvesteringar utan att inspektionen ska behöva gå in och nagelfara kostnaden för varje enskild investering.
Utredningen föreslår att med investeringar ska avses både allmänna investeringar ute i nätet som kundspecifika nätanslutningar. Således ska även kostnader för nätanslutningar enligt huvudregeln beräknas med hjälp av standardkostnader.
Utredningen föreslår att Energimarknadsinspektionen bemyndigas att meddela föreskrifter om metoder för hur avskrivning ska beräknas. Det kan t.ex. gälla avskrivningstid och val av metod för kapitalkostnadsberäkning. Utredningen anser – mot bakgrund av valet av ett åldersjusterat nuanskaffningsvärde att det är naturligt att använda en nominellt linjär metod. Dessutom är en sådan modell förhållandevis enkel att
tillämpa och förstå. Det kan dock inte uteslutas att en annan modell i ett senare skede skulle anses vara mer lämplig.
Prop. 2008/09:141 Bilaga 1
123
Rimlig avkastning
Utredningen föreslår att ett nätföretag ska ha rätt till en rimlig avkastning på den av Energimarknadsinspektionen fastställda kapitalbasen. Avkastningen ska beräknas utifrån vedertagna ekonomiska metoder. Utredningen bedömer att den metod som i dag tillämpas av Energimarknadsinspektionen, den s.k. WACC-metoden, även ska användas i den nya modellen för att beräkna en rimlig avkastning. Utredningens förslag hindrar dock inte inspektionen från att tillämpa en annan vedertagen ekonomisk metod.
Löpande kostnader under tillsynsperioden
Som angetts ovan förslår utredningen att intäktsramen bl.a. ska beräknas så att den täcker skäliga kostnader för att bedriva nätverksamhet. Som skäliga kostnader för att bedriva nätverksamhet ska anses kostnader för en ändamålsenlig och effektiv drift av en nätverksamhet med likartade objektiva förutsättningar.
Sådana kostnader som nätföretagen kan påverka bör ingå vid fastställande av intäktsramen efter att eventuella effektiviseringsjusteringar gjorts av Energimarknadsinspektionen. Utredningen föreslår att inspektionen utarbetar och tillämpar en eller flera effektivitetsmodeller eller kostnadsschabloner i syfte att främja en effektiv drift av nätverksamheten. Sådana kostnader som nätföretagen inte kan påverka bör accepteras i sin helhet. Enligt utredningens mening bör även – åtminstone inledningsvis – de faktiska kostnaderna för nätförluster accepteras i sin helhet även om förlustvolymen åtminstone på längre sikt till vis del går att påverka. Utredningen förslår att kostnader för avbrottsersättning inte ska tas med vid beräkningen av intäktsramen.
Intäkter under tillsynsperioden
De intäkter som bör tas med och kontrolleras mot intäktsramen bör vara de intäkter som nätföretagen erhållit från nätverksamheten under tillsynsperioden. Om det sker en stor och kanske oväntad anslutning som genererar en stor engångsintäkt för nätföretaget kan detta leda till att den fastställda intäktsramen överskrids. För nätföretaget gäller det i så fall att balansera denna engångsintäkt med något lägre överföringsavgifter för att företagets faktiska intäkter totalt sett ska hålla sig inom intäktsramen. För att undvika onödiga variationer i överföringsavgifterna föreslår utredningen att nätföretagen ska ha möjlighet att ansöka hos Energimarknadsinspektionen om att den faktiska intäkten från anslutningsavgifter och för flyttning av befintliga nät periodiseras under en längre tidsrymd. En sådan ansökan ska beviljas om intäkterna från anslutning och flyttning under tillsynsperioden varit betydande i förhållande till de intäkter från anslutningar/flyttningar som nätföretaget normalt har haft från det aktuella redovisningsområdet.
Justering av avkastningen med hänsyn till kvalitet
Prop. 2008/09:141 Bilaga 1
124
Utredningen förslår att nätföretagens kvalitet vad gäller sättet att bedriva nätverksamheten ska påverka intäktsramens storlek i höjande eller sänkande riktning. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Energimarknadsinspektionen, föreslås få meddela föreskrifter om vad som avses med kvaliteten i nätföretagens sätt att bedriva nätverksamheten. Utredningen har bedömt att inspektionen i ett inledningsskede bör utarbeta en modell där antalet avbrott och avbrottens längd får inverkan på intäktsramen. På sikt bör dock även spänningskvaliteten och andra kvalitetsvariabler kunna inverka på intäktsramens storlek.
Värderingen av kvaliteten bör utgå från vad kunderna har rätt att förvänta sig och är beredda att betala för. Det är i detta sammanhang väsentligt att sträva efter en samhällsekonomiskt optimal nivå. Med detta menas den kvalitet som kunderna optimalt eftersträvar i förhållande till den kostnad de är villiga att betala.
Enligt nuvarande bestämmelser ska nätföretagen betala en s.k. avbrottsersättning till kunder vid elavbrott som överstiger 12 timmar. Huvudsyftet med dessa bestämmelser, som trädde i kraft den 1 januari 2006, är att skapa ekonomiska drivkrafter för nätföretagen att förbättra elavbrotten så att långvariga avbrott blir alltmer sällsynta. Utredningen föreslår ingen ändring av dessa bestämmelser. För att nätföretagen inte ska få en dubbel ekonomisk sanktion till följd av de längre avbrotten anser utredningen att dessa i så fall ska hållas utanför den övriga kvalitetsregleringen. I annat fall kommer dessa avbrott att få genomslag på nätföretagets intäkter på två sätt. Dels genom att utfallet i kvalitetsregleringen försämras, vilket leder till en sänkning av intäktsramen, dels genom att det uppstår en kostnad i form av utbetald avbrottsersättning, en kostnad som nätföretagen inte får täckning för genom intäktsramen. Eftersom avbrottsersättningen i dag ingår i nätnyttomodellen som en kostnad kommer utredningens förslag om att ersättningen inte ska ingå i intäktsramen innebära en ökad risk för nätföretagen. Utredningen föreslår därför att en särskild översyn görs i syfte att på lämpligaste sätt samordna regelverkan för kvalitetsreglering och avbrottsersättning.
Utredningen föreslår att det bör ankomma på Energimarknadsinspektionen att utarbeta en närmare modell för hur kvalitetsregleringen ska utformas.
Särskilt om anslutningsavgifter när det gäller förhållandet mellan nätföretag och kund (avsnitt 5.4)
Genom utredningens tidigare förslag om att Energimarknadsinspektionen i ett fastställelsebeslut ska fastställa en intäktsram får nätföretagen besked om hur stora intäkter de får lov att ta ut från kunderna i form av nättariffer och andra avgifter under den kommande tillsynsperioden. I intäktsramen ingår nätföretagens kostnader för anslutningar.
I detta avsnitt tar utredning ställning till frågan om hur de kundspecifika anslutningsavgifterna ska utformas, dvs. de anslutningsavgifter som nätföretaget fakturerar en kund. Utredningen föreslår att anslutningsavgifter på uttagssidan upp till och med en säkringsstorlek på
63 ampere ska utformas så att avgiften motsvarar genomsnittskostnaden i landet för att genomföra en likartad anslutning under liknande objektiva förutsättningar. I denna avgift ska ingå kostnader för material och arbete som är normalt förekommande vid denna typ av anslutning. Förslaget innebär således en schablonmetod för utformningen av anslutningsavgifter på uttagssidan upp till och med 63 ampere.
Prop. 2008/09:141 Bilaga 1
125
För övriga anslutningar föreslår utredningen att huvudprincipen precis som i dag ska vara att anslutningsavgiften ska utformas så att nätföretagets skäliga kostnader för anslutningen täcks. Härvid ska särskilt beaktas anslutningspunktens geografiska läge, effekten i anslutningspunkten och de förstärkningar i elnätet som anslutningen kräver.
Utredningen föreslår även att principen om delning ska komma till uttryck i lagtexten. Detta innebär att nätföretaget vid utformningen av anslutningsavgiften även ska beakta om förstärkningen är till nytta för annan än anslutningskunden eller kan förväntas bli till nytta för framtida anslutningskunder inom tio år från anslutningen.
Återbetalning av för högt uttagna avgifter (avsnitt 5.5)
De intäkter ett nätföretag har fått in från sina kunder genom nättariffer under en tillsynsperiod kommer aldrig med exakthet motsvara den justerade intäktsram som Energimarknadsinspektionen fastställer i sitt avstämningsbeslut. Det krävs därför regler för vad som ska ske om intäkterna överstigit respektive understigit intäktsramen.
Utredningen föreslår att det belopp som intäkterna överstigit eller understigit intäktsramen ska sänka respektive höja intäktsramen för påföljande tillsynsperiod. Någon återbetalning direkt till kund ska således enligt huvudregeln inte ske. Huvudsyftet med detta förslag är att metoden är administrativt enkel. Enligt utredningens mening kan en sådan metod dock endast försvaras när en överdebitering inte är alltför hög. Utredningen föreslår därför att ett överdebiteringsbelopp ska utgå om intäkterna överstigit intäktsramen med mer än fem procent. Även detta belopp ska rullas vidare till nästa tillsynsperiod. I två fall ska dock en överdebitering betalas tillbaka direkt till kund. Detta ska ske om intäkterna överstigit intäktsramen med mer än tio procent eller med mer än fem procent under två på varandra följande tillsynsperioder. Återbetalningen ska i görligaste mån ske till de som var kunder under den senaste perioden och fördelas i proportion till hur stora avgifter dessa kunder har betalat för överföring av el under denna period.
Överlåtelse av nätkoncession m.m. (avsnitt 5.6)
Av 2 kap. 16 § ellagen framgår att en nätkoncession kan överlåtas. En fråga som inställer sig är vad som bör hända med den fastställda intäktsramen vid en sådan överlåtelse. Enligt utredningens mening är det naturligt att utgångspunkten bör vara att intäktsramen följer med vid överlåtelsen. Anledningen till detta är att överlåtelsen i sig inte bör påverka de avgifter kunderna ska betala för överföringen av el.
Ett par olika situationer av överlåtelser kan tänkas. För det första kan ett företag förvärva en nätkoncession som utgör ett eget redovisningsområde. Utredningen föreslår att det förvärvande företaget i detta fall ska ta över hela den försålda nätkoncessionens intäktsram inklusive föregående periods fastställda över- eller underdebitering. För det andra kan ett företag endast förvärva en del av ett redovisningsområde, t.ex. då inspektionen tidigare beslutat om samredovisning av två områdeskoncessioner. Enligt utredningens förslag ska huvudregeln i ett sådant fall vara att intäktsramen jämte tidigare periods över- eller underdebitering fördelas proportionerligt i förhållande till hur stor del av redovisningsområdets kapitalbas som har överlåtits. Om det föreligger särskilda skäl ska dock en sådan fördelning kunna frångås.
Prop. 2008/09:141 Bilaga 1
126
Utredningen föreslår att liknande bestämmelser ska gälla vid beslut om justering av koncessionsgränser eller samlad redovisning.
Energimarknadsinspektionens tillsyn av nätföretagens intäkter i praktiken (avsnitt 5.7)
I detta avsnitt lämnas en närmare beskrivning av hur tillsynen i praktiken kan utövas av Energimarknadsinspektionen samt vilka bedömningar som ska göras i fastställelse- respektive avstämningsbesluten. Utredningen föreslår att inspektionen årligen följer upp hur nätföretagens intäkter står sig i förhållande till den fastställda intäktsramen. Den information som inspektionen därefter lämnar till företagen är inte ett formellt beslut och har därmed ingen särskild rättsverkan.
Tvist om överföringsavgiften mellan nätföretag och kund (avsnitt 5.8)
I avsnittet diskuteras frågan om hur tvister mellan nätföretag och kunder ska lösas när det gäller enskilda kunders överföringsavgifter. Bakgrunden till frågeställningen är att det enligt nuvarande regelverk är möjligt att som kund efter sedvanlig stämningsansökan få sin nättariff prövad av allmän domstol. Detta skulle kunna leda till komplikationer om en allmän domstol t.ex. skulle finna att en överföringsavgift är oskälig samtidigt som Energimarknadsinspektion och de allmänna förvaltningsdomstolarna har prövat frågan om skäligheten i nätföretagens intäkter. Utredningen gör dock den bedömningen att nuvarande bestämmelser i denna del inte bör ändras.
Överklagande av Energimarknadsinspektionens beslut m.m. (avsnitt 5.9)
I avsnittet redogör utredningen inledningsvis för hur den nuvarande instansordningen ser ut. Ett beslut från Energimarknadsinspektionen kan som mest överklagas till tre domstolsinstanser. Detta medför att det tar många år innan ett beslut från inspektionen vunnit laga kraft.
Ett av huvudsyftena med att övergå till en renodlad förhandsprövning är att öka förutsägbarheten för kunder och nätföretag när det gäller den
framtida tariffsättningen. Utredningen gör bedömningen att genomförandet av de förslag om förhandsprövningen av skäligheten i nätföretagens intäkter måste ses som delvis överflödigt om det inte åtföljs av regler om en väsentligt effektiviserad och förkortad överklagandeprocess. Utredningen konstaterar dock i avsnittet att utredningen inte särskilt getts i uppdrag att se över instansordningen vad gäller överklagande av nätföretagens intäkter. Utredningen föreslår dock att reglerna om överklagande av ett beslut från Energimarknadsinspektionen ändras så att domstolsprocessen effektiviseras och handläggningstiden förkortas avsevärt samt att en utredning tillsätts snarast för att se över dessa frågor.
Prop. 2008/09:141 Bilaga 1
127
Utlandsförbindelser anslutna till regionnät (kap. 6)
Utredningen gör i detta kapitel bedömningen att det inte finns skäl att införa särskilda bestämmelser avseende nättarifferna för anslutning till det svenska elnätet av utlandsförbindelser på regionnätsnivå.
Ekonomiska och andra konsekvenser (kap. 7)
Utredningens förslag om en förhandsprövning som utgår från nätföretagens befintliga nät kommer att bidra till en ökad förutsägbarhet för nätföretagen då det på ett enklare sätt går att överblicka vilken effekt en investering gör på kapitalbasen och därmed företagets kapitalkostnader. För kunderna skapas en förutsägbarhet indirekt genom de tariffer som nätföretagen, efter fastställande av intäktsramens storlek, i sin tur fastställer. Detta bör i sin tur leda till stabilare tariffer.
Utredningens förslag om en initial värdering av elnätet kommer att leda till att vissa nätföretags elnät övervärderas. Även motsatsen är möjlig då värdering sker utifrån standardkostnader. Vidare får metodbytet i sig konsekvenser för nätföretagens kapitalbas. På grund av detta är det sannolikt att vissa nätföretag jämfört med nuvarande situation kommer att kunna höja sina avgifter medan andra företag är tvungna att sänka. När det gäller risken för överdebitering är det utredningens bedömning att den kommer att vara begränsad och relativt snabbt övergående.
Utredningens förslag kommer att innebära betydligt högre kostnader för Energimarknadsinspektionen än vad som krävs för arbetet med dagens regelverk. Energimarknadsinspektionen har bedömt att det behövs ytterligare 14 årsarbetskrafter för att utöva tillsyn enligt den föreslagna modellen. Utöver detta tillkommer kostnader för att bl.a. ta fram nödvändiga tekniska system. Utredningen bedömer att inspektionens kostnadsökning kan finansieras genom höjda avgifter för tillsynen.
Ikraftträdande och övergångsbestämmelser (kap. 8)
Utredningen föreslår i detta kapitel att den första tillsynsperioden börjar den 1 januari 2012. För att Energimarknadsinspektionen ska få tid på sig att förbereda och samla in de uppgifter som krävs för det fastställelse-
Prop. 2008/09:141 Bilaga 1
128
beslut som ska meddelas senast den 31 oktober 2011 föreslås att vissa bestämmelser ska träda i kraft redan den 1 januari 2010 och den 1 januari 2011.
Prop. 2008/09:141 Bilaga 2
129
Energinätsutredningens lagförslag
Härigenom föreskrivs i fråga om ellagen (1997:857),
dels att 12 kap. 3 a § ska upphöra att gälla,
dels att nuvarande 4 kap. 4 § ska betecknas 5 kap. 16 §, nuvarande 4 kap. 8 § ska betecknas 4 kap. 4 § och nuvarande 4 kap. 9 § ska betecknas 5 kap. 18 §,
dels att de nya bestämmelserna 4 kap. 4 § och 5 kap. 16 och 18 §§ samt rubrikerna närmast före dessa paragrafer ska ha följande lydelse,
dels att 2 kap. 12 och 16 §§, 4 kap. 1–3, 5–11 §§, 12 kap. 2 § samt 13 kap. 5 § samt rubrikerna närmast före 4 kap. 3 § ska ha följande lydelse,
dels att det i lagen ska införas nya bestämmelser, 1 kap. 5 a § och 5 kap. 1–15 §§, 17 § och 19–22 §§, samt ny rubrik till 5 kap och nya rubriker närmast före 4 kap. 8 och 9 §§, 5 kap. 1, 4–6, 8, 10–12, 17 och 19 §§ av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
5 a §
Med tillsynsperiod avses den period för vilken nätmyndigheten fastställt en intäktsram enligt 5 kap. 1 §.
2 kap.
12 §
Gränserna för en nätkoncession för område får ändras av nätmyndigheten, om det behövs för en ändamålsenlig nätverksamhet och det kan ske utan synnerlig olägenhet för koncessionshavaren.
Gränserna för en nätkoncession för område får ändras av nätmyndigheten, om det behövs för en ändamålsenlig nätverksamhet och det kan ske utan synnerlig olägenhet för koncessionshavaren.
I 5 kap. 19 och 21 §§ finns bestämmelser om fördelning av intäktsram m.m. vid ändring av koncessionsgränser.
16 §1
En nätkoncession får inte överlåtas utan tillstånd av regeringen. Regeringen får bemyndiga nätmyndigheten att pröva frågor om överlåtelse av nätkoncession som inte avser en utlandsförbindelse.
En nätkoncession får inte överlåtas utan tillstånd av regeringen. Regeringen får bemyndiga nätmyndigheten att pröva frågor om överlåtelse av nätkoncession som inte avser en utlandsförbindelse.
1 Senaste lydelse 2004:876.
Prop. 2008/09:141 Bilaga 2
130
Vid prövning av en ansökan om överlåtelse av nätkoncession skall 10 § tillämpas. Detsamma gäller vid prövning av en ansökan om nätkoncession i anledning av återkallelse av en nätkoncession enligt 18 § första stycket 2 eller 3.
Vid prövning av en ansökan om överlåtelse av nätkoncession ska 10 § tillämpas. Detsamma gäller vid prövning av en ansökan om nätkoncession i anledning av återkallelse av en nätkoncession enligt 18 § första stycket 2 eller 3.
I 5 kap. 19–22 §§ finns bestämmelser om fördelning av intäktsram m.m. vid överlåtelse av en nätkoncession.
4 kap.
1 §2
Nättariffer skall vara utformade så, att nätkoncessionshavarens samlade intäkter från nätverksamheten är skäliga i förhållande till
dels de objektiva förutsättningarna att bedriva nätverksamheten, dels nätkoncessionshavarens sätt att bedriva nätverksamheten.
Nättariffer skall vara objektiva och icke-diskriminerande.
Nättariffer ska vara objektiva och icke-diskriminerande.
Vid utformandet av nättariffer för överföring av el skall särskilt beaktas antalet anslutningspunkter, anslutningspunkternas geografiska läge, mängden överförd energi och abonnerad effekt och kostnaderna för överliggande nät samt kvaliteten på överföringen av el.
Vid utformandet av nättariff för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät skall särskilt beaktas anslutningspunktens geografiska läge och den avtalade effekten i anslutningspunkten.
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande,
nätmyndigheten får meddela närmare föreskrifter om utformningen av nättariffer.
2 Senaste lydelse 2005:404.
Prop. 2008/09:141 Bilaga 2
131
2 §3
Nättariffer för överföring av el skall utformas så, att betald anslutningsavgift ger rätt att använda det elektriska nätet inom landet, med undantag för utlandsförbindelserna.
Regeringen får föreskriva att betald anslutningsavgift ger rätt att använda även utlandsförbindelserna till ett eller flera länder. En sådan föreskrift får också avse utlandsförbindelserna till en del av ett land.
Föreskrifter enligt andra stycket får meddelas i fråga om ett land eller del av ett land vars elmarknad kan anses utgöra en gemensam marknad med den svenska elmarknaden.
Avtal som avser tillträde till en utlandsförbindelse och som har ingåtts innan regeringen meddelar föreskrifter enligt andra stycket skall fortfarande gälla.
Nättariffer för överföring av el ska utformas så, att betald anslutningsavgift ger rätt att använda det elektriska nätet inom landet, med undantag för utlandsförbindelserna.
Regeringen får föreskriva att betald anslutningsavgift ger rätt att använda även utlandsförbindelserna till ett eller flera länder. En sådan föreskrift får också avse utlandsförbindelserna till en del av ett land.
Föreskrifter enligt andra stycket får meddelas i fråga om ett land eller del av ett land vars elmarknad kan anses utgöra en gemensam marknad med den svenska elmarknaden.
Avtal som avser tillträde till en utlandsförbindelse och som har ingåtts innan regeringen meddelar föreskrifter enligt andra stycket ska fortfarande gälla.
Särskilt om nättariffer för område
Särskilt om nättariffer för
överföring av el för område
3 §4
Nättariffer för område, utom engångsavgift för anslutning, får inte utformas med hänsyn till var inom området en anslutning är belägen.
Om ett eller flera områden slås samman helt eller delvis skall en enhetlig nättariff för det nya området börja tillämpas senast tre år efter sammanslagningen.
Nättariffer för överföring av el för område får inte utformas med hänsyn till var inom området en anslutning är belägen.
Om ett eller flera områden slås samman helt eller delvis ska en enhetlig nättariff för det nya området börja tillämpas senast tre år efter sammanslagningen.
3 Senaste lydelse 1998:1651. 4 Senaste lydelse 1998:1651.
Prop. 2008/09:141 Bilaga 2
132
Särskilt om nättariffer för linje
Särskilt om nättariffer för
överföring av el för linje
Regionledning
Vid skälighetsbedömningen av nättariffen för en regionledning skall de beräknade kostnaderna för den prestation som nätkoncessionshavaren har att utföra och hans sätt att utföra prestationen bedömas samlat inom varje normalt spänningsintervall för nätkoncessionshavarens samtliga regionledningar i hela landet.
Den del av de beräknade kostnaderna som utgörs av betalning för överföring på stamnätet och andra regionledningar skall dock bedömas samlat endast för nätkoncessionshavarens samtliga regionledningar inom en och samma region.
På en ledning som omfattas av en nätkoncession för linje och där spänningen understiger 220 kilovolt (regionledning), ska inom varje normalt spänningsintervall nättariffen utformas utifrån nätkoncessionshavarens kostnader för samtliga regionledningar i hela landet som kan hänföras till respektive spänningsintervall.
Den del av de beräknade kostnaderna som utgörs av betalning för överföring på stamnätet och andra regionledningar ska dock hänföras samlat endast för nätkoncessionshavarens samtliga regionledningar inom en och samma region.
5 §6
På en ledning som omfattas av en nätkoncession för linje och där spänningen understiger 220 kilovolt (regionledning), får inte nättariffen, utom engångsavgift för anslutning, på varje spänningsnivå utformas med hänsyn till var en uttagspunkt är belägen i förhållande till ledningens anslutning till annan nätkoncessionshavares ledning som omfattas av nätkoncession för linje.
På varje spänningsnivå får nättariffen för överföring av el på en regionledning inte utformas med hänsyn till var en uttagspunkt är belägen i förhållande till ledningens anslutning till annan nätkoncessionshavares ledning som omfattas av nätkoncession för linje.
Tillstånd till avvikelse från vad som anges i första stycket får meddelas i enlighet med 6 §.
Tillstånd till avvikelse från vad som anges i första stycket får meddelas i enlighet med 6 §.
Nättariffen för en elektrisk anläggning som tar ut el direkt från en transformator på en regionledning skall utformas med utgångspunkt i nättariffen för spänningsnivån omedelbart före
Nättariffen för en elektrisk anläggning som tar ut el direkt från en transformator på en regionledning ska utformas med utgångspunkt i nättariffen för spänningsnivån omedelbart före
5 Senaste lydelse 2002:653. 6 Senaste lydelse 2002:653.
transformatorn med ett skäligt tillägg för nedtransformeringen.
transformatorn med ett skäligt tillägg för nedtransformeringen.
Prop. 2008/09:141 Bilaga 2
133
6 §
Nättariffen för en enskild elanvändare vars anläggning är ansluten till en regionledning, skall, om nätmyndigheten på ansökan av nätkoncessionshavaren eller berörd elanvändare har meddelat tillstånd till det, utformas med hänsyn till var på regionledningen elanvändarens uttagspunkt är belägen.
Tillstånd enligt första stycket får meddelas endast om den berörda uttagspunkten fanns den 1 juli 1995 och ett avtal, innebärande att priset för överföringen av el baseras bland annat på uttagspunktens belägenhet, tillämpades den 1 juli 1995.
Tillstånd skall gälla från viss dag och meddelas för bestämd tid, högst trettio år.
Om tillstånd meddelats skall, vid fastställande av nättariff för elanvändaren, uttagspunktens belägenhet beaktas i samma utsträckning som i det avtal som nämns i andra stycket.
Nättariffen för en enskild elanvändare vars anläggning är ansluten till en regionledning, ska, om nätmyndigheten på ansökan av nätkoncessionshavaren eller berörd elanvändare har meddelat tillstånd till det, utformas med hänsyn till var på regionledningen elanvändarens uttagspunkt är belägen.
Tillstånd enligt första stycket får meddelas endast om den berörda uttagspunkten fanns den 1 juli 1995 och ett avtal, innebärande att priset för överföringen av el baseras bland annat på uttagspunktens belägenhet, tillämpades den 1 juli 1995.
Tillstånd ska gälla från viss dag och meddelas för bestämd tid, högst trettio år.
Om tillstånd meddelats ska, vid fastställande av nättariff för elanvändaren, uttagspunktens belägenhet beaktas i samma utsträckning som i det avtal som nämns i andra stycket.
7 §
Om en uttagspunkts läge ändras eller avses bli ändrat eller om den avtalade effekten i uttagspunkten höjs eller avses bli höjd efter det att nätmyndigheten meddelat tillstånd enligt 6 §, skall nätkoncessionshavaren anmäla det till nätmyndigheten.
När en sådan anmälan har gjorts skall nätmyndigheten pröva i vilken utsträckning och under vilken tid tillståndet skäligen skall gälla.
Om en uttagspunkts läge ändras eller avses bli ändrat eller om den avtalade effekten i uttagspunkten höjs eller avses bli höjd efter det att nätmyndigheten meddelat tillstånd enligt 6 §, ska nätkoncessionshavaren anmäla det till nätmyndigheten.
När en sådan anmälan har gjorts ska nätmyndigheten pröva i vilken utsträckning och under vilken tid tillståndet skäligen ska gälla.
Prop. 2008/09:141 Bilaga 2
134
Stamledning
(9 § första stycket)
8 §7
Vid skälighetsbedömningen av nättariffen för en ledning med en spänning om 220 kilovolt eller däröver (stamledning) skall de beräknade kostnaderna för den prestation som nätkoncessionshavaren har att utföra och hans sätt att utföra prestationen bedömas samlat för nätkoncessionshavarens samtliga ledningar i landet med undantag för utlandsförbindelserna. Tariffen får dock utformas med hänsyn till var på nätkoncessionshavarens ledningsnät en anslutningspunkt är belägen.
På en ledning som omfattas av en nätkoncession för linje med en spänning om 220 kilovolt eller däröver (stamledning) får nättariffen för överföring av el utformas med hänsyn till var på nätkoncessionshavarens ledningsnät en anslutningspunkt är belägen.
Särskilt om nättariffer för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät
(1 § fjärde stycket)
9 §8
Vid utformandet av nättariff för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät skall särskilt beaktas anslutningspunktens geografiska läge och den avtalade effekten i anslutningspunkten.
En nätavgift för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät ska utformas så att nätkoncessionshavarens skäliga kostnader för anslutningen täcks. Härvid ska särskilt beaktas anslutningspunktens geografiska läge, den avtalade effekten i anslutningspunkten och de förstärkningar i elnätet som anslutningen kräver.
En nätavgift för anslutning för uttag av el till en ledning eller ett ledningsnät upp till och med en säkringsstorlek på 63 ampere ska i stället för vad som sägs i första stycket utformas så att avgiften motsvarar genomsnittskostnaden i landet för att genomföra en likartad anslutning under liknade objektiva förutsättningar. I denna avgift ska ingå kostnader för material och arbete som är
7 Senaste lydelse av 4 kap. 9 § 2003:117. 8 Senaste lydelse av 4 kap. 1 § 2005:404.
Prop. 2008/09:141 Bilaga 2
135
normalt förekommande vid denna typ av anslutning. För övriga kostnader ska första stycket tillämpas
Vid utformningen av en anslutningsavgift enligt första och andra styckena ska även beaktas om en förstärkning i elnätet är till nytta för annan än anslutningskunden eller kan förväntas bli till nytta för framtida anslutningskunder inom tio år från anslutningen. En nätavgift för anslutning för en kund som inom tio år från en tidigare kunds anslutning dragit nytta av dennes anslutning, ska utformas så att den tillkommande kunden betalar samma avgift som den ursprungliga kunden för den del av anslutningen som varit till nytta för denne.
10 §9
En innehavare av en produktionsanläggning som kan leverera en effekt om högst 1 500 kilowatt skall för överföring av el betala endast den del av avgiften enligt nättariffen som motsvarar den årliga kostnaden för mätning, beräkning och rapportering på nätkoncessionshavarens nät. Innehavaren skall dessutom betala engångsavgift för anslutning.
Om flera sådana anläggningar som är belägna i närheten av varandra gemensamt matar in el på ledningsnätet, skall anläggningarna betraktas som separata anläggningar vid tillämpningen av denna paragraf.
Tvister i frågor som avses i första stycket prövas av nätmyndigheten. En tvist prövas dock inte om det visas att ansökan om prövning kommit in till nätmyndigheten senare än två år efter det att nätkoncessionshavaren sänt
En innehavare av en produktionsanläggning som kan leverera en effekt om högst 1 500 kilowatt ska för överföring av el betala endast den del av avgiften enligt nättariffen som motsvarar den årliga kostnaden för mätning, beräkning och rapportering på nätkoncessionshavarens nät. Innehavaren ska dessutom betala engångsavgift för anslutning.
Om flera sådana anläggningar som är belägna i närheten av varandra gemensamt matar in el på ledningsnätet, ska anläggningarna betraktas som separata anläggningar vid tillämpningen av denna paragraf.
Tvister i frågor som avses i första stycket prövas av nätmyndigheten. En tvist prövas dock inte om det visas att ansökan om prövning kommit in till nätmyndigheten senare än två år efter det att nätkoncessionshavaren sänt
9 Senaste lydelse 2002:121.
Prop. 2008/09:141 Bilaga 2
136
ett skriftligt ställningstagande till berörd part under dennes senaste kända adress.
ett skriftligt ställningstagande till berörd part under dennes senaste kända adress.
11 §10
Den som har nätkoncession skall på begäran utan dröjsmål lämna skriftlig uppgift om sin nättariff.
Vid begäran om ny anslutning skall uppgift enligt första stycket lämnas inom skälig tid.
Den som har nätkoncession skall offentliggöra sin nättariff till den del den avser avgifter och övriga villkor för överföring av el.
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten får meddela närmare föreskrifter om offentliggörande av nättariff enligt tredje stycket.
Den som har nätkoncession ska på begäran utan dröjsmål lämna skriftlig uppgift om sin nättariff.
Vid begäran om ny anslutning ska uppgift enligt första stycket lämnas inom skälig tid.
Den som har nätkoncession ska offentliggöra sin nättariff till den del den avser avgifter och övriga villkor för överföring av el.
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten får meddela närmare föreskrifter om offentliggörande av nättariff enligt tredje stycket.
5 kap
Nätkoncessionshavares intäkter från nätverksamheten
Skälighetsbedömning av nätkoncessionshavares intäkter
Fastställande av intäktsram
1 §
Nätmyndigheten ska senast två månader innan en ny tillsynsperiod börjar fastställa de samlade intäkter en nätkoncessionshavare får ta ut från nätverksamheten genom nättariffer och andra avgifter under perioden (intäktsram).
2 §
I beslutet om fastställande av en intäktsram (fastställelsebeslutet) ska framgå vilka uppgifter och metoder som nätmyndigheten har tillämpat vid fastställandet av ramen.
10 Senaste lydelse 2002:121.
3 § Prop. 2008/09:141 Bilaga 2
137
Längden på tillsynsperioden ska vara fyra kalenderår.
Beräkning av intäktsramens storlek
4 §
Intäktsramen ska täcka skäliga kostnader för att bedriva nätverksamhet under tillsynsperioden och ge en rimlig avkastning på det kapital som av nätmyndigheten har fastställts att krävas för att bedriva verksamheten (kapitalbas).
Vid bestämmandet av intäktsramen ska hänsyn tas till kvaliteten i nätkoncessionshavarens sätt att bedriva nätverksamheten. En sådan hänsyn kan medföra en höjning eller sänkning av den beräknade avkastningen.
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten får meddela närmare föreskrifter om vad som avses med kvaliteten i nätkoncessionshavarens sätt att bedriva nätverksamheten.
Särskilt om beräkning av skäliga kostnader i nätverksamheten
5 §
Vid fastställande av intäktsramen ska som skäliga kostnader för att bedriva nätverksamheten anses kostnader för en ändamålsenlig och effektiv drift av en nätverksamhet med likartade objektiva förutsättningar.
Särskilt om beräkning av en rimlig avkastning
6 §
Inför en ny tillsynsperiod ska planerade investeringar läggas till
Pr
kapitalbasen och avskrivningar ska dras ifrån. Investeringarna ska motsvara genomsnittskostnaden för att på ett rationellt och effektivt sätt genomföra likartade investeringar under liknande objektiva förutsättningar.
op. 2008/09:141 Bilaga 2
138
Om det föreligger särskilda skäl får investeringen överstiga den genomsnittskostnad som anges i första stycket.
Investeringar som är uppenbart obehövliga för att upprätthålla ett säkert, tillförlitligt och effektivt ledningsnät ska inte läggas till kapitalbasen.
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten får meddela föreskrifter om
1. att investeringar upp till en bestämd nivå får överstiga den genomsnittskostnad som anges i första stycket, och
2. metoder för hur avskrivning ska beräknas.
7 §
Beräkning av en rimlig avkastning på kapitalbasen ska ske utifrån vedertagna ekonomiska metoder.
Ändring av nätmyndighetens fastställelsebeslut under en tillsynsperiod
8 §
En fastställd intäktsram ska efter ansökan av en nätkoncessionshavare ändras av nätmyndigheten under en tillsynsperiod om de omständigheter som anförs i ansökan kan komma att väsentligt ändra intäktsramens storlek eller om det annars föreligger särskilda skäl. En ansökan om ändring ska handläggas skyndsamt av nätmyndigheten.
9 § Prop. 2008/09:141 Bilaga 2
139
Nätmyndigheten ska ändra en fastställd intäktsram under en tillsynsperiod om
1. den nätkoncessionshavare som beslutet gäller har lämnat felaktiga eller bristfälliga uppgifter som i mer än ringa omfattning har inverkat på intäktsramens storlek,
2. beslutet har fattats på uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag och detta i mer än ringa omfattning har inverkat på intäktsramens storlek,
3. det föranleds av nätmyndighetens eller allmän förvaltningsdomstols beslut avseende en tidigare tillsynsperiod,
4. nätmyndigheten eller allmän förvaltningsdomstol har ändrat en fastställd intäktsram för en annan nätkoncessionshavare och grunden för ändring av det beslutet är generellt tillämplig även för intäktsramen för andra nätkoncessionshavare, eller
5. det annars finns särskilda skäl.
Avstämning efter tillsynsperiodens slut
10 §
Senast tio månader efter tillsynsperiodens slut ska nätmyndigheten i ett avstämningsbeslut fastställa den slutligt gällande intäktsramen för perioden. Ett avstämningsbeslut får meddelas senare om det föreligger särskilda hinder för att meddela ett beslut vid denna tidpunkt.
I avstämningsbeslutet ska nätmyndigheten kontrollera om de antaganden som legat till grund för fastställelsebeslutet överensstämmer med det faktiska utfallet under perioden och justera intäktsramen därefter. Vid denna bedömningen ska nätmyndigheten
Prop. 2008/09:141 Bilaga 2
140
tillämpa 4–7 §§ samt de uppgifter och metoder som nätmyndigheten har tillämpat vid fastställandet av intäktsramen och som framgår av fastställelsebeslutet.
Nätmyndigheten ska ändra ett avstämningsbeslut om detta föranleds av nätmyndighetens eller allmän förvaltningsdomstols beslut avseende en tidigare tillsynsperiod.
Periodisering av intäkter från nätanslutningar m.m.
11 §
En nätkoncessionshavare får hos nätmyndigheten ansöka om att delar av intäkter från nätanslutningar under tillsynsperioden ska tas med i intäktsredovisningen först för senare perioder (periodisering). En ansökan om periodisering ska medges om intäkterna från anslutningar under perioden varit betydande i förhållande till tidigare års intäkter från anslutningar.
Vad som sägs i första stycket äger motsvarande tillämpning på intäkter från flyttning av befintliga ledningar.
Återbetalning av för högt uttagna avgifter m.m.
12 §
Om en nätkoncessionshavares samlade intäkter från nätverksamheten under tillsynsperioden har avvikit från intäktsramen i avstämningsbeslutet ska det belopp med vilken intäkterna överstigit eller understigit intäktsramen sänka respektive höja denna för påföljande tillsynsperiod.
13 §
Om en nätkoncessionshavares samlade intäkter från nätverksam-
Prop. 2008/09:141 Bilaga 2
141
heten under tillsynsperioden har överstigit intäktsramen i avstämningsbeslutet med mer än fem procent ska på den del som överstiger fem procent tillkomma ett överdebiteringsbelopp. Detta belopp ska beräknas efter en räntesats motsvarande den under tillsynsperioden av Riksbanken genomsnittliga fastställda referensräntan enligt 9 § räntelagen (1975:635) med ett tillägg av femton procentenheter.
Ett överdebiteringsbelopp ska sänka intäktsramen för påföljande tillsynsperiod med motsvarande beloppets storlek.
14 §
En nätkoncessionshavares samlade intäkter från nätverksamheten under tillsynsperioden får inte överstiga intäktsramen i avstämningsbeslutet med mer än tio procent eller med mer än fem procent under två på varandra följande tillsynsperioder.
15 §
Om en nätkoncessionshavares samlade intäkter under en tillsynsperiod har varit högre än vad som anges i 14 § ska nätmyndigheten förelägga nätkoncessionshavaren att till sina kunder betala tillbaka ett belopp motsvarande den intäkt som överstigit intäktsramen enligt avstämningsbeslutet jämte överdebiteringsbelopp enligt 13 §.
Återbetalning enligt första stycket ska i görligaste mån ske till de som var kunder under den senaste tillsynsperioden och fördelas i proportion till hur stora avgifter dessa kunder betalat för överföring av el under perioden. Ett beslut om återbetalning får inte verkställas innan det vunnit laga kraft.
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nät-
Pro Bil
myndigheten får meddela föreskrifter om vad en nätkoncessionshavare ska iaktta för att uppfylla skyldigheten i andra stycket.
p. 2008/09:141
aga 2
142
Särskilt om intäkter från olika elnät
Intäkter från ett ledningsnät inom ett visst område
4 kap. 4 §
16 §
Vid skälighetsbedömningen av en nättariff skall nättariffen för varje område bedömas för sig.
Vid fastställande av en intäktsram för en nätkoncessionshavares intäkter från ett ledningsnät inom ett område ska intäktsramen fastställas för varje område för sig.
Om nätmyndigheten enligt 3 kap. 3 § har medgivit att flera nätkoncessioner för område får redovisas samlat, skall dock dessa vid skälighetsbedömningen anses utgöra ett område.
Om nätmyndigheten enligt 3 kap. 3 § har medgivit att flera nätkoncessioner för område får redovisas samlat, ska dock dessa vid en fastställande av intäktsram anses utgöra ett område.
Intäkter från regionledning
(delar av 4 kap. 8 § första stycket)
17 §
Vid skälighetsbedömningen av nättariffen för en regionledning skall de beräknade kostnaderna för den prestation som nätkoncessionshavaren har att utföra och hans sätt att utföra prestationen bedömas samlat inom varje normalt spänningsintervall för nätkoncessionshavarens samtliga regionledningar i hela landet.
Vid fastställande av en intäktsram för en nätkoncessionshavares intäkter från en regionledning ska intäktsramen fastställas samlat för nätkoncessionshavarens samtliga regionledningar i hela landet.
Intäkter från stamledning
4 kap. 9 §1118 §
Vid skälighetsbedömningen av nättariffen för en ledning med en spänning om 220 kilovolt eller däröver (stamledning) skall de beräknade kostnaderna för den prestation som nätkoncessions-
Vid fastställande av en intäktsram för en nätkoncessionshavares intäkter från en ledning med en spänning om 220 kilovolt eller däröver (stamledning) ska intäktsramen fastställas samlat för nät-
11 Senaste lydelse av 4 kap. 9 § 2003:117.
Pro koncessionshavarens samtliga ledningar i landet med undantag för utlandsförbindelserna.
p. 2008/09:141 Bilaga 2
143
havaren har att utföra och hans sätt att utföra prestationen bedömas samlat för nätkoncessionshavarens samtliga ledningar i landet med undantag för utlandsförbindelserna. Tariffen får dock utformas med hänsyn till var på nätkoncessionshavarens ledningsnät en anslutningspunkt är belägen.
Om en sådan föreskrift som avses i 2 § andra stycket har meddelats skall, i fråga om de utlandsförbindelser som omfattas av föreskriften, de beräknade kostnaderna för den prestation som nätkoncessionshavaren har att utföra och hans sätt att utföra prestationen omfattas av den skälighetsbedömning som görs enligt första stycket avseende nätkoncessionshavarens samtliga ledningar i landet.
Om en sådan föreskrift som avses i 4 kap. 2 § andra stycket har meddelats ska dock intäkterna från dessa utlandsförbindelser omfattas av den skälighetsbedömning som görs enligt första stycket avseende nätkoncessionshavarens samtliga ledningar i landet.
Om nätkoncessionshavaren har systemansvaret för el enligt 8 kap. 1 § första stycket skall den del av verksamheten som inte kan hänföras till en viss kund eller kundkategori anses ingå i nätverksamheten.
Om nätkoncessionshavaren har systemansvaret för el enligt 8 kap. 1 § första stycket ska den del av verksamheten som inte kan hänföras till en viss kund eller kundkategori anses ingå i nätverksamheten.
Om nätkoncessionshavaren deltar i europeiskt samarbete, som syftar till att utveckla och vidmakthålla en fungerande europeisk marknad för el, skall verksamheten anses ingå i nätverksamheten.
Om nätkoncessionshavaren deltar i europeiskt samarbete, som syftar till att utveckla och vidmakthålla en fungerande europeisk marknad för el, ska verksamheten anses ingå i nätverksamheten.
Överlåtelse av nätkoncession m.m.
19 §
Om en nätkoncessionshavare under en tillsynsperiod överlåter en nätkoncession, ska den beslutade intäktsramen enligt 1 § fortsätta att gälla för övertagaren av koncessionen. Detsamma gäller för de för högt eller för lågt uttagna avgifterna jämte överdebiteringsbelopp enligt 12 och
Prop. 2008/09:141 Bilaga 2
144
13 §§.
I det fall den överlåtna nätkoncessionen tillsammans med annan nätkoncession har utgjort ett och samma redovisningsområde ska överlåtaren och övertagaren fördela intäktsramen och de för högt eller för lågt uttagna avgifterna jämte överdebiteringsbelopp proportionerligt i förhållande till hur stor del av det överlåtna redovisningsområdets kapitalbas som överlåtits. Om det föreligger särskilda skäl kan fördelningen ske på ett annat sätt.
20 §
Fördelningen av intäktsramen och de för högt eller för lågt uttagna avgifterna jämte överdebiteringsbelopp ska innan överlåtelsen sker godkännas av den myndighet som enligt 2 kap. 16 § ska pröva frågan om överlåtelse av nätkoncessionen. Om myndigheten inte har meddelat ett beslut inom två månader efter det att förslaget kommit in till myndigheten ska fördelning ske i enlighet med förslaget.
21 §
Vad som sägs om överlåtelse av nätkoncession i 19 § äger motsvarande tillämpning vid beslut om ändring av koncessionsgränser enligt 2 kap. 12 §.
22 §
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten får meddela föreskrifter om vad redovisningen av fördelningen av intäktsramen enligt 20 § ska innehålla.
Prop. 2008/09:141 Bilaga 2
145
12 kap.
2 §12
En tillsynsmyndighet har rätt att på begäran få de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. En begäran får förenas med vite.
Ett beslut enligt första stycket gäller omedelbart.
En tillsynsmyndighet har rätt att på begäran få de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. En begäran får förenas med vite.
Ett beslut enligt första stycket gäller omedelbart.
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten får meddela föreskrifter om insamling av de uppgifter som behövs för bedömning av nättariffers skälighet.
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten får meddela föreskrifter om
1. insamling av de uppgifter som nätmyndigheten behöver för att meddela ett fastställelsebeslut enligt 5 kap. 1 § och ett avstämningsbeslut enligt 5 kap. 10 §, samt
2. indelning av elnätet i komponenter och komponentslag.
13 kap.
5 §13
Beslut av nätmyndigheten enligt 2 kap. 18–20 §§, 3 kap. 3, 6–8, 9 b, 11, 14 och 15 §§, 4 kap. 6, 7 och 10 §§, 8 kap. 4 a § samt 12 kap. 8 och 11 §§, beslut av en tillsynsmyndighet enligt 12 kap. 2–4 §§ samt beslut av den systemansvariga myndigheten om ersättning till den som enligt 8 kap. 2 § beordrats öka eller minska produktionen av el får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Beslut av nätmyndigheten enligt 2 kap. 18–20 §§, 3 kap. 3, 6–8, 9 b, 11, 14 och 15 §§, 4 kap. 6, 7 och 10 §§, 5 kap. 1, 9–11, 15 och 20 §§, 8 kap. 4 a § samt 12 kap. 8 och 11 §§, beslut av en tillsynsmyndighet enligt 12 kap. 2–4 §§ samt beslut av den systemansvariga myndigheten om ersättning till den som enligt 8 kap. 2 § beordrats öka eller minska produktionen av el får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Nätmyndighetens beslut att efter en ansökan av en nätkoncessionshavare enligt 5 kap. 8 § inte ändra en fastställd intäktsram får inte överklagas.
Regeringen får meddela föreskrifter om överklagande av andra beslut enligt denna lag eller enligt
Regeringen får meddela föreskrifter om överklagande av andra beslut enligt denna lag eller enligt
12 Senaste lydelse 2006:926. 13 Senaste lydelse 2005:1110.
föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.
föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.
Prop. 2008/09:141 Bilaga 2
146
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2010 i fråga om 12 kap. 2 §, 1 januari 2011 i fråga om 1 kap. 5 a §, 5 kap. 1–7 §§ och 13 kap. 5 § samt i övrigt den 1 januari 2012.
2. Den första tillsynsperioden enligt 5 kap. 2 § börjar den 1 januari 2012.
3. Inför den första tillsynsperioden ska nätmyndigheten fastställa nätkoncessionshavarnas ingående kapitalbas utifrån de befintliga tillgångar som används för att bedriva nätverksamheten.
4. Värdet av elnätet vid fastställandet av den ingående kapitalbasen ska motsvara genomsnittskostnaden för att vid tiden för värderingen investera i likartade tillgångar under liknande objektiva förutsättningar (nuanskaffningskostnad). Om det föreligger särskilda skäl får värdet beräknas på annat sätt. Därefter ska ett åldersavdrag göras med 50 procent av värdet.
5. Om en nätkoncessionshavare vill visa att dess elnät är yngre än åldersavdraget enligt punkten 4 ska koncesisonshavaren till nätmyndigheten ge in en sammanställning av den genomsnittliga åldern för varje enskilt komponentslag. Om uppgift därvid saknas i ett komponentslag om en komponents ålder ska ett åldersavdrag göras med åttio procent av nuanskaffningskostnaden för denna komponent.
6. Värdet av övriga tillgångar vid fastställandet av den ingående kapitalbasen ska ske utifrån bokfört värde. Om det föreligger särskilda skäl får värdet beräknas på annat sätt.
7. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för nättariffer som avser tid före den 1 januari 2012.
Prop. 2008/09:141 Bilaga 3
147
Förteckning över remissinstanser
Riksrevisionen, Hovrätten över Skåne och Blekinge, Kammarrätten i Stockholm, Länsrätten i Södermanlands län, Domstolsverket, Kommerskollegium, Försvarsmakten, Krisberedskapsmyndigheten, Statens fastighetsverk, Ekonomistyrningsverket, Skatteverket, Fortifikationsverket, Statskontoret, Länsstyrelsen i Stockholms län, Stockholms universitet (Juridiska fakultetsnämnden), Kungliga tekniska högskolan i Stockholm, Marknadsdomstolen, Konsumentverket, Naturvårdsverket, Boverket, Post- och telestyrelsen, Konkurrensverket, Glesbygdsverket, Affärsverket svenska kraftnät, Elsäkerhetsverket, Statens energimyndighet, Energimarknadsinspektionen, Verket för näringslivsutveckling (Nutek), Sveriges Kommuner och Landsting, Sveriges advokatsamfund, Svenskt Näringsliv, Företagarna, Lantbrukarnas Riksförbund, Föreningen Sveriges Skogsindustrier, Svensk Energi, Näringslivets Regelnämnd, Elforsk AB, Fastighetsägarna Sverige, Föreningen Sveriges energirådgivare, HSB Riksförbund, Hyresgästföreningen, Konsumenternas elrådgivningsbyrå, Oberoende elhandlare, Plast- och kemiföretagen, Svensk Elbrukarförening, Svensk Industriförening, Svensk vindkraft, Svensk vindkraftsförening, Svenska bioenergiföreningen, Svenska gasföreningen, SABO Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag, Sveriges Energiföreningars Riksorganisation, Sveriges Konsumenter och Villaägarnas Riksförbund.
Härutöver har Högskolan Kristianstad, Öhman Konsult AB, Torbjörn Tagesson, Ekonomihögskolan vid Lunds universitet, Göteborg Energi AB, Kvänumsbygdens Energi, Varbergs Energi AB, Olofströms Kraft aktiebolag, AB Borlänge Energi, Lunds Energikoncernen AB, Landskrona kommun, Härjeåns Nät AB, Alingsås Energi Nät AB, Öresundskraft AB, Skånska Energi Nät AB, Vetlanda Energi och Teknik AB, Elinorr-förbundet, Boo Energi, Luleå Energi, Mariestad Energi, Mälarenergi, Härryda Energi, Värnamo Elnät AB, Linköping Kraftnät AB, Katrineholm Elnät AB, Mölndal Energi Nät AB, SKGS, E.ON, Borås Elnät AB, Gotlands Energi AB, Vattenfall och Fortum inkommit med yttranden.
Prop. 2008/09:141 Bilaga 4
148
Lagrådsremissens lagförslag
Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857)
Härigenom föreskrivs i fråga om ellagen (1997:857)
dels att 4 kap. 4 § ska upphöra att gälla,
dels att 2 kap. 12 och 16 §§, 4 kap. 1, 3, 5, 8 och 9 §§, 12 kap. 2 § och 13 kap. 5 § samt rubrikerna närmast före 4 kap. 3 § och 4 kap. 5 § ska ha följande lydelse,
dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 1 kap. 5 a § och 4 kap. 9 a §, ett nytt kapitel, 5 kap., samt närmast före 4 kap. 5, 9 och 9 a §§ nya rubriker av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
5 a §
Med stamledning avses en ledning med en spänning om 220 kilovolt eller mer.
Med regionledning avses en ledning som omfattas av en nätkoncession för linje och där spänningen understiger 220 kilovolt.
2 kap.
12 §
Gränserna för en nätkoncession för område får ändras av nätmyndigheten, om det behövs för en ändamålsenlig nätverksamhet och det kan ske utan synnerlig olägenhet för koncessionshavaren.
I 5 kap. 24 och 26 §§ finns bestämmelser om fördelning av intäktsramen vid ändring av koncessionsgränser.
16 §1
En nätkoncession får inte överlåtas utan tillstånd av regeringen. Regeringen får bemyndiga nätmyndigheten att pröva frågor om överlåtelse av nätkoncession som inte avser en utlandsförbindelse.
Vid prövning av en ansökan om överlåtelse av nätkoncession skall 10 § tillämpas. Detsamma gäller vid prövning av en ansökan om nätkoncession i anledning av återkallelse av en nätkoncession enligt 18 § första stycket 2 eller 3.
Vid prövning av en ansökan om överlåtelse av nätkoncession ska 10 § tillämpas. Detsamma gäller vid prövning av en ansökan om nätkoncession i anledning av återkallelse av en nätkoncession enligt 18 § första stycket 2 eller 3.
1 Senaste lydelse 2004:876.
Prop. 2008/09:141 Bilaga 4
149
I 5 kap. 24 och 25 §§ finns bestämmelser om fördelning av intäktsramen vid överlåtelse av en nätkoncession.
4 kap.
1 §2
Nättariffer skall vara utformade så, att nätkoncessionshavarens samlade intäkter från nätverksamheten är skäliga i förhållande till
dels de objektiva förutsättningarna att bedriva nätverksamheten, dels nätkoncessionshavarens sätt att bedriva nätverksamheten.
Nättariffer skall vara objektiva och icke-diskriminerande.
Nättariffer ska vara objektiva och icke-diskriminerande.
Vid utformandet av nättariffer för överföring av el skall särskilt beaktas antalet anslutningspunkter, anslutningspunkternas geografiska läge, mängden överförd energi och abonnerad effekt och kostnaderna för överliggande nät samt kvaliteten på överföringen av el.
Vid utformandet av nättariff för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät skall särskilt beaktas anslutningspunktens geografiska läge och den avtalade effekten i anslutningspunkten.
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten får meddela närmare föreskrifter om utformningen av nättariffer.
Särskilt om nättariffer för område
Särskilt om nättariffer för
överföring av el för område
3 §3
Nättariffer för område, utom engångsavgift för anslutning, får inte utformas med hänsyn till var
Nättariffer för överföring av el för område får inte utformas med hänsyn till var inom området en
2 Senaste lydelse 2005:404. 3 Senaste lydelse 1998:1651.
Prop. 2008/09:141 Bilaga 4
150
inom området en anslutning är belägen.
anslutning är belägen.
Om ett eller flera områden slås samman helt eller delvis skall en enhetlig nättariff för det nya området börja tillämpas senast tre år efter sammanslagningen.
Om ett eller flera områden slås samman helt eller delvis ska en enhetlig nättariff för det nya området börja tillämpas senast tre år efter sammanslagningen.
4 §
Vid skälighetsbedömningen av en nättariff skall nättariffen för varje område bedömas för sig.
Om nätmyndigheten enligt 3 kap. 3 § har medgivit att flera nätkoncessioner för område får redovisas samlat, skall dock dessa vid skälighetsbedömningen anses utgöra ett område.
Särskilt om nättariffer för linje Särskilt om nättariffer för
överföring av el för linje
Regionledning
5 §4
På en ledning som omfattas av en nätkoncession för linje och där spänningen understiger 220 kilovolt (regionledning), får inte nättariffen, utom engångsavgift för anslutning, på varje spänningsnivå utformas med hänsyn till var en uttagspunkt är belägen i förhållande till ledningens anslutning till annan nätkoncessionshavares ledning som omfattas av nätkoncession för linje.
På en regionledning får inte nättariffen för överföring av el på varje spänningsnivå utformas med hänsyn till var en uttagspunkt är belägen i förhållande till ledningens anslutning till en annan nätkoncessionshavares ledning som omfattas av nätkoncession för linje.
Tillstånd till avvikelse från vad som anges i första stycket får meddelas i enlighet med 6 §.
Nättariffen för en elektrisk anläggning som tar ut el direkt från en transformator på en regionledning skall utformas med utgångspunkt i nättariffen för spänningsnivån omedelbart före transformatorn med ett skäligt tillägg för nedtransformeringen.
Nättariffen för en elektrisk anläggning som tar ut el direkt från en transformator på en regionledning ska utformas med utgångspunkt i nättariffen för spänningsnivån omedelbart före transformatorn med ett skäligt tillägg för nedtransformeringen.
4 Senaste lydelse 2002:653.
Prop. 2008/09:141 Bilaga 4
151
8 §5
Vid skälighetsbedömningen av nättariffen för en regionledning skall de beräknade kostnaderna för den prestation som nätkoncessionshavaren har att utföra och hans sätt att utföra prestationen bedömas samlat inom varje normalt spänningsintervall för nätkoncessionshavarens samtliga regionledningar i hela landet.
På en regionledning ska inom varje normalt spänningsintervall nättariffen utformas utifrån nätkoncessionshavarens kostnader för samtliga regionledningar i hela landet som kan hänföras till respektive spänningsintervall.
Den del av de beräknade kostnaderna som utgörs av betalning för överföring på stamnätet och andra regionledningar skall dock bedömas samlat endast för nätkoncessionshavarens samtliga regionledningar inom en och samma region.
Den del av de beräknade kostnaderna som utgörs av betalning för överföring på stamnätet och andra regionledningar ska dock beaktas samlat endast för nätkoncessionshavarens samtliga regionledningar inom en och samma region.
Stamledning
9 §6
Vid skälighetsbedömningen av nättariffen för en ledning med en spänning om 220 kilovolt eller däröver (stamledning) skall de beräknade kostnaderna för den prestation som nätkoncessionshavaren har att utföra och hans sätt att utföra prestationen bedömas samlat för nätkoncessionshavarens samtliga ledningar i landet med undantag för utlandsförbindelserna. Tariffen får dock utformas med hänsyn till var på nätkoncessionshavarens ledningsnät en anslutningspunkt är belägen.
På en stamledning får nättariffen för överföring av el utformas med hänsyn till var på nätkoncessionshavarens ledningsnät en anslutningspunkt är belägen.
Om en sådan föreskrift som avses i 2 § andra stycket har meddelats skall, i fråga om de utlandsförbindelser som omfattas av föreskriften, de beräknade kostnaderna för den prestation som nätkoncessionshavaren har
5 Senaste lydelse 2002:653. 6 Senaste lydelse 2003:117.
att utföra och hans sätt att utföra prestationen omfattas av den skälighetsbedömning som görs enligt första stycket avseende nätkoncessionshavarens samtliga ledningar i landet.
Om nätkoncessionshavaren har systemansvaret för el enligt 8 kap. 1 § första stycket skall den del av verksamheten som inte kan hänföras till en viss kund eller kundkategori anses ingå i nätverksamheten.
Om nätkoncessionshavaren deltar i europeiskt samarbete, som syftar till att utveckla och vidmakthålla en fungerande europeisk marknad för el, skall verksamheten anses ingå i nätverksamheten.
Prop. 2008/09:141 Bilaga 4
152
Särskilt om nättariffer för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät
9 a §
En nättariff för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät ska utformas så att nätkoncessionshavarens skäliga kostnader för anslutningen täcks. Anslutningspunktens geografiska läge och den avtalade effekten i anslutningspunkten ska särskilt beaktas.
5 kap. Nätkoncessionshavarens intäkter från nätverksamheten
Skälighetsbedömning av nätkoncessionshavares intäkter
Fastställande av en intäktsram
1 §
De samlade intäkter en nätkoncessionshavare får ta ut genom nättariffer under en tillsynsperiod (intäktsram) ska fastställas i förväg.
Prop. 2008/09:141 Bilaga 4
153
2 §
En nätkoncessionshavare ska lämna in ett förslag till intäktsram till nätmyndigheten tillsammans med de uppgifter som krävs för att pröva förslaget.
3 §
Beslut om fastställande av intäktsramen ska meddelas senast två månader innan tillsynsperioden börjar.
Det ska framgå av beslutet vilka uppgifter och metoder som har tillämpats vid fastställandet av ramen.
4 §
Längden på tillsynsperioden ska vara fyra kalenderår.
5 §
Regeringen får meddela föreskrifter om avvikelse från det som sägs i 3 § första stycket och 4 § när det gäller intäkter från stamledning.
Beräkning av intäktsramens storlek
6 §
Intäktsramen ska täcka skäliga kostnader för att bedriva nätverksamhet under tillsynsperioden och ge en rimlig avkastning på det kapital som krävs för att bedriva verksamheten (kapitalbas).
7 §
När intäktsramen bestäms ska hänsyn tas till kvaliteten i nätkoncessionshavarens sätt att bedriva nätverksamheten. En sådan bedömning kan medföra en ökning eller minskning av vad som anses vara en rimlig avkastning på kapitalbasen.
Prop. 2008/09:141 Bilaga 4
154
Vid bedömningen enligt första stycket ska ett avbrott i överföringen av el beaktas i den utsträckning avbrottet inte medför skadeståndsskyldighet för nätkoncessionshavaren eller ger rätt till avbrottsersättning enligt 10 kap. 10 §.
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten får meddela föreskrifter om vad som avses med kvaliteten i nätkoncessionshavarens sätt att bedriva nätverksamheten.
Särskilt om beräkning av skäliga kostnader i nätverksamheten
8 §
Som skäliga kostnader för att bedriva nätverksamheten ska anses kostnader för en ändamålsenlig och effektiv drift av en nätverksamhet med likartade objektiva förutsättningar.
Avbrottsersättning enligt 10 kap. 10 § ska inte anses vara en skälig kostnad enligt första stycket.
Särskilt om beräkning av en rimlig avkastning
9 §
Kapitalbasen ska beräknas med utgångspunkt i de befintliga tillgångar som nätkoncessionshavaren använder för att bedriva nätverksamheten. Vidare ska hänsyn tas till planerade investeringar och avskrivningar under tillsynsperioden.
En tillgång som inte behövs för att bedriva verksamheten ska anses ingå i kapitalbasen om det skulle vara oskäligt mot nätkoncessionshavaren att bortse från den.
Regeringen får meddela föreskrifter om hur kapitalbasen ska beräknas.
Prop. 2008/09:141 Bilaga 4
155
Omprövning av intäktsramen under tillsynsperioden
10 §
På ansökan av nätkoncessionshavaren om omprövning kan den beslutande myndigheten ändra en fastställd intäktsram under tillsynsperioden, om det finns omständigheter som kan medföra en väsentlig ökning av intäktsramen vid en omprövning enligt 12 § eller om det annars finns särskilda skäl.
En ansökan om omprövning enligt första stycket ska lämnas in till nätmyndigheten. Ansökan ska handläggas skyndsamt.
11 §
Den beslutande myndigheten ska ändra en fastställd intäktsram under tillsynsperioden om
1. den nätkoncessionshavare som beslutet gäller har lämnat oriktiga eller bristfälliga uppgifter som i mer än ringa omfattning har inverkat på intäktsramens storlek,
2. beslutet har fattats på ett uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag och detta i mer än ringa omfattning har inverkat på intäktsramens storlek, eller
3. det annars finns särskilda skäl.
Omprövning av intäktsramen efter tillsynsperioden
12 §
En nätkoncessionshavare får inom fyra månader efter tillsynsperiodens slut ansöka om att intäktsramen för perioden ska ökas.
En ansökan enligt första stycket ska lämnas in till nätmyndigheten. Ansökan ska handläggas skyndsamt.
Prop. 2008/09:141 Bilaga 4
156
13 §
Den beslutande myndigheten ska ompröva intäktsramen efter tillsynsperiodens slut, om det finns skäl att anta att ramen varit större än vad som följer av 6–9 §§ och att avvikelsen inte är ringa.
Om det inte finns särskilda hinder, ska ett beslut i frågan om ändring av intäktsramen meddelas senast tio månader efter tillsynsperiodens slut. Om den beslutande myndigheten avser att meddela beslut vid en senare tidpunkt, ska nätkoncessionshavaren underrättas om det inom den nämnda tiden. Har en sådan underrättelse inte skett får myndigheten inte meddela ett omprövningsbeslut som är till nackdel för nätkoncessionshavaren.
14 §
Vid omprövning enligt 12 eller 13 § ska den beslutande myndigheten kontrollera om de antaganden som legat till grund för beslutet om fastställande av intäktsram överensstämmer med det faktiska utfallet under perioden. Vid bedömningen ska myndigheten tillämpa 6–9 §§ och utgå från de uppgifter och metoder som myndigheten har tillämpat vid fastställandet av intäktsramen och som framgår av beslutet om fastställande.
Omprövning under eller efter tillsynsperioden
15 §
Om en allmän förvaltningsdomstol har ändrat ett beslut om intäktsram för en nätkoncessions-
Prop. 2008/09:141 Bilaga 4
157
havare och grunden för ändring av det beslutet är tillämplig även för en annan nätkoncessionshavare, ska den beslutande myndigheten, efter ansökan av den senare nätkoncessionshavaren, ompröva det beslut om intäktsram som gäller för denne.
En ansökan om omprövning ska ges in till nätmyndigheten inom tre månader efter det att domstolens avgörande vunnit laga kraft.
16 §
Den beslutande myndigheten ska ompröva ett beslut om intäktsramen för en tillsynsperiod, om myndigheten eller en allmän förvaltningsdomstol har beslutat om ändring i fråga om en tidigare tillsynsperiod och det avgörandet har vunnit laga kraft.
Periodisering
17 §
Om det finns särskilda skäl, får den beslutande myndigheten på ansökan av en nätkoncessionshavare medge att delar av intäkter under tillsynsperioden tas med i intäktsredovisningen först för senare perioder.
En ansökan enligt första stycket ska ha kommit in till nätmyndigheten senast tre månader efter den tillsynsperiod då intäkterna uppkommit.
Beslutande myndighet
18 §
Nätmyndigheten är beslutande myndighet enligt 3, 10–13 och 15–17 §§. När det gäller intäkter från en stamledning är dock regeringen beslutande myndighet.
Nätmyndigheten ska lämna förslag till beslut som rör intäkts-
ramen för en stamledning till regeringen för prövning. Regeringen ska förkasta eller godta förslaget.
Regeringens beslut ska offentliggöras. Nätmyndighetens förslag ska framgå av beslutet.
Prop. 2008/09:141 Bilaga 4
158
Avvikelser från intäktsramen
19 §
Om en nätkoncessionshavares samlade intäkter genom nättariffer under tillsynsperioden har avvikit från intäktsramen, ska det belopp med vilket intäkterna överstigit eller understigit intäktsramen sänka respektive höja ramen för den påföljande tillsynsperioden.
20 §
Om en nätkoncessionshavares
samlade intäkter genom nättariffer under tillsynsperioden har överstigit intäktsramen med mer än fem procent, ska ett överdebiteringsbelopp läggas till den del som överstiger intäktsramen. Detta belopp ska beräknas efter en räntesats som motsvarar den genomsnittliga referensränta enligt 9 § räntelagen (1975:635) som under tillsynsperioden fastställts av Riksbanken med ett tillägg av femton procentenheter.
Ett överdebiteringsbelopp ska sänka intäktsramen för den påföljande tillsynsperioden.
Särskilt om intäkter från olika nät
Intäkter från ett ledningsnät inom ett område
21 §
Vid fastställande av en intäktsram för en nätkoncessionshavares intäkter från ett ledningsnät inom
Prop. 2008/09:141 Bilaga 4
159
ett område ska intäktsramen fastställas för varje område för sig.
Om nätmyndigheten enligt 3 kap. 3 § har medgivit att flera nätkoncessioner för område får redovisas samlat, ska dock dessa vid fastställandet av intäktsramen anses utgöra ett område.
Intäkter från regionledning
22 §
Vid fastställande av en intäktsram för en nätkoncessionshavares intäkter från en regionledning ska intäktsramen fastställas samlat för nätkoncessionshavarens samtliga regionledningar i hela landet.
Intäkter från stamledning
23 §
Vid fastställande av en intäktsram för en nätkoncessionshavares intäkter från en stamledning ska intäktsramen fastställas samlat för nätkoncessionshavarens samtliga ledningar i landet med undantag för utlandsförbindelserna.
Om en sådan föreskrift som avses i 4 kap. 2 § andra stycket har meddelats, ska dock intäkterna från de berörda utlandsförbindelserna omfattas av den intäktsram som fastställs enligt första stycket.
Om nätkoncessionshavaren har systemansvaret för el enligt 8 kap. 1 § första stycket, ska den del av verksamheten som inte kan hänföras till en viss kund eller kundkategori anses ingå i nätverksamheten.
Prop
Om nätkoncessionshavaren deltar i europeiskt samarbete, som syftar till att utveckla och vidmakthålla en fungerande europeisk marknad för el, ska verksamheten anses ingå i nätverksamheten.
. 2008/09:141
Bilaga 4
160
Överlåtelse av nätkoncession
24 §
Om en nätkoncessionshavare under en tillsynsperiod överlåter en nätkoncession, ska den beslutade intäktsramen enligt 1 § fortsätta att gälla för övertagaren av koncessionen. Övertagaren träder även i övrigt i överlåtarens ställe när det gäller tillämpningen av bestämmelserna i detta kapitel på nätkoncessionen.
Om en intäktsram har beslutats för den överlåtna nätkoncessionen tillsammans med annan nätkoncession, ska överlåtaren och övertagaren fördela intäktsramen proportionerligt i förhållande till hur stor del av kapitalbasen som överlåtits. Motsvarande gäller för intäkter som överstiger eller understiger intäktsramen samt överdebiteringsbelopp. Om det finns särskilda skäl, får fördelningen göras på ett annat sätt.
25 §
Fördelning enligt 24 § andra stycket ska före överlåtelsen godkännas av regeringen eller den myndighet som regeringen enligt 2 kap. 16 § har bemyndigat att pröva frågan om överlåtelse av nätkoncessionen.
Ett förslag till fördelning ska lämnas in till myndigheten tillsammans med de uppgifter som krävs för att pröva förslaget. Frågan om godkännande av förslaget ska handläggas skyndsamt.
Prop. 2008/09:141 Bilaga 4
161
26 §
Det som sägs om överlåtelse av nätkoncession i 24 § gäller i tillämpliga delar vid beslut om ändring av koncessionsgränser enligt 2 kap. 12 §.
12 kap.
2 §7
En tillsynsmyndighet har rätt att på begäran få de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. En begäran får förenas med vite.
Ett beslut enligt första stycket gäller omedelbart. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten får meddela föreskrifter om insamling av de uppgifter som behövs för bedömning av nättariffers skälighet.
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten får meddela föreskrifter om insamling av de uppgifter som behövs för att meddela beslut om intäktsramen och i därmed sammanhängande frågor enligt 5 kap.
13 kap.
5 §8
Beslut av nätmyndigheten enligt 2 kap. 18–20 §§, 3 kap. 3, 6–8, 9 b, 11, 14 och 15 §§, 4 kap. 6, 7 och 10 §§, 8 kap. 4 a § samt 12 kap. 8 och 11 §§, beslut av en tillsynsmyndighet enligt 12 kap. 2–4 §§ samt beslut av den systemansvariga myndigheten om ersättning till den som enligt 8 kap. 2 § beordrats öka eller minska produktionen av el får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Beslut av nätmyndigheten enligt 2 kap. 18–20 §§, 3 kap. 3, 6–8, 9 b, 11, 14 och 15 §§, 4 kap. 6, 7 och 10 §§, 5 kap. 3, 11–13, 15–17 och 25 §§, 8 kap. 4 a § samt 12 kap. 8 och 11 §§, beslut av en tillsynsmyndighet enligt 12 kap. 2–4 §§ samt beslut av den systemansvariga myndigheten om ersättning till den som enligt 8 kap. 2 § beordrats öka eller minska produktionen av el får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Regeringen får meddela föreskrifter om överklagande av andra beslut enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2010 i fråga om 5 kap., 12 kap. 2 § och 13 kap. 5 § samt i övrigt den 1 januari 2012.
7 Senaste lydelse 2006:926. 8 Senaste lydelse 2005:1110.
Prop. 2008/09:141 Bilaga 4
162
2. Den första tillsynsperioden enligt 5 kap. 1 § börjar den 1 januari 2012.
3. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för nättariffer som avser tid före den 1 januari 2012.
Prop. 2008/09:141 Bilaga 5
163
Lagrådets yttrande
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2009-01-27
Närvarande: F.d. justitierådet Nina Pripp, regeringsrådet Nils Dexe och justitierådet Lars Dahllöf.
Förhandsprövning av nättariffer
Enligt en lagrådsremiss den 15 januari 2009 (Näringsdepartementet) har regeringen beslutat att inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857).
Förslaget har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Andreas Lindholm, biträdd av departementssekreteraren Caroline Törnqvist.
Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet:
I lagrådsremissen föreslås att en intäktsram ska fastställas för de samlade intäkter som en nätkoncessionshavare ska uppbära från nättariffer. Intäktsramen ska täcka skäliga kostnader för att bedriva nätverksamhet och ge en rimlig avkastning på kapital. Intäktsramen ska fastställas i förväg för viss period (tillsynsperiod) men kunna omprövas under tillsynsperioden och efter tillsynsperiodens utgång. Gällande bestämmelser om nättariffer behålls i huvudsak oförändrade. Förslaget rör frågor som regleras i artikel 23.2 a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/54/EG av den 26 juni 2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 96/92/EG.
1 kap. 4 a och 5 a §§
I lagrådsremissens lagförslag återkommer bestämmelser om intäktsram i ett flertal paragrafer. Bestämmelserna återspeglar den centrala roll som detta begrepp har. Lagrådet föreslår därför att en definition av intäktsram förs in i 1 kap., som i sin nuvarande lydelse innehåller ett antal olika definitioner, och att bestämmelsen ges följande lydelse: ”Med intäktsram avses i denna lag de samlade intäkter som en nätkoncessionshavare högst får uppbära genom nättariffer under en tillsynsperiod.”
En lämplig plats för den nya bestämmelsen synes Lagrådet vara efter nuvarande 5 § som innehåller en definition av nättariff, dvs. paragrafen tas in som en ny 5 a §. Bestämmelserna i den i lagrådsremissen föreslagna nya 5 a §, som innehåller en definition av stam- och regionledningar, kunde i så fall lämpligen tas in närmast efter 4 § och ges beteckningen 4 a §.
4 kap. 1 §
Av paragrafens nuvarande lydelse föreslås i lagrådsremissen att endast den bestämmelse som finns intagen i paragrafens andra stycke ska stå
kvar, dvs. föreskriften att nättariffer ska vara objektiva och ickediskriminerande.
Prop. 2008/09:141 Bilaga 5
164
Med hänvisning till den betydelse för nättariffernas storlek som lagförslagets bestämmelser om intäktsramar får förordar Lagrådet att det till 4 kap. 1 § läggs ett andra stycke med följande lydelse: ”I 5 kap. finns bestämmelser om fastställande av intäktsram”.
5 kap.
1 §
Om Lagrådets förslag till ny 1 kap. 5 a § godtas, får remissförslagets förevarande paragraf ändras, så att det framgår att en intäktsram ska fastställas i förväg för varje tillsynsperiod. Lagrådet föreslår också, oavsett om Lagrådets förslag till ny 1 kap. 5 a § godtas eller ej, att det i ett nytt andra stycke görs en hänvisning till att det i 21–23 §§ finns bestämmelser om fastställande av intäktsramar för en koncessionshavares intäkter från olika nät.
3 och 4 §§
Enligt förslaget i 3 § första stycket ska beslut om fastställande av intäktsramen för en nätkoncessionshavare meddelas av föreskriven myndighet senast två månader innan tillsynsperioden börjar. Vidare framgår av förslaget till 4 § att tillsynsperioden ska vara fyra kalenderår. För att finna startpunkten för den första tillsynsperioden får man gå till andra punkten i de föreslagna ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna där det föreskrivs att den första tillsynsperioden börjar den 1 januari 2012.
Av det anförda kan man enligt Lagrådets mening dra slutsatsen att de olika nätkoncessionshavarnas intäktsramar ska beslutas senast i månadsskiftet oktober/november 2011 för den första tillsynsperioden.
Lagrådet kan konstatera att man vid utformningen av de aktuella bestämmelserna tycks ha utgått från att alla koncessionshavare har möjlighet att till nätmyndigheten lämna in förslag till intäktsram och andra behövliga uppgifter i sådan tid att myndigheten ska kunna pröva och fatta beslut senast två månader före tillsynsperiodens början. Frågan är då om detta i så fall är en i alla avseenden välvald utgångspunkt. T.ex. vad gäller om en ny koncessionshavare under det första året av en tillsynsperiod lämnar in ett förslag till intäktsram till nätmyndigheten med begäran att ramen ska fastställas? När ska då ett sådant beslut fattas och får det avse den löpande tillsynsperioden, trots att det föreskrivs att beslut ska meddelas senast två månader innan tillsynsperioden börjar och att tillsynsperioden ska vara fyra kalenderår? Lagrådet kan inte se att fall av det här och liknande slag har behandlas i lagrådsremissen.
Vid föredragningen inför Lagrådet har uppgetts att avsikten är att en under löpande tillsynsperiod ny koncessionshavare ska kunna få en intäktsram fastställd för den återstående delen av den aktuella fyraårsperioden.
Om avsikten är att en nätkoncessionshavare ska kunna få en intäktsram fastställd under löpande tillsynsperiod och ramen avse resterande del av den aktuella perioden, måste lagtexten ses över. Under alla förhållanden förtjänar frågeställningen att belysas ytterligare under den fortsatta beredningen av lagstiftningsärendet.
Prop. 2008/09:141 Bilaga 5
165
En annan fråga är vad som avses gälla i det fall koncessionshavaren överklagar myndighetens beslut om intäktsram. I de flesta fall torde domstolen inte hinna meddela något lagakraftvunnet avgörande innan den nya tillsynsperioden börjar. Enligt Lagrådets mening bör därför myndighetens beslut gälla omedelbart, så att koncessionshavaren vid tillsynsperiodens början har ett av myndighet bedömt underlag för bestämmandet av nättariffer. Frågan bör belysas under det fortsatta beredningsarbetet.
13 §
Enligt paragrafens första stycke ska den beslutande myndigheten ompröva intäktsramen efter tillsynsperiodens slut, om det finns skäl att anta att ”ramen varit större än vad som följer av 6–9 §§ och att avvikelsen inte är ringa”. I författningskommentaren sägs att bestämmelserna i paragrafen tar sikte på fall där nätmyndigheten vid sin granskning av den avslutade tillsynsperioden finner skäl att anta att de faktiska förhållandena under perioden varit sådana att den i förväg fastställda intäktsramen varit för stor.
I 6–9 §§ finns bestämmelser om beräkningen av intäktsramens storlek första gången ramen för en tillsynsperiod fastställs. Enligt Lagrådets mening synes det därför något missvisande att i den förevarande paragrafen relatera intäktsramen till bestämmelserna i dessa paragrafer som utgår från förhållandena vid den tiden. Bestämmelsen skulle möjligen bli tydligare om första stycket fick följande lydelse:
Den beslutande myndigheten ska ompröva den fastställda intäktsramen efter tillsynsperiodens slut, om det finns skäl att anta att ramen är större än vad som är motiverat av senare kända förhållanden och avvikelsen inte är ringa.
20 §
I paragrafen ges bestämmelser om att ett särskilt belopp, överdebiteringsbelopp, ska beräknas i fall då en nätkoncessionshavares samlade intäkter genom nättariffer under tillsynsperioden har överstigit intäktsramen med mer än fem procent. Ett överdebiteringsbelopp ska enligt förslaget sänka intäktsramen för den påföljande tillsynsperioden.
Det framgår av lagrådsremissen att avsikten är att beräkningen av överdebiteringsbeloppet ska baseras på de samlade intäkterna genom nättariffer till den del intäkterna överstiger intäktsramen. Av själva lagtexten i remissen framgår dock inte att beräkningen ska ha den utgångspunkten. Lagtexten bör därför ges en annan utformning. Enligt Lagrådets mening bör paragrafen även ändras redaktionellt så att det redan i första stycket anges vilken verkan ett överdebiteringsbelopp ska ha.
Lagrådet vill också peka på att det kan diskuteras om inte den föreslagna benämningen överdebiteringsbelopp bör bytas ut. Ordet överdebiteringsbelopp leder tankarna till det belopp med vilket nätkoncessionshavaren faktiskt har tagit ut för höga avgifter från sina kunder och det motsvarar därmed ett belopp som behandlas i 19 §. Där talas det nämligen om belopp med vilket intäkterna överstigit intäktsramen. Det nu aktuella beloppet har emellertid en annan innebörd. Enligt Lagrådets uppfattning skulle begreppet överdebiteringstillägg bättre spegla vad som egentligen avses.
Prop. 2008/09:141 Bilaga 5
166
Mot denna bakgrund kan paragrafen enligt Lagrådets mening förslagsvis ges följande lydelse:
Om en nätkoncessionshavares samlade intäkter genom nättariffer under tillsynsperioden har överstigit intäktsramen med mer än fem procent, ska ett överdebiteringstillägg beräknat enligt andra stycket minska intäktsramen för den påföljande tillsynsperioden. Beräkningen av överdebiteringstillägget ska grundas på den del nätkoncessionshavarens samlade intäkter genom nättariffer överstiger intäktsramen. Överdebiteringstillägget ska beräknas efter en räntesats som motsvarar den genomsnittliga referensränta enligt 9 § räntelagen (1975:635) som under tillsynsperioden fastställts av Riksbanken med ett tillägg av femton procentenheter.
Om det godtas att benämningen överdebiteringsbelopp ändras bör en följdändring göras i 24 §.
25 §
Om en nätkoncessionshavare överlåter en nätkoncession, ska enligt 24 § första stycket den beslutade intäktsramen enligt 1 § fortsätta att gälla för övertagaren av koncessionen. Gäller en fastställd intäktsram inte bara den nätkoncession som överlåts, ska enligt paragrafens andra stycke överlåtaren och övertagaren fördela intäktsramen enligt närmare föreskrifter. En sådan fördelning ska enligt 25 § första stycket godkännas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer före överlåtelsen.
Avsikten är givetvis inte att regeringen eller myndigheten ska vara skyldig att ge ett godkännande. Lagrådet anser därför att första stycket bör omformuleras, exempelvis enligt följande:
En fördelning enligt 24 § andra stycket ska godkännas före överlåtelsen. Fråga om godkännande prövas av regeringen eller den myndighet som regeringen enligt 2 kap. 16 § har bemyndigat att pröva frågan om överlåtelse av nätkoncessionen.
Enligt Lagrådet är det oklart vilken rättslig betydelse ett godkännande enligt 25 § avses få för beslutet om fastställande av den intäktsram som den godkända fördelningen avser. Det är också oklart vilken rättslig
Prop. 2008/09:141 Bilaga 5
167
status den godkända fördelningen avses få. Frågorna bör belysas under det fortsatta beredningsarbetet.
Av lagrådsremissen framgår inte vad som blir följden, om något godkännande enligt 25 § första stycket inte meddelas, antingen detta beror på att något förslag inte lämnats eller att förslaget inte blir godkänt. Ett alternativ som kan synas ligga nära till hands är att införa en möjlighet att vägra tillstånd enligt 2 kap. 16 § till överlåtelsen, om något godkännande enligt 25 § första stycket inte har getts. Frågan bör belysas.
26 §
Enligt paragrafen ska det som sägs om överlåtelse av nätkoncession i 24 § gälla i tillämpliga delar vid beslut om ändring av koncessionsgränser enligt 2 kap. 12 §. Hänvisningen till 24 § synes ha bäring endast på paragrafens andra stycke, varför lagtexten bör kompletteras med en sådan hänvisning.
Av 2 kap. 12 § följer att nätmyndigheten har rätt att utan krav på medgivande från koncessionshavaren ändra gränserna för en nätkoncession för område. En förutsättning är dock att det kan ske utan synnerlig olägenhet för koncessionshavaren. En koncessionshavare som tvingas till en ändring mot sin vilja kan sakna intresse av att delta i en fördelning av intäktsramen enligt 24 § andra stycket. Frågan vad som avses gälla i de fall en koncessionshavare vägrar att medverka vid en fördelning bör därför tas upp under det fortsatta beredningsarbetet. Det bör i det sammanhanget också enligt Lagrådets mening övervägas om inte nätmyndigheten bör vara skyldig att fastställa nya intäktsramar när gränserna för en nätkoncession ändras.
12 kap. 2 §
I förslaget till ändring av paragrafens tredje stycke finns ett bemyndigande för regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten att meddela föreskrifter om insamling av de uppgifter som behövs för att meddela beslut om intäktsramen och i därmed sammanhängande frågor enligt 5 kap.
Bestämmelser om uppgiftsskyldighet finns i lagförslagets 5 kap. 2 och 25 §§ som båda gäller uppgifter i frågor som rör intäktsramar. Så som förslaget till ändring av 12 kap. 2 § tredje stycket utformats ryms föreskrifter om uppgiftsskyldighet enligt 5 kap. 2 och 25 §§ i förevarande lagförslag. Kompletterande föreskrifter till uppgiftsskyldigheten i de nyssnämnda föreskrifterna kräver inget normgivningsbemyndigande.
Under föredragningen i Lagrådet har dock upplysts att det kan bli aktuellt att meddela föreskrifter om en än vidare uppgiftsskyldighet. Bemyndigandet bör i så fall, enligt Lagrådets mening, göras tydligare. Lagrådet vill dock ifrågasätta det lämpliga i en ordning där viss uppgiftsskyldighet kan utläsas direkt av lagen, medan annan avses bli föreskriven i underordnade föreskrifter.
Näringsdepartementet
168
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 mars 2009.
Närvarande: Statsministern Reinfeldt, statsråden Odell, Ask, Husmark Pehrsson, Larsson, Torstensson, Carlgren, Hägglund, Björklund, Littorin, Borg, Malmström, Sabuni, Billström, Tolgfors.
Föredragande: Statsrådet Torstensson.
Regeringen beslutar proposition 2008/09:141 Förhandsprövning av nättariffer.
Rättsdatablad
169
Författningsrubrik Bestämmelser som
inför, ändrar, upphäver eller upprepar ett normgivningsbemyndigande
Celexnummer för bakomliggande EGregler
Lag om ändring i ellagen (1997:857)
4 kap. 1 §, 5 kap. 5, 7 och 9 §§ samt 12 kap.
2 §