Dir. 2018:47
Centrala marknadsfrågor vid omregleringen
Kommittédirektiv
Centrala marknadsfrågor vid omregleringen
av spelmarknaden
Beslut vid regeringssammanträde den 7 juni 2018.
Sammanfattning
AB Svenska Spels anpassning till den omreglerade spel-
marknaden samt hästnäringens och idrottsrörelsens ekonomiska
förutsättningar är av betydelse för genomförandet av reformen.
En särskild utredare ges därför i uppdrag utreda förutsättningarna
för och, om det bedöms vara motiverat, föreslå hur en fristående
finansieringsmodell för spel på häst- respektive idrottstävlingar,
såsom en marknadsavgift, kan utformas och belysa konse-
kvenserna av en sådan modell.
Utredaren ska även överväga behovet av ytterligare åtgärder
för att minska skadeverkningarna av de spel som sker online och
på värdeautomater. Metoderna för att stänga ute olicensierat spel,
särskilt över internet, ska analyseras.
Utredaren ska mot bakgrund av de ovan beskrivna över-
vägandena lämna förslag på åtgärder för att upprätthålla en väl-
fungerande spelmarknad. Utredaren får även föreslå andra åt-
gärder som behövs för att stärka regleringen av spelmarknaden.
Uppdraget ska redovisas senast den 31 oktober 2020.
Bakgrund
Regeringen har i propositionen En omreglerad spelmarknad
(prop. 2017/18:220) föreslagit att ett licenssystem ska införas där
alla som agerar på den svenska spelmarknaden ska ha en licens
och aktörer utan licens ska stängas ute. Regleringen ska vara
Dir.
2018:47
2
tillämplig på spel som tillhandahålls i Sverige, även spel över
internet som riktas till den svenska marknaden.
Spelverksamhet ska enligt den nya regleringen vara lämplig
ur allmän synpunkt samt bedrivas på ett sunt och säkert sätt,
under offentlig kontroll. Det ställs krav på ett starkt konsument-
skydd och en hög säkerhet på spelen. De negativa konse-
kvenserna av spelande ska begränsas. Spelmarknaden delas upp
mellan en konkurrensutsatt del, som främst omfattar spel online
och vadhållning, en del som förbehålls spel för allmännyttiga
ändamål, som främst omfattar lotterier och bingo, samt en del
som förbehålls staten, som främst omfattar de statliga kasinona
och spel på värdeautomater.
En licenshavare ska ha en långtgående skyldighet att skydda
spelarna mot överdrivet spelande. Höga krav på måttfullhet ska
gälla vid marknadsföring av spel. En statlig spelmyndighet ska
besluta om licenser och utöva tillsyn enligt lagen. Straffen för
olovlig spelverksamhet skärps. Den som vidtar en åtgärd som är
ägnad att påverka utgången av ett spel, s.k. matchfixning, ska
kunna dömas för spelfuskbrott.
Punktskatt ska tas ut på licenspliktigt spel med 18 procent av
skillnaden mellan de sammanlagda insatserna och de samman-
lagda utbetalningarna. Spel förbehållet allmännyttiga ändamål
ska fortfarande vara skattebefriat.
Regeringen anförde i den ovan nämnda propositionen att
reformen bör följas upp och utvärderas kontinuerligt och, efter
en viss tid, mer samlat, främst när det gäller dess effekter på
marknadsutvecklingen, kanaliseringen, konsumentskyddet, folk-
hälsan, den personliga integriteten, idrottsrörelsens och andra
allmännyttiga organisationers finansiering, kostnadsutveck-
lingen för berörda myndigheter och statens intäkter. Samma dag
som propositionen beslutades gav regeringen Statskontoret i
uppdrag att följa upp och utvärdera omregleringen av spel-
marknaden (Fi2018/01523/OU). Syftet med uppdraget är att
skapa underlag för att vid behov justera regleringen. I propo-
sitionen anförde regeringen vidare att det borde införas möjlig-
heter att besluta om andra behövliga åtgärder för att utestänga
dem som utan licens tillhandahåller spel på den svenska mark-
naden och att begränsa skadeverkningarna av sådant spel. En
3
utredning av hur detta på bästa sätt kan ske för att nå målen med
reformen skulle enligt regeringen tillsättas skyndsamt. Enligt
regeringen skulle vidare särskilt utredas vilka spelproblem som
värdeautomater och onlinespel ger upphov till. Regeringen
konstaterade också att en särskild uppföljning borde göras av hur
AB Svenska Spel (Svenska Spel) anpassat sin verksamhet till de
nya reglerna. Avslutningsvis framhöll regeringen att hästnäring-
ens och idrottsrörelsens förutsättningar borde utredas särskilt
Mot denna bakgrund finns behov av att ge en utredare i
uppdrag att överväga behovet av och lämna förslag till ytterligare
åtgärder med anledning av omregleringen av spelmarknaden.
Svenska Spels anpassning till den nya marknadssituationen
Om Svenska Spel vill fortsätta att tillhandahålla de spel som
bolaget för närvarande tillhandahåller med ensamrätt på mark-
naden, och även andra spel som kommer att tillåtas enligt den
nya spellagen, krävs en omstrukturering av bolagets verksamhet.
Spel med ensamrätt får nämligen enligt den nya lagen inte
bedrivas av samma juridiska person som bedriver verksamhet
som är utsatt för konkurrens. Omstruktureringen är dock en fråga
för bolaget och dess styrelse, och således inte en ägarfråga. Hur
bolaget agerar kan dock påverka resultatet av reformen.
Svenska Spel ska vidare bedriva sin verksamhet på ett sådant
sätt att den inte strider mot det konkurrensrättsliga regelverket.
Detta innebär bl.a. att det inte får ske otillåten korssubven-
tionering mellan den verksamhet som bedrivs med ensamrätt och
den konkurrensutsatta verksamheten. Statens uppgift som ägare
av bolaget är att bedriva ägarstyrning utifrån det uppdrag som
beslutats av riksdagen.
Utredaren bör mot denna bakgrund analysera hur Svenska
Spel strukturerat om sin verksamhet med anledning av reformen
och överväga om ytterligare åtgärder krävs för att tillgodose de
krav som följer av den nya regleringen.
4
Utredaren ska därför
• redogöra för hur uppdelningen av Svenska Spel har
genomförts,
• se över bolagets roll efter uppdelningen av dess verk-
samhet i en del som bedrivs med ensamrätt och en del
som är konkurrensutsatt,
• överväga och redovisa vilka eventuella ytterligare åt-
gärder som bedöms nödvändiga för att bolagets omstruk-
turering ska vara förenlig med gällande rätt, samt
• föreslå eventuella förtydliganden av det uppdelade
bolagets roll i respektive marknadssegment enligt den
nya spelregleringen.
Föreslå en modell för finansieringen av hästnäringen
Vadhållning på hästar har hittills i Sverige varit reglerat genom
att trav- och galoppsporten via spelbolaget AB Trav och Galopp
(ATG) getts ensamrätt att erbjuda vadhållning på hästar. Detta
har säkerställt att trav- och galoppsporten och hästnäringen kan
finansiera sina verksamheter genom att ta del av intäkterna från
spelet på hästar. ATG ägs av Svensk Travsport (90 procent) och
Svensk Galopp (10 procent), men staten utser majoriteten av
ledamöterna i bolagets styrelse, vilket innebär att staten har ett
bestämmande inflytande över verksamheten. ATG har utdel-
ningsförbud och hela överskottet fördelas av bolagets styrelse
baserat på innehållet i det s.k. totalisatoravtalet som ATG:s ägare
och staten enas om. Enligt avtalet ska ATG verka för att trav- och
galoppsporten inom landet ska kunna bedrivas så att de
långsiktiga förutsättningarna för sportens utveckling och geo-
grafiska spridning tryggas. ATG ska även avsätta medel för
finansieringen av Hästnäringens Nationella Stiftelse och dess
huvudinriktning på utbildning och utveckling av hästsektorn.
Stiftelsen tilldelas årligen 50 miljoner kronor, varav 33 miljoner
kronor avsätts till utbildning.
Regeringens förslag till omreglering av spelmarknaden inne-
bär att ATG:s ensamrätt upphör. Samtliga aktörer som uppfyller
kraven för att få licens kan därmed erbjuda vadhållning på hästar.
5
Detta förändrar i grunden förutsättningarna för ATG och trav-
och galoppsportens finansiering.
Det finns bl.a. mot denna bakgrund behov av att ta fram en ny
modell för finansieringen av hästnäringen som är fristående från
skattesystemet. Förslaget ska säkerställa en konkurrensrättsligt
hållbar lösning som är förenlig med den omreglerade spelmark-
naden.
Utredaren ska därför
• överväga och om det är motiverat föreslå en finan-
sieringsmodell för hästnäringen,
• lämna förslag till författningsändringar och andra nöd-
vändiga åtgärder,
• vid behov redogöra för hur förslagen är förenliga med
det EU-rättsliga regelverket för statsstöd, samt
• göra en internationell utblick och då särskilt redovisa och
beakta erfarenheter från Danmark och Storbritannien.
Utreda en modell för finansiering av idrottsrörelsen
Spelmarknaden utnyttjar i stor utsträckning idrotten som vadhåll-
ningsobjekt och detta har varit fallet alltsedan föregångaren till
Svenska Spel, AB Tipstjänst, grundades 1934. Avsikten var då
att hela överskottet av bolagets verksamhet skulle gå till idrotts-
ändamål. Vadhållning på idrott har över tid utvecklats med ett
allt större utbud och, genom internet och kommersiella tv-
kanaler, fler aktörer. Samtidigt har sättet för idrotten att ta del av
intäkterna från sådant spel förändrats. Tidigare fanns en direkt
koppling mellan vinster från det statliga spelbolaget och idrotts-
rörelsen. Numera kommer vinsterna idrottsrörelsen till del främst
genom sponsoravtal m.m. mellan Svenska Spel och idrotts-
rörelsen.
I samband med omregleringen av spelmarknaden har före-
trädare för idrottsrörelsen, bl.a. Riksidrottsförbundet och Sven-
ska Fotbollförbundet, till regeringen framfört att en ersättning
bör utgå till idrotten då idrottsevenemang utnyttjas som vadhåll-
ningsobjekt.
6
Omregleringen av spelmarknaden förändrar bl.a. förutsätt-
ningarna för Svenska Spel att sponsra idrottsrörelsen. Frågan om
idrottsrörelsens möjligheter att ta del av vinster från spel på idrott
är dock mer komplex.
Utredaren ska därför
• överväga om den finansieringsmodell som utredaren
föreslår för hästnäringen, eller någon annan lämplig
modell fristående från skattesystemet, kan införas för att
ersätta idrottsrörelsen för att idrott används som
spelobjekt,
• om en sådan modell kan införas, lämna förslag till för-
fattningsändringar och andra nödvändiga åtgärder,
• överväga och redogöra för alternativa sätt för idrotten att
ta del av intäkter från spel på idrott, samt
• göra en internationell utblick och redovisa eventuella
erfarenheter från andra länder.
Ytterligare åtgärder för att minska skadeverkningarna av
spel online och på värdeautomater
Spel har olika farlighetsgrad, dvs. det skiljer sig hur beroende-
framkallande de är
och hur stora hälsomässiga och sociala
problem samt finansiella förluster de kan skapa. Vissa spel anses
farligare än andra. Studier har visat att kasinospel online och spel
på värdeautomater tillhör de mest beroendeframkallande spelen.
Skadeverkningarna av dessa spel bör därför följas närmare än
andra spel som t.ex. bingo eller skraplotter.
Samma dag som propositionen med förslag till en ny spellag
beslutades gav regeringen Statskontoret i uppdrag att följa upp
och
utvärdera
omregleringen
av
spelmarknaden
(Fi2018/01523/OU). Syftet med uppdraget är att skapa underlag
för att vid behov justera omregleringen. Redan nu kan dock sägas
att spel på värdeautomater minskar, medan kasinospel online
ökar. Denna strukturella förändring innebär förändrade förutsätt-
ningar för skadeverkningarna av spel. I förlängningen kan
utvecklingen leda till att det inte längre kommer att vara lönsamt
för Svenska Spel att tillhandahålla spel på värdeautomater. Detta
7
kan påverka utbudet av illegalt spel på automater och också
skadeverkningarna av sådant spel.
Utredaren ska därför
• analysera hur det vikande intresset för spel på lagliga
värdeautomater påverkar utbudet och skadeverkningarna
av spel på värdeautomater, samt hur den utvecklingen
förändrar förutsättningarna och formerna för att
tillhandahålla sådant spel,
• överväga ytterligare åtgärder som vid behov kan vidtas
för att minska skadeverkningarna av spel, särskilt
kasinospel online och spel på värdeautomater,
• vid behov lämna förslag till författningsändringar och
andra åtgärder, samt
• göra en internationell utblick och redovisa erfarenheter
från andra länder.
Ytterligare åtgärder för att stänga ute olicensierat spel
Syftet med omregleringen av spelmarknaden är att styra
spelandet i Sverige till licensierat spel. Systemet för spelande ska
vara attraktivt, och det ska finnas ett effektivt sanktionssystem
mot spel utan licens som riktas mot den svenska marknaden.
Spellicensutredningen, som i betänkandet En omreglerad spel-
marknad (SOU 2017:30) lämnade förslag till en ny spellag,
övervägde ett antal åtgärder för att stänga ute olicensierat spel,
särskilt över internet. Regeringen beslutade att gå vidare med de
förslag som utredningen valde, bl.a. varningsmeddelanden för
spel på webb-platser med olicensierat spel, blockering av betal-
ningar till anordnare av olicensierade spel och beskattning av
spelares vinster från olicensierat spel (prop. 2017/18:220).
Om det vid den uppföljning av reformen som Statskontoret
utför visar sig att t.ex. kanaliseringen inte uppnås i tillräcklig
grad, att föreslagna åtgärder inte är tillräckliga, att olicensierat
spel bedrivs i oacceptabel omfattning eller om utvecklingen på
annat sätt blir negativ, behöver ytterligare åtgärder vidtas.
8
Utredaren ska därför
• utreda och lämna förslag till åtgärder, utöver de som
regeringen har föreslagit, för att begränsa eller stänga ute
olicensierat spel, särskilt över internet,
• lämna förslag till författningsändringar och andra nöd-
vändiga åtgärder, samt
• göra en internationell utblick och redovisa erfarenheter
från andra länder.
Det ingår inte i utredarens uppdrag att föreslå ändringar i grund-
lag.
Andra förslag som kan stärka omregleringen
Omregleringen av spelmarknaden är genomgripande och
komplex. Ett stort antal faktorer påverkar hur väl den uppnår sina
syften. Det kan därför uppstå behov av att, bl.a. till följd av vad
som kommer fram i samband med Statskontorets uppdrag,
genomföra ändringar i spelregleringen. Utredaren är oförhindrad
att föreslå andra åtgärder som behövs för att stärka reformen.
Utredaren får därför
• överväga och lämna förslag till andra åtgärder som
behövs för att stärka genomförandet av omregleringen av
spelmarknaden,
• vid behov lämna förslag till författningsändringar och
andra åtgärder, samt
• göra en internationell utblick och redovisa erfarenheter
från andra länder.
Konsekvensbeskrivningar
Utredaren ska redovisa förslagens konsekvenser i enlighet med
kommittéförordningen (1998:1474). Utredaren ska särskilt redo-
göra för effekterna på spelmarknaden samt effekterna för häst-
näringen, idrottsrörelsen och statens finanser, samt om regle-
ringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som
följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.
9
Utredaren ska även redovisa vilka konsekvenserna skulle bli
om en finansieringsmodell för spel på hästar eller på idrotts-
evenemang skulle införas.
Samverkan och redovisning av uppdraget
Utredaren ska löpande ha kontakt med Lotteriinspektionen och
Statskontoret samt övriga berörda myndigheter. Utredaren ska
även ha kontakt med företrädare för spelbranschen och särskilt
berörda bolag samt med hästnäringen och idrottsrörelsen. Ut-
redaren ska vidare hålla sig informerad om och vid behov beakta
relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet, Utred-
ningsväsendet, EU och andra internationella organisationer.
Uppdraget ska redovisas senast den 31 oktober 2020.
(Finansdepartementet)