SOU 2017:30
En omreglerad spelmarknad
Till statsrådet Ardalan Shekarabi
Regeringen beslutade vid sitt sammanträde den 24 september 2015 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till en ny spelreglering, som bygger på ett licenssystem (dir. 2015:95).
Statsrådet Ardalan Shekarabi förordnade den 29 oktober 2015 generaldirektören Håkan Hallstedt som särskild utredare för detta uppdrag.
Ett särskilt tack riktas till alla de på Lotteriinspektionen som, till följd av regeringens särskilda uppdrag, varit involverade i arbetet med förordningar, tekniska föreskrifter m.m. Framför allt experten Johan Röhrs bidrag har varit centralt för utredningens arbete.
Jag vill också uttrycka ett varmt tack till experten Peter Lindholm, Skatteverket, och ekon. dr David Sundén för deras ovärderliga bistånd när det gäller betänkandets skattedelar.
För förslagens fel och brister svarar utredaren ensam. Utredningen har antagit namnet Spellicensutredningen (Fi 2015:11).
Härmed överlämnas betänkandet En omreglerad spelmarknad (SOU 2017:30).
Utredningens uppdrag är härmed avslutat.
Strängnäs i mars 2017
Håkan Hallstedt
/Maria Wennerberg Sedigh /Karolina Gustafsson
Förteckning över dem som har förordnats att delta i utredningens arbete
Särskild utredare
Generaldirektör Håkan Hallstedt
Experter (om inte annat anges fr.o.m. den 9 november 2015)
Johan Röhr, chefsjurist vid Lotteriinspektionen Marie Risbeck, enhetschef vid Folkhälsomyndigheten (förordnad den 17 november 2015) Jan Nyquist, enhetschef vid Konsumentverket (förordnad den 17 november 2015) Frida-Louise Göransson, kansliråd vid Statsrådsberedningen/EUK Ulrika Persson, rättssakkunnig vid Utrikesdepartementet/RS Maria Wiberg, doktor vid Utrikesdepartementet/FIM (entledigad fr.o.m. den 18 januari 2017) Cecilia Torstensson, rättssakkunnig vid Finansdepartementet/RS (entledigad fr.o.m. den 7 november 2016) Helene Karlsson, rättssakkunnig vid Finansdepartementet/RS (förordnad den 7 november 2016) Anders Hedberg, departementssekreterare vid Finansdepartementet/BA (entledigad fr.o.m. den 7 juni 2016) Johan Tejpar, departementssekreterare vid Finansdepartementet/BA (förordnad den 7 juni 2016) Elisabeth Sheikh, kansliråd vid Finansdepartementet/SKA S1 Ulf Olovsson, kansliråd vid Finansdepartementet/SKA S2 Thomas Sundqvist, ämnesråd vid Finansdepartementet/SKA SE Carin Kappe, kansliråd vid Finansdepartementet/UR (entledigad fr.o.m. den 1 september 2016) Christina Skogh, departementssekreterare vid Finansdepartementet/UR (förordnad den 1 september 2016)
Mikael Lindman, kansliråd vid Socialdepartementet/FS Anna Brooks, kansliråd vid Socialdepartementet/FST (entledigad fr.o.m. den 25 januari 2016) Bo G Pettersson, departementssekreterare vid Socialdepartementet/FS (förordnad den 25 januari 2016, entledigad fr.o.m. 18 januari 2017) Anna Hedberg, ämnesråd vid Näringsdepartementet/HL (entledigad fr.o.m. den 10 oktober 2016) Eva Kaspersson, ämnesråd vid Näringsdepartementet/HL (förordnad den 10 oktober 2016) Hélène Westholm, kansliråd vid Näringsdepartementet/SB Rebecca Heineman, kansliråd vid Finansdepartementet/OFA/KO Peter Lindholm, rättslig expert vid Skatteverket (förordnad den 12 april 2016)
Sekreterare
Maria Wennerberg Sedigh, senior adviser vid Lotteriinspektionen (förordnad den 9 november 2015) Karolina Gustafsson, hovrättsassessor (förordnad den 1 januari 2016)
Referensgrupp för organisationer (om inte annat anges fr.o.m. den 9 december 2015)
Lena Lassenius, AB Svenska Spel Hasse Skarplöth, AB Trav och Galopp Hans Sahlin, Folkspel i Sverige AB Peter Moilanen, IOGT/NTO, Miljonlotteriet Anders Johansson, Kombispel Anders Årbrandt, Svenska PostkodLotteriet Patrick Hämquist, Svebico Fredrik Burvall, Cherry Spelglädje AB Ulf Engström, Svenska Pokerförbundet
Gustaf Hoffstedt, Branschföreningen för Onlinespel Morten Rønde, Danish Online Gambling Association Maria Lindström, Spelbranschens Etiska Råd Ronny Nilsson, Sveriges Tivoliägareförening Stefan Bessman, Riksidrottsförbundet Per Hultengård, Tidningsutgivarna Håkan Rossberg, TV4 AB Anna Sandborgh, Visita Bengt Hedlund, Svensk Servicehandel & Fast Food Per Binde, Göteborgs universitet Jakob Jonson, Sustainable Interaction AB Gustav Sundgren, Riksförbundet Spelkontroll Håkan Wall, Stödlinjen Kim Grahn, Spelberoendes Riksförbund
Referensgrupp för riksdagsledamöter (om inte annat anges fr.o.m. den 11 december 2015)
Per Lodenius, Centerpartiet Roland Utbult, Kristdemokraterna Bengt Eliasson, Liberalerna Agneta Börjesson, Miljöpartiet Olof Lavesson, Moderaterna Gunilla Carlsson, Socialdemokraterna Sara-Lena Bjälkö, Sverigedemokraterna Rossana Dinamarca, Vänsterpartiet
7
Innehåll
Sammanfattning ................................................................ 21
Summary .......................................................................... 45
1 Författningsförslag ..................................................... 73
1.1 Förslag till spellag (2018:000) ................................................ 73 1.2 Förslag till lag (2018:000) om skatt på spel ......................... 119 1.3 Förslag till lag (2018:000) om skatt på vissa spelbord ........ 121 1.4 Förslag till lag om ändring i brottsbalken ........................... 123 1.5 Förslag till lag om ändring i bokföringslagen (1999:1078)............................................................................ 124 1.6 Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)............................................................................ 126 1.7 Förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486).............................................................................. 130 1.8 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ..................................................... 132 1.9 Förslag till lag om ändring i radio-_och_tv-lagen (2010:696).............................................................................. 133 1.10 Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244)............................................................................ 137 1.11 Förslag till lag om ändring i kameraövervakningslagen (2013:460).............................................................................. 141
Innehåll SOU 2017:30
8
1.12 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister .................................... 143 1.13 Förslag till förordning om ändring i förordning (1999:1135) om misstankeregister ...................................... 147 1.14 Förslag till förordning (2018:000) med instruktion för Spelmyndigheten .................................................................. 151
2 Utredningens uppdrag och arbete .............................. 155
2.1 Utredningens uppdrag ......................................................... 155 2.2 Utredningens arbete ............................................................. 157 2.2.1 Studiebesök och möten......................................... 157 2.2.2 Särskilda uppdrag .................................................. 157 2.3 Bakgrund till uppdraget ....................................................... 158 2.4 Avgränsningar ....................................................................... 159 2.5 Särskild ansats för denna utredning..................................... 160 2.6 Betänkandets disposition och begrepp ................................ 160 2.6.1 Disposition ............................................................ 160 2.6.2 Begrepp .................................................................. 162 2.7 Tidigare och pågående arbete med koppling till spelmarknaden ...................................................................... 167 2.7.1 Lotteriutredningen ................................................ 167 2.7.2 Spelutredningen..................................................... 167 2.7.3 Kasinoutvärderingen ............................................. 168 2.7.4 Främjandeförbudsutredningen ............................. 168 2.7.5 Utredningen om ett utbyggt och förstärkt regelverk om insyn i partiers och valkandidaters finansiering ................................... 169 2.7.6 Förebyggande och behandling om spelmissbruk .......................................................... 169 2.7.7 Tydligare tillståndsgivning i lotterilagen ............. 170 2.7.8 Nya regler om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ....................................... 170
Innehåll
9
3 Den svenska spelmarknaden i sammandrag ................ 171
3.1 Försäljning av spel till allmänheten ...................................... 171 3.1.1 Syftet med dagens reglering .................................. 171 3.1.2 Reglering av spel i dag ........................................... 172 3.1.3 Aktörerna på den svenska spelmarknaden ........... 174 3.1.4 Försäljningskanaler ................................................ 178 3.1.5 Teknisk utveckling ................................................ 178 3.2 Spelmarknaden i siffror ........................................................ 181
4 Gällande rätt ........................................................... 195
4.1 Den svenska spelregleringen ................................................ 195 4.1.1 Lotteribegreppet .................................................... 197 4.1.2 Marknadsföring ..................................................... 197 4.1.3 Främjandeförbud ................................................... 197 4.1.4 Kasinon .................................................................. 198 4.1.5 Beskattning ............................................................ 198 4.2 EU-rätten .............................................................................. 202 4.2.1 EU:s inre marknad och de fyra friheterna ........... 203 4.2.2 Sekundärrätt ........................................................... 214 4.2.3 Överträdelseärenden m.m. .................................... 222
5 Omreglering av andra marknader ............................... 225
5.1 Svenska omregleringar på andra områden än spel ............... 225 5.1.1 Inledning ................................................................ 225 5.1.2 Modeller vid omregleringar ................................... 226 5.1.3 Flaskhalsproblemet ................................................ 226 5.1.4 Offentligt ägande ................................................... 227 5.1.5 Reglering av konsumentpriserna .......................... 228 5.1.6 Tillträdesreglering .................................................. 229 5.1.7 Infrastrukturklubbar ............................................. 230 5.1.8 Horisontell separation ........................................... 230 5.1.9 Vertikal separation ................................................. 231 5.1.10 Kort om tidigare omregleringar ............................ 232 5.2 Omreglering av spelmarknader i vissa europeiska länder ... 237 5.2.1 Danmark................................................................. 237 5.2.2 Nederländerna ....................................................... 243
Innehåll SOU 2017:30
10
5.2.3 Frankrike ............................................................... 245 5.2.4 Storbritannien ........................................................ 249
6 Omreglering av spelmarknaden – inledande överväganden .......................................................... 255
6.1 Förändringsansats ................................................................. 255
7 Allmänna utgångspunkter för en ny spelreglering ........ 265
7.1 En långsiktigt hållbar svensk spelreglering ......................... 265 7.2 Inledning ............................................................................... 265 7.3 Ett ständigt pågående paradigmskifte ................................. 266 7.4 Utredningens bedömning .................................................... 269
8 Ny spellag ............................................................... 273
8.1 Allmänna överväganden om en ny ramlag .......................... 273 8.1.1 Tidigare utredningar ............................................. 273 8.2 En ny ramlag för lotterier och spel om pengar ................... 279 8.2.1 Utredningens bedömning ..................................... 279 8.3 Detaljeringsgrad m.m. .......................................................... 283
9 Lagens syften .......................................................... 287
9.1 Syftena med den svenska spelregleringen lagregleras ......... 287 9.2 Nuvarande ordning ............................................................... 287 9.3 Överväganden ....................................................................... 288
10
Allmänt om spelformer och dess risker ....................... 297 10.1 Utredningsdirektiven ........................................................... 297 10.2 Tillgängliga spelformer på den reglerade svenska
spelmarknaden ...................................................................... 298 10.2.1 Turspel/lotterier .................................................... 298 10.2.2 Vadhållning och spel på hästar ............................. 298 10.2.3 Spelautomater ........................................................ 299
Innehåll
11
10.2.4 Kasinon med internationella spelregler ................ 299 10.2.5 Restaurangkasinon................................................. 300 10.2.6 Bingo ...................................................................... 300 10.2.7 EMV-spel ............................................................... 300
10.3 Spelformer och risk ............................................................... 301 10.3.1 Befolkningsstudien Swelogs ................................. 302 10.3.2 Spelutredningens uppdrag och slutsatser ............. 304 10.3.3 Riskbedömningsinstrument .................................. 306 10.3.4 Utredningens bedömning ..................................... 308 10.4 Spelandet ska inte öka ........................................................... 309 10.4.1 Utredningens bedömning ..................................... 310
11
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas
i licenssystemet? ..................................................... 315
11.1 Utredningsdirektiven ............................................................ 315 11.2 Inledning och kapitlets upplägg ........................................... 315 11.3 Allmänna utgångspunkter .................................................... 316 11.4 Vadhållning ............................................................................ 318 11.4.1 Grundläggande om vadhållning ............................ 318 11.4.2 Utredningens bedömning ..................................... 324 11.5 Vadhållning på sport ............................................................. 327 11.5.1 Utredningens bedömning ..................................... 331 11.6 Vadhållning på hästar ............................................................ 332 11.6.1 Inledning ................................................................ 332 11.6.2 Regleringsmodeller för spel på hästar .................. 333 11.6.3 Reglering av utbudet på poolspel.......................... 333 11.6.4 Svensk Travsport och Svensk Galopps förslag
till ny marknadsstruktur ....................................... 335
11.6.5 Synpunkter från spelbranschen ............................ 337 11.6.6 Utredningens bedömningar och förslag .............. 338
11.7 Annan vadhållning ................................................................ 358 11.7.1 Utredningens bedömning ..................................... 359 11.8 Spelbörser .............................................................................. 359 11.8.1 Spelbörser ............................................................... 360
Innehåll SOU 2017:30
12
11.8.2 Utredningens bedömning ..................................... 361
11.9 Onlinespel – kasinospel, bingo och datorsimulerade automater .............................................................................. 361 11.9.1 Kasinospel m.m. .................................................... 362 11.9.2 Bingo online .......................................................... 362 11.9.3 Utredningens bedömning ..................................... 363 11.10 Internationella samarbeten m.m. ......................................... 365 11.10.1 Utredningens bedömning ..................................... 367 11.11 Särskilt om s.k. matchfixning .............................................. 369 11.12 Vad är matchfixning? ........................................................... 370 11.13 Varför manipulera matcher och andra idrottshändelser? ... 371 11.14 Tidigare rapporter på området ............................................. 372 11.14.1 Lotteriinspektionens uppdrag 2013 ..................... 372 11.14.2 BRÅ:s rapport ....................................................... 374 11.14.3 Korta slutsatser av innehållet i rapporterna ......... 377 11.15 Internationellt arbete mot matchfixning ............................ 377 11.15.1 Europarådets konvention om manipulation av
resultat inom idrott ............................................... 378
11.15.2 Branschens samverkan på europeisk nivå ............ 382
11.16 De svenska spelbolagens åtgärder........................................ 384 11.17 Idrottens åtgärder ................................................................. 385 11.18 Effekterna av Europarådets konvention om manipulation av resultat inom idrott ................................... 386 11.18.1 Ansvarig myndighet för frågor om
spelrelaterad matchfixning .................................... 388
11.18.2 Nationell plattform ............................................... 389 11.18.3 Vissa andra frågor enligt konventionen ............... 395
12
Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas
i licenssystemet? ..................................................... 397
12.1 Utredningsdirektiven ........................................................... 397 12.2 Allmänna utgångspunkter .................................................... 397
Innehåll
13
12.3 ”Internationella” kasinon i Sverige ...................................... 398
12.3.1 Framväxten av internationella kasinon i Sverige .................................................................... 399 12.3.2 Regelverket ............................................................ 401 12.3.3 Kritik från EU........................................................ 402 12.3.4 Tidigare gjorda utvärderingar ............................... 403 12.3.5 Erfarenheter från tillsynen .................................... 404 12.3.6 Utredningens bedömning ..................................... 405
12.4 Värdeautomater ..................................................................... 409 12.4.1 Nordisk jämförelse ................................................ 415 12.4.2 Utredningens bedömning ..................................... 415 12.5 Lotterier ................................................................................. 416 12.5.1 Krav på allmänintresse ........................................... 418 12.5.2 Utredningens bedömning ..................................... 420 12.6 Spel för allmännyttiga ändamål ............................................ 422 12.6.1 Allmänt om ideella föreningar .............................. 423 12.6.2 Gällande regelverk ................................................. 431 12.6.3 Serviceföretag ......................................................... 437 12.6.4 Utredningens bedömning ..................................... 439 12.6.5 Landbaserad bingo ................................................. 441 12.7 Lokalt poolspel ...................................................................... 445 12.7.1 Hästar ..................................................................... 445 12.7.2 Hundar ................................................................... 446 12.7.3 Idrottstävlingar ...................................................... 446 12.7.4 Utredningens bedömning ..................................... 447 12.8 Särskilt om tillståndsgivning och tillsyn av kommunala lotterier och bingo ................................................................ 448 12.8.1 Historik .................................................................. 449 12.8.2 Gällande ordning ................................................... 449 12.8.3 Enkäter ................................................................... 450 12.8.4 Statistik från Lotteriinspektionen ........................ 451 12.8.5 Utredningens bedömning ..................................... 452
13
Andra angelägna förändringar ................................... 457 13.1 Allmänt om automatspel ...................................................... 457
13.1.1 Varuspelsautomater ............................................... 458
Innehåll SOU 2017:30
14
13.1.2 Utredningens bedömning ..................................... 459
13.2 Landbaserat kommersiellt kasinospel (restaurangkasino) ................................................................ 460 13.2.1 Cherry .................................................................... 462 13.2.2 Visita ...................................................................... 463 13.2.3 Utredningens bedömning ..................................... 464 13.3 Kortspel i turneringsform .................................................... 465 13.3.1 Inledning ................................................................ 465 13.3.2 Gällande ordning ................................................... 466 13.3.3 Vad är poker? ........................................................ 467 13.3.4 Poker i turneringsform ......................................... 467 13.3.5 Svenska Pokerförbundet ....................................... 468 13.3.6 Jämförelse med andra nordiska länder ................. 469 13.3.7 Utredningens bedömning ..................................... 473
14
Vinståterbetalning .................................................... 483 14.1 Utredningsdirektiven ........................................................... 483 14.2 Dagens vinståterbetalningsprocent ..................................... 484 14.3 Svenska Spel och ATG ......................................................... 484 14.4 Automatspel inom kasinon .................................................. 485 14.5 Allmännyttigt spel ................................................................ 485 14.6 Tidigare utredningar ............................................................. 486 14.7 Nuvarande situation ............................................................. 486 14.8 Nya konkurrensförhållanden ............................................... 487 14.9 Förslag från nuvarande tillståndshavare .............................. 488 14.10 Allmänt om regleringsåtgärder på området ........................ 489 14.11 Priset på spel ......................................................................... 490 14.12 Något om konsumentöverskott m.m. ................................. 496 14.13 Effekter av eventuella höjningar .......................................... 498
14.13.1 Konkurrensen mellan svenska aktörer ................. 498 14.13.2 Problemspelande m.m. .......................................... 498
Innehåll
15
14.13.3 EU-rätten ............................................................... 501 14.13.4 Utredningens bedömning ..................................... 502
15
Tillämpningsområde ................................................ 513 15.1 Spellagens tillämpningsområde ............................................ 513 15.2 Statens premieobligationslån m.m. ...................................... 516 15.3 Pyramidspel ........................................................................... 517 15.4 Licensfritt spel ....................................................................... 520
15.4.1 Skicklighetsspel ...................................................... 520 15.4.2 Lotterier som inte kräver insats ............................ 521 15.4.3 Lotterier för att avgöra en tävling......................... 522 15.4.4 Frisektorlotterier ................................................... 523 15.4.5 Spel under privata former ...................................... 525
15.5 Ord och uttryck i lagen som behöver definieras tas in i ett särskilt kapitel .................................................................. 525 15.5.1 Inledning ................................................................ 525 15.5.2 Spel ......................................................................... 526 15.5.3 Onlinespel .............................................................. 527 15.5.4 Landbaserat spel..................................................... 527 15.5.5 Spelföretag ............................................................. 528
16
Utformningen av det svenska licenssystemet .............. 529 16.1 Licensieringens bredd ........................................................... 529
16.1.1 Grundläggande om olika licenssystem ................. 530 16.1.2 Behövs licenser för andra än spelföretag? ............ 535 16.1.3 Utformningen av det svenska licenssystemet ...... 537 16.1.4 Vilka, förutom spelföretag, ska då behöva licens? ..................................................................... 543
16.2 Tillverkning, innehav och införsel av vissa automater ........ 552 16.2.1 Tillverkning ............................................................ 552 16.2.2 Innehav och införsel .............................................. 554 16.3 Lämplighetskrav .................................................................... 556 16.4 Licensieringens djup ............................................................. 560 16.5 Anmälan om ändring ............................................................ 562
Innehåll SOU 2017:30
16
16.6 Utländska verksamheter....................................................... 563 16.7 Anmälan om ändring av representanter .............................. 565 16.8 Kontaktperson för spelföretag ............................................ 566 16.9 Personlig inställelse .............................................................. 566 16.10 Sundhetskrav m.m. ............................................................... 566 16.11 Tid och villkor för licens ...................................................... 567 16.12 Uppdragsavtal ....................................................................... 569 16.13 Spelombud ............................................................................ 571 16.14 Två liknande prövningar....................................................... 573 16.14.1 Penningtvättslagen ................................................ 574 16.14.2 2015 års penningtvättsutrednings förslag med
anledning av det fjärde penningtvättsdirektivet .. 574
16.14.3 Utredningens bedömning ..................................... 576
17
Registrering av spelkunder och spelkonton ................. 577 17.1 Registrering av spelare .......................................................... 577 17.2 Grundläggande bestämmelser om spelkonton ................... 581
17.2.1 Tillfälliga spelkonton ............................................ 583 17.2.2 Avslutande av spelkonton..................................... 584
17.3 Skydd för spelkunders pengar ............................................. 586 17.3.1 Regler för att säkra spelarnas pengar i
samband med att spelföretag går i konkurs – aktuell lagstiftning och viss praxis ....................... 587
17.3.2 Skydd av spelarnas pengar enligt utländska regleringar och nuvarande svenska villkor ........... 588 17.3.3 Avvägning .............................................................. 590 17.3.4 Utredningens bedömning ..................................... 590
18
Spel – problem och ansvar ........................................ 593 18.1 Definition av spelberoende och spelproblem ..................... 593 18.2 Omfattningen av spelproblem ............................................. 594 18.3 Riskfaktorer för spelberoende ............................................. 596
Innehåll
17
18.4 Särskilt om internetspel ........................................................ 598 18.5 Gällande reglering avseende spelansvar ............................... 600 18.5.1 Stödlinjen ............................................................... 601 18.6 Problemspelande efter en omreglering ................................ 605 18.7 Utredningens bedömningar och förslag .............................. 606 18.7.1 Omsorgsplikt ......................................................... 606 18.7.2 Kundtjänst.............................................................. 610 18.7.3 Utbildning .............................................................. 611 18.7.4 Förtroende ............................................................. 613 18.7.5 Åldersgräns ............................................................ 614 18.7.6 Kreditförbud .......................................................... 617 18.7.7 Information till spelare.......................................... 620 18.7.8 Insatser och vissa gränser ...................................... 622 18.7.9 Aktivt uppsökande och vägledning till hjälp ....... 626 18.7.10 Riskvärdering och kontinuerlig utvärdering av
olika spel ................................................................. 628
19
Självavstängning i olika former ................................. 631 19.1 Utredningsdirektiven ............................................................ 631 19.2 Självavstängning i allmänhet ................................................. 631 19.3 De enskilda spelföretagens avstängningar ........................... 632
19.3.1 EU-kommissionens rekommendation ................. 632 19.3.2 Nuvarande svensk reglering .................................. 632 19.3.3 Utredningens bedömning ..................................... 633
19.4 Nationell självavstängning .................................................... 633 19.4.1 EU-kommissionens rekommendation ................. 634 19.4.2 Erfarenheter från vissa andra länder ..................... 634 19.4.3 Projekt Spelpaus .................................................... 637 19.4.4 Utredningens bedömning ..................................... 638
20
Behandling av personuppgifter och vissa frågor
om sekretess ........................................................... 645
20.1 Utredningens direktiv ........................................................... 645 20.2 Behandling av personuppgifter ............................................ 648
Innehåll SOU 2017:30
18
20.2.1 Nuvarande och kommande reglering ................... 648 20.2.2 Bestämmelser om hantering av personuppgifter på spelområdet ska regleras i spellagen ................ 653 20.2.3 Kapitlets tillämpningsområde............................... 655 20.2.4 Det övergripande syftet – respekt för den enskildes integritet ................................................ 656 20.2.5 Hänvisning till dataskyddsförordningen och den kompletterande nationella lagen ................... 656 20.2.6 Personuppgiftsansvarig ......................................... 657 20.2.7 Ändamål med personuppgiftsbehandlingen ........ 657 20.2.8 Rättsliga grunder för behandlingen...................... 668 20.2.9 Personuppgifter som får behandlas ...................... 677 20.2.10 Sökförbud .............................................................. 679 20.2.11 Utlämnande av uppgifter ...................................... 682 20.2.12 Undantag från den registrerades rätt till tillgång till personuppgifter .................................. 682 20.2.13 Behörighetstilldelning ........................................... 683 20.2.14 Bevarande av uppgifter .......................................... 684 20.2.15 Spelmyndighetens möjligheter att överföra personuppgifter till tredje land ............................. 686
20.3 Kontroll av belastningsregister ............................................ 687 20.4 Sekretess i självavstängningsregistret .................................. 689 20.4.1 Inledning ................................................................ 690 20.4.2 Behovet av ändring ................................................ 690
21
Marknadsföring ........................................................ 693 21.1 Utredningsdirektiven m.m. .................................................. 693 21.2 Marknadsföring och yttrandefrihet ..................................... 694 21.3 Marknadsföringslagen .......................................................... 696
21.3.1 Ett reklamlandskap i förändring........................... 700
21.4 Särskilda bestämmelser om marknadsföring i lotterilagen ............................................................................ 700 21.5 Radio-_och_tv-lagen .............................................................. 701 21.6 Distansavtalslagen ................................................................ 704
Innehåll
19
21.7 E-handelslagen ...................................................................... 706 21.8 Ny förordning om konsumentsskyddsamarbete ................ 708 21.8.1 Bakgrund till förslag om ny förordning om
konsumentskyddssamarbete ................................. 708
21.8.2 Syftet med förslaget............................................... 709 21.8.3 Behöriga myndigheter och deras befogenheter och samarbetsskyldigheter .................................... 709
21.9 Regler om marknadsföring i regeringskoncessionerna ....... 710 21.10 Lotteriinspektionens föreskrifter och villkor ..................... 711 21.11 Självreglering ......................................................................... 713 21.12 Europeiska kommissionens rekommendation .................... 715 21.13 Tidigare överväganden .......................................................... 717 21.13.1 SOU 2006:11 Spel i en föränderlig värld .............. 717 21.13.2 SOU 2008:124 En framtida spelreglering ............ 718 21.13.3 SOU 2015:61 Ett stärkt konsumentskydd vid
telefonförsäljning ................................................... 720
21.14 Internationell utblick ............................................................ 721 21.14.1 Danmark................................................................. 721 21.14.2 Storbritannien ........................................................ 723 21.14.3 Frankrike ................................................................ 724 21.15 Överväganden och förslag .................................................... 726 21.15.1 Behovet av en reglering av marknadsföring
och hur den bör se ut............................................. 726
21.15.2 Måttfull marknadsföring ....................................... 730 21.15.3 Bonusar m.m. ......................................................... 736 21.15.4 Reklam, sponsring och produktplacering ............ 740 21.15.5 Sponsring och minderåriga ................................... 744 21.15.6 Reklam får inte riktas mot personer som stängt av sig från spel............................................. 745 21.15.7 Ett utvidgande av 16 kap. 15 § radio-_och_tv-lagen ................................................................... 746
21
Sammanfattning
Inledning
Att reglera spelsektorn är utomordentligt komplext. Sektorn omfattar och påverkas av en rad skilda företeelser och aktörer som agerar på marknaden med skiftande verksamheter och skilda drivkrafter – men alla med stort engagemang. Det är spelarna, de ideella organisationerna, statligt ägda/styrda företag och onlinespelsföretag utan licens i Sverige.
Området rymmer frågor om bl.a. konsumentskydd, läggmatcher, problemspelande och spelmissbruk. Spelmarknaden omsätter mycket stora belopp och ger chans till goda vinster och, framför allt för spelarna, medför även risk för avsevärda förluster. Frågorna rör bl.a. de ideella organisationernas och statens intressen som i många stycken skiljer sig från de övriga aktörernas intressen. Det berör många myndigheters verksamheter; utöver den av utredningen föreslagna Spelmyndigheten är det bl.a. Folkhälsomyndigheten, Konsumentverket, Skatteverket, Finansinspektionen, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten som berörs.
Uppdraget att omreglera en marknad av så mångskiftande karaktär liknar inte en vanlig omreglering av en nationell marknad. Därför har utredningsarbetet varit komplicerat, vilket inte minst omfattningen av betänkandet vittnar om. Samtidigt har utredningen haft mycket kort tid – drygt ett år – på sig att ta fram ett omfattande, sammanhängande och konsistent förslag till omreglering som förhoppningsvis svarar mot problemen och rimligt balanserar alla de intressen som spelområdet rymmer.
Det är därför rimligt att anta att vissa saker kommer att behöva ändras, justeras eller kompletteras – även efter att lagen trätt i kraft. Erfarenheterna från andra omregleringar talar för detta.
Sammanfattning SOU 2017:30
22
Det är utredningens uppfattning att det, efter en så omfattande reform som denna, är angeläget att följa upp effekterna på spelområdet i olika avseenden. Regeringen bör därför formulera ett utvärderingsuppdrag att läggas på en oberoende granskare för att löpande följa utvecklingen och värdera måluppfyllelse och andra strategiska aspekter. Väsentliga frågor att följa upp är bl.a. marknadsutvecklingen, kanaliseringen, konsumentskyddet – med fokus på folkhälsan – och skatteintäkterna.
Uppdraget och problemen med nuvarande reglering
Uppdraget
Utredarens uppdrag är att lämna förslag till en ny spelreglering som bygger på ett licenssystem, där alla som verkar på den svenska spelmarknaden ska ha behörigt tillstånd – licens. De som saknar sådan licens ska stängas ute.
Den nya spelregleringen ska främja spel som är sunt och säkert, ha ett högt konsumentskydd och ett transparent regelverk. Vidare ska regleringen bidra till att de negativa konsekvenserna av spelandet begränsas.
I uppdraget ingår även, så långt det är möjligt, att i den nya regleringen säkra förutsättningarna för finansiering av statens verksamhet och allmännyttiga ändamål. Den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen samt EU-rätten ska beaktas.
Statens roll på en omreglerad spelmarknad ska analyseras och i tillämpliga delar ingå i regelverket.
Problemen
Betänkandet redovisar de omständigheter som nödvändiggör en omreglering, liksom de analyser och överväganden som lett fram till lagförslaget.
Den nuvarande regleringen är väsentligen en skydds- eller förbudslagstiftning, som utgår från en rent fysisk hantering av spelverksamhet som t.ex. lotterier. Den är också en lagstiftning med syfte att säkra överskottet av spel till staten, föreningslivet och hästsektorn.
SOU 2017:30 Sammanfattning
23
Dagens situation präglas av att i Sverige oreglerade, onlinebaserade och gränsöverskridande spelföretag, som i dag har en marknadsandel på cirka 23 procent, tar en ökande del av den svenska marknaden på de reglerade företagens bekostnad.
Den statliga kontrollen som är en väsentlig del av dagens spelreglering är obefintlig när det gäller denna del av spelmarknaden. De onlinebaserade företagen verkar skattefritt i Sverige och konsumentskyddet är begränsat. Härigenom försvåras möjligheterna att hantera problemspelande och spelmissbruk.
I dag har AB Svenska Spel (Svenska Spel), AB Trav och Galopp (ATG) och det ideella föreningslivet tillstånd. De utgör därmed den reglerade delen av dagens spelmarknad.
Den nuvarande lagstiftningen är således partiell och obsolet och svarar vare sig mot nuvarande eller framtida spelmarknad. Sverige är inte unikt. Motsvarande förhållanden finns i flera andra länder. Dessa länder har valt strategier med både olikheter och likheter för att möta problem och utmaningar. Bland likheterna återfinns olika former av licensförfaranden. Några av dessa beskrivs i betänkandet.
Marknaden
Spel om pengar är en utpräglad konsument- och massmarknad. På denna marknad verkar aktörer med skilda ursprung, drivkrafter och affärslogiker; vinstdrivande företag, statligt ägda/styrda företag och ideella organisationer. Marknaden och dess lönsamhet innebär utomordentligt kraftfulla incitament för de onlinebaserade marknadsaktörerna, utan licens i Sverige, som snabbt expanderar och uppvisar god lönsamhet. Denna del av marknaden uppvisar, även jämfört med flera andra dynamiska marknader, snabb förändring som huvudsakligen är kundstyrd och teknikbetingad.
Spelkonsumtionen i Sverige uppgick år 2016 till 2 802 kronor per år och person över 18 år (avser både den i Sverige reglerade marknaden och den i Sverige oreglerade marknaden). Totalt 68 procent spelar årligen. Det blir 4 121 kronor per spelare och år (2016). Den hittillsvarande trenden avseende spelvolym har varit ett minskat antal spelare men en långsamt ökande spelvolym. Spelandet per person ökar således. Onlinespel ökar och landbaserat spel minskar. Branschen
Sammanfattning SOU 2017:30
24
omsatte efter utbetalda vinster cirka 21 miljarder kronor år 2016 (17 miljarder kronor exklusive den i Sverige oreglerade marknaden).
Nuvarande trend
År 2016 har den totala spelvolymen ökat med 5 procent. Spel på den reglerade marknaden har ökat med 2 procent och spel hos de i Sverige oreglerade onlinespelsföretagen har ökat med 16 procent netto. Om spelarantalet finns ingen uppgift, men det finns anledning att anta att antalet spelare har slutat att minska eller t.o.m. ökat något under år 2016.
Utgångspunkter för och syftet med en ny spelreglering
Med den nya spellagen som främsta verktyg ska ett delvis överspelat nationellt monopol övergå till en delvis oligopolliknande del och en delvis fri marknadsdel genom uppdelning av Svenska Spel i en konkurrensutsatt del och en del som bl.a. har exklusiva rättigheter. Gemensamma och långsiktigt hållbara spelregler ska skapas, ett licenssystem ska etableras som onlinespelsbolagen förhoppningsvis ska ansluta sig till, skatteintäkter säkras, föreningslivets ganska sköra speldomäner – väsentligen lotterier – och intäkter ska skyddas. Vidare ska marknadsföring inom området regleras, problemspelande stävjas och måttligt spel främjas samt spelfusk motarbetas. Spelen ska ha ett högt konsumentskydd och god säkerhet. Lagen ska också öppna för konkurrens och konkurrensneutralitet, etablera ett system av sanktioner både för att styra licenshavarnas verksamhet, men även för att kunna lagföra de som står utanför licenssystemet men som riktar sig till den svenska marknaden.
Vidare ska den rätta mixen och avvägningen skapas mellan ramlag och detaljreglering. En av utmaningarna är att göra detta med en verksamhet som i allt ökande takt är onlinebaserad. En del av det globala och gränsöverskridande internet ska omgärdas med ett nationellt regelverk. Vidare ska regleras vilka som ska få licens och krav specificeras på licenshavare och deras beteende gentemot marknad, myndigheter och spelare.
Lagen och dess tillämpning ska således balansera och legalisera spelkonkurrens, beskatta de för närvarande i Sverige oreglerade
SOU 2017:30 Sammanfattning
25
onlinebaserade företagen med 18 procent och samtidigt vara teknik- och konkurrensneutral.
De i Sverige oreglerade onlinespelsföretagen har verkat på den svenska marknaden i cirka tjugo år. Det är på denna del av marknaden de konkurrensutsatta spelen finns. Utredningens målsättning med den föreslagna regleringen är att så gott som allt spel som erbjuds på marknaden ska erbjudas av företag som har licens i Sverige. Utredningens målsättning är en ”kanalisering” på 90 procent.
Regeringen och Spelmyndigheten ska med hjälp av spellagen kunna bestämma villkoren för tillträdet till den konkurrensutsatta marknaden genom sin makt över den infrastruktur som regelgivning och regelverk utgör.
Utöver att vara heltäckande ska lagen vara verksamhetslogisk och konsistent. Flera av delarna ska samverka då de förutsätter varandra i ett delvis intrikat synergistiskt förhållande. Lagen och dess effekter får inte heller genom ökad administration för företagen skapa eller bidra till en så omfattande kostnadsmassa att licensieringsalternativet blir ointressant för i alla fall de större onlinespelsföretagen.
Det är inte möjligt att detaljreglera allt. Därför är lagen utformad som en ramlag – med tydliga och fasta ramar. Lagen öppnar för regeringen att utfärda förordningar och för Spelmyndigheten att utfärda föreskrifter. Genom en ramlag ökar samhällets möjligheter till kontroll och gör att snabba åtgärder kan vidtas för att svara mot förändringar i omvärlden. Det är ett adaptivt regelverk som enligt utredningens mening kommer att vara robust, ändamålsenligt och hållbart över tiden.
I sanktionsdelen föreslås höga straffsatser för tillhandahållande av spel riktad till den svenska marknaden utan att vara licensierad om så krävs. Betalningsförmedlingsförbud införs gentemot de som står utanför systemet men som ändå riktar sig mot svenska kunder. Sådan betalningsförmedling föreslås bli kriminaliserad. Däremot kommer IP-blockering inte att ingå i lagen. Utredningen föreslår dock att internetleverantörer, på uppmaning av Spelmyndigheten, ska vara skyldiga att visa ett varningsmeddelande när en besökare försöker spela på olagliga sidor.
Den föreslagna omregleringen innebär att en stor del av statens samlade arsenal av legala, ekonomiska och administrativa åtgärder mobiliseras för att ta kontroll över spelmarknaden och över förhållanden där den gamla lagen blivit alltmer omodern.
Sammanfattning SOU 2017:30
26
Marknadsuppdelningen
Enligt betänkandet kommer fördelningen av marknaden se ut enligt följande:
Onlinespelsföretag, Svenska Spels konkurrensdel och ATG
Onlinespelsföretag, Svenska Spels konkurrensdel och ATG får med licens verka på den konkurrensutsatta delen av marknaden. De speltyper som får erbjudas är kasinospel online, vadhållning online, poker online och bingo online. Även landbaserad sportvadhållning och landbaserad hästvadhållning kommer att ingå i den konkurrensutsatta delen.
ATG föreslås inte längre ha monopol på vadhållning på hästar. Konkurrens öppnas för andra spelaktörer inom hästvadhållning. ATG får på samma villkor som övriga spelföretag tillträde till den konkurrensutsatta spelsektorn och blir en licenshavare som andra.
Svenska Spels exklusiva rättigheter m.m.
Svenska Spels exklusiva rättigheter kommer att omfatta värdeautomater och landbaserade kasinon i därför avsedd lokal – Casino Cosmopol AB (Casino Cosmopol). Bolaget kommer även fortsättningsvis att få konkurrera med det allmännyttiga föreningslivet i fråga om lotterier online och landbaserat.
Det allmännyttiga föreningslivet
Här föreslås inga större förändringar. Den ideella sektorn kommer fortsättningsvis bedriva lotteriverksamhet, såväl landbaserat som online, och landbaserad bingo.
Följande bild från kapitel 27 i betänkandet åskådliggör marknadsuppdelningen.
SOU 2017:30 Sammanfattning
27
Spel Licens från Spelmyndigheten
Svenska Spel – ensamrätt (eller delad ensamrätt)
Alla spelföretag som uppfyller kraven
Ideell sektor – ensamrätt (eller delad ensamrätt)
Landbaserade kasinon i därför avsedd lokal
Statligt spel
X
Spel på värdeautomater
Statligt spel
X
Lotteri (inkl. skraplotter) online
Statligt spel/Spel för allmännyttiga ändamål
X
X
Lotteri (inkl. skraplotter) landbaserat
Statligt spel/Spel för allmännyttiga ändamål
X
X
Lotteri i form av tilläggsspel
Onlinespel
X
Lotteri i form av tilläggspel eller för att avgöra avbrutna vadhållningsobjekt
Vadhållning
X
Bingo landbaserad Spel för allmän-
nyttiga ändamål
X
Bingo online Onlinespel
X
Lokalt poolspel på hästar
Spel för allmännyttiga ändamål
X
Kasinospel online Onlinespel
X
Datorsimulerade automater online
Onlinespel
X
Vadhållning sport online
Vadhållning
X
Vadhållning sport landbaserad
Vadhållning
X
Vadhållning häst online
Vadhållning
X
Vadhållning häst landbaserad
Vadhållning
X
Sammanfattning SOU 2017:30
28
Spel Licens från Spelmyndigheten
Svenska Spel – ensamrätt (eller delad ensamrätt)
Alla spelföretag som uppfyller kraven
Ideell sektor – ensamrätt (eller delad ensamrätt)
Annan vadhållning online
Vadhållning
X
Annan vadhållning landbaserad
Vadhållning
X
Landbaserat kommersiellt spel – kasinospel
Landbaserat kommersiellt spel
X
Landbaserat kommersiellt spel – varuspelsautomater
Landbaserat kommersiellt spel
X
Landbaserat kommersiellt spel – kortspel i turneringsform
Landbaserat kommersiellt spel
X
Spel på fartyg i internationell trafik – kasinospel
Spel på fartyg i internationell trafik
X
Spel på fartyg i internationell trafik – penning- och värdeautomater
Spel på fartyg i internationell trafik
X
Varför denna indelning och vad betyder den för respektive sektor?
Onlinespelsföretag
En stor del av de spel som föreslås konkurrensutsättas är spel som redan erbjuds av de i Sverige oreglerade onlinespelsföretagen på den svenska marknaden. Denna del av marknaden är med andra ord konkurrensutsatt redan i dag och kommer genom den nya lagen att regleras på ett effektivt och säkert sätt.
De femton i Sverige börsnoterade onlinespelsföretagen representerar ett börsvärde på 69 miljarder kronor (11 miljarder kronor år 2011) vilket speglar de stora vinster företagen gör och de ännu
SOU 2017:30 Sammanfattning
29
större förväntningar marknaden har. Få onlinespelföretag har så stora vinstmarginaler som onlinespelsföretagen.
Nettoomsättningen för de i Sverige oreglerade onlinespelsföretagen var år 2016 5,1 miljarder kronor.
Statens motiv för en omreglering av spelmarknaden är att genom reglering och licensiering få kontroll över denna del av marknaden. Det rör bl.a. frågor avseende skatt, spelansvar och konsumentskydd.
För onlinespelsföretagen betyder det ökad legitimitet, gemensamma spelregler, jämlikare konkurrensvillkor, förutsägbarhet och att bli en accepterad och synlig bransch. Det bedöms som positivt för aktieägarna och börsen vilket ökar sannolikheten att de börsnoterade onlinespelsföretagen ansluter sig. Det som är negativt, ur ett företagsperspektiv, är det administrativa merarbete som, inte minst utifrån spelansvarsaspekten och ambitionen att stävja problemspelande samt relativt omfattande informationskrav, läggs på företagen.
En annan aspekt av regleringen är att den i dag omfattande och till stor del olagliga marknadsföringen kommer att begränsas genom bl.a. ett stärkt främjandeförbud. År 2015 uppgick de i Sverige oreglerade onlinespelsföretagens marknadsföring till cirka 2,3 miljarder kronor. Övriga spelföretags marknadsföring uppgick till cirka 1 miljard kronor år 2015.
Svenska Spel – konkurrensdel och exklusiva rättigheter m.m.
Svenska Spels nettoomsättning år 2016 var cirka 9 miljarder kronor. År 2015 tillföll 4,8 miljarder kronor statskassan. År 2016 kom 1,9 miljarder kronor från onlinespel. Det är 21 procent av bolagets egen omsättning och 21 procent av allt onlinespel i Sverige. Svenska Spels onlinespel ökade år 2016 med 14 procent. Det landbaserade spelet har minskat med 3 procent under samma period. Sammantaget ger det en oförändrad nettoomsättning.
Den framtida konkurrensdelen (Svenska Spel K) med licenser kommer enligt utredningens förslag att omfatta sportvadhållning, kasinospel online, poker online samt bingo online. Flera av dessa spelformer förekommer redan i dag på den konkurrensutsatta delen av marknaden. I det framtida Svenska Spel K återfinns sportspel som i dag utgör 20 procent av nettoomsättningen, 1,8 miljarder kronor,
Sammanfattning SOU 2017:30
30
och kasinospel online som Svenska Spel i dag inte erbjuder men kommer att så göra i ett licenssystem.
Det är således en femtedel av Svenska Spels nuvarande omsättning som föreslås läggas i Svenska Spel K. Härtill kommer Svenska Spels planerade kasinospel online.
Utredningens förslag innebär att i Svenska Spels del med exklusiva rättigheter m.m. (Svenska Spel E) återfinns spel på värdeautomater och licens för landbaserat kasinospel i därför avsedd lokal (Casino Cosmopol) samt lotterier, såväl landbaserade som online. Detta motsvarar cirka 79 procent av Svenska Spels nettoomsättning.
Tre år efter ikraftträdandet av lagen beräknar utredningen att de två delarna av Svenska Spel sammantaget kan nå en nettoomsättning på 10 miljarder kronor. Med samma leveransandel till staten som tidigare, dvs. cirka 55 procent, kan 5,5 miljarder kronor av dessa tillfalla staten.
Särskilt om Svenska Spels exklusiva rättigheter m.m.
Utredningens föreslagna Svenska Spel E, som motsvarar cirka 79 procent av företagets nuvarande omsättning får enligt förslaget, tillsammans med det allmännyttiga föreningslivet och på i princip samma licensvillkor, delad ensamrätt på lotterier. Svenska Spel föreslås dock betala skatt vilket det allmännyttiga föreningslivet inte behöver enligt förslaget.
Lotterierna bedöms ha stort värde för allmännyttan och det föreligger ingen direkt konkurrens från onlinespelsföretag eller motsvarande vilket gör att det inte heller finns något kanaliseringsbehov.
För värdeautomater föreslås fortsatt ensamrätt för Svenska Spel. Utredningens motiv är främst ett främjande av ansvarsfullt spelande och att hämma spelande på illegala spelautomater. Den kanalisering som här kan ske och som bedöms som önskvärd är den som går från illegala spelautomater till värdeautomater. I övrigt finns inget kanaliseringsbehov.
Marknadsföring av spel på värdeautomater till konsument kommer inte att tillåtas. Staten kan ta andra hänsyn än ett rent kommersiellt spelföretag kan göra vilket har betydelse i detta fall.
SOU 2017:30 Sammanfattning
31
Frågan om värdeautomater är komplex och utredningen bedömer att om mer väsentliga förändringar ska göras bör detta utredas särskilt, vilket tiden för denna utredning inte medgivit.
Utredningen föreslår att licens för landbaserat kasinospel i därför avsedd lokal (Casino Cosmopol) endast ska få ges till statligt ägt bolag. Motivet är att härigenom säkra att ett ansvarsfullt spel kan upprätthållas, att kriminalitet motverkas, att spelrelaterad brottslighet kan minska och sociala skadeverkningar begränsas.
Hästvadhållning och ATG
Enligt utredningens förslag kommer hästvadhållning att ingå i licenssystemet och i den konkurrensutsatta delen. Det innebär att ATG blir en aktör som andra spelföretag. Dessa spelföretag kan ingå avtal med trav- och galoppsportens organisationer som äger banorna och övrig infrastruktur. Avtalen förhandlas fram mellan parterna och är inte en fråga för utredningen. Regeringen föreslås, som en konsekvens av utredningens förslag, dra sig ur engagemanget i ATG och hästsporten i den form det hittills haft.
Hästvadhållningens skattesats på spelnettot föreslås minska från 35 till 18 procent. Det motsvarar med nuvarande nettoomsättning på cirka 3,5 miljarder kronor, en minskning med knappt 600 miljoner kronor. Totalt 1,6 miljarder kronor av det nuvarande överskottet tillfaller hästsporten, främst anläggningarna.
Med fler spelföretag i konkurrens kan sportens avtal med tillkommande spelföretag finansieras med motsvarande ATG:s eventuella minskning. Det innebär att nettot eller intäkterna för sporten bedöms bli ungefär desamma som före omregleringen men med fler som bidrar.
ATG bedöms få en minskning av kostnadsmassan med 100– 150 miljoner kronor givet att inget annat spelföretag kommer in på banan. Om så blir fallet minskar ATG:s marknadsdominans i motsvarande mån.
Faktorer som talar till ATG:s fördel och som är återhållande på konkurrenterna är att såväl varumärket ATG förknippas starkt med sporten och säkra spel, som de inarbetade produkterna som i sig är mycket starka varumärken samt själva spelpoolen.
Sammanfattning SOU 2017:30
32
Samtidigt räknar ATG med att gå in på övriga delar av den konkurrensutsatta delen av spelmarknaden, vilket efterhand kan kompensera en del av marknadsförlusten inom hästområdet.
Omregleringen skapar en ny konkurrenssituation inom hästvadhållning. ATG förlorar en begränsad del av sin marknad och kan kompensera detta genom att erbjuda andra spel som finns på den konkurrensutsatta marknaden, främst de onlinebaserade spelen. Hästvadhållning förväntas få en mindre nettouppgång de närmaste åren med onlinebaserat spel som ökar något mer än vad det landbaserade sjunker. Statens skatteintäkter minskar med cirka 100–150 miljoner kronor.
Det allmännyttiga föreningslivet
Enligt direktiven till utredningen är det av stor vikt att ideella, allmännyttiga organisationer kan fortsätta att utvecklas. Vidare ska förutsättningarna för finansiering av allmännyttiga ändamål vara fortsatt goda.
Flera av de allmännyttiga föreningarna, ofta folkrörelseanknutna, får en inte oväsentlig del av sin finansiering genom spel och lotterier. Cirka två miljarder kronor per år går tillbaks till välgörenhet och icke-kommersiella ändamål.
Utredningen föreslår inga större förändringar för det allmännyttiga föreningslivet. Föreningslivet kommer även fortsättningsvis kunna bedriva lotteriverksamhet, såväl landbaserad som online samt landbaserad bingo på en delvis skyddad marknad. De föreslås vara fortsatt skattebefriade. I den mån föreningslivet önskar bedriva spel som tillhör den konkurrensutsatta delen av marknaden gäller samma villkor för dem som för övriga spelföretag på den delen av marknaden. Att tillträda den konkurrensutsatta delen av marknaden med skattefrihet blir således inte möjligt.
Inom den ideella sektorn handlar det inte om stora intäkter per organisation i relation till övriga aktörer på spelmarknaden. Detta med undantag för Svenska Postkodföreningen. Vinståterbetalningsprocenten för lotterier är låg.
Det är dock strategiska intäkter för civilsamhället varförutan dessa intäkter civilsamhället sannolikt skulle vara både mindre och
SOU 2017:30 Sammanfattning
33
delvis förlora sitt oberoende. Företrädare för civilsamhället menar att det är pengar med hög samhällelig och social utväxling.
De allmännyttiga föreningarnas spel och lotterier omsatte netto 3,9 miljarder kronor under år 2016 vilket är 17 procent av marknaden. Svenska Postkodföreningen stod för två miljarder kronor eller 53 procent. Volymen har ökat under senare år, med 12 procent mellan åren 2011–2016.
Att det är en avgränsad sektor med skattefrihet och visst oligopol på lotter och bingo innebär inte att sektorn inte skulle kunna utsättas för extern konkurrens vad gäller spelarna. Andra spelföretag kan tänkas locka över kunder från dessa allmännyttiga lotterier och bingo. Representanter för sektorn menar dock att risken är begränsad.
Sammanfattningsvis gör utredningen bedömningen att det allmännyttiga föreningslivet håller ställningarna på spelmarknaden med en trolig, men begränsad, uppgång under de närmaste åren.
Samtidigt vill utredningen flagga för en viss osäkerhet vad beträffar skattefriheten som kan komma i konflikt med EU:s statsstödsregler.
EU anger i princip fyra villkor för att avvikelse i fall som dessa ska kunna göras från statsstödsreglerna. För det första ska ett undantag tillämpas på ett icke diskriminerande sätt. Det ska därtill vara svar på ett trängande allmänintresse och verkligen fungera utifrån sitt syfte samt slutligen inte innebära större ingripande än vad allmänintresset motsvarar. Utredningen lutar åt att skattefrihet för det allmännyttiga föreningslivet i detta fall torde motsvara de angivna villkoren men rekommenderar att regeringen snarast efter utredningen har presenterats gör en föranmälan eller en ”pre-notifiering” till EU-kommissionen för att få besked i frågan.
Landbaserat kommersiellt spel m.m.
Utredningen anser att den nuvarande schablonartade modellen för beskattning av s.k. restaurangkasinon och kasinospel på fartyg i internationell trafik ska behållas.
Här föreligger andra skatteförhållanden än de som utredningen föreslår för andra delar av spelmarknaden. Skatten föreslås tas ut per spelbord med ett belopp på 5 000 kronor. Insatserna liksom vinst-
Sammanfattning SOU 2017:30
34
erna är relativt låga. Om en skattesats på 18 procent skulle tillämpas skulle man betala 34 miljoner kronor mer. I övrigt betalas 22 procent bolagsskatt. Utredningen bedömer att detta är en välfungerande ordning som fyller sitt syfte. Likväl finns även här en statsstödsproblematik och utredningen föreslår att man även i detta fall så snart som möjligt inleder ett s.k. pre-notifieringsförande hos EUkommissionen för att reda ut om detta är möjligt.
Uppdelningen av Svenska Spel
Som tidigare framgått föreslår utredningen en uppdelning av Svenska Spel i en konkurrensdel och en del med exklusiva rättigheter m.m.
Svenska Spel har en dominerande ställning på marknaden och en uppdelning av företaget bedöms av flera skäl vara grannlaga.
Möjligheterna generellt för Svenska Spel att konkurrera med en oreglerad vinståterbetalningsprocent bedöms som goda. Dels är Svenska Spel ett stort företag med finansiella muskler, dels – i likhet med ATG – är företaget ett starkt och inarbetat varumärke liksom dess produkter. Totalt 48 procent av dem som spelar online har Svenska Spel som första val, trots att Svenska Spel bara har 22 procent av hela onlinespelsmarknaden.
Svenska Spel kan dra fördel av att vara en välkänd statlig aktör med spännande spel som utöver vadhållning på sport nu även kan erbjuda kasinospel online och övriga konkurrensutsatta spel.
Utredningen redovisar och diskuterar olika alternativ till hur uppdelningen av Svenska Spel kan hanteras i samband med en omreglering för att den ska ske så smidigt som möjligt och dessutom bidra till marknadsbalans och konkurrensneutralitet. Ett statligt spelföretag som verkar i direkt konkurrens med andra är ju i princip som vilket annat spelföretag som helst. Slutsatsen blir enligt utredningen att det bästa alternativet skulle vara att avyttra konkurrensdelen. Utredningen konstaterar dock att detta vägval är ett rent politiskt ställningstagande med stora konsekvenser för såväl Svenska Spel som offentligfinansiellt. Några mer konkreta förslag lämnas därför inte rörande detta.
Det grundläggande, enligt utredningens bedömning, är att så snart spellagen trätt i kraft, de båda delarna ska hållas lika åtskilda som om de vore två olika företag för att undvika korssubventionering
SOU 2017:30 Sammanfattning
35
och för att inte rubba konkurrensneutraliteten. Eventuellt kan viss gemensam administration och vissa gemensamma funktioner förekomma.
Några av de kritiska faktorer för ägaren att särskilt beakta vid en eventuell försäljning är t.ex. om Svenska Spels marknadsandel initialt ska begränsas, hur de nya ägardirektiven ska utformas, värdering av företaget vid en avyttring och vilket samhällsansvar som bör tas för Svenska Spels verksamhet på Gotland samt hur de små företagens inträde på marknaden kan främjas.
Oavsett avyttring eller inte är det utredningens bedömning att det, under förutsättning att tillräckliga åtgärder vidtas när det gäller åtskillnaden mellan Svenska Spels båda delar, finns goda förutsättningar att en marknadssituation uppstår som ur konkurrensaspekt har en acceptabel och fungerande aktörsbild.
Utformningen av licenssystemet
Utredningens förslag innebär att den som vill tillhandahålla eller anordna spel i Sverige ska ha licens. För s.k. registreringslotterier räcker det dock med registrering hos kommun.
Principen innebär att kunderna, när de samarbetar med en licensierad aktör, ska vara säkra på att de har att göra med en person eller ett företag som uppfyller ett antal grundläggande krav vilka syftar till att skydda kunden och ge denne en rättvis och ärlig upplevelse.
Även de som innehar eller tillverkar viss spelutrustning ska ha licens liksom de som tillverkar, tillhandahåller, installerar eller ändrar programvara för spel i samband med onlinespel.
Vilka personer är det då som bör vara föremål för godkännande? Utredningen föreslår att det ska vara företagets styrelse, ledning och aktieägare ”med kvalificerat innehav” dvs. ägande motsvarande minst tio procent.
De krav som utredningen föreslår ska ställas på sökanden är
• att denne har den insikt, erfarenhet, och organisation som krävs för att driva den planerade verksamheten,
• att det finns skäl att anta att den planerade verksamheten kommer att drivas i enlighet med lagen och andra författningar som reglerar verksamheten, och
Sammanfattning SOU 2017:30
36
• att sökanden också i övrigt bedöms lämplig för att driva den planerade verksamheten. Vid denna bedömning ska sökandens anseende och kapitalstyrka beaktas.
Om en person i verksamhetens ledning eller styrelse inte längre uppfyller förutsättningarna enligt lagen föreslår utredningen att personen genast ska utträda ur ledningen eller styrelsen.
Undantag från licensplikt föreligger vid s.k. skicklighetsspel som biljard, tävlingsbridge och schack eller när insatser och vinst är obetydliga eller där spelen försiggår under privata former med låga insatser och som inte har en organiserad eller professionell prägel.
Spelmyndigheten
Utredningen föreslår att Lotteriinspektionen byter namn till Spelmyndigheten.
All licensgivning tas över av Spelmyndigheten som föreslås få en väsentligt utökad föreskriftsrätt vilket till stor del är en följd av den nya lagens ramlagskaraktär.
Myndigheten ska svara för en enhetlig tillämpning av spellagen och lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel och för en ändamålsenlig tillsyn och kontroll över att lagstiftningen följs samt verka för en sund och säker utveckling inom tillsynsområdet.
Spelmyndigheten ska således ansvara för licens-, tillstånds- och regelgivning som rör spellagen respektive lagen om anordnande av visst automatspel.
Vid Spelmyndigheten ska inrättas ett råd för spelmarknadsfrågor som ska bestå av företrädare för Spelmyndigheten, Folkhälsomyndigheten, Finansinspektionen, Konsumentverket, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten.
Spelmyndigheten ska vara huvudman för, och administrera, ett frivilligt självavstängningssystem som är bindande för spelföretagen.
Myndigheten ska vidare vara ansvarig för en nationell plattform mot manipulation av sporthändelser med avseende på vadhållning. I plattformen ska ingå företrädare för de myndigheter och organisationer som regeringen bestämmer.
Myndigheten tar över den tillståndsgivning som regeringen i dag ansvarar för avseende Svenska Spel och ATG. Utredningens förslag
SOU 2017:30 Sammanfattning
37
innebär ett väsentligt utökat antal licenshavare vilket i sin tur för med sig en utökad tillsynsverksamhet. Jämfört med nuvarande Lotteriinspektionen bedöms personalstyrkan behöva utökas med 50 procent dvs. cirka 25 personer.
Spelformer och risk, spelansvarsåtgärder och självavstängningsregister
Om riskvärdering
Utredningen belyser sambanden mellan spelform och risken att utveckla spelberoende.
Kasinospel, spelautomater för spel om pengar (värdeautomater) och vissa interaktiva spel online anges samstämmigt av flera undersökningar som de mest riskabla spelformerna. Det är också de mest populära spelformerna och de som ökar mest. Utmärkande för dem är den korta tiden för varje enskild spelomgång. Ju kortare tid mellan satsning, utfall och möjlighet att åter kunna satsa på samma spel, desto högre riskpotential.
Folkhälsomyndighetens undersökning Swelogs (Swedish logitudinel gambling study) visar att av de som spelar på spel med hög riskpotential (t.ex. onlinespel och spelautomater) riskerar sju procent att utveckla spelberoende. Motsvarande för spel med medelhög riskpotential (t.ex. sportspel och spel på hästar) är tre procent och för spel med låg risk (lotter köpta hos ombud) bara en procent.
Denna typ av samhällelig undersökning är ett sätt att försöka bedöma risk och farlighet. Undersökningarna är dock relativt trubbiga instrument då de utgår från kategorier av spel.
Instrument har tagits fram för att klassa grad av farlighet hos ett specifikt spel. GAM-GaRD är ett exempel på ett sådant instrument. Svagheten med dessa instrument är att de rymmer en hel del subjektiva moment som begränsar deras validitet.
Ett tredje sätt att bedöma spels farlighet är att utgå från statistik över dem som söker hjälp för spelproblem. Här blir dock representativiteten problematisk.
Utredningen konstaterar att det är svårt att ange spels farlighet. Dessutom är det så att de s.k. farliga spelen redan finns på marknaden och är de mest attraktiva. De beskrivna ansatserna har var och en sina brister och bör troligen användas med försiktighet och kan
Sammanfattning SOU 2017:30
38
möjligen komplettera varandra för att tillsammans ge en bild av riskförhållanden inom området.
Frågan kompliceras av att även sociala och demografiska faktorer visar samband med problemspelande. Socioekonomiskt utsatta grupper och utlandsfödda löper större risk att utveckla spelberoende. Män och unga är andra grupper som lättare utvecklar spelproblem jämfört med kvinnor och äldre.
Utredningen konstaterar att det inte kan garanteras att ett nytt licenssystem inte leder till ett ökat spelande. Det går inte heller att fastställa att ett licenssystem skulle leda till ett ökat problemspelande.
Spelansvarsåtgärder
Ett utökat spelansvar är en hörnsten i den nya spelregleringen. Den riktar sig i stor utsträckning till spelföretagen som genom utredningens förslag får ett väsentligt vidgat åtagande.
Enligt utredningens förslag måste spelföretag vidta nödvändiga åtgärder för att förebygga och minska problemspelande där så är möjligt. Spelarna ska få korrekt information om hur spelet fungerar och om riskerna med spel och hur de kan spela på ett ansvarsfullt sätt.
En utgångspunkt enligt utredningen är att spelföretaget analyserar information från varje spelare då avvikande mönster i spelbeteendet kan leda till tidig upptäckt av problemspelande.
Utöver fortsatt åldersgräns på 18 år för att få spela och förbud mot att ge kredit för spel lägger utredningen en rad förslag för ett utökat spelansvar
• spelföretag måste registrera och analysera varje spelares spelbeteende,
• spelföretag ska obligatoriskt erbjuda spelare att sätta upp gränser för sitt spelande i speltid och belopp,
• spelföretag får inte erbjuda spel till en spelare som inte har en fullgod spelarprofil hos spelanordnaren,
• spelföretag som bedömer en spelares spel som riskfyllt, t.ex. genom att spelaren överskridit sina egna satta gränser, ska aktivt varna spelaren om detta och ge denne möjlighet att välja om han eller hon vill fortsätta att spela eller inte,
SOU 2017:30 Sammanfattning
39
• spelföretag ska ha tillgänglig information om vilken hjälp som finns att tillgå och hur man kommer i kontakt med denna hjälp,
• spelföretag ska se till att deltagare i spel kan stänga av sig från spel tills vidare eller för viss tid. Avstängning tills vidare ska kunna hävas först efter 12 månader,
• onlinespelsföretag (dvs. de som erbjuder snabba spel som kasinospel online, bingo online och spel på datorsimulerade automater) ska på sin webbplats tillhandahålla en möjlighet till omedelbar avstängning – en panikknapp – väl synlig. Denna avstängning ska gälla i 24 timmar.
Självavstängningsregister
Utredningen föreslår att Spelmyndigheten ska upprätta och föra ett register över spelare som tillfälligt eller permanent vill stänga av sig för spel hos alla spelföretag. En spelare kan välja att bli införd i registret på Spelmyndighetens webbplats. Spelaren ska lämna sitt uttryckliga samtycke till att bli registrerad. Möjligheten till avstängning gäller för alla spel som kräver att spelaren är registrerad. Uppgifterna i registret ska omfattas av sekretess. Alla spelföretag får kontinuerlig uppdatering om personerna i registret vilket innebär att de registrerade vare sig kan logga in eller nyregistrera sig för spel. Det blir härigenom också möjligt att förhindra reklamutskick till de avregistrerade spelarna.
Marknadsföring
Utredningen föreslår att spellagen ska innehålla grundläggande bestämmelser om marknadsföring. Måttfullhet ska iakttas vid marknadsföring av spel till konsumenter. Vid bedömningen av om marknadsföringen är måttfull ska särskilt beaktas att marknadsföringen
1. på ett korrekt och balanserat sätt presenterar chanserna att vinna
så att de inte skapar intrycket av att chanserna att vinna är större än de faktiskt är,
2. inte förmedlar bilden av spel som socialt attraktivt,
Sammanfattning SOU 2017:30
40
3. inte riktar sig särskilt till barn eller ungdomar som inte har fyllt
18 år,
4. inte sker genom att använda välkända personer där det antyds
att personernas deltagande i spel har bidragit till deras framgång,
5. inte förmedlar intrycket av att deltagande i spel är en lösning på
ekonomiska problem eller kan förbättra spelarens sociala ställning, och
6. inte förmedlar bilden av att ett erbjudande om spel är gratis, fritt
eller liknande om så inte är fallet.
Marknadsföring som strider mot kravet på måttfullhet ska vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§marknadsföringslagen anses som otillbörlig mot konsumenter.
Ett förbud mot spelreklam från företag som inte har en licens enligt spellagen när detta krävs införs i radio- och tv-lagen (2010:696) avseende tv-sändningar, sökbar text-tv, beställ-tv och ljudradiosändningar. I radio- och tv-lagen införs vidare en bestämmelse som innebär att ett företag vars huvudsakliga verksamhet är att anordna och tillhandahålla spel och som inte har en licens enligt spellagen när detta krävs inte får sponsra ett program i en tv-sändning, sökbar text-tv, beställ-tv eller ljudradiosändning.
Bestämmelsen i radio- och tv-lagen om förbud mot produktplacering ska utvidgas till att även gälla spelprodukter från ett företag som inte har en licens enligt spellagen när detta krävs.
Marknadsföring får inte riktas direkt till spelkunder som har stängt av sig på egen begäran eller blivit avstängda av spelföretaget. Marknadsföring får endast riktas direkt till en spelkund som sagt upp sitt spelkonto om spelkunden i samband med uppsägningen aktivt godkänt det.
Ett spelföretag som erbjuder en spelare en bonus för att delta i spel ska på ett klart och tydligt sätt samtidigt informera spelaren om villkor och regler gäller för bonusen. Där spelaren tar del av erbjudandet ska alla villkor och regler vara lätt åtkomliga. Utbetalning av bonus ska ske så snart det är möjligt efter det att villkoret har uppfyllts.
Bonus till en enskild spelare får inte vara beroende av andra villkor än de som under samma förutsättningar erbjuds andra spelare som spelar samma spel.
SOU 2017:30 Sammanfattning
41
En spelare ska ha minst 60 dagar på sig att uppfylla eventuella villkor som har knutits till utbetalning av en bonus.
Vinståterbetalning, skatt och licensavgifter
Den nya regleringen ska säkra finansiering av statens verksamhet och allmännyttiga ändamål i så hög utsträckning som möjligt. Efterfrågan på onlinespel ska kanaliseras till säkra och kontrollerade erbjudanden, på ett sätt som inte leder till ökat spelande.
Utredningen slår fast att bestämmelser om insatser, vinster och vinståterbetalningsprocent för olika spel är centrala beståndsdelar i spelpolitiken. Därför bör regeringen ha en generell rätt att meddela föreskrifter om dessa frågor.
Vinståterbetalning
I nuläget föreslås inget tak på de konkurrensutsatta spelen. Vinståterbetalningsprocenten – eller priset på spel – har i och med de onlinebaserade spelföretagens inträde på marknaden blivit en konkurrensfaktor. De i Sverige oreglerade onlinespelsföretagen ger i dag tillbaka betydligt högre vinster än motsvarande svenska. Dessa för spelarna förmånligare förhållanden riskerar att minska de svenska aktörernas marknadsandelar. De i Sverige oreglerade onlinespelsföretagen har en vinståterbetalning på mellan 91–99 procent.
Enligt utredningens bedömning skulle ett tak på vinståterbetalningen riskera att minska kanaliseringen.
För de spel som föreningslivet och Svenska Spel ska få erbjuda och som inte får erbjudas av andra spelföretag på marknaden, föreslås en vinståterbetalningsprocent som ska vara i princip densamma för Svenska Spel respektive den ideella sektorn och uppgå till maximalt 50 procent. Detta är i linje med vad den ideella sektorn föreslagit.
För spel på värdeautomater och landbaserade kasinon i därför avsedd lokal, där staten har fortsatt ensamrätt föreslås inte heller någon ändring avseende vinståterbetalning. Detta främst för att det saknas behov att kanalisera sådant spelande.
I debatten har framförts att ett lägre pris innebär ökad risk för ökat problemspelande. Mot detta skulle kunna hävdas att lägre pris
Sammanfattning SOU 2017:30
42
innebär att spelarna vinner tillbaka mer och nettoresultatet är att deras totala utgifter på spel minskar.
Vid undersökningar av vilka faktorer som spelar roll när det gäller problemspelande har vinståterbetalningsprocenten visat sig vara oviktig i förhållande till andra faktorer. Det är en faktor som inte ens varit med på listan över de tio viktigaste.
Konkurrensen kommer – om inget ingripande sker – att driva ner priserna tills intäkterna precis klarar av att täcka kostnaderna, så att avkastningskravet kan upprätthållas. Förutom spelbolagens avkastningskrav, styrs prissänkningens storlek av vilken spelskattesats som råder.
Skattesats och kanalisering
Utredningen föreslår en skattesats på 18 procent på spel på den konkurrensutsatta sektorn. Skattesatsen ska räknas på spelnettot dvs. företagets behållning efter utbetalda vinster.
En viktig fråga är naturligtvis om den önskade kanaliseringen uppnås. Härvid spelar skattesatsen en viktig roll. Genom en skattesats på 18 procent och en reglering som inte medför alltför stor administrativ börda räknar utredningen med en kanaliseringsgrad på den konkurrensutsatta marknaden på 90 procent.
Vid försök att prognostisera kanalisering har man i de flesta fall fokuserat på skattesatsen. Som framgått tidigare finns det även andra väsentliga faktorer, både negativa och positiva, som kommer att ingå i beslutsunderlaget när man ska ta ställning till om man ska söka licens eller inte. Att efterleva det nya regelverket innebär en väsentlig kostnad liksom den begränsning av marknadsfrihet man underkastar sig. Informationsleveranser, tillstånd, ”återhållen” vinstmaximering för att stävja problemspelande ska adderas till den totala kostnadsmassan. Dessutom finns sannolikt även en psykologisk tröskeleffekt. Benägenheten att gå med ökar snabbt när man uppfattar att ”tillräckligt många” väljer att gå med i systemet.
Till det positiva med licensiering och lagstiftning framhålls gemensamma spelregler, förutsägbarhet, ökad legitimitet och trovärdighet. Onlinespelföretagen blir en synlig och accepterad bransch.
Utredningens bedömning är att en skatt på 18 procent av spelföretagens behållning från spel är en välavvägd nivå som uppfyller direk-
SOU 2017:30 Sammanfattning
43
tivens krav på kanalisering, statens fortsatta möjligheter till finansiering och behovet av ett starkt konsumentskydd för svenska spelare.
Utredningen menar att föreslagna konsumentsskyddsregler är mer ambitiösa än de är i exempelvis Danmark och i varje fall i paritet med de i Storbritannien. Det är viktigt att regelefterlevnaden för spelarskydd blir hög bland samtliga spelföretag efter att en ny spelreglering har trätt i kraft, och att kostnaderna för att implementera och investera långsiktigt i konsumentskydd inte ifrågasätts p.g.a. att skattekostnaderna anses vara för höga. Mot en sådan bakgrund anser utredningen att det finns skäl att skattebördan för spelföretagen inte bör överskrida 18 procent.
Utredningen föreslår även att spelaren blir skattskyldig för vinster hos spelbolag som möjliggör deltagande i spel i Sverige utan att ha licens om detta krävs.
Licens- och tillsynsavgifter
Utredningen föreslår att i princip alla spelföretag ska betala licens- och tillsynsavgift. Licenserna gäller för en viss tid. Vid bestämning av beloppen har riktlinjen varit att kostnaden för det arbete som Spelmyndigheten lägger ner avseende licensgivning och tillsyn ska motsvaras av licens- och tillsynsintäkter. Avgifterna baseras på företagens omsättning och antal spel som avses. Licensavgifterna för de konkurrensutsatta spelen varierar från 60 000 kronor till 700 000 kronor och de motsvarande årliga tillsynsavgifterna ligger mellan 30 000 och 1 miljon kronor.
Sanktioner
Ett effektivt sanktionssystem är en förutsättning för att den föreslagna lagen ska fungera som avsetts.
Detta sammanhänger också med att de företag som väljer att arbeta under licens inte ska utsättas för illegal konkurrens av olicensierade spelföretag.
Grundläggande i straffbestämmelserna är att den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet i Sverige tillhandahåller, i Sverige anordnar eller annars i Sverige möjliggör deltagande i spel för personer som är bosatta eller stadigvarande vistas här utan en licens när detta krävs
Sammanfattning SOU 2017:30
44
enligt spellagen döms för olovlig spelverksamhet till böter eller fängelse i högst två år.
Om brottet är grovt är straffet fängelse, lägst sex månader och högst sex år.
För främjande av illegalt spel, dvs. brott mot främjandeförbudet, anser utredningen att straffskalan ska höjas väsentligt i förhållande till vad som gäller i dag.
Straffskalan föreslås bli densamma som för huvudbrottet dvs. från böter eller fängelse i högst två eller, om brottet är grovt, fängelse lägst sex månader och högst sex år.
Om spelföretag som har svensk spellicens bryter mot spellagen, föreskrifter eller villkor meddelade med stöd av lagen ska i första hand en sanktionsavgift påföras. Denna kan variera mellan 5 000 och 50 miljoner kronor. Sanktionsavgiften får inte överstiga tio procent av företagets omsättning i Sverige.
Vidare föreslås att internetleverantörer ska vara skyldiga att visa ett varningsmeddelande när en besökare försöker spela på olagliga sidor. Meddelandet ska informera besökaren om att spelanordnaren saknar licens i Sverige och inte står under svensk tillsyn.
Utredningen föreslår inte blockering av elektronisk kommunikation till sidor där det erbjuds spel som inte är lagliga i Sverige.
Blockering av betalningstransaktioner mellan illegala spelbolag och spelare föreslås prövas. En sådan bör av konkurrensskäl införas samtidigt av alla berörda parter eller betalningsförmedlare.
Förmedling av betalningstransaktioner blir kriminaliserat och straffskalan föreslås bli böter eller fängelse i högst sex månader.
En ny brottsrubricering införs, spelfuskbrott (matchfixning och andra typer av manipulation av utgången i ett spel). Brottet ska kunna ge högst två års fängelse. Om brottet begåtts uppsåtligen och utövats systematiskt eller i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art klassas det som grovt, vilket ger fängelse i lägst sex månader och högst sex år.
45
Summary
Introduction
Regulating the gambling sector is extraordinarily complex. The sector covers and is influenced by a variety of market phenomena and operators engaged in varied activities with different motivations – but all with great commitment. These are the players, the non-profit organisations, state-owned/controlled companies and online gambling companies without a licence in Sweden.
The area encompasses issues such as consumer protection, matchfixing, problem gambling and gambling addiction. The gambling market turns over very large sums and offers the chance of good profits and, above all for the players, also entails the risk of considerable losses. The issues include the interests of non-profit organisations and central government, which in many respects differ from those of the other stakeholders. This involves the activities of many government agencies; in addition to the Spelmyndigheten (the Swedish Gambling Authority) proposed by the Inquiry, these include the Public Health Agency of Sweden, the Swedish Consumer Agency, the Swedish Tax Agency, the Swedish Financial Supervisory Authority, the Swedish Police Authority and the Swedish Prosecution Authority.
The assignment to re-regulate a market of such a diverse character is not like the normal re-regulation of a national market. This has made the work of the Inquiry complicated, which is not least borne out by the scope of the report. At the same time, the Inquiry has had a very short time – just over a year – in which to produce a comprehensive, coherent and consistent proposal for re-regulation that will hopefully address the problems and provide a reasonable balance between all the interests encompassed by the area of gambling.
Summary SOU 2017:30
46
It is therefore reasonable to assume that some things will need to be amended, adjusted or supplemented – also after the Act has entered into force. This is suggested by experience from other reregulations.
After such a comprehensive reform as this, the Inquiry believes that it is important to follow up the effects in the area of gambling in various respects. The Government should therefore formulate an evaluation assignment to be given to an independent reviewer to continuously monitor developments and evaluate effectiveness and other strategic aspects. Essential issues to follow up include market development, channelling, consumer protection – with a focus on public health – and tax revenues.
The assignment and the problems with current regulation
The assignment
The inquiry chair's assignment is to submit proposals for a new regulation of gambling based on a licensing system in which all operators on the Swedish gambling market are to have the appropriate permit – a licence. Those without such a licence are to be excluded.
This new gambling regulation is to promote gambling that is healthy and safe, that has a high level of consumer protection and that has a transparent regulatory framework. Furthermore, the regulation shall help to limit the negative consequences of gambling.
The assignment also includes the new regulation as far as possible securing the conditions for financing central government activities and public interests. Consideration is to be given to market and technological developments and to EU law.
The role of central government in a re-regulated gambling market shall be analysed and where applicable be included in the regulatory framework.
Summary
47
The problems
The report presents the circumstances necessitating a re-regulation, as well as the analyses and considerations that have led to the legislation proposed.
The current regulation is essentially protective or prohibitory legislation proceeding from a purely physical handling of gambling activities, such as lotteries. It is also legislation that aims to secure the surplus proceeds of gambling for central government, associations and the equestrian sector.
Today's situation is characterised by the fact that online and crossborder gambling companies, unregulated in Sweden and whose current market share stands at approximately 23 per cent, are taking an increasing portion of the Swedish market at the expense of regulated companies.
The central government control that is an essential part of today's gambling regulation is non-existent as regards this part of the gambling market. The online companies operate tax-free in Sweden, and consumer protection is limited. This impedes the opportunities for dealing with problem gambling and gambling addiction.
Permits are currently held by AB Svenska Spel (Svenska Spel),
AB Trav och Galopp (ATG) and the non-profit associations. These
therefore constitute the regulated part of today's gambling market.
The current legislation is therefore partial and obsolete and corresponds neither to the present or future gambling market. Sweden is not unique. Corresponding conditions are found in several other countries. These countries have chosen strategies that have both differences and similarities in order to address problems and challenges. The similarities include various forms of licensing procedure. Some of these are described in the report.
The market
Gambling for money is a decidedly consumer and mass market. This market accommodates operators with diverse origins, motivations and business logics; for-profit companies, state-owned/controlled companies and non-profit organisations. The market and its profitability entail extraordinarily powerful incentives for the online operators, without a licence in Sweden, which are rapidly expanding and
Summary SOU 2017:30
48
showing good profitability. Even compared with several other dynamic markets, this part of the market is displaying rapid change that is primarily customer-driven and contingent on technology.
In 2016, gambling consumption in Sweden amounted to SEK 2,802 per year and person over 18 (refers both to the market regulated in Sweden and the market not regulated in Sweden). In total, 68 per cent gamble every year. This is SEK 4,121 per player and year (2016). Until now, the gambling volume trend has been a lower number of players but a slowly increasing gambling volume. There is thus an increase in gambling per person. Online gambling is increasing and landbased gambling is decreasing. After paid winnings, the industry’s turnover was approximately SEK 21 billion in 2016 (SEK 17 billion excluding the unregulated market in Sweden).
Current trend
In 2016, the total gambling volume has increased by 5 per cent. Gambling in the regulated market has increased by 2 per cent, and gambling with the online gambling companies unregulated in Sweden has increased by 16 per cent net. There is no information on player numbers, but there is reason to assume that the number of players has stopped decreasing or has even increased somewhat in 2016.
The basis and purpose of a new regulation of gambling
Primarily equipped with the new Gambling Act, a partly outdated national monopoly will turn into a partly oligopolistic section and a partly free market section by dividing Svenska Spel into a competitive section and a section having exclusive rights. Common and sustainable gambling rules will be created, a licensing system will be established that the online companies will hopefully join, tax revenues will be secured, and the associations’ rather fragile gambling domains – essentially lotteries – and revenues will be protected. Furthermore, marketing in the area will be regulated, problem gambling curbed, moderate gambling promoted and cheating at gambling counteracted. Gambling is to have a high level of consumer protection and good security. The Act is also intended to open up for competition and competitive neutrality and establish a system of
Summary
49
sanctions both for controlling the activities of licensees and for prosecuting those outside the licensing system, but which are targeting the Swedish market.
It is also intended to create the right mix and balance between framework legislation and detailed regulation. One of the challenges is achieving this with operations that are increasingly online. A part of the global and cross-border internet is to be fenced with a national regulatory framework. Furthermore, there is to be regulation of who will receive a licence and specific requirements on licensees and their behaviour towards the market, government agencies and players.
The Act and its application are thus to balance and legalise gambling competition, impose tax of 18 per cent on the online companies currently unregulated in Sweden and at the same time be technology and competition neutral.
The online gambling companies unregulated in Sweden have operated on the Swedish market for about twenty years. It is on this part of the market that the competitive gambling is found. The Inquiry’s objective with the proposed regulation is for as good as all gambling offered on the market to be offered by companies that have a licence in Sweden. The Inquiry’s objective is a “channelling” of 90 per cent.
The Gambling Act will enable the Government and Spelmyndig-
heten to determine the conditions for entering the competitive
market through their power over the infrastructure constituted by regulation.
In addition to being comprehensive, the Act is to be operationally logical and consistent. Several of the parts are to work together as they presuppose each other in a partially intricate synergistic relationship. The Act and its effects may also not increase administration for companies to an extent that it creates or contributes to such an extensive cost base that the licensing alternative becomes uninteresting, at least to the major online gambling companies.
It is not possible to regulate everything in detail. The Act has therefore been designed as framework legislation – with clear and fixed frames. The Act opens up for the Government to issue ordinances and for Spelmyndigheten to issue regulations. Framework legislation increases the opportunities of society to take control and means that swift measures can be taken to respond to external
Summary SOU 2017:30
50
changes. It is an adaptive regulatory framework which, in the Inquiry's view, will be robust, appropriate and sustainable over time.
If required, the sanction component proposes heavy penalties for providing gambling that targets the Swedish market without being licensed. A ban on payment transfer is introduced against those outside the system but which are still targeting Swedish customers. It is proposed that such payment transfer be criminalised. However, IP blocking will not be included in the Act. That being said, the Inquiry does propose that internet service providers, at the request of Spelmyndigheten, be required to display a warning message when a visitor attempts to play on illegal sites.
The proposed re-regulation mobilises a large part of central government's combined arsenal of legal, economic and administrative measures in order to take control of the gambling market and of conditions in which the old Act has become increasingly unmodern.
Division of the market
According to the report, the division of the market will be as follows:
Online gambling companies, Svenska Spel’s competitive section and ATG
A licence will allow online gambling companies, Svenska Spel’s competitive section and ATG to operate on the competitive section of the market. The types of gambling that may be offered are online casino, online betting, online poker and online bingo. Landbased sports betting and landbased horse-race betting will also be included in the competitive section.
It is proposed that ATG no longer have a monopoly on horserace betting. This will open up for competition from other operators that offer horse-race betting. Like other gambling companies, ATG will have access to the competitive gambling sector on the same conditions and become a licensee like others.
Summary
51
Svenska Spel’s exclusive rights, etc.
Svenska Spel’s exclusive rights will cover token gaming machines and landbased casinos in designated premises – Casino Cosmopol AB (Casino Cosmopol). The company will also have to continue to compete with the public interest associations with respect to online and landbased lotteries.
The public interest associations
No major changes are proposed here. The non-profit sector will continue to conduct lottery activities, both landbased and online, and landbased bingo.
The following image from Chapter 27 of the report illustrates the division of the market.
Summary SOU 2017:30
52
Form of gambling Licence from
Spelmyndigheten
Svenska Spel
– exclusive right (or shared exclusive right)
All gambling companies that meet the requirements
Non-profit sector – exclusive right (or shared exclusive right)
Landbased casinos in designated premises
State gambling
X
Gambling on token gaming machines
State gambling
X
Lottery (including scratch cards) online
State gambling /Gambling for public interests
X
X
Lottery (including scratch cards) landbased
State gambling /Gambling for public interests
X
X
Lotteries in the form of additional games
X
Lotteries in the form of additional games and to determine interrupted betting objects
X
Bingo landbased Gambling for public interests
X
Bingo online Online gambling
X
Local pool gambling on horses
Gambling for public interests
X
Casino games online Online gambling
X
Computer-simulated machines online
Online gambling
X
Betting sports online Betting
X
Betting sports landbased
Betting
X
Betting horse-racing online
Betting
X
Betting horse-racing landbased
Betting
X
Summary
53
Form of gambling Licence from
Spelmyndigheten
Svenska Spel
– exclusive right (or shared exclusive right)
All gambling companies that meet the requirements
Non-profit sector – exclusive right (or shared exclusive right)
Other betting online Betting
X
Other betting landbased
Betting
X
Landbased commercial gambling – casino games
Landbased commercial gambling
X
Landbased commercial gambling – goods gaming machines
Landbased commercial gambling
X
Landbased commercial games – card games in tournament form
Landbased commercial gambling
X
Gambling on vessels in international traffic – Casino games
Gambling on vessels in international traffic
X
Gambling on vessels in international traffic – monetary- and Video Lottery Terminals
Gambling on vessels in international traffic
X
Why this division and what does it mean for each sector?
Online gambling companies
A large part of the games proposed to be placed under competition are games already offered by the online gambling companies unregulated in Sweden operating on the Swedish market. In other words, this part of the market is already competitive today and will through the new Act be regulated in an effective and secure manner.
The fifteen online gambling companies publicly listed in Sweden represent a market value of SEK 69 billion (SEK 11 billion in 2011).
Summary SOU 2017:30
54
This reflects the large profits made by these companies and the market’s even greater expectations. Few online companies have as great profit margins as the online gambling companies.
In 2016, the net turnover of the online gambling companies unregulated in Sweden was SEK 5.1 billion.
The motive of central government to re-regulate the gambling market is to gain control over this part of the market through regulating and licensing. This involves issues regarding taxes, gambling responsibility and consumer protection.
For the online gambling companies, this means greater legitimacy, common gambling rules, more equal conditions of competition, predictability and becoming an accepted and visible industry. This is considered positive for shareholders and the stock exchange, which increases the likelihood of the publicly listed online gambling companies joining. What is negative, from a business perspective, is the additional administration imposed on the companies, not least deriving from the aspect of gambling responsibility, the ambition to curb problem gambling, and from relatively extensive information requirements.
Another aspect of the regulation is that it will limit today's extensive and largely illegal marketing, in part by enhancing the ban on promotion. Marketing by the online gambling companies unregulated in Sweden is assessed to amount to SEK 2.3 billion. The marketing of other companies amounts to approximately SEK 1 billion.
Svenska Spel – competitive section and exclusive rights, etc.
Svenska Spel’s net turnover in 2016 was approximately SEK 9 billion. In 2015, SEK 4.8 billion went to the public treasury. In 2016, SEK 1.9 billion came from online gambling. Svenska Spel’s online section is increasing in 2016 by 14 per cent. Landbased gambling in the same period decreased by 3 per cent. Overall, this yields a net turnover that is unchanged.
According to the Inquiry's proposal, the future competitive section (Svenska Spel K) with licences will cover online and landbased sports betting, online casino, online poker and online bingo. Several of these gambling forms already exist today on the competitive section of the market. The future Svenska Spel K includes sports
Summary
55
gambling, which today constitutes 20 per cent of net turnover, SEK 1.8 billion, and online casino, which Svenska Spel does not currently offer but will do so in a licensing system.
It is thus one fifth of Svenska Spel’s current turnover that is proposed to be placed in Svenska Spel K. In addition to this is Svenska Spel's planned online casino.
The Inquiry's proposal means that Svenska Spel’s section with exclusive rights, etc. (Svenska Spel E) includes gambling on token gaming machines and licences for landbased casino games in designated premises (Casino Cosmopol) as well as lotteries, both landbased and online. This corresponds to approximately 79 per cent of Svenska Spel’s net turnover.
The Inquiry calculates that the two sections of Svenska Spel might together reach a net turnover of SEK 10 billion three years after the Act’s entry into force. With the same delivery share to central government as before, i.e. approximately 55 per cent, SEK 5.5 billion of this may go to central government.
Particular information on Svenska Spel’s exclusive rights, etc.
The Inquiry’s proposed Svenska Spel E, which corresponds to approximately 79 per cent of the company's current turnover, will have a shared exclusive right on lotteries together with the public interest associations and on essentially the same licence conditions. However, it is proposed that Svenska Spel will pay tax, which the public interest associations will not need to do according to the proposal.
Lotteries are deemed to be of great value to the public interest and there is no direct competition from online gambling companies or the equivalent, which means that there is also no need for channelling.
For token gaming machines, a continued exclusive right for Svenska Spel is proposed. The primary motive of the Inquiry is promoting responsible gambling and inhibiting gambling on illegal gaming machines. The channelling that can take place here and that is deemed desirable is that which goes from illegal gaming machines to token gaming machines. There is otherwise no need for channelling.
Summary SOU 2017:30
56
The marketing of gambling on token gaming machines for consumers will not be permitted. The Government can take other factors into consideration than a purely commercial gambling company can, which is of significance in this case.
The issue of token gaming machines is complex, and the Inquiry’s assessment is that if more significant amendments are to be made, this should be investigated separately. The time for this Inquiry has not allowed this.
The Inquiry proposes that it shall only be permitted to grant a licence for landbased casino games in designated premises (Casino Cosmopol) to a state-owned company. The motive is to ensure that this will maintain responsible gambling, counteract crime, decrease gambling-related crime and limit social harm.
Horse-race betting and ATG
The Inquiry's proposal will include horse-race betting in the licensing system and in the competitive section. This means that ATG will become an operator like other gambling companies. These gambling companies may enter into agreements with the harness and horse racing organisations that own the courses and other infrastructure. The agreements are negotiated between the parties and are not a question for the Inquiry. As a consequence of the Inquiry's proposal, it is proposed that the Government withdraw from its involvement in ATG and equestrian sport in the form it has hitherto had.
The tax rate on net gambling revenue for horse-race betting is proposed to decrease from 35 to 18 per cent. With the current net turnover of approximately SEK 3.5 billion, this corresponds to a decrease of just under SEK 600 million. A total of SEK 1.6 billion of the current surplus proceeds goes to equestrian sport, primarily for its facilities.
With more gambling companies in competition, agreements between the sport and new gambling companies can be financed with an amount corresponding to ATG's possible decrease. This means that the net or revenues for the sport are assessed to be about the same as before re-regulation but with contributions from more operators.
Summary
57
It is assessed that ATG will have a decrease in its cost base of SEK 100–150 million, given that no other gambling company enters the market. If this is the case, ATG's market dominance will decrease correspondingly.
Factors that speak in ATG's favour and that have a constraining influence on competitors are both that the ATG brand is strongly associated with the sport and safe gambling and that its established products are in themselves very strong brands, as well as the gambling pool itself.
At the same time, ATG anticipates entering the other parts of the gambling market’s competitive section, and this might offset some of the market loss in the equestrian area.
Re-regulation creates a new competitive situation for horse-race betting. ATG will lose a limited part of its market and can compensate for this by offering other games available on the competitive market, primarily online games. Horse-race betting is expected to have a minor net gain in the next few years, with online gambling increasing slightly more than the decrease in landbased gambling. Central government tax revenues will decrease by approximately SEK 100–150 million.
The public interest associations
The Inquiry's terms of reference state that it is of great importance that the non-profit, public interest organisations can continue to develop. Furthermore, the conditions for financing public interests shall continue to be good.
Several of the public interest associations, often connected to a popular movement, obtain a not insignificant part of their financing through games and lotteries. Approximately SEK 2 billion per year goes back to charity and non-commercial purposes.
The Inquiry proposes no major changes to the public interest associations. These associations will continue to be able to conduct lottery activities, both landbased and online, as well as landbased bingo on a partially protected market. These are proposed to remain exempt from tax. To the extent that the associations wish to operate gambling belonging to the competitive section of the market, the same conditions will apply to them as for other the gambling com-
Summary SOU 2017:30
58
panies on that section of the market. Thus entry to the competitive section of the market with tax exemption will not be possible.
Within the non-profit sector, this does not involve major revenues per organisation in relation to the other operators on the gambling market. This is true with the exception of the Swedish Postcode Association. The payout percentage for lotteries is low.
However, these are strategic revenues for civil society, so without these revenues civil society would probably be smaller and partially lose its independence. Representatives of civil society argue that this is money with a high societal and social yield.
The net turnover of the public interest associations’ games and lotteries was SEK 3.9 billion in 2016, which is 17 per cent of the market. The Swedish Postcode Association accounted for SEK 2 billion or 53 per cent. The volume has increased in recent years, by 12 per cent in the period 2011–2016.
That this is a delimited sector with tax exemption and some oligopoly on lottery tickets and bingo does not mean that the sector would not be able to be exposed to external competition as regards the players. It is conceivable that other gambling companies will attract customers from these public interest lotteries and bingo. However, representatives of the sector believe that this risk is limited.
In conclusion, the Inquiry’s assessment is that the public interest associations will hold their ground in the gambling market with a probable, but limited gain in the next few years.
At the same time, the Inquiry would like to flag up a measure of uncertainty regarding tax exemption as this might come into conflict with EU state aid regulations.
The EU essentially specifies four conditions for being able to deviate from the state aid regulations in cases like these. Firstly, a derogation is to be applied in a non-discriminatory manner. It shall also be in response to a pressing public interest, really function on the basis of its purpose and finally entail intervention no greater than that to which the public interest corresponds. The Inquiry leans towards tax exemption for the public interest associations in this case corresponding to the stated conditions, but recommends that the Government as soon as possible after the Inquiry’s presentation makes a “pre-notification” to the European Commission in order receive a statement on the issue.
Summary
59
Landbased commercial gambling, etc.
The Inquiry believes that the current flat-rate model for the taxation of “restaurant casinos” and casino games on vessels in international traffic should be retained.
Here, the tax conditions are different to those proposed by the Inquiry for other sections of the gambling market. It is proposed that the tax be levied per gaming table at an amount of SEK 5,000. Like the winnings, the stakes are relatively low. If a tax rate of 18 per cent were to be applied, SEK 34 million more would be paid. Besides this, corporate tax of 22 per cent is paid. The Inquiry assesses this to be an effective order that fulfils its purpose. Nevertheless, this also has a state aid problem, and the Inquiry proposes that a pre-notification procedure with the European Commission also be initiated as soon as possible in order to find out if this is possible.
The division of Svenska Spel
As previously stated, the Inquiry proposes a division of Svenska Spel into a competitive section and a section with exclusive rights, etc.
Svenska Spel has a dominant role on the market, and a division of the company is deemed to be delicate for several reasons.
The general opportunities for Svenska Spel to compete with an unregulated payout percentage are considered good. This is because Svenska Spel is a large company with financial muscle and is now – like ATG – a strong and established brand, as are its products. A total of 48 per cent of those who gamble online have Svenska Spel as their first choice, despite the fact that Svenska Spel only has 22 per cent of the entire online gambling market.
Svenska Spel can derive advantage from being a well-known state operator with exciting games, which in addition to betting on sports, will now also be able to offer online casino and other games in competition with other companies.
The Inquiry presents and discusses different options for handling the division of Svenska Spel in conjunction with a re-regulation so that it takes place as smoothly as possible and also contributes to market balance and competitive neutrality. A state-owned gambling company operating in direct competition with others is, after all, essentially like any other gambling company. The Inquiry’s con-
Summary SOU 2017:30
60
clusion is that the best option would be to sell the competitive section. The Inquiry notes, however, that the choice here involves the taking of a purely political position and will have major consequences for both Svenska Spel and public finances. For this reason, the Inquiry submits no more concrete proposals concerning this.
In the Inquiry's assessment, as soon as the Gambling Act has entered into force, it is fundamental that the two sections be kept just as separate as if they were two different companies so as to avoid cross-subsidisation and the disruption of competitive neutrality. Possibly, there could be some measure of joint administration and certain common functions.
Some of the critical factors for the owner to particularly observe in the event of a sale are, for example, whether Svenska Spel's market share is to be limited initially, how the new ownership directives are to be designed, valuation of the company upon a sale, the social responsibility that should be taken for Svenska Spel's activities on Gotland and how the market entry of small companies can be promoted.
Regardless of whether or not a sale occurs, it is the Inquiry's assessment that, provided sufficient measures are taken with regard to the separation of Svenska Spel's two sections, there are good conditions for a market situation to arise that has an acceptable and functioning operator composition from the aspect of competition.
The design of the licensing system
The Inquiry's proposal means that those wishing to provide or arrange gambling in Sweden are to have a licence. However, for “registration lotteries”, registration with the municipality is sufficient.
The principle means that customers, when cooperating with a licensed operator, are to be sure that they are dealing with a person or a company that meets a number of basic requirements that aim to protect customers and give them a fair and honest experience.
Those possessing or manufacturing certain gambling equipment are also to have a licence, as are those manufacturing, providing, installing or modifying software for games in connection with online gambling.
Summary
61
Which persons should then be the subject of approval? The Inquiry proposes that these should be the company's board, management and shareholders “with a qualifying holding”, i.e. ownership corresponding to at least ten per cent.
The requirements that the Inquiry proposes be placed on applicants are
• that they have the insight, experience and organisation needed to operate the planned activities,
• that there is reason to assume that the planned activities will be operated in accordance with the law and other statutes regulating the activities, and
• that applicants are also otherwise deemed suitable for operating the planned activities. This assessment is to take into account the reputation and capital strength of applicants.
If a person in the company’s management or board no longer meets the legal conditions, the Inquiry proposes that the person should immediately leave the management or the board.
There is an exception from the licensing obligation for games of skill, such as billiards, competitive bridge and chess or when stakes and winnings are insignificant or where the games take place in private forms with low stakes and are not of an organised or professional nature.
Spelmyndigheten
The Inquiry proposes that the name of Lotteriinspektionen be changed to Spelmyndigheten.
All licensing will be assumed by Spelmyndigheten, which is proposed to be given a significantly expanded right to issue regulations, this being largely a result of the new Act’s character in terms of framework legislation.
The Authority is to be responsible for the uniform application of the Gambling Act and the Act (1982:636) concerning the Arrangement of Certain Forms of Gaming Machines, and for the appropriate supervision and control of compliance with the legislation, and
Summary SOU 2017:30
62
is to promote sound and secure development in the area of supervision.
Spelmyndigheten is thus to be responsible for the issuing of licences, permits and regulations pertaining to the Gambling Act and the Act concerning the Arrangement of Certain Forms of Gaming Machines.
Spelmyndigheten is to establish a council for gambling market issues, consisting of representatives of Spelmyndigheten, the Public Health Agency of Sweden, the Swedish Financial Supervisory Authority, the Swedish Consumer Agency, the Swedish Police Authority and the Swedish Prosecution Authority.
Spelmyndigheten is to be the provider and administrator of a voluntary self-exclusion system that is binding on gambling companies.
Furthermore, the Authority is to be responsible for a national platform against the manipulation of sporting events with regard to betting. The platform is to include representatives of the government agencies and organisations determined by the Government.
The Authority assumes the licensing for which the Government is currently responsible with regard to Svenska Spel and ATG. The Inquiry's proposal significantly increases the number of licensees, which in turn increases the extent of supervisory activities. Compared with the current Lotteriinspektion, it is assessed that the staff needs to be expanded by 50 per cent, i.e. about 25 persons.
Gambling forms and risk, gambling responsibility measures and a self-exclusion register
Risk evaluation
The Inquiry highlights the connections between gambling forms and the risk of developing gambling dependency.
Several studies agree in stating that casino games, gaming machines for gambling for money (token gaming machines) and certain interactive games online are the most risky forms of gambling. These are also the most popular forms of gambling and those which show the greatest increase. They are characterised by the short time for each individual game. The shorter the time between stake, outcome
Summary
63
and the opportunity to gamble again in the same game, the higher the risk potential.
The Public Health Agency of Sweden's survey, Swelogs (The Swedish Longitudinal Gambling Study), shows that of those who gamble on games with a high risk potential (e.g. online gambling and gaming machines), seven per cent risk developing gambling dependency. The corresponding figure for games with a medium risk potential (e.g. sports betting and gambling on horses) is three per cent, and for games with a low risk (lottery tickets bought at an agent), just one per cent.
This type of social study is a way of attempting to assess risk and dangerousness. However, the studies are relatively blunt instruments as they are based on categories of games.
Instruments have been produced to classify the degree of dangerousness of a specific game, GAM-GaRD being an example. The weakness of these instruments is that they accommodate quite a lot of subjective elements that limit their validity.
A third way to assess the dangerousness of games is to use statistics on those who seek help for gambling problems. However, representativeness is problematic here.
The Inquiry notes that it is difficult to specify the dangerousness of games. Besides this, the “dangerous” games are already on the market and are the most attractive. The approaches described each have their deficiencies and should probably be used with caution. They could possibly complement each other to give a picture of risk conditions in the area.
The question is complicated by the fact that social and demographic factors also show links with problem gambling. Socioeconomically vulnerable groups and the foreign-born run a greater risk of developing gambling dependency. Men and young people are other groups that more easily develop gambling problems compared with women and elderly people.
The Inquiry notes that it cannot be guaranteed that a new licensing system will not lead to an increase in gambling. Nor is it possible to establish that a licensing system would lead to an increase in problem gambling.
Summary SOU 2017:30
64
Gambling responsibility measures
Enhanced gambling responsibility is a cornerstone of the new regulation of gambling. To a large extent, this aims at the gambling companies whose undertaking will be significantly expanded by the Inquiry's proposal.
Under the Inquiry's proposal, gambling companies must take the measures necessary to prevent and reduce problem gambling where this is possible. Players are to receive correct information about how the game functions, about the risks of playing and how they can gamble responsibly.
One starting point according to the Inquiry is that the gambling company analyses information from each player, since divergent patterns in their gambling behaviour can lead to the early detection of problem gambling.
In addition to retaining the gambling age limit of 18 and the ban on granting credit for gambling, the Inquiry submits a number of proposals for enhancing gambling responsibility
• gambling companies must register and analyse each player's gambling behaviour,
• gambling companies are to be required to offer players the opportunity to set limits for their gambling in terms of game time and amount,
• gambling companies may not offer games to a player who does not have a satisfactory player profile with the game provider,
• gambling companies that assess a player's gambling to be risky, e.g. by the player having exceeded their own set limits, are to actively alert the player to this and give them opportunity to choose whether they want to continue playing,
• gambling companies are to have information regarding what help is available and how to contact this help,
• gambling companies are to ensure that game participants can exclude themselves from gambling until further notice or for a certain period. It shall only be possible to lift exclusion until further notice after 12 months,
Summary
65
• online gambling companies (i.e. those offering quick games such as online casino games, online bingo and games on computersimulated machines) are to provide an opportunity for immediate exclusion – a panic button – easily visible on their websites. This exclusion is to be valid for 24 hours.
Self-exclusion register
The Inquiry proposes that Spelmyndigheten create and maintain a register of players who temporarily or permanently want to exclude themselves from gambling with all gambling companies. Players can choose to be entered in the register on the Spelmyndigheten website. Players are to give their explicit consent to being registered. The opportunity for exclusion applies to all games requiring players to be registered. The data in the register shall be subject to secrecy. All gambling companies receive continuous updates on the people in the register, which means that those registered can neither log in nor create a new registration for gambling. This also makes it possible to prevent advertisements being sent to the deregistered players.
Marketing
The Inquiry proposes that the Gambling Act contain basic provisions on marketing. Moderation is to be observed in the marketing of gambling to consumers. The assessment of whether marketing is moderate is to particularly observe that the marketing
1. in a correct and balanced manner presents the chances of winning
so as not to create the impression that the chances of winning are greater than they actually are,
2. does not convey the image that gambling is socially attractive,
3. does not specifically target children or young people under the
age of 18,
4. does not take place by using well-known people whereby it is
suggested that their participation in gambling contributes to their social success,
Summary SOU 2017:30
66
5. does not convey the impression that participation in gambling is
a solution to financial problems or can improve the player's social standing, and
6. does not convey the image that an offer of gambling is free of
charge, free or the like, if this is not the case.
Marketing that contravenes the requirement of moderation is, in the application of Sections 5, 23 and 26 of the Marketing Act, to be considered unfair to consumers.
A ban on gambling advertising from companies that do not have a licence under the Gambling Act when this is required will be introduced in the Radio and Television Act (2010:696) with regard to television broadcasts, searchable teletext, on-demand television and radio broadcasts. Furthermore, a provision will be introduced in the Radio and Television Act entailing that a company, whose principal activity is to arrange and provide gambling and which does not have a licence under the Gambling Act when this is required, may not sponsor a programme in a television broadcast, searchable teletext, on-demand television or radio broadcast.
The provision in the Radio and Television Act on the ban against product placement is to be expanded to also apply to gambling products from a company that does not have a licence under the Gambling Act when this is required.
Marketing may not directly target gambling customers who have excluded themselves at their own request or have been excluded by the gambling company. Marketing may only directly target gambling customers who have terminated their gambling account if the gambling customer has actively approved this in connection with termination.
A gambling company that offers players a bonus for participating in gambling are at the same time to clearly and explicitly inform players of whether conditions and rules apply to the bonus. Where players avail themselves of the offer, all conditions and rules are to be easily accessible. The payment of a bonus is to be made as soon as possible after the condition has been met.
A bonus to an individual player may not be dependent on conditions other than those which are offered under the same circumstances to other players playing the same game.
Summary
67
A player is to have at least 60 days in which to meet any conditions that have been attached to the payment of a bonus.
Payout, tax and licence fees
The new regulation is intended to secure the financing of central government activities and public interests to as great an extent as possible. The demand for online gambling is to be channelled to safe and controlled offerings in a way that does not lead to an increase in gambling.
The Inquiry establishes that provisions on stakes, winnings and payout percentage for different games are central elements of gambling policy. For this reason, the Government should have a general right to issue regulations regarding these issues.
Payout
No ceiling on competitive gambling is currently proposed. With the market entry of the online gambling companies, the payout percentage – or the price of gambling – has become a competitive factor. The online gambling companies unregulated in Sweden today pay out significantly higher winnings than their Swedish counterparts. These more favourable conditions for players risk reducing the market shares of Swedish operators. The online gambling companies unregulated in Sweden have a payout of between 91 and 99 per cent.
In the Inquiry's assessment, a payout ceiling would risk a decrease in channelling.
For the games that the associations and Svenska Spel will be allowed to offer, and which may not be offered by other gambling companies on the market, a payout percentage is proposed that will be essentially the same for Svenska Spel and for the non-profit sector, amounting to a maximum of 50 per cent. This is in line with what the non-profit sector has proposed.
An amendment regarding payout percentage is also not proposed for gambling on token gaming machines and landbased casinos in designated premises, for which central government will retain an exclusive right. This is primarily because there is no need to channel such gambling.
Summary SOU 2017:30
68
In the debate, it has been argued that a lower price entails a greater risk of an increase in problem gambling. Against this, it could be argued that a lower price means that players win back more, with the net result being a reduction in their total gambling expenditure.
Studies of the factors that play a role in problem gambling have shown the payout percentage to be unimportant in relation to other factors. This has not even been on the list of the ten most important factors.
If there is no intervention, competition will push down prices until revenues just manage to cover costs so as to maintain the required rate of return. Besides the gambling companies’ required rates of return, the size of the price reduction is controlled by the prevailing tax rate on gambling.
Tax rate and channelling
The Inquiry proposes a tax rate of 18 per cent on gambling in the competitive sector. The tax rate is to be calculated on net gambling revenue, i.e. the company's profit after paid winnings.
An important question is of course whether the desired channelling is achieved. In this regard, the tax rate plays an important role. Through a tax rate of 18 per cent and a regulation that does not entail an excessive administrative burden, the Inquiry anticipates a channelling degree on the competitive market of 90 per cent.
Attempts to forecast channelling have in most cases focused on the tax rate. As previously stated, there are also other significant factors, both negative and positive, that will be part of the basis for deciding whether or not a licence is to be sought. Compliance with the new regulatory framework entails a significant cost, as does the imposed limitation of market freedom. Information delivery, permits and “restrained” profit maximisation to curb problem gambling are to be added to the total cost base. There is probably also a psychological threshold effect. The tendency for a company to join the system rises rapidly when it perceives that “enough others” are choosing to join.
On the positive side of licensing and legislation, prominence is given to common gambling rules, predictability, greater legitimacy
Summary
69
and credibility. The online gambling companies become a visible and accepted industry.
The Inquiry's assessment is that a tax of 18 per cent on the gambling companies’ profit from gambling is a well-balanced level that meets the requirements in the terms of reference pertaining to channelling, central government's continued financing opportunities and the need for strong consumer protection for Swedish players.
The Inquiry believes that the proposed consumer protection regulations are more ambitious than they are in, for example, Denmark, and in any case on a par with those in the United Kingdom. It is important that compliance with player protection is high among all gambling companies after a new gambling regulation has entered into force, and that the costs of implementing and investing in longterm consumer protection are not challenged due to the tax costs being considered too high. Against such a background, the Inquiry considers there to be reason for the tax burden on gambling companies not to exceed 18 per cent.
The Inquiry also proposes that players be liable for tax on winnings from gambling companies that allow participation in gambling in Sweden without a licence where this is required.
Licence and supervision fees
The Inquiry proposes that in principle all gambling companies pay a licence and supervision fee. The licences will be valid for a certain period. When determining the amounts, the guideline has been that the cost for the work invested by Spelmyndigheten in licensing and supervision is to be matched by licence and supervision revenues. The fees are based on the companies’ turnover and the number of games involved. The licence fees in the competitive area vary from SEK 60,000 to SEK 700,000 and the annual supervision fees in the same area are between SEK 30,000 and SEK 1 million.
Summary SOU 2017:30
70
Sanctions
An effective system of sanctions is a prerequisite for the proposed Act to function as intended.
This is also associated with the companies that choose to operate under licence not being exposed to illegal competition from unlicensed gambling companies.
The following is fundamental to the penal provisions: a party that intentionally or through gross negligence provides (in Sweden), arranges (in Sweden) or otherwise facilitates (in Sweden) participation in gambling for persons resident or permanently staying here without a licence when this is required under the Gambling Act shall be sentenced for unlawful gambling activities to a fine or imprisonment of at most two years.
If the crime is gross, the penalty is imprisonment of at least six months and at most six years.
For the promotion of illegal gambling, i.e. a breach of the promotion ban, the Inquiry believes that the range of punishment should be significantly raised in relation to what is applicable today.
It is proposed that the range of punishment be the same as for the principal offence, i.e. from fines or imprisonment of at most two years or, if the crime is gross, imprisonment of at least six months and at most six years.
If a gambling company that has a Swedish gambling licence violates the Gambling Act, regulations or conditions issued by virtue of the Act, a sanction charge shall be imposed in the first instance. This can vary between SEK 5,000 and SEK 50 million. The sanction charge may not exceed ten per cent of the company’s turnover in Sweden.
It is furthermore proposed that internet service providers be required to display a warning message when a visitor attempts to play on illegal sites. The message shall inform the visitor that the game provider does not have a licence in Sweden and is not under Swedish supervision.
The Inquiry does not propose the blocking of electronic communication to sites offering games that are not legal in Sweden.
It is proposed that the blocking of payment transactions between illegal gambling companies and players be considered. For reasons of competition, this should be introduced simultaneously by all concerned parties or payment transfer providers.
Summary
71
The provision of payment transfers will be criminalised with a range of punishment from fines or imprisonment of at most six months.
A new crime classification will be introduced, the offence of cheating at gambling (match-fixing and other types of manipulation of the outcome of a game). The offence shall be able to be imposed with a prison sentence of at most two years. If the offence has been committed intentionally and has been conducted systematically or on a major scale or has otherwise been of a particularly dangerous nature, it is classed as gross, resulting in imprisonment of at least six months and at most six years.
73
1 Författningsförslag
1.1 Förslag till spellag ( 2018:000 )
Härigenom föreskrivs följande.
1 kap. Syfte och tillämpningsområde
1 § Denna lag gäller spel om pengar. Sådant spel ska bedrivas på ett sätt som är sunt och säkert under statlig kontroll. Detta innebär att spel så långt möjligt ska kanaliseras till spelföretag med tillstånd i
Sverige i form av licens.
Spelandet i Sverige ska hållas på en rimlig nivå. Därutöver ska spellagen tillämpas så att
1. spelen får ett högt konsumentskydd,
2. det råder hög säkerhet i spelen,
3. de negativa konsekvenserna av spelande begränsas, och
4. spel inte används som stöd i kriminell verksamhet.
2 § Lagen tillämpas på spel som tillhandahålls i Sverige, anordnas i
Sverige eller annars i Sverige möjliggör deltagande från personer som är bosatta eller stadigvarande vistas här.
3 § Lagen tillämpas också på svenska fartyg och svenska luftfartyg, oavsett om fartyget eller luftfartyget är på eller utanför svenskt territorium.
Utan hinder av 2 § tillämpas inte lagen på utländska luftfartyg som inte flyger till eller ifrån svenska flygplatser.
Författningsförslag SOU 2017:30
74
4 § Lagen gäller inte svenska statens premieobligationslån och vadhållning på det framtida värdet av finansiella aktiviteter.
Den tillämpas inte heller på automatspel som inte ger vinst eller bara ger vinst i form av frispel. Föreskrifter om sådant automatspel finns i lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel.
5 § För att tillhandahålla eller anordna spel med vinster som har ett penningvärde krävs licens, om inte annat följer av denna lag eller annan lagstiftning.
Licens krävs dock inte för spel
1. där sannolikheten att vinna baseras helt på skicklighet,
2. där deltagande inte kräver betalning av en insats,
3. som anordnas av en sådan sammanslutning som avses i 5 kap. 1 § och där värdet av varje insats uppgår till högst 1/4000 prisbasbelopp, vinsten endast utgörs av varor, värdet av högsta vinsten uppgår till högst 1/6 prisbasbelopp och gäller landbaserat lotteri som bedrivs inom en kommun och anordnas i samband med en tillställning eller en sammankomst som en sådan sammanslutning anordnar eller deltar i eller ett bingospel som sammanslutningen anordnar,
4. där värdet av varje insats uppgår till högst 1/4000 prisbasbelopp, vinsten endast utgörs av varor, värdet av högsta vinsten uppgår till högst 1/60 prisbasbelopp och gäller landbaserat lotteri som bedrivs inom en kommun och anordnas i samband med en offentlig nöjestillställning, en offentlig tillställning till förmån för ett allmännyttigt ändamål, eller en allmän sammankomst för framförande av ett konstnärligt verk till förmån för ett allmännyttigt ändamål, eller
5. som sker landbaserat med låga belopp under privata former där det finns en nära inbördes gemenskap mellan deltagarna och som inte har en organiserad eller professionell prägel.
6 § Utöver vad som anges i 5 § första stycket finns ytterligare krav på licens enligt bestämmelserna i 11 kap.
7 § Pyramidspel är förbjudet. Med pyramidspel avses ett arrangemang med pyramidstruktur där
1. deltagande kräver en insats av ekonomiskt värde,
2. det ställs i utsikt att deltagarna ska få möjlighet till ekonomisk vinning, och
SOU 2017:30 Författningsförslag
75
3. denna vinning huvudsakligen härrör från insatser från deltagare som efterhand deltar i arrangemanget.
8 § Bestämmelser om vissa skyldigheter för den som driver verksamhet enligt denna lag finns i lagen (2017:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.
Vissa bestämmelser om skatt finns i lagen (2018:000) om skatt på spel och lagen (2018:000) om skatt på vissa spelbord.
2 kap. Definitioner
1 § Med spel avses i denna lag lotterier, kombinationsspel och vadhållning.
Med onlinespel avses spel mellan en spelare och en spelanordnare genom användning av elektroniska kommunikationsmedel. Med landbaserat spel menas spel som sker mellan en spelare och en spelanordnare eller dennes ombud vid ett fysiskt möte. Om det i lagen inte anges att det är fråga om onlinespel eller landbaserat spel avses båda dessa.
2 § Med spelföretag avses den fysiska eller juridiska person som har licens att tillhandahålla och anordna spel enligt denna lag.
3 § I denna lag avses med
1. affärssystem: elektroniska system som används av spelföretag eller för ett spelföretags räkning som stöd i spelverksamheten utan att utgöra en del av spelsystemet,
2. bingo (landbaserad): lotteri som förutsätter att deltagaren är närvarande på spelplatsen och där köper en bingobricka, där vinstmöjligheterna är beroende av om de nummer som dras sammanfaller med numren på bingobrickan, och där deltagaren genast gör anspråk på sin vinst,
3. bingo (online): lotteri där deltagaren köper virtuella brickor och där vinstmöjligheterna är beroende av om de nummer som dras sammanfaller med numren på bingobrickan,
4. datorsimulerad automat: värdeautomatspel som anordnas online,
Författningsförslag SOU 2017:30
76
5. dragningsutrustning: mekanisk eller annan icke-elektronisk utrustning som används av spelföretag eller för ett spelföretags räkning för att fastställa utfall i spel,
6. insats: betalning för att få delta i spelet. Som insats räknas inte betalning i ett kombinationsspel i periodisk skrift, radio eller tv där spelet inte är huvudinnehållet och där betalningen sker genom en informations- och innehållsbaserad tjänst med integrerad betalning eller genom en mobil betalningslösning där betalningen inte överskrider 1/3000 prisbasbelopp per telefonnummer och dag,
7. kasinospel: roulettspel, tärningsspel, kortspel inkluderande kortspel som utgör kombinationsspel och liknande spel,
8. kombinationsspel: aktiviteter där en deltagare har en chans att vinna ett pris och där sannolikheten att vinna baseras på en kombination av skicklighet och slump,
9. lokalt poolspel: lotteri på hästar som anordnas i en kommun där hela eller delar av vinsten beror på storleken av de totala insatserna eller när vinsten delas mellan vinnarna,
10. lotterier: aktiviteter där deltagarna har en chans att vinna ett pris och där sannolikheten att vinna helt baseras på slumpen,
11. penningautomat: en fysisk automat som betalar ut vinst i form av pengar och där vinstmöjligheterna huvudsakligen beror på slumpen,
12. spelprogramvara: den del av programvaran som tillhandahåller den grundläggande strukturen för spelsystemets funktion (plattformen), tillämpningsprogram för spelet och andra program som typiskt sett används vid onlinespel,
13. spelsystem: elektroniska system som används av spelföretag eller för spelföretags räkning för
a) registrering, lagring, bearbetning, delning, överföring eller inhämtning av spel, kundinformation eller kundhistorik,
b) generering, överföring eller behandling av slumptal, eller
c) lagring eller behandling av utfall i spel. Detta inkluderar alla in- och utgångspunkter till systemet, liksom alla andra gränssnitt med affärssystem eller spelarens utrustning,
14. spread betting: särskild vadhållning där spelaren ska förutsäga ett resultat inom ett visst intervall. I vilken grad spelaren har rätt eller fel bestämmer storleken på spelarens vinst eller förlust,
SOU 2017:30 Författningsförslag
77
15. vadhållning: aktiviteter där deltagarna har en chans att vinna ett pris och där man satsar på utfallet av en framtida händelse eller på att en särskild händelse ska eller inte ska inträffa i framtiden,
16. varuspelsautomat: en fysisk automat som betalar ut vinst i form av varor och där vinstmöjligheterna helt eller delvis beror på slumpen,
17. vinståterbetalningsprocent: den procentandel av insatsernas värde som vinsterna sammanlagt ska motsvara, och
18. värdeautomat: en fysisk automat som betalar ut vinst bara i form av överföring till spelkonto eller motsvarande, värdebevis, spelpolletter eller liknande och där vinstmöjligheterna huvudsakligen beror på slumpen.
4 § Med prisbasbelopp avses i denna lag prisbasbelopp enligt 2 kap.6 och 7 §§socialförsäkringsbalken.
3 kap. Licensgivning
Prövning av ansökan
1 § Licens meddelas av Spelmyndigheten, med undantag av sådana lotterier som kräver registrering enligt 5 kap. 9 §. Sådan registrering meddelas av den kommunala nämnd som kommunen bestämmer.
2 § Varje spelföretag ska utse en kontaktperson som Spelmyndigheten kan kommunicera med under ansökningsförfarandet och under licensens giltighetstid.
Förutsättningar för licens
3 § Licens enligt denna lag kan endast ges till ett spelföretag som kan antas bedriva verksamheten på ett sätt som är sunt och som svarar för att spelet är lämpligt ur allmän synpunkt.
4 § Licens får ges till en fysisk person som är bosatt, eller om det är en juridisk person som är etablerad, i landet eller i ett annat land inom
Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Licens kan också ges till en fysisk person eller en juridisk person utanför EES om
Författningsförslag SOU 2017:30
78
sökanden har utsett en representant för verksamheten som Spelmyndigheten har godkänt enligt 10 §.
5 § Den som är underårig, i konkurs eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken kan inte få licens att tillhandahålla och anordna spelverksamhet. Detsamma gäller den som har näringsförbud enligt lagen (2014:836) om näringsförbud. För en juridisk person gäller dessa krav den som har ett kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen eller ingår i dess styrelse eller ledning.
6 § Licens ska ges, om
1. sökanden bedöms ha den insikt, erfarenhet och organisation som krävs för att driva den planerade verksamheten,
2. det finns skäl att anta att den planerade verksamheten kommer att drivas i enlighet med lagen och andra författningar som reglerar verksamheten, och
3. sökanden också i övrigt bedöms lämplig för att driva den planerade verksamheten.
7 § Vid bedömningen av om sökanden i övrigt är lämplig ska dennes anseende och kapitalstyrka beaktas.
Krav på ägare och ledning
8 § För en juridisk person gäller kravet på lämplighet den som har ett kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen eller ingår i dess styrelse eller ledning.
Med kvalificerat innehav avses ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, om innehavet beräknat på det sätt som anges i 1 kap. 5 a § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse representerar tio procent eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget.
Om en person i verksamhetens styrelse eller ledning inte längre uppfyller förutsättningarna enligt lagen ska personen genast utträda ur styrelsen eller ledningen.
SOU 2017:30 Författningsförslag
79
9 § Ett spelföretag ska omedelbart och senast inom fjorton dagar anmäla till Spelmyndigheten om förändringar sker i den krets som anges i 8 §.
Godkänd representant och licensansvarig m.m.
10 § En utsedd representant enligt 4 § ska godkännas av Spelmyndigheten. Representanten ska för ett godkännande uppfylla de krav som anges i 6 § och kravet på anseende i 7 §.
11 § En godkänd representant ska om det är en fysisk person vara bosatt i Sverige och om det är en juridisk person vara etablerad i
Sverige. Hos en juridisk person som är en godkänd representant ska det finnas en eller flera personer som är licensansvariga. En godkänd representant som är en fysisk person ska på samma gång vara licensansvarig.
12 § Den som är underårig eller i konkurs eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken får inte vara licensansvarig. Detsamma gäller den som har näringsförbud enligt lagen (2014:836) om näringsförbud.
13 § Den som är licensansvarig har ett särskilt ansvar för att licenstagarens verksamhet utövas i enlighet med de föreskrifter som gäller för licensen. Spelföretaget ska därför utfärda en fullmakt för den licensansvarige att i alla frågor, som rör verksamheten enligt licensen, företräda spelföretaget inför svenska myndigheter, handla på spelföretagets vägnar samt motta stämning för spelföretaget eller genom annan tala och svara för detta.
14 § Ett spelföretag ska till Spelmyndigheten omedelbart och senast inom fjorton dagar anmäla när en godkänd representant byts ut eller upphör att vara representant för spelföretaget.
15 § Om det finns särskilda skäl får Spelmyndigheten vid prövningen av en licensansökan begära personlig inställelse av de som anges i 4, 8, 10 och 11 §§.
Författningsförslag SOU 2017:30
80
Tid och villkor för licens
16 § En licens enligt denna lag ska avse en viss tid. Licens får ges för högst fem år.
Spelmyndigheten får förena en licens med villkor för licensens utövande. Denna möjlighet ska finnas både i samband med licensgivningen och under licensens giltighetstid.
17 § Vid beviljande av licens enligt 4–9 kap. ska Spelmyndigheten i beslutet ange vilka spel licensen omfattar.
Ett spelföretag får hos Spelmyndigheten ansöka om att ändra sin licens. Ändringen ska godkännas av Spelmyndigheten. Om ändringen innebär att det krävs en licens av annat slag än den gällande eller om ändringen annars är synnerligen omfattande får Spelmyndigheten besluta att det krävs en ny ansökan om licens.
Internationellt samarbete
18 § Licens för spel enligt 4 kap. 1 §, med undantag för landbaserat kasino i därför avsedd lokal och värdeautomater, 6 kap. 1 § och 7 kap. 1 § denna lag får omfatta internationellt samarbete med organisation eller företag i annat EES-land. Förutsättningen för sådant samarbete är att spelföretagets samarbetspartner har tillstånd till motsvarande spel, har rätt att samarbeta internationellt och inte tillhandahåller eller anordnar spel som möjliggör deltagande från Sverige utan att ha licens för detta enligt denna lag.
19 § Möjligheten att samarbeta internationellt enligt 18 § förutsätter att
1. Spelmyndigheten godkänt samarbetet efter en prövning av om spelet kan antas bedrivas på ett sunt och säkert sätt,
2. spelföretaget svarar för att den internationella samarbetspartnern uppfyller
a) de tekniska krav som har fastställts enligt 16 kap., och
b) kraven i lagen (2017:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism eller likvärdiga krav som garanterar att motsvarande skydd mot penningtvätt och finansiering av terrorism uppnås.
SOU 2017:30 Författningsförslag
81
4 kap. Statligt spel
1 § Licens för att tillhandahålla och anordna spel på landbaserade kasinon i därför avsedd lokal, värdeautomater och lotterier förutom bingo, får endast ges till ett företag som ägs av staten. Vad som nu sagts hindrar dock inte att licens ges till lotterier för allmännyttiga ändamål enligt 5 kap. 1 och 2 §§ eller i de fall som anges i 6 kap. 1 § andra stycket och 7 kap. 1 § tredje stycket.
2 § Ett statligt företag som har licens enligt detta kapitel kan inte få licens till andra spel enligt denna lag.
3 § Försäljning av lotterier enligt detta kapitel får inte ske med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som tillhandahålls av spelföretaget eller dess ombud och som hanteras av spelaren själv.
Landbaserade kasinon i därför avsedd lokal
4 § På ett kasino får det tillhandahållas och anordnas kasinospel och spel på värdeautomater.
5 § Det får finnas högst fyra kasinon.
6 § Spelföretaget ska övervaka kasinospelen och lokalerna med hjälp av kameror i syfte att förebygga, förhindra och avslöja brott samt som hjälpmedel vid tvistlösning.
7 § Spelföretaget ska föra ett register över besökarna på kasinot i syfte att förebygga och avslöja brott. Registret får föras med hjälp av automatiserad behandling.
Registret ska innehålla uppgift om besökarens namn, personnummer eller annat identifieringsnummer och postadress. Det ska också innehålla ett fotografi av besökaren samt uppgift om tidpunkt för besöket.
Författningsförslag SOU 2017:30
82
Värdeautomatspel
8 § Licens att anordna spel på värdeautomater utanför kasinon i därför avsedd lokal får ges, om
1. spelet anordnas i samband med hotell- och restaurangverksamhet, om det för rörelsen finns serveringstillstånd enligt alkohollagen (2010:1622) eller i samband med landbaserad bingo,
2. högst fem värdeautomater placeras på varje spelplats,
3. värdeautomaterna kan kontrolleras genom elektroniska kommunikationsmedel,
4. varje värdeautomat förses med tillståndshavarens namn eller något annat kännetecken,
5. det kan antas att värdeautomaten inte kommer att användas för något annat ändamål än den enligt ansökan är avsedd för, och
6. det kan antas att god ordning kommer att råda inom den lokal eller på den plats där spelet ska bedrivas.
Innan Spelmyndigheten meddelar beslut om licens till spel på värdeautomater enligt första stycket 1 ska berörd kommun ges tillfälle att yttra sig.
9 § För värdeautomater som är placerade i bingohallar gäller att avkastningen på dessa inte får vara högre än avkastningen på det bingospel som bedrivs i hallen.
Vid beräkning av avkastningen på värdeautomatspelet som anges i första stycket är det den andel som tillfaller det spelföretag som anordnar det landbaserade bingospelet enligt gällande avtal med statliga spelföretaget som ska beaktas.
10 § Det får ges licens enligt 8 § till högst 7 500 värdeautomater, varav högst 500 stycken får placeras hos spelföretag med licens till landbaserad bingo.
5 kap. Spel för allmännyttiga ändamål
1 § Licens att anordna och tillhandahålla spel enligt detta kapitel får lämnas till en juridisk person som är en ideell förening eller ett registrerat trossamfund och som
1. enligt sina stadgar har till huvudsakligt syfte att främja allmännyttiga ändamål inom landet,
SOU 2017:30 Författningsförslag
83
2. bedriver verksamhet som huvudsakligen tillgodoser sådant ändamål,
3. inte vägrar någon inträde som medlem, om det inte finns särskilda skäl för detta med hänsyn till arten eller omfattningen av föreningens verksamhet eller syfte eller av någon annan orsak, och
4. för sin verksamhet behöver intäkter från spel. Licens får lämnas också till en annan juridisk person än en sådan som anges i första stycket eller till en juridisk person som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål utom landet, om det finns särskilda skäl för det.
2 § En licens enligt 1 § får ges till spel till förmån för allmännyttiga ändamål men får inte avse följande spelformer
1. kasinospel,
2. vadhållning,
3. kombinationsspel,
4. bingo online,
5. penningautomater
6. värdeautomater, och
7. datorsimulerade automater.
3 § Licens att anordna ett spel enligt 1 § får ges, om
1. vinstandelen anges på lottsedlarna, lottlistorna eller där spelet bedrivs, och
2. det kan antas att spelet kommer att ge sökanden skälig avkastning och att denna kommer att användas för det aktuella allmännyttiga ändamålet.
Kravet enligt första stycket 2 på skälig avkastning gäller inte om det finns särskilda skäl för annat.
4 § Licens till landbaserad bingo får ges till en sådan sammanslutning som avses i 1 §, om
1. vinstplanen anslås i spellokalen, och
2. det kan antas att bingon kommer att ge sammanslutningen skälig avkastning, om det inte finns särskilda skäl för annat.
Förekommer det spel på värdeautomater enligt 4 kap. 8 § i spellokalen ska vid bedömningen enligt första stycket 2 även den avkastning som sådant spel kan antas komma att ge sammanslutningen beaktas.
Författningsförslag SOU 2017:30
84
5 § Vid prövning av frågor om licens enligt 4 § ska särskild hänsyn tas till sammanslutningens behov av inkomster från bingo för sin verksamhet.
Om utrymmet för bingo på marknaden är begränsat ska vid bedömningen av behovet av inkomster från bingo hänsyn främst tas till omfattningen av ungdomsverksamheten i sammanslutningar vars ändamål naturligen kan förenas med ungdomsverksamhet. Företräde ska dessutom ges sammanslutning som bedriver verksamhet som främjar förståelsen för och underlättar anpassningen av funktionshindrade barn och ungdomar i samhället.
6 § Efter särskilt beslut av Spelmyndigheten får en eller flera licenstagare enligt 4 § anordna sammankoppling av spel på bingo som ska bedrivas i flera län.
7 § Försäljning av spel enligt detta kapitel får, med undantag av spel enligt 4 §, inte ske med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som tillhandahålls av spelföretaget eller dess ombud och som hanteras av spelaren själv.
Lokalt poolspel
8 § Vid prövningen av licens att tillhandahålla och anordna lokalt poolspel på hästar gäller inte förutsättningarna enligt 3 kap. 6–8 §§.
En sådan licens meddelas för ett specifikt antal tävlingar per år.
Registreringslotterier
9 § En sådan sammanslutning som avses i 1 § och som är verksam huvudsakligen inom en enda kommun får efter ansökan om registrering till en kommun anordna och tillhandahålla sådana spel som kan ges licens enligt 1 §, med undantag för lotteri i form av lokalt poolspel på hästar i 8 §, om
1. lotterierna bedrivs bara inom den eller de kommuner där sammanslutningen är verksam,
2. lotterierna inte bedrivs från en fast försäljningsplats som tillhandahålls av ett serviceföretag,
SOU 2017:30 Författningsförslag
85
3. vinstandelen anges på lottsedlarna, lottlistorna eller på den plats där lotteriet bedrivs, och
4. det för lotterierna finns en utsedd kontaktperson.
10 § En registrering enligt 9 § ska avse en viss tid. Registrering får ges för högst fem år åt gången. Kommunen får förena en registrering med villkor. Denna möjlighet ska finnas både i samband med registreringen och under registreringens glitighetstid.
11 § Vid försäljning av förhandsdragna fysiska lotter enligt 9 § gäller inte vad som sägs i 7 § om utrustningen inte är försedd med en slumptalsgenerator eller ett elektroniskt minne.
6 kap. Onlinespel
1 § Licens att tillhandahålla och anordna onlinespel får omfatta kasinospel, bingo och datorsimulerade automater.
En licens till onlinespel enligt första stycket får även omfatta lotteri, under förutsättning att lotteriet anordnas som ett tillägg till onlinespelet.
2 § Vid onlinespel är det inte tillåtet att låta spelaren själv göra sin insats med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som ägs av spelföretaget eller dess ombud.
7 kap. Vadhållning
1 § Licens kan ges för att tillhandahålla och anordna vadhållning.
Licens får också ges för vadhållning rörande utfallet på elektroniskt simulerade sporthändelser.
En licens till vadhållning får omfatta lotteri för att avgöra avbrutna vadhållningsobjekt eller om lotteriet endast erbjuds som tilläggsspel till vadhållningen.
2 § En licens enligt 1 § får inte avse vadhållning på utfallet i lotterier som tillhandahålls eller anordnas av ett spelföretag utan dess medgivande, evenemang där den övervägande delen av deltagarna är under 18 år eller spread betting. En sådan licens får inte heller avse vad-
Författningsförslag SOU 2017:30
86
hållning på händelser eller evenemang som kan uppfattas som stötande eller ur allmän synpunkt uppfattas som olämpliga.
3 § Vid vadhållning är det inte tillåtet att låta spelaren själv göra sin insats med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som tillhandahålls av spelföretaget eller dess ombud.
8 kap. Landbaserat kommersiellt spel
1 § Licens att tillhandhålla och anordna landbaserat kommersiellt spel får omfatta kasinospel inkluderande kortspel i turneringsform och spel på varuspelsautomater.
Kasinospel
2 § Licens till sådant kasinospel som avses i 1 §, med undantag för kortspel i turneringsform, får ges om spelet anordnas i samband med
1. en offentlig nöjestillställning inom en nöjespark eller liknande anläggning, eller
2. hotell- och restaurangverksamhet, om det för rörelsen finns serveringstillstånd enligt alkohollagen (2010:1622) eller om det ändå kan antas att spelet utan olägenhet kan anordnas i samband med verksamheten.
Varuspelsautomater
3 § Licens till spel på varuspelsautomater enligt 1 § får ges, om
1. spelet anordnas i samband med en offentlig nöjestillställning i form av tivoli eller liknande,
2. varje automat förses med spelföretagets namn,
3. det kan antas att automaten inte kommer att användas för något annat ändamål än den enligt ansökan är avsedd för, och
4. det kan antas att god ordning kommer att råda inom den lokal eller den plats där spelet ska bedrivas.
SOU 2017:30 Författningsförslag
87
4 § En vinst som betalas ut i samband med spel på en varuspelsautomat får inte lösas in mot en annan vara eller mot kontanter av
1. spelföretaget,
2. den som innehar den plats där lotteriet tillhandahålls,
3. den som bedriver näringsverksamhet där, eller
4. ombud för sådana som avses i 1–3.
Kortspel i turneringsform
5 § Licens till kortspel i turneringsform enligt 1 § får ges om
1. minst 8 och högst 48 spelare deltar i turneringen,
2. det på spelplatsen inte förekommer annat spel om pengar som omfattas av denna lag,
3. ingen teknisk utrustning används av spelarna i samband med spelet,
4. endast personer som fyllt 18 år vistas på spelplatsen,
5. god ordning råder på spelplatsen, och
6. anordnaren eller funktionärer inte deltar i spelet.
6 § En licens till kortspel i turneringsform enligt 5 § får avse högst två år och som högst två turneringar per dag. Licensen ska även ange det totala antalet turneringar som får anordnas och på vilken plats spelet får ske.
7 § Ett spelföretag med licens som innefattar rätt att anordna kasinospel online får ensamt eller tillsammans med annat sådant spelföretag ansöka om licens att anordna en årlig landbaserad turnering i kortspel. Licensen ska även ange på vilken plats turneringen får ske.
För att en licens enligt första stycket ska beviljas gäller utöver de förutsättningar som anges i 5 § 2–6 att
a) antalet spelare inte överstiger 10 000 personer,
b) värdet av varje spelares insats i turneringen uppgår till högst 1/8 prisbasbelopp,
c) högst 25 prisbabelopp av vinstpotten tillfaller en spelare,
d) högst 20 procent av spelarnas insatser täcker spelföretagets kostnader i samband med turneringen, och
e) högst 50 procent av vinstpotten utgörs av andra medel än av spelarna gjorda insatser.
Författningsförslag SOU 2017:30
88
8 § Vid anordnade av kortspelsturnering får inga andra avgifter än insatsen tas ut. Insatsen får inte betalas med kontanter och ska betalas innan kortspelturneringen startar. Inte heller vinster får utbetalas kontant.
Övriga bestämmelser
9 § Innan Spelmyndigheten fattar beslut om licens till spel enligt 2 och 5–7 §§ ska berörd kommun och Polismyndigheten få tillfälle att yttra sig.
9 kap. Spel på fartyg i internationell trafik
1 § Licens att tillhandahålla och anordna spel på fartyg i internationell trafik får omfatta
1. kasinospel, och
2. spel på penning- och värdeautomater.
2 § För fartyg i internationell trafik gäller bestämmelserna i 11 kap. 6 § om krav på licens för innehav av penning-, värde- och varuspelsautomater.
3 § Föreligger det en överenskommelse mellan Sverige och annan stat rörande spel på fartyg i internationell trafik gäller bestämmelserna i den.
10 kap. Uppdragsavtal
1 § Ett spelföretag får uppdra åt någon annan att utföra visst arbete eller vissa operativa funktioner som ingår i spelföretagets verksamhet enligt denna lag. Sådant uppdrag får ges om spelföretaget ansvarar för
1. den anförtrodda verksamheten mot kunden,
2. att verksamheten drivs av uppdragstagaren under kontrollerade och säkerhetsmässigt betryggande former, och
SOU 2017:30 Författningsförslag
89
3. att uppdraget inte väsentligt försämrar Spelmyndighetens möjligheter att övervaka att spelföretaget följer de regler som gäller för verksamheten.
2 § Särskilda bestämmelser för spelombud finns i 12 kap.
11 kap. Licens för spelprogramvara m.m.
1 § Den som tillverkar, tillhandahåller, installerar eller ändrar spelprogramvara för onlinespel ska ha licens.
2 § Spelprogramvara för onlinespel som används av spelföretag måste ha varit tillverkad av någon som har licens enligt 1 §. Sådan programvara måste också tillhandahållas av någon som har licens för detta.
Den får endast installeras eller förändras av den som har en sådan licens.
3 § Den som har licens enligt 1 § får inte tillverka, tillhandahålla, installera eller ändra spelprogramvara till någon som tillåter spel från
Sverige utan att ha licens för detta.
Licens för tillverkning av penning- och värdeautomater
4 § Penning- och värdeautomater får tillverkas bara av den som har licens för detta.
5 § Licens enligt 4 § kan ges till den som avser att ha yrkesmässig befattning med sådana automater och som uppfyller kraven i 3 kap. 3–8 §§, med undantag av kravet på kapitalstyrka i 3 kap. 7 §.
Licens för innehav av penning-, värde- och varuspelsautomater
6 § Penning-, värde- och varuspelsautomater får innehas bara av den som har licens för detta.
Författningsförslag SOU 2017:30
90
Automater som anges i första stycket får dock innehas utan licens av
1. den som har licens att anordna spel på automater enligt denna lag,
2. den som har licens att tillverka automater enligt 4 §,
3. automatinnehavares dödsbo under en tid av längst ett år från dödsfallet,
4. automatinnehavares konkursbo längst intill dess konkursen har avslutats, eller
5. den som har fått sin licens att inneha automaten återkallad, till dess att tre månader har förflutit från det att beslutet om återkallelsen vann laga kraft.
7 § Licens enligt 6 § kan ges till den som har yrkesmässig befattning med sådana automater och som uppfyller kraven i 3 kap. 3–8 §§, förutom kravet på kapitalstyrka i 3 kap. 7 §.
Om det finns särskilda skäl får innehavslicens också ges för musei- eller annan samlarverksamhet.
Införsel
8 § Införsel till landet av penning- och värdeautomater är tillåten endast för den som har rätt att enligt 6 § inneha sådan automat.
9 § I fråga om rätten att hantera oförtullade penningautomater, värdeautomater och varuspelsautomater gäller lagen (1973:980) om transport, förvaring och förstöring av införselreglerade varor, m.m.
12 kap. Spelombud
1 § Med ombud avses den som säljer spel, tar emot insatser eller förmedlar vinster åt någon som har licens enligt denna lag.
2 § Sådan verksamhet som anges i 1 § får inte bedrivas på platser där det finns ett serveringstillstånd enligt alkohollagen (2010:1622). Detta gäller dock inte för spel på värdeautomater och spel på trav- och galoppbanor.
SOU 2017:30 Författningsförslag
91
3 § För att ett spelföretag som omfattas av reglerna i lagen (2017:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ska få tillhandahålla spel genom ombud, måste ombudet vara registrerat hos
Spelmyndigheten. Anordnaren ska anmäla ombudet för registrering.
Anmälan ska innehålla
1. ombudets namn, adress samt personnummer, organisationsnummer eller motsvarande,
2. om ombudet är en juridisk person, dessutom namn, personnummer eller motsvarande samt adress för de som ingår i ombudets styrelse, är verkställande direktör eller på motsvarande sätt företräder ombudet, och
3. uppgifter som visar att de personerna som avses i 2 är lämpliga för en sådan uppgift eller, om ombudet är en fysisk person, att han eller hon är lämplig att tillhandahålla spel.
4 § När spelföretaget får kännedom om att förändringar har skett i förhållande till det som har anmälts enligt 3 § ska spelföretaget så snart det är praktiskt möjligt anmäla förändringen till Spelmyndigheten.
5 § Om anmälan uppfyller kraven i 3 § ska Spelmyndigheten registrera ombudet i ett särskilt register.
6 § Om spelföretaget begär det eller ombudet inte längre bedöms vara lämpligt ska Spelmyndigheten upphäva registreringen.
13 kap. Registrering av spelare
1 § Ett spelföretag ska registrera den som vill delta i spel. Endast fysiska personer som är bosatta eller stadigvarande vistas i Sverige får registreras som onlinespelskunder.
2 § Vid registreringen ska spelkunden uppge namn, adress och personnummer eller motsvarande.
Spelföretaget ska kontrollera spelkundens identitet på ett betryggande sätt genom en tillförlitlig elektronisk identifiering eller motsvarande. En sådan kontroll kan också ske genom att spelkunden befinner sig på samma plats som spelföretaget eller dess ombud och
Författningsförslag SOU 2017:30
92
spelkundens identitet där kontrolleras genom uppvisande av identitetshandlingar.
Vill spelkunden ändra registrerade uppgifter ska identifiering ske på det sätt som anges i andra stycket.
3 § En spelare som köper lotter för viss tid (prenumerationslotteri) ska registreras med namn, adress och personnummer eller motsvarande. Krav på identifiering enligt 2 § krävs dock inte.
4 § Spel får inte ske förrän spelkundens identitet fastställts, om inte de förutsättningar om tillfälliga spelkonton som anges i 14 kap. 4 § föreligger.
Ett spelföretag ska fastställa en spelkunds identitet senast i samband med att den första utbetalningen till spelkunden görs.
Spel får inte ske förrän spelföretaget har kontrollerat att spelaren inte stängt av sig enligt 15 kap. 7 eller 8 §.
5 § Deltagande i onlinespel får inte medges innan spelkunden accepterat användarvillkor och spelregler.
14 kap. Spelkonton för onlinespel
1 § Ett spelföretag med licens till onlinespel ska, med undantag för sådant spel som anges i 13 kap. 3 §, till varje registrerad spelare upprätta ett spelkonto. En spelkund får bara ha ett aktivt spelkonto.
2 § När en registrerad spelkund loggar in på sitt spelkonto ska spelföretaget identifiera kunden på ett betryggande sätt.
3 § Alla ekonomiska transaktioner till och från spelkontot ska registreras. Spelföretaget ska ge spelkunden tillgång till information om spelkontots saldo, spelhistorik inklusive insatser, vinster och förluster, in- och utbetalningar samt övriga transaktioner. Sådan information ska vara tillgänglig för spelaren på spelkontot i minst 90 dagar.
På begäran av spelkunden ska spelföretaget ge ut ett kontoutdrag för spelkontot som utvisar alla transaktioner som skett på kontot de senaste tolv månaderna.
SOU 2017:30 Författningsförslag
93
4 § Innan spelföretaget har kontrollerat de uppgifter som spelaren ska ange enligt 13 kap. 2 § kan ett tillfälligt spelkonto öppnas för spelaren.
Spelföretaget ska genast stänga ett tillfälligt spelkonto om det visar sig att spelaren har angett felaktig information vid registreringen. Detsamma ska gälla om spelaren inte på uppmaning av spelföretaget inom viss tid kompletterar eller ger in dokumentation för att styrka de uppgifter som lämnats vid registreringen.
Utbetalningar till spelaren får inte göras från ett tillfälligt spelkonto.
Ett tillfälligt spelkonto får inte upprättas till en spelare som finns i registret för självavstängning enligt 15 kap. 8 §.
5 § Ett spelföretag får bara ta emot betalningar till ett spelkonto från en betaltjänstleverantör enligt lagen (2010:751) om betaltjänster.
Vid onlinespel får ett spelföretag inte ta emot kontanter som betalningsmedel.
6 § Ett belopp som betalas in av en spelare till ett spelkonto ska krediteras så snart spelföretaget har mottagit beloppet.
Vinster ska krediteras omedelbart på ett spelkonto.
7 § Ett spelföretag får inte tillåta överföringar av pengar, spelpolletter eller liknande mellan spelkonton.
8 § De medel som en spelare har innestående på ett spelkonto ska hållas avskilda från spelföretagets egna medel. Medel som en spelare har innestående på ett spelkonto ska inte kunna användas som täckning för krav mot spelföretaget.
Spelföretaget ska i sina allmänna villkor tydligt ange hur spelarnas pengar är skyddade i händelse av att spelföretaget hamnar på ekonomiskt obestånd.
9 § När ett spelkonto avslutas ska spelföretaget betala ut tillgodohavandet på spelkontot till spelkunden så snabbt som möjligt och senast inom fem vardagar efter att kontot har avslutats. Utbetalning av spelkontots tillgodohavande ska dock inte göras om de förutsättningar som anges i andra stycket föreligger.
Författningsförslag SOU 2017:30
94
Spelföretaget ska endast betala tillbaka vad som återstår av de insättningar som spelkunden har gjort om spelkontot avslutas på grund av att
1. spelkunden angett felaktiga uppgifter om sig själv, eller
2. spelkunden stängts av från spel på grund av misskötsamhet. I de fall som anges i andra stycket ska eventuella vinster behållas av spelföretaget.
10 § Om ett spelföretag beslutat att avsluta ett spelkonto ska spelkunden informeras skriftligen om beslutet och grunderna för det.
En kopia av beslutet ska ges in till Spelmyndigheten.
11 § Det är inte tillåtet för spelföretaget att ta ut en avgift för att spelkontot avslutas.
15 kap. Spelansvar
1 § Ett spelföretag har en långtgående skyldighet att iaktta försiktighet för att skydda spelarna mot överdrivet spelande och för att hjälpa spelare att minska sitt spelande när det finns anledning till det (omsorgsplikt). Ett spelföretag ska skriftligen i en handlingsplan redovisa hur denna omsorgsplikt ska genomföras.
2 § Ett spelföretag får inte tillåta någon som är under 18 år att delta i spelet. Detsamma ska gälla den som är ombud för spelföretaget.
Den som är under 20 år får inte ges tillträde till ett landbaserat kasino i därför avsedd lokal. Den som inte är känd eller inte legitimerar sig får inte heller ges tillträde till ett kasino.
Åldersgräns ska inte gälla för registreringslotterier eller spel som inte kräver licens eller registrering.
3 § Spel som säljs till konsumenter ska tillhandahållas på ett sådant sätt att det går att kontrollera köparens ålder. Åldersgränsen för ett spel ska tydligt anges på platser där försäljning av spelet sker.
SOU 2017:30 Författningsförslag
95
Särskilda bestämmelser för anställda
4 § Varje spelföretag ska ha rutiner som anger vilka anställda och uppdragstagare som inte får delta i spelföretagets spel.
5 § Ett spelföretag ska se till att anställda vid ett landbaserat kasino i därför avsedd lokal inte tar emot dricks. Förbudet att ta emot dricks omfattar inte anställda i spelföretagets restaurangverksamhet.
Kreditspel
6 § Det är inte tillåtet för ett spelföretag att erbjuda eller lämna kredit för insatser i spelet. Detsamma gäller för den som är ombud för spelföretaget.
Köp av lotter för viss tid mot faktura ska inte ses som kredit enligt första stycket.
Självavstängning
7 § Spelföretag med licens enligt 4–7 kap. ska se till att registrerade deltagare i spel har möjlighet att stänga av sig från spel under viss tid, eller tills vidare. Avstängning tills vidare får hävas först efter tolv månader.
Spelföretag som tillhandahåller eller anordnar kasinospel online, bingo online och spel på datorsimulerade automater online ska på sin webbplats även erbjuda spelaren en möjlighet att göra en omedelbar avstängning som är gällande i 24 timmar (panikknapp). Denna panikknapp ska placeras väl synlig och vara åtkomlig från alla sidor på webbplatsen där kunden kan spela och på sidor där det finns uppgifter om kundkontot och spelansvar.
8 § Spelmyndigheten ska föra ett register över spelare som tillfälligt eller permanent vill stänga av sig för spel som kräver registrering hos alla spelföretag. En spelare kan bli uppförd i registret på Spelmyndighetens webbplats. Spelaren ska lämna sitt uttryckliga samtycke till att bli registrerad.
Författningsförslag SOU 2017:30
96
Marknadsföring
9 § Vid marknadsföring av spel till konsumenter ska måttfullhet iakttas. Vid bedömningen av om marknadsföringen är måttfull ska särskilt beaktas att marknadsföringen
1. på ett korrekt och balanserat sätt presenterar chanserna att vinna så att de inte skapar intrycket av att chanserna att vinna är större än de faktiskt är,
2. inte förmedlar bilden av spel som socialt attraktivt,
3. inte riktar sig särskilt till barn eller ungdomar som inte har fyllt 18 år,
4. inte sker genom att använda välkända personer där det antyds att personernas deltagande i spel har bidragit till deras framgång,
5. inte förmedlar intrycket av att deltagande i spel är en lösning på ekonomiska problem eller kan förbättra spelarens sociala ställning, och
6. inte förmedlar bilden av att ett erbjudande om spel är gratis, fritt eller liknande om så inte är fallet.
10 § Marknadsföring som strider mot 9 § ska vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§marknadsföringslagen (2008:486) anses som otillbörlig mot konsumenter.
11 § Marknadsföring får inte riktas direkt till spelkunder som har stängt av sig på egen begäran eller blivit avstängda av ett spelföretag enligt 7 och 8 §§.
Marknadsföring får endast riktas direkt till en spelkund som sagt upp sitt spelkonto om spelkunden i samband med uppsägningen aktivt godkänt det.
12 § Ett spelföretag ska säkerställa att kommersiella meddelanden om spel innehåller tydlig information om lägsta ålder för att få spela.
På platser där spel bedrivs och i samband med kommersiella meddelanden om spel, med undantag för sådana meddelanden i radio, ska spelföretaget säkerställa att kontaktuppgifter anges till en organisation som tillhandahåller information om och stöd i samband med spelproblem. Kontaktuppgifterna ska vara tydliga och läsbara.
SOU 2017:30 Författningsförslag
97
Sponsring
13 § När ett spelföretag ingår avtal om sponsring ska spelföretaget säkerställa att dess logotyper, spelprodukter eller speltjänster inte förekommer på kommersiella varor som är avsedda att användas eller bäras av personer under 18 år.
Bonusar m.m.
14 § Ett spelföretag som erbjuder en spelare en bonus för att delta i spel, ska på ett klart och tydligt sätt samtidigt informera spelaren om villkor och regler gäller för bonusen. Där spelaren tar del av erbjudandet ska alla villkor och regler vara lätt åtkomliga. Utbetalning av bonus ska ske så snart det är möjligt efter det att villkoren har uppfyllts.
Bonus till en enskild spelare får inte vara beroende av andra villkor än de som under samma förutsättningar erbjuds andra spelare som spelar samma spel.
En spelare ska ha minst 60 dagar på sig att uppfylla eventuella villkor som har knutits till utbetalning av en bonus.
15 § Spel ska utformas på ett sådant sätt att spelarna ges rättvisande förväntningar på sina vinstchanser. Det är inte tillåtet att särskilt utforma eller programmera spelen så att det ser ut som att spelaren är nära att vinna när så inte är fallet.
Vid gratisspel, provspel eller liknande ska vinstchansen framställas på ett korrekt och balanserat sätt. Ett sådant spel får inte ha ett annat slumpmässigt utfall än motsvarande spel med insatser.
Informationsskyldighet
16 § Ett spelföretag ska hålla all relevant information om spelet, inklusive spelets vinstmöjligheter och regler, lättillgänglig för spelare och myndigheter. Denna information ska vara på svenska språket.
Författningsförslag SOU 2017:30
98
Insatser och vissa gränser
17 § Vid spel ska spelaren aktivt ange och bekräfta sin insats.
18 § Vid onlinespel enligt 4–7 kap. är det obligatoriskt för spelaren att ange hur stora insättningar som kan göras per dag, vecka och månad.
Vid spel på värdeautomater enligt 4 kap. 8 och 9 §§ ska i stället en förlustgräns anges.
Vid alla onlinespel och vid spel på värdeautomater enligt 4 kap. 8 och 9 §§ ska spelaren också erbjudas möjligheten att begränsa sin inloggningstid.
Om spelaren vill ändra gjorda begränsningar för insättningar eller förluster ska ändringen gälla omedelbart om ändringen avser sänkning och tidigast efter 24 timmar om ändringen avser höjning. Har gränsen för insättningar eller förluster uppnåtts får nya medel tillföras spelarens konto först efter 24 timmar.
Kundtjänst
19 § Ett spelföretag ska ha rutiner och bemanning för hantering av klagomål och andra frågor rörande spelet.
Utbildning
20 § Ett spelföretag ska kontinuerligt utbilda ledning och personal, såväl egen som extern, som arbetar med marknadsföring, spelövervakning, försäljning och kundtjänst. Utbildningen ska syfta till att skapa medvetenhet och förståelse för riskerna med spel och vilka faktorer som påverkar spelarens spelbeteende.
De personer hos spelföretaget som har till uppgift att föra direkta samtal med spelare i spelansvarsfrågor ska ha en särskild utbildning för detta, eller jämförbar dokumenterad erfarenhet av sådana samtal.
Spelföretaget ska föra en förteckning över den personal som genomgått utbildning enligt första stycket.
21 § Det ankommer på spelföretaget att besluta om vilken modell för kontakt med spelaren som ska användas i de fall problemspelande identifierats eller misstänks.
SOU 2017:30 Författningsförslag
99
22 § Utbildning enligt 20 § ska baseras på aktuell kunskap och forskning samt vara föremål för återkommande uppföljning.
Kontroll av spelbeteende
23 § Ett spelföretag ska på sin webbplats erbjuda ett verktyg (självtest) för att deltagaren ska kunna bedöma sitt spelbeteende. Verktyget ska placeras väl synligt och vara åtkomligt från alla sidor på webbplatsen där kunden kan spela och sidor där det finns uppgifter om kundkontot och spelansvar.
24 § Spelföretaget ska säkerställa att sociala och hälsomässiga skyddshänsyn tas, vilket omfattar att beakta och aktivt arbeta för att motverka problem med överdrivet spelande.
Om ett spelföretag är skyldigt att registrera spelare enligt 13 kap. 1 § ska det också följa sådana spelares spelbeteende för att motverka problem med överdrivet spelande.
Kontrollrutiner
25 § Ett spelföretag ska ha rutiner för att upptäcka och motverka förekomsten av gärningar som omfattas av 20 kap. 6 § om spelfusk och andra överträdelser av användarvillkoren och spelreglerna.
Spelföretaget ska även möjliggöra för spelare att omedelbart kunna rapportera om sådant som anges i första stycket.
16 kap. Tekniska krav
1 § Ett spelföretag ska uppfylla de tekniska krav på spelsystem, affärssystem, dragningsutrustning, fysiska lotter och fysiska bingobrickor som regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, föreskriver. Detsamma gäller för de rutiner som ska tillämpas för spel- och affärssystem samt de uppgifter som finns i dessa system.
2 § Spelsystemet ska vara placerat i Sverige.
Spelmyndigheten får meddela undantag från kravet i första stycket om spelföretaget
Författningsförslag SOU 2017:30
100
1. har tillåtelse att erbjuda spel i ett annat land där en offentlig myndighet övervakar spelföretagets spelutbud och denna myndighet har ingått avtal med Spelmyndigheten om tillsyn av spelföretagets utbud av spel i Sverige, eller
2. kan ge Spelmyndigheten möjlighet att genomföra en tillfredsställande kontroll av spelsystemet med hjälp av fjärråtkomst eller liknande.
3 § Ett spelföretags spelsystem, affärssystem, rutiner, dragningsutrustning och fysiska lotter ska kontrolleras, provas och certifieras av ett ackrediterat organ innan de får användas i spelverksamheten.
Spelmyndigheten får meddela föreskrifter om kontrollen, provningen och certifieringen.
4 § När ett spelsystem, affärssystem, rutiner, dragningsutrustning eller fysiska lotter har kontrollerats, provats och certifierats kan Spelmyndigheten när som helst beordra spelföretaget att utföra ytterligare kontroll, provning och certifiering. Omkostnaderna för detta ska betalas av spelföretaget.
5 § Ett spelföretag ska, om inte Spelmyndigheten beslutar om annat, spara alla uppgifter om driften av spelsystemet i minst fem år.
17 kap. Behandling av personuppgifter
1 § Detta kapitel gäller vid Spelmyndighetens och spelföretags behandling av personuppgifter enligt denna lag. Kapitlet gäller om behandlingen är helt eller delvis automatiserad eller om personuppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier.
2 § Personuppgifter ska behandlas så att spelkunders och övriga registrerades integritet respekteras.
SOU 2017:30 Författningsförslag
101
Förhållandet till dataskyddsförordningen och kompletterande nationell lag ( 2018:000 )
3 § Detta kapitel kompletterar Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) när det gäller Spelmyndighetens och spelföretags behandling av personuppgifter.
Kompletteringslagen (2018:000) gäller vid sådan behandling av personuppgifter inom Spelmyndigheten och för spelföretag om inte annat följer av detta kapitel eller av föreskrifter som meddelats med stöd av detta kapitel eller annars av kompletteringslagen.
Personuppgiftsansvarig
4 § Spelmyndigheten är personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som myndigheten utför enligt denna lag.
Ett spelföretag är personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som spelföretaget utför enligt denna lag.
Ändamål
5 § Spelmyndigheten får i sin verksamhet behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att
1. handlägga ärenden,
2. hantera självavstängningsregistret enligt 15 kap. 8 §,
3. registrera uppgifter som rör representanter, licensansvariga, kontaktpersoner och ombud,
4. registrera och hantera rapporter från spelföretagen om avvikande spelmönster och misstankar om matchfixning,
5. hantera frågor från allmänheten och lämna information i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde,
6. planera, följa upp och utvärdera verksamheten,
7. framställa statistik i fråga om verksamhet enligt 1 och 6,
8. skapa underlag för olika forskningsprojekt om spelproblem, och
9. lämna ut uppgifter till forskningsprojekt om spelproblem under förutsättning att såväl forskningen som behandlingen av uppgifterna
Författningsförslag SOU 2017:30
102
har godkänts enligt lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor och att forskningen bedrivs vid en myndighet.
Personuppgifter som behandlas enligt första stycket och som inte direkt pekar ut den registrerade får också behandlas för att ge tillgång till vägledande avgöranden.
6 § Ett spelföretag får i sin verksamhet behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att
1. kontrollera kundens identitet och ålder,
2. upprätta spelkonton och fullgöra spelföretagets skyldigheter gentemot kunden i fråga om spelkonton,
3. kontrollera att spelkunden följer de villkor och regler som gäller för varje spel,
4. granska spelet för att upptäcka fusk, bedrägeri och annan brottslig verksamhet,
5. kontrollera och rapportera avvikande spelmönster och misstankar om manipulation av resultat inom sport med avseende på vadhållning till Spelmyndigheten,
6. granska och analysera uppgifter från upprättade spelarprofiler och varje spelkunds spelbeteende för att kunna vidta de skyldigheter som föreligger avseende spelansvarsåtgärder,
7. stänga av en kund från spel samt hantera uppgifter från Spelmyndigheten avseende det nationella självavstängningsregistret,
8. skapa underlag för olika forskningsprojekt om spelproblem, och
9. lämna ut uppgifter till forskningsprojekt om spelproblem under förutsättning att såväl forskningen som behandlingen av uppgifterna har godkänts enligt lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor och att forskningen bedrivs vid en myndighet.
Personuppgifter som får behandlas
7 § Spelmyndigheten får behandla endast sådana personuppgifter som behövs för de ändamål som anges i 5 §.
Ett spelföretag får behandla endast sådana personuppgifter som behövs för de ändamål som anges i 6 §.
SOU 2017:30 Författningsförslag
103
Personuppgifter om lagöverträdelser enligt X kap. X § kompletteringslagen (2018:000) får behandlas av ett spelföretag om det är nödvändigt för ett sådant ändamål.
Sökförbud
8 § Känsliga personuppgifter som avses i artikel 9.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) får inte användas som sökbegrepp. Detsamma gäller sådana personuppgifter som rör fällande domar i brottmål samt överträdelser som avses i artikel 10.
Utlämnande av uppgifter
9 § Om misstanke om brott framkommer efter närmare granskning och kontroll av ett spel får alla uppgifter som kan tyda på brott i samband med spelet lämnas till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten.
Information till den registrerade
10 § Besked om att personuppgifter behandlas enligt 9 § får inte lämnas ut till den registrerade.
Behörighetstilldelning
11 § Tillgången till personuppgifter ska begränsas till vad varje anställd behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter.
Bevarande av uppgifter
12 § När en personuppgift inte längre behövs för behandling enligt ändamålen i 5 och 6 §§ ska uppgiften tas bort om inget annat följer av denna lag, annan lag, förordning eller föreskrift.
Författningsförslag SOU 2017:30
104
En uppgift eller ett fotografi i ett register över besökare vid ett landbaserat kasino med en licens enligt 4 kap. ska bevaras i fem år från det att uppgiften eller fotografiet registrerats och därefter genast gallras.
18 kap. Tillsyn m.m.
Tillsynsmyndigheter
1 § Spelmyndigheten ska utöva tillsyn över de som är eller kan antas vara omfattade av denna lag och de villkor och bestämmelser som har meddelats med stöd av lagen. Spelmyndighetens tillsyn omfattar dock inte sådana lotterier som avses i 5 kap. 9 § där tillsyn utövas av den kommunala nämnd som kommunen bestämmer.
2 § Spelmyndigheten ska inom sitt verksamhetsområde också utöva tillsyn enligt lagen (2017:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism och föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen.
3 § Spelmyndigheten ska ha rutiner om och hur anställda och andra befattningshavare vid myndigheten får delta i spel som omfattas av denna lag.
Undersökningar och upplysningar
4 § För tillsynen får Spelmyndigheten förordna kontrollanter. En kontrollant och annan befattningshavare hos Spelmyndigheten i vars uppgifter det ingår att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om spel har rätt att:
1. få tillträde till fartyg, områden, anläggningar, byggnader, lokaler och andra utrymmen där det bedrivs eller kan antas att spel bedrivs eller där utrustning för spel förvaras eller hanteras,
2. på begäran få de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen, och
3. få den hjälp som behövs för tillsynen av den som är föremål för åtgärden.
SOU 2017:30 Författningsförslag
105
En kontrollant får även ges förordnande att ta egendom i beslag enligt 20 kap. 12 §.
Polismyndigheten ska på begäran lämna den hjälp som behövs vid tillsynen.
5 § Spelmyndigheten ska i sin tillsynsverksamhet så långt det är möjligt samarbeta och utbyta information som har betydelse för tillsynen med svenska och utländska behöriga myndigheter.
6 § Om ett spelföretag ingår i en koncern ska de övriga företagen i koncernen lämna Spelmyndigheten de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som myndigheten behöver för sin tillsyn över spelföretaget.
7 § Spelmyndigheten har rätt att förordna en eller flera revisorer att genomföra en revision av spelföretaget. Minst en av de av Spelmyndigheten förordnade revisorerna ska vara auktoriserad revisor. Spelmyndigheten får när som helst återkalla ett sådant förordnade och utse en ny revisor.
Revisorn har rätt till skäligt arvode från spelföretaget för sitt arbete. Storleken på arvodet bestäms av Spelmyndigheten.
Spelmyndigheten ska utfärda en instruktion för en revisor som förordnats av myndigheten. En revisor som förordnats av Spelmyndigheten ska oavsett stämmans anvisningar följa den instruktion som myndigheten har utfärdat.
8 § En revisor eller en särskild granskare ska omedelbart rapportera till Spelmyndigheten om han eller hon vid fullgörandet av sitt uppdrag i ett spelföretag får kännedom om förhållanden som
1. kan utgöra en väsentlig överträdelse av någon författning som reglerar företagets verksamhet,
2. kan påverka företagets fortsatta drift negativt, eller
3. kan leda till att revisorn avstyrker att balansräkningen eller resultaträkningen fastställs eller till anmärkning enligt 9 kap. 33 eller 34 § aktiebolagslagen (2005:551), 8 kap. 13 § lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar, eller 29 eller 30 § revisionslagen (1999:1079).
Revisorn och den särskilde granskaren har en motsvarande rapporteringsskyldighet om han eller hon får kännedom om förhållanden som avses i första stycket vid fullgörande av uppdrag i spel-
Författningsförslag SOU 2017:30
106
företagets moderföretag eller dotterföretag eller i ett företag som har en likartad förbindelse med spelföretaget.
Kontrollköp
9 § I syfte att ge underlag för en dialog mellan Spelmyndigheten och ett spelföretag som tillhandahåller eller anordnar landbaserade spel om skyldigheten att förvissa sig om att mottagaren har uppnått den ålder som anges enligt 15 kap. 2 § får Spelmyndigheten genomföra kontrollköp. Vid ett sådant köp får Spelmyndigheten endast anlita en person som har uppnått den ålder som gäller för det aktuella spelet.
Ett kontrollköp får genomföras utan att spelföretaget eller dess ombud underrättas i förväg om kontrollköpet. Spelmyndigheten ska snarast efter ett genomfört kontrollköp underrätta spelföretaget om kontrollköpet.
10 § Vad som framkommit genom kontrollköp får inte utgöra grund för Spelmyndigheten att vidta administrativa åtgärder enligt 11 och 22 §§.
Särskilda ingripanden
11 § Om ett spelföretag åsidosätter sina skyldigheter enligt denna lag, de föreskrifter och villkor som meddelats med stöd av denna lag ska Spelmyndigheten ingripa.
Spelmyndigheten ska då förelägga spelföretaget att inom viss tid vidta åtgärder för att komma till rätta med situationen, ett förbud, en ändring av villkoren eller en anmärkning.
Om överträdelsen är allvarlig ska verksamhetens licens återkallas eller, om det är tillräckligt, varning meddelas.
Spelmyndigheten får avstå från ingripande om en överträdelse är ringa eller ursäktlig, om verksamheten gör rättelse eller om någon annan myndighet har vidtagit åtgärder mot verksamheten och dessa åtgärder bedöms tillräckliga.
12 § När en anmälan enligt 3 kap. 9 § kommer in ska Spelmyndigheten kontrollera att de krav som uppställs i 3 kap. är uppfyllda.
Sådana kontroller får också göras löpande under licenstiden.
SOU 2017:30 Författningsförslag
107
Om verksamheten drivs av en fysisk person och om de krav som anges i 3 kap. inte är uppfyllda, får Spelmyndigheten återkalla spelföretagets licens.
Om verksamheten drivs av en juridisk person och om de krav som anges i 3 kap. inte är uppfyllda, får Spelmyndigheten förelägga den juridiska personen att göra rättelse. Om rättelse inte görs får Spelmyndigheten återkalla licensen.
Om det är en innehavare som avses i 3 kap. 8 § andra stycket som inte uppfyller kravet på lämplighet i 3 kap., får Spelmyndigheten förelägga innehavaren att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att innehavet därefter inte är kvalificerat eller, om innehavaren är en juridisk person, att entlediga den i dess styrelse eller ledning diskvalificerade personen.
13 § Spelmyndigheten ska när en anmälan enligt 3 kap. 14 § ges in kontrollera om spelföretaget har en representant som uppfyller kraven för godkännande enligt 3 kap. Sådana kontroller får också göras löpande under licenstiden.
Om en tidigare godkänd representant inte längre uppfyller kraven för godkännande ska godkännandet återkallas. Ett beslut om återkallelse av ett godkännande gäller omedelbart, om inte annat beslutas.
14 § Spelmyndigheten ska återkalla en licens om ett spelföretag
1. har fått licensen genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat otillbörligt sätt,
2. inte inom ett år från det att licensen beviljades har börjat driva sådan spelverksamhet som licensen avser,
3. under en sammanhängande tid av sex månader inte har drivit sådan verksamhet som licensen avser,
4. har förklarat sig avstå från licensen, eller
5. har försatts i konkurs eller om beslut har fattats om att bolaget ska tvångslikvideras.
I fall som avses i första stycket 1–3 får i stället varning meddelas, om det är tillräckligt.
15 § Ett beslut om återkallelse får förenas med förbud att fortsätta verksamheten.
Författningsförslag SOU 2017:30
108
16 § Om det finns sannolika skäl för återkallelse i ett ärende enligt 11 § får Spelmyndigheten återkalla licensen fram till dess frågan om återkallelse har prövats slutligt. Detta gäller dock endast om det behövs för att trygga konsumentsäkerheten eller det annars är nödvändigt från allmän synpunkt.
Ett beslut enligt första stycket gäller i högst sex månader. Om det finns särskilda skäl får beslutets giltighet förlängas en gång med ytterligare högst sex månader.
Betalningsblockering och andra ingripanden
17 § När det gäller sådana betalningstransaktioner som anges i 20 kap. 5 §, får regeringen meddela föreskrifter om skyldighet för betaltjänstleverantörer enligt lagen (2010:751) om betaltjänster att avvisa betalningsorders där betalkort används och där auktorisation sker genom användning av ett detaljhandelskodsystem.
Spelmyndigheten får beträffande sådana betalningstransaktioner som avses i första stycket begära att betaltjänstleverantörer enligt lagen om betaltjänster blockerar elektroniska betalningstransaktioner till och från bestämda kontonummer.
18 § Frågor om att blockera en sådan betalningsförmedling som anges i 17 § andra stycket prövas på begäran av Spelmyndigheten av den förvaltningsrätt inom vars domkrets myndigheten är belägen.
Mål om sådana blockeringar ska prövas skyndsamt.
19 § En internetleverantör är skyldig att på uppmaning av Spelmyndigheten upprätta ett varningsmeddelande för domänadresser som erbjuder spel utan licens i Sverige. Meddelandet ska informera besökaren om att spelanordnaren saknar licens i Sverige och inte står under svensk tillsyn.
20 § Spelmyndigheten får i övrigt meddela de förelägganden och förbud som behövs för att spellagen eller föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen ska följas.
Är det osäkert om en verksamhet omfattas av lagen, får Spelmyndigheten förelägga den som utövar verksamheten att lämna de upp-
SOU 2017:30 Författningsförslag
109
gifter om verksamheten som behövs för att bedöma om lagen är tillämplig.
Förelägganden och förbud
21 § Spelmyndigheten får bestämma att ett beslut om föreläggande, förbud, varning eller återkallelse enligt denna lag ska gälla omedelbart.
Beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite. Ett sådant beslut mot en kommun får dock inte förenas med vite.
Sanktionsavgift
22 § Om ett spelföretag som driver verksamhet enligt denna lag har fått anmärkning eller varning enligt 18 kap. 11 §, får Spelmyndigheten besluta att företaget ska betala en sanktionsavgift.
Avgiften tillfaller staten.
23 § Sanktionsavgiften ska uppgå till lägst 5 000 kronor och högst 50 miljoner kronor. Avgiften får inte överstiga tio procent av spelföretagets omsättning det närmast föregående räkenskapsåret.
Om överträdelsen har skett under spelföretagets första verksamhetsår eller om uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfällig, får omsättningen uppskattas.
För ett spelföretag som även driver annan verksamhet än den tillståndspliktiga enligt denna lag ska omsättningen enligt första stycket avse endast verksamheten i Sverige.
24 § När sanktionsavgiftens storlek beslutas, ska särskild hänsyn tas till hur allvarlig den överträdelse är som föranlett anmärkningen eller varningen och hur länge överträdelsen har pågått.
25 § Om ett vitesföreläggande eller vitesförbud har överträtts, får sanktionsavgift inte beslutas för den gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.
Författningsförslag SOU 2017:30
110
Förseningsavgift
26 § Om ett spelföretag inte i tid lämnar de upplysningar som det är skyldigt att lämna enligt föreskrifter som meddelats med stöd av denna lag får Spelmyndigheten besluta att spelföretaget ska betala en förseningsavgift på högst 100 000 kronor.
Avgiften tillfaller staten.
Verkställighet av sanktionsavgift och förseningsavgift
27 § Sanktionsavgiften eller förseningsavgiften ska betalas till Spelmyndigheten inom trettio dagar efter det att beslutet om att ta ut avgiften vunnit laga kraft eller den längre tid som anges i beslutet.
28 § Spelmyndighetens beslut om sanktionsavgift eller förseningsavgift får verkställas enligt utsökningsbalkens bestämmelser, om avgiften inte har betalats inom den tid som anges i 27 §.
Om sanktionsavgiften eller förseningsavgiften inte betalas i tid, ska Spelmyndigheten lämna den obetalda avgiften för indrivning. Bestämmelser om indrivning av statliga fordringar finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.
29 § En sanktionsavgift eller förseningsavgift faller bort i den utsträckning verkställighet inte har skett inom fem år från det att beslutet att ta ut avgiften vann laga kraft.
Registreringslotterier m.m.
30 § För sådana lotterier som avses i 5 kap. 9 § ska kommunen förordna en kontrollant.
Kommunen ska fastställa arvodet till kontrollanten. Arvodet ska betalas av den som har registrerats för att anordna ett sådant lotteri.
Den som efter registrering anordnar lotterier enligt 5 kap. 9 § ska senast den 15 februari varje år till kontrollanten redovisa de lotterier som har anordnats under föregående kalenderår. Kontrollanten ska senast den 1 april varje år och vid utgången av varje tillståndsperiod lämna kommunen uppgift om insatsernas sammanlagda belopp i de lotterier som har anordnats under perioden.
SOU 2017:30 Författningsförslag
111
31 § Spelmyndigheten ska genom tillsynsvägledning löpande ge stöd till och följa hur kommunerna bedriver sin tillsyn enligt 1 §.
Spelmyndigheten får meddela föreskrifter om den tillsyn som utövas av kommunerna enligt 1 §.
19 kap. Samverkan i vissa spelfrågor
1 § Inom Spelmyndigheten finns ett råd för spelmarknadsfrågor.
Rådet består av företrädare för Spelmyndigheten, Folkhälsomyndigheten, Finansinspektionen, Konsumentverket, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten.
Rådet ska sammanträda minst två gånger per år och utbyta erfarenheter.
Spelmyndigheten får bestämma att andra myndigheter än de som framgår av andra stycket ska närvara vid rådets sammanträden.
2 § Spelmyndigheten ansvarar för en nationell plattform mot manipulation av sporthändelser med avseende på vadhållning.
I plattformen ska ingå företrädare för de myndigheter och organisationer som regeringen bestämmer.
20 kap. Straffbestämmelser m.m.
Olovlig spelverksamhet, främjandebrott och olagligt anordnade av pyramidspel
1 § Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet i Sverige tillhandahåller, i Sverige anordnar eller annars i Sverige möjliggör deltagande i spel för personer som är bosatta eller stadigvarande vistas här utan en licens när detta krävs enligt denna lag döms för olovlig spelverksamhet till böter eller fängelse i högst två år.
Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet främjar deltagande i sådant spel som avses i första stycket döms för främjandebrott till böter eller fängelse i högst två år.
2 § Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet anordnar sådant pyramidspel som anges i 1 kap. 7 § döms för olagligt anordnande av pyramidspel till böter eller fängelse i högst två år.
Författningsförslag SOU 2017:30
112
3 § Om ett brott som anges i 1 och 2 §§ har begåtts uppsåtligen och är grovt, döms till fängelse i lägst sex månader och högst sex år.
Vid bedömande av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om gärningen ingått i en brottslighet som utövats yrkesmässigt och systematiskt eller i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art.
Olovlig ombudsverksamhet
4 § Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet utan medgivande av ett spelföretag säljer spel, tar emot insatser eller förmedlar vinster som omfattas av spelföretagets licens döms för olovlig ombudsverksamhet till böter eller fängelse högst sex månader.
Olovlig betalningsförmedling
5 § Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet förmedlar betalningar för insatser eller vinster till eller ifrån en spelverksamhet utan licens enligt spellagen när detta krävs döms för olovlig betalningsförmedling till böter eller fängelse högst sex månader.
Spelfuskbrott
6 § Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet manipulerar utgången av ett spel som omfattas av licenskrav enligt denna lag döms för spelfuskbrott till fängelse i högst två år. Detsamma ska gälla den som förmår någon att manipulera utgången av ett sådant spel.
Med att manipulera utgången av ett spel enligt första stycket ska förstås en handling eller underlåtenhet som otillbörligen påverkar, eller kan komma att påverka utgången av spelet, oavsett om gärningen medför vinning eller inte.
7 § Om ett brott som anges i 6 § har begåtts uppsåtligen och är grovt, döms till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömande av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art.
SOU 2017:30 Författningsförslag
113
Övrigt
8 § För försök eller förberedelse till olovlig spelverksamhet, grovt brott, spelfuskbrott och grovt spelfuskbrott döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.
9 § Den som har betalat en sanktionsavgift, överträtt ett vitesföreläggande eller ett vitesförbud enligt denna lag får inte dömas till straff enligt 1–8 §§ för en gärning som omfattas av sanktionsavgiften, föreläggandet eller förbudet.
10 § Om flera har medverkat till brott som avses i detta kapitel gäller bestämmelserna i 23 kap. brottsbalken.
11 § Om olovlig införsel av vara och försök till det finns bestämmelser i lagen (2000:1225) om straff för smuggling.
Beslag
12 § Om någon påträffas på bar gärning när han eller hon begår brott enligt denna lag, får beslag göras av spelutrustning eller andra föremål som
1. skäligen kan antas ha betydelse för utredning av brottet, eller
2. kan antas bli föremål för förverkande enligt denna lag. Befogenhet enligt första stycket har den som förordnats till kontrollant enligt 18 kap. 4 § och sådana befattningshavare hos Spelmyndigheten i vars uppgift det ingår att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om spel.
Om egendom har tagits i beslag enligt första stycket ska detta skyndsamt anmälas till Polismyndigheten eller åklagare. Den polisman eller åklagare som tar emot en sådan anmälan om beslag ska vidta samma åtgärder som om han eller hon själv gjort beslaget.
Förverkande
13 § Insatser som tagits emot vid brott enligt denna lag ska förklaras förverkade. Även annat utbyte av sådant brott ska förklaras förverkat. Detsamma gäller utrustning, handlingar och annan egendom
Författningsförslag SOU 2017:30
114
som har varit föremål för ett sådant brott. Om en spelautomat förverkas ska även dess innehåll förklaras förverkat. Förverkande får inte ske om det är uppenbart oskäligt.
Utrustning, handlingar och annan egendom som har använts som hjälpmedel vid brott enligt denna lag får förklaras förverkade, om det behövs för att förebygga brott eller om det annars finns särskilda skäl. Detsamma gäller egendom som varit avsedd att användas som hjälpmedel vid sådana brott, om brottet har fullbordats.
Förverkande kan, utöver vad som framgår av 36 kap. 5 § brottsbalken, ske hos den som yrkesmässigt tillhandahållit egendomen. I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat.
1 § Avgifter får tas ut i ärenden om licens, registrering och tillsyn enligt denna lag.
I ärenden hos en kommunal nämnd ska avgiften betalas enligt den taxa som fullmäktige bestämmer.
22 kap. Överklagande
1 § Spelmyndighetens beslut enligt 18 kap. 20 § andra stycket får inte överklagas, såvida inte föreläggandet har förenats med vite.
Andra beslut av Spelmyndigheten eller av kommunal nämnd enligt denna lag får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Detta gäller dock inte Spelmyndighetens beslut i ärenden som avses i 20 § första stycket 5 förvaltningslagen (1986:223).
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
23 kap. Bemyndiganden
Föreskrifter om lagens tillämplighet
1 § Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vad som utgör elektroniska kommunikationsmedel enligt denna lag.
SOU 2017:30 Författningsförslag
115
Föreskrifter om licensgivningen
2 § Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om
1. vilka handlingar och uppgifter som ska ges in i samband med en ansökan om licens eller om ändring av en licens,
2. vilka som ska anses ingå i spelföretagets ledning enligt 3 kap. 8 §,
3. insatser, vinster och vinståterbetalningsprocent,
4. att internationellt samarbete får ske också med organisationer eller företag i länder utanför EES samt om andra förutsättningar för internationellt samarbete, och
5. spelansvarsåtgärder och andra krav för spelets bedrivande.
Föreskrifter om statligt spel
3 § Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vilka spel eller kombinationer av spel som får eller inte får omfattas av licens enligt 4 kap. 1 §.
Föreskrifter om onlinespel
4 § Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om tillåtna spelformer och antalet spelformer som får tillhandahållas inom ramen för en licens enligt 6 kap. 1 §.
Föreskrifter om vadhållning
5 § Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vilken vadhållning som inte får omfattas av en licens enligt 7 kap. 1 § och om förbud och andra åtgärder för att bekämpa manipulation av resultat inom sport med avseende på vadhållning.
Författningsförslag SOU 2017:30
116
Föreskrifter om landbaserat kommersiellt spel
6 § Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vilka spel som får eller inte får omfattas av licens enligt 8 kap. 1 §.
Föreskrifter om spel på fartyg i internationell trafik
7 § Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får med undantag av vad som kan följa enligt en överenskommelse enligt 9 kap. 3 § meddela föreskrifter om vilka spel som får eller inte får omfattas av licens enligt 9 kap. 1 §.
Föreskrifter om licens för spelprogramvara m.m.
8 § Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer får beträffande tillverkning av penning- och värdeautomater meddela föreskrifter om säkerhetskrav för tillverkning och krav för att förhindra att utrustningen används för annat än det som licensen omfattar.
Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer får beträffande innehav av penning-, värde- och varuspelsautomater meddela föreskrifter om krav för att förhindra att utrustningen används för annat än det som licensen omfattar.
Föreskrifter om ombud
9 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vad som ska gälla för att tillhandahålla spel genom ombud och den ytterligare information som en anmälan enligt 12 kap. 3 § andra stycket ska innehålla.
Föreskrifter om registrering av spelare
10 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om undantag från registrering enligt 13 kap. 1 § och om hur kontrollerna av en spelkunds identitet ska göras.
SOU 2017:30 Författningsförslag
117
Föreskrifter om spelkonton för onlinespel
11 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om krav på spelföretagets hantering av betalningar och spelkonton.
Föreskrifter om spelansvar
12 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om
1. undantag från kravet på handlingsplan enligt 15 kap. 1 §,
2. självavstängningsregistret enligt 15 kap. 8 §,
3. vilken information som ska hållas tillgänglig för spelare enligt 15 kap. 16 §, och
4. vad utbildning enligt 15 kap. 20 § ska innehålla, vilka spelformer utbildningskraven ska gälla, när och hur ofta utbildning ska ske samt om undantag från vilka som ska utbildas.
Föreskrifter om behandling av personuppgifter
13 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om bevarande och gallring av personuppgifter.
Föreskrifter om tillsyn m.m.
14 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om
1. genomförandet av kontrollköp,
2. hur ofta kontroller av ett spelföretag, personer i ett spelföretags ägarkrets och ledning samt representanter ska göras,
3. vilka uppgifter ett spelföretag ska lämna till Spelmyndigheten för dess tillsynsverksamhet,
4. avvisningar och blockeringar av betalningar enligt 18 kap. 17 §, och
5. formerna för varningsmeddelanden enligt 18 kap. 19 §.
Författningsförslag SOU 2017:30
118
Föreskrifter om avgifter
15 § Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får, med undantag för den avgift som beslutas av en kommun, meddela föreskrifter om storleken på de avgifter som avses i 21 kap. 1 § första stycket och om betalning av sådana avgifter.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.
2. Genom lagen upphävs lotterilagen (1994:1000) och kasinolagen (1999:355).
3. De nya bestämmelserna får dock tillämpas före ikraftträdandet på ansökningar om licens som lämnas in till Lotteriinspektionen efter den 1 juli 2018 och som avser tid efter den 1 januari 2019.
4. Licens får meddelas trots att de krav på certifiering av en ackrediterad testverksamhet som följer av 16 kap. spellagen inte är uppfyllda den 1 januari 2019 om sökanden för Spelmyndigheten kan visa att utrustningen uppfyller motsvarade krav, testförfarandet påbörjats och senast den 1 juli 2019 visar att kraven uppfylls.
5. I fråga om tillstånd som meddelats före ikraftträdandet gäller dock den upphävda lagen.
6. Har beslut meddelats före ikraftträdandet ska äldre bestämmelser för överklagande och handläggningen av överklagandet tillämpas.
SOU 2017:30 Författningsförslag
119
1.2 Förslag till lag ( 2018:000 ) om skatt på spel
Härigenom föreskrivs följande.
Lagens tillämpningsområde
1 § Spelskatt ska betalas till staten för sådant licenspliktigt spel som anordnas av spelföretag som är licenshavare enligt 4–9 kap. spellagen (2018:000).
2 § Från spelskatt enligt denna lag undantas
1. spel enligt 5 kap. spellagen (2018:000), och
2. spel som avses i lagen (2018:000) om skatt på vissa spelbord.
Definitioner
3 § I denna lag avses med
1. insats: det som spelaren eller annan betalar för att delta i licenspliktigt spel enligt spellagen (2018:000) och det annan än spelaren tillskjuter till sådant spel,
2. utbetalning: det värde som den skattskyldige eller dennes ombud betalar till spelaren genom att tillgodoföra belopp på spelkontot eller på annat sätt. Värdet kan avse såväl kontanter som andra tillgångar.
Övriga begrepp i denna lag har samma betydelse som i spellagen.
Skattskyldighet
4 § Skattskyldig är innehavare av licens som meddelats med stöd av spellagen (2018:000) och som anordnar spel som omfattas av denna lag.
Skattskyldighetens inträde
5 § Skattskyldigheten inträder då den skattskyldige tar emot insatser för sådant spel som omfattas av denna lag.
Författningsförslag SOU 2017:30
120
Underlaget för spelskatt
6 § Spelskatt ska betalas för behållningen för varje beskattningsperiod som avser sådant spel som omfattas av denna lag.
7 § Behållningen för en beskattningsperiod beräknas som skillnaden mellan de sammanlagda insatserna som den skattskyldige mottagit och de sammanlagda utbetalningarna som den skattskyldige betalat ut under perioden.
Vid bestämmande av behållningen ska endast insatser och utbetalningar som hänför sig till det svenska speldeltagandet beaktas.
8 § En beskattningsperiod utgörs av en kalendermånad.
Skattens storlek
9 § Spelskatt tas ut med 18 procent av behållningen för en beskattningsperiod.
Förfarandet
10 § Bestämmelser om förfarandet vid uttag av skatten finns i skatteförfarandelagen (2011:1244).
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.
2. Genom lagen upphävs
a) lagen (1991:1482) om lotteriskatt, och
b) lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m.
3. De upphävda lagarna gäller dock fortfarande för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.
SOU 2017:30 Författningsförslag
121
1.3 Förslag till lag ( 2018:000 ) om skatt på vissa spelbord
Härmed föreskrivs följande.
Lagens tillämpningsområde
1 § Skatt ska betalas till staten för sådant licenspliktigt spel som avses i 8 kap. 2 § och 9 kap. 1 § 1 spellagen (2018:000) som anordnas av spelföretag som är licenshavare enligt spellagen.
De begrepp som används i denna lag har samma betydelse som i spellagen.
Skattskyldighet
2 § Skattskyldig är innehavare av licens som meddelats med stöd av spellagen (2018:000) och som anordnar spel som omfattas av denna lag.
Skattskyldighetens inträde
3 § Skattskyldigheten inträder då den skattskyldige tar emot insatser för sådant spel som omfattas av denna lag.
Underlaget för skatt och skattens storlek
4 § För varje kalendermånad som den skattskyldige anordnar spel enligt denna lag ska skatt betalas för licens som innebär rätt till spel på spelbord. Skatt tas ut med 5 000 kronor per spelbord enligt licensen.
Förfarandet
5 § Bestämmelser om förfarandet vid uttag av skatten finns i skatteförfarandelagen (2011:1244).
Författningsförslag SOU 2017:30
122
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.
2. Genom lagen upphävs lagen (1972:820) om skatt på spel.
3. Den upphävda lagen gäller dock fortfarande för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.
SOU 2017:30 Författningsförslag
123
1.4 Förslag till lag om ändring i brottsbalken
Härigenom föreskrivs i fråga om brottsbalken
dels att 16 kap. 14, 14 a och 18 §§ ska upphöra att gälla,
dels att 16 kap. 17 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
16 kap.
17 §1
För förberedelse eller stämpling till eller underlåtenhet att avslöja eller förhindra myteri döms det till ansvar enligt 23 kap. Detsamma gäller för försök eller
förberedelse till grovt dobbleri,
försök till sådant barnpornografibrott som avses i 10 a § första stycket och försök eller förberedelse till grovt barnpornografibrott.
För förberedelse eller stämpling till eller underlåtenhet att avslöja eller förhindra myteri döms det till ansvar enligt 23 kap. Detsamma gäller för försök till sådant barnpornografibrott som avses i 10 a § första stycket och försök eller förberedelse till grovt barnpornografibrott.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.
1 Senaste lydelse 2016:508.
Författningsförslag SOU 2017:30
124
1.5 Förslag till lag om ändring i bokföringslagen (1999:1078)
Härigenom föreskrivs att 6 kap. 1 § bokföringslagen (1999:1078) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 kap.
1 §2
Företag som tillhör någon eller några av följande kategorier ska för varje räkenskapsår avsluta bokföringen med en årsredovisning och offentliggöra den enligt 2 §:
1. aktiebolag,
2. ekonomiska föreningar,
3. handelsbolag i vilka en eller flera juridiska personer är delägare, 3 a. grupperingar enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1082/2006 av den 5 juli 2006 om en europeisk gruppering för territoriellt samarbete (EGTS),
3 b. konsortier enligt rådets förordning (EG) nr 723/2009 av den 25 juni 2009 om gemenskapens rättsliga ram för ett konsortium för europeisk forskningsinfrastruktur (Eric-konsortium),
4. företag som omfattas av lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag eller lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag,
5. stiftelser som är bokföringsskyldiga enligt denna lag, dock inte stiftelser som får använda sina tillgångar uteslutande till förmån för medlemmar av en viss eller vissa släkter och som är bokföringsskyldiga endast på grund av 2 kap. 3 § första stycket,
5 a. företag som har licens enligt spellagen (2018:000) , dock inte sådana företag med licens enligt 5 kap. spellagen och vars balansomslutning för vart och ett av de två senaste räkenskapsåren inte uppgått till 5 miljoner kronor samt
2 Senaste lydelse 2014:1387.
SOU 2017:30 Författningsförslag
125
företag med licens enligt 11 kap. 6 § spellagen ,
6. företag som uppfyller mer än ett av följande villkor:
a) medelantalet anställda i företaget har under vart och ett av de två senaste räkenskapsåren uppgått till mer än 50,
b) företagets redovisade balansomslutning har för vart och ett av de två senaste räkenskapsåren uppgått till mer än 40 miljoner kronor,
c) företagets redovisade nettoomsättning har för vart och ett av de två senaste räkenskapsåren uppgått till mer än 80 miljoner kronor,
7. företag som är moderföretag i en koncern vilken uppfyller mer än ett av följande villkor:
a) medelantalet anställda i koncernen har under vart och ett av de två senaste räkenskapsåren uppgått till mer än 50,
b) koncernföretagens redovisade balansomslutning har för vart och ett av de två senaste räkenskapsåren uppgått till mer än 40 miljoner kronor,
c) koncernföretagens redovisade nettoomsättning har för vart och ett av de två senaste räkenskapsåren uppgått till mer än 80 miljoner kronor.
Vid tillämpningen av första stycket 7 b och c ska fordringar och skulder mellan koncernföretag, liksom internvinster, elimineras. Detsamma gäller för intäkter och kostnader som hänför sig till transaktioner mellan koncernföretag, liksom förändring av internvinst.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.
Författningsförslag SOU 2017:30
126
1.6 Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)
Härigenom föreskrivs att 7 kap. 3 §, 17 §, 8 kap. 3 § och 42 kap. 25 §inkomstskattelagen (1999:1229) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
7 kap.
3 §3
Stiftelser som uppfyller ändamåls-, verksamhets- och fullföljdskraven i 4–6 §§ samt ideella föreningar och registrerade trossamfund som förutom dessa krav även uppfyller öppenhetskravet i 10 § är, med undantag för kapitalvinster och kapitalförluster, skattskyldiga bara för inkomst av sådan näringsverksamhet som avses i 13 kap. 1 §.
Föreningar och trossamfund som uppfyller kraven i 4–6 och 10 §§ är dock inte skattskyldiga för
1. sådan inkomst som kommer från en självständig näringsverksamhet eller en särskild förvaltningsenhet som avser fastighet, om inkomsten till huvudsaklig del kommer från
– verksamhet som är ett direkt led i främjandet av sådana ändamål som avses i 4 § eller som har annan naturlig anknytning till sådana ändamål,
a) verksamhet som är ett
direkt led i främjandet av sådana ändamål som avses i 4 § eller som har annan naturlig anknytning till sådana ändamål,
– verksamhet som avser försäljning av skänkta varor och som utnyttjas som finansieringskälla för ideellt arbete, eller
– verksamhet som avser annat än försäljning av skänkta varor och som av hävd har utnyttjats som finansieringskälla för ideellt
b) verksamhet som avser för-
säljning av skänkta varor och som utnyttjas som finansieringskälla för ideellt arbete,
c) verksamhet som bedrivs med stöd av 5 kap. spellagen (2018:000) , eller
d) verksamhet som avser an-
nat än försäljning av skänkta varor eller som bedrivs med stöd
av 5 kap. spellagen och som av
3 Senaste lydelse 2013:1106.
SOU 2017:30 Författningsförslag
127
arbete, eller hävd har utnyttjats som finansieringskälla för ideellt arbete, eller
2. inkomst från innehav av en fastighet som tillhör föreningen eller trossamfundet och som används i verksamheten på sådant sätt som anges i 3 kap. 4 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152).
Vid tillämpningen av andra stycket första punkten c) ska verksamheten ses som en självständig näringsverksamhet.
17 §4
Följande juridiska personer är också skattskyldiga bara för inkomst på grund av innehav av fastigheter:
– Aktiebolaget Svenska Spel och dess helägda dotterbolag som bara bedriver spelverksamhet,
– Aktiebolaget Trav och Galopp,
– Jernkontoret, så länge kontorets vinstmedel används till allmänt nyttiga ändamål och utdelning inte lämnas till delägarna,
– Nobelstiftelsen, – Right Livelihood Award Stiftelsen, – Stiftelsen Anna Lindhs Minnesfond, – Stiftelsen Dag Hammarskjölds minnesfond, – Stiftelsen Industrifonden, – Stiftelsen Konung Carl XVI Gustafs 50-årsfond, – Stiftelsen Norrlandsfonden, – Stiftelsen Olof Palmes minnesfond för internationell förståelse och gemensam säkerhet,
– Stiftelsen Produktionstekniskt centrum i Borås för tekoindustrin – PROTEKO,
– Stiftelsen Svenska bibelsällskapets bibelfond, – Stiftelsen Svenska Filminstitutet, – Stiftelsen Sveriges Nationaldag, – Stiftelsen TCO:s internationella stipendiefond till statsminister Olof Palmes minne,
4 Senaste lydelse 2013:1106.
Författningsförslag SOU 2017:30
128
– Stiftelsen UV-huset, – Svenska kyrkans stiftelse för rikskyrklig verksamhet, – Svenska skeppshypotekskassan, – Svenska UNICEF-kommittén, – Sveriges export- och investeringsråd, och – Sveriges Standardiseringsförbund, så länge dess vinstmedel används till allmänt nyttiga ändamål och utdelning inte lämnas till medlemmarna.
8 kap.
3 §5
Vinster i svenska lotterier eller vid vinstdragning på svenska premieobligationer är skattefria.
Vinster i utländska lotterier är skattefria om lotteriet
– anordnas i en stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), eller
– utgör ett sådant lotteri som avses i 1 § andra stycket lagen ( 1991:1482 ) om lotteriskatt.
Vinster vid vinstdragning på utländska premieobligationer är skattefria om premieobligationen ställts ut i en stat inom EES.
Vinst i spel är skattefri om – anordnaren har licens för spelet i Sverige enligt spellagen (2018:000) ,
– spelet är anordnat i Sverige och spelet inte kräver licens enligt 1 kap. 5 § andra stycket spellagen , eller
– spelet är anordnat i en stat inom Europeiska samarbetsområdet (EES) och inte kräver licens i Sverige
Vinst vid vinstdragning på premieobligation är skattefri om vinstdragningen avser svensk premieobligation eller om premieobligationen ställts ut i en stat inom EES.
42 kap.
25 §6
Vinst i ett utländskt lotteri eller vid vinstdragning på utländska premieobligationer ska tas upp om vinsten överstiger 100 kronor och
Vinst i lotterier, kombinationsspel, vadhållning och pyramidspel ska tas upp om vinsten överstiger 100 kronor och inte är skattefri
5 Senaste lydelse 2008:1322. 6 Senaste lydelse 2008:1322.
SOU 2017:30 Författningsförslag
129
inte är skattefri enligt 8 kap. 3 § andra eller tredje stycket.
Utgifter för att delta i svenska
och utländska lotterier får inte
dras av.
enligt 8 kap. 3 §. Vinsten beräknas som skillnaden mellan de sammanlagda vinsterna och insatserna under året hos samma spelanordnare.
Utgifter för att delta i lotte-
rier, kombinationsspel, vadhållning och pyramidspel får inte dras av.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.
Författningsförslag SOU 2017:30
130
1.7 Förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486)
Härigenom föreskrivs att 1 § marknadsföringslagen (2008:486) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §7
Denna lag har till syfte att främja konsumenternas och näringslivets intressen i samband med marknadsföring av produkter och att motverka marknadsföring som är otillbörlig mot konsumenter och näringsidkare.
Bestämmelser om marknadsföring finns bl.a. i
– lagen (1992:1672) om paketresor,
Bestämmelser om marknadsföring finns bl.a. i
– lagen (1992:1672) om paketresor,
– sjölagen (1994:1009), – lagen (1995:1571) om insättningsgaranti, – lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet,
– lagen (1996:1118) om marknadsföring av kristallglas, – lagen (1999:158) om investerarskydd, – lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster,
– lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet, – prisinformationslagen (2004:347), – lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler, – försäkringsavtalslagen (2005:405), – lagen (2005:405) om försäkringsförmedling, – lagen (2006:484) om franchisegivares informationsskyldighet, – lagen (2010:510) om lufttransporter, – radio-_och_tv-lagen (2010:696), – alkohollagen (2010:1622),
7 Senaste lydelse 2015:955.
SOU 2017:30 Författningsförslag
131
– konsumentkreditlagen (2010:1846), – lagen (2011:914) om konsumentskydd vid avtal om tidsdelat boende eller långfristig semesterprodukt,
– lagen (2013:1054) om marknadsföring av modersmjölksersättning och tillskottsnäring,
– lagen (2014: 1344) med kompletterande bestämmelser till EU:s tåg-, fartygs- och busspassagerarförordningar,
– lagen (2015:671) om alternativ tvistlösning i konsumentförhållanden, och
– lagen (2015:953) om kollektivtrafikresenärers rättigheter.
– lagen (2015:671) om alternativ tvistlösning i konsumentförhållanden,
– lagen (2015:953) om kollektivtrafikresenärers rättigheter, och
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.
Författningsförslag SOU 2017:30
132
1.8 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
Härigenom föreskrivs att det i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska införas en ny paragraf, 40 kap. 7 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
40 kap.
7 a §
Sekretess gäller i verksamhet som avser förande av eller uttag ur register för självavstängning som förs av Spelmyndigheten för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.
För uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.
SOU 2017:30 Författningsförslag
133
1.9 Förslag till lag om ändring i radio-_och_tv-lagen ( 2010:696 )
Härigenom föreskrivs i fråga om radio-_och_tv-lagen (2010:696)
dels att 6 kap. 2 § och 16 kap. 15 § ska ha följande lydelse,
dels att det i lagen ska införas fyra nya paragrafer, 7 kap. 2 b §,
8 kap. 13 b § och 15 kap. 5 b och 9 b §§, samt närmast före 7 kap. 2 b §, 8 kap. 13 b § och 15 kap. 5 b och 9 b §§ nya rubriker av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 kap.
2 §8
Leverantörer av medietjänster får på de villkor som anges i 3 och 4 §§ sända filmer, tv-serier, sportprogram och program med lätt underhållning där det förekommer produktplacering.
Första stycket gäller dock inte program som huvudsakligen vänder sig till barn under tolv år och inte heller program där det förekommer produktplacering av
1. alkoholdrycker och tobaksvaror,
2. andra produkter som kommer från företag vars huvudsakliga verksamhet är att tillverka eller sälja alkoholdrycker eller tobaksvaror,
3. receptbelagda läkemedel och sådan medicinsk behandling som bara är tillgänglig efter ordination, eller
4. modersmjölkersättning.
3. receptbelagda läkemedel och sådan medicinsk behandling som bara är tillgänglig efter ordination,
4. modersmjölkersättning,
eller
5. spelprodukter från ett företag som inte har en licens enligt spellagen (2018:000) när detta krävs.
8 Senaste lydelse 2013:1056.
Författningsförslag SOU 2017:30
134
7 kap.
Begränsningar som gäller företag som anordnar och tillhandahåller spel
2 b §
Ett företag vars huvudsakliga verksamhet är att anordna och tillhandahålla spel och som inte har en licens enligt spellagen (2018:000) när detta krävs får inte sponsra ett program i en tvsändning, sökbar text-tv eller beställ-tv.
8 kap.
Reklam för spel
13 b §
Reklam för spel från företag som inte har en licens enligt spellagen (2018:000) när detta krävs får inte förekomma i tv-sändningar, sökbar text-tv och beställ-tv.
15 kap.
Reklam för spel
5 b §
Reklam för spel från företag som inte har en licens enligt spellagen (2018:000) när detta krävs får inte förekomma i ljudradiosändningar.
SOU 2017:30 Författningsförslag
135
Sponsring av företag som anordnar och tillhandahåller spel
9 b §
Ett företag vars huvudsakliga verksamhet är att anordna och tillhandahålla spel och som inte har en licens enligt spellagen (2018:000) när detta krävs får inte sponsra ett program i en ljudradiosändning.
16 kap.
15 §9
Om en mot Sverige helt eller huvudsakligen riktad tv-sändning från ett programföretag etablerat i en annan EES-stat strider mot 6 kap. 2 § andra stycket 1 eller 2 när det gäller produktplacering av alkoholdrycker eller 7 kap. 2 § när det gäller att program inte får sponsras av någon vars huvudsakliga verksamhet är att tillverka alkoholdrycker, får en behörig myndighet i Sverige kontakta en behörig myndighet i den andra EES-staten för att uppmana programföretaget att följa bestämmelsen.
Detsamma gäller om en tv-sändning som nämns i första stycket strider mot 8 kap. 7 eller 8 §, eller 7 kap. 3 § alkohollagen (2010:1622).
Första stycket gäller också om en tv-sändning som nämns där strider mot 6 kap. 2 § 5, 7 kap. 2 b § eller 8 kap. 13 b §. Vad som nu sagts ska också gälla 15 kap. 9 § spellagen (2018:000) .
Om programföretaget inte följer uppmaningen i första stycket, får myndigheten vidta åtgärder mot programföretaget enligt 16 kap. 10 §, 17 kap.5 och 6 §§ samt 29 och 48 §§marknadsföringslagen (2008:486) om programföretaget i fråga har etablerat sig i landet i syfte att kringgå de strängare bestämmelser som skulle ha gällt om det var etablerat i det land vars myndighet ingriper. Myndigheten får inte vidta åtgärderna förrän den har underrättat Europeiska kom-
9 Senaste lydelse 2010:1635.
Författningsförslag SOU 2017:30
136
missionen och den berörda medlemsstaten samt kommissionen har fastställt att åtgärderna är förenliga med unionsrätten.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.
SOU 2017:30 Författningsförslag
137
1.10 Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244)
Härigenom föreskrivs att 3 kap. 15 §, 7 kap. 1 § och 39 kap. 5 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
15 §10
Med punktskatt avses skatt enligt
1. lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam,
2. lagen ( 1972:820 ) om skatt på spel,
3. lagen (1984:410) om skatt
på bekämpningsmedel,
4. 2 § första stycket 5 lagen
(1990:661) om avkastningsskatt på pensionsmedel,
5. lagen (1990:1427) om sär-
skild premieskatt för grupplivförsäkring, m.m.,
6. lagen ( 1991:1482 ) om lotteriskatt,
7. lagen (1991:1483) om skatt
på vinstsparande m.m.,
8. lagen (1994:1563) om to-
baksskatt,
9. lagen (1994:1564) om alko-
holskatt,
10. lagen (1994:1776) om skatt
på energi,
11. lagen (1995:1667) om skatt
på naturgrus,
12. lagen (1999:673) om skatt
på avfall,
2. lagen (1984:410) om skatt
på bekämpningsmedel,
3. 2 § första stycket 5 lagen
(1990:661) om avkastningsskatt på pensionsmedel,
4. lagen (1990:1427) om sär-
skild premieskatt för grupplivförsäkring, m.m.,
5. lagen (1991:1483) om skatt
på vinstsparande m.m.,
6. lagen (1994:1563) om to-
baksskatt,
7. lagen (1994:1564) om alko-
holskatt,
8. lagen (1994:1776) om skatt
på energi,
9. lagen (1995:1667) om skatt
på naturgrus,
10. lagen (1999:673) om skatt
på avfall,
10 Senaste lydelse 2016:1076.
Författningsförslag SOU 2017:30
138
13. lagen (2000:466) om skatt
på termisk effekt i kärnkraftsreaktorer, och
14. lagen (2007:460) om skatt
på trafikförsäkringspremie m.m.
11. lagen (2000:466) om skatt
på termisk effekt i kärnkraftsreaktorer, och
12. lagen (2007:460) om skatt
på trafikförsäkringspremie m.m.,
13. lagen ( 2018:000 ) om skatt på spel och
14. lagen ( 2018:000 ) om skatt på vissa spelbord.
7 kap.
1 §11
Skatteverket ska registrera
1. den som är skyldig att göra skatteavdrag,
2. den som är skyldig att betala arbetsgivaravgifter,
3. den som är skattskyldig enligt mervärdesskattelagen (1994:200), med undantag för den som är skattskyldig bara på grund av förvärv av sådana varor som anges i 2 a kap. 3 § första stycket 1 och 2 samma lag,
4. den som utan att omfattas av 19 kap. 1 § mervärdesskattelagen har rätt till återbetalning av ingående mervärdesskatt enligt 10 kap. 9, 11 och 11 b–13 §§ samma lag,
5. den som gör sådant unionsinternt förvärv som är undantaget från skatteplikt enligt 3 kap. 30 d § första stycket mervärdesskattelagen,
6. en utländsk beskattningsbar person som är etablerad i ett annat EU-land och har rätt till återbetalning enligt 10 kap.1–3 §§mervärdesskattelagen utan att omfattas av 19 kap. 1 § samma lag och inte heller ska registreras enligt 3, 4 eller 5,
7. en beskattningsbar person som är etablerad i Sverige och omsätter tjänster i ett annat EU-land som förvärvaren av tjänsten är skattskyldig för i det landet i enlighet med tillämpningen av artikel 196 i rådets direktiv 2006/112/EG av den 28 november 2006 om ett gemensamt system för mervärdesskatt,
8. den som är skyldig att jämka ingående mervärdesskatt enligt 8 a kap. eller 9 kap.9–13 §§mervärdesskattelagen,
9. den som är skattskyldig och redovisningsskyldig enligt lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam,
11 Senaste lydelse 2016:1075.
SOU 2017:30 Författningsförslag
139
10. den som är skattskyldig enligt
a. lagen ( 1972:820 ) om skatt på spel,
b. lagen (1984:410) om skatt
på bekämpningsmedel,
c. lagen (1990:1427) om sär-
skild premieskatt för grupplivförsäkring, m.m.,
d. lagen ( 1991:1482 ) om lotteriskatt,
e. 10 eller 13 § eller 16 § första
stycket eller 38 § 1 lagen (1994:1563) om tobaksskatt,
f. 9 eller 12 § eller 15 § första
stycket lagen (1994:1564) om alkoholskatt,
g. 4 kap. 3 eller 6 § eller 9 §
första stycket eller 12 § första stycket 1 eller 11 kap. 5 § första stycket 1, 2 eller 5 lagen (1994:1776) om skatt på energi,
h. lagen (1995:1667) om skatt
på naturgrus,
i. lagen (1999:673) om skatt
på avfall,
j. lagen (2000:466) om skatt
på termisk effekt i kärnkraftsreaktorer, eller
k. lagen (2007:460) om skatt
på trafikförsäkringspremie m.m.,
a. lagen (1984:410) om skatt
på bekämpningsmedel,
b. lagen (1990:1427) om särskild premieskatt för grupplivförsäkring, m.m.,
c. 10 eller 13 § eller 16 §
första stycket eller 38 § 1 lagen (1994:1563) om tobaksskatt,
d. 9 eller 12 § eller 15 § första
stycket lagen (1994:1564) om alkoholskatt,
e. 4 kap. 3 eller 6 § eller 9 §
första stycket eller 12 § första stycket 1 eller 11 kap. 5 § första stycket 1, 2 eller 5 lagen (1994:1776) om skatt på energi,
f. lagen (1995:1667) om skatt
på naturgrus,
g. lagen (1999:673) om skatt
på avfall,
h. lagen (2000:466) om skatt
på termisk effekt i kärnkraftsreaktorer, eller
i. lagen (2007:460) om skatt
på trafikförsäkringspremie m.m.,
j. lagen ( 2018:000 ) om skatt på spel och
k. lagen ( 2018:000 ) om skatt på vissa spelbord,
Författningsförslag SOU 2017:30
140
11. den som är skyldig att använda kassaregister enligt 39 kap. 4–6 §§, och
12. den som enligt 39 kap. 11 b § är skyldig att tillhandahålla utrustning så att en elektronisk personalliggare kan föras på en byggarbetsplats.
Om den som ska registreras enligt första stycket har en företrädare enligt 5 kap., ska dock företrädaren registreras i stället.
39 kap.
5 §12
Skyldigheten att använda kassaregister gäller inte för den som
1. bara i obetydlig omfattning säljer varor eller tjänster mot kontant betalning eller mot betalning med kontokort,
2. är befriad från skattskyldighet enligt inkomstskattelagen (1999:1229) för inkomst från sådan försäljning som avses i 4 §,
3. bedriver taxitrafik enligt taxitrafiklagen (2012:211),
4. säljer varor eller tjänster genom distansavtal eller hemförsäljningsavtal,
5. säljer varor eller tjänster med hjälp av en varuautomat eller annan liknande automat eller i en automatiserad affärslokal, eller
6. anordnar automatspel enligt lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel eller enligt
6. anordnar automatspel enligt lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel eller enligt
spellagen (2018: 000).
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.
12 Senaste lydelse 2014:18.
SOU 2017:30 Författningsförslag
141
1.11 Förslag till lag om ändring i kameraövervakningslagen (2013:460)
Härigenom föreskrivs att 10 § kameraövervakningslagen (2013:460) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
10 §13
Tillstånd till kameraövervakning krävs inte
1. vid övervakning som sker med en övervakningskamera som för säkerheten i trafiken eller arbetsmiljön är uppsatt på ett fordon, en maskin eller liknande för att förbättra sikten för föraren eller användaren,
2. vid övervakning som bedrivs av Trafikverket a. i form av vägtrafikövervakning, b. vid en betalstation som avses i bilagorna till lagen (2004:629) om trängselskatt och som sker för att samla in endast uppgifter som behövs för att beslut om trängselskatt ska kunna fattas och för att kontrollera att sådan skatt betalas, eller
c. vid en betalstation på allmän väg som används vid uttag av infrastrukturavgifter enligt lagen (2014:52) om infrastrukturavgifter på väg och som sker för att samla in endast uppgifter som behövs för att beslut om infrastrukturavgift ska kunna fattas och för att kontrollera att sådan avgift betalas,
3. vid sådan trafikövervakning i en vägtunnel som avses i lagen (2006:418) om säkerhet i vägtunnlar och som bedrivs av någon annan tunnelhållare än Trafikverket,
4. vid övervakning som en polismyndighet bedriver vid automatisk hastighetsövervakning,
5. vid övervakning som sker för att skydda en byggnad, en annan anläggning eller ett område som enligt 4 § 4, 5 § 1–4 eller 6 § första stycket skyddslagen (2010:305) har förklarats vara skyddsobjekt, om övervakningen endast omfattar skyddsobjektet eller ett område i dess omedelbara närhet,
13 Senaste lydelse 2014:634.
Författningsförslag SOU 2017:30
142
6. vid övervakning som Försvarsmakten bedriver från fordon, fartyg eller luftfartyg som ett led i en militär insats eller militär övning eller som behövs för att prova utrustning för sådan övervakning, eller
vid övervakning i ett kasino som avses i kasinolagen
(1999:355), om övervakningen
har till syfte att förebygga, avslöja eller utreda brott eller lösa tvister om spel mellan spelare och den som anordnar spelet.
vid övervakning i ett kasino som avses i spellagen (2018:000), om övervakningen har till syfte att förebygga, avslöja eller utreda brott eller lösa tvister om spel mellan spelare och den som anordnar spelet.
Undantaget från tillståndsplikten i första stycket 5 gäller inte för sådana byggnader, andra anläggningar och områden som används för eller är avsedda för fredstida krishantering enligt 4 § 4 skyddslagen.
Vid övervakning enligt första stycket 7 får inte avlyssning eller upptagning av ljud ske utan tillstånd.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.
OBS! Denna lydelse är enligt 2014:634 – det finns dock en kommande lydelse, SFS 2016:1009, som träder i kraft den dag regeringen bestämmer.
SOU 2017:30 Författningsförslag
143
1.12 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1999:1134 ) om belastningsregister
Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (1999:1134) om belastningsregister att 11 och 20 §§ ska ha följande lydelser.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
11 §14
Uppgifter ur belastningsregistret om brott som lett till någon annan påföljd än penningböter ska lämnas ut om det begärs av
1. Justitiekanslern, i fråga om den som ansöker om ersättning enligt lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder,
2. Högskolans avskiljandenämnd, i fråga om den som nämnden vid prövning enligt högskolelagen (1992:1434) överväger att avskilja från utbildningen,
3. Arbetsförmedlingen, för utredning i ärenden om kallelse till ny tjänstgöring av vapenfri tjänst, i fråga om den som ärendet gäller,
4. Riksbanken, i fråga om den som banken avser att anställa som bevaknings- eller transportpersonal,
5. en statlig, kommunal eller landstingskommunal myndighet som beslutar om anställning av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda, vård av barn och ungdom eller tvångsvård av missbrukare, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som uppdragstagare,
6. Lotteriinspektionen, i fråga om den som myndigheten a. vid prövning enligt lotterilagen (1994:1000) överväger att ge tillstånd att anordna roulettspel, tärningsspel och kortspel, eller
b. vid prövning enligt lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel överväger att ge tillstånd,
6. Spelmyndigheten, i fråga om a. den som omfattas av myndighetens prövning vid licensgivning enligt spellagen (2018:000) , eller
b. den som myndigheten vid
prövning enligt lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel överväger att ge tillstånd,
14 Senaste lydelse 2016:694.
Författningsförslag SOU 2017:30
144
7. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap eller en kommun, i fråga om den som myndigheten eller kommunen enligt lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor vid lämplighetsprövning överväger att ge tillstånd eller godkänna som föreståndare,
8. en socialnämnd, i ärenden om a. utseende av kontaktperson eller kontaktfamilj enligt 3 kap. 6 b § socialtjänstlagen (2001:453) för en person som inte har fyllt 21 år,
b. vårdnad om barn, barns boende, umgänge med barn, medgivande att ta emot barn m.m. enligt 5 kap. 2 §, 6 kap.6–6 a och 8– 10 §§socialtjänstlagen,
c. adoption enligt 6 kap.12–16 §§socialtjänstlagen, d. åtgärder enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller lagen (1998:870) om vård av missbrukare i vissa fall,
9. Transportstyrelsen, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning a. enligt luftfartslagen (2010:500) och luftfartsförordningen (2010:770) överväger att certifikat eller tillstånd, eller b. enligt 4 § lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg eller 3 kap. 2–4, 6, och 8 §§järnvägslagen (2004:519) överväger att ge tillstånd, 10. en kommunal myndighet, i ärenden om serveringstillstånd enligt alkohollagen (2010:1622), i fråga om den som ärendet gäller, 11. Läkemedelsverket, i fråga om den som myndigheten överväger att ge tillstånd enligt 2 kap. 1 § lagen (2009:366) om handel med läkemedel eller lagen (1992:860) om kontroll av narkotika, 12. Kronofogdemyndigheten, för utredning i ärenden enligt skuldsaneringslagen (2016:675) eller lagen (2016:676) om skuldsanering för företagare, i fråga om den som ärendet gäller, 13. Brottsoffermyndigheten, för utredning i ärenden enligt brottsskadelagen (2014:322), 14. en överförmyndare eller överförmyndarnämnd, i ärenden där en lämplighetsprövning ska göras, i fråga om a. den som överförmyndaren eller nämnden avser att utse eller avser att föreslå att rätten utser till förmyndare, god man eller förvaltare, eller b. den som är förmyndare, god man eller förvaltare, 15. Inspektion för strategiska produkter i tillståndsärenden enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 258/2012 av den 14 mars 2012 om genomförande av artikel 10 i FN:s protokoll
SOU 2017:30 Författningsförslag
145
om olaglig tillverkning av och handel med eldvapen, delar till eldvapen och ammunition, bifogat till Förenta nationernas konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet (FN:s protokoll om skjutvapen), och om införande av exporttillstånd, import- och transiteringsåtgärder för skjutvapen, delar till skjutvapen och ammunition, i fråga om den som prövningen gäller, och
16. Rättsmedicinalverket, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som uppdragstagare i den rättspsykiatriska undersökningsverksamheten. Sådana uppgifter som avses i 3 § 3–5 lagen (1998:620) om belastningsregister får inte lämnas till en myndighet som har rätt att få uppgifter enligt denna paragraf. En socialnämnd har dock rätt till uppgift om åklagares beslut om åtalsunderlåtelse, straffvarning, kontaktförbud och förbud enligt 3 kap. 5 § lagen (2015:642) om europeisk skyddsorder.
20 §15
Transportstyrelsen får ha direktåtkomst till uppgifter ur belastningsregistret i ärenden som rör körkortstillstånd, körkort, traktorkort, taxiförarlegitimation, tillstånd till yrkesmässig trafik eller taxitrafik, biluthyrning och transporttillstånd eller tillstånd för att få driva en redovisningscentral för taxitrafik. Transportstyrelsen får vidare ha direktåtkomst till uppgifter ur belastningsregistret för det ändamål som anges i 16 d §.
Socialstyrelsen får ha direktåtkomst till uppgifter ur belastningsregistret i ärenden enligt 16 c § första stycket 1. Inspektionen för vård och omsorg får ha direktåtkomst till uppgifter ur belastningsregistret i ärenden enligt 16 c § första stycket 2.
En länsstyrelse får ha direktåtkomst till uppgifter ur belastningsregistret i ärenden om godkännande och tillsyn av personal vid bevakningsföretag, i ärenden enligt förordningen (2011:155) om auktorisation av delgivningsföretag, i ärenden om godkännande av skyddsvakt enligt skyddsförordningen (2010:523) samt i ärenden enligt lagen (2001:82 om svenskt medborgarskap.
15 Senaste lydelse 2016:737.
Författningsförslag SOU 2017:30
146
Spelmyndigheten får ha direktåtkomst till uppgifter ur belastningsregistret i ärenden som rör licensprövning enligt spellagen (2018:000) .
Direktåtkomsten ska begränsas till att endast gälla sådana uppgifter som myndigheterna har rätt att få ut enligt denna förordning.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.
SOU 2017:30 Författningsförslag
147
1.13 Förslag till förordning om ändring i förordning ( 1999:1135 ) om misstankeregister
Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (1999:1135) om misstankeregister att 4 och 7 §§ ska ha följande ska ha följande lydelser.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §16
Uppgift om misstanke om brott för vilket åtal har väckts, ska lämnas om det begärs av
1. Justitiekanslern, i fråga om den som ansöker om ersättning enligt lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder,
2. Kriminalvården, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som a. övervakare, b. förtroendeman enligt lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. eller fängelseförordningen (2010:2010), c. personutredare enligt lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m., d. biträde enligt 6 § andra stycket lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll eller 33 § fängelseförordningen, eller e. kontrollör enligt 3 kap. 4 § förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder,
3. Kriminalvården, när uppgiften behövs för prövning av en fråga enligt fängelselagen (2010:610), häkteslagen (2010:611), lagen om intensivövervakning med elektronisk kontroll eller lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m.,
4. en övervakningsnämnd eller Kriminalvården, i ärenden om övervakning, i fråga om den som ärendet gäller,
5. Riksbanken, i fråga om den som banken avser att anställa som bevaknings- eller transportpersonal,
6. en sådan statlig, kommunal eller landstingskommunal myndighet som beslutar om anställning av personal inom psykiatrisk
16 Senaste lydelse 2016:1036.
Författningsförslag SOU 2017:30
148
sjukvård, vård av utvecklingsstörda, vård av barn och ungdom eller tvångsvård av missbrukare, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som uppdragstagare,
7. Lotteriinspektionen, i fråga om den som myndigheten a. vid prövning enligt lotterilagen (1994:1000) överväger att ge tillstånd att få anordna roulettspel, tärningsspel eller kortspel, eller
b. vid prövning enligt lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel överväger att ge tillstånd,
7. Spelmyndigheten, i fråga om a. den som omfattas av myndighetens prövning vid licensgivning enligt spellagen (2018:000) , eller
b. den som myndigheten vid prövning enligt lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel överväger att ge tillstånd
8. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap eller en kommun, i fråga om den som myndigheten eller kommunen enligt lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor vid lämplighetsprövning överväger att ge tillstånd eller godkänna som föreståndare,
9. en socialnämnd, i ärenden om a. utseende av kontaktperson eller kontaktfamilj enligt 3 kap. 6 b § socialtjänstlagen (2001:453) för en person som inte har fyllt 21 år,
b. vårdnad om barn, barns boende, umgänge med barn, medgivande att ta emot barn m.m. enligt 5 kap. 2 §, 6 kap.6–6 a och 8– 10 §§socialtjänstlagen,
c. adoption enligt 6 kap.12–16 §§socialtjänstlagen, och d. åtgärder enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall,
10. Transportstyrelsen, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning a. enligt luftfartslagen (2010:500) och luftfartsförordningen (2010:770) överväger att ge certifikat eller tillstånd, eller b. enligt 4 § lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg eller 3 kap.2–4, 6 och 8 §§järnvägslagen (2004:519) överväger att ge tillstånd, 11. Finansinspektionen, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning av större ägare enligt försäkringsrörelselagen (2010:2043), lagen (2011:755) om elektroniska pengar, lagen (2004:46) om värdepappersfonder, lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden,
SOU 2017:30 Författningsförslag
149
lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder, lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter eller lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter överväger att ge tillstånd,
12. Fastighetsmäklarinspektionen, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning enligt fastighetsmäklarlagen (2011:666) överväger att registrera som fastighetsmäklare, 13. Kammarkollegiet, i fråga om den som myndigheten vid prövning enligt förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare avser att auktorisera, 14. Revisorsnämnden, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning enligt revisorslagen (2001:883) överväger att auktorisera eller godkänna, 15. Skatteverket, för prövning av upplagshavare, skatteupplag och registrerade varumottagare enligt lagen (1994:1563) om tobaksskatt, lagen (1994:1564) om alkoholskatt eller lagen (1994:1776) om skatt på energi, skattebefriande förbrukare enligt lagen om alkoholskatt eller lagen om skatt på energi samt lagerhållare enligt lagen om tobaksskatt eller lagen om skatt på energi, 16. Totalförsvarets rekryteringsmyndighet och Försvarsmakten, i fråga om dels totalförsvarspliktiga som skrivs in eller är inskrivna för värnplikt enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, dels de som Försvarsmakten avser att anta eller som är antagna till militär utbildning inom myndigheten, 17. Försvarsmakten, i fråga om den som myndigheten avser att anställa för tjänstgöring i internationella militära insatser, 18. Läkemedelsverket, i fråga om den som myndigheten överväger att ge tillstånd enligt 2 kap. 1 § lagen (2009:366) om handel med läkemedel eller lagen (1992:860) om kontroll av narkotika, 19. Kronofogdemyndigheten, för utredning i ärenden enligt skuldsaneringslagen (2016:675) eller lagen (2016:676) om skuldsanering för företagare, i fråga om den som ärendet gäller, och 20. Riksgäldskontoret, i fråga om den som myndigheten överväger att betala ut ersättning till enligt lagen (1999:158) om investerarskydd.
Författningsförslag SOU 2017:30
150
7 §17
Transportstyrelsen får ha direktåtkomst till uppgifter ur misstankeregistret i ärenden som rör körkortstillstånd, körkort, traktorkort, taxiförarlegitimation, tillstånd till yrkesmässig trafik eller taxitrafik, biluthyrning och transporttillstånd eller tillstånd för att få driva en redovisningscentral för taxitrafik.
En länsstyrelse får ha direktåtkomst till uppgifter ur misstankeregistret i ärenden om godkännande och tillsyn av personal vid bevakningsföretag, i ärenden enligt förordningen (2011:155) om auktorisation av delgivningsföretag och i ärenden om godkännande av skyddsvakt enligt skyddsförordningen (2010:523).
Spelmyndigheten får ha direktåtkomst till uppgifter ur misstankeregistret i ärenden som rör licensprövning enligt spellagen (2018:000) .
Direktåtkomsten ska begränsas till att endast gälla sådana uppgifter som myndigheterna har rätt att få ut enligt denna förordning. Åtkomsten får endast omfatta uppgifter om misstanke om brott för vilket åtal har väckts och uppgifter om misstanke om brott i övrigt förekommer.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.
17 Senaste lydelse 2016:738.
SOU 2017:30 Författningsförslag
151
1.14 Förslag till förordning ( 2018:000 ) med instruktion för Spelmyndigheten
Härigenom föreskrivs följande.
Uppgifter
1 § Spelmyndigheten är förvaltningsmyndighet för frågor om spel om pengar.
2 § Utöver det som följer av spellagen (2018:000) och lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel, ska myndigheten
1. svara för en enhetlig tillämpning av spellagen och lagen om anordnande av visst automatspel, och för en ändamålsenlig tillsyn och kontroll över att lagstiftningen följs, samt verka för en sund utveckling inom tillsynsområdet,
2. ansvara för licens-, tillstånds- och regelgivning som rör spellagen respektive lagen om anordnande av visst automatspel,
3. ansvara för prövning, regelgivning och tillsyn som hör till myndighetens ansvarsområde enligt lagen (2017:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, och vara representerad i samordningsorganet för tillsyn enligt förordningen (2017:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism,
4. främja allmän kännedom om spellagstiftningen, bidra till en internationell utveckling inom sitt ansvarsområde och följa och underrätta regeringen om utvecklingen på spelmarknaden, nationellt och internationellt samt bistå regeringen med det underlag som behövs inom spelområdet, och
5. utöva tillsyn över den utlottningsverksamhet som bedrivs av Riksgäldskontoret inom ramen för svenska statens premieobligationslån.
3 § Spelmyndigheten får ingå sådana internationella överenskommelser som krävs för att myndigheten ska kunna upprätthålla en enhetlig tillämpning av spellagen (2018:000) och för att kunna utöva en ändamålsenlig tillsyn över att lagstiftningen följs. Detta gäller dock
Författningsförslag SOU 2017:30
152
inte om överenskommelsen kräver riksdagens eller utrikesnämndens medverkan.
Ledning
4 § Myndigheten leds av en myndighetschef.
5 § Vid myndigheten ska finnas ett insynsråd som består av högst åtta ledamöter.
Anställningar och uppdrag
6 § Generaldirektören är myndighetschef.
Bisysslor m.m.
7 § Den som är anställd hos myndigheten får inte för egen eller någon annans räkning driva eller ha del i ett företag som driver verksamhet som är licens- eller anmälningspliktig hos myndigheten eller motsvarande myndighet i ett annat land. Den anställde får inte heller vara anställd hos eller åta sig uppdrag för ett sådant företag.
Personalansvarsnämnd
8 § Vid myndigheten ska det finnas en personalansvarsnämnd.
Tillämpligheten av vissa förordningar
9 § Myndigheten ska tillämpa personalföreträdarförordningen (1987:1101). Bestämmelserna i 6 § personalföreträdarförordningen ska tillämpas endast i fråga om administrativa ärenden.
Avgifter
10 § Myndigheten ska ta ut avgifter för den verksamhet som anges i 2 § 5 och besluta om avgifternas storlek.
SOU 2017:30 Författningsförslag
153
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019.
2. Genom förordningen upphävs förordningen (2007:756) med instruktion för Lotteriinspektionen.
155
2 Utredningens uppdrag och arbete
2.1 Utredningens uppdrag
Utredningen har fått i uppdrag att lämna förslag till en ny spelreglering, som ska syfta till att skapa en spelmarknad som präglas av ett högt konsumentskydd, hög säkerhet i spelen och tydliga förutsättningar för att få verka på marknaden. Regleringen ska bygga på ett licenssystem som innebär att alla som agerar på den svenska spelmarknaden ska göra det med behöriga tillstånd, och att aktörer utan tillstånd ska stängas ute. En utgångspunkt är vidare att de negativa konsekvenserna av spelandet ska begränsas.
Utredningen ska bl.a.
• överväga och lämna förslag till hur ett licenssystem för anordnare av lotterier kan utformas för den svenska spelmarknaden och i samband med detta beakta kunskap om hur skadeverkningar av spel kan begränsas,
• överväga vilka lämplighetskrav som bör ställas för att få licens att anordna lotteri och lämna förslag till reglering, samt i samband med detta analysera om särskilda krav behövs för att hantera ägarbyten,
• bedöma vilka spelformer som ska vara tillåtna på den svenska spelmarknaden, och i vilken omfattning, samt lämna förslag till reglering,
• lämna förslag till reglering av de krav som kan behövas för att uppnå en hög säkerhet i de lotterier som ska få tillhandahållas på den svenska marknaden, både avseende traditionella lotterier och sådana som tillhandahålls elektroniskt, och i samband med detta
Utredningens uppdrag och arbete SOU 2017:30
156
överväga i vilken utsträckning som internationella standarder och intyg från tillståndsmyndigheter i andra EU-länder kan användas,
• bedöma om det finns behov av att reglera vinståterbetalningsnivåerna för lotterier och i så fall lämna förslag till en reglering,
• bedöma vilka krav som ska ställas på spelanordnare för att spel ska ske ansvarsfullt och problemspelande ska motverkas, överväga om särskilda krav behöver ställas på onlinespel och analysera om förbudet mot spel på kredit behöver skärpas för att bl.a. motverka överskuldsättning till följd av spel,
• överväga om ytterligare krav på marknadsföring av spel och lotterier behöver uppställas,
• lämna förslag till ett heltäckande system för avgifter och beskattning på en licensreglerad spelmarknad som är förenlig med unionsrätten, inklusive de regler om statligt stöd som följer av EUFfördraget,
• lämna förslag till ett administrativt sanktionssystem med en tydlig gränsdragning mot de fall som är kriminaliserade så att dubbelbestraffning inte uppstår,
• undersöka vilka åtgärder, utöver de som föreslagits av Främjandeförbudsutredningen (SOU 2015:34), som kan behöva vidtas för att effektivt stoppa olicensierade aktörer från att agera på den svenska spelmarknaden och lämna nödvändiga författningsförslag,
• ta ställning till och föreslå vilken eller vilka roller staten bör ha på en omreglerad spelmarknad,
• analysera hur allmännyttiga ideella organisationer även fortsättningsvis ska kunna finansiera en del av sin verksamhet genom anordnande av lotterier, och
• överväga hur arbetet i Lotteriinspektionen bör förändras vid införandet av ett licenssystem.
Utredningens direktiv finns i bilaga 1.
SOU 2017:30 Utredningens uppdrag och arbete
157
2.2 Utredningens arbete
Utredningens arbete inleddes i november 2015. Utredaren har därefter sammanträtt med utredningens experter vid åtta tillfällen. Vidare har utredaren sammanträtt med utredningens referensgrupp för organisationer/aktörer och referensgrupp från riksdagen. Sådana sammanträden har ägt rum med vardera referensgrupp vid fyra tillfällen.
Utöver dessa grupper har utredningen haft möten med Svensk Travsport, Svenska Galopp, Finansinspektionen, Svenska Bankföreningen, internetleverantörer och en stor mängd andra intressenter.
Den expertgrupp som bistått utredningen har bestått av representanter från Regeringskansliet, Folkhälsomyndigheten, Konsumentverket och Skatteverket.
2.2.1 Studiebesök och möten
Utredningen har besökt Danmarks, Nederländernas, Spaniens och Storbritanniens spelmyndigheter för att diskutera deras omregleringar av sina respektive spelmarknader.
Utredningen har också varit två gånger i Bryssel för att diskutera en kommande svensk spelreglering med representanter från EUkommissionen.
Utredningen har vidare besökt en mängd spelbolag och leverantörer, såväl i Sverige som utomlands.
2.2.2 Särskilda uppdrag
Utredningen har uppdragit åt H2 Gambling Capital att göra en skattejämförelse med andra länder för ett licenssystem i Sverige. H2 Gambling Capital har gjort liknande beräkningar för bl.a. Nederländerna och EU-kommissionen.
Vidare har utredningen uppdragit åt Carnegie Investment Bank AB att göra en värdering av AB Svenska Spel (Svenska Spel) och en analys av hur utredningens förslag påverkar bolagets värde.
Mapsec AB har bistått utredningen i arbetet med konsekvensanalys och sammanfattning. Särskilda insatser har gjorts av Lakeville Economic Consulting gällande skatteberäkningar m.m.
Utredningens uppdrag och arbete SOU 2017:30
158
2.3 Bakgrund till uppdraget
En modernisering av regelverket är i allra högsta grad välbehövligt. Den gällande lotterilagen (1994:1000) är från 1994, men i väsentliga delar har den sitt ursprung i 1939 års lotteriförordning. Lagstiftningen är i grunden anpassad till en ”fysisk” lotterimarknad, där det förutsätts att lotterier anordnas på plats och ställe eller i vart fall förmedlas genom ombud eller avser fysiska lottsedlar eller deltagarbevis. Verkligheten ser i dag annorlunda ut. Den tekniska utvecklingen har medfört att förutsättningarna för att elektroniskt förmedla speltjänster utan hinder av nationsgränser är nära nog obegränsade, samtidigt som möjligheterna för en enskild nation att ingripa mot verksamhet som anordnats utomlands är små. Det gränsöverskridande spelet har inneburit att förutsättningarna att upprätthålla en nationell spelmarknad minskat väsentligt.
Utvecklingen av internet har medfört att spelandet allt oftare sker med hjälp av datorer, smarta telefoner och surfplattor, många gånger över nationsgränserna. Utländska spelbolag, som inte har tillstånd att anordna lotteri i Sverige, har i dag en marknadsandel på cirka 23 procent av den svenska spelmarknaden. Prognosen för 2017 visar att denna marknadsandel väntas växa med 1–2 procentenheter.
Vi lever i en tid där nya generationer vuxit upp med internet och onlinespel är en naturlig del i vardagen. Spelmöjligheter finns i dag på många olika ställen, inte minst i mobiltelefonen. Människor har vant sig vid denna ständigt pågående teknikutveckling och det är varken möjligt eller önskvärt att införa ingripande begränsningar på tillgängligheten till internet. Som exempel kan nämnas att mellan 2007 och 2015 har antalet människor inom EU i åldersspannet 16 till 74 år, som handlat varor online ökat från 30 procent till 53 procent (Report by Eurostat, the statistical office of the European Union). År 2015 var andelen av de som handlar online högst i Storbritannien där 81 procent av befolkningen mellan 16 och 74 år köpte varor online, Danmark 74 procent, Tyskland 73 procent, Nederländerna, Finland och Sverige alla 71 procent.
Till följd av att en allt större andel av spelandet sker hos utländska spelbolag minskar den statliga kontrollen över spelmarknaden. Detta är ett problem, inte minst då konsumentskyddet, med den nuvarande regleringen, inte kan garanteras vid spel hos dessa bolag.
SOU 2017:30 Utredningens uppdrag och arbete
159
Även andra länder inom EU har mött denna utveckling. Några länder har valt att behålla sina traditionella regleringar och infört nya styrmedel för att bättre kunna kontrollera sin spelmarknad. Andra länder, däribland Danmark, Italien och Frankrike, har helt eller delvis öppnat sina spelmarknader för konkurrens.
Förväntningarna på en förändring av lagstiftningen har, inte minst mot bakgrund av den stora förekomsten av illegalt spel på marknaden och de förändringar som internationaliseringen av marknaden inneburit, ökat över tiden.
2.4 Avgränsningar
I direktiven anges inga specifika avgränsningar för utredningens arbete. Tvärtom anges i direktiven att utredaren är oförhindrad att ta upp andra frågor än de som nämns i direktiven, om det behövs för att uppdraget ska fullgöras på ett tillfredsställande sätt. Uppdraget är mycket omfattande och omfattar hela området för spel och lotterier i Sverige. Spellicensutredningen bedömer dock att översynen avser spel om pengar och att lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel (automatspelslagen) därför faller utanför uppdraget.
I promemorian Förebyggande och behandling av spelmissbruk (Ds 2015:48, s. 53) anges att en tänkbar modell för att finansiera insatser för att motverka spelberoende är att staten anger i villkor för speltillstånd att spelaktörer ska avsätta en viss summa för finansiering av forskning och uppföljning inom spelområdet. Spellicensutredningens direktiv anger dock inte att denna fråga ska ses över inom ramen för denna utredning.
Beträffande den del av utredningsuppdraget som rör marknadsföring anges att hänsyn ska tas till det skydd som viss marknadsföring har enligt tryckfrihetsförordningen (1949:105) och yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469). För det fall det bedöms nödvändigt med ändringar i dessa grundlagar har utredningen ansett sig förhindrad att lägga sådana förslag inom ramen för en utredning av detta slag.
För avgränsningar på skatteområdet hänvisas till avsnitt 26.8.1.
Utredningens uppdrag och arbete SOU 2017:30
160
2.5 Särskild ansats för denna utredning
Den nya spellagen som föreslås i detta betänkande utgörs av en ramlag, vilket innebär att huvuddelen av den materiella regleringen införs på regerings- och myndighetsnivå. Detta innebär samtidigt att det kan vara svårt att överblicka hur det föreslagna regelverket kommer att fungera i praktiken om man endast är hänvisad till lagtexten. Med hänsyn till den tidsplan som aviserats av regeringen när det gäller genomförandet av ett licenssystem är det också nödvändigt att tillstånds- och tillsynsmyndigheten får tillräcklig tid för att kunna vidta de förberedelser som är nödvändiga om förslagen i detta betänkande ska kunna bli verklighet.
Regeringen har därför den 21 april 2016 gett Lotteriinspektionen i uppdrag att bl.a. utarbeta förslag till föreskrifter och lämplig utformning av andra villkor och krav som föranleds av Spellicensutredningens förslag.
Mot denna bakgrund lämnas i betänkandets Del 2 förslag till de förordningar som är nödvändiga för att regelverket ska bli sammanhängande och kunna bedömas i sin helhet. Förslag till föreskrifter, villkor m.m. har inte tagits in i betänkandet.
2.6 Betänkandets disposition och begrepp
2.6.1 Disposition
I betänkandet ges ett förslag till en framtida spelreglering med ett delvis nytt system som ger en möjlighet för fler spelbolag att söka licens för att erbjuda spel till svenska kunder. Ett mål för utredningen har varit att det endast bör vara en lag som behandlar spel om pengar varför kasinolagen (1999:355) föreslås upphävas då den regleringen införts i förslaget till ny spellag.
Den nya spellagstiftningen utgörs som nämnts av en ramlag, vilket innebär att huvuddelen av den materiella regleringen införs på regerings- och myndighetsnivå. Den föreslagna regleringen innebär även att Lotteriinspektionen blir en ny licens- och tillsynsmyndighet – Spelmyndigheten.
Förslaget medför att vissa spelformer – försäljning av fysiska lotter och s.k. prenumerationslotterier – även fortsättningsvis kommer att vara förbehållet staten och föreningslivet. Den största förändringen
SOU 2017:30 Utredningens uppdrag och arbete
161
i förhållande till nuvarande reglering är att förslaget innebär att i princip vem som helst som uppfyller kraven kan söka en licens för att anordna spel om pengar online.
För att möta direktivens krav och därmed kunna föreslå en framtida hållbar modell för regleringen av spel om pengar är betänkandet upplagt enligt följande.
Författningsförslagen återfinns i kapitel 1. I kapitel 2–5 behandlas, förutom en inledning, gällande rätt, allmänt om EU-rätt och en komparativ analys av omregleringar av andra marknader och av spelmarknaderna i ett antal länder.
I kapitel 6 återfinns de inledande övervägandena för utredningens ansats. Efterföljande kapitel 7 och 8 behandlar behovet av en långsiktigt hållbar svensk spelreglering och allmänna överväganden om en ny spellag. I kapitlen behandlas några avgörande principfrågor i den föreslagna regleringen. Lagens syften behandlas i kapitel 9.
De överväganden Spellicensutredningen gör i kapitel 7–9 resulterar i huvudavsnitten i kapitel 10–26. I dessa kapitel ingår bl.a. överväganden om spelformer och risk samt om vilka spelformer som bör konkurrensutsättas respektive inte bör det. Också andra angelägna förändringar berörs. Kapitlen innehåller också bestämmelser om t.ex. marknadsföring, spelansvar, åldersgränser, självavstängningsregister, tillsyn, sanktioner, samt skatter och avgifter.
Kapitel 27 behandlar statens fortsatta roll på spelmarknaden och en uppskattning av värdet på Svenska Spel före och efter en omreglering.
I kapitel 28–30 finns förslag och överväganden beträffande Lotteriinspektionens framtida roll, rollfördelningen och former för samverkan mellan myndigheter. Vidare behandlas frågor om utvärdering av omregleringen och vissa övriga frågor, t.ex. om behovet av särskilda informationsinsatser och statliga investeringar i spelbolag som inte har licens i Sverige.
Avslutningsvis återfinns en konsekvensbeskrivning i kapitel 32. Författningskommentarer återfinns i kapitel 33.
Utredningens uppdrag och arbete SOU 2017:30
162
2.6.2 Begrepp
Utredningen har diskuterat om det, inte minst i utlandet, ofta använda begreppet onlinespel (ibland även kallat remote gambling) ska kläs i en svensk språkdräkt. Tänkbara begrepp skulle då kunna vara fjärrspel eller distansspel. Enligt utredningens mening skulle detta emellertid riskera att leda till viss begreppsförvirring. Utredningen har också svårt att se att ett svenskt ersättningsord i praktiken skulle komma till en mer allmän användning när begreppet onlinespel är så inarbetat.1 Utredningen har därför valt att genomgående använda detta begrepp.
Nedan förklaras vissa uttryck/begrepp som de används i detta betänkande.
Uttryck/begrepp Definition
Bookmaker En bookmaker är en organisation, eller en person, som erbjuder spel på sport och andra händelser till överenskomna odds. Bruttospelintäktsmarginal GGR som är en procentandel av insatserna. Cashpoker Cashpoker är ett mer traditionellt sätt att spela poker i förhållande till pokerspel i turneringsform (se nedan om turneringspoker). I Cashpoker varierar spelarens insatser för varje spelad hand och spelet kan snabbt omsätta mycket stora belopp. Normalt sett faller Cashpoker under dobbleribestämmelserna i brottsbalken och inte under lotterilagens (1994:1000) bestämmelser. E-handel I utredningen används begreppet e-handel för köp av efterhandsdragna lotter över internet, mobiltelefoner och andra interaktiva enheter. Förhandsdragna lotterier som säljs över internet, mobiltelefoner
1 Jfr om begreppet hasardspelsyndrom i Per Binde & David Forsström, The Swedish translation of DSM-5 ”Gambling Disorder”: Reflections on nosology and terminology, NORDIC STUDIES ON ALCOHOL AND DRUGS, Vol. 32, 2015, s. 219 ff.
SOU 2017:30 Utredningens uppdrag och arbete
163
och andra interaktiva enheter faller under begreppet onlinespel.
EMV-lotteri Lotterier som anordnas i samband med sändning i radio eller television eller på annat sätt förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor är att anse som egentliga lotterier. Gross Gaming Revenue – GGR
Anordnare av spel kan få sin avkastning av spelet på i princip två olika sätt. För spel där anordnaren tar på sig en risk definieras bruttointäkten av spelet, GGR, som insatser minus utbetalade vinster. För spel där anordnaren inte tar på sig någon risk, t.ex. poolspel eller spel som anordnas mellan spelarna såsom poker, definieras bruttointäkten av spelet som den intäkt som tillfaller anordnaren, t.ex. en provision eller motsvarande avgift. Avseende pokerspel kallas denna provision ”rake”.
Kanalisering För närvarande agerar ett flertal spelbolag/lotterianorordnare på den svenska spelmarknaden utan att ha tillstånd till detta. Enligt nuvarande reglering kan dessa bolag inte erhålla tillstånd i Sverige. Att öka andelen av onlinemarknaden i Sverige som lyder under svensk lagstiftning kallas kanalisering. År 2016 uppgick denna kanalisering till cirka 44 procent. Kasinospel Med kasinospel avses kort-, tärnings- och roulettspel. Detta är spelformer vars utfall delvis beror på skicklighet (kortspel) eller helt beror på slumpen (tärnings- och roulettspel). Dessa spel kallas ibland även hasardspel. Landbaserat spel Den försäljning av spel om pengar som sker i spelbutiker (spelombud) eller de lotterier eller spel som erbjuds i en fysisk lokal kallas för offline. Även den svenska synonymen landbaserat spel används.
Utredningens uppdrag och arbete SOU 2017:30
164
Live betting Vadhållning kan ske på många olika saker, t.ex. på utgången av en fotbollsmatch eller vilket parti som vinner nästa val. Spel eller vad på det som exempelvis sker under tiden en match pågår, t.ex. vilket lag får nästa hörna eller vem gör nästa mål kallas för live betting. Nummerspel Till skillnad från traditionella efterhandsdragna lotterier där man köpt en lottsedel med en angiven identitet, normalt sett en nummerserie, väljer man i vissa lotterier att köpa spelplaner med vissa angivna nummer eller att gissa t.ex. vilka 7 nummer av 35 som kommer att dras senare. Dylika lotterier, med fasta eller rörliga vinstplaner, där utgången uteslutande beror på de nummer som slumpmässigt dras, kallas i utredningen för nummerspel. Exempel på sådana lotterier/spel är t.ex. Bingo, Keno och Lotto. Offshore-bolag På internet finns ett mycket stort antal webbsidor som erbjuder spel om pengar. En sökning på Google på ”Casino games” ger 5 970 000 träffar. Givetvis motsvarar inte alla dessa träffar spelbolag men antalet ger ändå en fingervisning om hur många webbsidor det är som erbjuder spel. De flesta av dessa spelbolag har sin hemvist och sitt tillstånd utanför EU. Onlinespel I utredningen används begreppet onlinespel för spel om pengar som sker via internet, mobiltelefoner och andra interaktiva enheter. För att omfattas av begreppet krävs att spelaren interagerar med spelet med hjälp av internet, mobiltelefoner och andra interaktiva enheter. Avses enskilda spelformer används t.ex. begreppet onlinevadhållning. Motsatsen till onlinespel återfinns under begreppet offline. Poolspel Spel om pengar kan ur anordnarens synvinkel anordnas mer eller mindre riskfritt. Med begreppet poolspel avses att alla insat-
SOU 2017:30 Utredningens uppdrag och arbete
165
ser i spelformen samlas i en pott. Anordnaren tar sedan sin del för att genomföra spelet och spelarna delar på resten. Anordnaren tar ingen ekonomisk risk genom att erbjuda spelen. De vanligaste spelformerna i Sverige som anordnas i form av poolspel är vadhållning på hästar och nummerspelet Lotto.
Problemspelande För cirka 98 procent av ett lands befolkning är spel om pengar ett nöje och en form av underhållning. För cirka 2 procent får spelandet skadliga konsekvenser, och nöjet kan ha övergått i ett missbruk. I denna utredning kallas kunders spelaktiviteter som får skadliga konsekvenser eller som sker trots deras önskan att sluta, för problemspelande. Att förebygga problemspelande är en viktig del av en ny spelreglering. Rake Term i bl.a. poker för den del av potten som tas av spelanordnaren som vinst. Sannolikhetsspel (Probability Games)
Spelformer där spelaren presenteras en spelmatris med uppgifter som är förbestämda och där varje spelmatris kan falla ut med vinst kallas i denna utredning för sannolikhetsspel. Avgörande för om spelmatrisen ska falla ut med vinst eller inte är vilka spelfält på matrisen som spelaren avtäcker. I dessa spel är det spelaren som genom sitt eget handlande avgör om det blir vinst eller inte.
Sportspel Att satsa pengar på resultatet av ett sportevenemang (exkl. hästsport) eller en tävlandes prestation. Det förs i dag diskussioner om vad som ska utgöra sport. Dessa diskussioner rör främst virtuella spel. Frågan är även aktuell avseende s.k. esport. Traditionellt lotteri Lotterier där spelaren erhåller en lottsedel eller liknande med uppgifter som är förtryckta som avgör om lotten utfaller med vinst. Det kan i dessa fall röra sig om för-
Utredningens uppdrag och arbete SOU 2017:30
166
handsdragna lotterier såsom skraplotter eller lotterier som är efterhandsdragna.
Turneringspoker Organiserad turneringspoker har funnits sedan 1970-talet och nådde höjden av sin popularitet under åren 2005–2012. Spelformen är fortfarande populär, även om antalet spelare minskat de senaste fem åren. När poker spelas i turneringsform, dvs. turneringspoker, börjar alla spelare med samma antal marker, därefter spelar man tills en spelare har fått alla de andras marker. En av de populärare pokerformerna för turneringspoker är Texas Hold’em. Vadslagningsbörs (spelbörs)
På den finansiella marknaden finns marknadsplatser där man kan handla med finansiella instrument, dessa kallas ofta för en börs. Det finns liknande marknadsplatser för vadhållning. I dessa fall rör det sig om en marknadsplats där medlemmarna, dvs. spelarna, själva kan agera bank för deras egna positioner, spelarna kan agera som bookmakers och själva erbjuda andra att spela mot deras odds. Arrangören av en sådan marknadsplats får normalt sett sina intäkter genom att ta en viss provision av de vad som erbjuds.
Vinståterbetalningsprocent Med vinståterbetalningsprocent (ibland kallad vinstandel) avses den procentandel av insatsernas värde som vinsterna sammanlagt ska motsvara. I lotterilagen anges såväl lägsta som högsta vinståterbetalningsprocent, förutom för bingospel och spel på värdeautomater där endast den lägsta vinstandelen följer av lagen. Ibland förekommer även uttrycket vinstandelstak, vilket avser den högsta gällande vinståterbetalningsprocenten. En del aktörer talar hellre om vinstavdrag vilket alltså innebär den del av insatsernas värde som inte kan delas ut i vinst.
SOU 2017:30 Utredningens uppdrag och arbete
167
2.7 Tidigare och pågående arbete med koppling till spelmarknaden
I detta avsnitt kommenteras helt kort andra pågående utredningar eller redan avslutade utredningar och arbeten med koppling till spelmarknaden som kan ha betydelse för utredningens arbete. Vissa arbeten kommer inte att vara avslutade innan denna utredning lämnar sina slutliga förslag och detta medför av förklarliga skäl att de inte har kunnat beaktas fullt ut i utredningens arbete. Särskilt gäller detta nya regler kring åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism samt ny dataskyddsförordning.
Den tekniska utvecklingen och Sveriges EU-medlemskap har förändrat förutsättningarna för lotterimarknaden, både på nationell och internationell nivå. Lotterilagens räckvidd och utformning har därför varit föremål för flera utredningar.
2.7.1 Lotteriutredningen
Lotteriutredningen överlämnade sitt slutbetänkande Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11) till regeringen i januari 2006. Utredningen bedömde att den befintliga regleringen inte var ändamålsenlig för att upprätthålla en tillräcklig kontroll över spelandet samt säkra de sociala skyddshänsynen och intäkterna från lotterier. Utredningen föreslog mot denna bakgrund att vissa lotterier skulle få anordnas med licens, under förutsättning att spelanordnaren uppfyllde lagstiftningens krav.
Betänkandet har remissbehandlats, men inte resulterat i någon ny lagstiftning.
2.7.2 Spelutredningen
Spelutredningen, som överlämnade sitt betänkande En framtida spelreglering (SOU 2008:124) till regeringen i december 2008, konstaterade att den tekniska utvecklingen hade lett till omfattande internationell konkurrens mellan aktörer som erbjuder spelande över internet, och att spelande på utländska webbsidor stod utanför offentlig kontroll. Utredningens slutsats var att den svenska regleringens skyddssyften inte kunde upprätthållas och lämnade två alternativ
Utredningens uppdrag och arbete SOU 2017:30
168
för en framtida reglering; att behålla och strama upp den gällande regleringen eller öppna upp vissa spelformer för nya aktörer.
Även Spelutredningens betänkande har remissbehandlats, men inte föranlett någon ny lagstiftning.
2.7.3 Kasinoutvärderingen
Även kasinolagen, som reglerar kasinospel som anordnas i lokaler som huvudsakligen används för detta ändamål, har varit föremål för utvärdering. Utredningen Kasinoutvärderingen konstaterade i sitt betänkande Internationella kasinon i Sverige – En utvärdering (SOU 2006:64) bl.a. att eventuella förändringar av kasinoverksamheten för att denna bättre skulle motsvara villkor om socialt ansvar borde kunna ske inom ramen för gällande reglering och styrformer.
2.7.4 Främjandeförbudsutredningen
Främjandeförbudsutredningen lämnade sitt betänkande Ett effektivare främjandeförbud i lotterilagen (SOU 2015:34) till regeringen den 30 mars 2015. Utredningen har föreslagit att 38 § lotterilagen ändras så att det inte är tillåtet att i yrkesmässig eller annars i förvärvssyfte främja deltagande i ett lotteri som inte anordnats med stöd av lotterilagen. Sanktionsbestämmelserna i 54 § andra stycket lotterilagen föreslås vidare få en ny utformning som innebär att de omfattar allt främjande av deltagande i lotterier som inte anordnats med stöd i lotterilagen, utan att någon skillnad görs mellan svenska och utländska lotterier. Den nya lydelsen innebär vidare en viss utvidgning av det straffbara området för svenska lotterier som bedrivs utan tillstånd. Slutligen har utredningen föreslagit att Lotteriinspektionen ges rätt att besluta att ett föreläggande eller förbud vid vite som avser främjandeförbudet i 38 § ska kunna gälla omedelbart. Betänkandet har remissbehandlats och bereds för närvarande i Regeringskansliet. Denna utredning behandlar Främjandeförbudsutredningens förslag i kapitel 24.
SOU 2017:30 Utredningens uppdrag och arbete
169
2.7.5 Utredningen om ett utbyggt och förstärkt regelverk om insyn i partiers och valkandidaters finansiering
En parlamentariskt sammansatt kommitté har analyserat frågor om insyn i partiers och valkandidaters finansiering (dir. 2014:90). Syftet med översynen är att åstadkomma ett sammanhållet och väl avvägt regelverk i fråga om insyn i partifinansiering. En av frågorna som har utretts är huruvida en skyldighet bör införas för partier som bedriver kommersiell lotteriverksamhet, där intäkterna tillfaller partiet, att informera deltagarna i lotteriet om intäkterna används på detta sätt.
Utredningen lämnade sitt betänkande Ökad insyn i partiers finansiering – ett utbyggt regelverk (SOU 2016:74) till regeringen i oktober 2016. Utredningen menar att eftersom lotterilagstiftningen för närvarande är föremål för översyn, finns det inte anledning att inom ramen för utredningens uppdrag utreda vidare om det bör införas en skyldighet för partier, som bedriver lotteriverksamhet där intäkterna tillfaller partiet, att informera deltagarna i lotteriet om att intäkterna används på detta sätt.
Utredningen anser vidare att det inte finns tillräckliga skäl för att införa särskilda regler för att förhindra att lotteriverksamhet används för att kringgå bestämmelser om redovisning av anonyma bidrag eller förbudet för partier och valkandidater att ta emot sådana bidrag. Utredningen har därför inte lagt fram några förslag till ändringar i lotterilagstiftningen.
Utredningens förslag har remissbehandlats och bereds för närvarande i Regeringskansliet.
2.7.6 Förebyggande och behandling om spelmissbruk
Socialdepartementet har skrivit en departementspromemoria Förebyggande och behandling av spelmissbruk (Ds 2015:48) med förslag som syftar till att förebygga och behandla spelmissbruk.
Promemorian har remissbehandlats och lagrådsremissen Samverkan om vård, stöd och behandling mot spelmissbruk överlämnades till lagrådet den 8 december 2016.
Utredningens uppdrag och arbete SOU 2017:30
170
2.7.7 Tydligare tillståndsgivning i lotterilagen
I propositionen Tydligare tillståndsgivning enligt lotterilagen (prop. 2016/17:8) föreslogs att all marknadsföring ska vara utformad med särskild måttfullhet och att marknadsföring inte får riktas särskilt till barn och ungdomar under 18 år. Vidare föreslogs att det, för att åstadkomma en mer transparent handläggning av regeringens ärenden om tillstånd att anordna lotteri enligt 45 § lotterilagen, tydliggörs att det endast är spelföretag som ägs av staten och spelföretag där staten har det rättsligt bestämmande inflytandet, och vars överskott går till hästsporten, som kan beviljas tillstånd enligt denna lag. Dessutom föreslogs att ett generellt krav införs i lotterilagen om att den som anordnar lotteri ska säkerställa att sociala och hälsomässiga skyddshänsyn tas.
Lagändringarna trädde i kraft den 1 januari 2017.
2.7.8 Nya regler om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism
En särskild utredare har lämnat förslag till de lagändringar som krävs i svensk rätt för att genomföra de åtaganden som följer av det pågående arbetet inom EU med anledning av EU-kommissionens förslag (KOM [2013] 45) till Europaparlamentets och rådets direktiv om förhindrande av att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism (Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism–fjärde penningtvättsdirektivet–samordning–ny penningtvättslag, SOU 2016:8).
Den 23 februari 2017 överlämnade regeringen lagrådsremissen Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism till lagrådet.
171
3 Den svenska spelmarknaden i sammandrag
3.1 Försäljning av spel till allmänheten
3.1.1 Syftet med dagens reglering
Det övergripande syftet med dagens spelpolitik är en sund och säker spelmarknad där sociala skyddsintressen och efterfrågan på spel tillgodoses under kontrollerade former. Detta innebär kortfattat följande:
• Beakta sociala skyddsintressen: spel och lotterier ska bedrivas på ett tryggt sätt och i lämpliga miljöer.
• Beakta konsumentintressen: spelaren ska kunna lita på den information de får när de köper en lott eller spelar ett spel. Tillstånd ska endast ges till lotterier som har förutsättningar att ge ett skäligt överskott.
• Motverka brottslighet: på spelmarknaden genereras mycket pengar och möjligheten till bedrägerier är stort.
Vidare är överskottet från spelverksamheten förbehållet det allmänna eller allmännyttiga ändamål, dvs. staten, hästsporten och föreningslivet. Ett syfte som blivit aktuellt på senare år i samband med den ökande konkurrensen från spelföretag utan tillstånd i Sverige som erbjuder spel till svenskar online, är kanalisering. Syftet är att kanalisera spelandet från dessa aktörer till aktörer med tillstånd i Sverige och som står under svensk kontroll.
Den svenska spelmarknaden i sammandrag SOU 2017:30
172
För att åstadkomma en sund balans har Sverige valt att reglera spelmarknaden enligt följande mönster:
• Risken för problemspelande motverkas genom att exempelvis nivåerna på vinståterbetalningen och antalet spelplatser hålls nere. För dem som ändå hamnar i spelberoende anslås särskilda medel för att komma till rätta med missbruket.
• Risken för bedrägerier och annan typ av kriminalitet bekämpas, dels genom rent polisiära insatser, dels ett regelverk som säger att spelverksamheten ska bedrivas av svenska aktörer som staten kan kontrollera.
• Att överskotten går till rätt ändamål garanteras genom att endast tillåta staten, hästsporten och föreningslivet som spelarrangör.
3.1.2 Reglering av spel i dag
Spel- och lotterimarknaden är en reglerad marknad. Den gällande lotterilagen är från år 1994, men i väsentliga delar har den sitt ursprung i 1939 års lotteriförordning. Lagen reglerar i stort sett alla former av lotterier. Lotterilagen befäster den sedan länge gällande principen inom den svenska lotteriregleringen att lotterier endast får anordnas efter tillstånd och att alla tillstånd ska stå under statlig kontroll. Den befäster också principen att inkomsterna från lotterier ska gå till allmännyttiga ändamål. Endast i undantagsfall kan privata vinstintressen accepteras.
Till lotterier räknas inte bara det som i dagligt tal betecknas som lotterier utan alla slags spel där vinstmöjligheterna är beroende av slumpen, exempelvis tips, totospel, bingospel, automatspel, poker och roulettspel.
Den svenska spel- och lotterimarknaden är väsentligen förbehållen staten, hästsporten och föreningslivet. Denna uppdelning av marknaden har gamla anor. Vadhållning på hästar till förmån för hästaveln har förekommit sedan åtminstone år 1923 och tips och penninglotterier i uteslutande statlig regi sedan 1930-talet. Lotterier har sedan lång tid tillbaka utgjort en viktig finansieringskälla för föreningslivet, vilket intagit en särställning på så sätt att lotterier tillåtits till förmån för vissa allmännyttiga ändamål men inte till förmån för privata vinstintressen. Redan 1939 års lotteriförordning slog fast
SOU 2017:30 Den svenska spelmarknaden i sammandrag
173
denna princip. Kommersiella inslag har dock förekommit i viss omfattning på den svenska spel- och lotterimarknaden genom tiderna. I dag är de kommersiella intressena huvudsakligen inskränkta till s.k. restaurangkasinon.
Enligt lotterilagen är det som huvudregel ideella föreningar, vilka har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet, som har rätt att anordna lotterier. Regeringen har dock en stor möjlighet att, med frångående av vissa bestämmelser i lotterilagen, ge tillstånd till lotterier i annan ordning. I 45 § lotterilagen stadgas att regeringen får meddela särskilt tillstånd att anordna lotteri i andra fall och annan ordning än som anges i 11–13 §§, 15– 24 §§ och 32–34 §§lotterilagen. Regeringen har därmed rätt att ge tillstånd till andra än dem som anges i lotterilagen att anordna lotterier och dessutom med andra regler, exempelvis i fråga om vinster. Det är med stöd av denna undantagsbestämmelse som tillstånden givits till de statsägda eller statskontrollerade bolagen AB Svenska Spel (Svenska Spel) och AB Trav och Galopp (ATG).
Särskilda bestämmelser om s.k. förströelsespel, som inte ger vinst eller endast ger vinst i form av frispel, ges i lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel (automatspelslagen). Bestämmelser om kasinospel med internationella regler ges i kasinolagen (1999:355).
Bestämmelser om beskattning av vissa av de verksamheter som regleras i lotterilagen ges i lagen (1972:820) om skatt på spel, lagen (1991:1482) om lotteriskatt (lotteriskattelagen) och i lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m.
Att anordna lotteri utan tillstånd är olagligt. Även främjande av utom landet anordnat lotteri är förbjudet (38 § och 54 § andra stycket lotterilagen). Straffbestämmelser finns även i brottsbalken (dobbleri och grovt dobbleri, 16 kap.14 och 14 a §§brottsbalken).
Tillståndsmyndigheter enligt lotterilagen är regeringen, Lotteriinspektionen, länsstyrelserna och kommunerna. Regeringen ger tillstånd till ATG och Svenska Spel. Lotteriinspektionen ger tillstånd till bl.a. värdeautomater samt till lotterier och bingo i fler än ett län. Länsstyrelserna ger tillstånd till lotterier och bingo som bedrivs i flera kommuner men inom ett län. Kommunerna ger tillstånd till lotterier i som bedrivs i respektive kommun.
Lotteriinspektionen har den centrala tillsynen över lotterilagen. Tillsynsmyndighet enligt lotterilagen är ofta densamma som tillståndsmyndigheterna. Principen är att den myndighet som lämnat
Den svenska spelmarknaden i sammandrag SOU 2017:30
174
tillstånd till ett lotteri även utövar tillsynen över detta. I de fall regeringen lämnat tillståndet utövar dock Lotteriinspektionen tillsynen.
3.1.3 Aktörerna på den svenska spelmarknaden
AB Svenska Spel
Den största aktören på marknaden är det statligt ägda spelföretaget Svenska Spel. Bolaget bildades år 1996 genom en sammanslagning av AB Tipstjänst och Penninglotteriet AB. Enligt bolagsordningen är föremålet för bolagets verksamhet att efter tillstånd från regeringen anordna lotterier om pengar och vadhållning i samband med tävlingar samt bedriva därmed förenlig verksamhet. Svenska Spel anordnar såväl vadhållning på nummerspel som vanliga lotterier. Exempel på sådana produkter är lotteriet Triss och nummerspelen Lotto och Keno. Produkterna finns även tillgängliga online.
Ett flertal produkter som avser vadhållning på sportspel finns i Svenska Spels produktutbud. Oddset finns i flera olika former. Ett brett urval av idrottsevenemang förekommer, varav fotbollsmatcher – särskilt svenska allsvenskan och superettan samt engelska och italienska ligorna men även andra serier – är mest frekvent förekommande. I urvalet ingår även t.ex. ishockey, handboll, basketboll, speedway och bandy. Stryktipset och Måltipset är exempel på andra produkter. Samtliga dessa spelprodukter finns online.
Värdeautomatspel anordnas under produktnamnet Vegas. Enligt regeringens tillstånd får det finnas högst 7 000 värdeautomater i samband med hotell- eller restaurangverksamhet och högst 500 i samband med bingospel. Vid utgången av år 2016 fanns 5 180 automater utställda i 1 698 restauranger och bingohallar.
Svenska Spel har därutöver regeringens tillstånd att driva kasino i Stockholm, Göteborg, Malmö och Sundsvall. Dessa drivs av Svenska Spels helägda dotterbolag Casino Cosmopol AB (Casino Cosmopol) och regleras i kasinolagen.
Som nämnts ovan är flertalet av Svenska Spels produkter tillgängliga online. Det finns m.a.o. möjlighet till vadhållning och lottköp online. Med att köpa lotter online menas här att spelaren på datorskärmen får upp en bild av en lott, t.ex. en Trisslott, vilken sedan ”skrapas” genom att de täckta fälten avmarkeras. Det är alltså inte frågan om köp i den meningen att fysiska lotter beställs hem av
SOU 2017:30 Den svenska spelmarknaden i sammandrag
175
köparen. Prenumeration av skraplotter finns, dvs. det antal fysiska skraplotter kunden önskar skickas hem till kunden månadsvis. En fysisk lott kan sällan jämställas med en lott som ses på en skärm. De fysiska spelprodukterna och motsvarande tjänster online uppvisar dock stora likheter när det gäller utseende och spelidé.
Utöver dessa produkter erbjuder Svenska Spel en produkt som endast finns tillgänglig online, nämligen Bingo.
Slutligen tillhandahåller Svenska Spel poker online.
AB Trav och Galopp
Den näst största spelanordnaren är ATG. ATG bildades år 1974 och ägs gemensamt av Svensk Travsport (ST) med 90 procent av aktierna och av Svensk Galopp (SG) med 10 procent av aktierna. ATG är således inte till någon del ägd av staten. Däremot är spelföretaget statskontrollerat då staten tillsätter sex av de elva styrelseledamöterna, varav en är styrelsens ordförande. Av övriga ledamöter utses fyra av ST och en av SG.
ATG anordnar vadhållning på hästtävlingar. Detta sker i form av banspel, dvs. spel som anordnas på trav- och galoppbanorna i anslutning till hästtävlingar, eller spel genom ombud eller online. Samtliga ATG:s tillstånd att anordna spel har meddelats av regeringen med stöd av 45 § lotterilagen.
ATG:s produktutbud består av flera varianter av vadhållning. ATG har också internationellt samarbete med anordnare av vadhållning i samband med hästtävlingar i andra länder.
Ett avtal mellan staten och ägarna till ATG reglerar riktlinjerna för verksamheten.
ATG har även tillstånd till lotteri i form av spel på virtuella hästar och nummerspelet Boost.
Folkrörelser
När man talar om folkrörelsers lotterier menas normalt lotterier av olika slag som ideella föreningar anordnar och där överskottet tillfaller föreningen. Redan i lotterilagen pekas associationsformen ideell förening ut som en förutsättning – låt vara att vissa undantag kan komma i fråga. Föreningen ska enligt sina stadgar ha till huvudsak-
Den svenska spelmarknaden i sammandrag SOU 2017:30
176
ligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet och bedriva sådan verksamhet. Det krävs också att föreningen för sin verksamhet behöver lotteriinkomster.
Det är alltså inte nödvändigt att en ideell förening, för att få anordna lotterier enligt lotterilagen, måste ingå i vad som definitionsmässigt är att anse som en folkrörelse, med vilket normalt förstås en gruppbildning med en anslutning som omfattar breda samhällsskikt, såsom t.ex. fackförenings- eller nykterhetsrörelsen. I stället är det ett allmännyttigt ändamål som kommer i förgrunden när det gäller att avgränsa denna sektor på lotterimarknaden. Med allmännyttigt ändamål får förstås ändamål som ”enligt en utbredd uppfattning är värda att stödja” (prop. 1993/94:182 s. 59). Vad som är ett allmännyttigt ändamål kan således förändras över tiden.
Med rikslotterier menas lotterier som anordnas i mer än ett län. Det finns cirka 20 anordnare som har tillstånd att anordna rikslotterier. Cirka 45 tillstånd till rikslotterier meddelades under 2016. Svenska Postkodlotteriet är det största rikslotteri som anordnas i Sverige.
Därutöver finns lokalt och regionalt flera hundra ideella föreningar som har rätt att anordna lotterier inom den egna kommunen eller inom ett visst regionalt avgränsat område. Det förekommer också lokala lotterier som med stöd av 19 § lotterilagen bedrivs utan tillstånd eller registrering.
Även bingospelet i Sverige är förbehållet ideella föreningar, vilka dock i regel samverkar i s.k. bingoallianser som anordnar bingospel till förmån för de däri ingående föreningarna. I vissa fall har tillstånd till bingospel getts till privatägda aktiebolag där fördelningen av överskottet till ideella föreningar angivits i tillståndet. Det fanns år 2016 66 bingohallar i landet med tillstånd att anordna bingo till förmån för cirka 1 500 ideella föreningar med allmännyttigt ändamål.
Svenska PostkodFöreningen fick år 2004 tillstånd till att anordna rikslotteriet Svenska PostkodLotteriet. Föreningen har i dag 56 medlemmar som delar på överskottet från lotteriet. Bland dessa 56 förmånstagare finns tre stiftelser som delar ut medel från lotteriöverskottet till tidsbegränsade allmännyttiga projekt.
Folkspel är en ideell förening som bildades år 1989. Folkspels medlemmar utgörs av 72 riksorganisationer med allmännyttiga ändamål. Den största produkten i Folkspels utbud är Bingolotto.
SOU 2017:30 Den svenska spelmarknaden i sammandrag
177
Socialdemokratiska Arbetarpartiet och Sveriges Socialdemokraters Ungdomsförbund anordnar gemensamt dels prenumerationslotteriet Kombilotteriet, dels olika skraplotter.
IOGT-NTO anordnar dels prenumerationslotteriet Miljonlotteriet, dels olika skraplotter och lotterier online.
Merparten av folkrörelserna anlitar ett serviceföretag för att sköta den dagliga driften av lotterierna. Uppdragen regleras i avtal mellan parterna.
Kommersiella aktörer
Utrymmet för kommersiella anordnare av spel och lotterier på den reglerade svenska spelmarknaden är mycket begränsat. Det är i princip endast de s.k. restaurangkasinona samt marknads- och tivolinöjen som är öppna för privata anordnare.
Till restaurangkasino räknas spelformerna roulett-, tärnings- och kortspel. Restaurangkasinon beskattas enligt lagen om skatt på spel med schablonbelopp baserat på antalet spelbord enligt tillståndet.
Aktörer utan tillstånd i Sverige som riktar spel mot svenska spelare online
Utöver spel på den reglerade marknaden sker spel på webbplatser som inte har tillstånd i Sverige. Dessa spelbolag, vilka inte har tillstånd att anordna lotteri i Sverige, har i dag en uppskattad marknadsandel på 23 procent av den svenska spelmarknaden.
Illegalt spel
Vid sidan av den reglerade svenska spelmarknaden och spelandet på webbplatser som inte har tillstånd i Sverige förekommer även illegalt spel i Sverige. Det är svårt att uppskatta hur stor den illegala marknaden är. I nuläget utgörs det illegala spelandet i Sverige främst i form av automatspel och kortspel (poker).
Den svenska spelmarknaden i sammandrag SOU 2017:30
178
3.1.4 Försäljningskanaler
Försäljning av spel kan ske på flera olika sätt. Några av de vanligare försäljningskanalerna är ombud, online och i föreningsverksamhet.
År 2016 hade ATG 1 914 spelombud. Härutöver säljs vissa av ATG:s produkter i cirka 1 310 ICA-butiker. Det finns därutöver 37 trav- eller galoppbanor i Sverige där ATG:s spel erbjuds.
Svenska Spel hade 5 198 ombud 2016 varav 2 328 onlineombud. Övriga ombud säljer endast lotter. Cirka 1 900 ombud är ombud för såväl Svenska Spel som ATG. Svenska Spel erbjuder spel på värdeautomater genom avtal med 1 634 restauranger och 64 bingohallar (2016).
Folkrörelsen säljer sina lotterier via lottförsäljningsombud (ATG:s ombud, Reitan och ICA), telemarketing, prenumeration, föreningsverksamhet och internet.
Svenska Spel och ATG erbjuder också vissa spel online. Det finns fyra kasinon i Sverige med internationella spelregler. Dessa är placerade i Stockholm, Göteborg, Malmö och Sundsvall. Därutöver finns cirka 65 bingohallar.
3.1.5 Teknisk utveckling
Enligt World Economic Forum var tre miljarder människor internetanvändare år 2015. Starkast utveckling har för närvarande internetanvändandet på mobila plattformar. Få tekniska innovationer har genom historien fått ett sådant genomslag på så kort tid som internet.
Drygt 90 procent av svenskarna har i dag tillgång till internet i hemmet. När undersökningarna om svenskarna och internet påbörjades år 2000 hade drygt hälften (51 procent) av alla hushåll internet hemma. I dag har 91 procent har tillgång till bredband hemma, vilket är en fördubbling sedan år 2005 då det var 43 procent som hade bredband hemma. 92 procent av svenskarna har i dag en dator i hemmet. För drygt tjugo år sedan, år 1996, fanns det datorer i 27 procent av alla hem. I dag är det alltså fler som har tillgång till internet hemma än vad det är som har datorer i hemmet. Numera behövs det ingen dator för att ansluta sig till internet. Andelen hushåll med dator har dock mer än tredubblats på 20 år.
Nästan två tredjedelar (65 procent) av svenskarna har minst en surfplatta i hemmet. År 2010 var surfplattan årets julklapp och i
SOU 2017:30 Den svenska spelmarknaden i sammandrag
179
början av 2011, när de första mätningarna om surfplattor gjordes, var det bara 5 procent av hushållen som hade en surfplatta.
Redan år 2010 hade mer än 94 procent i alla åldrar upp till 55 år tillgång till internet hemma. För de över 55 år har tillgången till internet hemma ökat stadigt med några procentenheter varje år. Bland de som är 66–75 år var det nästan två tredjedelar (64 procent) som hade internet i hemmet år 2010. Sex år senare, 2016, hade 93 procent i denna åldersgrupp tillgång till internet i hemmet. Bland dem som är 76 år eller äldre, är det nu mer än hälften (56 procent) som säger att de har tillgång till internet i hemmet. År 2010 var det bara drygt var fjärde (27 procent) i åldersgruppen som hade tillgång till internet i hemmet.
I åldrarna upp till 55 år använder så gott som alla (mer än 99 procent) internet och de flesta gör det hemma (mer än 97 procent). Därefter sjunker andelen internetanvändare med stigande ålder. Totalt 88 procent av de mellan 66–75 år använder internet och 86 procent gör det hemma. Men som tidigare nämnts är det 93 procent som har tillgång till internet hemma, vilket alltså innebär att 7 procent av dem inte använder internet hemma trots att de har tillgång till det. Bland de över 76 år är det nästan hälften, 48 procent, som använder internet och 46 procent som gör det hemma. I denna åldersgrupp är det 10 procent som inte använder internet trots att de har tillgång till det hemma.
Nästan 8 av 10 (78 procent) av befolkningen använder internet i mobilen. I åldrarna upp till 45 år är det mer än 95 procent som använder internet i mobilen, men sedan sjunker användningen kraftigt med stigande ålder. Två av tre (67 procent) i åldern 56–65 år använder internet i mobilen, knappt häften (49 procent) av de i åldern 65–76 och endast var sjätte (16 procent) av de över 76 år använder internet i mobilen.1
Den europeiska e-handeln fortsätter att växa och konsumenterna blir alltmer mogna i sitt köpbeteende. Detta visar sig genom att fler och fler européer e-handlar regelbundet och till ett högre genomsnittligt värde än tidigare.
Allt visar på att den europeiska e-handeln kommer att fortsätta öka. De mest mogna marknaderna i undersökningen är framför allt
1 Davidsson, Pamela och Findahl, Olle, Svenskar och internet 2016 Undersökning om svenskarnas internetvanor, Internetstiftelsen i Sverige.
Den svenska spelmarknaden i sammandrag SOU 2017:30
180
länder i Norden (Sverige, Danmark, Norge och Finland), Storbritannien och Tyskland. Där är internetpenetrationen och andelen konsumenter som e-handlat högst. Men även i länder där internetpenetrationen är låg är det förhållandevis många som någon gång har e-handlat. Eftersom användandet av internet på dessa marknader kan förväntas öka, och därmed även e-handeln, antas fortsatt mycket starka tillväxtmöjligheter. Detta gäller framför allt marknader som exempelvis Italien, Spanien och Polen.2
Den svenska spelmarknaden förändras i snabb takt. Det är i dag onlinespelen som växer medan den landbaserade marknaden krymper. Detta samtidigt som vi befinner oss i en situation där utlandsbaserade spelbolag står för cirka 55 procent av den svenska onlinemarknaden. Som helhet växer dock den svenska reglerade marknaden långsamt.
I Sverige utgör onlinemarknadens andel 27 procent av den totala spelmarknaden. Det innebär en fjärde plats i EU efter Danmark, Finland och Irland. Den genomsnittliga andelen i EU ligger på 14 procent. Mätt i euro är den svenska onlinemarknaden den sjätte största i EU efter Storbritannien, Frankrike, Tyskland, Italien och Finland.
2 PostNords studie, E-handel i Europa 2015.
SOU 2017:30 Den svenska spelmarknaden i sammandrag
181
3.2 Spelmarknaden i siffror
Figur 3.1 Marknadsandelar per spelform på den reglerade svenska spelmarknaden år 2015, före utbetalda vinster
Källa: Lotteriinspektionen
I figuren ovan redovisas fördelningen av bruttoomsättning mellan olika spelformer på den reglerade svenska spelmarknaden. Spelföretagens omsättning är sammansatt i kategorier där det är fler än en aktör som erbjuder spelformen på den reglerade marknaden. Detta gäller för kategorierna lotterier, nummerspel och kasinospel. Produkterna lotterier och nummerspel säljs av Svenska Spel, ideella föreningar med tillstånd till rikslotterier samt lokala och regionala ideella föreningar. Med kasinospel avses här den totala försäljningen från Casino Cosmopol och restaurangkasinoanordnare.
Med bruttoomsättning menas den ackumulerade summan pengar spelarna satsat på spel, dvs. den totala insatsen. Bruttoomsättning är med andra ord summan av nettoomsättning och utbetalda vinster. På grund av skillnader i variabler som återbetalningsprocent och spelfrekvens blir insatsen naturligt högre inom vissa spelformer. Detta gör att produkter med en låg återbetalningsprocent och låg spelfrekvens får en relativt låg marknadsandel vid studerande av marknaden ur ett bruttoomsättningsperspektiv. Lotterier och nummerspel är det tydligaste exemplet på detta eftersom spelformens marknads-
Den svenska spelmarknaden i sammandrag SOU 2017:30
182
andel är 16 procentenheter lägre, sett i ett bruttoomsättningsperspektiv.
Den totala bruttoomsättningen under år 2015 uppgick till 45,6 miljarder kronor på den reglerade marknaden. De största spelformerna är lotterier, nummerspel, vadhållning på hästar och kasinospel.
Figur 3.2 Marknadsandelar per spelform på den reglerade svenska spelmarknaden år 2015, efter utbetalda vinster
Källa: Lotteriinspektionen
I figuren ovan redovisas fördelningen av nettoomsättning mellan olika spelformer på den reglerade svenska spelmarknaden. Nettoomsättning visar hur mycket pengar som är kvar efter utbetalda vinster. Eftersom nettoomsättning visar hur mycket spelarna i slutändan spenderat på spel blir inte längre återbetalningsprocent och spelfrekvens faktorer som man behöver ta hänsyn till vid jämförelse mellan exempelvis olika spelformer. Därför är nettoomsättning ett mer produktneutralt mått än bruttoomsättning.
Den totala nettoomsättningen under år 2015 uppgick till 16,7 miljarder kronor på den reglerade marknaden. De största spelformerna är lotterier och nummerspel, vadhållning på hästar samt vadhållning på sport.
SOU 2017:30 Den svenska spelmarknaden i sammandrag
183
Figur 3.3 Marknadsandelar på den reglerade svenska spelmarknaden år 2015, före utbetalda vinster
Källa: Lotteriinspektionen
I figuren ovan redovisas fördelningen av bruttoomsättning för spelanordnarna på den reglerade svenska spelmarknaden. De fem största spelanordnarna är Svenska Spel, ATG, Casino Cosmopol, Svenska Postkodföreningen och Folkspel. Dessa fem står för 94 procent av marknaden. De har varit marknadsdominerande under en längre tid på den reglerade svenska spelmarknaden.
Den svenska spelmarknaden i sammandrag SOU 2017:30
184
Figur 3.4 Marknadsandelar på den reglerade svenska spelmarknaden år 2015, efter utbetalda vinster
Källa: Lotteriinspektionen
I figuren ovan redovisas fördelningen av nettoomsättning för spelanordnare på den reglerade svenska spelmarknaden. De fem största spelanordnarna är Svenska Spel, ATG, Casino Cosmopol, Svenska Postkodföreningen och Folkspel. Dessa fem står för 93 procent av marknaden. De har således varit marknadsdominerande under en längre tid även vid studerande av marknaden ur ett nettoomsättningsperspektiv.
SOU 2017:30 Den svenska spelmarknaden i sammandrag
185
Figur 3.5 Spelandets andel av disponibel inkomst åren 2003–2015
Källa: Lotteriinspektionen
Genom att studera sambandet mellan spelmarknadens omsättning och den disponibla inkomsten får man en uppfattning om svenska spelares konsumtionsbeteende. Ovan redovisas fyra jämförelser mellan disponibel inkomst och spel om pengar. Den första grafen visar sambandet mellan disponibel inkomst och bruttoomsättningen på den reglerade spelmarknaden. Mellan åren 2003–2015 har detta samband minskat med i genomsnitt 2,4 procent per år. Detta innebär att varje år går en mindre andel av den disponibla inkomsten till spel om pengar på den reglerade svenska spelmarknaden. Liknande samband går att finna på den reglerade marknadens nettoomsättning och disponibel inkomst, som i genomsnitt minskar med 2,35 procent per år.
Den andra grafen visar sambandet mellan disponibel inkomst och den totala nettoomsättningen på den svenska spelmarknaden. Sambandet mellan dessa är relativt konstant, men med något sjunkande utveckling under perioden 2003–2015 (i genomsnitt 0,7 procent per år). Anledningen till den något sjunkande andelen beror på den reglerade marknadens negativa utveckling. Innebörden av detta är att
Den svenska spelmarknaden i sammandrag SOU 2017:30
186
den disponibla inkomst som används till reglerat spel tycks minska över tid samtidigt som en högre andel av den disponibla inkomsten går till aktörer utan svenskt tillstånd.
Figur 3.6 Aktörers utan svenskt tillstånd andel av den totala spelmarknaden åren 2003–2015
Källa: Lotteriinspektionen
Nettoomsättningen för spelbolag utan svenskt tillstånd uppskattas till 4,4 miljarder kronor under år 2015. Dessa spelbolag stod för 21 procent av den totala svenska spelmarknaden under år 2015. År 2003 beräknades deras nettoomsättning till cirka 470 miljoner kronor, vilket motsvarar en marknadsandel på 3 procent. Dessa spelföretag har därmed ökat sin marknadsandel med i genomsnitt 1,5 procentenheter per år. Med andra ord innebär detta att 1,5 procentenheter per år av den svenska spelmarknaden står utanför svensk tillsyn.
SOU 2017:30 Den svenska spelmarknaden i sammandrag
187
Figur 3.7 Marknadsandelar för onlinespel i Sverige åren 2008–2015
Källa: Lotteriinspektionen
Den ackumulerade nettoomsättningen från onlinespel år 2015 uppskattas till åtta miljarder kronor, vilket är en ökning med åtta procent jämfört med året innan. Under perioden 2008–2015 ökade nettoomsättningen från onlinespel med i genomsnitt åtta procent per år. Aktörer med svenskt tillstånd omsatte cirka 3,6 miljarder kronor via onlinespel under år 2015. Under tidsperioden 2008–2015 hade aktörer med svenskt tillstånd en genomsnittlig tillväxt på 7,6 procent per år. Aktörer utan svenskt tillstånd beräknas ha haft en omsättning på 4,4 miljarder kronor under år 2015. Mellan åren 2008– 2015 hade dessa aktörer en genomsnittlig tillväxt på cirka 8 procent per år. Aktörer utan svenskt tillstånd bedöms ha haft en något högre tillväxttakt än aktörer med svenskt tillstånd. Däremot är skillnaden relativt liten mellan dessa två kategorier. En relativt stor del av tillväxten från aktörer med svenskt tillstånd kan förklaras med att befintliga kunder går från landbaserat spel till onlinespel.
Den svenska spelmarknaden i sammandrag SOU 2017:30
188
Tabell 3.1 Omsättning på spel före utbetalda vinster åren 2011–2015, miljoner kronor
2011 2012 2013 2014 2015
Spelbolagen
ATG
13 111 12 420 12 155 12 231 12 535
Svenska Spel1)
21 080 21 657 21 559 19 820 19 789
Casino Cosmopol2)5 950 5 871 5 777 5 738 5 829
Summa
40 141 39 948 39 491 37 789 38 153
Folkrörelsernas spel och lotterier
Bingo
1 079 1 166 1 133
972
967
Rikslotterier
5 305 5 328 5 683 5 611 5 958
Lokala & Regionala lotterier
72
66
67
58
53
Summa
6 456 6 560 6 882 6 642 6 978
Privata aktörer
Aktörer utan svenskt tillstånd (efter utbetalda vinster) 3)
2 998 3 241 3 593 4 123 4 380
Restaurangkasino
500
495
455
450
432
Summa
3 498 3 736 4 048 4 573 4 812
Reglerade marknaden 47 097 47 003 46 830 44 880 45 563 Totalt 50 095 50 244 50 423 49 003 49 943
Källa: Lotteriinspektionen. Kursiva siffror är uppskattade belopp. 1) Inklusive pokerraken. Pokerraken redovisas enbart efter utbetalda vinster. 2) Statistiken bygger på en beräkningsmetod som möjliggör redovisning av bruttoomsättning på ett vis som gör siffran jämförbar med exempelvis Vegas. Viktigt att beakta är att återbetalningsprocenten inte blir rättvisande med denna beräkning eftersom den inte tar återspel i beaktande. 3) Spelföretag utan svenskt tillstånd redovisas enbart efter utbetalda vinster. Siffrorna är korrigerade från euro till svenska kronor med hjälp av Riksbankens genomsnittliga valutakurs. Källa: H2 Gambling Capital och Lotteriinspektionens omvärldsbevakning.
I tabellen ovan redovisas den svenska spelmarknadens bruttoomsättning mellan åren 2011–2015. Den reglerade svenska spelmarknadens bruttoomsättning år 2015 uppgick till cirka 45,6 miljarder kronor. Detta är en ökning med cirka 680 miljoner kronor jämfört med föregående år. Däremot har den reglerade svenska spelmarknaden minskat i omsättning sett ur ett längre perspektiv. Under femårsperioden
SOU 2017:30 Den svenska spelmarknaden i sammandrag
189
2011–2015 minskade bruttoomsättning med cirka 1,5 miljarder kronor, vilket motsvarar 3 procent.
Utöver den reglerade svenska spelmarknaden förekommer även onlinespel hos spelbolag utan svenskt tillstånd. För närvarande finns det ingen uppskattad bruttoomsättning för dessa spelföretag.
Tabell 3.2 Omsättning på spel efter utbetalda vinster åren 2011–2015, miljoner kronor
2011 2012 2013 2014 2015
Spelbolagen
ATG
3 909 3 700 3 625 3 660 3 750
Svenska Spel
1)
8 484 8 629 8 562 7 782 7 781
Casino Cosmopol
1 203 1 186 1 167 1 159 1 178
Summa
13 596 13 516 13 354 12 602 12 708
Folkrörelsernas spel och lotterier
Bingo
315
330
303
282
229
Rikslotterier
3 104 3 196 3 362 3 336
3 541
Lokala & Regionala lotterier
40
34
34
32
29
Summa
3 459 3 560 3 699 3 650 3 799
Privata aktörer
Aktörer utan svenskt tillstånd
2)
2 998 3 241 3 593 4 123 4 380
Restaurangkasino
212
212
196
195
189
Summa
3 210 3 453 3 789 4 318 4 569
Reglerade marknaden 17 267 17 288 17 248 16 446 16 697 Totalt 20 265 20 529 20 842 20 570 21 077
Källa: Lotteriinspektionen
.
Kursiva siffror är uppskattade belopp.
1) Inklusive pokerraken. Pokerraken redovisas enbart efter utbetalda vinster. 2) Spelföretag utan svenskt tillstånd redovisas enbart efter utbetalda vinster. Siffrorna är korrigerade från euro till svenska kronor med hjälpt av Riksbankens genomsnittliga valutakurs. Källa: H2 Gambling Capital och Lotterinspektionens omvärldsbevakning.
I tabellen ovan redovisas den svenska spelmarknadens nettoomsättning för tidsperioden 2011–2015. Den reglerade svenska spelmarknaden bedöms ha omsatt cirka 16,7 miljarder kronor år 2015. Svenska spelmarknaden ökade med cirka 250 miljoner kronor jämfört med
Den svenska spelmarknaden i sammandrag SOU 2017:30
190
året innan. Denna ökning beror på en ökad omsättning från ATG, Casino Cosmopol och några av rikslotterierna. Detta är första gången den reglerade spelmarknaden ökat sedan år 2012. Under perioden 2011–2015 har dock den reglerade spelmarknaden minskat med cirka 570 miljoner kronor, vilket motsvarar 3 procent.
Utöver spel hos spelföretag på den reglerade spelmarknaden förekommer det även spel hos spelbolag utan svenskt tillstånd. Dessa bedöms ha haft en nettoomsättning på cirka 4,4 miljarder kronor under år 2015, vilket är en ökning med cirka 260 miljoner kronor jämfört med året innan. Under tidsperioden 2011–2015 bedöms dessa aktörer ha haft en genomsnittlig tillväxttakt på cirka 10 procent per år.
SOU 2017:30 Den svenska spelmarknaden i sammandrag
191
Tabell 3.3 De omsättningsmässigt största spelprodukterna före utbetalda vinster åren 2011–2015, miljoner kronor
2011 2012 2013 2014 2015
Casino Cosmopol
1)
5 950 5 871 5 777 5 738 5 777
V75
4 931 4 585 4 556 4 617 4 851
Vegas
7 461 7 334 6 820 4 950 4 691
Triss
3 216 3 319 3 299 3 221 3 437
Postkodlotteriet
2 955 3 020 3 404 3 431 3 359
Oddset
2 522 2 790 2 824 3 244 3 308
Lotto
2 955 3 117 3 163 2 924 2 765
Dagens dubbel
1 711 1 572 1 501 1 444 1 457
Keno
1 299 1 263 1 228 1 192 1 187
V64
859 237 875 1 090 1 157
Stryktipset
887
948 1 022 1 025 1 052
Vinnare
1 711 1 572 1 127 1 117 1 029
Bingo
1 079 1 166 1 133 972 967
V86
152
948 831 896 927
Tvilling
984
948 906 884 897
Joker
920
967 989 937 896
Topptipset
308
396 531 630 782
Bingolotto
692
669 627 621 705
V4
475
507 554 597 603
Europatipset
400
476 531 520 564
Miljonlotteriet
545
562 551 463 515
Restaurangkasinospel
500
495 455 450 432
Källa: Lotteriinspektionen 1) Statistiken bygger på en beräkningsmetod som möjliggör redovisning av bruttoomsättning på ett vis som gör siffran jämförbar med exempelvis Vegas. Viktigt att beakta är att vinståterbetalningsprocenten inte blir rättvisande med denna beräkning eftersom den inte tar återspel i beaktande.
I tabellen ovan redovisas de bruttoomsättningsmässigt största produkterna bland spelföretag på den reglerade svenska spelmarknaden. Casino Cosmopol hade den högsta omsättningen med en beräknad bruttoomsättning på 5,8 miljarder kronor. Tillsammans med V75, Vegas, Triss och Postkodlotteriet stod dessa fem produkter för cirka 49 procent av den reglerade svenska spelmarknadens bruttoomsättning. Däremot har dessa fem produkters andel av den reglerade svenska spelmarknaden minskat över tid. Dessa produkter har tillsammans minskat sin andel med 2 procent under denna femårs-
Den svenska spelmarknaden i sammandrag SOU 2017:30
192
period. Denna minskning beror till största del på den minskade omsättningen från Vegas, som sjunkit med cirka 2,8 miljarder kronor sedan år 2011.
Uppgifter för produkter från spelbolag utan svenskt tillstånd finns inte tillgängligt.
Tabell 3.4 De omsättningsmässigt största spelprodukterna efter utbetalda vinster åren 2011–2015, miljoner kronor
2011 2012 2013 2014 2015
Postkodlotteriet
1 773 1 817 2 038 2 048 2 015
Triss
1 640 1 693 1 682 1 643 1 753
V75
1 726 1 605 1 595 1 616 1 698
Lotto
1 625 1 714 1 740 1 608 1 521
Vegas
2 083 2 014 1 796 1 302 1 227
Casino Cosmopol
1 203 1 186 1 167 1 159 1 178
Oddset
813 856 870 773 826
Keno
585 568 553 536 534
Joker
513 538 550 521 498
Bingolotto
394 424 377 385 437
Stryktipset
310 332 358 359 368
V64
301
83 306 382 366
Dagens dubbel
428 393 375 361 364
V86
53 332 291 314 324
Miljonlotteriet
321 341 313 273 293
Topptipset
92 119 159 189 235
Bingo
315 330 312 282 229
Vinnare
238 229 225 223 222
Europatipset
140 167 186 182 197
Restaurangkasinospel 212 212 195 195 189 Tvilling 197 190 181 99 179 Kombilotteriet 214 244 219 208 167
Källa: Lotteriinspektionen
I tabellen ovan redovisas de nettoomsättningsmässigt största produkterna bland spelföretag på den reglerade svenska spelmarknaden. Postkodlotteriet har den högsta omsättningen med en nettoomsättning på två miljarder kronor. Tillsammans med Triss, V75, Lotto och Vegas står dessa fem produkter för 49 procent av den reglerade svenska spelmarknaden. Däremot hade dessa fem produkter en mark-
SOU 2017:30 Den svenska spelmarknaden i sammandrag
193
nadsandel på 51 procent under år 2011. Denna minskning beror framför allt på sjunkande omsättning för produkten Vegas.
Uppgifter för produkter från spelbolag utan svenskt tillstånd finns inte tillgängligt.
195
4 Gällande rätt
4.1 Den svenska spelregleringen
Den rättsliga ramen för svensk spelreglering utgörs av ett stort antal författningar; bl.a. lotterilagen (1994:1000), lotteriförordningen (1994:1451), kasinolagen (1999:355), marknadsföringslagen (2008:486), lagen (1972:820) om skatt på spel och lagen (1991:1482) om lotteriskatt. Härtill kommer EU-rätten och mer allmän reglering såsom t.ex. personuppgiftslagen (1998:204) och annan skattelagstiftning.
De grundläggande förarbetena till lotterilagen är slutbetänkandet av Lotteriutredningen Vinna eller försvinna – folkrörelsernas lotterier och spel i framtiden (SOU 1992:130) och prop. 1993/94:182 Ny lotterilag. Förarbetena till kasinolagen är prop. 1998/99:80 Kasinospel i Sverige m.m.
Lotterilagen är en förbudslagstiftning (9 § lotterilagen) som bygger på principen att alla lotterier kräver tillstånd och att alla tillstånd står under offentlig kontroll. Lagens syften är att förhindra kriminalitet, motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar, skydda konsumenterna och att styra överskottet. Lagen bygger på att i princip endast tre aktörer kan få lotteritillstånd. Dessa är staten, hästsporten och folkrörelserna. Privat vinstintresse får förekomma, men då som ett komplement av förströelsekaraktär till annan verksamhet (32–34 §§lotterilagen).
Den svenska spelmarknaden är fördelad mellan dagens i Sverige tillståndsgivna aktörer på följande sätt. Staten äger AB Svenska Spel. Svenska Spel har ensamrätt på att anordna vadhållning på sportspel som bedrivs i mer än en kommun. Bolaget har även ensamrätt att anordna värdeautomatspel, spel enligt kasinolagen och poker över internet. Tillstånd till Svenska Spel ges av regeringen med stöd av 44 och 45 §§lotterilagen. Förutsättningarna att anordna värdeautomat-
Gällande rätt SOU 2017:30
196
spel framgår av lotterilagen, regeringens tillståndsbeslut och Lotteriinspektionens beslut i fråga om de enskilda spelplatserna. Övriga spelprodukter bolaget erbjuder anordnas i konkurrens med de andra tillståndsgivna aktörerna på spelmarknaden.
AB Trav och Galopp (ATG) har ensamrätt för vadhållning på hästar. ATG ägs av Svensk Travsport (ST) och Svensk Galopp (SG). Det erbjudna spelet regleras dels av lotterilagen, dels av ett avtal mellan staten och ST samt SG, dels av ett regeringstillstånd. Avtalet mellan staten och ägarna är en förutsättning för tillstånd. Tillståndet ges av regeringen med stöd av 45 § lotterilagen. Spel på hästar är ett poolspel, vilket innebär att en viss del av omsättningen på spelet är garanterat hästsporten.
Folkrörelserna har ensamrätt på bingospel som det definieras i lotterilagen. De bedriver även andra former av lotterier såsom lottning, gissning, vadhållning och liknande. Huvudelen av de lotterier som folkrörelserna erbjuder utgörs av s.k. prenumerationslotterier, dvs. köparna har tecknat sig för att tills vidare köpa ett visst antal lotter per månad. För närvarande är den största anordnaren av sådana lotterier Svenska Postkodföreningen med en årlig omsättning på drygt 3,5 miljarder kronor. Tillstånd till folkrörelserna ges av Lotteriinspektionen, länsstyrelsen eller kommunen beroende på föreningens verksamhetsområde.
Att anordna lotteri utan tillstånd är kriminaliserat. Även främjande av utom landet anordnat lotteri är förbjudet (38 § och 54 § andra stycket lotterilagen). Straffbestämmelser finns även i brottsbalken (dobbleri och grovt dobbleri, 16 kap. 14 och 14 a §§ BrB).
Tillståndsmyndigheter enligt lotterilagen är regeringen (44 och 45 §§), Lotteriinspektionen (42 §), länsstyrelserna och kommunerna (40 §). Regeringen ger tillstånd till ATG och Svenska Spel. Lotteriinspektionen ger tillstånd till varje plats där Svenska Spel vill placera värdeautomater samt till lotterier och bingo som anordans i fler än ett län. Länsstyrelserna ger tillstånd till lotteri som ska bedrivas i mer än en kommun samt bingo i respektive län. Kommunerna ger tillstånd till lotterier i respektive kommun.
Central tillsynsmyndighet över lotterilagen är Lotteriinspektionen. Tillsynsmyndighet enligt lotterilagen är oftast samma myndighet som gett tillståndet. Principen är att den myndighet som lämnat tillstånd till ett lotteri även utövar tillsynen över detta. I de fall regeringen lämnat tillståndet utövar dock Lotteriinspektionen tillsynen.
SOU 2017:30 Gällande rätt
197
4.1.1 Lotteribegreppet
Det svenska lotteribegreppet saknar krav på insats. I övriga Europa är krav på insats i princip regel. Kravet på insats återfinns även i EU:s definition av spel om pengar. Sveriges definition av lotteri är mycket vid och omfattar begrepp som vadhållning, spelautomater, kortspel, bingo, marknads- och tivolinöjen, kedjebrevsspel, m.m. Detta har medfört att reklamlotterier och andra lotterier som anordnas utan insatser faller under lotteribegreppet.
4.1.2 Marknadsföring
Lotterilagen innehåller inga direkta regler för marknadsföringens innehåll. Av lotterilagen framgår dock att lotterier ska anordnas ur ett från allmän synpunkt lämpligt sätt (10 §). Marknadsföringslagens reglering gäller även marknadsföring av spel om pengar och Konsumentverket har huvudansvar för tillsynen av marknadsföringen av spel om pengar.
4.1.3 Främjandeförbud
Främjandeförbudet, som regleras i 38 § första stycket 1 lotterilagen, stadgar att det inte är tillåtet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte främja deltagande i ett inom landet anordnat lotteri som inte är tillåtet eller ett utom landet anordnat lotteri.
Högsta domstolen har konstaterat i avgörandet NJA 2012 s. 1073, där två chefredaktörer stod åtalade, att den straffrättliga bestämmelsen i 54 § rörande främjandeförbudet står i strid med det EUrättsliga diskrimineringsförbudet.
Som nämnts i kapitel 2 har förbudet varit föremål för en särskild utredning, Ett effektivare främjandeförbud i lotterilagenSOU 2015:34, som remissbehandlats under hösten/vintern 2015. I skrivande stund har förslaget ännu inte lett till några författningsändringar, men frågan innefattas av denna utrednings uppdrag.
Gällande rätt SOU 2017:30
198
4.1.4 Kasinon
Ett kasino är en vinstdrivande verksamhet som erbjuder spel om pengar, där slumpen spelar en stor roll. I Sverige finns två typer av kasinon. Dels kasinon med internationella spelregler och med högre insatser som regleras i kasinolagen, dels s.k. restaurangkasinon med lägre insatser och vinster som regleras i lotterilagen.
Ett kasino går alltid med vinst i längden, eftersom de spel som erbjuds är konstruerade för att vara till kasinots fördel.
Av kasinolagen framgår bl.a. att man för att få spela måste vara 20 år och man måste visa legitimation för att få komma in (4 § kasinolagen). Man måste även fotograferas (6 § kasinolagen). Av regeringens tillståndsbeslut framgår att högsta tillåtna insats vid spelborden är två prisbasbelopp. På spelautomaterna är högsta tillåtna insats enligt regeringens tillstånd 150 kronor per spelomgång. Av tillståndet framgår även att minst 85 procent av insatserna på spelautomaterna ska betalas tillbaka i form av vinster.
På kasinona får det finnas traditionella kasinospel, som roulett, black jack och poker med internationella regler samt spelautomater (1 § kasinolagen).
Lotteriinspektionen är ansvarig för att kontrollera Casino Cosmopols arbete med att förhindra att kasinona används för att tvätta pengar eller finansiera terrorism.
Att anordna kasinospel över internet är förbjudet i Sverige (jfr 16 och 21 b §§). Trots detta går det att spela på kasino genom bolag som har servrar i andra länder. Bl.a. Malta, Isle of Man och Gibraltar har lagstiftning som tillåter internetspel och ger ut licenser till nätkasinon som i huvudsak riktar sin verksamhet mot andra länder än de länder de har tillstånd i. Lotteriinspektionen har inte någon tillsyn av dessa aktörer.
4.1.5 Beskattning
För spel och lotterier tas punktskatt ut enligt tre olika lagar. Det är lagen om skatt på spel (spelskattelagen), lagen om lotteriskatt (lotteriskattelagen) och lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m. Regler för förfarandet vid beskattningen finns i skatteförfarandelagen (2011:1244). Detta innebär att reglerna i skatteförfarandelagen
SOU 2017:30 Gällande rätt
199
om skattekontroll, beskattningsbeslut, redovisning och betalning av skatt, överklagande m.m. är tillämpliga.
Skatt på spel
Enligt 1 § spelskattelagen föreligger skatteplikt för sådant roulettspel, för vilket tillstånd krävs enligt lotterilagen. Av samma bestämmelse följer att kort- och tärningsspel jämställs med roulettspel vid tillämpningen av spelskattelagen. Detta innebär att s.k. restaurangkasinon beskattas enligt spelskattelagen. Det är tillståndshavaren som är skattskyldig (4 §). I fråga om roulettspel som bedrivs med utrustning som upplåtits av någon med fast driftställe i landet är dock upplåtaren skattskyldig. Den senare regeln medför att det vid roulettspel i regel endast förekommer upplåtare som skattskyldiga. För det fall någon anordnar skattepliktigt spel utan tillstånd är anordnaren skattskyldig enligt 16 §. Även den som inte är skattskyldig kan enligt 19 § bli ansvarig för skatt på roulettspel. Detta gäller för det fall att upplåtare som är skattskyldiga enligt 4 § inte betalat skatt. Då blir den som bedriver spelet ansvarig för skatten. Om spelutrustningen har upplåtits i flera led och den upplåtare som enligt 4 § är skattskyldig inte betalat skatt, blir även upplåtare som inte själv är skattskyldig ansvarig för skatten. Särskilda bestämmelser om skattskyldigheten vid vissa bolagsformer och i händelse av konkurs m.m. finns i 5 §.
Spelskatt på roulettspel tas enligt 10 § ut med olika belopp för varje kalendermånad, nämligen med
• 2 000 kronor för tillstånd som innebär rätt till spel på ett spelbord,
• 4 000 kronor för tillstånd som innebär rätt till spel på två spelbord,
• 9 000 kronor för tillstånd som innebär rätt till spel på tre spelbord,
• 18 000 kronor för tillstånd som innebär rätt till spel på fyra spelbord,
• 25 000 kronor för tillstånd som innebär rätt till spel på fem spelbord
• och därutöver med 5 000 kronor för varje ytterligare spelbord.
Gällande rätt SOU 2017:30
200
Även om spel rent faktiskt bedrivs på ett mindre antal bord än tillståndet medger, utgår skatten efter den rätt att anordna spel som framgår av tillståndet. Skatten har således viss karaktär av licensavgift.
Lotteriskatt
Enligt 1 § första stycket lotteriskattelagen ska lotteriskatt betalas för svenskt lotteri. Enligt andra stycket i samma bestämmelse ska dessutom, under vissa närmare angivna förutsättningar, lotteriskatt betalas för utländskt lotteri som omfattas av undantaget i 38 § andra stycket lotterilagen och som avser vadhållning i samband med hästtävlingar.
I 1 a § anges vilka lotterier som är undantagna från skatteplikt. Där anges att lotteriskatt inte ska betalas för:
1. lotterier som avses i spelskattelagen (dvs. s.k. restaurangkasinon),
2. lotterier som avses i lagen om skatt på vinstsparande m.m. (dvs.
vinstsparande som anordnas av bank eller sparkassa och lotterier i tidningar och radio som omfattas av 21 § lotterilagen),
3. vinstdragning på här i landet utfärdade premieobligationer,
4. lotterier som har anordnats av sådan sammanslutning som avses
i 15 § lotterilagen (dvs. föreningslivets lotterier),
5. sådant lotteri och sådant spel enligt kasinolagen (1999:355) som
har anordnats av företag som i sin helhet, direkt eller indirekt, ägs av staten (dvs. Svenska Spels och Casino Cosmopol AB:s verksamheter), eller
6. lotterier där vinsterna inte utgörs av pengar (dvs. s.k. marknads-
och tivolinöjen).
Sammanfattningsvis innebär undantagen i 1 a § att det i princip endast är ATG:s verksamhet som beskattas med lotteriskatt. Lotteriskatt tas enligt 1 b § ut med 35 procent av den behållning som återstår sedan de sammanlagda vinster som betalats ut till vinnarna i lotteriet räknats av från de sammanlagda insatserna (s.k. bruttoöverskottsbeskattning). Med utbetalade vinster avses de vinster som betalats ut inom 90 dagar från skattskyldighetens inträde. Av 3 § framgår när
SOU 2017:30 Gällande rätt
201
skattskyldigheten inträder. Normalt sker redovisningen vid två tillfällen för varje lotteri. Vid det första tillfället redovisas skillnaden mellan de sammanlagda insatserna och de sammanlagda vinsterna enligt vinstplan eller annat beslut om att viss andel av insatserna ska betalas ut som vinster (5 § 1). Vid det andra tillfället redovisas de vinster som inte har blivit utbetalda inom 90 dagar från skattskyldighetens inträde (5 § 2). Av 2 § framgår att det för svenska lotterier är anordnaren av lotteriet som är skattskyldig.
Lag om skatt på vinstsparande m.m.
Enligt 1 § första stycket lagen om skatt på vinstsparande m.m. ska skatt betalas till staten för penningvinst vid vinstdragning i sådant vinstsparande anordnat av bank eller sparkassa som utgör svenskt lotteri och för sådant lotteri som avses i 21 § lotterilagen. I vinstsparande får en viss del av avkastningen på det samlade sparbeloppet i banken eller sparkassan lottas ut som penningvinster i stället för att betalas ut som ränta.
Enligt 21 § lotterilagen får det, i samband med utgivandet av en tryckt periodisk skrift, utan tillstånd anordnas ett egentligt lotteri där pristagare utses i en tävling som har anordnats i skriften, om
1. det som villkor för att delta i lotteriet inte fordras att skriften
innehas eller att insats betalas, och
2. värdet av högsta vinsten uppgår till högst 1/60 prisbasbelopp.
Skatten utgör 30 procent av vinstens värde inklusive skatt (1 § andra och tredje stycket lagen om skatt på vinstsparande m.m.). Det motsvarar 42,86 procent på vinstens värde exklusive skatt. För vinst i lotteri som anordnas med stöd av 21 § lotterilagen ska skatt enligt samma bestämmelse dock inte betalas med högre belopp än att 100 kronor återstår av vinsten. Inte heller ska skatt betalas för vinster som inte tagits ut av vinnaren (1 § fjärde stycket lagen om skatt på vinstsparande m.m.). Betald skatt för vinst, som inte avhämtats av vinnaren inom föreskriven tid, återbetalas efter ansökan till den skattskyldige efter beslut av beskattningsmyndigheten (3 § lagen om skatt på vinstsparande m.m.). Enligt 2 § lagen om skatt på vinstsparande m.m. är den som anordnar lotteriet skattskyldig.
Gällande rätt SOU 2017:30
202
Inkomstbeskattning
Svenska Spel och dess helägda dotterbolag som bara bedriver spelverksamhet (dvs. Casino Cosmopol) samt ATG är enligt 7 kap. 17 § inkomstskattelagen (1999:1229) skattskyldiga bara för inkomst på grund av innehav av fastigheter.
Enligt 8 kap. 3 § första stycket inkomstskattelagen är vinster i svenska lotterier eller vid vinstdragning på svenska premieobligationer skattefria. Detsamma gäller enligt andra stycket samma paragraf för vinster i lotterier som anordnas i en stat inom EES eller utländska lotterier som avses i 1 § andra stycket lagen om lotteriskatt. Detsamma gäller vinster vid vinstdragning på utländska premieobligationer om premieobligationen ställts ut i en stat inom EES. En förutsättning för skattefrihet för en lotterivinst är att vinsten till övervägande del beror på slumpen och inte på skicklighet. Vidare får det inte heller vara fråga om en ersättning för någon form av arbetsprestation.
4.2 EU-rätten
Lotterier och annat spel om pengar är inte harmoniserat inom EU. Enligt rättspraxis från EU-domstolen utgör spel om pengar en tjänst i EU-fördragets mening.1 Lotter och spelautomater m.m., utgör när de säljs fristående från tjänsten, varor.2 EU-fördragets grundläggande principer om bl.a. fri rörlighet för tjänster och varor gäller således för spelmarknaden. Dessa principer får dock inskränkas av en medlemsstat under vissa i fördraget givna förutsättningar och under förutsättning att inskränkningarna är i överensstämmelse med EU:s grundläggande rättsliga principer (t.ex. förutsebarhet, icke diskriminerande och proportionalitet). Praxis på området har även utformats av EUdomstolen genom ett flertal förhandsbesked i olika frågor rörande EU-rättens förhållande till olika nationella spelregleringar.
Som nämnts är spel om pengar inte harmoniserat inom EU-rätten. Detta innebär att medlemsstaterna är fria att lagstifta på området, under förutsättning att bl.a. fördraget om Europeiska unionens funk-
1 Mål C-275/92, Her Majesty’s Customs and Excise mot Gerhart Schindler och Jörg Schindler REG 1994 I-1039, punkt 24 och 25. 2 Mål C-124/97, Markku Juhani Läärä, Cotswold Microsystems Ltd och Oy Transatlantic Software Ltd mot Häradsåklagaren i Jyväskylä och finska staten, REG 1999 I-6067, punkt 20.
SOU 2017:30 Gällande rätt
203
tionssätt (i fortsättningen EUF-fördraget) generella regler om de fyra friheterna och sekundärrätten beaktas. Även EUF-fördragets konkurrens- och statsstödsbestämmelser kan vara av betydelse för regleringen om spel om pengar. I detta avsnitt behandlas översiktligt de EU-rättsliga bestämmelser som är relevanta för utredningen. EU-rättsliga aspekter av betydelse för utredningens bedömning tas upp i de avsnitt frågorna hör hemma.
4.2.1 EU:s inre marknad och de fyra friheterna
Enligt EUF-fördraget har gemenskapen bl.a. till uppgift att upprätta en gemensam marknad. För att uppnå detta mål har gemenskapen bl.a. att verka för att upprätta en inre marknad som kännetecknas av avskaffande av handelshinder mellan medlemsstaterna och fri rörlighet inom hela unionen för varor, personer, tjänster och kapital. De fyra friheterna ska säkerställa en likabehandling samt likvärdiga möjligheter till marknadstillträde för unionens medlemmar.
Grundläggande för de bestämmelser som behandlar de fyra friheterna ska bli tillämpliga är att handeln mellan medlemsstaterna måste påverkas, eller i vart fall riskera att påverkas, av de handelsbegränsningar som uppställs. I de fall alla relevanta omständigheter är begränsade till en medlemsstats rent inre förhållanden, utan några egentliga externa beröringspunkter till andra medlemsstater, eller där det inte är fråga om någon ekonomisk verksamhet, är fördragets bestämmelser generellt sett inte tillämpliga.
Enligt EU-domstolens rättspraxis ska varje åtgärd som innebär att utövandet av friheterna förbjuds, hindras eller blir mindre attraktivt anses som sådana inskränkningar.3 Nationella åtgärder som inskränker utövandet av de grundläggande friheter som garanteras av fördraget kan enligt EU-domstolen vara berättigade endast om de uppfyller fyra förutsättningar. De ska tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt, motiveras av tvingande hänsyn av allmänintresse, vara ägnade att säkerställa förverkligandet av det mål som eftersträvas genom dem samt inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.
3 Se bl.a. dom av den 15 januari 2002 i mål C-439/99, Kommissionen mot Italien, REG 2002, s. I-305, punkt 22, och av den 30 mars 2006 i mål C 451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, REG 2006, s. I 2941, punkt 31.
Gällande rätt SOU 2017:30
204
Statliga handelsmonopol
Artikel 43.1 i EUF-fördraget rör statliga handelsmonopol för varor. Bestämmelsen innebär en skyldighet för medlemsstaterna att anpassa sådana monopol i syfte att säkerställa att ingen diskriminering med avseende på anskaffnings- och saluföringsvillkor föreligger mellan medlemsstaternas medborgare.
I Sverige finns inget varumonopol gällande spel om pengar, varför det saknas anledning att här närmare redogöra för de EU-rättsliga bestämmelserna på området.
Fri rörlighet för varor
Kvantitativa handelshinder samt åtgärder med motsvarande verkan för den fria rörligheten av varor är förbjudna enligt artikel 34 och 35 i EUF-fördraget. EU-domstolen4 har definierat kvantitativa handelshinder som ”åtgärder som, alltefter omständigheterna, har karaktären av totalt eller partiellt förbud mot import, export eller transitering”. I rättsfallet Dassonville5 definieras åtgärder med motsvarande verkan av domstolen som ”alla handelsregler antagna av medlemsstater som kan utgöra ett hinder, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, för handeln inom gemenskapen”.
Andra handelshinder är inte diskriminerande, dvs. de ställer inte upp olika krav för inhemska och utländska varor. Det kan t.ex. röra sig om att medlemsstaten ställer upp vissa tekniska krav på hur en vara ska vara utformad för att få säljas i landet. Även om ett sådant krav inte diskriminerar utländska varor kommer effekten dock i många fall att bli samhandelshindrande. Varor som är producerade direkt för den inhemska marknaden är visserligen tvungna att uppfylla hemlandets krav, men importerade varor kommer i många fall att även behöva uppfylla sitt hemlands krav. Det blir då fråga om en dubbel börda för sådana varor. I Cassis de Dijon-målet6 slog EUdomstolen fast att även sådana icke-diskriminerande nationella åtgärder mot bakgrund av en princip om ömsesidigt erkännande likväl
4 Mål 2/73, Geddo mot Ente Nazionale Risi, REG 1973, s. 865; svensk specialutgåva, volym 3, punkt 7. 5 Mål 8/74, Procureur du Roi mot Dassonville, REG 1974, s. 837; svensk specialutgåva, volym 2. 6 Mål 120/78, Rewe-Zentrale AG mot Bundesmonopolverwaltung für Branntwein (Cassis de Dijon), REG 1979, s. 649; svensk specialutgåva, volym 4.
SOU 2017:30 Gällande rätt
205
kunde verka samhandelshindrande och utgöra åtgärder med motsvarande verkan. Detta utgör den s.k. Cassis-doktrinen.
I artikel 36 EUF-fördraget behandlas uttömmande de undantag som – trots förbudet i artikel 34 – kan åberopas till stöd för diskriminerande nationella åtgärder, dvs. sådana som behandlar importerade varor annorlunda än motsvarande inhemska varor. Av artikel 36 framgår att bestämmelserna i artiklarna 34 och 35 inte ska hindra sådana förbud mot eller restriktioner för import, export eller transitering som grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt.
EU-domstolen har också godtagit att vissa icke-diskriminerande, nationella åtgärder helt ska anses falla utanför tillämpningsområdet för artikel 34, den s.k. Keck-doktrinen.7 Denna doktrin innebär att vissa typer av icke-diskriminerande försäljningsåtgärder som inte är ägnade att hindra handeln mellan medlemsstaterna inte heller ska anses falla under artikel 34. De åtgärder det rör sig om är sådant som inte direkt har att göra med hur en vara ser ut, utan mer rör sådant som villkoren för varans distribution, t.ex. regler om affärers öppettider och liknande.
Etableringsfrihet och fri rörlighet av tjänster
I artiklarna 49 och 56 i EUF-fördraget föreskrivs att inskränkningar av etableringsfriheten respektive av friheten att tillhandahålla tjänster ska förbjudas. Det ställs inte något krav på allmän etableringsfrihet i annat medlemsland. Det som är avgörande är i stället att det ska råda likhet i etableringsförutsättningarna för landets egna medborgare och juridiska personer och för sådana rättssubjekt i andra medlemsstater.
Inom gemenskapsrätten skiljer man mellan full etablering och sekundär etablering. Full etablering innebär nyetablering eller fullständig överflyttning av en hel, fullt fristående rörelse från ett land
7 De förenade målen C-267/91 och C-268/91, Keck och Mithouard, REG 1993, s. I-6097, svensk specialutgåva, volym 14, s. I-431.
Gällande rätt SOU 2017:30
206
till ett annat. Sekundär etablering innebär att en juridisk person upprättar dotterbolag, filial, agentur eller liknande i ett annat land. För rätt till full etablering krävs medlemskap i ett EU-land. För rätt till sekundär etablering eller utövande av tjänster krävs medborgarskap och ett faktiskt och varaktigt samband med ekonomin i ett medlemsland. Kravet på hemvist uppfylls för juridiska personers del när de har ett faktiskt och varaktigt samband med ekonomin i en medlemsstat. Syftet med hemvistkravet är att hindra företag med endast mer eller mindre fiktiv anknytning till ett EU-land från att nyttja gemenskapens liberala etableringsregler. Genom avgörandet i Centrosmålet8 verkar det dock vara klarlagt att en formell, laglig företagsetablering i något medlemsland utgör tillräcklig anknytning till detta, oavsett exempelvis grundarens faktiska hemvist eller den faktiska basen för verksamhetens senare utövande.
Med ”bolag” förstås enligt artikel 54 andra stycket EUF-fördraget bolag enligt civil- eller handelslagstiftning, inbegripet kooperativa sammanslutningar samt andra offentligrättsliga eller privaträttsliga juridiska personer, med undantag av sådana som inte drivs i vinstsyfte.
I artikel 57 EUF-fördraget definieras tjänst som ”prestationer som normalt utförs mot ersättning, i den utsträckning de inte faller under bestämmelserna om fri rörlighet för varor, kapital och personer”. Kategorin är med andra ord negativt bestämd, vilket betyder att man först ska pröva om det kan vara frågan om någon annan typ av rörlighet innan man tillämpar reglerna om tjänster. Med tjänster avses särskilt verksamheter av industriell natur, av kommersiell natur, inom hantverk och inom fria yrken. Enligt fördragets definition föreligger det således ett krav på att tjänsten måste vara av sådan ekonomisk karaktär. För att uppfylla detta krav ska verksamhet enligt domstolen vara ”faktisk och verklig och får inte vara sådan att den enbart framstår som marginell eller accessorisk”.9
Förbudet mot diskriminering träffar både offentliga och privaträttsligt normerade verksamhetsområden och innefattar inte endast lagstiftning utan också rättstillämpning och faktiskt tillämpad praxis. Vanliga hinder mot den fria rörligheten på detta område är varie-
8 Mål C-212/97, Centros Ltd mot Erhvervs- og Selskabsstyrelsen, REG 1999, s. I-1459. 9 Mål 53/81 Levin mot dÉdat à la justice samt mål 196/87 Udo Steymann mot Staatssecretaris van Justice.
SOU 2017:30 Gällande rätt
207
rande kvalifikations- och auktorisationskrav som medlemsländerna kan ställa upp för att tillåta olika typer av verksamheter.
Varken friheten att tillhandahålla tjänster eller etableringsfriheten är absolut. Enligt artikel 51 EUF-fördraget ska bestämmelserna på dessa områden inte omfatta verksamhet som hos medlemsstaten, om än endast tillfälligt, är förenad med utövandet av offentlig makt. Av artikel 52 EUF-fördraget framgår att bestämmelser och åtgärder som vidtagits med stöd av dessa inte ska hindra tillämpning av bestämmelser i lagar och andra författningar som föreskriver särskild behandling av utländska medborgare och som grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Artikel 51 och 52 EUF-fördraget tolkas snävt. Även indirekt diskriminering omfattas av förbudet, men medlemsstaterna kan, i likhet med vad som gäller på varuområdet försöka rättfärdiga sådan. Medlemsstaten måste i så fall visa att de aktuella kriterierna som orsakar den negativa effekten är objektiva i förhållande till sitt ändamål och baserade på annat än den drabbade ekonomiska verksamhetens nationella ursprung. Om staten förmår göra detta antas diskrimineringseffekten vara en ren tillfällighet och det inträffade bedöms inte utgöra någon diskriminering.10
I Gebhard-målet11 slog domstolen fast att nationella åtgärder som kan hindra eller göra det mindre attraktivt att utöva de grundläggande friheter som garanteras av fördraget ska uppfylla fyra förutsättningar. Sådana åtgärder ska enligt det s.k. Gebhard-testet vara tillämpliga på ett icke-diskriminerande sätt, framstå som motiverade med hänsyn till ett trängande allmänintresse, vara ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom dem samt inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning. Genom Gebhard-avgörandet tycks det stå klart att tjänster och etableringar har fått en uttrycklig motsvarighet till varuområdets Cassis-doktrin.
Gränsdragningen mellan tjänster och etableringar kan ibland vara svår att dra. Viktiga bedömningsfaktorer är inte endast själva tiden för verksamhetens utövande, utan också hur regelbundet, periodiskt eller kontinuerligt den bedrivs. Om det behövs för att utföra tjänst-
10 Se t.ex. mål C-49/98, Finalarte, REG 2001, s. I-7831. 11 Mål C-55/94, Gebhard, REG 1995, s. I-4165.
Gällande rätt SOU 2017:30
208
erna har tjänsteutövaren rätt att skaffa sig nödvändig infrastruktur utan att därmed automatiskt anses som etablerad.
Den fria rörligheten för tjänster innebär att ett företag har rätt att använda sin egen arbetskraft för att utföra tjänster i det andra landet. Grundläggande är också rätten att inte behandlas sämre än motsvarande inhemska näringsutövare. All tillämpning av nationella bestämmelser som medför att det blir svårare att utföra tjänster mellan medlemsstater än att utföra tjänster i en och samma medlemsstat står i strid med artikel 56 EUF-fördraget. I den fria rörligheten för tjänsteutövare ingår också en rätt att ta emot tjänster.
Möjligheterna för medlemsstaterna att upprätthålla inskränkningar i den fria rörligheten för tjänster har kommit att utvecklats i EUdomstolens rättspraxis mot bakgrund av det stora antal begäran om förhandsbesked rörande spelområdet som behandlats av domstolen. EU-domstolen har slagit fast att undantagen måste tolkas snävt. Det är de nationella myndigheterna som har bevisbördan för att deras bestämmelser är nödvändiga för att effektivt skydda de tvingande hänsyn som åberopas. Åtgärderna måste inte bara vara lämpade för att uppnå ändamålet utan också nödvändiga och inte mer ingripande än vad som kan anses absolut behövligt för att uppnå syftet.12
I senare rättspraxis på spelområdet har EU-domstolen ställt alltmer långtgående krav på att den politik som förs i syfte att rättfärdiga begränsningar av den fria rörligheten för speltjänster är systematisk och sammanhängande.13
Fri rörlighet för kapital
Principen om fri rörlighet för kapital anges i artikel 63 EUF-fördraget. Där föreskrivs att alla restriktioner för kapitalrörelser och betalningar mellan medlemsstaterna ska vara förbjudna. Med betalningar avses framför allt likvider vid köp av varor och tjänster över gränserna samt löner, räntor, hyror och liknande. Som kapitalrörelser
12 Se mål C-19/92, Kraus, REG, s. I-1663, svensk specialutgåva, volym 14, punkt 32. 13 Mål C-42/07 Liga Portugesa de Futbol Profissional och Bwin International, REG 2009, s. I-7633, målen C-316/07, C358/07—C-360/07, C-409/07 och C-410/07, Marcus Stoss m.fl. REG?, mål C-258/08, Ladbrokes Betting och Stichting de Nationale, REU 201, s. I-4757, mål C-347/09, Jochen Dickinger och Franz Ömer samt nyligen i EU-domstolens dom den 11 juni 2015 mål C-98/14, Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft m.fl. mot Magyar Állam och EU-domstolens dom den 4 februari 2016 mål C-336/14, Sebat Ince mot Amtsgericht Sonthofen.
SOU 2017:30 Gällande rätt
209
räknas främst alla kapitalöverföringar till annat land för investering i företag eller placering i värdepapper eller kreditinstitut men även personliga kapitalöverföringar. Gränsen mellan kapitalrörelser och tjänster är inte helt klar, men tjänster är enligt fördraget ett uppsamlingsbegrepp som omfattar vad som inte täcks in av de övriga rörligheterna.
Artikel 63 gäller också till förmån för fysiska och juridiska personer utanför EU som vill föra kapital mellan olika EU-länder. Den fria rörligheten sträcker sig på detta område längre än de tre andra rörligheterna som bara gäller mellan medlemsstaterna. EU-domstolen har slagit fast att artikel 63 har direkt effekt. Så skedde bl.a. i fallet Sanz de Lera14 där domstolen fann att en spansk straffsanktionerad lagstiftning som förbjöd utförsel från Spanien av större belopp av pesetassedlar till tredje land utan föregående tillstånd, stred mot artikel 63. Domstolen påpekade att artikel 63 innehåller ett klart och ovillkorligt förbud, vars tillämpning inte fordrar några kompletterande åtgärder.
Att tillämpa valutaregleringar eller liknande är inte tillåtet inom EU. Medlemsstaterna har dock kvar en möjlighet att göra skillnad i sin skattelagstiftning mellan inhemska och utländska rättssubjekt och upprätthålla skattekontroll. Medlemsstaterna ska alltså kunna vidta åtgärder för att motverka skattefusk. Av administrativa och statistiska informationsskäl får medlemsstaterna kräva att kapitalrörelser ska deklareras. Sådana åtgärder ska kunna anses nödvändiga och vara motiverade med hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet. Nationella åtgärder får inte vara uttryck för en godtycklig diskriminering eller förtäckt begränsning av den fria rörligheten för kapital och betalningar (artikel 65.3).
Utformningen av artikel 65.3 svarar nära mot artikel 36 sista stycket om möjligheterna att begränsa den fria rörligheten för varor och ges en liknande tolkning med krav på förekomst av tvingande hänsyn och proportionalitet. I rättspraxis har i ett flertal fall skatteregler som innefattar olika behandling av skattesubjekt i det egna landet och andra EU-länder fällts som diskriminerande och således i strid mot den fria rörligheten av kapital.
I artikel 66 ges en möjlighet att vidta skyddsåtgärder mot tredje land under exceptionella förhållanden som orsakar eller hotar att
14 Se bl.a. mål C-163/94 m.fl., Åtal mot Lucas Emilio Sanz de Lera, REG 1995, s. I-4821.
Gällande rätt SOU 2017:30
210
orsaka allvarliga svårigheter för den ekonomiska och monetära unionen.
Förvaltningsrättsliga krav på tillståndssystemen
EU-domstolen har godtagit att medlemsländerna får uppställa krav på tillstånd i vissa fall, men framhållit att ett sådant krav måste grundas på objektiva kriterier som inte är diskriminerande och som är kända på förhand för att begränsa myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning och förhindra att bedömningen blir godtycklig. Ett sådant system ska enligt domstolen vidare administreras enligt ett förfarande som är lättillgängligt och ägnat att säkerställa att den berördes ansökan behandlas inom en rimlig frist och objektivt och opartiskt. Eventuella avslag ska dessutom kunna överprövas genom talan vid domstol.15 De allmänna krav som gäller om medlemsstaterna ställer krav på tillstånd för viss verksamhet återspeglas också i det s.k. tjänstedirektivet16.
Konkurrensreglerna
När ett statligt monopol avvecklas finns inte längre ett handelsmonopol i den mening som avses i artikel 31 i EUF-fördraget. Om resultatet av en omreglering blir att ett statligt företag ersätter monopolet omfattas emellertid detta företag av EUF-fördragets allmänna konkurrensregler. Detta framgår av artikel 106.1 i EUF-fördraget som föreskriver att medlemsstaterna, beträffande offentliga företag som de beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter, inte får vidta och inte heller bibehålla någon åtgärd som strider mot övriga bestämmelser i fördraget.
Att offentliga företag omfattas av fördragsbestämmelserna betyder i synnerhet att de måste respektera artikel 101 och 102 i EUFfördraget. Artikel 101 rör konkurrensbegränsande avtal eller liknande förfaranden mellan två företag. Artikel 102 förbjuder att ett marknadsdominerande företag missbrukar sin ställning på markna-
15 Se t.ex. mål C-385/99, Müller-Fauré, REG 2003, s. I-4509, punkt 85. 16 Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden, (EUT L 376, 27.12.2006, s. 36–38, Celex 32006L0123).
SOU 2017:30 Gällande rätt
211
den. Efter en omreglering av en monopolmarknad är det naturligtvis särskilt viktigt att konkurrensreglerna respekteras i ett inledande skede då marknaden inte har hittat sin form och är öppen för snabba förändringar. Risken finns annars att den önskade utvecklingen mot en effektiv konkurrens förhindras. Ansvaret för att konkurrensreglerna respekteras har kommissionen och nationella konkurrensmyndigheter (i Sverige Konkurrensverket).
Både horisontella och vertikala konkurrensbegränsningar kan uppstå. Med horisontella konkurrensbegränsningar menas avtal mellan företag i samma produktions- eller handelsled (t.ex. marknadsuppdelning eller prissamverkan – s.k. karteller). Med vertikala konkurrensbegränsningar menas avtal mellan företag i olika produktions- eller handelsled, såsom producenter, grossister och detaljister (t.ex. sälj- och leveransvägran samt prisdiskriminering).
Det bör noteras att EU:s konkurrensregler inte är avsedda att motverka att det utvecklas rationella och kostnadseffektiva distributionskanaler, vilket förutsätter samverkan mellan företag i olika handelsled. Det allmänna undantaget i artikel 101.3, som anger vilka konkurrensbegränsande åtgärder som är tillåtna, utgår ifrån att det är nödvändigt att finna en balans mellan konkurrensfrämjande effekter och konkurrensbegränsningar. För att ett konkurrensbegränsande samarbete ska kunna undantas krävs därför att detta:
• bidrar till att förbättra produktion eller distribution (rationalisering),
• tillförsäkrar konsumenterna en skälig vinst,
• endast innehåller begränsningar som är nödvändiga (proportionalitet),
• inte sätter konkurrensen ur spel på ett väsentligt sätt.
Dessa kriterier finns inarbetade i s.k. gruppundantag, vari anges vilka avtalsvillkor som är tillåtna i olika sammanhang.
Det andra konkurrensrättsliga problemet sammanhänger med det offentliga företagets ställning på marknaden. Om företaget anses dominant på marknaden får det inte missbruka sin dominerande ställning. Vad som utgör en dominerande ställning är inte uppenbart. I EU-rättslig praxis definieras dominerande ställning som en situation där ett företag eller företagsgrupp åtnjuter en ekonomisk styrke-
Gällande rätt SOU 2017:30
212
position. Detta gör det möjligt för företaget att hindra att effektiv konkurrens upprätthålls på den relevanta marknaden genom att företaget i avsevärd utsträckning kan agera oberoende av sina konkurrenter och kunder och i sista hand konsumenter.17 Det föreligger en presumtion för att en marknadsandel om 50 procent utgör dominerande ställning, men 30–40 procent kan räcka, beroende på hur marknaden ser ut. Det är naturligtvis av avgörande betydelse hur snävt marknaden definieras.
Det är inte själva innehavet av en dominerande ställning som är förbjudet. Det som är förbjudet är missbruk av en dominerande ställning. Typiska exempel på missbruk, som också omnämns i artikel 102 EUF-fördraget, är att:
• direkt eller indirekt påtvinga någon oskäliga inköps- eller försäljningspriser eller andra oskäliga affärsvillkor,
• begränsa produktion, marknader eller teknisk utveckling till nackdel för konsumenterna,
• tillämpa olika villkor för likvärdiga transaktioner med vissa handelspartner, varigenom dessa får en konkurrensnackdel,
• ställa som villkor för att ingå avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser som varken till sin natur eller enligt handelsbruk har något samband med föremålet för avtalet.
Situationer som typiskt sätt har uppstått i praxis är överprissättning (s.k. monopolpriser), underprissättning (predatory pricing), kopplingsförbehåll samt sälj- och licensvägran. Rabatter kan även vara problematiska. Det kan röra sig om s.k. trohetsrabatter eller lojalitetsrabatter, där kunder erbjuds att köpa hela sitt behov av en produkt eller en särskilt stor del av sitt behov. Det kan också röra s.k. maktrabatter, där det dominerande företaget kräver kostnadsmässigt oberättigade rabatter.
17 Se t.ex. mål 85/76, Hoffmann-La Roche m.fl. mot kommissionen, REG 1979, s. 461.
SOU 2017:30 Gällande rätt
213
Statsstöd
EUF-fördragets regler om statligt stöd utgör en del av den reglering som ska säkerställa att konkurrensen inom den inre marknaden inte snedvrids. Reglerna återfinns i artiklarna 107–109 i EUF-fördraget. De har till syfte att förhindra att konkurrensförhållandena inom gemenskapen förvanskas genom att medlemsstaterna ekonomiskt gynnar vissa företag eller viss produktion. Statliga åtgärder ska inte ge vissa företag obefogade fördelar som sätter marknadskrafterna ur spel, vilket i sin tur minskar EU:s allmänna konkurrenskraft. I likhet med konkurrensreglerna i övrigt är det kommissionen som svarar för övervakningen av statsstödsreglerna.
I artikel 107.1 i EUF-fördraget uppställs fyra kumulativa villkor som måste vara uppfyllda för att en offentlig stödåtgärd ska omfattas avstatsstödsreglerna.
Stödet måste:
1. utgöra en selektiv ekonomisk förmån, dvs. gynna visst företag
eller viss produktion,
2. finansieras direkt eller indirekt genom offentliga medel,
3. snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen och
4. påverka handeln mellan medlemsstaterna.
Grundregeln är att åtgärder som är att anse som statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget som utgångspunkt är otillåtna, men kommissionen kan godkänna sådana stöd efter en ingående granskning. Förutsättningarna för kommissionen att godkänna ett statligt stöd finns framför allt i artikel 107.2 och 107.3. För att underlätta för medlemsstaterna att utforma sina stödåtgärder så att de är förenliga med den inre marknaden har kommissionen utfärdat en rad meddelanden och riktlinjer för vad den fäster vikt vid i sin bedömning av anmälda stödåtgärder.
Planer på nya stöd eller stödsystem eller ändringar av befintliga sådana ska anmälas till kommissionen enligt artikel 108.3 i EUF-fördraget. Medlemsstaterna får inte införa dessa stödåtgärder förrän kommissionen granskat dem (genomförandeförbudet). Stöd som kommissionen betraktar som statligt stöd och som har lämnats utan att det har anmälts i förväg eller som har anmälts men genomförts innan det har godkänts, dvs. står i strid med genomförandeförbudet,
Gällande rätt SOU 2017:30
214
ska som regel betalas tillbaka med ränta. Det finns undantag från förbudet i 107.1 och kravet på förhandsgodkännande dels för åtgärder som omfattas av kommissionens gruppundantagsförordning (GBER)18, dels för stöd av mindre betydelse19.
4.2.2 Sekundärrätt
Det finns inga direktiv/förordningar som direkt avser spel om pengar. Däremot finns direktiv/förordningar där spel om pengar uttryckligen undantas (t.ex. tjänstedirektivet) eller direktiv/förordningar som indirekt omfattar spel om pengar där direktiven/förordningen inte undantar spel om pengar (t.ex. direktivet om otillbörliga marknadsföringsmetoder). Spel om pengar är ett område som till stora delar inte är harmoniserat inom EU. Som ovan nämnts gäller däremot de grundläggande kraven i EUF-fördraget och EU-domstolens praxis på området.
Tjänstedirektivet
Europaparlamentet och rådet antog den 12 december 2006 det s.k. tjänstedirektivet20. Syftet med direktivet är att fastställa de allmänna bestämmelser som ska underlätta utövandet av etableringsfriheten för tjänsteleverantörer och den fria rörligheten för tjänster, samtidigt som tjänsternas höga kvalitetsnivå bibehålls. Av direktivet framgår bl.a. följande. Enligt artikel 2.1 i direktivet ska direktivet tillämpas på tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat. I artikel 2.2 anges vissa verksamheter som undantas från direktivets tillämpningsområde. Bland undantagen finns spel om pengar.
Tjänstedirektivet har genomförts i svensk rätt genom lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden och förordning
18 Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget. 19 Kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse. 20 Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 27.12.2006, s. 36–38, Celex 32006L0123).
SOU 2017:30 Gällande rätt
215
(2009:1078) om tjänster på den inre marknaden. Inför genomförandet av tjänstedirektivet gjordes en omfattande regelinventering av samtliga svenska bestämmelser som ansågs ligga under tjänstedirektivets tillämpningsområde. Samtliga författningsändringar samt en utförlig redogörelse av det svenska genomförandet finns behandlade i propositionen Genomförande av tjänstedirektivet, prop. 2008/09:187.
Direktiv på handelsområdet
Det finns två EU-direktiv som gäller vid distanshandel, direktivet om konsumentskydd vid distansavtal21 och det s.k. e-handelsdirektivet22. Även i dessa direktiv är spel om pengar undantaget från tillämpningsområdet.
Direktivet om konsumentskydd vid distansavtal har genomförts i svensk rätt genom lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler. Genom lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster har e-handelsdirektivet införts i svensk rätt.
Kommissionen har under hösten 2015 föreslagit två direktiv om dels vissa aspekter rörande avtal om leverans av digitalt innehåll, dels vissa aspekter rörande avtal för försäljning av varor på nätet eller annars på distans. Enligt förslagen omfattar inte heller dessa direktiv spel om pengar.23
21 Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG av den 20 maj 1997 om konsumentskydd vid distansavtal, (EGT L 144, 4.6.1997, s. 19–27, Celex 31997L0007). 22 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG av den 8 juni 2000 om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden, (EGT L 178, 17.7, s. 1–16, Celex 32000L0031). 23 Europeiska kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om dels vissa aspekter rörande avtal om leverans av digitalt innehåll, COM(2015)634 final, dels vissa aspekter rörande avtal för försäljning av varor på nätet eller annars på distans, COM(2015)635.
Gällande rätt SOU 2017:30
216
Direktiv och förordning om alternativ tvistlösning för konsumenter
Den 21 maj 2014 antogs två nya EU-rättsakter angående tvistlösning utanför domstol för konsumenter – EU-direktivet om alternativ tvistlösning för konsumenter24 (nedan kallat direktivet) och förordningen om tvistlösning online för konsumenter25 (nedan kallat förordningen).
Syftet med direktivet är att uppnå en hög konsumentskyddsnivå och att därigenom bidra till en välfungerande inre marknad genom att säkerställa att konsumenter inom EU som hamnar i tvist med en näringsidkare har tillgång till effektiv och säker tvistlösning utanför domstol. Direktivet föreskriver att medlemsstaterna ska se till att tvister som omfattas av detta kan hänskjutas till ett utomrättsligt tvistlösningsorgan som uppfyller i direktivet angivna kvalitetskrav.
Kvalitetskraven avser bl.a. att tvistlösningsorganen ska ha sakkunskap, vara oberoende och opartiska samt fungera effektivt och rättssäkert. Tvistlösningsorganen ska godkännas av medlemsstaterna enligt de krav som ställs upp i direktivet. Direktivet gäller med några få undantag för alla typer av avtalsrättsliga tvister mellan konsumenter och näringsidkare. Direktivet kompletteras av förordningen, som bl.a. ska se till att konsumenter har tillgång till en onlineplattform som hjälper konsumenter att komma i kontakt med ett alternativt tvistlösningsorgan som godkänts enligt direktivet, när tvister uppstår vid e-handel över gränserna. Ett typexempel är när en svensk konsument har beställt varor via internet från en näringsidkare som finns i ett annat EU-land.
Genom införandet av de nya reglerna i svensk rätt – lagen (2015:671) om alternativ tvistlösning i konsumentförhållanden – prövar Allmänna reklamationsnämnden sedan den 1 januari 2016 tvister rörande spel om pengar under förutsättning att tvisten rör mer än 1 000 kronor (se 8 § förordningen [2015:739] med instruktion för Allmänna reklamationsnämnden).
24 Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/11/EU av den 21 maj 2013 om alternativ tvistlösning vid konsumenttvister och om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 och direktiv 2009/22/EG. 25 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 524/2013 av den 21 maj 2013 om tvistlösning online vid konsumenttvister och om ändring av förordningen (EG) nr 2006/2004 och direktiv 2009/22/EG.
SOU 2017:30 Gällande rätt
217
Direktiv om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster
För att underlätta den fria rörligheten för varor och elektroniska tjänster krävs att medlemsstaterna informerar EU-kommissionen om nya tekniska föreskrifter och regler som kan förhindra den fira rörligheten av varorna och tjänsterna. Dessa regler återfanns tidigare i direktiven 98/34/EG26 och 98/48/EG27. Dessa direktiv kodifierades den 9 september 2015 med ett nytt direktiv om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster28.
Direktiv 98/34/EG har genomförts i Sverige genom förordningen (1994:2029) om tekniska regler och Kommerskollegiums verkställighetsföreskrifter. Regleringen innebär som nämnts att förslag till en lag eller en förordning som innehåller tekniska föreskrifter eller föreskrifter om informationssamhällets tjänster måste anmälas. En sådan anmälan beslutas av Regeringskansliet. En anmälan av förslag till myndighetsföreskrifter hanteras av berörd myndighet och Kommerskollegium. Det nya direktivet som enbart kodifierar gällande rätt har ännu inte medfört att förordningen ändrats.
Direktivet om konsumenträttigheter
Direktivet om konsumenträttigheter29 spänner över ett stort område. Huvudsakligen regleras avtal om konsumentköp och konsumenttjänster som ingås på distans eller utanför affärslokaler. Direktivet innehåller även artiklar som gäller oavsett på vilket sätt ett avtal ingås. Det gäller exempelvis vissa artiklar om oskäliga avtalsvillkor. Direk-
26 Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter, (EGT L 204, 21.7.1998 s. 37, Celex 31998L0034). 27 Europaparlamentets och rådets direktiv 98/48/EG av den 5 augusti 1998 om ett informationsförfarande beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (EGT L 217, 5.8.1998 s. 18, Celex 311998L0048). 28 Europaparlamentet och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (kodifiering). 29 Europaparlamentet och rådets direktiv 2011/83/EU av den 25 oktober 2011 om konsumenträttigheter och om ändring av rådets direktiv 93/13/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/44/EG och om upphävande av rådets direktiv 85/577/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG (EUT L 304, 22.11.2011, s. 64, Celex 32011L0083).
Gällande rätt SOU 2017:30
218
tivet är ett s.k. fullharmoniseringsdirektiv. Det innebär att direktivet innehåller harmoniserade bestämmelser och att medlemsstaterna därför inte får behålla eller införa bestämmelser i nationell lag som skiljer sig från vad som föreskrivs i direktivet. Spel om pengar är undantaget från direktivets tillämpningsområde (artikel 3, punkt 3 c).
Genomförande av direktivet har skett i ett flertal svenska lagar. De mest centrala delarna av direktivet finns numera i lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler.
Direktivet om otillbörliga affärsmetoder
I direktivet om otillbörliga affärsmetoder30 regleras vilken marknadsföring som inte är tillåten inom EU. Av artikel fyra i direktivet framgår att medlemsstaterna inte får begränsa friheten att tillhandahålla tjänster eller den fria rörligheten för varor av anledningar som omfattas av det område som tillnärmas genom direktivet. Spel om pengar är inte undantaget från direktivets tillämpningsområde.
Sverige har genomfört direktivet framför allt genom en ny marknadsföringslag (2008:486). Vissa andra ändringar i författningar på det marknadsrättsliga området har också gjorts.
Se vidare i kapitel 21 Marknadsföring.
AV-direktivet
AV-direktivet31 tillhandahåller ett ramverk för gränsöverskridande audiovisuella medietjänster i syfte att stärka den inre produktions- och distributionsmarknaden för program och för att garantera lojala konkurrensförhållanden. Inte heller AV-direktivet innehåller något undantag för spel om pengar.
30 Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/29/EG av den 11 maj 2005 om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden och om ändring av rådets direktiv 84/450/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG, 98/27/EG och 2002/65/EG samt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2006/2004. 31 Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/65/EG av den 11 december 2007 om ändring av rådets direktiv 89/552/EEG om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television.
SOU 2017:30 Gällande rätt
219
Direktivet har genomförts i Sverige genom en ny radio- och tvlag (2010:696).
Se vidare i kapitel 21 Marknadsföring.
Betaltjänstdirektivet
Genom betaltjänstdirektivet32 åstadkom EU- och EES-länderna en samlad reglering av betaltjänsteverksamhet. Direktivet ställer upp verksamhetskrav för de aktörer som bedriver betalningstjänster, regler om krav på information samt om såväl betaltjänstanvändares som betaltjänsteleverantörers rättigheter och skyldigheter. Syftet med direktivet är att uppnå en mer harmoniserad inre marknad för betaltjänster inom Europeiska unionen.
I svensk rätt är direktivet genomfört i huvudsak genom lagen (2010:751) om betaltjänster (betaltjänstlagen). Direktivet är också genomfört genom lagen (2010:738) om obehöriga transaktioner med betalningsinstrument.
Betaltjänstlagen innehåller bestämmelser om betaltjänster som tillhandahålls i Sverige och utförs inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) i euro eller i någon annan av EES-ländernas valutor. I lagen finns också bestämmelser om betalningsinstitut och registrerade betaltjänsteleverantörer. Lagen innehåller vidare bestämmelser om bl.a. tillståndsplikt för tillhandahållande av betaltjänster, betalningsinstituts och registrerades betaltjänsteleverantörers rörelse, informationskrav vid tillhandahållande av betaltjänster, genomförande av betaltjänster och tillträde till betalningssystem.
Med anledning av att kommissionen den 24 juli 2013 lämnade förslag till ett nytt betaltjänstdirektiv33 har regeringen tillsatt en utredning som ska lämna förslag till de lagändringar som krävs i svensk rätt för att genomföra de regler som följer av kommissionens förslag. Förslaget innebär bl.a. att bestämmelser om tredjepartsbetaltjänster införs. Utredningen, som tagit sig namnet 2015 års betaltjänstutredning, ska redovisa sitt uppdrag senast den 30 juni 2016.
32 Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/64/EG av den 13 november 2007 om betaltjänster på den inre marknaden och om ändring av direktiven 97/7/EG, 2002/65/EG, 2005/60/EG och 2006/48/EG samt upphävande av direktiv 97/5/EG. 33 Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om betaltjänster på den inre marknaden och om ändring av direktiven 2002/65/EG, 2013/36/EG och 2009/100/EG samt upphävande av direktiv 2007/64/EG.
Gällande rätt SOU 2017:30
220
Penningtvätt och finansiering av terrorism
Det 3:e penningtvättsdirektivet34 antogs av EU den 26 oktober 2006 och skulle ha varit införlivat i medlemsstaternas nationella regleringar senast den 15 december 2007. Direktivet införlivades något försenat i svensk rätt genom 2009 års lag (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Avseende spel om pengar medförde den nya regleringen att de kasinon som omfattats av kasinolagen uttryckligen kom att omfattas av lagens bestämmelser, dock inte övrigt spel om pengar.
EU antog den 20 maj 2015 förslaget till ett 4:e penningtvättsdirektiv35. Detta direktiv ska vara infört i svensk rätt senast den 26 juni 2017. Avseende spel om pengar innebär det nya direktivet att allt spel om pengar kommer omfattas av regleringen, inte bara kasinon. Enligt direktivet kan undantag medges för spelformer där det föreligger bevisat låg risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism. I SOU 2016:8, som behandlar hur 4:e penningtvättsdirektivet ska införlivas i svensk rätt, föreslås att nuvarande lotterier som får anordnas utan tillstånd och varuspelsautomater, dvs. de lotterier som är reglerade i 19, 20, 21, 21 c och 25 §§, ska undantas.36 Vidare innebär direktivet bl.a. att den som anordnar eller tillhandahåller spel ska vandelsprövas.
Se vidare om licenskrav i kapitel 16.
Behandling av personuppgifter
Den allmänna regleringen om behandling av personuppgifter inom EU finns i dag i dataskyddsdirektivet37 som antogs den 24 oktober 1995. Syftet med direktivet är att garantera en hög och i alla med-
34 Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG av den 26 oktober 2005 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism. 35 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 642/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG (dir. 2014:140). 36SOU 2016:8 Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism Fjärde penningtvättsdirektivet – samordning – ny penningtvättslag – m.m., s. 138 ff. 37 Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om behandling av det fria flödet av sådana uppgifter.
SOU 2017:30 Gällande rätt
221
lemsstater likvärdig skyddsnivå när det gäller enskilda personers fri- och rättigheter med avseende på behandling av personuppgifter. I Sverige har dataskyddsdirektivet genomförts huvudsakligen genom personuppgiftslagen (1998:204), PUL. Bestämmelserna i personuppgiftslagen har till syfte att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter.
Den 27 april 2016 antogs dataskyddsförordningen.38 Förordningen utgör en ny generell reglering för personuppgiftsbehandling inom EU och ersätter det nuvarande dataskyddsdirektivet när den börjar tillämpas den 25 maj 2018. Det huvudsakliga syftet med förordningen är att ytterligare harmonisera och effektivisera skyddet för personuppgifter för att förbättra den inre marknadens funktion och öka enskildas kontroll över sina personuppgifter. Dataskyddsförordningen är direkt tillämplig i medlemsstaterna, men förutsätter och möjliggör kompletterande nationella bestämmelser av olika slag. Förordningen medför bl.a. att personuppgiftslagen måste upphävas. Regeringen har bedömt att det finns ett behov av att ta fram en nationell reglering som på ett generellt plan kompletterar förordningen och har därför tillsatt en utredning som ska lämna sådana förslag (Ju 2016:04). Utredningen har tagit sig namnet Dataskyddsutredningen och ska enligt sina direktiv redovisa sitt uppdrag senast den 12 maj 2017. Vid sidan av Dataskyddsutredningen har också flera andra utredningar tillsatts för att se över eller lämna förslag till förändringar av sektorsspecifik reglering om behandling av personuppgifter som bl.a. finns i de särskilda registerförfattningarna.
En grundläggande utgångspunkt för en ny spelreglering är att de negativa konsekvenserna av spelandet ska begränsas. I utredningsdirektiven anges att det för att motverka att problemspelande uppstår finns behov av att närmare överväga vilka preventiva spelansvarsåtgärder som behöver vidtas och om spel över internet kräver särskilda åtgärder. Som exempel på spelansvarsåtgärder kan nämnas olika former av registreringar av spelares beteenden. Sådana åtgärder kan komma i konflikt med de regler som finns för behandling av personuppgifter. Utredningen vidareutvecklar detta och andra avseenden där behandling av personuppgifter blir aktuellt i kapitel 20.
38 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning).
Gällande rätt SOU 2017:30
222
4.2.3 Överträdelseärenden m.m.
Vadhållning på idrottsevenemang och poker
Europeiska kommissionen har i två ärenden rörande vadhållning på idrottsevenemang och poker i lokal och över internet (2004/4087 respektive 2006/4160) ifrågasatt om tillämpningen av 9, 38 och 45 §§lotterilagen är förenlig med EUF-fördraget, då dessa bestämmelser enligt kommissionen innebär en inskränkning i friheten för utländska spelbolag att tillhandahålla sina tjänster i Sverige.
Kommissionen har särskilt ifrågasatt villkoren för att bevilja tillstånd enligt 45 § lotterilagen. Kommissionen menar att utformningen av 45 § ger icke-svenska aktörer rätt att ansöka om tillstånd i Sverige, men att de närmare villkoren för i vilka fall tillstånd kan beviljas inte specificeras i lagstiftningen. Kommissionen har vidare framhållit att tillståndsordningen måste grundas på objektiva kriterier som inte är diskriminerande och som är kända på förhand för att begränsa myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning och förhindra att bedömningen blir godtycklig.
Sverige har anfört att den svenska regleringen är förenlig med EUF-fördraget och att det vid en helhetsbedömning framgår att regelverket är ändamålsenligt, konsekvent och tillgodoser syftena med regleringen. Sverige har vidare framhållit att de inskränkningar som förekommer i det svenska regelverket är nödvändiga och proportionerliga för att säkerställa den skyddsnivå som ska gälla i landet.
Kommissionen har i pressmeddelande den 16 oktober 2014 meddelat att den beslutat att väcka talan mot Sverige i EU-domstolen för fördragsbrott i de ovan nämnda ärendena.39
Kasinotjänster, landbaserade och över internet
Kommissionen har i ett ärende om kasinotjänster (2008/4010), ifrågasatt om bestämmelserna i 2, 3 och 11 §§kasinolagen (1999:355) samt 9, 15 och 45 §§lotterilagen är förenliga med EUF-fördraget. Kommissionen har bl.a. anfört att det åberopade samhällspolitiska målet
39 Branschföreningen för onlinespel (BOS), Danish Online Gambling Association (DOGA), European Gaming and Betting Association (EGBA), Remote Gambling Association (RGA) m.fl. har den 27 oktober 2016 anmält EU-kommissionen till Europeiska ombudsmannen bl.a. för den inte vidtagit åtgärder för att överlämna ärendena till EU-domstolen.
SOU 2017:30 Gällande rätt
223
med ansvarsfullt spelande inte uppnås eftersom det inte grundas på en konsekvent och systematisk strategi för att uppnå konsumentskyddets syften eller åtföljs av tillräcklig statlig kontroll. Målet uppnås enligt kommissionen inte heller av det svenska förbudet mot att bedriva kasinospel online. Bristen på statlig kontroll av onlinekasinon utan tillstånd kan vidare enligt kommissionen inte betecknas som en systematisk och konsekvent strategi för att begränsa onlinekasino och kan därför inte tjäna som motivering för att begränsa sådana tjänster.
Sverige har i detta ärende framhållit att skyddsändamålen bakom den svenska lotteriregleringen i sig kan rättfärdiga en inskränkning i fördragets friheter. Vidare har framhållits att regleringens tydliga syfte är att bidra till att motverka överdrivet spelande, minska riskerna för spelberoende, skydda ungdomar från riskabla spelformer samt att förebygga brott.
225
5 Omreglering av andra marknader
5.1 Svenska omregleringar på andra områden än spel
5.1.1 Inledning
Enligt nuvarande lagstiftning på lotteriområdet är marknaden uppdelad på så sätt att AB Trav och Galopp (ATG) har ensamrätt för vadhållning på hästar medan AB Svenska Spel (Svenska Spel) har ensamrätt för värdeautomatspel, kasinon, enligt kasinolagen (1999:355), vadhållning på sportspel i mer än en kommun och poker online. Inför utredningens överväganden är det därför av värde att se hur andra marknader omreglerats från en monopolliknande ställning till fri etableringsrätt. Av relevans för utredningen är vidare marknader som gått från prisreglering till fri prissättning – som lotterimarknaden ser ut i dag är nivåerna på vinstutdelningarna reglerade i lotterilagen och av regeringen i ATG:s och Svenska Spels speltillstånd för varje spelform.
Avsikten med omregleringar är ofta att öka servicegraden och tillgängligheten eller att ge möjligheter för nya företag etc. När det gäller alkohol- och spelmonopolen kan sägas att ett av huvudsyftena är eller har varit att begränsa just tillgängligheten vilket innebär att detta område har en politisk logik som skiljer sig från andra sektorer. Lärdomar kan och måste dock dras av omregleringar på andra områden, nationellt som internationellt, inte minst när det gäller att organisera infrastrukturen.
Av intresse för utredningen är alltså hur omregleringar av andra marknader sett ut i Sverige. Sedan 1970-talet har ett flertal marknader omreglerats och liberaliserats. Som exempel kan nämnas bank-, el-, inrikesflyg-, post-, tele-, tåg-, apoteks- och fordonsbesiktningsmarknaden.
Omreglering av andra marknader SOU 2017:30
226
Inför omregleringen av apoteksmarknaden redogjorde Apoteksutredningen för olika modeller för att organisera infrastrukturen vid omregleringar, det s.k. flaskhalsproblemet samt för tidigare omregleringar av vissa marknader (SOU 2008:4 s. 157 ff.). Denna redogörelse är i stora delar en sammanfattning av innehållet i Ds 2002:21, Lärobok för regelnissar – en ESO-rapport om regelhantering vid avregleringar. Texten nedan i detta avsnitt är hämtad från SOU 2008:4 s. 157 ff. med vissa tillägg och ändringar.
5.1.2 Modeller vid omregleringar
Vid nu nämnda omregleringar har statsmakterna främst använt sig av två olika modeller för att organisera infrastrukturen. Den första modellen innebär att staten fortsätter att äga och kontrollera infrastrukturen, att detta led avskiljs från övriga led och att dessa övriga led konkurrensutsätts och kanske också privatiseras. Denna modell har tillämpats t.ex. på el- och inrikesflygsektorerna i vilka infrastrukturen handhas av en separat infrastrukturenhet genom Svenska Kraftnät (för stamnätet) och Luftfartsverket.
Den andra modellen innebär att ett befintligt vertikalt integrerat företag (eller affärsverk) får förbli intakt, men att konkurrens skapas i senare led genom att konkurrerande företag på icke-diskriminerande villkor ges tillgång till den infrastruktur som ägs av det integrerade företaget. För att uppnå detta krävs ett strikt regelverk för tillträde, s.k. tillträdesreglering, och en självständig och kraftfull regleringsmyndighet. Denna modell har använts på post- och teleområdena där infrastrukturen handhas och ägs av Postnord AB respektive TeliaSonera Aktiebolag som samtidigt är operatörer på marknaden.
5.1.3 Flaskhalsproblemet
De omreglerade marknaderna kännetecknas alla av att det finns en viss infrastruktur som ett företag måste ha tillgång till för att konkurrera i nästföljande led. Exempelvis måste ett företag som vill bedriva tågtrafik ha tillgång till järnvägsnätet och ett företag som vill etablera sig på telemarknaden måste ha tillgång till åtminstone de perifera delarna av telenätet, dvs. ledningarna från abonnenterna
SOU 2017:30 Omreglering av andra marknader
227
till de lokala telestationerna (accessnätet). Ett annat exempel är apoteksmarknaden där ett företag som vill verka på marknaden bl.a. måste ha tillgång till receptregistret, läkemedelsförteckningen och högkostnadsdatabasen. Denna infrastruktur fungerar som en flaskhals för hela marknaden – utan tillgång till flaskhalsen kan ett företag inte vara verksamt på marknaden. Den grundläggande orsaken till att ett flaskhalsproblem uppstår är att kostnaden för att bygga infrastruktur är så hög att det i praktiken är omöjligt för nya företag att själva etablera sig i infrastrukturledet.1
För utredningen blir flaskhalsproblemet särskilt tydligt när det gäller ATG. För att andra aktörer, vid sidan av ATG, ska kunna verka på marknaden när det gäller vadhållning på hästar i ett system där det inte är tillåtet med spel till fasta odds måste de ha tillgång till en spelpool – dvs. spelarnas satsade pengar som hamnar i en gemensam pott. Det är av denna pott som sedan vinsterna tas av (totalisatorspel eller totospel). Marknaden är för liten för att varje spelbolag ska kunna ha sin egen spelpool – vinsterna skulle i sådana fall hamna på en sådan nivå att många spelkunder skulle finna dem ointressanta. Aktörerna bör dessutom ges tillträde till travbanor och få tillgång till bild- och ljudrättigheter, vilka i dag innehas av ATG, för att kunna verka på marknaden.
Den aktör som kontrollerar flaskhalsen kan använda sin marknadsmakt till att hindra konkurrens. För att uppnå en effektiv konkurrens på en sådan marknad krävs därför i regel någon form av reglering av tillträdet till flaskhalsen. Denna reglering kan ske på olika sätt. Nedan beskrivs kortfattat olika modeller för att hantera flaskhalsproblemet.2 Vilken av dessa modeller som är lämplig för att hantera flaskhalsproblemet varierar mellan branscher och länder.
5.1.4 Offentligt ägande
Den traditionella svenska modellen för att hantera flaskhalsproblemet är att låta flaskhalsen kontrolleras av den offentliga sektorn, ofta genom att låta ett affärsverk eller ett statligt bolag få en mono-
1Ds 2002:21, Lärobok för regelnissar – en ESO-rapport om regelhantering vid avregleringar, s. 13 f. 2 För en mera ingående beskrivning hänvisas till DS 2002:21 s. 121 ff. och OECD, Restructuring Public Utilities for Competition (2002), s. 11 ff.
Omreglering av andra marknader SOU 2017:30
228
polställning i branschen. Denna modell tillämpades tidigare på post-, tele-, tåg-, och apoteksmarknaderna. Genom att produktionen bedrivs i offentlig regi är tanken att den kommer att verka för den mest effektiva användningen av flaskhalsen. Det är dock inte säkert att så sker, eftersom det kan vara lockande att ta ut monopolvinster och finansiera annan offentlig verksamhet med dessa vinster. Det kan också hävdas att offentligt driven verksamhet är mer ineffektiv än en privat driven verksamhet eftersom det inte finns någon tydlig utvärdering i form av marknadsmekanismer.
ATG ges av regeringen ensamrätt vad gäller vadhållning på hästar och Svenska Spel ensamrätt avseende värdeautomatspel, kasinon, vadhållning på sportspel i mer än en kommun och poker online. På lotterimarknaden tillämpas alltså i dag en modell som kan ses som ett reglerat monopol. Svenska Spel är ett av staten helägt aktiebolag medan ATG däremot inte till någon del ägs av staten. ATG är dock statskontrollerat på så vis att staten tillsätter sex av elva ledamöter i styrelsen, däribland styrelseordföranden. Den vinst som görs av Svenska Spel tillfaller staten. Av ATG:s vinst går en del till hästsporten och en del till staten. Enligt ATG:s årsredovisning för år 2015 fördelades spelets netto3 på så sätt att 1,38 miljarder kronor tillföll staten och 1,7 miljarder kronor tillföll trav- och galoppsporten.
5.1.5 Reglering av konsumentpriserna
Reglering av konsumentpriserna förhindrar eller försvårar att marknadsmakt utövas. Genom att reglera vilket pris som får tas ut av konsumenterna uppnås en viss reglering av vilket pris den som kontrollerar flaskhalsen kan ta ut för tillträdet till denna. En nackdel med modellen är att företagen får bristande incitament att vara kostnadseffektiva och förbättra kvaliteten. Det är också svårt att utforma modellen så att företagen ges korrekta investeringsincitament. Reglering av konsumentpriserna har varit den traditionella modellen i reglerade branscher med privat ägande. Detta gällde exempelvis den numera omreglerade flygmarknaden i Sverige.
3 Spelets omsättning på trav- och galopptävlingar med avdrag för vinster till spelare, tillägg av öresavrundningar och oinlösta vinster.
SOU 2017:30 Omreglering av andra marknader
229
Enligt nuvarande ordning regleras priset på spel i Sverige genom att vinstutdelningarna är begränsade till vissa nivåer. Som tidigare nämnts i detta kapitel finns bestämmelser om begränsade vinstutdelningar i lotterilagen. För ATG och Svenska Spel är nivåerna på vinstutdelningarna reglerade i speltillstånden som ges av regeringen. I och med att en globalt digital marknad har ökat i Sverige minskar dock de exklusiva tillstånden som ATG och Svenska Spel har i betydelse. Det motprestationskrav som en reglerad vinstutdelning och utbudsreglering innebär kan snedvrida konkurrensen till de internationella spelbolagens fördel.4
5.1.6 Tillträdesreglering
Tillträdesreglering innebär att möjligheten till, och priset för, tillträdet till flaskhalsen regleras. Detta innebär att alla intressenter till ett givet pris får tillgång till flaskhalsen och därigenom kan konkurrera på marknaden. En fördel med modellen är att eventuella samordningsvinster och teknikutvecklingsfördelar av en integrerad produktionskedja kan bibehållas. En annan fördel kan vara att man undviker en kostsam separation av infrastrukturen från resten av verksamheten. En nackdel med modellen är att den aktör som kontrollerar flaskhalsen på olika sätt kan försöka gynna den egna verksamheten och försvåra konkurrenters tillträde till infrastrukturen, t.ex. genom att begära en hög ersättning eller försämra kvaliteten på de tillhandahållna tjänsterna. För att tillträdesreglering ska fungera krävs därför kontroll av att innehavaren till flaskhalsen inte diskriminerar någon av dem som vill få tillgång till den. Exempel på marknader som är föremål för tillträdesreglering i Sverige är post- och telemarknaderna där Postnord AB och TeliaSonera Aktiebolag kontrollerar sina respektive flaskhalsar.
4 David Sundén, Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2015:1, En ny giv? En ESO-rapport om regleringen av spelmarknaden, s. 33.
Omreglering av andra marknader SOU 2017:30
230
5.1.7 Infrastrukturklubbar
Ägande genom s.k. infrastrukturklubbar innebär att konkurrerande företag gemensamt äger den infrastruktur som har flaskhalskaraktär. På grund av det gemensamma ägandet har företagen incitament att skapa konkurrensneutrala förutsättningar och att se till att kostnaderna i flaskhalsledet hålls nere. I gynnsamma fall innebär detta en form av självreglering, som gör myndighetsingripanden onödiga. En förutsättning för att denna lösning ska fungera är dock att tillträdet till infrastrukturklubben är fritt. I annat fall finns risk för att tillträdet till flaskhalsen begränsas och för att de företag som inte är med i klubben missgynnas när det gäller villkoren för tillgången till flaskhalsen. För att hantera problemet om vilka som tillåts bli medlemmar i infrastrukturklubben kan det därför finnas behov av någon form av reglering av tillträdet.
Infrastrukturklubbar finns på flera marknader i Sverige. På postmarknaden finns Svensk Adressändring AB. Ett annat exempel på en infrastrukturklubb är på mobiltelefonimarknaden där Telia AB, Tele2 Sverige AB, Hi3G Access AB (3) och Telenor Sverige AB gemensamt äger UMTS-infrastrukturen5 (3g-nätet) i Sverige.
5.1.8 Horisontell separation
Horisontell separation innebär att en monopolverksamhet delas upp i ett antal enheter, som agerar sida vid sida på marknaden utan att direkt konkurrera med varandra. Med andra ord minskar man den geografiska ytan som betjänas av samma flaskhals. Vertikalt integrerade företag kommer då att ha ett intresse av att ge varandra tillträde till den icke-konkurrensutsatta verksamheten för att därmed skapa nationell täckning. Därigenom minskar behovet av pris- och tillträdesreglering samtidigt som konkurrensen stimuleras.
För att en horisontell separation ska vara en lyckad lösning krävs att företagen har ungefär samma storlek. Ett större företag kan nämligen sätta ett högt pris på sitt nät för ett företag som kontrollerar ett mindre nät och därigenom utnyttja sin storlek för att ta över en större del av marknaden. En effektiv horisontell separation förutsätter därutöver att nätverkseffekterna är lokala och att effektivi-
5 UMTS, Universal Mobile Telecommunications System.
SOU 2017:30 Omreglering av andra marknader
231
tetsförlusten av en uppdelning i regionala eller lokala företag är liten. Det finns dessutom problem med hur de potentiella konkurrenter som inte har tillgång till någon egen regional flaskhals att erbjuda i utbyte ska beredas tillgång till flaskhalsarna.6 Horisontell separation har i Sverige tillämpats på den del av elmarknaden där elnätsföretag agerar.
5.1.9 Vertikal separation
Vertikal separation innebär att flaskhalsen avskiljs från övriga produktions- och distributionsled. Tanken är att separationen ska ge alla aktörer tillgång till infrastrukturen på konkurrensneutrala villkor. Separationen kan utföras på olika sätt.
Den svagaste formen av vertikal separation är s.k. funktionell separation som innebär att flaskhalsen läggs i en egen enhet, t.ex. en avdelning eller ett dotterbolag, som är funktionellt avskild från övriga delar i företaget. För att denna lösning ska lyckas krävs att klara gränser definieras mellan den separerade enheten och övriga delar av organisationen och det bör finnas regler för ledningen och en eventuell styrelse vad gäller oberoende gentemot övriga delar av organisationen.
Den mest långtgående formen av separation är kravet på skilda ägare, s.k. fullständig vertikal separation. En förutsättning för att denna lösning ska lyckas är att flaskhalsen ställs under kontroll av ett oberoende organ. Den främsta nackdelen är att eventuella samordningsvinster och teknikutvecklingsfördelar av en integrerad produktionskedja kan minska eller försvinna. Det kan också vara förenat med stora kostnader att separera infrastrukturen från den övriga verksamheten. En risk med att lägga flaskhalsen under ett oberoende organ, som kanske inte är vinstdrivande, är att incitamenten för effektivitet och utveckling kan vara små.
Vertikal separation har tillämpats på el- inrikesflyg- och järnvägsmarknaderna i vilka infrastrukturen handhas av en separat infrastrukturenhet genom Svenska kraftnät (för stamnätet), Luftfartsverket och Trafikverket.
6SOU 2005:4, Liberalisering, regler och marknader, s. 131.
Omreglering av andra marknader SOU 2017:30
232
5.1.10 Kort om tidigare omregleringar
På ett övergripande plan finns några tydliga mönster i den svenska avregleringsprocessen. Prissättningen var före reformerna i de flesta fall reglerad, medan den nu i de flesta fall är fri, åtminstone i konsumentledet. De tidigare hindren mot fritt inträde har ersatts av etableringsfrihet. I de flesta fall har den offentliga sektorn behållit ägarkontrollen över flaskhalsinfrastrukturen och över det tidigare monopolet. I ett par fall har en vertikal separation genomförts och i de flesta fall har regelverket för tillträde till flaskhalsarna blivit striktare. Här följer en kort sammanfattning om den branschvisa utvecklingen inom vissa områden.
Bankbranschen
Bankbranschen har gått från prisreglering och etableringskontroll till fri prissättning och etableringsfrihet. Den tidigare behovsprövningen för att erhålla bankoktroj7 har avskaffats, utländska banker har tillåtits etablera sig i Sverige och avregleringen har öppnat för konkurrens mellan banker och försäkringsbolag, liksom för konkurrens från bl.a. detaljhandelskedjor. Flaskhalsen (de gemensamma betalningssystemen) ägs sedan länge gemensamt av bankerna, genom infrastrukturklubbar, men något regelverk för tillträde till dessa har inte införts.
Elbranschen
Omregleringen av elmarknaden inleddes år 1996 när marknaden öppnades upp för privata företag. Propositionen En elmarknad med konkurrens (prop. 1991/92:133) ligger till grund för den nya ordningen. Elmarknadsreformen innebar att konkurrens infördes vid dels produktion av el, dels vid handel med el. Nätverksamheten blev dock ett fortsatt reglerat monopol.
Elbranschens elåterförsäljningsled har gått från prisreglering och etableringskontroll till fri prissättning och etableringsfrihet. Elproduktionsledet har gått från prisreglering till fri prissättning, medan
7 Ett särskilt tillstånd från regeringen för att få bedriva inlåningsverksamhet.
SOU 2017:30 Omreglering av andra marknader
233
principen om etableringsfrihet gäller sedan tidigare. Det vertikalt integrerade affärsverket Vattenfall har separerats vertikalt.
De centrala flaskhalsarna (stamnätet) drivs nu, liksom förr, enligt affärsverksmodellen. Stamnätet ägs helt av staten och förvaltas av affärsverket Svenska Kraftnät. De lokala flaskhalsarna (distributionsnätet) ägs delvis av privata aktörer, delvis av den offentliga sektorn. De är föremål för en relativt svag tillträdesprisreglering och de är i huvudsak vertikalt integrerade med elproduktion.
Flygbranschen
Före omregleringen dominerade SAS och Linjeflyg den svenska inrikesflygmarknaden. År 1991 hade de tillsammans en marknadsandel på över 95 procent. SAS och Linjeflyg hade de facto-monopol på de s.k. primärlinjerna (linjer som ingick i dessa bolags inrikes linjenät). Denna monopolställning grundade sig alltså inte på lag utan på en etablerad praxis lång tid tillbaka. Däremot krävdes tillstånd från regeringen för att få bedriva linjetrafik.
Själva omregleringen har sedan år 1992 skett i olika steg. Den inleddes med att fri konkurrens tilläts mellan SAS och Linjeflyg. I det sista steget gavs bolag från EU/EES-länder rätt att bedriva inrikesflyg.
Omregleringen har inneburit att flygbranschen har gått från prisreglering och etableringskontroll till fri prissättning och etableringsfrihet. Branschen är sedan tidigare vertikalt separerad, där flaskhalsen (flygplatser och flygledning) i huvudsak sköts av ett affärsverk (Swedavia och Luftfartsverket).
Postbranschen
Före omregleringen hade Postverket ett statligt monopol på att befordra brev. Paketbefordran har dock alltid varit oreglerad. Frågan om postmonopolet väcktes i början 1990-talet när CityMail började bedriva konkurrerande verksamhet som innefattade brevbefordran. År 1993 avskaffades Postverkets ensamrätt att befordra brev. Postverket bolagiserades och började drivas i ett av staten helägt bolag, Posten AB. Det myndighetsansvar som dåvarande Postverket hade
Omreglering av andra marknader SOU 2017:30
234
överfördes till Post- och telestyrelsen (PTS). År 2009 sammangick Posten AB med Post Danmark A/S i koncernen PostNord AB.
Postbranschen har gått från ett monopol till etableringsfrihet, medan en prisreglering införts som komplement till styrning enligt affärsverksmodellen. PostNord AB är fortsatt vertikalt integrerad och inslag av tillträdesreglering har införts.
Telebranschen
Telemarknadens reformering anses inte utgöra en egentlig avreglering utan en reglering av ett tidigare oreglerat monopol.8 Innan omregleringen styrdes teleområdet av Televerket. Marknaden omreglerades i och med införandet av telelagen (1993:597) och lagen (1993:599) om radiokommunikation. Dessförinnan hade ett antal anslutningsmonopol (som avsåg anslutning till det allmänna telenätet av bl.a. telefonsvarare och faxar) avskaffats. Televerket bolagiserades till ett statligt ägt bolag, Telia AB – numera TeliaSonera AB. Televerkets resterande myndighetsuppgifter lades på Telestyrelsen (som år 1994 ombildades till PTS).
Målet med telelagen var att skapa utrymme för och upprätthålla en effektiv konkurrens inom telekommunikationsområdet (prop. 1992/93:200 s. 70). Staten skulle ges förutsättningar att på en öppen telemarknad styra och kontrollera verksamheten på området. Under den tioårsperiod som telelagen var i kraft ändrades den vid flera tillfällen i syfte att öka konkurrensen och konkurrensneutraliteten på marknaden. I dag regleras telemarknaden av lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation.
Telebranschen har således gått från ett de facto-monopol, dvs. ett oreglerat monopol, till etableringsfrihet. Aktiebolaget TeliaSonera, vars huvudägare är staten, är (liksom Televerket var) vertikalt integrerat. Tidigare styrdes prissättningen enligt affärsverksmodellen, men i dag råder i huvudsak fri prissättning. Tillgång till flaskhalsarna är dock föremål för tillträdesreglering.
8 Statskontorets rapport Utvärderingar av om- och avregleringar – en kartläggning (2012:10), s. 125.
SOU 2017:30 Omreglering av andra marknader
235
Tågbranschen
Liberaliseringen och omregleringen av järnvägsmarknaden inleddes med det s.k. trafikpolitiska beslutet år 1988.9 Samtidigt inrättades myndigheten Banverket. En vertikal uppdelning gjordes av dåvarande SJ, genom att affärsverket SJ fick ansvar för trafiken och Banverket fick ansvar för infrastruktur och myndighetsuppgifter på området. Järnvägsnätet delades upp i ett stomnät, där SJ fick trafikeringsrätten och länsbanor och där trafikhuvudmännen fick trafikeringsrätten för persontrafiken. Vid årsskiftet 2000/2001 ombildades affärsverket SJ till två trafikbolag och ett holdingbolag. För persontrafiken bildades SJ AB och för godstrafiken bildades Green Cargo AB. Under holdingbolaget bildades ett antal helägda dotterbolag med uppgift att t.ex. förvalta järnvägens fastigheter. I dag är det Jernhuset AB, ett svenskt statligt bolag, som äger och förvaltar fastigheter som är eller har varit knutna till järnvägsnätet. Marknaden har efter det trafikpolitiska beslutet genomgått en stegvis avreglering där den sista delen av marknaden öppnades för konkurrens oktober 2010.
Infrastrukturen består till övervägande del av statliga spår och spåranläggningar som drivs mot samhällsekonomiska mål. Sedan Banverket lades ned är det Trafikverket som med några få undantag är förvaltare av den allmänt upplåtna järnvägsinfrastrukturen, dvs. de statliga spåren. Normalt bedrivs infrastrukturförvaltningen åtskilt från trafikverksamheten, men vissa undantag finns. All järnvägsverksamhet står under tillsyn av Transportstyrelsen som är tillsynsmyndighet (prop. 2014/15:120 s. 34 f.).
Det råder således etableringsfrihet inom tågbranschen i dag. Tidigare styrdes prissättningen genom affärsverksmodellen, men i dag råder fri prissättning. Tillträde till flaskhalsen (spåren) styrs i huvudsak genom affärsverksmodellen, snarare än genom tillträdesreglering.
Apoteksmarknaden
Apoteket AB inrättades av staten år 1970 (då under firman Apoteksbolaget Aktiebolag). Bolaget fick från verksamhetsstarten 1971 ensamrätt att bedriva detaljhandel med läkemedel till allmänheten. Vid
9 Statskontorets rapport Utvärderingar av om- och avregleringar – en kartläggning (2012:10), s. 69.
Omreglering av andra marknader SOU 2017:30
236
tidpunkten för omregleringen av apoteksmarknaden reglerades handeln enligt lagen (1996:1152) om handel med läkemedel m.m. Enligt 4 § fick detaljhandel med ett antal uppräknade varor som huvudregel bedrivas endast av staten eller en juridisk person i vilken staten äger ett bestämmande inflytande. Med stöd av denna bestämmelse träffade regeringen avtal med Apoteket AB om att bolaget med ensamrätt skulle få bedriva detaljhandel med läkemedel.
Den 1 juli omreglerades marknaden i och med ikraftträdandet av lagen (2009:366) om handel med läkemedel. Monopolet ersattes av ett system som innebär att den som får tillstånd av Läkemedelsverket får bedriva detaljhandel med de läkemedel och varor som tidigare omfattades av Apoteket AB:s ensamrätt. Samtidigt infördes lagstadgade krav på apoteksverksamhet, t.ex. att apoteksaktörer ska tillhandahålla samtliga förordnade läkemedel samt ha farmaceutiskt utbildad personal under öppettiderna. I förarbetena hänvisades till att el-, flyg-, post-, tele- och järnvägsmarknaderna helt eller delvis öppnats upp för konkurrens under 1990-talet. De övergripande målen med omregleringen var att ge konsumenterna ökad tillgänglighet till läkemedel, bättre service och ett bättre tjänsteutbud och låga läkemedelskostnader till nytta för konsumenten och det offentliga (prop. 2008/09:145 s. 76 ff.).
En fråga för att omregleringen skulle kunna genomföras var hur de databaser, register och annan it-infrastruktur som alla öppenvårdsapotek måste ha tillgång till skulle hanteras. Inledningsvis löstes frågan genom att ett av staten helägt bolag inrättades för att ansvara för infrastrukturen. Numera är det eHälsomyndigheten som har till uppgift att bl.a. hantera databaser, register, it-system och annan infrastruktur som hör ihop med apoteksverksamhet.
Fordonsbesiktningsmarknaden
Frågan om en omreglering av fordonsbesiktningsmarknaden har varit aktuell sedan tidigt 1990-tal. Marknaden kom dock att öppnas upp för konkurrens först i juli 2010. Före omregleringen var det endast tre företag som enligt fordonslagen fick utföra besiktningar av fordon i Sverige. Ett av dessa, Aktiebolaget Svensk Bilprovning, innehade ensamrätt att göra kontroll-, registrerings- och lämplighetsbesiktningar av motorfordon med undantag för vissa motorredskap.
SOU 2017:30 Omreglering av andra marknader
237
Vid tidpunkten för omregleringen ägde staten 52 procent av aktiekapitalet i Aktiebolaget Svensk Bilprovning.
Omregleringen innebar att monopolet för utförande av fordonsbesiktningar avskaffades och ett system med ackrediteringar infördes. En ackreditering för fordonsbesiktning får enligt nu gällande lagstiftning endast meddelas en sökande som med hänsyn till ekonomiska förhållanden och allmänt gott anseende bedöms vara lämplig att driva verksamheten (4 kap. 2 c § fordonslagen [2002:574]). Tillsynen över besiktningsverksamhet utövas av Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac) och Transportstyrelsen (5 kap. 3 a § fordonslagen).
I samband med att regeringen föreslog en omreglering av fordonsbesiktningsmarknaden (prop. 2009/10:32) lades också vissa förslag fram som rörde Aktiebolaget Svensk Bilprovning. Detta för att bolaget skulle kunna verka på fullt marknadsmässiga villkor på en omreglerad marknad (prop. 2009/10:54). I början av 2012 beslutades att bolagets stationsnät skulle delas upp i tre delar. Aktiebolaget Svensk Bilprovning behöll en av dessa delar. Grunden för beslutet var det svaga intresset för nyetablering av konkurrerande företag på marknaden. Under samma år inleddes delförsäljningar av Aktiebolaget Svensk Bilprovning. År 2013 delade staten och övriga ägare upp Aktiebolaget Svensk Bilprovning mellan sig.
5.2 Omreglering av spelmarknader i vissa europeiska länder
Underlaget avseende Danmark, Storbritannien och Frankrike kommer i allt väsentligt från uppdaterade texter av Lotteriinspektionens regeringsuppdrag, Redovisning av regeringsuppdrag Omvärld, 14Li124.
5.2.1 Danmark
Innan den danska spelmarknaden omreglerades år 2012 var den relativt lik den nuvarande svenska spelmarknaden. Det statskontrollerade spelföretaget Danske Spil A/S (Danske Spil) som hade ensamrätt att tillhandahålla vadhållning på sport och lotterier i Danmark dominerade marknaden. Till skillnad från Sverige tillät dock Danmark en
Omreglering av andra marknader SOU 2017:30
238
högre grad av privata vinstintressen även före omregleringen. Det var således möjligt att få licens för både kasinon och automatspel.
I ett läge där Danske Spils intäkter minskade, ett stort antal spelföretag utan tillstånd erbjöd spel på marknaden samt med ett antal pågående och förväntade rättsprocesser om det danska systemets förenlighet med EU-rätten beslutade man sig för att omreglera sin spelmarknad.
De viktigaste anledningarna till den danska omregleringen av spelmarknaden var, som utredningen har uppfattat det, att möjliggöra för staten att utöva tillsyn över samtliga aktörer på marknaden och se till att alla aktörer på marknaden arbetar under lika villkor. Omregleringen motiverades med andra ord inte enbart av ekonomiska skäl även om de också spelade en roll.
Ansvarig myndighet för tillstånd och tillsyn av samtliga spelformer är Spillemyndigheden. För vissa lotterier är emellertid ansvaret delat med Justitiedepartementet och polisen. Skatteministeriet (SKAT) ansvarar för frågor om beskattning.
Nedan följer en kort summering av den danska spelregleringen uppdelat på spelformer.
Onlinespel
Sedan omregleringen 1 januari 2012 finns licenser tillgängliga för Kasino online, poker online och sportvadhållning (häst- och hundvadhållning undantagna) online. Det finns ingen övre gräns för hur många licenstagare som kan få licens för dessa spelformer. I januari 2016 hade 28 spelföretag sammanlagt 26 kasino onlinelicenser och 15 sportvadhållningslicenser. Året dessförinnan var det 30 spelföretag som sammanlagt hade 28 kasino onlinelicenser och 15 sportvadhållningslicenser.
Det tidigare monopolbolaget Danske Spil innehar också en licens för onlinespel. Bolaget har fortsatt ensamrätt att erbjuda vadhållning på hästar och hundar samt lotterier och bingo. Danske Spil är därför uppdelat i två bolag, Danske Licens Spil A/S och Danske Lotteri Spil A/S. Detta för att undvika korssubventionering inom bolaget mellan olika spelformer. Samtidigt säljer Danske Spil Dantotos produkter (hästvadhållning) på webbsajten danskespil.dk. Detta är inte tillåtet för andra spelföretag.
SOU 2017:30 Omreglering av andra marknader
239
De spelföretag som innehar en licens för onlinespel beskattas med 20 procent av nettospelsintäkterna. En högre skattesats gäller för fysiska kasinon och spelautomater vilket samarbetsorganisationerna för dessa branscher hade synpunkter på inför den danska omregleringen. De ansåg att den lägre skattesatsen för onlinespel var en form av statsstöd. Detta föranledde den danska regeringen att notifiera skattedelen i lagförslaget till EU-kommissionen. Kommissionen kom fram till att de positiva effekterna av en omreglering av den danska spelmarknaden vägde tyngre än det faktum att den lägre skattesatsen för onlinespel kan ses som en form av statsstöd. EUdomstolen har bekräftat kommissionens ställningstagande.
Det spelföretag som ansöker om en onlinelicens eller en sportvadhållningslicens måste betala en ansökningsavgift på 267 500 danska kronor (år 2017). Om man vill erbjuda både kasiono online och vadhållning är ansökningsavgiften 374 500 danska kronor (år 2017). Utöver ansökningsavgift måste en licensinnehavare betala en årlig avgift baserad på bolagets nettoomsättning. Avgift utgår med mellan 50 000 och 4,5 miljon danska kronor.
Som huvudregel ska den tekniska utrustningen som spelföretagen använder vara placerad i Danmark. Om kontroll kan göras av Spillemyndigheden via fjärråtkomst eller om avtal kan träffas med spelmyndigheten i det land där utrustningen står kan dock undantag göras. I praktiken har detta blivit vanligt.
För att attrahera spelare vill spelföretag, framför allt när det gäller poker online, erbjuda så stora spelarpooler som möjligt. Spelarna kanaliseras in från olika länder och kan spela ”vid samma bord”. Syftet är inte att erbjuda högre vinster utan att få tillräckligt antal spelare och mer likvida system. Genom detta kan man erbjuda fler valmöjligheter. Om man inte tillåter öppna nätverk av detta slaget med ett attraktivt utbud anser Spillemyndigheden att det finns risk för att spelarna söker sig till illegala sajter. Det är dock, ur ett ekonomiskt perspektiv, ett problem för licenshavarna att det endast är den licenshavare som ”har” den spelare som har vunnit spelpotten som kan göra anspråk på avdrag vid intäktsberäkningen när vinst betalas ut. Detta har lett till att flera av licenshavarna inte erbjuder denna typ av poolspel på den danska marknaden.
Omreglering av andra marknader SOU 2017:30
240
Kasinon
För närvarande finns det sju kasinon i Danmark. Det finns också ett kasino på ett fartyg i internationell trafik. Licensinnehavarna betalar 45 procent i skatt på nettointäkter upp till 4 miljoner danska kronor och 75 procent på nettointäkter över detta belopp.
Spelautomater
Två typer av licenser är möjliga för spelautomater (gäller inte spelautomater på kasinon), nämligen licens för spelautomater i arkader (spelhallar) respektive på restauranger. Danske Spils helägda dotterbolag, Elite Gaming A/S har licens för spelautomater och det finns även ett antal privata bolag som har licenser för denna spelform. Vid utgången av 2015 fanns det 380 tillståndshavare och totalt 24 920 spelautomater.
Licensinnehavaren måste betala en avgift på 600 danska kronor per maskin och år.
Skattesatsen för spelautomater i restauranger är 41 procent på nettoomsättningen per månad upp till 30 000 danska kronor. Därutöver är skatten 30 procent på allt över 30 000 danska kronor. Skattesatsen för spelautomater i spelhallar är 41 procent av nettoomsättningen per månad upp till 250 000 danska kronor. Därutöver är skatten 30 procent på allt över 250 000 danska kronor. Utöver detta tillkommer en avgift på 3 000 danska kronor per automat upp till 50 stycken. Därefter är avgiften 1 500 danska kronor per automat.
Vadhållning på sport
Den lagstiftning som trädde i kraft 1 januari 2012 innebar en generell liberalisering av vadhållningsmarknaden, inte bara online. Det finns ingen övre gräns för hur många licenstagare som kan få en licens för vadhållning på sport.
Skattesatsen för vadhållning på sport är 20 procent på nettoomsättningen.
Det kan noteras att det fr.o.m. den 1 april 2016 är tillåtet för spelföretag med vadhållningslicens att ställa ut terminaler i vadhållningsbutiker och landbaserade kasinon på vilka spelaren själv kan lägga sina vad, s.k. self-service betting terminals (SSBT:s). Det krävs
SOU 2017:30 Omreglering av andra marknader
241
inte att spelaren identifierar sig före spel på sådana terminaler om inte spelaren vill använda sitt spelkonto. Vill spelaren spela med kontanter går det inte att använda sitt spelkonto till sådant spel eftersom det inte är tillåtet att använda kontanter vid onlinespel. Enligt uppgift är f.n. ett par hundra sådana terminaler utställda.
Vadhållning på hästar och hundar
Danske Spil har fortsatt ensamrätt att erbjuda spel på häst- och hundvadhållning. Danske Spil betalar en månatlig skatt på 11 procent av nettoomsättningen och ytterligare 19 procent på den omsättning som överstiger 16,7 miljoner danska kronor.
I avsnitt 11.6.6 redovisas det nyligen framlagda förslaget om en ny modell för vadhållning på hästar i Danmark.
Lotterier
Danske Spil har i stort fortsatt ensamrätt att erbjuda lotterier på den danska spelmarknaden. Det finns också möjlighet för allmännyttiga föreningar och organisationer att söka lotteritillstånd. Danske Spil betalar 15 procent av lotteriintäkterna i skatt varje vecka på belopp som överstiger 200 danska kronor. Andra lotterier som anordnas för allmännyttiga ändamål, t.ex. Det Danske Klasselotteriet, betalar samma skatt och ytterligare sex procent skatt på omsättningen före utbetalda vinster.
Återbetalningsprocent
När det gäller återbetalningsprocenten för olika spelformer till spelarna gäller följande siffror:
• För Danske Spils lotterier och vadhållning på hästar och hundar ska minst 45 procent användas till vinster.
• För Det Danske Klasselotteriets lotterier ska minst 65 procent och högst 72 procent användas till vinster.
• För spelautomater i spelhallar och i restauranger ska minst 80 procent återbetalas till spelarna.
Omreglering av andra marknader SOU 2017:30
242
• För spelautomater i fysiska kasinon får återbetalningsprocenten inte vara under 80 procent.
För tillståndspliktiga allmännyttiga lotterier gäller att minst 35 procent av försäljningen ska gå till välgörenhet eller andra allmännyttiga ändamål. Det finns också krav på återbetalning för vadhållning på hästar och hundar som anordnas på lokal nivå. För övriga spelformer finns inga regler för återbetalning.
Sanktioner
Straffbestämmelser avseende brott mot den danska spelregleringen återfinns i 59–65 §§ Spilleloven. Reglerna innebär att den som uppsåtligen eller av vårdslöshet tillhandahåller eller anordnar spel utan tillstånd i Danmark kan dömas till böter eller fängelse i upp till sex månader. Är brottet särskilt omfattande eller om det sker vid upprepade tillfällen, kan straffet öka till fängelse i ett år. Vidare framgår av straffbestämmelserna att bl.a. den som främjar en spelanordnare som inte har licens i Danmark kan dömas till böter. Även den som innehar licens att anordna spel i Danmark riskerar böter om villkoren för licensen inte följs.
För att skydda den reglerade marknaden har den danska Spillemyndigheden huvudsakligen tre åtgärder till sitt förfogande. För det första har Spillemyndigheden möjlighet att hos domstol begära blockering av webbplatser som riktar sig mot danska spelare utan att inneha en licens. Den första blockeringen skedde i juni 2012 och omfattade tolv webbplatser. Dessa webbplatser var, enligt Spillemyndigheden, tydligt i strid mot spellagstiftningen genom att rikta sig mot den danska marknaden utan tillstånd. I november 2012 begärde Spillemyndigheden att ytterligare fyra webbplatser utan tillstånd skulle blockeras. Det förhållandevis låga antalet blockerade webbplatser kan uppfattas som att de flesta spelanordnare verksamma i Danmark valt att ansluta sig till den reglerade marknaden. Fram till december 2015 har 25 webbplatser blockerats.
För det andra finns möjlighet att blockera betalningsförmedlingar. Den danska lotterilagstiftningen stadgar att det är förbjudet för betalningsförmedlare att förmedla betalningar till och från spel-
SOU 2017:30 Omreglering av andra marknader
243
anordnare som inte innehar licens i Danmark. Denna åtgärd har, vad utredningen känner till, emellertid inte använts.
Slutligen är det förbjudet med reklam för spelanordnare som inte innehar licens i Danmark.
5.2.2 Nederländerna
Den nederländska spelmarknaden består av ett kasinomonopol med 14 kasinon som drivs av Holland Casino, ett statligt lotteri, tre stora välgörenhetslotterier, ett monopol på lotto- och sportspel, ett monopol på vadhållning på galopp samt privata aktörer med tillstånd till 42 000 spelautomater placerade i spelhallar, barer och restauranger.
Som många andra europeiska länder har Nederländerna problem med ett stort antal spelbolag utan tillstånd som erbjuder spel på marknaden samt ett antal rättsprocesser gällande det nederländska systemets förenlighet med EU-rätten.
Bland annat med bakgrund av detta lämnade regeringen sommaren 2014 en proposition med förslag till en onlinelagstiftning till parlamentet. Förslaget har stött på hinder bl.a. eftersom den föreslagna skattesatsen har bedömts vara alltför hög. Det är ännu oklart när en ny reglering kan träda i kraft.
Kansspelautoriteit, som är den nederländska spelmyndigheten, bildades den 1 april 2012. Den viktigaste uppgiften för myndigheten är att utöva tillsyn över spelmarknaden, såväl den lagliga som den illegala delen.
Nedan följer en kort summering av den nederländska förslaget till ny spelregleringen uppdelat på spelformer.
Onlinespel
Förslaget innebär att licenser ska finnas tillgängliga för kasino online, poker online och sportvadhållning online. Det finns ingen övre gräns för hur många licenstagare som kan få licens för dessa spelformer. Man har också utlyst en femårig ensamrätt för vadhållning på hästar, se avsnitt 11.6.3.
Det spelföretag som kommer att ansöka om en onlinelicens måste enligt förslaget betala en ansökningsavgift på ett ännu icke fastställt belopp.
Omreglering av andra marknader SOU 2017:30
244
Förslag till skattesats för såväl onlinespel som landbaserat spel är 29 procent av nettospelintäkterna. Detta för att tillgodose att online- och landbaserade bolag beskattas på samma nivå.
Kasinon
Förslaget innebär vidare att det statliga bolaget Holland Casino med sina 14 kasinon ska privatiseras år 2017. 10 av kasinona ska säljas under namnet ”Holland Casinon” och de resterande 4 säljas separat till nya aktörer. Det tidigare monopolet ska upphöra och privata bolag ska ha möjlighet att ansöka om licenser för att starta kasinon. Ytterligare 2 sådana licenser kommer att ges under de närmsta åren. I Nederländerna får det därmed framöver finnas totalt 16 kasinon om lagförslaget träder i kraft.
Lotterier
I Nederländerna finns ett statligt lotteri och tre stora välgörenhetslotterier.
Vinståterbetalningsprocent
Landbaserade spelautomater och statliga lotterier har en reglerad lägsta återbetalning på 60 procent. I övrigt är vinståterbetalningsprocenten inte reglerad.
Sanktioner
Förslaget till det nya sanktionssystemet omfattar bl.a. administrativa böter (denna bestämmelse fanns även i den gamla spelregleringen) där det högsta beloppet är böter på 820 000 euro. Regleringen omfattar också ”administrativa preliminära straff” där det inte finns någon beloppsgräns. Det finns också en möjlighet för spelmyndigheten att återkalla licenser.
SOU 2017:30 Omreglering av andra marknader
245
5.2.3 Frankrike
Fram till år 2010 dominerades den franska spelmarknaden av två stora monopol, Francaise de Jeux (FDJ) och Pari-Mutuel Urbain (PMU). Staten gjorde vad den kunde för att försvara den franska marknaden mot onlineaktörer utan licenser i Frankrike. EU-kommissionen var kritisk till Frankrikes restriktiva hållning och inledde 2006 en överträdelseprocess mot landet. EU-kommissionen var framför allt negativ till PMU:s starka monopolställning. År 2010 liberaliserades delar av den franska spelmarknaden och då avslutades också kommissionens överträdelseförfarande gentemot Frankrike. Liberaliseringen innebar en öppning av vissa spelformer online, vadhållning på sport och hästar samt poker online.
Många spelföretag på den franska marknaden har synpunkter på att det fortfarande råder en monopolsituation på fysisk sport- och hästvadhållning. Juridiska och opinionsmässiga aktiviteter pågår för att få en ändring till stånd.
Ett stort antal spelförtag med onlinelicenser i Frankrike har lagt ner sin verksamhet och återlämnat sina licenser. I november 2016 fanns 15 spelföretag med licenser i landet jämfört med 35 i början av år 2012. En översyn av den nuvarande regleringen pågår men det är oklart vad den kommer att leda till. Det många spelföretag hoppas på är en förändring som bl.a. minskar kostnaderna för tillsynen och de höga skatterna men också möjlighet att kunna erbjuda flera typer av spel, exempelvis kasino online.
Autorité de Régulation des Jeux en Ligne (ARJEL) är en spelmyndighet och ansvarar för licensiering och tillsyn av onlinespel. Budgetdepartementet svarar för lagstiftningen. Det är också ARJEL som beslutar vilka sporter som är möjliga vadslagningsobjekt på fysiskt spel, då med Inrikesdepartementet och Departementet för ungdom och sport som ansvariga departement. Det är Commission Supérieure des Jeux (CSJ) som sköter tillståndsgivning och administration av kasinon och spelautomater. Huvudansvariga departement är Finansdepartementet och Inrikesdepartementet. Jordbruksdepartementet ansvarar för tillsynen över fysisk hästvadhållning. Lotterier ansvarar Inrikesdepartementet för.
Nedan följer en kort summering av den franska spelregleringen uppdelat på spelformer.
Omreglering av andra marknader SOU 2017:30
246
Onlinespel
I och med omregleringen år 2010 finns licenser tillgängliga för poker online samt vadhållning på sport och hästar. Det finns ingen övre gräns för hur många spelföretag som kan få en licens för dessa spelformer. Huvudsyftet med regleringen är att kanalisera spel från spelföretag utan licens i Frankrike till spelföretag med licens i landet. Detta för att möjliggöra kontroll och tillsyn över hela spelmarknaden samt minimera spelberoende och kriminalitet. ARJEL bildades i samband med öppnandet av onlinemarknaden. Som tidigare nämnts pågår en översyn av gällande reglering för onlinespel men det är oklart när och hur förändringar kommer att ske.
Det är möjligt att slå vad i cirka 43 olika sporter. Det är ARJEL som avgör vilka händelser som får vara föremål för vadslagning. I Frankrike är det förbjudet att slå vad om ”negativa händelser” som exempelvis gula och röda kort i en fotbollsmatch.
Det finns ingen enhetlig skatt för onlinespel i Frankrike. När det gäller vadhållning på sport är den totala avgiften 9,3 procent av bruttoomsättningen, varav 5,7 procent utgör skatt, 1,8 procent sociala avgifter och 1,8 procent en avgift för rättigheten från idrotten/evenemangsarrangören att sälja spelobjektet. För vadhållning på hästar betalas totalt 13,4 procent av bruttoomsättningen, varav 11,6 procent utgör skatt och 1,8 procent till sociala avgifter. Skatten för poker online är sammantaget 2 procent på bruttoomsättningen, med ett maxuttag på en (1) euro per spelomgång.
Utöver skatten får spelanordnaren betala en ansökningsavgift som f.n. är 5 000 euro för en licens, 8 000 euro för två licenser och 10 000 euro för tre licenser. Härtill kommer en årlig licensavgift som uppgår till mellan 20 000–40 000 euro beroende på det antal licenser man har.
Spelföretagen behöver inte ha sitt huvudkontor i Frankrike, inte heller sina huvudservrar men de måste ha en server (”.fr”) i landet, en nyckelperson som är juridiskt ansvarig och en person som är ansvarig för inbetalning av skatt.
Lagstiftningen tillåter i nuläget inte att anordnare av poker online och vadhållning online möjliggör för spelarna att spela i gemensamma spelarpooler med andra länder. Däremot pågår diskussioner om att möjliggöra sådant spel.
SOU 2017:30 Omreglering av andra marknader
247
Kasinon
I Frankrike finns cirka 200 kasinon. År 2007 fick kasinona möjlighet att anordna Texas Hold’em turneringar. Kasinona betalar en skatt som varierar mellan 10–80 procent av nettoomsättningen.
Spelautomater
Spelautomater får endast finnas på kasinon. Skatten är den samma som för kasinona.
Vadhållning på sport
Fysisk vadhållning på sport bedrivs med ensamrätt av det statligt kontrollerade bolaget FDJ. Av bruttoomsättning, skatten avräknad, delas 50,5 procent ut i vinster och 12 procent går till FDJ. Staten tar 37,5 procent i skatt. En stämpelskatt tillkommer, liksom en avgift för sociala ändamål m.m.
Vadhållning på hästar
PMU har monopol på fysisk vadhållning på hästar. För varje spelbong ska anordnaren betala en stämpelskatt om 4,6 procent på det belopp som satsats i samma lopp. PMU ska därutöver betala en särskild avgift för sociala ändamål m.m.
Lotterier
FJD har monopol på lotterimarknaden. Skatten är densamma som för fysisk vadhållning på sport.
Omreglering av andra marknader SOU 2017:30
248
Vinståterbetalningsprocent
När det gäller vinståterbetalningsprocenten från olika spelformer till spelarna gäller följande siffror:
• För FDJ:s skraplotter och övriga lotterier varierar vinståterbetalningsprocenten mellan 50–70 procent och för vadhållning på sport 85 procent.
• För kasinon är återbetalningen till spelarna 88 procent för bordsspel och 85 procent för spelautomater.
• För onlinespel (vadhållning på sport och hästkapplöpningar) är vinståterbetalningsprocenten 85 procent.
Det finns inga regler för återbetalning avseende poker online och fysisk vadhållning på hästar.
Sanktioner
Den franska spelmarknaden regleras både genom monopol och licensgivning. FDJ har monopol avseende fysiska lotterier och sportvadhållning (ombudsverksamhet). Vad gäller landbaserad vadhållning på hästsport har PMU monopol. Avseende onlinespel (inklusive poker), kasinon och spelautomater krävs licens.
Anordnare av olagliga lotterier kan i Frankrike straffas med fängelse i upp till sju år och böter upp till 100 000 euro. Privatpersoner får lindrigare påföljder än mer organiserade anordnare. Den som gör sig skyldig till brott mot regleringen kan också ådra sig andra påföljder såsom exempelvis konfiskering av egendom, näringsförbud och offentliggörande av överträdelsen. Juridiska personers möjlighet att få tillstånd kan dras in under viss tid. Samma påföljder följer vid illegalt anordnande av spel om pengar för allmänheten och vid import, tillverkning, installation och drift av enheter för slumpspel. Även vid sådana brott bestraffas den som bedriver organiserad verksamhet hårdare än andra.
Licensierade spelföretag som tillåter minderåriga att delta i spel kan sanktioneras med böter uppgående till 100 000 euro. Även marknadsföring av licensierade spelföretag som sker i strid mot onlinespellagen är sanktionerad med böter. ARJEL kan vidta åtgärder mot
SOU 2017:30 Omreglering av andra marknader
249
licensierade spelföretag som bryter mot bestämmelserna i lagen. Sådana åtgärder inkluderar utfärdande av varning, förkortad giltighetstid av spellicens med upp till ett år, tillfällig återkallelse av spellicens upp till tre månader samt återkallelse av spellicens. En återkallelse av spellicens kan kompletteras med ett förbud om att ansöka om ny spellicens inom tre år.
I Frankrike finns det inte någon lista över förbjudna spelwebbsajter. ARJEL kan hos domstol ansöka om blockering av webbsidor som inte har tillstånd. ARJEL har sedan omregleringen av den franska onlinespelmarknaden år 2010 uppmanat över 1 000 olicensierade spelföretag online att upphöra att erbjuda spel på den franska marknaden, varav de flesta av dessa spelföretag har följt ARJEL:s uppmaning (enligt ARJEL:s uppskattning cirka 85 procent).
Den franska lagstiftningen ger möjlighet att blockera betalningsförmedlingar. Denna åtgärd har, vad utredningen erfar, emellertid ännu inte använts.
5.2.4 Storbritannien
Delar av Storbritanniens nuvarande lagstiftning, The Gambling (Licensing and Advertising) Act 2014, trädde i kraft den 1 november år 2014. Arbetet med den nya lagstiftningen hade pågått under en längre tid. Den nya ordningen innebär i korthet att anordnare av onlinespel i dag behöver en licens i Storbritannien om spelföretagen vill vända sig till brittiska konsumenter eller marknadsföra sitt spel i landet. Detta gäller oavsett i vilket land spelet är baserat. Denna licens i Storbritannien behövs alltså utöver eventuella tillstånd i andra länder. Därmed har också Storbritannien övergått till den modell som gäller i de flesta andra EU-länder som infört en licensmodell på spelmarknaden.
Innan den nya spellagen från 2014 trädde i kraft gällde sedan år 2007 en ordning där såväl spelföretag med en licens i Storbritannien (här inkluderande Gibraltar) som anordnare inom EES-området och länder på den s.k. vita listan (av Storbritannien genom ett särskilt förfarande godkända länder och jurisdiktioner) som inte hade licenser i landet hade möjlighet att erbjuda onlinespel i Storbritannien. 90 procent av allt onlinespel i Storbritannien skedde då genom spel-
Omreglering av andra marknader SOU 2017:30
250
företag som var etablerade på Gibraltar, Malta, Kanalöarna och andra liknande platser.
Samtidigt som 2007 års lagstiftning trädde i kraft bildades myndigheten Gambling Commission. 2007 års omreglering av marknaden gjordes för att anpassa lagstiftningen till nya spelformer och ny teknik. Målen med lagstiftningen är huvudsakligen att motverka brottslighet, bedrägerier och spelberoende.
Ansvaret för hästvadhållning delas mellan Gambling Commission, British Horseracing Authority och Horserace Betting Levy Board.
Nedan följer en kort summering av spelregleringen i Storbritannien uppdelat på spelformer.
Onlinespel
Som tidigare nämnts har Storbritannien en ordning som innebär att anordnare av onlinespel i dag behöver en licens i Storbritannien om spelföretagen vill vända sig till brittiska konsumenter eller marknadsföra sitt spel i landet. Spelformer som är tillåtna online är en mängd olika former av sportvadhållning, vadhållning på hästar, spelbörser, kasinospel, poker, spelautomater, bingo och olika lotterier. År 2015 fanns cirka 719 licenser för onlinespel. Den som tillverkar, levererar etc. spelplattformar, mjukvara, programvara m.m. måste också ha en licens.
Skatten på onlinespel är 15 procent av nettoomsättningen. Även om det inte uttryckligen sägs i lagstiftningen är det möjligt att tillåta spel i gemensamma spelarpooler med andra länder om spelföretagen är stationerade i Storbritannien eller ett EES-land. Så har också skett sedan början på 2000-talet. Möjligheten gäller alla former av onlinespel.
Kasinon
Genom 2007 års spellagstiftning infördes ett licenssystem för nya kasinon och samtidigt tilläts fortsatt drift av kasinon som haft tillstånd sedan år 1968 enligt den äldre lagstiftningen. Två kasinon verkar under den nya lagstiftningen medan de resterande cirka 140 kasinona verkar under den gamla lagstiftningen. Det finns två stora kasino-
SOU 2017:30 Omreglering av andra marknader
251
anordnare som dominerar kasinomarknaden, Genting UK och Rank Group.
Det finns 2 739 spelautomater utplacerade i olika kasinon. Tillståndsprocessen för kasinon är komplex. Det krävs flera typer av licenser bl.a. för spelanordnare, olika nyckelfunktioner och lokaler. Faktorer som t.ex. vilken typ av kasino, golvytan i lokalen, antalet maskiner påverkar också tillståndsprocessen.
Spelautomater
Enligt Gambling Commission fanns det år 2015 1 522 licenser för spelhallar för vuxna och 316 licenser för spelhallar med ett nöjesutbud för familjer.
Den som tillverkar, levererar och installerar spelautomater måste också ha en licens. Enligt lagstiftningen finns fyra typer av spelautomater men det finns också underkategorier till dessa. En av underkategorierna är s.k. FOBT:s (Fixed Odds Betting Terminals). Det har under en längre tid pågått en allmän debatt om dessa. FOBT, i sin nuvarande form, introducerades i samband med 2007 års lagstiftning. Spelautomaterna får finnas i vadhållningsbutiker (max 4 stycken) och på kasinon. Regler för högsta insats och pris fastställs av regeringen. F.n. är högsta insats 100 pund och högsta vinst är 500 pund. Dessa spelautomater har pekskärm och de innehåller kasinoliknande spel.
Den allmänna debatten avseende dessa spelautomater handlar bl.a. om att många anser att dessa automater leder till ökat problemspelande (tidningen the Guardian har kallat automaterna för ”the crack cocain of gambling”). Regeringen har utrett frågan och kommit fram till att f.n. inte sänka insats eller prisnivå. Regeringen har dock uttalat att den anser att frågan om huruvida spel på dessa maskiner leder till ett ökat problemspelande måste utredas vidare.
Vadhållning på sport
Lagstiftningen anger flera typer av vadslagning. De största spelföretagen på marknaden är William Hill, Ladbrokes, Gala Coral och Betfred. Utöver dessa finns mer än 1 338 spelbutiker som ägs av mindre aktörer. Om spelföretagen bryter mot villkoren kan Gambling Commission återkalla licenserna eller utdöma böter.
Omreglering av andra marknader SOU 2017:30
252
Skatten uppgår till 15 procent av nettoomsättningen. Under de senaste åren har det funnits en stark opinion för att stoppa expansionen av spelbutiker och spelhallar.
Vadhållning på hästar och hundar
Hästkapplöpning är Storbritanniens näst största publiksport. Utöver vad som tidigare sagts beträffande ansvaret för nu aktuella former av vadhållning bör tilläggas att British Horseracing Authority administrerar tillståndsprocessen för bl.a. jockeyer, amatörryttare, tränare och nyckelpersonal samt att Greyhound Racing Association är ansvarig organisation för hundsporten.
För spel till fasta odds och på totalisator är skatten 15 procent av nettoomsättningen. Utöver skatten tillkommer avgifter för bl.a. spelombud och mellanhänder.
Lotterier
Anordnare för det nationella lotteriet är Camelot Group PLC (Camelot) och anordnare för det andra stora lotteriet The Health Lottery är bolaget Northern & Shell. Det finns också många andra lotterier anordnade till förmån för allmännyttiga ändamål, kommunala lotterier, tillfälliga icke-kommersiella lotterier och privata lotterier.
The National Lottery betalar 12 procent av insatserna i skatt. Övriga lotterier är skattefria.
The National Lottery är en oberoende organisation som genom lotteriverksamhet samlar in pengar till välgörande ändamål. Lotteriet drivs f.n. av Camelot som har tilldelats licens efter anbudsförfarande. Det är Camelots tredje licens i ordningen och den gäller t.o.m. år 2023. Camelots främsta uppgift är att skapa en så stor vinst som möjligt till välgörande ändamål samt sköta lotteriets infrastruktur, utveckla nya spel samt administration.
SOU 2017:30 Omreglering av andra marknader
253
Bingo
Det finns cirka 640 bingolicenser i Storbritannien. Gala Coral Group och Rank Group Mecca Bingo äger över 40 procent av dessa. Det finns cirka 55 000 spelautomater i bingohallar.
Skatten är, med några få undantag, 10 procent på alla bingointäkter minus vinster för en specifik period (likt en skatt på nettoomsättningen).
Spelarkader/hallar
Som nämnts under avsnittet Spelautomater finns det två typer av spelarkader/hallar som licensieras av Gambling Commission, spelhallar för vuxna (AGC) och spelhallar med ett större nöjesutbud för familjer (FEC). Spelarkader/hallar är vanligt förekommande i Storbritannien och nämns därför här för fullständighetens skull.
Vinståterbetalningsprocent
När det gäller vinståterbetalningsprocenten från olika spelformer till spelarna gäller följande siffror:
• Det finns olika typer av spelautomater i Storbritannien. De som fortfarande faller under äldre lagstiftning (dvs. det som gällde innan år 2005) måste betala tillbaks minst 70 procent till spelarna. Dessa automater finns inte utplacerade på kasinon. För de spelautomater som utplacerades efter att den nya lagstiftningen trätt i kraft finns inget krav på lägsta återbetalning. Den genomsnittliga återbetalningen varierar dock mellan cirka 78 procent på automater utplacerade på pubar och cirka 94 procent på automater i kasinon samt cirka 97 procent på automater utplacerade i spelbutiker.
• När det gäller lotterier som ska främja allmännyttiga ändamål ska minst 20 procent av bruttointäkterna gå till allmännyttiga ändamål. Några krav på lägsta återbetalning till spelaren finns inte.
Det finns inga regler för återbetalning avseende andra onlinespel.
Omreglering av andra marknader SOU 2017:30
254
Sanktioner
Påföljder vid brott mot den engelska spelregleringen regleras framför allt i 19 kap. the Gambling Act. Förutom påföljder vid specifika överträdelser av regleringen finns det också bestämmelser om mer generella överträdelser av regelverket. Där framgår bl.a. att det är ett brott att tillhandahålla lokaler för spel om inte något av de i lagen angivna undantagen är tillämpliga. Tillhandahållande av lokaler för lagliga lotterier och spelmaskiner är t.ex. undantagna. Likaså är det ett brott att bl.a. använda eller tillåta användning av lokaler för kasinon, bingo, spelmaskiner och vadhållning förutsatt att inget undantag är tillämpligt. Påföljden är böter, fängelse i upp till 51 veckor, eller både böter och fängelse.
Det är förbjudet att tillverka, tillhandahålla, installera eller anpassa programvara för spel så länge personen i fråga inte innehar licens för detta. Påföljden är densamma som ovan, dvs. böter eller fängelse i upp till 51 veckor, eller både och. Det är även förbjudet att fuska eller hjälpa andra att fuska. Förfarandet kan leda till böter, fängelse i upp till två år, eller kombinationer av dessa. Likaså är det förbjudet att bjuda in till, medverka i marknadsföring, administration eller att på annat sätt främja kedjebrevspel.
Påföljder i form av böter eller fängelse inträder även vid andra brott, såsom vid inbjudan, tillhandahållande eller tillåtelse av spel för minderåriga, tillhandahållande av otillåtna spelautomater, överträdelse av förbudet mot kreditspel, otillåten marknadsföring samt vid missbruk av intäkter från lotterier.
Gambling Commission har möjlighet att återkalla en licens och utdöma böter om licensierade spelanordnare bryter mot villkoren för licensen.
Gambling Commission har också befogenheter att blockera webbsajter och finansiella transaktioner, men myndigheten vill inte gärna använda dessa metoder.
Det finns samarbeten mellan myndigheter och betalningsförmedlare i syfte att utreda möjligheterna att blockera finansiella transaktioner från olicensierade spelföretag. Genom dessa samarbeten hoppas man kunna förhindra olicensierade spelföretag från att erbjuda sina tjänster på den brittiska marknaden. Det finns vidare restriktioner avseende marknadsföring av illegala spelanordnare i the Gambling Act.
255
6 Omreglering av spelmarknaden – inledande överväganden
6.1 Förändringsansats
Utredningens bedömning: Utredningens förändringsansats be-
står i att – lämna förslag som bäst tillgodoser eftersträvad kanalisering, – ta hänsyn till de samhälleliga, tekniska och andra förändring-
ar som ägt och fortfarande äger rum, – så långt möjligt inte ändra det som bedöms fungera i en om-
reglerad miljö, – vara radikal i förslag där en nyordning behöver introduceras,
och – grunda förslagen på evidens där sådan finns.
Omregleringen bör följas upp och utvärderas efter en etableringsfas om tre år.
Det råder full acceptans för att den svenska spelregleringen måste moderniseras. Den tillkom under en tid då allt spel var fysiskt och har – med något undantag – inte anpassats till den digitala utvecklingen. Alla insatta inser att lotterilagen (1994:1000) – som utgör den grundläggande byggstenen i vår reglering – behöver en fundamental översyn.
Utredningen har genom sina direktiv fått ett komplext uppdrag och en mycket snäv tidsplan. Detta förhållande har till väsentlig del format utredningens allmänna och övergripande upplägg.
Omreglering av spelmarknaden – inledande överväganden SOU 2017:30
256
Synen på hur förslagen bör formas har också påverkats av de tidigare utredningar1 som har gjort på området och andra förslag2som nyligen har presenterats. Detta tämligen omfattande underlag har fört med sig att denna utredning inte behövt börja helt från grunden utan har i stället kunnat inrikta sitt arbete på att effektuera utformningen av det licenssystem som efterfrågas i direktiven. Förenklat uttryckt kan sägas att metoden har bestått i att först identifiera den intellektuella lösningen; sedan hitta en administrativ teknik för att applicera lösningen; och slutligen att övertyga andra i det förnuftiga i rekommendationen.
Med stort intresse har utredningen tagit del av erfarenheter som vunnits vid systemförändringar inom spelområdet i andra länder, vilket gett värdefulla förändringsstrategiska insikter. Samtidigt begränsas användningen av dessa erfarenheter av det i Sverige förhållandevis unika utgångsläget där spelmarknaden i allt väsentligt varit förbehållen AB Svenska Spel (Svenska Spel), AB Trav och Galopp (ATG) och föreningslivet och det sätt på vilket marknaden har kommit att utvecklas.
I direktiven ingår flera frågeställningar med bäring på statens roll på spelmarknaden. Då framför allt Svenska Spels ställning och marknadsandel väsentligen påverkar genomförandet av utredningens förslag, inte minst avseende författningsreglerna för en omreglerad spelmarknad, har utredningen därför arbetat med några tentativa scenarios som utgör resultatet av olika (ägar- och styrningspolitiska) ansatser.
För att bana väg för en förbättring av spelregleringen kan det ses som önskvärt att sikta på att uppnå en så stor samsyn som möjligt mellan inblandade parter. Samtidigt är de berörda frågorna av sådant slag att de förslag som lämnas inte kommer att gillas av alla.3
Med beaktande av ovanstående och med utredningsdirektiven som ram består utredningens förändringsansats i att
1 Se t.ex. Från Tombola till Internet – en översyn av lotterilagstiftningen (SOU 2000:50), Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11) och En framtida spelreglering (SOU 2008:124). 2 Ett effektivare främjandeförbud i lotterilagen (SOU 2015:34), Tydligare tillståndsgivning i lotterilagen (Ds 2015:46) och Förebyggande och behandling av spelmissbruk (Ds 2015:48). 3 De olika intressekonflikter som funnits under lång tid kvarstår i allt väsentligt, se t.ex. remissvaren rörande En framtida spelreglering, SOU 2008:124, Fi2008/7967.
SOU 2017:30 Omreglering av spelmarknaden – inledande överväganden
257
– lämna förslag som bäst tillgodoser eftersträvad kanalisering, – ta hänsyn till de samhälleliga, tekniska och andra förändringar som
ägt och fortfarande äger rum, – så långt möjligt inte ändra det som bedöms fungera i en omreg-
lerad miljö, – vara radikal i förslag där en nyordning behöver introduceras, och – grunda förslagen på evidens där sådan finns.
Ingen analys kan med säkerhet avgöra hur det framtida spelandet kommer att te sig. Prognoser är i bästa fall mer eller mindre väl grundade bedömningar De tar naturligtvis sitt avstamp i hur spelandet ser ut i dagsläget, i vilken riktning och med vilken hastighet detta utvecklas.
Spellicensutredningens ansats är att beskriva och – i den mån det är görligt – förklara dagens spelmarknad genom att peka ut områden där det pågår en förändringsriktning.
Förhoppningen är att denna ansats ska leda till en grund som gör det möjligt att finna bästa tänkbara lösning för Sverige i nuvarande situation och som leder till att regleringen blir modern och flexibel samt tar hänsyn till att folk spelar om pengar i underhållningssyfte. Samtidigt står det klart att det finns inneboende faror i spel om pengar som måste hanteras, inte minst när det gäller skyddet av unga och utsatt grupper. Därför är det särskilt tre viktiga hänsyn som karaktäriserar en väl avvägd reglering; skyddet av unga och utsatta grupper, att spelandet i alla avseenden ska vara rättvist och transparent samt att spel hålls fritt från kriminalitet.
Eftersträvad kanalisering
Ett licenssystem ger naturligtvis möjligheter till olika utformningar i detaljregelverket, men det grundläggande problemet som måste lösas är hur den internationella konkurrensen ska hanteras. För att en licensordning ska bli framgångsrik krävs att Sverige lyckas kanalisera spelandet till lagliga spelalternativ här i landet. Centralt i en diskussion om hur denna kanalisering ska lyckas är att se över vilka incitament som är styrande för ett spelbolags val av jurisdiktion att etablera sig i. Ur ett internationellt perspektiv är i detta samman-
Omreglering av spelmarknaden – inledande överväganden SOU 2017:30
258
hang den övergripande frågan självfallet vilken jurisdiktion som bäst lämpar sig för den marknad som bolaget avser att rikta sig emot. Många bolag vill rikta sitt erbjudande mot ett flertal marknader, vilket gör att jurisdiktioner som tillåter detta blir särskilt intressanta.4 Samtidigt innebär sådana licenser inte nödvändigtvis att alla jurisdiktioner som man avser att rikta sig mot tillåter detta. Denna typ av licenser har hittills kunnat fungera relativt väl när erbjudandet riktats mot länder som inte har sitt eget licenssystem och där det rättsliga läget varit oklart eller där systemets förenlighet med EU-rätten ifrågasatts. I takt med att allt fler länder öppnat upp sina spelmarknader har kravet på att man måste ha licens för varje jurisdiktion där man avser att verka ökat i antal. Många länder jagar nu aktivt aktörer som saknar nödvändiga licenser.
Ett spelbolag som vill etablera sig i en viss jurisdiktion måste överväga ett antal faktorer. Dessa kan gälla t.ex. vilken typ av tjänster man vill erbjuda, hur stora kostnaderna blir, hur snabbt man kan komma igång och statusen på licensen.
Inte minst EU:s medlemsstater och deras nationella spelmyndigheter har olika system för vilka licenser man utfärdar. Medan vissa jurisdiktioner utfärdar en licens oavsett vilka tjänster eller produkter som ska erbjudas (t.ex. Isle of Man) har andra en mängd olika slags licenser (t.ex. Storbritannien).
En viktig framgångsfaktor för kanaliseringen sett ur spelbolagens perspektiv är att de tillåts erbjuda önskad produktportfölj, vilket generellt sett innebär en mängd varianter av spelformer. Särskild hänsyn måste tas beträffande spelformer för vilka det i nuläget inte finns någon efterfrågan som bör bli föremål för kanalisering.
För en majoritet av spelbolag är licenskostnaderna av avgörande betydelse. Kostnaderna rör huvudsakligen licensavgifter (fast eller som en andel av omsättningen), kostnader för verksamhetens bedrivande (t.ex. rättsliga och tekniska krav) samt skattenivån. I vissa jurisdiktioner tillkommer kostnader för särskilda licenser avseende ledande befattningshavare och viss nyckelpersonal.
4 Många spelbolag tillhör det som ibland beskrivs som Born Globals, dvs. företag som redan från start eller kort därefter skapar hela eller stora delar av sin omsättning utomlands. Genom att ha närvaro på flera marknader behålls också stabilitet då företaget inte påverkas i samma uträckning om någon av marknaderna sviktar (Se t.ex. BORN GLOBALS, Torbjörn Halldin, Globaliseringsforum Rapport #3, 2012).
SOU 2017:30 Omreglering av spelmarknaden – inledande överväganden
259
I fråga om skatt handlar det i första hand om aktuell spel- och bolagsskatt, men också andra former av skatt, t.ex. moms, kan vara betydelsefulla. I vissa jurisdiktioner (t.ex. Alderney) betalas vare sig spel- eller bolagsskatt vilket naturligtvis för spelbolagen är väldigt attraktivt i skattehänseende.
Att licensansökan kan beviljas snabbt och utan alltför mycket besvär spelar in. Medan vissa jurisdiktioner kan pröva och bevilja en licens inom 1–2 månader tar det i andra längre än sex månader.
Det är ingen hemlighet att vissa jurisdiktioners licenser har högre status än andra. Detta har betydelse i förhållande till affärspartners och investerare. Att sådana licenser därför kan leda till ökade affärsmöjligheter i relation till marknadsföring, sponsring, betalningslösningar etc. är givet.
Andra parametrar som spelar roll för valet av etablering – men som saknar direkt betydelse för denna utrednings vidkommande – kan vara tillgängligheten till arbetskraft, verksamhetsstöd, teknisk support, lokal infrastruktur och graden av ömsesidigt erkännande från andra jurisdiktioner. Språk, löneläge och kulturella skillnader är exempel på ytterligare viktiga komponenter i etableringskedjan.
Ta hänsyn till de samhälleliga, tekniska och andra förändringar som ägt och fortfarande äger rum
När en marknad förändras radikalt – eller när ny teknik eller konkurrens minskar eller ökar behovet av reglering – bör politiken utvecklas och anpassas till dessa nya realiteter.
Nya innovationer, flera val, olika servicenivåer, bättre priser och mer högkvalitativa tjänster kan leda till stora förbättringar för konsumenterna. Det gäller därför att undvika att tillämpa äldre regleringsmodeller på dessa nya tjänster utan noggranna överväganden om de är nödvändiga eller ändamålsenliga för att skydda konsumenterna.
Som framhållits av många branschföreträdare är det i den digitala världen kunderna som bestämmer och dessa är i dag ofta mycket kostnadsmedvetna.
Omreglering av spelmarknaden – inledande överväganden SOU 2017:30
260
Ändra inte det som bedöms fungera i en omreglerad miljö
Omregleringen sker – inte utifrån ett avståndstagande från tidigare ”doktrin” – utan eftersom, oavsett vi gillar det eller ej, förutsättningarna för dess framgång har försvunnit.
Utformningen av ett licenssystem kan inte ses isolerat från den nuvarande tillståndsmodellen eller de som har tillstånd i dag. Enligt direktiven ska utredningen t.ex. analysera hur allmännyttiga ideella organisationer även fortsättningsvis ska kunna finansiera en del av sin verksamhet genom anordnande av lotterier.
Särskilda hänsyn måste också tas beträffande spel som saknar gränsöverskridande karaktär eller där det saknas ett kanaliseringsbehov. Målet bör vara att kanalisera den efterfrågan som finns, inte att öka efterfrågan.
Mot denna bakgrund kommer licenser på landbaserade kasinon och för spel på värdeautomater inte att ges till annat än ett statligt ägt företag. Skälen för detta utvecklas närmare i kapitel 12.
Var radikal i förslag där en nyordning behöver introduceras
En förutsättning för att idén med en omreglering ska bli verklighet är att olika spelaktörer kan etablera sig på den svenska marknaden under rimligt långsiktiga och stabila villkor och rimligt förutsebar risk.
Dessa förutsättningar definieras bl.a. av:
• Regler för etablering av spelbolag
• Grundläggande affärsförutsättningar
• Tillgång till infrastruktur på konkurrensneutrala villkor. I Sverige gäller detta framför allt spel på hästar.
Förutsättningarna påverkas också av ramverket för Svenska Spels och ATG:s initiala marknadsandel och möjligheter till affärsutveckling i denna fas. Det är i allt väsentligt statens ägar- och styrningspolitik som definierar detta.
Utredningen gör bedömningen att den i dag dominerande aktören, Svenska Spel, i utgångsläget har en mycket stark position i kraft av ett drygt trekvartssekels ensamrätt (Svenska Spel samt dess föregångare AB Tipstjänst och Penninglotteriet), sin ägarsituation, stora kund-
SOU 2017:30 Omreglering av spelmarknaden – inledande överväganden
261
databaser och övervägande goda renommé hos allmänheten. ATG befinner sig i en likartad situation.
Utredningen bedömer mot denna bakgrund att det bör finnas få hinder och låga inträdesbarriärer för nya aktörer samt lika och konkurrensneutral tillgång till infrastrukturen, inklusive en fungerande affärsmodell för spel på hästar.
Utredningen rekommenderar också att staten vidtar åtgärder som begränsar Svenska Spels rörelsefrihet och genomför ägarpolitiska åtgärder som underlättar genomförandet av en omreglerad spelmarknad (se kapitel 27). Syftet är att därigenom underlätta en snabb etablering av en marknadssituation med en ur konkurrensaspekt fungerande aktörsbild.
Grunda förslagen på evidens där sådan finns
Enbart det faktum att olika intressenter hävdar att regleringens vällovliga syfte är att skydda konsumenterna behöver inte nödvändigtvis betyda att den får den effekten. Överdrivet spelande har allvarliga negativa ekonomiska och psykologiska konsekvenser, vilket gör det viktigt att utveckla strategier för ansvarsfullt spelande som skyddar spelarna. Det finns dock inte någon perfekt metod för att bedöma olika spelformers riskfylldhet.5 Inom vissa områden har vi genom forskningen relativt god kunskap om omfattningen och fördelningen av spelproblem bland befolkningen, de huvudsakliga riksfaktorerna för att drabbas av spelproblem och effektiviteten hos några av de vanligaste behandlingsformerna. Forskningen är dock otillräcklig om riskfylldheten hos olika spelformer och de dynamiska processer som har inverkan på riskerna över tid. Ännu mer otillräcklig är forskningen om effektiviteten hos olika regleringssystem och specifika regleringsåtgärder. Regleringen bör därför ge utrymme för ständiga anpassningar och krav i relation till hur riskabel varje spelform bedöms vara.
5 Per Binde, Att bedöma spelformers riskfylldhet: En metodologisk diskussion i ett regleringsperspektiv, Lotteriinspektionens skriftserie, 2-2012.
Omreglering av spelmarknaden – inledande överväganden SOU 2017:30
262
Etableringsfas under utvärdering
Omregleringen bör följas upp och utvärderas efter en etableringsfas om tre år.
Erfarenheter av andra omregleringar, i Sverige och internationellt, visar att det är svårt att förutsäga effekterna av alla led i en nyordning. Effektiviteten i föreslagna regleringar, etablering av ny praxis, aktörernas antal och agerande kan överblickas i sin helhet först efter att omregleringen trätt i kraft. Därför bedömer utredningen att omregleringen i ett första skede får ske mot en ”kontrollstation” genom kontinuerlig och strukturerad utvärdering, varefter justeringar, tillägg och inskränkningar i regelverk kan göras.
Utredningen föreslår därför att under en implementeringsfas om tre år bör en oberoende utvärderingsprocess bli etablerad för att följa spelmarknadens uppbyggnad och utveckling med avseende på i direktiven angivna mål och andra väsentliga förhållanden för en fungerande marknad. Baserat på utvärderingsprocessens resultat kan behov av justeringar och kompletterande åtgärder föreslås.
Utredningen föreslår alltså en kontrollstation år 2022, dvs. efter en treårig etableringsfas. Regeringen föreslås formulera ett utvärderingsuppdrag att läggas på en oberoende granskare för att följa utvecklingen och värdera måluppfyllelse och andra strategiska aspekter.
Tiden fram till kontrollstationen är avsedd att utnyttjas för att värdera de faktiska resultaten av den nya lagstiftningen, friheterna, begränsningarna, det nya regelsystemets funktionalitet etc. och få kunskap om omregleringen är effektiv och uthållig.
Detta kan då göras mot bakgrund av en faktisk kunskap om statens ägarstrategi visavi Svenska Spel. Det bör vidare vara möjligt att under denna fas se tillräckliga konturer av vilka aktörer som etableras på den regelreformerade marknaden och därvid dra slutsatser angående måluppfyllelse m.m.
Nödvändiga justeringar och tillägg i lagstiftningen kan på så sätt ske mot bakgrund av faktisk utveckling, utvärderingsresultat och förslag från kompletterande utredningar.
Upplägget skapar dessutom utrymme för lärande- och kompetensuppbyggnad hos de myndigheter som har besluts- tillsyns-, och kontrollfunktioner på den omreglerade spelmarknaden.
Mer om förslaget till utvärdering finns i kapitel 29.
SOU 2017:30 Omreglering av spelmarknaden – inledande överväganden
263
Behov av efterföljande utredningar
I dagens spelreglering återfinns ett antal lösningar som anses fungera mindre bra, tillämpningar och praxis som kräver förtydliganden m.m. vilka har varit under diskussion kortare eller längre tid. Flera frågeställningar är komplexa och i vissa fall föreligger inte en gemensam syn på hur ett nytt förslag ska formas.
Flera sådana frågeställningar har kanaliserats till utredningen i förhoppning om att denna skulle lägga förslag.
Utredningen har med hänsyn till den tidsram som ställts till förfogande valt att prioritera de absolut mest centrala frågorna. Det betyder att nämnda frågeställningar förs vidare in i det omreglerade systemet för att där lösas i det eventuella utredningsarbete som regeringen kan komma att besluta om. Prioritet har satts på frågor som bedömts vara avgörande för omregleringen.
265
7 Allmänna utgångspunkter för en ny spelreglering
7.1 En långsiktigt hållbar svensk spelreglering
Utredningens bedömning: Sverige behöver en långsiktigt håll-
bar spelreglering. Regleringen ska förena kraven på bl.a. en stark social skyddsnivå med behovet av en anpassning till det moderna IT-samhällets villkor och de skyldigheter som följer av EU-rätten.
Målsättningen bör vara att minst 90 procent av svenskarnas spel ska kanaliseras till spelföretag med svensk licens inom två år efter ikraftträdandet av en ny spelreglering.
7.2 Inledning
Spel om pengar är en speciell företeelse som skiljer sig från i princip allt annat som finns i samhället vad gäller handel. Spel innebär i all sin enkelhet att man säljer och köper vinstmöjligheter. Dessa vinstmöjligheter är beroende av utfallet i exempelvis en dragning, en fotbollsmatch, ett hästlopp eller i en spelautomat. Spel om pengar omsätter stora belopp och kan beroende på sin utformning skapa stora ekonomiska överskott.
Det är viktigt att konstatera att för väldigt många människor representerar spel glädje, spänning, social samvaro och underhållning. Socialt och nöjesbetonat spel som tillför något positivt i livet bör bejakas medan spel som blivit en besatthet och i stället minskar livskvaliteten och ställer till med problem bör motverkas. Gambling Commission i Storbritannien har träffande uttryckt det på följande sätt: Den fundamentala friktionen i hjärtat av spelpolitiken är att
Allmänna utgångspunkter för en ny spelreglering SOU 2017:30
266
spelande gynnar en massa människor lite och skadar ett fåtal personer mycket.
Den mycket speciella karaktär som spel om pengar har, medför att spel kan bli föremål för brottslighet, skapa ekonomiska och sociala problem både för den enskilde och för samhället i stort samt kan skapa hälsoproblem.
Oreglerat spel om pengar kan utgöra grund för flera typer av brottslighet. För det första brottslighet i själva spelet, exempelvis bedrägerier och förskingring. För det andra brottslighet av spelare, dvs. att spelare börjar begå brott för att finansiera sitt spelande. Vidare kan den organiserade brottsligheten komma in i spelet och styra verksamheten. För svensk del kan nämnas de senaste årens brottslighet i samband med illegala spelautomater, som torde omsätta miljardbelopp, och i vilken den organiserade brottsligheten är inblandad. Även matchfixning (se kapitel 11) utgör ett sådant exempel.
Ekonomiska och sociala problem kan uppkomma då människor spelar över sin ekonomiska förmåga, vilket drabbar både den enskilde och dennes anhöriga. Nyssnämnda problem kan även leda till framför allt psykisk ohälsa för de drabbade. I slutändan kan överdrivet spelande bli ett problem för hela samhället. För svensk del har detta tidigare inneburit att spel om pengar är en reglerad verksamhet vars överskott i allt väsentligt går till allmänna och allmännyttiga ändamål.
7.3 Ett ständigt pågående paradigmskifte
Avsikten med den korta redovisningen i kapitel 3 har varit att peka på internets roll, utveckling och den allmänna synen på ett internet i ständig utveckling. Det första väsentliga paradigmskiftet på spelmarknaden skedde under de sista åren av 1990-talet; från fysiskt till digitalt spel med möjlighet till gränsöverskridande handel p.g.a. svårigheterna att upprätthålla de nationella regleringarna. Sedan början av 2000-talet har svenska reglerade bolag, internationella bookmakers och internationella spelbolag en avsevärd svensk kundgrupp till följd av den digitala utvecklingen.
Storleken på den globala onlinespelmarknaden och den framtida förväntade utvecklingen redovisas nedan i figur 7.1.
SOU 2017:30 Allmänna utgångspunkter för en ny spelreglering
267
Figur 7.1 Storleken på den globala nätspelsmarknaden 2003-2020 (miljoner euro)
Källa: H2 Gambling Capital
Även om det dröjer något innan en ny marknadsmodell är på plats står digitaliseringen inte stilla. Tillväxten inom mobilitetsområdet har redan flyttat spelet till det ting som ligger många närmast, den smarta telefonen. Internationella bookmakers uppger att försäljningen via telefon uppgår till 67 procent av den digitala intäkten. Även om i Sverige reglerade bolag inte har nått lika långt i digitaliseringsprocessen uppger tillfrågade i enkätundersökningen LI/Novus 2015 att närmare 30 procent spelar digitalt. Om Sverige i detta avseende halkat efter övriga regioner globalt är svårt att uttala sig om. Som bekant har Sverige världsledande och globala onlineoperatörer utan licens i Sverige. Dessa står sig säkert väl vid en nationell jämförelse.
De senaste tio åren har det skett en omreglering i många länder som haft en spelreglering som grundar sig på ensamrätter. I stället har man introducerat licenssystem för vissa sektorer på spelmarknaden. I vissa länder är det möjligt att ge ett obestämt antal licenser medan det i andra har uppställts gränser för hur många sådana som kan beviljas. Licenserna kan gälla olika slags spel, t.ex. kasino, lotteri, bingo, häst- och hundvadhållning samt sportspel. Anledningen till att fler länder nu har infört licenssystem till följd av den ökade andelen
Allmänna utgångspunkter för en ny spelreglering SOU 2017:30
268
internetspel från spelbolag etablerade i andra länder har varit att man velat få kontroll och utöva tillsyn över spelen för att bl.a. kunna förebygga negativa konsekvenser av spelandet. Naturligtvis vill länderna även säkerställa skatteintäkterna även om detta ofta inte uttryckligen åberopas som skäl.
I den politiska debatten talas det gärna om å ena sidan liberaliserade marknader å andra sidan om marknader med ensamrätter. I realiteten har många europeiska länder valt att liberalisera delar av spelmarknaden men valt att bygga andra delar av marknaden på ensamrätter. Det är stora variationer mellan länderna när det gäller vilka spel som erbjuds inom ramen för ett licenssystem. De flesta länder som har liberaliserat delar av spelmarknaden har valt att hålla fast vid statliga monopol för de stora nationella lotterierna. Medlemsstater som har valt att delvis liberalisera spelmarknaden har lagt sport- och kasinospel i ett licenssystem.
Europakartorna nedan ger en översiktlig bild över den förändring som skett i olika länders spelreglering mellan från år 2009 till år 2016. Det bör framhållas att översikten får ses i ljuset av att det kontinuerligt sker nya lagstiftningsåtgärder. Med lokal licens avses i översikten nationell licens.
SOU 2017:30 Allmänna utgångspunkter för en ny spelreglering
269
Källa: Gambling Compliance
7.4 Utredningens bedömning
Grunden för den nuvarande modellen för spelregleringen ska enligt utredningens direktiv inte längre tjäna som förebild. Svensk spelreglering måste anpassas till de snabba och stora förändringarna av spelmarknaden som uppstått till följd av framför allt spelet över internet. Samtidigt måste den leva upp till de skyldigheter som följer av EU-rätten.
Utmaningen är att för att det eftersträvande systemet ska fungera så måste en del heliga kor slaktas. Det vi ska kanalisera är det som många anser vara de mest riskfyllda spelen. Lyckas inte detta kommer regelverket inte att få något reellt genomslag på den svenska spelmarknaden. Detta hänger samman med att konsumentmakten har ökat i takt med digitaliseringen. Ett av konsumenternas starkaste påtryckningsmedel på internet är att man avstår från att handla. En otillfredsställd upplevelse eller för höga priser leder ofta till att konsumenterna röstar med fötterna och köper sin tjänst eller vara någon annanstans.
Allmänna utgångspunkter för en ny spelreglering SOU 2017:30
270
Det finns egentligen ingenting som en perfekt spelreglering. Licenshavarna kommer alltid att ha synpunkter, kanske framför allt på skattenivåerna. Riksdag och regering, dvs. de nationella regel- och policyskaparna, kan känna ett tryck från olika intressegrupper och kan kanske uppleva att de inte har fastställt tillräckligt ingripande regler som t.ex. potentiellt kan öppna upp marknaden för oönskade aktörer. Eller så kan de, till sin fasa, upptäcka att reglerna som antagits vare sig kan eller kommer att fånga den oreglerade delen av marknaden och/eller att regleringen inte ger tillräckliga skatteintäkter. Vidare kan tillstånds- och tillsynsmyndigheter hävda att de inte utrustats med tillräckliga befogenheter eller att reglerna är svåra att tolka.
I ett system som det svenska, med omfattande ensamrätter på spel som förbehållits staten, hästsporten och allmännyttiga ändamål finns förståligt nog en oro bland befintliga aktörer för att deras intäkter ska minska. Spel handlar i grunden om pengar och detta alldeles oavsett vilka syften och ändamål som ligger bakom olika satsningar.
En lika viktig faktor är att lagstiftningens konsumentskyddsperspektiv samtidigt ska stärkas. De sociala skyddsaspekterna, dvs. att motverka skadeverkningar i form av problemspelande, bedrägerier och kriminalitet, ska sättas högt i allt från tillståndsgivning och försäljning till marknadsföring och tillsynsutövande. Risken för överdrivet spelande ska beaktas i planeringen av spelformer och marknadsföringen. I detta sammanhang bör det framhållas att sociala skadeverkningar, riskbeteenden och andra problem i samband med spelande kan se olika ut beroende på om det handlar om vuxnas spelande eller barns och ungdomars spelande.
Förutsättningarna i andra länder, t.ex. Danmark, för att införa konkurrens vid försäljning av spel har varit betydligt gynnsammare än vad som gäller i Sverige. Det beror främst på att i andra länder har många fler spelformer redan varit tillgängliga för andra intressenter än staten och därmed varit konkurrensutsatta.
Allmänt sett är det utredningens uppfattning att en övergång till ett licenssystem inte kommer att leda till någon form av skräckscenario, vare sig för befintliga aktörers intäkter eller beträffande konsumentskyddet, inte minst eftersom merparten av de aktörer som ska lockas till den svenska marknaden redan är här.
När det gäller vilka spelformer som ska tillåtas är distinktionerna viktiga ur ett regleringsperspektiv eftersom en lagstiftning som delar
SOU 2017:30 Allmänna utgångspunkter för en ny spelreglering
271
upp marknaden och kategoriserar spelformerna på ett icke-funktionellt sätt riskerar att reglera spelmarknaden på ett sätt som inte är hållbart i längden. Det kan t.ex. diskuteras om en uppdelning av spelmarknaden per distributionsform (online och landbaserat) är funktionellt ur ett lagstiftningsperspektiv. Viktigt är dock att en reglering sker med insikt om att utbudet kan ändras fort då det kan ske förändringar både i befintliga spel och nya typer av spelformer eftersom spelutvecklingen är snabb.
Som tidigare framhållits kan utredningen inte uppfylla alla önskningar. Frågan på ett övergripande plan är närmast i stället hur många chanser som återstår innan det inte längre går att på ett enkelt och rationellt sätt genomföra en effektiv omreglering. Övergången till ett licenssystem med undantag för eventuella utförsäljningsåtgärder när det gäller storleken på statens intäkter, är förenad med en viss osäkerhet, i varje fall initialt. Man får emellertid inte glömma att dagens system innebär att de reglerade aktörerna kontinuerligt tappar marknadsandelar till de i Sverige oreglerade aktörerna. För att uppnå stabilitet är det därför nödvändigt att införa ett licenssystem som är långsiktigt hållbart.
Utredningen är av uppfattningen att en lyckad kanalisering kan och bör uppnås genom en kombination av attraktiva licenser, rimlig skattenivå och effektiva sanktioner/verktyg för att – så långt som möjligt – utestänga oreglerade aktörer från den svenska marknaden.
Europeiska länder har i olika grad lyckats med sina kanaliseringsambitioner.
Allmänna utgångspunkter för en ny spelreglering SOU 2017:30
272
Tabell 7.1 Kanaliseringsgrad för onlinespel i vissa EU-länder 2016
Land Kanaliseringsnivå
Belgien
Hög
Bulgarien
Hög
Danmark Mycket hög Estland Mellan till hög Frankrike Mellan Tyskland Mellan Grekland Mellan Italien Hög Polen Låg Portugal Låg Rumänien Mellan till hög Spanien Hög Storbritannien Mycket hög
Låg = 0–33 procent, Mellan = 34–66 procent, Hög = 67–90 procent och Mycket hög = över 90 procent. Källa: H2 Gambling Capital
Uppgifter från Branschföreningen för onlinespel (BOS) och Kombispel anger att om Sverige lyckas kanalisera det spel som i dag riktas mot Sverige uppnås en kanaliseringsgrad på mellan 92 och 95 procent. Baserat på bl.a. denna uppgift menar utredningen att kanaliseringsambitionen bör sättas till minst 90 procent. Siffror från Danmark visar att en kanaliseringsgrad på cirka 85–90 procent uppnåtts där. Erfarenheterna från Danmark talar för att med en skattesats runt 20 procent, kommer den förväntade graden av kanalisering på den svenska spelmarknaden att på sikt överstiga 90 procent. Det föreslagna svenska systemet liknar till stor del det danska i termer av krav på och börda för licenstagarna, även om de svenska kraven på omsorgsplikt och spelansvar kan sägas medföra en något högre börda för aktörerna än i Danmark.
273
8 Ny spellag
8.1 Allmänna överväganden om en ny ramlag
8.1.1 Tidigare utredningar
Frågan om att lagtekniskt ändra lotterilagen (1994:1000) till en ramlagstiftning har varit föremål för tidigare utredningar, dels i betänkandet Från Tombola till Internet – översyn av lotterilagstiftningen (SOU 2000:50), dels i betänkandet Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11). Civilrättsliga (privaträttsliga) föreskrifter hör enligt regeringsformen (RF) 8 kap. 2 § 1 till det obligatoriska lagområdet och där saknas utrymme för riksdagen att delegera normgivningsmakten. I 8 kap. 2 § 1 RF anges sålunda att föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes ska meddelas genom lag.
Enligt 8 kap. 2 § 2 RF ska även föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna – såvitt gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden – meddelas genom lag. Av 8 kap. 3 § RF framgår emellertid att regleringen av de i 8 kap. 2 § 2, med vissa undantag, angivna ämnena kan delegeras till regeringen. Undantagen är 1) annan rättsverkan av brott än böter, 2) skatt, utom tull på införsel av varor, eller 3) konkurs eller utsökning.
När man ska bedöma till vilken kategori en viss grupp regler hör, är det av betydelse om reglerna i första hand är avsedda att åberopas i förhållandet mellan olika enskilda eller i förhållandet mellan enskilda och det allmänna. Den rättsföljd eller sanktion som är knuten till reglerna har därvid betydelse. Om rättsföljden av en överträdelse av en regel är att ett avtal blir ogiltigt, eller skadeståndsskyldighet inträder för en enskild mot en annan enskild, kan regeln åberopas av en enskild mot en annan enskild och den hänförs då i princip till 8 kap. 2 § 1 RF. Om sanktionen däremot endast utgörs av att en
Ny spellag SOU 2017:30
274
tillsynsmyndighet kan ingripa med förbud, förelägganden, återkallelse av tillstånd eller liknande åtgärder, blir regeln att betrakta som offentligrättslig enligt 8 kap. 2 § 2 RF och delegation enligt 8 kap. 3 § RF.
Reglerna om lotterier utgör föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Det är dock inte fråga om något av de undantag som anges i 8 kap. 3 § RF. Här föreligger således möjlighet att delegera normgivningsmakt från riksdagen till regeringen.
Om riksdagen med stöd av 8 kap. 3 § RF bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne kan riksdagen enligt 8 kap. 10 § medge att regeringen bemyndigar en förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet. I sitt medgivande till subdelegation brukar riksdagen i allmänhet överlämna åt regeringen att bestämma till vilken myndighet subdelegation ska ske. Men det förekommer också att riksdagen utpekar denna myndighet, vilket medför att regeringen endast har att bestämma om och i vilken utsträckning subdelegation ska ske.
RF anger inte hur vidsträckta de bemyndiganden får vara som riksdagen beslutar med stöd av grundlagsreglerna om delegation. Av lagtexten framgår att vissa begränsningar är avsedda. Bemyndiganden som är så allmänt hållna att de föga skiljer sig från grundlagstextens beskrivningar av de delegeringsbara ämnena skulle sålunda enligt motiven stå i uppenbar strid med intentionerna bakom grundlagsreglerna. Hur detaljerade bemyndiganden får vara får avgöras från fall till fall. Är det fråga om, från medborgarnas synpunkt mindre ingripande föreskrifter, bör man kunna ge tämligen vidsträckta bemyndiganden. När det gäller föreskrifter, t.ex. på näringsrättens område, där mera väsentliga medborgarintressen kan komma att beröras av regleringen, bör däremot riksdagen mera preciserat ange de ramar inom vilka regleringen ska få röra sig (prop. 1973:90 s. 209; jfr Håkan Strömberg, Normgivningsmakten, tredje upplagan, 1999, s. 119 ff.).
Vid subdelegation är det enligt lagmotiven meningen att i allmänhet endast en del av den normgivningskompetens som regeringen erhållit genom bemyndigandet ska lämnas vidare. En förvaltningsmyndighet bör i allmänhet bara få i uppdrag att besluta föreskrifter som mera i detalj fyller ut vad regeringen har föreskrivit.
SOU 2017:30 Ny spellag
275
Från Tombola till Internet – översyn av lotterilagstiftningen ( SOU 2000:50 )
I sina överväganden framförde utredningen att i vart fall huvudreglerna för lotteriverksamheten bör anges i lag. Vidare anfördes att vad man kan överväga att flytta till en förordning är de närmaste villkoren för att anordna olika typer av lotterier och spel såsom högsta vinstbelopp, högsta insats, vinstandel etc. (jfr 16–27 och 32–34 §§lotterilagen) och därmed också definitionerna av spel och lotterier (jfr 4–7 §§lotterilagen).
Spel i en föränderlig värld ( SOU 2006:11 )
Utredningen anförde sammanfattningsvis följande i frågan om en enhetlig reglering (a.a. s. 247–250): Lotterilagen avser att reglera samtliga verksamheter som definieras som lotterier i lagen. Undantag har gjorts för kasinon med internationella regler, vilka regleras i kasinolagen, och ytterligare några få verksamheter. Bestämmelserna i 9–36 §§lotterilagen anger i detalj under vilka förutsättningar olika slags lotterier får anordnas. Till synes innebär detta en uttömmande reglering av förutsättningarna för att anordna spel och lotterier i Sverige. Emellertid är det endast en begränsad del av den svenska spel- och lotterimarknaden som omfattas av dessa bestämmelser. Såväl AB Trav och Galopp (ATG) som AB Svenska Spel (Svenska Spel) har i stället erhållit sina tillstånd av regeringen med stöd av 45 § lotterilagen.
Enligt bestämmelsens ordalydelse tillerkänns regeringen en synnerligen omfattande rätt att ge tillstånd till lotterier av vilket slag som helst och utan att behöva iaktta de begränsningar i frågan om t.ex. spelformer, anordnare och vinstregler som följer av lotterilagen. De enda formella inskränkningarna i regeringens befogenhet gäller de särskilt utpekade spelformerna kedjebrevsspel, vilket är förbjudet, och spelautomater, vilka är särskilt reglerade i lotterilagen. Lotterilagens 45 § har således karaktären av en undantagsbestämmelse, och denna karaktär förstärks av uttalanden i förarbetena till lotterilagen, där det anförs t.ex. att det kan ”ibland finnas ett behov för regeringen att i speciella situationer lämna sådana tillstånd”, dvs. att tillåta andra spelformer eller lotterier med högre vinstnivåer än vad lagen medger (prop. 1993/94:182 s. 80). Bestämmelser med motsvarande innebörd fanns dock även i 1939 års lotteriförordning och i 1982 års
Ny spellag SOU 2017:30
276
lotterilag. Av förarbetena till 1982 års lotterilag framgår att nämnda bestämmelse snarast var att betrakta som en huvudregel såvitt gällde spel och lotterier med penningvinster. Vid tillkomsten av 1982 års lotterilag var sådana spel och lotterier förbehållna staten (till vilken uppenbarligen ATG hänfördes). Det fanns tydligen inget behov av någon författningsreglering i den situationen, när regeringen skulle ge tillstånd till statens egna spel och lotterier (se prop. 1981/82:170 s. 36, 75 f. och 78).
Eftersom ATG:s och merparten av Svenska Spels tillstånd i dag är meddelade med stöd av 45 § lotterilagen är huvuddelen av den svenska spel- och lotterimarknaden – sett till omsättningen – reglerad utan att det kan läsas ut i författning vilka förutsättningar för verksamheten som gäller. Den uppfattningen, att det saknas behov av en författningsreglering när det handlar om att staten ger tillstånd till statliga eller statskontrollerade spelbolag, kan man i och för sig ha förståelse för.
Regeringen har också i senare lagstiftningsärenden inte funnit skäl att – i och för sig rörande begränsade frågor – lagreglera de statligt styrda bolagens verksamhet (se t.ex. prop. 2002/03:93 s. 17). Utredningen har emellertid funnit flera skäl som talar mot att de statliga och statskontrollerade bolagens verksamhet regleras enbart genom regeringens särskilda tillstånd, och är följaktligen för att författningsreglera verksamheten. I föregående avsnitt har utredningen pekat på betydelsen av att förutsättningarna att anordna spel och lotterier är synliga, dvs. framgår av författning, när det handlar om att bedöma om en reglering som inskränker den fria rörligheten för t.ex. tjänster är förenlig med EU-rätten. Denna omständighet talar till förmån för en författningsreglering. Detta argument har givetvis inte endast europarättsliga aspekter utan i hög grad är det även en legitimitetsfråga. Det kan ifrågasättas om det är rimligt att den absolut största delen av den svenska spel- och lotterimarknaden inte är författningsreglerad.
Viktigare är emellertid att enhetliga regler rimligen måste gälla för identiska spel och lotterier, och att lagstiftningen inte innebär att skilda förutsättningar för att anordna ett lotteri gäller beroende på vem som ska anordna detta. Vid tillkomsten av föregångaren till 45 § lotterilagen, nämligen 4 § i 1982 års lotterilag, gällde ett statligt monopol inom de områden som bestämmelsen avsågs att tillämpas på. Det nu anförda argumentet hade då mindre betydelse. I dag råder
SOU 2017:30 Ny spellag
277
emellertid konkurrens i fråga om riksomfattande lotterier med penningvinster, vilka anordnas av såväl Svenska Spel som folkrörelsernas lotterier. Enligt utredningens bedömning är det inte tillfredsställande att de formella förutsättningarna för att anordna spel och lotterier är olika beroende på om det är folkrörelserna eller statens spelbolag som anordnar dessa.
Även på de områden där Svenska Spel och ATG faktiskt har en ensamrätt, t.ex. vadhållning i samband med hästtävlingar och idrottstävlingar som bedrivs i mer än en kommun, finner utredningen dock att förutsättningarna på förhand måste vara synliga. En författningsreglering är enligt utredningen nödvändig även på dessa områden. Att författningsreglera den statliga spelverksamheten har för övrigt inte varit främmande för lagstiftaren (jfr 27 § lotterilagen om värdeautomater).
Utredningen har således funnit att det föreligger starka skäl för att utforma den framtida lotterilagstiftningen som en ramlag med delegationsmöjligheter till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Lämpligen borde Lotteriinspektionen därmed medges föreskriftsrätt i fråga om alla slags lotterier. Behovet av en sådan ordning ökar om utredningens förslag att reglera även Svenska Spels och ATG:s verksamhet i författning genomförs.
En framtida spelreglering
Spelutredningen (SOU 2008:124) fann i likhet med de två tidigare utredningarna att några rättsliga hinder inte förelåg att pröva frågan om en ramlagstiftning och därmed att i större utsträckning kunna delegera normgivningsmakten till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Det kan i detta sammanhang nämnas att lagstiftaren redan gjort denna bedömning då det lagförslag som lades fram i betänkandet Från tombola till Internet – översyn av lotterilagstiftningen (SOU 2000:50) och som också blev lagstiftning innehåller en föreskriftsrätt för myndigheten i 21 d § lotterilagen.
Sammanfattningsvis ansåg Spelutredningen att rättsliga förutsättningar för en ramlagstiftning förelåg och att delegation från riksdagen till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer i större utsträckning borde användas.
Ny spellag SOU 2017:30
278
Tydligare tillståndsgivning enligt lotterilagen
Europeiska kommissionen har i tre ärenden angående vadhållning på idrottsevenemang, poker i lokal och över internet respektive kasinotjänster (2004/4087, 2006/4160 och 2008/4010) gjort gällande att regeringens tillståndsgivning enligt 45 § lotterilagen bl.a. brister i öppenhet, då förutsättningarna för att bevilja tillstånd inte framgår av lagen. Kommissionen menade att de närmare villkoren för i vilka fall tillstånd med stöd av 45 § lotterilagen kan beviljas inte specificeras i lagstiftningen. Kommissionen framhöll vidare att tillståndsordningen, för att begränsa myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning, och för att förhindra att bedömningen blir godtycklig, måste grundas på objektiva kriterier som inte är diskrimerande och som är kända på förhand. Härutöver hade kommissionen också synpunkter på att lotterilagen saknade bestämmelser om sociala skyddskrav och regler om vad som gäller vid marknadsföring av lotterier.
Mot bl.a. denna bakgrund infördes vissa ändringar i lotterilagen den 1 januari 2017. Till grund för ändringarna ligger de överväganden som görs i prop. 2016/17:8. Promemorian Ds 2015:46 ligger i sin tur till grund för de överväganden som görs i propositionen.
Huvudregeln i lotterilagen är att endast ideella föreningar med syfte att främja allmännyttiga ändamål kan få tillstånd att anordna lotteri. Regeringen har dock enligt 45 § lotterilagen rätt att besluta om tillstånd till lotterier utan att behöva iaktta lotterilagens begränsningar i fråga om t.ex. spelformer, anordnare och vinstregler. Som 45 § tidigare var formulerad kunde bestämmelsen enligt regeringen ge intryck av att det inte finns någon begränsning i fråga om vilka tillstånd som regeringen kan meddela. För att öka förståelsen för och transparensen i tillståndsgivningen enligt 45 § gavs bestämmelsen en annan formulering (prop. 2016/17:8 s. 17 ff.). Numera hänvisas uttryckligen till vilka bestämmelser i lotterilagen som regeringen får göra avsteg från vid sin tillståndsgivning. Samtidigt infördes också i lotterilagen ett generellt krav om att den som anordnar lotteri ska säkerställa att sociala och hälsomässiga skyddshänsyn tas (10 § lotterilagen).
SOU 2017:30 Ny spellag
279
8.2 En ny ramlag för lotterier och spel om pengar
8.2.1 Utredningens bedömning
Utredningens bedömning och förslag: En ny ramlag för spel in-
förs. Den nya spellagen föreslås bygga på den nu gällande lotterilagen (1994:1000) och kasinolagen (1999:355), men omarbetas till en ramlag med en ny lagteknisk lösning med bl.a. kapitelindelning.
I spellagen regleras allt spel om pengar. Huvuddragen i spelregleringen ska framgå av lagen. Spelpolitiska frågor delegeras till regeringen. Delegationen till regeringen omfattar bl.a. de grundläggande förutsättningarna för att få anordna spel, inte minst när det gäller insatser, vinster och vinståterbetalningsprocent. Delegation till myndighetsnivå föreslås när det gäller vissa krav på licensgivningen, konsumentskydd, säkerhet i spel, spelansvarsåtgärder och vissa andra krav för spelets bedrivande.
Lotteriinspektionen byter namn till Spelmyndigheten. Myndigheten får ansvar för licensgivning av allt spel. Därmed tas regeringens möjlighet att ge särskilda tillstånd enligt 45 § lotterilagen bort. De spel och lotterier som i dag anordnas av staten och hästsporten kommer fortsättningsvis att regleras genom spellagen.
Inledning
Statens roll har historiskt sett varit stark i frågan om lotterier. Att spellagstiftningen även fortsättningsvis ska vara en tillståndslagstiftning får ses som en självklarhet då riksdagens och regeringens spelpolitik och därmed syftena med lagen endast kan uppfyllas i en tydlig reglering av spelet. Utredningen bedömer således att spelregleringen alltjämt ska vara en förbudslagstiftning och bygga på principen om licens (tillstånd) och tillsyn.
Utvecklingen av spel via internet och andra former av elektromagnetiska vågor är komplex och underkastas snabba förändringar. För att säkerställa målen med den svenska spelregleringen är det viktigt att regleringen på området är tillräckligt flexibel så att den snabbt kan anpassas till förändringar på marknaden. Erfarenheter från andra
Ny spellag SOU 2017:30
280
medlemsländer i EU visar på nödvändigheten av en flexibel lagstiftning.
Ett av huvudsyftena med tillskapandet av en ny lagstiftning är att få till stånd en reglering av spel om pengar som klart anger vem som får göra vad på den svenska spelmarknaden. Dagens reglering bygger i allt väsentligt på regeringens tillståndsgivning enligt 45 § lotterilagen. Detta innebär i sin tur att lotterilagen helt saknar regler om t.ex. vadhållning på såväl sport som hästar. Detta måste nu korrigeras. För att regleringen ska uppfylla kraven på bl.a. transparens och förutsebarhet bör den nya lagen omfatta allt spel om pengar. I detta läge blir det också nödvändigt med en mängd bemyndiganden för att inte tynga lagen med detaljerade bestämmelser och för att det ska finnas en flexibilitet för framtida utveckling och snabba korrigeringar.
Ramlagsmodellen
Ramlagstekniken har vissa fördelar. Den ger t.ex. större möjligheter att snabbt och tämligen enkelt anpassa regelverket till följd av den snabba utvecklingen på spelområdet. Inte minst det förhållandet att bestämmelserna i den nuvarande lotterilagen, trots att den har ändrats ett 70-tal gånger sedan ikraftträdandet för cirka 25 år sedan, inte på ett långsiktigt hållbart sätt kunnat anpassas till förändringar i omvärlden talar för en ramlag. Härtill kommer att det varken framstår som lämpligt eller praktiskt genomförbart att i lag införa de komplicerade och detaljerade regler som är nödvändiga.
Fråga uppkommer hur en ny ansvarsfördelning mellan riksdagen, regeringen och Spelmyndigheten ska struktureras.
Ett bakomliggande mål med spelregleringen är att fastställa grunden för en framtida framgångsrik spelverksamhet av spelföretag som står under effektiv tillsyn av svenska myndigheter. Men lagen kan inte och bör inte innehålla varenda detalj av den reglerade marknadens funktion. Detta av två skäl: tydlighet och flexibilitet. Primär lagstiftning måste vara tydlig och bör omfatta så få undantag som möjligt. Tydlig lagstiftning bidrar till rättslig och operationell säkerhet. Spelföretagen föredrar att komma in på en marknad med tydliga regler, där de vet vad de kan förvänta sig, hellre än att beträda
SOU 2017:30 Ny spellag
281
en marknad, där reglerna antingen är alltför komplicerade eller där de blir föremål för oproportionerliga utvärderingar av sin verksamhet.
Till skillnad från lagregler, som endast kan ändras av riksdagen genom en tämligen betungande och tidskrävande procedur, utfärdas förordningar och föreskrifter/villkor av regeringar eller spelmyndigheter. Även de sistnämnda är självfallet skyldiga att respektera nationella lagar och lagstiftningsprocesser, men de kan vara mer flexibla i sin inställning och snabbare kunna vidta nödvändiga förändringar i driften av spelverksamheten. Det föreliggande lagförslaget innehåller den allmänna ramen för spel om pengar, inte minst när det gäller onlinespel.
Utredningen gör bedömningen att huvudreglerna om spelverksamheten bör anges i lag. I lagen anges bl.a. vem av aktörerna på den svenska spelmarknaden som får göra vad. Vidare kommer alla grundläggande bestämmelser om exempelvis licensgivning, tillsyn, sanktionsmöjligheter, straff och marknadsföring att lagregleras. Beträffande licensgivning definieras de olika tillåtna spelformerna, licensernas utformning och vilka krav som måste vara uppfyllda för att en sådan ska beviljas. I lagen anges vidare att ytterligare villkor kan ställas upp, grunderna för när en licens kan avslås, återkallas eller förklaras vilande och om avgiftsskyldighet (beträffande skatt, se kapitel 26). I en ny ramlag för spel bör i större utsträckning bestämmelser bli föremål för delegering till regeringen och till Lotteriinspektionen, som enligt förslaget byter namn till Spelmyndigheten.
Inom ramen för den nya ramlagstiftningen bör regeringen i större utsträckning kunna utöva spelpolitiken i förordningsform. Delegation till regeringen bör kunna omfatta bl.a. de allmänna förutsättningarna för att anordna spel inte minst när det gäller insatser, vinster och vinståterbetalningsprocent (se avsnitt 14.13.4).
Regeringen innehar i dagsläget rollerna som tillståndsgivare, regelgivare och spelanordnare. Detta har varit föremål för kritik. Eftersom allt spel nu ska regleras i spellagen bör regeringens möjlighet att meddela tillstånd upphöra. I stället får Spelmyndigheten ansvar för all licensgivning av spel. Detta innebär att Svenska Spels och ATG:s spelverksamhet fortsättningsvis kommer att omfattas av spellagen.
Vad som i övrigt bör delegeras till Spelmyndigheten är rätten att meddela föreskrifter inom områdena krav på licensgivningen, säkerhet i spel, problemspelande och förebyggande åtgärder. Även möjligheten för Spelmyndigheten att meddela villkor vid licensgivningen
Ny spellag SOU 2017:30
282
bör kvarstå. Spelmyndigheten kommer också att vara tillsynsmyndighet för allt spel i Sverige, med undantag för sådant spel som sker efter registrering hos en kommun. Myndighetens roll kommer i den nya lagstrukturen att bli mer framträdande och dess ansvarsområde kommer utöver licens och tillsyn bl.a. omfatta säkerhet i spel och förebyggande skyddsåtgärder av varierande slag.
Det finns anledning att här kort beröra frågan om Spelmyndighetens dubbelroll som både normgivare och beslutsfattare. Enligt utredningens uppfattning är detta inget problem eftersom de licenser och de undantag som myndigheten kan komma att meddela enligt lagen inte grundar sig på föreskrifter som meddelats av myndigheten. Att den nya rollen kan komma att påverka Spelmyndighetens interna organisation berörs i kapitel 28.
Med den nya roll som Spelmyndigheten föreslås få med utökad delegation till myndigheten, kommer emellertid myndighetens roll för att uppnå regeringens spelpolitik att bli helt avgörande. För att kunna föreslå att ett så stort ansvar läggs på Spelmyndigheten bedömer utredningen att mycket höga kompetenskrav måste ställas på Spelmyndigheten för att en utökad föreskriftsrätt ska kunna föreslås.
Förslagen bygger även på att Spelmyndigheten tillförs erforderliga medel för att kunna utveckla verksamheten både när det gäller personal och övriga resurser.
I den nya lagen byts det tidigare begreppet ”lotteri” ut mot ”spel”. Lotteribegreppet kommer fortsättningsvis endast att användas där detta är nödvändigt. Anledning är att begreppet lotteri är oklart och att begreppen spel och lotterier ibland används synonymt och inkonsekvent. Begreppet lotteri kan uppfattas som en begränsning till spelverksamhet i form av lottning. I den föreslagna lagen avses med begreppet spel däremot allt spel inklusive lotteri och som bedrivs i form en verksamhet där en eller flera deltagare, med en insats, kan få en vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få, dvs. spel om pengar eller pengars värde. Lika med vad som i dag gäller avseende begreppet lotterier bör begreppet spel inte omfatta rena skicklighetsspel.
Lagen ska alltjämt vara straffsanktionerad och främjandeförbudet i dagens 38 § lotterilagen ska finnas kvar och även stärkas. Den nya lagtekniska strukturen utredningen föreslår kommer alltså innehållsmässigt att bygga på många av de grundprinciper som gällt för svensk lotterilag sedan många år. Dessa grundprinciper måste
SOU 2017:30 Ny spellag
283
kompletteras med nya bestämmelser, exempelvis marknadsföringsregler, spelansvarsregler m.m. Den nya lagen har därtill fått en annan utformning än lotterilagen. Lagen har i förslaget fått kapitelindelning. Syftet är att det ska vara lättare för läsaren att orientera sig i lagen.
Förordningar och föreskrifter, inklusive tekniska specifikationer och regleringen av licensprocessen, utgör en mycket viktig del av de nationella spelregleringarna. Om regeringar och myndigheter menar allvar med att minska storleken på den oreglerade marknaden, måste länderna införa inte bara fungerande spellagar, utan också se till att den underliggande regleringen täcker alla nödvändiga detaljer samtidigt som den blir praktiskt och ekonomiskt möjlig för spelföretagen att följa.
Sammanfattningsvis föreslår utredningen alltså en ny ramlag för spel om pengar, i vilken ansvarsfördelningen mellan riksdagen, regeringen och Spelmyndigheten tydliggörs. Alla huvudbestämmelser om spel bör stå i lagen, regeringen bör kunna utöva spelpolitik i förordningsform och Spelmyndigheten bör få utökad föreskriftsrätt. Den nya lagen bör, för att tydliggöra tillämpningsområdet, kallas spellagen.
8.3 Detaljeringsgrad m.m.
I lagen anges de krav som gäller för en licenstagare beträffande säte, rättslig form, öppenhet, kontinuitet, tillförlitlighet och yrkeskompetens samt krav rörande bl.a.
• spelsystemen och deras funktion,
• de villkor på vilka spelare får delta i onlinespel,
• betalningstransaktioner mellan spelföretaget och spelaren,
• säkerhetsåtgärder beträffande spelarsaldon,
• spelansvarsåtgärder,
• internationellt samarbete mellan olika spelföretag och med spelmyndigheter i andra länder, och
• tillsyns- och sanktionsmöjligheter.
Ny spellag SOU 2017:30
284
Lagförslaget bygger på principen om transparens, dvs. att förutsättningarna för licens och de skyldigheter som följer för licenstagaren ska vara kända i förväg i lagen eller uttryckta i regeringens och Spelmyndighetens regelgivning. Alla tillkommande villkor och krav som ställs upp av Spelmyndigheten, när det gäller licensgivningen, berör huvudsakligen individuella fall när de grundläggande kraven är uppfyllda men då ytterligare mekanismer är nödvändiga för att säkerställa att verksamheten bedrivs på ett sätt som är sunt och säkert.
Förordningar och föreskrifter kommer att innehålla mer konkreta operationella aspekter rörande de nyss nämnda faktorerna. I syfte att uppnå önskad kanalisering och för att begränsa den administrativa bördan och kostnaderna för att efterleva regelverket bör förordningar och föreskrifter – där detta är möjligt och då det är förenligt med målen för den svenska spelpolitiken – baseras på nuvarande internationell praxis för onlinespel. De begränsningar som följer av EU-rätten måste naturligtvis respekteras.
På samma sätt som i t.ex. Danmark eller Spanien bör i förordnings- eller föreskriftsform anges de regler som gäller för t.ex. den tekniska hanteringen av dataservrar, certifiering av onlinespelprodukter, krav på ledning, regelförändringar och utveckling (som en del av den kontinuerliga kommunikationen mellan licenshavarna och tillsynsmyndigheten), och regler rörande verifieringssystem för identitetskontroll eller självavstängningssystem. Överensstämmelse med sådana regler bör inte bara prövas vid ansökningstillfällena utan under hela licensperioden. För att säkra detta bör tillsynsmyndigheten inte bara få tillträde till licenshavarnas data (i realtid eller i närheten av realtid), utan också ha en lagstadgad rätt att begära regelbundna verksamhetsrapporter från licenshavarna.
Ur praktisk synvinkel är det önskvärt att licensförfarandena inte är alltför betungande, samtidigt som trovärdigheten och integriteten hos licenserna kan säkerställas. Nationella regler som innebär orealistiskt betungande skyldigheter för licenshavarna kan avskräcka potentiella sökanden från att ansöka om licenser, i synnerhet på mindre marknader (även om naturligtvis inte ens stora marknader kan göra vad de vill i detta sammanhang, då spelföretag inte har obegränsade resurser att lägga på licensprocesser som går utöver vad som är rimligt och nödvändigt).
När reglerna för nationella licensprocesser skapas bör därför den dokumentation som krävs lätt kunna erhållas eller skapas av de
SOU 2017:30 Ny spellag
285
sökande. Detta gäller t.ex. kontoutdrag, affärsplaner, reviderade räkenskaper, tekniska underlag eller immateriella rättigheter. Vissa spelföretag är noterade på börser vilket innebär att de redan har gått igenom strikta och betungande förfaranden för att få sin notering. Detta bör kunna räknas till deras fördel när det gäller trovärdighet och finansiell ställning. Att man skulle ha ett ömsesidigt godkännande av andra länders tillstånd ligger dock långt ifrån vad som är tillämpligt i Europa. Emellertid bör tillsynsmyndigheten, så långt möjligt, tillåta sökanden att lämna tekniska certifikat utfärdade av godkända laboratorier inom ramverket för sina tidigare licenser som ett bevis på tillförlitligheten hos sina system. Det är ett vedertaget faktum i spelbranschen att det innebär stora påfrestningar för licenshavarna när de måste få sina system och andra funktioner certifierade på nytt för varje licensförfarande.
287
9 Lagens syften
9.1 Syftena med den svenska spelregleringen lagregleras
Utredningens förslag: Syftena med den svenska spelregleringen
lagregleras. Spel om pengar ska bedrivas på ett sätt som är sunt och säkert under statlig kontroll. Detta innebär att spel så långt möjligt ska kanaliseras till spelföretag med tillstånd i Sverige i form av licens.
Spelandet i Sverige ska hållas på rimlig nivå. Därutöver ska spellagen tillämpas så att
1. spelen får ett högt konsumentskydd,
2. det råder hög säkerhet i spelen,
3. de negativa konsekvenserna av spelande begränsas, och
4. spel om pengar inte används som stöd i kriminell verksamhet.
9.2 Nuvarande ordning
Lotterilagens (1994:1000) syften är inte lagreglerade. Syftena är behandlade främst i förarbetena till 1982 års lotterilag (prop. 1981/82:170). Som ett av syftena med regleringen utpekades konsumenternas, dvs. lottköparnas och speldeltagarnas intressen. Stor vikt lades vid en offentlig kontroll bl.a. med avseende på insatsernas storlek, vinsternas antal och kvalitet samt fördelningen av vinster. Regleringen syftade också till att säkerställa att lotterier inte skulle anordnas för obehöriga ändamål samt att behållningen i lotterierna i tillräckligt hög grad skulle komma de avsedda ändamålen till godo. Regleringen syftade också till att så långt det är möjligt motverka
Lagens syften SOU 2017:30
288
skadeverkningar. Särskilt viktigt ansågs det att försöka motverka att lotterier på ett otillbörligt sätt lockar eller bedrivs bland barn och ungdom. Dessutom pekades på att den illegala lotteri- och spelverksamheten under senare år kommit att spela en alltmer framträdande roll. En reglering av lotterier skulle kunna, förutom att motverka illegala lotterier, syfta till att i viss mån kanalisera allmänhetens spelintresse till sådana lotterier och spel som kan kontrolleras och som bedrivs under socialt acceptabla former. Lotterier utgör en inte oväsentlig inkomstkälla för staten genom den beskattning av verksamheten som äger rum. Regleringen borde även ha till syfte att möjliggöra en lämplig och effektiv beskattning.
Det angivna målet för spelpolitiken är ”en sund och säker spelmarknad där sociala skyddsintressen och efterfrågan på spel tillgodoses under kontrollerade former. Överskottet från spel bör värnas och alltjämt vara förbehållet det allmänna eller allmännyttiga ändamål, dvs. föreningslivet, hästsporten och staten. Inriktningen bör som hittills vara att prioritera sociala skyddshänsyn samtidigt som intresset av ett varierat spelutbud och risken för bedrägerier och olagliga spel beaktas” (prop. 2002/03:93, bet. 2002/03:KrU8, rskr. 2002/03:212).
9.3 Överväganden
Enligt utredningens mening ska den nya spellagen alltjämt vara en förbudslagstiftning där anordnande av spel om pengar kräver tillstånd i form av licens. Med ett undantag för s.k. registreringslotterier (se avsnitt 12.8) bör allt spel om pengar stå under statlig kontroll.
Frågan om lagens syften är av stor betydelse. När syftena väl formulerats blir detta styrande för såväl myndigheter som aktörer. Genomförandet sker huvudsakligen genom utformningen av lagens andra bestämmelser, genom förordningar och föreskrifter på myndighetsnivå (se kapitel 8).
Om det inte är tydligt vad staten vill uppnå med regleringen får t.ex. beslutsfattare inget sammanhang för de olika prövningar som ska göras i bl.a. licensgivningen. Följden kan bli att beslutsfattare agerar inkonsekvent och ersätter regleringens syften med ovidkommande hänsyn och antaganden. Motsatta synsätt beträffande syftena med regleringen riskerar då att leda till konflikter mellan myndigheter, beslutsfattare och även tjänstemän.
SOU 2017:30 Lagens syften
289
I lagen bör därför en kodifiering ske av de syften som redan kan sägas utgöra grunden för den spelreglering som gäller i Sverige. En tämligen väsentlig anpassning måste göras beträffande målbilden eftersom ett licenssystem inte kan syfta till att överkottet ska värnas det allmänna eller allmännyttiga ändamål.
Genom införandet av en bestämmelse som innebär att lagen ska tillämpas så att de angivna målen uppnås ges bättre förutsättningar för enhetlighet och förutsebarhet.
EU-rätten ställer krav på en nationell reglering som är systematisk och sammanhängande för att det ska vara möjligt att begränsa spelet. Överskottsmål får enligt EU-domstolens praxis i sig inte rättfärdiga en spelreglering utan får endast vara en s.k. positiv accessorisk effekt av spelandet. De nedan föreslagna syftena med lagen är, enligt utredningens bedömning, i överensstämmelse med de tvingande hänsyn av allmänintresse som framgår av EU-domstolens praxis.
Sunt och säkert under statlig kontroll
Det bör tydligt anges att lagens syfte är att spel om pengar ska anordnas sunt och säkert under offentlig kontroll. Detta syfte är av stor betydelse där sunt avser en avvägning mellan sociala skyddsintressen och önskemålet att tillgodose en efterfrågan på spel. Att spel som anordnas under offentlig kontroll också ska underkastas krav på säkerhet är en självklarhet och är en fråga främst för tillsynsmyndigheten.
Den nuvarande lagstiftningen bygger på att i princip alla lotterier dels ska ha erforderliga tillstånd, dels ska stå under tillsyn av en statlig myndighet. Dessa utgångspunkter bör gälla även i fortsättningen. Att endast spel med tillstånd ska tillåtas är en förutsättning för att motverka brottslighet av det slag som spel till sin natur kan medföra och som i dag i första hand förekommer i anslutning till illegalt spel. Inte heller konsumentskyddet kan i tillräcklig omfattning beaktas på annat sätt än vid en prövning i förväg av varje licens, varvid det finns möjligheter att närmare ange vilka villkor som ska gälla i det enskilda fallet. Ytterst ska det gå att vägra licens till spelet. Vid en sådan tillståndsprövning finns det dessutom möjligheter att ställa villkor som medför att spelet inte spär på spelproblemen eller anordnas till förmån för obehöriga ändamål. Tillsyn över spelen är
Lagens syften SOU 2017:30
290
likaså en nödvändighet för att lagstiftningen ska kunna tillgodose de önskvärda intressena.
Kanalisera spelandet och samtidigt hålla det på en rimlig nivå
Om det finns en efterfrågan på vissa former av spel bör i första hand ett lämpligt erbjudande regleras, inte förbjudas. Genom att kanalisera efterfrågan kommer konsumenterna att styras mot så tillförlitliga och kontrollerbara erbjudanden som möjligt. Den som inte har licens för spel i Sverige kan svårligen kontrolleras här.
Frågan om kanalisering av spel har behandlats bl.a. i Regeringsrättens dom RÅ 2004 ref. 95 och även i EU-domstolens dom Placanica1. Med stöd i Placanica-domen får det anses klarlagt att kanalisering av spel kan anföras som ett skäl för en reglering.
Kanaliseringen, i syfte att kanalisera spelandet till spel som anordnas med stöd av lagen, ska möjliggöra utveckling av nya produkter och användning av nya tekniker samt i viss mån även marknadsföring av dessa. Utredningens bedömning är dock att kanaliseringen får anses vara ett medel för att uppnå lagens övergripande syften och inte ett mål i sig.
Enligt utredningens mening uppfylls inte de politiska målen genom att minska utbudet så långt som möjligt, utan genom att placera strikta regler och villkor på det tillåtna utbudet, och att säkerställa en effektiv övervakning av efterlevnaden. Detta gäller i synnerhet marknaden för onlinespel. Till skillnad från landbaserade erbjudanden, är marknaden för onlinespel gränsöverskridande till sin natur, vilket försvårar ingripanden mot illegala tillhandahållanden.
Syftet med att öppna upp och reglera marknaden för onlinespel är att vägleda konsumenterna mot ansvariga, tillförlitliga och kontrollerbara erbjudanden så långt som möjligt. Spelerbjudandena bör vara så attraktiva att spelarna inte lockas till platserna för illegala leverantörer.
Kanaliseringssträvandena får emellertid inte drivas så långt att spelandet i Sverige inte kan hållas på en rimlig nivå. Med rimlig nivå innebär att det totala spelandet inte bör överstiga vad som krävs för att uppfylla ett gott konsumentskydd med hög säkerhet i spelen,
1 De förenade målen C-338/04, C-359/04 och C-360/04, Placanica, REG 2007, s. I-1891.
SOU 2017:30 Lagens syften
291
för att motverka brottslighet och för att begränsa de negativa effekterna av spelande, liksom en allmän strävan att upprätthålla allmän ordning. Dessa faktorer ska ses i ljuset av den svenska kulturella kontexten.
Högt konsumentskydd
Ett annat syfte med den svenska spelpolitiken är att säkerställa en hög nivå på konsumentskyddet. En långsiktigt hållbar spelreglering förutsätter ett starkt konsumentskydd. Konsumentskyddet innebär att ett juste spel erbjuds spelaren i den betydelsen att förutsättningarna för spelet, t.ex. spelregler är klara och tydliga och att lättillgänglig information om spelet lämnas m.m.
Spel om pengar är ofta icke-transparenta produkter som kännetecknas av asymmetrisk information. Konsumenten av spel, dvs. spelaren, måste kunna lita på att spelen är rättvisa och pålitliga, och att vinster faktiskt betalas ut. Konsumenternas rättigheter har snabbt harmoniserats enligt gemenskapsrätten under de senaste åren. Dock har spel om pengar inte tagits med i de berörda direktiven på grund av den särskilda karaktären hos spel och kompetensen hos medlemsstaterna att definiera sin egen politik när det gäller spel. När det gäller spel är det viktigt att medlemsstaterna ska kunna vidta sina egna (eventuellt strängare) åtgärder för att skydda spelarna.
För att säkerställa en hög nivå på konsumentskyddet, särskilt när det gäller onlinespel, bör ett antal grundläggande principer gälla. Spelare bör kunna göra ett medvetet val om huruvida de vill delta i spelet, och hos vilka spelföretag de vill spela. Ett spelföretag bör ge tillräcklig information om sådana saker som vilken typ av spel som erbjuds, kostnaderna för deltagande, och vart konsumenten kan rikta frågor eller klagomål. Denna information bör vara uppdaterad och tillgänglig för spelaren i en tydlig, begriplig form.
Deltagande i spel av minderåriga och andra utsatta personer ska förebyggas. Detta är särskilt relevant när det gäller onlinespel, eftersom tillgänglighetströskeln är mycket låg för t.ex. minderåriga som använder internet. Undersökningar visar att i Europa använder 75 procent av minderåriga 6 till 17 år internet. Det är därför på sin plats att vidta förebyggande säkerhetsåtgärder för att förhindra att dessa personer får tillgång till onlinespel. Utredningens lagförslag
Lagens syften SOU 2017:30
292
kommer därför att innehålla stränga krav för att förhindra deltagande av minderåriga.
Medlen på en spelares spelkonto bör ges ett tillräckligt skydd. Konsumenterna bör kunna lita på att deras tillgodohavanden kan och kommer att betalas ut säkert och snabbt när som helst och inte kommer att användas för andra ändamål av spelföretaget.
Uppgifter om konsumenten bör skyddas på lämpligt sätt. I onlinespel lagras en stor mängd information om t.ex. spelarens identitet och hans eller hennes spelbeteende på nätet. Detta måste göras försiktigt och missbruk av sådan information måste förhindras.
Konsumenterna måste också skyddas mot bedrägliga tjänster. Spelerbjudandet måste vara rättvist och pålitligt. Används t.ex. en slumpgenerator ska den uppfylla vissa tekniska standarder. Detsamma gäller andra spelkritiska system.
Slutligen måste reklamaktiviteter hindras från att uppmuntra överdrivet spelande. Av kanaliseringsskäl bör licenshavarna tillåtas att i tillräcklig omfattning göra konsumenterna bekanta med deras ansvarsfulla, pålitliga och verifierbara erbjudanden och fördelarna med dessa. Sådan reklamverksamhet får dock inte uppmuntra till överdrivet deltagande i spel. Därför måste tillståndshavare marknadsföra sina spel bara på ett ansvarsfullt sätt. I enlighet med vad som anförs i kapitel 21 kommer mer detaljerade regler därför att införas beträffande reklam. Särskild uppmärksamhet kommer att ägnas åt sådana frågor som bonus.
Det ska råda hög säkerhet i spelen
För att förhindra bedrägerier och annan brottslig verksamhet, måste spelföretagen uppfylla strikta krav. Bland annat måste de fastställa identiteten på spelare och kontrollera sådan identitet, registrera alla finansiella transaktioner, och stänga av spelare i fall av misstänkt bedrägeri eller andra spelrelaterade former av brottslighet. Dessutom måste spelföretagen uppfylla kraven i lagen (2009:62) om penningtvätt och finansiering av terrorism (penningtvättslagen). Med ändamålsenlig reglering erbjuder internet utmärkta möjligheter att upptäcka och spåra misstänkta transaktioner. Onlinespel kan samtidigt, på grund av avsaknaden av fysisk kontakt mellan spelaren och spelleverantörer, och i avsaknad av ordentlig reglering, innebära allvar-
SOU 2017:30 Lagens syften
293
liga risker för bedrägerier och annan brottslig verksamhet. Exempel på bedrägerier kan vara att spelaren inte får sina vinster, sannolikheten att vinna påverkas genom manipulering av mjukvara, uppgjorda matcher eller otillåtna samarbeten mellan spelare, t.ex. i poker online. Utredningen menar att det ligger ett omistligt värde i att – där så är möjligt – förhindra att spelare faller offer för bedrägeri eller annan brottslig verksamhet i spel. Spelanordnaren kan också påverkas av bedrägeri eller brott där brottslingar ges möjlighet till t.ex. penningtvätt.
De negativa effekterna av spelande begränsas
Svenska medborgare som önskar delta i spel bör ges möjlighet att göra det på ett ansvarsfullt, tillförlitligt sätt. Förebyggande av problemspelande är en viktig del av detta. Spelproblem har negativa personliga och samhälleliga konsekvenser. Som en följd av spelberoende kan allvarliga psykologiska, sociala, fysiska och finansiella problem uppstå, såsom depression, ångesttillstånd, relationsproblem och stora skulder som den drabbade personen är oförmögen att lösa utan hjälp.2 Åtskilliga personer med allvarliga spelproblem begår brott som stöld och bedrägeri för att få pengar till spel eller i ekonomiska krislägen när de stora spelförlusterna gör att de inte har pengar till räkningar och nödvändiga utgifter. Allvarlig spelproblematik drabbar mycket ofta anhöriga. Barn drabbas direkt av spelproblemen medan de pågår och indirekt i framtiden genom att familjen får det dåligt ställt. Man kan också få svårt att klara av sitt arbete. På grund av dessa risker, är en aktiv politik för förebyggande av problemspelande en nödvändighet.
En av grundpelarna i den framtida svenska spelregleringen bör, inom ramen för målet att de negativa konsekvenserna av spelande ska begränsas, också vara att motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar och problemspelande. Detta gäller alltifrån villkoren för tillåtna spelformer, marknadsföringsbegränsningar, åldersgränser, kreditförbud, informationsskyldighet gällande spelets risker, sociala skyddsprogram och givetvis en effektiv tillsyn.
2 Langham et al., Understanding gambling related harm: a proposed definition, conceptual framework, and taxonomy of harms, BMC Public Health (2016) 16:80.
Lagens syften SOU 2017:30
294
Den föreslagna lagen skapar därför en ram för att upptäcka riskabla beteenden på ett tidigt stadium, och för att möjliggöra konkreta åtgärder för att förhindra missbruk från att utvecklas. Lagens krav på förebyggande åtgärder är ganska långtgående jämfört med de förebyggande åtgärder som vidtagits av andra medlemsstater. Syftet med missbruksförebyggande är här att:
• förhindra utsatta grupper (t.ex. ungdomar) från att hamna i problem på grund av deltagande i spel, tidigt upptäcka riskabla spelbeteenden, och begränsa spelandet när en spelare förlorar kontrollen över sitt spelande, och hänvisa dem till lämplig hjälp vid behov.
Spelföretagen förbjuds från att erbjuda spel till vissa personer, däribland minderåriga. Av den anledningen och andra, måste spelföretagen noggrant fastställa identiteten på och åldern för varje spelare innan de registreras (se avsnitt 17.1). Efterlevnaden av detta krav upprätthålls av tillsynsmyndigheten.
Den grundläggande principen för förebyggande av problemspelande är begreppet ”ansvarsfullt spelande”, där regeringen, myndigheter, licenstagare och spelare har sina egna ansvarsområden.
Regeringen svarar för de mer övergripande och principiella spelpolitiska ställningstagandena. Tillsynsmyndigheterna har till uppgift att fastställa tydliga villkor och övervaka efterlevnaden av dem.
Ett spelföretag bör ha en långtgående skyldighet att iaktta försiktighet för att skydda spelarna (se kapitel 18). Denna omsorgsplikt kan sägas vara indelad i ”passiva” verktyg och proaktiva åtgärder.
Spelföretagen måste skriftligen i en handlingsplan redovisa hur omsorgsplikten genomförs. Denna handlingsplan syftar till att ge både spelaren och tillsynsmyndigheten inblick i genomförandet av omsorgsplikten. Genom aktiv övervakning av efterlevnaden påminns spelföretaget om dess ansvar, vilket säkerställer att strategin för förebyggande av problemspelande inte bara blir en checklista som kan bockas av. Detta kräver att spelanordnaren har anställda med kunskap om missbruksförebyggande. Som ett minimum måste policyn innehålla målgrupper och indikatorer för riskfyllt spelande och spelprofilerna. Dessa element beskrivs mer utförligt i kapitel 18. Genom att implementera åtminstone nyss nämnda faktorer, uppfyller spelföretaget sin omsorgsplikt.
SOU 2017:30 Lagens syften
295
Redan i nuvarande ordning har de flesta svenska tillståndshavare och i Sverige oreglerade tillhandahållare av spel sina egna system för självavstängning av spelare. Detta är då en frivillig överenskommelse mellan spelföretaget och spelaren. Det är dock inget i dessa arrangemang som hindrar att en självavstängd spelare vänder sig till en annan spelarrangör och fortsätter att spela.
Den föreslagna lagen skapar därför ett centralt register för avstängning från deltagande i allt spel som kräver registrering. Utredningen anser att ett sådant centralt register, med tanke på dess enkla åtkomst och de särskilda risker som är förknippade med framför allt onlinespel, är en förutsättning för det nya licenssystemet. En förutsättning för att ett sådant register ska få effekt är att spelföretagen blir skyldiga att kontrollera spelare mot det registret innan man tillåter dem att delta. Endast på detta sätt kan spelarna som förekommer i registret hindras från att spela. Kapitel 19 innehåller ytterligare detaljer om det nationella självavstängningsregistret.
Spel om pengar ska inte användas som stöd för brottslighet
Kriminalitet i samband med spel ska motverkas. Kriminaliteten kan delas in i tre nivåer. För det första bedrägerier m.m. som följer med illegalt spel, för det andra att en spelare begår brott för att finansiera sitt spel och för det tredje att den organiserade brottsligheten kommer in i spelet antingen som anordnare av spel eller som exempelvis indrivare av spelskulder.
Onlinespel kan, på grund av avsaknaden av fysisk kontakt mellan spelaren och spelleverantören, – utan ordentlig reglering – innebära allvarliga risker för bedrägerier och annan brottslig verksamhet. Exempel på detta har angetts ovan under rubriken ”Det ska råda hög säkerhet i spelen”.
För att förhindra bedrägerier och annan brottslig verksamhet, måste spelföretaget uppfylla strikta krav. Bland annat måste innehavaren av en licens kontrollera och fastställa spelarens identitet, registrera alla finansiella transaktioner och stänga av spelare i fall av misstänkt bedrägeri eller andra spelrelaterade former av brottslighet. Dessutom ska den som tillhandahåller spel uppfylla kraven i penningtvättsregleringen.
297
10 Allmänt om spelformer och dess risker
10.1 Utredningsdirektiven
Enligt utredningsdirektiven bör det, i samband med att ett licenssystem införs, på nytt övervägas dels vilka spelformer som ska vara tillåtna på den svenska spelmarknaden, dels om några av dessa bör lämnas utanför ett licenssystem och regleras på annat sätt. Övervägandena ska särskilt ske med utgångspunkten att skadeverkningar av spelande ska begränsas.
Utredaren ska mot denna bakgrund
• bedöma vilka spelformer som ska vara tillåtna på den svenska spelmarknaden, och i vilken omfattning, samt lämna förslag till reglering, och
• lämna förslag om hur spelformer som inte bedöms lämpa sig för ett system med fri konkurrens bör regleras.
I detta kapitel behandlas kortfattat de spelformer som i dag tillhandahålls och anordnas av i Sverige reglerade aktörer. Här behandlas också spelformer och risk.
Enligt direktiven är vidare en utgångspunkt för uppdraget att efterfrågan på onlinespel ska kanaliseras till säkra och kontrollerade erbjudanden, på ett sätt som inte leder till ökat spelande. Allra sist i kapitlet diskuterar utredningen om det är möjligt att säkerställa en sådan utgångspunkt.
Allmänt om spelformer och dess risker SOU 2017:30
298
10.2 Tillgängliga spelformer på den reglerade svenska spelmarknaden
Det finns ett antal olika spelformer tillgängliga på den reglerade svenska spelmarknaden. De olika spelformerna omfattas av olika regler angående t.ex. vem som får anordna spelet och hur stora insatserna respektive vinsterna får vara. Termen egentliga lotterier syftar på lottning, gissning, vadhållning eller liknande förfaranden enligt 3 § lotterilagen (1994:1000) samt marknads- och tivolinöjen. Vadhållning i samband hästtävling och på idrottstävlingar som bedrivs i mer än en kommun är inte att betrakta som ett egentligt lotteri (4 § lotterilagen).
10.2.1 Turspel/lotterier
I turspel är det enbart slumpen som avgör utgången av spelet. Inkluderat i turspel är dels lotter av olika slag, dels nummerspel som t.ex. Lotto och Keno. Det är enbart allmännyttiga ideella föreningar och AB Svenska Spel (Svenska Spel) som får anordna lotterier. Rikslotterier får anordnas av ideella föreningar som har en riksomfattande verksamhet. Exempel på rikslotterier är Bingolotto och Postkodlotteriet.
10.2.2 Vadhållning och spel på hästar
Svenska Spel har tillstånd av regeringen att anordna vadhållning i samband med idrottstävlingar, nummerspel, Melodifestivalen och Eurovisionsschlagerfestivalen. I samband med hästtävlingar har AB Trav och Galopp (ATG) tillstånd att anordna vadhållning. Med undantag för trav- och galoppkapplöpning och idrottstävlingar som bedrivs i mer än en kommun utgör vadhållning ett egentligt lotteri enligt lotterilagen. Detta ger lokala idrottsföreningar möjlighet att anordna vadhållning i anslutning till sina evenemang. Ett exempel på detta är hundkapplöpning där förbunden själva anordnar vadslagning i samband med sina tävlingar. Förutsättningarna är dock starkt begränsade och den totala omfattningen av lokalt arrangerad vadhållning är okänd.
SOU 2017:30 Allmänt om spelformer och dess risker
299
10.2.3 Spelautomater
Det finns tre olika typer av spel på automat i Sverige: värdeautomatspel, förströelsespel och spel på varuspelsautomater. Spel på värdeautomater delar ut vinst i form av värdebevis, spelpolletter eller liknande och är enligt lotterilagen tillåtet i samband med viss hotell- och restaurangverksamhet och bingospel samt på fartyg i internationell trafik. Det är dock enbart Svenska Spel som får anordna landbaserat spel på värdeautomater, vilket innebär att alla värdeautomater utställda på restauranger och bingohallar tillhandahålls av Svenska Spel. Värdeautomatspel anordnas under produktnamnet Vegas. Som mest får det finnas 7 500 värdeautomater i Sverige, vilket framgår av regeringens beslut den 26 november 2016 om tillstånd att anordna spel på värdeautomater. Automatspel får också, i enlighet med 26 § lotterilagen samt en överenskommelse mellan Sverige och Finland, förekomma på reguljär linjetrafik med båt mellan de båda länderna. Enligt kasinolagen (1999:355) får automatspel även finnas tillgängliga på de fyra kasinon som drivs av Svenska Spels dotterbolag Casino Cosmopol AB (Casino Cosmopol). Spel på automater som delar ut vinst i form av pengar, s.k. penningautomater, är – med de två nämnda undantagen – inte tillåtet i Sverige.
Varuspelsautomater är en typ av spelautomat som enbart ger vinster i form av varor. Denna typ av automat kräver tillstånd och får anordnas i samband med en offentlig nöjestillställning i form av tivoli eller liknande.
Förströelsespel är spel som inte ger vinst eller enbart ger vinst i form av frispel på automaten. För att få anordna förströelsespel för allmänheten eller i annat fall i förvärvssyfte krävs tillstånd från Lotteriinspektionen (lagen 1982:636) om anordnade av visst automatspel). Som framgår av avsnitt 2.4 behandlas förströelsespel inte av denna utredning.
10.2.4 Kasinon med internationella spelregler
I Sverige skiljer man på s.k. kasinon med internationella spelregler och restaurangkasinon (se nästa avsnitt). Den förstnämnda speltypen regleras i kasinolagen. Kasinon med internationella spelregler får enbart anordnas av ett företag som i sin helhet, direkt eller indirekt, ägs av staten. I dag anordnas kasinon av det statligt ägda bolaget
Allmänt om spelformer och dess risker SOU 2017:30
300
Casino Cosmopol. Kasinolagen möjliggör sex sådana kasinon och i dag finns det fyra stycken.
10.2.5 Restaurangkasinon
Lotteriinspektionen ger tillstånd till roulett-, tärnings-, och kortspel med låga insatser och vinster på restauranger (s.k. restaurangkasinon). Restaurangkasinon får anordnas i samband med restaurang- och hotellverksamhet, på offentliga nöjestillställningar inom nöjespark eller liknande anläggning samt på fartyg i internationell trafik. Bland de spel som erbjuds finns bl.a. Roulett, Black Jack, Black Jack Burn, Tärning, Fast Poker och Punto Banco.
10.2.6 Bingo
Bingospel är ett lotteri där deltagarna måste vara närvarande på den fysiska platsen där spelet anordnas. Deltagarna köper en bingobricka och möjligheten att vinna beror på om de nummer som dras finns med på spelarens bricka. Deltagaren ska genast göra anspråk på sin vinst. Bingospel får anordnas av allmännyttiga ideella föreningar som är öppna för alla och som har behov av inkomster från bingospel. Bingospel har traditionellt anordnats av s.k. bingoallianser där flera ideella föreningar samverkat vid anordnandet. Internetbingo är inte bingo enligt lotterilagen p.g.a. avsaknaden av fysisk spelplats.
Svebico är Sveriges bingoarrangörers centralorganisation. På Svebicos hemsida finns 64 stycken bingohallar listade. Enligt Svebico själva representerar de nästan samtliga Sveriges bingohallar. Den fysiska bingons omsättning, efter utbetalade vinster till spelarna, har sedan år 1996 minskat från 700 miljoner kronor till 229 miljoner kronor år 2015, enligt siffror från Lotteriinspektionen.
10.2.7 EMV-spel
EMV-spel är lotterier som förmedlas via elektromagnetiska vågor. Hit räknas lotterier som arrangeras över internet, via telefon eller via sändningar på radio och TV. Lotterilagen skiljer mellan fysiska spel och spel som anordnas på elektronisk väg på grund av att sättet
SOU 2017:30 Allmänt om spelformer och dess risker
301
de förmedlas på skiljer sig åt. Tillstånd att anordna egentliga lotterier som förmedlas via elektromagnetiska vågor är i dag möjligt att ge till allmännyttiga ideella föreningar. Svårigheten med att begränsa spelandet till en viss plats medför dock att det enbart är rikstäckande ideella föreningar som har fått tillstånd.
Vadhållning över internet räknas fortfarande som vadhållning då förmedlingssättet enligt lagstiftningen inte förändrar spelets karaktär. Det är Svenska Spel som har tillstånd att anordna vadhållning på idrottstävlingar och Melodifestivalen över internet. Detta görs under varumärkesnamnet Oddset. ATG anordnar vadhållning på hästar över internet och har sedan år 2015 tillstånd att också anordna vadhållning på virtuella tävlingar på internet och lotteri på egna spels identifikationsnummer.
10.3 Spelformer och risk
Utredningens förslag: Regeringen bör – utöver vad som uttryck-
ligen följer av spellagen – meddela föreskrifter om vilka spel som ska tillåtas eller förbjudas inom respektive licenskategori.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om spelansvarsåtgärder och andra krav för spelets bedrivande.
Utredningens bedömning: Det är komplext att bedöma vilka
spelformer som anses riskabla och vilka som anses mindre riskabla bl.a. eftersom de riskfaktorer som finns i större eller mindre utsträckning kan ändras och därmed göra en spelform mer riskabel ur ett problemspelsperspektiv. Regleringen av spelformer bör ge utrymme för anpassningar och krav i relation till hur riskabel varje spelform bedöms vara utifrån ansatsen att motverka överdrivet spelande. Avgörande för en sådan bedömning bör bl.a. vara den närmare utformningen av spelformen och det distributionssätt som ska gälla för respektive licens.
Regeringen bör meddela föreskrifter om vilka olika spel som ska tillåtas inom respektive licenskategori, medan Spelmyndigheten bör meddela föreskrifter om spelansvarsåtgärder och andra krav för spelets bedrivande.
Allmänt om spelformer och dess risker SOU 2017:30
302
10.3.1 Befolkningsstudien Swelogs
Följande text är i sin helhet hämtad ur Faktablad om Swelogs, nr 16, mars 2014, Folkhälsomyndigheten.
I diskussioner om vilka spelformer som bör vara tillåtna på marknaden framförs alltid olika åsikter om vilka spelformer som kan anses mest riskfyllda och som därför bör vara förbjudna eller föremål för särskild reglering.
Det verkar finnas högre risk att utveckla spelproblem om man spelar på vissa typer av spel jämfört med om man spelar på andra. Det som framför allt utmärker ett riskfyllt spel är tiden för den enskilda spelomgången. Ju kortare tid mellan satsning, utfall och möjlighet att åter kunna satsa på samma spel, desto högre riskpotential.
Inom ramen för befolkningsstudien Swelogs, har dåvarande Statens folkhälsoinstitut, nuvarande Folkhälsomyndigheten, vidareutvecklat en poängskala som tagits fram av en tysk forskargrupp (Meyer, Fiebig et al, 2011). Sju olika faktorer vägs samman och poängsätts beroende på i vilken grad de påverkar risken för spelproblem. Spelen delas sedan in i ”låg riskpotential”, ”medelhög riskpotential” och ”hög riskpotential” beroende på antal poäng.
Följande faktorer som påverkar hur riskfyllt ett spel är i fallande skala:
Tid för enskild spelomgång – tiden mellan satsning, utfall och möjlighet att satsa igen på samma spel.
Multispelande – möjligheten att göra flera satsningar eller att vara aktiv i flera spel samtidigt.
Ljud och ljuseffekter – ljud och ljuseffekter under spelet och/eller i samband med presentation av spelet.
Varierande insats eller satsning – möjligheten för spelaren att själv bestämma spelsummans storlek.
Tillgänglighet – om spelet finns tillgängligt i vardagen eller om spelaren måste uppsöka speciella platser.
Utbetalning av vinst – tiden mellan utfall och eventuell vinst innan en ny satsning kan göras.
Spelets kontinuitet – i vilken utsträckning en spelsession kan fortsätta utan avbrott alternativt förlängas med annan typ av spel.
Spel med låg riskpotential
I huvudsak spel med lång tid från insats till utfall med kort sammantagen speltid per tillfälle och med få variationer. Exempel på spel är lotter köpta hos ombud.
Spel med medelhög riskpotential
Spel med kortare tid från insats till utfall liksom möjlighet att förlänga den totala speltiden med en svit av spelomgångar. Exempel på spel är de flesta sportspel, spel på hästar och livepoker.
SOU 2017:30 Allmänt om spelformer och dess risker
303
Spel med hög riskpotential
Spel med kort tid från insats till utfall, snabb utbetalning av vinst, möjlighet till långa spelsessioner och ofta speciellt ljus och ljudsatta miljöer. Många av spelen är tillgängliga via internet. Exempel på spel är spelautomater och kasinospel.
Tydligt samband mellan riskpotential och problemspelande
Knappt hälften av Sveriges invånare i åldrarna 16–84 år spelar om pengar varje månad eller oftare. Ungefär 25 procent spelar på spel med låg riskpotential och 15 procent spelar också på spel med medelhög riskpotential. Gruppen som spelar på spel med hög riskpotential minst varje månad utgör 5 procent.
Statistik från Swelogs visar att av de spelare som ägnade sig åt spel med hög riskpotential och inte var problemspelare, hade 7 procent ett år senare utvecklat spelproblem. Motsvarande andel av de spelare som ägnade sig åt spel med medelhög riskpotential var 3 procent och av de som ägnade sig åt spel med låg riskpotential, var mindre än 1 procent.
Att börja spela på spel med hög riskpotential kan leda till spelproblem. Personer som nyligen har börjat ägna sig åt spel med hög riskpotential (”nya spelare”) utgör en särskild riskgrupp för att utveckla spelproblem.
Av de som gick från att inte spela alls 2008/2009 till att regelbundet ägna sig åt spel med hög riskpotential ett år senare, utvecklade 20 procent spelproblem. Av de som gick från att spela mer sällan än varje månad till att regelbundet ägna sig åt spel med hög riskpotential, utvecklade 10 procent spelproblem. När det gäller de som gick från att regelbundet ägna sig åt spel med medelhög eller låg riskpotential till att regelbundet ägna sig åt spel med hög riskpotential var andelen som utvecklade spelproblem däremot inte lika hög. En rimlig slutsats är att nya spelare är mer benägna att utveckla spelproblem vid spel med hög riskpotential.
Enligt Folkhälsomyndigheten bör åtgärder riktas mot spel med hög riskpotential. Myndighetens slutsats är att det finns samband mellan spelens riskpotential och utvecklande av spelproblem. Ett viktigt område för utveckling av förebyggande åtgärder och reglering kan därför vara förändringar av de faktorer i spelen som bidrar till att göra dessa riskfyllda samt åtgärder som begränsar tillgängligheten till och efterfrågan på spel med hög riskpotential. För att kunna följa upp effekterna av sådana förändringar på befolkningsnivå anser Folkhälsomyndigheten att det krävs en enhetlig reglering av hela spelmarknaden.
I avsnitt 18.2 redovisar utredningen ytterligare slutsatser från Swelogs när det gäller omfattningen av spelproblem.
Allmänt om spelformer och dess risker SOU 2017:30
304
10.3.2 Spelutredningens uppdrag och slutsatser
Spelutredningen hade i uppdrag bl.a. att kartlägga i vilken utsträckning vissa spel kan anses framkalla spelberoende med utgångspunkt i den nuvarande spelregleringen och att de mest bekymmersamma spelen endast ska kunna bedrivas i strikt reglerade former. Uppdraget syftade alltså till att avgöra vilka spel som ska vara föremål för största möjliga kontroll.
Spelutredningen redovisade sina slutsatser i slutbetänkandet En framtida spelreglering (SOU 2008:124 s. 161 ff.). För att komma fram till vilka spelformer som är de mest problematiska gjorde Spelutredningen en sammanvägd bedömning av vad som framgick av
• studier av vilka spelformer som i prevalensstudier framstår vara mest problematiska,
• studier av vilka spel som hjälpsökande uppger vara mest problematiska och
• forskning om risker i spel.
Resultat av prevalensstudier från olika delar av världen användes. Spelen graderades därefter utifrån hur stor andel av de som ägnar sig åt en viss spelform som uppgav att de har spelproblem. Spelutredningen konstaterade att metoden medförde en del mätproblem, osäkerhetsfaktorer och statistiska svårigheter. Ett annat problem var att spelutbudet skiljde sig åt mellan de olika länderna där prevalensstudierna genomförts. Samtidigt noterade Spelutredningen att samma mönster återkom gång på gång i prevalensstudierna. Metoden gav således en tydlig indikation på spelformers relation till spelproblem.
För att göra en bedömning av vilka spel som hjälpsökande uppgav vara mest problematiska använde man sig i utredningen av statistik från stödlinjerna i Sverige, Norge och Storbritannien. Samma mätproblem uppkom här som i studierna av prevalensstudier eftersom spelkulturen och utbudet av spel skiljde sig mellan länderna. Det gick dock att se ett tydligt mönster av vilken typ av spel som genererade flest problem.
Även statistik från Spelberoendes riksförbund och från Spelinstitutets självhjälpsprogram studerades i syfte att se vilka spel som hjälpsökande uppgav att de hade mest problem med.
SOU 2017:30 Allmänt om spelformer och dess risker
305
När det gällde forskning om risker i spel utgick Spelutredningen främst från forskningresultat av studier om spelfrekvens, spelets kontinuitet, tillgänglighet, spelmiljöns utseende och marknadsföringens effekt på de som redan är spelberoende.
Spelutredningens slutsats var att alla spelformer har en farlighetsgrad, men att spelautomater, kasinospel och internetspel hör till de mest riskabla spelformerna. I prevalensstudien återfanns vadslagning på hästspel och sport i kategorin de mest riskabla spelen. Något sådant resultat framgick dock inte av statistiken från de hjälpsökande. Utredningen förslog därför att man bör definiera spel via internet som kännetecknas av följande tre egenskaper:
• att den förbindande länken mellan spelanordnaren och spelaren utgörs av elektromagnetiska vågor,
• att spelet sker genom användandet av sådana vågor och
• att deltagandet i det aktuella spelet endast kan ske genom användandet av sådana vågor.
En sådan definition träffar alla spelformer som erbjuds via internet i vilka spel inte ett samtidigt deltagande kan ske i fysisk form. Vadslagning som kan utföras fysiskt skulle alltså inte falla in under definitionen internetspel. Även efterhandsdragna spel skulle hamna utanför definitionen eftersom dragningen inte ingår i det per elektromagnetiska vågor inträffade lottköpet.
Remissutfallet av Spelutredningens slutsatser av vilka spelformer som ska anses vara mest problematiska var blandat. En synpunkt som framfördes var att det saknas bevis för att göra skillnad mellan spel via internet och andra spelformer. ”Internetspel” ansågs från vissa håll vara en alltför bred kategori och att försiktighet därför bör iakttas när det gäller tolkningar av enskilda internetbaserade spelformers egenskaper. Från Spelinstitutets sida anfördes att listan över de mest riskabla spelen stämmer väl överens med annan forskning och de kliniska erfarenheter som finns.
Allmänt om spelformer och dess risker SOU 2017:30
306
10.3.3 Riskbedömningsinstrument
Det finns olika analysverktyg för att bedöma spelformers risk att skapa spelproblem. Ett av dessa är GAM-GaRD (Gambling Assessment Measure-Guidance about Responsible Design).1 GAM-GaRD är ett onlinebaserat program vars syfte är att bedöma graden av risk i olika spel. Bedömningen sker efter en analys av en rad utvalda egenskaper hos spelet i fråga och resulterar i att spelet klassificeras i en av tre möjliga risknivåer: låg, medelhög och hög risk. Ett spel som testats i verktyget får en färg utifrån vilken risknivå spelet bedöms ha. Ett spel med låg risknivå resulterar i grön färg, ett spel med medelhög nivå får gul färg och ett spel med hög risk får färgen röd. Analysen utgår bl.a. från en uppskattning av frågor om val av tid, val av insats, ”nära-insats-upplevelse”, spelets kontinuitet och känslan av att kunna påverka spelet. I anslutning till resultatet av analysen följer rekommendationer, t.ex. att spelkunden bör visa legitimation för att få spela det aktuella spelet, att spel med kreditkort inte bör vara tillåtet eller att spelet kan vara föremål för en frivillig gränssättning.
Lotteriinspektionen köpte in verktyget under år 2012 och kompletterade det med bl.a. en checklista med olika faktorer som kan antas utgöra risker för sociala skadeverkningar. Checklistan har granskats av Per Binde, docent vid Göteborgs universitet, och Jakob Jonsson, psykolog från Sustainable Interaction Sweden AB. De lämnade en rapport till Lotteriinspektionen år 2013 där de bl.a. anger vilken risknivå alternativt relevans de olika faktorerna kan anses ha samt en specificering av vilken risk som de olika faktorerna kan anses medföra.2
Lotteriinspektionen har sedan GAM-GaRD köptes in testat alla nya spel och därefter utvärderat verktyget. Det ska nämnas att resultatet av GAM-GaRD inte har använts vid tillståndsgivningen och de rekommendationer som testet genererat har inte heller inneburit några utökade krav för tillståndet.
1 Det som här sägs om riskbedömningsinstrumentet GAM-GaRD skulle lika väl kunna sägas om andra tillgängliga instrument (t.ex. det av tyska forskare framtagna Tool to evaluate the risk potential of different gambling types, även kallat AsTERiG. Det finska Tools for Responsible Games, TRG, är uppbyggt på ett liknande sätt men ger inga direkta indikationer på risknivå). Det anförda bör ses som ett exempel på att inget förekommande instrument på marknaden är komplett eller utan brister. 2 Rapport – Socialt skydd och riskminimering, andra halvåret 2012, dnr 12Li2429.
SOU 2017:30 Allmänt om spelformer och dess risker
307
Lotteriinspektionens erfarenhet av GAM-GaRD är att det finns svårigheter med att använda verktyget sett ur ett regleringsperspektiv. Främst beror detta på att vissa frågor som ställs inom ramen för verktyget lämnar utrymme för olika tolkningar. Exempelvis är frågan som rör val av tid svår ur ett bedömningsperspektiv. I GAM-GaRD ska man t.ex. svara på frågan hur lång den genomsnittliga tiden är från det att en insats görs och resultatet erhålls till dess man kan spela igen. För en del speltyper är denna fråga mindre relevant eftersom det är svårt att bedöma en genomsnittlig tid för t.ex. ett lottköp hos ett ombud. Teoretiskt kan det gå väldigt snabbt om man är ensam i kassan, skrapar lotten och snabbt köper en ny. Ska man göra samma bedömning för tiden det tar att spela på en Vegas automat och ett nätspel är det förvisso lättare att uppskatta en tid. Eftersom frågan är definierad som en genomsnittlig tid är det svårt för Lotteriinspektionen att svara på frågan eftersom myndigheten inte har dessa uppgifter. Även frågor om spelet är konstruerat så att spelaren ska få en ”nära-vinst-upplevelse” och om spelaren kan få en illusion av att kunna påverka resultatet av spelet kan vara en svår bedömning. Frågan om spelets kontinuitet som handlar om det finns en obligatorisk paus i spelandet säger inte heller något om nivån på en eventuell paus som är obligatorisk. Skulle exempelvis en paus på fem minuter anses som tillfredsställande?
I en rapport som skrevs på uppdrag av Lotteriinspektionen ifrågasätts även de rekommendationer som genereras från GAM-GaRD och att rekommendationerna ofta kan te sig besynnerliga och inte heller vara baserade på forskningsresultat. Författarna anser även att frivilliga spelansvarsåtgärder inte är effektiva då forskning har visat att frivilliga spelansvarsåtgärder har låg användandegrad. De ser endast att ”gröna spel” kan vara föremål för en frivillig gränssättning.3I rapporten föreslår författarna rekommendationer för Lotteriinspektionens riskbedömning. Bland annat föreslås att resultatet från GAM-GaRD ska kompletteras med övriga riskfaktorer som tas upp i rapporten. Vid bedömningen bör även aktuell forskning och aktuella prevalensstudier om spelformens risker vägas in. Lotteriinspektionen bör även ta del av statistik över hur vanligt det är att spelare söker hjälp för den aktuella spelformen. Används PlayScan eller lik-
3 Redogörelse för granskning av checklista, RG-tools m.m. som används av Lotteriinspektionen, diarienummer 13Li1818, s. 25 f.
Allmänt om spelformer och dess risker SOU 2017:30
308
nande system för analys av registrerat spel bör Lotteriinspektionen begära att få ta del av analysresultatet för att få en indikation om spelformen genererar ett problematiskt spelande. Lotteriinspektionen bör även göra en bedömning av spelansvarsåtgärder och vilken effekt de har. Författarna anför vidare att mycket av detta arbete kräver erfarenhet. Det bör därför övervägas om en extern expert ska konsulteras.4
Lotteriinspektionens slutsats är att GAM-GaRD inte bör användas i regleringssyfte. Spelföretag kan dock med fördel frivilligt använda verktyget och använda de rekommendationer som generas ur det.
10.3.4 Utredningens bedömning
Forskning och studier visar att alla spel innebär en risk för spelproblem. Några helt riskfria spel om pengar finns inte, men oaktat att alla spel är problematiska så framstår en del spel bland personer med problemspelande som mer riskabla. En viktig aspekt är hur regleringen av spelmarknaden ska anpassas till skilda spelformer som i olika hög grad medför en ökad risk för osunt spelande och andra negativa sociala konsekvenser.
Enligt Spelutredningen tillhör kasinospel, spelautomater för spel om pengar (värdeautomater) och interaktiva spel via internet, såsom poker online, bingo online och skraplotter online, de spelformer som från spelberoendesynpunkt är de mest riskabla spelformerna.
Enligt denna utrednings bedömning är frågan om spels riskbenägenhet mycket komplex. Utredningen delar Spelutredningens bedömning att kasinospel, spelautomater för spel om pengar (värdeautomater) och vissa interaktiva spel via internet är de mest riskabla spelformerna såsom de bedrivs i dag. Nya spel utvecklas dock ständigt samtidigt som befintliga spel förändras och nya kanaler för speldistribution tas i bruk. Sammantaget medför detta att det är svårt att, på ett sätt som är långsiktigt hållbart, dela in de nu befintliga spelformerna i mer eller mindre riskabla spel och låta detta ensamt vara styrande för regleringens utformning. Regleringen bör därför ge utrymme för ständiga anpassningar och krav i relation till hur riskabel
4 Ibid, s. 29 f.
SOU 2017:30 Allmänt om spelformer och dess risker
309
varje spelform bedöms vara utifrån ett spelproblemsperspektiv. Avgörande för en sådan bedömning bör bl.a. vara den närmare utformningen av spelformen vid varje tidpunkt och det distributionssätt som ska gälla för respektive tillståndsperiod.
Enligt utredningens mening är det därför i sig inte olika spelformers ”farlighet” eller risknivåer som bör vara ensamt styrande för regleringens fundament. Att hitta bra verktyg för att med säkerhet ställa upp sådana faktorer är mycket svårt (de flesta har t.ex. moment där subjektiviteten i bedömningarna inte går att eliminera).
Att helt undanta olika spelformer p.g.a. deras risknivå är vanskligt, inte minst eftersom det är dessa spelformer som ofta efterfrågas och som redan finns tillgängliga för svenska onlinespelare. Sverige kan också svårligen förbjuda vissa sådana spelformer samtidigt som vi tillåter andra att drivas i statlig regi.
Viktigare är då att vidta de spelansvarsåtgärder som samlat, eller var för sig, kan antas leda till att överdrivet spelande motverkas.
Som framgår av kommande kapitel bör regeringen på ett mer övergripande plan bestämma vilka spel som ska tillåtas inom respektive licenskategori. Det bör sedan ankomma på Spelmyndigheten att genom föreskrifter och villkor meddela bestämmelser om spelansvarsåtgärder och andra krav för spelets bedrivande. Allt för att säkerställa att spelen bedrivs på ett sunt och säkert sätt. Många av spelansvarsåtgärderna har tagits upp i lagen. Bemyndigandena återfinns i spellagens 23 kap.
10.4 Spelandet ska inte öka
Utredningens bedömning: Det går inte att garantera att ett nytt
licenssystem inte leder till ett ökat spelande. Det går inte heller att fastställa att ett licenssystem skulle leda till ett ökat problemspelande.
Som framgår inledningsvis av kapitlet anges, som en av utgångspunkterna för ett nytt licenssystem, i utredningsdirektiven att efterfrågan på onlinespel ska kanaliseras till säkra och kontrollerade erbjudanden, på ett sätt som inte leder till ökat spelande.
Allmänt om spelformer och dess risker SOU 2017:30
310
10.4.1 Utredningens bedömning
För det första kan utredningen konstatera att ”ökat spelande” är ett mångtydigt begrepp. Det rör bl.a. följande faktorer:
• bruttoomsättningen ökar,
• nettoomsättningen ökar,
• brutto- eller nettoomsättningen, fördelad enbart på dem som spelar regelbundet, ökar,
• brutto- eller nettoutgiften, sett som procent av disponibel inkomst, genomsnitt för hela befolkningen (den statistik som Lotteriinspektionen brukar redovisa för hela spelmarknaden), ökar,
• brutto- eller nettoutgiften, sett som procent av disponibel inkomst, genomsnitt enbart för dem som spelar regelbundet, ökar,
• antalet personer i Sverige som regelbundet deltar i onlinespel ökar.
I teorin kan spelandet öka på ett av dessa sätt samtidigt som det minskar eller är oförändrat på andra sätt.
För det andra, om nu onlinespelet kanaliseras till ”säkrare och kontrollerade erbjudanden”, vad är det då för fel om det skulle öka? Det som inte ska öka är det skadliga spelandet. Finns det kanske en föreställning om att ökat spelande per automatik leder till ökade spelproblem? Det är i så fall en föreställning som kan diskuteras.
Utredningsdirektiven anger vidare att onlinespel ska kanaliseras utan att specificera om det som inte ska öka är onlinespel eller spelandet som helhet. Beroende på hur man tolkar det kan man utveckla olika scenarier där spel i olika former ökar och minskar. Ett sådant scenario är att onlinespel ökar på bekostnad av traditionellt landbaserat spel. Finns det då några fundamentala problem med det? Spelansvarsåtgärder är i många fall lättare att implementera online. Ur spelberoendesynpunkt finns det även risker med onlinespel, bl.a. anonymiteten och att spelaren kan vara berusad, vilka måste vägas mot fördelarna.
Huruvida spelandet (online eller allt spel) i framtiden kommer att öka, vara i huvudsak oförändrat eller minska är enbart till viss del beroende på regleringsåtgärder, tillgänglighet och pris. Sett i långt tidsperspektiv har intresset för spel gått i vågor. Ibland har det varit väldigt populärt och ibland är spel något som främst de inbitna spel-
SOU 2017:30 Allmänt om spelformer och dess risker
311
arna ägnar sig åt. Enligt Folkhälsomyndighetens undersökningar har speldeltagandet minskat under de senaste 18 åren.
Figur 10.1 Så ofta spelar befolkningen
Källa: Swegs och Swelogs, Folkhälsomyndigheten
Den första bilden5 visar att speldeltagandet i befolkningen har sjunkit, vilket innebär att färre deltar i spel.
5 Bilderna i detta avsnitt härrör från docenten Per Binde, föredrag på European Conference on Gambling Studies and Policy Issues, september 2016.
Allmänt om spelformer och dess risker SOU 2017:30
312
Figur 10.2 Så mycket spelas det för i Sverige, procent av disponibel inkomst
Källa: Lotteriinspektionen och Swegs samt Swelog, Folkhälsomyndigheten
Den andra bilden visar att spelutgifterna, sett som nettoförlust av disponibel inkomst, är oförändrade för befolkning i stort men ökande bland dem som spelar regelbundet.
Figur 10.3 Spelare med spelproblem
Källa: Swegs och Swelogs, Folkhälsomyndigheten
SOU 2017:30 Allmänt om spelformer och dess risker
313
Den tredje bilden visar att antalet personer med allvarliga spelproblem i stort sett är oförändrat medan antalet personer med lindrigare problem har blivit färre.
Figur 10.4 Attityd till spel om pengar. Svenska Spels undersökning 2011–2015
Den fjärde bilden visar att attityderna till spel har blivit mer negativa bland befolkningen under de senaste fem åren.
Det vi ser är således att spelandet och spelproblemen koncentreras. Spelandet minskar bland befolkningen, men spelproblemen ökar bland dem som spelar regelbundet. Utan att kunna bevisa det menar utredningen att den huvudsakliga förklaringen är att intresset bland befolkningen för spel i traditionella former minskar. Det finns så mycket annat att roa sig med i dag, och attityderna till spel har på senare tid blivit mer negativa. Samtidigt skapar onlinekasinon och spelautomater online avsevärda problem bland de få som regelbundet deltar i dessa spelformer.
Om spelandet ökar eller minskar beror således på en rad faktorer som står utanför myndigheternas kontroll och strävanden att kanalisera. Befolkningens intresse för och attityder till spel varierar. Avsikten med kanaliseringen är inte att spelandet ska öka men det är möjligt att så blir fallet. Kanaliseringen ökar ofta storleken på marknaden men detta kan vara storleken på den reglerade marknaden och behöver med andra ord inte leda till att spelandet ökar totalt sett.
Allmänt om spelformer och dess risker SOU 2017:30
314
Man kan inte veta säkert eftersom spelintresset hela tiden varierar p.g.a. en mängd olika faktorer.
Man kan också ställa frågan i vilket tidsperspektiv som en kanalisering inte ska leda till ökat spelande. Ett eller fem år efter införandet av ett nytt licenssystem? Inte minst i detta sammanhang måste de tämligen tvära kast som uppstår när det gäller tillgång och efterfrågan avseende olika spelprodukter beaktas. Ett tydligt exempel på detta är den pokerboom som uppstod i början på 2000-talet, men som nu mattats av på ett radikalt sätt.
315
11 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
11.1 Utredningsdirektiven
I detta kapitel fortsätter utredningen sina överväganden rörande de delar av utredningsdirektiven som gäller att bedöma vilka spelformer som ska vara tillåtna på den svenska spelmarknaden och i vilken omfattning.
11.2 Inledning och kapitlets upplägg
Det bör framhållas att utredningen har valt att strukturera den nya spellagen efter grundpremissen att allt spel kan inordnas i någon av kategorierna lotterier, kombinationsspel eller vadhållning. Detta för att det ska vara möjligt att begränsa licensområdena mellan olika spelföretag och att särreglera vissa spel. Det har också varit nödvändigt med mer specifika definitioner för vissa sorters spel som dock alla faller inom någon av de tre huvudkategorierna lotterier, kombinationsspel eller vadhållning. Inte minst det förhållandet att begreppet lotteri omfattar en mängd olika spel har gjort en sådan lösning oundviklig.
Lagen bygger också på en strikt uppdelning i onlinespel och landbaserat spel. Motiven för denna uppdelning har också framtvingats av att det är nödvändigt att separera de olika licensområdena. Om det i lagen inte anges att det är fråga om onlinespel eller landbaserat spel avses båda dessa kanaler för spel. Denna ordning följs också i detta kapitel.
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
316
Kapitlets inledande del behandlar vadhållning (på sport, hästar och vadhållning av annat slag) och därmed sammanhängande frågor. Därefter behandlas det som lagförslaget betecknar som licens för onlinespel, innefattande kasinospel, bingo och spel på datorsimulerade automater. Detta avsnitt följs av ett kort avsnitt rörande internationellt samarbete m.m.
Kapitlet avslutas med utredningens kartläggning och förslag beträffande arbetet mot s.k. matchfixning.
11.3 Allmänna utgångspunkter
För att säkerställa att licenssystemet leder till en hög grad av kanalisering behöver merparten av de spel som i dag erbjuds i Sverige av olicensierade spelbolag omfattas av licenssystemet.
Det är också viktigt att ta hänsyn till den framtida utvecklingen av efterfrågan bland spelare för vissa typer av spel. Följaktligen bör den nya lagen inte innehålla några strikta och omotiverade begränsningar när det gäller vilka spel som t.ex. kan erbjudas online. De spelformer som ska regleras kan grovt indelas i två kategorier; spel där spelaren spelar mot spelföretaget och spel där spelarna spelar mot varandra där spelföretaget bara ”underlättar” spelet. Reglering på lägre nivå bör ställa ytterligare krav så att säkerheten i spelen garanteras och att riskerna för problemspelande minskar.
Den nya spelregleringen ska bygga på långsiktig hållbarhet. Förutsättningarna för spelmarknadens aktörer ska vara förutsägbara och stabila. Som en naturlig följd måste spelmarknaden omregleras på ett sådant sätt att Sveriges åtaganden inom ramen för EU-medlemskapet kan anses uppfyllda.
EU-domstolen har redan uttalat att den nuvarande svenska ordningen grundas på ett allmänintresse. I målet Sjöberg och Gerdin1påpekade domstolen att kulturella, moraliska eller religiösa överväganden kan motivera inskränkningar av friheten att tillhandahålla tjänster för arrangörer av hasardspel, bl.a. eftersom det kan anses oacceptabelt att tillåta att privata vinstintressen drar nytta av ett socialt gissel eller spelares svaghet och olycka. Enligt den värdeskala som är specifik för varje medlemsstat, och med beaktande av med-
1 De förenade målen C-447/08 och C-448/08, Sjöberg och Gerdin.
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
317
lemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning, är det således tillåtet för en medlemsstat att begränsa anordnandet av hasardspel och att förbehålla offentliga organ eller allmännyttiga organisationer anordnandet av sådana spel.
Enbart ett tvingande hänsyn till allmänintresset är dock inte tillräckligt för att det ska vara tillåtet att upprätthålla begränsningar i etableringsfriheten och den fria rörligheten för tjänster. Sammantaget krävs att fyra grundläggande förutsättningar är uppfyllda. De nationella bestämmelserna ska tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt, de ska motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset, de ska vara ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom dem, och de ska inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning.
EU-rätten kan således inte anses tvinga Sverige att släppa upp alla spelformer för konkurrens. EU-rätten innebär dock att en omreglering bör vara systematisk och sammanhållande i alla dess beståndsdelar. De EU-rättsliga övervägandena blir viktiga komponenter i byggandet av en hållbar spelreglering. Vid en omreglering av en nationell spellagstiftning får staten så att säga börja om i alla de bedömningar som ligger till grund för den nya regleringen. Det är Sverige som bedömer vilket system vi vill ha, men inskränkningar i de fria rörligheterna måste kunna motiveras.
När undantag görs från fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) artiklar 49 och 56 (fri etablering och fri rörlighet för tjänster) och särregleringar byggs upp som inte bygger på konkurrens (artiklarna 101–102 i EUF-fördraget) samt där staten är en aktör på marknaden (artiklarna 107–108 i samma fördrag om statsstöd och artikel 106 om exklusiva rättigheter) måste de krav som EU-rätten ställer upp på särregleringen följas. Detta innebär bl.a. att åtgärder som hindrar etablering eller tjänstehandel (dvs. gör det mindre attraktivt för näringslivet att verka i Sverige) måste kunna motiveras fullt ut för att en hållbarhet kan åstadkommas. Detta kan sägas innebära att en omreglering inte bör kunna få till effekt att endast svenska intressenter ger sig in på spelmarknaden, att konkurrensreglerna sätts ur spel eller att staten bryter mot statsstödsreglerna.
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
318
11.4 Vadhållning
Utredningens förslag: Licens kan ges för att tillhandahålla och
anordna vadhållning.
Licens får också ges för vadhållning rörande utfallet på elektroniskt simulerade sporthändelser.
En licens till vadhållning får omfatta lotteri för att avgöra avbrutna vadhållningsobjekt eller om lotteriet endast erbjuds som tilläggsspel till vadhållningen.
En licens för vadhållning får inte avse vadhållning på utfallet i lotterier som tillhandahålls eller anordnas av ett spelföretag utan dess medgivande, evenemang där den övervägande delen av deltagarna är under 18 år eller spread betting. En sådan licens får inte heller avse vadhållning på händelser eller evenemang som kan uppfattas som stötande eller ur allmän synpunkt uppfattas som olämpliga.
Vid vadhållning är det inte tillåtet att låta spelaren själv göra sin insats med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som tillhandahålls av spelföretaget eller dess ombud.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vilken vadhållning som inte får omfattas av en vadhållningslicens.
Utredningens bedömning: Regeringen bör meddela föreskrifter
om vilken vadhållning som inte får omfattas av en vadhållningslicens.
11.4.1 Grundläggande om vadhållning
Med vadhållning avses normalt aktiviteter, där en deltagare ha en chans att vinna ett pris där det spelas på
• utfallet av en framtida händelse eller
• att en särskild händelse ska eller inte ska inträffa i framtiden,
Vid vadhållning slår spelaren vad med spelbolaget om utfallet/resultatet av en viss händelse (s.k. spelbörser behandlas i avsnitt 11.8). Händelsen som det slås vad om kan t.ex. vara en fotbollsmatch, ett
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
319
hästlopp, ett riksdagsval eller en sångtävling. Definitionen av vadhållning omfattar spel på en framtida händelse och inte på händelser som redan har inträffat.
Definitionen av vadhållning omfattar spel på att en (framtida) händelse kommer att inträffa (eller inte). Definitionen omfattar därför spel på händelser eller begivenheter som inte nödvändigtvis är planlagda eller som kommer att inträffa. Exempel på sådan vadhållning är spel på ”om nästa statsminister är en kvinna” eller ”om en viss tennisspelare vinner en Grand Slam-turnering kommande säsong”.
På ett övergripande plan kan vadhållning delas upp i två typer: den allmänna vadhållning som erbjuds till fasta odds (vadhållning till fasta odds) och den vadhållning som äger rum med gemensamma vinstpooler (poolvadhållning).
Vid allmän vadhållning till fasta odds slår spelaren vad direkt med den som erbjuder vadhållningen och spelaren känner till sin möjliga vinst på förhand. Hur andra spelare har slagit vad saknar betydelse för storleken på den enskilde spelarens vinstbelopp.
Allmän vadhållning till fasta odds erbjuds t.ex. av Svenska Spel under samlingsbegreppet ”Oddset” – inbegripet Lången och Mixen. Oddset Lången och Oddset Mixen kan också spelas i formen Oddset Live, vilket innebär att inlämnandet av spel sker under det att den tävling som vadhållningen gäller pågår.
Den andra övergripande typen av vadhållning gäller poolvadhållning som är en vadhållningsform där hela eller delar av vinsten
• bestäms av storleken på den samlade poolen av insatser, eller
• delas mellan vinnarna.
Vid poolspel avgörs storleken av en spelares vinst på vad andra spelare har spelat på. I poolspelen konkurrerar spelarna om den samlade poolen av insatser eller om en på förhand bestämd vinst.
I poolspel som t.ex. Stryktipset och Måltipset avgörs storleken på högsta vinsten av den samlade omsättningen i spelet och på vad spelarna satsat på. Har flera spelare ”tippat” (slagit vad) på det riktiga utfallet av alla matcher på tipskupongen ska dessa spelare dela på ”förstapriset”.
Ett poolspel kan inte anordnas till fasta odds (där insatsen multipliceras med ett odds), men i några former av vadhållning beräknas
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
320
ett löpande odds där det anges vad det möjliga utfallet blir vid tidpunkten för vadets ingående.
Vid vadhållning på hästar kallas denna form av ingående av vad för en totalisator. Regleringen av vadhållning på hästtävlingar behandlas i avsnitt 11.6 nedan.
E-sport
E-sport är en förkortning för elektronisk sport och omfattar alla typer av organiserat tävlande i dator- och tv-spel. Detta är för många fortfarande ett nytt fenomen trots att det har funnits under en lång tid. År 1988 släpptes det första E-sport spelet. Det finns uppskattningsvis runt 130 miljoner E-sport-entusiaster i världen.
I dagsläget är de största titlarna i Europa och Sverige inom Esporten League of Legends (LoL), Counter Strike: Global Offensive (CS:GO) och Hearthstone (HS). League of Legends är världens största spel och är ett spel inom genren Multiplayer Online Battle Arena (MOBA). I spelet styr man en karaktär i ett femmannalag vilka möter ett annat lag. Spelet har stort fokus på lagarbete dock med utrymme för individuella färdigheter.
De största intäktsbringande företagen inom E-sport är spelförlagen som äger de största speltitlarna. Intäktskällorna är spelprenumerationer, expansioner till spelet och mikrotransaktioner som exempelvis kosmetiska köp inom spelet.
Spelförlagen har stor makt inom marknaden E-sport. I E-sport är alla intressenter beroende av att spelförlagen ger tillträde till att både spela och sända evenemang på deras produkt. De flesta spelförlag väljer att släppa allt detta fritt då det gynnar spelens spridning och popularitet. Vissa förlag väljer dock att själva försöka kontrollera tävlingarna och sändningarna i högre grad.
Vadhållning och E-sport
I jämförelse med marknaden inom E-sport är vadhållning på E-sport i dagsläget fortfarande relativt underutvecklat. En del etablerade vadhållningsoperatörer har inkorporerat vadhållning på E-sport, dock på en relativt modest nivå. E-sport används i dagsläget primärt som ett kundanskaffningsverktyg för att locka flera kundgrupper till det
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
321
övriga utbudet. På grund av att satsningar inte gjorts på ett för Esports-entusiasten skräddarsytt sätt har inte E-sport tagit stor plats som eget spelobjekt. Däremot ses mer marknadsföring från olika vadhållnings- och pokeroperatörer på exempelvis Twitch.tv.
Det finns indikationer på att det finns en efterfrågan av vadhållning på E-sport. De största och mest framgångsrika vadhållningsplattformarna inom E-sport är de som specialiserat sig på just denna produkt. Exempelvis CS:GO-lounge där konceptet är att vadhållning sker med hjälp av kosmetiska föremål i spelet, och har ett reellt marknadsvärde i faktiska pengar. Värdet av olika vadslagningar går att få ut genom att se vad dessa kosmetiska föremål säljs för i dess försäljningsmarknad.
Fantasy Sport
Fantasy Sport har sitt ursprung i USA. Spelformen är större i USA än i Europa. Begreppet Fantasy Sport kan vara ett s.k. managerspel, där spelarna under ett längre spelförlopp tävlar i varandras förmåga i att förutse utfallet av sporthändelser och sportutövares prestationer. Det kan t.ex. vara ett fotbollsmanagerspel, där spelarna mot betalning av en insats/avgift kan få tillfälle att välja spelare i ett (fantasi)fotbollslag byggt på en svensk fotbollsliga. Det valda (fantasi)fotbollslaget tilldelas under spelsäsongen poäng efter hur lagets spelare klarar sig i verkligheten. Det (fantasi)fotbollslag som tilldelas flest poäng under en säsong tilldelas en vinst i pengar eller varor, och är den som vinner säsongen. I USA har denna spelform växt sig stark och det har bildats en kultur där bl.a. kollegor och vänner spelar med varandra.
Fantasy inom traditionell sport är i dag en stor industri. Tidskriften Forbes hävdar att om man slår ihop alla sporter och summerar direkta spenderingar och annonsintäkter inom Fantasy Sport når branschen 70 miljarder dollar i omsättning. I september 2015 rapporterade “Fantasy Sports Trade Association” att det uppskattningsvis är 56,8 miljoner människor som spelar Fantasy Sport.
Fantasy Sport började sin tillväxt i USA under 2006, i samband med Unlawful Internet Gambling Enforcement Act. Federal lag förbjöd, i och med detta, internetspel på poker, odds, bingo, kasino och liknande spel. De stora sportligorna lobbade för förbudet, men
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
322
i samma skede gjordes en distinktion för Fantasy Sport, med ett godkännande från sportligorna. Motiveringen var att Fantasy Sport ökar intresset för sporten, vilket i sin tur är positivt för marknaden.
Daily Fantasy
I grunden skapades Fantasy Sport som ett spel där likasinnade vänner möter varandra i ett vänskapligt kunskapsspel om sport vilken utspelar sig över en hel säsong. Cirka ett år efter att den federala lagen trädde i kraft, uppstod Daily Fantasy. I Daily Fantasy köper spelaren in spel mot en avgift som kan variera mellan 1 till 200 dollar. Kunden kan, som namnet antyder, spela dagligen med i princip obegränsat antal uppställningar med hoppet om att ta del av stora garanterade prispotter.
Stora Fantasy Sports-företag är DraftKings, FanDuel, Dream11.com och Yahoo.
Fantasy Sport och E-sport
I samband med att E-sport och Fantasy Sport vuxit har efterfrågan för Fantasy Sport på just E-sport noteras. Några av de större globala aktörerna i dagsläget är Vulcan, Unikrn och Alphadraft. Ännu är detta en relativt liten spelarbas, men investeringarna är stora och spelarbasen förväntas öka med tiden. Ytterligare en indikation på en ökad tillväxt är att FanDuel och Draftkings har börjat investera i E-sport.
En av de största utmaningarna för branschen är att det ännu inte finns så många tydliga ligor som man kan basera spelet på, på samma sätt som det gör i andra sporter. I takt med att E-sporten växer kommer flera tydliga ligor bildas och spelandet kommer att bli mer logiskt.
E-sport fantasy omsätter i dag uppskattningsvis 20 miljoner dollar per år fördelat på cirka 600 000 spelare. Tillväxttakten är förväntat hög och antalet aktiva spelare förväntas öka kraftigt.
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
323
”Skuggspel”
Det förekommer i ökande omfattning att utlandsbaserade spelbolag erbjuder ”skuggspel” på andra spelbolags nummerspel med höga jackpots.2 Dessa spelbolag erbjuder lotterier (egentligen vadhållning) där utfallet är helt beroende på utfallet i de lotterier som ”skuggas”, t.ex. Lotto, Eurojackpot, Euromillions och Powerball. Kunden deltar alltså inte i de namngivna lotterierna utan i det utlandsbaserade spelbolagens egna lotterier/vadhållning där vinsterna (såväl vinnande nummer som vinstsummorna) helt och hållet motsvarar resultatet i de namngivna lotterierna.
Det anförda innebär – förenklat uttryckt – att den absoluta merparten av kostnaderna för spelet bärs av de eller den som tillhandahåller eller anordnar lotteriet, medan bolaget som anordnar vadslagningen ”skördar frukterna” av lotteriet.
Spread betting
En särskild form av vadhållning till fasta odds utgörs av s.k. spread betting med vilket avses att spelbolaget förutser utfallet på en sporthändelse inom ett intervall (på engelska: spread). Spelaren ska därefter försöka förutsäga om spelbolaget gissat fel genom att gissa ”högre” eller ”lägre” än spelbolaget. Spelarens insats och möjliga vinst är inte känd på förhand i vadhållningsformen spread betting. De beror i stället på hur matchen förlöper. Ju ”riktigare” gissningen är, desto större vinst tillfaller spelaren och ju mer ”felaktig” gissingen är desto större blir spelarens insats/förlust.
Spelbolaget kan t.ex. förutsäga att första målet i en specifik fotbollsmatch görs mellan den 33:e och 38:e matchminuten. Spelaren ska i denna vadhållning värdera om matchens första mål görs innan den 33:e matchminuten (”lägre”) eller senare än den 38:e matchminuten (”högre”).
Om spelaren har gissat på att första målet sker efter den 38:e matchminuten, dvs. ”högre” än spelbolagets intervall kommer spelarens vinst att öka ju närmare matchslut som det första målet görs. Spelaren kommer däremot att tappa om det första målet görs före den 38:e matchminuten, dvs. ”lägre” än spelbolagets intervall och
2 Se t.ex. lottoland.se, multilotto.com och svenskalotto.com
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
324
förlusten kommer att öka ju närmare målet görs i förhållande till matchens början.
Spread betting används också i den finansiella världen vid s.k. finansiell spread betting där det slås vad om huruvida kursen för en specifik aktie kommer att gå upp eller ner. Finansiell spread betting och annan vadhållning om det framtida värdet på aktiekurser, värdepapper, råvaror eller liknande omfattas inte spellagens tillämpningsområde (se avsnitt 15.2).
11.4.2 Utredningens bedömning
Historiskt sett har Sverige, för att uppfylla det politiska målet att ha en sund och säker spelmarknad, agerat i syfte att i möjligaste mån minska spelutbudet. Detta har kombinerats med åtgärder som har siktat mot att det nationella spelutbudet ändå ska ha en tillräcklig attraktion hos spelarna för att möta den ständigt ökande internationella konkurrensen.
För utredningen står det klart att även de syften som ligger bakom den föreslagna lagen inte uppfylls genom att minska utbudet så långt som möjligt, utan genom att ha tydliga regler och villkor på det tillåtna utbudet, och att säkerställa en effektiv övervakning av efterlevnaden. Detta gäller i synnerhet marknaden för onlinespel. Till skillnad från landbaserade erbjudanden, är marknaden för onlinespel per definition gränsöverskridande, vilket försvårar ingripanden mot olagliga erbjudanden.
Syftet med att reglera spelandet är att så långt som möjligt vägleda konsumenterna till tillförlitliga erbjudanden under offentlig kontroll och tillsyn.
Den gränslösa karaktären hos internet, den ihållande efterfrågan på onlinespel bland svenska konsumenter, den snabba utvecklingen inom teknik och bredden av de erbjudanden som riktar sig till svenskar genom hundratals webbplatser, gör att de lagliga spelerbjudandena måste vara så pass attraktiva att spelarna inte lockas till illegala spelarrangörer.
Erbjudandet av spel har ökat avsevärt. Ökningen av poker online följdes av kasinospel online och vadhållning online. Vadhållning är i dag världens mest populära spelform. Att denna måste släppas upp
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
325
i ett nytt licenssystem är därför givet om man vill kanalisera spelandet till spelföretag med licens i Sverige.
Enligt förslaget blir det också möjligt att anordna vadhållning rörande utfallet på elektroniskt simulerade sporthändelser. Hit hör t.ex. vadhållning på Fantasy Sport (managerspel m.m.) som berörts i föregående avsnitt. Till denna grupp hör också det av ATG anordnade spelet på virtuella hästar. Genom den nya utformningen av bestämmelsen utgör den senare typen av spel inte längre ett lotteri.
Utredningen har i samtal med företrädare för Fantasy Sport-företag som inte erbjuder vadhållning på sådana spel noterat önskemål om att det bör finnas en särskild licens för denna spelform som företagen vill beteckna som ”skill games” eller skicklighetsspel. Under alla förhållanden har de önskat att denna spelform får en egen ”etikett” eller ska utgöra en egen underkategori inom en vadhållningslicens. Detta för att inte blanda vadhållning med det som man uppfattar som ett rent skicklighetsspel. En sådan särskild licensform är under utarbetande i Malta3, medan Storbritannien och Danmark alltjämt licensierar detta spel inom kategorin vadhållning.
Utredningen finner att de framförda synpunkterna har visst fog för sig. Utredningen kan dock konstatera att utredningstiden inte medger att det nu också utreds om det bör införas ett helt nytt sådant licensområde vid sidan av vadhållning. De aktuella företagen har vidare framfört synpunkter när det gäller de tekniska kraven för sina plattformar. Eftersom dessa inte har några slumptalsgeneratorer (RNG:s) bör det under alla förhållanden övervägas en ”enklare” regim som är billig att genomföra och upprätthålla och som helst stämmer överens med den som förekommer i andra jurisdiktioner.
Utredningen konstaterar att det finns en hel del s.k. managerspel som kritiserats eftersom det bara tar ett par minuter från det att spelaren lägger sitt vad till dess att resultatet presenteras. Det har gjorts gällande att detta leder till ökade risker för problemspelande eftersom kunden har ett större inflytande på sammansättningen av sitt vad och därför tror att de har större inflytande på resultatet (en illusion om inflytande beträffande resultatet är en betydelsefull faktor när det gäller problemspelande) förutom att spelet är baserat på samma sportevenemang som alla andra vadhållningsmodeller. Med
3 Om förslaget se Jengish Ahangari, Fantasy Sports – slump eller skicklighet?, Lotteriinspektionens skriftserie 8-2016, s. 18 ff.
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
326
detta sagt är det naturligtvis viktigt att differentiera de tekniska kraven för olika delar av spelsystemet. Ett företag som inte använder en RNG omfattas inte av alla krav vilket innebär att deras börda blir mindre än när det är fråga om ett företag som använder sådana. Dessa företags affärsmodell innebär samtidigt att förändringar i systemen kommer att vara mer omfattande än ett vanligt spelföretags eftersom de algoritmer som används för att fördela poäng till spelarna är mer komplexa än när en normal vadslagning ska avgöras.
En licens till vadhållning får omfatta lotteri för att avgöra avbrutna vadhållningsobjekt. Om t.ex. en fotbollsmatch avbryts till följd av en oförutsedd händelse bör spelföretaget ha rätt att fastställa spelresultatet genom lottning. Att ett sådant förfarande tillämpas ska tydligt anges i användarvillkor eller spelregler.
En licens till vadhållning får också omfatta lotteri om det endast erbjuds som tilläggsspel till vadhållningen. Exempel på ett sådant lotteri är det av ATG anordnade tilläggsspelet Boost. Även Svenska Spels Joker utgör ett exempel på tilläggsspel (dock utgör detta ett tilläggspel till lotteriet Lotto). Det bör ankomma på regeringen att i förordning ange vilka typer av sådana tilläggsspel som ska vara tillåtna. Det bör betonas att tilläggsspelet endast får utgöra tilläggspel till ett huvudspel. Det är alltså inte möjligt att anordna ett lotteri i annan form på grundval av en vadhållningslicens.
Enligt utredningen bör en generell begränsning vad gäller tillhandahållande av vadhållning gälla för sporthändelser som är avsedda för personer under 18 år. En sådan begränsning föreslås uttryckligen i Europarådets konvention om manipulation av resultat inom idrott (artikel 9.1.b). Utredningen har dock valt att utforma bestämmelsen så att den inte enbart träffar sporthändelser utan alla evenemang där den övervägande delen av deltagarna är under 18 år.
Spread betting, där det alltså inte i förväg går att avgöra den potentiella förlusten eller vinsten, bör inte vara tillåten inom ramen för spelregleringen. Denna spelform har en inbyggd risk för substantiella förluster och har större likheter med vissa finansiella instrument med drag av olika former av optionshandel. Speltyper av detta slag leder till att det blir närmast omöjligt att på ett ändamålsenligt sätt skydda spelaren från tillhörande risker.
Det är inte möjligt att förutse alla de vadhållningsobjekt som kommer att erbjudas på marknaden. Någon form av allmänt accepterad gräns bör dock införas. En vadhållningslicens bör således inte få
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
327
avse vadhållning på händelser eller evenemang som kan uppfattas som stötande eller ur allmän synpunkt uppfattas som olämpliga. Det bör ankomma på regeringen att bestämma vilken sådan vadhållning som inte ska vara tillåten.
Utredningen är av uppfattningen att en tydlig gränslinje bör upprätthållas mellan traditionellt lotteri och annat spel. Under alla förhållanden måste det också vara möjligt för Sverige att skydda spelföretagen från otillbörlig konkurrens. Det bör därför införas en bestämmelse som förhindrar vadslagning på lotterier som tillhandahålls eller anordnas av annat spelföretag, dvs. ett som har licens i Sverige, utan detta spelföretags medgivande. Inget hindrar emellertid vadslagning på lotterier där inget annat licensierat spelföretag är inblandat eller där det föreligger ett avtal om samarbete.
För att inte erbjudande rörande vadhållning ska förekomma överallt, t.ex. i alla restauranger eller sportbarer, bör det inte vara tillåtet att låta spelaren själv göra sin insats med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som tillhandahålls av spelföretaget eller dess ombud. Detta förslag ska dock inte hindra spelarna från att lägga egna vad via t.ex. mobiltelefon. Det blir däremot inte möjligt för ett spelföretag eller ett ombud för detta att t.ex. låna ut teknisk eller elektronisk utrustning till kunden för att denna ska kunna göra sin insats.
11.5 Vadhållning på sport
Utredningens förslag: Licens till vadhållning får omfatta vad-
hållning på sport. I lagen anges inte vilka typer av vadhållning på sport som är tillåten vilket bl.a. innebär att det är tillåtet med spel till rörliga och fasta odds.
Utredningens bedömning: Det finns i nuläget inte tillräckliga skäl
att utöver vad som angetts i avsnitt 11.4 reglera vilka spelobjekt som spelföretagen får erbjuda.
Sportvadhållning utgör en betydande del av den efterfrågan av onlinespel som är i behov av kanalisering I vissa länder är vadhållning tillåtet endast på sporthändelser. Detta eftersom efterfrågan på andra typer av vadslagning (t.ex. att förutsäga vem som ska bli nästa
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
328
president i USA) är begränsad. Det är tänkbart att en ökning av efterfrågan för andra typer av vadslagning kan uppkomma, men syftet med regleringen är att kanalisera den faktiska efterfrågan som finns, inte att skapa ytterligare efterfrågan.
En särskild åtgärd som ofta diskuteras när det gäller insatser för att bekämpa manipulation av idrottsresultat är begränsning på vadhållning av vissa spelobjekt och spelformer. Exempelvis har det i debatten förts fram att spel på enskilda händelser i en match såsom hörnor och inkast inte bör tillåtas, eftersom sådana vadslagningsobjekt kan öka risken för matchfixning. Utredningen har enligt direktiven fått i uppgift att analysera om det bör regleras i vilken utsträckning som idrottstävlingar får användas som spelobjekt.
När det gäller begränsningar av tillhandahållandet av vadhållning konstaterar utredningen att internet bidrar till ett brett utbud av produkter att spela på. Enligt analysföretaget Sportsradar läggs det vad värda 750 miljarder euro varje år, varav hälften är hänförliga till fotboll. Sportradars bedrägeriavdelning tror att ungefär en procent av spelobjekten är ”riggade”.4
Uppmärksamhet har också riktats mot tennis som på en del håll har toppat statistiken avseende misstänkta spelaktiviteter. Den brittiska Tennis Integrity Unit har samtidigt angett att de 48 varningar som inkom till enheten under första kvartalet 2016 måste ses i ett större perspektiv eftersom det under samma period spelats 24 110 tennismatcher i världen. Varningarna avser därmed endast 0,2 procent av dessa och utgör endast en indikation och inte bevis för misstänkta aktiviteter.5
Vissa intressenter på marknaden hävdar att internet medfört nya spelformer som innebär större risk för matchfixning. Enligt SportAccord6 har möjligheten att spela på internet ökat risken för uppgjorda matcher. Det finns enligt organisationen två huvudorsaker till detta. Den första är att spelandet via internet har medfört ett mycket bredare utbud av produkter att spela på. När det gäller vadhållning på fotboll är det t.ex. möjligt att spela på i stort sett vad som helst under matchen, exempelvis första målet, första hörnan och antalet gula eller röda kort, s.k. side bets. Den andra anledning-
4 ”Italians are not the only ones throwing matches”, The Economist, 16 August 2016. 5 Mark Harris, Tennis Integrity Unit, BettingBusinessinteractive, Augusti 2016. 6 En idrottsorganisation med syfte att förenkla kommunikation mellan världens olika internationella idrottsförbund. SportAccord har över 100 medlemmar.
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
329
en är att gränsöverskridande organiserad brottslighet kan utnyttja fördelarna med sportvadhållning via internet och bristerna i möjligheterna att upptäcka penningtvätt.
Denna uppfattning delas inte av alla. Enligt exempelvis ESSA (om denna organisation se avsnitt 11.15.2) stämmer inte SportAccords antagande. ESSA anser att den moderna digitala tekniken har bidragit till att utveckla mer effektiva åtgärdsprogram. ESSA poängterar också att alla reglerade internettransaktioner är spårbara och därmed kan aktörerna identifiera och följa upp misstänkta spelmönster. ESSA hänvisar vidare till att marknaden för side bets har en begränsad volym. De i Sverige reglerade spelbolagen erbjuder i dag i princip inte side bets, och inte heller spel på matcher där deltagarna huvudsakligen är minderåriga.
Sammanslutningen European Lotteries har å sin sida föreslagit en åtstramning av reglerna för sportvadhållning och vill exempelvis förbjuda vadhållningstjänster, såsom Asian handicap, för att motverka matchfixning vid idrottsevenemang. Förslaget till självreglering har godkänts av sammanslutningens medlemmar och innebär även begränsningar när det gäller insatser, återbetalning och vilka tävlingsformer man kan spela på.
Brå har i sin rapport avseende matchfixning försökt att skapa sig en ungefärlig bild av vad spelbedragarna spelar på. Baserat på de spelmönster som identifierats hos spelbolagen och de misstänkta manipulationer som skett på plan har Brå sett att insatser gjorts på
• vinst för ett specifikt lag,
• ett särskilt minimiantal mål i matchen,
• en särskild målskillnad,
• hörnor och
• utvisningar.7
Vad gäller poolspel kan de enligt vissa inte per definition sägas vara säkrare än spel med fasta odds. Vid s.k. ”hängmatcher” anses det t.o.m. kunna vara direkt olämpligt. Dessutom medför poolspel som regel en stor mängd spelobjekt. Det stora antalet kan i och för sig
7 Brå:s rapport 2015:18, s. 74.
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
330
medföra att de enskilda spelobjekten blir svårare att manipulera. Vidare finns åsikter om att poolspel innehåller en indirekt säkerhetsventil i och med att ju mer en enskild spelare satsar, desto mindre blir den procentuella vinsten i förhållande till insatsen. Säkerhetsbedömningen i övrigt beror till stor del på vilken spelform som är aktuell. En del anser att spelobjekt med fasta odds bevakas betydligt hårdare än poolspel, vilket kan medföra att manipulerade poolspel riskerar att inte upptäckas.8
När det gäller live betting (eller in-play betting) är detta en spelform som är snabb och där oddset, dvs. priset, kontinuerligt ändras. Att ha tillgång till korrekt och snabb information är viktigt både för spelföretagen och spelarna eftersom man annars riskerar att hamna i ett konkurrensmässigt underläge. Spelföretag anlitar därför ofta leverantörer som tillhandahåller data i realtid i syfte att kunna revidera priset, suspendera spel och för att kunna avgöra utgången på ett korrekt sätt. Även spelarna söker tillgång till data i realtid och använder denna, live-sändningar och olika dataprogram samt snabb internetuppkoppling för att placera sina vad.
En studie som genomförts i anslutning till att Australien övervägt att ta bort sitt förbud mot live betting visar att av 39 studerade länder (varav 21 inom EU) hade inget av länderna ett sådant förbud.9
Brittiska Gambling Commission (UKGC) är den spelmyndighet som kanske har störst och längst erfarenhet av arbetet mot uppgjorda matcher. I ett nyligen publicerat positionspapper10 har UKGC redovisat sina överväganden när det gäller live betting. UKGC slår fast att det finns en potential för att individer ska kunna utnyttja live betting för brottsliga eller otillbörliga förfaranden. UKGC anser emellertid att denna potential existerar också beträffande andra spelformer och att det – med föreliggande evidens – inte är nödvändigt med andra regleringsåtgärder än de som redan finns på plats avseende de skyldigheter som licenshavarna har och myndighetens kontrollåtgärder.
8 Ett spelföretags beslut att erbjuda en viss typ av vadhållning föregås regelmässigt av någon form av riskanalys. En kontinuerlig riskuppföljning i förhållande till spelerbjudandet sker alltid och ofta förenas bolagets finansiella riskanalys med den riskanalys som görs beträffande risken för uppgjorda matcher. Det är i slutändan spelföretaget som får bära förlusten för spelfusk. 9 Gambling Compliance Reasearch Services, 15 november 2015. 10 In-play (in-running) betting: position paper”, UK Gambling Commission, September 2016.
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
331
Fusk inom E-sport kan jämföras med exempelvis dopning i traditionell sport. Det finns särskilda program som kan installeras på spelarens dator som på olika sätt hjälper spelaren att prestera markant bättre. Alla spelutvecklare och turneringsarrangörer gör sitt yttersta för att upptäcka och diskvalificera spelare som använder fusk. Dock finns det, precis som med dopningspreparat, exempel på sådant som är svårt att upptäcka. Dessa problem förekommer, men betraktas i nuläget inte som ett stort eller utbrett problem inom branschen. Fusk har upptäckts ett fåtal gånger inom E-sport och dessa gånger har det handlat om saker som, för publiken och arrangörerna, varit enkla att upptäcka. Även dopning i form av prestationshöjande medel har förekommit och företaget Electric Sport League har kommit ut med ny policy för att förhindra detta. Ett annat problem är s.k. uppgjorda matcher. Detta har dokumenterat förekommit ett fåtal gånger inom E-sport. Inte heller detta anses vara ett stort eller utbrett problem i dagsläget.
Ett problem specifikt för Fantasy Sport som tas upp är snedvriden information, dvs. att företag som tillhandahåller fantasyprodukter har mer information än dess kunder. Ett sådant fall pågår just nu i USA, där anställda hos olika bolag spelat på varandras hemsidor för att på så vis utnyttja information som den övriga kundbasen inte har tillgång till.
11.5.1 Utredningens bedömning
I nuläget finns det enligt utredningens bedömning inte tillräckliga belägg för ett behov av att ytterligare reglera vilka spelobjekt de i Sverige licensierade spelföretagen ska få erbjuda. Som nämns i avsnitt 11.6.6 under rubriken Andra alternativ saknas – i likhet med vad som anförs beträffande avgifter till trav- och galoppsporten – också förutsättningar att nu föreslå någon skyldighet för spelföretagen att betala en avgift till idrottsrörelsen för spel på idrott.
När det gäller live betting delar utredningen UKGC:s bedömning att det finns en potential för att individer ska kunna utnyttja live betting för brottsliga eller otillbörliga förfaranden. Som UKGC kommit fram till existerar emellertid denna potential också beträffande andra spelformer och att det – med föreliggande evidens – inte är nödvändigt med andra regleringsåtgärder än de som redan
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
332
finns på plats avseende de skyldigheter som licenshavarna har och myndighetens kontrollåtgärder.
Behov av sådana regleringsåtgärder kan dock uppstå och behovet kan också variera över tid. Det är därför lämpligt att regeringen har möjlighet att besluta om sådana på förordningsnivå. Om Spelmyndigheten får kännedom om avvikande spelmönster och misstankar om matchfixning får myndigheten genom villkorsgivning förbjuda vadhållning på berörda spelobjekt. Detsamma gäller om Spelmyndigheten i ett enskilt fall finner att ett vadhållningserbjudande skulle vara ur allmän synpunkt olämpligt.11
11.6 Vadhållning på hästar
Utredningens förslag: Licens till vadhållning kan omfatta vad-
hållning på hästar.
11.6.1 Inledning
Sett ur ett strikt EU-rättsligt perspektiv finns det ingen anledning att behandla vadhållning på hästar på ett annat sätt än annan vadhållning. Samtidigt finns det ett nationellt perspektiv som måste beaktas.
Trav- och galoppsporten är och har alltid varit helt beroende av intäkter via ATG och därför är omregleringen av betydelse för sportens och näringens framtid. Trav- och galoppsporten står i mångt och mycket på egna ben och får inte likt många andra sporter stöd via offentliga medel. I stället går hela överskottet från ATG tillbaka till sporten för att täcka kostnader för bl.a. ungdoms- och utbildningsverksamheten, prismedel, uppfödningspremier, 37 trav- och galoppbanor, forskning samt betydande bidrag till hästnäringen via Hästnäringens Nationella Stiftelse (HNS). ATG:s verksamhet har en direkt och indirekt koppling till hästnäringen som är viktig för både regional konkurrenskraft, tillväxt och sysselsättning.
För att ge en fingervisning om omfattningen på hästspelet var antalet lopp i Sverige 9 936 stycken (trav) respektive 640 stycken
11 Dessa möjligheter finns också i den danska regleringen, men de har hittills ännu inte använts.
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
333
(galopp) år 2015. Antal startande hästar i dessa lopp var 13 169 stycken (trav) respektive 1 163 stycken (galopp).
11.6.2 Regleringsmodeller för spel på hästar
Regleringen av spel på hästar kan ske på flera sätt; antingen genom att en exklusiv licens beviljas för ett statligt eller statligt kontrollerat bolag (statligt monopol), en exklusiv licens ges efter ett anbudsförfarande eller genom ett licenssystem med antingen ett begränsat antal licenser eller ett obegränsat antal licenser.
Utbudet av vadhållning på hästar kan antingen begränsas till poolspel (totalisatorspel) eller utvidgas till att omfatta vadhållning med fasta odds.
Valet av regleringsmodell (monopol, ensamrätt att erbjuda spelet eller ett licenssystem) och vilka speltyper (poolspel och/eller fasta odds) som ska få erbjudas bör ses i ett sammanhang. Att intresset för hästsport i allmänhet, i större utsträckning än i andra sporter, är kopplat till intresset för de spelerbjudanden som finns tillgängliga är en betydelsefull faktor i denna kontext.
En framtida reglering och en eventuell omreglering av lokala poolspel på hästar (bygdetrav) behandlas inte i detta avsnitt (se i stället avsnitt 12.7). Här behandlas endast det tillhandahållande och anordnande av spel på hästar som ATG i dag har tillstånd till.
11.6.3 Reglering av utbudet på poolspel
För att upprätthålla intresset för spel på hästar som erbjuds på den svenska marknaden anses det avgörande att utbudet av poolspel är av viss omfattning och att poolerna har en viss storlek, så att spelet blir intressant för den enskilde spelaren. I en framtida modell kan det ses som avgörande för att poolspelet ska kunna upprätthållas att det fastställs ramar som gör det fortsatt möjligt att erbjuda attraktiva pooler i samband med spelet. Detta kan exempelvis ske genom
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
334
avtal med spelföretag som är licensierade i andra länder och genom spel i gemensamma pooler.12
Det finns tre (huvudsakliga) alternativ för den framtida regleringen av poolspel på hästar, vilka är följande.
• Alternativ 1 handlar om ett bevarande av det statligt kontrollerade monopolet på vadhållning på hästar i form av poolspel.
• Alternativ 2 innebär en partiell liberalisering i form av ett erbjudande om en exklusiv licens för tillhandahållande av poolspel på hästkapplöpningar, där intresserade kan lämna anbud för rätten att erbjuda spel. Exempelvis Storbritannien använder denna modell i förhållande till sina poolspel. Den nederländska spelmyndigheten har i november 2016 utlyst en femårig ensamrättslicens för att erbjuda spel på hästlopp som arrangeras av the Dutch Trotting and Racing Association, liksom på internationella hästlopp.
• Alternativ 3 består av ett licenssystem, antingen med ett begränsat antal licenser likt tillhandahållandet av landbaserade kasinon i Danmark (sju stycken), eller med ett obegränsat antal licenser. Rätten att erbjuda hästvadhållning kan då bli en del i ett spelföretags licens att anordna och tillhandahålla andra typer av vadhållning.
Upphandlingen enligt modell 2 måste naturligtvis följa gällande upphandlingsregler, inklusive de riktlinjer som följer av EU-domstolens avgöranden, men kan utformas på olika sätt och kan förenas med krav på ett ”minimipris” för den exklusiva rättigheten.
Exklusiva rättigheter tilldelas genom på förhand fastställda anbudskriterier. En sådan exklusiv rättighet att erbjuda hästvadhållning kommer att vara tidsbegränsad.13 Det kan t.ex. röra sig om en sju- eller tioårsperiod. Rättighetsinnehavaren skulle vara skyldig att betala ansökningsavgifter och andra avgifter men får behålla överskottet. ATG och hästsportens organisationer skulle, likt andra intressenter, ha möjlighet att ansöka om att tilldelas denna ensamrätt.
12 ATG har samarbetsavtal med bl.a. Norsk Rikstoto (Norge) och PMU (Frankrike). Avtalen innebär att ATG t.ex. kan ta emot insatser från svenska spelare i norska poolspel – omvänt kan norska spelare genom Rikstoto delta i svenskt poolspel på svenska hästtävlingar. 13 Som exempel kan nämnas att rätten att bedriva National Lottery i Storbritannien och landbaserade kasinon i Danmark som utgångspunkt är begränsade till tio år.
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
335
I alla tre modellerna, bör spelföretagen kunna träffa överenskommelser med spelföretag i andra länder rörande gemensamma poolspel.
Det kan dock finnas en risk med att erbjuda en exklusiv rättighet eller ett licenssystem (alternativ 2 och 3) eftersom det finns en möjlighet att spelföretags förstahandsintresse kommer att vara att få tillgång till de svenska spelarna och att de i mindre utsträckning är intresserade av att erbjuda poolspel på svenska hästtävlingar.
Detta bör ses mot bakgrund att av utvecklingen av poolspel på hästtävlingar i monopolmodeller under de senaste åren har minskat i många länder. Detta trots det faktum att det t.ex. i Frankrike och Danmark funnits ett förbud mot tillhandahållande av vadhållning med fasta odds och där poolspelet således har varit den enda spelformen som har varit tillgänglig, åtminstone legalt sett.
I ett ”obegränsat” licenssystem (modell 3) kan det också finnas en risk för att de erbjudna poolerna på svenska hästtävlingar blir för små och inte tillräckligt attraktiva för spelare. Större pooler kan skapas genom ingående av samarbetsavtal med utländska spelföretag om att erbjuda gemensamma poolspel.
11.6.4 Svensk Travsport och Svensk Galopps förslag till ny marknadsstruktur
Utredningen har i kapitel 4 berört det förhållandet att ATG i dagsläget har rätten till ett antal nödvändiga faciliteter för att anordna vadhållning på hästar. Hit hör ljud- och bildrättigheter, den s.k. sportdatabasen,14 tillgång till banor och en väl inarbetad spelpoolsmodell. Detta får till följd att det blir dyrt och resurskrävande för andra aktörer att skaffa eller bygga upp motsvarande faciliteter.
Svensk Travsport (ST) och Svensk Galopp (SG) har i diskussioner med utredningen framfört ett antal förslag som bl.a. adresserar frågan om hur det ska vara möjligt för andra spelföretag än ATG att verka på den svenska spelmarknaden. Som huvudpunkter har ST och SG därvid angett följande.
14 Den s.k. sportdatabasen innehåller uppgifter om samtliga svenska trav- och galopphästar samt utländska tävlingshästar (gästhästar). Uppgifter till databasen inhämtas om bl.a. förutsättningar, hästar, personer och bolag, trav- och galoppsällskap, tävlingar, tävlingsdagar, resultat och banor.
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
336
• ATG blir ett renodlat spelföretag.
• Alla licenshavare (inkl. ATG) får anordna spel på samtliga spelformer, på samma villkor.
• ST och SG ”sätter” tävlingskalendern i Sverige samt ackrediterar utländska tävlingar för spel i Sverige: – På kvalitativa, konkurrensneutrala och icke-diskriminerande grunder/krav (alla som uppfyller kraven ska ackrediteras). – Licenstagare och utländska tävlingsarrangörer kan, mot betalning, ansöka om att få utländska tävlingar ackrediterade.
• ST och SG uppställer kvalitativa, konkurrensneutrala och ickediskriminerande grunder/krav för antagande av banor samt anordnande av tävlingar i Sverige på vilka spel får hållas.
• ST och SG lämnar tillgång till sportdatabasen samt ljud- och bildrättigheter från tävlingar till licenstagare och andra intressenter (t.ex. media och banorna) i kommersiellt intressanta paket, mot betalning, och på konkurrensneutrala och icke-diskriminerande villkor.
• ST och SG samt banorna lämnar tillträde till banor för reklam, sponsring, spel m.m. på konkurrensneutrala och icke-diskriminerande grunder/villkor.
För ATG är det vidare väsentligt att den nya spelregleringen säkerställer finansiering av trav- och galoppsporten. Detta kan göras på olika sätt.15– Spelbolag som erbjuder spel på hästar i Sverige ska till staten er-
lägga en typ av marknadsavgift på en viss procent av omsättningen från all spelverksamhet, alternativt på spelverksamhet specifikt från spel på hästar, och som sedan återförs till trav- och galoppsporten. – Spelbolag som erbjuder spel på hästar bidrar till finansieringen
genom att det i lagen fastställs att dessa spelbolag ska betala en procentsats av bruttoomsättningen eller på de vinster som genereras från spelet. Dessa medel återförs till trav- och galoppsporten.
15 Skrivelse till Spellicensutredningen den 14 december 2016.
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
337
11.6.5 Synpunkter från spelbranschen
Branschförening för onlinespel (BOS) ställer sig positiv till det förslag som ventilerats av hästnäringen (ST, SG och ATG) syftande till att flytta över bl.a. huvudmannaskapet av speltotalisatorn från ATG till ST och SG.16 Syftet är att kunna erbjuda fler operatörer tillgång till totalisatorn, liksom tjänster som ofta efterfrågas i spelsammanhang, som t.ex. streaming av loppen. BOS vill betona att den ersättning som operatörerna ska ge till ST och SG för utförda tjänster ska bestämmas på marknadsmässiga villkor.
Detta främjas bäst genom en fullständig åtskillnad mellan sporten (ST och SG) och spelet (ATG). Av integritets- och konkurrensskäl förordar BOS en avknoppning av ATG. Om inte separering av ägarskap och operatör kan ske befaras starkt snedvriden konkurrens uppstå till men för övriga licensierade operatörer inom övriga produkter. Därför anser BOS att, även om en separering inte kan säkerställas, så bör nuvarande situation för hästsporten behållas och därmed för stunden exkluderas från omregleringen.
Ett lika viktigt steg för att säkra marknadsmässigheten är att tillämpa avtalsfrihet. Operatörer som väljer att avstå från avtal med ST och SG ska ändå tillåtas erbjuda spel på ST- och SG-lopp, men givetvis utan den serviceleverans som följer av ingångna avtal.
BOS invänder mot att ST och SG ges myndighets roll att avgöra vilka hästlopp som ska tillåtas vara spelbara. Detta gäller i synnerhet spelobjekt utanför Sverige.
Enligt BOS ska den ersättning speloperatörerna ger till hästnäringen alltid vara sprungen ur frivilliga avtal, exempelvis vad gäller sändningsrättigheter och sponsring. Således kan inte någon obligatorisk ”levy” förekomma, dvs. en av staten påbjuden procentsats för spel på hästar.
16 Yttrande till Spellicensutredningen den 8 november 2016. Det bör framhållas att förslaget rörande totalisatorn inte längre vidhålls av ST och SG.
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
338
11.6.6 Utredningens bedömningar och förslag
Utgångspunkter
Ett av de områden där särskilda skyddsaspekter ofta åberopas är hästsporten. Det görs, helt korrekt, gällande att om folk slutar att spela på hästar och i stället spenderar sina pengar på andra spelformer kommer hästsporten att bli lidande och många arbetstillfällen riskeras. Inte sällan hörs argumentet att arbetstillfällen och kulturvärden m.m. riskerar att förloras, vilket automatiskt innebär att staten bör skydda hästsporten. Internationellt sett har det t.ex. hävdats att kasinon och automatspel ska förbjudas i områden där det finns många som spelar på hästar. Problemet med denna argumentation är inte enbart att regeringen då lägger sig i konsumentens valmöjligheter och diskriminerar vissa spelformer utan att regeringen då också antar en princip som i förlängningen innebär att man måste förbjuda alla former av automatiseringar och tekniker för att sänka priser som leder till att vissa arbetstagare riskerar att bli utan arbete.
Det mest rimliga argumentet för att särbehandla hästsporten i konkurrenshänseende är att det är mer kostsamt att tillhandahålla spelmöjligheter på hästar än på andra spelformer. Detta skulle kunna förklara varför hästsporten har svårare att konkurrera med andra spelformer, och stöd eller skydd skulle därför vara välförtjänt. Samtidigt är detta inte skäl nog för särbehandling – många företag på olika marknader misslyckas när andra aktörer tillhandahåller ersättningsprodukter till ett lägre pris.
Att använda lagstiftningen för att skydda existerande affärsverksamhet är en form av protektionism. Det finns tveklöst situationer där politiker gör bedömningen att protektionism är rätt, åtminstone ändamålsenlig eller i varje fall politiskt oundviklig. Det är emellertid viktigt att vara tydlig med att om spelmöjligheter ska bli föremål för restriktioner, för att förhindra substitution från existerande spel, så är det detta som är det riktiga skälet. Vad som typiskt sett sker är att befintliga aktörer – på goda grunder – inte argumenterar för att en omreglering vore dålig för dem, utan för samhället i stort. Det är också värt att notera att spelföretag frekvent gör sig skyldiga till att dölja sin protektionistiska agenda bakom en retorik om socialt ansvarstagande. Det är inte alls ovanligt att spelsektorn offentligt och högljutt oroar sig för hur illa det kommer att bli när det gäller
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
339
problemspelande om konkurrenterna ges ökade möjligheter att tillhandahålla sina tjänster och produkter till allmänheten.17
Sammantaget menar utredningen att en ändrad reglering avseende spelet på hästar rymmer en mängd dimensioner, inte minst av politiskt slag. En del av dessa hade bättre fått sin lösning genom regelrätta förhandlingar mellan berörda parter. Något sådant mandat har utredningen inte haft utan har begränsat sig till möten där parterna har fått framföra sina synpunkter. En inbyggd begränsning i utredningens möjligheter att lämna olika förslag har varit det förhållandet att ATG är privatägt, låt vara under statlig kontroll.
Under utredningsarbetets gång har det framförts att frågan om spel på hästar är så komplicerad att det är bättre att lämna vadhållning på hästar utanför en omreglering. Utredningen delar inte helt denna uppfattning, men konstaterar samtidigt att nämnda begränsningar har medfört att förslagen rörande den framtida hästvadhållningen i allt väsentligt har fått utformas efter det som utredningen bedömer kommer att fungera på en omreglerad spelmarknad. Överväganden av rent politiskt slag har därmed inte varit avgörande.
Val av regleringsmodell
Det är uppenbart att ST och SG inte vill behålla det nuvarande monopolet på hästvadhållning. Inte minst talar de aviserade planerna på internationell expansion och önskan att söka licens för andra spelformer starkt emot ett sådant vägval. Det är, inte minst ur EU-rättslig synpunkt, uteslutet att låta ATG expandera till andra spelsektorer med ett fortsatt bibehållet monopol på hästvadhållning. Det har, som anförts i föregående avsnitt, under utredningens arbete framhållits av många att de möjliga alternativen är så komplexa att det vore bättre att behålla monopolet för vadhållning på hästar.
Upprätthålls monopolet att erbjuda poolspel på hästtävlingar och behålls ”förbudet” mot att erbjuda spel till fasta odds finns det f.ö. i princip inga incitament att förändra gällande skattesats för ATG (att detta skulle kunna komma att aktualisera frågor om statsstöd i relation till andra aktörer med lägre skattesatser är en annan sak. Den frågan är i ett sådant läge av underordnad betydelse eftersom
17 Peter Collins, Gambling and the Public Interest, Westport: Praeger, 2003, s. 114 ff.
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
340
ATG, åtminstone i nuläget, kontrolleras av staten som knappast skulle göra invändningar mot att den själv drabbas av olika skattenivåer).
Inte heller alternativ 2, innebärande en partiell liberalisering i form av ett erbjudande om en exklusiv licens för tillhandahållande av spel på hästar där intresserade kan lämna anbud för rätten att erbjuda sådant spel, framstår som framkomlig. Bortsett från ett tämligen komplicerat upphandlingsförfarande och svårigheterna med att sätta ett eventuellt ”minimipris” är det svårt att se hur denna modell skulle gynna hästsporten, åtminstone direkt. Licensavgiften m.m. skulle tillfalla staten, som i och för sig skulle kunna fördela denna till hästsporten. Härtill kommer att övervägande skäl talar för att licensen – med hänsyn till tillgången på de tidigare nämnda nödvändiga faciliteterna – skulle ges till ATG eller något annat av hästsporten ägt företag. Alternativ 2 skulle därför kunna beskrivas som att man ersatt ett monopol med ett system som är lika statiskt, men klätt i en annan kostym.
Vare sig alternativ 1 eller 2 skulle enligt utredningens bedömning ha några positiva effekter på strävan att kanalisera spelandet till i Sverige reglerade alternativ.
Återstår således alternativ 3. Eftersom det i utredningens direktiv angetts att alla spelföretag ska kunna få licens om de uppfyller de krav som ställs i lagen är det inte aktuellt att begränsa antalet licenser. Detta skulle också vara förödande för kanaliseringsmålet. Fråga uppkommer då vilka särskilda krav som ska ställas för att erhålla en licens på hästvadhållning.
Skatt eller avgift till trav- och galoppsporten
Utredningens förslag: Spelföretag ska – utöver spelskatten – inte
behöva betala någon särskild skatt eller avgift till hästsporten för att kunna erbjuda vadhållning på hästar.
Sedan den hästpolitiska utredningens betänkande En svensk hästpolitik (SOU 2000:109) och den därpå följande regeringsskrivelsen 2003/04:54 Handlingsplan för åtgärder inom hästsektorn har det inte lämnats några särskilda övergripande politiska riktlinjer för hästsportens allmänna utveckling. Som framhålls i den nyss nämnda
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
341
skrivelsen är hästsektorn integrerad i många av riksdagens fastställda politikområden, bl.a. landsbygdspolitiken, miljöpolitiken och djurpolitiken. Miljö- och jordbruksutskottet framhöll i sitt betänkande 2003/04:MJU15 (s. 10 f.) följande.
Inom ramen för dessa områden pågår ett arbete för en hästsektor som karaktäriseras av en god utveckling med särskild fokus på hästens betydelse på landsbygden, hästens betydelse för barn, ungdomar och handikappade, övrig fritidsverksamhet samt goda kunskaper i hästhållning. Hästen har en stor social, kulturell och ekonomisk betydelse i det svenska samhället. Uppskattningsvis en tredjedel av den svenska befolkningen har kontakt med hästar och verksamhet relaterad till hästhållning. Hästsektorn omsätter minst 18 miljarder kronor om året, enligt den hästpolitiska utredningens bedömning. Det är betydelsefullt ur många perspektiv att förutsättningarna för sektorn utvecklas och tas till vara. En stor del av den hästrelaterade verksamheten bedrivs i landsbygden, och många gårdar bedriver hästverksamhet som komplement till den huvudsakliga sysselsättningen. Det direkta nyttjandet av hästen såväl som sekundära effekter, t.ex. foderproduktion, ger hästen en avsevärd betydelse i samhället. Hästsport är en av Sveriges mest populära fritidssysselsättningar och har en bred tillgänglighet i jämförelse med hästsporten i flera andra länder. Verksamheten inom sektorn kan i hög grad beskrivas som en folkrörelsebaserad näring. Det är den sportsliga bredden som skapar förutsättningar för en konkurrenskraftig elit samtidigt som internationella framgångar skapar förebilder, vilka spelar en stor roll för det individuella intresset för hästsport.
Denna utredning har inte till särskilt uppdrag att se över vad alla spelintäkter i sin tur ska finansiera. Samtidigt är det klart att spelregleringen i detta avseende ska uppfylla de ändamål som anges i direktiven, nämligen att statens verksamhet och allmännyttiga ändamål bevaras i så hög utsträckning som möjligt. Enligt utredningens mening faller emellertid hästsporten inte inom någon av dessa kategorier. Det får dock hållas för visst att omregleringens effekter för hästsporten måste beaktas i nästan lika hög grad som dess effekter för statens verksamhet och allmännyttiga ändamål.
Det finns olika modeller för den framtida finansieringen av hästsporten. ST/SG har som redovisats i avsnitt 11.6.4 anfört att detta kan göras på olika sätt: – Spelbolag som erbjuder spel på hästar i Sverige ska till staten er-
lägga en typ av marknadsavgift på en viss procent av omsättningen från all spelverksamhet, alternativt på spelverksamhet specifikt
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
342
från spel på hästar, och som sedan återförs till trav- och galoppsporten. – Spelbolag som erbjuder spel på hästar bidrar till finansieringen
genom att det i lagen fastställs att dessa spelbolag ska betala en procentsats av bruttoomsättningen eller på de vinster som genereras från spelet. Dessa medel återförs till trav- och galoppsporten.
Frankrike
Frankrike omreglerade sin onlinespelsmarknad år 2010. Omregleringen avsåg tre sektorer; hästvadhållning, sportvadhållning och poker online. Före omregleringen hade Pari mutuel urbain (PMU) som är en intresseorganisation bestående av två moderbolag, Cheval Français (trav) och France Galop (galopp) respektive ett antal kapplöpningsbolag i landet, monopol på totalisatorspel utanför kapplöpningsbanorna, såväl i fråga om vadhållning online som vadhållning över disk och på kapplöpningsbanor. Vid tiden för omregleringen uppgick de insatser som PMU, den största aktören inom totalisatorspel i Europa, mottog för totalisatorspel på hästtävlingar till 9 342 miljoner euro. Hela överskottet överfördes till de lokala kapplöpningsbolagen. Därigenom finansierades 80 procent av hästbranschens verksamhet (uppfödning, tränings- och ridanläggningar m.m.). Verksamheten sysselsatte då 74 000 personer och fanns i landets alla regioner i form av sammanlagt 250 kapplöpningsbanor.
Med beaktande av PMU:s betydelse för hästbranschens finansiering befarade de franska myndigheterna att bärkraften hos denna bransch skulle hotas om omregleringen av speltjänster online skulle medföra en omfattande minskning av PMU:s intäkter av någon av följande anledningar: – Konkurrens från andra aktörer med rätt att erbjuda totalisator-
spel på hästar online. – Att vissa aktörer med licens för vadhållning på hästar med stöd
av legaliseringen av sportvadhållning skulle övergå till denna senare spelform vilket skulle medföra en förändring av spelmarknadens struktur.
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
343
Frankrike beslutade därför att införa en skatteliknande avgift (parafiscal levy)18 på totalisatorspel inom hästvadhållning till förmån för hästbranschen i syfte att undvika att denna eventuellt skulle destabiliseras ekonomiskt genom omregleringen och de skadliga följder detta skulle kunna medföra. Enligt de franska myndigheterna skulle den skatteliknande avgiften komma att finansiera en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som anförtrotts kapplöpningsbolagen. Efter invändningar från andra berörda parter ändrade Frankrike sin inställning och gjorde i stället gällande att avgiften utgjorde ett stöd till en ekonomisk sektor, närmare bestämt hästbranschen, på grundval av det gemensamma intresse som PMU och de konkurrerande aktörerna inom totalisatorspel tillmäter anordnandet av hästtävlingar. Nivån på den avgift som skulle tas ut för totalisatorspel online skulle uteslutande avse kompensation för kostnader med anknytning till anordnandet av hästtävlingar som kommer alla onlinespelbolag till del (kallat kostnader av gemensamt intresse). Till dessa kostnader hänfördes bl.a. premier och bidrag, anordnandeutgifter, kostnader för bildupptagning, bekämpning av dopning och utbildning. Nivån på den avgift som föreslogs år 2010 uppgick till 8 procent av insatserna. Avgiften uppgick år 2016 till 7,5 procent.19 Avgiften läggs till den allmänna spelskatt som utgår. Vid omregleringen uppgick denna skatt till 5,7 procent av insatserna, men sänktes sedan till 4,6 procent.
EU-kommissionen, som slog fast att det var fråga om statliga stödåtgärder i enlighet med artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unions funktionssätt (EUF-fördraget), fann att stödet uppfyllde villkoren för att vara förenligt med den inre marknaden i enlighet med artikel 107.3 c EUF-fördraget.
Storbritannien
Storbritannien har sedan år 1963 en modell med ett avgiftssystem (Horserace Betting Levy). De senaste 20 åren har både regeringen och hästsporten talat om att överge modellen och ersätta den med något annat.
18 Kommissionens beslut av den 19 juni 2013 om statligt stöd som Frankrike planerar att genomföra till förmån för kapplöpningsbolag, 2014/19/EU. 19 Uppgift från PMU den 21 april 2016.
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
344
Avgiften betalas i nuläget av bookmakers som är baserade i Storbritannien och som tar emot vad på brittiska hästlopp. Avgiften (f.n. 10,75 procent av spelnettot) samlas in av the Horserace Betting Levy Board, som i sin tur distribuerar avgiften till hästsporten – huvudsakligen till kapplöpningsbanorna för att finansiera prispengar. Den årliga avgiften bestäms genom en överenskommelse mellan the Bookmakers Committee och the Horserace Betting Levy Board. Om någon överenskommelse inte kan nås bestäms avgiften av kultur-, media- och sportministern. Det har länge varit känt att regeringen inte vill vara inblandad i dessa kommersiella förhållanden mellan en sport och spelbolagen. Åren 2015–2016 inbringade avgiften 54,5 miljoner pund.
Den brittiska regeringen har nyligen lagt fram ett förslag som innebär att en 10-procentig avgift på GGR (insatser minus vinster) ska betalas av alla spelföretag som i Storbritannien erbjuder spel på hästar, oavsett om detta sker landbaserat eller online (vissa gränströsklar finns). Tanken är att avgiften ska bestämmas för en sjuårsperiod. Den befintliga Horserace Betting Levy Board kommer att avvecklas och regeringen har för avsikt att överföra ansvaret att samla in avgiften till spelmyndigheten Gambling Commission i början av 2018. En särskild ”tävlingsmyndighet” ska också utses.
De berörda spelbolagen säger sig fortsatt vara drabbade av de kumulativa effekterna av ökade kostnader, särskilt inom områden som medierättigheter, skatter och reglering.
Den nya avgiftsmodellen måste visa sig stå i överensstämmelse med EU:s regler om statligt stöd, och många förväntar sig att frågan kan komma att dras inför EU-domstolen om modellen antas.
Danmark
Den 1 januari 2012 infördes en ny spellagstiftning i Danmark. Den viktigaste förändringen var att sportvadhållning och kasinospel online liberaliserades så att alla aktörer som uppfyller ställda krav kan få licens att erbjuda spel i Danmark. Hästvadhållningen förblev ett monopol för Danske Spil A/S.
I samband med politisk överenskommelse om sport den 6 maj 2014 beslutades att minska fördelningen av medel till hästsporten. Samtidigt efterlystes en undersökning av möjliga hållbara modeller
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
345
för en alternativ finansieringsmodell som skulle göra hästsporten till en oberoende sport.
I ett avtal om ändring av spellagstiftningen från december 2014 mellan dåvarande regeringen (Socialdemokraterna och Radikale Venstre), Venstre, Dansk Folkeparti, Socialistisk Folkeparti och Det Konservative Folkeparti, kom parterna överens om att Skatteministeriet skulle analysera möjligheterna att omreglera bl.a. hästvadhållningen.
Med en bred politisk majoritet har den danska regeringen och det danska parlamentet i januari 2017 träffat en överenskommelse som innebär att hästvadhållningen ska licensieras ut till de spelbolag som uppfyller ställda krav. Enligt överenskommelsen kommer detta sannolikt att öka intresset för hästsporten. Vadhållning på hästar kommer således att jämställas med vadhållning på andra sporter.
I överenskommelsen noteras att intresset för och intäkterna från spel på hästar har minskat sedan år 2007 och att utvärderingen har visat att den nuvarande modellen – där Danske Spil A/S har monopol – inte har kunnat upprätthålla intresset för hästvadhållning. Detta har haft en negativ inverkan på hästsporten. Det ursprungliga skälet för att behålla ett monopol på spel på hästar, bl.a. för att det var nödvändigt för upprätthållandet av dansk hästsport, har därmed fallit bort.
För att skapa bättre samverkan mellan dansk hästsport och själva spelverksamheten har de politiska partierna kommit överens om att införa en särskild avgift på 8 procent av bruttoomsättningen som spelbolag med dansk licens ska betala för att kunna erbjuda spel på hästlopp som hålls i Danmark. Intäkterna ska användas för kostnader av gemensamt intresse för hästsporten och spelbolagen. Enligt intentionerna skapar detta särskilda bidrag ett incitament för hästsporten att öka intäkterna, vilket kan vara avgörande för att hästsporten ska uppnå självständighet. Ju högre omsättning, desto större bidrag.
Parterna är överens om att den nuvarande distributionsmodellen20för medel till hästsporten kommer att fortsätta under en övergångsperiod och att dessa medel sedan fasas ut. Modellen kräver godkännande av EU-kommissionen (statsstöd), men parterna är överens
20 Distributionsmodellen finansieras av monopolspelen (dvs. av vinster från Danske Spil A/S och Klasselotteriet A/S) och medel från staten.
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
346
om att övergångsperioden, så långt det är möjligt, ska vara fem år och att medelsfördelningen, i möjligaste mån, fasas ut under en fyra års-period.
Utredningens bedömning
En reglering som innebär ett uttagande av någon slags skatteliknande avgift berör flera frågor av konstitutionell karaktär. För det första måste ställning tas till om denna pålaga ska anses vara en skatt eller avgift i statsrättslig mening. Hur denna fråga bedöms har avgörande betydelse för om det enligt regeringsformen (RF) är riksdagen som måste stifta lag eller om regeringen, på eget initiativ eller efter delegation, har rätt att fatta beslut och meddela föreskrifter. Har regeringen rätt att meddela föreskrifter, kan den i sin tur medges rätt att delegera normgivningsrätten vidare till en förvaltningsmyndighet. Regleringen av frågor om beslutsordningen avseende intäkternas användning m.m. kan utformas först sedan pålagans karaktär av en skatt eller en avgift har bestämts.
Det kan till att börja med konstateras att valet av benämning – skatt eller avgift – saknar betydelse för den statsrättsliga definitionen (prop. 1973:90, s. 219 f.). Det förekommer att pålagor som egentligen är att betrakta som skatt benämns avgift.
Enligt 1 kap. 4 § andra stycket regeringsformen (RF) stiftar riksdagen lag. I 8 kap. 2 § RF stadgas att föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. Sådana föreskrifter är bl.a. föreskrifter om skatt till staten och om belastande avgifter, dvs. ”tvångsavgifter”. Av 8 kap. 3 § RF framgår att regeringen efter riksdagens bemyndigande kan meddela sådana föreskrifter om avgifter, som p.g.a. 8 kap. 2 § annars ska meddelas av riksdagen, dvs. ”tvångsavgifter”.
Föreskrifter om skatt måste alltså beslutas av riksdagen. Föreskrifter om tvångsavgifter ska också beslutas av riksdagen, men normgivningsrätten kan i detta fall delegeras till regeringen. Riksdagen kan även medge att regeringen överlåter till kommun eller förvaltningsmyndighet att meddela föreskrifter rörande sådana avgifter (8 kap. 10 § RF). Frågan om en penningprestation till det allmänna är en skatt, en tvångsavgift eller en avgift har således avgörande be-
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
347
tydelse för bedömningen av rätten att meddela föreskrifter. Frivilliga avgifter kan dock bortses från i det följande. Det är ju helt klart att betalning av den föreslagna avgiften inte är tänkt att vara frivillig.
Av förarbetena till RF framgår bl.a. att gränsen mellan skatt och avgift är flytande. Skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation, medan med avgift vanligen förstås en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna. Även i vissa andra fall får dock en penningpålaga anses ha karaktär av avgift och inte av skatt. Ett sådant fall föreligger när penningprestationen tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga enligt särskilda regler. Kännetecknande för dessa fall är ofta att avgifterna och de däremot svarande utgifterna inte redovisas i statsbudgeten. De avgifter som tidigare fanns som ett led i prisregleringen inom jordbrukets och fiskets områden ansågs utgöra avgifter och inte skatt i statsrättslig bemärkelse.
För att en avgift ska föreligga enligt RF:s mening förutsätts normalt att ett specificerat vederlag utgår. Är denna förutsättning uppfylld torde en penningpålaga ha karaktären av avgift även om denna är obligatorisk och tas ut i samband med myndighetsutövning. Utgör avgiften vederlag för en myndighets kostnader i samband med myndighetsutövning som är riktad direkt mot den avgiftsskyldige torde avgiftskriteriet således vara uppfyllt. Det gäller t.ex. avgifter som tas ut för kostnader för handläggningen av en ansökan eller anmälan eller för provtagning eller inspektion. Däremot är det tveksamt i vad mån en pålaga rättsligt kan betraktas som en avgift i fall då vederlaget inte är individuellt bestämt utan i stället utgörs av en s.k. kollektiv motprestation (prop. 1997/98:48, bilaga 3, s. 43).
Som framgått av det tidigare anförda kan någon skarp och tydlig gräns inte alltid dras mellan vad som är en skatt och vad som är en avgift. Det finns exempel på pålagor som i mångt och mycket liknar en skatt, men som ändå har behandlats som avgift av lagstiftaren.
För ett ställningstagande i frågan krävs att utformningen av marknadsavgiften är någorlunda känd. Vidare har syftet med pålagan betydelse. I förslagen har inte uttryckligen angivits syftet annat än att medlen ska överföras till trav- och galoppsporten. Enligt utredningens utgångspunkt är syftet att det ska tas ut samma avgift från all spelverksamhet, alternativt enbart från spel på hästar.
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
348
Vilken motprestation som i ett fall som detta tillhandahålls av det allmänna är inte klart. Om avgiften ska anses motsvara en motprestation uppkommer svårigheter att bestämma vilka kostnader som avgiften ska täcka och till vilket belopp avgiften ska bestämmas. Här skulle dessutom vara fråga om att betala för nyttjandet av något som genom åren har kunnat finansieras som en följd av det monopol som har upprätthållits av staten. Vid beräkning av en statlig avgift för en nyttighet får inte beaktas annat än statens kostnader och avgiften får inte överstiga statens kostnader för tillhandahållandet av motprestationen. Att mot denna bakgrund dessutom möjliggöra att en marknadsavgift ska tas ut på omsättningen av all spelverksamhet som sedan återförs till just trav- och galoppsporten framstår inte som möjlig.
I doktrinen har uttalats att riksdagen givetvis bör avstå från att delegera normgivningskompetens då tvekan uppkommer om en pålagas statsrättsliga karaktär och att regeringen i fall då det är tveksamt om det är fråga om en tvångsavgift bör utverka riksdagens bemyndigande för sådan normgivning (se bl.a. Petrén-Ragnemalm, Sveriges grundlagar, 1980, s. 175).
Vid en samlad bedömning kan utredningen inte finna några övertygande skäl för att den föreslagna marknadsavgiften i statsrättsligt hänseende är att bedöma som något annat än skatt.
Särskilt om skatt
Staten är naturligvis oförhindrad att ta ut en skatt på det sätt som föreslagits av ST och SG. Huvudprincipen är emellertid att statsbudgetens medel inte ska specialdestineras. En hantering av medelstilldelningen över statsbudgeten leder vidare till en närmare koppling till statsmakterna.
Ett anslag på statsbudgetens utgiftssida leder till ettåriga beslut om medelstilldelningen till hästsporten, vilket bl.a. riskerar sportens oberoende. Det går inte heller att gardera sig mot att det i vissa lägen blir nödvändigt med besparingar på medelstilldelningen.
En hantering under dessa premisser kräver ett uttryckligt politiskt ställningstagande och förutsätter ett EU-godkännande i fråga om statsstöd.
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
349
Andra alternativ
Det skulle vara teoretiskt möjligt att, som en förutsättning för att erhålla licens för vadhållning på trav och galopp, ställa som grundkrav på spelföretag att det ska föreligga en överenskommelse med ST och/eller SG som ger spelföretaget rätt att erbjuda spel på hästar. Detta skulle då närmast ske utan att det specifikt anges vilka förutsättningarna för en sådan överenskommelse skulle vara. Implicit skulle betalningen av en särskild avgift till hästsporten kunna vara en sådan förutsättning. Staten skulle då inte direkt behöva befatta sig med frågan om avgiftens storlek.
Nämnda modell förutsätter dock att det finns en immateriell rättighet till själva spelet (vadhållningsrätt). En sådan ”betting right” har diskuterats i Storbritannien men inte lett till några förslag. Någon sådan rättighet finns inte heller i Sverige i dag. En sådan modell brister också i förutsägbarhet och kräver dessutom uppbyggnad av tydliga besluts- och tvistlösningsmodeller när parterna inte kommer överens. Uppbyggnaden av en sådan modell förutsätter en väsentligt längre utredningstid än vad som stått till denna utrednings förfogande.
Det måste också klargöras att införandet av ett sådant särskilt bidrag kommer att leda en särskild ställning för hästsporten eftersom det kommer att vara den enda sport där sporten med lagstöd, tilldelas en del av vinsten från spel som erbjuds i sporten.
Riksidrottsförbundet (RF) anser att spelbolag som erbjuder spel på idrott som tillhör den nationella eller internationella idrottsfamiljen ska betala en avgift till idrottsrörelsen för spel på idrott. I detta ämne har Svenska Fotbollförbundet (SvFF) anfört att det visserligen är synnerligen motiverat att en ny reglering ger fotbollsrörelsen goda möjligheter att på något sätt ta del av de överskott som skapas på spelmarknaden, men tror dock att det finns bättre sätt att tillgodose detta behov. En avgift av detta slag torde enligt förbundet innebära en risk att licenserna blir mindre attraktiva och att kanaliseringsnivån därmed blir för låg, och – som en effekt av det – en fara att intentionerna bakom den nya spelregleringen aldrig förverkligas. Ett sådant scenario bör undvikas, även om det innebär en förlorad intäktsmöjlighet för idrotten.
För SvFF är goda förutsättningar för sponsringssamarbeten och möjligheten att driva och äga spelverksamhet ett klart bättre alter-
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
350
nativ att tillfredsställa svensk fotbolls förväntan på framtida intäkter från spelområdet.
Det bör också noteras att, till skillnad från Storbritannien och Frankrike, har Sverige ingen tradition av denna typ av öronmärkning av medel från hästvadhållning till stöd för hästsporten.
Spelföretagen kommer att se på den totala kostnaden för att erbjuda vadhållning på hästar. Detta begränsar därför storleken på det avgiftsuttag som kan göras. Om det blir för högt kommer det inte vara ekonomiskt attraktivt att investera i och erbjuda spel på hästar.
Det nyligen framförda danska förslaget innebär t.ex. att spelföretaget först ska betala en avgift på 8 procent av bruttoomsättningen och därefter spelskatt med ”sedvanliga” 20 procent. För spel med fasta odds är detta en hög nivå. Sådana avgiftsnivåer har t.ex. medfört att många spelbolag har avstått att ansöka om licens i Frankrike. Det går helt enkelt inte att räkna hem affären. Det skulle naturligtvis kunna övervägas att kompensera avgiftsuttaget med en sänkning av spelskatten, men då uppkommer i stället differentierade skattenivåer som kan angripas rättsligt och/eller kräver prövning i statsstödshänseende.
Utredningen kan därför inte förorda en sådan lösning. Rent allmänt anser utredningen också att Sverige bör undvika en spelreglering som till stora delar bygger på undantag från EU:s statstödsregler.
Ytterligare om avgiftsmodellen
Det mest grundläggande för att få spel på hästar att fungera optimalt är att skapa stora gemensamma spelpooler. ST/SG har varit tydliga med att man inte avser att låta andra spelföretag få tillgång till ATG:s spelpooler. Detta innebär att de spelföretag, som inte enbart vill anordna hästvadhållning till fasta odds (för spelbörser finns inget annat alternativ) måste skapa sina egna pooler. För många av de spelbolag som utredningen talat med är detta inget gångbart alternativ. I t.ex. Frankrike har de sju spelbolag som har licens till hästvadhållning vid sidan av PMU tvingats att starta egna pooler. PMU har fortfarande en marknadsandel på cirka 80–85 procent. För övriga licenshavare synes hästspelet främst utgöra en beståndsdel i syfte att uppnå en bred produktportfölj. Inte att förglömma är att PMU är cirka åtta gånger större än ATG.
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
351
Det är mot denna bakgrund viktigt att inte ha orealistiska förväntningar på antalet företag som kan vara intresserade av en svensk licens på hästvadhållning. Vilka belopp kan då tänkas inflyta till följd av någon form av avgiftssystem?
När det gäller i Sverige oreglerade spelbolag som erbjuder vadhållning på hästar till fasta odds landade deras GGR (insatser minus utbetalade vinster) på någonstans mellan 230–375 miljoner kronor under år 2015 (se kommande avsnitt). Om ST/SG gör verklighet av sina intentioner att göra ATG till ett ”rent” spelföretag ska också ATG betala en sådan avgift. Vi får här utgå ifrån en avgift på GGR eftersom bruttoomsättningen för i Sverige oreglerade spelbolag inte är känd. En avgift på 5 procent på GGR medför att de i dagsläget oreglerade spelbolagen skulle betala cirka 15 miljoner kronor (räknat på 300 miljoner kronor), medan ATG skulle betala cirka 200 miljoner (räknat på 4 miljarder kronor).
Slutsats
ATG hade år 2016 ett spelöverskott på cirka 4,0 miljarder kronor före spelskatt. Av dessa utgör cirka 1,4 miljarder skatt. Således har ATG haft ett spelöverskott på omkring 2,6 miljarder kronor efter skatt. Av dessa har cirka 1,7 miljarder betalats ut till hästsporten. Sportens andel av spelöverskottet efter skatt utgör således omkring 65 procent, således en hög procent. Samtidigt har ATG beskattats med en spelskatt på 35 procent på spelöverskottet. Vid en skatt på 18 procent, skulle spelöverskottet – allt annat lika – efter skatt bli omkring 3,28 miljarder kronor. Med samma utbetalning till sporten, dvs. cirka 1,7 miljarder kronor skulle denna utgöra omkring hälften av spelöverskottet efter skatt, vilket inte kan ses som en orimlig faktorersättning, även om bolagsskatt tillkommer. Punktskatten förbättrar samtidigt ATG:s vinstmarginal.
Även med hänsyn tagen till en ökad konkurrens bör möjligheterna till försäljning av ljud- och bildrättigheter m.m., sponsorsamarbeten med spelföretag, ett utökat internationellt samarbete och en breddning av vadhållningsportföljen göra att hästsporten kan se framtiden an med viss tillförsikt.
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
352
Tillgång till vissa nyttigheter
Utredningens bedömning: Överenskommelser gällande ljud- och
bildrättigheter samt tillgång till den s.k. sportdatabasen och banor bör ingås på kommersiella, konkurrensneutrala och icke-diskriminerande villkor. Lagregler om detta behövs inte.
Övergången från monopol till konkurrens kan leda till att äganderätter till spel blir ofullständigt definierade, vilket kan leda till marknadsmisslyckanden. En ”allmänningens tragedi”-situation kan uppstå där priset på spel inte avspeglar alla kostnader för att producera spelet, vilket gör att insatsfaktorer inte får betalt för de värden de skapar. En lösning vore att definiera s.k. spelrättigheter, där händelsearrangören äger spelrättigheten till sitt arrangemang. Väldefinierade spelrättigheter som handlas med kan ge en effektiv prisbildning där priserna avspeglar konsumenternas marginella betalningsvilja för olika spel, och där insatsfaktorer ges full ersättning för sina bidrag till spelupplevelsen.21
Frågan om äganderätter till spel är mycket komplicerad, men det måste konstateras att någon sådan rättighet inte föreligger i dag.22
I frånvaro av väldefinierade äganderätter kan det ändå vara samhällsekonomiskt angeläget att sporten får betalt för det värde den skapar (dess bidrag till spelupplevelsen). I ett licenssystem utan äganderätter kommer faktorersättningar till sporten att behöva bestämmas ”centralt”.
Som framgått av föregående avsnitt har utredningen bedömt att en sådan avgiftsmodell i nuläget inte är möjlig.
De spelföretag som kommer att ansökan om licens för vadhållning på hästar kommer emellertid sannolikt att vilja ta del av andra nyttigheter, såsom ljud- och bild, tillgång till banor, sportdatabasen23och möjligheter till sponsring.
21 Per Hortlund, Camilla Olsson, Vem äger spelet? Nationalekonomiska principer för en sund spelnäring, HUI Research, 2016. 22 Professor Johan Lindholm har utrett i vilken utsträckning medierättigheter åtnjuter rättsligt skydd, vem som innehar dessa rättigheter och hur konkurrerande anspråk mellan idrottsliga aktörer bör prövas (Ny Juridik 2:14 s. 63 Medierättigheter till idrottsevenemang, Karnov). 23 Av Svea hovrätts dom den 30 januari 2012 i mål nr T 2179/11, följer att skyddet för sportdatabasen är begränsat.
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
353
Något uniformt och etablerat rättsligt koncept för medierättigheter saknas. Medan ett immaterialrättsligt skydd för hästtävlingar som sådana är uteslutet ger fastighetsrätten med säkerhet ett visst skydd för medierättigheter till sådana evenemang som utövas i en kontrollerbar fysisk miljö.
På en omreglerad marknad bör det vara upp till parterna, dvs. spelföretagen och hästsporten själva att ingå avtal om dessa nyttigheter. Att staten skulle lägga sig i dessa frågor är knappast förenlig med en delvis omreglerad spelmarknad. Inte heller bör ett spelföretag som väljer att inte ingå avtal om alla eller delar av dessa nyttigheter uteslutas från möjligheten att få licens.
Att avtalen måste ingås på kommersiella, konkurrensneutrala och icke-diskriminerande villkor framstår som självklart, särskilt som sporten själv äger det dominerande spelföretaget på området.
Utbudet av spel på hästar
Utredningens förslag: I spellagen anges inte vilka typer av vad-
hållning på hästar som är tillåten vilket innebär att det – om regeringen inte bestämmer annat – är tillåtet med såväl totalisatorspel som spel till fasta odds.
Vadhållning på svenska hästlopp får ske på sådana lopp som anges i Svensk Travsports (ST) respektive Svensk Galopps (SG) tävlingskalender. När det gäller internationellt samarbete gäller vad som anges i avsnitt 11.10.
Utredningens bedömning: Någon rätt för ST/SG att ackre-
ditera utländska hästtävlingar bör inte införas.
Spel till fasta odds
Oavsett vilken modell man väljer för att reglera poolspelet på hästtävlingar uppkommer frågan huruvida man ska tillåta vadhållning till fasta odds eller behålla det nuvarande ”förbudet” (det bör noteras
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
354
att ATG i dag inte ansökt om att få anordna hästvadhållning till fasta odds24, varför det i realiteten inte är fråga om ett reellt förbud).
Vi vet att fördelningen per kanal ser ut på följande vis:
Figur 11.1 Omsättningsfördelning ATG, per kanal
Källa: Lotteriinspektionen
Trenden är, som väntat, att internetspel blir viktigare och viktigare för varje år. ATG:s genomsnittliga tillväxt mellan åren 2009 och 2015 var 1,12 procent per år. Om man även gör en prognos för år 2016 landar bolagets genomsnittliga tillväxt på 1,63 procent per år.
Vi vet även att det s.k. utlandsspelet tycks växa och bli viktigare. Tittar man enbart på det utländska spelets tillväxttakt har det under åren 2009–2015 ökat med 6,98 procent per år. Om man även räknar in en prognos för år 2016 landar tillväxten på cirka 6,94 procent per år. Utlandsspelet har således en betydligt högre tillväxt än vad det inhemska spelet har.
Fördelningen av ATG:s omsättning på inhemskt spel och utlandsspel ser ut som följer:
24 ATG har dock tillstånd att anordna spel till fasta odds på s.k. virtuella hästar, men detta är idag inte vadhållning utan ett lotteri.
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
355
Figur 11.2 Omsättningsfördelning ATG
Källa: Lotteriinspektionen
När det gäller i Sverige oreglerade spelbolag som erbjuder vadhållning på hästar till fasta odds landade deras GGR (insatser minus utbetalade vinster) på någonstans mellan 230–375 miljoner kronor under år 2015. Analysföretaget H2:s bedömning är dock att ATG har ett så starkt varumärke att det inte finns så mycket tillväxtpotential för spel till fasta odds i Sverige (H2 talar t.o.m. om en nedåtgående trend). Bedömningen blir därför att deras nuvarande marknadsandel av hästspelsmarknaden är 5–8 procent, men att den i framtiden kommer att utgöra 4–6 procent.
Andra menar att det genom att tillåta fasta odds kan finnas en risk för att sådant spel i framtiden kommer att utgöra huvuddelen av spelet på hästar. Detta är erfarenheterna från vissa utländska marknader där poolspel erbjuds i konkurrens med spel till fasta odds. I t.ex. Storbritannien utgör poolspelet i dag mindre än 10 procent av den totala omsättningen av spel på hästar. Erfarenheter från Storbritannien visar att poolspel på hästtävlingar således har en liten om än stadig marknadsandel.
Om vadhållning till fasta odds blir tillåten kommer det förmodligen bara att erbjudas spel på en del hästtävlingar och, möjligen, bara på vissa hästar i loppen. Detta kan bero på flera saker, t.ex. på oddssättarnas bristande kunskap om hästarna för kunna att be-
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
356
stämma ”rätt” odds på varje häst. Vissa hästtävlingar kommer helt enkelt att vara för ointressanta för spelföretagen att erbjuda spel på.
Ett erbjudande om spel till fasta odds bedöms samtidigt öka intresset för spel på hästar och på sikt för hästsporten i Sverige. Spel till fasta odds lockar ofta ett annat segment av spelare än de som spelar i pooler, inklusive fler professionella spelare. Dessutom har Sverige en viss tradition av spel som täcker fler sporter. Detta innebär att en spelare kan ”blanda” vadhållningen genom att satsa på t.ex. fotboll, handboll och ishockey i samma spel. Genom att tillåta fasta odds på hästtävlingar skulle dessa satsningar kunna ingå i en blandad vadhållning och därmed locka spelare som inte tidigare har spelat på hästtävlingar. På längre sikt möjliggör detta i sin tur för ett ökat intresse för hästsporten med en möjlig ny grupp av spelare.
Några av de internationella spelföretag som redan i dag riktar sina spelerbjudanden mot Sverige har uttryckt intresse för att erbjuda spel på hästar i en ny licensmodell. Anledningen är att man vill erbjuda sina kunder en komplett produktportfölj och att man redan har en rad spel på hästar i andra länder, t.ex. till följd av en brittisk licens. Dessa spelföretag har redan en svensk kundbas till vilken de kan erbjuda spel på hästar till fasta odds. Många spelföretag behöver således inte först bygga upp en kundbas för att kunna erbjuda sådant spel.
Företrädare för hästsporten har angett att spel till fasta odds innebär särskilda risker för manipulationer och fusk. De utländska spelbolagen har å sin sida hävdat att riskerna för manipulationer inte är större än vad de är i totalisatorspelet. Spelbolagens tillämpade säkerhetsrutiner innebär, enligt dem, att onormala spelmönster upptäcks och att det finns satta gränser för hur stora vad som kan göras.
Utredningen kan konstatera att totalisatorspelet har en inbyggd mekanism som motverkar manipulationsförsök. Ju mer man satsar, desto mer sjunker oddset. Samtidigt har det inte presenterats någon tydlig evidens för att spel till fasta odds skulle vara särskilt problematiskt inom just hästvadhållning. Att manipulationsförsök äger rum är nog ganska sannolikt, men i förlängningen skulle en sådan argumentation leda till att spel till fasta odds borde förbjudas också inom annan sport. Det är också noterbart att Danmark, enligt den överenskommelse som refererats till ovan, kommer att tillåta spel på hästar till fasta odds fr.o.m. den 1 januari 2018.
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
357
Utredningen finner således inte tillräckliga skäl att förbjuda spel till fasta odds. Ett sådant förbud skulle dessutom helt utestänga spelbörsers möjligheter att söka licens. Säkert skulle också andra spelbolag, som inte bedömer uppbyggnaden av egna pooler som realistiskt, avstå från att söka licens.
Det bör framhållas att hästsporten i framtiden kommer att omfattas av den samverkan som följer av inrättandet av en nationell plattform mot manipulation av sporthändelser med avseende på vadhållning, se avsnitt 11.18.
Till sist vill utredningen också betona det självklara i att det bör vara konsumenten själv som får välja om han eller hon vill spela i totalisatormodellen eller till fasta odds.
Auktorisation av hästlopp
Att sportslig kvalitet och integritet måste säkerställas är centralt. Häri ligger att sporten tar ett särskilt ansvar. För utredningen framstår det som självklart att den hästvadhållning som äger rum på svenska hästtävlingar får ske på sådana lopp som anges i ST:s respektive SG:s tävlingskalender. Det framstår dessutom som osannolikt att det skulle finnas andra hästtävlingar som i nuläget skulle attrahera spelföretagen eller spelarna. Bestämmelsen om detta bör tas in i förordning (se bilaga 6). En sådan hantering underlättar också framtida anpassningar till följd av eventuella omorganisationer inom hästsporten.
Däremot ser utredningen större svårigheter med att ge hästsportens organisationer en i lag given rätt att auktorisera också hästtävlingar i utlandet. Som redan anförts finns det mycket goda skäl att upprätthålla de sportsliga värdena (tillförlitliga tävlingar, dopning m.m.) och ett gott djurskydd. Samtidigt är det så att de utländska tävlingarna anordnas inom ramen för andra jurisdiktioners regelverk. De genomförs m.a.o. oavsett vad Sverige anser om detta. Generellt sett är det svårt att ange att t.ex. en brittisk hästtävling skulle vara olämplig att anordna spel på och frågan är också hur hästsporten skulle göra en sådan prövning. Det får inte heller uppstå några misstankar om att en icke-beviljad auktorisation har kopplingar till konkurrensbegränsade åtgärder som gynnar det egna spelföretaget. Det är därför inte lämpligt, eller ens juridiskt oantastligt, att ge hästsporten en sådan rätt.
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
358
Det kan emellertid inte uteslutas att det finns hästtävlingar i andra jurisdiktioner som inte är lämpliga som spelobjekt. Som anförts i avsnitt 11.4 får en vadhållningslicens inte avse vadhållning på händelser eller evenemang som kan uppfattas som stötande eller ur allmän synpunkt uppfattas som olämpliga. Om en jurisdiktion anordnar hästtävlingar som t.ex. grovt bryter mot djurskyddsregler eller liknande får vadhållning inte anordnas på sådana tävlingar. Regeringen har också i övrigt möjlighet att bestämma vilken vadhållning som inte ska vara tillåten Regeringen kan således förbjuda vadhållning på hästtävlingar i vissa jurisdiktioner om det finns skäl för detta.
Även Spelmyndigheten har under vissa omständigheter möjlighet att genom villkor förbjuda spel på vissa hästlopp.
Det är viktigt att påpeka att sådana åtgärder från regeringens eller Spelmyndighetens sida självfallet måste föregås av noggranna överväganden.
Övrigt
Fråga om beskattning av vadhållning på hästar behandlas i kapitel 26. Statens fortsatta roll på området inkluderande frågan om finansiering av HNS behandlas i kapitel 27.
11.7 Annan vadhållning
Utredningens förslag: Det bör i dagsläget inte införas något för-
bud mot andra sorters vadhållning än den som sker på sporthändelser och hästar. För sådan vadhållning gäller också de förutsättningar som anges i avsnitt 11.4.
Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vilken vadhållning som inte får omfattas av en vadhållningslicens.
Utredningens bedömning: Regeringen bör meddela sådana före-
skrifter.
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
359
I dag har Svenska Spel regeringens tillstånd att anordna annan vadhållning än sport i begränsad omfattning. Det handlar om den årliga svenska Melodifestivalen och Eurovisionschlagerfestivalen. Spelbolag som saknar licens i Sverige erbjuder ett stort utbud av icke sportrelaterad vadhållning. Det kan röra sig om allt från vem som blir president i USA till vem som vinner Jerringpriset. Med hänsyn till att stora insatser medför stora risker för bolagen är insatserna ofta mycket begränsade. I vissa delar av världen, t.ex. Asien, finns det dock spelbolag som tillåter mycket höga insatser.
11.7.1 Utredningens bedömning
Även vadhållning på annat än sport och hästar kan bli föremål för försök till otillbörlig påverkan. Det har t.ex. förekommit försök att påverka utgången i Melodifestivalen genom att manipulera röstningen med hjälp av teknisk utrustning. Detta är emellertid omständigheter som rör spelsäkerheten och inte i första hand den allmänna lämpligheten i att kunna spela på denna typ av evenemang.
Utredningen kan inte finna att det föreligger övertygande skäl att införa ett generellt förbud mot vadhållning på annat än sport och hästar. Att insatser m.m. kommer att hållas på rimliga nivåer ligger också i spelföretagens intresse.
Det bör dock uppmärksammas att inte heller den typ av vadhållning får avse vadhållning på händelser eller evenemang som kan uppfattas som stötande eller ur allmän synpunkt uppfattas som olämpliga samt att det finns möjligheter för Spelmyndigheten att ingripa vid misstanke om fusk (se avsnitt 11.4 respektive 11.5.1).
11.8 Spelbörser
Utredningens förslag: Det ska vara tillåtet att med stöd av en
licens för vadhållning tillhandahålla och anordna vadhållning på en spelbörs.
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
360
11.8.1 Spelbörser
En spelbörs (ibland oddsbörs) ger kunderna möjlighet att satsa på både resultaten av en händelse och lägga vad för att hantera risk på en viss marknad. Varje kund kan placera antingen en begäran om en s.k. ”back” satsning, dvs. en satsning att något kommer att hända – t.ex. att Malmö FF kommer att slå FC Köpenhamn i Champions League – eller en begäran om en s.k. ”låg” satsning, dvs. vadslagning som innebär att något inte kommer att ske. Alla sådana satsningar matchas anonymt – en kund kan inte veta mot vem hans vad har matchats. Kunderna kan också välja oddsen på vilka deras insatser kan matchas. Emellertid kan odds accepteras endast om sådana satsningar kan matchas på börsen.
En spelbörsoperatör får sina intäkter genom att ta en provision (vanligen runt 5 procent) från den vinnande insatsen. Medan verksamhetsmodellen skiljer sig något från den hos en traditionell bookmaker, är en spelbörsoperatör i huvudsak en bookmaker som har etablerat ett system för att helt hantera sin risk.
På grund av avsaknaden av en marginal som traditionella bookmakers bakat in i sina odds för att öka intäkterna, erbjuder spelbörser ofta bättre odds än andra sportspelsanordnare. Härigenom tas ett incitament bort för kunderna att söka oreglerade erbjudanden på. Bättre konkurrensförhållanden inom den reglerade marknaden innebär på detta sätt en framgångsrik kanalisering av svenska kunder från oreglerade platser, optimerar skatteintäkterna och säkerställer ett bättre kundskydd.
Ett antal europeiska länder har reglerat spelbörser. Spelbörser är tillåtna i bl.a. Storbritannien, Italien, Spanien, Danmark, Irland, Bulgarien, Rumänien, Malta och Gibraltar. Nederländerna och Tjeckien är i färd med att reglera sina marknader för onlinespel och det står klart att spelbörser kommer att tillåtas och vara tillståndspliktiga i dessa länder. Även den amerikanska delstaten New Jersey är mycket nära att reglera spelbörser för hästkapplöpningar inom överskådlig framtid.
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
361
11.8.2 Utredningens bedömning
Det är mycket troligt att ett generellt förbud mot spelbörser skulle strida mot EU:s lagstiftning, eftersom det kan anses utgöra en begränsning av den fria rörligheten för tjänster i den mening som avses i artikel 56 fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Grekland och Cypern är de enda två länderna i EU som har förbjudit denna form av vadslagning.
Utredningen kan inte finna annat än att regleringen av spelbörser är en viktig bidragande faktor till ett framgångsrikt fungerande modernt regelverk för onlinespel. Det finns ingen trovärdig motivering för att begränsa driften av spelbörser och det skulle bara resultera i lägre kanaliseringsgrad, lägre skatteintäkter och ett svagare konsumentskydd.
11.9 Onlinespel – kasinospel, bingo och datorsimulerade automater
Utredningens förslag: Licens att tillhandahålla och anordna on-
linespel får omfatta kasinospel, bingo och datorsimulerade automater.
En licens till onlinespel enligt första stycket får även omfatta lotteri, under förutsättning att lotteriet anordnas som ett tillägg till onlinespelet.
Vid onlinespel är det inte tillåtet att låta spelaren själv göra sin insats med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som ägs av spelföretaget eller dennes ombud.
Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om tillåtna spelformer och antalet spelformer som får tillhandahållas inom ramen för en licens.
Utredningens bedömning: Regeringen bör meddela sådana före-
skrifter.
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
362
11.9.1 Kasinospel m.m.
I dag är det ingen svensk spelanordnare som har tillstånd att anordna kasinospel online eller att anordna spel på datorsimulerade automater. Som nämnts i avsnitt 7.3 har de flesta länder som liberaliserat sin spelmarknad valt att hålla fast vid statliga monopol för de stora nationella lotterierna samtidigt som sport- och kasinospel lagts i ett licenssystem. Det har väl knappast undgått någon spelintresserad att utbudet av kasinospel, inklusive datorsimulerade automater, online är enormt. En googlesökning på ”online casino” ger drygt 47 500 000 träffar.
Det är en strävan för spelbolag att få ett så heltäckande utbud av spel som möjligt för att attrahera och behålla kunder. Många spelbolag erbjuder därför både vadhållning och kasinospel. Som framgår av avsnitt 14.9 har också Svenska Spel ansökt om tillstånd att få anordna kasinospel online. Regeringen har ännu inte meddelat beslut i frågan.
Det finns en mängd riskfaktorer kopplade till kasinospel online och datorsimulerade automater. Dessa behandlas i kapitel 10 samt i avsnitt 14.13.2 och 18.4.
11.9.2 Bingo online
I Sverige finns i dag fem stycken anordnare av bingo online; Svenska Spel, PostkodFöreningen, Folkspel, IOGT-NTO samt Sveriges Bingoföreningars Organisation (SBFO). Omsättningen på och överskottet från detta spel framgår av tabellen nedan.
Tabell 11.1 Onlinebingo i Sverige år 2015 (siffrorna avseende Folkspel
avser åren 2013–2015)
Anordnare Omsättning kronor Överskott – kronor/procent
Svenska Spel 178 400 000 Ej tillgängligt PostkodFöreningen 44 071 756 1 171 395/cirka 3 % Folkspel 178 136 248 14 055 150/cirka 8 % IOGT-NTO 29 213 086 1 552 052/cirka 5 % Sveriges Bingoföreningars Organisation (SBFO)
8 856 399 3 304 305/negativt
Källa: Lotteriinspektionen
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
363
Branschföreningen för Onlinespel har till Spellicensutredningen framfört följande:25
BOS grundläggande inställning är att det aviserade licenssystemet måste vara så brett som möjligt för att bli framgångsrikt. Detta gäller i synnerhet licenser för onlinespel. Utrymmet där för exklusive rättigheter och andra undantag är nära nog obefintligt. Alla avvikelser från ett icke-diskriminerande system med lika villkor för alla sökanden kommer att leda till en minskad kanalisering och en försämrad legitimitet för licenssystemet som sådant.
Härvidlag utgör onlinebingo inget undantag, utan utgör tvärtom en typisk sådan spelform som bör kanaliseras till licenssystemet. I Danmark som inledningsvis inte inkluderade onlinebingo i licenssystemet är en omprövning aviserad. I Sverige är onlinebingo en uppskattad och efterfrågad spelform som flera av BOS medlemsorganisationer erbjuder. Om det av någon anledning skulle bli omöjligt att söka eller beviljas licens för onlinebingo kommer många spelare att söka sig utanför licenssystemet, vilket knappast gagnar de syften som omregleringen eftersträvar. BOS vill därför påkalla utredarens uppmärksamhet om vikten av att inkludera onlinebingo i licenssystemet.
11.9.3 Utredningens bedömning
När det gäller kasinospel online och spel på datorsimulerade spelautomater har staten i breda termer tre alternativ – förbjuda, licensiera eller tillåta utan restriktioner. Utredningen har siktat på att undvika förbud mot vissa spelprodukter och i stället inriktat förslaget på att tillåta spel så länge som de står i överenstämmelse med eller inte motverkar lagens syften.
Som anförs i kap. 13 kommer det att vara näst intill omöjligt att framgångsrikt styra konsumenterna till svenska spelföretag om inte utbudet i allt väsentligt motsvarar det som redan är tillgängligt. För utredningen framstår det därmed som oundvikligt att inte tillåta dessa spel i ett licenssystem. Sanningen är den att utan dessa spel kommer många spelbolag inte att söka licens.
En annan sak är att spelen måste kringgärdas av vissa nödvändiga spelansvarsåtgärder m.m. Spellagen samt tillhörande förordningar och myndighetsföreskrifter avser att säkerställa detta. Det är t.ex. regeringen som föreskriver om vilka spel som får erbjudas inom ramen för en onlinelicens (se avsnitt 11.9).
25 Skrivelse till Spellicensutredningen den 8 november 2016.
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
364
I diskussioner med spelbolag som saknar tillstånd i Sverige har utredningen inte fått några starka indikationer på att det skulle föreligga en efterfrågan på att erbjuda ”traditionella” lotterier eller onlineversioner av sådana. Traditionella lotterier är typiskt sett också spel med låg hastighet och måttlig återbetalningsprocent. Även risken för problemspelande är normalt låg. Att parallellt med införandet av det föreslagna licenssystemet också öppna upp för konkurrens beträffande lotterier online riskerar emellertid att lagens syfte, att spelandet ska hållas på en rimlig nivå, motverkas.
Bingospel har sedan lång tid tillbaka förbehållits föreningslivet och, när det gäller bingo online, även staten. När det gäller bingo online har förhållandena numera förändrats. Som framgått ovan är det många icke-licensierade spelbolag som erbjuder sådant spel och t.ex. BOS har angett att utrymmet för exklusiva rättigheter och andra undantag är nära nog obefintligt i ett framtida licenssystem. Även om bingospel online inte är en stor intäktsskälla för alla spelbolag utgör det en viktig beståndsdel för att spelbolagen ska kunna upprätthålla en bred produktportfölj.
Enligt utredningens mening är det i ett licenssystem svårt att undanta en för spelbolagen eftertraktad spelform som är relativt harmlös och där dessutom vissa licenstagare är och förblir skattebefriade. Det är också vanskligt att under dessa förhållanden motivera statens rätt att verka som en av de exklusiva rättighetshavarna för denna spelform.
Som framgått ovan är föreningslivets nuvarande intäkter från bingo online inte försumbara men samtidigt inte överdrivet stora. Det vore dock en nackdel för föreningslivet, som föreslås få fortsatt ensamrätt för landbaserad bingo, att inte kunna få bedriva sin traditionella spelform bingo också online.
Även med hänsyn tagen till detta finner utredningen att det ska vara möjligt för alla som uppfyller kraven att få licens till bingospel online. Det framstår som angeläget att de ”nya” spelföretagen får möjlighet att på detta sätt bättre kunna konkurrera med icke-licensierade spelbolag (uppgifter från Danmark pekar på att den där oreglerade marknaden för bingo online är dubbelt så stor som den reglerade26). Det bör betonas att detta inte utesluter föreningslivet från att söka sådan licens men att intäkterna inom ramen för sådan
26 ”Aftale om ændring af spillelovgivningen …”, Skatteministeriet, januari 2017.
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
365
licens blir skattepliktiga. På detta sätt uppnås lika villkor för alla, vilket minskar riskerna för framtida rättsprocesser. Precis som i dag bör bingo online inte ha någon högsta vinståterbetalningsprocent.
Likt en licens för vadhållning bör en licens för onlinespel omfatta lotteri om det endast erbjuds som ett tilläggsspel till onlinespelet. Ett exempel på ett sådant lotteri kan vara ett bonusspel. Det bör också för detta slag av licens ankomma på regeringen att i förordning ange vilka typer av tilläggspel som ska vara tillåtna. Tilläggsspelet får endast utgöra ett tilläggspel till ett huvudspel och det går alltså inte att anordna ett lotteri i annan form med stöd av en onlinelicens.
På samma sätt som anförts gällande vadhållning och för att inte erbjudande rörande onlinespel som avses i detta avsnitt ska förekomma överallt, t.ex. i alla restauranger eller sportbarer, bör det inte heller vara tillåtet att låta spelaren själv göra sin insats med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som tillhandahålls av spelföretaget eller dettas ombud. Detta förslag ska dock inte hindra spelarna från att spela via t.ex. mobiltelefon. Det blir däremot inte möjligt för ett spelföretag eller ett ombud för detta att t.ex. låna ut teknisk eller elektronisk utrustning till kunden för att denna ska kunna göra sin insats.
11.10 Internationella samarbeten m.m.
Utredningens förslag: Licens för statligt spel med undantag för
landbaserat kasinospel i därför avsedd lokal och spel på värdeautomater samt licens för onlinespel eller vadhållning får omfatta internationellt samarbete med organisation eller företag i annat EES-land under förutsättning att spelföretagets samarbetspartner har tillstånd till motsvarande spel, har rätt att samarbeta internationellt och inte tillhandahåller eller anordnar spel som möjliggör deltagande från Sverige utan att ha licens för detta enligt denna lag.
Möjligheten att samarbeta internationellt förutsätter att
1. Spelmyndigheten godkänt samarbetet efter en prövning av om spelet kan antas bedrivas på ett sunt och säkert sätt,
2. spelföretaget svarar för att den internationella samarbets-
partnern uppfyller
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
366
a) de tekniska krav som har fastställts enligt 16 kap., och
b) kraven i lagen (2017:000) om åtgärder mot penningtvätt
och finansiering av terrorism eller likvärdiga krav som garanterar att motsvarande skydd mot penningtvätt och finansiering av terrorism uppnås.
Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om att internationellt samarbete får ske också med organisationer eller företag i länder utanför EES samt om andra förutsättningar för internationellt samarbete.
Utredningens bedömning: Spelmyndigheten bör meddela sådana
föreskrifter.
I vissa spelformer, t.ex. poker och sportvadhållning genom s.k. spelbörser (se avsnitt 11.8), utgör storleken på spelarbasen avgörande faktorer för spelets attraktivitet i förhållande till det icke-licensierade utbudet och en framgångsrik kanalisering. Konsumenterna efterfrågar även spel med höga jackpotnivåer. Jackpotspel är en del av marknaden som ändrats dramatiskt de senaste åren och antalet aktörer som tillhandahåller jackpotspel har ökat kraftigt. Många spel har också s.k. progressiva jackpots som innebär att jackpoten ökar ju fler som spelar. Ibland baseras jackpoten på spel hos olika spelbolag via s.k. kasinonätverk.
Svenska Spel och ATG har enligt sina regeringstillstånd omfattande möjligheter att samarbeta internationellt. Båda spelbolagen samarbetar med sina nordiska motsvarigheter. För närvarande erbjuder Svenska Spel spel som bygger på internationellt samarbete, t.ex. Eurojackpot. ATG erbjuder också internationellt spel där svenska spelare genom ATG kan spela på hästlopp i olika delar av världen samt utländska spelare kan spela på hästlopp i Sverige, t.ex. Elitloppet. Som förutsättning för internationellt samarbete framgår av regeringens tillstånd att samarbetspartnern ska ha motsvarande tillstånd att samarbeta internationellt och att respektive tillsynsmyndighet ska anse att spelet är säkert.
Vissa föreningar har också ansökt hos regeringen om att få tillstånd till internationella samarbeten, något som regeringen hittills avslagit med olika motiveringar. Regeringen har t.ex. i ett fall angett att kontrollen av lotteriets internationella del inte kunde skötas på
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
367
samma sätt som för spel som bedrivs i Sverige (beslut den 23 maj 2015, Fi2012/4319).
11.10.1 Utredningens bedömning
Internationellt samarbete rörande spelpooler och likviditet (dvs. ”pengarna i potten”) har varit ett hett ämne under åtminstone de senaste fem åren.
Att dela likviditet associeras ofta bara med poker och spelbörser. Det är sant att internationellt delad likviditet skulle kunna vara en betydelsefull komponent för att bryta nedgången i pokerspelandet, men även andra spel kan dra nytta av delad likviditet.
Tillväxten av E-sport och Daily Fantasy Sport kan påverkas stort av möjligheterna till internationellt likviditetssamarbete. Detsamma gäller inte minst för kasinospel online med kumulativa jackpots som vanligtvis är en av de större attraktionerna för spelarna.
Många länder som tillåter internationellt utbyte av likviditet har samtidigt system som förutsätter omfattande förhandlingar och avtalsuppgörelser mellan spelmyndigheter innan ett sådant samarbete kan äga rum. Utredningen finner att en bredare öppning för spelföretagen att samarbeta internationellt men i enlighet med spellagen kan vara mer effektiv. På så sätt kan långa förhandlingar mellan spelmyndigheter undvikas och Sverige kan tillåta spelföretag att ingå avtal om samarbete med samarbetspartners i jurisdiktioner där nationellt licensierade operatörer agerar i enlighet med sina jurisdiktioners regelverk.
Fram till den dag då EU-gemensamma spelregler införs, kommer det fortsatt att vara stora skillnader mellan de olika nationella tillståndssystemen. De nationella regeringarna som söker nya skatteintäkter kan knappast förneka att delad likviditet är ett viktigt steg för framtida tillväxt. Därför bör också den spelare som registrerat sig hos ett spelföretag i Sverige erbjudas möjlighet att spela mot spelare i andra länder där spelföretagets samarbetspartner har tillstånd till motsvarande spel. Detta leder till en internationell spelarbas som är nödvändig. Även andra länder med en relativt liten spelarbas som t.ex. Danmark och Belgien, tillåter en sådan breddning av spelarbasen. Av uppenbara skäl måste tillräckliga krav ställas när det gäller åtgärder för att förhindra bedrägerier, penningtvätt och andra brott.
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
368
Att ett sådant samarbete måste godkännas av Spelmyndigheten för en prövning av om spelet kan antas bedrivas på ett sunt och säkert sätt framstår som självklart.
Vidare bör det ställas krav som gör att spelföretaget i Sverige svarar för att den internationella samarbetspartnern uppfyller de tekniska krav som uppställs i 16 kap. spellagen och kraven i lagen (2017:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism eller likvärdiga krav som garanterar att motsvarande skydd mot penningtvätt och finansiering av terrorism uppnås. Detta innebär t.ex. att spelföretaget direkt eller via sin internationella samarbetspartner ska kunna identifiera spelkunder som spelar till spelföretagets spelpool.
Ett naturligt krav är också att den internationella samarbetspartnern har rätt att samarbeta internationellt. För att undvika ett kringgående av spellagen får heller inte denne tillhandahålla eller anordna spel som möjliggör deltagande från Sverige utan att ha licens för detta enligt spellagen.
Möjligheten till internationella samarbeten begränsas till licenser för statligt spel – med undantag för landbaserat kasinospel i därför avsedd lokal och spel på värdeautomater – samt licenser för onlinespel eller vadhållning. Ett spelföretag med licens för allmännyttigt spel får således inte ingå sådana samarbeten. Till följd av den gynnade status som spel för allmännyttiga ändamål har enligt lagen (ensamrätt och skattefrihet) skulle en internationell expansion kunna ifrågasättas på EU-rättslig grund. Samma argumentation kan i viss mån användas i förhållande till Svenska Spel. Här är det emellertid främst fråga om pågående samarbeten och det saknas enligt utredningens förmenande anledning att inskränka bolagets rätt att ingå internationella samarbeten. Statens fortsatta roll på spelmarknaden behandlas för övrigt i kap. 26.
Enligt förslaget får internationellt samarbete ske med partners i ett annat EES-land. En mängd spelbolag har dock licenser i europeiska jurisdiktioner som inte hör till denna krets, t.ex. Isle of Man och Alderney. Samtidigt förekommer redan i dag samarbete med t.ex. USA gällande vadhållning på hästar. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, bör därför få meddela föreskrifter om att internationellt samarbete får ske också med organisationer och företag utanför EES samt om andra förutsättningar. Härvidlag är en ordning som innebär att regeringen delegerar till Spelmyndig-
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
369
heten att besluta om sådana undantag för varje licens mest rationell. På så sätt slipper myndigheten hålla listor på tillåtna jurisdiktioner uppdaterade i föreskriftsform och kravet på notifiering till EU bortfaller. Detta innebär stora tidsvinster.
Den närmare reglering rörande likviditet och internationella samarbeten i övrigt bör komma till uttryck i föreskrifter.
11.11 Särskilt om s.k. matchfixning
Uppgjorda matcher anses av många vara ett av de största hoten mot idrotten i dag. Problemet involverar ofta organiserade kriminella nätverk och har blivit en prioriterad fråga för offentliga myndigheter, idrottsrörelsen och brottsbekämpande organ över hela världen.
Utredningens direktiv framhåller att det är viktigt att vadhållning inom ramen för ett licenssystem inte skadar idrotten och att idrotten kan ha ett inflytande över vilka idrottsliga resultat som vadhållning ska tillåtas på. I direktiven nämns också Europarådets konvention om manipulation av resultat inom idrott, som innefattar en mångsidig strategi för att ta itu med manipulation av resultat inom idrott.
Mot denna bakgrund ska utredaren enligt direktiven analysera hur de delar av den nu nämnda konventionen som berör vadhållningsverksamhet bör beaktas inom ramen för ett licenssystem. Utredaren ska vidare bedöma om andra åtgärder behöver vidtas för att motverka spelrelaterad matchfixning och lämna nödvändiga författningsförslag. Härutöver ska utredaren också analysera om det bör regleras i vilken utsträckning som idrottstävlingar får användas som spelobjekt.
Inledningsvis redogör utredningen för en bakgrund till problemet matchfixning där bl.a. tidigare rapporter på området, svenskt och internationellt samarbete och den nuvarande lagstiftning som kan aktualiseras på området finns. I bakgrundsdelen redogörs också översiktligt för Europarådets konvention om manipulation av resultat inom idrott i de delar som har särskild relevans för vadhållningsverksamhet. Härefter redovisar utredningen sina överväganden och förslag.
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
370
11.12 Vad är matchfixning?
Innan man kan resonera om vilka åtgärder som behöver vidtas i fråga om ett problem är det en grundförutsättning att problemet definieras. I den gemensamma rapport27 om uppgjorda matcher som Lotteriinspektionen arbetat fram med motsvarande myndigheter i Danmark, Norge och Finland används följande definition av uppgjorda matcher/matchfixning.
Manipulation av en idrottstävling, där involverade deltagare (idrottare, tränare, ledare, domare, etc.), för ekonomisk vinning, för sig själva eller andra, gör försök att påverka utgången av tävlingen eller enskilda händelser under tävlingen.
Det ska här observeras att definitionen kräver ekonomisk vinning för den involverade deltagaren eller för andra.
Interpols motsvarande definition är följande.
Improperly influencing the result or course of the game for advantage,
eller:
Att på ett otillbörligt sätt påverka resultatet eller utgången av en tävling för att skaffa sig en fördel.
I Europarådets konvention om manipulation av resultat inom idrott används definitionen manipulation av resultat inom idrott. Definitionen innebär
… ett avsiktligt arrangemang, en avsiktlig handling eller en avsiktlig underlåtenhet som syftar till en oriktig ändring av resultatet eller förloppet av en idrottstävling för att avlägsna hela eller delar av den nämnda idrottstävlingens oförutsägbara natur i syfte att ge sig själv eller andra en otillbörlig fördel (artikel 3.4).
Såsom en definition av problemet uppgjorda matcher/matchfixning är, enligt Spellicensutredningens mening, Interpols och den definition som finns i Europarådets konvention att föredra. Detta eftersom dessa definitioner är mera öppna och även omfattar fall där motivet ekonomisk vinning saknas. Mot bakgrund av att regeringens direktiv avser spelrelaterad matchfixning, kan dock den nordiska defini-
27 Match-fixing in the Nordic countries, dnr 13Li1098.
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
371
tionen sägas mer relevant eftersom denna kräver ett ekonomiskt motiv.
Utredningens överväganden och förslag i detta kapitel kommer att ta sikte på manipulation av idrottsresultat som berör vadhållningsverksamhet.
11.13 Varför manipulera matcher och andra idrottshändelser?
Vilka faktorer är då av betydelse för den som vill manipulera ett utfall i en match eller något annat evenemang? Liksom inom många andra områden är det möjligheterna som gör tjuven. Detta innebär att avsaknad av spårbarhet, låg regleringsgrad och brist på transparens är faktorer som intresserar den som vill manipulera ett utfall för egen ekonomisk vinning. Avståndet till spelobjektet har också viss betydelse eftersom sannolikheten för engagemang bortom det rent ekonomiska minskar i takt med att spelobjektet blir mer abstrakt. I exempelvis Hong Kong torde inte ett spel på en svensk idrottshändelse få motsvarande grad av engagemang som en spelhändelse med större geografisk närhet.
Enligt International Sports Federation (SportAccord) är de två största anledningarna till matchfixning att dels tjäna pengar, ofta i samband med vadhållning, dels nå framgångar för laget, för att exempelvis förhindra nerflyttning till en lägre serie. Enligt organisationen är risken för uppgjorda matcher större hos de lag som har låga löner och i de fall där klubben har svårigheter att betala ut lönerna.
Genom att exempelvis betala ett antal nyckelspelare i ett lag en summa pengar kan någon tjäna pengar genom att spela på ett speciellt resultat. I ett typiskt scenario spelar de inblandade sedan om stora summor i t.ex. Asien, både före och under matchen. Matchen spelas och spelbolagen kan se ett avvikande spelmönster, ett oväntat matchresultat. Vid en uppgjord match är det oftast någon som på något sätt är delaktig i matchen – spelare, domare eller liknande – som är involverad i försöken att påverka matchutgången.
Matchfixning kan vara ett problem inom mer eller mindre alla idrotter. Det behöver inte röra sig om en match utan kan vara ett sätt att påverka ett resultat eller liknande och förekommer i alla typer av idrotter. Det finns ofta ett starkt samband till spel. Att försöka
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
372
påverka matchutgången kan ha andra orsaker än att tjäna pengar (dessa fall behandlas inte närmare i denna utredning), men det finns oftast ett starkt samband mellan uppgjorda matcher och vadhållning. Idrotter som är vanliga i vadhållningssammanhang löper större risk att utsättas för uppgjorda resultat. Brå anför i sin rapport om matchfixning att det material som Brå bearbetat tyder på att det är fotboll i första hand och basket i andra hand som varit drabbade av manipulerade matcher i Sverige (se vidare i avsnitt 20.3.2).28
11.14 Tidigare rapporter på området
11.14.1 Lotteriinspektionens uppdrag 2013
I regleringsbrevet för budgetåret 2013 fick Lotteriinspektionen i uppdrag att utreda förekomsten av spelrelaterade uppgjorda matcher och liknande företeelser i Sverige. I uppdraget ingick att kartlägga vilka åtgärder som aktörerna inom idrotten och på spelmarknaden har vidtagit för att upptäcka och förhindra sådana företeelser samt att bedöma hur effektiva dessa åtgärder har varit och behovet av framtida åtgärder. Lotteriinspektionen skulle också enligt uppdraget undersöka behovet av samarbete mellan aktörer ur en vidare krets. Bedömningarna skulle göras utifrån en analys av aktörernas ansvarsområden och med beaktande av idrottsrörelsens självständighet. Uppdraget skulle utföras efter samråd med Gymnastik- och idrottshögskolan (Centrum för idrottsforskning) och, avseende metodfrågor etc., Brottsförebyggande rådet (Brå). Lotteriinspektionen skulle också ge Riksidrottsförbundet (RF) tillfälle att lämna synpunkter. Arbetet skulle utföras med beaktande av de diskussioner som pågår inom Europeiska unionens institutioner och Europarådet och vad som anges i kommissionens meddelande En övergripande europeisk ram för onlinespel [KOM(2012596)].
Lotteriinspektionen redovisade sitt uppdrag i rapporten Uppgjorda matcher den 17 december 2013.29 Rapporten sammanfattades enligt följande.
28 Brå:s rapport 2015:18 Matchfixning, Manipulation av matcher och spelmarknad, s. 35. 29 Uppgjorda matcher, Lotteriinspektionen, dnr 13Li871.
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
373
Den svenska hotbilden avseende uppgjorda matcher är inte känd i tillfredsställande utsträckning. Generellt sett är Sverige i stort behov av bättre kvantitativa skattningar av uppgjorda matchers och andra liknande företeelsers former och omfattning, men även av vilka förbrott och vilka aktörer som kan kopplas till olika former av fusk och dylikt.
Dessvärre kvarstår den rådande osäkerheten även efter Lotteriinspektionens kartläggningsarbete. I rapporten behandlas några specifika områden där stora risker för uppgjorda matcher och fusk kan dölja sig, men där ytterligare information och fortsatt utredning är nödvändig.
Även om antalet misstänkta spelmönster är litet i förhållande till utbudet är det Lotteriinspektionens uppfattning att varje misstänkt fall medför dålig image för spelbolagen och idrotten samt leder till att allmänhetens förtroende för båda dessa intressen skadas.
Lotteriinspektionen föreslår att en nationell handlingsplan mot matchfixning antas. För att uppnå målsättningen bör denna innehålla följande komponenter:
• tillsättandet av en samarbetsgrupp med berörda intressenter för ökad kunskap/medvetenhet om uppgjorda matcher och andra idrottshändelser samt för att utbyta information inom området,
• prioritering av arbetet med att ändra attityderna kring uppgjorda matcher och andra idrottshändelser,
• ändamålsenlig övervakning och reglering av spelbolagen i detta hänseende,
• förstärkning av idrottens regelverk i fråga om uppgjorda matcher och andra idrottshändelser, och
• ökat svenskt deltagande i de internationella forum som bekämpar uppgjorda matcher och liknande företeelser.
Lotteriinspektionen föreslår också att lotterilagen (1994:1000) kompletteras med en bestämmelse som tydligt klargör att registrering av spelare får ske för att motverka manipulerade spel och för att skydda spelarna.
Lotteriinspektionen avser för egen del att göra en översyn av nu gällande villkor avseende incidentrapportering vilket bidrar till ökade möjligheter att följa upp misstänkta spel.
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
374
11.14.2 BRÅ:s rapport
Brottsförebyggande rådet (Brå) redovisade i september 2013 rapporten Matchfixning, Manipulation av matcher och spelmarknad.30Till grund för rapporten ligger en empirisk undersökning som skett i samband med Polisen, Åklagarmyndigheten, Lotteriinspektionen, Riksidrottsförbundet (RF), Svenska Fotbollförbundet (SvFF) och Svenska Spel. De tre sistnämnda finansierade projektet ekonomiskt. Syftet med rapporten var att få kännedom om hur uppgjorda matcher fungerar och vilka aktörer som medverkar. Brå sammanfattar sin rapport enligt följande.
Ämnet för den här rapporten är matchfixning, dvs. manipulation av matcher i syfte att göra vinster på spelmarknaden. Fenomenet har under senare år uppmärksammats alltmer av idrottsorganisationer, spelbranschen, rättsväsendet och media. Antalet misstänkta fall är fortfarande relativt litet, men konsekvenserna kan ändå vara allvarliga. Manipulerade matcher drabbar i första hand individuella lag och idrottare, men i det långa loppet kan de även drabba idrottsrörelsens trovärdighet, orsaka förluster för spelbolag och deras kunder samt bidra till minskat samhälleligt förtroende i allmänhet.
Studien bygger i huvudsak på en genomgång av rättsväsendets, Svenska Spels och Svenska Fotbollförbundets dokumentation av misstänkta fall av matchfixning samt intervjuer med sammanlagt 65 personer från berörda myndigheter, spelbolag och idrottsorganisationer. Fokus ligger på fotboll och basket, eftersom det är de idrotter som varit drabbade. Rapporten ger en första beskrivning av matchfixning i Sverige, men eftersom antalet misstänka fall fortfarande är litet och informationen om dem många gånger är tunn, måste bilden troligen revideras i takt med att nya fall uppdagas.
Sex typer av initiativtagare De initiativtagare till manipulerade matcher som återfinns i materialet har analytiskt delats in sex olika kategorier. Tre av dessa befinner sig inom idrotten, tre påverkar den utifrån. En sjunde typ, mot vilken det inte finns konkreta misstankar, men som förekommer i materialet på annat sätt, inkluderas också i resultatredovisningen. Gemensamt för initiativtagarna är att de manipulerar matcher för att göra vinster på spelmarknaden. Det finns inget som tyder på att det i Sverige manipuleras matcher av andra motiv, exempelvis idrottsliga.
Såvitt vi kan se är det vanligast att initiativet kommer från personer utanför idrotten. Den enklaste typen av extern initiativtagare kallas i rapporten för tillfällighetsfixare. Tillfällighetsfixaren manipulerar inte
30 Rapport 2015:18.
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
375
matcher på något systematiskt sätt, utan utgår från tidigare bekantskap med idrottsutövare.
Merparten av misstänkta fall ingår dock i mer systematiska upplägg. De flesta av dessa upplägg faller under den kategori som vi kallar nationella matchfixarnätverk – grupperingar av kriminella som även bedriver annan brottslig verksamhet, exempelvis begår vapen- och narkotikabrott. De arbetar med ett utbrett och växande nätverk av olika typer av aktörer inom idrotten. Organisationsgraden är relativt låg, och verksamheten är i hög grad beroende av vilka kontakter och vems pengar som för tillfället kan mobiliseras i relation till uppkomna möjligheter på spelmarknaden.
Det tycks även finnas mer stabila och företagsliknande strukturer, som i rapporten kallas ekobrottsnätverk, som har förgreningar in i klubbledningar, och som systematiskt värvar korrupta spelare och fixar matcher. Matchfixning är en av flera olika typer av ekonomisk brottslighet som dessa aktörer ägnar sig åt. Pengar rör sig mellan verksamhetens olika delar, och det finns skäl att tro att intäkter från illegal verksamhet delvis finansierar dessa klubbars verksamhet i utbyte mot avkastning på spelmarknaden.
Även när det gäller initiativtagare inom idrotten finns en spännvidd från upplägg som är enkla och tillfälliga till sådana som kräver mer samordning och planering. Solofixaren är en person inom idrotten som både initierar och genomför manipulation av ett matchförlopp. Förutsättningen för denna typ av upplägg är att det finns vadslagning om matchhändelser som någorlunda enkelt kan påverkas av en enskild idrottare, ledare eller funktionär. I första hand handlar det om enskilda matchhändelser såsom hörnor eller kort i en fotbollsmatch, men det finns även situationer där de idrottsliga förutsättningarna är sådana att enskilda kan påverka slutresultatet.
I några fall tros idrottsliga aktörer ha gått samman för att manipulera matchresultat. Denna typ av initiativtagare kallas i rapporten för lagkamraterna. Genom samordningen möjliggörs större kontroll över matchförloppet, och därmed vadslagning baserad på högre grad av säkerhet och på de mer lukrativa spelobjekt som är kopplade till slutresultat. Det framstår som troligt att den typiska formen för detta utgår från den ofta täta gemenskap som laget utgör, men det finns även lösa indikationer på att grupper av idrottsutövare samarbetar över laggränser.
Det finns också exempel på att påverkan har initierats och kontrollerats av personer i lagledningen – den korrupta ledningen. Det handlar om exempelvis tränare eller sportchefer, som enskilt eller tillsammans utnyttjar sin ställning för att iscensätta manipulerade matcher. Ledare har möjlighet att påverka laguppställning, rekrytering eller andra förutsättningar för lagets prestation samt använda sin makt över exempelvis löner, kontrakt och uttagningar för att övertyga idrottsutövare om att underprestera.
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
376
Hur matcherna manipuleras De flesta misstänkta fall av manipulerade matcher återfinns inom fotboll, från Superettan ner till division 3. Misstankar riktade mot matcher i basketens högsta serie, Basketligan, har också förekommit.
Förutsättningarna för olika funktioner att påverka resultat eller matchförlopp ser olika ut i olika sporter, vilket kan förklara de olika mönstren inom fotboll och basket. När det gäller fotboll är målvakter och försvarsspelare mest förekommande, inte sällan i kombination med varandra. I basketen är det istället uteslutande domare som tros ha manipulerat matcher.
Ett viktigt led i denna brottstyp är rekrytering av idrottsutövare eller funktionärer med inflytande över vad som händer på planen. Studien visar att olika initiativtagare har delvis olika förutsättningar för att rekrytera inom idrotten. Medan lagkamrater och tillfällighetsfixare ofta utgår från existerande relationer, arbetar nationella matchfixarnätverk mer aktivt med nyrekrytering. Den korrupta ledningen och ekobrottsnätverk använder inflytande över klubbar och deras ekonomi för att värva korrupta spelare eller sätta dem under ekonomisk press.
Rekryteringmetoderna som finns representerade i materialet sträcker sig från vänskapskorruption och mutor till utpressning, hot och, i extremfall, även våld. Användning av mellanhänder som utnyttjar tidigare bekantskap eller gemensamma faktorer är vanligt förekommande. Relationen inleds ofta med en trevande fråga om att hjälpa till med ”en liten sak”, men övergår snabbt till att innefatta utpressning och hot.
Materialet visar också på ett antal faktorer som gör idrottsaktörer särskilt intressanta eller mottagliga för påtryckningar, såsom kriminella kopplingar eller ekonomiska bekymmer. Intervjuer med spelare visar också hur idrottsliga organisationskulturer kan vara sårbara för korruption.
Spelformer, insatser och vinster Matchfixare utnyttjar den uppsjö av spelbolag, spelobjekt och spelformer som idag finns att tillgå för att maximera vinster och minimera upptäcktsrisk. Vid de flesta misstänkta svenska matcher har avvikande spel registrerats på den svenska och/eller den europeiska och asiatiska marknaden. Det är också vanligt att man kombinerar insatser före och under match, spelar parallellt på olika typer av matchhändelser samt spelar på kombinationer av manipulerade och vanliga matcher.
Även i den ekonomiska delen av brottsligheten använder sig matchfixare i många fall av hjälpfunktioner: långivare, personer med spelkonton och personer som placerar insatser eller tar ut vinster. De mest organiserade initiativtagarna tros också utnyttja kontakter utomlands med ingångar på den asiatiska spelmarknaden.
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
377
Förebyggande förslag De förslag på brottsförebyggande strategier som presenteras riktar sig främst till idrottsrörelsen, spelmarknaden och rättväsendet, men i några fall även till politiker och beslutsfattare. Tre övergripande målsättningar genomsyrar förslagen: att understödja, upprätthålla och underhålla idrottsrörelsens integritet; att försvåra matchfixning genom att minska tillfällesstrukturer och öka risken för upptäckt; att motverka sårbarhetsfaktorer inom idrott och spelmarknad.
För idrottsrörelsen handlar det i första hand om att fördjupa och effektivisera sitt informationsarbete samt att skapa incitament och strukturer för att rapportera misstankar och medverka i utredningar. Brå förordar även att strategier för att stärka föreningarnas integritet och motverka misskötsel och korruption tas fram och att bevakning av matcher utvecklas och effektiviseras.
Förslagen för det förebyggande arbetet som tar sikte på spelmarknaden är delvis riktade till beslutsfattare. Brå menar att man inom ramarna för en reviderad lotterilag eller genom dialog mellan spelbolag kan se över möjligheterna att inskränka vadslagning till matcher på professionell nivå med tydligt tävlingsmoment samt att reducera utbudet av spelbara matchhändelser. Till spelmarknaden riktas även förslag om samordning av oddsbevakningen.
Även rättsväsendets arbete kan effektiviseras. Brå efterlyser bl.a. ett vidgat fokus i brottsutredningarna och väcker också frågan om huruvida en straffrättslig översyn på området möjligen vore befogad.
11.14.3 Korta slutsatser av innehållet i rapporterna
Utredningen kan konstatera att det av ovanstående rapporter framgår att det finns ett matchfixningsproblem som är till skada för såväl sporten som vadhållningsverksamhet på sport.
I båda rapporterna väcks frågan om det finns skäl att se över den straffrättsliga regleringen på området. Några sådana förslag redovisas i avsnitt 24.9.
11.15 Internationellt arbete mot matchfixning
Under de senaste åren har problemet med uppgjorda matcher, särskilt sådana som är kopplade till vadhållning på sport, blivit en alltmer uppmärksammad fråga. I Europa har frågan stor aktualitet och den diskuteras ofta inom EU:s olika institutioner. Både Fédération Internationale de Football Associations (FIFA) och Internationella olympiska kommittén (IOK) har uttryckt oro över uppgjorda idrotts-
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
378
evenemang och IOK har uppfattningen att problemet kan vara större än dopning.
I EU-kommissionens meddelande ”Utveckling av idrottens europeiska dimension” från 2011 fastställs uttryckligen att uppgjorda matcher är ett hot mot idrottens etik och integritet. Problemet med uppgjorda matcher behandlades också i EU-kommissionens grönbok om onlinespel 2011.
Europaparlamentet antog en skriftlig förklaring om korruptionsbekämpning i europeisk idrott i juni 2011 och en resolution om utveckling av idrottens europeiska dimension i februari 2012. I båda dessa skrivelser efterlystes mer internationellt samarbete för att bekämpa uppgjorda matcher.
I november 2011 antog Europeiska unionens råd slutsatser om bekämpande av uppgjorda matcher, där kommissionen, medlemsstaterna och icke-statliga intressenter uppmanades att samarbeta och vidta åtgärder på olika nivåer för att förbättra hur uppgjorda matcher hanteras inom EU.
IOK lanserade i mars 2011 en arbetsgrupp bestående av företrädare från idrottsrörelsen, offentliga myndigheter, internationella organisationer och spelbolag som skulle föreslå tillvägagångssätt för att bekämpa oriktig och olaglig vadhållning på idrott och lägga fram en plan för uppföljningsåtgärder. En sådan plan antogs i Lausanne i februari 2012.
Europarådet har beslutat Europarådets konvention om manipulation av resultat inom idrott, se bilaga 10. Konventionen innefattar en mångsidig strategi för att ta itu med manipulation av resultat inom idrott och har utarbetats för att stärka det internationella samarbetet mot uppgjorda matcher. Utredningen gör en översiktlig redovisning av innehållet i konventionen som berör vadhållningsverksamhet i nästföljande avsnitt.
11.15.1 Europarådets konvention om manipulation av resultat inom idrott
För att möta utmaningarna med uppgjorda matcher uppmanade Europarådet parter i den europeiska kulturkonventionen under sommaren 2012 att inleda förhandlingar om Europarådets konvention mot manipulation av resultat inom idrott. Konventionen öppnades för undertecknande den 18 september 2014 vid Europarådets kon-
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
379
ferens för ministrar med ansvar för idrott. Sedan dess har ett antal parter undertecknat den,31 däribland vissa av EU:s medlemsstater. EUkommissionen har föreslagit Europeiska unionens råd att besluta om undertecknande, på EU:s vägnar, av konventionen. Konventionen träder i kraft när fem av de länder som skrivit under konventionen även har ratificerat den. Två länder, Norge och Portugal, har ratificerat konventionen. Konventionen är också öppen för icke-europeiska länder. Sverige har ännu inte undertecknat den, men regeringen har uttalat sig positivt inställd till Sveriges anslutning till konventionen.32
Konventionen har utarbetats för att stärka det internationella samarbetet mot uppgjorda matcher. De länder som skriver under förbinder sig att bl.a. anpassa sin lagstiftning, skapa ett rapportsystem och se till att landets idrottsorganisationer arbetar för att förebygga problemet med uppgjorda matcher.
Syftet med konventionen är att bekämpa manipulation av resultat inom idrott för att skydda idrottens integritet och etik i enlighet med principen om idrottens oberoende (artikel 1.1). Ett huvudsakligt mål med konventionen är att förebygga, upptäcka och sanktionera nationell eller gränsöverskridande manipulation av nationella och internationella idrottstävlingar. Vidare är ett huvudsakligt mål att främja nationellt och internationellt samarbete för att bekämpa manipulation av nationella och internationella idrottstävlingar, mellan berörda offentliga myndigheter samt med organisationer som är delaktiga i idrott och vadhållning inom idrott (artikel 1.2).
I artikel 3 förklaras vissa definitioner som används i konventionen. Som nämnts i avsnitt 11.12 används definitionen manipula-
tion av resultat inom idrott med innebörden ett avsiktligt arrangemang,
en avsiktlig handling eller en avsiktlig underlåtenhet som syftar till en oriktig ändring av resultatet eller förloppet av en idrottstävling för att avlägsna hela eller delar av den nämnda idrottstävlingens oförutsägbara natur i syfte att ge sig själv eller andra en otillbörlig fördel. Definitionen vadhållning inom idrott används också i konventionen. Med definitionen menas varje insats med penningvärde i förhoppning om att erhålla ett pris med penningvärde, som är beroende av
31 27 länder i december 2016. 32 Faktapromemoria 2014/15:FPM26, Undertecknande av Europarådets konvention om manipulation av resultat inom idrott, s. 3.
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
380
en framtida och osäker händelse som har samband med en idrottstävling.
Varje part som ratificerar konventionen åtar sig, som nämnts, att vidta vissa förebyggande och andra åtgärder mot manipulation av resultat inom idrott. Varje part ska samordna policyn och insatserna hos samtliga offentliga myndigheter som berörs av kampen mot manipulation av resultat inom idrott. Parterna ska inom sin jurisdiktion uppmuntra till samarbete mellan idrottsorganisationer, organisatörer av idrottstävlingar och vadhållningsaktörer inom idrott i kampen. Där det är lämpligt ska dessa parter anförtros att genomföra relevanta bestämmelser i konventionen. Detta framgår av artikel 4.
I artikel 9 anges att varje part ska utse en eller flera ansvariga myndigheter som inom den partens rättsordning anförtros uppgiften att genomföra bestämmelserna om vadhållning inom idrott och tillämpa relevanta åtgärder för att bekämpa manipulation av resultat inom idrott med avseende på vadhållning. Artikeln omfattar olika åtagande där så är lämpligt. Bland annat anges informationsutbyte med andra relevanta myndigheter eller en nationell plattform. Också begränsning av vadhållning inom idrott anges. En sådan begränsning ska enligt konventionen ske efter samråd med de nationella idrottsorganisationerna och vadhållningsaktörerna inom idrott där särskilt idrottstävlingar som är avsedda för personer under 18 år eller idrottstävlingar där de organisatoriska villkoren och/eller utmaningarna i idrottshänseende är otillräckligt reglerade utesluts. Artikeln omfattar också tillhandahållande på förhand av information om typ av, och syften, med vadhållningsprodukter till organisatörer av idrottstävlingar. Informationen ska användas till stöd för organisatörernas ansträngningar att identifiera och hantera risker för manipulation inom deras tävling. I artikeln anges vidare systematisk användning av betalningsmedel som medger att penningflöden över ett visst tröskelvärde kan spåras, särskilt när det gäller avsändare, mottagare och belopp. Slutligen anges avbrytande av vadhållning i enlighet med nationell lag i tävlingar för vilka en lämplig varning har utfärdats.
I konventionen avses med otillbörlig vadhållning varje vadhållningsverksamhet som strider mot vanliga eller förväntade mönster på marknaden i fråga eller som avser vadhållning vid idrottstävlingar som kännetecknas av ovanliga förlopp. Ett annat begrepp är misstänkt vadhållning inom idrott med vilket ska förstås varje vadhållningsverksamhet som, enligt tillförlitlig och konsekvent bevisning,
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
381
förefaller vara knuten till manipulation av den idrottstävling för vilken den erbjuds (se artikel 3.5). I artikel 10 anges att varje part ska vidta nödvändiga lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder för att ålägga vadhållningsaktörer inom idrott att utan dröjsmål rapportera otillbörlig eller misstänkt vadhållning. Rapportering ska ske till regleringsmyndigheten på vadhållningsområdet, den eller de andra ansvariga myndigheterna eller till den nationella plattformen.
Artikel 11 berör bekämpande av olaglig vadhållning inom idrott. Med olaglig vadhållning inom idrott avses enligt konventionen varje vadhållningsverksamhet inom idrott vars typ eller aktör inte är tillåten enligt tillämplig lag inom den jurisdiktion där konsumenten befinner sig (artikel 3.5.a). I artikel 11 anges att varje part ska, i syfte att bekämpa manipulation av resultat inom idrott, undersöka de lämpligaste medlen för att bekämpa aktörer som ägnar sig åt olaglig vadhållning inom idrott. I artikeln ges exempel på sådana åtgärder som varje part ska överväga att vidta i enlighet med tillämplig lag inom relevant jurisdiktion. Här nämns att utestänga eller direkt eller indirekt begränsa tillgången till aktörer som tillhandahåller olaglig vadhållning inom idrott på avstånd och att utestänga aktörer som tillhandahåller sådan olaglig landbaserad vadhållning inom partens jurisdiktion (artikel 11.1.a). Även åtgärder som att blockera penningflöden mellan aktörer, som tillhandahåller olaglig vadhållning inom idrott, och konsumenter och att förbjuda aktörer som tillhandahåller olaglig vadhållning inom idrott att göra reklam nämns (artikel 11.1.b och c).
I konventionen anges också att varje part ska upprätta en nationell plattform som arbetar mot och skapar en effektiv bekämpning av manipulering av idrottstävlingar (artikel 13). Plattformen ska stärka samordningen av arbetet på detta område, vilket lägger grunden för mer riktade åtgärder och ska se till att alla berörda parter kan utföra sina uppgifter på ett effektivt sätt. Det ska finnas en tydlig rollfördelning mellan den nationella plattformen och de parter som för närvarande har ett ansvar i kampen mot manipulering av idrottstävlingar. Den nationella plattformen ska se till att Sverige uppfyller sina skyldigheter som avtalsslutande part (genom EU). Av artikeln framgår att den nationella plattformen, enligt nationell lagstiftning, bl.a. ska fungera som ett informationsnav. Plattformen ska samla in och sprida information som är relevant för kampen mot manipulering av idrottstävlingar till relevanta organisationer och myndigheter.
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
382
En annan uppgift för plattformen är att samordna kampen mot manipulering av idrottstävlingar genom att samla in, centralisera och analysera information om misstänkt matchfixning avseende idrottstävlingar som äger rum på Sveriges territorium och, i förekommande fall, utfärda varningar till andra konventionsstater. Plattformen ska även kunna överföra information om eventuella överträdelser av lagar eller idrottens regelverk som avses i konventionen till offentliga myndigheter eller till idrottsorganisationerna och/eller anordnare av sportspel. Slutligen ska plattformen samarbeta med alla organisationer och relevanta myndigheter på nationell och internationell nivå, inklusive andra staters nationella plattformar.
Konventionen innefattar som framgått en del åtgärder som rör informationsutbyte. Artikel 14 berör skyddet av sådana personuppgifter. Där sägs bl.a. att varje part ska säkerställa att utbyte av uppgifter för de ändamål som avses i konventionen inte går utöver vad som är absolut nödvändigt för att uppnå det angivna syftet med utbytet (artikel 14.3).
I kapitel IV behandlas materiell straffrätt och samarbete avseende brottsbekämpning. I kapitlet återfinns artikel 15 som anger att varje part ska säkerställa att dess nationella lagstiftning medger att ålägga straffrättsliga påföljder för manipulation av resultat inom idrott när det sker med användning av antingen tvång, korruption eller bedrägeri, såsom detta definieras i dess nationella lagstiftning. Det kan noteras att artikeln inte ställer upp något krav på att det ska vara fråga om manipulation av resultat inom idrott i samband med vadhållningsverksamhet. Övriga kapitel i konventionen gäller bl.a. straffrättsliga förfaranden, sanktioner och internationellt samarbete i rättsliga och andra frågor.
11.15.2 Branschens samverkan på europeisk nivå
Den europeiska spelbranschen ser allvarligt på förekomsten av uppgjorda matcher och har sett behovet av ett internationellt samarbete. Detta sker i dag bl.a. genom organisationerna European Sports Security Association (ESSA) och The European Lotteries (EL).
Den ideella organisationen ESSA bildades år 2005 av ett antal privata onlinespelbolag för att skydda sporten från korruption. Vid den tiden var matchfixningsskandalen som kallades ”Hoyzer-affären”
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
383
aktuell; en tysk fotbollsdomare dömdes för att ha påverkat resultatet i ett antal fotbollsmatcher.
ESSA:s medlemmar arbetar med ett så kallat Early Warning System för att identifiera och upptäcka misstänkta spelmönster och insiderinformation. Detta görs med hjälp av avancerad riskbedömning och säkerhetssystem. Systemet håller även reda på vem som satsar på vad och från vilken IP-adress det spelas m.m. Denna information kan sedan, vid behov, kommuniceras till berörda rättsvårdande myndigheter och idrottsorganisationer. ESSA har skrivit samarbetsavtal, Memorandum of Understanding, med omkring 20 internationella och nationella sportorganisationer.
Enligt ESSA larmade dess medlemmar om 230 fall av misstänkta spelmönster under år 2015. Efter vidare utredning av ESSA sjönk antalet ifrågasatta fall till 93 stycken. Dessa rapporterades till berörda sportorganisationer och myndigheter. Under år 2016 har 130 fall av misstänkta vadslagningsmönster redovisats till relevanta myndigheter via ESSA. Av dessa fall har 103 identifierats i tennis, 16 i fotboll och 4 i volleyboll. Ur geografiskt perspektiv, identifierades 25 fall i Asien, 71 i Europa, 12 i Afrika, 14 i Sydamerika och 7 i Nordamerika.
EL startade 2005 ett system som ger möjlighet att utbyta information om misstänkta spel på sportevenemang med UEFA, FIFA, IOK och andra relevanta organisationer. Systemet kallas European Lotteries Monitoring System, i fortsättningen kallat ELMS.
EL:s medlemmar har antagit resolutionen ”Allmän ordning och idrottens integritet”, där EL förbinder sig att arbeta för ett stort antal konkreta åtgärder inom detta område såsom att:
• Expandera ELMS till ett globalt övervakningssystem för sportspel som inkluderar medlemmar i World Lottery Association (WLA).
• Främja idén om att inrätta en internationell myndighet för idrottens integritet.
• Främja idén om en obligatorisk ”solidaritets- och integritetsavgift” från alla spelbolag för att stödja åtgärder som behövs för att bekämpa manipulationer av idrottsevenemang.
• Marknadsföra en effektiv lagstiftning som motverkar penningtvätt i samband med vadhållning.
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
384
• Uppmana tillsynsmyndigheter att fortsätta att begränsa/förbjuda vissa typer av vadhållning som utgör en stor risk för integriteten i idrottstävlingar och att sätta gränser för vinståterbetalningen.
När det i övrigt gäller branschorganisationer och frågan om vilka åtgärder som ska vidtas för att minska riskerna för uppgjorda matcher kan det noteras att åsikterna går isär mellan de olika organisationerna. Denna diskrepans beror bl.a. på att det är svårt att bestämma vilken typ av vadhållning som eventuellt ska förbjudas och varför. Vissa anser att detta sannolikt görs bäst i samarbete mellan länder. Andra anser att detta bör regleras på nationell nivå. De argument som talar för ett internationellt samarbete är att de som arrangerar de uppgjorda matcherna kommer från olika länder. Härtill kommer att många aktörer erbjuder spel på matcher utanför det land där de innehar en licens. Myndigheterna i licenslandet kommer därför i många fall inte att ha någon möjlighet att utöva tillsyn över hela kedjan av inblandade med mindre än att ett omfattande informationsutbyte äger rum.
11.16 De svenska spelbolagens åtgärder
Svenska Spel har i dag krav på registrerat spel vid vadhållning på sport. Det finns även en insatsbegränsning på 500 kronor vid enkelspel på Oddset. Dessutom får spelaren lägga maximalt två vad per spelobjekt. Vid Oddset Lången och Oddset Mixen begränsas insatsen så att den förväntade vinsten inte får överstiga 300 000 kronor. Vid vinstutlämning på över 1 000 kronor måste spelaren legitimera sig.
I enlighet med Svenska Spels programförklaring erbjuds endast spelobjekt kopplat till matchresultat. Det erbjuds inte spel på ligor och matcher som ses som osäkra.
I Svenska Spels utbildning av nya ombud har nyligen införts ett avsnitt som tar upp problemet med uppgjorda matcher. Där behandlas bl.a. hur ombuden kan känna igen typiska tecken på matchfixning.
ATG, som hanterar vadhållningen på trav- och galopp, gör kontroller av spelmönster i loppen. Givetvis går det inte att garantera att alla körsvenner alltid kör för bästa möjliga placering, men skulle det uppdagas att så inte är fallet, väntar hårda bestraffningar.
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
385
För att hantera hotet om matchfixning eller uppgjorda lopp använder ATG sig av såväl automatiserade som manuella rutiner. Det automatiserade systemet benämnt EWS (Early Warning System) syftar till att varna vid avvikande beteenden och transaktioner i ombuds- och internetkanalen samt hos internationella partners. Systemet är konstruerat så att modeller, efter specifikationer gällande gränsvärde och variabler, larmar för olika händelser. Vid behov kan nya modeller snabbt upprättas. Övervakning av inkomna larmrapporter sker i realtid. Vid misstanke om oegentligheter eller regelbrott prioriteras ärendet och åtgärder vidtas.
I stort sett samtliga lopp TV-bevakas och i arkivet sparas samtliga lopp i 13 månader. Vid de större tävlingarna (V75 och V86) finns på travbanorna alltid en s.k. riksdomare som övervakar måldomare och måldomarnämnden.
En annan åtgärd som ATG har vidtagit för att minimera risken för uppgjorda lopp är att bolaget, trots att det har regeringens tillstånd, inte har spelformen ”head-to-head” (när man satsar på vilka av två hästar som först kommer i mål, eller placerar sig bäst i loppet) eftersom det är en spelform som kan locka till manipulation av utgången.
11.17 Idrottens åtgärder
Sedan Lotteriinspektion publicerade sin rapport Uppgjorda matcher i december 2013 har ett flertal idrottsförbund infört eller uppdaterat sina integritetsbestämmelser. RF, Ettanfotboll och SvFF har tagit ett gemensamt krafttag i kampen mot matchfixning. Under år 2016 besöktes samtliga 28 föreningar i herrarnas division 1 norra och södra och utbildades av RF:s samordnare mot matchfixning. Under vintern 2016/2017 har RF:s samordnare också träffat samtliga 14 klubbar i bandyns elitserie.
I kampen mot matchfixning har RF tagit fram en policy – som ska fungera som en vägledning för specialidrottsförbunden – underlag för generella tävlingsbestämmelser, avtalsskrivningar för spelare och domare och en checklista vid misstanke om spelfusk. Materialet är framtaget för att underlätta det förebyggande arbetet och öka kunskapen om uppgjorda matcher och spelfusk.
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
386
Under år 2015 antog RF ett ”antimatchfixingreglemente” benämnt Idrottens reglemente om otillåten vadhållning samt manipulation av idrottslig verksamhet. Detta reglemente fastställdes av RFstämman den 30 maj 2015 och började gälla fr.o.m. den 1 juni 2015. Alla juridiska och fysiska personer som nämns i 14 kap. 1 § RF:s stadgar omfattas av detta reglemente. Införandet av reglementet innebär bl.a. en skärpning av straffet för matchfixare till att nu medföra avstängning från all idrottslig verksamhet i lägst ett och högst tio år. Likt nuvarande antidopingreglemente kommer ”antimatchfixingreglementet” ligga vid sidan av RF:s stadgar och specialidrottsförbundens tävlingsregler, men ändå gälla generellt för idrotten i Sverige.
11.18 Effekterna av Europarådets konvention om manipulation av resultat inom idrott
Utredningens förslag: Spelmyndigheten ska ansvara för en natio-
nell plattform mot spelrelaterad matchfixning.
Om Spelmyndigheten får kännedom om avvikande spelmönster och misstankar om manipulation av resultat inom sport med avseende på vadhållning får myndigheten genom villkorsgivning förbjuda vadhållning på berörda spelobjekt. Detsamma gäller om Spelmyndigheten finner att ett vadhållningserbjudande skulle vara ur allmän synpunkt olämpligt.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om förbud mot viss vadhållning och om andra relevanta åtgärder för att bekämpa manipulation av resultat inom sport med avseende på vadhållning.
Utredningens bedömning: Även om Sverige inte ansluter sig
till Europarådets konvention om manipulation av resultat inom idrott bör Sverige leva upp till konventionens innehåll.
Den nationella plattformen bör ha följande prioriteringar till grund för sitt arbete: – informationsinhämtning, – bidra till att avvärja och upptäcka fall av manipulering av sport-
händelser,
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
387
– vidarebefordra information om eventuella överträdelser av lagar
och förordningar och – göra strategiska hotbedömningar.
Regeringen bör meddela föreskrifter om förbud mot viss vadhållning, medan Spelmyndigheten bör meddela föreskrifter om andra relevanta åtgärder för att bekämpa manipulation av resultat inom sport med avseende på vadhållning.
Europeiska kommissionen har föreslagit rådet att på Europeiska unionens vägnar underteckna Europarådets konvention om manipulation av resultat inom idrott. Enligt kommissionen följer det av konventionens sammanflätande natur och det faktum att den innefattar befogenheter som kan vara exklusiva för EU och befogenheter som inte beviljats EU, att det inte är möjligt för EU eller medlemsstaterna att ingå konventionen isolerat. Den svenska regeringen har uttalat att regeringen delar kommissionens bedömning att konventionen kan vara ett effektivt instrument i kampen mot uppgjorda matcher. Regeringen är därför positivt inställd till förslaget vilket även innebär att regeringen är positivt inställd också till Sveriges anslutning till konventionen (2014/15:FPM26).
Konventionen tar sikte på manipulation av resultat inom idrott som både berör och inte berör vadhållningsverksamhet, medan utredningens uppdrag är inriktat på sådan matchfixning som berör vadhållningsverksamhet. Enligt utredningens uppfattning kan dock konventionen i sin helhet vara ett medel för att komma till rätta med manipulerade idrottsresultat som har samband med vadhållningsverksamhet. Sverige bör därför enligt utredningen vidare överväga att ansluta sig till konventionen när detta bedöms görligt. I det följande redogör utredningen för en analys och förslag med anledning av innehållet i konventionen som särskilt berör vadhållningsverksamhet. Det bör påpekas att även om konventionen tar sikte på manipulation av resultat inom idrott så anser utredningen att samma principer bör gälla för inte bara idrott utan för all sport.
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
388
11.18.1 Ansvarig myndighet för frågor om spelrelaterad matchfixning
Utredningen konstaterar att det är svårt att följa upp och mäta hur effektiva åtgärderna mot matchfixning är. Idrottens och spelbolagens åtgärder är lovvärda men reglerar dock enbart ena sidan av problemet – sporten eller spelet. Idrottens sanktioner gäller inte den som står utanför idrotten och spelanordnarnas regelverk förhindrar inte idrotten att spela. Det regelverk som införs, för att förebygga matchfixning, måste omfatta alla inblandade oavsett om dessa verkar inom eller utanför idrotten.
Varken Lotteriinspektionen eller någon annan myndighet har i dag ett direkt uppdrag att övervaka matchfixning. Lotteriinspektionen har dock, som ett led i sin tillsynsverksamhet, krävt av Svenska Spel och ATG att de ska informera myndigheten om onormala spelmönster. Mot bakgrund av det stora utbudet av spelbara objekt är det orealistiskt, både ur bemannings- och ekonomisk synpunkt, att tillsynsmyndigheten skulle ha en egen övervakning avseende spelmönster för alla spelobjekt. Detta särskilt om ett framtida licenssystem t.ex. medför ett 50–tal spelföretag som alla erbjuder sportspel. Det normala i Europa är även att spelföretagen informerar tillsynsmyndigheten om de upptäcker avvikande spelmönster. Spelföretagen ska därför vara skyldiga att omgående rapportera om avvikande spelmönster och misstankar om matchfixning till Spelmyndigheten. Detta bör framgå av Spelmyndighetens föreskrifter.
Oavsett om EU ratificerar Europarådets konvention om manipulering av idrottstävlingar föreslår utredningen att en nationell plattform inrättas med uppdrag enligt ovan. Utredningen har föreslagit ovan att den nya Spelmyndigheten bör ansvara för tillsynen av spelrelaterad matchfixning. Det är mot denna bakgrund lämpligt att Spelmyndigheten också har det övergripande ansvaret för den nationella plattformen. Denna uppfattning delas även av RF, SvFF, Svenska Basketbollförbundet och Svenska Spel.33
Spelmyndigheten ska därutöver enligt utredningen vara den myndighet som anförtros uppgiften att vidta andra relevanta åtgärder för att bekämpa manipulation inom sport avseende på vadhållning.
33 Skrivelse inkommen till Spellicensutredningen den 31 maj 2016.
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
389
En sådan relevant åtgärd bör vara att Spelmyndigheten kan besluta om att en vadhållning ska avbrytas vid misstankar om matchfixning.
11.18.2 Nationell plattform
För närvarande träffas Lotteriinspektionen, polis, åklagare, berörda departement, representanter för idrotten och Svenska Spel regelbundet i ett forum där matchfixningsfrågor diskuteras. Huvudman för detta forum är RF. Forumet kan ses som en informell nationell plattform för arbetet mot matchfixning.
Av den redovisning av konventionen som ges i avsnitt 11.15.1 framgår att den lösning som Sverige för närvarande valt inte når upp till kraven i konventionen.
I linje med de skyldigheter som anges i konventionen finns det enligt utredningens mening ett nationellt behov av att öka insatserna för att bekämpa manipulering av idrottstävlingar i Sverige. En nationell plattform skulle bidra till att minska riskerna för matchfixning i samband med vadhållningsverksamhet.
Liksom i dag bör representanter för idrotten vara en viktig partner för den nationella plattformen. Sporten har en betydelsefull roll i det förebyggande arbetet och när det gäller att utveckla och upprätthålla tydliga regler på området. Sporten kan också bidra med aktuell information.
Som ett led i den internationella kampen mot matchfixning m.m. har EU-kommissionen finansierat ett projekt som leds av det franska institutet för internationella och strategiska frågor (The French Institute for International and Strategic Affairs, IRIS). Projektet heter PreCrimBet EU Programme och löper under perioden den 1 januari 2016 t.o.m. den 30 juni 2017. Projektet ska förebygga brottsligheten och riskerna i samband med vadhållning på sport. IRIS har i november 2016 publicerat rapporten ”Preventing criminal risks linked to the sports betting market”. Rapporten avslutar den första etappen av projektet.
Rapporten kombinerar en analys av nutida kriminellt beteende i samband med utvecklingen av sportspel på marknaden på global nivå. Detta i syfte att identifiera sårbarheter i regleringen och skyddet av sportspel från hot om kriminell infiltration, penningtvätt, illegala spel, cyberbrott eller matchfixning. Rapporten föreslår en riskbedöm-
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
390
ning av EU:s vadhållningsmarknader, liksom 14 rekommendationer för nationella och europeiska myndigheter för att förhindra att vadhållning på sport används i brottsligt syfte. Resultaten kommer att behandlas i de nationella seminarier som IRIS kommer att samordna i 12 EU-länder fram till maj 2017. Lotteriinspektion är värd för ett sådant seminarium i april 2017.
I rapporten slår IRIS fast att kampen mot illegal vadslagning kräver både medvetenhet, en tydlig rättslig ram och tekniska verktyg. För att åstadkomma detta ger IRIS i rapporten följande rekommendationer till medlemsstaterna.
Medlemsstaterna bör
1. Genomföra en rad åtgärder för att bekämpa illegal vadslagning på nationell nivå.
Detta bör ske genom att upprätta en ”svart” lista över illegala vadslagningsoperatörer, med internetnamn och adresser till alla identifierade webbplatser som saknar tillstånd i jurisdiktionen. Detta är en nödvändig förutsättning innan man vidtar åtgärder för att blockera olagliga operatörer.
Medlemsstaten bör skicka officiella varningar. Den franska tillsynsmyndigheten, ARJEL, skickar varningar till illegala operatörer och uppmanar dem att själva agera. Enligt ARJEL, agerar 95 procent av mottagarna.
Medlemsstaten bör vidta lagstiftningsåtgärder som direkt eller indirekt begränsar tillgången till illegala vadhållningsoperatörer och som ger tillgång till höga nivåer av sanktioner vid bristande efterlevnad av lagstiftningen.
2. Minska möjligheterna till s.k. gråzoner.
För att minska möjligheterna till s.k. gråzoner föreslås bl.a. att medlemsstaterna antar en klar definition av illegal vadslagning och ökar medvetenheten av existensen av de s.k. gråzonerna.
3. Skapa internationell medvetenhet och samarbete kring illegal spelverksamhet.
Genom att bl.a. anordna seminarier och etablera en organisation för att samla information om illegal vadslagning på internationell nivå.
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
391
4. Stödja och främja Europarådets konvention om manipulation av resultat inom idrott.
På nationell nivå är det viktigt att stater som söker att bevara idrottens integritet skriver under och ratificerar Europarådets konvention utan dröjsmål.
5. Utveckla transnationellt samarbete genom ett särskilt ramverk vars räckvidd går utöver det som följer av Europarådets konvention.
6. Utveckla nya sätt att finansiera arbetet kring nationell och internationell integritet inom idrotten genom vadhållning på sport.
7. Utveckla en god kunskap om speloperatörer och tvinga dem att vara öppna om sina aktieägare och ledningar.
8. Anpassa vadhållningsmarknaden på sport för att hantera risker förknippade med penningtvätt.
9. Förbättra förfarandena för att identifiera kunder (och vinnare) hos speloperatörer mot bakgrund av de skyldigheter som anges i EU:s fjärde penningtvättsdirektiv. 10. Säkerställa fullständigt genomförande av det fjärde penningtvättsdirektivet och uppmuntra nationella tillsynsmyndigheter (vadhållning och penningtvätt) att vara mer samarbetsvilliga och öppna i frågan. 11. Kontrollera vadhållningsoperatörer för att säkerställa efterlevnaden av alla vadhållningsbestämmelser. 12. Stärka vissa av de förslag som anges här. 13. Inkludera krav i licensvillkoren för bookmakers (och oddssättare). 14. Inkludera vadhållning i de globala strategierna för idrottsorganisationer med fokus på bl.a. inrättande av en tydlig ståndpunkt när det gäller olaglig vadhållning innebärande ingen acceptans av s.k. gråzoner.
IRIS drar i rapporten följande slutsats. Alla medlemsstater, oaktat regleringsmodell, är berörda av kriminella risker i samband med vadhållning på sport. Eftersom EU:s medlemsstater har en mängd olika regelverk för vadslagning, ser även de kriminella riskerna kopplade till vadslagning olika ut. Mot bakgrund av detta är det inte möjligt
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
392
att presentera en viss nationell modell som är ”bäst” och försöka införa den i andra länder. Men lagstiftning och verktyg kan främjas genom att öka medvetenheten och kunskapen om det faktum att lösningar på problemet faktiskt existerar. Nationella myndigheter kan få inspiration från annat håll som kan hjälpa dem att anpassa befintliga lösningar på sina egna prioriteringar, intressen och sammanhang.
Oavsett vilket regelverk som införs när det gäller vadslagning är de viktigaste knytpunkterna för brottsbekämpning:
• övervakning av speloperatörernas efterlevnad av regelverk, inte minst när det gäller penningtvätt,
• identifiera och pröva de verkliga huvudmännen till vadhållningsbolag,
• bygga upp expertis som inriktar sig på nuvarande state-of-theart-tekniken,
• kontrollera, blockera och testa tillgången till illegal vadslagning, och
• infiltrera, demontera och lagför kriminella nätverk.
Utredningen anser att de av IRIS föreslagna rekommendationerna kan utgöra en bra grund för arbetet i den nationella plattformen mot matchfixning och anser att följande prioriteringar initialt bör ligga till grund för arbetet i den nationella plattformen.
Informationsinhämtning
Baserat på övergripande mål och prioriteringar ska den nationella plattformen definiera och prioritera kunskaps- och informationsbehovet. Den nationella plattformen ska alltså ta reda på vilken information de berörda parterna i Sverige behöver för att driva ett effektivt arbete mot manipulering av idrottstävlingar.
I enlighet med vad som sägs i konventionens artikel 10 bör det åligga de licensierade spelföretagen att utan dröjsmål rapportera om otillbörlig eller misstänkt vadhållning till den nationella plattformen.
Det är också av viktigt att Sverige har tillgång till information om vadslagning och spelrörelser ur ett internationellt perspektiv. Den
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
393
nationella plattformen bör i detta avseende undersöka behovet av och möjligheterna att få relevant information direkt från t.ex. olika utländska myndigheter och samarbetsorgan.
Bidra till att avvärja och upptäcka fall av manipulering av idrottstävlingar
Den nationella plattformen ska genom informationsinsamling och spridning av information till berörda parter bidra till att förebygga och upptäcka specifika fall av manipulation av idrottstävlingar. Informationsmängden kan vara stor och komma från en mängd håll, vilket kan illusteras av nedanstående tabeller.
Tabell 11.2 Rapporter om matchfixning till UK Gambling Commission
per källa under perioden oktober 2014 till september 2015
Källa Antal rapporter
Spelbolag
179
Sportorganisation
25
Polisen
4
Annat offentligt organ
5
Utländska myndigheter
3
Öppna källor/media
2
Gambling Commission – eget
2
Totalt
220
Källa: UK Gambling Commission
Tabell 11.3 Rapporter till UK Gambling Commission om matchfixning
per sport under perioden oktober 2014 till september 2015
Sport Antal rapporter
Fotboll
80
Tennis
73
Hästsport
25
Annat
18
Hundtävlingar (Greyhounds)
15
Kricket
5
Biljard (Snooker)
4
Totalt
220
Källa: UK Gambling Commission
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
394
Olika parter sitter på information som individuellt inte är tillräckliga för att dra slutsatsen att det har varit fråga om manipulering. Genom att samla in flera av dessa uppgifter och se dem i sitt sammanhang kan den nationella plattformen ha en bättre grund för att utreda vad som har hänt. En analys av information om avvikande och misstänkta spel kan bidra till att verifiera eller motbevisa misstankar relaterade till specifika idrottstävlingar eller specifika spelobjekt.
Vidarebefordra information om eventuella överträdelser av lagar och förordningar
Det ska inte vara den nationella plattformens uppgift att utreda brott mot lagar och förordningar i Sverige. Om det efter genomgång och analys av mottagen information uppstår en misstanke om brott ska materialet översändas till rättsvårdande myndigheter. Information om överträdelser av idrottens regelverk ska överlämnas till idrottsorganisationerna för vidare åtgärder.
Strategiska hotbedömningar
Den nationella plattformen ska göra hotbedömningar baserade på information som samlats in från olika källor. Bedömningarna ska användas av de berörda parterna i Sverige i sitt förebyggande arbete på området. Bedömningarna kan omfatta hotnivån i olika sporter och på olika nivåer i enskilda sporter, hotnivån i samband med spel hos licensierade spelföretag samt – i den utsträckning det är möjligt – hotnivån i samband med spel via utländska spelbolag.
Den nationella plattformen ska också göra bedömningar av hur hot kan minskas. Bedömningarna ska användas till att föreslå konkreta åtgärder för att bekämpa manipulering av idrottstävlingar i Sverige. Förhoppningen är att särskilt idrottsorganisationerna kan dra nytta av de hotbedömningar som görs för att organisera en idrottsmiljö utan hot och annan otillbörlig påverkan på personer som utövar idrott.
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?
395
11.18.3 Vissa andra frågor enligt konventionen
Som nämns ovan är ett av sätten att komma tillrätta med matchfixning ett väl fungerande informationsutbyte mellan sport, spelbolag och myndigheter. Ett sådant informationsutbyte behöver omfatta personuppgifter i syfte att kartlägga förhållandet mellan de som lägger vad på en idrottshändelse och de som deltar i den samma. Utredningen kan se risker för att ett sådant informationsutbyte kan komma i konflikt med personuppgiftsregleringen. Frågan måste därför ses i ett vidare perspektiv och bör föregås av noggranna överväganden. Dessa återfinns i kapitel 20.
Utredningens överväganden som gäller olaglig vadhållning enligt konventionen, dvs. i praktiken hur olicensierade aktörer ska hållas utanför den svenska vadhållningsmarknaden, återfinns framför allt i kapitel 24.
397
12 Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?
12.1 Utredningsdirektiven
Som angetts i kapitel 9 ska utredningen bedöma vilka spelformer som ska vara tillåtna på den svenska spelmarknaden, och i vilken omfattning, samt lämna förslag om hur spelformer som inte bedöms lämpa sig för ett system med fri konkurrens bör regleras.
I detta kapitel redovisar utredningen sina överväganden rörande de spelformer som inte bedöms lämpliga för ett system med fri konkurrens och hur dessa ska regleras.
12.2 Allmänna utgångspunkter
Som anförts i avsnitt 11.3 är enbart ett tvingande hänsyn till allmänintresset inte tillräckligt för att det ska vara tillåtet att upprätthålla begränsningar i etableringsfriheten och den fria rörligheten för tjänster. Sammantaget krävs att fyra grundläggande förutsättningar är uppfyllda. De nationella bestämmelserna ska tillämpas på ett ickediskriminerande sätt, de ska motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset, de ska vara ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom dem, och de ska inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning.
Om dessa förutsättningar är uppfyllda kan alltså en medlemsstat införa ett koncessions- eller licenssystem trots att detta begränsar det fria tillträdet till en nationell spelmarknad. Det följer vidare av EU-domstolens rättspraxis att det är möjligt att reglera skilda seg-
Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
398
ment av en nationell spelmarknad på olika sätt om detta är förenligt med en systematisk och sammanhängande spelmarknadspolitik.
EU-domstolen har t.ex. godkänt att ensamrätter används som ett sätt att kontrollera och begränsa problemspelandet. Denna slutsats påverkas inte i sig av att olika lösningar används i förhållande till olika spelformer, så länge samtliga dessa lösningar syftar till ett legitimt ändamål. Olika lösningar – ensamrätt för ett statsägt bolag, begränsning till allmännyttiga ideella organisationer och ett licenssystem – har var för sig godkänts som legitima begränsningar.
12.3 ”Internationella” kasinon i Sverige
Utredningens förslag: Licens för landbaserat kasinospel i därför
avsedd lokal (ibland kallat kasinon med internationella regler) ska även fortsättningsvis endast kunna ges till ett statligt ägt företag eller dess helägda dotterbolag.
Regeringen ska inte längre meddela tillstånd, utan denna uppgift övertas av Spelmyndigheten.
Licens ska endast kunna ges för fyra kasinon. Spelföretaget ska övervaka kasinospelen och lokalerna med hjälp av kameror i syfte att förebygga, förhindra och avslöja brott samt som hjälpmedel vid tvistlösning.
Utredningens bedömning: Utredningen anser att det åberopa-
de samhällspolitiska målet med bl.a. ansvarsfullt spelande och att motverka kriminalitet uppnås av det svenska monopolet på landbaserade kasinon i därför avsedd lokal. Utredningen finner mot bakgrund av det inte skäl att ändra grunderna för den nuvarande ordningen rörande dessa kasinospel.
Spellagens regler om marknadsföring gäller också för landbaserat kasinospel i därför avsedd lokal men kompletterande sådana regler bör också föras in i det aktuella spelföretagets ägardirektiv.
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?
399
12.3.1 Framväxten av internationella kasinon i Sverige
Frågan om att införa och legalisera kasinon med internationella spelregler i Sverige har utretts flera gånger under de senaste 35 åren, senast i början av 1990-talet. År 1991 tillsattes en parlamentarisk kommitté, Lotteriutredningen, för att utreda lotterilagen. Syftet var bl.a. att undersöka möjligheterna för folkrörelserna att finansiera sina verksamheter genom ökade intäkter från spel och lotterier. En fråga var om kasinon med internationella spelregler skulle kunna vara ett sätt för folkrörelserna att finansiera sin verksamhet. I ett delbetänkande (SOU 1992:33, Kasino i folkrörelsernas tjänst) fann utredningen att det vid en samlad bedömning var försvarligt att överväga införande av kasinospel av internationellt slag i Sverige. Utredningen bedömde att överskottet borde uppgå till 200–300 miljoner kronor per år. Samtidigt med detta arbete pågick ett arbete inom Finansdepartementet med att kartlägga kasinoverksamheten i våra grannländer. Detta utredningsarbete (SOU 1992:28, Kartläggning av kasinospel – enligt internationella regler) följdes upp av en departementspromemoria (Ds 1992:118, Regelverk för kasinospel av internationellt slag i Sverige) som var koncentrerad till frågor rörande drift, reglering, kontroll och organisation. Som främsta argument för en legalisering anfördes att det illegala spelet kunde minskas samtidigt som staten (eller ideella organisationer) kunde tillföras ytterligare inkomster. Bland annat p.g.a. att förslaget till ny lotterilag skulle innebära att konkurrensen på spelmarknaden skulle öka något och då spel på värdeautomater skulle tillåtas fann regeringen att man skulle avvakta i kasinofrågan (prop. 1993/94 243 s. 16 ff.). Frågan aktualiserades återigen 1996 genom två motioner i riksdagen som syftade till att tillåta kasinon med internationella regler i Sverige. Frågan bereddes inom kulturutskottet och Finansdepartementet och arbetet ledde till en promemoria med ett förslag till lag om kasinospel. Efter remisshantering av promemorian lämnade regeringen en proposition (prop. 1998/99:80) med förslag om att tillåta kasinon med internationella regler i Sverige. Kulturutskottet beredde frågan och föreslog bifall till propositionen och avslag på väckta motioner. Den 1 juli 1999 beslutade riksdagen att lämna bifall till utskottets hemställan.
Ett grundläggande skäl till att inrätta landbaserade kasinon i Sverige, som redogörs för i propositionen, var att väsentliga belopp omsattes inom olika former av illegalt spel. I Lotteriutredningens del-
Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
400
betänkande Kasinoverksamhet i folkrörelsernas tjänst beräknades, med hjälp av Statistiska centralbyrån, att omsättningen på den illegala spelmarknaden år 1990 inte understeg 900 miljoner kronor, vilket motsvarade fyra procent av den totala spelmarknaden. Andra utredningar har refererat till samma beräkning.
Vidare angavs i propositionen att flera utredningar, däribland Lotteriutredningen, ansåg att en introduktion av internationellt kasinospel i Sverige skulle kanalisera okontrollerat illegalt spel till ett legalt, kontrollerat alternativ och att den illegala spelmarknaden därmed skulle saneras.
Regeringen framhöll i ovan nämnda proposition att utredningens slutsatser var väl optimistiska men att betydande effekter i gynnsam riktning ändå skulle kunna uppnås genom att en legal spelmöjlighet erbjöds. Framför allt förutsågs att nyrekrytering till illegalt spel skulle kunna minska. Regeringen konstaterade vidare att införande av kasinon som en konsekvens skulle kunna ge betydande inkomster till staten.
I propositionen konstaterades även att kasinospel skulle kunna medföra sociala skadeverkningar och leda till spelrelaterad brottslighet. Regeringen framhöll att det därför var av stor betydelse att, genom kontroll och väl genomtänkta förebyggande åtgärder, försöka motverka negativa sociala konsekvenser av spelandet. Det var också viktigt och nödvändigt att den som svarar för verksamheten skulle vara tvungen att beakta och aktivt arbeta för att motverka sådana problem. Vidare framhölls att den som svarar för verksamheten måste följa utvecklingen och ha löpande kontakter med representanter för organisationer och myndigheter som jobbar mot överdrivet spelande samt införa ett åtgärdsprogram mot överdrivet spelande. Det angavs vidare i propositionen att det var viktigt att aktivt motverka att det skapas någon osund miljö, för ungdomar eller andra. Det betonades att spelare måste registrera sig samt att det fanns krav på ålderskontroll och legitimation.
Regeringen konstaterade sammanfattningsvis i propositionen att övervägande skäl talade för att inrätta kasinon och att det fanns skäl att noga följa utvecklingen och utvärdera effekterna av etableringen. En sådan utvärdering av kasinoverksamheten gjordes 2005– 2006. Resultatet av utredningen har redovisats i betänkandet Internationella kasinon i Sverige – En utvärdering (SOU 2006:64).
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?
401
12.3.2 Regelverket
Efter nära 25 års debatt och diskussion fick Sverige således sina första ”riktiga” kasinon.
Regeringen beslutade den 16 december 1999 att det statligt ägda AB Svenska Spel fick öppna kasinoverksamhet (kasinon med s.k. internationella spelregler) på fyra orter i Sverige. För att bedriva verksamheten bildade Svenska Spel det helägda dotterbolaget Casino Cosmopol AB. Under åren 2000–2003 startade Casino Cosmopol kasinoverksamhet i Sundsvall (2000), Malmö (2001), Göteborg (2002) och Stockholm (2003). År 2004 var det första verksamhetsåret med samtliga fyra kasinon i drift.
I kasinolagen (1999:355) återfinns de grundläggande reglerna för att ge tillstånd till kasinoverksamheten. Den närmare regleringen för verksamheten återfinns i regeringens tillståndsbeslut samt i de villkor Lotteriinspektionen efter regeringens bemyndigande meddelar Casino Cosmopol. I regeringsbeslut den 26 november 2015 har tillståndet för Casino Cosmopol förlängts till den 31 december 2018 (dnr Fi2015/03524/UR).
Enligt kasinolagen kan tillstånd att anordna kasinospel ges endast till företag som i sin helhet, direkt eller indirekt, ägs av staten. Kasinolagen möjliggör sex sådana kasinon och i dag finns fyra stycken. Dessa kasinon är som nämnts placerade i Sundsvall, Malmö, Göteborg och Stockholm.
Enligt 1 § kasinolagen avses med kasinospel roulettspel, tärningsspel, kortspel och liknande spel som anordnas i lokaler vilka huvudsakligen används för detta ändamål (kasino). Av 2 § följer att kasinospel inte får anordnas utan tillstånd. Vidare följer att tillstånd till kasinospel även får omfatta spel på penningautomater och andra automatspel som avses i 6 § lotterilagen.
I 3 § kasinolagen föreskrivs en begränsning i fråga om antalet kasinon. Där anges att det får finnas högst sex kasinon. Vidare innehåller 4–9 §§ bestämmelser om åldersgräns, legitimationskrav, krav på registrering och förbud mot att anställda deltar i spelet vid ett kasino. Enligt 11 § får ett tillstånd att anordna kasinospel endast lämnas till företag som i sin helhet, direkt eller indirekt, ägs av staten. Endast regeringen kan ge tillstånd till kasinospel, som ska förenas med de villkor, kontroll- och ordningsbestämmelser som behövs för att spelverksamheten ska bedrivas på ett från allmän synpunkt lämp-
Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
402
ligt sätt. Detta framgår av 12 och 13 §§. Av 13 § följer vidare att regeringen får överlåta åt Lotteriinspektionen att meddela villkor och bestämmelser enligt 12 §. I 14–14 c §§ finns bestämmelser om Lotteriinspektionens tillsyn och om möjligheten att meddela förelägganden, både enligt kasinolagen och lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.
Av 15 § första stycket följer att ett tillstånd att anordna kasinospel samt villkor och bestämmelser som har meddelats med stöd av kasinolagen får återkallas eller ändras, om villkoren eller bestämmelserna inte följs eller det annars finns skäl för det. I andra stycket anges att frågor om ändring av villkor eller bestämmelser prövas av regeringen eller av Lotteriinspektionen, om frågan avser villkor eller bestämmelser som har meddelats av myndigheten. I 16 § regleras avgifter och i 17 § överklaganden.
Till regeringens tillståndsbeslut har det fogats ett antal villkor för verksamheten. Dessa villkor rör bl.a. entréavgift, dricks till anställda, pokerturneringar som anordnas i samarbete med Svenska Spel, marknadsföringsregler, kreditförbud och högsta tillåtna insatsbelopp.
Lotteriinspektionen har meddelat villkor av teknisk karaktär avseende bl.a. elektronisk spelutrustning såsom spelautomater och elektroniska kortblandare. Vidare har villkor meddelats rörande bl.a. speltyper, spelregler, betalningsmedel, manualer, rapporteringsskyldighet, kameraövervakning och marknadsföring. Sammantaget rör det sig om drygt 50 olika villkor.
12.3.3 Kritik från EU
Kommissionen har i en formell underrättelse (överträdelse nr 2008/4010) till Sverige den 10 juli 2014 anfört att den inte är övertygad om att de statliga kontrollmetoder som föreligger är tillräckliga för att motivera monopolet. Verksamhetsutövaren, Casino Cosmopol, verkar enligt kommissionens uppfattning, inte alls vara föremål för statliga kontrollåtgärder. Å ena sidan är tilltron alltför stor till att verksamhetens ägare, Svenska Spel, ensam ska svara för konsumentskyddet och andra offentliga politiska mål. Å andra sidan förefaller den svenska tillsynsmyndighetens roll och dess befogenheter vara ganska begränsade. Kommissionen påpekar också att bristen på statlig kontroll redan har kritiserats av Riksrevisionen i
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?
403
dess rapport RiR 2012:15. I nämnda rapport slog även Riksrevisionen fast att den totala spelmarknaden i Sverige hotar att gå mot en ökning av patologiskt spelande och att de styrmedel som för närvarande används för tillsyn och andra aspekter, såsom förebyggande åtgärder, forskning och tillståndsgivning inte är tillräckligt effektiva. Kommissionen anser därför att det åberopade samhällspolitiska målet med ansvarsfullt spelande inte uppnås av det svenska monopolet på landbaserade kasinon. Det tycks enligt kommissionen inte grunda sig på en konsekvent och systematisk strategi för att uppnå konsumentskyddets syften och verkar inte åtföljas av tillräcklig statlig kontroll. Det statliga monopolet på landbaserade kasinon framstår därför inte som motiverat, vid bedömningen av om begränsningen av landbaserade kasinotjänster står i överensstämmelse med artikel 56 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
Sverige har i detta ärende till kommissionen framhållit att skyddsändamålen bakom den svenska lotteriregleringen i sig kan rättfärdiga en inskränkning i fördragets friheter. Vidare har framhållits att regleringens tydliga syfte är att bidra till att motverka överdrivet spelande, minska riskerna för spelberoende, skydda ungdomar från riskabla spelformer samt att förebygga brott. Sverige har dessutom konstaterat att marknadsföring av den landbaserade kasinospelsverksamheten endast förekommer i begränsad omfattning och inte går utöver vad som kan anses vara nödvändigt samt att verksamheten står under en gedigen och strikt tillsyn. Sammanfattningsvis anser Sverige att begränsningarna i de svenska kasino- och lotterilagarna uppfyller kraven på att vara icke-diskriminerande, motiverade av tvingande skäl som avser allmänintresset, att de bidrar till förverkligandet av lagarnas avsedda syften och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa syften.
12.3.4 Tidigare gjorda utvärderingar
Polismyndigheten i Stockholms län genomförde i augusti 2005 en kartläggning av den brottslighet som kan relateras till Casino Cosmopol i Stockholm. Av kartläggningen framgår att den synliga brottslighet som kan relateras till Casino Cosmopol ligger på en relativt låg nivå i jämförelse med andra nöjesetablissemang i Stockholms
Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
404
län. I det polisdistrikt där kasinot ligger betraktas inte kasinot som något stort problem.
I utredningen SOU 2006:64 Internationella kasinon i Sverige – En utvärdering hade utredaren i uppdrag att kartlägga förekomsten av sociala eller hälsomässiga skadeverkningar – i synnerhet spelberoendeproblem – och brottslighet i samband med den internationella kasinoverksamhet som bedrivs i Göteborg, Malmö, Stockholm och Sundsvall av Svenska Spel genom dess dotterbolag Casino Cosmopol. Vidare skulle utredaren undersöka hur det illegala spelet har påverkats av introduktionen av kasinospel i Sverige. Utredningen kom till den slutsatsen att etableringen av kasinona i sig knappast kunde sägas ha ökat spelberoendeproblematiken. Utredningen anförde dessutom att tillkomsten av de internationella kasinona endast haft en marginell inverkan på omfattningen av det illegala spelet.
I sammanhanget bör även Riksrevisionens rapport RiR 2012:15 nämnas, även om denna inte är en direkt utvärdering av Casino Cosmopols verksamhet. Spellicensutredningen kan inte finna att Riksrevisionen riktar någon direkt kritik över kontrollen av Casino Cosmopol eller i övrigt ifrågasätter statens angivna motiv för att bedriva kasinoverksamhet. I rapporten framfördes dock viss kritik mot statens spelpolitik och dess styrning av Svenska Spel.
12.3.5 Erfarenheter från tillsynen
Lotteriinspektionen kontrollerar hur Casino Cosmopol följer lagstiftningen, regeringens tillstånd samt de villkor som är uppsatta för de fyra kasinona. Myndigheten utövar även tillsyn över hur Casino Cosmopol arbetar för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Av Lotteriinspektionens årsredovisningar för de senaste tre åren kan utläsas att inspektionen genomfört 734 tillsynsbesök och kontroller på kasinona (i snitt 245 per år) och att dessa inte resulterat i några nämnvärda anmärkningar. Enligt Lotteriinspektionen är Casino Cosmopols verksamhet i hög grad reglerad och kasinot har, såvitt Lotteriinspektionens tillsyn visar, inte några nämnvärda problem med penningtvätt, droger eller prostitution.
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?
405
Figur 12.1 Antal kontroller och anmärkningar avseende Casino Cosmopol 2013–2015
Källa: Lotteriinspektionen
12.3.6 Utredningens bedömning
Spellicensutredningen anser att det åberopade samhällspolitiska målet med bl.a. ansvarsfullt spelande och att motverka kriminalitet uppnås av det svenska monopolet på landbaserade kasinon i därför avsedd lokal. Ensamrätten grundar sig på en konsekvent och systematisk strategi för att uppnå bl.a. konsumentskyddets syften och åtföljs av tillräcklig statlig kontroll. Det är inte heller här som direkt konkurrens från utländska spelföretag utan licens i Sverige finns. Kanaliseringsargumentet är därför inte applicerbart ur den aspekten. Sammantaget kan utredningen inte finna att det finns skäl att av denna anledning ändra grunderna för den nuvarande ordningen rörande landbaserade kasinon i därför avsedd lokal.
Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
406
En samlad reglering
Som anförts i avsnitt 8.2.1 föreslår utredningen en ny ramlag som omfattar allt spel och att nuvarande kasinolag därför bör upphävas. Samtidigt inordnas regleringen i den nya spellagen.
Licensmyndighet
Som tidigare nämnts är en av utgångspunkterna i direktiven till utredningen att licensgivningen och tillsynen över licenserna bör centraliseras och att den myndighet som ska hantera uppgifterna får en tydlig roll och effektiva verktyg för att kontrollera spelmarknaden. En förutsättning för detta är att myndigheten får utökade arbetsuppgifter och därmed utökade maktmedel. Spellicensutredningens bedömning är att den nya ramlagstiftningen som föreslås bör, såsom också den tidigare Spelutredningen föreslagit, bygga på att den nya Spelmyndigheten får en mer renodlad roll som tillstånds- och tillsynsmyndighet samt som expertmyndighet för allt spel i Sverige.
Ett av syftena med en ramlag är att uppgifter inom området i större utsträckning kan och bör hanteras och utföras på myndighetsnivå. En av grunderna i detta är att regeringens roll som tillståndsgivare bör upphöra och uppgiften övertas av Spelmyndigheten.
Antalet kasinon
Sedan kasinolagen infördes har det funnits möjlighet att meddela tillstånd för sex stycken kasinon. Regeringen har hittills endast meddelat Svenska Spel tillstånd för kasino på fyra platser i Sverige. Vare sig i lagen eller i dess förarbeten anges vilka rekvisit som gäller för att meddela tillstånd till ytterligare kasinon.
Det har nu gått drygt 12 år sedan det senaste kasinot öppnade i Stockholm. Sedan dess har regeringen fått två ansökningar om önskemål om etablering av ytterligare kasinon. Ansökningarna har emellertid kommit från icke-statliga intressenter och båda dessa ansökningar har avslagits. Svenska Spel har inte ansökt om att få öppna ytterligare kasinon inom ramen för de möjliga sex. Det borde därför kunna antas att det inte föreligger någon större efterfrågan från spelarna.
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?
407
Den nuvarande tillgången på landbaserade ”internationella” kasinon får därmed anses motsvara efterfrågan. Utredningen kan därför i nuläget inte finna att det föreligger ett behov av att bibehålla möjligheten att ge tillstånd/licens till ytterligare kasinon. Härtill kommer också svårigheterna att i spellagen ange de rekvisit som bör krävas för att utöka antalet kasinon. EU-rättens krav på förutsebarhet och systematik blir då svåra att uppfylla. Ytterligare en anledning till att inte tillåta fler än fyra kasinon är att uppfylla spellagens syfta att hålla spelandet på en rimlig nivå.
Utredningen föreslår därför att antalet kasinon som får finnas i Sverige ska framgå av lag. Den möjlighet som regeringen har i dag att besluta om ytterligare två kasinon tas därmed bort.
Marknadsföring
Spellagens bestämmelser om marknadsföring gäller självfallet också för landbaserade kasinon i därför avsedda lokal. Dagens marknadsföringsregler i regeringens koncession går i vissa avseenden längre, bl.a. när det gäller vilka kanaler som får användas i reklamsyfte.
Det aktuella spelet ska som framgått ovan enligt utredningens bedömning inte konkurrensutsättas i den nya spelregleringen. Staten kan ta andra hänsyn än vad ett rent kommersiellt spelföretag kan göra. Så bör också ske när det gäller marknadsföring.
Staten bör i egenskap av ägare tydligt ange i ägardirektiven att marknadsföring även i fortsättningen endast får ske i tidningar, på internet eller på spelplatsen samt att marknadsföring av enskilda spel eller jackpottar och andra vinstchanser endast får ske på spelplatsen.
Särskilt om kameraövervakning
En del av det mycket omfattande säkerhetssystem som i regel finns på ett internationellt kasino är kameraövervakning. I kasinoverksamheten hanteras stora värden, både i reda pengar och i form av s.k. marker eller jetonger vilka kan växlas mot pengar. Kameror används för att övervaka dels själva spelet, dels lokalen med både besökare och kasinopersonal.
Den 1 juli 1998 trädde lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning i kraft. Lagen om allmän kameraövervakning bygger på prin-
Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
408
cipen att upplysning om övervakningskameror måste lämnas och att en kamera inte får användas för övervakning av utrymme som allmänheten har tillträde till, om inte intresset av att tillgodose ändamålet med övervakningen väger tyngre än integritetsintresset.
Kasinoverksamhet är speciell i det avseendet att spelverksamheten är koncentrerad till en begränsad yta och att insatser och vinster är högre än vad som normalt förekommer i samhället i övrigt. Regeringen gjorde bedömningen att det är en förutsättning för kasinoverksamhet att anordnaren får möjlighet att kameraövervaka lokalen (prop. 1998/99: 80 s. 35 f.). Lagen om allmän kameraövervakning ändrades så att den som anordnar kasinoverksamhet inte behöver söka tillstånd för användning av övervakningskameror. Bestämmelserna om kameraövervakning fördes i övrigt inte in i kasinolagen, utan regleras genom av Lotteriinspektionen meddelade villkor.
Kameraövervakning kan förebygga brott och med kameraövervakning underlättas möjligheten att avslöja brott. Vidare kan övervakningen användas som hjälpmedel för besökarna och kasinoföretaget om det uppstår oenighet i en viss spelsituation. Kameraövervakning bör således fortsatt ske av allt spel i kasinolokalen. Enligt utredningens uppfattning bör emellertid bestämmelserna om kameraövervakning införas i spellagen. Spelmyndigheten har – eftersom det endast är en statlig aktör som kan bedriva landbaserade kasinon i därför avsedd lokal – fortsatt rätt att meddela villkor om kameraövervakningen.
Spelformer
På kasinona anordnas i dag olika former av bordsspel (roulett-, kort- och tärningsspel) samt värdeautomatspel. Förhållandet mellan bordsspelen och automatspelen är ungefär ett till tio, dvs. på varje bordsspel i kasinot finns det tio värdeautomater. De vanligaste bordsspelen är roulett och kortspelet Black Jack. På kasinon utomlands är det inte ovanligt att det på kasinot även erbjuds vadhållning på sportspel. Detta är i dag inte möjligt enligt kasinolagen och utredningen föreslår ingen förändring i denna del. I allt väsentligt handlar det om att inte skapa en efterfrågan som inte finns. På kasinona ska det dock även fortsättningsvis kunna anordnas spel under villkor som är
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?
409
exklusiva för kasinot så att dessa kasinon ska kunna utgöra ett verkligt alternativ till det illegala kasinospelet på svartklubbar o.dyl.
En annan fråga som varit aktuell är frågan om automatiserade spelbord (se Svenska Spels ansökan till regeringen om ändring av tillståndet för kasinospel, Fi2016/03202/OU). Enligt nu gällande villkor i regeringens tillstånd för kasinona är sådana bord, enligt Lotteriinspektionens bedömning, att se som spelautomater och ska då följa de lägre insats- och vinstreglerna som gäller för sådant spel. Ska spelet följa reglerna för spelautomater är det inte attraktivt. I nyss nämnda ansökan önskar Svenska Spel att regeringen ska ändra reglerna så att det blir möjligt med automatiserade bordsspel. Ansökan bereds för närvarande inom Regeringskansliet.
Som framgått bör det enligt utredningens förslag vara regeringen som bestämmer vilka spelformer som är tillåtna på kasinona. Vad gäller frågan om automatiserade kasinospel gör utredningen bedömningen att den tekniska utvecklingen naturligen leder till en strävan mot en ökad automatisering av de klassiska bordsspelen. Denna utveckling är i första hand till nytta för spelföretaget då det kan minska personalkostnaderna. Ur spelansvarssynpunkt leder samma utveckling till att den sociala kontrollen riskerar att minska. Med hänsyn till det väl utbyggda spelansvarsprogram som Casino Cosmopol arbetar efter föreslår utredningen, trots allt, att regeringen i förordning öppnar för möjligheten att använda automatiserade kasinospel. Allt under förutsättning att dessa automatiserade kasinospel som mest utgör hälften av det totala antalet bordsspel på ett kasino (se förslag till förordning (2018:000) om statligt spel, bilaga 3).
12.4 Värdeautomater
Utredningens förslag: Licens för värdeautomatspel utanför land-
baserade kasinon i därför avsedd lokal ska även fortsättningsvis endast kunna ges till ett statligt ägt bolag eller dess helägda dotterbolag. Regeringen ska inte längre meddela tillstånd, utan denna uppgift övertas av Spelmyndigheten.
Utredningens bedömning: Ett förbud mot marknadsföring av
värdeautomater till konsument förs in i det aktuella spelföretagets ägardirektiv.
Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
410
Frågan om spel på värdeautomater är komplex och bör – om genomgripande förändringar ska göras – utredas särskilt och i annan ordning än vad tiden för denna utredning har medgett.
Förutsättningarna för tillståndsgivningen till värdeautomatspel framgår av 27 § lotterilagen (1994:1000). Åldersgränsen för värdeautomatspel finns i 35 § lotterilagen. Bestämmelsen infördes i lotterilagen år 1995. Åldergränsen är 18 år och gäller – sedan den 1 januari 2017 – för allt spel med undantag för s.k. registreringslotterier och lotterier som kan anordnas utan tillstånd (motiven för införandet av den allmänna åldersgränsen redovisas i avsnitt 18.6.5). Av förarbetena framgår även att det är viktigt att värdeautomaterna placeras på sådana ställen att minsta möjliga missbruk och skadeverkningar uppstår.1 Av lagstiftningen framgår även att berörd kommun ska ges tillfälle att yttra sig innan tillstånd meddelas. Av lotterilagen framgår också att ett grundkrav för att få tillstånd till värdeautomatspel är att den aktuella restaurangen har ett giltigt serveringstillstånd eller – om det gäller en bingohall – ett giltigt bingotillstånd.
Som ett av skälen för införandet av värdeautomatspel angavs att man ville skapa goda ekonomiska förutsättningar för föreningslivet.2
Regeringen beslutade för första gången den 15 juni 1995 att ge dåvarande AB Tipstjänst, numera Svenska Spel, tillstånd att anordna spel på värdeautomater.3 Fram till år 2005 tillföll överskottet av värdeautomatspelet den lokala barn- och ungdomsverksamheten hos ideella föreningar.
Svenska Spel har – senast den 26 november 2015 – erhållit förnyat tillstånd av regeringen att bedriva spel på 7 500 värdeautomater fr.o.m. den 1 januari 2016 t.o.m. den 31 december 2018.
De värdeautomater som Svenska Spel anordnar spel på var inledningsvis två olika spelautomater, en amerikansk och en kanadensisk. Spelet salufördes under varumärkena Jack Vegas och Miss Vegas. Jack Vegas stod på restauranger och Miss Vegas återfanns i bingohallar. Sedan år 2012 kallas spelautomaten Vegas oavsett om den står i en restaurang eller i en bingohall. Om spelaren väljer att ta ut sin vinst
1Prop. 1993/94:182 s. 77. 2 A. prop. s. 30. 3 En utvärdering av verksamheten skulle enligt det första tillståndsbeslutet ske då 5 000 värdeautomater placerats ut. En sådan utvärdering har ännu inte redovisats.
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?
411
och eventuell återstående insats får han ett värdebevis ur automaten. Detta värdebevis kan inlösas på spelstället.
Varje värdeautomat är kopplad till en centraldator hos Svenska Spel i Visby och sedan år 2009 är spelen serverbaserade. Det innebär att spelet sker i en central server hos Svenska Spel och inte i själv automaten. Lotteriinspektionen har fjärråtkomst till den centrala servern. Varje transaktion kan utläsas på servern. Det finns således en omfattande teknisk kontroll av spelet på värdeautomater.
Lotteriinspektionen är enligt 44 § lotterilagen och regeringens beslut tillståndsmyndighet i de enskilda fallen. Lotteriinspektionens prövning ska enligt regeringsbeslutet ske med beaktande av risken att osunda spelmiljöer utvecklas. Att placeringen av automater är viktig framgår också av att Svenska Spel enligt regeringens beslut vid tecknande av avtal med restaurangägare ska göra en samlad översyn av lämpligt antal värdeautomater per spelställe och placeringen av dessa. Vidare framgår av villkor till beslutet att Svenska Spel, utöver den redovisning som sker i samband med bolagets årsredovisning, till regeringen en gång per kalenderår ska redovisa de åtgärder som bolaget vidtagit i syfte att säkra de sociala skyddsintressena, i vilken utsträckning dessa åtgärder har använts av spelarna samt göra en bedömning av effekterna av åtgärderna. Vidare ska bolaget senast den 31 mars 2016 särskilt redovisa var värdeautomater finns, fördelat på SAMS-områden (Small Areas for Market Statistics) utifrån ett socioekonomiskt index.4 Av villkor till regeringens beslut framgår även att spel på värdeautomater inte får marknadsföras till konsument.
Av regeringens beslut framgår även att Lotteriinspektionen ska fastställa de ytterligare villkor, kontroll- och ordningsbestämmelser som kan behövas. Lotteriinspektionen har således en, enligt tillståndet, obegränsad rätt att utfärda villkor. Enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer torde dock denna rätt begränsas av syftet med den reglering som villkoren gäller. Villkoren måste dessutom vara proportionella. Med proportionella menas att den eftersträvade effekten ska stå i rimlig proportion till de negativa effekterna av villkoret. Med negativa effekter menas inte bara effekterna för sökanden, utan även effekter i övrigt. Särskilt bör uppmärksammas om villkoret
4 Svenska Spel har i skrivelse till regeringen den 21 mars 2016 meddelat att bolaget inte kan redovisa de efterfrågade uppgifterna bl.a. därför att index för socioekonomisk utsatthet för närvarande saknas.
Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
412
medför inskränkning i någons rätt enligt författning eller gynnande beslut.
Efter ett antal års förberedelser ändrade Lotteriinspektionen hösten 2012 i grunden villkoren för Svenska Spels värdeautomatspel. Myndigheten införde då i villkoren en ”omsättningstrappa” för antalet spelautomater per spelplats för att förstärka kopplingen till förarbetsuttalandena om att värdeautomatspelet ska vara ett komplement till restaurangverksamheten.5 Sedan länge har Lotteriinspektionen ställt, och ställer alltjämt, som villkor att omsättningen av värdeautomatspel i restaurangverksamhet inte får, efter utbetalda vinster på värdeautomatspelet, överstiga övrig omsättning på restaurangen. Det nya ”trappvillkoret” innebär att det krävs en övrig omsättning på minst 1 000 000 kronor på spelplatsen för att Svenska Spel ska få ställa ut en automat. För varje omsättningsökning om 250 000 kronor får ytterligare en automat ställas ut på samma restaurang upp till maximalt fem stycken per restaurang. I övrigt regleras i villkoren bl.a. värdeautomaternas placering, ordningsbestämmelser, vilka uppgifter som ska anges på värdeautomaten, betydelsen av återkallade serveringstillstånd eller bingotillstånd, spelansvar samt anmälningar om förändringar och nya ansökningar.
Vad gäller bingohallar är det överskottet på bingospel som reglerar hur många värdeautomater som får finnas i bingohallen (upp till fem stycken per bingohall). Dessa regler återfinns i 22 § lotterilagen och i Lotteriinspektionens föreskrifter om tillståndsgivning för bingospel (LIFS 2004:1). Avsikten med dessa regler är att det är Lotteriinspektionen som i sin tillståndsgivning till värdeautomatspel ska se till att bingohallens överskott minst uppgår till det överskott som värdeautomaterna genererar. Värdeautomaterna ska vara ett komplement till bingospelet och inte tvärtom.
Enligt den nuvarande regleringen erbjuds således värdeautomatspel i restaurangmiljö och i bingohallar. Samarbetet mellan spelplatsen och Svenska Spel ses juridiskt som ett enkelt bolag. Restaurangen/bingohallen (spelplatsen) är för närvarande inte part i förhållande till Lotteriinspektionen. Detta enligt den rättspraxis som anger att ett avtalsförhållande normalt sett inte ger partsställning. Restauranger och bingohallar kommer dock att ses som ombud enligt förslag till ändring av den svenska penningtvättslagstiftningen med anledning
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?
413
av EU:s fjärde penningtvättsdirektiv som ska vara infört i medlemsländernas senast den 26 juni 2017.6 Enligt förslaget ska spelanordnaren anmäla till tillsynsmyndigheten (enligt förslaget Lotteriinspektionen) vilka ombud den vill använda och inge handlingar som visar att dessa är lämpliga. Lämpliga ombud ska sedan registreras hos tillsynsmyndigheten. Den 23 februari 2017 överlämnade regeringen lagrådsremissen Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism till lagrådet.
I juni 2014 införde Svenska Spel obligatorisk registrering av allt spel hos bolaget – oavsett om spelet läggs online, i butik eller på värdeautomater (med undantag för köp av fysiska lotter i butik och spel hos Casino Cosmopol). Genom registrering av spel i alla försäljningskanaler ges kunden möjlighet att se och kontrollera sitt spelande.
Svenska Spel inkom under hösten 2015 till regeringen med önskemål om ändring av lotterilagen som skulle möjliggöra en placering av värdeautomater utanför restaurangmiljö (dnr Fi2015/04442/UR). Bolaget önskade att regeringen skulle ta initiativ till de lagändringar som skulle behövas för att möjliggöra en provverksamhet omfattande maximalt 1 000 värdeautomater. Regeringen beslutande den 19 november 2015 att inte vidta några åtgärder med anledning av Svenska Spels begäran. Som skäl för beslutet anförde regeringen att frågan omfattades av denna utrednings översyn av spelmarknaden varför det inte fanns skäl att föreslå ändringar i lotterilagen.
Våren 2016 hade Svenska Spel 5 417 stycken värdeautomater utställda i 264 kommuner. Det var således 26 kommuner i Sverige som då inte hade någon värdeautomat.
6 Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism – fjärde penningtvättsdirektivet – samordning – ny penningtvättslag – m.m., SOU 2016:6, s. 136.
Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
414
Figur 12.2 Kommuner med minst antal värdeautomater våren 2016
Källa: Lotteriinspektionen
Figur 12.3 Kommuner med flest antal Vegas våren 2016
Källa: Lotteriinspektionen
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?
415
12.4.1 Nordisk jämförelse
Sverige har vid en jämförelse med våra nordiska grannländer förhållandevis få värdeautomater.
Tabell 12.1 Automater av typen värdeautomater i de nordiska länderna
år 2015
Sverige
Norge
Danmark Finland
Tillståndshavare
1
1
410
1
Antal
7 500
4 955
varav 3 354 (Multix:)
och 1 601 (Belago)
25 000
20 767
18 294 (på spelplatser)
2 473 (i arkader)
Källa: Spelmyndigheterna i de nordiska länderna När det gäller Finland så finns det också 298 spelautomater i Casino Helsinki (siffror från 2014). Dessa är inte medräknade i det totala beloppet för Finland.
12.4.2 Utredningens bedömning
Värdeautomatspelet har under senare år varit kritiserat i den allmänna debatten. Kritiken har i princip gällt två områden; dels att värdeautomatspelet bara får bedrivas i lokaler där det serveras alkohol, dels att automater ställs ut i områden som redan är socialt utsatta av andra skäl, t.ex. hög arbetslöshet. I debatten har röster hörts som vill förbjuda värdeautomatspel, särskilt från den sida som företräder spelberoende. Samtidigt kanaliserar ett begränsat antal automater spelarna till legalt automatspel och spelet ger ett inte obetydligt överskott till statens finansiering. I likhet med spel på landbaserade kasinon i därför avsedd lokal finns på detta område ingen konkurrens från utländska spelbolag utan licens i Sverige. Den kanalisering som sker inom detta område är från spel på illegala spelautomater till värdeautomaterna. Åsikterna om värdeautomatspel går isär, och utredningen anser att frågan om värdeautomatspelet är oerhört komplex och dess framtid behöver utredas särskilt och i en annan ordning än vad tiden för denna utredning medger. Inte minst måste framtida åtgärder beakta de ekonomiska effekterna för de spelställen där automaterna är uppställda. Utredningen föreslår därför i princip inga ändringar avseende värdeautomatspel.
Utredningen har i princip inget att invända mot att värdeautomaterna placeras i särskilda arkader i stället för i restaurangmiljö.
Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
416
Då är spelen emellertid inte längre ett komplement till restaurangmiljön utan blir stället huvudsyftet med verksamheten. Det är tveksamt om detta leder till ett minskat problemspelande.
Detsamma kan sägas om Svenska Spels förslag till försöksverksamhet med värdeautomater i alkoholfri miljö. I första hand torde det bli aktuellt att ställa ut automaterna i miljöer som barn och ungdomar frekvent vistas i. Inte heller detta framstår som en önskvärd utveckling.
I nuvarande reglering är det en förutsättning att berörd kommun bereds tillfälle att yttra sig innan Lotteriinspektionen meddelar beslut om värdeautomatspel. Det krävs även att automaten kan kontrolleras genom tele- och databaserad kommunikation. Utredningen föreslår inga ändringar i dessa delar.
Spellagens bestämmelser om marknadsföring gäller – precis som för landbaserade kasinon i därför avsedda lokal – och för värdeautomaterna. Dagens marknadsföringsregler i regeringens koncession innebär bl.a. att sådant spel inte får marknadsföras till konsument. Att marknadsföringen för statliga monopol på spelområdet begränsas är ett EU-rättsligt krav (se i nästa avsnitt angivna mål från EUdomstolen, Sto β m.fl.).
Det aktuella spelet ska som framgått ovan enligt utredningens bedömning inte konkurrensutsättas i den nya spelregleringen. Behovet av kanalisering får anses vara ringa. Staten kan ta andra hänsyn är vad ett rent kommersiellt spelföretag kan göra. På detta område är detta särskilt angeläget.
Staten bör, i egenskap av ägare, tydligt ange i ägardirektiven att marknadsföring av spel på värdeautomater inte heller fortsättningsvis får ske till konsument.
12.5 Lotterier
Utredningens förslag: Spel på lotterier och landbaserad bingo
ska fortsatt vara förbehållet staten, såvitt avser lotterier och allmännyttiga ändamål, såvitt avser lotterier och landbaserad bingo.
Försäljning av lotterier enligt 4 och 5 kap. spellagen får inte ske med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som tillhandahålls av spelföretaget eller dess ombud och som hanteras av spelaren själv.
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?
417
Det finns möjlighet för en medlemsstat att införa en monopolreglering eller ett licenssystem trots att detta begränsar det fria tillträdet till en nationell spelmarknad. Samtidigt måste den politik som ligger till grund för systemet vara systematisk och sammanhängande. En fråga som kan ställas är om detta innebär att en medlemsstat måste välja en heltäckande och konsekvent ordning eller om det står medlemsstaterna fritt att införa olika regleringar på olika delar av marknaden. Detta var en fråga som EU-domstolen prövade i målet Stoß
m.fl.7 Målen rörde tyska myndigheters beslut att vid äventyr av
böter förbjuda Markus Stoß m.fl. att bedriva verksamhet i syfte att möjliggöra eller underlätta för företag med hemvist i andra medlemsstater än Förbundsrepubliken Tyskland att anordna vadhållning som rör sporttävlingar.
EU-domstolen påpekade att restriktioner som syftar till att förhindra att ordningen i samhället störs, måste vara ägnade att säkerställa förverkligandet av dessa mål på så sätt att dessa inskränkningar bidrar till att begränsa vadhållningsverksamheten på ett sammanhängande och systematiskt sätt. Det ankommer härvid enligt domstolen på varje enskild medlemsstat att bedöma om det, med hänsyn till de legitima mål som denna stat önskar uppnå, är nödvändigt att helt eller delvis förbjuda aktiviteter av sådan art eller att endast inskränka dem och att i det syftet föreskriva mer eller mindre strikta kontrollmetoder.
Domstolen framhöll att huruvida de aktuella bestämmelserna är nödvändiga och proportionerliga endast ska bedömas med hänsyn till de ändamål som de behöriga myndigheterna i den berörda medlemsstaten eftersträvar och den skyddsnivå som de avser att säkerställa.8 Domstolen påpekade vidare att olika hasardspel kan skilja sig åt på väsentliga punkter. Dessa skillnader kan bl.a. avse hur de konkret organiseras, hur stor omsättning de kännetecknas av vad gäller insatser och vinster, hur många som kan tänkas vilja ägna sig åt respektive spel, hur spelen presenteras, hur ofta ett spel kan spelas, hur lång tid ett spel tar eller om det går att spela gång på gång och hur spelarna reagerar på spelen. Slutligen kan de även skilja sig i om spelaren behöver vara fysiskt närvarande, såsom är fallet med de
7 De förenade målen C-316/07, C-358/07 – C-360/07, C-409/07 och C-410/07, Markus Stoß m.fl. 8 Se bl.a. mål C-124/97, Läärä m.fl., punkterna 35 och 36, mål C-67/98, Zenatti, punkterna 33 och 34, och mål C-42/07, Liga Portuguesa, punkt 58.
Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
418
spel som erbjuds på kasinon och de spelautomater som finns uppställda på kasinon eller andra etablissemang.
12.5.1 Krav på allmänintresse
EU-domstolen har vid flera tillfällen upprepat att även om det inte är likgiltigt huruvida spel om pengar på ett avgörande sätt kan bidra till finansieringen av oegennyttig verksamhet eller verksamhet av allmänintresse, så kan ett sådant skäl inte i sig anses utgöra ett objektivt berättigande till inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster. Sådana inskränkningar är nämligen endast tillåtna om exempelvis finansieringen av sådan social verksamhet utgör en positiv bieffekt och inte det verkliga skälet till den restriktiva politiken på området.9
I det svenska målet Sjöberg och Gerdin10 framhöll generaladvokaten vid EU-domstolen att en medlemsstat som Sverige inom sitt utrymme för skönsmässig bedömning kan bevilja ensamrätt att anordna spel om pengar till statliga bolag eller ideella föreningar vilkas verksamhet utövas under statens tillsyn. En medlemsstat kan leda och kontrollera verksamheten hos en sådan organisation lättare än vad den kan göra med avseende på en privat aktör med vinstsyfte. Ett sådant system kan således säkerställa att konsumenterna bättre skyddas mot en risk för problemspelande och att den allmänna ordningen skyddas mot riskerna för bedrägeri och illegala spel. Härigenom blir det också möjligt att uteslutande använda avkastningen till allmännyttiga ändamål.
EU-domstolen gjorde i samma mål mer allmänna uttalanden i samma riktning. Den påpekade att kulturella, moraliska eller religiösa överväganden kan motivera inskränkningar av friheten att tillhandahålla tjänster för arrangörer av hasardspel, bl.a. eftersom det kan anses oacceptabelt att tillåta att privata vinstintressen drar nytta av ett socialt gissel eller spelares svaghet och olycka. Enligt den värdeskala som är specifik för varje medlemsstat, och med beaktande av medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning, är det således tillåtet för en medlemsstat att begränsa anordnandet av hasard-
9 Se, för ett liknande resonemang, mål C-67/98, Zenatti, punkterna 36 och 37 och de förenade målen C-316/07, C-358/07 – C-360/07, C-409/07 och C-410/07, Markus Stoß m.fl. 10 De förenade målen C-447/08 och C-448/08, Sjöberg och Gerdin.
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?
419
spel och att förbehålla offentliga organ eller allmännyttiga organisationer anordnandet av sådana spel.
Det är alltså enligt EU-domstolen, i vart fall inom ramen för den nuvarande svenska ordningen, tillåtet att förbehålla ideella organisationer med allmännyttigt ändamål anordnandet av vissa spel. Redan detta skäl talar starkt för tillåtligheten av att agera på motsvarande sätt även om andra delar av spelmarknaden öppnas för konkurrens. En invändning skulle i så fall endast bestå i att den svenska politiken inte längre upplevs som systematisk och sammanhängande.
Den svenska politiken på spelområdet har länge tagit hänsyn till ideella föreningars behov av att finansiera sin verksamhet. Att en del av överskottet på detta sätt kan styras till allmännyttig verksamhet är ett uttalat syfte med den svenska lagstiftningen. Detta syfte har också som framgått granskats och accepterats av EU-domstolen i målet Sjöberg och Gerdin. Det finns alltså en historisk förklaring till att en del av spelmarknaden bör generera överskott till allmännyttiga ändamål.
EU-domstolen har godkänt att ensamrätter för allmännyttiga ideella föreningar används som ett sätt att kontrollera och begränsa problemspelandet. Denna slutsats påverkas inte i sig av att olika lösningar används i förhållande till olika spelformer, så länge samtliga dessa lösningar syftar till ett legitimt ändamål. De olika lösningarna – ensamrätt för ett statsägt bolag, begränsning till allmännyttiga ideella organisationer, och ett spellicenssystem – har var för sig godkänts som legitima begränsningar.
Det sagda äger alltså i relevanta delar också bärighet när det gäller statens roll inom denna sektor.
Domstolens uttalande ska också betraktas i sitt sammanhang, dvs. att en medlemsstat inte har rätt att själv lägga beslag på intäkterna från den nationella spelmarknaden av ekonomiska skäl även om det bidrar till samhällsnyttan, och i synnerhet att ett statligt bolag med ensamrätt inte ska försöka öka intäkterna genom reklamåtgärder då detta syftar till ökat spelande vilket leder till ökad risk för spelberoende.
Det är också värt att notera att traditionella lotterier utgör endast en begränsad del av den totala svenska spelmarknaden. År 2015 stod
Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
420
denna typ av verksamhet för cirka 40 procent av marknaden.11 Om en stor del av spelmarknaden i övrigt konkurrensutsätts kan inte EU-domstolens resonemang om att finansieringen av sociala aktiviteter enbart får utgöra en accessorisk positiv konsekvens och inte det verkliga syftet ha direkt bäring, även om ensamrätterna endast hade syftat till att möjliggöra det ideella föreningslivets finansiering.
En omreglering behöver inte, vilket är viktigt, innebära att utländska aktörer utesluts från marknaden, utan i stället att en del av marknaden reserveras för en viss typ av aktörer, dvs. staten och ideella föreningar med allmännyttigt ändamål. EU-domstolen har i andra sammanhang gett uttryck för att ett licenssystem (tjänstekoncession) på detta sätt kan reserveras för en viss kategori av aktörer, förutsatt att det sker på ett öppet och icke-diskriminerande sätt.
12.5.2 Utredningens bedömning
Enbart ett tvingande hänsyn till allmänintresset är inte tillräckligt för att det ska vara tillåtet att upprätthålla begränsningar i etableringsfriheten och den fria rörligheten för tjänster. Sammantaget krävs, som tidigare nämnts, att fyra grundläggande förutsättningar är uppfyllda. De nationella bestämmelserna ska tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt, de ska motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset, de ska vara ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom dem, och de ska inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning.
Några indikationer på att det skulle föreligga en stor efterfrågan på onlineversion av traditionella lotterier har inte framkommit. Traditionella lotterier får typiskt sett anses utgöra spel med låg hastighet, till skillnad från andra former av onlinespel som oftast har en mycket hög hastighet.
Inte heller på lotteriområdet finns det i någon högre utsträckning konkurrens från utländska bolag utan licens i Sverige. Det föreligger med andra ord inte något behov av kanalisering på detta område. Utredningen bedömer att det är av stor betydelse för de ideella allmännyttiga organisationernas fortsatta utveckling att de
11 https://www.lotteriinspektionen.se/globalassets/dokument/informationsdokument/ tryckta-publikationer/prel_spelstat_2015.pdf
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?
421
tillsammans med Svenska Spel får ensamrätt på spel på lotterier. Frågan om att behålla allmännyttiga ideella organisationers undantag från lotteriskatt behandlas i kapitel 26.
Utredningen föreslår således att marknaden för ”traditionella lotterier” ska vara fortsatt förbehållen Svenska Spel och spel för allmännyttiga ändamål (ett undantag från nu gällande ordning kommer att vara bingo online, se avsnitt 11.9.2). Den nuvarande möjligheten för föreningslivet att sälja traditionella lotter online genom prenumerationer, kvarstår.
Utredningen bedömer att spelföretagen i den senare kategorin inte ska ha sämre förutsättningar än Svenska Spel att utveckla nya lotterier inom området. Kravet på att ett lotteri ska ge särskilt överskott bör därför i tillämpningen kunna modifieras så att prövningen, för det fall spelföretaget anordnar flera lotterier, kan avse spelföretagets totala lotteriverksamhet. Hit bör dock inte räknas överskott från spel från andra licensområden.
Det är inte rimligt – och dessutom oförenligt med EU-rätten – att aktörer på en statligt reglerad marknad beviljas tillstånd/licens på olika villkor. Mot denna bakgrund bör Svenska Spels licens på marknaden för lotterier utformas på samma sätt som för andra innehavare av licens inom denna sektor.12
Detta medför att samma nivåer på vinståterbetalningsprocenten bör gälla. Som framgår av avsnitt 14.13.4 föreslår utredningen inga fastställda nivåer för de konkurrensutsatta spelen. Enligt utredningens uppfattning bör det däremot på de områden där Svenska Spel har ensamrätt eller delad ensamrätt med spel för allmännyttiga ändamål gälla i huvudsak samma villkor. För det som tidigare benämnts nummerspel, t.ex. Lotto gäller fortsatt ensamrätt för Svenska spel.
Det sagda innebär att vinståterbetalningsprocenten för sådana spel, liksom för spel för allmännyttiga ändamål, generellt bör sättas till maximalt 50 procent. I förhållande till vad som gäller i dag innebär detta för Svenska Spels vidkommande endast att vinståterbetalningsprocenten för nummerspel med fasta odds eller med fast vinstplan och med dagliga eller tätare dragningar, t.ex. Keno, sänks från 55 procent till 50 procent.
12 Jörgen Hettne, Statens roll på den svenska spelmarknaden – ett EU-perspektiv, Rapport för Riksrevisionen, maj 2012, s. 75.
Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
422
Enligt utredningens förslag får försäljning av lotterier enligt 4 och 5 kap. spellagen (dvs. statligt spel och spel för allmännyttiga ändamål) inte ske med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som tillhandahålls av spelföretaget eller dess ombud och som hanteras av spelaren själv.
Motivet för detta är att motverka att det i stor omfattning ställs ut terminaler som hanteras av spelaren själv och där de långsiktiga konsekvenserna är svåra att överblicka. Samma regler gäller f.ö. för licenser för vadhållning och onlinespel.
Närmare bestämmelser för lotterier som erbjuds inom ramen för en statlig licens och en licens för allmännyttigt spel bestäms av regeringen, se bilaga 3 0ch 4.
12.6 Spel för allmännyttiga ändamål
Utredningens förslag: Det föreslås inga fundamentala föränd-
ringar i regleringen av spel för allmännyttiga ändamål.
Kravet på att tillstånd endast kan ges till en svensk juridisk person tas dock bort. Det kommer inte heller längre att vara tillåtet att anordna bingo online inom ramen för en licens gällande spel för allmännyttiga ändamål. Vill en ideell förening m.fl. anordna bingo online krävs en licens för onlinespel och spelskatt ska betalas.
Licenstiden ska i normalfallet vara 5 år. Lotteriföreståndarrollen ersätts av en kontaktperson. Servicebolagens roll förblir i allt väsentligt oförändrad. Relationen mellan spelföretag och servicebolag tydliggörs genom spellagens bestämmelser om uppdragsavtal.
Utredningens bedömning: Prövningen av om ett lotteri för all-
männyttiga ändamål kan antas ge sökanden skäligt överskott ska ske med beaktande av spelföretagets totala lotteriverksamhet.
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?
423
12.6.1 Allmänt om ideella föreningar
Med spel för allmännyttiga ändamål menas vanligtvis lotterier av olika slag som ideella föreningar anordnar och där överskottet tillfaller föreningen. I lotterilagen anges associationsformen ideell förening som en förutsättning med vissa undantag. Föreningen ska, enligt sina stadgar, ha till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet, bedriva verksamhet som huvudsakligen tillgodoser sådant ändamål och inte vägra någon inträde som medlem om inte särskilda skäl föreligger. Slutligen krävs att föreningen för sin verksamhet behöver lotteriinkomster.
Det är med andra ord inte nödvändigt att en ideell förening, för att få anordna lotterier enligt lotterilagen, måste ingå i vad som definitionsmässigt är att anse som en folkrörelse, nämligen en gruppbildning med en anslutning som omfattar breda samhällsskikt, som t.ex. nykterhetsrörelsen. I stället är det ett allmännyttigt ändamål som kommer i fokus när det gäller att avgränsa denna sektor på lotterimarknaden. Med allmännyttigt ändamål menas ändamål som ”enligt en utbredd uppfattning är värda att stödja” (prop. 1993/94:182 s. 59).
Sektorn för allmännyttigt spel på lotterimarknaden kan i nuläget delas in i rikslotterier, lokala eller regionala lotterier samt bingospel. Med rikslotterier menas lotterier som anordnas i mer än ett län.
Det finns för närvarande 21 anordnare som har tillstånd att bedriva rikslotterier. Totalt 49 tillstånd meddelades för år 2016. PostkodFöreningen är den största av rikslotterianordnarna. Postkodlotteriets bruttoomsättning år 2016 uppgick till cirka 3,4 miljarder kronor medan omsättningen för övriga rikslotterier uppgick till 2,4 miljarder kronor.
Lokalt och regionalt finns flera tusen ideella föreningar som har rätt att anordna lotterier inom den egna kommunen eller inom ett visst regionalt avgränsat område. Bruttoomsättningen för dessa lokala och regionala lotterier år 2016 var cirka 41 miljoner kronor. Därutöver förekommer lokala lotterier som med stöd av 19 och 20 §§lotterilagen bedrivs utan tillstånd eller registrering.
Bingospelet i Sverige är också förbehållet ideella föreningar. Dessa föreningar samverkar ofta i s.k. bingoallianser som anordnar bingospel till förmån för de föreningar som ingår i alliansen. I vissa fall har tillstånd till bingospel getts till privatägda aktiebolag där fördelningen av överskottet till ideella föreningar angetts i tillståndet.
Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
424
Det finns 66 bingohallar i landet med tillstånd att anordna bingo till förmån för cirka 1 800 ideella föreningar med allmännyttigt ändamål. Bruttoomsättningen år 2016 var cirka 930 miljoner kronor.
Bruttoomsättning för allmännyttigt spel år 2016 var cirka 6,8 miljarder kronor och dess andel av den totala reglerade svenska lotterimarknaden var cirka 14 procent.
Värdet av vinsterna för både rikslotterier, regionala och lokala lotterier ska enligt lotterilagen motsvara minst 35 procent och högst 50 procent av insatsernas värde. För bingospel gäller att vinsterna ska motsvara minst 35 procent av insatsernas värde medan något vinstandelstak inte finns. Överskottet som slutligen tillföll de ideella föreningarna år 2015 uppgick till 1 473 miljoner kronor, fördelat på 1 000 miljoner kronor för PostkodFöreningen, 180 miljoner kronor för Folkspel samt 200 miljoner kronor för övriga rikslotterianordnare. Bruttoomsättningen för de lokala lotterierna var cirka 40 miljoner kronor och för bingospelet – där vinståterbetalningen är högre än för rikslotterierna och de lokala eller regionala lotterierna – 930 miljoner kronor.
Spellicensutredningen har genom enkät inhämtat uppgifter om bl.a. förmånstagarnas intäkter från lotteriverksamhet för 2014 respektive 2015. Lotteriintäkternas andel av de totala intäkterna uppgick till i genomsnitt cirka 20 procent.
En närmare beskrivning av de största anordnarnas verksamhet följer nedan. Gemensamt för sektorn allmännyttigt spel är att verksamheten till största delen består av sedvanliga lotterier, förutom bingospelet. Fyra ideella föreningar har också beviljats tillstånd att anordna s.k. EMV-lotterier.
SAP och SSU
Sveriges socialdemokratiska arbetareparti (SAP) och Sveriges Socialdemokratiska Ungdomsförbund (SSU) startade år 1956 lotteriverksamhet under namnet A-lotterierna. SSU hade år 2014 12 500 medlemmar. SAP hade år 2014 101 674 medlemmar. Den dagliga driften av lotterierna sköts av företaget Kombispel i Sverige AB som bildat ett enkelt bolag med A-lotterierna.
Sedan år 2012 är A-lotterierna moderbolag i koncernen och all spelverksamhet bedrivs av serviceföretagen Kombispel i Sverige och
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?
425
Nordic Lottery AB som köptes upp år 2013. Nordic Lottery förvärvade i sin tur serviceföretaget Ideella Spel AB och Spelparken AB i oktober 2014 och serviceföretaget Lottericentralen AB i oktober 2015. Spelverksamheten består av att Kombispel i Sverige och Nordic Lottery själva och via sina andra förvärvade serviceföretag hjälper ideella föreningar i Sverige att sköta hela eller delar av sin lotteriverksamhet. Kombispel i Sverige har ett 50-tal anställda.
SAP/SSU har tre lotteritillstånd och det största lotteriet är det lottlösa prenumerationslotteriet Kombilotteriet, med varianterna Drömreselotteriet och Motorlotteriet. SAP/SSU har även tillstånd till skraplotterna Femman och Glädjelotten. SAP/SSU har tidigare haft EMV-lotterier i form av bingo och ett antal olika skraplotter. Dessa lanserades i september 2012, men avslutades i december 2014 p.g.a. dålig lönsamhet.
Nettoomsättningen för SAP/SSU:s lotterier uppgick under år 2014 till 236 000 000 kronor fördelat på fysiska lotterier (233 000 000 kronor) och internetspel (3 000 000 kronor).
År 2015 var nettoomsättningen 187 000 000 kronor och under detta år hade SAP/SSU endast fysiska lotterier.
Under år 2014 genererade SAP/SSU:s lotterier 32 246 000 kronor till SSU:s (96 procent av de totala intäkterna för SSU) och 42 240 000 kronor till SAP:s (partiets näst största intäkt efter statliga anslag) verksamheter.
SAP och SSU är genom sitt helägda bolag Kombispel i Sverige som förvärvat Nordic Lottery, Ideella Spel, Spelparken och Lottericentralen den tillståndshavare vars servicebolag sköter driften åt flest tillståndshavare inom rikslotteriområdet. Om man bortser från de fyra största tillståndshavarna (SAP/SSU, IOGT-NTO, Folkspel och Svenska PostkodFöreningen) så sköter numera Kombispel i Sverige med sina förvärvade dotterbolag driften åt 11 av 14 övriga lotterier. Strukturen framgår av redovisningen nedan.
Kombispel i Sverige
Administrerar och sköter driften av SAP/SSU:s lotterier:
• Kombilotteriet, SAP/SSU (prenumerationslotteri)
• Glädjelotten, SAP/SSU (skraplott)
Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
426
• Femman, SAP/SSU (skraplott) Trippelskrapet, Pensionärernas
Riksorganisation (skraplott)
• Äger Nordic Lottery, Ideella Spel, Spelparken och Lottericentralen.
Nordic Lottery
Äger serviceföretagen Lottericentralen, Ideella Spel samt lottdistribueringsföretaget Spelparken. Administrerar och sköter driften av lotterierna:
• Adresslotteriet, Läkarmissionen, (lottlöst prenumerationslotteri)
• Trafiklotteriet, NTF (prenumerationslotteri)
• Guldkanten, Svenska Kommunal Pensionärers Förbund (skraplott)
• En Chans på Tusen, Motorförarnas Helnykterhetsförbund (lottlöst lotteri).
Ideella Spel
Administrerar och sköter driften av lotterierna:
• Månadslotten, Synskadades Riksförbund och Sveriges Dövas Riksförbund (lottlöst prenumerationslotteri)
• Månadslotten Plus, Synskadades Riksförbund och Sveriges Dövas
Riksförbund (lottlöst prenumerationslotteri).
Lottericentralen
Administrerar och sköter driften av lotterierna:
• Guldlotten, Bröstcancerföreningarnas Riksorganisation och Prostatacancerförbundet (skraplott)
• Datumlotteriet, Bröstcancerföreningarnas Riksorganisation och
Prostatacancerförbundet (lottlöst prenumerationslotteri)
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?
427
• Bonuslotten, Bröstcancerföreningarnas Riksorganisation och Prostatacancerförbundet (lottlöst prenumerationslotteri).
Spelparken
Distribuerar lotter åt lotteriet Landlotten, Bygdegårdarnas Riksförbund, skraplott.
IOGT-NTO
Lotteriverksamheten i IOGT-NTO bedrivs under namnet Miljonlotteriet och är helägt av IOGT-NTO. Den ideella föreingen verkar för att minska bruket av alkohol och narkotika, i Sverige och i andra länder, för att därigenom bidra till mänsklig välfärd och trygghet. Antal medlemmar år 2014 var 30 807.
IOGT-NTO startade lotteriverksamhet år 1964. I dag finns 55 anställda inom lotteriområdet. Miljonlotteriet driver lotteriverksamheten inom IOGT-NTO och anlitar inget externt serviceföretag för att sköta driften av lotterierna. De flesta av Miljonlotteriets lotterier är varuvinstlotterier, dvs. kunden löser in sina vinster i Miljonlotteriets varuvinstutbud. IOGT-NTO har sju lotteritillstånd och det största lotteriet är Miljonlotteriet med fysiska skraplotter på prenumeration. IOGT-NTO har även tillstånd till skraplotter via internet, skraplotter via ombud (fysiska), bingo på internet och två interaktiva spel på internet.
Nettoomsättningen för IOGT-NTO:s lotterier uppgick under år 2014 till 301 000 000 kronor, fördelat på fysiska lotterier (272 000 000 kronor) och internetspel (29 000 000 kronor).
År 2015 var nettoomsättningen 293 000 000 kronor, fördelat på fysiska lotterier (262 000 000 kronor) och internetspel (31 000 000 kronor).
Under år 2014 genererade IOGT-NTO:s lotterier cirka 66 000 000 kronor till verksamheten.
Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
428
Folkspel – Folkrörelsernas Samarbetsorgan för Spel och Lotterifrågor
Folkspel har haft lotteritillstånd sedan år 1988 och är en samarbets- och intresseorganisation för riksomfattande ideella föreningar som finansierar delar av sin verksamhet genom spel och lotterier. Föreningen Folkspel har 72 medlemmar som alla är riksorganisationer i Sverige. Folkspels syfte, ändamål och tro är att alla människor oavsett bakgrund eller förutsättningar har rätt att må bra och vara en del av ett positivt sammanhang där man blir uppskattad, känner gemenskap och blir respekterad för den man är.
Det är Folkspel i Sverige AB som är serviceföretag och sköter driften av lotteriet. Det är föreningen Folkspel som äger serviceföretaget Folkspel i Sverige till 100 procent och representanter ifrån medlemsföreningarna utgör Folkspels styrelse. Folkspel har 92 anställda.
Folkspel har 8 lotteritillstånd och det största lotteriet är Bingolotto. Bingolotter säljs via prenumeration, via ombud och via internet. Folkspel har även skraplotter, där Sverigelotten (i fysik form och på internet) utgör den största produkten. Folkspel har tillstånd till bingo och nummerspel, båda på internet.
Lotterna säljs både via ombud, medlemsföreningarna och via små lokala föreningar. De föreningar som säljer lotter får provision per såld lott. Det är Folkspels styrelse som beslutar om ett eventuellt överskott från försäljning via spelombud och internet ska fördelas mellan medlemmarna utifrån antal sålda lotter eller om överskottet ska stanna i Folkspels verksamhet för att utveckla verksamheten och de lotterier man har.
Nettoomsättningen för Folkspels lotterier uppgick under år 2014 till 516 000 000 kronor, fördelat på fysiska lotterier (469 000 000 kronor) och internetspel (47 000 000 kronor).
År 2015 var nettoomsättningen 618 000 000 kronor, fördelat på fysiska lotterier (563 000 000 kronor) och internetspel (55 000 000 kronor).
Under 2014/2015 genererade Folkspels lotterier 147 000 000 kronor till sina medlemsorganisationer och deras verksamhet.
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?
429
Svenska PostkodFöreningen
PostkodFöreningen fick tillstånd till att anordna rikslotteriet Svenska PostkodLotteriet år 2004. Försäljningen startade i september 2005. Ingående medlemmar i PostkodFöreningen vid tidpunkten för ansökan var Världsnaturfonden (stiftelse), Rädda Barnen (folkrörelse/ideell förening) och Barncancerfonden (ideell förening).
I dag har Svenska PostkodFöreningen 55 medlemmar som delar på överskottet från lotteriet. Bland dessa 55 förmånstagare finns tre stiftelser som grundats och administreras av serviceföretaget Novamedia Sverige AB. Stiftelserna delar ut medel från lotteriöverskottet till tidsbegränsade allmännyttiga projekt.
Det är Svenska PostkodFöreningens styrelse som är beslutande organ i föreningen och som fattar alla principiella beslut kring lotteriet. Styrelsen är fristående i den meningen att styrelsemedlemmarna inte är representanter från medlemsföreningarna. Visionen med lotteriet är att via sina medlemmar bidra till en bättre värld för människor, djur och miljö. Lotteriöverskottet fördelas utifrån en fastställd modell som styrelsen fattat beslut om och som granskats av Lotteriinspektionen.
Det är som nämnts Novamedia Sverige som sköter driften av lotteriet. Novamedia Sverige har 200 anställda. Lotterikonceptet kommer från Nederländerna och finns även i Storbritannien.
Svenska PostkodLotteriet är det största rikslotteriet i Sverige och är ett lottlöst prenumerationslotteri där lottköparen vinner på sitt postnummer och lottnummer.
Svenska PostkodFöreningen anordnar även skraplotter och bingospel på internet.
Under år 2015 anordnade föreningen Svenska Medaljlotteriet på internet. Lotteriet avvecklades efter cirka 6 månader p.g.a. dålig lönsamhet.
Nettoomsättningen för Svenska PostkodFöreningens lotterier uppgick under år 2014 till 2 089 000 000 kronor, fördelat på fysiska lotterier (2 048 000 000 kronor) och internetspel (41 000 000 kronor).
År 2015 var nettoomsättningen 2 067 000 000 kronor, fördelat på fysiska lotterier (2 015 000 000 kronor) och internetspel (52 000 000 kronor).
Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
430
Under år 2014 genererade Svenska PostkodFöreningens lotterier 1 179 292 234 kronor till sina medlemsorganisationer och deras verksamhet.
Synskadades Riksförbund och Sveriges Dövas Riksförbund
Synskadades Riksförbund och Sveriges Dövas Riksförbund anordnar två lottlösa prenumerationslotterier, Månadslotten och Månadslotten Plus. Månadslotten startades år 2000 och Månadslotten Plus startades år 2013.
Synskadades Riksförbund är en intresseförening som vill göra lokaler, platser, aktiviteter och arbetsliv tillgängliga för alla. Förbundet vill också skapa en social gemenskap som underlättar för synskadade personer att leva ett aktivt och självständigt liv. År 2014 hade Synskadades Riksförbund 12 705 medlemmar.
Sveriges Dövas Riksförbund bildades år 1922. Förbundet är partipolitiskt och religiöst obundet med uppgift att tillvarata dövas sociala, ekonomiska, språkliga och kulturella intressen. Tillgänglighet genom teckenspråk och tolk är centrala begrepp för deras arbete. Cirka 30 000 döva och hörselskadade personer i landet kommunicerar med teckenspråk. År 2015 hade förbundet 4 256 medlemmar.
Månadslotten administreras av Ideella Spel som grundades i november 1998. Ideella Spel ägs sedan oktober 2014 av Nordic Lottery som är ett dotterbolag till Kombispel i Sverige som i sin tur ägs av SAP och SSU.
Nettoomsättningen för Synskadades Riksförbund och Sveriges Dövas Riksförbunds lotterier uppgick under år 2014 till 35 600 000 kronor. År 2015 var nettoomsättningen 41 000 000 kronor.
Under år 2014 genererade Synskadades Riksförbunds och Sveriges Dövas Riksförbunds lotterier 15 517 716 kronor till sina verksamheter.
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?
431
Tabell 12.2 Rikslotteriernas sålda lotter år 2015
Lotterianordnare Summa sålda lotter
(kronor)
Varav EMV-lotter
Bröstcancerföreningarnas Riksorganisation och Prostatacancerförbundet
66 513 450
Cancerfonden – Riksföreningen mot cancer 35 967 500 Folkspel 640 582 880 14 195 840 Pensionärernas Riksorganisation 65 926 550 Sportalliansen 25 508 350 Svenska PostkodFöreningen 3 511 596 190 74 775 136 Sveriges Allmänna Konstförening 1 764 000 Bröstcancerföreningarnas Riksorganisation 8 789 880 IOGT-NTO 516 734 618 12 871 345 Motorförarnas Helnykterhetsförbund 6 843 011 Nationalföreningen för Trafiksäkerhetens Främjande
12 189 566
Psoriasisförbundet 13 702 031 SAP och SSU 416 270 383
5 248 893
Sveriges Bingoföreningars Organisation
196 530
Svenska KommunalPensionärernas Förbund
4 267 240
Stiftelsen New Hope
700 000
Synskadades RF och Sveriges Dövas RF 65 591 750 Läkarmissionen – Stiftelse för filantropisk verksamhet
Totalsumma 5 404 700 744 151 778 806
Källa: Lotteriinspektionen
12.6.2 Gällande regelverk
Av 10 § lotterilagen framgår att tillstånd att anordna ett lotteri får lämnas endast om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt som även säkerställer att nödvändiga sociala och hälsomässiga skyddshänsyn tas samt enligt meddelade föreskrifter, villkor och bestämmelser.
Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
432
Regleringen kan ses mot bakgrund av det allmänna ändamålet med lotterilagstiftningen och dess syfte som bl.a. är att i möjligaste mån motverka att lotterier för med sig sociala, ekonomiska eller personliga skadeverkningar. Även lotterikonceptets lämplighet bedöms utifrån denna paragraf. Vid tillståndsprövningen ska således göras en bedömning huruvida anordnaren kan antas komma att fullgöra sina skyldigheter i olika hänseenden. Allmänt gäller att anordnare har gjort sig känd för redbarhet och även i övrigt kan antas vara lämplig att bedriva lotteriverksamhet. Om anordnaren är en juridisk person tar lämplighetsprövningen sikte på de personer som har ett avgörande inflytande över den juridiska personen. Detta gäller särskilt om lotteriet ska anordnas för allmännyttigt ändamål. Kravet att verksamheten ska bedrivas enligt meddelade föreskrifter, villkor och bestämmelser kan aktualisera kontroller och undersökningar om hur tidigare lotterier anordnats och skötts. De villkor och bestämmelser som åsyftas kan gälla bl.a. lotteriets omslutning, vinsternas beskaffenhet, lotternas pris, vinstplaner, beskaffenheten av lotter och dragningsanordningar, tidpunkten för dragning i lotteriet samt den närmare kontrollen av lotteriet.
Enligt 11 § ska tillstånd avse viss tid och ett visst område där lotteriverksamheten får bedrivas. Av paragrafen framgår även att tillstånd ska lämnas till den som anordnar lotteriet.
Kravet på att lotteriståndet ska avse viss tid infördes i och med 1982 års lotterilag. Det utesluter möjligheten att ge löpande tillstånd. Tillståndstiden i dag varierar mellan 6 månader till cirka 1 år.
I 12 § stadgas att tillsynsmyndigheten får förena ett lotteritillstånd med särskilda villkor samt med kontroll- och ordningsbestämmelser.
De villkor och bestämmelser som åsyftas kan gälla lotteriets omslutning, vinsternas beskaffenhet, lotternas pris, vinstplaner, beskaffenheten av lotter och dragningsanordningar, tidpunkten för dragning i lotteriet samt den närmare kontrollen av lotteriet. Alla villkor och bestämmelser ska självfallet vara förenliga med lotterilagens bestämmelser.
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?
433
Av allmänna förvaltningsrättsliga principer följer att villkor, kontroll och ordningsbestämmelser måste vara proportionella, dvs. att den eftersträvade effekten ska stå i rimlig proportion till de negativa effekterna av åtgärden.
Lotteriinspektionen är alltså fri att sätta de villkor, kontroll och ordningsbestämmelser som behövs för att uppnå syftet med lotteriregleringen, så länge bestämmelserna är proportionella.
Av 13 § lotterilagen framgår att det för varje tillståndspliktigt lotteri som anordnas av en juridisk person ska det finnas en föreståndare som Lotteriinspektionen godkänner. Tillståndsmyndigheten får medge undantag från kravet på föreståndare om det är uppenbart att någon sådan inte behövs.
Lotteriföreståndaren har ett ansvar för att lotteriverksamheten bedrivs på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt och i enlighet med meddelade föreskrifter, villkor och bestämmelser. Det innebär bl.a. en skyldighet att se till att alla personer som har en uppgift i samband med driften av lotteriverksamheten får utförlig och noggrann information om hur och enligt vilka villkor och bestämmelser lotteriet ska bedrivas.
Föreståndarna är en viktig förutsättning för en väl fungerande kontroll och tillsyn, som kan arbeta förebyggande men även ingripa vid överträdelser.
Av 15 § lotterilagen framgår att tillstånd att anordna ett egentligt lotteri får lämnas till en svensk juridisk person som är en ideell förening och som
1. enligt sina stadgar har till huvudsakligt syfte att främja ett allmän-
nyttigt ändamål inom landet,
2. bedriver verksamhet som huvudsakligen tillgodoser sådant ändamål,
3. inte vägrar någon inträde som medlem, om det inte finns särskilda
skäl för detta med hänsyn till arten eller omfattningen av föreningens verksamhet eller syfte eller av någon annan orsak, och
4. för sin verksamhet behöver lotteriinkomster.
Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
434
Tillstånd får lämnas också till en annan juridisk person än en ideell förening eller en juridisk person som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål utom landet, om det finns särskilda skäl för det.
Vid dagens tillståndsgivning prövas om sökanden uppfyller 15 §. Det görs genom de handlingar som krävs in, bl.a. föreningens stadgar, årsredovisning och bokslut samt ekonomisk plan för de närmaste tre åren.
Huvudregeln är att tillstånd till egentliga lotterier ska kunna lämnas endast till ideella föreningar som är juridiska personer. Associationsformen ideell förening är inte lagreglerad i civilrättsligt hänseende. I rättspraxis anses emellertid en ideell förening ha rättskapacitet och utgör en juridisk person då den antagit stadgar av acceptabel kvalitet samt valt en styrelse. Begreppet allmännyttigt ändamål kan inrymma ändamål som enligt en utbredd uppfattning är värt att stödja. Sådana uppfattningar kan ändras från tid till tid. Det kan röra sig om religiösa, välgörande, sociala, politiska, konstnärliga, kulturella, idrottsliga eller därmed jämförliga ändamål.
Vad gäller behovsprövningen anges följande i förarbetena (prop. 1981/82:170 och prop. 1993/94: 182). Vid bedömningen bör hänsyn tas till föreningens övriga inkomster samt kostnader som är förknippade med den verksamhet som föreningen bedriver. Även föreningens storlek och verksamhetens omfattning bör inverka på bedömningen. Inkomster som kan påverka behovet av lotteriinkomster kan vara biljettintäkter, hyresintäkter, ersättning för reklam, försäljning från andra lotterier samt bidrag från enskilda och det allmänna. En utgångspunkt vid bedömningen kan vara föreningens tidigare försäljning av lotter. Det är naturligt att behovsprövningen blir ganska schablonartad. Ett syfte med behovsprövningen är att det begränsade marknadsutrymmet ska fördelas på ett rättvist sätt.
Gällande frågan om begränsat marknadsutrymme har Lotteriinspektionen gjort bedömningen att marknaden inte är mättad eftersom den totala omsättningen på spelmarknaden ökar. Någon begränsning i de tillstånd som regeringen meddelat (Svenska Spel och ATG) har inte gjorts. Därmed har Lotteriinspektionen gjort bedömningen att det inte finns någon anledning att begränsa tillståndsgivningen gällande ideella föreningars möjlighet till att få lotteritillstånd.
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?
435
Andra stycket ger möjlighet till vissa undantag från första stycket, om särskilda skäl föreligger. I förarbetena till 1994 års lotterilag (prop. 1993/94:182) anges att aktiebolag, stiftelser eller ekonomiska föreningar som har till huvudsakligt syfte att främja allmännyttigt ändamål kan komma i fråga, t.ex. Litteraturfrämjandet och Konstfrämjandet.
Ett aktiebolag eller en ekonomisk förening har i normalfallet som huvudsakligt ändamål att främja sina ägares respektive medlemmars ekonomiska intresse. Den juridiska formen på anordnaren har i lotterilagen gjorts till en slags garanti för att lotteriinkomsterna tillfaller de ändamål lagstiftaren avsett. Det gäller att uppnå samma ”skydd” som automatiskt ges i och med att tillståndet ges till en ideell förening som per definition inte ägnar sig åt näringsverksamhet. Detta kan vara möjligt att uppnå genom speciella villkor för t.ex. aktiebolag.
Tillstånd kan ges till föreningar som utomlands bedriver en verksamhet som enligt en utbredd svensk uppfattning är av stor betydelse och bör uppmuntras. Det kan vara tillfällig katastrofhjälp samt mer långsiktiga projekt av humanitär art, exempelvis barnavårdsprojekt, hjälp åt enskilda politiska fångar och deras familjer. Syftet bör inte vara att främja andra länders utrikespolitiska, kommersiella eller liknande intressen. Frågan om tillstånd måste prövas från fall till fall med hänsyn till verksamhetens karaktär. Lotteriet måste bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt. Exempel på föreningar som bedriver verksamhet utom landet och som fått tillstånd att anordna lotteri är Rädda barnen, Röda korset och Amnesty International.
Av 16 § lotterilagen framgår att tillstånd att anordna ett egentligt lotteri får ges, om
1. värdet av vinsterna i lotteriet motsvarar minst 35 procent och högst
50 procent av insatsernas värde,
2. vinstandelen anges på lottsedlarna, lottlistorna eller på den plats där
lotteriet bedrivs, och
3. det kan antas att lotteriet kommer att ge sökanden skälig avkastning
och att denna kommer att användas för det aktuella allmännyttiga ändamålet.
Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
436
Till grund för beräkningen av vinsternas värde enligt första stycket 1 får läggas en bedömning av ett sannolikt vinstutfall. Detta gäller för lotterier som har en i förväg fastställd vinstplan och som bedrivs i flera län.
Kravet enligt första stycket 3 på skälig avkastning gäller inte om det finns särskilda skäl för annat.
Om lotterna ska säljas i en lottförsäljningsautomat krävs vidare att
1. en vinstplan är fastställd i förväg,
2. vinsterna har dragits i förväg inför en av tillståndsmyndigheten god-
känd kontrollant, och att
3. automaten inte betalar ut någon vinst.
Frågan vad som är skälig avkastning, dvs. nettovinst, avgörs från fall till fall med beaktande av sådana faktorer som konkurrenssituationen, försäljningsmetoderna och rabattmöjligheterna på vinsterna. Vidare bör man se till att kostnader för reklam, administration, försäljning m.m. inte är oskäligt höga. Tillståndsbeslutet kan innehålla villkor som syftar till att säkerställa föreningen en skälig avkastning av lotteriet. Det finns fall då det finns skäl att göra avsteg från kravet på skälig avkastning, t.ex. gällande stimulanslotterier. Det är viktigt att överskottet kommer den ideella föreningen och det allmännyttiga ändamålet till del och inte hamnar hos olika mellanhänder och serviceföretag.
Vid dagens tillståndsprövning kontrolleras att lotten är typgodkänd, att lotten uppfyller säkerhetskraven för efterhandsdragna lotter eller att registreringen i databasen är tillfredsställande. Kalkylen gås igenom för att se att kostnaderna verkar rimliga och att nettobehållningen är minst cirka 20 procent, vilket är den nivå som gäller enligt Lotteriinspektionens praxis.
Enligt 49 § lotterilagen ska tillståndsmyndigheten utse en kontrollant för rikslotterier samt fastställa arvodet till kontrollanten. Arvodet ska betalas av den som anordnar lotterierna.
Kontrollanten ska vara en tjänsteman vid Lotteriinspektionen eller en särskilt arvoderad kontrollant. Kontrollanten ska se till att lotteriet bedrivs i enlighet med lag, villkor- och ordningsbestämmelser.
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?
437
Kontrollanten har en instruktion som ska följas. Kontrollanten ska enligt instruktionen tillvarata tillståndsmyndighetens, tillståndshavarens och allmänhetens intresse av att lotteriet bedrivs i enlighet med lag och de utfärdade villkor- och ordningsbestämmelser som gäller för lotteriet.
Enligt 50 § lotterilagen har tillståndshavaren en skyldighet att på begäran av tillståndsmyndigheten lämna de upplysningar och tillhandahålla de handlingar eller annat som behövs för tillsynen.
Upplysningsskyldigheten gäller enbart den som efter tillstånd eller registrering får anordna lotterier enligt lotterilagen och avser de uppgifter som krävs för tillsynen av lotteriet. Uppgifterna måste således ha betydelse för utövandet av tillsynen och kan avse upplysning, handlingar eller annat. Vad som kan bli aktuellt är bl.a. affärsböcker och annat som hör till lotteriverksamheten, avtal med serviceföretag, vinstplaner, prislistor som gäller inköpta varor, prov på lotter samt inspelningar av radio- och tv-sändningar i vilka lotterier anordnas. Syftet med regleringen är att efterlevnaden ska kunna övervakas på ett rationellt sätt. Av detta följer att de uppgifter som behövs för utövandet av en adekvat tillsyn ovillkorligen måste finnas hos tillståndshavaren.
12.6.3 Serviceföretag
De ideella föreningarnas lotteriverksamhet ska syfta till att främja ett allmännyttigt ändamål och inte vara kommersiell. Att ett lotteritillstånd ska lämnas till den som anordnar lotteriet följer av 11 § andra stycket lotterilagen. Det yttersta ansvaret för lotteriets skötsel och ekonomiska förvaltning ligger med andra ord på anordnaren. Lagstiftningen innebär däremot inte något hinder mot att den ideella förening som innehar lotteritillståndet anlitar t.ex. ett aktiebolag att som serviceföretag i praktiken administrera lotteriet. Lotterilagen är utformad och anpassad till att ideella föreningar själva ska kunna anordna vissa lotterier i syfte att finansiera sin allmännyttiga verksamhet. Verkligheten i dag kräver dock att de ideella föreningarna i många fall behöver anlita serviceföretag för att överhuvudtaget kunna erbjuda attraktiva lotterier, i varje fall lotterier av större omfattning.
Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
438
För rikslotterierna, dvs. lotterier som anordnas i mer än ett län, förefaller det inte finnas några egentliga möjligheter för de ideella föreningarna att själva ta hand om hanteringen utan hjälp av serviceföretag eller i varje fall utan hjälp av anställd personal. Möjligheterna att på ideell basis anordna lotterier kan många gånger vara små.
Detta är anledningen till att huvudparten av alla rikslotterier i dag använder sig av serviceföretag för att administrera sina lotterier. Det finns ingen standardlösning för hur detta hanteras. I vissa fall är det föreningen själv (t.ex. Folkspel, SAP och SSU) som äger 100 procent av serviceföretaget medan det i andra fall är ett helt fristående serviceföretag. De servicebolag som finns i dag är Novamedia Sverige, Nordic Lottery, Kombispel i Sverige, Sportservice i Uddevalla AB, Ideella Spel, LRF Media AB, Folkspel i Sverige, Idrotten Spel Service i Göteborg AB och Lottericentralen (se närmare beskrivning av vissa av dessa servicebolag under avsnitt 12.6.1, Allmänt om ideella föreningar).
Det som är gemensamt är att det ska upprättas ett avtal mellan anordnaren och serviceföretaget där ansvaret mellan anordnaren och serviceföretaget regleras. Detta är särskilt viktigt i de fall där det är ett helt fristående serviceföretag, eftersom Lotteriinspektionen i sin tillståndsprövning måste, kunna ”säkerställa” att det är tillståndshavaren som har det bestämmande inflytandet över lotteriet.
I de avtal som upprättas mellan tillståndshavaren och serviceföretaget regleras även ersättningsnivåerna. I de normala fallen får serviceföretaget betalt för sina faktiska kostnader såsom personal, lokaler, tryckning av lotter, hårdvara, mjukvara men även en viss vinst utöver de faktiska kostnaderna. Detta regleras speciellt i avtalen. Den s.k. vinsten är ofta kopplad till ”know how” och licensavgift för ett visst koncept.
Detta innebär dock att en del av överskottet från lotterierna kommer kommersiella intressen tillgodo framför de allmännyttiga intressena. I och för sig borde serviceföretagens medverkan kunna leda till att lotteriverksamheten bedrivs mera effektivt än om föreningen i egen regi ombesörjer verksamheten. Det bör också kunna medföra ett bättre utfall för föreningen, även med beaktande av ersättningen till serviceföretaget.
Den verkställande direktören i serviceföretaget utses ofta till lotteriföreståndare hos lotterianordnaren vilket medför att personen i fråga ”sitter på två stolar”. Här uppkommer en risk att en del av
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?
439
inflytandet och beslutsfattandet flyttar från tillståndshavaren till serviceföretaget. Fråga uppkommer därför om lämpligheten i att en lotteriföreståndare även är verkställande direktör i serviceföretaget. Lotteriinspektionen har kommit fram till att en bedömning av lotteriföreståndarens lämplighet får avgöras från fall till fall och att en nyanserad prövning måste göras varje gång.
12.6.4 Utredningens bedömning
Allmännyttiga ändamål m.m.
De krav som ställs på spelföretagen får inte vara diskriminerande eller medföra några oproportionellt strikta krav. Kravet på ”svensk juridisk person” i lotterilagen bör därför inte kvarstå, utan i stället bör andra krav uppställas som säkerställer lika konkurrensförutsättningar för spelföretagen inom detta marknadssegment. Detta betyder t.ex. att det kan ställas krav på att överskottet ska gå till allmännyttig verksamhet samt krav på låg vinståterbetalningsprocent. Kravet på att restriktionerna måste stå i proportion till sitt syfte innebär dock i detta avseende att alltför långtgående krav inte kan ställas. Vinståterbetalningen kan därmed inte vara orimligt låg. En annan aspekt av betydelse i detta sammanhang är att licensinnehavarna måste ha möjlighet till produktutveckling och bör kunna använda sig av servicebolag. Detta hänger samman med att lagliga aktörer måste utgöra ett trovärdigt, men samtidigt attraktivt, alternativ till förbjuden verksamhet, vilket i sig kan innebära att de får tillhandahålla ett omfattande spelsortiment, göra reklam i viss omfattning och använda ny distributionsteknik.
Klart är att det således inte längre kan ställas krav på att licens endast kan ges till en svensk ideell förening eftersom detta innebär en otillåten diskriminering enligt EU-rätten. Men frågan är vilken bedömning som ska göras när det gäller allmännyttiga ändamål utom landet (tillstånd kan i nuläget ges till både svenska och utländska juridiska personer om det finns särskilda skäl). Av 15 § andra stycket framgår följande
Tillstånd får lämnas också till en annan juridisk person än en ideell förening eller en juridisk person som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål utom landet, om det finns särskilda skäl för det.
Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
440
Bakgrunden till bestämmelsen i 15 § lotterilagen framgår av förarbetena till den äldre lotterilagen (1982:1011) i vilken bestämmelsen om att lotterier kan få anordnas av andra än ideella föreningar eller till förmån för allmännyttig verksamhet utom landet om det finns särskilda skäl infördes (jfr. SOU 1979:29 avsnitt 23.6.1, 23.7.3 och s. 472 samt prop. 1981/82:170 avsnitt 2.7.2.2). Lotteriutredningen anförde (a. SOU s. 351) bl.a. följande.
Det globala behovet av medel för ideell verksamhet framstår ur svensk synvinkel som i det närmaste oändligt. Det är därför nödvändigt att geografiskt begränsa de ideella ändamål för vilka lotterier och spel skall få anordnas i vårt land. Lotterier och spel bör enligt vår mening bara få anordnas av svenska föreningar och i princip bara till förmån för verksamhet som bedrivs inom landet. Endast vad gäller tillfällig, humanitär katastrofhjälp bör verksamhet som förening bedriver utomlands få stödjas med medel från lotterier och spel anordnade i Sverige.
I propositionen anförde föredraganden i denna del följande.
Enligt min mening bör huvudregeln vara att lotterierna skall få anordnas endast av ideella föreningar som har till huvudsakligt syfte att främja allmännyttigt ändamål inom landet. Det finns emellertid åtskilliga föreningar som utomlands bedriver en verksamhet som enligt en utbredd svensk uppfattning är av stor betydelse och bör uppmuntras. I en tid av ökad internationell rörlighet och solidaritet bör man kunna skapa ett större utrymme än f.n. för dessa föreningar, som arbetar för bl.a. humanitära intressen, att få anordna lotterier. Jag anser därför att lotterier bör få anordnas i en något vidare utsträckning än vad utredningen har föreslagit. (a. prop. s. 46)
Utredningen anser att detta förhållande fortsatt bör gälla, dvs. att huvudregeln ska vara att lotterier ska få anordnas av ideella föreningar som har till huvudsakligt syfte att främja allmännyttigt ändamål inom landet, men om det finns särskilda skäl för det får ett allmännyttigt ändamål utom landet främjas.
Lotteriföreståndare
Lotteriföreståndarens roll är inte närmare definierad i lotterilagen och lotteriföreståndaren har inget rättsligt reglerat ansvar avseende sitt uppdrag. Lotteriföreståndaren har i dag närmast en uppgift som kontaktperson mot Lotteriinspektionen. Även om Lotteriinspektionen kan hantera frågeställningar kring t.ex. lotteriföreståndarens
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?
441
lämplighet bör kravet på lotteriföreståndare utgå för spel som kräver licens. Utredningen föreslår dock att det i den nya spellagen införs ett krav på att sökande ska anmäla en kontaktperson som Spelmyndigheten kan kommunicera med under ansökningsförfarandet och under licensens giltighet (se avsnitt 16.8). Detsamma bör gälla den som söker registrering (se avsnitt 12.8).
Servicebolag
Servicebolagens roll förblir i allt väsentligt oförändrad. Genom utredningens förslag i 10 kap. spellagen om uppdragsavtal tydliggörs relationen mellan spelföretag och servicebolag.
12.6.5 Landbaserad bingo
Utredningens bedömning: Det bör i dagsläget inte genomföras
några lagändringar gällande landbaserat bingospel.
Bakgrund
Bingon har sedan slutet av 60-talet varit en inkomstkälla för det lokala föreningslivet. Första gången det spelades bingo i Sverige var år 1961 och då var polisen ansvarig tillståndsmyndighet. I samband med att 1974 års lotterilag trädde i kraft övergick tillståndsgivningen till respektive länsstyrelse. År 2012 övergick all tillståndsgivning för bingospel till sju länsstyrelser. Lotteriinspektionen är tillståndsmyndighet när bingospelet ska bedrivas i flera län eller om värdet av vinsten överstiger ett prisbasbelopp.
Branschorganisationen, Föreningen Sveriges Bingoarrangörers Centralorganisation (Svebico), bildades år 1981.
Bingospel
Svebico har inkommit med en skrivelse till Spellicensutredningen. Organisationen menar att nuvarande lotterilags 5 § bör moderniseras. Bestämmelsen anger att bingospel förutsätter att deltagaren är när-
Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
442
varande på spelplatsen och där köper en bricka. Svebico menar att i dag betraktas en person som närvarande exempelvis vid telefonmöten, videomöten och möten över internet trots att personen inte befinner sig på samma plats som övriga deltagare.
Speltillstånd
Svebico vill ha möjlighet att dela in bingohallarna i tre olika nivåer beroende på spelets omfattning och speltillstånd. Följande förslag lämnas i Svebicos skrivelse.
Speltillstånd för bingohall typ A
Speltillstånd typ A motsvarar befintligt spel i bingohallar, inkluderande bingo och fem stycken värdeautomater (eller motsvarande spelprodukt). Svebico föreslår att förutsättningarna för att Spelmyndigheten ska bevilja ”speltillstånd typ A” är att:
• bingohallen har 18-årsgräns för tillträde till lokalen.
• minst en ansvarig per arbetspass ska vara anställd av tillståndshavaren.
• alla medarbetare årligen ska utbildas i spelansvar.
• bingospel bedrivs kontinuerligt i genomsnitt minst fem dagar i veckan.
• allt bingospel sker på, av Spelmyndigheten, typgodkänt bingokontrollsystem.
Speltillstånd för bingohall typ B
Förutom spel enligt ”speltillstånd för bingohall typ A” önskar Svebico i detta scenario att det ska vara möjligt att tillhandahålla ytterligare godkända spelprodukter i tydligt avskild del av lokalen. För att Spelmyndigheten ska kunna bevilja ”speltillstånd typ B” bör följande förutsättningar vara uppfyllda:
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?
443
• att bingohallen har 20-årsgräns för tillträde till den avskilda delen av lokalen som den tillkommande spelprodukten placeras i.
• att kunderna i den avskilda delen av lokalen registreras och identifieras med obligatorisk ID-kontroll.
• att kunden har möjlighet att stänga av sig för spelprodukterna enligt ”typ B”.
• att för kunder som stänger av sig för spelprodukterna enligt
”typ B”, ska avstängningen kopplas till andra bingohallar som har motsvarande tillstånd.
• att i den avskilda delen av lokalen ska ytterligare fem värdeautomater kunna tillhandahållas.
Speltillstånd för bingohall typ C
Förutom punkterna enligt ”speltillstånd typ B” bör det i ”typ C” vara möjligt att tillhandahålla landbaserat kasinospel i tydligt avskild del av lokalen. För att tillhandahålla tillstånd för denna verksamhet bör furutsättningarna utökas med följande punkter:
• att bingohallen har 20-årsgräns för tillträde till den avskilda delen av lokalen som kasinospelet bedrivs i.
• att kunderna i lokalen avsett för kasinospel registreras och identifieras med obligatorisk ID-kontroll.
• att alla medarbetare i lokalen för kasinospel ska ha genomgått en fördjupad spelansvarsutbildning.
• att kunden har möjlighet att stänga av sig för spelprodukterna i
”typ C”.
• att för kunder som stänger av sig för spelprodukterna i ”typ C”, ska avstängningen kopplas till andra bingohallar som har motsvarande tillstånd.
Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
444
Utredningens bedömning
Utredningen har förståelse för att landbaserat bingospel i Sverige anser sig behöva en utvidgad intäktsbas. Som nämnts har den landbaserade bingons omsättning, efter till spelarna utbetalade vinster, minskat sedan år 1996 (se avsnitt 10.2.6). Det ligger dock inte i utredningens direkta uppdrag att föreslå en utvidgning av de spelformer som i dag erbjuds av den allmännyttiga sektorn. En sådan utvidgning är också problematiskt EU-rättsligt vid en fortsatt skattebefrielse såsom utredningen föreslår. Härtill kommer att de av Svebico framlagda förslagen utelämnar ett antal centrala frågor, t.ex. vilka spel – utöver bingo – som bör få finnas i bingohallen. Svebicos förslag B anger enbart ytterligare godkända spelprodukter. Vad som avses med detta framgår inte. Avseende förslag C anger Svebico kasinospel utan att närmare gå in på vilka kasinospel som faktiskt avses. Av förslagen B och C framgår också att Svebico önskar att det blir möjligt för bingohallar att få ha upp till tio värdeautomater per hall.
Svebicos förslag väcker frågor som rör grunderna för regleringen av landbaserat kasinospel. Landbaserat kasinospel i därför avsedd lokal bedrivs i dag av staten i form av ett monopol. Övrigt landbaserat kasinospel ska vara av förströelsekaraktär och får i princip bara förekomma i restaurangmiljö med serveringstillstånd. Utredningen föreslår inga grundläggande förändringar av förutsättningarna för att få tillhandahålla landbaserat kasinospel (se avsnitt 12.3 och 13.2). Enligt nuvarande reglering får upp till 500 värdeautomater placeras i bingohallar med en begräsning om maximalt fem stycken per hall. Det finns även regler som begränsar hur många värdeautomater som får finnas i en hall i förhållande till hur hög avkastningen är på bingospelet i hallen. Det finns således flera kopplingar mellan landbaserat bingospel och värdeautomatspel.
Utredningen anser att frågan om det landbaserade bingospelets framtid är komplex och att den behöver utredas särskilt, och i en annan ordning än vad tiden för denna utredning medger. Inte minst gäller detta relationen i förhållande till spel på värdeautomater (se avsnitt 12.4). Frågor rörande förutsättningarna för landbaserat bingospel och värdeautomatspel har många beröringspunkter och kan med fördel utredas tillsammans. Mot denna bakgrund föreslår utredningen inte nu några särskilda lagändringar gällande landbaserat bingospel.
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?
445
12.7 Lokalt poolspel
Utredningens förslag: En licens för spel till förmån för allmän-
nyttiga ändamål kan också avse lotteri i form av lokalt poolspel på hästar.
En sådan licens ska meddelas för ett specifikt antal tävlingsdagar per år.
Som förutsättning för licens till sådant lokalt poolspel på hästar ska endast gälla att spelföretaget kan antas bedriva verksamheten på ett sätt som är sunt och svarar för att spelet är lämpligt ur allmän synpunkt.
Det är inte möjligt för allmännyttiga ideella föreningar och registrerade trossamfund att anordna skattebefriad lokal vadhållning.
12.7.1 Hästar
Propaganda- och bygdetrav kallas de inofficiella tävlingar som arrangeras på mindre travbanor, sjöisar eller permanenta travbanor i regi av en lokal travklubb eller en annan ideell hästförening.
Propaganda- och bygdetrav är en enklare form av tävling där loppen körs utan något spel på dem och utan startpoäng. Det arrangeras cirka 20 propaganda- och bygdetravstävlingar per år av ideella hästintresseföreningar runt om i landet.
Nu aktuell tävlingsform har enligt travsporten en lång tradition i Sverige. Redan på 1800-talet tävlades det på sjöisarna runt om i landet.
Propaganda- och bygdetravet fyller, enligt travsporten, fortfarande en viktig funktion inom travsporten i Sverige. De anses i hög grad bidra till travets folkliga framtoning och breda förankring i samhället. Tävlingarna är enligt travsporten också en betydelsefull inkörsport där kuskar, ryttare och hästar får chansen att skaffa sig mer erfarenhet.
Ibland förekommer enklare former av lotteri i samband med tävlingarna. Med tillstånd från Lotteriinspektionen får 5-kronors vinnarspel anordnas. Då detta spel omfattas av undantaget i 4 § lotterilagen är det bara regeringen som kan ge tillstånd till sådan vadhållning.
Sedan 1996 har regeringen med stöd av 45 § meddelat tillstånd till lotteri i samband med propaganda- och bygdetrav till Svenska Travsportens Centralorganisation, numera Svensk Travsport, och Svensk
Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
446
Galopp. Tillståndet ger nämnda organisationer rätt att anordna lotteri för förbundsanslutna klubbars räkning inom respektive förbunds verksamhetsområde. Senaste beslut meddelades av regeringen den 10 juli 2014 och gäller t.o.m. den 30 april 2017 (dnr Fi2014/1798). I beslutet ger regeringen Lotteriinspektionen i uppdrag att pröva frågan om lotteritillstånd till varje enskild tävling i enlighet med regeringens beslut och meddela de särskilda villkor samt kontroll-och ordningsbestämmelser som kan behövas för tillståndet. Lotteriinspektion har de senaste fem åren meddelat 40 tillstånd. Under de senaste tre åren meddelades det årligen sex tillstånd till lotteri i samband med propaganda- eller bygdetrav. Av Lotteriinspektionens särskilda villkor, kontroll- och ordningsbestämmelser framgår bl.a. att lotten i dessa lotterier inte får kosta mer än fem kronor och spelaren får köpa högst 20 lotter till varje lopp (maximal insats kan således uppgå till 100 kronor).
12.7.2 Hundar
Sveriges första hundkapplöpningsklubb bildades i Stockholm 1953 i samband med Sportjournalisternas klubbs gala på Stadion. År 1960 byggdes landets första permanenta bana i Skarpnäck (Stockholm). I Sverige finns ett tiotal hundkapplöpningsbanor. Riksomfattande spel på hundkapplöpning drevs under perioden 1998 till 2006 av Svenska Spel och under perioden 2007 till 2009 av Svenska Hundkapplöpningssportens Centralförbund (SHCF). Under åren har även förekommit lokala kommunala tillstånd till ”vinnarspel” på hundkapplöpning. Vad utredningen känner till finns det för närvarande inga tillstånd meddelade för vadhållning på hundkapplöpning.
12.7.3 Idrottstävlingar
Av 4 § lotterilagen framgår att vadhållning på idrottstävlingar som bedrivs i mer än en kommun inte utgör s.k. egentligt lotteri. Detta medför att allmännyttiga ideella föreningar i dag i princip inte kan erhålla tillstånd till sådan vadhållning. Regeringen har med stöd av 45 § lotterilagen gett Svenska Spel en ensamrätt att bedriva riksomfattande vadhållning på idrottstävlingar. Lokal vadhållning på idrottstävlingar förekommer dock och arrangeras av allmännyttiga
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?
447
ideella föreningar i form av olika former av tips i samband med hemmamatcher i bl.a. fotboll och ishockey. Insatser och vinster varierar och insatserna kan vara från 5 kronor och uppåt med tusentals kronor i vinstpotten beroende på hur många som deltar. Dessa spel anordnas i de allra flesta fall med stöd av kommunal registrering enligt 17 § lotterilagen. Enligt utredningens förslag ska vadhållning konkurrensutsättas och licens kan meddelas till alla som uppfyller kraven. Den som får en licens till vadhållning ska även betala spelskatt enligt förslaget.
12.7.4 Utredningens bedömning
Som framgått ovan har regeringen sedan år 1996 med stöd av 45 § meddelat tillstånd till lotteri i samband med propaganda- och bygdetrav till Svenska Travsportens Centralorganisation, numera Svensk Travsport, och Svensk Galopp.
Eftersom regeringens roll som tillståndsgivare enligt utredningens förslag nu upphör ankommer det på Spelmyndigheten att meddela tillstånd till lokalt poolspel på hästar, dvs. nuvarande propaganda- och bygdetrav.
Några andra ändringar beträffande detta spel föreslås inte. Lokalt poolspel på hästar sker i form av lotteri och äger rum i mycket ringa omfattning. Det är också ett spel som är säsongsbetonat. Insatser och vinster är mycket begränsade. Det förefaller därför inte som rimligt att fullt ut tillämpa spellagens krav på bl.a. ägare och ledning. Vid licensgivningen bör därför som krav endast gälla att spelföretaget kan antas bedriva verksamheten på ett sätt som är sunt och svarar för att spelet är lämpligt ur allmän synpunkt. Dessa tillstånd meddelas i dag av Lotteriinspektionen och bör enligt förslaget även fortsättningsvis meddelas av Spelmyndigheten.
Med hänsyn till de ändringar som utredningen föreslår avseende vadhållning blir det ohållbart att viss lokal vadhållning i poolform skulle vara skattebefriad för vissa subjekt när samma vadhållning för andra subjekt är skattepliktig. Utredningens förslag innebär således att det inte lägre blir möjligt för allmännyttiga ideella föreningar och registrerade trossamfund att anordna skattebefriad lokal vadhållning. Däremot är det fortsatt möjligt att anordna lokalt poolspel på
Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
448
hund- och idrottstävlingar inom ramen för ett registreringslotteri så länge det inte är fråga om vadhållning.
12.8 Särskilt om tillståndsgivning och tillsyn av kommunala lotterier och bingo
Utredningens förslag: Tillståndsgivning (numera licensgivning)
och tillsyn över lokala lotterier och bingo överförs till Spelmyndigheten. Dock föreslår utredningen att kommunerna ska vara kvar som registreringsmyndighet och tillsynsmyndighet för registreringslotterier. En registrering får gälla för högst fem år och en kommun ges rätt att förena en registrering med villkor, både i samband med registreringen och under registreringens giltighetstid. För lotterierna ska det finnas en utsedd kontaktperson.
Regeringen bör höja gränsen för hur mycket lotterierna sammanlagt får omsätta under registreringstiden från 20 till 30 prisbasbelopp.
För registreringslotterier ska kommunen, liksom tidigare, förordna en kontrollant och förordna om arvodet till kontrollanten. Arvodet ska betalas av den som registrerats som anordnare av sådant lotteri.
Den som efter registrering anordnar lotterier ska senast den 15 februari varje år till kontrollanten redovisa de lotterier som har anordnats under föregående kalenderår. Kontrollanten ska senast den 1 april varje år och vid utgången av varje registreringsperiod lämna kommunen uppgift om insatsernas sammanlagda belopp i de lotterier som har anordnats under perioden.
Vid försäljning av förhandsdragna fysiska lotter som omfattas av registrering gäller inte förbudet att försäljning av lotterier inte får ske med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som tillhandahålls av spelföretaget eller dess ombud och som hanteras av spelaren själv. Sådan utrustningen får inte vara försedd med en slumptalsgenerator eller ett elektroniskt minne.
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?
449
12.8.1 Historik
Genom 1982 års lotterilag kan lotterier och bingo anordnas dels som rikslotterier, dels som regionala lotterier samt dels som lokala lotterier. Rikslotterier kom fr.o.m. den 1 januari 1983 att prövas av Lotterinämnden, de regionala lotterierna av länsstyrelserna och de lokala lotterierna av polismyndigheterna. Genom en lagändring den 1 januari 1989 överfördes tillståndsgivningen för de lokala lotterierna från polisen till kommunerna. Skälet till att man överförde viss tillståndsgivning till kommunerna var att man ville ha en lokal förankring.
12.8.2 Gällande ordning
Enligt lotterilagen (1994:1000) är det kommunerna, länsstyrelserna, Lotteriinspektionen och regeringen som ger tillstånd till lotterier. Ansvarsfördelningen dem emellan är följande:
Kommunerna ansvarar för tillståndsgivningen av lotterier inom en kommun och registrering av egentliga lotterier.
Länsstyrelserna svarar för tillståndsgivning av lotterier som bedrivs i flera kommuner inom ett län. Länsstyrelserna prövar också tillstånd till bingo som anordnas inom ett län.
Lotteriinspektionen prövar frågor om tillstånd till egentliga lotterier när det anordnas inom flera län. Vidare prövar Lotteriinspektionen frågor om tillstånd ifall särskilt tillstånd krävs för s.k. EMVlotterier (21 b § lotterilagen). Bingospel som anordnas i fler än ett län prövas av Lotteriinspektionen, s.k. sammankoppling över länsgränserna. Spelet ingår i de av länsstyrelserna utfärdade tillstånden och ska rymmas inom befintlig vinstplan. Lotteriinspektionen prövar även frågor om tillstånd till högre vinstvärde än 1 prisbasbelopp. Vinsten får dock aldrig överstiga sex prisbasbelopp (22 § tredje stycket).
Lotteriinspektionen utövar den centrala tillsynen över att lotterilagen följs. Vidare utövar myndigheten tillsyn över lotterier som anordnas efter tillstånd av Lotteriinspektionen och regeringen.
Kommunerna och länsstyrelserna utövar tillsyn över sina respektive tillstånd och registreringar.
En ideell förening med huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet och som är verksam huvudsakligen
Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
450
inom en enda kommun får efter registrering anordna egentliga lotterier under en treårsperiod om insatsernas sammanlagda belopp i de lotterier som anordnas under treårsperioden uppgår till högst 20 prisbasbelopp och en vinst som utgörs av pengar uppgår till högst ett prisbasbelopp (17 § lotterilagen).
Ideella föreningar med huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet och som är verksam huvudsakligen inom en enda kommun kan i vissa situationer anordna lotterier utan särskilt tillstånd för varje lotteri. I ett sådant lotteri får värdet av varje insats uppgå till högst 1/6 000 prisbasbelopp och värdet av högsta vinsten får uppgå till högst 1/6 prisbasbelopp (19 § lotterilagen).
Egentliga lotterier får även i andra fall än vad som anges i 19 § lotterilagen anordnas utan tillstånd i vissa situationer (20 § lotterilagen).
12.8.3 Enkäter
Kommuner
Spellicensutredningen har genom enkäter inhämtat uppgifter om antal givna tillstånd, gjorda registreringar, antal förordnade kontrollanter och omfattning av arbete med tillståndsprövning och tillsyn. Av landets 290 kommuner svarade 153 på enkäten. Undersökningen avsåg förhållandena per den sista december 2015.
Av svaren framgår att handläggningen av lotterier är en mycket liten del av kommunernas arbetsuppgifter. I genomsnitt hade kommunerna fyra personer som var förordnade som kontrollanter under år 2015.
I genomsnitt har kommunerna under samma år gett ett lotteritillstånd enligt 16 § lotterilagen. Av dessa tillstånd avser i genomsnitt 0,08 tillstånd vadhållning på något evenemang (idrottsligt eller annat) eller någon annan händelse.
I genomsnitt tio registreringar enligt 17 § lotterilagen fanns hos kommunerna. I genomsnitt 8,8 föreningar hade fått tillstånd enligt 16 § lotterilagen under år 2015 eller hade en gällande registrering enligt 17 § lotterilagen samma år.
Spelutredningen genomförde en motsvarande enkätundersökning för kommuner. Av landets då 289 kommuner besvarade 242 enkäten. Uppgifterna som efterfrågades avsåg förhållandena per den sista
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?
451
december 2007. Den undersökningen motsvarar i allt väsentligt den som Spellicensutredningen nu gjort.
Länsstyrelserna
Spellicensutredningen har också genomfört en enkätundersökning hos länsstyrelserna där uppgifter om antalet givna tillstånd till lotteri eller bingo, antalet förordnade kontrollanter, antalet berörda föreningar och omfattning av arbetet med tillståndsprövning och tillsyn inhämtats.
Av landets 21 länsstyrelser arbetar sju stycken med lotterifrågor. Vissa delar av de verksamheter som länsstyrelserna ansvarar för, bl.a. lotterifrågor, koncentrerades den 1 juli 2012 till ett mindre antal länsstyrelser. Syftet var att nå en högre effektivitet och en mer rationell användning av länsstyrelsernas resurser (prop. 2011/12:31). Av dessa sju svarade sex på enkäten. Uppgifterna som efterfrågades avsåg förhållandena per den sista december 2015.
I genomsnitt 0,2 årsarbetskrafter arbetade vid länsstyrelserna med tillämpning av lotterilagen under år 2015. Under året hade länsstyrelserna i genomsnitt gett två tillstånd med stöd av 16 § lotterilagen. I genomsnitt två föreningar hade fått tillstånd enligt 16 § lotterilagen. I genomsnitt 41 tillstånd till bingo enligt 22 § gavs under året. Totalt 174 föreningar omfattades av bingotillståndet under perioden och i genomsnitt 1,6 personer var förordnade som lotterikontrollanter enligt 49 § lotterilagen. I genomsnitt 40 personer var förordnade som kontrollanter av bingo med stöd av 12 § lotterilagen.
Spelutredningen genomförde en motsvarande enkätundersökning för länsstyrelserna. Uppgifterna som efterfrågades avsåg förhållandena per den sista december 2007. Enkäten besvarades av 17 länsstyrelser. Den undersökningen motsvarade i allt väsentligt den som Spellicensutredningen nu har gjort.
12.8.4 Statistik från Lotteriinspektionen
Enligt statistik från Lotteriinspektionen för år 2016 uppgick nettoomsättningen på de kommunala lotterierna enligt 15, 16 och 17 §§lotterilagen till 32 miljoner kronor. Merparten av de lokala lotterierna är registreringslotterier enligt 17 § lotterilagen. Bingospelet omsatte,
Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
452
netto enligt Lotteriinspektionens statistik för år 2016, 265 miljoner konor och antalet bingohallar uppgick till 63.
12.8.5 Utredningens bedömning
Lotteriinspektionen ansvarar för den centrala tillsynen av lotterilagen. Lotteriinspektionen ansvarar också för tillsynen över lotterier som anordnas efter tillstånd av Lotteriinspektionen och regeringen. Kommunerna och länsstyrelserna utövar tillsyn över sina respektive tillstånd.
Den ordning som i dag gäller på spelområdet är omfattande med flera tillstånds- och tillsynsmyndigheter. Trots att Lotteriinspektionen har den centrala tillsynen över lotterilagen har myndigheten ingen föreskriftsrätt över länsstyrelserna och kommunerna. En ny spelreglering förutsätter en stark och effektiv spelmyndighet. Att fördela tillsynsansvaret för spel på så många myndigheter som finns i dag motverkar en ändamålsenlig verksamhet.
Skälen för att centralisera licensgivning och tillsynsansvar för spel är att få till stånd en ändamålsenlig och enhetlig tillämpning av lagen.
Vad gäller tillståndsgivning och utövande av tillsyn inom området bingospel sker detta fördelat på sju länsstyrelser i Sverige. Av svaren på den enkät som Spellicensutredningen skickat till länsstyrelserna framgår att få årsarbetskrafter används totalt i Sverige för handläggning av lotterifrågor. Vidare har Spellicensutredningen fått kännedom om att tillämpningen av lotterilagen och tillståndsgivningen till bingospel inte är helt enhetlig mellan länsstyrelserna. Enligt branschföreträdare skiljer sig tillståndsgivningen av bingoverksamhet avsevärt åt mellan länsstyrelserna. Det görs gällande att det exempelvis är stora skillnader vid bedömningen av hur behållningen från bingoverksamheten ska fördelas mellan berörda föreningar. Även kontrollantarvodena skiljer sig åt mellan olika län utan att detta motiveras av storleken på bingohallarna. Dessutom är det ofta tjänstemän på länsstyrelserna som har kontrollantsysslan som bisyssla. Branschföreträdare uppger vidare att flera länsstyrelser har gett tillstånd till verksamhet som inte haft typgodkänd kontrollutrustning och att det även förekommit illegala spelautomater i vissa bingohallar som trots detta fått fortsatt bingotillstånd.
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?
453
Kommunerna i Sverige är 290 stycken och samtliga är tillstånds- och tillsynsmyndighet för lotterier. Omsättningen på de kommunala lotterierna enligt 16 § lotterilagen är, som framgått ovan, låg. Av den enkät som Spellicensutredningen skickade till kommunerna framgår att det även inom kommunerna är få årsarbetskrafter som sysslar med handläggning av lotterifrågor. Det bör nämnas att också kommunernas tillståndsgivning har varit föremål för kritik. Det har exempelvis hänt att kommuner gett tillstånd till lotterier som de inte har kunnat ge tillstånd till.
Branschorganisationen Sveriges Bingorrangörers Centralorganisation (Svebico) anser att en framtida spelmyndighet bör vara ansvarig för tillståndsgivningen för bingohallar. Svebico anser att en sådan ordning bl.a. leder till en likabehandling av tillståndsansökningarna och en bättre och jämnare kvalitet på kontrollanter och deras arbetsinsats.
Mot denna bakgrund föreslår utredningen att Spelmyndigheten fortsättningsvis ska svara för tillståndsgivningen (i det nya systemet licensgivningen) och tillsynen av bingo och lokala lotterier.
Den prövning som görs i samband med ett registreringslotteri har en starkt lokal prägel och förutsätter kännedom om de lokala förhållandena. Att överföra dessa lotterier till Spelmyndigheten förutsätter att kommunen alltjämt har en framträdande roll vid de prövningar som ska göras. Utredningen föreslår mot bakgrund av detta, och med hänsyn till registreringslotteriernas tämligen utförliga reglering, att prövningen av registreringslotterierna blir kvar hos kommunerna.
För att bättre synkronisera registeringarna med övrig licensgivning enligt spellagen bör en registrering kunna vara giltig för en tid om fem år. Med hänsyn tagen inte minst till de allt mer komplexa lotterikoncept som förekommer bör kommunerna ha möjlighet att förena registreringen med villkor, både i samband med registreringen och under registreringens giltighet.
Enligt 49 § lotterilagen gäller för registreringslotterier att kommunen ska förordna en kontrollant och förordna om arvodet till kontrollanten. Arvodet ska betalas av den som registrerats som anordnare av sådant lotteri. Vidare gäller att den som efter registrering anordnar lotterier senast den 15 februari varje år till kontrollanten ska redovisa de lotterier som har anordnats under föregående kalenderår. Kontrollanten ska sedan senast den 1 april varje år och
Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? SOU 2017:30
454
vid utgången av varje tillståndsperiod lämna kommunen uppgift om insatsernas sammanlagda belopp i de lotterier som har anordnats under perioden.
Liksom den tidigare Lotteriutredningen föreslog i betänkandet Folkrörelsernas lotterier och spel (SOU 1987:52) bl.a. att tillståndstvånget skulle slopas för vissa lotterier och att dessa i vissa fall skulle omfattas av ett krav på registrering i syfte att förenkla föreningslivets möjligheter till lotteriintäkter. I förarbetena till lagändringarna med anledning av utredningens förslag anför dep. chefen följande i denna fråga (prop. 1987/88:141, om ändring i lotterilagen (1982:1011) m.m., s. 29).
Som utredningen föreslagit bör det åligga den som anordnar lotteri med stöd av 14 § att varje årsskifte lämna en redovisning för de lotterier som anordnats under året. En sådan uppgiftsskyldighet bör åvila anordnarna utan särskild anmodan.
Genom införandet av 1994 års lotterilag förtydligades regleringen till vad som nu anges i 49 § andra stycket.
Utredningen ser ingen anledning att ändra på denna ordning eller reglerna beträffande kontrollanter och arvode. Nuvarande reglering föreslås därför gälla även i den nya spelregleringen med den justeringen att lotterierna ska ha en utsedd kontaktperson i stället för en utsedd lotteriföreståndare (se avsnitt 12.6.4).
Enligt utredningens förslag regleras eventuella krav på insats- och vinstbegränsningar och krav på viss vinståterbetalning i de allra flesta fall av regeringen. Avseende registreringslotterier föreslår utredningen att regeringen ska bestämma insats- och vinstbegränsningar och krav på viss vinståterbetalning. I dag är registreringsperioden tre år och får omfatta lotterier vars omsättning sammanlagt uppgår till högst 20 prisbasbelopp. I förslaget till ny reglering höjs registreringsperioden till maximalt fem år. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att regeringen även höjer prisbasbeloppsgränsen från 20 till 30.
Det förekommer i dag lotteriverksamhet där man kan köpa förslutna fysiska lotter i en särskild automat. Utredningen anser att sådan försäljning bör vara möjlig även i den nya regleringen. Därför föreslår utredningen att förbudet att försäljning av lotterier inte får ske med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som tillhandahålls av spelföretaget eller ombudets och som hanteras av spelaren själv
SOU 2017:30 Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?
455
inte ska gälla vid försäljning av förhandsdragna fysiska lotter som omfattas av registrering. Sådan utrustning får givetvis inte vara försedd med en slumptalsgenerator eller ett elektroniskt minne.
Att det som central tillsynsmyndighet ankommer på Spelmyndigheten att genom tillsynsvägledning löpande ge stöd till och följa hur kommunerna bedriver sin tillsyn av registreringslotterier följer av avsnitt 23.7. Spelmyndigheten bör också ha rätt att meddela föreskrifter om denna tillsyn.
Sammanfattningsvis föreslår alltså utredningen att all tillståndsgivning (licensgivning) och tillsyn av lokala lotterier och bingo överförs till Spelmyndigheten. Vidare föreslår utredningen att registrering av och tillsyn över registreringslotterier alltjämt bör vara kommunernas ansvarsområde, men att Spelmyndigheten genom stöd, vägledning och föreskrifter ska bistå kommunerna i deras tillsyn på detta område.
457
13 Andra angelägna förändringar
13.1 Allmänt om automatspel
Med automatspel avses i detta sammanhang spel på spelautomater som kan ge vinst och där vinsten inte enbart består i rätt till fortsatt spel. Spel på spelautomater som inte ger vinst eller ger vinst endast i form av frispel regleras i lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel (automatspelslagen). Spel enligt automatspelslagen kommer inte att beröras närmare här.
Enligt nu gällande reglering är det möjligt att ge tillstånd till tre olika typer av spelautomater; penningautomater, värdeautomater och varuspelsautomater. Värdeautomaterna har behandlats i föregående kapitel.
Mekaniska spelautomater dök upp i Sverige vid förra sekelskiftet. I början på 1970-talet uppskattades det att det fanns mellan 10 000 och 20 000 s.k. enarmade banditer i Sverige. Förklaringen till att automatspelet kunde få en sådan utbredning, trots restriktiva bestämmelser förklaras i proposition 1977/78:9 om spel på s.k. enarmade banditer enligt följande.
Från automatföretagens och lokalinnehavarnas sida gjordes gällande att vinstpolletterna inte löstes in utan fick användas endast för fortsatt spel. Automatspel bedrivet i den formen ansågs nämligen inte falla under dåvarande lotteriförordningens bestämmelser. Denna uppfattning bekräftades genom en hovrättsdom. På grund härav synes flertalet polismyndigheter inte ha funnit skäl ingripa mot automatspel, om det inte kommit fram att polletterna löstes in. Erfarenheten visade dock i många fall att lokalinnehavarna tog emot polletterna som betalning för varor eller för inlösen mot pengar. Det var ogörligt för polismyndigheterna att övervaka att polletterna inte löstes in. Ett betydande illegalt automatspel kunde därför växa fram. Spel på automater, som var uppställda i privata lokaler, skedde ofta med höga insatser och vinster samt regelmässigt med kontanter.
Andra angelägna förändringar SOU 2017:30
458
Utbredningen av det illegala automatspelet ledde till att mekaniska eller elektroniska apparater (automatspel) som erbjuder vinst i form av pengar, värdebevis, spelpolletter eller liknande förbjöds fr.o.m. den 1 januari 1979. Sådant spel var dock möjligt att ge tillstånd till under förutsättningen att det skedde på fartyg i internationell trafik.
13.1.1 Varuspelsautomater
Utredningens förslag: Högsta möjliga insats för spel på varu-
spelsautomater bör höjas.
Utredningens bedömning: Högsta möjliga insats för spel på varu-
spelsautomater höjs från 1/7 000 prisbasbelopp (cirka 6,30 kronor) till 1/4 000 prisbasbelopp (cirka 11 kronor).
Regleringen av spel på varuspelsautomater bör i övrigt förbli oförändrad.
Varuspelsautomater, dvs. automater som betalar ut vinst i form av varor, är ett undantag från huvudregeln att tillstånd enligt lotterilagen (1994:1000) endast får ges till staten och folkrörelserna. Tillstånd att anordna spel på sådana automater kan således ges till privata intressenter (25 §). Spel på varuspelsautomater får anordnas bara i samband med offentlig nöjestillställning (tivoli eller liknande).
Snart efter lotterilagens ikraftträdande 1 januari 1995 visade sig att varuspelautomaterna kom att användas på ett sätt som lagstiftaren inte förutsett. De varor som erhölls vid vinst på varuspelsautomaterna hade efter hand ändrat karaktär. Tidigare utgjordes vinsterna av t.ex. teddybjörnar, klockor och choklad.
År 1996 var vinsterna vid spel på varuspelsautomater huvudsakligen mindre smycken, plaketter eller dylikt som ofta växlades in mot kontanter. De automater som användes liknade till utseendet värdeautomater, eftersom ett värdebevis och en inplastad amulett behövde ungefär lika stort utrymme för att komma ut ur automaten. Varuspelen kom att konkurrera direkt med de nya värdeautomaterna. Varuspelsautomaterna fick inledningsvis finnas på fler ställen än värdeautomaterna. Tillstånd fick lämnas om spelet anordnades i samband med offentlig nöjestillställning, hotell- och restaurangverksamhet, om det för rörelsen fanns tillstånd till servering av spritdrycker, vin
SOU 2017:30 Andra angelägna förändringar
459
eller starköl enligt dåvarande alkohollag (1994:1738), eller om det ändå kunde antas att spelet utan olägenhet kan anordnas i samband med verksamheten, eller i samband med bingospel. Spel på värdeautomater fick förekomma om spelet anordnas i samband med hotell- och restaurangverksamhet om det för rörelsen fanns tillstånd till servering av spritdrycker enligt alkohollagen. Regleringen medförde således att antalet varuspelsautomater ökade dramatiskt under åren 1996 till 1998, från 637 stycken automater till cirka 3 000.
Sedan reglerna om att spel på varuspelsautomater endast får anordnas i samband med offentlig nöjestillställning (tivoli eller liknande), infördes den 1 juli 1999, har antalet utställda automater minskat från nämnda dryga 3 000 till 135 (mars 2016).
I dag är varuspelsautomaterna i huvudsak ett automatspel med vinster som riktar sig mot barn (man kan vinna s.k. mjukisdjur och andra leksaker) med en åldersgräns om 18 år. Denna problematik leder till att spelplatserna av Lotteriinspektionen ofta får påpekanden i fråga om bristande tillsyn av åldergränsen.
13.1.2 Utredningens bedömning
Utredningens grundläggande utgångspunkt har varit att det inte är rimligt att ha någon form av spelautomat som riktar sig mot underåriga. Detta i överensstämmelse med grundprincipen att spel om pengar och pengars värde är en tjänst som ska rikta sig mot vuxna. Utredningen har också övervägt att ändra regleringen beträffande varuspelsautomater så att vinsterna inte skulle få ha den karaktären att de riktar sig till barn och ungdomar under 18 år. Detta är emellertid komplicerat eftersom vuxna inte torde vara särskilt intresserade av varuvinster till så lågt värde som det är fråga om.
Vad gäller frågan om nivån på insatserna har Lotteriinspektionens tillsyn visat att många utställda automater har en insats om tio kronor. Detta är i strid med nuvarande reglering där den maximala insatsen är 1/7000 prisbasbelopp (cirka 6,50 kronor i 2017 års prisbasbelopp), dvs. i praktiken fem kronor. Det har till utredningen framförts önskemål från utställarnas sida om att justera insatsbegränsningen så att det blir möjligt att göra en insats på tio kronor.1
1 Se skrivelse från STF Sveriges Tivoliägareförening dagtecknad den 19 maj 2016.
Andra angelägna förändringar SOU 2017:30
460
En justering som möjliggör en insats om tio kronor skulle troligtvis innebära att tillsynsmyndighetens anmärkningar i fråga om varuspel skulle minska. Härtill kommer att det fråga om ett ringa antal automater som är utställda. Några risker för problemspelande finns inte heller.
Sammantaget finner utredningen att insatsen bör höjas till 1/4 000 prisbasbelopp vilket innebär att det blir möjligt med en insats om tio kronor. I övrigt ser utredningen ingen anledning till att föreslå ändringar i fråga om regleringen av varuspelsautomaterna.
13.2 Landbaserat kommersiellt kasinospel (restaurangkasino)
Utredningens förslag: Högsta möjliga insats och vinst för land-
baserat kommersiellt kasinospel ska höjas.
Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vilka spel som får eller inte får omfattas av licens till landbaserat kommersiellt kasinospel.
Utredningens bedömning: Högsta möjliga insats för roulett-
och tärningsspel på landbaserat kommersiellt kasinospel höjs från 1/6 000 prisbasbelopp (cirka 7,50 kronor) till 1/4 000 prisbasbelopp (cirka 11 kronor). Högsta vinst i samma spel höjs från 1/200 prisbasbelopp (cirka 224 kronor) till 1/100 prisbasbelopp (448 kronor).
Högsta möjliga insats för kortspel på landbaserat kommersiellt kasinospel höjs från 1/600 prisbasbelopp (cirka 75 kronor) till 1/400 prisbasbelopp (112 kronor). Högsta vinst i samma spel höjs från 1/400 prisbasbelopp (112 kronor) till 1/250 prisbasbelopp (cirka 179 kronor).
Regeringen bör meddela föreskrifter om vilka spel som får eller inte får omfattas av licens.
Regleringen av spel på landbaserat kommersiellt kasinospel bör i övrigt förbli oförändrad.
SOU 2017:30 Andra angelägna förändringar
461
Från kasinospel enligt nu gällande kasinolag måste skiljas de s.k. restaurangkasinona, dvs. roulettspel, tärningsspel och kortspel som anordnas i samband med restaurang- eller hotellverksamhet, offentliga nöjestillställningar inom nöjesparker eller på fartyg i internationell trafik. Denna verksamhet har till det yttre formen av kasinospel men förutsättningarna skiljer sig i väsentlig mån från kasinospel enligt kasinolagen, t.ex. genom att endast förhållandevis låga insatser och vinster medges vid restaurangkasinospel. Av 32 § lotterilagen framgår att värdet av högsta insats på varje särskild vinstmöjlighet avseende roulett- och tärningsspel får vara högst 1/6000 prisbasbelopp och att värdet av den högsta vinsten på varje särskild vinstmöjlighet får vara högst 1/200 prisbasbelopp. Avseende kortspel är enligt 34 § lotterilagen motsvarande begränsningar 1/600 prisbasbelopp respektive 1/400 prisbasbelopp.
Restaurangkasinon är ett av ett fåtal undantag från huvudregeln att privat vinstintresse inte får förekomma på den svenska spelmarknaden Det ska dock observeras att verksamheten är tänkt att utgöra ett komplement av förströelsekaraktär till annan verksamhet. Restaurangkasinon är således inte förbehållna staten eller allmännyttan och i praktiken anordnas allt spel på restaurangkasinon av privata företag. Cirka 180 anordnare hade tillstånd att bedriva sådant spel år 2016. Cherryföretagen är marknadsdominerande. Av de övriga anordnarna är merparten små företag. Till skillnad från kasinospel som bedrivs i därför avsedd lokal kan tillstånd till restaurangkasinospel inte omfatta spelautomater som ger vinster. Det kan dock finnas värdeautomater utställda av Svenska Spel på samma spelplatser som det finns restaurangkasinospel.
Anordnare av restaurangkasinonspel är också de enda anordnare som för närvarande är föremål för vandelsprövning enligt lotterilagen. Av 33 § lotterilagen framgår att tillståndsmyndigheten ska beakta sökandens erfarenheter på området, ekonomiska förhållanden, vilja och förmåga att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt samt andra omständigheter av betydelse. I fråga om aktiebolag, handelsbolag och ekonomiska eller ideella föreningar ska prövningen även omfatta
Andra angelägna förändringar SOU 2017:30
462
1. verkställande direktören och andra som genom en ledande ställ-
ning har ett bestämmande inflytande över verksamheten,
2. styrelseledamöter och styrelsesuppleanter som till följd av eget
eller närståendes ekonomiska intresse har en väsentlig gemenskap med den juridiska personen som är grundad på andelsrätt eller därmed jämförligt ekonomiskt intresse, och
3. bolagsmännen i handelsbolag.
Som närstående till en styrelseledamot eller en styrelsesuppleant anses den som enligt 4 kap. 3 § första stycket konkurslagen (1987:672) är att anse som närstående till gäldenären.
13.2.1 Cherry
Cherry Spelglädje AB (Cherry) erbjuder sedan år 1963 Black Jack och roulett på restauranger och krogar. Cherry är i dag landets största företag när det gäller restaurangkasino. Tillsammans sysselsätter branschen omkring 1 000 personer, varav merparten är croupierer. Enligt Cherry talar utvecklingen inom branschen sitt tydliga språk; på 15 år har antalet spelplatser halverats och årligen försvinner omkring 20 spelplatser och 40 arbetstillfällen.
Cherry är övertygad om att branschen kan fördubbla arbetsstyrkan utan att äventyra ett ansvarsfullt spelande. Nyckeln till att skapa dessa jobb är att höja maxinsatsen för Black Jack men också att en modernisering av branschen sker.
För att vända en nedåtgående trend inom restaurangkasinobranschen föreslår Cherry bl.a. följande åtgärder.
• Licensiering av anordnaren av restaurangkasinospel, med krav på bl.a. att sökande bör ha dokumenterad erfarenhet av restaurangkasinobranschen, ett skriftligt test av kunskaper jämförbart med alkohollagsprovet ska göras, att verksamheten ska bedrivas i aktiebolagsform och att det inte ska vara samma bolag som bedriver restaurangverksamheten i lokalen som bedriver restaurangkasinoverksamheten.
• Spelansvar. Cherry anser att anordnaren av restaurangkasino ska ha skriftlig information tillgänglig angående problemspelande. Vidare anser Cherry att anordnaren ska utbilda samtlig personal
SOU 2017:30 Andra angelägna förändringar
463
i problemspelsidentifiering och ha en handlingsplan för åtgärder vid upptäckt av spelare med problem.
• Utökade befogenheter till Lotteriinspektionen (Spelmyndigheten) innebärande att myndigheten ska kontrollera bl.a. att lagstadgad kassaterminal används, hela flödet i restaurangkasinobolagen såsom omsättning, återköp av marker, personalliggare, att personallöner betalas korrekt och nyckeltalsanalys.
• Myndigheten bör vidare kunna justera insatsnivåerna och ge tillstånd till nya spelformer.
• Spelformer och insatsnivåer. Cherry önskar också – i varierande grad – ökade maxinsatser och maxvinster samt förändrade spelregler för Black Jack, Roulett och tärning samt rätt att anordna spelet Texas Hold’em Bonus.
13.2.2 Visita
Visita, Svensk besöksnäring är bransch- och arbetsgivarorganisation för den svenska besöksnäringen. Visita är bekymrad över att utvecklingen av restaurangkasinon varit negativ under en längre tid. Enligt Visita har denna utveckling medfört negativa konsekvenser för restauranger där spelverksamhet förekommer. Organisationen menar att restaurangkasinon har ett stort underhållningsvärde och är en spelform som bedrivs under social kontroll i miljöer som står under myndigheternas tillsyn samt med personal med spelansvarsuppgifter och utbildning. I dagsläget utgör restaurangkasinon mindre än en procent av den totala spelmarknaden och enligt Visita är framtidsutsikterna för denna spelform mycket oroande.
Visita har till Spellicensutredningen föreslagit följande åtgärder.2Den högsta tillåtna insatsnivån för restaurangkasinon är i dag 1/600 av prisbasbeloppet, cirka 74 kronor. Visita anser att insatsnivån för Black Jack bör höjas till en maxinsats på 0,5 procent av prisbasbeloppet, vilket i dagsläget blir cirka 222 kronor. Visita anser att detta belopp kan avrundas till 200 kronor. De anser att även med denna insatsnivå skulle spelformen hållas på en förströelsenivå.
2 Synpunkter till Spellicensutredningen den 7 april 2016.
Andra angelägna förändringar SOU 2017:30
464
Visita anser att det är viktigt att spellagstiftningen, i högre grad än som är fallet i dag, försvårar verksamhet för oseriösa aktörer. De menar att det finns goda skäl att i samband med en insatshöjning också införa exempelvis utbildnings- och kunskapskrav för den som vill bedriva kasinoverksamhet på restauranger.
Visita anser även att privata aktörer bör få möjlighet att tillhandahålla fler spelformer än vad som i dag är tillåtet under förutsättning att det är seriösa aktörer. Exempel på sådana spelformer är spel på värdeautomater (Vegas), andra former av kasinospel än restaurangkasino samt fysiskt pokerspel.
13.2.3 Utredningens bedömning
Som framgår av avsnitt 14.13.4 bör det vara regeringen som meddelar föreskrifter om insatser, vinster och därmed också vinståterbetalningsprocent också för nu aktuell spelform.
Som nämnts ovan är restaurangkasinonverksamheten (numera landbaserat kommersiellt kasinospel) tänkt att utgöra ett komplement av förströelsekaraktär till annan verksamhet. Det rör sig om låga insatser och vinster. Även med en viss höjning av gränser för insatser och vinster kvarstår förströelsekaraktären hos denna spelform. Någon uppluckring när det gäller spelansvarsåtgärder är det inte heller fråga om. Mot denna bakgrund anser utredningen att insatser och vinster för landbaserat kommersiellt kasinospel bör höjas enligt följande.
Högsta möjliga insats för roulett- och tärningsspel på landbaserat kommersiellt kasinospel höjs från 1/6 000 prisbasbelopp (cirka 7,50 kronor enligt 2017 års prisbasbelopp) till 1/4 000 prisbasbelopp (cirka 11 kronor). Högsta vinst i samma spel höjs från 1/200 prisbasbelopp (cirka 224 kronor) till 1/100 prisbasbelopp (448 kronor).
Högsta möjliga insats för kortspel på landbaserat kommersiellt kasinospel höjs från 1/600 prisbasbelopp (cirka 75 kronor) till 1/400 prisbasbelopp (112 kronor). Högsta vinst i samma spel höjs från 1/400 prisbasbelopp (112 kronor) till 1/250 prisbasbelopp (cirka 179 kronor). För detta och förslag rörande tillåtna spel, se bilaga 7.
Som angivits i avsnitt 8.2.1 ska spelpolitiska frågor delegeras till regeringen. Delegationen till regeringen omfattar bl.a. de grundläggande förutsättningarna för att få anordna spel, inte minst när det gäller insatser, vinster och vinståterbetalningsprocent. Regeringen
SOU 2017:30 Andra angelägna förändringar
465
bör också bestämma vilka spel som får eller inte får anordnas inom ramen för en licens. Detta bör också gälla för landbaserat kommersiellt kasinospel.
Regleringen av spel på landbaserat kommersiellt kasinospel bör i övrigt förbli oförändrad.
13.3 Kortspel i turneringsform
Utredningens förslag: Inom ramen för en licens rörande land-
baserat kommersiellt spel ska det vara möjligt att anordna kortspel (i första hand poker) i turneringsform. Förutsättningarna är bl.a. att minst 8 och högst 48 spelare deltar i turneringen, det i lokalen inte förekommer annat spel om pengar och endast personer som fyllt 18 år vistas i de lokaler där turneringen äger rum samt god ordning råder i lokalen där turneringen bedrivs.
Ett spelföretag med licens att anordna kasinospel online får, ensamt eller tillsammans med annat sådant spelföretag, ansöka om licens att anordna högst en årlig landbaserad turnering i kortspel. För sådant turneringsspel gäller andra bestämmelser avseende deltagarantal, insatser och vinster.
För båda licensformerna gäller särskilda regler om licenstid, avgifter och betalningar.
Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vilka kortspel som får anordnas i turneringsform, om kontrollåtgärder och andra krav för spelets bedrivande.
Utredningens bedömning: Regeringen bör meddela föreskrifter
om vilka kortspel som får anordnas i turneringsform, medan Spelmyndigheten bör meddela föreskrifter om andra krav för spelets bedrivande.
13.3.1 Inledning
Spellicensutredningen ska lämna förslag på en spelreglering som ska syfta till att skapa en spelmarknad som präglas av ett högt konsumentskydd, hög säkerhet i spelen och tydliga förutsättningar för att
Andra angelägna förändringar SOU 2017:30
466
få verka på marknaden. Utredningsdirektiven nämner inte uttryckligen poker, men under alla förhållanden är utredaren oförhindrad att ta upp andra frågor än de som nämns i direktivet, om det behövs för att uppdraget ska fullgöras på ett tillfredsställande sätt.
Det är i dag bara AB Svenska Spel (Svenska Spel) som har tillstånd att anordna pokerspel i Sverige, dels på de statliga kasinona (AB Casino Cosmopol), dels poker online. Spellicensutredningen har valt att särskilt överväga om fysiskt pokerspel i turneringsform, under vissa förutsättningar, bör kunna anordnas av andra aktörer utan licens, alternativt med licens. Detta främst för att motverka förekomsten av illegalt pokerspel.
Detta avsnitt kommer endast behandla fysisk poker och inte poker online.
13.3.2 Gällande ordning
Enligt 1 § lotterilagen tillämpas lagen på lotterier som anordnas för allmänheten. Enligt andra stycket ska ett lotteri anses anordnat för allmänheten även när det som villkor för deltagande krävs medlemskap i en viss sammanslutning, om denna väsentligen har till uppgift att anordna lotterier eller när lotteriet annars med hänsyn till omfattningen eller till villkoren för deltagande är att jämställa med ett lotteri som är anordnat för allmänheten. Lagen tillämpas också på lotterier i form av bl.a. kortspel som inte anordnas för allmänheten, om spelet anordnas i förvärvssyfte. Med förvärvssyfte avses i lotterilagen att verksamheten är avsedd att på ett eller annat sätt inbringa inkomster. Om spelverksamhet anordnas av en ideell förening i syfte att finansiera föreningsverksamheten föreligger förvärvssyfte. Detsamma anses gälla om gratisspel anordnas i syfte att locka kunder till annan förvärvsverksamhet (prop. 1993/94:182 s. 51). Det är i praktiken svårt att bevisa att spel anordnas i förvärvssyfte. Därför har Lotteriinspektionen ansett att man kan, och bör, tala om en presumtion för att poker är anordnat i förvärvssyfte när det är fråga om pokerspel om pengar.
Den som olovligen arrangerar pokerturneringar för allmänheten begår i dag ett brott mot lotterilagen. Av 16 kap. 14 § brottsbalken framgår vidare att den som olovligen för allmänheten anordnar spel eller liknande verksamhet, vars utgång helt eller till väsentlig del beror
SOU 2017:30 Andra angelägna förändringar
467
på slumpen, och framstår verksamheten med hänsyn till sin art, insatsernas ekonomiska värde och övriga omständigheter som äventyrlig eller ägnad att tillföra anordnaren en betydande ekonomisk vinning, döms för dobbleri till böter eller fängelse i högst två år. Detsamma gäller den som tillåter en sådan verksamhet i en lägenhet eller annat utrymme som denne upplåtit åt allmänheten.
13.3.3 Vad är poker?
Det finns ett mycket stort antal olika typer av pokerspel. De populäraste i dag är Texas Hold´em och Omaha. Gemensamt för dessa är att olika kombinationer av kort, s.k. händer, värderas i förhållande till varandra med utgångspunkt i sannolikhet för att de ska kunna uppnås. Det är t.ex. mindre sannolikt att en spelare har tre kort av samma valör i sin hand än två, varför handen med tre kort av samma valör anses mer värd än den med två. Den spelare som har de tre korten vinner då över den som har de två. Grunden för pokerspel är därför att spelarna måste kunna beräkna sannolikhet för att olika händer innehas av de andra spelarna runt spelbordet. Med vilken precision sådan sannolikhetsberäkning kan ske påverkas av det sätt på vilket spelet utförs. Populära varianter av poker innehåller spel med såväl öppna som mörka kort. De öppna korten kan identifieras av alla spelare varför sannolikhetsberäkningen underlättas. Möjligheten att med egna åtgärder, i form av kortbyten, påverka sammansättningen av egen hand i relation till sannolikheten för att motspelarna har vissa händer, varierar således med valet av pokerform. Den slumpmässiga fördelningen av kort ur en blandad kortlek innebär dock att ett slumpstyrt osäkerhetsmoment alltid finns kvar. Sannolikheten för viss hand är alltid en sannolikhet. Avgörande för framgång i poker är därför att spelaren förvaltar sina pengar med hänsyn tagen till risken för vinst eller förlust i varje giv. Särskilt gäller detta vid turneringsspel.
13.3.4 Poker i turneringsform
Vid turneringsspel spelas poker ofta vid ett flertal bord och varefter spelare får slut på marker flyttas kvarvarande spelare och antalet bord minskar till att endast ett bord kvarstår. Detta bord, finalbordet,
Andra angelägna förändringar SOU 2017:30
468
spelas sedan tills endast en spelare återstår och denne har då vunnit turneringen. Vid turneringsspel betalar man sin deltagaravgift och får spelmarker som sedan används under hela turneringen. Alla deltagare spelar med en från början lika stor summa marker och den som bäst förvaltar dessa under turneringen vinner. Spelarens förmåga att hantera sannolikheter och att förvalta sina medel i förhållande till sannolikheter är det som är pokerns kärna.
Det förekommer även s.k. cash games. Under detta spel kan en spelare köpa in sig i ett redan pågående spel och lämna det när som helst. Av kommentaren till brottsbalken framgår att poker i allmänhet bedömts som dobbleri (prop. 1981/1982:170 s. 112). Förutom slumpen blir omständigheter som insatsernas storlek, antal spelare och verksamhetens omfattning i övrigt av betydelse (prop. 1981/82:170 s. 111). Frågan om verksamhetens äventyrlighet ska bedömas med hänsyn till samtliga omständigheter. Vid bedömningen av vad som är att anse som äventyrligt ska beaktas impulsiva och oöverlagda risktaganden under spelets gång. Den som anordnar cash games har enligt praxis ansetts bryta mot brottsbalkens bestämmelser om dobbleri.
13.3.5 Svenska Pokerförbundet
Svenska Pokerförbundet (SVEPOF) har till Spellicensutredningen inkommit med bl.a. följande uppgifter. SVEPOF erbjuder individuellt medlemskap och medlemskap genom anslutning till någon av de klubbar som är anslutna till SVEPOF. Efter det att pokerboomen ebbade ut och efter betänkandet, En framtida spelreglering (SOU 2008:124), minskade antalet medlemmar från 6 000 stycken medlemmar till cirka 600 individuella medlemmar.
SVEPOF anser att det bör finnas en möjlighet att i ett socialt sammanhang spela poker i hemmet med upp till 10 deltagare och med en insats på cirka 1 000 kronor. Därutöver bör turneringspoker även kunna arrangeras på restauranger, arbetsplatser eller i förenings-/klubbform. Förbundet anser att det vid pokerspel utanför hemmet kan ställas krav på licens och krav på spelledare. Däremot anser SVEPOF att möjligheten att erhålla licens inte bör vara förbehållet välgörenhets- eller humanitära organsationer. Rena pokerföreningar eller privata företag borde kunna vara aktuella för att arrangera ett nationellt mästerskap. Förbundet är inte främmande för att även
SOU 2017:30 Andra angelägna förändringar
469
andra pokerturneringar ska kunna anordnas efter licens. Dock önskar förbundet att det införs en begränsning för vilka som får delta, t.ex. krav på medlemskap i den arrangerande föreningen. Detta då svensk föreningstradition till stor del bygger på medlemskap och där medlemsavgiften ofta är till för att täcka fasta kostnader. SVEPOF ser inga större fördelar med att ha en begränsning av antalet deltagare.
Gällande penningtvätt anser SVEPOF att dessa frågor kan hanteras även i samband med pokerturneringar. Dels är det begränsade insatser, dels krävs det en topplacering för att få någon vinst. Det är inte tillåtet att avbryta spelet för att få med sig eventuella vinster. Turneringen spelas till sitt slut och vinsterna delas ut till de som placerat sig högst.
Problemspelande finns, som i alla spelformer, även inom pokern. Vid turneringsspel torde problemspelande ändock vara mer begränsat då en vanlig komponent för problemspelande är att spelet ska gå snabbt. Turneringspoker saknar dock i stor grad detta inslag. En turnering kan hålla på under en mycket lång tid, till skillnad från s.k. cash games. SVEPOF anser ändå att riskerna för spelmissbruk inte kan negligeras och finner det rimligt att det bör ställas krav på kunskap om spelansvar vid beslut om licens.
13.3.6 Jämförelse med andra nordiska länder
Två länder som har öppnat upp sin lagstiftning kring turneringspoker är Norge och Danmark. Regleringen ser dock olika ut. I Norge är det lagligt att spela poker i hemmet, men inte på restauranger. Spelet får inte vara organiserat och max 10 spelare får delta. Insatsen är begränsad till högst 1 000 norska kronor, till skillnad mot i Danmark där insatsen får vara högst 400 danska kronor. Det är numer även möjligt att anordna Norska Mästerskapen i poker på plats i Norge med en insats om 10 000 norska kronor. I Danmark är det möjligt för föreningar och enskilda att få tillstånd att anordna pokerturneringar och minst 8 personer måste delta. I Danmark finns ett krav på att turneringen ska vara öppen för alla och inte begränsas till medlemmar i t.ex. en förening. Nedan följer en utförligare redogörelse för Norge och Danmarks reglering avseende fysisk poker.
Andra angelägna förändringar SOU 2017:30
470
Norge
Poker i privata hem
Privata pokerspel kan anordnas utan tillstånd under vissa förutsättningar. Det är fortfarande inte tillåtet att spela poker på bl.a. arbetsplatser och restauranger. För att få anordna privat pokerspel i hemmet krävs att deltagarna tillhör ens vänskapskrets. Att dra gränsen för när man anses vara inom vänskapskretsen har bedömts som svårt och något som måste avgöras från fall till fall. Det är dock tillåtet för en deltagare att ta med en vän som inte känner de andra deltagarna.
Spelet får inte vara organiserat. Detta innebär att det inte är tillåtet att etablera spelklubbar, anordna större turneringar och evenemang i sitt privata hem. Lagen ger också en möjlighet att begränsa antal tillåtna deltagare och insats. I 5–3 §§ i forskrift om lotteritilsynet og lotteriregisteret m.m. framgår att högst tio personer får delta i spelet. Detta inkluderar alla som deltar med insats i spelet. Det är inte möjligt för nya spelare att träda in när någon spelare åkt ur turneringen. Insatsen får högst uppgå till 1 000 norska kronor per spelare. Gränsen är personlig och kan inte överlåtas till andra spelare. Det är vidare satt en åldersgräns om 18 år och det är förbjudet att spela på kredit. Reglerna är tillämpliga på landbaserade pokerspel. Syftet med bestämmelserna är att öppna upp för möjligheten för vänner att spela tillsammans i privata hem.
Poker i turneringsform
Reglerna om turneringspoker återfinns i 8 § forskrift om lotteri m.m. (lotteriforskriften). Pokerspel på internet omfattas inte av regleringen.
Av nämnda paragraf framgår bl.a. att tillstånd endast beviljas om den som söker är en välgörenhetsorganisation eller en humanitär organisation som har få eller inga lotteriinkomster. Turneringarna (kvalificeringsturneringar och pokermästerskapet) måste hållas i lokaler som kan säkerställa god offentlig tillsyn och kontroll. Det måste även finnas information om tid, plats och lokal för turneringarna. En person ska ha tillförordnats huvudansvaret för genomförandet av turneringarna. Det ska ha etablerats tillfredsställande spelregler och en fastställd plan. Vinstplanen ska innehålla en lista med priser
SOU 2017:30 Andra angelägna förändringar
471
och vinstfördelning mellan deltagarna. Antalet deltagare i mästerskapet är begränsad till 5 000 deltagare. Deltagande i pokermästerskapet sker genom direkt deltagande med en engångsinsättning på maximalt 10 000 norska kronor eller via en regional kvalificeringsturnering med en engångsinsättning på maximalt 2 000 norska kronor. Spelare som kvalificerar sig till pokermästerskapet via en kvalificeringsturnering behöver inte betala någon ytterligare insats. Det betalas inte ut några vinster vid kvalificeringsturneringen. Det får inte erbjudas spel på kredit och vinsten i pokermästerskapet får inte överstiga ett värde på två miljoner norska kronor. Deltagarna i pokermästerskapet och kvalificeringsturneringen måste vara över 18 år.
I förevarande paragraf framgår även hur intäkterna ska fördelas. Minst 5 procent av bruttointäkterna (totala insatsen från deltagarna) ska gå till den välgörenhetsorganisation eller den humanitära organisationen som ansökt. Det är tillåtet att upp till 10 procent av bruttointäkterna täcker kostnaderna i samband med pokermästerskapet och turneringar. Nettovinsten ska ligga till grund för vinstutbetalningarna. Om mer än en sökande uppfyller villkoren tilldelas tillståndet genom lottning vilken utförs av Lotteritilsynet.
Vid ansökan att anordna turneringspoker betalas en avgift om 10 000 norska kronor. Denna avgift betalas inte tillbaka om sökanden meddelas avslag på sin ansökan. Den som erhåller tillstånd till att anordna pokerturnering får därefter betala en avgift för tillsyn och kontroll på 60 000 norska kronor per påbörjat år.
Danmark
Poker i turneringsform
I Danmark är det tillåtet att spela poker och andra kortspel om pengar på kasinon. Även pokerspel i turneringsform får erbjudas av kasinon. Sedan några år tillbaka är det även tillåtet för såväl enskilda medborgare som sällskap och föreningar att anordna poker i turneringsform. Skatteministern kan besluta att annat spel än poker ska omfattas av reglerna, dock endast för turneringar. Det alternativet har för närvarande inte utnyttjats (januari 2016).
Den danska motsvarigheten till Lotteriinspektionen, Spillemyndigheden, ger sedan den 1 januari 2010 kontinuerligt ut licens för bedrivande av fysiska pokerturneringar där det spelas om pengar.
Andra angelägna förändringar SOU 2017:30
472
Licensen är kopplad till en viss plats och för ett visst antal turneringar, dock högst två turneringar per dag. Pokerspel på internet omfattas inte av regleringen.
För att få tillstånd ställs förutom säkerhetskrav, specifika redovisningskrav samt krav på att sökanden inte får vara involverad i någon konkurs. Det finns också ett krav på att sökanden måste vara över 18 år. Ett ytterligare krav för tillstånd är att sökanden inte får ha ett alkoholtillstånd. Tillstånden är giltiga i perioder om två år, men kan förlängas. Tillstånden kan förenas med villkor.
Vid pokerturneringarna gäller särskilda bestämmelser. För att delta krävs, som nämnts, att man är 18 år fyllda och således får ingen under 18 år vistas i lokalen där turneringen bedrivs. Turneringarna ska hållas i offentliga lokaler, vilket innebär att samtliga över 18 år som huvudregel ska ges möjlighet att delta i turneringarna. Minst 8 personer måste delta. Alla deltagare registreras och deras identitet kontrolleras med hjälp av exempelvis legitimation. Det är inte tillåtet att begränsa vilka som deltar, såsom att uppställa krav på att endast medlemmar av en viss förening får delta. Däremot är det tillåtet att vid speciella omständigheter avvisa personer, exempelvis personer som uppför sig i strid med allmänna ordningsregler. Där pokerturneringen anordnas är det inte tillåtet att spela annat kortspel. Detta förbud omfattar inte endast de lokaler där själva turneringen äger rum utan även angränsande lokaler som används i samband med pokerturneringen.
Innan personer har möjlighet att anmäla sig till turneringen ska en redogörelse för spelregler och beräkning av prissumman ha utfärdats av tillståndhavaren. Redogörelsen ska vara tillgänglig för alla som önskar ta del av den. Tillståndshavaren ska även underrätta Spillemyndigheden om tidpunkten för den planerade turneringen senast 14 dagar innan turneringen ska äga rum. Besked ska lämnas om en turnering ställs in.
Pokerspelet ska genomföras utan hjälp av teknisk utrustning. Spelet får exempelvis inte bedrivas på datorer. Däremot är kortblandningsmaskiner tillåtna. Tillståndshavaren eller, om det är en förening eller ett sällskap som anordnar turneringen, representanten ska säkerställa att turneringen genomförs i enlighet med lag och rätt. Tillståndshavaren eller representanten ska vara på plats i lokalen där turneringen genomförs under hela turneringen.
Deltagaravgiften som även utgör insats, s.k. ”buy-in”, är begränsad till högst 400 danska kronor per deltagare och avgiften ska be-
SOU 2017:30 Andra angelägna förändringar
473
talas av den som avser att delta i turneringen. Avgiften kan betalas samma dag som turneringen hålls, men ska vara genomförd innan turneringen börjar. Det är således inte tillåtet för en spelare som förlorat att köpa in sig igen under turneringens gång eller att anordna s.k. ”sit and go-turneringar”. Under spelets gång kan det krävas betalning för exempelvis mat och dryck, men det är tillåtet så länge möjligheten att köpa sådant är frivillig.
Den eller de spelare som uppfyller de på förhand bestämda vinstförutsättningarna vinner pengar. Vinster vid pokerspel enligt ovan beskattas som personlig inkomst. Spelaren ska själv deklarera sina inkomster. Vinsterna kommer från den samlade turneringspoolen bestående av insatserna och utbetalas efter turneringens avslut. Högst 50 procent av turneringspoolen får tillfalla samma spelare, men övrig fördelning är upp till tillståndshavaren att avgöra. Vinsterna ska betalas ut så snart som möjligt efter turneringens slut och får inte betalas kontant. Det är inte möjligt att få tillstånd till pokerspel där vinster betalas ut i direkt anslutning till den aktuella spelomgången.
Medlen i turneringspoolen bör som utgångspunkt inte överstiga 15 000 danska kronor. Det finns dock möjligheter till undantag vid särskilda tillfällen, såsom exempelvis vid en festival, ett jubileum eller någon typ av mästerskap. Det är tillåtet att använda upp till 25 procent av turneringspoolens medel till kostnader i omedelbar anslutning till turneringen. Det är däremot inte tillåtet att sponsras av någon som tillhandahåller illegala spel i Danmark. Överträdelser av regleringen eller de utfärdade villkoren bestraffas.
I samband med en ansökan att anordna pokerturnering ska en avgift om 1 000 danska kronor betalas. En avgift ska betalas för varje plats som pokerturnering ansöks för. Även vid ändringar i ett tillstånd måste avgift betalas. Någon tillsynsavgift betalas inte.
13.3.7 Utredningens bedömning
Våren 2006 deltog över 600 spelare vid en pokerturnering i Grebbestad där arrangören hade hyrt en stugby med tillhörande gymnastikhall för turneringen. Detta torde vara den största livepokerturneringen som spelats i Sverige. En turnering arrangerades även år 2007, men blev då stoppad av polisen efter att Lotteriinspektionen polisanmält turneringen. De två tillslagen fick stor medial uppmärk-
Andra angelägna förändringar SOU 2017:30
474
samhet vilket fick till följd att en del klubbar lade ner sin verksamhet. Under år 2014 genomförde Lotteriinspektionen en tillsynsaktivitet i syfte att upptäcka illegala pokerklubbar. Av slutrapporten framgår att det finns ett relativt stort antal indikationer på att på att spel om pengar eller pengars värde förekommer i stort sett i hela landet. Men bilden är inte entydig.
Brottsförebyggandet rådet (Brå) publicerade den 23 augusti 2016 rapporten ”Kriminella nätverk och grupperingar. Polisers bild av maktstrukturer och marknader” (Rapport 2016:12). Rapporten ger en bild av de illegala marknaderna och berör bl.a. spel- och svartklubbar (s. 103–106). Det kan konstateras att ”polisers” bild av hur den illegala spelmarknaden ser ut skiljer sig från den som t.ex. Lotteriinspektionen har.
Göteborg – är, enligt Lotteriinspektionens samordnare mot illegalt
spel, hemmaplan för betydande utställare av spelautomater och toppar listan över städer med mest polisanmälda platser gällande brott mot lotterilagen. Ur rapporten:
I Göteborg bedöms problemet inte vara särskilt stort vare sig med spel- eller svartklubbar.
En hel del internetspel och enarmade banditer var tidigare kontrollerade av personer med koppling till organiserad brottslighet. Problemet har minskat, men enligt en del intervjupersoner finns alltid en risk för att organiserad brottslighet flyttar fram positionerna. Det finns alltid ett intresse bland kriminella att tjäna pengar på spel.
Tidigare fanns konflikter om spelmarknaderna, men det verkar inte vara så i dag. Det är en skillnad mot för femton år sedan när det fanns fler illegala spelklubbar.
Stockholm – Lotteriinspektionen har vid flera tillfällen för polisen i
Stockholm påtalat problemen med de två stora pokerklubbar som finns i Stockholm. Dessa polisanmäldes år 2014 och ytterligare uppgifter gällande dessa lämnades till polisen under år 2015 utan att några synbara åtgärder vidtagits. Ur rapporten:
De intervjupersoner som arbetar i Stockholm menar att spelmiljön är en sluten värld och att Stockholmspolisen inte har mycket insyn i den verksamheten.
SOU 2017:30 Andra angelägna förändringar
475
Under år 2015 meddelades två domar avseende poker3. Dessa domar gällde illegalt kortspel där företrädarna för de klubbar som bedrivit illegalt kortspel dömdes för bl.a. grovt dobbleri samt grovt brott mot lotterilagen.
Utredningen vill självfallet inte göra gällande att alla svenska pokerspelare skulle vara involverade i brottslig verksamhet av ovan redovisat slag, men slutsatsen, att det fortfarande finns en inte obetydlig illegal kortspelsverksamhet i landet, är ändå ofrånkomlig. Det ska i sammanhanget nämnas att reglerat pokerspel endast finns på de fyra kasinona som anordnas av Casino Cosmopol.
Som framgår av utredningsdirektiven kan överdrivet spelande medföra negativa konsekvenser i form av exempelvis skuldsättning, ohälsa och problem med relationer. Spels tillgänglighet och utformning har betydelse för risken att utveckla spelproblem. Trots denna problematik bör ändå en möjlighet att legalt spela poker kunna tillåtas i begränsade former. Detta för att bl.a. motverka förekomsten av illegalt pokerspel. Det skulle i detta fall handla om ett behov av kanalisering, inte från utlandet, utan till ett lagligt alternativ.
Med de begränsningar som föreslås, bl.a. när det gäller deltagare, insatser och vinster menar utredningen att den nya regleringens målsättning, att spelen får ett högt konsumentskydd och att de negativa begränsningarna av spelande begränsas, är tillgodosedda.
För att förenkla och underlätta förståelsen över regleringen och dess tillämpning har utredningen valt att integrera reglerna om kortspel i turneringsform i den nya spellagen.
Licens krävs inte för visst spel under privata former
Enligt det nu presenterade förslaget till ny spellag krävs licens för att tillhandahålla eller anordna spel med vinster som har ett penningvärde. Härifrån görs ett antal undantag. Licens krävs inte för den som anordnar spel under privata former för mindre belopp där det finns en nära inbördes gemenskap mellan deltagarna och som inte har en organiserad eller professionell prägel (1 kap. 5 § andra stycket 5). Även om gränsdragningsproblematiken inte ska underskattas
3 Sundsvalls tingsrätt, dom den 13 februari 2015, mål B 2325-12 och Umeå tingsrätt, dom den 15 oktober 2015, mål B 694-14.
Andra angelägna förändringar SOU 2017:30
476
är det inom ramen för detta undantag tillåtet att spela turneringsspel av förströelsespelskaraktär. Utredningen föreslår därför att det inte ska behövas licens för att anordna privata pokerspel i hemmet mellan personer med en nära inbördes gemenskap på liknande sätt som man valt att göra i Norge. Dessa spel torde i de allra flesta fall vara harmlösa.
Det är dock viktigt att spelet inte organiseras på ett sätt som gör att arrangemanget får en kommersiell eller professionell prägel. Detta innebär att det inte är tillåtet att etablera spelklubbar, anordna större turneringar och evenemang i sitt privata hem.
Licens för anordnande av kortspel i turneringsform
Utöver privata pokerspel i hemmet finner utredningen, som tidigare nämnts, att det bör finnas en möjlighet för fysiska och juridiska personer att, under vissa förutsättningar, få licens för att anordna turneringsspel i poker. Inte minst för att i den faktiska spelvärld som redan existerar motverka illegalt pokerspel.
Först måste tas ställning till om det ska vara ett krav om pokerturneringen ska anordnas för allmänheten eller inte. Utredningen uppfattning är att sådana kortspel i turneringsform som får anordnas för allmänheten rimligtvis ska kunna få anordnas även för slutna sällskap, exempelvis ett företag, en förening eller ett annat sällskap med s.k. intressegemenskap. Något krav på att det ska anordnas för allmänheten bör därför inte införas. Någon begränsning avseende vilka som får delta, mer än att deltagarna ska ha fyllt 18 år, bör inte finnas. För att säkerställa att minderåriga inte deltar i spelet föreslås även ett krav på att det i den lokal där spelet sker inte får vistas personer som är under 18 år.
Insatserna bör begränsas till drygt 1 000 kronor per deltagare för att spelet inte direkt ska konkurrera med det pokerspel som i dag sker, och även fortsättningsvis föreslås ske, i regi av Casino Cosmopol (det bör framhållas att Casino Cosmopol endast i ett fåtal turneringar har insatser som överstiger 1 000 kronor). Därutöver föreslås att det införs ett krav på minsta respektive högsta antal deltagare. Kraven införs med anledning av att en pokerturnering med få deltagare närmast får karaktären av ett s.k. cash-game, dvs. ett snabbare spel även om man inte kan hoppa in och ut i spelet på samma sätt. Avseende
SOU 2017:30 Andra angelägna förändringar
477
gränsen för högsta antalet deltagare införs kravet för att separera pokerspelet från de större turneringar, i förhållande till insats och antal deltagare, som anordnas av Casino Cosmopol.
Vid pokerturneringar förekommer, vid sidan av den ”riktiga” pokerturneringen, ofta cash-games, dvs. traditionellt pokerspel med tidvis betydande kontanta insatser. Dessa spel syftar till att ”sysselsätta” de spelare som åkt ur turneringen och medger inte sällan att man kan vinna betydande belopp. Under alla förhållanden bör dessa spel, som får anses vara av äventyrlig karaktär, aldrig vara tillåtna utanför de särskilt reglerade pokerturneringarna som äger rum i de statligt ägda landbaserade kasinona.
Med beaktande av sociala skyddshänsyn får pokerspel i turneringsform anses vara ”mindre riskfyllda” i förhållande till annat kortspel där tiden mellan insats och vinst är relativt kort. Mot bakgrund av detta föreslås ett krav på att det i lokalen inte får förekomma annat spel om pengar.
Utredningen har också övervägt att föreslå ett förbud mot servering och förtäring av alkohol i spellokalen. I utredningens referensgrupper har det funnits visst stöd för en sådan ordning. Samtidigt har många gjort gällande att ett alkoholförbud skulle medföra att detta skulle försvåra eller helt omöjliggöra kanaliseringen till detta lagliga sätt att spela poker.
Utredningen har mot denna bakgrund valt att inte föreslå något alkoholförbud och inte heller att det, likt för spel på värdeautomater eller restaurangkasino, bör finnas krav på att spelet endast får bedrivas på ställen där det finns ett serveringstillstånd för alkohol. En annan sak är att det i många fall kan komma att krävas ett serveringstillstånd i alla fall. Kravet på att det ska råda god ordning på spelplatsen, att berörd kommun och Polismyndigheten ska yttra sig över licensansökan och en ändamålsenlig tillsyn får enligt utredningens mening i nuläget anses vara tillräckliga mekanismer för att undvika att olämpliga miljöer för spelformen används eller utvecklas.
För att säkerställa att spelarna inte använder sig av tekniska hjälpmedel föreslås ett krav på att teknisk utrustning inte får användas av dessa i samband med turneringen. Spelet får exempelvis inte bedrivas på datorer. Kravet införs för att säkerställa att det fullt ut ska vara fråga om en fysisk turnering. Samtidigt står det klart att en modern turnering kräver teknisk utrustning. Hit hör t.ex. monitorer, datorer som hanteras av tävlingsledningen, elektroniska stoppur och
Andra angelägna förändringar SOU 2017:30
478
kortblandare. Utredningen finner inte någon anledning att förbjuda sådan utrustning så länge som den inte hanteras av någon deltagande spelare.
Vid anordnade av kortspelsturnering får inga andra avgifter än insats tas ut. Insatsen får inte betalas med kontanter och ska betalas innan kortspelturneringen startar. Inte heller vinster får utbetalas kontant.
Enligt utredningens förslag är det regeringen som bestämmer vilka kortspel som får anordnas i turneringsform. Utredningens bedömning är att det i ett första skede bör vara tillåtet att anordna spel på pokervarianterna Texas Hold’em och Omaha.
Enstaka större kortspelsturneringar
Bör då alla större pokerturneringar enbart kunna anordnas av det statliga monopolbolaget? När det gäller större årligen återkommande pokerturneringar, t.ex. SM i poker, anser utredningen att dessa bör kunna anordnas av fler arrangörer, särskilt mot bakgrund av den modernisering av den svenska spelmarknaden som utredningen föreslår. Det är t.ex. rimligt att den nytta/fördel som tillkommer Svenska Spel och dess dotterbolag Casino Cosmopol genom dessa företags rätt att kombinera pokerspel online med landbaserade pokerturneringar också tillkommer andra spelföretag som har rätt att bedriva pokerspel online.
I Norge har lagstiftaren löst frågan om enstaka större pokerturneringar genom att tillåta ett årligt nationellt mästerskap under 3 år vilket sker genom ett särskilt upphandlingsförfarande där det endast kan bli en ”vinnare”. Uppfyller flera sökande kraven lottas tillståndet ut.
I Danmark har lagstiftaren valt en lösning som bygger på att anordnaren träffar ett samarbetsavtal med någon av de aktörer som har tillstånd till landbaserat kasinospel i Danmark. Dessa tillstånd till större turneringar kan ges för två år.
Utredningen finner att ingen av de modeller våra grannländer har valt optimalt passar in i den nya svenska regleringsmodellen som utredningen föreslår. En modell som bygger på en upphandling av rätten att anordna ett årligt mästerskap förefaller komplicerad och riskerar att leda till oönskade resultat. Att tänkta anordnare, san-
SOU 2017:30 Andra angelägna förändringar
479
nolikt också konkurrenter till Casino Cosmopol, skulle vara hänvisade till detta bolags kasinon för att få anordna större turneringar är problematiskt, inte minst ur konkurrenssynpunkt.
Det måste också noteras att utredningens förslag när det gäller fördelningen av den svenska spelmarknaden får betydelse också i detta sammanhang. Svenska Spels rätt att med licens anordna pokerspel online kvarstår, medan rätten att anordna landbaserat kasinospel i därför avsedd lokal fortsatt tillkommer ett av staten helägt bolag. Som framgår av kapitel 27 kan det dock inte vara samma spelföretag som driver båda dessa verksamheter. Det uppstår därför ett särskilt behov av att, så långt möjligt, se till att villkoren blir lika för alla spelföretag som anordnar spel inom ramen för samma licens.
Utredningen föreslår en modell som innebär att ett spelföretag med en licens som innefattar rätt att anordna kasinospel online (vilket inkluderar poker) ensamt eller tillsammans med annat sådant spelföretag ska kunna få licens att anordna högst en årlig turnering i kortspel.
Förutsättningarna för sådana enstaka turneringar måste vara annorlunda än för en ordinär licens till kortspel i turneringsform. Inte minst gäller detta antalet deltagare. Den av Casino Cosmopol anordnade SM-turneringen år 2015 hade över 6 100 deltagare. År 2013 deltog 7 543 spelare (SM 2014 ställdes in p.g.a. överbelastningsattacker). Mot denna bakgrund anser utredningen att gränsen för det högsta antalet deltagare i turneringen (inklusive satellit- och andra kvalturneringar) bör sättas vid 10 000 spelare. När det gäller insatser, vinster, tillåten sponsring och kostnader menar utredningen att det kan vara lämpligt att uppsätta följande begränsningar: – värdet av varje spelares insats i turneringen får uppgå till högst
1/8 prisbasbelopp (cirka 5 500 kronor) – högst 25 prisbasbelopp (cirka 1,1 miljoner kronor) av vinstpotten
tillfaller en spelare – högst 20 procent av spelarnas insatser täcker spelföretagets kost-
nader i samband med turneringen, och – högst 50 procent av vinstpotten utgörs av andra medel än av
spelarna gjorda insatser.
Andra angelägna förändringar SOU 2017:30
480
För denna form av turneringsspel bör annars gälla samma förutsättningar som i övrigt gäller för kortspel i turneringsform. Detta innebär bl.a. krav på att det i lokalen inte förekommer annat spel om pengar och endast personer som fyllt 18 år vistas i de lokaler där turneringen äger rum.
I landbaserade kasinon i därför avsedd lokal bedrivs det också annat spel i lokalerna. I praktiken utesluter detta att det anordnas kortspel i turneringsform enligt dessa bestämmelser på Casino Cosmopol, dvs. i licensierade landbaserade kasinon. Detsamma gäller för sådana lokaler där det anordnas landbaserat kommersiellt spel (tidigare restaurangkasinon) och spel på fartyg i internationell trafik om inte samtidigt det andra spelet stängs ner.
Med stöd av en licens för landbaserade kasinon i därför avsedd lokal kan ett sådant kasino självfallet anordna egna kortspel i turneringsform, men den föreslagna regleringen utesluter att andra spelföretag, även statliga sådana, än de som har licens för ett landbaserat kasino är anordnare.
Vem kan få licens?
För att erhålla licens krävs att sökanden uppfyller vissa i lagen uppställda krav. Detta mot bakgrund av att pokerspelet kommer kunna drivas kommersiellt och det är viktigt att säkerställa att anordnaren inte är olämplig. När det gäller tillstånd till roulettspel, tärningsspel och kortspel görs i dag en förhållandevis omfattande vandelsprövning av den som söker tillstånd. Vid denna prövning ska tillståndsmyndigheten beakta sökandens erfarenheter på området, ekonomiska förhållanden, vilja och förmåga att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt samt andra omständigheter av betyelse. Vid ansökan ska Lotteriinspektionen inhämta eller av sökanden begära handlingar som styrker att sökanden inte är försatt i konkurs eller underkastad näringsförbud och inte heller har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken, intyg om yrkesmässig kompetens för de personer som ansökan avser, handlingar som styrker sökandens ekonomiska förhållanden, handlingar som styrker sökandens vandel och – om sökanden är en juridisk person – registreringsbevis.
Utredningen finner ingen anledning att vid lämplighetsbedömningen av sökanden för licens att anordna kortspel i turnerings-
SOU 2017:30 Andra angelägna förändringar
481
form, frångå den lämplighetsbedömning som föreslås för merparten av övriga licenstagare i spellagen. I fråga om juridiska personer ska prövningen avseende lämpligheten även omfatta den som har ett kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen eller ingår i dess ledning. För vidare resonemang kring kvalificerat innehav, se avsnitt 16.4.
Tid och villkor för licens
Enligt spellagen beviljas en licens för en tid av högst 5 år. Tanken är att licenser normalt sett ska ges för denna tid. I detta fall finner dock utredningen att det finns skäl att avvika från huvudregeln, inte minst eftersom denna typ av spel normalt sett inte kommer att bedrivas som någon permanent verksamhet. Särskilt gäller detta de enstaka större kortspelsturneringarna. Licenstiden för turneringsspel bör därför vara högst två år och avse högst två turneringar per dag. När det gäller de större kortspelsturneringarna blir det fråga om ettåriga licenser för en turnering.
För att säkerställa en effektiv tillsyn är det viktigt att licensen är kopplad till en viss angiven plats och uppgifter om detta måste anges i ansökan. Detta är viktigt för att Spelmyndigheten ska kunna utföra tillsyn och utreda om verksamheten kommer att bedrivas på ett sätt som är sunt.
Vid ansökan om anordnande av förströelsespel enligt lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel får tillstånd inte ges innan berörd kommun och Polismyndigheten har hörts i ärendet. Vid en ansökan om anordnande av restaurangkasinospel, ska berörd kommun ges tillfälle att yttra sig. Bakgrunden till detta är att respektive kommun har kännedom om lokala förhållanden och kan därför antas bidra med värdefulla uppgifter när det gäller omständigheter som ska beaktas vid lämplighetsprövningen. Utredningen finner att denna ordning bör bestå och att även Polismyndigheten ska ges tillfälle att yttra sig innan licens för anordnande av kortspel i turneringsform kan meddelas. Överväganden som får betydelse för prövningen, exempelvis att spel inte ska användas som stöd i kriminell verksamhet, bör kunna belysas på ett tillfredsställande sätt genom att både Polismyndigheten och berörd kommun kommer in med upp-
Andra angelägna förändringar SOU 2017:30
482
lysningar. Det är dock inte nödvändigt att inhämta yttrande om det redan av övriga omständigheter framgår att ansökan ska avslås.
Enligt vad som gäller enligt den föreslagna spellagen i övrigt kommer Spelmyndigheten att ha möjlighet att förena en licens med villkor för licensens utövande. Sådan möjlighet ska finnas både i samband med licensgivningen och under licensens giltighetstid.
Avgifter
Av 21 kap. 1 § enligt förslaget till ny spellag framgår att avgifter får tas ut i ärenden om licens, registrering och tillsyn enligt spellagen. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om storleken på och betalning av avgifterna. Utredningens bedömning är att regeringen ska meddela föreskrifter om avgiften vid ansökan om licens, medan Spelmyndigheten meddelar föreskrifter om avgifter för tillsyn.
Bemyndiganden
Av avsnitt 14.13.4 framgår att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, bör få meddela föreskrifter om insatser, vinster och återbetalningsprocent (23 kap. 2 § spellagen). Detta gäller också för landbaserat kommersiellt spel. Enligt utredningens bedömning bör dock insatser, vinster och återbetalningsprocent för enstaka årlig turnering i kortspel regleras i lagen. Detta till följd av att dessa turneringar sannolikt kommer att ha en mängd deltagare och innefattar – om de ska ha tillräcklig attraktivitet – höga belopp avseende både insatser och vinster.
Såvitt avser licens för kortspel i turneringsform gäller därutöver att regeringens eller myndighets rätt att meddela föreskrifter avser dels vilka kortspel som får anordnas i turneringsform (23 kap. 6 § spellagen), dels om spelansvarsåtgärder och andra krav för spelets bedrivande (23 kap. 2 § 6 spellagen).
Enligt utredningens bedömning bör de förra meddelas av regeringen (se bilaga 7) och de senare av Spelmyndigheten.
483
14 Vinståterbetalning
14.1 Utredningsdirektiven
Direktiven till utredningen anger följande beträffande vinståterbetalningsnivåer:
Spelanordnarnas vinståterbetalning är att likställa med priset på spel. En högre vinståterbetalningsnivå, dvs. ett lägre pris på spelandet, leder till mer spelande. En reglering av vinståterbetalningsnivåer kan således användas för att påverka omsättningen och inriktningen på spelandet.
Enligt dagens reglering ska vinståterbetalningen för s.k. egentliga lotterier (lottning, gissning, vadhållning eller liknande spel samt marknads- och tivolinöjen) uppgå till minst 35 procent och högst 50 procent (16 § lotterilagen). I regeringens tillstånd till Svenska Spel och ATG, som beslutats enligt 45 § lotterilagen, varierar återbetalningsnivån för olika spelformer från 49 procent för lotterier och nummerspel till minst 85 procent för värdeautomater. Även enligt kasinolagen ska vinståterbetalningen för värdeautomater och andra automatspel uppgå till minst 85 procent.
I samband med att ett licenssystem införs är det befogat att se över regleringen av återbetalningsnivåerna.
Utredaren ska mot denna bakgrund bedöma om det finns behov av att reglera vinståterbetalningsnivåerna för lotterier och i så fall lämna förslag till en reglering.
Det bör också framhållas att det i direktiven anges att vid utformningen av den nya regleringen ska förutsättningarna för finansiering av statens verksamhet och allmännyttiga ändamål bevaras i så hög utsträckning som möjligt och att efterfrågan på onlinespel ska kanaliseras till säkra och kontrollerade erbjudanden, på ett sätt som inte leder till ökat spelande. Ytterligare en utgångspunkt är att alla spelföretag ska kunna få licens om de uppfyller de krav som uppställs i lag. Kännetecknande för ett licenssystem är just att marknaden öppnas för konkurrens. Att frågan om vinståterbetalningsprocent är
Vinståterbetalning SOU 2017:30
484
central och en viktig del beror enligt utredningen framför allt på dess betydelse ur konkurrenssynpunkt.
14.2 Dagens vinståterbetalningsprocent
Som angetts i kapitel 2 avses med vinståterbetalningsprocent (ibland vinstandel) den procentandel av insatsernas värde som vinsterna sammanlagt ska motsvara. Lotterilagens (1994:1000) reglering av återbetalningsprocent för olika spelformer avser att säkerställa att en tillräcklig andel av insatserna återbetalas som vinst och att den kommer de behöriga intressena till godo. Lotterilagens regler gäller dock inte om regeringen meddelat särskilt tillstånd enligt 45 §, vilket är fallet såvitt avser ATG:s och merparten av Svenska Spels spel och lotterier. I sådana fall regleras vinstandelarna i tillståndet.
Möjligheter att anordna spel på värdeautomater, dvs. spelautomater som betalar ut vinst bara i form av värdebevis eller liknande, infördes åter genom 1994 års lotterilag, efter att i stort sett allt spel på spelautomater som gav penningvinster varit förbjudet sedan år 1979. Återbetalningsprocenten bestämdes för sådant spel till minst 85 procent. Regeringen anförde att det självfallet var av vikt att en tillräckligt stor andel av insatsen återbetalas som vinst, och den valda minimiandelen motiverades av en avvägning mellan spelarens och spelanordnarens intressen.
14.3 Svenska Spel och ATG
ATG:s och merparten av Svenska Spels verksamhet regleras endast genom de särskilda tillstånd som bolagen har med stöd av 45 § lotterilagen. I dessa tillstånd anges vilka återbetalningsprocent som gäller för olika slags spel. Återbetalningsprocenten för Svenska Spels värdeautomater regleras dock i 27 § lotterilagen.
För ATG gällande högsta återbetalningsprocent varierar mellan 65 och 85 procent beroende på spelform. Vid vadhållning hos Svenska Spel gäller att högsta återbetalningsprocenten varierar mellan 65 och 80 procent medan högsta återbetalningsprocenten vid övriga spelformer, inklusive Stryktips och Måltips, ligger på mellan 45 och 55 procent.
SOU 2017:30 Vinståterbetalning
485
14.4 Automatspel inom kasinon
Enligt 2 § andra stycket kasinolagen (1999:355) får tillstånd till kasinospel även omfatta spel på penningautomater och andra automatspel som avses i 6 § lotterilagen. Varken kasinolagen eller lotterilagen reglerar återbetalningsprocent för sådant automatspel. I regeringens tillstånd till Svenska Spel att anordna kasinospel har dock fastställts att värdet av vinsterna i penningautomatspel och andra automatspel i samband med kasinospel ska motsvara minst 85 procent av insatsernas värde.
14.5 Allmännyttigt spel
I lotterilagen föreskrivs att värdet av vinsterna i s.k. egentliga lotterier (se 4 § lotterilagen) ska motsvara minst 35 procent och högst 50 procent av insatsernas värde. För bingospel gällde samma lägsta återbetalningsprocent. Någon högsta återbetalningsprocent föreskrevs däremot inte. Detta motiverade regeringen med att återbetalningsprocenten i bingospel genomsnittligt uppgår till 60 procent utan att det påverkar marknaden (prop. 1993/94:182 s. 25).
Den 1 augusti 2002 infördes ett antal bestämmelser i lotterilagen i syfte att göra det möjligt för folkrörelserna att anordna lotterier över internet. Regeringen fann att lotterier som anordnades över internet skulle hänföras till s.k. egentliga lotterier, oberoende av hur den fysiska förebilden för internetspelet karakteriserades. Sålunda skulle t.ex. bingospel på internet anses vara ett egentligt lotteri. Regeringen förklarade att lagändringen skulle göra det möjligt för folkrörelserna att bedriva lotterier över internet under i stort sett samma förutsättningar som gällde för traditionella former av lotterier. Däremot var det inte aktuellt att tillåta folkrörelserna att bedriva lotterier med andra vinstregler än dem som gällde för egentliga lotterier. Regeringen ansåg nämligen att det krävdes ytterligare kunskap om konsekvenserna av att införa särskilda vinstregler som skulle möjliggöra högre vinster och som endast skulle träffa en viss kategori av lotterier (prop. 2001/02:153 s. 19).
Vinståterbetalning SOU 2017:30
486
14.6 Tidigare utredningar
I direktiven till lotteriutredningen (dir. 2004:76) nämndes särskilt att den tekniska utvecklingen och internationaliseringen på spelområdet under senare tid lett till ökad konkurrens i Sverige. Regeringen ansåg därför att det fanns skäl att analysera behovet av att vidta åtgärder i syfte att stärka sådana lotterier som kan förutses påverkas av den ökande konkurrensen. Det konstaterades att det, som ett sätt att möta denna konkurrens, hade rests krav på att lotterilagens övre gräns för vinståterbetalning skulle ses över. Regeringen ansåg att det var angeläget att utredaren analyserade dessa frågor och även belyste de risker ur spelberoendesynpunkt som en ökad vinståterbetalning skulle medföra. I delbetänkandet Återbetalningsprocent (SOU 2005:21) kom Lotteriutredningen till slutsatsen att den inte kunde förorda en höjning av återbetalningsprocentstaken för svenska aktörer. Utredningen, som inte hade till uppgift att föreslå en öppning av den svenska spelmarknaden, anmärkte att en förbättring av villkoren för svenska spelanordnare genom en höjning av återbetalningsprocentstaket innebar att de tveksamheter som redan då förelåg beträffande det svenska systemets förenlighet med EU-rätten ökade.
Frågan om vinståterbetalningsprocent har sedan dess inte varit föremål för någon offentlig utredning. Såväl Svenska Spel som ATG har dock fått höjda återbetalningsnivåer på vissa spelformer.
14.7 Nuvarande situation
I den nationella konkurrensen på spelmarknaden, dvs. konkurrensen mellan Svenska Spel, ATG och olika folkrörelseaktörer, har aldrig återbetalningsprocent använts som ett marknadsföringsargument för att skaffa konkurrensfördelar. Återbetalningsprocentstaket har varit så lågt – normalt runt cirka 50 procent – att de smärre variationer som kan ha förelegat mellan olika spelformer inte gjort det särskilt lämpligt som marknadsföringsargument. De spelformer som haft högre vinståterbetalningsprocent, främst vadhållning och automatspel, har inte varit utsatta för nationell konkurrens. Lotterilagstiftningen har överhuvudtaget haft en tämligen ideell karaktär. Den har utformats särskilt med allmännyttiga ändamål – folkrörelsernas intressen – för ögonen och ett ständigt återkommande argument
SOU 2017:30 Vinståterbetalning
487
har varit att viljan att stödja en viss förening ofta väger tyngre hos lottköparen än intresset av vinst.
14.8 Nya konkurrensförhållanden
Det är genom möjligheterna till spel över internet som frågan om återbetalningsprocent såsom konkurrensmedel kommit i ett annat läge. De internationellt verksamma aktörerna – de presumtiva licenshavarna – erbjuder betydligt högre vinståterbetalning än de svenska aktörerna. Detta gäller såväl inom deras traditionella verksamhetsområde, dvs. vadhållning, som inom andra spelformer över internet. Vid marknadsföring som riktas mot den svenska marknaden är det inte sällan den högre återbetalningsprocenten jämfört med de svenska spelen som framhävs.
Tabell 14.1 Återbetalningsprocent efter spelform och aktör
Spelform
Aktör Återbetalning (% av insats)
Vadhållning Internationella spelbolag
91–99
Svenska Spel
65–85
ATG
65–85
Lotterier Rikslotterier
35–50
Svenska Spel
40–50
Spelmaskiner (Vegas) Svenska Spel
>85
Kasino Svenska Spel
>85
Källa: Lotteriinspektionen och Branschföreningen för onlinespel (BOS)
Den nuvarande regleringen i lotterilagen som avser vinståterbetalningsprocent har syftat till att säkra ett tillräckligt stort överskott till de behöriga ändamålen. En höjning av återbetalningsprocentstaket vid en omreglering riskerar att gå ut över dessa ändamål, och därmed även över den nuvarande lotterilagens krav på skälig avkastning. Detta gäller dock under förutsättning att omsättningen i de aktuella spelen minskar eller förblir oförändrad. Om en höjning av vinståterbetalningsprocenten innebär att de nuvarande svenska aktörernas konkurrenskraft stärks och dessa därigenom kan återta marknadsandelar från de internationella aktörerna kan höjningen i stället innebära ett ökat tillskott till de behöriga ändamålen.
Vinståterbetalning SOU 2017:30
488
14.9 Förslag från nuvarande tillståndshavare
Svenska Spel har i sin ansökan om tillstånd att anordna och förmedla kasinospel över internet enligt 45 § lotterilagen som gjordes i juni 2014 föreslagit när det gäller insatsbegränsningar och vinståterbetalningsprocent att motsvarande villkor ska gälla som för de spel som i fysisk form i dag erbjuds på Casino Cosmopol.1 Vad avser vinståterbetalningsprocent har Svenska Spel i ansökan angett att bolaget har för avsikt att inte ha en sämre vinståterbetalningsprocent än de oreglerade aktörerna, detta för att inte negativt påverka kanaliseringen av spelare. För nya kasinoliknande spel som bolaget får godkännande om att erbjuda, föreslår Svenska Spel att det delegeras åt Lotterinspektionen att fatta beslut om lämpliga insatsbegränsningar och vinståterbetalningsprocent.
Det kan också framhållas att Svenska Spel i en till regeringen nyligen inkommen skrivelse ansökt om att få anordna bl.a. sportvadhållning till fasta odds med en återbetalningsprocent på 97 procent. I ansökan anges att en höjd vinståterbetalning inte påverkar Oddsetprodukternas riskfaktor ur ett spelansvarsperspektiv.
ATG har i en utredning presenterat sitt förslag till ny spellagstiftning.2 I förslaget anges att högsta möjliga vinståterbetalningsprocent ska regleras inom varje produktkategori, men får maximalt uppgå till 90 procent. ATG menar att denna utredning bör föreslå lämpliga nivåer för respektive produktkategori. Det bör noteras att ATG samtidigt föreslagit att spelbolag som erbjuder spel på hästar måste bidra till trav- och galoppsportens verksamhet genom att betala en avgift på bruttoomsättningen (vinståterbetalningsprocenten begränsas redan av den anledningen) eller nettoomsättningen.
Enligt IOGT-NTO är det viktigt att marknaden får en prisreglering på alla spelformer. Återbetalningsprocenten på lotteri bör ligga på max 50 procent för att föreningar ska ha rimliga möjligheter att finansiera delar av sin verksamhet genom spel och lotterier. Enligt IOGT-NTO skulle det vara förödande för folkrörelserna att tvingas konkurrera med bolag som har en återbetalning på 97–98 procent.3
Folkrörelsernas samarbetsorganisation för Spel och Lotterifrågor (Folkspel), Novamedia Sverige AB (Novamedia), Kombispel i Sverige
1 Dnr Fi2014/2407, s. 20. 2 ATG, Svensk Travsport och Svensk Galopp, Ansvar och konkurrens på lika villkor, 2015, s. 10. 3 Skrivelse till Spellicensutredningen den 18 mars 2016.
SOU 2017:30 Vinståterbetalning
489
AB (Kombispel), Idrottens Spel Service i Göteborg AB (Idrottens Spel) och Föreningen Sveriges bingoarrangörers centralorganisation (Svebico)4 samlade bedömning är att den nuvarande nivån fungerar väl. Nivån för traditionella lotterier bör enligt dem, liksom i dag, vara 35–50 procent. Detta är en rimlig nivå på återbetalningen vilket gör det möjligt för rikslotterierna att ge överskott till allmännyttiga ändamål. När det gäller bingospel i bingohallar är det i dag en återbetalningsnivå på cirka 65–75 procent. Deras bedömning är att även detta är en nivå som fungerar väl.
Branschföreningen för onlinespel (BOS) har anfört att branschstandarden gällande vinståterbetalningsprocenten för onlinespel är omkring 95 procent. I några fall förekommer en vinståterbetalningsprocent på 98–99 procent, särskilt i de fall spelbolaget endast agerar mäklare mellan två kunder som slår vad. Att inte tillåta en närmast 100 procentig återbetalning skulle, enligt BOS, ofelbart leda till att konsumenterna i stället väljer att spela utanför licenssystemet, där sådan återbetalning alltid erbjuds. BOS menar att det är tillräckligt utmanande för licenstagarna att attrahera spelkunder med den skatt som ska betalas inom licenssystemet, men som spelbolag utanför systemet slipper betala.
14.10 Allmänt om regleringsåtgärder på området
Det traditionella sättet att reglera spelmarknaden i Sverige har varit att kontrollera konsumtionen genom exklusiva tillstånd, detta huvudsakligen genom fyra styrmedel som ställer krav på motprestationer från de bolag som beviljas tillstånd:5
1. Prisreglering. Priset på spel är ofta reglerat genom att vinstutdelningarna är begränsade till vissa nivåer. Syftet med detta är att genom ett högre pris motverka överdrivet spelande. I Sverige är t.ex. nivåerna på vinstutdelningarna reglerade i lotterilagen samt av regeringen i ATG:s och Svenska spels speltillstånd och då för varje spelform.
4 Skrivelse till Spellicensutredningen den 20 maj 2016. 5 David Sundén, En ny giv? En ESO-rapport om regleringen av spelmarknaden, 2015:1, s. 31 f.
Vinståterbetalning SOU 2017:30
490
2. Utbudsbegränsning. Utbudet av och tillgången till spel om pengar är oftast begränsat vad gäller t.ex. var och när det går att spela samt vilka spelformer som är tillåtna. Vissa spel är otillåtna då de anses ha en ökad risk för att skapa spelproblem. Kasino online är t.ex. inte tillåtet att erbjuda i Sverige och poker online inte i Norge.
3. Explicita marknadsföringsregler.
4. Explicita spelansvarsregler.
Innehållet i de olika styrmedlen, hur de formulerade och deras omfattning varier mellan olika länder.
Med en global och digital spelmarknad minskar de effektiva tillståndens betydelse då tillstånden i sig inte kan utesluta konkurrens. I och med detta förlorar även de fyra ovan angivna styrmedlen i effektivitet.6
14.11 Priset på spel
Priset på spel skiljer sig i vissa avseenden från normalfallet där priset enkelt uttryckt utgörs av det som en köpare betalar för en vara eller tjänst. För speltjänster definieras i stället priset som köparens förväntade förlust som andel av det köparen satsar. Detta är detsamma som att säga att priset är den andel av insatsen som inte återbetalas till spelaren, dvs. den andel av insatsen som spelarrangören behåller. Priset för ett enskilt spel står därför i direkt relation till spelets vinståterbetalningsprocent, där priset är lika med 100 (procent)-vinståterbetalningsprocenten. Det genomsnittliga jämförelsepriset på samtliga svenskt reglerade spel var cirka 37 kronor per spelad hundralapp år 2015, vilket motsvarar en återbetalning på 63 procent. Detta kan jämföras med ett pris på mellan 5 till 10 kronor per spelad hundralapp som erbjuds av speloperatörer som verkar på världsmarknaden, vilket motsvarar en återbetalning på 90–95 procent.
Förutom att priset på spel skiljer sig från hur pris normalt förstås skiljer sig även hur spelad kvantitet definieras. Kvantitet uttrycks normalt i termer av t.ex. antal varor eller antal timmar. När man analyserar spelmarknaden i ekonomiska termer definieras i stället kvan-
6 A. a. s. 33.
SOU 2017:30 Vinståterbetalning
491
titet oftast som spelarnas insats, vilket i vissa fall även benämns som bruttoomsättning.7
Hur kvantiteten, eller spelarnas insatser, ändras när priset på spel förändras går att uppskatta via priskänsligheten. Priskänsligheten, eller egenpriselasticiteten, är ett mått på hur många procent kvantiteten, alternativt insatserna eller bruttoomsättningen, förändras när priset ändras med 1 procent.
Förutom att priskänsligheten används för att uppskatta hur spelarnas insatser eller kvantiteten spel påverkas kan priskänsligheten även användas för att förstå hur spelarnas utgifter för spel förändras när priset ändras. Spelarnas utgifter på spel definieras som pris *
kvantitet och är per definition även lika med operatörernas intäkter
från spel, dvs. spelarinsatser minus vinstutbetalningar. Spelarnas utgifter benämns i vissa fall även som nettoomsättning.8
Uppskattningar av efterfrågans priskänslighet visar på att spelarinsatserna kan förväntas öka om priset på spel sänks. Hur mycket insatserna ökar varierar dock betydligt beroende på land, spelform, kundgrupp och ursprunglig prisnivå. Antalet skattningar av priskänsligheten i litteraturen är dessutom få, vilket medför att den ekonomiska osäkerheten i uppskattningarna måste värderas som stor. Det finns inga tillgängliga skattningar för enbart svenska förhållanden, vilket ytterligare försvårar en bedömning av hur prisförändringar, eller förändringar i vinståterbetalningsprocenten, påverkar spelarnas insatser och utgifter samt operatörernas intäkter i Sverige.
Allmänt kan uppskattningarna i litteraturen sägas visa på att priskänsligheten är mellan -0,5 och -3.9 Tolkningen av detta är att en prisökning på 1 procent kan förväntas minska spelarnas insatser med
7 Detta följer rent matematiskt utifrån definitionen av relativpriset på spel. 8 En tumregel för hur spelarnas utgifter påverkas av förändringar i priset är att om spelarnas priskänslighet är relativt hög dvs. lägre än -1, t.ex. -1,3, ökar spelarnas utgifter om priset sänks. Med detta följer även att speloperatörernas intäkter eller nettoomsättningen ökar. Om däremot spelarnas priskänslighet är relativt låg dvs. över -1, t.ex. -0,5, minskar spelarnas utgifter, operatörernas intäkter och nettoomsättningen om priset på spel sänks. Det omvända resonemanget gäller om priset höjs. 9 Se Institut suisse de droit compare (2006): Study of gambling services in the internal market of the European Union, European Commission för en sammanställning av äldre studier, eller Frontier Economics (2014): The UK betting and gaming market: estimating price elasticities of demand and understanding the use of promotions. Her Majesty´s Revenue & Customs Research Report 313, 2014, för nya uppgifter om den brittiska spelmarknaden.
Vinståterbetalning SOU 2017:30
492
mellan 0,5 och 3 procent. Omvänt innebär en prissänkning på 1 procent att insatserna kan förväntas öka med mellan 0,5 och 3 procent.10
Att priskänsligheten varierar betydligt mellan olika spelformer bekräftas av en relativt ny studie som genomförts på uppdrag av brittiska HMRC.11 För t.ex. spelmaskiner värderas priskänsligheten vara -0,6 och efterfrågan på spelmaskiner i Storbritannien kan därför sägas vara relativt okänslig för förändringar i priset. En priskänslighet på -0,6 betyder även att de totala insatserna på spelmaskiner, alternativt kvantiteten eller bruttoomsättningen, endast ökar med 0,6 procent om priset sänks med 1 procent. Denna relativa prisokänslighet innebär även att spelarnas totala utgifter på spelmaskiner samt operatörernas intäkter från spelmaskiner minskar om priset sänks.
Omvänt är priskänsligheten för skraplotter -1,3 och efterfrågan på skraplotter kan därför sägas vara relativt priskänslig. Detta betyder att de totala insatserna på skraplotter, alternativt kvantiteten sålda skraplotter, ökar relativt mycket om priset på skraplotter sänks. Spelarnas insatser kan förväntas öka så pass mycket att även spelarnas utgifter på skraplotter ökar om priset sänks. Den höga priskänsligheten visar att de spelbolag i Storbritannien som erbjuder skraplotter kan öka sina intäkter genom att sänka priset.
10 Det finns även skattningar av korspriselasticiteter mellan olika spelformer. Korspriselasticiteten påverkas av komplement och substitution mellan produkter. T.ex. är ATG:s spel Harry Boy ett slags substitut för ett sorts lotteri (men med lite högra vinstandel); Joker är ett komplement till Lotto och en del andra spel som Svenska Spel erbjuder. Om priset på Lotto skulle höjas, då skulle det förmodligen påverka, fast på olika sätt, efterfrågan på Harry Boy och Joker. 11 Frontier Economics (2014): The UK betting and gaming market: estimating price elasticities of demand and understanding the use of promotions. Her Majesty´s Revenue & Customs Research Report 313, 2014.
SOU 2017:30 Vinståterbetalning
493
Tabell 14.2 Priskänslighet* för olika spelformer i Storbritannien
Spelform Priskänslighet*
Lotteri (efterhandsdraget)
-1,08
Lotteri (förhandsdraget)
-1,30
Landbaserad vadhållning
-1,00
Poolspel
-0,48
Landbaserad bingo
-1,00
Landbaserat spel
-0,50
Spelautomater
-0,60
Vadhållning online
-0,50
Kasinospel online
-1,50
* Priskänsligheten är skattad som den långsiktiga egenpriselasticiteten. Källa: Frontier Economics (2014): The UK betting and gaming market: estimating price elasticities of demand and understanding the use of promotions. Her Majesty´s Revenue & Customs Research Report 313, 2014
Viktigt att förstå är att priskänsligheten är starkt beroende av vilken prisnivå som gäller i utgångsläget och att en sänkning av priset även medför att priskänsligheten kan falla betydligt.12 En slutsats av detta är att uppskattningar av priskänsligheten från andra marknader inte nödvändigtvis är direkt tillämpbara på svenska förhållanden om prisnivåerna för spelformen skiljer sig mellan länderna. Spelmarknaden i Storbritannien skiljer sig från den svenska bl.a. genom att den brittiska marknaden till största del är öppen för konkurrens och att priserna på de flesta spel är lägre. Det är därför svårt att direkt överföra resultaten från Storbritannien i tabell 14.2 till Sverige.
De flesta uppskattningar av priskänsligheten visar dock på att spelarna är relativt priskänsliga, dvs. priskänsligheten är lägre än -1. En förklaring till detta är att många av skattningarna gjorts på spelformer i länder där marknaden styrs av ett regelverk som skapar monopolliknande förhållanden. Effekten av sådana regler är att priset sätts som om ett monopol satte priset på marknaden. Ekonomisk teori förutsäger att ett monopol sätter priset där priskänsligheten är -1 eller lägre, där avvikelsen från -1 bestäms av spelformens marginalkostnad. Spelformer som vadhållning har en högre marginalkost-
12 Thalheimer and Ali (2003): The demand for casino gaming, Applied Economics, 34, 907-919, visar att en sänkning av priset på spelautomater från 0,104 till 0,061 även medförde att priskänsligheten minskade från -1,5 till -0,9.
Vinståterbetalning SOU 2017:30
494
nad än t.ex. lotterier eftersom vadhållning bl.a. kräver fler anställda för att kunna sätta odds. Teorin förutsäger därför att uppmätta priskänsligheter rimligtvis bör vara mindre än -1 på spelmarknader som opererar under monopolliknande förhållanden, och att priskänsligheten bör vara högre för vadhållning än för lotterier. Detta är exakt vad många av studierna, som försökt uppskatta priskänsligheten, visar på.
Man bör även ha klart för sig att många av studierna är genomförda på relativt gamla data och därför reflekterar en föråldrad marknadsstruktur där effekterna av varken dagens stora omfattning av onlinespel eller internationell konkurrens finns med.
Mot denna bakgrund är det därför svårt att definitivt uppskatta priskänsligheten på den svenska spelmarknaden och för dess olika spelformer. Detta medför att det även är svårt värdera hur spelmarknadens olika delar utvecklas givet att priset, eller reglerna kring vinståterbetalningsprocent, ändras. Det är dock rimligt att anta att priskänsligheten är relativt hög i utgångsläget mot bakgrund av att det nuvarande regelverket skapar monopolliknande förhållanden på spelmarknaden dels genom exklusiva tillstånd till olika operatörer, dels genom att vinståterbetalningsprocenten på spel är reglerad.
Priskänsligheten kan även uppskattas för olika typer av kundgrupper för att kunna värdera hur t.ex. nöjesspelare respektive problemspelare förändrar sitt spelande om priset på spel ändras. Det finns dock inga empiriska resultat som anger hur priskänsliga problemspelare är. De uppskattningar som ändå används baseras på resonemang kring hur problemspelares priskänslighet rimligen bör förhålla sig till samtliga spelares priskänslighet.13
Utgångspunkten i dessa diskussioner är om problemspelarna kan anses vara relativt okänsliga för prisförändringar, dvs. om problemspelarnas priskänslighet är högre än -1. Om detta är fallet medför ett lägre pris på spel visserligen att problemspelarnas insatser ökar, men endast till en begränsad del. Ett lägre pris innebär även att de vinner tillbaka mer och nettoresultatet är att deras totala utgifter på spel minskar. Ur denna aspekt kan därför en prissänkning ses som en åtgärd som underlättar för problemspelarna då deras lägre utgifter för sitt spelande begränsar de negativa sociala kostnaderna.
13 Australian Productivity Commission (1999), Australia’s Gambling Industries, Report no. 10, Canberra: AusInfo, 1999.
SOU 2017:30 Vinståterbetalning
495
Det bör nämnas att man kan vinna tillbaka mer på två olika sätt:
a) man vinner lika ofta men högre summor, t.ex. vid sportvadhållning när man får bättre odds eller b) man vinner oftare t.ex. genom högre återbetalning på en spelautomat som resulterar i fler småvinster. I det senare fallet kan man anta att det finns en förhöjd risk för spelproblem därför att belöningarna kommer tätare. I det förra fallet är risken att enstaka höga vinster etsar sig fast i minnet och ökar benägenheten att spela.
Australian Productivity Commission (1999) uppskattar bl.a. att priskänsligheten för nöjesspelare utan spelproblem är mellan -0,8 och -1,3. Detta kan jämföras med deras värdering att priskänsligheten för måttliga problemspelare är mellan -0,6 och -1,0 och för svåra problemspelare mellan -0,3 och -1,0. Båda dessa värderingar betyder att ett lägre pris visserligen ökar problemspelarnas insatser på spel, men samtidigt att deras totala utgifter på spel minskar om priset på spel sänktes.
I de länder som har omreglerat sina spelmarknader till en högre grad av konkurrensutsättning sker beskattningen av de konkurrensutsatta spelen huvudsakligen på två olika sätt. Det ena sättet använder kvantiteten spel, eller bruttoomsättningen, som skattebas för att punktbeskatta marknaden. Med en sådan beskattningsmodell kan förändringen i skattebasen, och därmed statens punktskatteinkomster, enkelt beräknas om priset på spel ändras på marknaden. En procent lägre priser medför mer spelande och därmed att skattebasen, dvs. kvantiteten eller bruttoomsättningen, procentuellt ökar med värdet på spelets priselasticitet. Omvänt innebär ett högre pris på spel mindre spelande och därmed att skattebasen minskar.
Det andra sättet utgår i stället från att punktbeskatta företagens intäkter från spel, eller nettoomsättningen. En sådan beskattningsmodell innebär att tecknet på förändringen i skattebasen och därmed statens punktskatteinkomster bestäms av spelets priskänslighet när priset på spel ändras. Exempelvis ökar skattebasen om priserna faller och spelet är relativt priskänsligt (priselasticiteten är mindre än -1). Detta eftersom företagens intäkter eller nettoomsättningen ökar under sådan omständigheter. Är spelet däremot relativt okänsligt för prisförändringar (priselasticiteten är större än -1) minskar i stället skattebasen och statens punktskatteinkomster om priset på spel faller.
Vinståterbetalning SOU 2017:30
496
14.12 Något om konsumentöverskott m.m.
Som framgått definieras priset på spel i ekonomiska termer som
100-vinståterbetalningsprocenten. Detta betyder att en reglerad åter-
betalningsprocent är att likställa med en prisreglering. Begränsningar i hur hög vinståterbetalningsprocenten får vara på ett spel är därför detsamma som en begränsning i hur lågt priset på spelet får vara.
En sådan minimi-prisreglering har två huvudsakliga samhällsekonomiska effekter om prisbegränsningen binder, dvs. om det reglerade priset är högre än det skulle vara på en konkurrensutsatt marknad utan prisreglering.
För det första medför en prisreglering en samhällsekonomisk förlust, som även kallas dödviktsförlust. Denna uppkommer eftersom omsättningen på marknaden blir lägre än vad den skulle ha varit om spelare och spelleverantörer själva bestämt viket pris som skulle råda på marknaden. Detta kan exemplifieras som att antalet lotter som säljs till ett högt pris med prisreglering är färre än utan prisreglering. Den samhällsekonomiska förlusten uppkommer dels hos spelarna i form av ett lägre s.k. konsumentöverskott eftersom spelarna konsumerar mindre spel vid ett högre pris, dels hos spelleverantörerna i form av ett lägre s.k. producentöverskott eftersom spelleverantörerna förlorar intäkter på grund av att de säljer färre spel vid ett högre pris.
För det andra sker en värdeomfördelning från konsumenterna (spelarna) till producenterna (speloperatörerna). Denna samhällsekonomiska effekt uppkommer eftersom spelarna tvingas betala ett högre pris för sitt spelande med en prisreglering än utan. Denna omfördelning av konsumentöverskott till producentöverskott är enbart en omfördelning där konsumenterna förlorar i form av högre utgifter och producenterna vinner i form av högre intäkter.
De värderingar som finns av omfördelningarnas storlek visar på att konsumenterna förlorar stora värden till följd av att priset på spel regleras. En uppskattning för den svenska marknaden 2008 visar på att förlusten för svenska spelare till följd av prisregleringen uppgår till cirka 6 miljarder kronor.14 Uppskattningar från Australien och Storbritannien visar även de på att konsumenterna förlorar stora
14 Hortlund m.fl. (2008): Varför spelmonopol. En analys av den svenska spelmarknaden. HUI 2008.
SOU 2017:30 Vinståterbetalning
497
värden av högre reglerade priser eller andra ingrepp på spelmarknaden som hindrar fri etablering eller konkurrens, detta med hänsyn tagen till de negativa samhällsekonomiska kostnader spelproblemen medför.15 16 17 18
På en konkurrensutsatt marknad kommer spelbolagen precis som i alla andra branscher att ha ett avkastningskrav. Konkurrensen kommer – om inget ingripande sker – att driva ner priserna tills intäkterna precis klarar av att täcka kostnaderna, så att avkastningskravet kan upprätthållas. (förutom spelbolagens avkastningskrav, styrs prissänkningens storlek av vilken spelskattesats som råder).19
En effekt av den prispress som blir resultat av en ökad konkurrens på spelmarknaden är ökade insatser. Hur stor effekten på insatserna blir avgörs av priskänsligheten, eller priselasticiteten, för spel.20
Det är inte bara konsumentnyttan som kan minska till följd av en icke ändamålsenlig reglering. Även innovationsutvecklingen kan hämmas. En konkurrensutsatt marknad kännetecknas av öppet till- och utträde och företag konkurrerar ständigt för att öka sina vinster på två sätt; för det första kan de finna innovativa sätt att minska sina kostnader och överföra en del av dessa besparingar till konsumenterna. När företagen blir mer effektiva försöker andra företag också att bli innovativa och minska sina kostnader. De som misslyckas med detta kommer till sist att tvingas lämna marknaden. För det andra kan företag konkurrera genom att differentiera sina produkter från konkurrenternas. Denna ”dynamiska” konkurrens uppmuntrar företagen att hitta nya sätt att bedriva affärer och nya sätt att skapa en kundnytta.
När regleringen förbjuder priskonkurrens intensifieras ofta konkurrensen med kvalitetsdimensionen. Det har hävdats att detta leder till att företagen eftersträvar mer reglering för att förhindra en konkurrens om kvalitén. Nettoeffekten av reglering som begränsar mark-
15 Australian Productivity Commission (1999), Australia’s Gambling Industries, Report no. 10, Canberra: AusInfo, 1999. 16 Crane, Y. (2008), „What are the costs and benefits of gambling in the United Kingdom? ‟ in Coryn, D., Fijnaut, C. and Littler, A. (eds.), Economic Aspects of Gambling Regulation, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden, pp. 119–178. 17 Farrell, L. and Walker, I.(1999), „The Welfare Effects of Lotto: Evidence from the UK ‟, Journal of Public Economics, 72, 99–120. 18 Forrest (2010): Competition, the price of gambling and the social costs of gambling, University of Salford, United Kingdom, February 2010. 19 Hortlund s. 24. 20 Hortlund s. 24.
Vinståterbetalning SOU 2017:30
498
nadstillträde och homogeniserar priser och kvalitetet innebär att befintliga företag isoleras från en dynamisk konkurrens som annars skulle gynna konsumenterna.
14.13 Effekter av eventuella höjningar
14.13.1 Konkurrensen mellan svenska aktörer
Höjningar av vinståterbetalningsprocent på den svenska spel- och lotterimarknaden för vissa aktörer men inte för andra riskerar att påverka konkurrensen även inom andra sektorer. En höjning av vinståterbetalningsprocent, vare sig detta sker endast för vissa spelformer eller generellt, kan alltså leda till att dagens konkurrensförhållande mellan nuvarande och tillkommande anordnare ändras.
14.13.2 Problemspelande m.m.
Det önskvärda utfallet av en eventuell höjning av vinståterbetalningsprocentstaket är en kanalisering av spelandet till att ske i sådana former som står under svensk kontroll.
I syfte att belysa frågor som rörde vinståterbetalningsnivåer och spelberoende tillsatte Lotteriutredningen en referensgrupp. Gruppens slutsats var att det inte finns något säkert stöd för att en höjning av vinståterbetalningsprocenten medför ökat problemspelande, men inte heller att det inte gör det. Detta gäller erfarenhetsmässigt såvida inte åtgärder samtidigt vidtas som motverkar detta. En annan tänkbar konsekvens av en höjning var enligt referensgruppen att spelmönstret förändras genom en ”överströmning” av spelandet från spelformer där risken för spelberoende är relativt låg till sådana med högre risk. Detta kunde, enligt referensgruppen, inträffa även om spelandet totalt sett inte ökar.21
År 2010 gjordes en undersökning över empiriska bevis och relevant litteratur om förhållandet mellan vinståterbetalningsprocent och problemspelande.22 Tretton studier, inklusive forskningsstudier, laboratoriebaserade studier och studier som undersökt faktiska spel-
21 Vinstandelar, Delbetänkande av Lotteriutredningen, SOU 2005:21, s. 24 ff. 22 Dr. Jonathan Parke, The Gambling Lab limited, PAYBACK PERCENTAGE AND PROBLEM GAMING: A Critical Review of the Literature, EGBA, March 2010.
SOU 2017:30 Vinståterbetalning
499
beteende granskades. Alla experimentella studier gjorda med hjälp av sekundärdata om faktiskt spelbeteende fann att skillnader i vinståterbetalningsprocentsnivåer under 100 procent inte hade någon signifikant effekt på spelarbeteendet inom en enda session. En studie för att undersöka data över en längre observationsperiod fann svaga negativa samband mellan vinståterbetalningsprocent och nivån på de reella spelutgifterna per EGM (elektroniska spelautomater), dvs. verklig utgifter per EGM ökade när vinståterbetalningsprocenten minskade). Det fanns bevis för att skillnader i vinståterbetalningsprocent över 100 procent har en inverkan på spelbeteende, men metodologiska begränsningar och begränsad användning av återbetalningsnivåer över 100 procent i verkliga situationer begränsar enligt rapportförfattaren tillämpningen av detta fynd.
Enligt rapporten uttryckte nyckelinformanter starkt stöd för uppfattningen att vinståterbetalningsprocenten var oviktig i förhållande till andra spelparametrar vid fastställandet spelproblem. Baserat på översynen och med särskild hänvisning till EU:s lagstiftning konstaterades i rapporten att en regleringspolitik rörande begränsningar av tillhandahållandet av onlinespel i syfte att skydda kunden utifrån vinståterbetalningsprocentsnivåer inte var motiverat vid denna tidpunkt baserat på de bevis som beaktats i översynen. Försök att i avsaknad av vetenskapliga bevis kontrollera nivåer på vinståterbetalningsprocent skulle snarare inbjuda till kritik att sådana beslut fattats av andra skäl än att skydda konsumenterna.
Inom alkoholforskning är det klarlagt att priset på alkohol har en påtaglig inverkan på konsumtionen och därmed också på missbruket.23 Inom spelforskningen finns inga klara belägg för motsvarande förhållande (Binde et al., Spelberoende – Forskning för en hållbar spelpolitik [Forskning i korthet #2] Stockholm: Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd, 2013, s. 7. Ytterligare en bedömning i den riktningen – att forskningen är otillräcklig – Williams, R. J., West, B. L., & Simpson, R. I. (2012). Prevention of Problem
Gambling: A Comprehensive Review of the Evidence, and Identified Best Practices. Report prepared for the Ontario Problem Gambling
Research Centre and the Ontario Ministry of Health and Long Term Care. October 1, 2012, s. 56–57. På det hela taget resonerar
23 Allebeck et al., Alkohol: Alkoholforskning och politiken (Forskning i korthet #1) Stockholm: Forskningsrådet för Arbetsliv och Socialvetenskap, 2012.
Vinståterbetalning SOU 2017:30
500
författarna på samma sätt som utredningen gör i detta avsnitt; högre återbetalningsprocent borde teoretiskt sett leda till mindre förluster, men också till fler/större belöningar av spelbeteendet).
Priset på spel utgörs av nettoförlusten, vilken hänger samman med vinståterbetalningsprocenten, dvs. hur mycket av insatserna som spelaren statistiskt sett får tillbaka i vinster. Teoretiskt sett borde en höjning av vinståterbetalningsprocenten för en spelform å ena sidan ge frekventare vinster och således öka risken för överdrivet spelande genom tätare belöningar, men å andra sidan minskar spelarens förluster (givet en konstant bruttoutgift), vilket borde minska risken för skadeverkningar av spelandet. Hur detta förhåller sig i praktiken är okänt.24
I stället är det ofta andra faktorer som sägs påverka problemspelandet. Ofta är det hastigheten i spelet som i många studier utgör den enskilt viktigaste markören för spelproblem. Vid utarbetande av en modell för att värdera riskpotentialen hos olika spelformer har de tio viktigaste faktorerna för problemspelande rangordnats.25
Tabell 14.3 Tio viktiga faktorer för problemspelande
Namn Förklaring
Vikt
Hastighet Tid mellan två dragningar
32,8%
Vinstfrekvens Sannolikhet för vinst, inkl. lägre än insats 10,6% Flera spelmöjligheter Antal insatser eller spel per runda 9,5% Ljud- eller ljuseffekter Ljud/ljuseffekter under spelet 9,2% Jackpot Storlek på progressiv jackpot 9,2% Utbetalning Tid mellan vinst och utbetalning 7,4% Tillgänglighet Närhet till spel 5,8% Nästan-vinster Nästan-vinster 5,7% Kontinuitet Tid man kan spela utan avbrott 4,9% Variabel insats Insatsens möjliga storlek 4,9%
Källa: Meyer, Gerhard. 2011. “Development of an Assessment Tool to Evaluate the Risk Potential of Different Gambling Types.” International Gambling Studies 11 (2): 221–36.)
24 När det gäller skatter och priser har en amerikansk studie analyserat hur en höjning av skatten på spelprodukter påverkade spelande. Resultatet indikerar att skattehöjningar och begränsad ekonomisk tillgänglighet kan vara ett sätt att begränsa spelandet, men detta tar inte direkt sikte på frågan om nivåerna på vinståterbetalningsprocenten och det finns inga studier som undersökte hur skatter och priser påverkar spelproblem (Metoder för att förebygga spelproblem. En systematisk litteraturöversikt, Folkhälsomyndigheten, 2016, s. 33). 25 Meyer, Gerhard. 2011. “Development of an Assessment Tool to Evaluate the Risk Potential of Different Gambling Types.” International Gambling Studies 11 (2): 221–36.).
SOU 2017:30 Vinståterbetalning
501
Det är särskilt värt att notera är att återbetalning inte alls återfinns i tabellen. Faktorn förtjänar inte ens en topp-tio-plats. Denna studie är inte ensam om att räkna bort återbetalning. Spelansvarsverktyget GAM-GaRD inkluderar faktorn ”price-back percentage” och även det finska verktyget ”Tools for Responsible Games” har med ”payout percentage”. Det verkar som att de bland dem som verkligen har tänkt till i frågan finns en konsensus om att frågan är komplex och att det inte finns några säkra belägg för att återbetalning skulle vara direkt kopplad till ett spels farlighetsgrad.
Vinståterbetalningsprocenten är ofta hög hos riskfyllda spelformer och det beror på att vinståterbetalningsprocenten har en logisk koppling till spelets hasighet och vinstfrekvens. Om man spelar gång på gång i rask takt måste man kunna vinna ofta och få relativt mycket tillbaka. Annars skulle ju spelandet ta slut nästan direkt och spelaren bli besviken. Tänk t.ex. om roulett, likt en del lotterier, gav 40 procent tillbaka – vem skulle vilja spela då?
14.13.3 EU-rätten
För att den nationella lagstiftningen ska anses vara förenlig med EU-rätten måste inskränkningar av den fria rörligheten för tjänster (samt etableringsfriheten) på spelområdet motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset, såsom att skydda spelarna mot ohederliga förfaranden eller folkhälsoskäl. Däremot utgör inte det förhållandet att inkomsterna går till statskassan eller allmännyttiga ändamål ett sådant skäl som kan motivera inskränkningar av den fria rörligheten. I den mån en medlemsstat väljer att inskränka den fria rörligheten i berörda hänseenden på spelområdet ska regleringen vara ägnad att minska spelmöjligheterna och bidra till att begränsa verksamheten på ett sammanhängande och systematiskt sätt. Myndigheterna i en medlemsstat får inte heller uppmuntra till ökat spelande, i vart fall inte i syfte att stärka statskassan.
För att den svenska lagstiftningen ska kunna tillgodose tvingande allmänintressen, dvs. främst folkhälsoskäl samt behovet att skydda spelare mot olika former av ohederliga förfaranden, är det klart att spelandet även i praktiken i största möjliga utsträckning bör ske under former som står under nationell kontroll. Åtgärder för att kanalisera spelandet till sådana spelformer kan därför i och för sig
Vinståterbetalning SOU 2017:30
502
vara godtagbara enligt EU-rätten. Att höja vinståterbetalningsprocenten för vissa konkurrensutsatta spelformer på den svenska marknaden bör, som vi tidigare konstaterat, i och för sig främja en sådan önskvärd kanalisering. En sådan åtgärd är dock, sedd isolerad, inte ägnad att minska spelmöjligheterna eller det totala spelandet.
Sammanfattningsvis kan man konstatera att endast tvingande allmänhänsyn får åberopas för att inskränka den fria rörligheten av tjänster. Även om den valda regleringen medför att betydande inkomster kommer staten eller allmännyttiga ändamål till godo kan regleringen vara förenlig med EU-rätten, förutsatt att syftet med lagstiftningen inte är ekonomiskt. Det kan heller inte anses strida mot gemenskapsrätten att inom ramen för en sådan reglering förbättra villkoren för nationella spelanordnare gentemot sådana som inte omfattas av regleringen. Det avgörande får i stället anses vara om en sådan förbättring av villkoren ryms inom en sammanhängande och systematisk begränsning av spel- och lotteriverksamheten.
14.13.4 Utredningens bedömning
Utredningens förslag: Vinståterbetalningsprocenten för de kon-
kurrensutsatta spel som blir föremål för licensiering bör inte regleras nu.
Vinståterbetalningsprocent för övriga spelformer förblir oförändrad, med undantag för kommersiellt landbaserat spel (tidigare restaurangkasinospel), spel på varuspelsautomater och för visst landbaserat lotteri som inte kräver licens, där smärre justeringar föreslås.
För att det ska bli samma villkor för Svenska Spel och spel för allmännyttiga ändamål på det område där dessa ensamma får erbjuda spel, dvs. lotterier, föreslås i avsnitt 12.5.2 att vinståterbetalningsprocenten ska vara maximalt 50 procent.
Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om insatser, vinster och vinståterbetalningsprocent.
Utredningens bedömning: Regeringen bör meddela sådana före-
skrifter.
SOU 2017:30 Vinståterbetalning
503
Vinståterbetalningen varierar mellan olika spelformer. Vissa spel är mer kostsamma att tillhandahålla, t.ex. vadhållningsspel där en oddssättare krävs för att sätta odds. Beroende på om det existerar en fysisk marknad för spelet eller om spelet tillhandahålls online, så kan kostnadsbilden variera. Tillhandahålls spelet via en butik krävs kostnadstäckning för personal, butikshyror, utrustning m.m. Vidare varierar vinståterbetalningen beroende på konkurrensgraden på marknaden, vilket t.ex. visar sig i skillnader mellan Svenska Spels vadslagningsodds och de odds som finns online där ett högre mått av konkurrens råder.26
För värdeautomatspel och kasinospel gäller i dag en minsta återbetalningsprocent, men inget tak.
Bingospel har en oreglerad högsta vinståterbetalningsprocent. I praktiken ligger den på cirka 70 procent.
För spel på poker och spelbörser går det av naturliga skäl inte att reglera vinståterbetalningsprocenten på annat sätt än genom att reglera den provision (rake) som spelföretaget tar ut. Det bör också noteras att en eventuell reglering av återbetalningen på totalisatorspel riskerar att kunderna substituerar spelet till andra spelkanaler, t.ex. spelbörser.
De höga vinstutdelningarna ger låga vinstmarginaler per spel, vilket gör att spelbolagens vinster till stor del är beroende av volymen spelare och hur mycket dessa spelar för. Den hårda konkurrensen medför även en snabb innovationstakt av både nya och befintliga tjänster och är därmed ett krav för framgång på marknaden.
För de internationella spelbolagen är marknaden internationell i den meningen att det är svårt att differentiera vinstutdelningen (eller priset) efter land och t.ex. erbjuda kunder i Sverige högre eller lägre odds än kunder i Tyskland. I vissa fall kan det t.ex. vara tidsödande att anpassa slumptalsgeneratorerna till en mängd olika vinståterbetalningsnivåer. Priserna på den internationella spelmarknaden kan därför sägas vara världsmarknadspriser. Följden av detta är att bolagens marginaler i olika länder kan skilja sig beroende hur den lokala marknaden är reglerad.
Det hävdas inte sällan att höga priser på spelet ska behållas för att inte uppmuntra till överkonsumtion av existerande och potentiella
26 Per Hortlund et al., Varför spelmonopol? En analys av den svenska spelmarknaden, AB Handelns Utredningsinstitut (HUI) 2008, s. 20.
Vinståterbetalning SOU 2017:30
504
problemspelare. För att detta ska vara en effektiv policy måste det vara så att alla prisfall ökar förlusterna bland dysfunktionella spelare.27Huruvida detta eller det motsatta inträffar beror på om efterfrågan från denna grupp av spelare är ”elastisk” eller ”oelastisk” (se föregående avsnitt). Det finns inneboende problem som gör det svårt att utforma tester som avgör denna fråga. I dagsläget finns inga relevanta vetenskapliga bevis tillgängliga. Det finns därför ingen vetenskaplig grund för ett sådant synsätt. Å andra sidan finns det heller inget avgörande bevis som gör att detta antagande kan avfärdas.
Det närmaste till relevant bevisning som finns är litteratur angående elasticiteten hos efterfrågan på spelprodukter totalt (dvs. inkluderande både problemspelare och spelare utan problem). På ett övergripande plan visar denna att efterfrågan är elastisk, men inte på ett överdrivet sätt. Om vinsterna skulle reduceras skulle spelarnas sammanlagda förluster öka, men endast med ett mindre proportionellt belopp. Om priset sänktes tillräckligt lågt är det troligt att efterfrågan skulle bli oelastisk och att spelarnas förluster t.o.m. skulle minska. Under alla förhållanden skulle alla förändringar när det gäller spelarnas förluster vara modesta och därmed vara en osannolik anledning till en ökning av de sociala kostnaderna på grund av spel.
Även om det måste ses som högst spekulativt att utgå ifrån att ett bibehållande av höga priser har signifikanta fördelar när det gäller att begränsa kostnaderna för problemspelande står det däremot klart att kostnaderna för konsumenterna blir höga och att detta leder till en stor samhällskostnad om man ser till störningar i konsumenternas valmöjligheter. Medan fördelarna att behålla monopolpriser är osäkra så är alltså fördelarna med att låta konsumenterna får tillgång till ett billigare utbud tydligare.
En höjning av vinståterbetalningsprocenten, åtminstone för de spelformer som är utsatta för internationell konkurrens, bör enligt utredningens bedömning kunna stärka de svenska licenshavarnas ställning på marknaden, vilket i sin tur skulle kunna innebära att en stor andel av spelandet från Sverige även fortsättningsvis kommer att ske i spelformer som står under nationell kontroll.
27 David Forrest, Competition, the price of gambling and the social costs of gambling, University of Salford, United Kingdom, February 2010, s. 15 f.
SOU 2017:30 Vinståterbetalning
505
Om en höjning av vinståterbetalningsprocenten för de konkurrensutsatta spelformerna inte genomförs nu, finns det däremot en påtaglig risk för att de presumtiva svenska licenshavarna marknadsandel, såvitt särskilt avser spel över internet, sjunker ytterligare. Så länge de svenska anordnarna inte kan erbjuda lika, eller bättre, villkor som de utländska, bl.a. i fråga om vinståterbetalning, kommer de senare alltid att ha ett visst försteg i konkurrenshänseende.
De utländska aktörer som bedriver spel och lotterier som förmedlas online och som är tillgängliga för svenskar, erbjuder spelarna villkor som är förmånligare än de nuvarande svenska anordnarnas. Detta gäller särskilt vinståterbetalningsprocenten. De svenska aktörerna har samstämmigt uppgett att de långsiktigt riskerar att tappa andelar på spelmarknaden. Utländska aktörer använder inte sällan vinståterbetalningsprocenten som ett marknadsföringsargument. När marknaden tagit den utvecklingen har de svenska aktörerna framhållit att de skulle vara starkt betjänta av att kunna erbjuda villkor som är mera lika dem som de utländska aktörerna erbjuder. Syftet med att nu överväga en höjning av vinståterbetalningsprocentstaket kan i sin tur återigen motiveras av att i möjligaste mån försöka kanalisera det spelande som rent faktiskt sker från Sverige till spelformer som står under svenska myndigheters kontroll. Regeringen har tidigare i detta avseende anfört att en fortsatt ökande andel spel från Sverige till utländska bolag innebär att de sociala skyddsintressena blir svårare att tillgodose, vilket kan leda till ett spelberoende som det svenska samhället har små möjligheter att kontrollera och reglera men likafullt får ta de sociala och ekonomiska konsekvenserna av (prop. 2002/03:93 s. 16).
Det kan förutsättas att om vinståterbetalningsprocenten höjs för konkurrensutsatta spel ökar möjligheten för de svenska licenshavarna att attrahera och behålla spelare. Hur kraftig påverkan på spelmönstret sådana åtgärder kan tänkas få kan man emellertid endast spekulera i.
Ett praktiskt exempel kan illustera frågeställningen. Alla spelföretag som erbjuder spel till fasta odds strävar efter en viss marginal från de insatser som görs. Enkelt uttryckt är marginalen det belopp som utgör spelföretagets intäkt och kundernas förlust. Denna marginal är vanligen uttryckt i procent och är spelanordnarens intäkter/spelarnas förlust dividerat med det totala satsade beloppet. Om ett spelbolags omsättning/det satsade belopp på en serie av händelser
Vinståterbetalning SOU 2017:30
506
är 1 miljon kronor och bolagets intäkter/spelarnas förluster uppgår till 50 000 kronor blir spelbolagets marginal 5 procent och återbetalningen till spelarna (RTP = Return To Player) blir 95 procent.
Alla spelföretag sätter mål för sin marginal och dessa är naturligtvis aggregerade för många spel på många evenemang i många sporter. På en enskild händelse kan ett spelföretag få mycket högre marginaler eller förlora pengar. Den typiska marginalprocentsintervallen för spelföretag över ett år är cirka 4 till 9 procent. Stora spelföretag ligger inte sällan i den nedre delen av detta intervall.
Medan marginalmålet kan utarbetas matematiskt från vilka odds ett spelföretag erbjuder på någon form av spelmarknad, dvs. kommer en häst att vara bland topp tre i ett lopp med tolv hästar eller kommer en fotbollsmatch att sluta i en hemmavinst, bortavinst eller oavgjort, är det enklaste sättet att beskriva marginalmålens betydelse en ”head to head-match” där det bara finns två möjliga utfall t.ex. om Murray eller Federer vinner en tennismatch. Om spelföretaget bedömer att tennisspelarnas chanser är exakt lika stora skulle det normala oddset på varje spelare vara 1,90.
Spelföretaget skulle inte kunna erbjuda ett odds på båda till 2,00 eftersom företaget då, om vadslagningsvolymerna var lika stora för båda tennispelarna, inte skulle få några intäkter. Om en kund satsade 100 kronor på Federer till oddset 2,00 och Federer vann, skulle spelföretaget ge spelkunden 200 kronor Den andra kunden som satsat på Murray skulle förlora sina 100 kronor. Spelföretagets totala omsättning skulle vara 200 kronor. Eftersom också den totala vinsten skulle bli 200 kronor så får spelföretaget inga intäkter (eller marginal).
Antag i stället, vilket normalt är fallet, att oddsen för denna ”head to head-match” i stället är 1,90 på varje spelare. Kund A sätter 100 kronor, Federer vinner och spelaren får tillbaka 190 kronor. Kunden vinner alltså 90 kronor (190 kronor minus insatsen på 100 kronor). Kund B satsar också 100 kronor och får ingenting tillbaka. Spelföretagets totala omsättning är 200 kronor och eftersom företaget har betalat ut 190 kronor så är marginalen 10 kronor. I procent utgör detta 5 procent (marginalbeloppet dividerat med den totala omsättningen). Samtidigt innebär detta att återbetalningen till spelaren (RTP) uppgår till 95 procent.
En begränsning av vinståterbetalningsprocent till, låt oss säga 80 procent, innebär att spelföretaget inte kan erbjuda samma odds.
SOU 2017:30 Vinståterbetalning
507
I själva verket kan spelföretaget kanske endast erbjuda ett odds på 1,60.
Kund A sätter också i detta fall 100 kronor på Federer och får tillbaka 160 kronor, dvs. en vinst på 60 kronor. Kund B satsar 100 kronor på Murray, som förlorar. Spelföretagets totala omsättning är fortfarande 200 kronor men företaget har bara betalat ut 160 kronor. Spelföretagets marginal är därför 40 kronor. I procent utgör detta 20 procent (marginalbeloppet dividerat med den totala omsättningen). Samtidigt innebär detta att återbetalningen till spelaren (RTP) uppgår till 80 procent.
Hur ska då detta ses ur konsumentens perspektiv? Med en återbetalningsprocent på 80 procent vinner kund A 60 kronor, men med konkurrenskraftiga odds vinner kunden 90 kronor, dvs. 50 procent mer.
Det kommer att vara näst intill omöjligt att framgångsrikt styra konsumenterna till svenska licensierade vadslagningssajter om de enkelt kan klicka på ett olicensierat spelbolags webbplats och få vinster som är 50 procent högre.
Något i Sverige meddelat tillstånd att bedriva kasino online finns inte dag. Spelformen får ändå ses som fast etablerad i landet eftersom hundratusentals svenskar spelar kasino online. Det saknas anledning att inte utgå ifrån att det som nyss sagts om vinståterbetalning och oddsspel också i allt väsentligt är applicerbart på kasinospel online, i varje fall vissa typer av sådant spel (t.ex. roulett).28
En förutsättning för att vinståterbetalningsprocentstaket ska ha betydelse ur konkurrenssynpunkt är att vinståterbetalningsprocenten är relevant för spelarna vid val av spelform eller -anordnare. Utredningen har inte tillgång till mer omfattande data som visar om så är fallet men det måste antas att frågan om vinståterbetalning utgör åtminstone en betydelsefull faktor vid ett sådant val. En brittisk undersökning från år 2014 visar på oddsets/prisets betydelse för spelarnas val.
28 Malta har nyligen infört ett krav på att återbetalningen för slumpgenererade onlinespel måste uppgå till minst 92 procent, L.N. 131 of 2016. LOTTERIES AND OTHER GAMES ACT (CAP. 438). Det kan också nämnas att i Norge gäller för Instaspill (kasinospel, bordsspel, tärning, kortspel m.m.) att återbetalningsprocenten i praktiken är 95,3 procent och ska vara minst 90 procent när det är flera spelare (Spilleregler for eBingo, eSkrapespill og nettbaserte Öyeblickksspill (Instaspil). Fastsatt av Kulturdepartementet 12. september 2013. Spillereglerna gjelder med virkning fra 14.01 2014).
Vinståterbetalning SOU 2017:30
508
Figur 14.1 Sammanfattning av nyckelfaktorer som påverkar valet av spelsajt gällande sportvadhållning (%)
Andelen tillfrågade i procent som angav faktor 9 eller 10 (väldigt viktig)
Källa: Illuminas, Online gambling survey, UK, 2014
Om höjda vinståterbetalningsprocent vid spel hos svenska licenshavare ska få den önskade effekten, att styra spelandet till dessa i stället för till sådana aktörer som inte står under svensk kontroll, torde krävas att de förändrade villkoren marknadsförs på något sätt. Detta behöver inte nödvändigtvis innebära ökad marknadsföring jämfört med i dag utan kan i stället ske genom förändrad sådan. Emellertid framstår det i viss mån som ofrånkomligt att det är vinstmöjligheterna framför spelnöjet som exponeras vid sådan marknadsföring. En sådan utveckling behöver emellertid inte enbart vara av ondo. Det kan också ses som en upplysning till spelarna om att det numera är billigare att spela, man får mer spel för pengarna och inte behöver förlora så mycket som tidigare.
En relaterad fråga är konsumentupplysning om spel. Principen om ”informed choice” (välgrundat val) anger att konsumenter ska ha så god information som möjligt om produkter på marknaden, däribland om produkternas pris. Utredningen behandlar denna fråga i kapitel 18.
SOU 2017:30 Vinståterbetalning
509
Det finns således mycket goda skäl att se allvarligt på den konkurrens som de svenska aktörerna utsätts för från utländska aktörer. En förstärkning av de svenska licenshavarnas konkurrenskraft gentemot utländska spelanordnare bör medföra att en större andel av spelandet från Sverige kommer att ske i spelformer som står under svenska myndigheters kontroll. Kontrollen är i sig ägnad att förstärka möjligheterna att förebygga de sociala skadeverkningar som spel kan leda till, genom t.ex. licensgivningen. Dessutom innebär spel i former som står under nationell tillsyn ett ökat skydd för spelarna mot bedrägerier och andra ohederliga förfaranden än vid spel som inte omfattas av sådan tillsyn.
Å andra sidan är det inte givet att en höjning av vinståterbetalningsprocenten kan ske utan att det innebär några negativa konsekvenser i fråga om problemspelande. Även om forskningen inte påvisat något nödvändigt samband mellan hög vinståterbetalningsprocent och förhöjd risk för överdrivet spelande kan inte heller ett sådant samband uteslutas.29 Den tidigare omnämnda referensgruppens bedömning kan därför inte tas till intäkt för att en höjning av vinståterbetalningsprocentstaket kan genomföras utan risk för ökat spelmissbruk.
Enligt utredningens bedömning finns det alltså skäl såväl för som emot att stärka de svenska spel- och lotterianordnarnas villkor särskilt vid spel över internet genom en höjning av vinståterbetalningsprocenten.
Däremot är det tydligt att en sådan förbättring av de svenska spel- och lotterianordnarnas konkurrenskraft åtminstone på längre sikt kan bidra till att säkra möjligheter till dels en väl fungerande spelmarknad, dels bl.a. till intäkter till allmännyttiga ändamål. Sådana ekonomiska hänsyn kan dock inte motivera inskränkningar i den fria rörligheten för tjänster inom den Europeiska unionen utan får endast vara en ”positiv accessorisk konsekvens” av den valda regleringen.
För att nu föreslå en höjning av vinståterbetalningsprocenten eller avstå från att reglera denna krävs att skälen för denna åtgärd är av sådan tyngd att de invändningar som kan riktas mot åtgärden
29 Ramböll har i en utvärdering av Svenska Spels spelansvar (Masterslide 2.0) kommit fram till att återbetalningsprocenten (eller teoretisk förlust) har ett samband med riksfyllda spelformer, att spelens hastighet är en aspekt av återbetalningsprocenten, men att Ramböll inte har analyserat sambandet närmare.
Vinståterbetalning SOU 2017:30
510
måste vika. Utredningen har funnit att så är fallet, även vid beaktande av de farhågor som vissa av de nuvarande svenska anordnarna av lotterier har fört fram. För de spelformer som nu öppnas upp för konkurrens bör staten alltså avstå ifrån att, i varje fall inledningsvis, reglera vinståterbetalningsprocenten. Som framgått är detta, i vissa fall, inte realistiskt (onlinepoker och spelbörser) eller utgör en inskränkning som motverkar kanaliseringssyftet. Det bör vidare noteras att marknaden i många länder, t.ex. i Danmark, så att säga löser detta förhållande själv (den genomsnittliga vinståterbetalningsprocenten på sportvadhållning i Danmark uppgår till cirka 84–91 procent utan reglering). Detsamma gäller för dagens landbaserade bingo i Sverige som också saknar reglerat vinståterbetalningstak.
När det gäller ett eventuellt vinståterbetalningsprocentstak för traditionella lotterier måste krävas att denna åtgärd, tillsammans med spelregleringen i övrigt, sker inom ramen för de tvingande allmänhänsyn som lotterilagstiftningen ska skydda. Högre vinståterbetalningsnivåer borde här snarare vara bra ur skyddshänsyn eftersom man får ett lägre pris på långsammare produkter. Risken för att spelproblemen skulle öka om ett rikslotteri sänkte sitt pris får ses som närmast obefintlig. Däremot är ju värdet av konkurrens även bland de ideella organisationerna stort för konsumenterna. Frågan i slutändan är om de ideella organisationerna över huvud taget förlorar några pengar med ett lägre pris på sina produkter. Deras förutsättningar kommer att bli goda att öka sin omsättning och generera betydande summor till allmännyttiga ändamål.
Det tyngsta skälet till att man vill bibehålla låga vinståterbetalningsnivåer torde vara att man vill få bort priset som konkurrensmedel och för att via högre priser ta spelöverskottet från spelarna och omvandla till intäkter till de ideella föreningarna.
Med detta sagt kan det också konstateras att företrädare för den allmännyttiga spelsektorn samstämmigt har uppgett att man vill behålla dagens vinståterbetalningsnivåer. För att så ska ske talar bl.a. följande. Alla synes vara överens. Behovet av kanalisering inom denna sektor är litet och licens för anordnande av sådant spel kommer inte heller längre att vara begränsat till svenska ideella föreningar. Det gränsöverskridande momentet för landbaserat sådant spel är obefintligt. Utredningen kan därför i nuläget inte se att det skulle vara nödvändigt att ändra de nuvarande vinståterbetalningsreglerna för traditionella lotterier.
SOU 2017:30 Vinståterbetalning
511
För att det ska bli samma villkor för Svenska Spel och spel för allmännyttiga ändamål på det område där dessa ensamma får erbjuda lotterier, föreslås att vinståterbetalningsprocenten ska vara maximalt 50 procent (se avsnitt 12.5.2).
För de spel som fortsatt kommer att drivas med ensamrätt av staten, dvs. spel på värdeautomater och landbaserade kasinon i därför avsedd lokal, föreslås inte heller någon ändring. Detta främst till följd av avsaknade av ett behov att kanalisera sådant spelande.
Att utredningen föreslår smärre förändringar när det gäller vinståterbetalningen för landbaserat kommersiellt kasinospel, spel på varuautomater och för visst landbaserat lotteri som inte kräver licens framgår av avsnitt 12.1.1, 12.2 respektive 11.8.
I den nya reglering som utredningen nu föreslår utgör bestämmelser om insatser, vinster och vinståterbetalningsprocent för olika spel centrala beståndsdelar i spelpolitiken. Det är utredningens uppfattning att regeringen därför bör ha en generell rätt att meddela föreskrifter om detta.
Utredningen vill dock framhålla att många av de presumtiva licenshavarna starkt motsätter sig en reglering av vinståterbetalningsprocenten för de konkurrensutsatta spelen. Det har bl.a. hävdats att en sådan rätt uppvisar likheter med rätten för regeringen att meddela tillstånd enligt dagens 45 § lotterilagen. De menar att en sådan möjlighet medför brister när det gäller både förutsebarhet och transparens.
Vara hur det vill med den saken, men under alla förhållanden bör alla sådana åtgärder från regeringens sida, enligt utredningens förmenande, föregås av noggranna överväganden. Frågan är avgörande för om man ska uppnå önskad kanaliseringsgrad.
513
15 Tillämpningsområde
15.1 Spellagens tillämpningsområde
Utredningens förslag: Den nya spellagen gäller spel om pengar.
Spellagens tillämpningsområde ska utvidgas i förhållande till nuvarande reglering och omfatta spel som tillhandahålls i Sverige, anordnas i Sverige eller annars i Sverige möjliggör deltagande från personer som är bosatta eller stadigvarande vistas här. Ett undantag gäller dock för utländska luftfartyg som inte flyger till eller ifrån svenska flygplatser.
Lagen ska också tillämpas på svenska fartyg och svenska luftfartyg, oavsett om fartyget eller luftfartyget är på eller utanför svenskt territorium.
Licens för att tillhandahålla och anordna spel på fartyg i internationell trafik får omfatta kasinospel och spel på penning- och värdeautomater. Om spel inte bedrivs på svenskt territorium behövs inte en sådan licens. Fartyg som befinner sig på svenskt territorium omfattas dock av licenskrav avseende innehav av penning-, värde- och varuspelsautomater – även om inget spel bedrivs på automaterna. Om det finns en överenskommelse mellan Sverige och annan stat rörande spel på fartyg i internationell trafik gäller bestämmelserna i den. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får – med undantag av vad som kan följa enligt en sådan överenskommelse – meddela föreskrifter om vilka spel som får eller inte får omfattas av licens.
Utredningens bedömning: Regeringen bör meddela föreskrifter
om vilka spel som får eller inte får omfattas av licens till spel på fartyg i internationell trafik.
Tillämpningsområde SOU 2017:30
514
Utredningens uppdrag är att ge förslag till en ny spelreglering. En fråga att ta ställning till är vilket tillämpningsområde som lagen ska omfatta. Denna fråga har i tidigare utredningar varit föremål för överväganden. Lotteriutredningen anförde följande i betänkandet Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11 s. 230).
Det har emellertid framkommit att tveksamhet råder huruvida ett lotteri som anordnas i Sverige och är tillgängligt för allmänheten i annan stat, men där svenska spelare utestängs från att delta, omfattas av lagstiftningen. Särskilt gäller detta spelföretag som är etablerade i Sverige och som erbjuder spel och lotterier över Internet som riktas enbart mot annan stat. Det har då ifrågasatts om uttrycket ”lotterier som anordnas för allmänheten” enbart avser den svenska allmänheten. Utredningen kan inte se att en sådan begränsning kan läsas ut i lagtexten. [---] Som kommer att utvecklas i nästa kapitel är det svårt att genom nationell lagstiftning reglera spel- och lotteriverksamhet som anordnas i andra stater. I konsekvens med det resonemanget måste det ankomma på den stat, där verksamheten anordnas, att reglera även den gränsöverskridande verksamheten. Det är inte acceptabelt att det finns möjligheter att från Sverige bedriva spel- och lotteriverksamhet som riktar sig mot utlandet, särskilt om åtgärder vidtas här för att förhindra utländska spelanordnare att erbjuda speltjänster här. Utredningen finner därför att den svenska lagstiftningen bör gälla även verksamheter som anordnas här men som inte är tillgängliga för den svenska allmänheten. Lagtexten bör därför förtydligas, så detta framgår.
Spelutredningen delade den bedömning som gjordes av Lotteriutredningen (SOU 2008:124 s. 267). Även denna utredning är av uppfattningen att spellagens tillämpningsområde bör utvidgas till att omfatta spelverksamhet som anordnas i Sverige även om den inte är tillgänglig för den svenska allmänheten.
Utgångspunkten är alltså att spellagen ska tillämpas på spel som tillhandahålls i Sverige, anordnas i Sverige eller annars i Sverige möjliggör deltagande för personer som är bosatta eller stadigvarande vistas här. Det innebär att spelföretag som möjliggör svenskt deltagande i spel via webbsidor på internet omfattas av spellagen. Det räcker inte här med att själva webbsidan är åtkomlig från Sverige – i begreppet ”möjliggör deltagande” ligger att det ska vara möjligt för personer i Sverige att spela, exempelvis genom att spelet erbjuds på svenska, betalning anges i svenska kronor eller liknande. Lagen är givetvis inte tillämplig i ett sådant fall där en svensk person reser utomlands och där deltar i spel.
SOU 2017:30 Tillämpningsområde
515
Ett naturligt undantag från tillämpningsområdet är att lagen inte ska tillämpas på utländska luftfartyg som inte flyger till eller ifrån svenska flygplatser. Däremot tillämpas lagen också på svenska fartyg och svenska luftfartyg, oavsett om fartyget är på eller utanför svenskt territorium.
Den nya spellagen öppnar upp för företag som inte tidigare haft möjlighet att få tillstånd till spel att nu ansöka och få en licens. Det gäller bl.a. företag som vill anordna spel på fartyg på svenskt vatten. Under åren 2012–2104 gjorde Lotteriinspektionen kontroller på fartyg i trafik mellan Sverige och Polen, Danmark samt Norge på svenskt territorialvatten. Lotteriinspektionen kunde då iaktta att det förekom spel om pengar på fartyg trots att tillstånd saknades.
I lotterilagstiftningen finns det i dag en bestämmelse som reglerar anordnande av spel på fartyg i internationell trafik. I 26 § sägs nämligen, beträffande spel på penningautomater och värdeautomater, att tillstånd att anordna sådant spel får lämnas om spelet anordnas på fartyg i internationell trafik. I förarbetena till bestämmelsen hänvisas till att 1972 års lotteriutredning anfört att det torde vara ofrånkomligt att (automat)spel även i framtiden kommer att tillhandahållas på utländska fartyg i trafik mellan Sverige och utlandet. Där det var möjligt menade utredningen att det skulle eftersträvas att söka inskränka spelet till vissa former, men att reglerna i berörda länder kunde vara sådana att kompromisser var nödvändiga. Utredningen förordade mot denna bakgrund att den svenska regeringen sökte få till stånd överenskommelser mellan Sverige och berörda länder om spel på fartyg (prop. 1978/79:20 s. 26).
Bestämmelsen innebär alltså att endast automatspel på fartyg i internationell trafik som sker i anslutning till internationellt avtal om begränsning av fartygsspel ska tillåtas (prop. 1981/82:170 s. 120). År 1979 ingicks en sådan överenskommelse med Finland.1 Det är det enda internationella avtalet på området som Sverige ingått med ett annat land.
I och med att regleringen nu öppnar upp för både svenska och utländska verksamheter att ansöka och få licens är det enligt utredningen inte längre lämpligt att tillämpa vad som sägs i förarbetena.
1 Sveriges överenskommelse med främmande makter nr. 40/1979. För nuvarande överenskommelse se regeringsbeslut 2001-03-22, nr 1 om överenskommelse mellan republiken Finland och Konungariket Sverige om automatspel på passagerarfartyg i reguljär trafik mellan Finland och Sverige (dnr Fi2000/4429).
Tillämpningsområde SOU 2017:30
516
I stället bör det framgå av spellagen att licens för att tillhandahålla och anordna spel på fartyg i internationell trafik får omfatta visst spel. De spelformer som bör komma i fråga är, liksom vad som anges i 26 § lotterilagen, spel på penning- och värdeautomater. Därutöver bör kasinospel omfattas. Om spel inte bedrivs på svenskt territorium behövs inte en sådan licens. Det ska dock observeras att regler om licens för innehav av penning-, värde- och varuspelsautomater gäller när ett fartyg befinner sig på svenskt territorium (se vidare om sådana innehavsregler i avsnitt 15.2.2) – även om inget spel bedrivs på automaterna. En sådan upplysande bestämmelse bör anges i samband med reglerna om licens för spel på fartyg i internationell trafik.
Av spellagen ska det vidare framgå att om det finns en överenskommelse mellan Sverige och annan stat rörande spel på fartyg i internationell trafik gäller bestämmelserna i den. Den överenskommelse som finns mellan Sverige och Finland i detta hänseende ska alltså gälla framför spellagen. Det är lämpligt att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får – med undantag av vad som kan följa av en sådan överenskommelse – meddela föreskrifter om vilka spel som får eller inte får omfattas av en licens. Utredningens bedömning är att det bör vara regeringen som meddelar sådana föreskrifter.
15.2 Statens premieobligationslån m.m.
Utredningens förslag: Liksom lotterilagen ska inte heller spel-
lagen tillämpas på svenska statens premieobligationslån och vadhållning på det framtida värdet av finansiella aktiviteter. Inte heller sådant automatspel som omfattas av lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel omfattas av spellagen.
Enligt nu gällande lotterilag (1994:1000) gäller inte lagen för svenska staten premieobligationslån.
Lotteriinspektionen har däremot i uppdrag att ha tillsyn över den utlottningsverksamhet som bedrivs av Riksgäldskontoret inom ramen för svenska statens premieobligationslån. Detta framgår av 2 § 6 förordningen (2007:756) med instruktion för Lotteriinspektionen.
Den tillsyn inspektionen utför i dag är att räkna på och godkänna vinstplanerna för respektive lån. Inspektionen övervakar även drag-
SOU 2017:30 Tillämpningsområde
517
ningarna genom att ha en kontrollant på plats, precis som vid lottlösa lotterier (t.ex. Kombilotteriet och Postkodlotteriet).
Vidare har Lotteriinspektionen typgodkänt (tills vidare) den utrustning som används i samband med dragningarna.
Huruvida denna ordning för tillsynen bör bestå eller inte berörs i avsnitt 28.3.2.
Spellagen ska inte heller tillämpas på vadhållning om det framtida värdet på finansiella aktiviteter. Med finansiella aktiviteter förstås aktiekurser, värdepapper, råvaror och liknande. Med vadhållning om det framtida värdet av aktiekurser, värdepapper, råvaror och liknande förstås s.k. finansiell spread betting, contracts of difference (CFD) och liknande.
Även om nämnda aktiviteter kan karaktäriseras som spel enligt spellagens definition, är det enligt EU:s MiFID-direktiv2 fråga om finansiella aktiviter som regleras genom den lagstiftning som finns på den finansiella sektorn.
Sådant spel som omfattas av lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel får inte ge vinst eller endast ge vinst i form av frispel. Inte heller sådant spel bör därför omfattas av spellagen.
15.3 Pyramidspel
Utredningens förslag:Lotterilagens förbud mot kedjebrevsspel
ersätts av ett förbud mot pyramidspel. Med pyramidspel avses ett arrangemang med pyramidstruktur där, deltagande kräver en insats av ekonomiskt värde, det ställs i utsikt att deltagarna ska få möjlighet till ekonomisk vinning, och att denna vinning huvudsakligen härrör från insatser från deltagare som efterhand deltar i arrangemanget.
Av 4 § marknadsföringslagen (2008:486) framgår att bilaga 1 till Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/29/EG av den 11 maj 2005 om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare
2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/39/EG av den 21 april 2004 om marknader för finansiella instrument och om ändring av rådets direktiv 85/611/EEG och 93/6/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/12/EG samt upphävande av rådets direktiv 93/22/EEG.
Tillämpningsområde SOU 2017:30
518
gentemot konsumenter på den inre marknaden och om ändring av rådets direktiv 84/450/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG, 98/27/EG och 2002/65/EG samt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2006/2004 ska gälla som lag i Sverige.
Bestämmelsen i punkt 14 i bilaga 1 ska tillämpas på åtgärder som skett i strid med denna punkt om inte åtgärden omfattas av lotterilagen. Enligt punkten 14 är det förbjudet att inrätta, driva eller göra reklam för pyramidspel där konsumenten lockas att delta p.g.a. möjligheten att få ersättning och denna främst grundas på att andra konsumenter värvas till spelet, snarare än på försäljning eller konsumtion av produkt. Med pyramidspel avses även kedjebrevsspel och liknande konstruktioner. Regeln är tillämplig även när åtgärden endast vänder sig till näringsidkare.
Kedjebrevsspel omfattas av lotterilagen. Enligt 7 § lotterilagen avses med kedjebrevsspel spel i vilka vinstmöjligheterna huvudsakligen beror på antalet deltagare som efter hand inträder i spelet. Definitionen omfattar även pyramidspel och liknande konstruktioner där deltagaren lockas av möjligheten att få ersättning och denna främst grundas på att andra deltagare värvas. Enligt lotterilagen saknas möjligheter att få tillstånd för kedjebrevsspel och liknande spel som handlar om pengar eller pengars värde. Det följer av 45 § samma lag att inte heller regeringen får ge tillstånd till sådana spel. Av 38 § lotterilagen framgår att det också är förbjudet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte främja deltagande i ett inom landet anordnat lotteri som inte är tillåtet.
Förbudet under punkten 14 i bilagan gäller endast om inte lotterilagens bestämmelser ska tillämpas. Den som är att anse som anordnare av pyramidspel kan dömas för brott mot lotterilagen. En förutsättning för sådana spel är att nya deltagare värvas. I praxis har deltagare som haft ledande ställning i pyramiden inte alltid bedömts som anordnare av spelet. Sådana deltagare har däremot bedömts främja det otillåtna spelet och har ibland dömts för medhjälp. Att anordna ett otillåtet spel kan också utgöra dobbleri enligt brottsbalkens bestämmelser. Viss oklarhet råder om vilka gärningar som omfattas av de olika straffbestämmelserna och vad som är straffritt, vilket leder till att det finns en gråzon.
SOU 2017:30 Tillämpningsområde
519
Marknadsföringslagens förbud mot pyramidspel saknar straffrättsliga sanktioner. Överträdelser sanktioneras genom förbud vid vite, skadeståndsskyldighet och marknadsföringsavgift.
Regleringen av pyramidspel innehåller även vissa andra oklarheter. Det finns verksamheter som är uppbyggda som pyramidspel men där det är varor eller tjänster som omsätts inom pyramiden, s.k. Multilevel Marketing. Multi-level Marketing kan användas för fullt legal försäljning av främst varor. Ibland omsätts dock varor eller tjänster i systemet som saknar värde eller som endast har ett ringa värde. Det kan ifrågasättas om inte sådan verksamhet faller inom lotterilagens tillämpningsområde. I dagens reglering finns med andra ord oklarheter kring skillnaden mellan legitim Multi-level Marketing och förbjudna pyramidspel om pengar eller pengars värde som utnyttjas av oseriösa anordnare med vilseledande marknadsföring. Spellicensutredningen har behandlat frågan men föreslår ingen åtgärd för att lösa gränsdragningsproblemet inom ramen för detta utredningsarbete.
Som angetts ovan framgår det av 7 § lotterilagen att med kedjebrevsspel avses spel i vilka vinstmöjligheterna huvudsakligen beror på antalet deltagare som efter hand inträder i spelet. Utredningen föreslår att begreppet kedjebrev i lotterilagen frångås och att det i spellagen i stället anges att pyramidspel är förbjudet. Begreppet pyramidspel, som i dag används i marknadsföringslagen, speglar bättre vad som avses med företeelsen, dvs. verksamheter som är uppbyggda som pyramider. Begreppet kedjebrev kan leda tankarna till brev och brevskrivande vilket inte (längre) är den direkta innebörden av denna företeelse. Som framgår ovan omfattar begreppet pyramidspel även kedjebrev och liknande konstruktioner. Enligt utredningen står det därmed klart att det är samma företeelse som avses. Användandet av två olika begrepp kan därmed skapa en viss otydlighet.
Spellicensutredningen föreslår vidare att begreppet pyramidspel förtydligas. Av spellagen bör det således framgå att med pyramidspel avses ett arrangemang med pyramidstruktur där, deltagande kräver en insats av ekonomiskt värde, det ställs i utsikt att deltagarna ska få möjlighet till ekonomisk vinning, och att denna vinning huvudsakligen härrör från insatser från deltagare som efterhand deltar i arrangemanget.
Sammanfattningsvis föreslår därför utredningen dels att begreppet pyramidspel ersätter begreppet kedjebrevsspel, dels ett förtydligande av vad som utgör ett pyramidspel.
Tillämpningsområde SOU 2017:30
520
15.4 Licensfritt spel
Utredningens förslag: Det ska inte behövas licens för spel
1. där sannolikheten att vinna baseras helt på skicklighet,
2. där deltagande inte kräver betalning av en insats,
3. som anordnas av en sådan sammanslutning som avses i 5 kap.
1 § och där värdet av varje insats uppgår till högst 1/4 000 prisbasbelopp, vinsten endast utgörs av varor, värdet av högsta vinsten uppgår till högst 1/6 prisbasbelopp och gäller landbaserat lotteri som bedrivs inom en kommun och anordnas i samband med en tillställning eller en sammankomst som en sådan sammanslutning anordnar eller deltar i eller ett bingospel som sammanslutningen anordnar,
4. där värdet av varje insats uppgår till högst 1/4 000 prisbasbe-
lopp, vinsten endast utgörs av varor, värdet av högsta vinsten uppgår till högst 1/60 prisbasbelopp och gäller landbaserat lotteri som bedrivs inom en kommun och anordnas i samband en offentlig nöjestillställning, en offentlig tillställning till förmån för ett allmännyttigt ändamål, eller en allmän sammankomst för framförande av ett konstnärligt verk till förmån för ett allmännyttigt ändamål, eller
5. som sker landbaserat med låga belopp under privata former
där det finns en nära inbördes gemenskap mellan deltagarna och som inte har en organiserad eller professionell prägel.
I nu gällande spelreglering finns ett flertal undantag från att anordnande av lotteri alltid kräver tillstånd. Även i propositionen till nuvarande lotterilag anges att vissa spelformer är undantagna från lagens tillämpningsområde (se prop. 1993/94:182 s. 52 f.).
15.4.1 Skicklighetsspel
Såsom i gällande lotterilag föreslår utredningen att regleringen inte ska gälla för spel om pengar där utgången av spelet helt baseras på spelarens skicklighet. Exempel på sådana spelformer är biljard, tävlingsbridge och schack.
SOU 2017:30 Tillämpningsområde
521
I nuvarande lotterilag regleras i 3 § andra stycket 2 marknads- och tivolinöjen. I förarbetena till 3 § anförs bl.a. att marknads- och tivolinöjen ska anses som lotterier trots att det oftast är fråga om rena skicklighetsspel.3 Som exempel på marknads- och tivolinöjen anges ringkastningsanordningar, bollkastning, pilkastning och skjutbanor. I dag anordnas dessa lotterier med stöd av regleringen i 20 § lotterilagen (se avsnitt 15.4.4 Frisektorlotterier). Utredningen kan inte finna någon anledning till att dessa spelformer fortsättningsvis behöver regleras. I de fall utgången av ett marknads- och tivolinöje helt beror på spelarens skicklighet ska det således omfattas av det föreslagna undantaget. Detta torde i praktiken innebära att i princip alla marknads- och tivolinöjen med penningvinster kan anordnas utan krav på licens.
Marknads- och tivolinöjen och andra spelformer där det finns inslag av både slump och skicklighet utgör s.k. kombinationsspel och kan därför inte anordnas utan licens med stöd av detta undantag.
15.4.2 Lotterier som inte kräver insats
Nu gällande lotterilag har en mycket vid definition av lotteri och av denna framgår att det saknar betydelse om deltagaren betalt en insats eller inte. Sverige är ett av få länder i världen som inte har ett krav på insats i spelregleringen. Historiskt sett har detta berott på att lagstiftaren ansett att även reklam- och gratislotterier i viss mån föranleder en sorts ”insats”, även om denna inte sker i form av pengar utan t.ex. i form av porto eller tidsutdräkt.
I sociala medier är det allt vanligare att företag och privatpersoner uppmanar besökare att delta i olika aktiviteter, t.ex. att ”gilla” något eller ”dela” något med sina vänner. Genom att göra detta deltar man sedan i någon form av utlottning där man kan vinna biljetter, pengar eller varor, i de allra flesta fall till ett mindre värde. Dessa arrangemang avgörs oftast med slumpens hjälp, exempelvis genom att man lottar fram vinnaren bland de som ”gillat” och ”delat”. Sådana arrangemang är för närvarande att se som otillåtna lotterier. Med hänsyn till vinsternas värde torde merparten av dessa arrangemang
Tillämpningsområde SOU 2017:30
522
ses som ringa brott enligt 54 § tredje stycket lotterilagen och föranleder därför inte någon påföljd.
Utredningen anser inte att det i dessa situationer, liksom i andra likartade fall, där man inte betalat någon insats för sitt deltagande föreligger något särskilt behovet av socialt skydd. Kunden riskerar inte att förlora något och det föreligger ett grundläggande konsumentskydd genom att detta slags arrangemang och tävlingar faller under marknadsföringslagstiftningen. Enligt nuvarande reglering får den högsta vinsten vara värd 1/6 000 prisbasbelopp. En ordning som medför att spel utan insats inte längre faller under spelregleringen frigör även resurser hos tillsynsmyndigheten som kan överföras till mer angelägna områden. Ett exempel på ett sådant område är den kommande regleringen gällande penningtvätts- och terrorismfinansiering som i princip föreslås omfatta hela spelmarknaden.
Sammantaget anser utredningen att det finns övertygande skäl för att den nya spelregleringen inte bör omfatta spel där deltagandet inte kräver betalning av en insats. Enligt 2 kap. 3 § 6 i förslaget till ny spellag definieras insats som spelarens betalning för att få delta i spelet. Som insats räknas inte betalning i ett kombinationsspel i periodisk skrift, radio eller tv där spelet inte är huvudinnehållet och där betalningen sker genom en informations- och innehållsbaserad tjänst med integrerad betalning eller genom en mobil betalningslösning där betalningen inte överskrider 1/3 000 prisbasbelopp per telefonnummer och dag.
15.4.3 Lotterier för att avgöra en tävling
I nuvarande reglering finns en möjlighet att utan tillstånd anordna lotteri för att avgöra en tävling. I 21 respektive 21 c §§ i lotterilagen, stadgas att det i samband med utgivandet av en tryckt periodisk skrift eller i samband med sändning i radio eller television det utan tillstånd får anordnas ett egentligt lotteri där pristagare utses i en tävling som har anordnats i skriften eller sändningen, under förutsättning att det som villkor för att delta i lotteriet inte krävs att skriften innehas eller att insats betalas, och att värdet av högsta vinsten uppgår till högst 1/60 prisbasbelopp.
Till följd av att utredningen nu föreslår att den nya spelregleringen inte bör omfatta spel där deltagandet inte kräver betalning av
SOU 2017:30 Tillämpningsområde
523
en insats, saknas det också behov av att ha en särskild reglering för spel i tryckt skrift eller i samband med sändning i radio eller television. När det gäller att definiera insats hänvisas till vad som anförts i föregående avsnitt. Utredningens förslag får även till följd att nuvarande vinstbegränsning tas bort, en gräns som under de senaste 20 åren i praktiken varit obsolet.
15.4.4 Frisektorlotterier
Innan 1982 års lotterilag krävde alla lotterier i princip tillstånd eller fick anordnas efter anmälan. På kommunal nivå gavs dessa ”tillstånd” av polismyndigheten. I utredningen som föregick 1982 års lotterilag, SOU 1979:29 Lotterier och Spel, föreslogs bl.a. att ideella föreningar under vissa förutsättningar fick anordna lotteri utan tillstånd inom en kommun samt att föreningar, klubbar eller liknande sammanslutningar utan tillstånd fick anordna lotteri vid sammankomster som allmänheten inte hade tillträde till. Det förra kallades för frisektorlotterier och det senare för interna lotterier. Förslaget avseende frisektorlotterier motiverades bl.a. med att de anmälningslotterier (där anmälan gjordes till polismyndigheten på orten) som anordnats hade missbrukats och i många fall blivit en mycket bra affär för anordnaren (utredningen konstaterade för övrigt att ett tillståndsförfarande för samtliga lotterier skulle leda till en mycket stor arbetsbelastning för tillståndsmyndigheterna). De nya reglerna skulle gynna och uppmuntra små lokala föreningar vars medlemmar själva i stor utsträckning arbetade rent ideellt. Vidare skulle den lottköpande allmänheten ha tillit till att lotterierna bedrevs på ett hederligt sätt och att behållningen tillföll det allmännyttiga ändamålet genom kravet på att föreningens försäljningsområde begränsades till den kommun där föreningen var verksam. Fasta försäljningsplatser skulle inte vara tillåtna och lotteriföreståndare skulle utses. Riskerna för att ideella föreningar skulle bildas enbart som en täckmantel för att kunna anordna lotterier ansågs vara små.
I och med införandet av 1994 års lotterilag kom regleringen kring frisektorlotterierna att införas i 19 och 20 §§. I förarbetena (prop. 1993/94:182, Ny lotterilag) kommenteras inte förändringen närmare, utom såvitt avser de ändringar som gjordes avseende höjda insats-
Tillämpningsområde SOU 2017:30
524
och vinstnivåer för folkrörelselotterierna och tillåtande av s.k. lottlistor och värdepappersvinster.
I dag har regleringen kring frisektorlotterier i första hand betydelse för nöjesanläggningar (t.ex. Gröna Lund och Liseberg), kringresande tivolin och skolklasser som säljer lotter med stöd av 20 § lotterilagen. Det har till utredningen framförts önskemål från bl.a. Sveriges Tivoliägareförening om att nuvarande insatsbegränsning om 1/6 000 prisbasbelopp (cirka sju kronor enligt 2016 års prisbasbelopp) bör höjas så att insatsen får vara tio kronor.
Utredningen ser ingen anledning att ändra grunderna för nuvarande ordning och föreslår därför att de s.k. frisektorlotterierna även fortsättningsvis ska kunna anordnas utan särskilt tillstånd. De ska därmed inte omfattas av kravet på licens i den nya spelregleringen.
I lotterilagens 19 § ställs krav på att det sammanlagda värdet av vinsterna motsvarar minst 35 procent och högst 50 procent av insatsernas värde om antalet insatser och vinster samt värdet av dessa är bestämda enligt en uppgjord plan m.m. I 20 § ställs krav på att vinsterna delas ut i omedelbar anslutning till deltagandet i lotteriet, att det sammanlagda värdet av vinsterna motsvarar minst 35 procent och högst 50 procent av insatsernas värde om antalet insatser och vinster samt värdet av dessa är bestämda enligt en uppgjord plan m.m.
Som nämnts i avsnitt 15.4.1 anordnas i dag marknads- och tivolinöjen med stöd av regleringen i 20 § lotterilagen. Förslagets punkt 4 innebär även att marknads- och tivolinöjen, som inte kan anses som rena skicklighetsspel, inte behöver licens om spelet uppfyller kraven i punkten.
Utredning bedömer dels mot bakgrund av att den nya spellagen ska utgöra en ramlagstiftning, dels med hänsyn till att köparna genom regleringen i marknadsföringslagen är tillförsäkrade en rätt att få information om lotteriet för att kunna avgöra om man vill vara med i det eller inte, att nu gällande detaljkrav i 19 och 20 §§lotterilagen kan utgå. Om det skulle visa sig att det finns ett behov kan Spelmyndigheten meddela allmänna råd om hur frisektorlotterier ska bedrivas på ett sunt och säkert sätt. Utredningen förslår därför att lagtexten enbart ska ange de grundläggande kraven för att dessa spel inte ska omfattas av licensplikten.
Utredningen har förståelse för att den nuvarande insatsbegränsningen förorsakar praktiska problem. Då risken för problemspelande och andra sociala skyddsändamål inte talar för något annat bör en
SOU 2017:30 Tillämpningsområde
525
insatshöjning genomföras så att en insats om tio kronor blir möjlig. Högsta insats bör därför sättas till 1/4 000 prisbasbelopp (cirka elva kronor enligt 2017 års prisbasbelopp).
Det bör i sammanhanget nämnas att de aktuella spelen även föreslås bli undantagna från den kommande lagstiftningen gällande penningtvätt och terrorismfinansiering.
15.4.5 Spel under privata former
Enligt nuvarande spelreglering krävs bl.a. att lotteriet ska vara anordnat för allmänheten eller, när det gäller vissa spelformer, i förvärvssyfte för att omfattas av regleringen. I rättspraxis har definierats vad som inte utgör allmänheten. Enligt rättsfallet NJA 1986 s. 35 ska det röra sig om en liten och sluten krets med en inbördes gemenskap för att det inte ska vara fråga om spel anordnat för allmänheten. I den nu föreslagna spelregleringen finns inget krav på att spelet ska vara anordnat för allmänheten eller i förvärvssyfte för att regleringen ska vara tillämplig. I förhållande till nu gällande reglering innebär detta således en utvidgning av det tillståndspliktiga området. Utredningen anser därför att det är rimligt att från regleringen undanta landbaserat spel om pengar med låga belopp under privata former där det finns en nära inbördes gemenskap mellan deltagarna och som inte har en organiserad eller professionell prägel.
15.5 Ord och uttryck i lagen som behöver definieras tas in i ett särskilt kapitel
Utredningens förslag: I spellagen tas det in ett särskilt kapitel
som innehåller de ord och uttryck som i huvudsak är specifika för spelområdet.
15.5.1 Inledning
Vid en samlad bedömning anser utredningen att det är en fördel vid tillämpningen av spellagen att samtliga ord och uttryck i lagen som behöver definieras är samlade i ett inledande kapitel med definitioner.
Tillämpningsområde SOU 2017:30
526
Eftersom antalet definitioner blir tämligen omfattande bör de tas upp i bokstavsordning. I detta kapitel behandlas dock några centrala begrepp såsom spel (avsnitt 15.5.2), onlinespel (avsnitt 15.5.3), landbaserat spel (avsnitt 15.5.4) och spelföretag (avsnitt 15.5.5).
15.5.2 Spel
Med spel avses i den föreslagna författningstexten lotterier, kombinationsspel och vadhållning. Begreppet spel är centralt i utredningens författningsförslag. Spel ersätter begreppet lotteri som är det centrala uttrycket i den nuvarande lotterilagen. Utredningen anser att det nuvarande lotteribegreppet är komplicerat och föråldrat samt får till följd att det är svårt att förutse vilka arrangemang som faller inom lotterilagens tillämpningsområde. På en mer öppen spelmarknad torde traditionellt lotteri utgöra en mycket liten del av det totala spelutbudet. Att lotterier fortfarande utgör en av de tre beståndsdelarna i spel förklaras av att vissa spelformer inte naturligen kan beskrivas på annat sätt eller kan inordnas under någon annan spelkategori. Paradoxalt nog blir det samtidigt – när lotteribegreppet används – nödvändigt att i de flesta fall specificera spelformen ytterligare eftersom begreppet (dvs. där utgången är beroende av slumpen) i sig omfattar nästan allt spel.
Definitionen av det nya begreppet spel innebär även att graden av slump i ett arrangemang får mindre betydelse än i nuvarande reglering. Arrangemang vars utgång delvis beror på slumpen och delvis beror på spelarens skicklighet – t.ex. poker – utgör i den föreslagna regleringen ett spel i form av ett kombinationsspel. Arrangemang vars avgörande helt beror på spelarens skicklighet faller utanför den föreslagna regleringen, se avsnitt 15.4.1 om licensfritt spel om pengar. Utredningens förslag om nya uppgifter och utökat ansvar för Spelmyndigheten innebär att myndighetens uppgifter och arbete kommer att omfatta spelmarknaden i stort och inte enbart det som traditionellt betraktats som lotterimarknaden. Sammantaget anser utredningen att begreppet spel, såsom det definieras, kommer att ge en bättre bild av vad regleringen avser och underlätta i gränsdragningsfrågor rörande slumpens påverkan för utgången av ett arrangemang. Att det ska röra sig om spel om pengar för att lagen ska bli tillämplig framgår av 1 kap. 1 § spellagen.
SOU 2017:30 Tillämpningsområde
527
15.5.3 Onlinespel
Utredningens förslag: Regeringen, eller den myndighet som re-
geringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vad som utgör elektroniska kommunikationsmedel enligt denna lag.
Utredningens bedömning: Spelmyndigheten bör meddela sådana
föreskrifter.
Med onlinespel avses spel mellan en spelare och en spelanordnare genom användning av elektroniska kommunikationsmedel. Begreppet ”elektroniska kommunikationsmedel” saknas i nuvarande lotterilag och torde närmast motsvara sådant lotteri som förmedlas med elektromagnetiska vågor som regleras i 21 a–d §§ lotterilagen. Begreppet ”elektromagnetiska vågor” återfinns även i annan lagstiftning. I förarbetena till lotterilagen hänvisas till förarbetena till yttrandefrihetsgrundlagen där det framgår att uttrycket avser all elektronisk kommunikation oavsett om denna är digital eller inte.4 Ur lagteknisk synpunkt är begreppets vida omfattning en fördel. Begreppets nackdel är att det saknar förankring bl.a. i den internationella spelbranschen där begreppet ”online” i stället används (som anförts i kapitel/avsnitt 2 anser utredningen också att onlinespel bör ersätta begreppet spel med hjälp av elektronisk kommunikation). Då den tekniska utvecklingen på området elektronisk kommunikation är svår att förutse och för att undvika att kommande former av kommunikationsmedel faller utanför lagens tillämpningsområde föreslår utredningen att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, bör få meddela föreskrifter om vad som utgör elektroniska kommunikationsmedel enligt spellagen.
15.5.4 Landbaserat spel
Med landbaserat spel menas spel som sker mellan en spelare och en spelanordnare eller dennes ombud vid ett fysiskt möte. Landbaserat spel är i många avseende motsatsen till onlinespel. Begreppet används i den föreslagna författningstexten i de fall där licenshavaren inte får
4 Se prop. 2001/02:153, Lotterier över Internet m.m., s. 16.
Tillämpningsområde SOU 2017:30
528
erbjuda sina spel med hjälp av elektronisk kommunikation. När det däremot gäller t.ex. licensgivning till vadhållning anges i den föreslagna författningstexten vare sig att vadhållningen får erbjudas online eller landbaserat vilket betyder att licens kan ges för både online och landbaserat beroende på vad sökanden ansöker om.
15.5.5 Spelföretag
Med spelföretag avses den fysiska eller juridiska person som har licens att tillhandahålla och anordna spel enligt den föreslagna spellagen. Begreppet spelföretag används i den föreslagna författningstexten för att skilja på den som har licens och den som inte har en licens och införs således av lagtekniska skäl. Begreppet är enligt utredningens mening neutralt och kan omfatta både fysiska och juridiska personer.
Krav på licens enligt den nya lagen gäller naturligtvis inte för aktörer som är undantagna från dess tillämpningsområde (jfr avsnitt 15.4) eller i de fall när licens inte krävs (t.ex. för registeringslotterier enligt 5 kap. 9 § spellagen). Här bör anmärkas att det då inte rör sig om ett spelföretag i lagens mening.
529
16 Utformningen av det svenska licenssystemet
16.1 Licensieringens bredd
Utredningens förslag: Den som vill tillhandahålla eller anordna
spel i Sverige ska ha licens. För s.k. registreringslotterier räcker det dock med registrering hos kommun.
Licens krävs också för den som tillverkar, tillhandahåller, installerar eller ändrar programvara för spel i samband med onlinespel.
Spelprogramvara för onlinespel som används av spelföretag måste ha varit tillverkad av någon som har licens för onlinespel. Sådan spelprogramvara för onlinespel måste också tillhandahållas av någon som har licens för detta. Den får endast installeras eller förändras av den som har en sådan licens.
Utredningens utgångspunkt är att den nya spelregleringen ska bygga på ett licenssystem som innebär att alla som agerar på den svenska spelmarknaden ska göra det med behöriga licenser. De aktörer som saknar licens ska i stället stängas ute. Den som vill tillhandahålla eller anordna spel i Sverige ska således göra det med en spellicens. Ett undantag från kravet på licens bör liksom i dag gälla för s.k. registreringslotterier.
I detta avsnitt redovisar utredningen sina överväganden när det gäller om s.k. B2B-aktörer bör åläggas ett licenskrav. I nästföljande avsnitt redogör utredningen för sina ställningstaganden när det gäller licenskrav vid tillverkning, innehav och införsel av vissa automater.
Utformningen av det svenska licenssystemet SOU 2017:30
530
16.1.1 Grundläggande om olika licenssystem
Principen för business to customer licensiering (B2C) eller företagtill-kundlicensiering är väletablerad inom ett antal olika sektorer i Europa. Principen innebär att kunderna, när de samarbetar med en licensierad aktör, kan vara säkra på att de har att göra med en person eller ett företag som uppfyller ett antal grundläggande standarder vilka syftar till att skydda kunden och ge denne en rättvis och ärlig upplevelse. Om så inte sker kan kunden kontakta den myndighet som utfärdat licensen och begära rättelse eller kompensation. Rädslan för att licenshavarens rykte ska påverkas negativt av ett påstående om att de har brutit mot licensbestämmelserna, eller uppträtt på ett sätt som strider mot andemeningen i bestämmelserna, är ett viktigt moment i viljan till regelefterlevnad.
B2C-operatören är alltid legalt ansvarig för det kommersiella förhållandet med spelarna och namnges när spelaren deponerar pengar. Det är emellertid vanligt att B2C-operatören har delegerat operationen till en s.k. B2B-plattform eller till ett företag som fungerar som licenshavarens agent.
Precis som tillverkare av spelautomater och andra spelapparater är centrala för driften av traditionella kasinon är utvecklare av programvara för spel oumbärliga för en onlinespelverksamhet. Eftersom dessa leverantörer utvecklar ”maskineriet”, eller koden, kan de skapa buggar eller – medvetet eller omedvetet – felaktig kod som kan äventyra spelens ärlighet och rättvishet.
Spelföretag och statliga tillsynsmyndigheter måste kunna lita inte bara på programvaruutvecklarens integritet, utan också på dennes tekniska kompetens för att förhindra framtida säkerhets- och prestandaproblem. Det är av detta skäl som det i många jurisdiktionsområden krävs att programvaruleverantörer är licensierade. För många av världens tillsynsmyndigheter är licensiering av B2C-företag och närstående B2B-företag det enda sättet att garantera att licensieringsändamålen uppnås för varje aspekt av kundens upplevelse.
En business to business licensiering (B2B) eller företag till företaglicensiering syftar huvudsakligen till att kundskyddet även ska omfatta de organisationer som står bakom B2C-licensen i sitt produkt- och tjänsteutbud, men som inte direkt omfattas av den ursprungliga kontrollen. B2B-licensiering av dessa organisationer ”bakom scenen” gör att också de blir ansvariga och medför ett krav på att följa samma
SOU 2017:30 Utformningen av det svenska licenssystemet
531
standarder och värderingar samt andemeningen i bestämmelserna och ger tillsynsmyndigheten en överblick över kundens hela upplevelse.
Nedan redovisas ett antal modeller som utgör underlag för bedömningen för hur man kan fördela ansvaret i en spelreglering.
B2C-ägaren
Den enklaste organisationsstrukturen för en B2C-operatör är när all programvara och kompetens finns internt. Detta kräver särskilt kunnande när det gäller utformning och leverans av kvalitetsmässig programvara. Det kräver också kunnande om informations- och kommunikationsteknik för att sätta upp och hantera en komplex teknisk infrastruktur. Teknisk självförsörjning innebär att man undviker kostnader för intäktsfördelning och medför att uppdateringar och uppgraderingar kan ske nästan omedelbart. Nackdelen är att operatören ensam svarar för all utveckling och säkerhetsrisker vilket innebär att tjänsten kan visa sig mindre konkurrenskraftig och mer sårbar för attacker.
B2C-värdar
En populär organisationsstruktur för B2C-operatörer, och då särskilt för s.k. start-ups, innebär ett samarbete med en existerande B2B-plattform. Kontraktsförutsättningarna styrs allmänt av B2Boperatören. Typiskt sett är de avgifter som betalas utformade som en ”trappa” (avgiften stiger när B2C-operatörens omsättning ökar) och inte sällan anges att B2C-operatören ska lägga ett visst belopp på marknadsföring. Det kan också tillkomma engångskostnader för anslutning och anpassning samt krav på deposition till plattformsinnehavaren.
B2C-återförsäljare
Onlineoperatörer är ofta försiktiga med att expandera verksamheten för snabbt. I stället används mellanhänder för att begränsa kostnaderna för marknadsföring och support, särskilt när bolaget går in på marknader som inte är dess huvudmarknad. Genom att använda
Utformningen av det svenska licenssystemet SOU 2017:30
532
återförsäljare/mellanhänder minskar man riskerna. Klonade webbsajter (ofta kallade skins) används ofta när man går in på nya marknader (annan design och annat språk), men det är samma spel, odds, priser, regler osv. Uppdatering och kundtjänst av sajten sköts av mellanhanden, men onlineoperatören är ansvarig för hanteringen av spelarnas konton och betalningar samt att licensen efterföljs (med eller utan hjälp från B2B-plattformen). En typisk ersättningsmodell i sammanhanget är att den som svarar för ”skinsajten” får hälften av den intäkt som härrör från spelare som ”vidarekopplats” från sajten. Återförsäljaren/mellanhanden måste svara för kostnaderna för marknadsföring.
Andra återförsäljare som har ett förhållande med spelkunderna benämns ofta ”affiliates”. En kund kan följa en rekommenderad länk som tillhandahålls av en sådan återförsäljare utan att inse att detta utgör en kommersiell transaktion. Till exempel kan en idrottsklubbs hemsida innehålla länkar till ett sponsrande spelbolag. Fansen kan då besöka spelbolagets sidor för att utnyttja en bonus eller för att hitta attraktiva spel på en viss match.
Affiliates är passiva återförsäljare eftersom de inte hanterar spelarna, utan bara påverkar dem. Affiliates kan tjäna en engångssumma för varje hänvisad kund som blir en spelare; vilket sker när spelaren gör sin första insättning på spelkontot. Alternativt kan affiliates begära mer bestående avgifter som kan uppgå till 50 procent (normalt 30–40 procent) av nettointäkten från spelaren som de hänvisat. Om marknadsföringen är effektiv och leder till många hänvisningar är denna verksamhet mycket lukrativ.
Ombud är återförsäljare med landbaserade spelbutiker eller andra försäljningskanaler där spel säljs. När spel förmedelas måste ombuden alltid identifiera spelets och insatsens ursprung. Ombudet förmedlar bara spelet till spelaren som kanske inte har tillgång till spelet på annat sätt. Lagligheten i denna modell diskuteras i vissa europeiska jurisdiktioner.
Som framgått ovan varierar B2C-försäljningen på olika sätt, men grundkonceptet är alltid detsamma – återförsäljaren marknadsför och stödjer en eller flera onlinespelsoperatörer i utbyte mot en del av intäkterna. Återförsäljare fokuserar på marknadspreferenser och återkopplar användbar information.
Några affiliatesnätverk har vuxit till multi-level marketing (MLM), dvs. nätverksmarknadsföring, där specialister rekryterar affiliates för
SOU 2017:30 Utformningen av det svenska licenssystemet
533
att marknadsföra onlinekasinon. MLM-affiliates får förmedlingsprovision i stället för att hantera operatörer eller kunder direkt.
Plattformen och dess innehåll
Tillhandahållare av spelplattformar kan erbjuda standardlösningar till sina B2C-kunder. Det innebär en ”samma utseende och känsla” hos de B2C-operatörer som använder samma plattform, men tjänsten skiljer sig åt beträffande innehåll, villkor och utbudet av spel. De individuella spelen kan också anpassas något, t.ex. vad gäller vinståterbetalningsprocent och variationer i spelregler.
Genom plattformen styrs den hård- och mjukvara som B2Coperatören kräver. I dag är kunderna på B2B-plattformarna endast logistiskt separerade, så t.o.m. bandbredden och back-up-system kan delas mellan flera kunder. Motivet till varför B2C-operatören väljer en klonad mjukvarulösning är enkelhet och pålitlighet. Nackdelen är att B2C-operatören har lite inflytande över utformningen och kvalitén på den mjukvara som används och måste lita på att plattformen inte slarvar med eller missbrukar de konfidentiella uppgifter som lagras för operatörens räkning. Det tjänsteutbud som tillhandahålls av plattformsoperatören varierar stort och den andel av intäkter som behålls av plattformen anpassas därefter. Plattformsavgifterna varierar mellan 10 och 50 procent av nettointäkterna.
En s.k. back-end webbsajt konfigureras för B2C-operatören så att dennes personal kan kontrollera och rapportera vad som händer. Utformningen av och stilen på back-end webbsajten varierar med plattformen. Det är lätt att bortse i från behovet av ett stabilt backend kontrollsystem, trots att dess tillförlitlighet är viktig som beslutsstöd, för kontroll av regelefterlevnad och kommersiell framgång.
Bilden nedan avser att illusterar hur B2C-operatörer kan vara satelliter kopplade till en enda B2B-operatör som tar hand om deras tekniska behov. Varje B2C-operatör kan sedan förlita sig på ett antal affiliates för länkning till sin sajt. För det fall att B2B-plattformen också hanterar betalningar för sina B2C-kunder kan detta kraftigt reducera kostnaderna eftersom plattformen har ett bättre förhandlingsläge, kanske mycket mindre, än den enskilde operatören. Notera att varierande B2C-licenshavare kan vara direkta konkurrenter till varandra, men ändå dela samma plattform.
Utformningen av det svenska licenssystemet SOU 2017:30
534
Figur 16.1 Exempel på koppling mellan B2C- och B2B operatörer
B2B-nätverksplattformar
Vissa tillhandahållare av plattformstjänster har specialiserat sig på att knyta samma kunder i samarbetsnätverk som tillåter att registrerade spelare hos varje B2C-operatör kan möta andra operatörers spelare. Denna affärsmodell är särskilt relevant för onlinepoker. Fördelen är att en större mängd spel blir tillgängliga dygnet runt och att B2C-operatörerna kan dra nytta av den större likviditeten (mer pengar i spelet attraherar spelare) samt att möjligheterna att upptäcka spelfusk och bedrägerier förbättras. I syfte att undvika konflikter mellan konkurrenter som delar samma nätverk har sådana B2B-plattformar ofta strikta gränser för ”rakeback” (rakeback betyder att man får tillbaka en del av den rake [avgift] som ett spelföretag tar ut från varje pott som spelas. Vissa spelföretag erbjuder rakeback direkt till sina kunder som en slags bonus och storleken på denna varierar beroende på aktiv spelaren är. Det vanligaste är dock att spelföretag erbjuder ersättning till de som värvar nya kunder).
SOU 2017:30 Utformningen av det svenska licenssystemet
535
Andra B2B-tjänster
Framgångsrika B2B-operatörer som själva äger sina system kan välja att licensiera ut sin mjukvara till andra operatörer på andra marknader utan att vara värdar åt sina klienter. En fast avgift/royalty för anpassningar kan utgå och/eller så delas intäkterna. Geografiska begränsningar kan ställas upp och ytterligare förändringar av programvaran kan vara förbjuden.
Programvara för onlinespel är utmanande i så måtto att den måste vara snabb, skalbar, pålitlig, fungera på alla populära webbläsare och fungera i de flesta nätverksmiljöer. Webbinnehållet måste kunna kombinera action, innovation och underhållning men ändå framstå som pålitlig. Onlineprogramvara måste också kunna hantera e-handel och e-betalningar samt de flesta funktionerna hos modern media. Konstanta uppdateringar av logistik, grafik och text är nödvändiga. Vissa specialiserade mjukvaruleverantörer lever på att serva B2B- eller B2C-operatörer. Eftersom de inte är direkt inblandade i spelet är de också i allmänhet undantagna från krav på licenser och kontroll.
16.1.2 Behövs licenser för andra än spelföretag?
Utvecklaren av systemplattformen behöver inte vara densamma som utvecklaren av spelinnehållet. Frågan i sådana fall är om båda utvecklarna måste ha licens. Vissa jurisdiktionsområden har beslutat att endast kräva licens för utvecklaren av systemplattformen (så är det t.ex. i Spanien). Detta förutsätter att utvecklaren av systemplattformen har ett avtal med leverantörerna av spelinnehållet och vidtar alla relevanta åtgärder för att säkerställa att programvaran för spelinnehållet uppfyller alla regleringskrav. De reglerande myndigheterna förlitar sig därmed på, att utvecklaren av spelplattformen är kompetent och ärlig, samt på en oberoende kontroll av programvaran av ett fristående testinstitut.
I vilken utsträckning ett jurisdiktionsområde kräver licens av programvaruleverantörer kan bero på flera faktorer. Spelprogramvaran kan t.ex. vara för avancerad för att många tillsynsmyndigheter ska kunna sätta sig in i eller testa den. Ett sofistikerat testlaboratorium för spel är kostsamt. I många stater kan det t.o.m. vara dyrare än den totala budget som avsatts för regleringen av verksamheten. Jurisdiktionsområden utan testlaboratorier kan använda privata test-
Utformningen av det svenska licenssystemet SOU 2017:30
536
företag. Oavsett om testerna görs internt eller på entreprenad kan de ge reglerande myndigheter information om huruvida spelwebbplatsernas konstruktion och driftskvalitet, med dess myriad av funktioner, motsvarar statliga bestämmelser. Även med ett toppmodernt laboratorium är vissa aspekter av onlinespel så komplexa att oärliga personer ändå kan manipulera dem utan upptäckt. Reglerande myndigheter måste därför förlita sig på utvecklarens integritet för att kunna säkerställa att spelwebbplatserna och de spel som finns där är ärliga och rättvisa.
Licensieringens betydelse ökar ju mindre tillgångar, expertis och tekniska resurser de reglerande myndigheterna har för att säkerställa att spelen är rättvisa och ärliga genom testning och tillämpning av lagar.
En annan fråga rör programvarans historia. Andra, icke-licensierade, utvecklare kan ha manipulerat koden tidigare. Programvara är levande och dynamisk och det är sällan kod skrivs från grunden till den färdiga produkten. Eftersom programvara i allt högre grad kodas av teammedlemmar eller tredjepartsentreprenörer på diverse avlägsna platser kan staten inte heller garantera att koden endast har hanterats av licensierade resurser. Staten måste därför allt mer förlita sig på att licensierade operatörer, systemarkitekter – och möjligen testlaboratorier – tar ansvar för den inbyggda kodens integritet i aktuella och kommande konfigurationer.
Slumptalsgeneratorer är en undergrupp av spelprogramvara och utgör kärnan i många spelsystem. Det är den programvarualgoritm som genererar en sekvens med tal eller symboler utan mönster, eller som i tester har visats kunna efterlikna slumpmässiga händelser. Malta och andra jurisdiktionsområden certifierar ofta ett antal tillverkare av slumptalsgeneratorer och kräver att licenshavare endast använder en certifierad slumptalsgenerator.
Det finns ett flertal regelsystem enligt vilka man framgångsrikt har tillämpat ett ramverk där både anordnaren och leverantörer blir tvungna att ha någon form av licens eller intyg. Det kan på goda grunder göras gällande att en tillstånds- och tillsynsmyndighet som inte vill tillämpa denna dubbla strategi inte fullt ut kan hävda att den uppfyller sina licensieringsändamål och garantera alla offentliga åtaganden i fråga om rättvisa, ansvar och laglighet.
Modellerna för detta ser emellertid olika ut: I Danmark och i den kommande nederländska regleringen ställs inga krav på licens
SOU 2017:30 Utformningen av det svenska licenssystemet
537
för B2B-leverantörerna. Allt ansvar för regelefterlevnaden faller på licenshavaren (B2C).
Alderney Gambling Commission och Malta Gaming Authority kräver att alla spelanordnare ska ha en B2C-licens och att anordnarens spelsystem-/programvaruleverantörer ska inneha en tillfredsställande form av B2B-licens eller intyg som har utfärdats av samma myndighet.
Gambling Commission i Storbritannien upprepade, i samband med övergången till det nya konsumtionsplatssystemet i december 2014 (licens krävs och skatt ska betalas om spelen riktas till spelare i Storbritannien), ett liknande krav att samtliga leverantörer som ville tillhandahålla tjänster till en anordnare med licens inom ett område måste ha en lämplig programvarulicens som utfärdats av samma tillsynsmyndighet.
På Isle of Man har man en något annorlunda, men inte mindre kraftfull strategi, med en något större betoning på den mindre kostsamma certifieringen snarare än på licensiering. Om man i större omfattning anser att det finns en risk eller ett ansvarsförhållande, t.ex. i de fall då en leverantör också kan tillhandahålla en tjänst till kunder som inte är registrerade i området, kommer det att krävas en licens. Om en anordnare bara vill att dennes kunder ska kunna få tillgång till spel från en leverantör som inte är licensierad i det området, måste det finnas en tillfredsställande och oberoende certifiering från en godkänd testanläggning.
16.1.3 Utformningen av det svenska licenssystemet
Följande antaganden är förutsättningar för förslagen i denna del:
• Vissa lotterier är kvar under monopolförhållanden.
• Ideella organisationer kommer att behålla möjligheten att erbjuda lotterier.
Licensiering i andra jurisdiktioner
Spellicenssystemet i varje given jurisdiktion är utformad kring den specifika jurisdiktionens befintliga regelverk; därför är det viktigt att hålla dessa i åtanke när inspiration hämtas från dem.
Utformningen av det svenska licenssystemet SOU 2017:30
538
Malta och andra jurisdiktioner med föreskrifter som utformats kring finanspolitiska mål, tenderar att erbjuda många olika licenser för att locka så många kommersiella enheter som möjligt. Detta för att på så sätt maximera de avgifter och skatter som samlas in och i många fall också kräva eller uppmuntra omlokalisering av delar av det kommersiella företagets verksamhet till jurisdiktionen, vilket skapar lokala arbetstillfällen och ytterligare skatteintäkter.
Jurisdiktioner som reglerat med grund i socialpolitiska mål, har tidigare försökt att begränsa omfattningen av de nya licenssystemen till områden där de uppfattas ha störst finanspolitiska effekt samtidigt som sociala konsekvenser hållits i schack. Detta är den främsta anledningen till de fragmenterade europeiska spelregleringarna, eftersom kulturen i de europeiska länderna skiljer sig från varandra. Detta får till effekt att de socialpolitiska målen och därmed regleringarna skiljer sig åt.
Pragmatisk inställning till licensiering
Huvudsakligen finns det två skilda skäl till att ha ett licensieringssystem med flera individuella licenser med unik och begränsad omfattning; antingen för att ta in mer avgifter från licenshavarna eller för att begränsa den byråkratiska bördan genom att endast kräva nödvändig information och behandling inom ramen för varje särskild licens.
En vanlig skillnad i de flesta jurisdiktioner görs mellan vadhållning och nätkasinospel eftersom dessa två former av spel uppfattas vara mycket annorlunda i förhållande till varandra. Sanningen är den att de allra flesta spelbolag som riktar sig direkt till konsumenter erbjuder ett komplett paket av det spel som är tillåtet i en viss jurisdiktion bara för att de flesta vanliga spelare har ett eller två favoritspel och spelbolaget kommer att förlora kunden till en konkurrent om de inte erbjuder ett så fullständigt produktsortiment som möjligt.
Det faktum att de flesta operatörer erbjuder de flesta spelalternativ återspeglas ofta i de flesta jurisdiktioners regler genom att det erbjuds ”rabatter” i fråga om avgifter (och i vissa fall skatter) om spelbolagen ansöker om och erhåller mer än en licens. Ett argument kan därför vara att utforma ett licenssystem runt strukturen i
SOU 2017:30 Utformningen av det svenska licenssystemet
539
branschen med fokus på de olika affärsmässiga aspekterna i stället för vilka spelalternativ som kan erbjudas.
Att identifiera och klassificera aktörerna i branschen
Spelindustrin är i ständig förändring, vilket gör det svårt att avgöra vilka enheter som bör vara licensierade. Detta är den främsta anledningen till att det är vanligast att uppställa krav på licens vid den punkt där konsumenten interagerar med branschen. Reglerna är främst där för att upprätthålla ett högt konsumentskydd och för att kunna ta ut skatt. Då är det förnuftigt att fokusera på detta läge. Detta innebär dock samtidigt att ansvaret för allt vad som händer bakom denna linje ligger på licenshavaren och – oftast – långt borta från tillsynsmyndighetens direkta granskning.
Som framgått av bilden i föregående avsnitt, Plattformen och dess innehåll, är det många separata enheter som en enda licenshavare kan vara ansvarig för när det gäller att erhålla och bibehålla en licens. Som tidigare nämnts gäller detta t.ex. i Danmark. Det bör vidare observeras att varje leverantör i figuren kan ha ett antal underleverantörer även om det endast är underleverantörer i tredje ledet som visas i figuren. Detsamma gäller i fråga om s.k. white label affiliates.
Den juridiska definitionen av en white label varierar beroende på jurisdiktion. I den danska modellen finns en mycket tydlig linje mellan när ett spelbolag behöver en separat licens och när det kan agera som en white label åt en befintlig licensinnehavare. Skiljelinjen bestäms i första hand av vem som äger kunddatabasen och ansvarar för avtalsförhållandet med kunden.
Modellen är attraktiv i så måtto att berörd spelmyndighet har ett begränsat antal licenshavare och alla dessa kommer att interagera direkt med kunden vilket innebär att gränslinjen är lätt att dra i ett rättsligt perspektiv. Modellen innebär dock samtidigt att en licenshavare hålls ansvarig för ett mycket stort antal andra enheter, något som kan kräva en del personal inom licenshavarens organisation. Det är därför tveksamt om den granskning alla icke-licensierade enheter faktiskt utsätts för av licenshavaren på något sätt är jämförbar med vad en tillsynsmyndighet kan utsätta dem för.
Utformningen av det svenska licenssystemet SOU 2017:30
540
Fördelar med licensiering av andra inblandade
Eftersom konsumentskyddsaspekterna i detta sammanhang främst är inriktade på själva samspelet mellan konsument och licenshavare, riktas liten uppmärksamhet på de många risker som ett system som detta skapar hos licenhavarna, där deras juridiska team har att hantera sina lagstadgade skyldigheter genom civilrättsliga avtal med ett stort antal andra enheter.
Att ta bort en del av denna byråkratiska börda från licensinnehavaren och flytta bördan till leverantörerna skulle innebära att aktörer som de facto är ansvariga för alla de tekniska aspekterna också skulle vara licensierade och därmed bli föremål för tillsyn. Dessutom skulle en sådan modell innebära att många tekniska aspekter av regelefterlevnad skulle kunna hanteras direkt mellan Spelmyndigheten och den ansvariga leverantören i stället för genom en mellanhand (licenshavaren).
Den föreslagna lösningen
Den främsta fördelen – och detta är en stor fördel – att endast ställa ett licenskrav i skärningen mellan industrin och konsumenterna är att det inte finns något behov av att dra skarpa linjer mellan alla de olika typerna av möjliga licenser (ska det t.ex. ställas krav på licens för affiliates, betaltjänstleverantörer och testinstitut?). Detta är utan tvekan en komplicerad sak. Det kan diskuteras om någon nationell spelreglering ännu har lyckats åstadkomma en optimal lösning på området.
Sammanfattningsvis är fördelen med B2B-licenser att de möjliggör att Spelmyndigheten får en större överblick över hela kedjan av iblandade parter och där varje nivå i kedjan hålls ansvarig för sin del. Detta kan också leda till att tillgången på vissa tjänster för olicensierade aktörer begränsas eftersom en innehavare av en B2Blicens inte bör tillåtas att erbjuda sina tjänster till någon som saknar licens.
Nackdelen med B2B-licenser kan sägas vara att de inte är direkt nödvändiga eftersom en sådan leverantör inte har någon direktkontakt med spelarna. Härtill kommer att ett system med B2B-licenser riskerar att bli alltför betungande, vilket i sin tur – beroende på
SOU 2017:30 Utformningen av det svenska licenssystemet
541
bredden av licenskraven – kan leda till en minskad kanaliseringsgrad och mindre konkurrens.
Svenska Spel har framhållit att om spelbolag endast ska få använda i förväg licensierade leverantörer riskerar det att begränsa leverantörsmarknaden och därmed begränsa spelbolagens möjligheter att välja bra leverantörer. Detta gäller särskilt då det enligt Svenska Spels erfarenhet redan i dag förekommer att globala leverantörer inte har så stort intresse av den svenska marknaden – det finns en risk för att de inte kommer att bry sig om att söka licens för den svenska marknaden. Den tekniska utvecklingen går enligt bolaget snarare mot att använda nya former av systemlösningar och en begränsning av leverantörsmarknaden, på det sätt som ett licenskrav skulle innebära, skulle motverka en sådan teknisk utveckling.
Med tanke på att alla avtal, mellan en anordnare och en spelleverantör, omfattar någon form av överenskommelse om kommersiell intäktsdelning finns det hela tiden en risk för manipulering och hemliga samförstånd. Hur ska en kund t.ex. kunna veta om den slumpmässiga kortgiven inte alls var slumpmässig utan syftade till att en högre procentandel tänkbara vinnande givar medvetet gick till spelarna hos en viss anordnare? Det kan gå ganska lång tid innan man börjar misstänka oegentligheter, givet att detta sköts skickligt.
Pokerbord är, tillsammans med spelbörser, också en idealisk plats att flytta pengar från spelare till spelare så att det ser ut som en förlust. Såvida inte spelplattforms- eller nätverksoperatören har fått till uppgift att se till att det finns rutiner för att kontrollera, identifiera och ta upp sådan verksamhet till diskussion kan en spelplattform, spelmaskin eller nätverk i händerna på en samvetslös leverantör bli en ytterst effektiv penningtvättsmekanism.
Det enda sättet att garantera att kundens hela upplevelse – såväl tillträde och faktisk konsumtion – överensstämmer med licensändamålet är att tillämpa samma tillsyns- och licensieringsprinciper på båda. Detta innebär automatiskt ett myndighetskrav att alla spelprogram eller utrustning som används för att tillhandahålla spelrelaterade tjänster eller konsumtion också själva måste licensieras för att vara ”ändamålsenliga”.
Även om licensiering av leverantörerna i en eller annan form har antagits av nästan alla världens spelmyndigheter, finns det exempel där denna licensierings- och företagskontrollprocess kan anses ha misslyckats med att åstadkomma det som den var avsedd att göra.
Utformningen av det svenska licenssystemet SOU 2017:30
542
Nämligen att i tillräckligt god tid larma tillsynsmyndigheten så att den ska kunna agera. Det mest kända fallet är pokersajten Full Tilt.1 På senare tid har vi bl.a. Malta Gaming Authoritys tillfälliga indragning av flera licenser i samband med den italienska polisens utredningar om ekonomisk brottslighet samt Alderneys indragning av 666bet/Metroplays licens vilket medfört indragna licenser på Isle of Man respektive i Storbritannien till följd av en skatteutredning. Det har också förekommit diverse rapporter om ”riggade” spel, antingen på kundforum eller direkt till tillsynsmyndigheten från en anordnare eller kund. I exempelvis kasinoforumet Casinomeister har ett antal trådar kommit upp rörande etablerade spelleverantörer och utbetalningsandelar (RTP) som inte är som de ha framställts. Detta har lett till att spel har betalat ut miljontals euro mindre än förväntat. Det finns dokumenterade fall där spelresultaten har manipulerats p.g.a. brist på tillfredsställande säkerhet i fråga om hur spelet presenterats för spelaren. Det finns även kända exempel på en brist eller fel i ett spel som inte upptäckts av spelleverantörer under testprocessen och som har utnyttjats av spelare. Detta skulle vid första anblicken bestrida värdet av ytterligare kontroller då man inte ens har lyckats hindra kriminella från att skaffa licens. Liksom de flesta maktfördelningssystem är ingen process tyvärr hundraprocentigt säker och detta gäller i synnerhet i de fall där man i första hand litar på och tror att licenshavarna ska lämna ut mycket av den information som krävs för företagskontrollen. Det måste även beaktas att ansökningsprocessen sker före den egentliga verksamheten och utgör på så sätt bara en avsiktsförklaring om hur verksamheten är tänkt att bedrivas. Det är stabiliteten hos den pågående kontroll- och inspektionsprocessen som kommer att visa om avsikten har genomförts.
Motargumentet är hur många fler sådana incidenter som skulle ha inträffat om det inte hade funnits någon B2B-licensiering. Förutom brottsrelaterade händelser hänger de händelser som relaterar till felaktig utbetalningsandel eller bristfälliga spel samman med några av världens största spelleverantörer. Händelserna inträffade trots alla tester, företagskontroller och goda föresatser. I nästan varje fall
1 Amerikanska myndigheter ingrep i april 2011 mot ägare/anställda till spelföretaget Full Tilt Poker och framförde anklagelser om bedrägeri, penningtvätt och brott mot federala lagar om spel. Ingripandet innebar också att Full Tilt Pokers webbplats stängdes ner under en kort tid.
SOU 2017:30 Utformningen av det svenska licenssystemet
543
var problemet inte avsiktligt, men tänk hur lätt det skulle vara om så hade varit fallet.
Lyckligtvis är utvecklingen av spel- och vadhållningsprogramvara samt därtill kopplad hårdvara en komplicerad och kostnadskrävande process. Kombinationen av en licensieringsprocess och en oberoende validering av tekniken av en godkänd testanläggning skulle i de flesta fall verka avskräckande på de som försöker utnyttja spelbranschen som ett sätt att skapa intäkter på illegal väg.
Det faktum att en sektor så stor som spelbranschen bara har upplevt ett mycket litet antal konstaterade händelser av den här karaktären, är en indikation på att spelleverantörerna antingen är mycket slipade och har lyckats med att manipulera tekniken så att de har kunnat lura både testanläggningar och kunder. Eller så fungerar systemet med B2B-licensiering som en tillräcklig och gedigen mekanism för att hålla spelbranschen ren.
För många av världens tillsynsmyndigheter är licensiering av B2C-operatörer och närstående B2B-företag det enda sättet att garantera att licensieringsändamålen uppnås för varje aspekt av kundens upplevelse. Bristen på bevisade och kända utnyttjanden, manipuleringar och incidenter som motsäger detta skulle betyda att systemet fungerar.
16.1.4 Vilka, förutom spelföretag, ska då behöva licens?
Utredningen föreslår en modell som innebär att det – förutom för den som tillhandahåller och anordnar spel (dvs. spelföretaget) – ska krävas licens för programvara för spel. Modellen har sin förebild i Storbritannien (som dock har ett betydligt mer omfattande licenssystem med krav på licens för många fler spelrelaterade verksamheter). Förslaget begränsar sig till sådan programvara som används för onlinespel, eftersom behovet av kontroll utöver den som sker gentemot spelföretaget får anses vara störst inom onlinesegmentet. En huvudorsak till detta utvidgade licenskrav är att få en bättre överblick, dels över spelföretagens leverantörer, dels över vilka programvaruleverantörer som faktiskt verkar i Sverige eller som levererar och eventuellt fortsatt kommer att leverera programvara i det nya licenssystemet.
Utformningen av det svenska licenssystemet SOU 2017:30
544
I klartext kan det inte vara acceptabelt i den nya licensmodellen att leverantörer av programvara tillhandahåller tjänster som kan ses som tillhandahållande eller – rent av som anordnade – av spel till utländska spelföretag eller för egen räkning utan att svenska myndigheter har kännedom om detta. Det kan inte heller uteslutas att vissa programvaruleverantörer fortsatt kommer att leverera programvara för spel till såväl spelföretag med licens i Sverige som spelbolag som inte har sådan licens men ändå fortsatt kommer att rikta sitt erbjudande till svenska spelare. Enligt uppgifter som kommit utredningen till del är det senare inte ovanligt och är svårt att komma till rätta med, särskilt om det handlar om en dominerande aktör på marknaden för programvara. Det är förenat med svårigheter att kräva av spelföretagen att de ska ingripa i sådana fall. Gentemot ett större spelföretag ökar naturligtvis leverantörernas lyhördhet, men detsamma gäller inte för nystartade eller mindre spelföretag. Den oro över att globala aktörer inte skulle vara intresserade av att leverera programvara till den svenska marknaden får i det sammanhanget sägas väga lätt om man jämför med vad som ligger i den andra vågskålen, dvs. en risk för ett kringgående av licenssystemet och därmed negativa effekter på kanaliseringssträvandena. Ett i övrigt väl utformat licenssystem och ett tillflöde av stora spelföretag som redan har många av programvaruleverantörerna som leverantörer och samarbetspartners talar med styrka för att också programvaruleverantörerna finner det värt att ansöka om licens.
Efter kontakter med spelbolag och programvaruleverantörer kan utredningen samtidigt konstatera att ett krav på licenser för programvara måste utformas på visst sätt för att bli framgångsrikt. Det bör t.ex. inte finnas mer än en licensvariant på B2B-sidan. Kostnaden för en sådan licens måste vara rimlig (mellan 2 000 och 5 000 euro), ansökningsförfarandet okomplicerat och uppställda krav tydliga och inte alltför långtgående. Utredningen delar denna bedömning.
Enligt utredningens förslag är det alltjämt spelföretagen som till följd av sina licenser svarar i förhållande till Spelmyndigheten och sina kunder (detta framgår av avsnitt 15.12). Även skattskyldigheten ligger hos spelföretaget, låt vara att denna senare kan fördelas på olika sätt i avtal mellan respektive licenshavare.
Enligt utredningens förslag definieras i spellagen programvara som den del av programvaran som tillhandahåller den grundläggande strukturen för spelsystemets funktion (plattformen), tillämpnings-
SOU 2017:30 Utformningen av det svenska licenssystemet
545
program för spelet och andra program som typiskt sett används vid onlinespel.
Utredningen menar att programvara som används av företag som inte ägnar sig åt spelrelaterad verksamhet eller som används av spelföretag, men som utgör delar av den allmänna IT-strukturen eller affärsapplikationer, inte är att se som programvara för spel enligt spellagen. Avsikten är självfallet inte att licensiera företag som tillhandahåller eller installerar allmänna applikationer från t.ex. Microsoft, Oracle eller Apple.
Detta undantag utsträcks emellertid inte till produkter som producerats med hjälp av sådan programvara, t.ex. Microsoft Visual Studio. Det resultat som frambringas med sådana applikationer kan vara att se som programvara enligt spellagen om de faller inom lagens definitioner.
Avsikten är att all programvara som är designad för att användas i samband med onlinespel som är tänkt att användas eller används av ett spelföretag för att tillhandahålla eller anordna spel utgör programvara som omfattas av spellagen. Detta innebär t.ex. att följande programvara normalt sett är licenspliktig:
• Webbsidor för virtuella händelser
• Kontrollprogram för sådana händelser
• Program för vadslagning och matchning av vad
• Likviditetsprogram
• Slumptalsgeneratorer
• Program med speluppgifter som visar detaljerade resultat i spel eller som utgör grunden för bonusberäkningar.
Syftet med krav på licensiering av programvara för spel är att säkerställa att de som tillverkar programvara som kan påverka den rättvisa utgången i ett spel kan göra detta i en reglerad miljö. Som en grundbas innebär detta att program som accepterar och registrerar speltransaktioner, avgör resultatet, beräknar och tilldelar vinster till kundens konto omfattas av kravet på licens. Det inkluderar inte programvara som är allmänt utvecklad för tillhörande aktiviteter såsom resultatanalys, affiliates och kundhantering och förvaltning.
Utformningen av det svenska licenssystemet SOU 2017:30
546
När behövs en licens för programvara?
Huruvida en licens för programvara behövs eller inte avgörs om verksamheten faller in under begreppen tillverkar, tillhandahåller, installerar eller ändrar spelprogramvara för spel (såsom beskrivits ovan). Utförande av någon av dessa funktioner kommer att kräva att företaget har en licens för programvara. Det kommer att finnas företag som utför alla eller flera av dessa aktiviteter och i komplexa och utökade leverantörskedjor företag som kan genomföra en eller flera av dessa verksamheter.
Tillhandahållande av programvara för spel
Utredningen förväntar sig inte att det ska krävas en programvarulicens för ett företag om omfattningen av dess inblandning i leverantörskedjan endast är att det köper eller på annat sätt förvärvar programvara för spel från en person och säljer eller på annat sätt levererar den till en tredje part utan någon egen inblandning i själva tillverkningen, bearbetningen eller installationen.
Härifrån måste emellertid finnas ett undantag för slutliga leverantören till ett spelföretag och detta även om företaget faktiskt inte utför någon utveckling/tillverkning, bearbetning eller installation. En licens för programvara för spel krävs i detta fall enbart på grund av att företaget har ingått ett leveransavtal med ett licensierat spelbolag.
Det finns omständigheter där den slutliga ”leverantören” är ett företag (som äger/innehar immateriella rättigheter) vars enda funktion är att inneha de immateriella rättigheter som ingår i programvara som utvecklats av ett annat bolag i dess bredare grupp (dvs. bolaget har inga materiella tillgångar och anpassar eller installerar inte programvara). Ett i en sådan grupp ingående bolag för programutveckling kan tillhandahålla produkten/produkterna till det företag som innehar de immateriella rättigheterna. Detta bolag kan sedan sälja eller licensiera programvaran till ett spelföretag. Under sådana omständigheter, där utvecklingsbolaget och bolaget som innehar de immateriella tillgångarna står under gemensamt ägande, förvaltning och kontroll, bör Spelmyndigheten, om den anser det lämpligt, kunna förse programutvecklaren med en ”paraply-licens” som täcker det utbud som, tillhandahålls genom förmedling av det
SOU 2017:30 Utformningen av det svenska licenssystemet
547
bolag som innehar de immateriella rättigheterna. I de situationer där en ”paraply-licens” inte är lämplig krävs det att både utvecklingsbolaget och bolaget med de immateriella rättigheterna har var sin egen licens.
Installation av programvara för spel
Varje företag som installerar programvara i ett licensierat spelbolags system bör göra detta med stöd av en licens för programvara för spel.
Ett spelbolag som har eller som avser att söka licens för onlinespel, men också vill installera programuppdateringar eller på annat sätt tillverka, leverera eller anpassa programvara för spel som används i spelbolagets egen verksamhet behöver också en licens för spelprogramvaran. I vissa fall bör det vara möjligt att söka om en kompletterande eller ”kopplad” programvarulicens.
Tillverkning och anpassning av spelprogramvara
Aktiviteterna tillverkning och anpassning är likartade och relativt okomplicerade i så måtto att båda aktiviteterna omfattar utveckling av programvara för att skapa en slutlig (eller nästan slutlig) produkt. Men denna aktivitet är också ett av de mer komplexa områden som flera parter kan vara inblandade i, där var och en utvecklar en del i spelprogramvaran som sammanlagt leder till skapandet av den slutliga produkten.
Det kan finnas olika avtal för att underlätta tillverkning av sådan programvara och/eller som styr parternas interna relationer. I sådana komplicerade fall där Spelmyndigheten ska bedöma vilken av parterna som måste ha licens för programvara, bör en avgörande faktor vara var den slutliga kontrollen av utvecklingen av produkten ligger. På ett övergripande plan kan det konstateras att omständigheterna i olika avtalsförhållanden ofta är speciella och olikartade. I slutändan innebär detta att Spelmyndigheten måste titta på om avtalet mellan parterna i huvudsak innebär köp av en produkt eller bara ersättning för tid och expertis.
I fall där ett företag köper en produkt och den övergripande kontrollen, designen och utvecklingen av produkten finns hos tredje part (utvecklingsbolaget) behöver utvecklingsbolaget en pro-
Utformningen av det svenska licenssystemet SOU 2017:30
548
gramvarulicens. Detta står i kontrast till fall där ett företag (företag Y) köper tid och/eller kompetens och företag Y behåller kontroll över utformningen och innehållet i produkten och där den kontrakterade tredje parten arbetar inom specifika parametrar. Det är då bolaget Y som behöver programvarulicens medan den kontrakterade tredje parten inte gör det.
Vid fastställande av var kontrollen finns (och där det därför behövs en licens) bör Spelmyndigheten klarlägga:
• Vilket företag är ansvarigt för programvarans design och funktionalitet?
• Vilket företag är ansvarigt för att godkänna designförändringar?
• Vilket företag är ansvarigt för funktionalitet och tester?
• Vilket företag är ansvarigt för kvalitetssäkring/kontroll av produktens regeluppfyllelse?
• Vilket företag behåller produktens immateriella rättigheter?
• Vad säger kontraktet i fråga om ansvar och förpliktelser?
När en tredje part tillhandahåller endast en del av ett spel, t.ex. grafiken, under kontroll av och med designspecifikationer från företag Y, indikerar detta att företag Y har kontroll och är den enhet som behöver programvarulicens, medan den tredje parten inte gör det.
Spelmyndigheten bör kunna utgå ifrån att information om respektive indikator ovan kommer att ingå i affärsavtal. Licensierade spelföretag rekommenderas att se över sina befintliga avtal för att säkerställa att så är fallet och, om detta inte är fallet, överväga hur de skulle tillfredsställa Spelmyndighetens informationsbehov i avsaknad av sådana avtalsvillkor.
Behöver licenshavare för programvara ytterligare licenser?
En licens för programvara tillåter endast tillverkar, tillhandahåller, installerar eller ändrar spelprogramvara för spel. Den tillåter inte tillhandahållande eller anordnande av spel och alla företag som gör detta kommer (även om de innehar en licens för programvara) att behöva en relevant licens. Ett företag som innehar en licens för programvara men som också är värd för ett pokernätverk eller en spel-
SOU 2017:30 Utformningen av det svenska licenssystemet
549
plattform kommer också att behöva en licens eftersom företaget då är ansvarig för att spelet är sunt och säkert.
Krav på licenshavare för programvara
Den föreslagna regleringen bygger som bekant på ett licenssystem som innebär att alla som agerar på den svenska marknaden ska göra det med behöriga licenser och aktörer utan licenser ska stängas ute. När det gäller spellagens tillämpningsområde har utredningen i avsnitt 15.1 föreslagit att det ska omfatta också verksamhet som tillhandahålls eller anordnas i Sverige, även om spelen inte är tillgängliga för den svenska allmänheten. Med denna utgångspunkt blir det en naturlig följd att ställa krav på den som har en licens för spelprogramvara att inte tillverka, tillhandahålla, installera eller ändra sådan programvara till någon som tillåter spel från Sverige utan att ha en licens för detta. Detta gäller oavsett om spelen görs tillgängliga för spelkunder i Sverige eller utomlands.
Endast licensierad programvara får användas
Enligt utredningens förslag kommer det att krävas att spelbolag med licens för onlinespel köper eller använder programvara för spel från någon som har licens för spelprogramvara från Spelmyndigheten. Det är inte möjligt att här täcka varje tänkbart scenario som kan uppstå till följd av utredningens förslag om licensiering av programvara för spel. Skulle det behövas ytterligare vägledning om tillämpningen av bestämmelserna på området för att förklara vad som utgör programvara för spel och de aktiviteter som kräver en licensen för spelprogramvara bör Spelmyndigheten meddela föreskrifter och/eller allmänna råd.
Tekniska standarder
All programvara för spel (t.ex. sådan som driver datorsimulerade automater eller tjänster för sportvadhållning) måste uppfylla de tekniska krav och standarder som Spelmyndigheten bestämmer om den görs tillgänglig för kunder, till exempel via ett onlinekasino eller
Utformningen av det svenska licenssystemet SOU 2017:30
550
en tjänst för sportvadhållning med stöd av en spellicens från Spelmyndigheten. All sådan programvara måste testas i enlighet med de regler som gäller på området innan spelet görs tillgängligt för kunder.
Skulle programvaran för spel (t.ex. för datorsimulerade automater) alltid bara levereras till operatörer med tillstånd endast i andra jurisdiktioner behöver programvaran inte uppfylla gällande svenska tekniska regler.
Särskilt om betalningsförmedlare
Onlinespelswebbplatser kan hantera betalningar direkt genom sin bank, inte sällan en affärsbank. Spelföretaget måste då först ansöka om ett handelskonto. Med handelskontot kan spelföretaget acceptera kredit-/betalkort och andra typer av kortbetalningar enligt CNP-transaktionsprincipen2. En betalningsförmedlare är i typfallet ett tredjepartsföretag utsett av ett köpställe för att hantera kreditkortstransaktioner för anslutningsbanker. De flesta betalningsförmedlare fungerar som ”mellanhand”. Spelaren betalar förmedlaren som i sin tur betalar spelföretaget efter att ha tagit ut en administrationsavgift. Betalningsförmedlare kan, förutom att utföra säkra transaktioner mellan olika bankkonton, tillhandahålla andra tjänster som t.ex. åtgärder mot bedrägeri och penningtvätt.
Fördelarna med att använda en betalningsförmedlare är bl.a. ökad säkerhet, förbyggande av bedrägeri och lägre kostnader för systeminfrastrukturen (exempelvis att köpa eller utveckla en betalningsanslutning). Med en stor betalningsförmedlare kan speloperatören använda olika betalkortslösningar med de främsta bankinstituten och redan godkända betalningsmetoder som PayPal, Visa eller Master-Card.
Betalningsförmedlare berörs i det stora hela inte av åtgärder för att skydda spelare eller staten. En betalningsförmedlare har t.ex. ingen möjlighet att lura spelaren eller påverka huruvida spelen som erbjuds på webbplatsen är rättvisa och ärliga. Betalningsförmedlare kan dock hantera spelares betalningar och intäkter, och en del av dem kan i samband därmed ha hand om spelarnas pengar. Målet att
2 CNP=Card Not Present. När kreditkortsinformation förmedlas via internet, telefon eller via e-post kallas det för en CNP-transaktion.
SOU 2017:30 Utformningen av det svenska licenssystemet
551
dessa tillgångar ska ha ett tillräckligt skydd ingår i strävandena att skydda såväl spelare som staten. Detta kan uppnås på flera sätt utan att betalningsförmedlarna behöver licensieras. Det första sättet är krav på att webbplatsägaren har reserver tillgängliga även för medel som endast tillfälligt hanteras av betalningsförmedlaren. På så sätt är spelarna skyddade även om betalningsförmedlaren skulle försnilla pengarna. En annan metod är att betalningsförmedlaren måste inteckna eller på annat sätt försäkra pengarna som hanteras. Den tredje metoden är att reglera de konton betalningsförmedlaren använder för att säkerställa att de är tillräckligt skyddade. Detta kan innebära procedurer och godkännanden för att avskilja de spelartillgodohavanden som är utanför operatörens kontroll. Två eller flera betrodda tredjepartsaktörer, t.ex. betalningsförmedlaren, reglerade finansinstitut eller depositionsinstitut, kan dela ansvaret för att kontrollera de avskilda medlen. I alla dessa fall kan lagtillämpning leda till bättre resultat än krav på licensiering, vilket skulle störa konkurrensen på marknaden.
Förutom säkerheten för spelarnas pengar kan staten också mycket väl känna berättigad oro för om betalningsförmedlaren kan skydda spelarnas data på ett adekvat sätt (skyddet av uppgifter rörande den enskildes spelbeteende behandlas i kapitel 20). Denna fråga kan hanteras med tekniska standarder eller genom säkerhetsstandarder hos tredje part. De stora kreditkortsföretagen har t.ex. antagit PCIstandarder (Payment Card Industry) som finansinstitut och köpställen måste följa och som skyddar kundernas personuppgifter när de använder kreditkort. Till exempel Malta kräver att alla betalningsförmedlare ska uppfylla PCI-kraven.
Betalningsanslutningar skiljer sig från betalningsförmedlare på så sätt att betalningsanslutningen endast underlättar informationsöverföringen mellan spelwebbplatsen och spelarens bank (utgivande bank). Kryptering är en fundamental funktion för betalningsanslutningar. En betalningsanslutning använder kodningsteknik för att kryptera och dekryptera all information som överförs, däribland kreditkortsnummer och annan kontoinformation. Betalningsanslutningens operatör validerar den mottagna kortinformationen och auktoriserar betalningsbeloppet. Det är troligen mer väsentligt att påpeka vad betalningsanslutningen inte gör. Det är kortutgivaren som överför pengarna direkt från spelarens kortsaldo till den inlösande banken. Den inlösande banken överför sedan pengarna till
Utformningen av det svenska licenssystemet SOU 2017:30
552
spelwebbplatsens handelskonto. I regleringsfrågor har betalningsanslutningar lägre prioritet eftersom de inte påverkar varken målet att skydda spelare eller att skydda staten.
Betalningsförmedlare och betalningsanslutningar är användbara och i många fall oundgängliga verktyg för att spelföretag på ett säkert och effektivt sätt ska kunna överföra pengar. Eftersom dessa system inte berörs av strategier för att skydda spelare och stat som diskuterats ovan är licensiering av dem ingen angelägen fråga. Faktum är att lagtillämpning och icke-licensrelaterade regleringskrav sannolikt är tillräckliga för att säkerställa att staten och spelarna får ett tillräckligt skydd från de risker som är förknippade med betalningsförmedlare och betalningsanslutningar.
16.2 Tillverkning, innehav och införsel av vissa automater
16.2.1 Tillverkning
Utredningens förslag: Penning- och värdeautomater får tillver-
kas bara av den som har licens för detta. Sådan licens kan ges till den som avser att ha yrkesmässig befattning med sådana automater och som uppfyller kraven i 3 kap.3–8 §§spellagen, förutom kravet på kapitalstyrka i 3 kap. 7 §.
Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer får beträffande tillverkning av penning- och värdeautomater meddela föreskrifter om säkerhetskrav för tillverkning och krav för att förhindra att utrustningen används för annat än det som licensen omfattar.
Utredningens bedömning: Spelmyndigheten bör meddela sådana
föreskrifter.
Enligt nuvarande spelreglering behövs inget särskilt tillstånd för att tillverka spelutrustning, t.ex. roulettbord, kortblandare och spelautomater. Många utländska jurisdiktioner, bl.a. Storbritannien, Australien och USA ställer krav på att den som tillverkar spelutrustning ska uppfylla vissa grundläggande krav avseende personlig lämp-
SOU 2017:30 Utformningen av det svenska licenssystemet
553
lighet och verksamhetens bedrivande. Utredningens förslag är att en sådan ordning införs även i Sverige.
Det krav som föreslås i avsnittet rörande licens för spelprogramvara tillgodoses rörande penning- och värdeautomater genom ett krav på licens för att tillverka nämnda automater. I dessa situationer är programvaran den helt avgörande faktorn för att spelet går rätt till och följer uppställda regler och bestämmelser. Utredningen kan inte se att det för närvarande finns ett behov av att låta varuspelsautomaterna omfattas av licenskravet.
Enligt utredningens uppfattning saknas det fog för att utvidga det föreslagna licenskravet till att även omfatta annan spelutrustning än de nämnda automattyperna. Sådan utrustning syftar i motsats till automaterna att hanteras av någon som i sin tur har en licens för att erbjuda spel till allmänheten och är i många fall inte lika tekniskt komplicerad. Det ligger i spelföretagets egna intresse att den utrustning det använder för att anordna spelet inte är manipulerad. I dessa fall finns andra ”verktyg” för att tillse att spelet anordnas på ett sunt och säkert sätt. Om förslaget skulle avse all spelutrustning så uppkommer även gränsdragningsproblem när det gäller att bestämma vad som utgör spelutrustning. Menas med spelutrustning även datorn som spelsystemet är lagrat på? Är bildskärmen som visar resultatet av spelet en spelutrustning? Även i dessa lägen kan kravet på ett sunt och säkert spel tillgodoses på annat sätt, t.ex. genom funktionskrav riktade mot spelföretaget. Sammantaget ser utredningen således inte någon anledning att föreslå krav på licens för tillverkning av annan spelutrustning än den föreslagna.
En sådan licens ska ges till den som avser att ha yrkesmässig befattning med sådana automater som licensen avser. För att få en licens ska också de allmänna krav som anges i 3 kap.3–7 §§spellagen uppfyllas. Utredningen ser dock inte att det finns ett behov av att ställa krav på sökandens kapitalstyrka när det gäller licenser för tillverkning av penning- och värdeautomater. Ett undantag ska därför göras från detta krav.
Utformningen av det svenska licenssystemet SOU 2017:30
554
16.2.2 Innehav och införsel
Utredningens förslag: Penning-, värde- och varuspelsautomater
får innehas bara av den som har licens för detta. Sådana automater får dock innehas utan licens av
1. den som har licens att anordna spel på automater enligt
denna lag,
2. den som har licens att tillverka automater,
3. automatinnehavares dödsbo under en tid av längst ett år från
dödsfallet,
4. automatinnehavares konkursbo längst intill dess konkursen
har avslutats, eller
5. den som har fått sin licens att inneha automaten återkallat,
till dess att tre månader har förflutit från det att beslutet om återkallelsen vann laga kraft.
Licens för innehav kan ges till den som har yrkesmässig befattning med sådana automater och som uppfyller kraven i 3 kap.3– 7 §§spellagen, förutom kravet på kapitalstyrka i 3 kap. 7 §.
Om det finns särskilda skäl får innehavslicens också ges för musei- eller annan samlarverksamhet.
Införsel till landet av penning- och värdeautomater är tillåten endast för den som har rätt att enligt spellagen inneha sådan automat.
I fråga om rätten att hantera oförtullade penningautomater, värdeautomater och varuspelsautomater gäller lagen (1973:980) om transport, förvaring och förstöring av införselreglerade varor, m.m.
Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer får beträffande innehav av penning-, värde- och varuspelsautomater meddela föreskrifter om krav för att förhindra att utrustningen används för annat än det som licensen omfattar.
Utredningens bedömning: Spelmyndigheten bör meddela sådana
föreskrifter.
SOU 2017:30 Utformningen av det svenska licenssystemet
555
Sedan förbudet mot automatspel spel infördes år 1979 har det i spelregleringen krävts innehavstillstånd för spelautomater där vinsterna utgörs av pengar, värdebevis, spelpolletter eller liknande. Även införsel till landet av sådana automater är tillåten endast för den som har rätt att inneha dem. Sedan den 1 juli 1999 omfattas även varuspelsautomater av kravet på innehavstillstånd. Enligt Lotteriinspektionen fanns det den 31 december 2016 tio stycken gällande innehavstillstånd avseende 1 546 automater.
Frågan har uppkommit om inte alla typer av automater för spel om pengar bör omfattas av ett krav på innehavstillstånd. Det kan framstå som stötande att de flesta illegala spelautomater som står utställda för allmänheten inte faller under lotterilagens definition av penning-, värde- och varuspelautomat. Utredningens förslag till ny spelreglering har dock löst definitionsproblematiken kring illegalt automatspel på så sätt att det alltid krävs licens för att anordna spel om pengar med hjälp av teknisk utrustning. Definitionen av automatspel har således utgått. Även med hänsyn till kravet på rättssäkerhet, i meningen förutsebarhet, bör kravet på licens för innehav endast avse de angivna automattyperna.
Det har även förts diskussioner om att det bör införas ett försäljningsförbud för spelautomater i den meningen att dessa enbart ska få säljas till någon med licens att anordna spel på dem eller har en innehavslicens. Allt för att försvåra hanteringen av illegala spelautomater. Som nämnts innebär utredningens förslag att definitionen av automatspel har utgått. Att införa ett uttryckligt försäljningsförbud enligt den beskrivna modellen får anses vara för långtgående. Gällande penning-, värde- och varuspelautomater får det ur brottsbekämpningssynpunkt vara tillräckligt med fortsatt krav på licens för innehav.
Utredningen ser således ingen anledning att ändra på nuvarande ordning. I linje med utredningens förslag i övrigt byts dock ordet tillstånd ut mot licens.
Av nuvarande lotterilag framgår att tillstånd får förenas med villkor. Detta blir även möjligt avseende licenser enligt utredningens förslag. Lotteriinspektionen meddelar i dag villkor till innehavstillstånden. Dessa har i många fall samma innehåll, särskilt när det gäller förvar och transporter för att förhindra att utrustningen används för spel om pengar. Sådana krav, som i princip gäller för alla
Utformningen av det svenska licenssystemet SOU 2017:30
556
innehavstillstånd, bör enligt utredningens mening i stället meddelas genom föreskrifter meddelande av Spelmyndigheten.
16.3 Lämplighetskrav
Utredningens förslag: Den som är underårig i konkurs eller som
har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken kan inte få en licens att tillhandahålla och anordna spel. Detsamma gäller den som har näringsförbud enligt lagen (2014:836) om näringsförbud.
Licens att tillhandahålla och anordna spelverksamhet ska ges om
1. sökanden bedöms ha den insikt, erfarenhet, och organisation
som krävs för att driva den planerade verksamheten,
2. det finns skäl att anta att den planerade verksamheten kom-
mer att drivas i enlighet med lagen och andra författningar som reglerar verksamheten, och
3. sökanden också i övrigt bedöms lämplig för att driva den pla-
nerade verksamheten. Vid denna bedömning ska sökandens anseende och kapitalstyrka beaktas.
Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vilka handlingar och uppgifter som ska ges in i samband med en ansökan om licens eller om ändring av en licens.
Utredningens bedömning: Spelmyndigheten bör meddela sådana
föreskrifter.
Vissa grundläggande krav måste ställas på den som ska tillhandahålla och anordna spel till allmänheten. Dessa är att personen i fråga inte är underårig eller i konkurs eller har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken. Detsamma ska gälla när det gäller någon som är belagd med näringsförbud enligt lagen om näringsförbud. För juridiska personer ska detta krav gälla för personer som är i ägarposition eller i bolagets styrelse eller ledning.
SOU 2017:30 Utformningen av det svenska licenssystemet
557
Att driva en spelverksamhet kräver särskild kompetens och organisation. I flera länder där omregleringar skett ställs krav på insikt och erfarenhet om marknaden. I Spanien beaktas bl.a. sökandens erfarenhet och resurser för att bedriva verksamheten vid bedömningen av om sökanden uppfyller kraven för en generell spellicens.3 I danska lov om spil uttrycks att tillstånd att tillhandahålla och anordna spel bara ges i de fallen där det kan antas att sökanden kommer att utöva verksamheten på ett ekonomiskt och försvarligt sätt (29 §).
I likhet med dessa regleringar anser utredningen att licens till verksamhet ska ges om sökanden bedöms ha den insikt, erfarenhet och organisation som krävs för att driva den planerade verksamheten. I detta avseende kan beaktas om sökanden har erfarenhet av sådan spelverksamhet som licensen avser, antingen själv eller genom personal. Erfarenheten bör sättas i relation till omfattningen av den planerade verksamheten. Detsamma bör gälla när det gäller bedömningen av verksamhetens organisation. Gäller det licens för onlinespel kan det t.ex. beaktas om organisationen av verksamheten har tillgång till teknisk-operativ personal som kan garantera en säker spelmiljö för spelkunderna.
För licens bör också krävas att det kan antas att den planerade verksamheten kommer att drivas i enlighet med lagen och andra författningar som reglerar sökandens verksamhet. Om sökanden tidigare visat exempel på tvivelaktig verksamhet på spelmarknaden kan det finnas skäl att anta att verksamheten inte kommer att uppfylla kraven enligt lagstiftningen. Sökanden ska då nekas en licens. Det bör i detta hänseende inte krävas att det finns en lagakraftvunnen dom som visar på tidigare misskötsamhet.
Laglydighet framhålls ofta som ett grundläggande licenskrav. Det ger en god indikation på om sökanden kommer att respektera de regler som ställs upp i samband med licensen. När det gäller spelbranschen får vissa lagöverträdelser anses vara av större betydelse än andra. Brott som involverar oärlighet, olagligt spelande, uppsåtliga eller vårdslösa gärningar, överträdelser som har begåtts nyligen, upprepade överträdelser och försök att förneka eller dölja överträdelser måste tas på särskilt allvar.
3 I Spanien krävs två typer av licenser, en generell och en specifik. Lotterimarknaden är fortfarande ett oligopol i Spanien.
Utformningen av det svenska licenssystemet SOU 2017:30
558
I den spanska regleringen räknas ett antal brott upp, däribland brott mot folkhälsan, den offentliga förvaltningen, statskassan och social trygghet samt smuggling. Även lagöverträdelser p.g.a. att tillståndspliktig verksamhet bedrivits utan tillstånd anges.4 Sökanden får inte ha dömts för något av dessa brott enligt en lagakraftvunnen dom inom en fyraårsperiod från dagen för ansökan.
Den danska spellagstiftningen anger att sökanden, och inte heller i fråga om juridiska personer någon i ledningen eller styrelsen, får vara dömd för ett brott som ger anledning att tro att det föreligger en ”nærliggende” fara för missbruk av tillgången att arbeta med spel.
Utredningen föreslår att laglydighet ska beaktas även i den svenska regleringen vid en prövning av sökandens anseende. I flera andra svenska tillståndsregleringar uppställs krav på sökandens anseende (se t.ex. 4 kap. 2 c § fordonslagen [2002:574], 2 kap. 5 § taxitrafiklagen [2012:211], 3 kap. 2 § andra stycket lagen [2004:297] om bank- och finansieringsrörelse och 2 kap. 7 § lagen [2010:751] om betaltjänster). I likhet med vad som anges i förarbetena till lagen om bank- och finansieringsrörelse bör till att börja med beaktas om sökanden i väsentlig utsträckning åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet. Exempel på detta kan vara att sökanden är dömda för ekonomiska brott, eller att sökanden varit föremål för konkursförfarande. Begreppet ”anseende” ska dock förstås vidare än så – även laglydighet, erfarenhet och omdöme i övrigt ska beaktas (prop. 2008/09:155 s. 87). Enstaka överträdelser av mindre allvarlig art bör dock enligt utredningen inte föranleda att sökanden nekas licens.
En särskild fråga som uppställs i direktiven är om krav kan och bör ställas på att licenshavaren inte riktar sin verksamhet mot länder där de inte får anordna spel. Andra länder som valt att omreglera sina spelmarknader har här valt olika linjer. The Gaming Regulators
4 Följande brott anges i Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego (i dess lydelse den 30 oktober 2015): ”delito contra la salud pública, de falsedad, de asociación ilícita, de contrabando, contra el patrimonio y contra el orden socioeconómico, contra la Administración Pública o contra la Hacienda Pública y la Seguridad Social, así como por cualquier infracción penal derivada de la gestión o explotación de juegos para los que no hubieran sido habilitados”. Enligt den engelska översättningen: ”crime against public health, falsehood, illegal association, contraband, against assets and against the socio-economic order, against the Public Authorities or against the Treasury and Social Security, as well as any criminal breach arising from the management or operation of games for which they were not authorised”.
SOU 2017:30 Utformningen av det svenska licenssystemet
559
European Forum, GREF5, har i sina riktlinjer avseende spel över internet anfört bl.a. följande 3. (iii).
If a jurisdiction is to permit forms of gambling to be offered on the Internet, the members of GREF regard it as important that: – – – (iii) the gambling so offered should be restricted to residents of the jurisdiction concerned and residents of such other jurisdictions with whom there are co-operative or reciprocal arrangements.
Utredningens utgångspunkt är att en licens enligt den föreslagna regleringen ger licenshavaren rätt att bedriva och erbjuda spelverksamhet i Sverige. Om sökanden skulle rikta sin verksamhet mot länder där de inte får anordna spel är det enligt utredningens mening en sådan aspekt som talar mot att sökanden har ett sådant anseende att denne är lämplig för en svensk spellicens. Detta ligger också i linje med GREF:s uttalande.
Slutligen bör enligt utredningen sökandens kapitalstyrka beaktas inom ramen för lämplighetsprövningen. Krav på kapitalstyrka ställs i t.ex. lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om betaltjänster (se 3 kap. 2 § andra stycket respektive 2 kap. 7 §). Skälet till utredningens förslag är att det är en förutsättning i många fall att det finns en viss kapitalbas för att spelverksamhet ska kunna bedrivas. I enlighet med vad som uttalas i förarbetena till lagen om bank- och finansieringsrörelse ska utgångspunkten i prövningen vara att sökanden ska kunna upprätthålla och verka för en sund finansiell struktur i spelverksamheten. Vid prövningen måste särskild hänsyn tas till vilken typ av verksamhet som ska bedrivas. Relevansen av detta kriterium kan alltså variera beroende på vilken verksamhet det gäller (prop. 2008/09:155 s. 88).
Det är lämpligt att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vilka handlingar och uppgifter som ska ges in i samband med en ansökan om licens eller
5 GREF är en sammanslutning av företrädare för centrala tillsynsmyndigheter på lotteriområdet eller andra myndigheter med uppgifter i fråga om lotterier och spel i Europa. GREF:s huvudsakliga syften är dels att tillhandahålla ett forum för utbyte av synpunkter och information, dels att vid särskilda tillfällen – efter överenskommelser med medlemmarna – företräda olika synsätt i fråga om reglering av lotterier och spel och även kunna fungera som central kontakt gentemot andra myndigheter i eller utom Europa. GREF kan anta riktlinjer, som inte är bindande för medlemmarna, och har gjort så i fråga om spel över internet.
Utformningen av det svenska licenssystemet SOU 2017:30
560
om ändring av en licens. Enligt utredningens uppfattning bör Spelmyndigheten meddela sådana föreskrifter.
16.4 Licensieringens djup
Utredningens förslag: För en juridisk person gäller kravet på
lämplighet den som har ett kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen eller ingår i dess styrelse eller ledning. Om en person i spelföretagets ledning eller styrelse inte längre uppfyller förutsättningarna enligt spellagen ska personen genast utträda ur ledningen eller styrelsen.
Den som har ett kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen ska anses som ägare. Med kvalificerat innehav avses ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, om innehavet är beräknat på det sätt som anges i 1 kap. 5 a § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse representerar tio procent eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget.
Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vilka som ska anses ingå i spelföretagets ledning.
Utredningens bedömning: Regeringen bör meddela sådana före-
skrifter.
En fråga att ta ställning till är vilka personer som ska vara föremål för prövning/godkännande. Man kan här tala om licensieringens djup, med vilket alltså menas vilka av de parter som har kopplingar till sökanden som behöver prövas.
I litteraturen anges, när det gäller statlig licensiering av onlinespelindustrin, ofta ett antal personkategorier som kan vara aktuella för granskning.6 I första hand nämns personer i chefsställning, där ett företags VD framhålls som en särskilt viktig nyckelperson. Det kan också vara aktuellt att granska övrig personal i verksamheten. Det understryks ofta att själva personalnivån är mindre viktig, men
6 Anthony Cabot, Lotteriinspektionens skriftserie, nr 5 2014, s. 33 ff.
SOU 2017:30 Utformningen av det svenska licenssystemet
561
däremot de uppgifter och den behörighet som tillkommer de olika nivåerna. Framför allt gäller detta teknisk supportpersonal. Detta är en personalgrupp som kan få tillgång till och ändra känslig information, som att flytta pengar till och från kundkonton samt övervaka och ändra spelresultat. Det är därför påkallat med stränga licensieringskrav vad gäller denna kategori av anställda. Att kontrollera IT-personal kan också ligga i de reglerande myndigheternas intresse, särskilt i de fallen där de har tillgång till programvara. Andra kategorier som kan vara föremål för granskning är ägare och ledning av spelverksamheten.7
Nivån på granskning av olika personkategorier kan skilja sig åt. Till exempel kan det finnas skäl att granska ägare av en spelverksamhet mer ingående än de som är anställda i verksamheten.8
Det kan noteras att andra länder som infört en reglering med spellicenser valt att utgå från olika djup. I Storbritannien görs en djupgående prövning av personer med kopplingar till den spelverksamhet som står inför licensprövning. I Danmark är prövningen mer grund. Där görs, för det fall sökanden är en juridisk person, en prövning av ledande befattningshavare och styrelsemedlemmar (28 § lov om spil). Enligt dansk lagstiftning utpekas också ytterligare en personkategori, nämligen andra personer som kan utöva ett bestämmande inflytande på företaget. Dessa personer är inte föremål för en direkt granskning. Men om en sådan person (eller en befattningshavare eller styrelsemedlem) uppvisat ett beteende som ger grund att anta att verksamheten inte kommer att bedrivas på ett ”forsvarlig” sätt ges inte tillstånd till spelverksamhet (29 § andra stycket).
I fråga om den svenska spelregleringen föreslår utredningen att det ska ställas krav på ägare, styrelse och personer i ledningen. Ett sådant förslag ligger för övrigt i linje med svensk lagstiftning på flera andra områden (se 2 och 3 §§ lagen [1996:1006] om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet och 3 kap. 2 § lagen [2004:297] om bank- och finansieringsrörelse när det gäller finansområdet, se vidare 2 kap. 4 § lagen [2009:366] om handel med läkemedel jämfört med prop. 2008/09:145 s. 418 f. och 4 kap. 2 e § fordonslagen [2002:574]).
7 A.a. s. 34 ff. 8 A.a. s. 43.
Utformningen av det svenska licenssystemet SOU 2017:30
562
För en juridisk person innebär förslaget en prövning av den som har ett kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen eller ingår i dess styrelse och ledning. Med kvalificerat innehav avses ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, om innehavet beräknat på det sätt som anges i 1 kap. 5 § lagen om bank- och finansieringsrörelse representerar tio procent eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget. Med en person som ingår i verksamhetens ledning avses styrelseledamöter och i förekommande fall verkställande direktör samt deras ersättare respektive ställföreträdare. Det är emellertid inte alltid så att en ledamot i styrelsen per automatik ingår i företagets ledning. Det ska därför uttryckligen framgå av lagen att också personer i styrelsen ska omfattas av licensprövningen.
Vilken relevant personkrets som kan ingå i ett spelföretags ledning varierar från företag till företag. Alla spelföretag har t.ex. inte nödvändigtvis en verkställställande direktör och en person kan upprätthålla flera av de funktioner som det är angeläget att pröva/godkänna.
Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, bör meddela föreskrifter om vilka personer som ingår i ett spelföretags ledning. Av 4 § förslaget till spelförordning (2018:000) framgår de personer som utredningen finner bör ingå i denna krets, se bilaga 2.
16.5 Anmälan om ändring
Utredningens förslag: Ett spelföretag ska omedelbart och senast
inom fjorton dagar anmäla till Spelmyndigheten om förändringar sker i kretsen av ägare, styrelse och ledning.
Kravet på lämplighet skulle lätt kunna kringgås genom att personer byts ut så snart ett spelföretag fått sin licens. Det är därför angeläget att Spelmyndigheten får vetskap om när förändringar sker vad gäller personer i ägarkretsen, styrelsen och ledningen.
Utredningen föreslår mot denna bakgrund att ett spelföretag omedelbart och senast inom fjorton dagar ska anmäla till Spelmyndigheten om förändringar sker i denna krets. Spelmyndigheten ska sedan pröva om förutsättningar för en licens fortfarande föreligger. Om så inte är fallet kan Spelmyndigheten vidta vissa ingripanden (se vidare i kapitel 23).
SOU 2017:30 Utformningen av det svenska licenssystemet
563
16.6 Utländska verksamheter
Utredningens förslag: Som huvudregel får en licens ges till en
fysisk person som är bosatt, eller om det är en juridisk person som är etablerad, i landet eller i ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Licens kan också ges till en fysisk person eller en juridisk person utanför EES om sökanden har utsett en representant för verksamheten som Spelmyndigheten godkänt.
För godkännande ska representanten uppfylla de krav på lämplighet och anseende som anges i 6 och 7 §§spellagen. En godkänd representant ska vara bosatt i Sverige om det är en person och vara etablerade i Sverige om det är en juridisk person.
Hos en juridisk person som är en godkänd representant ska det finnas en eller flera personer som är licensansvariga. En godkänd representant som är en person är på samma gång licensansvarig.
Den som är underårig eller i konkurs eller har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken får inte vara licensansvarig. Detsamma gäller den som har näringsförbud enligt lagen (2014:836) om näringsförbud.
Den som är licensansvarig har ett särskilt ansvar för att licenstagarens verksamhet utövas i enlighet med de föreskrifter som gäller för licensen. Det utländska spelföretaget ska utfärda en fullmakt för den licensansvarige att i alla frågor, som rör verksamheten enligt licensen, företräda spelföretaget inför svenska myndigheter och handla på spelföretagets vägnar. Fullmakten ska också omfatta att motta stämning för spelföretaget och själv eller genom annan tala och svara för detta.
Godkännandet av en representant kan återkallas när förutsättningar för detta inte längre föreligger.
En förändringsansats för utredningen är att lämna ett förslag till ny spelreglering som bäst tillgodoser eftersträvad kanalisering. I detta ligger att det bör finnas möjligheter för utländska spelverksamheter att söka och få en licens i Sverige. En spelreglering bör därför enligt utredningen möjliggöra för utländska verksamheter att kunna få en licens här. Samtidigt måste kontrollen över dessa verksamheter upp-
Utformningen av det svenska licenssystemet SOU 2017:30
564
rätthållas på samma sätt som för andra licenshavare. Utredningen har i denna del tagit intryck av dansk reglering på området.
Som huvudregel ska alla personer som har hemvist i Sverige eller i ett annat EES-land kunna ansöka om en licens enligt den svenska spelregleringen. För juridiska personer gäller att de är etablerade i något av dessa länder.
Utredningen föreslår vidare att personer och juridiska personer som har hemvist respektive etablering utanför EU och EES också ska kunna ansöka om en licens enligt ett system med representanter. En spelverksamhet utanför EU eller EES ska i sådana fall utse en representant som Spelmyndigheten under vissa förutsättningar ska godkänna. Kraven för godkännande är det krav på anseende som ställs på licenshavarna. Representanten måste, för att bli godkänd, ha hemvist i Sverige om det är fråga om en person. För juridiska personer gäller att de ska vara etablerade här.
Ett skäl till att utredningen föreslår ett system med representanter är att det för dessa utländska verksamheter bör finnas en person som kan företräda verksamheten när det gäller kontakter med Spelmyndigheten och andra svenska myndigheter, handla på verksamhetens vägnar m.m. För nu nämnda ändamål behövs en fysisk person med fullmakt. Hos de godkända representanter som är juridiska personer måste det alltså finnas minst en person som har dessa befogenheter. Juridiska personer ska därför utse en eller flera personer som är licensansvariga. Om den godkände representanten är en fysisk person blir denne på samma gång licensansvarig. I Danmark, som har en liknande reglering som nu föreslås, innebär detta i praktiken som oftast att en jurist/advokat axlar rollen som representant.
Den som är licensansvarig har ett särskilt ansvar för att licenshavaren utövar sin verksamhet i enlighet med de föreskrifter som gäller för licensen. Med bestämmelsen i 9 § lagen (1992:160) om utländska filialer m.m. (filiallagen) som förebild ska den utländska verksamheten utfärda en fullmakt för den licensansvarige. Enligt fullmakten ska den licensansvarige kunna företräda spelverksamheten i alla frågor som rör verksamheten enligt licensen inför svenska myndigheter och handla på spelverksamhetens vägnar. Fullmakten ska också omfatta att motta stämning för den utländska verksamheten och att själv eller genom annan tala och svara för detta.
Vissa krav måste ställas på den person som är licensansvarig. Den som är underårig eller i konkurs eller som har förvaltare enligt
SOU 2017:30 Utformningen av det svenska licenssystemet
565
11 kap. 7 § föräldrabalken får inte vara licensansvarig. Inte heller den som är belagd med näringsförbud enligt lagen om näringsförbud får vara licensansvarig.
Om en tidigare godkänd representant inte länger uppfyller kraven för godkännande, eller inte har en licensansvarig som uppfyller kraven för det, får godkännandet återkallas.
En fråga som uppkommer när det gäller spelföretag som inte har hemvist eller är etablerade i Sverige är hur Spelmyndigheten ska kunna kontrollera att kraven på teknisk säkerhet upprätthålls. Utredningen ger förslag och utvecklar sina skäl i detta avseende i kapitel 22.
Utredningen har som nämns ovan använt 9 § filiallagen som förebild vid utformningen av bestämmelsen om den licensansvariges roll. Det bör framhållas att kravet på en representant och licensansvarig inte innebär att utredningen anser att ett spelföretag ska anses bedriva näringsverksamhet i Sverige med följden att filiallagen blir tillämplig.
16.7 Anmälan om ändring av representanter
Utredningens förslag: Ett spelföretag ska till Spelmyndigheten
omedelbart och senast inom fjorton dagar anmäla när en godkänd representant byts ut eller upphör att vara representant för den licensierade verksamheten.
Liksom vad gäller ändringar i kretsen av personer i ägar-, ledarställning och styrelsen bör ett utländskt spelföretag anmäla till Spelmyndigheten om en godkänd representant byts eller upphör att vara representant för den licensierade verksamheten. En sådan anmälan ska göras omedelbart och senast inom fjorton dagar. Om en representant byts ut ska Spelmyndigheten pröva om den nya representanten uppfyller kraven för godkännande (se vidare i avsnitt 23.9).
Utformningen av det svenska licenssystemet SOU 2017:30
566
16.8 Kontaktperson för spelföretag
Utredningens förslag: Varje spelföretag ska utse en kontakt-
person som Spelmyndigheten kan kommunicera med under ansökningsförfarandet och under licensens giltighetstid.
Det finns ett stort värde i att ett spelföretag utser en särskild kontaktperson som Spelmyndigheten sedan kan kommunicera med under ansökningsförfarandet och under licensens giltighetstid. Detta bör framgå av spellagen.
16.9 Personlig inställelse
Utredningens förslag: Om det finns särskilda skäl får Spelmyn-
digheten vid prövningen av en licensansökan begära personlig inställelse av sökanden, en person från ägar-, ledningskretsen och styrelsen, en representant eller licensansvarig.
Det bör finnas en möjlighet för Spelmyndigheten att begära personlig inställelse av sökanden vid prövningen av en licensansökan. Detta ska, när det är fråga om en juridisk person, gälla för personer ur ägar-, ledningskretsen och styrelsen. Det ska också gälla för personer som är representanter och licensansvariga. En sådan möjlighet bör dock användas sparsamt och endast i de fall då det är av väsentlig betydelse för prövningen av ansökan.
16.10 Sundhetskrav m.m.
Utredningens förslag: Licens enligt denna lag kan endast ges till
ett spelföretag som kan antas bedriva verksamheten på ett sätt som är sunt och som svarar för att spelet är lämpligt ur allmän synpunkt.
Krav på att verksamheten ska bedrivas på ett sunt sätt finns bl.a. i lagen om bank- och finansieringsrörelse (6 kap. 4 §). Med den bestämmelsen som förebild bör det åligga dem som erhåller en spel-
SOU 2017:30 Utformningen av det svenska licenssystemet
567
licens att bedriva verksamheten på ett sätt som är sunt. Liknande bedömningsgrunder som de som anges i förarbetena till 6 kap. 4 § bank- och finanseringsrörelse kan tillämpas även här (prop. 2002/03:139 s. 52). Sundhetskravet bör alltså riktas mot förhållanden som är klart olämpliga och förtroendeskadliga. Förutom lagar och andra författningar bör kravet också träffa inte bindande regler givna av myndigheter, regler från privata organ som branschorganisationer eller liknande, eller etablerade moraliska eller etiska normer.
Sundhetskravet bör också enligt utredningen ta sikte på spelregleringens övergripande mål. En licensierad verksamhet ska med andra ord bedrivas på ett sådant sätt att skadeverkningarna av spelandet begränsas. Det ska vidare vara en hög säkerhet i spelen och ett högt konsumentskydd.
Vidare anges att spelföretaget ska svara för att spelet är lämpligt ur allmän synpunkt. I denna del motsvarar bestämmelsen 10 § lotterilagen och 5 § i 1982 års lotterilag (se prop. 1981/82:170 s. 118 f.).
16.11 Tid och villkor för licens
Utredningens förslag: En licens att anordna spel ska avse en
viss tid.
Spelmyndigheten får förena en licens med villkor för licensens utövande. Denna möjlighet ska finnas både i samband med licensgivningen och under licensens giltighetstid.
Spelmyndigheten ska vid beviljande av en licens enligt 4–9 kap. spellagen i beslutet ange vilka spel licensen omfattar.
Ett spelföretag får hos Spelmyndigheten ansöka om att ändra sin licens. Ändringen ska godkännas av Spelmyndigheten. Om ändringen innebär att det krävs en licens av annat slag än den gällande eller om ändringen annars är synnerligen omfattande får Spelmyndigheten besluta att det krävs en ny ansökan om licens.
Alla licenser som meddelas av Spelmyndigheten ska avse en viss tid. Efter licenstidens slut ska det givetvis finnas möjlighet att få en ny licens under förutsättning att de krav som ställs enligt regleringen uppfylls. Licenstidens längd bör vara en fråga för Spelmyndigheten att bestämma, men i normalfallet bör den vara fem år.
Utformningen av det svenska licenssystemet SOU 2017:30
568
Brister i spelverksamhet kan medföra betydande störningar och leda till brister i konsumentskyddet. Det är därför motiverat att ställa höga krav på den som avser att driva eller driver ett spelföretag. Samtidigt är det naturligtvis svårt att förutse vilka krav som är nödvändiga från tid till annan. En ordning där Spelmyndigheten får ställa krav genom att besluta villkor anpassade efter den enskilda situationen är därmed nödvändig, innebär flexibilitet och innebär dessutom att lagen inte behöver tyngas med alltför många detaljerade bestämmelser.
Mot denna bakgrund anser utredningen att Spelmyndigheten bör få besluta villkor i den mån det behövs för att trygga planerad och existerande spelverksamhet. För att den nyss nämnda flexibiliteten ska uppnås bör villkor få tas in antingen i beslutet om licens eller – ofta i ett senare skede – i ett särskilt beslut. Avsikten är att det alltid ska vara möjligt att genom att i särskilt beslut ta bort eller lägga till villkor.
Spelmyndigheten bör alltså få besluta villkor om det behövs för att trygga spelverksamheten. Förutsättningarna ska förstås på det sättet att villkor får ställas upp om det kan anses nödvändigt för att förebygga eller minska riskerna i planerad eller förekommande spelverksamhet eller för att mildra konsekvenserna av brister som kan uppstå i sådan verksamhet. Vidare bör krävas att ett villkor är sådant att det – ensamt eller i förening andra – kan anses ha mer väsentlig betydelse för att lagens syften ska uppnås.
Det åligger naturligtvis Spelmyndigheten att noga pröva behovet av villkor och därmed vilka krav som ska ställas på den som avser att driva eller driver ett spelföretag. Här bör framhållas att avsikten är att den som berörs av ett villkor ska kunna överklaga detta villkor.
Villkor bör utformas med hänsyn till vad som krävs i det enskilda fallet och kan avse säkerhetstekniska driftvillkor, riskanalyser och försäkringar/garantier. För att ta några ytterligare exempel kan nämnas att Spelmyndigheten genom villkor bör kunna ställa krav på kontrollrutiner och – vid behov – genom särskilda beslut kunna stoppa spel när detta är nödvändigt (se avsnitt 11.18).
När Spelmyndigheten beviljar en licens enligt 4–9 kap. i spellagen ska det av beslutet framgå vilka spel som licensen omfattar.
Det bör finnas en möjlighet för ett spelföretag att under licenstidens gång ändra innehållet i licensen. Spelföretaget ska i ett sådant fall ansöka om ändring till Spelmyndigheten som, för att ändringen
SOU 2017:30 Utformningen av det svenska licenssystemet
569
ska gå igenom, måste godkänna den. Om ändringsansökan innebär att det krävs en licens av annat slag än den gällande ska Spelmyndigheten få besluta att det krävs en ny ansökan om licens. Samma sak bör gälla om ändringen är synnerligen omfattande.
16.12 Uppdragsavtal
Utredningens förslag: Ett spelföretag får uppdra åt någon annan
att utföra visst arbete eller vissa operativa funktioner som ingår i spelföretagets verksamhet enligt spellagen. Sådant uppdrag får ges om spelföretaget ansvarar för att
1. spelföretaget svarar för den anförtrodda verksamheten mot
kunden,
2. verksamheten drivs av uppdragstagaren under kontrollerade
och säkerhetsmässigt betryggande former, och
3. uppdraget inte väsentligt försämrar Spelmyndighetens möjlig-
heter att övervaka att spelföretaget följer de regler som gäller för verksamheten.
Regler om vad som gäller när finansiella företag uppdrar åt någon annan att utföra ett visst arbete finns bl.a. i 6 kap. 7 § lagen om bank- och finansieringsrörelse och 3 kap. 28 § lagen om betaltjänster. Liksom för sådana finansiella företag som avses där bör det vara möjligt för spelföretag att uppdra åt någon annan att utföra visst arbete eller vissa operativa funktioner som ingår i spelverksamheten. Det bör dock inte vara möjligt att kringgå rörelsereglerna genom att organisera rörelsen i olika företag. De regler som gäller för uppdrag åt någon annan enligt lagen om bank och finansieringsrörelse och lagen om betaltjänster bör därför – delvis – få sin motsvarighet i den nya spellagen. Spelföretag ska således ansvara för dels att spelverksamheten drivs av uppdragstagaren under kontrollerade och säkerhetsmässigt betryggande former, dels att uppdraget inte väsentligt försämrar Spelmyndighetens möjligheter att övervaka att spelföretaget följer de regler som gäller för verksamheten.
Viktigast är dock att ingående av uppdragsavtal inte innebär att ett spelföretag på något sätt kan överlåta det ansvar som det har
Utformningen av det svenska licenssystemet SOU 2017:30
570
enligt spellagen. Detta ansvar kvarstår alltid fullt ut även om man ger ett visst uppdrag t.ex. till någon som har licens för programvara för spel (se avsnitt 16.12).
Lika klart är det att ett spelföretag som anlitar ett spelombud fortsatt är ansvarig för spelverksamheten på det sätt som anges i lagen. Att spelombud kan ha egna förpliktelser enligt lagen (se t.ex. beträffande underårigt spel) är en annan sak.
Huvudparten av alla rikslotterier i dag använder sig av serviceföretag för att administrera sina lotterier. Det finns ingen standardlösning för hur detta hanteras. I vissa fall är det föreningen själv (t.ex. Folkspel, SAP och SSU) som äger 100 procent av serviceföretaget medan det i andra fall är ett helt fristående serviceföretag (en närmare beskrivning av vissa av dessa servicebolag finns i avsnitt 12.6.1). Det som är gemensamt är att det ska upprättas ett avtal mellan anordnaren och serviceföretaget där ansvaret mellan anordnaren och serviceföretaget regleras. Det är extra viktigt i de fall det är fråga om ett helt fristående serviceföretag. Detta då Lotteriinspektionen i sin tillståndsprövning i nuläget måste kunna ”säkerställa” att det är spelföretaget som har det bestämmande inflytandet över lotteriet. Någon ändring i detta avseende föreslås inte, utan de nya reglerna om uppdragsavtal kommer att omfatta också servicebolag. Härav följer att inte heller ett sådant avtal medger att spelföretaget, i detta fall en allmännyttig ideell förening o.dyl., kan överlåta sitt ansvar enligt spellagen till ett servicebolag. Det är således alltjämt styrelsen eller motsvarande i förmånstagarkretsen som har det fulla ansvaret för spelverksamheten.
I lagtexten bör nämnda synsätt komma till uttryck genom att spelföretaget i dessa situationer fortsatt svarar för den anförtrodda verksamheten mot kunden. Att ansvaret i förhållande till en myndighet aldrig kan delegeras bort i en situation som denna är självklart.
Utredningen ser i nuläget inte att det föreligger skäl att införa en generell skyldighet för spelföretag som vill uppdra åt någon annan att utföra visst arbete eller att upprätthålla vissa operativa funktioner som ingår i spelverksamheten, att anmäla detta till Spelmyndigheten. Att ombud kommer att registreras till följd av penningtvättsreglerna följer av annan lagstiftning. Det bör ankomma på Spelmyndigheten att bestämma vilka handlingar som ska ges in i samband med en licensansökan och att ett avtal med ett servicebolag måste ges in tillsammans med en sådan ansökan blir naturligt. Någon särskild
SOU 2017:30 Utformningen av det svenska licenssystemet
571
anmälan om uppdragsavtal lär inte heller behövas när det gäller uppdrag rörande programvara eftersom det absoluta flertalet av sådana uppdrag omfattas av krav på licens, antingen som spelföretag och/eller som leverantör av programvara. Spelmyndigheten är för övrigt oförhindrad att när som helst begära in de handlingar och upplysningar som den behöver för sin tillsyn (jfr 18 kap. 4 § spellagen).
16.13 Spelombud
Utredningens förslag: Med ombud ska avses den som säljer
spel, tar emot insatser eller förmedlar vinster åt någon som har licens enligt spellagen. Spelverksamhet genom ombud får inte bedrivas på platser där det finns ett serveringstillstånd enligt alkohollagen (2010:1622). Ett undantag ska dock gälla för spel på värdeautomater och spel på trav- och galoppbanor.
För att ett spelföretag som omfattas av reglerna i lagen (2017:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ska få tillhandahålla spel genom ombud, måste ombudet vara registrerat hos Spelmyndigheten. Anordnaren ska anmäla ombudet för registrering. Anmälan ska innehålla
1. ombudets namn, adress samt personnummer, organisations-
nummer eller motsvarande,
2. om ombudet är en juridisk person, dessutom namn, person-
nummer eller motsvarande samt adress för de som ingår i ombudets styrelse, är verkställande direktör eller på motsvarande sätt företräder ombudet, och
3. uppgifter som visar att de personerna som avses i 2 är lämp-
liga för en sådan uppgift eller, om ombudet är en fysisk person, att han eller hon är lämplig att tillhandahålla spel.
Om anmälan uppfyller kraven ska Spelmyndigheten registrera ombudet i ett särskilt register. Om spelföretaget begär det eller ombudet inte längre bedöms vara lämpligt ska Spelmyndigheten upphäva registreringen.
Utformningen av det svenska licenssystemet SOU 2017:30
572
När spelföretaget får kännedom om att förändringar har skett i förhållande till det som har anmälts enligt ovan ska spelföretaget så snart det är praktiskt möjligt anmäla förändringen till Spelmyndigheten.
Med anledning av det fjärde penningtvättsdirektivet9 har 2015 års penningtvättsutredning10 föreslagit att penningtvättslagens tillämpningsområde utvidgas till att som huvudregel, förutom att omfatta verksamhet för anordnande av kasinospel, även ska omfatta anordnare av speltjänster som drivs med tillstånd eller efter registrering enligt lotterilagen. Med anordnare ska enligt 2015 års penningtvättsutredning avses de aktörer som har eller har möjlighet att ansöka om tillstånd eller registrera sig för att bedriva spelverksamhet enligt lotterilagen. Det innebär att ombud, som t.ex. säljer lotterier för en anordnares räkning, och andra samarbetspartners inte ska ses som tillhandahållare eller verksamhetsutövare. Anordnarna ska dock ha ett ansvar i förhållande till de ombud som de anlitar. Anordnarna måste således säkerställa att ombuden vidtar de krav som penningtvättslagen ställer (SOU 2016:8 Del 1 s. 136 och 141 ff.).
Mot denna bakgrund har 2015 års penningtvättsutredning vidare föreslagit att en anordnare ska få tillhandahålla lotterier genom ombud under vissa förutsättningar. En sådan grundläggande förutsättning är att ombudet ska vara registrerat hos Lotteriinspektionen. Det är anordnaren som ska anmäla ombudet för registrering. En anmälan för registrering ska innehålla uppgifter om ombudet och, i de fall ombudet är en juridisk person, uppgifter om ombudets ledning.
Uppgifter som visar att ombudet eller, om ombudet är en juridisk person, de personer som ingår i ombudets ledning är lämpliga att tillhandahålla lotterier ska också anges i anmälan. Lotteriinspektionen ska föra ett register över ombuden. Om anmälan uppfyller de krav som ställs ska därför Lotteriinspektionen registrera ombudet. Ett ombud ska avregistreras om anordnaren begär det eller om
9 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 642/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG. 10 Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, Fjärde penningtvättsdirektivet – samordning – ny penningtvättslag, SOU 2016:8.
SOU 2017:30 Utformningen av det svenska licenssystemet
573
ombudet inte längre kan anses lämpligt att tillhandahålla lotterier. En anordnare ska vidare enligt 2015 års penningtvättsutredningsförslag vara skyldig att anmäla förändringar i de ombudsförhållanden som omfattas av registreringsplikten. 2015 års penningtvättsutredning har definierat begreppet ombud med en fysisk eller juridisk person som efter medgivande av anordnaren säljer lotter, tar emot insatser eller förmedlar vinster i ett lotteri (SOU 2016:8 Del 1 s. 382 och Del 2 s. 380).
För att uppfylla de krav som fjärde penningtvättsdirektivet ställer bör de förslag som 2015 års penningtvättsutredning lämnat enligt ovan tas in i spellagen. Härutöver anser utredningen att Spelmyndigheten, för att kunna utöva det fulla tillsynsansvaret över spellagen, måste ha kännedom om vilka som agerar ombud för ett spelföretag. Även med hänsyn härtill är det alltså nödvändigt att Spelmyndigheten vet vilka ombud som används. För att de krav som uppställs i spellagen ska upprätthållas är det också viktigt att ombuden är lämpliga för uppgiften.
Enligt utredningen bör spelverksamhet genom ombud inte få bedrivas på platser där det finns ett serveringstillstånd enligt alkohollagen. En förutsättning för att få tillstånd att anordna spel på värdeautomat i dag är bl.a. att det finns ett serveringstillstånd för rörelsen eller att spelet anordnas i samband med bingospel (27 § första stycket 1 lotterilagen). Utredningen har i denna del inte föreslagit något annat. Det ska därför göras ett undantag från kravet att det inte får finnas ett serveringstillstånd när spel tillhandahålls genom ombud vad gäller värdeautomater. Det är vidare rimligt att göra ett sådant undantag för spel på trav- och galoppbanor.
Utredningen ger i nästa avsnitt en mer ingående beskrivning om regleringen av penningtvätt, det fjärde penningtvättsdirektivet och 2015 års penningtvättsutredningsförslag avseende spelverksamhet.
16.14 Två liknande prövningar
Utredningens bedömning/förslag: 2015 års penningtvättsutred-
ningsförslag vad gäller prövning av ägare och ledning av en spelverksamhet bör i förhållande till vad som nu föreslagits samföras under en bestämmelse.
Utformningen av det svenska licenssystemet SOU 2017:30
574
16.14.1 Penningtvättslagen
Lag (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansering av terrorism trädde i kraft i mars 2009. Lagen bygger på EU:s tredje penningtvättsdirektiv11 och kompletteras av penningtvättsförordningen (2009:92) och flera olika myndighetsföreskrifter. Lagen syftar till att förhindra att finansiell verksamhet och annan näringsverksamhet utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism (1 §). Bestämmelserna i lagen kretsar kring verksamhetsutövarna och åligger dem flera skyldigheter. Bland annat ska verksamhetsutövarna kartlägga och bedöma riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism i den egna verksamheten (5 kap. 1 §). I vissa angivna situationer är verksamhetsutövarna skyldiga att kontrollera sina kunder för att minska riskerna att utnyttjas för penningtvätt och finansering av terrorism (2 kap.). Penningtvättslagen ålägger också verksamhetsutövarna att granska transaktioner som kan misstänkas vara ett led i penningtvätt eller finansiering av terrorism. Om misstanke kvarstår efter en närmare analys ska verksamhetsutövaren utan dröjsmål skicka en rapport till Polismyndigheten (3 kap. 1 §).
Enligt penningtvättslagen omfattas verksamhet för kasinospel enligt kasinolagen av begreppet verksamhetsutövare.
16.14.2 2015 års penningtvättsutrednings förslag
med anledning av det fjärde penningtvättsdirektivet
EU antog den 20 maj 2015 förslaget till ett fjärde penningtvättsdirektiv.12 Direktivet ska vara infört i svensk rätt senast den 26 juni 2017. Genom det fjärde penningtvättsdirektivet utvidgas kretsen verksamhetsutövare till att omfatta andra tillhandahållare av speltjänster än enbart kasinon (artikel 2.1.3 f). Med undantag för kasinon får medlemsstaterna efter en lämplig riskbedömning besluta att helt eller delvis undanta vissa speltjänster (artikel 2.2).
11 Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG av den 26 oktober 2005 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism. 12 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 642/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG.
SOU 2017:30 Utformningen av det svenska licenssystemet
575
2015 års penningtvättsutredning har i betänkandet Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (SOU 2016:8) föreslagit att penningtvättslagens tillämpningsområde utvidgas till att, förutom att verksamhet för anordnande av kasinospel, även omfatta anordnare (här kurs.) av speltjänster som drivs med stöd av tillstånd eller efter registrering enligt lotterilagen. Från tillämpningsområdet undantas spel på varuspelsautomater. Med anordnare ska enligt utredningen avses de aktörer som har eller har möjlighet att ansöka om tillstånd eller registrera sig för att bedriva spelverksamhet enligt lotterilagen. Ombud, som t.ex. säljer lotterier för anordnarnas räkning, och andra samarbetspartner ska inte direkt omfattas av de krav penningtvättslagen ställer på verksamhetsutövarna. Anordnarna måste dock se till att deras ombud följer reglerna i penningtvättslagen då de säljer spel till kunder m.m. (SOU 2016:8 Del 1 s. 136).
Det fjärde penningtvättsdirektivet anger vidare att behöriga myndigheter ska se till att de personer som har en ledande befattning inom bl.a. enheter som avser tillhandahållare av speltjänster eller deras verkliga huvudmän är lämpade (artikel 47.2). Begreppet ”verklig huvudman” definieras i direktivet som fysisk person som ytterst äger eller kontrollerar kunden och/eller den eller de fysiska personer för vars räkning en transaktion eller en verksamhet utförs. Därtill kommer ett antal detaljerade kompletterande kriterier för att fastställa den verkliga huvudmannen (artikel 3.6). Kriterierna för att avgöra om en person är lämplig bör enligt direktivet åtminstone avspegla behovet av att skydda dessa enheter från att missbrukas av sina förvaltare eller verkliga huvudmän i kriminella syften (beaktandesats 51).
Med anledning av direktivets innehåll i fråga om tillsyn föreslår 2015 års penningtvättsutredning att det i kasinolagen tas in en ny bestämmelse. Denna bestämmelse ska bl.a. ange att den som i väsentlig utsträckning har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller som har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet får inte ingå i ledningen hos tillståndshavaren. Förändringar inom ledningskretsen ska anmälas till Lotteriinspektionen. När det gäller lotterilagen föreslås att en ny bestämmelse tas in som bl.a. anger att den som i väsentlig utsträckning har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet får inte ges tillstånd att anordna lotterier eller registreras för att anordna lotterier. Om verksamhetsutövaren är en juridisk person gäller förbudet den som har ett kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen eller
Utformningen av det svenska licenssystemet SOU 2017:30
576
ingår i dess ledning. Utredningen anför också i betänkandet att den föreslagna bestämmelsen ska omfatta prövning av lämplighet av de föreståndare som avses i 13 och 17 §§ 7 lotterilagen (SOU 2016:8 Del 1 s. 381). Detta framgår dock inte av den föreslagna lagtexten.
Som framgår av avsnittet ovan föreslår också 2015 års penningtvättsutredning att särskilda bestämmelser införs när det gäller anordnare som tillhandahåller speltjänster genom ombud.
16.14.3 Utredningens bedömning
Spellicensutredningens förslag om prövning av personer med kopplingar till spelverksamhet innebär alltså i förhållande till vad 2015 års penningtvättsutredning föreslagit att det finns risk för att regleringen delvis blir dubbel. Syftet bakom prövningen för licens enligt den nu föreslagna lagen är bredare än ändamålet med de prövningar som 2015 års penningtvättsutredning föreslår. De krav som föreslås vad gäller ägare och ledning av en spelverksamhet är dock desamma, liksom att förändringar i ägarkretsen och ledningen av en juridisk person ska anmälas. Om det beslutas att 2015 års penningtvättsutrednings förslag ska införas i svensk rätt borde det därför vara möjligt att föra samman dessa bestämmelser till en. Åtminstone borde Spelmyndigheten (Lotteriinspektionen) kunna samordna prövningarna.
577
17 Registrering av spelkunder och spelkonton
17.1 Registrering av spelare
Utredningens förslag: Ett spelföretag ska registrera den som vill
delta i spel. Endast fysiska personer som är bosatta eller stadigvarande vistas i Sverige får registreras som onlinespelskunder.
Spelkunden ska vid registreringen uppge namn, adress och personnummer eller motsvarande.
Spelföretaget ska kontrollera spelkundens identitet på ett betryggande sätt genom en tillförlitlig elektronisk identifiering eller motsvarande. En sådan kontroll kan också ske genom att spelkunden befinner sig på samma plats som spelföretaget eller dess ombud och spelkundens identitet där kontrolleras genom uppvisande av identitetshandlingar.
Vill spelkunden ändra registrerade uppgifter ska identifiering ske på det sätt som anges ovan.
En spelare som köper lotter för viss tid (prenumerationslotteri) ska registreras med namn, adress och personnummer eller motsvarande. Sådant krav på identifiering som anges ovan krävs inte.
Deltagande i spel får inte ske förrän spelkundens identitet fastställts, om inte förutsättningar för ett tillfälligt spelkonto föreligger.
Spelföretaget ska fastställa en spelkunds identitet senast i samband med att den första utbetalningen till spelkunden görs.
Deltagande i onlinespel får inte medges innan spelkunden accepterat användarvillkor och spelregler.
Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om undantag från registreringskravet av
Registrering av spelkunder och spelkonton SOU 2017:30
578
spelkunder och om hur kontrollerna av en spelkunds identitet ska göras.
Utredningens bedömning: Spelmyndigheten bör meddela sådana
föreskrifter.
Den nya spelregleringen ska präglas av ett spelansvar. I utredningsdirektiven sägs bl.a. att det för att motverka att problemspelande uppstår finns behov av att närmare överväga vilka preventiva spelansvarsåtgärder som behöver vidtas. Utredningen ska i detta sammanhang reflektera över om spel över internet kräver särskilda åtgärder.
En grundläggande regel för bestämmelser om spelansvar är enligt utredningen att en spelare identifierar sig och blir registrerad. Spelföretaget kan på så sätt upprätthålla kravet på att personer som inte uppnått åldersgränsen inte deltar i spel. Det ger också ett spelföretag bättre möjligheter att övervaka spelet för att motverka och förhindra fusk, bedrägeri och annan brottslig verksamhet. Genom att en spelare är registrerad kan också spelföretaget följa spelarens spelbeteende och fånga upp personer som kan antas ha ett spelproblem för att vid behov vidta åtgärder.
Enligt huvudregeln, som ska framgå av spellagen, ska därför ett krav på registrering av den som vill delta i spel gälla. Utredningen ser dock att det finns behov av vissa undantag.1 Det är exempelvis enligt utredningen inte nödvändigt med ett sådant krav när det gäller köp av fysiska lotter. Ett flertal andra undantag kan också bli aktuella. Det är inte lämpligt att undantagen framgår av spellagen, utan i stället bör regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, få meddela föreskrifter om undantag från registrering.
Fjärde penningtvättsdirektivet (se avsnitt 4.2.1 och 16.14) medger att medlemsstaterna, ”efter en lämplig riskbedömning”, får besluta att helt eller delvis undanta vissa speltjänster från regelverket. Undantag får göras på grundval av belägg för att sådana tjänster p.g.a. sin art och, i förekommande fall, driftsomfattning utgör låg risk. En medlemsstats användning av undantag bör endast övervägas under strikt begränsade förhållanden där riskerna bedöms som låga.
1 I lagrådsremiss den 23 februari 2017 har föreslagits bl.a. att Lotteriinspektionen ska vara behörig myndighet att fatta beslut om undantag på spelområdet.
SOU 2017:30 Registrering av spelkunder och spelkonton
579
Lotteriinspektionen har inom ramen för sitt uppdrag att utarbeta förslag till föreskrifter som föranleds av Spellicensutredningens arbete föreslagit att följande spel bör undantas från kravet på registrering.
1. landbaserat bingospel, landbaserade skraplotter eller andra land-
baserade lotter som omfattas av licens enligt 4 och 5 kap. spellagen.
2. vadhållning på hästar som sker vid travbana där insatsen inte över-
stiger 2 000 euro eller där spelarens vinst understiger 2 000 euro, och
3. landbaserat kommersiellt kasinospel enligt 8 kap. spellagen som
inte avser kortspel i turneringsform.
För undantagen enligt punkterna 1 och 3 ovan har en riskanalys tjänat som utgångspunkt för bedömningen. Undantaget enligt punkten 2 är i enlighet artikel 11 d) i fjärde penningtvättsdirektivet. Alla tre undantagen måste anmälas till EU-kommissionen.
Endast fysiska personer ska kunna registreras för spel. Eftersom spellagen ska tillämpas på den svenska spelmarknaden föreslår utredningen ett krav på att endast den som är bosatt eller stadigvarande vistas i Sverige ska få registreras som kund för onlinespel. Att vara bosatt i Sverige ska här ha samma innebörd som i folkbokföringslagen (1991:481), se 3 §. En sammanhängande vistelse på sex månader eller mer bör anses som stadigvarande. En förutsättning är också att dygnsvilan är i Sverige. Bara om vistelsen är sammanhängande, dvs. utan annat än tillfälliga avbrott, räknas den som stadigvarande (jfr. prop. 2004/05:19 s. 30).
Vid registreringen ska spelkunden uppge namn, adress och personnummer eller motsvarande uppgift som t.ex. samordningsnummer eller data om när personen är född. Spelföretaget ska därefter kontrollera spelkundens identitet på ett betryggande sätt. I andra länders regleringar om spel finns olika metoder för sådana kontroller. I dansk lagstiftning, när det gäller vadslagning online och kasinospel online, anges att upplysningarna om kundens identitet ska bekräftas genom nödvändig dokumentation. Omfattningen av den dokumentation som behövs ska bestämmas utifrån en riskanalys, så att licenshavaren är säker på att spelkunden är den person som spelkunden
Registrering av spelkunder och spelkonton SOU 2017:30
580
påstår sig vara.2 I praktiken används i Danmark den nationella lösningen med NemID i stor utsträckning för att bekräfta en identitet när det gäller onlinespel. NemID3 kan närmast jämföras med en svensk e-legitimation, t.ex. Bank-ID.
Vid avsaknad av en e-legitimation är det dock givet att andra kontrollåtgärder måste vidtas. I Nederländerna, där det inte finns någon direkt motsvarighet till danskt NemID eller svenskt Bank-ID, föreslås att kontrollen av en spelare enligt den kommande regleringen ska ske i två steg. En spelare måste till att börja med ge in ett dokument för att styrka sin identitet, t.ex. en kopia, en inscanning eller ett foto av sin identitetshandling. Spelaren ska därefter föra över ett belopp till sitt spelkonto från sitt konto i en bank eller hos en annan betaltjänstleverantör. Kontot måste vara i spelarens namn och spelaren kan välja att göra överföringen från vilket bankkonto som helst, förutsatt att hans eller hennes identitet har blivit kontrollerad på ett korrekt sätt hos betaltjänstleverantören. Det krävs här att spelaren varit närvarande när identitetshandlingar har visats upp hos betaltjänstleverantören. På så sätt kan licenshavaren förlita sig på denna tidigare identifiering av spelkunden.
För svenskt vidkommande torde identifiering i första hand kunna ske genom en tillförlitlig elektronisk identifiering. Eftersom inte alla som kan registreras som spelkunder kan få en e-legitimation bör det också framgå av lagen att identifiering även kan ske på motsvarande sätt. Identifieringen kan i ett sådant fall ske genom att spelkunden ger in en kopia på identitetshandlingar till spelföretaget. En identifiering kan också ske genom ett fysiskt möte mellan spelkunden och spelföretaget eller spelombudet, där kunden visar upp identitetshandlingar.
Samma krav på tillförlitlig identifiering ska ställas om spelkunden vill ändra sina uppgifter.
När det gäller köp av lotter för viss tid (prenumerationslotteri) ska också spelkundens namn, adress och personnummer eller motsvarande registreras. För sådana lotter är det vidare enligt utredningen
2 Se 2 § fjärde stycket Bekendtgørelse om onlinekasion och 2 § fjärde stycket Bekendtgørelse om onlie væddemål. 3 NemID och en svensk e-legitimation skiljer sig åt på vissa punkter. Bl.a. krävs för en svensk elegitimation att det finns ett personnummer vilket i sin tur förutsätter folkbokföring i landet. För att erhålla ett NemID krävs visserligen ett danskt CPR-nummer, men det ställs inga krav avseende folkbokföring. Personer som t.ex. studerar eller har uppehållstillstånd kan få ett NemID.
SOU 2017:30 Registrering av spelkunder och spelkonton
581
rimligt med ett undantag från identifieringskontrollen. Något krav på identifiering ska alltså inte ställas upp vid köp av prenumerationslotter.
I och med att den tekniska utvecklingen ständigt går framåt kan det antas att olika system för säker elektronisk identifiering kommer att utvecklas med tiden. Det kan t.ex. tänkas att också personer utan ett svenskt personnummer i framtiden får möjlighet att identifiera sig elektroniskt. Det är mot denna bakgrund lämpligt att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om hur kontroller av en spelkunds identitet ska göras. På så sätt kan reglerna om kontroll av en spelkunds identitet anpassas efter hand, utan medverkan av riksdagen.
Spel får inte medges förrän spelkundens identitet har fastställts. Ett undantag föreligger dock när det gäller s.k. tillfälliga spelkonton (se vidare i avsnitt 16.2.1). Ett spelföretag ska enligt utredningens förslag fastställa spelkundens identitet senast i samband med att den första utbetalningen till kunden görs.
En annan regel som bör framgå av spellagen är att deltagande i onlinespel inte får medges innan spelkunden har accepterat användarvillkor och spelregler.
17.2 Grundläggande bestämmelser om spelkonton
Utredningens förslag: Ett spelföretag för onlinespel ska, med
undantag för prenumerationslotter, till varje registrerad spelare upprätta ett spelkonto. En spelkund får bara ha ett aktivt spelkonto.
När en spelkund loggar in på sitt spelkonto ska spelföretaget identifiera kunden på ett betryggande sätt.
Alla ekonomiska transaktioner till och från spelkontot ska registreras. Spelföretaget ska ge spelkunden tillgång till information om spelkontots saldo, spelhistorik inklusive insatser, vinster och förluster, in- och utbetalningar samt övriga transaktioner. Denna information ska vara tillgänglig för spelkunden på spelkontot i minst 90 dagar. På begäran av spelkunden ska spelföretaget ge ut ett kontoutdrag för spelkontot som visar alla transaktioner som skett på kontot de senaste tolv månaderna.
Registrering av spelkunder och spelkonton SOU 2017:30
582
Ett spelföretag får bara ta emot betalningar till ett spelkonto från en betaltjänstleverantör enligt lagen (2010:751) om betaltjänster. Vid onlinespel får ett spelföretag inte ta emot kontanter som betalningsmedel.
Ett belopp som betalas in av en spelare till ett spelkonto ska krediteras så snart spelföretaget mottagit beloppet. Vinster ska krediteras omedelbart på ett spelkonto.
Ett spelföretag får inte tillåta överföringar av pengar, spelpoletter eller liknande mellan spelkonton.
Ramlagen bör innehålla grundläggande bestämmelser om spelkonton. Av dessa ska framgå att ett spelföretag för onlinespel ska till varje registrerad spelare upprätta ett spelkonto. Ett undantag ska dock gälla för prenumerationslotter. Eftersom det bara är fysiska personer som kan registreras som spelkunder, kan endast fysiska personer inneha ett spelkonto. En spelkund får bara ha ett aktivt spelkonto hos ett spelföretag.
När en registrerad spelare loggar in på sitt spelkonto ska spelföretaget identifiera kunden på ett betryggande sätt. Exempelvis kan en e-legitimation användas också vid inloggning till spelkonton. Det bör vidare kunna ske genom ett lösenord som spelkunden antingen valt eller blivit tilldelad av spelföretaget. Internationell Association of Gaming Regulators (IAGR) anger i sina riktlinjer när det gäller spelkonton bl.a. förslag på hur lösenordet till ett konto ska kunna återges eller återställas till spelkunden.4
Alla ekonomiska transaktioner till och från spelkontot ska registreras. En spelkund måste kunna följa händelser på spelkontot. Spelföretaget ska därför ge spelkunden tillgång till information om sådant som rör spelkontot. Det gäller spelkontots saldo och spelhistorik, dvs. insatser, vinster och förluster. Även information om in- och utbetalningar och andra transaktioner ska finnas till hands för spelkunden. Spelföretaget är skyldig att hålla information om spelkontot tillgänglig för spelkunden i minst 90 dagar. Spelföretaget ska också på uppmaning av spelkunden ge ut ett kontoutdrag som utvisar alla transaktioner som skett på kontot under de senaste tolv månaderna.
4 IAGR eGambling guidelines, september 2008, p. 3.2.4.
SOU 2017:30 Registrering av spelkunder och spelkonton
583
I ramlagen ska det vidare framgå att ett spelföretag endast kan ta emot betalningar till ett spelkonto från en betatjänstleverantör enligt lagen om betaltjänster. För att försvåra penningtvätt ska ett spelföretag inte få ta emot en betalning kontant. Alla transaktioner måste i stället ske mellan konton.
Så snart ett spelföretag har tagit emot ett belopp av en spelkund ska det krediteras. Vinster ska krediteras omedelbart. Ett spelföretag får inte tillåta överföringar av pengar, spel-poletter eller liknande mellan konton.
17.2.1 Tillfälliga spelkonton
Utredningens förslag: Innan spelföretaget har kontrollerat de
uppgifter som spelaren angett kan ett tillfälligt spelkonto öppnas för spelaren. Om det visar sig att spelkunden angett felaktig information vid registreringen ska spelföretaget stänga spelkontot. Detsamma gäller om spelaren inte på uppmaning av spelföretaget ger in den komplettering eller dokumentation som krävs för att styrka de uppgifter som lämnats vid registreringen.
Utbetalningar till spelaren får inte göras från ett tillfälligt spelkonto.
Ett tillfälligt spelkonto får inte upprättas till en spelare som finns i registret för självavstängning.
Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, ska få meddela föreskrifter om krav på spelföretagets hantering av betalningar och spelkonton.
Utredningens bedömning: Spelmyndigheten bör bemyndigas att
meddela sådana föreskrifter som nämns ovan.
Det kan förflyta en del tid innan ett spelföretag hunnit att kontrollera de uppgifter som spelkunder, som inte har en e-legitimation eller som uppvisat identitetshandlingar vid ett personligt möte, lämnat om sig själva. Ofta vill dock en spelare ha möjlighet att spela direkt efter att ha lämnat de uppgifter som krävs. Liksom enligt bestämmelser i Danmark, Italien och Frankrike och enligt den kommande nederländska regleringen ska det därför finnas möjlighet för en spelare att få ett tillfälligt spelkonto. En sådan lösning främjar kanalisering-
Registrering av spelkunder och spelkonton SOU 2017:30
584
en på så sätt att spelkunden på en gång kan spela med en licensierad aktör i stället för att i avvaktan på att detta ska bli möjligt väljer en aktör som står utan licens och krav på t.ex. registrering. Spel med ett tillfälligt spelkonto ska dock endast kunna göras under en tidsbegränsad period. Det är lämpligt att Spelmyndigheten i föreskrifter närmare reglerar under vilket tidsintervall det ska gå att spela med ett tillfälligt spelkonto.
Ett tillfälligt spelkonto ska stängas direkt om det visar sig att de uppgifter som spelkunden lämnat vid registreringen är felaktiga. Samma sak ska gälla i de fallen där spelföretaget har uppmanat spelkunden att komplettera eller ge in dokumentation som styrker de uppgifter som lämnats vid registreringen, men så inte sker.
Givetvis bör det inte vara möjligt för en spelare som finns i registret för självavstängning att skapa ett tillfälligt spelkonto.
Det ligger i sakens natur att ett tillfälligt spelkonto inte kan fungera på samma sätt som ett permanent sådant. Således ska det inte vara möjligt att göra utbetalningar från ett tillfälligt spelkonto – under tiden som ett tillfälligt spelkonto brukas vet ju inte spelföretaget med säkerhet vem spelkunden är. Det bör också finnas en högsta gräns för hur mycket som får betalas in på ett tillfälligt konto. Enligt dansk reglering kan en spelare högst betala in 10 000 danska kronor till ett tillfälligt spelkonto.5 Enligt utredningen är det ett rimligt högsta belopp också för svenskt vidkommande. Eftersom en sådan beloppsgräns då och då kan komma att behöva justeras är det lämpligt att den regleras på föreskriftsnivå.
17.2.2 Avslutande av spelkonton
Utredningens förslag: När ett spelkonto avslutas ska spelföre-
taget som huvudregel betala ut tillgodahavandet på kontot till spelkunden så snabbt som möjligt och senast inom fem vardagar efter att kontot har avslutats.
Spelföretaget ska dock endast betala tillbaka vad som återstår av de insättningar som spelkunden gjort och behålla eventuella vinster om spelkontot avslutas på grund av att
5 Se 7 § fjärde stycket Bekendtgørelse om onlinekasion och 6 § fjärde stycket Bekendtgørelse om onlie væddemål.
SOU 2017:30 Registrering av spelkunder och spelkonton
585
1. spelkunden angett felaktiga uppgifter om sig själv, eller
2. spelkunden stängts av från spel på grund av misskötsamhet.
Om ett spelföretag beslutar att avsluta ett spelkonto ska spelkunden informeras skriftligen om beslutet och grunderna för det. En kopia av beslutet ska ges in till Spelmyndigheten.
Det är inte tillåtet för licenshavaren att ta ut en avgift mot att kontot avslutas.
Ett spelkonto kan avslutas av olika skäl. Många gånger kan ett spelföretag vilja avsluta ett konto p.g.a. att spelkunden varit inaktiv under en längre tid. Ett spelkonto ska vidare också avslutas när spelaren använder sig av funktionen för självavstängning och begär att bli permanent avstängd. Även i de fall när spelkunden på ett eller annat sätt inte efterkommer de regler för spelet som ställs upp eller t.o.m. misstänks för brott ska ett spelföretag avsluta spelkontot.
Som huvudregel ska spelföretaget betala ut spelkundens tillgodohavande på spelkontot när det avslutas. Det ska göras så snabbt som möjligt och som allra senast inom fem vardagar efter att kontot har avslutats.
Det är givet att dessa regler dock inte ska gälla om ett tillfälligt spelkonto avslutas därför att spelkunden har uppgett felaktiga uppgifter om sig själv. I ett sådant fall ska spelföretaget i stället betala tillbaka vad som återstår av de insättningar som spelkunden gjort på kontot. Eventuella vinster ska med andra ord spelföretaget behålla. Samma sak ska gälla i de fall där en kund stängts av från spel hos ett spelföretag på grund av misskötsamhet. Det kan gälla t.ex. vid misstanke om bedrägeri eller annan brottslighet.
Om spelkontot avslutas på spelföretagets initiativ ska spelkunden informeras skriftligen om beslutet. Grunden för beslutet ska också framgå. Det är viktigt att Spelmyndigheten får del av denna information och en kopia av beslutet ska därför ges in till myndigheten.
Det ska inte vara tillåtet för ett spelföretag att ta ut en avgift mot att ett spelkonto avslutats.
Registrering av spelkunder och spelkonton SOU 2017:30
586
17.3 Skydd för spelkunders pengar
Utredningens förslag: De medel som en spelare har innestående
på ett spelkonto ska hållas avskilda från licenshavarens egna medel. Dessa medel ska inte kunna användas som täckning för krav mot spelföretaget.
Spelföretaget ska i sina allmänna villkor tydligt ange hur spelarnas pengar är skyddade i händelse av att spelföretaget hamnar på ekonomiskt obestånd.
I direktiven anges att utredningen ska analysera vilka krav på säkerhet för spelarnas konton som bör gälla och lämna förslag till reglering. Utredningen ska också överväga om särskilda regler behövs för att säkra spelarnas intressen i samband med att spelbolag går i konkurs och vid behov lämna förslag till sådana regler.
Personer som använder spelföretag gör det på egen risk. Det finns inga garantier för när pengar kommer att betalas tillbaka – detsamma gäller då ett spelföretag hamnar på ekonomiskt obestånd eller stöter på ekonomiska svårigheter – även om vissa operatörer vidtar åtgärder för att skydda konsumenternas (spelares) pengar/kapital.
När Spelmyndigheten avser att meddela licens till en sökande beaktas vederbörandes lämplighet, inklusive ekonomiska kapitalstyrka. Vad gäller spelföretagens ekonomiska kapitalstyrka övervakas inte deras verksamheter dagligen. Vidare kontrolleras inte heller deras ekonomiska ställning direkt i realtid. Sådana kontroller skulle innebära betydande regleringskostnader och skulle kunna ge kunderna en falsk känsla av säkerhet. I stället ligger fokus på huruvida spelföretagen säkerställer att villkoren och omständigheterna som ligger till grund för kundernas avtal är rättvisa och öppna.
Även om ett flertal aktörer tävlar om ett gott rykte vad gäller kundservice och omedelbara utbetalningar – utgör inte förseningar i att betala kunder en reglerad fråga i sig – god kundservice är inte ett reglerat krav.
Det blir däremot en myndighetsfråga om ett spelföretag tar emot vad från spelare när de sannolikt inte kommer kunna göra en utbetalning eller om ett spelföretag avsiktligt eller hänsynslöst vilseleder spelare. Om det förhåller sig på nämnda sätt eller det föreligger misstankar om att det förhåller sig på angivet sätt kan spelföretaget stängas av eller licensen upphävas.
SOU 2017:30 Registrering av spelkunder och spelkonton
587
17.3.1 Regler för att säkra spelarnas pengar i samband med att spelföretag går i konkurs – aktuell lagstiftning och viss praxis
Det kan hända att ett spelföretag hamnar på obestånd med vilket menas att företaget inte i rätt tid kan betala sina skulder och att denna oförmåga inte endast är tillfällig. Vid en sådan obeståndssituation ska företaget som huvudregel efter egen eller borgenärs ansökan försättas i konkurs (se 1 kap. 2 § konkurslagen [1987:672]).
Vid en konkurs kommer den egendom som tillhör gäldenären att ingå i konkursboet och fördelas bland borgenärerna (1 kap. 1 § konkurslagen). Egendom i boet som tillhör en borgenär ingår dock inte konkursboet. Sådan egendom ska i stället ges till den aktuella borgenären innan fördelningen bland övriga borgenärer sker.
För att en borgenär med framgång ska kunna hävda att egendom som finns hos en gäldenär tillhör borgenären krävs dock att egendomen kan identifieras enligt den s.k. specialitetsprincipen. Detta innebär att borgenären måste kunna identifiera precis den egendom som denne påstår sig äga. När det, som här kan bli aktuellt, handlar om pengar krävs för identifikation att borgenärens pengar i princip kontinuerligt hålls avskilda från gäldenärens pengar. Detta framgår av lagen (1944:181) om redovisningsmedel (RVL). Där anges att ”[v]ad den som mottagit medel för annan, med skyldighet att redovisa för dem, för sådant ändamål har innestående på räkning i bank eller annorledes håller avskilt ska vara förbehållet huvudmannen”. Med andra ord är det alltså tre rekvisit som ska vara uppfyllda: borgenärens pengar ska ha 1) mottagits för annan 2) med redovisningsskyldighet och 3) ha avskilts.
Frågan är då vad som händer om borgenärens och gäldenärens pengar har sammanblandats. RVL uppställer tre situationer där separationsrätt föreligger trots att borgenärens egendom sammanblandats med gäldenärens. En sådan situation är när gäldenären mottagit medlen och avskilt dem utan dröjsmål. Vad som menas med ”utan dröjsmål” får avgöras i det enskilda fallet. De perioder som inte ansetts utgöra dröjsmål med avskiljande har inte varit längre än två eller tre dagar (se NJA 1985 s. 836, 1987 s. 18, 1987 s. 517 och 1999 s. 812). En annan situation där separationsrätt föreligger är när medlen finns omedelbart tillgängliga för att avskiljas för ett eller flera bestämda redovisningsmål och dröjsmål med avskiljandet inte föreligger.
Registrering av spelkunder och spelkonton SOU 2017:30
588
Separationsrätt föreligger vidare när visserligen avskiljandet sker för sent men mottagaren samtidigt håller sig solvent och har tillgångar som täcker skulderna.
I NJA 1994 s. 506 uttalade Högsta domstolen att det kan tänkas att det även finns andra situationer än de nu tre nämnda då borgenären kan hävda att pengar som har sammanblandats tillhör denne. Högsta domstolen har emellertid i NJA 2009 s. 500 uttalat att rättsfallet NJA 1994 s. 506 inte ger stöd för en generell princip om samäganderätt vid sammanblandning med en avgränsad del av besittarens egendom.
Sammanfattningsvis innebär det nu sagda att om ett spelföretag går i konkurs och denne från början hållit spelarnas pengar på spelkonton avskilda från sina egna medel kan spelarna hävda att pengarna tillhör dem. I ett sådant fall kan alltså spelarna få ut sina pengar innan medlen i konkursboet fördelas bland övriga borgenärer.
Om spelföretaget däremot innan konkursen sammanblandat spelarnas pengar på spelkonton med sina egna medel, kommer spelarna med framgång kunna hävda att pengarna tillhör dem endast om någon av de tre nämnda situationerna i RVL är vid handen. Om någon av dessa situationer inte föreligger kommer spelarna inte ha separationsrätt. Det innebär att de kommer att få samsas om medlen i konkursboet tillsammans med övriga borgenärer. Spelarnas möjligheter i ett sådant fall att få tillbaka sina pengar kommer som regel att vara små.
17.3.2 Skydd av spelarnas pengar enligt utländska regleringar och nuvarande svenska villkor
Andra europeiska länder som omreglerat sina spelmarknader har i många fall, på olika sätt, valt att införa reglering till skydd för spelarnas pengar vid en eventuell konkurs. I Storbritannien informeras spelarna på Gambling Commissions hemsida om att det inte finns några garantier för att man som spelare kommer att få ut sina pengar vid en aktörs konkurs. Gambling Commissions allmänna bestämmelser Licence conditions and codes of practice (LCCP) innehåller regler om bl.a. skydd för spelarnas pengar. Enligt p. 4.1.1.1 ska alla licenshavare som tillhandahåller onlinespel till brittiska spelkunder säkerställa att spelarnas pengar hålls i separata klientbankkonton eller konton. LCCP ålägger också licenstagarna en informations-
SOU 2017:30 Registrering av spelkunder och spelkonton
589
plikt avseende skyddet av spelarnas pengar. I p. 4.2.1.1 sägs att samtliga licenshavare som tillhandahåller spel genom spelkonton tydligt måste ange i sina villkor om pengarna på kontona skyddas vid konkurs. Licenshavare måste i denna information till spelarna ange en särskild skyddsnivå och på vilket sätt detta skydd uppnås. I detta avseende ska licenshavarna utvärdera sig själva i förhållande till nivåerna ”basic”, ”medium” och ”high” beträffande hur skyddade spelarnas pengar är.
I enlighet med dessa krav anger Betsafe att de uppnår skyddsnivån ”basic”, vilket innebär att pengar på spelkonton visserligen separeras från Betsafes medel men att de ingår i verksamhetens egendomsmassa vid händelse av konkurs. Spelarnas pengar är alltså vid en konkurs inte skyddade.6 Ladbrokes anger i sina villkor att de ligger i skyddsnivån ”medium”. De håller spelarnas pengar separerade från bolagets egna medel på klientmedelskonton. Spelarnas pengar skulle därför inte ingå i verksamhetens egendomsmassa vid händelse av en konkurs.7
Enligt den maltesiska regleringen, när det gäller alla licenshavare som erbjuder spel genom distanskommunikation, måste licenshavarna hålla spelarnas pengar skilda från sina egna på ett kreditinstitut som Malta Gaming Authority godkänt. Kreditinstitutet ska på begäran av Malta Gaming Authority lämna ut all efterfrågad information om spelarnas innestående pengar. Malta Gaming Authority kan kräva att licenshavarna skaffar en bankgaranti genom vilken myndigheten sedan kan skydda spelarnas pengar.8
I Danmark finns särskild reglering som gäller onlinekasinon och vadhållning online avseende spelarnas pengar. Pengar på spelkonton ska enligt bestämmelserna hållas avskilda på en bank eller dylikt från licenshavarnas egna medel. Spelarnas pengar ska inte kunna användas som täckning för krav mot licenshavarna och vara säkrade för det fall licenshavarna går i konkurs.
I den svenska lotterilagstiftningen uppställs i dag inga krav på de som tillhandahåller spelverksamhet vad gäller skydd av spelarnas pengar. Flera aktörer har ändå i sina villkor angett att spelarnas pengar utgör redovisningsmedel och att de hålls avskilda. Dessa aktier är
6 https://www.betsafe.com/en/customer-service/terms#Anchor26, se punkt 26. 7 http://helpcentre.ladbrokes.com/app/answers/detail/a_id/283, se punkt 7.8. 8 Subsidary Legislation 438.04 – Remote Gaming Regulations, art. 40.
Registrering av spelkunder och spelkonton SOU 2017:30
590
ATG, Svenska Spel, Folkspel och IOGT-NTO.9 Sveriges Bingoföreningars Organisation (SBFO) anger i sina villkor att insatta medel på spelkonton hålls avskilda från övriga verksamheters medel.10
17.3.3 Avvägning
Om Spelmyndigheten skulle stoppa ett spelföretag eller ge allvarligt upphov till tvivel vad gäller spelföretagets framtid ökar risken för att företaget inte kommer kunna betala kunderna. Om Spelmyndigheten å andra sidan tillåter ett spelföretag att fortsätta ta emot pengar från personer trots att det finns en faktisk risk att företaget inte kommer att kunna betala tillbaka skyddas inte spelarna tillräckligt.
I försök att balansera nämnda faktorer måste samtliga omständigheter i ett ärende beaktas, inklusive den information som ett spelföretag tillhandahåller genom deras externa rådgivare, såsom revisorer och jurister, men även information som hämtas in genom utredning.
17.3.4 Utredningens bedömning
Utredningens förslag i stort syftar till en ny spelreglering där marknaden öppnas upp för alla de aktörer som uppfyller kraven för en spellicens. En trolig effekt av utredningens förslag är att antalet spelföretag, särskilt när det gäller spel över internet, kommer att öka. En ökad konkurrens på marknaden kan i sin tur höja risken för att vissa företag går i konkurs. Utredningen finner mot denna bakgrund att det finns goda skäl att införa bestämmelser till skydd för spelarnas pengar vid händelse av ett spelföretags konkurs.
Med tanke på hur separationsrätten ser ut enligt svensk rätt anser utredningen att det ligger närmast till hands att utforma en bestämmelse i enlighet med hur ovan nämnda aktörer formulerat sina villkor med avseende på skydd av spelarnas pengar. Den danska regleringen på området kan också tjäna som förebild. Utredningen föreslår således att spelföretag som erbjuder kunder i Sverige spel online måste
9 Se avseende ATG; Villkor för innehavare av ATG-konto, ATG-kort och därtill kopplade tjänster, p. 2.2.3, avseende Svenska Spel; Villkor för spelkort och spelkonto, p. 4.4, avseende Folkspel; Allmänna villkor för spel och lotterier, p. 4.6 och avseende IOGT-NTO; Villkor för onlinespel, femte stycket. 10 Se Idrottens Bingos allmänna villkor för Spelsajten, p. 4.
SOU 2017:30 Registrering av spelkunder och spelkonton
591
säkerställa att kundernas medel är placerade i ett separat bankkonto eller bankkonton. Dessa medel ska inte kunna användas som täckning för krav mot licenshavarna.
Härutöver ska alla spelföretag som erbjuder spel och förfogar över pengar/kapital som tillhör kunder tydligt ange i villkoren hur kunders pengar/kapital är skyddade om företaget hamnar på ekonomiskt obestånd.
Flera av de större aktörerna som är verksamma på spelmarknaden i dag har redan en typ av villkor som avser att skydda spelarnas pengar i ett sådant fall – utredningens förslag i det här avseendet utgör alltså inte några stora förändringar för dessa verksamheter.
593
18 Spel – problem och ansvar
18.1 Definition av spelberoende och spelproblem
Det finns flera liknande begrepp som används inom spelberoendeområdet. Begreppen ”spelberoende”, ”spelproblem” och ”spelmissbruk” har något olika betydelser och kan alla vara relevanta att använda, beroende på sammanhang.1
Begreppet spelproblem betyder problem för en individ eller dennes omgivning som skapas av spel om pengar. Någon allmänt accepterad definition av begreppet finns inte men internationellt sett används ofta följande eller en likartad definition:
Spelproblem karakteriseras av oförmåga att begränsa utgifterna för spel om pengar eller tiden som läggs ner på spel, vilket leder till negativa konsekvenser för spelaren, andra berörda eller för samhället.
Enligt den definitionen ska följande två förhållanden föreligga samtidigt för att en spelare ska ha spelproblem: spelaren har vid upprepade tillfällen bristande kontroll över omfattningen av spelandet, och spelandet ger upphov till påtagliga, negativa konsekvenser.
Folkhälsomyndigheten (FHM) har definierat olika begrepp i deras nya kunskapsstöd. De definierar spelberoende som att problemen är så allvarliga att de kan vara ett kliniskt beroende. Spelberoende är en specifik diagnos som används i officiell svensk hälso- och sjukvårdsstatistik enligt ICD-10 (International Classification of Diseases – ICD-10-termen betyder i svensk översättning spelberoende) där spelberoende är en diagnos på impulskontrollstörning. FHM använder hasardspelsyndrom som en beteckning för den psykiatriska diagnosen för spel om pengar enligt DSM 5 (Diagnostic Statistical Manual of mental disorders – DSM-5-termen betyder i svensk översättning
1 Per Binde, Spelberoende och relaterade begrepp: Vad betyder de egentligen?, Lotteriinspektionens skriftserie, 4-2013, s. 19–38.
Spel – problem och ansvar SOU 2017:30
594
hasardspelsyndrom). DSM-diagnosen omfattar även substanssyndrom, dvs. beroendeproblematik med alkohol och narkotika.
Begreppet problemspelande är när spelandet leder till ekonomiska, sociala eller hälsomässiga skadeverkningar.2 Det är ett mått på spelproblem som mäts genom PGSI (Problem Gambling Severity Index).
Begreppet riskspelare, riskabelt spelande, omfattar allt från personer som ligger i riskzonen för att utveckla ett spelproblem till personer som har ett spelberoende.
18.2 Omfattningen av spelproblem
Swelogs (Swedish longitudinal gambling study) är en studie som genomförts av Folkhälsomyndigheten.
I studien ingår att beskriva spelandet i Sverige, studera omfattningen på spelproblem och visa förändringar över tid. En internationell grupp spelforskare inom olika områden och med olika inriktningar är knutna till forskningsprogrammet.
Swelogs startade år 2008 med ett nationellt urval på 15 000 slumpmässigt utvalda personer i åldrarna 16–84 år. Drygt 8 000 personer deltog i undersökningen och dessa har sedan kontaktats ytterligare tre gånger. Den fjärde och sista intervjuomgången genomfördes år 2015, då 9 420 personer medverkade.
Enligt Swelogs befolkningsstudie från år 2008 var drygt två procent av den vuxna befolkningen (i åldersgruppen 16–84 år) problemspelare. Omräknat på befolkningens storlek år 2014 motsvarar det cirka 170 000 personer.
Enligt den studie som genomfördes år 2015 uppskattades andelen problemspelare i befolkningen till 1,7 procent, dvs. en minskning jämfört med studien från år 2008. Däremot hade andelen personer med allvarliga spelproblem inte minskat. Antalet personer med allvarliga spelproblem uppskattas till 30 000, vilket är något fler än tidigare (24 000 personer). Minskningen av problemspelandet är tydlig i alla åldersgrupper bland både män och kvinnor med några undantag. Bland kvinnor mellan 45–64 år ökar problemspelandet. När det gäller män var det tidigare gruppen mellan 18–24 år
2 Återhämtning från och konsekvenser av problemspelande: En rapport från Swelogs fördjupningsstudie, Folkhälsomyndigheten, 2016.
SOU 2017:30 Spel – problem och ansvar
595
som hade den största andelen problemspelande. I den gruppen minskar problemspelandet nu, medan andelen problemspelande stiger bland männen i gruppen 25–44 år. Studien visade inte att någon specifik spelform ökat bland problemspelande. Bingospel (inte statistiskt säkerställd) och spel på internet hade minskat avseende andelen problemspelare. De spelformer som orsakar störst problem är fortfarande poker, kasinospel och spelautomater.
Andelen minderåriga (16–17-åringar) som spelar om pengar och som har spelproblem har minskat. Minskningen av andelen minderåriga som spelat gäller för alla spelformer utom internetspel. En större andel flickor än pojkar bland 16–17 åringar har spelat på spelautomater (inte statistiskt signifikant). Bland de över 18 år är det en större andel män som spelat på spelautomater. Bland de minderåriga som spelat om pengar på internet sa de flesta (cirka 40 procent) att de angett felaktiga uppgifter vid registrering. En liten del sa sig även använda någon äldre persons personuppgifter för att kunna spela.
Swelogsstudien från år 2015 visar också att andelen som spelat om pengar det senaste året minskat jämfört med för sju år sedan – 58 procent jämfört med 70 procent. Andelen som spelar varje månad har minskat från 44 till 27 procent. Andelen som spelade minskade i alla spelformer utom för bingo där spelandet ökade. Förändringarna är likartade för kvinnor och män. Andelen som spelat om pengar via internet har ökat från 9 till 18 procent.
Studien från år 2015 visar även att det finns ett samband mellan spelproblem och psykisk ohälsa. Man ser också fortfarande en tydlig koppling mellan problematisk alkoholkonsumtion och problemspelande.
I Swelogs från år 2008 framkom att endast fem procent av gruppen med allvarliga spelproblem har sökt någon form av hjälp för sina problem. Även internationella studier visar att få söker hjälp – mellan fem och 29 procent.
Enligt en sammanställning av 202 befolkningsstudier i olika länder har i genomsnitt 2,3 procent av befolkningarna spelproblem (spännvidd mellan mindre än en procent och mer än fem procent). Internationellt ligger omfattningen av spelproblem på befolkningsnivå på en relativt stabil nivå över tid eller minskar.
I stora delar av världen är forskning om spel relativt outvecklad. Detta gäller även för Sverige. Forskarna vet exempelvis lite om hur effektiva de olika spelansvarsåtgärder som spelbolagen använder sig
Spel – problem och ansvar SOU 2017:30
596
av är. Det saknas också internationell forskning om olika regleringssystems effektivitet när det gäller att minimera spelandets skadeverkningar.3
18.3 Riskfaktorer för spelberoende
Spelproblem finns i hela befolkningen. Men de är vanligast bland redan utsatta grupper, som t.ex. i den grupp som är född utomlands och bland låginkomsttagare.4
Unga personer och ensamstående spelar för mindre pengar än andra grupper, men får mer problem. Generellt kan man säga att personer som inte har stabila och trygga levnadsförhållanden löper en större risk att utveckla spelproblem. Det finns ett samband mellan riskabla spelvanor, låg socioekonomisk status, att tillhöra en etnisk minoritet och föräldrarnas spelvanor. Personer med akademisk utbildning har i mindre utsträckning spelproblem än personer med grundskola eller gymnasieskola som högsta utbildningsnivå.
Forskningen visar att personer med spelproblem i större utsträckning konsumerar alkohol, tobak och narkotika och även omvänt att personer som konsumerar alkohol, tobak och narkotika har större risk att ha spelproblem. Det finns även ett samband mellan spelproblem och depression, ångest och självmordstankar.
Det är betydligt vanligare med problemspelande bland män än bland kvinnor. Män har spelproblem i större omfattning än kvinnor vilket är en trolig följd av att män generellt spelar oftare, för högre insatser, på fler spelformer och på mer riskfyllda spelformer än kvinnor. Kvinnor verkar utveckla spelproblem senare i livet. Majoriteten av alla spelare är fortfarande män.5
Riskfaktorer för att utveckla spelproblem är i allt väsentligt desamma som för att utveckla alkohol- och drogmissbruk, kriminalitet och psykisk sjukdom. Samsjuklighet är vanliga mellan olika psykosociala problem, problemen är uttryck för samma grundläggande förutsättningar.6 Riskfaktorer för spelproblem kan exempelvis vara
3 FAS, Forskning i korthet, Spelberoende, 2013. 4 A.a. 5Ds 2015:48, Förebyggande och behandling av spelmissbruk s. 22. 6 FAS, Forskning i korthet, Spelberoende, 2013.
SOU 2017:30 Spel – problem och ansvar
597
alkohol- eller drogproblem, en otrygg uppväxt, impulsivitet, negativa livshändelser och en tidig speldebut.7
Inom beroendeforskningen har det länge debatterats huruvida ett beroende i huvudsak uppstår på grund av genetiska riskfaktorer eller sociala faktorer i uppväxtmiljön. Tillgänglig forskning pekar tydligt på att båda har avgörande betydelse för utvecklandet av spelberoende. Sociala och kulturella riskfaktorer tycks främst förklara varför vissa i ungdomsåren utvecklar ett missbruk, medan genetiska riskfaktorer främst förklarar varför människor utvecklar ett beroende i vuxen ålder.
Tillgängligheten till spel har en komplex relation till omfattningen av spelandet och spelproblemen. Ökad tillgänglighet – genom fler spelformer, fler distributionskanaler, fler spelställen och längre öppettider leder i allmänhet till mer spelande och mer spelproblem. Efter hand sker dock anpassningsprocesser och spelproblemen verkar oftast återgå till sin tidigare nivå.
Data från prevalensstudier och statistik över de som söker hjälp för spelproblem visar att vissa spelformer är mer förknippade med spelproblem än andra. Dessa spelformer kan betraktas som riskfyllda eftersom de antingen ökar risken för spelproblem bland dem som börjar delta i dem eller är speciellt attraktiva för personer som redan har spelproblem och därigenom vidmakthåller eller förvärrar deras problem. Riskfyllda spelformer karakteriseras bl.a. av kort tid mellan insats och utfall, möjlighet att spela utan avbrott, ljud- och ljusstimulans vid vinst, och hög upplevd spänning eller avkoppling. Att delta i många olika former av spel är också en riskfaktor. I Sverige är spelautomater, interaktiva internetspel (t.ex. poker, bingo och spelautomater på internet) och kasinospel de spelformer som är starkast förknippade med spelproblem. Longitudinella data visar att de som återfaller i spelproblem oftare spelar på hästar, spelautomater och kasino.8
Det finns tre huvudsakliga metoder för att bedöma riskfylldheten hos spelformer: analys av data från befolkningsstudier, statistik över dem som söker hjälp för spelproblem, och riskbedömningsinstrument. Metoderna har alla sina styrkor och svagheter. Det är därför
7 Risk- och skyddsfaktorer för problemspelande, Resultat från Swelogs fördjupningsstudie, R 2013:07, Statens folkhälsoinstitut, s. 62–65. 8 FAS, Forskning i korthet, Spelberoende, 2013.
Spel – problem och ansvar SOU 2017:30
598
rimligt att i regleringssammanhang använda alla metoder för att göra en så bra bedömning som möjligt.9
18.4 Särskilt om internetspel
De flesta studier visar att andelen personer med spelproblem är större bland dem som spelar på internet jämfört med dem som spelar i fysiska miljöer.
Internetspel är dock ingen enhetlig kategori av spel. En nyligen publicerad studie visar att andelen personer med spelproblem är högst hos dem som föredrar att spela på internet via mobiltelefon och andra portabla enheter jämfört med dem som spelar via dator.10
Swelogs visar att andelen problemspelare är högre bland dem som spelar via internet hos bolag som inte har licens i Sverige jämfört med dem som spelar hos bolag som har licens i Sverige.
Spel på internetkasinon är det vanligaste problemet bland dem som ringer till Stödlinjen. Enligt docent Per Binde, forskare inom spel- och socialantropologiområdena, och Jakob Jonsson, leg. psykolog, kan några förklaringar till att spelproblem är vanligare bland internetspelare vara att spel på internet gör att riskfyllda spelformer som spelautomater och kasinospel är lättillgängligt för nästan alla. Ju fler som spelar och ju oftare de spelar, desto fler får någon form av problem. Vidare kan den som skäms för att spela mycket i fysiska miljöer spela mycket på internet utan att någon ser det. De som redan har spelproblem spelar mycket och då är det praktiskt att spela på internet. Det finns mycket reklam för bl.a. nätkasino som erbjuds via internet; reklamen lockar med bonusar och ”gratisspel”. Spelbolag utan licens i Sverige erbjuder spel som inga licensierade bolag erbjuder (kasinospel, spelautomater, etc.) vilket är spelformer som attraherar personer som har spelproblem och/eller har en förhöjd risk för att skapa spelproblem. Vidare pekar Per Binde och Jakob Jonsson på att det kan gå mycket fort att förlora stora summor pengar på interaktiva internetspel. Till exempel att man tycker att man har haft sådan otur med en spelautomat att snart måste vinsten komma; man
9 Per Binde, Lotteriinspektionens skriftserie 2-2012. 10 Gainsbury, S. M., Liu, Y., Russell, A. M. T., & Teichert, T. (2016). Is all Internet gambling equally problematic? Considering the relationship between mode of access and gambling problems. Computers in Human Behavior, 55 (Part B, February), 717–728.
SOU 2017:30 Spel – problem och ansvar
599
klickar på ”max bet” och max antal ”lines” och då försvinner pengarna från spelkontot i rask takt. Pengarna är siffror och spelmarker på en skärm, inte påtagliga sedlar och mynt. Spel via internet och mobiler gör att det kan ligga nära tillhands att ta snabblån via samma media för att få pengar att spela för eller pengar som man hade behövt till nödvändiga utgifter som man har spelat bort.
En intressant aspekt i sammanhanget är att spelare med problem eller som befinner sig i riskzonen har en tendens att dras till spel som är nya på marknaden. De har ett stort spelintresse och en del av dem har föreställningar om att nyintroducerade spel ska visa sig vara mer vinstgivande än de som redan finns på marknaden, och som de förlorat pengar på och blivit frustrerade över. Detta gör att nyintroducerade spelformer till en början ofta är mer förknippade med spelproblem än vad de är senare, när nyhetsvärdet har gått förlorat. Förändringar på spelmarknaden kan gå fort, vilket innebär att riskbedömning är en färskvara. Nya sätt att få tillgång till spel, t.ex. via internet eller mobiltelefon, kan snabbt rekrytera nya spelare och ändra upplevelsen av spelet till något annat än vad den har varit tidigare. Skraplotter på internet, får t.ex. karaktären av spelautomater snarare än ett lotteri. På motsvarande sätt kan introduktionen av effektiva spelansvarsåtgärder minska risken med en spelform. Ett exempel är den nya typen av spelautomater i Norge, där spelarkort krävs och det bl.a. finns gränser för maximal insats och speltid; samtalen från automatspelare till den nationella stödlinjen har minskat markant sedan de nya automaterna introducerades.
Spelmarknaden kan förstås som ett homeostatiskt system som söker jämvikt vad beträffar utbud, reglering och risknivå. Om en särskilt riskfylld spelform introduceras, märks det efter ett tag en ökning av personer som söker hjälp för spelproblem relaterade till spelformen. Ökningen av spelproblem kan också visa sig i befolkningsstudier. De hjälpsökande tas om hand och en del av dem blir fria från sina problem. Samtidigt uppmärksammas den problematiska spelformen och medvetenheten om dess risker sprids i samhället. Allmänheten blir varse riskerna, många spelare i riskzonen inser att spelet skapar problem för dem och drar ner på spelandet, spelbolag ser över sina spelansvarsåtgärder, och regleringsåtgärder kan sättas in. Effekten blir att de sociala skadeverkningarna av spelformen minskar. En ökning av utbudet av riskfyllda spelformer kan således antas öka omfattningen av spelproblem i samhället,
Spel – problem och ansvar SOU 2017:30
600
medan anpassningsprocesser har en återhållande och reducerande effekt. Dessa två krafter – ökad tillgänglighet kontra anpassningsprocesser – skapar det mönster över tid som vi ser gällande spelproblem i Sverige och andra länder. Trots ett ökat utbud och mer spelande på riskfyllda spelformer är omfattningen av spelproblem i Sverige i stort sett oförändrad under perioden 1998 till 2010 med en trolig tillfällig ökning under internetpokerboomen. En metastudie med 202 prevalensstudier från Amerika, Europa, Asien och Australien visar att det sedan 1990 finns en internationell trend med minskande spelproblem. Riskbedömningar av specifika spelformer bör därför ses i det större sammanhanget av utbud på spelmarknaden och anpassningsprocesser i samhället.11
18.5 Gällande reglering avseende spelansvar
Ett av huvudmålen för den svenska spelregleringen är att den ska vara sund och säker. Därför får tillstånd att anordna ett lotteri enligt 10 § lotterilagen bara ges om det kan antas att verksamheten kan bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt. Det finns mot bakgrund av detta villkor om spelansvar i de tillstånd som ansvarig tillståndsgivare tilldelat aktörerna på den svenska spelmarknaden.
Regeringen har i AB Trav och Galopps (ATG) och AB Svenska Spels (Svenska Spel) tillstånd angett villkor som innebär att bolagen ska ta ett socialt ansvar för de lotterier som de bedriver. Krav på att bolagen ska ta ett socialt ansvar finns också i den anvisning som staten utfärdat för Svenska Spel och i det avtal som reglerar ATG:s verksamhet.
Lotteriinspektionen anger i sina tillstånd till de ideella föreningarna krav på att de ska ta ett socialt ansvar.
Vidare har Lotteriinspektionen utfärdat föreskrifter om spelkonsekvensanalyser (LIFS 2013:1), detta för att minska risken för att EMV-lotterier (21 a § lotterilagen) ska ge upphov till sociala skadeverkningar. Föreskrifterna innehåller krav på att anordnarna ska lämna en beskrivning och göra en bedömning av sina spelansvarsåtgärder samt redogöra för vilken uppföljning och övervakning som planeras
11 Per Binde, Lotteriinspektionens skriftserie 2-2012.
SOU 2017:30 Spel – problem och ansvar
601
avseende dessa åtgärder. Analyserna ska även innehålla en sammanfattande bedömning av risken för att lotteriet ger upphov till sociala skadeverkningar, som överdrivet spelande och spelberoende.
Lotteriinspektionen har också tagit fram föreskrifter till skydd för sociala intressen i samband med EMV-lotterier (LIFS 2014:2). Föreskrifterna innehåller bl.a. krav på registrering för deltagande i lotteriet, att anordnaren kontrollerar med en tillförlitlig tredje man att den som vill delta i lotteriet har fyllt 18 år och att en bekräftelse av registreringen skickas till den adress som kontrollen har utvisat. Deltagare i lotteriet ska även kunna stänga av sig från vidare spel och erbjudas möjlighet att begränsa sin speltid samt sina insatser och insättningar till spelkontot.
Vidare har Svenska Spel på eget initiativ infört krav på obligatorisk registrering för all lotteriverksamhet som bolaget erbjuder, förutom för köp av fysiska lotter. Genom registreringen har Svenska Spel möjlighet att ta ansvar för att förhindra osunt spelande och erbjuda stöd för att hantera spelmissbruk.
Spelbranschens Etiska Råd (SPER), består av de reglerade lotteriaktörerna på den svenska marknaden. SPER utvecklade 2013 en branschgemensam standard för spelansvar med principer och riktlinjer som syftar till att stärka spelansvaret i Sverige. Genom standarden vill SPER säkerställa att kundernas och intressenternas förtroende för branschen bevaras samt att aktörerna verkar i enlighet med bästa praxis för spelansvar. SPER:s medlemmar har åtagit sig att göra spelansvar till en integrerad del av sin dagliga verksamhet.
18.5.1 Stödlinjen
Texten nedan i detta avsnitt är hämtad från Stödlinjens årsrapport 2015, med vissa tillägg och ändringar.
Stödlinjen är en verksamhet som finansieras av Folkhälsomyndigheten och är den enda nationella stödinsatsen för personer som spelar om pengar och för deras anhöriga. Stödlinjens huvuduppgift är att ge råd och stöd till personer med spelproblem och deras anhöriga. Stödlinjen har funnits sedan år 1999 och drivs sedan år 2011 av Centrum för psykiatriforskning vid Stockholms läns landsting och Karolinska institutet på uppdrag av Folkhälsomyndigheten.
Spel – problem och ansvar SOU 2017:30
602
Det finns i dagsläget ingen publicerad vetenskaplig artikel som behandlar vilka eventuella effekter en hjälplinje för spelproblem har på spelbeteendet och angränsande problem för de som kontaktar en spellinje.
Under år 2015 besvarade Stödlinjen 1 779 telefonsamtal, 597 chattar och 522 e-brev, från 1 399 spelare, 1 124 anhöriga och 375 övriga (skolor, vårdsektorn, frivilligorganisationer eller andra problemområden).
År 2015 har den tidigare noterade trenden att uppge onlinekasino som sitt huvudsakliga problemspel vidmakthållits. Andelen spelare som i telefonsamtalen uppgett att deras problemspel är onlinekasino ökade till 47 procent, från 43 procent år 2014 och 26 procent år 2013.
Andelen spelare och anhöriga som kontaktat Stödlinjen under år 2015 är relativt lik siffrorna från år 2014 vad gäller telefonsamtal, men andelen chatt ökade med 19 procent och andelen e-brev ökade med 31 procent. Enligt Stödlinjen är det ovisst varför andelen e-kontakter ökat, men en anledning kan vara att Stödlinjens nya hemsida med självhjälpsproblem lockat fler att initiera sin kontakt via e-kontakter i stället för att ringa. Eventuellt är den ökande andel onlinespel som uppges som primärt problemspel också en bidragande anledning.
De spelare som ringt eller chattat med Stödlinjen är som tidigare övervägande män, medan andelen kvinnor är högst bland anhöriga.
En nyhet för år 2015 är att uppgifter om de personer som registrerat sig som användare i självhjälpsprogrammet kunnat rapporteras på ett mer detaljerat sätt. Över 1 000 personer har registrerat sig som användare i programmet, som lanserades i början av år 2015. Detta betyder att Stödlinjen har nått ett ännu större antal spelare än de som registreras i telefon-, chatt- och mejlstatistiken. Det är ovisst hur stor andel av de som registrerar sig för självhjälpen också har kontaktat Stödlinjen för personlig rådgivning.
SOU 2017:30 Spel – problem och ansvar
603
Tabell 18.1 Inkommande samtal åren 2013–2015
2015
2014
2013
Inkomna samtal (totalt)
8 339
8 504
8 141
Inkomna samtal under öppettid
4 247
5 608
5 981
Besvarade samtal
3 216
3 913
2 776
Källa: Stödlinjen
Figur 18.1 Andelen spelare som angett problemspelande per spelform åren 2012-2015 (2015 N=434, 2014 N=563, 2013 N=401 och 2012 N=500)
Källa: Stödlinjen. Observera att årtalen på den horisontella axeln har följande ordning 2015, 2014, 2013 och 2012
Spel – problem och ansvar SOU 2017:30
604
Figur 18.2 Fördelning av spelformer för spelare (1 360) som spelar endast en spelform
Källa: Stödlinjen
Figur 18.3 Fördelning av spelformer bland spelare. 2 284 spelare har angett att de har spelat cirka 1,8 spelformer per person
Källa: Stödlinjen
SOU 2017:30 Spel – problem och ansvar
605
18.6 Problemspelande efter en omreglering
Som tidigare nämnts saknas internationell forskning om olika regleringssystems effektivitet när det gäller att minska spelproblem.
Flera befolkningsstudier på spelområdet som tar upp spelberoendeproblematiken inom EU har gjorts, men viktig information saknas fortfarande i många medlemsstater. Trots dessa studier är det svårt att jämföra länder emellan; undersökningarna omfattar ofta olika åldersgrupper och man använder sig av olika mätmetoder samt av olika definitioner av spelformer, spelbeteende och spelberoende. Rent metodologiskt är det därför inte lätt att dra några bestämda slutsatser av de omregleringar som gjorts på spelmarknader runt om i världen.
Vidare kan konstateras att befolkningsstudier ger en grov uppfattning om spelproblemens omfattning, men deras statistiska felmarginal kan vara sådan att det i normalfallet krävs stora förändringar i spelproblemens omfattning för att de med rimlig säkerhet ska kunna synas när man jämför studier från olika år i samma land.
I Lotteriinspektionens rapport till regeringen år 2014, Redovisning av regeringsuppdrag – Omvärld (14Li124), studerar man vissa länder mer noggrant och analyserar hur olika områden på dessa länders spelmarknader har förändrats före och efter en omreglering av marknaden. Slutsatsen som dras är att det inte är sannolikt att omregleringen i sig skulle ge stora effekter på spelproblemens omfattning. Man måste dessutom ha med i beräkningen att andra faktorer kan göra att spelproblemen ökar eller minskar och de faktorerna måste man isolera och räkna bort för att kunna urskilja just omregleringens effekter. Ett exempel på en sådan faktor är att det finns en internationell nedåtgående trend i omfattningen av spelproblem under de senaste 10–20 åren. Trenden beror bl.a. på att spelansvarsåtgärder blir bättre, riskerna för spelproblem blir mer kända i samhället, befolkningens medelålder ökar (äldre spelar mindre än yngre) och en rad andra omständigheter.
En av rapportens slutsatser är att det inte går att säga mycket om vilken effekt som olika omregleringar har haft på omfattningen av spelproblem bland befolkningen som helhet. Det som ändå lyfts fram gäller Storbritannien där omregleringen av spelmarknaden inte verkar ha orsakat någon mätbar förändring av spelproblemen på befolkningsnivå.
Spel – problem och ansvar SOU 2017:30
606
En annan slutsats är att om det ska finnas en möjlighet att utvärdera en omreglerings effekter på problemspelande är det nödvändigt att ha tillgång också till studier som avser tiden före omregleringen.
18.7 Utredningens bedömningar och förslag
18.7.1 Omsorgsplikt
Utredningens förslag: Ett spelföretag har en långgående skyldig-
het att iaktta försiktighet för att skydda spelarna mot överdrivet spelande och hjälpa spelare att minska sitt spelande när det finns anledning till det (omsorgsplikt). Ett spelföretag ska skriftligen i en handlingsplan redovisa hur denna omsorgsplikt ska genomföras.
Spelföretaget ska säkerställa att sociala och hälsomässiga skyddshänsyn tas, vilket bl.a. omfattar att beakta och aktivt arbeta för att motverka problem med överdrivet spelande.
Om ett spelföretag är skyldigt att registrera spelare enligt spellagen ska det också följa sådana spelares spelbeteende för att motverka problem med överdrivet spelande.
Ett spelföretag ska även ha rutiner för att upptäcka och motverka förekomsten av gärningar som spelfusk och andra överträdelser av användarvillkoren och spelreglerna. Spelföretaget ska även möjliggöra för spelare att omedelbart kunna rapportera om sådana händelser.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om undantag från kravet på handlingsplan, spelansvarsåtgärder och andra krav för spelets bedrivande.
Utredningens bedömning: Spelmyndigheten bör meddela sådana
föreskrifter.
I princip är varje människa ansvarig för sitt spelande, alkoholdrickande, etc. Problemet i realiteten är dock att för en del personer sätts ansvarskänslan ur spel av beroendemekanismer. Feluppfattningar av olika slag kan förvränga vad som uppfattas som ansvarsfullt; man kan inte bedöma det ordentligt. Således: de som har full förmåga att vara ansvarsfulla ska givetvis vara det, och de som har begränsad
SOU 2017:30 Spel – problem och ansvar
607
förmåga till ansvarsfullhet ska stödjas och styras i rätt riktning, så gott som det går, av spelansvar i olika former.
De ”passiva” verktygen (se nedan avsnitt 18.6.6) innebär att spelföretagen:
1. på ett fullgott sätt måste informera spelaren om riskerna med spel.
Denna information hjälper spelaren att göra ett medvetet val om de vill delta i spel.
2. vidtar nödvändiga åtgärder för att ge spelarna största möjliga
insyn i sina egna spelbeteenden. Detta innefattar sådana saker som att skapa en modell för att på olika sätt ”visualisera” spelarens konto samt att följa upp att spelarna sätter sina gränser för tid och insatser. Spelföretagen måste också ge feedback beträffande spelarens spelbeteende.
De proaktiva åtgärderna, som detta avsnitt i huvudsak behandlar (se även avsnitt 18.6.8), innefattar att spelföretaget vidtar åtgärder för att hjälpa en spelare att minska sitt spelande när det finns anledning att göra det. Dessa åtgärder innefattar kontakt med spelaren när satta gränser överskrids, samt att tillämpa restriktioner och tillträdesbegränsningar. För de spelare där ovanstående insatser ger otillräckliga incitament att minska ett negativt spelbeteende bör strategin för förebyggande förstärkas med en möjlighet för en spelare att tillfälligt stänga av sig från deltagande i spel. Detta kan användas för att hålla ett tillräckligt ”avstånd från spelet” för en bestämd period, och därmed hjälpa spelaren att behålla kontrollen över sitt faktiska spelbeteende.
De åtgärder som spelföretagen är skyldiga att vidta beror på de ökade nivåer av intensitet som spelarens beteende uppvisar när det gäller risk för problemspelande (t.ex. en ökad spelfrekvens eller upprepade höjningar av självpåtagna gränser). Genom en sådan modell undviks ingripande gentemot spelare som inte har några problem. Å andra sidan kommer spelare som är i riskzonen för att utveckla problematiska spelbeteenden kunna upptäckas i tid och erbjudas lämpliga alternativ för att få och behålla kontrollen över sitt spelande.
När det gäller förebyggande av missbruk kan tre grupper av spelare urskiljas: nöjesspelare, riskspelare och problemspelare. Nöjesspelare ser spelandet främst som ett spel eller underhållning och deras spe-
Spel – problem och ansvar SOU 2017:30
608
lande visar liten eller ingen potential till missbruk. Fokus i förebyggandearbetet för denna grupp ligger på information och förmågan att hålla sina egna gränser. Riskspelare är spelare som visar riskabla spelbeteenden, dvs. några av de egenskaper som hänger samman med spelberoende. För dessa spelare är förebyggande främst inriktat på ingripande av spelföretaget och på att motivera spelare att minska sitt spelande. Slutligen, problemspelare visar problematiska spelbeteenden med hög risk att utveckla spelberoende: en ihållande ökning och oförmåga att motstå frestelsen att spela. För problemspelare är avståendet från spel och vägledning mot behandling av spelproblem i fokus för de förebyggande åtgärderna.
Bortsett från gruppen problemspelare, är riskspelarna en särskilt relevant målgrupp ur ett förebyggandeperspektiv, eftersom denna grupp är i riskzonen för att utveckla allvarligare spelproblem. Samtidigt är denna grupp också intressant för licenshavarna att hålla aktivt engagerade, eftersom dessa spelar för relativt stora summor och har en potential att spela ännu mer. Ett aktivt genomförande av omsorgsplikten innebär att spelföretaget ska övervaka spelbeteenden inom just denna grupp och ingripa vid behov genom minskning av spel eller tillfällig avstängning från spel för att förhindra utvecklingen av problematiskt spelande.
Onlinespel anses av många vara det mest riskfyllda. Å andra sidan erbjuder en reglering av onlinespel särskilt bra möjligheter att upptäcka riskfyllda spelbeteenden på ett tidigt stadium och att ingripa på ett lämpligt sätt vid behov. Vid onlinespel, till skillnad från i den fysiska världen, kan spelarnas beteende och transaktioner övervakas kontinuerligt. Den digitala miljön erbjuder också möjligheten att konfigurera och registrera individualiserade gränser för spel genom att skapa modeller och verktyg såsom självtester och hänvisningar till (anonym) hjälp.
Åtgärder för att främja ett ansvarsfullt spelande bör tillämpas inte bara på ett långt framskridet stadium, när spelproblemen redan har utvecklats. Genom att följa spelarens spelbeteende kan spelföretaget detektera risken för problematiska beteenden på ett tidigt stadium. Spelföretagen kan då använda skräddarsydda insatser för att förhindra ytterligare problematisk utveckling. Detta skulle kunna omfatta meddelanden (under eller efter spel), feedback om en spelares spelbeteende eller personlig kontakt om spelbeteende. Dessa insatser uppmuntrar spelarna att minska sitt spelande. Spelföretaget måste
SOU 2017:30 Spel – problem och ansvar
609
informera om vilka spelbeteenden m.m. som registreras. Detta görs lämpligen på exempelvis bolagets webbplats.
För att kunna följa att spelföretaget uppfyller sin omsorgsplikt bör spelföretag, förslagvis månadsvis, rapportera följande uppgifter till Spelmyndigheten.
• antal registrerade spelare,
• antal spelare som genomfört köp,
• antal öppnade spelkonton,
• antal spelkonton som avslutats av spelföretaget respektive spelaren,
• antal avstängningar under 24 timmar, viss tid respektive tills vidare,
• antal personer som kontaktat spelföretaget gällande spelproblem,
• antal klagomål,
• antal spelare som satt en spelbegränsning, med undantag för spel där detta är obligatoriskt, i tid respektive pengar,
• antal spelare som har sänkt respektive höjt sin gräns i tid respektive pengar,
• antal spelare som nått sin gräns i tid respektive pengar, och
• antal genomförda självtester.
Avseende punkterna som rör spelare, 1, 2 och 5, bör uppgifterna rapporteras fördelat på kön och ålder med intervallerna 18–24 år, 25–44 år, 45–64 år och >65.
Spelföretagen bör kvartalsvis rapportera följande punkter.
• andel av den totala nettoomsättningen som kommer från 5 procent av de spelare som har den högsta nettoomsättningen,
• nettoomsättningen, i genomsnitt och som median, för spelare enligt föregående punkt,
• antal spelare som har kontaktats vid misstänkt eller identifierat problemspelande,
Spel – problem och ansvar SOU 2017:30
610
• antal av de kontaktade spelarna som därefter valt att stänga av sig för spel,
• antal av de kontaktade spelarna som minskade sitt spelande, och hur mycket spelandet minskade i genomsnitt i procent.
Ovan nämnda punkter borde utgöra en god grund för Spelmyndighetens arbete med riskvärdering och kontinuerlig utvärdering av spelen (se avsnitt 18.6.10).
Ett spelföretag ska även ha rutiner för att upptäcka och motverka förekomsten av gärningar som spelfusk och andra överträdelser av användarvillkoren och spelreglerna. Motivet för detta är detsamma som anförs i avsnitt 18.6.2, dvs. att ge förutsättningar för att spelen får ett högt konsumentskydd. I detta ligger att spelföretaget även ska möjliggöra för spelare att omedelbart kunna rapportera om sådana händelser.
18.7.2 Kundtjänst
Utredningens förslag: Ett spelföretag ska ha rutiner och beman-
ning för hantering av klagomål och andra frågor rörande spelet.
Ett av spellagens (2018:000) syften är att spelen får ett högt konsumentskydd. Detta innebär att den information konsumenterna behöver ska vara lättillgänglig och tillförlitlig. Självfallet innefattar detta också att konsumenterna ska kunna framföra klagomål rörande spelen till såväl spelföretagen som tillsynsmyndigheten. Ett spelföretag ska därför se till att man har rutiner och bemanning för denna hantering.
När det gäller krav mot spelföretag rörande ekonomisk ersättning löser Lotteriinspektionen inte i dag sådana tvister. Utredningen föreslår inte heller att Spelmyndigheten ska ha en sådan funktion. Tidigare har en missnöjd spelare som begär ersättning varit hänvisad till allmän domstol. Sedan den 1 januari 2016 prövar dock Allmänna reklamationsnämnden (ARN) tvister rörande spel om pengar under förutsättning att tvisten rör mer än 1 000 kronor (8 § förordningen [2015:739] med instruktion för Allmänna reklamationsnämnden).
SOU 2017:30 Spel – problem och ansvar
611
Av 10 § lagen (2015:617) om alternativ tvistlösning i konsumentförhållanden framgår att näringsidkare som åtagit sig att lösa tvist med en konsument genom alternativ tvistlösning ska lämna klar, begriplig och lättillgänglig information om den eller de nämnder för alternativ tvistlösning som åtagandet avser. Informationen ska lämnas på näringsidkarens eventuella webbplatser och i eventuella skriftliga avtalsvillkor mellan näringsidkaren och konsumenter. I de fall näringsidkaren inte gjort något sådant åtagande som avses i 10 § föreligger en skyldighet att informera konsumenten om ARN:s webbadress och postadress när tvist föreligger (11 §).
Även om det är fråga om relativt ny lagstiftning och systemet därför ännu inte ”satt sig” kom det under år 2016 in 39 sådana ärenden till ARN. Av dessa är 24 avgjorda; 2 ärenden har resulterat i att konsumenten har fått helt eller delvis bifall till sitt yrkande. I 4 ärenden har konsumentens yrkande avslagits och 12 ärenden har blivit avvisade (9 p.g.a. att komplettering inte inkommit, 2 för att yrkandena underskridit värdegränsen och i ett ärende fanns inget avtal). 6 ärenden har avskrivits (4 för att parterna kommit överens och 2 ärenden har återkallats).
18.7.3 Utbildning
Utredningens förslag: Ett spelföretag ska kontinuerligt utbilda
ledning och personal, såväl egen som extern, som arbetar med marknadsföring, spelövervakning, försäljning och kundtjänst. Utbildningen ska syfta till att skapa medvetenhet och förståelse för riskerna med spel och vilka faktorer som påverkar spelarens spelbeteende.
De personer hos spelföretaget som har till uppgift att föra direkta samtal med spelare i spelansvarsfrågor ska ha en särskild utbildning för detta, eller jämförbar dokumenterad erfarenhet av sådana samtal.
Spelföretaget ska föra en förteckning över den personal som genomgått utbildning enligt första stycket.
Det ankommer på spelföretaget att besluta om vilken modell för kontakt med spelaren (interventionsteknik) som ska användas i de fall problemspelande identifierats eller misstänks.
Spel – problem och ansvar SOU 2017:30
612
Utbildningen ska baseras på aktuell kunskap och forskning samt vara föremål för återkommande uppföljning.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vad utbildning enligt ska innehålla, vilka spelformer utbildningskraven ska gälla, när och hur ofta utbildning ska ske samt om undantag från vilka ska utbildas.
Utredningens bedömning: Spelmyndigheten bör i föreskrifter
bestämma vad en utbildning ska innehålla, vilka spelformer utbildningskraven ska gälla, när och hur ofta utbildning ska ske samt om eventuella undantag från vilka som ska utbildas.
En grundläggande förutsättning för att ett spelföretag ska kunna uppfylla sin omsorgsplikt är att dess företrädare och annan personal har kunskap om problemspelande. Ett spelföretag ska därför kontinuerligt utbilda ledning och personal, såväl egen som extern, som arbetar med marknadsföring, spelövervakning, försäljning och kundtjänst. Motsvarande krav föreligger i dag genom Lotteriinspektionens föreskrifter (LIFS 2014:2).
De nämnda personalkategorierna är många, men det är dessa som normalt har den närmare kontakten med kunderna i ett spelföretag. Avsikten är att även säljpersonalen hos extern personal, t.ex. telemarketingföretag som anlitas, ska omfattas av kravet. Utredningen anser dock att det bör vara möjligt att medge undantag från utbildningskravet i de fall det är uppenbart att kravet inte fyller sin funktion.
Utbildningen ska syfta till att hos spelföretaget skapa medvetenhet och förståelse för riskerna med spel och vilka faktorer som påverkar spelarens spelbeteende.
De personer hos spelföretaget som har till uppgift att föra direkta samtal med spelare i spelansvarsfrågor ska ha en särskild utbildning för detta, eller jämförbar dokumenterad erfarenhet av sådana samtal.
I syfte att möjliggöra kontroll av att spelföretaget uppfyller nu aktuellt krav ska spelföretaget föra en förteckning över den personal som genomgått sådan utbildning som avses i detta avsnitt.
Hur spelföretaget på bästa sätt tar kontakt med spelare som uppvisar ett problematiskt spelbeteende är en komplicerad fråga. Det bör därför ankomma på spelföretaget, som bäst känner just sina spelare, att besluta om vilken modell för kontakt (interventions-
SOU 2017:30 Spel – problem och ansvar
613
teknik) som företaget vill använda i de fall problemspelande identifierats eller misstänks.
Kravet på att det ankommer på spelföretaget att besluta om vilken modell för kontakt (interventionsteknik) som ska användas i de fall problemspelande identifierats eller misstänks är enligt utredningens mening en direkt följd av omsorgsplikten. Tanken är inte att spelföretaget ska ställa några medicinska diagnoser. Men de indikationer som framkommer genom att följa spelarens spelmönster, sedda i ljuset av bl.a. den information om spelarens ekonomiska förhållanden spelföretaget borde ha, måste hanteras av spelföretaget på ett professionellt sätt.
Enligt utredningens förslag ska utbildningen baseras på aktuell kunskap och forskning samt vara föremål för återkommande uppföljning. Med hänsyn till att utredningens förslag till spellag utgör en ramlagstiftning bör det vara möjligt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter om vad utbildningen ska innehålla, vilka spelformer utbildningskraven ska gälla, när och hur ofta utbildning ska ske samt om undantag från vilka som ska utbildas. Enligt utredningens mening bör sådana föreskrifter meddelas av Spelmyndigheten.
18.7.4 Förtroende
Utredningens förslag: Varje spelföretag ska ha rutiner som
anger vilka anställda och uppdragstagare som inte får delta i spelföretagets spel.
Ett spelföretag ska se till att anställda vid ett landbaserat kasino i därför avsedd lokal inte tar emot dricks. Förbudet att ta emot dricks omfattar inte anställda i spelföretagets restaurangverksamhet.
En annan grundläggande förutsättning för att spelföretaget ska kunna uppfylla sin omsorgsplikt är att spelföretaget inte har några oegentliga intressen i sina egna spel. Sådana misstankar från spelarnas sida torde leda till ifrågasättanden av de erbjudna spelens integritet. Utredningen föreslår därför att varje spelföretag ska ha rutiner som anger vilka anställda och uppdragstagare som inte får delta i spelföretagets spel.
Spel – problem och ansvar SOU 2017:30
614
För närvarande föreligger ett förbud för Casino Cosmopols personal – med undantag för de som jobbar i restaurangverksamheten – att ta emot dricks. Utredningen ser ingen anledning att ändra på denna ordning.
18.7.5 Åldersgräns
Utredningens förslag: Spel som säljs till konsumenter ska till-
handahållas på ett sådant sätt att det går att kontrollera köparens ålder.
Ett spelföretag ska säkerställa att kommersiella meddelanden om spel innehåller tydlig information om lägsta ålder för att få spela.
På platser där spel bedrivs och i samband med kommersiella meddelanden om spel, med undantag för sådana meddelanden i radio, ska spelföretaget säkerställa att kontaktuppgifter anges till en organisation som tillhandahåller information om och stöd i samband med spelproblem. Kontaktuppgifterna ska vara tydliga och läsbara.
Nu gällande reglering kring åldersgränser för spel och skyldigheten att tydligt ange åldersgränsen för ett spel på platser där försäljning av spelet sker, ska kvarstå.
Vid en internationell jämförelse om åldersgränser som gjordes av Spelutredningen (SOU 2008:124) framkom att det var främst i fråga om lotter och nummerspel som Sverige inte ställde samma krav på åldersgräns som flertalet övriga länder. Merparten av de stater som studerats tillämpade en generell åldersgräns om 18 år (SOU 2008:124 s. 330 f.).
Sedan år 2011 tillämpar de reglerade lotterierna som omfattas av samarbetet i SPER frivilligt en generell 18-årsgräns för alla former av lotterier, oavsett förmedlingssätt.
Även Europeiska kommissionen har i en rekommendation för att skydda konsumenter och spelare i samband med onlinespeltjänster som antogs den 14 juli 2014 understrukit vikten av att underåriga inte ska få spela eller inneha ett spelkonto och att det ska finnas
SOU 2017:30 Spel – problem och ansvar
615
tydlig information om lägsta ålder för att få spela.12 Vidare bör enligt rekommendationen speloperatörerna ha rutiner och förfaranden för att säkerställa att underåriga inte kan spela. Som underårig definieras i rekommendationen varje person som enligt tillämplig nationell lagstiftning inte har nått den åldersgräns som gäller för att få delta i onlinespeltjänster.
Av 4 § kasinolagen (1999:355) framgår att den som är under 20 år inte får ges tillträde till ett kasino. I 35 § lotterilagen anges sedan den 1 januari 2017 att den som anordnar lotteri eller dennes ombud, med undantag för lotterier som kräver registrering och inte behöver tillstånd, inte får låta någon som är under 18 år delta i lotteriet. Av andra stycket i nämnda paragraf framgår att åldersgränsen tydligt ska anges på platser där försäljning av spelprodukter sker.
Den nyligen införda generella åldersgränsen m.m. motiveras av regeringen enligt följande (prop. 2016/17:8, s. 25 f.).
Lotterier är en företeelse som kan skapa problem för både den enskilde och det allmänna. Barn och ungdomar utgör en särskilt skyddsvärd grupp. Det får därför betraktas som en självklarhet att barn och ungdomar ska skyddas från lotteriverksamhet. En viktig del i detta skydd är barns och ungdomars tillgänglighet till lotterier, som till stor del avgörs av åldersgränser och hur väl dessa upprätthålls. Mot denna bakgrund instämmer regeringen, i likhet med det stora flertalet av remissinstanserna, i bedömningen i promemorian om att det bör införas en 18-årsgräns i lotterilagen för deltagande även i andra lotterier än de som omfattas av nuvarande lagstiftning. I enlighet med vad anförts i avsnitt 6.2, och då det är angeläget att snarast skydda barn och ungdomar från verksamhet som består av lotterier, anser regeringen, till skillnad från Lotteriinspektionen, BOS, TU och Unibet samt flera av de ideella föreningarna och lotterierna som yttrat sig, inte att förslagen bör överlämnas till Spellicensutredningen eller invänta slutförandet av utredningens uppdrag. Åldersgränsen bör utformas som en lägsta gräns, och inte hindra att en högre gräns uppställs som tillståndsvillkor för spelformer som innebär en särskilt hög risk för spelproblem.
Delta i lotteri I promemorian har regleringen av åldersgränsen utformats med förebild i den bestämmelse om åldersgräns som för närvarande finns för vissa lotterier i lotterilagen, som anger att den som anordnar lotteri eller är ombud för anordnaren inte ska få låta någon som är under 18 år
12 Kommissionens rekommendation av den 14 juli 2014 om principer för att skydda konsumenter och spelare i samband med onlinespeltjänster och för att förhindra att underåriga spelar onlinespel om pengar (2014/478/EU).
Spel – problem och ansvar SOU 2017:30
616
delta i lotteri. Den nu föreslagna utvidgningen av åldersgränsen syftar således inte till att införa någon ny betydelse av begreppet delta i lotteri än den som gäller enligt gällande regler och praxis. I dag finns inte något förbud för barn och unga att sälja lotter, och den föreslagna utvidgningen av regleringen i lotterilagen är inte avsedd att förändra detta, vilket bl.a. Riksidrottsförbundet och Scouterna, uttryckt oro för. Något liknande förbud finns inte heller på tobaks- och alkoholområdet.
Upplysning om åldersgräns Tillhandahållande av lotterier sker i stor uträckning via ombud, såväl genom Svenska Spels och ATG:s olika fasta försäljningsställen som genom medlemmar i ideella organisationer. Regeringen delar, liksom remissinstanserna, promemorians bedömning att upprätthållandet av en åldersgräns för lotteri kräver att också försäljningsombuden iakttar denna gräns. Vidare bör åldersgränsen anges på ett tydligt sätt där försäljning av spelprodukter sker, vilket inte någon remissinstans har invänt emot. Om en högre åldersgräns gäller enligt villkoren för det tillstånd som gäller för lotteriet bör i stället denna åldersgräns anges.
Tillsyn Ansvaret för att åldersgränsen enligt förslaget upprätthålls bör, i likhet med vad som gäller i dag, ligga på den som anordnar och tillhandahåller lotterier. Om inte lotterianordnaren har väl fungerande rutiner för att kontrollera att anlitade ombud tillämpar gällande åldersgränser kan detta leda till ingripanden av tillsynsmyndigheten och få betydelse vid prövningen av framtida tillståndsärenden. En långsiktig och väl planerad tillsyn är ett viktigt verktyg för att säkerställa att lotterier anordnas i enlighet med lotterilagens krav. Den tillsyn som Lotteriinspektionen och andra tillsynsmyndigheter inom lotteriområdet för närvarande utför omfattar olika aktiviteter, såsom kontroller på plats där lotterier säljs eller anordnas, för att säkerställa att förutsättningarna för ett meddelat tillstånd kvarstår och att tillståndshavarna följer de lagar, föreskrifter, villkor m.m. som gäller för det aktuella tillståndet. Det finns därför en upparbetad tillsynsverksamhet som bör kunna tillämpas även vid en utvidgad åldersgräns i lotterilagen. Även det förslag till reglering som Lotteriinspektionen har föreslagit skulle ge upphov till problem vid tillsynen, exempelvis vid bedömningen av i vilka fall anordnare och tillhandahållare av lotterier ska försäkra sig om att deltagaren är över 18 år. Frågorna om ålderskravets utformning och hur tillsynen bör bedrivas omfattas vidare av Spellicensutredningens uppdrag. I avvaktan på utredningens betänkande bör enligt regeringen den nuvarande utformningen av ålderskravet behållas.
SOU 2017:30 Spel – problem och ansvar
617
Undantag från åldersgränsen Regeringen anser att det för vissa lotterier skulle leda för långt att ha en åldersgräns. Detta gäller s.k. registreringslotterier och sådana lotterier som varken kräver tillstånd eller registrering (se 17, 19–21 och 21 c §§lotterilagen). De utgörs av lokala lotterier med begränsade insatser och med varuvinster, lotterier av enklare typ, såsom marknads- och tivolinöjen, och s.k. massmedialotterier. Massmedielotterier är lotterier i dags- och veckopress samt i radio och tv där deltagarna ska lösa korsord, rebusar, gåtor och liknande. Även om inte någon åldersgräns gäller för deltagande i dessa typer av lotterier begränsar föräldrabalkens bestämmelser om underårigas rättshandlingsförmåga i viss utsträckning barns och ungdomars möjligheter att delta i lotterier även av detta slag. Regeringen anser inte att det finns behov av att ge Lotteriinspektionen möjlighet att besluta om ytterligare undantag från åldersgränsen.
Utredningen ser ingen anledning att föreslå några ändringar av kasinolagens åldersgräns, de nyligen införda reglerna avseende åldersgränser eller skyldigheten att tydligt ange åldersgränsen för ett spel på platser där försäljning av spelet sker. Däremot bör skyldigheten att tydligt ange åldersgräns utvidgas så att även kommersiella meddelanden ska innehålla sådan information.
Vid denna bedömning framstår det också som självklart att spel inte får tillhandahållas på ett sådant sätt att det inte går att kontrollera spelarens ålder. En regel om att spelföretaget och dess ombud ska se till att en sådan kontroll kan göras införs därför.
Lika självklart är att spelföretaget ska säkerställa att kontaktuppgifter anges till en organisation som tillhandahåller information om och stöd i samband med spelproblem på platser där spelföretaget erbjuder spel och i samband med kommersiella meddelanden om spelen, med undantag för sådana meddelanden i radio. Kontaktuppgifterna ska vara tydliga och läsbara.
18.7.6 Kreditförbud
Utredningens förslag: Det är inte tillåtet för ett spelföretag att
erbjuda eller lämna kredit för insatser i spelet. Detsamma gäller för den som är ombud för spelföretaget.
Köp av lotter för viss tid mot faktura ska inte ses som att kredit lämnas.
Spel – problem och ansvar SOU 2017:30
618
I lotterilagens 37 § finns ett kreditförbud som innebär förbud för den som anordnar ett lotteri att lämna kredit för insatser i lotteriet. Samma sak gäller för den som är ombud för den som anordnar lotteriet. I förarbetena till lotterilagen anförs att spel och lotterier alltid innebär risker för spelmissbruk och därmed följande sociala skadeverkningar och att det är angeläget att lagstiftningen är utformad på ett sådant sätt att dessa risker minineras. Att spela på kredit kan i enskilda fall få förödande konsekvenser. Om en deltagare i spel och lotterier erbjuds kredit för insatser i spelet kan denne under spelets gång frestas att spela långt över sin ekonomiska förmåga (prop. 1993/94:182 s. 37). I propositionen uppmärksammades särskilt att det förekom spel och lotterier via 071-linjer och att en del människor i samband med dessa spel ådrog sig stora skulder som senare skulle betalas via telefonräkningen.
Samma skäl för ett kreditförbud gör sig gällande i dag. I spellagen ska det därför införas en motsvarande bestämmelse. Det är spelföretaget som har det fulla ansvaret för att kreditförbudet upprätthålls. Ett spelföretag ansvarar således för eventuella s.k. B2Bleverantörer (se avsnitt 16.12). Förbudet ska, liksom tidigare, också omfatta ombud för spelföretaget.
Det kan givetvis finnas en risk för att en spelare skaffar sig krediter på annat håll, t.ex. genom ett s.k. snabblån. När det gäller sådana krediter ska det framhållas att kreditgivaren alltid har en skyldighet kreditpröva konsumenten enligt 12 § konsumentkreditlagen (2010:1846). Prövningen går ut på att kontrollera att konsumenten har ekonomiska förutsättningar att fullgöra vad han eller hon åtar sig enligt kreditavtalet. Kreditprövningen ska grundas på tillräckliga uppgifter om konsumentens ekonomiska förhållanden och krediten får endast beviljas om konsumenten har ekonomiska förutsättningar att fullgöra sitt åtagande. Vid en ökning av krediten som är väsentligen ska en ny kreditprövning göras. Näringsidkaren ska, oavsett hur litet lånebelopp det är fråga om, kontrollera att konsumenten har disponibla inkomster som räcker till att täcka kostnaderna för krediten.
Sedan en lagändring år 2014 har Konsumentverket möjlighet att ta ut en sanktionsavgift av näringsidkare som vid kreditgivning till konsumenter inte gör ordentliga kreditprövningar (52 § konsumentkreditlagen). Bakgrunden till denna möjlighet är att konsumtionskrediter under senare år blivit alltmer lättillgängliga, bl.a. genom
SOU 2017:30 Spel – problem och ansvar
619
möjlighet till s.k. sms-lån (snabblån). Syftet med den nyinförda bestämmelsen är att stärka konsumentskyddet vid kreditgivningen och därigenom minska överskuldsättningen bland konsumenter. Konsumentverket har sedan bestämmelsen infördes i ett antal fall beslutat om sanktionsavgift. I några ärenden som har överklagats har Förvaltningsdomstolen funnit att förutsättningar förelegat för sanktionsavgift.13 Enligt utredningen är den nya lagbestämmelsen som ger möjlighet till beslut om sanktionsavgift vid undermålig kreditprövning ett bra påtryckningsmedel för företag som beviljar krediter att göra en sådan kreditprövning som krävs enligt lag. Det kan i sin tur bl.a. bidra till att personer med spelproblem hindras från att ta snabba lån och spela över sin ekonomiska förmåga.
I januari 2005 infördes ett undantag mot kreditförbudet i lotterilagen. Det innebär att om det finns synnerliga skäl, får Lotteriinspektionen beträffande ett visst lotteri medge undantag från kreditförbudet. Bakgrunden till ändringen var att det visat sig att kreditförbudet kommit att omfatta sätt att sälja lotter som inte existerade vid tiden för införandet av bestämmelsen. Det främsta exemplet var vissa s.k. rikslotterier, dvs. lotterier som anordnas i flera län. Dessa lotterianordnare hade börjat övergå till att anlita ombud, s.k. servicebolag, som skickar lotten med post till lottköparen tillsammans med en faktura. Även om fakturan inte betalas i tid deltar lotterna i dragningen. Den som inte betalar fakturan blir däremot avstängd från möjligheten att framöver köpa lotter på detta sätt.
Regeringen konstaterade att det nu beskrivna exemplet på försäljning och förmedling av lotter innebär att lottköparen får sina lottsedlar innan de betalas. Det rör sig alltså i och för sig om en form av kredit men framstår snarare som ett alternativt betalningssätt än som ett sätt att göra det möjligt för den som inte har råd att ändå spela. Risken för ett upprepat och oplanerat spelande framstod för regeringen som i det närmaste uteslutet. Mot denna bakgrund beslutades det att det ska finnas en möjlighet för lotterianordnaren att tillämpa ett sådant system för försäljningen av lotterna (prop. 2004/05:3 s. 19).
13 Se domar från Förvaltningsrätten i Karlstad den 18 januari 2016 i mål nr 23-15, 4894-14 och 4896-14. I mål nr 4894-14 har Kammarrätten i Göteborg i dom den 9 januari 2015 undanröjt förvaltningsrättens beslut. Högsta förvaltningsdomstolen har beslutat att inte meddela prövningstillstånd. De båda andra målen har överklagats och ligger i Högsta förvaltningsdomstolen för eventuellt prövningstillstånd (februari 2017).
Spel – problem och ansvar SOU 2017:30
620
Det nu beskrivna exemplet där försäljning och förmedling av lotter innebär att lottköparen får sina lottsedlar innan de betalas är fortfarande en vanlig företeelse.
Betalningsmetoderna har samtidigt utvecklats och det kan knappast vara så, även med hänsyn tagen till vissa kundgrupper, att köp av lotter inte kan ske på annat tillfredsställande sätt. (Svenska Spel säljer för övrigt fysiska Trisslotter online, men kräver förskottsbetalning).
”Synnerliga skäl” har i praktiken samma innebörd som ”i princip aldrig”. Det kan därför ifrågasättas om undantag regelmässigt ska ges på denna grund även om de som får detta undantag befinner sig i en likartad situation.
En reglering bör om möjligt förenas med så få undantag som möjligt. Den snabba tekniska utvecklingen och innovationer när det gäller betaltjänstlösningar riskerar annars medföra att det kommer att sökas många undantag. Gränsdragningarna kan då vara betydligt svårare än i de nu aktuella fallen.
Eftersom köp av lotter för viss tid mot faktura alltjämt är vanligt förekommande bör det införas ett tydligt undantag för just denna form av kreditköp, hellre än att gå omvägen över ”synnerliga skäl”, särskilt som dessa alltid synes föreligga. Utredningen anser inte att detta leder till att regleringen och tillämpningen kan ifrågasättas för att den inte uppfyller kraven på likabehandling.
18.7.7 Information till spelare
Utredningens förslag: Ett spelföretag ska hålla all relevant in-
formation om spelet, inklusive spelets vinstmöjligheter och regler, lättillgänglig för spelare och myndigheter. Denna information ska vara på svenska språket.
Regeringen eller den myndighet regeringens bestämmer får meddela föreskrifter om vilken information som ska hållas tillgänglig för spelare.
Utredningens bedömning: Spelmyndigheten bör meddela före-
skrifter om vilken information som ska hållas tillgänglig för spelare.
SOU 2017:30 Spel – problem och ansvar
621
För att säkerställa en sund och säker spelmarknad, där ett stort ansvarstagande är en förutsättning för att få anordna spel bör spelföretag ha ett ansvar att t.ex. informera om hur spelet fungerar och om spelets förutsättningar, ge information om dess risker samt informera om rådgivning när det gäller problemspelande. Denna information ska vara tydlig och tillgänglig för spelaren. Var informationen återfinns måste anpassas till vilket gränssnitt anordnaren använder sig av (landbaserat spel eller onlinespel). Detta informationskrav innebär inte när det gäller onlinespel att all information måste synas på första sidan på anordnarens webbplats. Det är tillräckligt att det finns en tydlig placerad länk som ger spelaren tillgång till den obligatoriska informationen. Exakt vilken information som anordnaren ska tillhandahålla fastställs inte i den nya spellagen utan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få meddela föreskrifter om detta. Ett minimikrav på vilken information som ska vara tillgänglig från spelföretaget skulle kunna vara följande:
• Information om de risker som är förknippade med spel och på vilket sätt dessa risker kan förebyggas.
• Information inklusive råd om hur ett ansvarsfullt spelande kan se ut.
• Erbjudande av ett självtest (se avsnitt 18.6.9) för potentiella spelmissbruksproblem.
• Kontaktuppgifter till en organisation, t.ex. Stödlinjen och Spelberoendes Riksförbund, som tillhandahåller information om och stöd i samband med spelproblem.
• Information om hur man sätter en spelbudget och gränser för speltid samt information om hur man ändrar dessa gränser.
• Information om spelarens ackumulerade förlust (denna dag, denna vecka, detta år).
• Information om vilka olika alternativ det finns avseende självavstängning.
• Information om hur länge spelaren spelat samt hur mycket pengar som finns tillgängligt på spelarens spelkonto. Detta kan med fördel visas i form av en klocka/räknare som är synlig för spe-
Spel – problem och ansvar SOU 2017:30
622
laren under hela tiden han eller hon spelar och som visar den ackumulerade speltiden och saldot på spelkontot.
18.7.8 Insatser och vissa gränser
Utredningens förslag: Vid spel ska spelaren aktivt ange och be-
kräfta sin insats.
Vid onlinespel enligt 4–7 kap. är det obligatoriskt för spelaren att ange hur stora insättningar som kan göras per dag, vecka och månad. Vid spel på värdeautomater enligt 4 kap. 8 och 9 §§ ska i stället en förlustgräns anges.
Vid alla onlinespel och vid spel på värdeautomater enligt 4 kap. 8 och 9 §§ ska spelaren också erbjudas möjligheten att begränsa sin inloggningstid.
Om spelaren vill ändra gjorda begränsningar för insättningar eller förluster ska ändringen gälla omedelbart om ändringen avser sänkning och tidigast efter 24 timmar om ändringen avser höjning. Har gränsen för insättningar eller förluster uppnåtts får nya medel tillföras spelarens konto först efter 24 timmar.
Aktiva val för insats
Det förekommer att spelföretag erbjuder spel där spelaren inte kan påverka den av spelföretaget bestämda insatsen. I vissa fall förstår inte spelaren att han eller hon kan ändra det på förhand satta insatsbeloppet. Detta kan leda till att spelaren satsar mer än denne tänkt sig. Vid spel bör därför spelföretaget se till att spelaren får möjlighet att aktivt ange och bekräfta sin insats.
Insättnings- eller förlustgräns?
I Storbritannien anges i licensensvillkoren att spelarens möjlighet att sätta en gräns ska vara antingen en insättningsgräns eller en förlustgräns. Enligt vad utredningen erfar tillämpar den stora majoriteten av operatörer en insättningsgräns. Hos många operatörer ställs vid registrering därför frågan ”vill du kontrollera dina spelutgifter genom att sätta en insättningsgräns?” eller liknande. Kunden kan
SOU 2017:30 Spel – problem och ansvar
623
svara ja eller nej. Om kunden säger nej går han eller hon bara vidare. Om de säger ja, kan kunden välja en daglig, veckovis eller månadsvis gräns. Spelföretaget tillhandahåller vissa ”standardvärden”. Kunden kan också välja ”ingen gräns”.
Fördelen med insättningsgränser är att a) kunden har lätt att förstå vad de innebär och b) de är omedelbara, dvs. om spelarens insättningsgräns är t.ex. 500 kronor per månad, spelaren har redan satt in 400 kronor och försöker sätta in ytterligare 200 kronor så slår systemet till och förhindrar detta. Klart är också att om spelaren har satt en insättningsgräns på 500 kronor så kan kunden inte förlora mer. I denna modell finns det dock inget som hindrar att man också förlorar det som man vunnit tidigare.
Många länder, t.ex. Storbritannien, Danmark, Spanien, Italien, Australien, Irland, Bulgarien, Gibraltar och Malta, har krav på insättningsgränser eller ger spelföretagen möjlighet att välja mellan insättnings- och förlustgränser.
Det finns också ett fåtal exempel där lagstiftningen kräver att spelaren erbjuds både insättnings- och förlustgränser. Så är det t.ex. i Tjeckien. Detta är inte helt okomplicerat eftersom det kan vara svårt att definiera förlusten under en viss period.
Fråga blir t.ex. om när förlusten ska ”räknas”. Är det vid tidpunkten för insatsen eller när vadet avgörs/är utkristalliserat. Svaret borde naturligvis vara när vadet avgörs eftersom kunden inte har förlorat när insatsen betalas. Låt oss anta att en spelare vill satsa 15 kronor på vardera 10 matcher och har en daglig förlustgräns på 100 kronor. I en normal situation skulle spelaren vinna några vad och förlora några. Det är naturligtvis också möjligt att spelaren skulle förlora alla 10 spel och förlora 150 kronor, vilket är över spelarens dagliga förlustgräns. I ett mer extremt exempel, kan samma kund ha vunnit 1 000 kronor på fredagen och beslutar att satsa allt på ett spel på lördagen. Låt oss säga att han förlorar det vadet, så vi har en situation där kunden har satt en daglig förlustgräns på 100 kronor, men har i själva verket förlorat 1 000 kronor den dagen. Knappast något som bidrar till kundnöjdheten utan troligen leder det till klagomål.
Möjligheten för en spelare att sätta en högsta gräns för insättning eller för sina förluster är en typ av finansiell kontroll som är en central beståndsdel när det gäller åtgärder som tar sikte på ett ansvarsfullt spelande. I t.ex. Storbritannien är spelföretagen skyldiga
Spel – problem och ansvar SOU 2017:30
624
att tillhandahålla denna möjlighet vid tidpunkten för den ursprungliga registreringen och/eller före den första insättningen. Det är viktigt att denna möjlighet till självkontroll är tillgänglig så tidigt som möjligt och inte enbart utgör en facilitet som kunden ”kan” nå när denne vill. En del spelföretag kombinerar också gränssättningen med årliga påminnelser om alla de kontroller som kunderna kan ställa in. En del inkluderar också länkar till sidor med information om ansvarsfullt spelande i all kundkommunikation.
Utredningen föreslår att det vid onlinespel enligt 4–7 kap. spellagen införs krav på att ska det vara obligatoriskt för spelaren att sätta gränser för hur stora insättningar denne vill göra per dag, per vecka och månad. Spelaren bestämmer själv hur mycket han eller hon sätter in på sitt spelarkonto varje dag/vecka/månad och på så vis minskar spelaren risken för att spela mer än som var tänkt från början. När det däremot gäller värdeautomatspel, där det i dag inte går att göra några insättningar i den mening som avses i fråga om onlinespel, ska det vara obligatoriskt för spelaren att i stället sätta förlustgränser. Skyldigheten att sätta sådana förlustgränser begränsas för närvarande till sådant värdeautomatspel som sker enligt 4 kap. 8 och 9 §§, dvs. i restauranger eller i bingohallar. Detta eftersom ett motsvarande obligatorium för värdeautomater som finns i kasinon i därför avsedd lokal (Casino Cosmopol) kräver omfattande förberedelser och en lång omställningstid.
Tidsgräns
Spelaren ska också ha möjlighet att sätta tidsgränser för sitt spelande. Detta bör ske genom att spelföretaget erbjuder spelaren att begränsa sin inloggningstid. Som spelare kan man på detta sätt få en tidsuppfattning om sitt spelande och den tid man lägger på spel. Även här bestämmer spelaren själv hur mycket tid han eller hon vill lägga ned på sitt spelande och på så vis minskar spelaren risken för att spela mer än som var tänkt från början.
För närvarande föreslås inga generella obligatoriska gränser som gäller för alla spelare. Det är viktigt att spelaren själv nogsamt tänker igenom vilka gränser som han eller hon vill sätta innan deltagande i ett spel. På så vis blir det spelarna som får kontroll över de gränser de själva satt upp.
SOU 2017:30 Spel – problem och ansvar
625
Bedömning
Vid spel bör spelföretaget se till att spelaren får möjlighet att aktivt ange och bekräfta sin insats.
Den information som spelaren lämnat vid registreringen tillsammans med den information om spelarens spelbeteende som spelföretaget har (bl.a. satta gränser för budget och tid) gör det möjligt för spelföretaget att varna spelaren när dennes spelande uppvisar ett riskfyllt spelbeteende. Utredningen gör bedömningen att det är mer effektivt, i förebyggande syfte, om spelföretaget varnar en spelare utifrån dennes spelande såsom exempelvis att spelaren ligger väldigt nära sina egna gränser än om spelaren får generella varningar som inte är direkt kopplade till honom eller henne. Spelaren kan mot bakgrund av exempelvis en varning från spelföretaget ändra sin spelbudget. Om spelaren vill ändra budgeten till en lägre summa ska detta träda i kraft omedelbart. Vill spelaren däremot höja sin budget sker detta enligt förslaget med en viss fördröjning – 24 timmar – så spelaren får en möjlighet till eftertanke.
Det är av stor vikt att spelföretaget analyserar information från varje spelare då avvikande mönster i spelbeteendet kan vara tecken på penningtvätt, manipulering eller andra former av brottslighet. Inte minst kan informationen, som nämnts ovan, leda till tidig upptäckt av problemspelande. Om detta är fallet måste åtgärder omedelbart vidtas för att motverka en fortsatt utveckling av ett riskabelt spelbeteende. Indikatorer på riskabla spelbeteenden kan bl.a. vara följande:
• Täta byten av de gränser som spelaren satt.
• Spelaren sätter orimliga gränser för sitt spelande.
• Spelaren har långa, sammanhängande perioder av spel.
• Spelaren lägger mycket pengar på ett spel, särskilt omedelbart efter en förlust.
• Otrevligt beteende gentemot andra spelare eller spelbolagets kundservice.
Spel – problem och ansvar SOU 2017:30
626
18.7.9 Aktivt uppsökande och vägledning till hjälp
Utredningens förslag: Ett spelföretag ska på sin webbplats erbjuda
ett verktyg (självtest) för att deltagaren ska kunna bedöma sitt spelbeteende. Verktyget ska placeras väl synligt och vara åtkomligt från alla sidor på webbplatsen där kunden kan spela och sidor där det finns uppgifter om kundkontot och spelansvar.
Spelföretaget ska ha tillgänglig information om vilken hjälp och vilket stöd som finns att tillgå när det gäller spelproblem och hur man kommer i kontakt med denna hjälp.
Utredningens bedömning: Som ett led i omsorgsplikten bör
ett spelföretag som bedömer att en spelares spel är riskfyllt, t.ex. genom att spelaren vid flera tillfällen höjt sina egna satta gränser, aktivt varna spelaren om detta och ge denna möjlighet att välja om han eller hon vill fortsätta att spela eller inte. Hur detta ska ske i detalj ska spelföretaget skriftligen redovisa i sin handlingsplan.
Ett spelföretag bör aktivt söka upp de spelare vars spelbeteende bedöms vara riskfyllt. När det gäller onlinespel kan detta ske genom exempelvis ett pop-up meddelande eller en chatt online. Spelare som närmar sig sina egna satta gränser bör särskilt övervakas av spelföretaget. Spelföretaget ska också informera denna typ av spelare om deras spelbeteende och utvecklingen av detta beteende. Vidare ska spelaren informeras om farorna med problemspel. All denna information ska ske genom en individuell kontakt (chatt eller liknande). Spelföretaget ska också informera spelaren om vilken hjälp som finns att tillgå som exempelvis hjälporganisationer mot problemspelande. Spelaren ska också få information om möjligheten att tillfälligt stänga av sig från sitt spelande eller att ändra sina egna satta gränser. Dessa åtgärder syftar till att förhindra nöjesspelare från att utveckla ett problemspelande. Med dessa åtgärder underlättar spelföretaget för spelaren att reflektera över sitt eget spelande.
Ett spelföretag som upptäcker riskfyllt spelande hos en spelare bör hjälpa till att skydda spelaren från sig själv. En sådan spelare bör uppmuntras till att frivilligt utesluta sig från spelande hos detta spelföretag under en viss period alternativt utesluta sig själv från
SOU 2017:30 Spel – problem och ansvar
627
spelande hos alla spelanordnare (beträffande självavstängningsregistret, se kapitel 19) under en period.
Spelföretaget ska ha information tillgänglig om vilken hjälp som finns att tillgå och hur man kommer i kontakt med denna hjälp. På detta sätt kan spelaren själv aktivt söka hjälp vid behov. Om spelföretaget upptäcker att en spelare är i behov av hjälp p.g.a. ett riskfyllt spelbeteende bör spelaren bli hänvisad till tillgänglig hjälp såsom, Stödlinjen, Spelberoendes Riksförbund etc. För spelare som uppvisar ett riskfyllt spelande förväntas spelföretaget vara proaktivt genom exempelvis individuell rådgivning.
Självtest
En vedertagen metod för att ge spelaren en möjlighet att analysera sitt spelande är att erbjuda spelaren att göra ett självtest av sitt spelbeteende. Kravet på spelföretagen att erbjuda någon form av självtest återfinns även i Europeiska kommissionens rekommendationer om principer för att skydda konsumenter och spelare i samband med onlinespel. Lotteriinspektionen har sedan år 2014 i föreskrifter ställt krav på att de aktörer som erbjuder spel över internet ska erbjuda sina kunder att göra ett självtest. Under år 2015 genomförde Lotteriinspektionen en enkätundersökning där de tillståndshavare som berördes av myndighetens föreskrifter fick svara på frågor om vilka åtgärder som vidtagits med anledning av föreskrifterna. Resultatet visade att tillståndshavarna vidtog åtgärder för att uppfylla krav som ställdes i föreskrifterna och att de hade kommit relativt långt i sin implementering. Tillsynen baserades på valda delar av föreskriften för att bl.a. utreda i vilken omfattning kunderna använde sig av de spelansvarsåtgärder som erbjöds. Resultatet visade att spelansvarsverktygen används av en liten andel av spelarna. Knappt två procent använde sig av möjligheten att sätta spelgränser hos de bolag där detta var valfritt. Av de spelare som stängde av sig för spel hade drygt 90 procent inte använt sig av möjligheten att sätta en spelgräns. Självtesten som är ett verktyg för spelarna att bedöma sitt spelande användes i en mycket liten utsträckning, knappt en procent.
En bidragande orsak till att så liten andel använt de olika spelansvarsverktygen är enligt Lotteriinspektionen att dessa verktyg ges en mycket undanskymd placering på anordnarnas webbplatser.
Spel – problem och ansvar SOU 2017:30
628
Utredningen föreslår därför att det redan av lagtexten ska framgå att självtestet ska placeras väl synligt och vara åtkomligt från alla sidor på spelföretagets webbplats där kunden kan spela och sidor där det finns uppgifter om kundkontot och spelansvar.
18.7.10 Riskvärdering och kontinuerlig utvärdering av olika spel
Utredningens bedömning: Det bör inom Spelmyndigheten finnas
en utvärderingsgrupp som bedömer risken för sociala skadeverkningar när det sker förändringar i spelutbudet och som också övervakar och utvärderar spelutbudet mer i detalj för att identifiera den skada som olika spelformer orsakar.
Lagregler om detta behövs inte.
Nuvarande arbetsmetod
Enligt Lotteriinspektionens regleringsbrev ska myndigheten koncentrera sitt arbete till de sektorer på marknaden där risken för kriminalitet och sociala skadeverkningar bedöms vara störst. När det gäller området för sociala skadeverkningar arbetar myndigheten sedan ett antal år tillbaka strategiskt och operativt för att dessa frågor ska prägla alla delar av myndighetens arbete.
Arbetet mot sociala skadeverkningar bedrivs i Lotteriinspektionens grupp för Sociala skyddshänsyn och riskminimering (SKRIM). Gruppen ska analysera vilka risker det finns med befintliga och nya spel. Är spelen i sig utformade på så sätt att spelarna riskerar att spela för mycket och utveckla ett beroende? Målet är att kunskapen kring hur olika spel påverkar spelarna ska användas vid tillståndsgivningen och i myndighetens tillsyn av spel och lotterier. I dessa frågor har myndigheten även arbetat med en referensgrupp som bl.a. bestod av forskare och psykologer. Myndigheten har också kontakt med olika aktörer inom spelbranschen samt andra grupper som berörs av dessa frågor för att på så sätt ta in ytterligare information och se vad myndigheten kan lära sig i dessa frågor. Lotteriinspektionen har vidare haft kontakt med olika utländska tillsynsmyndigheter för att se hur de arbetar med nu aktuella frågor.
SOU 2017:30 Spel – problem och ansvar
629
Utredningens bedömning
Det arbete som påbörjats av Lotteriinspektionen bör fortsätta inom Spelmyndigheten och bör även fortsättningsvis bygga på riskvärdering och kontinuerlig utvärdering av spelen. Detta arbete bör innefatta
1. mätning av spelets karaktär,
2. utvärdering av särskilda egenskaper i spelet,
3. komparativ analys av speldata från liknande spel, och
4. data från befolkningsstudier, data från stödlinjer, forsknings-
studier och liknande.
Mätning av spelets karaktär
Mätning av spelets karaktär kan ske t.ex. genom att mäta hur ofta man kan spela (tid mellan insats och utfall), hur ofta man vinner (vinstfrekvens i procent), insatsernas storlek och vinståterbetalningsprocent. Det kan här vara intressant att titta på genomsnittlig vinst per minut, timme eller dag. Även genomsnittlig vinst per spel kan vara av intresse.
Utvärdering av särskilda egenskaper i spelet
Utvärdering av särskilda egenskaper i spelet bör göras i fråga om svårmätbara egenskaper hos spelet, t.ex. hur attraktivt det är (tillgänglighet och visuellt), bonusspelens funktion och vinstnivåer.
Komparativ analys av speldata från liknande spel
Mot bakgrund av utredningens förslag om att spelföretagen ska följa spelarnas spelbeteende kommer det att finnas stora mängder data om både spelbeteende och spelen i sig. Det borde ur riskvärderingssynpunkt vara intressant för Spelmyndigheten att kunna jämföra olika spel och analysera hur stor del av spelföretagets förtjänst som kommer från respektive spel. Det bör även vara intressant att se hur spelarna fördelar sig mellan, traditionellt sett, spel med låg risk (t.ex.
Spel – problem och ansvar SOU 2017:30
630
traditionellt lotteri) och de med hög risk (t.ex. värdeautomatspel som anordnas online).
Data från befolkningsstudier, data från stödlinjer, forskningsstudier och dylikt
Genom att kombinera relevant data från spelföretagen med data från befolkningsstudier, data från stödlinjer, forskningsdata och andra som arbetar med problemspelande bör Spelmyndigheten kunna få en så komplett bas som möjligt för att kunna utvärdera de olika spelens risker för sociala skadeverkningar.
Eftersom inget spel kan anses som riskfritt ur ett problemspelsperspektiv finns det ett värde i att anpassa de krav som ställs på aktörerna i förhållande till spelets risknivå. Att gradera spel utifrån risk är en komplicerad bedömning. Även om man skulle använda sig av den metod som föreslås återstår viktiga frågor, t.ex. saknas i dag systematisk insamling av statistik från stödlinjer och andra som arbetar med problemspelande. Det är även svårt att jämföra resultaten från olika akademiska studier då spelformerna ofta kategoriseras olika. Att avgöra hur tungt de olika parametrarna ska väga är också en svår fråga. Förhoppningsvis kan en del av nämnda frågor få sitt svar när föreslagna regelverk trätt i kraft. Spelmyndighetens arbete med riskvärdering och kontinuerlig utvärdering av spelen – tillsammans med Folkhälsomyndighetens arbete på spelområdet – bör leda till goda förutsättningar för att bl.a. hålla regeringen informerad om riskerna med befintliga och nya spelformer, men också för att Spelmyndigheten själv ska kunna vidta relevanta åtgärder gällande spel som visar sig vara mer riskabla än önskvärt.
631
19 Självavstängning i olika former
19.1 Utredningsdirektiven
En grundläggande utgångspunkt för en ny spelreglering är att de negativa konsekvenserna av spelandet ska begränsas. För att motverka att problemspelande uppstår finns behov av att närmare överväga vilka preventiva spelansvarsåtgärder som behöver vidtas och om spel över internet kräver särskilda åtgärder.
Enligt utredningsdirektiven ska utredaren mot denna bakgrund lämna förslag till reglering avseende åtgärder mot problemspelande, innefattande de regler som behövs för att den självavstängningsfunktion som för närvarande tas fram av Lotteriinspektionen ska kunna användas inom ramen för ett licenssystem. I detta kapitel behandlas olika åtgärder beträffande självavstängning.
19.2 Självavstängning i allmänhet
Cirka 70 procent av Sveriges befolkning har spelat om pengar under år 2015. För en del utvecklas spelandet till ett problem och olika åtgärder måste utvecklas för att motverka detta. Självavstängning är allmänt accepterat som en viktig spelansvarsåtgärd. Det är inte bara viktigt för de som har ett problem med sitt spelande utan även för personer som vill använda ett verktyg för att bättre hantera sitt spelande alternativt helt avstå från spel. En grundförutsättning för att man ska kunna stänga av sig från spel är att spelet är registrerat. Detta är ett förhållande som blir ett faktum för de flesta spel på spelmarknaden genom ikraftträdandet av det fjärde penningtvättsdirektivet. Direktivets reglering omfattar i princip hela spelmarknaden.
Självavstängning i olika former SOU 2017:30
632
19.3 De enskilda spelföretagens avstängningar
Utredningens förslag: Spelföretag med licens enligt 4–7 kap.
spellagen ska se till att registrerade deltagare i spel har möjlighet att stänga av sig från spel under viss tid, eller tills vidare. Avstängning tills vidare får hävas först efter tolv månader.
Spelföretag som tillhandahåller eller anordnar kasinospel online, bingo online och spel på datorsimulerade automater online ska på sin webbplats även erbjuda spelaren en möjlighet att göra en omedelbar avstängning som är gällande i 24 timmar (panikknapp). Denna panikknapp ska placeras väl synlig och vara åtkomlig från alla sidor på webbplatsen där kunden kan spela och på sidor där det finns uppgifter om kundkonto och spelansvar enligt 15 kap. 7 § 2 st.
19.3.1 EU-kommissionens rekommendation
Av kommissionens rekommendation av den 14 juli 2014 om principer för att skydda konsumenter och spelare i samband med onlinespeltjänster och för att förhindra att underåriga spelar onlinespel om pengar (2014/478/EU) framgår bl.a. följande. Medlemsstaterna bör se till att aktörernas spelwebbplatser är så utformade att en spelare när som helst har möjlighet att aktivera en time-out eller egenavstängning, antingen från en viss onlinespeltjänst eller från alla typer av onlinespelstjänster (punkt 32).
19.3.2 Nuvarande svensk reglering
Enligt gällande svensk reglering åligger det den som har tillstånd att anordna s.k. EMV-lotteri (i praktiken främst spel via internet) att erbjuda sina kunder möjligheter att kunna stänga av sig från spel i viss tid eller tills vidare, se 8 § Lotteriinspektionens föreskrifter (LIFS 2014:2) till skydd för sociala intressen avseende sådana lotterier som avses i 21 a § lotterilagen (1994:1000).
I övrigt finns det inga ytterligare regler om självavstängning, panikknappar eller liknande.
SOU 2017:30 Självavstängning i olika former
633
19.3.3 Utredningens bedömning
Som anförts inledningsvis är självavstängning allmänt accepterat som en viktig spelansvarsåtgärd. Spelföretagen bör vidta åtgärder för att hjälpa en spelare att minska sitt spelande när det finns anledning att göra det. Dessa åtgärder innefattar kontakt med spelaren när satta gränser överskrids, samt att tillämpa restriktioner och tillträdesbegränsningar. För de spelare där ovanstående insatser ger otillräckliga incitament att minska ett negativt spelbeteende bör strategin för förebyggande förstärkas med en möjlighet för en spelare att stänga av sig från deltagande i spel. Detta kan användas för att hålla ett tillräckligt ”avstånd från spelet” för en bestämd period, och därmed hjälpa spelaren att behålla kontrollen över sitt faktiska spelbeteende.
De åtgärder som spelföretagen är skyldiga att vidta beror på de ökade nivåer av intensitet som spelarens beteende uppvisar när det gäller risk för problemspelande (t.ex. en ökad spelfrekvens eller upprepade höjningar av självpåtagna gränser).
Mot denna bakgrund bör spelföretagen vara skyldiga att se till att registrerade spelare har en möjlighet att stänga av sig från spel under viss tid eller tills vidare. Detta gäller spelföretag med licens enligt 4–7 kap. spellagen för sådant spel som kräver registrering.
Kasinospel online, bingo online och spel på datorsimulerade automater online är snabba spel. För dessa spel bör spelföretagen därför också på sin webbplats erbjuda spelaren en möjlighet att göra en omedelbar avstängning som är gällande i 24 timmar. Denna panikknapp ska placeras väl synlig och vara åtkomlig från alla sidor på webbplatsen där kunden kan spela och på sidor där det finns uppgifter om kundkonto och spelansvar enligt 15 kap. 7 § andra stycket spellagen.
19.4 Nationell självavstängning
Utredningens förslag: Spelmyndigheten ska föra ett register över
spelare som tillfälligt eller permanent vill stänga av sig för spel hos alla spelföretag. En spelare kan bli uppförd i registret på Spelmyndighetens webbplats. Spelaren ska lämna sitt uttryckliga samtycke till att bli registrerad.
Självavstängning i olika former SOU 2017:30
634
Möjligheten till avstängning är obligatorisk för alla spel som kräver att spelaren är registrerad. Uppgifterna i registret ska omfattas av sekretess.
Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om självavstängningsregistret.
Utredningens bedömning: Regeringen bör meddela föreskrifter
om självavstängningsregistret.
19.4.1 EU-kommissionens rekommendation
Av kommissionens rekommendation av den 14 juli 2014 om principer för att skydda konsumenter och spelare i samband med onlinespeltjänster och för att förhindra att underåriga spelar onlinespel om pengar (2014/478/EU) framgår bl.a. följande. Medlemsstaterna bör verka för att det inrättas ett nationellt register över egenavstängda spelare (punkt 37) och, i de fall ett sådant register inrättats, bör medlemsstaterna se till att spelaktörerna lätt kan få tillgång till dessa nationella register över egenavstängda spelare och se till att spelaktörerna regelbundet konsulterar dessa register så att de kan hindra egenavstängda spelare från att fortsätta spela (punkt 38).
Lotteriinspektionens Spelpaus syftade bl.a. till att uppfylla kommissionens rekommendation i denna del (se avsnitt 19.4.3).
19.4.2 Erfarenheter från vissa andra länder
Utredningen har närmare studerat fyra länders nationella självavstängningssystem ellerförslag till självavstängningssystem.
Danmark
Danmark har sedan år 2012 självavstängningssystemet ROFUS. ROFUS är ett register över alla spelare i Danmark som frivilligt har valt att stänga av sig från att spela onlinespel hos licenshavare i Danmark. Registret administreras av den danska spelmyndigheten, Spillemyndigheden, som är ansvarig för registret. För att registrera sig kan spelaren antingen kontakta spelmyndigheten online i inloggat
SOU 2017:30 Självavstängning i olika former
635
läge eller manuellt fylla i en blankett som skickas till myndigheten. Spelaren kan välja att stänga av sig tillfälligt i 1, 3 eller 6 månader eller permanent. ROFUS regleras i föreskrifter uppsatta av spelmyndigheten. I början av september 2016 var cirka 7 700 personer registrerade i ROFUS. Cirka 70 procent har stängt av sig permanent, medan övriga har stängt av sig tillfälligt för en tid av 1–6 månader.
I det danska systemet finns inga möjligheter till tredjepartsanmälan och/eller tvångsavstängning.
Belgien
Ett annat europeiskt land som sedan drygt tolv år tillbaka har ett system som hanterar frivillig avstängning, avstängning efter myndighetsbeslut samt avstängning efter anmälan av anhörig m.m., är Belgien.
Sedan år 2004 har Belgien ett register över spelare som är avstängda enligt lag (t.ex. domare och poliser), efter domstolsbeslut eller frivilligt, Excluded Persons Information System (EPIS). EPIS är ett elektroniskt system som innehåller alla uteslutna spelare. När man vill registrera sig för att besöka ett kasino eller spelmaskinsarkad, eller onlinespel är det i Belgien ett obligatoriskt krav på att registrera efternamn, förnamn och födelsedatum på spelaren. Detta kontrolleras sedan i EPIS för att se om spelaren kan komma in/registreras. Det är möjligt för anhöriga att anmäla en anhörig till den belgiska tillsynsmyndigheten som efter utredning kan lägga in den anhörige i EPIS. Samma möjlighet har den som är ansvarig för annan, jfr förvaltare. I Belgien anses EPIS vara ett mycket kraftfullt instrument i kampen mot problemspelande.
Nederländerna
I Nederländerna, som för närvarande håller på att ta fram en ny spelreglering, diskuteras också förutsättningarna för ett framtida självavstängningsregister. Av det nuvarande förslaget framgår att grundprincipen för registrering i registret är att det sker frivilligt på spelarens eget initiativ. Det föreslås dock finnas en möjlighet att ofrivilligt registrera spelare i registret. I de fall en tillståndshavare misstänker att en spelare spelar oansvarigt, och där tillståndshavaren har skäl att
Självavstängning i olika former SOU 2017:30
636
misstänka att spelaren kan skada sig själv och sina familjemedlemmar med sitt spelbeteende, måste tillståndshavaren informera spelmyndigheten om detta. Spelmyndigheten föreslås ges möjlighet att besluta om den aktuella spelaren ska ingå i det centrala registret. Ett beslut att ofrivilligt utesluta en spelare ska omfattas av rätten att göra invändningar samt kunna överklagas. Även en tredje part t.ex. en spelares make/maka ska kunna lämna en motiverad begäran om ofrivillig avstängning av spelare till spelmyndigheten. Spelmyndigheten ska inleda en utredning med anledning av begäran och om det föreligger tillräckliga skäl för avstängning måste spelmyndigheten uppmana spelaren att komma in med synpunkter på en ofrivillig avstängning. Spelaren ska ha rätt att anlita ett juridiskt ombud. Självavstängningsregistret föreslås hanteras av spelmyndigheten.
Storbritannien
Gambling Commission i Storbritannien har arbetat med ett självavstängningssystem sedan år 2014. I maj 2015 offentliggjorde myndigheten ett dokument där syftet med självavstängningssystemet framgår och påbörjade en offentlig upphandling av tekniska tjänster för ett sådant system.
I februari 2016 drog myndigheten slutsatsen att den inte var en lämplig organisation att driva och hantera självavstängningssystem och gav branschorganisationen Remote Gambling Association (RGA) i uppdrag att upprätta och driva systemet, National Online Self Exclusion Scheme (NOSES).
I augusti 2016 gav RGA revisionsfirman KPMG i uppdrag att leda en undersökande studie. Förhoppningen är att NOSES ska kunna levereras i slutet av 2017.
De exakta villkoren för NOSES har ännu inte fastställts, men har i nuläget följande beståndsdelar:
• Systemet ska möjliggöra för onlinespelskunder hos spelföretag med licens för onlinespel hos Gambling Commission att själv utesluta sig hos alla sådana spelföretag via ett enda gränssnitt (en central webbplats som stöds av ett databassystem).
• Webbplatsen kommer att innehålla information och råd om ansvarsfullt spelande och vart spelaren kan vända sig om man vill få ytterligare råd och stöd.
SOU 2017:30 Självavstängning i olika former
637
• Befintliga kunder kommer fortfarande att ha möjlighet att stänga av sig hos enskilda spelföretag i stället för att välja den nationella självavstängningen.
• Operatörerna ska på sina webbplatser hänvisa till NOSES, men tanken är inte att kunderna ska kunna utesluta sig själva på spelföretagens webbplatser.
19.4.3 Projekt Spelpaus
Lotteriinspektionen har tidigare vidtagit förberedelser för att ta fram ett register för dem som vill stänga av sig från allt registrerat spel som getts tillstånd i Sverige. Registret, med arbetsnamnet Spelpaus, var tänkt att bygga på en frivillig överenskommelse mellan Lotteriinspektionen och de spelanordnare som har tillstånd i Sverige. Överenskommelsen skulle innebära att spelanordnarna åtar sig att inte erbjuda spel till de som anmält sig i registret. Tanken var att spelanordnarna skulle ”hämta” uppgifter ur registret två gånger per dygn. Enligt planerna skulle registret vara i drift under första kvartalet 2017.
Eftersom Lotteriinspektionen inte fick något svar på sin hemställan till regeringen avseende bl.a. sekretesskydd avbröt Lotteriinspektionen den påbörjande upphandlingen av systemet.
På Spelpaus hemsida var det tänkt att spelare skulle kunna stänga av sig från spel i 1, 3, 6 månader eller tills vidare. Vid avstängningen skulle spelaren aktivt ge sitt samtycke till att Lotteriinspektionen fick hålla och delge dennes uppgifter till andra spelföretag. Bekräftelse om avstängning och av villkor skulle alltid ske via e-legitimation. Uppsägning av en självavstängning skulle inte kunna ske under aktuell avstängningsperiod. Undantaget var den självavstängningsperiod som gällde tillsvidare, som skulle kunna sägas upp tidigast efter ett år. Uppsägning av tillsvidareavstängning skulle genom e-legitimering via Spelpaus webbplats. Ingen manuell uppsägning skulle kunna ske tillåtas. Spelaren måste sedan alltid vända sig till spelaktören för att öppna sitt spelkonto igen.
Självavstängning i olika former SOU 2017:30
638
19.4.4 Utredningens bedömning
Utredningen har valt att hålla fast vid den modell för självavstängning som utarbetats av Lotteriinspektionen. Den är dessutom förankrad hos de nuvarande tillståndshavarna i Sverige.
Således ska spelare kunna stänga av sig från spel tillfälligt eller tillsvidare hos alla spelföretag som har licens enligt spellagen (antalet alternativ för tillfällig avstängning bör fastställas av Spelmyndigheten). Undantag bör emellertid göras för landbaserade lotterier och landbaserad bingo som inte har något registreringskrav. Däremot finns det inget som hindrar att de spelföretag som har licens för dessa spelformer och där spelföretaget kräver registrering ansluter sig till systemet på frivillig väg.
Anmälan sker via Spelmyndighetens webbplats och verifiering ska alltid ske med hjälp av e-legitimation. Det ska över tid finnas tillgång till de vedertagna system för e-legitimationslösningar som finns i Sverige, t.ex. BankID, mobilt BankID samt e-legitimation.
Inga manuella anmälningar kommer att erbjudas. Spelare ska vid avstängning aktivt bekräfta att Spelmyndigheten får registerhålla och delge dennes uppgifter till andra spelföretag.
Uppsägning av en självavstängning kan inte ske under aktuell avstängningsperiod. Undantag införs för den period som gäller tillsvidare och som kan sägas upp tidigast efter 1 år. Uppsägning av tillsvidareavstängning ska ske genom e-legitimering via den hemsida som kopplas till funktionen. Ingen manuell uppsägning ska tillåtas. Spelaren måste sedan alltid vända sig till spelaktören för att öppna kontot igen.
Sammanfattningsvis innebär detta att självavstängningssystemets processer kommer att se ut på följande sätt.
SOU 2017:30 Självavstängning i olika former
639
Figur 19.1 Process för att anmäla självavstängning
Figur 19.2 Process för spelföretagen att hämta information från systemet
Självavstängning i olika former SOU 2017:30
640
Figur 19.3 Process för spelföretgen att kontrollera spelare vid inloggning
Figur 19.4 Process för spelföretagen att kontrollera spelare vid nyregistrering
SOU 2017:30 Självavstängning i olika former
641
Figur 19.5 Process för spelföretagen att förhindra marknadsföring till avstängda personer
Det är värt att notera att den ovan beskrivna modellen skiljer sig från det danska ROFUS-systemet i ett avseende. I Danmark är det spelföretagen som hämtar in uppgifterna från ROFUS (en s.k. pullmodell) medan det föreliggande förslaget innebär att det är Spelmyndigheten som skickar ut uppgifterna från registret (en s.k. pushmodell). Fördelen med den senare modellen är att alla spelföretag får kontinuerlig uppdatering om personerna i registret vilket innebär att det också blir möjligt att förhindra reklamutskick till alla spelare i självavstängningsregistret, dvs. även om spelaren inte har försökt logga in hos alla spelföretag. Den danska modellen medger endast att reklamutskick stoppas från de spelföretag där personen faktiskt har försökt logga in. I övrigt är systemen i det närmaste identiska.
Lotteriinspektionens avsikt med Spelpaus var att det skulle vara ett frivilligt register i den meningen att spelanordnarna inte var tvungna att neka spel till de som registrerat sig. Detta då det rått någorlunda konsensus bland de nuvarande svenska spelföretagen om att de frivilligt åtog sig denna spelarskyddsåtgärd. Utredningen gör dock bedömningen att en sådan ordning inte kommer att fungera i den modellen som nu föreslås. Antalet spelföretag kommer troligtvis att mångdubblas och konkurrensen dem emellan kommer att öka. De
Självavstängning i olika former SOU 2017:30
642
övriga spelansvarsåtgärder som krävs av spelföretagen bör också ur konkurrenssynvinkel vara reglerade för att minska risken för att spelarna ska veta vilken miniminivå spelarskyddet ligger på. När det gäller vilka spelansvarsåtgärder spelföretagen ska erbjuda i övrigt för att få licens i Sverige hänvisas till kapitel 18.
När det gäller frågan om självavstängningsregister är det nästan ofrånkomligt att även diskutera om det även ska vara möjligt för anhöriga till någon med problemspelande att begära avstängning eller om vissa personer inte ska få spela alls på den svenska spelmarknaden (jfr dagens förbud i lotterilagen för anordnarens eller ombuds personal att delta i vissa lotterier), dvs. tvångsavstängning. Utredningstiden räcker inte till för att till fullo utreda konsekvenserna av införa en möjlighet till tvångsavstängning på begäran av anhöriga eller att utreda konsekvenserna av att andra myndigheter kan begära att få personer inlagda i ett självavstängningsregister. Utredningen kan se ett behov av detta i fall där personers försörjningsstöd går till spel eller då personer dömts för brott med anledning av problemspelande. En annan fråga är om man ska få överklaga tvångsavstängningen, eller om detta endast får göras i samband med överklagande av huvudfrågan (försörjningsstöd, brottmålsdomen).
Tredjepartsanmälan/tvångsavstängning väcker många frågeställningar och dessa bör enligt utredningen utredas och övervägas, förslagvis i anslutning till en uppföljning av det självavstängningsregister som nu föreslås.
Fråga uppkommer också om huruvida det ska vara möjligt för aktörer som saknar licens på den svenska spelmarknaden att ansluta sig till det nationella självavstängningsregistret. Licenssystemet bygger på principen att aktörer som saknar licens inte ska kunna verka på den svenska spelmarknaden. Att öppna upp en möjlighet för dessa aktörer att ansluta sig till självavstängningsregistret strider mot grundidén med att införa ett licenssystem och riskerar därför att underminera syftet med lagstiftningen. En sådan möjlighet skulle även kunna komma innebära en olämplig spridning av känsliga personuppgifter samt att det kan uppkomma en risk för att dessa uppgifter missbrukas. Utredningen kommer därför inte att föreslå att det ska vara möjligt för aktörer som saknar licens i Sverige att ansluta sig till självavstängningsregistret.
SOU 2017:30 Självavstängning i olika former
643
Behovet av sekretess för registrerade personuppgifter
Lotteriinspektionen beslutade den 22 september 2015 att till regeringen (Finansdepartementet och Justitiedepartementet) inge en hemställan om bl.a. ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:401) med anledning av bristande sekretesskydd för uppgifter som skulle komma att lagras i det föreslagna självavstängningsregistret Spelpaus (då kallat Lotteriinspektionens Självavstängningssystem, LISA).
Utredningen gör samma bedömning som Lotteriinspektionen och konstaterar det för närvarande inte finns något fullgott sekretesskydd för de uppgifter som registreras i Spelpaus. Registret innehåller information som rör personliga angelägenheter och som kan uppfattas som känsliga av de personer som valt att registrera sig. Det får antas att det är av stor vikt för de allra flesta som väljer att stänga av sig att denna uppgift inte blir tillgänglig för vem som helst. Lotteriinspektionen ansåg i sin hemställan att fanns en risk för att ett svagt sekretesskydd skulle avhålla personer från att registrera sig. Detta då det hos allmänheten finns missuppfattningar kring spelproblem som bl.a. ger en bild av personer med spelproblem såsom karaktärssvaga och därför missbruksbenägna. Utredningen delar denna farhåga och anser att det bör införas ett starkt sekretesskydd för de som väljer att registrera sig, oavsett varför individen väljer att göra detta (t.ex. att man anser sig lida av hasardspelssyndrom eller att man inte vill spela om pengar p.g.a. moraliska eller religiösa övertygelser). Förslag till en sådan regel behandlas i avsnitt 20.4.
Övrigt
Den närmare regleringen av det nationella registret för självavstängning bör hanteras av regeringen, se 12–15 §§ i spelförordningen (bilaga 2). Hur upprättandet och driften av registret ska finansieras behandlas i kapitel 25.
645
20 Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess
20.1 Utredningens direktiv
I samband med att utredningsdirektiven behandlar spelansvar tas också frågor om behandling av personuppgifter upp. Under rubriken spelansvar anges först att det för att motverka att problemspelande uppstår finns behov av att närmare överväga vilka preventiva spelansvarsåtgärder som behöver vidtas och om spel över internet kräver särskilda åtgärder. Som exempel på spelansvarsåtgärder nämns olika former av registreringar av spelares beteende.
Under samma rubrik framhålls vidare att sådana åtgärder som avser olika former av registreringar av spelares beteenden kan komma i konflikt med personuppgiftslagens bestämmelser. En reglering som aktualiserar behandling av personuppgifter måste vidare vara förenlig med den EU-rättsliga dataskyddsregleringen, som för närvarande är föremål för ett omfattande reformarbete. Utredningen ges därefter i uppdrag att bl.a. lämna förslag till reglering avseende åtgärder mot problemspelande, innefattande de regler som behövs för att den självavstängningsfunktion som för närvarande tas fram av Lotteriinspektionen ska kunna användas inom ramen för ett licenssystem. Utredningen ska också bedöma om undantag från personuppgiftslagens regler behöver och kan göras, samt vid behov lämna förslag till en sådan reglering. I sådana fall ska utredningen särskilt beakta det pågående reformarbetet med dataskyddsregleringen inom EU samt analysera integritetsaspekterna av en reglering av detta slag, som måste vara proportionerlig och inte mer långtgående än vad som kan motiveras med hänvisning till dess syfte.
Utredningen har i kapitel 18 redovisat sina förslag om hur spelföretagen ska ta ansvar för spelarna. Förslagen innebär bl.a. att spelföretagen ska följa utvecklingen av kundernas spelande. Genom att
Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess SOU 2017:30
646
analysera kundernas spel ska spelföretagen ha möjlighet att fånga upp de kunder som kan antas ha ett spelproblem.
Utredningens förslag innebär också att det ska vara möjligt för en spelkund att stänga av sig från vidare spel hos ett spelföretag. Därutöver har utredningen föreslagit att det ska finnas ett nationellt avstängningsregister (för båda dessa möjligheter se kapitel 19). Den kund som önskar att stänga av sig från fortsatt spelande hos samtliga spelföretag ska alltså genom att endast anmäla detta en gång kunna göra det.
Dessa förslag aktualiserar således behandling av personuppgifter. Som framgår nedan innebär utredningens förslag också i flera andra avseenden att personuppgifter behandlas. Utredningens överväganden vad gäller regler om behandling av personuppgifter bör alltså omfatta också dessa förslag.
Sedan utredningsdirektiven beslutades har Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) beslutats. Dataskyddsförordningen antogs den 27 april 2016, dvs. ungefär ett och halvt år efter att utredningens direktiv beslutades (vilket skedde den 24 september 2015). Förordningen utgör en ny generell reglering för personuppgiftsbehandling inom EU och ersätter det nuvarande dataskyddsdirektivet när den börjar tillämpas den 25 maj 2018.
Tillämpningen av förordningen innebär bl.a. att personuppgiftslagen kommer att upphävas. Den innebär vidare att det i Sverige måste utredas vilka kompletterande nationella föreskrifter som förordningen kräver, bl.a. när det gäller kompletterande bestämmelser om undantag från förbudet att behandla känsliga personuppgifter. Det måste också analyseras bl.a. hur bestämmelserna i det kompletterande generella regelverket bör förhålla sig till bestämmelser om behandling av personuppgifter som finns i särskilda registerförfattningar. Dataskyddsutredningen har fått i uppdrag att säkerställa att det finns en ändamålsenlig och välbalanserad kompletterande nationell reglering på plats om personuppgiftsbehandling när förordningen börjar tillämpas (se direktiv 2016:15). Dataskyddsutredningen ska redovisa sitt uppdrag senast den 12 maj 2017, alltså knappt en och en halv månad efter det att Spellicensutredningen presenterar sitt betänkande. Utöver
SOU 2017:30 Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess
647
Dataskyddsutredningen har också andra utredningar tillsatts med anledning av att dataskyddsförordningen börjar tillämpas i maj 2018.1
Det blir med andra ord inte aktuellt för utredningen att hänvisa till och bedöma om undantag från personuppgiftslagen behöver och kan göras. Snarare bör utredningens förslag ta sikte på innehållet i dataskyddförordningen och den kommande kompletterande nationella regleringen. Det svenska kompletterande regelverket är dock som framgår ovan fortfarande under arbete när utredningen ska presentera sitt betänkande. Tidsramarna för de olika utredningarna sätter alltså utredningen i en svår sits när det gäller att lägga fram fullständiga förslag till bestämmelser om personuppgiftsbehandling på spelområdet. Utredningens ambition är ändå att ge förslag till en så komplett reglering som möjligt. Mot bakgrund av det pågående reformarbetet kommer dock de föreslagna bestämmelserna säkerligen att behöva anpassas till framför allt den kommande nationella regleringen.
I det följande redogör utredningen för både den nuvarande och kommande regleringen om dataskydd. Därefter presenterar utredningen i vilka avseenden som särskilda regler, när det gäller behandling av personuppgifter, behövs inom spelområdet. Utredningen föreslår sedan hur dessa bör regleras och formuleras med hänsyn till de kommande reformerna.
Kapitlet innehåller också ett förslag när det gäller Spelmyndighetens tillgång till uppgifter från misstanke- och belastningsregistret. Avslutningsvis ges också i kapitlet förslag till en ny bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), om sekretess i självavstängningsregistret.
1 Se bl.a. dir. 2016:65 Personuppgiftsbehandling för forskningsändamål, dir. 2016:52 Dataskyddsförordningen – behandling av personuppgifter och anpassningar av författningar inom Socialdepartementets verksamhetsområde och dir. 2016:63 Personuppgiftsbehandling inom utbildningsområdet. En del av EU:s dataskyddsreform avser Europaparlamentet och rådets direktiv (EU) 2016/680 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut 2008/977/RIF (2016 års dataskyddsdirektiv). Också med anledning av detta EU-direktiv har utredningar tillsatts, se bl.a. dir. 2016:21 Genomförande av EU:s direktiv om skydd av personuppgifter vid brottsbekämpning, brottmålshantering och straffverkställighet.
Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess SOU 2017:30
648
20.2 Behandling av personuppgifter
20.2.1 Nuvarande och kommande reglering
Dataskyddsdirektivet
Den 24 oktober 1995 antogs Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om behandling av det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet). Direktivet syftar till att garantera en hög och i alla medlemsstater likvärdig skyddsnivå när det gäller enskilda personers fri- och rättigheter med avseende på behandling av personuppgifter. Syftet är också att främja ett fritt flöde av personuppgifter mellan medlemsstaterna i EU.
Dataskyddsdirektivet gäller inte för behandling av personuppgifter på områden som faller utanför unionsrätten, t.ex. allmän säkerhet och försvar samt statens verksamhet på straffrättens område.
Dataskyddsdirektivet har genomförts i svensk rätt huvudsakligen genom personuppgiftslagen (1998:204), PUL, som trädde i kraft år 1998. PUL kompletteras av bestämmelser i personuppgiftsförordningen (1998:1191), förkortad PUF.
Syftet med lagen är att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter (1 §). PUL följer i princip dataskyddsdirektivets struktur och innehåller liksom direktivet bestämmelser om bl.a. personuppgiftsansvar, grundläggande krav för behandling av personuppgifter och information till den registrerade.
PUL är tillämplig även utanför EU-rättens område och gäller både för myndigheter och enskilda som behandlar personuppgifter. Av lagen framgår att den är subsidiär i förhållande till annan lag eller förordning (2 §). Det finns en stor mängd sådana bestämmelser i s.k. särskilda registerförordningar som främst reglerar hur olika myndigheter får behandla personuppgifter. Syftet med registerförfattningarna är att anpassa regleringen till de särskilda behov som myndigheterna har i sina respektive verksamheter samt att göra av-
SOU 2017:30 Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess
649
vägningar mellan behovet av effektivitet i berörd verksamhet och behovet av skydd för den enskildes personliga integritet.
Lagen tar sikte på sådana behandlingar av personuppgifter som helt eller delvis är automatiserade och även för annan behandling av personuppgifter, om uppgifterna ingår eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier (5 §).
Personuppgifter i PUL:s mening är all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. Uppgifter om juridiska personer och avlidna omfattas således inte. Begreppet behandling av personuppgifter omfattar varje åtgärd eller serie av åtgärder som vidtas i fråga om personuppgifter, vare sig det sker på automatisk väg eller inte, t.ex. insamling, registrering, organisering, lagring, bearbetning eller ändring, återvinning, inhämtande, användning, utlämnande genom översändande, spridning eller annat tillhandahållande av uppgifter, sammanställning eller samkörning, blockering, utplåning eller förstörning (3 §).
Det finns några viktiga undantag från PUL:s tillämpningsområde. Lagen gäller t.ex. inte vid behandling av personuppgifter som en fysisk person utför som ett led i en verksamhet av rent privat natur (6 §). Bestämmelserna i lagen tillämpas inte heller i den utsträckning det skulle strida mot grundlagsbestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet (7 § första stycket). I princip ska inte heller PUL:s bestämmelser tillämpas vid journalistisk, konstnärlig eller litterär verksamhet (7 § andra stycket). Vidare anges i PUL att lagen inte gäller i den mån det skulle inskränka offentlighetsprincipen (8 § första stycket).
Ett centralt begrepp när det gäller PUL och personuppgifter är personuppgiftsansvarig. Det är den som behandlar personuppgifter i sin verksamhet som är personuppgiftsansvarig, normalt sett oftast ett företag eller en myndighet. Undantagsvis kan en fysisk person vara personuppgiftsansvarig, t.ex. en enskild näringsidkare. Personuppgiftsansvaret ger inte i sig någon en rätt att besluta om en behandling. Den som är personuppgiftsansvarig kan förordna en fysisk person att vara personuppgiftsombud. Personuppgiftsombudet ska självständigt se till att personuppgifter behandlas på ett korrekt och lagligt sätt. Det är dock alltid den personuppgiftsansvarige som ytterst svarar för att PUL följs och att de registrerade behandlas korrekt och i enlighet med god sed.
Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess SOU 2017:30
650
Av lagen framgår att den personuppgiftsansvarige ska se till att personuppgifter bl.a. samlas in bara för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. Personuppgifterna får inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det ändamål för vilket de samlades in och de personuppgifter som behandlas ska vara adekvata och relevanta i förhållande till ändamålen med behandlingen. Fler personuppgifter får inte behandlas än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. Vidare ska de personuppgifter som behandlas vara riktiga och, om det är nödvändigt, aktuella. Alla rimliga åtgärder ska vidtas för att rätta, blockera eller utplåna sådana personuppgifter som är felaktiga eller ofullständiga med hänsyn till ändamålen med behandlingen. Personuppgifter får som regel inte bevaras under en längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen (9 §).
I lagen finns en uppräkning av under vilka förutsättningar behandling av personuppgifter är tillåten. Personuppgifter får alltid behandlas om den registrerade har gett sitt samtycke. I vissa fall får personuppgifter behandlas även utan samtycke. En förutsättning i dessa fall är att behandlingen är nödvändig för ändamålen (10 §).
Det är enligt huvudregeln förbjudet att behandla känsliga personuppgifter. Med känsliga personuppgifter avses ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse, medlemskap i fackförening eller uppgifter som rör hälsa eller sexualliv (13 §). Känsliga personuppgifter får dock behandlas, om den registrerade har lämnat sitt uttryckliga samtycke till behandlingen eller på ett tydligt sätt offentliggjort uppgifterna (14 §). Ytterligare undantag som avser behandling av känsliga personuppgifter finns (14– 20 §§). PUL ställer också upp begränsningar i möjligheterna att behandla personuppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden samt personnummer eller samordningsnummer (21 och 22 §§).
PUL innehåller flera bestämmelser som syftar till att genom information trygga den enskildes rätt att kontrollera om behandling av personuppgifter om honom eller henne pågår (23–27 §§).
Den personuppgiftsansvarige är skyldig att på begäran av den registrerade snarast rätta, blockera eller utplåna sådana personuppgifter som inte har behandlats i enlighet med PUL eller föreskrifter som har utfärdats med stöd av lagen (28 §). Lagen innehåller vidare
SOU 2017:30 Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess
651
bestämmelser om säkerheten vid behandling av personuppgifter (30–32 §§). Enligt PUL är det förbjudet att till tredje land föra över personuppgifter om landet inte har en adekvat nivå för skyddet av personuppgifterna. I vissa fall får dock överföring av personuppgifter till tredje land ske även om det aktuella landet inte har en sådan adekvat skyddsnivå som avses i PUL, t.ex. om den registrerade har lämnat sitt samtycke till överföringen eller för att rättsliga anspråk ska kunna fastställas (33–35 §§). PUL innehåller också bestämmelser om bl.a. tillsyn, skadestånd och straff (43–49 §§). Datainspektionen är tillsynsmyndighet.
Regeringsformen och kravet på lagreglering för viss personuppgiftsbehandling
I 2 kap. 6 § andra stycket RF anges att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Begränsningar av denna fri- och rättighet får enligt 2 kap. 20 § RF under vissa förutsättningar göras genom lag. Regleringen i RF innebär att viss personuppgiftsbehandling måste regleras i lag.
Dataskyddsförordningen
Den 27 april 2016 antogs Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning). Förordningen utgör en ny generell reglering för personuppgiftsbehandling inom EU och ersätter det nuvarande dataskyddsdirektivet när den börjar tillämpas den 25 maj 2018. Det huvudsakliga syftet med förordningen är att ytterligare harmonisera och effektivisera skyddet för personuppgifter för att förbättra den inre marknadens funktion och öka enskildas kontroll över sina personuppgifter.
Dataskyddsförordningen baseras till stor del på dataskyddsdirektivets struktur och innehåll men innebär även en rad nyheter såsom en utökad informationsskyldighet, administrativa sanktionsavgifter
Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess SOU 2017:30
652
och inrättande av Europeiska dataskyddsstyrelsen. Dataskyddsförordningen är direkt tillämplig i medlemsstaterna men både förutsätter och möjliggör kompletterande nationella bestämmelser av olika slag.
Av artikel 6.2 framgår exempelvis att medlemsstaterna får behålla eller införa mer specifika bestämmelser för att anpassa tillämpningen av bestämmelserna i förordningen för sådan personuppgiftsbehandling som är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse eller utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning. Medlemsstaterna får i fråga om sådan behandling närmare fastställa specifika krav och andra åtgärder för att säkerställa en laglig och rättvis behandling av uppgifterna. Enligt artikel 6.3 i förordningen ska i dessa fall grunden för behandlingen fastställas i enlighet med unionsrätten eller nationell rätt.
Dataskyddsförordningen kommer att utgöra grunden för generell personuppgiftsbehandling inom EU. I egenskap av förordning har den allmän giltighet och är bindande och direkt tillämplig i medlemsstaterna. Utgångspunkten är att en EU-förordning inte ska genomföras nationellt, men förordningen kan innebära behov av att anpassa nationella författningar och t.ex. upphäva nationella bestämmelser som står i strid med förordningen. Den nya dataskyddsförordningen medför bl.a. att PUL och personuppgiftsförordningen samt Datainspektionens föreskrifter i anslutning till denna reglering måste upphävas.
Med anledning av dataskyddsförordningen har regeringen tillsatt en utredning för att ta fram en nationell reglering som på ett generellt plan kompletterar förordningen (Ju 2016:04). Utredningen ska bl.a. undersöka vilka kompletterande nationella föreskrifter, exempelvis processuella bestämmelser, som förordningen kräver och överväga vilka kompletterande bestämmelser om t.ex. behandling av känsliga personuppgifter och personnummer som bör införas i den svenska regleringen. Det nämnda uppdraget omfattar däremot inte att se över eller lämna förslag till förändringar av sådan sektorsspecifik reglering om behandling av personuppgifter som bl.a. finns i de särskilda registerförfattningarna (dir. 2016:15). Utredningen har tagit sig namnet Dataskyddsutredningen och ska enligt sina direktiv redovisa sitt uppdrag senast den 12 maj 2017. Vid sidan av denna utredning har regeringen vidare tillsatt ett antal utredningar med
SOU 2017:30 Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess
653
uppdrag att analysera vilka konsekvenser förordningen medför i fråga om personuppgiftsbehandling inom olika verksamhetsområden.
20.2.2 Bestämmelser om hantering av personuppgifter på spelområdet ska regleras i spellagen
Utredningens förslag: Spelmyndighetens respektive spelföretags
De förslag som utredningen lagt fram berör i flera avseenden hantering av personuppgifter. Regleringen omfattar både Spelmyndighetens och spelföretags hantering av personuppgifter. För Spelmyndighetens vidkommande innebär förslaget hantering av personuppgifter bl.a. i samband med handläggningen av licenser. Myndigheten ska också föra register över anmälda ombud för spelföretag. En viktig uppgift för Spelmyndigheten som kommer att innefatta behandling av personuppgifter är hantering av det nationella självavstängningsregistret.
Det föreslagna licenssystemet bygger på att alla aktörer som ansöker och når upp till vissa krav ska få en licens att anordna och tillhandahålla spel i Sverige. Detta gäller även utländska företag. För att Spelmyndigheten ska kunna utöva tillsyn och kontroll över utländska spelföretag måste det finnas möjlighet för myndigheten att utbyta personuppgifter med motsvarande myndigheter i tredje land.
Spelmyndigheten kommer vidare att behöva föra en rad register över olika personkategorier. Ett exempel på en sådan kategori är personer som är anmälda att vara representanter och/eller licensansvariga för spelföretag som har hemvist eller säte utanför EES.
För spelföretagens del innebär spellagen att spelkunder, som huvudregel, måste registreras innan de kan delta i spel. Ett bakomliggande syfte med registreringen är att spelföretaget ska veta vem kunden är som deltar i spel. Registreringen ligger sedan till grund för en rad andra skyldigheter som åläggs spelföretagen. En sådan är, när det gäller onlinespel, att spelföretaget ska upprätta ett personligt spelkonto. Därigenom ska kunden kunna följa sitt saldo, in- och utbetalningar och andra transaktioner. En grundläggande tanke med spellagen är att spelföretagen ska åläggas ett långtgående ansvar
Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess SOU 2017:30
654
för spelarna. Att kunderna ska kunna följa sina ekonomiska förehavanden på sitt spelkonto kan sägas vara en del i detta spelansvar. En annan betydelsefull spelansvarsåtgärd som förutsätter behandling av personuppgifter är att spelföretagen ska kartlägga kundernas spelbeteende för att riskbedöma deras spelande. Riskbedömningarna ska sedan ligga till grund för olika insatser som spelföretagen ska vidta om en spelkund uppvisar ett spelbeteende som bedöms problematiskt.
En annan del av spelansvaret avser att spelkunderna ska skyddas mot brott, t.ex. bedrägeri, och andra typer av spelfusk. Ett spelföretag ska ha rutiner för att motverka och upptäcka brottslig verksamhet och överträdelser av de regler som ställs upp för ett spel. Detta förutsätter behandling av personuppgifter i syfte att kontrollera att spelkunderna följer spelvillkor och andra regler för de olika spelen och för att upptäcka och motverka fusk, bedrägeri och annan brottslig verksamhet.
Spelproblem är ett folkhälsoproblem i Sverige. För att kunna utveckla det förebyggande arbetet mot spelproblem samt stöd vid och behandling av spelmissbruk finns det ett stort behov av forskning på området. De uppgifter om kunders spelbeteende som samlas in bör med fördel kunna användas för detta ändamål. Enligt utredningen är det därför angeläget med en reglering som säkerställer att så kan ske samtidigt som den borgar för individens rätt till personlig integritet.
Utredningens förslag innebär således att personuppgifter hanteras i flera avseenden. Som framgår av avsnitten ovan kommer dataskyddsförordningen utgöra grunden för generell personuppgiftsbehandling i Sverige. Det kommer också att finnas en nationell reglering som på ett allmänt plan kompletterar förordningen. Som nämns inledningsvis arbetar Dataskyddsutredningen för närvarande med att ta fram förslag till sådana nationella bestämmelser. Dataskyddsutredningen ska redovisa sitt uppdrag senast den 12 maj 2017 (se dir. 2016:15).
Utredningens förslag innebär att vissa avsteg från de huvudregler som dataskyddsförordningen ställer upp måste göras. Det finns därför enligt utredningens bedömning behov av en särskild reglering avseende behandling av personuppgifter på spelområdet.
En fråga är på vilken nivå dessa bestämmelser bör komma till uttryck. Det finns många författningar vid sidan av personuppgifts-
SOU 2017:30 Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess
655
lagen som reglerar behandlingen av personuppgifter. Dessa särförfattningar finns i lag, förordning och föreskrifter. Konstitutionsutskottet har uttalat att ett myndighetsregister med ett stort antal registrerade personer och med särskilt känsligt innehåll ska bli föremål för specialreglering (bet. 1997/98:KU18 s. 43).
Särskilt i och med det nationella avstängningsregistret innebär regleringen att vissa uppgifter kommer att spridas till ett större antal aktörer. Det skapar integritetsrisker som givetvis måste beaktas. Utredningen anser därför att det är angeläget med en tydlig reglering när det gäller hanteringen av personuppgifter. De regler som är aktuella berör både en myndighet och företag. Enligt utredningen finns det ett värde i att dessa bestämmelser regleras i ett sammanhang. Mot denna bakgrund och då de uppgifter som ska behandlas delvis är av känslig natur är det enligt utredningen lämpligt att samla bestämmelserna i ett kapitel i spellagen.
20.2.3 Kapitlets tillämpningsområde
Utredningens förslag: Bestämmelserna i kapitlet gäller om be-
handlingen är helt eller delvis automatiserad eller om personuppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier.
Kapitlet ska således som nämns ovan avse dels Spelmyndighetens, dels spelföretagens behandling av personuppgifter enligt spellagen. För både Spelmyndigheten och spelföretagen innebär detta behandling som rör spelkunder. Därutöver kommer Spelmyndigheten att behandla personuppgifter som rör personer inom spelföretag i samband med licensansökan, godkända representanter, licensansvariga, kontaktpersoner och ombud för spelföretag.
Bestämmelserna i kapitlet ska gälla för behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad. Kapitlet ska också avse också annan behandling av personuppgifter om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier. Det sistnämnda avser ett register enligt dataskyddsförordningen.
Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess SOU 2017:30
656
20.2.4 Det övergripande syftet – respekt för den enskildes integritet
Utredningens förslag: Personuppgifter ska behandlas så att spel-
kunders och övriga registrerades integritet respekteras.
Regleringen i spellagen om behandling av personuppgifter måste vara proportionerlig och inte mer långtgående än vad som kan motiveras med hänvisning till dess syfte. Utredningen föreslår en övergripande regel som inledningsvis slår fast kapitlets syfte. Av bestämmelsen ska det framgå att personuppgifter ska behandlas så att spelkunders och övriga registrerades integritet respekteras.
Denna portalbestämmelse kompletteras sedan med regler i kapitlet som skapar ett starkt integritetsskydd för den enskilde. Bl.a. begränsas de personuppgifter som får behandlas genom att detaljerade ändamålsbestämmelser anges. I dessa bestämmelser sägs för vilka ändamål behandling av personuppgifter får ske och att endast sådana uppgifter som behövs för dessa ändamål får behandlas. Utredningen föreslår vidare bestämmelser om t.ex. sökförbud och behörighetstilldelning till skydd för den enskildes integritet.
20.2.5 Hänvisning till dataskyddsförordningen och den kompletterande nationella lagen
Utredningens förslag: I kapitlet ska en upplysningsbestämmelse
om att dataskyddsförordningen gäller finnas. Kapitlet ska gälla utöver kompletteringslagen.
När spellagen träder i kraft kommer den allmänna regleringen om behandling av personuppgifter att framgå av dataskyddsförordningen. Vid sidan om dataskyddsförordningen kommer det också att finnas en nationell kompletterande lag. De bestämmelser om behandling av personuppgifter som framgår av kapitlet i spellagen kommer att avse sådana där medlemsstaterna har möjlighet till egna nationella undantag och särregleringar. Det är därför lämpligt att upplysa i kapitlet att dataskyddsförordningens bestämmelser gäller. Förordningen är direkt tillämplig i varje medlemsstat och har företräde framför nationell lagstiftning.
SOU 2017:30 Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess
657
Det bör vidare anges att kompletteringslagen gäller om inte annat följer av kapitlet eller föreskrifter som har meddelats antingen med stöd av kapitlet eller kompletteringslagen.
20.2.6 Personuppgiftsansvarig
Utredningens förslag: Spelmyndigheten respektive ett spelföre-
tag ska vara personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som utförs enligt spellagen.
I artikel 4.7 i dataskyddsförordningen anges att med personuppgiftsansvarig avses en fysisk eller juridisk person, offentlig myndighet, institution eller annat organ som ensamt eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen och medlen för behandlingen av personuppgifter. Det kan i lag eller förordning bestämmas vem som är personuppgiftsansvarig. I många registerförfattningar har det från integritetssynpunkt ansetts lämpligt att på ett tydligt sätt reglera vem som är personuppgiftsansvarig. Utredningen anser att så är lämpligt också när det gäller behandling av personuppgifter enligt spellagen. Det bör därför anges att Spelmyndigheten respektive ett spelföretag ska vara personuppgiftsansvarig.
20.2.7 Ändamål med personuppgiftsbehandlingen
Utredningens förslag: I kapitlet anges ändamål för vilka person-
uppgifter får behandlas. Spelmyndigheten ska i sin verksamhet få behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att
1. handlägga ärenden,
2. hantera självavstängningsregistret,
3. registrera uppgifter som rör representanter, licensansvariga,
kontaktpersoner och ombud,
4. registrera och hantera rapporter från spelföretagen om avvik-
ande spelmönster och misstankar om manipulation av resultat inom sport med avseende på vadhållning,
Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess SOU 2017:30
658
5. hantera frågor från allmänheten och lämna information i frågor
som rör myndighetens verksamhetsområde,
6. planera, följa upp och utvärdera verksamheten,
7. framställa statistik i fråga om 1 och 6,
8. skapa underlag för olika forskningsprojekt om spelproblem,
och
9. lämna ut uppgifter till forskningsprojekt om spelproblem under
förutsättning att såväl forskningen som behandlingen av uppgifterna har godkänts enligt lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor och att forskningen bedrivs vid en myndighet.
Personuppgifter som behandlas enligt första stycket och som inte direkt pekar ut den registrerade får också behandlas för att ge tillgång till vägledande avgöranden.
Ett spelföretag ska i sin verksamhet få behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att
1. kontrollera kundens identitet och ålder,
2. upprätta spelkonton och fullgöra spelföretagets skyldigheter
gentemot kunden i fråga om spelkonton,
3. kontrollera att spelkunden följer de villkor och regler som gäller
för de varje spel,
4. granska spelet för att upptäcka fusk, bedrägeri och annan
brottslig verksamhet,
5. kontrollera och rapportera avvikande spelmönster och miss-
tankar om manipulation av resultat inom sport med avseende på vadhållning till Spelmyndigheten,
6. granska och analysera uppgifter från upprättade spelarprofiler
och varje spelkunds spelbeteende för att kunna vidta de skyldigheter som föreligger avseende spelansvarsåtgärder,
7. stänga av en kund från spel samt hantera uppgifter från Spel-
myndigheten avseende det nationella självavstängningsregistret,
8. skapa underlag för olika forskningsprojekt om spelproblem,
och
SOU 2017:30 Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess
659
9. lämna ut uppgifter till forskningsprojekt om spelproblem under
förutsättning att såväl forskningen som behandlingen av uppgifterna har godkänts enligt lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor och att forskningen bedrivs vid en myndighet.
Artikel 5 och 6 i dataskyddsförordningen bildar den yttre ramen för hur och när behandling av personuppgifter alls får ske. I artikel 5.1 b sägs att personuppgifter ska samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. Alla de ändamål för vilka man kan tänkas behöva använda de uppgifter man samlat in ska finnas angivna redan vid insamlandet. Det finns inget hinder mot att ange flera ändamål vid insamlingen. I dataskyddsförordningens artikel 4 öppnas upp för att medlemsstaterna i sin lagstiftning kan bestämma ändamålen för behandlingen.
De rättsliga grunderna för när behandling får ske anges i artikel 6 i förordningen. Behandlingen är laglig endast om och i den mån som åtminstone ett av där sex angivna villkor är uppfyllt.
I dag sker behandling av personuppgifter i många fall med stöd av den generella regleringen i personuppgiftslagen. Enligt artikel 6.3 i dataskyddsförordningen måste grunden för behandlingen av personuppgifter som bygger på någon av de rättsliga grunderna i artikel 6.1 c och e fastställas i unionsrätten eller den nationella rätten. De rättsliga grunder som kommer till uttryck i dessa bestämmelser är att behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige (c) och att behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning (e). Detta innebär att det inte kommer att vara möjligt att endast stödja sig på den generella regleringen i förordningen vid sådan behandling. Utredningen om dataskyddsförordningen kommer att analysera vad förordningens krav i denna del innebär i fråga om nationell författningsreglering och om det bör införas generella bestämmelser till stöd för åtminstone den offentliga sektorns behandling av personuppgifter.
Att bestämma för vilka ändamål behandling av personuppgifter får ske är av central betydelse för skydd av den personliga integriteten. Enligt utredningen bör de ändamål för vilka personuppgifter får behandlas hos Spelmyndigheten och vid spelföretag uttryck-
Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess SOU 2017:30
660
ligen anges i kapitlet. Det gör att regleringen blir tydlig för dem som har att tillämpa den. De förslag som utredningen lägger fram om vilka ändamål som personuppgifter får behandlas innebär en precisering av i förhållande till artikel 5.1 b i förordningen. Samtidigt ligger det i sakens natur att ändamålsbestämmelserna måste formuleras ganska generellt.
Registerlagstiftningar innehåller ofta bestämmelser som anger vilka personuppgifter som får behandlas. I exempelvis lagen (2010:751) om betaltjänster anges att ett register enligt lagen endast får innehålla namn och person-, samordnings- eller organisationsnummer, betalkontonummer eller motsvarande, unika beteckningar som identifierar en viss person som betaltjänsteanvändare och de övriga uppgifter som framkommit vid granskning av betalningstransaktioner (6 kap. 4 §). Andra registerlagar, t.ex. patientdatalagen (2008:355) och apoteksdatalagen (2009:367), innehåller inte några bestämmelser som specificerar vilka personuppgifter som får behandlas. I förarbetena till patientdatalagen uttalade regeringen att det i stället är ändamålsbestämningen som ska styra över vilka personuppgifter som får behandlas (prop. 2007/08:126 s. 63). Utredningen har övervägt om det av kapitlet ska framgå vilka personuppgifter som får behandlas, men anser att det är mindre lämpligt. I likhet med vad som sägs i förarbetena till patientdatalagen bör i stället ändamålsbestämningen styra över vilka personuppgifter som får behandlas. Det ska här noteras att dataskyddsförordningens grundläggande krav på att personuppgifterna ska vara adekvata och relevanta i förhållande till ändamålen med behandlingen, att inte fler personuppgifter behandlas än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen samt att personuppgifter som behandlas ska vara korrekta och om nödvändigt uppdaterade gäller också för behandling enligt spellagen. Ovidkommande eller onödigt många personuppgifter i förhållande till ändamålen får alltså inte behandlas. Dessa krav innebär en såväl kvalitativ som kvantitativ begränsning i fråga om vilka personuppgifter som får behandlas (jfr prop. 2008/09:145 s. 343 f.).
SOU 2017:30 Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess
661
Ändamålen med Spelmyndighetens behandling
Handlägga ärenden
En central del av Spelmyndighetens verksamhet kommer att avse handläggning av ärenden. Ändamålet handläggning av ärenden kommer främst att omfatta ärenden som gäller licensansökan. Även andra typer av ärendehandläggning kommer att omfattas av ändamålet, exempelvis tillsynsärenden.
Med handläggning av ärenden avses inte bara åtgärder som direkt syftar till att kunna fatta beslut i ett ärende utan också samtliga åtgärder före och efter beslutet.
Hantera självavstängningsregistret
Som en del av det spelansvar som ska prägla spellagen föreslår utredningen regler om en nationell avstängningsfunktion. Systemet för självavstängning innebär att en registrerad spelare som önskar att stänga av sig själv från spel ska genom att anmäla detta till Spelmyndigheten kunna bli avstängd från samtliga spelföretag, dvs. från alla licenserade aktörer på den svenska marknaden. Spelmyndigheten ska ha till uppgift att hantera registret över de som önskar stänga av sig från spel. Spelföretagen ska hämta uppgifter från registret två gånger om dygnet. Det är inte tillåtet för ett spelföretag att tillhandahålla spel till en kund som finns upptaget i registret.
Det kan naturligtvis finnas olika skäl till varför en person vill anmäla sig till det nationella självavstängningsregistret. I de allra flesta fallen torde det vara så att personen, eller någon i personens närhet, upplever att han eller hon har ett spelproblem. De uppgifter som hanteras inom ramen för det nationella självavstängningsregistret får därför anses avse känsliga personuppgifter (se vidare i avsnitt 20.2.8).
Registrera uppgifter som rör representanter, licensansvariga, kontaktpersoner och ombud
Spelmyndigheten kommer enligt utredningens förslag att hantera en rad register. Ett spelföretag som inte har hemvist eller är etablerat i ett EES-land ska, för att få en licens, anmäla en representant som ska godkännas av Spelmyndigheten. Om representanten är en
Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess SOU 2017:30
662
fysisk person kommer denne att på samma gång att bli licensansvarig för verksamheten. I annat fall, om spelföretaget är en juridisk person, ska en eller flera licensansvariga personer utses som ska anmälas till Spelmyndigheten. En licensansvarig har ett särskilt ansvar för att spelföretaget utövar sin verksamhet i enlighet med gällande regler och ska också bl.a. företräda spelföretaget gentemot Spelmyndigheten och andra svenska myndigheter. Spelmyndigheten kommer med andra ord att hantera ett register som rör representanter och ett som avser licensansvariga.
Varje spelföretag, oavsett hemvist eller etableringsland, ska också utse och anmäla en kontaktperson till Spelmyndigheten. Ett spelföretag som vill använda sig av ett spelombud måste anmäla ombudet till Spelmyndigheten.
Det blir således aktuellt för Spelmyndigheten att ha olika register med personuppgifter som gäller representanter, licensansvariga, kontaktpersoner och spelombud. Detta ändamål ska framgå av lagen.
Registrera och hantera rapporter från spelföretagen om avvikande spelmönster och misstankar om manipulation av resultat inom sport med avseende på vadhållning
Utredningens förslag till spellag innehåller bl.a. bestämmelser som syftar till att motverka spelrelaterad matchfixning. En sådan bestämmelse är att Spelmyndigheten ska ansvara för tillsynen av spelrelaterad matchfixning. Spelföretagen ska å sin sida åläggas att rapportera om avvikande spelmönster och misstankar om manipulation av resultat inom sport med avseende på vadhållning till Spelmyndigheten. Om Spelmyndigheten får uppgifter om avvikande spelmönster och misstankar om matchfixning får myndigheten genom villkorsgivning förbjuda vadhållning på berörda spelobjekt.
Ett särskilt ändamål för behandling av personuppgifter bör därför för Spelmyndighetens vidkommande vara att registrera och hantera sådana rapporter från spelföretagen som rör avvikande spelmönster och misstankar om matchfixning.
SOU 2017:30 Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess
663
Hantera frågor från allmänheten och lämna information i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde
Spelmyndigheten kommer att behöva hantera frågor från allmänheten och lämna information om sådant som rör myndighetens verksamhetsområde. Det kan inte uteslutas att det inom ramen för denna uppgift kan bli aktuellt med behandling av personuppgifter, varför detta ändamål bör framgå av lag.
Planera, följa upp och utvärdera verksamheten
För att utveckla sin verksamhet måste Spelmyndigheten ha möjlighet att behandla uppgifter om det behövs för den administrativa interna kontrollen och uppföljningen. Exempelvis kan det finnas ett behov av att följa upp mängden ärenden och status på ärendena för att kunna fördela och följa upp arbetet. I en sådan planering eller utvärdering räcker det ofta med att använda uppgifter som bara indirekt är hänförliga till en person. Det är likväl fråga om personuppgiftsbehandling.
Framställa statistik
Spelmyndigheten har ett behov av att framställa statistik om en mängd faktorer. Inte minst när det gäller ärendehanteringen av licensansökningar och tillsyn. Delvis kommer det vara fråga om verksamhetsstatistik som ryms inom ändamålen att följa upp och utvärdera verksamheten. Härutöver tillkommer ett behov av att kunna framställa statistik för analysändamål som inte utan vidare kan hänföras till nu nämnda ändamål. Framställning av statistik bör därför anges som ett särskilt ändamål.
Skapa underlag för olika forskningsprojekt om spelproblem och lämna ut uppgifter till forskningsprojekt som är godkända enligt etikprövningslagen
Behovet av forskning om spelproblem påtalas ofta. Ytterligare forskning inom spelområdet är av stor betydelse när det gäller att förstå vad det är som utlöser spelproblem, hur man kan förebygga proble-
Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess SOU 2017:30
664
men och lämpliga behandlingsmetoder. Enligt de föreslagna bestämmelserna kommer spelföretagen att vidarebefordra uppgifter om personer som önskar att stänga av sig från spel till Spelmyndigheten. Dessa uppgifter skulle kunna användas för forskningsändamål. När spellagen har varit i kraft en tid och utvärderats kan det dessutom tänkas att en framtida reglering innebär att spelföretagen kan komma att vidarebefordra också andra uppgifter till Spelmyndigheten som rör spelbeteenden, däribland riskbedömningar av kunders spel. En sådan samling av uppgifter som rör spelare spelmönster skulle med fördel kunna användas för forskningsändamål.
Mot denna bakgrund ser utredningen det som angeläget att ändamålsbestämmelsen för Spelmyndigheten också omfattar att skapa underlag för olika forskningsprojekt. En förutsättning ska vara att forskningsprojektet och behandlingen av uppgifterna i projektet har godkänts enligt lagen om etikprövning av forskning som avser människor.
Som framgår av dataskyddsförordningen är det ett grundläggande krav vid behandlingen av personuppgifter att de samlas in bara för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål (artikel 5.1 b). Datainspektionen har i tillsynsärenden bedömt att forskning är ett alltför opreciserat ändamål, bl.a. på grund av att den personuppgiftsansvarige inte informerat om vilket forskningsprojekt det rör sig om.2 Forskning har dock i tidigare lagstiftning ansetts utgöra ett tillräckligt specificerat ändamål.3 Enligt utredningens förslag blir ändamålet något mer preciserat genom att det anges att forskningen ska avse spelproblem. Med begreppet spelproblem ska här förstås problem för en individ eller dennes omgivning som skapas av spel om pengar (se vidare om begreppet i avsnitt 18.1).
De personuppgifter som är aktuella för forskning avser enligt utredningens bedömning känsliga personuppgifter (se vidare i avsnitt 20.2.8). Det är givetvis av största vikt att uppgifterna används endast för sådan forskning som är seriös. Ett grundläggande krav bör därför vara att forskningsprojektet och personuppgiftsbehandlingen godkänts av en etikprövningsnämnd enligt lagen om (2003:460)
2 Se Datainspektionens beslut dnr 766-2011 LifeGene, dnr 1133-2012 Statens institutionsstyrelse och dnr 1382-2104 Svenska Spel. 3 Se t.ex. lagen (1998:543) om hälsodataregister och patientdatalagen (2008:355) och prop. 2012/13:163 s. 26.
SOU 2017:30 Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess
665
om etikprövning av forskning som avser människor (etikprövningslagen).
Behandling för att ge tillgång till vägledande avgöranden
För att kunna handlägga ärenden, utbilda personal och skriva vägledningar om de prövningar som Spelmyndigheten har att göra inom ramen för spellagen behöver Spelmyndigheten ha möjlighet att kunna samla vägledande avgöranden. Detta gäller dels från den egna verksamheten, dels från överprövningsinstanser. Det är dock inte av intresse vilka individer som avgörandena avser, utan det centrala är vilka juridiska bedömningar som har gjorts i ärendena.
Det finns alltså ett behov av en praxisdatabas där vägledande avgöranden samlas in. De samlingar av domar och beslut som upprättats för ledning angående praxis bör emellertid inte få innehålla uppgifter som direkt pekar ut den registrerade, dvs. uppgifter om namn eller personnummer (jfr prop. 2002/03:135 s. 61 och prop. 2008/09:96 s. 46).
Ändamålen med ett spelföretags behandling
Kontrollera kundens identitet och ålder
Utredningens förslag innebär att ett spelföretag inte får låta någon delta i spel som är under 18 år. För landbaserat kasinospel gäller att personer under 20 år inte får tillträda lokalerna. Ett spelföretag måste också, som huvudregel, kontrollera kundens identitet i samband med att kunden registreras.
Ett av ändamålen för ett spelföretags behandling av personuppgifter ska därför vara att kontrollera kundens identitet och ålder.
Upprätta spelkonton och fullgöra spelföretagets skyldigheter gentemot kunden i fråga om spelkonton
Enligt utredningens förslag ska ett spelföretag för onlinespel till varje registrerad spelare upprätta ett spelkonto. På spelkontot ska kunden kunna följa alla ekonomiska transaktioner till och från spelkontot. Kunden ska därmed få tillgång till information om spel-
Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess SOU 2017:30
666
kontots saldo, spelhistorik (vilket innebär insatser, vinster och förluster), in- och utbetalningar samt övriga transaktioner.
I syfte att fullgöra denna skyldighet ska ett av ändamålen för ett spelföretags behandling av personuppgifter vara att upprätta och fullgöra de skyldigheter som avser spelkonton.
Kontrollera att villkor och regler följs samt upptäcka och motverka fusk och brottslig verksamhet
I och med den nya spellagen åläggs spelföretagen att vidta viss övervakning av spelet. Bl.a. ska ett spelföretag ha rutiner för att upptäcka och motverka spelfusk, annan brottslighet och andra överträdelser av användarvillkoren och spelreglerna. Det innebär att ett spelföretag i detta syfte måste kontrollera att varje spelkund följer de villkor som gäller för spelet och övervaka spelet för att upptäcka om brott begås inom ramen för det.
Behandling som avser kontroller av att spelkunderna följer de villkor och regler som gäller för varje spel ska därför vara ett ändamål som ska framgå av lagen. Detsamma ska gälla behandling för att motverka och förhindra fusk, bedrägeri och annan brottslig verksamhet.
Kontrollera och rapportera om avvikande spelmönster och misstankar om manipulation av resultat inom sport med avseende på vadhållning
Enligt bestämmelser i spellagen åligger det spelföretag att kontrollera spelmönstret i syfte att upptäcka misstänkt matchfixning. Om ett avvikande spelmönster iakttas eller det i övrigt finns misstankar om matchfixning ska spelföretaget rapportera detta till Spelmyndigheten. I syfte att fullgöra denna uppgift måste spelföretagen behandla personuppgifter.
Granska och analysera uppgifter från spelarprofiler och varje spelkunds spelbeteende
Spellagen ålägger spelföretagen att säkerställa att sociala och hälsomässiga skyddshänsyn tas. Detta omfattar bl.a. att ett spelföretag ska ha ett åtgärdsprogram med information om problem med över-
SOU 2017:30 Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess
667
drivet spelande. Ett spelföretag ska också enligt utredningens förslag övervaka spelkundernas spelbeteenden och göra en individuell riskbedömning. Syftet är att fånga upp de kunder som kan antas ha ett spelproblem. För att underlätta riskbedömningen får ett spelföretag inte erbjuda spel till en spelare förrän denne upprättat en spelarprofil. I spelarprofilen ska kunden sätta gränser för sitt eget spelande vad gäller tid och pengar.
Ett ändamål som avser att granska och analysera uppgifter från spelarprofiler och varje spelkunds spelbeteende ska mot denna bakgrund framgå av spellagen.
Stänga av spelkunder samt hantera uppgifter som gäller det nationella självavstängningsregistret
Ett spelföretag har möjlighet att stänga av en kund från spel. Framför allt kan detta bli aktuellt när kunden själv önskar att stänga av sig från vidare spel hos spelföretaget. Som beskrivs ovan föreslår utredningen dessutom att det ska finnas ett nationellt avstängningsregister som ska hanteras av Spelmyndigheten. Den kund som vill ska därmed kunna stänga av sig från samtliga licenserade aktörer på marknaden i en och samma registrering. Ett spelföretag kommer inom ramen för dessa bestämmelser hantera uppgifter från Spelmyndigheten avseende spelkunder som önskar att stänga av sig själva från fortsatt spelande. Detta ändamål ska därför framgå av lag.
Som redovisas ovan under rubriken Hantera självavstängnings-
registret bedömer utredningen att det här är fråga om känsliga person-
uppgifter (se vidare i avsnitt 20.2.8).
Skapa underlag för olika forskningsprojekt om spelproblem och lämna ut uppgifter till forskningsprojekt som är godkända enligt etikprövningslagen
Spellagens krav på spelföretagen att hålla uppsikt över kundernas spelbeteenden i syfte att vidta åtgärder vid misstanke om spelproblem innebär att en mängd data som rör spelmönster kommer att samlas in, granskas och analyseras. Dessa personuppgifter kan med fördel användas för forskning om spelproblem. Som utredningen kommenterar ovan om de ändamål som ska styra Spelmyn-
Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess SOU 2017:30
668
dighetens hantering av personuppgifter är ytterligare forskning inom spelområdet av stor betydelse när det gäller att förstå vad det är som utlöser spelproblem, hur man kan förebygga problemen och lämpliga behandlingsmetoder. Liksom vad gäller de ändamål som ska styra Spelmyndighetens hantering av personuppgifter bör därför också ett ändamål för spelföretagen vara att skapa underlag för olika forskningsprojekt om spelproblem och att lämna ut sådana uppgifter till forskningsprojekt.
Utredningen hänvisar i övrigt till vad som anförs i avsnittet om Spelmyndighetens ändamålsbestämmelser.
20.2.8 Rättsliga grunder för behandlingen
Utredningens bedömning: Grunden för behandling av person-
uppgifter enligt spellagen är en rättslig förpliktelse, förutom vad avser forskning. Vad som anges i artikel 6.3 dataskyddsförordningen är uppfyllt i och med ändamålsbestämmelserna tillsammans med de bestämmelser i spellagen där de rättsliga förpliktelserna framgår.
Behandling av personuppgifter i syfte att riskbedöma en spelares spelbeteende är en personuppgift som rör hälsa och därmed en känslig personuppgift. Detsamma gäller för sådana uppgifter som avser självavstängning. När det gäller riskbedömning av kunders spelbeteende bör grunden för en sådan behandling vara med hänsyn till ett allmänt viktigt intresse. Grunden för behandling av personuppgifter avseende självavstängning bör vara att det föreligger ett uttryckligt samtycke. Om nu nämnda personuppgifter används för forskning bör detta också kunna ske med stöd av ett uttryckligt samtycke.
I avsnittet ovan redogörs för de ändamål som enligt utredningen bör omfattas av dels Spelmyndighetens, dels spelföretagens hantering av personuppgifter. Liksom tidigare innebär regleringen i dataskyddsförordningen att det krävs en rättslig grund för all behandling av personuppgifter. De rättsliga grunderna i artikel 6.1 är en uttömmande uppräkning av de situationer när en behandling av personuppgifter kan anses vara tillåten. Får uppgifterna behandlas enligt någon av de rättsliga grunderna i artikel 6 ska emellertid också
SOU 2017:30 Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess
669
kraven i artikel 5 följas. För bl.a. behandling av särskilda kategorier av personuppgifter (i personuppgiftslagen används benämningen känsliga personuppgifter) finns ytterligare begränsningar i artikel 9.
Det är särskilt tre grunder som enligt utredningen bör lyftas fram när det gäller behandling av personuppgifter enligt spellagen. Det gäller dels den i artikel 6.1 a där det sägs att behandling av personuppgifter är laglig om och i den mån som den registrerade har lämnat sitt samtycke till att dennes personuppgifter behandlas för ett eller flera specifika ändamål. Också artikel 6.1 c bör omnämnas där det sägs att behandlingen ska vara nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse. Slutligen ska även artikel 6.1 e nämnas där det anges att behandlingen ska vara nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning. För både artikel 6.1 c och 6.1 e gäller att grunden för behandlingen ska fastställas i enlighet med antingen unionsrätten eller en medlemsstats nationella rätt. Det framgår av artikel 6.3. Syftet med behandlingen ska fastställas i den rättsliga grunden eller, i fråga om behandling enligt punkt 1 e, vara nödvändigt för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning.
Med samtycke avses, enligt definitionen i artikel 4.11, varje slag av frivillig, specifik, informerad och otvetydig viljeyttring, genom vilken den registrerade, antingen genom ett uttalande eller genom en entydig bekräftande handling, godtar behandling av personuppgifter som rör honom eller henne.
Att ett samtycke ska vara frivilligt innebär att den enskilde måste ha ett fritt val att avgöra om hans eller hennes uppgifter ska få behandlas. I Datainspektionens informationsskrift om samtycke enligt personuppgiftslagen sägs följande angående kravet på frivillighet.
I de flesta fall vållar inte kravet på frivillighet några bekymmer utan den enskilde får, efter att ha fått information om behandlingen, själv ta ställning till om han eller hon accepterar den för att t.ex. erhålla en vara eller tjänst. Konsekvensen av att man inte samtycker kan bli att man inte får varan eller tjänsten. Om däremot myndigheter skulle kräva samtycke till behandling av personuppgifter som en förutsättning för att tillhandahålla samhälleliga tjänster kan det dock starkt ifrågasättas om kravet på frivillighet är uppfyllt. I de fall där den enskilde inte har någon verklig valmöjlighet måste den personuppgiftsansvarige finna annat stöd för behandlingen i personuppgiftslagen eller i någon annan lagstiftning.
Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess SOU 2017:30
670
I kommentaren till personuppgiftslagen sägs vidare att när frivilligheten av ett samtycke ska bedömas vid ingående av ett avtal om en vara eller tjänst bör man förmodligen först avgöra om den aktuella varan eller tjänsten kan anses nödvändig i dagens samhälle eller för den enskilde. Om varan eller tjänsten inte är nödvändig får den enskilde personen anses ha ett fritt val mellan att samtycka till behandlingen eller att avstå från varan eller tjänsten. Som ett exempel nämns i kommentaren en tjänst som gör det ännu enklare än vanligt att surfa på internet. Om man vid bedömningen kommer fram till att varan eller tjänsten är mer eller mindre nödvändig i dagens samhälle för den enskilde blir det aktuellt att i ett nästa steg bedöma vilka faktiskta alternativ som står till buds. 4
I ett beslut från Datainspektionen som gällde Svenska Spels behandling av personuppgifter med bl.a. syftet att göra riskbedömningar av kunders spelbeteende uttalade inspektionen att i och med att Svenska Spel har en särställning på den svenska spelmarknaden väcks frågan om de lämnade samtyckena uppfyller kravet på frivillighet. Inspektionen ansåg att Svenska Spels tjänster och spel inte kunde anses vara en sådan samhällelig tjänst som innebar att samtycke inte kunde ställas som villkor för att få spela. Vidare konstaterade Datainspektionen att Svenska Spel i praktiken verkade på en konkurrerande marknad. Mot denna bakgrund kom inspektionen till slutsatsen att inte heller Svenska Spels särställning på den svenska marknaden innebar att det fanns skäl att ifrågasätta om samtycket kunde anses vara frivilligt.5
När det gäller samtycke och Spelmyndighetens behandling av personuppgifter bör vidare uppmärksammas vad som sägs i beaktandesats 43 i dataskyddsförordningen. Där anges att för att säkerställa att ett samtycke lämnas frivilligt bör det inte utgöra giltig rättslig grund för behandling av personuppgifter i ett särskilt fall där det råder betydande ojämlikhet mellan den registrerade och den personuppgiftsansvarige. Särskilt gäller detta om den personuppgiftsansvarige är en offentlig myndighet och det därför är osannolikt att samtycket lämnats frivilligt när det gäller alla förhållanden som denna särskilda situation omfattar.
4 Sören Öman och Hans-Olof Lindblom, Personuppgiftslagen En kommentar, (15 oktober 2015, Zeteo), kommentaren till 3 § under rubriken Samtycke och Datainspektionens beslut 2015-10-15, dnr 1382-2014. 5 Datainspektionens beslut 2015-10-15, dnr 1382-2014, s. 12.
SOU 2017:30 Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess
671
Artikel 29-gruppen har om begreppet rättslig förpliktelse gjort vissa uttalanden avseende motsvarande artikel i dataskyddsdirektivet (artikel 7 c). Artikel 29-gruppen anför att den rättsliga grunden rättslig förpliktelse har flera likheter med grunden allmänt intresse, eftersom en uppgift av allmänt intresse ofta baseras på eller härrör från en lagbestämmelse. Tillämpningsområdet för artikeln som avser rättslig förpliktelse är emellertid strikt begränsat. För att artikeln ska gälla måste kravet införas med stöd i lag. Den registeransvarige får inte ha något annat val än att fullgöra förpliktelsen. Därtill kommer att den rättsliga förpliktelsen måste i sig vara tillräckligt tydlig när det gäller den behandling av personuppgifter som krävs.6
Artikel 29-gruppen har också uttalat sig om motsvarande artikel i dataskyddsdirektivet när det gäller begreppet arbetsuppgift av all-
mänt intresse (artikel 7 e). Artikel 29-gruppen anför att artikeln har
potentiellt ett mycket brett tillämpningsområde. Det talar för en strikt tolkning och en klar identifiering i varje enskilt fall av det allmänintresse som står på spel och den myndighetsutövning som motiverar behandlingen.7 Det ska nämnas att Datainspektionen inte ansett att Svenska Spels arbete med att kartlägga personers spelbeteende som tydde på risk för spelberoende eller spelmissbruk för att kunna vidta åtgärder mot detta var nödvändigt för att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse.8
För både Spelmyndighetens och spelföretagens behandling av personuppgifter bedömer utredningen att den rättsliga grunden får anses framgå av en rättslig förpliktelse, förutom vad avser forskningsändmål. För Spelmyndighetens vidkommande bör detta stå helt klart när det gäller att handlägga ärenden, hantera självavstängningssystemet, föra register över representanter m.fl. samt registrera och hantera rapporter om avvikande spelmönster och misstänkta fall av matchfixning. Utredningen bedömer att det som anges i artikel 6.3 är uppfyllt i och med ändamålsbestämmelsen tillsammans med de bestämmelser i spellagen som anger de rättsliga förpliktelserna för Spelmyndigheten och spelföretagen.
6 Yttrande 6/2014 om begreppet den registeransvariges berättigade intressen i artikel 7 i direktiv 95/46/EG s. 20 f. 7 Yttrande 6/2014 om begreppet registeransvariges berättigade intressen i artikel 7 i direktiv 95/46/EG s. 23. 8 Datainspektionens beslut 2015-10-15, dnr 1382-2014, s. 11.
Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess SOU 2017:30
672
Även Spelmyndighetens hantering i övrigt (förutom vad avser forskning) borde kunna hänföras till en rättslig förpliktelse. Här bör ses till syftet med spellagen, som enligt utredningens förslag slås fast inledningsvis. I syftesbestämmelsen anges att spelandet ska hållas på en rimlig nivå. Därutöver anges att syftet med spellagen är att den ska tillämpas så att spelen får ett högt konsumentskydd, det råder hög säkerhet i spelen, de negativa konsekvenserna av spelande begränsas och spel inte används som stöd i kriminell verksamhet. Av spellagen framgår vidare att det är Spelmyndigheten som ansvarar för huvudtillsynen av lagen. De angivna ändamålsbestämmelserna kan sägas ange den behandling av personuppgifter som är nödvändig för att Spelmyndigheten ska kunna fullgöra den rättsliga förpliktelsen som framgår av den inledande syftesbestämmelsen. I vart fall får grunden för dessa ändamål anses nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse enligt artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen. Av de syften som framgår inledningsvis av spellagen får anses följa att Spelmyndigheten bedriver en uppgift av allmänt intresse i den mening som avses i artikeln. Detta allmänna intresse är lagfäst vilket innebär att vad som sägs i artikel 6.3 också enligt ett sådant resonemang får anses uppfyllt.
Ändamålet som rör forskning skiljer sig från övriga angivna ändamål. Den rättsliga grunden för sådan behandling bör vara att den registrerade har lämnat sitt samtycke till behandlingen.
I vissa avseenden rör hanteringen av uppgifter känsliga personuppgifter. Det krävs då också att någon av punkterna i artikel 9.2 är uppfyllda. Utredningen för ett resonemang om det nedan.
Känsliga personuppgifter
För att motverka problemspelande ska spelföretagen enligt spellagen följa utvecklingen av kundernas spelbeteende och vidta åtgärder för att motverka spelproblem. Spelföretagen kommer alltså att behandla kunders personuppgifter i syfte att motverka och förhindra överdrivet spelande. Hur denna kontroll närmare ska se ut är upp till spelföretagen. Obligatoriskt för alla spelföretag när det gäller onlinespel och spel på värdeautomater är dock att spel inte får erbjudas förrän spelaren har upprättat en profil där spelaren bl.a. ska uppge hur mycket tid och pengar denne vill lägga på spel. Med
SOU 2017:30 Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess
673
hjälp av bl.a. denna spelarprofil ska spelföretagen analysera kundernas spelbeteende.
I dataskyddsförordningens artikel 9 finns bestämmelser om behandling känsliga personuppgifter. Där sägs att behandling av personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening och behandling av genetiska uppgifter, biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person, uppgifter om hälsa eller uppgifter om en fysisk persons sexualliv eller sexuella läggning ska som huvudregel vara förbjuden. I artikeln nämns vidare när undantag kan göras från förbudet.
Datainspektionen har i ett beslut bedömt att en uppgift om att någon har ett spelberoende eller spelmissbruk är en uppgift som rör hälsa. I beslutet kontrollerade Datainspektionen om Svenska Spels behandling av personuppgifter hade lagligt stöd i personuppgiftslagen. Bl.a. gjordes en bedömning av Svenska Spels behandling som avsåg att förhindra problem med överdrivet spelande. I beslutet anförde Datainspektionen att begreppet ”rör hälsa” innefattar alla aspekter, såväl fysiska som psykiska, av en persons hälsa. Uppgifter om drog- eller alkoholmissbruk får anses röra hälsa.9 I det aktuella beslutet använde sig Svenska Spel av en metod som är grundad på forskning om vilka faktorer som typiskt sett kan medföra ett problematiskt spelande. Datainspektionen anförde att ett problematiskt spelande kan vara en indikation på att någon har ett spelberoende eller ett spelmissbruk. Eftersom syftet med riskbedömningen var att fånga upp de kunder som hade ett problematiskt spelande kom kunder som hade ett spelberoende eller spelmissbruk att fångas upp i riskbedömningen. Inspektionen konstaterade därmed att Svenska Spel behandlade personuppgifter som rörde hälsa.
Mot bakgrund av vad Datainspektionen uttalar i beslutet får de riskbedömningar av kunders spelbeteenden som spelföretagen åläggs att göra enligt spellagen anses avse personuppgifter som rör hälsa. Det är vidare rimligt att utgå från att merparten av de personer som anmäler sig till registret för självavstängning gör detta eftersom de, eller andra personer i deras närhet, bedömer att de har ett spelproblem. Utredningen gör därför bedömningen att också dessa uppgifter bör betraktas som känsliga personuppgifter.
9 Datainspektionens beslut den 15 oktober 2015, dnr 1382-2014.
Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess SOU 2017:30
674
Grunder för att få behandla känsliga personuppgifter
Huvudregeln är således enligt artikel 9.1 att känsliga personuppgifter inte får behandlas. Från denna huvudregel anges dock i artikel 9.2 ett antal undantag. Här kan särskilt nämnas två av dessa. Enligt artikel 9.2 a får behandling ske om den registrerade uttryckligen lämnat sitt samtycke till behandlingen för ett eller flera specifika ändamål. Detta gäller dock inte, enligt samma artikel, då unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt föreskriver att förbudet enligt huvudregeln i artikel 9.1 inte kan upphävas av den registrerade. I artikel 9.2 g sägs att behandling av känsliga personuppgifter får ske om behandlingen är nödvändig av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse, på grundval av unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt. En förutsättning är att behandlingen ska stå i proportion till det eftersträvade syftet, vara förenligt med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd och innehålla bestämmelser om lämpliga och särskilda åtgärder för att säkerställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen.
När det gäller krav enligt artikel 9.2 a på att ett samtycke ska vara uttryckligt har Datainspektionen uttalat att samtycket måste komma till uttryck på ett särskilt tydligt sätt. Det ska med andra ord inte råda några tvivel om att den registrerade avsett att samtycka till den aktuella åtgärden. I andra fall kan ett samtycke genom så kallat konkludent handlande vara tillräckligt. Med konkludent avses här att den registrerade lämnar efterfrågade uppgifter efter att ha fått information om både den tilltänkta behandlingen och att det är frivilligt att lämna uppgifterna. I ett sådant fall ses själva uppgiftslämnandet som ett samtycke. När det gäller känsliga personuppgifter är emellertid inte ett konkludent handlande i normalfallet godtagbart.10
För behandling av känsliga personuppgifter med stöd av artikel 9.2 g kan noteras att det inte bara krävs att det gäller ett allmänt intresse, som anges i artikel 6.1 e, utan att det också avser ett viktigt (vår kursivering) allmänt intresse. Ledning av vad som ska anses vara ett viktigt allmänt intresse kan hämtas från tidigare utredningsarbeten. Att kommuner och trafikhuvudmän ska ges möjlighet att utföra sina arbetsuppgifter inom färdtjänsten och riksfärdtjänsten
10 Datainspektionen, Samtycke enligt personuppgiftslagen, reviderad i augusti 2015, s. 7 ff.
SOU 2017:30 Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess
675
på ett tillfredsställande sätt bedömdes av Färdtjänstutredningen vara ett viktigt allmänt intresse (SOU 2003:87 s. 176). Behandlingen av känsliga personuppgifter för antidopningsverksamhet inom idrottsrörelsen enligt ett internationellt grundat regelverk ansågs ske för ett viktigt allmänt intresse enligt Organisationsutredningen mot dopning (SOU 2011:10 s. 242).
De riskbedömningar som spelföretagen enligt spellagen ska göra av kunders spelbeteende får, som framgår ovan, anses avse känsliga personuppgifter. En viktig fråga är med vilket rättsligt stöd känsliga personuppgifter i nu nämnda avseende kan behandlas i ett spelföretags verksamhet. Utredningen överväger i det följande olika alternativa grunder för behandling av sådana uppgifter.
Ett alternativ är att den registrerade lämnar sitt uttryckliga samtycke till behandlingen enligt artikel 9.2 a i dataskyddsförordningen.
Utredningens förslag innebär att alla som når upp till licenskraven ska kunna verka på den svenska spelmarknaden. Målet med spelregleringen är att alla som agerar på den svenska marknaden ska göra det med en licens. Det innebär således vidare att det går att diskutera frivilligheten av ett samtycke till personuppgiftsbehandling, när det i praktiken inte går att avstå från ett samtycke om man vill ha tjänsten. Samtidigt kan knappast spel, enligt utredningen, ses som en nödvändig tjänst i dagens samhälle eller för den enskilde. Det borde därmed inte vara uteslutet att grunda behandlingen på ett samtycke, så länge som detta är uttryckligt och inte avser ett samtycke genom konkludent handlande.
En annan möjlig väg som kan övervägas, när det gäller behandling av personuppgifter som avser övervakning av spelbeteende och samtycke, är att låta den enskilde själv välja om han eller hon vill samtycka till en sådan behandling. I ett sådant fall bör det stå helt klart att det är fråga om ett frivilligt samtycke, eftersom den enskilde ju då kan delta i spel utan att samtycka till den aktuella behandlingen. Det innebär för detsamma att inte alla spelkunder kommer att omfattas av spelföretagens spelansvarsåtgärder som avser registreringar av spelbeteende. Därmed kommer dessa kunder inte heller att bli föremål för det eventuella stöd som kan behövas. Det kan tänkas att just de kunder som faktiskt är i behov av ett sådant stöd väljer att inte samtycka till behandling av personuppgifter i det avseendet. Att göra samtycket frivilligt skulle med andra ord inte fullt ut gå i linje med spellagens uttalade syfte att de negativa konse-
Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess SOU 2017:30
676
kvenserna av spelandet begränsas. Samtidigt är detta ett alternativ som är mindre integritetskänsligt.
Det borde vidare enligt utredningen vara möjligt att behandlingen av känsliga personuppgifter sker med stöd av artikel 9.2 g, dvs. att behandlingen är nödvändig av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse på grundval i den nationella rätten. Ett sådant viktigt allmänt intresse ska enligt samma artikel stå i proportion till det eftersträvade syftet, vara förenligt med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd och innehålla bestämmelser om lämpliga och särskilda åtgärder för att säkerställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen.
Som framgår ovan har Datainspektionen i ett beslut som rörde Svenska Spels behandling av personuppgifter i syfte att göra riskbedömningar av kunders spelbeteende för att kunna vidta åtgärder bedömt att det inte var nödvändigt för att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse. Det kan dock konstateras att spelpolitiken i dag lägger stor vikt vid att spelföretagen ska ha ett ansvarstagande. Det framgår inte minst av utredningens direktiv som uttryckligen anger att en utgångspunkt till förslaget till spelreglering ska vara att de negativa konsekvenserna av spelandet begränsas. Spelregleringen ska ha ett högt konsumentskydd vilket förutsätter en reglering som tar sociala hänsyn.
Det bör vidare framhållas att överdrivet spelande är ett folkhälsoproblem i Sverige. Drygt 2 procent av den vuxna befolkningen i åldersgruppen 16–84 år har spelproblem. Överdrivet spelande kan medföra negativa konsekvenser i form av exempelvis skuldsättning, ohälsa och problem med relationer. Dessa konsekvenser kan drabba även anhöriga, däribland barn. Uppskattningsvis 76 500 barn lever tillsammans med någon som har spelproblem. Grunden i den föreslagna spelregleringen är mot denna bakgrund ett långtgående spelansvar som ska bäras av spelföretagen. Behandlingen av personuppgifter när det gäller registreringar av spelbeteenden bör med hänsyn härtill enligt utredningen kunna anses ske för ett viktigt allmänt intresse.
Utredningens slutsats är alltså att det är möjligt att behandla känsliga personuppgifter med syfte att göra riskbedömningar av kunders spelbeteenden med stöd av både ett uttryckligt samtycke och mot bakgrund av ett viktigt allmänt intresse. Ett alternativ är, när det gäller samtycke, att låta kunden själv välja att samtycka till
SOU 2017:30 Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess
677
en registrering av spelbeteende. Utredningen anser att det ligger närmast till hands att låta behandlingen ske med stöd av ett viktigt allmänt intresse.
När det gäller behandling av personuppgifter i syfte att hantera självavstängningar kan det enligt utredningen ske med stöd av ett uttryckligt samtycke. Enligt utredningen bör det vara en möjlig grund inte enbart för spelföretagens vidkommande utan också när det gäller Spelmyndigheten – trots att det då är fråga om en myndighet och med beaktande av vad som anges i beaktandesats 43. Utredningen bedömer inte att det i ett sådant fall kan sägas råda betydande ojämlikhet mellan den registrerade och Spelmyndigheten, även om Spelmyndigheten är en myndighet. Det bör här också påpekas att en självavstängning naturligtvis förutsätter att personuppgifter behandlas. Det är knappast möjligt att stänga av en kund på egen begäran från spel utan att behandla dennes personuppgifter – oavsett om det gäller ett enstaka spelföretag eller det nationella registret som Spelmyndigheten hanterar. Att behandla kundens personuppgifter blir aktuellt först när denne själv väljer att stänga av sig. Funktionen med att stänga av sig från spel har med andra ord egentligen inget med valfriheten att delta i spel att göra. Det rör sig således inte om ett fritt val mellan att samtycka till behandlingen eller att avstå från själva tjänsten.
När det slutligen gäller ändamål som har med forskning att göra bör aktuella personuppgifter behandlas med stöd av ett uttryckligt samtycke. Det bör i det här avseendet, för att minska integritetsrisken, stå spelkunden fritt att välja till att samtycka till att uppgifterna kan komma att användas till forskning eller inte. Det bör således vara möjligt att delta i spel utan ett samtycke till att personuppgifter används för forskningsändamål.
20.2.9 Personuppgifter som får behandlas
Utredningens förslag: Endast sådana personuppgifter som behövs
för det ändamål för vilket personuppgiftsbehandlingen utförs får behandlas enligt spellagen. Personuppgifter om lagöverträdelser enligt den kompletterande lagen får behandlas av ett spelföretag om det är nödvändigt för ett sådant ändamål.
Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess SOU 2017:30
678
Från integritetssynpunkt är det väsentligt att inte andra personuppgifter behandlas än vad som är befogat utifrån verksamhetens behov och krav. Att närmare specificera vilka personuppgifter som får behandlas i verksamheten skulle dock vara en svår uppgift med tanke på den uttömmande ändamålsbestämmelsen. Det skulle vidare enligt utredningen innebära tillämpningsproblem. Som utredningen anför i avsnitt 20.2.7 föreslås i stället att ändamålsbestämningen ska styra över vilka personuppgifter som får samlas in och fortsättningsvis behandlas. Detta gäller alltså även sådana personuppgifter som särregleras i dataskyddsförordningen och den kompletterande lagen, dvs. känsliga personuppgifter (som i dataskyddsförordningen benämns särskilda personuppgifter), personuppgifter om lagöverträdelser och personnummer. Denna ordning bör enligt utredningen vara godtagbar från integritetssynpunkt mot bakgrund av de bestämmelser om bl.a. behörighetstilldelning som föreslås (se vidare avsnitt 20.2.13).
När det närmare gäller behandling av personuppgifter som rör fällande domar i brottmål samt överträdelser finns en övergripande bestämmelse om detta i dataskyddsförordningens artikel 10. Där sägs att behandling av personuppgifter som rör fällande domar i brottmål och överträdelser eller därmed sammanhängande säkerhetsåtgärder enligt artikel 6.1 får endast utföras under kontroll av myndigheter eller då behandling är tillåten enligt unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt. En förutsättning är att lämpliga skyddsåtgärder för de registrerades rättigheter och friheter fastställts. Dataskyddsförordningen artikel 10 ersätter dataskyddsdirektivets reglering i artikel 8.5. Bestämmelserna har något olika lydelser. I förordningen anges att fällande domar i brottmål omfattas medan man i direktivet använder benämningen brottmålsdomar. Friande domar i brottmål omfattas alltså inte av förordningens reglering. I förordningen sägs inte heller något om administrativa sanktioner eller avgöranden i tvistemål, vilket uttryckligen omfattas av direktivet.
I personuppgiftslagen är det 21 § som genomför artikel 8.5 i dataskyddsdirektivet. Där sägs att det är förbjudet för andra än myndigheter att behandla personuppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden.
Utredningen förutsätter att en liknande bestämmelse som den som finns i 21 § personuppgiftslagen införs i den kompletterande
SOU 2017:30 Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess
679
lagen, dock med ett något ändrat innehåll med hänsyn till de ändringar som skett i dataskyddsförordningen. Utredningen utgår vidare från att misstankar om brott kommer att omfattas i samma utsträckning som enligt den nuvarande regleringen.
Av dataskyddsförordningens artikel 10 framgår som nämns ovan att behandling av personuppgifter som rör fällande domar i brottmål och överträdelser eller därmed sammanhängande säkerhetsåtgärder som inte sker under kontroll av en myndighet kan tillåtas i den nationella rätten. Förutsättningen är att lämpliga skyddsåtgärder för de registrerades rättigheter och friheter fastställs. Av spellagen framgår att spelföretagen när det gäller vissa spelformer ska övervaka spelet för att motverka och förhindra fusk, bedrägerier och annan brottslig verksamhet. Spelföretagen ska också kontrollera och rapportera vidare till Spelmyndigheten om avvikande spelmönster eller om det i övrigt finns misstankar om matchfixning.
Av det ovan sagda följer att det för spelföretagens vidkommande uttryckligen måste framgå av spellagen att de får behandla personuppgifter som rör lagöverträdelser. En bestämmelse ska därför tas in i spellagen som anger att spelföretag får behandla personuppgifter enligt bestämmelsen, om det enligt kompletteringslagen är nödvändigt för ett av de ändamål som anges i spellagen. Utredningen bedömer att kravet på säkerhetsåtgärder är uppfyllt bl.a. mot bakgrund av bestämmelserna om behörighetstilldelning och sökbegränsningar som föreslås.
20.2.10 Sökförbud
Utredningens förslag: Känsliga personuppgifter som avses i 9.1
i dataskyddsförordningen får inte användas som sökbegrepp. Detsamma gäller sådana personuppgifter som rör fällande domar i brottmål samt överträdelser som avses i artikel 10.
Med sökbegrepp menas bokstäver, koder eller siffror med vars hjälp man kan ta fram ett önskat urval av lagrade personuppgifter om en eller flera personer ur en samlad informationsmängd som man har tillgång till. Informationsteknikens utveckling har medfört i det närmaste obegränsade sökmöjligheter när det gäller elektroniskt lagrad information. Vissa sökbegrepp kan innebära särskilda inte-
Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess SOU 2017:30
680
gritetsrisker. Av den anledningen förekommer i en del registerförfattningar särskilda begränsningar av vilka sökbegrepp som får användas. Genom sådana begränsningar kan ett ökat integritetsskydd uppnås.
Möjligheterna att effektivt begränsa användningen av integritetskänsliga sökbegrepp påverkas emellertid av offentlighetsprincipen. Offentlighetsprincipen, som den kommer till uttryck i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF), innebär i huvudsak att allmänheten och massmedierna har rätt att ta del av offentliga allmänna handlingar hos en myndighet. Enligt 2 kap. 2 § första stycket TF får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa angivna intressen, t.ex. skyddet för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. En sådan begränsning ska enligt 2 kap. 2 § andra stycket TF anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om det i ett visst fall är lämpligare, i en annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Den särskilda lag som åsyftas är offentlighets- och sekretesslagen.
Offentlighetsprincipen omfattar inte bara fysiska handlingar och elektroniskt lagrade uppgifter som ingår i s.k. färdiga elektroniska handlingar, t.ex. e-postmeddelande, utan även uppgifter som ännu inte sammanställts men som kan sammanställas med hjälp av tillgänglig teknik och rutinbetonade åtgärder, t.ex. en sökning. Det framgår av 2 kap. 3 § andra stycket TF. Sådana sammanställningar kallas potentiella handlingar. Av den s.k. likställighetsprincipen följer att enskilda har samma möjligheter som aktuell myndighet att ta del av sammanställningar av uppgifter ur upptagningar för automatiserad behandling. Det innebär att enskilda har rätt att ta del av s.k. potentiella handlingar.
I 2 kap. 3 § tredje stycket TF finns den s.k. begränsningsregeln. Den anger att en sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling inte anses förvarad hos myndigheten om sammanställningen innehåller personuppgifter och myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra den tillgänglig. Att en handling anses förvarad hos en myndighet är en förutsättning för att den ska omfattas av allmänhetens rätt att ta del av densamma enligt offentlighetsprincipen (2 kap. 1 § TF).
Regleringen i tryckfrihetsförordningen innebär att det finns två sätt att genom författningsbestämmelser reglera allmänhetens tillgång till potentiella handlingar i domstolarna och därmed indirekt
SOU 2017:30 Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess
681
reglera allmänhetens tillgång till de sökfunktioner som används för att sammanställa sådana handlingar. Dels kan en sådan reglering åstadkommas genom sekretessbestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen. Dels genom sökbestämmelser i en registerförfattning som på ett ovillkorligt sätt förbjuder personalen att utföra vissa sökningar både för verksamhetens behov och på begäran av allmänheten. Bestämmelser som tillåter personalen att under vissa villkor utföra en sökning, t.ex. att söka om det är absolut nödvändigt, begränsar inte allmänhetens rätt att begära att sådana sökningar utförs och att de uppgifter som tas fram lämnas ut.
Till skydd för enskildas integritet bör det, liksom i flera andra registerförfattningar, mot denna bakgrund tas in en bestämmelse i spellagen om sökbegränsningar. Sökbegränsningen bör omfatta sådana känsliga personuppgifter som avses i artikel 9.1 i förordningen. Begränsningen bör vidare omfatta behandling av sådana personuppgifter som avses i artikel 10 i förordningen, dvs. fällande domar i brottmål samt överträdelser.
Dataskyddsförordningen innehåller inte några bestämmelser som handlar om sökning. Inte heller dataskyddsdirektivet eller personuppgiftslagen innehåller några sådana bestämmelser. En fråga blir därför om det är möjligt att i nationell rätt införa en sådan begränsning. Utredningens tolkning av dataskyddsförordningen är att förordningen inte hindrar en sådan nationell bestämmelse. Dataskyddsförordningen reglerar som nämnts känsliga personuppgifter och anger att det som huvudregel är förbjudet att behandla sådana uppgifter. Från denna huvudregel anges dock ett antal undantag i artikel 9.2 a–j. Det ter sig som en orimlig tolkning att ett undantag från förbudet att behandla känsliga uppgifter måste utnyttjas fullt ut i den nationella rätten – särskilt med beaktande av att de uppgifter som anges i artikel 9 anses vara särskild skyddsvärda. Sökbegränsningar bör vara möjligt även för andra uppgifter, såsom fällande domar i brottmål och överträdelser.
Till vidare skydd för den enskildes integritet ger utredningen i avsnitt 18.2.7 förslag till en sekretessbestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen som gäller självavstängningsregistret.
Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess SOU 2017:30
682
20.2.11 Utlämnande av uppgifter
Utredningens förslag: Om misstanke om brott framkommer
efter närmare granskning och kontroll av ett spel får alla uppgifter som kan tyda på brott i samband med spelet lämnas till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten.
Som framgår ovan föreslår utredningen bl.a. att spelföretagen ska granska och kontrollera spel för att motverka och förhindra fusk och brottslighet. Om misstanke om brott framkommer efter en närmare granskning ska spelföretaget få lämna uppgifter om alla sådana omständigheter till polis eller åklagare. Liknande bestämmelser finns i 3 kap. 1 § lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism och 6 kap. 5 § lagen (2010:751) om betaltjänster.
20.2.12 Undantag från den registrerades rätt till tillgång till personuppgifter
Utredningens förslag: Besked om att personuppgifter behandlas i
samband med närmare granskning och rapportering till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten får inte lämnas ut till den registrerade.
Liksom dataskyddsdirektivet och personuppgiftslagen innehåller dataskyddsförordningen bestämmelser om tillgång till personuppgifter. I artikel 15 anges att den registrerade har rätt att av den personuppgiftsansvarige få bekräftelse på huruvida personuppgifter som rör honom eller henne håller på att behandlas och i så fall få tillgång till personuppgifterna tillsammans med information om bl.a. ändamålen med behandlingen.
Genom artikel 23.1 i dataskyddsförordningen ges medlemsstaterna möjlighet att under vissa förhållanden begränsa omfattningen av vissa av de skyldigheter och rättigheter som förordningen föreskriver. Det gäller bl.a. nu nämnd artikel om tillgång till personuppgifter. Sådana begränsningar får göras endast om de är förenliga med respekt för andemeningen i de grundläggande fri- och rättigheterna och utgör en nödvändig och proportionell åtgärd i ett demokratiskt
SOU 2017:30 Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess
683
samhälle i syfte att säkerställa vissa angivna intressen. Ett sådan angivet intresse är förebyggande, förhindrande, utredning, avslöjande eller lagföring av brott eller verkställande av straffrättsliga sanktioner, inbegripet skydd mot samt förebyggande och förhindrande av hot mot den allmänna säkerheten (artikel 23.1.d). Sådana lagstiftningsåtgärder som innehåller undantag från skyldigheter och rättigheter ska innehålla specifika lagstiftningsåtgärder, när så är relevant, avseende bl.a. ändamålen med behandlingen, kategorierna av personuppgifter samt de registrerades rätt att bli informerade om begränsningen, såvida detta inte kan inverka menligt på begränsningen (artikel 23.2).
I fråga om sådan personuppgiftsbehandling som kan komma att ske i samband med en närmare analys och rapportering till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten med anledning av misstanke om brott bör det i spellagen anges uppgifterna inte får lämnas ut till den registrerade. Liknande bestämmelser finns i lagen om betaltjänster (6 kap. 5 §) och lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (4 kap. 3 §). Innebörden av att en sådan bestämmelse tas in i spellagen blir att en registrerad inte med hänvisning till artikel 15 i dataskyddsförordningen kan begära ut en sådan uppgift.
Utredningen bedömer att det möjligt att göra ett sådant undantag från artikel 15 i förordningen med hänsyn till innehållet i artikel 23. Åtgärden får anses nödvändig och proportionell för att säkerställa att brott kan förhindras och utredas.
20.2.13 Behörighetstilldelning
Utredningens förslag: Tillgången till personuppgifter ska be-
gränsas till vad varje anställd behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter.
Spellagen innebär att personuppgifter, även känsliga sådana, kommer att behandlas både inom Spelmyndigheten men också vid ett antal spelföretag. De verksamheter som kommer att behandla personuppgifter kommer att vara av olika storlek och behörighetssystemen kommer därmed att vara utformade på olika sätt. Det är dock viktigt att den som anställs vid Spelmyndigheten eller ett spel-
Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess SOU 2017:30
684
företag inte per automatik får tillgång till alla personuppgifter som behandlas där. I syfte att minska integritetsrisker för den enskilde bör det därför anges i spellagen att tillgången till personuppgifter ska begränsas till vad var och en av de anställda behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Innebörden av bestämmelsen är att Spelmyndigheten och spelföretagen alltid ska vara skyldiga att pröva anställdas och uppdragstagares behov av tillgång till personuppgifter utifrån vad arbetsuppgifterna kräver. Tillgången ska begränsas i enlighet med detta.
20.2.14 Bevarande av uppgifter
Utredningens förslag: När en personuppgift inte längre behövs
för behandling enligt de ändamål som anges i kapitlet ska uppgiften tas bort om inget annat följer spellagen, annan lag, förordning eller föreskrifter.
En uppgift eller ett fotografi i ett register över besökare vid ett statligt kasino ska bevaras i fem år från det att uppgiften eller fotografiet registrerats och därefter senast gallras.
Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, ska få meddela föreskrifter om bevarande och gallring av personuppgifter.
Utredningens bedömning: Spelmyndigheten bör meddela före-
skrifter om bevarande och gallring av personuppgifter.
I dataskyddsförordningen finns i artikel 5.1 e principen om lagringsminimering. Där sägs att personuppgifter inte får förvaras i en form som möjliggör identifiering av den registrerade under en längre tid än vad som är nödvändigt för de ändamål för vilka personuppgifter behandlas. Personuppgifter får dock lagras under längre perioder i den mån personuppgifterna enbart behandlas för arkivändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller historiska forskningsändamål eller statistiska ändamål i enlighet med artikel 89.1. En förutsättning är då att de lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder som krävs enligt dataskyddsförordningen genomförs för att säkerställa den registrerades rättigheter och friheter.
SOU 2017:30 Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess
685
Det är enligt utredningen lämpligt att som utgångspunkt ange i spellagen att när en personuppgift inte längre behövs för behandling enligt de ändamål som räknas upp i kapitlet ska uppgiften tas bort. En sådan bestämmelse stämmer överens med principen om lagringsminimering. Denna huvudregel ska gälla när inget annat sägs i spellagen, andra lagar, förordningar eller föreskrifter. Det bör tilläggas att det i en del andra kapitel i spellagen finns bestämmelser som preciserar när en uppgift inte längre behövs. Till exempel anges beträffande ombud att Spelmyndigheten ska upphäva registreringen av ett ombud om spelföretaget begär det eller ombudet inte längre bedöms vara lämpligt.
I de lagar som reglerar spel i dag finns en särskild bestämmelse som berör bevarande och gallring av personuppgifter. Bestämmelsen återfinns i 8 § kasinolagen där det sägs att en uppgift eller ett fotografi i registret över besökare ska bevaras i fem år från det att uppgiften eller fotografiet registrerats och därefter senast gallras. Tidigare angavs att en uppgift eller ett fotografi i registret skulle gallras senast ett år efter det att uppgiften eller fotografiet registrerats. Lydelsen ändrades i januari 2005 i och med författningsändringar inom penningtvättsområdet (se prop. 2003/04:156 s. 54 ff.). Utredningen finner inte skäl att ändra innehållet i denna bestämmelse. I förarbetena har tidsaspekten noggrant övervägts och utredningen kan därför inte se att bestämmelsen skulle strida mot principen om lagringsminering. Samma regel bör således gälla enligt spellagen.
Det fjärde penningtvättsdirektivet och 2015 års penningtvättsutrednings förslag innebär att flera spelföretag kommer att omfattas av bestämmelser om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. 2015 års penningtvättsutredning har bl.a. föreslagit att handlingar och uppgifter som använts vid åtgärder för att uppnå kundkännedom samt vid granskning och rapportering som huvudregel ska bevaras i fem år (se SOU 2016:8 s. 322 ff.). I den mån dessa bestämmelser, eller andra bestämmelser, träder i kraft ska spelföretagen alltså rätta sig efter dem.
Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, ska få meddela föreskrifter om bevarande och gallring av personuppgifter. Vid användande av föreskriftsrätten måste självfallet dataskyddsförordningens bestämmelser beaktas, däribland kravet på skyddsåtgärder i artikel 89.1.
Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess SOU 2017:30
686
20.2.15 Spelmyndighetens möjligheter att överföra personuppgifter till tredje land
Den föreslagna regleringen kommer i stor utsträckning bygga på att Spelmyndigheten i sin tillsyn kan samarbeta med motsvarande myndigheter i andra länder. I dessa fall måste Spelmyndigheten ha möjlighet att utbyta information med dessa myndigheter. En fråga som då aktualiseras är Spelmyndighetens möjligheter att överföra personuppgifter till tredje land.
Dataskyddsförordningen innehåller, i likhet med dataskyddsdirektivet, bestämmelser som anger under vilka förutsättningar personuppgifter får överföras till tredjeland. De finns samlade i artikel 44– 50. Regleringen är förhållandevis detaljerad. Överföring får ske enligt vissa förutsättningar till tredjeland eller en internationell organisation. Liksom i dataskyddsdirektivet är det enligt artikel 45 ett grundläggande krav för sådan överföring att det mottagande tredjelandet säkerställer en adekvat skyddsnivå för uppgifterna. Enligt dataskyddsförordningen är det enbart kommissionen som kan besluta om ett tredjeland uppfyller detta krav eller inte. Kommissionens beslut får direkt verkan i medlemsstaterna. EU-kommissionens beslut finns för närvarande uppräknade i en bilaga till personuppgiftsförordningen. Där framgår att bl.a. Andorra, Isle of Man och Jersey omfattas av en adekvat skyddsnivå. USA och Kanada omfattas enligt vissa angivna förutsättningar.
Har kommissionen inte fattat något beslut i frågan om adekvat skyddsnivå, finns det möjlighet att överföra uppgifter till tredjeland om vissa juridiskt bindande skyddsåtgärder vidtas, som t.ex. användandet av vissa godkända standardbestämmelser om uppgiftsskydd. Detta framgår av artikel 46.
I artikel 49 finns bestämmelser om överföring då det varken finns adekvat skyddsnivå enligt artikel 45 eller lämpliga skyddsåtgärder enligt artikel 46. Artikel 49 bygger i stort på dataskyddsdirektivets artikel 26.1. Vissa av dessa undantag bör nämnas här. Liksom enligt direktivet är det tillåtet med personuppgiftsöverföring om den registrerade samtyckt till överföringen. Dock krävs enligt artikel 44.1 a att den registrerade först har blivit informerad om de risker en överföring kan medföra när det inte föreligger något beslut om adekvat skyddsnivå eller lämpliga skyddsåtgärder. Detta undantag (jämte vissa andra) gäller inte åtgärder som vidtas
SOU 2017:30 Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess
687
av offentliga myndigheter som ett led i myndighetsutövning. En överföring får också ske, enligt artikel 44.1 d, om den bedöms gynna viktiga samhälleliga intressen. Allmänhetens intressen får dock bara åberopas om intresset är erkänt i unionsrätten eller i den nationella rätt som den personuppgiftsansvarige omfattas av (artikel 49.4).
Av det ovan sagda följer att det är möjligt för Spelmyndigheten att överföra personuppgifter till en myndighet i tredje land om kommissionen fattat ett beslut om att tredjelandet säkerställer en adekvat skyddsnivå. I annat fall blir det en fråga om överföringen kan sägas vara nödvändig av viktiga skäl som rör allmänintresset (artikel 49.1 d). Det ska då, som nämns ovan, avse ett allmänintresse som är erkänt antingen i unionsrätten eller i den nationella rätt som den personuppgiftsansvarige omfattas av. I och med bestämmelserna i spellagen, särskilt den som anger att Spelmyndigheten i sin tillsynsverksamhet så långt det är möjligt ska samarbeta och utbyta information som har betydelse för tillsynen med svenska och utländska behöriga myndigheter, skulle man kunna argumentera för att det som sägs i artikel 49.1 d jämte artikel 49.4 är uppfyllt. En förutsättning skulle i sådana fall vara att det föreligger ett samarbetsavtal med aktuell utlandsmyndighet. Det bör dock sägas att detta är ett långt ifrån säkert antagande. Frågan bör analyseras vidare efter det att förslag om nationella bestämmelser som ska komplettera dataskyddsförordningen lagts fram. Det bör tilläggas att eftersom förordningen är direkt tillämplig i medlemsstaterna finns det inte skäl att införa en bestämmelse i spellagen som anger när Spelmyndigheten kan överföra uppgifter till tredjeland.
20.3 Kontroll av belastningsregister
Utredningens förslag: Spelmyndigheten ska ha rätt att få till-
gång till uppgifter i misstanke- och belastningsregistren i fråga om de personer som omfattas av myndighetens prövning av licens enligt spellagen. Uppgifter ur belastningsregistret ska omfatta brott som lett till någon annan påföljd än penningböter och uppgifter ur misstankeregistret ska omfatta uppgift om misstanke om brott för vilket åtal har väckts. Spelmyndigheten får även ha direktåtkomst till dessa uppgifter.
Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess SOU 2017:30
688
Uppgifter om den som dömts för brott finns i belastningsregistret. I lagen (1998:620) om belastningsregister och förordningen (1999:1134) om belastningsregister finns bestämmelser om vilka uppgifter som registret ska innehålla och om när uppgifter ur detta ska eller får lämnas ut till nationella och utländska myndigheter samt till enskilda. Svenska myndigheters rätt att på begäran få uppgifter ur registren regleras i 6 § lagen om belastningsregister. 6 § preciseras närmare i 10–20 §§ förordningen om belastningsregister. Det varierar i vilken omfattning myndigheter kan få del av uppgifter. Vissa myndigheter, t.ex. Länsstyrelser, har möjlighet att få del av fullständiga uppgifter medan det för andra myndigheter begränsas till det som rör vissa uppräknade brott. Finansinspektionen har exempelvis möjlighet att få del av uppgifter om vissa förmögenhetsbrott och skattebrott. För Lotteriinspektionen gäller, enligt 11 § 6, att uppgifter ur registret som lett till någon annan påföljd än penningböter ska lämnas ut om det begärs av Lotteriinspektionen i fråga om den som myndigheten dels vid prövning enligt lotterilagen överväger att ge tillstånd att få anordna roulettspel, tärningsspel och kortspel, dels vid prövning enligt lagen om anordnande av visst automatspel överväger att ge tillstånd. En myndighet som enligt 11 § har rätt att få uppgifter ur belastningsregistret vid bl.a. tillståndsgivning har rätt att få motsvarande uppgifter för prövning av ett meddelat tillstånd (18 §). Det betyder med andra ord att Lotteriinspektionen har rätt att få uppgifter för att senare pröva om en person fortfarande är lämplig för tillstånd.
Misstankeregistret innehåller uppgifter om dem som skäligen är misstänkta för brott. Syftet med registret är att underlätta tillgången till sådana uppgifter om skälig misstanke om brott som behövs i verksamhet hos Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tullverket, Kustbevakningen och åklagarmyndigheter för att samordna förundersökningar och åtal (2 § 1 och 2 lagen [1998:621] om misstankeregister). Registret får även användas av Polismyndigheten och andra myndigheter som ska utföra lämplighetsprövning, tillståndsprövning och annan prövning som anges i författning (2 § 3). Lotteriinspektionen har i dag rätt att få uppgifter från misstankeregistret om myndigheten begär det. Det gäller enligt 4 § 7 uppgift om misstanke om brott för vilket åtal har väckts, i samma typ av situationer som för belastningsregistret, dvs. dels i fråga om prövning enligt lotterilagen när myndigheten överväger att ge till-
SOU 2017:30 Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess
689
stånd för att anordna roulettspel, tärningsspel och kortspel, dels i fråga om prövning enligt lagen om anordnande av visst automatspel när myndigheten överväger att ge tillstånd. Av 5 § framgår det att en myndighet som omfattas av 4 § har rätt att få motsvarande uppgifter för prövning av ett meddelat tillstånd.
Av utredningens förslag till spellag framgår av Spelmyndigheten vid prövningen av en licens ska beakta bl.a. om sökanden är lämplig att driva spelverksamhet. Att sökanden är lämplig omfattar bl.a. laglydighet. Särskilt ekonomisk och övrig allvarlig ekonomisk brottslighet bör beaktas. Enstaka överträdelser av mindre allvarlig art bör inte föranleda att sökanden nekas licens. Om sökanden är en juridisk person ska prövningen avse personer i ägar- och ledarkretsen.
Utredningen anser inte att det finns skäl att begränsa möjligheten att få ut uppgifter jämfört med den tillgång som Lotteriinspektionen har enligt nu gällande lagstiftning. Att, som det är i dag för vissa myndigheter, låta tillgången till uppgifter i belastningsregistret omfatta endast vissa särskilt angivna brott och därmed undanta t.ex. våldsbrottslighet framstår inte som ändamålsenligt (jfr 2015 års penningtvättsutredning som gör samma bedömning i förhållande till de uppgifter som tillsynsmyndigheter på penningtvättsområdet bör ha tillgång till, SOU 2016:8 s. 450 ff.). Det är alltså enligt utredningen lämpligt att Spelmyndigheten vid en licensprövning ges tillgång till uppgifter i belastnings- och misstankeregistret i samma omfattning som Lotteriinspektionen har i dag. Tillgången ska gälla för alla personer som omfattas av en licensprövning. Liksom för vissa andra myndigheter i dag bör Spelmyndigheten därtill ges direktåtkomst till dessa register.
20.4 Sekretess i självavstängningsregistret
Utredningens förslag: Det ska i offentlighets- och sekretesslagen
införas en ny bestämmelse med innebörden att sekretess ska gälla i verksamhet som avser förande av eller uttag ur det nationella självavstängningsregistret som förs av Spelmyndigheten för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. I fråga om allmän handling ska sekretessen gälla i högst sjuttio år.
Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess SOU 2017:30
690
20.4.1 Inledning
Som utredningen redogör för i avsnitt 20.2.10 finns grundläggande bestämmelser om allmänna handlingar och offentlighetsprincipen i 2 kap. TF. Enligt 2 § får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas när det är nödvändigt med hänsyn till vissa särskilt angivna intressen, bl.a. skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Begränsningen i rätten att ta del av allmänna handlingar ska anges i en särskild lag eller i en annan lag till vilken den särskilda lagen hänvisar. Den särskilda lag som åsyftas är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
Skyddet innebär att allmänna handlingar som innehåller sekretessbelagda uppgifter får lämnas ut endast under de förutsättningar som anges i lagen. Sekretessen gäller både mot enskilda och mot andra myndigheter men också i förhållandet mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet om de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Sekretesskyddet är olika starkt i olika bestämmelser. För vissa uppgifter gäller ett s.k. omvänt skaderekvisit vilket innebär att uppgiften endast kan lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan risk för skada eller men för de intressen som sekretessen ska skydda. I dessa fall råder en presumtion för sekretess. Det s.k. raka skaderekvisitet innebär att sekretess endast gäller om det kan antas att ett röjande av uppgiften medför men eller skada för de intressen som sekretessen ska skydda. Det raka skaderekvisitet innebär alltså en presumtion för offentlighet. Slutligen gäller i få fall absolut sekretess, vilket innebär att uppgiften aldrig får röjas. För de uppgifter som omfattas av sekretess gäller också tystnadsplikt.
20.4.2 Behovet av ändring
Det kan finnas olika skäl till varför en person vill anmäla sig till självavstängningsregistret för spel. I de allra flesta fallen lär det röra sig om personer som uppfattar att de har ett spelproblem alternativt att personer i deras närhet gjort den bedömningen. Avstängningen blir då en del i att försöka komma till rätta med ett spelproblem. Det kan också finnas personer som vill registrera sig av exempelvis moraliska eller religiösa skäl. Oavsett vad det bakomliggande skälet är får det antas att det är av stor vikt för de allra flesta som anmäler
SOU 2017:30 Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess
691
sig till det nationella självavstängningsregistret att deras val att göra detta inte ska vara en uppgift som är tillgänglig för vem som helst. Enligt utredningen finns det en uppenbar risk för att många personer skulle avstå från att anmäla sig till registret om det skulle visa sig att uppgifterna inte skyddas av sekretess. Det finns alltså ett behov av ett starkt sekretesskydd för de personer som väljer att stänga av sig från spel. Frågan är då om nuvarande regler ger ett fullgott skydd eller om det finns behov av en ändring i offentlighets- och sekretesslagen. Det finns vissa bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen vars tillämpningsområde för det nationella självavstängningsregistret kan diskuteras. Dessa tas upp i det följande.
I 30 kap. 23 § offentlighets- och sekretesslagen anges att sekretess gäller, i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det, i en statlig myndighets verksamhet som består i utredning, planering, prisreglering, tillståndsgivning, tillsyn eller stödverksamhet med avseende på produktion, handel, transportverksamhet eller näringslivet i övrigt. Bestämmelsen gäller i två avseenden, dels 1) för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs, dels 2) för uppgift om andra ekonomiska eller personliga förhållanden än som avses i första punkten för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet. Vad som sägs i bestämmelsen ger inte per automatik upphov till sekretess utan förutsätter att regeringen föreskriver om sekretess. Regeringen har med stöd av bestämmelsen meddelat föreskrifter om sekretess i 9 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641). I den bestämmelsen framgår det att Lotteriinspektionens verksamhet omfattas. Det framgår även av bilagan till förordningen.
Den punkt som nu skulle kunna bli aktuell i 30 kap. 23 § offentlighets- och sekretesslagen är den som tar sikte på en uppgift om andra personliga förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet. Själva grunden i bestämmelsen gäller dock myndigheters verksamhet som bl.a. rör tillståndsgivning och tillsyn. Det är enligt utredningen inte en självklarhet att självavstängningsregistret kan hänföras dit. Även om så skulle vara fallet vållar bestämmelsen tillämpningsproblem eftersom den kräver att en affärsförbindelse eller liknande förbindelse har ingåtts. En person som
Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess SOU 2017:30
692
vill stänga av sig p.g.a. spelproblem har med stor sannolikhet ingått affärsförbindelser med ett eller flera spelföretag. Det är dock knappast troligt när det gäller personer som vill anmäla sig till registret av exempelvis moraliska eller religiösa skäl. Bestämmelsen i 30 kap. 23 § offentlighets- och sekretesslagen är därmed enligt utredningen inte anpassad till att omfatta det nationella självavstängningsregistret som Spelmyndigheten ska ansvara för.
Av 21 kap. 1 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen framgår att sekretess gäller för uppgift som rör enskilds hälsa eller sexualliv, såsom uppgifter om sjukdomar, missbruk, sexuell läggning, könsbyte, sexualbrott eller annan liknande uppgift, om det måste antas att den enskilde eller någon närstående till denne kommer att lida betydande men om uppgiften röjs.
Sekretessbestämmelsen ger således ett skydd för väldigt känsliga uppgifter om hälsa och sexualliv. Den är generellt tillämplig vilket innebär att den är tillämplig hos alla myndigheter och organ som har att tillämpa offentlighets- och sekretesslagen.
Det torde vara möjligt att tillämpa bestämmelsen så länge alla personer som stänger av sig från spel gör det p.g.a. ett spelmissbruk. Som anförs ovan kan det i realiteten dock ligga andra orsaker än spelmissbruk bakom en begäran om självavstängning. Mot den bakgrunden har bestämmelsen begränsad räckvidd när det gäller självavstängningsregistret.
Utredningens slutsats är således att nuvarande regler inte ger ett fullgott sekretesskydd för de uppgifter som kommer att finnas i självavstängningsregistret. Det finns därmed ett behov av en ny bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen som skyddar den enskildes integritet genom ett starkt och tydligt sekretesskydd för uppgifterna i registret. Utredningen föreslår att bestämmelsen utformas med bestämmelsen om sekretess i donationsregistret som förebild, se 25 kap. 16 § offentlighets- och sekretesslagen. Det ska således råda presumtion för sekretess vilket uppnås med ett omvänt skaderekvisit. Den föreslagna bestämmelsen innebär att uppgifterna i registret inte får lämnas ut om det inte står klart att de kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Sekretesstiden för uppgifter i allmänna handlingar ska vara högst sjuttio år.
693
21 Marknadsföring
21.1 Utredningsdirektiven m.m.
Enligt direktiven ska utredningen överväga om ytterligare krav på marknadsföring av spel och lotterier behöver uppställas. Utredningen ska vidare undersöka möjligheterna att utvidga 16 kap. 15 § radio-_och_tv-lagen (2010:696) till att, utöver alkohol- och barnreklam, omfatta spelreklam. Utredningen ska även lämna förslag till ändamålsenliga marknadsföringsbestämmelser för ett licenssystem.
Fram till den 1 januari 2017 saknade lotterilagen bestämmelser rörande marknadsföring av spel och lotterier. Numera finns dock ett fåtal bestämmelser intagna som bl.a. anger att vid marknadsföring av lotteri till konsumenter ska måttfullhet iakttas samt att sådan marknadsföring inte får rikta sig särskilt till barn eller ungdomar som inte har fyllt 18 år (se vidare i avsnitt 21.15.2). Generella regler om marknadsföring återfinns också i annan lagstiftning, främst marknadsföringslagen (2008:486).
I regeringens beslut att bevilja AB Svenska Spel (Svenska Spel) och AB Trav och Galopp (ATG) tillstånd att bedriva olika spelformer finns även villkor om marknadsföring. Lotterinspektionen har vidare utfärdat föreskrifter och villkor om marknadsföring rörande de lotterier för vilka man beviljar tillstånd. Utöver detta har branschorganisationer genom självreglering utformat bestämmelser om marknadsföring av spelreklam. Riktlinjer för marknadsföring finns även i Europeiska kommissionens rekommendation om konsumentskydd i samband med onlinespel.
Marknadsföring SOU 2017:30
694
21.2 Marknadsföring och yttrandefrihet
Av artikel 10 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen, EKMR) framgår att var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser (artikel 10.1). Av artikel 10.2 framgår att yttrandefriheten kan begränsas. Där sägs att yttrandefriheten får begränsas under förutsättning att begränsningen sker i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till den nationella säkerheten, den territoriella integriteten eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral, till skydd för annans goda namn och rykte eller rättigheter, för att förhindra att förtroliga underrättelser sprids eller för att upprätthålla domstolarnas auktoritet och opartiskhet.
Yttrandefriheten i EKMR omfattar alla medier. Den omfattar även kommersiell reklam genom audiovisuella medier. Konventionsstaterna har emellertid getts möjligheten att göra skönsmässiga bedömningar (margin of appreciation) beträffande nödvändigheten att begränsa sådan reklam.1
Var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet vilket innebär frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor (2 kap. 1 § första stycket 1 regeringsformen [RF]). Yttrandefriheten i RF, som gäller för alla medier, får begränsas genom lag vad avser friheten att yttra sig i näringsverksamhet (2 kap. 20 och 23 §§ RF). Begränsningarna får endast göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. De får heller inte sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen och får inte göras enbart p.g.a. politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (2 kap. 21 § RF).
Tryckfrihetsförordningen (TF) är den grundlag som reglerar yttrandefriheten i tryckta skrifter och syftar till att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning.
1 Europadomstolens dom den 20 november 1989 i mål Markt Intern Verlag GmbH and Klaus Beermann mot Tyskland.
SOU 2017:30 Marknadsföring
695
TF är exklusivt tillämplig när det gäller missbruk av det fria ordet som sker genom meddelande i tryckt skrift vilket innebär att missbruk av tryckfriheten inte får föranleda straff eller ersättningsskyldighet i annan ordning eller i annat fall än vad som anges i förordningen (1 kap. 3 § TF). Även om reklam inte generellt anses falla utanför TF:s tillämpningsområde (jfr 1 kap. 9 § TF) reglerar förordningen emellertid inte allt bruk av tryckta skrifter utan begränsar sig till sådant som hänför sig till tryckfrihetens syfte (RÅ 2010 ref. 115 I). Med anledning av detta har det ansetts möjligt att i begränsad utsträckning ingripa med stöd av allmän lag mot meddelanden av kommersiell natur i tryckt skrift. Vad som åsyftas är den princip som utvecklats i praxis enligt vilken ingripanden mot reklamåtgärder kan ske utanför TF:s regler i fall då åtgärderna är av utpräglat kommersiell natur. Med åtgärder som är av utpräglad kommersiell natur förstås åtgärder som vidtagits i kommersiell verksamhet och i kommersiellt syfte samt har rent kommersiella förhållanden till föremål (NJA 1975 s. 589 och 1977 s. 751). Vad beträffar spelreklam är generella reklamförbud, på sätt som enligt lag kan ske när det gäller kommersiell reklam i tryckt skrift för alkoholhaltiga drycker och tobaksvaror, inte möjligt eftersom sådan reklam inte undantagits från TF:s tillämpningsområde (jfr 1 kap. 9 § TF). Frågan om TF:s tillämplighet på spelreklam får därför avgöras utifrån en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet (RÅ 2010 ref. 115 II). Mot bakgrund av TF:s ställning och de intressen som den avser att skydda ska vid oklarhet eller tveksamhet förordningen ges företräde (NJA 1999 s. 749).
Frågan om spelreklam omfattas av TF:s tillämpningsområde har prövats i NJA 1961 s. 715 (dagstidnings publicering av uppgifter om vinstnummer i utländskt lotteri), RÅ 2010 ref. 115 I (dagstidnings publicering av oddsuppgifter från utländska spelbolag), RÅ 2010 ref. 115 II (dagstidnings publicering av annonser för utländska spelbolag) och i MD 2009:15 (rikslotteris marknadsföring av lotter i annonstidning).
Yttrandefriheten i andra medier än tryckta skrifter regleras i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) som syftar till att säkerställa ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. För de medier som omfattas av lagen får inga andra begränsningar i yttrandefriheten göras än vad som följer av YGL (1 kap. 1 § andra stycket YGL). Vad som sägs i 1 kap. 9 § TF om
Marknadsföring SOU 2017:30
696
generella reklamförbud för vissa produkter gäller enligt 1 kap. 12 § första stycket YGL även i fråga om radioprogram och tekniska upptagningar. Vidare hindrar bestämmelserna i YGL inte att det i annan lag meddelas föreskrifter och förbud i övrigt mot kommersiell reklam i radioprogram eller om villkor för sådan reklam. Detsamma gäller föreskrifter om förbud mot och villkor för annan annonsering och sändning av program som sponsrats (1 kap. 12 § andra stycket YGL). Det som åsyftas med förbud mot reklam och villkor för reklam är, enligt vad som framgår av förarbetena till YGL, den reglering som i dag återfinns i radio-_och_tv-lagen (prop. 1990/91:64, s. 113). Detta hindrar dock inte att det även i andra lagar kan finnas regler som är tillämpliga på reklam i tv-program (HFD 2011 ref. 46).
Frågan om spelreklam omfattas av YGL:s tillämpningsområde har prövats i HFD 2011 ref. 46 (förevisande av utländskt spelbolags logotyp i sponsringsmeddelanden respektive exponering av utländska spelbolags odds i samband med idrottsevenemang i tv-sändningar).
21.3 Marknadsföringslagen
Grundläggande regler om reklam och annan marknadsföring finns i marknadsföringslagen (2008:486, MFL). Lagen genomför direktivet om otillbörliga affärsmetoder2.
Direktivet om otillbörliga affärsmetoder behandlar endast affärsmetoder som snedvrider konsumentkollektivets ekonomiska intressen (ingressen, skäl 6–7). Icke-ekonomiska intressen, såsom hälsa och säkerhet, faller alltså utanför direktivets tillämpningsområde (art. 3.3 och skäl 9 i ingressen). Medlemsstaterna har därför möjlighet att upprätthålla eller införa särskilda och längre gående bestämmelser för att skydda sådana intressen förutsatt att åtgärden står i överensstämmelse med EU-rätten.
MFL har till syfte att främja konsumenternas och näringslivets intressen i samband med marknadsföring av produkter och att motverka marknadsföring som är otillbörlig mot konsumenter och
2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/29/EG om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden och om ändring av rådets direktiv 84/450/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG, 98/27/EG och 2002/65/EG samt Europarlamentets och rådets förordning (EG) nr 2006/2004 (direktivet om otillbörliga affärsmetoder).
SOU 2017:30 Marknadsföring
697
näringsidkare (1 § MFL). Lagen är tillämplig vid marknadsföring (2 § MFL). Med marknadsföring avses reklam och andra åtgärder i näringsverksamhet som är ägnade att främja avsättningen av och tillgången till produkter inbegripet en näringsidkares handlande, underlåtenhet eller någon annan åtgärd eller beteende i övrigt före, under eller efter försäljning eller leverans av produkter till konsumenter eller näringsidkare (3 § MFL).
Av 5 § MFL framgår den s.k. generalklausulen. Den anger att marknadsföring ska stämma överens med god marknadsföringssed som i 3 § MFL definieras som god affärssed eller andra vedertagna normer som syftar till att skydda konsumenter och näringsidkare vid marknadsföring av produkter. Till grund för bedömningen huruvida god marknadsföringssed överträtts kan läggas en rad olika faktorer. Det kan vara fråga om uppförandekoder, såsom internationella handelskammarens (ICC) regelverk, vedertagen branschpraxis och andra utomrättsliga normer, råd och riktlinjer utfärdade av olika tillsynsmyndigheter, rättspraxis samt lagstridighetsprincipen (prop. 2007/08:115 s. 144). Spelutredningen anförde i sitt betänkande att de tidigare riktlinjerna för marknadsföring inom den svenska spelbranschen som Svenska Spel, ATG, Folkspel, Svebico, A-lotterierna och IOGT-NTO-lotterierna hade kommit överens om att tillämpa borde kunna beaktas vid bedömningen av vad som då utgjorde god marknadsföringssed beträffande spelreklam (SOU 2008:124 s. 344 f.). Dessa riktlinjer har ersatts av Spelbranschens etiska råds (SPER) riktlinjer för ansvarsfull marknadsföring av spel om pengar (se avsnitt 21.11).
I 6 § MFL anges att marknadsföring som strider mot god marknadsföringssed är att anse som otillbörlig om den i märkbar mån påverkar eller sannolikt påverkar mottagarens förmåga att fatta ett välgrundat affärsbeslut. Vad som bedöms är sannolikheten av att marknadsföringsåtgärden medför att en konsument eller en näringsidkare fattar ett annat affärsbeslut än vad denne annars skulle ha fattat. Måttstocken är den genomsnittlige konsumenten i den krets som marknadsföringsåtgärden är riktad till (prop. 2007/08:115 s. 145).
Enligt 7 § MFL får en näringsidkare inte använda sig av aggressiv marknadsföring med vilket avses sådan marknadsföring som innefattar trakasserier, tvång, fysiskt våld, hot eller annat aggressivt påtryckningsmedel. Vidare stadgas att aggressiv marknadsföring är att anse som otillbörlig om den i märkbar mån påverkar eller sannolikt
Marknadsföring SOU 2017:30
698
påverkar mottagarens förmåga att fatta ett välgrundat affärsbeslut. Det anges även att sådan aggressiv marknadsföring som anges i punkterna 24–31 i bilaga I till direktivet om otillbörliga affärsmetoder alltid är att anse som otillbörlig. Nyssnämnda bilaga ska enligt 4 § MFL gälla som lag i Sverige (se regeringens tillkännagivande [2008:487] med anledning av marknadsföringslagen [2008:486]).
I 8 § MFL stadgas att marknadsföring som är vilseledande enligt vissa angivna bestämmelser i lagen är att anse som otillbörlig om den påverkar eller sannolikt påverkar mottagarens förmåga att fatta ett välgrundat affärsbeslut. Vid bedömningen av om en vilseledande åtgärd påverkar ett affärsbeslut eller inte är tröskeln således lägre än vid tillämpningen av generalklausulen i 5 § MFL och förbudet mot aggressiv marknadsföring i 7 § MFL (prop. 2007/08:115 s. 146 f.). Enligt 8 § andra stycket MFL ska sådan vilseledande marknadsföring som anges i punkterna 1–23 i bilaga I till direktivet om otillbörliga affärsmetoder alltid anses som otillbörlig. Punkten 16 i bilagan anger att en sådan affärsmetod är att påstå att produkter kan underlätta vinst i hasardspel. På Europeiska kommissionens hemsida ges exempel på vad som kan omfattas av punkten 16 med annonsraden ”Nu kan DU äntligen vinna på lotto! – Ny programvara som grundas på algoritmer utvecklade vid CERN-laboratoriet hjälper till att tippa oddsen till din fördel.” Som kommentar till detta anges att varken programvaran eller något annat kan göra det lättare att vinna i hasardspel och att sådana påståenden därför alltid ska betraktas som vilseledande.3
9 § MFL ställer upp krav på reklamidentifiering. Syftet är att mottagaren av ett reklambudskap lätt ska kunna identifiera den som står bakom budskapet och därmed också kunna nå denne. I bestämmelsen anges att all marknadsföring ska utformas och presenteras så att det tydligt framgår att det är fråga om marknadsföring. Det ska också tydligt framgå vem som svarar för marknadsföringen. Ett undantag gäller dock framställningar vars enda syfte är att skapa uppmärksamhet inför uppföljande framställningar.
MFL innehåller också ett förbud mot vilseledande marknadsföring. Förbudet innebär enligt 10 § MFL att en näringsidkare vid marknadsföringen inte får använda sig av felaktiga påståenden eller
3 http://ec.europa.eu/justice/consumer-marketing/unfair-trade/unfair-practices/is-it-fair/ blacklist/blacklist-items/blacklist_item13_sv.htm. Sidan besöktes den 11 mars 2016.
SOU 2017:30 Marknadsföring
699
andra framställningar som är vilseledande i fråga om näringsidkarens egen eller någon annans näringsverksamhet. Till ledningen för rättstillämpningen och näringsidkare finns i andra stycket exempel på i vilka avseenden påståenden och andra framställningar inte får vara vilseledande. Här kan bl.a. nämnas produktens förekomst, art, mängd, kvalitet och andra utmärkande egenskaper (punkten 1) samt produktens pris, grunderna för prisberäkningen, särskilda prisfördelar och betalningsvillkoren (punkten 4).
En näringsidkare vars marknadsföring är otillbörlig får förbjudas att fortsätta med denna eller någon annan liknande åtgärd (23 § MFL). Enligt 24 § får en näringsidkare som vid sin marknadsföring låter bli att lämna väsentlig information åläggas att lämna sådan information. Ett förbud enligt 23 § och ett åläggande enligt 24 § ska förenas med vite om det inte av särskilda skäl är obehövligt (26 § MFL). Domstol får under vissa förutsättningar besluta att förbud enligt 23 § och ett åläggande enligt 24 § MFL ska gälla interimistiskt (27 § MFL). Näringsidkare som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot vissa närmare angivna bestämmelser i MFL, däribland förbuden mot aggressiv marknadsföring (7 §) och vilseledande marknadsföring (8 och 10 §§), eller mot någon av bestämmelserna i bilaga I till direktivet om otillbörliga affärsmetoder får åläggas marknadsstörningsavgift (29 § MFL).
Konsumentombudsmannen vars uppgift är att övervaka näringsidkare så att de följer MFL kan, vid behov vid vite, uppmana näringsidkare att yttra sig och lämna erforderliga uppgifter i ett tillsynsärende (42–45 §§ MFL). Konsumentombudsmannen kan vidare förbudsförelägga näringsidkare enligt 28 § MFL i fall som inte är av större vikt. Ett sådant föreläggande ska förenas med vite, om det inte av särskilda skäl är obehövligt. Konsumentombudsmannen får bestämma att ett föreläggande ska gälla omedelbart (28 § MFL). Konsumentombudsmannen kan också väcka talan vid domstol om förbud, marknadsstörningsavgift och utdömande av vite (47–49 §§ MFL).
Marknadsdomstolen kom i MD 2009:15 fram till att rikslotteris marknadsföring av lotter genom vissa påståenden i en annonstidning stred mot reglerna om reklamidentifiering i 9 § MFL, eftersom det inte tydligt framgått att det varit fråga om marknadsföring. Vidare fann domstolen att en formulering som gav intryck av att en viss summa pengar skulle lottas ut i en viss ort var vilseledande enligt 10 § MFL. Också att framställa den totala potten som en vinst-
Marknadsföring SOU 2017:30
700
möjlighet för en enskild lottköpare utan att samtidigt tydligt ange att summan var avsedd att fördelas på flera bedömde domstolen som vilseledande enligt samma bestämmelse.
21.3.1 Ett reklamlandskap i förändring
Den 13 oktober 2016 tillsatte regeringen en utredning som ska kartlägga det förändrade reklamlandskapet och föreslå lämpliga åtgärder för att förbättra konsumentskyddet. Bakgrunden till utredningen är att nya marknadsföringskanaler och marknadsföringsmetoder växt fram under senare tid som på olika sätt påverkar konsumenters beteenden. Utredningen ska analysera om det finns problem kopplade till nya marknadsföringsmetoder och vilka utmaningar utvecklingen ställer tillsynsmyndigheterna inför. I uppdraget ingår att resonera om eventuella behov av författningsändringar, men inte att lämna konkreta författningsförslag (se vidare dir. 2016:84). Uppdraget ska redovisas senast den 12 januari 2018.
21.4 Särskilda bestämmelser om marknadsföring i lotterilagen
Sedan den 1 januari 2017 finns vissa bestämmelser om marknadsföring i lotterilagen.
I 47 a § första stycket anges att vid marknadsföring av lotteri till konsument ska måttfullhet iakttas. Enligt andra stycket får inte marknadsföring rikta sig särskilt till barn eller ungdomar som inte har fyllt 18 år. I förarbetena konstateras att deltagande i lotterier innebär en risk för att människor får ekonomiska och sociala problem, med allvarliga konsekvenser. Spelproblem bidrar även till hälsomässiga ojämlikheter på samhällsnivå. Ett syfte med spelregleringen är just att motverka spelproblem. Syftet med marknadsföring är att öka efterfrågan av varor och tjänster genom att påverka människors attityder och i förlängningen deras beteende (prop. 2016/17:8 s. 30). Mot denna bakgrund instämmer regeringen i den föregående promemorians (Ds 2015:46) bedömning om att det bör införas krav på marknadsföring av lotterier i lotterilagen. I promemorian föreslogs att det krav som gäller vid marknadsföring av alkohol, särskild måttfullhet, skulle införas också för marknadsföring av lotterier (Ds
SOU 2017:30 Marknadsföring
701
2015:46 s. 36). Regeringen anför i propositionen att det kan konstateras att det finns en omfattande forskning som visar på en tydlig koppling mellan marknadsföring och konsumtion av alkohol, särskilt bland unga. På lotteriområdet är detta emellertid inte lika klarlagt. Regeringen hänvisar vidare till att det i TF har intagits en särskilt restriktiv inställning till marknadsföring av alkohol- och tobaksprodukter, som enligt en särskild bestämmelse i 1 kap. 9 § i stora delar undantagits från tillämpningen av förordningens bestämmelser. Även om det finns vissa likheter i risksynpunkt mellan konsumtion av alkohol och deltagande i lotterier anser regeringen vid en samlad bedömning att det inte är lämpligt att uppställa samma krav på marknadsföring av lotterier som på marknadsföring av alkoholprodukter. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att det bör uppställas ett krav på att måttfullhet ska iakttas vid marknadsföring av lotterier (prop. 2016/17:8 s. 31).
När det gäller bestämmelsen om att marknadsföring av lotterier inte får riktas särskilt till barn eller ungdomar som inte har fyllt 18 år anförs i förarbetena att barn och ungdomar är en särskilt skyddsvärd grupp att ta hänsyn till vid utformningen av bestämmelser om marknadsföring av lotterier. Ungdomar får oftare än vuxna problem med sina spelvanor, trots att de generellt sätt spelar mindre än vuxna. Beträffande valet av åldersgräns konstaterar regeringen att det i samma proposition föreslås att anordnare av lotterier inte ska få låta någon som är under 18 år delta i lotteriet (se 35 § lotterilagen). Regeringen bedömer att det är lämpligt att använda sig av samma åldersgräns när det gäller marknadsföring av lotterier. I sammanhanget understryker regeringen att regleringen inte bör utgöra något hinder mot att i tillståndsvillkor uppställa krav på en högre åldersgräns (2016/17:8 s. 35 f.).
I 47 b § anges att marknadsföring som strider mot 47 a § ska vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§marknadsföringslagen anses som otillbörlig mot konsumenter.
21.5 Radio-_och_tv-lagen
Radio-_och_tv-lagen (RTL) innehåller bestämmelser om tv-sändningar, beställ-tv, sökbar text-tv och ljudradiosändningar (1 kap. 1 § första stycket RTL).
Marknadsföring SOU 2017:30
702
Enligt lagen får program som inte är reklam inte otillbörligt gynna kommersiella intressen. Detta innebär att programmet inte får uppmuntra till inköp eller hyra av varor eller tjänster, innehålla andra säljfrämjande inslag eller framhäva en vara eller en tjänst på ett otillbörligt sätt (5 kap. 5 § och 14 kap. 2 § RTL). I lagen görs hänvisningar till de reklamförbud för de medier som omfattas av RTL som finns för respektive produktkategori i alkohollagen (2010:1622), tobakslagen (1993:581), lagen (2013:1054) om marknadsföring av modersmjölksersättning och tillskottsnäring samt i läkemedelslagen (2015:315) (8 kap. 13–14 §§ och 15 kap. 5–6 §§ RTL). Det finns även bestämmelser som reglerar barnreklam (8 kap. 7–8 §§ RTL).
I lagen stadgas att nyhetsprogram inte får sponsras samt att inga program får sponsras av någon vars huvudsakliga verksamhet är att tillverka eller sälja alkoholhaltiga drycker eller tobaksvaror (7 kap. 1–2 §§ och 15 kap. 8–9 §§ RTL). Därutöver finns begränsningar för hur företag som tillverkar eller säljer modermjölksersättning samt läkemedelsföretag får sponsra program (7 kap. 2 a–3 §§ och 15 kap. 9 a § RTL). Vidare finns föreskrifter om sponsringsmeddelande som innebär att ett sponsrat program ska innehålla meddelande om vem som bidragit till finansieringen av programmet. Meddelandet ska lämnas i början och/eller i slutet av programmet och får inte innehålla säljfrämjande inslag. I tv-sändningar får sponsringsmeddelandet under vissa förutsättningar även lämnas vid andra tillfällen. Vad gäller tvsändningar, beställ-tv och sökbar text-tv ska sponsringsmeddelandet innehålla sponsorns namn, logotyp eller annat kännetecken för sponsorn (7 kap. 4–5 och 7 §§ samt 15 kap. 10 § RTL). Sponsringsmeddelanden faller inom YGL:s tillämpningsområde. Detta beror på att de inte enbart anses ha kommersiella förhållanden till föremål då de syftar till att informera om att utomstående intressen kan ha påverkat programinnehållet (prop. 2009/10:115, s. 148 och HFD 2011 ref. 46).
RTL implementerar Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/13/EU om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster (AV-direktivet). Direktivet bygger på ursprungslandsprincipen som innebär att den medlemsstat varifrån tjänsten sänds ska ansvara för att sändningarna följer nationella lagar (art. 2.1 i AV-direktivet). Tanken är att detta ska tillförsäkra en fri rörlighet utan en andra kontroll i den mottagande medlemsstaten. I enlighet med detta anges i direktivet att medlemsstaterna ska säker-
SOU 2017:30 Marknadsföring
703
ställa fri mottagning och att de inte ska begränsa vidaresändning inom sina territorier av de tjänster från andra medlemsstater av skäl som hör under områden som samordnas av direktivet (art. 3.1 i AVdirektivet).
AV-direktivet är ett minimidirektiv vilket innebär att medlemsstaterna har möjlighet att införa strängare regler eller mer långtgående regler inom de områden som samordnas genom direktivet, under förutsättning att reglerna överensstämmer med unionsrätten (art. 4.1 i AV-direktivet). Som framgått ovan har Sverige valt att införa sådana strängare regler bl.a. vad gäller alkohol- och barnreklam. En särskild procedur anvisas i AV-direktivet för det fall sändningar som riktas helt eller huvudsakligen mot en medlemsstat strider mot de strängare bestämmelserna. I RTL finns stöd för att använda denna procedur om tv-sändningarna från en annan medlemsstat innehåller alkohol- eller barnreklam. Behörig myndighet i Sverige får då kontakta en behörig myndighet i den andra EES-staten för att uppmana programföretaget att följa bestämmelsen (16 kap. 15 § 1–2 st. RTL). Behörig myndighet i Sverige är Myndigheten för press, radio och tv (3 § förordningen [2010:1062] med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv). Om programföretaget inte följer uppmaningen får myndigheten vidta de åtgärder mot företaget som anges i 16 kap. 15 § tredje stycket RTL. Av sistnämnda bestämmelse framgår att detta endast får ske om programföretaget har etablerat sig i annan medlemsstat i syfte att kringgå de strängare bestämmelser som skulle ha gällt om det var etablerat i det land vars myndighet ingriper. Av bestämmelsen framgår också att myndigheten inte får vidta åtgärderna förrän den har underrättat kommissionen och den berörda medlemsstaten samt kommissionen har fastställt att åtgärderna är förenliga med EU-rätten. Att åtgärderna ska vara förenliga med EUrätten innebär att de objektivt sett ska vara nödvändiga, tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt och vara proportionella i förhållande till de avsedda målen (art. 4.3 i AV-direktivet).
Det pågår för närvarande förhandlingar om ett reviderat AVdirektiv.
Marknadsföring SOU 2017:30
704
21.6 Distansavtalslagen
Prop. 1999/2000:89 innehöll förslag som syftade till att genomföra direktivet om konsumentskydd vid distansavtal4. I propositionen föreslogs att en lag om konsumentskydd vid distansavtal och hemförsäljningsavtal skulle ersätta den dåvarande hemförsäljningslagen (1981:1361). Sistnämnda lag innehöll inga regler som undantog vadhållning eller andra lotteritjänster från lagens tillämpningsområde.
I art. 6.3 sjätte strecksatsen i direktivet om konsumentskydd vid distansavtal anges att konsumenten, om inte parterna kommit överens om annat, inte får utöva ångerrätten som anges i art. 6.1 vid avtal om tips- och lotteritjänster. I prop. 1999/2000:89 s. 65 sägs följande om undantaget i direktivet.
I den sjätte strecksatsen görs undantag för tips- och lotteritjänster. Det finns säkert vissa fall där en ångerrätt skulle kunna motiveras, t.ex. vid längre abonnemang av tipstjänster. Samtidigt finns en påtaglig risk för att försäljningen av tips- och lotteritjänster på distans onödigt skulle motverkas om det fanns en generell ångerrätt för avtal om sådana tjänster, och lagens bestämmelser om informationsskyldighet kommer trots allt att gälla. Det kan tilläggas att lotterier som anordnas för allmänheten regleras av lotterilagen (1994:1000). Enligt den lagen får lotterier som huvudregel anordnas bara efter tillstånd och Lotteriinspektionen har den centrala tillsynen över att lagen följs. Även om det inte heller här är en given slutsats föreslår regeringen att direktivet följs och att undantaget således införs, men även denna fråga bör tas upp vid utvärderingen av distansavtalslagen. Lagrådet har påpekat att den i direktivet valda formuleringen ”tips – och lotteritjänster” ger intrycket att t.ex. vadhållning vid hästtävlingar (totalisatorspel) skulle omfattas av ångerrätt, vilket knappast torde vara en lämplig avgränsning av undantaget. Som Lagrådet har föreslagit bör undantaget i lagen därför ges lydelsen ”vadhållning eller andra lotteritjänster”.
I propositionen föreslogs att en regel motsvarande den i direktivet skulle införas i den föreslagna lagen om konsumentskydd vid distansavtal och hemförsäljningsavtal innebärande att konsumenten inte skulle ha ångerrätt vid distansavtal som gällde vadhållning eller andra lotteritjänster. En bestämmelse med sådan innebörd infördes i 14 § i den numera upphävda lagen (2000:274) om konsumentskydd vid distansavtal och hemförsäljningsavtal (gamla distansavtalslagen).
4 Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG av den 20 maj 1997 om konsumentskydd vid distansavtal (direktivet om konsumentskydd vid distansavtal).
SOU 2017:30 Marknadsföring
705
I prop. 2004/05:13 föreslogs att en ny distans- och hemförsäljningslag skulle ersätta gamla distansavtalslagen. Förslaget syftade huvudsakligen till att genomföra det nya distansavtalsdirektivet5. I den nya och alltjämt gällande lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler (distansavtalslagen) undantogs i lagens 2 kap. 4 § 5 vadhållning och andra lotteritjänster från reglerna om ångerrätt. Vadhållning och andra lotteritjänster var inledningsvis dock inte allmänt undantagna från 2 kap. distansavtalslagen vilket innebar att de omfattades av reglerna om information som ska ges innan/efter att ett avtal ingåtts.
Detta ändrades dock i och med lagändringar till följd av implementering av EU:s direktiv om konsumenträttigheter6 i svensk rätt. Enligt direktivet art. 3.3 (c) ska det inte tillämpas på avtal ”om spelverksamhet som innebär att insatser med penningvärde görs i hasardspel, t.ex. lotterier, kasinospel och vadslagningar”. Detta motiveras i skäl 31 i ingressen till direktivet enligt följande: ”Spelverksamhet bör undantas från detta direktivs tillämpningsområde. Spelverksamhet innebär att insatser med penningvärde görs i hasardspel, t.ex. lotterier, kasinospel och vadslagningar. Medlemsstaterna bör kunna införa andra, också strängare, konsumentskyddsåtgärder i samband med sådana verksamheter.” I Ds 2013:15, Gemensamt konsumentskydd i EU, som ligger till grund för de svenska lagändringarna med anledning av direktivet anges följande (s. 61).
Vidare undantas avtal om spel och lotterier från direktivets tillämpningsområde (artikel 3.3 c). Enligt nuvarande reglering omfattas dessa avtal, men de har undantagits från bestämmelserna om ångerrätt (2 kap. 4 §). Lotterier av olika slag regleras i lotterilagen (1994:1000). Rätten att anordna lotterier är starkt begränsad. Tillstånd att anordna lotterier får endast lämnas till den som har till syfte att främja allmännyttiga ändamål. Direktivets regler om information är något mer utförliga än de som fanns i det tidigare distansavtalsdirektivet. Varken reglerna om information eller ångerrätt är anpassade för avtal som gäller spel och lotterier. Sådana avtal bör därför, till skillnad från i dag, undantas från lagens tillämpningsområde.
5 Europaparlamentet och rådets direktiv (2002/65/EG) om distansförsäljning av finansiella tjänster till konsumenter och om ändring av rådets direktiv 90/619/EEG samt direktiven 97/7/EG och 98/27/EG. 6 Europaparlamentet och rådets direktiv 2011/83/EU av den 25 oktober 2011 om konsumenträttigheter och om ändring av rådets direktiv 93/13/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/44/EG och om upphävande av rådets direktiv 85/577/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG (EUT L 304, 22.11.2011,s. 64, Celex 32011L0083).
Marknadsföring SOU 2017:30
706
Genom prop. 2013/14:15 lades promemorians lagförslag fram till riksdagen för beslut. Propositionen i tillämpliga delar:
I artikel 3 anges direktivets tillämpningsområde. Direktivet ska tillämpas på avtal mellan näringsidkare och konsumenter om köp av varor och tillhandahållande av tjänster, liksom på avtal om försörjningstjänster och nyttigheter, såsom fortlöpande leverans av el, vatten, gas eller fjärrvärme.
I samma artikel anges också de avtalstyper som är undantagna från tillämpningsområdet. Direktivet är inte tillämpligt på sociala tjänster eller hälso- och sjukvårdstjänster. Spelverksamhet ligger också utanför, liksom finansiella tjänster. Anledningen är bl.a. att sådana tjänster lämpar sig mindre väl för generella bestämmelser av det slag som finns i direktivet.7
Vidare undantas avtal om spel och lotterier från direktivets tillämpningsområde (artikel 3.3 c). Enligt nuvarande reglering omfattas dessa avtal, men de har undantagits från bestämmelserna om ångerrätt (2 kap. 4 §). Lotterier av olika slag regleras i lotterilagen (1994:1000). Rätten att anordna lotterier är enligt den lagen begränsad. Tillstånd att anordna lotterier får endast lämnas till den som har till syfte att främja allmännyttiga ändamål. Direktivets regler om information är något mer utförliga än de som fanns i det tidigare distansavtalsdirektivet. Varken reglerna om information eller ångerrätt är anpassade för avtal som gäller spel och lotterier. Sådana avtal bör därför, till skillnad från i dag, undantas från lagens tillämpningsområde.8
I och med lagändringen togs undantaget från ångerrätten för lotterier bort (tidigare 2 kap. 4 § 5 distansavtalslagen) och det infördes ett allmänt undantag för lotterier från reglerna i 2 kap. distansavtalslagen (nuvarande 2 kap. 1 § andra stycket 6 distansavtalslagen).
21.7 E-handelslagen
Den svenska marknadsrättsliga lagstiftningen bygger på den s.k. effektlandsprincipen. Den innebär dels att svensk marknadsrätt är tillämplig på marknadsföring som har effekt på eller riktar sig mot den svenska marknaden, även om marknadsföringen härrör från utlandet, dels att svensk myndighet är behörig att ingripa mot sådan marknadsföring. Effektlandsprincipen följer inte av uttrycklig lagstiftning utan grundar sig på förarbetsuttalanden och praxis från
SOU 2017:30 Marknadsföring
707
Marknadsdomstolen (prop. 1970:57 s. 92 f., prop. 1992/93:75 s. 34 f. och MD 1989:6).
Det s.k. e-handelsdirektivet9 ställer upp en annan princip, nämligen ursprungslandsprincipen. E-handelsdirektivet syftar till att bidra till att den inre marknaden fungerar väl genom att säkerställa den fria rörligheten för informationssamhällets tjänster mellan medlemsstaterna. Syftet med ursprungslandsprincipen är att en tjänsteleverantör som är etablerad inom gemenskapen ska kunna erbjuda sina tjänster i hela gemenskapen, utan att behöva ta reda på eller beakta de krav som ställs på verksamheten eller tjänsterna i alla medlemsstaterna. Det ska i stället räcka med att tjänsteleverantören i dessa frågor, som omfattas av det s.k. samordnade området, iakttar lagen i den stat där han är etablerad.
E-handelsdirektivet påverkar således vilken princip, ursprungslandsprincipen eller effektlandsprincipen, som är tillämplig vid marknadsföring på internet. Enligt artikel 1.5 d ska direktivet inte tillämpas på bl.a. spelverksamhet som innebär att penningvärden satsas på hasardspel, inbegripet lotterier och vadslagningar. I skäl 16 i ingressen till direktivet sägs, förutom vad som framgår av ovanstående, att undantaget inte omfattar säljfrämjande tävlingar eller spel vilkas syfte är att uppmuntra försäljningen av varor eller tjänster och där utbetalningar, i förekommande fall, endast kan användas för att förvärva de lanserade varorna och tjänsterna.
E-handelsdirektivet är införlivat i svensk lagstiftning genom lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster (e-handelslagen). Av 1 § 6 i e-handelslagen följer att lagen inte är tillämplig på ”hasardspel där penningvärden satsas”. Insatsfria lotterier torde däremot omfattas av lagen om de kan anses utgöra ”informationssamhällets tjänster”, vilket enligt 2 § definieras som tjänster som normalt utförs mot ersättning och som tillhandahålls på distans, på elektronisk väg och på en individuell begäran av en tjänstemottagare. Det kan dock ifrågasättas om insatsfria lotterier kan sägas normalt utföras mot ersättning. I förarbetena sägs att de frågor och områden som undantas från direktivets tillämpningsområde enligt artikel 1.5 bör undantas också från lagens tillämpnings-
9 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG av den 8 juni 2000 om vissa rättsliga apsekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden.
Marknadsföring SOU 2017:30
708
område. I slutänden måste den exakta innebörden av undantagen, i den mån den är oklar, avgöras av EU-domstolen (prop. 2001/02:150 s. 55).
21.8 Ny förordning om konsumentsskyddsamarbete
21.8.1 Bakgrund till förslag om ny förordning om konsumentskyddssamarbete
Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2006/2004 av den 27 oktober 2004 om samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheter som ansvarar för konsumentskyddslagstiftningen trädde i kraft 2006. Enligt förordningen ska Europeiska kommissionen utvärdera förordningens effektivitet och operativa funktion och om lämpligt lägga fram förslag till ändringar. Förslaget har föregåtts av en extern utvärdering, ett offentligt samråd och en utvärdering som kommissionen har gjort av förordningen. Kommissionens bedömning är att det är nödvändigt att ersätta den nuvarande förordningen med en ny förordning för att möta de utmaningar som den digitala utvecklingen medför och för att stärka den gränsöverskridande ehandeln inom EU. Kommissionen konstaterar att tillsynsmyndigheterna ställs inför stora utmaningar när det gäller att effektivt kunna utöva tillsyn, bl.a. har den tekniska utvecklingen gjort det lättare för företag att flytta för att undvika tillsynsåtgärder. De befintliga utrednings- och tillsynsbefogenheterna har bedömts vara otillräckliga när det gäller att ingripa mot och stoppa oseriösa och bedrägliga företag. Svårigheterna att effektivt ingripa mot gränsöverskridande och EU-omfattande överträdelser bedöms bidra till att undergräva konsumenters förtroende för e-handel och den inre marknaden. I kommissionens meddelande av den 6 maj 2015 om en strategi för en inre digital marknad i Europa (KOM [2015] 192) utlovade kommissionen att lägga fram ett nytt förslag till förordning om konsumentskyddssamarbete i syfte att stärka och effektivisera samarbetet mellan nationella tillsynsmyndigheter. Förslaget till ny konsumentskyddsförordning presenterades den 25 maj 2016.
SOU 2017:30 Marknadsföring
709
21.8.2 Syftet med förslaget
Syftet med förslaget är, i likhet med den nu gällande förordningen, att säkerställa att konsumentskyddslagstiftningen följs, att den inre marknaden fungerar smidigt och att konsumentskyddet förbättras. I likhet med den nuvarande förordningen fastställer den föreslagna förordningen villkoren för när och hur behöriga myndigheter som ansvarar för tillsyn av konsumentskyddslagstiftning ska samarbeta. Förslaget till ny förordning tar också sikte på att åtgärda effektivitetsbrister i det nuvarande samarbetet och stärka tillsynsmyndigheternas utrednings- och tillsynsbefogenheter. Vidare föreslås en särskild ordning för att hantera överträdelser som drabbar majoriteten av medlemsstaterna och majoriteten av EU:s konsumenter.
21.8.3 Behöriga myndigheter och deras befogenheter och samarbetsskyldigheter
I likhet med den nuvarande förordningen ska medlemsstaterna utse behöriga myndigheter som ska ansvara för tillsynen av de rättsakter som omfattas av förordningen. Myndigheterna ska fullgöra förordningens skyldigheter som om de agerade för konsumenter i den egna medlemsstaten.
I förordningen anges de minimibefogenheter som de behöriga myndigheterna ska ha att tillgå antingen direkt eller efter ansökan till domstol. De angivna utrednings- och tillsynsbefogenheterna ska enligt förslaget utövas i enlighet med förordningen och nationell lagstiftning. I den nuvarande förordningen finns redan flera av de uppräknade befogenheterna, bl.a. rätt att göra inspektioner, rätt att ta del av handlingar och information, rätt att begära upphörande av eller meddela förbud mot en överträdelse. I syfte att stärka myndigheternas tillsynsmöjligheter på den digitala marknaden föreslår kommissionen dels att förtydliga de befintliga befogenheterna, dels nya utrednings- och tillsynsbefogenheter.
Marknadsföring SOU 2017:30
710
21.9 Regler om marknadsföring i regeringskoncessionerna
Regeringen har inte lämnat några generella riktlinjer eller direktiv för hur aktörer med tillstånd får marknadsföra sina produkter. I regeringsbesluten där Svenska Spel ges tillstånd att anordna lotteri, vadhållning, kasinospel och poker över internet uppställs dock marknadsföringsvillkor. För samtliga dessa spelformer uppställs följande identiska villkor. Särskild måttfullhet ska iakttas vid marknadsföring av spel till konsumenter. Reklam eller annan marknadsföringsåtgärd får inte vara påträngande eller uppsökande. Telefonnummer till stödlinjen ska anges på spelplatsen och i samband med marknadsföringen, med undantag för reklam i radio för lotteri och vadhållning. Marknadsföring får inte rikta sig särskilt till eller skildra barn eller ungdomar som inte har fyllt 18 alternativt 25 år beroende på spelform. Svenska Spel ska följa SPER:s etiska riktlinjer för ansvarsfull marknadsföring av spel om pengar.
Regeringsbesluten för Svenska Spel innehåller även följande marknadsföringsvillkor för ovan angivna spelformer. Vid anordnande av lotteri och vadhållning ska särskild försiktighet beaktas i samband med marknadsföringen av jackpottar. Marknadsföring av kasinospel och poker över internet får endast ske i tidningar eller på internet. Kasinospel får dessutom marknadsföras på spelplatsen. Vid marknadsföring på internet av lotterier, vadhållning och poker över internet får länkning inte ske till den webbsida där spelet anordnas. Vid marknadsföring av poker över internet får inte heller länkas till bolagets webbplats. Vad gäller kasinospel får marknadsföring av enskilda spel eller jackpottar och andra vinstchanser endast ske på spelplatsen. Kombination av kvalificeringsturneringar vid pokerspel över internet med finalspel på kasino får marknadsföras på spelplatsen (dvs. det aktuella kasinot) och på den internetsida där spelet tillhandahålls.
I villkoren för regeringsbeslutet där Svenska Spel ges tillstånd att anordna spel på värdeautomater anges att spelformen inte får marknadsföras till konsumenter.
I regeringsbeslutet som ger ATG tillstånd att anordna vadhållning i samband med hästtävlingar finns liknande marknadsföringsvillkor enligt följande. Vid marknadsföring av spelformen till konsumenter ska särskild måttfullhet iakttas. Reklam eller annan marknadsföringsåtgärd får inte vara påträngande eller uppsökande. Särskild försik-
SOU 2017:30 Marknadsföring
711
tighet ska beaktas i samband med marknadsföring av jackpottar. Marknadsföring på internet får inte ske med länk till bolagets webbsida där spelet anordnas. På spelplatsen och i samband med marknadsföringen, med undantag för reklam i radio, ska telefonnumret till stödlinjen anges.
21.10 Lotteriinspektionens föreskrifter och villkor
Lotteriinspektionen har, med anledning av utfärdandet av Europeiska kommissionens rekommendation av den 14 juli 2014 om principer för att bl.a. skydda konsumenter och spelare i samband med onlinespeltjänster (2014/47/EU), utarbetat föreskrifter (LIFS 2014:2) till skydd för sociala intressen avseende sådana lotterier som avses i 21 a § lotterilagen dvs. lotterier som anordnas i samband med sändning i radio eller tv eller på annat sätt förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor. Föreskrifterna innehåller bl.a. regler om marknadsföring enligt vilka framgår att det av lotter eller motsvarande, informationsmaterial, reklam och liknande för lotteriet ska framgå vem som är tillståndshavare, åldersgräns för deltagande i lotteriet samt tillstånds- och tillsynsmyndighet. Vidare stadgas att uppgifter om servicebolag endast får anges om det behövs för att den som deltar i lotteriet ska kunna tillvarata sin rätt. I sådant fall får uppgifterna inte ges en sådan placering eller utformning att det kan ge intryck av att servicebolaget är tillståndshavaren (14 §). Av 15 § i föreskrifterna framgår att marknadsföring inte får riktas direkt till konsumenter som har stängt av sig på egen begäran eller blivit avstängda av tillståndshavare. Enligt paragrafen får marknadsföring endast riktas direkt till konsumenter som har sagt upp sitt konto om de i samband med uppsägningen aktivt godkänt det. Av 16 § i föreskrifterna framgår vidare att tillståndshavare inte får erbjuda pengar eller motsvarande för deltagande i lotteriet. Enligt samma paragraf får inte heller tillståndshavare låta någon delta i lotteriet utan insats eller till reducerad insats om värdet av erbjudandet överstiger 1/200 prisbasbelopp.
I föreskrifterna åläggs tillståndshavaren en informationsplikt gentemot deltagare i lotteriet. Tillståndshavaren ska bl.a. informera deltagaren om att personer under 18 år inte får delta i spelen, riskerna förknippade med spel om pengar, telefonnumret till stödlinjen
Marknadsföring SOU 2017:30
712
samt hänvisa till vart spelaren kan få hjälp med problemspelande. Informationsplikten innebär även att marknadsföringen av lotterier ska innehålla uppgift om bl.a. tillståndshavare (10 §). Informationen ska vara åtkomlig från alla webbsidor på tillståndshavarens webbplats (11 §). Innan deltagande i lotteriet medges ska deltagarna även informeras om de särskilda risker som spelet kan medföra. I samband med köp ska sådan information samt information om möjlighet till begränsning av deltagande i lotteriet enligt 8 § i föreskrifterna finnas tillgänglig (12 §).
Lotteriinspektionen prövar frågor om tillstånd för egentliga lotterier som ska bedrivas i mer än ett län, de s.k. rikslotterierna (41 § första stycket lotterilagen). I samband härmed lämnar myndigheten, vad beträffar de lottlösa lotterierna och lotterier med fysiska lotter, villkor för verksamheten, bl.a. hur marknadsföring ska få ske. Villkoren anger att all marknadsföring av lotteriet ska vara socialt ansvarstagande och att marknadsföringen inte får vara aggressiv eller påträngande samt att den ska vara förenlig med marknadsföringslagen. Det anges också att lotter eller motsvarande, informationsmaterial, reklam och liknande för lotteriet på ett tydligt och framträdande sätt ska ange vem som är tillståndshavare eller förmånstagare. Vidare anges att uppgifter om servicebolag eller återförsäljare endast får anges om det behövs för att lottköparna ska kunna tillvarata sin rätt och får inte ges en sådan placering eller utformning att det kan ge intryck av att servicebolaget eller återförsäljaren är tillståndshavare. Dessa villkor ingår i den tillsyn som Lotteriinspektionen sedan utövar över rikslotterierna med stöd av 48 § första stycket lotterilagen.
I regeringsbesluten där Svenska Spel ATG ges tillstånd till att anordna sina respektive spelformer anges att de ska följa de villkor, kontroll- och ordningsbestämmelser som Lotteriinspektionen uppställer. Lotteriinspektionen har utfärdat villkor för dessa bolags marknadsföring. Av villkoren framgår att tillståndshavarna vid marknadsföring på internet endast får hänvisa till sina respektive hemsidor. Det framgår vidare att tillståndshavarna ska se till att marknadsföring för deras produkter hos ombud följer villkoren i regeringstillstånden vilka innebär att vid marknadsföring av spel till konsumenter ska särskild måttfullhet iakttas, samt att reklam eller annan marknadsföringsåtgärd inte får vara påträngande eller uppsökande. I samband med försäljning av spel i kassalinjen i matbutiker är marknadsföring inte tillåten. Med marknadsföring av spel avses i
SOU 2017:30 Marknadsföring
713
detta sammanhang inte tryckt information om vilka produkter som finns att köpa i kassalinjen. Slutligen framgår av Lotteriinspektionens villkor att det krävs särskilt medgivande från befintliga kunder för att marknadsföring genom direktadresserad reklam ska få riktas till dem och att eventuella jackpottars storlek inte får utgöra huvudbudskapet i marknadsföringen. Vad beträffar villkoren för Svenska Spel anges även att pokerreklam inte får adresseras till kunder som exkluderat sig själva från spel.
21.11 Självreglering
Bestämmelser om marknadsföring finns i Internationella Handelskammarens (ICC) regler för reklam och marknadskommunikation. Dessa regler är uppförandekoder med ett brett stöd inom näringslivet. Reglerna gavs ut första gången 1937 och har reviderats allteftersom nya marknadsföringsmetoder uppstått. Grundtanken är att all marknadsföringskommunikation ska vara laglig, hederlig och vederhäftig och inte får vara utformad på ett stötande sätt. Vidare anges i reglerna att marknadskommunikation ska vara utformad med erforderlig känsla för socialt och yrkesmässigt ansvar och vara förenlig med vad som inom näringslivet normalt uppfattas som god affärssed. Enligt reglerna får kommunikation inte vara utformad så att allmänhetens förtroende för marknadsföringen skadas.
Stiftelsen Reklamombudsmannen (RO) är näringslivets självreglering som verkar för en hög etisk nivå i all kommersiell marknadskommunikation riktad mot den svenska marknaden. Det sker genom prövning om reklam följer ICC:s Regler för Reklam och Marknadskommunikation samt genom information, utbildning och vägledning.
Reklamombudsmannen är instiftad av näringslivet på initiativ av Sveriges Annonsörer och Näringslivets delegation för marknadsrätt. De prövande instanserna är RO och Reklamombudsmannens opinionsnämnd (RON).
Det bör framhållas att det finns flera nämnder för självreglering av marknadsföring inom olika områden, t.ex. Etiska rådet för betalteletjänster.
SPER består av tillståndshavare på den svenska spelmarknaden. SPER har ställt upp etiska riktlinjer för ansvarsfull marknadsföring
Marknadsföring SOU 2017:30
714
av spel om pengar för sina medlemmars marknadsföring som de senare åtagit sig att följa. Riktlinjerna ger uttryck för vad som avses med god sed för marknadsföring på spelområdet i Sverige (Ds 2015:46, s. 32, riktlinjerna s. 2) och anger i punktform att marknadsföringen (I) ska ske i en anda av spelansvar, (II) inte ska utformas så att den upplevs som påträngande, (III) ska vara vederhäftig och inte vilseledande, (IV) ska vara särskilt aktsam beträffande tilläggsförmåner, (V) inte ska uppmana konsumenter till överdrivet spelande, (VI) inte ska riktas mot kända riskgrupper för problemspelande, (VII) inte ska riktas mot underåriga och (VII) inte ska påstå att det saknas risker med spelande. I punkten (IX) anges vidare att information om spelrelaterade problem och var man kan vända sig för att söka hjälp för problemen ska finnas lättillgänglig. Slutligen anges i punkten (X) att sponsring ska vara transparent och ske i en anda av spelansvar.
I SPER:s riktlinjer anges att medlemmarnas efterlevnad av riktlinjerna är föremål för prövning av SPER:s externa expertgrupp (SEEM). Expertgruppen har bildats för att granska den reglerade spelbranschens marknadsföring i Sverige. Granskningen sker utifrån riktlinjerna. Synpunkter på medlemmarnas marknadsföring handläggs bl.a. genom att berörd medlem får tillfälle att yttra sig och genom att SEEM utfärdar rekommendation till ett beslut. Beslutet dokumenteras och presenteras på SPER:s hemsida.10
Tidningsutgivarna (TU) är mediehusens branschorganisation och dess medlemmar består bl.a. av företag som ger ut morgon- och kvällstidningar, gratistidningar, driver tv och radiostationer, webbsajter och medieutvecklingsföretag. Under 2015 tog TU ett initiativ till självreglering av spelannonser genom att utforma rekommendationer för mediebranschen. Enligt rekommendationerna ska spelannonser inte (1) riktas mot underåriga, (2) innehålla påståenden om spel som en lösning på sociala och ekonomiska problem, (3) uppmana till överdrivet spelande, (4) vilseleda om chanserna att vinna, (5) innehålla påståenden om att spelande är riskfritt, (6) innehålla könsdiskriminerande påståenden, och inte (7) framhäva enskilda vinnare utan dokumenterat underlag. Vidare framgår av rekommendationerna att spelannonser ska (8) vara mycket tydligt annonsmärkta, (9) mycket tydligt ange eventuell sponsorsmedverkan, t.ex. i fråga om s.k. ”branded content” (olika sätt för annonsörer att nå ut genom
10 http://www.sper.se/process-vid-anmalningar/. Sidan besöktes 2017-02-17.
SOU 2017:30 Marknadsföring
715
att framstå som en del av mediernas redaktionella innehåll), samt (10) vara mycket tydliga, begripliga, faktamässigt korrekta och till sin utformning återhållsamma, i fråga om bonus-, spin- och välkomsterbjudanden. De ska inte innehålla erbjudanden om spel på kredit. I rekommendationerna anges att spelannonser som inte uppfyller dessa krav ska avvisas.11
21.12 Europeiska kommissionens rekommendation
År 2012 inrättade Europeiska kommissionen en expertgrupp för speltjänster. Expertgruppen består av representanter från respektive medlemsstat och deras spelmyndigheter. Inom ramen för expertgruppens arbete antog kommissionen under 2014 en rekommendation för att skydda konsumenter och spelare i samband med onlinespeltjänster (Kommissionens rekommendation av den 14 juli 2014 om principer för att skydda konsumenter och spelare i samband med onlinespeltjänster och för att förhindra att underåriga spelar onlinespel om pengar [2014/478/EU]). Syftet med rekommendationen är att skydda konsumenternas och spelarnas hälsa och därmed även att minimera den ekonomiska skada som ett tvångsmässigt eller överdrivet spelande eventuellt kan ge upphov till. För att uppnå detta rekommenderas därför principer för en hög skyddsnivå för konsumenter, spelare och underåriga, när det gäller onlinespeltjänster (skäl 9 i ingressen). Rekommendationen bygger på god praxis i medlemsstaterna men är inte bindande för dem. Den innehåller bl.a. bestämmelser om informationskrav, underåriga, spelarregistrering och spelkonton, spelbegränsningar och stöd till spelare, avstängning, kommersiella meddelanden och sponsring.
Informationskravet (artikel III) innebär bl.a. att det ska finnas ett meddelande om att underåriga inte får spela samt åldersgräns för spel. Kravet anger också att det ska finnas ett meddelande för ansvarsfullt spelande som med högst ett klick tillhandahåller i) information om att spelande kan vara skadligt om det inte kontrolleras, ii) information om de åtgärder för att skydda spelare som finns på webbplatsen, samt iii) självbedömningstester där spelarna kan kon-
11 http://www.tu.se/juridiskradgivning/marknadsforing/spelochlotterier/spelannonserna- uppdaterade-rekommendationer. Sidan besöktes 2017-02-17.
Marknadsföring SOU 2017:30
716
trollera sitt spelbeteende. Det rekommenderas också att det finns en länk till minst en organisation som tillhandahåller information om och stöd i samband med spelproblem. All denna angivna information bör finnas väl synlig såväl på ingångssidan på spelaktörens webbplats och vara tillgänglig från alla andra sidor på denna webbplats.
Bestämmelserna om underåriga (artikel IV) anger att medlemsstaterna bör se till att kommersiella meddelanden för onlinespeltjänster inte skadar underåriga eller förleder dem att betrakta spelande som ett naturligt inslag i sina fritidsaktiviteter. Det anges vidare att kommersiella meddelanden bör innehålla ett tydligt meddelande om att underåriga inte får spela och ange lägsta ålder för att få spela. Bestämmelserna anger sedan att medlemsstaterna bör verka för att kommersiella meddelanden inte sprids, visas eller underlättas i media eller i samband med program som kan antas ha underåriga som sin främsta publikgrupp eller på webbplatser som riktar sig till en underårig publik. Kommersiella meddelanden bör inte heller förekomma i den omedelbara närheten av platser där underåriga vanligtvis vistas och kan förväntas utgöra den huvudsakliga publiken (t.ex. skolor). Vidare bör kommersiella meddelanden inte utnyttja underårigas oerfarenhet eller bristande kunskaper. De bör inte heller använda bilder av underåriga, unga människor eller kampanjer som särskilt tilltalar underåriga. Avslutningsvis bör de kommersiella meddelandena inte tilltala underåriga eller ungdomar genom att spelande framställs som att det ger uttryck för eller är kopplat till ungdomskulturen eller antyda att spelande är ett bevis på vuxenhet.
Bestämmelserna om kommersiella meddelanden (artikel VIII) anger bl.a. att medlemsstaterna, när så är lämpligt, bör säkerställa att kommersiella meddelanden om onlinespeltjänster innehåller meddelanden som på ett praktiskt och tydligt sätt varnar åtminstone om de hälsorisker som följer av problemspelande. Vidare anges bl.a. att kommersiella meddelanden inte bör – innehålla ogrundade uttalanden om möjligheter att vinna eller
om den avkastning som spelare kan förvänta sig från spelande, – påstå att färdigheter kan påverka resultatet av ett spel, när detta
inte är fallet, – genom sin tajmning, lokalisering eller beskaffenhet få mottagaren
att känna sig pressad att spela eller känna att det är förringande att inte spela,
SOU 2017:30 Marknadsföring
717
– förmedla bilden att spelande är socialt attraktivt eller innehålla
uttalanden från kända personer som förespeglar att spelande bidrar till social framgång, – påstå att spelande kan vara en lösning på sociala, yrkesmässiga
eller personliga problem, – påstå att spelande kan vara ett alternativ till en anställning, en
lösning på ekonomiska problem eller en form av ekonomisk investering.
I bestämmelserna om sponsring (artikel IX) rekommenderas bl.a. att medlemsstaterna bör säkerställa att spelaktörernas sponsring är transparent och att spelaktören är tydligt identifierbar som sponsor. Det anges vidare att sponsring inte bör påverka underåriga negativt. Medlemsstaterna uppmanas att se till att ingen sponsring tillåts av evenemang som anordnats för eller som främst riktar sig till underåriga och att sponsorns reklammaterial inte används i marknadsföring som utformats för eller som huvudsakligen riktar sig till underåriga.
21.13 Tidigare överväganden
21.13.1 SOU 2006:11 Spel i en föränderlig värld
Enligt direktiven till Lotteriutredningen skulle frågan om marknadsföringens betydelse för utvecklingen av spelverksamheten och problemspelandet studeras närmare. Granskningen skulle även omfatta de gemensamma etiska riktlinjer som de svenska spelanordnarna själva utarbetat. Utredaren skulle vidare bedöma hur marknadsföringen av spel påverkade efterfrågan på olika spelformer och problemspelandets utveckling och vid behov lämna förslag (dir. 2004:76).
I sitt slutbetänkande bedömde Lotteriutredningen att det då gällande regelverket för marknadsföring var tillfredsställande för att på ett övergripande plan kunna kontrollera att marknadsföringen av spel och lotterier till sin utformning inte blev vilseledande, påträngande eller att det annars stred mot god marknadsföringssed (SOU 2006:11 s. 346). Utredningen, som inte lämnade något lagförslag rörande regler för spelreklam, anförde att en detaljreglering borde undvikas med hänsyn till att såväl spelmarknaden som formerna för spel utvecklas kontinuerligt. Det gavs två modeller för
Marknadsföring SOU 2017:30
718
hur bestämmelser om marknadsföring borde utformas. I den ena modellen skulle villkor för marknadsföringen uppställas i samband med att tillstånd eller registrering meddelas. I den andra modellen skulle regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i författning meddela villkor för marknadsföring av spel och lotterier (SOU 2006:11 s. 349). Som skäl för att särskilt reglera marknadsföringen av spel och lotterier anfördes bl.a. att det kan antas att spelreklam ökar omfattningen av spelandet, dels genom att fler spelar, dels genom att de som redan spelar ökar sitt spelande, och att sociala skyddshänsyn är ett starkt incitament till att spel bör regleras och kontrolleras särskilt. Begränsade möjligheter att inskränka de utländska anordnarnas marknadsföring samt det förhållandet att en begränsning av de svenska spelanordnarnas marknadsföring skulle kunna leda till att man förlorade spelare till utländska aktörer, angavs vara skäl mot en mer detaljerad reglering (SOU 2006:11 s. 344 f.). Det ansågs dock inte rimligt att ta dessa konkurrensskäl mot en detaljerad reglering till grund för att överhuvudtaget inte reglera marknadsföringen av spel och lotterier. I utredningen konstaterades också att ett licenssystem förutsättes för att åtminstone till viss del kunna begränsa och kontrollera marknadsföringen av de utländska aktörerna (SOU 2006:11 s. 351).
21.13.2 SOU 2008:124 En framtida spelreglering
Enligt direktiven till Spelutredningen skulle utredningen redovisa författningsförslag till hur en mer restriktiv reglering kring befintliga aktörers marknadsföring skulle se ut. Vidare skulle utredningen föreslå ändamålsenliga marknadsföringsbestämmelser om ett delvis nytt system med ytterligare aktörer skulle införas (dir. 2007:79).
I sitt betänkande uttalade Spelutredningen att det kunde antas att spelreklam ökar spelandet dels genom att fler spelar, dels genom att de som redan spelar ökar sitt spelande. Vidare ansågs det naturligt att ökat spelande leder till mer spelproblem, bl.a. på grund av att det blir en större bas att rekrytera problemspelare ur. Även om forskningen inte kunde visa ett klart samband mellan spelreklam och spelproblem konstaterade man att det vore naivt att inte beakta ett sådant samband. Av dessa skäl delade Spelutredningen därför Lotteri-
SOU 2017:30 Marknadsföring
719
utredningens skäl för att överväga ytterligare reglering (SOU 2008:124, s. 353 f.). Eftersom Spelutredningen lämnade förslag till ett licenssystem ansåg man att de av Lotteriutredningen anförda konkurrensskälen mot en mer detaljerad reglering av marknadsföringen minskat något i betydelse. Under alla förhållanden delade man dock Lotteriutredningens ståndpunkt att konkurrensskälen inte rimligen kunde hindra ytterligare reglering kring marknadsföring av spel.
Spelutredningen fann liksom Lotteriutredningen att gällande regelverk var tillfredsställande för att på ett övergripande plan kunna kontrollera att marknadsföringen av spel till sin utformning inte blir aggressiv, vilseledande eller annars stridande mot god marknadsföringssed (SOU 2008:124, s. 353). Man anförde emellertid att det fick anses finnas ett behov av en reglering som kunde gå längre än vad den allmänna marknadsrätten kunde erbjuda och att det krävdes en reglering som medgav möjligheter att mer i detalj styra marknadsföringen av spelmarknadens mångskiftande produkter (SOU 2008:124, s. 354).
Utredningen bedömde att marknadsföringsreglerna om möjligt borde utformas så att den blir neutral vad gäller marknadsföringskanalerna och föreslog en grundregel om att måttfullhet ska iakttas vid all marknadsföring av lotterier. Man föreslog också en regel om att marknadsföring av lotterier inte skulle få rikta sig särskilt till barn eller ungdomar som inte har fyllt 25 år. De föreslagna reglerna hade sin förebild i numera upphävda 4 kap. 8 § alkohollagen (1994:1738) som stadgade att särskild måttfullhet ska iakttas vid marknadsföring av alkoholdrycker till konsumenter samt att marknadsföring av alkohol inte får rikta sig särskilt till eller skildra barn eller ungdomar som inte har fyllt 25 år (identiska regler finns i nu gällande 7 kap., 1 §alkohollagen [2010:1622]). Utredningen föreslog även att ett generellt förbud mot marknadsföring skulle införas för spel som har särskilt hög risk för utvecklande av spelberoende (SOU 2008:124, kap. 9.5.3).
De föreslagna bestämmelserna skulle placeras i den nya lotterilagen. Den föreslagna nya myndigheten Spelmarknadsinspektionen skulle få till uppgift att utöva tillsyn över de särskilda marknadsföringsbestämmelserna. Under dessa förhållanden skulle det marknadsrättsliga sanktionssystemet överges till fördel för administrativa sanktioner, såsom anmärkning, varning, återkallelse av tillstånd, föreläggande, förbud och vite, i den nya lotterilagen. Detta skulle inne-
Marknadsföring SOU 2017:30
720
bära att beslut i frågor om sanktioner för bestämmelserna skulle kunna bli föremål för överprövning hos allmänna förvaltningsdomstolar och inte i Marknadsdomstolen (SOU 2008:124, kap 9.5.3).
21.13.3 SOU 2015:61 Ett stärkt konsumentskydd vid telefonförsäljning
Genom dir. 2013:95 beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att överväga och bedöma om konsumentskyddet i samband med telefonförsäljning behövde stärkas och att vid behov föreslå åtgärder. Utredningen redovisade sitt uppdrag i betänkandet SOU 2015:61, Ett stärkt konsumentskydd vid telefonförsäljning. Betänkandet har remissbehandlats.
Utredningen har föreslagit att ett skriftlighetskrav införs vid telefonförsäljning och att det ska omfatta avtal enligt 2 kap. distansavtalslagen. De föreslagna bestämmelserna gäller situationer där en näringsidkare på eget initiativ kontaktar en konsument per telefon i syfte att ingå ett distansavtal. Bestämmelserna innebär att näringsidkaren ska bekräfta sitt anbud i en handling eller i någon annan läsbar och varaktig form som är tillgänglig för konsumenten. Med läsbar och varaktig form avses t.ex. e-post och sms. Ett avtal ingås genom att konsumenten efter telefonsamtalet skriftligen accepterar näringsidkarens anbud. Kravet på skriftlig accept kan alltså uppfyllas – inte bara genom att en handling undertecknas – utan även, som nyss framgått, via e-post eller sms. Avtalet är ogiltigt om konsumenten inte har accepterat anbudet på detta sätt, vilket ska framgå av anbudsbekräftelsen.
Enligt gällande rätt kommer det föreslagna skriftlighetskravet inte gälla vadhållning, kasinospel och andra lotteritjänster då dessa tjänster enligt 2 kap. 1 § andra stycket 6 distansavtalslagen undantas från tillämpningsområdet för reglerna i 2 kap. samma lag. Utredningen vill behålla rådande ordning och uttalar i sammanhanget följande.
Telefonförsäljning förekommer även när det gäller vissa av de avtal som undantas från kapitlets tillämpningsområde. Detta gäller bl.a. lotterier och livsmedel. Särskilt lotterier är inte undantagna från den problembild som tecknats vid kartläggningen. Direktmarknadsföring i allmänhet, och telemarketing i synnerhet, är en av de vanligaste frågorna från allmänheten till Lotteriinspektionen gällande rikslotterier. Inspektionen ser även att denna typ av frågor från allmänheten ökar. Även Konsumentverket får klagomål som rör telefonförsäljning av
SOU 2017:30 Marknadsföring
721
lotterier. Även om det alltså finns skäl som talar för ett skriftlighetskrav vid lotteritjänster, talar å andra sida systematiska utgångspunkter mot detta. Lotterier är särskilt undantagna från distansavtalslagen. En särreglering i distansavtalslagen just när det gäller ett skriftlighetskrav vid telefonförsäljning ter sig främmande. Enligt utredningens bedömning finns det i vart fall inte heller för närvarande tillräckliga skäl att föreslå en reglering i någon annan författning. I sammanhanget beaktar utredningen att Lotteriinspektionen enligt lotterilagen (1994:1000) bedriver särskild tillsyn på området och att lotteriverksamhet som regel är tillståndspliktig. Det finns alltså ett särskilt konsumentskydd på detta område. Utredningen vill dock betona att det på sikt kan finnas anledning att överväga ett skriftlighetskrav även för bl.a. lotteritjänster. Det finns exempel på EU-länder där telefonförsäljning av lotterier helt har förbjudits.12
21.14 Internationell utblick
21.14.1 Danmark
Danmark har numera ett relativt omfattande regelverk avseende marknadsföring av spel och restriktioner kring dessa i jämförelse med den reglering som fanns innan omregleringen då marknadsföring av spel i princip bara omfattades av markedsføringsloven. I dag ställer den danska lotterilagstiftningen upp ett antal regler för marknadsföringens utformning för de aktörer som har tillstånd att anordna lotteri. Enligt reglerna, som återfinns i 5 kap. 36 § spilleloven, ska vinstmöjligheten vid marknadsföring av lotterier presenteras på ett korrekt och balanserat sätt och inte ge spelaren uppfattning om att möjligheten att vinna är större än vad den de facto är. Marknadsföringen av lotterier ska vidare fokusera på att lotterier är en form av underhållning. Marknadsföringen får inte adresseras till barn eller ungdomar under 18 år, varken i sitt budskap eller i val av media. Vid marknadsföringen får man inte använda sig av kända personer och därvid, i strid med sanningen, antyda att spelandet har bidragit till personernas framgång. Marknadsföringen får inte heller utformas så att lotterier uppfattas vara en lösning på ekonomiska problem eller att den ger spelaren social acceptans.
Innehållet i marknadsföringen omfattas också av reglerna i markedsføringsloven som reglerar säljfrämjande åtgärder (såsom täv-
12SOU 2015:61, s. 187 f.
Marknadsföring SOU 2017:30
722
lingar och bonusar) vilket Forbrugerombudsmanden (den danska motsvarigheten till Konsumentombudsmannen) utövar tillsyn över. I markedsføringsloven finns bl.a. regler om vilseledande marknadsföring, mer ingående regler om marknadsföringen till barn och unga samt regler om reklam i tv och i andra medier.
Regler om sponsring återfinns i den nationella radio- och tvlagstiftningen, lov om radio- og fjernsynsvirksomhed, som delvis genomför EU:s direktiv om audiovisuella medietjänster. Om ett program är sponsrat ska det enligt reglerna tydligt anges vem som är avsändare och vilken produkt det gäller (11 kap. 80 § lov om radio- og fjernsynsvirksomhed).
År 2012 utfärdade Spillemyndigheden riktlinjer kring säljfrämjande åtgärder vid anordnande av lotterier (Vejledning om salgsfremmende foranstaltninger ved udbud af spil). Riktlinjerna vände sig i första hand till tillståndshavare med tillstånd att anordna vadhållning samt onlinekasino. De beskrev vilka säljfrämjande åtgärder Spillemyndigheden ansåg utgöra tillståndspliktigt spel, och som således var underkastat spillelovens bestämmelser, och vilka åtgärder som i stället omfattades av markedsføringsloven. Under 2015 upphävdes dock riktlinjerna. Detta skedde efter att Spillemyndigheden gjort bedömningen att lotterier inte undantogs från tillämpningsområdet för EU-direktivet om otillbörliga affärsmetoder, vilket ledde till att generella begränsningar av säljfrämjande åtgärder vid anordnande av lotterier inte ansågs vara möjliga.
Utöver de ovannämnda riktlinjerna har Spillemyndigheden också utfärdat riktlinjer rörande marknadsföring av bonuserbjudanden (Vejledning vedrørende lovpligtige oplysninger ved markedsføring af bonustilbud). Riktlinjerna förtydligar grundregeln om bonuserbjudanden som innebär att i princip samtliga villkor, begränsningar och bestämmelser som gäller bonuserbjudanden ska återfinnas i omedelbar anslutning till själva erbjudandet oavsett hur och var de presenteras. Av riktlinjerna framgår att grundregeln innebär att villkoren för bonuserbjudandet ska vara korrekta, tydligt formulerade och relevanta och att de inte får innehålla onödig information. Grundregeln som sådan återfinns i 21 § bekendtgørelse om onlinekasino, 6 § bekendtgørelse om landbaserede væddemål och i 19 § bekendtgørelse om online væddemål.
Spillemyndigheden utövar tillsyn över marknadsföringsreglerna i den danska lotterilagstiftningen. I sitt arbete samarbetar myndig-
SOU 2017:30 Marknadsföring
723
heten med Forbrugerombudsmanden som utövar tillsyn av marknadsföringen enligt markedsføringsloven. Detta innebär bl.a. att Spillemyndigheden informerar Forbrugerombudsmanden om överträdelser av marknadsföringsreglerna. Vidare sker kunskapsöverföring och erfarenhetsutbyte mellan myndigheterna ett par gånger per år. Kulturdepartementet utövar tillsyn över lov om radio- og fjernsynsvirksomhed.
21.14.2 Storbritannien
De brittiska reglerna om marknadsföring av lotterier innebar tidigare att spelanordnare med brittisk spellicens samt spelanordnare med hemvist i ett EES-land fick marknadsföra lotterier i Storbritannien. I november 2014 ändrades dessa regler genom ikraftträdandet av Gambling (Licensing and Advertising) Act som kräver att alla som vill marknadsföra lotterier i Storbritannien måste ha tillstånd av Gambling Commission att anordna lotteri.
Ramlagstiftningen inom spelområdet, Gambling Act, innehåller regler om marknadsföring av lotterier i Part 16, section 327–333. Dessa regler anger en bred definition av begreppet marknadsföring och omfattar i princip alla aktiviteter som uppmuntrar eller kommunicerar möjligheten att ta del av spel eller spelrelaterad verksamhet. Enligt lagstiftningen måste alla tillståndshavare följa Gambling Commissions licensvillkor och uppförandekod (Licensing Conditions och Codes of Practice, LCCP). LCCP anger att tillståndshavarna måste följa det regelverk (UK Advertising Codes) som uppställts för marknadsföring i Storbritannien av the Committees of Advertising Practice (CAP). Regelverket består av the UK Code of Non-Broadcast Advertising, Sales Promotion and Direct Marketing (CAPcode) och the UK Code of Broadcast Advertising (BCAP-code). CAP-code reglerar annonser i exempelvis tryckta medier, annonsplatser i det offentliga rummet och säljfrämjande kommunikation i exempelvis spelbutiker. BCAP-code reglerar radio- och tv-sänd reklam. Regelverket innehåller bestämmelser om marknadsföringens innehåll samt placering och säkerställer att marknadsföring av lotterier sker på ett socialt ansvarstagande sätt. Regelverket säkerställer vidare att marknadsföring av lotterier inte riktar sig till barn eller
Marknadsföring SOU 2017:30
724
ungdomar och att den inte exploaterar eller skadar utsatta människor (t.ex. kända riskgrupper för problemspelande).
Ansvaret för regelverkets direkta tillsyn vilar i huvudsak på Advertising Standards Authority (ASA) som är ett oberoende granskningsorgan grundat av media, annonsörsintressen samt reklam- och kommunikationsbyråer. ASA:s verksamhet baseras på klagomål och anmälningar från enskilda, organisationer och myndigheter och består av ett förfarande som i huvudsak går ut på att lösa tvister i samförstånd med annonsörer och spelanordnare. Som utgångspunkt leder överträdelser av regelverket till att information om detta publiceras på ASA:s hemsida. Organet har emellertid ett antal sanktionsmöjligheter till buds. ASA kan bl.a. uppmana sina medlemmar (t.ex. medieföretag) att de ska upphöra att erbjuda annonsplats till aktör som överträtt regelverket. Vidare kan ASA ställa krav på förhandsgranskning av annonsmaterial samt be internetsökmotorer att begränsa tillgängligheten för den som bryter mot regelverket. Vid allvarliga eller upprepade överträdelse av gällande regler kan ASA också hänvisa frågan till Gambling Commission som kan vidta åtgärder enligt spellagstiftningen.
Genom Gambling Industry Code for Socially Responsible Advertising har spelindustrin etablerat en frivillig uppförandekod. Syftet med uppförandekoden är att utveckla socialt ansvarstagande när det gäller spel om pengar. Innebörden härav är bl.a. att marknadsföringen tydligt ska ange var konsumenten kan få hjälp med eventuell spelproblematik, att spelanordnarna inte får placera sponsorbudskap på idrottsutrustningar för barn och att reklam för nya spel inte sänds förrän efter klockan 21.00.
21.14.3 Frankrike
Bestämmelser om marknadsföring av lotterier är i huvudsak uppdelade i tre delar. I konsumentlagen (som utgör en del av den civilrättsliga lagstiftningen Code de Commerce) återfinns den första delen bestående av generella regler om marknadsföring. Andra delen återfinns i internetspellagen (LOI n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne) samt i lagen om marknadsföring av lotterier (Decree No. 2010-624 du 8 juin 2010 relatif à la
SOU 2017:30 Marknadsföring
725
réglementation des communications commerciales en faveur des opérateurs de jeux d'argent et de hasard ainsi qu'à l'information des joueurs quant aux risques liés à la pratique du jeu). Den tredje delen återfinns i bestämmelser som utfärdats av myndigheten för licensiering och tillsyn av internetspel (Autorité de Régulation des Jeux en Ligne, ARJEL) och den franska tillsynsmyndigheten för radio och tv (Conseil Supérieur de l ' audiovisuel, CSA).
Endast tillståndshavare får, med de begränsningar som uppställs i lag, marknadsföra lotterier. Begränsningarna har främst till syfte att skydda minderåriga och att skydda mot spelberoende. Den generella tillsynen över marknadsföringsåtgärder utövas av CSA medan tillsynen av marknadsföring av internetspel utövas av ARJEL.
Autorité de régulation professionnelle de la publicité (ARPP) är en självreglerande förening som har som mål att upprätthålla en hög standard i fråga om laglig, hederlig och sanningsenlig reklam. ARPP är en privat förening som finansieras genom medlemsavgifter och förvaltas av reklamrelaterade företag. Föreningen utarbetar etiska normer för att se till att all annonsering i Frankrike är laglig, hederlig samt sanningsenlig och övervakar att normerna efterföljs. ARPP vidtar bl.a. en förhandskontroll av all tv-reklam innan sändning. Normer kan även utarbetas på begäran av en branschorganisation, eller på initiativ av föreningar (t.ex. konsumentorganisationer, miljöorganisationer och reklambranschen) samlade inom ett diskussions- och samarbetsråd, Conseil Paritaire de la Publicité. Bland normerna, cirka 40 stycken, är det framför allt reglerna för digital annonsering och marknadskommunikation, regler om identifiering av annonser och marknadskommunikation samt regler om hur människor får framställas, som blir aktuella vid marknadsföringen av lotterier.
Marknadsföring SOU 2017:30
726
21.15 Överväganden och förslag
21.15.1 Behovet av en reglering av marknadsföring och hur den bör se ut
Utredningens bedömning: Spellagen bör innehålla grundläg-
gande bestämmelser om marknadsföring.
Inget hindrar att spelföretag inom ramen för ett självregleringssystem åtar sig att följa krav som går utöver de som följer av spellagen.
Marknadsföring av spel kan sägas ha två sidor. Å ena sidan kan reklam för spel hjälpa kunderna att göra välinformerade val. Spelkunderna sitter på en stor makt i och med att det är de som väljer vilka spelprodukter de vill köpa. Detta kan gynna konkurrensen bland spelföretag på ett positivt sätt och bidra till ett prisvärt och utvecklat produktutbud. Å andra sidan, som det uttrycks i en rapport utgiven av Statens folkhälsoinstitut (numera Folkhälsomyndigheten), ifrågasätts spelreklam främst p.g.a. att den kan befaras leda till ökat spelmissbruk. I den kritik som riktas mot spelreklam finns ofta en underton att det är förkastligt att överhuvudtaget göra reklam för en produkt som bygger på människors orealistiska förhoppningar om snabb och lättförtjänt rikedom.13
I rapporten som gavs ut år 2005, Att sälja en dröm – om spelreklam och dess påverkan, konstaterar författaren att det inte finns någon studie som kan ge ett klart besked i frågan om i vilken utsträckning spelreklam bidrar till ett ökat spelmissbruk. Konklusionen i rapporten är följande: Vid en sammanvägning av vad som är känt om dels reklampåverkan, dels om spelmissbruk framstår det som troligt att spelreklam i någon mån förvärrar spelmissbruksproblemen men att denna effekt, jämfört med andra faktorer som spelar in, inte är avsevärd. Under vissa speciella omständigheter lär dock spelreklam ha större inverkan på spelmissbruket, t.ex. om den ackompanjerar introduktionen av nya spelformer med särskilt beroendeframkallande egenskaper.14 Andra forskare har gjort samma eller
13 Per Binde, Att sälja en dröm – om spelreklam och dess påverkan, 2005, s. 10. 14 A.a. s. 80.
SOU 2017:30 Marknadsföring
727
liknande bedömningar.15 I en uppföljande intervjustudie från år 2007 kan författaren finna belägg för att spelreklam gör att en del personer, men inte alla, med spelproblem ökar sitt spelande ytterligare. En annan slutsats av studien är att spelreklam innebär en frestelse för en del spelberoende som försöker dra ned på sitt spelande eller sluta helt. En del av de intervjupersoner som omfattades av studien uppgav att deras redan omfattande spelande ökade ännu mer av reklamen. Främst gällde det sådana personer som spelat på spel som det görs mycket reklam för samtidigt som de har en hög risk för spelproblem, t.ex. poker, vadslagning på sport och hästar. Studien gav därmed stöd till författarens tidigare bedömning att spelreklam i någon mån förvärrar spelproblem i samhället men att effekten jämfört med andra faktorer som spelar in inte är avsevärd.16 Åtskilliga studier av olika slag har visat att personer med spelproblem i högre grad lägger märke till och reagerar på spelreklam än personer utan spelproblem.17
I en text från 2015 dras liknande slutsatser. Den kände spelforskaren Mark Griffiths pekar dock på att få definitiva slutsatser kan utvinnas av den ringa forskning som gjorts på området om förhållandet mellan spelreklam/annonser och spelproblem. För det fall att spelreklam har någon effekt överhuvudtaget synes den ha en inverkan på vissa grupper såsom problemspelare och ungdomar. Studier visar att unga spelare i en större utsträckning än äldre sådana höll med om att reklam för spel bl.a. ökade deras intresse för att spela. Griffiths noterar dock att information från spelarna själva inte alltid kan räknas som tillförlitlig. Enligt Griffiths är spel en aktivitet för vuxna och därför bör spelreklam på tv visas först efter kl. 21 på kvällarna.18
Spelreklam och spelannonser som riktas mot svenska kunder är i dag intensiv. Den är frekvent förekommande i flera typer av forum och i olika slags media. Avsändarna av reklamen är såväl aktörer
15 Per Binde (2014), Gambling Advertising: A Critical Research Review, London, The Responsible Gambling Trust, avsnitt 2.6. 16 Per Binde, Spelreklam och spelberoende – en intervjustudie, 2007, s. 106 ff. 17 Per Binde (2014), Gambling Advertising: A Critical Research Review, London, The Responsible Gambling Trust, avsnitt 4.4–4.5. 18 Mark Griffiths, Director of the International Gaming Research Unit and Professor of Behavioural Addiction, Nottingham Trent University, The Conversation 2016-07-12, http://theconversation.com/has-a-deluge-of-tv-gambling-ads-made-britain-a-nation-ofproblem-punters-62227
Marknadsföring SOU 2017:30
728
med tillstånd att verka på den svenska marknaden som sådana som för närvarande står utan tillstånd.
Ett av målen med den nya spelregleringen är ett högt konsumentskydd. Det förutsätter en reglering som tar sociala hänsyn med krav på bl.a. marknadsföring.
I frågan om hur långt en sådan reglering bör sträcka sig kan till att börja med konstateras att det inte är lämpligt att helt förbjuda marknadsföring av spel i radio och tv. Ett sådant förbud skulle nämligen enligt utredningens uppfattning inverka negativt för de spelföretag som har en licens. Sådana spelföretag bör ha möjlighet att, under kontrollerade former, marknadsföra sina produkter för att kunna utgöra ett konkurrenskraftigt alternativ till produkter från verksamheter som står utanför licenssystemet. En sådan reglering bidrar därmed enligt utredningen till en högre kanaliseringsgrad.
Att spelreklam har en viss handlingsdirigerande effekt kan dock fastslås. Det står också klart att deltagande i spel innebär en risk för människor att få ekonomiska och sociala problem, ibland med allvarliga konsekvenser. Spelproblem bidrar också till hälsomässiga ojämlikheter på samhällsnivå. Syftet med marknadsföring är att öka efterfrågan av varor och tjänster genom att påverka människors attityder och i förlängningen deras beteenden. Följande kan noteras:
• Inget spelföretag gör reklam för spel i allmänhet. Alla företag gör reklam för sina egna produkter.
• På en mogen marknad kan man anta att åtskilligt av den effekt som spelreklam har på konsumtionen är att konsumenten väljer en spelprodukt framför en annan. Den effekten innebär att spelandet i sin helhet inte ökar, utan spelandet fördelas mellan olika företag och spelprodukter.
• Spelreklam är suggestiv och det är rimligt att tro att den även bidrar till att öka eller bibehålla konsumtionen av spel på en nivå som är högre än det hypotetiska fallet om det inte fanns någon spelreklam (t.ex. att reklam för jackpot på V75 gör att personer köper en Harry Boy och hade det inte varit för reklamen hade de inte lagt ut den summan på spel den veckan).
• På en omogen marknad kan man anta att den senare effekten
(öka spelandet totalt) är större än på en mogen marknad. Nya produkter lockar nya spelare och gamla spelare vill testa det nya.
SOU 2017:30 Marknadsföring
729
För att leva upp till spellagens mål om ett högt konsumentskydd och en reglering som tar sociala hänsyn bör det därför ställas krav på marknadsföring av spel. I de fortsatta övervägandena presenterar utredningen hur långt dessa krav bör sträcka sig och hur de bör utformas. Redan här bör dock något sägas om marknadsföring av spel på värdeautomater och på Casino Cosmopol. Som framgått ovan låter sig inte ett totalförbud mot marknadsföring av spel göras med hänsyn till innehållet i TF och YGL. Mot bakgrund av vad som är känt om dessa spelformer bör dock enligt utredningens uppfattning staten, i egenskap av ägare av Svenska Spel, också fortsättningsvis i sina ägardirektiv ange att spel på värdeautomater inte får marknadsföras till konsumenter samt att marknadsföring av enskilda spel eller jackpottar och andra vinstchanser på Casino Cosmopol endast får ske på spelplatsen.
Nästa fråga för utredningen är på vilket sätt marknadsföring av spel ska regleras. Det finns som bekant i dag generella bestämmelser om marknadsföring i marknadsföringslagen. Därutöver finns sedan den 1 januari 2017 viss reglering i lotterilagen. Branschen har också själv i stor utsträckning tagit ansvar för ansvarsfull marknadsföring genom självreglering. SPER, som består av tillståndshavare på den svenska spelmarknaden, har ställt upp etiska riktlinjer för marknadsföring som medlemmarna åtagit sig att följa.
Företrädare för Branschföreningen för Onlinespel (BOS) och SPER undertecknade i juli 2016 en gemensam avsiktsförklaring. Syftet var att ta fram samlade riktlinjer för självreglering av spelmarknaden med målet att på sikt bilda en gemensam branschorganisation. Efter ett intensivt arbete under hösten har samtalen avbrutits. I stället har ett arbete med att ombilda SPER från etiskt råd till en branschorganisation inletts.
Det finns naturligvis också invändningar mot självreglering.19För det första riskerar övervaknings- och sanktionsmöjligheter att bli mindre verkningsfulla inom ett normsystem som styrs genom självreglering. För det andra innebär den pågående internationaliseringen att tidigare nationella ekonomier i allt högre utsträckning utgör delar av internationella marknader. Ett exempel är EU:s inre marknad. En frivillig reglering på vissa områden som endast omfattar den begränsade svenska marknaden riskerar därför att bli irrele-
19 Se t.ex. http://www.konkurrensverket.se/Beslut/04-0635.htm
Marknadsföring SOU 2017:30
730
vant och ineffektiv samt leda till gränsdragningsproblem. För det tredje finns det invändningar från konkurrenssynpunkt med en alltför utbredd användning av självreglering eftersom självregleringen förutsätter att aktörer på marknaden samverkar för att fastställa regelverket och se till att det följs. Transparens och informationsöverföring kan leda till att företagen aktivt gör överenskommelser eller genom tyst samförstånd bildar karteller som gör att konkurrensen skadas. Samverkan mellan företrädare för näringslivet kan i vissa former således vara direkt olämpligt från konkurrenssynpunkt. Detta gäller särskilt företrädare för konkurrerande företag inom samma bransch.
Trots detta gjorde utredningen initialt bedömningen att om ett spelföretag omfattas av en effektiv självreglering, t.ex. avseende spelansvar och marknadsföring, borde regeringen och/eller Spelmyndigheten kunna avstå från att ställa upp villkor inom detta område. Genom de avbrutna diskussionerna finns det emellertid inte längre några sådana förutsättningar. Inte heller går det att applicera ett regelverk som uppställts och prövas av ett organ, t.ex. SPER på spelföretag som inte omfattas av självregleringen, t.ex. genom att de inte är medlemmar i SPER. Ett sådant system förutsätter att icke-medlemmar prövas i annan ordning, exempelvis av Spelmyndigheten. En sådan ordning vore direkt olämplig eftersom en myndighet inte ska blanda sig i självregleringsåtgärder. Dessutom skulle påföljder för överträdelser av sådana regler riskera att bli helt olika.
Mot denna bakgrund bör det enligt utredningens bedömning därför finnas grundläggande bestämmelser om marknadsföring i spellagen. Det ska dock framhållas att inget hindrar spelföretag från att behålla redan antagna egenåtgärder eller att i framtiden utarbeta nya så länge som de går längre än de krav som uppställs i spellagen.
21.15.2 Måttfull marknadsföring
Utredningens förslag: Måttfullhet ska iakttas vid marknads-
föring av spel till konsumenter. Vid bedömningen av om marknadsföringen är måttfull ska särskilt beaktas att marknadsföringen
1. på ett korrekt och balanserat sätt presenterar chanserna att
vinna så att de inte skapar intrycket av att chanserna att vinna är större än de faktiskt är,
SOU 2017:30 Marknadsföring
731
2. inte förmedlar bilden av spel som socialt attraktivt,
3. inte riktar sig särskilt till barn eller ungdomar som inte har
fyllt 18 år,
4. inte sker genom att använda välkända personer där det antyds
att personernas deltagande i spel har bidragit till deras framgång,
5. inte förmedlar intrycket av att deltagande i spel är en lösning
på ekonomiska problem eller kan förbättra spelarens sociala ställning, och
6. inte förmedlar bilden av att ett erbjudande om spel är gratis,
fritt eller liknande om så inte är fallet.
Marknadsföring som strider mot kravet på måttfullhet ska vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§marknadsföringslagen anses som otillbörlig mot konsumenter.
I marknadsföringslagen införs en upplysning om att bestämmelser om marknadsföring finns i spellagen.
Sedan den 1 januari 2017 anges i 47 a § lotterilagen att vid marknadsföring av lotteri ska måttfullhet iakttas. I den föregående promemorian föreslogs i stället ett krav på särskild måttfullhet, dvs. samma krav som gäller för marknadsföring för alkohol (Ds 2015:46 s. 35 f.). I förarbetena diskuteras om ett krav på särskild måttfullhet eller ett krav på måttfullhet bör ställas upp i bestämmelsen. Regeringen anför i sammanhanget att det kan konstateras att det finns en omfattande forskning som visar på en tydlig koppling mellan marknadsföring och konsumtion av alkohol, särskilt bland unga. Detta samband är emellertid inte lika klarlagt på lotteriområdet. Regeringen hänvisar vidare till TF där det har intagits en särskilt restriktiv inställning till marknadsföring av alkohol- och tobaksprodukter. Även om det finns vissa likheter i risksynpunkt mellan konsumtion av alkohol och deltagande i lotterier anser regeringen, vid en samlad bedömning, och i likhet med det stora flertalet av remissinstanserna, att det inte är lämpligt att uppställa samma krav på marknadsföring av lotterier som på marknadsföring av alkoholprodukter (prop. 2016/17:8 s. 29 ff.).
Marknadsföring SOU 2017:30
732
Liksom i dag ska det enligt utredningen uppställas krav på marknadsföring i spellagen. Utredningen instämmer i regeringens bedömning enligt ovan att kravet ska innebära att marknadsföring av spel ska vara måttfull. I förarbetena anges att det för att avgöra om en marknadsföringsåtgärd är måttfull ska göras en helhetsbedömning. Avgörande för bedömningen är hur marknadsföringen är ägnad att uppfattas av den krets till vilken den riktar sig, det medium som används och det innehåll marknadsföringen har. Marknadsföringen bör inte väcka särskild uppmärksamhet genom sin utformning. En utgångspunkt bör vara att bild och text ska ge en saklig, balanserad och vederhäftig presentation av den marknadsförda spelformen (prop. 2016/17:8 s. 31).
En helhetsbedömning ska alltså göras vid bedömningen av om en marknadsföringsåtgärd är måttfull. Utredningen anser vidare att det är lämpligt att vissa kriterier som särskilt ska beaktas vid bedömningen uttryckligen framgår av lagen. Det gör enligt utredningen att spellagen blir tydlig för de som har att tillämpa den. Utredningen har här tagit intryck av dansk lagstiftning där det av fem punkter framgår hur marknadsföring av spel ska, eller inte ska, utformas (se lov om spil 36 §).
Ett sådant kriterium bör vara att marknadsföringen ska på ett korrekt och balanserat sätt presentera chanserna att vinna så att de inte skapar ett intryck av att chanserna att vinna är större än vad de faktiskt är. Ett liknande kriterium anges i Europeiska kommissionens rekommendation om konsumentskydd i samband med onlinespel. Vid bedömningen bör vidare beaktas om marknadsföringen förmedlar bilden av att spel är socialt attraktivt.
Europeiska kommissionen lägger stor vikt vid att minderåriga inte ska kunna delta i spel. I rekommendationen om konsumentskydd i samband med onlinespel finns därför principer om att marknadsföring av spel inte får skada eller rikta sig till underåriga. Också de spelaktörer som är medlemmar i SPER har åtagit sig att inte marknadsföra eller sälja sina lotteritjänster till personer som är under 18 år. Ett liknande krav bör ingå i bedömningen av vad som utgör måttfull marknadsföring enligt spellagen. Ett av kriterierna bör alltså vara att marknadsföringen inte riktas särskilt mot barn eller ungdomar som inte har fyllt 18 år. Precis som understryks i förarbetena till marknadsföringsbestämmelsen i lotterilagen vill utredningen påpeka att regleringen alltså inte ska utgöra något hinder mot att genom
SOU 2017:30 Marknadsföring
733
självreglering eller i tillståndsvillkor uppställa krav på en högre åldersgräns (prop. 2016/17:8 s. 36). Formuleringen bör anses omfatta såväl marknadsföring som avsiktligen riktats till barn och ungdomar som marknadsföring som genom sin utformning gör att det kan antas att barn och ungdomar särskilt lägger märke till och kan påverkas av den.
Två andra omständigheter som också omfattas av Europeiska kommissionens rekommendationer är dels att marknadsföringen inte får ske genom att använda välkända personer för att antyda att personernas deltagande i spel har bidragit till deras framgång, dels att marknadsföringen inte ska förmedla intrycket av att deltagande i spel är en lösning på ekonomiska problem eller kan förbättra spelarens sociala ställning. Att dessa två förhållanden bör beaktas vid en bedömning bör också framgå direkt av lag.
I dag förekommer det påståenden i spelreklam om att det är gratis att delta i spel, att det är riskfritt eller liknande. I bestämmelsen bör det anges att sådan reklam inte är att anse som måttfull om det i själva verket visar sig att spelaren på något sätt måste betala något eller använda t.ex. en bonus på ett särskilt sätt för att ta del av erbjudandet. Att det t.ex. för att ta del av ”gratis”-erbjudandet krävs att spelaren gör en egen insättning på sitt spelkonto, att spelkunden måste satsa pengar som denne sedan tidigare satt in på sitt spelkonto eller att spelkunden inte har möjlighet att ta ut vunna pengar från spelkontot förrän kunden satsat pengarna på ett visst antal vadslagningar är exempel på sådana fall som inte får marknadsföras som gratis. Att förena ett sådant erbjudande med budskapet om att det är gratis, fritt eller liknande när så inte är fallet är i strid med måttfull marknadsföring. I sammanhanget ska nämnas att villkor för ett erbjudande om bonus eller liknande alltid ska lämnas i anslutning till erbjudandet (se avsnitt 21.15.3).
Som nämns ovan krävs att en helhetsbedömning görs av alla omständigheter i fallet. Det innebär att de kriterier som räknas upp ovan inte är uttömmande. Att närmare än på detta sätt ange i lag hur en måttfull marknadsföring ska se ut är dock inte lämpligt.
Konsumentverket har inom flera områden medverkat till att utarbeta branschöverenskommelser. Skulle ett sådant arbete initieras också vad gäller spelbranschen bör innehållet i en sådan branschöverenskommelse också ge ledning till hur begreppet måttfull marknadsföring ska tolkas.
Marknadsföring SOU 2017:30
734
Utredningens förslag innebär att ett särskilt ansvar läggs på spelföretagen vad gäller deras marknadsföring. Spelföretagen kan inte avtala bort sitt ansvar genom att exempelvis låta ett annat företag sköta marknadsföringen. Ansvaret gäller också även om andra regler finns från t.ex. det land därifrån reklamen tv-sänds. Om ansvaret inte iakttas på marknadsföringsområdet har Spelmyndigheten möjlighet att beakta detta exempelvis vid prövningen av en förnyad licens.
Otillbörlig marknadsföring
I 47 b § lotterilagen anges att marknadsföring som strider mot bestämmelserna om marknadsföring i lotterilagen ska vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§marknadsföringslagen anses som otillbörlig mot konsumenter. Skälet till bestämmelsen är att de föreslagna reglerna om marknadsföring i lotterilagen ska få starkare genomslag. Ett annat skäl är att tillsynen förenklas genom att MFL:s bestämmelser om sanktioner vid otillbörlig marknadsföring kan användas vid överträdelser av bestämmelserna. Regeringen hänvisar i förarbetena till annan speciallagstiftning i vilken marknadsföringsbestämmelser förekommer, t.ex. på alkohol- och tobaksområdet (prop. 2016/17:8 s. 37).
Utredningen anser att en liknande bestämmelse bör tas in i spellagen. Vidare instämmer utredningen i regeringens bedömning att någon marknadsstörningsavgift dock inte bör kunna utgå med anledning av överträdelser av kravet på måttfull marknadsföring (prop. 2016/17:8 s. 38).
Tillsynsmyndigheter
Utredningens förslag innebär att KO kan, utöver de möjligheter som myndigheten redan har enligt MFL, väcka talan om förbud vid Marknadsdomstolen enligt 47 § MFL. Ett sådant förbud ska enligt huvudregeln förenas med vite. Den vanligaste formen av sanktion enligt MFL är dock att KO med stöd av 28 § utfärdar förbuds- eller informationsförelägganden vid vite (prop. 2016/17:8 s. 38).
Som framgår av förarbetena till bestämmelsen om otillbörlig marknadsföring i lotterilagen innebär regleringen att både Lotteriinspektionen och Konsumentverket (KOV) har ett tillsynsansvar för mark-
SOU 2017:30 Marknadsföring
735
nadsföringsbestämmelserna. För innebörden av detta, se vidare i prop. 2016/17:8 s. 38 f.
Enligt utredningens förslag är alltså marknadsföring som strider mot bestämmelsen om måttfull marknadsföring i spellagen (15 kap. 9 §) att anse som otillbörlig marknadsföring. Även andra bestämmelser i lagen (15 kap. 10–15 §§) skulle kunna kopplas till MFL. Det finns dock inget som hindrar att KOV inom ramen för en bedömning av om en marknadsföring är måttfull även ifrågasätter avsaknaden av t.ex. information om stödorganisationer. En underlåtelse kan nämligen anses strida mot god marknadsföringssed i enlighet med lagstridighetsprincipen. Den föreslagna konstruktionen utesluter alltså inte att KOV kan ingripa mot dessa bestämmelser, men den ger dock en tydligare signal att den nya Spelmyndigheten i första hand har tillsynsansvaret för 15 kap. 10–15 §§. Utredningens utgångspunkt är att det inte är viktigt vem som utövar tillsynen, utan det avgörande är att det finns resurser och en struktur som möjliggör en effektiv och aktiv tillsyn av den omfattande spelreklamen. Om 15 kap. 10–15 §§ kopplas till MFL kan det framstå som att det främst är KOV som har tillsynsansvaret, vilket inte heller är att helt lyckat. Det finns fördelar att den nya Spelmyndigheten som ges olika möjligheter att ingripa också aktivt utövar tillsyn över marknadsföringen.
Förenlighet med yttrandefriheten och förhållandet till EUF-fördraget
En särskild fråga är hur marknadsföringsreglerna för spel förhåller sig till bestämmelserna om yttrandefrihet i RF, TF, YGL och Europakonventionen. I förarbetena till bestämmelserna om marknadsföring i lotterilagen anförs att den inskränkning av yttrandefriheten som bestämmelserna medför måste anses ske för ett godtagbart ändamål, nämligen att motverka spelproblem. Inskränkningen bör även i övrigt anses godtagbar eftersom den inte går längre än vad som är nödvändigt och inte heller grundar sig på politisk eller annan åskådning som nämns i 2 kap. 21 § RF. Av samma skäl bör begränsningen även anses godtagbar enligt bestämmelsen om yttrandefrihet i Europakonventionen (prop. 2016/17:8 s. 39).
När det gäller tryck- och yttrandefriheten enligt TF och YGL anförs vidare i förarbetena att utpräglat kommersiell reklam inte
Marknadsföring SOU 2017:30
736
skyddas av TF och YGL. Reklam som har ett kommersiellt syfte, och avser rent kommersiella förhållanden, kan därför regleras i vanlig lag. En bedömning av om en marknadsföringsåtgärd omfattas av TF:s och YGL:s skyddsområde måste emellertid göras i varje enskilt fall. Regeringen hänvisar här till proposition Ändringar i läkemedelslagstiftningen m.m. (prop. 2005/06:70 s. 200) och propositionen Marknadsföring om modersmjölkersättning och tillskottsnäring (prop. 2013/14:17 s. 39). Där framhålls att det är en självklar konsekvens av tryck- och yttrandefrihetslagstiftningen att bestämmelser i lag inte får tillämpas i den mån de strider mot bestämmelserna i grundlagarna (prop. 2016/17:8 s. 40). Utredningen instämmer i de skäl som anförs i förarbetena. Det finns således inte något behov av att i spellagen särskilt ange att bestämmelserna om marknadsföring inte ska tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot TF eller YGL.
Sammanfattningsvis hindrar inte bestämmelserna om yttrandefrihet i RF och Europakonventionen eller bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF och YGL att begränsningar införs för marknadsföring av spel.
Regleringen av spel om pengar är inte harmoniserad inom EU, vilket innebär att de grundläggande principerna i EUF-fördraget om fri rörlighet för tjänster gäller för spelmarknaden. Dessa principer får endast inskränkas med hänsyn till t.ex. folkhälsa eller andra tvingande skäl av allmänintresse, och under förutsättning att inskränkningarna är förutsebara, icke diskriminerande och proportionerliga. Vid bedömningen av om en viss marknadsföringsåtgärd uppfyller förutsägbara om krav på måttfullhet i spellagen måste principen om fri rörlighet av tjänster i EUF-fördraget beaktas. Tillämpningen får inte leda till ett oproportionerligt ingrepp i en näringsidkares rätt att marknadsföra sina produkter inom EU.
21.15.3 Bonusar m.m.
Utredningens förslag: Ett spelföretag som erbjuder en spelare
en bonus för att delta i spel, ska på ett klart och tydligt sätt samtidigt informera spelaren om villkor och regler gäller för bonusen. Där spelaren tar del av erbjudandet ska alla villkor och regler vara lätt åtkomliga. Utbetalning av bonus ska ske så snart det är möjligt efter det att villkoret har uppfyllts.
SOU 2017:30 Marknadsföring
737
Bonus till en enskild spelare får inte vara beroende av andra villkor än de som under samma förutsättningar erbjuds andra spelare som spelar samma spel.
En spelare ska ha minst 60 dagar på sig att uppfylla eventuella villkor som har knutits till utbetalning av en bonus.
Spel ska utformas på ett sådant sätt att spelarna ges rättvisande förväntningar på sina vinstchanser. Det är inte tillåtet att särskilt utforma eller programmera spelen så att det ser ut som att spelaren är nära att vinna när så inte är fallet.
Vid gratisspel, provspel eller liknande ska vinstchansen framställas på ett korrekt och balanserat sätt. Ett sådant spel får inte ha ett annat slumpmässigt utfall än motsvarande spel med insatser.
Det är mycket vanligt att spelverksamheter erbjuder olika typer av bonusar till kunder och många kunder lockas till spel p.g.a. sådana erbjudanden. Från tid till annan förs diskussioner röster om att förekomsten av bonusar och andra gratiserbjudanden borde förbjudas eller åtminstone begränsas.
Bonusar är samtidigt viktigt för att kunna erbjuda ett attraktivt lagligt spelerbjudande. De tillhandahålls av nästan alla aktuella spelbolag och de utgör ett viktigt konkurrensverktyg mellan spelföretag med licens och illegala leverantörer, bidrar till att styra spelarna mot licensgivna spel och därmed till ansvarsfulla, tillförlitliga och kontrollerbara erbjudanden.
Det ska här framhållas att ett generellt förbud mot bonusar och dylika gratiserbjudanden enligt utredningens uppfattning är komplicerat mot bakgrund av direktivet om otillbörliga affärsmetoder. I svensk rätt är det MFL som genomför direktivet som syftar till en fullständig harmonisering av konsumenters skydd mot otillbörliga affärsmetoder inom hela EU. Som utgångspunkt vid genomförande av direktivet gäller därför att medlemsstaterna endast får bestämma ett skydd för konsumenterna som är i nivå med vad som anges i direktivet. Det är endast affärsmetoder som direkt påverkar konsumentkollektivets ekonomiska intressen som omfattas. Icke-ekonomiska intressen, såsom hälsa och säkerhet, faller alltså utanför direktivets tillämpningsområde. I just de avseendena har medlemsstaterna med andra ord möjlighet att upprätthålla eller införa särskilda eller längre gående bestämmelser för att skydda sådana intressen förut-
Marknadsföring SOU 2017:30
738
satt att åtgärden står i överenstämmelse med EU-rätten. Nationella bestämmelser med syfte att skydda konsumentkollektivets ekonomiska intressen i kombination med andra intressen, t.ex. hälsa, faller dock inom direktivets tillämpningsområde. Direktivet hindrar därför generella förbudsbestämmelser mot bonusar som vid sidan av syftet att skydda konsumenter också syftar till att skydda andra intressen. Det är få intressen som kan sägas röra enbart t.ex. hälsa och det måste i ett sådant fall prövas särskilt om de metoder som förbjuds är otillbörliga.20 Det är enligt utredningen inte omöjligt att ett förbud mot bonusar när det gäller spel skulle kunna motiveras endast av ett syfte, nämligen att skydda konsumenters hälsa.
Utredningen konstaterar dock att helt förbjuda bonusar inte är något okomplicerat och hållbart alternativ. Det skulle i sådana fall innebära att spelföretag blir mycket mindre konkurrenskraftiga jämfört med illegala aktörer som väljer att rikta sig mot den svenska spelmarknaden utan licens och utan att rätta sig efter de svenska reglerna.
Bonusar kommer inte heller att vara skattemässigt avdragsgilla för spelföretagen utan de kommer att räknas in i den nettospelsavkastning som beskattas.21 Detta motverkar incitament att ge obegränsade bonusar.
Även om utredningen således inte föreslår ett generellt förbud är det angeläget att i lag föreskriva vissa grundläggande krav vid marknadsföring av bonusar. Som framgår ovan i avsnittet om måttfull marknadsföring är det i strid med måttfull marknadsföring att t.ex. i en annons påstå att det är gratis att ta del av ett erbjudande när erbjudandet samtidigt innebär att spelkunden måste betala något eller utföra vissa prestationer. Om vissa förbehåll gäller för erbjudandet måste dessa tydligt framgå vid marknadsföringen.
I spellagen bör det därför till att börja med anges att ett spelföretag är skyldigt att på ett klart och tydligt sätt informera om villkor och regler gäller för en bonus. Det är enligt utredningens mening oacceptabelt att bonusvillkor ibland finns inbakade i långa texter
20 Se European Commission, Commission staff working document Guidance on the implementation/application of directive 2005/29/EC on unfair commercial practices 25.5.2016, s. 9 f. och EU-domstolens dom den 9 november 2010 i mål C-540/08 i målet Mediaprint Zeitungs- und Zeitschriftenverlag GmbH & Co. KG mot ”Österreich”-Zeitungsverlag GmbH. 21 Ur ett konsumentskyddsperspektiv är det naturligtvis oviktigt, men det förtjänar ändå att påpekas att i vissa länder härrör cirka 10 procent av skatteintäkterna från spel från bonusar.
SOU 2017:30 Marknadsföring
739
skrivna på komplicerat juridiskt språk. En studie av bonusar och andra ”inducements” i Australien konstaterades, gällande spelbolags kundvillkor mer generellt: ”General terms and conditions were characterised by their sheer volume, complexity and legalistic language, with those for one operator totalling 450 pages.”22
Det ska med andra ord stå helt klart för en spelare vad det innebär att anta ett bonuserbjudande. Där spelaren tar del av erbjudandet ska alla villkor och regler vara lätt åtkomliga.
Vissa typer av media omöjliggör, mer eller mindre, att en sådan fullständig information lämnas direkt. I exempelvis en webbannons eller i en radioreklam kan tid och utrymme göra det svårt med en komplett presentation. Det är i sådana fall nödvändigt att de mest viktiga villkoren framgår av det initiala erbjudandet samtidigt som information ges om var kunden kan ta del av de fullständiga villkoren. Sådana förbehåll som att kunden, för att ta del av erbjudandet, måste göra en egen insättning på sitt spelkonto först eller att erbjudandet gäller inom vissa tidsramar måste framgå direkt. I övrigt kan en hänvisning ske till villkoren. Gäller det t.ex. en webbannons ska villkoren aldrig vara mer svåråtkomliga än ett klick på en länk. Det räcker här inte med en länk till spelföretagets hemsida, utan länken ska leda direkt till villkoren för erbjudandet.
Bonusar bör inte anpassas till de individuella spelarnas beteenden. Detta förhindrar att locka enskilda spelare att spela på stunder då de är som mest sårbara, t.ex. då de drabbats av en ekonomisk förlust. Ett erbjudande om bonus till en enskild spelare bör därför inte vara beroende av andra villkor än de som erbjuds andra spelare som spelar samma spelform.
Det är rimligt att en spelare får viss tid till sitt förfogande att uppfylla eventuella villkor som knutits till bonuserbjudandet om att få bonusen utbetald. Det bör därför framgå av spellagen att en spelare ska ha minst 60 dagar på sig att uppfylla eventuella villkor som har knutits till utbetalning av en bonus.
På samma sätt som för bonusspel är det viktigt att spelen utformas på ett sådant sätt att spelarna ges rättvisande förväntningar på sina vinstchanser. Det bör därför t.ex. inte vara tillåtet att särskilt
22 Hing, N., Sproston, K., Brook, K., & Brading, R. (2016). The structural features of sports and race betting inducements: Issues for harm minimization and consumer protection. Journal
of Gambling Studies, Advance online publication. Doi:10.1007/s10899-016-9642-6.
Marknadsföring SOU 2017:30
740
utforma eller programmera spelen så att spelaren ges en illusion av att vara nära att vinna när så inte är fallet.
En annan situation som uppvisar likheter med problematiken kring bonusspel är gratisspel och liknande företeelser som spelföretagen använder för att attrahera kunder. I dessa sammanhang är det inte ovanligt att vinstmöjligheterna i gratisspelen är större än i spelen med insatser. Det ligger i sakens natur att detta kan utgöra incitament för spelarna att gå över till spel med insatser på oriktiga premisser. Detta bör således inte vara tillåtet att i gratisspel m.m. ha ett annat slumpmässigt utfall än motsvarande spel med insats.
21.15.4 Reklam, sponsring och produktplacering
Utredningens förslag: Ett förbud mot spelreklam från företag
som inte har en licens enligt spellagen när detta krävs ska införas i radio-_och_tv-lagen (2010:696) avseende tv-sändningar, sökbar text-tv, beställ-tv och ljudradiosändningar.
I radio-_och_tv-lagen ska vidare införas en bestämmelse som innebär att ett företag vars huvudsakliga verksamhet är att anordna och tillhandahålla spel och som inte har en licens enligt spellagen när detta krävs inte får sponsra ett program i en tv-sändning, sökbar text-tv, beställ-tv eller ljudradiosändning.
Bestämmelsen i radio-_och_tv-lagen om förbud mot produktplacering ska utvidgas till att även gälla spelprodukter från ett företag som inte har en licens enligt spellagen när detta krävs.
Nu gällande främjandeförbud, liksom det förslag om främjandeförbud som utredningen lägger fram, syftar till att förhindra att anordnare utan tillstånd marknadsför sig i Sverige. Främjandeförbudet bör enligt utredningen kompletteras med bl.a. vissa bestämmelser i radio-_och_tv-lagen om reklamförbud, vem som får sponsra program och produktplacering.
Som framgår av avsnitt 21.5 innehåller radio-_och_tv-lagen bestämmelser om tv-sändningar, beställ-tv, sökbar text-tv och ljudradiosändningar. Lagen reglerar bl.a. i vilken omfattning reklam, sponsring och produktplacering är tillåten i sådana sändningar. Genom lagen genomförs AV-direktivet som är ett minimidirektiv. Det innebär att medlemsstaterna har möjlighet att införa strängare
SOU 2017:30 Marknadsföring
741
regler inom de områden som samordnas genom direktivet, under förutsättning att reglerna överensstämmer med unionsrätten. I AVdirektivet anges att det bl.a. ska vara tillämpligt på sändningar som handlar om hasardspel eller andra spel (22 i ingressen), men några uttryckliga regler för just spel, som finns t.ex. för alkohol, förekommer inte. Sverige har valt att införa strängare och mer långtgående regler vad gäller alkohol- och barn-reklam.
Reklam
Regler om reklam och andra annonser i tv-sändningar, sökbar texttv och beställ-tv finns i 8 kap. radio-_och_tv-lagen (RTL). I 15 kap. finns bestämmelser om reklam och andra annonser i ljudradio-sändningar. Med annonser avses reklam och andra meddelanden som utan att vara reklam sänds på uppdrag av någon annan som har till syfte att främja en sak eller en idé (3 kap. 1 § 1 RTL). Reklam definieras som varje form av meddelande som sänds antingen mot betalning eller liknande ersättning eller som utgör egenreklam, och som syftar till att i näringsverksamhet marknadsföra varor, tjänster, fast egendom, arbetstillfällen eller andra nyttigheter (3 kap. 1 § 13).
I 8 respektive 15 kap. RTL finns bestämmelser om bl.a. placeringen av, längden på och utformningen av reklam och andra annonser. Vissa av reglerna om utformningen gäller bara för reklam men inte för andra annonser.
Av 8 kap. 13 § och 15 kap. 5 § framgår att bestämmelser om förbud mot reklam för alkoholdrycker och tobaksvaror finns i 7 kap. alkohollagen och i 14 § tobakslagen. Enligt 8 kap. 14 § och 15 kap. 6 § RTL får dessutom reklam för sådan medicinsk behandling som är tillgänglig endast efter ordination inte förekomma i tv-sändningar, sökbar text-tv, beställ-tv och ljudradio. Försäljningsprogram för läkemedel eller för medicinsk behandling får vidare inte förekomma i tv-sändningar, sökbar text-tv och beställ-tv. Av 8 kap. 14 § tredje stycket och 15 kap. 6 § framgår att bestämmelser om förbud mot vissa slag av marknadsföring av läkemedel finns i läkemedelslagen (2015:315). I 8 kap. 13 a § och 15 kap. 5 a § RTL framgår vidare att det finns bestämmelser om förbud mot reklam för modersmjölkersättning i lagen (2013:1054) om marknadsföring av modersmjölksersättning och tillskottsnäring. Härutöver innehåller RTL bestäm-
Marknadsföring SOU 2017:30
742
melser bl.a. om förbud mot reklam som riktar sig till barn i tvsändningar, sökbar text-tv och beställ-tv (8 kap. 7 och 8 §§). Lagen innehåller också ett förbud för nyhetskommentatorer att medverka i annonser i tv-sändningar, sökbar text-tv, beställ-tv och ljudradio (8 kap. 9 § och 15 kap. 4 §).
Sponsring
Ett sponsringsmeddelande anses i marknadsrättslig mening vara att betrakta som reklam, även om ett sådant inte får innehålla säljfrämjande inslag.
I 7 kap. RTL finns bestämmelser om sponsring av program i tvsändningar, sökbar text-tv och beställ-tv. Bestämmelser om sponsring av program i ljudradiosändningar finns i 15 kap. 8–10 §§. I lagen anges vilka program som inte får sponsras, när ett sponsringsmeddelande får lämnas och hur ett sponsringsmeddelande ska utformas. Dessutom finns bestämmelser om att vissa företag inte får sponsra program. Detta gäller enligt 7 kap. 2 § och 15 kap. 9 § den vars huvudsakliga verksamhet är att tillverka eller sälja alkoholdrycker eller tobaksvaror. Om ett företag som tillverkar eller säljer modersmjölkersättning sponsrar ett program i en tv-sändning, sökbar texttv, beställ-tv eller ljudradiosändning får sponsringen inte främja användningen av modersmjölkersättning utan bara företagets övriga produkter och dess anseende enligt 7 kap. 2 a § och 15 kap. 9 a §. För läkemedelsföretag anges i 7 kap. 3 § att sponsringen bara får främja företagets namn eller anseende men inte receptbelagda läkemedel och sådan medicinsk behandling som bara är tillgänglig efter ordination.
Produktplacering
Bestämmelser om produktplacering finns i 6 kap. i RTL. Med produktplacering avses enligt definitionen i 3 kap. 1 § förekomsten i ett program av en vara, en tjänst eller ett varumärke, om detta sker i marknadsföringssyfte och mot betalning eller liknande ersättning och leverantören av medietjänsten fått betalt för det, dock inte när varan eller tjänsten är av obetydligt värde och har tillhandahållits gratis.
SOU 2017:30 Marknadsföring
743
Utgångspunkten är enligt 6 kap. 1 § RTL att produktplacering är förbjuden i program i tv och i beställ-tv. Viss produktplacering är dock tillåten i filmer, tv-serier, sportprogram och program med lätt underhållning under förutsättning att programmet inte på ett otillbörligt sätt gynnar kommersiella intressen. En annan förutsättning är att information lämnas om att det förekommer produktplacering i programmet (6 kap. 3 och 4 §§).
Det finns även vissa förbud mot produktplacering i RTL. Det gäller program som huvudsakligen vänder sig till barn under tolv år. Vidare får inte program, där det förekommer produktplacering av alkoholdrycker och tobaksvaror eller andra produkter som kommer från företag vars huvudsakliga verksamhet är att tillverka eller sälja alkoholdrycker eller tobaksvaror, sändas. Detsamma gäller för program i vilka det förekommer produktplacering av receptbelagda läkemedel och sådan medicinsk behandling som bara är tillgänglig efter ordination eller modersmjölkersättning (6 kap. 2 § andra stycket RTL.
Utredningens bedömning
Det är angeläget att aktörer som inte har en svensk spellicens när detta krävs inte heller marknadsför sig på olika sätt mot den svenska marknaden t.ex. genom reklam i tv eller radio, sponsring av program som sänds i sådana kanaler samt produktplacering i tv-sändningar. Enligt utredningen bör därför bestämmelser intas i RTL som förbjuder aktörer som inte har en licens, trots att en sådan krävs, att göra reklam i radio och tv. Sådana aktörer ska inte heller få sponsra program och det bör vidare vara förbjudet med produktplacering avseende sådana speltjänster/varumärken.
I enlighet med vad som anförs i förarbetena till förbudet mot marknadsföring av modersmjölksersättning behövs egentligen inte ett förbud mot produktplacering av speltjänster från företag utan en licens, eftersom utredningen samtidigt föreslår ett förbud mot marknadsföring av sådana produkter. För tydlighetens skull bör detta ändå komma till uttryck i RTL (se prop. 2013/14:17 s. 40).
Syftena med spellagen är bl.a. att spelen ska ha ett högt konsumentskydd, att det ska råda hög säkerhet i spelen och att spel om pengar inte används som stöd för brottslighet. Därutöver är ett fram-
Marknadsföring SOU 2017:30
744
trädande syfte att de negativa konsekvenserna av spelande begränsas. I detta ligger att motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar och spelberoende. Genom licenssystemet och de krav som ställs på spelföretagen ges svenska spelkunder som önskar delta i spel möjlighet att göra det på ett ansvarsfullt och tillförlitligt sätt. Det ställer också krav på spelföretagen att ta ett ansvar för spelarna. Bestämmelser som begränsar möjligheten för de spelbolag utan en licens trots att en sådan krävs att göra reklam för och sponsra program är därmed enligt utredningen en åtgärd som bidrar till att skydda folkhälsan. Enligt EU-domstolens praxis är en sådan åtgärd förenlig med unionsrätten så länge den kan anses proportionell. Utredningen bedömer att förslaget står i proportion till det eftersträvade ändamålet och att förslaget är förenligt med unionsrätten.
Bestämmelserna i yttrandefrihetsgrundlagen hindrar inte att det i lag meddelas föreskrifter eller förbud mot kommersiell reklam i ljudradio- och tv-program eller om villkor för sådan reklam. Detsamma gäller föreskrifter om förbud mot och villkor för annan annonsering och sändning av program som helt eller delvis bekostas av någon annan än den som bedriver programverksamheten, alltså sponsring (1 kap. 12 § andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen).
21.15.5 Sponsring och minderåriga
Utredningens förslag: När ett spelföretag ingår avtal om spons-
ring ska spelföretaget säkerställa att dess logotyper, spelprodukter eller speltjänster inte förekommer på kommersiella varor som är avsedda att användas eller bäras av personer under 18 år.
Barn och ungdomar är en särskilt skyddsvärd grupp och ett av syftena med de marknadsföringsbestämmelser som utredningen föreslår är att ta hänsyn till just den gruppen. En särskild fråga som lyfts under utredningsarbetet är om utredningens förslag hindrar ett sponsringssamarbete mellan ett spelföretag och föreningar med medlemmar under 18 år. Huruvida det är lämpligt att ett spelföretag sponsrar personer under 18 år kan diskuteras. När det gäller de förslag som lagts fram inom ramen för utredningen kan dock konstateras att dessa inte lägger några generella hinder i vägen för ett sådant samarbete. Bestämmelsen om måttfull marknadsföring anger att marknadsför-
SOU 2017:30 Marknadsföring
745
ingen inte får riktas särskilt till barn eller ungdomar som inte har fyllt 18 år. Ett sponsringssamarbete eller att ungdomar delar ut reklam för spelföretag torde dock inte – generellt sett – utgöra en marknadsföringsåtgärd som står i strid med kravet på måttfull marknadsföring.
Däremot får det anses olämpligt att barn eller ungdomar som inte har fyllt 18 år används som ”reklampelare” för spelföretag. När ett spelföretag ingår avtal om sponsring ska därför spelföretaget säkerställa att dess logotyper, spelprodukter eller speltjänster inte förekommer på kommersiella varor som är avsedda att användas eller bäras av personer under 18 år. Utredningen är väl medveten om att i många lagsporter blandas olika åldersgrupper i ett och samma lag när spelarna uppnår en viss ålder. När det gäller lagsporter innebär det sagda t.ex. att om ett spelföretag sponsrar en idrottsförening med matchtröjor så får spelföretagets logotyp m.m. inte visas på de tröjor som är avsedda för barn- och ungdomslagen där majoriteten av spelarna är under 18 år.
21.15.6 Reklam får inte riktas mot personer som stängt av sig från spel
Utredningens förslag: Marknadsföring får inte riktas direkt till
spelkunder som har stängt av sig på egen begäran eller blivit avstängda av spelföretaget. Marknadsföring får endast riktas direkt till en spelkund som sagt upp sitt spelkonto om spelkunden i samband med uppsägningen aktivt godkänt det.
Många personer som har ett spelproblem uppfattar ofta den intensiva spelreklamen som svår att värja sig mot, inte minst när det handlar om direktadresserad reklam som innehåller olika erbjudanden.
Företag får dock inte skicka reklam genom e-post och sms om personen i fråga inte själv har beställt det. I 19 § MFL finns en bestämmelse som reglerar obeställd reklam. Enligt bestämmelsen får en näringsidkare vid marknadsföring till en fysisk person använda elektronisk post, telefax eller sådana uppringningsautomater eller andra liknande automatiska system för individuell kommunikation som inte betjänas av någon enskild, bara om den fysiska personen har samtyckt till det på förhand. Kravet på samtycke ska dock, under
Marknadsföring SOU 2017:30
746
vissa angivna förutsättningar, inte gälla inom ramen för ett befintligt kundförhållande. Om näringsidkaren har fått personens uppgifter om e-postadress i samband med försäljning av en produkt till personen gäller inte kravet på samtycke om personen inte har motsatt sig att uppgiften om elektronisk adress för e-post används i marknadsföringssyfte och om marknadsföringen avser näringsidkarens egna, likartade produkter. Ytterligare en förutsättning är att personen klart och tydligt måste ges möjlighet att kostnadsfritt och enkelt motsätta sig att uppgiften används i marknadsföringssyfte när den samlas in och vid varje följande marknadsföringsmeddelande. Regleringen i MFL innebär vidare att ett reklammeddelande som sänds med e-post alltid måste innehålla en giltig adress till vilken mottagaren kan sända en begäran om att marknadsföringen ska upphöra (20 §).
Enligt vad som följer av MFL får således inte ett spelbolag, eller andra näringsidkare, skicka reklam via bl.a. e-post till personer där det inte redan finns ett kundförhållande. Om ett kundförhållande föreligger har en spelkund möjlighet att begära att sådana reklamutskick ska upphöra. Vid sidan av dessa regler anser utredningen att spellagen bör innehålla en bestämmelse som anger att marknadsföring inte får riktas direkt till en spelkund som på egen begäran stängt av sig från spel eller som blivit avstängd av spelföretaget. Ett undantag ska gälla för det fall spelkunden, i samband med att spelkunden sagt upp sitt spelkonto, aktivt godkänt att även fortsättningsvis ta emot marknadsföring.
21.15.7 Ett utvidgande av 16 kap. 15 § radio-_och_tv-lagen
Utredningens förslag: 16 kap. 15 § radio-_och_tv-lagen utvidgas
till att omfatta också bestämmelsen i spellagen om måttfull marknadsföring samt förbudet mot spelreklam, sponsring och produktplacering när det gäller aktörer som inte har licens enligt spellagen när detta krävs.
Enligt direktiven ska utredningen undersöka möjligheten att utvidga 16 kap. 15 § RTL till att, utöver alkohol- och barn-reklam, omfatta spelreklam.
SOU 2017:30 Marknadsföring
747
Som nämns ovan i avsnitt 21.7 bygger den svenska marknadsrättsliga lagstiftningen på den s.k. effektlandsprincipen. Principen innebär bl.a. att svensk marknadsrätt är tillämplig på marknadsföring som har effekt på eller riktar sig mot den svenska marknaden, även om marknadsföringen härrör från utlandet. Vidare följer det av effektlandsprincipen att svensk myndighet är behörig att ingripa mot sådan marknadsföring. Tillämpningen av effektlandsprincipen innebär att reglerna om marknadsföring av spel i spellagen kan tillämpas på marknadsföring som huvudsakligen får anses riktad mot den svenska marknaden. Frågan om en marknadsföringsåtgärd kan anses riktad mot den svenska marknaden får avgöras efter en helhetsbedömning i det enskilda fallet.
Enligt utredningen är följden av det nu sagda, som konstateras i förarbetena till bestämmelserna om marknadsföring i lotterilagen (prop. 2016/17:8 s. 33 f.), att ingripanden efter en helhetsbedömning enligt MFL och de föreslagna bestämmelserna i spellagen kan göras mot all marknadsföring av spel i svensk tryckt media och på internet. Detta gäller också för den föreslagna bestämmelsen i RFL om ett förbud för olicensierade aktörer att sponsra program vad gäller tv-sändningar och beställ-tv-tjänster etablerade i Sverige och radio. Bland annat val av språk, tillämplig valuta och andra nationella kännetecken gör att marknadsföringen kan anses riktad mot den svenska marknaden. Ingripanden kan ske gentemot såväl licensierade spelföretag som aktörer utan licens.
När det gäller tv-sändningar och beställ-tv-tjänster etablerade i andra EU-medlemsstater regleras detta genom AV-direktivet som i svensk rätt genomförts genom RFL. Som nämnts ovan är AVdirektivet ett minimidirektiv och medlemsstaterna får föreskriva att leverantörer av medietjänster under deras jurisdiktion ska följa mer detaljerade eller striktare regler inom de områden som samordnas inom direktivet. En förutsättning är att reglerna överensstämmer med unionsrätten.
AV-direktivet innehåller bestämmelser om ett samarbetsförfarande och möjligheter för en medlemsstat som tar emot tv-sändningar att under vissa omständigheter vidta åtgärder mot programföretag som etablerat sig i andra medlemsstater i syfte att kringgå en striktare lagstiftning. Vissa medlemsstaters mediemyndigheter har gjort tolkningen att AV-direktivets bestämmelser om samarbete kan användas vid marknadsföring av spel.
Marknadsföring SOU 2017:30
748
AV-direktivets artiklar om samarbete mellan medlemsstater avser fall där ett programföretag riktar sina sändningar till en annan medlemsstat än den där företaget är etablerat och den medlemsstaten till vilken sändningarna riktas har utnyttjat möjligheten att införa mer detaljerade eller strängare regler i allmänhetens intresse än vad som följer av direktivets minimiregler. Begreppet bestämmelser i allmänhetens intresse har utvecklats av EU-domstolen och avser bl.a. bestämmelser om konsumentskydd, skydd av minderåriga och kulturpolitik (prop. 2009/10:115 s. 115, jfr skäl 41 i AV-direktivet).
I svensk rätt, när det gäller sändningar riktade mot Sverige från en annan EES-stat, finns en bestämmelse om sådant samarbete som avses i AV-direktivet i 16 kap. 15 § RFL. Den gäller för alkohol- och barn-reklam där Sverige valt att ha strängare regler än vad som följer av direktivet. I 16 kap. 15 § RFL sägs att en behörig myndighet i Sverige får kontakta en behörig myndighet i en annan EES-stat för att uppmana ett programföretag, som är etablerat i den andra EESstaten och vars tv-sändning helt eller huvudsakligen är riktad mot Sverige och strider mot de svenska bestämmelserna om reklam riktad till barn eller om alkoholreklam, att följa de svenska bestämmelserna. Om programföretaget inte följer uppmaningen får myndigheten i Sverige vidta åtgärder mot programföretaget om programföretaget i fråga har etablerat sig i det andra landet i syfte att kringgå de strängare bestämmelser som skulle ha gällt om det hade varit etablerat i Sverige. Myndigheten får inte vidta åtgärderna förrän den har underrättat Europeiska kommissionen och den berörda medlemsstaten samt kommissionen har fastställt att åtgärderna är förenliga med unionsrätten.
AV-direktivet innehåller inte några uttryckliga regler för spel. De bestämmelser som utredningen föreslår om måttfull marknadsföring och förbud för olicensierade aktörer att sponsra och göra reklam i tv- och radiosändningar går därmed utöver vad som sägs i direktivet. Som redogörs för ovan är det utredningens uppfattning att de föreslagna bestämmelserna är i överensstämmelse med unionsrätten. Bestämmelserna syftar bl.a. till att skydda konsumenter och minderåriga och får därför anses vara i allmänhetens intresse. Några hinder finns därmed inte mot att låta bestämmelsen i 16 kap. 15 § RFL omfatta också spelreklam.
Det kan diskuteras hur effektiv en sådan bestämmelse kommer att vara i praktiken. För att få vidta åtgärder krävs, som nämns ovan,
SOU 2017:30 Marknadsföring
749
att en svensk myndighet kan visa att programföretaget i fråga etablerat sig i ett annat EES-land i syfte att kringgå de strängare svenska reglerna. Utredningen ser här att det kan finnas svårigheter att visa på ett sådant samband. Inte desto mindre är det utredningens uppfattning att bestämmelsen i 16 kap. 15 § RFL bör utvidgas till att omfatta också spelreklam. Det är enligt utredningen angeläget att använda sig av de verktyg som finns för att se till att endast licensierade spelföretag marknadsför sig gentemot den svenska marknaden. Utredningen föreslår således även mot denna bakgrund att bestämmelsen i 16 kap. 15 § RFL utvidgas till att omfatta spelreklam. Utvidgningen ska avse såväl bestämmelsen i spellagen om måttfull marknadsföring som förbudsregeln i radio-_och_tv-lagen avseende reklam, sponsring och produktplacering när det gäller verksamheter som inte har en licens.
I Norge är det förbjudet att marknadsföra spel som inte har licens i landet. Våren 2015 genomförde Lotteri- og stiftelsetilsynet och Medietilsynet en kartläggning om förekomsten av spelreklam i tv, från i Norge olicensierade spelföretag, från andra EES-länder. Kartläggningen visade att sådan reklam sänds från Storbritannien, Nederländerna och Spanien. Mot den bakgrunden kontaktades de ansvariga myndigheterna i dessa länder med uppmaningen att ländernas tv-kanaler skulle respektera det norska marknadsföringsförbudet. Spanska myndigheter svarade att de sänt uppmaningen till berörda tv-kanaler och att de i sin tur svarat att de hade för avsikt att följa den norska uppmaningen. Svaren från Storbritannien och Nederländerna var att tv-kanalerna där inte hade för avsikt att följa uppmaningen.
2016 fick Lotteri- og stiftelsetilsynet och Medietilsynet i uppdrag av det norska Kulturdepartementet att påbörja en dialog med brittiska myndigheter avseende spelreklam på tv. Syftet med denna dialog var i första hand att få värderat huruvida spelreklamen som sänds från Storbritannien till Norge följer de riktlinjer som satts upp av den brittiska branschorganisationen för spelreklam. Branschorganisationen har bl.a. riktlinjer som säger att spelreklam på tv inte får sändas mellan klockan 05.30–21.00. Kartläggningen i Norge visade att spelreklam från Storbritannien till Norge sänds dygnet runt. Lotteri- og stiftelsetilsynet kontaktade i mars 2016 Gambling Commission avseende denna fråga. Hösten 2016 svarade Gambling Commission att de varit i kontakt med de aktuella spelföretagen som var
Marknadsföring SOU 2017:30
750
av uppfattningen att branchorganisationens riktlinjer inte gällde spelreklam riktad mot Norge. Eftersom den brittiska branschregleringen bygger på frivillighet kunde Gambling Commission inte göra något åt saken.
Det norska Kulturdepartementet anser att EU-rätten i viss mån är inkonsekvent avseende marknadsföring av spel. Å ena sidan har EU-domstolen och EFTA-domstolen slagit fast att Norge kan förbjuda spelreklam som en del av den nationella spelregleringen. Å andra sidan är det en vanlig uppfattning att AV-direktivet omfattar spelreklam på tv. Departementet har för avsikt att försöka få en ståndpunkt från EU-kommissionen om tolkningen av AV-direktivet i denna del.
Betänkande av Spellicensutredningen
Stockholm 2017
En omreglerad spelmarknad
Del 2
SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90 E-post: kundservice@wolterskluwer.se Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer
För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).
En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet Omslag: Elanders Sverige AB Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2017
ISBN 978-91-38-24592-7 ISSN 0375-250X
3
Innehåll
22
Tekniska krav ............................................................ 13 22.1 Utredningsdirektiven .............................................................. 13 22.2 Allmänt om tekniska krav ...................................................... 13 22.3 Utredningens bedömning ....................................................... 15
22.3.1 Särskilt om speltransaktioner.................................. 18
23
Tillsyn ...................................................................... 21 23.1 Tillsynsmyndighet .................................................................. 21 23.2 Spelmyndighetens rutiner för anställdas spel ........................ 22 23.3 Kontrollanter ........................................................................... 22 23.4 Upplysningar från en koncern ............................................... 24 23.5 Upplysningar från andra myndigheter .................................. 24 23.6 Kontrollköp ............................................................................. 26
23.6.1 JO:s bedömning av provköp och bestämmelsernas om kontrollköp tillkomst .......... 27 23.6.2 Utredningens bedömning vad gäller kontrollköp på spelområdet .................................... 29
23.7 Särskilda ingripanden .............................................................. 30 23.8 Ingripanden när personer i ledande ställning inte uppfyller kvalifikationskraven ................................................ 32 23.9 Ingripanden när representanter inte längre uppfyller krav på godkännande .............................................................. 33 23.10 Hur ofta kontroller ska göras................................................. 34
Innehåll SOU 2017:30
4
23.11 Återkallelse av tillstånd av andra skäl än misskötsamhet ..... 35 23.12 Interimistisk återkallelse av en spellicens .............................. 36 23.13 Övriga befogenheter ............................................................... 38 23.14 Omedelbart gällande beslut ................................................... 38 23.15 Vite .......................................................................................... 40 23.16 Redovisning och revision ....................................................... 40 23.16.1 Redovisning ............................................................. 41 23.16.2 Revision ................................................................... 42 23.17 Tillsynsvägledning till kommunerna ..................................... 46
24
Sanktionssystemet ..................................................... 47 24.1 Utredningsdirektiven ............................................................. 47 24.2 Straffrättslig analys ................................................................. 48
24.2.1 Straffbestämmelser .................................................. 48 24.2.2 Förhållandet mellan lotterilagens straffbestämmelser och brottsbalkens bestämmelser om dobbleri...................................... 57
24.3 Valet av repressiv metod – hur bör en överträdelse av spellagen bemötas? ................................................................. 59 24.3.1 Allmänt om sanktionsavgifter, dess
användningsområde och utformning ..................... 60
24.3.2 Allmänna utgångspunkter vid val av repressiv metod ....................................................................... 63 24.3.3 Spelutredningens uppdrag och bedömning ........... 66 24.3.4 Repressiv metod för den som verkar på spelmarknaden utan tillstånd .................................. 67 24.3.5 Överträdelser av licenshavare ................................. 72
24.4 Sanktionsavgift ....................................................................... 73 24.4.1 Avgiftens storlek ..................................................... 74 24.4.2 Begränsningar i avgiftsskyldigheten....................... 76 24.5 Förseningsavgift ..................................................................... 76 24.6 Betalning av sanktionsavgift och förseningsavgift ............... 77
Innehåll
5
24.7 Straffrättsliga bestämmelser ................................................... 78 24.7.1 Huvudbrottet – det ska vara olagligt att utan
en licens anordna och tillhandahålla spel ............... 79
24.7.2 Straffskalor ............................................................... 82 24.7.3 Skärpt främjandeförbud .......................................... 87 24.7.4 Olagligt anordnande av pyramidspel ...................... 95 24.7.5 Olovlig ombudsverksamhet .................................... 95 24.7.6 Bestämmelserna om dobbleri bör upphävas .......... 96 24.7.7 Svensk lags tillämplighet ......................................... 98 24.7.8 Något om möjligheten till vitesföreläggande och vitesförbud ...................................................... 103
24.8 Ett särskilt spelfuskbrott ...................................................... 103 24.8.1 Nuvarande lagstiftning i Sverige ........................... 104 24.8.2 Bedrägeri ................................................................ 105 24.8.3 Mutbrott ................................................................ 106 24.8.4 Misstänkta fall och avgöranden i domstol ........... 109 24.8.5 Överväganden ........................................................ 116 24.9 Beslag ..................................................................................... 122 24.9.1 Något om beslagsbestämmelserna
i rättegångsbalken .................................................. 123
24.9.2 Utredningens överväganden ................................. 124
24.10 Åtgärder utöver främjandeförbudet som behöver vidtas för att stoppa olicensierade aktörer ..................................... 125 24.11 Förbud mot elektronisk kommunikation till olicensierat spel ..................................................................... 125 24.11.1 Utredningsdirektiven ............................................ 125 24.11.2 Tidigare utredningsarbete ..................................... 125 24.11.3 Allmänt om internet .............................................. 129 24.11.4 Tekniska omständigheter kring blockering ......... 132 24.11.5 Åtgärder för att kringgå en blockering ................ 136 24.11.6 Vissa grundläggande fri- och rättigheter .............. 137 24.11.7 Hur ser det ut i andra länder? ............................... 139 24.11.8 Utredningens bedömning ..................................... 142 24.12 Förbud mot förmedling av betalning för olicensierade spel ......................................................................................... 146 24.12.1 Bakgrund ................................................................ 146
Innehåll SOU 2017:30
6
24.12.2 Allmänt om betalningsförmedling ....................... 148 24.12.3 Tekniska möjligheter till blockering av betalningsförmedling ............................................ 150 24.12.4 Åtgärder för att kringgå blockering av betalningsförmedling ............................................ 151 24.12.5 Hur ser det ut i andra länder? ............................... 151
24.13 Utredningens bedömning och förslag ................................. 154 24.13.1 Straffansvar för olovlig betalningsförmedling ..... 158
25
Avgifter ................................................................... 161 25.1 Utredningsdirektiven ........................................................... 161 25.2 Licensavgifter i Europa......................................................... 161 25.3 Finansiering av licensgivning och tillsyn ............................. 163
25.3.1 Utgångspunkter .................................................... 163 25.3.2 Nuvarande ansökningsavgifter ............................. 163 25.3.3 Nuvarande kontroll- och tillsynsavgifter ............ 164 25.3.4 Avgifter enligt 4 § avgiftsförordningen (1992:191) .............................................................. 165
25.4 Kartläggning och analys av processer .................................. 165 25.5 Utredningens bedömning .................................................... 166 25.5.1 Avgift för ansökan om licens ............................... 166 25.5.2 Särskild registreringsavgift för ombud ................ 168 25.5.3 Tillsynsavgift ......................................................... 168 25.5.4 Riskbaserad tillsyn ................................................ 169 25.5.5 Riskfaktorer ........................................................... 171 25.5.6 Förslag till tillsynsavgifter .................................... 171 25.6 Ny spelmyndighet; finansiering m.m. ................................. 174 25.6.1 Finansiering av Spelmyndigheten ........................ 175
26
Skatt på spel ........................................................... 177 26.1 Utredningsdirektiven ........................................................... 177 26.2 Punktskatternas roll i det svenska skattesystemet ............. 178
26.2.1 Punktbeskattning av spel i jämförelse med punktbeskattning av alkohol och tobak .............. 179
Innehåll
7
26.3 Allmänt om det föreslagna regelverkets utformning .......... 181 26.4 Behövs en definition av ”spel” i skattelagstiftningen? ........ 184 26.5 Lagen om skatt på spel .......................................................... 184 26.5.1 Lagens tillämpningsområde .................................. 184 26.5.2 Definitioner i lagen ................................................ 185 26.5.3 Skattskyldighet ...................................................... 186 26.5.4 Ska utländska skattskyldiga företrädas av en
skatterepresentant? ................................................ 187
26.5.5 Skattskyldighetens inträde .................................... 187 26.5.6 Underlaget för spelskatt ........................................ 189 26.5.7 Spelskattens storlek ............................................... 197 26.5.8 Förfarandet vid beskattning .................................. 204 26.5.9 Uppgiftslämnande mellan myndigheter ............... 205 26.5.10 Beskattningsdatabasen .......................................... 206 26.5.11 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ....... 208
26.6 Lag om skatt på vissa spelbord ............................................. 209 26.6.1 Lagens tillämpningsområde .................................. 209 26.6.2 Skattskyldighet ...................................................... 210 26.6.3 Ska utländska skattskyldiga företrädas av en
skatterepresentant? ................................................ 211
26.6.4 Skattskyldighetens inträde .................................... 212 26.6.5 Underlaget för skatt och skattens storlek............ 213 26.6.6 Förfarandet vid beskattning .................................. 215 26.6.7 Uppgiftslämnande mellan myndigheter ............... 215 26.6.8 Beskattningsdatabasen .......................................... 216 26.6.9 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ....... 216
26.7 Ska spel som anordnas för allmännyttiga ändamål beskattas? ............................................................................... 217 26.8 Inkomstbeskattning .............................................................. 218 26.8.1 Inledning ................................................................ 218 26.8.2 Inkomstbeskattning av svenska spelföretag ........ 219 26.8.3 Inkomstbeskattning av utländska spelföretag ..... 222 26.8.4 Avdragsrätt för spelskatt ....................................... 228 26.8.5 Inkomstbeskattning av spelföretag utan licens
enligt spellagen....................................................... 228
26.8.6 Redovisning i spelföretag ...................................... 230
Innehåll SOU 2017:30
8
26.8.7 Inkomstbeskattning av spelare ............................. 231 26.8.8 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...... 237
26.9 Statsstöd ................................................................................ 238 26.9.1 Utredningens direktiv ........................................... 238 26.9.2 Inledning ................................................................ 238 26.9.3 Befrielse från spelskatt .......................................... 239 26.9.4 Landbaserat kommersiellt kasinospel
(i dag restaurangkasino) och spel på fartyg i internationell trafik ............................................. 246
26.9.5 Utredningens bedömning ..................................... 248
26.10 Den föreslagna skattemodellens effekter på statens inkomster och överskottet från spel ................................... 258 26.10.1 Statiskt huvudscenario .......................................... 261 26.10.2 Statiska känslighetsanalyser .................................. 264
27
Statens roll på spelmarknaden .................................. 273 27.1 Utredningsdirektiven ........................................................... 273 27.2 Fördelningen av spelmarknaden .......................................... 273
27.2.1 Statens fortsatta roll .............................................. 277
27.3 Allmänna utgångspunkter .................................................... 277 27.4 Staten och Svenska Spel ....................................................... 278 27.5 Värdet på Svenska Spel innan och efter en omreglering .... 278 27.5.1 Genomförandet ..................................................... 278 27.5.2 Avgränsningar ....................................................... 280 27.5.3 Generella antaganden ............................................ 281 27.5.4 Värderingsantaganden ........................................... 281 27.5.5 Tillvägagångssätt vid värderingen
av Svenska Spel ...................................................... 281
27.5.6 Bedömt värde av Svenska Spel .............................. 282
27.6 Utredningens bedömning .................................................... 283 27.7 Staten och ATG .................................................................... 292 27.7.1 ATG:s bolagsordning ........................................... 292 27.7.2 Avtalet mellan staten och förbunden
(ST och SG) ........................................................... 293
Innehåll
9
27.7.3 Finansieringen av Hästnäringens Nationella Stiftelse (HNS) ...................................................... 294
27.8 Utredningens bedömning ..................................................... 295
28
Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation ... 299 28.1 Utredningsdirektiven ............................................................ 299 28.2 Beskrivning av Lotteriinspektionen ..................................... 300
28.2.1 Uppgifter och mål ................................................. 300 28.2.2 Organisation och verksamhet ............................... 301 28.2.3 Resurser och finansiering ...................................... 302 28.2.4 Gällande rätt .......................................................... 303
28.3 Utredningens bedömningar och förslag .............................. 304 28.3.1 Inledning ................................................................ 305 28.3.2 Ny instruktion för Spelmyndigheten ................... 306 28.3.3 Spelmyndighetens olika roller .............................. 311
29
Förslag till rollfördelning och utvärdering av
omregleringen ......................................................... 315
29.1 Regelbunden information till riksdagen stärker helhetssynen av spelmarknaden ........................................... 315 29.2 Spelmyndigheten bör få en mera central roll som expertmyndighet åt regeringen ............................................ 316 29.3 En framgångsrik spelmarknad är alla inblandade myndigheters gemensamma ansvar ...................................... 319 29.3.1 Myndigheter och organisationer med
anknytning till spelmarknaden bör samverka bättre för att öka utväxlingen på statens satsningar ............................................................... 319
29.4 Ett spelmarknadsråd inrättas ................................................ 323 29.5 Tydlig uppföljning är en kritisk faktor för ett lyckat genomförande av en ny spelreglering .................................. 325
Innehåll SOU 2017:30
10
30
Övrigt ..................................................................... 329 30.1 Anmälan av förslag till tekniska föreskrifter eller
föreskrifter om informationssamhällets tjänster ................ 329
30.2 Statligt ägande i olicensierade spelbolag.............................. 330 30.2.1 Behovet av speciella informationsinsatser ........... 331 30.3 Överklagande ........................................................................ 332
31
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... 335
32
Konsekvensanalys .................................................... 339 32.1 Inledning ............................................................................... 339 32.2 Kommittéförordningens och kommittédirektivens krav ... 339
32.2.1 Krav i kommittéförordningen .............................. 339 32.2.2 Krav i förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning ..................................................... 340 32.2.3 Krav i utredningsdirektiven .................................. 341
32.3 Utredningens förslag och bedömningar ............................. 341 32.3.1 Ny ramlag för spel om pengar .............................. 342 32.3.2 Lagens tillämpningsområde .................................. 344 32.3.3 Lämplighetsprövning av den som ansöker
om licens ................................................................ 345
32.3.4 Nya spelformer...................................................... 345 32.3.5 Allt spel ska registreras ......................................... 346 32.3.6 Den som har licens ska betala spelskatt m.m. ..... 346 32.3.7 Spelvinster skattepliktiga i vissa fall ..................... 346 32.3.8 Utländska spelbolag kan ansöka om licens ......... 346 32.3.9 Krav på licens för programvara och tillverkning av viss spelutrustning m.m. .............. 347 32.3.10 Ensamrätten avseende landbaserade kasinon i därför avsedd lokal och värdeautomater behålls .................................................................... 347 32.3.11 Nya sanktionsmöjligheter avseende licenshavare: sanktionsavgift och förseningsavgift ..................................................... 348 32.3.12 Höjd straffskala, nytt spelfuskbrott och dobbleribestämmelserna upphävs ........................ 348
Innehåll
11
32.3.13 Betalningsblockering och varningsmeddelande för vissa webbplatser ............................................. 349 32.3.14 Allmännyttigt spel fortsatt skattebefriat m.m. .... 349 32.3.15 Lotteriinspektionen m.m. ..................................... 350
32.4 Konsekvensanalys ................................................................. 350 32.4.1 Metod och modell ................................................. 352 32.4.2 Alternativa lösningar ............................................. 356 32.4.3 Vilka som berörs av regleringen ........................... 357 32.4.4 Konsekvenser för Lotteriinspektionen ................ 361 32.4.5 Konsekvenser för Skatteverket ............................. 362 32.4.6 Konsekvenser för domstolarna ............................. 363 32.4.7 Konsekvenser för Konsumentverket .................... 363 32.4.8 Konsekvenser för Konkurrensverket ................... 364 32.4.9 Konsekvenser för länsstyrelser och kommuner .. 364 32.4.10 Konsekvenser för Polismyndigheten och
Åklagarmyndigheten ............................................. 365
32.4.11 Övriga konsekvenser för staten ............................ 366 32.4.12 Konsekvenser för allmännyttiga föreningar ........ 369 32.4.13 Konsekvenser för hästsporten .............................. 371 32.4.14 Konsekvenser för kommersiella aktörer .............. 373 32.4.15 Konsekvenser för andra enskilda .......................... 378 32.4.16 Konsekvenser för konkurrensen mellan aktörerna på den svenska spelmarknaden ............ 381 32.4.17 Övriga konsekvenser ............................................. 383 32.4.18 Samlad bedömning ................................................ 389
33
Författningskommentar ............................................ 393 33.1 Förslaget till spellag (2018:000) ........................................... 393
33.1.1 Inledning ................................................................ 393 33.1.2 Förslaget till spellag (2018:000)............................ 394 33.1.3 Förslaget till lag (2018:000) om skatt på spel ...... 491 33.1.4 Förslaget till lag (2018:000) om skatt på vissa spelbord .................................................................. 500 33.1.5 Förslaget till lag om ändring i brottsbalken ......... 503 33.1.6 Förslaget till lag om ändring i bokföringslagen (1999:1078) ............................................................ 504 33.1.7 Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) .......................... 506
Innehåll SOU 2017:30
12
33.1.8 Förslaget till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486) ........................ 510 33.1.9 Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) .............................. 511 33.1.10 Förslaget till lag om ändring i radio-_och_tv-lagen (2010:696) ............................................... 512 33.1.11 Förslaget till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244) ...................... 515 33.1.12 Förslaget till lag om ändring i kameraövervakningslagen (2013:460) .................. 518
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2015:95 ........................................... 521
Bilaga 2 Spelförordning .............................................................. 539
Bilaga 3 Förordning om statligt spel ......................................... 547
Bilaga 4 Förordning om spel för allmännyttiga ändamål ......... 553
Bilaga 5 Förordning om onlinespel ........................................... 557
Bilaga 6 Förordning om vadhållning ......................................... 561
Bilaga 7 Förordning om landbaserat kommersiellt spel ........... 565
Bilaga 8 Förordning om spel på fartyg i internationell trafik .. 569
Bilaga 9 Council of Europe Convention on the
Manipulation of Sports Competitions ........................ 573
13
22 Tekniska krav
22.1 Utredningsdirektiven
Spelsystem och andra för ett lotteris utförande viktiga funktioner ska uppfylla höga krav på säkerhet. Spelare ska kunna utgå från att de lotterier som tillhandahålls är säkra, slumpmässiga och inte kan manipuleras. Det kräver även att ansvarig tillsynsmyndighet har både god teknisk kunskap och goda möjligheter att kräva information och andra åtgärder från anordnarna.
Fördraget om europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) ställer krav på att tjänster ska kunna tillhandahållas fritt inom EU. Det finns även inom EU-rätten krav på att den administrativa bördan ska minska för företag och myndigheter inom EU. De svenska kraven på teknisk säkerhet inom spelverksamhet bör därför samordnas med internationellt vedertagna standarder, om det kan ske utan att säkerheten i systemen minskar.
Utredaren ska mot denna bakgrund lämna förslag till reglering av de krav som kan behövas för att uppnå en hög säkerhet i de lotterier som ska få tillhandahållas på den svenska marknaden, både avseende traditionella lotterier och sådana som tillhandahålls elektroniskt, och i samband med detta överväga i vilken utsträckning som internationella standarder och intyg från tillståndsmyndigheter i andra EU-länder kan användas.
22.2 Allmänt om tekniska krav
De sociala frågor och säkerhetsaspekter som berör framför allt onlinespelsmarknaden kräver ständigt förbättringar avseende standarder. Omfattande sådana har utvecklats under senare år och detta arbete kommer att fortgå. Risker hanteras genom reglering, kontroll av myndigheter och tekniska standarder – och där fristående testinsti-
Tekniska krav SOU 2017:30
14
tut kontrollerar att standarderna uppfylls. Regelbundna revisioner utgör också ett naturligt inslag i många jurisdiktioner. Det finns en ambition att inom IAGR (the International Association of Gaming Regulators) skapa globala standarder för att främja effektiviteten av spelregleringen och vadslagning online.
Tillämpning av standarder varierar mellan jurisdiktioner. En del kräver fullständig uppfyllelse av strikta riktlinjer, medan andra är mindre krävande. En fördel med robustare standarder är naturligtvis att systemkvaliteten kan utvecklas på de områden där utvecklarna inte är särskilt erfarna.
De flesta tekniska standarder och tester avser att säkerställa att
• Alla grundläggande delar i spelsystemen fungerar korrekt
• De spel som använder slumptalsgeneratorer fungerar korrekt
• De spelregler som visas är de som har implementerats
• Jackpottar, turneringar och spelapplikationer följer reglerna och ger en rättvis chans att vinna
• Avbrutna spel hanteras korrekt
• Vinnande kombinationer ger rätt utdelning
• Tekniska begränsningar inte medför några nackdelar för den enskilde spelaren i ett spel med flera deltagare
• Spel inte är spelbara om spelreglerna eller annan viktig information inte finns tillgänglig
• Spelhistorik lagras tillräckligt länge för att underlätta tvistlösning
• Data från spelarkonton sparas på ett säkert sätt
• Det inte finns obehörig tillgång till spelarens pengar
Testerna består i första hand av matematiska beräkningar, funktions- och utfallstester samt kodgranskning.
SOU 2017:30 Tekniska krav
15
22.3 Utredningens bedömning
Utredningens förslag: Ett spelföretag ska uppfylla de tekniska
krav på spelsystem, affärssystem, dragningsutrustning, fysiska lotter och fysiska bingobrickor som regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, föreskriver. Detsamma gäller för de rutiner som ska tillämpas för spel- och affärssystem samt de uppgifter som finns i dessa system.
Spelsystemet som används vid spel ska som huvudregel vara placerad i Sverige. Spelmyndigheten får dock meddela undantag från detta krav om spelföretaget
1. har tillåtelse att erbjuda spel i ett annat land där en offentlig
myndighet övervakar spelföretagens spelutbud och denna myndighet har ingått avtal med Spelmyndigheten om tillsyn av spelföretagets utbud av spel i Sverige, eller
2. kan ge Spelmyndigheten möjlighet att genomföra en tillfreds-
ställande kontroll av spelsystemet med hjälp av fjärråtkomst eller liknande.
Ett spelföretags spelsystem, affärssystem, rutiner, dragningsutrustning och fysiska lotter ska certifieras av en ackrediterat organ innan de får användas i spelverksamheten. Spelmyndigheten får meddela föreskrifter om kontroll, provning och certifiering.
Ett spelföretag ska, om Spelmyndigheten inte beslutar om annat, spara alla uppgifter om driften av spelsystemet i minst fem år.
Utredningens bedömning: Spelmyndigheten bör meddela före-
skrifter om spelsystem, affärssystem, dragningsutrustning, fysiska lotter, fysiska bingobrickor, kontroll, provning och certifiering, de rutiner som ska tillämpas för spel- och affärssystem samt de uppgifter som finns i dessa system.
Skälen för förslaget: Spelsystem och andra för ett spels utförande
viktiga funktioner måste alltså uppfylla höga krav på säkerhet. Spelare ska kunna utgå från att de spel som tillhandahålls är säkra och att de inte kan manipuleras. Generellt sett innebär detta att Spel-
Tekniska krav SOU 2017:30
16
myndigheten på något sätt måste kunna förlita sig på att den utrustning som den som tillhandahåller och anordnar spel enligt en svensk licens är regelriktig genom kontroller. Vid sådana kontroller skulle det underlätta för Spelmyndigheten om utrustningen finns här i landet.
Att ställa upp ett krav på att all spelutrustning måste finnas i Sverige är dock inte möjligt. Fördraget om europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) ställer krav på att tjänster ska kunna tillhandahållas fritt inom EU. Det vore därmed i strid med EU-rätten att undantagslöst kräva att all teknisk utrustning ska vara här i landet. Ett sådant krav skulle också motverka en önskvärd kanalisering. Det skulle nämligen försvåra för utländska spelverksamheter om det för en svensk licens krävs att den tekniska utrustningen ska vara placerad i Sverige.
EU-rätten fordrar vidare att den administrativa bördan ska minska för företag och myndigheter inom EU, vilket också måste beaktas när bestämmelser om tekniska krav och kontroller av spelsystem utformas.
Sedan Danmark omreglerade sin marknad utförs nu kontroller av teknisk utrustning som finns utanför landets gränser genom att den danska spelmyndigheten ingått bilaterala avtal med spelmyndigheter i andra länder. Avtalen innebär att den utländska spelmyndigheten övervakar och kontrollerar utrustning som den danska licensinnehavaren har i det landet. I Danmark används också metoden att med fjärråtkomst kontrollera elektronisk utrustning utomlands. Tillvägagångssättet har visat sig fungera bra. Nödvändiga kontroller som borgar för en hög säkerhet i spelen kan upprätthållas utan att licenshavarna utsätts för orimligt höga administrativa kostnader. Nederländerna som står i begrepp att omreglera sin spelmarknad har i detta avseende tagit intryck av den danska lagstiftningen. Denna utredning förordar också ett liknande regelsystem som det som finns i Danmark.
Utredningen föreslår således att spelsystem, med vilket avses elektroniska system som används av ett spelföretag, eller för spelföretags räkning för a) registrering, lagring, bearbetning, delning, överföring eller inhämtning av spel, kundinformation eller kundhistorik, b) generering, överföring eller behandling av slumptal, eller c) lagring eller behandling av utfall i spel, inkluderade alla in- och utgångspunkter till systemet liksom alla andra gränssnitt med affärssystem eller kund-
SOU 2017:30 Tekniska krav
17
enheter. som används vid spel, som huvudregel ska vara placerad i Sverige. Från denna huvudregel ska det dock finnas möjlighet till undantag – och när det gäller utländska aktörer räknar utredningen med att sådana undantag kommer att föreligga i en stor utsträckning. Kravet på utrustningens placering i Sverige ska till en början kunna frångås om licenshavaren har tillåtelse att erbjuda spel i ett annat land där en offentlig myndighet övervakar spelföretagets spelutbud och denna myndighet har ingått avtal med Spelmyndigheten om tillsyn av spelföretagets utbud av spel i Sverige. Undantag från huvudregeln kan också beviljas under förutsättning att spelföretaget kan ge Spelmyndigheten möjlighet att genomföra en tillfredsställande kontroll av spelsystemet med hjälp av fjärråtkomst eller liknande. I nuläget har flera spelbolag som skulle kunna leva upp till de föreslagna licenskraven säte på t.ex. Isle of Man och Alderney. Denna sista undantagsregel möjliggör att också de, under förutsättning att övriga licenskrav är uppfyllda, kan få en svensk licens. Detta in sin tur borgar för en lyckad kanalisering.
Spelföretagens spelsystem, affärssystem, rutiner, dragningsutrustning och fysiska lotter ska kontrolleras, prövas och certifieras innan spelsystemet används i spelverksamheten. Certifieringen ska utföras av ett ackrediterat organ. Spelmyndigheten ska kunna meddela föreskrifter både för kontrollen, provningen och certifieringen.
För att kravet på att tjänster inom EU ska kunna tillhandahållas fritt inom unionen bör de svenska kraven på teknisk säkerhet inom spelverksamheten samordnas med internationellt vedertagna standarder. Kontroll, provning och certifiering ska därför utföras av ett laboratorium, kontrollorgan eller certifieringsorgan som är ackrediterat för uppgiften i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av den 9 juli 2008 om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphävande av förordning (EEG) nr 339/93 eller som har ackrediterats för uppgiften av ett ackrediteringsorgan som är part till avtal som Swedac ingått ömsesidigt erkännande av ackrediteringar för sådana testverksamheter och som framgångsrikt genomgått referentbedömning under avtalet.
För att de höga kraven på säkerhet i spelen ska vara bestående över tid måste det finnas en möjlighet för Spelmyndigheten att när som helst beordra spelföretagen att utföra ytterligare kontroll, prov-
Tekniska krav SOU 2017:30
18
ning och certifiering av systemet. Omkostnaderna för detta ska betalas av licensinnehavaren.
Liksom vad som gäller enligt den danska regleringen föreslår utredningen också att licenshavaren ska spara alla uppgifter om driften av spelsystemet i minst fem år. Principen bör vara – trots att det här inte är fråga om personuppgifter – att uppgifterna inte ska sparas längre än de behövs. Normalt sett avser detta licenstiden fem år. En del av uppgifterna kommer emellertid att utgöra avsevärda datamängder av inget eller ringa intresse för tillsynen m.m. Spelmyndigheten får därför besluta att vissa sådana uppgifter inte behöver sparas i fem år.
22.3.1 Särskilt om speltransaktioner
I samband med en omreglering av spelmarknaden är det en rad teknikområden som ska regleras. En central del är hanteringen av speltransaktioner och spårbarheten i de system som används vid tillhandahållandet eller anordnandet av spelet. Det råder ingen tvekan om att det är spelföretagen som är ansvariga för hanteringen av speltransaktionerna. Spelmyndigheten ska däremot i sin tillsyn, eller via tredje part, ha möjlighet att kontrollera att spelföretagen har väl fungerande rutiner för hanteringen av speltransaktionerna och att dessa inte otillbörligt påverkas.
Bland de europeiska länder som så här långt omreglerat sina spelmarknader har ett flertal länder (t.ex. Danmark, Spanien och Rumänien) ställt krav på att samtliga speltransaktioner ska överföras till spelmyndigheten. Nästan alltid har detta förenats med krav på att uppgifterna ska lagras i digitala valv eller på servrar. I samband med det har myndigheterna även ställt krav på vilka transaktioner och uppgifter som ska sändas in och i vilket format. Ett flertal av länderna har sedan även utvecklat programvaror för att kunna göra vissa granskningar och beräkningar. Det finns också exempel på länder (t.ex. Storbritannien) som inte alls har denna form av transaktionsinhämtning och förvarings- eller lagringsmodell utan helt gått på linjen att ställa krav på en hög inrapportering av uppgifter till spelmyndigheten med en viss kontinuitet.
Utredningen har, efter beslut av regeringen, biträtts av Lotteriinspektionen när det gäller tekniska frågor. Efter att Lotteriinspek-
SOU 2017:30 Tekniska krav
19
tionen tittat närmare på hur denna fråga kan hanteras vid en omreglering har utredningen landat i en lösning lik den Storbritannien har i dag med krav på en hög inrapportering av uppgifter till Spelmyndigheten för att på så sätt kunna följa upp centrala delar i anordnandet av spelet. Uppföljning av t.ex. återbetalningsprocenten eller omsättningen för en spelomgång är viktigt. Därmed inte sagt att en insamling av speltransaktioner bidrar till att lösa frågor kopplade till t.ex. matchfixning eller problemspelande. Analyser rörande detta är mycket komplexa och inte något som enkelt löses genom en insamling av speltransaktioner. Här behövs andra former av krav och uppföljning för att säkerställa att spelföretagen själva har väl fungerande rutiner, krav på åtkomst m.m. för att säkerställa en korrekt hantering av speltransaktioner, utfallet av dessa, problemspelande och onormala spelmönster. Den brittiska modellen möjliggör att Spelmyndigheten får en större flexibilitet när det gäller att begära in relevanta uppgifter.
Det finns ytterligare skäl för att välja en modell som den brittiska. Som nämnts ovan är det spelföretagen som har till uppgift att säkerställa korrektheten i speltransaktionerna och Spelmyndigheten har alltid möjlighet att begära en revision för att följa upp hanteringen av spårbarheten kopplad till speltransaktionerna.
Utredningen har efter Lotteriinspektionens analyser även förstått att lösningarna beträffande insamling av speltransaktioner i andra länder inte varit helt bekymmersfri och okomplicerad, särskilt då det kommer till hanteringen av själva transaktionerna och tolkningen av dessa. Även kostnaderna kring framtagande av sådana modeller har varit omfattande för både spelföretagen och spelmyndigheterna i relation till vilken information man har velat få ut av systemen. Det är också viktigt att hitta en lösning som inte är för komplicerad eller för avvikande från andra länders, vilket kan påverka kanaliseringssträvandena.
Det är dock viktigt att påpeka att utredningen inte stänger dörren för att Spelmyndigheten i en framtid kan komma att göra en annan bedömning, beroende på spelmarknadens och omvärldens utveckling eller beroende på vilken tillsynsstrategi myndigheten kan komma att utveckla i framtiden. EU-kommissionen har för övrigt flaggat för att man vill ta fram en gemensam standard kring hanteringen av speltransaktioner inom EU. Detta arbete bör följas noggrant.
Tekniska krav SOU 2017:30
20
Sammanfattningsvis gör utredningen bedömningen att en lösning där Spelmyndigheten med viss kontinuitet kräver in vissa uppgifter är en mer kostnadseffektiv lösning än en lösning där mängder av transaktioner samlas in till myndigheten utan att användningen av uppgifterna är helt klarlagd.
Utredningen redovisar inte här den specifika utformningen av de tekniska kraven. Det bör framhållas att förslagen till tekniska föreskrifter är att se som en bruttoredovisning av de tekniska krav som sannolikt kommer att riktas mot spelföretag. När den slutliga licensmodellen fastställts i lag och när omfattningen av den tekniska utrustning som används inom ramen för respektive licensområde bättre kan bedömas kommer varje licensområde att ses över för att anpassa de tekniska föreskrifterna. Detta för att säkerställa att kontrollen av och den administrativa bördan som åläggs de enskilda spelföretagen är lämplig för det utbud av spel som sker.
21
23 Tillsyn
23.1 Tillsynsmyndighet
Utredningens förslag: Spelmyndigheten ska utöva tillsyn över
de som är eller kan antas vara omfattade av spellagen och de föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen.
Spelmyndighetens tillsyn omfattar dock inte registreringslotterier där tillsynen utövas av den kommunala nämnd som kommunen bestämmer.
Spelmyndigheten ska inom sitt verksamhetsområde också utöva tillsyn enligt lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism och föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen.
Enligt nuvarande reglering har Lotteriinspektionen det centrala tillsynsansvaret och delar det tillsammans med kommunerna och länsstyrelserna. I direktiven anges att i samband med att ett licenssystem införs bör ansvaret för utfärdandet av licenser och utövandet av tillsyn över de anordnare som fått licenser centraliseras till Lotteriinspektionen. För att få en ändamålsenlig tillämpning av spellagen föreslår utredningen att Lotteriinspektionen i princip tar över det fulla tillsynsansvaret över lagen och de föreskrifter som meddelas med stöd av den. Utredningen föreslår vidare att Lotteriinspektionen byter namn till Spelmyndigheten i och med att begreppet lotteri i lagen byts ut mot spel.
Tillsynsansvaret över registreringslotterier ska liksom i dag tillkomma den kommunala nämnd som kommunen bestämmer.
Utöver tillsynsansvaret av spellagen ska Spelmyndigheten också utöva tillsyn enligt lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansering av terrorism och föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen.
Tillsyn SOU 2017:30
22
23.2 Spelmyndighetens rutiner för anställdas spel
Utredningens förslag: Spelmyndigheten ska ha rutiner för sina
anställdas spel och för det spel i tjänsten som sker av kontrollanter och andra befattningshavare vid myndigheten.
Det är lämpligt att Spelmyndigheten sätter upp rutiner för de anställdas spel. Detta bör gälla för såväl spel privat som i tjänsten. Rutiner för spel i tjänsten ska också gälla för kontrollanter och andra befattningshavare vid myndigheten.
23.3 Kontrollanter
Utredningens förslag: För tillsynen får Spelmyndigheten för-
ordna kontrollanter.
En kontrollant och annan befattningshavare hos Spelmyndigheten i vars uppgifter det ingår att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om spel ska ha rätt att
1. få tillträde till fartyg, områden, anläggningar, byggnader, lokaler
och andra utrymmen där det bedrivs eller kan antas att spel bedrivs eller där spelutrustning förvaras eller hanteras,
2. på begäran få de uppgifter och handlingar som behövs för
tillsynen, och
3. få den hjälp som behövs för tillsynen av den som är föremål
för åtgärden.
En kontrollant får även ges förordnande att ta egendom i beslag enligt spellagen.
Polismyndigheten ska på begäran lämna den hjälp som behövs vid tillsynen.
Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vilka upplysningar ett spelföretag ska lämna till Spelmyndigheten för dess tillsynsverksamhet.
Tillsyn
23
Utredningens bedömning: Spelmyndigheten bör bemyndigas att
meddela ytterligare föreskrifter om vilka upplysningar ett spelföretag ska lämna till myndigheten för dess tillsynsverksamhet.
Enligt bl.a. fiske- och jaktlagstiftningen kan särskilda tillsynsmän utses för att utöva kontroll och efterlevnad av lagen. För att klara det övergripande tillsynsansvaret ser utredningen att det är nödvändigt med en sådan möjlighet också för Spelmyndigheten. Utredningen föreslår därför att Spelmyndigheten ska kunna utse kontrollanter med uppgift att utföra kontroller på plats för att se till att spellagen och föreskrifter meddelade med stöd av den efterlevs. I detta syfte ska en kontrollant och annan befattningshavare hos Spelmyndigheten som har till uppgift att övervaka efterlevnaden av lagen ha rätt få tillträde till fartyg, områden, anläggningar, byggnader, lokaler och andra utrymmen där det bedrivs eller kan antas att spel bedrivs eller där spelutrustning förvaras eller hanteras. De ska vidare ha rätt att på begäran få de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen. De handlingar som kan bli aktuella inom ramen för Spelmyndighetens tillsyn är t.ex. teknisk data, affärsböcker, avtal med serviceföretag, vinstplaner osv. Det gäller både sådan information som finns tillgänglig i pappersform och i elektronisk form. Det är lämpligt att Spelmyndigheten bemyndigas att meddela föreskrifter om vilka upplysningar som ett spelföretag ska lämna till myndigheten för tillsynsverksamheten.
Av spellagen ska det vidare framgå att den som är föremål för tillsynsåtgärden också ska ge den hjälp som behövs för tillsynen.
En kontrollant ska vidare få ges ett förordnande om att ta egendom i beslag oberoende av att någon grips (se vidare i avsnitt 24.10). Polismyndigheten ska på begäran lämna den hjälp som behövs vid tillsynen.
Utredningen anser inte att det behöver anges i ramlagen hur ofta en tillsynskontroll bör göras. Det kan tänkas att det hos vissa spelföretag är påkallat med kontroller inom ett snävare intervall än för andra, t.ex. i sådana fall där Spelmyndigheten tidigare har utdelat en anmärkning eller en varning.
Tillsyn SOU 2017:30
24
23.4 Upplysningar från en koncern
Utredningens förslag: Om ett spelföretag ingår i en koncern ska
de övriga företagen i koncernen lämna Spelmyndigheten de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som myndigheten behöver för sin tillsyn över spelföretaget.
Om ett spelföretag ingår i en koncern ska de övriga företagen i koncernen till Spelmyndigheten lämna de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammahängande omständigheter som myndigheten behöver för sin tillsyn över spelföretaget.
Liknande formuleringar som den som föreslås finns i regleringar på finansområdet (se t.ex. 13 kap. 5 § lagen om bank- och finansieringsrörelse).
23.5 Upplysningar från andra myndigheter
Utredningens förslag: Spelmyndigheten ska i sin tillsynsverk-
samhet så långt det är möjligt samarbeta och utbyta information som har betydelse för tillsynen med svenska och utländska behöriga myndigheter.
Spelbranschen i Sverige är i hög grad internationell redan i dag på så sätt att utländska bolag har en viss andel av marknaden. Ett viktigt mål med den föreslagna regleringen är att kanalisera spelandet till lagliga alternativ och att utländska aktörer söker tillstånd här.
Utländska aktörer förväntas söka tillstånd enligt den föreslagna regleringen framför allt när det gäller onlinespel. För att säkerställa att också övriga syften med lagen uppnås i ett sådant fall – ett högt konsumentskydd, hög säkerhet i spelen och att de negativa konsekvenserna av spelandet ska begränsas – har utredningen som redovisas i avsnitt 22.3 föreslagit att ett spelsystem ska vara placerat i Sverige. Från denna huvudregel finns det dock möjlighet till två undantag. Det ena fallet är när spelföretaget har tillåtelse att erbjuda spel i ett annat land där en offentlig myndighet övervakar spelföretagets spelutbud och denna myndighet har ingått avtal med Spel-
Tillsyn
25
myndigheten om tillsyn av företagets utbud av spel i Sverige. Det andra fallet är när spelföretaget kan ge Spelmyndigheten möjlighet att genomföra en tillfredsställande kontroll av spelsystemet med hjälp av fjärråtkomst eller liknande.
I stor utsträckning kommer alltså den föreslagna regleringen, i de fall när spelföretaget har sitt spelsystem utomlands, bygga på att Spelmyndigheten i sin tillsyn kan samarbeta med motsvarande myndigheter i andra länder. Spelmyndigheten måste i dessa fall också i hög grad ha möjlighet att utbyta information med sådana utländska myndigheter. Även beträffande svenska verksamheter kan Spelmyndigheten ha användning av uppgifter från andra myndigheter i sin tillsynsutövning, t.ex. Skatteverket. En bestämmelse med innebörd av vad som nu sagts finns enligt den danska regleringen (49 § Lov om spil).
Också i svensk reglering inom andra områden finns bestämmelser som ålägger en myndighet att samarbeta och utbyta information med utländska behöriga myndigheter. T.ex. anges i viss finanslagstiftning som bygger på EU-direktiv att Finansinspektionen ska samarbeta och utbyta information med utländska behöriga myndigheter i den utsträckning som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen (se t.ex. 6 kap. 3 § lagen [2014:968] om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag och 13 kap. 6 a § lagen [2004:297] om bank- och finansieringsrörelse). I förarbetena till 13 kap. 6 a § lagen om bank- och finansieringsrörelse påpekas att förhållandena i vissa länder (utanför EES) kan variera och att möjligheterna att få till stånd det för samarbetet viktiga informationsutbytet kan bero på sekretesslagstiftningen i det andra landet. Regeringen har därför valt att avstå från en allmän regel som ålägger Finansinspektionen att samarbeta med utländska tillsynsmyndigheter (prop. 2006/07:5 s. 349).
Av de skäl som anförs i prop. 2006/07:5 anser utredningen att det inte är lämpligt att ålägga Spelmyndigheten ett strikt samarbete och utbyte av information. Det är, som anges ovan, inte heller ett absolut krav för att en utländsk aktör ska få en licens att det finns ett avtal mellan den berörda utländska myndigheten och Spelmyndigheten. Men i de fall det föreligger ett avtal och där Spelmyndigheten har möjlighet till samarbete och utbyte till information ska Spelmyndigheten göra detta i den utsträckning som behövs för tillsynsverksamheten.
Tillsyn SOU 2017:30
26
Utredningen föreslår således en bestämmelse med innebörd att Spelmyndigheten i sin tillsynsverksamhet ska så långt det är möjligt samarbeta och utbyta information som har betydelse för tillsynen med svenska och utländska behöriga myndigheter.
23.6 Kontrollköp
Utredningens förslag: Spelmyndigheten ska få genomföra kon-
trollköp för att kontrollera att ett spelföretag som tillhandahåller och anordnar landbaserade spel förvissar sig om att mottagaren har uppnått den ålder som föreskrivs i lagstiftningen för det aktuella spelet. Kontrollköp får genomföras i syfte att ge underlag för en dialog mellan Spelmyndigheten och spelföretaget om skyldigheten att förvissa sig om att mottagaren har uppnått föreskriven ålder. Ett kontrollköp får genomföras utan att spelföretaget eller dess ombud har underrättats i förväg om detsamma. Spelmyndigheten ska snarast efter ett genomfört kontrollköp underrätta spelföretaget om att det har ägt rum. Vad som framkommit under kontrollköp får inte utgöra grund för tillsynsmyndigheten att vidta administrativa åtgärder.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om genomförande av kontrollköp.
Utredningens bedömning: Spelmyndigheten bör bemyndigas att
meddela ytterligare föreskrifter om genomförande av kontrollköp.
Som framgår av avsnitt 18.6.1 föreslår utredningen att gällande reglering kring åldersgränser för spel om pengar ska kvarstå. Det innebär att ett spelföretag inte får tillåta någon som är under 18 år att delta i spelet. Åldersgräns gäller inte för registreringslotterier eller spel som inte kräver licens eller registrering.
Liksom när det gäller andra regler som uppställs enligt spellagen har Spelmyndigheten möjlighet att meddela föreläggande eller förbud mot det spelföretag som bryter mot bestämmelsen om åldersgräns. Spelmyndigheten kan också besluta om en sanktionsavgift. En fråga för utredningen är om det finns behov av ytterligare befogenheter
Tillsyn
27
för Spelmyndigheten som möjliggör en effektiv tillsyn av åldergränsen.
Sedan den 1 maj 2014 finns utvidgade befogenheter för kommunerna vad gäller ålderskontroll för detaljhandel av folköl, tobak och receptfria läkemedel. Kommunerna har i och med den lagändring som infördes numera möjlighet att genomföra s.k. kontrollköp av dessa varor i syfte att kontrollera att den som lämnar ut varorna förvissar sig om att mottagaren har uppnått den ålder som lagen föreskriver (9 kap. 15 a § alkohollagen, 22 a § tobakslagen och 21 a § lagen [2009:730] om handel med vissa receptfria läkemedel). I samtliga fall föreskrivs en åldersgräns om 18 år. Kontrollköp får genomföras i syfte att ge underlag för en dialog mellan kommunen och den som lämnar ut de aktuella varorna om skyldigheten att förvissa sig om att mottagaren har uppnått föreskriven ålder. Kommunen får endast anlita en person som har fyllt 18 år för att utföra kontrollköpen. Vad som framkommit genom kontrollköp får inte utgöra grund för kommunen att vidta administrativa åtgärder.
23.6.1 JO:s bedömning av provköp och bestämmelsernas om kontrollköp tillkomst
Tidigare förekom s.k. provköp som tillsynsmetod när det gäller folköl och tobak för att kontrollera att åldersgränser upprätthölls. Provköpen gick i princip till så att en person över 18 år med ungdomligt utseende testade om det gick att handla alkohol eller tobaksvaror utan att behöva visa legitimation (prop. 2013/14:56 s. 9).
Vid två tillfällen, 1996 och 2009, har Riksdagens ombudsmän (JO) granskat provköp som metod för tillsyn enligt alkohollagen. I fallet från 1996 avhandlades förutsättningar för brotts- och bevisprovokation och JO slog då fast att det inte är tillåtet att utföra provköp med hjälp av minderåriga (beslut 1996-12-11, dnr 3553-1996).
I beslutet från 2009 behandlades principer för dold myndighetsutövning (beslut 2009-12-18, dnr 2972-2009). JO hävdade i beslutet att en myndighets användning av provköp för ålderskontroll är att se som en dold tillsynsmetod och att detta strider mot principen att dold myndighetsutövning inte bör förekomma. Metoden bör därför inte användas så länge den inte har stöd i lagstiftningen, menade JO. JO var också av uppfattningen att metodens värde kan ifrågasättas eftersom den inte kan påvisa att den som utsätts handlar olagligt.
Tillsyn SOU 2017:30
28
Det finns inte något allmänt krav på ålderskontroll, utan vad lagen kräver är att försäljning inte sker till underåriga. Det kan dock inte klarläggas om så har skett med hjälp av den använda metoden. JO menade därför att provköpsmetoden inte kan ligga till grund för rättsliga åtgärder.
JO:s samlade slutsats var att metoden inte bör användas för tillsyn enligt gällande lagstiftning. JO underströk också att privatpersoner inte kan anlitas för att utföra självständiga myndighetsutövande uppgifter utan att de ansvarsförhållanden under vilka de medverkar klargörs. Slutligen anförde JO att detaljhandel med öl i princip är en fri näring och att den direkta tillsynen enligt alkohollagen ska ske genom s.k. egenkontroll, för vilken näringsidkaren själv svarar. Som systemet är uppbyggt är uppgiften för det allmännas organ primärt inriktad på granskning av denna egenkontroll. Genom JO:s uttalande 2009 kom i princip all myndighetsinitierad provköpsverksamhet av alkohol- och tobaksvaror att upphöra.
I förarbetena till bestämmelserna om kontrollköp av folköl, tobak och receptfria läkemedel framhålls att åldersgränser och upprätthållande av åldersgränser är bland de viktigaste alkoholpolitiska instrumenten till skydd för ungas hälsa. Detsamma gäller för åldersgränser enligt tobakslagen och när det gäller försäljning av receptfria läkemedel i detaljhandeln. Det anförs vidare att tillsynen av åldergränsen av dessa produkter inte upprätthålls på ett tillräckligt effektivt sätt. Regeringens slutsats var därför att det finns ett klart behov av ytterligare befogenheter som möjliggör en effektiv tillsyn av åldergränsen vid försäljning av folköl, tobak och receptfria läkemedel (prop. 2013/14:56 s. 13 ff.).
I förarbetena hänvisas vidare till undersökningar som genomförts både i Sverige och internationellt som visar att förekomsten av kontrollerande åtgärder både innebär en bättre efterlevnad av åldergränserna som sådana och ger ett bättre underlag för dialog med näringsidkarna om vikten av att upprätthålla åldergränser vid försäljning av folköl, tobak och receptfria läkemedel för att värna om ungas hälsa. Forskning visar också att efterlevnaden av åldersgränser märkbart kan förbättras om regelbundna kontrollköp genomförs. Det är även centralt med utbildning och återbesök. Även erfarenheter från kommuner där provköp använts som en integrerad del av tillsynen på folköls- och tobaksområdet under flera år visar på metodens betydelse som hjälpmedel för att etablera ett bra samarbete mellan
Tillsyn
29
kommunen och handeln och för handeln att bli bättre på legitimationskontroll. Regeringen hänvisade vidare bl.a. till slutsatser i Statens folkhälsoinstituts rapport om tobak och tillgänglighet samt erfarenheter av Systembolagets egenkontroll. Mot denna bakgrund ansåg regeringen att provköp är en effektiv metod för att skapa dialog mellan tillsynsmyndigheten och företagen. Vid en avvägning mellan å ena sidan folkhälsoperspektivet, dvs. intresset av en effektiv tillsyn av åldersgränserna, och å andra sidan rättssäkerhets- och integritetsskyddsperspektiv ansåg regeringen att vikten av en effektiv tillsyn väger tyngst. Regeringen föreslog därför att möjligheten för tillsynsmyndigheterna att använda sig av provköp skulle regleras i lag under benämningen kontrollköp (prop. 2013/14:56 s. 16 ff.).
23.6.2 Utredningens bedömning vad gäller kontrollköp på spelområdet
Det är angeläget att de åldersgränser för deltagande i spel som utredningen har föreslagit kan upprätthållas. Spel är en företeelse som kan skapa problem både för den enskilde och det allmänna och barn och ungdomar är en särskilt skyddsvärd grupp. Att barn och ungdomar därför skyddas från spelverksamhet får ses som en självklarhet. I enlighet vad som redovisas i förarbetena om kontrollköp vad gäller folköl, tobak och receptfria läkemedel anser utredningen att kontrollköp är en effektiv metod för att skapa dialog mellan tillsynsmyndighet och företag också vad gäller spel (prop. 2013/14:56 s. 16 f.).
En möjlighet att genomföra kontrollköp bör mot denna bakgrund tillkomma Spelmyndigheten som är den myndighet som i övrigt har den omedelbara tillsynen över spelmarknaden. Bestämmelsen bör utformas med de motsvarande reglerna för kontrollköp av folköl, tobak och receptfria läkemedel som förebild.
Utredningen föreslår således att det i spellagen anges att Spelmyndigheten ska ha möjlighet att genomföra kontrollköp av landbaserade spel som omfattas av licenskrav enligt spellagen. Syftet ska vara att ge underlag för en dialog mellan Spelmyndigheten och spelföretaget om skyldigheten att förvissa sig om att mottagaren har uppnått den ålder som gäller för det aktuella spelet.
Som huvudregel gäller enligt den föreslagna spellagen en åldersgräns om 18 år. För landbaserat kasino är åldersgränsen i stället 20 år.
Tillsyn SOU 2017:30
30
Något ålderskrav vad gäller registreringslotterier eller spel som inte kräver licens finns dock inte. Vid ett kontrollköp får Spelmyndigheten endast anlita en person som har uppnått den ålder som anges för det spel som provköpet avser. Det ligger i sakens natur att ett kontrollköp måste få genomföras utan att spelföretaget eller dess ombud underrättas i förväg och att hela åtgärden genomförs dolt. De dolda inslagen ska dock begränsas i så stor utsträckning som möjligt. Det är således viktigt att följa upp kontrollköpet så snart som möjligt. På så sätt minskar det dolda momentet i metoden. Spelmyndigheten ska därför snarast efter ett genomfört kontrollköp underrätta näringsidkaren om kontrollköpet (jfr prop. 2013/14:56 s. 24). Information som framkommit vid ett kontrollköp, såsom t.ex. huruvida en säljare gjort en identitetskontroll för att fastställa kundens ålder, ska inte ligga till grund för administrativa sanktioner. Detta torde medföra, som framhålls i förarbetena till kontrollköp vad gäller folköl, tobak och receptfria läkemedel, att möjligheten till en dialog i samförstånd ökar vilket kan bidra till ett konstruktivt samtal (prop. 2013/14:56 s. 23).
23.7 Särskilda ingripanden
Utredningens förslag: Om ett spelföretag åsidosätter sina skyl-
digheter enligt spellagen eller de föreskrifter och villkor som meddelats med stöd av lagen ska Spelmyndigheten ingripa. Spelmyndigheten ska då förelägga spelföretaget att inom viss tid vidta åtgärder för att komma till rätta med situationen, ett förbud, en ändring av villkoren eller en anmärkning. Om överträdelsen är allvarlig ska verksamhetens licens återkallas eller, om det är tillräckligt, varning meddelas.
Spelmyndigheten får avstå från ingripanden om en överträdelse är ringa eller ursäktlig, om verksamheten gör rättelse eller om någon annan myndighet har vidtagit åtgärder mot verksamheten och dessa åtgärder bedöms tillräckliga.
I likhet med dagens reglering bör Spelmyndigheten ha vissa åtgärdsmöjligheter till hands om ett spelföretag åsidosätter sina skyldigheter enligt spellagen, föreskrifter eller villkor som meddelats med stöd av lagen. Lotteriinspektionen har enligt nu gällande bestäm-
Tillsyn
31
melser möjlighet att meddela varning eller återkalla tillståndet. Ett sådant beslut gäller omedelbart, om inte annat bestäms. Tillståndet får också återkallas eller ändras om förutsättningarna för tillståndet inte längre finns eller har ändrats (51 § lotterilagen). Ändringar av ett tillstånd kan bli aktuellt särskilt i de fall som gäller värdeautomater, t.ex. vad gäller antalet automater som ska omfattas av tillståndet.
Lotteriinspektionen kan enligt nuvarande reglering också meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lotterilagen och de föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen ska följas. Ett sådant föreläggande eller förbud får förenas med vite (52 § lotterilagen). Till skillnad från beslut om varning samt ändring och återkallelse av lotteritillstånd kan ett beslut om vitesföreläggande eller vitesförbud inte bli gällande omedelbart.
Utredningen föreslår att Spelmyndigheten även i fortsättningen ska kunna utfärda förelägganden, meddela förbud och ändring av villkor samt anmärkning. Som en sista utväg, om överträdelsen är allvarlig, ska Spelmyndigheten kunna återkalla en licens. Om det är tillräckligt ska i stället en varning meddelas. Spelmyndigheten bör dock avstå från ingripande om en överträdelse är ringa eller ursäktlig, om verksamheten gör rättelse eller om någon annan myndighet har vidtagit åtgärder mot verksamheten och dessa åtgärder bedöms tillräckliga. Ett exempel som skulle kunna anses som ringa eller ursäktlig är om ett spelföretag i något enstaka fall inte i rätt tid anmält en ändring i kretsen av de som äger verksamheten eller ingår i dess ledning. Att över huvud taget inte göra en sådan anmälan kan dock inte anses som en ringa eller ursäktlig överträdelse.
Med den föreslagna bestämmelsen får Spelmyndigheten alltså tillgång till en mängd åtgärder och myndigheten kan välja det slags ingripande som är mest ändamålsenligt i den aktuella situationen.
Utöver dessa åtgärder föreslår utredningen också att Spelmyndigheten ska ha möjlighet att besluta att en verksamhet ska betala sanktionsavgift, se vidare i kapitel 24.
Tillsyn SOU 2017:30
32
23.8 Ingripanden när personer i ledande ställning inte uppfyller kvalifikationskraven
Utredningens förslag: Spelmyndigheten ska när en anmälan om
förändringar i ett spelföretags ägar- eller ledningskrets kontrollera att de krav som uppställs på en sådan person är uppfyllda. Spelmyndigheten får göra sådana kontroller löpande under licenstiden.
Om verksamheten drivs av en fysisk person och om de krav som ställs inte är uppfyllda, får Spelmyndigheten återkalla verksamhetens licens.
Om verksamheten drivs av en juridisk person och om de krav som ställs inte är uppfyllda, får Spelmyndigheten förelägga den juridiska personen att göra rättelse. Om rättelse inte görs får Spelmyndigheten återkalla verksamhetens licens.
Om någon med kvalificerat innehav i ett företag med licens inte uppfyller kravet på lämplighet, får Spelmyndigheten förelägga innehavaren att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att innehavet därefter inte är kvalificerat eller, om innehavaren är en juridisk person, att byta ut den i dess ledning diskvalificerade personen.
Vissa förutsättningar och krav måste vara uppfyllda för att en verksamhet ska kunna få en licens (se avsnitt 16.4). Enligt den föreslagna regleringen ska t.ex. den som är i konkurs eller har förvaltare inte kunna få en licens att tillhandahålla och anordna spel. Kravet på lämplighet omfattar bl.a. att sökanden inte ska vara dömd för brott, såvida det inte gäller mindre allvarliga förseelser, och ha en viss kapitalstyrka. Det kan förväntas att de verksamheter som kommer att söka licens i stor utsträckning kommer att vara juridiska personer. I dessa fall gäller att personer i verksamhetens ägar- och ledningskrets uppfyller nämnda förutsättningar och krav. Med personer i ägarkretsen avses de som har ett kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen (se avsnitt 16.3).
Utredningen har i avsnitt 16.5 föreslagit att ett spelföretag ska omedelbart och senast inom fjorton dagar anmäla till Spelmyndigheten om förändringar sker i ägar- och ledningskretsen. När en sådan anmälan kommer in ska Spelmyndigheten kontrollera att de krav som ställs på spelföretaget/personer i ägar- och ledningskretsen är upp-
Tillsyn
33
fyllda. I annat fall skulle diskvalifikationsbestämmelserna bli alltför lätta att kringgå. Sådana kontroller bör också göras löpande under licenstiden. Ett lämpligt tidsspann för kontroller är enligt utredningen en gång om året. Hur ofta dessa kontroller ska göras är emellertid en sådan detalj som hellre bör framgå av föreskrifter än av lag.
Om verksamheten drivs av en fysisk person och de krav som uppställs inte är uppfyllda, bör Spelmyndigheten utan vidare ha möjlighet att återkalla verksamhetens licens. För det fall spelföretaget är en juridisk person bör Spelmyndigheten kunna förelägga den juridiska personen att inom viss tid göra rättelse. Om rättelse inte görs ska Spelmyndigheten kunna återkalla licensen. En liknande bestämmelse som den som utredningen nu har föreslagit finns i 9 § lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell egendom. Liksom den bestämmelsen tar den nu föreslagna regeln sikte på den situationen att någon i det finansiella institutets ledning inte uppfyller de krav som uppställs. Ett föreläggande om att göra rättelse innebär i praktiken att verksamheten måste byta ut den diskvalificerade personen i ledningen. När det i stället gäller kvalificerade innehavare bör Spelmyndigheten ha möjlighet att förelägga innehavaren att avyttra sina aktier eller andelar på visst sätt eller, om innehavaren är en juridisk person, att byta ut den i dess ledning diskvalificerade personen. Det bör alltså noteras att Spelmyndigheten här inte har någon möjlighet att förelägga spelföretaget att upphöra med verksamheten. Den enda ytterligare sanktion som kan tas till mot en kvalificerad innehavare, som inte följer att föreläggande i detta avseende, är att förena föreläggandet med vite (jfr prop. 2002/03:139 s. 601 f).
23.9 Ingripanden när representanter inte längre uppfyller krav på godkännande
Utredningens förslag: Spelmyndigheten ska när en anmälan om
utbyte av representant för en utländsk verksamhet kontrollera om den nya representanten uppfyller kraven för godkännande. Spelmyndigheten får göra sådana kontroller löpande under licenstiden.
Om en tidigare godkänd representant inte längre uppfyller kraven för godkännande ska godkännandet återkallas. Ett beslut om återkallelse av ett godkännande gäller omedelbart, om inte annat förordnas.
Tillsyn SOU 2017:30
34
I avsnitt 16.7 har utredningen föreslagit att en utländsk verksamhet som har en godkänd representant i Sverige måste anmäla till Spelmyndigheten om representanten byts ut eller upphör att vara representant för verksamheten. Om representanten byts ut ska Spelmyndigheten kontrollera om den nya representanten uppfyller kraven för godkännande. Spelmyndigheten får också göra sådana kontroller löpande under licenstiden. På samma sätt som kontrollen av att personer i ledande ställning uppfyller kraven är ett lämpligt tidsspann för dessa kontroller en gång om året. Hur ofta dessa kontroller ska göras är emellertid en sådan detalj som hellre bör framgå av föreskrifter än av lag.
När en representant inte längre uppfyller kraven för godkännande ska Spelmyndigheten återkalla godkännandet. Ett sådant beslut bör gälla omedelbart, om inte annat bestäms.
Om en utländsk verksamhet inte längre har en godkänd representant bör Spelmyndigheten enligt utredningen till en början förelägga verksamheten att inom viss tid ge in förslag på en representant för godkännande. Om inte verksamheten efterkommer föreläggandet får Spelmyndigheten återkalla verksamhetens licens.
23.10 Hur ofta kontroller ska göras
Utredningens förslag: Regeringen, eller den myndighet som re-
geringen bestämmer, ska få meddela föreskrifter om hur ofta kontroller av ett spelföretag, personer i ett spelföretags ägarkrets och ledning samt representanter ska göras.
Det finns inte enligt utredningen skäl att ange i ramlagen hur ofta kontroller av ett spelföretag, personer i ett spelföretags ägarkrets och ledning samt representanter ska göras. I stället bör regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, få meddela föreskrifter om det.
Tillsyn
35
23.11 Återkallelse av tillstånd av andra skäl än misskötsamhet
Utredningens förslag: Spelmyndigheten ska återkalla en licens
om spelföretaget
1. har fått licensen genom att lämna oriktiga uppgifter eller på
något annat otillbörligt sätt,
2. inte inom ett år från det licensen beviljades har börjat driva
sådan verksamhet som licensen avser,
3. under en sammanhängande tid av sex månader inte har drivit
sådan verksamhet som licensen avser,
4. har förklarat sig avstå från licensen, eller
5. har försatts i konkurs eller om beslut har fattats om att före-
taget ska tvångslikvideras.
I fall som avses i 1–3 får Spelmyndigheten i stället, om det är tillräckligt, meddela varning.
Ett beslut om återkallelse får förenas med förbud att fortsätta verksamheten.
På senare tid har i vissa lagar på det finansiella området förts in en bestämmelse om återkallelse av tillstånd när olika förutsättningar är för handen (se 8 kap. 11 § lagen om betaltjänster, 5 kap. 11 § lagen (2011:755) om elektroniska pengar och 22 § lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter). Utredningen anser att det är lämpligt att en motsvarande bestämmelse införs i spellagen.
Mot denna bakgrund föreslår utredningen till att börja med att en licens ska återkallas om spelföretaget har fått licensen genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat otillbörligt sätt. För att återkallelse ska komma i fråga på denna grund ska de oriktiga uppgifterna ha varit av sådan art att det kan befaras att de har påverkat beslutet att ge företaget licens. Bestämmelsen bör alltså inte vara tillämplig i de fall då oriktiga eller felaktiga uppgifter visserligen lämnats i ett ansökningsärende men dessa inte har varit relevanta för beslutet att ge licens. Uppgifterna ska med andra ord inte materiellt ha påverkat licensbeslutet.
Tillsyn SOU 2017:30
36
Det är vidare enligt utredningen lämpligt att en licens återkallas om den inte har utnyttjats under viss tid eller om företaget har förklarat sig avstå från licensen. Licensen bör återkallas om verksamheten inte har påbörjats inom ett år eller inte har drivits under en sammanhängande period om sex månader.
Om företaget har gått i konkurs bör licensen också återkallas. Detsamma bör gälla i de fall där det finns ett beslut om att företaget ska tvångslikvideras.
I vissa av de nu angivna fallen är det dock rimligt att Spelmyndigheten i stället för att återkalla licensen meddelar en varning. Spelmyndigheten bör ha möjlighet till detta i de situationer där ett företag fått en licens genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat otillbörligt sätt. Om det i ett enskilt fall framstår som motiverat att ge företaget ytterligare en möjlighet att komma igång med verksamheten, är det också enligt utredningen befogat att Spelmyndigheten i stället för att återkalla licensen kan meddela en varning.
Ett beslut om återkallelse får förenas med förbud att fortsätta verksamheten. Ett sådant förbud kan förenas med vite enligt det förslag som lämnats i avsnitt 23.15.
23.12 Interimistisk återkallelse av en spellicens
Utredningens förslag: En spellicens ska kunna återkallas för tiden
till dess frågan om återkallelse har prövats slutligt om det finns sannolika skäl för misstanke att ett spelföretag allvarligt åsidosatt sina skyldigheter enligt spellagen. Möjligheten till interimistiskt återkallelse får dock endast användas om det behövs för att trygga konsumentsäkerheten eller det annars är nödvändigt från allmän synpunkt.
Ett intermistiskt beslut ska gälla högst sex månader. Om det finns särskilda skäl får beslutets giltighetstid förlängas en gång med ytterligare sex månader.
Som framgår i avsnitt 23.7 kan Spelmyndigheten i yttersta fall av misskötsamhet återkalla ett spelföretags licens. Ett ingripande ska ske så snabbt som möjligt. Ett ärende om återkallelse kräver således skyndsam handläggning. Samtidigt säger det sig självt att en utredning om återkallelse i en del fall kan ta viss tid i anspråk. Dröjsmål
Tillsyn
37
med att återkalla en licens kan innebära risker för konsumentsäkerheten eller annars vara påkallat från allmän synpunkt. Enligt utredningen är det därför angeläget att det i spellagen tas in en bestämmelse som ger Spelmyndigheten möjlighet att återkalla ett tillstånd i avvaktan på ett slutligt beslut om återkallelse. Det kan t.ex. tänkas en utredning om återkallelse på grund av misstanke om bedrägeri gentemot spelkunderna eller andra allvarliga brister hos ett spelföretag som gör att konsumentsäkerheten sätts ur spel. Bestämmelsen bör också bli aktuell exempelvis vid misstanke om penningtvätt inom spelföretaget. Eftersom det kan komma att bli fråga om olika typer av fall är det svårt att göra en närmare precisering i lagtexten. Avgränsningen får i stället ske i rättstillämpningen. Bestämmelsen ska användas restriktivt och således enbart i ytterlighetsfall (jfr prop. 1997/98:109 s. 123).
Ett flertal interimistiska säkerhetsåtgärder ställer som rekvisit för ett interimistiskt beslut om återkallelse upp att det föreligger sannolika skäl för att den enskilde har gjort sig skyldig till det som lagts honom eller henne till last och att detta kommer att leda till en slutlig återkallelse. Detta gäller bl.a. interimistiska beslut om återkallelse av körkort, återkallelse av legitimation på hälso- och sjukvårdens område och återkallelse av fiskelicens och andra typer av tillstånd enligt fiskelagen. Även när det gäller interimistiska beslut om återkallelse av spellicenser bör en bedömning göras av om det på sannolika skäl kan antas att licensen kommer att återkallas slutligt. I förarbetena till bestämmelsen om återkallelse av legitimation att utöva ett yrke inom hälso- och sjukvården framhålls att när rekvisitet sannolika skäl får anses uppfyllt kan variera från fall till fall. Vid misstanke om brott ska omständigheterna vara sådana att misstanken vid en objektiv bedömning framstår som berättigad (prop. 1997/98:109 s. 123).
Det förhållandet att ett interimistiskt beslut meddelats får inte föranleda att den fortsatta handläggningen inte bedrivs på ett skyndsamt sätt. Tvärtom är det då mycket angeläget med en särskilt skyndsam handläggning. Genom tidsbegränsning av de interimistiska beslutens giltighet understryks kravet på skyndsam handläggning och spelföretagets krav på rättssäkerhet (jfr prop. 1997/98:109 s. 122). Ett beslut om interimistisk återkallelse ska gälla i högst sex månader. Om det finns särskilda skäl ska det finnas möjlighet till förlängning en gång med ytterligare högst sex månader.
Tillsyn SOU 2017:30
38
23.13 Övriga befogenheter
Utredningens förslag: Spelmyndigheten ska i övrigt få meddela
de förelägganden och förbud som behövs för att spellagen eller föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen ska följas.
Är det osäkert om en verksamhet omfattas av spellagen, får Spelmyndigheten förelägga den som utövar verksamheten att lämna de uppgifter som behövs för att bedöma om spellagen är tillämplig.
Spelmyndigheten får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att spellagen eller föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd lagen ska följas.
Möjligheten till förelägganden och förbud kan användas mot såväl spelföretag med licens som sådana aktörer som agerar på den svenska marknaden utan en licens. I fråga om de mer allvarliga fallen – när det gäller verksamheter utan licens – förutsätts att förfarandet polisanmäls och lagförs som brott mot spellagen. Det ska dock påpekas att en förutsättning för lagföring är att ett vitesföreläggande eller vitesförbud inte har använts. I sådana fall kan nämligen inte straffansvar utdömas. Det är upp till Spelmyndigheten att i varje enskilt fall avgöra om det är mest lämpligt med ett vitesföreläggande eller vitesförbud alternativt att anmäla förfarandet till polisen.
Spelmyndigheten ska ha möjlighet att begära in upplysningar från verksamheter i syfte att bedöma om den är licenspliktig eller inte.
23.14 Omedelbart gällande beslut
Utredningens förslag: Spelmyndigheten får bestämma att ett
beslut om föreläggande, förbud, varning eller återkallelse ska gälla omedelbart.
Enligt dagens reglering kan inte ett beslut om vitesföreläggande eller vitesförbud, till skillnad från beslut om varning samt ändring och återkallelse av tillstånd, bli gällande omedelbart.
Tillsyn
39
Spelutredningen anförde i En framtida spelreglering (SOU 2008:124) att tillsynsmyndigheten var i behov av regler som medför att vitesförelägganden och vitesförbud blir så effektiva sanktioner som möjligt i tillsynsarbetet. Spelutredningen föreslog därför att sådana förbud skulle gälla omedelbart, om inte annat bestäms (s. 376 ff). I sammanhanget påpekades att, som regleringen då och fortfarande är utformad, två överklagandeförfaranden kan genomgås vid hanteringen av vitet. Spelutredningen anförde vidare (s. 377).
I rättspraxis anses vanligtvis, att skyldigheten att efterkomma ett föreläggande inte inträder, förrän föreläggandet vunnit laga kraft, även om den i föreläggandet angivna tidsfristen skulle ha löpt ut dessförinnan. Med detta synsätt måste adressaten dessutom ges en viss skälig tid efter lagakraftvinnandet att ställa sig föreläggandet till efterrättelse (se Rune Lavin, Viteslagstiftningen, 1989, s. 45). Därigenom blir tidpunkten för lagakraftvinnandet utgångspunkt för den reella tidsfristen i dessa fall. Det är dock fråga om en osäkerhetsmarginal för adressaten, som aldrig kan veta vad de dömande domstolarna kan räkna som skälig tid. Det är lätt att inse att lagkraftvinnandets betydelse för verkställbarheten – dvs. att ett vitesföreläggande eller vitesförbud blir gällande för adressaten, så att denne blir skyldig att rätta sig efter föreläggandet eller förbudet – i vissa fall kan förhindra en effektiv förvaltningsutövning. Sedan beslutet om vitesföreläggande eller vitesförbud väl har vunnit laga kraft kan även beslutet att döma ut vitet överklagas. Den ”dubbla” prövningen som beskrivits ovan kan göra att ett tillsynsärende drar ut på tiden och därmed drabbar de skyddsintressen som tillsynen ska tillgodose.
Mot denna bakgrund konstaterade Spelutredningen att nuvarande reglering av vitessanktionen i lotterilagen utgör hinder för en effektiv tillsynsverksamhet. Inte sällan innebär överklagandena att lång tid hinner förflyta innan föreläggandena vinner laga kraft. Spelutredningen anförde vidare att under tiden har den ofta förhållandevis lukrativa verksamhet som Lotteriinspektionen velat få att upphöra genom föreläggandet kunnat fortgå. När ett föreläggande väl vunnit laga kraft har de faktiska förhållandena ibland ändrats så att föreläggandet inte längre är aktuellt.
Utredningen instämmer i Spelutredningens bedömning vad gäller frågan om omedelbart gällande vite. Utredningen föreslår därför en bestämmelse med innebörd att Spelmyndigheten får bestämma att ett beslut om föreläggande, förbud, varning eller återkallelse ska gälla omedelbart. Bestämmelsen ska med andra ord vara fakultativ med vilket alltså menas att Spelmyndigheten har möjlighet, i de fall som
Tillsyn SOU 2017:30
40
myndigheten finner det påkallat, att bestämma att ett beslut ska gälla omedelbart. Det kan tänkas att det finns situationer där Spelmyndigheten anser att det saknas ett sådant behov.
23.15 Vite
Utredningens förslag: Spelmyndighetens föreläggande eller för-
bud enligt spellagen får förenas med vite. Ett sådant beslut mot en kommun får dock inte förenas med vite.
Spelmyndigheten bör få förena förelägganden eller förbud enligt den föreslagna lagen med vite. Ett undantag ska dock gälla för ett sådant beslut mot en kommun.
I enlighet med allmänna regler får Spelmyndigheten ansöka vid förvaltningsrätt om att ett beslutat vite ska dömas ut (se lagen [1985:206] om viten).
23.16 Redovisning och revision
Utredningens förslag: Spelföretag ska avsluta bokföringen med
en årsredovisning och offentliggöra denna. Årsredovisningen ska vara föremål för revision. För vissa spelföretag, nämligen företag med licens enligt 5 kap. spellagen och vars balansomslutning för vart och ett av de två senaste räkenskapsåren inte uppgått till fem miljoner kronor och företag som har innehavslicenser av automater enligt 11 kap. 6 § spellagen, ska det dock göras ett undantag från denna plikt.
Den nya lagen ger Spelmyndigheten rätt att utse revisorer att revidera spelföretag. Revisorn ska ha rätt till skäligt arvode från spelföretaget för sitt arbete. Storleken på arvodet bestäms av Spelmyndigheten.
Spelmyndigheten ska utfärda en instruktion för en revisor som förordnats av myndigheten som revisorn ska följa.
Såväl en revisor som en särskild granskare ska ha viss rapporteringsskyldighet till Spelmyndigheten.
Tillsyn
41
Ett sätt att säkra kvaliteten i den verksamhet som bedrivs i olika företag är att uppställa krav på att företagen ska upprätta, och i en årsredovisning offentliggöra, information om företagets ekonomiska resultat och ställning samt företagets förvaltning och låta denna vara föremål för revision. Det är utredningens uppfattning att tilltron till de företag som bedriver spelverksamhet stärks om sådana krav ställs på samtliga dessa företag. Eftersom utredningen valt att inte begränsa möjligheten att bedriva spelverksamhet till vissa företagsformer är det angeläget att samtliga sådana företag täcks av kraven på redovisning och revision.
23.16.1 Redovisning
Bestämmelser om upprättande av årsredovisning återfinns bl.a. i årsredovisningslagen (1995:1554). Den lagen är tillämplig på sådana företag som är bokföringsskyldiga enligt bokföringslagen (1999:1078), dvs. de flesta juridiska personer och näringsdrivande fysiska personer, och som enligt 6 kap. 1 § den lagen är skyldiga att avsluta bokföringen med en årsredovisning. Skyldigheten att upprätta årsredovisning åvilar bl.a. följande företag.
1
• aktiebolag,
• ekonomiska föreningar,
• handelsbolag i vilka en eller flera juridiska personer är delägare,
• företag som omfattas av lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och
• vissa stiftelser som är bokföringsskyldiga enligt bokföringslagen samt,
• företag som uppfyller mer än ett av följande villkor:
a) medelantalet anställda i företaget har under vart och ett av de
två senaste räkenskapsåren uppgått till mer än 50,
1 Med företag avses enligt 1 kap. 2 § bokföringslagen en fysisk eller juridisk person som är bokföringsskyldig enligt den lagen. Juridiska personer är som huvudregel bokföringsskyldiga och detsamma gäller för fysiska personer som bedriver näringsverksamhet (se 2 kap.1–6 §§bokföringslagen).
Tillsyn SOU 2017:30
42
b) företagets redovisade balansomslutning har för vart och ett av
de två senaste räkenskapsåren uppgått till mer än 40 miljoner kronor, och
c) företagets redovisade nettoomsättning har för vart och ett av
de två senaste räkenskapsåren uppgått till mer än 80 miljoner kronor.
• företag som är moderföretag i en koncern som möter motsvarande krav.
Det kan inte uteslutas att spelverksamhet kan komma att bedrivas även av företag som i och för sig är bokföringsskyldiga men inte skyldiga att upprätta årsredovisning enligt vad som sägs ovan. I syfte att göra kraven på upprättande av årsredovisning heltäckande föreslår utredningen därför att det i bokföringslagen klargörs att företag som omfattas av den nya spellagen är skyldiga att upprätta och offentliggöra en årsredovisning enligt de krav som ställs i årsredovisningslagen. Här bör dock göras undantag för spelföretag med licens enligt 5 kap. spellagen, dvs. för spel som gäller allmännyttiga ändamål, och vars balansomslutning för vart och ett av de två senaste räkenskapsården inte uppgått till fem miljoner kronor. Utredningen anser vidare att det inte finns skäl att låta företag som har innehavslicenser för penning-, värde- och varuspelsautomater att omfattas kraven i detta hänseende.
23.16.2 Revision
Allmänt om revision av spelföretag
Utredningen har valt att föreslå att samtliga spelföretag ska vara skyldiga att upprätta och offentliggöra en årsredovisning. För att upprätthålla tilltron till denna finansiella information bör årsredovisningen också granskas av en auktoriserad eller godkänd (nedan kvalificerad) revisor, jfr NJA 1998 s. 734.
Krav på revision finns såvitt gäller här aktuella företag i aktiebolagslagen (2005:551), lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar och i revisionslagen (1999:1079). I samtliga dessa lagar finns det begräsningar rörande vilka företag som är skyldiga att revideras av en kvalificerad revisor. För att uppnå ett heltäckande krav på revision
Tillsyn
43
krävs därför att det införs krav på revision av samtliga spelföretag. Det ska därför i den nya spellagen införas krav på att samtliga spelföretag ska vara föremål för revision.
De skyddssyften som Spellicensutredningen föreslår för spelregleringen innebär att det finns skäl att ställa stränga krav på revisorernas kompetens. Ett grundläggande krav är att revisorerna ska ha den insikt i och erfarenhet av redovisning och ekonomiska förhållanden som med hänsyn till arten och omfattningen av det reviderade företagets verksamhet fordras för att fullgöra uppdraget (t.ex. 9 kap. 11 § aktiebolagslagen, 8 kap. 3 § lagen om ekonomiska föreningar och 12 § revisionslagen).
Såväl lagen om ekonomiska föreningar som revisionslagen tillåter i vissa fall andra än kvalificerade revisorer att utföra revisionen i vissa företag. Det är enligt utredningens uppfattning inte en lämplig ordning när det gäller spelföretag. Utredningen föreslår därför att endast kvalificerade revisorer ska få revidera spelföretag. Minst en av dessa ska vara auktoriserad revisor. Det ska även vara möjligt att välja ett registrerat revisionsbolag. I sådant fall ska den huvudansvariga revisorn – jfr 17 § revisorslagen (2001:883) – uppfylla de angivna kompetenskraven. En revision ska genomföras utifrån de krav som god revisionssed ställer. Det innebär att revisorn ska planera, granska och rapportera utifrån denna utgångspunkt. I Sverige innebär detta ett krav på att följa de internationella standarderna International Standards on Auditing (ISA). Dessa standarder kompletteras dessutom av vissa specifika svenska krav, såsom kravet på förvaltningsrevision (se t.ex. 9 kap.3 och 33 §§aktiebolagslagen).
En fråga är om det finns skäl att inom ramen för de specifika svenska krav som ställs på revisionens innehåll ställa ytterligare krav på revisionen av spelföretag. Utredningen har valt att inte låta spelföretagen utgöra företag av allmänt intresse. Det bör dock uppmärksammas att noterade bolag och finansiella företag blir sådana med ”automatik”. Det har inte heller i övrigt framkommit skäl att föreslå ytterligare krav på revisionens innehåll generellt för dessa företag. De närmare kraven på innehållet i revisionen får fastställas genom en utveckling av god revisionssed och i samband med det pågående arbetet med en översyn av reglerna på revisorsområdet. I stället har utredningen valt att föreslå en rätt för Spelmyndigheten att utse en särskild revisor att jämte spelföretagets ordinarie revisorer granska företaget.
Tillsyn SOU 2017:30
44
Utredningen föreslår också att Spelmyndigheten ska utfärda instruktioner för den granskning som de av myndigheten förordnade revisorerna ska genomföra (se nästkommande avsnitt).
Av Spelmyndigheten förordnade revisorer
Som framgått i föregående avsnitt har utredningen valt att inte utvidga innehållet i uppdraget för de av företagen utsedda revisorerna. Det kan dock inte uteslutas att det finns behov att i vissa situationer låta en kvalificerad revisor säkra kvaliteten i det av företagets revisorer utförda arbetet eller att genomföra ytterligare granskningsåtgärder. Utredningen har därför valt att föreslå att Spelmyndigheten ska ha rätt att utse en eller flera revisorer för att genomföra en revision av spelföretaget. I normalfallet görs detta då tillsammans med spelföretagets revisorer. De revisorer som Spelmyndigheten förordnar kan t.ex. få till uppgift att tillsammans med de övriga revisorerna delta i granskningen av bolagets räkenskaper och årsredovisning samt av styrelsens och verkställande direktörens förvaltning.
För att denna tillkommande granskning ska kunna anpassas till det tillsynsbehov som Spelmyndigheten har föreslår utredningen en skyldighet för Spelmyndigheten att i samband med förordnandet av revisorer utfärda instruktioner för denna granskning. Spelmyndigheten ska utfärda de instruktioner som från en tillsynssynpunkt är ändamålsenliga med hänsyn till omständigheterna i det konkreta fallet. Härigenom ges Spelmyndigheten en möjlighet att säkra att myndigheten i sin egenskap av tillsynsmyndighet kan få tillgång till information som är anpassad till det behov som finns för att säkra en effektiv tillsyn över det enskilda spelföretaget. Samtidigt begränsas denna typ av utökad granskning till de situationer där Spelmyndigheten finner det särskilt påkallat att utöka granskningsinsatsen. På så sätt begränsas de ytterligare pålagor för spelföretagen som förslaget i denna del innebär.
En av Spelmyndigheten utsedd revisor ska vid fullgörandet av revisionsuppdraget inta en i förhållande till myndigheten oberoende ställning. Samtidigt är han eller hon skyldig att följa de instruktioner som meddelas av Spelmyndigheten. Underlåter en av Spelmyndigheten förordnad revisor att följa dessa instruktioner kan han eller
Tillsyn
45
hon bli föremål för disciplinärt ingripande från Revisorsnämndens sida.
För de av Spelmyndigheten utsedda revisorerna ska myndigheten bestämma arvodet som sedan betalas av det granskade företaget. Arvodet ska utgöra ett skäligt arvode i förhållande till revisorns arbetsinsats.
Särskild rapportering till Spelmyndigheten
En effektiv tillsyn över spelföretagen kräver att Spelmyndigheten har tillräckliga förutsättningar för att genomföra sin tillsynsuppgift. Detta innebär bl.a. att myndigheten ska ha tilläcklig kunskap om de företag som är föremål för tillsyn och den verksamhet som bedrivs i dessa. Denna kunskap kan införskaffas t.ex. genom att Spelmyndigheten periodiskt vidtar granskningsåtgärder baserade på en likaledes periodisk rapporteringsskyldighet för de företag som står under tillsyn. Men detta är inte alltid tillräckligt. Det är enligt utredningen väl så angeläget att Spelmyndigheten snabbt får tillgång till information om händelser eller omständigheter som mer omedelbart påverkar verksamheten i ett spelföretaget, s.k. händelsedriven rappor-
tering.
Utredningen har därför funnit skäl att i den föreslagna spellagen införa bestämmelser motsvarande de som i dag gäller enligt bl.a. lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, som ålägger revisorer en viss rapporteringsskyldighet gentemot Finansinspektionen. Skyldigheten gäller inte bara de av företaget utsedda revisorerna utan också de av Spelmyndigheten förordnade revisorerna.
En revisor i ett spelföretag ska omgående till Spelmyndigheten rapportera om han eller hon vid fullgörandet av sitt uppdrag får kännedom om förhållanden som kan utgöra en väsentlig överträdelse av någon författning som reglerar företagets verksamhet, kan påverka företagets fortsatta drift negativt eller kan leda till att revisorn avstyrker att balansräkningen eller resultaträkningen fastställs eller leder till anmärkning.
Skyldigheten att rapportera till Spelmyndigheten kan uppkomma endast p.g.a. förhållanden som revisorn får kännedom om vid fullgörande av sitt uppdrag. Det är alltså omfattningen av revisorns uppdrag som utgör avgränsningen för plikten att rapportera.
Tillsyn SOU 2017:30
46
När det gäller uppgifter som revisor får del av genom uppdrag i moderföretag eller dotterföretag eller företag som har en likartad förbindelse med ett spelföretag utlöses en motsvarande rapporteringsplikt.
Vad som sagts om revisorer gäller också för s.k. särskilda granskare som kan förordnas enligt 10 kap. aktiebolagslagen, och 8 kap. lagen om ekonomiska föreningar. På samma sätt som när det gäller revisorernas rapporteringsplikt begränsas en särskild granskares rapporteringsplikt av hans eller hennes uppdrag.
23.17 Tillsynsvägledning till kommunerna
Utredningens förslag: Spelmyndigheten ska genom tillsynsväg-
ledning löpande ge stöd till och följa hur kommunerna bedriver sin tillsyn över registreringslotterier.
Spelmyndigheten ska få meddela föreskrifter om den tillsyn som utövas av kommunerna.
Liksom enligt dagens reglering innebär utredningens förslag till spellag att kommunen ska förordna en kontrollant för registreringslotterier.
För att tillsynen ska bli enhetlig är det lämpligt att Spelmyndigheten genom tillsynsvägledning ger stöd till och följer hur kommunerna bedriver tillsyn över registreringslotterier. Spelmyndigheten ska få meddela föreskrifter om kommunernas tillsyn.
47
24 Sanktionssystemet
24.1 Utredningsdirektiven
I utredningens direktiv anges att ett införande av licenssystem kräver effektiva åtgärder mot aktörer som verkar på spelmarknaden utan tillstånd. Snabba och effektiva reaktioner från statens sida på överträdelser av regleringen i dess helhet är av avgörande betydelse för upprätthållande av ett sådant system. Mot denna bakgrund ska utredningen analysera förhållandet mellan lotterilagens straffbestämmelse och relevanta bestämmelser i brottsbalken. Utredningen ska också lämna förslag till ett administrativt sanktionssystem med en tydlig gränsdragning mot de fall som är kriminaliserade så att dubbelbestraffning inte uppstår.
I direktiven framhålls också betydelsen av ett stärkt främjandeförbud för att skydda licenshavarna från otillbörlig konkurrens från spelanordnare som inte har tillstånd att agera på den svenska marknaden. Enligt direktiven bör det i dag gällande förbudet mot att främja lotterier som saknar tillstånd vara grunden för ett sådant skydd. Det kan dock antas att detta inte är tillräckligt för att hindra olagliga aktörer från att tillhandahålla lotterier till svenska spelare, varför det bör övervägas om främjandeförbudet ska kompletteras med ytterligare åtgärder.
Direktiven anger vidare att utredaren ska analysera hur de delar av Europarådets konvention om manipulation av resultat inom idrott som berör vadhållningsverksamhet ska beaktas inom ramen för ett licenssystem och bedöma om andra åtgärder behöver vidtas för att motverka spelrelaterad match-fixning och lämna nödvändiga författningsförslag.
I det här kapitlet redovisar utredningen sina överväganden och förslag om hur ett sanktionssystem bör utformas samt vissa andra kompletterande åtgärder för att spellagen ska efterlevas av de som
Sanktionssystemet SOU 2017:30
48
verkar på spelmarknaden. Kapitlet inleds med en analys av förhållandet mellan lotterilagens straffbestämmelse och relevanta bestämmelser i brottsbalken.
24.2 Straffrättslig analys
Utredningen ska enligt direktiven analysera förhållandet mellan lotterilagens straffbestämmelse och relevanta bestämmelser i brottsbalken. En sådan analys görs i det här avsnittet.
24.2.1 Straffbestämmelser
Specialstraffrättsliga bestämmelser finns i lotterilagens 54–57 §§. Brott mot lotterilagen faller under allmänt åtal (20 kap. 3 § rättegångsbalken). Med andra ord är åklagaren skyldig att åtala för brott mot lotterilagen, om inte annat är stadgat (20 kap. 6 § rättegångsbalken). Överträdelser av lotterilagen kan också föranleda ansvar enligt allmän straffrätt. De i sammanhanget intressanta bestämmelserna är de som gäller dobbleri och grovt dobbleri.
Olovligt anordnande av lotteri
Enligt 54 § första stycket 1 lotterilagen döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet olovligen anordnar lotteri till böter eller fängelse i högst sex månader.
Flest polisanmälningar om olovligt anordnande av lotteri som görs av Lotteriinspektionen avser illegala spelautomater. Sådana brott kan föranleda ansvar både enligt lotterilagen och för dobbleri och grovt dobbleri enligt brottsbalken. Utredningen redogör särskild för sådant olovligt spel nedan under rubriken Särskilt om illegala spelautomater.
Olovligt innehav av spelautomat
Enligt 28 § första stycket lotterilagen får penningautomater, värdeautomater och varuspelsautomater innehas bara efter tillstånd. I andra stycket samma bestämmelse anges vissa undantag. T.ex. får en sådan
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
49
automat innehas av den som har tillstånd att anordna automatspel om automaten omfattas av tillståndet (28 § andra stycket 1).
Enligt 54 § första stycket 2 döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet olovligen innehar en penningautomat, värdeautomat eller varuspelsautomat till böter eller fängelse högst sex månader.
Olovligt främjande av lotteri – främjandeförbudet
I 38 § första stycket 1 lotterilagen anges att det inte är tillåtet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte främja deltagande i ett inom landet anordnat lotteri som inte är tillåtet eller ett utom landet anordnat lotteri. Till detta s.k. främjandeförbud finns kopplat en straffbestämmelse i 54 § andra stycket. Enligt denna bestämmelse döms den som olovligen i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte uppsåtligen främjar deltagande i ett utom landet anordnat lotteri, om främjandet särskilt avser deltagande från Sverige. Straffskalan är böter eller fängelse högst sex månader. I avsnitt 24.7.3 redogör utredningen utförligare för främjandeförbudet.
Gemensamma bestämmelser
I ringa fall döms inte till ansvar för de ovannämnda brotten i lotterilagen (54 § tredje stycket). Exempel på fall som är att bedöma som ringa är när det ekonomiska värdet av insatserna är obetydligt, liksom att den ekonomiska vinning någon gjort är försumbar (prop. 1993/94:182 s. 87).
Är brottet grovt döms till fängelse i högst två år (54 § fjärde stycket). Rubriceringen grovt brott infördes i och med ikraftträdandet av nuvarande lotterilag. För den som dömdes till ansvar enligt 1982 års lotterilag var straffet böter eller fängelse i högst ett år. Enligt regeringen fanns dock förutsättningar för att göra straffbestämmelserna i lotterilagen mer flexibla. I förarbetena angavs att det med den snabba tekniska utvecklingen på exempelvis dator- och teleområdet fanns goda möjligheter att olovligen anordna spel och lotterier som kunde omsätta stora belopp och förorsaka enskilda stora förluster och samtidigt ge stor ekonomisk vinning åt anordnarna. För bl.a. sådana fall ansågs det finnas ett behov av att kunna bedöma gärningen som grov (prop. 1993/94:182 s. 86 f).
Sanktionssystemet SOU 2017:30
50
Av 55 § följer att den som har överträtt ett vitesföreläggande eller ett vitesförbud inte får dömas till straff enligt 54 § för en gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. Det är en allmän princip att det inte bör vara möjligt att ingripa med både straff och vitespåföljd mot samma förfarande.
I 56 § upplyses om att bestämmelserna i 23 kap. brottsbalken gäller om flera har medverkat till brott enligt 54 §.
Enligt 57 § första stycket är ansvarsbestämmelserna i lotterilagen subsidiära i förhållande till ansvarsbestämmelserna i brottsbalken. Vad som närmast kan bli aktuellt att tillämpa är bestämmelserna om dobbleri (16 kap. 14 § brottsbalken) och grovt dobbleri (16 kap. 14 a § brottsbalken). I 57 andra stycket ges en erinran om och hänvisning till ansvarsbestämmelserna i lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen). Sker överträdelser av förbudet i 29 § lotterilagen att föra in penningautomater, värdeautomater och varuspelsautomater kan bestraffning ske enligt bestämmelserna i smugglingslagen.
Dobbleri
Bestämmelser om dobbleri återfinns i 16 kap. 14 § brottsbalken. Paragrafen omfattar två brottstyper. För dobbleri döms – för det första – den som olovligen för allmänheten anordnar spel eller liknande verksamhet, vars utgång helt eller till väsentlig del beror på slumpen, om verksamheten till sin art, insatsernas ekonomiska värde och övriga omständigheter framstår som äventyrlig eller ägnad att tillföra anordnaren en betydande ekonomisk vinning. För dobbleri döms – för det andra – den som tillåter en sådan verksamhet i en lägenhet eller ett annat utrymme som han upplåtit till allmänheten.
Kravet på att verksamheten sker olovligen innebär att verksamhet som sker med tillstånd enligt lotterilagen eller inte kräver tillstånd enligt samma lag faller utanför tillämpningsområdet. Det är alltså vad som sägs i lotterilagen som utgör tolkningen för vad som är olovligt.
För ansvar krävs att spel eller liknande verksamhet anordnas för allmänheten. I 1 § andra stycket lotterilagen anges vad som avses med att ett lotteri anordnas för allmänheten. Enligt bestämmelsen ska ett lotteri anses anordnat för allmänheten även när det som villkor för deltagande krävs medlemskap i en viss sammanslutning,
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
51
om denna väsentligen har till uppgift att anordna lotterier eller när lotteriet annars med hänsyn till omfattningen eller till villkoren för deltagande är att jämställa med ett lotteri som är anordnat för allmänheten.
Att spelet ska anordnas för allmänheten innebär motsatsvis att ett spel som anordnas för ett slutet sällskap faller utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Om kretsen av personer som i praktiken haft möjlighet att delta i spelet inte varit begränsad eller i verklig mening utgjort ett slutet sällskap anses spelet vara anordnat för allmänheten. Det framgår av praxis. Det innebär att även om spel bedrivits som verksamhet i förenings- eller klubbform hindrar detta i allmänhet inte att bestämmelserna om dobbleri tillämpas.
1
Tillämpningsområdet för dobbleri överensstämmer i sin grundform i princip med den verksamhet som enligt lotterilagen utgör lotteri. Det är alltså avgörande för straffansvar huruvida spelet ifråga beror på slump eller skicklighet.
2
För att dobbleri ska kunna komma ifråga krävs vidare att verksamheten framstår som äventyrlig eller ägnad att tillföra anordnaren en betydande ekonomisk vinning. Vad som avses med äventyrlig verksamhet ska bedömas med hänsyn till samtliga omständigheter. Därvid ska beaktas, som framgår direkt av lagtexten, sådana omständigheter som verksamhetens art och insatsernas ekonomiska värde. Ulväng m.fl. uttalar att ju större insatserna eller vinstchanserna är, desto högre är sannolikheten att verksamheten bedöms som äventyrlig o.dyl. Detsamma gäller betydelsen av storleken på slumpmomentet.
3
Sådana spel som inte är förenade med några särskilda
risker för spelarna faller således utanför dobbleribestämmelsens tillämpningsområde.
4
Bakgrunden till tillkomsten av det alternativa rekvisitet – att verksamheten framstår som ägnad att tillföra anordnaren betydande ekonomisk vinning – är att motverka anordnande av kedjespel och liknande spel. Det innebär att anordnandet av ett olovligt lotteri med ett stort antal lottsedlar, som var och en kostar endast någon
1 Nils-Olof Berggren m.fl., Brottsbalken En kommentar, (10 maj 2016, Zeteo) kommentaren till 16 kap. 14 § under rubriken Spelverksamhet för allmänheten. 2 Magnus Ulväng m.fl., Brotten mot allmänheten och staten, 2012, s. 207 f. 3 Magnus Ulväng m.fl., s. 209. 4Prop. 1981/82:170 s. 112.
Sanktionssystemet SOU 2017:30
52
krona, kan komma att bedömas som dobbleri.
5
Det ska noteras att
det inte uppställs något krav på att anordnaren fått någon ekonomisk vinning av verksamheten. I stället är det alltså tillräckligt att verksamheten var ägnad till detta.
Som framgår av lagtexten avses också med dobbleri att tillåta sådan verksamhet som omfattas av bestämmelsen i en lägenhet eller ett annat utrymme som upplåts åt allmänheten. Den här gärningstypen är inriktad på sådana arrangemang som vidtas för att tillhandahålla möjligheter för att den förbjudna verksamheten ska kunna bedrivas.
Straffskalan för dobbleri var tidigare böter eller fängelse i högst sex månader. I samband med tillkomsten av 1982 års lotterilag höjdes straffskalan till böter eller fängelse i högst två år. I förarbetena uttalades att dobbleriverksamheten i allvarliga fall medförde så stora sociala skadeverkningar att de dåvarande straffskalorna framstod som alltför begränsande.
6
Grovt dobbleri
Är brott som omfattas av 16 kap. 14 § brottsbalken att anse som grovt döms enligt 16 kap. 14 a § för grovt dobbleri till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Vid bedömande av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om verksamheten bedrivits yrkesmässigt, omfattat avsevärda belopp eller annars varit av särskilt farlig art. En helhetsbedömning av samtliga omständigheter ska göras vid bedömningen av om brottet är att anse som grovt. Yrkesmässigheten kan framgå av anskaffande av dyrbar inredning och utrustning. Den kan vidare framgå när flera personer i olika avseenden är engagerade i verksamheten och har sin huvudsakliga försörjning därav eller när antalet speldeltagare är stort eller då verksamheten bedrivs under iakttagande av särskilda skyddsåtgärder (t.ex. dörrslussar och kameraövervakning) för att försvåra polisens möjligheter att ingripa. Att en spelverksamhet bedrivs med viss regelbundenhet kan dock inte utgöra ett självständigt kriterium på att brottet bör anses som grovt. Det kan t.ex. finnas fall då någon regelbundet anordnar äventyrligt
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
53
spel men där endast en relativt liten krets av spelare deltar och där omsättningen inte är alltför stor.
Vid bedömande av om ett brott är grovt eller inte beaktas i fråga om de centrala förmögenhetsbrotten bl.a. om gärningen har avsett ”betydande värde” (se t.ex. grov stöld i 8 kap. 4 § brottsbalken och grovt bedrägeri i 9 kap. 3 § brottsbalken). Värdegränsen här anses gå vid cirka fem basbelopp.
7
Att det i lagtexten beträffande grovt
dobbleri anges som exempel att verksamheten omfattat ”avsevärda belopp” innebär en värdegräns som ligger betydligt högre än för exempelvis grov stöld och grovt bedrägeri. Någon bestämd gräns anges inte i förarbetena (prop. 1972:96 s. 13).
Kriteriet särskilt farlig art ger domstolarna möjlighet att ta hänsyn till de varierande förhållanden under vilka illegal spelverksamhet bedrivs eller i framtiden kan komma att bedrivas. I förarbetena anger departementschefen ett exempel på att deltagare lockas på olika sätt till allt djärvare spel eller när verksamheten bedrivs i samband med eller ingår som ett led i annan brottslighet eller annars präglas av en särskild hänsynslöshet gentemot spelarna. Ett sådant fall kan vara ett otillbörligt utnyttjande av skuldsedlar eller checkar som kan antas sakna täckning (prop. 1972:96 s. 13).
Även försök och förberedelse till grovt dobbleri är straffbelagt (16 kap. 14 a § och 17 § samt 23 kap. 1 och 2 § brottsbalken).
I förarbetena uttalas att grovt dobbleri är brott mot svensk lag även om gärningen begås utomlands. Den praktiska effekten av ställningstagandet blir emellertid beroende av de inskränkningar i fråga om svensk jurisdiktion som följer av bestämmelser i 2 kap. brottsbalken om krav på dubbel straffbarhet, dvs. ett krav på att gärningen inte är fri från ansvar enligt lagen på gärningsorten (prop. 1972:96 s. 16).
Medverkan till dobbleri
I 16 kap. 18 § brottsbalken stadgas att ansvar såsom för medverkan under vissa omständigheter ska drabba den som med nyttjanderätt upplåtit en lägenhet utan att inse att lägenheten skulle användas för dobbleri, grovt dobbleri eller försök eller förberedelse till grovt
7 Martin Borgeke m.fl., Studier rörande påföljdspraxis med mera, femte upplagan, 2013.
Sanktionssystemet SOU 2017:30
54
dobbleri men som därefter får vetskap om att sådan verksamhet bedrivs i lägenheten. För straffbarhet krävs att den som upplåtit lägenheten underlåter att göra vad som skäligen kan begäras av honom för att få upplåtelsen att upphöra.
Samtidigt som stadgandet om medverkan till dobbleri infördes intogs i jordabalken en ny grund för förverkande av hyresrätt, avsedd bl.a. för det fall att dobbleribrott förövats i en lägenhet. Hyresrätten är förverkad och hyresvärden berättigad att säga upp hyresavtalet om lägenheten helt eller till väsentlig del används för sådan näringsverksamhet eller liknande verksamhet som är brottslig eller där brottsligt förfarande ingår till en inte oväsentlig del (12 kap. 42 § första stycket 9 och 43 § jordabalken). Motsvarande bestämmelse finns numera i 7 kap. 18 § 8 och 22 § bostadsrättslagen (1991:614). Detta innebär att gränsen för upplåtarens möjlighet att få nyttjanderätten förverkad sätter gränsen för tillämpningsområdet av straffbestämmelsen. Om hyresvärden saknar möjlighet att få nyttjanderätten att upphöra finns det heller inte möjlighet att döma honom eller henne för medverkan till dobbleri.
8
Bestämmelsen kompletterar de allmänna reglerna i 23 kap.4 och 5 §§brottsbalken om medverkan till brott såvitt avser dobbleri och grovt dobbleri. Syftet med stadgandet är att motverka att lägenheter tillhandahålls för spelklubbsverksamhet. Det ska ge ökat underlag för ingripande mot de personer som inte sällan ligger bakom den brottsliga verksamheten utan att direkt delta i eller synas som organisatörer av själva spelet.
Straffet för medverkan enligt bestämmelsen överensstämmer i princip med straffskalorna för dobbleri och grovt dobbleri. Av 23 kap. 5 § brottsbalken följer dock att straffet vid ansvar för medverkan i vissa fall får sättas under vad som är stadgat för brottet och att i vissa fall ansvar inte alls ska dömas ut. I förarbetena uttalas att utrymmet för en tillämpning av undantagsbestämmelsen när straff mäts ut dock torde vara mycket begränsat (prop. 1979/80:179 s. 28).
8 Berggren m.fl., kommentaren till 16 kap. 18 § under rubriken Underlåtenhet att få upplåtelsen att upphöra.
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
55
Särskilt om illegala spelautomater
När det gäller nuvarande reglering avser de flesta polisanmälningar som görs av Lotteriinspektionen brott mot lotterilagens bestämmelser om att utan tillstånd anordna automatspel om pengar eller pengars värde. Det framgår i en rapport där Lotteriinspektionen redogör för sitt arbete med att minska utbudet av illegal spel- och lotteriverksamhet.
9
Lotteriinspektionen har identifierat tre huvudaktörer på den illegala marknaden för spelautomater. Dessa bolag upplåter spelautomater i olika verksamheters lokaler. Enligt Lotteriinspektionens uppfattning sker detta som oftast i kiosker och pizzerior utan utskänkningstillstånd. Det är vanligt att det finns en förutbestämd fördelning av vinsten mellan lokalinnehavaren och det utställande bolaget. Vinningen för de parter som är involverade varierar naturligtvis. För att belysa hur vinningen kan se ut redovisar Lotteriinspektionen en dom från Göteborgs tingsrätt den 13 november 2013, mål B 2972-13. Det aktuella avgörandet rörde fyra illegala spelautomater som var uppställda i anslutning till en restaurang. Lokalinnehavaren, som dömdes för brott mot lotterilagen, uppgav i målet att hon fått en behållning om cirka 20 000–40 000 kronor per månad från automaterna. Uppgifterna innebär alltså, om lokalinnehavaren och det utställande bolaget delade lika på behållningen, en vinst om 240 000–480 000 kronor per år. En återbetalning på 85 procent resulterar i en bruttoomsättning motsvarande 3 200 000–6 400 000 kronor per år (800 000– 1 600 000 kronor per spelautomat och år). Det angivna exemplet illustrerar väl hur lukrativt ett sådant brott mot lotterilagen kan vara och hur stora pengar som omsätts i en sådan illegal verksamhet.
Lotteriinspektionen redogör i rapporten vidare för ett antal domstolsavgöranden och hur de illegala spelautomaterna har utvecklats i takt med att rättsläget klargjorts. En vanlig invändning mot ansvar är enligt Lotteriinspektionen att den aktuella utrustningen inte utgör en spelautomat i lotterilagens mening. I stället hävdas som oftast att det är fråga om ett s.k. EMV-lotteri enligt 21 a § lotterilagen, dvs. ett lotteri som anordnas med hjälp av elektromagnetiska vågor, eftersom
9 Lotteriinspektionen, Rapport Uppföljning av Lotteriinspektionens polisanmälningar 2010– 2012, 2014-07-08, dnr 13Li7581, s. 7.
Sanktionssystemet SOU 2017:30
56
spelet förmedlas via internet från en server som finns placerad utomlands.
10
En sådan invändning hade Högsta domstolen att ta ställning till i NJA 2011 s. 858. I målet var fråga om spelmaskiner som via internet var kopplade till en server i Luxemburg som innehöll programvaran för spelen där utgången av spelen avgjordes. Högsta domstolen konstaterade att spelmaskinerna gjorts tillgängliga för allmänheten i den tilltalades affärslokal. Spelmaskinerna var beskaffade som elektroniska spelautomater och de inte kunde användas för något annat än spel. Spelinsatserna betalades i maskinerna. Visserligen hade internetuppkopplingen utgjort länken mellan olika delar i den utrustning som krävts för spel i lokalen, men den kunde inte enligt domstolen anses ha utgjort den förbindande länken mellan anordnaren och spelaren. Mot denna bakgrund fann Högsta domstolen att det hade anordnats automatspel i den aktuella lokalen.
Efter avgörandet från Högsta domstolen har Lotteriinspektionen iakttagit att sådana spelautomater som kan misstänkas utgöra brott mot lotterilagstiftningen genomgått vissa förändringar. T.ex. har det till en sorts automater tillkommit ett tangentbord. En annan typ av automat ger nu spelaren mot betalning möjlighet att surfa på internet. Automaterna har fått namn så som ”SurfExpress” och ”The Surf Craft” för att signalera att användningsområdet är att surfa på internet. Enligt Lotteriinspektionen marknadsförs automaterna som lagliga ”IT-terminaler” där användaren mot betalning har möjlighet att surfa på internet liksom att spela på terminalerna. Lotteriinspektionen har också noterat att det på vissa automater tillkommit nya betalningslösningar. På en sorts automat har det t.ex. lagts till en ytterligare process för deltagande i spel genom att spelaren betalar till personalen på spelplatsen som därefter, med hjälp av en surfplatta eller annan elektronisk utrustning, överför spelkrediter till spelautomaten. För en annan typ av automater finns det nu möjlighet att registrera sig med hjälp av ett spelkonto för att därefter, på en annan automat, kunna logga in sig för spel. Lotteriinspektionens, liksom utredningens, slutsats är att gjorda funktionsförändringar vidtagits för att spelet ska anses förmedlat via elektronmagnetiska vågor enligt 21 a § lotterilagen i syfte att undgå brott mot 54 § första stycket 1 samma lag.
11
10 A.a. s. 10. 11 A.a s. 19.
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
57
24.2.2 Förhållandet mellan lotterilagens straffbestämmelser och brottsbalkens bestämmelser om dobbleri
Den lagstiftning som gällde fram till år 1983 gjorde i princip en skillnad mellan bestämmelserna om dobbleri i brottsbalken och den dåvarande lotteriförordningen på så sätt att ”äventyrliga spel” som omfattades av dobbleri inte föll inom lotteriförordningens tillämpningsområde. I och med ikraftträdandet av 1982 års lotterilag, då också bestämmelsen om dobbleri i brottsbalken reviderades, kom lagstiftningen att bli överlappande. I förarbetena uttalas att brottsbalkens dobbleribestämmelser utvidgas till att omfatta i princip alla gärningar som är att bedöma som olovliga lotterier. Endast vissa kvalificerade gärningar torde dock komma att föranleda ansvar enligt brottsbalken. Från brottsbalkens tillämpningsområde undantogs också mindre kvalificerade äventyrliga spel, som dock kan föranleda ansvar enligt lotteriregleringen (prop. 1981/82:170 s. 113).
Bestämmelserna om dobbleri är endast tillämpliga på sådana spel eller liknande verksamhet som anordnas för allmänheten. I det här avseendet sträcker sig lotterilagens tillämpningsområde längre i och med att lagen tillämpas på vissa lotterier även om de inte anordnas för allmänheten. Sålunda sägs i 1 § tredje stycket lotterilagen att lagen ska tillämpas på lotterier i form av bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel och kortspel som inte anordnas för allmänheten om spelet anordnas i förvärvssyfte. Det innebär att det t.ex. är straffbart som brott mot lotterilagen att utan tillstånd i förvärvssyfte anordna roulettspel för en liten och sluten krets. Så blir fallet även om spelet med hänsyn till insatsernas värde är att betrakta som äventyrligt. Arrangeras ett sådant spel under former som innebär att det får anses anordnat för allmänheten blir i stället straffbestämmelserna om dobbleri att tillämpa (prop. 1981/82:170 s. 113).
Det ska noteras att det för lotterilagens straffbestämmelser vad gäller att olovligen anordna lotteri är tillräckligt med grov oaktsamhet för att straffansvar ska komma ifråga medan ansvar för dobbleri förutsätter uppsåt.
I förarbetena till nuvarande lotterilag uttalas bl.a. följande om förhållandet mellan lotterilagens straffbestämmelser och bestämmelserna om dobbleri (prop. 1993/94:182 s. 86).
I samband med att den nuvarande lotterilagen (1982 års lotterilag, utredningens anmärkning) trädde i kraft ändrades bestämmelserna i brottsbalken 16 kap. 14 och 14 a §§ om dobbleri. Ändringarna innebar i huvud-
Sanktionssystemet SOU 2017:30
58
sak att brottsbalkens dobbleribestämmelser utvidgades till att omfatta i princip alla gärningar som är att bedöma som olovliga lotterier. Dock bedömdes endast vissa kvalificerade gärningar komma att föranleda ansvar enligt brottsbalken. Från brottsbalkens tillämpningsområde bortfördes vidare mindre kvalificerade äventyrliga spel som dock kan medföra ansvar enligt lotterilagstiftningen.
Bakgrunden till ändringen var bl.a. en önskan att till brottsbalkens strängare ansvarsbestämmelser hänföra vissa spelformer som endast kunde föranleda ansvar enligt den dåvarande lotterilagstiftningen t.ex. illegal bookmaking i samband med hästkapplöpningar vid sidan av det officiella totalisatorspelet.
Som nämns ovan under rubriken Gemensamma bestämmelser så höjdes straffskalan för brott mot lotterilagen i och med konstruktionen med ett grovt brott. För sådant brott döms till fängelse högst två år medan straffskalan för normalbrottet är böter eller fängelse högst sex månader. I förarbetena anfördes att lotterilagens straffskalor inte behövde medföra någon ändring av straffskalorna för dobbleribrotten. Gränsdragningen mellan straffbestämmelserna om dobbleri i brottsbalken och straffbestämmelserna i lotterilagen behövde inte heller ändras med anledning av den nya gradindelningen och straffbestämmelserna (prop. 1993/94:182 s. 87).
Utredningen har tagit del av Brottsförebyggande rådets statistik vad gäller lagförda brott under åren 2012–2015. Som lagföring räknas förutom dom även strafföreläggande och åtalsunderlåtelse. Både strafföreläggande och åtalsunderlåtelse antecknas, liksom en dom, i belastningsregistret. Åklagaren kan när det gäller vissa brott och förseelser utfärda ett strafföreläggande i stället för att åtala. Den misstänkte kan då välja mellan att godkänna eller inte godkänna föreläggandet. Om den misstänkte inte godkänner strafföreläggandet väcks åtal vid tingsrätten. En åtalsunderlåtelse innebär att brottet utreds, men det blir varken åtal eller rättegång. En förutsättning för att ge åtalsunderlåtelse är att det står klart att ett brott har begåtts. Oftast är förhållandena sådana att den misstänkte har erkänt aktuell gärning.
Under år 2012 lagfördes inte någon för dobbleri eller grovt dobbleri. Samma år godkändes tre strafförelägganden för brott mot lotterilagen och 77 personer dömdes för sådant brott. I 58 fall utgjorde brott mot lotterilagen huvudbrott. Med huvudbrott avses vid flerfaldig brottslighet den brottstyp som har den strängaste straffskalan av de aktuella brottstyperna.
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
59
År 2013 dömdes en person för dobbleri. Fyra strafförelägganden godkändes och 22 personer dömdes för brott mot lotterilagen. I samtliga dessa fall var brott mot lotterilagen huvudbrott.
För dobbleri dömdes en person under år 2014. Två åtalsunderlåtelser beslutades och tre strafförelägganden för brott mot lotterilagen godkändes. För brott mot lotterilagen dömdes också 23 personer. Av dessa totalt 28 fall utgjorde brott mot lotterilagen huvudbrott i 25 av fallen.
År 2015 dömdes tre personer för dobbleri, varav dobbleri var huvudbrott i ett av fallen. En person dömdes för grovt dobbleri som huvudbrott. Samma år beslutades om en åtalsunderlåtelse och fem strafförelägganden godkändes avseende brott mot lotterilagen. 32 personer dömdes för brott mot lotterilagen. I 34 av fallen var brott mot lotterilagen huvudbrott.
Lotterilagens straffbestämmelser och brottsbalkens bestämmelser om dobbleri ligger alltså mycket nära varandra i tillämpningsområde och överlappar varandra i stort. Det kan noteras att lotterilagens straffbestämmelser tillämpats frekvent de senaste åren medan bestämmelserna om dobbleri tillämpats mer sällan. Detta kan till viss del ha sin förklaring i att det för lotterilagens bestämmelser inte uppställs krav på uppsåt och att åklagaren i vissa fall kan ha lättare att visa på grov oaktsamhet. Hela förklaringen kan dock knappast ligga här. Enligt utredningen torde åtminstone en del i förklaringen vara att åklagare i första hand väljer att åtala för brott mot lotterilagen trots att det skulle vara fullt möjligt att åtala för dobbleri.
24.3 Valet av repressiv metod – hur bör en överträdelse av spellagen bemötas?
Hur överträdelser av spellagen ska beivras är en viktig fråga. Detta gäller inte enbart i fråga om de verksamheter som står utanför licenssystemet och bryter mot spellagen t.ex. genom att anordna spel utan tillstånd eller att marknadsföra spel på ett sätt som strider mot främjandeförbudet. Det gäller också de verksamheter som har en licens och som bryter mot regler enligt spellagen, föreskrifter eller villkor meddelade med stöd av lagen.
I fråga om lämplig repressiv metod för att motverka beteenden i strid med spellagen kan valet sägas stå mellan en kriminalisering eller
Sanktionssystemet SOU 2017:30
60
en administrativ sanktionsavgift. Det är dessa två sanktionsmöjligheter som tidigare varit föremål för diskussion. Som redovisas nedan i avsnitt 24.3.3 fick Spelutredningen i uppdrag att överväga lämpligheten av att införa sanktionsavgifter som ett komplement till eller ersättning för straffrättsliga ingripanden. Utredningen har nu fått i uppdrag att lämna förslag till ett administrativt sanktionssystem med en tydlig gränsdragning mot de fall som är kriminaliserade så att dubbelbestraffning inte uppstår.
I det följande redogör utredningen för sanktionsavgifters användningsområde och hur de bör utformas. Därefter redovisas allmänna utgångspunkter för vad som bör vara kriminaliserat. Slutligen överväger utredningen om sanktionsavgifter är en lämplig repressiv metod vid överträdelse av spellagen i något avseende.
24.3.1 Allmänt om sanktionsavgifter, dess användningsområde och utformning
En sanktionsavgift är en ekonomisk sanktion som åläggs en fysisk eller juridisk person på grund av ett rättsstridigt beteende. Sanktionsavgifter kan vara repressiva och/eller vinstbegränsande. För att fastställa sanktionsavgifter används ofta schabloner. Det är antingen tillsynsmyndigheten eller en domstol som beslutar om sanktionsavgift. Ansvaret är vanligtvis strikt, dvs. skyldigheten att betala en avgift uppkommer när ett regelbrott objektivt kan konstateras. Som huvudregel tillfaller sanktionsavgiften staten. Både beloppens storlek och på vilket sätt som beloppens storlek bestäms varierar (se vidare om detta i avsnitt 24.4.1).
En sanktionsavgift kan användas vid sidan av eller i stället för skadestånd, vite, straff och förverkande. Det viktigaste skälet för att införa sanktionsavgifter har varit att lagstiftaren velat öka efterlevnaden av reglerna inom särskilda områden. Sanktionsavgifter har ofta förmodats föra med sig en effektivisering eftersom de anses erbjuda en snabb, enkel och billig lösning på de problem som beivrandet av regelbrott utgör.
Frågan när sanktionsavgifter bör användas och hur de bör vara utformade för att uppfylla rimliga krav på effektivitet och rättssäkerhet behandlades av regeringen under förarbetena till bestämmelsen om förverkande i 36 kap. 4 § brottsbalken (prop. 1981/82:142 om ändring i brottsbalken [ekonomiska sanktioner vid brott i närings-
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
61
verksamhet]). De riktlinjer regeringen i detta sammanhang uppställde har behandlats av justitieutskottet och antagits av riksdagen (bet. 1981/82:JuU53 och rskr. 1981/82:328).
Här följer en sammanfattning av de sex principer som enligt regeringen skulle utgöra en god grund för ett sådant avgiftssystem (prop. 1981/82:142 s. 24 f.).
• Sanktionsavgifter kan vara ändamålsenliga i fall där regelöverträdelser är särskilt frekventa eller speciella svårigheter föreligger att beräkna storleken av den vinst eller besparing som uppnås i det särskilda fallet. Andra fall där sanktionsavgifter kan vara ändamålsenliga är fall där den ekonomiska fördelen av en isolerad överträdelse genomsnittligt sett kan bedömas som låg, samtidigt som samhällets behov av skydd på det aktuella området är framträdande.
• Sanktionsavgifter bör få förekomma endast inom speciella och klart avgränsande områden. I den mån de används på näringsregleringens område bör de vara knutna till särskilda föreskrifter som näringsutövarna har att iaktta i denna egenskap.
• Bestämmelserna om beräkning av avgiftsbeloppet bör så långt som möjligt konstrueras så att de utgår från ett mätbart moment i den aktuella överträdelsen, en parameter som gör det möjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften ska bli i det särskilda fallet.
• Det bör, beroende på det aktuella rättsområdets natur, särskilt prövas om uppsåt eller oaktsamhet ska förutsättas för avgiftsskyldighet eller om denna skyldighet kan bygga på strikt ansvar. För att en konstruktion med strikt ansvar ska vara försvarbar från rättssäkerhetssynpunkt bör förutsättas att det finns starkt stöd för en presumtion om att överträdelser på området inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Särskilda undantag från det strikta ansvaret kan vara nödvändiga även i dessa fall med hänsyn till förhållanden inom avgiftens användningsområde eller till reglernas utformning i övrigt. Sådana undantag bör så långt som möjligt vara preciserade så att det inte föreligger någon tvekan om deras räckvidd.
• Något hinder bör inte föreligga mot att låta avgiftsregler som i första hand riktas mot juridiska personer och straffrättsliga bestämmelser riktade mot fysiska personer vara tillämpliga vid sidan
Sanktionssystemet SOU 2017:30
62
av varandra. De subjektiva rekvisiten kan därvid vara annorlunda utformade i de olika systemen – strikt ansvar vid avgift och uppsåt eller oaktsamhet vid straffrättsligt ansvar. Om det rör sig om mindre allvarliga överträdelser, kan den vinsteliminering som uppnås genom avgiften framstå som en fullt tillräcklig åtgärd. Det kan i så fall bli aktuellt att låta införandet av ett avgiftssystem innebära att de aktuella gärningarna inte längre är straffbara.
• Om avgiftsskyldigheten görs beroende av huruvida överträdelsen har skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade på sådant sätt att det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar är det lämpligt att åläggande av avgiftsskyldighet överlämans till allmän domstol. I övrigt kan prövningen överlämnas till de administrativa myndigheter som är verksamma på det aktuella området.
Regeringen har i flera lagstiftningsärenden hänvisat till riktlinjerna (se t.ex. prop. 2007/08:107 Administrativa åtgärder på yrkesfiskets område s. 14 och prop. 2012/13:143 Effektivare sanktioner för arbetsmiljö- och arbetstidsreglerna s. 47). Regeringen har vidare hänvisat till riktlinjerna i en skrivelse med generella bedömningar för hur en tillsynsreglering bör vara utformad (En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, skr. 2009/10:79).
När det gäller utformningen av en reglering med sanktionsavgifter ska det också sägas att en naturlig utgångspunkt är vad som anges i Europakonventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (Europakonventionen) den 4 februari 1952 jämte tilläggsprotokoll. Europakonventionen gäller sedan den 1 januari 1995 som svensk lag och är därmed direkt tillämplig här i landet. Lagar och föreskrifter får inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden enligt konventionen (2 kap. 19 § regeringsformen).
Även Europarådets rekommendation nr R (91) 1 om administrativa sanktioner som antogs den 13 februari 1991 ska nämnas. Den riktar sig mot Europarådets medlemmar, däribland Sverige, men är inte rättsligt bindande.
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
63
24.3.2 Allmänna utgångspunkter vid val av repressiv metod
Under 1990-talets första hälft utredde Åklagarutredningen vilka närmare kriterier som bör vara styrande för att en kriminalisering av ett visst beteende ska vara befogad (Ett reformerat åklagarväsende, SOU 1992:61). Regeringen ställde sig i allt väsentligt bakom de kriterier för kriminalisering som Åklagarutredningen hade formulerat och uttalade bl.a. följande.
Kriminalisering som en metod för att söka hindra överträdelse av olika normer i samhället bör användas med försiktighet. Rättsväsendet bör inte belastas med sådant som har ringa eller inget straffvärde. Kriminalisering är heller inte det enda och inte alltid det mest effektiva medlet för att motverka oönskade beteenden. Det allmännas resurser för brottsbekämpning bör koncentreras på sådana förfaranden som kan föranleda påtaglig skada eller fara och som inte kan bemötas på annat sätt. [---] Beträffande vissa förfaranden, såsom t.ex. misshandel och stöld, har kriminaliseringen en djup och traditionell folklig förankring, vilken har sin grund i människors etiska och moraliska värderingar. Sådana gärningar, vilka vanligen är straffbelagda genom bestämmelser i brottsbalken, utgör kärnan av det område som bör vara kriminaliserat. Det kan antas att upprätthållandet av straffansvar för sådana beteenden utgör en viktig grund för att brott i allmänhet anses som en klandervärd handling. Begreppet brott kopplas sålunda samman med handlingar vilka det sedan gammalt råder enighet om att de är förkastliga. En föreskrift om straffansvar blir därigenom en signal som talar om att det straffbelagda förfarandet inte endast kan föranleda en negativ reaktion från det allmännas sida utan att det också är socialt oacceptabelt (prop. 1994/95:23, Ett effektivare brottmålsförfarande s. 52 f.).
Riksdagen instämde i princip i de uttalanden som gjordes i propositionen (bet. 1994/95:JuU2, rskr. 1994/95:40).
I juni 2013 lämnade Straffrättsanvändningsutredningen sitt betänkande Vad bör straffas? (SOU 2013:38). Utredningens uppdrag var bl.a. att ta ställning till vilka kriterier som bör gälla för att kriminalisering ska vara befogad och att analysera om det går att vara mer återhållsam med användningen av straffrätt på olika områden, främst inom specialstraffrätten (dir. 2011:31).
I betänkandet påpekade Straffrättsanvändningsutredningen att de repressiva metoder som står staten till buds för att komma till rätta med oönskade beteenden är framför allt straff, sanktionsavgift, vite och återkallelse av tillstånd (s. 537). Liksom Åklagarutredningen menade Straffrättsanvändningsutredningen att kriminalisering som
Sanktionssystemet SOU 2017:30
64
metod bör användas med försiktighet och att det finns ett intresse av att begränsa användningen av straffrätt (s. 19).
Inom ramen för uppdraget behandlade Straffrättsanvändningsutredningen områden och enskilda straffbud som enligt utredningen lämpade sig för sanktionsväxling, dvs. att ersätta straffet med en administrativ sanktion, t.ex. en sanktionsavgift. När det gäller valet mellan att kriminalisera en handling eller att använda sig av en administrativ sanktionsavgift ansåg Straffrättsanvändningsutredningen att det går en gräns vid fängelsenivå. Det kan inte komma i fråga att använda administrativa sanktioner för att motverka beteenden som vid en straffsanktionering skulle föranleda strängare straff än böter och inte heller för beteenden som kan föranleda näringsförbud (s. 535).
I samband härmed redovisade Straffrättsanvändningsutredningen vissa allmänna överväganden angående val av repressiv metod. Straffrättsanvändningsutredningen anförde att effektivitetshänsyn är ett tungt vägande skäl vid övervägande av vilken repressiv metod som ska användas. Det kan här gälla ökad effektivitet på två sätt. För det första kan effektiviteten öka genom att styrmedlet har bättre genomslagskraft. Med detta menas att den administrativa sanktionen avhåller bättre från det oönskade beteendet än vad straff gör. Enligt Straffrättsanvändningsutredningens mening gör sig detta särskilt gällande i fall där överträdelser i stor utsträckning begås inom ramen för en juridisk persons verksamhet. Många gånger är det svårt att peka ut en fysisk person som uppfyller de objektiva och subjektiva rekvisiten för brott och därför också svårt att fälla någon till ansvar (s. 536 f.).
För det andra kan effektivitetshänsyn enligt Straffrättsanvändningsutredningen också ses ur ett resursanvändningsperspektiv. Utredningen anförde i sammanhanget att på vissa områden upptäcks och utreds i stor utsträckning överträdelser i praktiken av en annan myndighet än de brottsutredande myndigheterna. Det kan då vara en lämpligare resursanvändning att låta den myndighet som faktiskt upptäcker och utreder överträdelserna också sanktionera dessa. Jämfört med om också t.ex. polis, åklagare och domstol måste engageras i påförande av sanktionen kan förfarandet med en administrativ sanktion vara billigare, enklare och snabbare. Om reaktionen på det oönskade beteendet kan komma snabbare om en myndighet utfärdar
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
65
en administrativ sanktion än om det straffrättsliga systemet används torde det dessutom öka sanktionens styrförmåga (s. 537 f.).
I betänkandet behandlar Straffrättsanvändningsutredningen bl.a. också s.k. förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar i samband med överväganden om sanktionsväxling, dvs. att minska användningen av straffrätt genom att växla över, helt eller delvis, till andra sanktioner. Med förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar menas bestämmelser som straffbelägger överträdelser av bl.a. krav på tillstånd, anmälan eller registrering för att t.ex. få bedriva viss verksamhet. Andra exempel är bestämmelser som straffsanktionerar överträdelser av villkor som ett beviljat tillstånd har förenats med. Enligt Straffrättsanvändningsutredningens mening finns det generellt anledning att överväga om inte andra repressiva metoder än straff har bättre handlingsdirigerande förmåga. Utredningen anförde att detta gäller inte minst mot bakgrund av att regleringarna i stor utsträckning avser näringsverksamhet, vilken dessutom i många fall bedrivs av juridiska personer. Att beteendena i allmänhet inte heller präglas av någon sådan påtaglig grad av uppsåt eller oaktsamhet att gärningsmannen framstår som klandervärd, talar dessutom emot att använda straffrätten (s. 548).
I en bilaga till betänkandet har Straffrättsanvändningsutredningen angett de författningar som innehåller förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar och som utredningen vid en översiktlig bedömning anser bör komma i fråga för överväganden om en sanktionsväxling. I anslutning till varje författning har Straffrättsanvändningsutredningen gett exempel på straffsanktioneringar som bör betraktas som förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar. Bland de författningar som upptas i bilagan nämns lotterilagen där 54 § om att olovligen anordna lotteri eller olovligen inneha penningautomat, värdeautomat eller varuspelsautomat anges som exempel. Också lagen om anordnande av visst automatspel omnämns där 3 och 9 §§ om straffsanktionering av att utan tillstånd anordna visst automatspel eller ställa upp en spelautomat i lokal eller på vissa platser ges som exempel.
12
Straffrättsanvändningsutredningens förslag bereds för närvarande i Regeringskansliet.
12 I Straffrättsanvändningsutredningens kartläggning av det specialstraffrättsliga området beskrivs utvecklingen av straffsanktioner bl.a. vad gäller spellagstiftning (lotterilagen och lagen om anordnande av visst automatspel), se s. 266 ff.
Sanktionssystemet SOU 2017:30
66
24.3.3 Spelutredningens uppdrag och bedömning
Frågan om lagförings- och sanktionsmöjligheter har tidigare varit föremål för utredning. Spelutredningen fick i uppdrag att bl.a. analysera och lämna eventuella förslag om förbättrade och mer ändamålsenliga lagförings- och sanktionsmöjligheter, med beaktande av de förändringar som eventuellt skulle föreslås på spelområdet. Utredningen hade vidare i uppdrag att överväga lämpligheten av att införa sanktionsavgifter som ett komplement till eller ersättning för straffrättsliga ingripanden. I direktiven angavs att det inom ett flertal andra tillsynsområden finns möjlighet att besluta om sanktionsavgifter i olika former. Direktiven hänvisade särskilt till sanktionsavgifter inom miljötillsynen där sanktionsavgift kan åläggas den som i utövande av näringsverksamhet t.ex. åsidosätter gällande föreskrifter eller påbörjar en verksamhet som är tillståndspliktig eller anmälningspliktig utan att tillstånd har meddelats eller anmälan har gjorts (dir. 2007:79).
Spelutredningens bedömning var att införande av sanktionsavgifter, rätt utformade, kan vara en åtgärd som bidrar till en önskad effektivisering och snabba reaktioner på överträdelser av lagstiftningen. Spelutredningen bedömde dock vidare att det inte var lämpligt att ersätta eller komplettera de straffbestämmelser som finns i lotterilagen med sanktionsavgifter. Skälen för ställningstagandet var att Spelutredningen svårligen kunde se att det fanns ett starkt stöd för en presumtion att överträdelser av lotterilagen inte kan ske på annat sätt än som följd av uppsåt eller oaktsamhet. Åläggande av avgiftsskyldighet borde därför överlämnas till domstol. Dessutom anförde Spelutredningen att överträdelser av lotterilagen kan vara av mycket skiftande svårhetsgrad, vilket också enligt utredningen talade för att avgiftsfrågan borde överlämans till domstol. Spelutredningen konstaterade därutöver att det saknades en sådan fast och konsekvent praxis för att en konstruktion med sanktionsavgifter skulle kunna komma ifråga. Ett system där tillsynsmyndigheten måste ansöka om avgiftens utdömande hos en domstol bedömdes inte uppfylla behovet av effektivitet och snabbhet (SOU2008:124, s. 390 ff.)
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
67
24.3.4 Repressiv metod för den som verkar på spelmarknaden utan tillstånd
Utredningens bedömning: Det ska vara kriminaliserat att utan
licens tillhandahålla eller anordna sådant spel som enligt spellagen är licenspliktigt.
I det här avsnittet tar utredningen ställning till om administrativa sanktionsavgifter bör användas i fråga om överträdelser av någon som inte har en licens enligt spellagen. Därefter, i nästa avsnitt, gör utredningen sin bedömning när det gäller licenserade verksamheter som bryter mot spellagen, föreskrifter eller villkor meddelade med stöd av lagen.
Som framgår i avsnitt 24.2.1 avser de flesta polisanmälningar, när det gäller nuvarande reglering, brott mot lotterilagens bestämmelser om att utan tillstånd anordna automatspel om pengar eller pengars värde. Det ska noteras att Sverige har en tradition av en stram reglering när det gäller just spelautomater. Automatspel som erbjuder vinst i form av pengar, värdebevis, spelpolletter eller liknande var, med undantag på fartyg i internationell trafik, förbjudet fr.o.m. år 1979. I och med ikraftträdandet av nuvarande reglering år 1995 öppnades möjligheten att anordna spel på spelautomater upp något. Förutom när det gäller internationell trafik får tillstånd att anordna spel på värdeautomater numera ges under vissa förutsättningar som anges i 27 § lotterilagen. En sådan förutsättning är att tillstånd bara få lämnas till ett spelföretag som ägs av staten. Det innebär att det endast är Svenska Spel som har tillstånd att anordna sådant spel.
Skälet för den återhållsamma tillståndsregleringen när det gäller automatspel anges i förarbetena framför allt vara att sådant spel kan orsaka betydande problem för många människor. I samband med att nuvarande reglering trädde i kraft anförde regeringen att tidigare erfarenheter visar att automatspel som kan ge vinst i form av pengar har en betydande dragningskraft och att det leder till att förströelsemomentet kommer i skymundan för strävan att få inkomster från spelet. Detta för i sin tur med sig särskilda risker för att spelare drabbas av ekonomisk misär eller andra sociala skadeverkningar. Mot denna bakgrund var regeringens slutsats att det inte kunde komma i fråga att på land tillåta sådant automatspel som bara kan ge vinst i form av pengar. Däremot ansåg regeringen att tillstånd att anordna
Sanktionssystemet SOU 2017:30
68
spel på värdeautomater kunde tillåtas, men bara under förutsättning att spelet utformades på ett sådant sätt att spelets förströelsekaraktär dominerar framför vinstaspekten och att risken för sociala skadeverkningar minimeras. Regeringen anförde att det vid övervägandena om någon av de då förbjudna spelformerna skulle tillåtas måste beaktas att de inte orsakar sociala skadeverkningar eller andra olägenheter av det slag som motiverade förbud mot sådana spelformer. Med hänsyn härtill fanns det enligt regeringen anledning att gå fram med stor försiktighet (prop. 1993/94:182 s. 30 f.).
Utredningen föreslår inte några ändringar avseende regleringen av penningautomater. Det ska enligt utredningen således fortfarande vara förbjudet att tillhandahålla och anordna spel på sådana annat än vid spel på fartyg i internationell trafik (se avsnitt 15.1). När det gäller varuspels- och värdeautomater innebär utredningens förslag, med några få undantag, inga förändringar jämfört med dagens reglering (se avsnitt 13.1.1 respektive 12.4). Med hänsyn till de sociala skadeverkningar som är förknippade med automatspel, kvarstår därmed en fortsatt stram reglering på området.
Ett viktigt syfte med spellagen och sanktionssystemet är, mot bakgrund av det nu sagda, att så långt som möjligt söka hindra förekomsten av illegala spelautomater i vårt samhälle och de negativa konsekvenser som dessa för med sig. Utredningen har då i synnerhet illegala penning- och värdeautomater i åtanke.
Ett annat viktigt ändamål med sanktionssystemet är att försöka skydda licenshavare från otillbörlig konkurrens. Här avses inte bara de aktörer som står bakom de illegala spelautomaterna utan alla de aktörer som saknar tillstånd men som trots det riktar sin verksamhet mot den svenska spelmarknaden. Sådan otillbörlig konkurrens kan fortsatt förväntas via främst via internet.
Det sanktionssystem som föreslås bör alltså framför allt ha fokus på att dels åstadkomma en minskning av antalet illegala spelautomater, dels avhålla verksamheter utan licens från att tillhandahålla och anordna spel på internet till svenska kunder.
Som redovisas ovan anförde Straffrättsanvändningsutredningen i sitt betänkande att det vid valet mellan att kriminalisera en handling eller att använda sig av en administrativ sanktionsavgift går en gräns när straffet för en överträdelse ligger på fängelsenivå. I allmänhet talar man om att ett brott befinner sig på fängelsenivå när böter inte är en tillräckligt ingripande åtgärd. En straffvärdebedömning och
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
69
beaktande av övriga faktorer som har betydelse för straffmätningen har då lett till slutsatsen att fängelse – eller en påföljd som fänglese kan bytas ut mot, t.ex. en villkorlig dom – ska väljas.
13
Med andra
ord kan det enligt Straffrättsanvändningsutredningen inte komma i fråga att använda administrativa sanktioner för att motverka beteenden som vid en straffsanktionering skulle föranleda strängare straff än böter. Utredningen instämmer i Straffrättsanvändningsutredningens bedömning.
Den nuvarande straffskalan för brott mot lotterilagen är böter eller fängelse i högst sex månader. Om brottet är grovt döms till fängelse i högst två år. Redan enligt nuvarande reglering finns det således utrymme att döma till en påföljd som ligger på fängelsenivå. Som anförs vidare i avsnitt 24.7.2 anser utredningen att det finns goda skäl för att skärpa straffskalan för brott mot spellagen jämfört med straffskalan enligt dagens reglering. Enligt utredningens uppfattning ska således en överträdelse av spellagen anses vara så straffvärd att en administrativ sanktionsavgift redan på den grunden är utesluten. Detta är enligt utredningen det tyngsta argumentet mot att införa en administrativ sanktionsavgift. I det följande lyfts också andra skäl fram – både för och mot – att använda sig av en administrativ sanktionsavgift som repressiv metod på området.
En aspekt som till viss del talar för att en sanktionsavgift bör användas är ökad effektivitet från ett resursanvändningsperspektiv. Det är i praktiken endast Lotteriinspektionen som i dag upptäcker misstänkta överträdelser av lotterilagen. De flesta av polisanmälningarna avser misstänkta brott som omfattas av lotterilagens bestämmelser om automatspel. De polisanmälningar som görs föregås av noggranna kontroller och i förekommande fall också av provspel av de automater som påträffats. Lotteriinspektionen bifogar alltid en kontrollrapport till polisanmälan som, i de allra flesta fall, utförligt och i detalj beskriver hur kontrollanten har fått inloggningsuppgifter eller på annat sätt kunnat påvisa att illegalt spel förekommer. Det förekommer också att det därutöver görs ytterligare utredning för att närmare kunna ange vem som anordnar spelet eller vem som är innehavare av den aktuella lokalen.
Trots ett gediget underlag till de polisanmälningar som görs visar Lotteriinspektionens rapport att endast 15 procent av anmälningarna
13 Se t.ex. Martin Borgeke och Mari Heidenborg, Att bestämma påföljd för brott, 2016, s. 46.
Sanktionssystemet SOU 2017:30
70
som gjordes under åren 2010–2012 medförde att åtal väcktes. Polis- och åklagarmyndigheter beslutade att lägga ned förundersökningen i 63 procent av fallen. Det vanligast förekommande var att förundersökningen lades ned av polismyndighet (78 procent av samtliga nedläggningsbeslut).
14
Ett fall gällde polisanmälan av en företrädare för
ett bolag avseende misstanke om brott mot lotterilagen med alternativ brottsrubricering dobbleri eller grovt dobbleri. Till polisanmälan bifogades en lista på ett sjuttiotal spelplatser där det enligt Lotteriinspektionen fanns utställda illegala spelautomater från företrädaren av bolaget. Polisanmälan gjordes den 9 januari 2012 och lades ned den 24 oktober 2013 efter beslut av Malmö åklagarkammare. I beslutsmotiveringen angavs att det inte längre fanns anledning att fullfölja förundersökningen eftersom brottet under rådande förutsättningar inte gick att utreda.
Här skulle det kunna argumenteras för att det blir en mer effektiv resursanvändning om tillsynsmyndigheten, dvs. för närvarande Lotteriinspektionen, på egen hand skulle utreda och sanktionera överträdelser av spellagen. Det skulle inte bara snabba på ett beslut utan också, troligtvis, leda till att ett större antal överträdelser sanktionerades.
En sak som dock talar emot det nu sagda är att det är svårt att se att det föreligger ett starkt stöd för en presumtion att överträdelser, t.ex. när det gäller illegala spelautomater, inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Med hänsyn härtill är det lämpligt att avgiftsskyldigheten överlämnas till allmän domstol. Detta var något som Spelutredningen lyfte fram som ett argument mot att införa sanktionsavgifter på området. Dessutom kan ses i domar att den tilltalade som oftast kommer med invändningar som kräver en särskild bedömning av vad som ska anses utgöra en illegal spelautomat. Just med hänsyn till att avgörandet om en överträdelse ägt rum eller inte i många fall kräver relativt ingående bedömningar talar alltså mot att en annan myndighet än de brottsutredande myndigheterna ska åta sig uppgiften. Även om tillsynsmyndigheten skulle anförtros att besluta om sanktionsavgift måste ett sådant beslut alltid kunna överklagas. Det ligger då nära till hands att anta att bl.a. de fall som gäller illegala spelautomater ändå som oftast i slutänden får prövas av domstol. Därmed skulle förfarandet knappast bli
14 Rapport Uppföljning av Lotteriinspektionens polisanmälningar 2010-2012, 2014-07-08, s. 49.
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
71
snabbare eller billigare. Det är också tydligt att ett sådant exempel som nämns ovan, där det var fråga om alternativ misstanke om dobbleri eller grovt dobbleri, avser en sådan hög svårighetsgrad att det är helt uteslutet att en tillsynsmyndighet påför en sanktionsavgift.
Spelutredningen anförde också, som ett argument mot sanktionsavgifter, att överträdelser av lotterilagen kan vara av mycket skiftande svårighetsgrad. Även denna bedömning delar utredningen.
Vad som vidare kan lyftas fram som ett argument för att införa en administrativ sanktionsavgift är att en sådan oftast kan ha en mer effektiv avhållande verkan än straff när det gäller överträdelser som i stor utsträckning begås inom ramen för en juridisk persons verksamhet. Framför allt kan det vara svårt att peka ut en fysisk person som uppfyller de objektiva och subjektiva rekvisiten för brott och därför också svårt att fälla någon till ansvar. Utredningen ser inga särskilda problem med att peka ut en fysisk person i brottsutredningar som gäller fysiskt illegalt spel i Sverige, däribland illegala spelautomater. Däremot skulle detta möjligen kunna göras gällande för verksamheter som anordnar och tillhandahåller spel på internet utan att ha en licens för det. Samtidigt kan det antas att det i dessa fall många gånger kommer att röra sig om utländska bolag. Möjligheterna att verkställa sanktionsavgifter utomlands är begränsade, vilket alltså talar mot att införa en sanktionsavgift. När det däremot gäller att verkställa ett bötesstraff är möjligheterna till det relativt goda.
15
Det bör i detta sammanhang sägas något om bestämmelser om lagföring och närvaro, eftersom det kan förväntas att personer som bor utomlands inte i någon större utsträckning frivilligt kommer att inställa sig inför domstol här. Enligt bestämmelserna i rättegångsbalken kan ett mål avgöras trots att den tilltalade har inställt sig endast genom ombud eller uteblivit om saken kan utredas tillfredsställande och bl.a. under förutsättning att det inte finns anledning att döma till annan påföljd än böter, fängelse i högst sex månader, villkorlig dom eller skyddstillsyn eller sådana påföljder i förening (se 46 kap. 15 a § första stycket 1). Att få en person överlämnad till Sverige enligt en europeisk arresteringsorder kräver att den eftersökte
15 Se lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom och lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m. och lagen (2009:1427) om erkännande och verkställighet av bötesstraff inom Europeiska unionen.
Sanktionssystemet SOU 2017:30
72
är häktad på sannolika skäl misstänkt för brottet och det för brottet är föreskrivet fängelse i ett år eller mer (se 3 § förordningen
[
2003:1178] om överlämnande till Sverige enligt en europeisk arreste-
ringsorder).
Det är alltså tydligt att det finns särskilda svårigheter när det gäller att lagföra personer som befinner sig utomlands och därifrån tillhandahåller spel på internet utan en licens – alldeles oavsett om sanktionssystemet innebär en administrativ sanktionsavgift eller ett straffrättsligt förfarande. Utredningen anser dock att allvaret i att anordna eller tillhandahålla spel utan licens bör markeras genom att det ska vara kriminaliserat. En kriminalisering ger tyngd i budskapet, både till aktörer inom och utom landet, att spel som omfattas av spellagens regler kräver en licens.
Härutöver bör noteras att det i andra tillståndsregleringar, som enligt utredningen är jämförbara med den nu föreslagna spellagen, är kriminaliserat att utan tillstånd t.ex. sälja varor som kräver särskilt tillstånd. Utredningen tänker här exempelvis på alkohollagen (2010:1622) och lagen (2009:366) om handel med läkemedel.
16
Sammanfattningsvis är det utredningens uppfattning att det bör vara kriminaliserat att tillhandahålla och anordna spel utan en licens. Det starkaste argumentet för utredningens ställningstagande är att straffet för en sådan överträdelse ligger på fängelsenivå och att det därför är uteslutet att använda sig av en administrativ sanktionsavgift. Också i övrigt får en kriminalisering anses vara den mest lämpliga repressiva metoden.
24.3.5 Överträdelser av licenshavare
Utredningens bedömning: Ett spelföretag som överträder spel-
lagen, villkor eller föreskrifter meddelade enligt lagen ska kunna påföras en administrativ sanktionsavgift.
16 Se t.ex. 11 kap. 3 § 1 alkohollagen där det anges att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer sprit eller alkoholdrycker utan tillstånd enligt lagen döms för olovlig försäljning av alkohol till böter eller fängelse högst två år och 9 kap. 1 § 1 lagen om handel med läkemedel där det sägs att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet utan tillstånd bedriver detaljhandel eller partihandel med läkemedel döms till böter eller fängelse i högst ett år om gärningen inte är belagd med straff enligt brottsbalken.
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
73
I fråga om spelföretag – dvs. ett företag som har en svensk spellicens – som bryter som bryter mot spellagen, föreskrifter eller villkor meddelade med stöd av lagen gör utredningen bedömningen att det är lämpligt med en sanktionsavgift. Att endast meddela en anmärkning eller en varning är oftast inte tillräckligt. För att det ska vara kännbart för det spelföretag som gör en regelöverträdelse bör det därför finnas möjlighet att besluta om en sanktionsavgift.
24.4 Sanktionsavgift
Utredningens förslag: Om ett spelföretag fått en varning eller
en anmärkning, får Spelmyndigheten även besluta att spelföretaget ska betala en sanktionsavgift.
Avgiften tillfaller staten.
I avsnitt 24.3.5 har utredningen gjort bedömningen att det är lämpligt att ett spelföretag som bryter mot spellagen, villkor eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen påförs en sanktionsavgift.
Regeringen har uttalat att det i viss utsträckning kan överlåtas till förvaltningsmyndigheter som är verksamma på ett visst område att påföra en sanktionsavgift. I vissa fall är det emellertid lämpligt att överlåta prövningen till domstol. Det gäller främst när avgiftsskyldigheten är beroende av om överträdelsen skett med uppsåt eller av oaktsamhet och när reglerna är utformade på sådant sätt att det finns utrymme för skönsmässiga bedömningar (prop. 198/82:142 s. 25).
Eftersom en sanktionsavgift ska påföras när objektiva förutsättningar för detta föreligger ser utredningen inga hinder mot att Spelmyndigheten beslutar om sanktionsavgift i stället för en domstol. Spelmyndigheten är också den myndighetsaktör som genom sin tillsynsverksamhet bäst känner till spelmarknadens aktörer och som därför har lättast att kunna upptäcka överträdelser och omgående kunna beivra dessa.
Sanktionssystemet SOU 2017:30
74
24.4.1 Avgiftens storlek
Utredningens förslag: Sanktionsavgiften ska uppgå till lägst
5 000 kronor och högst 50 miljoner kronor. Avgiften får inte överstiga tio procent av verksamhetens omsättning det närmast föregående räkenskapsåret.
Om överträdelsen har skett under verksamhetens första verksamhetsår eller om uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfälliga, får omsättningen uppskattas.
För ett spelföretag som även driver annan verksamhet än den tillståndspliktiga enligt spellagen ska omsättningen avse endast spelverksamhet i Sverige/på den svenska marknaden.
När sanktionsavgiften fastställs, ska särskild hänsyn tas till hur allvarlig den överträdelse är som föranlett anmärkningen eller varningen och hur länge överträdelsen har pågått.
Sanktionsavgifter förekommer inom en mängd olika områden och beloppens storlek och hur storleken bestäms varierar. I vissa lagar anges ett bestämt belopp för varje överträdelse. Ett exempel på en sådan sanktionsavgift är den som Skatteverket tar ut om det vid tillsyn eller kontrollbesök framkommer att den som är skyldig att använda kassaregister inte fullgör denna skyldighet. Sanktionsavgiften uppgår till 12 500 kronor för varje kontrolltillfälle (här benämnd kontrollavgift, se 50 kap. 1 § 1 och 2 § första stycket skatteförfarandelagen [2011:1244]). I andra regleringar anges ett beloppsintervall inom vilket sanktionsavgiften ska bestämmas. En sådan bestämmelse finns exempelvis i fiskelagen (1993:787). Där framgår att avgiften ska uppgå till minst 1 000 kronor och högst 500 000 kronor (50 a § andra stycket). Avsikten här är att en sanktionsavgift i vissa fall ska kunna differentieras i förhållande t.ex. ett fartygs storlek eller motorstyrka eller utifrån fångstvärdet (prop. 2013/14:184 s. 82). I produktsäkerhetslagen (2004:451) finns också en bestämmelse som anger ett beloppsintervall inom vilket sanktionsavgiften ska bestämmas. Enligt 40 § ska sanktionsavgiften fastställas till lägst fem tusen kronor och högst fem miljoner kronor. Avgiften får dock inte överstiga tio procent av näringsidkarens årsomsättning. Skälet till att bestämmelsen anger ett så brett beloppsspann är att överträdelser av produktsäkerhetslagen kan vara av högst varierande art och karaktär. Mot denna bakgrund har lagstiftaren ansett det angeläget att en
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
75
sanktionsavgift ska kunna bestämmas till såväl blygsamma som avsevärda belopp (prop. 2003/04:121 s. 159). En liknande bestämmelse finns i lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter (se 26 §). Beloppsintervallet anges i den bestämmelsen till lägst fem tusen kronor och högst 50 miljoner kronor. I några lagar på finansområdet som bygger på EU-direktiv ska sanktionsavgiften, när det gäller företag, bestämmas till lägst 5 000 kronor medan det högsta beloppet ska fastställas genom en beräkning av företagets omsättning närmast föregående räkenskapsår, den vinst som företaget fått till följd av regelöverträdelsen eller de kostnader som företaget undvikit till följd av regelöverträdelsen (se t.ex. 15 kap. 8 § lagen om bank- och finansieringsrörelse).
17
Utredningen ser framför sig att överträdelser av spelföretag kan komma att vara av varierande art. Det är alltså angeläget att en sanktionsavgift kan bestämmas till såväl låga som, i de mest flagranta fallen, till höga belopp. Utredningen anser att det är lämpligt att bestämma sanktionsavgiften inom de avgiftsnivåer som anges i lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter. En sanktionsavgift ska alltså kunna bestämmas till lägst 5 000 kronor och högst 50 miljoner kronor.
Precis som när det gäller bestämmelser om sanktionsavgift i produktsäkerhetslagen och lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter bör avgiften inte få överstiga tio procent av verksamhetens omsättning det närmast föregående räkenskapsåret. Om överträdelsen har skett under verksamhetens första verksamhetsår eller om uppgifter om omsättningen saknas eller är bristfälliga, bör omsättningen få uppskattas. Det kan tänkas att många spelföretag som söker licens i Sverige också har licenser i andra länder och/eller driver annan typ av verksamhet. I ett sådant fall bör omsättningen endast avse spelverksamheten på den svenska marknaden.
I likhet med vad som gäller på andra områden bör det i spellagen anges att det vid sanktionsavgiftens bestämmande ska tas särskild hänsyn till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått.
17 Enligt den angivna bestämmelsen i lagen om bank- och finansieringsrörelse sägs i första stycket att sanktionsavgiften för ett kreditinstitut ska fastställas till högst 1. tio procent av kreditinstitutets omsättning närmast föregående räkenskapsår, 2. två gånger den vinst som institutet erhållit till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller 3. två gånger de kostnader som institutet undvikit till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa.
Sanktionssystemet SOU 2017:30
76
24.4.2 Begränsningar i avgiftsskyldigheten
Utredningens förslag: För överträdelser som omfattas av ett vites-
föreläggande eller vitesförbud som har meddelats enligt spellagen ska någon sanktionsavgift inte dömas ut.
Av avsnitt 23.7 framgår att Spelmyndigheten får avstå från ett ingripande mot ett spelföretag om överträdelsen är ringa eller ursäktlig, om företaget gör rättelse eller om någon annan myndighet vidtagit åtgärder mot företaget och dessa åtgärder bedöms tillräckliga. Om någon av dessa omständigheter är för handen kan alltså Spelmyndigheten avstå från att påföra sanktionsavgift med anledning av samma överträdelse.
Om ett vitesföreläggande eller vitesförbud har överträtts, får sanktionsavgift inte beslutas för den gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. Motsvarande undantag görs i lagen beträffande området för det straffrättsliga ansvaret. Bestämmelsen är föranledd av att dubbla sanktioner, vite och sanktionsavgift inte bör förekomma för samma gärning.
24.5 Förseningsavgift
Utredningens förslag: Om ett spelföretag inte i tid lämnar de
upplysningar som det är skyldigt att lämna enligt föreskrifter som Spelmyndigheten har meddelat med stöd av spellagen, får Spelmyndigheten besluta att spelföretaget ska betala en förseningsavgift med högst 100 000 kronor.
Avgiften tillfaller staten.
På finansmarknadsområdet ges Finansinspektionen som regel en möjlighet att besluta om förseningsavgift om ett finansiellt företag underlåter att lämna uppgifter i enlighet med föreskrifter som Finansinspektionen har meddelat. Systemet med förseningsavgifter motiveras med att det blir administrativt mer lätthanterligt för Finansinspektionen än att regelmässigt tillgripa vitesföreläggande (prop. 2002/03:139 s. 388).
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
77
Enligt den föreslagna spellagen ska ett spelföretag lämna upplysningar bl.a. om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som Spelmyndigheten begär. För att säkra att Spelmyndigheten får den information från spelföretag som erfordras för tillsynsverksamheten krävs ett snabbt och effektivt sanktionssystem när ett spelföretag inte uppfyller sin upplysningsskyldighet. Utredningen finner att det är en lämplig ordning också på spelområdet att det införs en möjlighet för Spelmyndigheten att påföra en förseningsavgift. Liksom när det gäller Finansinspektionen anser således utredningen att det är lämpligt med ett system med förseningsavgifter också för Spelmyndighetens vidkommande. I spellagen bör därför en bestämmelse som utformas på motsvarande sätt som i lagar på finansmarknadsområdet tas in. Förseningsavgiften bör få uppgå till högst 100 000 kronor. Avgiften ska tillfalla staten.
24.6 Betalning av sanktionsavgift och förseningsavgift
Utredningens förslag: Sanktionsavgift och förseningsavgift ska
betalas inom trettio dagar efter det att beslutet om den vunnit laga kraft eller den längre tid som anges i beslutet.
Spelmyndighetens beslut om sanktionsavgift eller förseningsavgift får verkställas enligt utsökningsbalkens bestämmelser, om avgiften inte har betalats inom den tid som angetts i beslutet.
Om sanktionsavgift eller förseningsavgift inte betalas i tid, ska Spelmyndigheten lämna den obetalda avgiften för indrivning.
En sanktionsavgift eller förseningsavgift faller bort i den utsträckning verkställighet inte har skett inom fem år från det att beslutet att ta ut avgiften vann laga kraft.
När det gäller verkställighet av ett beslut om sanktionsavgift eller förseningsavgift bör avgiften betalas inom trettio dagar efter det att beslutet om den vunnit laga kraft eller den längre tid som anges i beslutet. Om betalning inte sker inom föreskriven tid, ska Spelmyndigheten lämna den obetalda avgiften till Kronofogdemyndigheten för indrivning. Spelmyndighetens beslut får då verkställas utan föregående dom eller utslag. Motsvarande bestämmelser finns bl.a. i lagen om bank- och finansieringsrörelse (15 kap. 11–14 §§) och lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter (29–30 §§).
Sanktionssystemet SOU 2017:30
78
En avgift som har beslutats bör falla bort om verkställighet inte har skett inom fem år från det att beslutet att ta ut avgiften vunnit laga kraft.
24.7 Straffrättsliga bestämmelser
Utredningens förslag: Den som uppsåtligen eller av grov oakt-
samhet i Sverige tillhandahåller, i Sverige anordnar eller annars i Sverige möjliggör deltagande i spel för personer som är bosatta eller stadigvarande vistas här utan en licens när detta krävs enligt spellagen döms för olovlig spelverksamhet till böter eller fängelse i högst två år. Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet främjar deltagande i sådant spel döms för främjandebrott till böter eller fängelse i högst två år.
Straffriheten för ringa brott tas bort. Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet anordnar pyramidspel döms för olagligt anordnande av pyramidspel till böter eller fängelse högst två år.
Om ovanstående brott begåtts uppsåtligen och är grovt döms för grovt brott till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömande av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om gärningen ingått i en brottslighet som utövats yrkesmässigt och systematiskt eller i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art.
Försök och förberedelse ska vara straffbart för olovlig spelverksamhet, grovt brott.
Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet utan medgivande av ett spelföretag säljer spel, tar emot insatser eller förmedlar vinster som omfattas av spelföretagets licens döms för olovlig ombudsverksamhet till böter eller fängelse högst sex månader.
Straffbestämmelserna om dobbleri, grovt dobbleri och medverkan till dobbleri i 16 kap.14, 14 a och 18 §§brottsbalken ska upphävas.
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
79
Utredningens bedömning: Även om straffbestämmelserna om
dobbleri och grovt dobbleri i brottsbalken kvarstår ska straffskalan för olovlig spelverksamhet vara böter eller fängelse i högst två år. Straffet för grovt brott ska vara fängelse i lägst sex månader och högst sex år.
Utredningen har i avsnitt 24.3.4 redovisat sina överväganden i fråga om vilken repressiv metod som bör användas i de fall en spelanordnare utan en licens bryter mot spellagens bestämmelser. Slutsatsen är att klart övervägande skäl talar för att det ska vara olagligt att tillhandahålla och anordna spel utan tillstånd. Enligt utredningens uppfattning bör alltså grunden i ett skydd för spelföretag (dvs. företag som har en svensk licens) mot otillbörlig konkurrens vara kriminalisering.
Den straffrättsliga huvudbestämmelsen bör ta sikte på de illegala aktörer som anordnar och tillhandahåller spel till svenska spelkunder utan att ha en licens för det. Som ett komplement till en sådan bestämmelse ska det också vara straffbart att främja olagliga spel. Det ska vidare vara kriminaliserat att utan medgivande av ett spelföretag sälja spel, ta emot insatser eller förmedla vinster som omfattas av dennes licens samt att anordna pyramidspel. I avsnitt 24.14.1 föreslår utredningen också att det ska vara kriminaliserat att förmedla betalning för insatser eller vinster till eller från olicenserade spel.
Vid sidan av dessa kriminaliseringar, vars huvudsyfte i princip är att hålla olicenserade aktörer utanför den svenska marknaden, ger utredningen ett förslag till ett särskilt spelfuskbrott i avsnitt 24.9. Syftet med det brottet är att kunna ingripa mot s.k. matchfixning och annat fusk som kan förekomma i samband med spel.
24.7.1 Huvudbrottet – det ska vara olagligt att utan en licens anordna och tillhandahålla spel
Enligt lotterilagen är det i dag straffbart att uppsåtligen eller av grov oaktsamhet olovligen anordna ett lotteri. En bestämmelse med liknande innehåll ska införas i spellagen. Bestämmelsen ska utformas så att det tydligt framgår att straffansvaret omfattar den som utan licens tillhandahåller eller anordnar spel i Sverige eller annars i Sverige möjliggör deltagande i spel för svenska kunder.
Sanktionssystemet SOU 2017:30
80
I Norge är det förbjudet att organisera, marknadsföra och förmedla sådana spel som omfattas av tillståndskrav. Till att börja med omfattar förbudet norska aktörer som erbjuder lotterier och spel om pengar på internet från en server som finns lokaliserad i Norge, oavsett om verksamheten nyttjar en norsk, utländsk eller internationell domän. Förbudet är oberoende av om spelerbjudandet är tillgängligt för personer i Norge eller utanför landet. Härutöver omfattar också förbudet både norska och utländska spelaktörer som väsentligen har sin verksamhet utanför Norge och som särskilt inriktar sin verksamhet mot kunder i Norge. För att ett spelerbjudande ska anses riktat mot Norge ska ett eller flera av följande villkor/kriterier vara uppfyllt/uppfyllda. – webbsidan med spelerbjudande erbjuder norrmän att delta, – verksamheten bakom webbsidan är norsk eller har någon annan
anknytning till Norge, – verksamheten har fysiska personer som är representanter i Norge
(”personlege representanter” eller ”personal representative”), – webbsidan är på norska och erbjuder kundservice på norska, – webbsidan är organiserad på ett sådant sätt att förbudet mot be-
talningsförmedling för spel utan tillstånd kringgås, – webbsidan erbjuder spel i norsk valuta, – webbsidan erbjuder vadslagning på norska fotbollsmatcher eller
andra norska vadslagningsobjekt, – intäkterna eller del av avkastningen går till norska medborgare,
företag eller organisationer, eller – spelverksamheten aktivt riktar in sig på den norska spelmarkna-
den på andra sätt, t.ex. genom marknadsföring i diverse norsk media och genom att använda norska talespersoner och ambassadörer.
Utredningen föreslår att det i spellagen anges att den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet i Sverige tillhandahåller, i Sverige anordnar eller annars i Sverige möjliggör deltagande i spel för personer som är bosatta eller stadigvarande vistas här utan en licens när detta krävs enligt spellagen ska dömas för olovlig spelverksamhet. I fråga
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
81
om exempelvis en webbsajt som kan åtkommas från Sverige möjliggör deltagande i spel för personer som är bosatta eller stadigvarande vistas här bör liknande kriterier enligt norsk rätt beaktas. En bedömning av omständigheterna måste göras i varje enskilt fall.
Det bör framhållas att straffbestämmelsens tillämpningsområde naturligtvis inte omfattar det fallet att en person från Sverige reser utomlands och där deltar i spel.
I spellagen bör det vidare intas en bestämmelse för grova fall av olovlig spelverksamhet. I lagtexten bör ges exempel på kriterier som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om brottet är grovt. Det bör då enligt utredningen beaktas särskilt om gärningen ingått i en brottslighet som utövats yrkesmässigt och systematiskt eller i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art. Ett exempel på när brottsligheten kan bedömas vara av särskilt farlig art är när det spel som anordnas eller tillhandahålls särskilt riktas mot personer under 18 år.
De omständigheter som föreslås som skäl för att ett brottsligt förfarande ska anses som grovt ger närmast vid handen att det krävs ett uppsåtligt handlande. Att det skulle vara fråga om tillhandahållande eller anordnande av spel i en sådan stor skala eller med en sådan yrkesmässig inriktning låter sig knappast förenas med brist på uppsåt. Eftersom utrymmet för ett grovt oaktsamt brott i praktiken alltså är obefintligt ska bestämmelsen om grova brott inte omfatta oaktsamma brott (jfr. prop. 2004/05:126 s. 36).
Som framgår nedan föreslår utredningen bl.a. att bestämmelserna om dobbleri och grovt dobbleri enligt 16 kap.14 och 14 a §§brottsbalken ska upphävas. I stället ska de centrala straffbestämmelserna som gäller spel finnas i spellagen. Grovt dobbleri är i dag enligt 16 kap. 17 § brottsbalken straffbelagt på försöks- och förberedelsestadiet (om de bakomliggande skälen; se prop. 1972:96 s. 14 f.). Utredningen anser att samma ordning bör råda när det gäller olovlig spelverksamhet, grovt brott. Sådant grovt brott ska således vara straffbart också på försöks- och förberedelsestadiet.
Sanktionssystemet SOU 2017:30
82
24.7.2 Straffskalor
I avsnitt 24.7.6 föreslår utredningen att straffbestämmelserna om dobbleri i brottsbalken ska upphävas. I stället ska all spelrelaterad brottslighet finnas samlad i spellagen. Att bestämmelserna om dobbleri upphävs syftar alltså inte till att avkriminalisera dess tillämpningsområde utan i stället att straff ska dömas ut enligt spellagen. Det är mot denna bakgrund lämpligt att straffskalan för brott mot spellagen är densamma som gäller i dag för dobbleri av normalgraden. Det innebär att straffskalan ska vara böter eller fängelse högst två år. För grovt brott föreslår utredningen en straffskärpning på så sätt att straffskalan ska vara lägst sex månader och högst sex år.
Även om bestämmelserna om dobbleri skulle vara kvar, och det således fortsättningsvis skulle finnas överlappande straffbestämmelser i brottsbalken och i spellagen, föreslår utredningen samma straffskala som den nu nämnda. Skälen för utredningens ställningstagande redovisas i det följande.
En grundläggande utgångspunkt för utformningen av straffskalor är brottets allvar. Straffet ska återspegla hur allvarligt och klandervärt ett visst brott är. När man ska tilldela ett visst brott en straffskala måste man också göra en bedömning av vilka faktiska gärningar som ska rymmas inom straffbestämmelsens ram och av hur allvarliga dessa är.
18
Principerna om proportionalitet och ekvivalens gör
sig gällande såväl när straffskalans minimum som maximum bestäms som när gränserna för de olika graderna av ett visst brott ska utformas. Principerna kommer till uttryck i den centrala bestämmelsen om straffmätning i 29 kap. 1 § brottsbalken. De kan beskrivas så att straffet ska stå i proportion till brottets allvar, så att svårare brott bestraffas strängare än mindre allvarliga brott (proportionalitet) och att lika allvarliga brott bestraffas lika strängt (ekvivalens).
19
Straffskalan för brott av normalgraden enligt lotterilagen är böter eller fängelse högst sex månader. Är brottet grovt döms till fängelse i högst två år (54 §). Straffskalan utvidgades i och med ikraftträdandet av nuvarande lotterilag. Tidigare var straffet böter eller fängelse i högst ett år. I förarbetena hänvisades till att det fanns förutsättningar för att göra straffbestämmelserna mer flexibla. Den snabba
18 Påföljd för brott (SOU1986:14) s. 153. 19 Straffskalan för mord (SOU 2007:90) s. 129 samt Martin Borgeke och Mari Heidenborg, Att bestämma påföljd för brott, s. 38 f.
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
83
tekniska utvecklingen på exempelvis dator- och teleområdet hade gjort att det fanns goda möjligheter att olovligen anordna spel och lotterier som kunde omsätta stora belopp och förorsaka enskilda stora förluster samtidigt som anordnarna gavs stor ekonomisk vinning. Det ansågs därmed finnas ett utrymme för ett grovt brott med en strängare straffskala (prop. 1993/94:182 s. 86 f.).
Enligt utredningens uppfattning är det angeläget att straffskalan höjs på nytt i och med den nya spellagen. Det finns, till att börja med, enligt utredningen ett utrymme för att höja straffskalan redan enligt nu gällande lagstiftning. Utredningen har här särskilt brott som gäller anordnande och tillhandahållande av spel på illegala spelautomater i åtanke – vilket är det brott mot lotterilagen som är det mest frekvent anmälda av Lotteriinspektionen. Spel på automatspel anses föra med sig särskilda risker för att spelare drabbas av ekonomisk misär eller andra sociala skadeverkningar (prop. 1993/94:182 s. 30). Samtidigt kan det vara en lukrativ inkomstkälla för anordnarna. I de mer kvalificerade fallen är tanken bakom upplägget av lagstiftningen att en ansvarstalan om dobbleri ska föras. Det har dock visat sig att en sådan ansvarstalan förs mycket sällan. Även med beaktande av att det finns möjlighet att lagföra för dobbleri skulle en höjd straffskala understryka allvaret i t.ex. brottslighet som avser anordnande av spel på illegala spelautomater.
Härtill utgör den tekniska utvecklingen åter igen ett starkt argument för en högre straffskala – särskilt när nu spelmarknaden öppnas upp med ett licenssystem. Internet erbjuder stora möjligheter att – både lovligen och olovligen – tillhandahålla och anordna spel till svenska kunder. En verksamhet som står utanför licenssystemet kan undandra sig att betala de skatter och avgifter som följer med en licens liksom att följa de regler till skydd för sociala intressen som verksamheter med licens underkastar sig. Anordnande och tillhandahållande av olagliga spel kan leda till att betydande inkomster hamnar utanför Sverige – samtidigt som det kan ge stor ekonomisk vinning åt anordnarna. Detta sker på bekostnad av bl.a. svenska spelare som inte får det skydd när det gäller spelansvar som följer av spellagen. Ett brott mot spellagen bör således ses som ett allvarligt brott. Här finns stora likheter med ekonomisk brottslighet som t.ex. penningtvättsbrott där straffskalan är fängelse högst två år och för grovt brott fängelse lägst sex månader högst sex år.
Sanktionssystemet SOU 2017:30
84
Olika brott kan komma att skilja sig åt i svårhetshänseende och straffskalan bör då ge utrymme för den differentiering som är motiverad. Mot denna bakgrund bör straffskalan för brott mot spellagen anges till böter eller fängelse i högst två år. Det kommer att innebära att straffskalan ligger i paritet t.ex. med miljöbalkens straffbestämmelse om otillåten miljöverksamhet. Enligt 29 kap. 4 § miljöbalken ska den som med uppsåt eller av oaktsamhet påbörjar eller bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd utan tillstånd eller godkännande eller utan att ha gjort en anmälan, eller efter att ha gjort en anmälan påbörjar en verksamhet eller åtgärd utan att följa en föreskriven tidsfrist, allt enligt vad som krävs enligt balken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, dömas till just böter eller fängelse i högst två år. Straffskalan kommer vidare att harmonisera med den som gäller för bestämmelsen om olovlig försäljning av alkohol där bl.a. den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer sprit eller alkoholdrycker utan tillstånd eller annars i strid med lagen döms till böter eller fängelse i högst två år (11 kap. 3 § 1 alkohollagen). Det är enligt utredningens mening fullt rimligt att straffskalan för normalbrottet i spellagen ligger på samma nivå som för brotten otillåten miljöverkan och olovlig försäljning av alkohol.
För grovt brott bör straffskalan vara fängelse lägst sex månader högst sex år. Det ger enligt utredningen det utrymme som behövs för att differentiera olika grova gärningar. Utredningen föreslår i avsnitt 24.9 att ett nytt spelfuskbrott införs och att straffskalan för det grova brottet ska vara fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Det är enligt utredningen lämpligt med samma straffskala för grovt olovlig spelverksamhet. Det innebär för övrigt samma straffskala som för olovlig försäljning av alkohol, grovt brott.
Nuvarande ventil för ringa fall tas bort
Nuvarande reglering
Av 54 § tredje stycket lotterilagen framgår att i de fall brottet enligt nämnda paragraf är att bedöma som ringa, döms inte till ansvar. Av förarbetena (prop. 1993/94:182 s. 87) anges att exempel på fall som är att bedöma som ringa är när det ekonomiska värdet av insatserna är obetydligt, liksom att den ekonomiska vinning någon gjort är försumbar. Någon ytterligare vägledning avseende bedömningen av
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
85
ringa brott anges inte i förarbetena utan vägledning får i stället sökas i domstolspraxis.
Praxis
Straffriheten för ringa brott har tidigare medfört att illegalt automatspel i en del fall bedömts som ringa. En omständighet som enligt praxis har medfört att brottet bedömts som ringa, har varit att åtalen avsett en kortare tid. Hovrätten för Västra Sverige har i dom den 14 januari 2013, mål B 2273-12, uttalat, att den tid som ett innehav av automatspel eller anordnande av lotteri utan tillstånd pågått, har betydelse för bedömningen om en gärning kan anses som ringa, men att omständigheten inte ensam är avgörande. Domstolen anger att detta även framgår av rättsfallet NJA 2011 s. 858. Högsta domstolen anger inte i det rättsfallet på vilka skäl brottet inte skulle bedömas som ringa. Det kan dock konstateras att domstolen dömde en person som hade ställt upp fyra spelautomater i sin affärslokal för brott mot lotterilagen trots att åtalet avsåg endast en dag. Av avgörandet framgår inte storleken på de insatser som hade gjorts på spelautomaterna eller hur stor ekonomisk vinning personen som ställt upp automaterna i lokalen hade gjort. Högsta domstolen tycks således inte ha fäst något avseende vid detta i sin bedömning.
Svea hovrätt har i dom den 20 maj 2013 i mål B 8878-12 angett att utrymmet för att ett brott mot lotterilagen ska anses som ringa är mycket begränsat när det är fråga om en uppsåtlig överträdelse. I dom den 18 oktober 2012 i mål B 2310-12 har Hovrätten för Västra Sverige uttalat att för det fall delar av brottet är preskriberat ska rätten vid sin bedömning beakta även denna tid vid bedömningen av om gärningen kan anses som ringa. Vid bedömningen av om ringa brott förelegat, har Göta hovrätt i dom den 22 februari 2013 i mål B 2088-12, utöver att brotten avsett flera spelmaskiner, beaktat det faktum att brottet begåtts i näringsverksamhet.
Något om värdegränsen vid ringa bidragsbrott
Av förarbetena till bidragsbrottslagen (2007:612) framgår att vad som är ett ringa brott måste avgöras med hänsyn till samtliga omständigheter vid brottet. Till ringa brott hör dock främst gärningar
Sanktionssystemet SOU 2017:30
86
som rör små belopp. Det riktvärde som brukar användas för gränsdragningen mellan bedrägeri och bedrägligt beteende bör kunna vara till ledning för bedömningen i dessa fall (prop. 2006/07:80 s. 96). Om den felaktigt utbetalade summan är låg eller om det finns andra omständigheter som gör att brottet bedöms som mindre allvarligt bedöms brottet som ringa. Vad som är ett ringa bidragsbrott måste alltid avgöras med hänsyn till samtliga omständigheter vid brottet. Vid denna bedömning torde dock den rekommenderade beloppsgränsen om 1 500 kronor få stor betydelse.
20
Utredningens bedömning
Som utredningen redovisar i avsnitt 24.3.2 bör kriminalisering som en metod för att söka hindra överträdelse av olika normer i samhället användas med försiktighet. Rättsväsendet bör inte belastas med sådant som har ringa eller inget straffvärde. Kriminalisering är heller inte det enda och inte alltid det mest effektiva medlet för att motverka oönskade beteenden. Det allmännas resurser för brottsbekämpning bör koncentreras på sådana förfaranden som kan föranleda påtaglig skada eller fara och som inte kan bemötas på annat sätt (prop. 1994/95:23 s. 52). Det är med andra ord enbart klart straffvärda förfaranden som man ska kunna ställas till ansvar för.
Lotterilagen tillämpas i dag på alla lotterier som anordnas för allmänheten eller i förvärvssyfte. Detta även om deltagande i lotteriet kräver en insats eller inte. Eftersom lagen är utformad som en förbudslagstiftning är alla lotterier tillståndspliktiga eller måste anordnas i enlighet med lagen. Anordnas ett lotteri utan tillstånd, eller annars i strid med lagen, begår man ett brott mot lotterilagen. Av detta följer att de lotterier som anordnas på t.ex. sociala medier genom s.k. ”gilla och dela” arrangemang faller under regleringen och således under straffansvaret. Vinsterna i dessa lotterier är dock oftast av mindre värde, t.ex. en varuvinst. Mot bakgrund av lotterilagens vida tillämpningsområde föreligger ett behov av att kunna undanta förfaranden som knappast kan anses straffvärda. De lagändringar som utredningen föreslår, bl.a. att insatsfria spel och spel under privata
20 RättsPM 2013:4 Bidragsbrottslagen, Åklagarmyndigheten Utvecklingscentrum Stockholm, september 2013, s. 16.
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
87
former för mindre belopp faller utanför regleringen samt höjd vinstgräns för licensfritt spel om pengar medför dock att behovet av, och utrymmet för, ett undantag för mindre straffvärda förfaranden upphör.
21
Enligt utredningens mening är det olyckligt att anordnande av automatspel kan anses som ett ringa brott enligt nu gällande reglering. Detta skickar fel signaler till den organiserade brottsligheten och ökar riskerna för sociala problem. I Sverige föreligger ett monopol för automatspel mot bakgrund av riskerna för automatspelets sociala skadeverkningar. Att ställa ut illegala spelautomater måste därför anses utgöra ett allvarligt brott även om de utställda automaterna i ett enskilt fall varit få, utställda kort tid eller innehållit en mindre summa kontanta medel. Att ta bort straffriheten för ringa brott medför således att risken för att illegalt automatspel faller utanför straffbestämmelsen undanröjs.
Mot bakgrund av ovanstående anser utredningen att straffriheten för ringa brott kan tas bort.
24.7.3 Skärpt främjandeförbud
Straffansvar enligt spellagen ska i första hand riktas mot de som olovligen anordnar och tillhandahåller spel. Som ett komplement till denna huvudbestämmelse ska spellagen också innehålla ett skärpt främjandeförbud.
Främjandeförbudsutredningen lade i mars 2015 i sitt betänkande Ett effektivare främjandeförbud, SOU 2015:34, fram vissa förslag om hur främjandeförbudet i lotterilagen bör utformas Dessa förslag utgör en utgångspunkt för utredningens överväganden om hur kriminaliseringen av främjandeförbudet ska formuleras.
Nuvarande reglering
I nuvarande reglering finns ett främjandeförbud i 38 § första stycket 1 lotterilagen. Enligt bestämmelsen är det inte tillåtet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte främja deltagande i
21 De av utredningen föreslagna beloppsgränserna ligger även nära den gräns om 1 500 kronor som anges ovan i fråga om bidragsbrottslagen.
Sanktionssystemet SOU 2017:30
88
ett inom landet anordnat lotteri som inte är tillåtet eller i ett utom landet anordnat lotteri. Enligt andra stycket får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer medge undantag från förbudet. Förutsättningarna för ett sådant undantag är att lotteriet anordnas som ett led i ett internationellt samarbete på lotteriområdet med svenskt deltagande och att den utländska lotterianordnaren enligt det egna landets regler har rätt att anordna lotteri eller vadhållning samt att samarbeta internationellt. Några sådana undantag har inte meddelats såvitt utredningen känner till. Det föreskrivs emellertid i Svenska Spels och ATG:s tillstånd – utan hänvisning till 38 § – att de får bedriva viss verksamhet utomlands i samarbete med utländska spelaktörer.
Främjandeförbudet syftar alltså till att förhindra att anordnare utan svenskt tillstånd marknadsför sig i Sverige. Att delta i ett lotteri som anordnats olovligen i Sverige eller som anordnats utomlands är emellertid inte förbjudet. I förarbetena till bestämmelsen i 38 § anges att främjande av deltagande i ett otillåtet svenskt lotteri eller i ett utländskt lotteri kan ske på flera olika sätt, t.ex. genom att utbjuda, avyttra eller tillhandahålla lotter eller delaktighetsbevis i lotterierna, genom att uppbära eller förmedla insatser eller genom att förmedla vinster. Det anges vidare att ett främjande kan ske genom att sprida inbjudan, plan, vinstförteckning, dragningslista eller liknande meddelande beträffande lotterierna. Normala betalningsuppdrag av det slag som utförs av bl.a. Posten och bankerna är enligt samma lagmotiv inte att anse som otillåtna enligt bestämmelsen (prop. 1993/94:182 s. 78 f.).
Det kan dock tänkas att andra typer av betalningsuppdrag, som inte utförs av posten och bankerna, kan omfattas av förbudet. I ett avslagsbeslut om tillstånd att tillhandahålla betaltjänster enligt betaltjänstlagen (2010:751) bedömde Finansinspektionen att det förekommit ett otillåtet främjande enligt lotterilagen. Beslutet gällde ett bolag som bedriver verksamhet med konsumentkrediter. För detta ändamål tillhandahåller bolaget två olika tjänster; Pugglepay och Zimpler. Pugglepay utgör en betalningslösning som i huvudsak riktar sig till aktörer inom spelbranschen och dess kunder. Zimpler är en mobil betaltjänst särskilt utvecklad för onlinespel och inriktad på spelbranschens aktörer och kunder.
I beslutet hänvisade Finansinspektionen till förarbetena där det anges att normala betalningsuppdrag av det slag som utförs av bank-
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
89
erna inte är att anse som otillåtna enligt främjandeförbudet. Inspektionen anförde att uttalandet enligt inspektionens mening öppnar upp för en tolkning som innebär att sådana betalningsuppdrag som inte är att anses som ett normalt betalningsuppdrag av det slag som banker utför kan anses otillåtna. Det kunde konstateras att bolaget aktivt tillhandahållit betaltjänster till spelbolag (utan tillstånd enligt lotterilagen) och dess kunder samt haft kännedom om kundernas avsikt med den begärda tjänsten. Detta ledde Finansinspektionen till bedömningen att bolaget genom faktiska åtgärder agerat i strid med främjandeförbudet.
22
Ett främjande av deltagande i ett lotteri kan också ske genom annonsering eller annan spridning av meddelanden om lotteriet (prop. 1998/99:29 s. 9 f.). I RÅ 2004 ref. 96 bedömde Högsta förvaltningsdomstolen (Regeringsrätten) att en person, som mot ersättning upplåtit plats på sin hemsida för en s.k. banner med länk till ett utländskt vadhållningsföretag, hade främjat deltagande i ett utom landet anordnat lotteri.
Ingripandeåtgärder och straffbestämmelser
Med stöd av 52 § lotterilagen kan Lotteriinspektionen meddela ett föreläggande att upphöra med sådan verksamhet eller meddela att förbud att fortsätta viss verksamhet som är i strid med 38 § lotterilagen. Ett sådant föreläggande eller förbud får förenas med vite.
I vissa fall kan i stället straffrättsligt ansvar aktualiseras. Enligt 54 § första stycket 1 döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet olovligen anordnar lotteri till böter eller fängelse i högst sex månader. I 56 § anges att bestämmelserna i 23 kap. brottsbalken gäller om flera har medverkat till brott enligt 54 §. Alltså kan den som främjar deltagande i ett inom landet anordnat lotteri som inte är tillåtet i vissa fall straffas för medverkan till brott mot lotterilagen med stöd av 23 kap. 4 § brottsbalken – men inte direkt enligt 54 § lotterilagen. I dylika fall kan det också bli aktuellt med ansvar enligt allmän straffrätt, nämligen för medverkan till dobbleri eller grovt dobbleri (se 16 kap. 14 § och 14 a § och 23 kap. 4 §brottsbalken).
22 Finansinspektionens beslut den 9 juni 2016, dnr 16-506.
Sanktionssystemet SOU 2017:30
90
När det gäller den som främjar deltagande i ett utom landet anordnat lotteri aktualiseras straffbestämmelsen i 54 § andra stycket lotterilagen. Enligt denna bestämmelse döms den som olovligen i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte uppsåtligen främjar deltagande i ett utom landet anordnat lotteri, om främjandet särskilt avser deltagande från Sverige. Straffskalan är böter eller fängelse i högst sex månader. I ringa fall döms dock inte till ansvar (tredje stycket). Är brottet grovt döms till fängelse i högst två år (fjärde stycket).
För att ett straffbart främjande enligt 54 § andra stycket lotterilagen ska föreligga krävs alltså att främjandet särskilt avser deltagande från Sverige. I förarbetena uttalas att tv- och radiosändningar utomlands som innehåller reklam för utländska lotterier och som kan ses eller höras i Sverige och utländska tidningar med t.ex. annonser för utländska lotterier och som har spridning i Sverige inte bör omfattas av straffbestämmelsen, såvida inte reklamen eller annonsen är avsedd för den svenska marknaden. Syftet med regeln är att förhindra att personer som nekats ett tillstånd enligt svenska regler kringgår främjandeförbudet genom att lotterier anordnas utomlands och godkänns av nationella myndigheter enligt utländska regler (prop. 1998/99:29 s. 9 ff.).
Det är upp till Lotteriinspektionen att i varje enskilt fall avgöra huruvida det är mest lämpligt med ett föreläggande alternativt förbud eller att anmäla förfarandet till polisen. Av 55 § lotterilagen följer att den som har överträtt ett vitesföreläggande eller vitesförbud meddelat med stöd av lotterilagen inte får dömas till straff enligt 54 § för en gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.
Prövning i domstol av främjandeförbudet 23
Vid beredningen inför 1982 års lotterilag aktualiserades frågan om en ansvarstalan, rörande annonsering för ett utländskt lotteri i en tidning, kan upptas och prövas utan hinder av tryckfrihetsförordningens (TF) bestämmelser. Enligt föredragandens mening borde frågan om sådant ansvar bedömas efter samma principer som i övrigt
23 För en mer utförlig redogörelse av de rättsfall som nämns i avsnittet, se Ett effektivare främjandeförbud i lotterilagen (SOU 2015:34) s. 35 ff.
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
91
när det är fråga om ansvar för brottsligt förfarande. Det anfördes vidare i förarbetena att tryckfriheten sådan den garanteras i TF har till syfte att säkerställa ett fritt meningsbyte och en allsidig upplysning. Missbruk därav får inte föranleda straff i annan ordning eller i annat fall än som anges i TF. En annons som avser ett utländskt lotteri borde enligt föredragandens uppfattning som regel betraktas som en åtgärd av utpräglad kommersiell natur som inte avser nyhetsförmedling eller åsiktsbildning av det slag som TF har att värna om. Det anfördes att frågan om ansvar för införande av en sådan annons borde därför kunna prövas enligt de särskilda bestämmelserna i lotterilagen (prop. 1981/82:170 s. 134).
Det har dock visat sig svårt att i praktiken upprätthålla ett främjandeförbud mot annonser i dagstidningar. Högsta förvaltningsdomstolen har prövat förbudsförelägganden från Lotteriinspektionen mot viss spelannonsering i RÅ 2010 ref. 115 I och II. I ett annat rättsfall, HFD 2011 ref. 46, prövade Högsta förvaltningsdomstolen bl.a. förbudsförelägganden avseende sponsringsmeddelanden i tvsändningar.
I RÅ 2010 ref. 115 I gällde det publicering av oddsuppgifter för utländska spelbolag. Högsta förvaltningsdomstolen slog fast att det krävs en bedömning av om TF är tillämplig med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet. Domstolen konstaterade vidare att det visserligen kunde antas att oddsuppgifterna i fallet hade en kommersiell betydelse för de berörda spelbolagen. Detta berättigade dock inte till slutsatsen att publiceringen kunde anses vara en sådan reklamåtgärd av utpräglad kommersiell natur som inte fullt ut omfattades av TF.
Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade i RÅ 2010 ref. 115 II att de annonser som var föremål för prövning fick anses ha en sådan utpräglad kommersiell karaktär att de inte omfattades av TF:s tillämpningsområde. Högsta förvaltningsdomstolen påpekade samtidigt att TF:s tillämplighet ska avgöras utifrån en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Domstolen framhöll att det aktuella föreläggandet från Lotteriinspektionen gällde generellt och omfattade enligt sin lydelse alla sådana annonser som kan betecknas som kommersiella och kommer från utländska spelbolag. Föreläggandet medgav därför inte en prövning av TF:s tillämplighet i det enskilda fallet.
Sanktionssystemet SOU 2017:30
92
I HFD 2011 ref. 46 anförde Högsta förvaltningsdomstolen, i fråga om sponsringsmeddelanden i tv, att det övergripande syftet med sådana meddelanden visserligen får anses vara kommersiellt men att det enligt radio-_och_tv-lagen finns en ovillkorlig skyldighet att sända sponsringsmeddelanden. Vid en avvägning mellan aktuella bestämmelser om främjandeförbud i lotterilagen och radio- och tvlagen fann domstolen att radio- och tv-lagen ska ges företräde. Högsta förvaltningsdomstolen uttalade dock också att det var tänkbart att exempelvis en sponsors logotyp innefattade ett så tydligt reklambudskap att meddelandet endast borde innehålla sponsorns namn för att undvika att lotterilagens främjandeförbud skulle bli tillämpligt.
Främjandeförbudsutredningen
Främjandeförbudsutredningen fick i uppdrag att lämna förslag på hur sanktionerna för lotterilagens främjandeförbud kan justeras (se dir. 2014:6). I uppdraget ingick att föreslå de lagändringar som behövs för att utformningen av främjandeförbudet inte ska göra åtskillnad mellan svenska och utländska lotterier och att utforma straffansvaret för främjande i 54 § andra stycket lotterilagen så att det avser alla överträdelser av främjandeförbudet, oavsett om främjandet avsett ett svenskt eller utländskt lotteri. Uppdraget omfattade också att överväga ett system med vitesförelägganden som ska gälla omedelbart.
Främjandeförbudsutredningens uppdrag gavs framför allt mot bakgrund av att det dels visat sig svårt att i praktiken upprätthålla ett främjadeförbud mot annonser i dagstidningar, dels att regleringen av straffansvaret för främjande av lotterier som anordnas utanför Sverige skiljer sig från regleringen av främjande av lotterier som anordnas i Sverige. I direktiven hänvisades till rättsfallet NJA 2012 s. 1073 där Högsta domstolen fann, när det gäller nu nämnda skillnad i straffansvar, att detta strider mot EU-rätten. Enligt det förhandsavgörande som inhämtades i målet utgör nämligen nuvarande artikel 56 i EUF-fördraget hinder för lagstiftning enligt vilken den som främjar lotteri som anordnas i en annan medlemsstat kan bli föremål för strängare påföljder än den som främjar sådana spel som, utan tillstånd, anordnas i landet. Enligt EU-domstolen föreligger det dock inte något hinder mot en reglering som sådan som straff-
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
93
belägger främjande av deltagande från Sverige i utländska lotterier på det sätt som sker i 54 § andra stycket lotterilagen.
I Främjandeförbudsutredningens direktiv hänvisas också till Högsta förvaltningsdomstolens uttalande om 38 § lotterilagen i RÅ 2004 ref. 95. Domstolen framhöll i målet att bestämmelsen givits en olycklig utformning (”främja deltagande i ett inom landet anordnat lotteri som inte är tillåtet eller ett utom landet anordnat lotteri”) men konstaterade samtidigt att bestämmelsen inte innefattar någon negativ särbehandling utan att förbudet gäller främjande av såväl svenska som utländska lotterier till vilka tillstånd inte har lämnats.
Främjandeförbudsutredningen föreslog att 38 § första stycket 1 lotterilagen skulle utformas på så sätt att det inte är tillåtet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte ”främja deltagande i lotteri som inte har anordnats med stöd av denna lag”. Förslaget till ändring var av redaktionell karaktär och avsåg inte att utvidga främjandeförbudet utan i stället att komma till rätta med den kritik som riktats mot paragrafens lydelse. Främjandeförbudsutredningen föreslog härutöver att straffbestämmelsen i 54 § andra stycket lotterilagen skulle få en annan utformning så att inte regleringen skulle vara diskrimerande mot främjande av deltagande i otillåtna utländska lotterier. Enligt förslaget skulle bestämmelsen utformas så att den omfattar allt främjande av deltagande i lotterier som inte anordnats med stöd av lotterilagen. Ändringsförslaget innebar en viss utvidgning av det straffbara området för svenska lotterier utan tillstånd. Härutöver föreslog Främjandeförbudsutredningen också att förelägganden och förbud vid vite som avser främjandeförbudet i 38 § lotterilagen ska gälla omedelbart.
Utredningens bedömning om främjandebrottets utformning
Främjandebrottet är ett viktigt komplement till straffbestämmelsen om att det ska vara olagligt att anordna och tillhandahålla spel utan licens. Ett sådant förbud motverkar att bolag som saknar en svensk licens marknadsför sig mot svenska kunder eller främjar deltagande i dessa spel på något annat sätt. Liksom enligt dagens reglering bör det därför i spellagen tas in en kriminalisering av ett främjande av olagliga spel. Grunden i utredningens förslag till straffbestämmelse
Sanktionssystemet SOU 2017:30
94
är den nuvarande regleringen i 54 § andra stycket lotterilagen med de ändringar som Främjandeförbudsutredningen föreslog.
Utredningen föreslår således att främjandebrottet ska gälla för anordnande av såväl svenska som utländska spel till vilka licenser enligt spellagen inte har lämnats. Formuleringen i straffbestämmelsen ska utformas neutralt i detta hänseende. För straffbarhet måste främjandet av deltagare vara särskilt avsett för Sverige. Detta framhålls i förarbetena (prop. 1998/99:29 s. 9) och framgår av nuvarande straffbestämmelse i 54 § lotterilagen. I den straffbestämmelse som utredningen föreslår framgår detta genom att det anges att främjandet bl.a. avser att deltagande i spel möjliggörs för personer som är bosatta eller stadigvarande vistas i Sverige. Med denna formulering avser utredningen att tydliggöra att straffbestämmelsen exempelvis inte omfattar den situationen att en utländsk person som vistas tillfälligt i Sverige loggar in och spelar på en utländsk spelsida. Vid bedömningen av om ett spel tillhandahålls, anordnas eller möjliggörs för personer som är bosatta eller stadigvarande vistas i Sverige bör enligt utredningen vissa omständigheter särskilt beaktas. Sådana omständigheter är om exempelvis om en websida som tillhandahåller spel är på svenska eller erbjuder kundservice på svenska, att spelet erbjuds i svensk valuta eller att spelet avser vadslagning på svenska idrottstävlingar eller andra svenska arrangemang.
Tv- eller radioutsändningar utomlands som innehåller reklam för utländska spel och som kan ses eller höras i Sverige och utländska tidningar med t.ex. annonser för utländska spel och som har spridning i Sverige ska således inte omfattas (jfr prop. 1998/99:29 s. 9). Vad som sägs i tidigare förarbeten om vad ett främjande innebär ska fortfarande gälla. Normala betalningsuppdrag som utförs av bl.a. banker ska således inte anses otillåtna enligt bestämmelsen. Att däremot tillhandahålla betalningslösningar som riktar sig explicit till aktörer inom spelbranschen och alltså därigenom ha kännedom om kundens avsikt med en sådan tjänst får enligt utredningen anses vara ett sådant främjande som omfattas av straffbestämmelsen (se exempel på detta i Finansinspektionens beslut den 9 juni 2016, dnr 16-506, i avsnittet Nuvarande reglering). Ett annat exempel på ett främjande som omfattas av förbudet är att tillhandahålla appar
24
för
sådana spelbolag som saknar licens.
24 Applikationsprogram eller mobilapplikationer till datorer, smarta telefoner m.m.
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
95
Om någon med nyttjanderätt upplåter en lägenhet med vetskap om att där bedrivs illegal spelverksamhet bör upplåtelsen av lägenheten ses som ett främjande av den brottsliga verksamheten. Även i ett sådant fall kan det bli aktuellt med straffansvar enligt främjandebrottet.
Utredningen föreslår att främjandebrottet, liksom huvudbrottet, ska omfatta såväl uppsåtliga som grova oaktsamma gärningar. Detta är en skillnad mot den tidigare straffbestämmelsen gällande främjandeförbudet.
I likhet med det förslag som lagts fram i fråga om olovlig spelverksamhet bör straffskalan för främjandebrottet höjas väsentligt i förhållande till vad som gäller i dag. Att en spelverksamhet främjas gentemot svenska kunder samtidigt som verksamheten står utan en licens och den kontroll som en sådan för med sig framstår som väl så straffbart som vad gäller olovlig spelverksamhet.
Straffskalan bör mot denna bakgrund vara densamma som för olovlig spelverksamhet, liksom de omständigheter som särskilt ska beaktas om ett främjandebrott begåtts uppsåtligen och ska bedömas som grovt.
24.7.4 Olagligt anordnande av pyramidspel
Enligt lotterilagen är det inte möjligt att få tillstånd till att anordna kedjebrevsspel, som även omfattar pyramidspel. Ett sådant spel är enligt lotterilagen ett lotteri vilket innebär att den som anordnar ett kedjebrevsspel begår ett brott mot lotterilagen enligt 54 § första stycket 1 lotterilagen. I förslaget till spellag framgår det uttryckligen att det är förbjudet att anordna ett pyramidspel. Liksom tidigare bör det vara förenat med ett straffansvar att i strid med lagen anordna ett sådant spel. Straffskalan bör vara böter eller fängelse i högst två år.
24.7.5 Olovlig ombudsverksamhet
Liksom enligt lotterilagen ( 38 § första stycket 2) ska det inte vara tillåtet att utan medgivande av anordnaren sälja spel, ta emot insatser eller förmedla vinster i ett spel som har licens enligt lagen. Utredningen föreslår att förbudet att utan medgivande uppträda som ombud för ett spelföretag förenas med ett straffansvar. Brottet ska
Sanktionssystemet SOU 2017:30
96
kallas för olovlig ombudsverksamhet. Straffskalan bör vara böter eller fängelse högst sex månader.
24.7.6 Bestämmelserna om dobbleri bör upphävas
Utredningen har i avsnitt 24.2 redovisat en straffrättslig analys av förhållandet mellan lotterilagens straffbestämmelser och brottsbalkens bestämmelser om dobbleri (se särskilt avsnitt 24.2.2). Som framgår av analysen ligger lotterilagens straffbestämmelser och bestämmelserna om dobbleri enligt 16 kap.14 och 14 a §§brottsbalken mycket nära varandra i tillämpningsområde och överlappar varandra i stort. I analysen sägs också att bestämmelserna om dobbleri kommit att tillämpas i begränsad utsträckning de senaste åren.
Som utredningen redovisar i avsnitten 24.7.1 och 24.7.2 föreslås att liknande ansvarsbestämmelser som finns i lotterilagen tas in i spellagen, att det finns goda skäl för att skärpa synen på sådana brott och att straffskalorna därför bör höjas. De förslag som utredningen lagt fram innebär att bestämmelserna om dobbleri och spellagens straffbestämmelser nu överlappar varandra.
I och med de förslag om straffbestämmelser som utredningen redovisat föreslår utredningen vidare att bestämmelserna om dobbleri i brottsbalken ska upphävas. Centrala brott när det gäller spel bör enligt utredningens uppfattning vara samlade på ett ställe. Det ska vidare påpekas att det inte heller är ovanligt att allvarliga brott regleras utanför brottsbalken. Exempel på detta är skattebrott och narkotikabrott. Om de mest stränga straffbuden skulle vara kvar i brottsbalken skulle sambandet mellan dem och spellagens materiella bestämmelser framstå som mindre klart. För det fall alla brott med spelanknytning i stället arbetas in i spellagen blir deras centrala betydelse i spelsammanhang klart och tydligt. Detta torde också underlätta myndigheternas verksamhet. En annan följd är att hela regelsystemet blir mer sammahållet och lättare att överblicka (jfr prop. 1997/98:45 s. 521).
Sammanfattningsvis anser således utredningen att bestämmelserna om dobbleri i 14 och 14 a §§brottsbalken bör upphävas och att de centrala straffbestämmelserna som gäller spel i stället ska finnas i spellagen och utformas i enlighet med vad som föreslås ovan i avsnitt 24.7.1.
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
97
I brottsbalkens 16 kap. finns också en särskild bestämmelse om medverkan till dobbleri i 18 §. Enligt bestämmelsen kan ansvar för medverkan uppkomma under vissa omständigheter för den som med nyttjanderätt upplåtit en lägenhet utan att inse att lägenheten skulle användas för dobbleri, grovt dobbleri eller försök eller förberedelse till grovt dobbleri. En förutsättning är att personen därefter får vetskap om att sådan verksamhet bedrivs i lägenheten och att han eller hon underlåter att göra vad som skäligen kan begäras för att få upplåtelsen att upphöras. Om den brottsliga verksamheten fortsätter eller återupptas i lägenheten får personen anses ha främjat denna och kan då dömas till ansvar för medverkan enligt vad som föreskrivs i 23 kap. brottsbalken. Syftet med bestämmelsen är att ge ökade förutsättningar för att kunna ingripa mot personer som inte sällan ligger bakom brottslig verksamhet utan att de för den skull direkt deltar eller syns som organisatörer av själva spelet.
25
Utredningen be-
skriver bestämmelsen i avsnitt 24.2.
En förutsättning för regleringen i 16 kap. 18 § brottsbalken är att upplåtaren kan säga upp avtalet. Bestämmelsen ska därför ses tillsammans med regler enligt jordabalken och bostadsrättslagen. En hyresrätt är förverkad och hyresvärden får säga upp hyresavtalet om lägenheten helt eller delvis används för sådan näringsverksamhet eller liknande verksamhet som är brottslig eller där brottsligt förfarande ingår till en inte oväsentlig del enligt 12 kap. 42 § första stycket 9 och 43 § jordabalken. En motsvarande bestämmelse finns i 7 kap. 18 § 8 och 22 § bostadsrättslagen. Här sätts alltså gränsen för straffansvaret i 16 kap. 8 § brottsbalken – om hyresvärden saknar möjlighet att få nyttjanderätten att upphöra, kan underlåtenheten att säga upp avtalet inte föranleda något ansvar.
Som framgår direkt av lagtexten i bestämmelsen anses underlåtenheten att göra vad som skäligen kan begäras av upplåtaren vara ett främjande av den brottsliga verksamheten. Att med nyttjanderätt upplåta en lägenhet till illegal spelverksamhet torde enligt utredningen omfattas av straffbestämmelsen om främjandeförbudet i spellagen – alldeles oavsett om upplåtaren från början har kännedom om vad lägenheten ska användas till eller får vetskap om detta i ett senare skede utan att då säga upp avtalet eller anmäla brottet till polisen. Samma krav på subjektiv täckning bör då krävas som för
25 Berggren m.fl., kommentaren till 16 kap. 18 § under rubriken Bakgrund.
Sanktionssystemet SOU 2017:30
98
medverkansbestämmelsen till dobbleri.
26
Mot denna bakgrund samt
med hänsyn till utredningens förslag att upphäva straffbestämmelserna om dobbleri och grovt dobbleri anser utredningen att även den särskilda bestämmelsen om medverkansansvar till dobbleri i 16 kap. 18 § brottsbalken bör utgå.
24.7.7 Svensk lags tillämplighet
Inledning
Något bör sägas om svensk lags tillämplighet när det gäller de föreslagna straffbestämmelserna. Framför allt har det betydelse för utredningens förslag om huvudbrottet enligt spellagen, i synnerhet när det gäller aktörer utan licens som tillhandhåller spel till svenska kunder genom spelsidor på internet.
2 kap. brottsbalken innehåller bestämmelser om tillämpligheten av svensk lag. I 2 kap. 1 § sägs att för brott som begåtts här i riket döms efter svensk lag och vid svensk domstol. 2 kap. 4 § anger var ett brott ska anses begånget. Där sägs att brott anses begånget där den brottsliga handlingen företogs, så ock där brottet fullbordades, eller vid försök, det tillämnade brottet skulle ha fullbordats. Av bestämmelsens lydelse framgår att ett brott alltså kan anses vara begånget på flera orter.
Lotteriutredningen
Frågan om i vilken omfattning gränsöverskridande verksamhet som förmedlas t.ex. över internet ska anses omfattas av svensk jurisdiktion, även om inga faktiska åtgärder vidtagits i Sverige, behandlades i Lotteriutredningens betänkande Spel i en föränderlig värld, SOU 2006:11 (s. 275 f.).
Lotteriutredningen ställde frågan om blotta möjligheten att delta i spel och lotterier från Sverige grundar svensk jurisdiktion, om svensk jurisdiktion förutsätter att verksamheten på ett eller annat sätt är särskilt riktad mot Sverige eller om svensk jurisdiktion är ute-
26 Se här Berggren m.fl., kommentaren till 16 kap. 18 § brottsbalken under rubriken Subjektiv täckning och vetskap.
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
99
sluten i dessa fall. Redan den omständigheten att effekten av verksamheten, dvs. att verksamheten rent faktiskt är tillgänglig här ansåg utredningen inte vara en rimlig utgångspunkt, i vart fall inte vad gällde spellagstiftning. Utredningen konstaterade vidare att det finns visst stöd i doktrin samt lagstiftning och rättstillämpning internationellt för att spelverksamhet över internet, som i och för sig anordnas utom riket men som riktar sig mot Sverige ska anses ha bedrivits även här. Utredningen hänvisade i sammanhanget dels till uttalanden i litteraturen (Bogdan, Ny juridik 1:99 s. 7 ff. och Lindberg-Westman, Praktisk IT-rätt, s. 63 ff. angående annonsering och marknadsföring över internet), dels till dansk och holländsk rätt. Utredningen resonerade här att ett sådant resonemang torde förutsätta en klar anknytning till Sverige. Anknytningsfaktorer skulle exempelvis kunna vara att verksamheten presenteras på svenska, att vadhållning möjliggörs på svenska evenemang som saknar internationellt intresse, att verksamheter på något sätt marknadsförts i Sverige, att kundkontakter tillhandahålls på svenska och inte minst att anordnaren själv uttalar att verksamheten riktar sig till Sverige.
Enligt utredningen fanns det inget givet svar på frågan om spel från utlandet över internet ska anses vara bedriven i Sverige med den följden att svensk lagstiftning skulle vara tillämplig. Utredningen anförde i sammanhanget att tendensen inom EU snarare är att sändarlandsprincipen som utgångspunkt ska tillämpas vid gränsöverskridande verksamheter av liknande slag. Utredingen anförde vidare att frågan är om något närmare svar än så behövs. Enligt utredningen var det mycket tveksamt i vilken omfattning rättsligt bistånd i internationella förhållanden kan påräknas när det gäller straffrättsliga sanktioner som avser en verksamhet som bedrivs lagligt i den främmande staten.
Lokalisering av ett brott begånget på internet
Följande sägs i kommentaren till 2 kap. 4 § brottsbalken om lokalisering av brott begångna på internet.
Utvecklingen av datatekniken har också medfört nya former av it-relaterad brottslighet. Särskilt när det gäller brott som begås med användning av internet uppstår svårigheter med avseende på den straffrättsliga jurisdiktionen. Detta gäller också frågan om var ett it-brott ska anses vara begånget. Ibland har man diskuterat möjligheten av att ha special-
Sanktionssystemet SOU 2017:30
100
regler på detta område, men sådana regler har inte utarbetats. Det betyder att jurisdiktionsfrågorna också när det gäller den it-relaterade brottsligheten ska lösas med tillämpning av de allmänna bestämmelserna i 2 kap. BrB.
I Europarådets konvention om it-relaterad brottslighet (sluten i november 2001) finns också bestämmelser som gäller de processrättsliga bestämmelsernas räckvidd (artikel 14), men inte heller dessa bestämmelser anvisar några särskilda lösningar för jurisdiktionsproblemen. När det gäller lokaliseringen av ett brott som begås med hjälp av internet betyder det att brottet ska lokaliseras utgående från handlingen och utgående från den effekt som innebär att brottet fullbordas i sådana fall då en effekt krävs enligt brottsbeskrivningen för detta brott. Handlingen har vanligen begåtts vid den dator som har använts för att få ett datorsystem att utföra den aktuella funktionen. Effekten kan vanligen lokaliseras till alla de orter där kommunikationen på internet kan tas emot och meddelandet etc. kan läsas eller observeras.27
Några rättsfall
I rättsfallet aktualiserades bl.a. frågan om var internetbaserad läkemedelshandel och medhjälp till denna skulle anses vara begången. Åtalet avsåg en gärning som belagts med straff enligt 4 och 11 §§ i lagen (1996:1152) om handel med läkemedel m.m. 28 Enligt dessa bestämmelser var det kriminaliserat för någon annan än staten, eller en juridisk person i vilken staten har ett bestämmande inflytande, att med uppsåt eller oaktsamhet bedriva detaljhandel med vissa kategorier av läkemedel. De åtalade gärningarna bestod i att det i Sverige hade skapats och administrerats hemsidor där läkemedel bjöds ut. Språket på hemsidorna var engelska och de aktuella läkemedlen fanns inte i Sverige rent fysiskt och de såldes inte heller till kunder bosatta i Sverige.
Högsta domstolen konstaterade att det enligt den s.k. ubikvitetsprincipen räcker för att lokalisera ett brott i en viss stat att någon del av brottet har förövats där. Om en fysisk handling, som utgör en del av brottet, utförts i Sverige anses brottet ha förövats i Sverige, även om den omedelbara eller medelbara följden av handlingen har
27 Nils-Olof Berggren m.fl., Brottsbalken En kommentar, (10 maj 2016, Zeteo), kommentaren till 2 kap. 1 § under rubriken Lokalisering av brott begångna på internet. 28 Denna lag upphävdes den 1 juli 2009 då lagen (2009:366) om handel med läkemedel trädde ikraft.
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
101
inträffat utomlands. Det räcker alltså med att någon del av handlingen har utförts i Sverige. Högsta domstolen uttalade att det var uppenbart att lagens reglering av detaljhandel med läkemedel i första hand tog sikte på försäljning på den svenska marknaden. Något principiellt hinder finns inte mot att Sverige i enlighet med den s.k. effektlandsprincipen reglerar distanshandel med läkemedel som riktar sig mot den svenska marknaden även om säljaren bedriver sin verksamhet från utlandet påpekade domstolen sedan. I sammanhanget hänvisade Högsta domstolen till Apoteksmarknadsutredningens betänkande Omreglering av apoteksmarknaden (SOU 2008:4) och anförde att det i utredningen finns uttalanden som kan ge intrycket av att det inte skulle vara möjligt att införa en sådan reglering. (I betänkandet sägs bl.a. att Läkemedelsverket inte har några lagliga möjligheter att ingripa mot näringsidkare som är etablerade i andra länder och som säljer läkemedel till Sverige på distans [s. 528]).
Avslutningsvis anförde domstolen att några formella eller andra omständigheter som talar direkt mot att lagen om handel med läkemedel är att anse som tillämplig i överensstämmelse med ursprungslandsprincipen, dvs. när handel bedrivs i Sverige men är inriktad på utländska marknader, inte synes finnas. Domstolen anförde vidare att lagen när det är fråga om verksamhet på utländska marknader ska tillämpas i enlighet med denna princip har förutsatts vid olika överväganden i lagstiftningssammanhang. Till de skyddsintressen som bär upp lagstiftningen hör enskilda personers säkerhet och hälsa. Detta skyddsintresse gör sig inte mindre gällande i förhållande till konsumenter som finns utomlands. Högsta domstolen fann mot denna bakgrund att det var fråga om brott mot svensk lag.
Svea hovrätts dom den 19 september 2012 i mål nr B 4046-12
Målet rörde straffansvar för artskyddsbrott enligt 29 kap. 2 b § första stycket 4 miljöbalken. Den åtalade personen hade tillsammans med en annan person annonserat om försäljning av ökenvaraner via sitt konto på en tysk hemsida för handel med reptiler.
29
Det var utrett
att personen ifråga inte hade varit i Sverige då han lade ut annonsen
29 Det är förbjudet att saluföra ökenvaraner inom EU om inte undantag har meddelats med i ett särskilt intyg (CITES-intyg).
Sanktionssystemet SOU 2017:30
102
på hemsidan utan sannolikt i Tyskland. Av utredningen framgick att annonsen lagts upp på en tysk hemsida och var utformad på engelska. Den riktade sig mot länder inom EU. Det påstods inte att varanerna skulle ha funnits i Sverige.
Hovrätten uttalade att annonsen fanns tillgänglig bl.a. för den svenska marknaden och att saluförandet därmed skett bl.a. i Sverige. Eftersom saluförandet delvis ägt rum i Sverige är svensk domstol behörig att döma över farandet enligt 2 kap. 1 § brottsbalken anförde hovrätten vidare. Hovrätten fann att mannen hade medverkat på ett sådant sätt att han skulle anses som gärningsman och dömde honom för artskyddsbrott.
En domare i hovrätten var skiljaktig. Hon anförde bl.a. att frågan om gärningar som innefattar kommunikation på internet är komplex och hänvisade till Pirate Bay-målet där hovrätten fann att det förhållandet att det varit möjligt för allmänheten att via internet ta del av de aktuella verken i Sverige – liksom så gott som alla länder – inte ensamt kunde ligga till grund för slutsatsen att brotten begåtts i Sverige. Hon påpekade vidare att det brott som den tilltalade åtalats för fullbordats i samband med att annonsen lagts ut på internet. Det behövs alltså inte effekt för att det aktuella brottet ska vara fullbordat, utan räcker med att annonsen lagts ut för spridning. Enbart den omständigheten att annonsen var tillgänglig via internet kunde inte medföra att brottet skulle anses vara begånget här.
Utredningens slutsatser
Sedan Lotteriutredningen gjorde sina överväganden får rättsläget anses ha klarlagts ytterligare. Särskilt med hänsyn till vad Högsta domstolen uttalar i NJA 2008 s. 1135 torde det inte finnas några hinder mot en straffrättslig reglering som kan tillämpas bl.a. mot aktörer som riktar sin spelverksamhet mot Sverige via internet, t.ex. genom att spelsajten presenteras på svenska, vadslagning erbjuds i svensk valuta eller gäller vadslagningsobjekt på svenska idrottstävlingar. Utredningen tänker här särskilt på vad Högsta domstolen anförde i fråga om att det inte finns något principiellt hinder mot att Sverige i enlighet med den s.k. effektlandsprincipen reglerar distanshandel med läkemedel som riktar sig mot den svenska marknaden även om säljaren bedriver sin verksamhet från utlandet.
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
103
En annan fråga är om det finns möjlighet till rättsligt bistånd från andra länder i ett enskilt fall. Det ska också sägas att krav på dubbel straffbarhet ställs upp när det gäller europeisk arresteringsorder. Även med den nu föreslagna straffrättsliga regleringen är det alltså inte säkert att det alltid är möjligt att få rättslig hjälp från utlandet och att lagföra personer i Sverige. Utredningen ser det ändå som en viktig markering av allvaret i att begå brott mot spellagen genom de föreslagna straffrättsliga bestämmelserna.
24.7.8 Något om möjligheten till vitesföreläggande och vitesförbud
Av avsnitt 23.13 framgår det att Spelmyndigheten har möjlighet att utfärda ett föreläggande eller förbud mot t.ex. någon som anordnar, tillhandahåller eller främjar ett spel utan licens. Ett sådant förbud kan förenas med vite. Lagkonstruktionen ger alltså Spelmyndigheten möjlighet att välja mellan att anmäla ett sådant förfarande till polisen eller att använda sig av ett föreläggande att upphöra med verksamheten eller ett förbud mot densamma. Det bör påpekas att en förutsättning för lagföring är att förfarandet inte omfattas av ett vitesföreläggande eller vitesförbud. I ett sådant fall kan nämligen inte straffansvar komma i fråga.
Med den valda lagtekniska lösningen är det alltså upp till Spelmyndigheten att i varje enskilt fall avgöra om det är mest lämpligt med ett vitesföreläggande eller vitesförbud alternativt att anmäla förfarandet till polisen. Det får förutsättas att möjligheten till vitesföreläggande och vitesförbud enbart kommer att användas i mindre allvarliga fall och att huvudregeln är att en polisanmälan görs.
24.8 Ett särskilt spelfuskbrott
Utredningens bedömning: Det finns behov av en ny straffrätts-
lig bestämmelse som förbjuder olika typer av otillbörlig påverkan i samband med spel. En sådan bestämmelse gör det lättare för samhället att ingripa mot såväl s.k. matchfixning som andra otillbörliga gärningar på spelmarknaden.
Sanktionssystemet SOU 2017:30
104
Utredningens förslag: Det ska vara straffbart att manipulera
utgången av ett spel som omfattas av licenskrav enligt spellagen. Detsamma ska gälla den som förmår någon att manipulera utgången av ett sådant spel. Med att manipulera utgången av ett spel ska förstås en handling eller underlåtenhet som otillbörligen påverkar, eller kan komma att påverka, utgången av spelet, oavsett om gärningen medför vinning eller inte. Straffskalan ska vara fängelse högst två år.
För grova fall av brott intas en särskild bestämmelse med fängelse lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömande av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art.
Försök och förberedelse ska vara straffbart.
24.8.1 Nuvarande lagstiftning i Sverige
Det är åklagare på Riksenheten mot korruption som i dag handlägger mål som kan kopplas till misstänkt matchfixning. Någon särskild lagstiftning som direkt tar sikte på manipulerade matcher finns dock inte. I Brå:s rapport lyfts framför allt mutbrottslagstiftningen (10 kap. 5 a–c §§ brottsbalken) och bedrägeribestämmelserna (9 kap.1–3 §§brottsbalken) fram som sådana straffbestämmelser som skulle kunna bli aktuella i situationer som rör matchfixning.
30
I samma rapport
anförs samtidigt också vissa betänkligheter mot bestämmelsernas tillämplighet i matchfixningsfall (se vidare i avsnitt 24.9.5.).
I Brås rapport nämns även vissa andra straffbestämmelser som kan aktualiseras vid matchfixning såsom utpressning (9 kap. 4 § brottsbalken), misshandel (3 kap. 5–6 §§), olaga hot (4 kap. 5 §) och olaga tvång (4 kap. 4 §). Riksenheten mot korruption handlägger också sådana brottsmisstankar om de har samband med matchfixning.
Utredningen redogör nedan för bedrägeribestämmelserna och mutbrottslagstiftningen och något om dess tillämplighet vid misstanke om matchfixning.
30 Brå:s rapport 2015:18 Matchfixning, Manipulation av matcher och spelmarknad, s. 15.
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
105
24.8.2 Bedrägeri
Bestämmelserna om bedrägeri i 9 kap. 1 § brottsbalken har följande lydelse.
Den som medelst vilseledande förmår någon till handling eller underlåtenhet, som innebär vinning för gärningsmannen och skada för den vilseledde eller någon i vars ställe denne är, dömes för bedrägeri till fängelse i högst två år.
För bedrägeri döms också den som genom att lämna oriktig eller ofullständig uppgift, genom att ändra i program eller upptagning eller på annat sätt olovligen påverkar resultatet av en automatisk informationsbehandling eller någon annan liknande automatisk process, så att det innebär vinning för gärningsmannen och skada för någon annan.
Brottsförutsättningarna enligt 9 kap. 1 § första stycket är att gärningsmannen genom vilseledande förmår en annan person till en viss disposition som innebär en förmögenhetsöverföring.
9 kap. 1 § andra stycket avser ansvar för s.k. datorbedrägeri. Bestämmelsen omfattar två brottsrekvisit, dels olovlig påverkan, dels förmögenhetsöverföring. I förhållande till bedrägeri enligt första stycket uppställs när det gäller datorbedrägeri inte något krav på att en fysisk person ska vilseledas. I stället är det fråga om en manipulation av själva datorn eller andra automatiska processer.
I 9 kap. 2 § brottsbalken återfinns brottsrubriceringen bedrägligt beteende där första stycket avser ringa fall av bedrägeri och andra stycket s.k. snyltningsfall. I 3 § finns bestämmelsen om grovt bedrägeri.
I fråga om matchfixning uppmärksammar Brå i sin rapport att det är oklart hur långt bedrägeri (enligt 9 kap. 1 § första stycket brottsbalken) sträcker sig vid matchfixning. Brå anför i sammanhanget att det inte är uppenbart om och hur vilseledandet går till i samband med vadslagning.
I ett beslut har åklagare vid Riksenheten mot korruption lagt ned en förundersökning avseende misstanke om bedrägeri som gällde matchfixning. Situationen rörde vadslagning hos spelbolag. Riksenheten anförde att såvitt framkommit hade ingen fysisk person hos de berörda spelbolagen vilseletts, eftersom förfarandet tillsynes var automatiserat. Ansvar för bedrägeri enligt 9 kap. 1 § första stycket brottsbalken kunde därför inte komma i fråga. Inte heller ansvar enligt 9 kap. 1 § andra stycket var aktuellt enligt åklagaren, eftersom någon manipulation av själva datorn eller andra automatiska proces-
Sanktionssystemet SOU 2017:30
106
ser hade förekommit. I stället, anförde åklagaren, rörde manipulationen i detta fall, som skett genom mutor och hot, matchresultat och andra händelser på fotbollsplan, t.ex. utdelade röda kort och straffsparkar.
31
Två andra åklagare på enheten har fattat liknande
beslut efter det nyss refererade.
Det är viktigt att framhålla att det aktuella beslutet enbart omfattar spel via internet. Beslutet omfattar således inte den situationen att det har spelats hos ett fysiskt spelombud. Något beslut där åklagare tagit ställning till om det kan vara bedrägeri när man spelar hos ett fysiskt ombud på en fixad match har alltså inte fattats.
24.8.3 Mutbrott
Mutbrottet utvidgades år 2012 till att, förutom tagande och givande av muta av en begränsad krets av arbetstagare, omfatta också mutor i idrottsliga sammanhang. Bestämmelserna om tagande och givande av muta finns i 10 kap. 5 a–b §§ brottbalken och har följande lydelse.
5 a § Den som är arbetstagare eller utövar uppdrag och tar emot, godtar ett löfte om eller begär en otillbörlig förmån för utövningen av anställningen eller uppdraget döms för tagande av muta till böter eller fängelse i högst två år. Detsamma gäller den som är deltagare eller funktionär i en tävling som är föremål för allmänt anordnad vadhållning och det är fråga om en otillbörlig förmån för hans eller hennes fullgörande av uppgifter vid tävlingen.
Första stycket gäller även om gärningen har begåtts innan gärningsmannen fått en sådan ställning som avses där eller efter det att den upphört.
För tagande av muta enligt första och andra styckena döms också den som tar emot, godtar ett löfte om eller begär förmånen för någon annan än sig själv.
5 b § Den som lämnar, utlovar eller erbjuder en otillbörlig förmån i fall som avses i 5 a § döms för givande av muta till böter eller fängelse i högst två år.
31 Beslut den 2 september 2015, AM-86997-15.
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
107
I 10 kap. 5 c § finns bestämmelser om tagande och givande av muta, grovt brott.
Som nämns ovan var mutbrottslagstiftningen tidigare inriktad på tagande och givande muta för en begränsad krets av arbetstagare. Sedan år 2012 omfattar bestämmelsen också mutor i idrottsliga sammanhang. Enligt bestämmelsen omfattar personkretsen således numera även den som är deltagare eller funktionär i en tävling som är föremål för allmänt anordnad vadhållning och det är fråga om en otillbörlig förmån för hans eller hennes fullgörande av uppgifter vid tävlingen.
I förarbetena anges följande om nykriminaliseringen.
Att korruption kan förekomma också i andra förtroenderelationer än anställnings- och uppdragsförhållanden är utan vidare klart, men har hittills inte föranlett kriminalisering. Så kan man t.ex. tänka sig situationer som går ut på att en icke anställd idrottsman till skada för klubbens anseende tar muta för att inte göra sitt bästa i en tävling eller att en medlem av ett politiskt parti tar muta för att begå en illojal handling mot partiet. Att tagande och givande av muta i sådana sammanhang inte omfattas av straffansvar framstår för regeringen som en i de flesta fall fortfarande rimlig avgränsning. Annorlunda kan det emellertid förhålla sig om situationen skulle beröra även något annat beaktansvärt intresse. För bl.a. idrottens del måste anses att ett sådant tillkommande intresse numera utgörs av integriteten hos de system för kommersiell vadhållning som tillåts i anslutning till tävlingar och som omsätter mycket stora belopp. Det finns därför anledning att överväga om tagande och givande av muta i framtiden bör vara straffbart även i det fallet att den som tar emot mutan är deltagare eller funktionär i en tävling som är föremål för sådan allmänt anordnad vadhållning och mutan har ett samband med hans eller hennes fullgörande av uppgifter vid tävlingen (prop. 2011/12:79 s. 18).
Vid närmare påseende talar bl.a. följande skäl för att det finns behov av en sådan kriminalisering. Den kommersiella vadhållning som anordnas för allmänheten i samband med både idrottstävlingar och andra tävlingar omsätter mycket stora belopp. I uppmärksammade fall utomlands har det kunnat beläggas att tävlingsdeltagare tagit emot förmåner för att inte göra en fullgod prestation eller på visst sätt eller i visst antal göra en bestämd typ av misstag, vilket gett möjlighet för förmånens givare att göra stora vinster genom att satsa pengar på tävlingens resultat eller enskilda deltagares uppträdande. Med beaktande av spelmarknadens internationella karaktär och de inblandade beloppens storlek kan en motsvarande utveckling för svensk del inte uteslutas. De höga beloppen gör också att de ingripande sanktioner som en arrangör eller ett förbund kan ha möjlighet att tillgripa mot den som tar emot otillbörliga förmåner – t.ex. böter eller avstängning – i just dessa fall kan riskera att vara otillräckligt avhållande. I förhållande till förmånens givare är de givetvis helt utan verkan.
Sanktionssystemet SOU 2017:30
108
Inget har heller framkommit som motsäger behovet av eller på annat sätt hindrar att det införs ett straffansvar som tar sikte på att det tas emot eller lämnas otillbörliga förmåner för att påverka utgången eller förloppet av tävlingar som är föremål för allmänt anordnad vadhållning. Visserligen kommer otillbörlighetsbedömningen i en del fall inte att kunna anknytas till pliktstridighet i förhållande till en huvudman, något som Lagrådet pekat på som ett problem med den valda lagstiftningstekniken. Av författningskommentaren framgår emellertid att bedömningen av förmånens otillbörlighet kan och bör ta sikte även på annat. Där utvecklas också vad som ska avses med allmänt anordnad vadhållning (prop. 2011/12:79 s. 29).
För ansvar krävs att tävlingen är föremål för allmänt ordnad vadhållning och att den förmån som deltagaren eller funktionären tar emot, godtar ett löfte om eller begär, alternativt lämnas, utlovas eller erbjuds, är otillbörlig. Innebörden av otillbörlighetsbedömningen är densamma som enligt första meningen i bestämmelsen. Bedömningen av förmånens otillbörlighet ska göras med beaktande av samtliga omständigheter som omger gärningen. Otillbörlig är varje transaktion som objektivt sett har förutsättningar att påverka utförandet av vissa uppgifter eller att uppfattas som en belöning för hur uppgifter utförts. Med tävling avses alla slags evenemang som innefattar att prestationer mäts mot varandra. Vid sidan av idrottstävlingar träffar bestämmelsen således även sådant som schackturneringar och sammanhang där upphovsmäns alster tävlar mot varandra. Deltagare är den som själv är tävlande, individuellt eller i grupp. Till kategorin funktionärer hör givetvis främst domare och jurymedlemmar och andra som ensamma eller tillsammans med en begränsad krets har ett bestämmande inflytande över bedömningen och rangordningen av prestationerna. Även andra är emellertid att se som funktionärer. Så är t.ex. fallet med den som i omedelbar anslutning till tävlingen har i uppgift att utföra en enligt reglerna obligatorisk besiktning eller medicinsk undersökning, vars resultat avgör om deltagande i tävlingen alls ska få ske. Det ska noteras att med funktionär avses vidare en person som utövar ledning över det sätt på vilket deltagaren eller deltagarna utför sina prestationer, t.ex. i egenskap av tränare, lagledare eller delegationsledare (prop. 2011/2012:79 s. 43 ff.).
En viktig begränsning av det straffbara området följer av att den aktuella tävlingen ska vara föremål för allmänt anordnad vadhållning. Med vadhållning avses att pengar satsas på utfallet av en viss händelse och begreppet har här samma innebörd som i lotterilagen. Enligt
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
109
3 § lotterilagen är vadhållning således en form av lotteri, vilket enligt samma bestämmelse i sin tur är en verksamhet där en eller flera deltagare – med eller utan insats – kan få en vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få. En vadhållning är allmänt anordnad om den är öppen för allmänheten och bedrivs med de tillstånd av myndighet som kan vara nödvändiga. För svenska förhållanden träffas således vadhållning som tillåtits enligt lotterilagen (prop. 2011/2012:79 s. 45).
När det gäller bestämmelserna om tagande och givande av muta i matchfixningssituationer anför Brå i sin rapport att korruptionslagstiftningen riktar in sig på ett särskilt moment, nämligen det otillbörliga erbjudandet. Förberedelserna, sonderingarna, själva matchfixningen och det som sker vid sidan av, vadslagningen, faller däremot utanför.
32
Riksenheten mot korruption har drivit två uppmärksammade mål om tagande och givande av muta som gällt matchfixningssituationer. Utredningen redogör för dessa rättsfall i följande avsnitt.
24.8.4 Misstänkta fall och avgöranden i domstol
I december 2012 inledde Svenska Spel och Svenska Basketbollförbundet (SBBF) en utredning om påstått tveksamt domslut vid en basketmatch. Domaren blev efter utredning inte avstängd men tilldelades inte några nya domaruppdrag. I sin utredning om spel på matchen fann Svenska Spel misstänkta spelmönster för vad lagda hos ombud. Svenska Spel och SBBF polisanmälde händelsen i februari 2013. Mot bakgrund av det utredningsarbete som utförts och att fortsatt utredningsarbete inte förväntades leda till ny information som kunde föra utredningen framåt, saknades anledning att fullfölja ärendet. Förundersökningen lades därför ned i juni 2013. Svenska Spel och SBBF ansåg dock att ärendet, samt andra basketmatcher med påstått tveksamma domslut som de utrett efter december 2012, krävde ytterligare utredning. De lämnade därför i december 2013 in en utvidgad polisanmälan. Denna förundersökning lades ned i mars 2015 med samma motivering som nedläggningsbeslutet 2013.
32 Brå:s rapport 2015:18, s. 104.
Sanktionssystemet SOU 2017:30
110
Under sommaren och hösten 2013 har flera fall av misstänkta spelmönster upptäckts av Svenska Spels automatiserade övervakningssystem. Dessa har rört främst fotbollsmatcher i division 1 och 2 men även en match i Superettan har varit aktuell. Följande matcher har Svenska Spel stoppat vadhållning på sedan maj månad år 2013:
2013-05-04 IK Sleipner–Motala AIF FK Div 2 Sö. Svealand 2013-06-08 Sävedalens IF–Karlslunds IF Div 2 No. Götaland
2013-06-10 Syrianska IF Kerburan –Kvarnsmedens IK
Div 2. No. Svealand
2013-08-16 IS Halmia–IF Limhamn Bunkeflo Div 1 Södra 2013-08-17 Ljungby IF–KSF Prespa Birlik Div 2 Sö. Götaland
2013-08-17 Eskilsminne IF–Råslätts SK Div 2 Vä. Götaland 2013-08-19 Lunds BK–Kristiansstad FF Div 1 Södra 2013-09-13 GAIS–IFK Värnamo Superettan
2013-09-22 Karlstad BK–Qviding FIF Div 1 Södra 2013-09-23 IF Limhamn Bunkeflo–Lunds BK Div 1 Södra
Av dessa matcher har Svenska Spel anmält sex stycken till polisen för misstänkta vadhållningsmönster. I dessa fall har förundersökningarna lagts ned eller inte ens inletts.
Härutöver har ett 20-tal anmälningar lagts ned av åklagarmyndigheten.
Inom hästsporten får begreppet matchfixning tolkas något annorlunda än inom andra sporter eftersom det inom svensk hästsport är upp till 15 ekipage som ställs mot varandra. Därigenom kan man anta att svårigheten ökar för den som på förhand vill säkerställa en given utgång av ett enskilt lopp. Än svårare blir det naturligtvis om någon på förhand vill säkerställa utgången av flera lopp, t.ex. samtliga lopp i ett flerloppssystem av de s.k. V-spelen, såsom t.ex. V4, V75 och V86. I Sverige är V-spelen mest populära och utgör över 79 procent av den totala omsättningen på totalisatorspel. De enkla spelformerna såsom plats och vinnare har endast 21 procent av omsättningen. Men det finns några förutsättningar som kan förändra bilden av enskilda lopp. Det är när två eller flera hästar i ett lopp
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
111
tränas av samma tränare/stall eller om två eller flera hästar i ett lopp har samma ägare. En viss uppmärksamhet har riktats mot tränare och kuskar när det gäller s.k. ”stallkörningar”, där kuskar inte kör för att vinna lopp. Det kan antingen vara för att låta en annan häst i egen träning vinna eller ge en fördel t.ex. till en anhörig som också är kusk i loppet. Detta beteende behöver nödvändigtvis inte vara kopplat till spel, men företeelsen väcker ändå irritation hos spelare och allmänhet och har lett till debatt i sociala medier och tidningar. Misstankar om stallkörningar har förekommit genom åren, men sportens organisationer, Svensk Travsport och Svensk Galopp, har inte sedan år 1988 kunna leda i bevis att så skett. År 1988 stängdes en kusk av i tio år för att medvetet ha förlorat ett lopp till sin svåger. Själv kom kusken tvåa med loppets favorit.
Riksenheten för korruption har drivit två uppmärksammade mål om givande av muta i samband med tävling som var föremål för allmänt anordnad vadhållning. De refereras nedan. Därtill refereras en uppmärksammad dom om ansvar för grovt bedrägeri på internet med hjälp av en s.k. poker-robot.
Göta hovrätts dom den 5 november 2015, mål nr B 3202-14
En man åtalades för givande av muta, grovt brott. Enligt åklagaren hade mannen erbjudit tre fotbollsspelare som spelade i IFK Värnamo pengar för att medverka till en läggmatch mot GAIS. Båda fotbollslagen spelade vid tillfället i Superettan som är den näst högsta divisionen för herrar inom svensk fotboll. Brottet skulle enligt åklagaren bedömas som grovt med hänsyn till att gärningen varit av särskilt farlig art. GAIS vann den aktuella matchen mot IFK Värnamo med 2–0.
Tingsrätten fann det utrett att mannen ställt frågan till de tre spelarna om de var intresserade av att medverka till en läggmatch mot GAIS. Tingsrätten konstaterade dock vidare att ingen av de tre fotbollsspelarna berättat om något erbjudande om att det skulle få betalt för det fall de medverkade till en läggmatch. Däremot fann tingsrätten att ett erbjudande om en stor summa pengar hade lämnats några dagar senare vid ett möte med några för spelarna okända män. Tingsrätten fann det alltså visserligen utrett att den åtalade mannen hade försökt förmå de tre fotbollsspelarna att medverka vid en läggmatch mot GAIS men att det inte var visat att han, på så sätt
Sanktionssystemet SOU 2017:30
112
som angavs i åtalet, hade erbjudit en otillbörlig förmån i form av pengar för deras medverkan. Åtalet ogillades.
I hovrätten justerade åklagaren gärningsbeskrivningen på så sätt att det gjordes gällande att mannen begått gärningen tillsammans och i samförstånd med okända personer eller i vart fall främjat gärningen genom att ta kontakt med de tre fotbollsspelarna och framföra förfrågan om att medverka till att manipulera matchens utgång. Åklagaren framställde således ett alternativt yrkande om medhjälp till grovt givande av muta.
Liksom tingsrätten fann hovrätten det utrett att mannen mött de tre spelarna cirka tio dagar innan matchen och då föreslagit dem att medverka till att medverka att Värnamo IF skulle förlora matchen mot GAIS. Hovrätten fann också, precis som tingsrätten, att de tre spelarna några dagar senare kontaktades av två okända män som erbjöd dem betalning för en sådan medverkan. Hovrätten konstaterade vidare att för att någon ska fällas till ansvar för brottet givande av muta krävs att denne har erbjudit betalning eller annan förmån och att mannen inte lämnat något sådant erbjudande. Den avgörande frågan för hovrätten var därför om det fanns ett sådant samband mellan mannen och de två okända männens kontakter med spelarna att denne kunde anses ha agerat gemensamt och i samförstånd med de två okända männen eller ha främjat deras agerande som medhjälpare.
Hovrätten fann att det var ställt utom rimligt tvivel att de två kontakterna med spelarna varit ett led i en samordnad aktion med syfte att IFK Värnamo skulle förlora matchen mot GAIS. Den åtalade mannens roll i denna aktion kunde dock inte närmare klarläggas. Det var därför inte styrkt att han tillsammans och i samförstånd med andra erbjudit muta. Däremot fick han genom sitt val av spelare – särskilt med en av spelarna som han kände sedan tidigare och som han kunde tala obehindrat på serbokroatiska med – liksom sin förfrågan till spelarna anses ha främjat de okända personernas erbjudande av muta. Mannen dömdes därmed av hovrätten för medhjälp till givande av muta.
I fråga om brottet skulle bedömas som grovt eller inte hade åklagaren hänvisat till att IFK Värnamo utsatts för en betydande ekonomisk risk för förlust av sponsor- och publikintäkter samt att idrotten generellt, spelmarknaden och spelbolagen utsatts för misstro. Enligt hovrättens uppfattning var dock de risker som brottet inneburit
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
113
inte sådana att vare sig IFK Värnamo, idrotten generellt, spelmarknaden eller spelbolagen drabbats av en synnerligen kännbar ekonomisk eller förtroendemässig skada. Brottet bedömdes därför inte som grovt. Påföljden bestämdes till villkorlig dom förenat med dagsböter. Domen överklagades till Högsta domstolen som beslutade att inte meddela prövningstillstånd.
Hovrättens över Skåne och Blekinge dom den 30 juni 2016 i mål nr B 3004-15
Sex män åtalades för gärningar som var relaterade till tre fall av matchfixning i fotbollsserien division ett södra. Det första fallet avsåg en match mellan Kristianstads FF och IF Limhamn Bunkeflo. Tre av männen var fotbollsspelare i Kristianstads FF och åtalades för grovt tagande av muta. Två andra män åtalades för grovt givande muta bestående av att de erbjudit fotbollsspelarna otillbörlig förmån i form av pengar för deras utövning av anställningen. Mutan avsåg enligt åklagaren att fotbollsspelarna skulle göra en dålig match. Matchen slutade dock med att Kristianstads FF vann med 3–1. Detta ledde enligt åklagaren bl.a. till att en av männen som stod åtalad för givande av muta avseende matchen mellan Kristianstads FF och IF Limhamn Bunkeflo och en annan man försökte påverka utgången av ytterligare en fotbollsmatch mellan Kristianstads FF och IS Halmia. Här avsåg inte åtalet givande av muta utan i stället olaga tvång bestående i att männen genom hot om att döda eller allvarligt skada de tre fotbollsspelarna tvingat dem att agera på ett visst sätt i matchen. Agerandet bestod bl.a. i att spelarna skulle se till att Kristianstad FF först skulle leda matchen men att de i andra halvlek skulle släppa in så många mål som möjligt. Två av fotbollsspelarna skulle agera på ett sådant sätt att de fick varsitt rött kort i andra halvlek. Matchen slutade 4–2 till IS Halmia. En av fotbollsspelarna fick ett rött kort genom att helt omotiverat ge en av spelarna i motståndarlaget en örfil och en av fotbollsspelarna ådrog sig ett gult kort i samband med konfrontation med domaren. Samma män som stod åtalade för olaga tvång i samband med matchen mellan Kristianstads FF och IS Halmia var också åtalade för olaga tvång mot en av fotbollsspelarna i samband med en match mellan Kristianstads FF och Norrby. Gärningen bestod i att de genom hot om att döda eller allvarligt skada fotbollsspelaren och dennes när-
Sanktionssystemet SOU 2017:30
114
stående tvingat honom att inom matchens första tjugo minuter få ett rött kort och se till att motståndarlaget fick en straff. Utöver nu nämnda gärningar omfattade åtalet också utpressning, försök till utpressning och övergrepp i rättssak.
Åtalat byggde i stort på en av fotbollsspelarnas uppgifter jämte viss stödbevisning. Tingsrätten fann inte någon del av åtalet styrkt och ogillade det i sin helhet.
Hovrätten gjorde emellertid en annan bevisvärdering och dömde de tre fotbollsspelarna för tagande av muta. De två männen som var åtalade för givande av muta dömdes för detta brott. Enligt åklagaren var mutbrotten att bedöma som grova med hänsyn till att Kristianstads FF utsatts för en betydande ekonomisk risk för förlust av sponsor- och publikintäkter samt att spelmarknaden, spelföretagen och idrotten generellt utsatts för misstro. Hovrätten fann dock inte stöd för att Kristianstads FF faktiskt skadats ekonomiskt av det brott som åtalet avsåg. Risken för förlust eller minskat förtroende som skulle kunna tänkas förekomma var inte tillräcklig enligt hovrätten för att bedöma gärningarna som grova. Mutbrotten bedömdes därför som brott av normalgraden.
Påföljden bestämdes för de tre fotbollsspelarna till villkorlig dom. I två av fallen förenades den villkorliga domen med dagsböter. En av männen som nu dömdes för givande av muta hade tidigare dömts för medhjälp till givande av muta av Göta hovrätt (se Göta hovrätts dom den 5 november 2015 i mål nr B 3202-14 här ovan). Den av Göta hovrätt utdömda villkorliga domen förordnades omfatta också denna brottslighet samt förenades med dagsböter. De två övriga männen dömdes för olaga tvång, utpressning, försök till utpressning och givande av muta respektive olaga tvång, utpressning och försök till utpressning. Påföljden i dessa fall bestämdes till fängelse ett år och två månader respektive ett år.
Domen överklagades till Högsta domstolen som beslutade att inte meddela prövningstillstånd.
Svea hovrätts dom den 18 februari 2016 i mål nr B 680-15
Fem män åtalades för grovt bedrägeri. Den påstådda gärningen bestod i att männen hade medelst vilseledande förmått cirka 25 000 målsägande att spela poker online på internet anordnat av Svenska Spel
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
115
mot en av dem till spelet ansluten s.k. pokerrobot. Pokerroboten bestod av programvara som spelade automatiskt utan mänsklig inblandning. Målsägandena, som alla vid spelet satt framför var sin dator, utgick från att de spelat mot människor. Enligt åklagaren hade förfarandet inneburit vinning för de åtalade männen med cirka 3,8 miljoner kronor och motsvarande skada för målsägandena och Svenska Spel som i efterhand ersatt målsägandena för deras förluster.
De åtalade bestred ansvar. De vidgick att de utvecklat en robot bestående av ett datorprogram som kunde spela poker självständigt. Robotspelet hade dock inte ägt rum i den utsträckning som åklagaren påstod. De åtalade invände bl.a. vidare att utsikten att vinna för målsägandena inte heller haft någon avgörande betydelse för deras deltagande. Roboten hade förlorat i nästan lika stor utsträckning som den vunnit, och den hade definitivt spelat sämre än vad de själva skulle ha gjort.
Tingsrätten dömde de fem männen för grovt bedrägeri och slog fast att den brottsliga vinsten i vart fall uppgått till 760 000 kronor.
Hovrätten konstaterade inledningsvis att de fem männen vilselett målsägandena på sätt åklagaren påstått och att det, vad avsåg de flesta av målsägandena, funnits ett sådant samband mellan vilseledandet och dispositionen som krävs enligt bestämmelsen om bedrägeri. I frågan om dispositionen inneburit vinning respektive skada konstaterade hovrätten dock att det inte var styrkt att programvaran hade varit konstruerad så att den i enskilda spelomgångar haft en större förmåga än de tilltalade själva när de hade spelat utan programvaran. Hovrätten drog därmed slutsatsen att chanserna till vinst för målsägandena inte varit mindre på grund av att de tilltalade använt programvara vid spelet. Förfarandet hade således inte inneburit någon skada för målsägandena eller Svenska Spel på det sätt som avses i bedrägeribestämmelsen. Förfarandet hade inte heller inneburit någon vinning för de tilltalade männen. Mot denna bakgrund frikändes männen.
Domen har vunnit laga kraft.
Sanktionssystemet SOU 2017:30
116
24.8.5 Överväganden
Frågan om uppgjorda matcher har väckt allmän debatt i Sverige. I sådana sammanhang höjs inte sällan röster för en ny skärpt lagstiftning, vilken är saken också i det här fallet. I sammanhanget har också synpunkter framförts om att nuvarande lagstiftning inte tillfredsställande täcker in sådant fusk som förekommer i samband med vadslagning eller andra spel.
Detta innebär inte att en ny kriminalisering ska införas slentrianmässigt. En sådan ska i stället övervägas nogsamt. Införande av nya straffrättsliga bestämmelser ska med andra ord ske med restriktivitet och där behovet och konsekvenserna av att ingripa med denna åtgärd mot ett oönskat beteende måste analyseras grundligt. Ett skäl till detta är att en alltför omfattande kriminalisering riskerar att undergräva straffsystemets brottsavhållande verkan, särskilt om rättsväsendet inte kan beivra alla brott på ett effektivt sätt. Ett annat skäl är att kriminalisering innebär påtagliga inskränkningar i medborgarnas frihet och kan medföra ingripande tvångsåtgärder.
Som framgår ovan infördes en nykriminalisering av mutbrottet år 2012 (se avsnitt 24.9.3). Nykriminaliseringen innebar att det infördes en särskild gärningsform av tagande och givande av muta som träffar det fallet att förmånens mottagare är någon som kan utöva ett direkt inflytande över en tävlings utgång eller förlopp. I förarbetena anges att olika skäl talade för ett behov av en sådan kriminalisering. Bl.a. framhölls den kommersiella vadhållning som anordnas för allmänheten i samband med både idrottstävlingar och andra tävlingar och som omsätter mycket stora belopp. Regeringen hänvisade i det här sammanhanget till att det i uppmärksammade fall utomlands har kunna beläggas att tävlingsdeltagare tagit emot förmåner för att inte göra en fullgod prestation eller på visst sätt eller i visst antal göra en bestämd typ av misstag. Detta har gett möjlighet för förmånens givare att göra stora vinster genom att satsa pengar på tävlingens resultat eller enskilda deltagares uppträdande. Regeringen konstaterade vidare att de höga beloppen gör att de sanktioner som en arrangör eller ett förbund kan ha möjlighet att tillgripa mot den som tar emot otillbörliga förmåner – t.ex. böter eller avstängning – i just detta fall kan riskera att inte ha en tillräckligt avhållande effekt (prop. 2011/12:79 s. 29).
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
117
När det gäller den del av mutbrottet som tar sikte på vadslagningssituationer anför Brå i sin rapport att det enbart riktar in sig på ett moment i manipulationen, nämligen det otillbörliga erbjudandet. Det är alltså att lämna, utlova eller erbjuda en otillbörlig förmån som är det straffbara för givande av muta i 10 kap. 5 b § brottsbalken. Sedan är det den som tar emot, godtar ett löfte om eller begär en otillbörlig förmån som straffas för tagande av muta enligt 10 kap. 5 a § brottsbalken. Förberedelserna, sonderingarna, själva matchfixningen och det som sker vid sidan av, vadslagningen faller därmed utanför. Brå konstaterar att det således inte är straffbart att ”endast” manipulera en match men att det från ett vadhållningsperspektiv möjligen skulle kunna betraktas som ett bedrägeri. Det är dock oklart, anför Brå vidare, hur långt bedrägeribestämmelsen sträcker sig vid matchfixning.
33
Brå lyfter vidare fram att den påverkan riktad mot någon som är i stånd att manipulera en match inte behöver ta formen av givande av muta. Det kan också handla om vänskapskorruption, där den otillbörliga förmånen snarare är ett tack för gammal vänskap. Det kan också handla om andra former av påverkan såsom trakasserier, olaga hot, våld eller skadegörelse. Mot denna bakgrund kan det enligt Brå hävdas att i de fall brott ändå föreligger – till följd av att enbart enstaka moment i ett större förlopp bestraffas – fångar det straffrättsliga systemet inte upp konspirationen och manipulationen som helhet. Detta, menar Brå, skulle tala för att ett särskilt brott införs för att kriminalisera manipulerade matcher. Vad som vidare talar för ett sådant särskilt brott är enligt Brå bevissvårigheterna. Brå framhåller här att när det straffrättsliga systemet är beroende av att kunna styrka en enskild detalj i ett större sammanhang, typiskt sett det otillbörliga erbjudandet, är risken stor att den straffrättsliga utgången blir slumpmässig.
34
Svenska Spel, Riksidrottsförbundet, Svenska Fotbollförbundet och Svenska Basketbollförbundet har också pekat på behovet av en ny lagstiftning. De har i en gemensam skrivelse till utredningen framfört att det i och för sig ofta kan misstänkas att de inblandade i en matchfixning tagit emot en otillbörlig förmån men att det i de fall en sådan muta inte har erbjudits, eller inte kan bevisas, är otillfreds-
33 Brå:s rapport 2015:18, s. 104. 34 Brå:s rapport 2015:18, s. 105.
Sanktionssystemet SOU 2017:30
118
ställande att straffansvar inte kan åläggas den som bevisligen deltagit i manipulation och samtidigt (själv eller genom ombud) ingått vadhållning på tävlingen.
35
I skrivelsen anförs vidare att det är uppen-
bart att den straffrättsliga regleringen inte är tillräcklig även om det, men några enstaka undantag, saknas domstolsavgöranden på det nykriminaliserade området för tagande och givande av muta. I sammanhanget hänvisar Svenska Spel m.fl. till åklagarens beslut
36
att
lägga ned en förundersökning avseende misstanke om bedrägeri i ett fall som gällde misstänkt matchfixning. Det aktuella fallet gällde vadslagning online (se vidare om åklagarens beslut i avsnitt 24.9.2).
Vid kontakt med Spellicensutredningen har representanter från Riksenheten mot korruption gett uttryck för att nuvarande reglering inte är optimal för att komma tillrätta med fall av matchfixning. Det beror enligt enheten framför allt på, vid talan om mutbrott, svårigheten att bevisa huruvida en förmån överhuvudtaget har erbjudits eller lämnats.
Utredningen instämmer i vad Riksenheten mot korruption anfört i sitt beslut om att lägga ned förundersökningen avseende bedrägeri i ett antal fall där vadslagning ingåtts på internet. Det innebär att utredningen således anser att det inte finns något utrymme att tillämpa bedrägeribestämmelserna när vadslagning sker hos spelföretag online. Tillämpning av bedrägeri enligt 9 kap. 1 § första stycket brottsbalken är därmed enligt utredningens uppfattning uteslutet, eftersom det kräver att en fysisk person vilseleds medan förfarandet hos spelbolagen i dessa fall är automatiserade. S.k. datorbedrägeri enligt 9 kap. 1 § andra stycket brottsbalken är också i fall där vadslagning sker hos spelbolagen online uteslutet eftersom någon olovlig påverkan inte sker av själva datorn eller annan automatisk process.
Det nu anförda om bedrägeribestämmelsernas tillämplighet ger vid handen att det i Sverige i princip bara finns en reglering som kan användas med avsikt att motverka förekomsten av matchfixning när vadslagning sker hos spelbolag online, nämligen tagande och givande av muta enligt 10 kap. 5 a och b §§ brottsbalken.
Av de skäl som bl.a. Brå lyfter fram i sin rapport finns det dock flera svårigheter att tillämpa mutbrottslagstiftningen i matchfixningsfall. Utredningen kan därmed konstatera att även om det finns viss
35 Skrivelse till Spellicensutredningen den 14 april 2016. 36 Beslut från Riksenheten mot korruption den 2 september 2015, AM-86997-15.
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
119
lagstiftning som kan aktualiseras vid matchfixning ger denna inte ett tillräckligt starkt skydd. De rättsfall som Riksenheten mot korruption drivit i domstol illustrerar enligt utredningen väl behovet av en straffrättslig utvidgning. I rättsfallet från Göta hovrätt
37
fann
både tingsrätten och hovrätten det utrett att den åtalade mannen visserligen försökt förmå tre fotbollsspelare att medverka vid en läggmatch men att det inte var visat att han erbjudit dem en otillbörlig förmån. Åtalet ogillades därför i tingsrätten. Sedan åklagaren justerat åtalet i hovrätten till att också omfatta medhjälp till givande av muta dömdes mannen för detta brott. Situationen i rättsfallet ger belägg för de farhågor om bevissvårigheter när det kommer till att visa en otillbörlig förmån som bl.a. Brå ger uttryck för i sin rapport.
I domen från Hovrätten över Skåne och Blekinge
38
gällde det tre
fall av matchfixning i samband med fotbollsmatcher. I två av fallen var dock inte fråga om någon otillbörlig förmån utan i stället andra påtryckningar som bedömdes som olaga tvång. Det visar att det är långt ifrån alla fall som det överhuvudtaget förekommer en otillbörlig förmån i händelser av matchfixning. Det kan i stället vara fråga om andra typer av påtryckningar. I det här rättsfallet handlade det om olaga tvång som är en brottslig gärning. Det är dock tydligt att matchfixningar där andra typer av påtryckningar förekommer som inte är straffbara faller helt utanför det kriminaliserade området.
Det saknas således för närvarande i svensk rätt en straffrättslig bestämmelse som enbart fångar in själva matchfixningen som sådan. Det är, som framgått ovan, svårt att med säkerhet ange hur vanligt förekommande uppgjorda matcher är i dag. Antalet misstänkta fall i Sverige är många, men antalet fällande domar få. Utomlands har dock flera fall av matchfixning uppmärksammats och det pågår ett internationellt arbete för att stävja problemet.
Vid sidan av den nu nämnda problematiken med matchfixning förekommer det också annat fusk vid kommersiella spel. Utredningen tänker här exempelvis på en sådan situation som var vid handen i Svea hovrätts dom om poker-roboten.
39
Förhållandena i det fallet
37 Göta hovrätts dom den 5 november 2015 i mål nr B 3202-14. För redovisning av domen, se avsnitt 24.9.4. 38 Hovrättens över Skåne och Blekinge dom den 30 juni 2016 i mål nr B 3004-15. För redovisning av domen, se avsnitt 24.9.4. 39 Svea hovrätts dom den 18 februari 2016 i mål nr B 680-15. För redovisning av domen, se avsnitt 24.9.4.
Sanktionssystemet SOU 2017:30
120
visar också på svårigheten att tillämpa bedrägeribestämmelsen vid olika typer av otillbörlig påverkan av kommersiella spel. Det finns med andra ord i dag ett utrymme för att fuska i kommersiella spel, utan att det för den sakens skull omfattas av något straffansvar.
Avsaknaden av en straffrättslig bestämmelse som omfattar nu nämnda situationer får en rad negativa konsekvenser. Framför allt riskerar det att undergräva förtroendet för kommersiella spel som anordnas för allmänheten och som omsätter stora belopp. Spelkonsumenter måste kunna känna förtroende för spelföretagen och känna sig trygga med att den licenserade marknaden är rättvis och fri från korruption och fusk. Dessutom, vilket är minst lika viktigt i sammanhanget, står spelare och andra inom idrotten involverade personer i dag utan ett effektivt straffrättsligt skydd mot olika otillbörliga påtryckningar om att medverka till matchfixning. Det är enligt utredningen av stor vikt att såväl idrottens integritet som integriteten hos de system för kommersiell vadhållning som hålls i samband med tävlingar i Sverige skyddas från problemet matchfixning med bl.a. en väl fungerande straffrättslig reglering.
Utredningen anser således att det finns tillräckliga skäl för att föreslå en ny straffrättslig bestämmelse som särskilt tar sikte på spelfusk. Ambitionen är att bestämmelsen ska fånga upp alla typer av förekommande fusk som kan förekomma vid kommersiella spel, såväl s.k. matchfixning som andra otillbörliga gärningar. En sådan bestämmelse finns enligt brittisk rätt (Gambling Act 2005 section 42). Eftersom det rör sig om en specialreglering, riktad mot gärningar på spelmarknaden, bör den nya bestämmelsen införas i den reglering som reglerar spelmarknaden, dvs. den nya spellagen.
Ett särskilt spelfuskbrott
Det nya straffansvaret bör vara en särskild gärningsform som avser dels manipulation av utgången av ett spel, dels att förmå någon att manipulera utgången av ett spel. De spel som avses med bestämmelsen är sådana spel som omfattas av licenskrav enligt spellagen.
Med att manipulera utgången av ett sådant spel avses en handling eller underlåtenhet som otillbörligen påverkar, eller kan komma att påverka, utgången av spelet. Av lagtexten framgår uttryckligen att handlingen eller underlåtenheten inte måste ha den följden att
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
121
spelet faktiskt påverkas. Det räcker således med att det kan komma att påverkas. Det kan här exempelvis tänkas en fotbollspelare som i syfte att försöka få sitt lag att förlora gör avsiktliga misstag under matchen, men att hans eller hennes lag ändå vinner. Ett sådant fall omfattas således av bestämmelsen. Vidare omfattas situationer när de regler som ställs upp för ett spel inte följs, men att utgången trots detta inte påverkas. Straffansvaret ska också vara oberoende av om gärningen medför vinning. Detta innebär att den situationen som förelåg i Svea hovrätts dom om poker-roboten
40
omfattas där några
av domstolens slutsatser var att det inte var tillåtet att använda sig av helautomatiskt robotspel på den aktuella spelsajten men att det inte kunde visas att gärningsmännens chanser till vinst ökat på grund av att de använt sig av programvaran vid spelet.
Förutom att bestämmelsen avser den som manipulerar utgången av ett spel omfattar den vidare den som förmår någon att manipulera utgången av ett spel. Gärningsmannen ska här genom någon slags påverkan förmå en person att manipulera utgången av spelet. En sådan påverkan kan ske genom påtryckningar på olika sätt. Det kan t.ex. handla om en ”vänskapstjänst” men också om trakasserier, olaga hot, utpressning eller misshandel. Den som förmår exempelvis en fotbollsspelare att underprestera i en match med syfte att låta det mötande laget vinna gör sig således skyldig till brott alldeles oavsett om fotbollsspelaren erbjuds en otillbörlig förmån. En förutsättning är att matchen är föremål för spel.
Det föreslagna spelfuskbrottet ska vara subsidiärt till bestämmelserna om tagande och givande av muta och bedrägeri?
Straffskalan för spelfuskbrottet bör vara fängelse i högst två år. När det gäller det grova brottet är det enligt utredningen lämpligt med samma straffskala som för grovt bedrägeri och givande och tagande av muta, grovt brott. Straffskalan för grovt spelfuskbrott bör mot denna bakgrund vara fängelse lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömande av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art. I systematiken ligger att det är fråga om ett upprepat beteende, allra helst om det har genomförts efter viss beräkning. Att gärningen har varit av särskilt farlig art fångar in det fallet att allvarliga fall av hot, misshan-
40 Svea hovrätts dom den 18 februari 2016 i mål nr B 680-15.
Sanktionssystemet SOU 2017:30
122
del eller utpressning har använts för att förmå någon att manipulera en vadslagningshändelse.
Ett spelfuskbrott kan många gånger tänkas hamna endast på försöks- eller förberedelsestadiet. Det är därför enligt utredningens uppfattning angeläget att också försök och förberedelse till sådant brott ska vara straffbelagt.
24.9 Beslag
Utredningens förslag: Om någon påträffas på bar gärning när
han eller hon begår brott enligt denna lag, får beslag göras av spelutrustning eller andra föremål som skäligen kan antas ha betydelse för utredning av brottet eller kan antas bli föremål för förverkande enligt denna lag. Sådan befogenhet har de kontrollanter som förordnats att utöva tillsyn över spellagen samt befattningshavare hos Spelmyndigheten i vars uppgift det ingår att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om spel.
Om egendom har tagits i beslag enligt ovan ska detta skyndsamt anmälas till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten. Den som har tagit emot en sådan anmälan ska vidta samma åtgärder som om han eller hon själv hade gjort beslaget.
Enligt rättegångsbalkens allmänna bestämmelser om beslag har var och en som påträffar någon som är i färd med att begå brott, på vilket det kan följa fängelse, rätt att gripa brottslingen och får då också beslagta påträffade föremål. En fråga som har uppkommit i utredningen är om det finns skäl att gå längre i det avseendet på så sätt att en förordnad kontrollant enligt spellagen eller befattningshavare hos Spelmyndigheten ska få befogenhet att ta egendom i beslag i de fall där någon ertappas på bar gärning när han eller hon begår brott mot lagen. Med andra ord är frågan om det ska finnas en rätt att ta egendom i beslag oberoende av ett gripande. Sådana bestämmelser finns i bl.a. 47 § fiskelagen, 47 § jaktlagen (1987:259) och 14 § lagen (2016:319) om skydd för geografisk information.
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
123
24.9.1 Något om beslagsbestämmelserna i rättegångsbalken
27 kap. rättegångsbalken innehåller bestämmelser om beslag. För att beslag ska få ske måste enligt 1 § föremålet skäligen kunna antas ha betydelse för utredning om brott (bevisbeslag), vara någon avhänt genom brott (återställandebeslag) eller vara förverkat på grund av brott (förverkandebeslag). Beviskravet, som i lagtexten uttrycks som ”skäligen kan antas”, är lågt. Det måste finnas någon omständighet som gör det mer sannolikt att egendomen kan ha betydelse för utredningen eller har varit föremål för brott än att så inte är fallet.
41
Beslag förutsätter vidare att egendomen är tillgänglig och kan inte användas som ett instrument för att söka efter föremål.
42
För efter-
sökande används andra tvångsmedel, bl.a. husrannsakan. Beslag får användas oberoende av brottets beskaffenhet och kan beslutas även om föremålet ägs eller innehas av någon annan än den misstänkte. Beslag förutsätter över huvud taget inte att det finns någon misstänkt person. Utrymmet för att beslagta skriftliga handlingar begränsas genom reglerna i 2 och 3 §§.
Av 4 § framgår det att den som med laga rätt griper en misstänkt eller verkställer ett beslut om husrannsakan, kroppsbesiktning eller kroppsvisitation får ta sådana föremål i beslag som då påträffas. I andra fall får föremål inte tas i beslag utan föregående beslut av undersökningsledaren eller åklagaren. Är det fara i dröjsmål får dock åtgärden vidtas av en polisman även utan sådant beslut, om det inte är fråga om vissa skriftliga försändelser. När ett beslag har verkställts utan föregående beslut av undersökningsledaren eller åklagaren, ska det skyndsamt anmälas till någon av dessa, som omedelbart ska pröva om beslaget ska bestå. Även rätten får förordna om beslag av föremål som antingen uppvisas vid rätten eller annars är tillgängligt för beslag enligt 5 § första stycket. Om ett beslag har verkställts utan rättens förordnande, kan den som har drabbats av beslaget begära rättens prövning av beslutet. Det framgår av 6 §. Beslagtagna föremål ska tas i förvar av den som verkställt beslaget enligt 10 §. Enligt 8 § fjärde stycket kan ett beslut om beslag hävas antingen av rätten, undersökningsledaren eller åklagaren. I 4 a § anges att om en målsägande eller någon som trätt i dennes ställe har framställt anspråk
41 Robert Nordh, Tvångsmedel, Praktisk process IV, 2007, s. 92. 42 NJA II 1942 s. 359.
Sanktionssystemet SOU 2017:30
124
på egendom som är beslagtagen får undersökningsledaren eller åklagaren innan åtal väckts besluta om att föremålet ska lämnas ut. Förutsättningen är att det är uppenbart att han eller hon har bättre rätt till föremålet än den hos vilken beslaget har gjorts. Ett typfall då ett beslut kan fattas är när det är fullständigt klarlagt att egendomen olovligen har tagits från målsäganden. Om föremålet inte lämnas ut till målsäganden eller någon som trätt i dennes ställe enligt 4 a §, ska föremålet när beslaget hävs lämnas ut till den hos vilken beslaget har gjorts. Gör denne inte anspråk på föremålet eller kan det inte utredas hos vem beslaget har gjorts ska föremålet lämnas ut till den som gör anspråk på det. Förutsättningen är då att personen kan visa sannolika skäl för sin rätt till föremålet. I de fall föremålet inte hämtas i enlighet med bestämmelsen tillämpas lagen (1974:1066) om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m.
24.9.2 Utredningens överväganden
Som nämns ovan finns bestämmelser i fiskelagen, jaktlagen och lagen om skydd för geografisk information som ger tillsynsmän en befogenhet att ta föremål i beslag utan att en skyldig person samtidigt grips. Bestämmelserna går således längre än vad som följer av beslagsbestämmelserna i rättegångsbalken.
När det gäller spellagen kan en bestämmelse om beslag oberoende av ett gripande främst komma att bli aktuell i ärenden som rör illegala spelautomater. I dag är det oftast befattningshavare hos Lotteriinspektionen som vid kontrollbesök upptäcker brott avseende illegala spelautomater. Det framstår därför som befogat, inte minst av effektivitetsskäl, att befattningshavare hos Spelmyndigheten liksom särskilt förordnade kontrollanter ska ha befogenhet att under vissa förhållanden ta egendom i beslag. En förutsättning ska vara att föremålen skäligen kan antas ha betydelse för utredning av brottet eller att de kan antas bli föremål för förverkande enligt spellagen. Har egendom tagits i beslag, ska anmälan om detta göras skyndsamt till polis- eller åklagarmyndigheten. Den som har tagit emot anmälan bör handla som om han eller hon själv har gjort beslaget. Utredningens bedömning är att de situationer som anges i 27 kap.2 och 3 §§rättegångsbalken inte är aktuella i nu förevarande fall.
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
125
24.10 Åtgärder utöver främjandeförbudet som behöver vidtas för att stoppa olicensierade aktörer
Enligt direktiven ska utredningen undersöka vilka åtgärder, utöver de som föreslagits av Främjandeförbudsutredningen, som kan behöva vidtas för att effektivt stoppa olicensierade aktörer från att agera på den svenska spelmarknaden och lämna nödvändiga författningsförslag.
24.11 Förbud mot elektronisk kommunikation till olicensierat spel
24.11.1 Utredningsdirektiven
I direktiven till Spellicensutredningen framhålls att det i ett licenssystem är angeläget att skydda licenshavare från otillbörlig konkurrens från spelanordnare som inte har tillstånd att agera på den svenska marknaden. Det i dag gällande förbudet mot att främja lotterier som saknar tillstånd bör vara grunden för ett sådant skydd. Det kan dock antas att detta inte är tillräckligt för att hindra olagliga aktörer från att tillhandahålla lotterier till svenska spelare, varför det bör övervägas om främjandeförbudet ska kompletteras med ytterligare åtgärder. Vidare anges i direktiven att som exempel på en sådan åtgärd kan nämnas Spelutredningens (SOU 2008:124) förslag att förbjuda betalningsförmedling för otillåtna lotterier och förbud mot elektronisk kommunikation till domäner och IP-adresser där otillåtna spel förekommer.
Mot denna bakgrund har Spellicensutredningen fått i uppdrag att undersöka vilka åtgärder, utöver de som föreslagits av Främjandeförbudsutredningen, som kan behöva vidtas för att effektivt stoppa olicensierade aktörer från att agera på den svenska spelmarknaden och lämna nödvändiga författningsförslag.
24.11.2 Tidigare utredningsarbete
Inledningsvis kan nämnas att såväl Lotteriutredningen (SOU 2006:11) som Spelutredningen hade i uppdrag att utreda samma frågeställning. Lotteriutredningen gjorde bedömningen att det inte skulle in-
Sanktionssystemet SOU 2017:30
126
föras något särskilt förbud i lotterilagen riktat till den som tillhandahåller förmedlingstjänster som möjliggör att bedriva spelverksamhet som riktas mot svenska spelare. Lotteriutredningen anförde följande (SOU 2006:11 s. 292–293):
Lagstiftningsåtgärder i syfte att kontrollera trafiken över Internet torde kunna riktas mot antingen Internetoperatörerna (som tillhandahåller den nödvändiga infrastrukturen) eller Internetleverantörerna (som tillhandahåller tjänsten Internet). Utredningen bedömer emellertid inte att ett förbud som riktar sig mot operatörerna skulle vara en framkomlig väg. För dessa är innehållet i trafiken oväsentligt och avtal om nyttjande av sådan infrastruktur torde avse överföring av en viss mängd data. Ett ansvar för operatören att undersöka vad slags tjänster som överföringen avser skulle eventuellt vara tekniskt möjligt. Ett sådant ansvar skulle dock innebära en kapacitetssänkning samt vara förenat med så höga kostnader att det inte kan anses vara försvarbart. Ett eventuellt kontrollansvar skulle därför rimligen endast kunna åläggas Internetleverantören. Denne har en möjlighet att kontrollera de data som skickas och därmed till vilka adresser uppkoppling sker. Om spärrlistor upprättas, där otillåtna Internetadresser förtecknas, skulle leverantören ha möjlighet att blockera trafik till hemsidor där spel och lotterier erbjuds. Ansvaret för upprättande och uppdatering av sådana spärrlistor torde få åvila en offentlig myndighet. Ett ansvar för leverantörerna att självmant undersöka om en viss Internetadress utgör en spelsida är enligt utredningen inte rimligt att tänka sig. Ett kontrollansvar för Internetleverantören skulle då innebära att denne var skyldig att blockera trafik till särskilt angivna Internet (IP-) adresser enligt de upprättade spärrlistorna. En enskild spelare skulle därmed nekas åtkomst till den begärda spelsidan, om denna finns förtecknad i spärrlistan. Ett kontrollansvar borde leda till att spel från Sverige över Internet hos utlandsbaserade anordnare skulle minska kraftigt. Frågan är om det finns förutsättningar att i lag fastslå ett sådant ansvar. Det bör noteras att något motsvarande ansvar inte gäller i något annat sammanhang. Dock finns det exempel på leverantörer som blockerar trafik till kända sidor med olagligt innehåll, såsom barnpornografi, men någon lagstadgad skyldighet till detta finns inte. Det finns goda möjligheter för spelare att kringgå spärrar, t.ex. genom att använda anonymiserande proxyservrar. Ett förbud kan även kringgås genom att spelaren anlitar utländska Internetleverantörer. Det senare lär dock, åtminstone i dag, vara relativt ovanligt. Slutligen finns det en risk att även legitim trafik över Internet kommer att förhindras genom ett förbud av ifrågavarande slag. Utredningen fäster stor vikt vid att ett förbud av detta slag inte har införts i fråga om annan trafik över Internet. Det finns ingen skyldighet för Internetleverantörerna att blockera för trafik till hemsidor med illegalt innehåll, t.ex. sådana som innehåller barnpornografiska bilder. Att överväga en sådan skyldighet när det gäller utländska webbsidor skulle därför kräva mycket starka skäl. Ett sådant skäl skulle kunna vara om det finns ett uppenbart behov av att skydda spelarna mot
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
127
spelverksamhet som bedrivs i utlandet. I och för sig förekommer det säkert spelsidor, där anordnaren har bedrägliga avsikter. De ledande anordnarna kan dock förutsättas bedriva sin verksamhet med erforderliga tillstånd och med beaktande även av konsumenternas intressen. Vidare kan det inte antas att riskerna för att spelarna ska drabbas av sociala och ekonomiska skadeverkningar är så mycket större när spelandet sker i verksamheter utomlands än när det sker här i landet. Mot bakgrund av det anförda finner utredningen inte heller att ett förbud som riktar sig mot förmedlingstjänster av detta slag kan anses vara proportionerligt i förhållande till förbudets syfte. Ett förbud riktat mot Internetleverantörerna att blockera för trafik till utländska webbsidor skulle dock kunna motiveras av en verklig önskan att minska spelandet totalt sett. Emellertid torde det då inte finnas något direkt utrymme att låta svenska anordnare bedriva motsvarande verksamhet. Ekonomiska hänsyn kan slutligen över huvud taget inte motivera en sådan åtgärd. Utredningen finner därför, med beaktande av att kringgåendemöjligheterna av ett förbud av ifrågavarande slag bedöms vara stora, att tillräckliga skäl inte framkommit för att ålägga Internetleverantörerna att blockera för trafik till utländska spelsidor.
Till skillnad från Lotteriutredningen gjorde Spelutredningen bedömningen att det borde införas en bestämmelse om att kommunikationsföretag inte får förmedla kommunikation från sina kunder till domännamn och IP-adresser för speltjänster.
Spelutredningen anförde följande (SOU 2008:124 s. 430–433):
Skälen för bedömningarna och förslaget
Att öppna den svenska spelregleringen för nya aktörer kräver att de nya aktörerna kan utöva sina tillstånd utan konkurrens från utlandet. För att detta ska kunna ske krävs att det främjandeförbud som finns i nu gällande lotterilag (1994:100) måste skärpas. Detta kan ske i två avseenden dels genom IP-blockeringar och dels genom förbud för penningtransaktioner av spelinsatser och spelvinster. Ett av syftena med de förslag som nu nämnts är att de spel som i dag sker på utländska webbsidor bör kanaliseras till aktörer i Sverige. Om främjandeförbudet inte kan skärpas ställer sig Spelutredningen mycket tveksam till frågan om att öppna marknaden för nya aktörer.
De stater inom EU som nyligen genomför eller avser att ändra sina lagstiftningar har valt olika vägar för att möta det gränsöverskridande spelet. Italien har öppnat Internetspel på nationell nivå så att näringslivet kan erhålla tillstånd till spel inom Italien. Italien har samtidigt (se 11.5.7) infört blockeringar av utländska webbsidor. Frankrike arbetar med en ny spelreglering som bygger på samma grundtankar som den italienska, dvs. öppna en nationell spelmarknad på Internet för nya aktörer och samtidig införa bl.a. blockeringar för utländska webbsidor.
Sanktionssystemet SOU 2017:30
128
Tyskland har i ny lagstiftning den 1 januari 2008 förbjudit allt Internetspel, dvs. både inhemskt och utländskt.
Frågan om blockering av webbsidor över Internet har enbart till syfte att träffa utländska spelbolags spelverksamhet. Vad som ska bli föremål för blockering är rent kommersiell verksamhet. Fördelarna med blockering av IP-adresser och domännamn hos ISP:rna är att det skulle träffa bara den trafik som är nödvändig för att uppnå syftet med främjandeförbudet, dvs. endast spel från ej tillåtna operatörer skulle blockeras och detta endast för svenska kunder. Någon annan trafik påverkas inte. Mot bakgrund av detta gör Spelutredningen bedömningen att blockering av IP-adresser och domännamn inte är i strid med fri- och rättigheter i RF, TF och YGL samt fri- och rättigheter enligt Europakonventionen och dess tilläggsprotokoll.
Blockering av domännamn – DNS-filtrering – innebär att användarens blotta förfrågan om webbsidan bryter kommunikation. Blockering av IP-adresser innebär att en speciell sida på Internet blockeras. Identifikationen är mer detaljerad än den som följer av DNS-filtrering. IP-blockering innebär också att inte bara namnet på tjänsten utan den plats på Internet där speltjänsten är lagrad blockeras. IP-adresser kan i och för sig bytas och hela spelsystem kan av speloperatören flytas till annan server med andra IP-adresser, men metoden framstår ändå på grund av. sin ”kirurgiska precision” som ändamålsenlig. Även denna metod bedömer Spelutredningen som realistisk.
Fördelarna med blockering av IP-adresser och domännamn hos ISP:rna är som nyss sagts att det skulle träffa bara den trafik som är nödvändig för att uppnå syftet med främjandeförbudet, dvs. endast spel från ej tillåtna operatörer skulle blockeras och detta endast för svenska kunder. Någon annan trafik påverkas inte. Nackdelarna med blockeringen är att den inte kan blockera all åsyftad trafik. Möjligheterna att kringgå blockeringen finns (se 11.5.6).
Det framstår inte som rimligt att en speloperatör skulle byta domännamn hur som helst. Kopplingen till speloperatörens varumärke måste av kommersiella skäl finnas kvar. En blockering av domännamn skulle enligt Spelutredningens mening inte kunna mötas med att speloperatören fjärmar sig allt för långt från sitt varumärke, eftersom kunderna måste känna igen sin speloperatör. Även mindre förändringar av ett domännamn skulle dock innebära att en blockering kringgås. T.ex. kan ett ursprungligt domännamn www.spelbolaget.com ändras till www2.spelbolaget.com, www.vecka52.spelbolaget.com eller www.4spelbolaget.com. Sådana ändringar skulle kunna ske enligt ett på förhand uppgjort system som förmedlas till kunderna eller lagts in i spelklienten. Den av AAMS tillhandahållna blockeringslistan uppvisar en mycket stor mängd domännamn från speloperatörer som gjort sådana mindre ändringar och därför förekommer på listan med ett flertal likartade domännamn.
Ett sätt att delvis blockera även framtida varianter av domännamn är att blockera huvuddomänen t.ex. spelbolaget.com Varierande prefix som www, www2, www.vecka52 m.fl. kommer då att bli blockerade.
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
129
Denna metod innebär dock att all elektronisk kommunikation med huvuddomänen stoppas, även e-posttrafik till sven.svensson@spelbolaget.com En sådan övergripande blockering innebär alltså att det inte går att kommunicera med speloperatören ens i fullt lagliga syften, vilket jämfört med syftet – att hindra ett otillåtet främjande av spel – måste anses vara oproportionerligt.
En kombination av DNS-filter och IP-filter torde vara en metod som medför tillräckligt precis blockering för att inte gå utöver syftet med blockeringen och ändå ha god effekt. DNS-filtret hindrar bekräftelse på att speltjänsten finns och IP-filtret hindrar att man kan få en uppkoppling. Spelutredningen förordar därför att eventuell blockering av webbsidor på Internet bör på sätt sker i Italien ske genom en kombination av DNS-filter och IP-filter.
Det kan konstateras att om blockering av något slag ska ske, bör det ske genom att tillsynsmyndigheten tillhandahåller listor över de domännamn och IP-nummer som ska blockeras, samt att det förtydligas i lag att främjandeförbudet även omfattar förmedling av spelkommunikation. På vilket sätt listor ska distribueras bör anförtros tillsynsmyndigheten att, efter samråd med berörda kommunikationsföretag, besluta.
Finns det EU-rättsliga förutsättningar att blockera IP-adresser m.m.
I avsnitt 11.4.4 har Spelutredningen bedömt frågan om det finns EUrättsliga förutsättningar för att förbjuda betalningsförmedlingar. Då frågan om att förbjuda betalningsöverföringar och blockera IPadresser båda gäller omfattningen av lotteriregleringens främjandeförbud hänvisar Spelutredning till de skäl som anförts i avsnitt 11.4.4 och gör samma bedömning av de EU-rättsliga förutsättningarna att kunna införa blockering av IP-adresser och domännamn.
Sammanfattande bedömning
I avsnitt 11.3 har Spelutredningen konstaterat att det även för framtiden finns behov av ett främjandeförbud, som bör skärpas. En sådan skärpning skulle kunna åstadkommas genom att främjandeförbudet förtydligades med ett förbud mot elektronisk kommunikation av spel till domännamn och IP-adresser.
24.11.3 Allmänt om internet
När internet slog igenom på allvar i Sverige i mitten av 90-talet var s.k. ”dialup” (att ringa upp en Internet Service Provider (ISP), internettjänstleverantör, med modem) det vanligaste sättet att ansluta sig till internet, och kostnaden var relativ till hur länge man var uppkopplad (precis som ett vanligt telefonsamtal). I början av 2000-
Sanktionssystemet SOU 2017:30
130
talet började bredbandsuppkopplingar slå igenom, där man dels fick surfa till en betydligt högre hastighet, men också oftast till en fast månadsavgift (s.k. flat rate). Detta var ett viktigt paradigmskifte för att göra internet till den allmännyttiga bastjänst i samhället det i dag har utvecklats till (Wikipedia).
Internet är världens största datornätverk. En teknisk definition av begreppet internet är sammankoppling av flera fysiska datornätverk med hjälp av datorer som kallas routrar. All kommunikation över internet sker med kommunikationsprotokollet Internet Protocol (IP). Internet liknar intranät som är ett internt nätverk inom en organisation och också baseras på IP-protokollet och annan internetteknologi. Förr fanns flera stora datornätverk som använde olika tekniker men i dag dominerar internet och intranät.
Ett flertal leverantörer är verksamma inom internet och trafiken sker efter affärsmässiga överenskommelser dem emellan om routing mellan näten. Adressering, för att förmedla information, sker enligt internationell standard. Internet är uppbyggt på flera nivåer med en hierarkisk struktur. Internetleverantören, ISP, tillhandahåller tjänsten anslutning till internet. Kunderna, internetanvändarna, köper alltså möjligheten att koppla upp sig på internet. Exempel på internetleverantörer i Sverige är Telia, ComHem, Telenor, Tele2 m.fl. Vissa av dessa är även internetoperatörer, dvs. operatör som levererar trafiken, även kallade bredbandsoperatörer. IP-adresser används för att etablera kontakt mellan olika aktörer inom internet, såsom internetanvändaren och internetleverantören, vilka båda har IP-adresser. Prefixet, t.ex. http, till hemsidesadressen styr vilket ”språk” som används i kommunikationen. En hemsida på internet anges ofta med en bokstavskombination som i regel anknyter till företagets eller organisationens namn. T.ex. har Lotteriinspektionens hemsida adressen www.lotteriinspektionen.se. Toppdomänen i det fallet är .se, som administreras av Internetstiftelsen i Sverige men det hade också kunnat vara en annan toppdomän, som .com, vilken administreras av ett amerikanskt företag. Nya toppdomäner tillkommer och .casino har registrerats av ett amerikanskt företag. Spelföretag kan köpa sin egen DNS-adress under toppdomänen .casino och flera har gjort det på samma sätt som de registrerat sig under populära toppdomäner som .nu. För att hantera en portfölj av flera toppdomäner omdirigeras som regel slagningar i DNS-systemet av exempel som företaget.nu, företaget.casino och företaget.se till en adress som blir del i före-
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
131
tagets marknadsföring, tex företaget.com. Viktigt att notera är att företaget kontrollerar själva alla adresser som ligger under sin egen nivå, t.ex. poker.företaget.se, och det är lätt för dem att lägga till nya adresser på tredje nivå och lägre.
Varje sådan adress motsvaras också av en IP-adress. Skillnaden är att DNS-namnet avser vad som söks och IP-adressen var det återfinns, dvs. på vilken dator. Det betyder att om DNS-namnet är blockerat kan man ändå komma till servern om man känner till IPadressen och skriver in den i URL-fältet. Mängden IP-adresser som används är begränsad och en avstängd dator behöver inte en fast adress, därför sker ofta en dynamisk tilldelning av IP-adresser baserat på behov. Vilken IP-adress som är kopplade till vilken DNS-adress behöver därmed inte vara permanent.
Överföring av information inom internet sker företrädesvis via (opto-) kablar, men till viss del sker överföringen via satellit eller trådlöst.
År 2015 hade 93 procent av den svenska befolkningen tillgång till internet och det var 91 procent som använde internet. I åldern 8–55 år var det över 95 procent som använde internet. Den dagliga användningen av internet ökar i alla åldersgrupper. 92 procent har en dator. Det är alltså fler som har tillgång till internet än som har en dator och år 2015 var första gången detta blev fallet. 90 procent har bredband hemma, 59 procent har en surfplatta och 97 procent av befolkningen har en mobiltelefon. I genomsnitt använder vi internet totalt 21 timmar i veckan, varav drygt 8 timmar spenderas på internet i mobilen. De flesta barnfamiljer (87 procent) har flera datorer, smartmobiler och surfplattor. 67 procent av 2-åringarna använder internet och 32 procent gör det dagligen. Redan när de är 2 år är det en tredjedel av de som använder internet som någon gång skapar eget innehåll på internet.
65 procent av svenskarna vet vad ett domännamn är och 14 procent av internetanvändarna har en domän för privat bruk. I slutet av oktober 2015 fanns det nästan 1,4 miljoner aktiva .se-domäner. Av alla .se-domäner är det 57 procent som ägs av svenska företag, 32 procent ägs av svenska privatpersoner och 11 procent har utländska ägare. Majoriteten (71 procent) av domänägarna äger endast 1 domän (Svenskarna och internet 2015, Internetstiftelsen i Sverige, IIS).
Sanktionssystemet SOU 2017:30
132
24.11.4 Tekniska omständigheter kring blockering
Texten under denna rubrik kommer i allt väsentligt från uppdaterade texter av betänkandet En framtida spelreglering, SOU 2008:124. Det finns flera olika metoder att spärra viss trafik på internet. En blockering kan göras i den tekniska strukturen men blockering kan också ske hos producenter eller konsumenter som använder internet. Exempelvis kan den som lagrar system för speltjänster på en server förbjudas att förmedla kommunikation till just den delen av serverinnehållet. Blockeringen kan även ske hos konsumenten genom att det i hans eller hennes dator läggs in ett filterprogram. Blockering hos konsumenten, innehållsleverantören eller hos den som lagrar innehållsleverantörens webbtjänst för spel förutsätter naturligen medverkan från dessa aktörer.
Om blockering ska nå framgång bör den dock genomföras utan krav på medverkan från varken konsumenten, innehållsleverantören eller den som lagrar innehållsleverantörens webbtjänst för spel. De alternativ som återstår är att blockering sker någonstans i distributionssystemet.
En förutsättning för att blockering ska kunna göras där är att de metoder som väljs är anpassade till den teknik som allmänt används i kommunikationssystemen. Det finns några identifierbara anslutningspunkter (noder) för den svenska internetinfrastrukturen till omvärlden och de större operatörerna har för sina anslutningsbehov centrala noder till internetinfrastrukturen. I dessa noder förmedlas dock inte bara trafik till och från svenska abonnenter. En stor del av trafiken är ren s.k. transfertrafik. Kommunikationen är inte avsänd från Sverige och inte heller avsedd för kunder i Sverige. Trafiken som egentligen inte berör Sverige leds bara om via den svenska delen av internet av rena framkomlighetsskäl. Så mycket som hälften av all trafik i dessa noder kan sakna anknytning till Sverige. Om blockering ska göras i dessa noder kommer även trafik som inte har anknytning till svenska intressen riskera att blockeras.
Syftet med en eventuell blockering är att svenska abonnenter inte ska kunna erbjudas speltjänster av spelbolag som inte har licens i Sverige. Andra nivåer i internetinfrastrukturen som ligger nära slutabonnenten bör därför väljas. Den nivå som väljs bör ligga så nära denne slutabonnent att det inte finns risk för blockering av trafik som saknar samband med svenskars deltagande i speltjänster. Detta
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
133
innebär att det är den av slutabonnenten beställda kommunikationen som bör vara föremål för eventuell blockering. Sådan blockering bör således ske, inte vid centrala noder, utan i slutanvändarens uppkoppling till internet, dvs. hos slutabonnentens tjänsteleverantör.
Metoden att söka domännamn och identifiera med IP-nummer är generell för internet och de nationella nätverken med ISP som första kontaktpunkt för användaren är en grundläggande fysisk förutsättning.
Bl.a. nedanstående fyra metoder skulle kunna användas.
DNS-filtrering
En Domain Name Server (DNS) är en lista över alla de domännamn som registrerats som ett unikt kännetecken för en webbplats. Möjlighet att identifiera sökta domännamn är nödvändigt för att uppkoppling ska kunna ske. DNS-filtreringen skulle kunna genomföras enligt följande.
Domännamn associerade med kända speltjänster sätts upp på en lista. Listan görs tillgänglig för ISP:s i Sverige. När användare inom ISP:s nät söker en domänadress på listan blockeras uppkoppling genom ISP:s DNS.
Listan måste administreras så att den är uppdaterad, förmedlad och används, lika för alla. Det måste därför finnas en förvaltare av listan som ansvarar för att upptäcka domännamn som ska föras till listan, som förmedlar listan till avsedda ISP:s och som kontrollerar att den används. Listan torde lämpligen kunna tillhandahållas i elektronisk form för att underlätta både snabb uppdatering och enkel implementering hos ISP:s.
URL-filtrering
Uniform resource locator (URL-filtrering) bygger på att man tittar på innehållet i den trafik som sker. Detta innebär att filtreringen kan ske av delar av trafiken till en server. Detta förutsätter att kommunikation har etablerats mellan ISP:s användare och den server på vilken speltjänsten är lagrad.
Sanktionssystemet SOU 2017:30
134
Speltjänster är oftast av säkerhetsskäl krypterade för att såväl spel som penningtransaktioner ska ske säkert. Detta innebär att det inte är praktiskt möjlig att ta del av innehållet i trafiken.
URL-filtrering innebär att innehållet i kommunikation ska analyseras. Antingen måste analysen ske i realtid för att pågående främjande ska kunna avbrytas eller så måste en lagring av trafikdata ske för senare analys och blockering av den tjänst som erbjudits.
IP-filtrering
Möjligheten att identifiera speltjänstens IP-adress är nödvändig för att uppkoppling ska kunna ske. IP-filtreringen skulle kunna genomföras enligt följande.
IP-nummer associerade med kända speloperatörers webbsidor för spel kan sättas upp på en lista. Listan görs tillgänglig för ISP:s i Sverige. Listan läggs till en spärrlista i ISP:s routrar. Trafik till och från de spärrade IP-adresserna blockeras sedan. Blockeringen får effekt i ISP:s nät, dvs. för de som är kunder och därför har sin internetuppkoppling hos ISP:s.
En lista bör finnas och handhas på samma sätt som en lista över domännamn.
Routing-filtrering
Routing-filtrering innebär samma sak som blockering av IP-adresser, men sker på en högre hierarkisk nivå. Inte bara enstaka IP-nummer blockeras, utan hela nummerserier filtreras bort. Sådana nummerserier hör ofta till en och samma ISP, varför metoden kan innebära att hela eller stora delar av ISP-tjänsten blockeras. Vidare kan i en nummerserie finnas inte bara speltjänstsidor, utan också helt laglig verksamhet eller information, t.ex. finansiell- eller annan företagsinformation för ett spelbolag.
Router-filtrering innebär att hela serier av IP-nummer ska blockeras. Metoden medför därför risk att mer än speltjänsten blockeras.
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
135
Innehållsblockering (Deep packet inspection)
Innehållsblockering innebär blockering av kommunikation med ett visst innehåll, t.ex. musik och film. I praktiken handlar det om att specificera exakt det innehåll som är otillåtet. Innehållsblockering är resurskrävande och kostsamt. Det ligger också en stor osäkerhet i om det överhuvudtaget är tekniskt möjligt att på ett entydigt och säkert sätt identifiera otillåtet innehåll. På grund av dessa svårigheter kan innehållsblockering också komma att blockera sådant innehåll som inte är otillåtet. Eftersom innehållsblockering innebär en systematisk analys av all data som levereras är detta en typ av filtrering som inte är önskvärd (se EU-domstolens dom den 24 november 2011 i mål C-70/10 Scarlet mot SABAM).
Spelutredningens samlade bedömning
Enligt Spelutredningen
43
var det två tekniska modeller (DNS- och
IP-filtrering) som tedde sig som de mest lämpliga för blockering av spel över internet. Det är också dessa metoder som används av de länder som infört IP-blockering.
Sanktionssystemet SOU 2017:30
136
Tabell 24.1 Sammanfattande tabell över olika tekniska lösningar för att
förhindra olovligt innehåll på internet
DNS-varning (information)
DNS-blockering IP-blockering Blockering av innehåll (Deep packet inspection)
Pop-up sida eller liknande med information om regelverket. Spelaren blir inte blockerad från att gå vidare till webbplatsen.
Blockerar bara en webbsida, t.ex. spelföretaget.com.
Blockering av servern och därför alla sidor som delar IP-adressen.
Blockering av kommunikation med det angivna innehållet
Liten risk för att blockera material som inte är tänkt att omfattas.
Liten risk för att blockera material som inte är tänkt att omfattas.
Större risk för att blockera material som inte är tänkt att omfattas.
Tekniskt mycket krävande. Större risk för att blockera material som inte är tänkt att omfattas.
Kan kringgås genom att ändra URLadressen, t.ex. till spelföretaget1.com eller spelföretaget.net.
Kan kringgås genom att ändra URLadressen, t.ex. till spelföretaget1.com eller spelföretaget.net. Spelaren kan kringgå genom att ändra inställningarna på sin dator.
Relativt lätt att kringgå, både för spelföretag och spelare.
Mycket ingripande.
Ganska lätt att genomföra.
Ganska lätt att genomföra.
Arbetskrävande att upprätthålla.
Resurskrävande och kostsamt.
Källa: Meld. St. 12 (2016–2017), Alt å vinne–Ein ansvarleg og aktiv pengespelpolitikk
24.11.5 Åtgärder för att kringgå en blockering
Det finns ett antal åtgärder för att undvika blockering som kan vidtas, antingen av den enskilde spelaren eller av de/det spelbolag spelaren anlitat. Exempelvis har spelbolagen oftast e-postadresser till sina kunder. Spelbolagen kan därför nå samtliga sina kunder med ett massutskick där det meddelas namnet på den server som kunderna ska koppla upp sig till. Metoden kan användas för att meddela nya domännamn eller IP-adresser efterhand som t.ex. tillsynsmyndigheten upptäcker vilka domännamn som används för speltjänster och begär blockering hos ISP:s. Så snart en kontaktväg med spelservern blir känd och blockerad kan spelbolagen hitta nya vägar att nå kunderna.
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
137
Många speltjänster förutsätter att användaren laddar ner en särskild programvara på sin dator, en s.k. klient. Klienten är framtagen för att kunna kommunicera med spelbolagets server. Klienten tillhandahålls av spelbolaget och kan laddas ner gratis av kunderna. I en sådan klient skulle spelbolaget kunna lägga in särskilt programmerade instruktioner för hur spelarens dator ska koppla upp sig mot internet för att undvika gängse uppkoppling och därmed blockering hos svenska ISP. Klienten styr alltså själv över användaren till en med avseende på speltjänster neutral s.k. proxy-server tillhandahållen av spelbolaget för vidarebefordran till den server där spelet äger rum. Användaren behöver då inte själv veta hur han ska ta sig runt blockeringen utan spelanordnaren svarar för denna automatiskt. Förfarandet innebär att spelbolaget inte behöver kommunicera individuellt med varje kund.
24.11.6 Vissa grundläggande fri- och rättigheter
En särskild fråga är hur ett straffsanktionerat förbud för kommunikationsföretag att förmedla kommunikation från sina kunder till domännamn och IP-adresser för otillåtna speltjänster förhåller sig till vissa fri- och rättigheter i regeringsformen (RF), tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) samt fri- och rättigheter enligt Europakonventionen och dess tilläggsprotokoll. Enligt 2 kap. 1 § första stycket 2 regeringsformen (RF) är varje medborgare i förhållande till det allmänna tillförsäkrad frihet att inhämta och mottaga upplysningar och i övrigt ta del av andras yttranden. Denna informationsfrihet får, enligt 2 kap. 12 § RF, begränsas genom lag – eller i vissa fall efter bemyndigande i lag – för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får emellertid aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den eller utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen.
Av 2 kap. 13 § RF följer vidare att informationsfriheten får begränsas endast med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, en enskilds anseende, privatlivets helgd, förebyggande och beivrande av brott och i övrigt endast om särskilt viktiga skäl föranleder det.
Sanktionssystemet SOU 2017:30
138
Sedan den 1 januari 1999 gäller enligt 1 kap. 10 § TF och 1 kap. 13 § YGL att varken TF eller YGL är tillämplig på skildring av barn i pornografisk bild. Grundlagarna kan dock fortfarande tillämpas på pornografisk text.
I lagen (1998:112) om ansvar för elektroniska anslagstavlor föreskrivs bl.a. att den som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla ska hålla sådan uppsikt över sin tjänst som skäligen kan krävas för att uppfylla den skyldighet som lagen anger om att bl.a. ta bort meddelanden som uppenbart innehåller sådant som avses i brottsbalkens bestämmelser om uppvigling, hets mot folkgrupp, barnpornografibrott eller olaga våldsskildring. Nätoperatörer som endast tillhandahåller nät eller andra förbindelser för överföring av meddelanden omfattas inte av lagen (Konstitutionsutskottets betänkande 2009/10:KU14, s. 18).
Europakonventionen innehåller också bestämmelser om yttrandefrihet i artikel 10. TF och YGL ger ett särskilt grundlagsskydd för friheten att yttra sig genom skrifter, radio, television och vissa andra medier. Yttrandefriheten enligt artikel 10 i Europakonventionen får också inskränkas under förutsättning att inskränkningen anges i lag. Vidare måste inskränkningen vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till statens säkerhet, till den territoriella integriteten eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller för annans goda namn och rykte eller rättigheter, för att förhindra att förtroliga underrättelser sprids eller för att upprätthålla domstolars auktoritet och opartiskhet.
Det EU-direktiv som reglerar sektorn för elektronisk kommunikation inom EU benämns telekompaketet.
Telekompaketet har väckt frågor som handlar om medborgerliga rättigheter, rättssäkerhet och användarnas frihet på Internet. Den 4 november 2009 nådde Europaparlamentet och ministerrådet en förlikning där det framgår att begränsningar när det gäller användares tillgång till Internet får införas, men endast om de är lämpliga, proportionerliga och nödvändiga i ett demokratiskt samhälle. Sådana åtgärder får bara vidtas med respekt för principen om oskyldighet och rätten till privatliv och först efter ett tidigare, rättvist och opartiskt förfarande som garanterar rätten att bli hörd och rätten till en effektiv och snabb rättslig prövning. Ministerrådet godkände förlikningen den 20 november 2009 och Europaparlamentet den 24 november 2009.
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
139
Spellicensutredningen har haft ett möte med ett stort antal av de internetleverantörer som finns på den svenska marknaden. Vid mötet framgick att de flesta internetleverantörer är med i ett frivilligt arbete med att filtrera bort barnpornografi från internet. När detta arbete startade var det Rikspolisstyrelsen som tillhandahöll en lista över de objekt som skulle spärras. I dag är det frivilliga organisationer som tillsammans med polisen tar fram listor. Det framkom också att det på inget område finns någon tvingande blockering.
I augusti 2006 fick en utredare i uppdrag att bl.a. överväga och föreslå åtgärder när det gällde vissa upphovsrättsliga frågor på internet. Arbetet resulterade i departementspromemorian Musik och film på Internet – hot eller möjlighet? (Ds 2007:29).
I departementspromemorian föreslogs att en internetleverantör som ägnar sig åt ren vidarebefordran under vissa förutsättningar skulle ha rätt och vara skyldig att med omedelbar verkan säga upp ett avtal om användning av sina tjänster, dvs. att stänga av abonnenter från internetuppkopplingen. Detta skulle enligt förslaget kunna ske utan föregående domstolsprövning. Vidare föreslogs att domstolen skulle ha möjlighet att vid vite förelägga den som tillhandahåller sådana tjänster att vidta de åtgärder som skäligen kan begäras för att denne skulle uppfylla sina skyldigheter.
Promemorians förslag behandlades i proposition 2008/09:67 Civilrättsliga sanktioner på immaterialrättens område. Regeringen anförde att avstängning av ett internetabonnemang är en ingripande åtgärd som kan få allvarliga följder för ett samhälle som vårt, där tillgången till Internet är en välfärdsfråga. Med hänvisning till att förslaget hade fått omfattande och allvarlig kritik under remissbehandlingen valde regeringen därför att inte gå vidare med förslaget (Konstitutionsutskottets betänkande 2009/10:KU14, s. 18).
24.11.7 Hur ser det ut i andra länder?
I Europa har många länder, helt eller delvis, öppnat sina marknader för nya spelanordnare. Många av de länder som inför licenssystem kombinerar licenssystemet med åtgärder som syftar till att de som inte söker eller får licens för spel i landet ska utestängas genom blockering av IP-adresser, betalningsförmedlingsförbud eller genom en kombination av dessa.
Sanktionssystemet SOU 2017:30
140
I tabellen nedan visas en sammanställning över Europas länder avseende möjligheten till blockering av de spelbolag som inte har någon licens i landet.
Tabell 24.2 Internetblockering i Europa
Land Internetblockering
Ja Under utvärdering
Nej
Österrike
X
Belgien
X
Bulgarien
X
Kroatien
X
Cypern
X
Danmark
X
Estland
X
Finland
X
Frankrike
X
Tyskland
X
Grekland
X
Ungern
X
Island
X
Irland
X
Italien
X
Lettland
X
Lichtenstein
X
Litauen
X
Luxemburg
X
Malta
X
Nederländerna
X
Polen
X
Portugal
X
Rumänien
X
Slovakien
X
Slovenien
X
Spanien
X
Sverige
X
Storbritannien
X
Källa: EU-kommissionen: «Study on the role of the regulators for online gambling: authorisation, supervision and enforcement», 2014. Tabellen är uppdaterad i december 2016.
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
141
Tabellen visar att många länder infört en eller annan form av blockering av webbplatser för spel. De tekniska lösningar som valts varierar mellan olika länder men den vanligaste metoden är, såvitt utredningen känner till, DNS-blockering.
Utredningen har diskuterat frågan om möjlighet till blockering med flera av de europeiska spelmyndigheterna. Det råder delade meningar om hur effektiva systemen är. Vissa länder anser att blockeringssystemet fungerar acceptabelt och att det ger en viktig signal till spelarna om vilka spelbolag som har licens eller inte medan andra länder är mer skeptiska och anser att blockeringen är alldeles för lätt att kringgå. Det uppstår också kostnader för att följa regelverket hos såväl myndigheter som IP-leverantörer. Detta bekräftas av t.ex. den italienska spelmyndigheten som uppger att de internationella spelbolagen enkelt ändrar webbadress och erbjuder spel på nytt. De menar också att deras arbete med att söka efter otillåtna spelsajter är resurskrävande (ESO-rapporten En ny giv?, 2015:1).
Här kan särskilt nämnas det förslag till ny spelreglering (licenssystem) som Nederländerna arbetat med under många år och som bl.a. innehöll förslag om möjlighet till blockering av olagliga webbsidor. I juli 2016 röstade dock det nederländska parlamentet ner just denna del i lagförslaget. Anledningen till att möjligheten till blockering fanns med i lagförslaget var att avskräcka folk från att göra insatser på olagliga webbplatser. Det fanns flera anledningar till att förslaget inte antogs av parlamentet, bl.a. det faktum att det är ganska enkelt att kringgå ett blockeringsfilter. Också rädslan för att denna typ av åtgärd skulle medför risk för spridning till andra områden spelade in. Sist, men inte minst, hördes röster om vikten av friheten på internet och de generella riskerna med åtgärder av denna typ. Nederländerna har i stället valt att göra spelvinster på oreglerade sajter skattepliktiga för den individuella spelaren.
Norska Kulturdepartementet anser i en rapport
44
att DNS- eller
IP-blockering är för ingripande och att de riskerar att blockera även sådant material som inte var tänkt att omfattas av den aktuella blockeringen. Mot den bakgrunden föreslår departementet inte något införande av någon av dessa metoder för att blockera olicensierat spel i Norge. Departementet förespråkar DNS-varning/information och menar att med hjälp av ett pop-up meddelande blir spelaren infor-
44 Meld. St. 12 (2016–2017), Alt å vinne–Ein ansvarleg og aktiv pengespelpolitikk.
Sanktionssystemet SOU 2017:30
142
merad om vilken reglering som gäller i Norge och att den webbplats som spelaren är på väg att besöka inte är licensierad i Norge. Spelaren kan därefter välja om han eller hon vill gå vidare till webbplatsen. Genom DNS-varning/information blir spelaren informerad om vilka spelföretag som är olovliga i Norge. Troligvis kommer informationen att ha en viss effekt på nyrekryteringen till de olicensierade spelsidorna. I rapporten konstateras också att många europeiska länder som infört IP- eller DNS-blockering menar att det fungerar primärt som information till spelarna.
24.11.8 Utredningens bedömning
Utredningens förslag: En internetleverantör är skyldig att på
uppmaning av Spelmyndigheten upprätta ett varningsmeddelande för domänadresser som erbjuder spel utan licens i Sverige. Meddelandet ska informera besökaren om att spelanordnaren saknar licens i Sverige och inte står under svensk tillsyn.
Utredningens bedömning: Blockering av elektronisk kommu-
nikation till vissa domäner eller IP-adresser där det erbjuds spel bör inte införas i nuläget. Den oberoende uppföljningen av genomförandet av det nya licenssystemet bör dock ha till uttrycklig uppgift att utvärdera avsaknaden av sådana möjligheter och vid behov föreslå kompletterande åtgärder.
Enligt Spellicensutredningens direktiv ska den nya regleringen bygga på ett licenssystem som innebär att alla som agerar på den svenska spelmarknaden ska göra det med behöriga tillstånd, och att aktörer utan tillstånd ska stängas ute.
Vidare anges i direktiven att det i ett licenssystem är angeläget att skydda licenshavare från otillbörlig konkurrens från spelanordnare som inte har tillstånd att agera på den svenska marknaden och att det i dag gällande förbudet mot att främja lotterier som saknar tillstånd bör vara grunden för ett sådant skydd. Det kan dock antas att detta inte är tillräckligt för att hindra olagliga aktörer från att tillhandahålla lotterier till svenska spelare, varför Spellicensutredningen fått i uppdrag att överväga om främjandeförbudet ska kompletteras med ytterligare åtgärder. Som exempel på en sådan åtgärd nämns
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
143
i direktivet Spelutredningens förslag att förbjuda betalningsförmedling för otillåtna lotterier och förbud mot elektronisk kommunikation till domäner och IP-adresser där otillåtna spel förekommer.
Som tidigare nämnts i detta kapitel ansåg Spelutredningen att ett öppnande av den svenska spelmarknaden för nya aktörer kräver att de nya aktörerna kan verka utan konkurrens från utlandet. Spelutredningen menade vidare att för att ett öppnande av marknaden för nya aktörer ska kunna ske krävs att främjandeförbudet som finns i nu gällande lotterilag (1994:100) skärps. Det kan ske dels genom IP-blockeringar, dels genom förbud mot penningtransaktioner av spelinsatser och spelvinster. Spelutredningen var mycket tveksam till att öppna marknaden för nya aktörer om inte främjandeförbudet samtidigt skärptes.
Spellicensutredningen har stor förståelse för delar av Spelutredningens resonemang. Som tidigare nämnts i detta betänkande är ett av huvudsyftena med att öppna upp och reglera marknaden för onlinespel att så långt som möjligt vägleda konsumenterna till ansvariga, tillförlitliga och kontrollerbara erbjudanden. Spelerbjudandena bör vara så attraktiva att spelarna inte lockas till platserna för illegala leverantörer. För att ytterligare förvissa sig om att så blir fallet kan möjligheten att genom bl.a. IP-blockering stänga ute de aktörer som inte har licens på marknaden framstå som en rimlig lösning. Aktörer som betalar för en licens på spelmarknaden ser säkert gärna någon form av garanti för att marknaden är ”skyddad” och att det inte är möjligt att stå utanför den reglerade marknaden och ta marknadsandelar.
Spellicensutredningen har som framgått diskuterat frågan om IPblockering med flera av de spelmyndigheter vars länder har eller kommer att införa licenssystem. Det råder delade meningar om huruvida ett blockeringssystem är effektivt eller inte. Många menar att det är lätt att kringgå medan andra anser att det fungerar och också har en avskräckande effekt på det stora flertalet av spelare. Debatten i bl.a. Nederländerna har också handlat om vikten av ett fritt internet och risken för att om man inför ett blockeringstvång på ett område kan det lätt sprida sig till andra områden.
Spellicensutredningen har som tidigare nämnts haft ett möte med ett stort antal av de internetleverantörer som finns på den svenska marknaden. Vid mötet framgick att de flesta internetleverantörer är med i ett frivilligt samarbete när det gäller att filtrera bort barn-
Sanktionssystemet SOU 2017:30
144
pornografi från internet. När detta arbete startade var det Rikspolisstyrelsen som tillhandahöll en lista över de objekt som skulle spärras. I dag är det frivilliga organisationer som tillsammans med polisen tar fram listor. Det framkom också att det på inget område finns någon tvingande blockering. Vidare framkom det att internetleverantörernas uppfattning var att alla spelbolag och spelare som vill lätt kan kringgå en blockering. Spelbolagen ”uppstår igen” på en ny webbsida. Det framhölls dock att blockeringen i sig inte är särskilt komplicerad eller kostsam för internetleverantörerna. Internetleverantörerna poängterade också att Sverige har en mycket öppen inställning till internet och de värnar starkt ett fritt internet. Också de är oroliga för scenariot att om blockering införs på ett område så sprider det sig lätt till fler områden.
Utredningen har också haft ett möte med företrädare för IT- och telekombranschen och diskuterat, som ett alternativ till IP-blockering, minde ingripande åtgärder som t.ex. en varningstext med information om att denna sida inte står under svensk tillsyn eller har en licens i Sverige. Företrädaren för IT- och telekombranschen menar dock att det är samma principiella problematik med en varningstext som med IP-blockering.
Spellicensutredningen har även haft samtal med referensgruppen från riksdagen om IP-blockering och har uppfattat majoriteten i gruppen som att detta inte är en önskvärd eller framkomlig väg.
Spellicensutredningens bedömning är att det finns både för- och nackdelar med IP-blockering. Om IP-blockeringen fungerar som tänkt är fördelen möjligheten att säkra marknaden för de spelföretag som har licens. En annan fördel är signaleffekten gentemot spelarna när icke licensierade spelföretag kan stängas ute. Å andra sidan har erfarenheter från andra länder som infört IP-blockering visat att betydande delar av onlinespelandet fortfarande sker hos ickelicensierade internationella spelbolag. Det visar att IP-blockering inte helt hindrar spelbolagen och kunderna att få kontakt med varandra. Inte heller avskräcker det alla internationella spelbolag från att stå utanför ett licenssystem.
De länder som infört IP-blockering har samtidigt ändrat eller kompletterat andra delar av regelverket, vilket gör det svårt att isolera effekterna just av införandet av IP-blockering. Det saknas i stort utvärderingar av effektiviteten av och kostnaderna för införande av
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
145
IP-blockering. På grund av detta är det mycket svårt att uppskatta vad effekten skulle bli om IP-blockering infördes.
Spellicensutredningen gör bedömningen att de åtgärder som görs för att stänga ute de spelbolag som inte har licens i Sverige måste vara proportionerliga, rättssäkra och väl avvägda med hänsyn till integritetsaspekten. Tvingande bestämmelser med krav på internetleverantörer att blockera vissa webbsidor innebär risker för att yttrandefriheten inskränks. De samtal som utredningen haft med bl.a. internetleverantörer och den parlamentariska referensgruppen visar också att många i Sverige starkt värnar ett fritt internet. Utredningen konstaterar också att de flesta internetleverantörer är med i ett frivilligt arbete med att filtrera bort barnpornografi från internet. Utredningen konstaterar vidare att det är alldeles nyligen som samhället för första gången ålagt internetleverantörer att genomföra IP-blockering.
45
Utredningens bedömning är att ett införande av ett
åläggande för internetleverantörer att blockera vissa webbsidor kan leda till att det väcks krav på liknande åtgärder på fler områden.
Mot bakgrund av det anförda föreslår utredningen inte nu något förbud mot elektronisk kommunikation till domäner eller IP-adresser där det erbjuds spel. Skulle ett sådant system vara önskvärt bör det i praktiken hanteras på samma sätt som föreslås beträffande betalningsblockeringar (se avsnitt 24.13), dvs. beslut om detta bör föregås av domstolsprövning.
Utredningen anser att DNS- eller IP-blockering i nuläget är alltför ingripande åtgärder och att de riskerar att blockera även sådant material som inte var tänkt att omfattas av den aktuella blockeringen. Däremot föreslår utredningen att en internetleverantör ska vara skyldig att på uppmaning av Spelmyndigheten upprätta ett varningsmeddelande för domänadresser som erbjuder spel utan licens i Sverige. Meddelandet ska informera besökaren om att spelanordnaren saknar licens i Sverige och inte står under svensk tillsyn. I likhet med det resonemang som förts av det norska Kulturdepartementet anser utredningen att genom DNS-varning/information blir spelaren informerade om vilka spelföretag som är olovliga. Troligvis kommer informationen att ha en viss effekt på nyrekryteringen till de olicensierade
45 Svea hovrätt, Patent- och marknadsdomstolen, dom den 13 februari 2017, mål nr PMT 11706-15, gällande upphovsrätt där upphovsrättslagen tolkades EU-konformt och där det var möjligt att kräva att en operatör blockerar en IP-adress.
Sanktionssystemet SOU 2017:30
146
spelsidorna. Utredningen anser inte att detta förslag är av sådan ingripande art att det bör krävas ett domstolsbeslut för att Spelmyndigheten ska kunna uppmana internetleverantörer att upprätta varningsmeddelande.
Det bör betonas att det inte är fråga om någon blockering. Efter det att varningsmeddelandet visats väljer konsumenten själv om han eller hon vill gå vidare till den aktuella webbplatsen.
Syftet med att öppna upp och reglera marknaden för onlinespel är att vägleda konsumenterna mot ansvariga, tillförlitliga och kontrollerbara erbjudanden så långt som möjligt. Spelerbjudandena bör vara så attraktiva att spelarna inte lockas till platser för illegala leverantörer. En viktig framgångsfaktor för kanaliseringen sett ur spelföretagens perspektiv är att de tillåts erbjuda önskad produktportfölj, vilket generellt sett innebär en mängd varianter av spelformer.
Utredningen anser att ett attraktivt licenssystem, varningsmeddelande för domänadresser som erbjuder spel utan licens i Sverige, förbud mot förmedling av betalning för olicensierade spel (se avsnitt 24.13) och det stärkta främjandeförbudet samt andra förstärkningar av sanktionssystemet som föreslås i detta kapitel i dagsläget är tillräckliga åtgärder för att uppnå en tillfredsställande kanalisering. Det förhållandet att spelarna blir skattskyldiga för vinster från olicensierade spelbolag bidrar också till detta.
Den oberoende uppföljningen av genomförandet av det nya licenssystemet bör dock ha till uppgift att utvärdera avsaknaden av sådana möjligheter och vid behov föreslå kompletterande åtgärder.
24.12 Förbud mot förmedling av betalning för olicensierade spel
24.12.1 Bakgrund
Som framgick av föregående avsnitt, Förbud mot elektronisk kommunikation till olicensierat spel, framhålls det i direktiven till Spellicensutredningen att det i ett licenssystem är angeläget att skydda licenshavare från otillbörlig konkurrens från spelanordnare som inte har tillstånd att agera på den svenska marknaden. Det i dag gällande förbudet mot att främja lotterier som saknar tillstånd bör vara grunden för ett sådant skydd. Det kan dock antas att detta inte är tillräckligt för att hindra olagliga aktörer från att tillhandahålla lotterier
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
147
till svenska spelare, varför det bör övervägas om främjandeförbudet ska kompletteras med ytterligare åtgärder. Vidare anges i direktiven att som exempel på en sådan åtgärd kan nämnas Spelutredningens (SOU 2008:124) förslag att förbjuda betalningsförmedling för otillåtna lotterier och förbud mot elektronisk kommunikation till domäner och IP-adresser där otillåtna spel förekommer.
Mot denna bakgrund har Spellicensutredningen fått i uppdrag att undersöka vilka åtgärder, utöver de som föreslagits av Främjandeförbudsutredningen, som kan behöva vidtas för att effektivt stoppa olicensierade aktörer från att agera på den svenska spelmarknaden och lämna nödvändiga författningsförslag.
För att kunna betala insatser i spel som förmedlas med elektromagnetiska vågor krävs normalt någon form av elektronisk överföring av betalningen till spelanordnaren.
Ofta har den som förestår betalningsförmedlingen tillgång till information om att betalningen avser deltagande i spel om pengar utan svenskt tillstånd. Inom det internationella kortbetalningssystemet har Spel om pengar en egen detaljhandelskod, Merchant Category Code, MCC, som vanligtvis berättar vilken typ av inköpsställe som mottar betalningen. Detta system skulle kunna användas för att stoppa förmedling av insatser och vinster från spelbolag som inte har licens i Sverige. En annan möjlighet kan vara att upprätta en förteckning som upptar de spelanordnare till vilka betalningsförmedlingar ska stoppas.
När det gäller räckvidden av främjandeförbudet i lotterilagen har det i förarbeten uttalats att betalningsuppdrag av det slag som utförs bl.a. av bankerna inte är att anse som otillåtna enligt bestämmelsen (prop.1993/94:182 s. 78). Lotterilagsutredningen anförde i sitt slutbetänkande Från tombola till Internet (SOU 2000:50 s. 192) att varken nätoperatörer eller banker som tillhandahåller nättjänster respektive banktjänster torde omfattas av lagrummet i dess nuvarande utformning så länge det är fråga om ett rent passivt tillhandahållande.
Lotteriutredningen anförde vidare att ett främjande enligt gällande rätt torde förutsätta någon faktisk åtgärd från förmedlarens sida, samt att förmedlaren i förväg haft kännedom om, eller möjligen endast bort känna till, avsikten med den begärda åtgärden. Ett vidare ansvar än så torde, såvitt Lotteriutredningen kunde bedöma, förutsätta en lagreglerad skyldighet att agera.
Spelutredningen anförde inte något nytt i frågan.
Sanktionssystemet SOU 2017:30
148
Något som föranleder en avvikande mening från detta resonemang om avseende främjandeförbudets räckvidd har inte framkommit.
24.12.2 Allmänt om betalningsförmedling
Inom betalningsförmedling överför en tjänsteleverantör, t.ex. en bank eller ett betalningsinstitut, medel mellan en betalare och en betalningsmottagare genom girering, direktbetalning eller annan överföring av medel till ett betalkonto.
Betalningsförmedling regleras i lagen (2010:751) om betaltjänster (betaltjänstlagen).
I 1 kap. 2 § betaltjänstlagen finns en definition av betaltjänster. Av bestämmelsen framgår att följande tjänster är att betrakta som betaltjänster i lagens mening:
1. tjänster som gör det möjligt att sätta in på och ta ut kontanter
från ett betalkonto samt de transaktioner som krävs för förvaltning av kontot,
2. genomförande av betalningstransaktioner, inklusive överföring
av medel som även kan täckas av ett kreditutrymme, genom
a) autogiro,
b) kontokort eller andra betalningsinstrument, eller
c) kontobaserade betalningar,
3. utfärdande av betalningsinstrument,
4. inlösen av transaktionsbelopp där ett betalningsinstrument har
använts,
5. penningöverföring, eller
6. genomförande av betalningstransaktioner där
a) betalaren godkänner transaktionen med någon form av utrust-
ning för telekommunikation, digital teknik eller informationsteknik, och
b) betalningen sker till systemoperatören, som endast fungerar
som mellanhand mellan betaltjänstanvändaren och leverantören av varorna eller tjänsterna.
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
149
Betalningsförmedling för spel som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor kan bl.a. ske genom att spelaren använder sig av kortbetalning. I Sverige är alla kort som ges ut av de stora bankerna knutna till VISA eller Mastercard. När kortinnehavaren (spelaren) använder sitt kort skickas en auktorisationstransaktion på angivet belopp till kortutgivande bank (spelarens bank) via kortinlösande bank (bank som har inlösenavtal med spelanordnaren). Spelarens bank gör en kontroll av att kortet existerar, att kortet inte är spärrat och att det finns medel på kontot om det är ett bankkort eller att det finns en beviljad kredit om det är ett kreditkort. När den bank som har inlösenavtal med spelanordnaren vidareförmedlar auktorisationstransaktionen till spelarens bank lämnas det upplysning om vilken typ av verksamhet som säljföretaget (spelanordnaren) bedriver genom att ange en detaljhandelskod. Systemen med detaljhandelskoder har som regel en egen kod för verksamhet som avser spel om pengar. För detaljhandelskodsystemet Merchant Category Code (MCC) är koden för verksamhet som rör spel om pengar 7995 (se SOU 2008:124 s. 402).
Det finns ett antal mer eller mindre säkra betalningsförmedlingstjänster, s.k. tredjepartsbetaltjänstleverantörer, på internet. Exempel på sådana är PayPal och Klarna. PayPal används av flera väletablerade e-handelsföretag. Tredjepartsbetaltjänstleverantörer kan sägas fungerar som en neutral tredje part. Den som tillhandahåller/levererar en sådan tjänst erbjuder en möjlighet att genomföra betalningar genom att leverantörerna får tillgång till betalarens bankuppgifter för att fullfölja en betalning utan att betalaren behöver använda sig av bank- eller kreditkort. En betalning som initieras genom en sådan tjänst kan – på dagens oreglerade marknad – gå till på följande sätt. En kund som vill genomföra ett köp på ett e-handelsföretags hemsida, loggar via denna hemsida in hos sin internetbank genom att lägga en betalningsorder. Av den information som visas för kunden framgår inte annat än att han eller hon har direkt kontakt med banken via betalningen. På motsvarande sätt kan banken inte se annat än att det är kunden själv som utför betalningen. Det är dock leverantören av tjänsten som initierar betalningen med hjälp av inloggningsuppgifter som kunden har lämnat utan att vara synlig för banken (SOU 2016:53, s. 191, Betaltjänster, förmedlingsavgifter och grundläggande betalkonton).
Sanktionssystemet SOU 2017:30
150
I dag utövar Finansinspektionen ingen tillsyn över tredjepartsbetaltjänstleverantörer. Nyss nämnda utredning överlämnade sitt slutbetänkande till regeringen i augusti 2016. I betänkandet behandlas genomförandet av det andra betaltjänstdirektivet, Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/2366 av den 25 november 2015 om betaltjänster på den inre marknaden, om ändring av direktiven 2002/65/EG, 2009/110/EG och 2013/36/EU samt förordning (EU) nr 1093/2010 och om upphävande av direktiv 2007/64/EG.
Genom det andra betaltjänstdirektivet införs bestämmelser om s.k. tredjepartsbetaltjänstleverantörer. De tjänster som dessa aktörer erbjuder och som regleras i direktivet är betalningsinitieringstjänster respektive kontoinformationstjänster, som båda utgör betaltjänster. Begreppet betaltjänst har således fått en delvis ny och ändrad innebörd. Redan i dag erbjuds dessa tjänster på marknaden av olika företag. Genom direktivets bestämmelser blir denna marknad nu reglerad, till skillnad från vad som varit fallet hittills. Det andra betaltjänstdirektivet ska – med undantag för ett fåtal bestämmelser som ska genomföras först vid ett senare datum – vara genomfört i nationell rätt senast den 13 januari 2018.
24.12.3 Tekniska möjligheter till blockering av betalningsförmedling
Som nämndes i inledningen av detta avsnitt finns det så vitt känt två möjliga vägar att gå om önskan finns att införa blockering av betalningsförmedling. I det första alternativet skulle det vara möjligt att föreskriva ett förbud för banker och andra betalningsförmedlare mot att förmedla betalning t.ex. med betalkort, över internet m.m. om betalningen avser spel hos spelföretag som inte har licens i Sverige. Ett sådant förbud skulle t.ex. kunna avse alla åtgärder med transaktionskoden MCC 7995 och som inte avser spelföretag med licens i Sverige. I det andra alternativet skulle det vara möjligt att upprätta en spärrlista över de spelanordnare för vilka betalningsförmedlingar ska stoppas.
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
151
24.12.4 Åtgärder för att kringgå blockering av betalningsförmedling
I debatten hörs från flera håll att det är lätt att kringgå blockering av betalningsförmedlingar. Lotteriutredningen menade att systemet lätt kan kringgås exempelvis genom att använda utlandsbaserade betalningsförmedlare som inte omfattas av den svenska lagstiftningen eller genom att andra transaktionskoder används. Vidare menade Lotteriutredningen att en framgångsrik kontroll av betalningsförmedling i fråga om spel och lotterier över internet torde förutsätta ett internationellt samarbete. Nationella förbud riktade mot banker och andra betalningsförmedlare verksamma i Sverige skulle kanske få en viss effekt och det skulle i varje fall vara en markering av den svenska synen på spel anordnade av spelanordnare utan licens i Sverige. Bland annat med hänsyn till de kringgåendemöjligheter som verkar finnas såg inte Lotteriutredningen tillräckliga skäl för ett sådant förbud.
Svenska Bankföreningen (Bankföreningen) framförde i sitt remissyttrande (Fi2008/7967) avseende Spelutredningen flera anledningar till varför ett förslag till blockering av betalningsförmedling inte är bra. Bland annat angav de att detaljhandelskoderna inom de internationella kortbetalningssystemen lätt kan kringgås och att lagstiftningen därför riskerar att bli ineffektiv. Bankföreningen menade att spelanordnarna t.ex. kan omdefiniera sin verksamhet för att få en ny beteckning. Det är också svårt att göra klara gränsdragningar för vad som avses med spelföretag eftersom det finns många bolag där spelverksamhet endast utgör en begränsad del av den totala verksamheten. Bankföreningen ansåg därför att risken finns att helt legitima betalningar som inte avser spel stoppas. Bankföreningen påpekade också att det inte är bankerna som har kontroll över tilldelningen eller definitionen av MCC-koder. De bygger på interna regler inom bolagen Mastercard och VISA.
24.12.5 Hur ser det ut i andra länder?
Som tidigare nämnts öppnar många länder i Europa, helt eller delvis, sina marknader för nya spelanordnare. Många av de länder som inför licenssystem tar också ställning för att de som inte får licens för spel
Sanktionssystemet SOU 2017:30
152
i landet ska utestängas genom blockering av IP-adresser, betalningsförmedlingsförbud eller genom en kombination av dessa.
Våren 2016 genomförde Spellicensutredningen en enkätundersökning angående möjlighet till blockering. Utredningen frågade spelmyndigheter i 25 av Europas länder om det i deras reglering fanns möjlighet att genomföra någon form av blockering av de spelbolag som inte har någon licens i landet. 16 av det tillfrågade länderna svarade på enkäten. Åtta länder svarade att de har möjlighet att tillgripa blockering av betalningsförmedling. I två av de länder som svarade krävs ett domstolsbeslut för att blockeringen ska vara möjlig att verkställa.
I juni 2010 införde Norge ett förbud mot att förmedla insatser till och vinster från utländska spelbolag. Det är banker och andra finansinstitutioner som inte längre får utföra sådana transaktioner. Förbudet har flera syften, t.ex. att begränsa tillgängligheten till oreglerat internetspel, sända en signal om att utländska spelbolag inte är reglerade av norska myndigheter, hindra nyrekrytering av spelare hos bolag som inte har norskt tillstånd och att göra Norge till en mindre attraktiv marknad för utländska spelbolag.
Förbudet innebär att det för norska banker och andra finansiella institutioner inte är tillåtet att förmedla pengar till spelanordnare som inte har licens i Norge. Förbudet gäller både insatser, som ofta betalas med kreditkort, och utbetalning av vinster, som betalas till spelarens bankkonto. Förbudet innebär att alla betalningar med MCC koden 7995 och ett annat landsnummer än Norge ska avvisas.
I samband med införandet av förbudet uppstod problem för många norrmän att betala med sina kreditkort i utlandet. Problemet uppstod p.g.a. att korttransaktioner med MCC 7995 tillsammans med ett annat landsnummer än Norge blev avvisat vid betalning. Detta drabbade norrmän i exempelvis kiosker där det fanns en spelautomat och det därför inte var möjligt för dem att betala med kort. Detsamma hände på hotell, restauranger och liknande där det också fanns ett spelutbud. Detta problem föranledde det norska Lotteri- og stiftelsetilsynet att skriva ett brev till finansinstitutioner i Norge (Lotteri- og stiftelsetilsynet, 08/07345-45/300) där myndigheten förklarade sin syn på tolkningen av föreskrifterna till förbudet.
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
153
År 2012 genomförde Lotteritillsynet en utvärdering
46
av betal-
ningsförmedlingsförbudet. Slutsatsen var att spel hos spelbolag utan norsk licens minskat något men resultatet av förbudet blev inte så bra som man hade förväntat sig. Orsaken till att förbudet mot betalningsförmedling inte helt fått den förväntade effekten är att många utländska spelbolag har infört nya betalningslösningar för att kringgå förbudet.
I dag sker penningöverföringar ofta genom tredjepartsbetaltjänstleverantörer, vilket gör det svårt för bankerna att identifiera överföringar till främmande spelanordnare. Detta har lett till att norska spelare kan använda kreditkort när de spelar på utländska spelbolag. Kreditkort har som tidigare nämnts en inbyggd barriär mot transaktioner till företag som använder MCC för spel. Eftersom många transaktioner nu sker via tredjepartsbetaltjänstleverantörer som använder sig av andra koder för spel godkänns transaktionen. År 2015 utvärderade Lotteri- og stiftelsetilsynet förbudet och identifierade i samband med detta ett antal tredjepartsaktörer. Mot denna bakgrund har myndigheten skickat ett informationsbrev till banker och finansiella institutioner med en förteckning över dessa företag (Lotteri- og stiftelsetilsynet, 15/02557-6/334). Det norska kulturdepartementet som är ansvarigt departement för spelfrågor anser att det bör övervägas att ändra den gällande lagstiftningen för att stärka förbudet, och att reglerna bör rationaliseras genom åtgärder för att begränsa användningen av tredjepartslösningar. Det kan leda till att effekten av förbudet blir större än i dag.
47
Också i Danmark ger lagstiftningen möjlighet att blockera kreditkortsbetalningar och göra det till ett brott för betalningsförmedlare såsom banker och kreditkortsföretag att förmedla betalningar till och från spelanordnare som tillhandahåller spel till personer i Danmark utan licens.
46 Evaluering av forskrift om forbud mot betalingsformidling til pengespill uten norsk tillatelse, Lotteritilsynet, 2012. 47 (Meld. St. 12 (2016–2017, Alt å vinne - Ein ansvarleg og aktiv pengespelpolitikk.)
Sanktionssystemet SOU 2017:30
154
24.13 Utredningens bedömning och förslag
Utredningens förslag: Av 20 kap. 5 § spellagen framgår att det
är straffbart att förmedla betalningar för insatser eller vinster till eller ifrån en spelverksamhet utan licens när detta krävs enligt spellagen.
Det föreslås här att regeringen får meddela föreskrifter om skyldighet för betaltjänstleverantörer enligt lagen (2010:751) om betaltjänster att avvisa betalningsorder där betalkort används och där auktorisation sker genom användning av ett detaljhandelskodsystem.
Spelmyndigheten får beträffande sådana betalningar som avses i första stycket hos domstol begära att betaltjänstleverantörer blockerar elektroniska betalningstransaktioner till och från bestämda kontonummer.
Utredningens bedömning: För att säkra konkurrensneutralitet
bör regeringens blockeringsåtgärder implementeras samtidigt av alla berörda parter.
Som tidigare sagts avseende förbud mot elektronisk kommunikation till otillåtet spel ska den nya regleringen, enligt Spellicensutredningens direktiv, bygga på ett licenssystem som innebär att alla som agerar på den svenska spelmarknaden ska göra det med behöriga tillstånd, och att aktörer utan tillstånd ska stängas ute.
Vidare anges i direktiven att det i ett licenssystem är angeläget att skydda licenshavare från otillbörlig konkurrens från spelanordnare som inte har tillstånd att agera på den svenska marknaden och att det i dag gällande förbudet mot att främja lotterier som saknar tillstånd bör vara grunden för ett sådant skydd. Det kan dock antas att detta inte är tillräckligt för att hindra olagliga aktörer från att tillhandahålla spel till svenska spelare, varför Spellicensutredningen fått i uppdrag att överväga om främjandeförbudet ska kompletteras med ytterligare åtgärder. Som exempel på en sådan åtgärd nämns i direktivet Spelutredningens förslag att förbjuda betalningsförmedling för otillåtet spel.
Också när det gäller effektiviteten av ett förbud mot betalningsförmedling råder det delade meningar bland de länder som infört ett sådant förbud. Många menar att det är lätt att kringgå medan andra
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
155
anser att det fungerar och framför allt har en avskräckande effekt på det stora flertalet spelare.
Spellicensutredningen har haft möten med Bankföreningen som uttrycker stor tveksamhet till ett införande av förbud mot betalningsförmedling. Bankföreningen framhåller bl.a. att förslaget är svårgenomförbart och att de detaljhandelskoder inom de internationella kortbetalningssystemen lätt kan kringgås och att lagstiftningen därför riskerar att bli uddlös. Vidare poängterar Bankföreningen att spelbolagens användande av tredjepartsbetaltjänstleverantörer gör det svårt för bankerna att identifiera överföringar till spelbolag utan licens i Sverige.
Spellicensutredningen har också haft kontakt med föreningen Visa Sweden och föreningen Europay Sweden som arbetar för att främja svenska Visa/MasterCard kortutgivares och kortinlösares intressen inom konkurrensneutrala områden. Deras samlade uppfattning är att en selektiv blockering (endast blockering av spelföretag utan licens i Sverige) skulle bli kostsam, ineffektiv och mycket svår att administrera. De ställer sig tveksamma till effekten av blockeringen och tror att den i praktiken endast skulle ha en signaleffekt. Den administrativa utmaningen med att införa en selektiv blockering ligger i att hantera information omkring licensierade/olicensierade aktörer. En centralt administrerad lista med tillåtna aktörer och hur dessa identifieras i auktorisationerna måste finnas. Denna lista måste hållas löpande uppdaterad och vid ändringar distribueras till samtliga kortutgivare.
Vidare menar föreningen Visa Sweden och föreningen Europay Sweden att för att säkra konkurrensneutralitet måste blockeringarna implementeras samtidigt av alla parter. Detta för att undgå att betalning med kort är möjligt hos vissa aktörer men inte hos andra. Dessutom behöver det löpande säkras med kortnätverken Visa och MasterCard att den identifieringsinformation som används finns tillgänglig i auktorisationerna, är korrekt och hålls uppdaterad. Enligt föreningen Visa Sweden och föreningen Europay Sweden skulle detta bli en komplex lösning med många aktörer och mycket manuella rutiner. Vidare anger de att det bör vara tekniskt möjligt att implementera en selektiv blockering även om detta kan vara en komplex och därmed kostsam ändring för en del.
Spellicensutredningen anser att det är av största vikt att de aktörer som betalar för en licens på spelmarknaden ska ha någon form av
Sanktionssystemet SOU 2017:30
156
garanti för att marknaden är ”skyddad”och att det inte ska vara möjligt att stå utanför den reglerade marknaden och ta marknadsandelar. Om denna garanti inte finns bedömer utredningen att kanaliseringsmålet blir svårare att uppnå. Av skäl som framgår i föregående avsnitt om Förbud mot elektronisk kommunikation till olicensierat spel föreslår utredningen trots detta resonemang inte att någon IPblockering införs (dock föreslås införande av varningstext med information om att denna webbsida inte står under svensk tillsyn eller har en licens i Sverige, se avsnittet om Förbud mot elektronisk kommunikation till olicensierat spel).
Fråga är då om ett förbud mot betalningsförmedling bör införas. Tre kriterier bör i så fall vara uppfyllda. Dessa är att åtgärden ska vara ägnad att tillgodose ändamålet, åtgärden ska vara nödvändig för att uppnå ändamålet samtidigt som mindre inskränkande alternativ saknas och den fördel åtgärden tillgodoser ska stå i rimlig proportion till den skada som åtgärden kan orsaka de berörda.
Utredningens förslag innebär som framgår av avsnitt 24.14.1 att det blir straffbart att förmedla betalningar för insatser eller vinster till eller ifrån en spelverksamhet utan licens enligt spellagen. Förbudet gäller oavsett betalningsform. Detta förbud innebär dock inte någon ”utredningsskyldighet” för banker och andra betalningsförmedlare. Till förbudet är inte heller kopplat några krav på särskilda blockeringsåtgärder av betalningar till olicensierade spelbolag. Det måste därför övervägas om ytterligare åtgärder är nödvändiga. Utredningen har därvid funnit endast två tänkbara alternativ.
I första hand är det frågan om att, likt Norge, införa bestämmelser som innebär en skyldighet för betaltjänstleverantörer att avvisa betalningsorders där betalkort används och där auktorisation sker genom användning av ett detaljhandelskodsystem. Det står klart att detta inte är en heltäckande lösning, bl.a. eftersom den begränsas till kortbetalningar.
Det andra alternativet skulle vara att Spelmyndigheten, får begära blockering av elektroniska betalningstransaktioner till och från bestämda kontonummer om dessa transaktioner rör förmedling av insatser och vinster till eller ifrån olicensierade spelbolag.
Det är utredningens uppfattning att inget av dessa alternativ tillfullo tillgodoser det eftertraktade ändamålet, dvs. att helt utestänga olicensierade spelbolag i detta avseende.
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
157
Utredningen anser emellertid att en blockering av betalningstransaktioner bör prövas. Oavsett dess bristande effektivitet och den ökade börda som det innebär för betalningsförmedlarna har en sådan blockering införts i bl.a. Norge. Att förbudet är praktiskt genomförbart är därmed klarlagt. Det får också anses stå i rimlig proportion till den ”skada” som drabbar betalningsförmedlarna. Härtill kommer att alternativen kan sägas stå i överensstämmelse med internationella penningtvättsprinciper som innebär att särskilda hänsyn måste tas vid penningtransfereringar till icke kända kunder dvs. att det ofta finns långtgående krav på kundkännedom. Inte heller signaleffekten i förhållande till olicensierade spelbolag ska underskattas.
Utredningen är väl medveten om den kritik som t.ex. Bankföreningen kan komma att rikta mot förslaget. Invändningarna framfördes redan i samband med remissbehandlingen av Spelutredningens betänkande. Det bör sägas att inte heller denna utredning kan besvara alla de frågor som kan ställas i sammanhanget. Slutsatsen är ändå att betalningsblockeringar tillgodoser ändamålet och att det saknas mindre inskränkande alternativ.
Enligt 18 kap. 17 § första stycket i förslaget till spellag är det möjligt för regeringen att meddela föreskrifter gällande avvisning av betalningsorders där betalkort används och där auktorisation sker genom användning av ett detaljhandelskodsystem. I förslaget till förordning görs en koppling till det tidigare beskrivna detaljhandelskodsystemet MCC som har en särskild kod för spel, 7995. Förordningsförslaget återfinns i bilaga 2.
Enligt andra stycket samma paragraf får Spelmyndigheten begära att betaltjänstleverantörer enligt lagen (2010:751) om betaltjänster blockera elektroniska betalningstransaktioner till och från bestämda kontonummer om transaktionerna avser betalningar för insatser eller vinster till eller ifrån olicensierade spelbolag. Detta är i sig en ingripande åtgärd och utredningen menar därför att Spelmyndigheten hos domstol måste begära ett beslut om blockering av transaktioner till specifika kontonummer. Detta framgår av 18 kap. 18 § spellagen. Sådana mål ska prövas skyndsamt.
Erfarenheter från bl.a. Norge visar att spelbolagen i stor utsträckning använder sig av tredjepartsbetaltjänstleverantörer. Utredningens förhoppning är att de problem som aktualiserats i samband med att spelbolagen använder sig av tredjepartsbetaltjänstleverantörer, i varje fall delvis, får en lösning när Finansinspektionen i framtiden
Sanktionssystemet SOU 2017:30
158
kommer att utöva tillsyn även över dessa aktörer. När tredjepartsbetaltjänstleverantörer står under tillsyn kommer samma regler gälla för dem som för övriga aktörer som tillhandahåller betalningstjänster. Som tidigare nämnts ska det andra betaltjänstdirektivet – med undantag för ett fåtal bestämmelser som ska genomföras först vid ett senare datum – vara genomfört i nationell rätt senast den 13 januari 2018.
Utredningen har som framgått ovan lämnat förordningsförslag som rör betalningsblockering. Det är upp till regeringen att besluta om tidpunkt för ikraftträdande. När denna tidpunkt slutligen ska fastställas bör regeringen ta hänsyn till synpunkten från föreningen Visa Sweden och föreningen Europay Sweden gällande konkurrensneutralitet, dvs. blockering bör implementeras samtidigt av alla berörda parter.
Utredningens bedömning är att de föreslagna åtgärderna, tillsammans med kravet på varningstext för vissa domänadresser (se avsnittet om Förbud mot elektronisk kommunikation till olicensierat spel), ett stärkt främjandeförbud, samt andra förstärkningar av sanktionssystemet som föreslås i detta kapitel i dagsläget utgör tillräckliga åtgärder för att nå kanaliseringsmålet. Detta särskilt om åtgärderna kombineras med ett i övrigt attraktivt licenssystem.
24.13.1 Straffansvar för olovlig betalningsförmedling
Utredningens förslag: Den som uppsåtligen eller av grov oakt-
samhet förmedlar betalningar för insatser eller vinster till eller från en spelverksamhet utan licens enligt spellagen när en sådan krävs döms för olovlig betalningsförmedling till böter eller fängelse högst sex månader.
Enligt dansk rätt kombineras möjligheten att blockera kreditkortsbetalningar med en straffbestämmelse som tar sikte på betalningsförmedlingar till och från spelanordnare utan dansk licens. Den danska spelmyndigheten ger i detta syfte rekommendationer till betaltjänstleverantörer om vilka konton som innehas av spelaktörer som står utan en licens. Skälet till detta är att betaltjänstleverantörerna normalt sett inte vet vilka spelaktörer som är illegala. De har heller ingen skyldighet att göra några sådana kontroller innan
SOU 2017:30 Sanktionssystemet
159
de förmedlar en betalning. Genom att följa rekommendationen kan betaltjänstleverantörerna undvika att förmedla betalningar till och från illegala aktörer och därmed undgå en ansvarstalan. Att en sådan rekommendation har frångåtts är dock inte en förutsättning för en ansvarstalan. Om betaltjänstleverantören redan känner till förhållandena, dvs. att fråga är om en illegal aktör, och trots detta förmedlar betalningen kan en ansvarstalan aktualiseras.
Enligt utredningen bör det, liksom enligt dansk rätt, finnas möjlighet att föra talan om brott i de fall som betalningar förmedlas för insatser eller vinster till eller från en spelverksamhet som inte har licens enligt spellagen trots att detta krävs. Spelmyndigheten bör enligt liknande rutiner som i Danmark hålla betaltjänstleverantörer uppdaterade om vilka spelaktörer som myndigheten uppfattar som illegala. För ansvar bör det dock inte vara ett krav att betaltjänstleverantören i fråga fått en sådan rekommendation från Spelmyndigheten. Gärningen bör omfatta såväl uppsåtliga som grovt oaktsamma handlingar. Straffskalan ska vara böter eller fängelse högst sex månader.
I och med att en sådan straffbestämmelse tas in i spellagen finns det en möjlighet för åklagaren att i förekommande fall föra talan om företagsbot enligt bestämmelserna i 36 kap. brottsbalken. Det ska här påpekas att det för en sådan talan inte krävs att åtal väckts för brottsligheten eller att en gärningsman är identifierad.
161
25 Avgifter
25.1 Utredningsdirektiven
Ett av syftena med dagens spelreglering är att värna överskottet från spelverksamheten till det allmänna och allmännyttiga ändamål. Förutsättningarna för finansiering av statens verksamhet och allmännyttiga ändamål, som i dag finansieras av intäkter från spelverksamhet, bör i så hög utsträckning som möjligt bevaras i samband med att ett licenssystem införs.
En viktig princip för skattepolitiken är att regelverket ska vara förenligt med EU-rätten, bl.a. bestämmelserna i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) om fri rörlighet för personer, varor, tjänster och kapital samt reglerna om statligt stöd (prop. 2014/15:100 s. 105).
Utredningen ska mot denna bakgrund lämna förslag till ett heltäckande system för avgifter och beskattning på en licensreglerad spelmarknad som är förenligt med unionsrätten, inklusive de regler om statligt stöd som följer av EUF-fördraget. I detta kapitel behandlas frågan om avgifter och om Spelmyndighetens finansiering. Om skatter, se kapitel 26.
25.2 Licensavgifter i Europa
De europeiska spelmyndigheternas organisation, Gaming Regulators European Forum, gjorde under våren 2016 en studie över vilka skatter och vilka licensavgifter de 25 medlemsstaterna i organisationen tillämpar. Av de tillfrågade svarade 17 medlemsländer (Tyskland lämnade endast information om skatter och Storbritannien endast om avgifter).
Efter genomgång av svaren kan dessa sammanfattas enligt följande. Av de flesta svaren går tyvärr inte att utläsa om det rör sig om en årlig avgift eller om avgiften avser en viss tidsperiod. Av undersök-
Avgifter SOU 2017:30
162
ningen framgår dock att bl.a. Storbritannien, Danmark, Lettland, Jersey och Malta tillämpar årliga licensavgifter.
De länder som svarat använder sig i princip av tre olika modeller för licensavgifter eller kombinationer av dessa. Dessa modeller kan delas upp i fasta, rörliga eller kombinerade licensavgifter. Med kombinerade licensavgifter avses avgifter som dels har en fast del, dels en rörlig del.
Fasta avgifter
De länder som har fasta avgifter skiljer normalt på avgift för onlinespel (högre avgift) eller avgift för landbaserat spel (lägre avgift). Avgiften kan även vara satt efter spelformer, t.ex. en avgift för kasinospel, en för vadhållning och en för traditionella lotterier.
Rörliga avgifter
De länder som har rörliga avgifter använder sig i de flesta fall av spelbolagens omsättning efter utbetalade vinster (GGR) som grund för avgiften. Ett land, Alderney, använder vinst (NGY
1
) som grund
för avgiften. Avgiften kan vara utformad som en procentsats eller som en trappstegsmodell. Även här kan avgiften variera beroende på spelform.
Kombinerade avgifter
Många länder använder sig av kombinerade avgifter. Det kan röra sig om en fast avgift för att ansöka om licens som sedan övergår till en rörlig årlig licensavgift. När licensperioden upphört, utgår det en förnyelseavgift om man vill fortsätta verksamheten. Den fasta ansökningsavgiften kan också variera beroende på omsättning (t.ex. Sverige) eller spelform (t.ex. Storbritannien).
1 Net Gaming Yeild (vinst efter utbetalda vinster och alla omkostnader).
Avgifter
163
25.3 Finansiering av licensgivning och tillsyn
Utredningens förslag: Den som ansöker om licens att bedriva
spel om pengar eller tillhandahålla spel om pengar ska betala en avgift för ansökan om licens. Detsamma ska gälla den som vill ha en licens att inneha eller tillverka vissa angivna spelautomater. Även den som ansöker om licens för spelprogramvara som används för onlinespel ska betala en avgift.
Nuvarande modell för beräkning av tillsynsavgifter ersätts för vissa spelformer av en schabloniserad årlig tillsynssavgift. Denna tillsynsavgift ska täcka Spelmyndighetens kostnader för tillsyn av spelföretagen. För övriga spelformer förslår utredningen att nuvarande beräkningsmodeller kvarstår. Härutöver ska myndigheten ha befogenhet att ta ut en timavgift för händelsestyrd tillsyn om behov föreligger.
Utredningens bedömning: Regeringen bör meddela föreskrifter
om storleken på avgiften för ansökan om licens och om betalning av sådana avgifter.
Spelmyndigheten bör meddela föreskrifter om tillsynsavgiftens storlek och om betalning av sådana avgifter.
25.3.1 Utgångspunkter
En utgångspunkt för nuvarande avgifter i den svenska spelregleringen är det ekonomiska målet om full kostnadstäckning, dvs. avgifterna ska på längre sikt (3–5 år) täcka relaterade kostnader. Detta följs upp kontinuerligt och årligen tas beslut om avgifterna ska förändras. I samband med detta sker även samråd med Ekonomistyrningsverket.
Utgångspunkten är vidare att licenserna kommer att gälla i fem år.
25.3.2 Nuvarande ansökningsavgifter
Regeringen beslutade den 25 februari 2016 att fr.o.m. den 1 maj 2016 ändra lotteriförordningen (1994:1451). Ändringarna innebar att ansökningsavgifterna blev följande:
Avgifter SOU 2017:30
164
Tabell 25.1 Nuvarande ansökningsavgifter enligt lotteriförordningen
Lotteriförordningen 6 §, ärendeslag Avgift kronor
Typgodkännande med vinst högst 1/33 basbelopp, bingo
4 000
Typgodkännande, 14 § lotterilagen
10 000
Typgodkännande, 14 § lotterilagen för teknisk utrustning
26 000
Lotteri, 16 § lotterilagen - omslutning upp till 1 miljon kronor
2 600
- omslutning mer än 1 miljon kronor men upp till 5 miljoner kronor
10 000
- omslutning mer än 5 miljon kronor men upp till 15 miljoner kronor
60 000
- omslutning mer än 15 miljoner kronor
80 000
Lotteri, 21 b § lotterilagen - högsta vinsten högst 1/60 basbelopp
2 600
- mer än 1/60 basbelopp
80 000
Bingospel, 22 § lotterilagen
2 600
Automatspel, 25–27 § lotterilagen
2 600
Innehav av penningautomat, värdeautomat och varuspelsautomat, 28 § lotterilagen
2 600
Restaurangkasino, 32 § eller 34 §lotterilagen
2 600
Ansökan enligt lotterilagen och kasinolagen som prövas av regeringen 10 000
Avgift tas inte ut för en ansökan som avser ändrad postadress eller minskning av antalet tillståndsgivna spelautomater eller spelbord.
25.3.3 Nuvarande kontroll- och tillsynsavgifter
Lotteriinspektionens föreskrifter om avgifter för kontroll och tillsyn (LIFS 2016:1) reglerar två typer av kontroll- och tillsynsavgifter. Den ena debiterar tillståndshavaren en månatlig avgift (princip 1) och den andra debiterar tillståndshavaren enbart en timbaserad avgift samt i förekommande fall tillkommande kostnader (princip 2). Myndigheten har även en möjlighet att vid särskild tillsyn debitera tillståndshavaren en timbaserad avgift samt i förekommande fall tillkommande kostnader.
Avgifter
165
Tabell 25.2 Nuvarande kontroll- och tillsynsavgifter
Spelform/tillstånd Princip för avgift
1. Automatspel, roulettspel, tärningsspel, och kortspel enligt lotterilagen, samt automatspel enligt 1 § automatspelslagen.
200 kronor per månad/spelställe, samt vid särskild tillsyn 1 500 kronor per timme (direkt lön samt pålägg), samt i förekommande fall, kostnader för resor, logi och övriga kontrollkostnader som är direkt hänförliga till tillståndet.
2. Automatspel, roulettspel, tärningsspel, och kortspel enligt lotterilagen som anordnas på fartyg i internationell trafik.
1 500 kronor per timme (direkt lön samt pålägg), samt i förekommande fall, kostnader för resor, logi och övriga kontrollkostnader som är direkt hänförliga till tillståndet.
2. Övriga tillstånd enligt lotterilagen och kasinospel enligt kasinolagen.
1 500 kronor per timme (direkt lön samt pålägg), samt i förekommande fall, kostnader för resor, logi och övriga kontrollkostnader som är direkt hänförliga till tillståndet.
25.3.4 Avgifter enligt 4 § avgiftsförordningen (1992:191)
Enligt 4 § avgiftsförordningen får myndigheten ta ut avgifter för exempelvis informations- och kursmaterial. Storleken på denna avgift får myndigheten bestämma själv enligt 5 § avgiftsförordningen. Avgifter tas ut för att täcka kostnaderna för tryckmaterial och efterfrågade utbildningar. Utredningen föreslår inga ändringar i dessa delar.
25.4 Kartläggning och analys av processer
Spelmyndighetens licensgivning ska bidra till en sund och säker spelmarknad. De bakomliggande förutsättningarna för licensgivningen är att kostnader för arbetstid, och övriga kostnader som kan uppstå, ska finansieras av de avgifter sökanden betalar i samband med ansökan om licens. Avgiften ska spegla kostnaden för handläggningen.
Gemensamt för alla licensprocesser, och som påverkar mängden nedlagd tid, är att man vid mer komplexa licensansökningar, eller licensansökningar av principiell betydelse, måste räkna med att flera personer på myndigheten involveras vid prövningen av en sådan ansökan om licens. Ett sådant förfarande gör att den nedlagda arbetstiden ökar.
Avgifter SOU 2017:30
166
För att komma fram till en lämplig avgiftssättning har det gjorts en processkartläggning avseende beräknad arbetstid för olika typer av licensärenden. Dessa beräkningar har utgjort grund för utredningens förslag till avgifter.
25.5 Utredningens bedömning
25.5.1 Avgift för ansökan om licens
Som nämnts kommer det att krävas licens för att anordna eller tillhandahålla spel. För Spelmyndighetens prövning av om en licens kan erhållas ska sökanden betala en avgift för licensen. Detsamma ska gälla den som vill ha en licens att tillverka eller inneha vissa angivna spelautomater. Även den som behöver en licens för spelprogramvara som används för onlinespel ska betala en avgift för licens. Den största skillnaden i det nya systemet i förhållande till den tillståndsprövning Lotteriinspektionen för närvarande gör, är att Spelmyndigheten ska pröva alla sökandes vandel och – i vissa fall – även licenssökandes ekonomiska förhållanden.
Det ska enligt utredningens förslag vara möjligt att ansöka om licens för att bedriva spel avseende onlinebaserat spel och/eller landbaserat spel. Dessa begrepp delas sedan upp i olika spelformer, t.ex. vadhållning på sport. De olika spelformerna kräver större eller mindre spelsystem som kan vara mer eller mindre komplexa. Den som ansöker om licens kan ha stor erfarenhet av spelmarknaden medan andra ansöker om licens för första gången. I den ovan nämnda processkartläggningen har det gjorts ett försök att uppskatta den tidsåtgång prövningen av de olika licenskraven kan medföra. Det har även beaktats att vissa licensansökningar avseende samma spelform, beroende på val av teknisk lösning, kan behöva längre eller kortare tid än genomsnittet. Det har även beaktats att prövningen av förnyelse av en licens i de flesta fall torde kräva en mindre arbetsinsats från prövningsmyndighetens sida varför en sådan ansökan inte bör kosta lika mycket som en ny ansökan.
Avgifter
167
Tabell 25.3 Föreslagna licensavgifter
7 § spelförordningen (2018:000) , licenstyp Avgift kronor
Licens till onlinespel enligt 6 kap. 1 § spellagen (2018:000)
400 000
Licens till vadhållning enligt 7 kap. 1 § spellagen
400 000
Licens till båda ovanstående
700 000
Ändring av samtliga ovanstående
150 000
Förnyelse av ovanstående licenser
300 000
Licens till onlinespel och/eller vadhållning med maximal årlig GGR om 1 000 000 kronor 60 000 Licens till statligt lotteri enligt 4 kap. 1 § eller allmännyttigt lotteri enligt 5 kap. 1 § spellagen - omslutning upp till 5 miljon kronor 60 000 - omslutning mer än 5 miljon kronor men upp till 15 miljoner kronor 75 000 - omslutning mer än 15 miljoner kronor 150 000 Ändring av licens till statligt eller allmännyttigt lotteri 40 000 Licens till landbaserad bingo enligt 5 kap. 4 § spellagen 30 000 Ändring av licens till landbaserad bingo 5 000 Licens till lokalt poolspel på hästar enligt 5 kap. 8 § spellagen 4 000 Licens till penning-, värde- och varuspelsautomater, per spelplats 4 000 Licens till tillverkning av penning- och värdeautomater 4 000 Licens till innehav av penning-, värde- och varuspelsautomat 4 000 Licens till landbaserat kommersiellt kasinospel, per spelplats 4 000 Licens till landbaserat kasinospel i därför avsedd lokal, per kasino 70 000 Ändring av licens till landbaserat kasinospel i därför avsedd lokal, per kasino 15 000 Licens till spelprogramvara 30 000 Ändring av licens till spelprogramvara 10 000 Kortspel i turneringsform - licens enligt 8 kap. 5 § spellagen för att anordna pokerspel i turneringsform, maximalt 10 turneringar 4 000 - licens enligt 8 kap. 5 § spellagen för att anordna pokerspel i turneringsform, mer än 10 turneringar 15 000 - licens enligt 8 kap. 7 § spellagen för att anordna landbaserat spel för enstaka turneringar med fler deltagare och högre insats 25 000
Vid ikraftträdandet av spellagen kommer en del aktörer att ha ett gällande tillstånd enligt lotterilagen (1994:1000). Beroende på tidpunkten för ikraftträdandet av spellagen kommer dessa äldre tillstånd att i normalfallet vara fortsatt gällande till dess att de löper ut. Med beaktande härav och de nya tekniska krav som kommer att ställas
Avgifter SOU 2017:30
168
på spelverksamhet bör alla ansökningar om licens efter spellagens ikraftträdande ses som ”nya”. De ska därför inte ses som ändringar av licenser enligt ovanstående tabell.
25.5.2 Särskild registreringsavgift för ombud
Enligt förslag till ny penningtvättslag
2
ska en anordnare som vill till-
handahålla speltjänster genom ombud anmäla detta till Lotteriinspektionen, som ska registrera ombudet förutsatt att det av anmälan framgår att ombudets ledning är lämpliga.
Under förutsättning att förslaget leder till lagstiftning bör en särskild avgift utgå enligt nedan för en sådan registrering.
Tabell 25.4 Föreslagen registreringsavgift för ombud
Registreringstyp Avgift kronor
Registreringsavgift landbaserade ombud, per ombud
4 000
25.5.3 Tillsynsavgift
I dag är målet för tillsynen på området en sund och säker spelmarknad där sociala skyddsintressen och efterfrågan på spel tillgodoses under kontrollerade former. Överskottet från spel bör värnas och alltjämt vara förbehållet det allmänna eller allmännyttiga ändamål, dvs. föreningslivet, hästsporten och staten (prop. 2002/03:93, bet. 2002/03:KrU8, rskr. 2002/03:212).
3
Som framgår av kapitel 9 föreslår utredningen att målen för den nya spelregleringen ska lagfästas. Av 1 kap. 1 § i den förslagna spellagen framgår bl.a. att allt spel ska bedrivas på ett sätt som är sunt och säkert, att lagen ska tillämpas så spelen får ett högt konsumentskydd och att det råder hög säkerhet i spelen. Till följd av den nya spellicensmodell som utredningen föreslår utgår passusen om att överskottet bör värnas och vara förbehållet det allmänna eller allmännyttiga ändamål.
2 Ytterligare åtgärder mot Penningtvätt och finansiering av terrorism, SOU 2016:8 s. 382 f. 3Prop. 2015/16:1, utgiftsområde 17, s. 223.
Avgifter
169
25.5.4 Riskbaserad tillsyn
Tillsynen av spelmarknadens aktörer kan beskrivas på olika sätt. För närvarande har Lotteriinspektionen valt att dela in tillsynsarbetet i tre former:
• Bastillsyn eller löpande tillsyn
• Tematisk tillsyn
• Händelsestyrd tillsyn.
All spelverksamhet under Lotteriinspektionens tillsyn är föremål för bastillsyn. Denna genomförs regelbundet och till viss del rutinmässigt. Den löpande tillsynen utförs genom dels en närvaro vid kritiska situationer hos anordnarna såsom vid dragningar
4
, dels en löpande
uppföljning av att anordnarna uppfyller de regler och krav som ställs. Basen för denna tillsynsform är den löpande inrapporteringen av anordnarna och den analys som inspektionen gör utifrån detta material. Det kan handla om att följa upp anordnarens försäljning av lotter och att vinster betalas ut regelbundet. I denna del av den löpande tillsynen är de olika systemen för rapportering och analys centrala verktyg. Den löpande tillsynen består också av de platsbesök inspektionen kontinuerligt gör hos anordnarna med särskilt fokus på risker och tendenser. Syftet är att inspektionen på ett tidigt stadie ska upptäcka eventuella risker i spelverksamheten och därmed bättre kunna förebygga problem. Systematiska analyser och utvärderingar är centrala moment i detta arbete.
En mer specifik tillsyn sker genom den tematiska tillsynen. I den tematiska tillsynen går Lotteriinspektionen djupare i ett visst ämne eller aktivitet för att få information som normalt sett inte kommer fram genom bastillsynen och via aktörernas rapportering. Det kan handla om att bedöma anordnarens hantering av kundernas insättningar och uttag eller anordnarens hantering av överskott. Genom den tematiska tillsynen får inspektionen ett väl underbyggt underlag för att bedöma risker med större precision, vilket är en förutsättning för att inspektionen på ett effektivt sätt ska kunna påverka lotterimarknadens aktörer.
4 Av administrativa skäl klassificeras denna tillsyn som händelsestyrd tillsyn hos Lotteriinspektionen.
Avgifter SOU 2017:30
170
Den riskklassificering som Lotteriinspektionen gör varje år är en grundpelare för verksamhetsplaneringen avseende kommande år. I verksamhetsplanen anges hur tillsynsinsatserna bör utformas och prioriteras mellan olika anordnare och spelformer. Till verksamhetsplanen kopplas olika tillsynsaktiviteter. Riskbedömningen är grunden för vilka specifika frågor och problem som tillsynen ska fästa särskild uppmärksamhet på. Det kan handla om tematiska undersökningar, enkätundersökningar eller mer företagsspecifika undersökningar för att kartlägga hur de identifierade riskerna uppmärksammas och hanteras hos de olika aktörerna.
En tredje typ av tillsyn är den händelsestyrda tillsynen som handlar om incidenter som redan har inträffat. Denna tillsyn kan bäst beskrivas som en reaktiv tillsyn. Det kan handla om anordnare som får akuta problem eller om spelare som drabbas av tekniska fel. Andra exempel är att en anordnare ändrar sina avtalsvillkor, vilket kan innebära att de tillstånds- och tillsynsmässiga förutsättningarna förändras.
I princip alla Lotteriinspektionens tillsynsobjekt är föremål för, eller kan bli föremål för, samtliga tre former av tillsynsinsatser. Alla dessa typer av insatser utgör enligt Lotteriinspektionen nödvändiga inslag i tillsynsverksamheten. I det praktiska arbetet går tillsynsinsatserna också in i varandra; exempelvis är analysen och den kunskap som byggs upp i den löpande tillsynen en förutsättning för att kunna planera tematisk tillsyn på ett relevant sätt. När det gäller vilka företags- och transaktionsdata som löpande ska rapporteras till myndigheten, styrs detta ytterst av vad som bedömts vara intressant och viktigt ur ett riskperspektiv. Slutligen kan en incident ofta bli startskottet för en undersökning och också sätta fokus på mer generella problem. Därmed påverkas bedömningarna av olika risker och hur verksamheten ska klassificeras i ett riskperspektiv.
Utredningen föreslår inga ändringar i hur Spelmyndigheten bör bedriva sin tillsynsverksamhet i förhållande till den modell som i dag används av Lotteriinspektionen. En riskbaserad tillsyn stämmer väl överens med de mål som nu slås fast i den nya spelregleringen.
Avgifter
171
25.5.5 Riskfaktorer
I dialog med Lotteriinspektionen har utredningen försökt att identifiera de faktorer som är av störst betydelse vid riskbedömningen av en spelverksamhet, dvs. vilka faktorer som normalt sett är av avgörande betydelse för hur mycket tillsyn som behöver göras av en aktör på spelmarknaden. Dessa faktorer är
• sökandens erfarenhet av spelmarknaden (inkl. myndighetens tidigare erfarenheter av sökandens verksamhet)
• spelsystemets tekniska komplexitet
• spelets omsättning (inkl. antal kunder m.m.).
Med hänsyn till dessa faktorer anser utredningen att Spelmyndighetens tillsyn bör finansieras av differentierade tillsynsavgifter som är beroende av om spelen är online- eller landbaserade. Detta då de nämnda riskfaktorerna normalt sätt är högre för onlinespel än för landbaserade spel. Typiskt sätt är de spelsystem som används för onlinespel även mer tekniskt avancerade.
25.5.6 Förslag till tillsynsavgifter
Utredningen föreslår att Spelmyndigheten även fortsättningsvis använder sig av de beräkningsmodeller för tillsynsavgift som framgår av avsnitt 25.3.3 för landbaserat kommersiellt spel, landbaserad bingo, värdeautomater och spel på fartyg i internationell trafik.
Avseende övriga spelformer, bl.a. onlinespel, vadhållning och allmännyttigt spel föreslår utredningen att tillsynsavgifterna beräknas utifrån spelföretagets GGR. För de anordnare som i dag har tillstånd enligt lotterilagen innebär den föreslagna modellen ingen större förändring av den kostnad för tillsyn som erläggs i dag.
Som utredningen föreslagit (se kapitel 16) krävs det även licens för spelprogramvara och för att inneha och tillverka vissa spelautomater. Av detta följer att även avgift ska tas ut för den tillsyn som utförs avseende dessa licenser. Dessa tillsynsavgifter bör bestämmas till fasta belopp.
För landbaserat kasinospel som bedrivs i därför avsedd lokal föreslår utredningen att nuvarande beräkningsmodell ändras och att
Avgifter SOU 2017:30
172
tillsynsavgiften i stället bör bestämmas till ett fast belopp. Detta då den tidigare erlagda timbaserade tillsynsavgiften i stort legat på samma nivå de senaste åren.
Av förordningen (2007:756) med instruktion för Lotteriinspektionen (Lotteriinspektionens instruktion) framgår att myndigheten ska utöva tillsyn över den utlottningsverksamhet som bedrivs av Riksgäldskontoret inom ramen för svenska statens premieobligationslån. Utredningen föreslår att Spelmyndigheten tar ut en avgift i enlighet med en av de nuvarande beräkningsmodellerna.
Härtill kommer en säkerhetsventil enligt den modell som tidigare fanns i lotteriförordningen och som nu återfinns i Lotteriinspektionens föreskrifter om tillsynsavgift (LIFS 2016:1). Det bör vara möjlighet för Spelmyndigheten att utföra mer tillsyn avseende en licenshavare om detta är särskilt påkallat med anledning av en särskild incident hos spelföretaget. Därav föreslår utredningen att Spelmyndigheten meddelar föreskrifter som innebär att myndigheten vid särskilda incidenter hos spelföretag, vars tillsynsavgift inte är timbaserad, får debitera 1 500 kronor per timme (direkt lön samt pålägg), samt i förekommande fall kostnader för resor, logi och övriga kontrollkostnader som är direkt hänförliga till tillsynen över licensen. Denna avgift bör Spelmyndigheten kunna ta ut utöver spelföretagets ordinarie avgift.
Avgifter
173
Tabell 25.5 Föreslagna tillsynsavgifter
Tillsyn av licens till onlinespel (spelföretagets GGR i kronor) Årlig avgift kronor
< 10 miljoner
30 000
10–20 miljoner
60 000
21–50 miljoner
120 000
51–100 miljoner
240 000
101–200 miljoner
500 000
201–500 miljoner
750 000
> 500 miljoner
1 000 000
Tillsyn av licens till vadhållning (spelföretagets GGR i kronor) Årlig avgift kronor
< 10 miljoner
30 000
10–20 miljoner
60 000
21–50 miljoner
120 000
51–100 miljoner
240 000
101–200 miljoner
500 000
201–500 miljoner
750 000
> 500 miljoner
1 000 000
Tillsyn av kombinerad online- och vadhållningslicens (spelföretagets GGR i kronor) Årlig avgift kronor
0–500 miljoner
1 000 000
>500 miljoner
1 500 000
Tillsyn av licens till statligt lotteri eller allmännyttigt spel (spelföretagets GGR i kronor) Årlig avgift kronor
< 1 miljoner
15 000
1–50 miljoner
30 000
51–200 miljoner
60 000
201–400 miljoner
120 000
401–800 miljoner
240 000
801–1 500 miljoner
500 000
> 1 500 miljoner
750 000
Tillsyn av övriga licenser Avgift kronor
Tillhandahållare av spelprogramvara
30 000
Tillverkning/innehav av penning-, värde- och varuspelsautomater
1 200
Landbaserat kasinospel i därför avsedd lokal, per kasino
750 000
Landbaserad bingo
Princip 1
Värdeautomater
Princip 1
Landbaserat kommersiellt spel
Princip 1
Spel på fartyg på internationell trafik
Princip 2
Avgifter SOU 2017:30
174
Övrig tillsyn Avgift kronor
Övrig tillsyn som utförts av Spelmyndigheten
Princip 2
Speciell tillsyn föranledd av särskilda incidenter hos licenshavaren
Princip 2
Angående princip 1 och 2 se avsnitt 25.3.3.
Utgångspunkten för de tillsynsavgifter, som beräknats efter spelföretagets GGR, är att sökanden för första året får betala licensavgift enligt budgeterad GGR. Spelmyndigheten bör därefter årligen besluta om vilken licenssavgift som Spelföretaget ska betala för året utifrån faktisk GGR. En avstämning bör därefter ske mot faktisk utförd tillsyn under aktuell tidsperiod. Har Spelmyndigheten utfört tillsyn för ett mindre belopp än den årliga licensavgiften medger bör Spelmyndigheten beakta detta vid uttag av tillsynsavgift.
I de fall där spelföretagets uppskattade GGR inte motsvarar faktisk GGR, innebärande att spelföretag egentligen skulle ha erlagt en lägre tillsynsavgift, men myndigheten redan har utfört tillsyn utifrån den tillsynsavgift som beslutats, bör bolaget ändå betala för den tillsyn som faktiskt genomförts. Kostnaden har redan belastat myndigheten och bör således inte betalas tillbaka. Efterföljande år bör Spelmyndigheten besluta om en lägre tillsynsavgift baserat på föregående års faktiska GGR.
Om ett företag ska betala en avgift det första året som det står under tillsyn av Spelmyndigheten och det inte har stått under tillsyn från början av året, bör avgiften minskas med hänsyn till den tid företaget inte har stått under tillsyn.
Tillsynsavgiften för registrerat spel har kalkylerats så att kostnaden för Spelmyndighetens drift av självavstängningsregistret ingår.
25.6 Ny spelmyndighet; finansiering m.m.
Utredningens förslag: Spelmyndigheten bör, liksom Lotteri-
inspektionen i dag, finansieras genom anslag. Med undantag för Spelmyndighetens kostnader för verksamheterna information och kontroll av illegalt spel ska myndigheten ha full kostnadstäckning där licens- och tillsynsavgifter täcker relaterade kostnader.
Avgifter
175
25.6.1 Finansiering av Spelmyndigheten
Om utredningens förslag blir verklighet i alla delar kommer den nya myndigheten att få ett väsentligt utökat ansvarsområde. Den nya Spelmyndigheten föreslås enligt utredningen bli central licens- och tillsynsmyndighet. Utredningens förslag innebär i praktiken att antalet möjliga licenshavare mångdubblas vilket i sin tur för med sig en utökad tillsynsverksamhet. Genomförs förslaget i sin helhet visar Lotteriinspektionens analyser av framtida budget samt kommande processer för licensgivning och tillsyn av dessa ett minsta behov av att utöka nuvarande personal med cirka 50 procent, dvs. med ungefär 20–25 personer. Detta kommer givetvis medföra att myndighetens kostnader för drift, lokaler och IT m.m. kommer att öka i motsvarande mån.
Initialt ser utredningen även att Spelmyndigheten kommer att ha ett behov av ökade investeringskostnader för systemutveckling, utökad IT-kapacitet och lokaler. Dessa kan uppskattas till cirka 10 miljoner kronor. Förslaget innebär även initiala merkostnader första året. Dessa kostnader hänförs till bl.a. köp av tjänster i samband med licensgivning, namnbyte, ökade datorlicenskostnader, inköp av möbler och annan utrustning. Kostnaderna kan uppskattas till cirka 15,5 miljoner kronor.
Utredningens slutsats är att det kommer att behövas ett nettotillskott av resurser till Spelmyndigheten för att denna ska kunna utföra de uppgifter som är efterfrågade och som är rimliga med tanke på den stora betydelse spelmarknaden har. Lotteriinspektionens analyser av framtida budget samt kommande processer för licensgivning och tillsyn visar på ett behov av ett initialt anslag från det år regleringen kan träda i kraft om 92,9 miljoner kronor i 2016 års prisnivå. Därefter beräknas behovet av anslag minska till 81,0 miljoner kronor. Skillnaden i anslagsbehov mellan åren beror bl.a. på ovan nämnda merkostnader. Kostnaderna för den nya myndighetens verksamhet kan beräknas till cirka 0,18 procent av omsättningen på den svenska spelmarknaden vilket ska jämföras med motsvarande siffra för Lotteriinspektionens verksamhet 2016 som uppgick till 0,11 procent.
Lotteriinspektionen har i dag som ekonomiskt mål att avgifterna för tillståndsgivning och tillsyn ska täcka relaterade kostnader för respektive verksamhet. Områdena information och kontroll av illegalt spel finansieras i dag genom anslag. Utredningen föreslår ingen för-
Avgifter SOU 2017:30
176
ändring i denna finansieringsmodell då de ekonomiska konsekvenserna av en ren avgiftsfinansieringsmodell kan leda till risker för kontinuiteten av verksamhetens bedrivande på längre sikt. Det måste även anses mindre lämpligt att myndighetens verksamhet blir beroende av omsättningen på spelmarknaden eller tillsynsobjektens vilja eller förmåga att betala.
177
26 Skatt på spel
26.1 Utredningsdirektiven
I direktiven till Spellicensutredningen anges att ett av syftena med dagens spelreglering är att värna överskottet från spelverksamheten till det allmänna och allmännyttiga ändamål. Förutsättningarna för finansiering av statens verksamhet och allmännyttiga ändamål, som i dag finansieras av intäkter från spelverksamhet, bör i så hög utsträckning som möjligt bevaras i samband med att ett licenssystem införs.
Vidare anges i direktiven att en viktig princip för skattepolitiken är att regelverket ska vara förenligt med EU-rätten, bl.a. bestämmelserna i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUFfördraget) om fri rörlighet för personer, varor, tjänster och kapital samt reglerna om statligt stöd (prop. 2014/15:100 s. 105).
Punktskatter tas ut på spel och lotterier i Sverige. Juridiska personer ska betala statlig inkomstskatt på inkomster i inkomstslaget näringsverksamhet (bolagsskatt). En juridisk person är obegränsat skattskyldig i Sverige för alla sina inkomster i Sverige och från utlandet, om den är att anse som en svensk juridisk person. En utländsk juridisk person är begränsat skattskyldig i Sverige för bl.a. inkomst från ett fast driftställe i Sverige. Med ett fast driftställe för näringsverksamhet avses en stadigvarande plats för affärsverksamhet varifrån verksamheten helt eller delvis bedrivs, vilket bl.a. särskilt innefattar filial och ombud som har en beroende ställning. Vid bedömningen av om det finns en stadigvarande plats för affärsverksamhet kan bl.a. förekomsten av viss teknisk utrustning beaktas.
Utredaren ska mot denna bakgrund lämna förslag till ett heltäckande system för avgifter och beskattning på en licensreglerad spelmarknad som är förenligt med unionsrätten, inklusive de regler om statligt stöd som följer av EUF-fördraget.
Skatt på spel SOU 2017:30
178
Utredningen har tolkat direktiven som att kravet på ett heltäckande system för avgifter och beskattning även innefattar ett uppdrag att undersöka och föreslå ändringar vad gäller inkomstbeskattning av spelföretag och även att i förekommande fall undersöka inkomstbeskattningen av spelare.
I detta kapitel presenterar utredningen sina överväganden och förslag till lagstiftning vad gäller punktskattelagstiftning på spel och inkomstbeskattning i anknytning till föreslagen punktskattelagstiftning.
26.2 Punktskatternas roll i det svenska skattesystemet
Punktskatt tas normalt ut på särskilt utvalda varor eller tjänster. Syftet kan vara av fiskal karaktär för att stärka statens finanser eller att begränsa eller styra konsumtionen av de utvalda varorna eller tjänsterna. För ett flertal av de svenska punktskatterna är syftet en kombination. Oavsett syfte leder punktbeskattningen vanligtvis till att priset på den skattepliktiga varan eller tjänsten blir högre i konsumentledet genom att den skattskyldige övervältrar kostnaden för skatteuttaget på konsumenten.
I Sverige regleras punktskatter i separata punktskattelagstiftningar för olika varugrupper och tjänster. Exempelvis regleras skatt på bekämpningsmedel i lagen (1984:410) om skatt på bekämpningsmedel, skatt på tobaksvaror i lagen (1994:1563) om tobaksskatt, skatt på el, bränslen och andra energiprodukter i lagen (1994:1776) om skatt på energi. För spel och lotterier tas punktskatt ut enligt tre olika lagar. Det är lagen (1972:820) om skatt på spel, lagen (1991:1482) om lotteriskatt och lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m. Det finns flera likheter mellan de olika lagarna, men även betydande skillnader. Var och en av lagarna har utformats utifrån de särskilda förhållanden som gäller för respektive bransch och varugrupp samt utifrån de syften lagstiftaren har.
Gemensamt är att beskattningen sker som en ”ett-leds-beskattning”, där skatteuttaget sker en gång hos en aktör som är skattskyldig. Ett tydligt mönster för svenska punktskatter är att skattskyldigheten placeras så tidigt som möjligt i handels- eller tjänstekedjan för att begränsa antalet skattskyldiga. Detta underlättar admini-
SOU 2017:30 Skatt på spel
179
strationen och kontrollen av punktskatterna. Skattskyldig är vanligtvis den som utför tjänsterna eller som tillverkar eller för in varorna till landet. Skattskyldigheten kan i vissa fall även vara placerad hos t.ex. partihandlare och förbrukare som hanterar de punktskattepliktiga varorna på visst sätt. Efterföljande aktörer som handlar eller befattar sig med varorna har inget ansvar för den punktskatt som belastar varorna, utan för dessa aktörer ingår punktskatten som en del av priset för varan.
Bestämmelser om förfarandet vid uttag av punktskatten finns i skatteförfarandelagen (2011:1244). Detta innebär att reglerna i skatteförfarandelagen om skattekontroll, beskattningsbeslut, redovisning och betalning av skatt, överklagande m.m. är tillämpliga.
26.2.1 Punktbeskattning av spel i jämförelse med punktbeskattning av alkohol och tobak
Punktbeskattningen av alkohol och tobak är ett ekonomiskt styrmedel för att nå folkhälsopolitikens mål att minska skadeverkningarna av alkohol och tobak. Detta är möjligt eftersom punktskatterna höjer priset på varorna i förhållande till mängden som konsumeras, dvs. beskattningen sker i proportion till det som skadar. Avsikten med punktskatterna är att styra konsumtionen bort från alkohol och tobak genom att högt pris. Skadeverkningar på grund av överkonsumtion av spel bör därför principiellt kunna hållas tillbaka på samma sätt som för alkohol och tobak om en skatt höjer priset på spel och minskar konsumtionen.
Skadeverkningarna från spelande uppkommer dock inte enbart till följd av mängden spel som konsumeras utan även utifrån storleken på de förluster som spelarna gör, dvs. värdet av mängden spel som konsumeras. En skatt som höjer priset på spel riskerar därför öka spelarnas förluster och därmed även skadorna. För problemspelare är detta extra viktigt eftersom deras efterfrågan på spel är relativt okänslig för prisförändringar, se avsnitt 14.11. Detta betyder att problemspelare minskar sitt spelande i mindre utsträckning än normalkonsumenter om priset höjs, samtidigt som de förlorar mer pengar. Problemet är således att ett högre pris på spel inte nödvändigtvis leder till mindre skadeverkningar på samma sätt som för andra skadliga varor t.ex. alkohol och tobak. Ett högre pris kan i stället
Skatt på spel SOU 2017:30
180
leda till större skadeverkningar och särskilt då för de mest utsatta grupperna.
Spel som erbjuds online karaktäriseras av hård internationell priskonkurrens och de priser som erbjuds kan ses som världsmarknadspriser med mycket små marginaler per enskilt spel för att täcka bolagens kostnader. De internationellt verksamma spelbolagen har därför små möjligheter att varaktigt erbjuda lägre priser än marknaden som helhet erbjuder. Detta betyder att spelbolagen inte kan kompensera för en skatt som höjer priset på onlinespel genom att sänka sina egna marginaler.
Orsaken till den hårda priskonkurrensen är att konsumenternas transaktionskostnader för att hitta och byta till en ny spelleverantör är mycket låga. Detta betyder att spelbolagen har små möjligheter att varaktigt ta ut ett högre pris för spel, t.ex. genom övervältring av en skatt, än övriga spelbolag utan att förlora marknad.
Svenska spelare kommer oavsett en ny reglering inte helt kunna utestängas från möjligheter att vända sig till utländska spelbolag som saknar licens i Sverige om de anser att punktskatten höjer det svenska priset på spel för mycket. Detta gäller på samma sätt som för alkohol och tobak, där höjda punktskatter riskerar att leda till ökad privatimport, smuggling och egentillverkning. I detta avseende skiljer sig dock onlinespel från alkohol och tobak eftersom utländska onlinespelalternativ har en mycket högre tillgänglighet och kan köpas oberoende av tid på dygnet och oberoende av var konsumenten befinner sig. Följden är att staten vid avsaknad av verksamma blockeringsmöjligheter endast har mycket begränsade möjligheter att via skatten höja det svenska relativpriset på onlinespel utan att riskera att prishöjningarna medför att konsumenternas efterfrågan styrs till utländska lågprisalternativ som varken uppfyller de svenska kraven på spelarskydd eller betalar skatt i Sverige.
Valet av skattemodell måste ta hänsyn till ovanstående karakteristika för att modellen ska vara hållbar i längden, för att konsumentskyddet ska kunna upprätthållas och för att undvika att statens inkomster eroderas.
SOU 2017:30 Skatt på spel
181
26.3 Allmänt om det föreslagna regelverkets utformning
Utredningens förslag: Spel som omfattas av krav på licens enligt
spellagen och som anordnas av spelföretag som är licenshavare enligt spellagen ska beskattas med punktskatt. Skatten ska betalas till staten. Från beskattning undantas sådant spel som sker för allmännyttiga ändamål enligt licens som meddelats med stöd av 5 kap. spellagen.
Två nya punktskattelagar införs på området. En lag som benämns lag om skatt på spel och en ny lag som benämns lag om skatt på vissa spelbord. Vinster från deltagande i sådant spel som ska beskattas enligt dessa lagstiftningar ska vara skattefria. Nuvarande lag (1972:820 om skatt på spel och lag (1991:1482) om lotteriskatt ska upphävas.
Nuvarande lag (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m. föreslås bli upphävd.
Vinster från spel hos anordnare utan licens beskattas som inkomst av kapital.
Skälen för utredningens förslag: Av direktiven följer att utredning-
en ska föreslå hur skatt på spel ska utformas på en licensreglerad spelmarknad. Utredningen anser att sådant spel som anordnas av den som har tillstånd enligt den föreslagna spellagen ska beskattas hos anordnaren. Utredningen bedömer att det inte kan bli fråga om något annat än statlig skatt, närmare bestämt punktskatt. Vinster från deltagande i sådant spel som ska beskattas med punktskatt ska vara skattefria för vinnaren. Detta överensstämmer med den nuvarande beskattningen av spelmarknaden i Sverige där skatt tas ut i form av punktskatt enligt lag (1972:820) om skatt på spel, lagen (1991:1482) om lotteriskatt (lotteriskattelagen) och lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m. medan vinster från deltagande i sådana spel som omfattas av dessa lagar är skattefria för vinnaren.
Den nuvarande lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m. har blivit inaktuell. Det finns sedan flera år tillbaka ingen registrerad hos Skatteverket som är skattskyldig för redovisning av skatt enligt denna lag. Skatt har inte redovisats sedan år 2007. Utredningen anser att lagen bör upphävas. Med den nya spellagen (2018:000) kom-
Skatt på spel SOU 2017:30
182
mer sådant vinstsparande som avses i lagen om skatt på vinstsparande m.m. att omfattas av krav på licens. Om bank eller sparkassa avser att anordna vinstsparande kommer de således behöva licens enligt spellagen. Sådant vinstsparande som anordnas med stöd av licens enligt den nya spellagen kommer att omfattas av beskattning enligt utredningens förslag till ny lag om skatt på spel, se nedan.
Av praktiska skäl anser utredningen att den nuvarande beskattningen av vissa spelbord (nuvarande restaurangkasinon och spel på fartyg i internationell trafik), som i dag beskattas enligt lag (1972:820) om skatt på spel, även fortsättningsvis bör beskattas enligt en schablonartad modell där beskattning sker i förhållande till hur många spelbord som den skattskyldige har rätt till spel på. Mot denna bakgrund anser utredningen att beskattningen av vissa spelbord även fortsättningsvis ska regleras i en separat lag. Utredningen anser att den nuvarande lagen (1972:820) om skatt på spel är i behov av att moderniseras och föreslår därför att den upphävs och ersätts med en ny lag som föreslås benämnas lag om skatt på vissa spelbord.
Utredningen föreslår att skatt på övrigt spel ska regleras i en ny lag som ersätter den nuvarande lotteriskattelagen. Den nya lagen bör benämnas lagen om skatt på spel. Lagen ska vara tillämplig för sådant spel som kräver licens enligt spellagen och som anordnas av spelföretag som är licenshavare enligt spellagen, se avsnitt 26.5.
Utredningen anser att spel som anordnas för allmännyttiga ändamål inte ska beskattas, se avsnitt 26.7. Från beskattning undantas därför sådant spel som sker för allmännyttiga ändamål enligt licens som meddelats med stöd av 5 kap. spellagen.
Enligt nuvarande reglering på området undantas varulotterier och varuspelsautomater från punktbeskattning. Som skäl för att undanta sådana lotterier från beskattning angavs i prop. 1985/86:46 s. 4 att ett sådant undantag skulle innebära förenklingar för de idrottsföreningar och folkrörelser som anordnar lotterier. Utredningen anser att ett motsvarande generellt undantag från skatteplikt för spel där vinster betalas ut i form av varor inte bör föras in i den nya lagen om skatt på spel.
Flera spelformer där vinster betalas ut i form av varor kommer att vara undantagna från kravet på licens enligt spellagen, jfr förslaget till utformning av 1 kap 5 § spellagen. Så är exempelvis fallet vad avser landbaserat lotteri som bedrivs inom en kommun och som anordnas i samband med en offentlig nöjestillställning där vinsten
SOU 2017:30 Skatt på spel
183
endast utgörs av varor, värdet av högsta vinsten uppgår till högst 1/60 prisbasbelopp och där insatserna uppgår till högst 1/4000 prisbasbelopp. Spel som är undantagna från krav på licens enligt spellagen kommer att vara undantagna från punktbeskattning i och med att tillämpningsområdet för den föreslagna lagen om skatt på spel avgränsas till sådant spel som kräver licens enligt spellagen. Vad gäller idrottsföreningar och folkrörelser kommer dessa även fortsättningsvis att kunna bedriva spel som undantas från beskattning i och med att sådant spel som sker för allmännyttiga ändamål enligt 5 kap. spellagen undantas från beskattning. Härutöver anser utredningen att det inte finns skäl att ha särskilda bestämmelser som generellt undantar spel från skatteplikt med anledning av att vinsterna ges i form av varor.
Tvärtom finns det flera skäl till att spelformer som anordnas för kommersiella ändamål ska likabehandlas oavsett hur vinsterna ges. För det första kan utredningen inte se skäl till varför sådana aktörer som erbjuder spel för kommersiella ändamål ska undkomma beskattning med anledning av att vinsterna ges i form av varor i stället för pengar. Ett annat skäl är att det på en avreglerad spelmarknad kan förväntas förekomma en rad olika spel där vinsterna består av en kombination av olika tillgångar såsom pengar, värdebevis, varor eller annat. För att undvika svåra gränsdragningsfrågor i tillämpningen bör beskattningen ske på samma villkor oavsett i vilken form vinsterna ges. Ett tredje skäl är att olika behandling av olika former av vinster skulle kunna innebära att särbehandlingen sinsemellan anses utgöra skatteförmåner eller skattesanktioner vid bedömningen av om beskattningsordningen utgör statligt stöd.
Det bör föreskrivas i lagen om skatt på spel och lagen om skatt på vissa spelbord att skatten ska betalas till staten. De närmare skälen för den föreslagna regleringen på punktskatteområdet följer nedan i detta kapitel.
Om det skulle förekomma att spel anordnas av någon som inte har tillstånd till spelet enligt spellagen ska sådant spel inte beskattas med punktskatt. I sådant fall ska den som deltagit i spelet beskattas för vinsten från sådant spel. Vinsterna ska beskattas som inkomst av kapital enligt inkomstskattelagen, se avsnitt 25.8.7.
Skatt på spel SOU 2017:30
184
26.4 Behövs en definition av ”spel” i skattelagstiftningen?
Utredningens bedömning: Begreppet spel bör inte få en legal-
definition i lagen om skatt på spel eller lagen om skatt på vissa spelbord eller i övrigt i skattelagstiftningen.
Skälen för utredningens bedömning: Begreppet spel är i detta sam-
manhang ett mycket centralt begrepp. Utredningen har därför övervägt om begreppet bör få en skatterättslig definition i skattelagstiftningen.
Om det införs en särskild definition av begreppet spel i skattelagstiftningen uppkommer risk för att begreppet ges en annan betydelse i skattelagstiftningen än vid tillämpningen av bestämmelserna i den nya spellagen. Utredningen anser att en sådan situation bör undvikas. Någon skatterättslig legaldefinition av begreppet spel bör därför inte tas in i skattelagstiftningen.
26.5 Lagen om skatt på spel
26.5.1 Lagens tillämpningsområde
Utredningens förslag: Lagen ska vara tillämplig för sådant spel
som kräver licens enligt spellagen och som anordnas av spelföretag som är licenshavare enligt spellagen.
Från lagens tillämpningsområde undantas spel som avses i lagen om skatt på vissa spelbord och sådant spel som avses i 5 kap. spellagen.
Skälen för utredningens förslag: Utredningen har övervägt flera
olika varianter och modeller för hur en spelskatt ska utformas. Med den föreslagna lagen om skatt på spel avser utredningen ersätta den nuvarande lotteriskattelagen (1991:1482) i den meningen att lagen ska utgöra den allmänna punktskattelagstiftningen på spel- och lotteriområdet.
Om den nuvarande lotteriskattelagen ska anses vara tillämplig även på sådant spel som sker utan erforderligt tillstånd enligt lotterilagen (1994:1000) framgår inte av lotteriskattelagen eller dess för-
SOU 2017:30 Skatt på spel
185
arbeten. Enligt utredningens bedömning har det inte varit lagstiftarens intention att den nuvarande lotteriskattelagen ska tillämpas på sådant spel som sker utan tillstånd. Utredningen anser att motsvarande bör gälla för den nya lagen om skatt på spel och att detta uttryckligen bör framgå av lagen. Utredningen föreslår därför att det av lagen ska framgå att lagen ska vara tillämplig för sådant spel som kräver licens enligt spellagen och som anordnas av spelföretag som är licenshavare enligt spellagen. Utredningen anser att det finns flera skäl till att välja en utformning där skatten avgränsas till sådant spel som kräver licens enligt spellagen och som anordnas av spelföretag som är licenshavare enligt spellagen. Om lagen skulle omfatta även annat spel uppkommer svåra gränsdragningsfrågor i tillämpningen avseende vad som ska anses utgöra skattepliktigt spel och vem som ska anses vara anordnare (skattskyldig) av det spel som sker utan erforderlig licens.
Vid sidan av lagen om skatt på spel föreslår utredningen att det införs en lag om skatt på vissa spelbord som i stället för lagen om skatt på spel ska reglera beskattningen av landbaserat kommersiellt kasinospel enligt 8 kap. 2 § spellagen och av kasinospel på fartyg i internationell trafik enligt 9 kap. 1 § 1 spellagen. Lagen om skatt på spel utformas därför på så sätt att spel som avses i lagen om skatt på vissa spelbord undantas från spelskatt.
Utredningen anser att sådant spel som anordnas för allmännyttigt ändamål ska vara undantaget från beskattning, se avsnitt 26.7. Lagen om skatt på spel utformas därför på så sätt att spel som avses i 5 kap. spellagen undantas från spelskatt.
26.5.2 Definitioner i lagen
Utredningens förslag: Begreppen insats och utbetalning ges legal-
definitioner i lagen. Övriga begrepp har samma betydelse som i spellagen.
Skälen för utredningens förslag: Enligt utredningens bedömning
bör så långt möjligt de begrepp som används i lagen ha samma betydelse som i spellagen. Att begreppen har samma betydelse som i spellagen underlättar tillämpningen av lagen. Vad gäller begreppen
insats och utbetalning gör utredningen dock bedömningen att dessa
Skatt på spel SOU 2017:30
186
båda begrepp bör ges särskilda legaldefinitioner i lagen för att säkerställa att begreppen ges rätt innebörd vid lagens tillämpning.
26.5.3 Skattskyldighet
Utredningens förslag: Skattskyldig till spelskatt är innehavare av
licens som meddelats med stöd av spellagen (2018:000) och som anordnar sådant spel som omfattas av lagen.
För de flesta svenska punktskatter gäller att skattskyldigheten placeras så tidigt som möjligt bland de aktörer som befattar sig med sådana varor som ska beskattas eller utför sådana tjänster som ska beskattas. Därmed begränsas antal skattskyldiga, vilket underlättar administration och kontroll av skatten. Att antalet skattskyldiga begränsas är önskvärt även vad gäller skatt på spel. Som utgångspunkt bör skattskyldigheten placeras hos det företag som anordnar sådant spel som ska beskattas.
Skälen för utredningens förslag: Utredningen anser att den som
anordnar spelet ska vara skattskyldig. I och med att lagens tillämpningsområde kopplas till sådant licenspliktigt spel som anordnas av spelföretag som är licenshavare enligt spellagen bör sådant spelföretag som är licenshavare vara skattskyldigt enligt lagen om skatt på spel.
För att skattskyldighet ska föreligga ska den som har licens också anordna sådant spel som omfattas av lagens tillämplighetsområde. Att spel som avses i lagen om skatt på vissa spelbord och spel som avses i 5 kap. spellagen (allmännyttiga ändamål) undantas från spelskatt framgår av avsnitt 26.5.1. Skattskyldighet för spelskatt föreligger således inte med anledning av att en licenshavare anordnar spel som faller utanför lagens tillämpningsområde.
SOU 2017:30 Skatt på spel
187
26.5.4 Ska utländska skattskyldiga företrädas av en skatterepresentant?
Utredningens bedömning: Det bör inte införas en skyldighet
för en skattskyldig fysisk person, som inte är bosatt i Sverige, eller en skattskyldig juridisk person, som inte har fast driftställe i Sverige, att företrädas av en av Skatteverket godkänd skatterepresentant.
Skälen för utredningens bedömning: Enligt lagförslaget kommer
både svenska och utländska spelföretag att bli skattskyldiga för spelskatt. Frågan är om det i lagen bör införas ett krav på en särskild skatterepresentant för en skattskyldig fysisk eller juridisk person som inte är bosatt eller har fast driftställe i Sverige.
Att införa ett krav på skatterepresentant för spelföretag med säte inom EU är inte förenligt med EU-rätten (se t.ex. EU-domstolens dom den 11 december 2014 i mål nr C-678/11 Europeiska kommissionen mot Konungariket Spanien). I praktiken kommer alltså ett krav på skatterepresentant att träffa enbart spelföretag med säte i land utanför EU. Det är enligt utredningens mening mindre lämpligt att föra in ett krav som tvingar en del utländska skattskyldiga att ha en representant i Sverige. Ett sådant krav skulle kunna uppfattas som orättvist och även kräva mer administration och bli kostsamt för skattskyldiga med säte utanför EU. Utredningen föreslår därför inte att ett krav på att utländska skattskyldiga ska företrädas av en speciell skatterepresentant ska föras in i lagen om skatt på spel.
26.5.5 Skattskyldighetens inträde
Utredningens förslag: Skattskyldighet inträder då den skattskyl-
dige tar emot insatser för skattepliktigt spel.
Skattskyldighetens inträde har alltid – direkt eller indirekt – betydelse för när skatten ska redovisas. Skattskyldighetens inträde styr också vilken skattesats som är tillämplig och är därmed avgörande för vilket belopp som den skattskyldige ska betala. Bestämmelser om skattskyldighetens inträde finns i de olika punktskatteförfattningarna och kriterierna för skattskyldighet varierar mellan olika
Skatt på spel SOU 2017:30
188
punktskatter. De händelser som grundar skattskyldighet är av varierande slag och beror till stor del på den skattepliktiga varans eller tjänstens natur.
Skälen för utredningens förslag: Utredningen har diskuterat om
det behövs en bestämmelse som reglerar skattskyldighetens inträde och kommit fram till att bestämmelsen behövs eftersom bestämmelserna om redovisningsskyldighetens inträde i skatteförfarandelagen knyter an till begreppet skattskyldighetens inträde i de olika punktskattelagstiftningarna. Om lagen om skatt på spel inte innehåller en sådan bestämmelse skulle särskilda bestämmelser om redovisningsskyldighetens inträde behöva tas fram som endast skulle gälla för denna lag, vilket skulle göra lagen mer svårtillgänglig. Utredningen anser att de allmänna bestämmelserna i skatteförfarandelagen om redovisning av punktskatter bör gälla även för denna lag.
Utredningens förslag till lag om skatt på spel skiljer sig från övriga punktskattelagstiftningar på så sätt att lagen innehåller begreppet beskattningsperiod, se avsnitt 26.5.6 nedan. Underlaget för beskattningen ska utgöras av den behållning som återstår då de sammanlagda utbetalningarna räknats av från de sammanlagda insatserna för respektive beskattningsperiod. Varje beskattningsperiod ska vara sluten. Med denna lagstiftningsteknik uppkommer frågan om hur bestämmelsen om skattskyldighetens inträde ska utformas. Utredningen har diskuterat om bestämmelsen kan utformas på så sätt att den anger att skattskyldighet inträder för varje beskattningsperiod där den skattskyldige tar emot insatser för spel som omfattas av lagen. Utredningen har konstaterat att en sådan lösning inte bör väljas. Bestämmelsen om skattskyldighetens inträde bör peka ut den händelse och den tidpunkt då skyldighet att betala skatt uppkommer för den som är skattskyldig. Att skattskyldighet inträder innebär dock inte att skatten omedelbart ska redovisas och betalas. När redovisning och betalning ska ske följer av bestämmelserna i skatteförfarandelagen. Enligt utredningens bedömning bör bestämmelsen utformas på så sätt att skattskyldigheten inträder då den skattskyldige tar emot insatser för sådant spel som omfattas av lagen.
SOU 2017:30 Skatt på spel
189
26.5.6 Underlaget för spelskatt
Inledning
Utredningsdirektiven framhåller att efterfrågan på onlinespel ska kanaliseras till säkra och kontrollerade erbjudanden. Direktiven anger även att staten via bl.a. skatteinkomster från spelmarknaden fortsatt ska kunna finansiera sin verksamhet.
Underlag för spelskatt i vissa EU-länder
Flera av EU:s medlemsstater och även andra länder har omreglerat sina spelmarknader och öppnat för internationell konkurrens, vilket aktualiserat frågan om hur licensierade aktörer på bästa sätt bör beskattas. Två huvudsakliga beskattningsmodeller tillämpas för licensierade spel. I den första modellen utgör spelarnas insatser underlag för spelskatt medan i behållningen eller speloperatörernas intäkter för spelskatt utgör skatteunderlag i den andra modellen.
I ett flertal av EU-länderna, såsom Italien, Spanien, Tjeckien, Frankrike och Portugal, skiljer sig skattesatsen beroende på spelform och omsättning. I Portugal är skatten beroende på spelbolagets omsättning, vilket medför att större operatörer betalar en högre effektiv genomsnittlig skattesats. Utöver detta har vissa länder även kompletterat punktbeskattningen med mervärdesskatter, avgifter och regionala skatter. Belgien införde 21 procent moms på behållningen under 2016, vilket innebär att speloperatörernas behållning från spel effektivt beskattas med 32 procent.
1
Andra exempel är
Cypern som tar ut 3 procent i administrationsavgift och Frankrike som tar ut social- och hälsoförsäkringsavgifter på spelarnas insatser. Frankrike tar även ut avgifter som ska finansiera hästsporten och övrig sport samt även en spelproblemsavgift motsvarande 0,2 procent av insatserna i poker. I Spanien tas även regionala avgifter ut som medför att den effektiva skattesatsen i vissa fall blir närmare 30 procent av behållningen.
Ett flertal länder kompletterar även punktskatten på spel med inkomstbeskattning av spelföretagen och spelarnas vinster. I de fall
1 Algemene Administratie van de Fiscaliteit – Operationele Expertise en Ondersteuning (2016), Belasting over de toegevoegde waarde. Circulaire AAFisc Nr. 32/2016 (nr. E.T.130.082) dd. 30.11.2016.
Skatt på spel SOU 2017:30
190
spelarna inkomstbeskattas, såsom Estland och Nederländerna sker detta på vinstutbetalningar från speloperatörer som inte har tillstånd i landet.
Tabell 26.1 Underlag för spelskatt och skattesats på onlinespel
som kan erbjudas via licens i vissa EU-länder
Underlag för skatt Land Skattesats (procent)
Behållning
Belgien
11
Bulgarien
20
Cypern
10
Danmark
20
Estland
5
Grekland
35
Italien
20–22
Lettland
10
Litauen
10
Nederländerna
29
Rumänien
16
Spanien
15–25
Storbritannien
15
Tjeckien
23–35
Ungern
15
Insatser Frankrike (onlinepoker)
2
Frankrike (vadhållning på hästar)
6
Frankrike (övrig vadhållning)
6
Irland
1
Kroatien
5
Polen
12
Portugal
8–16
Slovakien
6
Tyskland
5
Österrike
2
Källa: Europeiska kommissionen (2013) Study on the role of regulators for online gambling: authorisation, supervision and enforcement. Finals study report MARKT/2013/094/E3/ST/OP samt ländernas spelmyndigheter.
SOU 2017:30 Skatt på spel
191
Spelarnas insatser som underlag
Principen att punktbeskatta spelarnas insatser (eller bruttoomsättningsbeskattning) kan liknas med punktbeskattning av t.ex. alkohol och tobak. I dessa fall läggs en skatt på konsumenternas inköp i form av ett påslag i kronor per liter alkohol eller kronor per kilo tobak eller per cigarett och innebär att kvantiteten eller mängden av varan utgör skattebasen. Spelarnas insatser är mängden kvantitet som spelas och olika länder har valt olika tekniska lösningar för hur en sådan beskattning sker i praktiken. Skatten kan t.ex. reducera insatsen, vilket innebär att den faktiska spelinsatsen blir lägre. Ett alternativ är att skatten i stället reducerar spelets återbetalningsprocent. Oavsett teknisk utformning innebär samtliga metoder att priset på spel blir högre för en given insats. En skatt på spelarnas insatser medför därför att staten har ett styrmedel för att kontrollera relativpriset på spel och mellan olika spel.
Mot bakgrund av bl.a. ovan nämnda egenskaper har ett flertal länder valt att beskatta spelarnas insatser när de öppnat spelmarknaden för konkurrens. Exempel på länder och spel är bl.a. Frankrike som valt att punktbeskatta spelarnas insatser på vadhållning på hästar och sport med 5,7 procent. Andra länder är t.ex. Polen som punktbeskattar spelarnas insatser på vadhållning med 12 procent.
En svensk skatt på spelarnas insatser innebär att priset på svenskt licensierade spel blir högre än världsmarknadspriset om inte skatten på insatserna sätts väldigt lågt. Detta eftersom spelbolagen inte varaktig kan sänka sina marginaler för att kompensera för skattens påverkan på priset. En punktskatt på t.ex. 5 procent av spelarnas insatser innebär därmed att priset på spel ökar med 5 procentenheter. För internationellt konkurrensutsatta onlinespel med ett pris på cirka 5 procent av insatsen innebär en skatt på 5 procent av insatsen att priset fördubblas till 10 procent av insatsen.
Svenska spelare har stora möjligheter att undvika skattens påverkan på priset på onlinespel genom att i stället vända sig till utländska lågprisalternativ. En sådan utveckling innebär att svenskt licensierade spelbolag med tiden kan förväntas förlora sina marknadsandelar till spelbolag som varken är licensierade eller betalar skatt i Sverige. Spelbolag som överväger att söka licens inser detta. En svensk licens innebär under sådana förutsättningar en betydande risk för att spelbolaget med tiden förlorar sina kunder, sina marknadsandelar och
Skatt på spel SOU 2017:30
192
sin lönsamhet till konkurrerande speloperatörer, eftersom det licensierade spelföretaget får svårt att konkurrera om kunderna via pris. Följden är att en skatt på spelarnas insatser begränsar speloperatörernas vilja att söka en svensk licens och därmed riskerar att kanaliseringen av svenskarnas efterfrågan på spel till svenskt reglerade alternativ blir mycket låg.
En skatt på spelarnas insatser uppges av onlinespeloperatörerna även vara oattraktiv av andra skäl, vilket påverkar deras vilja att skaffa en licens negativt.
Vissa typer av spel såsom kasino online har en hög omsättningshastighet som en del av spelupplevelsen. Detta betyder att vinståterbetalningen är hög och att konsumenten fortsätter spela och satsar de vinster som utbetalas. Med en hög återbetalning och en hög omsättningshastighet av in- och utbetalningar, innebär en skatt på spelarnas insatser att insatserna relativt snabbt omvandlas till skatt. En högre skatt innebär att denna omvandling till skatt sker fortare eftersom skatten dras på varje insats spelaren gör. De operatörer som erbjuder sådana spel ser därför betydande svårigheter att kunna bibehålla sin konkurrenskraft om insatserna utgör skatteunderlag. En möjlighet att justera för detta är att sätta skattenivån på sådana spel lägre än på andra spel där spelupplevelsen inte drivs på samma sätt av omsättningshastigheten. Utredningen ser dock att en sådan skattemodell riskerar att bli för komplicerad och att det är svårt att avgöra vilka storlekar på spelskatten som bäst tillvaratar behovet av konsumentskydd och statens behov skatteinkomster.
Utöver detta framför speloperatörerna att en skatt på insatserna medför att kostnaderna för att tillhandahålla spel ökar. Skälet till detta är att arbetet med att bestämma odds och återbetalningsprocent blir mer omfattande i de länder som beskattar spelarnas insatser, eftersom odds och återbetalningsprocent måste justeras för skatten.
Sammantaget innebär en skatt på spelarnas insatser begränsade förutsättningar för att kanalisera den svenska efterfrågan på spel till svenskt reglerade företag. Risken är i stället att den nuvarande utvecklingen på spelmarknaden består och att kanaliseringen av onlinespelen i stället försämras ytterligare.
Konsekvensen av en försämrad kanalisering är att det svenska konsumentskyddet riskerar att urholkas än mer när allt fler svenska spelare väljer bort de svenskt reglerade alternativen på grund av för höga priser. Dessutom urholkas förutsättningarna för att upprätt-
SOU 2017:30 Skatt på spel
193
hålla statens skatteinkomster från spelmarknaden eftersom spelarnas insatser är en mycket flyktig skattebas som är känslig för prishöjningar.
Speloperatörernas behållning från spel som underlag för spelskatt
En skatt på speloperatörernas behållning av spel eller intäkter från spel (en s.k. nettoomsättningsskatt) innebär att priset på spel inte kan styras på samma direkta sätt som en skatt på spelarnas insatser. Det pris som spelarna möter påverkas endast om speloperatörerna kan övervältra skatten på konsumenterna i form av en sämre återbetalningsprocent. Att skatten övervältras är dock inte troligt eftersom spelkonsumenterna har tillgång till och alltid kan välja spelbolag som verkar i länder med låg beskattning. Spelbolag som försöker övervältra skatten på konsumenterna riskerar således förlora sina kunder.
En skatt på licensierade spelföretags behållning från spel belastar de licensierade spelföretagen som en avdragsgill punktskattekostnad som minskar företagens rörelseresultat. Eftersom skatten i sig kan förutsättas inte påverka priset på spel, kan spelbolag som skaffar en spellicens fortsatt erbjuda konkurrensmässiga priser till sina kunder och i stort sett verka på marknaden på liknande sätt som tidigare. Ur detta perspektiv är en skatt på behållningen från spel mer attraktiv än en skatt på insatserna för de utländskt reglerade spelbolagen, och en skatt på intäkterna kan därför förväntas ge en högre kanaliseringsgrad av svenskarnas spelande än en skatt på spelarnas insatser.
Mot denna bakgrund har bl.a. Danmark och Storbritannien valt att beskatta speloperatörernas intäkter. I Danmark är skattesatsen 20 procent och i Storbritannien är den 15 procent. Andra länder är t.ex. Estland (5 procent), Lettland (10 procent) och Litauen (10 procent).
En skatt på spelföretagens behållning innebär att staten avhänder sig möjligheten att styra svenskarnas efterfrågan på spel genom att styra priset på spel. Behovet av att styra efterfrågan via priset kan dock ifrågasättas eftersom ett högre pris inte nödvändigtvis minskar skadorna från spelande. Samtidigt kan statens möjligheter att kontrollera efterfrågan via priset ifrågasättas eftersom ett högre pris på svenskt licensierade spel riskerar att styra stora delar av efterfrågan
Skatt på spel SOU 2017:30
194
till utländska lågprisalternativ. Statens behov och möjligheter av att styra efterfrågan på spel via priset är därför mycket begränsat redan på förhand. Staten har därför mycket lite att förlora ur folkhälsopolitisk synvinkel genom att beskatta speloperatörernas behållning från spel och därmed mista relativpriset som styrmedel.
En skatt på speloperatörernas behållning medför bättre förutsättningar för staten att långsiktigt kunna finansiera sin verksamhet. En sådan modell medför att priset på licensierade spel hålls oförändrat och därmed att risken för att skatteunderlaget eroderas blir lägre. Modellen kan i första hand ses som ett sätt att säkra att staten fortsatt kan finansiera sin verksamhet via skatter från spelmarknaden. I andra hand kan modellen ses som ett styrmedel för att skapa så goda förutsättningar för att kanalisera spelandet till säkra och kontrollerade erbjudanden.
Behovet av ett långsiktigt hållbart regelverk
Den svenska spelmarknaden har i takt med att svenskarna spelar allt mer på utländska spelbolag förlorat möjligheter att nå de spelpolitiska målen samtidigt som statens intäkter från spel minskat. Ett antal tidigare utredningar har tagit fram förslag på nya regler, men förslagen har inte omsatts i ny lagstiftning i någon avgörande mening. Detta har medfört att i Sverige reglerade spelbolag under lång tid tvingats verka under osäkerhet bl.a. om vilka marknadsregler som ska gälla. En ny marknadsreglering bör därför lägga stor vikt på att skapa långsiktigt hållbara skatteregler som ger förutsättningar för svenskt reglerade och licensierade spelbolag att investera långsiktigt för att implementera och utveckla utredningens föreslagna regler om spelarskydd. De internationella erfarenheterna av att omreglera spelmarknaderna är att flera av de länder som valt att skatta spelarnas insatser tvingats ändra sina regler eller blivit hårt kritiserade på grund av att kanaliseringen av spelandet varit otillfredsställande. Italien är ett exempel som gått från en skatt på motsvarande 2–5 procent på spelarnas insatser på vadhållning till en skatt på 22 procent på speloperatörernas behållning från spel. Andra länder där valet av skatteunderlag starkt ifrågasatts är Frankrike, Polen och Portugal. Orsaken är att kanaliseringsgraden inte upplevs som tillfredställande och att antalet licensinnehavare är relativt lågt. I Frankrike gick flera licens-
SOU 2017:30 Skatt på spel
195
bolag med förlust åren efter omregleringen, vilket resulterade i att antalet licenstagare minskade. I Polen är det främst den höga skattesatsen på 12 procent som skapar problem för spelföretagen att verka lönsamt med licens. Irland är ett undantag där antalet licenstagare är relativt högt. Detta kan dock främst förklaras av att skattesatsen är relativt låg, 1 procent av insatserna jämför med 12 procent i Polen.
Risken är betydande att en omreglering av spelmarknaden behöver justeras om underlaget för punktskatten är spelarnas insatser. Sådana justeringar stör bolagens verksamhet eftersom det skapar en osäkerhet om vilka regler som ska gälla framöver. Risken är stor att sådan regleringsosäkerhet försämrar företagens vilja att investera i långsiktiga lösningar för att skydda konsumenterna. Det finns dessutom inga exempel på länder där motsatsen gäller, dvs. att man omreglerat från en skatt på behållningen från spel till en skatt på insatserna. Ur ett hållbarhetsperspektiv är därför en skatt på speloperatörernas behållning från spel att föredra då den är en regleringstekniskt mer stabil skattebas.
Behållningen för en beskattningsperiod ska vara underlag för spelskatt
Utredningens förslag: Underlaget för spelskatt ska vara den
skattskyldiges behållning för varje beskattningsperiod. Behållningen för en beskattningsperiod ska beräknas som skillnaden mellan de sammanlagda insatserna som den skattskyldige mottagit och de sammanlagda utbetalningarna som den skattskyldige betalat ut under perioden. En beskattningsperiod ska utgöras av en kalendermånad.
Skälen för utredningens förslag: Utredningen bedömer att en skatt
på spelföretagens behållning från spel ger de bästa förutsättningarna för att efterfrågan på spel ska kanaliseras till svenskt reglerade spelerbjudanden, samtidigt som förutsättningarna för statens skatteinkomster bevaras i så stor utsträckning om möjligt.
En skatt på spelföretagens behållning har endast en begränsad möjlighet att påverka relativpriset på konkurrensutsatta spel som erbjuds under licens. Licensierade spelföretag har under sådana förutsättningar goda möjligheter att via priset konkurrera om konsu-
Skatt på spel SOU 2017:30
196
menterna och styra den svenska efterfrågan till svenskt reglerade spelbolag som uppfyller svenska krav på spelarskydd. En sådan beskattningsmodell är ur detta hänseende attraktivt och skapar incitament för utländskt reglerade spelbolag att skaffa licens i Sverige och därmed bidra till kanaliseringen av svenskarnas spelande. Alternativet, en skatt på spelarnas insatser, innebär att skatteunderlaget blir för flyktigt. Kravet på beskattning riskerar i detta fall att höja priset på de licensierade speloperatörernas erbjudanden så pass mycket att efterfrågan på spel styrs till utländska lågprisalternativ som varken uppfyller de svenska kraven på spelarskydd eller betalar skatt i Sverige. En sådan beskattningsmodell är oattraktiv för de spelbolag som i dag verkar från utlandet. Modellen riskerar i stället att utländskt reglerade spelbolag undviker att söka licens Sverige och att svenskarnas spelande i allt större grad styrs bort från Sverige och därmed att kanaliseringen försämras och skatteunderlaget eroderas.
Det förekommer dessutom en rad spelformer på marknaden som i flera avseenden väsentligt skiljer sig åt. Utredningen anser att det är en fördel om dessa spelformer alla kan beskattas efter samma modell.
Enligt den nuvarande lagen (1991:1482) om lotteriskatt ska skatten tas ut på behållningen för varje enskilt lotteri som anordnats, vilket kräver att varje enskilt lotteri definieras och skiljs från andra lotterier. En sådan modell kan vara svår att upprätthålla på en marknad där regleringen av vilka spelformer som får arrangeras inte kommer att motsvara den situation som har gällt under nuvarande lotterilag och lotteriskattelag. Med hänsyn till att det finns en lång rad av olika spelformer där det kan vara svårt att definiera vad som utgör ett eller flera olika spel anser utredningen att modellen med att beskatta behållningen för varje enskilt lotteri bör frångås och att skatten i stället bör tas ut på ett underlag som omfattar allt spel som den skattskyldige anordnar under viss tid.
I likhet med vad som gäller för den nuvarande lotteriskatten bör beskattningsunderlaget vara behållningen som återstår efter att vinstutbetalningarna dragits av från spelarnas insatser. För att beskatta behållningen behövs en avgränsning i tid som reglerar vilka insatser och utbetalningar som ska beaktas i ett sammanhang. Utredningen föreslår därför att det i lagen tas in en sådan avgränsning. Utredningen har valt att benämna denna avgränsning för beskattningsperiod. Spelskatt ska enligt utredningens förslag betalas för behåll-
SOU 2017:30 Skatt på spel
197
ningen för varje beskattningsperiod. Behållningen för en beskattningsperiod beräknas som skillnaden mellan de sammanlagda insatserna som den skattskyldige mottagit och de sammanlagda utbetalningarna som den skattskyldige betalat ut under perioden. En beskattningsperiod ska utgöras av en kalendermånad.
Även om det kan sägas följa av lagens inledande paragraf att det endast är spel som avser svenskt speldeltagande som ska beskattas enligt lagen anser utredningen att det i lagen bör tas in bestämmelse som tydliggör att det endast är svenskt speldeltagande som ska räknas med vid beräkningen av behållningen. Utredningen föreslår därför att det i lagen föreskrivs att det vid bestämmandet av behållningen endast är insatser och utbetalningar som hänför sig till det svenska speldeltagandet som ska beaktas.
26.5.7 Spelskattens storlek
Inledning
Den nivå på punktskatten på spel som bäst uppfyller kraven på kanalisering, statens behov av finansiering och som dessutom är hållbar i längden har utretts och debatterats internationellt och i Sverige. Diskussionen har ofta fokuserat på och utgått från ett ensidigt samband mellan skattesats och kanaliseringsgrad, och utan hänsyn till andra aspekter i regelverket, marknadsvillkor och övrigt som påverkar konsumenternas val av spelleverantör och därmed även spelbolagens vilja att ansöka om licens.
Faktorer av vikt för att speloperatörerna ska söka licens
Det är viktigt att förstå att nivån på punktskatten på spel endast är en faktor bland andra i regelverkets utformning som har betydelse för att nå en tillfredställande kanalisering. Speloperatörernas val att söka licens avgörs även av ett stort antal andra faktorer som påverkar deras möjligheter att kunna verka lönsamt på marknaden. En mycket viktig faktor är bl.a. valet av skatteunderlag, vars betydelse har diskuterats ovan. Förutom skatteunderlaget omfattar listan av avgörande marknadsregler bl.a. inträdes- och utträdesvillkor, övrig beskattning, marknadsföringsregler, särskilda regler för konsument-
Skatt på spel SOU 2017:30
198
skydd, kostnader för regelefterlevnad, regelverkets politiska och marknadsmässiga hållbarhet, regler som eventuellt snedvrider den inhemska eller internationella konkurrensen som t.ex. reglerade nivåer för återbetalning, samt mer mjuka faktorer som det politiska läget eller operatörernas tilltro till och uppfattning om den lokala spelmyndighetens samarbetsförmåga.
Utöver rent regeltekniska villkor har de allmänna marknadsvillkoren stor betydelse. Detta omfattar främst möjligheterna att oavsett regelverk kunna verka lönsamt med en licens, såsom spelmarknadens storlek och internetmognad. En avgörande faktor är om möjligheterna till marknadsföring förbättras genom att inneha en licens. Det finns starka skäl att tro att detta är fallet, åtminstone för svensk del, eftersom en licens innebär att dagens utländskt reglerade spelbolag med licens bl.a. får möjligheter att lagligt sponsra idrottsevenemang och starka idrottsvarumärken. I Sveriges fall innebär detta t.ex. sponsring av Tre kronor eller det svenska fotbollslandslaget. Till detta ska läggas att andra marknadsföringskanalser öppnas upp. I Sverige öppnas t.ex. TV4 och landknuten reklam. Dessutom innebär en avsaknad av licens att möjligheterna till marknadsföring riskerar att förloras. Skälet till detta är att pressen från licensierade spelföretag blir hård på mediehusen för att mediehusen inte ska ta olicensierade spelbolag som kunder.
Spelbolagens vilja att söka licens bestäms även av övriga näringsvillkor. Detta omfattar bl.a. tillgången till kompetent arbetskraft, övriga beskattningsregler och andra allmänna näringspolitiska regler som styr alla bolags verksamhet såsom aktiebolagslagen eller marknadsföringslagen. Ett aktuellt exempel är att ett flertal av de stora internetbolagen som verkar inom andra industrier än spelbranschen menar att den svenska bostadspolitiken påverkar deras tillväxtmöjligheter negativt.
De utländskt reglerade spelbolagen anger i tillägg ett antal mer specifika skäl som de menar är viktiga för att de ska söka licens. Några exempel är:
• En teknologineutral lagstiftning minskar friktionen mellan gällande rätt och teknikutvecklingen. Detta skapar förutsättningar för innovationer att snabbt spridas på marknaden, utan att detta behöver behandlas genom tidsödande lagförändringar. Samtidigt minskar risken för att det uppstår ett betydande avstånd mellan vad lagen reglerar och hur marknadens fungerar. Ett regelverk för
SOU 2017:30 Skatt på spel
199
spelmarknaden som fokuserar på vad som ska uppnås, snarare än hur, är därför mer attraktivt. Ett exempel på en sådan betydande detalj gäller kraven på i vilken jurisdiktion spelleverantörernas servrar måste placeras.
• De senaste decenniernas utveckling av de internationella spelmarknaderna har inneburit att konsumenterna har en avgörande betydelse för om en ny spellagstiftning blir framgångsrik eller inte. Konsumenternas beteende och val av spelleverantör avgör även speloperatörernas beteende och val att lokalisera sin verksamhet. En spellagstiftning som inte visar förståelse för dessa grundläggande ekonomiska mekanismer riskerar att förlora förmågan att styra och kontrollera den inhemska efterfrågan på spel, och är därmed mindre attraktiv.
• De internationella spelbolagen är utsatta för hård konkurrens där prisrabatter i form av bonusar är ett viktigt konkurrensmedel. Regler som förbjuder alternativt beskattar bonusar försämrar spelbolagens möjligheter att konkurrera om kunderna och är därför mindre attraktiva.
• Onlinespelen utgör bara en del av spelmarknaden, det är dock viktigt att regelverket är heltäckande och lika för samtliga spel. Skälen är att konkurrensvillkoren ska vara desamma för att kanaliseringen ska bli så hög som möjligt. En reglering som snedvrider eller begränsar konkurrensen mellan olika spel är därför mindre attraktiv.
Skattesatsen storlek och speloperatörernas benägenhet att söka licens
Mot ovanstående bakgrund är utredningens bedömning att spelbolagen värderar skattesats och skattemodell i ett betydligt större sammanhang än vad flertalet studier vill göra gällande. Till detta ska läggas att de spelbolag som verkar på den internationella spelmarknaden på grund av de hårda konkurrensvillkoren till stor del liknar varandra ur både intäkts- och kostnadssynvinkel. De mest framgångsrika och största spelföretagen bör därför i stor utsträckning komma till likartade ekonomiska värderingar av ett lands spelreglering, dvs. vid en given skattesats bör de flesta bolag komma fram till
Skatt på spel SOU 2017:30
200
en liknande lönsamhetsbedömning av att verka med licens som utan. Den ekonomiska tolkningen är att det borde finnas en viss nivå på skattesatsen som kan ses som en brytpunkt för om många eller få spelbolag ansöker om licens, givet övriga spelmarknadsregler. En skattesats strax under, eller mindre än, denna brytpunkt bör medföra att en betydande del av de största speloperatörerna söker licens med hög kanalisering som trolig följd. Omvänt gäller att en skattesats strax ovan, eller större än, denna brytpunkt bör medföra att en betydande del av dessa företag inte söker licens. Detta kan även uttryckas som att så länge skattesatsen inte är orimligt hög ansöker en stor andel av spelföretagen om licens, givet övriga landspecifika villkor. Olika länder med skilda regelverk kan ha olika nivåer på brytpunkten för när skattenivån innebär att en licens blir olönsam.
Tabell 26.2 Skattens storlek och kanaliseringsgrad i vissa EU-länder
år 2015
Land Skattesats (procent)
Kanaliseringsgrad, onlinemarknad (procent)
Belgien
11
80
Bulgarien
20
76
Cypern
10
24
Danmark
20
88
Estland
5
70
Grekland
35
16
Italien
20–22
82
Lettland
10
34
Litauen
10
41
Nederländerna
29
16
Rumänien
16
45
Spanien
15–25
69
Storbritannien
15
95
Tjeckien
23–35
64
Ungern
15
80
Källa: Europeiska kommissionen (2013) Study on the role of regulators for online gambling: authorisation, supervision and enforcement. Finals study report MARKT/2013/094/E3/ST/OP, ländernas spelmyndigheter och H2 Gambling capital.
SOU 2017:30 Skatt på spel
201
Den diskussion som förs ovan stärks av den bild som framkommer i tabell 26.2. Kanaliseringsgraden verkar till stor del vara oberoende av skattesats och till största del förklaras av andra faktorer. Exempelvis har Lettland en skattesats på tio procent men uppnår en betydligt lägre kanaliseringsgrad än både Italien med en skattesats på 22 procent och Spanien med 25 procent. De kanaliseringsgrader olika länder uppnår kan därför inte främst ses som ett resultat av storleken på skatten, utan snarare som ett resultat av hur spelbolagen värderar möjligheterna att verka lönsamt inom ramen för landets samtliga spelmarknadsregler, landets spelmarknad samt landets övriga näringsvillkor. I fallet Lettland kan troligtvis den låga kanaliseringsgraden bl.a. förklaras av att landet utgör en mycket liten marknad och med konsumenter med en begränsad onlinespelsmognad. Spelbolagen får därför svårt att täcka sina kostnader för att följa landets spelmarknadsregler och verka mer lönsamt med en licens än utan licens. Detta trots den mycket låga skattesatsen.
Vad är en rimlig nivå på skattens storlek?
Med ovanstående förståelse av spelmarknaden är det rimligt att utgå från vilka nivåer på skattesatser som är internationellt gångbara och resulterar i kanaliseringsgrader som ligger i linje med de utredningens uppsatta kanaliseringsmål att 90 procent av svenskarnas spel ska kanaliseras till spelföretag med svensk licens inom två år efter ikraftträdandet av en ny spelreglering.
De länder som främst är relevanta att utvärdera ur ett svenskt perspektiv är Storbritannien och Danmark. Orsaken är att utredningens föreslagna regler för den svenska spelmarknaden sammanfaller med både det danska och brittiska regelverket vad gäller de viktigaste ekonomiska faktorerna. Exempel är val av skatteunderlag, vilka spel som erbjuds med licens samt avsaknaden av prisreglering och utbudsbegränsning för licensierade spel. Länderna har även en liknande grundinställning till hur marknader bör regleras. Exempel på detta är att regelverket inte ska snedvrida eller begränsa konkurrensen och att lagtexten främst bör skapa ramar för att styra marknaden, som därefter kompletteras med föreskrifter, förordningar, riktlinjer och myndighetsutövning för att lösa detaljproblem. Dessutom har spelmyndigheterna i både Danmark och Storbritannien
Skatt på spel SOU 2017:30
202
viktiga roller i att tillsammans med branschen hålla marknaden under uppsikt och lösa de problem som kan uppkomma på marknaden utan att via politiska beslut behöva ändra lagen. Detta överensstämmer med utredningens förslag för den roll en ny svensk spelmyndighet bör ha. Vidare är marknaderna i de tre länderna likartade vad gäller online–mognad, och onlinespelen utgör en stor andel av den totala marknaden. Storbritannien är dessutom hemvist för ett flertal stora internationellt verksamma spelbolag på samma sätt som Sverige.
Storbritannien och Danmark har uppnått mycket höga kanaliseringsgrader efter sina omregleringar. Kanaliseringsnivåerna är i paritet eller högre än de nivåer som utredningen anser bör vara en målsättning för folkhälsopolitiken. I Storbritannien är kanaliseringsgraden cirka 95 procent, medan den i Danmark är knappt 90 procent. Givet att regelverk och marknadsvillkor i stora delar överensstämmer med de danska och brittiska förhållandena kan en skatt på drygt 20 procent inte sägas vara orimligt hög och avskräcka en majoritet av speloperatörerna från att söka licens. Gränsen när skatten får en avgörande negativ påverkan på speloperatörernas vilja att söka licens är dock okänd.
En skatt på drygt 20 procent av speloperatörernas behållning bör därför för svensk del resultera i relativt höga nivåer på kanaliseringen redan vid ikraftträdandet av en ny spelreglering. Det är dock inte sannolikt att det uppsatta kanaliseringsmålet kan uppnås omedelbart. En trolig utveckling är i stället att kanaliseringsgraden ökar över tid, på samma sätt som i Danmark, när konsumenterna i allt större grad styrs till svenskt reglerade alternativ.
SOU 2017:30 Skatt på spel
203
Figur 26.1 Kanaliseringsgrad för onlinespel i Danmark
Källa: Lotteriinspektionen
Utredningens förslag: Spelskatt ska tas ut med 18 procent av
behållningen för varje beskattningsperiod.
Skälen för utredningens förslag: Utredningen bedömer att en skatt
på drygt 20 procent av speloperatörernas behållning är förenlig med de krav som direktiven ställer på att efterfrågan på spel ska kanaliseras till svenskt reglerade spelbolag. Vilken nivå över 20 procent som utgör en brytpunkt, och som kan få betydande negativa följder för kanaliseringen av efterfrågan, är dock okänd. Det finns därför skäl att vara försiktig att införa en skatt som överstiger 20 procent och särskilt en skatt som ligger betydligt över 20 procent.
Beräkningar i avsnitt 26.10.2 visar på att statens sammanlagda inkomster från spelmarknaden kan förväntas förstärkas om skatten är 20 procent eller högre jämfört med statens nuvarande inkomster. En skattesats över 20 procent går därmed emot direktivens intentioner om att regelverket ska bevara statens förutsättningar att finansiera sin verksamhet.
Utredningens föreslagna konsumentsskyddsregler är mer ambitiösa än de i Danmark och i varje fall i paritet med de i Storbritannien. Det är viktigt att regelefterlevnaden för spelarskydd blir hög bland
Skatt på spel SOU 2017:30
204
samtliga spelbolag efter att en ny spelreglering har trätt ikraft, och att kostnaderna för att implementera och investera långsiktigt i konsumentskydd inte ifrågasätts på grund av att skattekostnaderna anses vara för höga. Mot en sådan bakgrund anser utredningen att det finns skäl att skattebördan för spelföretagen bör mildras.
Utredningens bedömning är att en skatt på 18 procent av spelföretagens behållning från spel är en välavvägd nivå som uppfyller direktivens krav på kanalisering, statens fortsatta möjligheter till finansiering och behovet att ett starkt konsumentskydd för svenska spelare.
26.5.8 Förfarandet vid beskattning
Utredningens förslag: Bestämmelserna i skatteförfarandelagen
(2011:1244) ska vara tillämpliga på skatten på spel, vilket bl.a. innebär att Skatteverket blir beskattningsmyndighet. Det innebär också att skattskyldigt spelföretag ska vara registrerat hos Skatteverket och deklarera underlaget en gång per månad.
Skälen för utredningens förslag: I skatteförfarandelagen finns be-
stämmelser om förfarandet vid beskattning.
Skatteförfarandelagen tillämpas för alla skatter utom de som särskilt undantas. Av de i dag förekommande punktskatterna är det endast trängselskatt enligt lagen (2004:629) om trängselskatt och skatt enligt vägtrafikskattelagen (2006:227) som undantagits från skatteförfarandelagen.
Utredningen föreslår att bestämmelserna i skatteförfarandelagen ska tillämpas även för skatten på spel. Lagen om skatt på spel bör därför föras in i 3 kap. 15 § skatteförfarandelagen. Av detta följer att reglerna i skatteförfarandelagen om bl.a. registrering av skattskyldiga, punktskattedeklaration, tidpunkter för redovisning och betalning av skatt, ränta, förseningsavgift, beslut om punktskatt, omprövning, överklagande, skattekontroll och rätt till ersättning blir tillämpliga. Det innebär även att Skatteverket blir beskattningsmyndighet.
Det bör emellertid uppmärksammas att licens- och tillsynsavgifter avgifter till stor del administreras av Spelmyndigheten. För att undvika parallella system för uppbörd av licensavgifter och skatt skulle Spelmyndigheten kunna vara uppbördsmyndighet för spel-
SOU 2017:30 Skatt på spel
205
skatten. För detta ändamål skulle delar av Spelmyndighetens system för fakturering av licensavgifter m.m. kunna användas.
Utredningen anser emellertid, även med beaktande av det som kommit fram om Spelmyndighetens förutsättningar att vara uppbördsmyndighet för spelskatten, att det är mest lämpligt att knyta an beskattningsförfarandet direkt till vad som gäller för andra punktskatter. Beskattning bör i största möjliga utsträckning utövas av Skatteverket. Inom Skatteverket finns nödvändig kompetens för att sköta beskattningsfrågor och de nödvändiga administrativa systemen. Att administrera en punktskatt inom Skatteverket måste därför anses dra mindre resurser än att anpassa Spelmyndighetens system som används för administration av myndighetsavgifter. Därför bör Skatteverket ensamt administrera skatten.
Skattskyldigt spelföretag ska vara registrerat hos Skatteverket. Det förenklar både för Skatteverket och för de skattskyldiga som då ska deklarera en gång per månad. Det förhållandet att Skatteverket ska registrera sådan skattskyldig bör därför anges i en ny punkt i 7 kap. 1 § skatteförfarandelagen.
26.5.9 Uppgiftslämnande mellan myndigheter
Utredningens bedömning: Någon ändring i skatteförfarande-
lagen är inte nödvändig för att Skatteverket ska få tillgång till uppgifter från Spelmyndigheten eller annan myndighet för kontroll av eller beslut om spelskatt.
Skälen för utredningens bedömning: För att Skatteverket ska kunna
fullgöra sina uppgifter avseende spelskatt kan verket behöva få tillgång till uppgifter som finns hos Spelmyndigheten. Myndigheter ska samarbeta och lämna information till varandra. Utbytet av uppgifter kan däremot inte ske helt fritt. För att en sekretessbelagd uppgift ska kunna lämnas till en annan myndighet eller självständig verksamhetsgren inom den egna myndigheten krävs att en sekretessbrytande bestämmelse är tillämplig. Myndigheter kan lämna sekretessbelagda uppgifter till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet är föreskrivet i lag eller förordning (10 kap. 28 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]).
Skatt på spel SOU 2017:30
206
Enligt 42 a kap. skatteförfarandelagen ska uppgifter som en myndighet förfogar över och som behövs för kontroll eller beslut enligt lagen på Skatteverkets begäran lämnas till verket. Undantag gäller i fråga om uppgifter som omfattas av sekretess till följd av 15 kap. 1 eller 2 § eller 16 kap. 1 §offentlighets- och sekretesslagen, dvs. av utrikes-, försvars- eller statsfinanssekretess, eller enligt en bestämmelse till vilken det hänvisas i dessa paragrafer. För övriga uppgifter som omfattas av sekretess gäller att i de fall då ett utlämnande skulle medföra synnerligt men för något enskilt eller allmänt intresse är en myndighet uppgiftsskyldig bara om regeringen på ansökan av Skatteverket beslutar att uppgiften ska lämnas ut.
42 a kap. i skatteförfarandelagen med dess enda paragraf infördes genom lagstiftning år 2015 och innebär en sådan uppgiftsskyldighet som enligt 10 kap. 28 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen bryter sekretess för de uppgifter som begärs ut. Den ger en i princip obegränsad skyldighet för myndigheter att på Skatteverkets begäran lämna ut de uppgifter som behövs för kontroll eller beslut enligt skatteförfarandelagen. Uppgifter som ska användas för beslut eller kontroll enligt skatteförfarandelagen bör typiskt sett inte vara särskilt känsliga ur integritetssynpunkt. Uppgifterna kommer också att omfattas av den absoluta sekretessen hos Skatteverket.
Mot denna bakgrund konstaterar utredningen att någon ändring i skatteförfarandelagen inte är nödvändig för att Skatteverket ska få tillgång till uppgifter från Spelmyndigheten eller annan myndighet för kontroll av eller beslut om spelskatt.
26.5.10 Beskattningsdatabasen
Utredningens bedömning: Någon ändring är inte nödvändig
vare sig i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet eller i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet för att möjliggöra behandling i beskattningsdatabasen av uppgifter som behövs för handläggning av lagen om skatt på spel.
SOU 2017:30 Skatt på spel
207
Skälen för utredningens bedömning: Behandling av uppgifter inom
beskattningsverksamheten regleras i lagen om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet, förkortad SdbL. I beskattningsverksamheten ska det enligt 2 kap. 1 § SdbL finnas en samling uppgifter som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt i verksamheten för vissa i lagen särskilt angivna ändamål (beskattningsdatabas). I 1 kap. 4 § SdbL anges ändamålen för behandlingen av uppgifter i beskattningsverksamheten. Enligt 1 kap. 4 § 1 får uppgifter behandlas för tillhandahållande av information som behövs hos Skatteverket för fastställande av underlag för samt bestämmande, redovisning, betalning och återbetalning av skatter och avgifter. Med skatt avses samtliga de skatter som det åligger Skatteverket att handlägga. I 2 kap. 3 § SdbL anges vilka uppgifter som får behandlas i databasen för de ändamål som anges i 1 kap. 4 §. Enligt 2 kap. 3 § första stycket 4 SdbL får uppgifter om underlag för fastställande av skatter och avgifter behandlas i databasen.
Regeringen har i 2 § första stycket 1 förordningen om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet, förkortad Sdbf, föreskrivit att det i beskattningsdatabasen får behandlas uppgifter som behövs vid Skatteverkets handläggning av ärenden som sker med stöd av bland andra skatteförfarandelagen.
I den proposition som låg till grund för lagen om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet anförs att ändamålet med en beskattningsdatabas ska vara att ge information som behövs inom skatteförvaltningen för fastställande av underlag för skatter och avgifter samt redovisning, bestämmande, betalning och återbetalning av skatter eller avgifter (prop. 2000/01:33 s. 123). Syftet med ändamålsbestämmelsen är således enligt propositionen att all beskattningsverksamhet som bedrivs av Skatteverket ska utgöra ett primärt ändamål.
Det är således förenligt med det ändamål som har angivits i 1 kap. 4 § 1 lagen om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet att behandla uppgifter av det slag som är en följd av utredningens förslag. Att registrera och på andra sätt behandla uppgifter som är en följd av förslaget är också förenligt med bestämmelserna i 2 kap. 3 § SdbL om vilka uppgifter som får behandlas i databasen.
Någon ändring är inte nödvändig vare sig i lagen om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet eller i förordningen om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattnings-
Skatt på spel SOU 2017:30
208
verksamhet för att möjliggöra behandling i beskattningsdatabasen av uppgifter som behövs inom Skatteverket för handläggning av lagen om skatt på spel.
26.5.11 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Utredningens bedömning: Den föreslagna lagen om skatt på
spel ska träda i kraft den 1 januari 2019. Genom lagen upphävs lagen (1991:1482) om lotteriskatt och lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m. Bestämmelserna i de upphävda lagarna ska dock fortfarande gälla för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.
Skälen för utredningens bedömning: En utgångspunkt bör vara
att den nya lagen om skatt på spel ska träda i kraft så snart som möjligt. Med hänsyn till den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarande och beredningsarbete inom Regeringskansliet, för riksdagsbehandlingen och för anpassning av Skatteverkets system för administrationen av spelskatten, bedömer dock utredningen att det kan bli aktuellt med ett ikraftträdande tidigast den 1 januari 2019. Även de skattskyldiga behöver en viss tid för att anpassa sina rutiner.
Utredningen föreslår att den föreslagna nya lagen om skatt på spel ska ersätta den nuvarande lagen (1991:1482) om lotteriskatt. Genom den nya lagen upphävs därför den nuvarande lagen om lotteriskatt.
Utredningen anser att den nuvarande lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m. blivit inaktuell och föreslår att den lagen ska upphävas. Genom den nya lagen upphävs därför den nuvarande lagen om skatt på vinstsparande m.m.
Utredningen anser att såväl lagen (1991:1482) om lotteriskatt som lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m. ska fortsätta att gälla för förhållanden som inträffat innan den 1 januari 2019. En bestämmelse om detta tas därför in i övergångsbestämmelserna till den nya lagen om skatt på spel.
SOU 2017:30 Skatt på spel
209
26.6 Lag om skatt på vissa spelbord
26.6.1 Lagens tillämpningsområde
Utredningens förslag: Lagen ska vara tillämplig för sådant licens-
pliktigt spel som avses i 8 kap. 2 § och 9 kap. 1 § 1 spellagen (2018:000) och som anordnas av spelföretag som är licenshavare enligt spellagen.
Skälen för utredningens förslag: Utredningen anser att den nuva-
rande schablonartade modellen för beskattning av s.k. restaurangkasinon och kasinospel på fartyg i internationell trafik ska behållas. Utredningen föreslår att sådant spel även fortsättningsvis sker i förhållande till det antal spelbord som den skattskyldige har rätt till spel på enligt den licens som meddelats med stöd av spellagen. Utredningen anser att den nuvarande lagen (1972:820) om skatt på spel i vissa delar blivit inaktuell och att den även i övrigt är i behov av att moderniseras. Utredningen föreslår därför att den nuvarande lagen om skatt på spel upphävs och ersätts med en ny lag som föreslås benämnas lagen om skatt på vissa spelbord. Den nya lagen om skatt på vissa spelbord ska endast tillämpas för sådant spel som anordnas enligt licens som meddelats för sådant spel som avses i 8 kap. 2 § och 9 kap. 1 § 1 spellagen. Andra former av spel ska inte beskattas enligt denna lag.
I den nuvarande lagen om skatt på spel finns en bestämmelse som anger att beskattningsmyndigheten ska påföra skatt på den som anordnar skattepliktigt spel utan tillstånd. Utredningen har övervägt om en liknande bestämmelse bör finnas i den nya lagen om skatt på vissa spelbord. Utredningen har funnit flera skäl som talar emot en sådan lösning. Ett skäl är att utredningen anser att en sådan bestämmelse oundvikligen leder till viss osäkerhet avseende vilken slags spel som omfattas av bestämmelsen. Ett annat skäl är att lagen i detta avseende bör utformas enligt samma princip som utredningen föreslår gälla för den nya lagen om skatt på spel. Vid utformningen av utredningens förslag till ny lag om skatt på spel har utredningen valt att avgränsa lagens tillämpningsområde till sådant spel som kräver licens enligt spellagen och som anordnas av spelföretag som är licenshavare enligt spellagen. Utredningen anser att motsvarande princip bör gälla även för lagen om skatt på vissa spelbord. Utredningen
Skatt på spel SOU 2017:30
210
föreslår att beskattning enligt den nya lagen endast bör ske för sådant spel som anordnas av spelföretag som är licenshavare enligt de bestämmelser som reglerar kasinospel enligt licenser för landbaserat kommersiellt spel och spel på fartyg i internationell trafik. Utredningen har övervägt om det i lagen bör tas in särskilda definitioner av de begrepp som används i lagen. Utredningen gör bedömningen att det inte behövs sådana legaldefinitioner. Av lagen bör i stället framgå att de begrepp som används i lagen har samma betydelse som i spellagen.
26.6.2 Skattskyldighet
Utredningens förslag: Skattskyldig enligt lagen om skatt på
vissa spelbord är innehavare av licens som meddelats med stöd av spellagen (2018:000) och som anordnar sådant spel som omfattas av lagen.
För de flesta svenska punktskatter gäller att skattskyldigheten placeras så tidigt som möjligt bland de aktörer som befattar sig med sådana varor som ska beskattas eller utför sådana tjänster som ska beskattas. Därmed begränsas antal skattskyldiga, vilket underlättar administration och kontroll av skatten. Att antalet skattskyldiga begränsas är önskvärt även vad gäller skatt på spel. Som utgångspunkt bör skattskyldigheten placeras hos det företag som anordnar sådant spel som ska beskattas.
Skälen för utredningens förslag: Utredningen anser att den som
anordnar spelet ska vara skattskyldig. I och med att lagens tillämpningsområde kopplas till sådant licenspliktigt spel som anordnas av spelföretag som är licenshavare enligt vissa bestämmelser i spellagen bör sådant spelföretag som är licenshavare med stöd av dessa bestämmelser i spellagen vara skattskyldigt enligt lagen om skatt på vissa spelbord. Detta överensstämmer också med nuvarande huvudregel avseende vem som är skattskyldig enligt lagen (1972:820) om skatt på spel.
Enligt den nuvarande lagen om skatt på spel är huvudregeln att den som har tillstånd till spelet enligt lotterilagen (1994:1000) är skattskyldig. Denna huvudregel gäller dock inte i alla situationer. Vad
SOU 2017:30 Skatt på spel
211
gäller roulettspel med utrustning som upplåts av någon med fast driftställe i landet är den som upplåter utrustningen skattskyldig i stället för den som har tillståndet. Utredningen har övervägt om en liknande bestämmelse ska tas in i den nya lagen om skatt på vissa spelbord. Utredningen anser att det finns flera skäl till att inte införa en sådan bestämmelse i den nya lagen. Ett skäl är att den nuvarande bestämmelsen förefaller vara inaktuell. Enligt uppgift utredningen inhämtat från Cherry Spelglädje AB förekommer inte längre sådan upplåtelse av utrustning som avses i bestämmelsen. Ett annat skäl är att utredningen anser att bestämmelserna om skattskyldighet konsekvent bör kopplas till den som är innehavare av licens för sådant spel som ska beskattas enligt lagen.
I och med att utredningen föreslår att den som är innehavare av licens som meddelats med stöd av spellagen är skattskyldig behövs det enligt utredningens bedömning ingen särskild reglering av vad som ska gälla för enkla bolag, handelsbolag, kommanditbolag, europeisk ekonomisk intressegruppering, dödsbon eller för konkursbon. Någon motsvarighet till 5 § i den nuvarande lagen om skatt på spel införs inte i den nya lagen. I stället gäller att det följer av utformningen av licensen vem som är skattskyldig.
26.6.3 Ska utländska skattskyldiga företrädas av en skatterepresentant?
Utredningens bedömning: Det bör inte införas en skyldighet
för en skattskyldig fysisk person, som inte är bosatt i Sverige, eller en skattskyldig juridisk person, som inte har fast driftställe i Sverige, att företrädas av en av Skatteverket godkänd skatterepresentant.
Skälen för utredningens bedömning: Enligt lagförslaget kommer
både svenska och utländska spelföretag att bli skattskyldiga för skatt på vissa spelbord. Frågan är om det i lagen bör införas ett krav på en särskild skatterepresentant för en skattskyldig fysisk eller juridisk person som inte är bosatt eller har fast driftställe i Sverige. I avsnitt 26.5.4 redovisar utredningen sin bedömning om varför det inte bör införas ett sådant krav i den föreslagna lagen om skatt på
Skatt på spel SOU 2017:30
212
spel. Utredningen gör motsvarande bedömning vad gäller lagen om skatt på vissa spelbord.
26.6.4 Skattskyldighetens inträde
Utredningens förslag: Skattskyldighet inträder då den skattskyl-
dige tar emot insatser för sådant spel som omfattas av lagens tillämpningsområde.
Skattskyldighetens inträde har alltid – direkt eller indirekt – betydelse för när skatten ska redovisas. Skattskyldighetens inträde styr också vilken skattesats som är tillämplig och är därmed avgörande för vilket belopp som den skattskyldige ska betala. Bestämmelser om skattskyldighetens inträde finns i de olika punktskatteförfattningarna och kriterierna för skattskyldighet varierar mellan olika punktskatter. De händelser som grundar skattskyldighet är av varierande slag och beror till stor del på den skattepliktiga varans eller tjänstens natur.
Skälen för utredningens förslag: Utredningen har diskuterat om
det behövs en bestämmelse som reglerar skattskyldighetens inträde och kommit fram till att bestämmelsen behövs eftersom bestämmelserna om redovisningsskyldighetens inträde i skatteförfarandelagen knyter an till begreppet skattskyldighetens inträde i de olika punktskattelagstiftningarna. Om lagen om skatt på vissa spelbord inte innehåller en sådan bestämmelse skulle särskilda bestämmelser om redovisningsskyldighetens inträde behöva tas fram för denna lag, vilket utredningen inte anser vara någon bra idé. Utredningen anser att de allmänna bestämmelserna i skatteförfarandelagen om redovisning av punktskatter bör gälla även för denna lag.
Enligt den nuvarande lagen om skatt på spel inträder skattskyldigheten med den månad då spelet påbörjas och upphör vid utgången av den kalendermånad då spelet upphör. Utredningen har diskuterat om en liknande bestämmelse bör införas i den nya lagen om skatt på vissa spelbord. Utredningen har konstaterat att en annan lösning bör väljas. Utredningen anser att bestämmelsen om skattskyldighetens inträde bör peka ut den händelse och den tidpunkt då skyldighet att betala skatt uppkommer för den som är skattskyl-
SOU 2017:30 Skatt på spel
213
dig. Utredningen föreslår därför att skattskyldigheten ska inträda då den skattskyldige anordnar spel, dvs. då den skattskyldige tar emot insatser för sådant spel som omfattas av lagens tillämpningsområde. Att skattskyldighet inträder innebär dock inte att skatten omedelbart ska redovisas och betalas. När redovisning och betalning ska ske följer av bestämmelserna i skatteförfarandelagen. Enligt utredningens bedömning bör bestämmelsen utformas på så sätt att skattskyldigheten inträder då den skattskyldige tar emot insatser för sådant spel som omfattas av lagen.
26.6.5 Underlaget för skatt och skattens storlek
Utredningens förslag: Underlaget för skatt på vissa spelbord
ska vara det antal bord som den skattskyldige har rätt till spel på enligt licens som meddelats med stöd av spellagen (2018:000). Skatt ska tas ut med visst belopp för varje kalendermånad som den skattskyldige anordnar sådant spel som omfattas av lagens tillämpningsområde.
Skälen för utredningens förslag: Utredningen har inte funnit skäl
att helt ändra den modell för beräkning av skatt som gäller enligt den nuvarande lagen (1972:820) om skatt på spel. Utredningen föreslår därför att skatt enligt den nya lagen om skatt på vissa spelbord ska beräknas på det antal spelbord som den skattskyldige har rätt till spel på.
Utredningens förslag innebär att underlaget för skatt på vissa spelbord ska vara det antal bord som den skattskyldige har rätt till spel på enligt licens som meddelats med stöd av spellagen (2018:000). Skatt ska tas ut med visst belopp för varje kalendermånad som den skattskyldige anordnar sådant spel som omfattas av lagens tillämpningsområde.
Enligt den nuvarande lagen om skatt på spel tas skatt ut med olika belopp beroende på hur de tillstånd som meddelats med stöd av lotterilagen (1994:1000) har utformats. Skatten storlek är progressiv i förhållande till antal spelbord. Det har också betydelse för beskattningen om den som anordnar spelet gör detta med stöd av ett eller flera tillstånd eftersom skattens storlek är progressiv i förhållande till antalet spelbord som respektive tillstånd omfattar. Skatt
Skatt på spel SOU 2017:30
214
tas ut med 2 000 kronor för tillstånd som innebär rätt till spel på ett spelbord. Skatt tas ut med 4 000 kronor för tillstånd som innebär rätt till spel på två spelbord. Skatt tas ut med 9 000 kronor för tillstånd som innebär rätt till spel på tre spelbord Skatt tas ut med 18 000 kronor för tillstånd som innebär rätt till spel på fyra spelbord. Skatt tas ut med 25 000 kronor för tillstånd som innebär rätt till spel på ett spelbord. Föreligger rätt till spel på flera spelbord än fem tas skatten för vart och ett av dessa bord ut med 5 000 kronor.
Utredningen har övervägt om den nuvarande progressiva modellen eller någon annan progressiv modell ska tillämpas även i den nya lagen om skatt på vissa spelbord. Utredningen har dock funnit flera skäl som talar emot en sådan lösning. Dels anser utredningen att det är olämpligt att beskattningen blir olika beroende på om tillstånd till spelet har meddelats i form av en eller flera licenser. Vidare anser utredningen att det är olämpligt att olika spelbord beskattas med olika belopp. De olika skattebeloppen kan sinsemellan anses utgöra skatteförmåner eller skattesanktioner.
Ett alternativ till den nuvarande progressiva modellen är att skatten tas ut med en fast skattesats för varje spelbord. En sådan modell är enkel och okomplicerad. En sådan modell innebär ytterligare förenkling i skatteuppbörden av dessa spelformer.
Mot ovanstående bakgrund anser utredningen att skatten på vissa spelbord ska tas ut med en och samma skattesats för alla spelbord som den skattskyldige har rätt till spel på enligt licens som meddelats av spellagen.
Utredningen har diskuterat hur hög skatten ska vara för varje spelbord. Det kan konstateras att de nuvarande skattesatserna inte har höjts sedan år 1995. Med nuvarande reglering varierar skatten mellan 2 000 och 5 000 kronor per månad och spelbord. Mellan januari 1995 och december 2016 har konsumentprisindex ökat med drygt 27 procent. Detta innebär att skattebeloppens realvärde sjunkit i motsvarande mån. Utredningen anser att det därför finns skäl att höja skattens storlek så att skattebeloppens realvärde inte är lägre än vad som gällde år 1995. För de spelbord som i dag beskattas med 5 000 kronor per månad skulle en indexuppräkning med 27 procent innebära en ny skattesats om 6 350 kronor per månad. Om skatten skulle sättas till 6 350 kronor per bord och månad skulle detta innebära en långt större procentuell höjning för de spelbord som i dag beskattas med de lägre skattesatserna. Utredningen anser därför att
SOU 2017:30 Skatt på spel
215
skatten inte bör sättas så högt som 6 350 kronor per spelbord och månad. Utredningen anser att den nya skattenivån ska vara 5 000 kronor per spelbord och månad. Därmed kommer skattenivån varken höjas eller sänkas för de spelbord med högst skattesats samtidigt som den ökade skattebelastningen fördelas över hela kollektivet skattskyldiga.
Den bestämmelse som i dag återfinns i 10 § i den nuvarande lagen om skatt på spel förs, med dessa ändringar och några mindre redaktionella ändringar, över till 4 § i den nya lagen om skatt på vissa spelbord.
26.6.6 Förfarandet vid beskattning
Utredningens förslag: Bestämmelserna i skatteförfarandelagen
(2011:1244) ska vara tillämpliga på skatten på spel, vilket bl.a. innebär att Skatteverket blir beskattningsmyndighet. Det innebär också att skattskyldigt spelföretag ska vara registrerat hos Skatteverket och i regel deklarera en gång per månad.
Skälen för utredningens förslag: Av samma skäl som redovisats
för den föreslagna nya lagen om skatt på spel, se avsnitt 26.5.8, föreslår utredningen att bestämmelserna i skatteförfarandelagen ska tillämpas även för skatten på vissa spelbord. Lagen om skatt på vissa spelbord bör därför föras in i 3 kap. 15 § och 7 kap. 1 §skatteförfarandelagen.
26.6.7 Uppgiftslämnande mellan myndigheter
Utredningens bedömning: Någon ändring i skatteförfarande-
lagen är inte nödvändig för att Skatteverket ska få tillgång till uppgifter från Spelmyndigheten eller annan myndighet för kontroll av eller beslut om skatt på vissa spelbord.
Skälen för utredningens bedömning: För att Skatteverket ska kunna
fullgöra sina uppgifter avseende skatt på vissa spelbord kan verket behöva få tillgång till uppgifter som finns hos Spelmyndigheten.
Skatt på spel SOU 2017:30
216
I avsnitt 26.5.9 har utredningen redovisat sin bedömning avseende uppgiftslämnande till Skatteverket för kontroll av eller beslut om skatt på spel. Motsvarande bedömning görs vad gäller uppgiftslämnande till Skatteverket för kontroll av eller beslut om skatt på vissa spelbord.
26.6.8 Beskattningsdatabasen
Utredningens bedömning: Någon ändring är inte nödvändig
vare sig i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet eller i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet för att möjliggöra behandling i beskattningsdatabasen av uppgifter som behövs för handläggning av lagen om skatt på vissa spelbord.
Skälen för utredningens bedömning: I avsnitt 26.5.10 har utred-
ningen redovisat sin bedömning avseende Skatteverkets möjligheter att behandla uppgifter i den s.k. beskattningsdatabasen som behövs för handläggning av den föreslagna nya lagen om skatt på spel. Utredningen har bedömt att det inte behövs några ändringar i lag eller förordning för att möjliggöra detta. Motsvarande bedömning görs vad gäller Skatteverkets behandling av uppgifter som behövs för handläggning av lagen om skatt på vissa spelbord.
26.6.9 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Utredningens förslag: Den föreslagna lagen om skatt på vissa
spelbord ska träda i kraft den 1 januari 2019. Genom lagen upphävs lagen (1972:820) om skatt på spel. Bestämmelserna i den upphävda lagen gäller dock fortfarande för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.
Skälen för utredningens förslag: En utgångspunkt bör vara att den
nya lagen om skatt på vissa spelbord ska träda i kraft så snart som möjligt. Med hänsyn till den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarande och beredningsarbete inom Regeringskansliet, för riks-
SOU 2017:30 Skatt på spel
217
dagsbehandlingen och för anpassning av Skatteverkets system för administrationen av skatten, bedömer dock utredningen att det kan bli aktuellt med ett ikraftträdande tidigast den 1 januari 2019. Även de skattskyldiga behöver en viss tid för att anpassa sina rutiner.
Utredningen föreslår att den nya lagen om skatt på vissa spelbord ska ersätta den nuvarande lagen (1972:820) om skatt på spel. Genom den nya lagen upphävs därför den nuvarande lagen om skatt på spel.
Utredningen anser att lagen (1972:820) om skatt på spel ska fortsätta att gälla för förhållanden som inträffat innan den 1 januari 2019. En bestämmelse om detta tas därför in i övergångsbestämmelserna till den nya lagen om skatt på vissa spelbord.
26.7 Ska spel som anordnas för allmännyttiga ändamål beskattas?
Utredningens förslag: Spel som anordnas för allmännyttiga
ändamål ska inte beskattas. Detta synsätt gäller såväl punktskatt som inkomstskatt. För det fall den ideella sektorn arrangerar spel inom det konkurrensutsatta området bör dock beskattning ske av dessa spel.
Skälen för utredningens förslag: Direktiven framhåller betydelsen
av att värna finansieringen av allmännyttiga ändamål och de ideella organisationernas möjligheter att fortsatt finansiera sina verksamheter via överskott från spelverksamhet.
En skatt på de ideella organisationernas behållning från spel innebär en direkt inskränkning i organisationernas möjligheter att finansiera sin allmännyttiga verksamhet.
Förmågan till fortsatt finansiering står i direkt proportion till skattens storlek. En skatt på 18 procent av behållningen innebär att de ideella organisationerna behöver betala drygt 620 miljoner i skatt. Dessa medel styrs därmed från att finansiera de ideella organisationernas allmännyttiga ändamål till att finansiera statens verksamhet.
De ideella organisationernas kostnader för att driva sina spelverksamheter skiljer sig även åt, med tydliga indikationer på skalfördelar i produktionen. Detta medför att de mindre lotterierna har högre relativa kostnader, och därmed även lägre rörelsemarginaler. För de minsta lotterierna är rörelsemarginalen endast 12,6 procent
Skatt på spel SOU 2017:30
218
som andel av behållningen från spel. Detta betyder att en skatt på 18 procent av behållningen medför att organisationerna inte kan driva verksamheten lönsamt. I stället kan de förväntas gå med förlust på motsvarande 5,4 procent av intäkterna. De mellanstora ideella organisationerna kan fortsatt lönsamt bära en skatt, men de medel som blir kvar minskar betydligt och med en förväntad rörelsemarginal på mellan 4–6 procent. Postkodlotteriet kan dock fortsatt verka med betydande lönsamhet. En skatt på de ideella organisationernas spelverksamhet slår således skevt och drabbar mindre organisationers ideella verksamheter oproportionerligt hårt.
Tabell 26.3 De ideella organisationernas rörelsemarginaler från spel
år 2015
Organisationer med en omsättning på spel med
Rörelsemarginal
(procent)
Rörelsemarginal
efter 18 % skatt (procent)
mindre än 10 miljoner
12,6
-5,4
mellan 10 och 100 miljoner
22,5
4,5
mellan 100 och 800 miljoner
24,0
6,0
Postkodlotteriet
51,4
33,4
Totalt
40,2
22,2
Källa: Lotteriinspektionen
För det fall att sådana ideella organisationer som kan få licens att bedriva spel för allmännyttigt ändamål enligt 5 kap. spellagen skulle arrangera annat spel, dvs. sådant spel som kräver licens enligt andra bestämmelser i spellagen ska sådant spel beskattas. Lagen om skatt på spel utformas därför på så sätt att det är spel som arrangeras enligt 5 kap. spellagen som ska vara undantaget från beskattning.
26.8 Inkomstbeskattning
26.8.1 Inledning
Enligt direktiven ska utredningen, förutom att ta fram ett förslag till skatt på spel som i så hög utsträckning som möjligt bevarar förutsättningarna för finansiering av statens verksamhet och allmännyttiga ändamål i samband med att ett licenssystem införes, tillse att förslaget ska vara ett heltäckande system för avgifter och beskatt-
SOU 2017:30 Skatt på spel
219
ning på en licensreglerad spelmarknad. Direktiven innehåller inte något uttryckligt uppdrag vad gäller inkomstbeskattning.
Utredningen har tolkat direktiven som att kravet på ett heltäckande system för avgifter och beskattning även innefattar ett uppdrag att undersöka och föreslå ändringar vad gäller inkomstbeskattning av spelföretag och även att i förekommande fall undersöka inkomstbeskattningen av spelare. Förslag till generella regler vad avser beskattning av företag anses därmed ligga utanför utredningens uppdrag.
I detta kapitel presenterar utredningen sina överväganden och förslag till lagstiftning vad gäller inkomstbeskattning i anknytning till föreslagen punktskattelagstiftning.
26.8.2 Inkomstbeskattning av svenska spelföretag
Utredningens förslag: AB Svenska Spel och dess dotterbolag
som bedriver spelverksamhet och AB Trav och Galopp (ATG) tas bort från den s.k. katalogen i 7 kap. 17 § IL.
Skälen för utredningens förslag: När den svenska spelmarknaden
öppnas upp skapar det möjligheter för nya aktörer att bedriva spelverksamhet i Sverige. Både etablerade och framtida aktörer på den svenska spel- och lotterimarknaden, som är skattskyldiga till inkomstskatt i Sverige, bör beskattas på ett likartat sätt. Spelbolag som är verksamma i Sverige ska betala både inkomstskatt och spelskatt. I inkomstskattehänseende behandlas då spelbolagen på samma sätt som andra bolag som bedriver verksamhet i Sverige.
I samband med att ett licenssystem införs för spelbranschen är det nödvändigt att ompröva befintliga spelbolags undantag från inkomstbeskattning.
Reglerna bör vara generella och så enkelt utformade som möjligt. Vidare ska skatteregler och åtgärder vara hållbara och försvarbara i ett EU-rättsligt perspektiv. Utgångspunkten bör därför vara att all spelverksamhet ska beskattas likformigt inom ramen för de olika associationsformerna. Detta talar för att de etablerade spelbolagen (dvs. Svenska Spel och dess helägda dotterbolag som endast bedriver spelverksamhet samt ATG) ska beskattas på samma sätt som övriga aktörer som bedriver spelverksamhet i Sverige. Ett ytterligare
Skatt på spel SOU 2017:30
220
skäl som starkt talar för att företag som bedriver spelverksamhet bör bli föremål för inkomstskatt är att alla bolag principiellt sett bör betala inkomstskatt och en särbehandling av olika verksamheter kan leda till omfattande problem vid blandad verksamhet.
Mot denna bakgrund bör Svenska Spel, dess dotterbolag och ATG tas bort från den s.k. katalogen i 7 kap. 17 § IL.
Utredningens förslag: Ett förtydligande, att spel som anordnas
för allmännyttiga ändamål inte ska inkomstbeskattas, införs i 7 kap. 3 § IL. Verksamhets som bedrivs med stöd av 5 kap. spellagen ska alltid ses som en självständig näringsverksamhet.
Skälen för utredningens förslag: I avsnitt 26.7 konstaterar utred-
ningen att spel som anordnas för allmännyttiga ändamål inte ska beskattas. Detta synsätt gäller såväl punktskatt som inkomstskatt. För att tydliggöra detta föreslår utredningen ett nytt undantag i 7 kap. 3 § andra stycket p.1 IL. En ny punkt införs som säger att allmännyttiga ideella föreningar och registrerade trossamfund är undantagna från skattskyldighet för verksamhet med licens enligt 5 kap. spellagen. Undantaget från skatteplikt ska endast gälla för ideella föreningar och registrerade trossamfund som uppfyller ändamåls-, verksamhets-, fullföljds- och öppenhetskraven i 7 kap. IL.
För det fall den ideella sektorn arrangerar spel inom det konkurrensutsatta området bör beskattning ske. Det innebär att en ideell förening eller ett registrerat trossamfund (fortsättningsvis ideell förening) som innehar licens enligt 6–11 kap. spellagen anses verka på en konkurrensutsatt spelmarknad och ska beskattas med såväl inkomstskatt som spelskatt.
Utredningen har diskuterat om det behövs en särskild reglering av den ideella sektorns skattskyldighet vad gäller 6–11 kap. spellagen. En stiftelse, ideell förening eller registrerat trossamfund är som huvudregel fullt ut skattskyldig för sådan inkomst av näringsverksamhet som avses i 13 kap. 1 § IL. Det gäller även för andra juridiska personer vilka inte är särskilt undantagna. Till sådana särskilt undantagna hör ideella föreningar och registrerade trossamfund som enligt 7 kap. 3 § andra stycket IL är undantagna från beskattning för vissa särskilt uppräknade typer av inkomst av näringsverksamhet enligt 13 kap. 1 § IL, bl.a. hävdvunna inkomster. Till inkomstslaget närings-
SOU 2017:30 Skatt på spel
221
verksamhet räknas inkomster och utgifter på grund av näringsverksamhet. Med näringsverksamhet avses förvärvsverksamhet som bedrivs yrkesmässigt och självständigt (13 kap. 1 § första stycket IL). Av 15 kap. 1 § IL framgår att ersättningar för varor, tjänster och inventarier, avkastning av tillgångar, kapitalvinster samt alla andra inkomster i näringsverksamheten ska tas upp som intäkt.
Enligt utredningens uppfattning utgör licenspliktig verksamhet enligt 6–11 kap. spellagen näringsverksamhet enligt 13 kap. 1 § IL. När det konstaterats måste en bedömning göras om undantagen från skatteplikt i 7 kap. 3 § IL är tillämpliga för spelanordnaren. Undantaget för hävdvunna inkomster i 7 kap. 3 § IL är enligt utredningens uppfattning inte tillräckligt för att alla spel som ska omfattas av skattefrihet även kommer att göra det. Därför föreslås en uppdelning av hävdvunnen skattefrihet och skattefrihet med hänvisning till licens enligt 5 kap. spellagen i två olika punkter.
Spel som omfattas av 5 kap. spellagen kan både ingå i och vara undantaget från hävdbegreppet. Det innebär att vissa spel som undantas från spellagens tillämpningsområde fortfarande kommer att omfattas av hävdbegreppet, t.ex. spel enligt 1 kap. 5 § tredje punkten.
En allmännyttig ideell förening som bedriver näringsverksamhet enligt 13 kap. 1 § IL kan alltså ha såväl skattefri som skattepliktig näringsverksamhet. Enligt huvudregeln i inkomstskattelagen räknas all näringsverksamhet som bedrivs en juridisk person som en enda näringsverksamhet. För allmännyttiga ideella föreningar ska den äldre indelningen i förvärvskällor dock fortfarande göras vid den s.k. huvudsaklighetsbedömningen. Numera används dock, i stället för förvärvskälla, begreppet ”självständig näringsverksamhet”. För att bedöma om inkomster från viss näringsverksamhet är skattepliktiga för en förening måste det bedömas om föreningens verksamheter ingår i en och samma självständiga näringsverksamhet. Så kan vara fallet om det finns ett inre sammanhang mellan verksamheterna, t.ex. för att de bedrivs med samma utrustning, samma personal eller i samma lokaler. Vid huvudsaklighetsbedömningen behandlas sedan alla inkomster från den självständiga näringsverksamheten enhetligt. Även inkomster från verksamhet som i princip inte kvalificerar sig för skattefrihet kan på grund av huvudsaklighetsbedömningen undantas beskattning, om inkomsten i den självständiga näringsverksamheten till huvudsaklig del har sådan karaktär som kvalificerar för undantag från skatteplikt. Om exempelvis en ideell förening be-
Skatt på spel SOU 2017:30
222
driver spel enligt 5 kap. spellagen och även enligt något eller flera av kapitlen 6–11 i spellagen riskerar dessa att anses ingå i samma självständiga näringsverksamhet. Om verksamheten enligt 5 kap. utgör den huvudsakliga delen av verksamheten (70–80 procent) finns det en risk att den del av inkomsterna som kommer från verksamhet enligt 6–11 kap. spellagen inte kommer att beskattas. Om förhållandet är det motsatta, kan denna huvudsaklighetsprincip innebära att även den verksamhet som omfattas av licens enligt 5 kap spellagen kan komma att beskattas.
För att syftet ska uppnås, att inkomster från verksamhet med licens enligt 5 kap. spellagen aldrig ska beskattas för allmännyttiga ideella föreningar och att inkomster från verksamhet med licens enligt 6–11 kap. spellagen alltid ska beskattas, bör ett nytt sista stycke införas. Det sista stycket innebär att allt spel som anordnas med licens enligt 5 kap. spellagen alltid ska ses som en självständig näringsverksamhet.
26.8.3 Inkomstbeskattning av utländska spelföretag
Utländska spelföretag är redan i dag verksamma på den svenska spelmarknaden och erbjuder spel mot svenska spelare. Utredningen har undersökt under vilka förutsättningar utländska företag, och då särskilt spelföretag, är skattskyldiga i Sverige enligt inkomstskattelagen. Nedan följer en genomgång av förutsättningarna för beskattning av utländska företag.
Skattskyldighet enligt inkomstskattelagen
Utländska juridiska personer är alltid begränsat skattskyldiga i Sverige. De betalar inkomstskatt på vissa i inkomstskattelagen (IL), särskilt angivna inkomster. De är skattskyldiga för näringsinkomst som kan hänföras till ett fast driftställe i Sverige (6 kap. 11 § IL). Begränsat skattskyldiga fysiska personer som bedriver enskild näringsverksamhet är också skattskyldiga för näringsinkomster som är hänförliga till ett fast driftställe i Sverige (3 kap. 18 § IL). Beskrivningen i det följande utgår dock i huvudsak ifrån att det är fråga om verksamhet som bedrivs av utländsk juridisk person.
SOU 2017:30 Skatt på spel
223
En utländsk juridisk person är en utländsk association som enligt lagstiftningen i den stat där associationen hör hemma kan förvärva rättigheter, åta sig skyldigheter och föra talan inför domstolar och andra myndigheter och vars enskilda delägare inte fritt kan förfoga över dess förmögenhetsmassa (6 kap. 8 § IL).
I 7 kap. IL finns bestämmelser om undantag från skattskyldighet för vissa stiftelser, ideella föreningar, registrerade trossamfund och andra juridiska personer. Enligt 2 kap. 2 § IL omfattar de termer och uttryck som används i IL också motsvarande utländska företeelser om det inte anges eller framgår av sammanhanget att bara svenska företeelser avses.
Skattskyldigheten i Sverige kan begränsas av skatteavtal. Om Sverige har ett skatteavtal med det land varifrån företaget kommer ska ett fast driftställe finnas både enligt IL och enligt bestämmelserna i skatteavtalet, för att företaget ska vara skyldigt betala inkomstskatt. IL:s definition av begreppet fast driftställe stämmer i huvudsak överens med den definition av fast driftställe som finns i artikel 5 i OECD:s modellavtal (Model Tax Convention on Income and on Capital). De skatteavtal Sverige ingår med andra länder bygger vanligtvis också på OECD:s modellavtal och överensstämmer då i stora delar med det. Det innebär att bedömningen av om ett fast driftställe finns enligt inkomstskattelagen och enligt skatteavtal i många fall sammanfaller.
Fast driftställe
När ett utländskt företag bedriver näringsverksamhet i Sverige är verksamheten skattepliktig här om den är hänförlig till ett fast driftställe. Begreppet fast driftställe definieras i 2 kap. 29 § IL. I OECD:s modellavtal återfinns de aktuella bestämmelserna i artikel 5, Permanent establishment, och artikel 7, Business profits. Såväl IL:s som modellavtalets definition av begreppet fast driftställe innehåller en huvudregel och en regel för s.k. beroende representanter.
Skatt på spel SOU 2017:30
224
Huvudregeln
Ett fast driftställe definieras enligt huvudregeln som en stadigvarande plats för affärsverksamhet varifrån verksamheten helt eller delvis bedrivs. Samtliga förutsättningar måste vara uppfyllda; det ska finnas en särskild plats för affärsverksamheten, platsen ska användas stadigvarande och affärsverksamhet ska helt eller delvis bedrivas från platsen. En verksamhet anses normalt som stadigvarande när den sträcker sig över en tidsperiod om sex månader. Med företag menas både juridiska personer och enskilda näringsidkare.
Den verksamhet som bedrivs från den stadigvarande platsen behöver inte vara av produktiv karaktär men det måste vara fråga om företagets kärnverksamhet, dvs. det centrala för företagets näringsverksamhet, för affärsidén och det som är betecknande för just det företaget. Den stadigvarande platsen kan t.ex. vara ett kontor där personal, anställda eller företagsledning, arbetar med hela eller delar av företagets verksamhet. Det kan ibland vara svårt att avgöra om den verksamhet som bedrivs är företagets kärnverksamhet eller om det endast är fråga om arbetsuppgifter av förberedande eller biträdande karaktär som inte i sig innebär att kärnverksamhet bedrivs på den aktuella platsen. En bedömning måste göras i varje enskilt fall.
Fast driftställe kan föreligga även när verksamheten huvudsakligen bedrivs med hjälp av automatisk utrustning och personalens uppgifter inskränker sig till att sätta upp, sköta, övervaka och underhålla utrustningen. Spelautomater som ett företag satt upp i den andra staten kan bli ett fast driftställe om företaget, förutom att installera maskinerna också driver och underhåller dem. Fast driftställe föreligger dock inte om företaget efter installationen hyr ut automaterna till andra företag.
Företag använder i dag i hög utsträckning internet i sin affärsverksamhet. OECD har i modellavtalets kommentarer till artikel 5, Fast driftställe, utvecklat sin syn på hur elektronisk handel förhåller sig till begreppet fast driftställe. En webbsida på internet är en kombination av mjukvara och elektroniska data som inte utgör materiell egendom och den är därför inte en plats för affärsverksamhet. Det krävs någon typ av anordning, t.ex. en lokal eller i vissa fall en maskin eller utrustning för att det ska kunna anses vara en plats vid bedömningen av fast driftställe. Själva servern på vilken webbsidan är lagrad och genom vilken den är tillgänglig kan vara en sådan utrust-
SOU 2017:30 Skatt på spel
225
ning som finns på en fysisk plats. Om företaget bedriver sin affärsverksamhet genom servern kan den platsen utgöra ett fast driftställe.
Det finns företag som äger, driver och hyr ut servrar. Det är vanligt att andra företag har sina webbsidor på en server som tillhör ett sådant företag som tillhandahåller många företag internettjänster (Internet Service Provider, ISP). Även om avgifterna för tjänsterna som betalas till det uthyrande företaget, ISP, enligt sådana avtal kan bygga på storleken på det diskutrymme som används för att lagra det som webbsidan kräver, medför dessa avtal typiskt sett inte att servern och dess placering står till det hyrestagande företagets förfogande. Detta företag kan inte sägas ha en fysisk närvaro på platsen och det gäller även om företaget har haft möjlighet att bestämma att webbsidan ska finnas på en särskild server belägen på en särskild plats. Om företaget som bedriver verksamhet genom en webbsida själv förfogar över hela servern kan dock platsen där servern finns utgöra ett fast driftställe om företagets affärsverksamhet helt eller delvis bedrivs på den plats där företaget har servern till sitt förfogande.
Beroende representantregeln
Ett utländskt företag kan ha ett fast driftställe i Sverige även om det inte har någon stadigvarande plats som verksamheten helt eller delvis bedrivs från. Det räknas som ett fast driftställe om en person är verksam för ett utländskt företag i Sverige och har en fullmakt som han eller hon regelbundet använder för att ingå avtal för det utländska företagets räkning. En sådan person kallas beroende representant och kan vara en anställd, en uppdragstagare eller företagets vd.
Representanten måste befinna sig i en beroendeställning gentemot sin uppdragsgivare, det utländska företaget. Tecken på en beroendeställning kan vara att representanten har låg affärsrisk eller ett fåtal uppdragsgivare, dvs. att han eller hon får huvuddelen av sina intäkter från ett och samma utländska företag.
Om automatisk utrustning drivs och underhålls av en beroende representant som ett utländskt företag har i Sverige kan det också innebära att det finns ett fast driftställe här.
Skatt på spel SOU 2017:30
226
Beräkning av inkomst i fast driftställe
Om ett utländskt företag har fast driftställe i Sverige ska den skattepliktiga inkomsten beräknas. Det är enbart inkomster från den verksamhet som bedrivs i det fasta driftstället som kan beskattas i Sverige. Beräkningen av inkomst görs som om det fasta driftstället vore ett separat fristående företag skilt från resten av det företag det är en del av.
Det finns inga särskilda bestämmelser i IL för hur inkomstberäkningen i ett fast driftställe ska gå till. Om inget annat anges i lagtexten används samma regler för beskattning av näringsverksamhet oavsett om det är fråga om en begränsat eller en obegränsat skattskyldig persons näringsverksamhet. Beräkningen får dock inte stå i strid med bestämmelserna i ett tillämpligt skatteavtal.
Av äldre rättspraxis framgår att inkomsten för ett fast driftställe ska beräknas med utgångspunkt i det fasta driftställets resultaträkning, och inte efter någon schablonmässig fördelning av företagets totala inkomst (RÅ 1971 ref. 50). Eftersom det bara är inkomst som går att hänföra till det fasta driftstället som kan beskattas, uppkommer ofta problem med att avgränsa vilken verksamhet som bedrivs där och vilka inkomster som genereras av just den verksamheten. I rapporten Report on the attribution of profits to permanent establishments ger OECD sin syn på hur man ska beräkna den inkomst som enligt modellavtalets artikel 7 är hänförlig till ett fast driftställe. Den princip som beskrivs i vinstallokeringsrapporten motsägs inte av inkomstskattelagens lydelse. Den ger uttryck för allmänna principer som kan användas även vid resultatberäkningen enligt IL (Kammarrätten i Stockholm, 20 september 2012, mål nr 4858–4861-10). Det innebär att även om utgångspunkten för beräkningen av inkomsten är det fasta driftställets räkenskaper kan dessa frångås om inkomsten inte överensstämmer med de vinstallokeringsprinciper som utvecklats av OECD.
Eftersom ett fast driftställe är en del av det företag det tillhör går det inte att genom bindande kontrakt eller andra legala arrangemang hänföra viss verksamhet, tillgångar, skulder eller eget kapital till en viss del av företaget. Enligt vinstallokeringsrapporten ska det i stället göras genom en funktionsanalys.
Funktionsanalysen ska ske genom en tvåstegsanalys i syfte att beräkna den inkomst som är hänförlig till det fasta driftstället. Det
SOU 2017:30 Skatt på spel
227
första steget är att identifiera alla de betydelsefulla funktioner (aktiviteter) som utförs av personalen i företaget i sin helhet och av personer i det fasta driftstället samt bestämma vilka tillgångar och risker som är hänförliga till det fasta driftstället. En bedömning ska ske av vilken betydelse aktiviteterna har för vinstgenereringen i verksamheten.
De aktiviteter som utförs kan variera från understödjande och biträdande verksamhet till sådan betydelsefull verksamhet som medför att en större andel av företagets tillgångar och risker allokeras dit. Betydelsefulla funktioner som utförs av personer i företaget och som medför att risker och tillgångar kan allokeras till dem kallas ”significant people functions”. I funktionsanalysen av det fasta driftstället är det viktigt att inte bara identifiera de ”significant people functions”, som innebär att risker och tillgångar kan allokeras dit, utan även att identifiera andra funktioner som utförs i det fasta driftstället eftersom vinsten ska beräknas utifrån det fasta driftställets alla aktiviteter.
Det andra steget i funktionsanalysen är att beräkna ersättningen för de transaktioner som skett med ”huvudkontoret”, dvs. med övriga delar av företaget. För att beräkna ersättningen för transaktioner med andra närstående företag är den s.k. armlängdsprincipen i artikel 9 i modellavtalet tillämplig. OECD har tagit fram riktlinjer för denna internprissättningsprincip i Transfer Pricing Guidelines for Multinational Enterprises and Tax Administrations. Även om dessa riktlinjer avser transaktioner mellan företag i intressegemenskap och inte mellan huvudkontor och fast driftställe ska de tillämpas analogt vid vinstallokering till ett fast driftställe.
I fall då begränsade funktioner utförs vid ett fast driftställe kan det eventuellt anses vara fråga om lågvärdeskapande tjänster för vilka en förenklad prissättningsmetod får tillämpas. Det är dock viktigt att notera att en schabloniserad vinstberäkning bestående av ersättning för kostnader med ett påslag inte kan användas som utgångspunkt för att bestämma den armlängdsmässiga ersättningen för andra tjänster än lågvärdeskapande koncerninterna tjänster.
Skatt på spel SOU 2017:30
228
Slutsats
De generella reglerna om inkomstbeskattning av utländska företag gäller även spelföretag. De beskrivna förutsättningar för beskattning av utländska spelföretag visar på komplexiteten i regelverket och vilka krav som ställs för att ett fast driftsställe ska anses föreligga. De visar också på att utländska spelföretags grad av etablering här, dvs. i vilken omfattning funktioner och risker kan allokeras till ett fast driftställe, påverkar storleken på den vinst som ska beskattas i Sverige.
De föreslagna förändringarna på punktskatteområdet avseende spelskatt påverkar enligt utredningens bedömning inte de generella reglerna för hur den svenska inkomstbeskattningen av utländska spelföretag ska ske. För att inkomstbeskatta ett utländskt spelföretag i Sverige krävs ett fast driftsställe i Sverige och att det fasta driftsstället genererar ett beskattningsbart resultat. Utredningen föreslår därmed inga ändringar vad avser inkomstbeskattningen av utländska spelföretag utöver de ändringar som föreslås i 7 kap. 3 och 17 § IL.
26.8.4 Avdragsrätt för spelskatt
Särskilda skatter och avgifter som avser näringsverksamheten ska enligt 16 kap. 17 § IL dras av. Spelskatt enligt lagen om skatt på spel eller lagen om skatt på vissa spelbord är, enligt utredningens uppfattning, en sådan särskild skatt som därmed är en avdragsgill kostnad för spelbolaget. Om skatten eller avgiften sätts ned, ska motsvarande del av avdraget återföras det beskattningsår då debiteringen ändras.
26.8.5 Inkomstbeskattning av spelföretag utan licens enligt spellagen
En viktig fråga för utredningen är hur spelföretag som inte söker licens beskattas. Skattskyldiga enligt lagen om skatt på spel är endast innehavare av licens enligt spellagen. Det innebär att den som inte söker eller inte beviljas licens inte är skattskyldig till spelskatt. När det gäller inkomstbeskattning ska spelföretaget vara skattskyldigt för
SOU 2017:30 Skatt på spel
229
inkomsten av verksamheten. Det kan tilläggas att om ett företag erbjuder spel som tillhandahålls eller anordnas i Sverige utan licens enligt spellagen är det en brottslig handling som är straffsanktionerad enligt BrB.
Om brottslig verksamhet kan anses vara näringsverksamhet har bedömts i ett antal rättsfall. Enligt äldre rättspraxis har brottslig verksamhet normalt inte ansetts konstituera någon förvärvskälla (jfr RÅ 1987 not. 184, RÅ 1991 ref. 6 och RÅ 1992 not. 327). Om den brottsliga verksamheten ingår som ett led i en legal verksamhet finnas anledning att beakta även brottsliga intäkter som skattepliktiga (jfr RÅ 1988 ref. 69 och RÅ 1949 Fi 209).
Det ligger i sakens natur att vad som inflyter till följd av brottslig verksamhet, exempelvis illegalt spel, inte redovisats öppet. Om den brottsliga verksamheten ingår som ett led i en legal verksamhet, t.ex. kasinospel utan licens på en restaurang, kan intäkter ses som skattepliktiga.
På många områden finns straffsanktionerade tillståndskrav för att bedriva viss näringsverksamhet, t.ex. tillstånd av Vägverket för att driva trafikskola enligt lagen (1998:493) om trafikskolor, tillstånd av länsstyrelsen för att bedriva biluthyrningsrörelse enligt lagen (1998:492) om biluthyrning och tillstånd enligt yrkestrafiklagen att bedriva taxitrafik. Att en viss näringsverksamhet är otillåten på grund av att näringsidkaren saknar det tillstånd som krävs för att bedriva den och den som bedriver den därigenom gör sig skyldig till en brottslig handling medför inte att inkomsten inte är skattepliktig (RÅ 2005 ref. 14).
Utredningen anser att Högsta förvaltningsdomstolens avgörande, RÅ 2005 ref. 14, är generellt tillämpligt för beskattning av otillåten tillståndspliktig näringsverksamhet, exempelvis spel som kräver licens enligt spellagen. Skatteverket synes ha samma uppfattning i ställningstagandet om tillståndspliktigt spel på spelautomater och liknande som bedrivs utan tillstånd (Skatteverket 2007-11-07, dnr 131 662996-07/111).
Att bedriva taxiverksamhet utan särskilt tillstånd är brottsligt för förare och företag. Straffskalan är maximerad till ett års fängelse enligt Taxitrafiklagen (2012:211). Omständigheterna kan emellertid även vara sådana att det inte ens är möjligt att söka och erhålla nämnda trafiktillstånd p.g.a. att det brister i de nödvändiga rekvisiten.
Skatt på spel SOU 2017:30
230
När det gäller tillståndspliktiga spel så kan noteras att det finns spelformer som inte får anordnas (jfr t.ex. pyramidspel 1 kap. 7 § spellagen), dvs. det är inte ens möjligt att söka en licens eller tillstånd. Olaglig spelverksamhet kan ändå anses som en skattepliktig näringsverksamhet. Straffskalan för dobbleri är maximerat till 4 års fängelse och spel till 2 års fängelse enligt lotterilagen (16 kap. 14 § brottsbalken, 54 § första stycket och 57 § lotterilagen (1994:1000)) och utbyte av sådant dobbleri/spel kan förklaras förverkat enligt 36 kap. brottsbalken respektive enligt 58 § lotterilagen. Av rättspraxis, bl.a. de rättsfall som nämns ovan, framgår att hänsyn ska tas till förverkade belopp vid bestämmandet av skatt som ska utgå på inkomster från illegal verksamhet.
Om ett spelföretag saknar licens enligt spellagen men ändå anordnar licenspliktigt spel är det enligt utredningens uppfattning att se som näringsverksamhet. De s.k. näringskriterierna i 13 kap. 1 § IL är normalt uppfyllda.
26.8.6 Redovisning i spelföretag
I inkomstslaget näringsverksamhet föreligger ett nära samband mellan skatte- och redovisningsreglerna. Dels genom att bokföringen ligger till grund för uppgifterna i deklarationen. Dels genom att innehållet i redovisningslagstiftningen och innebörden av begreppet god redovisningssed är styrande när det gäller periodiseringen av inkomster och utgifter om inget annat är särskilt reglerat i IL.
I ett spelföretag är varje spel en affärshändelse. I spelautomater och på spelbord är det dock praktiskt omöjligt att upprätta en verifikation för varje affärshändelse. Bestämmelserna om gemensam verifikation i 5 kap. 6 § tredje stycket BFL får anses tillämplig och även att det kan bokföras och redovisas som nettointäkter utan hinder av kvittningsförbudet i 2 kap. 4 § punkt 6 ÅRL.
Enligt BFL ska bokföringsskyldigheten fullgöras enligt god redovisningssed. Enligt ÅRL ska en årsredovisning upprättas enligt god redovisningssed och balansräkningen, resultaträkningen och noterna ska ge en rättvisande bild av företagets ställning och resultat. Utredningen har tagit del av årsredovisningar från spelföretag och noterat att spelintäkter redovisats netto. God sed på redovisningsområdet utgörs av normer från normgivande organ. Det finns inte
SOU 2017:30 Skatt på spel
231
någon normgivning från Bokföringsnämnden som explicit anger hur spel ska bokföras och redovisas. Utredningen anser, i avsaknad av normgivning på området, att det är rimligt att nettoredovisa spelintäkter.
För det fall det skulle behövas någon precisering av redovisningen får det ankomma på Bokföringsnämnden att normera redovisningen av spelintäkter.
Utredningen ser inget ytterligare behov av förändrade regler för redovisning i spelföretag med anledning av de föreslagna regleringarna på spelområdet än den föreslagna ändringen i 6 kap. 1 § p. 5 a bokföringslagen (BFL) som behandlas i avsnitt 23.16.
26.8.7 Inkomstbeskattning av spelare
Utredningens förslag: Spelares vinster ska vara skattefria vid spel
hos anordnare med licens enligt spellagen oavsett var anordnaren har sin hemvist. Även spelares vinst vid spel som inte kräver licens i Sverige eller inom övriga EES är skattefri för spelare. Det innebär att vinster vid spel hos övriga spelföretag utan licens enligt spellagen ska tas upp i inkomstslaget kapital.
Vidare införs en generell modell för beräkning av spelares vinster. Skillnaden mellan sammanlagda vinster och insatser under beskattningsåret hos en och samma spelanordnare utgör – om det är överskott – årets vinst hos den anordnaren. Resultatet får inte kvittas mellan olika spelanordnare.
Skälen för utredningens förslag: Som en följd av införandet av ett
licenssystem för spelmarknaden föreslår utredningen en ändring vad avser beskattning av spelvinster i inkomstskattelagen. Skattefriheten vad avser spelvinster föreslås avse spel hos anordnare med licens enligt spellagen. Utredningens förslag gällande skattefrihet för spelvinster innebär då att vinster vid spel hos olicensierade anordnare kommer att beskattas i inkomstslaget kapital för fysiska personer.
Vidare föreslår utredningen en utökad skattefrihet vad avser spelvinster vid spel hos anordnare som har licens enligt 6–9 kap. spellagen och har hemvist utanför EU/EES.
Skatt på spel SOU 2017:30
232
Nuvarande regler gör ingen skillnad mellan tillåtna och otillåtna spel. Vinst på ett spel anordnat inom EES är alltså skattefri oavsett om det är anordnat i enlighet med det regelsystem som gäller i det land där spelet får anses anordnat. Vinst på spel utanför EES beskattas i dag i inkomstslaget kapital.
Utredningen bedömer det som möjligt att föreslå att vinst på spel som tillhandahålls i Sverige, utan att spelföretaget har en licens enligt spellagen (2018:000), ska beskattas hos spelaren. Utgångspunkten är då att alla vinster på spel är skattepliktiga.
En bedömning som måste göras är om beskattningsreglerna strider mot EU-rätten och då främst mot rätten till fri rörlighet av tjänster enligt artikel 56 EUF-fördraget (f.d. artikel 49).
Inom ramen för nedanstående bestämmelser ska inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster inom unionen förbjudas beträffande medborgare i medlemsstater som har etablerat sig i en annan medlemsstat än mottagaren av tjänsten.
Det är alltså förbjudet att ha en skattebestämmelse som medför en inskränkning för ett spelföretag på t.ex. Malta att tillhandahålla sin speltjänst till en person som är bosatt i Sverige. För att tillhandahålla en sådan tjänst i Sverige så krävs det dock en licens i enlighet med vad som i övrigt gäller för anordnade av motsvarande spel i Sverige. Ett utländskt spelföretag bör inte med stöd av EU-rätten kunna göra gällande att bli bättre behandlad än ett inhemskt spelföretag, genom att inte ansöka om en spellicens.
Det uppställs kvalitativa krav för att tilldelas en spellicens (3 kap. spellagen). Ett svenskt eller utländskt spelbolag kan alltså nekas att få en spellicens. Bolaget kan ändå komma att tillhandahålla spelet i Sverige, främst online. Vinster i ett sådant spel som har nekats en licens bör också, enligt utredningens uppfattning, kunna inkomstbeskattas (hos spelaren), även om det anordnas i ett annat EESland. Beskattningsregeln är i detta avseende neutral och gör ingen skillnad mellan inhemska och utländska spelföretag, eller var spelet är anordnat. Det bör därför inte vara ett hinder för den fria rörligheten av tjänster eller den fria etableringsrätten.
Det kan också förekomma att svenskar deltar i spel som varken anordnas eller tillhandahålls i Sverige. Det kan t.ex. gälla en pokerturnering i Barcelona eller att någon vid en utlandsvistelse köper en lott i Tyskland. Det rör sig alltså om spel som inte kräver en licens i
SOU 2017:30 Skatt på spel
233
Sverige, men är av en sådan art att det skulle krävas en licens i Sverige om det i stället hade anordnats eller tillhandahållits i Sverige. Vinster på sådana spel anordnade inom EES är enligt utredningens uppfattning skattefria med hänsyn till EU-rätten (jfr Lindman-domen). Detta till skillnad mot spel anordnade utanför EES vars vinster är fullt ut skattepliktiga för spelaren.
Enligt 8 kap. 3 § första stycket IL är vinster i svenska lotterier eller vid vinstdragning på svenska premieobligationer inte skattepliktig intäkt. Detsamma gäller enligt andra stycket samma paragraf för vinster i utländska lotterier som avses i 1 § andra stycket lotteriskattelagen. En förutsättning för skattefrihet för en lotterivinst är att vinsten till åtminstone övervägande del beror på slumpen och inte på skicklighet. Vidare får det inte heller vara fråga om en ersättning för någon form av arbetsprestation.
Enligt 42 kap. 25 § första stycket IL beskattas däremot vinst i ett utländskt lotteri eller vid vinstdragning på utländska premieobligationer som inkomst av kapital om vinsten överstiger 100 kronor. Detta gäller dock inte vinst i utländska lotterier som avses i 1 § andra stycket lotteriskattelagen (42 kap. 25 § andra stycket IL).
I en dom från EU-domstolen den 13 november 2003 i mål C42/02, Lindman, konstaterade domstolen att det inte är förenligt med artikel 49 i EG-fördraget (artikel 56 EUF-fördraget) att inkomstbeskatta vinnaren av en lotterivinst från en annan medlemsstat medan vinster i lotterier som anordnats i den egna medlemsstaten är skattefria vid inkomstbeskattningen. Enligt artikel 49 i EG-fördraget ska inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster inom gemenskapen förbjudas beträffande medborgare i medlemsstater som har etablerat sig i en annan stat inom gemenskapen än mottagaren av tjänsten.
Med anledning av domen har 8 kap. 3 § och 42 kap. 25 § IL ändrats på så sätt att vinster i utländska lotterier som anordnas i en EES-stat ska vara fria från inkomstskatt i Sverige och att detsamma ska gälla för vinster vid vinstdragning på utländska premieobligationer om premieobligationen ställts ut i en stat inom EES. Ändringarna trädde i kraft den 1 januari 2009 och tillämpades första gången vid 2010 års taxering. En grundläggande förutsättning för att skatteplikt ska uppkomma är att det är fråga om sådant spel som sker hos anordnare som inte har erforderlig licens enligt spellagen eller mot-
Skatt på spel SOU 2017:30
234
svarande inom EU/EES. Med licens avses även spel som är tillåtna utan licens inom EU/EES.
2
Utredningen föreslår även, vad gäller inkomstskatt, ett nytt undantag från skatteplikt. Detta undantag är spel hos anordnare med licens enligt spellagen med hemvist utanför EU/EES. Skattelättnaderna leder således inte till att något spelföretag inom EU/EES gynnas i förhållande till andra företag. Åtgärderna faller utanför statsstödsreglernas tillämpningsområde
För det fall det finns ett skatteavtal med spelföretagets hemviststat kan skattskyldigheten komma att begränsas av skatteavtalet. Om det uppkommer en dubbelbeskattning löses detta normalt genom avräkning av utländsk skatt mot svensk skatt på inkomsten.
Utredningens bedömning: Enligt utredningens bedömning är de
föreslagna ändringarna i inkomstskattelagen, vad avser beskattning av spelare, förenliga med EU-rätten.
Sammanfattningsvis är spel som saknar licens enligt spellagen (2018:000) skattepliktigt, såvida inte spelet är anordnat inom EES och samtidigt inte heller tillhandahålls i Sverige på ett sådant sätt som kräver licens. Det kan åskådliggöras genom ett par enkla exempel:
Exempel 1
En svensk spelare spelar på ett fysiskt kasino i Frankrike, som varken anordnar eller tillhandahåller spel i Sverige. Huruvida kasinot har ett i Frankrike erforderligt tillstånd för sin verksamsamhet, saknar betydelse för spelarens beskattning i Sverige. Kasinot ligger inom EES och spelet tillhandahålls inte i Sverige på ett sådant sätt att det fordras licens enligt spellagen. Spelaren blir inte beskattad för sina vinster på kasinot.
2 Se även det danska förhandsbeskedet, SKM.2009.276.LSR, vinst på onlinepoker hos anordnare med licens inom EU/EES var skattefri.
SOU 2017:30 Skatt på spel
235
Exempel 2
Ett spelföretag med licens på Malta (EES) tillhandahåller spel online till personer bosatta i Sverige. Företaget söker ingen svensk licens eller nekas en sådan licens. Vinst i ett sådant spel ska vara skattepliktig, eftersom spelföretaget saknar en sådan licens som krävs för att lagligen tillhandahålla spelet i Sverige, dvs. licens enligt spellagen (2018:000). Den omständigheten att spelet har licens på Malta saknar därvid betydelse. Spelaren blir beskattad för sina vinster hos spelföretaget.
Exempel 3
En svensk spelare spelar på ett fysiskt kasino i Las Vegas, som varken anordnar eller tillhandahåller spel i Sverige. Huruvida kasinot har ett i USA erforderligt tillstånd för sin verksamsamhet, saknar betydelse för spelarens beskattning i Sverige. Kasinot ligger utanför EES och spelet tillhandahålls inte i Sverige på ett sådant sätt att det fordras licens enligt spellagen. Spelaren blir beskattad för sina vinster på kasinot.
Vinstberäkningsmodell
Utredningen har även undersökt olika modeller för vinstberäkning och hur underlaget för beskattning av spelares vinster ska bestämmas. Det finns en modell för vinstberäkning i varje enskilt spel. Det ligger i speldeltagandet att det i vart fall teoretiskt ska vara möjligt att beräkna utfallet för varje enskild insats. Det bör dessutom framhållas att utredningen inte ser det som sannolikt att de icke licensierade spelanordnarna kommer att beräkna ett resultat i varje enskilt spel som service till sina kunder. De spelanordnare utredningen undersökt utgår från kundens tillgodohavande på ett spelkonto eller liknande.
När det gäller poker har Högsta förvaltningsdomstolen, HFD 2015 ref. 26, bedömt hur vinstberäkningen ska ske i den spelformen.
Skatt på spel SOU 2017:30
236
När ställning ska tas till hur lotteribegreppet i detta fall ska avgränsas och hur vinstberäkningen ska ske finns anledning att beakta hur pokerspelandet har kommit att utvecklas.
Pokerspel över Internet sker normalt genom att spelaren utnyttjar ett tillgodohavande som denne har hos en spelanordnare. Spelaren kan använda hela eller en del av tillgodohavandet för insatser. Vid s.k. kontantspel (cash games) kan en spelare köpa in sig i ett redan pågående spel och lämna detta när som helst. Vid pokerturneringar köper spelaren ett visst antal marker att spela med tills turneringen är slut. I turneringarna kan såväl återköp som tilläggsköp av marker förekomma.
Såväl kontant- som turneringsspel anordnas även i form av s.k. livespel. Hos en och samma anordnare kan förekomma både kontant- och turneringsspel, såväl över Internet som live.
Utvecklingen av spelen över Internet har medfört att spelandet kan pågå mer eller mindre kontinuerligt under en längre tid och i det enskilda fallet leda till betydande transaktionsvolymer. I detta perspektiv framstår det inte som rimligt och praktiskt genomförbart att med ett lotteri avse varje spelomgång.
I stället bör med ett lotteri avses allt pokerspel som sker hos en spelanordnare under ett kalenderår. Det bör gälla oavsett i vilken form eller på vilket sätt spelet sker. Det som spelaren ska beskattas för är ett positivt totalresultat (vinst) hos spelanordnaren, oavsett om detta visar sig i form av en ökning av ett tillgodohavande hos spelanordnaren eller på annat sätt.
En konsekvens av vad nu sagts är att beräknade förluster hos en spelanordnare inte ska kvittas mot vinster hos andra spelanordnare.
Utredningen har undersökt om domstolens bedömning och vinstberäkningsmodell kan tillämpas även i övrigt vad gäller andra former av skattepliktigt spel än poker.
En effekt av denna modell är en utökad kvittningsmöjlighet mellan andra spel än poker hos en och samma anordnare under beskattningsåret. Det kan hävdas vara en nackdel då det rör sig om olicensierat spel som i vart fall inte ska ha en förmånlig skattemässig behandling. Detta får vägas mot komplexiteten, för den skattskyldige spelaren, att beräkna resultatet av varje enskilt spel. Skattekontrollen bör även underlättas genom kontroll av årssaldon och årsresultat jämfört med kontroll av varje enskilt spel.
Enligt utredningens bedömning är de stora fördelarna modellens enkelhet och tydlighet för den enskilde spelaren. Domstolsprocesser kan undvikas. Beräkningsmodellen kan vidare bidra till skattesystemets legitimitet, vilket kan illustreras med ett exempel.
SOU 2017:30 Skatt på spel
237
Anta att A kontinuerligt spelar bingo som anordnas av ett spelföretag inom EES, vilket inte har licens för spelet i Sverige. Under året får A vinster utbetalade med 100 000 kronor och summa insatser under året är 200 000 kronor. Vid en bruttobeskattning ska A betala skatt med 30 000 kronor, trots att spelandet totalt sett har gått med 100 000 kronor i förlust.
Detta kan enligt utredningens uppfattning inte uppfattas som en lämplig ordning eftersom den försvårar ett uppnående av ambitionen om skattebetalarens frivilliga medverkan till att uppge sina skattepliktiga inkomster i deklarationen.
Efter en sammanvägning av vinstberäkningsmodellens för- och nackdelar finner utredningen att den ändå framstår som lämpligast som generell modell för beräkning av spelares vinster. Skillnaden mellan sammanlagda vinster och insatser under beskattningsåret hos en och samma spelanordnare utgör om det är överskott årets vinst hos den anordnaren. Resultatet får inte kvittas mellan olika spelanordnare.
26.8.8 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Utredningens förslag: De föreslagna ändringarna i inkomst-
skattelagen (1999:1229) IL föreslås träda i kraft 1 januari 2019. Bestämmelserna i de upphävda paragraferna ska dock fortfarande gälla för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.
Utredningens bedömning: Utredningens bedömning är att det
inte finns behov av särskilda övergångsregler.
Skälen för utredningens förslag: Utredningens utgångspunkt är
att samtliga ändringar träder ikraft samtidigt som ikraftträdandet av lagen om skatt på spel och lagen om skatt på vissa spelbord dock tidigast den 1 januari 2019.
Skatt på spel SOU 2017:30
238
26.9 Statsstöd
26.9.1 Utredningens direktiv
Ett av syftena med dagens spelreglering är att värna överskottet från spelverksamheten till staten och allmännyttiga ändamål. Enligt utredningsdirektiven bör förutsättningarna för finansiering av statens verksamhet och allmännyttiga ändamål, som i dag finansieras av intäkter från spelverksamhet, i så hög utsträckning som möjligt bevaras i samband med att ett licenssystem införs. Det anges vidare att en viktig princip för skattepolitiken är att regelverket ska vara förenligt med EU-rätten, bl.a. bestämmelserna i EUF-fördraget om fri rörlighet för personer, varor, tjänster och kapital samt reglerna om statligt stöd (prop. 2014/15:100, s. 105).
26.9.2 Inledning
Även om varje medlemsstat inom EU själv har att besluta om vilka nationella skatter som ska tas ut måste unionsrättsliga hänsyn tas vid utformningen av skatterna.
I kapitel 4 har lämnats en generell redogörelse för de EU-rättsliga reglerna om statligt stöd som finns upptagna i artiklarna 107–109 i EUF-fördraget. Reglerna ska förhindra att medlemsstaterna deltar i en kostsam bidragskapplöpning som i längden skulle vara ekonomiskt ohållbar för enskilda medlemsstater och påverka den gemensamma europeiska konkurrenskraften negativt. Artikel 107.1 innehåller kriterierna för att en åtgärd ska klassificeras som statligt stöd. I artikeln uppställs ett principiellt förbud mot stöd som
1. utgör en selektiv ekonomisk förmån, dvs. gynnar visst företag
eller viss produktion,
2. finansieras direkt eller indirekt genom offentliga medel,
3. snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen, och
4. påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
SOU 2017:30 Skatt på spel
239
Skattelättnader för en urskiljbar grupp företag har sedan länge ansetts som en sådan åtgärd som omfattas av statsstödsreglerna.
3
Åtgärder som är att anse som statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget är som utgångspunkt otillåtna, men kommissionen kan godkänna sådana stöd efter en ingående granskning.
4
Förutsättningarna för kommissionen att godkänna ett statligt stöd finns framför allt i artikel 107.2 och 107.3.
26.9.3 Befrielse från spelskatt
Lagen (1991:1482) 0m lotterisskatt anger att lotteriskatt inte betalas av bl.a. sådana lotterier som anordnats av en sådan sammanslutning som avses i 15 § lotterilagen (1994:1000), dvs. sådana lotterier som anordnas för allmännyttiga ändamål. Huvudfrågan i detta avsnitt är om det kan vara problematiskt ur ett statsstödsperspektiv att bibehålla dagens beskattningsordning. Det är först befrielsen från spelskatt för allmännyttiga ändamål som kommer att behandlas. I tur och ordning kommer de ovannämnda kriterierna i artikel 107.1 EUF-fördraget att tas upp till diskussion.
För att klargöra innebörden av begreppet statligt stöd i artikel 107.1 i EUF-fördraget meddelade EU-kommissionen den 19 september 2016 ett tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
5
Syftet med tillkänna-
givandet är att bidra till en enklare, öppnare och enhetligare tillämpning av statsstödsbegreppet, som tillsammans med anmälningskravet och genomförandeförbudet i fördraget måste tillämpas både av kommissionen och av de nationella myndigheterna, inklusive de nationella domstolarna.
Enligt EU-domstolen är statsstödsbegreppet ett rättsligt begrepp som bygger på en objektiv analys av faktiska omständigheter.
6
Arti-
3 Se exempelvis Tribunalens dom T-512/11 rörande en irländsk skatt på flygresor. 4 Närmare bestämmelser om granskningsförfarandet finns i artikel 108.2 och i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget (numera artikel 108 i EUF-fördraget), ändrad genom rådets förordning (EU) nr 734/2013 av den 22 juli 2013 om ändring av förordning (EG) nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget, (numera artikel 108 i EUF-fördraget). 5 Kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUT C 262, 19.07.16, s. 1. 6 Mål T-152/99, Hamsa mot kommissionen, REG 2002, II-3049, punkten 159; mål C-83/98 Ladbroke Racing mot kommissionen, REG 2000 I-3271, punkten 25.
Skatt på spel SOU 2017:30
240
kel 107.1 i EUF-fördraget ska tolkas i enlighet med dess syfte, dvs. att skydda konkurrensen på den inre marknaden.
7
Vidare tolkas be-
stämmelsen inte i förhållande till syftet med åtgärden utan i förhållande till vilka effekter åtgärden medför eller skulle kunna medföra.
8
Kommissionen utvecklar de bedömningsgrunder och principer som har vuxit fram kring de kriterier för statsstöd som fördraget innehåller och som nämns i föregående avsnitt. Således behandlar kommissionen begreppen företag och ekonomisk verksamhet, huruvida en eventuell stödåtgärd baseras på statliga medel/resurser och kan tillskrivas staten, huruvida en sådan åtgärd utgör en fördel för dem som omfattas av den, huruvida detta sker på ett selektivt sätt och huruvida åtgärden påverkar handeln mellan medlemsstaterna och konkurrensen.
När det gäller stöd via skattesystemet konstaterar kommissionen (avsnitt 5.4 i tillkännagivandet) att det står medlemsstaterna fritt att välja den ekonomiska politik som de anser vara lämpligast och särskilt att fördela skattebördan efter eget gottfinnande mellan de olika produktionsfaktorerna. Medlemsstaterna måste emellertid utöva dessa befogenheter i överensstämmelse med unionslagstiftningen vilket innebär att statsstödsreglerna måste följas även på skatteområdet.
När det gäller statsstödsreglernas tillämpning på skatter har kommissionen utfärdat ett meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag
9
(i fortsättningen kommissionens meddelande eller meddelandet). Detta meddelande, som också bör kunna användas på området för indirekta skatter, kommer att inta en central roll vid den följande prövningen.
Stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel
Reglerna om statligt stöd gäller endast om stödmottagaren är ett ”företag”. EU-domstolen har konsekvent definierat företag som enheter som bedriver ekonomisk verksamhet, oberoende av deras rätts-
7 Mål C-39/94 SFEI, REG 1996 I-3547, punkten 58; mål C-387/92 Banco Exterior, ECR 1994 I-877, punkten 12; mål 173/73 Italien mot kommissionen, ECR 1974 p. 709, punkterna 26–28. 8 Mål C-75/97, Belgien mot kommissionen (Maribel I), REG 1999 I-3671, punkten 25. 9 Kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag (EUT C 384, 10.12.98, s. 3–9).
SOU 2017:30 Skatt på spel
241
liga ställning och hur de finansieras. Klassificeringen av en viss enhet som ett företag beror därför helt och hållet på vilken typ av verksamhet som den bedriver.
För det första är det inte avgörande vilken rättslig form enheten har enligt nationell lagstiftning. Det kan t.ex. hända att en enhet som klassificeras som en sammanslutning eller en ideell förening enligt nationell rätt ändå måste betraktas som ett företag i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget. Detsamma gäller en enhet som formellt är en del av den offentliga förvaltningen. Det enda relevanta kriteriet är om enheten bedriver ekonomisk verksamhet.
För det andra är tillämpningen av reglerna om statligt stöd inte beroende av om enheten har upprättats i vinstsyfte. Även icke-vinstdrivande enheter kan erbjuda varor och tjänster på en marknad. Om så inte är fallet faller enheter utan vinstsyfte utanför kontrollen av statligt stöd.
För det tredje är klassificeringen av en enhet som ett företag alltid relaterad till en viss verksamhet. En enhet som bedriver både ekonomisk och icke-ekonomisk verksamhet är att betrakta som ett företag endast med avseende på den ekonomiska verksamheten.
För att statligt stöd ska anses föreligga krävs för det första att det är fråga om stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel.
Reglerna om statligt stöd gäller endast åtgärder som innebär en överföring av statliga medel (från nationella, regionala eller lokala myndigheter, offentliga företag och stiftelser m.m.). Stödet behöver inte nödvändigtvis vara beviljat av staten, utan det kan också beviljas av ett privat eller offentligt organ som utsetts av staten för att fungera som mellanhand. Detta kan vara fallet t.ex. när en privat bank eller en stiftelse får i uppdrag att förvalta en statligt finansierad stödordning.
Finansiella överföringar som utgör stöd kan ha många olika former. Inte bara bidrag eller räntesubventioner räknas som stöd, utan även lånegarantier, överavskrivningar, kapitaltillskott, skattebefrielser m.m. räknas hit. En förlust av skatteintäkter är således likvärdig med förbrukning av statliga medel i form av skatteutgifter.
Stödet ska utgöra en ekonomisk fördel som företaget inte skulle ha fått i sin normala verksamhet. Som exempel kan nämnas att ett företag får köpa eller hyra offentligt ägd mark till lägre pris än marknadspriset eller sälja mark till staten till högre pris än marknads-
Skatt på spel SOU 2017:30
242
priset. Det kan också vara fråga om ett företag som får tillträde till infrastruktur utan att betala avgift för det eller ett företag som får riskkapital från staten på villkor som är mer förmånliga än vad en privat investerare skulle ge. En fördel kan också ges genom olika former av skattelättnader, t.ex. en minskning av beskattningsunderlaget, skattebefrielse eller uppskov med en skatteskuld.
Av punkt 9 i kommissionens meddelande följer att den ifrågavarande åtgärden måste ge mottagarna en fördel som minskar de kostnader som normalt belastar deras budget. En sådan fördel kan enligt samma punkt ges genom olika former av skattelättnader för företaget, bl.a. genom total eller partiell nedsättning av skattebeloppet. Vidare måste skattefördelen, enligt punkt 10 i meddelandet, beviljas av staten eller med hjälp av statliga medel. Enligt sistnämnda punkt är en förlust av skatteintäkter likvärdig med förbrukning av statliga medel i form av skatteutgifter.
Selektivitetskriteriet
Selektivitetskriteriet innebär att det måste vara fråga om ett stöd som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion.
Selektivitetskriteriet syftar till att skilja mellan generella åtgärder och s.k. selektiva åtgärder. Åtgärder som anses vara generella omfattas inte av artikel 107.1, medan selektiva åtgärder gör det. På skatteområdet kan det vara svårt att avgöra när en skatt är generell och hur en avvikelse ska fastställas.
Punkt 12 i kommissionens meddelande stadgar följande. En selektiv fördel kan vara ett resultat av ett undantag från skattereglerna i lag. En åtgärds selektiva karaktär kan emellertid vara motiverad ”av skattesystemets art eller funktion”. Om så är fallet anses åtgärden inte vara statligt stöd enligt artikel 107.1 i fördraget.
I punkt 16 i meddelandet ges följande utveckling. Vad som är mest relevant vid tillämpningen av artikel 107.1 på en skatteåtgärd är att det genom denna åtgärd införs ett undantag från tillämpningen av skattesystemet till förmån för vissa företag i medlemsstaten. Det är alltså nödvändigt att först fastställa vilken generell ordning som är tillämplig (referenssystemet). Nästa steg är att undersöka om det med undantag eller avvikelse från detta system görs åtskillnad
SOU 2017:30 Skatt på spel
243
mellan företag i den aktuella åtgärden. För att göra detta är det nödvändigt att fastställa om åtgärden sannolikt kommer att gynna vissa företag eller viss produktion jämfört med andra som befinner sig i en likartad faktisk och rättslig situation, med hänsyn till det egentliga målet med referenssystemet.
10
Om selektivitet anses före-
ligga måste det undersökas om undantag från eller avvikelse inom denna ordning är motiverade ”av skattesystemets art eller funktion” eller som EU-domstolen vanligen uttrycker det ”inre logik”, dvs. om de är en direkt följd av grundprinciperna i eller riktlinjerna för skattesystemet i den berörda medlemsstaten.
11
Om så inte är fallet är det
fråga om ett statligt stöd.
För att fastställa vad som är ett undantag måste det finnas en utgångspunkt. Av praxis följer att det tycks vara det existerande skattesystemet som utgör utgångspunkten vid fastställande av vad som utgör ett undantag enligt bestämmelserna om statligt stöd. Enligt lotteriskattelagen är det endast hästsporten genom ATG som betalar lotteriskatt. De statligt ägda bolagen Svenska Spel och Casino Cosmopol samt folkrörelsernas lotterier är befriade från lotteriskatt. (Att Svenska Spel och Casino Cosmopol inte fortsatt kommer att vara skattebefriade framgår av avsnitt 26.8.2.)
I sammanhanget kan punkt 19 i kommissionens meddelande uppmärksammas. Där anges nämligen att det i många medlemsstater tillämpas olika skatteregler beroende på företagens rättsliga ställning. Som exempel ges att vissa offentliga företag befrias från t.ex. kommunalskatt eller bolagsskatt. Sådana regler, som gynnar företag som har rättslig ställning av offentliga företag och bedriver ekonomisk verksamhet, kan utgöra statligt stöd enligt artikel 107.1 i fördraget.
Vid denna bedömning måste undersökas om avvikelsen är motiverad ”av skattesystemets art eller funktion”.
Möjligheterna till rättfärdigande av ett undantag på grund av ”systemets art och funktion” regleras närmare i punkterna 23–27 i meddelandet. Beträffande spel för allmännyttiga ändamål kan punkt 25 vara av intresse. Där stadgas nämligen att det är självklart att vinstskatt inte kan tas ut om det inte finns någon vinst. Det kan således, enligt samma punkt, vara motiverat med hänsyn till skatte-
10 Om identifiering av referenssystemet och om undantag från detta, se Kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUT C 262, 19.07.16, s. 30). 11 Mål C-487/06 P, British Aggregates Association mot kommissionen, punkt 83.
Skatt på spel SOU 2017:30
244
systemets art att företag som saknar vinstsyfte, såsom t.ex. ideella föreningar, särskilt undantas från vinstskatt om de i praktiken inte kan gå med vinst.
Snedvridning av konkurrens
Ett stöd som ges av staten anses snedvrida konkurrensen eller hota att snedvrida konkurrensen om det finns en risk för att det förbättrar mottagarens konkurrensposition i förhållande till andra företag med vilka de konkurrerar. I praktiken konstateras en snedvridning av konkurrensen i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget generellt föreligga så snart som staten beviljar en ekonomisk fördel till ett företag inom en avreglerad sektor där det förekommer eller skulle kunna förekomma konkurrens. Offentligt stöd riskerar att snedvrida konkurrensen även om det inte hjälper det mottagande företaget att expandera eller vinna nya marknadsandelar. Det räcker att stödet gör det möjligt för det mottagande företaget att behålla en starkare konkurrensposition än det skulle ha haft om stödet inte hade getts.
Samhandelskriteriet
Samhandelskriteriet – innebär att stödet måste påverka handeln mellan medlemsstaterna. Begreppet har i kommissionens praxis liksom av EU-domstolen getts en mycket vid tolkning
12
. Det räcker normalt att visa att varan eller tjänsten som företaget producerar handlas över gränserna.
13
Med hänsyn till den vida tolkning samhandelskriteriet getts i praxis och det förhållandet att spel- och lotterier, särskilt med hjälp av Internet, förmedlas över gränserna, talar mycket för att även detta rekvisit är uppfyllt vad gäller skattebefrielsen av spel för allmännyttiga ändamål.
12 Allgårdh, EU och EG-rätten, 4 u. 2004, s. 477. 13 Allgårdh, a.a., s. 490.
SOU 2017:30 Skatt på spel
245
Undantag från förbudet mot statligt stöd
Det finns undantag från förbudet i 107.1 och kravet på förhandsgodkännande dels för åtgärder som omfattas av kommissionens gruppundantagsförordning (GBER)
14
, dels för stöd av mindre bety-
delse
15
. Den 17 juni 2014 antog kommissionen GBER, varigenom vissa kategorier av stöd anses förenliga med EUF-fördraget under förutsättning att särskilda villkor uppfylls. I dessa fall kan medlemsstaterna, på de villkor som anges i förordningen, införa åtgärder inom ramen för förordningen utan att behöva iaktta det normala förfarandet med föranmälan och kommissionens godkännande av åtgärderna. Det åligger dock medlemsstaterna att uppfylla förordningens övriga regler. Den allmänna gruppundantagsförordningen är dock inte tillämpbar för den nu aktuella situationen. Kommissionen har i förordning EU 1407/2013 antagit synsättet att stöd som uppgår till mindre belopp (de minimis-stöd) inte kan anses ha en sådan potentiell effekt på konkurrens och handel mellan medlemsstaterna att det kan anses omfattas av huvudregeln om otillåtna statsstöd. Kommissionen menar att ett stöd som utbetalas till ett företag och som uppgår till högst 200 000 euro över en treårsperiod, och där vissa villkor är uppfyllda, inte anses utgöra ett otillåtet statsstöd. Följande kriterier gäller för att det ska vara fråga om stöd av mindre betydelse:
• Stödtaket är generellt 200 000 euro under en period om tre beskattningsår. Den relevanta treårsperioden är av rörlig karaktär, vilket innebär att för varje nytt stöd av mindre betydelse som beviljas, måste det totala beloppet av stöd av mindre betydelse som har beviljats under tre på varandra följande beskattningsår, inklusive det innevarande, fastställas.
14 Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget. 15 Kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse.
Skatt på spel SOU 2017:30
246
• Stödtaket tillämpas på summan av allt offentligt stöd som betraktats som stöd av mindre betydelse. Det påverkar inte stödmottagarens möjlighet att få andra typer av statligt stöd enligt stödordningar som godkänts av kommissionen, dock med förbehåll för den regel om kumulering som beskrivs nedan.
• Stödtaket gäller alla kategorier av stöd, oberoende av form och syfte. Exempel på en kategori av stöd som är utesluten från regeln om stöd av mindre betydelse är exportstöd, en form av stöd som oavsett belopp är oförenligt med EUF-fördraget.
Förordningen gäller endast ”genomsynligt” stöd, dvs. stöd för vilket det är möjligt att i förväg räkna ut bruttobidragsekvivalenten utan att behöva göra en riskbedömning. Detta innebär att det finns ett antal begränsningar för vissa stödformer, t.ex. garantier. Endast garantier som inte överskrider 1,5 miljoner euro omfattas av förordningen.
Det ovan nämnda stödtaket om 200 000 euro under en period om tre beskattningsår gäller det totala belopp i stöd av mindre betydelse som beviljas ett enskilt företag. När en medlemsstat beviljar ett stöd av mindre betydelse måste den kontrollera om det nya stödet inte leder till att det sammanlagda stöd av mindre betydelse som företaget har mottagit under den relevanta treårsperioden överskrider stödtaket. Medlemsstaten är ansvarig för att inrätta det system som krävs för att säkerställa en effektiv kontroll av att taket för kumulering av stöd av mindre betydelse iakttas. Enligt förordningen är det tillräckligt att stödgivaren informerar stödmottagaren om att det är fråga om stöd av mindre betydelse samt att stödmottagaren intygar att villkoren är uppfyllda.
26.9.4 Landbaserat kommersiellt kasinospel (i dag restaurangkasino) och spel på fartyg i internationell trafik
I lag (1972:820) om skatt på spel regleras skatten på roulettspel. I lagen jämställs tärnings- och kortspel med roulettspel. Lagen reglerar därmed skatten på s.k. restaurangkasinospel enligt 32–34 §§lotterilagen (1994:1000).
Denna verksamhet har till det yttre formen av kasinospel men förutsättningarna skiljer sig i väsentlig mån från kasinospel enligt
SOU 2017:30 Skatt på spel
247
kasinolagen (1999:355), t.ex. genom att endast förhållandevis låga insatser och vinster medges. Av 32 § lotterilagen framgår att värdet av högsta insats på varje särskild vinstmöjlighet avseende roulett- och tärningsspel får vara högst 1/6 000 prisbasbelopp (cirka 7 kronor) och att värdet av den högsta vinsten på varje särskild vinstmöjlighet får vara högst 1/200 prisbasbelopp (cirka 220 kronor). När det gäller kortspel är motsvarande begränsningar 1/600 prisbasbelopp (cirka 70 kronor) respektive 1/400 prisbasbelopp (cirka 110 kronor) enligt 34 § lotterilagen. Att dessa belopp nu föreslås höjas framgår av avsnitt 13.2.
Spelskatt på roulettspel tas enligt 10 § lag om skatt på spel ut med olika belopp för varje kalendermånad, med 2 000 kronor för tillstånd som innebär rätt till spel på ett spelbord, 4 000 kronor för tillstånd som innebär rätt till spel på två spelbord, 9 000 kronor för tillstånd som innebär rätt till spel på tre spelbord, 18 000 kronor för tillstånd som innebär rätt till spel på fyra spelbord, 25 000 kronor för tillstånd som innebär rätt till spel på fem spelbord och därutöver med 5 000 kronor för varje ytterligare spelbord.
Även om spel rent faktiskt bedrivs på ett mindre antal bord än tillståndet medger, utgår skatten efter den rätt att anordna spel som framgår av tillståndet. Skatten har således viss karaktär av licensavgift.
Ca 180 anordnare hade tillstånd att bedriva restaurangkasinospel år 2016. Cherryföretagen är marknadsdominerande. Av de övriga anordnarna är merparten små företag.
Under år 2015 betalade Cherryföretagen cirka 8,5 miljoner kronor i spelskatt. Bolaget uppger i sin årsredovisning för år 2015 att bolagets intäkter
16
från restaurangkasinospel uppgick till 161,5 miljo-
ner kronor.
Det bör nämnas att lagen om skatt på spel också i princip omfattar det kasinospel (roulett-, tärnings- och kortspel) som bedrivs på fartyg i internationell trafik. År 2016 var det tre företag (Ålands
16 Av Cherrybolagets årsredovisning 2016 framgår att intäkter från koncernens spelverksamheter redovisas netto efter avdrag för spelarnas vinster.
Skatt på spel SOU 2017:30
248
Penningautomatförening, PAF Consulting AB och PAFER) som hade tillstånd att anordna kasinospel på sådana fartyg. Sammanlagt betalade dessa företag 699 000 kronor i punktskatt år 2016.
Utöver spelskatt betalar anordnaren bolagsskatt (22 procent) eller inkomstskatt (cirka 20–55 procent) på de intäkter som görs i verksamheten efter avdrag för kostnaderna för dess bedrivande.
Ett bibehållande av ”bordsskattemodellen” innebär en skatteförmån i förhållande till den skattenivå och regler som i övrigt gäller enligt förslaget till ny spelskattelag (vid en spelskatt på 18 procent av spelföretags behållning skulle denna sektor således betala cirka 34 miljoner kronor i skatt. En ökning i förhållande till nu gällande skattenivå med 127 procent).
Fråga är då om detta ”undantag” är motiverat av det relevanta systemets karaktär och allmänna systematik.
26.9.5 Utredningens bedömning
Utredningens bedömning: Skattebefrielsen av spel för allmän-
nyttiga ändamål är problematisk ur ett statsstödsperspektiv. Detsamma gäller utformningen av beskattningen för landbaserat kommersiellt kasinospel och kasinospel på fartyg i internationell trafik.
Regeringen bör – när en ny spelskattelag ska införas – så snart som möjligt inleda ett s.k. pre-notifieringsförande hos EU-kommissionen. Beroende på utfallet av detta förfarande kan det bli nödvändigt att ändra bestämmelserna i spellagen, så att en juridisk person som har licens enligt 5 kap. spellagen inte kan få licens för andra spel enligt spellagen. Sådan spelverksamhet skulle då få anordnas i annan juridisk person.
Skattebefrielse för allmännyttiga ändamål i vissa fall
För närvarande är det bara ATG som betalar lotteriskatt. Ovan har föreslagits att även nytillkomna licenshavare ska betala spelskatt. Utredningen har vidare funnit att konkurrenshänsyn talar för att även statsägda spelföretag bör betala spelskatt eftersom dagens skattebefrielse av de statligt ägda spelbolagen i en licensmodell är problematisk bl.a. ur ett statsstödsperspektiv.
SOU 2017:30 Skatt på spel
249
I avsnittet ovan har lämnats en generell beskrivning av tillämpliga EU-rättsliga bestämmelser om statligt stöd. Inledningsvis kan konstateras att skatteåtgärder är ett sätt att ge statligt stöd genom den minskning av skatteintäkter för staten detta leder till. Att slippa betala skatt innebär en ekonomisk fördel. Utöver detta krävs att gynnandet är selektivt och härigenom snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen. För att kunna göra denna bedömning måste inledningsvis den generella normen identifieras. Genom skattesystemets uppbyggnad med oinskränkt skattskyldighet som grundprincip torde undantag för vissa associationsformer, regionalstöd m.m. uppfylla kraven på selektivitet. Slutligen krävs att det rör sig om ekonomisk verksamhet. För att betraktas som detta krävs, oavsett organisationsform, att man utbjuder varor och tjänster på en allmän marknad. Kan avvikelser från normen anses påverka samhandeln är det fråga om ett statsstödsärende.
17
Skattebefrielsen av allmännyttiga ideella föreningar i det svenska systemet är historiskt förankrad och utgör vad som kan sägas vara en inneboende del av den svenska skatterätten. I budgetpropositionen för 2016 (2015/16:1, s. 254 f.) uttalas följande:
En allmännyttig ideell förening eller ett registrerat trossamfund är dock enligt 7 kap. 3 § andra stycket IL inte skattskyldig för bl.a. inkomst från en självständig näringsverksamhet, om inkomsten till huvudsaklig del kommer från verksamhet som har naturlig anknytning till föreningens allmännyttiga ändamål eller som av hävd utnyttjats som finansieringskälla för ideellt arbete. Omsättning i den inkomstskattebefriade verksamhetsdelen är inte heller föremål för mervärdesskatt pga. kopplingen mellan inkomstskattereglerna och mervärdesskattereglerna i 4 kap. 8 § mervärdesskattelagen (1994:200).18
I samma proposition ges också ett förtydligande av det politiska motivet till skattebefrielsen (s. 257).
Ideell verksamhet har en lång tradition i Sverige. Verksamheten har en stark folklig förankring och den bidrar i hög grad till demokratin, välfärd, trygghet, hälsa och livskvalitet i det svenska samhället. Grunden
17 Moderniserade skatteregler för ideell sektor, SOU 2009:65 s. 269. 18 Någon närmare förklaring till vad som avses med en av hävd utnyttjad finansieringskälla finns inte i lagstiftningen. Enligt förarbetena till inkomstskattereglerna (prop. 1976/77:135 s. 84 f.) räknas till sådana verksamheter bl.a. anordnande av bingo och andra lotterier, fester, basarer, loppmarknader, försäljnings- och insamlingskampanjer. Om t.ex. en idrottsförening bedriver en vanlig sportaffär eller om en religiös förening bedriver en bokhandel, beskattas däremot dessa inkomster.
Skatt på spel SOU 2017:30
250
för att det civila samhället ska kunna spela en aktiv roll i demokratin, både i sin röstbärande funktion och i sin dialog med staten, är att det finns goda och långsiktiga förutsättningar för organisationerna att bedriva såväl verksamhet som organisationsutveckling. Ett starkt, mångfacetterat och engagerat civilsamhälle är omistligt i en demokrati.
Om det fastställs att de allmännyttiga ideella föreningarna och de registrerade trossamfunden (fortsättningsvis bara omnämnt som ideella föreningar) inte befinner sig i en jämförbar rättslig och faktisk situation som de kommersiella spelbolagen med tanke på det mål som gäller för den svenska spelregleringen är det inte fråga om statligt stöd. I andra hand kan hävdas att särbehandling är berättigad av anledningar som har samband med den svenska lagstiftningens inre logik, dvs. i detta fall skattesystemets art och funktion. Om så är fallet är det inte heller fråga om statligt stöd i EU-rättslig mening.
Hittills har den lotteriverksamhet som bedrivits av ideella föreningar och registrerade trossamfund med allmännyttiga ändamål i Sverige varit undantagen skatteplikt. Tanken är inte att detta ska gälla för kommersiella bolag som via licens i framtiden kan få tillträde till den svenska spelmarknaden. Om nuvarande ordning bevaras inom ett avgränsat segment på den svenska spelmarknaden uppstår därför en skillnad i beskattningshänseende beroende på om en aktör har ett allmännyttigt ändamål eller inte.
Denna situation behöver dock inte vara problematisk i ett EUrättsligt perspektiv, under förutsättning att samtliga ideella föreningar och registrerade trossamfund med allmännyttigt ändamål behandlas lika i skattehänseende. För att det överhuvudtaget ska föreligga en inskränkning i etableringsfriheten eller den fria rörligheten för tjänster p.g.a. skatteskillnader, måste det nämligen handla om situationer som är objektivt jämförbara, vilka dessa olika kategorier (ideella föreningar och registrerade trossamfund respektive kommersiella bolag) inte med säkerhet kan anses vara.
Det kan också hävdas att den skattemässiga skillnaden på motsvarande sätt inte bör aktualisera några problem i förhållande till EU:s statsstödsregler. Enligt EU-domstolens rättspraxis ska nämligen undersökas om en given åtgärd gynnar vissa företag i förhållande till andra företag som befinner sig i en jämförbar rättslig och faktisk situation med tanke på det mål som gäller för åtgärden i fråga. Redan av det skälet att ideella föreningar och registrerade trossamfund och kommersiella bolag inte befinner sig en jämförbar rättslig och faktisk
SOU 2017:30 Skatt på spel
251
situation kan det alltså hävdas att statsstödsreglerna inte är tillämpliga (åtgärden är icke-selektiv).
I sammanhanget måste beaktas att lotterier sedan lång tid tillbaka utgjort en viktig finansieringskälla för föreningslivet. I dag ligger det årliga överskottet för folkrörelsernas och föreningslivets spel och lotterier på minst 1,6 miljarder kronor.
19
Genom att ideella för-
eningar och registrerade trossamfund tillåtits anordna lotterier har dessa delvis kunnat självfinansiera sin verksamhet. De ekonomiska konsekvenserna skulle bli betydande för ideella föreningar och registrerade trossamfund, om deras lotterier skulle underkastas spelskatt. Detsamma gäller bolagsskatt. Det sagda måste vägas mot konkurrenshänsyn, som i sig talar för beskattning även av spel för allmännyttiga ändamål.
En annan situation blir därför aktuell om de allmännyttiga ideella föreningarna och registrerade trossamfunden även har tillträde till den öppna konkurrensutsatta licensmarknaden.
20
Det är svårare att
motivera att de i ett sådant läge inte ges en förmånlig behandling som kan kvalificeras som statligt stöd, även om det finns visst stöd för att upprätthålla även en sådan skatteskillnad i EU-domstolens rättspraxis, nämligen om särbehandlingen är berättigad av anledningar som har samband med ett systems inre logik.
21
Det anförda inne-
bär enligt utredningen att skyldigheten att betala spelskatt och inkomstskatt ska gälla för alla på de områden där det råder öppen konkurrens (jfr avsnitt 11.9 om bingo online). Om en ideell förening eller registrerat trossamfund bedriver annat licenspliktigt spel än sådant som omfattas av 5 kap. spellagen så är den i likhet med andra licenshavare skattskyldig för de förstnämnda spelen.
Utredningen konstaterar att den verksamhet som bedrivs av berörda ideella föreningar i stor utsträckning är av icke-ekonomisk natur och därför normalt inte omfattas av bestämmelserna om statligt stöd. Men om den bedrivna verksamheten kan betraktas som ekonomisk verksamhet föreligger det en risk för att ett stöd riktat till vissa associationsformer för viss särskilt angiven verksamhet kan
19 Ebba Henrekson och Torbjörn Einarsson, Folkrörelserna, Staten och Internetcasinon – En översikt av den svenska spel- och lotterimarknaden, Handelshögskolan i Stockholm, 23 juni 2016. 20 Jörgen Hettne, Allmännyttiga ideella organisationer på en omreglerad spelmarknad – nya förutsättningar i ett EU-rättsligt perspektiv, 2016-11-23. 21 Mål C-53/00, Ferring, punkt 17.
Skatt på spel SOU 2017:30
252
bedömas som statligt stöd. Den ekonomiska verksamhet som dessa ideella organisationer bedriver är i stor utsträckning sådan som har naturlig anknytning till det allmännyttiga ändamålet.
De mindre ideella föreningarnas verksamheter bedrivs så gott som uteslutande på en lokal marknad och saknar härigenom påverkan på samhandeln. Den bör därför inte heller kunna anses uppfylla kriterierna för statligt stöd. Det kan t.ex. vara fråga om försäljning av lotter i samband med en lokal fotbollsmatch eller vid annan föreningsaktivitet. Sådana högst lokala aktiviteter av tillfällig natur får anses bedrivna på en sådan lokal marknad att den saknar påverkan på samhandeln.
Det kan dock inte helt uteslutas att en viss del av den finansierande verksamheten kan vara av sådant slag att den kan komma att bedömas utgöra statligt stöd enligt art. 107.1. Detta gäller inte minst de större rikslotterierna.
En sådan verksamhet som är av ekonomisk natur och inte kan hänföras till enbart en lokal marknad kan i vissa situationer berättigas med hjälp av bestämmelserna i fördragets art. 107.2 och 107.3. Även bestämmelserna om stöd av mindre betydelse kan innebära att skattesubventionen kan rättfärdigas. Vid bedömningen är det viktigt att hålla i minnet att det inte är ändamålet med verksamheten eller i vilken form den bedrivs som är avgörande. Dessa förhållanden är av underordnad betydelse då det alltid är effekten av stödet som avgör. Då bestämmelserna i fördragets art. 107.2 och 107.3 i första hand avser tillfälliga stödåtgärder till vissa branscher eller regioner är dessa inte tillämpliga här.
Däremot torde kommissionens förordning EU 1407/2013 som medför undantag för stöd som uppgår till mindre belopp kunna vara tillämpligt, åtminstone för de mindre verksamheterna. Kommissionen menar att ett stöd som utbetalas till ett företag och som uppgår till högst 200 000 euro över en treårsperiod inte har någon skadlig påverkan på konkurrensen och samhandeln. Fråga är alltså om 200 000 euro räknat på tre år för varje enskild mottagare och allt stöd som är att hänföra till statligt stöd ska räknas med. Ett stödbelopp om 200 000 euro motsvarar cirka 2 miljoner kronor, vilket fördelat på treårsperioden innebär cirka 670 000 kronor per år i stöd. Med kännedom om storleken på de ideella föreningar som finns bedömer utredningen att få skulle kunna komma upp i detta belopp i skatt som inskränkt skattskyldiga. Således skulle undantaget för
SOU 2017:30 Skatt på spel
253
stöd av mindre betydelse kunna rättfärdiga det stöd som dessa föreningar erhåller. Detta gäller naturligtvis också för den verksamhet som har naturlig anknytning till den allmännyttiga verksamheten.
Tillämpningen av undantaget för stöd av mindre betydelse kräver dock att allt stöd som har denna karaktär måste beaktas och sammanläggas. Den bedömningen får i avsaknad av centralt register göras av stödutbetalaren vid varje enskild utbetalning. Detta innebär att Skatteverket, som har att hantera skatteuppbörden, också måste göra denna prövning i samband med beskattningen. Om stödmottagaren även erhåller andra stöd så måste även de stödgivare som beviljar dessa andra stöd under de minimis även inkludera skattestöd vid sin prövning.
Sammanfattningsvis anser utredningen att det finns vissa problem med bestämmelserna om statligt stöd i förhållande till en fortsatt skattebefrielse för allmännyttigt spel, låt vara att en sådan skattebefrielse är lättare att motivera för mindre ideella föreningar. Utredningen har i samtal med företrädare för EU-kommissionen kommit till slutsatsen att ett statsstöd kan godkännas om Sverige lyckas visa att spelintäkterna är nödvändiga för den allmännyttiga verksamheten och att medlen inte används för annat än rent allmännyttig verksamhet. Vid en prövning måste det tydligt framgå att medlen för allmännyttig verksamhet separeras från annan ekonomisk aktivitet som organisationerna kan ägna sig åt. Inte minst gäller detta om organisationerna också ägnar sig åt annat spel för vilket spelskatt eller inkomstskatt utgår. Utredningen har inte lyckats utröna om det utgör en särskild svårighet för det fall att spelverksamheten bedrivs i t.ex. ett aktiebolag (det kan då vara svårare att göra gällande att verksamheten inte kan ge någon vinst). Kommissionens råd är att regeringen ger in en föranmälan (pre-notifikation), vilket underlättar och påskyndar de fortsatta diskussionerna.
Utredningen delar denna uppfattning och anser att regeringen bör överväga att ge Lotteriinspektionen i uppdrag att i samråd med Skatteverket ta fram en samlad bild över den faktiska och rättsliga situation som allmännyttiga organisationer befinner sig i och över de allmännyttiga ändamål som i dag helt eller delvis finansieras av nuvarande förmånstagare (se t.ex. avsnitt 12.6.1) genom lotteritillstånd.
Det finns också anledning att uppmärksamma prövningen av den danska spelregleringen som efter anmälan har prövats och godkänts
Skatt på spel SOU 2017:30
254
av kommissionen även om omständigheterna var helt annorlunda.
22
I detta fall fann kommissionen att vissa företag gynnades i jämförelse med andra företag vars rättsliga och faktiska situation var jämförbar med tanke på det mål som gäller för ordningen i fråga. Den menade vidare att Danmark inte hade kunnat visa att åtgärden kunde motiveras genom det danska skattesystemets logik. Skillnaden i beskattning baserades inte här på att det i organisatoriskt och faktiskt hänseende var olika typer av aktörer utan att det var aktörer som bedrev olika verksamhet (online- och landbaserade spelaktörer).
Den danska skatteskillnaden rättfärdigades med stöd av undantagen för statligt stöd i artikel 107.3 c EUF-fördraget (underlätta utvecklingen av vissa näringsverksamheter) eftersom den ansågs grundad på ett allmänintresse. Kommissionen uttalade att de argument som de danska myndigheterna hade lagt fram för att motivera antagandet av den anmälda åtgärden var välgrundade och att den anmälda lagen om spel, i den utsträckning den var avsedd att liberalisera marknaden och tillåta danska och utländska onlinespelaktörer att erbjuda sina tjänster till personer med hemvist i Danmark samtidigt som de såg till att de uppfyllde de nödvändiga villkoren för att beviljas licens från de danska myndigheterna, tjänade som ett väldefinierat mål i allmänhetens intresse. Med tanke på dessa aspekter ansåg kommissionen att den lägre skattesatsen för onlinespel var ett lämpligt instrument för att nå de liberaliseringsmål som gällde för den nya lagen om spel.
Målet för den föreslagna spellagen är också att, åtminstone delvis, liberalisera den svenska spelmarknaden. Det kan hävdas att detta är ett väldefinierat mål i allmänhetens intresse, som inte bör innebära att en befintlig allmännyttig sektor drabbas mycket hårt eller t.o.m. riskerar att slås ut.
22 Kommissionens beslut av den 20 september 2011 om åtgärd C 35/10 (f.d. 302/10) som Danmark avser att genomföra i form av beskattning av onlinespel enligt den danska lagen om spelskatter (2012/140/EU).
SOU 2017:30 Skatt på spel
255
Är det möjligt att behålla en särskild skattemodell för vissa bordsspel?
Restaurangkasinon är ett av ett fåtal undantag från huvudregeln att privat vinstintresse inte får förekomma på den svenska spelmarknaden Det ska dock observeras att verksamheten är tänkt att utgöra ett komplement av förströelsekaraktär till annan verksamhet. Restaurangkasinon är således inte förbehållna staten eller folkrörelserna och i praktiken anordnas allt spel på restaurangkasinon av privata företag. Detsamma gäller det andra undantaget från huvudregeln, nämligen kasinospel på fartyg i internationell trafik.
Även målsättningen med den svenska lagstiftningen har betydelse. I målet Ladbroke mot kommissionen
23
framhöll sålunda EU-dom-
stolen att avgifter som togs ut på insatser vid vadhållning avseende kapplöpningar kunde vara olika, med hänsyn till olika kapplöpningssystems karaktär. En gynnande behandling innebar i en sådan situation inte att det förelåg statligt stöd i den mening som avses i artikel 107 EUF-fördraget. Domstolen uttalade att eftersom de två kategorierna av vadhållning inte var identiska, kunde en gynnande behandling i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget inte automatiskt anses föreligga pga. att dessa kategorier behandlas olika. I detta mål accepterades alltså att olika lotteriskatt togs ut beroende på spelens karaktär.
24
Ett bibehållande av bordsskattemodellen innebär en skatteförmån i förhållande till den skattenivå och regler som i övrigt gäller enligt förslaget till ny spelskattelag (vid en spelskatt på 18 procent skulle t.ex. de tidigare restaurangkasinoanordnarna således betala cirka 34 miljoner kronor i skatt. En avsevärd ökning i förhållande till nu gällande skattenivå).
Fråga är då om detta ”undantag” är motiverat av det relevanta systemets karaktär och allmänna systematik? När beskattningen av roulett och liknande infördes anförde dep.ch. i prop. 1972:128 bl.a. följande.
23 Mål C-353/95 P, Tiercé Ladbroke mot kommissionen. 24 I sin dom i målet Ferring upprepade EU-domstolen att en gynnande behandling inte föreligger om en särbehandling är berättigad av anledningar som har samband med ett systems inre logik (mål C-53/00, Ferring, punkt 17).
Skatt på spel SOU 2017:30
256
I debatten har förekommit uttalanden eller yrkanden om totalt förbud för sådant spel eller att de privata vinstintressena i denna spelverksamhet borde elimineras helt eller delvis. I sådant sammanhang har också framförts tanken på en särskild spelbeskattning. (s. 45)
Vid en beskattning av de här aktuella spelen finns det särskilda skäl att uppställa krav om tillstånd av offentlig myndighet. I likhet med vad som gäller beträffande annan indirekt beskattning krävs registrering av de skattskyldiga för kontroll och redovisning av spelskatten. Registreringen bör som utredningen framhållit baseras på lämnade speltillstånd. (s. 47 f.)
Liksom utredningen anser jag att valet i fråga om utformningen av beskattningen står mellan en skatt på behållningen av spelet och en skatt i forma av en fast avgift. Utredningen har för sin del förordat den förstnämnda lösningen, främst av det skälet att den erbjuder en jämnare och likvärdigare beskattning än en fast avgift. Ett flertal remissinstanser förordar emellertid en fast avgift under åberopande av att den beskattningsformen har väsentliga fördelar från kontrolltekniska och andra praktiska synpunkter. Även om jag har full förståelse för utredningens motiveringar anser jag att de invändningar som vid remissbehandlingen rests mot den förordade lösningen har sådan tyngd att de ej kan lämnas utan beaktande. Jag har därför ansett mig böra frångå den av utredningen förordade lösningen och förordar i stället att en beskattning av såväl automat- som roulettspelet införs i form av en fast avgift, licensavgift. (s. 54)
När det gäller införandet av den nuvarande utformningen av punktbeskattningen av restaurangkasino anförde regeringen följande (prop. 1993/94:243, Försäljning av AB Tipstjänst till svenskt föreningsliv m.m., s. 11).
Regeringen anser det vara väl motiverat att förenkla reglerna för roulettbeskattningen. Spelskatten för roulettspel bör bestämmas endast i förhållande till det antal bord speltillståndet omfattar, vilket medför betydande administrativa förenklingar. Såväl Riksskatteverkets som Lotterinämndens förslag beräknas ge oförändrade skatteintäkter. Lotterinämndens förslag innebär den minsta förändringen av skattebelastningen för de som i dag betalar spelskatt för roulettspel. Regeringen anser det därför lämpligt att spelskatten på roulettspel ändras i enlighet med detta förslag med det tillägget att om rätt till spel föreligger på flera bord än fem skall skatt för vart och ett av dessa bord tas ut med 5 000 kronor per månad. Ändringen föreslås träda i kraft den 1 januari 1995.
Licens till landbaserat kommersiellt spel och spel på fartyg i internationell trafik kan ges till alla som uppfyller de generella kraven. Inte heller skatten i sin nuvarande utformning har några diskriminerande inslag eftersom den ska betalas av alla med en sådan licens.
SOU 2017:30 Skatt på spel
257
Nuvarande punktbeskattning fungerar väl p.g.a. att den är enkel, förutsägbar och svår att kringgå. Det är däremot svårt att uttala sig om de långsiktiga skatteffekterna av en övergång till den alternativa föreslagna spelskattemodellen eftersom ett byte av skattemodell får stora effekter för den aktuella sektorn.
På samma sätt som arbetet kring fortsatt skattebefrielse för allmännyttigt spel har utredningen berört denna fråga med företrädare för kommissionen. Dessa har framhållit att de totala skatteintäkterna för denna spelverksamhet inte är försumbara och att kommissionen – helst i en föranmälan – vill ha mer underlag rörande spelets förströelsekaraktär, risk för problemspelande m.m.
Utredningen, som delar kommissionens uppfattning om den fortsatt hanteringen, vill – liksom tidigare – peka på att målet för den föreslagna spellagen är att, åtminstone delvis, liberalisera den svenska spelmarknaden. Det kan hävdas att detta är ett väldefinierat mål i allmänhetens intresse, som inte bör innebära att särskilt de mindre aktörerna inom den aktuella sektorn riskerar att slås ut. Detta skulle också medföra ökade risker för illegalt spel. En synkronisering av skattemodellerna drabbar också i huvudsak en enda (börsnoterad) aktör.
Det fortsatta förfarandet
Bestämmelserna i artikel 107.3 ger kommissionen ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning av om en stödåtgärd ska godkännas eller inte. För att underlätta för medlemsstaterna att utforma sina stödåtgärder så att de är förenliga med den inre marknaden har kommissionen utfärdat en rad meddelanden och riktlinjer för vad den fäster vikt vid i sin bedömning av anmälda stödåtgärder.
Statsstödsreglerna vilar på ett system med förhandsgranskning. Enligt artikel 108.3 i EUF-fördraget ska medlemsstaterna anmäla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder till kommissionen. Medlemsstaterna får inte införa detta slag av stödåtgärder förrän kommissionen granskat åtgärderna (genomförandeförbudet). Stöd som kommissionen betraktar som statligt stöd och som har lämnats utan att det har anmälts i förväg eller som har anmälts men genomförts innan det har godkänts, dvs. står i strid med genomförandeförbudet, ska som regel betalas tillbaka.
Skatt på spel SOU 2017:30
258
För det fall medlemsstaten vägrar att följa kommissionens beslut kan kommissionen välja att väcka talan inför EU-domstolen. Medlemsstaten riskerar då att fällas för fördragsbrott med kännbara böter som följd. Genomförandeförbudet har av EU-domstolen ansetts ha s.k. direkt effekt, vilket innebär att det kan åberopas av enskilda inför nationella domstolar.
25
Sedan den 1 juli 2013 reglerar lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler återkrav av olagliga statsstöd. Den som har lämnat olagligt stöd, dvs. stöd i strid med genomförandeförbudet i artikel 108.3 i EUF-fördraget, ska återkräva stödet och den som har tagit emot olagligt stöd ska betala tillbaka stödet, om inte återkrav eller återbetalning får underlåtas enligt unionsrätten (2–3 §§).
Som framgått ovan har utredningen inte kunnat dra slutsatsen att skattebefrielsen av spel för allmännyttiga ändamål eller beskattningsmodellen för landbaserat kommersiellt spel inte utgör statsstöd. Båda dessa frågor bör därför anmälas till EU-kommissionen för prövning, i första hand genom en s.k. föranmälan. Regeringen bör, om den aviserade tidsplanen ska hålla, inleda detta förfarande så snart som möjligt. Det kan framhållas att genomförandet av den danska spelregleringen försenades med cirka ett år till följd av klagomål på och den efterföljande statsstödsprövningen av den danska spelskatten.
26.10 Den föreslagna skattemodellens effekter på statens inkomster och överskottet från spel
För att värdera effekterna av den föreslagna skattemodellen på statens inkomster utgår samtliga beräkningar i detta avsnitt från situationen på den svenska spelmarknaden år 2015. Metoden är att jämföra inkomstutfallet av att tillämpa den föreslagna modellen på 2015 års marknadssituation med det faktiska utfallet år 2015.
25 Se bl.a. EU-domstolens dom den 11 december 1973 i mål 120/73 Lorentz. Se även prop. 2012/13:84 Olagligt statsstöd.
SOU 2017:30 Skatt på spel
259
Tabell 26.4 Nettoomsättning på den svenska spelmarknaden år 2015
(miljoner kronor)
Aktör Nettoomsättning
Svenska Spel
8 961
licensspel
1 750
lotterier och nummerspel
4 803
Casino Cosmopol
1 180
värdeautomatspel
1 227
ATG
3 750
Folkrörelsens spel
3 448
Restaurangkasino
432
Landbaserad bingo
229
Aktörer utan svenskt tillstånd
4 380
Summa
21 050
Källa: Lotteriinspektionen
Marknaden har delats upp i ett antal potentiella skattesubjekt som kan bli skattskyldiga med den nya skattemodellen. Svenska Spels omsättning delas t.ex. upp i fyra olika skattesubjekt såsom konkurrensutsatta spel som kommer att erbjudas med licens, lotteri och nummerspel som fortsatt exklusivt kommer erbjudas av Svenska Spel, samt Casino Cosmopol och värdeautomatspel. Folkrörelserna och landbaserad bingo omfattar ett stort antal aktörer som inte föreslås beskattas i den föreslagna modellen. Landbaserat kommersiellt kasinospel (nuvarande restaurangkasinon) och spel på fartyg i internationell trafik föreslås beskattas på motsvarande sätt som i dag. De olika aktörstyperna redovisas dock tillsammans för överskådlighet. Omsättningen för de aktörer som verkar utan svenskt tillstånd uppgick till drygt 4 miljarder kronor under år 2015. I den föreslagna modellen antas denna omsättning kanaliseras i olika grad i olika scenarier, med olika skatteutfall som följd.
Skatt på spel SOU 2017:30
260
Tabell 26.5 Behållningen från spel (nettoomsättning) på den svenska
spelmarknaden år 2015 (miljoner kronor)
Aktör Punktskatt Överskott
Summa
Svenska Spel
4 803
4 803
licensspel
939
939
lotterier och nummerspel
2 575
2 575
Casino Cosmopol
631
631
värdeautomatspel
658
658
ATG
1 337
26
-
Folkrörelsens spel
-
Restaurangkasino
15
-
Landbaserad bingo
-
Aktörer utan svenskt tillstånd
-
Summa
1 352
4 803
6 155
Källa: Lotteriinspektionen och egna beräkningar
Statens inkomster från spelmarknaden härrör från ett system där staten punktbeskattar ATG:s behållning från spel samt restaurangkasinoanordnare i form av en skatt per spelbord. Utöver detta får staten inkomster från Svenska Spel i form av det överskott som bolaget genererar. Statens samlade inkomster från spelmarknaden var 6 155 miljoner kronor 2015. Där huvuddelen av inkomsterna var från Svenska Spel. Punktskatten på ATG:s verksamhet genererade 1 337 miljoner kronor medan bordsskatten generade 15 miljoner kronor.
Utredningens föreslagna modell innebär en punktskatt på behållningen från spel samt att spelbolagen ska betala bolagsskatt. Denna punktskatt gäller oavsett spelform och spelanordnare med undantag för restaurangkasinoanordnare (numera landbaserat kommersiellt kasinospel) och för kasinospel på fartyg i internationell trafik som föreslås ha fortsatt skatt per spelbord. Ytterligare undantag föreslås för spelverksamhet där överskottet går till allmännyttiga ändamål (inklusive landbaserat bingo).
26 ATG:s nettoomsättning och skattebas skiljer sig något åt. Den effektiva skattesatsen på nettoomsättning är därför 35,7 procent i stället för 35 procent.
SOU 2017:30 Skatt på spel
261
Det finns nedåtrisker, t.ex. om spelmarknaden, licenssystemet och berörda spelföretag inte utvecklas i enlighet med utredningens bedömningar, som kan leda till att det offentligfinansiell utfallet kan bli svagare.
Tabell 26.6 Statens möjliga inkomstkällor i det föreslagna systemet
Aktör Punktskatt Bolagsskatt Överskott
Svenska Spel
Licensspel
Ja
Ja
Ja
lotterier och nummerspel
Ja
Ja
Ja
Casino Cosmopol
Ja
Ja
Ja
Värdeautomatspel
Ja
Ja
Ja
ATG
Ja
Ja
-
Folkrörelsens spel
-
-
-
Restaurangkasino
Ja
Ja
-
Landbaserad bingo
-
-
-
Nya aktörer med licens
Ja
Ja
-
Källa: Egna beräkningar
26.10.1 Statiskt huvudscenario
I huvudscenariot antas att kanaliseringsgraden når 90 procent av de konkurrensutsatta delarna av marknaden, dvs. cirka 10 miljarder kronor. Svenska Spel delas i ett bolag som hanterar lotterier och nummerspel, Casino Cosmopol och värdespelsautomater och ett konkurrensutsatt bolag som hanterar onlinekasino, vadhållning, bingo online och onlinepoker. Alla beräkningar baseras på att punktskatten är 18 procent.
De nya spelmarknadsreglerna kan förutsättas påverka priset på spel och andra viktiga marknadsaspekter som förändrar både den totala efterfrågan och dess sammansättning. I detta statiska scenario antas dock marknadsutfallet förbli oförändrat för att uppskatta effekterna på statens inkomster enbart till följd förändringarna i skattereglerna.
I tabell 26.7 redovisas statens uppskattade inkomster med den nya skattemodellen. Enligt denna modell skulle spelmarknaden generera 2 912 miljoner kronor i punktskatt, 1 220 miljoner i bolagsskatt och 2 488 miljoner kronor i överskott från Svenska Spel. Totalt kan statens inkomster förväntas vara 6 622 miljoner kronor.
Skatt på spel SOU 2017:30
262
Tabell 26.7 Statens inkomster ifrån spelmarknaden år 2015 med föreslagen
beskattningsmodell (miljoner kronor)
Aktör Punktskatt Bolagsskatt Överskott Summa
Svenska Spel
1 613
702 2 488
4 803
Licensspel
315
137
486
938
lotterier och nummerspel 865
376 1 334
2 575
Casino Cosmopol
212
92
328
632
Värdeautomatspel
221
96
341
658
ATG
675
520
- 1 195
Folkrörelsens spel
-
-
-
-
Restaurangkasino
15
0
-
15
Landbaserad bingo
-
-
-
-
Nya aktörer med licens
609
0
-
-
Summa
2 912
1 222
2 488
6 622
Not: Bolagsskattebasen beräknas som bolagens nettoomsättning med avdrag för punktskatt och rörelsekostnader. Not: Tabellen utgår från 90 procent kanaliseringsgrad för allt spel som är konkurrensutsatt och kräver en licens. 90 procent kanaliseringsgrad innebär därmed den ackumulerade omsättningen för hästvadhållning, sportvadhållning, poker, online bingo, online kasino och övriga onlineprodukter som nya aktörer med licens tillgodoser. Den ackumulerade omsättningen för dessa spel uppgår till 9 974 miljoner kronor. Not: Det antas att hela kanaliseringsförlusten sker hos de nya aktörerna med licens. Givet 90 procent kanaliseringsgrad så innebär det att 10 procent av 9 974 miljoner kronor antas ske utanför regleringen. Det innebär en kanaliseringsgrad på cirka 77 procent av de nya aktörerna med licens. Källa: Egna beräkningar
Inkomster från bolagsbeskattningen
I beräkningarna uppskattas att de nya aktörer som har licens betalar en punktskatt på dryg 600 miljoner kronor. Dessa nya aktörer antas dock fortsatt vara baserade utomlands och inte vara inkomstskatteskyldiga i Sverige. Detta betyder att de inte kan förväntas betala bolagsskatt. Med liknande argumentation kan skatteinkomsterna från ATG:s bolagsskatt ifrågasättas. Det finns en betydande risk att ATG väljer att lokalisera sin verksamhet utomlands för att på detta minska sina skatteutgifter. Om den del av Svenska Spel som hanterar licensspelen säljs kan även denna bolagsskatteinkomst försvinna. Sammantaget innebär detta en möjlig årlig inkomstförlust för staten på 520 + 137 = 657 miljoner kronor. Detta betyder att den föreslagna skattemodellen kan förväntas generera knappt 6 miljarder kronor i inkomster till staten om ATG inkomstbeskattas i en annan jurisdiktion och om Svenska Spels licensspel säljs till en privat aktör som flyttar verksamheten utomlands.
SOU 2017:30 Skatt på spel
263
Förändringar i statens inkomster
I tabell 26.8 redovisas skillnaden i statens inkomster mellan den nuvarande och utredningens föreslagna modell. Punktskatteinkomsterna ökar med 1 560 miljoner kronor. Detta beror på att Svenska Spel betalar in punktskatt för samtliga spelformer de erbjuder. Punktskatten från ATG bedöms minska med 662 miljoner kronor då deras punktskatt minskar med från 35 procent till 18 procent. Skatteminskningen från ATG kompenseras till stor del av att de aktörer som i dagsläget saknar svenskt tillstånd betalar punktskatt.
Tabell 26.8 Förändring i statens intäkter från spelmarknaden (föreslagen –
nuvarande beskattningsmodell, miljoner kronor)
Aktör Punktskatt Bolagsskatt Överskott Summa
Svenska Spel
1 613
702 -2 315
0
Licensspel
315
137
-452
0
lotterier och nummerspel 865
376 -1 241
0
Casino Cosmopol
212
92
-305
0
värdeautomatspel
221
96
-317
0
ATG
-662
520
-142
Folkrörelsens spel
-
-
-
-
Restaurangkasino
0
-
-
Landbaserad bingo
-
-
-
-
Nya aktörer med licens
609
0
-
609
Summa
1 560
1 222 -2 315
467
Källa: Egna beräkningar
Bolagsskatten ger 1 222 miljoner kronor, och Svenska Spel står för 702 miljoner kronor och ATG 520 miljoner kronor. Bolagsskatten från landbaserat kommersiellt kasinospel (nuvarande restaurangkasinon) och spel på fartyg i internationell trafik är så pass liten att den inte påverkar resultatet.
Överskottet från Svenska Spel bedöms minska med 2 315 miljoner jämfört med nuvarande modell. Anledningen till detta är att Svenska Spels resultat belastas med spelskatt och inkomstskatt.
Eftersom Svenska Spel fortsatt antas vara statligt ägt är statens inkomster från Svenska Spel oförändrade. Skillnaden för Svenska Spel är att statens inkomster i stället kommer från tre olika källor i stället för att enbart genereras som överskott. Punktskatten från ATG
Skatt på spel SOU 2017:30
264
minskar men en stor del av detta kompenseras för genom att ATG betalar bolagsskatt. Utöver detta tillkommer punktskatteintäkter från de aktörer som för närvarande inte har något tillstånd i Sverige. Utredningens föreslagna modell genererar således 467 miljoner kronor mer än nuvarande system. Givet att ATG inte betalar bolagsskatt innebär förslaget att statens inkomster minskar med 53 miljoner kronor. Förslaget kan ur ett statiskt marknadsperspektiv därför i det närmaste ses som helt fiskalt neutralt och därför lämna statens förutsättningar att finansiera sin verksamhet som oförändrade.
26.10.2 Statiska känslighetsanalyser
Det ovan redovisade huvudscenariot bygger på ett flertal antaganden. Detta avsnitt syftar på att förändra några av dessa antaganden för att bedöma resultatens känslighet. De parametrar som ändras är skattens storlek, kanaliseringsgraden, samt förslaget om skattebefrielse för vissa aktörer. Endast ett antagande ändras i taget för att kunna bedöma känsligheten.
Alternativa antaganden om skattens storlek
I tabell 26.9 redovisas statens inkomster med en punktskatt på 15 procent, den föreslagna skattesatsen på 18 procent samt 20 respektive 25 procent av behållningen från spel.
Tabell 26.9 Statens inkomster ifrån spelmarknaden med föreslagen
skattemodell efter skattesats (miljoner kronor)
Skattesats Punktskatt Bolagsskatt Överskott Summa Skillnad mot nuvarande
skattemodell
15 % 2 429 1 305 2 698 6 432
277
18 % 2 912 1 222 2 488 6 622
467
20 % 3 234 1 166 2 348 6 748
593
25 % 4 038 1 026 1 999 7 063
908
Källa: Egna beräkningar
SOU 2017:30 Skatt på spel
265
En punktskatt på 15 procent medför att statens inkomster blir 6 432 miljoner kronor. Jämfört med nuvarande system blir statens skatteinkomster 277 miljoner högre. Räknas ATG:s bolagsskatt av, i detta fall 545 miljoner kronor, betyder detta att staten kan förväntas förlora 267 miljoner kronor i inkomster. En skattesats på 15 procent försämrar därmed förutsättningarna för staten att finansiera sin verksamhet.
En punktskatt på 20 procent medför i stället att statens inkomster blir 6 748 miljoner kronor. Jämfört med nuvarande system blir statens skatteinkomster 624 miljoner högre. Räknas ATG:s bolagsskatt av, i detta fall 503 miljoner kronor, betyder detta att staten kan förväntas öka sina inkomster med 90 miljoner kronor. En skattesats på 20 procent förbättrar därmed förutsättningarna för staten att finansiera sin verksamhet. På samma sätt innebär skattenivåer över 20 procent att statens offentligfinansiella position kan förväntas förbättras, givet att kanaliseringsgraden kan upprätthållas.
Alternativa antaganden om kanaliseringsgrad
I tabell 26.10 redovisas statens inkomster när kanaliseringsgraden ändras, allt annat lika. De valda kanaliseringsgrader som redovisas är 90 (huvudscenario) 85, 80 och 70 procent. I alla scenarier beror kanaliseringsgraden på hur pass många aktörer som för närvarande inte har något svenskt tillstånd som skaffar ett tillstånd i licenssystemet. En lägre kanaliseringsgrad än i huvudscenariot betyder därför att enbart punktskatteinkomsterna från de nya licensierade aktörerna påverkas. Statens inkomster från de andra aktörerna är således oförändrade.
Skatt på spel SOU 2017:30
266
Tabell 26.10 Statens inkomster ifrån spelmarknaden med föreslagen
skattemodell efter kanaliseringsgrad (miljoner kronor)
Kanaliseringsgrad
Punktskatt Bolagsskatt Överskott Summa Skillnad mot nuvarande
skattemodell
90 %
2 912 1 222 2 488 6 622
467
85 %
2 822 1 222 2 488 6 532
377
80 %
2 695 1 222 2 488 6 405
249
70 %
2 553 1 222 2 488 6 263
107
Not: En kanaliseringsgrad på 90 procent innebär en kanaliseringsgrad för de nya aktörerna med licens på 77 procent. En kanaliseringsgrad på 85 procent innebär en kanaliseringsgrad på 66 procent för de nya aktörerna med licens. En kanaliseringsgrad på 80 procent innebär en kanaliseringsgrad på 54 procent. En kanaliseringsgrad på 70 procent innebär en kanaliseringsgrad för de nya aktörerna med licens på 32 procent. Källa: Egna beräkningar
Om den föreslagna skattemodellen endast uppnår en kanaliseringsgrad på 85 procent innebär detta att statens inkomster från spelmarknaden blir 6 532 miljoner kronor, vilket är 377 miljoner kronor mer än jämfört med det nuvarande systemet. Även vid lägre kanaliseringsgrader kan statens finanser förväntas förstärkas jämfört med dagens system. Denna slutsats är dock beroende av hur ATG kan förväntas agera. Givet att de flyttar delar av sin verksamhet och inkomstbeskattas utomlands innebär detta att staten förlorar 520 miljoner kronor i bolagsskatter. Kanaliseringsgrader under 90 procent innebär därför att statens inkomster blir lägre än i det nuvarande systemet. Vid 85 procents kanaliseringsgrad blir statens inkomster i det föreslagna systemet cirka 140 miljoner lägre än i nuvarande system om ATG inte betalar bolagsskatt. Vid 80 procent kanaliseringsgrad blir inkomsterna 270 miljoner lägre.
Alternativa antaganden om skattebefrielse
Utredningens förslag innebär skattebefrielse för folkrörelsernas spel och att restaurangkasino punktbeskattas per spelbord. I tabell 26.11 redovisas ett scenario där samtliga aktörer i stället beskattas med en enhetlig skattemodell på 18 procent av behållningen från spel. I detta scenario är statens inkomster 7 303 miljoner kronor, vilket är 681 miljoner kronor mer jämfört med huvudscenariot. En sådan modell innebär att Folkrörelserna betalar (inklusive bingo) betalar 662 miljoner kronor i punktskatt. Anordnare av restaurangkasino
SOU 2017:30 Skatt på spel
267
får en skatt på 34 miljoner kronor, vilket motsvarar en skatteökning med 127 procent jämfört med nuvarande skattesystem.
Tabell 26.11 Statens inkomster ifrån spelmarknaden med föreslagen
skattemodell och enhetlig skattemodell (miljoner kronor)
Aktör Punktskatt Bolagsskatt Överskott Summa Skillnad mot nuvarande
skattemodell
Utredningens förslag
2 912 1 222 2 488 6 622
467
Enhetlig skattemodell
3 593 1 222 2 488 7 303
1 148
Källa: Egna beräkningar
26.10.3 Dynamiska scenarier
I och med att spelmarknaden öppnas för en legal konkurrenssituation och konkurrensvillkoren i många delar utjämnas kan marknadens utveckling och sammansättning förväntas förändras. En viktig faktor är att marknadspriserna på vissa spel kommer justeras ned och närma sig de priser som gäller på världsmarknaden. Exempel är Svenska Spels pris för sportvadhållning eller ATG:s priser på fasta odds för vadhållning på hästar. Utöver detta introduceras onlinekasino som legal spelform där Svenska Spel kan tänkas ta betydande marknadsandelar. Det finns även möjligheter att ATG breddar sin portfölj av spel och även de erbjuder andra typer av vadhållning och onlinespel.
Litteraturen och kunskaperna om hur spelmarknaderna påverkas av att regelverken anpassas till de nya marknadsvillkoren är dock fattig. Ett skäl är att de omregleringar som genomförts ännu inte fått fullt genomslag och att det är för tidigt att uttala sig om de slutliga effekterna. Ett annat skäl är att mycket av den ekonomiska litteraturen inom området i många fall beskriver marknader som styrs av äldre regelverk och som ofta karaktäriseras av inhemska monopolliknande förhållanden, utan tillgång till ett internationellt utbud av onlinespel. Detta i diametral motsats till hur delar av spelmarknaderna i dag fungerar och syftet med att öppna spelmarknaderna för legal internationell konkurrens.
Det finns vissa värderingar av hur spelmarknader reagerar på prissänkningar på spel, dessa ger dock inte en entydig vägledning för
Skatt på spel SOU 2017:30
268
hur skatteunderlaget eller behållningen från spel kan förväntas påverkas, se även avsnitt 14.11 om priselasticiteter. Det finns anledning att tro att skatteunderlaget kan öka när priset faller eftersom viss litteratur visar på att spelefterfrågan är relativt priskänslig. Samtidigt kan priset på spel förväntas falla relativt mycket, och därmed även priskänsligheten. Detta talar i stället för att skatteunderlaget minskar om priset sänks och i synnerhet för de spel som är hårt konkurrensutsatta. Utredningen finner det därför svårt att ge en enskild uppskattning av hur det nya regelverket kan tänkas påverka marknaden, skatteunderlaget och därmed statens inkomster från spelmarknaden baserat på existerande litteratur.
Samtidigt talar utvecklingen på den svenska och danska spelmarknaden för att konsumenternas sammantagna utgifter på spel är oberoende av priset på spel och konstanta över tid som andel av den disponibla inkomsten. Både i Sverige och i Danmark har genomsnittspriset på spel fallit betydligt i och med tillgången till onlinespel. Detta har dock varken resulterat i att utgifterna på spel som andel av den disponibla inkomsten ökat eller minskat.
27
I Danmark
kan marknadens tillväxt under lång tid, även efter omregleringen, t.ex. helt förklaras av tillväxten av den disponibla inkomsten. Tolkningen av detta är att ett lägre förväntat genomsnittspris på spel inte kan förväntas påverka varken marknadens eller skatteunderlagets storlek i någon större utsträckning. Däremot kan en omreglering förväntas påverka de olika speloperatörernas marknadsandelar. Hur marknadsandelarna utvecklas på sikt och hur marknaden konsolideras kan få avgörande betydelse för statens inkomster från spel. Detta gäller i synnerhet för hur Svenska Spel och ATG utvecklas på en konkurrensutsatt marknad. Orsaken är att Svenska Spel står för en betydande andel av marknaden samtidigt som bolaget har mycket höga marginaler på vissa av sina spel som tillfaller staten. Förändringar i Svenska Spels marknadsandelar, både totalt och för enskilda spel, kan därför få betydande konsekvenser på statens inkomster.
27 I Sverige minskade genomsnittspriset på spel med 34 procent mellan 2003 och 2015. Konsumenternas utgifter på spel som andel av disponibel inkomst har i Sverige varit cirka 1,11 procent och i Danmark 0,87 procent.
SOU 2017:30 Skatt på spel
269
Fem scenarier för att illustrera efterfrågeeffekter
I brist på tydliga evidens redovisas i stället först fyra uppskattningar på hur statens inkomster påverkas om Svenska Spels respektive ATG:s behållning från spel ökar respektive minskar med fem procent. I de fall ATG eller Svenska Spel antas öka sin omsättning antas detta ske på bekostnad av de tidigare utländskt reglerade spelbolagen. I det fall ATG och Svenska Spel förlorar marknadsandelar antas dessa andelar tillfalla de tidigare utländskt reglerade spelbolagen. Därefter redovisas även ett scenario där Svenska Spels utveckling efter en omreglering antas följa Danske Spils utveckling efter den danska omregleringen.
Efterfrågan på Svenska Spels produkter förändras
Om det föreslagna regelverket leder till att Svenska Spel ökar sin omsättning med fem procent p.g.a. att bolaget tar marknadsandelar från tidigare utländskt reglerade aktörer blir statens inkomster 627 miljoner kronor högre än i nuvarande system.
När omsättning förflyttas från tidigare utländskt reglerade aktörer till Svenska Spel ökar statens inkomster trots att spelbolagen betalar samma punktskatt. Detta beror på att Svenska Spel förutom punktskatt även betalar bolagsskatt och därefter hela sitt överskott till staten medan de tidigare utländskt reglerade aktörerna endast betalar enbart punktskatt. Fem procent högre omsättning hos Svenska Spel motsvarar cirka 160 miljoner kronor mer i statliga inkomster.
Det motsatta scenariot innebär i princip ett omvänt resultat och av samma anledning som ovan. Om Svenska Spel i och med omregleringen förlorar marknadsandelar till utländska aktörer innebär detta att staten får lägre inkomster. En förlust av marknadsandelar som motsvarar fem procent av Svenska Spels omsättning innebär 159 miljoner kronor mindre statliga inkomster. Detta betyder att statens inkomster är relativt känsliga för Svenska Spels utveckling och marknadsandel. Erfarenheterna från Danmark är dock att Danske Spil har kunnat hävda sig i konkurrensen och även ökat sin marknadsandel från 48 procent till 52 procent, dvs. fyra procentenheter.
Viktigt i detta sammanhang är även att de spel som Svenska Spel erbjuder har olika marginaler på grund av olika kostnader såsom för marknadsföring eller för oddssättning. Detta betyder att en omsätt-
Skatt på spel SOU 2017:30
270
ningsökning på vissa av spelen kan leda till högre statliga inkomster än omsättningsökningar på andra spel.
Tabell 26.12 Statens inkomster ifrån spelmarknaden med föreslagen
skattemodell med dynamiska responser i efterfrågan (miljoner kronor)
Scenario Punktskatt Bolagsskatt Överskott Summa Skillnad mot nuvarande
skattemodell
Svenska Spel +5%
2 912 1 257 2 613 6 782
627
Svenska Spel -5%
2 912 1 187 2 364 6 463
308
ATG +5% 2 912 1 248 2 488 6 648
493
ATG -5% 2 912 1 196 2 488 6 596
441
Källa: Egna beräkningar
Efterfrågan på ATG:s produkter förändras
En omfördelning av efterfrågan från de utländska aktörerna till ATG har inte lika stora effekter på de statliga inkomsterna som en omfördelning med Svenska Spel. För det första har ATG i utgångsläget en lägre omsättning än Svenska Spel, vilket medför att en femprocentig omfördelning i sig blir mindre. För det andra går ATG:s överskott till hästsporten och inte till staten.
Om det föreslagna regelverket leder till att ATG ökar sin omsättning med fem procent p.g.a. att bolaget tar marknadsandelar från tidigare utländskt reglerade aktörer blir statens inkomster 493 miljoner kronor högre än i nuvarande system. Omvänt gäller att statens inkomster ökar med endast 441 miljoner kronor om ATG förlorar 5 procent av sin omsättning till tidigare utländskt reglerade aktörer.
Statens inkomster är således relativt mindre okänsliga för omfördelningar av efterfrågan mellan tidigare utländskt reglerade bolag och ATG. Statens inkomster ökar endast med 26 miljoner kronor om ATG ökar sin omsättning med fem procent på bekostnad av de tidigare utländskt reglerade spelbolagen. Omvänt minskar inkomsterna med 26 miljoner om ATG förlorar fem procent av sin marknad.
SOU 2017:30 Skatt på spel
271
Svenska Spel utvecklas som Danske Spil
Den danska omregleringen innebar stora utmaningar och möjligheter för Danske Spil. För det första öppnades ett flertal spel i bolagets portfölj upp för legal konkurrens, såsom vadhållning. För det andra blev ett par nya spel legala, t.ex. onlinekasino. Utöver detta fick bolaget möjligheter att själv sätta priset på de konkurrensutsatta spelen.
Danske Spil har sedan 2011 ökat sin marknadsandel med nästan 4 procentenheter från cirka 48 till 52 procent av hela den danska marknaden (inklusive icke kanaliserat spel).
Tillväxten har varit stark för de licensierade spelen såsom vadhållning och poker. Framför allt lyckades Danske Licens Spil ta en stor andel av onlinekasinomarknaden från de utländska aktörerna. Den ökade omsättningen har dock inte inneburit högre intäkter till staten. Ökade marknadsföringskostnader, investeringar, försämrade skalfördelar och ett ökat antal anställda har medfört att rörelsekostnaderna ökat i högre takt än intäkterna. Året före omregleringen anger Danske Spil att 72 procent av intäkterna från de licensierade spelen tillföll staten 2013 hade denna andel fallit till drygt 48 procent.
Danske Lotteri Spil har i stället tappat betydligt i konkurrensen om kunderna. Orsaken är troligtvis att ett flertal nya spel introducerats som lockat lotterikunder att byta. Detta har resulterat i ett betydande fall i Danske Lotteri Spils intäkter, utan motsvarande reduktion i kostnaderna. Följden är att Danske Lotteri Spils överskott till staten har urholkats. Före omregleringen gick cirka 74 procent av intäkterna gick till staten i form av skatter och vinst efter omregleringen hade denna andel fallit till 68 procent.
Sammantaget har de ökade kostnaderna ätit upp intäktsökningarna och mer därtill, vilket resulterat i att statens inkomster från Danske Spil minskat.
I tabell 26.13 redovisas ett scenario där Svenska Spel utvecklas på det sätt som beskrivits ovan. Svenska Spel antas öka sin marknadsandel med 4 procentenheter på bekostnad av de utländska aktörerna. Samtidigt antas lotteri- och nummerspelen minska och licensspelen öka i motsvarande grad som för Danske Spil efter omregleringen. Rörelsekostnaderna för licensspelen och lotteri- och nummerspelen antas även de öka på samma sätt som för Danske Spil. Följden är att Svenska Spels vinstmarginaler på olika spel försämras. Casino
Skatt på spel SOU 2017:30
272
Cosmopol och Vegas antas dock inte påverkas. Sammantaget för hela Svenska Spel innebär förändringarna att statens inkomster från Svenska Spel som andel av bolagets intäkter minskar från 54 procent till 45 procent.
Tabell 26.13 Statens inkomster ifrån spelmarknaden med föreslagen
skattemodell om Svenska Spel utvecklas som Danske Spil (miljoner kronor)
Scenario Punktskatt Bolagsskatt Överskott Summa Skillnad mot nuvarande
skattemodell
Svenska Spel utvecklas som Danske Spil
3 091 1 090 2 023 6 205
50
Källa: Egna beräkningar
Scenariot innebär en betydande påfrestning på Svenska Spel och bolaget tappar betydligt i förmåga att generera inkomster till staten. Utvecklingen är dock ändå sådan att statens inkomster fortfarande påverkas positivt av en omreglering. Detta är dock före eventuella avdrag för att ATG:s bolagsskatt.
273
27 Statens roll på spelmarknaden
27.1 Utredningsdirektiven
I utredningsdirektiven anges att utredaren ska ta ställning till och föreslå vilken eller vilka roller staten bör ha på en omreglerad marknad. AB Svenska Spel (Svenska Spel) representerar ett stort finansiellt värde för staten och utredaren ska därför också analysera vilka konsekvenser en omreglering får för värdet av Svenska Spel.
Statens roll när det gäller spelpolitik, regelgivning m.m. behandlas genomgående i betänkandet. Utredningen begränsar sig här till statens roll som ägare av Svenska Spel och som innehavare av det kontrollerande inflytandet i AB Trav och Galopp (ATG).
27.2 Fördelningen av spelmarknaden
De svenska aktörerna på spelmarknaden har sedan mycket lång tid tillbaka haft mer eller mindre förutbestämda roller och ansvar när det gäller försäljning av spel. Den svenska spelregleringen kan i en licensmodell inte längre bygga på den nuvarande fördelningen av spelrättigheter.
Förutsättningarna i andra länder, t.ex. Danmark, för att införa konkurrens vid försäljning av spel har varit betydligt gynnsammare än vad som gäller i Sverige. Det beror främst på att i andra länder har många fler spelformer redan varit öppna för andra intressenter än staten och därmed varit konkurrensutsatta. Också andra faktorer såsom de olika spelsegmentens storlek och inslaget av allmännyttig verksamhet har påverkat omregleringsarbetet.
I Danmark skapades de ”nya” typerna av licenser (vadhållning och onlinekasino) eftersom dessa var de två områden där det antogs att staten förlorade mest pengar till spelbolag som var verksamma utanför Danmark. För att begränsa effekterna av förändringen i poli-
Statens roll på spelmarknaden SOU 2017:30
274
tiken blev det befintliga licenssystemet kvar för alla andra typer av spel. Detta har lett till en fragmenterad spelmarknad med betydande skillnader i de regler som gäller för olika aktörer.
Dagens fördelning av den svenska reglerade spelmarknaden ser – i förenklad form – ut som följer.
Tabell 27.1 Dagens reglerade spelmarknad
Tillstånd från regeringen Svenska Spel – ensamrätt (eller delad ensamrätt)
ATG Ideell sektor – ensamrätt (eller delad ensamrätt)
Alla som uppfyller
kraven
Landbaserade kasinon i därför avsedd lokal
X
Spel på värdeautomater
X
Lotteri och nummerspel; online och landbaserat
X
Vadhållning på sport; online och landbaserad
X
Vadhållning på hästar; online och landbaserad
X
Virtuella spel
X
Tilläggsspel; t.ex. Boost och Joker X
X
Poker online
X
Lokalt poolspel på hästar
X
Tillstånd från Lotteriinspektionen m.fl.
Lotteri och bingo; online och landbaserat
X
Restaurangkasino
X
Spel på varuspelsautomater
X
Spel på fartyg i internationell trafik
X
Källa: Lotteriinspektionen
Som tidigare framgått innebär förslaget till spellag att det fortsättningsvis kommer att finnas nio typer av licenser:
SOU 2017:30 Statens roll på spelmarknaden
275
Spellicenser
• Statligt spel
• Spel för allmännyttiga ändamål
• Onlinespel
• Vadhållning
• Landbaserat kommersiellt spel
• Spel på fartyg i internationell trafik
Andra licenser
• Licens för spelprogramvara
• Licens för tillverkning av penning- och värdeautomater
• Licens för innehav av penning-, värde- och varuspelsautomater
Fördelningen av spelmarknaden enligt utredningens förslag ser – i förenklad form – ut som följer:
Tabell 27.2 Den föreslagna fördelningen av spelmarknaden
Spel Licens från Spelmyndigheten
Svenska Spel – ensamrätt (eller delad ensamrätt)
Alla spelföretag
som uppfyller
kraven
Ideell sektor – ensamrätt (eller delad ensamrätt)
Landbaserade kasinon i därför avsedd lokal
Statligt spel
X
Spel på värdeautomater
Statligt spel
X
Lotteri (inkl. skraplotter) online
Statligt spel/Spel för allmännyttiga ändamål
X
X
Lotteri (inkl. skraplotter) landbaserat
Statligt spel/Spel för allmännyttiga ändamål
X
X
Lotteri i form av tilläggsspel
Onlinespel
X
Lotteri i form av tilläggspel eller för att avgöra avbrutna vadhållningsobjekt
Vadhållning
X
Statens roll på spelmarknaden SOU 2017:30
276
Spel Licens från Spelmyndigheten
Svenska Spel – ensamrätt (eller delad ensamrätt)
Alla spelföretag
som uppfyller
kraven
Ideell sektor – ensamrätt (eller delad ensamrätt)
Bingo landbaserad Spel för allmännyttiga ändamål
X
Bingo online Onlinespel
X
Lokalt poolspel på hästar
Spel för allmännyttiga ändamål
X
Kasinospel online Onlinespel
X
Datorsimulerade automater online
Onlinespel
X
Vadhållning sport online
Vadhållning
X
Vadhållning sport landbaserad
Vadhållning
X
Vadhållning häst online
Vadhållning
X
Vadhållning häst landbaserad
Vadhållning
X
Annan vadhållning online
Vadhållning
X
Annan vadhållning landbaserad
Vadhållning
X
Landbaserat kommersiellt spel – kasinospel
Landbaserat kommersiellt spel
X
Landbaserat kommersiellt spel – varuspelsautomater
Landbaserat kommersiellt spel
X
Landbaserat kommersiellt spel – kortspel i turneringsform
Landbaserat kommersiellt spel
X
Spel på fartyg i internationell trafik – kasinospel
Spel på fartyg i internationell trafik
X
Spel på fartyg i internationell trafik – penning- och värdeautomater
Spel på fartyg i internationell trafik
X
SOU 2017:30 Statens roll på spelmarknaden
277
27.2.1 Statens fortsatta roll
Utredningens förslag: Ett statligt företag som har licens enligt
spellagens (2018:000) bestämmelser för statligt spel (4 kap.) kan inte få licens till andra spel enligt spellagen.
Regeringen bör utarbeta och genomföra ägarpolitiska åtgärder som underlättar genomförandet av en omreglerad spelmarknad.
Utredningens bedömning: Värdet på Svenska Spel påverkas inte
på ett genomgripande sätt av den föreslagna omregleringen.
En programlagd avyttring av den del av Svenska Spel som inte erbjuder spel med ensamrätt bör genomföras.
27.3 Allmänna utgångspunkter
Bra konkurrens spelar en avgörande roll för dynamik och tillväxt i den svenska ekonomin Fungerande konkurrens främjar en effektiv produktion och resursfördelning. Konkurrens bidrar också till att öppna marknader, gynnar etablering av nya företag och utveckling av innovativa produkter.
Den effektiva konkurrensen leder till lägre priser eller till produkter med högre kvalitetet för konsumenter och andra köpare. Det innebär också en ökad service och större valfrihet samt möjligheter för konsumenter att påverka utbudet av varor, tjänster och andra nyttigheter. Om konkurrensen skadas drabbar det medborgarna och konsumenterna ekonomiskt.
Konkurrensreglerna bygger på erfarenheten att vissa konkurrensbegränsande beteenden är skadliga och därför ska vara förbjudna. De nuvarande konkurrensreglerna har utformats med EU-rätten som förebild.
Konkurrenspolitikens fokus är konsumentnyttan. När företag överträder de konkurrensrättsliga reglerna och därmed otillbörligt sätter konkurrensen ur spel försämras konsumenternas välfärd genom att utbudet minskar, priserna blir högre och kvaliteten lägre än vad som skulle ha gällt vid en fungerande konkurrens.
Ju större och mer dominerande ett företag är, desto större ansvar har det att visa hänsyn och inte missbruka sin maktposition. Förbudet mot missbruk av dominerande ställning syftar till att hindra
Statens roll på spelmarknaden SOU 2017:30
278
att starka aktörer missbrukar sin position för att sätta konkurrensen ur spel och därmed också skada konsumenterna.
En av Konkurrensverkets viktigaste uppgifter är att bevaka att de företag som sedan länge har marknadsmakt inte skadar den framväxande konkurrensen genom att hindra utveckling, innovation eller effektivisering. Ofta rör det sig om företag som tidigare skyddats av statliga monopol och regleringar.
1
27.4 Staten och Svenska Spel
Enligt nu gällande ägaranvisning för Svenska Spel ska bolaget
a) tillgodose konsumenternas efterfrågan på attraktiv spelverksam-
het;
b) inom ramen för ett socialt ansvarstagande kunna tillhandahålla
sådana spelformer som kan bedömas medföra risker av social karaktär, när det bedöms kunna stävja illegalt spel i okontrollerade former;
c) vara ett trovärdigt men samtidigt attraktivt alternativ till i första
hand okontrollerad spelverksamhet;
d) beakta sociala skyddshänsyn, bedrägeririsker och konsument-
intressen när spelformer utvecklas och i verksamheten i övrigt;
e) eftersträva en väl utbyggd service såväl i storstad som i glesbygd;
f) i sin marknadsföring ha en inriktning som är socialt ansvars-
tagande så att den inte uppfattas som alltför påträngande.
27.5 Värdet på Svenska Spel innan och efter en omreglering
27.5.1 Genomförandet
Utredningen har gett Carnegie Investment Bank AB (Carnegie) i uppdrag att bedöma värdet på Svenska Spel i nuläget och efter en tänkt omreglering. Det bör framhållas att utredningen – med hän-
1 Alla vinner på bättre konkurrens. Information från Konkurrensverket, december 2015.
SOU 2017:30 Statens roll på spelmarknaden
279
syn till Svenska Spels affärsförhållanden – inte begärt en skriftlig redovisning av uppgifter som kan antas leda till skada för bolaget om de röjs. Av denna anledning har därför t.ex. uppgifter om värdet och påverkan per spelsegment inte skriftligen redovisats till utredningen.
Carnegie har vid bedömningen av värdet av Svenska Spel per den 21 september 2016 utgått ifrån två perspektiv, Fas 1 och Fas 2 (”Värderingsanalysen”).
• Utgångspunkter för Fas 1: Värdering av Svenska Spel baserat på befintlig verksamhet och befintlig regleringsmiljö.
• Utgångspunkter för Fas 2: Värdering av Svenska Spel baserat på en bedömd omreglering och vissa vidtagna åtgärder av Svenska Spel.
Inför värderingen av Svenska Spel har Carnegie bl.a. tagit del av viss offentlig information samt annan verksamhetsrelaterad och finansiell information avseende Svenska Spel (inklusive koncernårsredovisningar för verksamhetsåren 2013, 2014 och 2015) samt vissa finansiella prognoser och annan information och data som Svenska Spels ledning tillhandahållit eller diskuterat med Carnegie (inklusive Svenska Spels årsredovisningar per dotterbolag, affärsplan och framåtblickande prognoser per spel och kanal, extern värdering av fastighet samt material kring Svenska Spels strategi). Vidare har Carnegie haft diskussioner med ledande befattningshavare i Svenska Spel gällande bolagets verksamhet, finansiella ställning och framtidsutsikter.
Carnegie har utan att göra en oberoende verifiering förlitat sig på att den finansiella och övriga information och data som är allmänt tillgänglig eller som tillhandahållits av Svenska Spel eller som diskuterats med Carnegie, och som legat till grund för Värderingsanalysen, i allt väsentligt är korrekt samt att ingen information av väsentlig betydelse för bedömningen av Svenska Spels intjäningsförmåga eller för Carnegies bedömning i övrigt utelämnats.
Vid Carnegies analys av värdet av Svenska Spel har Carnegie antagit att Finansiella prognoser och annan information och data som Svenska Spel tillhandahållit till – eller på annat sätt låtit granskats av eller diskuterats med Carnegie – har upprättats på rimliga grunder och att dessa återspeglar de för närvarande bästa tillgängliga estimaten och bedömningarna tillgängliga för Svenska Spels ledning avseende Svenska Spels framtida ekonomiska resultat och andra
Statens roll på spelmarknaden SOU 2017:30
280
frågor som omfattas därav. Vidare har Carnegie antagit att de finansiella resultat som återspeglas i de finansiella prognoserna samt annan information och data som ligger till grund för utlåtandet kommer att förverkligas vid angivna tidpunkter och till angivna belopp.
Carnegie har inte genomfört någon s.k. due diligence för att kontrollera riktigheten av den information som erhållits eller granskats. Carnegie har inte gjort någon oberoende värdering eller bedömning av tillgångar och skulder (eventualförpliktelser, utanför balansräkningen eller av annan karaktär) avseende Svenska Spel. Carnegie har inte heller genomfört någon fysisk besiktning eller undersökning av fastigheter eller tillgångar som tillhör Svenska Spel.
Carnegies utlåtande är baserat på nu rådande marknadsmässiga, ekonomiska, finansiella och andra förhållanden samt sådan information som tillhandahållits per den 21 september 2016. Förändringar i angivna förutsättningar eller information kan påverka Värderingsanalysen.
Carnegies utlåtande har tillhandahållits som information till och underlag för Spellicensutredningen i analysen av vilka konsekvenser en omreglering av spelmarknaden får för värdet av Svenska Spel.
27.5.2 Avgränsningar
Carnegie har endast beaktat finansiella aspekter för Svenska Spel vid upprättandet av utlåtandet. Carnegie har således inte beaktat t.ex. sociala och tekniska aspekter vid värderingen. Carnegie har inte erhållit information om hur Svenska Spel avser att hantera nuvarande produktkategorier och segment vid en omreglering av spelmarknaden. Carnegie har inte heller tagit hänsyn till eventuella nya affärsområden för Svenska Spel till följd av omreglering annat än en etablering av onlinekasino i Fas 2.
Svenska staten har teoretiskt sett tre olika intäktskällor från Svenska Spel: i) Utdelningar från Svenska Spel, ii) Bolagsskatt från Svenska Spel, iii) Spelskatt på spel från Svenska Spel vid en omreglering. I Värderingsanalysen har Carnegie antagit att Svenska Spel betalar bolagsskatt i Fas 1 och Fas 2 för att efterlikna den finansiella profilen med andra bolag på marknaden. Carnegies Värderingsanalys beaktar endast värdet av Svenska Spel vilket inte inbegriper värdet av skatteintäkter från bolagsskatt och skatt på spel.
SOU 2017:30 Statens roll på spelmarknaden
281
27.5.3 Generella antaganden
Värderingsanalysen tar avstamp i ett externt perspektiv, dvs. vad en annan aktör/marknaden skulle kunna vara villig att betala för Svenska Spel. Vidare bygger analysen på antagandet att Svenska Spel går att värdera och sälja som separata affärsområden i en s.k. SOTP-analys (”Sum-of-the-parts”) och att en direkt jämförbarhet med omregleringar i andra länder är begränsad, men att vissa slutsatser ändå kan dras. Utformningen av en omreglering och effekterna av densamma baseras på information från Spellicensutredningen samt från ett antal marknadsaktörer aktiva inom spelmarknaden i Sverige.
27.5.4 Värderingsantaganden
Carnegie har i Värderingsanalysen utgått från finansiell information från Svenska Spel för åren 2013–2018 samt information som framkommit vid diskussioner med företrädare för Svenska Spel, ett antal marknadsaktörer inom spelmarknaden i Sverige samt aktieanalytiker på Carnegie. Carnegie har härefter gjort en bedömning av Svenska Spels finansiella utveckling för perioden 2019–2022.
Avkastningskravet som används per den 21 september 2016 i Fas 1 är högre än avkastningskravet i Fas 2 p.g.a. osäkerheten om och hur en omreglering kommer utformas och implementeras.
Svenska Spel antas i Fas 1 och Fas 2 betala svensk bolagsskatt och i Fas 2 även spelskatt.
27.5.5 Tillvägagångssätt vid värderingen av Svenska Spel
I Svenska Spels nuvarande rapporteringsstruktur finns det spelformer inom respektive kategori som väsentligt skiljer sig åt avseende tillväxtmöjligheter (bl.a. p.g.a. distributionskanaler) och lönsamhetsmarginal. Därtill kommer avkastningskravet att skilja sig åt mellan olika spelformer eftersom dessa bedöms påverkas olika vid en omreglering. Carnegie har därför valt att bryta ned Svenska Spels resultat- och balansräkning till spelsegment per spelform (t.ex. lotter) och kanal (t.ex. ombud eller online), och för varje område applicerat specifika antaganden för tillväxt, lönsamhet och avkastningskrav. Segmenten som tillsammans utgör Svenska Spel är Lotter (ombud),
Statens roll på spelmarknaden SOU 2017:30
282
Lotter (online), Nummer (ombud), Nummer (online), Sportspel (ombud), Sportspel (online), Poker (online), Vegas, Casino Cosmopol och Kasino (online), varav den sistnämnda endast har ett värde i Fas 2.
Varje område har sedan värderats utifrån tre värderingsmetoder: nuvärdesberäkning av framtida kassaflöden, värderingsmultiplar för jämförbara noterade bolag samt värderingsmultiplar för jämförbara transaktioner.
För att estimera Svenska Spels framtida utveckling och resultaträkning i Fas 2 har Carnegie utgått från marknadsantaganden för Fas 1, utvärderat olika omregleringsstrukturer och utfall från liknande omregleringar i andra länder och slutligen bedömt effekten per spelsegment.
27.5.6 Bedömt värde av Svenska Spel
Mot bakgrund av ovannämnda faktorer bedömer Carnegie att värdet av Svenska Spel per den 21 september 2016 uppgår till följande:
• Värdet av Svenska Spel i Fas 1 uppgår till cirka 60–68 miljarder kronor.
• Värdet av Svenska Spel i Fas 2 uppgår till cirka 60–63 miljarder kronor (inklusive etablering av onlinekasino).
Känslighetsanalys
Val av avkastningskrav, evig tillväxt, spelskatt och bolagsskatt har en väsentlig påverkan på värdet av Svenska Spel i en kassaflödesvärdering. Nedan exemplifieras skillnader i värde vid förändringar av dessa fyra parametrar i Fas 2:
• En ökning av avkastningskravet i en kassaflödesanalys med en procentenhet påverkar, allt annat lika, värdet på Svenska Spel negativt om 9,3 miljarder kronor.
• En minskning av evig tillväxt i en kassaflödesanalys med en procentenhet påverkar, allt annat lika, värdet på Svenska Spel negativt om 5,9 miljarder kronor.
SOU 2017:30 Statens roll på spelmarknaden
283
• En ökning av skattesatsen på spelskatt med en procentenhet påverkar, allt annat lika, värdet på Svenska Spel negativt med 1,0 miljarder kronor.
• En minskning av bolagsskatt i en kassaflödesanalys med en procentenhet påverkar, allt annat lika, värdet på Svenska Spel positivt om 0,8 miljarder kronor.
27.6 Utredningens bedömning
Värdet av Svenska Spel
Värderingen av Svenska Spel har inte skett med utgångspunkt i enbart utredningens förslag eftersom detta inte till fullo var känt när värderingen slutfördes. Det som skiljer utredningens förslag från grundansatsen i den gjorda värderingen gäller nummerspel. I sin värdering har Carnegie till nummerspel räknat produkterna Lotto, Joker, Eurojackpot, Keno, Keno Express, Pick’n Click, Bingo online och Vikinglotto. Carnegie har för denna produktgrupp jämfört två scenarier, dels ett där omregleringen omfattar både onlinespel och ombudskanalen, dels ett där onlinespel och ombudskanalen förblir oförändrat. I det första scenariot blir värdeförändring online +500 miljoner kronor och värdeförändringen ombud -3,6 miljarder kronor. Nettoeffekten för värdet av Svenska Spel är enligt detta scenario således negativt med cirka 3,1 miljarder kronor, vilket får anses vara en materiell summa även i detta perspektiv. I det andra scenariot påverkas inte värdet för vare sig onlinespel eller ombud.
Scenario ett förutsätter emellertid att alla nummerspel blir tillgängliga för licens. Så är inte fallet eftersom andra spelföretag (spel för allmännyttiga ändamål undantagna) endast kan få licens för bingo online och för lotterier/nummerspel som tilläggsspel i vadhållning. I praktiken innebär detta att, vid sidan av bingo online, det som spelföretagen kan få erbjuda är spel av typen Joker. Det anförda innebär att värdeförändringen inte kommer att bli så stor som den skulle ha blivit om alla nummerspel kunde erbjudas i fri konkurrens.
Utredningen bedömer därför att dess förslag inte påverkar det av Carnegie uppskattade värdet enligt Fas 2 på ett mer genomgripande sätt. Det bör noteras att Carnegie vid sin värdering utgått ifrån att Svenska Spel kommer att erhålla licens för kasinospel online vilket
Statens roll på spelmarknaden SOU 2017:30
284
närmast får ses som en självklarhet. Däremot är det svårt att förutse vilka andra spelprodukter företaget kan komma att erbjuda. Det måste vidare noteras att värdet självfallet påverkas av den marknadsandel som Svenska Spel kan uppnå och – som nämnts ovan – att en ökning av skattesatsen med en procentenhet påverkar, allt annat lika, värdet av Svenska Spel negativt med 1,0 miljarder kronor (Carnegie har räknat med en skattesats om 20 procent så med utredningens föreslagna 18 procent skulle då värdet påverkas positivt med 2 miljarder kronor).
Separation av Svenska Spel
Utredningen har i kapitel 12 kommit fram till att licens för att tillhandahålla och anordna spel på landbaserade kasinon i därför avsedd lokal, värdeautomater och lotterier, förutom bingo, endast får ges till ett företag som ägs av staten (4 kap. 1 § spellagen). Vad som nu sagts hindrar dock inte att licens ges till lotterier för allmännyttiga ändamål enligt 5 kap.1 och 2 §§spellagen eller som tilläggsspel i onlinespel (6 kap. 1 § andra stycket). Licens för vadhållning får också omfatta lotteri för att avgöra avbrutna vadhållningsobjekt eller om lotteriet endast erbjuds som tilläggsspel till vadhållningen (7 kap. 1 § tredje stycket).
Av EU-rättsliga och konkurrensrättsliga skäl bör – om möjligt – ett statligt företag som har ensamrätt att bedriva visst spel inte samtidigt bedriva verksamhet på det direkt konkurrensutsatta spelområdet. Utredningens utgångspunkt är att de delar av Svenska Spel som agerar med stöd av den exklusiva licensen och den konkurrensutsatta delen av företaget strikt ska åtskiljas. Detta inte minst för att undvika korssubventionering och för att inte rubba konkurrensneutraliteten.
Som ett första led i denna åtskillnad bör det således slås fast i spellagen att ett statligt företag som har licens enligt spellagens bestämmelser för statligt spel (4 kap.) inte kan få licens till andra spel enligt spellagen. En sådan bestämmelse återfinns i 4 kap. 2 § spellagen. Det sagda innebär att den del av Svenska Spel som har ensamrätt att bedriva kasino i därför avsedd lokal (Casino Cosmopol), spel på värdeautomater och lotterier (delad ensamrätt med spel för allmännyttiga ändamål) inte samtidigt kan få en licens för vadhållning eller
SOU 2017:30 Statens roll på spelmarknaden
285
onlinespel. Vilka konsekvenser detta bör få i praktiken berörs i det följande.
Förutsättningar för en väl fungerande marknad
Genomförandefasen – dvs. övergången från ett system med ensamrätter med ett betydande inslag av statligt ägande och kontroll till en spelmarknad med flera spelföretag i konkurrens – får enligt utredningens bedömning en central betydelse.
Staten behärskar tre väsentliga instrument inför kommande omreglering och det påföljande genomförandet:
1. Föreslå den författningsreglering som ska gälla för en omreglerad spelmarknad.
2. Utöva ägarpolitik gentemot det statligt ägda Svenska Spel.
3. Kontrollen av ATG.
Det är instrument nr 2 som nu bör behandlas.
Utredningen finner det angeläget att uppmärksamma förutsättningarna för en effektiv transformationsperiod, dvs. från den tidpunkt då de nya författningarna införs anpassat för en fleraktörsmarknad men där Svenska Spel och ATG fortfarande – åtminstone i formell mening – i allt väsentligt är ensamma aktörer, till den tidpunkt då en rimlig fördelning av marknadsandelarna som korresponderar med regelverket har uppstått. Problemet med en eller två aktörer som har en sådan marknadsmakt kan i huvudsak riktas mot två håll i distributionskedjan:
Dels från spelföretag till kund. Valfriheten begränsas och kundens möjlighet att faktiskt nå alternativen begränsas då det är sannolikt att ett spelföretag med betydande marknadsandel fortsatt kommer att framstå som det enda alternativet.
Dels i leden bakåt mot ombudsledet. Ett spelföretag i samarbete med ett väl utvecklat ombudsnät, begränsar dynamiken och ger begränsat utrymme för konkurrerande aktörer.
När det gäller Svenska Spel har staten i sin ägarpolitik teoretiskt tre vägar att välja mellan:
Alternativ 1: Avstå från att lägga restriktioner på Svenska Spel
och låta bolaget fortsatt agera utifrån ägardirektiv utan begräns-
Statens roll på spelmarknaden SOU 2017:30
286
ningar, aktiebolagslagen (2005:551) och i enlighet med de nya bestämmelserna för den omreglerade spelmarknaden. Detta innebär att staten förlitar sig på att etablerade konkurrensvårdande institutioner som Konkurrensverket, med de legala medel som står till buds, bevakar att Svenska Spel inte utnyttjar sin dominerande ställning på marknaden.
Alternativ 2: Via restriktiva ägardirektiv, under en period där
nya aktörer etableras, aktivt begränsar Svenska Spels handlingsutrymme att starta nya försäljningsställen eller på annat sätt agera så att det försvårar konkurrenters inträde på marknaden, och/eller att genom sitt inköpsagerande snedvrider konkurrensen.
Alternativ 3: Via ett strukturerat avyttringsförfarande av delar
av Svenska Spel underlätta marknadsinträdet för nya aktörer, definiera Svenska Spels initiala marknadsandel och därmed tämligen omgående erhålla en pluralistisk aktörssituation och tillåta den nya författningsregleringen att slå igenom på marknaden. Där ska i princip samma villkor gälla för Svenska Spel som för andra spelföretag.
Alternativ 1: Inga åtgärder visavi Svenska Spel
Alternativet att inte vidta några ägaråtgärder visavi Svenska Spel ser utredningen som svårförenligt med direktivens intentioner att etablera en spelmarknad med konkurrens. Flera av utredningens förslag skulle inte fungera effektivt i denna situation och detta trots att det redan i nuläget råder hård konkurrens på spelmarknaden. Hit hör bl.a. förslagen om insatser, vinster och vinståterbetalningsprocent. Det behövs exempelvis flera oberoende spelföretag om konsumenterna ska få del av lägre priser, men med en hög grad av konsumentskydd.
Utredningen bedömer att det i detta alternativ är osäkert om nya aktörer kommer att vara villiga att etablera sig på den svenska spelmarknaden genom ett licensförfarande. Svenska Spel kommer bl.a. att förfoga över ett stort ombudsnät och har ett mycket inarbetat varumärke. För potentiella konkurrerande spelföretag riskerar Svenska Spels försteg därmed att framstå som en riskfylld och resurskrävande etableringsprocess. Särskilt gäller detta mindre aktörer. Härtill kommer också kostnaderna för de spelansvarsåtgärder som behöver implementeras.
SOU 2017:30 Statens roll på spelmarknaden
287
Alternativ 2: Inskränka Svenska Spels rörelsefrihet under en övergångsperiod
Om ägaren staten i sina verksamhetsavtal lägger restriktioner på Svenska Spel skapas rådrum för nya spelföretag att bygga upp sin leveransstruktur från grunden, s.k. greenfieldingstrategi. Nödvändiga restriktioner att lägga på Svenska Spel vid en sådan handlingsstrategi skulle kunna vara:
• Hinder mot nyetablering av ombud. I kraft av marknadsandel och volym skulle en sådan etablering dra undan de kommersiella förutsättningarna för andra aktörer.
• Hinder mot användning av gemensam kunddatabas, spelsystem, webbplats och marknadsföring m.m. mellan de spelområden som drivs med ensamrätt respektive i fri konkurrens.
• Hinder mot nya internationella samarbeten.
• Hinder mot att försvåra för personal att pröva anställning hos konkurrenter.
Nya aktörer får därmed en tid inom vilken de kan etablera sig på den svenska marknaden och där den dominerande aktörens affärsutvecklingsmöjligheter hålls tillbaka av ägaren staten. Under denna tid kan nya aktörer bygga upp verksamheten genom att söka licens, förvärva eller hyra lämpliga lokaler, rekrytera personal, etablera affärsrelationer med leverantörer, bygga organisation och trimma ITsystem samt marknadsföra sig mot kund. En etableringsstrategi som denna, ”greenfielding”, kan också omfatta förvärv av pågående spelverksamhet. Möjligheten att rekrytera specialister kan vara en nyckelfaktor till framgång.
Greenfieldingstrategin tillämpas vanligen där inga objekt finns att förvärva men där lönsamhetspotentialen på marknaden ändå motiverar att ta de relativt höga inträdeskostnaderna och de risker strategin medför. Det måste framhållas att de presumtiva licenshavarna i väldigt hög utsträckning redan finns på den svenska spelmarknaden. De börjar i de flesta fall sannerligen inte från ”noll”.
Utredningen gör bedömningen att alternativ två – sett isolerat – inte tillräckligt effektivt leder fram till en fungerande aktörsbalans på marknaden. Detta innebär att restriktionerna på Svenska Spel måste bibehållas under överskådlig tid med en uppenbar risk att bola-
Statens roll på spelmarknaden SOU 2017:30
288
get passiviseras, att bolaget förlorar nyckelpersoner och att lönsamheten successivt försämras.
Alternativ 3: Avyttring av delar av Svenska Spel
I detta alternativ genomför staten/ägaren en programlagd avyttring av delar av Svenska Spel vars syfte är att understödja genomförandet av de uttryckta mål som ligger bakom omregleringen. Även andra mål kan styra en avyttringsprocess.
Instrumentet att införa nya författningar för en omreglerad marknad används tillsammans med ägarmakten för uppdelning av den i inledningsskedet enda aktören, med initial dominans på marknaden, för att underlätta etablering av en ur konkurrenssynpunkt fungerande struktur.
Hur en programlagd process bör läggas upp får analyseras och formas av ägaren i särskild ordning. Utredningen är av den uppfattningen att det skulle påskynda etableringen av en spelmarknad med en mångfald av aktörer om avyttringsprocessen koordinerades med införandet av utredningens förslag.
Utredningen vill peka på några kritiska faktorer som skulle kunna beaktas i en sådan analys:
• Bör Svenska Spels marknadsandel begränsas initialt?
• Hur kan en rimlig andel små spelföretag ges ett inträde på marknaden, givet större aktörers intresse och betalningsförmåga?
• Hur kan samhällsvillkor kopplas till avyttringsprocessen såsom t.ex. ansvar för att upprätthålla driften av Svenska Spels verksamhet på Gotland?
• Hur värderas Svenska Spel i samband med olika avyttringsalternativ?
• Hur ska nya ägardirektiv formas för Svenska Spel och ska dessa innehålla fortsatta säråligganden för den statligt ägda aktören?
SOU 2017:30 Statens roll på spelmarknaden
289
Slutsatser
Utredningen menar att det såväl ur ett konsumentperspektiv som ur ett marknadsdynamiskt perspektiv, där konkurrenters och ombuds affärsförutsättningar beaktas, är rekommendabelt att på något sätt kontrollera Svenska Spels annars dominerande ställning i samband med att det nya regelverket för spelmarknaden börjar tillämpas.
Om den föreslagna modellen för ett licenssystem accepteras i den fortsatta beredningen inom Regeringskansliet är det enligt utredningens mening nödvändigt med vissa åtgärder för att omregleringen inte ska misslyckas. Detta gäller framför allt i förhållande till den långsiktiga hållbarheten och EU-rätten.
Att konkurrensneutraliteten måste iakttas innebär inte att alla har samma utgångsläge eller förutsättningar när omregleringen väl genomförs.
Men villkoren ska vara lika för alla. Några grundsatser kan skönjas. De rör förhållanden som också uppstod i Danmark och som de danska spelbolagen menar har varit den kanske största bristen i den danska omregleringen.
Av 4 kap. 2 § spellagen framgår att ett statligt företag som har licens enligt 4 kap. inte kan få licens till andra spel enligt spellagen. Bestämmelsen är en konsekvens av att ett sådant företag ges ensamrätt till licenser för de spel som anges i 4 kap. 1 § spellagen.
Det bör, i varje fall initialt, vara tillåtet för Svenska Spel att t.ex. genom ett holdingbolag äga de två separerade delarna. Åtminstone spellagens krav på att det inte får vara samma företag som, vid sidan av en licens för statligt spel, har en licens för vadhållning eller onlinespel, är då uppfyllt. Men detta kan inte anses tillräckligt.
Staten bör tillse att företagen inte delar samma kunddatabas. I praktiken innebär det att de kunder som spelar på vadhållning ”förs över” till det bolag som verkar inom fri konkurrens, medan t.ex. lottköpare förs över till företaget med de exklusiva rättigheterna. För det fall en spelare så att säga spelat i båda ”lådorna” bör dock båda bolagen tillåtas att använda uppgifterna. Att användningen av kunddatabaser är särskilt viktig framgår bl.a. av ett fall från Belgien. Det nationella statliga lotteriet i Belgien har monopol på att anordna lotterier för allmänheten. Sedan år 2013 anordnar det nationella statliga lotteriet också sportvadhållning under varumärket Scoore. Genom att använda uppgifter i sitt kundregister för att skicka e-postmed-
Statens roll på spelmarknaden SOU 2017:30
290
delande om lanseringen av Scoore fann den belgiska konkurrensmyndigheten att det nationella statliga lotteriet hade brutit mot konkurrensreglerna. Enligt myndigheten hade kunddatabasen byggts upp genom ett monopol och ett motsvarande register kunde inte byggas upp av konkurrenterna inom rimlig tid och till rimliga kostnader. I september 2015 beslutade därför konkurrensmyndigheten att det nationella statliga lotteriet skulle betala en sanktionsavgift på 1,2 miljoner euro.
Inledningsvis blir det av flera skäl svårt att hävda att Svenska Spels separerade delar inte ska få använda t.ex. en gemensam webbplats. Först måste frågor om teknik, spelkonton, rätt till varumärke m.m. lösas. På sikt bör emellertid en åtskillnad ske också här, om inte mycket starka skäl talar för något annat.
De olika delarna av Svenska Spels tekniska system är djupt integrerade med varandra. Spelsystem, ombudsterminaler m.m. utgör alla komponenter i denna integration. Det bör ankomma på ägaren att vidta åtgärder som främjar en separering också i detta avseende. Detta är viktigt, inte minst om den del av företaget som verkar i fri konkurrens ska avyttras i framtiden.
Under alla förhållande bör staten säkerställa att medel inte flyttas mellan företagen i syfte att användas för olika slags korssubventionering. Särskilt gäller detta marknadsföring, där villkoren för det statliga bolag som verkar med licens enligt 4 kap. spellagen föreslås bli olika i förhållande till andra spelföretag (se avsnitt 11.3 och 11.4). Det är naturligtvis också centralt att Svenska Spels interna organisation utformas på ett sätt som inte motverkar syftet med separationen.
Vid sidan av dessa åtgärder som ägaren kan vidta blir Konkurrensverkets roll helt avgörande. Utredningen har i avsnitt 28.5 pekat på den särskilda uppföljning som i detta avseende kan göras av Konkurrensverket och Spelmyndigheten.
Det ligger ett stort ansvar på Konkurrensverket att följa upp vidtagna åtgärder så att målet med konkurrensneutralitet uppfylls.
SOU 2017:30 Statens roll på spelmarknaden
291
Avyttring av delar av Svenska Spel
Det kan knappast sägas vara en huvuduppgift för staten att erbjuda spel till medborgarna. Som framhållits i kap. 4 finns det dock en politisk logik på spelområdet som skiljer sig från andra sektorer. Att detta bl.a. leder till att staten – för att begränsa de negativa konsekvenserna av spel – vill och bör begränsa marknadstillträdet till vissa spelsektorer är naturligt. I den nuvarande svenska situationen skulle en marknad med helt fri konkurrens leda till konsekvenser som inte går att förutse och sannolikt leda till att spelandet skulle hamna på allt annat än rimliga nivåer. Att ett statligt bolag som driver spelverksamhet med exklusiva rättigheter kan och måste ta särskilda hänsyn är naturligt.
Ett statligt spelföretag som verkar i direkt konkurrens med andra är däremot i princip som vilket annat spelföretag som helst. Särskilt i denna del ska licensmarknaden vara konkurrensneutral och så långt som möjligt ge alla spelföretag samma affärsmässiga förutsättningar (och begränsningar). Ett statligt spelföretag som verkar i fri konkurrens kan naturligtvis ta särskilda hänsyn, men om dessa i alltför hög grad avviker från konkurrenternas åtgärder kommer detta att skada bolaget.
Utredningen kan inte se att det finns annat är rent ekonomiska skäl för staten att driva ett spelföretag på en marknad med fri konkurrens. Det är naturligtvis tillåtet för staten att fortsatt verka på spelmarknaden också under denna premiss. För att undvika, inte minst de konkurrensrättsliga problemen, rekommenderar utredningen ändå att staten avyttrar de delar av Svenska Spel som verkar på den del av marknaden som har fri konkurrens. Den danska regeringen har indikerat att man vill sälja den konkurrensutsatta delen av Danske Spil, Danske Licens Spil. Medan partier som stöder regeringen har uppgett att en sådan försäljning vore ”lika lätt som att knäppa med fingrarna”, har de danska socialdemokraterna hävdat att det är en dålig idé att göra sig av med en stabil intäktskälla på en marknad som troligen kommer att växa ännu mer i framtiden. Ännu har inget beslut i frågan tagits.
2
2 Danske Spil genererade en GGR på 4,7 miljarder DKK år 2015 där Danske Licens Spil stod för 33 procent (1,5 miljarder DKK) av den totala GGR:n. Bedömare har uppgett att prislappen för Danske Licens Spil bör ligga på mellan 3–5 miljarder DKK (Gambling Compliance, 11 april 2016).
Statens roll på spelmarknaden SOU 2017:30
292
Det ska konstateras att detta vägval är ett rent politiskt ställningstagande med stora konsekvenser för såväl Svenska Spel som offentligfinansiellt. Några mer konkreta förslag lämnas därför inte rörande detta.
Under förutsättning att tillräckliga åtgärder vidtas när det gäller åtskillnaden mellan Svenska Spels båda delar, dvs. den del med den exklusiva licensen och den del med de direkt konkurrensutsatta delarna, finns goda förutsättningar att det uppstår en marknadssituation med en ur konkurrensaspekt acceptabel och fungerande aktörsbild.
27.7 Staten och ATG
Utredningens förslag: Staten överlämnar kontrollen av ATG
till ägarna.
ST och SG åtar sig att tills vidare svara för finansieringen av Hästnäringens Nationella Stiftelse (HNS).
På många marknader som öppnats för konkurrens är tillträde till infrastruktur/nödvändiga faciliteter och villkoren för detta avgörande för att konkurrensen ska fungera väl.
3
Frågan om hur andra spelföretag ska få tillgång till dessa nödvändiga faciliteter har behandlats i avsnitt 10.6.6. Utöver de förhållanden som direkt har bäring på spelet har företrädare för Svensk Travsport (ST) och Svensk Galopp (SG) angett att ATG:s bolagsordning bör anpassas till ATG:s nya roll och att avtalet mellan staten och ST/SG bör anpassas till ”sportens” nya roll. Härutöver har angetts att ST tillsammans med SG, svarar för finansiering av HNS enligt särskilt avtal med staten.
27.7.1 ATG:s bolagsordning
Den sedan år 1999 gällande bolagsordningen för ATG anger att styrelsen ska bestå av elva ledamöter. Regeringen utser sex ledamöter. Övriga ledamöter väljs på ordinarie bolagsstämma, varvid ST nominerar fyra ledamöter och SG en ledamot. Regeringen utser bland
3 Se t.ex. Konkurrensverkets rapport Monopolmarknader i förändring (2004:13).
SOU 2017:30 Statens roll på spelmarknaden
293
ledamöterna en ordförande. Som styrelsens beslut gäller den mening varom de flesta förenar sig eller, vid lika röstetal, den mening som ordförande eller, vid hans frånvaro, vice ordförande biträder (§ 7).
Upphör det avtal som gäller mellan staten och förbunden ST och SG (se nedan) utan att ett nytt avtal då träder i dess ställe, ska bolaget omedelbart träda i likvidation. Vid likvidation ska det belopp, med vilket bolagets behållna tillgångar överstiger summan av det inbetalade aktiekapitalet och eventuella övriga kapitaltillskott från aktieägarna, disponeras för trav- och galoppsporten på sätt regeringen, efter hörande av förbunden, beslutar (§ 15).
27.7.2 Avtalet mellan staten och förbunden (ST och SG)
Det nu gällande avtalet mellan staten och förbunden ST och SG gäller under perioden den 1 april 2016 t.o.m. den 31 december 2018.
Avtalets syfte är att reglera och spegla ansvarsförhållandena mellan den svenska staten, ST, SG och ATG. Förbunden sörjer för såväl tävlingsverksamheten och de sportsliga värdena i verksamheten som för trav- och galoppsportens utveckling i övrigt. ATG ansvarar för spelverksamheten och att ekonomiska resurser ställs till hästsportens förfogande för att säkerställa en långsiktig och positiv utveckling. Staten ansvarar för att genom beviljande av tillstånd verka för att bolaget ges förutsättningar att uppfylla sitt uppdrag (§ 1).
ATG och förbunden har att verka för att trav- och galoppsporten inom landet ska kunna bedrivas på ett sådant sätt att de långsiktiga förutsättningarna för sportens utveckling och geografiska spridning tryggas. Därvid ska galoppsportens och de mindre travbanornas särskilda behov beaktas (§ 3). Ett gott djurskydd ska upprätthållas i verksamheten (§ 4).
ATG ska efter tillstånd av regeringen anordna vadhållning om pengar för allmänheten i samband med hästtävlingar. Bolaget har enligt beviljat tillstånd ensamrätt att anordna sådant spel i Sverige. Det åligger bolaget att tillse att formerna för vadhållningen är betryggande.
Bolaget ska beakta konsumenternas intresse av ett trovärdigt alternativ till i Sverige illegal spelverksamhet. En väl utbyggd service i såväl storstad som glesbygd ska eftersträvas.
Statens roll på spelmarknaden SOU 2017:30
294
Sociala skyddshänsyn ska prioriteras när spelformer utvecklas och i övrig verksamhet. Risken för bedrägerier och olagligt spel ska också beaktas. Maximal säkerhet i spelhanteringen ska eftersträvas. En effektiv och oberoende kontroll ska möjliggöras för tillsynsmyndigheten.
Bolaget ska i sin marknadsföring av verksamheten ha en ansvarsfull inriktning som också innebär ett socialt åtagande, i syfte att inte uppfattas som alltför påträngande (§ 8).
27.7.3 Finansieringen av Hästnäringens Nationella Stiftelse (HNS)
Av avtalet med staten följer att det under avtalsperioden årligen ska avsättas 50 miljoner kronor av ATG:s överskott från spelverksamheten för övergripande insatser av riksintresse för hästsektorn i Sverige. Dessa medel ska avsättas till HNS. Medlen ska fördelas enligt följande:
1. 6 miljoner kronor ska avse särskilda satsningar på barn- och
ungdomsverksamhet inom hästsektorn,
2. 6 miljoner kronor ska avse särskilda satsningar på utvecklings-
projekt inom hästsektorn, varav 2 miljoner kronor ska avse främjande av avel och uppfödning,
3. 33 miljoner kronor ska avse utbildningsverksamhet, inklusive häst-
sportens ansvar för delfinansiering av hippologutbildningen och hovslagarutbildningen,
4. 5 miljoner kronor ska avse säkerställande av verksamheterna vid
anläggningarna Wången, Strömsholm och Flyinge.
Av dessa medel får högst 6 miljoner kronor årligen användas för stiftelsens administration och förvaltning av medlen. De administrativa kostnaderna ska belasta samtliga utgiftsposter. I övrigt ska medlen oavkortat användas för sitt nämnda ändamål och fördelas allsidigt inom sektorn.
För att följa effekterna av detta avtal finns en referensgrupp med företrädare för förbunden, ATG, HNS, Finansdepartementet och Näringsdepartementet. Gruppen sammanträffar två gånger per år
SOU 2017:30 Statens roll på spelmarknaden
295
och ska som utgångspunkt särskilt följa upp de satsningar som gjorts i enlighet med ovanstående.
27.8 Utredningens bedömning
ATG
Om den föreslagna modellen accepteras i den fortsatta beredningen innebär detta – om inga åtgärder vidtas – att staten kontrollerar tre spelföretag. Särskilt när det gäller ATG leder detta till särskilda problem.
Genom omregleringen faller statens grundåtagande enligt avtalet mellan staten och de berörda förbunden som innebär att staten ansvarar för att genom beviljande av tillstånd verka för att ATG ges förutsättningar att uppfylla sitt uppdrag.
Regeringen blir med förslaget inte längre tillståndsmyndighet och Spelmyndigheten ska och kan i sin licensgivning inte ta några hänsyn som innebär att vissa spelföretag gynnas framför andra. Utredningsdirektiven anger inte heller att några särskilda förutsättningar ska gälla för just de spellicenser som kan komma att tilldelas hästsportens företag. Utredningens ställningstagande kan därför inte bygga på annat än rent spelmässiga förutsättningar.
Om ATG, i överensstämmelse med vad som aviserats, vill expandera sin spelverksamhet till annat än spel på hästar, t.ex. sportvadhållning, leder detta till att företaget kommer att konkurrera med bl.a. Svenska Spel. Staten kommer då på ett sätt att konkurrera med sig själv. Detta blir i en marknadssituation som den nu aktuella direkt olämpligt.
ATG är inte ett statligt ägt bolag. Detta medför en begränsning av vilka åtgärder som kan föreslås.
Den föreslagna licensmodellen innebär att hästsporten har möjlighet att sälja vissa rättigheter (ljud, bild, tillgång till banor och sportdatabas m.m.) till andra spelföretag. Detta ska ske på konkurrensneutrala och icke-diskriminerade villkor. Att dessa rättigheter ska säljas av ett spelföretag som direkt konkurrerar med köparna är inte heller optimalt. Det blir också svårt att tänka sig bra sponsorsamarbeten om spelföretagen, direkt eller indirekt, tvingas sponsra en konkurrent (ATG).
Statens roll på spelmarknaden SOU 2017:30
296
För att undvika situationer som dessa har ST och SG lämnat en avsiktsförklaring som innebär att ATG blir ett ”rent” spelföretag och vidare att t.ex. sportdatabasen flyttas från ATG till ”sporten”, ST/SG:s nuvarande avtal med banorna om exklusiv rätt till ljud- och bild från tävlingar bibehålls/förstärks och avtalet mellan ST/SG och ATG om ljud- och bildrättigheter sägs upp.
Enligt den bedömning som har framförts av företrädare för ST och SG samt ATG tar denna separation ungefär sex månader att genomföra.
Utredningen kan för sin del inte dra någon annan slutsats än att staten bör uppmuntra och stödja de föreslagna åtgärderna. Genom dessa bryts ”intimiteten” mellan sporten och spelet på ett ändamålsenligt och konkurrensneutralt sätt. Åtgärden bör också medföra att spelsäkerheten i någon mån förstärks eftersom sporten kan upprätthålla en tydlig gränsdragning till spelet i förhållande till alla spelföretag.
Slutsatsen för utredningens del blir även att staten i den uppkomna situationen inte längre behöver behålla ett bestämmande inflytande över ATG. Trav- och galoppsportens utveckling inkl. bl.a. avel och uppfödning, registrering enligt uppdrag från Jordbruksverket, ungdomsverksamhet, utbildning, centrala servicefunktioner för och ekonomisk kontroll av banor m.m. löses i vart fall inte på bästa sätt inom ramen för den föreslagna licensmodellen. Efter en anpassning av ATG:s bolagsordning som måste anpassas till ATG:s nya roll bör staten därför kunna släppa sitt inflytande över ATG.
HNS
Företrädare för ST har till utredningen uppgett att man, i ett avtal med staten, är beredd att tillsammans med SG svara för finansiering av HNS. Måhända ska detta uppfattas som att villigheten att finansiera HNS är beroende av att alla, eller i varje fall de flesta, av sportens övriga framförda önskemål uppfylls.
Utredningen kan inte finna annat än att detta ”erbjudande” bör accepteras av staten. Det finns naturligtvis ingen garanti för att ett sådant åtagande av nuvarande företrädare för ST och SG inte sägs upp av t.ex. en ny föreningsstyrelse. För att skapa en något större
SOU 2017:30 Statens roll på spelmarknaden
297
långsiktighet bör ett sådant avtal ingås tills vidare, med en uppsägningstid på, förslagsvis, fem år.
Alternativet vore att staten svarar för finansieringen av HNS. Detta kan då ske genom en särskild eller höjd skatt för de spelföretag som erbjuder vadhållning på hästar. Även om det inte krävs något avsevärt skatteuttag för att få in motsvarande 50 miljoner kronor blir det emellertid ändå differentierade skattesatser i förhållande till andra likartade spel (t.ex. sportvadhållning), något som återigen aktualiserar statsstödsproblematiken. Härtill kommer att ATG med sin dominans på denna del av marknaden ändå skulle få bära den absoluta merparten av denna kostnad. Det är då riktigare att ST och SG redan från början får finansiera HNS som ju gagnar den egna sporten. Att utrymme för detta bör finnas framgår av avsnitt 10.6.6 och kapitel 26.
299
28 Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation
28.1 Utredningsdirektiven
I utredningens direktiv anges att i samband med att ett licenssystem införs bör ansvaret för utfärdandet av licenser och utövandet av tillsyn över de anordnare som fått licenser centraliseras till Lotteriinspektionen. Denna myndighet bör också få rätt att meddela föreskrifter och uppställa de villkor som är nödvändiga samt att återkalla licenser. Det är viktigt att förutsättningarna för licensgivningen blir tydliga och kan tillämpas på ett öppet, icke-diskriminerande och förutsebart sätt.
Vidare anges i direktiven att Lotteriinspektionen bör få en tydlig uppgift och effektiva verktyg för att kontrollera spelmarknaden. Ett brett kunnande bör samlas på myndigheten som kan leda till enhetlighet i licensgivningen och en ändamålsenlig och enhetlig tillsyn. Lotteriinspektionens olika roller, dvs. dess ansvar för såväl tillståndsgivning som tillsyn över att marknadens aktörer följer regleringens bestämmelser och myndighetens beslut, bör utvärderas som ett led i övervägandena kring hur myndighetens uppdrag bör formuleras vid införandet av ett licenssystem.
Utredaren ska mot denna bakgrund överväga hur arbetet i Lotteriinspektionen bör förändras vid införandet av ett licenssystem och lämna förslag till en ny instruktion för myndigheten samt till hur verksamheten vid myndigheten bör finansieras.
Frågan om hur myndighetens verksamhet finansieras i dag redovisas i detta kapitel, medan den framtida finansieringen behandlas i kapitel 24.
Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation SOU 2017:30
300
28.2 Beskrivning av Lotteriinspektionen
28.2.1 Uppgifter och mål
Lotteriinspektionen är en myndighet under Finansdepartementet, som enligt sin instruktion
1
är en förvaltningsmyndighet för frågor
om spel och lotterier. Utöver det som följer av lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel, lotterilagen (1994:1000) och kasinolagen (1999:355) har Lotteriinspektionen enligt instruktionen till uppgift att
• svara för en enhetlig tillämpning av lagen om anordnande av visst automatspel, lotterilagen och kasinolagen samt för en ändamålsenlig tillsyn och kontroll över att lagstiftningen följs,
• följa och underrätta regeringen om utvecklingen på spel- och lotterimarknaden, nationellt och internationellt, samt bistå regeringen med det underlag som behövs inom spelområdet,
• främja allmän kännedom om spel- och lotterilagstiftningen,
• verka för en sund utveckling inom tillsynsområdet,
• vara representerad i samordningsorganet för tillsyn enligt förordningen (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, och
• utöva tillsyn över den utlottningsverksamhet som bedrivs av
Riksgäldskontoret inom ramen för svenska statens premieobligationslån.
De mål som regeringen har fastställt för verksamheten anges i Lotteriinspektionens regleringsbrev. 2016 års mål återges i faktarutan nedan.
1 Förordning (2007:756) med instruktion för Lotteriinspektionen.
SOU 2017:30 Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation
301
– Kontroll- och tillsynsverksamheten ska leda till en hög säker-
het i all spel- och lotteriverksamhet. – Verksamheten ska bidra till ett minskat utbud av illegal spel-
och lotteriverksamhet. – Myndighetens föreskrifter ska bidra till ett gott konsument-
skydd. – Tillståndsgivningen ska ge förutsättningar för en väl fungeran-
de spelmarknad samt minimera riskerna för sociala skadeverkningar. – Myndigheten ska följa och analysera utvecklingen på spel-
och lotterimarknaden, nationellt och internationellt, samt vid behov informera regeringen (Finansdepartementet) om frågor som påverkar den svenska spelmarknaden. – Myndigheten ska arbeta säkerhets- och problemorienterat samt
koncentrera arbetet till de sektorer på marknaden där risken för kriminalitet och sociala skadeverkningar bedöms vara störst.
28.2.2 Organisation och verksamhet
I enlighet med myndighetens instruktion leds Lotteriinspektionen av en styrelse, med f.n. sju ledamöter. Generaldirektören, som ingår i styrelsen, är myndighetschef.
Vid Lotteriinspektionen finns tre avdelningar, som var och en har ett avgränsat ansvarsområde. Avdelningarnas årliga prioriterade uppgifter preciseras i Lotteriinspektionens verksamhetsplan. Myndighetens arbetsordning reglerar fördelningen av ansvar och uppgifter.
Vid 2016 års utgång hade Lotteriinspektionen 48 anställda (41 årsarbetskrafter). Lotteriinspektionen är placerad i Strängnäs.
Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation SOU 2017:30
302
Figur 28.1 Lotterinspektionens organisation (mars 2017)
28.2.3 Resurser och finansiering
Lotteriinspektionens verksamhet finansieras genom anslag. År 2016 uppgick Lotteriinspektionens totala anslag till 49,3 miljoner kronor. År 2016 gick Lotteriinspektionen med ett överskott på 3,3 miljoner kronor.
Lotteriinspektionen har ett ekonomiskt mål att täcka anslaget med avgifter med undantag i regleringsbrevet för informations- och utbildningsverksamhet som Lotteriinspektionen bedriver på eget initiativ (max 11,0 miljoner kronor) samt kontroll av illegalt spel.
Anordnarna får betala avgifter för ansökningar om tillstånd och för kontroll och tillsyn. Dessa avgifter redovisas mot inkomsttitel 9455 lotteriavgifter. Avgifter för utbildning får Lotteriinspektionen använda i verksamheten. Under 2016 levererade Lotteriinspektionen in 29,5 miljoner kronor i avgifter till statsbudgeten. Den avgiftsbelagda verksamheten gav totalt ett ekonomiskt underskott, 1,4 miljoner kronor, för år 2016. Det ackumulerade resultatet var – 18,6 miljoner kronor. Orsaken till detta är att för låga avgifter för handläggning av ansökningar om och tillsyn för har tagits ut under tidigare år.
Lotteriinspektionens kostnader utgörs till stor del av personalkostnader. Av 2016 års totala kostnader (46,0 miljoner kronor) stod personalkostnader för 75 procent, 34,5 miljoner kronor. De största kostnadsposterna i övrigt var inköp av tjänster och varor (13 procent), lokaler (8 procent), resor och kontrollkostnader (3 procent) och övriga kostnader (2 procent). Totala kostnaderna för myndig-
SOU 2017:30 Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation
303
heten har legat på samma nivå de senaste fem åren. Medelantalet anställda har däremot ökat med cirka 20 procent.
Lotteriinspektionens prestation ska återrapporteras via kostnader, intäkter och volym i de olika verksamhetsområdena samt hur väl Lotteriinspektionen uppfyller det ekonomiska målet avseende den verksamhet där avgifter tas ut.
Enligt regleringsbrevet ska Lotteriinspektionen redogöra för de kontroll- och tillsynsåtgärder som genomförts, de iakttagelser som myndigheten gjort samt de åtgärder som har vidtagits, av myndigheten och andra aktörer, inom de sektorer på marknaden som av myndigheten har identifierats som problemområden.
Vidare ska myndigheten redogöra för de kontroll- och tillsynsåtgärder som myndigheten har vidtagit vid kontroll av illegalt spel samt för hur samarbetet med berörda myndigheter har fungerat.
Myndigheten ska avseende tillstånd och normgivning redovisa en sammanfattande bedömning av erfarenheterna från myndighetens tillståndsgivning.
28.2.4 Gällande rätt
Lotteriinspektionens uppgifter och verksamhet regleras främst i förordningen med instruktion för Lotteriinspektionen. Utredningen har tidigare i detta avsnitt redogjort för olika delar av instruktionen. Nedan görs en samlad beskrivning.
Lotteriinspektionen är förvaltningsmyndighet för frågor om spel och lotterier (1 §). Instruktionen erinrar i 2 § om att, utöver det som följer av lagen om anordnande av visst automatspel, lotterilagen och kasinolagen, myndigheten ska svara för en enhetlig tillämpning av lagen om anordnande av visst automatspel, lotterilagen och kasinolagen samt för en ändamålsenlig tillsyn och kontroll över att lagstiftningen följs.
Vidare ska Lotteriinspektionen följa och underrätta regeringen om utvecklingen på spel- och lotterimarknaden, nationellt och internationellt, samt bistå regeringen med det underlag som behövs inom spelområdet. Myndigheten ska också främja allmän kännedom om spel- och lotterilagstiftningen samt verka för en sund utveckling inom tillsynsområdet. Lotteriinspektionen ska vara representerad i samordningsorganet för tillsyn enligt förordningen om åtgärder mot
Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation SOU 2017:30
304
penningtvätt och finansiering av terrorism och utöva tillsyn över den utlottningsverksamhet som bedrivs av Riksgäldskontoret inom ramen för svenska statens premieobligationslån.
I instruktionens 3 § anges att myndigheten leds av en styrelse och i 4 § att styrelsen ska bestå av högst sju ledamöter. Av 5 § framgår att det vid myndigheten finns en chefsjurist och i övrigt de funktioner som myndighetens ledning bestämmer. Generaldirektören är myndighetschef (6 §). Vid myndigheten ska det finnas en personalansvarsnämnd (7 §). Myndigheten ska tillämpa personalföreträdarförordningen (1987:1101). Bestämmelserna i 4 § ska tillämpas endast i fråga om administrativa ärenden (8 §).
Lotteriinspektionen ska ta ut avgifter för den verksamhet som anges i 2 § 6 och besluta om avgifternas storlek (9 §).
28.3 Utredningens bedömningar och förslag
Utredningens förslag: Utöver det som följer av spellagen
(2018:000) och lagen om anordnande av visst automatspel ska myndigheten svara för en enhetlig tillämpning av spellagen och lagen om anordnande av visst automatspel och för en ändamålsenlig tillsyn och kontroll över att lagstiftningen följs samt verka för en sund och säker utveckling inom tillsynsområdet. Spelmyndigheten ska vidare ansvara för licens-, tillstånds- och regelgivning som rör spellagen respektive lagen om anordnande av visst automatspel. Spelmyndigheten ska ansvara för prövning, regelgivning och tillsyn som hör till myndighetens ansvarsområde enligt lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism samt vara representerad i samordningsorganet för tillsyn enligt förordningen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.
Spelmyndigheten får ingå sådana internationella överenskommelser som krävs för att myndigheten ska kunna upprätthålla en enhetlig tillämpning av spellagen och lagen om anordnande av visst automatspel, och för att kunna utöva en ändamålsenlig tillsyn över att lagstiftningen följs. Detta gäller dock inte om överenskommelsen kräver riksdagens eller utrikesnämndens medverkan.
SOU 2017:30 Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation
305
Lotteriinspektionen har i dag uppdrag att utöva tillsyn över den utlottningsverksamhet som bedrivs av Riksgäldskontoret inom ramen för svenska statens premieobligationslån. Utredningen föreslår att denna ordning fortsatt ska bestå.
Spelmyndigheten ska ledas av en myndighetschef. Detta är generaldirektören. Vid Spelmyndigheten ska finnas ett insynsråd som består av högst åtta ledamöter.
Den som är anställd hos Spelmyndigheten får inte för egen del eller någon annans räkning driva eller ha del i ett företag som driver verksamhet som är licens- eller anmälningspliktig hos myndigheten eller motsvarande myndighet i ett annat land. Den anställda får inte heller vara anställd hos eller åta sig uppdrag för ett sådant företag.
Utredningens bedömning: Utredningens bedömning är att Spel-
myndigheten inte bör omfattas av internrevisionsförordningen (2006:1228).
Enligt utredningens bedömning finns det inget som tyder på att rollkonflikter mellan funktionerna för tillståndsgivning och utövande av tillsyn i Lotteriinspektionens verksamhet skulle vara något betydande problem i dag. Utredningen anser inte heller att sådana konflikter i en kommande Spelmyndighet med ett utökat ansvar för licensgivning, kommer att vara något större problem. Utredningens bedömning är att det bör ankomma på myndighetschefen att på ett tydligt sätt skilja dessa uppgifter inom Spelmyndigheten.
28.3.1 Inledning
Utredningens förslag innebär att den nya Spelmyndigheten i alla delar kommer få ett väsentligt utökat ansvarsområde. Den nya spelmyndigheten föreslås bli central licens- och tillsynsmyndighet. Det innebär i praktiken att antalet möjliga licenshavare mångdubblas vilket i sin tur för med sig en utökad tillsynsverksamhet. De nya uppgifterna för Spelmyndigheten innebär att myndigheten behöver tillföras nya och utöka befintliga kompetensområden.
Frågan om Spelmyndighetens resurser och finansiering behandlas i kapitel 25.
Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation SOU 2017:30
306
Enligt utredningens förslag ska Spelmyndigheten vara huvudman för, och administrera, ett frivilligt självavstängningssystem som är bindande för spelföretagen (se kapitel 19).
Utredningen föreslår även att det vid Spelmyndigheten ska finnas ett råd för spelmarknadsfrågor. Rådet ska bestå av företrädare för Spelmyndigheten, Folkhälsomyndigheten, Finansinspektionen, Konsumentverket, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten (se kapitel 29).
Slutligen föreslår utredningen att den nya Spelmyndigheten ska ansvara för en nationell plattform mot manipulation av sporthändelser med avseende på vadhållning. I plattformen ska ingå företrädare för de myndigheter och organisationer som regeringen bestämmer (se kapitel 11).
Spelmyndighetens uppgifter, såvitt avser ett nationellt självavstängningssystem, rådet för spelmarknadsfrågor och plattform för manipulation av sporthändelser med avseende på vadhållning följer direkt av spellagen (2018:000). Dessa uppgifter behöver därför inte särskilt anges i myndighetens instruktion.
28.3.2 Ny instruktion för Spelmyndigheten
En del i uppdraget är att med utgångspunkt i den genomförda översynen och analysen föreslå en ny förordning med instruktion för myndigheten. Nedan sammanfattas de förslag rörande förändringar i gällande instruktion som en ny spelreglering föranleder.
Uppgifter
Utöver det som följer av spellagen och lagen om anordnande av visst automatspel ska myndigheten svara för en enhetlig tillämpning av spellagen och lagen om anordnande av visst automatspel och för en ändamålsenlig tillsyn och kontroll över att lagstiftningen följs samt verka för en sund och säker utveckling inom tillsynsområdet (2 § andra stycket 1) Spelmyndigheten ska vidare ansvara för licens-, tillstånds- och regelgivning som rör spellagen respektive lagen om anordnande av visst automatspel (2 § andra stycket 2). Spelmyndigheten ska ansvara för prövning, regelgivning och tillsyn som hör till myndighetens ansvarsområde enligt lagen om åtgärder mot penning-
SOU 2017:30 Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation
307
tvätt och finansiering av terrorism samt vara representerad i samordningsorganet för tillsyn enligt förordningen (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (2 § andra stycket 2 och 3).
Spelmyndigheten ska vidare främja allmän kännedom om spellagstiftningen, bidra till en internationell utveckling inom sitt ansvarsområde och vid behov samverka med motsvarande myndigheter i andra länder samt följa och underrätta regeringen om utvecklingen på spelmarknaden nationellt och internationellt samt bistå regeringen med det underlag som behövs inom spelområdet (2 § andra stycket 4).
Spelmyndigheten ska också utöva tillsyn över den utlottningsverksamhet som bedrivs av Riksgäldskontoret inom ramen för svenska statens premieobligationslån (2 § andra stycket 5).
Det internationella samarbetet inom spelområdet är omfattande. I 3 kap. 18 och 19 § spellagen finns bestämmelser om spelföretagens internationella samarbete. Det är angeläget att Spelmyndigheten kan ingå avtal om samarbete med sina internationella motsvarigheter rörande t.ex. informationsutbyte. Inte minst kan det vara värdefullt och nödvändigt att, i arbetet för att motverka matchfixning, ingå s.k. Memorandum of Understanding rörande t.ex. informationsutbyte. Förenklat uttryckt måste den som vill ha information också vara beredd att åta sig att lämna motsvarande information. Därför bör det av instruktionen framgå att Spelmyndigheten får ingå sådana internationella överenskommelser som krävs för att myndigheten ska kunna upprätthålla en enhetlig tillämpning av spellagen och för att kunna utöva en ändamålsenlig tillsyn över att lagstiftningen följs. Detta gäller dock inte om överenskommelsen kräver riksdagens eller utrikesnämndens medverkan (3 §).
Ledning
Lotteriinspektionen leds i dag av en styrelse. Generaldirektören är myndighetschef. Styrelsens ledamöter utses av regeringen och generaldirektören ingår i styrelsen. Styrelsen beslutar om Lotteriinspektionens verksamhetsplan och andra övergripande frågor som t.ex. föreskrifter, riktlinjebeslut, remissvar och rapporter samt principiellt viktiga beslut som rör nya lotterier och spel.
Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation SOU 2017:30
308
I betänkandet Förstärkta kapitaltäckningsregler (SOU 2013:65) behandlades bl.a. Finansinspektionens uppdrag att vara både tillsynsmyndighet och behörig myndighet att besluta om sanktioner. Det hade framförts kritik mot denna ordning eftersom Finansinspektionen då agerar som både utredare, åklagare och domstol, samt dessutom har rätt att meddela föreskrifter. Enligt kritikerna innebar det en sammanblandning av de olika rollerna. Utredningen kom fram till att det inte fanns tillräckliga skäl att ändra på denna ordning där Finansinspektionen fullt ut har rätt att besluta om sanktioner mot finansiella institut och dess ledning. En viktig aspekt i utredningens bedömning var att även fysiska personer som drabbades av sanktioner skulle kunna överklaga Finansinspektionens beslut hos allmän förvaltningsdomstol. Vid ett överklagande fanns dessutom en möjlighet att begära inhibition av sanktionsbeslutet. Utredningen menade att enskildas behov och rätt till domstolsprövning därför fullt ut fick anses tillgodosedda genom möjligheten att överklaga besluten till allmän förvaltningsdomstol samt kraven på att ärendena handläggs enligt förvaltningslagen.
I sammanhanget noterades även att det i myndighetens styrelse finns personer med hög juridisk kompetens vilket borde säkerställa att nödvändiga rättsliga överväganden blir en naturlig del av bedömningen inför styrelsens beslut att vidta sanktioner mot ett institut under tillsyn.
Under våren 1994 antog riksdagen nya riktlinjer för förvaltningsmyndigheternas ledningsformer (prop. 1993/94:185, bet. 1993/94:KU42, rskr. 1993/94:381). Riktlinjerna innebar i huvudsak att centrala förvaltningsmyndigheter i första hand skulle styras som enrådighetsverk, där myndighetschefen ensam hade ansvaret inför regeringen.
Spellicensutredningens anser att denna ledningsform också är lämplig för Spelmyndigheten som är en förvaltningsmyndighet (4 och 6 §§). Avseende den situation som redovisats ovan gällande Finansinspektionen anser utredningen att Spelmyndighetens dubbla roller avseende uppdraget att vara både tillsynsmyndighet och behörig myndighet att besluta om sanktioner bör tydliggöras i myndighetens arbetsordning. Det bör åligga myndighetschefen att säkerställa att handläggningen av sanktionsärenden inte innebär att samma enhet som utreder överträdelser också beslutar om sanktioner. Utredningens bedömning är att enskildas behov och rätt till domstolspröv-
SOU 2017:30 Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation
309
ning får anses tillgodosedda genom möjligheten att överklaga besluten till allmän förvaltningsdomstol samt kraven på att ärendena handläggs enligt förvaltningslagen.
Regeringen ansåg även att det var av vikt med demokratisk insyn och kontroll vid dessa myndigheter. I regel borde man därför inrätta ett särskilt råd vid myndigheten med insyn som främsta uppgift. I insynsrätten låg vidare att myndighetschefen fortlöpande skulle informera rådet om viktiga frågor.
Vid Spelmyndigheten bör det därför finnas ett insynsråd som består av högst åtta ledamöter (5 §). Genom inrättandet av ett särskilt insynsråd säkerställs insyn och kontroll.
Chefsjurist
Om inte särskilda omständigheter föranleder något annat bör myndighetschefen bestämma vilka särskilda befattningshavare det ska finnas på myndigheten. Utredningen ser därför inget skäl att uppställa ett krav i instruktionen på att det ska finnas en chefsjurist vid myndigheten.
Anställningar och uppdrag
Den som är anställd hos Spelmyndigheten får inte för egen del eller någon annans räkning driva eller ha del i ett företag som driver verksamhet som är licens- eller anmälningspliktig hos myndigheten eller motsvarande myndighet i ett annat land. Den anställda får inte heller vara anställd hos eller åta sig uppdrag för ett sådant företag (7 §).
Avgifter
Spelmyndigheten ska ta ut avgifter för den verksamhet som anges i 2 § 5 (tillsyn över Riksgäldskontorets utlottningsverksamhet) samt besluta om avgifternas storlek (10 §).
Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation SOU 2017:30
310
Svenska statens premieobligationslån
Lotteriinspektionen har i dag uppdrag att utöva tillsyn över den utlottningsverksamhet som bedrivs av Riksgäldskontoret inom ramen för svenska statens premieobligationslån. Detta framgår av 2 § 6 förordningen med instruktion för Lotteriinspektionen. Riksgäldskontoret har vid kontakt med utredningen framfört önskemål om att denna ordning ska bestå. I första hand handlar det om att upprätthålla ett förtroende för den aktuella utlottningsverksamheten. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att denna ordning fortsatt ska gälla (2 § 5). Spelmyndighetens tillsynsansvar i denna del omfattas inte av spellagen.
Kompletterande överväganden och förslag avseende instruktionen
Det finns ett gemensamt ramverk för intern styrning och kontroll vid statliga myndigheter. Ramverket utgörs av följande förordningar: myndighetsförordningen (2007:515), internrevisionsförordningen, förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll och förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag.
Internrevisionen vid en myndighet är myndighetsledningens stöd/organ för att bl.a. säkerställa att ledningen fullgör ansvaret för verksamheten som regleras i 3 § myndighetsförordningen. Internrevisionen granskar och lämnar förslag till förbättringar av myndighetens process för intern styrning och kontroll och ger råd och stöd till myndighetens ledning.
Myndighetens ledning ansvarar enligt myndighetsförordningen inför regeringen för all den verksamhet som myndigheten bedriver och ska se till att den genomförs effektivt samt enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.
Enligt förordningen om årsredovisning och budgetunderlag ska alla myndigheter under regeringen lämna en årsredovisning till regeringen.
Myndigheter som ska följa internrevisionsförordningen ska dessutom upprätta en delårsrapport, något som övriga myndigheter inte behöver göra. Skyldigheten att följa internrevisionsförordningen ska anges i myndighetens instruktion. En prövning av om en myndighet
SOU 2017:30 Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation
311
bör omfattas av internrevisionsförordningen, och därmed åläggas att inrätta en internrevision, ska alltid ske när myndighetens instruktion ändras till följd av väsentligt ändrade uppgifter. Vidare ska prövning också göras när en ny myndighet inrättas och vid omstrukturering av myndigheter.
Enligt uppgifter från Finansdepartementet bör de myndigheter som åläggs att följa internrevisionsförordningen väljas ut genom användning av en kombination av kriterier som rör väsentlighet och risk. För de myndigheter i vars verksamhet det föreligger en hög risk för väsentliga fel i den interna styrningen och kontrollen och ytterst för att myndighetens uppdrag/mål inte nås bör internrevision inrättas. Dessa myndigheter hanterar ofta stora medelsflöden, verkar under ett komplext regelverk och utmärks av att det finns inslag i verksamheten som sammantaget innebär en ökad riskexponering för myndigheten.
Med risk avses sannolikheten att en händelse inträffar och/eller att en omständighet föreligger, vilket kan medföra att myndigheten inte kan fullgöra sitt uppdrag/uppnå sina mål. Med väsentligt menas graden av de negativa konsekvenser en risk kan medföra om den inträffar. Storleken på dessa negativa konsekvenser kan i hög grad bedömas vara korrelerade med organisationens storlek.
Prövningen av om en myndighet ska inrätta internrevision ska ses utifrån både risk och väsentlighet.
Utredningen gör bedömningen att Lotteriinspektion inte utfyller de kriterier eller en kombination av dessa som myndigheter som åläggs att följa internrevisionsförordningen bör uppfylla. Det är också utredningens uppfattning att inte heller den framtida Spelmyndigheten uppfyller kriterierna eller en kombination av dessa. Utredningen gör därmed bedömningen att Spelmyndigheten inte bör omfattas av internrevisionsförordningen.
28.3.3 Spelmyndighetens olika roller
Lotteriinspektionen har i dag rollen som både tillståndsgivare och utövare av tillsyn. I betänkandet framgår att Spelmyndigheten får ett väsentligt utökat ansvarsområde avseende licensgivning. Myndigheten tar över den tillståndsgivning som regeringen i dag ansvarar för avseende Svenska Spel och ATG. Utredningens förslag innebär
Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation SOU 2017:30
312
ett väsentligt utökat antal licenshavare vilket i sin tur för med sig en utökad tillsynsverksamhet.
I ett appendix till SOU 1999:96
2
diskuterar Statskontoret möjliga
konflikter mellan SCB:s olika roller. Frågan om rollkonflikter diskuteras även på ett mer generellt plan – vilka problem som rollkonflikter kan medföra och även vilka fördelar det, å andra sidan, kan innebära att i en organisation förenar olika roller.
Nackdelarna med rollkonflikter är ett principiellt problem enligt Statskontoret, som praktiskt främst tar sig uttryck genom otydlighet, ifrågasättande och trovärdighetsproblem i omvärlden.
Statskontoret anför i en rapport från 2012
3
att problemet med
att ha tillståndsgivning och tillsyn vid samma myndighet har uppmärksammats i utvärderingar och granskningar, bl.a. av de tidigare revisionsmyndigheterna Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket (RRV). En aspekt som har tagits upp är att tillståndsgivningen kan inkräkta på myndigheternas utrymme att bedriva tillsyn. Detta framför allt i de fall då tillsynsmyndigheterna själva bestämmer när och i vilka former en aktiv tillsyn ska utföras. Tillstånd är däremot ofta styrda av att de måste lämnas inom en bestämd tidsram. Konsekvensen kan bli att tillståndsgivningen prioriteras på bekostnad av tillsynen (se SOU 2008:118).
Fördelarna med sammansatta/blandade roller är mera konkreta. Det kan enligt Statskontoret
4
handla om stordriftsfördelar, samord-
nings- eller effektivitetsvinster och synergieffekter genom att resurser, kompetenser och roller/uppgifter hålls samlade på ett ställe. Vidare kan blandade roller, enligt Statskontoret, underlätta helhetssynen, öka genomslagskraften, innebära en kraftsamling samt möjligheter till löpande kunskaps- och erfarenhetsutbyten.
Utredningen gör bedömningen att de olika roller som Spelmyndigheten har potentiellt kan stå i konflikt med varandra, men i praktiken är problemet litet samtidigt som det finns stora fördelar med att ha rollerna i en och samma organisation.
Initialt kommer det att krävas stora personella resurser vid Spelmyndigheten för att hantera licensgivningen som naturligtvis är viktig.
2 Statskontoret (1999): Idépromemoria om möjliga konflikter mellan SCB:s olika roller. Appendix till SOU 1999:96. 3 Statskontoret, 2012, Tänk till om tillsynen, Om utformningen av statlig tillsyn. 4 Statskontoret (1999): Idépromemoria om möjliga konflikter mellan SCB:s olika roller. Appendix till SOU 1999:96.
SOU 2017:30 Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation
313
När denna period sedan är över är det angeläget att den personal som varit involverad i licensprocessen kan utnyttjas också för andra ändamål, t.ex. i tillsynsarbetet. Något annat vore inte rationellt.
Lotteriinspektionen har även i dag två olika roller, tillståndsgivare och utövare av tillsyn. Enligt utredningens bedömning finns det inget som tyder på att rollkonflikter i Lotteriinspektionens verksamhet skulle vara något betydande problem. Utredningen anser inte heller att rollkonflikter i den kommande Spelmyndigheten med ett utökat ansvar för licensgivning, kommer att utgöra något större problem. En sådan struktur motsvarar också den internationellt mest vanligt förekommande. Utredningens bedömning är att det bör ankomma på myndighetschefen att på ett tydligt sätt skilja dessa uppgifter inom Spelmyndigheten på ett ändamålsenligt sätt.
315
29 Förslag till rollfördelning och utvärdering av omregleringen
Spelområdet är mycket brett och – förutom Lotteriinspektionen – verkar en rad myndigheter, bl.a. Folkhälsomyndigheten, Konsumentverket, Finansinspektionen, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, där på ett eller annat sätt. Med den nyss nämnda utgångspunkten är det givetvis angeläget att problem eller svagheter i spelregleringen uppmärksammas tidigt. Det finns därför ett behov av att de mest centrala myndigheterna på spelområdet utbyter information om tillståndet på spelmarknaden och att sådan information samlas in kontinuerligt. Myndigheten med det övergripande ansvaret bör ha en i någon mening överordnad roll i förhållande till andra myndigheter i fråga om informationsutbyte och dessutom följa vad som händer på spelmarknaden.
I detta kapitel lämnas förslag på hur den nuvarande organisationsstrukturen mellan berörda myndigheter kan anpassas för att genomföra föreslagen spelreglering på bästa sätt. Kapitlet kommenterar också hur ansvar och befogenheter bör fördelas för att skapa ett nationellt helhetsperspektiv.
Kapitlet avslutas med utredningens förslag till hur omregleringen lämpligen utvärderas.
29.1 Regelbunden information till riksdagen stärker helhetssynen av spelmarknaden
Utredningens förslag: Regeringen bör med vissa intervall, t.ex.
två gånger per mandatperiod, ge en samlad lägesbild till riksdagen av utvecklingen på spelmarknaden samt de åtgärder som har gjorts eller föreslås göras. Härigenom stärks helhetssynen.
Förslag till rollfördelning och utvärdering av omregleringen SOU 2017:30
316
Skälen till förslaget
För att etablera den helhetsyn som både Riksrevisionen påtalat och utredningen bekräftar bör regeringen informera riksdagen mera ingående om hur arbetet fortlöper, förslagsvis två gånger per mandatperiod.
Utredningens förslag till strategisk inriktning för den nya spellagen har ett långt tidsperspektiv och övergripande långsiktiga mål. Detta behöver brytas ner till kortsiktigare operativa mål, t.ex. i regleringsbrev till olika myndigheter och i myndigheternas arbetsplaner och verksamheter. Inför de rapporteringar som föreslås från regeringen till riksdagen bör en mer ingående redovisning göras av myndigheter som är engagerade på spelområdet. Detta arbete bör hållas ihop av Spelmyndigheten som också bör göra effektutvärderingar av den svenska spelmarknaden inklusive internationella jämförelser.
Bakgrund till förslaget
Som tidigare nämnts ska grunden för den nuvarande modellen för spelregleringen enligt utredningens direktiv inte längre tjäna som förebild. Svensk spelreglering måste anpassas till de snabba och stora förändringarna av spelmarknaden som uppstått till följd av framför allt spelet på internet. Samtidigt måste regleringen leva upp till de skyldigheter som följer av EU-rätten. Ett viktigt budskap i detta betänkande är att långsiktighet och stabilitet ska prägla spelregleringen samtidigt som helhetssynen över spelmarknaden ska förbättras speciellt när kretsen av inblandade aktörer utökas.
29.2 Spelmyndigheten bör få en mera central roll som expertmyndighet åt regeringen
Utredningens förslag: Spelmyndigheten bör få en uttalad roll
att på myndighetsnivå vara expertmyndighet som samordnar den svenska spelregleringen.
SOU 2017:30 Förslag till rollfördelning och utvärdering av omregleringen
317
Skälen till förslaget
Spelsektorn är horisontell och berör ett stort antal samhällsfunktioner som hanteras av olika myndigheter och departement. Vid en omreglering kommer detta att bli än mer tydligt. Spelmyndigheten bör som uttalad expertmyndighet hålla en samlad bild av olika myndigheters behov och på så sätt få en bättre helhetssyn över spelmarknaden. Föreliggande förslag till långsiktig spelreglering behöver brytas ner i handlingsplaner för kortare perioder för det praktiska genomförandet. Det bör vara Spelmyndighetens ansvar och ske i samverkan med de myndigheter som på ett eller annat sätt berörs av spelregleringen utan att detta på något sätt fråntar någon myndighets ansvar.
Rollen som samordnande expert på myndighetsnivå bör inkludera ett tydligt ansvar för att bl.a.:
• bidra till att användarna (myndigheter, organisationer och kommersiella aktörer) har tillgång till kvalitetssäkrad data (bl.a. statistik) för spelsektorn.
• göra omvärldsanalyser (nationella och internationella) baserade på såväl egen analys som samverkan med andra myndigheter med relevanta experter, t.ex. Folkhälsomyndigheten och Konsumentverket, bland flera.
• ha kunskap om forskningsläget kopplat till spelmarknaden i vid mening, t.ex. effekter av olika typer av spelregleringar, effekter av förebyggande åtgärder hos spelbolagen och effekter i vidare mening om riskerna i spelverksamhet.
Lotteriinspektionen har i många år lämnat en redogörelse (Spelmarknadsrapport) för utvecklingen på spelmarknaden i Sverige och internationellt till regeringen för att ge en ökad förståelse av hur spelmarknaden ser ut i dagsläget och vad som kan komma att ske i framtiden inom området. Denna Spelmarknadsrapport bör fortsätta och utvecklas till en årlig redovisning av effekterna av olika åtgärder och händelser på spelmarknaden när det gäller bl.a. företagens utveckling, nya produkter, myndigheters åtgärder och forskningens framsteg. Upplägget bör så långt möjligt utformas på likartat sätt som motsvarande internationella redovisningar.
I den föreslagna expertrollen bör det på ett tydligare sätt än i dag ingå att uppmärksamma regeringen på nödvändiga åtgärder/juste-
Förslag till rollfördelning och utvärdering av omregleringen SOU 2017:30
318
ringar som kan behövas avseende spelregleringen och vilka effekterna av sådan åtgärder kan bli. Spelmyndigheten bör också informera regeringen om effekterna av den förda spelpolitiken.
Också Spelmyndigheten bör i sin roll som expertmyndighet och samordningsansvarig arbeta parallellt och i nära samarbete med den utredare som har till uppdrag att följa upp och utvärdera effekterna av en ny spelreglering (se avsnitt 28.5).
Den föreslagna expertrollen för Spelmyndigheten och de ökade resurser denna kräver förutsätter att regering och riksdag avsätter medel för detta ändamål.
När det gäller området finansiera och fördela anslag till forskning som har bäring på regleringsåtgärder och effekterna av dessa så är rådande nuläge i Sverige med pågående omreglering av spelmarknaden, en nyligen genomförd Swelogsstudie m.m., ett unikt tillfälle att initiera betydelsefull forskning rörande effekterna av omregleringen med fokus på olika regleringsåtgärder.
Det bör understrykas att utredningen anser att Folkhälsomyndigheten fortsatt bör ansvara för forskning rörande problemspelande m.m. Det är dock viktigt att forskning som har bäring på regleringsåtgärder och effekterna av dessa kan koordineras inom det föreslagna spelmarknadsrådet (se avsnitt 28.4).
Bakgrund till förslaget
Spelmyndigheten (Lotteriinspektionen) är i dag en relativt liten myndighet (cirka 48 anställda). Enligt regleringsbrevet ansvarar myndigheten för att kontroll- och tillsynsverksamheten ska leda till en hög säkerhet i all spel- och lotteriverksamhet. Myndigheten ska ha särskilt fokus på åtgärder som kan bidra till att minimera risken för att spel och lotterier ger upphov till sociala skadeverkningar. Myndighetens verksamhet ska också bidra till ett minskat utbud av illegal spel- och lotteriverksamhet. Vidare ska Lotteriinspektionens föreskrifter bidra till ett gott konsumentskydd. Myndighetens och myndighetens tillståndsgivning ska ge förutsättningar för en väl fungerande spelmarknad samt minimera riskerna för sociala skadeverkningar. Lotteriinspektionen ska också följa och analysera utvecklingen på spel- och lotterimarknaden, nationellt och internationellt, samt vid
SOU 2017:30 Förslag till rollfördelning och utvärdering av omregleringen
319
behov informera regeringen (Finansdepartementet) om frågor som påverkar den svenska spelmarknaden.
Spelmyndigheten är även den svenska kontakten i internationellt spelsamarbete, såväl inom norden och EU som i den övriga världen.
29.3 En framgångsrik spelmarknad är alla inblandade myndigheters gemensamma ansvar
29.3.1 Myndigheter och organisationer med anknytning till spelmarknaden bör samverka bättre för att öka utväxlingen på statens satsningar
Utredningens förslag: I de fall det bedöms lämpligt bör instruk-
tionerna till Spelmyndigheten, Folkhälsomyndigheten, Konsumentverket, Finansinspektionen, Konkurrensverket, Polis- och Åklagarmyndigheterna samt Skatteverket i likalydande formuleringar tydligt uttrycka myndigheternas ansvar att samverka när det gäller svensk spelverksamhet. I de fall ett sådant uppdrag inte lämpar sig i instruktionerna bör övervägas att uttrycka ett sådant uppdrag i regeringsbeslut.
Skälen till förslaget
De statliga myndigheter med tydligast koppling till svensk spelverksamhet är, förutom Spelmyndigheten, Folkhälsomyndigheten, Konsumentverket, Finansinspektionen, Konkurrensverket och Polis- och åklagarmyndigheter men det finns också flera andra organisationer/intressenter/aktörer som har mer eller mindre koppling till spelmarknaden. Nämnda myndigheter har också, mer eller mindre tydligt, i sina instruktioner i uppdrag att samarbeta nationellt och internationellt med andra myndigheter och organisationer. Lotteriinspektionen är i dagsläget exkluderad från att se helheten av vad som pågår på alla områden som berör spelmarknaden. Samtidigt är det som tidigare nämnts Lotteriinspektionen som i dag deltar i nationella och internationella samarbeten som rör spelverksamhet i ett vidare perspektiv, dvs. även på områden som inte direkt lyder under
Förslag till rollfördelning och utvärdering av omregleringen SOU 2017:30
320
Lotteriinspektionens ansvarsområde (exempelvis frågor om penningtvätt och spelberoende).
För att få ett bättre helhetsperspektiv krävs att den nya Spelmyndigheten, i sin roll som expertmyndighet, vet vad de andra myndigheterna gör som påverkar spelområdet. På detta sätt kan Spelmyndigheten verka för att alla inblandade myndigheter jobbar mot samma mål och att alla gemensamt arbetar för en så effektiv och väl fungerande spelreglering som möjligt. För att uppnå detta helhetsperspektiv bör det etableras ett spelmarknadsråd. Utredningen tror att en stärkt samverkan mellan involverade myndigheter leder till bättre beslut och en mer effektiv spelreglering vilket i allra högsta grad gynnar såväl kunderna som aktörerna på marknaden. Vidare gör utredningen bedömningen att en stärkt samverkan leder till att forskningen inom spelområdet kan komma att bli mer heltäckande.
Sammanfattningsvis leder en bättre fungerande samverkan mellan de berörda myndigheterna till en bättre helhetsbild av spelmarknaden och därmed till bättre beslutsfattande på området.
Bakgrund till förslaget
Exempel på myndigheter som har flera beröringspunkter med den svenska spelmarknaden och därmed med Spelmyndigheten är följande.
Folkhälsomyndigheten
Folkhälsomyndigheten ansvarar bl.a. för en samlad uppföljning inom ANDT-området (alkohol, narkotika, dopning och tobak) och sammanställer, analyserar och förmedlar kunskap i syfte att förebygga ANDT-relaterad ohälsa. Även inom området spel om pengar har myndigheten motsvarande ansvar.
Folkhälsomyndigheten har i uppdrag av regeringen att genomföra insatser för att förebygga spelproblem. I uppdraget ingår att ta fram och sprida ett nationellt kunskapsstöd om spelproblem och hur de kan förebyggas, bidra till samordning på nationellt nivå, fortsätta driva befolkningsstudien Swelogs samt överväga behov av uppföljningssystem och eventuellt förbereda ett sådant. Uppdraget om-
SOU 2017:30 Förslag till rollfördelning och utvärdering av omregleringen
321
fattas också av finansiering av annan forskning som är relevant för att förebygga spelproblem.
Vissa av dessa uppgifter har stora likheter med den roll som expertmyndighet för spelverksamhet som utredningen föreslår att Spelmyndigheten får framöver. När det t.ex. gäller finansiering av forskning inom spelområdet så sker den urvalsprocessen i dag utan Lotteriinspektionens medverkan. Dessa ansökningar bedöms utifrån både vetenskaplig kvalitet och den nytta forskningsresultaten förväntas ha i samhället. Denna urvalsprocess kan samverkas i det spelmarknadsråd som utredningen föreslår nedan.
Konsumentverket
Konsumentverket ansvarar för att granska företags marknadsföring och reklam så att den inte är vilseledande eller på andra sätt otillbörlig. Ansvaret innebär att Konsumentverket kan inleda tillsyn mot företag som bryter mot marknadsföringslagen. Myndigheten ansvarar även för tillsyn över reklam på spelområdet.
Även inom detta område föreslår utredningen att en mer formell samverkan bör ske mellan berörda myndigheter för att bidra till en bättre helhetssyn på spelmarknaden och en effektivare reglering.
Värt att notera är att både Lotteriinspektionen och Konsumentverket har ett tillsynsansvar för marknadsföringsbestämmelserna gällande spelreklam. För innebörden av detta, se vidare i prop. 2016/17:8 s. 38 f.
Finansinspektionen
Finansinspektionen ansvarar för tillsyn, regelgivning och tillståndsprövning för finansiella marknader och finansiella företag. Finansinspektionen ska bidra till ett stabilt och väl fungerande finansiellt system och till ett gott konsumentskydd i finanssektorn.
Finansinspektionen ansvarar också för att samordna tillsyn av åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Myndighetens uppdrag avseende penningtvätt är att utöva tillsyn över att de finansiella företag som omfattas av penningtvättslagen följer de regler som finns där för att förhindra att de utnyttjas för penning-
Förslag till rollfördelning och utvärdering av omregleringen SOU 2017:30
322
tvätt. Spelsektorn berörs i allra högsta grad av frågor rörande penningtvätt.
Genomförandet av det andra betaltjänstdirektivet, Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/2366 av den 25 november 2015 om betaltjänster på den inre marknaden, om ändring av direktiven 2002/65/EG, 2009/110/EG och 2013/36/EU samt förordning (EU) nr 1093/2010 och om upphävande av direktiv 2007/64/EG, innebär en utökad tillsynsverksamhet för Finansinspektionen. Flera aktörer som inte står under Finansinspektionens tillsyn i dag kan förväntas ansöka om tillstånd eller om undantag från kravet på tillstånd.
Också inom detta område föreslår utredningen således att en mer formell samverkan fortsatt bör ske mellan berörda myndigheter för att bidra till en bättre helhetssyn av spelmarknaden och en effektivare reglering.
Polis- och Åklagarmyndigheterna
Lotteriinspektionen saknar befogenheter och möjligheter att närmare utreda misstänkta brott på spel- och lotteriområdet. Samverkan med andra myndigheter inom området är därför viktigt för myndigheten. Den vanligaste åtgärden vid misstänkt brott på spelområdet är att Lotteriinspektionen vidarebefordrar de uppgifter myndigheten har till Polismyndigheten för eventuell vidare utredning.
Redan i dag anordnar Lotteriinspektionen informations- och utbildningsinsatser till polis och åklagare avseende illegala spelautomater. Detta arbete föreslås också bli en mer formell samverkan för att bl.a. bidra till en bättre helhetssyn av spelmarknaden.
Skatteverket
I dag är de flesta aktörer på spelmarknaden undantagna spel- eller lotteriskatt. Utredningen föreslår att denna ordning ändras. Skatteverket kommer således att få en central roll för effektiviten av flera av utredningens förslag. Ett exempel härpå är utredningens förslag om att vinster avseende spel om pengar som anordnats av företag som saknar licencs i Sverige blir skattepliktiga för spelaren. Detta är ett av flera viktiga vertyg för att uppnå kanalisering. Även när det
SOU 2017:30 Förslag till rollfördelning och utvärdering av omregleringen
323
gäller utredningens förslag om utvidgad spelskatt samt höjd beskattning av kommersiellt landbaserat kasinospel har Skatteverket en grundläggande roll. Skatteverkets arbete med spelbeskattningen är också en förutsättning för att kunna följa upp den föreslagna reformens ekonomiska konsekvenser för staten (se avsnitt 28.5).
Lotteriinspektionen har i dag en god samverkan med Skatteverket. Mot bakgrund av utvidgningen av spelbeskattningen, föreslår utredningen att en mer formell samverkan fortsatt bör ske mellan berörda myndigheter, som inkluderar Skatteverket. Detta för att bidra till en bättre helhetssyn över spelmarknaden och en effektivare reglering.
29.4 Ett spelmarknadsråd inrättas
Utredningens förslag: En bestämmelse införs i spellagen enligt
vilken ett råd för frågor om spel och spelmarknaden inrättas där företrädare för de mest centrala myndigheterna och organisationerna på spelområdet ska utbyta information om frågor som rör spel och spelmarknaden. Spelmarknadsrådet ska bestå av de antal ledamöter som bestäms av Spelmyndigheten. Rådet ska sammanträda minst två gånger om året. Spelmyndigheten får bestämma att också andra myndigheter och intressenter än de mest centrala kan närvara vid sammanträdena.
Riksrevisionen granskade år 2012 statens roll på spelmarknaden (RiR 2012:15, Staten på spelmarknaden – når man målen?). Riksrevisionen framhöll att det behövdes bättre förutsättningar för ett förebyggande arbete för att motverka ett ökat spelberoende, tydligare samverkan mellan involverade aktörer, ökad forskning inom området samt ett tydliggörande av vilken huvudman som ansvarar för behandling av spelberoende.
Med den nya roll som Spelmyndigheten föreslås få i den framtida spellagstiftningen med utökade befogenheter kommer myndighetens betydelse för att uppnå riksdagens och regeringens spelpolitik att bli allt större. Som tidigare framhållits är utredningens bedömning att Spelmyndigheten framgent måste ha en bredare kunskap på hela spelområdet för att kunna leva upp till sin nya roll.
Förslag till rollfördelning och utvärdering av omregleringen SOU 2017:30
324
Mot bakgrund av vad som anförts är utredningen av uppfattningen att ett råd för frågor om spel och spelmarknaden bör inrättas där erfarenheter och information kan utbytas mellan de mest centrala myndigheterna, organisationerna och intressenterna (exempel på intressenter är BOS/SPER, Spelberoendes Riksförbund mf.l.) på spelområdet Det främsta skälet för att inrätta spelmarknadsrådet är att öka möjligheten till att de problem eller svagheter som kan finnas på spelområdet uppmärksammas tidigt. Till detta kommer att rådet kan vara särskilt värdefullt för Spelmyndigheten om den ska följa utvecklingen på spelmarknaden på det i föregående avsnitt angivna sättet.
Spelmarknadsrådets roll bör vara att bistå myndighetens ledning med expertutlåtanden i de frågor som myndigheten hänskjuter till rådet. Rekommendationerna från rådet bör ingå i myndighetens underlag för beslut.
Av vad som anförts tidigare framgår att utredningen föreslår att Spelmyndigheten i samråd med andra berörda myndigheter kan initiera forskning som har bäring på regleringsåtgärder och deras effekter. Att det sedan blir andra som bedriver forskningen och tilldelar anslag är en annan sak. Utredningen gör bedömningen att det bl.a. för den uppgiften förutsätts ett särskilt råd för spelmarknadsfrågor.
I Folkhälsomyndighetens rapport, Metoder för att förebygga spelproblem, En systematisk litteraturöversikt (Folkhälsomyndigheten 2016) var en av slutsatserna när det gäller framtida forskning inom området spelproblem ”att framtida forskning om metoder för förebygga spelproblem måste läggas större vikt på studiedesign. Utvärderingar av insatsers effekter bör även sträva efter att anknyta till, och följa upp kunskap, om exempelvis risk- och skyddsfaktorer som framkommit ur de stora populationsstudierna. De utvärderingar som görs måste vidare formulera tydligare frågeställningar som systematiskt prövas i försöken. Det är också viktigt att ta ställning till vilka försöksgrupper som bör ingå i de planerade studierna.”
Denna typ av utmaningar kräver samordning mellan berörda myndigheter och hanteras, enligt utredningen, lämpligast i ett råd som har expertkunskaper avseende spel och spelmarknaden.
Med hänsyn till det anförda föreslår utredningen en ny paragraf i spellagen enligt vilken myndigheter och experter inom spel och
SOU 2017:30 Förslag till rollfördelning och utvärdering av omregleringen
325
spelmarknaden träffas minst två gånger om året för att utbyta erfarenheter om vad som sker och kan förväntas ske på spelmarknaden.
Spelmyndigheten bör vara ansvarig för att rådet tilldelas medel för sin verksamhet. Det förutsätter naturligtvis att regering och riksdag beslutar om att medel för detta ändamål får omfattas av det anslag som Spelmyndigheten tilldelas (se kapitel24).
29.5 Tydlig uppföljning är en kritisk faktor för ett lyckat genomförande av en ny spelreglering
Utredningens bedömning: Reformen bör följas upp och utvärde-
ras kontinuerligt och – mer samlat – efter tre år, främst avseende effekter på marknadsutvecklingen, kanalisering, konsumentskydd, folkhälsa och skatteintäkter.
Skälet till förslaget
Utredningen har fått i uppdrag att på mycket kort tid ta fram ett förslag till omreglering av den svenska spelmarknaden. Detta uppdrag liknar inte en vanlig omreglering på en marknad som är normalt konkurrensutsatt. Det har gjort utredningsarbetet mer komplicerat än vid andra övergångar från ett monopol till en marknadslösning. Spelmarknaden är komplex och påverkas av ett flertal faktorer.
Det är mot den bakgrunden rimligt att anta att det finns saker som blivit fel eller som brister i förhållande till hur marknaden fungerar nu och i den nära framtiden. Även efter remissbehandling m.m. kommer det att finnas saker som snabbt kan behöva justeras. Erfarenheterna från omregleringar av andra spelmarknader i vår omvärld talar med styrka för detta.
Enligt utredningens uppfattning är det, efter en så omfattande reform som denna, angeläget att följa upp effekterna på marknaden i olika avseenden. Detta har berörts redan i kapitel 5. Regeringen bör därför formulera ett utvärderingsuppdrag att läggas på en oberoende granskare för att löpande följa utvecklingen och värdera måluppfyllelse och andra strategiska aspekter. Om behov av snabba åtgärder uppstår kan utvärderaren hos regeringen väcka initiativ om en ändring av regleringen. Utredningen konstaterar att nödvändiga
Förslag till rollfördelning och utvärdering av omregleringen SOU 2017:30
326
justeringar och tillägg i lagstiftningen på så sätt kan ske mot bakgrund av faktisk utveckling, utvärderingsresultat och förslag från eventuella kompletterande utredningar.
För att syftet med omregleringen ska nås, är angeläget att kunna följa utvecklingen på marknaden och effekterna av en del planerade åtgärder redan innan omregleringen trätt i kraft. Det bör övervägas att ge Spelmyndigheten och Konkurrensverket i uppdrag att följa och analysera utvecklingen på spelmarknaden under omregleringsperioden. Myndigheterna ska löpande samråda med varandra för att säkerställa att alla relevanta aspekter blir belysta, särskilt vad gäller kanaliseringsnivå och konkurrenssituationen.
På samma grunder som övervägts ovan avseende Spelmyndigheten och Konkurrensverket bör även Skatteverket ges i uppdrag att följa och analysera utvecklingen av skatteintäkterna från spelmarknaden under omregleringsperioden. Detsamma gäller naturligtvis även Folkhälsomyndigheten i fråga om folkhälsoaspekterna.
Såväl marknadens aktörer som berörda myndigheter behöver få tid innan en en mer samlad uppföljning kan göras och rimliga slutsatser dras. Regelutredningen påpekade i sitt betänkande Liberalisering, regler och marknader (SOU 2005:4) att det är svårt att utvärdera avmonopoliserade marknader. En samlad utvärderingen av reformen bör därför göras efter tre år.
Parallellt bör utvärderaren således kunna utnyttja tiden fram till den föreslagna samlade treårsuppföljningen för att värdera de faktiska resultaten av den nya lagstiftningen, friheterna, begränsningarna, de nya regelsystemens funktionalitet etc. och få kunskap om de är effektiva och uthålliga. Inte minst skulle bedömningen därvid kunna göras mot bakgrund av statens ägarstrategi visavi Svenska Spel. Dessutom borde det då vara möjligt att se tillräckliga konturer av vilka aktörer som etableras på den regelreformerade marknaden och dra slutsatser angående måluppfyllelse, transparens i systemet, vinståterbetalningsmekanismer m.m.. Vidare skapar ett sådant upplägg utrymme för lärande och kompetensuppbyggnad hos de myndigheter som har besluts-, tillsyns- och kontrollfunktioner på en omreglerad spelmarknad.
Utredningen menar att utvärderingen bör göras utifrån målen med reformen. Det sagda innebär att utvärderingen bl.a. bör avse effekterna för konsumenterna när det gäller utbud och spelsäkerhet samt att risken för problemspelande särskilt utvärderas.
SOU 2017:30 Förslag till rollfördelning och utvärdering av omregleringen
327
Utvärderingen bör också belysa om regleringen har fungerat tillfredsställande och om övriga förutsättningar som satts upp i samband med reformen, såsom konkurrensmässiga förutsättningar, har kunnat uppfyllas. Utredningen anser att utvärderingen måste ta hänsyn till bl.a. de behov som spelmarknadens aktörer har av långsiktigt stabila spelregler.
329
30 Övrigt
30.1 Anmälan av förslag till tekniska föreskrifter eller föreskrifter om informationssamhällets tjänster
Utredningens bedömning: Den föreslagna lagen, kommande för-
ordningar och föreskrifter behöver anmälas till EU-kommissionen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster.
Skälen för bedömningen
Enligt direktiv (EU) 2015/1535 är medlemsstaterna skyldiga att till EU-kommissionen anmäla alla föreskriftsförslag som innehåller tekniska föreskrifter och som reglerar fysiska produkter eller informationssamhällets tjänster. Vad som avses med tekniska föreskrifter m.m. framgår av artikel 1 i direktivet. Undantag behandlas i artikel 7.
Direktiv (EU) 2015/1535 har genomförts i Sverige genom förordningen (1994:2029) om tekniska regler och Kommerskollegiums verkställighetsföreskrifter.
Förslag till en lag eller en förordning som innehåller tekniska föreskrifter måste anmälas. En sådan anmälan beslutas av Regeringskansliet. En anmälan av förslag till myndighetsföreskrifter hanteras av berörd myndighet och Kommerskollegium.
Utredningen gör bedömningen att den föreslagna lagen och kommande förordningar och föreskrifter kommer att behöva anmälas enligt ovan nämnda process.
Övrigt SOU 2017:30
330
30.2 Statligt ägande i olicensierade spelbolag
Utredningens bedömning: Staten bör inte investera i bolag som
bedriver verksamhet i strid med spellagen.
Den privata svenska spelbranschen har på 20 år växt till ett tjugotal företag med 7 300 anställda och en omsättning i Sverige efter utbetalda vinster på 4,4 miljarder kronor. De femton börsnoterade spelföretagen värderas tillsammans till 69 miljarder kronor.
Bland de svenska spelföretagens ägare finns förutom några av grundarna även svenska banker och fonder, samt AP-fonderna. Totalt uppgår AP-fondernas innehav i svenska och utländska spelbolag till ett värde av 3,8 miljarder kronor.
1
Tabell 30.1 AP-fondernas innehav, miljoner kronor
Fond
Betsson Unibet NetEnt Övriga spelföretag
2
Totalt
AP1
0 773
0
87
859
AP2
81 1 290 183
334
1 888
AP3
193 278 133
208
813
AP4
69
0
0
188
257
Totalt
343 2 341 316
817
3 817
Källa: Innehav 2015-12-31 enligt AP-fondernas årsredovisningar 2015
AP-fonderna ställer krav på att spelföretagens verksamhet är seriös samt följer alla lagar och regler.
Enligt utredningens bedömning vore det, särskilt efter licenssystemets införande, högst olämpligt att staten investerar i spelbolag som bedriver verksamhet i strid med spellagen. Enligt AP-fondernas
1 Uppgifterna tagna från Henrik Jordahl och David Sundén, Den svenska spelbranschen. Förutsättningar för spelverksamhet inom landet. 2016-11-16. 2 Övriga spelföretag inkluderar Evolution Gaming, 888 Holdings, Betfair, bwin.party Digital Entertainment, Galaxy Entertainment, Ladbrokes, Las Vegas Sands, Paddy Power, Playtech, Sands China, Sega Sammy Holdings, William Hill, Wynn Resorts, Genting BHD, Genting Malaysia BHD, Genting Plantations BHD, Genting Singapore BHD, Kangwon Land, MGM Resorts International (HK och US), Melco Crown Entertainment, Penn National Gaming Inc, SJM Holdings och Boyd Gaming. AP6 som har en relativt liten portfölj av onoterade företag, redovisar inte några innehav i spelföretag. AP7 redovisar innehav på totalt 517,212 miljoner kronor i Galaxy Entertainment, Las Vegas Sands, MGM Mirage, SJM Holdings, Melco Crown Entertainment, Genting, Genting Malaysia, Genting Plantations, Genting Singapore, Kangwon Land, Sands China, Sega Sammy Holdings, William Hill och Wynn Resorts.
Övrigt
331
krav framstår inte heller sådana investeringar som möjliga. Staten bör enligt utredningens mening följa upp och säkerställa detta.
30.2.1 Behovet av speciella informationsinsatser
Utredningens bedömning: I anslutning till spellagens ikraftträ-
dande kommer det att vara nödvändigt med särskilda informationsinsatser. I första hand bör Spelmyndigheten svara för dessa.
En nyligen gjord undersökning visar att drygt åtta av tio spelare inte vet vart de ska vända sig om det skulle få problem med ett spelbolag.
3
Det kommer bl.a. mot denna bakgrund att vara än viktigare
att i rimlig tid och på lämpligt sätt informera om de nya reglerna som följer av spellagen.
En del av informationsinsatserna kan komma att falla på enskilda aktörer. När det gäller t.ex. betalningsblockering har Föreningen Visa Sweden och Föreningen Europay Sweden påtalat att kortutgivarna måste informera kunderna om vad som gäller, uppdatera interna regelverk för sina kortprodukter och ha rutiner för att hantera relaterade frågor från kunder. De ser en risk att kortutgivarna får många förfrågningar och klagomål från kunder som inte får igenom sina transaktioner. Dåliga kundupplevelser som dessa måste enligt föreningarna undvikas och de riskerar även kundernas förtroende för kort som betalningsmedel.
Huvudansvaret för särskilda informationsinsatser kommer emellertid att falla på Spelmyndigheten
4
. En del information kan förmedlas via myndighetens webbplats, men ytterligare åtgärder är nödvändiga. Det finns sannolikt behov av en fristående upplysningstjänst för såväl de aktörer som är intresserade av licenser som för konsumenter. Funktionen bör kunna svara på frågor och ta emot synpunkter/klagomål via telefon, e-post eller brev. Denna upplysningsverksamhet
3 Novus, Allmänheten om spel, oktober 2016. 4 Om utredningens förslag om att det ska vara möjligt att ansöka om licens före det att huvuddelen av lagen träder ikraft blir verklighet, bör regeringen – för att undvika viss förvirring – överväga att också byta namn på Lotteriinspektionen vid den förstnämnda tidpunkten.
Övrigt SOU 2017:30
332
bör tas om hand inom ramen för Spelmyndighetens ordinarie verksamhet (se kapitel 27 om bl.a. Spelmyndighetens instruktion).
Det största behovet av mer omfattande informationsinsatser förväntas uppstå vid den tidpunkt då det blir möjligt att ansöka om licens. Erfarenheterna från utlandet visar att de kommer att bli nödvändigt med en mängd möten med presumtiva licenstagare, inte minst vad gäller frågor, åsikter och synpunkter på de tekniska kraven. För i dag verksamma spelanordnare kan dessa krav ses som något av ett teknikskifte.
Det kan också antas att många internationella aktörer kommer att vilja ha besked även om hur föreslagna bestämmelser i övrigt ska tolkas, inte minst eftersom deras kännedom om svensk regelgivning m.m. kan vara begränsad.
Det föreslagna regelverket innebär för spelföretagen en tämligen omfattande informationsskyldighet till spelarna. Härtill kommer att spelföretag ska vara skyldiga att på sina webbsidor ange och länka till Spelmyndigheten. Det är för tidigt att ange om ytterligare eller annan information måste tillhandahållas spelkonsumenterna. Spelmyndigheten bör, inom ramen för det föreslagna rådet för spelmarknadsfrågor, samverka med andra myndigheter och berörda om detta.
Nödvändiga informationsinsatser bedömas kunna genomföras inom ramen för Spelmyndighetens anslag.
30.3 Överklagande
Utredningens förslag: Spelmyndighetens beslut om att förelägga
den som utövar en verksamhet att lämna de uppgifter om verksamheten som behövs för att bedöma om spellagen är tillämplig får inte överklagas, såvida inte föreläggandet har förenats med vite.
Andra beslut av Spelmyndigheten eller av kommunal nämnd enligt denna lag får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Detta gäller dock inte Spelmyndighetens beslut i ärenden som avses i 20 § första stycket 5 förvaltningslagen (1986:223).
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
I likhet med vad som anges i 59 § lotterilagen ska som utgångspunkt de beslut som Spelmyndigheten eller en kommunal nämnd meddelar gå att överklaga. Detta gäller dock inte Spelmyndighetens beslut
Övrigt
333
som avses i 20 § första stycket 5 förvaltningslagen, dvs. ärenden som gäller meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen.
Liksom vad som föreskrivs i t.ex. 17 kap. 1 § lagen om bank- och finansieringsrörelse bör överklaganderätten inte heller omfatta ett föreläggande om att lämna upplysningar om sin verksamhet för att Spelmyndigheten ska kunna bedöma om verksamheten omfattas av spellagens tillämpningsområde – såvida inte föreläggandet har förenats med vite.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarätten.
335
31 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Utredningens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft den
1 januari 2019. Vid samma tidpunkt ska lotterilagen (1994:1000) och kasinolagen upphöra att gälla.
De nya bestämmelserna får tillämpas före ikraftträdandet på ansökningar om licens som lämnas in till Lotteriinspektionen efter den 1 juli 2018 och som avser tid efter den 1 januari 2019.
Licens får meddelas trots att de tekniska krav som innebär att viss utrustning ska vara certifierad av en ackrediterad testverksamhet inte är uppfyllda den 1 januari 2019 om sökanden för Spelmyndigheten kan visa att utrustningen uppfyller motsvarade svenska krav, testförfarandet påbörjats och senast den 1 juli 2019 visar att kraven uppfylls.
Med hänsyn till den tid som kan beräknas att gå åt för remissförfarandet, beredningen inom Regeringskansliet, notifieringar till EUkommissionen samt riksdagsbehandlingen, borde lagändringarna kunna träda i kraft tidigast den 1 juli 2018. Vid samma tidpunkt ska lotterilagen (1994:1000) och kasinolagen (1999:355) upphöra att gälla.
Det är emellertid inte realistiskt att utgår ifrån att Spelmyndigheten kan utfärda licenser omedelbart vid ikraftträdandet. För en ändamålsenlig prövning måste myndigheten ha skälig tid på sig. I Danmark prövades 76 licensansökningar inom 3 månader, men då gavs provisoriska 1-åriga licenser (för den senare licensprövningen utgick f.ö. inga nya ansökningsavgifter).
Det går naturligtvis inte att nu ange hur många som kommer att ansöka om licens, men de kan antas motsvara nivån i Danmark. Härtill kommer att förslaget också kräver licens för spelprogramvara, vilket torde leda till ett antal sådana ansökningar.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser SOU 2017:30
336
Prövningens omfattning kommer att variera mellan sökandena och Spelmyndigheten kommer, i varje fall, initialt att behöva upphandla t.ex. konsulttjänster för due diligence-prövningen, särskilt när det gäller internationella ägarförhållanden m.m.
Det nya licenssystemet ställer också omfattande tekniska krav på spelföretagen. Inte minst gäller detta kravet på att spelföretagets spelsystem, affärsystem, rutiner, dragningsutrustning och fysiska lotter ska certifieras av en ackrediterad testverksamhet innan de får användas i spelverksamheten. Få spelföretag inleder en kostsam certifieringsprocess innan de vet att de faktiskt får en licens. Dessutom är det så att många spelföretag använder samma ackrediterade testverksamheter för certifiering. Det riskerar med andra ord att uppstå en hård belastning på dessa.
Det bör också betonas att de flesta nuvarande spelanordnare kommer att ansöka om licens och – i många fall – utvidgade sådana i förhållande till den spelverksamhet som de i dag bedriver.
Det är mot denna bakgrund utredningens bedömning att licensprövningen kan komma att ta upp till sex månader i anspråk. För att licenser ska kunna meddelas så snart som möjligt bör ansökningar kunna behandlas redan när lagen beslutats men innan den trätt i kraft. Detta omöjliggör ett ikraftträdande den 1 juli 2018.
Utredningens förslag är att spellagen träder i kraft den 1 januari 2019, men att de nya bestämmelserna får tillämpas före ikraftträdandet på ansökningar om licens som lämnas in till Lotteriinspektionen (som då ännu inte bytt namn) efter den 1 juli 2018 och som avser tid efter den 1 januari 2019.
Lotteriinspektionen/Spelmyndigheten bör genom delbeslut kunna meddela sökanden att de allmänna förutsättningarna för licens är uppfyllda så att sökanden kan initiera certifieringsförfarandet.
Det är angeläget att de tekniska kraven uppfylls. Antalet sökanden och certifieringsmöjligheterna avgör hur lång tid detta kommer att ta. Enligt utredningens mening kommer alla sökanden inte ha en fullständig certifiering enligt de nya reglerna den 1 januari 2019. Licens bör, trots detta, få meddelas trots att de tekniska krav som innebär att viss utrustning ska vara certifierad av en ackrediterad testverksamhet inte är uppfyllda den 1 januari 2019 om sökanden för Lotteriinspektionen/Spelmyndigheten kan visa att utrustningen uppfyller motsvarade krav, testförfarandet påbörjats och senast den 1 juli 2019 visar att kraven har uppfyllts. Särskilt viktigt kan en rimlig
SOU 2017:30 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
337
tid för uppfyllande av detta krav sägas vara för de nuvarande svenska aktörerna som i allt väsentligt inte har någon erfarenhet av denna typ av certifiering. Eftersom det kan vara svårt för de som inte är certifierade i någon annan jurisdiktion att visa att man uppfyller de ställda kraven är det viktigt att dessa aktörer inleder certifieringsförfarandet så snart som möjligt.
Samtliga de koncessioner som meddelats av regeringen för Svenska Spel och ATG gäller till den 31 december 2018. Dessa spelföretag kommer självfallet att kunna ansöka om licens på samma sätt som andra spelföretag och fram till dess gäller deras tillstånd oförändrade.
De flesta tillstånd till s.k. rikslotterier som meddelats av Lotteriinspektionen är ettåriga. För dessa och de övriga tillstånd som meddelats av länsstyrelse eller kommun enligt lotterilagen kommer också den upphävda lagen att gälla under tillståndstiden. Det kan noteras att kommunala registreringslotter kan anordnas under en treårsperiod.
Det står behöriga sökanden fritt att fram till dess att lotterilagen upphävs söka nya tillstånd enligt den lagen. Särskilt de tillståndshavare vars tillstånd löper ut i nära anslutning till att spellagen träder i kraft får avgöra om man vill ha ett tillstånd enligt de nya eller gamla reglerna. För den som inte avser att utvidga spelverksamheten enligt den nya lagen innebär detta inga avgörande skillnader, utom möjligtvis i skatterättsligt hänseende.
Det fanns den 1 januari 2017 10 tillstånd till innehav av sammanlagt 1 604 penning-, varuspels- och värdeautomater. Hälften av dessa tillstånd löper ut under år 2017. 5 tillstånd avseende totalt 58 antika penningautomater för samlarändamål löper dock till år 2050. Enligt utredningen är det inte nödvändigt med särskilda övergångsbestämmelser i detta avseende.
Registreringskravet för ombud som föreslås i spellagens 12 kap. 3 § bygger delvis på grundpremissen att en sådan registreringsskyldighet kommer att införas i nuvarande lotterilag i samband med införandet av de nya penningtvättsreglerna. För Svenska Spel och ATG handlar det om en stor mängd ombud som ska kontrolleras och registreras. Om inte ikraftträdandet av de nya penningtvättsbestämmelserna sker i god tid före ikraftträdandet av spellagen bör det övervägas att införa särskilda övergångsbestämmelser i detta avseende.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser SOU 2017:30
338
Mot bakgrund av vad som angetts om tidsåtgången för prövningen av licensansökningar och nödvändig testning vill utredningen slutligen erinra om att vid ett senare ikraftträdande än det här föreslagna bör beaktas att ansökningarna helst kan ges in och behandlas sex månader före ikraftträdandet.
339
32 Konsekvensanalys
32.1 Inledning
Detta avsnitt är en konsekvensbedömning av utredningens förslag. Den utgår från kommittéförordningen (1998:1474) och i tillämpliga delar från förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.
I avsnitt 32.2 redogörs för de krav på konsekvensbeskrivningar som utredningen har att rätta sig efter. I avsnitt 32.3 ges en kortfattad sammanfattning av utredningens förslag. En analys av förslagens konsekvenser i enlighet med nämnda krav redovisas i avsnitt 32.4.
32.2 Kommittéförordningens och kommittédirektivens krav
32.2.1 Krav i kommittéförordningen
I kommittéförordningen (1998:1474) finns i 14–15 a §§ bestämmelser om kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar. Enligt 16 § samma förordning anger regeringen närmare i utredningsuppdraget vilka konsekvensbeskrivningar som ska finnas i ett betänkande.
I 14 § anges att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska kommittén föreslå en finansiering.
Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska enligt 15 § konsekvenserna i det avseendet anges
Konsekvensanalys SOU 2017:30
340
i betänkandet. Detsamma gäller enligt paragrafen när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.
Av 15 a § framgår att, om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning. I nästkommande avsnitt redogörs för innehållet i dessa bestämmelser.
32.2.2 Krav i förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning
En konsekvensutredning ska, enligt 6 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning, innehålla
1. en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå,
2. en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man
vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd,
3. uppgifter om vilka som berörs av regleringen,
4. uppgifter om de bemyndiganden som myndighetens beslutande-
rätt grundar sig på,
5. uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser reg-
leringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda regleringsalternativen,
6. en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går
utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen, och
7. en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller
tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser.
SOU 2017:30 Konsekvensanalys
341
Konsekvensanalysen ska utöver detta enligt 7 §, om regleringen kan få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt, innehålla en beskrivning av följande, i den omfattning som är möjlig:
1. antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verk-
samma i samt storleken på företagen,
2. vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och
vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader,
3. vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för före-
tagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen,
4. i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka kon-
kurrensförhållandena för företagen,
5. hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka före-
tagen, och
6. om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas
utformning.
32.2.3 Krav i utredningsdirektiven
Regeringen har i direktiven (dir. 2015:95 s. 17) angett att utredningen ska redovisa förslagens konsekvenser i enlighet med kommittéförordningen och därvid särskilt redogöra för effekterna på konkurrensen mellan företag i olika sektorer på spelmarknaden samt mellan svenska och utländska företag. Utredningen ska också belysa förslagens effekter för det allmännyttiga föreningslivet, liksom effekterna på företagens administrativa börda.
32.3 Utredningens förslag och bedömningar
Nedan följer en redogörelse över utredningens förslag. I vissa fall återges även de överväganden och bedömningar som ligger bakom förslagen. I de fall så inte sker hänvisas till de avsnitt i utredningen där det redogörs för frågan.
Konsekvensanalys SOU 2017:30
342
32.3.1 Ny ramlag för spel om pengar
Betänkandet redovisar de omständigheter som nödvändiggör en omreglering; den nuvarande regleringen är partiell och obsolet och svarar inte mot dagens digitaliserade verklighet – läs internet – och den troliga utvecklingen.
Ett huvudsyfte med lagen är att få hela spelmarknaden under samhällelig kontroll. Det är en stor utmaning.
Som framgår av betänkandet är spelområdet komplicerat. Det ger med nödvändighet också ett omfattande, mångsyftande och komplicerat lagförslag. (drygt 80 sidor lagtext och cirka 1 300 sidor betänkande). Det har sin grund i ambitionen att på ett rimligt sätt reglera området så att de olika politiska, ideella och kommersiella intressena ska kunna balanseras och samsas och rimlig kontroll uppnås.
Även konsekvensbedömningen kan bli komplicerad. För att begränsa denna söker utredningen fånga de delar av lagen och de områden som är av särskild betydelse för de ekonomiska och sociala effekterna. Samtidigt utgör lagen en helhet där delarna hänger ihop – delvis på ett synergistiskt sätt. Det betyder att ändringar i en del, som inte berör effekter i den mening som här avses, påverkar andra delar som i sin tur kan påverka effekterna av lagen.
Med lagen som främsta verktyg ska en delvis överspelad reglering med exklusiva tillstånd övergå till en regleringsmodell med delvis exklusiva licenser och delvis fri marknad, gemensamma och långsiktigt hållbara spelregler skapas. Ett licenssystem etableras som onlinespelsbolagen förhoppningsvis ska ansluta sig till, skatteintäkter säkras, föreningslivets begränsade speldomäner – huvudsakligen traditionella lotterier – och intäkter skyddas. Vidare ska marknadsföring inom området regleras, de negativa konsekvenserna av spel begränsas samt spelfusk motarbetas. Lagen ska också öppna för konkurrens och konkurrensneutralitet, etablera ett system av sanktioner både för att styra licensinnehavarnas verksamhet, men även för att kunna lagföra de som är utanför licenssystemet men som riktar sig till den svenska marknaden.
Vidare ska den rätta mixen och avvägningen av ramlag och detaljreglering skapas. En av utmaningarna är att göra detta med en verksamhet som till snabbt ökande del är onlinebaserad. En del av det globala och gränsöverskridande internet ska regelomgärdas med ett nationellt regelverk. Vidare ska regleras vilka som ska kunna få licens,
SOU 2017:30 Konsekvensanalys
343
och krav specificeras på licenshavare och deras beteende gentemot marknad, myndigheter och spelare.
Lagen och dess tillämpning ska balansera och legalisera spelkonkurrens, beskatta företag från noll till 18 procent och samtidigt vara teknik- och konkurrensneutral.
Utöver att vara heltäckande ska lagen vara verksamhetslogisk och konsistent. Flera av delarna ska samverka då de förutsätter varandra i ett delvis intrikat synergistiskt förhållande. Lagen och dess effekter får heller inte skapa eller bidra till en så omfattande kostnadsmassa att licensieringsalternativet blir ointressant för i alla fall de större onlinespelsbolagen.
Eftersom det inte är möjligt att detaljreglera alla dessa delar är lagen utformad som en ramlag – med tydliga och fasta ramvillkor. Lagen öppnar för förordningar och föreskrifter. Inget hindrar att spelföretagen genom självreglering kommer överens om mer långtgående åtgärder än vad som författningsregleras. Att det är en ramlag ökar statens möjligheter till kontroll och gör att lagen kan förändras för att svara mot förändringar i omvärlden. Det är ett adaptivt regelverk som ska vara robust, ändamålsenligt och hållbart över tiden.
Det är ett ambitiöst och mångsyftande projekt där samhällets lagstiftningsverktyg sätts på prov. Det kan ses som samhällets samlade åtgärder för att ta kontroll över en marknad som kännetecknas av teknisk och snabb utveckling och över förhållanden där den nuvarande lagen blivit alltmer ineffektiv.
IP-blockering gentemot de webbplatser som är utanför systemet men som ändå riktar sig mot svenska kunder kommer inte att ingå i lagen. Däremot föreslås varningsmeddelande avseende sådana webbplatser, betalningsförmedlingsförbud till sådana webbplatser och höga straffsatser i sanktionsdelen. Utredningen föreslår också att vinst på spel som tillhandahålls i Sverige, utan att spelföretaget har en licens, ska beskattas hos spelaren.
Lagförslaget har drag av klassisk blandekonomi: vissa exklusiva licenser, viss skyddad sektor och en konkurrensutsatt marknad med av staten utfärdade spelregler.
Man kan också se lagens, regeringens och den nya Spelmyndighetens roll som den flaskhalsfunktion, som beskrevs tidigare i betänkandet där olika omregleringsexempel återges, som bestämmer tillträdet till den konkurrensutsatta marknaden genom att bestämma
Konsekvensanalys SOU 2017:30
344
över den infrastruktur som regelgivning och regelverk utgör. Staten styr på så sätt företagen.
Det är inte konsekvensbedömningens uppgift att avgöra om detta kan fungera. Konsekvensbedömningen utgår från att den gör det och söker ange konsekvenser för de nämnda effektområdena. Om lagen ändras i centrala avseenden gäller inte heller de konsekvensbedömningar som görs.
32.3.2 Lagens tillämpningsområde
I den nuvarande spelregleringen är begreppet slump centralt. Utredningen föreslår ingen skillnad i denna del och föreslår därför att spel om pengar där sannolikheten att vinna baseras helt på skicklighet inte ska omfattas av den nya regleringen.
Nuvarande regleringen omfattar i princip alla former av lotteri, även där spelaren inte betalat någon insats. I de allra flesta länder krävs att spelaren betalat en insats för att omfattas av lagens skyddsregler. Utredningen föreslår att en liknande ordning ska gälla även i Sverige varför spel om pengar som sker utan insats inte längre ska omfattas av spelregleringen.
Med vissa förenklingar föreslår utredningen att det också fortsättningsvis ska vara möjligt för allmännyttiga föreningar att anordna lotteri under förutsättning att värdet av varje insats uppgår till högst 1/4 000 prisbasbelopp, vinsten endast utgörs av varor, värdet av högsta vinsten uppgår till högst 1/6 prisbasbelopp och gäller landbaserat lotteri som bedrivs inom en kommun och anordnas i samband med en tillställning eller en sammankomst som en sådan sammanslutning anordnar eller deltar i eller ett bingospel som sammanslutningen anordnar.
Detsamma ska även vara möjligt för alla och envar, under förutsättning att värdet av varje insats uppgår till högst 1/4 000 prisbasbelopp, vinsten endast utgörs av varor, värdet av högsta vinsten uppgår till högst 1/60 prisbasbelopp och gäller landbaserat lotteri som bedrivs inom en kommun och anordnas i samband med en offentlig nöjestillställning, en offentlig tillställning till förmån för ett allmännyttigt ändamål, eller en allmän sammankomst för framförande av ett konstnärligt verk till förmån för ett allmännyttigt ändamål, eller som sker landbaserat med låga belopp under privata former där det
SOU 2017:30 Konsekvensanalys
345
finns en nära inbördes gemenskap mellan deltagarna och som inte har en organiserad eller professionell prägel.
32.3.3 Lämplighetsprövning av den som ansöker om licens
I nuvarande spelreglering prövas endast lämpligheten av den som söker tillstånd till kort-, tärnings- och roulettspel. Denna ordning föreslås i utredningen gälla alla som söker licens om att få anordna eller tillhandahålla spel om pengar. En sådan ordning är även i linje med de krav som kommer att ställas på Sverige vid genomförandet av det s.k. fjärde penningtvättsdirektivet som ska vara införlivat i svensk rätt senast den 26 juni 2017. Licens får ges till en fysisk person som är bosatt, eller om det är en juridisk person som är etablerad, i landet eller i ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Licens kan också ges till en fysisk person eller en juridisk person utanför EES om sökanden har utsett en representant för verksamheten som Spelmyndigheten godkänt.
32.3.4 Nya spelformer
Kasinospel online är enligt nuvarande reglering i princip förbjudna. Det finns en möjlighet för regeringen att ge tillstånd till sådant spel enligt 45 § lotterilagen. Svenska Spel har vid två tillfällen ansökt till regeringen om att få anordna sådant spel, men regeringen har ännu inte meddelat något beslut i frågan (mars 2017). I den nya regleringen föreslås att kasinospel online öppnas upp för licensgivning på den konkurrensutsatta delen av marknaden. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vilka spel eller kombinationer av spel som får eller inte får omfattas av licens.
Även i fråga om vadhållning innebär utredningens förslag att det blir möjligt för spelföretagen att erbjuda vadhållning på evenemang där detta inte varit möjligt enligt nuvarande reglering, t.ex. på utgången i politiska val.
Slutligen föreslår utredningen att det ska bli möjligt för vem som helst att, under vissa i lagen angivna krav, få licens till att anordna pokerturneringar.
Konsekvensanalys SOU 2017:30
346
32.3.5 Allt spel ska registreras
Som utgångspunkt ska allt spel registreras. Detta krav föreslås dels mot bakgrund av de skärpta reglerna mot penningtvätt och finansiering av terrorism, dels mot bakgrund av det ökade spelansvar som åläggs spelföretagen i den nu föreslagna regleringen. Att spelet registreras är en förutsättning för att spelföretaget ska kunna följa spelarens spel och, med hänsyn till vad som är känt om dennes inkomstförhållanden m.m., kunna ingripa om spelaren uppvisar ett problemspelande.
Som utredningen redogör för i kapitel 17 kan detta registreringskrav i fråga om vissa spelformer vara alltför långtgående och inte vara proportionellt i förhållande till det spel som erbjuds. Utredningen föreslår därför att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om undantag från kravet på registrering.
32.3.6 Den som har licens ska betala spelskatt m.m.
Utredningen föreslår att, med undantag av sådant spel som bedrivs av allmännyttiga ideella föreningar, registrerade trossamfund och landbaserade kommersiella kasinon, allt spel om pengar ska beskattas med 18 procent av vad som återstår av insatserna efter utbetalda vinster. Landbaserade kommersiella kasinon ska, såsom de s.k. restaurangkasinona i dag, betala punktskatt som baseras på antal spelbord. Denna punktskatt föreslås höjas.
32.3.7 Spelvinster skattepliktiga i vissa fall
Spelvinster hos företag som anordnar spelverksamhet i Sverige utan vederbörlig licens blir skattepliktig inkomst för spelaren.
32.3.8 Utländska spelbolag kan ansöka om licens
Som nämnts ovan föreslår utredningen att licens får ges till en fysisk person som är bosatt, eller om det är en juridisk person som är etablerad, i landet eller i ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Licens kan också ges till en fysisk person eller
SOU 2017:30 Konsekvensanalys
347
en juridisk person utanför EES om sökanden har utsett en representant för verksamheten som Spelmyndigheten godkänt.
32.3.9 Krav på licens för programvara och tillverkning av viss spelutrustning m.m.
Den som tillverkar, tillhandahåller, installerar eller ändrar spelprogramvara för onlinespel ska enligt utredningens förslag ha licens. Utredningen föreslår även att spelprogramvara för onlinespel som används av spelföretag måste ha varit tillverkad av någon som har licens. En sådan programvara måste också tillhandahållas av någon som har licens för detta. Programvaran får endast installeras eller förändras av den som har en sådan licens. Den som har licens får inte tillverka, tillhandahålla, installera eller ändra spelprogramvara till någon som tillåter spel från Sverige utan att ha licens för detta.
Ett spelföretags spelsystem, rutiner och affärssystem ska enligt förslaget certifieras av en ackrediterad testverksamhet innan spelsystemet får användas för utbud av spel. Spelmyndigheten kan meddela föreskrifter om certifieringen. Spelmyndigheten får också meddela föreskrifter om hur testverksamheter ackrediteras.
Utredningen föreslår även att det införs ett licenskrav för att tillverka penning- och värdeautomater. En sådan licens kan enligt förslaget endast ges till den som avser att ha yrkesmässig befattning med sådana automater och som uppfyller vissa lämplighetskrav. Licenskravet för innehav av penning-, värde- och varuspelsautomater motsvarar i allt väsentligt de krav som redan gäller enligt lotterilagen.
32.3.10 Ensamrätten avseende landbaserade kasinon i därför avsedd lokal och värdeautomater behålls
Utredningen föreslår att staten med ensamrätt även fortsättningsvis bör anordna sådant kasinospel som i dag regleras i kasinolagen och spel på värdeautomater utanför sådana kasinon som avses i kasinolagen.
Konsekvensanalys SOU 2017:30
348
32.3.11 Nya sanktionsmöjligheter avseende licenshavare: sanktionsavgift och förseningsavgift
Om ett spelföretag som driver verksamhet enligt den föreslagna regleringen har fått anmärkning eller varning föreslår utredningen att Spelmyndigheten får besluta att bolaget ska betala en sanktionsavgift. Avgiften ska tillfalla staten. Sanktionsavgiften ska uppgå till lägst 5 000 kronor och får vara högst 50 miljoner kronor. Avgiften får inte överstiga tio procent av spelföretagets omsättning det närmast föregående räkenskapsåret. Om överträdelsen har skett under spelföretagets första verksamhetsår eller om uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfällig, får omsättningen uppskattas. För ett spelföretag som även driver annan verksamhet än den tillståndspliktiga enligt denna lag ska omsättningen enligt första stycket avse endast verksamheten i Sverige. När sanktionsavgiftens storlek beslutas, ska särskild hänsyn tas till hur allvarlig den överträdelse är som föranlett anmärkningen eller varningen och hur länge överträdelsen har pågått. Om ett vitesföreläggande eller vitesförbud har överträtts, får sanktionsavgift inte beslutas för den gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.
Utredningen föreslår även att det införs en förseningsavgift. Denna avgift ska utgå om ett spelföretag inte i tid lämnar de upplysningar som det är skyldigt att lämna enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. I sådant fall får Spelmyndigheten besluta att spelföretaget ska betala en förseningsavgift på högst 100 000 kronor. Även denna avgift tillfaller staten.
Utredningens förslag innehåller även regler för verkställighet av nu aktuella avgifter.
32.3.12 Höjd straffskala, nytt spelfuskbrott och dobbleribestämmelserna upphävs
Utredningen föreslår att fängelsestraffet för brott mot spelregleringen höjs från sex månader till två år. Är brottet att anses som grovt höjs straffet från två till sex år.
Utredningen föreslår även att den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet manipulerar utgången av ett spel som omfattas av licenskrav enligt den föreslagna lagen döms för spelfuskbrott till fängelse i högst två år. Detsamma ska gälla den som förmår någon att manipu-
SOU 2017:30 Konsekvensanalys
349
lera utgången av ett sådant spel. Med att manipulera utgången av ett spel avses en handling eller underlåtenhet som otillbörligen påverkar, eller kan komma att påverka utgången av spelet, oavsett om gärningen medför vinning eller inte.
Mot bakgrund av förslaget till höjd straffskala ser utredningen inget behov av att behålla dobbleribestämmelserna i brottsbalken varför dessa upphävs.
32.3.13 Betalningsblockering och varningsmeddelande för vissa webbplatser
När det gäller betalningstransaktioner föreslår utredningen att regeringen får meddela föreskrifter om skyldighet för betaltjänstleverantörer enligt lagen (2010:751) om betaltjänster att avvisa betalningsorders där betalkort används och där auktorisation sker genom användning av ett detaljhandelskodsystem. Avseende sådana betalningstransaktioner får Spelmyndigheten begära att betaltjänstleverantörer enligt lagen om betaltjänster blockerar elektroniska betalningstransaktioner till och från bestämda kontonummer.
Utredningen föreslår vidare att frågor om att blockera en sådan betalningsförmedling ska, på begäran av Spelmyndigheten, prövas av den förvaltningsrätt inom vars domkrets myndigheten är belägen. Mål om sådana blockeringar ska prövas skyndsamt.
Utredningen föreslår också att en internetleverantör är skyldig att på uppmaning av Spelmyndigheten upprätta ett varningsmeddelande för domänadresser som erbjuder spel om pengar utan vederbörlig licens i Sverige. Meddelandet ska informera besökaren om att spelanordnaren saknar licens i Sverige och inte står under svensk tillsyn.
32.3.14 Allmännyttigt spel fortsatt skattebefriat m.m.
Utredningen föreslår inga större förändringar för föreningslotterier. Även i den föreslagna regleringen ska en ideell förening eller ett registrerat trossamfund kunna få licens att anordna och tillhandahålla spel om pengar. För att bl.a. kunna motivera en fortsatt skattefrihet föreslås dock att dessa spelföretag inte ska få anordna kasinospel, vadhållning, kombinationsspel, bingo online, penningautomater,
Konsekvensanalys SOU 2017:30
350
värdeautomater och datorsimulerade automater. Till vadhållning räknas inte lokalt poolspel på hästar. Det finns inget i det föreslagna regelverket som förhindrar att föreningslivet även söker licens till nu nämnda spelformer, med undantag för de som omfattas av de exklusiva licenserna för staten. En underförstådd förutsättning är dock att det inte finns någon risk för att de allmännyttiga medel som erhållits genom att bedriva skattebefriat spel används för att bedriva kommersiellt spel.
32.3.15 Lotteriinspektionen m.m.
Utredningen föreslår att Lotteriinspektionen byter namn till Spelmyndigheten och att myndigheten ansvarar för all licensgivning till spel om pengar i Sverige. Myndigheten föreslås inte längre styras av en styrelse med fullt ansvar utan denna ersätts med ett insynsråd.
Spelmyndigheten ska också enligt utredningens förslag vara huvudman för, och administrera, ett frivilligt självavstängningssystem som är bindande för spelföretagen.
Utredningen föreslår även att det vid Spelmyndigheten ska finnas ett råd för spelmarknadsfrågor. Rådet ska bestå av företrädare för Spelmyndigheten, Folkhälsomyndigheten, Finansinspektionen, Konsumentverket, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten. Rådet föreslås sammanträda minst två gånger per år och utbyta erfarenheter. Spelmyndigheten får bestämma att även andra myndigheter än de nyss nämnda ska närvara vid rådets sammanträden.
Slutligen föreslår utredningen att den nya Spelmyndigheten ska ansvara för en nationell plattform mot manipulation av sporthändelser med avseende på vadhållning. I plattformen ska ingå företrädare för de myndigheter och organisationer som regeringen bestämmer.
32.4 Konsekvensanalys
Utredningens förslag: Kostnaden för Lotteriinspektionens namn-
byte och nya arbetsuppgifter samt de ökade kostnaderna för Skatteverket och Konsumentverket ska finansieras genom ökade anslag.
SOU 2017:30 Konsekvensanalys
351
Utredningens bedömning: För Skatteverket innebär utredning-
ens förslag ökade kostnader med 1,2 miljoner kronor per år. Därutöver uppkommer en engångskostnad för IT-investeringar med 1,3 miljoner kronor. För Konsumentverket innebär förslaget ökade kostnader med cirka 1 miljon kronor per år.
Förslagen innebär endast marginella kostnadsökningar för övriga berörda statliga förvaltningsmyndigheter och för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Merkostnaderna kan finansieras inom ramen för befintliga anslag.
För länsstyrelser och kommuner innebär förslagen kostnadsbesparingar då länsstyrelsernas tillståndsgivning till lotterier och landbaserat bingo, samt kommunernas tillståndsgivning till lotterier, överförs till Spelmyndigheten.
För enskilda innebär förslaget om skatt på spel att spelföretag ska betala 18 procent i skatt på vinsten efter utbetalada vinster. Punktskatten för bordsspel höjs och det införs en skattskyldighet för spelare för spelvinster i företag som borde haft licens för sin spelverksamhet enligt spellagen.
Några utgångspunkter för konsekvensbeskrivningen
Avsnittet behandlar utredningens lagförslag (i den fortsatta texten kallat ”lagen”) och de ekonomiska och andra konsekvenser detta kan innebära. Främst fokuseras på effekter för spelarna, spelområdets företag och organisationer, de olika sektorerna och konkurrensförhållanden dem emellan. Även konsekvenser för samhällsekonomin, företagens administrativa börda, relationen mellan små och stora företag berörs. I konsekvensanalysen belyses även de bakomliggande förhållanden, som utöver lagen, påverkar dessa områden.
Avsnittet inleds med en redovisning och diskussion kring metodval. De olika områden som lagen påverkar, som marknad, företagen och organisationerna på marknaden, spelarna, spelansvar, spelberoende, spelmissbruk samt konkurrensförhållanden behandlas därefter var för sig. Avsnittet avslutas med en samlad bedömning där utredningen söker urskilja de viktigaste konsekvenserna. Bedömningshorisonten är tre till fem år. I avsnittet ingår också ett stycke där den mer långsiktiga utvecklingen i relation till lagen diskuteras. Där
Konsekvensanalys SOU 2017:30
352
tas lagens hållbarhet över tiden upp men även hur lagen kan påverka spelsektorn på längre sikt.
Analysen utgår från ett systemperspektiv med drag av aktörsanalys. Intervjuer gjorda av Mapsec AB, möten, deskresearch, inläsning av forskningsrapporter, statistik och nyckeldokument bildar underlag för avsnittet. Materialet inom området är omfattande.
Vissa antaganden om bl.a. skattesats och kanaliseringsgrad görs och används i tillämpliga fall som utgångspunkt vid analyser, överväganden och effektbedömningar.
32.4.1 Metod och modell
Det som ska bedömas är hur den föreslagna lagstiftningen påverkar de angivna områdena. För att göra det krävs en effektutvärdering av lagen i ”handlingstermer” innan den har trätt i kraft. I denna ex ante utvärdering utgår vi från att lagen får den utformning som föreslås i betänkandet. Att urskilja orsakssamband när det gäller samhälleliga företeelser som har inträffat är svårt. Att göra det för framtida händelser är ännu svårare.
Området rymmer mycket statistik och annan kvantitativ information som är värdefull och som man kan utgå från. Men eftersom lagförslaget utgör ett markerat trendbrott kan traditionell framskrivning eller extrapolering av data och trender bara delvis tillämpas.
Det blir således väsentligt att söka sålla fram de viktigaste variablerna – de som ensamma eller tillsammans med andra har effekt på de angivna områdena. För att kunna göra detta bör vi identifiera lagens väsentliga egenskaper som gjordes i föregående avsnitt och identifiera aktörerna, deras egenskaper och förmodade beteenden eller handlingar.
För analyser i sådana sammanhang kan man ha den s.k. SCPmodellen som analytisk ram. Den går ut på att studera sambanden mellan marknadsstrukturen (structure), företagens och andra aktörers beteende (conduct) och det resulterande utfallet på marknaden eller för samhället (performance) på ett strukturerat sätt.
Dessa tre faktorer påverkas i sin tur av lagstiftning och sektorsreglering och av marknadens grundläggande efterfråge- och produktionssamband. En avgörande fråga blir att bedöma vilka beteenden som är ett resultat av lagen och vad som har andra orsaker.
SOU 2017:30 Konsekvensanalys
353
Det är en handlingsorienterad ansats. Lagen påverkar beteenden som bestämmer eller initierar ett antal handlingar eller icke-handlingar som ger effekter vilka beror på sammanhanget. Det är också huvudsakligen en kvalitativ ansats men där utredningen om möjligt klär beskrivningar och resultat i kvantitativa termer.
Analysen beskriver de aktörer som finns på arenan. Vad är deras roll, hur är de formerade, vilka resurser och vilka prioriteringar gör de? Av detta kan man göra sig en bild av hur de kan förväntas agera och vad som kan bli genomslaget av deras agerande.
Aktörerna kan grupperas i ett antal kategorier
• Onlinebaserade spelföretag, inte reglerade i dag
• Allmännyttiga föreningslivet
• ATG, trav- och galoppsporten
• Svenska Spel, sannolikt i två skepnader: Svenska Spel-konkurrens och Svenska Spel-exklusiv rättighet
• Anordnare av restaurangkasino
• Spelarna som genom sitt spel och sina insatser är motorn i systemet
• Norm- och regelgivare, tillstånds- och tillsynsinstans samt rättsväsende.
Spelföretag och ideella organisationer som anordnar spel konkurrerar delvis inbördes.
Spelmyndigheten, som är licensorgan och tillsynsinstans, och regeringen, i kraft av att kunna utfärda förordningar, bestämmer ”spelplanens” utseende genom det konkreta regelverket och uttolkningen av detta.
I vilken takt regelverket tar form beror på inflödet av fall som ska avdömas samt domstolarnas och Spelmyndighetens arbetsformer och resurser att hantera dessa flöden.
Företag och organisationer konkurrerar om spelarna genom bl.a. intensiva marknadsföringsinsatser. Samtidigt som det är spelarna, som staten ska skydda men också få att spela. Samma stat som ytterst bestämmer marknadens omfattning, storlek och, i viss mån, innehåll.
Konsekvensanalys SOU 2017:30
354
Tidsperspektiv
Konsekvensbeskrivningen rör främst den kommande tre till fyraårsperioden från det lagen trätt i kraft. För övrigt har aktörernas anpassning till den föreställda lagen redan påbörjats – troligen redan i samband med att direktiven tillkännagavs. Man positionerar sig med hänsyn till den nya marknads- och konkurrenssituationen och till de compliancekrav som man förmodar lagen kommer innebära.
Ju längre fram i tiden, desto osäkrare blir prognoserna. Det förefaller självklart. Å andra sidan är det nog mer en fråga om vilken detaljeringsnivå som väljs. I vissa lägen kan det t.o.m. vara enklare att i grova drag söka göra prognoser på lång sikt. Om de mer långsiktiga trenderna och bedömbara företeelser som är relevanta för spelbranschen har vi faktiskt en hel del information.
Det är inte denna konsekvensbeskrivnings uppgift att förutspå framtid på längre sikt annat än i den del som det handlar om lagförslagets och licenssystemets möjligheter att över tid påverka företagande, spelare och samhälle – ekonomiskt och socialt. Viktiga aspekter är hur lagen kan svara mot förändringar, vilka dessa förändringar är och som slutsats även söka bedöma om lagen är hållbar över tid.
Spelmarknaden globalt förmodas växa kraftigt. Den har långt kvar innan den når sitt ”mognadsstadium”. Den globala marknaden hade en nettoomsättning på 350 miljarder kronor år 2014 och beräknas år 2020 omsätta cirka 587 miljarder kronor. Det är en årlig ökning med knappt 11 procent. Ökningen på den i Sverige oreglerade marknaden har på senare år varierat mellan 10 och 20 procent per år.
Ökningen av spelmarknaden kan bli större, särskilt om omregleringen av EU:s spelmarknader fortsätter. Om USA och asiatiska länder öppnar sina marknader, helt eller delvis för onlinespel kan ökningen bli dramatisk.
De svenskanknutna spelbolagen, inte minst de börsnoterade, är internationellt väl positionerade. Ett system med licensiering i den form som utredningen föreslår i Sverige kommer att bidra till att dessa kan hävda sig väl på en snabbt expanderande global marknad. Ett licenssystem ökar sannolikheten för att bolagen lägger en del av sin expansion i Sverige med ökad sysselsättning som följd.
Andra viktiga trender är konvergensen mellan gaming och gambling – från underhållning till spel, och från ensamspelare till spel till-
SOU 2017:30 Konsekvensanalys
355
sammans, både virtuellt och ”i verkliga livet” - IRL. Här talar vi om en tidshorisont på mellan tre och fem år. Den utvecklingen kommer att bredda spelarbasen i Sverige – både socialt och åldersmässigt.
Utvecklingen kommer på samma sätt att gå mot hybrider mellan spelunderhållningsbolag, rena dataspelsföretag och spelbolag. Gränsen mellan gambling-, underhållnings- och gamingföretag blir mer diffus; det blir svårare att avgöra vad som är vad. Det är således inte bara nya typer av spel utan också nya slags företag som kommer att uppstå. Detta kommer att ställa lagstiftningen inför nya utmaningar.
Det kommer också finnas organisatoriska blandformer med rötter både i vanliga vinstdrivande företag och ideella organisationer som på internet graviterar mot ett slags ”affärsdrivande sociala företag” och som för sin finansiering vill erbjuda spel inom ramen för den lockande skattefriheten.
En annan företeelse är utvecklingen bland företag – och inte minst spelbolag – att bli någon slags hyper broker som engagerar, formerar och styr resurser baserat på ett antal avtal utan att egentligen äga något annat än själva varumärket eller det paraply under vilket verksamheterna försiggår. Spelen, spelplatta, betalningskanaler, marknadsföring, spelarkontakt och utveckling ligger hos andra företag, vars tjänster och produkter hyper brokern köper eller hyr (jfr konfektionsföretaget Gant som har ett tjugotal anställda men sysselsätter 4 000–5 000 personer runt om i världen. Nike och Adidas är andra exempel.).
Genom lagens adaptiva karaktär – att det är en ramlagstiftning – kan den förmodligen både anpassas till och i tillämpliga delar parera dessa förändringar med bibehållen styrförmåga och kontroll.
Några egenskaper hos spelmarknaden med bäring på konsekvensbedömningen
Spel om pengar är en utpräglad konsument- och massmarknad. Branschen omsätter efter utbetalda vinster cirka 21 miljarder kronor.
68 procent av individerna i åldersspannet 18 till 79 år spelar årligen. Utslaget för hela åldersgruppen per capita spelas det i Sverige för cirka 3 800 per år. Det motsvarar, utan några jämförelser i övrigt, vad genomsnittssvensken köper av vin, sprit och öl under ett år. Räknat för de 68 procent som spelar blir det en spelkonsumtion av ungefär 5 600 kronor per år och person. Den hittillsvarande trenden
Konsekvensanalys SOU 2017:30
356
har varit ett minskat antal spelare men en långsamt ökande spelvolym. Onlinespel ökar och landbaserat spel minskar.
Den onlinebaserade och oreglerade delen av marknaden är snabbt expanderande och lönsam. Den befinner sig dessutom, även jämfört med flera andra dynamiska marknader, i snabb förändring. Denna är väsentligen teknikbetingad och kundstyrd.
På marknaden opererar aktörer med skilda ursprung, drivkrafter och affärslogiker; vinstdrivande företag, företag med exklusiva tillstånd och ideella organisationer. Marknaden och dess lönsamhet innebär utomordentligt kraftfulla incitament för de vinstdrivande marknadsaktörerna.
32.4.2 Alternativa lösningar
Mot bakgrund av den tid som stått till utredningens förfogande redovisas ett alternativ för hur den framtida spelmarknaden bör delas upp. När det gäller uppdelningen av spelformer är denna del särskilt avvägd mot EU-rätten. Utredningens förslag är en helhetslösning och förslagets delar hör mer eller mindre ihop. I frågor rörande de olika beståndsdelarna i betänkandet såsom framför allt skatt (se kapitel 26) men också frågor om främjandeförbud och olika blockeringar av de företag som väljer att stå utanför det föreslagna licenssystemet (se kapitel 24) redovisas alternativa lösningar relativt omfattande. I dessa delar redovisas argumenten för den valda lösningen och i många fall konsekvenser av den eller de alternativa lösningarna.
Alternativet är att behålla och skydda monopolet. Att skydda ett monopol är i princip lika svårt eller lätt som att skydda en licensmarknad. Om främjandeförbud, betalningsblockering, IP-blockering m.m. behålls eller införs skulle det kunna vara ett alternativ att behålla monopolet. Detta alternativ omfattas emellertid inte av utredningens uppdrag och är för övrigt enligt utredningens mening inte ett i längden hållbart alternativ.
SOU 2017:30 Konsekvensanalys
357
32.4.3 Vilka som berörs av regleringen
Offentlig verksamhet
Regeringen
Regeringen påverkas av utredningens förslag i och med att licensgivning till den spelverksamhet som ska bedrivas med exklusiv rättighet föreslås överföras från regeringen till Spelmyndigheten. Utredningen föreslår att regeringen även fortsättningsvis kommer att styra spelpolitikens inriktning genom förordningar.
Lotteriinspektionen
Utredningen föreslår att Lotteriinspektionen ska bli den nya Spelmyndigheten. Den nya licensmyndigheten övertar tillståndgivningen från regeringen, länsstyrelser och kommuner. Mot bakgrund av utredningens olika förslag beräknas den nya Spelmyndigheten bli cirka 50 procent större än Lotteriinspektionens nuvarande verksamhet.
Skatteverket
De av utredningen föreslagna förändringarna dels av vilka som kommer att kunna få licens och som därmed kommer bli skattskyldiga, dels införandet av skattskyldighet för spelvinster i företag som borde haft licens för sin spelverksamhet enligt spellagen kommer att medföra utökade uppgifter för Skatteverket.
Konsumentverket
Konsumentverket har sedan den 1 januari 2017 tillsammans med Lotteriinspektionen ett tillsynsansvar avseende marknadsföringen av lotterier och spel. Nu lagda förslag utvidgar verkets tillsynsfält.
Konsekvensanalys SOU 2017:30
358
Konkurrensverket
I den nya regleringen föreslås att Svenska Spel dels kommer att få ensamrätt till vissa spelformer, dels anordna vissa spelformer i konkurrens med folkrörelserna, samt dels anordna spel på rent kommersiella grunder. Detta kan innebära att Svenska Spel kan komma att få otillbörliga konkurrensfördelar på marknaden, vilket Konkurrensverket bör vara uppmärksam på.
Kommuner och länsstyrelser
Kommuner och länsstyrelser kommer att beröras av utredningens förslag då deras tillståndsgivning föreslås överföras till Spelmyndigheten. Registreringen av s.k. registreringslotterier föreslås vara kvar på kommunal nivå.
Domstolarna
Antalet överklaganden av Spelmyndighetens beslut kan komma att öka p.g.a. i första hand förslaget om en utökad krets som ska vandelsprövas. Även förslagen om betalningsblockering och nya skatteregler kommer att beröra de allmänna förvaltningsdomstolarna.
Andra rättsvårdande myndigheter
Utredningens förhoppning är att förslagen om höjd straffskala och införandet av spelfuskbrottet ska medföra att i första hand polis och åklagare får bättre verktyg för att beivra den kriminalitet som finns i samband med spel om pengar. Även de föreslagna reglerna om beslag kommer att påverka polis och åklagare.
Enskilda
Svenska Spel
Utredningen föreslår att Svenska Spel även fortsättningsvis ska ha ensamrätt att anordna spel i landbaserade kasinon i därför avsedd lokal och värdeautomatspel. Bolaget får även anordna lotterier som
SOU 2017:30 Konsekvensanalys
359
konkurrerar med folkrörelserna. Utredningen föreslår också att Svenska Spel ska betala bolagsskatt.
Hästsporten
Förutsättningarna för hästsportens finansiering ändras i grunden genom förslaget. Ensamrätten för ATG att anordna vadhållning på hästar tas bort. I gengäld står det ATG fritt att ansöka om licens till andra spelformer än vadhållning på hästar. De föreslagna förändringarna av spelskatten innebär också att hästsporten kommer att betala drygt 600 miljoner kronor mindre i spelskatt i förhållande till om skattesatsen lämnats orörd. Eftersom ATG ska betala bolagsskatt uppgår dock bolagets överskott efter en estimerad bolagsskatt om cirka 500 miljoner kronor ”bara” till 100–150 miljoner kronor.
Allmännyttiga föreningar
De allmännyttiga föreningarnas ställning på den svenska spelmarknaden kvarstår i huvudsak. Bingo online blir dock konkurrensutsatt. Inget hindrar dock att de allmännyttiga föreningarna ansöker om licens för att anordna spel på det konkurrensutsatta området och betalar spelskatt för dessa spel som övriga spelföretag.
Idrotten
I en spelkontext är idrotten i allt väsentligt att jämställa med allmännyttiga föreningar. I den mån idrotten är förmånstagare i spel för allmännyttiga ändamål är kopplingen uppenbar. I dessa fall gäller vad som angetts i föregående stycke.
Utredningens förslag påverkar inte heller möjligheterna till sponsring av idrotten, men i praktiken bör sponsringsmöjligheterna öka väsentligt. Detta eftersom nya spelföretag träder in på marknaden och intresset från dessa att exponera sig och sina varumärken torde vara stort.
Konsekvensanalys SOU 2017:30
360
Betaltjänstleverantörer
När det gäller betalningstransaktioner till spelbolag som inte har licens i Sverige föreslås en möjlighet för regeringen att införa en skyldighet för betaltjänstleverantörer enligt lagen om betaltjänster att avvisa betalningsorders där betalkort används och där auktorisation sker genom användning av ett detaljhandelskodsystem.
Utredningen föreslår vidare att Spelmyndigheten hos domstol får begära att betaltjänstleverantörer enligt lagen om betaltjänster blockerar elektroniska betalningstransaktioner till och från bestämda kontonummer.
Internetleverantörer
Utredningens förslag att införa en varning på webbplatser som utan att ha en svensk licens erbjuder spel till personer som är bosatta eller stadigvarande vistas i Sverige kommer att beröra svenska internetleverantörer.
Tillverkare av vissa spelautomater
Svenska tillverkare av penning- och värdeautomater blir berörda av utredningens förslag rörande kravet på licens för att tillverka sådana automater.
Serviceföretag
Som tidigare nämnts i denna utredning kräver verkligheten i dag att de ideella föreningarna i många fall behöver anlita serviceföretag för att kunna erbjuda attraktiva lotterier, i varje fall när det gäller lotterier av större omfattning. Möjligheterna att på ideell basis anordna lotterier kan många gånger vara små. Utredningen föreslår nu att denna ordning lagregleras genom s.k. uppdragsavtal.
SOU 2017:30 Konsekvensanalys
361
Övrig allmänhet
Utredningens förslag medför att utrymmet för att anordna spel om pengar utan licens ökar jämfört med nuvarande reglering. Den största förändringen är att en av grundförutsättningarna för att lotterilagen ska vara tillämplig – kravet på insats – har tagits bort i förslaget till spellag. Betalas ingen insats omfattas spelet således inte av lagen. Detta innebär bl.a. att många av de lotterier som i dag anordnas illegalt på sociala medier inte längre kommer att omfattas av kravet på licens.
32.4.4 Konsekvenser för Lotteriinspektionen
Om utredningens förslag blir verklighet i alla delar kommer den nya myndigheten att få ett väsentligt utökat ansvarsområde. Den nya Spelmyndigheten föreslås enligt utredningen bli central licens- och tillsynsmyndighet. Utredningens förslag innebär i praktiken att antalet möjliga licenshavare mångdubblas vilket i sin tur för med sig en utökad tillsynsverksamhet. Genomförs förslaget i sin helhet visar Lotteriinspektionens analyser av framtida budget samt kommande processer för licensgivning och tillsyn ett minsta behov av att utöka nuvarande personal med cirka 50 procent, dvs. med ungefär 20– 25 personer. Detta kommer givetvis medföra att myndighetens kostnader för drift, lokaler och IT m.m. kommer att öka i motsvarande mån. Initialt ser utredningen även att Spelmyndigheten kommer att ha ett behov av ökade investeringskostnader för systemutveckling, utökad IT-kapacitet och lokaler. Kostnaderna kan uppskattas till cirka 10 miljoner kronor. Förslaget innebär även initiala merkostnader första året. Dessa kostnader hänförs sig till bl.a. köp av tjänster i samband med licensgivning, namnbyte, ökade datorlicenskostnader, inköp av möbler och annan utrustning. Kostnaderna kan uppskattas till cirka 15,5 miljoner kronor. Utredningens slutsats är att det kommer att behövas ett nettotillskott av resurser till Spelmyndigheten för att denna ska kunna utföra de uppgifter som är efterfrågade och som är rimliga med tanke på den stora betydelse spelmarknaden har. Lotteriinspektionens analyser av framtida budget samt kommande processer för licensgivning och tillsyn visar på ett behov av ett initialt anslag från det år regleringen kan träda i kraft om 92,9 miljoner kronor i 2016 års prisnivå. Därefter beräknas behovet av anslag minska till 81,0 miljoner kronor. Skillnaden i anslagsbe-
Konsekvensanalys SOU 2017:30
362
hov mellan åren beror bl.a. på ovan nämnda merkostnader. Kostnaderna för den nya myndighetens verksamhet kan beräknas till cirka 0,18 procent av omsättningen på den svenska spelmarknaden vilket ska jämföras med motsvarande siffra för Lotteriinspektionens verksamhet år 2016 som uppgick till 0,11 procent. Lotteriinspektionen har i dag som ekonomiskt mål att avgifterna för tillståndsgivning och tillsyn ska täcka relaterade kostnader för respektive verksamhet. Områdena Information och Kontroll av illegalt spel finansieras i dag genom anslag. Utredningen föreslår ingen förändring i denna finansieringsmodell då de ekonomiska konsekvenserna av en ren avgiftsfinansieringsmodell kan leda till risker för kontinuiteten av verksamhetens bedrivande på längre sikt. Det måste även anses mindre lämpligt att myndighetens verksamhet blir beroende av omsättningen på spelmarknaden eller tillsynsobjektens vilja/förmåga att betala. Detta får till följd att myndighetens anslag behöver höjas, vilket i sin tur medför att utgiftstaket höjs i motsvarande mån.
32.4.5 Konsekvenser för Skatteverket
Utredningens förslag innebär bl.a. att den svenska spelmarknaden delvis öppnas upp för privata vinstintressen och det införs en generell spelskatt – med undantag för allmännyttiga ideella föreningar, registrerade trossamfund och landbaserat kommersiellt kasinospel – som alla spelföretag ska betala. Skatteverket blir således beskattningsmyndighet för samtliga skattskyldiga till spelskatt.
Skatteverket behöver initialt utforma administrativa rutiner, utveckla IT-system och ta fram informationsmaterial till företag etc. Skatteverket har beräknat att dessa initiala kostnader kommer uppgå till 1,3 miljoner kronor.
Vidare har Skatteverket beräknat att de löpande kostnaderna för handläggningen av inkommande deklarationer, kontroller, IT-förvaltning m.m. kommer att uppgå till 1,2 miljoner kronor per år om lagen (2018:000) om skatt på spel och lagen (2018:000) om skatt på vissa spelbord införs. Skatteverkets initiala kostnader bedöms därför uppgå till totalt 1,3 miljoner kronor och de löpande kostnaderna till 1,2 miljoner kronor per år. Detta får till följd att myndighetens anslag behöver höjas, vilket i sin tur medför att utgiftstaket höjs i motsvarande mån.
SOU 2017:30 Konsekvensanalys
363
32.4.6 Konsekvenser för domstolarna
Som nämnts ovan föreslår utredningen bl.a. att Spelmyndigheten efter domstolsprövning får begära att betaltjänstleverantörer enligt lagen om betaltjänster blockerar elektroniska betalningstransaktioner till och från bestämda kontonummer. Det är givetvis svårt att förutsäga hur många sådana fall som kan komma att uppstå, men bedömningen är att dessa fall på årsbasis blir få. Utredningen bedömer att de merkostnader som förslaget medför ryms inom ramen för domstolarnas anslag.
Vidare kommer förslaget till lagen om skatt på spel och lagen om skatt på vissa spelbord medföra ökade kostnader för domstolarna då beslut enligt nämnda lagar kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol genom överklagandebestämmelserna i skatteförfarandelagen. Det finns en tendens att de rättsliga processerna ökar i samband med att nya och förändrade regler införs. Detta får konsekvenser för förvaltningsrätter och kammarrätter i form av ökad arbetsbelastning och därmed merkostnader. Någon större mängd mål kan dock inte förväntas, utan det bör kunna hanteras inom respektive myndighets ordinarie verksamhet. Utredningen bedömer även att de merkostnader som införandet av lagen om skatt på spel och lagen om skatt på vissa spelbord medför för domstolarna ryms inom ramen för respektive domstols anslag.
32.4.7 Konsekvenser för Konsumentverket
Som nämnts tidigare har Konsumentverket sedan den 1 januari 2017 ett delat tillsynsansvar med Lotteriinspektionen avseende marknadsföring av lotterier och spel. Nu lagda förslag utvidgar verkets tillsynsområde något mot nu gällande reglering (se kapitel 21). Det finns enligt utredningens mening mycket som talar för att utredningens förslag till en öppning av spelmarknaden kommer att medföra att de som får licens kommer att kräva att myndigheterna vidtar åtgärder mot marknadsföring från konkurrenter som saknar licens i Sverige. Vidare är konsumentaspekten särskilt viktig i förhållande till marknadsföringens innehåll. Således kommer trycket att öka på bl.a. Konsumentverket att agera, vilket i sin tur kommer att kräva ökade resurser för att försöka stävja överträdelser. Menar staten allvar med detta arbete kommer det att kosta. Konsumentverket gör bedöm-
Konsekvensanalys SOU 2017:30
364
ningen att de utökade arbetsuppgifterna sammanlagt medför ett behov av en årsarbetskraft, dvs. cirka en miljon kronor. Utredningen föreslår att regeringen höjer Konsumentverkets anslag i motsvarande mån, vilket i sin tur medför att utgiftstaket höjs.
32.4.8 Konsekvenser för Konkurrensverket
Utredningen föreslår att en del av marknaden kommer att vara utsatt för konkurrens. Som exempel kommer Svenska Spels konkurrensutsatta del att finnas på den delen av marknaden. Det kan komma att bli så att de nya spelbolag som ansöker om och får licens på marknaden har synpunkter på att Svenska Spels båda delar (konkurrensdelen och delen med exklusiva rättigheter) drar otillbörlig nytta av varandra. Så har skett i bl.a. Danmark. Även andra förhållanden av konkurrenskaraktär kan komma att uppstå. Detta kan medföra ökade arbetsuppgifter för Konkurrensverket. Utredningen gör dock bedömningen att detta ryms inom ramen för myndighetens anslag.
32.4.9 Konsekvenser för länsstyrelser och kommuner
Länsstyrelserna
Av landets 21 länsstyrelser arbetar sju stycken med lotterifrågor. Som framgår av avsnitt 12.8.3 arbetar i genomsnitt 0,2 årsarbetskrafter vid länsstyrelserna med tillämpning av lotterilagen. I genomsnitt gav länsstyrelserna under år 2015 tillstånd till två lotterier och två föreningar med stöd av 16 § lotterilagen. I genomsnitt 41 tillstånd till bingo beviljades enligt 22 § under samma år. Totalt 174 föreningar omfattades av bingotillstånden under året och i genomsnitt 1,6 personer var förordnade som lotterikontrollanter enligt 49 § lotterilagen. I genomsnitt 40 personer var förordnade som kontrollanter av bingo med stöd av 12 § lotterilagen.
De av utredningen framlagda förslagen om en centralisering av licensgivningen bör innebära att länsstyrelsernas arbetsbelastning minskar. Att uppskatta besparingen för länsstyrelserna i kronor och ören är svårt och blir närmast en gissning varför utredningen avstår från det.
SOU 2017:30 Konsekvensanalys
365
Kommunerna
Kommunerna i Sverige är 290 stycken och samtliga är tillstånds- och tillsynsmyndighet för lotterier. Omsättningen på de kommunala lotterierna enligt 16 § lotterilagen är, som framgått i avsnitt 12.8.4, låg. Av den enkät som Spellicensutredningen skickade till kommunerna framgår att det även inom kommunerna är få årsarbetskrafter som sysslar med handläggning av lotterifrågor. De av utredningen framlagda förslagen om en centralisering av licensgivningen bör dock innebära att också kommunernas arbetsbelastning minskas något. Även här är det svårt att uppskatta kommunernas besparing i kronor och ören av samma skäl som för länsstyrelserna varför utredningen avstår från det.
32.4.10 Konsekvenser för Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten
Den föreslagna utvidgningen av det straffbara området gällande främjande innebär att mycket av ansvaret för ingripanden mot överträdelser av det nya främjandebrottet kommer att hamna hos Polismyndigheten. Spelmyndigheten kan nämligen inte utfärda förelägganden om att någon ska upphöra med kriminell verksamhet. I stället måste myndigheten anmäla sådana överträdelser till polis eller åklagare. Det är i nuläget omöjligt att med någon grad av säkerhet beräkna vilka kostnader som kommer att uppkomma för polis och åklagare med anledning av denna förändring.
Utredningen föreslår vidare att det införs möjligheter för behörig personal hos Spelmyndigheten att, när någon påträffas på bar gärning när han eller hon begår brott mot spellagen, kunna beslagta spelutrustning eller andra föremål under förutsättning att det skäligen kan antas ha betydelse för utredning av brottet eller kan antas bli föremål för förverkande enligt spellagen (se kapitel 24). Sådana beslag ska enligt förslaget skyndsamt anmälas till Polismyndigheten eller åklagare som ska vidta samma åtgärder som om han eller hon själv gjort beslaget. Detta kan komma att medföra merarbete för Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten. Det är i skrivande stund svårt att uppskatta omfattningen av dessa beslag och hur dessa kommer att fördela sig mellan de olika myndigheterna. Samtidigt medför de föreslagna reglerna att det blir möjligt för annan än polis och
Konsekvensanalys SOU 2017:30
366
åklagare att göra beslag vilket torde medföra en minskning av deras arbetsbörda. Utredningen gör sammantaget bedömningen att de merkostnader som införandet av spellagen medför för Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten ryms inom ramen för respektive myndighets anslag.
32.4.11 Övriga konsekvenser för staten
Svenska Spel omsatte år 2015 netto knappt 9 miljarder kronor. År 2014 bidrog bolaget till statskassan med 4,8 miljarder kronor. 1,7 miljarder kronor kommer från onlinebaserat spel. Det är 19 procent av den egna omsättningen och 21 procent av den totala omsättningen på onlinespel i Sverige. Svenska Spels onlinedel ökar; år 2016 med 14 procent. Landbaserat spel har minskat under samma period med 3 procent. Sammantaget ger det en oförändrad nettoomsättning för Svenska Spel.
Den framtida konkurrensdelen – Svenska Spel K – med licenser kommer enligt lagförslaget att omfatta sportvadhållning (både landbaserad och online), kasinospel online, poker online och bingo online. I Svenska Spel E – delen med exklusiva tillstånd – kommer ligga lotterier, landbaserat online samt värdeautomatspel och kasinospel i därför avsedd lokal. Det motsvarar 80 procent av nettoomsättningen. Det betyder att det framtida Svenska Spel K kommer rymma sportspel som i dag utgör 20 procent av nettoomsättningen, 1,8 miljarder kronor, och kasinospel online som man i dag inte erbjuder men kommer att göra i ett licenssystem.
Möjligheterna generellt för Svenska Spel att konkurrera vid fri vinståterbetalningsprocent bedöms som goda. Dels är man ett stort företag med finansiella muskler. Dels, i likhet med ATG, är företaget ett starkt och inarbetat varumärke liksom dess produkter. 48 procent av de som spelar online har Svenska Spel som första val – trots att man bara har 21 procent av hela onlinespelsmarknaden.
Svenska Spels fördel kan komma att vara att bolaget är en trygg och säker statlig aktör med spel som utöver sportvadhållning nu även kommer att kunna anordna kasinospel online och bryta den nedåtgående trenden, som i och för sig bröts år 2015 och förefaller ha stabiliserats under år 2016. Inom kasinospel online kommer det
SOU 2017:30 Konsekvensanalys
367
bli konkurrens om marknaden. Svenska Spels sportvadhållning är redan konkurrensutsatt, där blir det troligen inte så stor skillnad.
Utgångspunkten är att företagsdelen med de exklusiva tillstånden och den konkurrensutsatta delen av företaget strikt åtskiljs. Inte minst för att undvika korssubventionering och för att inte rubba konkurrensneutraliteten.
Det är således en femtedel av nuvarande omsättning som föreslås läggas i konkurrensdelen. Härtill kommer Svenska Spels planerade onlinedel avseende kasinospel. Med antagandet att Svenska Spel inom en treårsperiod efter lagens ikraftträdande kommer upp i en nettoomsättning på 500 miljoner kronor på kasinospel online (som man troligen redan utvecklat ett antal spel för) och att sportspel ökar med fem procent per år så har man en nettoomsättning i konkurrensdelen för år 2021 på totalt 2,8 miljarder kronor. Omsättningen på kasinospel tar man dels från övriga onlinebaserade spelbolag, vilket reducerar deras nettotillväxt något, dels från den allmänna marknadsökningen för detta segment.
Skatt blir ur ett offentligfinansiellt perspektiv inte så väsentligt avseende Svenska Spel. Svenska Spel har till ägaren, staten, under senare år levererat cirka 55 procent av nettot. Troligtvis kommer kostnaderna för t.ex. marknadsföring och investeringar (se närmare avsnitt 26.10.3) att öka för Svenska Spel K, varför överskottet till staten inledningsvis kan uppskattas bli drygt en miljard kronor. Den andra delen – den med exklusiva tillstånd – antas ligga på ungefär samma nivå som år 2015 dvs. 7,2 miljarder kronor. Hela Svenska Spel får då tre år efter ikraftträdandet av lagen en nettoomsättning på 10 miljarder kronor och kan leverera cirka 5 miljarder kronor till staten.
Detta resonemang bygger på den vinstmarginal som Svenska Spel har i dagsläget. Detta är också utgångspunkten för det huvudscenario som beskrivs i kapitel 26. Där poängteras dock att det inte är orimligt att Svenska Spel drar på sig ökade kostnader vilket innebär att en mindre andel av nettoomsättningen går tillbaka till ägaren.
Om den konkurrensutsatta delen skulle säljas i samband med, eller något år efter det att lagen börjar gälla, blir ekvationen en annan. Företaget borde på denna marknad, och med en nettoomsättning på 10 miljarder kronor, ha ett marknadsvärde på cirka 65 miljarder kronor (vilket överskrider det sammanlagda börsvärdet av de femton
Konsekvensanalys SOU 2017:30
368
börsnoterade svenskanknutna spelbolagen som i dag är cirka 69 miljarder kronor).
Den konkurrensutsatta delen motsvarar ett värde av dels cirka 20 procent av 68 miljarder kronor, 14 miljarder kronor, dels det förväntansvärde man sätter på Svenska Spels kasinodel. Det värdet är i sin tur till stor del betingat av värderingen av varumärket Svenska Spel och i vilken utsträckning det sålda företaget är ”exportfähigt”, dvs. utan alltför stora investeringar kan gå ut på i första hand den europeiska marknaden, med en omsättningsökning och intjänandeförmåga som inte understiger branschgenomsnittet. Kasinodelen kan då värderas utifrån jämförelser med börsvärde och omsättning för de hittills börsnoterade. Uppskattningen hamnar ändå i ett brett spann, men borde ligga mellan 5 och 15 miljarder kronor. En försäljning kan inbringa knappt 25 miljarder kronor. Det ska ställas mot den årliga intäkten från Svenska Spel K som med en försiktig uppskattning vad gäller nettoomsättning för kasinodelen kan beräknas till cirka 1,5 miljarder kronor.
Spelberoende och spelmissbruk
Det är svårt att uppskatta den samhälleliga kostnaden för spelberoende och spelmissbruk. En grundläggande svårighet är att kartlägga orsaksförhållanden. Finns problematiken innan eller skapas den av spelandet? Uppskattningarna skiljer sig väsentligt åt och varierar mellan två och fem miljarder kronor. Det är hur som helst en avsevärd kostnad. Det är också rätt magert med prognoser av förmodat spelmissbruk.
Omregleringen och legitimeringen av den snabbt ökande delen av kasinospel online som den kommer till uttryck i lagförslaget bidrar till att fler spelare online exponeras för s.k. högriskspel. Detta förstärks av att Svenska Spel erbjuder kasinospel online. Det kan leda till en viss ökning av spelproblem.
Detta balanseras av att spelbolagen genom lagen tvingas ta ett större spelansvar. Men också av ett bättre utnyttjande av de möjligheter som ligger i den sofistikerade informationshanteringen av s.k. big data. Applicerat på den befintliga spelarbasen kan detta spelansvarsperspektiv användas på två sätt. Dels för att maximera spelvolymen från varje spelare genom att se vilka som är mest benägna
SOU 2017:30 Konsekvensanalys
369
att ta risker och spela för stora belopp på kort tid, dels för att fånga upp spelare i riskzonen, varna, stänga av eller som mininivå i alla fall låta vara ifred och inte fresta. Det senare alternativet används för närvarande i alltför begränsad omfattning.
På längre sikt kommer spel som mer har drag av social gaming troligen ha en hämmande effekt på spelmissbruk p.g.a. grupptryck och social kontroll. Å andra sidan kan mer socialt spelande ha en förstärkande gruppeffekt mot mer och intensivare spelande som kan resultera i ökat problemspelande. Att det ökande antalet spelare rekryteras ur grupper med förmodligen mindre riskbeteende bidrar till att ökningen blir mer begränsad.
Givet de insatser som regleras i lagen m.m. och under förutsättning att de efterlevs, och de förhållanden som nämnts ovan, kan antas att spelmissbruk och spelberoende ökar relativt sett mindre än ökningen av spelandet volymmässigt.
Studier, vilka det finns rätt få av inom området, visar att även begränsade åtgärder från samhällets sida för att stävja spelmissbruk har god effekt och att de är samhällsekonomiskt lönsamma. Man hävdar att för varje satsad krona får man igen flerfaldigt i minskad samhällskostnad. Kostnadsmässigt (oavsett vilken den verkliga samhällskostnaden är) kan sannolikt nivån hållas oförändrad – givet viss ökning av samhällsinsatserna.
Å andra sidan är den summa som staten (Svenska Spel) satsar på reklam under två veckor lika mycket som går till spelberoendefrågor under ett år.
32.4.12 Konsekvenser för allmännyttiga föreningar
De allmännyttiga föreningarnas spel och lotterier (se kapitel 12) omsatte netto 3,8 miljarder kronor under år 2015 vilket är 18 procent av marknaden. Svenska Postkodlotteriet stod för två miljarder eller 53 procent. Nettoomsättningen har ökat under senare år, med 10 procent mellan åren 2011 och 2015. För år 2016 visar Lotteriinspektionens primära siffror en ökning av nettoomsättningen på mellan två och tre procent.
Flera av de allmännyttiga föreningarna, ofta folkrörelseanknutna, har en inte oväsentlig del av sin finansiering genom spel och lotterier.
Konsekvensanalys SOU 2017:30
370
Cirka två miljarder per år går tillbaks till välgörenhet och ickekommersiella ändamål.
I lagförslaget ligger inga större förändringar för föreningslivet. Man kommer fortsättningsvis kunna ha lotterier, såväl landbaserade som online och landbaserad bingo på en skyddad marknad som inte föreslås bli skattepliktig. I den mån man vill gå utanför denna kommer man att gå under samma villkor som övriga i den del av marknaden som är konkurrensutsatt. Förhoppningen att gå ut på öppen marknad med skattefrihet har inte infriats. Men i övrigt sitter man i orubbat bo.
Det handlar egentligen inte om särskilt stora summor per organisation jämfört med övriga aktörer. Med undantag för ett tiotal lotterier är vinståterbetalningsprocenten relativt låg.
Lotteriintäkterna är strategiska intäkter för civilsamhället. Utan dessa skulle sannolikt de ideella organisationerna både vara mindre och delvis förlora sitt oberoende. Företrädare för civilsamhället menar att det är pengar med hög samhällelig och social utväxling.
Att det är en avgränsad sektor med skattefrihet och exklusiv rättighet på lotter och landbaserad bingo innebär inte att man inte skulle kunna utsättas för extern konkurrens vad gäller spelarna. Andra spelföretag kan tänkas locka över kunder från dessa allmännyttiga lotterier och bingo. Representanter för sektorn menar dock att risken är begränsad. Varje lotterigrupp har sina trogna kärnkunder som man ”vårdar”; nykterister, socialdemokrater, idrottsengagerade med flera, som till 80 procent spelar för syftet och till 20 procent för vinst. Åldersgruppen är från cirka 40 år och uppåt. De är en kategori av spelare som, om man ska tro på Lotteriinspektionens marknadsundersökning 2016, inte i samma utsträckning som andra kundgrupper kommer att hörsamma locktonerna från onlinespelsföretagen.
Sammanfattningsvis kan sägas att det allmännyttiga föreningslivet håller ställningarna på spelmarknaden med en trolig, men begränsad, uppgång under de närmaste åren.
Svenska Postkodlotteriets kundbas som uppskattas till en miljon personer, skiljer sig något från denna beskrivning och ligger, vad gäller spelarbas, någonstans mellan de ideellas och de nätbaserades.
Enligt nuvarande spelreglering godkänner Lotteriinspektionen den spelutrustning som används för att anordna olika lotterier. Detta godkännande kräver kodgranskning och/eller prövning av Nationellt
SOU 2017:30 Konsekvensanalys
371
forensiskt centrum. Kostnaderna för denna prövning betalas i dag av den som vill ha godkännandet. Kostnaden för sökanden, inkl. ansökningsavgift, ligger enligt Lotteriinspektionen på mellan 75 000– 200 000 kronor för dessa godkännanden. Enligt utredningens förslag ska Spelmyndigheten, precis som Lotteriinspektionen i dag, uppställa krav på den tekniska utrustningen som ska användas vid anordnande av spel om pengar. Däremot föreslår utredningen att det ska vara sökandens skyldighet att införskaffa ett intyg från ett ackrediterat testinstitut som styrker att den utrustning m.m. sökanden vill använda uppfyller de av Spelmyndigheten ställda kraven. Kostnaden för testning varierar beroende på hur omfattande spelsystem och spelformer man vill ha licens för. Då området även är konkurrensutsatt varierar priserna mellan olika testinstitut i Europa. Enligt uppgifter till utredningen kan kostnaden uppskattas till mellan 5 000 och 35 000 euro beroende på omfattningen av de tester som behöver göras.
32.4.13 Konsekvenser för hästsporten
Enligt lagförslaget kommer hästvadhållning, såväl online som landbaserad, att ingå i licenssystemet i den konkurrensutsatta delen. Det innebär att ATG blir en aktör som andra speloperatörer, vilka kan sluta avtal med trav- och galoppsportens organisationer som äger banorna och övrig infrastruktur. Avtalen får förhandlas fram mellan parterna och är inte en fråga för utredningen.
Hästvadhållningens skattesats på spelnettot kommer därmed att reduceras från 35 till 18 procent. Det motsvarar med nuvarande nettoomsättning cirka 3,75 miljarder kronor, en minskning med drygt 600 miljoner kronor. 1,7 miljarder kronor av det nuvarande överskottet går till sporten – dvs. främst till anläggningarna. Samtidigt kommer ATG inte längre ha undantag för bolagsskatt. Detta medför, som ovan nämnts, att ATG:s överskott ”bara” kommer att öka med 100–150 miljoner kronor.
Med fler operatörer i konkurrens kan sportens avtal med tillkommande spelföretag finansiera motsvarande ATG:s minskning. ATG (eller vad motsvarande kommer att heta efter omregleringen) får en minskning av kostnadsmassan med cirka 100–150 miljoner kronor givet att ingen annat spelföretag kommer in på banan. Om så
Konsekvensanalys SOU 2017:30
372
sker minskar ATG:s marknadsdominans i motsvarande mån. Om man räknar med ”marknadsbalans” inom en treårsperiod efter lagens ikraftträdande och att hästvadhållning varken ökar eller minskar markant, och att andra spelföretag tagit cirka 20 procent av marknaden är intäktsbortfallet 700 miljoner kronor för ATG, dvs. man har en intäkt på 2,8 miljarder kronor i stället för 3,5 miljarder kronor. Ett marknadsbortfall på 20 procent får emellertid ses mer som en illustration till ATG-problematiken än en realitet. Faktorer som talar till ATG:s förmån och som är återhållande på konkurrenterna är ju både varumärket ATG som förknippas starkt med sporten och säkra spel och de inarbetade produkterna som i sig är mycket starka varumärken samt själva spelpoolen.
Spelskatten kommer med 18 procent av 2,8 miljarder kronor bli 504 miljoner kronor och ATG:s bidrag (genom nya avtal med sporten men med liknande relativa kostnader) till sporten, allt i övrigt lika, kan bli 1,3 miljarder kronor. Förutsättningen är då att de nya aktörerna har ungefär motsvarande avtal med sporten som det nya ATG. Det betyder att nettot eller intäkterna för sporten kan bli ungefär desamma som före regleringen men med fler som bidrar. Samtidigt räknar ATG med att gå in på den konkurrensutsatta delen av spelmarknaden vilket efterhand kan kompensera en del av marknadsförlusten inom hästområdet. Det kräver i och för sig en del investeringar men det balanseras i viss mån av att de nya konkurrenterna inom hästvadhållning också har väsentliga investeringar framför sig. Detta räkneexempel utgår från en relativt stabil spelmarknad inom hästsporten vilket är troligt men inte givet.
Ökad konkurrens och framtagande av nya produkter kan öka spelvolymen och effektivisera administrativa rutiner och overheadkostnader. Även konkurrens vad avser vinståterbetalningsprocenten kan påverka de relativa marknadsandelarna och intäktsförhållandena. Å andra sidan kommer fri spelprissättning att efterhand skapa jämvikt, dvs. man konvergerar i en konkurrenssituation mot återbetalningsprocent där man täcker sina kostnader plus vinstkrav. Därför bör inte fri prissättning rubba den skissade bilden ovan.
Sammanfattningsvis kan man säga att omregleringen skapar en ny konkurrenssituation inom hästvadhållning. ATG förlorar en begränsad del av sin marknad och kan kompensera sig för detta med att gå in på den konkurrensutsatta spelmarknaden och då främst den onlinebaserade. Hästvadhållning förväntas få en mindre nettoupp-
SOU 2017:30 Konsekvensanalys
373
gång de närmaste åren med onlinebaserat spel som ökar något mer än vad det landbaserade sjunker. Statens totala skatteintäkter minskar med cirka 100–150 miljoner kronor.
32.4.14 Konsekvenser för kommersiella aktörer
Vandelsprövning, krav på testning m.m.
Utredningen föreslår att i princip alla som söker en licens enligt spellagen ska vandelsprövas. Denna vandelsprövning följer redan av det förslag om lagändringar som föreslås införas under 2017 med anledning av införlivandet av fjärde penningtvättsdirektivet i svensk rätt. Härutöver uppställer utredning ett antal krav på sökanden eller dennes företrädare för att licens ska ges. Reglerna behandlas i kapitel 16. Utredningens förslag medför att det kommer att ställas högre krav på licenstagarna och dess företrädare än den prövning som i dag sker av kommersiella aktörer i lotterilagen.
Som nämnts i avsnitt 32.4.12 godkänner Lotteriinspektionen enligt nuvarande spelreglering den spelutrustning som används för att anordna olika lotterier. Detta godkännande kräver kodgranskning och/eller prövning av Nationellt forensiskt centrum. Kostnaderna för denna prövning betalas i dag av den som vill ha godkännandet. Kostnaden för sökanden, inkl. ansökningsavgift, ligger enligt Lotteriinspektionen på mellan 75 000–200 000 kronor för dessa godkännanden. Enligt utredningens förslag ska Spelmyndigheten, precis som Lotteriinspektionen i dag, uppställa krav på den tekniska utrustningen som ska användas vid anordnande av spel om pengar. Däremot föreslår utredningen att det ska vara sökandens skyldighet att införskaffa ett intyg från ett ackrediterat testinstitut som styrker att den utrustning m.m. sökanden vill använda uppfyller de av Spelmyndigheten ställda kraven. Kostnaden för testning varierar beroende på hur omfattande spelsystem och spelformer man vill ha licens för. Då området även är konkurrensutsatt varierar priserna mellan olika testinstitut i Europa. Enligt uppgifter till utredningen kan kostnaden uppskattas till mellan 5 000 och 35 000 euro beroende på omfattningen av de tester som behöver göras.
Rörande roulett-, kort- och tärningsspel som anordnas i samband med restaurangverksamhet föreslår utredningen att regeringen bör justera prisbasbeloppen så det blir möjligt med 10 kronor i insats
Konsekvensanalys SOU 2017:30
374
per vinstmöjlighet på roulett- och tärningsspelet. Även den högsta vinsten för dessa kasinospel bör höjas till cirka 450 kronor. Insatserna och vinsterna avseende kortspel bör också höjas. Regeringen bör höja dessa till drygt 100 kronor respektive cirka 180 kronor. Även om de föreslagna höjningarna inte är i nivå med de av branschen önskade borde höjningarna ge verksamheten bättre förutsättningar att vara lönsam. Härtill kommer utredningens förslag om att det ska bli möjligt att få licens till poker i turneringsform. Det blir således möjligt bl.a. för de som anordnar spel i restaurangmiljö att anordna poker i turneringsform om övriga spel stängs av under turneringen. Avseende beskattningen av roulett-, kort- och tärningsspel i samband med restaurangverksamhet föreslår utredningen att nuvarande punktbeskattning höjs (se kapitel 26). Enligt förslaget är skatten 5 000 kronor per bord och månad i stället för den trappa från ett bord (2 500 kronor) till fem eller flera bord (25 000 kronor + 5 000 kronor per bord härutöver) som tillämpas i dag. Denna höjda punktbeskattning regleras i en ny lag, lagen om skatt på vissa bordsspel. Förslaget beräknas medföra en ökad årlig beskattning om cirka 8 miljoner kronor (se nedan avsnitt 32.4.17). Störst skillnad i beskattning blir det för de aktörer som har enstaka bord per spelplats.
Vad gäller möjligheten att anordna roulett-, kort- och tärningsspel samt penning- och värdeautomatspel på fartyg i internationell trafik föreslår utredningen att de närmare förutsättningarna för att få en licens regleras i spellagen men att internationella överenskommelser i fråga om sådant spel ska ha företräde framför lagtexten. Den vandelsprövning som föreslås införas under 2017 med anledning av införlivandet av fjärde penningtvättsdirektivet i svensk rätt är oförändrad i förslaget.
Gällande varuspelsautomaterna innebär utredningens förslag inga förändringar mot nu gällande reglering förutom i fråga om de höjda kraven på sökanden och dess företrädare samt skyldigheten att betala spelskatt. Den ökade administrativa merkostnaden som ansökningsförfarandet medför bedöms vara marginell. För den aktör som i dag har den absoluta merparten av antalet varuspelsautomater (175 stycken) blir skatteeffekten kännbar (cirka 1,4 miljoner kronor). Den är dock avdragsgill mot bolagsskatten.
SOU 2017:30 Konsekvensanalys
375
Onlinebaserade spelbolag som för närvarande inte kan få tillstånd
De femton i Sverige börsnoterade onlinespelsbolagen representerar ett börsvärde på 69 miljarder kronor (11 miljarder kronor år 2011) vilket speglar de stora vinster företagen gör och de ännu större förväntningar marknaden har.
Nettoomsättningen för de i Sverige icke reglerade onlinespelsbolagen var år 2015 4,4 miljarder kronor. Statistik för de tre första kvartalen år 2016 anger en volymökning på 16 procent vilket, om det håller i sig, ger en prognos på drygt 5 miljarder kronor för hela år 2016.
Genom en rimlig skattesats på 18 procent och en inte alltför stor administrativ börda räknar utredningen med en kanaliseringsgrad för den konkurrensutsatta svenska spelmarknaden på 90 procent.
Avgörande för hela regelverket är naturligtvis om den önskade kanaliseringen uppnås. I detta avsnitt utgår vi från att så blir fallet. Nedan återges och kommenteras delar av samtal med företagsrepresentanter och experter kring denna och anknytande frågor.
Vid försök att prognostisera kanaliseringen har man i de flesta fall fokuserat på skattesatsen. Några representanter nämner skatten som en riskpremie. Den är givetvis en viktig enskild faktor, men det finns en rad ytterligare, både negativa och positiva, faktorer som kommer att ingå i beslutsunderlaget när man ska ta ställning till om man ska söka licens eller inte. Att efterleva det nya regelverket innebär en väsentlig kostnad liksom den begränsade marknadsfrihet man underkastar sig. Informationsleveranser, licenser och ”återhållen” vinstmaximering för att stävja spelberoende och spelmissbruk ska adderas till den totala kostnadsmassan. Dessutom finns sannolikt även en psykologisk tröskeleffekt. Benägenheten att gå med ökar snabbt när man uppfattar att ”tillräckligt många” kommer gå med i systemet.
Till det positiva med licensiering och lagstiftning framhålls gemensamma spelregler, förutsägbarhet, ökad legitimitet och förtroende. Man blir en synlig och accepterad bransch och får ett rimligt erkännande för de bidrag till sysselsättning och välstånd som man menar företagen levererar.
För aktieägarna och börsen är det värdefullt med en legitimering, gemensamma spelregler, förutsägbarhet och att man kommer bort
Konsekvensanalys SOU 2017:30
376
från den nuvarande vilda västernsituationen. Det är även värdefullt att det etableras en skiljelinje i förhållande till mindre seriösa spelbolag, man vill vara på rätt sida även om det kostar. Som ett exempel kan nämnas att ett medelstort spelbolag med en nuvarande nettointäkt i Sverige på cirka 500 miljoner kronor skulle bidra med skatt på cirka 90 miljoner kronor. Branschen är en utpräglad förtroendebransch – både gentemot börs och inte minst spelare – ”utan spelarnas förtroende dör företaget”. Detta är starkt relaterat till en mer sorterad och ordning-och-reda-marknad enligt företrädare för branschen.
Med licensiering ökar trovärdigheten vilket kan innebära att spelbolagen når nya kundkategorier. Till exempel de kunder som är lite äldre och mer försiktiga. Detta underlättas, inte minst för denna kundgrupp, om man även lyckas öka tillgängligheten – inte bara tekniskt med mobiler och surfplattor – utan även mentalt, dvs. att det blir lättare att förstå och komma in i spelet. Dessa spelbolag sneglar på utvecklarna av dataspel som inte är spel om pengar, med vilka man har en delvis gemensam digital arbetsmarknad: ”Där är mottot att om kunden inte förstått hur man kommer in i spelet inom 25 sekunder så är det kommersiellt dött”.
Några av de intervjuade spelbolagen pekar på en ökande konvergens mellan pengaspel och dataspel. Än så länge kanske det inte är på så sätt att gaming och gambling går samman utan snarare så att man tar över egenskaper från varandra. Casumo framhölls som ett exempel på företag som tillhandahåller underhållande dataspelsliknande onlinekasino och som förefaller sikta på en något yngre kundgrupp. Den sociala komponenten tror spelbolagen kommer stärkas, dvs. att spela tillsammans, både med och mot varandra, virtuellt och ”i verkliga livet” – IRL. Vissa av de intervjuade spelbolagen tror att detta faktum kanske kan bidra till att minska risken för spelmissbruk genom den sociala kontroll som ligger i ett gemensamt spelande. Alla intervjuade spelbolag är inte lika övertygade om denna utveckling utan menar att det är sådana grundläggande skillnader mellan gaming och gambling att de snarare riskerar att ta ut varandra om de kombineras.
En av de intervjuade företagsledarna jämför med tv-mediets utveckling från hård reglering till att mediabolag legitimt kan konkurrera på tv-marknaden. Licensieringen är en del i en utveckling som spelbranschen nu genomgår från ganska omogen outsider till
SOU 2017:30 Konsekvensanalys
377
en mer mogen, accepterad och etablerad bransch. Att detta innebär väsentliga möjligheter att bredda kundunderlaget är helt klart. I dag spelar 24 procent av befolkningen mellan 18 och 79 år online. Ju fler länder som inför licensiering – även här sker en konvergens – desto mer utjämnas konkurrensförhållandena – och ”staten får både pengar och kontroll och spelföretagen får vidgade marknader och blir alltmer etablerade”.
Flera större spelbolag ser det som positivt att bli av med de mindre och inte alltid så seriösa bolagen, fast man troligen ändå får konkurrera med dessa när ett antal av dem blir utanför systemet men ändå riktar sig till svenska kunder.
Det finns en försiktigt positiv inställning till att den dyra och för närvarande intensiva reklamen kan begränsas. Den uppgick år 2015, enligt Lotteriinspektionen, till 2,3 miljarder kronor för de oreglerade bolagen och en miljard kronor för de reglerade. Då är inte den relativt omfattande internetreklamen – inte minst över mobiltelefoner – och sponsring inräknade. Inte heller ingår de speciella avtal som media och spelbranschen har. Kostnaden för år 2016 lär inte bli lägre. De kraftiga marknadsföringsinsatserna anges för närvarande som ett sätt för bolagen att positionera sig inför den nya lagen och licenssystemet.
Om man reducerar de oreglerade onlinebaserade bolagens marknadsföringskostnader med 40 procent, vilket inte är helt orealistiskt, i samband med ett licensgenomförande, kan onlinebolagen föra över en miljard till andra ändamål, bl.a. utveckling av spel och den typ av marknadsföring som mer handlar om kommunikation med spelarna som är individ- och situationsanpassad och tidskritisk – vilket är speciellt viktigt vid sportvadhållning – och direkt riktad till respektive spelare. Å andra sidan skulle en så pass omfattande minskning av annonseringen drabba media. Troligen inte tv-bolagen – men tidningspressen skulle gå miste om belopp jämförbara med presstödet. (fast med en väsentligt annorlunda fördelning).
Man vill också öka satsningarna på smidig finansiell betalningsteknologi till bolagens och spelarnas gagn.
En stor del av de mindre spelbolagen kommer troligen att avstå från att söka licens. Det är flera spelbolagsrepresentanter och experter överens om. Små spelbolag kan inte ta hem skalfördelar på samma sätt som de större. Man har sämre marginaler – 18 procent skatt blir relativt sett betydligt mer för dessa än för de stora – och de admi-
Konsekvensanalys SOU 2017:30
378
nistrativa bördorna, väsentligen hela s.k. compliance-paketet i vid mening blir avsevärt tyngre för de små som inte har samma möjlighet att utnyttja stordriftsfördelar. De större bolagen kommer dessutom att satsa på en hög grad av digitalisering av den administration som blir en följd av lagen.
En annan aspekt, som även framkommer i den statistik som bl.a. Lotteriinspektionen producerar, är att de klassiska försäljningskanalerna, ombud m.m. minskar liksom landbaserat spel samtidigt som det onlinebaserade spelet ökar. Denna trend förmodar man ska förstärkas när ett licenssystem kommer igång.
När lagen börjar gälla från 2019 kommer nettoomsättningen för de bolag som sannolikt kommer att vara licensierade troligen överskrida fem miljarder kronor, vilket betyder en skatteintäkt upp till en miljard kronor till statskassan, under förutsättning av full kanalisering.
32.4.15 Konsekvenser för andra enskilda
Spelkonsumtionen i Sverige uppgick till 2 802 kronor per person år 2016. 68 procent spelar årligen (för tre år sedan var det 76 procent). Det blir 4 121 kronor per spelare och år (2016). Spelvolymen har ökat med 2 procent per år under senare år. Spelande per person ökar således.
Under de tre första kvartalen 2016 har den totala spelvolymen ökat med 5 procent. Spel på onlinebaserade bolag utanför den nuvarande regleringen har ökat netto med 16 procent. Om spelarantalet finns ingen uppgift men det finns anledning att anta att antalet spelare har stabiliserats eller ökat något under år 2016.
Olika sektorer har olika demografiska målgrupper. Onlinespel och hästspel ligger åldersmässigt i en mellangrupp. Hos föreningslivet är tyngdpunkten 50 år och uppåt. De yngre spelar mindre än mellan- och äldregruppen.
Vilken effekt får lagen på spelarna? Kommer spelvolymen öka eller minska, kommer antalet spelare förändras som en följd av lagen? Kommer nya kategorier tillkomma eller gamla falla bort?
Man kan konstatera att det finns ett antal intressanta trender som troligen ökar spelandet. Att spela om pengar särskilt online har blivit en fritidssysselsättning som börjar bli alltmer socialt accepterad. En
SOU 2017:30 Konsekvensanalys
379
annan trend som kuggar i denna är ambitionen hos spelbolagen att få spel som alltmer får karaktär av underhållning (spelbolaget Casumo är ett bra exempel på detta). Teknikutvecklingen kommer bidra till att spelbasen vidgas – nya kategorier kommer lockas att spela. Samma effekt kommer utvecklingen mot social gambling innebära och kanske också konvergensen mellan ”gaming” och ”gambling”. Det går redan att se att ökningen av spel online är större än minskningen för landbaserat spel. Genom att Svenska Spel kommer in på den konkurrensutsatta marknaden med bl.a. kasinospel online kan man räkna med ett större antal spelare online.
Den spelform som för närvarande ökar mest är live casino online; en trend som kommer förstärkas av utvecklingen inom virtual realitybaserade spel.
I viss omfattning kommer lagen förstärka den ökning av antal spelare och spelvolym som ändå skulle inträffa som ett resultat av kommersiell och teknisk utveckling hos framför allt de utlandsbaserade onlinespelsbolagen.
Genom sin legitimerande funktion kan lagen bidra till att kundkategorier som i dag är för försiktiga för att spela kommer att våga göra det i ökad omfattning. Lagen kommer också innebära att marknadsföringsresurser kan frigöras, som troligen kommer användas både för spelutveckling och för att utarbeta mer sofistikerade och individualiserade former av kundkommunikation. Spelens ”tröskel” kommer sänkas både tekniskt, i form av ökad användning av mobiler och surfplattor, men även genom att bli mer pedagogiska och enklare för nya kategorier att komma in i.
Genom analyser av s.k. big data kan, baserat på artificiell intelligens och maskininlärning, spelbolagen följa förändringar av spelarmönster och preferenser och hur spelarna rör sig, samt se samband vad gäller olika spelprodukter osv. Utifrån denna information utformas produkter, spelstrategier och även individbaserad marknadsföring.
Men big data har svårt att fånga in det som ligger utanför dess egen ram – den egna målgruppen och de egna begreppen. Den hanterar det som finns men inte det som kan finnas, t.ex. den potentiella marknad som utgörs av de 76 procent som inte spelar online.
För att förutsäga förändringar i spelarbasen på grund av yttre förändringar som t.ex. en omreglering har big data således en mer begränsad förmåga.
Konsekvensanalys SOU 2017:30
380
En tillkommande faktor är hur utredningens förslag om DNSvarning kommer att tas emot av spelarna. Kommer varningen att minska spelandet hos olicensierade aktörer? Utredningens förhoppning är att spelaren i alla fall gör ett informerat och medvetet val. Enligt uppgifter till utredningen från internetleverantörerna kommer kostnaderna för dessa företag att vara ungefär desamma oavsett om det är fråga om IP-blockering eller DNS-varning. Internetleverantörerna har uppgett att kostnaderna inte är särskilt höga, utan att ha angett något specifikt belopp.
När det gäller utredningens förslag om skyldighet för betaltjänstleverantörer enligt lagen om betaltjänster att avvisa betalningsorders där betalkort används och där auktorisation sker genom användning av detaljhandelskodsystem har företrädare från branschen framfört (se avsnitt 24.13) att detta medför ökade kostnader för berörda aktörer. Några belopp har emellertid inte angetts.
Utredningen kostaterar att förbud mot betalningsförmedling finns i andra länder, bl.a. Norge. Det är utredningens bedömning att ett sådant förbud kan införas också i Sverige trots ökade kostnader för dessa aktörer.
Förhoppningsvis medför utredningens förslag, om att spelvinster hos bolag som anordnar spelverksamhet i Sverige utan vederbörlig licens blir skattepliktig inkomst för spelaren, ett incitament för bolag med spelverksamhet som riktar sig mot Sverige att också söka en licens för detta spel. Det är svårt att uppskatta effekten av förslaget för spelarkollektivet. I genomsnitt förlorar spelarna mer än de vinner. Detta styrmedel torde ha störst effekt i fråga om de spelare vars vinster överstiger gjorda insatser. Hur stor andel av spelarkollektivet som faller under denna kategori och hur stora överskott de gör på sitt spelande är svårbedömt. Utredningen avstår därför ifrån att ange en siffra på hur stora dessa skatteintäkter kan tänkas bli.
Sammanfattningsvis: – Spelbolagen får ökad legitimitet och sannolikt större förtroende
hos potentiella och befintliga spelare vilket bidrar till ökat spel. – Utveckling mot spel som mer betonar underhållning och gemen-
samt spel. – Konvergens av gambling och gaming.
SOU 2017:30 Konsekvensanalys
381
– Begränsning av marknadsföring ger resurser till spelutveckling
och individualiserad marknadsföring. – Tröskeleffekter kommer minska både tekniskt och mentalt. – Stora grupper som är mer försiktiga, lite äldre men också yngre,
kan komma att i ökad omfattning börja spela.
32.4.16 Konsekvenser för konkurrensen mellan aktörerna på den svenska spelmarknaden
Enligt utredningen kommer fördelningen av marknaden se ut så här:
ATG
Kommer inte längre ha ett exklusivt tillstånd på vadhållning på hästar. Bolaget kommer att få konkurrens från andra spelaktörer inom hästvadhållning. ATG får på samma villkor som övriga spelbolag tillträde till den konkurrensutsatta spelsektorn och blir då en licenshavare bland andra.
Onlinebaserade spelbolag inklusive Svenska Spels konkurrensdel
Får med licens verka på den konkurrensutsatta delen av marknaden (se kapitel 11). De speltyper man får erbjuda är kasinospel online, vadhållning, poker online och bingo online. Även landbaserad sportvadhållning och hästvadhållning kommer ingå i den konkurrensutsatta delen.
Som nämnts antas Svenska Spel öka sin marknadsandel med fyra procentenheter på bekostnad av i dag oreglerade aktörer. Samtidigt kan antas att lotter och nummerspel minskar och att de konkurrensutsatta licensspelen ökar i motsvarande mån som skedde för Danske Spil efter den danska omregleringen.
Konsekvensanalys SOU 2017:30
382
Det allmännyttiga föreningslivet
Ingen större förändring. Man kommer fortsättningsvis kunna ha lotterier, såväl landbaserade som online samt landbaserad bingo. Onlinebingo blir dock förbehållet den konkurrensutsatta marknaden så som anges ovan.
Svenska Spels exklusiva tillstånd m.m.
Svenska Spels exklusiva tillstånd kommer omfatta Casino Cosmopol, dvs. landbaserat kasinospel i därför avsedd lokal och värdeautomatspelet Vegas. I dessa delar föreslår utredningen inga större förändringar (se kapitel 12). Inledningsvis kommer Svenska Spel i konkurrens med det allmännyttiga föreningslivet att få licens till lotter online och landbaserat samt nummerspel online och landbaserat.
Ökad konkurrens på spelmarknaden
De större onlinebolagen, som är mycket expansiva och lönsamma, ger uttryck för en rad argument för ett licenssystem. Givet att skattesatsen inte blir för hög och byråkratin för stor välkomnar man ett licenssystem. Den kontroll och administration systemet för med sig räknar man med att ta fram rutiner för, som sedan kan digitaliseras, vilket kan begränsa kostnaden.
Skevheter i den nuvarande konkurrensen kommer i stort att försvinna. En stor del av de mindre onlinebolagen har inte tillräckliga marginaler för att klara skatt och administration och kommer att föredra att stå utanför. De s.k. serieentreprenörerna kommer inte att gynnas, dvs. ”det blir tuffare för start-ups” – troligen blir innovationsklimatet och nytänkandet lidande. Entrébiljetten kan bli för dyr för små kreativa bolag.
Totalt kommer spelmarknaden att växa. Onlinebaserat spel växer mer än vad landbaserat minskar. Onlinebolagen räknar med fortsatt snabb tillväxt även på den svenska marknaden som redan har en av de högsta nivåerna i Europa.
Konkurrensen mellan företag inom licenssystemet, inklusive ATG och Svenska Spels konkurrensdel, kommer skärpas och driva på och förstärka utvecklingen från landbaserat till online.
SOU 2017:30 Konsekvensanalys
383
Spelutveckling, förändrade spelvanor och nya kundkategorier kommer öka antalet spelare och spelvolym efter en inkörningsperiod av lag och licenssystem på ett par år.
Ökningen kommer hållas igen av den konkurrens om människors tid som inte minst medie- och upplevelseindustrin bidrar till. Människors tid räcker helt enkelt inte till.
32.4.17 Övriga konsekvenser
Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet
Ett viktigt syfte med utredningens förslag är att bidra till att förebygga grov organiserad brottslighet och försvåra sådan verksamhet. Med den höjda straffskalan för brott mot spellagen hoppas utredningen att de rättsvårdande myndigheterna ska prioritera brott mot spellagstiftningen. Den höjda straffskalan ger även möjlighet till andra utredningsmöjligheter än de som föreligger i dag (se kapitel 24).
Ett annat viktigt syfte med utredningens förslag är att bidra till att förebygga korruption m.m. genom förslaget att matchfixning och annat spelfusk ska kriminaliseras. Utredningen bedömer att förslagen allmänt kan förväntas verka i förebyggande riktning och underlätta lagföring.
Några övriga konsekvenser för brottsligheten eller för det brottsförebyggande arbetet kan, enligt utredningens bedömning, de i betänkandet framlagda förslagen inte förväntas ha.
Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet
Av den ägaranvisning för Svenska Spel som beslutades vid bolagsstämman den 24 april 2012 framgår att bolaget har i uppdrag att eftersträva en väl utbyggd service i storstad och glesbygd. Utredningen ger inga förslag som innebär att detta uppdrag bör ändras utan förutsätter att staten som ägare även fortsättningsvis ger Svenska Spel ägaranvisningar avseende de spel som erbjuds i Svenska Spels del med exklusiva tillstånd och det spel som drivs i konkurrens med föreningslivet. I övrigt borde utredningens förslag om ökade möjligheter att
Konsekvensanalys SOU 2017:30
384
erbjuda spelverksamhet, eller vara spelombud för spelverksamhet, medföra en positiv effekt för utvecklingen av arbetsmarknaden och offentlig service i olika delar av landet.
Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags
Kommittéförordningen och förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning har bl.a. tillkommit som ett uttryck för statsmaktens ambition att regelverk ska vara enkla, lätta att följa och inte förorsaka onödiga kostnader för företagen.
Utredningens lagförslag är komplext och dess efterlevnad kommer kräva betydande resurser från spelföretagen. Å andra sidan är, som framgår av betänkandet, spelbranschen inte jämförbar med andra branscher. Statsmakterna har bestämt sig för kontroll – vilket framgår av direktiven. Kontroll kräver administrativa insatser av spelföretagen i form av rapporter, redovisningar och sätt att förhålla sig som inte alltid är optimala ur intäktsperspektiv t.ex. när det gäller spelansvar. Att även i övrigt se till att följa alla uppställda regler ökar spelföretagens kostnad.
Det är samtidigt viktigt att framhålla att många regelverk är viktiga delar av ett samhälles normativa infrastruktur som i vissa fall gör det möjligt att över huvud taget driva ekonomisk verksamhet under rimliga och drägliga former. Inom en del områden är dessa regelverk ganska komplicerade och måste antagligen vara så. Denna spellagstiftning är ett bra exempel på det. Således kan krav och kostnader, förorsakade av offentliga regelverk, ofta positivt påverka intäktsmöjligheter genom att destruktiva förhållanden på marknaden kan hållas stången när man får gemensamma spelregler, förutsägbarhet m.m.
De administrativa kraven i lagförslaget är rättvisa i den meningen att de avser och leder till samma regler för alla spelföretag som vänder sig direkt till spelarna. De s.k. B2B-företagen, spelföretagens underleverantörer, föreslås få enklare och färre administrativa krav samt även billigare licenser och årskostnader. Något undantag för de små företagen ingår inte i förslaget.
Den relativa ekonomiska bördan av regelverken avtar med ökande storlek. Dels på grund av större marginaler för de stora, dels för de
SOU 2017:30 Konsekvensanalys
385
ökade möjligheterna att utnyttja skalfördelar. Flera av de större företagen förbereder redan digital hantering av delar av den förväntade regelmängden och kraven. De små företagen har inte samma resurser vilket kan begränsa kanaliseringen. Det blir ytterligare ett argument, utöver skatten på 18 procent, att inte ingå i licenssystemet.
Att bedöma företagens kostnad för den administration lagen skulle innebära är svårt. Det har gjorts försök att uppskatta kostnad för vad regelbördan generellt kostar för företag. Det är bedömningar vars osäkra underlag och förmenta precision ofta reducerar deras trovärdighet.
Om man ändå ska göra en grov uppskattning och då likställer merkostnaden med en skatt på nettoomsättningen så torde den, inte ens i ett inledningsskede, överstiga fem eller högst sex procent. Detta innebär en reell kostnad inklusive skatt för att vara med i systemet på cirka 23 procent. Efterhand sjunker administrationskostnaden av skäl som nämnts. Det är måhända värt att komma ihåg att dessa bolag, i alla fall de större, är de mest lönsamma företagen online.
Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män samt integration
Utredningen föreslår att det blir en skyldighet för spelföretag att registrera och följa sina kunders spelande i syfte att motverka problemspelande. I princip allt spel ska registreras. Den insamlade datan bör kunna bidra till forskning kring kvinnors och mäns spelade, vilka skillnader som föreligger och vilka risker man är villig att ta m.m.
Utredningens förslag kan på detta sätt bidra till att öka kunskapen om bl.a. frågor som rör jämställdhet vilket är att bedöma som positiva konsekvenser. I övrigt kan förslagen inte förväntas ha någon påverkan på jämställdheten mellan kvinnor och män eller på möjligheten att nå de integrationspolitiska målen.
Konsekvensanalys SOU 2017:30
386
Samhällsekonomiska konsekvenser
Offentligfinansiella effekter
Under förutsättning att kanaliseringsmålet uppnås bör den 18 procentiga skatten i licenssystemet ge cirka 600 miljoner kronor räknat på onlinespelsföretagens nettointäkter på cirka 4,4, miljarder kronor år 2015.
Den av utredningen föreslagna spelskatten om 18 procent medför vidare att den statliga spelskatteförlusten från hästsporten kommer att uppgå till drygt 600 miljoner kronor. Införandet av en skyldighet för ATG att betala bolagsskatt medför däremot en skatteintäkt för staten om cirka 500 miljoner kronor. Statens totala skatteintäkt från ATG kommer således att minska med cirka 100–150 miljoner kronor.
För Svenska Spel är skatten mindre relevant då hela intäkten går till ägaren, dvs. staten. Statens intäkt från Svenska Spel beräknas bli densamma, cirka 4,8 miljarder kronor, oavsett storleken på spelskatt eller bolagsskatt (se avsnitt 26.10.1).
Utredningen föreslår även en höjning av beskattningen av vissa spelbord. Enligt förslaget blir skatten 5 000 kronor per bord och månad i stället för den trappa från ett bord (2 500 kronor) till fem eller flera bord (25 000 + 5 000 kronor per bord härutöver) som gäller i dag. Enligt Skatteverket fick staten sammanlagt in drygt 14,2 miljoner kronor från denna beskattning år 2016. Vid samma antal spelbord med beskattning enligt förslaget uppgår skatteintäkten till drygt 22,2 miljoner kronor.
1
Härtill kommer att varuspelsautomater inte längre kommer att vara skattebefriade.
Sammantaget gör utredningen bedömningen att utredningens förslag innebär att skatteintäkterna från den svenska spelmarknaden kan komma att öka med upp till cirka en halv miljard kronor mot i dag. Att statens intäkter från spelmarknaden skulle minska genom förslaget anser utredningen vara osannolikt. Vid beräkningen av skatteintäkterna har beaktats att punktskatten är en avdragsgill kostnad för de som är skattskyldiga för bolagsskatt i Sverige.
1 Beräkningen bygger på antagandet att spelanordnaren betalar skatt för i genomsnitt åtta månader per år (totalt antal bord år 2016 x 8 månader x 5 000). Majoriteten av alla spelplatser har ett spelbord och är öppna året runt.
SOU 2017:30 Konsekvensanalys
387
Andra samhällsekonomiska effekter
Man räknar med att de privata svenska onlinebaserade spelbolagen totalt har cirka 7 300 anställda. En stor del av dessa arbetar i dag utomlands. De i Sverige i dag reglerade speloperatörerna, både statliga, statligt styrda och ideella har cirka 2 400 anställda. År 2011 uppskattades cirka 20 000 vara indirekt anställda inom området.
De onlinebaserade spelbolagen räknar med fortsatt god tillväxt på den svenska marknaden. Denna tillväxt kommer troligen förstärkas av lagen och licenssystemet och de förhållanden och möjligheter dessa rymmer.
De bolag som är lokaliserade utanför landet, framför allt på Malta, har inga planer på att flytta till Sverige. Samtidigt har flera av de större bolagen en inte oväsentlig del av sin verksamhet i Sverige, främst i Stockholm. Det är i första hand de digitala utvecklingsavdelningarna som finns här – Unibet har cirka 150 anställda utvecklare i Stockholm – och de bolag som levererar tjänster och programvaror till spelbolagen – B2B-företagen. Stockholm har blivit ett digitalt nav och ett kluster för spelutveckling både när det gäller gambling och gaming. Man förmodar att lag och licens kommer att påverka etableringsbeslut i framtiden och att en väsentlig del av personalökningen särskilt på datasidan kan komma att ske i Sverige. Problemet är att det redan i dag råder arbetskraftsbrist på den typen av kompetens.
Sammantaget utgör spelbolagen och deras underleverantörer, i kraft av sin storlek och tekniskt avancerade produkter, en vital del av samhällsekonomin. Den har trots detta hittills varit relativt undanskymd. Den nya lagen och licenssystemet kommer bidra till att ändra på detta förhållande.
Det är svårt att uppskatta nuvarande samhällskostnader för spelmissbruk. Belopp på mellan två och fem miljarder kronor har angetts.
Det kan komma att ske en begränsad ökning av spelmissbruk och spelberoende. Tidigare har resonerats kring att spelmissbruket kan komma att öka ungefär linjärt av spelvolym och antal spelare. Givet de regler om spelansvar och andra insatser som ingår i lagen och under förutsättning att de efterlevs och genomförs kan man anta att spelmissbruk och spelberoende ökar relativt sett mindre än ökningen av spelandet rent volymmässigt.
Konsekvensanalys SOU 2017:30
388
Konsekvenser för de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen
Utredningen gör bedömningen att den förslagna regleringen är i överensstämmelse med de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. Resonemang kring detta återfinns i respektive avsnitt där de olika frågorna diskuteras, se t.ex. frågan om statsstöd i kapitel 26.
Kraven på att den som vill vara ombud för ett spelföretag ska vara registrerad kommer från ett förslag i betänkandet från 2015 års penningtvättsutredning. Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, Fjärde penningtvättsdirektivet – samordning – ny penningtvättslag – m.m. (SOU 2016:8). I betänkandet anges på s. 606 följande.
Utredningens förslag innebär att i princip hela spelmarknaden kommer att omfattas av penningtvättslagstiftningen även om regeringen, eller den myndighet till vilken regeringen delegerar att meddela föreskrifter, kan undanta vissa spelformer från hela eller delar av lagens tillämpningsområde. Tidigare omfattades endast de fysiska kasinona (Casino Cosmopol) vilka svarar för mindre än tio procent av spelbranschen i Sverige. Lotteriinspektionen blir, enligt utredningens förslag, tillsynsmyndighet för alla speloperatörer i frågor om penningtvätt och finansiering av terrorism – också för dem som fått sina tillstånd av länsstyrelser och kommuner. Lotteriinspektionens tillsyn kommer även att omfatta ombuden. Lotteriinspektionens utökade ansvar och ombudens nya förutsättningar redovisas utförligt i bilaga 4, vilken upprättats av Lotteriinspektionen, men som i alla delar bekräftas av utredningen.
De närmare konsekvenserna för Lotteriinspektionen har angivits ovan under 32.4.4.
Av 13 kap. 1 § i den föreslagna spellagen framgår att spelföretag ska registrera den som vill delta i spel (ett krav som egentligen kan anses följa av införlivandet av fjärde penningtvättsdirektivet). Utredningen anser att Spelmyndigheten i föreskifter bör undanta följande spelformer från kravet på registrering: landbaserat bingospel, landbaserat kommersiellt kasinospel enligt 8 kap. som inte avser kortspel i turneringsform, landbaserade skraplotter eller andra landbaserade lotterier som omfattas av licens enligt 4 och 5 kap. spellagen Detsamma bör gälla det spel på hästar som sker på bana under förutsättning att insatsen eller vinsten i spelet understiger 2 000 euro.
SOU 2017:30 Konsekvensanalys
389
Särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser
Som anges i kapitel 31 (ikraftträdande och övergångsregler) är en modernisering av den svenska spelmarknaden angelägen varför utredningen föreslår att den föreslagna regleringen bör träda i kraft redan den 1 januari 2019 med en möjlighet att söka licens fr.o.m. den 1 juli 2018. Det är viktigt att aktörerna på den svenska spelmarknaden informeras om den nya regleringen och vilka krav den medför. Det är även viktigt att ”nya” aktörer på marknaden så som testinstitut, tillhandahållare av spelprogramvara och tillverkare av vissa spelautomater informeras om det nya regelverket. Den uppgiften borde åligga Spelmyndigheten så snart riksdagen beslutat om det nya regelverket, se avsnitt 30.2.1.
32.4.18 Samlad bedömning
Bedömningarna här och i det föregående baseras på antagandet att lagförslaget antas utan alltför stora förändringar vad gäller grundvariablerna eller ramvillkoren som t.ex. skattesats, administrativ belastningsnivå, marknadsfördelning som påverkar möjligheterna för aktörerna att med bibehållen balans operera inom sina hägn eller i tillämpliga delar konkurrera med samma spelregler och sanktionssystem som gagnar efterlevnad samt begränsar icke licensierade aktörers operationer på den svenska marknaden.
Genom att det är en ramlag kan den genom förordningar och föreskrifter anpassas till de förhållanden den ska verka i och som den själv kommer att påverka. De adaptiva egenskaperna är fundamentala för lagens funktion och möjligheter att svara mot framtida svårförutsägbara förändringar. Det är också en utgångspunkt i bedömningen av dess konsekvenser.
Andel spelare som spelat senaste året har sjunkit från 76 till 68 procent mellan 2013 och 2015. Volymen har ökat med två procent per år. De senaste siffrorna för år 2016 (Q 3) indikerar en volymökning över året på minst fem procent som till stor del faller på onlinespel. De oreglerade onlinespelsbolagen har en ökning motsvarande 16 procent. Förmodligen har minskningen av antal spelare upphört. Om det är ett trendbrott eller en tillfällig effekt av den intensiva
Konsekvensanalys SOU 2017:30
390
marknadsföringen är för tidigt att avgöra. Det föreligger hur som helst en fortsatt ökning av onlinespel.
Den slutsats som man kan dra av tidigare resonemang om lagens effekt på spelarbasen är att lagen kommer att förstärka trenden mot ökat onlinespel. Spelföretagen kommer troligen nå andra kundkategorier, både äldre och yngre. Spel blir mer socialt accepterat, dels för att denna lagstiftning kommer uppfattas som en samhällelig legitimering av spel, dels på grund av glidningen mot underhållning, dels att den sociala komponenten kommer ha en större roll i nya spel – man kommer mer att bejaka spelarnas ”social behov”. Även konvergensen mellan gaming och gambling bidrar till detta. En försiktig prognos skulle kunna vara att tre år efter lagens ikraftträdande andelen spelare (definierat andel av befolkningen 18–79 år som spelat minst en gång de senaste 12 månaderna) återgått till 2013 års nivå på 76 procent.
Det kan komma att ske en viss ökning av spelmissbruk och spelberoende på grund av att den ökande volymen och ökning av antalet spelare som i sin tur delvis beror på den nya lagen och licenssystemet.
Det som främjar denna utveckling är att allt fler exponeras för de s.k. riskspelen som relativt sett ökar på marknaden. Det som dämpar utvecklingen är de spelansvarsåtgärder som ryms i lagen. Huruvida nya grupper av spelare har mindre benägenhet att bli beroende eller spelmissbrukare är ovisst. Spelutvecklingen mot underhållning och mer socialt spelande kommer också ha en återhållande effekt. Samhällets kostnader för spelmissbruk, som är betydande men svårbedömda (uppgifterna varierar mellan två och fem miljarder), kan komma att öka. Samhälleliga insatser, som enligt bedömare ger hög utväxling kan eventuellt hämma ökningen. Det får inte glömmas bort att de spelbolag som i dag är olicensierade men med en ny reglering troligtvis kommer att ansöka om licens redan finns på den svenska marknaden. Alla deras spel är tillgängliga för konsumenten redan i dag. Ett av det viktigaste syftet med den föreslagna regleringen är just att allt spel ska regleras och stå under statlig kontroll och tillsyn. Spelföretagen kommer att frigöra investeringskapital från den nuvarande intensiva marknadsföring, som uppgår till cirka 2,3 miljarder kronor för de oreglerade bolagen och cirka 1 miljard för de reglerade, (reklam på internet ej medräknat) till spelutveckling och mer sofistikerad kommunikation med både befintliga och presumtiva spelare.
SOU 2017:30 Konsekvensanalys
391
Onlinespelsvolymen förväntas öka med mellan 10 och 15 procent årligen. Den uppgår i dag, inklusive Svenska Spel och ATG, till knappt 9 miljarder kronor. Med en ökning av 10 procent per år ger det en volym om 14,5 miljarder kronor år 2022.
Det är främst konkurrensdelen som kommer att expandera. Här blir konkurrensförhållandena relativt ”rättvisa”, dock med nackdel för de små onlinespelsbolagen som i stor utsträckning kommer stå utanför systemet. Hur mycket denna del efterhand kan kapa åt sig av marknaden blir en funktion av tillämpningen av sanktionsdelen och förmågan till gränsöverskridande rättstillämpning.
Det allmännyttiga föreningslivet sitter i princip i orubbat bo men har möjlighet att ta del av den växande nätmarknaden. Dess andel av spelmarknaden har varit relativt stabil och förmodas vara så även framöver.
Att hästsporten öppnas för konkurrens innebär att ATG blir en av flera aktörer på denna delmarknad. ATG förlorar en del av sin marknad till andra spelföretag, men denna del blir begränsad åtminstone de närmaste åren på grund av ATG:s starka marknadsposition och varumärke. Staten förlorar 600 miljoner kronor i skatt. Hästsporten kan genom stark förhandlingsposition sluta avtal som säkrar finansieringen av sporten på ungefär samma nivå som tidigare. ATG kompenserar sig på onlinespelsmarknaden utanför hästspel.
Svenska Spels del med exklusiva tillstånd kommer att fortsatt visa en begränsad volymökning. Dess konkurrensdel kommer, i likhet med ATG, att kunna väl hävda sig på onlinespelsmarknaden för sportspel och har goda möjligheter att göra en hygglig inbrytning på kasinospelsmarknaden online. På sikt kommer konkurrensen på kasinospel online att öka. Konkurrenskapaciteten kommer i denna del bestämmas av förmågan att ta fram nya innovativa spel som fångar upp spelbasens behov (se ovan) och att utveckla relationen med spelare både individuellt och kollektivt.
Några större omfördelningar mellan sektorerna som ett resultat av lagen och licenssystemet är inte troliga – annat än den generella övergången från landbaserat till online som lagen legitimerar och i viss mån påskyndar.
Spelbranschen är högteknologisk och extremt gränsöverskridande. Marknaden växer globalt med ungefär elva procent per år. Den kan också öka språngvis om t.ex. Asien och USA öppnar delar av sina spelmarknader för onlinespelsbolagen.
Konsekvensanalys SOU 2017:30
392
Svenska företag är i innovativ och teknisk framkant och väl positionerade internationellt med relativt sett god finansiell styrka. Svenska spelföretag kan, och har troligen för avsikt att, ta väsentlig del av den globala branschtillväxten. Lagen bedöms bidra till att denna expansion vad avser sysselsättning och utveckling om delar av verksamheten läggs i Sverige. I vilken omfattning är svårt att säga. Bolagen är ganska förtegna om sina planer i dessa frågor. Att en lag och ett licensförfarande har positiv betydelse för beslut i dessa avseenden är sannolikt.
En stor risk, med negativa konsekvenser, är om lagen i den fortsatta processen skulle förändras så att man låser några av de parametrar som ska vara marknadsstyrda, t.ex. vinståterbetalningsprocenten, eller fixerar någon annan del av de variabler som tillhör det som kan kallas den adaptiva delen av spellagstiftningen. Det riskerar då att få kontraproduktiva effekter både ekonomiskt och organisatoriskt både för samhället och för en bransch där nyckelaktörerna är med på att inordna sig i ett omfattande regelverk och licenssystem. Dess karaktär av ramlag med en så pass stor del som man kan skruva på för att svara mot förändringar i omvärlden är nödvändig. Det är ett system som för att fungera och vara elastiskt kräver tillgång till alla sina delar.
En annan risk är att efter att lagen börjat gälla dess ramlagskaraktär överutnyttjas för detaljstyrning och inte för att anpassa reglerna till en föränderlig omvärld. Det vill säga att man utfärdar föreskrifter och förordningar för säkerhets skull alltför ofta.
393
33 Författningskommentar
33.1 Förslaget till spellag ( 2018:000 )
33.1.1 Inledning
Lotterilagen (1994:1000) trädde i kraft med verkan fr.o.m. den 1 januari 1995. Den gäller för lotterier som anordnas för allmänheten. Lagen ska tillämpas också på lotterier i form av bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel och kortspel som inte anordnas för allmänheten, om spelet anordnas i förvärvssyfte.
Utredningens huvuduppdrag har varit att lämna förslag till ny spelreglering som bygger på ett licenssystem som innebär att alla som agerar på den svenska spelmarknaden ska göra det med behöriga tillstånd och att aktörer utan tillstånd ska stängas ute.
När utredningen har övervägt vad som bör gälla i den nya modellen har en av utgångspunkterna varit att så långt som möjligt inte ändra det som bedöms fungera i en omreglerad miljö (se kapitel 5). Detta har medfört att det regelverk som i dag gäller i viss utsträckning föreslås gälla även i fortsättningen, men att det i övrigt har varit nödvändigt med en omfattande uppdatering och modernisering av spelregleringen. Det har varit en utgångspunkt för utredningen att inte belasta ideella föreningar eller spelföretag i onödan, liksom att det allmännas resurser används på bästa sätt. Strukturen i 1994 års lotterilag har inte kunnat behållas, utan det har varit nödvändigt att göra omdisponeringar för att underlätta läsningen av lagen.
Av lagtekniska skäl föreslår utredningen att 1994 års lotterilag upphävs och ersätts av en ny lag som omfattar allt spel. Ett stort antal bestämmelser har dock – med vissa redaktionella justeringar – sin motsvarighet i 1994 års lotterilag. Det innebär att de uttalanden som gjordes i det förra lagstiftningsärendet i många fall fortfarande äger giltighet. I författningskommentaren hänvisas i förekommande fall till dessa förarbeten.
Författningskommentar SOU 2017:30
394
33.1.2 Förslaget till spellag ( 2018:000 )
1 kap. Syfte och tillämpningsområde
1 § Denna lag gäller spel om pengar. Sådant spel ska bedrivas på ett
sätt som är sunt och säkert under statlig kontroll. Detta innebär att spel så långt möjligt ska kanaliseras till spelföretag med tillstånd i Sverige i form av licens.
Spelandet i Sverige ska hållas på en rimlig nivå. Därutöver ska spellagen tillämpas så att
1. spelen får ett högt konsumentskydd,
2. det råder hög säkerhet i spelen,
3. de negativa konsekvenserna av spelande begränsas, och
4. spel inte används som stöd i kriminell verksamhet.
Av paragrafen framgår syftena med spellagen.
Övervägandena redovisas utförligt i kapitel 9.
2 § Lagen tillämpas på spel som tillhandahålls i Sverige, anordnas i
Sverige eller annars i Sverige möjliggör deltagande från personer som är bosatta eller stadigvarande vistas här.
I paragrafen anges spellagens tillämpningsområde. Spellagen ska tillämpas på spel som tillhandahålls eller anordnas i Sverige, oavsett om spelen är tillgängliga för den svenska allmänheten eller inte. I bestämmelsen sägs vidare att lagen tillämpas på spel som annars i Sverige möjliggör deltagande från personer som är bosatta eller stadigvarande vistas här. Med det sistnämnda förtydligas att spellagen är tillämplig på spel som anordnas på internet och som riktas mot deltagare som bor eller stadigvarande vistas i Sverige. Det räcker här inte med att en webbsida som anordnar spel är åtkomlig från Sverige – i begreppet ”möjliggör deltagande” ligger att det ska vara möjligt för personer i Sverige att spela. Att spelet erbjuds på svenska, betalning sker i svenska kronor, kundtjänst erbjuds på svenska m.m. är i sammanhanget oväsentligt om spelet inte är åtkomligt för personer som är bosatta eller stadigvarande vistas här. Lagen äger givetvis inte tillämplighet i det fall en person som bor i Sverige reser utomlands för att där delta i spel.
Övervägandena finns i avsnitt 15.1.
SOU 2017:30 Författningskommentar
395
3 § Lagen tillämpas också på svenska fartyg och svenska luftfartyg, oav-
sett om fartyget eller luftfartyget är på eller utanför svenskt territorium.
Utan hinder av 2 § tillämpas inte lagen på utländska luftfartyg som inte flyger till eller ifrån svenska flygplatser.
I paragrafens första stycke anges att spellagen tillämpas på svenska fartyg och svenska luftfartyg, oavsett om fartyget eller luftfartyget är på eller utanför svenskt territorium.
Av det andra stycket framgår ett undantag från vad som sägs i 2 § första stycket, nämligen att spellagen inte ska tillämpas på utländska luftfartyg som inte flyger till eller ifrån svenska flygplatser.
Övervägandena finns i avsnitt 15.1.
4 § Lagen gäller inte svenska statens premieobligationslån och vadhåll-
ning på det framtida värdet av finansiella aktiviteter.
Den tillämpas inte heller på automatspel som inte ger vinst eller bara ger vinst i form av frispel. Föreskrifter om sådant automatspel finns i lagen ( 1982:636 ) om anordnande av visst automatspel.
Paragrafens första stycke som anger att lagen inte gäller svenska statens premieobligationslån motsvarar 2 § första stycket lotterilagen. Lotteriinspektionen har i dag uppdrag att ha tillsyn över den utlottningsverksamhet som bedrivs av Riksgäldskontoret inom ramen för svenska statens premieobligationslån, 2 § 6 förordningen (2007:756) med instruktion för Lotteriinspektionen. Spelmyndigheten kommer fortsättningsvis att ha detta uppdrag. Vidare framgår av det första stycket att lagen inte gäller för vadhållning på det framtida värdet av finansiella aktiviteter. Med finansiella aktiviteter förstås aktiekurser, värdepapper, råvaror och liknande. Med vadhållning om det framtida värdet av sådana finansiella aktiviteter förstås s.k. finansiell spread betting, contracts of difference (CFD) och liknande.
Det andra stycket motsvarar 2 § andra stycket lotterilagen, se prop. 1993/94:182 s. 52 och prop. 1981/82:170 s. 117.
Övervägandena finns i avsnitt 15.2.
5 § För att tillhandahålla eller anordna spel med vinster som har ett pen-
ningvärde krävs licens, om inte annat följer av denna lag eller annan lagstiftning.
Författningskommentar SOU 2017:30
396
Licens krävs dock inte för spel
1. där sannolikheten att vinna baseras helt på skicklighet,
2. där deltagande inte kräver betalning av en insats,
3. som anordnas av en sådan sammanslutning som avses i 5 kap. 1 § och där värdet av varje insats uppgår till högst 1/4000 prisbasbelopp, vinsten endast utgörs av varor, värdet av högsta vinsten uppgår till högst 1/6 prisbasbelopp och gäller landbaserat lotteri som bedrivs inom en kommun och anordnas i samband med en tillställning eller en sammankomst som en sådan sammanslutning anordnar eller deltar i eller ett bingospel som sammanslutningen anordnar,
4. där värdet av varje insats uppgår till högst 1/4000 prisbasbelopp, vinsten endast utgörs av varor, värdet av högsta vinsten uppgår till högst 1/60 prisbasbelopp och gäller landbaserat lotteri som bedrivs inom en kommun och anordnas i samband med en offentlig nöjestillställning, en offentlig tillställning till förmån för ett allmännyttigt ändamål, eller en allmän sammankomst för framförande av ett konstnärligt verk till förmån för ett allmännyttigt ändamål, eller
5. som sker landbaserat med låga belopp under privata former där det finns en nära inbördes gemenskap mellan deltagarna och som inte har en organiserad eller professionell prägel.
I paragrafens första stycke anges utgångspunkten för när en licens för spel behövs. Licens krävs för att tillhandahålla eller anordna spel med vinster som har ett penningvärde om inte annat följer av spellagen eller av annan lagstiftning.
Det andra stycket innehåller undantag där licens, trots vad som sägs i första stycket, inte krävs.
Liksom i nu gällande lotterilagstiftning görs i punkt 1 ett undantag för skicklighetsspel. Exempel på sådana spelformer är biljard, tävlingsbridge och schack. Till skillnad mot lotterilagen omfattas inte ett marknads- och tivolinöje av spellagen för det fall sannolikheten att vinna helt beror på spelarens skicklighet. I praktiken innebär detta således att nästan alla marknads- och tivolinöjen kan anordnas utan krav på en licens. Övervägandena avseende punkt 1 finns i avsnitt 15.4.1.
Punkt 2 innehåller ett undantag från licenskravet i fall där del-
tagande inte kräver betalning av en insats. Undantaget utgör en skillnad mot vad som gäller enligt lotterilagen och innebär bl.a. att ett arrangemang i sociala medier där man kan delta i en utlottning av biljetter, pengar eller varor genom att ”gilla” eller ”dela” ett inlägg med
SOU 2017:30 Författningskommentar
397
sina vänner faller utanför kravet på licens. Av 2 kap. 3 § 6 framgår att som insats räknas inte betalning i ett kombinationsspel i periodisk skrift, radio eller tv där spelet inte är huvudinnehållet och där betalningen sker genom en informations- och innehållsbaserad tjänst med integrerad betalning. Inte heller en mobil betalningslösning där betalningen inte överskrider 1/3000 prisbasbelopp per telefonnummer och dag omfattas. Övervägandena avseende punkt 2 finns i avsnitt 15.4.2 och 15.4.3.
Punkt 3 och 4 innehåller undantag från licenskravet avseende s.k.
frisektorlotterier. Enligt punkt 3 behövs inte en licens för spel för allmännyttiga ändamål under de närmare förutsättningar som anges där. Punkten 4 innebär bl.a. att marknads- och tivolinöjen, som inte kan anses som rena skicklighetsspel, inte behöver licens om spelet uppfyller kraven i punkten. Övervägandena avseende punkt 3 och 4 finns i avsnitt 15.4.4.
Till skillnad mot lotterilagen innehåller inte spellagen ett krav på att spelet ska vara anordnat för allmänheten eller i förvärvssyfte för att lagen ska vara tillämplig. I punkt 5 anges ett undantag från licenskravet i fråga om spel om pengar med låga belopp under privata former där det finns en nära inbördes gemenskap mellan deltagarna och som inte har en organiserad eller professionell prägel. Vad Högsta domstolen uttalar i NJA 1986 s. 35 har här bäring på vad som ska anses vara spel under privata former där det finns en nära inbördes gemenskap mellan deltagarna. Övervägandena avseende punkt 5 finns i avsnitt 15.4.5.
6 § Utöver vad som anges i 5 § första stycket finns ytterligare krav på
licens enligt bestämmelserna i 11 kap.
Paragrafen innehåller en upplysning om att spellagen, utöver krav på licens som gäller för att tillhandahålla eller anordna spel med vinster som har ett penningvärde, innehåller krav på licens i vissa andra fall som framgår av 11 kap. Enligt 11 kap. gäller licenskrav för den som tillverkar, tillhandahåller, installerar eller ändrar spelprogramvara för onlinespel. Vidare uppställs licenskrav för den som tillverkar penning- och värdeautomater samt för den som innehar penning-, värde- och varuspelsautomater.
Författningskommentar SOU 2017:30
398
7 § Pyramidspel är förbjudet. Med pyramidspel avses ett arrangemang
med pyramidstruktur där
1. deltagande kräver en insats av ekonomiskt värde,
2. det ställs i utsikt att deltagarna ska få möjlighet till ekonomisk vinning, och
3. denna vinning huvudsakligen härrör från insatser från deltagare som efterhand deltar i arrangemanget.
Paragrafen innehåller ett förbud mot pyramidspel. I bestämmelsen frångås lotterilagens definition av kedjebrevsspel (se 7 § lotterilagen) och ersätts i stället med begreppet pyramidspel som används i marknadsföringslagstiftningen. Begreppet pyramidspel definieras i bestämmelsen.
Övervägandena finns i avsnitt 15.3.
8 § Bestämmelser om vissa skyldigheter för den som driver verksamhet
enligt denna lag finns i lagen ( 2017:000 ) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.
Vissa bestämmelser om skatt finns i lagen ( 2018:000 ) om skatt på spel och lagen ( 2018:000 ) om skatt på vissa spelbord.
I paragrafen finns en erinran om att det i penningtvättslagen finns bestämmelser som är tillämpliga på verksamhet för spel som omfattas av spellagen. Paragrafen innehåller också en upplysning om att vissa bestämmelser om skatt finns i lagen om skatt på spel och i lagen om skatt på vissa spelbord.
2 kap. Definitioner
1 § Med spel avses i denna lag lotterier, kombinationsspel och vad-
hållning.
Med onlinespel avses spel mellan en spelare och en spelanordnare genom användning av elektroniska kommunikationsmedel. Med landbaserat spel menas spel som sker mellan en spelare och en spelanordnare eller dennes ombud vid ett fysiskt möte. Om det i lagen inte anges att det är fråga om onlinespel eller landbaserat spel avses båda dessa.
SOU 2017:30 Författningskommentar
399
Paragrafens första stycke innehåller en definition av det för spellagen centrala begreppet spel. Spel ersätter begreppet lotteri som är det centrala uttrycket i lotterilagen.
Det andra stycket innehåller en definition av begreppen onlinespel och landbaserat spel. Definitionen av onlinespel anges som spel mellan en spelare och en spelanordnare genom användning av elektroniska kommunikationsmedel. Definitionen omfattar även onlinespel där spelaren spelar mot andra spelare och där spelanordnaren har en mer passiv roll, t.ex. poker och spel via spelbörser. Enligt 23 kap. 1 § får regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, meddela föreskrifter om vad som utgör elektroniska kommunikationsmedel enligt spellagen.
Övervägandena finns i avsnitt 15.5.2, 15.5.3 och 15.5.4.
2 § Med spelföretag avses den fysiska eller juridiska person som har
licens att tillhandahålla och anordna spel enligt denna lag.
I paragrafen definieras det i spellagen återkommande begreppet spelföretag.
Övervägandena finns i avsnitt 15.5.5.
3 § I denna lag avses med
1. affärssystem: elektroniska system som används av spelföretag eller för ett spelföretags räkning som stöd i spelverksamheten utan att utgöra en del av spelsystemet,
2. bingo (landbaserad): lotteri som förutsätter att deltagaren är närvarande på spelplatsen och där köper en bingobricka, där vinstmöjligheterna är beroende av om de nummer som dras sammanfaller med numren på bingobrickan, och där deltagaren genast gör anspråk på sin vinst,
3. bingo (online): lotteri där deltagaren köper virtuella brickor och där vinstmöjligheterna är beroende av om de nummer som dras sammanfaller med numren på bingobrickan,
4. datorsimulerad automat: värdeautomatspel som anordnas online,
5. dragningsutrustning: mekanisk eller annan icke-elektronisk utrustning som används av spelföretag eller för ett spelföretags räkning för att fastställa utfall i spel,
6. insats: betalning för att få delta i spelet. Som insats räknas inte betalning i ett kombinationsspel i periodisk skrift, radio eller tv där
Författningskommentar SOU 2017:30
400
spelet inte är huvudinnehållet och där betalningen sker genom en informations- och innehållsbaserad tjänst med integrerad betalning eller genom en mobil betalningslösning där betalningen inte överskrider 1/3000 prisbasbelopp per telefonnummer och dag,
7. kasinospel: roulettspel, tärningsspel, kortspel inkluderande kortspel som utgör kombinationsspel och liknande spel,
8. kombinationsspel: aktiviteter där en deltagare har en chans att vinna ett pris och där sannolikheten att vinna baseras på en kombination av skicklighet och slump,
9. lokalt poolspel: lotteri på hästar som anordnas i en kommun där hela eller delar av vinsten beror på storleken av de totala insatserna eller när vinsten delas mellan vinnarna,
10. lotterier: aktiviteter där deltagarna har en chans att vinna ett pris och där sannolikheten att vinna helt baseras på slumpen,
11. penningautomat: en fysisk automat som betalar ut vinst i form av pengar och där vinstmöjligheterna huvudsakligen beror på slumpen,
12. spelprogramvara: den del av programvaran som tillhandahåller den grundläggande strukturen för spelsystemets funktion (plattformen), tillämpningsprogram för spelet och andra program som typiskt sett används vid onlinespel,
13. spelsystem: elektroniska system som används av spelföretag eller för spelföretags räkning för
a) registrering, lagring, bearbetning, delning, överföring eller inhämtning av spel, kundinformation eller kundhistorik,
b) generering, överföring eller behandling av slumptal, eller
c) lagring eller behandling av utfall i spel. Detta inkluderar alla in- och utgångspunkter till systemet, liksom alla andra gränssnitt med affärssystem eller spelarens utrustning,
14. spread betting: särskild vadhållning där spelaren ska förutsäga ett resultat inom ett visst intervall. I vilken grad spelaren har rätt eller fel bestämmer storleken på spelarens vinst eller förlust,
15. vadhållning: aktiviteter där deltagarna har en chans att vinna ett pris och där man satsar på utfallet av en framtida händelse eller på att en särskild händelse ska eller inte ska inträffa i framtiden,
16. varuspelsautomat: en fysisk automat som betalar ut vinst i form av varor och där vinstmöjligheterna helt eller delvis beror på slumpen,
17. vinståterbetalningsprocent: den procentandel av insatsernas värde som vinsterna sammanlagt ska motsvara, och
SOU 2017:30 Författningskommentar
401
18. värdeautomat: en fysisk automat som betalar ut vinst bara i form av överföring till spelkonto eller motsvarande, värdebevis, spelpolletter eller liknande och där vinstmöjligheterna huvudsakligen beror på slumpen.
Paragrafen innehåller definitioner av olika begrepp som förekommer i spellagen.
4 § Med prisbasbelopp avses i denna lag prisbasbelopp enligt 2 kap. 6
och 7 §§ socialförsäkringsbalken .
Paragrafen definierar begreppet prisbasbelopp. Begreppet används i spellagen för att bl.a. bestämma vinstnivåer.
3 kap. Licensgivning
Prövning av ansökan
1 § Licens meddelas av Spelmyndigheten, med undantag av sådana
lotterier som kräver registrering enligt 5 kap. 9 §. Sådan registrering meddelas av den kommunala nämnd som kommunen bestämmer.
I paragrafen anges att det är Spelmyndigheten som meddelar licenser. Ett undantag gäller dock för s.k. registreringslotterier enligt 5 kap. 9 §. Sådan registrering meddelas av den kommunala nämnd som kommunen bestämmer.
Övervägandena finns i avsnitt 8.2.1 respektive avsnitt 12.8.
2 § Varje spelföretag ska utse en kontaktperson som Spelmyndigheten
kan kommunicera med under ansökningsförfarandet och under licensens giltighetstid.
Paragrafen anger att varje spelföretag ska utse en kontaktperson. Syftet är att Spelmyndigheten ska ha en från spelföretaget utsedd person att kommunicera med under såväl ansökningsförfarandet som under licensens giltighetstid.
Övervägandena finns i avsnitt 16.8.
Författningskommentar SOU 2017:30
402
Förutsättningar för licens
3 § Licens enligt denna lag kan endast ges till ett spelföretag som kan
antas bedriva verksamheten på ett sätt som är sunt och som svarar för att spelet är lämpligt ur allmän synpunkt.
Paragrafen innehåller en allmän bestämmelse om vad Spelmyndigheten alltid ska beakta vid licensprövningen. Till att börja med anges i bestämmelsen att licens endast kan ges till ett spelföretag som kan antas bedriva verksamheten på ett sätt som är sunt. Det är sökanden som har bevisbördan för detta. Paragrafen är i denna del utformad med bl.a. 6 kap. 4 § lagen (2004:297) om bank- och finanseringsrörelse som förebild. Vidare anges att spelföretaget ska svara för att spelet är lämpligt ur allmän synpunkt. I denna del motsvarar bestämmelsen 10 § lotterilagen och 5 § i 1982 års lotterilag (se prop. 1981/82:170 s. 118 f.).
Övervägandena finns i avsnitt 16.10.
4 § Licens får ges till en fysisk person som är bosatt, eller om det är en
juridisk person som är etablerad, i landet eller i ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Licens kan också ges till en fysisk person eller en juridisk person utanför EES om sökanden har utsett en representant för verksamheten som Spelmyndigheten har godkänt enligt 10 §.
I paragrafen anges att som huvudregel får en licens ges enbart till fysiska personer som är bosatta, eller om det gäller en juridisk person som är etablerad, i landet eller ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Av bestämmelsen framgår vidare att det finns möjlighet till undantag för företag utanför EES under förutsättning att sökanden utsett en representant enligt 10 §.
Övervägandena finns i avsnitt 16.6.
5 § Den som är underårig, i konkurs eller som har förvaltare enligt
11 kap. 7 § föräldrabalken kan inte få licens att tillhandahålla och anordna spelverksamhet. Detsamma gäller den som har näringsförbud enligt lagen ( 2014:836 ) om näringsförbud. För en juridisk person gäller dessa krav den som har ett kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen eller ingår i dess styrelse eller ledning.
SOU 2017:30 Författningskommentar
403
I paragrafen anges vissa grundläggande krav på en licenstagare.
Övervägandena finns i avsnitt 16.4.
6 § Licens ska ges, om
1. sökanden bedöms ha den insikt, erfarenhet och organisation som krävs för att driva den planerade verksamheten,
2. det finns skäl att anta att den planerade verksamheten kommer att drivas i enlighet med lagen och andra författningar som reglerar verksamheten, och
3. sökanden också i övrigt bedöms lämplig för att driva den planerade verksamheten.
Paragrafen behandlar de närmare förutsättningar som krävs för att en licens ska ges till en sökande. Också här är det sökanden som har bevisbördan.
Övervägandena finns i avsnitt 16.3.
7 § Vid bedömningen av om sökanden i övrigt är lämplig ska dennes
anseende och kapitalstyrka beaktas.
Paragrafen behandlar vad som närmare ska beaktas vid bedömningen av om sökanden i övrigt är lämplig enligt 6 § 3. Vid denna bedömning ska en prövning av sökandens anseende och kapitalstyrka göras. Att det ställs krav på sökandens anseende innebär till en början att det ska beaktas om sökanden i väsentlig utsträckning åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller om sökanden gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet. Begreppet är vitt och omfattar också laglydighet, erfarenhet och omdöme i övrigt (se prop. 2008/09:155 s. 87). Vid prövningen av sökandens kapitalstyrka ska utgångspunkten vara att sökanden ska kunna upprätthålla och verka för en sund finansiell struktur i spelverksamheten. Vid denna prövning ska hänsyn tas till vilken typ av verksamhet som ska bedrivas.
Övervägandena finns i avsnitt 16.3.
Författningskommentar SOU 2017:30
404
Krav på ägare och ledning
8 § För en juridisk person gäller kravet på lämplighet den som har ett
kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen eller ingår i dess styrelse eller ledning.
Med kvalificerat innehav avses ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, om innehavet beräknat på det sätt som anges i 1 kap. 5 a § lagen ( 2004:297 ) om bank- och finansieringsrörelse representerar tio procent eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget.
Om en person i verksamhetens styrelse eller ledning inte längre uppfyller förutsättningarna enligt lagen ska personen genast utträda ur styrelsen eller ledningen.
I paragrafen anges hur kravet på lämplighet ska beaktas i fråga om juridiska personer. För en juridisk person gäller kravet på lämplighet den som har ett kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen eller ingår i dess styrelse eller ledning.
Begreppet kvalificerat innehav har samma betydelse som i 1 kap. 5 § 15 lagen (2004:297) om bank- och finanseringsrörelse.
Övervägandena finns i avsnitt 16.4 och när det gäller utträde ur styrelsen eller ledningen, avsnitt 23.8.
9 § Ett spelföretag ska omedelbart och senast inom fjorton dagar an-
mäla till Spelmyndigheten om förändringar sker i den krets som anges i 8 §.
Paragrafen innehåller en anmälningsplikt för spelföretag när det gäller förändringar i kretsen av ägare, styrelse och ledning. En sådan förändring ska omedelbart och senast inom fjorton dagar anmälas till Spelmyndigheten.
Övervägandena finns i avsnitt 16.5.
Godkänd representant och licensansvarig m.m.
10 § En utsedd representant enligt 4 § ska godkännas av Spelmyndig-
heten. Representanten ska för ett godkännande uppfylla de krav som anges i 6 § och kravet på anseende i 7 §.
SOU 2017:30 Författningskommentar
405
Särskilda förutsättningar för att få en licens gäller för företag utanför EES. I 4 § anges att en licens kan ges till en fysisk eller juridisk person utanför EES om sökanden har utsett en representant för verksamheten. Enligt förevarande paragraf ska Spelmyndigheten godkänna representanten.
Övervägandena finns i avsnitt 16.6.
11 § En godkänd representant ska om det är en fysisk person vara bo-
satt i Sverige och om det är en juridisk person vara etablerad i Sverige. Hos en juridisk person som är en godkänd representant ska det finnas en eller flera personer som är licensansvariga. En godkänd representant som är en fysisk person ska på samma gång vara licensansvarig.
I paragrafen anges de närmare krav som ska vara uppfyllda för att en representant enligt 10 § ska godkännas. Är det fråga om en juridisk person ska en eller flera personer utses att vara licensansvariga.
Övervägandena finns i avsnitt 16.6.
12 § Den som är underårig eller i konkurs eller som har förvaltare en-
ligt 11 kap. 7 § föräldrabalken får inte vara licensansvarig. Detsamma gäller den som har näringsförbud enligt lagen ( 2014:836 ) om näringsförbud.
Paragrafen behandlar de förutsättningar som gäller för licensansvariga.
Övervägandena finns i avsnitt 16.6.
13 § Den som är licensansvarig har ett särskilt ansvar för att licens-
tagarens verksamhet utövas i enlighet med de föreskrifter som gäller för licensen. Spelföretaget ska därför utfärda en fullmakt för den licensansvarige att i alla frågor, som rör verksamheten enligt licensen, företräda spelföretaget inför svenska myndigheter, handla på spelföretagets vägnar samt motta stämning för spelföretaget eller genom annan tala och svara för detta.
I paragrafen behandlas den licensansvariges funktion. Den som är licensansvarig har ett särskilt ansvar för att spelföretagets verksamhet utövas i enlighet med de föreskrifter som gäller för licensen. En licensansvarig ska också genom fullmakt företräda den licensansva-
Författningskommentar SOU 2017:30
406
rige i alla frågor som rör verksamheten enligt licensen. Fullmakten ska innefatta att företräda spelföretaget inför svenska myndigheter, handla på spelföretagets vägnar och motta stämning för spelföretaget eller genom annan och svara för detta.
Övervägandena finns i avsnitt 16.6.
14 § Ett spelföretag ska till Spelmyndigheten omedelbart och senast
inom fjorton dagar anmäla när en godkänd representant byts ut eller upphör att vara representant för spelföretaget.
Enligt paragrafen ska ett spelföretag anmäla till Spelmyndigheten när en godkänd representant byts ut eller upphör att vara representant för företaget. En sådan anmälan ska göras omedelbart och senast inom fjorton dagar.
Övervägandena finns i avsnitt 16.7.
15 § Om det finns särskilda skäl får Spelmyndigheten vid prövningen
av en licensansökan begära personlig inställelse av de som anges i 4, 8, 10 och 11 §§.
Paragrafen ger Spelmyndigheten en möjlighet att begära personlig inställelse av sökanden vid prövningen av en licensansökan. För juridiska personer gäller detta personer ur ägar- och ledningskretsen samt styrelsen. Bestämmelsen gäller också för personer som är representanter och licensansvariga. Möjligheten till personliga besök ska bara användas om det finns särskilda skäl. Med detta menas att möjligheten bör användas sparsamt och endast i de fall då det är av väsentlig betydelse för licensprövningen.
Övervägandena finns i avsnitt 16.9.
Tid och villkor för licens
16 § En licens enligt denna lag ska avse en viss tid. Licens får ges för
högst fem år.
Spelmyndigheten får förena en licens med villkor för licensens utövande. Denna möjlighet ska finnas både i samband med licensgivningen och under licensens giltighetstid.
SOU 2017:30 Författningskommentar
407
I paragrafens första stycke behandlas licensens giltighetstid. En licens ska avse en viss tid och får ges för högst fem år.
I det andra stycket sägs att licensen får förenas med villkor för licensens utövande. Spelmyndigheten får om det behövs för att trygga spelverksamheten besluta om villkor för licensen både i samband med licensgivningen och under licensens giltighetstid.
Övervägandena finns i avsnitt 16.11.
17 § Vid beviljande av licens enligt 4–9 kap. ska Spelmyndigheten i
beslutet ange vilka spel licensen omfattar.
Ett spelföretag får hos Spelmyndigheten ansöka om att ändra sin licens. Ändringen ska godkännas av Spelmyndigheten. Om ändringen innebär att det krävs en licens av annat slag än den gällande eller om ändringen annars är synnerligen omfattande får Spelmyndigheten besluta att det krävs en ny ansökan om licens.
Enligt paragrafens första stycke ska Spelmyndigheten i beslutet om licens ange vilka spel som licensen omfattar.
Av det andra stycket framgår att ett spelföretag genom en anmälan har möjlighet att få innehållet i licensen ändrad under licenstidens gång. Om ändringsanmälan innebär att det krävs en licens av annat slag än den gällande eller om ändringen annars är synnerligen omfattande får Spelmyndigheten i stället för att ändra licensens innehåll besluta att det krävs en ny ansökan om licens.
Övervägandena finns i avsnitt 16.11.
Internationellt samarbete
18 § Licens för spel enligt 4 kap. 1 §, med undantag för landbaserat
kasino i därför avsedd lokal och värdeautomater, 6 kap. 1 § och 7 kap. 1 § denna lag får omfatta internationellt samarbete med organisation eller företag i annat EES-land. Förutsättningen för sådant samarbete är att spelföretagets samarbetspartner har tillstånd till motsvarande spel, har rätt att samarbeta internationellt och inte tillhandahåller eller anordnar spel som möjliggör deltagande från Sverige utan att ha licens för detta enligt denna lag.
Författningskommentar SOU 2017:30
408
I paragrafen ges en möjlighet till internationella samarbeten för spelföretag med licenser för statligt spel – med undantag för landbaserat kasino i därför avsedd lokal och spel på värdeautomater – samt för spelföretag med licenser för onlinespel och vadhållning. Samarbetet gäller med organisation eller företag i annat EES-land och under de förutsättningar som framgår av paragrafen. Enligt 23 kap. 2 § 4 har regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att meddela föreskrifter om att internationellt samarbete också får ske med andra organisationer och företag utanför EES samt om andra förutsättningar. Möjligheten att samarbeta internationellt förutsätter också att de förutsättningar som anges i 19 § är uppfyllda.
Övervägandena finns i avsnitt 11.10.
19 § Möjligheten att samarbeta internationellt enligt 18 § förutsätter
att
1. Spelmyndigheten godkänt samarbetet efter en prövning av om spelet kan antas bedrivas på ett sunt och säkert sätt,
2. spelföretaget svarar för att den internationella samarbetspartnern uppfyller
a) de tekniska krav som har fastställts enligt 16 kap., och
b) kraven i lagen ( 2017:000 ) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism eller likvärdiga krav som garanterar att motsvarande skydd mot penningtvätt och finansiering av terrorism uppnås.
I paragrafen beskrivs de förutsättningar som krävs för att ett spelföretag ska få möjlighet att samarbeta internationellt enligt 18 §. Kravet på att spelföretaget ansvarar för att den internationella samarbetspartnern uppfyller kraven i penningtvättslagen innebär bl.a. att spelföretaget ska kunna identifiera spelkunder som spelar till spelföretagets spelpool, antingen direkt eller via den internationella samarbetspartnern.
Övervägandena finns i avsnitt 11.10.
4 kap. Statligt spel
1 § Licens för att tillhandahålla och anordna spel på landbaserade
kasinon i därför avsedd lokal, värdeautomater och lotterier förutom bingo, får endast ges till ett företag som ägs av staten. Vad som nu sagts
SOU 2017:30 Författningskommentar
409
hindrar dock inte att licens ges till lotterier för allmännyttiga ändamål enligt 5 kap. 1 och 2 §§ eller i de fall som anges i 6 kap. 1 § andra stycket och 7 kap. 1 § tredje stycket.
I paragrafen regleras vilka licenser som endast får ges till ett företag som ägs av staten. Med statligt ägt bolag avses också ett av staten helägt dotterbolag. Liksom tidigare ska licens för landbaserat kasinospel som anordnas i lokaler vilka huvudsakligen används för detta ändamål endast ges till ett sådant företag. Samma sak gäller för licenser att tillhandahålla och anordna spel på värdeautomater. Även licenser som gäller spel på lotterier – förutom bingo – ska vara fortsatt förbehållet staten. Sådana licenser ska dock också kunna ges för allmännyttiga ändamål enligt 5 kap. 1 och 2 §§. Paragrafen hindrar inte heller att licens ges i de fall som anges i 6 kap. 1 § andra stycket och 7 kap. 1 § tredje stycket, dvs. lotterier som anordnas som ett tillägg till onlinespel och lotteri för att avgöra avbrutna vadhållningsobjekt eller lotterier som endast erbjuds som tilläggsspel till vadhållning som ingår i en licens till vadhållning.
Till skillnad från tidigare är det inte regeringen, utan Spelmyndigheten som meddelar dessa licenser.
Av 23 kap. 3 § framgår att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vilka spel eller kombinationer av spel som får eller inte får omfattas av en licens enligt förevarande bestämmelse.
Övervägandena finns i avsnitt 12.3, 12.4 och 12.5.
2 § Ett statligt företag som har licens enligt detta kapitel kan inte få
licens till andra spel enligt denna lag.
Av paragrafen framgår att ett statligt företag som har licens enligt förevarande kapitel inte kan få licens till andra spel enligt spellagen. Bestämmelsen är en konsekvens av att ett sådant företag ges ensamrätt till licenser för de spel som anges i 1 §.
Övervägandena finns i avsnitt 27.6.
3 § Försäljning av lotterier enligt detta kapitel får inte ske med hjälp
av teknisk eller elektronisk utrustning som tillhandahålls av spelföretaget eller dess ombud och som hanteras av spelaren själv.
Författningskommentar SOU 2017:30
410
I paragrafen uppställs ett förbud som hindrar att t.ex. terminaler ställs ut som spelaren sedan själv hanterar vid försäljning av lotter enligt förevarande kapitel. Samma bestämmelser gäller för licenser för vadhållning och onlinespel enligt 6 kap. 2 § och 7 kap. 3 §.
Övervägandena finns i avsnitt 12.5.
Landbaserade kasinon i därför avsedd lokal
4 § På ett kasino får det tillhandahållas och anordnas kasinospel och
spel på värdeautomater.
Samma spel som i dag får enligt paragrafen tillhandahållas och anordnas på ett kasino (se 1 § och 2 § andra stycket kasinolagen). Dessa spel är kasinospel och spel på värdeautomater. Med kasinospel avses enligt 2 kap. 3 § 7 spellagen roulettspel, tärningsspel, kortspel inkluderande kortspel som utgör kombinationsspel och liknande spel. Definitionen av värdeautomat är enligt 2 kap. 3 § 18 en fysisk automat som betalar ut vinst bara i form av överföring till spelkonto eller motsvarande, värdebevis, spelpolletter eller liknande och där vinstmöjligheterna huvudsakligen beror på slumpen. Enligt 23 kap. 3 § är det regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, som föreskriver om vilka spel eller kombinationer av spel som får eller inte får anordnas på ett kasino.
Övervägandena finns i avsnitt 12.3.
5 § Det får finnas högst fyra kasinon.
Paragrafen reglerar det högsta antalet kasinon som får finnas i Sverige. Till skillnad mot kasinolagen där det i 3 § anges att det högst får finnas sex kasinon framgår av paragrafen att antalet kasinon får vara högst fyra.
Övervägandena finns i avsnitt 12.3.
6 § Spelföretaget ska övervaka kasinospelen och lokalerna med hjälp
av kameror i syfte att förebygga, förhindra och avslöja brott samt som hjälpmedel vid tvistlösning.
SOU 2017:30 Författningskommentar
411
Innehållet i paragrafen är en kodifiering av villkor för kasinospel meddelade av Lotteriinspektionen. Att den som anordnar kasinospel inte behöver söka tillstånd för användning av kameraövervakning framgår av 10 § första stycket 7 kameraövervakningslagen (2013:460).
Övervägandena finns i avsnitt 12.3.
7 § Spelföretaget ska föra ett register över besökarna på kasinot i syfte
att förebygga och avslöja brott. Registret får föras med hjälp av automatiserad behandling.
Registret ska innehålla uppgift om besökarens namn, personnummer eller annat identifieringsnummer och postadress. Det ska också innehålla ett fotografi av besökaren samt uppgift om tidpunkt för besöket.
Paragrafen motsvarar 5 och 6 §§kasinolagen, se prop. 1998/99:80 s. 55.
Värdeautomatspel
8 § Licens att anordna spel på värdeautomater utanför kasinon i därför
avsedd lokal får ges, om
1. spelet anordnas i samband med hotell- och restaurangverksamhet, om det för rörelsen finns serveringstillstånd enligt alkohollagen (2010:1622) eller i samband med landbaserad bingo,
2. högst fem värdeautomater placeras på varje spelplats,
3. värdeautomaterna kan kontrolleras genom elektroniska kommunikationsmedel,
4. varje värdeautomat förses med tillståndshavarens namn eller något annat kännetecken,
5. det kan antas att värdeautomaten inte kommer att användas för något annat ändamål än den enligt ansökan är avsedd för, och
6. det kan antas att god ordning kommer att råda inom den lokal eller på den plats där spelet ska bedrivas.
Innan Spelmyndigheten meddelar beslut om licens till spel på värdeautomater enligt första stycket 1 ska berörd kommun ges tillfälle att yttra sig.
Författningskommentar SOU 2017:30
412
Paragrafens första stycke motsvarar i huvudsak 27 § lotterilagen, se prop. 1993/94:182 s. 71 f. I 27 § lotterilagen anges också vad som gäller i fråga om insatser, vinster och vinståterbetalningsprocent. Enligt 23 kap. 2 § 3 är det regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, som nu får meddela föreskrifter om detta.
Det andra stycket motsvaras av 44 § andra meningen lotterilagen. Övervägandena finns i avsnitt 12.4.
9 § För värdeautomater som är placerade i bingohallar gäller att av-
kastningen på dessa inte får vara högre än avkastningen på det bingospel som bedrivs i hallen.
Vid beräkning av avkastningen på värdeautomatspelet som anges i första stycket är det den andel som tillfaller det spelföretag som anordnar det landbaserade bingospelet enligt gällande avtal med statliga spelföretaget som ska beaktas.
Syftet med paragrafens första stycke är att spel på värdeautomater i bingohallar ska vara ett komplement till bingospel och inte tvärtom.
Det andra stycket motsvarar i huvudsak vad som anges i 2 § andra stycket Lotteriinspektionens föreskrifter om tillståndsgivning för bingospel (LIFS 2004:1).
Övervägandena finns i avsnitt 12.4.
10 § Det får ges licens enligt 8 § till högst 7 500 värdeautomater, varav
högst 500 stycken får placeras hos spelföretag med licens till landbaserad bingo.
Paragrafen reglerar hur många värdeautomater som licensen får omfatta och hur många av dessa som får placeras hos spelföretag med licens till landbaserad bingo. Hur många värdeautomater som ett tillstånd omfattar har tidigare framgått av villkor i anslutning till det av Lotteriinspektionen meddelade tillståndet. I och med ikraftträdandet av spellagen framgår detta av lag.
SOU 2017:30 Författningskommentar
413
5 kap. Spel för allmännyttiga ändamål
1 § Licens att anordna och tillhandahålla spel enligt detta kapitel får
lämnas till en juridisk person som är en ideell förening eller ett registrerat trossamfund och som
1. enligt sina stadgar har till huvudsakligt syfte att främja allmännyttiga ändamål inom landet,
2. bedriver verksamhet som huvudsakligen tillgodoser sådant ändamål,
3. inte vägrar någon inträde som medlem, om det inte finns särskilda skäl för detta med hänsyn till arten eller omfattningen av föreningens verksamhet eller syfte eller av någon annan orsak, och
4. för sin verksamhet behöver intäkter från spel. Licens får lämnas också till en annan juridisk person än en sådan som anges i första stycket eller till en juridisk person som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål utom landet, om det finns särskilda skäl för det.
Paragrafen motsvarar i princip 15 § lotterilagen, se prop. 1993/94:182 s. 59 f. Kravet på att endast en svensk juridisk person kan komma i fråga för en licens enligt bestämmelsen har dock tagits bort.
Övervägandena finns i avsnitt 12.6.
2 § En licens enligt 1 § får ges till spel till förmån för allmännyttiga
ändamål men får inte avse följande spelformer
1. kasinospel,
2. vadhållning,
3. kombinationsspel,
4. bingo online,
5. penningautomater,
6. värdeautomater, och
7. datorsimulerade automater.
I paragrafen regleras vilka spelformer som inte får omfattas av en licens enligt 1 §. Skälet till att i sju punkter räkna upp de spelformer som inte får omfattas av en sådan licens hänger samman med att det inte är möjligt att på ett ändamålsenligt sätt definiera lotteri. Bestämmelsen hindrar inte att ett spelföretag med en licens enligt 1 § söker licens för och anordnar exempelvis bingo online enligt de
Författningskommentar SOU 2017:30
414
regler som följer för en sådan spelform, däribland skyldigheten att betala spelskatt.
De skatterättsliga övervägandena finns i kapitel 26.7.
3 § Licens att anordna ett spel enligt 1 § får ges, om
1. vinstandelen anges på lottsedlarna, lottlistorna eller där spelet bedrivs, och
2. det kan antas att spelet kommer att ge sökanden skälig avkastning och att denna kommer att användas för det aktuella allmännyttiga ändamålet.
Kravet enligt första stycket 2 på skälig avkastning gäller inte om det finns särskilda skäl för annat.
Paragrafen som motsvarar 16 § första stycket 2–3 och tredje stycket lotterilagen reglerar förutsättningarna för en licens att anordna spel enligt 1 §, se prop. 1993/94:182 s. 61 f. Av 23 kap. 2 § 3 följer att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, bl.a. har möjlighet att meddela föreskrifter beträffande vinster.
4 § Licens till landbaserad bingo får ges till en sådan sammanslutning
som avses i 1 §, om
1. vinstplanen anslås i spellokalen, och
2. det kan antas att bingon kommer att ge sammanslutningen skälig avkastning, om det inte finns särskilda skäl för annat.
Förekommer det spel på värdeautomater enligt 4 kap. 8 § i spellokalen ska vid bedömningen enligt första stycket 2 även den avkastning som sådant spel kan antas komma att ge sammanslutningen beaktas.
Paragrafen motsvarar 22 § första stycket 3–4 och andra stycket lotterilagen. Av 23 kap. 2 § 3 följer att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, bl.a. har möjlighet att meddela föreskrifter beträffande vinster.
5 § Vid prövning av frågor om licens enligt 4 § ska särskild hänsyn tas
till sammanslutningens behov av inkomster från bingo för sin verksamhet.
Om utrymmet för bingo på marknaden är begränsat ska vid bedömningen av behovet av inkomster från bingo hänsyn främst tas till omfattningen av ungdomsverksamheten i sammanslutningar vars ändamål
SOU 2017:30 Författningskommentar
415
naturligen kan förenas med ungdomsverksamhet. Företräde ska dessutom ges sammanslutning som bedriver verksamhet som främjar förståelsen för och underlättar anpassningen av funktionshindrade barn och ungdomar i samhället.
Paragrafen motsvarar 24 § lotterilagen, se prop. 1993/94:182 s. 69.
6 § Efter särskilt beslut av Spelmyndigheten får en eller flera licenstagare
enligt 4 § anordna sammankoppling av spel på bingo som ska bedrivas i flera län.
Paragrafen motsvaras i princip av 42 § första stycket lotterilagen.
7 § Försäljning av spel enligt detta kapitel får, med undantag av spel
enligt 4 §, inte ske med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som tillhandahålls av spelföretaget eller dess ombud och som hanteras av spelaren själv.
I paragrafen uppställs ett förbud som hindrar att terminaler ställs ut som spelaren sedan själv hanterar vid försäljning av spel enligt kapitlet. Ett undantag gäller för landbaserad bingo enligt 4 §. Samma bestämmelser gäller för licenser för vadhållning och onlinespel enligt 6 kap. 2 § och 7 kap. 3 §.
Övervägandena finns i avsnitt 12.5.
Lokalt poolspel
8 § Vid prövningen av licens att tillhandahålla och anordna lokalt
poolspel på hästar gäller inte förutsättningarna enligt 3 kap. 6–8 §§. En sådan licens meddelas för ett specifikt antal tävlingar per år.
Enligt lotterilagen kunde regeringen med stöd av 45 § meddela tillstånd till lotteri i samband s.k. propaganda- och bygdetrav. I och med spellagen upphör regeringens roll som tillståndsgivare. Enligt förevarande paragraf kan Spelmyndigheten meddela en licens att tillhandahålla och anordna lokalt poolspel (dvs. nuvarande propaganda- och bygdetrav). Vid en sådan licensprövning gäller inte de förutsättningar som anges i 3 kap. 6–8 §§ – med andra ord ges lättnader i för-
Författningskommentar SOU 2017:30
416
hållande till bl.a. de krav på ägare, ledning och styrelse som uppställs i de bestämmelserna. Grundläggande förutsättningar enligt 3 kap. 3 §, dvs. att spelföretaget kan antas bedriva verksamheten på ett sätt som är sunt och svarar för att spelet är lämpligt ur allmän synpunkt gäller dock. En licens meddelas för ett specifikt antal tävlingsdagar per år.
Övervägandena finns i avsnitt 12.7.
Registreringslotterier
9 § En sådan sammanslutning som avses i 1 § och som är verksam
huvudsakligen inom en enda kommun får efter ansökan om registrering till en kommun anordna och tillhandahålla sådana spel som kan ges licens enligt 1 §, med undantag för lotteri i form av lokalt poolspel på hästar i 8 §, om
1. lotterierna bedrivs bara inom den eller de kommuner där sammanslutningen är verksam,
2. lotterierna inte bedrivs från en fast försäljningsplats som tillhandahålls av ett serviceföretag,
3. vinstandelen anges på lottsedlarna, lottlistorna eller på den plats där lotteriet bedrivs, och
4. det för lotterierna finns en utsedd kontaktperson.
Paragrafen motsvarar i huvudsak 17 § första stycket 1–2 och 6–7 lotterilagen. Den innebär att kommunerna, liksom tidigare, är registreringsmyndighet för s.k. registreringslotterier under de förutsättningar som anges i bestämmelsen.
Övervägandena finns i avsnitt 12.8.
10 § En registrering enligt 9 § ska avse en viss tid. Registrering får ges
för högst fem år åt gången. Kommunen får förena en registrering med villkor. Denna möjlighet ska finnas både i samband med registreringen och under registreringens glitighetstid.
Av paragrafen framgår vad som gäller i fråga om registreringstid och villkor för registreringslotterier enligt 9 §.
Övervägandena finns i avsnitt 12.8.
SOU 2017:30 Författningskommentar
417
11 § Vid försäljning av förhandsdragna fysiska lotter enligt 9 § gäller
inte vad som sägs i 7 § om utrustningen inte är försedd med en slumptalsgenerator eller ett elektroniskt minne.
I paragrafen görs ett undantag från vad som sägs i 7 § om att försäljning av spel inte får ske med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som tillhandahålls av spelföretaget eller dess ombud och som hanteras av spelaren själv när det gäller förhandsdragna fysiska lotter enligt 9 §. Förutsättningen är att utrustningen inte är försedd med en slumptalsgenerator eller ett elektroniskt minne. Bestämmelsen möjliggör försäljning av registreringslotter enligt 9 § med hjälp av vad som i lotterilagen benämndes som lottförsäljningsautomat. Begreppet lottförsäljningsautomat definierades i 4 § lotterilagen som en automat som inte är utrustad med en slumpvalsgenerator eller ett elektroniskt minne och som efter betalning förser deltagaren med en lottsedel som antingen är en vinstlott eller en nitlott.
Övervägandena finns i avsnitt 12.8.5.
6 kap. Onlinespel
1 § Licens att tillhandahålla och anordna onlinespel får omfatta
kasinospel, bingo och datorsimulerade automater.
En licens till onlinespel enligt första stycket får även omfatta lotteri, under förutsättning att lotteriet anordnas som ett tillägg till onlinespelet.
Paragrafen reglerar licens för onlinespel. Sådan licens får enligt första
stycket omfatta kasinospel, bingo och datorsimulerade automater.
Enligt det andra stycket får en licens för onlinespel också omfatta lotteri. En förutsättning är dock att lotteriet anordnas som ett tillägg till onlinespelet. Det ska med andra ord avse ett tilläggsspel till huvudspelet, t.ex. ett bonusspel. Detta innebär att det alltså inte går att anordna ett lotteri i annan form med stöd av en onlinespelslicens. Det är regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, som meddelar föreskrifter om vilka typer av tilläggsspel som ska vara tillåtna enligt 23 kap. 4 §.
Övervägandena finns i avsnitt 11.9.
Författningskommentar SOU 2017:30
418
2 § Vid onlinespel är det inte tillåtet att låta spelaren själv göra sin
insats med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som ägs av spelföretaget eller dess ombud.
I paragrafen uppställs ett förbud som hindrar att terminaler ställs ut så att onlinespel kan förekomma på platser som t.ex. restauranger eller sportbarer. Bestämmelsen hindrar inte spel från exempelvis en egen mobiltelefon.
Övervägandena finns i avsnitt 11.9.
7 kap. Vadhållning
1 § Licens kan ges för att tillhandahålla och anordna vadhållning.
Licens får också ges för vadhållning rörande utfallet på elektroniskt simulerade sporthändelser.
En licens till vadhållning får omfatta lotteri för att avgöra avbrutna vadhållningsobjekt eller om lotteriet endast erbjuds som tilläggsspel till vadhållningen.
I paragrafen ges i första stycket möjlighet till licens för att tillhandahålla och anordna vadhållning. Med vadhållning avses enligt 2 kap. 3 § 15 aktiviteter där deltagaren har en chans att vinna ett pris och där man satsar på utfallet av en framtida händelse eller för att en särskild händelse ska eller inte ska inträffa i framtiden. Bestämmelsen innebär bl.a. att en licens till vadhållning får omfatta vadhållning på sport. Det är tillåtet med både spel på rörliga och fasta odds. Vidare kan en licens enligt förevarande paragraf omfatta bl.a. vadhållning på hästar. Att det inte anges vilka typer av vadhållning på hästar som är tillåtna innebär att det är tillåtet med såväl totalisatorspel som spel till fasta odds. Det är också tillåtet med stöd av en licens enligt bestämmelsen att tillhandahålla och anordna vadhållning på en spelbörs. Även vadhållning på annat än vad som nu nämnts kan omfattas av en licens, exempelvis utgången i Melodifestivalen. I 2 § anges vad en licens för vadhållning inte får omfatta.
Enligt det andra stycket får en licens för vadhållning också ges rörande utfallet på elektroniskt simulerade sporthändelser. Till sådan vadhållning hör exempelvis vadhållning på Fantasy Sports (managerspel m.m.) och också sådant spel på virtuella hästar som ATG an-
SOU 2017:30 Författningskommentar
419
ordnar. Den senare företeelsen ska således enligt förevarande bestämmelse inte längre ses som ett lotteri.
Det tredje stycket innebär t.ex. att ett spelföretag som anordnar vadhållning på en fotbollsmatch har rätt att fastställa spelresultatet genom lottning för det fall att matchen avbryts. Det innebär vidare att ett lotteri får erbjudas som tilläggsspel inom ramen för licensen. Ett sådant exempel är det av ATG anordnade tilläggsspelet Boost. Ett sådant lotteri får endast utgöra ett tillägg till ett huvudspel. Att anordna ett lotteri i annan form på grundval av en vadhållningslicens är inte möjligt.
Övervägandena finns i avsnitt 11.4, 11.5, 11.6, 11.7 och 11.8.
2 § En licens enligt 1 § får inte avse vadhållning på utfallet i lotterier
som tillhandahålls eller anordnas av ett spelföretag utan dess medgivande, evenemang där den övervägande delen av deltagarna är under 18 år eller spread betting. En sådan licens får inte heller avse vadhållning på händelser eller evenemang som kan uppfattas som stötande eller ur allmän synpunkt uppfattas som olämpliga.
I paragrafen anges vad en licens för vadhållning inte får avse. Det är till att börja med inte tillåtet med s.k. skuggspel, dvs. vadhållning på utfallet i lotterier som tillhandahålls eller anordnas av ett spelföretag utan dess medgivande, inom ramen för en vadhållningslicens. Detta hindrar inte vadslagning på lotterier där inget annat licensierat spelföretag är inblandat eller där det föreligger ett avtal om samarbete. Det är vidare inte tillåtet med vadhållning på evenemang där den övervägande delen av deltagarna är under 18 år. Det sagda innebär att det är möjligt med vadhållning på exempelvis en seniormatch i fotboll trots att några enstaka spelare ännu inte fyllt 18 år. En annan begränsning är att vadhållning inte får avse spread betting med vilket avses vadhållning där det inte går att avgöra den potentiella förlusten eller vinsten (se definitionen av spread betting i 2 kap. 3 § 14). Utöver dessa i text angivna situationerna framgår det vidare av bestämmelsen att en licens inte heller får avse vadhållning på händelser eller evenemang som kan uppfattas som stötande eller ur allmän synpunkt uppfattas som olämpliga. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, kan genom att meddela föreskrifter bestämma vilken sådan vadhållning som inte ska vara tillåten enligt 23 kap. 5 §.
Övervägandena finns i avsnitt 11.4.
Författningskommentar SOU 2017:30
420
3 § Vid vadhållning är det inte tillåtet att låta spelaren själv göra sin
insats med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som tillhandahålls av spelföretaget eller dess ombud.
Paragrafen ställer upp ett förbud som hindrar att terminaler ställs ut så att vadhållning kan förekomma exempelvis i restauranger eller sportbarer. Bestämmelsen hindrar inte att en spelare lägger ett vad via sin egen mobiltelefon eller liknande.
Övervägandena finns i avsnitt 11.4.
8 kap. Landbaserat kommersiellt spel
1 § Licens att tillhandhålla och anordna landbaserat kommersiellt spel
får omfatta kasinospel inkluderande kortspel i turneringsform och spel på varuspelsautomater.
Paragrafen reglerar licenser för landbaserat kommersiellt spel. Sådana licenser får omfatta kasinospel inkluderande kortspel i turneringsform och spel på varuspelsautomater. Med kasinospel avses roulettspel, tärningsspel, kortspel inkluderande kortspel som utgör kombinationsspel och liknande spel enligt definitionen i 2 kap. 3 § 7. Att det i licensen kan inkluderas kortspel i turneringsform innebär att det t.ex. är möjligt att anordna en turnering i poker enligt de förutsättningar som anges i 5–8 §§. Definitionen av en varuspelsautomat är enligt 2 kap. 3 § 16 en fysisk automat som betalar ut vinst i form av varor och där vinstmöjligheterna helt eller delvis beror på slumpen.
Övervägandena finns i avsnitt 13.1 och 13.2 och 13.3.
Kasinospel
2 § Licens till sådant kasinospel som avses i 1 §, med undantag för kort-
spel i turneringsform, får ges om spelet anordnas i samband med
1. en offentlig nöjestillställning inom en nöjespark eller liknande anläggning, eller
2. hotell- och restaurangverksamhet, om det för rörelsen finns serveringstillstånd enligt alkohollagen (2010:1622) eller om det ändå kan
SOU 2017:30 Författningskommentar
421
antas att spelet utan olägenhet kan anordnas i samband med verksamheten.
I paragrafen, som motsvaras i huvudsak av 32 § 1 och 34 § 1 lotterilagen, regleras förutsättningarna för licens av vad som tidigare kallades restaurangkasinon. I och med spellagens ikraftträdande mönstras detta begrepp ut och företeelsen benämns i stället landbaserat kommersiellt kasinospel. Det är regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, som får meddela föreskrifter om insatser, vinster och vinståterbetalningsprocent enligt 23 kap. 2 § 3.
Övervägandena finns i avsnitt 13.2.
Varuspelsautomater
3 § Licens till spel på varuspelsautomater enligt 1 § får ges, om
1. spelet anordnas i samband med en offentlig nöjestillställning i form av tivoli eller liknande,
2. varje automat förses med spelföretagets namn,
3. det kan antas att automaten inte kommer att användas för något annat ändamål än den enligt ansökan är avsedd för, och
4. det kan antas att god ordning kommer att råda inom den lokal eller den plats där spelet ska bedrivas.
Paragrafen motsvarar 25 § första stycket 1 och 4–6 lotterilagen, se prop. 1998/99:80 s. 57 f. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om insatser, vinster och vinståterbetalningsprocent enligt 23 kap. 2 § 3.
Övervägandena finns i avsnitt 13.1.
4 § En vinst som betalas ut i samband med spel på en varuspelsauto-
mat får inte lösas in mot en annan vara eller mot kontanter av
1. spelföretaget,
2. den som innehar den plats där lotteriet tillhandahålls,
3. den som bedriver näringsverksamhet där, eller
4. ombud för sådana som avses i 1–3.
Paragrafen motsvarar 37 a § lotterilagen, se prop. 1998/99:80 s. 58 f.
Författningskommentar SOU 2017:30
422
Kortspel i turneringsform
5 § Licens till kortspel i turneringsform enligt 1 § får ges om
1. minst 8 och högst 48 spelare deltar i turneringen,
2. det på spelplatsen inte förekommer annat spel om pengar som omfattas av denna lag,
3. ingen teknisk utrustning används av spelarna i samband med spelet,
4. endast personer som fyllt 18 år vistas på spelplatsen,
5. god ordning råder på spelplatsen, och
6. anordnaren eller funktionärer inte deltar i spelet.
Den nya spellagen innebär, till skillnad från lotterilagen, att det ska vara möjligt att få en licens att anordna kortspel, t.ex. poker, i turneringsform. Förutsättningarna för en sådan licens framgår av förevarande paragraf. Vad som sägs i punkten 2 – att licens till kortspel i turneringsform får ges om det på spelplatsen inte förekommer annat spel som omfattas av spellagen – innebär i praktiken att det är uteslutet att anordna sådant spel på Casino Cosmopol, i lokaler där det anordnas landbaserat kommersiellt spel (det som tidigare kallades restaurangkasinon) och spel på fartyg i internationell trafik om inte det andra spelet samtidigt stängs ned. Det ska dock framhållas att Casino Cosmopol, liksom tidigare, kommer att ha möjlighet att anordna egna kortspel i turneringsform med stöd av de särskilda bestämmelser som finns i 4 kap. och som endast gäller för statligt spel.
Av 1 kap. 5 § andra stycket 5 framgår att licens inte krävs för spel som sker landbaserat med låga belopp under privata former där det finns en nära inbördes gemenskap mellan deltagarna och som inte har en organiserad eller professionell prägel. Detta innebär att det är tillåtet att under sådana omständigheter anordna privata pokerspel i hemmet.
Övervägandena finns i avsnitt 13.3.7.
6 § En licens till kortspel i turneringsform enligt 5 § får avse högst två
år och som högst två turneringar per dag. Licensen ska även ange det totala antalet turneringar som får anordnas och på vilken plats spelet får ske.
SOU 2017:30 Författningskommentar
423
Enligt 3 kap. 16 § får en licens enligt spellagen ges för högst fem år. I fråga om licenser till kortspel i turneringsform enligt 5 § får dock enligt förevarande paragraf licensen avse högst två år. En sådan licens får också som högst innefatta två turneringar per dag. Av licensen ska det vidare anges det totala antalet turneringar som får anordnas och på vilken plats spelet får ske.
Övervägandena finns i avsnitt 13.3.7.
7 § Ett spelföretag med licens som innefattar rätt att anordna kasino-
spel online får ensamt eller tillsammans med annat sådant spelföretag ansöka om licens att anordna en årlig landbaserad turnering i kortspel. Licensen ska även ange på vilken plats turneringen får ske.
För att en licens enligt första stycket ska beviljas gäller utöver de förutsättningar som anges i 5 § 2–6 att
a) antalet spelare inte överstiger 10 000 personer,
b) värdet av varje spelares insats i turneringen uppgår till högst 1/8 prisbasbelopp,
c) högst 25 prisbabelopp av vinstpotten tillfaller en spelare,
d) högst 20 procent av spelarnas insatser täcker spelföretagets kostnader i samband med turneringen, och
e) högst 50 procent av vinstpotten utgörs av andra medel än av spelarna gjorda insatser.
I paragrafen ges möjlighet för ett spelföretag med licens som innefattar rätt att anordna kasinospel online att ensamt eller tillsammans med annat sådant spelföretag ansöka om licens att anordna en årlig landbaserad turnering i kortspel. Av licensen ska det framgå på vilken plats som turneringen får ske. Förutom de förutsättningar som anges i 5 § 2–6 ska också de förutsättningar som framgår av det andra stycket vara uppfyllda för att en sådan licens ska beviljas. I och med att en av de förutsättningar som ska vara uppfylld är att det på spelplatsen inte förekommer annat spel om pengar som omfattas av spellagen (5 § 2) utesluts i praktiken att kortspel i turneringsform enligt dessa bestämmelser anordnas på Casino Cosmopol, dvs. i licensierade landbaserade kasinon. Samma sak gäller för sådana lokaler där det anordnas landbaserat kommersiellt spel (tidigare restaurangkasinon) och spel på fartyg i internationell trafik om inte annat spel stängs ned. Det ska dock framhållas att Casino Cosmopol, liksom tidigare, kommer ha möjlighet att anordna egna kortspel i turnerings-
Författningskommentar SOU 2017:30
424
form med stöd av de särskilda bestämmelser som finns i 4 kap. och som endast gäller för statligt spel. Tanken med förevarande paragraf är således inte att ändra på ordningen när det gäller Casino Cosmopols möjligheter till kortspel i turneringsform utan i stället att öppna upp för andra spelföretag att anordna enstaka större kortspelsturneringar.
Övervägandena finns i avsnitt 13.3.7.
8 § Vid anordnade av kortspelsturnering får inga andra avgifter än insatsen tas ut. Insatsen får inte betalas med kontanter och ska betalas innan kortspelturneringen startar. Inte heller vinster får utbetalas kontant.
Paragrafen reglerar vad som gäller i fråga om insatser och vinster vid kortspel i turneringsform.
Övervägandena finns i avsnitt 13.3.7.
Övriga bestämmelser
9 § Innan Spelmyndigheten fattar beslut om licens till spel enligt 2 och
5–7 §§ ska berörd kommun och Polismyndigheten få tillfälle att yttra sig.
Paragrafen, som delvis motsvaras av 44 § lotterilagen, anger att berörd kommun och Polismyndigheten ska få tillfälle att yttra sig innan Spelmyndigheten fattar beslut om licens till spel enligt 2 och 5–7 §§.
Övervägandena finns i avsnitt 13.3.7.
9 kap. Spel på fartyg i internationell trafik
1 § Licens att tillhandahålla och anordna spel på fartyg i internationell
trafik får omfatta
1. kasinospel, och
2. spel på penning- och värdeautomater.
Enligt paragrafen är det möjligt att få en licens för att tillhandahålla och anordna spel på fartyg i internationell trafik. Sådan licens får omfatta dels kasinospel, dels spel på penning- och värdeautomater.
SOU 2017:30 Författningskommentar
425
Paragrafens punktuppställning beror på hänvisningar i lagen (2018:000) om skatt på vissa spelbord. Av 3 § framgår att om det finns en överenskommelse mellan Sverige och annan stat rörande spel på fartyg i internationell trafik ska i stället den överenskommelsen gälla.
Övervägandena finns i avsnitt 15.1.
2 § För fartyg i internationell trafik gäller bestämmelserna i 11 kap. 6 §
om krav på licens för innehav av penning-, värde- och varuspelsautomater.
Paragrafen innehåller en upplysning om att licens krävs för innehav av penning-, värde- och varuspelsautomater enligt bestämmelserna i 11 kap. 6 § spellagen också för fartyg i internationell trafik när fartyget befinner sig på svenskt territorium. Att något spel inte bedrivs på automaterna utgör inget undantag från kravet på licens för innehav.
Övervägandena finns i avsnitt 15.1.
3 § Föreligger det en överenskommelse mellan Sverige och annan stat
rörande spel på fartyg i internationell trafik gäller bestämmelserna i den.
I paragrafen ges företräde till eventuella överenskommelser mellan Sverige och annan stat rörande spel på fartyg i internationell trafik framför vad som sägs i kapitlet.
Övervägandena finns i avsnitt 15.1.
10 kap. Uppdragsavtal
1 § Ett spelföretag får uppdra åt någon annan att utföra visst arbete
eller vissa operativa funktioner som ingår i spelföretagets verksamhet enligt denna lag. Sådant uppdrag får ges om spelföretaget ansvarar för
1. den anförtrodda verksamheten mot kunden,
2. att verksamheten drivs av uppdragstagaren under kontrollerade och säkerhetsmässigt betryggande former, och
3. att uppdraget inte väsentligt försämrar Spelmyndighetens möjligheter att övervaka att spelföretaget följer de regler som gäller för verksamheten.
Författningskommentar SOU 2017:30
426
Paragrafen reglerar uppdragsavtal. Ett spelföretag får uppdra åt någon annan att utföra visst arbete eller vissa operativa funktioner som ingår i spelföretagets verksamhet under de förutsättningar som anges i bestämmelsen. Liknande bestämmelser finns i 6 kap. 7 § lagen (2004:297) om bank- och finanseringsrörelse och 3 kap. 28 § lagen (2010:751) om betaltjänster. Ingående av ett uppdragsavtal får aldrig innebära att ett spelföretag på något sätt överlåter det ansvar som följer av spellagen på någon annan. De nya reglerna innebär därför att ett spelföretag aldrig kan överlåta sitt ansvar på t.ex. ett servicebolag.
Parterna bör i regel använda sig av skriftliga uppdragsavtal, beroende på hur omfattande uppdraget är. Av uppdragsavtalet bör tydligt framgå vad som avtalats och vilka åtaganden uppdragstagaren har.
Övervägandena finns i avsnitt 16.12.
2 § Särskilda bestämmelser för spelombud finns i 12 kap.
Paragrafen innehåller en upplysning om att särskilda bestämmelser för spelombud finns i 12 kap.
11 kap. Licens för spelprogramvara m.m.
1 § Den som tillverkar, tillhandahåller, installerar eller ändrar spel-
programvara för onlinespel ska ha licens.
Paragrafen anger vad som gäller i fråga om licens för spelprogramvara för onlinespel. Den som tillverkar, tillhandahåller, installerar eller ändrar sådan måste ha licens. Vilka aktörer som faller under licenskravet behandlas i avsnitt 16.1 under rubrikerna När behövs en licens för programvara?, Tillhandahållande av programvara för spel, Installation av programvara för spel och Tillverkning och anpassning av spelprogramvara. Att det fortfarande är spelföretagen som till följd av sina licenser svarar både i förhållande till Spelmyndigheten och till sina kunder följer av bestämmelsen i 10 kap. 1 § om uppdragsavtal.
Med spelprogramvara avses enligt 2 kap. 3 § 12 den del av programvaran som tillhandahåller den grundläggande strukturen för spelsystemets funktion (plattformen), tillämpningsprogram för spelet och andra program som typiskt sett används vid onlinespel. All pro-
SOU 2017:30 Författningskommentar
427
gramvara som är designad för att användas i samband med onlinespel och som är tänkt att användas eller används av ett spelföretag när företaget tillhandahåller eller anordnar spel är sådan programvara som omfattas av licenskravet. Det innebär att webbsidor för virtuella händelser, kontrollprogram för sådana händelser, program för vadslagning och matchning av vad, likviditetsprogram, slumptalsgeneratorer och program med speluppgifter som visar detaljerade resultat i spel eller som utgör grunden för bonusberäkningar normalt sett är licenspliktigt. All programvara som kan påverka den rättvisa utgången i ett spel omfattas också, t.ex. program som accepterar och registrerar speltransaktioner, avgör resultatet, beräknar och tilldelar vinster till kundens konto. Programvara som är allmänt utvecklad för tillhörande aktiviteter som resultatanalys, affiliates samt kundhantering och förvaltning omfattas inte av licenskravet. Från tillämpningsområdet undantas vidare programvara som används av företag som inte ägnar sig åt spelrelaterad verksamhet eller som används av spelföretag, men som utgör delar av den allmänna IT-strukturen eller av affärsapplikationer är inte att se som spelprogramvara.
Övervägandena finns i kap. 16.
2 § Spelprogramvara för onlinespel som används av spelföretag måste
ha varit tillverkad av någon som har licens enligt 1 §. Sådan programvara måste också tillhandahållas av någon som har licens för detta. Den får endast installeras eller förändras av den som har en sådan licens.
Paragrafen innebär ett krav på att spelprogramvara för onlinespel måste ha tillverkats och tillhandahållits till ett spelföretag av någon som har licens för det. Sådan spelprogramvara får endast installeras eller förändras av den som har en sådan licens.
Övervägandena finns i avsnitt 16.1.4 under rubriken Endast licensierad programvara får användas.
3 § Den som har licens enligt 1 § får inte tillverka, tillhandahålla, in-
stallera eller ändra spelprogramvara till någon som tillåter spel från Sverige utan att ha licens för detta.
I paragrafen uppställs ett krav på den som har licens enligt 1 § att inte tillverka, tillhandahålla, installera eller ändra spelprogramvara till någon som tillåter spel från Sverige utan att ha licens för det.
Författningskommentar SOU 2017:30
428
Övervägandena finns i avsnitt 16.1.4 under rubriken Krav på licenshavare för programvara.
Licens för tillverkning av penning- och värdeautomater
4 § Penning- och värdeautomater får tillverkas bara av den som har
licens för detta.
I och med ikraftträdandet av spellagen införs ett krav på licens för den som tillverkar penning- och värdeautomater. Förevarande paragraf anger detta licenskrav.
Övervägandena finns i avsnitt 16.2.1.
5 § Licens enligt 4 § kan ges till den som avser att ha yrkesmässig be-
fattning med sådana automater och som uppfyller kraven i 3 kap. 3–8 §§, med undantag av kravet på kapitalstyrka i 3 kap. 7 §.
I paragrafen anges vad som krävs för att få en licens för att tillverka penning- och värdeautomater. En sådan licens kan ges till den som avser att ha yrkesmässig befattning med sådana automater. I övrigt ska de krav som anges i 3 kap. 3–8 §§ uppfyllas, med undantag för vad som sägs om kapitalstyrka i 3 kap. 7 §.
Övervägandena finns i avsnitt 16.2.1.
Licens för innehav av penning-, värde- och varuspelsautomater
6 § Penning-, värde- och varuspelsautomater får innehas bara av den
som har licens för detta.
Automater som anges i första stycket får dock innehas utan licens av
1. den som har licens att anordna spel på automater enligt denna lag,
2. den som har licens att tillverka automater enligt 4 §,
3. automatinnehavares dödsbo under en tid av längst ett år från dödsfallet,
4. automatinnehavares konkursbo längst intill dess konkursen har avslutats, eller
5. den som har fått sin licens att inneha automaten återkallad, till dess att tre månader har förflutit från det att beslutet om återkallelsen vann laga kraft.
SOU 2017:30 Författningskommentar
429
Paragrafen motsvarar i huvudsak 28 § lotterilagen, se prop. 1993/94:182 s. 73 f. När det gäller de undantag från licenskravet som framgår av andra stycket är punkten 2, som är föranledd av bestämmelsen i 4 §, ny i förhållande till 28 § lotterilagen.
Övervägandena finns i avsnitt 16.2.2.
7 § Licens enligt 6 § kan ges till den som har yrkesmässig befattning
med sådana automater och som uppfyller kraven i 3 kap. 3–8 §§, förutom kravet på kapitalstyrka i 3 kap. 7 §.
Om det finns särskilda skäl får innehavslicens också ges för musei- eller annan samlarverksamhet.
I paragrafen, som delvis är en kodifiering av vad som uttalas i förarbetena till lotterilagen (se prop. 1993/94:182 s. 73), anges vad som krävs för en licens enligt 6 §.
Införsel
8 § Införsel till landet av penning- och värdeautomater är tillåten en-
dast för den som har rätt att enligt 6 § inneha sådan automat.
Paragrafen motsvarar 29 § lotterilagen.
9 § I fråga om rätten att hantera oförtullade penningautomater, värde-
automater och varuspelsautomater gäller lagen ( 1973:980 ) om transport, förvaring och förstöring av införselreglerade varor, m.m.
Paragrafen motsvarar 30 § lotterilagen.
12 kap. Spelombud
1 § Med ombud avses den som säljer spel, tar emot insatser eller för-
medlar vinster åt någon som har licens enligt denna lag.
Paragrafen motsvarar 2015 års penningtvättsutrednings förslag till 48 b § tredje stycket lotterilagen, se SOU 2016:8 s. 380. I paragrafen anges vad som avses med ombud.
Övervägandena finns i avsnitt 16.13.
Författningskommentar SOU 2017:30
430
2 § Sådan verksamhet som anges i 1 § får inte bedrivas på platser där
det finns ett serveringstillstånd enligt alkohollagen (2010:1622) . Detta gäller dock inte för spel på värdeautomater och spel på trav- och galoppbanor.
Av paragrafen framgår att verksamhet som bedrivs genom spelombud inte får utövas på platser där det finns ett serveringstillstånd. Ett undantag gäller för spel på värdeautomater och spel på trav- och galoppbanor.
Övervägandena finns i avsnitt 16.13.
3 § För att ett spelföretag som omfattas av reglerna i lagen ( 2017:000 )
om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ska få tillhandahålla spel genom ombud, måste ombudet vara registrerat hos Spelmyndigheten. Anordnaren ska anmäla ombudet för registrering.
Anmälan ska innehålla
1. ombudets namn, adress samt personnummer, organisationsnummer eller motsvarande,
2. om ombudet är en juridisk person, dessutom namn, personnummer eller motsvarande samt adress för de som ingår i ombudets styrelse, är verkställande direktör eller på motsvarande sätt företräder ombudet, och
3. uppgifter som visar att de personerna som avses i 2 är lämpliga för en sådan uppgift eller, om ombudet är en fysisk person, att han eller hon är lämplig att tillhandahålla spel.
Paragrafen motsvarar 2015 års penningtvättsutrednings förslag till 48 b § första och andra stycket lotterilagen, se SOU 2016:8 s. 380.
Övervägandena finns i avsnitt 16.13.
4 § När spelföretaget får kännedom om att förändringar har skett i
förhållande till det som har anmälts enligt 3 § ska spelföretaget så snart det är praktiskt möjligt anmäla förändringen till Spelmyndigheten.
Paragrafen, som motsvarar 2015 års penningtvättsutrednings förslag till 48 c § lotterilagen, anger att ett spelföretag ska anmäla till Spelmyndigheten när förändringar har skett i förhållande till vad som anmälts till myndigheten om spelombud, se SOU 2016:8 s. 381. En sådan anmälan ska ske så snart det är praktiskt möjligt.
Övervägande finns i avsnitt 16.13.
SOU 2017:30 Författningskommentar
431
5 § Om anmälan uppfyller kraven i 3 § ska Spelmyndigheten registrera
ombudet i ett särskilt register.
Paragrafen motsvarar 2015 års penningtvättsutrednings förslag till 48 d § första stycket lotterilagen, se SOU 2016:8 s. 381.
Övervägandena finns i avsnitt 16.13.
6 § Om spelföretaget begär det eller ombudet inte längre bedöms vara
lämpligt ska Spelmyndigheten upphäva registreringen.
I paragrafen, som motsvarar 2015 års penningtvättsutrednings förslag till 48 d § tredje stycket lotterilagen, se SOU 2016:8 s. 381.
Övervägande finns i avsnitt 16.13.
13 kap. Registrering av spelare
1 § Ett spelföretag ska registrera den som vill delta i spel. Endast fysiska
personer som är bosatta eller stadigvarande vistas i Sverige får registreras som onlinespelskunder.
Genom paragrafen införs ett registreringskrav som innebär att ett spelföretag ska registrera den som vill delta i spel. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, kan dock meddela undantag från registreringskravet för vissa spelformer vilket följer av 23 kap. 10 §.
Det är bara fysiska personer som kan registreras för spel. För onlinespel gäller att endast den som är bosatt eller stadigvarande vistas i Sverige får registreras som spelkund. Att vara bosatt i Sverige har här samma betydelse som i 3 § folkbokföringslagen (1991:481). Stadigvarande vistelse har samma betydelse som i 3 kap. 3 § 2 inkomstskattelagen (1999:1229). Med stadigvarande vistelse avses en sammahängande vistelse på sex månader eller mer. En förutsättning är att dygnsvilan är i Sverige. Vistelsen räknas som stadigvarande bara om den är sammanhängande, dvs. utan annat än tillfälliga avbrott (se prop. 2004/05:19 s. 30).
Övervägandena finns i avsnitt 17.1.
Författningskommentar SOU 2017:30
432
2 § Vid registreringen ska spelkunden uppge namn, adress och person-
nummer eller motsvarande.
Spelföretaget ska kontrollera spelkundens identitet på ett betryggande sätt genom en tillförlitlig elektronisk identifiering eller motsvarande. En sådan kontroll kan också ske genom att spelkunden befinner sig på samma plats som spelföretaget eller dess ombud och spelkundens identitet där kontrolleras genom uppvisande av identitetshandlingar.
Vill spelkunden ändra registrerade uppgifter ska identifiering ske på det sätt som anges i andra stycket.
Enligt paragrafens första stycke ska en spelkund vid registreringen uppge namn, adress, personnummer eller motsvarande uppgift, t.ex. samordningsnummer eller data om när personen är född.
I andra stycket anges att spelföretaget ska kontrollera spelkundens identitet på ett betryggande sätt. Det ska ske genom en tillförlitlig elektronisk identifiering eller motsvarande. Detta innebär att en identifiering i första hand ska ske genom e-legitimation, t.ex. Mobilt BankID. Av bestämmelsen framgår också att identifiering kan ske på motsvarande sätt. Med detta menas exempelvis att spelkunden ger in en kopia på identitetshandlingar till spelföretaget. En identitetskontroll kan också ske genom ett fysiskt möte mellan spelkunden och spelföretaget eller dess ombud då spelkunden visar upp identitetshandlingar.
Enligt det tredje stycket ska spelkunden identifiera sig på så sätt som anges i andra stycket om denne vill ändra sina registrerade uppgifter på något sätt.
Övervägandena finns i avsnitt 17.1.
3 § En spelare som köper lotter för viss tid (prenumerationslotteri) ska
registreras med namn, adress och personnummer eller motsvarande. Krav på identifiering enligt 2 § krävs dock inte.
I paragrafen anges vilka uppgifter som ska registreras när det gäller prenumerationslotterier. I ett sådant fall ska spelkundens namn, adress och personnummer eller motsvarande registreras. Av bestämmelsen framgår vidare att det vid ett sådant köp görs ett undantag från identifieringskravet i 2 §.
Övervägandena finns i avsnitt 17.1.
SOU 2017:30 Författningskommentar
433
4 § Spel får inte ske förrän spelkundens identitet fastställts, om inte de
förutsättningar om tillfälliga spelkonton som anges i 14 kap. 4 § föreligger.
Ett spelföretag ska fastställa en spelkunds identitet senast i samband med att den första utbetalningen till spelkunden görs.
Spel får inte ske förrän spelföretaget har kontrollerat att spelaren inte stängt av sig enligt 15 kap. 7 eller 8 §.
Enligt första stycket får en spelkund inte börja spela förrän dennes identitet har fastställts av spelföretaget. Ett undantag gäller dock för s.k. tillfälliga spelkonton, se 14 kap. 4 §.
I det andra stycket anges att spelkundens identitet ska fastställas senast i samband med att den första utbetalningen görs.
Av det tredje stycket framgår att spel inte får ske förrän spelföretaget har kontrollerat att spelaren inte har stängt av sig från spel, antingen hos spelföretaget eller genom att anmäla sig till Spelmyndighetens register för självavstängning.
Övervägandena finns i avsnitt 17.1.
5 § Deltagande i onlinespel får inte medges innan spelkunden accepte-
rat användarvillkor och spelregler.
Enligt paragrafen får inte deltagande i onlinespel medges innan spelkunden har accepterat användarvillkor och spelregler.
Övervägandena finns i avsnitt 17.1.
14 kap. Spelkonton
1 § Ett spelföretag med licens till onlinespel ska, med undantag för så-
dant spel som anges i 13 kap. 3 §, till varje registrerad spelare upprätta ett spelkonto. En spelkund får bara ha ett aktivt spelkonto.
Av paragrafen framgår att ett spelföretag ska för onlinespel till varje registrerad spelare upprätta ett spelkonto. Ett undantag ska dock gälla för prenumerationslotterier. I bestämmelsen anges vidare att en spelkund endast får ha ett aktivt spelkonto hos ett spelföretag.
Övervägandena finns i avsnitt 17.2.
Författningskommentar SOU 2017:30
434
2 § När en registrerad spelkund loggar in på sitt spelkonto ska spelföre-
taget identifiera kunden på ett betryggande sätt.
Enligt paragrafen ska spelföretaget identifiera en spelkund på ett betryggande sätt när kunden loggar in på sitt spelkonto. Vid inloggningen kan t.ex. e-legitimation användas. Det kan vidare ske genom att spelkunden antingen väljer, eller av spelföretaget tilldelas, ett lösenord.
Övervägandena finns i avsnitt 17.2.
3 § Alla ekonomiska transaktioner till och från spelkontot ska registre-
ras. Spelföretaget ska ge spelkunden tillgång till information om spelkontots saldo, spelhistorik inklusive insatser, vinster och förluster, in- och utbetalningar samt övriga transaktioner. Sådan information ska vara tillgänglig för spelaren på spelkontot i minst 90 dagar.
På begäran av spelkunden ska spelföretaget ge ut ett kontoutdrag för spelkontot som utvisar alla transaktioner som skett på kontot de senaste tolv månaderna.
Paragrafen anger att ekonomiska transaktioner till och från spelkontot ska registreras och behandlar i övrigt vilken information om spelkontot som ska vara tillgänglig för spelkunden.
Övervägandena finns i avsnitt 17.2.
4 § Innan spelföretaget har kontrollerat de uppgifter som spelaren ska
ange enligt 13 kap. 2 § kan ett tillfälligt spelkonto öppnas för spelaren.
Spelföretaget ska genast stänga ett tillfälligt spelkonto om det visar sig att spelaren har angett felaktig information vid registreringen. Detsamma ska gälla om spelaren inte på uppmaning av spelföretaget inom viss tid kompletterar eller ger in dokumentation för att styrka de uppgifter som lämnats vid registreringen.
Utbetalningar till spelaren får inte göras från ett tillfälligt spelkonto. Ett tillfälligt spelkonto får inte upprättas till en spelare som finns i registret för självavstängning enligt 15 kap. 8 §.
Paragrafen behandlar s.k. tillfälliga spelkonton. Ett spelföretag har genom första stycket möjlighet att öppna ett tillfälligt spelkonto till en spelkund innan spelföretaget genomfört en identitetskontroll av kunden.
SOU 2017:30 Författningskommentar
435
I andra stycket anges under vilka förutsättningar som ett spelföretag genast ska stänga ett tillfälligt spelkonto. Så ska ske om det visar sig att spelkunden angett felaktiga uppgifter om sig själv vid registreringen. Detsamma ska gälla om spelaren inte efter uppmaning från spelföretaget inom viss tid kompletterar eller ger in dokumentation för att styrka de uppgifter som först lämnats.
Det tredje stycket anger att utbetalningar inte får göras från ett tillfälligt spelkonto. Det beror på att spelföretaget när det gäller tillfälliga spelkonton inte säkert vet vem personen är som innehar kontot.
Enligt fjärde stycket får ett tillfälligt spelkonto inte upprättas till en spelare som finns upptagen i Spelmyndighetens register för självavstängning.
Övervägandena finns i avsnitt 17.2.1.
5 § Ett spelföretag får bara ta emot betalningar till ett spelkonto från
en betaltjänstleverantör enligt lagen ( 2010:751 ) om betaltjänster.
Vid onlinespel får ett spelföretag inte ta emot kontanter som betalningsmedel.
Paragrafen anger vissa regler när det gäller betalningar till ett spelkonto.
Enligt första stycket får ett spelföretag bara ta emot betalningar till ett spelkonto från en betaltjänstleverantör enligt lagen (2010:751) om betaltjänster, (se 1 kap. 3 §).
Av andra stycket framgår att ett spelföretag inte får ta emot kontanter som betalningsmedel vid onlinespel.
Övervägandena finns i avsnitt 17.2.
6 § Ett belopp som betalas in av en spelare till ett spelkonto ska kredi-
teras så snart spelföretaget har mottagit beloppet.
Vinster ska krediteras omedelbart på ett spelkonto.
Paragrafen behandlar regler om när belopp som betalas in och vinster ska krediteras.
Övervägandena finns i avsnitt 17.2.
Författningskommentar SOU 2017:30
436
7 § Ett spelföretag får inte tillåta överföringar av pengar, spelpolletter
eller liknande mellan spelkonton.
Paragrafen innehåller ett förbud att överföra pengar mellan spelkonton. Förbudet omfattar även spelpolletter eller liknande.
Övervägandena finns i avsnitt 17.2.
8 § De medel som en spelare har innestående på ett spelkonto ska hållas
avskilda från spelföretagets egna medel. Medel som en spelare har innestående på ett spelkonto ska inte kunna användas som täckning för krav mot spelföretaget.
Spelföretaget ska i sina allmänna villkor tydligt ange hur spelarnas pengar är skyddade i händelse av att spelföretaget hamnar på ekonomiskt obestånd.
Paragrafen behandlar grundläggande regler till skydd för spelkunders pengar.
Det första stycket avser att skydda spelarnas medel vid händelse av en konkurs.
Andra stycket innehåller en informationsplikt. Enligt den måste
ett spelföretag tydligt i sina allmänna villkor ange vilket skydd spelarnas pengar har vid händelse av att spelföretaget hamnar på ekonomiskt obestånd.
Övervägandena finns i avsnitt 17.3.
9 § När ett spelkonto avslutas ska spelföretaget betala ut tillgodohavan-
det på spelkontot till spelkunden så snabbt som möjligt och senast inom fem vardagar efter att kontot har avslutats. Utbetalning av spelkontots tillgodohavande ska dock inte göras om de förutsättningar som anges i andra stycket föreligger.
Spelföretaget ska endast betala tillbaka vad som återstår av de insättningar som spelkunden har gjort om spelkontot avslutas på grund av att
1. spelkunden angett felaktiga uppgifter om sig själv, eller
2. spelkunden stängts av från spel på grund av misskötsamhet. I de fall som anges i andra stycket ska eventuella vinster behållas av spelföretaget.
SOU 2017:30 Författningskommentar
437
Paragrafen innehåller bestämmelser som ska tillämpas när ett spelkonto avslutas.
Huvudregeln framgår av första stycket som anger att spelföretaget så snabbt som möjligt och senast inom fem vardagar efter att kontot har avslutats ska betala ut tillgodohavandet på spelkontot till kunden.
Enligt andra stycket ska spelföretaget dock endast betala tillbaka vad som återstår av de insättningar som spelkunden har gjort om spelkontot avslutas p.g.a. att spelkunden antingen har angett felaktiga uppgifter om sig själv eller stängts av från spel p.g.a. misskötsamhet.
Tredje stycket är ett förtydligande av vad som sägs i andra stycket
och anger att i sådana fall ska eventuella vinster behållas av spelföretaget.
Övervägandena finns i avsnitt 17.2.2.
10 § Om ett spelföretag beslutat att avsluta ett spelkonto ska spelkun-
den informeras skriftligen om beslutet och grunderna för det. En kopia av beslutet ska ges in till Spelmyndigheten.
Paragrafen anger att ett spelföretag som beslutat att avsluta ett spelkonto måste informera spelkunden skriftligen om beslutet och grunderna för det. Spelmyndigheten ska underrättas om beslutet genom att en kopia av det ska ges in till myndigheten.
Övervägandena finns i avsnitt 17.2.2.
11 § Det är inte tillåtet för spelföretaget att ta ut en avgift för att spel-
kontot avslutas.
Enligt paragrafen får inte ett spelföretag ta ut en avgift för att avsluta ett spelkonto.
Övervägandena finns i avsnitt 17.2.2.
15 kap. Spelansvar
1 § Ett spelföretag har en långtgående skyldighet att iaktta försiktighet
för att skydda spelarna mot överdrivet spelande och för att hjälpa spelare att minska sitt spelande när det finns anledning till det (omsorgsplikt). Ett spelföretag ska skriftligen i en handlingsplan redovisa hur denna omsorgsplikt ska genomföras.
Författningskommentar SOU 2017:30
438
I paragrafen behandlas ett spelföretags omsorgsplikt när det gäller att skydda spelarna mot överdrivet spelande. Spelföretagen har också en skyldighet att hjälpa spelarna att minska sitt spelande när det finns anledning till det. För detta finns det olika handlingsalternativ.
Begreppet omsorgsplikt är dynamiskt. En precisering kan hjälpa konsumenten/spelaren att veta vad som gäller. Därför bör det i vissa avseenden i föreskrifter konkretiseras vad omsorgsplikten närmre innebär. Samtidigt bör de krav som ska ställas rörande omsorgsplikten kunna utvecklas och förändras från tid till annan. Innehållet i omsorgsplikten bör därför som huvudregel inte detaljeras i lag eller andra föreskrifter. Vad som ligger i omsorgsplikten kommer således i stor omfattning att bestämmas genom avgöranden från Spelmyndigheten och domstolarna.
Handlingsplanen ska ges in tillsammans med ansökan om licens till Spelmyndigheten.
Övervägandena finns i avsnitt 18.6.1.
2 § Ett spelföretag får inte tillåta någon som är under 18 år att delta i
spelet. Detsamma ska gälla den som är ombud för spelföretaget.
Den som är under 20 år får inte ges tillträde till ett landbaserat kasino i därför avsedd lokal. Den som inte är känd eller inte legitimerar sig får inte heller ges tillträde till ett kasino.
Åldersgräns ska inte gälla för registreringslotterier eller spel som inte kräver licens eller registrering.
I paragrafen behandlas åldersgränser för att få delta i spel. Bestämmelsen motsvarar i sak 35 § första och andra stycket lotterilagen och 4 § kasinolagen, se prop. 2016/17:8 s. 44 f. och prop. 1998/99:80 s. 55.
Övervägandena finns i avsnitt 18.6.5.
3 § Spel som säljs till konsumenter ska tillhandahållas på ett sådant sätt
att det går att kontrollera köparens ålder. Åldersgränsen för ett spel ska tydligt anges på platser där försäljning av spelet sker.
Självklart får spel inte tillhandahållas på ett sådant sätt att det inte går att kontrollera spelarens ålder. En regel om att spelföretaget och dess ombud ska se till att en sådan kontroll kan göras införs därför. Paragrafens andra mening har delvis sin motsvarighet i 35 § tredje
SOU 2017:30 Författningskommentar
439
stycket lotterilagen (se prop. 2016/17:8 s. 45).
Övervägandena finns i avsnitt 18.6.5.
Särskilda bestämmelser för anställda
4 § Varje spelföretag ska ha rutiner som anger vilka anställda och upp-
dragstagare som inte får delta i spelföretagets spel.
En grundläggande förutsättning för att spelföretaget ska kunna uppfylla sin omsorgsplikt är att spelföretaget inte har några oegentliga intressen i sina egna spel. Utredningen föreslår därför att varje spelföretag ska ha rutiner som anger vilka anställda och uppdragstagare som inte får delta i spelföretagets spel.
Övervägandena finns i avsnitt 18.6.4.
5 § Ett spelföretag ska se till att anställda vid ett landbaserat kasino i
därför avsedd lokal inte tar emot dricks. Förbudet att ta emot dricks omfattar inte anställda i spelföretagets restaurangverksamhet.
Paragrafen innebär en kodifiering av vad som uttalas i förarbetena till kasinolagen (se prop. 1998/99:80 s. 38) och nu gällande villkor till regeringens beslut att till AB Svenska Spel eller ett helägt dotterbolag ge tillstånd att anordna kasinospel enligt kasinolagen.
Övervägandena finns i avsnitt 18.6.4.
Kreditspel
6 § Det är inte tillåtet för ett spelföretag att erbjuda eller lämna kredit
för insatser i spelet. Detsamma gäller för den som är ombud för spelföretaget.
Köp av lotter för viss tid mot faktura ska inte ses som kredit enligt första stycket.
Paragrafen innehåller ett kreditförbud.
Första stycket motsvarar 37 § första stycket lotterilagen, se prop.
1993/94:182 s. 77 och prop. 2001/02:153 s. 31.
I 37 § andra stycket lotterilagen angavs att undantag från kreditförbudet fick göras om det förelåg synnerliga skäl. I andra stycket
Författningskommentar SOU 2017:30
440
anges nu i stället att köp av lotter för viss tid mot faktura inte ska ses som kredit. Sådana lotter ska alltså undantas från kreditförbudet.
Övervägandena finns i avsnitt 18.6.6.
Självavstängning
7 § Spelföretag med licens enligt 4–7 kap. ska se till att registrerade
deltagare i spel har möjlighet att stänga av sig från spel under viss tid, eller tills vidare. Avstängning tills vidare får hävas först efter tolv månader.
Spelföretag som tillhandahåller eller anordnar kasinospel online, bingo online och spel på datorsimulerade automater online ska på sin webbplats även erbjuda spelaren en möjlighet att göra en omedelbar avstängning som är gällande i 24 timmar (panikknapp). Denna panikknapp ska placeras väl synlig och vara åtkomlig från alla sidor på webbplatsen där kunden kan spela och på sidor där det finns uppgifter om kundkontot och spelansvar.
Paragrafen ålägger spelföretag att se till att en deltagare i spel har möjlighet att stänga av sig från spel från det aktuella spelföretaget.
Det gäller enligt första stycket för sådana spelföretag som har en licens enligt 4–7 kap. spellagen avseende de spelare som är registrerade. Spelaren ska här ha möjlighet att stänga av sig från spel under viss tid eller tills vidare. Om spelaren har stängt av sig tills vidare får avstängningen hävas först efter tolv månader.
Enligt det andra stycket ska spelföretag som tillhandahåller eller anordnar kasinospel online, bingo online och datorsimulerade automater online erbjuda spelaren en panikknapp. Panikknappen innebär att spelaren med omedelbar verkan kan stänga av sig från sådant spel. Avstängningen ska vara gällande i 24 timmar. Panikknappen ska vara lätt att hitta och därför placeras väl synlig samt vara åtkomlig från alla sidor på webbplatsen där kunden kan spela och från sidor där det finns uppgifter om kundkontot och spelansvar.
Övervägandena finns i avsnitt 19.3.3.
8 § Spelmyndigheten ska föra ett register över spelare som tillfälligt
eller permanent vill stänga av sig för spel som kräver registrering hos alla spelföretag. En spelare kan bli uppförd i registret på Spelmyndig-
SOU 2017:30 Författningskommentar
441
hetens webbplats. Spelaren ska lämna sitt uttryckliga samtycke till att bli registrerad.
Medan 7 § gäller för enskilda spelföretag behandlar förevarande paragraf det nationella självavstängningsregistret. Detta register hanteras av Spelmyndigheten som ska registrera spelare som tillfälligt eller permanent vill stänga av sig för spel hos alla spelföretag. Självavstängningsregistret gäller sådana spel som kräver registrering. Som framgår av definitionen av 2 kap. 2 § avses med spelföretag den fysiska eller juridiska person som har licens att tillhandahålla eller anordna spel enligt spellagen. Det är således inte möjligt att stänga av sig från andra aktörer än just de som har en licens. Anmälan till registret görs på Spelmyndighetens webbplats. För att bli uppförd i registret krävs att spelaren lämnar sitt uttryckliga samtycke.
Övervägandena finns i avsnitt 19.4.
Marknadsföring
9 § Vid marknadsföring av spel till konsumenter ska måttfullhet iakttas.
Vid bedömningen av om marknadsföringen är måttfull ska särskilt beaktas att marknadsföringen
1. på ett korrekt och balanserat sätt presenterar chanserna att vinna så att de inte skapar intrycket av att chanserna att vinna är större än de faktiskt är,
2. inte förmedlar bilden av spel som socialt attraktivt,
3. inte riktar sig särskilt till barn eller ungdomar som inte har fyllt 18 år,
4. inte sker genom att använda välkända personer där det antyds att personernas deltagande i spel har bidragit till deras framgång,
5. inte förmedlar intrycket av att deltagande i spel är en lösning på ekonomiska problem eller kan förbättra spelarens sociala ställning, och
6. inte förmedlar bilden av att ett erbjudande om spel är gratis, fritt eller liknande om så inte är fallet.
Paragrafen bygger på 47 a § första stycket lotterilagen, se prop. 2016/17:8 s. 46, och anger att vid marknadsföring av spel till konsumenter ska måttfullhet iakttas. Till skillnad från 47 a § första stycket lotterilagen anges uttryckligen i paragrafen i sex punkter
Författningskommentar SOU 2017:30
442
vad som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om marknadsföringen är måttfull.
Enligt punkt 1 ska det särskilt beaktas om marknadsföringen på ett korrekt och balanserat sätt presenterar chanserna att vinna så att de inte skapar intrycket av att chanserna att vinna är större än de faktiskt är. Punkten motsvarar innehållsmässigt punkt 41 a i Europeiska kommissionens rekommendation om konsumentskydd i samband med onlinespel.
Punkt 2 motsvarar delvis punkt 41 d i Europeiska kommissionens
rekommendation om konsumentskydd i samband med onlinespel.
Punkt 3 motsvarar 47 a § andra stycket lotterilagen, se prop.
2016/17:8 s. 46 f.
Punkt 4 motsvarar delvis punkt 41 d i Europeiska kommissionens
rekommendation om konsumentskydd i samband med onlinespel.
Punkt 5 motsvarar innehållsmässigt punkt 41 e och f i Euro-
peiska kommissionens rekommendation om konsumentskydd i samband med onlinespel.
Enligt punkt 6 ska det särskilt beaktas om marknadsföringen förmedlar bilden av att ett erbjudande om spel är gratis, fritt eller liknande om så inte är fallet. Denna punkt innebär att det är i strid med måttfull marknadsföring att exempelvis ange att ett erbjudande är gratis samtidigt som det innebär att spelaren själv måste satsa pengar eller göra någon annan motprestation (t.ex. att lämna person- eller kontaktuppgifter) för att kunna ta del av det.
Övervägandena finns i avsnitt 21.15.2.
10 § Marknadsföring som strider mot 9 § ska vid tillämpningen av 5,
23 och 26 §§ marknadsföringslagen (2008:486) anses som otillbörlig mot konsumenter.
Paragrafen motsvarar 47 b § lotterilagen, se prop. 2016/17:8 s. 47.
Övervägandena finns i avsnitt 21.15.2.
11 § Marknadsföring får inte riktas direkt till spelkunder som har stängt
av sig på egen begäran eller blivit avstängda av ett spelföretag enligt 7 och 8 §§.
Marknadsföring får endast riktas direkt till en spelkund som sagt upp sitt spelkonto om spelkunden i samband med uppsägningen aktivt godkänt det.
SOU 2017:30 Författningskommentar
443
Paragrafen behandlar direktadresserad reklam.
Sådan marknadsföring får enligt första stycket inte riktas direkt till spelkunder som har stängt av sig på egen begäran eller blivit avstängda av spelföretaget.
I andra stycket anges att marknadsföring får riktas direkt till en spelkund som sagt upp sitt spelkonto om denne i samband med uppsägningen aktivt godkänt det. Det krävs således en aktiv handling från spelkundens sida för att ett spelföretag ska ha rätt att skicka direktadresserad reklam till denne efter att spelkontot har sagts upp.
Övervägandena finns i avsnitt 21.15.6.
12 § Ett spelföretag ska säkerställa att kommersiella meddelanden om
spel innehåller tydlig information om lägsta ålder för att få spela.
På platser där spel bedrivs och i samband med kommersiella meddelanden om spel, med undantag för sådana meddelanden i radio, ska spelföretaget säkerställa att kontaktuppgifter anges till en organisation som tillhandahåller information om och stöd i samband med spelproblem. Kontaktuppgifterna ska vara tydliga och läsbara.
I förhållande till nu gällande lotterilag utvidgas i första stycket skyldigheten att tydligt ange åldersgräns på spelplatser till att omfatta också kommersiella meddelanden.
Det införs även i andra stycket en skyldighet för spelföretag att säkerställa att kontaktuppgifter anges till en organisation som tillhandahåller information om och stöd i samband med spelproblem på platser där spelföretag erbjuder spel och i samband med kommersiella meddelanden om spelen, med undantag för sådana meddelanden i radio. Kontaktuppgifterna ska vara tydliga och läsbara.
Sponsring
13 § När ett spelföretag ingår avtal om sponsring ska spelföretaget säker-
ställa att dess logotyper, spelprodukter eller speltjänster inte förekommer på kommersiella varor som är avsedda att användas eller bäras av personer under 18 år.
Författningskommentar SOU 2017:30
444
Att barn eller ungdomar som inte har fyllt 18 år används som ”reklampelare” för spelföretag kan starkt ifrågasättas. När ett spelföretag ingår avtal om sponsring ska därför spelföretaget säkerställa att dess logotyper, spelprodukter eller speltjänster inte förekommer på kommersiella varor som är avsedda att användas eller bäras av personer under 18 år.
Övervägandena finns i avsnitt 21.15.5.
Bonusar m.m.
14 § Ett spelföretag som erbjuder en spelare en bonus för att delta i spel,
ska på ett klart och tydligt sätt samtidigt informera spelaren om villkor och regler gäller för bonusen. Där spelaren tar del av erbjudandet ska alla villkor och regler vara lätt åtkomliga. Utbetalning av bonus ska ske så snart det är möjligt efter det att villkoren har uppfyllts.
Bonus till en enskild spelare får inte vara beroende av andra villkor än de som under samma förutsättningar erbjuds andra spelare som spelar samma spel.
En spelare ska ha minst 60 dagar på sig att uppfylla eventuella villkor som har knutits till utbetalning av en bonus.
I paragrafen regleras tillhandahållande av bonusar.
I första stycket ställs ett informationskrav upp. Ett spelföretag som erbjuder en spelare en bonus för att delta i spel ska på ett klart och tydligt sätt informera spelaren om alla villkor som gäller. Informationen ska lämnas i omedelbar anslutning till erbjudandet. All relevant information, t.ex. om det krävs något av spelaren för att anta bonuserbjudandet, ska framgå av informationen.
Det ska vara lätt för spelaren att ta till sig informationen vilket innebär att den inte får vara inbakad i långa och språkligt svårtillgängliga texter. Att informationen ska lämnas i direkt anslutning till erbjudandet innebär att alla villkor som huvudregel ska framgå direkt av erbjudandet. Beroende på i vilken typ av media som erbjudandet lämnas kan dock viss information lämnas på annat sätt. Ett exempel är radioreklam där tid och utrymme mer eller mindre omöjliggör att komplett information lämnas under reklamen. De mest nödvändiga villkoren måste dock framgå direkt. Ett förbehåll som innebär att kunden själv måste prestera något för att ta del av bonuserbjudandet måste alltid lämnas direkt. De övriga villkor som inte framgår
SOU 2017:30 Författningskommentar
445
direkt av erbjudandet ska vara lättåtkomliga. Gäller det exempelvis en webbannons är ett godtagbart sätt att det går att nå villkoren genom att klicka på en länk.
En utbetalning av en bonus ska ske så snart det är möjligt efter det att villkoren uppfyllts.
Av andra stycket framgår att bonus till en enskild spelare inte får vara beroende av andra villkor än de som erbjuds andra spelare som spelar samma spel. Bestämmelsen hindrar spelföretag att individanpassa ett bonuserbjudande.
I det tredje stycket anges en tidsgräns för en spelare att uppfylla eventuella villkor som knutits till ett bonuserbjudande. En spelare ska ha minst 60 dagar på sig att uppfylla sådana eventuella villkor.
Övervägandena finns i avsnitt 21.15.3.
15 § Spel ska utformas på ett sådant sätt att spelarna ges rättvisande
förväntningar på sina vinstchanser. Det är inte tillåtet att särskilt utforma eller programmera spelen så att det ser ut som att spelaren är nära att vinna när så inte är fallet.
Vid gratisspel, provspel eller liknande ska vinstchansen framställas på ett korrekt och balanserat sätt. Ett sådant spel får inte ha ett annat slumpmässigt utfall än motsvarande spel med insatser.
Det är viktigt att spelen utformas på ett sådant sätt att spelarna ges rättvisande förväntningar på sina vinstchanser. Det bör därför t.ex. inte vara tillåtet att särskilt utforma eller programmera spelen så att spelaren ges en illusion av att vara nära att vinna när så inte är fallet.
Det är inte ovanligt att vinstmöjligheterna i gratisspel och liknande är större än i spel med insatser. Detta för att få spelarna att gå över till spel med insatser. Om spelarna ska attraheras på detta sätt måste förutsättningarna vara tydliga och transparenta. Det ska därför inte vara tillåtet för ett spelföretag att i gratisspel m.m. ha ett annat slumpmässigt utfall än motsvarande spel med insats.
Övervägandena finns i avsnitt 21.15.3.
Författningskommentar SOU 2017:30
446
Informationsskyldighet
16 § Ett spelföretag ska hålla all relevant information om spelet, in-
klusive spelets vinstmöjligheter och regler, lättillgänglig för spelare och myndigheter. Denna information ska vara på svenska språket.
För att säkerställa en sund och säker spelmarknad, där ett stort ansvarstagande är en förutsättning för att få anordna spel bör spelföretag ha ett ansvar att t.ex. informera om hur spelet fungerar och om spelets förutsättningar, ge information om dess risker samt informera om rådgivning när det gäller problemspelande.
Var informationen återfinns måste anpassas till vilket gränssnitt anordnaren använder sig av (landbaserat spel eller onlinespel). Denna information ska vara tydlig och tillgänglig för spelaren. Exakt vilken information som anordnaren ska tillhandahålla fastställs inte i den nya spellagen utan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få meddela föreskrifter om detta.
Övervägandena återfinns i 18.6.7.
Insatser och vissa gränser
17 § Vid spel ska spelaren aktivt ange och bekräfta sin insats.
Bestämmelsen hindrar att spelföretagen inte tillåter spelaren att själv aktivt ange och bekräfta sin insats.
Övervägandena finns i avsnitt 18.6.8.
18 § Vid onlinespel enligt 4–7 kap. är det obligatoriskt för spelaren att
ange hur stora insättningar som kan göras per dag, vecka och månad. Vid spel på värdeautomater enligt 4 kap. 8 och 9 §§ ska i stället en förlustgräns anges.
Vid alla onlinespel och vid spel på värdeautomater enligt 4 kap. 8 och 9 §§ ska spelaren också erbjudas möjligheten att begränsa sin inloggningstid.
Om spelaren vill ändra gjorda begränsningar för insättningar eller förluster ska ändringen gälla omedelbart om ändringen avser sänkning och tidigast efter 24 timmar om ändringen avser höjning. Har gränsen för insättningar eller förluster uppnåtts får nya medel tillföras spelarens konto först efter 24 timmar.
SOU 2017:30 Författningskommentar
447
I första stycket införs ett krav på att spelaren ska ange insättningsgränser och vid värdeautomatspel, förlustgränser. Enligt andra stycket ska spelaren erbjudas en möjlighet att begränsa sin inloggningstid. Av tredje stycket framgår vilka tidsgränser som gäller om spelaren vill ändra sina satta gränser.
Övervägandena finns i avsnitt 18.6.8.
Kundtjänst
19 § Ett spelföretag ska ha rutiner och bemanning för hantering av
klagomål och andra frågor rörande spelet.
Ett av spellagens syften är att spelen får ett högt konsumentskydd. Detta innebär att den information konsumenterna behöver ska vara lättillgänglig och tillförlitlig. Konsumenterna ska kunna framföra klagomål rörande spelen till såväl spelföretagen som tillsynsmyndigheten. Ett spelföretag ska därför se till att man har rutiner och bemanning för denna hantering.
Övervägandena finns i avsnitt 18.6.2.
Utbildning
20 § Ett spelföretag ska kontinuerligt utbilda ledning och personal,
såväl egen som extern, som arbetar med marknadsföring, spelövervakning, försäljning och kundtjänst. Utbildningen ska syfta till att skapa medvetenhet och förståelse för riskerna med spel och vilka faktorer som påverkar spelarens spelbeteende.
De personer hos spelföretaget som har till uppgift att föra direkta samtal med spelare i spelansvarsfrågor ska ha en särskild utbildning för detta, eller jämförbar dokumenterad erfarenhet av sådana samtal.
Spelföretaget ska föra en förteckning över den personal som genomgått utbildning enligt första stycket.
Paragrafen motsvarar i allt väsentligt 18 § i Lotteriinspektionens föreskrifter, LIFS 2014:2.
Av första stycket framgår att spelföretag ska utbilda viss personal i risker med spel och vilka faktorer som påverkar spelbeteende. I
andra stycket ställs särskilda krav på den personal som ska föra samtal
Författningskommentar SOU 2017:30
448
med spelföretagets kunder i spelansvarsfrågor. Det åligger även spelföretag enligt tredje stycket att föra en förteckning över vilken personal som genomgått utbildning.
Övervägandena finns i avsnitt 18.6.3.
21 § Det ankommer på spelföretaget att besluta om vilken modell för
kontakt med spelaren som ska användas i de fall problemspelande identifierats eller misstänks.
Paragrafen motsvarar i allt väsentligt 19 § i Lotteriinspektionens föreskrifter, LIFS 2014:2, med den betydelsefulla skillnaden att det inte längre är valfritt för spelföretaget att kontakta spelaren i de fall problemspelande identifieras eller misstänks.
Övervägandena finns i avsnitt 18.6.3.
22 § Utbildning enligt 20 § ska baseras på aktuell kunskap och forsk-
ning samt vara föremål för återkommande uppföljning.
Paragrafen motsvarar i allt väsentligt 20 § i Lotteriinspektionens föreskrifter, LIFS 2014:2.
Övervägandena finns i avsnitt 18.6.3.
Kontroll av spelbeteende
23 § Ett spelföretag ska på sin webbplats erbjuda ett verktyg (självtest)
för att deltagaren ska kunna bedöma sitt spelbeteende. Verktyget ska placeras väl synligt och vara åtkomligt från alla sidor på webbplatsen där kunden kan spela och sidor där det finns uppgifter om kundkontot och spelansvar.
Att spelaren ska ha tillgång till ett verktyg för att kunna göra ett självtest av sitt spelbeteende utgör ett väsentligt inslag för att spelföretaget ska kunna uppfylla sin omsorgsplikt. Självtesten är också ett led i de åtgärder som spelföretaget är skyldigt att vidta enligt 24 §.
Övervägandena finns i avsnitt 18.6.9.
SOU 2017:30 Författningskommentar
449
24 § Spelföretaget ska säkerställa att sociala och hälsomässiga skydds-
hänsyn tas, vilket omfattar att beakta och aktivt arbeta för att motverka problem med överdrivet spelande.
Om ett spelföretag är skyldigt att registrera spelare enligt 13 kap. 1 § ska det också följa sådana spelares spelbeteende för att motverka problem med överdrivet spelande.
Paragrafen är den mest centrala bestämmelsen för att spelföretaget ska kunna uppfylla sin omsorgsplikt enligt 15 kap. 1 §. Andra stycket ger spelföretaget, inte bara en möjlighet, utan också en skyldighet att följa registrerade spelares spelbeteende.
Övervägandena finns i avsnitt 18.6.1.
Kontrollrutiner
25 § Ett spelföretag ska ha rutiner för att upptäcka och motverka före-
komsten av gärningar som omfattas av 20 kap. 6 § om spelfusk och andra överträdelser av användarvillkoren och spelreglerna.
Spelföretaget ska även möjliggöra för spelare att omedelbart kunna rapportera om sådant som anges i första stycket.
Kravet på dessa rutiner syftar till att upprätthålla ett högt konsumentskydd.
Övervägandena finns i avsnitt 18.6.1.
16 kap. Tekniska krav
1 § Ett spelföretag ska uppfylla de tekniska krav på spelsystem, affärs-
system, dragningsutrustning, fysiska lotter och fysiska bingobrickor som regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, föreskriver. Detsamma gäller för de rutiner som ska tillämpas för spel- och affärssystem samt de uppgifter som finns i dessa system.
Paragrafen innehåller ett bemyndigande för regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter om tekniska krav på sådan utrustning som anges i bestämmelsen.
Övervägandena finns i kapitel 22.
Författningskommentar SOU 2017:30
450
2 § Spelsystemet ska vara placerat i Sverige.
Spelmyndigheten får meddela undantag från kravet i första stycket om spelföretaget
1. har tillåtelse att erbjuda spel i ett annat land där en offentlig myndighet övervakar spelföretagets spelutbud och denna myndighet har ingått avtal med Spelmyndigheten om tillsyn av spelföretagets utbud av spel i Sverige, eller
2. kan ge Spelmyndigheten möjlighet att genomföra en tillfredsställande kontroll av spelsystemet med hjälp av fjärråtkomst eller liknande.
I paragrafen behandlas placeringen av spelsystemet.
Enligt huvudregeln, som framgår av första stycket, ska spelsystemet vara placerat i Sverige. Med spelsystem avses enligt 2 kap. 3 § 13 elektroniska system som används av spelföretag eller för spelföretags räkning för antingen registrering, lagring, bearbetning, delning, överföring eller inhämtning av spel, kundinformation eller kundhistorik eller generering, överföring eller behandling av slumptal eller lagring eller behandling av utfall i spel. I begreppet inkluderas alla in- och utgångspunkter till systemet, liksom alla andra gränssnitt med affärssystem eller spelarens utrustning.
Av andra stycket framgår att Spelmyndigheten har möjlighet att meddela undantag från vad som sägs i första stycket i två situationer. Det gäller dels, enligt första punkten, om spelföretaget har tillåtelse att erbjuda spel i ett annat land där en offentlig myndighet övervakar spelföretagets spelutbud och denna myndighet har ingått avtal med Spelmyndigheten om tillsyn av spelföretagets utbud av spel i Sverige, dels, enligt den andra punkten, när Spelmyndigheten har möjlighet att genomföra en tillfredsställande kontroll av spelsystemet med hjälp av fjärråtkomst eller liknande.
Övervägandena finns i kapitel 22.
3 § Ett spelföretags spelsystem, affärssystem, rutiner, dragningsutrust-
ning och fysiska lotter ska kontrolleras, provas och certifieras av ett ackrediterat organ innan de får användas i spelverksamheten. Spelmyndigheten får meddela föreskrifter om kontrollen, provningen och certifieringen.
SOU 2017:30 Författningskommentar
451
I paragrafen ställs ett grundläggande krav upp avseende certifiering av spelsystem, affärssystem, rutiner, dragningsutrustning och fysiska lotter. Dessa ska kontrolleras, provas och certifieras av ett ackrediterat organ innan de får användas för utbud av spel.
Övervägandena finns i kapitel 22.
4 § När ett spelsystem, affärssystem, rutiner, dragningsutrustning eller
fysiska lotter har kontrollerats, provats och certifierats kan Spelmyndigheten när som helst beordra spelföretaget att utföra ytterligare kontroll, provning och certifiering. Omkostnaderna för detta ska betalas av spelföretaget.
Paragrafen ger Spelmyndigheten rätt att när som helst beordra spelföretaget att utföra ytterligare kontroll, provning och certifiering. Omkostnader i samband med detta ska betalas av spelföretaget.
Övervägandena finns i kapitel 22.
5 § Ett spelföretag ska, om inte Spelmyndigheten beslutar om annat,
spara alla uppgifter om driften av spelsystemet i minst fem år.
Enligt paragrafen ska ett spelföretag som huvudregel spara alla uppgifter om driften av spelsystemet i minst fem år. En del av dessa uppgifter kommer att utgöra avsevärda datamängder av inget eller ringa intresse för tillsynen m.m. Spelmyndigheten kan då besluta att uppgifterna inte behöver sparas i fem år.
Övervägandena finns i kapitel 22.
17 kap. Behandling av personuppgifter
1 § Detta kapitel gäller vid Spelmyndighetens och spelföretags behand-
ling av personuppgifter enligt denna lag. Kapitlet gäller om behandlingen är helt eller delvis automatiserad eller om personuppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier.
Författningskommentar SOU 2017:30
452
I paragrafen anges kapitlets tillämpningsområde. Kapitlet ska tillämpas vid Spelmyndighetens och spelföretags behandling av personuppgifter enligt spellagen.
Med personuppgifter avses detsamma som i dataskyddsförordningen artikel 4.1, nämligen ”varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person som direkt eller indirekt kan identifieras särskilt med hänvisning till en identifierare som ett namn, ett identifikationsnummer, en lokaliseringsuppgift eller onlineidentifikatorer eller en eller flera faktorer som är specifika för den fysiska personens, fysiologiska, genetiska, psykiska, ekonomiska, kulturella eller sociala identitet”. Kort förklarat kan sägas att med personuppgift avses all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. Manuell behandling omfattas av lagen endast om personuppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier.
Övervägandena finns i avsnitt 20.2.3.
2 § Personuppgifter ska behandlas så att spelkunders och övriga regi-
strerades integritet respekteras.
Paragrafen anger det övergripande syftet med kapitlet.
Övervägandena finns i avsnitt 20.2.4.
Förhållandet till dataskyddsförordningen och kompletterande nationell lag ( 2018:000 )
3 § Detta kapitel kompletterar Europaparlamentets och rådets förord-
ning (EU) 2016/679 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) när det gäller Spelmyndighetens och spelföretags behandling av personuppgifter.
Kompletteringslagen (2018:000) gäller vid sådan behandling av personuppgifter inom Spelmyndigheten och för spelföretag om inte annat följer av detta kapitel eller av föreskrifter som meddelats med stöd av detta kapitel eller annars av kompletteringslagen .
SOU 2017:30 Författningskommentar
453
I första stycket finns en upplysningsbestämmelse som anger att Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) gäller. Dataskyddsförordningen är alltså direkt tillämplig i varje medlemsstat och har företräde framför nationell lagstiftning.
Av det andra stycket framgår att kapitlet ska gälla utöver den föreslagna kompletteringslagen.
Övervägandena finns i avsnitt 20.2.5.
Personuppgiftsansvarig
4 § Spelmyndigheten är personuppgiftsansvarig för den behandling av
personuppgifter som myndigheten utför enligt denna lag.
Ett spelföretag är personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som spelföretaget utför enligt denna lag.
Av första stycket framgår att Spelmyndigheten är personuppgiftsansvarig för den personuppgiftsbehandling som sker inom ramen för myndighetens verksamhet enligt spellagen.
I det andra stycket anges att ett spelföretag är ansvarig för den behandling av personuppgifter som utförs enligt spellagen.
Övervägandena finns i avsnitt 20.2.6.
Ändamål
5 § Spelmyndigheten får i sin verksamhet behandla personuppgifter
om det är nödvändigt för att
1. handlägga ärenden,
2. hantera självavstängningsregistret enligt 15 kap. 8 §,
3. registrera uppgifter som rör representanter, licensansvariga, kontaktpersoner och ombud,
4. registrera och hantera rapporter från spelföretagen om avvikande spelmönster och misstankar om manipulation av resultat inom sport med avseende på vadhållning till Spelmyndigheten,
5. hantera frågor från allmänheten och lämna information i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde,
Författningskommentar SOU 2017:30
454
6. planera, följa upp och utvärdera verksamheten,
7. framställa statistik i fråga om verksamhet enligt 1 och 6,
8. skapa underlag för olika forskningsprojekt om spelproblem, och
9. lämna ut uppgifter till forskningsprojekt om spelproblem under förutsättning att såväl forskningen som behandlingen av uppgifterna har godkänts enligt lagen ( 2003:460 ) om etikprövning av forskning som avser människor och att forskningen bedrivs vid en myndighet.
Personuppgifter som behandlas enligt första stycket och som inte direkt pekar ut den registrerade får också behandlas för att ge tillgång till vägledande avgöranden.
Paragrafen behandlar för vilka ändamål som Spelmyndigheten får behandla personuppgifter. I första stycket framgår att personuppgifter får behandlas bara om det är nödvändigt för vissa angivna ändamål.
I punkten 1 anges ändamålet att handlägga ärenden. Med handläggning av ärenden avses inte bara ärenden om licensansökningar utan även exempelvis tillsynsärenden. Förutom åtgärder som direkt syftar till att kunna fatta ett beslut omfattas samtliga åtgärder före och efter ett beslut.
I punkten 2 regleras ändamålet att hantera självavstängningsregistret. Enligt 15 kap. 8 § ska Spelmyndigheten föra ett nationellt register över spelare som tillfälligt eller permanent vill stänga av sig för spel enligt 4 och 6–7 kap. spellagen. Avstängningen gäller hos alla spelföretag. För att kunna hantera denna uppgift måste Spelmyndigheten hantera personuppgifter. Ett uttryckligt samtycke krävs för detta ändamål.
I punkten 3 finns ett ändamål som rör register över representanter, licensansvariga, kontaktpersoner och ombud. Spelmyndigheten ska enligt spellagen föra sådana register.
I punkten 4 anges ändamålet att registrera och hantera rapporter från spelföretagen om avvikande spelmönster och misstankar om manipulation av resultat inom sport med avseende på vadhållning. Spelmyndigheten är enligt spellagen ansvarig myndighet för frågor om spelrelaterad matchfixning. Enligt spellagen ska spelföretagen rapportera till myndigheten om avvikande spelmönster och misstankar om manipulation av resultat inom sport med avseende på vadhållning.
I punkten 5 anges ändamålet att hantera frågor från allmänheten och lämna information i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde.
SOU 2017:30 Författningskommentar
455
I punkten 6 regleras ändamålet att planera, följa upp och utvärdera verksamheten. Spelmyndigheten kan fortlöpande eller vid särskilda tillfällen planera, följa upp och utvärdera verksamheten.
I punkten 7 finns ett ändamål som rör att framställa statistik när det gäller verksamhet avseende handläggning av ärenden och att planera, följa upp och utvärdera verksamheten.
I punkterna 8 och 9 anges ändamålen att skapa underlag för olika forskningsprojekt om spelproblem och att lämna ut uppgifter till forskningsprojekt som är godkända enligt etikprövningslagen.
Enligt det andra stycket får personuppgifter som behandlas enligt första stycket och som inte direkt pekar ut den registrerade också behandlas för att ge tillgång till vägledande avgöranden. Bestämmelsen möjliggör för myndigheten att föra en särskild praxisdatabas med vägledande avgöranden under förutsättning att den bara indirekt pekar ut den enskilde. Personuppgifter som direkt pekar ut den enskilde så som namn och personnummer får alltså inte förekomma, medan uppgifter som ärendenummer och information om omständigheter hos den registrerade är sådant som indirekt pekar ut denne.
Övervägandena finns i avsnitt 20.2.7.
6 § Ett spelföretag får i sin verksamhet behandla personuppgifter om
det är nödvändigt för att
1. kontrollera kundens identitet och ålder,
2. upprätta spelkonton och fullgöra spelföretagets skyldigheter gentemot kunden i fråga om spelkonton,
3. kontrollera att spelkunden följer de villkor och regler som gäller för varje spel,
4. granska spelet för att upptäcka fusk, bedrägeri och annan brottslig verksamhet,
5. kontrollera och rapportera avvikande spelmönster och misstankar om manipulation av resultat inom sport med avseende på vadhållning till Spelmyndigheten,
6. granska och analysera uppgifter från upprättade spelarprofiler och varje spelkunds spelbeteende för att kunna vidta de skyldigheter som föreligger avseende spelansvarsåtgärder,
7. stänga av en kund från spel samt hantera uppgifter från Spelmyndigheten avseende det nationella självavstängningsregistret,
8. skapa underlag för olika forskningsprojekt om spelproblem, och
Författningskommentar SOU 2017:30
456
9. lämna ut uppgifter till forskningsprojekt om spelproblem under förutsättning att såväl forskningen som behandlingen av uppgifterna har godkänts enligt lagen ( 2003:460 ) om etikprövning av forskning som avser människor och att forskningen bedrivs vid en myndighet.
I paragrafen anges de ändamål för vilka ett spelföretag får behandla personuppgifter enligt spellagen. I första stycket framgår att personuppgifter får behandlas bara om det är nödvändigt för vissa angivna ändamål.
I punkten 1 anges ändamålet att kontrollera kundens identitet och ålder. Enligt spellagen får ett spelföretag inte låta någon delta i spel som är under 18 år. För kasinospel gäller ett tillträdesförbud för personer under 20 år.
Av punkten 2 framgår ändamålet att upprätta spelkonton och fullgöra skyldigheter gentemot spelkunden när det gäller sådana konton. Spellagen uppställer ett krav på spelföretagen att upprätta ett spelkonto till varje registrerad spelare för onlinespel. Av spellagen framgår vidare att spelkunden ska få tillgång till information såsom spelkontots saldo, spelhistorik, in- och utbetalningar och övriga transaktioner.
I punkterna 3 och 4 regleras ändamålet att kontrollera att spelkunden följer de villkor och regler som gäller för varje spel. Enligt spellagen åläggs spelföretagen att ha rutiner för att upptäcka och motverka spelfusk och andra överträdelser.
I punkten 5 finns ändamålet att kontrollera och rapportera om avvikande spelmönster och misstankar om manipulation av resultat inom sport med avseende på vadhållning till Spelmyndigheten. En sådan skyldighet åligger spelföretagen enligt spellagen.
I punkten 6 återfinns ändamålet att granska och analysera uppgifter från upprättade spelarprofiler och varje spelkunds spelbeteende. Spelföretagen ska enligt spellagen övervaka kundernas spelbeteende i syfte att vidta åtgärder för dem som kan antas ha ett spelproblem.
I punkten 7 regleras ändamålet att stänga av en kund från spel samt hantera uppgifter från Spelmyndigheten avseende det nationella självavstängningsregistret. Enligt spellagen ska en spelkund ha möjlighet att stänga av sig för spel, dels hos ett enskilt spelföretag, dels hos samtliga spelföretag.
SOU 2017:30 Författningskommentar
457
I punkterna 8 och 9 anges ändamålet att skapa underlag för olika forskningsprojekt om spelproblem och lämna ut uppgifter till forskningsprojekt som är godkända enligt etikprövningslagen.
Övervägandena finns i avsnitt 20.2.7.
Personuppgifter som får behandlas
7 § Spelmyndigheten får behandla endast sådana personuppgifter som
behövs för de ändamål som anges i 5 §.
Ett spelföretag får behandla endast sådana personuppgifter som behövs för de ändamål som anges i 6 §.
Personuppgifter om lagöverträdelser enligt X kap. X § kompletteringslagen (2018:000) får behandlas av ett spelföretag om det är nödvändigt för ett sådant ändamål.
I det första och andra stycket anges vilka personuppgifter som får behandlas för dels, Spelmyndighetens, dels spelföretags vidkommande. Alla personuppgifter som behövs för de ändamål som anges i 5 respektive 6 § får behandlas. Kravet på att personuppgifterna ska behövas för att få behandlas innebär att endast sådana uppgifter som behövs för att uppfylla de aktuella ändamålen med personuppgiftsbehandlingen får behandlas. Uppgifter som inte behövs för ändamålen får alltså inte behandlas. De personuppgifter som får behandlas gäller även sådana personuppgiftskategorier som särregleras i dataskyddsförordningens artikel 9, dvs. känsliga personuppgifter. När det gäller frågan vilka personuppgifter som får behandlas måste även dataskyddsförordningens grundläggande krav på att personuppgifterna ska vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas (uppgiftsminimering) beaktas, se artikel 5.1 c dataskyddsförordningen. De ska också vara adekvata och om nödvändigt uppdaterade (artikel 5.1. d). Ovidkommande eller onödigt många personuppgifter i förhållande till ändamålen får med andra ord inte behandlas.
I det tredje stycket sägs att spelföretag får behandla personuppgifter om lagöverträdelser enligt X § i kompletteringslagen om det är nödvändigt för ett sådant ändamål. Syftet med denna bestämmelse är att reglera att spelföretag ska kunna behandla personuppgifter av detta slag.
Övervägandena finns i avsnitt 20.2.9.
Författningskommentar SOU 2017:30
458
Sökförbud
8 § Känsliga personuppgifter som avses i artikel 9.1 i Europaparla-
mentets och rådets förordning (EU) 2016/679 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) får inte användas som sökbegrepp. Detsamma gäller sådana personuppgifter som rör fällande domar i brottmål samt överträdelser som avses i artikel 10.
Paragrafen behandlar vilka sökbegrepp som inte är tillåtna. Med sökbegrepp brukar man i den s.k. registerlagstiftningen avse begrepp som används som urvalskriterier för att söka fram handlingar som innehåller det aktuella begreppet eller för att med begreppet som utgångspunkt göra sammanställningar av olika slag. Till en början nämns känsliga personuppgifter som avses i artikel 9.1 i dataskyddsförordningen. Här avses således personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening och behandling av genetiska uppgifter, biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person, uppgifter om hälsa eller uppgifter om en fysisk persons sexualliv eller sexuella läggning. Förbjudna sökbegrepp är vidare sådana personuppgifter som rör fällande domar i brottmål samt överträdelser som avses i artikel 10 i dataskyddsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 20.2.10.
Utlämnade av uppgifter
9 § Om misstanke om brott framkommer efter närmare granskning
och kontroll av ett spel får alla uppgifter som kan tyda på brott i samband med spelet lämnas till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten.
Av paragrafen framgår att om misstanke om brott framkommer efter närmare granskning och kontroll av ett spel får alla uppgifter som kan tyda på brott i samband med spelet lämnas till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten. Liknande bestämmelser finns i dag i 3 kap. 1 § lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och
SOU 2017:30 Författningskommentar
459
finansiering av terrorism och 6 kap. 5 § lagen (2010:751) om betaltjänster.
Övervägandena finns i avsnitt 20.2.11.
Information till den registrerade
10 § Besked om att personuppgifter behandlas enligt 9 § får inte läm-
nas ut till den registrerade.
I paragrafen anges att uppgifter som behandlas enligt 9 § inte får lämnas ut till den registrerade. Bestämmelsen omfattar alltså den personuppgiftsbehandling som sker i samband med den närmare analysen och rapporteringen till Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten. Bestämmelsen innebär att den registrerade inte kan begära ut dessa uppgifter i enlighet med artikel 15 i dataskyddsförordningen. En liknande bestämmelse finns avseende uppgifter i register som förs i enlighet med lagen mot penningtvätt och finansering av terrorism (4 kap. 3 § – se prop. 2008/09:70 s. 200 med hänvisning till prop. 1998/99:19 s. 78). En liknande bestämmelse finns också i lagen (2010:751)om betaltjänster (6 kap. 6 §) avseende register som förs i enlighet med den lagstiftningen.
Övervägandena finns i avsnitt 20.2.12.
Behörighetstilldelning
11 § Tillgången till personuppgifter ska begränsas till vad varje anställd
behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter.
Paragrafen reglerar den interna tillgången till personuppgifter för Spelmyndighetens eller ett spelföretags personal. Bestämmelsen rör också andra som deltar i Spelmyndighetens eller ett spelföretags arbete, exempelvis praktikanter eller inhyrd bemanningspersonal. Kravet som uppställs i bestämmelsen syftar till att minska den interna exponeringen av personuppgifterna. Hur detta ska ske får bedömas utifrån en analys av förutsättningarna och behoven inom Spelmyndigheten respektive varje spelföretag.
Övervägandena finns i avsnitt 20.2.13.
Författningskommentar SOU 2017:30
460
Bevarande av uppgifter
12 § När en personuppgift inte längre behövs för behandling enligt
ändamålen i 5 och 6 §§ ska uppgiften tas bort om inget annat följer av denna lag, annan lag, förordning eller föreskrift.
En uppgift eller ett fotografi i ett register över besökare vid ett landbaserat kasino med en licens enligt 4 kap. ska bevaras i fem år från det att uppgiften eller fotografiet registrerats och därefter genast gallras.
I paragrafen behandlas när personuppgifter ska gallras.
Enligt första stycket ska en personuppgift tas bort när den inte längre behövs för behandling enligt de ändamål som anges i 5 och 6 §§ om inget annat följer av spellagen, annan lag, förordning eller föreskrift. I vissa fall preciseras i spellagen när en uppgift inte längre behövs. Det framgår t.ex. av 12 kap. 6 § att registreringen av ett spelombud ska upphävas om spelföretaget begär det eller ombudet inte längre bedöms vara lämpligt.
Andra stycket motsvarar 8 § kasinolagen (1999:355), se prop.
2003/04:156 s. 97.
Övervägandena finns i avsnitt 20.2.14.
18 kap. Tillsyn m.m.
Tillsynsmyndigheter
1 § Spelmyndigheten ska utöva tillsyn över de som är eller kan antas
vara omfattade av denna lag och de villkor och bestämmelser som har meddelats med stöd av lagen. Spelmyndighetens tillsyn omfattar dock inte sådana lotterier som avses i 5 kap. 9 § där tillsyn utövas av den kommunala nämnd som kommunen bestämmer.
Paragrafen reglerar tillsynsansvaret över spellagen. I samband med att spellagen träder i kraft byter Lotteriinspektionen namn till Spelmyndigheten. Det är Spelmyndigheten som ska utöva tillsyn över de som är eller kan antas vara omfattade av spellagen och de villkor och bestämmelser som har meddelats med stöd av lagen. Ett undantag gäller för s.k. registreringslotterier enligt 5 kap. 9 § spellagen. I sådana fall ska tillsynen utövas av den kommunala nämnd som kommunen bestämmer.
Övervägandena finns i avsnitt 23.1.
SOU 2017:30 Författningskommentar
461
2 § Spelmyndigheten ska inom sitt verksamhetsområde också utöva
tillsyn enligt lagen ( 2017:000 ) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism och föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen.
Paragrafen innebär att det är Spelmyndigheten som ska utöva tillsyn enligt lagen (2017:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansering av terrorism samt föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen.
Övervägandena finns i avsnitt 23.1.
3 § Spelmyndigheten ska ha rutiner om och hur anställda och andra
befattningshavare vid myndigheten får delta i spel som omfattas av denna lag.
Paragrafen anger att Spelmyndigheten ska ha rutiner för anställdas och andra befattningshavares spel som omfattas av spellagen.
Övervägandena finns i avsnitt 23.2.
Undersökningar och upplysningar
4 § För tillsynen får Spelmyndigheten förordna kontrollanter. En kon-
trollant och annan befattningshavare hos Spelmyndigheten i vars uppgifter det ingår att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om spel har rätt att:
1. få tillträde till fartyg, områden, anläggningar, byggnader, lokaler och andra utrymmen där det bedrivs eller kan antas att spel bedrivs eller där utrustning för spel förvaras eller hanteras,
2. på begäran få de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen, och
3. få den hjälp som behövs för tillsynen av den som är föremål för åtgärden.
En kontrollant får även ges förordnande att ta egendom i beslag enligt 20 kap. 12 §.
Polismyndigheten ska på begäran lämna den hjälp som behövs vid tillsynen.
Författningskommentar SOU 2017:30
462
Paragrafen behandlar förordnande av kontrollanter och tillsynsbefogenheter.
Av första stycket framgår att Spelmyndigheten för tillsynen får förordna kontrollanter.
Andra stycket rör möjligheterna och befogenheterna för kontrol-
lanter och andra befattningshavare vid tillsyn enligt spellagen.
I det tredje stycket anges att en kontrollant även får ges förordnande att ta egendom i beslag enligt 20 kap. 12 § spellagen.
Spelmyndigheten har enligt det fjärde stycket möjlighet att begära den hjälp som behövs vid tillsynen av Polismyndigheten.
Övervägandena finns i avsnitt 23.3.
5 § Spelmyndigheten ska i sin tillsynsverksamhet så långt det är möjligt
samarbeta och utbyta information som har betydelse för tillsynen med svenska och utländska behöriga myndigheter.
Av paragrafen framgår att Spelmyndigheten i sin tillsynsverksamhet ska samarbeta och utbyta den information som har betydelse för tillsynen med svenska och utländska behöriga myndigheter. Samarbetet och utbytet av information ska ske så långt det är möjligt med hänsyn till sekretesslagstiftning.
Övervägandena finns i avsnitt 23.5.
6 § Om ett spelföretag ingår i en koncern ska de övriga företagen i
koncernen lämna Spelmyndigheten de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som myndigheten behöver för sin tillsyn över spelföretaget.
Paragrafen behandlar upplysningar som övriga företag i en koncern som ett spelföretag ingår i ska lämna till Spelmyndigheten.
Övervägandena finns i avsnitt 23.4.
7 § Spelmyndigheten har rätt att förordna en eller flera revisorer att
genomföra en revision av spelföretaget. Minst en av de av Spelmyndigheten förordnade revisorerna ska vara auktoriserad revisor. Spelmyndigheten får när som helst återkalla ett sådant förordnade och utse en ny revisor.
Revisorn har rätt till skäligt arvode från spelföretaget för sitt arbete. Storleken på arvodet bestäms av Spelmyndigheten.
SOU 2017:30 Författningskommentar
463
Spelmyndigheten ska utfärda en instruktion för en revisor som förordnats av myndigheten. En revisor som förordnats av Spelmyndigheten ska oavsett stämmans anvisningar följa den instruktion som myndigheten har utfärdat.
Paragrafen reglerar Spelmyndighetens rätt att förordna en eller flera revisorer.
Övervägandena finns i avsnitt 23.16.
8 § En revisor eller en särskild granskare ska omedelbart rapportera
till Spelmyndigheten om han eller hon vid fullgörandet av sitt uppdrag i ett spelföretag får kännedom om förhållanden som
1. kan utgöra en väsentlig överträdelse av någon författning som reglerar företagets verksamhet,
2. kan påverka företagets fortsatta drift negativt, eller
3. kan leda till att revisorn avstyrker att balansräkningen eller resultaträkningen fastställs eller till anmärkning enligt 9 kap. 33 eller 34 § aktiebolagslagen (2005:551) , 8 kap. 13 § lagen ( 1987:667 ) om ekonomiska föreningar, eller 29 eller 30 § revisionslagen (1999:1079) .
Revisorn och den särskilde granskaren har en motsvarande rapporteringsskyldighet om han eller hon får kännedom om förhållanden som avses i första stycket vid fullgörande av uppdrag i spelföretagets moderföretag eller dotterföretag eller i ett företag som har en likartad förbindelse med spelföretaget.
I paragrafen behandlas en revisors rapporteringsskyldighet.
Skyldigheten att rapportera till Spelmyndigheten kan uppkomma endast p.g.a. förhållanden som revisorn får kännedom om vid fullgörandet av sitt uppdrag. Det är alltså omfattningen av revisorns uppdrag som utgör avgränsningen för plikten att rapportera. Det är dock möjligt att revisorn kan få information om det reviderade företaget på annat sätt än vid fullgörande av sitt revisorsuppdrag. Det kan exempelvis gälla sådan information som denne fått del av vid fullgörandet av konsultuppdrag åt det reviderade företaget eller vid fullgörandet av revisorsuppdrag och konsultuppdrag i ett annat företag. Information erhållen på sådant sätt utlöser rapporteringsskyldighet endast om revisorn är skyldig att använda informationen vid fullgörandet av sitt revisionsuppdrag. Om så är fallet får avgöras genom en tillämpning av god revisionssed. I andra fall kommer revi-
Författningskommentar SOU 2017:30
464
sorns rapporteringsskyldighet att begränsas av den tystnadsplikt som gäller för revisorer.
Övervägandena finns i avsnitt 23.16.
Kontrollköp
9 § I syfte att ge underlag för en dialog mellan Spelmyndigheten och
ett spelföretag som tillhandahåller eller anordnar landbaserade spel om skyldigheten att förvissa sig om att mottagaren har uppnått den ålder som anges enligt 15 kap. 2 § får Spelmyndigheten genomföra kontrollköp. Vid ett sådant köp får Spelmyndigheten endast anlita en person som har uppnått den ålder som gäller för det aktuella spelet.
Ett kontrollköp får genomföras utan att spelföretaget eller dess ombud underrättas i förväg om kontrollköpet. Spelmyndigheten ska snarast efter ett genomfört kontrollköp underrätta spelföretaget om kontrollköpet.
Paragrafen innehåller bestämmelser om kontrollköp av spel som omfattas av en licens enligt spellagen.
Enligt första stycket får Spelmyndigheten göra kontrollköp av landbaserade spel för att undersöka om spelföretaget förvissar sig om att mottagaren har uppnått den ålder som anges i 15 kap. 2 §. Syftet med kontrollköpet är att ge underlag för ett efterföljande samtal mellan Spelmyndigheten och spelföretaget om skyldigheten att förvissa sig om att spel inte säljs eller lämnas ut till någon som inte har uppnått den ålder som gäller för det aktuella spelet. De som anlitas för att utföra kontrollköpen ska vara personer som uppnått föreskriven ålder. Då kontrollköparen är ett verktyg för att se till att åldergränsen upprätthålls, är det ändamålsenligt att den som utför kontrollköpet har ett ungdomligt utseende.
Av det andra stycket framgår att ett kontrollköp får genomföras utan att spelföretaget underrättas i förväg om kontrollköpet.
Motsvarande möjlighet till kontrollköp finns i 9 kap. 15 a § alkohollagen (2010:1622), 22 a § tobakslagen (1993:581) och 21 a § lagen (2009:730) om handel med vissa receptfria läkemedel, se vidare prop. 2013/14:56 s. 29 ff. Det bör framhållas att det enligt de nu nämnda lagarna är förenat med straffansvar att sälja alkohol, tobak och vissa receptfria läkemedel till personer som inte innehar föreskriven ålder
SOU 2017:30 Författningskommentar
465
och att så är inte fallet när det gäller spel. Spelmyndigheten har dock möjlighet att använda sig av generella tillsynsbefogenheter enligt spellagen mot det spelföretag som bryter mot bestämmelsen om åldersgräns. Spelmyndigheten kan också besluta om sanktionsavgift. Som framgår av kommentaren till 10 § begränsas emellertid möjligheterna att vidta administrativa åtgärder enligt 11 § samt att besluta om sanktionsavgift enligt 22 § mot ett spelföretag som vid ett kontrollköp inte förvissat sig om kundens ålder.
Övervägandena finns i avsnitt 23.6.
10 § Vad som framkommit genom kontrollköp får inte utgöra grund för
Spelmyndigheten att vidta administrativa åtgärder enligt 11 och 22 §§.
Paragrafen begränsar möjligheterna att vidta administrativa åtgärder enligt 11 § spellagen mot ett spelföretag som vid ett kontrollköp inte förvissar sig om kundens ålder. Inte heller får Spelmyndigheten besluta om en sanktionsavgift enligt 22 §.
Övervägandena finns i avsnitt 23.6.
Särskilda ingripanden
11 § Om ett spelföretag åsidosätter sina skyldigheter enligt denna lag,
de föreskrifter och villkor som meddelats med stöd av denna lag ska Spelmyndigheten ingripa.
Spelmyndigheten ska då förelägga spelföretaget att inom viss tid vidta åtgärder för att komma till rätta med situationen, ett förbud, en ändring av villkoren eller en anmärkning.
Om överträdelsen är allvarlig ska verksamhetens licens återkallas eller, om det är tillräckligt, varning meddelas.
Spelmyndigheten får avstå från ingripande om en överträdelse är ringa eller ursäktlig, om verksamheten gör rättelse eller om någon annan myndighet har vidtagit åtgärder mot verksamheten och dessa åtgärder bedöms tillräckliga.
Paragrafen reglerar Spelmyndighetens möjligheter till ingripande mot ett spelföretag som inte driver sin rörelse enligt de regler som gäller för verksamheten.
Författningskommentar SOU 2017:30
466
Valet mellan de olika typerna av ingripanden som finns att tillgå enligt andra stycket bör i första hand avgöras av hur allvarlig överträdelsen är. Föreläggande är det enda ingripande som kan användas för att se till att spelföretaget vidtar åtgärder för att rätta till brister i verksamheten. Anmärkning är avsett att användas vid mindre allvarliga överträdelser där det inte finns något att åtgärda. Föreläggande och anmärkning bör inte komma i fråga för samma överträdelse. Spelmyndigheten kan också besluta om ett förbud eller en ändring av spelföretagets villkor.
Vid allvarliga överträdelser ska i stället, enligt tredje stycket, licensen återkallas eller, om det är tillräckligt, varning meddelas.
Av fjärde stycket framgår att Spelmyndigheten har möjlighet att avstå från ett ingripande om en överträdelse är ringa eller ursäktlig. Samma sak gäller om verksamheten gör rättelse eller om någon annan myndighet har vidtagit åtgärder mot spelföretagets verksamhet och dessa åtgärder bedöms tillräckliga.
Att Spelmyndigheten också har möjlighet att besluta om en sanktionsavgift framgår av 22 §.
Övervägandena finns i avsnitt 23.7.
12 § När en anmälan enligt 3 kap. 9 § kommer in ska Spelmyndig-
heten kontrollera att de krav som uppställs i 3 kap. är uppfyllda. Sådana kontroller får också göras löpande under licenstiden.
Om verksamheten drivs av en fysisk person och om de krav som anges i 3 kap. inte är uppfyllda, får Spelmyndigheten återkalla spelföretagets licens.
Om verksamheten drivs av en juridisk person och om de krav som anges i 3 kap. inte är uppfyllda, får Spelmyndigheten förelägga den juridiska personen att göra rättelse. Om rättelse inte görs får Spelmyndigheten återkalla licensen.
Om det är en innehavare som avses i 3 kap. 8 § andra stycket som inte uppfyller kravet på lämplighet i 3 kap., får Spelmyndigheten förelägga innehavaren att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att innehavet därefter inte är kvalificerat eller, om innehavaren är en juridisk person, att entlediga den i dess styrelse eller ledning diskvalificerade personen.
SOU 2017:30 Författningskommentar
467
Paragrafen innehåller en handlingsregel för Spelmyndigheten att kontrollera så att de licenskrav som uppställs enligt spellagen fortfarande är uppfyllda när en anmälan om förändringar i ett spelföretags ägar- eller ledningskrets kommer in. Spelmyndigheten får också göra sådana kontroller löpande under licenstiden.
En liknande bestämmelse finns i 9 § lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet (se prop. 2002/03:139 s. 601 f.).
Övervägandena finns i avsnitt 23.8.
13 § Spelmyndigheten ska när en anmälan enligt 3 kap. 14 § ges in kon-
trollera om spelföretaget har en representant som uppfyller kraven för godkännande enligt 3 kap. Sådana kontroller får också göras löpande under licenstiden.
Om en tidigare godkänd representant inte längre uppfyller kraven för godkännande ska godkännandet återkallas. Ett beslut om återkallelse av ett godkännande gäller omedelbart, om inte annat beslutas.
I paragrafen anges en handlingsregel för Spelmyndigheten att kontrollera så att representanter för utländska verksamheter uppfyller kraven för godkännande. En sådan kontroll ska ske när en anmälan om byte inkommer till Spelmyndigheten men får också göras löpande under licenstiden.
Övervägandena finns i avsnitt 23.9.
14 § Spelmyndigheten ska återkalla en licens om ett spelföretag
1. har fått licensen genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat otillbörligt sätt,
2. inte inom ett år från det att licensen beviljades har börjat driva sådan spelverksamhet som licensen avser,
3. under en sammanhängande tid av sex månader inte har drivit sådan verksamhet som licensen avser,
4. har förklarat sig avstå från licensen, eller
5. har försatts i konkurs eller om beslut har fattats om att bolaget ska tvångslikvideras.
I fall som avses i första stycket 1–3 får i stället varning meddelas, om det är tillräckligt.
Författningskommentar SOU 2017:30
468
I paragrafen anges situationer då Spelmyndigheten ska återkalla licensen för ett spelföretag.
Första stycket 1 avser inte uppgifter av typen rena felskrivningar
som inte materiellt påverkar beslutet att bevilja eller inte bevilja licens.
En återkallelse av licensen hindrar inte en likvidator eller konkursförvaltare att fortsätta verksamheten i syfte att avveckla den i samlad ordning (se prop. 2005/06:37 s. 43 f.).
Av andra stycket följer att Spelmyndigheten i vissa fall har möjlighet att i stället för återkallelse av licensen meddela spelföretaget en varning.
Paragrafen är utformad efter förebild av 22 § lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter. Liknande bestämmelser finns också bl.a. i 15 kap. 3 § lagen (2004:297) om bank- och finanseringsrörelse, 8 kap. 11 § lagen (2010:751) om betaltjänster och 5 kap. 11 § lagen (2011:755) om elektroniska pengar.
Övervägandena finns i avsnitt 23.11.
15 § Ett beslut om återkallelse får förenas med förbud att fortsätta
verksamheten.
Av paragrafen framgår att ett beslut om återkallelse får förenas med ett förbud att fortsätta verksamheten. Ett sådant förbud kan förenas med vite enligt 21 §.
16 § Om det finns sannolika skäl för återkallelse i ett ärende enligt
11 § får Spelmyndigheten återkalla licensen fram till dess frågan om återkallelse har prövats slutligt. Detta gäller dock endast om det behövs för att trygga konsumentsäkerheten eller det annars är nödvändigt från allmän synpunkt.
Ett beslut enligt första stycket gäller i högst sex månader. Om det finns särskilda skäl får beslutets giltighet förlängas en gång med ytterligare högst sex månader.
Paragrafen föreskriver en möjlighet för Spelmyndigheten att återkalla en licens intermistiskt, dvs. för tiden till dess frågan om återkallelse har prövats slutligt.
En förutsättning för en interimistisk återkallelse är, enligt första
stycket, att det föreligger sannolika skäl för misstanke att ett spel-
företag allvarligt åsidosatt sina skyldigheter enligt spellagen. Vidare
SOU 2017:30 Författningskommentar
469
är en förutsättning att en sådan åtgärd behövs för att trygga konsumentsäkerheten eller det annars är nödvändigt från allmän synpunkt. Vid misstanke om brott ska de föreliggande omständigheterna vara sådana att de vid en objektiv bedömning får misstanken att framstå som berättigad.
I andra stycket anges att ett interimistiskt beslut om återkallelse av en licens är begränsat till sex månader, med möjlighet till förlängning om särskilda skäl föreligger. En möjlighet till förlängning kan exempelvis föreligga om utredningsarbetet är svårt att genomföra p.g.a. spelföretagets agerande eller att åtgärder från en annan myndighet måste inväntas.
Övervägandena finns i avsnitt 23.12.
Betalningsblockering och andra ingripanden
17 § När det gäller sådana betalningstransaktioner som anges i 20 kap.
5 §, får regeringen meddela föreskrifter om skyldighet för betaltjänstleverantörer enligt lagen ( 2010:751 ) om betaltjänster att avvisa betalningsorders där betalkort används och där auktorisation sker genom användning av ett detaljhandelskodsystem.
Spelmyndigheten får beträffande sådana betalningstransaktioner som avses i första stycket begära att betaltjänstleverantörer enligt lagen om betaltjänster blockerar elektroniska betalningstransaktioner till och från bestämda kontonummer.
Paragrafen ger i första stycket regeringen en möjlighet att meddela föreskrifter om skyldigheter för betaltjänstleverantörer enligt betaltjänstlagen att avvisa betalningsorders där betalkort används och där auktorisation sker genom användning av ett detaljhandelskodsystem, t.ex. Merchant Category Code (MCC). Bestämmelsen omfattar sådana betalningstransaktioner som anges i 20 kap. 5 § – dvs. förmedling av betalning för insatser eller vinster till eller ifrån en spelverksamhet som inte har licens enligt spellagen trots att detta krävs.
Av det andra stycket framgår att Spelmyndigheten får beträffande sådana betalningstransaktioner som anges i paragrafen begära att en betaltjänstleverantör blockerar elektroniska betalningstransaktioner till och från bestämda kontonummer. Av 18 § framgår att en
Författningskommentar SOU 2017:30
470
sådan fråga får prövas av förvaltningsrätten när Spelmyndigheten begär det.
Övervägandena finns i avsnitt 24.14.
18 § Frågor om att blockera en sådan betalningsförmedling som anges
i 17 § andra stycket prövas på begäran av Spelmyndigheten av den förvaltningsrätt inom vars domkrets myndigheten är belägen. Mål om sådana blockeringar ska prövas skyndsamt.
Paragrafen reglerar hur en fråga om att blockera en betalningsförmedling ska prövas.
Övervägandena finns i avsnitt 24.14.
19 § En internetleverantör är skyldig att på uppmaning av Spelmyn-
digheten upprätta ett varningsmeddelande för domänadresser som erbjuder spel utan licens i Sverige. Meddelandet ska informera besökaren om att spelanordnaren saknar licens i Sverige och inte står under svensk tillsyn.
I paragrafen föreskrivs att en internetleverantör är skyldig att på uppmaning av Spelmyndigheten upprätta ett varningsmeddelande för domänadresser som erbjuder spel utan licens i Sverige. Av meddelandet ska framgå att spelanordnaren saknar licens i Sverige och står utanför den tillsyn som spellagen ger. Ett varningsmeddelande kan ske genom ett s.k. popupfönster och innebär inte att spelaren blir blockerad från den aktuella webbsidan.
Övervägandena finns i avsnitt 24.12.8.
20 § Spelmyndigheten får i övrigt meddela de förelägganden och för-
bud som behövs för att spellagen eller föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen ska följas.
Är det osäkert om en verksamhet omfattas av lagen, får Spelmyndigheten förelägga den som utövar verksamheten att lämna de uppgifter om verksamheten som behövs för att bedöma om lagen är tillämplig.
Av paragrafens första stycke framgår att Spelmyndigheten, utöver de befogenheter som nämns i kapitlet, får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att spellagen eller föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen ska följas. Denna möjlighet avser såväl spelföretag med en licens enligt spellagen som verksam-
SOU 2017:30 Författningskommentar
471
heter som agerar på den svenska spelmarknaden utan erforderlig licens. Att bryta mot spellagen utan att inneha en licens kan dessutom i flera fall föranleda straffansvar enligt 20 kap. i spellagen. Spelmyndigheten har också när det gäller licensierade spelföretag möjlighet att besluta om sanktionsavgift enligt vad som sägs i 22 §.
I andra stycket ges Spelmyndigheten möjlighet att begära in de uppgifter som behövs för att avgöra om en verksamhet omfattas av spellagen.
Övervägandena finns i avsnitt 23.13.
Förelägganden och förbud
21 § Spelmyndigheten får bestämma att ett beslut om föreläggande,
förbud, varning eller återkallelse enligt denna lag ska gälla omedelbart.
Beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite. Ett sådant beslut mot en kommun får dock inte förenas med vite.
Paragrafens första stycke innebär att Spelmyndigheten har möjlighet att bestämma att ett beslut om föreläggande, förbud, varning eller återkallelse enligt spellagen ska gälla omedelbart.
Andra styckets första mening motsvarar 52 § andra stycket lotteri-
lagen. Av andra stycket framgår vidare att ett beslut mot en kommun inte får förenas med vite.
Övervägandena finns i avsnitt 23.14.
Sanktionsavgift
22 § Om ett spelföretag som driver verksamhet enligt denna lag har
fått anmärkning eller varning enligt 18 kap. 11 §, får Spelmyndigheten besluta att företaget ska betala en sanktionsavgift.
Avgiften tillfaller staten.
Paragrafen ger Spelmyndigheten en möjlighet att besluta om sanktionsavgift. En förutsättning är att en anmärkning eller en varning har meddelats. Det är inte möjligt att kombinera ett föreläggande eller förbud med en sanktionsavgift. I dessa fall bör i stället vite användas.
Övervägandena finns i avsnitt 24.4.
Författningskommentar SOU 2017:30
472
23 § Sanktionsavgiften ska uppgå till lägst 5 000 kronor och högst
50 miljoner kronor. Avgiften får inte överstiga tio procent av spelföretagets omsättning det närmast föregående räkenskapsåret.
Om överträdelsen har skett under spelföretagets första verksamhetsår eller om uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfällig, får omsättningen uppskattas.
För ett spelföretag som även driver annan verksamhet än den tillståndspliktiga enligt denna lag ska omsättningen enligt första stycket avse endast verksamheten i Sverige.
I paragrafen anges det spann som gäller för sanktionsavgiftens storlek.
Övervägandena finns i avsnitt 24.4.1.
24 § När sanktionsavgiftens storlek beslutas, ska särskild hänsyn tas till
hur allvarlig den överträdelse är som föranlett anmärkningen eller varningen och hur länge överträdelsen har pågått.
Paragrafen anger vilka omständigheter som särskilt ska beaktas när sanktionsavgiftens storlek bestäms.
Vid fastställande av sanktionsavgiftens storlek ska särskild hänsyn tas till hur allvarlig den överträdelse är som föranlett anmärkningen eller varningen och hur länge överträdelsen pågått. Spellagens huvudsakliga syften framgår av 1 kap. 1 §. Allvarligheten bör därför bedömas i första hand utifrån vilka brister som funnits i de avseendena som framgår av syftesbestämmelsen. Redan i valet av sanktion ligger en bedömning av hur allvarlig överträdelsen är. Sanktionsavgiftens storlek ska i detta sammanhang ses som ett sätt att ytterligare gradera anmärkningen eller varningen. Bestämmelsen utesluter inte att också andra omständigheter än allvarligheten av överträdelsen och hur länge den pågått beaktas när avgiften bestäms. I mildrande riktning bör kunna beaktas exempelvis om spelföretaget snabbt upphör med överträdelsen sedan den påtalats av Spelmyndigheten och om företaget samarbetar väl med myndigheten under utredningen.
Övervägandena finns i avsnitt 24.4.1.
25 § Om ett vitesföreläggande eller vitesförbud har överträtts, får sank-
tionsavgift inte beslutas för den gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.
SOU 2017:30 Författningskommentar
473
I paragrafen anges ett undantag från möjligheten att ålägga sanktionsavgift. Det gäller det fallet då överträdelsen omfattas av ett meddelat vitesförbud eller vitesföreläggande.
Övervägandena finns i avsnitt 24.4.2.
Förseningsavgift
26 § Om ett spelföretag inte i tid lämnar de upplysningar som det är
skyldigt att lämna enligt föreskrifter som meddelats med stöd av denna lag får Spelmyndigheten besluta att spelföretaget ska betala en förseningsavgift på högst 100 000 kronor.
Avgiften tillfaller staten.
Paragrafen ger Spelmyndigheten rätt att ta ut en förseningsavgift från ett spelföretag som inte i rätt tid lämnar begärda upplysningar.
Övervägandena finns i avsnitt 24.5.
Verkställighet av sanktionsavgift och förseningsavgift
27 § Sanktionsavgiften eller förseningsavgiften ska betalas till Spelmyn-
digheten inom trettio dagar efter det att beslutet om att ta ut avgiften vunnit laga kraft eller den längre tid som anges i beslutet.
I paragrafen anges den frist inom vilken en sanktions- eller förseningsavgift ska betalas. Den aktuella avgiften ska betalas till Spelmyndigheten inom trettio dagar efter det att beslutet om att ta ut avgiften vunnit laga kraft. Alternativt kan Spelmyndigheten besluta om en längre frist och ange den i beslutet. Om avgiften inte betalas i tid ska Spelmyndigheten lämna den för indrivning. Av 3 kap. 1 § första stycket 6 utsökningsbalken följer att en förvaltningsmyndighets beslut får verkställas om det finns en särskild föreskrift om detta. En sådan föreskrift finns i 28 §.
Övervägandena finns i avsnitt 24.6.
28 § Spelmyndighetens beslut om sanktionsavgift eller förseningsavgift
får verkställas enligt utsökningsbalkens bestämmelser, om avgiften inte har betalats inom den tid som anges i 27 §.
Författningskommentar SOU 2017:30
474
Om sanktionsavgiften eller förseningsavgiften inte betalas i tid, ska Spelmyndigheten lämna den obetalda avgiften för indrivning. Bestämmelser om indrivning av statliga fordringar finns i lagen ( 1993:891 ) om indrivning av statliga fordringar m.m.
Paragrafen innehåller en sådan föreskrift som gör det möjligt att verkställa Spelmyndighetens beslut om betalning av en sanktions- eller förseningsavgift.
Övervägandena finns i avsnitt 24.6.
29 § En sanktionsavgift eller förseningsavgift faller bort i den utsträck-
ning verkställighet inte har skett inom fem år från det att beslutet att ta ut avgiften vann laga kraft.
Av paragrafen framgår att om verkställighet inte har skett inom fem år från det att beslutet att ta ut sanktions- eller förseningsavgiften vunnit laga kraft faller avgiften bort, dvs. fordran på särskild avgift preskriberas. Med verkställighet avses faktiska verkställighetsåtgärder. Vidare är preskriptionen absolut. Innebörden av detta är att fullgörande inte kan krävas efter det att fem år har gått sedan beslutet vunnit laga kraft, även om verkställighet har skett under femårsperioden avseende en del av avgiften. Det som preskriberas är den del av avgiften som ännu inte drivits in.
Övervägandena finns i avsnitt 24.6.
Registreringslotterier
30 § För sådana lotterier som avses i 5 kap. 9 § ska kommunen för-
ordna en kontrollant.
Kommunen ska fastställa arvodet till kontrollanten. Arvodet ska betalas av den som har registrerats för att anordna ett sådant lotteri.
Den som efter registrering anordnar lotterier enligt 5 kap. 9 § ska senast den 15 februari varje år till kontrollanten redovisa de lotterier som har anordnats under föregående kalenderår. Kontrollanten ska senast den 1 april varje år och vid utgången av varje tillståndsperiod lämna kommunen uppgift om insatsernas sammanlagda belopp i de lotterier som har anordnats under perioden.
SOU 2017:30 Författningskommentar
475
Paragrafen motsvarar i sak vad som gäller enligt 49 § lotterilagen för s.k. registreringslotterier.
Övervägandena finns i avsnitt 12.8.
31 § Spelmyndigheten ska genom tillsynsvägledning löpande ge stöd
till och följa hur kommunerna bedriver sin tillsyn enligt 1 §.
Spelmyndigheten får meddela föreskrifter om den tillsyn som utövas av kommunerna enligt 1 §.
I paragrafen finns en handlingsregel för Spelmyndigheten att genom tillsynsvägledning ge löpande stöd och följa hur kommunerna bedriver tillsyn vad avser s.k. registreringslotterier.
Övervägandena finns i avsnitt 23.17.
19 kap. Samverkan i vissa spelfrågor
1 § Inom Spelmyndigheten finns ett råd för spelmarknadsfrågor.
Rådet består av företrädare för Spelmyndigheten, Folkhälsomyndigheten, Finansinspektionen, Konsumentverket, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten.
Rådet ska sammanträda minst två gånger per år och utbyta erfarenheter.
Spelmyndigheten får bestämma att andra myndigheter än de som framgår av andra stycket ska närvara vid rådets sammanträden.
I och med ikraftträdandet av spellagen inrättas ett råd för spelmarknadsfrågor, vilket behandlas i förevarande paragraf. Spelmarknadsrådets roll ska vara att bistå Spelmyndighetens ledning med expertutlåtanden i de frågor som myndigheten hänskjuter till rådet. I samråd med de myndigheter som ingår i rådet ska Spelmyndigheten initiera forskning som har bäring på regleringsåtgärder och deras effekter.
Övervägandena finns i avsnitt 29.4.
2 § Spelmyndigheten ansvarar för en nationell plattform mot mani-
pulation av sporthändelser med avseende på vadhållning.
I plattformen ska ingå företrädare för de myndigheter och organisationer som regeringen bestämmer.
Författningskommentar SOU 2017:30
476
Enligt paragrafen ska Spelmyndigheten ansvara för en nationell plattform mot manipulation av sporthändelser med avseende på vadhållning. Syftet med bestämmelsen är att uppfylla artikel 13 i Europarådets konvention om manipulation av resultat inom idrott. Den nationella plattformen ska stärka samordningen av arbetet med en effektiv bekämpning av manipulering av idrottstävlingar.
Regeringen bestämmer vilka företrädare för myndigheter och organisationer som ska ingå i plattformen.
Övervägandena finns i avsnitt 11.18.
20 kap. Straffbestämmelser m.m.
Olovlig spelverksamhet, främjandebrott och olagligt anordnande av pyramidspel
1 § Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet i Sverige tillhanda-
håller, i Sverige anordnar eller annars i Sverige möjliggör deltagande i spel för personer som är bosatta eller stadigvarande vistas här utan en licens när detta krävs enligt denna lag döms för olovlig spelverksamhet till böter eller fängelse i högst två år.
Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet främjar deltagande i sådant spel som avses i första stycket döms för främjandebrott till böter eller fängelse i högst två år.
Av paragrafens första stycke framgår att det är straffbart att uppsåtligen eller av grov oaktsamhet i Sverige tillhandahålla, i Sverige anordna eller annars i Sverige möjliggöra deltagande i spel för personer som är bosatta eller stadigvarande vistas här utan en licens när en sådan krävs. Allt licenspliktigt spel omfattas av kriminaliseringen. Att avgöra om ett landbaserat spel tillhandahålls eller anordnas i Sverige torde inte vålla några svårigheter. Den som inom riket gör ett spel tillgängligt för deltagare här har tillhandahållit och anordnat spelet i Sverige. Så är fallet exempelvis när någon på svenskt territorium gör spel tillgängligt på en fysisk värdeautomat utan att ha licens för det. Tillämpningsområdet omfattar också när den som annars i Sverige möjliggör deltagande i spel för personer som är bosatta eller stadigvarande vistas här utan en licens. Formuleringen avser att förtydliga att också onlinespel som riktas mot svenskt deltagande omfattas av bestämmelsen. Här kan vissa omständigheter
SOU 2017:30 Författningskommentar
477
tillmätas särskild tyngd. Det kan särskilt beaktas om webbsidan som tillhandahåller spelet är på svenska eller erbjuder kundservice på svenska, att spelet erbjuds i svensk valuta eller att spelet avser vadslagning på svenska idrottstävlingar eller andra svenska arrangemang. Övervägandena avseende brottet olovlig spelverksamhet finns i avsnitt 24.7.1.
Det andra stycket innehåller ett främjandebrott enligt vilket det är straffbart att uppsåtligen eller av grov oaktsamhet främja deltagande i sådant spel som nämns i första stycket. Det kriminaliserade området gäller alla spel som omfattas av licenskrav. Vid bedömningen av om ett spel tillhandahålls, anordnas eller möjliggörs för personer som är bosatta eller stadigvarande vistas i Sverige kan samma omständigheter beaktas som vid bedömningen enligt första stycket. En helhetsbedömning måste göras i varje enskilt fall. Vad som tidigare avsetts med främjande omfattas också av bestämmelsen i spellagen, se prop. 1998/99:29 s. 8 f. Ett annat exempel på vad som utgör ett främjande, som inte framgår av tidigare förarbeten, är att tillhandahålla appar för spel som inte har en licens trots att det krävs. En skillnad mot straffbestämmelsen i 54 § andra stycket lotterilagen är att brott mot främjandeförbudet enligt spellagen kan begås såväl uppsåtligen som av grov oaktsamhet. Övervägandena avseende främjandebrottet finns i avsnitt 24.7.3.
I samband med att spellagen träder i kraft upphävs straffbestämmelserna om dobbleri enligt 16 kap.14 och 14 a §§brottsbalken. Det som tidigare omfattades av dobbleribestämmelsernas tillämpningsområde omfattas nu av 18 kap. 1 § första stycket och 3 §spellagen. Även den särskilda bestämmelsen om medverkan till dobbleri i 16 kap. 18 § upphävs. Tillämpningsområdet för den straffbestämmelsen omfattas i spellagen av främjandebrottet enligt 20 kap. 1 § andra stycket och 3 §.
Straffskalan för både olovlig spelverksamhet och främjandebrott är böter eller fängelse i högst två år. Till skillnad mot straffbestämmelsen i 54 § lotterilagen omfattar inte straffbestämmelsen någon ventil för ringa fall. I 3 § anges straffskalan för grova brott. Övervägandena avseende straffskalan finns i avsnitt 24.7.2.
2 § Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet anordnar sådant
pyramidspel som anges i 1 kap. 7 § döms för olagligt anordnande av pyramidspel till böter eller fängelse i högst två år.
Författningskommentar SOU 2017:30
478
I lotterilagen var anordnande av pyramidspel kriminaliserat genom 54 § första stycket 1. I spellagen framgår att det är straffbart att uppsåtligen eller av grov oaktsamhet anordna sådant pyramidspel som anges i 1 kap. 7 § genom ovanstående paragraf. Straffskalan är densamma som för gärningar enligt 1 §, dvs. böter eller fängelse i högst två år.
Övervägandena finns i avsnitt 24.7.5.
3 § Om ett brott som anges i 1 och 2 §§ har begåtts uppsåtligen och är
grovt, döms till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömande av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om gärningen ingått i en brottslighet som utövats yrkesmässigt och systematiskt eller i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art.
I paragrafen anges straffskalan för grova brott enligt 1 och 2 §§. Den särskilda straffskalan för grova brott omfattar inte brott som begåtts av oaktsamhet. Vid bedömningen av om ett brott enligt 1 eller 2 § är grovt ska särskilt beaktas om gärningen ingått i en brottslighet som utövats yrkesmässigt och systematiskt eller i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art. Ett exempel på när en gärning kan anses vara av särskilt farlig art är när spel tillhandahålls eller anordnas särskilt för yngre personer under 18 år. En annan situation, som gäller främjandebrottet, är en aggressiv marknadsföring av spel utan licens som sker genom flera olika kanaler och som bryter mot de regler som spellagen anger för marknadsföring.
Övervägandena finns i dels avsnitt 24.7.1, dels 24.7.2.
Olovlig ombudsverksamhet
4 § Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet utan medgivande
av ett spelföretag säljer spel, tar emot insatser eller förmedlar vinster som omfattas av spelföretagets licens döms för olovlig ombudsverksamhet till böter eller fängelse högst sex månader.
Enligt paragrafen är det straffbart att uppsåtligen eller av grov oaktsamhet utan medgivande av ett spelföretag sälja spel, ta emot insatser eller förmedla vinster som omfattas av spelföretagets licens. Bestäm-
SOU 2017:30 Författningskommentar
479
melsen är en kriminalisering av 38 § första stycket 2 lotterilagen. Straffskalan är böter eller fängelse högst sex månader.
Övervägandena finns i avsnitt 24.7.4.
Olovlig betalningsförmedling
5 § Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet förmedlar betal-
ningar för insatser eller vinster till eller ifrån en spelverksamhet utan licens enligt spellagen när detta krävs döms för olovlig betalningsförmedling till böter eller fängelse högst sex månader.
I paragrafen straffbeläggs den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet förmedlar betalningar för insatser eller vinster till eller ifrån en spelverksamhet utan en licens enligt spellagen när detta krävs. Straffskalan är böter eller fängelse högst sex månader.
Övervägandena finns i avsnitt 24.14.1.
Spelfuskbrott
6 § Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet manipulerar utgången
av ett spel som omfattas av licenskrav enligt denna lag döms för spelfuskbrott till fängelse i högst två år. Detsamma ska gälla den som förmår någon att manipulera utgången av ett sådant spel.
Med att manipulera utgången av ett spel enligt första stycket ska förstås en handling eller underlåtenhet som otillbörligen påverkar, eller kan komma att påverka utgången av spelet, oavsett om gärningen medför vinning eller inte.
Genom paragrafen införs ett spelfuskbrott. Straffansvaret träffar dels den som manipulerar utgången av ett spel som omfattas av licenskrav, dels den som förmår någon att manipulera utgången av ett sådant spel.
Med att manipulera utgången av ett spel avses en handling eller underlåtenhet som otillbörligen påverkar, eller kan komma att påverka, utgången av spelet oavsett om gärningen medför vinning eller inte. Som framgår av lagtexten måste inte handlingen eller underlåtenheten ha den följden att spelet faktiskt påverkas. Det räcker med att spelet kan komma att påverkas. En situation där exempel-
Författningskommentar SOU 2017:30
480
vis en fotbollsspelare underpresterar i en match med syfte att få sitt lag att förlora omfattas därmed av tillämpningsområdet även om gärningsmannens lag vinner matchen. En annan situation som omfattas är att en spelare ”fuskar” i ett spel genom att inte följa de regler för spelet som spelföretaget ställt upp, t.ex. genom att använda datorprogram eller andra tekniska hjälpmedel trots att detta inte är tillåtet.
Med att förmå någon att manipulera utgången av spel avses olika slags påtryckningar genom vilka gärningsmannen förmår en person att manipulera utgången av ett spel. Det kan handla om en tjänst som innebär en underprestation i en match i syfte att försöka få sitt lag att förlora. En sådan påtryckning kan också avse exempelvis trakasserier, olaga hot, misshandel eller utpressning.
För straffansvar krävs att gärningen tar sikte på ett spel som har licens enligt spellagen.
Straffskalan är fängelse i högst två år. För grovt brott finns en särskild straffskala i 7 §.
Övervägandena finns i avsnitt 24.9.5.
7 § Om ett brott som anges i 6 § har begåtts uppsåtligen och är grovt,
döms till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömande av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art.
Paragrafen reglerar grovt spelfuskbrott samt ger besked om tillämplig straffskala och de omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömande av om brottet är grovt. Vid brottsrubriceringen ska en samlad bedömning göras av samtliga relevanta omständigheter. Emellertid ska särskilt beaktas om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art. Att brottsligheten utövats systematiskt innebär att det varit fråga om ett upprepat beteende, allra helst om det har genomförts efter viss beräkning. Ett exempel på en gärning av särskilt farlig art kan vara när grova hot, misshandel eller utpressning använts för att förmå någon att manipulera en vadslagningshändelse.
Övervägandena finns i avsnitt 24.9.5.
SOU 2017:30 Författningskommentar
481
Övrigt
8 § För försök eller förberedelse till olovlig spelverksamhet, grovt brott,
spelfuskbrott och grovt spelfuskbrott döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken .
I paragrafen anges att olovlig spelverksamhet, grovt brott, samt spelfuskbrott och grovt spelfuskbrott är straffbart på försöks- och förberedelsestadiet enligt 23 kap. brottsbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 24.7 och 24.9.
9 § Den som har betalat en sanktionsavgift, överträtt ett vitesföre-
läggande eller ett vitesförbud enligt denna lag får inte dömas till straff enligt 1–8 §§ för en gärning som omfattas av sanktionsavgiften, föreläggandet eller förbudet.
Delvis motsvarar paragrafen innehållet i 55 § lotterilagen, se prop. 1993/94:182 s. 87.
Straff får inte heller dömas ut för en gärning som omfattas av en sanktionsavgift.
10 § Om flera har medverkat till brott som avses i detta kapitel gäller
bestämmelserna i 23 kap. brottsbalken .
Paragrafen motsvarar 56 § lotterilagen, se prop. 1993/94:182 s. 87.
11 § Om olovlig införsel av vara och försök till det finns bestämmelser
i lagen ( 2000:1225 ) om straff för smuggling.
Paragrafen motsvarar 57 § andra stycket lotterilagen, se prop. 1993/94:182 s. 87 f.
Beslag
12 § Om någon påträffas på bar gärning när han eller hon begår brott
enligt denna lag, får beslag göras av spelutrustning eller andra föremål som
1. skäligen kan antas ha betydelse för utredning av brottet, eller
2. kan antas bli föremål för förverkande enligt denna lag.
Författningskommentar SOU 2017:30
482
Befogenhet enligt första stycket har den som förordnats till kontrollant enligt 18 kap. 4 § och sådana befattningshavare hos Spelmyndigheten i vars uppgift det ingår att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om spel.
Om egendom har tagits i beslag enligt första stycket ska detta skyndsamt anmälas till Polismyndigheten eller åklagare. Den polisman eller åklagare som tar emot en sådan anmälan om beslag ska vidta samma åtgärder som om han eller hon själv gjort beslaget.
Paragrafen ger sådana kontrollanter som förordnats enligt 18 kap. 4 § och befattningshavare hos Spelmyndigheten som har i uppgift att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om spel att under vissa förhållanden ta spelutrustning och andra föremål i beslag. Beslagsrätten gäller om någon ertappas på bar gärning när han eller hon begår brott enligt spellagen. Då får sådan egendom som skäligen kan antas ha betydelse för brottet eller kan antas bli föremål för förverkande enligt spellagen tas i beslag. Anmälan om sådant beslag ska ske skyndsamt till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten. Den som har tagit emot en sådan anmälan ska vidta samma åtgärder som om han eller hon själv gjort beslaget. Det innebär bl.a. att pröva om de angivna förutsättningarna för beslag föreligger samt iaktta
bestämmelserna i 27 kap. rättegångsbalken om bl.a. viss underrättelseskyldighet och skyldighet att upprätta protokoll.
Övervägandena finns i avsnitt 24.10.
Förverkande
13 § Insatser som tagits emot vid brott enligt denna lag ska förklaras
förverkade. Även annat utbyte av sådant brott ska förklaras förverkat. Detsamma gäller utrustning, handlingar och annan egendom som har varit föremål för ett sådant brott. Om en spelautomat förverkas ska även dess innehåll förklaras förverkat. Förverkande får inte ske om det är uppenbart oskäligt.
Utrustning, handlingar och annan egendom som har använts som hjälpmedel vid brott enligt denna lag får förklaras förverkade, om det behövs för att förebygga brott eller om det annars finns särskilda skäl.
SOU 2017:30 Författningskommentar
483
Detsamma gäller egendom som varit avsedd att användas som hjälpmedel vid sådana brott, om brottet har fullbordats.
Förverkande kan, utöver vad som framgår av 36 kap. 5 § brottsbalken , ske hos den som yrkesmässigt tillhandahållit egendomen. I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat.
Paragrafen motsvarar 58 § lotterilagen, se prop. 1993/94:182 s. 88 och prop. 2004/05:135 s. 185 f.
1 § Avgifter får tas ut i ärenden om licens, registrering och tillsyn en-
ligt denna lag.
I ärenden hos en kommunal nämnd ska avgiften betalas enligt den taxa som fullmäktige bestämmer.
Paragrafen, som har sin motsvarighet i 53 § lotterilagen – se prop. 1993/94:182 s. 84 f., anger att avgifter får tas ut i ärenden om licens, registrering och tillsyn enligt spellagen.
För ärenden hos en kommunal nämnd, gäller enligt det andra
stycket, att avgiften ska betalas enligt den taxa som fullmäktige bestäm-
mer. Denna bestämmelse motsvarar 53 § andra stycket lotterilagen, se prop. 1993/94:182 s. 84.
Med undantag för den avgift som beslutas av en kommun enligt det andra stycket får regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, meddela föreskrifter om storleken på de avgifter som avses i bestämmelsen enligt 23 kap. 15 §.
Övervägandena finns i avsnitt 25.3 och 25.5.
22 kap. Överklagande
1 § Spelmyndighetens beslut enligt 18 kap. 20 § andra stycket får inte
överklagas, såvida inte föreläggandet har förenats med vite.
Andra beslut av Spelmyndigheten eller av kommunal nämnd enligt denna lag får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Detta gäller dock inte Spelmyndighetens beslut i ärenden som avses i 20 § första stycket 5 förvaltningslagen (1986:223) .
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Författningskommentar SOU 2017:30
484
Paragrafen, som delvis motsvaras av 59 § lotterilagen, anger vad som gäller i fråga om överklaganden av beslut som fattats med stöd av spellagen.
Övervägandena finns i avsnitt 30.3.
23 kap. Bemyndiganden
Föreskrifter om lagens tillämplighet
1 § Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får
meddela föreskrifter om vad som utgör elektroniska kommunikationsmedel enligt denna lag.
I paragrafen finns ett bemyndigande avseende rätten att meddela föreskrifter om vad som utgör elektroniska kommunikationsmedel enligt spellagen. Benämningen elektroniska kommunikationsmedel används för att definiera onlinespel i 2 kap. 1 § andra stycket.
Övervägandena finns i avsnitt 15.5.3.
Föreskrifter om licensgivningen
2 § Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får
meddela föreskrifter om
1. vilka handlingar och uppgifter som ska ges in i samband med en ansökan om licens eller om ändring av en licens,
2. vilka som ska anses ingå i spelföretagets ledning enligt 3 kap. 8 §,
3. insatser, vinster och vinståterbetalningsprocent,
4. att internationellt samarbete får ske också med organisationer eller företag i länder utanför EES samt om andra förutsättningar för internationellt samarbete, och
5. spelansvarsåtgärder och andra krav för spelets bedrivande.
Paragrafen innehåller bemyndiganden avseende licensgivning enligt spellagen.
I 3 kap. 3–7 §§ anges de förutsättningar som krävs för licens. Enligt den första punkten i förevarande paragraf ges ett bemyndigande om vilka handlingar som ska ges in i samband med en ansökan om licens eller ändring av en licens. Övervägandena finns i avsnitt 16.4.
SOU 2017:30 Författningskommentar
485
Den andra punkten gäller vilka som ska anses ingå i spelföretagets ledning enligt 3 kap. 8 §. Bemyndigandet har således betydelse angående vilka personer i ett spelföretag som ska granskas vid licensansökan. Övervägandena finns i avsnitt 16.3.
Enligt den tredje punkten ges ett bemyndigande beträffande storleken på insatser, vinster och vinståterbetalningsprocent som ska gälla för licenser enligt spellagen.
Den fjärde punkten behandlar ett bemyndigande om internationellt samarbete med organisationer eller företag i länder utanför EES. Övervägandena finns i avsnitt 11.10.
I den femte punkten finns ett bemyndigande beträffande spelansvarsåtgärder och andra krav för spelets bedrivande. Övervägandena finns i avsnitt 18.6.1.
Föreskrifter om statligt spel
3 § Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får
meddela föreskrifter om vilka spel eller kombinationer av spel som får eller inte får omfattas av licens enligt 4 kap. 1 §.
Tillstånd till statligt spel meddelades enligt lotterilagen med stöd av 45 §. I och med ikraftträdandet av spellagen är det Spelmyndigheten som beviljar licenser för statligt spel. Enligt 4 kap. 1 § får licens för statligt spel omfatta kasinon i därför avsedd lokal, värdeautomater och lotterier förutom bingo. Förevarande paragraf innehåller ett bemyndigande om vilka spel eller kombinationer av spel som får eller inte får omfattas av en licens för statligt spel enligt 4 kap. 1 § spellagen.
Föreskrifter om onlinespel
4 § Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får meddela
föreskrifter om tillåtna spelformer och antalet spelformer som får tillhandahållas inom ramen för en licens enligt 6 kap. 1 §.
Paragrafen innehåller en rätt att meddela föreskrifter avseende vilka och hur många spelformer som får omfattas av onlinespel inom ramen för en licens enligt 6 kap. 1 §.
Övervägandena finns i avsnitt 11.9.
Författningskommentar SOU 2017:30
486
Föreskrifter om vadhållning
5 § Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får meddela
föreskrifter om vilken vadhållning som inte får omfattas av en licens enligt 7 kap. 1 § och om förbud och andra åtgärder för att bekämpa manipulation av resultat inom sport med avseende på vadhållning.
I paragrafen anges ett bemyndigande om licenser för vadhållning samt förbud och andra åtgärder som gäller vadhållning.
Övervägandena finns i avsnitt 11.7 och 11.18.
Föreskrifter om landbaserat kommersiellt spel
6 § Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får med-
dela föreskrifter om vilka spel som får eller inte får omfattas av licens enligt 8 kap. 1 §.
Paragrafen innehåller ett bemyndigande för licenser om landbaserat kommersiellt spel enligt 8 kap. 1 §.
Överväganden finns i avsnitt 13.2.
Föreskrifter om spel på fartyg i internationell trafik
7 § Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får
med undantag av vad som kan följa enligt en överenskommelse enligt 9 kap. 3 § meddela föreskrifter om vilka spel som får eller inte får omfattas av licens enligt 9 kap. 1 §.
Paragrafen behandlar ett bemyndigande av föreskrifter om vilka spel som får eller inte får omfattas av en licens gällande spel på fartyg i internationell trafik.
Övervägandena finns i avsnitt 15.1.
Föreskrifter om licens för spelprogramvara m.m.
8 § Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer får
beträffande tillverkning av penning- och värdeautomater meddela föreskrifter om säkerhetskrav för tillverkning och krav för att förhindra att utrustningen används för annat än det som licensen omfattar.
SOU 2017:30 Författningskommentar
487
Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer får beträffande innehav av penning-, värde- och varuspelsautomater meddela föreskrifter om krav för att förhindra att utrustningen används för annat än det som licensen omfattar.
I paragrafen ges bemyndiganden beträffande säkerhetskrav och andra krav för att förhindra att utrustningen används för annat än det som licensen omfattar när det dels gäller tillverkning av penning- och värdeautomater, dels innehav av penning-, värde- och varuspelsautomater.
Övervägandena finns i avsnitt 16.2.
Förskrifter om ombud
9 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får
meddela föreskrifter om vad som ska gälla för att tillhandahålla spel genom ombud och den ytterligare information som en anmälan enligt 12 kap. 3 § andra stycket ska innehålla.
Paragrafen motsvarar 2015 års penningtvättsutrednings förslag till 48 b § fjärde stycket lotterilagen och berör bemyndiganden avseende spelombud, se SOU 2016:8 Del 2 s. 380 f.
Föreskrifter om registrering av spelare
10 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får
meddela föreskrifter om undantag från registrering enligt 13 kap. 1 § och om hur kontrollerna av en spelkunds identitet ska göras.
Paragrafen innehåller ett bemyndigande om undantag från registrering av spelkunder enligt 13 kap. 1 § och om hur kontroller av en spelkunds identitet ska göras.
Övervägandena finns i avsnitt 17.1.
Författningskommentar SOU 2017:30
488
Föreskrifter om spelkonton för onlinespel
11 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får
meddela föreskrifter om krav på spelföretagets hantering av betalningar och spelkonton.
I paragrafen anges ett bemyndigande som rör krav på ett spelföretags hantering av betalningar och spelkonton.
Övervägandena finns i avsnitt 17.2.1.
Föreskrifter om spelansvar
12 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får
meddela föreskrifter om
1. undantag från kravet på handlingsplan enligt 15 kap. 1 §,
2. självavstängningsregistret enligt 15 kap. 8 §,
3. vilken information som ska hållas tillgänglig för spelare enligt 15 kap. 16 §, och
4. vad utbildning enligt 15 kap. 20 § ska innehålla, vilka spelformer utbildningskraven ska gälla, när och hur ofta utbildning ska ske samt om undantag från vilka som ska utbildas.
I paragrafen ges bemyndiganden i fyra punkter som rör spelansvar.
Den första punkten gäller undantag från vad som sägs i 15 kap. 1 § om krav på en skriftlig handlingsplan.
I den andra punkten finns ett bemyndigande som rör det nationella självavstängningsregistret enligt 15 kap. 8 §.
Den tredje punkten behandlar ett bemyndigande avseende vilken information som ett spelföretag ska hålla tillgänglig för spelare och myndigheter enligt 15 kap. 16 §.
Fjärde punkten omfattar ett bemyndigande avseende utbildning
för ett spelföretags ledning och personal enligt 15 kap. 20 §.
Övervägandena finns i kapitel 18.
Föreskrifter om behandling av personuppgifter
13 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får
meddela föreskrifter om bevarande och gallring av personuppgifter.
SOU 2017:30 Författningskommentar
489
Paragrafen behandlar det bemyndigande som gäller bevarande och gallring av personuppgifter.
Övervägandena finns avsnitt 20.2.14.
Föreskrifter om tillsyn m.m.
14 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får
meddela föreskrifter om
1. genomförandet av kontrollköp,
2. hur ofta kontroller av ett spelföretag, personer i ett spelföretags ägarkrets och ledning samt representanter ska göras,
3. vilka uppgifter ett spelföretag ska lämna till Spelmyndigheten för dess tillsynsverksamhet,
4. avvisningar och blockeringar av betalningar enligt 18 kap. 17 §, och
5. formerna för varningsmeddelanden enligt 18 kap. 19 §.
Paragrafen behandlar bemyndiganden om tillsyn.
Den första punkten gäller kontrollköp och genomförande av sådana köp. Ramarna för hur ett kontrollköp får genomföras framgår av 18 kap. 9–10 §§. Övervägandena finns i avsnitt 23.6.
Andra punkten berör hur ofta kontroller av spelföretagen och
personer kopplade till företagen ska göras. Övervägandena finns i avsnitt 23.10.
I den tredje punkten finns ett bemyndigande om vilka uppgifter som ett spelföretag ska lämna till Spelmyndigheten för myndighetens tillsynsverksamhet. Övervägandena finns i avsnitt 23.3.
Enligt 18 kap. 17 § första stycket är det möjligt för regeringen att meddela föreskrifter om avvisning av betalningsorders där betalkort används och där auktorisation sker genom användning av ett detaljhandelskodsystem. I andra stycket, samma bestämmelse, sägs att Spelmyndigheten får begära att betaltjänstleverantörer blockerar elektroniska betalningstransaktioner till och från bestämda kontonummer. Den fjärde punkten innehåller ett bemyndigande som rör avvisningar och blockeringar av betalningar enligt nu nämnda bestämmelse i 18 kap. 17 §. Syftet med bemyndigandet är bl.a. att regeringen i förordningsform ska kunna hänvisa t.ex. till detaljhandelskodsystemet MCC och den särskilda kod som gäller för spel, 7995. Övervägandena finns i avsnitt 23.14.
Författningskommentar SOU 2017:30
490
Den femte punkten innefattar ett bemyndigande för de närmare formerna av ett varningsmeddelande enligt 18 kap. 19 §. Övervägandena finns i avsnitt 24.12.8.
Föreskrifter om avgifter
15 § Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får,
med undantag för den avgift som beslutas av en kommun, meddela föreskrifter om storleken på de avgifter som avses i 21 kap. 1 § första stycket och om betalning av sådana avgifter.
I paragrafen anges ett bemyndigande om storleken på avgifter som tas ut av Spelmyndigheten i ärenden om licens, registrering och tillsyn enligt spellagen och om betalning av sådana avgifter.
Övervägandena finns i avsnitt 25.3.
Övergångsbestämmelser
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.
2. Genom lagen upphävs lotterilagen (1994:1000) och kasinolagen (1999:355) .
3. De nya bestämmelserna får dock tillämpas före ikraftträdandet på ansökningar om licens som lämnas in till Lotteriinspektionen efter den 1 juli 2018 och som avser tid efter den 1 januari 2019.
4. Licens får meddelas trots att de krav på certifiering av en ackrediterad testverksamhet som följer av 16 kap. spellagen inte är uppfyllda den 1 januari 2019 om sökanden för Spelmyndigheten kan visa att utrustningen uppfyller motsvarade krav, testförfarandet påbörjats och senast den 1 juli 2019 visar att kraven uppfylls.
5. I fråga om tillstånd som meddelats före ikraftträdandet gäller dock den upphävda lagen.
6. Har beslut meddelats före ikraftträdandet ska äldre bestämmelser för överklagande och handläggningen av överklagandet tillämpas.
Spellagen ska enligt den första punkten träda i kraft den 1 januari 2019.
Enligt den andra punkten upphävs lotterilagen och kasinolagen. Av den tredje punkten framgår att de nya bestämmelserna får tillämpas före ikraftträdandet av spellagen när det gäller licensansök-
SOU 2017:30 Författningskommentar
491
ningar som lämnas in till Lotteriinspektionen efter den 1 juli 2018 och som avser tid efter den 1 januari 2019.
I den fjärde punkten anges att en licens får meddelas trots att de krav på certifiering som följer av 16 kap. spellagen inte är uppfyllda den 1 januari 2019. Förutsättningen är att sökanden för Lotteriinspektionen/Spelmyndigheten kan visa att utrustningen uppfyller motsvarande krav och testförfarandet har påbörjats. Därtill måste också visas att kraven har uppfyllts senast den 1 juli 2019.
Den femte punkten, som anger att för tillstånd som meddelats före ikraftträdandet gäller den upphävda lagen, har relevans för tillstånd till rikslotterier och övriga tillstånd som har meddelats av Lotteriinspektionen, länsstyrelse eller kommun enligt lotterilagen. Det kan nämnas att för kommunala registreringslotterier kan ett tillstånd beviljas för tre år. Det står en behörig sökande fritt att fram till dess att lotterilagen upphävs söka nya tillstånd enligt den lagen.
Den sjätte punkten rör bestämmelser för överklagande och handläggningen av överklagande. Har sådana beslut meddelats före ikraftträdandet ska äldre bestämmelser tillämpas.
Övervägandena finns i kapitel 31.
33.1.3 Förslaget till lag ( 2018:000 ) om skatt på spel
Lagens tillämpningsområde
1 § Spelskatt ska betalas till staten för sådant licenspliktigt spel som
anordnas av spelföretag som är licenshavare enligt 4– 9 kap. spellagen (2018:000) .
I paragrafen anges att skatt ska betalas till staten. Lagen ska tillämpas på licenspliktigt spel som anordnas av spelföretag som är licenshavare enligt 4–9 kap. spellagen.
Eftersom lagen endast gäller licenspliktigt spel enligt spellagen faller allt annat spel utanför lagens tillämpningsområde.
Genom hänvisning till 4–9 kap. spellagen avgränsas vilka spelobjekt som omfattas av lagens tillämpningsområde. Det innebär att andra spelobjekt inte omfattas av skatteplikten. Att spel enligt 5 kap. spellagen och spel på vissa spelbord undantas från lagens tillämpningsområde följer av 2 §.
Författningskommentar SOU 2017:30
492
2 § Från spelskatt enligt denna lag undantas
1. spel enligt 5 kap. spellagen (2018:000) , och
2. spel som avses i lagen ( 2018:000 ) om skatt på vissa spelbord.
I 5 kap. spellagen regleras spel som sker för allmännyttiga ändamål. Sådant spel faller utanför lagens tillämpningsområde.
När det gäller spel på vissa spelbord tas skatt ut enligt lagen om skatt på vissa spelbord. Sådant spel faller utanför lagens tillämpningsområde.
Definitioner
3 § I denna lag avses med
1. insats: det som spelaren eller annan betalar för att delta i licenspliktigt spel enligt spellagen (2018:000) och det annan än spelaren tillskjuter till sådant spel,
2. utbetalning: det värde som den skattskyldige eller dennes ombud betalar till spelaren genom att tillgodoföra belopp på spelkontot eller på annat sätt. Värdet kan avse såväl kontanter som andra tillgångar.
Övriga begrepp i denna lag har samma betydelse som i spellagen .
I paragrafen definieras vissa begrepp som förekommer i lagen. Dessa begrepp används i lagen utan hänvisning till definitionsparagrafen. De begrepp som inte definieras i denna paragraf används med den betydelse de har i spellagen.
Begreppet insats beskriver det belopp spelaren betalar för att delta i spelet. Det har i sig ingen betydelse om anordnaren av spelet tar på sig en ekonomisk risk, såsom är fallet med spelformer med fasta odds, eller om anordnaren inte tar på sig någon ekonomisk risk, vilket är fallet med en rad olika spelformer. Som exempel på det senare kan nämnas spelbörser och pokerspel där anordnaren möjliggör för spelare att spela mot varandra och anordnaren tar provision på spelarnas insatser och/eller vinster. Ett annat exempel är olika former av lotterier och poolspel där anordnarens intäkt utgörs av en i förväg bestämd andel av spelarnas insatser för att delta i spelet. Oavsett spelform avses med begreppet insats det belopp spelaren betalar för att delta i spelet.
SOU 2017:30 Författningskommentar
493
Till insatser räknas även kupongavgift och andra sidoordnade avgifter för att delta i spelet. Provisioner, avgifter och andra ersättningar som utgår till förmedlare av spel eller ombud utgör en del av insatsen för att delta i spelet.
Utöver det spelaren betalar för att delta i spelet kan annan tillskjuta medel till spelpotten. Det kan röra sig om pengar, rabatter, sponsring, förmåner, saker och liknande. Även dessa medel är att se som insats.
Tillskjutna medel ses som insats oavsett hur de betecknas eller hur ett erbjudande utformas. Oavsett om betalningen, till licenshavaren enligt 4–9 kap. spellagen, betecknas som ersättning för annat än spelet, är ett kombinationserbjudande eller en dispositionsrätt ska den anses som insats om den erbjuds i anslutning till spel.
När det gäller utbetalning beskrivs det i paragrafen som det den skattskyldige eller dennes ombud betalar till spelaren genom att tillgodoföra på spelkontot eller på annat sätt. Utöver tillgodoförande på spelkontot kan det röra sig om (kontant) utbetalning till spelaren från spelarrangören eller via arrangörens ombud.
Utbetalda medel ses som utbetalning oavsett hur de betecknas eller hur ett erbjudande utformas. Som utbetalning anses exempelvis återbetalning av insats vid inställt spel, rakeback vid poker, bonusutbetalning till spelkontot och liknande. För det fall utbetalningen sker i form av vara ska värdet av varan motsvara anordnarens inköpspris. Om inköpspriset uppenbarligen överstiger vad som är skäligt ska värdet av varan utgöras av belopp som svarar mot skäligt pris.
Med spelkonto avses i detta sammanhang det konto som beskrivs i 14 kap. spellagen.
Andra utbetalningar som inte ska påverka beskattningsunderlaget kan vara provisioner till rättighetsinnehavare, samarbetspartners och liknande.
Insats definieras i 2 kap. 3 § 4 spellagen, den definitionen stämmer inte med definitionen av insats enligt denna lag.
Övriga begrepp i denna lag har samma betydelse som i spellagen.
Författningskommentar SOU 2017:30
494
Skattskyldighet
4 § Skattskyldig är innehavare av licens som meddelats med stöd av
spellagen (2018:000) och som anordnar spel som omfattas av denna lag.
Enligt paragrafen är innehavare av licens som meddelats med stöd av spellagen skattskyldiga till spelskatt. Det innebär att andra spelarrangörer inte kan bli skattskyldiga enligt denna lag. För att skattskyldighet ska föreligga ska den som har licens också anordna sådant spel som omfattas av lagens tillämpningsområde. Detta innebär att sådana licenshavare enligt spellagen som enbart anordnar sådant spel som undantas från beskattning inte ska anses vara skattskyldiga.
Skattskyldighetens inträde
5 § Skattskyldigheten inträder då den skattskyldige tar emot insatser
för sådant spel som omfattas av denna lag.
I paragrafen regleras när skyldighet att betala skatt inträder, dvs. den tidpunkt då skyldigheten att betala skatt uppkommer för de skattskyldiga. Att skattskyldighet inträder innebär att den skattskyldige ska redovisa och betala skatt för de spel för vilka skattskyldighet har inträtt. Detta innebär emellertid inte att skatten omedelbart ska redovisas och betalas. När redovisning och betalning ska ske följer av bestämmelserna i skatteförfarandelagen (2011:1244). Enligt 10 § denna lag gäller dess förfaranderegler för skatt enligt denna lag.
Tidpunkten för skattskyldighetens inträde är av central betydelse. Tidpunkten för skattskyldighetens inträde är avgörande för vilken skattenivå som ska tillämpas i samband med skattehöjningar. Ett exempel kan åskådliggöra detta.
Om riksdagen beslutar om höjd skatt fr.o.m. ett årsskifte ska den lägre skattenivån som gällde före årsskiftet tillämpas på de spel för vilka skattskyldighet inträtt före årsskiftet även om det av skatteförfarandelagens bestämmelser skulle följa att skatten ska redovisas och betalas först efter årsskiftet. För spel för vilka skattskyldighet inträtt efter årsskiftet tillämpas den högre skattenivån.
SOU 2017:30 Författningskommentar
495
Underlaget för spelskatt
6 § Spelskatt ska betalas för behållningen för varje beskattningsperiod
som avser sådant spel som omfattas av denna lag.
Av paragrafen följer att behållningen för varje beskattningsperiod för sådant spel som omfattas av lagen utgör underlag för beskattningen. Varje beskattningsperiod är sluten och påverkas inte av insatser och utbetalningar under andra perioder.
Hur behållningen ska beräknas framgår av 7 §. Att en beskattningsperiod utgörs av en kalendermånad framgår av 8 §.
7 § Behållningen för en beskattningsperiod beräknas som skillnaden
mellan de sammanlagda insatserna som den skattskyldige mottagit och de sammanlagda utbetalningarna som den skattskyldige betalat ut under perioden.
Vid bestämmande av behållningen ska endast insatser och utbetalningar som hänför sig till det svenska speldeltagandet beaktas.
I paragrafen anges att behållningen för en beskattningsperiod beräknas som skillnaden mellan de sammanlagda insatserna och de sammanlagda utbetalningarna under perioden. Begreppen insats och utbetalning definieras i lagens tredje paragraf, se kommentaren till 3 §.
Beskattningsperioden avgränsar vilka insatser och utbetalningar som ska beaktas i ett sammanhang. Under perioden tillämpas en kontantprincip. Alla insatser under en kalendermånad ska hänföras till denna månad oavsett om insatserna utgör förskott för kommande spel eller spelet inte har avgjorts innan månadsskiftet. Alla utbetalningar under en kalendermånad ska hänföras till denna månad och därmed räknas av från insatser under denna månad. Detta gäller oavsett om utbetalningarna avser spel som avgjorts tidigare.
Några exempel kan åskådliggöra hur behållningen ska beräknas:
Exempel 1 Ett spelföretag anordnar pokerspel. De spelare som deltar i pokerspelet betalar insatser för att delta i spelet. Pokerspelet är anordnat på så sätt att spelföretaget inte tar någon ekonomisk risk, utan det är någon eller några spelare som vinner pengar och någon eller några spelare som förlorar pengar. Spelarnas insatser förs till en eller flera
Författningskommentar SOU 2017:30
496
potter. Spelföretaget tar provision på de pengar som förs till spelpotterna genom att behålla en mindre andel av varje spelpott, s.k. ”rake”. Spelarna möter varandra och spelar om potterna. Den eller de spelare som vinner sådana potter får vinsterna till godo genom utbetalning från spelföretaget. För det spelföretag som anordnat pokerspelet utgörs behållningen för beskattningsperioden av skillnaden mellan de sammanlagda insatserna från spelarna och de sammanlagda utbetalningarna till spelarna under beskattningsperioden. Under förutsättning att spelarnas vinster betalas ut under samma period som insatserna gjorts kommer behållningen för beskattningsperioden att utgöras av ett belopp som motsvarar den provision i form av ”rake” som spelföretaget dragit av från spelpotterna under perioden. De vinster som betalas ut först nästkommande månad tas inte med i beräkningen av behållningen för en beskattningsperiod. Sådana utbetalningar ska i stället tas med vid beräkning av behållningen för den beskattningsperiod då utbetalningen sker.
Exempel 2 Ett spelföretag anordnar spel på en s.k. spelbörs där spelföretaget möjliggör för spelare att spela mot varandra. Spelet är anordnat på så sätt att spelföretaget inte tar någon ekonomisk risk. Spelföretaget erbjuder en plattform där spelare möter varandra och ”slår vad” med varandra och betalar insatser för att delta i vadslagningen. Spelföretaget tar provision på spelet. Antingen i form av avdrag på spelarnas insatser eller i form av avdrag på den vinstutbetalning som sker till de spelare som vinner i vadslagningen. För ett spelföretag som anordnar spel på en sådan spelbörs utgörs behållningen för beskattningsperioden av skillnaden mellan de sammanlagda insatserna från spelarna och de sammanlagda utbetalningarna till spelarna under beskattningsperioden. Under förutsättning att spelarnas vinster betalas ut under samma period som insatserna gjorts kommer behållningen för beskattningsperioden att utgöras av ett belopp som motsvarar den provision som spelföretaget dragit av från insatserna och/eller vinstutbetalningarna under perioden. De vinster som betalas ut först nästkommande månad tas inte med i beräkningen av behållningen för en beskattningsperiod. Sådana utbetalningar ska i stället tas med vid beräkning av behållningen för den beskattningsperiod då utbetalningen sker.
SOU 2017:30 Författningskommentar
497
Exempel 3 Ett spelföretag anordnar spel på travtävlingar. Spelet är anordnat på så sätt att spelföretaget inte tar någon ekonomisk risk. Spelföretaget erbjuder spel enligt den s.k.e totalisatormodellen där alla insatser från spelarna läggs samman i en spelpool för varje spelobjekt. Från spelpoolen gör spelföretaget ett i förväg bestämt totoavdrag. Det som återstår efter totoavdraget utgör den vinstpott som återbetalas till spelarna i form av vinstutbetalningar när respektive spelobjekt avgjorts. Oddsen och vinstbeloppen bestäms utifrån varje spelares andel av vinstpotten i förhållande till andra spelares andel av vinstpotten. För ett spelföretag som anordnar spel enligt en sådan totalisatormodell utgörs behållningen för beskattningsperioden av skillnaden mellan de sammanlagda insatserna från spelarna och de sammanlagda utbetalningarna till spelarna under beskattningsperioden. Under förutsättning att spelarnas vinster betalas ut under samma period som insatserna gjorts kommer behållningen för beskattningsperioden att utgöras av ett belopp som motsvarar det totoavdrag som spelföretaget gjort. De vinster som betalas ut först nästkommande månad tas inte med i beräkningen av behållningen för en beskattningsperiod. Sådana utbetalningar ska istället tas med vid beräkning av behållningen för den beskattningsperiod då utbetalningen sker.
Exempel 4 Ett spelföretag anordnar spel på travtävlingar, fotbollsmatcher och andra sportevenemang. Spelet är anordnat på så sätt att spelföretaget tar en ekonomisk risk. Spelföretaget erbjuder spel till s.k.e fasta odds där spelaren vinner ett i förväg bestämt vinstbelopp i förhållande till sin insats för varje spelobjekt. För ett spelföretag som anordnar spel till fasta odds utgörs behållningen för beskattningsperioden av skillnaden mellan de sammanlagda insatserna från spelarna och de sammanlagda utbetalningarna till spelarna under beskattningsperioden. Behållningen är avhängig hur skickligt spelföretaget satt oddsen och hur skickligt spelarna gjort sina insatser. De vinster som betalas ut först nästkommande månad tas inte med i beräkningen av behållningen för en beskattningsperiod. Sådana utbetalningar ska istället tas med vid beräkning av behållningen för den beskattningsperiod då utbetalningen sker.
Författningskommentar SOU 2017:30
498
Exempel 5 Ett spelföretag anordnar lotterier. De spelare som deltar i lotterierna betalar insatser när de köper sina lottsedlar. Varje lotteri är anordnat på så sätt att det finns en fastställd vinstplan som anger vilka vinster som kommer att utfalla i lotteriet. Enligt vinstplanen ska vinsterna sammanlagt uppgå till X procent av insatserna i lotteriet. Resterande Y procent tillfaller spelföretaget. För ett spelföretag som anordnar lotterier utgörs behållningen för beskattningsperioden av skillnaden mellan de sammanlagda insatserna från spelarna och de sammanlagda utbetalningarna till spelarna under beskattningsperioden. Under förutsättning att alla lotter säljs och alla vinster betalas ut under samma period som insatserna gjorts kommer behållningen för beskattningsperioden att utgöras av ett belopp som uppgår till Y procent av de totala insatserna i de lotterier som anordnats under en kalendermånad. De vinster som betalas ut först nästkommande månad tas inte med i beräkningen av behållningen för en beskattningsperiod. Sådana utbetalningar ska istället tas med vid beräkning av behållningen för den beskattningsperiod då utbetalningen sker.
Vidare anges i paragrafen att endast insatser och vinster som hänför sig till det svenska speldeltagandet ska beaktas vid bestämmandet av behållningen. För den spelarrangör som även arrangerar spel mot andra länder innebär det att denne endast betalar skatt enligt denna lag för viss del av sin verksamhet.
8 § En beskattningsperiod utgörs av en kalendermånad.
Av paragrafen framgår att en beskattningsperiod utgörs av en kalendermånad. Detta innebär att den behållning som enligt 6 § utgör underlag för beskattningen ska beräknas per kalendermånad.
Skattens storlek
9 § Spelskatt tas ut med 18 procent av behållningen för en beskatt-
ningsperiod.
SOU 2017:30 Författningskommentar
499
Paragrafen anger spelskattens storlek i procent. Vidare anger paragrafen att spelskatten ska tas ut på behållningen under en beskattningsperiod. Se vidare kommentaren till 6 §.
Spelskatt tas ut med 18 procent av behållningen för en beskattningsperiod. Behållningen för en beskattningsperiod beräknas enligt 7 §.
Om behållningen för en beskattningsperiod är negativ ska ingen spelskatt betalas för perioden. Underskottet får inte föras vidare till annan beskattningsperiod. Det innebär att underskottet aldrig kan rullas och inte heller kvittas mot annan periods överskott.
Förfarandet
10 § Bestämmelser om förfarandet vid uttag av skatten finns i skatte-
I paragrafen anges att bestämmelserna i skatteförfarandelagen gäller för förfarandet vid uttag av skatten.
Av detta följer att reglerna i skatteförfarandelagen om bl.a. registrering av skattskyldiga, punktskattedeklaration, tidpunkter för redovisning och betalning av skatt, ränta, förseningsavgift, beslut om punktskatt, omprövning, överklagande, skattekontroll och rätt till ersättning blir tillämpliga. Det innebär även att Skatteverket blir beskattningsmyndighet.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.
2. Genom lagen upphävs
a) lagen ( 1991:1482 ) om lotteriskatt, och
b) lagen ( 1991:1483 ) om skatt på vinstsparande m.m.
3. De upphävda lagarna gäller dock fortfarande för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.
Författningskommentar SOU 2017:30
500
Av den första punkten framgår att lagen träder i kraft den 1 januari 2019.
Av den andra punkten framgår att genom lagen upphävs lagen (1991:1482) om lotteriskatt och lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m.
Den tredje punkten anger att de båda upphävda lagarna fortfarande ska gälla för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet. Detta innebär att skatt ska betalas enligt de upphävda lagarna för sådana spel och lotterier som avses i dessa lagar och som har anordnats före den 1 januari 2019.
33.1.4 Förslaget till lag ( 2018:000 ) om skatt på vissa spelbord
Lagens tillämpningsområde
1 § Skatt ska betalas till staten för sådant licenspliktigt spel som avses i
8 kap. 2 § och 9 kap. 1 § 1 spellagen (2018:000) som anordnas av spelföretag som är licenshavare enligt spellagen .
De begrepp som används i denna lag har samma betydelse som i spellagen .
I paragrafens första stycke anges att skatt ska betalas till staten. Lagen ska tillämpas på sådant licenspliktigt spel som avses i 8 kap. 2 § och 9 kap. 1 § 1 spellagen och som anordnas av spelföretag som är licenshavare enligt spellagen.
Eftersom lagen endast gäller visst licenspliktigt spel enligt spellagen faller allt annat spel utanför lagens tillämpningsområde.
Genom hänvisning till 8 kap. 2 § och 9 kap. 1 § 1 spellagen avgränsas vilka spelobjekt som omfattas av lagens tillämpningsområde. Det innebär att andra spelobjekt inte omfattas av skatteplikt enligt lagen. Spel som inte är licenspliktigt enligt spellagen och spel som är licenspliktigt enligt andra bestämmelser i spellagen faller således utanför lagens tillämpningsområde.
I paragrafens andra stycke anges att de begrepp som används i lagen har samma betydelse som i spellagen. Detta innebär exempelvis att begreppet spel har samma betydelse vid tillämpningen av den här lagen som vid tillämpningen av spellagen.
SOU 2017:30 Författningskommentar
501
Skattskyldighet
2 § Skattskyldig är innehavare av licens som meddelats med stöd av
spellagen (2018:000) och som anordnar spel som omfattas av denna lag.
Av paragrafen framgår vem som är skattskyldig för sådant spel som omfattas av lagen. Skattskyldig är innehavare av licens som meddelats med stöd av spellagen. Det innebär att andra spelarrangörer inte kan bli skattskyldiga enligt denna lag. För att skattskyldighet ska föreligga ska den som har licens också anordna sådant spel som omfattas av lagens tillämpningsområde. Detta innebär att sådana licenshavare enligt spellagen som enbart anordnar andra licenspliktiga spel än sådana som avses i 8 kap. 2 § och 9 kap. 1 § 1 spellagen inte är skattskyldiga enligt den här lagen.
Skattskyldighetens inträde
3 § Skattskyldigheten inträder då den skattskyldige tar emot insatser för
sådant spel som omfattas av denna lag.
Av paragrafen framgår att skattskyldighet inträder då den skattskyldige tar emot insatser för sådant spel som omfattas av lagens tillämpningsområde.
I paragrafen regleras när skyldighet att betala skatt inträder, dvs. den händelse och den tidpunkt då skyldigheten att betala skatt uppkommer för de skattskyldiga. Att skattskyldighet inträder innebär att den skattskyldige ska redovisa och betala skatt för de spel för vilka skattskyldighet har inträtt. Detta innebär emellertid inte att skatten omedelbart ska redovisas och betalas. När redovisning och betalning ska ske följer av bestämmelserna i skatteförfarandelagen (2011:1244). Enligt 5 § denna lag gäller dess förfaranderegler för skatt enligt denna lag.
Tidpunkten för skattskyldighetens inträde är av central betydelse. Tidpunkten för skattskyldighetens inträde är avgörande för vilken skattenivå som ska tillämpas i samband med skattehöjningar. Ett exempel kan åskådliggöra detta.
Om riksdagen beslutar om höjd skatt fr.o.m. ett årsskifte ska den lägre skattenivån som gällde före årsskiftet tillämpas på de spel för vilka skattskyldighet inträtt före årsskiftet även om det av skatte-
Författningskommentar SOU 2017:30
502
förfarandelagens bestämmelser skulle följa att skatten ska redovisas och betalas först efter årsskiftet. För spel för vilka skattskyldighet inträtt efter årsskiftet tillämpas den högre skattenivån.
Underlaget för skatt och skattens storlek
4 § För varje kalendermånad som den skattskyldige anordnar spel en-
ligt denna lag ska skatt betalas för licens som innebär rätt till spel på spelbord. Skatt tas ut med 5 000 kronor per spelbord enligt licensen.
Av paragrafen följer att skatt ska betalas med visst belopp för varje kalendermånad som den skattskyldige anordnar sådant spel som omfattas av lagens tillämpningsområde. Vidare följer att skatt ska betalas för licens som innebär rätt till spel på spelbord. Ger licensen rätt till spel på mer än ett bord utgår skatten för vart och ett av dessa bord. Skatt tas ut med 5 000 kronor per spelbord enligt licensen. Om licensen inte utnyttjas fullt ut, dvs. det faktiska spelet anordnas på ett färre antal bord än licensen medger, utgår skatten efter den rätt att anordna spel licenshavaren har enligt licensen. Ett exempel kan åskådliggöra detta: Om licenshavaren anordnar spel på spelbord enligt en licens som innebär rätt till spel på tre spelbord ska skatt betalas med 15 000 kronor för varje kalendermånad då spel anordnas på något av dessa bord.
Förfarandet
5 § Bestämmelser om förfarandet vid uttag av skatten finns i skatte-
I paragrafen anges att bestämmelserna i skatteförfarandelagen gäller för förfarandet vid uttag av skatten. Se kommentaren till 10 § lagen (2018:000) om skatt på spel.
SOU 2017:30 Författningskommentar
503
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.
2. Genom lagen upphävs lagen ( 1972:820 ) om skatt på spel.
3. Den upphävda lagen gäller dock fortfarande för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.
Av den första punkten framgår att lagen träder i kraft den 1 januari 2019.
Av den andra punkten framgår att genom lagen upphävs lagen (1972:820) om skatt på spel.
Den tredje punkten anger att den upphävda lagen fortfarande gäller för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet. Detta innebär att skatt ska betalas enligt den upphävda lagen för sådant spel som avses i den lagen och som har anordnats före den 1 januari 2019.
33.1.5 Förslaget till lag om ändring i brottsbalken
Genom denna ändringslag upphör 16 kap.14, 14 a och 18 §§brottsbalken att gälla samtidigt som spellagen och den lagens brottskatalog träder i kraft. Vidare föreskrivs att 16 kap. 17 § brottsbalken ska få en ny lydelse.
Av allmänna principer gäller att brott som har begåtts före ikraftträdandet ska bedömas enligt de regler som gällde då gärningen begicks, dvs. enligt de nu angivna bestämmelserna i brottsbalken, om inte nyare bestämmelser leder till en mildare bedömning. Här bör påpekas att straffskalan för grovt dobbleri enligt 16 kap. 14 a § brottsbalken är fängelse lägst sex månader och högst fyra år medan straffskalan för olovlig spelverksamhet, grovt brott, har höjts i förhållande till dobbleribrottet. Straffskalan för olovlig spelverksamhet, grovt brott, är enligt 20 kap. 1 § första stycket och 3 §spellagen fängelse lägst sex månader och högst sex år.
Övervägandena finns i avsnitt 23.7.6.
Författningskommentar SOU 2017:30
504
16 kap.
17 §
För förberedelse eller stämpling till eller underlåtenhet att avslöja eller förhindra myteri döms det till ansvar enligt 23 kap. Detsamma gäller för försök till sådant barnpornografibrott som avses i 10 a § första stycket och försök eller förberedelse till grovt barnpornografibrott.
Paragrafen har ändrats på så sätt att bestämmelsen inte längre ska tillämpas på försök eller förberedelse till grovt dobbleri. Enligt 20 kap. 8 § spellagen är det i stället möjligt att döma till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken för försök eller förberedelse till olovlig spelverksamhet, grovt brott.
Övervägandena finns i avsnitt 23.7.6.
33.1.6 Förslaget till lag om ändring i bokföringslagen (1999:1078)
6 kap.
1 §
Företag som tillhör någon eller några av följande kategorier ska för varje räkenskapsår avsluta bokföringen med en årsredovisning och offentliggöra den enligt 2 §:
1. aktiebolag,
2. ekonomiska föreningar,
3. handelsbolag i vilka en eller flera juridiska personer är delägare, 3 a. grupperingar enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1082/2006 av den 5 juli 2006 om en europeisk gruppering för territoriellt samarbete (EGTS),
3 b. konsortier enligt rådets förordning (EG) nr 723/2009 av den 25 juni 2009 om gemenskapens rättsliga ram för ett konsortium för europeisk forskningsinfrastruktur (Eric-konsortium),
4. företag som omfattas av lagen ( 1995:1559 ) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag eller lagen ( 1995:1560 ) om årsredovisning i försäkringsföretag,
5. stiftelser som är bokföringsskyldiga enligt denna lag, dock inte stiftelser som får använda sina tillgångar uteslutande till förmån för
SOU 2017:30 Författningskommentar
505
medlemmar av en viss eller vissa släkter och som är bokföringsskyldiga endast på grund av 2 kap. 3 § första stycket,
5 a. företag som har licens enligt spellagen (2018:000) , dock inte sådana företag med licens enligt 5 kap. spellagen och vars balansomslutning för vart och ett av de två senaste räkenskapsåren inte uppgått till 5 miljoner kronor samt företag med licens enligt 11 kap. 6 § spellagen ,
6. företag som uppfyller mer än ett av följande villkor:
a) medelantalet anställda i företaget har under vart och ett av de två senaste räkenskapsåren uppgått till mer än 50,
b) företagets redovisade balansomslutning har för vart och ett av de två senaste räkenskapsåren uppgått till mer än 40 miljoner kronor,
c) företagets redovisade nettoomsättning har för vart och ett av de två senaste räkenskapsåren uppgått till mer än 80 miljoner kronor,
7. företag som är moderföretag i en koncern vilken uppfyller mer än ett av följande villkor:
a) medelantalet anställda i koncernen har under vart och ett av de två senaste räkenskapsåren uppgått till mer än 50,
b) koncernföretagens redovisade balansomslutning har för vart och ett av de två senaste räkenskapsåren uppgått till mer än 40 miljoner kronor,
c) koncernföretagens redovisade nettoomsättning har för vart och ett av de två senaste räkenskapsåren uppgått till mer än 80 miljoner kronor.
Vid tillämpningen av första stycket 7 b och c ska fordringar och skulder mellan koncernföretag, liksom internvinster, elimineras. Detsamma gäller för intäkter och kostnader som hänför sig till transaktioner mellan koncernföretag, liksom förändring av internvinst.
I paragrafen har lagts till ny punkt, 5 a, i första stycket. Ändringen innebär att företag som har licens enligt spellagen som huvudregel ska omfattas av 6 kap. 1 § bokföringslagen. Dessa företag är således skyldiga att upprätta och offentliggöra en årsredovisning enligt de krav som ställs i bestämmelsen. Ett undantag görs dock för sådana företag med licens enligt 5 kap. spellagen och vars balansomslutning för var och ett av de två senaste räkenskapsåren inte uppgått till 5 miljoner kronor samt för företag med en licens enligt 11 kap. 6 § spellagen.
Övervägandena finns i avsnitt 22.16.
Författningskommentar SOU 2017:30
506
33.1.7 Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)
7 kap.
3 §
Stiftelser som uppfyller ändamåls-, verksamhets- och fullföljdskraven i 4–6 §§ samt ideella föreningar och registrerade trossamfund som förutom dessa krav även uppfyller öppenhetskravet i 10 § är, med undantag för kapitalvinster och kapitalförluster, skattskyldiga bara för inkomst av sådan näringsverksamhet som avses i 13 kap. 1 §.
Föreningar och trossamfund som uppfyller kraven i 4–6 och 10 §§ är dock inte skattskyldiga för
1. sådan inkomst som kommer från en självständig näringsverksamhet eller en särskild förvaltningsenhet som avser fastighet, om inkomsten till huvudsaklig del kommer från
a) verksamhet som är ett direkt led i främjandet av sådana ändamål som avses i 4 § eller som har annan naturlig anknytning till sådana ändamål,
b) verksamhet som avser försäljning av skänkta varor och som utnyttjas som finansieringskälla för ideellt arbete,
c) verksamhet som bedrivs med stöd av 5 kap. spellagen (2018:000) , eller
d) verksamhet som avser annat än försäljning av skänkta varor eller som bedrivs med stöd av 5 kap. spellagen och som av hävd har utnyttjats som finansieringskälla för ideellt arbete, eller
2. inkomst från innehav av en fastighet som tillhör föreningen eller trossamfundet och som används i verksamheten på sådant sätt som anges i 3 kap. 4 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152) .
Vid tillämpningen av andra stycket första punkten c) ska verksamheten ses som en självständig näringsverksamhet.
I paragrafen införs ett förtydligande i andra stycket 1 punkten c) vad gäller undantag vid inkomstbeskattning av spelanordnare. En spelanordnare som har licens enligt 5 kap. spellagen ska inte beskattas för resultatet till den del det avser sådant spel.
Spel med licens enligt exempelvis 6 kap. spellagen är dock alltid skattepliktigt för en spelarrangör vilken även kan inneha licens enligt 5 kap. spellagen. Inkomster från spel (t.ex. bingo) är av hävd skattefria för allmännyttiga ideella föreningar. Spel som omfattas av 5 kap.
SOU 2017:30 Författningskommentar
507
spellagen kan både omfattas och vara undantaget från hävdbegreppet. För att tydliggöra detta läggs dessa till i andra stycket 1 punkten d). Det innebär att det spel som undantas från spellagens tillämpningsområde fortfarande kommer att omfattas av hävdbegreppet, t.ex. spel enligt 1 kap. 5 § andra stycket 3.
För att syftet ska uppnås, att inkomster från verksamhet med licens enligt 5 kap. spellagen aldrig ska beskattas och att inkomster från verksamhet med licens enligt 6–11 kap. spellagen alltid ska beskattas, införs ett nytt tredje stycke. Detta stycke innebär att allt spel som arrangeras med licens enligt 5 kap. spellagen alltid ska ses som en självständig näringsverksamhet.
17 §
Följande juridiska personer är också skattskyldiga bara för inkomst på grund av innehav av fastigheter:
– Jernkontoret, så länge kontorets vinstmedel används till allmänt nyttiga ändamål och utdelning inte lämnas till delägarna,
– Nobelstiftelsen, – Right Livelihood Award Stiftelsen, – Stiftelsen Anna Lindhs Minnesfond, – Stiftelsen Dag Hammarskjölds minnesfond, – Stiftelsen Industrifonden, – Stiftelsen Konung Carl XVI Gustafs 50-årsfond, – Stiftelsen Norrlandsfonden, – Stiftelsen Olof Palmes minnesfond för internationell förståelse och gemensam säkerhet,
– Stiftelsen Produktionstekniskt centrum i Borås för tekoindustrin – PROTEKO,
– Stiftelsen Svenska bibelsällskapets bibelfond, – Stiftelsen Svenska Filminstitutet, – Stiftelsen Sveriges Nationaldag, – Stiftelsen TCO:s internationella stipendiefond till statsminister Olof Palmes minne,
– Stiftelsen UV-huset, – Svenska kyrkans stiftelse för rikskyrklig verksamhet, – Svenska skeppshypotekskassan, – Svenska UNICEF-kommittén, – Sveriges export- och investeringsråd, och
Författningskommentar SOU 2017:30
508
– Sveriges Standardiseringsförbund, så länge dess vinstmedel används till allmänt nyttiga ändamål och utdelning inte lämnas till medlemmarna.
I paragrafen anges vilka skattesubjekt som är skattskyldiga bara för inkomster från innehav av fastigheter. AB Svenska Spel och dess helägda dotterbolag som bara bedriver spelverksamhet och AB Trav och Galopp återfanns tidigare i denna uppräkning.
Nya aktörer på spelmarknaden ska enligt utredningens uppfattning behandlas på ett skattemässigt likartat sätt efter marknadens avreglering. För att undvika särbehandling tas AB Svenska Spel och dess helägda dotterbolag som bara bedriver spelverksamhet och AB Trav och Galopp bort från paragrafen. Det innebär att bolagen inte längre kommer att vara undantagna skattskyldighet enligt inkomstskattelagen.
8 kap.
3 §
Vinst i spel är skattefri om
– anordnaren har licens för spelet i Sverige enligt spellagen (2018:000) ,
– spelet är anordnat i Sverige och spelet inte kräver licens enligt 1 kap. 5 § andra stycket spellagen , eller
– spelet är anordnat i en stat inom Europeiska samarbetsområdet (EES) och inte kräver licens i Sverige.
Vinst vid vinstdragning på premieobligation är skattefri om vinstdragningen avser svensk premieobligation eller om premieobligationen ställts ut i en stat inom EES.
I första stycket anges att vinst är skattefri under vissa förutsättningar. Vinsten är skattefri om spelet anordnas eller tillhandahålls i Sverige i enlighet med bestämmelserna i spellagen (2018:000). Enligt första
strecksatsen gäller detta om anordnaren innehar en licens för det spe-
cifika spelet. Vidare följer det av andra strecksatsen att spel som är anordnat i Sverige är skattefritt om det inte krävs licens enligt 1 kap. 5 § andra stycket spellagen. Detta innebär att det saknar betydelse om arrangören har licens i det land denne har sin hemvist. Det krävs
SOU 2017:30 Författningskommentar
509
en licens enligt spellagen för att vinsten ska vara skattefri enligt denna paragraf.
Vinst på spel som saknar svensk spellicens är skattepliktigt, såvida inte spelet är anordnat inom EES och inte heller tillhandahålls i Sverige på ett sådant sätt som kräver licens. Detta följer av tredje
strecksatsen.
Av andra stycket följer att vinst vid vinstdragning på premieobligation är skattefri om vinstdragningen avser svenska premieobligationer eller om premieobligationen ställts ut i en stat inom EES.
42 kap.
25 §
Vinst i lotterier, kombinationsspel, vadhållning och pyramidspel ska tas upp om vinsten överstiger 100 kronor och inte är skattefri enligt 8 kap. 3 §. Vinsten beräknas som skillnaden mellan de sammanlagda vinsterna och insatserna under året hos samma spelanordnare.
Utgifter för att delta i lotterier, kombinationsspel, vadhållning och pyramidspel får inte dras av.
I paragrafen anges när en vinst på lotterier, vadhållning, kombinationsspel och pyramidspel ska tas upp som intäkt. Vidare anges hur vinsten beräknas.
Utgångspunkten är att alla vinster i spel över 100 kronor är skattepliktiga om de inte särskilt undantas enligt 8 kap. 3 § IL.
Nuvarande uttryck är ”lotteri” och det är liktydigt med lotterilagens definition av ett lotteri. I och med den nya spellagen måste avgränsningen uttryckas på ett annat sätt. Den föreslagna lydelsen är inte avsedd att inskränka den nuvarande beskattningen av spel. Det innebär att exempelvis utländska lotterier och utländska premieobligationer innefattas.
När det gäller exempelvis poker ska ”vinsten” beräknas som nettovinsten under året hos en och samma anordnare. Detta kommer till uttryck på så sätt att det anges att vinsten ska beräknas som skillnaden mellan de sammanlagda vinsterna och insatserna under året hos samma spelanordnare. Vinstberäkningen ska tillämpas för alla spelformer.
Författningskommentar SOU 2017:30
510
För exempel på skattepliktigt respektive skattefritt spel, se avsnitt 26.8.7.
Andra stycket ändras på så sätt att det anges att utgifter för att
delta i spel inte får dras av.
33.1.8 Förslaget till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486)
1 §
Denna lag har till syfte att främja konsumenternas och näringslivets intressen i samband med marknadsföring av produkter och att motverka marknadsföring som är otillbörlig mot konsumenter och näringsidkare.
Bestämmelser om marknadsföring finns bl.a. i – lagen ( 1992:1672 ) om paketresor, – tobakslagen (1993:581) , – sjölagen (1994:1009) , – lagen ( 1995:1571 ) om insättningsgaranti, – lagen ( 1996:1006 ) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet,
– lagen ( 1996:1118 ) om marknadsföring av kristallglas, – lagen ( 1999:158 ) om investerarskydd, – lagen ( 2002:562 ) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster,
– lagen ( 2004:299 ) om inlåningsverksamhet, – prisinformationslagen (2004:347) , – lagen ( 2005:59 ) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler, – försäkringsavtalslagen (2005:405) , – lagen ( 2005:405 ) om försäkringsförmedling, – lagen ( 2006:484 ) om franchisegivares informationsskyldighet, – lagen ( 2010:510 ) om lufttransporter, – radio-_och_tv-lagen ( 2010:696 ), – alkohollagen (2010:1622) , – konsumentkreditlagen (2010:1846) , – lagen ( 2011:914 ) om konsumentskydd vid avtal om tidsdelat boende eller långfristig semesterprodukt,
– lagen ( 2013:1054 ) om marknadsföring av modersmjölksersättning och tillskottsnäring,
SOU 2017:30 Författningskommentar
511
– lagen (2014: 1344) med kompletterande bestämmelser till EU:s tåg-, fartygs- och busspassagerarförordningar,
– lagen ( 2015:671 ) om alternativ tvistlösning i konsumentförhållanden,
– lagen ( 2015:953 ) om kollektivtrafikresenärers rättigheter, och – spellagen (2018:000) .
Paragrafen innehåller en bestämmelse om lagens syfte. Vidare finns en uppräkning av ett antal lagar som innehåller bestämmelser om marknadsföring. Paragrafen har ändrats på så sätt att det i stället för lotterilagen hänvisas till spellagen i andra stycket.
Övervägandena finns i avsnitt 20.15.2.
33.1.9 Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
40 kap.
7 a §
Sekretess gäller i verksamhet som avser förande av eller uttag ur register för självavstängning som förs av Spelmyndigheten för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.
För uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.
Paragrafen är ny. Genom bestämmelsen kommer sekretess att gälla i verksamhet som avser förande av eller uttag ur det nationella självavstängningsregistret som förs av Spelmyndigheten för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Det råder alltså presumtion för sekretess.
Andra stycket innehåller en föreskrift om tidsbegränsning av sekretessen i allmän handling, som innebär att sekretessen i en sådan handling varar i högst sjuttio år.
Övervägandena finns i avsnitt 20.4.
Författningskommentar SOU 2017:30
512
33.1.10 Förslaget till lag om ändring i radio-_och_tv-lagen ( 2010:696 )
6 kap.
2 §
Leverantörer av medietjänster får på de villkor som anges i 3 och 4 §§ sända filmer, tv-serier, sportprogram och program med lätt underhållning där det förekommer produktplacering.
Första stycket gäller dock inte program som huvudsakligen vänder sig till barn under tolv år och inte heller program där det förekommer produktplacering av
1. alkoholdrycker och tobaksvaror,
2. andra produkter som kommer från företag vars huvudsakliga verksamhet är att tillverka eller sälja alkoholdrycker eller tobaksvaror,
3. receptbelagda läkemedel och sådan medicinsk behandling som bara är tillgänglig efter ordination,
4. modersmjölkersättning, eller
5. spelprodukter från ett företag som inte har en licens enligt spellagen (2018:000) när detta krävs.
Paragrafen har ändrats på så sätt att spelprodukter från ett företag som inte har licens enligt spellagen har lagts till i uppräkningen i andra stycket. Det innebär att det inte är tillåtet att sända program i tv och beställ-tv där det förekommer produktplacering av sådana produkter.
Övervägandena finns i avsnitt 20.15.4.
7 kap.
2 b §
Ett företag vars huvudsakliga verksamhet är att anordna och tillhandahålla spel och som inte har en licens enligt spellagen (2018:000) när detta krävs får inte sponsra ett program i en tv-sändning, sökbar text-tv eller beställ-tv.
SOU 2017:30 Författningskommentar
513
Paragrafen är ny. Den innebär att företag vars huvudsakliga verksamhet är att anordna och tillhandahålla spel får inte sponsra ett program i en tv-sändning, sökbar text-tv eller beställ-tv om inte företaget har en licens enligt spellagen.
Övervägandena finns i avsnitt 20.15.4.
8 kap.
13 b §
Reklam för spel från företag som inte har en licens enligt spellagen (2018:000) när detta krävs får inte förekomma i tv-sändningar, sökbar text-tv och beställ-tv.
Paragrafen, som är ny, innebär att reklam för spel från företag som inte har en licens enligt spellagen inte får förekomma i tv-sändningar, sökbar text-tv och beställ-tv.
Övervägandena finns i avsnitt 20.15.4.
15 kap.
5 b §
Reklam för spel från företag som inte har en licens enligt spellagen (2018:000) när detta krävs får inte förekomma i ljudradiosändningar.
Paragrafen är ny och innebär att reklam för spel från företag som inte har en licens enligt spellagen inte får förekomma i ljudradiosändningar.
Övervägandena finns i avsnitt 20.15.4.
9 b §
Ett företag vars huvudsakliga verksamhet är att anordna och tillhandahålla spel och som inte har en licens enligt spellagen (2018:000) när detta krävs får inte sponsra ett program i en ljudradiosändning.
Paragrafen är ny och innebär att ett företag vars huvudsakliga verksamhet är att anordna och tillhandahålla spel och som inte har en licens enligt spellagen inte får sponsra program i ljudradiosändningar.
Övervägandena finns i avsnitt 21.15.4.
Författningskommentar SOU 2017:30
514
16 kap.
15 §
Om en mot Sverige helt eller huvudsakligen riktad tv-sändning från ett programföretag etablerat i en annan EES-stat strider mot 6 kap. 2 § andra stycket 1 eller 2 när det gäller produktplacering av alkoholdrycker eller 7 kap. 2 § när det gäller att program inte får sponsras av någon vars huvudsakliga verksamhet är att tillverka alkoholdrycker, får en behörig myndighet i Sverige kontakta en behörig myndighet i den andra EES-staten för att uppmana programföretaget att följa bestämmelsen.
Detsamma gäller om en tv-sändning som nämns i första stycket strider mot 8 kap. 7 eller 8 §, eller 7 kap. 3 § alkohollagen (2010:1622) .
Första stycket gäller också om en tv-sändning som nämns där strider mot 6 kap. 2 § 5, 7 kap. 2 b § eller 8 kap. 13 b §. Vad som nu sagts ska också gälla 15 kap. 9 § spellagen (2018:000) .
Om programföretaget inte följer uppmaningen i första stycket, får myndigheten vidta åtgärder mot programföretaget enligt 16 kap. 10 § , 17 kap. 5 och 6 §§ samt 29 och 48 §§ marknadsföringslagen (2008:486) om programföretaget i fråga har etablerat sig i landet i syfte att kringgå de strängare bestämmelser som skulle ha gällt om det var etablerat i det land vars myndighet ingriper. Myndigheten får inte vidta åtgärderna förrän den har underrättat Europeiska kommissionen och den berörda medlemsstaten samt kommissionen har fastställt att åtgärderna är förenliga med unionsrätten.
Paragrafen har ändrats på så sätt att ett nytt tredje stycke har lagts till. Ändringen innebär att bestämmelsen utvidgas till att nu också omfatta spelreklam, sponsring och produktplacering av spelprodukter. I och med ändringen blir det möjligt för Sverige att kontakta behörig myndighet i en annan EES-stat för att uppmana ett programföretag, som är etablerat i den andra EES-staten och vars tv-sändning helt eller huvudsakligen är riktad mot Sverige och som strider mot de svenska bestämmelserna om spelreklam, sponsring och produktplacering, att följa bestämmelserna. Om programföretaget inte följer uppmaningen får myndigheten i Sverige vidta åtgärder mot programföretaget om programföretaget i fråga har etablerat sig i det andra landet i syfte att kringgå de strängare bestämmelser som skulle ha gällt om det hade varit etablerat i Sverige. Dock krävs att myndig-
SOU 2017:30 Författningskommentar
515
heten, innan åtgärder vidtas, underrättar Europeiska kommissionen och den berörda medlemsstaten samt att kommissionen fastställer att åtgärderna är förenliga med unionsrätten.
Övervägandena finns i avsnitt 21.15.7.
33.1.11 Förslaget till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244)
3 kap.
15 §
Med punktskatt avses skatt enligt
1. lagen ( 1972:266 ) om skatt på annonser och reklam,
2. lagen ( 1984:410 ) om skatt på bekämpningsmedel,
3. 2 § första stycket 5 lagen ( 1990:661 ) om avkastningsskatt på pensionsmedel,
4. lagen ( 1990:1427 ) om särskild premieskatt för grupplivförsäkring, m.m.,
5. lagen ( 1991:1483 ) om skatt på vinstsparande m.m.,
6. lagen ( 1994:1563 ) om tobaksskatt,
7. lagen ( 1994:1564 ) om alkoholskatt,
8. lagen ( 1994:1776 ) om skatt på energi,
9. lagen ( 1995:1667 ) om skatt på naturgrus, 10. lagen ( 1999:673 ) om skatt på avfall, 11. lagen ( 2000:466 ) om skatt på termisk effekt i kärnkraftsreaktorer,
12. lagen ( 2007:460 ) om skatt på trafikförsäkringspremie m.m., 13. lagen ( 2018:000 ) om skatt på spel och 14. lagen ( 2018:000 ) om skatt på vissa spelbord.
Paragrafen innehåller en uppräkning av de skattelagstiftningar som avser punktskatt. Syftet med uppräkningen är att legaldefiniera vad som avses med punktskatt när begreppet används i andra bestämmelser i lagen.
Paragrafen ändras på så sätt att uppräkningen kompletteras med lagen om skatt på spel och lagen om skatt på vissa spelbord.
Författningskommentar SOU 2017:30
516
7 kap.
1 §
Skatteverket ska registrera
1. den som är skyldig att göra skatteavdrag,
2. den som är skyldig att betala arbetsgivaravgifter,
3. den som är skattskyldig enligt mervärdesskattelagen (1994:200) , med undantag för den som är skattskyldig bara på grund av förvärv av sådana varor som anges i 2 a kap. 3 § första stycket 1 och 2 samma lag,
4. den som utan att omfattas av 19 kap. 1 § mervärdesskattelagen har rätt till återbetalning av ingående mervärdesskatt enligt 10 kap. 9, 11 och 11 b–13 §§ samma lag,
5. den som gör sådant unionsinternt förvärv som är undantaget från skatteplikt enligt 3 kap. 30 d § första stycket mervärdesskattelagen ,
6. en utländsk beskattningsbar person som är etablerad i ett annat EU-land och har rätt till återbetalning enligt 10 kap. 1 – 3 §§ mervärdesskattelagen utan att omfattas av 19 kap. 1 § samma lag och inte heller ska registreras enligt 3, 4 eller 5,
7. en beskattningsbar person som är etablerad i Sverige och omsätter tjänster i ett annat EU-land som förvärvaren av tjänsten är skattskyldig för i det landet i enlighet med tillämpningen av artikel 196 i rådets direktiv 2006/112/EG av den 28 november 2006 om ett gemensamt system för mervärdesskatt,
8. den som är skyldig att jämka ingående mervärdesskatt enligt 8 a kap. eller 9 kap. 9 – 13 §§ mervärdesskattelagen ,
9. den som är skattskyldig och redovisningsskyldig enligt lagen ( 1972:266 ) om skatt på annonser och reklam,
10. den som är skattskyldig enligt a. lagen ( 1984:410 ) om skatt på bekämpningsmedel, b. lagen ( 1990:1427 ) om särskild premieskatt för grupplivförsäkring, m.m.,
c. 10 eller 13 § eller 16 § första stycket eller 38 § 1 lagen ( 1994:1563 ) om tobaksskatt,
d. 9 eller 12 § eller 15 § första stycket lagen ( 1994:1564 ) om alkoholskatt,
e. 4 kap. 3 eller 6 § eller 9 § första stycket eller 12 § första stycket 1 eller 11 kap. 5 § första stycket 1, 2 eller 5 lagen ( 1994:1776 ) om skatt på energi,
f. lagen ( 1995:1667 ) om skatt på naturgrus,
SOU 2017:30 Författningskommentar
517
g. lagen ( 1999:673 ) om skatt på avfall, h. lagen ( 2000:466 ) om skatt på termisk effekt i kärnkraftsreaktorer, eller
i. lagen ( 2007:460 ) om skatt på trafikförsäkringspremie m.m., j. lagen ( 2018:000 ) om skatt på spel och k. lagen ( 2018:000 ) om skatt på vissa spelbord, 11. den som är skyldig att använda kassaregister enligt 39 kap. 4– 6 §§, och
12. den som enligt 39 kap. 11 b § är skyldig att tillhandahålla utrustning så att en elektronisk personalliggare kan föras på en byggarbetsplats.
Om den som ska registreras enligt första stycket har en företrädare enligt 5 kap., ska dock företrädaren registreras i stället.
Paragrafen reglerar vem som ska registreras hos Skatteverket. I första stycket punkten 10 regleras vilka skattskyldiga enligt olika uppräknade punktskattelagstiftningar som ska registreras. Paragrafen ändras på så sätt att uppräkningen kompletteras med två punkter i 10 som hänvisar till lagen om skatt på spel och lagen om skatt på vissa spelbord. De nya punkterna innebär att Skatteverket ska registrera skattskyldiga enligt lagen om skatt på spel och lagen om skatt på vissa spelbord.
39 kap.
5 §
Skyldigheten att använda kassaregister gäller inte för den som
1. bara i obetydlig omfattning säljer varor eller tjänster mot kontant betalning eller mot betalning med kontokort,
2. är befriad från skattskyldighet enligt inkomstskattelagen (1999:1229) för inkomst från sådan försäljning som avses i 4 §,
3. bedriver taxitrafik enligt taxitrafiklagen (2012:211) ,
4. säljer varor eller tjänster genom distansavtal eller hemförsäljningsavtal,
5. säljer varor eller tjänster med hjälp av en varuautomat eller annan liknande automat eller i en automatiserad affärslokal, eller
6. anordnar automatspel enligt lagen ( 1982:636 ) om anordnande av visst automatspel eller enligt spellagen (2018:000) .
Författningskommentar SOU 2017:30
518
Paragrafen innehåller en uppräkning av sådana situationer där skyldigheten att använda kassaregister inte gäller. Av punkten 6 följer att den som anordnar automatspel enligt lotterilagen (1994:1000) inte är skyldig att använda kassaregister.
Paragrafen ändras på så sätt att hänvisningen i punkten 6 sker till den nya spellagen i stället för till lotterilagen.
33.1.12 Förslaget till lag om ändring i kameraövervakningslagen (2013:460)
10 §
Tillstånd till kameraövervakning krävs inte
1. vid övervakning som sker med en övervakningskamera som för säkerheten i trafiken eller arbetsmiljön är uppsatt på ett fordon, en maskin eller liknande för att förbättra sikten för föraren eller användaren,
2. vid övervakning som bedrivs av Trafikverket a. i form av vägtrafikövervakning, b. vid en betalstation som avses i bilagorna till lagen ( 2004:629 ) om trängselskatt och som sker för att samla in endast uppgifter som behövs för att beslut om trängselskatt ska kunna fattas och för att kontrollera att sådan skatt betalas, eller
c. vid en betalstation på allmän väg som används vid uttag av infrastrukturavgifter enligt lagen ( 2014:52 ) om infrastrukturavgifter på väg och som sker för att samla in endast uppgifter som behövs för att beslut om infrastrukturavgift ska kunna fattas och för att kontrollera att sådan avgift betalas,
3. vid sådan trafikövervakning i en vägtunnel som avses i lagen ( 2006:418 ) om säkerhet i vägtunnlar och som bedrivs av någon annan tunnelhållare än Trafikverket,
4. vid övervakning som en polismyndighet bedriver vid automatisk hastighetsövervakning,
5. vid övervakning som sker för att skydda en byggnad, en annan anläggning eller ett område som enligt 4 § 4, 5 § 1–4 eller 6 § första stycket skyddslagen (2010:305) har förklarats vara skyddsobjekt, om övervakningen endast omfattar skyddsobjektet eller ett område i dess omedelbara närhet,
6. vid övervakning som Försvarsmakten bedriver från fordon, fartyg eller luftfartyg som ett led i en militär insats eller militär övning eller som behövs för att prova utrustning för sådan övervakning, eller vid
SOU 2017:30 Författningskommentar
519
övervakning i ett kasino som avses i spellagen (2018:000) , om övervakningen har till syfte att förebygga, avslöja eller utreda brott eller lösa tvister om spel mellan spelare och den som anordnar spelet.
Undantaget från tillståndsplikten i första stycket 5 gäller inte för sådana byggnader, andra anläggningar och områden som används för eller är avsedda för fredstida krishantering enligt 4 § 4 skyddslagen .
Vid övervakning enligt första stycket 7 får inte avlyssning eller upptagning av ljud ske utan tillstånd.
Paragrafen, som reglerar i vilka fall tillstånd till kameraövervakning inte behövs, har ändrats på så sätt att hänvisningen till kasinolagen har ersatts med motsvarande bestämmelse i spellagen.
Bilaga 1
521
Kommittédirektiv 2015:95
Omreglering av spelmarknaden
Beslut vid regeringssammanträde den 24 september 2015
Sammanfattning
En särskild utredare ges i uppdrag att lämna förslag till en ny spelreglering, som ska syfta till att skapa en spelmarknad som präglas av ett högt konsumentskydd, hög säkerhet i spelen och tydliga förutsättningar för att få verka på marknaden. Regleringen ska bygga på ett licenssystem som innebär att alla som agerar på den svenska spelmarknaden ska göra det med behöriga tillstånd, och att aktörer utan tillstånd ska stängas ute. En utgångspunkt är vidare att de negativa konsekvenserna av spelandet ska begränsas. Ett högt konsumentskydd förutsätter också en reglering som tar sociala hänsyn, med krav på bl.a. måttfull marknadsföring.
Vid utformningen av den nya regleringen ska förutsättningarna för finansiering av statens verksamhet och allmännyttiga ändamål bevaras i så hög utsträckning som möjligt. Utredaren ska vidare bl.a. beakta den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen, folkhälsopolitiska mål samt EU-rätten.
I uppdraget ingår även att analysera vilken roll staten bör ha på en omreglerad spelmarknad.
Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2017.
Bilaga 1 SOU 2017:30
522
Bakgrund
En utvecklad spelmarknad
Den nu gällande lotterilagen (1994:1000) trädde i kraft den 1 januari 1995. Lagen är i grunden utformad för en fysisk lotterimarknad, där det förutsätts att lotterier anordnas på en fysisk plats eller avser fysiska lottsedlar eller deltagarbevis. Syftet med regleringen är att skapa en sund och säker spelmarknad där sociala skyddsintressen och efterfrågan på spel tillgodoses under kontrollerade former. Överskott från spel bör värnas och vara förbehållet det allmänna eller allmännyttiga ändamål, dvs. staten, föreningslivet och hästsektorn. Sociala skyddshänsyn ska prioriteras, samtidigt som intresset av ett varierat spelutbud samt risker för bedrägerier och olagligt spel beaktas (prop. 2002/03:93 s. 15, bet. 2002/03:KrU8, rskr. 2002/03:112).
Lotteriregleringen är en förbudslagstiftning. Tillstånd att anordna lotterier kan endast erhållas under vissa förutsättningar. Med lotteri avses enligt 3 § lotterilagen all verksamhet där en eller flera deltagare kan få en vinst till ett högre värde än vad övriga deltagare kan få, däribland lottning, gissning, vadhållning, bingospel, automatspel, kasinospel m.m. Enligt huvudregeln i lotterilagen kan endast ideella föreningar med syfte att främja allmännyttiga ändamål få tillstånd att anordna lotteri. Regeringen har därutöver, genom ett undantag i 45 § lotterilagen, möjlighet att bevilja tillstånd att anordna lotteri i andra fall och i annan ordning än som anges i lagen. Det är i huvudsak med stöd av denna undantagsbestämmelse som tillstånd getts till det av staten helägda bolaget AB Svenska Spel (Svenska Spel) och AB Trav och Galopp (ATG), som står under statligt inflytande, att bedriva lotteriverksamhet. Kommersiella intressen är endast tillåtna inom spelverksamhet på s.k. restaurangkasinon samt i samband med spel på varuspelsautomater på marknads- och tivolinöjen.
Den svenska spelmarknaden har sedan lotterilagen trädde i kraft genomgått en stor förändring. Bland annat har ut-vecklingen av internet gjort att spelandet allt oftare sker med hjälp av datorer, smarta telefoner och surfplattor, många gånger över nationsgränserna. Lotterierna har därmed blivit alltmer tillgängliga. Utländska spelbolag, som inte har tillstånd att anordna lotteri i Sverige, har i dag en marknadsandel på 21 procent av den svenska spelmarknaden. Prognosen för 2015 visar att denna marknadsandel väntas växa med 7–10 pro-
Bilaga 1
523
cent, vilket innebär att dessa bolag vid årets slut beräknas ha en marknadsandel på 22–23 procent.
Till följd av att en allt större andel av spelandet sker hos utländska spelbolag minskar den statliga kontrollen över spelmarknaden. Detta är ett problem, inte minst då konsumentskyddet, med den nuvarande regleringen, inte kan garanteras vid spel hos dessa bolag.
Även andra länder inom EU har mött denna utveckling. Några länder har valt att behålla sina traditionella regleringar och infört nya styrmedel för att bättre kunna kontrollera sin spelmarknad. Exempel på sådana styrmedel är blockering av hemsidor och förbud mot att förmedla betalningar mellan konsumenter och spelbolag som saknar behöriga tillstånd, samt skärpta marknadsföringskrav. Andra länder, däribland Danmark, Italien och Frankrike, har öppnat sina spelmarknader för konkurrens, helt eller delvis. Italien har sedan 2006 successivt öppnat hela sin spelmarknad för konkurrens. I Frankrike är det sedan 2010 möjligt att få licens för visst internetspel, såsom poker och vadhållning på sport och hästar. Danmark tillåter sedan 2012 konkurrens på internetkasinon och sportvadhållning. Utländska spelbolag kan därför i dag erbjuda spel med stöd av licens till danska konsumenter. Med licenser följer ofta ett antal motprestationskrav, som att spelbolagens verksamhet ska beskattas i licenslandet och att de måste följa licenslandets marknadsförings- och spelansvarsregler.
Folkhälsoproblem
Överdrivet spelande är ett folkhälsoproblem i Sverige. Drygt 2 procent av den vuxna befolkningen i åldersgruppen 16–84 år har spelproblem. Spelproblem förekommer hos hela befolkningen, men är särskilt vanligt bland unga, män, utlandsfödda och personer med låg utbildning.
Överdrivet spelande kan medföra negativa konsekvenser i form av exempelvis skuldsättning, ohälsa och problem med relationer. Dessa konsekvenser kan även drabba anhöriga. Uppskattningsvis 76 500 barn lever tillsammans med någon som har spelproblem.
Lotteriers tillgänglighet och deras utformning har betydelse för risken att utveckla spelproblem. I Socialdepartementet bereds för närvarande en promemoria med förslag som syftar till att förebygga och behandla spelmissbruk.
Bilaga 1 SOU 2017:30
524
Intäkter från lotterier
Punktskatter på spel och lotterier tas ut enligt lagen (1972:820) om skatt på spel, lagen (1991:1482) om lotteriskatt samt lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m.
Lotteriskatt tas ut med en procentandel av behållningen sedan vinster betalats ut till spelarna på lotteri och viss utländsk vadhållning i samband med hästtävlingar.
Spelskatt betalas med ett visst belopp per spelbord för s.k. restaurangkasinon. Spelskatt tas också ut för skattepliktigt spel som anordnas utan tillstånd med samma belopp som om tillstånd funnits.
Skatt på vinstsparande m.m. betalas med en viss procentsats av vinstens värde för penningvinst i vinstsparande. Detsamma gäller för vinst i lotteri i samband med utgivandet av tryckt periodisk skrift.
Ideella organisationer och Svenska Spel är undantagna från punktskatter på lotterier. Svenska Spels överskott från verksamheten betalas in på inkomsttitel. Svenska Spel och ATG är vidare undantagna från inkomstskatt, förutom för inkomst från fastighet, vilket framgår av den s.k. katalogen i 7 kap. 17 § inkomstskattelagen (1999:1229). Ideella föreningar kan också bli undantagna från inkomstskatt om förutsättningarna för inskränkt skattskyldighet är uppfyllda.
De statliga inkomsterna från spelverksamheten består mot denna bakgrund huvudsakligen av överskott från Svenska Spels verksamhet och lotteriskatt från ATG. Därtill finns mindre inkomster från lotteriavgifter och skatt på spel. De sammanlagda statsinkomsterna från spel uppgick till ca 6,1 miljarder kronor 2014, varav överskottet från Svenska Spel uppgick till ca 4,8 miljarder kronor och intäkterna från lotteriskatt hänförlig till ATG:s verksamhet till ca 1,3 miljarder kronor.
Tidigare utredningar
Den tekniska utvecklingen och Sveriges EU-medlemskap har förändrat förutsättningarna för lotterimarknaden, på både nationell och internationell nivå. Lotterilagens räckvidd och utformning har därför varit föremål för flera utredningar.
Bilaga 1
525
Lotteriutredningen
Lotteriutredningen överlämnade sitt slutbetänkande Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11) till regeringen i januari 2006. Utredningen bedömde att den befintliga regleringen inte var ändamålsenlig för att upprätthålla en tillräcklig kontroll över spelandet samt säkra de sociala skyddshänsynen och intäkterna från lotterier. Utredningen föreslog mot denna bakgrund att vissa lotterier skulle få anordnas med licens, under förutsättning att spelanordnaren uppfyllde lagstiftningens krav.
Betänkandet har remissbehandlats, men inte resulterat i någon ny lagstiftning.
Spelutredningen
Spelutredningen, som överlämnade sitt betänkande En framtida spelreglering (SOU 2008:124) till regeringen i december 2008, konstaterade att den tekniska utvecklingen hade lett till omfattande internationell konkurrens mellan aktörer som erbjuder spelande över internet, och att spelande på utländska webbsidor stod utanför offentlig kontroll. Utredningens slutsats var att den svenska regleringens skyddssyften inte kunde upprätthållas och lämnade två alternativ för en framtida reglering; att behålla och strama upp den gällande regleringen eller öppna upp vissa spelformer för nya aktörer.
Även Spelutredningens betänkande har remissbehandlats, men inte föranlett någon ny lagstiftning.
Kasinoutvärderingen
Även kasinolagen (1999:355), som reglerar kasinospel som anordnas i lokaler som används huvudsakligen för detta ändamål, har varit föremål för utvärdering. Utredningen Kasinoutvärderingen konstaterade i sitt betänkande Internationella kasinon i Sverige – En utvärdering (SOU 2006:64) bl.a. att eventuella förändringar av kasinoverksamheten för att denna bättre skulle motsvara villkor om socialt ansvar borde kunna ske inom ramen för gällande reglering och styrformer.
Bilaga 1 SOU 2017:30
526
Främjandeförbudsutredningen
Främjandeförbudsutredningen lämnade sitt betänkande Ett effektivare främjandeförbud i lotterilagen (SOU 2015:34) till regeringen den 30 mars 2015. Utredningen har föreslagit att 38 § lotterilagen ändras så att det inte är tillåtet att i yrkesmässig eller annars i förvärvssyfte främja deltagande i ett lotteri som inte anordnats med stöd av lotterilagen. Sanktionsbestämmelserna i 54 § andra stycket lotterilagen föreslås vidare få en ny utformning som innebär att de omfattar allt främjande av deltagande i lotterier som inte anordnats med stöd i lotterilagen, utan att någon skillnad görs mellan svenska och utländska lotterier. Den nya lydelsen innebär vidare en viss utvidgning av det straffbara området för svenska lotterier som bedrivs utan tillstånd. Slutligen har utredningen föreslagit att Lotteriinspektionen ges rätt att besluta att ett föreläggande eller förbud vid vite som avser främjandeförbudet i 38 § ska kunna gälla omedelbart. Betänkandet remitteras för närvarande.
Uppdraget
Ett nytt licenssystem
En särskild utredare ges i uppdrag att analysera hur ett system med licenser för anordnare av lotterier på den svenska spelmarknaden kan utformas och lämna förslag till reglering för att genomföra ett sådant system.
En viktig utgångspunkt för uppdraget är att det nya licenssystemet ska bygga på ett högt konsumentskydd, hög säkerhet i spelen och tydliga förutsättningar för aktörerna. En annan utgångspunkt är att skadeverkningarna av spelande ska begränsas. Efterfrågan på onlinespel ska kanaliseras till säkra och kontrollerade erbjudanden, på ett sätt som inte leder till ökat spelande. Ytterligare en utgångspunkt är att alla spelföretag ska kunna få licens om de uppfyller de krav som uppställs i lag. Kännetecknande för ett licenssystem är just att marknaden öppnas för konkurrens. Ett krav på motprestation är att verksamheten blir beskattad i Sverige, liksom att krav på bl.a. lämplighet och spelansvar uppfylls. Alla som bedriver spel- och lotteriverksamhet ska ha relevanta tillstånd och de som inte har tillstånd
Bilaga 1
527
ska kunna utestängas från marknaden. Hög prioritet måste därför ges till kontroll och tillsyn av marknaden.
Utredaren ska mot denna bakgrund
• överväga och lämna förslag till hur ett licenssystem för anordnare av lotterier kan utformas för den svenska spelmarknaden och i samband med detta beakta kunskap om hur skadeverkningar av spel kan begränsas.
Lämplighetskrav för anordnare
Krav måste ställas på att den som vill anordna spel om pengar är lämplig för att bedriva verksamhet av detta slag. Detta bör förutsätta att ett licensbeslut föregås av en grundlig granskning av den aktuella aktören samt dess ledande befattningshavare och styrelse.
Erfarenheter från andra länder visar att spelmarknaden för närvarande präglas av att spelbolag köps upp och inkorporeras i varandra. Detta kan påverka utformningen av de lämplighetskrav som bör ställas på en anordnare. Det kan även förutses att spelbolag går i konkurs, varför det bör övervägas att införa särskilda bestämmelser för avveckling av spelbolag för att ge spelarna så stor konsumenttrygghet som möjligt.
Utredaren ska mot denna bakgrund
• överväga vilka lämplighetskrav som bör ställas för att få licens att anordna lotteri och lämna förslag till reglering, samt i samband med detta analysera om särskilda krav behövs för att hantera ägarbyten,
• överväga om särskilda regler behövs för att säkra spelarnas intressen i samband med att spelbolag går i konkurs och vid behov lämna förslag till sådana regler,
• analysera vilka krav på säkerhet för spelarnas konton som bör gälla och lämna förslag till reglering,
• lämna förslag till reglering som säkerställer att endast anordnare som omfattas av svensk skattskyldighet kan ges licens att anordna lotteri,
Bilaga 1 SOU 2017:30
528
• bedöma om krav kan och bör ställas på att licenshavare inte riktar sin verksamhet mot länder där de inte får anordna lotterier och vid behov lämna förslag till reglering.
Spelformer
I samband med att ett licenssystem införs bör det på nytt övervägas dels vilka spelformer som ska vara tillåtna på den svenska spelmarknaden, dels om några av dessa bör lämnas utanför ett licenssystem och regleras på annat sätt. Övervägandena ska särskilt ske med utgångspunkten att skadeverkningar av spelande ska begränsas.
Utredaren ska mot denna bakgrund
• bedöma vilka spelformer som ska vara tillåtna på den svenska spelmarknaden, och i vilken omfattning, samt lämna förslag till reglering, och
• lämna förslag om hur spelformer som inte bedöms lämpa sig för ett system med fri konkurrens bör regleras.
Tekniska krav
Spelsystem och andra för ett lotteris utförande viktiga funktioner ska uppfylla höga krav på säkerhet. Spelare ska kunna utgå från att de lotterier som tillhandahålls är säkra, slumpmässiga och inte kan manipuleras. Det kräver även att ansvarig tillsynsmyndighet har både god teknisk kunskap och goda möjligheter att kräva information och andra åtgärder från anordnarna.
Fördraget om europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) ställer krav på att tjänster ska kunna tillhandahållas fritt inom EU. Det finns även inom EU-rätten krav på att den administrativa bördan ska minska för företag och myndigheter inom EU. De svenska kraven på teknisk säkerhet inom spelverksamhet bör därför samordnas med internationellt vedertagna standarder, om det kan ske utan att säkerheten i systemen minskar.
Utredaren ska mot denna bakgrund
Bilaga 1
529
• lämna förslag till reglering av de krav som kan behövas för att uppnå en hög säkerhet i de lotterier som ska få tillhandahållas på den svenska marknaden, både avseende traditionella lotterier och sådana som tillhandahålls elektroniskt, och i samband med detta överväga i vilken utsträckning som internationella standarder och intyg från tillståndsmyndigheter i andra EU-länder kan användas.
Krav på tillstånd för ombud och underleverantörer
Försäljning av lotterier sker på olika sätt. Några av de vanligaste kanalerna för att tillhandahålla lotterier är ombud, internet och prenumerationer, trav- och galoppbanor samt restauranger.
Spelanordnare anlitar i stor utsträckning underleverantörer i sin verksamhet. Det kan bl.a. vara fråga om leverantörer av spelplattformar och spelsystem samt underentreprenörer som hanterar oddssättning. För att få en sammanhängande och säker spelmarknad bör även dessa aktörers verksamhet vara föremål för statlig kontroll.
Utredaren ska mot denna bakgrund
• överväga om krav på tillstånd för spelombud och vissa underleverantörer bör införas och vid behov lämna förslag till en reglering.
Vinståterbetalningsnivåer
Spelanordnarnas vinståterbetalning är att likställa med priset på spel. En högre vinståterbetalningsnivå, dvs. ett lägre pris på spelandet, leder till mer spelande. En reglering av vinståterbetalningsnivåer kan således användas för att påverka omsättningen och inriktningen på spelandet.
Enligt dagens reglering ska vinståterbetalningen för s.k. egentliga lotterier (lottning, gissning, vadhållning eller liknande spel samt marknads- och tivolinöjen) uppgå till minst 35 procent och högst 50 procent (16 § lotterilagen). I regeringens tillstånd till Svenska Spel och ATG, som beslutats enligt 45 § lotterilagen, varierar återbetalningsnivån för olika spelformer från 49 procent för lotterier och nummerspel till minst 85 procent för värdeautomater. Även enligt
Bilaga 1 SOU 2017:30
530
kasinolagen ska vinståterbetalningen för värdeautomater och andra automatspel uppgå till minst 85 procent.
I samband med att ett licenssystem införs är det befogat att se över regleringen av återbetalningsnivåerna.
Utredaren ska mot denna bakgrund
• bedöma om det finns behov av att reglera vinståterbetalningsnivåerna för lotterier och i så fall lämna förslag till en reglering.
Spelansvar
En grundläggande utgångspunkt för en ny spelreglering är att de negativa konsekvenserna av spelandet ska begränsas. Det är viktigt att spelanordnarna tar ett socialt ansvar och vidtar åtgärder för att spel sker på ett ansvarsfullt sätt och att problemspelande motverkas. Vid utformningen av sådana åtgärder ska hänsyn tas till befintlig kunskap om hur skadeverkningar av spel kan begränsas.
För att motverka att problemspelande uppstår finns behov av att närmare överväga vilka preventiva spelansvarsåtgärder som behöver vidtas och om spel över internet kräver särskilda åtgärder. Som exempel på spelansvarsåtgärder kan nämnas olika former av registreringar av spelares beteenden. Åtgärder av detta slag kan komma i konflikt med personuppgiftslagens (1998:204) bestämmelser. En reglering som aktualiserar behandling av personuppgifter måste vidare vara förenlig med den EU-rättsliga dataskyddsregleringen, som för närvarande är föremål för ett omfattande reformarbete.
Utredaren ska mot denna bakgrund
• bedöma vilka krav som ska ställas på spelanordnare för att spel ska ske ansvarsfullt och problemspelande ska motverkas, överväga om särskilda krav behöver ställas på onlinespel och analysera om förbudet mot spel på kredit behöver skärpas för att bl.a. motverka överskuldsättning till följd av spel,
• utifrån de ovanstående övervägandena lämna förslag till reglering avseende åtgärder mot problemspelande, innefattande de regler som behövs för att den självavstängningsfunktion som för närvarande tas fram av Lotteriinspektionen ska kunna användas inom ramen för ett licenssystem, samt
Bilaga 1
531
• bedöma om undantag från personuppgiftslagens regler behöver och kan göras, samt vid behov lämna förslag till en sådan reglering och i så fall särskilt beakta det pågående reformarbetet med dataskyddsregleringen inom EU samt analysera integritetsaspekterna av en reglering av detta slag, som måste vara proportionerlig och inte mer långtgående än vad som kan motiveras med hänvisning till dess syfte.
Marknadsföring
De som spelar måste få tillgång till relevant produktinformation så att de kan göra välinformerade val av spel. Vid marknadsföring av vinster bör t.ex. sannolikheten att vinna tydligt anges. Marknadsföringen bör vidare utformas så att risken för att människor hamnar i problematiskt spelande minimeras. Eventuella marknadsföringsbegränsande bestämmelser måste dock ta hänsyn till det skydd som viss marknadsföring har enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen k. I departementspromemorian Tydligare tillståndsgivning i lotterilagen (Ds 2015:46) föreslås att all marknadsföring ska vara utformad med särskild måttfullhet och att marknadsföring inte får riktas särskilt till barn och ungdomar under 18 år. Förslagen remitteras för närvarande.
Europaparlamentets och rådets direktiv (2010/13/EU) om audiovisuella medietjänster bygger på principen om fri rörlighet för tvsändningar. En särskild procedur anvisas i direktivet för det fall sändningar som riktas helt eller huvudsakligen mot en medlemsstat strider mot strängare bestämmelser i allmänhetens intresse i den medlemsstaten. I 16 kap. 15 § radio och tv-lagen (2010:696) finns stöd för att använda proceduren om tv-sändningar från en annan medlemsstat innehåller alkoholreklam eller barnreklam.
Utredaren ska mot denna bakgrund
• överväga om ytterligare krav på marknadsföring av spel och lotterier behöver uppställas,
• undersöka möjligheten att utvidga 16 kap. 15 § radio- och tvlagen till att, utöver alkohol- och barnreklam, omfatta spelreklam, samt
Bilaga 1 SOU 2017:30
532
• lämna förslag till ändamålsenliga marknadsföringsbestämmelser för ett licenssystem.
Skatter och avgifter
Ett av syftena med dagens spelreglering är att värna överskottet från spelverksamheten till det allmänna och allmännyttiga ändamål. Förutsättningarna för finansiering av statens verksamhet och allmännyttiga ändamål, som i dag finansieras av intäkter från spelverksamhet, bör i så hög utsträckning som möjligt bevaras i samband med att ett licenssystem införs.
En viktig princip för skattepolitiken är att regelverket ska vara förenligt med EU-rätten, bl.a. bestämmelserna i EUF-fördraget om fri rörlighet för personer, varor, tjänster och kapital samt reglerna om statligt stöd (prop. 2014/15:100 s. 105).
Punktskatter tas ut på spel och lotterier i Sverige. Juridiska personer ska betala statlig inkomstskatt på inkomster i inkomstslaget näringsverksamhet (bolagsskatt). En juridisk person är obegränsat skattskyldig i Sverige för alla sina inkomster i Sverige och från utlandet, om den är att anse som en svensk juridisk person. En utländsk juridisk person är begränsat skattskyldig i Sverige för bl.a. inkomst från ett fast driftställe i Sverige. Med ett fast driftställe för näringsverksamhet avses en stadigvarande plats för affärsverksamhet varifrån verksamheten helt eller delvis bedrivs, vilket bl.a. särskilt innefattar filial och ombud som har en beroende ställning. Vid bedömningen av om det finns en stadigvarande plats för affärsverksamhet kan bl.a. förekomsten av viss teknisk utrustning beaktas.
Utredaren ska mot denna bakgrund
• lämna förslag till ett heltäckande system för avgifter och beskattning på en licensreglerad spelmarknad som är förenligt med unionsrätten, inklusive de regler om statligt stöd som följer av EUF-fördraget.
Bilaga 1
533
Sanktioner och påföljder
Ett införande av licenssystem kräver effektiva åtgärder mot aktörer som verkar på spelmarknaden utan tillstånd. Snabba och effektiva reaktioner från statens sida på överträdelser av regleringen i dess helhet är av avgörande betydelse för upprätthållandet av ett sådant system.
Utredaren ska därför
• analysera förhållandet mellan lotterilagens straffbestämmelse och relevanta bestämmelser i brottsbalken,
• lämna förslag till ett administrativt sanktionssystem med en tydlig gränsdragning mot de fall som är kriminaliserade så att dubbelbestraffning inte uppstår.
Stärkt främjandeförbud
I ett licenssystem är det angeläget att skydda licenshavare från otillbörlig konkurrens från spelanordnare som inte har tillstånd att agera på den svenska marknaden. Det i dag gällande förbudet mot att främja lotterier som saknar tillstånd bör vara grunden för ett sådant skydd. Det kan dock antas att detta inte är tillräckligt för att hindra olagliga aktörer från att tillhandahålla lotterier till svenska spelare, varför det bör övervägas om främjandeförbudet ska kompletteras med ytterligare åtgärder. Som exempel på en sådan åtgärd kan nämnas Spelutredningens förslag att förbjuda betalningsförmedling för otillåtna lotterier och förbud mot elektronisk kommunikation till domäner och ip-adresser där otillåtna spel förekommer.
Utredaren ska mot denna bakgrund
• undersöka vilka åtgärder, utöver de som föreslagits av Främjandeförbudsutredningen, som kan behöva vidtas för att effektivt stoppa olicensierade aktörer från att agera på den svenska spelmarknaden och lämna nödvändiga författningsförslag.
Bilaga 1 SOU 2017:30
534
Manipulation av resultat inom idrott
Uppgjorda idrottsresultat involverar ofta organiserade kriminella nätverk som arbetar internationellt. Manipulation av idrottsresultat, s.k. match-fixning, är ett hot mot idrotten. Det är viktigt att vadhållning inom ramen för ett licenssystem inte skadar idrotten och att idrotten kan ha ett inflytande över vilka idrottsliga resultat som vadhållning ska tillåtas på.
Europarådet har beslutat Europarådets konvention om manipulation av resultat inom idrott, som innefattar en mångsidig strategi för att ta itu med manipulation av resultat inom idrott.
Utredaren ska mot denna bakgrund
• analysera hur de delar av den ovan nämnda konventionen som berör vadhållningsverksamhet bör beaktas inom ramen för ett licenssystem,
• bedöma om andra åtgärder behöver vidtas för att motverka spelrelaterad match-fixning och lämna nödvändiga författningsförslag, samt
• analysera om det bör regleras i vilken utsträckning som idrottstävlingar får användas som spelobjekt.
Statens roll på spelmarknaden
Staten äger Svenska Spel och styr i dag bolaget genom föreskrifter, ägaranvisning och tillståndsvillkor. Bolaget har historiskt sett haft ett nära samarbete med idrottsrörelsen. Vidare har staten genom styrelserepresentation ett rättsligt bestämmande inflytande i ATG. Bolaget styrs genom föreskrifter, avtal mellan staten och bolagets ägare samt tillståndsvillkor. Lotteriinspektionen är statens centrala myndighet på lotteriområdet.
Utöver dessa roller har staten ett ansvar att säkerställa att skadeverkningar av spel begränsas.
I ett licenssystem, med en spelmarknad som ska kännetecknas av konkurrens mellan jämbördiga aktörer, bör det övervägas om staten ska äga och styra spelbolag. Svenska Spel representerar dock ett stort finansiellt värde för staten, vilket bör beaktas i samband med en omreglering.
Bilaga 1
535
Utredaren ska mot denna bakgrund
• ta ställning till och föreslå vilken eller vilka roller staten bör ha på en omreglerad spelmarknad, och
• analysera vilka konsekvenser en omreglering får för värdet av
Svenska Spel.
Ideella organisationers förutsättningar
Ideella organisationer får anordna lotterier om de uppfyller vissa kriterier i lotterilagen. Lotteriernas vinståterbetalningsnivåer är begränsade till mellan 35 och 50 procent och det ska uppstå ett skäligt överskott som kan gå till det angivna ideella ändamålet. Delar av regleringen har sitt ursprung i 1939 års lotteriförordning och är i behov av översyn och uppdatering.
De ideella organisationernas lotterier är i dag undantagna från lotteriskatt för att det överskott som uppstår i verksamheten i sin helhet ska kunna användas för det ideella ändamålet. I ett system med licenser för att anordna lotterier ska aktörerna agera utifrån ett antal fastställda krav, bl.a. krav på att betala skatt för sin verksamhet. Beroende på hur reglerna utformas kan det få konsekvenser för de ideella organisationernas lotterier. Det är av stor vikt att ideella, allmännyttiga organisationer kan fortsätta att utvecklas. Förutsättningarna för finansiering av allmännyttiga ändamål ska vara fortsatt goda.
Utredaren ska mot denna bakgrund
• analysera hur allmännyttiga ideella organisationer även fortsättningsvis ska kunna finansiera en del av sin verksamhet genom anordnande av lotterier,
• bedöma möjligheterna att behålla allmännyttiga ideella organisationers undantag från lotteriskatt,
• belysa förutsättningarna för allmännyttiga ideella organisationers lotterier och vid behov föreslå ändamålsenliga krav för dessa lotterier, samt
Bilaga 1 SOU 2017:30
536
• ta ställning till om det bör finnas olika regleringar för det traditionella området för ideella organisationers lotterier och andra lotterier, däribland sådana som förmedlas över internet, och i så fall lämna förslag om hur det bör regleras.
Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation
I samband med att ett licenssystem införs bör ansvaret för utfärdandet av licenser och utövandet av tillsyn över de anordnare som fått licenser centraliseras till Lotteriinspektionen. Denna myndighet bör också få rätt att meddela föreskrifter och uppställa de villkor som är nödvändiga samt att återkalla licenser. Det är viktigt att förutsättningarna för licensgivningen blir tydliga och kan tillämpas på ett öppet, icke-diskriminerande och förutsebart sätt.
Lotteriinspektionen bör få en tydlig uppgift och effektiva verktyg för att kontrollera spelmarknaden. Ett brett kunnande bör samlas på myndigheten som kan leda till enhetlighet i licensgivningen och en ändamålsenlig och enhetlig tillsyn. Lotteriinspektionens olika roller, dvs. dess ansvar för såväl tillståndsgivning som tillsyn över att marknadens aktörer följer regleringens bestämmelser och myndighetens beslut, bör utvärderas som ett led i övervägandena kring hur myndighetens uppdrag bör formuleras vid införandet av licenssystem.
Utredaren ska mot denna bakgrund
• överväga hur arbetet i Lotteriinspektionen bör förändras vid införandet av ett licenssystem, och
• lämna förslag till en ny instruktion för myndigheten och till hur verksamheten vid myndigheten bör finansieras.
Uppdragets genomförande
Utredarens arbete ska bedrivas i dialog med berörda myndigheter, marknadens aktörer, berörda ideella organisationer, forskare, representanter för spelberoendeföreningar och övriga intressenter. Till stöd för utredarens arbete ska två referensgrupper inrättas, dels en referensgrupp till vilken representanter för samtliga riksdagspartier
Bilaga 1
537
ska bjudas in, dels en referensgrupp med intressenter från spelmarknaden, inklusive representanter från folkhälsoområdet.
Utredaren ska beakta erfarenheter av spelregleringar i andra medlemsstater inom EU.
Utredaren ska vid utformningen av förslagen särskilt beakta deras förenlighet med EU-rätten. I relevanta delar ska även offentlighets- och sekretesslagens (2009:400) och personuppgiftslagens bestämmelser beaktas.
Utredaren ska följa arbetet i utredningen om nya regler om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (dir. 2014:140). Utredaren ska även följa andra relevanta pågående arbeten och processer, liksom de bedömningar och förslag som lämnas i den ovan nämnda departementspromemorian om spelmissbruk.
Utredaren är oförhindrad att ta upp andra frågor än de som nämns i direktiven, om det behövs för att uppdraget ska fullgöras på ett tillfredsställande sätt.
Konsekvensbeskrivningar
Utredaren ska redovisa förslagens konsekvenser i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474) och därvid särskilt redogöra för effekterna på konkurrensen mellan företag i olika sektorer på spelmarknaden samt mellan svenska och utländska företag.
Utredaren ska också belysa förslagens effekter för det allmännyttiga föreningslivet, liksom effekterna på företagens administrativa börda.
Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2017.
(Finansdepartementet)
Bilaga 2
539
Spelförordning
utfärdad den XX 2018.
Regeringen föreskriver följande.
Inledande bestämmelser
1 § Denna förordning tillämpas på sådana spel som avses i spellagen (2018:000).
Definitioner
2 § Om inte annat anges har de uttryck och benämningar som används i förordningen samma betydelse som i spellagen (2018:000).
I denna förordning avses med
1. GGR: Behållning efter att vinster dragits.
2. MCC: Merchant Category Code.
Allmänt om licens
Ansökan
3 § Ansökan om licens enligt spellagen (2018:000) ska vara skriftlig och på svenska språket.
4 § Följande personer ska anses ingå i sökandens ledning enligt 3 kap. 8 § spellagen (2018:000).
1. verkställande direktör eller annan som är ansvarig för den dagliga driften av verksamheten,
Bilaga 2 SOU 2017:30
540
2. ekonomiansvarig,
3. ansvarig för regelefterlevnad,
4. ansvarig för spelprogramvara och den dagliga driften av spelet,
5. ansvarig för it-säkerhet,
6. ansvarig för systemändringar, och
7. ansvarig för frågor som rör penningtvätt och finansiering av terrorism.
För det fall någon av funktionerna enligt första stycket upprätthålls av mer än en person ska alla sådana funktionsansvariga anses ingå i spelföretagets ledning.
5 § Spelmyndigheten ska minst vartannat år kontrollera att ett spelföretag, personer i ett spelföretags ägarkrets och ledning samt representanter uppfyller kraven i 3 kap.4–7 §§spellagen (2018:000).
Avgifter
6 § Spelmyndigheten ska ta ut avgifter enligt 7 § för att pröva ansökan om licens enligt spellagen (2018:000). Vid prövningen av ansökningar tillämpas i övrigt 11–14 §§ och 30 a § andra och tredje styckena avgiftsförordningen (1992:191).
7 § Avgift enligt 6 § ska tas ut med följande belopp:
Licenstyp Avgift kronor
1. Licens till onlinespel enligt 6 kap. 1 § spellagen (2018:000)
400 000
2. Licens till vadhållning enligt 7 kap. 1 § spellagen 400 000
3. Licens omfattande punkterna 1 och 2 700 000
4. Förnyelse av ovan angivna licenser 300 000
5. Ändring av licens avseende punkterna 1–3 150 000
6. Licens till statligt lotteri enligt 4 kap. 1 § eller allmännyttigt lotteri enligt 5 kap. 1 § spellagen
a) omslutning upp till 5 miljoner kronor
b) omslutning mer än 5 miljoner kronor men upp till 15 miljoner kronor
c) omslutning mer än 15 miljoner kronor
60 000 75 000
150 000
Bilaga 2
541
7. Ändring av licens avseende punkten 6 40 000
8. Licens till landbaserad bingo enligt 5 kap. 4 § spellagen
30 000
9. Ändring av licens avseende punkten 8 5 000 10. Licens till lokalt poolspel på hästar enligt 5 kap. 8 § spellagen 4 000 11. Licens till penning-, värde- och varuspelsautomater, per spelplats
4 000
12. Licens till tillverkning av penning- och värdeautomater
4 000
13. Licens till innehav av penning-, värde- och varuspelsautomater
4 000
14. Licens till landbaserat kommersiellt kasinospel, per spelplats
4 000
15. Licens till landbaserat kasinospel i därför avsedd lokal, per kasino
70 000
16. Ändring av licens enligt punkten 15, per kasino 15 000 17. Licens till spelprogramvara 30 000 18. Ändring av licens avseende punkten 17 10 000 19. Kortspel i turneringsform
a) licens enligt 8 kap. 5 § spellagen för att anordna pokerspel i turneringsform, maximalt 10 turneringar
b) licens enligt 8 kap. 5 § spellagen för att anordna pokerspel i turneringsform, mer än 10 turneringar
c) licens enligt 8 kap. 7 § spellagen för att anordna landbaserat spel för enstaka turneringar med fler deltagare och högre insats
4 000
15 000
25 000
8 § Avgift ska inte tas ut för en ansökan som avser
1. ändrad postadress, eller
2. minskning av antalet tillståndsgivna spelbord eller värdeautomater.
9 § Ansökan om licens från flera sammanslutningar att gemensamt anordna spel enligt 5 kap. 1 § spellagen (2018:000) ska vid tillämpningen av denna förordning anses utgöra ett ärende.
Bilaga 2 SOU 2017:30
542
Registreringsavgift
10 § Spelmyndigheten ska ta ut en registreringsavgift för varje ombud ett spelföretag anmäler enligt 12 kap. 3 § spellagen (2018:000).
Avgift enligt första stycket ska tas ut med 4 000 kronor för varje ombud anmälan avser.
Licensavgift för tillsyn
11 § Spelmyndigheten ska ta ut en licensavgift av spelföretaget för den tillsyn som myndigheten utövar enligt spellagen (2018:000). Avgifterna ska beräknas så att full kostnadstäckning uppnås för tillsynsverksamheten.
Övriga bestämmelser
Självavstängning
12 § Spelföretag ska informera spelarna om möjligheten till registrering i registret för självavstängning enligt 15 kap. 8 § spellagen (2018:000) och ska förmedla tillgång till registret på Spelmyndighetens webbplats.
13 § Vid registrering av en ny spelare ska spelföretaget konsultera registret för självavstängning för att kontrollera att den aktuella spelaren inte förekommer i registret. Är spelaren uppförd i registret ska spelföretaget neka spelaren registrering.
14 § Vid spelarens inloggning i spelsystemet ska spelföretaget konsultera registret för självavstängning för att kontrollera att den aktuella spelaren inte förekommer i registret. Är spelaren uppförd i registret ska spelföretaget avvisa spelarens tillgång till spel.
15 § När spelföretaget får kännedom om att en spelare är permanent avstängd i registret ska spelföretaget låsa spelarens konto och avsluta kundförhållandet.
Bilaga 2
543
Spelföretagets försäljningskanaler
16 § Ett spelföretags elektroniska kommunikation ska vara på svenska språket. Det ska inte vara möjligt för personer som är bosatta eller stadigvarande vistas i Sverige att via sådan kommunikation få tillgång till spel som inte är licensierade enligt spellagen (2018:000).
Betalningsblockering
17 § Betaltjänstleverantörer enligt lagen (2010:751) om betaltjänster ska avvisa betalordrar där betalkort används och auktorisation sker genom användning av detaljhandelskoden (MCC) 7995.
Vad som anges i första stycket gäller inte om betalordern avser verksamhet som har licens eller registrering enligt spellagen (2018:000).
Internationellt samarbete
18 § Spelmyndigheten får, under förutsättning att 3 kap.18–19 §§spellagen (2018:000) är uppfyllda, besluta om vilka jurisdiktioner utanför EES som ett spelföretag får utöva internationella samarbeten i.
Överklagade ärenden
19 § Innan en allmän förvaltningsdomstol avgör ett ärende enligt spellagen (2018:000) ska domstolen inhämta yttrande från Spelmyndigheten.
Domstols beslut i ärenden enligt spellagen ska sändas till Spelmyndigheten.
Bemyndiganden
20 § Spelmyndigheten får meddela föreskrifter om
1. vilka handlingar som ska ges in och om uppgifter som behövs för att pröva en ansökan enligt 3 §,
2. andra förutsättningar för internationellt samarbete,
Bilaga 2 SOU 2017:30
544
3. krav på hur spelföretaget ska hantera uppgifter ur Spelmyndighetens register för självavstängning,
4. vilken information som spelföretaget ska ge till deltagare i spelet,
5. vad som ska gälla för att tillhandahålla spel genom ombud och vad en anmälan enligt 12 kap. 3 § andra stycket spellagen (2018:000) ska innehålla,
6. undantag från kravet på handlingsplan enligt 15 kap. 1 § spellagen,
7. vad en utbildning enligt 15 kap. 20 § spellagen ska innehålla, vilka spelformer utbildningskraven ska gälla, när och hur ofta utbildningen ska ske samt undantag från vilka som ska utbildas,
8. det verktyg som avses i 15 kap. 23 § spellagen samt vilka åtgärder ett spelföretag behöver vidta för att anses uppfylla kraven i 15 kap. 24 § spellagen,
9. spelansvarsåtgärder, 10. vad som utgör elektroniska kommunikationsmedel enligt spellagen,
11. bevarande och gallring av personuppgifter enligt 17 kap. spellagen,
12. tekniska krav avseende utrustning som spelföretaget använder för att anordna spel som avses i spellagen samt vilka rutiner som ska tillämpas för spel- och affärssystem och de uppgifter som finns i dessa system,
13. säkerhetskrav för tillverkning av utrustning enligt 11 kap. 4 § spellagen och krav för att förhindra att utrustningen används för annat än det som licensen omfattar,
14. krav för att förhindra att utrustningen vid licens till innehav enligt 11 kap. 6 § spellagen inte används för annat än det som licensen omfattar,
15. undantag från kravet på registrering enligt 13 kap. 1 § spellagen och om hur kontrollerna av en spelkunds identitet ska göras,
16. vilka uppgifter som ett spelföretag ska rapportera till Spelmyndigheten för myndighetens tillsyn över spelföretagets kundhantering, hantering av spelkonton och rutiner för att motverka problem med överdrivet spelande,
17. vilken information om spelföretagets verksamhet som spelföretaget ska ge Spelmyndigheten för dess tillsynsverksamhet,
Bilaga 2
545
18. formerna för varningsmeddelanden enligt 18 kap. 19 § spellagen, och
19. beräkning och uttag av sådan licensavgift som avses i 11 §.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019.
2. Genom förordningen upphävs lotteriförordningen (1994:1451).
På regeringens vägnar
Bilaga 3
547
Förordning om statligt spel
utfärdad den XX 2018.
Regeringen föreskriver följande.
Inledande bestämmelser
1 § Denna förordning tillämpas på sådana spel som avses i 4 kap. spellagen (2018:000).
Definitioner
2 § Om inte annat anges har de uttryck och benämningar som används i förordningen samma betydelse som i spellagen (2018:000).
I denna förordning avses med
1. Automatiserat kasinospel: värdeautomatspel som till utseende och funktion ser ut som ett traditionellt roulett-, tärnings- eller kortspelsbord.
2. Företrädare: den som har kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen eller den som ingår i sökandens styrelse eller ledning enligt 3 kap. 8 § spellagen och 4 § spelförordningen (2018:000).
3. Nummerspel: land- eller onlinebaserat lotteri, med fast eller rörlig vinstplan, där utgången helt baseras på en dragning och där spelarens vinst avgörs av att de nummer som dras stämmer överens med av spelaren vald eller slumpvald kombination av nummer.
4. Sannolikhetsspel: land- eller onlinebaserat lotteri där spelaren får en spelmatris med uppgifter som är förbestämda och där varje spelmatris kan falla ut med vinst. Avgörande för om spelmatrisen faller ut med vinst eller inte är vilka spelfält på matrisen som avtäcks.
Bilaga 3 SOU 2017:30
548
5. Skraplotter: land- eller onlinebaserat lotteri med förhandsdragna uppgifter som avgör om lotten utfaller med vinst. I landbaserat lotteri utgör lotten vinstbevis.
6. Tilläggsspel: ett separat spel som man endast kan delta i genom att delta i ett annat spel (huvudspel) där sannolikheten att vinna på tilläggsspelet helt baseras på slumpen.
7. Återkommande spel: flera spel per dag inom samma spelform, dock inte spel på värdeautomater, med vinstutbetalning i omedelbar anslutning efter respektive spel.
Allmänt om licens
Ansökan
3 § Vid ansökan om licens till sådana spel som avses i 4 kap. spellagen (2018:000) ska Spelmyndigheten hämta in eller av sökanden begära in handlingar som styrker att
1. sökanden är ett statligt bolag,
2. sökanden inte är försatt i konkurs,
3. någon företrädare för sökanden inte är försatt i konkurs, underkastad näringsförbud och inte har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken,
4. sökanden har den organisation som krävs för att driva den planerade verksamheten,
5. företrädare för sökanden har den insikt och erfarenhet som krävs för att driva den planerade verksamheten,
6. det finns skäl att anta att den planerade verksamheten kommer att drivas i enlighet med spellagen och andra författningar som reglerar verksamheten,
7. sökanden har tillräcklig kapitalstyrka, och
8. företrädare för sökanden i övrigt är lämpliga.
Landbaserade kasinon i därför avsedd lokal
4 § Automatiserat kasinospel får endast omfattas av licens till spel på landbaserat kasino i därför avsedd lokal. Sådant spel omfattas i denna förordning av reglerna för kasinospel och inte av reglerna för värdeautomatspel.
Bilaga 3
549
5 § Licens till landbaserat kasino i därför avsedd lokal enligt 4 kap. 1 § spellagen (2018:000) får inte ges om antalet automatiserade kasinospel överstiger mer än hälften av det totala antalet kasinospel på ett kasino.
6 § Licens till landbaserat kasino i därför avsedd lokal enligt 4 kap. 1 § spellagen (2018:000) får inte omfatta mer än 2 500 värdeautomater.
Antalet värdeautomater på ett landbaserat kasino får vara högst tio gånger fler än övriga spel i kasinot.
7 § Den högsta tillåtna insatsen i kasinospel är två prisbasbelopp på varje särskild vinstmöjlighet. I värdeautomatspel är den högsta tillåtna insatsen 1/250 prisbasbelopp på varje särskild vinstmöjlighet.
8 § Värdet av vinsterna i värdeautomatspel ska under licenstiden motsvara minst 85 procent av insatsernas värde.
Lotterier
9 § Följande lotterier får omfattas av licens enligt 4 kap. 1 § spellagen (2018:000)
1. skraplotter,
2. nummerspel, och
3. sannolikhetsspel.
10 § Spel på skraplotter enligt 9 § får endast anordnas med fast vinstplan.
11 § När det gäller nummerspel får spelföretaget – för vinst i en vinstgrupp – uppställa krav på att visst resultat uppnåtts i ett tilläggsspel på samma spel eller – för vinst i ett tilläggsspel – ställa krav på att ett visst resultat uppnåtts på huvudspelet i samma spel.
12 § Återkommande spel får endast avse nummerspel. Perioden mellan dragningarna får inte understiga fem minuter.
Bilaga 3 SOU 2017:30
550
13 § Värdet av vinsterna för skraplotter, nummerspel och sannolikhetsspel får under licenstiden inte överstiga 50 procent av insatsernas värde. Denna gräns får dock överskridas vid händelser som ligger utanför spelföretagets kontroll.
Vid internationella nummerspelssamarbeten får spelföretagets återbetalning till svenska speldeltagare överstiga gränsen i första stycket om detta är en följd av att svenska speldeltagare är överrepresenterade som vinnare ur gemensamma vinstpotter.
Värdeautomatspel utanför kasinon i därför avsedd lokal
14 § Sådant värdeautomatspel som avses i 4 kap. 8 § spellagen (2018:000) får omfattas av licens endast under förutsättning att
1. värdet av spelarnas insats uppgår till högst 1/7 000 prisbasbelopp per spel,
2. värdet av högsta vinsten uppgår till högst 100 gånger insatsen, och
3. värdet av vinsterna i spelet motsvarar minst 85 procent av insatsernas värde.
Regleringsfond
15 § Om spelföretaget avrundar vinstbelopp med örestal nedåt, får det överskjutande öresbeloppet föras till en regleringsfond.
16 § Till regleringsfonden får bolaget varje kalenderår för samtliga spelformer föra preskriberade vinster under närmast föregående kalenderår.
17 § Från regleringsfonden ska återföring ske till vinnande deltagare i olika spelformer vid lämpligt antal speltillfällen enligt företagets bestämmande. Spelföretaget får dessutom använda medel ur regleringsfonden till att öka vinsttätheten vid spel på skraplotter genom att skapa nya och fler vinster inom vinstgrupper och/eller skapa helt nya vinstgrupper.
18 § Spelföretaget får ta i anspråk medel ur regleringsfonden för utbetalning av vinster efter godkänd reklamation.
Bilaga 3
551
19 § Spelföretaget får använda medel ur regleringsfonden till att finansiera den del av bolagets verksamhet som avser vinstbevakning genom spelkort.
20 § Medlen i regleringsfonden ska placeras räntebärande.
Övriga bestämmelser
21 § Vinst vars värde högst uppgår till lottpriset eller radpriset får lämnas i form av en ny lott eller rad i samma spelform.
22 § Spelföretaget ska se till att vinnare, som saknar spelkonto, ska ha möjlighet att hämta ut sin vinst under minst tre månader efter dragningen eller motsvarande.
23 § Spelföretaget ska ha regler för hur det ska pröva om förkommet vinstbevis eller preskriberad vinst kan utbetalas.
24 § Spelföretaget ska i delårsrapport och årsredovisning särredovisa samtliga intäkter och kostnader hänförliga till värdeautomatspelet som sker utanför kasinon.
Bemyndiganden
25 § Spelmyndigheten får meddela föreskrifter om
1. vilka kasinospel som får omfattas av licens enligt 4 kap. 1 § spellagen (2018:000),
2. vilka skraplotter, nummerspel och sannolikhetsspel som omfattas av 9 § 1–3,
3. vilka spelformer som får kombineras enligt 11 §,
4. öppettider och betalningsmedel som får användas på landbaserat kasino i därför avsedd lokal enligt 4 kap. 1 § spellagen,
5. krav på spelföretagets hantering av spelkonton och betalningar, och
Bilaga 3 SOU 2017:30
552
6. andra krav på spelets bedrivande för att det ska anses anordnat på ett sunt och ur allmän synpunkt lämpligt sätt.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019.
På regeringens vägnar
Bilaga 4
553
Förordning om spel för allmännyttiga ändamål
utfärdad den XX 2018.
Regeringen föreskriver följande.
Inledande bestämmelser
1 § Denna förordning tillämpas på sådana spel som avses i 5 kap. spellagen (2018:000).
Definitioner
2 § Om inte annat anges har de uttryck och benämningar som används i förordningen samma betydelse som i spellagen (2018:000).
I denna förordning avses med
1. Företrädare: den som har kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen eller den som ingår i sökandens styrelse eller ledning enligt 3 kap. 8 § spellagen och 4 § spelförordningen (2018:000).
2. Skraplotter: land- eller onlinebaserat lotteri med förhandsdragna uppgifter som avgör om lotten utfaller med vinst. I landbaserat lotteri utgör lotten vinstbevis.
3. Tilläggsspel: ett separat spel som man endast kan delta i genom att delta i ett annat spel (huvudspel) där sannolikheten att vinna på tilläggsspelet helt baseras på slumpen.
4. Återkommande spel: flera spel per dag inom samma spelform med vinstutbetalning i omedelbar anslutning efter respektive spel.
Bilaga 4 SOU 2017:30
554
Allmänt om licens
Ansökan
3 § Vid ansökan om licens till sådana spel som avses i 5 kap. spellagen (2018:000) ska Spelmyndigheten hämta in eller av sökanden begära in handlingar som styrker att
1. sökanden är en juridisk person som är etablerad, i landet eller i ett annat EES-land, eller utsett en representant för verksamheten som tillsynsmyndigheten godkänt enligt 3 kap. 10 § spellagen,
2. sökanden inte är försatt i konkurs,
3. någon företrädare för sökanden inte är försatt i konkurs, underkastad näringsförbud och inte har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken,
4. sökanden har den organisation som krävs för att driva den planerade verksamheten,
5. företrädare för sökanden har den insikt och erfarenhet som krävs för att driva den planerade verksamheten,
6. det finns skäl att anta att den planerade verksamheten kommer att drivas i enlighet med spellagen och andra författningar som reglerar verksamheten,
7. sökanden har tillräcklig kapitalstyrka, och
8. företrädare för sökanden i övrigt är lämpliga.
Skraplotter
4 § Skraplotter får endast anordnas med fast vinstplan.
Tilläggsspel
5 § När det gäller nummerspel får spelföretaget – för vinst i en vinstgrupp – uppställa krav på att visst resultat uppnåtts i ett tilläggsspel på samma spel eller – för vinst i ett tilläggsspel – ställa krav på att ett visst resultat uppnåtts på huvudspelet i samma spel.
Bilaga 4
555
Återkommande spel
6 § Spelföretag med licens enligt 5 kap. spellagen (2018:000) till bingo och lotterier med återkommande dragningar ska se till att perioden mellan dragningarna inte understiger fem minuter.
Vinståterbetalning m.m.
7 § Licens till lotteri som avses i 5 kap. 3 § spellagen (2018:000) får endast ges under förutsättning att värdet av vinsterna i lotteriet motsvarar minst 35 procent och högst 50 procent av insatsernas värde.
Till grund för beräkningen av vinsternas värde enligt första stycket får läggas en bedömning av ett sannolikt vinstutfall. Detta gäller för lotterier som har en i förväg fastställd vinstplan och som bedrivs i flera län.
8 § Licens till landbaserad bingo som avses i 5 kap. 4 § spellagen (2018:000) får endast ges under förutsättning att
1. värdet av högsta vinsten inte överstiger ett prisbasbelopp, och
2. värdet av vinsterna i spelet motsvarar minst 35 procent av insatsernas värde.
Om det finns särskilda skäl för det får värdet av högsta vinsten uppgå till högre belopp än som anges i första stycket 1, dock högst sex prisbasbelopp.
9 § Licens till lotteri som avses i 5 kap. 8 § spellagen (2018:000) får endast ges under förutsättning att
1. högsta insats inte överstiger 1/8000 prisbasbelopp,
2. högsta vinst inte överstiger 1/80 prisbasbelopp, och
3. 50 procent av insatsernas värde delas ut i vinster.
10 § Registrering till lotteri som avses i 5 kap. 9 § spellagen (2018:000) får endast ske om
1. högsta vinst inte överstiger ett prisbasbelopp,
2. insatsernas sammanlagda belopp i de lotterier som anordnas under en femårsperiod uppgår till högst 30 prisbasbelopp, och
3. värdet av vinsterna i varje lotteri motsvarar minst 35 procent och högst 50 procent av insatsernas värde.
Bilaga 4 SOU 2017:30
556
11 § Högsta vinstvärdet enligt 7 § första stycket och 9 § 3 får överskridas vid händelser som ligger utanför spelföretagets kontroll.
Övriga bestämmelser
12 § Vinst vars värde högst uppgår till lottpriset eller radpriset får lämnas i form av en ny lott eller rad i samma spelform.
13 § Spelföretaget ska se till att vinnare, som saknar spelkonto, ska ha möjlighet att hämta ut sin vinst under minst tre månader efter dragningen eller motsvarande.
14 § Spelföretaget ska ha regler för hur det ska pröva om förkommet vinstbevis eller preskriberad vinst kan utbetalas.
Bemyndiganden
15 § Spelmyndigheten får meddela föreskrifter om
1. krav på spelföretagets hantering av spelkonton och betalningar, och
2. andra krav på spelets bedrivande än krav rörande spelformer, högsta vinst och högsta vinståterbetalningsprocent för att spelet ska anses anordnat på ett sunt och ur allmän synpunkt lämpligt sätt.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019.
På regeringens vägnar
Bilaga 5
557
Förordning om onlinespel
utfärdad den xx 2018
Regeringen föreskriver följande.
Inledande bestämmelser
1 § Denna förordning tillämpas på sådana spel som avses i 6 kap. spellagen (2018:000).
Definitioner
2 § Om inte annat anges har de uttryck och benämningar som används i förordningen samma betydelse som i spellagen (2018:000).
I denna förordning avses med
1. Företrädare: den som har kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen eller den som ingår i sökandens styrelse eller ledning enligt 3 kap. 8 § spellagen och 4 § spelförordningen (2018:000).
2. Nummerspel: land- eller onlinebaserat lotteri, med fast eller rörlig vinstplan, där utgången helt baseras på en dragning och där spelarens vinst avgörs av att de nummer som dras stämmer överens med av spelaren vald eller slumpvald kombination av nummer.
3. Tilläggsspel: ett separat spel som man endast kan delta i genom att delta i ett annat spel (huvudspel) där sannolikheten att vinna på tilläggsspelet helt baseras på slumpen.
Bilaga 5 SOU 2017:30
558
Allmänt om licens
Ansökan
3 § Vid ansökan om licens till sådana spel som avses i 6 kap. spellagen (2018:000) ska Spelmyndigheten hämta in eller av sökanden begära in handlingar som styrker att
1. sökanden är en myndig person som har bosatt, eller om det är en juridisk person som är etablerad, i landet eller i ett annat EESland, eller utsett en representant för verksamheten som tillsynsmyndigheten godkänt enligt 3 kap. 10 § spellagen,
2. sökanden inte är försatt i konkurs,
3. någon företrädare för sökanden inte är försatt i konkurs, underkastad näringsförbud och inte har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken,
4. sökanden har den organisation som krävs för att driva den planerade verksamheten,
5. företrädare för sökanden har den insikt och erfarenhet som krävs för att driva den planerade verksamheten,
6. det finns skäl att anta att den planerade verksamheten kommer att drivas i enlighet med spellagen och andra författningar som reglerar verksamheten,
7. sökanden har tillräcklig kapitalstyrka, och
8. företrädare för sökanden i övrigt är lämpliga.
Tillåtna kasinospel
4 § Följande former av kasinospel får omfattas av licens enligt 6 kap. 1 § spellagen (2018:000)
1. Amerikansk roulett,
2. Baccarat,
3. Backgammon,
4. Black Jack,
5. Fransk roulett,
6. poker,
7. Punto Banco,
8. Sic Bo, och
9. Yatzy.
Bilaga 5
559
Tilläggsspel
5 § Licens enligt 6 kap. 1 § andra stycket spellagen (2018:000) får endast omfatta lotteri i form av nummerspel.
Övriga bestämmelser
6 § De medel som separerats från spelarnas insatser för att vid ett senare tillfälle delas ut till vinnare i ett särskilt spel ska hållas avskilda från spelföretagets medel.
7 § Vid spel på datorsimulerade automater ska spelföretaget erbjuda spelaren möjlighet att spela på endast en vinstmöjlighet (linje) per insats.
8 § Om spelföretaget erbjuder automatiskt spel ska spelaren, innan spelet påbörjas, välja ett begränsat antal spel som ska ske automatiskt.
Spelaren ska när som helst kunna avbryta det automatiska spelet.
Bemyndiganden
9 § Spelmyndigheten får meddela föreskrifter om
1. vilka övriga kasinospel som får omfattas av licens enligt 4 §,
2. krav på spelföretagets hantering av spelkonton och betalningar, och
3. andra krav för spelets bedrivande för att spelet ska anses anordnat på ett sunt och ur allmän synpunkt lämpligt sätt.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019.
På regeringens vägnar
Bilaga 6
561
Förordning om vadhållning
utfärdad den XX 2018.
Regeringen föreskriver följande.
Inledande bestämmelser
1 § Denna förordning tillämpas på sådana spel som avses i 7 kap. spellagen (2018:000).
Definitioner
2 § Om inte annat anges har de uttryck och benämningar som används i förordningen samma betydelse som i spellagen (2018:000).
I denna förordning avses med
1. Fasta odds: vadhållning där spelbolaget i förväg bestämmer odds för alla tänkbara utfall och vinnande vad erhåller vinst motsvarande insatsen för vadet multiplicerat med oddset.
2. Företrädare: den som har kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen eller den som ingår i sökandens styrelse eller ledning enligt 3 kap. 8 § spellagen och 4 § spelförordningen (2018:000).
3. Löpande odds: vadhållning mellan speldeltagare där en i förväg bestämd andel av insatserna anslås för vinster där de vinnande vaden i respektive vinstgrupp, vid lika insats, delar vinstgruppens vinstsumma lika mellan sig.
4. Nummerspel: land- eller onlinebaserat lotteri, med fast eller rörlig vinstplan, där utgången helt baseras på en dragning och där spelarens vinst avgörs av att de nummer som dras stämmer överens med av spelaren vald eller slumpvald kombination av nummer.
Bilaga 6 SOU 2017:30
562
5. Odds: måttförhållande mellan spelarens insats och vinst.
6. Tilläggsspel: ett separat spel som man endast kan delta i genom att delta i ett annat spel (huvudspel) där sannolikheten att vinna på tilläggsspelet helt baseras på slumpen.
7. Återkommande spel: flera spel per dag inom samma spelform med vinstutbetalning i omedelbar anslutning efter respektive spel.
Allmänt om licens
Ansökan
3 § Vid ansökan om licens till sådana spel som avses i 7 kap. spellagen (2018:000) ska Spelmyndigheten hämta in eller av sökanden begära in handlingar som styrker att
1. sökanden är en myndig person som har hemvist, eller om det är en juridisk person som är etablerad, i landet eller EES-land, eller utsett en representant för verksamheten som tillsynsmyndigheten godkänt enligt 3 kap. 10 § spellagen,
2. sökanden inte är försatt i konkurs,
3. någon företrädare för sökanden inte är försatt i konkurs, underkastad näringsförbud och inte har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken,
4. sökanden har den organisation som krävs för att driva den planerade verksamheten,
5. företrädare för sökanden har den insikt och erfarenhet som krävs för att driva den planerade verksamheten,
6. det finns skäl att anta att den planerade verksamheten kommer att drivas i enlighet med spellagen och andra författningar som reglerar verksamheten,
7. sökanden har tillräcklig kapitalstyrka, och
8. företrädare för sökanden i övrigt är lämpliga.
Otillåten vadhållning
4 § Vadhållning på djur som hetsas mot varandra får inte omfattas av licens enligt 7 kap. 1 § spellagen (2018:000).
Bilaga 6
563
Tilläggsspel
5 § Tilläggsspel som avses i 7 kap. 1 § tredje stycket spellagen (2018:000) får endast avse nummerspel.
Återkommande spel
6 § Perioden mellan dragningarna avseende utfallet på elektroniskt simulerande sporthändelser enligt 7 kap. 1 § andra stycket spellagen (2018:000) får inte understiga fem minuter.
Övriga bestämmelser
7 § Vadhållning ska anordnas med fasta eller löpande odds eller en kombination av dessa.
8 § Spelföretag som erbjuder vadhållning på svenska trav- och galopptävlingar får endast erbjuda spel på lopp som är upptagna i Svensk
Travsports respektive Svensk Galopps tävlingskalender.
9 § De medel som separerats från spelarnas insatser för att vid ett senare tillfälle delas ut till vinnare i ett särskilt spel ska hållas avskilda från spelföretagets medel.
10 § Omsättningen på slumpgenererade vad får inte utgöra mer än hälften av spelföretagets totala omsättning på vadhållning.
Nationell plattform mot manipulation av sporthändelser
11 § Den nationella plattformen ska
1. arbeta med informationsinhämtning avseende manipulation av sporthändelser,
2. bidra till att avvärja och upptäcka fall av manipulering av sporthändelser,
3. vidarebefordra information om eventuella överträdelser av lagar och förordningar, och
4. göra strategiska riskbedömningar avseende manipulation av sporthändelser.
Bilaga 6 SOU 2017:30
564
12 § Den nationella plattformen ska bestå av representanter för Spelmyndigheten, Åklagarmyndigheten, Polismyndigheten, Finansdepartementet, Riksidrottsförbundet, Svenska Fotbollförbundet samt branschorganisation som representerar spelföretag som anordnar vadhållning.
Bemyndiganden
13 § Spelmyndigheten får meddela föreskrifter om
1. krav på spelföretagets hantering av spelkonton och betalningar,
2. förbud och andra åtgärder för att bekämpa manipulation av resultat inom sport med avseende på vadhållning, och
3. andra krav för spelets bedrivande för att spelet ska anses anordnat på ett sunt och ur allmän synpunkt lämpligt sätt.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019.
På regeringens vägnar
Bilaga 7
565
Förordning om landbaserat kommersiellt spel
utfärdad den XX 2018.
Regeringen föreskriver följande.
Inledande bestämmelser
1 § Denna förordning tillämpas på sådana spel som avses i 8 kap. spellagen (2018:000).
Definitioner
2 § Om inte annat anges har de uttryck och benämningar som används i förordningen samma betydelse som i spellagen (2018:000).
I denna förordning avses med
1. Bakomspel: fler än en spelare gör insatser avseende en och samma vinstchans. En av spelarna är huvudspelare och övriga är bakomspelare.
2. Företrädare: den som har kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen eller den som ingår i sökandens styrelse eller ledning enligt 3 kap 8 § spellagen och 4 § spelförordningen (2018:000).
Bilaga 7 SOU 2017:30
566
Allmänt om licens
Ansökan
3 § Vid ansökan om licens till sådana spel som avses i 8 kap. spellagen (2018:000) ska Spelmyndigheten hämta in eller av sökanden begära in handlingar som styrker att
1. sökanden är en myndig person som har hemvist, eller om det är en juridisk person som är etablerad, i landet eller EES-land, eller utsett en representant för verksamheten som tillsynsmyndigheten godkänt enligt 3 kap. 10 § spellagen,
2. sökanden inte är försatt i konkurs,
3. någon företrädare för sökanden inte är försatt i konkurs, underkastad näringsförbud och inte har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken,
4. sökanden har den organisation som krävs för att driva den planerade verksamheten,
5. företrädare för sökanden har den insikt och erfarenhet som krävs för att driva den planerade verksamheten,
6. det finns skäl att anta att den planerade verksamheten kommer att drivas i enlighet med spellagen och andra författningar som reglerar verksamheten,
7. sökanden har tillräcklig kapitalstyrka, och
8. företrädare för sökanden i övrigt är lämpliga.
Kasinospel i form av roulettspel, tärningsspel och kortspel
4 § Följande spel får omfattas av licens enligt 8 kap. 2 § spellagen (2018:000)
1. Black Jack samt varianter därav,
2. Punto Banco,
3. Roulett,
4. Tärning samt varianter därav,
5. kortspel där spelaren spelar mot bank, och
6. bakomspel och tilläggsspel till 1 och tilläggspel till 5.
5 § Värdet av spelarens insats på varje särskild vinstmöjlighet i roulett- och tärningsspel med licens enligt 8 kap. 2 § spellagen (2018:000) får uppgå högst till 1/4000 prisbasbelopp. Värdet av högsta vinsten på
Bilaga 7
567
varje särskild vinstmöjlighet i roulett- och tärningsspel får uppgå till högst 1/100 prisbasbelopp.
6 § Värdet av spelarens insats på varje särskild vinstmöjlighet i kortspel med licens enligt 8 kap. 2 § spellagen (2018:000) får uppgå högst till 1/400 prisbasbelopp. Värdet av högsta vinsten varje särskild vinstmöjlighet i kortspel får uppgå till högst 1/250 prisbasbelopp.
Varuspelsautomater
7 § Vid ansökan om licens att anordna spel på varuspelsautomater behöver sökanden inte styrka att denne har tillräcklig kapitalstyrka enligt 3 § punkten 7.
8 § Om Spelmyndigheten i ett ärende om licens att anordna spel på varuspelsautomater enligt 8 kap. 3 § spellagen (2018:000) begär att sökanden ska ge in certifikat, intyg eller annan liknande handling som visar att ett visst tillståndskrav är uppfyllt, ska myndigheten godta motsvarande handling från en annan stat inom EES. Myndigheten får dock begära en icke-auktoriserad översättning av handlingen till svenska.
9 § I ett ärende om licens att anordna spel på varuspelsautomater enligt 8 kap. 3 § spellagen (2018:000) ska ett beslut meddelas av Spelmyndigheten inom två månader efter det att en fullständig ansökan kom in till myndigheten. Om det är nödvändigt på grund av utredningen av ärendet, får handläggningstiden vid högst ett tillfälle förlängas med högst två månader. Sökanden ska informeras om skälen för att handläggningstiden förlängs innan den ursprungliga tidsfristen har gått ut.
I 8 § lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden finns bestämmelser om att ett mottagningsbevis ska skickas till sökanden när en fullständig ansökan har kommit in och om innehållet i ett sådant bevis.
Ett beslut att förlänga handläggningstiden får inte överklagas.
Bilaga 7 SOU 2017:30
568
10 § Värdet av spelaren insats på varje särskild vinstmöjlighet i varuspelsautomater som avses i 8 kap. 3 § spellagen (2018:000) får uppgå högst till 1/4000 prisbasbelopp. Värdet av högsta vinsten varje särskild vinstmöjlighet i sådant spel får uppgå till högst 1/300 prisbasbelopp.
Kasinospel i form av kortspel i turneringsform
11 § Licens enligt 8 kap. 5 § spellagen (2018:000) får ges till följande kortspel:
1. Texas Hold’em, och
2. Omaha.
12 § Värdet av varje deltagares insats i kortspelsturneringar får högst uppgå till 1/40 prisbasbelopp.
13 § Av vinstpotten får högst 50 procent utgöras av andra medel än av spelarna gjorda insatser.
Bemyndiganden
14 § Spelmyndigheten får meddela föreskrifter om andra krav på spelets bedrivande för att det ska anses anordnat på ett sunt och ur allmän synpunkt lämpligt sätt.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019.
På regeringens vägnar
Bilaga 8
569
Förordning om spel på fartyg i internationell trafik
utfärdad den XX 2018.
Regeringen föreskriver följande.
Inledande bestämmelser
1 § Denna förordning tillämpas på sådana spel som avses i 9 kap. spellagen (2018:000).
Definitioner
2 § Med företrädare avses i denna förordning den som har kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen eller den som ingår i sökandens styrelse eller ledning enligt 3 kap. 8 § spellagen (2018:000) och 4 § spelförordningen (2018:000).
Om inte annat anges har de uttryck och benämningar som i övrigt används i förordningen samma betydelse som i spellagen.
Allmänt om licens
Ansökan
3 § Vid ansökan om licens till sådana spel som avses i 9 kap. spellagen (2018:000) ska spelmyndigheten hämta in eller av sökanden begära in handlingar som styrker att
Bilaga 8 SOU 2017:30
570
1. sökanden är en myndig person som har hemvist, eller om det är en juridisk person som är etablerad, i landet eller EES-land, eller utsett en representant för verksamheten som tillsynsmyndigheten godkänt enligt 3 kap. 10 § spellagen,
2. sökanden inte är försatt i konkurs,
3. någon företrädare för sökanden inte är försatt i konkurs, underkastad näringsförbud och inte har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken,
4. sökanden har den organisation som krävs för att driva den planerade verksamheten,
5. företrädare för sökanden har den insikt och erfarenhet som krävs för att driva den planerade verksamheten,
6. det finns skäl att anta att den planerade verksamheten kommer att drivas i enlighet med spellagen och andra författningar som reglerar verksamheten,
7. sökanden har tillräcklig kapitalstyrka, och
8. företrädare för sökanden i övrigt är lämpliga.
Kasinospel i form av roulettspel, tärningsspel och kortspel
4 § Följande kasinospel får omfattas av licens enligt 9 kap. 1 § spellagen (2018:000)
1. Amerikansk Roulett,
2. Black Jack,
3. Fransk Roulett,
4. Tärning, och
5. tilläggsspel till 2.
5 § Värdet av spelarens insats på varje särskild vinstmöjlighet i roulett- och tärningsspel med licens enligt 9 kap. 1 § spellagen (2018:000) får uppgå högst till 1/4000 prisbasbelopp. Värdet av högsta vinsten varje särskild vinstmöjlighet i roulett- och tärningsspel får uppgå till högst 1/100 prisbasbelopp.
6 § Värdet av spelarens insats på varje särskild vinstmöjlighet i kortspel med licens enligt 9 kap. 1 § spellagen (2018:000) får uppgå högst till 1/400 prisbasbelopp. Värdet av högsta vinsten varje särskild vinstmöjlighet i kortspel får uppgå till högst 1/250 prisbasbelopp.
Bilaga 8
571
Kasinospel i form av kortspel i turneringsform
7 § Licens enligt 9 kap. spellagen (2018:000) avseende kortspel i turneringsform får ges till följande kortspel
1. Texas Hold’em, och
2. Omaha.
8 § Värdet av varje deltagares insats i kortspelturneringar får högst uppgå till 1/40 prisbasbelopp.
9 § Av vinstpotten får högst 50 procent utgöras av andra medel än av spelarna gjorda insatser.
Penning- och värdeautomater
10 § På varje fartyg får ges licens till högst 75 penning- eller värdeautomater.
11 § Sådant penning- och värdeautomatspel som avses i 9 kap. spellagen (2018:000) får omfattas av licens under förutsättning att
1. värdet av spelaren insats på varje särskild vinstmöjlighet uppgår till högst 1/4000 prisbasbelopp,
2. värdet av högsta vinsten varje särskild vinstmöjlighet uppgår till högst 1/200 prisbasbelopp,
3. varje insats ska ge samma vinstchans oberoende utfallet av föregående spel,
4. att sökanden åtar sig att tillämpa samma regler på internationellt vatten som på svenskt vatten, och
5. värdet av vinsterna motsvarar minst 85 procent av insatsernas värde.
Med undantag av vad som framgår i första stycket punkten 2 får det på fartyget finnas högst tio penning- och värdeautomater där den högsta vinsten vid varje särskild vinstmöjlighet får uppgå till högst 1/40 prisbasbelopp.
Vad som framgår i första stycket punkten 3 hindrar dock inte att ett spel får vara beroende av det närmast föregående spelet om detta i sin tur inte har varit beroende av ett tidigare spel och inte heller har gett spelvinst.
Bilaga 8 SOU 2017:30
572
Bemyndigande
12 § Spelmyndigheten får meddela föreskrifter om andra krav på spelets bedrivande för att det ska anses anordnat på ett sunt och ur allmän synpunkt lämpligt sätt.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019.
På regeringens vägnar
Bilaga 9
573
Bilaga 9 SOU 2017:30
574
Bilaga 9
575
Bilaga 9 SOU 2017:30
576
Bilaga 9
577
Bilaga 9 SOU 2017:30
578
Bilaga 9
579
Bilaga 9 SOU 2017:30
580
Bilaga 9
581
Bilaga 9 SOU 2017:30
582
Bilaga 9
583
Bilaga 9 SOU 2017:30
584
Bilaga 9
585
Bilaga 9 SOU 2017:30
586
Bilaga 9
587
Bilaga 9 SOU 2017:30
588
Bilaga 9
589
Bilaga 9 SOU 2017:30
590