SOU 2017:30
En omreglerad spelmarknad
Till statsrådet Ardalan Shekarabi
Regeringen beslutade vid sitt sammanträde den 24 september 2015 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till en ny spelreglering, som bygger på ett licenssystem (dir. 2015:95).
Statsrådet Ardalan Shekarabi förordnade den 29 oktober 2015 generaldirektören Håkan Hallstedt som särskild utredare för detta uppdrag.
Ett särskilt tack riktas till alla de på Lotteriinspektionen som, till följd av regeringens särskilda uppdrag, varit involverade i arbetet med förordningar, tekniska föreskrifter m.m. Framför allt experten Johan Röhrs bidrag har varit centralt för utredningens arbete.
Jag vill också uttrycka ett varmt tack till experten Peter Lindholm, Skatteverket, och ekon. dr David Sundén för deras ovärderliga bistånd när det gäller betänkandets skattedelar.
För förslagens fel och brister svarar utredaren ensam. Utredningen har antagit namnet Spellicensutredningen (Fi 2015:11).
Härmed överlämnas betänkandet En omreglerad spelmarknad (SOU 2017:30).
Utredningens uppdrag är härmed avslutat.
Strängnäs i mars 2017
Håkan Hallstedt
/Maria Wennerberg Sedigh /Karolina Gustafsson
Förteckning över dem som har förordnats att delta i utredningens arbete
Särskild utredare
Generaldirektör Håkan Hallstedt
Experter (om inte annat anges fr.o.m. den 9 november 2015)
Johan Röhr, chefsjurist vid Lotteriinspektionen Marie Risbeck, enhetschef vid Folkhälsomyndigheten (förordnad den 17 november 2015) Jan Nyquist, enhetschef vid Konsumentverket (förordnad den 17 november 2015) Frida-Louise Göransson, kansliråd vid Statsrådsberedningen/EUK Ulrika Persson, rättssakkunnig vid Utrikesdepartementet/RS Maria Wiberg, doktor vid Utrikesdepartementet/FIM (entledigad fr.o.m. den 18 januari 2017) Cecilia Torstensson, rättssakkunnig vid Finansdepartementet/RS (entledigad fr.o.m. den 7 november 2016) Helene Karlsson, rättssakkunnig vid Finansdepartementet/RS (förordnad den 7 november 2016) Anders Hedberg, departementssekreterare vid Finansdepartementet/BA (entledigad fr.o.m. den 7 juni 2016) Johan Tejpar, departementssekreterare vid Finansdepartementet/BA (förordnad den 7 juni 2016) Elisabeth Sheikh, kansliråd vid Finansdepartementet/SKA S1 Ulf Olovsson, kansliråd vid Finansdepartementet/SKA S2 Thomas Sundqvist, ämnesråd vid Finansdepartementet/SKA SE Carin Kappe, kansliråd vid Finansdepartementet/UR (entledigad fr.o.m. den 1 september 2016) Christina Skogh, departementssekreterare vid Finansdepartementet/UR (förordnad den 1 september 2016)
Mikael Lindman, kansliråd vid Socialdepartementet/FS Anna Brooks, kansliråd vid Socialdepartementet/FST (entledigad fr.o.m. den 25 januari 2016) Bo G Pettersson, departementssekreterare vid Socialdepartementet/FS (förordnad den 25 januari 2016, entledigad fr.o.m. 18 januari 2017) Anna Hedberg, ämnesråd vid Näringsdepartementet/HL (entledigad fr.o.m. den 10 oktober 2016) Eva Kaspersson, ämnesråd vid Näringsdepartementet/HL (förordnad den 10 oktober 2016) Hélène Westholm, kansliråd vid Näringsdepartementet/SB Rebecca Heineman, kansliråd vid Finansdepartementet/OFA/KO Peter Lindholm, rättslig expert vid Skatteverket (förordnad den 12 april 2016)
Sekreterare
Maria Wennerberg Sedigh, senior adviser vid Lotteriinspektionen (förordnad den 9 november 2015) Karolina Gustafsson, hovrättsassessor (förordnad den 1 januari 2016)
Referensgrupp för organisationer (om inte annat anges fr.o.m. den 9 december 2015)
Lena Lassenius, AB Svenska Spel Hasse Skarplöth, AB Trav och Galopp Hans Sahlin, Folkspel i Sverige AB Peter Moilanen, IOGT/NTO, Miljonlotteriet Anders Johansson, Kombispel Anders Årbrandt, Svenska PostkodLotteriet Patrick Hämquist, Svebico Fredrik Burvall, Cherry Spelglädje AB Ulf Engström, Svenska Pokerförbundet
Gustaf Hoffstedt, Branschföreningen för Onlinespel Morten Rønde, Danish Online Gambling Association Maria Lindström, Spelbranschens Etiska Råd Ronny Nilsson, Sveriges Tivoliägareförening Stefan Bessman, Riksidrottsförbundet Per Hultengård, Tidningsutgivarna Håkan Rossberg, TV4 AB Anna Sandborgh, Visita Bengt Hedlund, Svensk Servicehandel & Fast Food Per Binde, Göteborgs universitet Jakob Jonson, Sustainable Interaction AB Gustav Sundgren, Riksförbundet Spelkontroll Håkan Wall, Stödlinjen Kim Grahn, Spelberoendes Riksförbund
Referensgrupp för riksdagsledamöter (om inte annat anges fr.o.m. den 11 december 2015)
Per Lodenius, Centerpartiet Roland Utbult, Kristdemokraterna Bengt Eliasson, Liberalerna Agneta Börjesson, Miljöpartiet Olof Lavesson, Moderaterna Gunilla Carlsson, Socialdemokraterna Sara-Lena Bjälkö, Sverigedemokraterna Rossana Dinamarca, Vänsterpartiet
7
Innehåll
Sammanfattning ................................................................ 21
Summary .......................................................................... 45
1 Författningsförslag ..................................................... 73
1.1 Förslag till spellag (2018:000) ................................................ 73 1.2 Förslag till lag (2018:000) om skatt på spel ......................... 119 1.3 Förslag till lag (2018:000) om skatt på vissa spelbord ........ 121 1.4 Förslag till lag om ändring i brottsbalken ........................... 123 1.5 Förslag till lag om ändring i bokföringslagen (1999:1078)............................................................................ 124 1.6 Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)............................................................................ 126 1.7 Förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486).............................................................................. 130 1.8 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ..................................................... 132 1.9 Förslag till lag om ändring i radio-_och_tv-lagen (2010:696).............................................................................. 133 1.10 Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244)............................................................................ 137 1.11 Förslag till lag om ändring i kameraövervakningslagen (2013:460).............................................................................. 141
Innehåll SOU 2017:30
8
1.12 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister .................................... 143 1.13 Förslag till förordning om ändring i förordning (1999:1135) om misstankeregister ...................................... 147 1.14 Förslag till förordning (2018:000) med instruktion för Spelmyndigheten .................................................................. 151
2 Utredningens uppdrag och arbete .............................. 155
2.1 Utredningens uppdrag ......................................................... 155 2.2 Utredningens arbete ............................................................. 157 2.2.1 Studiebesök och möten......................................... 157 2.2.2 Särskilda uppdrag .................................................. 157 2.3 Bakgrund till uppdraget ....................................................... 158 2.4 Avgränsningar ....................................................................... 159 2.5 Särskild ansats för denna utredning..................................... 160 2.6 Betänkandets disposition och begrepp ................................ 160 2.6.1 Disposition ............................................................ 160 2.6.2 Begrepp .................................................................. 162 2.7 Tidigare och pågående arbete med koppling till spelmarknaden ...................................................................... 167 2.7.1 Lotteriutredningen ................................................ 167 2.7.2 Spelutredningen..................................................... 167 2.7.3 Kasinoutvärderingen ............................................. 168 2.7.4 Främjandeförbudsutredningen ............................. 168 2.7.5 Utredningen om ett utbyggt och förstärkt regelverk om insyn i partiers och valkandidaters finansiering ................................... 169 2.7.6 Förebyggande och behandling om spelmissbruk .......................................................... 169 2.7.7 Tydligare tillståndsgivning i lotterilagen ............. 170 2.7.8 Nya regler om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ....................................... 170
Innehåll
9
3 Den svenska spelmarknaden i sammandrag ................ 171
3.1 Försäljning av spel till allmänheten ...................................... 171 3.1.1 Syftet med dagens reglering .................................. 171 3.1.2 Reglering av spel i dag ........................................... 172 3.1.3 Aktörerna på den svenska spelmarknaden ........... 174 3.1.4 Försäljningskanaler ................................................ 178 3.1.5 Teknisk utveckling ................................................ 178 3.2 Spelmarknaden i siffror ........................................................ 181
4 Gällande rätt ........................................................... 195
4.1 Den svenska spelregleringen ................................................ 195 4.1.1 Lotteribegreppet .................................................... 197 4.1.2 Marknadsföring ..................................................... 197 4.1.3 Främjandeförbud ................................................... 197 4.1.4 Kasinon .................................................................. 198 4.1.5 Beskattning ............................................................ 198 4.2 EU-rätten .............................................................................. 202 4.2.1 EU:s inre marknad och de fyra friheterna ........... 203 4.2.2 Sekundärrätt ........................................................... 214 4.2.3 Överträdelseärenden m.m. .................................... 222
5 Omreglering av andra marknader ............................... 225
5.1 Svenska omregleringar på andra områden än spel ............... 225 5.1.1 Inledning ................................................................ 225 5.1.2 Modeller vid omregleringar ................................... 226 5.1.3 Flaskhalsproblemet ................................................ 226 5.1.4 Offentligt ägande ................................................... 227 5.1.5 Reglering av konsumentpriserna .......................... 228 5.1.6 Tillträdesreglering .................................................. 229 5.1.7 Infrastrukturklubbar ............................................. 230 5.1.8 Horisontell separation ........................................... 230 5.1.9 Vertikal separation ................................................. 231 5.1.10 Kort om tidigare omregleringar ............................ 232 5.2 Omreglering av spelmarknader i vissa europeiska länder ... 237 5.2.1 Danmark................................................................. 237 5.2.2 Nederländerna ....................................................... 243
Innehåll SOU 2017:30
10
5.2.3 Frankrike ............................................................... 245 5.2.4 Storbritannien ........................................................ 249
6 Omreglering av spelmarknaden – inledande överväganden .......................................................... 255
6.1 Förändringsansats ................................................................. 255
7 Allmänna utgångspunkter för en ny spelreglering ........ 265
7.1 En långsiktigt hållbar svensk spelreglering ......................... 265 7.2 Inledning ............................................................................... 265 7.3 Ett ständigt pågående paradigmskifte ................................. 266 7.4 Utredningens bedömning .................................................... 269
8 Ny spellag ............................................................... 273
8.1 Allmänna överväganden om en ny ramlag .......................... 273 8.1.1 Tidigare utredningar ............................................. 273 8.2 En ny ramlag för lotterier och spel om pengar ................... 279 8.2.1 Utredningens bedömning ..................................... 279 8.3 Detaljeringsgrad m.m. .......................................................... 283
9 Lagens syften .......................................................... 287
9.1 Syftena med den svenska spelregleringen lagregleras ......... 287 9.2 Nuvarande ordning ............................................................... 287 9.3 Överväganden ....................................................................... 288
10
Allmänt om spelformer och dess risker ....................... 297 10.1 Utredningsdirektiven ........................................................... 297 10.2 Tillgängliga spelformer på den reglerade svenska
spelmarknaden ...................................................................... 298 10.2.1 Turspel/lotterier .................................................... 298 10.2.2 Vadhållning och spel på hästar ............................. 298 10.2.3 Spelautomater ........................................................ 299
Innehåll
11
10.2.4 Kasinon med internationella spelregler ................ 299 10.2.5 Restaurangkasinon................................................. 300 10.2.6 Bingo ...................................................................... 300 10.2.7 EMV-spel ............................................................... 300
10.3 Spelformer och risk ............................................................... 301 10.3.1 Befolkningsstudien Swelogs ................................. 302 10.3.2 Spelutredningens uppdrag och slutsatser ............. 304 10.3.3 Riskbedömningsinstrument .................................. 306 10.3.4 Utredningens bedömning ..................................... 308 10.4 Spelandet ska inte öka ........................................................... 309 10.4.1 Utredningens bedömning ..................................... 310
11
Vilka spelformer ska konkurrensutsättas
i licenssystemet? ..................................................... 315
11.1 Utredningsdirektiven ............................................................ 315 11.2 Inledning och kapitlets upplägg ........................................... 315 11.3 Allmänna utgångspunkter .................................................... 316 11.4 Vadhållning ............................................................................ 318 11.4.1 Grundläggande om vadhållning ............................ 318 11.4.2 Utredningens bedömning ..................................... 324 11.5 Vadhållning på sport ............................................................. 327 11.5.1 Utredningens bedömning ..................................... 331 11.6 Vadhållning på hästar ............................................................ 332 11.6.1 Inledning ................................................................ 332 11.6.2 Regleringsmodeller för spel på hästar .................. 333 11.6.3 Reglering av utbudet på poolspel.......................... 333 11.6.4 Svensk Travsport och Svensk Galopps förslag
till ny marknadsstruktur ....................................... 335
11.6.5 Synpunkter från spelbranschen ............................ 337 11.6.6 Utredningens bedömningar och förslag .............. 338
11.7 Annan vadhållning ................................................................ 358 11.7.1 Utredningens bedömning ..................................... 359 11.8 Spelbörser .............................................................................. 359 11.8.1 Spelbörser ............................................................... 360
Innehåll SOU 2017:30
12
11.8.2 Utredningens bedömning ..................................... 361
11.9 Onlinespel – kasinospel, bingo och datorsimulerade automater .............................................................................. 361 11.9.1 Kasinospel m.m. .................................................... 362 11.9.2 Bingo online .......................................................... 362 11.9.3 Utredningens bedömning ..................................... 363 11.10 Internationella samarbeten m.m. ......................................... 365 11.10.1 Utredningens bedömning ..................................... 367 11.11 Särskilt om s.k. matchfixning .............................................. 369 11.12 Vad är matchfixning? ........................................................... 370 11.13 Varför manipulera matcher och andra idrottshändelser? ... 371 11.14 Tidigare rapporter på området ............................................. 372 11.14.1 Lotteriinspektionens uppdrag 2013 ..................... 372 11.14.2 BRÅ:s rapport ....................................................... 374 11.14.3 Korta slutsatser av innehållet i rapporterna ......... 377 11.15 Internationellt arbete mot matchfixning ............................ 377 11.15.1 Europarådets konvention om manipulation av
resultat inom idrott ............................................... 378
11.15.2 Branschens samverkan på europeisk nivå ............ 382
11.16 De svenska spelbolagens åtgärder........................................ 384 11.17 Idrottens åtgärder ................................................................. 385 11.18 Effekterna av Europarådets konvention om manipulation av resultat inom idrott ................................... 386 11.18.1 Ansvarig myndighet för frågor om
spelrelaterad matchfixning .................................... 388
11.18.2 Nationell plattform ............................................... 389 11.18.3 Vissa andra frågor enligt konventionen ............... 395
12
Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas
i licenssystemet? ..................................................... 397
12.1 Utredningsdirektiven ........................................................... 397 12.2 Allmänna utgångspunkter .................................................... 397
Innehåll
13
12.3 ”Internationella” kasinon i Sverige ...................................... 398
12.3.1 Framväxten av internationella kasinon i Sverige .................................................................... 399 12.3.2 Regelverket ............................................................ 401 12.3.3 Kritik från EU........................................................ 402 12.3.4 Tidigare gjorda utvärderingar ............................... 403 12.3.5 Erfarenheter från tillsynen .................................... 404 12.3.6 Utredningens bedömning ..................................... 405
12.4 Värdeautomater ..................................................................... 409 12.4.1 Nordisk jämförelse ................................................ 415 12.4.2 Utredningens bedömning ..................................... 415 12.5 Lotterier ................................................................................. 416 12.5.1 Krav på allmänintresse ........................................... 418 12.5.2 Utredningens bedömning ..................................... 420 12.6 Spel för allmännyttiga ändamål ............................................ 422 12.6.1 Allmänt om ideella föreningar .............................. 423 12.6.2 Gällande regelverk ................................................. 431 12.6.3 Serviceföretag ......................................................... 437 12.6.4 Utredningens bedömning ..................................... 439 12.6.5 Landbaserad bingo ................................................. 441 12.7 Lokalt poolspel ...................................................................... 445 12.7.1 Hästar ..................................................................... 445 12.7.2 Hundar ................................................................... 446 12.7.3 Idrottstävlingar ...................................................... 446 12.7.4 Utredningens bedömning ..................................... 447 12.8 Särskilt om tillståndsgivning och tillsyn av kommunala lotterier och bingo ................................................................ 448 12.8.1 Historik .................................................................. 449 12.8.2 Gällande ordning ................................................... 449 12.8.3 Enkäter ................................................................... 450 12.8.4 Statistik från Lotteriinspektionen ........................ 451 12.8.5 Utredningens bedömning ..................................... 452
13
Andra angelägna förändringar ................................... 457 13.1 Allmänt om automatspel ...................................................... 457
13.1.1 Varuspelsautomater ............................................... 458
Innehåll SOU 2017:30
14
13.1.2 Utredningens bedömning ..................................... 459
13.2 Landbaserat kommersiellt kasinospel (restaurangkasino) ................................................................ 460 13.2.1 Cherry .................................................................... 462 13.2.2 Visita ...................................................................... 463 13.2.3 Utredningens bedömning ..................................... 464 13.3 Kortspel i turneringsform .................................................... 465 13.3.1 Inledning ................................................................ 465 13.3.2 Gällande ordning ................................................... 466 13.3.3 Vad är poker? ........................................................ 467 13.3.4 Poker i turneringsform ......................................... 467 13.3.5 Svenska Pokerförbundet ....................................... 468 13.3.6 Jämförelse med andra nordiska länder ................. 469 13.3.7 Utredningens bedömning ..................................... 473
14
Vinståterbetalning .................................................... 483 14.1 Utredningsdirektiven ........................................................... 483 14.2 Dagens vinståterbetalningsprocent ..................................... 484 14.3 Svenska Spel och ATG ......................................................... 484 14.4 Automatspel inom kasinon .................................................. 485 14.5 Allmännyttigt spel ................................................................ 485 14.6 Tidigare utredningar ............................................................. 486 14.7 Nuvarande situation ............................................................. 486 14.8 Nya konkurrensförhållanden ............................................... 487 14.9 Förslag från nuvarande tillståndshavare .............................. 488 14.10 Allmänt om regleringsåtgärder på området ........................ 489 14.11 Priset på spel ......................................................................... 490 14.12 Något om konsumentöverskott m.m. ................................. 496 14.13 Effekter av eventuella höjningar .......................................... 498
14.13.1 Konkurrensen mellan svenska aktörer ................. 498 14.13.2 Problemspelande m.m. .......................................... 498
Innehåll
15
14.13.3 EU-rätten ............................................................... 501 14.13.4 Utredningens bedömning ..................................... 502
15
Tillämpningsområde ................................................ 513 15.1 Spellagens tillämpningsområde ............................................ 513 15.2 Statens premieobligationslån m.m. ...................................... 516 15.3 Pyramidspel ........................................................................... 517 15.4 Licensfritt spel ....................................................................... 520
15.4.1 Skicklighetsspel ...................................................... 520 15.4.2 Lotterier som inte kräver insats ............................ 521 15.4.3 Lotterier för att avgöra en tävling......................... 522 15.4.4 Frisektorlotterier ................................................... 523 15.4.5 Spel under privata former ...................................... 525
15.5 Ord och uttryck i lagen som behöver definieras tas in i ett särskilt kapitel .................................................................. 525 15.5.1 Inledning ................................................................ 525 15.5.2 Spel ......................................................................... 526 15.5.3 Onlinespel .............................................................. 527 15.5.4 Landbaserat spel..................................................... 527 15.5.5 Spelföretag ............................................................. 528
16
Utformningen av det svenska licenssystemet .............. 529 16.1 Licensieringens bredd ........................................................... 529
16.1.1 Grundläggande om olika licenssystem ................. 530 16.1.2 Behövs licenser för andra än spelföretag? ............ 535 16.1.3 Utformningen av det svenska licenssystemet ...... 537 16.1.4 Vilka, förutom spelföretag, ska då behöva licens? ..................................................................... 543
16.2 Tillverkning, innehav och införsel av vissa automater ........ 552 16.2.1 Tillverkning ............................................................ 552 16.2.2 Innehav och införsel .............................................. 554 16.3 Lämplighetskrav .................................................................... 556 16.4 Licensieringens djup ............................................................. 560 16.5 Anmälan om ändring ............................................................ 562
Innehåll SOU 2017:30
16
16.6 Utländska verksamheter....................................................... 563 16.7 Anmälan om ändring av representanter .............................. 565 16.8 Kontaktperson för spelföretag ............................................ 566 16.9 Personlig inställelse .............................................................. 566 16.10 Sundhetskrav m.m. ............................................................... 566 16.11 Tid och villkor för licens ...................................................... 567 16.12 Uppdragsavtal ....................................................................... 569 16.13 Spelombud ............................................................................ 571 16.14 Två liknande prövningar....................................................... 573 16.14.1 Penningtvättslagen ................................................ 574 16.14.2 2015 års penningtvättsutrednings förslag med
anledning av det fjärde penningtvättsdirektivet .. 574
16.14.3 Utredningens bedömning ..................................... 576
17
Registrering av spelkunder och spelkonton ................. 577 17.1 Registrering av spelare .......................................................... 577 17.2 Grundläggande bestämmelser om spelkonton ................... 581
17.2.1 Tillfälliga spelkonton ............................................ 583 17.2.2 Avslutande av spelkonton..................................... 584
17.3 Skydd för spelkunders pengar ............................................. 586 17.3.1 Regler för att säkra spelarnas pengar i
samband med att spelföretag går i konkurs – aktuell lagstiftning och viss praxis ....................... 587
17.3.2 Skydd av spelarnas pengar enligt utländska regleringar och nuvarande svenska villkor ........... 588 17.3.3 Avvägning .............................................................. 590 17.3.4 Utredningens bedömning ..................................... 590
18
Spel – problem och ansvar ........................................ 593 18.1 Definition av spelberoende och spelproblem ..................... 593 18.2 Omfattningen av spelproblem ............................................. 594 18.3 Riskfaktorer för spelberoende ............................................. 596
Innehåll
17
18.4 Särskilt om internetspel ........................................................ 598 18.5 Gällande reglering avseende spelansvar ............................... 600 18.5.1 Stödlinjen ............................................................... 601 18.6 Problemspelande efter en omreglering ................................ 605 18.7 Utredningens bedömningar och förslag .............................. 606 18.7.1 Omsorgsplikt ......................................................... 606 18.7.2 Kundtjänst.............................................................. 610 18.7.3 Utbildning .............................................................. 611 18.7.4 Förtroende ............................................................. 613 18.7.5 Åldersgräns ............................................................ 614 18.7.6 Kreditförbud .......................................................... 617 18.7.7 Information till spelare.......................................... 620 18.7.8 Insatser och vissa gränser ...................................... 622 18.7.9 Aktivt uppsökande och vägledning till hjälp ....... 626 18.7.10 Riskvärdering och kontinuerlig utvärdering av
olika spel ................................................................. 628
19
Självavstängning i olika former ................................. 631 19.1 Utredningsdirektiven ............................................................ 631 19.2 Självavstängning i allmänhet ................................................. 631 19.3 De enskilda spelföretagens avstängningar ........................... 632
19.3.1 EU-kommissionens rekommendation ................. 632 19.3.2 Nuvarande svensk reglering .................................. 632 19.3.3 Utredningens bedömning ..................................... 633
19.4 Nationell självavstängning .................................................... 633 19.4.1 EU-kommissionens rekommendation ................. 634 19.4.2 Erfarenheter från vissa andra länder ..................... 634 19.4.3 Projekt Spelpaus .................................................... 637 19.4.4 Utredningens bedömning ..................................... 638
20
Behandling av personuppgifter och vissa frågor
om sekretess ........................................................... 645
20.1 Utredningens direktiv ........................................................... 645 20.2 Behandling av personuppgifter ............................................ 648
Innehåll SOU 2017:30
18
20.2.1 Nuvarande och kommande reglering ................... 648 20.2.2 Bestämmelser om hantering av personuppgifter på spelområdet ska regleras i spellagen ................ 653 20.2.3 Kapitlets tillämpningsområde............................... 655 20.2.4 Det övergripande syftet – respekt för den enskildes integritet ................................................ 656 20.2.5 Hänvisning till dataskyddsförordningen och den kompletterande nationella lagen ................... 656 20.2.6 Personuppgiftsansvarig ......................................... 657 20.2.7 Ändamål med personuppgiftsbehandlingen ........ 657 20.2.8 Rättsliga grunder för behandlingen...................... 668 20.2.9 Personuppgifter som får behandlas ...................... 677 20.2.10 Sökförbud .............................................................. 679 20.2.11 Utlämnande av uppgifter ...................................... 682 20.2.12 Undantag från den registrerades rätt till tillgång till personuppgifter .................................. 682 20.2.13 Behörighetstilldelning ........................................... 683 20.2.14 Bevarande av uppgifter .......................................... 684 20.2.15 Spelmyndighetens möjligheter att överföra personuppgifter till tredje land ............................. 686
20.3 Kontroll av belastningsregister ............................................ 687 20.4 Sekretess i självavstängningsregistret .................................. 689 20.4.1 Inledning ................................................................ 690 20.4.2 Behovet av ändring ................................................ 690
21
Marknadsföring ........................................................ 693 21.1 Utredningsdirektiven m.m. .................................................. 693 21.2 Marknadsföring och yttrandefrihet ..................................... 694 21.3 Marknadsföringslagen .......................................................... 696
21.3.1 Ett reklamlandskap i förändring........................... 700
21.4 Särskilda bestämmelser om marknadsföring i lotterilagen ............................................................................ 700 21.5 Radio-_och_tv-lagen .............................................................. 701 21.6 Distansavtalslagen ................................................................ 704
Innehåll
19
21.7 E-handelslagen ...................................................................... 706 21.8 Ny förordning om konsumentsskyddsamarbete ................ 708 21.8.1 Bakgrund till förslag om ny förordning om
konsumentskyddssamarbete ................................. 708
21.8.2 Syftet med förslaget............................................... 709 21.8.3 Behöriga myndigheter och deras befogenheter och samarbetsskyldigheter .................................... 709
21.9 Regler om marknadsföring i regeringskoncessionerna ....... 710 21.10 Lotteriinspektionens föreskrifter och villkor ..................... 711 21.11 Självreglering ......................................................................... 713 21.12 Europeiska kommissionens rekommendation .................... 715 21.13 Tidigare överväganden .......................................................... 717 21.13.1 SOU 2006:11 Spel i en föränderlig värld .............. 717 21.13.2 SOU 2008:124 En framtida spelreglering ............ 718 21.13.3 SOU 2015:61 Ett stärkt konsumentskydd vid
telefonförsäljning ................................................... 720
21.14 Internationell utblick ............................................................ 721 21.14.1 Danmark................................................................. 721 21.14.2 Storbritannien ........................................................ 723 21.14.3 Frankrike ................................................................ 724 21.15 Överväganden och förslag .................................................... 726 21.15.1 Behovet av en reglering av marknadsföring
och hur den bör se ut............................................. 726
21.15.2 Måttfull marknadsföring ....................................... 730 21.15.3 Bonusar m.m. ......................................................... 736 21.15.4 Reklam, sponsring och produktplacering ............ 740 21.15.5 Sponsring och minderåriga ................................... 744 21.15.6 Reklam får inte riktas mot personer som stängt av sig från spel............................................. 745 21.15.7 Ett utvidgande av 16 kap. 15 § radio-_och_tv-lagen ................................................................... 746
21
Sammanfattning
Inledning
Att reglera spelsektorn är utomordentligt komplext. Sektorn omfattar och påverkas av en rad skilda företeelser och aktörer som agerar på marknaden med skiftande verksamheter och skilda drivkrafter – men alla med stort engagemang. Det är spelarna, de ideella organisationerna, statligt ägda/styrda företag och onlinespelsföretag utan licens i Sverige.
Området rymmer frågor om bl.a. konsumentskydd, läggmatcher, problemspelande och spelmissbruk. Spelmarknaden omsätter mycket stora belopp och ger chans till goda vinster och, framför allt för spelarna, medför även risk för avsevärda förluster. Frågorna rör bl.a. de ideella organisationernas och statens intressen som i många stycken skiljer sig från de övriga aktörernas intressen. Det berör många myndigheters verksamheter; utöver den av utredningen föreslagna Spelmyndigheten är det bl.a. Folkhälsomyndigheten, Konsumentverket, Skatteverket, Finansinspektionen, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten som berörs.
Uppdraget att omreglera en marknad av så mångskiftande karaktär liknar inte en vanlig omreglering av en nationell marknad. Därför har utredningsarbetet varit komplicerat, vilket inte minst omfattningen av betänkandet vittnar om. Samtidigt har utredningen haft mycket kort tid – drygt ett år – på sig att ta fram ett omfattande, sammanhängande och konsistent förslag till omreglering som förhoppningsvis svarar mot problemen och rimligt balanserar alla de intressen som spelområdet rymmer.
Det är därför rimligt att anta att vissa saker kommer att behöva ändras, justeras eller kompletteras – även efter att lagen trätt i kraft. Erfarenheterna från andra omregleringar talar för detta.
Sammanfattning SOU 2017:30
22
Det är utredningens uppfattning att det, efter en så omfattande reform som denna, är angeläget att följa upp effekterna på spelområdet i olika avseenden. Regeringen bör därför formulera ett utvärderingsuppdrag att läggas på en oberoende granskare för att löpande följa utvecklingen och värdera måluppfyllelse och andra strategiska aspekter. Väsentliga frågor att följa upp är bl.a. marknadsutvecklingen, kanaliseringen, konsumentskyddet – med fokus på folkhälsan – och skatteintäkterna.
Uppdraget och problemen med nuvarande reglering
Uppdraget
Utredarens uppdrag är att lämna förslag till en ny spelreglering som bygger på ett licenssystem, där alla som verkar på den svenska spelmarknaden ska ha behörigt tillstånd – licens. De som saknar sådan licens ska stängas ute.
Den nya spelregleringen ska främja spel som är sunt och säkert, ha ett högt konsumentskydd och ett transparent regelverk. Vidare ska regleringen bidra till att de negativa konsekvenserna av spelandet begränsas.
I uppdraget ingår även, så långt det är möjligt, att i den nya regleringen säkra förutsättningarna för finansiering av statens verksamhet och allmännyttiga ändamål. Den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen samt EU-rätten ska beaktas.
Statens roll på en omreglerad spelmarknad ska analyseras och i tillämpliga delar ingå i regelverket.
Problemen
Betänkandet redovisar de omständigheter som nödvändiggör en omreglering, liksom de analyser och överväganden som lett fram till lagförslaget.
Den nuvarande regleringen är väsentligen en skydds- eller förbudslagstiftning, som utgår från en rent fysisk hantering av spelverksamhet som t.ex. lotterier. Den är också en lagstiftning med syfte att säkra överskottet av spel till staten, föreningslivet och hästsektorn.
SOU 2017:30 Sammanfattning
23
Dagens situation präglas av att i Sverige oreglerade, onlinebaserade och gränsöverskridande spelföretag, som i dag har en marknadsandel på cirka 23 procent, tar en ökande del av den svenska marknaden på de reglerade företagens bekostnad.
Den statliga kontrollen som är en väsentlig del av dagens spelreglering är obefintlig när det gäller denna del av spelmarknaden. De onlinebaserade företagen verkar skattefritt i Sverige och konsumentskyddet är begränsat. Härigenom försvåras möjligheterna att hantera problemspelande och spelmissbruk.
I dag har AB Svenska Spel (Svenska Spel), AB Trav och Galopp (ATG) och det ideella föreningslivet tillstånd. De utgör därmed den reglerade delen av dagens spelmarknad.
Den nuvarande lagstiftningen är således partiell och obsolet och svarar vare sig mot nuvarande eller framtida spelmarknad. Sverige är inte unikt. Motsvarande förhållanden finns i flera andra länder. Dessa länder har valt strategier med både olikheter och likheter för att möta problem och utmaningar. Bland likheterna återfinns olika former av licensförfaranden. Några av dessa beskrivs i betänkandet.
Marknaden
Spel om pengar är en utpräglad konsument- och massmarknad. På denna marknad verkar aktörer med skilda ursprung, drivkrafter och affärslogiker; vinstdrivande företag, statligt ägda/styrda företag och ideella organisationer. Marknaden och dess lönsamhet innebär utomordentligt kraftfulla incitament för de onlinebaserade marknadsaktörerna, utan licens i Sverige, som snabbt expanderar och uppvisar god lönsamhet. Denna del av marknaden uppvisar, även jämfört med flera andra dynamiska marknader, snabb förändring som huvudsakligen är kundstyrd och teknikbetingad.
Spelkonsumtionen i Sverige uppgick år 2016 till 2 802 kronor per år och person över 18 år (avser både den i Sverige reglerade marknaden och den i Sverige oreglerade marknaden). Totalt 68 procent spelar årligen. Det blir 4 121 kronor per spelare och år (2016). Den hittillsvarande trenden avseende spelvolym har varit ett minskat antal spelare men en långsamt ökande spelvolym. Spelandet per person ökar således. Onlinespel ökar och landbaserat spel minskar. Branschen
Sammanfattning SOU 2017:30
24
omsatte efter utbetalda vinster cirka 21 miljarder kronor år 2016 (17 miljarder kronor exklusive den i Sverige oreglerade marknaden).
Nuvarande trend
År 2016 har den totala spelvolymen ökat med 5 procent. Spel på den reglerade marknaden har ökat med 2 procent och spel hos de i Sverige oreglerade onlinespelsföretagen har ökat med 16 procent netto. Om spelarantalet finns ingen uppgift, men det finns anledning att anta att antalet spelare har slutat att minska eller t.o.m. ökat något under år 2016.
Utgångspunkter för och syftet med en ny spelreglering
Med den nya spellagen som främsta verktyg ska ett delvis överspelat nationellt monopol övergå till en delvis oligopolliknande del och en delvis fri marknadsdel genom uppdelning av Svenska Spel i en konkurrensutsatt del och en del som bl.a. har exklusiva rättigheter. Gemensamma och långsiktigt hållbara spelregler ska skapas, ett licenssystem ska etableras som onlinespelsbolagen förhoppningsvis ska ansluta sig till, skatteintäkter säkras, föreningslivets ganska sköra speldomäner – väsentligen lotterier – och intäkter ska skyddas. Vidare ska marknadsföring inom området regleras, problemspelande stävjas och måttligt spel främjas samt spelfusk motarbetas. Spelen ska ha ett högt konsumentskydd och god säkerhet. Lagen ska också öppna för konkurrens och konkurrensneutralitet, etablera ett system av sanktioner både för att styra licenshavarnas verksamhet, men även för att kunna lagföra de som står utanför licenssystemet men som riktar sig till den svenska marknaden.
Vidare ska den rätta mixen och avvägningen skapas mellan ramlag och detaljreglering. En av utmaningarna är att göra detta med en verksamhet som i allt ökande takt är onlinebaserad. En del av det globala och gränsöverskridande internet ska omgärdas med ett nationellt regelverk. Vidare ska regleras vilka som ska få licens och krav specificeras på licenshavare och deras beteende gentemot marknad, myndigheter och spelare.
Lagen och dess tillämpning ska således balansera och legalisera spelkonkurrens, beskatta de för närvarande i Sverige oreglerade
SOU 2017:30 Sammanfattning
25
onlinebaserade företagen med 18 procent och samtidigt vara teknik- och konkurrensneutral.
De i Sverige oreglerade onlinespelsföretagen har verkat på den svenska marknaden i cirka tjugo år. Det är på denna del av marknaden de konkurrensutsatta spelen finns. Utredningens målsättning med den föreslagna regleringen är att så gott som allt spel som erbjuds på marknaden ska erbjudas av företag som har licens i Sverige. Utredningens målsättning är en ”kanalisering” på 90 procent.
Regeringen och Spelmyndigheten ska med hjälp av spellagen kunna bestämma villkoren för tillträdet till den konkurrensutsatta marknaden genom sin makt över den infrastruktur som regelgivning och regelverk utgör.
Utöver att vara heltäckande ska lagen vara verksamhetslogisk och konsistent. Flera av delarna ska samverka då de förutsätter varandra i ett delvis intrikat synergistiskt förhållande. Lagen och dess effekter får inte heller genom ökad administration för företagen skapa eller bidra till en så omfattande kostnadsmassa att licensieringsalternativet blir ointressant för i alla fall de större onlinespelsföretagen.
Det är inte möjligt att detaljreglera allt. Därför är lagen utformad som en ramlag – med tydliga och fasta ramar. Lagen öppnar för regeringen att utfärda förordningar och för Spelmyndigheten att utfärda föreskrifter. Genom en ramlag ökar samhällets möjligheter till kontroll och gör att snabba åtgärder kan vidtas för att svara mot förändringar i omvärlden. Det är ett adaptivt regelverk som enligt utredningens mening kommer att vara robust, ändamålsenligt och hållbart över tiden.
I sanktionsdelen föreslås höga straffsatser för tillhandahållande av spel riktad till den svenska marknaden utan att vara licensierad om så krävs. Betalningsförmedlingsförbud införs gentemot de som står utanför systemet men som ändå riktar sig mot svenska kunder. Sådan betalningsförmedling föreslås bli kriminaliserad. Däremot kommer IP-blockering inte att ingå i lagen. Utredningen föreslår dock att internetleverantörer, på uppmaning av Spelmyndigheten, ska vara skyldiga att visa ett varningsmeddelande när en besökare försöker spela på olagliga sidor.
Den föreslagna omregleringen innebär att en stor del av statens samlade arsenal av legala, ekonomiska och administrativa åtgärder mobiliseras för att ta kontroll över spelmarknaden och över förhållanden där den gamla lagen blivit alltmer omodern.
Sammanfattning SOU 2017:30
26
Marknadsuppdelningen
Enligt betänkandet kommer fördelningen av marknaden se ut enligt följande:
Onlinespelsföretag, Svenska Spels konkurrensdel och ATG
Onlinespelsföretag, Svenska Spels konkurrensdel och ATG får med licens verka på den konkurrensutsatta delen av marknaden. De speltyper som får erbjudas är kasinospel online, vadhållning online, poker online och bingo online. Även landbaserad sportvadhållning och landbaserad hästvadhållning kommer att ingå i den konkurrensutsatta delen.
ATG föreslås inte längre ha monopol på vadhållning på hästar. Konkurrens öppnas för andra spelaktörer inom hästvadhållning. ATG får på samma villkor som övriga spelföretag tillträde till den konkurrensutsatta spelsektorn och blir en licenshavare som andra.
Svenska Spels exklusiva rättigheter m.m.
Svenska Spels exklusiva rättigheter kommer att omfatta värdeautomater och landbaserade kasinon i därför avsedd lokal – Casino Cosmopol AB (Casino Cosmopol). Bolaget kommer även fortsättningsvis att få konkurrera med det allmännyttiga föreningslivet i fråga om lotterier online och landbaserat.
Det allmännyttiga föreningslivet
Här föreslås inga större förändringar. Den ideella sektorn kommer fortsättningsvis bedriva lotteriverksamhet, såväl landbaserat som online, och landbaserad bingo.
Följande bild från kapitel 27 i betänkandet åskådliggör marknadsuppdelningen.
SOU 2017:30 Sammanfattning
27
Spel Licens från Spelmyndigheten
Svenska Spel – ensamrätt (eller delad ensamrätt)
Alla spelföretag som uppfyller kraven
Ideell sektor – ensamrätt (eller delad ensamrätt)
Landbaserade kasinon i därför avsedd lokal
Statligt spel
X
Spel på värdeautomater
Statligt spel
X
Lotteri (inkl. skraplotter) online
Statligt spel/Spel för allmännyttiga ändamål
X
X
Lotteri (inkl. skraplotter) landbaserat
Statligt spel/Spel för allmännyttiga ändamål
X
X
Lotteri i form av tilläggsspel
Onlinespel
X
Lotteri i form av tilläggspel eller för att avgöra avbrutna vadhållningsobjekt
Vadhållning
X
Bingo landbaserad Spel för allmän-
nyttiga ändamål
X
Bingo online Onlinespel
X
Lokalt poolspel på hästar
Spel för allmännyttiga ändamål
X
Kasinospel online Onlinespel
X
Datorsimulerade automater online
Onlinespel
X
Vadhållning sport online
Vadhållning
X
Vadhållning sport landbaserad
Vadhållning
X
Vadhållning häst online
Vadhållning
X
Vadhållning häst landbaserad
Vadhållning
X
Sammanfattning SOU 2017:30
28
Spel Licens från Spelmyndigheten
Svenska Spel – ensamrätt (eller delad ensamrätt)
Alla spelföretag som uppfyller kraven
Ideell sektor – ensamrätt (eller delad ensamrätt)
Annan vadhållning online
Vadhållning
X
Annan vadhållning landbaserad
Vadhållning
X
Landbaserat kommersiellt spel – kasinospel
Landbaserat kommersiellt spel
X
Landbaserat kommersiellt spel – varuspelsautomater
Landbaserat kommersiellt spel
X
Landbaserat kommersiellt spel – kortspel i turneringsform
Landbaserat kommersiellt spel
X
Spel på fartyg i internationell trafik – kasinospel
Spel på fartyg i internationell trafik
X
Spel på fartyg i internationell trafik – penning- och värdeautomater
Spel på fartyg i internationell trafik
X
Varför denna indelning och vad betyder den för respektive sektor?
Onlinespelsföretag
En stor del av de spel som föreslås konkurrensutsättas är spel som redan erbjuds av de i Sverige oreglerade onlinespelsföretagen på den svenska marknaden. Denna del av marknaden är med andra ord konkurrensutsatt redan i dag och kommer genom den nya lagen att regleras på ett effektivt och säkert sätt.
De femton i Sverige börsnoterade onlinespelsföretagen representerar ett börsvärde på 69 miljarder kronor (11 miljarder kronor år 2011) vilket speglar de stora vinster företagen gör och de ännu
SOU 2017:30 Sammanfattning
29
större förväntningar marknaden har. Få onlinespelföretag har så stora vinstmarginaler som onlinespelsföretagen.
Nettoomsättningen för de i Sverige oreglerade onlinespelsföretagen var år 2016 5,1 miljarder kronor.
Statens motiv för en omreglering av spelmarknaden är att genom reglering och licensiering få kontroll över denna del av marknaden. Det rör bl.a. frågor avseende skatt, spelansvar och konsumentskydd.
För onlinespelsföretagen betyder det ökad legitimitet, gemensamma spelregler, jämlikare konkurrensvillkor, förutsägbarhet och att bli en accepterad och synlig bransch. Det bedöms som positivt för aktieägarna och börsen vilket ökar sannolikheten att de börsnoterade onlinespelsföretagen ansluter sig. Det som är negativt, ur ett företagsperspektiv, är det administrativa merarbete som, inte minst utifrån spelansvarsaspekten och ambitionen att stävja problemspelande samt relativt omfattande informationskrav, läggs på företagen.
En annan aspekt av regleringen är att den i dag omfattande och till stor del olagliga marknadsföringen kommer att begränsas genom bl.a. ett stärkt främjandeförbud. År 2015 uppgick de i Sverige oreglerade onlinespelsföretagens marknadsföring till cirka 2,3 miljarder kronor. Övriga spelföretags marknadsföring uppgick till cirka 1 miljard kronor år 2015.
Svenska Spel – konkurrensdel och exklusiva rättigheter m.m.
Svenska Spels nettoomsättning år 2016 var cirka 9 miljarder kronor. År 2015 tillföll 4,8 miljarder kronor statskassan. År 2016 kom 1,9 miljarder kronor från onlinespel. Det är 21 procent av bolagets egen omsättning och 21 procent av allt onlinespel i Sverige. Svenska Spels onlinespel ökade år 2016 med 14 procent. Det landbaserade spelet har minskat med 3 procent under samma period. Sammantaget ger det en oförändrad nettoomsättning.
Den framtida konkurrensdelen (Svenska Spel K) med licenser kommer enligt utredningens förslag att omfatta sportvadhållning, kasinospel online, poker online samt bingo online. Flera av dessa spelformer förekommer redan i dag på den konkurrensutsatta delen av marknaden. I det framtida Svenska Spel K återfinns sportspel som i dag utgör 20 procent av nettoomsättningen, 1,8 miljarder kronor,
Sammanfattning SOU 2017:30
30
och kasinospel online som Svenska Spel i dag inte erbjuder men kommer att så göra i ett licenssystem.
Det är således en femtedel av Svenska Spels nuvarande omsättning som föreslås läggas i Svenska Spel K. Härtill kommer Svenska Spels planerade kasinospel online.
Utredningens förslag innebär att i Svenska Spels del med exklusiva rättigheter m.m. (Svenska Spel E) återfinns spel på värdeautomater och licens för landbaserat kasinospel i därför avsedd lokal (Casino Cosmopol) samt lotterier, såväl landbaserade som online. Detta motsvarar cirka 79 procent av Svenska Spels nettoomsättning.
Tre år efter ikraftträdandet av lagen beräknar utredningen att de två delarna av Svenska Spel sammantaget kan nå en nettoomsättning på 10 miljarder kronor. Med samma leveransandel till staten som tidigare, dvs. cirka 55 procent, kan 5,5 miljarder kronor av dessa tillfalla staten.
Särskilt om Svenska Spels exklusiva rättigheter m.m.
Utredningens föreslagna Svenska Spel E, som motsvarar cirka 79 procent av företagets nuvarande omsättning får enligt förslaget, tillsammans med det allmännyttiga föreningslivet och på i princip samma licensvillkor, delad ensamrätt på lotterier. Svenska Spel föreslås dock betala skatt vilket det allmännyttiga föreningslivet inte behöver enligt förslaget.
Lotterierna bedöms ha stort värde för allmännyttan och det föreligger ingen direkt konkurrens från onlinespelsföretag eller motsvarande vilket gör att det inte heller finns något kanaliseringsbehov.
För värdeautomater föreslås fortsatt ensamrätt för Svenska Spel. Utredningens motiv är främst ett främjande av ansvarsfullt spelande och att hämma spelande på illegala spelautomater. Den kanalisering som här kan ske och som bedöms som önskvärd är den som går från illegala spelautomater till värdeautomater. I övrigt finns inget kanaliseringsbehov.
Marknadsföring av spel på värdeautomater till konsument kommer inte att tillåtas. Staten kan ta andra hänsyn än ett rent kommersiellt spelföretag kan göra vilket har betydelse i detta fall.
SOU 2017:30 Sammanfattning
31
Frågan om värdeautomater är komplex och utredningen bedömer att om mer väsentliga förändringar ska göras bör detta utredas särskilt, vilket tiden för denna utredning inte medgivit.
Utredningen föreslår att licens för landbaserat kasinospel i därför avsedd lokal (Casino Cosmopol) endast ska få ges till statligt ägt bolag. Motivet är att härigenom säkra att ett ansvarsfullt spel kan upprätthållas, att kriminalitet motverkas, att spelrelaterad brottslighet kan minska och sociala skadeverkningar begränsas.
Hästvadhållning och ATG
Enligt utredningens förslag kommer hästvadhållning att ingå i licenssystemet och i den konkurrensutsatta delen. Det innebär att ATG blir en aktör som andra spelföretag. Dessa spelföretag kan ingå avtal med trav- och galoppsportens organisationer som äger banorna och övrig infrastruktur. Avtalen förhandlas fram mellan parterna och är inte en fråga för utredningen. Regeringen föreslås, som en konsekvens av utredningens förslag, dra sig ur engagemanget i ATG och hästsporten i den form det hittills haft.
Hästvadhållningens skattesats på spelnettot föreslås minska från 35 till 18 procent. Det motsvarar med nuvarande nettoomsättning på cirka 3,5 miljarder kronor, en minskning med knappt 600 miljoner kronor. Totalt 1,6 miljarder kronor av det nuvarande överskottet tillfaller hästsporten, främst anläggningarna.
Med fler spelföretag i konkurrens kan sportens avtal med tillkommande spelföretag finansieras med motsvarande ATG:s eventuella minskning. Det innebär att nettot eller intäkterna för sporten bedöms bli ungefär desamma som före omregleringen men med fler som bidrar.
ATG bedöms få en minskning av kostnadsmassan med 100– 150 miljoner kronor givet att inget annat spelföretag kommer in på banan. Om så blir fallet minskar ATG:s marknadsdominans i motsvarande mån.
Faktorer som talar till ATG:s fördel och som är återhållande på konkurrenterna är att såväl varumärket ATG förknippas starkt med sporten och säkra spel, som de inarbetade produkterna som i sig är mycket starka varumärken samt själva spelpoolen.
Sammanfattning SOU 2017:30
32
Samtidigt räknar ATG med att gå in på övriga delar av den konkurrensutsatta delen av spelmarknaden, vilket efterhand kan kompensera en del av marknadsförlusten inom hästområdet.
Omregleringen skapar en ny konkurrenssituation inom hästvadhållning. ATG förlorar en begränsad del av sin marknad och kan kompensera detta genom att erbjuda andra spel som finns på den konkurrensutsatta marknaden, främst de onlinebaserade spelen. Hästvadhållning förväntas få en mindre nettouppgång de närmaste åren med onlinebaserat spel som ökar något mer än vad det landbaserade sjunker. Statens skatteintäkter minskar med cirka 100–150 miljoner kronor.
Det allmännyttiga föreningslivet
Enligt direktiven till utredningen är det av stor vikt att ideella, allmännyttiga organisationer kan fortsätta att utvecklas. Vidare ska förutsättningarna för finansiering av allmännyttiga ändamål vara fortsatt goda.
Flera av de allmännyttiga föreningarna, ofta folkrörelseanknutna, får en inte oväsentlig del av sin finansiering genom spel och lotterier. Cirka två miljarder kronor per år går tillbaks till välgörenhet och icke-kommersiella ändamål.
Utredningen föreslår inga större förändringar för det allmännyttiga föreningslivet. Föreningslivet kommer även fortsättningsvis kunna bedriva lotteriverksamhet, såväl landbaserad som online samt landbaserad bingo på en delvis skyddad marknad. De föreslås vara fortsatt skattebefriade. I den mån föreningslivet önskar bedriva spel som tillhör den konkurrensutsatta delen av marknaden gäller samma villkor för dem som för övriga spelföretag på den delen av marknaden. Att tillträda den konkurrensutsatta delen av marknaden med skattefrihet blir således inte möjligt.
Inom den ideella sektorn handlar det inte om stora intäkter per organisation i relation till övriga aktörer på spelmarknaden. Detta med undantag för Svenska Postkodföreningen. Vinståterbetalningsprocenten för lotterier är låg.
Det är dock strategiska intäkter för civilsamhället varförutan dessa intäkter civilsamhället sannolikt skulle vara både mindre och
SOU 2017:30 Sammanfattning
33
delvis förlora sitt oberoende. Företrädare för civilsamhället menar att det är pengar med hög samhällelig och social utväxling.
De allmännyttiga föreningarnas spel och lotterier omsatte netto 3,9 miljarder kronor under år 2016 vilket är 17 procent av marknaden. Svenska Postkodföreningen stod för två miljarder kronor eller 53 procent. Volymen har ökat under senare år, med 12 procent mellan åren 2011–2016.
Att det är en avgränsad sektor med skattefrihet och visst oligopol på lotter och bingo innebär inte att sektorn inte skulle kunna utsättas för extern konkurrens vad gäller spelarna. Andra spelföretag kan tänkas locka över kunder från dessa allmännyttiga lotterier och bingo. Representanter för sektorn menar dock att risken är begränsad.
Sammanfattningsvis gör utredningen bedömningen att det allmännyttiga föreningslivet håller ställningarna på spelmarknaden med en trolig, men begränsad, uppgång under de närmaste åren.
Samtidigt vill utredningen flagga för en viss osäkerhet vad beträffar skattefriheten som kan komma i konflikt med EU:s statsstödsregler.
EU anger i princip fyra villkor för att avvikelse i fall som dessa ska kunna göras från statsstödsreglerna. För det första ska ett undantag tillämpas på ett icke diskriminerande sätt. Det ska därtill vara svar på ett trängande allmänintresse och verkligen fungera utifrån sitt syfte samt slutligen inte innebära större ingripande än vad allmänintresset motsvarar. Utredningen lutar åt att skattefrihet för det allmännyttiga föreningslivet i detta fall torde motsvara de angivna villkoren men rekommenderar att regeringen snarast efter utredningen har presenterats gör en föranmälan eller en ”pre-notifiering” till EU-kommissionen för att få besked i frågan.
Landbaserat kommersiellt spel m.m.
Utredningen anser att den nuvarande schablonartade modellen för beskattning av s.k. restaurangkasinon och kasinospel på fartyg i internationell trafik ska behållas.
Här föreligger andra skatteförhållanden än de som utredningen föreslår för andra delar av spelmarknaden. Skatten föreslås tas ut per spelbord med ett belopp på 5 000 kronor. Insatserna liksom vinst-
Sammanfattning SOU 2017:30
34
erna är relativt låga. Om en skattesats på 18 procent skulle tillämpas skulle man betala 34 miljoner kronor mer. I övrigt betalas 22 procent bolagsskatt. Utredningen bedömer att detta är en välfungerande ordning som fyller sitt syfte. Likväl finns även här en statsstödsproblematik och utredningen föreslår att man även i detta fall så snart som möjligt inleder ett s.k. pre-notifieringsförande hos EUkommissionen för att reda ut om detta är möjligt.
Uppdelningen av Svenska Spel
Som tidigare framgått föreslår utredningen en uppdelning av Svenska Spel i en konkurrensdel och en del med exklusiva rättigheter m.m.
Svenska Spel har en dominerande ställning på marknaden och en uppdelning av företaget bedöms av flera skäl vara grannlaga.
Möjligheterna generellt för Svenska Spel att konkurrera med en oreglerad vinståterbetalningsprocent bedöms som goda. Dels är Svenska Spel ett stort företag med finansiella muskler, dels – i likhet med ATG – är företaget ett starkt och inarbetat varumärke liksom dess produkter. Totalt 48 procent av dem som spelar online har Svenska Spel som första val, trots att Svenska Spel bara har 22 procent av hela onlinespelsmarknaden.
Svenska Spel kan dra fördel av att vara en välkänd statlig aktör med spännande spel som utöver vadhållning på sport nu även kan erbjuda kasinospel online och övriga konkurrensutsatta spel.
Utredningen redovisar och diskuterar olika alternativ till hur uppdelningen av Svenska Spel kan hanteras i samband med en omreglering för att den ska ske så smidigt som möjligt och dessutom bidra till marknadsbalans och konkurrensneutralitet. Ett statligt spelföretag som verkar i direkt konkurrens med andra är ju i princip som vilket annat spelföretag som helst. Slutsatsen blir enligt utredningen att det bästa alternativet skulle vara att avyttra konkurrensdelen. Utredningen konstaterar dock att detta vägval är ett rent politiskt ställningstagande med stora konsekvenser för såväl Svenska Spel som offentligfinansiellt. Några mer konkreta förslag lämnas därför inte rörande detta.
Det grundläggande, enligt utredningens bedömning, är att så snart spellagen trätt i kraft, de båda delarna ska hållas lika åtskilda som om de vore två olika företag för att undvika korssubventionering
SOU 2017:30 Sammanfattning
35
och för att inte rubba konkurrensneutraliteten. Eventuellt kan viss gemensam administration och vissa gemensamma funktioner förekomma.
Några av de kritiska faktorer för ägaren att särskilt beakta vid en eventuell försäljning är t.ex. om Svenska Spels marknadsandel initialt ska begränsas, hur de nya ägardirektiven ska utformas, värdering av företaget vid en avyttring och vilket samhällsansvar som bör tas för Svenska Spels verksamhet på Gotland samt hur de små företagens inträde på marknaden kan främjas.
Oavsett avyttring eller inte är det utredningens bedömning att det, under förutsättning att tillräckliga åtgärder vidtas när det gäller åtskillnaden mellan Svenska Spels båda delar, finns goda förutsättningar att en marknadssituation uppstår som ur konkurrensaspekt har en acceptabel och fungerande aktörsbild.
Utformningen av licenssystemet
Utredningens förslag innebär att den som vill tillhandahålla eller anordna spel i Sverige ska ha licens. För s.k. registreringslotterier räcker det dock med registrering hos kommun.
Principen innebär att kunderna, när de samarbetar med en licensierad aktör, ska vara säkra på att de har att göra med en person eller ett företag som uppfyller ett antal grundläggande krav vilka syftar till att skydda kunden och ge denne en rättvis och ärlig upplevelse.
Även de som innehar eller tillverkar viss spelutrustning ska ha licens liksom de som tillverkar, tillhandahåller, installerar eller ändrar programvara för spel i samband med onlinespel.
Vilka personer är det då som bör vara föremål för godkännande? Utredningen föreslår att det ska vara företagets styrelse, ledning och aktieägare ”med kvalificerat innehav” dvs. ägande motsvarande minst tio procent.
De krav som utredningen föreslår ska ställas på sökanden är
• att denne har den insikt, erfarenhet, och organisation som krävs för att driva den planerade verksamheten,
• att det finns skäl att anta att den planerade verksamheten kommer att drivas i enlighet med lagen och andra författningar som reglerar verksamheten, och
Sammanfattning SOU 2017:30
36
• att sökanden också i övrigt bedöms lämplig för att driva den planerade verksamheten. Vid denna bedömning ska sökandens anseende och kapitalstyrka beaktas.
Om en person i verksamhetens ledning eller styrelse inte längre uppfyller förutsättningarna enligt lagen föreslår utredningen att personen genast ska utträda ur ledningen eller styrelsen.
Undantag från licensplikt föreligger vid s.k. skicklighetsspel som biljard, tävlingsbridge och schack eller när insatser och vinst är obetydliga eller där spelen försiggår under privata former med låga insatser och som inte har en organiserad eller professionell prägel.
Spelmyndigheten
Utredningen föreslår att Lotteriinspektionen byter namn till Spelmyndigheten.
All licensgivning tas över av Spelmyndigheten som föreslås få en väsentligt utökad föreskriftsrätt vilket till stor del är en följd av den nya lagens ramlagskaraktär.
Myndigheten ska svara för en enhetlig tillämpning av spellagen och lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel och för en ändamålsenlig tillsyn och kontroll över att lagstiftningen följs samt verka för en sund och säker utveckling inom tillsynsområdet.
Spelmyndigheten ska således ansvara för licens-, tillstånds- och regelgivning som rör spellagen respektive lagen om anordnande av visst automatspel.
Vid Spelmyndigheten ska inrättas ett råd för spelmarknadsfrågor som ska bestå av företrädare för Spelmyndigheten, Folkhälsomyndigheten, Finansinspektionen, Konsumentverket, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten.
Spelmyndigheten ska vara huvudman för, och administrera, ett frivilligt självavstängningssystem som är bindande för spelföretagen.
Myndigheten ska vidare vara ansvarig för en nationell plattform mot manipulation av sporthändelser med avseende på vadhållning. I plattformen ska ingå företrädare för de myndigheter och organisationer som regeringen bestämmer.
Myndigheten tar över den tillståndsgivning som regeringen i dag ansvarar för avseende Svenska Spel och ATG. Utredningens förslag
SOU 2017:30 Sammanfattning
37
innebär ett väsentligt utökat antal licenshavare vilket i sin tur för med sig en utökad tillsynsverksamhet. Jämfört med nuvarande Lotteriinspektionen bedöms personalstyrkan behöva utökas med 50 procent dvs. cirka 25 personer.
Spelformer och risk, spelansvarsåtgärder och självavstängningsregister
Om riskvärdering
Utredningen belyser sambanden mellan spelform och risken att utveckla spelberoende.
Kasinospel, spelautomater för spel om pengar (värdeautomater) och vissa interaktiva spel online anges samstämmigt av flera undersökningar som de mest riskabla spelformerna. Det är också de mest populära spelformerna och de som ökar mest. Utmärkande för dem är den korta tiden för varje enskild spelomgång. Ju kortare tid mellan satsning, utfall och möjlighet att åter kunna satsa på samma spel, desto högre riskpotential.
Folkhälsomyndighetens undersökning Swelogs (Swedish logitudinel gambling study) visar att av de som spelar på spel med hög riskpotential (t.ex. onlinespel och spelautomater) riskerar sju procent att utveckla spelberoende. Motsvarande för spel med medelhög riskpotential (t.ex. sportspel och spel på hästar) är tre procent och för spel med låg risk (lotter köpta hos ombud) bara en procent.
Denna typ av samhällelig undersökning är ett sätt att försöka bedöma risk och farlighet. Undersökningarna är dock relativt trubbiga instrument då de utgår från kategorier av spel.
Instrument har tagits fram för att klassa grad av farlighet hos ett specifikt spel. GAM-GaRD är ett exempel på ett sådant instrument. Svagheten med dessa instrument är att de rymmer en hel del subjektiva moment som begränsar deras validitet.
Ett tredje sätt att bedöma spels farlighet är att utgå från statistik över dem som söker hjälp för spelproblem. Här blir dock representativiteten problematisk.
Utredningen konstaterar att det är svårt att ange spels farlighet. Dessutom är det så att de s.k. farliga spelen redan finns på marknaden och är de mest attraktiva. De beskrivna ansatserna har var och en sina brister och bör troligen användas med försiktighet och kan
Sammanfattning SOU 2017:30
38
möjligen komplettera varandra för att tillsammans ge en bild av riskförhållanden inom området.
Frågan kompliceras av att även sociala och demografiska faktorer visar samband med problemspelande. Socioekonomiskt utsatta grupper och utlandsfödda löper större risk att utveckla spelberoende. Män och unga är andra grupper som lättare utvecklar spelproblem jämfört med kvinnor och äldre.
Utredningen konstaterar att det inte kan garanteras att ett nytt licenssystem inte leder till ett ökat spelande. Det går inte heller att fastställa att ett licenssystem skulle leda till ett ökat problemspelande.
Spelansvarsåtgärder
Ett utökat spelansvar är en hörnsten i den nya spelregleringen. Den riktar sig i stor utsträckning till spelföretagen som genom utredningens förslag får ett väsentligt vidgat åtagande.
Enligt utredningens förslag måste spelföretag vidta nödvändiga åtgärder för att förebygga och minska problemspelande där så är möjligt. Spelarna ska få korrekt information om hur spelet fungerar och om riskerna med spel och hur de kan spela på ett ansvarsfullt sätt.
En utgångspunkt enligt utredningen är att spelföretaget analyserar information från varje spelare då avvikande mönster i spelbeteendet kan leda till tidig upptäckt av problemspelande.
Utöver fortsatt åldersgräns på 18 år för att få spela och förbud mot att ge kredit för spel lägger utredningen en rad förslag för ett utökat spelansvar
• spelföretag måste registrera och analysera varje spelares spelbeteende,
• spelföretag ska obligatoriskt erbjuda spelare att sätta upp gränser för sitt spelande i speltid och belopp,
• spelföretag får inte erbjuda spel till en spelare som inte har en fullgod spelarprofil hos spelanordnaren,
• spelföretag som bedömer en spelares spel som riskfyllt, t.ex. genom att spelaren överskridit sina egna satta gränser, ska aktivt varna spelaren om detta och ge denne möjlighet att välja om han eller hon vill fortsätta att spela eller inte,
SOU 2017:30 Sammanfattning
39
• spelföretag ska ha tillgänglig information om vilken hjälp som finns att tillgå och hur man kommer i kontakt med denna hjälp,
• spelföretag ska se till att deltagare i spel kan stänga av sig från spel tills vidare eller för viss tid. Avstängning tills vidare ska kunna hävas först efter 12 månader,
• onlinespelsföretag (dvs. de som erbjuder snabba spel som kasinospel online, bingo online och spel på datorsimulerade automater) ska på sin webbplats tillhandahålla en möjlighet till omedelbar avstängning – en panikknapp – väl synlig. Denna avstängning ska gälla i 24 timmar.
Självavstängningsregister
Utredningen föreslår att Spelmyndigheten ska upprätta och föra ett register över spelare som tillfälligt eller permanent vill stänga av sig för spel hos alla spelföretag. En spelare kan välja att bli införd i registret på Spelmyndighetens webbplats. Spelaren ska lämna sitt uttryckliga samtycke till att bli registrerad. Möjligheten till avstängning gäller för alla spel som kräver att spelaren är registrerad. Uppgifterna i registret ska omfattas av sekretess. Alla spelföretag får kontinuerlig uppdatering om personerna i registret vilket innebär att de registrerade vare sig kan logga in eller nyregistrera sig för spel. Det blir härigenom också möjligt att förhindra reklamutskick till de avregistrerade spelarna.
Marknadsföring
Utredningen föreslår att spellagen ska innehålla grundläggande bestämmelser om marknadsföring. Måttfullhet ska iakttas vid marknadsföring av spel till konsumenter. Vid bedömningen av om marknadsföringen är måttfull ska särskilt beaktas att marknadsföringen
1. på ett korrekt och balanserat sätt presenterar chanserna att vinna
så att de inte skapar intrycket av att chanserna att vinna är större än de faktiskt är,
2. inte förmedlar bilden av spel som socialt attraktivt,
Sammanfattning SOU 2017:30
40
3. inte riktar sig särskilt till barn eller ungdomar som inte har fyllt
18 år,
4. inte sker genom att använda välkända personer där det antyds
att personernas deltagande i spel har bidragit till deras framgång,
5. inte förmedlar intrycket av att deltagande i spel är en lösning på
ekonomiska problem eller kan förbättra spelarens sociala ställning, och
6. inte förmedlar bilden av att ett erbjudande om spel är gratis, fritt
eller liknande om så inte är fallet.
Marknadsföring som strider mot kravet på måttfullhet ska vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§marknadsföringslagen anses som otillbörlig mot konsumenter.
Ett förbud mot spelreklam från företag som inte har en licens enligt spellagen när detta krävs införs i radio- och tv-lagen (2010:696) avseende tv-sändningar, sökbar text-tv, beställ-tv och ljudradiosändningar. I radio- och tv-lagen införs vidare en bestämmelse som innebär att ett företag vars huvudsakliga verksamhet är att anordna och tillhandahålla spel och som inte har en licens enligt spellagen när detta krävs inte får sponsra ett program i en tv-sändning, sökbar text-tv, beställ-tv eller ljudradiosändning.
Bestämmelsen i radio- och tv-lagen om förbud mot produktplacering ska utvidgas till att även gälla spelprodukter från ett företag som inte har en licens enligt spellagen när detta krävs.
Marknadsföring får inte riktas direkt till spelkunder som har stängt av sig på egen begäran eller blivit avstängda av spelföretaget. Marknadsföring får endast riktas direkt till en spelkund som sagt upp sitt spelkonto om spelkunden i samband med uppsägningen aktivt godkänt det.
Ett spelföretag som erbjuder en spelare en bonus för att delta i spel ska på ett klart och tydligt sätt samtidigt informera spelaren om villkor och regler gäller för bonusen. Där spelaren tar del av erbjudandet ska alla villkor och regler vara lätt åtkomliga. Utbetalning av bonus ska ske så snart det är möjligt efter det att villkoret har uppfyllts.
Bonus till en enskild spelare får inte vara beroende av andra villkor än de som under samma förutsättningar erbjuds andra spelare som spelar samma spel.
SOU 2017:30 Sammanfattning
41
En spelare ska ha minst 60 dagar på sig att uppfylla eventuella villkor som har knutits till utbetalning av en bonus.
Vinståterbetalning, skatt och licensavgifter
Den nya regleringen ska säkra finansiering av statens verksamhet och allmännyttiga ändamål i så hög utsträckning som möjligt. Efterfrågan på onlinespel ska kanaliseras till säkra och kontrollerade erbjudanden, på ett sätt som inte leder till ökat spelande.
Utredningen slår fast att bestämmelser om insatser, vinster och vinståterbetalningsprocent för olika spel är centrala beståndsdelar i spelpolitiken. Därför bör regeringen ha en generell rätt att meddela föreskrifter om dessa frågor.
Vinståterbetalning
I nuläget föreslås inget tak på de konkurrensutsatta spelen. Vinståterbetalningsprocenten – eller priset på spel – har i och med de onlinebaserade spelföretagens inträde på marknaden blivit en konkurrensfaktor. De i Sverige oreglerade onlinespelsföretagen ger i dag tillbaka betydligt högre vinster än motsvarande svenska. Dessa för spelarna förmånligare förhållanden riskerar att minska de svenska aktörernas marknadsandelar. De i Sverige oreglerade onlinespelsföretagen har en vinståterbetalning på mellan 91–99 procent.
Enligt utredningens bedömning skulle ett tak på vinståterbetalningen riskera att minska kanaliseringen.
För de spel som föreningslivet och Svenska Spel ska få erbjuda och som inte får erbjudas av andra spelföretag på marknaden, föreslås en vinståterbetalningsprocent som ska vara i princip densamma för Svenska Spel respektive den ideella sektorn och uppgå till maximalt 50 procent. Detta är i linje med vad den ideella sektorn föreslagit.
För spel på värdeautomater och landbaserade kasinon i därför avsedd lokal, där staten har fortsatt ensamrätt föreslås inte heller någon ändring avseende vinståterbetalning. Detta främst för att det saknas behov att kanalisera sådant spelande.
I debatten har framförts att ett lägre pris innebär ökad risk för ökat problemspelande. Mot detta skulle kunna hävdas att lägre pris
Sammanfattning SOU 2017:30
42
innebär att spelarna vinner tillbaka mer och nettoresultatet är att deras totala utgifter på spel minskar.
Vid undersökningar av vilka faktorer som spelar roll när det gäller problemspelande har vinståterbetalningsprocenten visat sig vara oviktig i förhållande till andra faktorer. Det är en faktor som inte ens varit med på listan över de tio viktigaste.
Konkurrensen kommer – om inget ingripande sker – att driva ner priserna tills intäkterna precis klarar av att täcka kostnaderna, så att avkastningskravet kan upprätthållas. Förutom spelbolagens avkastningskrav, styrs prissänkningens storlek av vilken spelskattesats som råder.
Skattesats och kanalisering
Utredningen föreslår en skattesats på 18 procent på spel på den konkurrensutsatta sektorn. Skattesatsen ska räknas på spelnettot dvs. företagets behållning efter utbetalda vinster.
En viktig fråga är naturligtvis om den önskade kanaliseringen uppnås. Härvid spelar skattesatsen en viktig roll. Genom en skattesats på 18 procent och en reglering som inte medför alltför stor administrativ börda räknar utredningen med en kanaliseringsgrad på den konkurrensutsatta marknaden på 90 procent.
Vid försök att prognostisera kanalisering har man i de flesta fall fokuserat på skattesatsen. Som framgått tidigare finns det även andra väsentliga faktorer, både negativa och positiva, som kommer att ingå i beslutsunderlaget när man ska ta ställning till om man ska söka licens eller inte. Att efterleva det nya regelverket innebär en väsentlig kostnad liksom den begränsning av marknadsfrihet man underkastar sig. Informationsleveranser, tillstånd, ”återhållen” vinstmaximering för att stävja problemspelande ska adderas till den totala kostnadsmassan. Dessutom finns sannolikt även en psykologisk tröskeleffekt. Benägenheten att gå med ökar snabbt när man uppfattar att ”tillräckligt många” väljer att gå med i systemet.
Till det positiva med licensiering och lagstiftning framhålls gemensamma spelregler, förutsägbarhet, ökad legitimitet och trovärdighet. Onlinespelföretagen blir en synlig och accepterad bransch.
Utredningens bedömning är att en skatt på 18 procent av spelföretagens behållning från spel är en välavvägd nivå som uppfyller direk-
SOU 2017:30 Sammanfattning
43
tivens krav på kanalisering, statens fortsatta möjligheter till finansiering och behovet av ett starkt konsumentskydd för svenska spelare.
Utredningen menar att föreslagna konsumentsskyddsregler är mer ambitiösa än de är i exempelvis Danmark och i varje fall i paritet med de i Storbritannien. Det är viktigt att regelefterlevnaden för spelarskydd blir hög bland samtliga spelföretag efter att en ny spelreglering har trätt i kraft, och att kostnaderna för att implementera och investera långsiktigt i konsumentskydd inte ifrågasätts p.g.a. att skattekostnaderna anses vara för höga. Mot en sådan bakgrund anser utredningen att det finns skäl att skattebördan för spelföretagen inte bör överskrida 18 procent.
Utredningen föreslår även att spelaren blir skattskyldig för vinster hos spelbolag som möjliggör deltagande i spel i Sverige utan att ha licens om detta krävs.
Licens- och tillsynsavgifter
Utredningen föreslår att i princip alla spelföretag ska betala licens- och tillsynsavgift. Licenserna gäller för en viss tid. Vid bestämning av beloppen har riktlinjen varit att kostnaden för det arbete som Spelmyndigheten lägger ner avseende licensgivning och tillsyn ska motsvaras av licens- och tillsynsintäkter. Avgifterna baseras på företagens omsättning och antal spel som avses. Licensavgifterna för de konkurrensutsatta spelen varierar från 60 000 kronor till 700 000 kronor och de motsvarande årliga tillsynsavgifterna ligger mellan 30 000 och 1 miljon kronor.
Sanktioner
Ett effektivt sanktionssystem är en förutsättning för att den föreslagna lagen ska fungera som avsetts.
Detta sammanhänger också med att de företag som väljer att arbeta under licens inte ska utsättas för illegal konkurrens av olicensierade spelföretag.
Grundläggande i straffbestämmelserna är att den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet i Sverige tillhandahåller, i Sverige anordnar eller annars i Sverige möjliggör deltagande i spel för personer som är bosatta eller stadigvarande vistas här utan en licens när detta krävs
Sammanfattning SOU 2017:30
44
enligt spellagen döms för olovlig spelverksamhet till böter eller fängelse i högst två år.
Om brottet är grovt är straffet fängelse, lägst sex månader och högst sex år.
För främjande av illegalt spel, dvs. brott mot främjandeförbudet, anser utredningen att straffskalan ska höjas väsentligt i förhållande till vad som gäller i dag.
Straffskalan föreslås bli densamma som för huvudbrottet dvs. från böter eller fängelse i högst två eller, om brottet är grovt, fängelse lägst sex månader och högst sex år.
Om spelföretag som har svensk spellicens bryter mot spellagen, föreskrifter eller villkor meddelade med stöd av lagen ska i första hand en sanktionsavgift påföras. Denna kan variera mellan 5 000 och 50 miljoner kronor. Sanktionsavgiften får inte överstiga tio procent av företagets omsättning i Sverige.
Vidare föreslås att internetleverantörer ska vara skyldiga att visa ett varningsmeddelande när en besökare försöker spela på olagliga sidor. Meddelandet ska informera besökaren om att spelanordnaren saknar licens i Sverige och inte står under svensk tillsyn.
Utredningen föreslår inte blockering av elektronisk kommunikation till sidor där det erbjuds spel som inte är lagliga i Sverige.
Blockering av betalningstransaktioner mellan illegala spelbolag och spelare föreslås prövas. En sådan bör av konkurrensskäl införas samtidigt av alla berörda parter eller betalningsförmedlare.
Förmedling av betalningstransaktioner blir kriminaliserat och straffskalan föreslås bli böter eller fängelse i högst sex månader.
En ny brottsrubricering införs, spelfuskbrott (matchfixning och andra typer av manipulation av utgången i ett spel). Brottet ska kunna ge högst två års fängelse. Om brottet begåtts uppsåtligen och utövats systematiskt eller i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art klassas det som grovt, vilket ger fängelse i lägst sex månader och högst sex år.
45
Summary
Introduction
Regulating the gambling sector is extraordinarily complex. The sector covers and is influenced by a variety of market phenomena and operators engaged in varied activities with different motivations – but all with great commitment. These are the players, the non-profit organisations, state-owned/controlled companies and online gambling companies without a licence in Sweden.
The area encompasses issues such as consumer protection, matchfixing, problem gambling and gambling addiction. The gambling market turns over very large sums and offers the chance of good profits and, above all for the players, also entails the risk of considerable losses. The issues include the interests of non-profit organisations and central government, which in many respects differ from those of the other stakeholders. This involves the activities of many government agencies; in addition to the Spelmyndigheten (the Swedish Gambling Authority) proposed by the Inquiry, these include the Public Health Agency of Sweden, the Swedish Consumer Agency, the Swedish Tax Agency, the Swedish Financial Supervisory Authority, the Swedish Police Authority and the Swedish Prosecution Authority.
The assignment to re-regulate a market of such a diverse character is not like the normal re-regulation of a national market. This has made the work of the Inquiry complicated, which is not least borne out by the scope of the report. At the same time, the Inquiry has had a very short time – just over a year – in which to produce a comprehensive, coherent and consistent proposal for re-regulation that will hopefully address the problems and provide a reasonable balance between all the interests encompassed by the area of gambling.
Summary SOU 2017:30
46
It is therefore reasonable to assume that some things will need to be amended, adjusted or supplemented – also after the Act has entered into force. This is suggested by experience from other reregulations.
After such a comprehensive reform as this, the Inquiry believes that it is important to follow up the effects in the area of gambling in various respects. The Government should therefore formulate an evaluation assignment to be given to an independent reviewer to continuously monitor developments and evaluate effectiveness and other strategic aspects. Essential issues to follow up include market development, channelling, consumer protection – with a focus on public health – and tax revenues.
The assignment and the problems with current regulation
The assignment
The inquiry chair's assignment is to submit proposals for a new regulation of gambling based on a licensing system in which all operators on the Swedish gambling market are to have the appropriate permit – a licence. Those without such a licence are to be excluded.
This new gambling regulation is to promote gambling that is healthy and safe, that has a high level of consumer protection and that has a transparent regulatory framework. Furthermore, the regulation shall help to limit the negative consequences of gambling.
The assignment also includes the new regulation as far as possible securing the conditions for financing central government activities and public interests. Consideration is to be given to market and technological developments and to EU law.
The role of central government in a re-regulated gambling market shall be analysed and where applicable be included in the regulatory framework.
Summary
47
The problems
The report presents the circumstances necessitating a re-regulation, as well as the analyses and considerations that have led to the legislation proposed.
The current regulation is essentially protective or prohibitory legislation proceeding from a purely physical handling of gambling activities, such as lotteries. It is also legislation that aims to secure the surplus proceeds of gambling for central government, associations and the equestrian sector.
Today's situation is characterised by the fact that online and crossborder gambling companies, unregulated in Sweden and whose current market share stands at approximately 23 per cent, are taking an increasing portion of the Swedish market at the expense of regulated companies.
The central government control that is an essential part of today's gambling regulation is non-existent as regards this part of the gambling market. The online companies operate tax-free in Sweden, and consumer protection is limited. This impedes the opportunities for dealing with problem gambling and gambling addiction.
Permits are currently held by AB Svenska Spel (Svenska Spel),
AB Trav och Galopp (ATG) and the non-profit associations. These
therefore constitute the regulated part of today's gambling market.
The current legislation is therefore partial and obsolete and corresponds neither to the present or future gambling market. Sweden is not unique. Corresponding conditions are found in several other countries. These countries have chosen strategies that have both differences and similarities in order to address problems and challenges. The similarities include various forms of licensing procedure. Some of these are described in the report.
The market
Gambling for money is a decidedly consumer and mass market. This market accommodates operators with diverse origins, motivations and business logics; for-profit companies, state-owned/controlled companies and non-profit organisations. The market and its profitability entail extraordinarily powerful incentives for the online operators, without a licence in Sweden, which are rapidly expanding and
Summary SOU 2017:30
48
showing good profitability. Even compared with several other dynamic markets, this part of the market is displaying rapid change that is primarily customer-driven and contingent on technology.
In 2016, gambling consumption in Sweden amounted to SEK 2,802 per year and person over 18 (refers both to the market regulated in Sweden and the market not regulated in Sweden). In total, 68 per cent gamble every year. This is SEK 4,121 per player and year (2016). Until now, the gambling volume trend has been a lower number of players but a slowly increasing gambling volume. There is thus an increase in gambling per person. Online gambling is increasing and landbased gambling is decreasing. After paid winnings, the industry’s turnover was approximately SEK 21 billion in 2016 (SEK 17 billion excluding the unregulated market in Sweden).
Current trend
In 2016, the total gambling volume has increased by 5 per cent. Gambling in the regulated market has increased by 2 per cent, and gambling with the online gambling companies unregulated in Sweden has increased by 16 per cent net. There is no information on player numbers, but there is reason to assume that the number of players has stopped decreasing or has even increased somewhat in 2016.
The basis and purpose of a new regulation of gambling
Primarily equipped with the new Gambling Act, a partly outdated national monopoly will turn into a partly oligopolistic section and a partly free market section by dividing Svenska Spel into a competitive section and a section having exclusive rights. Common and sustainable gambling rules will be created, a licensing system will be established that the online companies will hopefully join, tax revenues will be secured, and the associations’ rather fragile gambling domains – essentially lotteries – and revenues will be protected. Furthermore, marketing in the area will be regulated, problem gambling curbed, moderate gambling promoted and cheating at gambling counteracted. Gambling is to have a high level of consumer protection and good security. The Act is also intended to open up for competition and competitive neutrality and establish a system of
Summary
49
sanctions both for controlling the activities of licensees and for prosecuting those outside the licensing system, but which are targeting the Swedish market.
It is also intended to create the right mix and balance between framework legislation and detailed regulation. One of the challenges is achieving this with operations that are increasingly online. A part of the global and cross-border internet is to be fenced with a national regulatory framework. Furthermore, there is to be regulation of who will receive a licence and specific requirements on licensees and their behaviour towards the market, government agencies and players.
The Act and its application are thus to balance and legalise gambling competition, impose tax of 18 per cent on the online companies currently unregulated in Sweden and at the same time be technology and competition neutral.
The online gambling companies unregulated in Sweden have operated on the Swedish market for about twenty years. It is on this part of the market that the competitive gambling is found. The Inquiry’s objective with the proposed regulation is for as good as all gambling offered on the market to be offered by companies that have a licence in Sweden. The Inquiry’s objective is a “channelling” of 90 per cent.
The Gambling Act will enable the Government and Spelmyndig-
heten to determine the conditions for entering the competitive
market through their power over the infrastructure constituted by regulation.
In addition to being comprehensive, the Act is to be operationally logical and consistent. Several of the parts are to work together as they presuppose each other in a partially intricate synergistic relationship. The Act and its effects may also not increase administration for companies to an extent that it creates or contributes to such an extensive cost base that the licensing alternative becomes uninteresting, at least to the major online gambling companies.
It is not possible to regulate everything in detail. The Act has therefore been designed as framework legislation – with clear and fixed frames. The Act opens up for the Government to issue ordinances and for Spelmyndigheten to issue regulations. Framework legislation increases the opportunities of society to take control and means that swift measures can be taken to respond to external
Summary SOU 2017:30
50
changes. It is an adaptive regulatory framework which, in the Inquiry's view, will be robust, appropriate and sustainable over time.
If required, the sanction component proposes heavy penalties for providing gambling that targets the Swedish market without being licensed. A ban on payment transfer is introduced against those outside the system but which are still targeting Swedish customers. It is proposed that such payment transfer be criminalised. However, IP blocking will not be included in the Act. That being said, the Inquiry does propose that internet service providers, at the request of Spelmyndigheten, be required to display a warning message when a visitor attempts to play on illegal sites.
The proposed re-regulation mobilises a large part of central government's combined arsenal of legal, economic and administrative measures in order to take control of the gambling market and of conditions in which the old Act has become increasingly unmodern.
Division of the market
According to the report, the division of the market will be as follows:
Online gambling companies, Svenska Spel’s competitive section and ATG
A licence will allow online gambling companies, Svenska Spel’s competitive section and ATG to operate on the competitive section of the market. The types of gambling that may be offered are online casino, online betting, online poker and online bingo. Landbased sports betting and landbased horse-race betting will also be included in the competitive section.
It is proposed that ATG no longer have a monopoly on horserace betting. This will open up for competition from other operators that offer horse-race betting. Like other gambling companies, ATG will have access to the competitive gambling sector on the same conditions and become a licensee like others.
Summary
51
Svenska Spel’s exclusive rights, etc.
Svenska Spel’s exclusive rights will cover token gaming machines and landbased casinos in designated premises – Casino Cosmopol AB (Casino Cosmopol). The company will also have to continue to compete with the public interest associations with respect to online and landbased lotteries.
The public interest associations
No major changes are proposed here. The non-profit sector will continue to conduct lottery activities, both landbased and online, and landbased bingo.
The following image from Chapter 27 of the report illustrates the division of the market.
Summary SOU 2017:30
52
Form of gambling Licence from
Spelmyndigheten
Svenska Spel
– exclusive right (or shared exclusive right)
All gambling companies that meet the requirements
Non-profit sector – exclusive right (or shared exclusive right)
Landbased casinos in designated premises
State gambling
X
Gambling on token gaming machines
State gambling
X
Lottery (including scratch cards) online
State gambling /Gambling for public interests
X
X
Lottery (including scratch cards) landbased
State gambling /Gambling for public interests
X
X
Lotteries in the form of additional games
X
Lotteries in the form of additional games and to determine interrupted betting objects
X
Bingo landbased Gambling for public interests
X
Bingo online Online gambling
X
Local pool gambling on horses
Gambling for public interests
X
Casino games online Online gambling
X
Computer-simulated machines online
Online gambling
X
Betting sports online Betting
X
Betting sports landbased
Betting
X
Betting horse-racing online
Betting
X
Betting horse-racing landbased
Betting
X
Summary
53
Form of gambling Licence from
Spelmyndigheten
Svenska Spel
– exclusive right (or shared exclusive right)
All gambling companies that meet the requirements
Non-profit sector – exclusive right (or shared exclusive right)
Other betting online Betting
X
Other betting landbased
Betting
X
Landbased commercial gambling – casino games
Landbased commercial gambling
X
Landbased commercial gambling – goods gaming machines
Landbased commercial gambling
X
Landbased commercial games – card games in tournament form
Landbased commercial gambling
X
Gambling on vessels in international traffic – Casino games
Gambling on vessels in international traffic
X
Gambling on vessels in international traffic – monetary- and Video Lottery Terminals
Gambling on vessels in international traffic
X
Why this division and what does it mean for each sector?
Online gambling companies
A large part of the games proposed to be placed under competition are games already offered by the online gambling companies unregulated in Sweden operating on the Swedish market. In other words, this part of the market is already competitive today and will through the new Act be regulated in an effective and secure manner.
The fifteen online gambling companies publicly listed in Sweden represent a market value of SEK 69 billion (SEK 11 billion in 2011).
Summary SOU 2017:30
54
This reflects the large profits made by these companies and the market’s even greater expectations. Few online companies have as great profit margins as the online gambling companies.
In 2016, the net turnover of the online gambling companies unregulated in Sweden was SEK 5.1 billion.
The motive of central government to re-regulate the gambling market is to gain control over this part of the market through regulating and licensing. This involves issues regarding taxes, gambling responsibility and consumer protection.
For the online gambling companies, this means greater legitimacy, common gambling rules, more equal conditions of competition, predictability and becoming an accepted and visible industry. This is considered positive for shareholders and the stock exchange, which increases the likelihood of the publicly listed online gambling companies joining. What is negative, from a business perspective, is the additional administration imposed on the companies, not least deriving from the aspect of gambling responsibility, the ambition to curb problem gambling, and from relatively extensive information requirements.
Another aspect of the regulation is that it will limit today's extensive and largely illegal marketing, in part by enhancing the ban on promotion. Marketing by the online gambling companies unregulated in Sweden is assessed to amount to SEK 2.3 billion. The marketing of other companies amounts to approximately SEK 1 billion.
Svenska Spel – competitive section and exclusive rights, etc.
Svenska Spel’s net turnover in 2016 was approximately SEK 9 billion. In 2015, SEK 4.8 billion went to the public treasury. In 2016, SEK 1.9 billion came from online gambling. Svenska Spel’s online section is increasing in 2016 by 14 per cent. Landbased gambling in the same period decreased by 3 per cent. Overall, this yields a net turnover that is unchanged.
According to the Inquiry's proposal, the future competitive section (Svenska Spel K) with licences will cover online and landbased sports betting, online casino, online poker and online bingo. Several of these gambling forms already exist today on the competitive section of the market. The future Svenska Spel K includes sports
Summary
55
gambling, which today constitutes 20 per cent of net turnover, SEK 1.8 billion, and online casino, which Svenska Spel does not currently offer but will do so in a licensing system.
It is thus one fifth of Svenska Spel’s current turnover that is proposed to be placed in Svenska Spel K. In addition to this is Svenska Spel's planned online casino.
The Inquiry's proposal means that Svenska Spel’s section with exclusive rights, etc. (Svenska Spel E) includes gambling on token gaming machines and licences for landbased casino games in designated premises (Casino Cosmopol) as well as lotteries, both landbased and online. This corresponds to approximately 79 per cent of Svenska Spel’s net turnover.
The Inquiry calculates that the two sections of Svenska Spel might together reach a net turnover of SEK 10 billion three years after the Act’s entry into force. With the same delivery share to central government as before, i.e. approximately 55 per cent, SEK 5.5 billion of this may go to central government.
Particular information on Svenska Spel’s exclusive rights, etc.
The Inquiry’s proposed Svenska Spel E, which corresponds to approximately 79 per cent of the company's current turnover, will have a shared exclusive right on lotteries together with the public interest associations and on essentially the same licence conditions. However, it is proposed that Svenska Spel will pay tax, which the public interest associations will not need to do according to the proposal.
Lotteries are deemed to be of great value to the public interest and there is no direct competition from online gambling companies or the equivalent, which means that there is also no need for channelling.
For token gaming machines, a continued exclusive right for Svenska Spel is proposed. The primary motive of the Inquiry is promoting responsible gambling and inhibiting gambling on illegal gaming machines. The channelling that can take place here and that is deemed desirable is that which goes from illegal gaming machines to token gaming machines. There is otherwise no need for channelling.
Summary SOU 2017:30
56
The marketing of gambling on token gaming machines for consumers will not be permitted. The Government can take other factors into consideration than a purely commercial gambling company can, which is of significance in this case.
The issue of token gaming machines is complex, and the Inquiry’s assessment is that if more significant amendments are to be made, this should be investigated separately. The time for this Inquiry has not allowed this.
The Inquiry proposes that it shall only be permitted to grant a licence for landbased casino games in designated premises (Casino Cosmopol) to a state-owned company. The motive is to ensure that this will maintain responsible gambling, counteract crime, decrease gambling-related crime and limit social harm.
Horse-race betting and ATG
The Inquiry's proposal will include horse-race betting in the licensing system and in the competitive section. This means that ATG will become an operator like other gambling companies. These gambling companies may enter into agreements with the harness and horse racing organisations that own the courses and other infrastructure. The agreements are negotiated between the parties and are not a question for the Inquiry. As a consequence of the Inquiry's proposal, it is proposed that the Government withdraw from its involvement in ATG and equestrian sport in the form it has hitherto had.
The tax rate on net gambling revenue for horse-race betting is proposed to decrease from 35 to 18 per cent. With the current net turnover of approximately SEK 3.5 billion, this corresponds to a decrease of just under SEK 600 million. A total of SEK 1.6 billion of the current surplus proceeds goes to equestrian sport, primarily for its facilities.
With more gambling companies in competition, agreements between the sport and new gambling companies can be financed with an amount corresponding to ATG's possible decrease. This means that the net or revenues for the sport are assessed to be about the same as before re-regulation but with contributions from more operators.
Summary
57
It is assessed that ATG will have a decrease in its cost base of SEK 100–150 million, given that no other gambling company enters the market. If this is the case, ATG's market dominance will decrease correspondingly.
Factors that speak in ATG's favour and that have a constraining influence on competitors are both that the ATG brand is strongly associated with the sport and safe gambling and that its established products are in themselves very strong brands, as well as the gambling pool itself.
At the same time, ATG anticipates entering the other parts of the gambling market’s competitive section, and this might offset some of the market loss in the equestrian area.
Re-regulation creates a new competitive situation for horse-race betting. ATG will lose a limited part of its market and can compensate for this by offering other games available on the competitive market, primarily online games. Horse-race betting is expected to have a minor net gain in the next few years, with online gambling increasing slightly more than the decrease in landbased gambling. Central government tax revenues will decrease by approximately SEK 100–150 million.
The public interest associations
The Inquiry's terms of reference state that it is of great importance that the non-profit, public interest organisations can continue to develop. Furthermore, the conditions for financing public interests shall continue to be good.
Several of the public interest associations, often connected to a popular movement, obtain a not insignificant part of their financing through games and lotteries. Approximately SEK 2 billion per year goes back to charity and non-commercial purposes.
The Inquiry proposes no major changes to the public interest associations. These associations will continue to be able to conduct lottery activities, both landbased and online, as well as landbased bingo on a partially protected market. These are proposed to remain exempt from tax. To the extent that the associations wish to operate gambling belonging to the competitive section of the market, the same conditions will apply to them as for other the gambling com-
Summary SOU 2017:30
58
panies on that section of the market. Thus entry to the competitive section of the market with tax exemption will not be possible.
Within the non-profit sector, this does not involve major revenues per organisation in relation to the other operators on the gambling market. This is true with the exception of the Swedish Postcode Association. The payout percentage for lotteries is low.
However, these are strategic revenues for civil society, so without these revenues civil society would probably be smaller and partially lose its independence. Representatives of civil society argue that this is money with a high societal and social yield.
The net turnover of the public interest associations’ games and lotteries was SEK 3.9 billion in 2016, which is 17 per cent of the market. The Swedish Postcode Association accounted for SEK 2 billion or 53 per cent. The volume has increased in recent years, by 12 per cent in the period 2011–2016.
That this is a delimited sector with tax exemption and some oligopoly on lottery tickets and bingo does not mean that the sector would not be able to be exposed to external competition as regards the players. It is conceivable that other gambling companies will attract customers from these public interest lotteries and bingo. However, representatives of the sector believe that this risk is limited.
In conclusion, the Inquiry’s assessment is that the public interest associations will hold their ground in the gambling market with a probable, but limited gain in the next few years.
At the same time, the Inquiry would like to flag up a measure of uncertainty regarding tax exemption as this might come into conflict with EU state aid regulations.
The EU essentially specifies four conditions for being able to deviate from the state aid regulations in cases like these. Firstly, a derogation is to be applied in a non-discriminatory manner. It shall also be in response to a pressing public interest, really function on the basis of its purpose and finally entail intervention no greater than that to which the public interest corresponds. The Inquiry leans towards tax exemption for the public interest associations in this case corresponding to the stated conditions, but recommends that the Government as soon as possible after the Inquiry’s presentation makes a “pre-notification” to the European Commission in order receive a statement on the issue.
Summary
59
Landbased commercial gambling, etc.
The Inquiry believes that the current flat-rate model for the taxation of “restaurant casinos” and casino games on vessels in international traffic should be retained.
Here, the tax conditions are different to those proposed by the Inquiry for other sections of the gambling market. It is proposed that the tax be levied per gaming table at an amount of SEK 5,000. Like the winnings, the stakes are relatively low. If a tax rate of 18 per cent were to be applied, SEK 34 million more would be paid. Besides this, corporate tax of 22 per cent is paid. The Inquiry assesses this to be an effective order that fulfils its purpose. Nevertheless, this also has a state aid problem, and the Inquiry proposes that a pre-notification procedure with the European Commission also be initiated as soon as possible in order to find out if this is possible.
The division of Svenska Spel
As previously stated, the Inquiry proposes a division of Svenska Spel into a competitive section and a section with exclusive rights, etc.
Svenska Spel has a dominant role on the market, and a division of the company is deemed to be delicate for several reasons.
The general opportunities for Svenska Spel to compete with an unregulated payout percentage are considered good. This is because Svenska Spel is a large company with financial muscle and is now – like ATG – a strong and established brand, as are its products. A total of 48 per cent of those who gamble online have Svenska Spel as their first choice, despite the fact that Svenska Spel only has 22 per cent of the entire online gambling market.
Svenska Spel can derive advantage from being a well-known state operator with exciting games, which in addition to betting on sports, will now also be able to offer online casino and other games in competition with other companies.
The Inquiry presents and discusses different options for handling the division of Svenska Spel in conjunction with a re-regulation so that it takes place as smoothly as possible and also contributes to market balance and competitive neutrality. A state-owned gambling company operating in direct competition with others is, after all, essentially like any other gambling company. The Inquiry’s con-
Summary SOU 2017:30
60
clusion is that the best option would be to sell the competitive section. The Inquiry notes, however, that the choice here involves the taking of a purely political position and will have major consequences for both Svenska Spel and public finances. For this reason, the Inquiry submits no more concrete proposals concerning this.
In the Inquiry's assessment, as soon as the Gambling Act has entered into force, it is fundamental that the two sections be kept just as separate as if they were two different companies so as to avoid cross-subsidisation and the disruption of competitive neutrality. Possibly, there could be some measure of joint administration and certain common functions.
Some of the critical factors for the owner to particularly observe in the event of a sale are, for example, whether Svenska Spel's market share is to be limited initially, how the new ownership directives are to be designed, valuation of the company upon a sale, the social responsibility that should be taken for Svenska Spel's activities on Gotland and how the market entry of small companies can be promoted.
Regardless of whether or not a sale occurs, it is the Inquiry's assessment that, provided sufficient measures are taken with regard to the separation of Svenska Spel's two sections, there are good conditions for a market situation to arise that has an acceptable and functioning operator composition from the aspect of competition.
The design of the licensing system
The Inquiry's proposal means that those wishing to provide or arrange gambling in Sweden are to have a licence. However, for “registration lotteries”, registration with the municipality is sufficient.
The principle means that customers, when cooperating with a licensed operator, are to be sure that they are dealing with a person or a company that meets a number of basic requirements that aim to protect customers and give them a fair and honest experience.
Those possessing or manufacturing certain gambling equipment are also to have a licence, as are those manufacturing, providing, installing or modifying software for games in connection with online gambling.
Summary
61
Which persons should then be the subject of approval? The Inquiry proposes that these should be the company's board, management and shareholders “with a qualifying holding”, i.e. ownership corresponding to at least ten per cent.
The requirements that the Inquiry proposes be placed on applicants are
• that they have the insight, experience and organisation needed to operate the planned activities,
• that there is reason to assume that the planned activities will be operated in accordance with the law and other statutes regulating the activities, and
• that applicants are also otherwise deemed suitable for operating the planned activities. This assessment is to take into account the reputation and capital strength of applicants.
If a person in the company’s management or board no longer meets the legal conditions, the Inquiry proposes that the person should immediately leave the management or the board.
There is an exception from the licensing obligation for games of skill, such as billiards, competitive bridge and chess or when stakes and winnings are insignificant or where the games take place in private forms with low stakes and are not of an organised or professional nature.
Spelmyndigheten
The Inquiry proposes that the name of Lotteriinspektionen be changed to Spelmyndigheten.
All licensing will be assumed by Spelmyndigheten, which is proposed to be given a significantly expanded right to issue regulations, this being largely a result of the new Act’s character in terms of framework legislation.
The Authority is to be responsible for the uniform application of the Gambling Act and the Act (1982:636) concerning the Arrangement of Certain Forms of Gaming Machines, and for the appropriate supervision and control of compliance with the legislation, and
Summary SOU 2017:30
62
is to promote sound and secure development in the area of supervision.
Spelmyndigheten is thus to be responsible for the issuing of licences, permits and regulations pertaining to the Gambling Act and the Act concerning the Arrangement of Certain Forms of Gaming Machines.
Spelmyndigheten is to establish a council for gambling market issues, consisting of representatives of Spelmyndigheten, the Public Health Agency of Sweden, the Swedish Financial Supervisory Authority, the Swedish Consumer Agency, the Swedish Police Authority and the Swedish Prosecution Authority.
Spelmyndigheten is to be the provider and administrator of a voluntary self-exclusion system that is binding on gambling companies.
Furthermore, the Authority is to be responsible for a national platform against the manipulation of sporting events with regard to betting. The platform is to include representatives of the government agencies and organisations determined by the Government.
The Authority assumes the licensing for which the Government is currently responsible with regard to Svenska Spel and ATG. The Inquiry's proposal significantly increases the number of licensees, which in turn increases the extent of supervisory activities. Compared with the current Lotteriinspektion, it is assessed that the staff needs to be expanded by 50 per cent, i.e. about 25 persons.
Gambling forms and risk, gambling responsibility measures and a self-exclusion register
Risk evaluation
The Inquiry highlights the connections between gambling forms and the risk of developing gambling dependency.
Several studies agree in stating that casino games, gaming machines for gambling for money (token gaming machines) and certain interactive games online are the most risky forms of gambling. These are also the most popular forms of gambling and those which show the greatest increase. They are characterised by the short time for each individual game. The shorter the time between stake, outcome
Summary
63
and the opportunity to gamble again in the same game, the higher the risk potential.
The Public Health Agency of Sweden's survey, Swelogs (The Swedish Longitudinal Gambling Study), shows that of those who gamble on games with a high risk potential (e.g. online gambling and gaming machines), seven per cent risk developing gambling dependency. The corresponding figure for games with a medium risk potential (e.g. sports betting and gambling on horses) is three per cent, and for games with a low risk (lottery tickets bought at an agent), just one per cent.
This type of social study is a way of attempting to assess risk and dangerousness. However, the studies are relatively blunt instruments as they are based on categories of games.
Instruments have been produced to classify the degree of dangerousness of a specific game, GAM-GaRD being an example. The weakness of these instruments is that they accommodate quite a lot of subjective elements that limit their validity.
A third way to assess the dangerousness of games is to use statistics on those who seek help for gambling problems. However, representativeness is problematic here.
The Inquiry notes that it is difficult to specify the dangerousness of games. Besides this, the “dangerous” games are already on the market and are the most attractive. The approaches described each have their deficiencies and should probably be used with caution. They could possibly complement each other to give a picture of risk conditions in the area.
The question is complicated by the fact that social and demographic factors also show links with problem gambling. Socioeconomically vulnerable groups and the foreign-born run a greater risk of developing gambling dependency. Men and young people are other groups that more easily develop gambling problems compared with women and elderly people.
The Inquiry notes that it cannot be guaranteed that a new licensing system will not lead to an increase in gambling. Nor is it possible to establish that a licensing system would lead to an increase in problem gambling.
Summary SOU 2017:30
64
Gambling responsibility measures
Enhanced gambling responsibility is a cornerstone of the new regulation of gambling. To a large extent, this aims at the gambling companies whose undertaking will be significantly expanded by the Inquiry's proposal.
Under the Inquiry's proposal, gambling companies must take the measures necessary to prevent and reduce problem gambling where this is possible. Players are to receive correct information about how the game functions, about the risks of playing and how they can gamble responsibly.
One starting point according to the Inquiry is that the gambling company analyses information from each player, since divergent patterns in their gambling behaviour can lead to the early detection of problem gambling.
In addition to retaining the gambling age limit of 18 and the ban on granting credit for gambling, the Inquiry submits a number of proposals for enhancing gambling responsibility
• gambling companies must register and analyse each player's gambling behaviour,
• gambling companies are to be required to offer players the opportunity to set limits for their gambling in terms of game time and amount,
• gambling companies may not offer games to a player who does not have a satisfactory player profile with the game provider,
• gambling companies that assess a player's gambling to be risky, e.g. by the player having exceeded their own set limits, are to actively alert the player to this and give them opportunity to choose whether they want to continue playing,
• gambling companies are to have information regarding what help is available and how to contact this help,
• gambling companies are to ensure that game participants can exclude themselves from gambling until further notice or for a certain period. It shall only be possible to lift exclusion until further notice after 12 months,
Summary
65
• online gambling companies (i.e. those offering quick games such as online casino games, online bingo and games on computersimulated machines) are to provide an opportunity for immediate exclusion – a panic button – easily visible on their websites. This exclusion is to be valid for 24 hours.
Self-exclusion register
The Inquiry proposes that Spelmyndigheten create and maintain a register of players who temporarily or permanently want to exclude themselves from gambling with all gambling companies. Players can choose to be entered in the register on the Spelmyndigheten website. Players are to give their explicit consent to being registered. The opportunity for exclusion applies to all games requiring players to be registered. The data in the register shall be subject to secrecy. All gambling companies receive continuous updates on the people in the register, which means that those registered can neither log in nor create a new registration for gambling. This also makes it possible to prevent advertisements being sent to the deregistered players.
Marketing
The Inquiry proposes that the Gambling Act contain basic provisions on marketing. Moderation is to be observed in the marketing of gambling to consumers. The assessment of whether marketing is moderate is to particularly observe that the marketing
1. in a correct and balanced manner presents the chances of winning
so as not to create the impression that the chances of winning are greater than they actually are,
2. does not convey the image that gambling is socially attractive,
3. does not specifically target children or young people under the
age of 18,
4. does not take place by using well-known people whereby it is
suggested that their participation in gambling contributes to their social success,
Summary SOU 2017:30
66
5. does not convey the impression that participation in gambling is
a solution to financial problems or can improve the player's social standing, and
6. does not convey the image that an offer of gambling is free of
charge, free or the like, if this is not the case.
Marketing that contravenes the requirement of moderation is, in the application of Sections 5, 23 and 26 of the Marketing Act, to be considered unfair to consumers.
A ban on gambling advertising from companies that do not have a licence under the Gambling Act when this is required will be introduced in the Radio and Television Act (2010:696) with regard to television broadcasts, searchable teletext, on-demand television and radio broadcasts. Furthermore, a provision will be introduced in the Radio and Television Act entailing that a company, whose principal activity is to arrange and provide gambling and which does not have a licence under the Gambling Act when this is required, may not sponsor a programme in a television broadcast, searchable teletext, on-demand television or radio broadcast.
The provision in the Radio and Television Act on the ban against product placement is to be expanded to also apply to gambling products from a company that does not have a licence under the Gambling Act when this is required.
Marketing may not directly target gambling customers who have excluded themselves at their own request or have been excluded by the gambling company. Marketing may only directly target gambling customers who have terminated their gambling account if the gambling customer has actively approved this in connection with termination.
A gambling company that offers players a bonus for participating in gambling are at the same time to clearly and explicitly inform players of whether conditions and rules apply to the bonus. Where players avail themselves of the offer, all conditions and rules are to be easily accessible. The payment of a bonus is to be made as soon as possible after the condition has been met.
A bonus to an individual player may not be dependent on conditions other than those which are offered under the same circumstances to other players playing the same game.
Summary
67
A player is to have at least 60 days in which to meet any conditions that have been attached to the payment of a bonus.
Payout, tax and licence fees
The new regulation is intended to secure the financing of central government activities and public interests to as great an extent as possible. The demand for online gambling is to be channelled to safe and controlled offerings in a way that does not lead to an increase in gambling.
The Inquiry establishes that provisions on stakes, winnings and payout percentage for different games are central elements of gambling policy. For this reason, the Government should have a general right to issue regulations regarding these issues.
Payout
No ceiling on competitive gambling is currently proposed. With the market entry of the online gambling companies, the payout percentage – or the price of gambling – has become a competitive factor. The online gambling companies unregulated in Sweden today pay out significantly higher winnings than their Swedish counterparts. These more favourable conditions for players risk reducing the market shares of Swedish operators. The online gambling companies unregulated in Sweden have a payout of between 91 and 99 per cent.
In the Inquiry's assessment, a payout ceiling would risk a decrease in channelling.
For the games that the associations and Svenska Spel will be allowed to offer, and which may not be offered by other gambling companies on the market, a payout percentage is proposed that will be essentially the same for Svenska Spel and for the non-profit sector, amounting to a maximum of 50 per cent. This is in line with what the non-profit sector has proposed.
An amendment regarding payout percentage is also not proposed for gambling on token gaming machines and landbased casinos in designated premises, for which central government will retain an exclusive right. This is primarily because there is no need to channel such gambling.
Summary SOU 2017:30
68
In the debate, it has been argued that a lower price entails a greater risk of an increase in problem gambling. Against this, it could be argued that a lower price means that players win back more, with the net result being a reduction in their total gambling expenditure.
Studies of the factors that play a role in problem gambling have shown the payout percentage to be unimportant in relation to other factors. This has not even been on the list of the ten most important factors.
If there is no intervention, competition will push down prices until revenues just manage to cover costs so as to maintain the required rate of return. Besides the gambling companies’ required rates of return, the size of the price reduction is controlled by the prevailing tax rate on gambling.
Tax rate and channelling
The Inquiry proposes a tax rate of 18 per cent on gambling in the competitive sector. The tax rate is to be calculated on net gambling revenue, i.e. the company's profit after paid winnings.
An important question is of course whether the desired channelling is achieved. In this regard, the tax rate plays an important role. Through a tax rate of 18 per cent and a regulation that does not entail an excessive administrative burden, the Inquiry anticipates a channelling degree on the competitive market of 90 per cent.
Attempts to forecast channelling have in most cases focused on the tax rate. As previously stated, there are also other significant factors, both negative and positive, that will be part of the basis for deciding whether or not a licence is to be sought. Compliance with the new regulatory framework entails a significant cost, as does the imposed limitation of market freedom. Information delivery, permits and “restrained” profit maximisation to curb problem gambling are to be added to the total cost base. There is probably also a psychological threshold effect. The tendency for a company to join the system rises rapidly when it perceives that “enough others” are choosing to join.
On the positive side of licensing and legislation, prominence is given to common gambling rules, predictability, greater legitimacy
Summary
69
and credibility. The online gambling companies become a visible and accepted industry.
The Inquiry's assessment is that a tax of 18 per cent on the gambling companies’ profit from gambling is a well-balanced level that meets the requirements in the terms of reference pertaining to channelling, central government's continued financing opportunities and the need for strong consumer protection for Swedish players.
The Inquiry believes that the proposed consumer protection regulations are more ambitious than they are in, for example, Denmark, and in any case on a par with those in the United Kingdom. It is important that compliance with player protection is high among all gambling companies after a new gambling regulation has entered into force, and that the costs of implementing and investing in longterm consumer protection are not challenged due to the tax costs being considered too high. Against such a background, the Inquiry considers there to be reason for the tax burden on gambling companies not to exceed 18 per cent.
The Inquiry also proposes that players be liable for tax on winnings from gambling companies that allow participation in gambling in Sweden without a licence where this is required.
Licence and supervision fees
The Inquiry proposes that in principle all gambling companies pay a licence and supervision fee. The licences will be valid for a certain period. When determining the amounts, the guideline has been that the cost for the work invested by Spelmyndigheten in licensing and supervision is to be matched by licence and supervision revenues. The fees are based on the companies’ turnover and the number of games involved. The licence fees in the competitive area vary from SEK 60,000 to SEK 700,000 and the annual supervision fees in the same area are between SEK 30,000 and SEK 1 million.
Summary SOU 2017:30
70
Sanctions
An effective system of sanctions is a prerequisite for the proposed Act to function as intended.
This is also associated with the companies that choose to operate under licence not being exposed to illegal competition from unlicensed gambling companies.
The following is fundamental to the penal provisions: a party that intentionally or through gross negligence provides (in Sweden), arranges (in Sweden) or otherwise facilitates (in Sweden) participation in gambling for persons resident or permanently staying here without a licence when this is required under the Gambling Act shall be sentenced for unlawful gambling activities to a fine or imprisonment of at most two years.
If the crime is gross, the penalty is imprisonment of at least six months and at most six years.
For the promotion of illegal gambling, i.e. a breach of the promotion ban, the Inquiry believes that the range of punishment should be significantly raised in relation to what is applicable today.
It is proposed that the range of punishment be the same as for the principal offence, i.e. from fines or imprisonment of at most two years or, if the crime is gross, imprisonment of at least six months and at most six years.
If a gambling company that has a Swedish gambling licence violates the Gambling Act, regulations or conditions issued by virtue of the Act, a sanction charge shall be imposed in the first instance. This can vary between SEK 5,000 and SEK 50 million. The sanction charge may not exceed ten per cent of the company’s turnover in Sweden.
It is furthermore proposed that internet service providers be required to display a warning message when a visitor attempts to play on illegal sites. The message shall inform the visitor that the game provider does not have a licence in Sweden and is not under Swedish supervision.
The Inquiry does not propose the blocking of electronic communication to sites offering games that are not legal in Sweden.
It is proposed that the blocking of payment transactions between illegal gambling companies and players be considered. For reasons of competition, this should be introduced simultaneously by all concerned parties or payment transfer providers.
Summary
71
The provision of payment transfers will be criminalised with a range of punishment from fines or imprisonment of at most six months.
A new crime classification will be introduced, the offence of cheating at gambling (match-fixing and other types of manipulation of the outcome of a game). The offence shall be able to be imposed with a prison sentence of at most two years. If the offence has been committed intentionally and has been conducted systematically or on a major scale or has otherwise been of a particularly dangerous nature, it is classed as gross, resulting in imprisonment of at least six months and at most six years.
73
1 Författningsförslag
1.1 Förslag till spellag ( 2018:000 )
Härigenom föreskrivs följande.
1 kap. Syfte och tillämpningsområde
1 § Denna lag gäller spel om pengar. Sådant spel ska bedrivas på ett sätt som är sunt och säkert under statlig kontroll. Detta innebär att spel så långt möjligt ska kanaliseras till spelföretag med tillstånd i
Sverige i form av licens.
Spelandet i Sverige ska hållas på en rimlig nivå. Därutöver ska spellagen tillämpas så att
1. spelen får ett högt konsumentskydd,
2. det råder hög säkerhet i spelen,
3. de negativa konsekvenserna av spelande begränsas, och
4. spel inte används som stöd i kriminell verksamhet.
2 § Lagen tillämpas på spel som tillhandahålls i Sverige, anordnas i
Sverige eller annars i Sverige möjliggör deltagande från personer som är bosatta eller stadigvarande vistas här.
3 § Lagen tillämpas också på svenska fartyg och svenska luftfartyg, oavsett om fartyget eller luftfartyget är på eller utanför svenskt territorium.
Utan hinder av 2 § tillämpas inte lagen på utländska luftfartyg som inte flyger till eller ifrån svenska flygplatser.
Författningsförslag SOU 2017:30
74
4 § Lagen gäller inte svenska statens premieobligationslån och vadhållning på det framtida värdet av finansiella aktiviteter.
Den tillämpas inte heller på automatspel som inte ger vinst eller bara ger vinst i form av frispel. Föreskrifter om sådant automatspel finns i lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel.
5 § För att tillhandahålla eller anordna spel med vinster som har ett penningvärde krävs licens, om inte annat följer av denna lag eller annan lagstiftning.
Licens krävs dock inte för spel
1. där sannolikheten att vinna baseras helt på skicklighet,
2. där deltagande inte kräver betalning av en insats,
3. som anordnas av en sådan sammanslutning som avses i 5 kap. 1 § och där värdet av varje insats uppgår till högst 1/4000 prisbasbelopp, vinsten endast utgörs av varor, värdet av högsta vinsten uppgår till högst 1/6 prisbasbelopp och gäller landbaserat lotteri som bedrivs inom en kommun och anordnas i samband med en tillställning eller en sammankomst som en sådan sammanslutning anordnar eller deltar i eller ett bingospel som sammanslutningen anordnar,
4. där värdet av varje insats uppgår till högst 1/4000 prisbasbelopp, vinsten endast utgörs av varor, värdet av högsta vinsten uppgår till högst 1/60 prisbasbelopp och gäller landbaserat lotteri som bedrivs inom en kommun och anordnas i samband med en offentlig nöjestillställning, en offentlig tillställning till förmån för ett allmännyttigt ändamål, eller en allmän sammankomst för framförande av ett konstnärligt verk till förmån för ett allmännyttigt ändamål, eller
5. som sker landbaserat med låga belopp under privata former där det finns en nära inbördes gemenskap mellan deltagarna och som inte har en organiserad eller professionell prägel.
6 § Utöver vad som anges i 5 § första stycket finns ytterligare krav på licens enligt bestämmelserna i 11 kap.
7 § Pyramidspel är förbjudet. Med pyramidspel avses ett arrangemang med pyramidstruktur där
1. deltagande kräver en insats av ekonomiskt värde,
2. det ställs i utsikt att deltagarna ska få möjlighet till ekonomisk vinning, och
SOU 2017:30 Författningsförslag
75
3. denna vinning huvudsakligen härrör från insatser från deltagare som efterhand deltar i arrangemanget.
8 § Bestämmelser om vissa skyldigheter för den som driver verksamhet enligt denna lag finns i lagen (2017:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.
Vissa bestämmelser om skatt finns i lagen (2018:000) om skatt på spel och lagen (2018:000) om skatt på vissa spelbord.
2 kap. Definitioner
1 § Med spel avses i denna lag lotterier, kombinationsspel och vadhållning.
Med onlinespel avses spel mellan en spelare och en spelanordnare genom användning av elektroniska kommunikationsmedel. Med landbaserat spel menas spel som sker mellan en spelare och en spelanordnare eller dennes ombud vid ett fysiskt möte. Om det i lagen inte anges att det är fråga om onlinespel eller landbaserat spel avses båda dessa.
2 § Med spelföretag avses den fysiska eller juridiska person som har licens att tillhandahålla och anordna spel enligt denna lag.
3 § I denna lag avses med
1. affärssystem: elektroniska system som används av spelföretag eller för ett spelföretags räkning som stöd i spelverksamheten utan att utgöra en del av spelsystemet,
2. bingo (landbaserad): lotteri som förutsätter att deltagaren är närvarande på spelplatsen och där köper en bingobricka, där vinstmöjligheterna är beroende av om de nummer som dras sammanfaller med numren på bingobrickan, och där deltagaren genast gör anspråk på sin vinst,
3. bingo (online): lotteri där deltagaren köper virtuella brickor och där vinstmöjligheterna är beroende av om de nummer som dras sammanfaller med numren på bingobrickan,
4. datorsimulerad automat: värdeautomatspel som anordnas online,
Författningsförslag SOU 2017:30
76
5. dragningsutrustning: mekanisk eller annan icke-elektronisk utrustning som används av spelföretag eller för ett spelföretags räkning för att fastställa utfall i spel,
6. insats: betalning för att få delta i spelet. Som insats räknas inte betalning i ett kombinationsspel i periodisk skrift, radio eller tv där spelet inte är huvudinnehållet och där betalningen sker genom en informations- och innehållsbaserad tjänst med integrerad betalning eller genom en mobil betalningslösning där betalningen inte överskrider 1/3000 prisbasbelopp per telefonnummer och dag,
7. kasinospel: roulettspel, tärningsspel, kortspel inkluderande kortspel som utgör kombinationsspel och liknande spel,
8. kombinationsspel: aktiviteter där en deltagare har en chans att vinna ett pris och där sannolikheten att vinna baseras på en kombination av skicklighet och slump,
9. lokalt poolspel: lotteri på hästar som anordnas i en kommun där hela eller delar av vinsten beror på storleken av de totala insatserna eller när vinsten delas mellan vinnarna,
10. lotterier: aktiviteter där deltagarna har en chans att vinna ett pris och där sannolikheten att vinna helt baseras på slumpen,
11. penningautomat: en fysisk automat som betalar ut vinst i form av pengar och där vinstmöjligheterna huvudsakligen beror på slumpen,
12. spelprogramvara: den del av programvaran som tillhandahåller den grundläggande strukturen för spelsystemets funktion (plattformen), tillämpningsprogram för spelet och andra program som typiskt sett används vid onlinespel,
13. spelsystem: elektroniska system som används av spelföretag eller för spelföretags räkning för
a) registrering, lagring, bearbetning, delning, överföring eller inhämtning av spel, kundinformation eller kundhistorik,
b) generering, överföring eller behandling av slumptal, eller
c) lagring eller behandling av utfall i spel. Detta inkluderar alla in- och utgångspunkter till systemet, liksom alla andra gränssnitt med affärssystem eller spelarens utrustning,
14. spread betting: särskild vadhållning där spelaren ska förutsäga ett resultat inom ett visst intervall. I vilken grad spelaren har rätt eller fel bestämmer storleken på spelarens vinst eller förlust,
SOU 2017:30 Författningsförslag
77
15. vadhållning: aktiviteter där deltagarna har en chans att vinna ett pris och där man satsar på utfallet av en framtida händelse eller på att en särskild händelse ska eller inte ska inträffa i framtiden,
16. varuspelsautomat: en fysisk automat som betalar ut vinst i form av varor och där vinstmöjligheterna helt eller delvis beror på slumpen,
17. vinståterbetalningsprocent: den procentandel av insatsernas värde som vinsterna sammanlagt ska motsvara, och
18. värdeautomat: en fysisk automat som betalar ut vinst bara i form av överföring till spelkonto eller motsvarande, värdebevis, spelpolletter eller liknande och där vinstmöjligheterna huvudsakligen beror på slumpen.
4 § Med prisbasbelopp avses i denna lag prisbasbelopp enligt 2 kap.6 och 7 §§socialförsäkringsbalken.
3 kap. Licensgivning
Prövning av ansökan
1 § Licens meddelas av Spelmyndigheten, med undantag av sådana lotterier som kräver registrering enligt 5 kap. 9 §. Sådan registrering meddelas av den kommunala nämnd som kommunen bestämmer.
2 § Varje spelföretag ska utse en kontaktperson som Spelmyndigheten kan kommunicera med under ansökningsförfarandet och under licensens giltighetstid.
Förutsättningar för licens
3 § Licens enligt denna lag kan endast ges till ett spelföretag som kan antas bedriva verksamheten på ett sätt som är sunt och som svarar för att spelet är lämpligt ur allmän synpunkt.
4 § Licens får ges till en fysisk person som är bosatt, eller om det är en juridisk person som är etablerad, i landet eller i ett annat land inom
Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Licens kan också ges till en fysisk person eller en juridisk person utanför EES om
Författningsförslag SOU 2017:30
78
sökanden har utsett en representant för verksamheten som Spelmyndigheten har godkänt enligt 10 §.
5 § Den som är underårig, i konkurs eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken kan inte få licens att tillhandahålla och anordna spelverksamhet. Detsamma gäller den som har näringsförbud enligt lagen (2014:836) om näringsförbud. För en juridisk person gäller dessa krav den som har ett kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen eller ingår i dess styrelse eller ledning.
6 § Licens ska ges, om
1. sökanden bedöms ha den insikt, erfarenhet och organisation som krävs för att driva den planerade verksamheten,
2. det finns skäl att anta att den planerade verksamheten kommer att drivas i enlighet med lagen och andra författningar som reglerar verksamheten, och
3. sökanden också i övrigt bedöms lämplig för att driva den planerade verksamheten.
7 § Vid bedömningen av om sökanden i övrigt är lämplig ska dennes anseende och kapitalstyrka beaktas.
Krav på ägare och ledning
8 § För en juridisk person gäller kravet på lämplighet den som har ett kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen eller ingår i dess styrelse eller ledning.
Med kvalificerat innehav avses ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, om innehavet beräknat på det sätt som anges i 1 kap. 5 a § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse representerar tio procent eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget.
Om en person i verksamhetens styrelse eller ledning inte längre uppfyller förutsättningarna enligt lagen ska personen genast utträda ur styrelsen eller ledningen.
SOU 2017:30 Författningsförslag
79
9 § Ett spelföretag ska omedelbart och senast inom fjorton dagar anmäla till Spelmyndigheten om förändringar sker i den krets som anges i 8 §.
Godkänd representant och licensansvarig m.m.
10 § En utsedd representant enligt 4 § ska godkännas av Spelmyndigheten. Representanten ska för ett godkännande uppfylla de krav som anges i 6 § och kravet på anseende i 7 §.
11 § En godkänd representant ska om det är en fysisk person vara bosatt i Sverige och om det är en juridisk person vara etablerad i
Sverige. Hos en juridisk person som är en godkänd representant ska det finnas en eller flera personer som är licensansvariga. En godkänd representant som är en fysisk person ska på samma gång vara licensansvarig.
12 § Den som är underårig eller i konkurs eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken får inte vara licensansvarig. Detsamma gäller den som har näringsförbud enligt lagen (2014:836) om näringsförbud.
13 § Den som är licensansvarig har ett särskilt ansvar för att licenstagarens verksamhet utövas i enlighet med de föreskrifter som gäller för licensen. Spelföretaget ska därför utfärda en fullmakt för den licensansvarige att i alla frågor, som rör verksamheten enligt licensen, företräda spelföretaget inför svenska myndigheter, handla på spelföretagets vägnar samt motta stämning för spelföretaget eller genom annan tala och svara för detta.
14 § Ett spelföretag ska till Spelmyndigheten omedelbart och senast inom fjorton dagar anmäla när en godkänd representant byts ut eller upphör att vara representant för spelföretaget.
15 § Om det finns särskilda skäl får Spelmyndigheten vid prövningen av en licensansökan begära personlig inställelse av de som anges i 4, 8, 10 och 11 §§.
Författningsförslag SOU 2017:30
80
Tid och villkor för licens
16 § En licens enligt denna lag ska avse en viss tid. Licens får ges för högst fem år.
Spelmyndigheten får förena en licens med villkor för licensens utövande. Denna möjlighet ska finnas både i samband med licensgivningen och under licensens giltighetstid.
17 § Vid beviljande av licens enligt 4–9 kap. ska Spelmyndigheten i beslutet ange vilka spel licensen omfattar.
Ett spelföretag får hos Spelmyndigheten ansöka om att ändra sin licens. Ändringen ska godkännas av Spelmyndigheten. Om ändringen innebär att det krävs en licens av annat slag än den gällande eller om ändringen annars är synnerligen omfattande får Spelmyndigheten besluta att det krävs en ny ansökan om licens.
Internationellt samarbete
18 § Licens för spel enligt 4 kap. 1 §, med undantag för landbaserat kasino i därför avsedd lokal och värdeautomater, 6 kap. 1 § och 7 kap. 1 § denna lag får omfatta internationellt samarbete med organisation eller företag i annat EES-land. Förutsättningen för sådant samarbete är att spelföretagets samarbetspartner har tillstånd till motsvarande spel, har rätt att samarbeta internationellt och inte tillhandahåller eller anordnar spel som möjliggör deltagande från Sverige utan att ha licens för detta enligt denna lag.
19 § Möjligheten att samarbeta internationellt enligt 18 § förutsätter att
1. Spelmyndigheten godkänt samarbetet efter en prövning av om spelet kan antas bedrivas på ett sunt och säkert sätt,
2. spelföretaget svarar för att den internationella samarbetspartnern uppfyller
a) de tekniska krav som har fastställts enligt 16 kap., och
b) kraven i lagen (2017:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism eller likvärdiga krav som garanterar att motsvarande skydd mot penningtvätt och finansiering av terrorism uppnås.
SOU 2017:30 Författningsförslag
81
4 kap. Statligt spel
1 § Licens för att tillhandahålla och anordna spel på landbaserade kasinon i därför avsedd lokal, värdeautomater och lotterier förutom bingo, får endast ges till ett företag som ägs av staten. Vad som nu sagts hindrar dock inte att licens ges till lotterier för allmännyttiga ändamål enligt 5 kap. 1 och 2 §§ eller i de fall som anges i 6 kap. 1 § andra stycket och 7 kap. 1 § tredje stycket.
2 § Ett statligt företag som har licens enligt detta kapitel kan inte få licens till andra spel enligt denna lag.
3 § Försäljning av lotterier enligt detta kapitel får inte ske med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som tillhandahålls av spelföretaget eller dess ombud och som hanteras av spelaren själv.
Landbaserade kasinon i därför avsedd lokal
4 § På ett kasino får det tillhandahållas och anordnas kasinospel och spel på värdeautomater.
5 § Det får finnas högst fyra kasinon.
6 § Spelföretaget ska övervaka kasinospelen och lokalerna med hjälp av kameror i syfte att förebygga, förhindra och avslöja brott samt som hjälpmedel vid tvistlösning.
7 § Spelföretaget ska föra ett register över besökarna på kasinot i syfte att förebygga och avslöja brott. Registret får föras med hjälp av automatiserad behandling.
Registret ska innehålla uppgift om besökarens namn, personnummer eller annat identifieringsnummer och postadress. Det ska också innehålla ett fotografi av besökaren samt uppgift om tidpunkt för besöket.
Författningsförslag SOU 2017:30
82
Värdeautomatspel
8 § Licens att anordna spel på värdeautomater utanför kasinon i därför avsedd lokal får ges, om
1. spelet anordnas i samband med hotell- och restaurangverksamhet, om det för rörelsen finns serveringstillstånd enligt alkohollagen (2010:1622) eller i samband med landbaserad bingo,
2. högst fem värdeautomater placeras på varje spelplats,
3. värdeautomaterna kan kontrolleras genom elektroniska kommunikationsmedel,
4. varje värdeautomat förses med tillståndshavarens namn eller något annat kännetecken,
5. det kan antas att värdeautomaten inte kommer att användas för något annat ändamål än den enligt ansökan är avsedd för, och
6. det kan antas att god ordning kommer att råda inom den lokal eller på den plats där spelet ska bedrivas.
Innan Spelmyndigheten meddelar beslut om licens till spel på värdeautomater enligt första stycket 1 ska berörd kommun ges tillfälle att yttra sig.
9 § För värdeautomater som är placerade i bingohallar gäller att avkastningen på dessa inte får vara högre än avkastningen på det bingospel som bedrivs i hallen.
Vid beräkning av avkastningen på värdeautomatspelet som anges i första stycket är det den andel som tillfaller det spelföretag som anordnar det landbaserade bingospelet enligt gällande avtal med statliga spelföretaget som ska beaktas.
10 § Det får ges licens enligt 8 § till högst 7 500 värdeautomater, varav högst 500 stycken får placeras hos spelföretag med licens till landbaserad bingo.
5 kap. Spel för allmännyttiga ändamål
1 § Licens att anordna och tillhandahålla spel enligt detta kapitel får lämnas till en juridisk person som är en ideell förening eller ett registrerat trossamfund och som
1. enligt sina stadgar har till huvudsakligt syfte att främja allmännyttiga ändamål inom landet,
SOU 2017:30 Författningsförslag
83
2. bedriver verksamhet som huvudsakligen tillgodoser sådant ändamål,
3. inte vägrar någon inträde som medlem, om det inte finns särskilda skäl för detta med hänsyn till arten eller omfattningen av föreningens verksamhet eller syfte eller av någon annan orsak, och
4. för sin verksamhet behöver intäkter från spel. Licens får lämnas också till en annan juridisk person än en sådan som anges i första stycket eller till en juridisk person som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål utom landet, om det finns särskilda skäl för det.
2 § En licens enligt 1 § får ges till spel till förmån för allmännyttiga ändamål men får inte avse följande spelformer
1. kasinospel,
2. vadhållning,
3. kombinationsspel,
4. bingo online,
5. penningautomater
6. värdeautomater, och
7. datorsimulerade automater.
3 § Licens att anordna ett spel enligt 1 § får ges, om
1. vinstandelen anges på lottsedlarna, lottlistorna eller där spelet bedrivs, och
2. det kan antas att spelet kommer att ge sökanden skälig avkastning och att denna kommer att användas för det aktuella allmännyttiga ändamålet.
Kravet enligt första stycket 2 på skälig avkastning gäller inte om det finns särskilda skäl för annat.
4 § Licens till landbaserad bingo får ges till en sådan sammanslutning som avses i 1 §, om
1. vinstplanen anslås i spellokalen, och
2. det kan antas att bingon kommer att ge sammanslutningen skälig avkastning, om det inte finns särskilda skäl för annat.
Förekommer det spel på värdeautomater enligt 4 kap. 8 § i spellokalen ska vid bedömningen enligt första stycket 2 även den avkastning som sådant spel kan antas komma att ge sammanslutningen beaktas.
Författningsförslag SOU 2017:30
84
5 § Vid prövning av frågor om licens enligt 4 § ska särskild hänsyn tas till sammanslutningens behov av inkomster från bingo för sin verksamhet.
Om utrymmet för bingo på marknaden är begränsat ska vid bedömningen av behovet av inkomster från bingo hänsyn främst tas till omfattningen av ungdomsverksamheten i sammanslutningar vars ändamål naturligen kan förenas med ungdomsverksamhet. Företräde ska dessutom ges sammanslutning som bedriver verksamhet som främjar förståelsen för och underlättar anpassningen av funktionshindrade barn och ungdomar i samhället.
6 § Efter särskilt beslut av Spelmyndigheten får en eller flera licenstagare enligt 4 § anordna sammankoppling av spel på bingo som ska bedrivas i flera län.
7 § Försäljning av spel enligt detta kapitel får, med undantag av spel enligt 4 §, inte ske med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som tillhandahålls av spelföretaget eller dess ombud och som hanteras av spelaren själv.
Lokalt poolspel
8 § Vid prövningen av licens att tillhandahålla och anordna lokalt poolspel på hästar gäller inte förutsättningarna enligt 3 kap. 6–8 §§.
En sådan licens meddelas för ett specifikt antal tävlingar per år.
Registreringslotterier
9 § En sådan sammanslutning som avses i 1 § och som är verksam huvudsakligen inom en enda kommun får efter ansökan om registrering till en kommun anordna och tillhandahålla sådana spel som kan ges licens enligt 1 §, med undantag för lotteri i form av lokalt poolspel på hästar i 8 §, om
1. lotterierna bedrivs bara inom den eller de kommuner där sammanslutningen är verksam,
2. lotterierna inte bedrivs från en fast försäljningsplats som tillhandahålls av ett serviceföretag,
SOU 2017:30 Författningsförslag
85
3. vinstandelen anges på lottsedlarna, lottlistorna eller på den plats där lotteriet bedrivs, och
4. det för lotterierna finns en utsedd kontaktperson.
10 § En registrering enligt 9 § ska avse en viss tid. Registrering får ges för högst fem år åt gången. Kommunen får förena en registrering med villkor. Denna möjlighet ska finnas både i samband med registreringen och under registreringens glitighetstid.
11 § Vid försäljning av förhandsdragna fysiska lotter enligt 9 § gäller inte vad som sägs i 7 § om utrustningen inte är försedd med en slumptalsgenerator eller ett elektroniskt minne.
6 kap. Onlinespel
1 § Licens att tillhandahålla och anordna onlinespel får omfatta kasinospel, bingo och datorsimulerade automater.
En licens till onlinespel enligt första stycket får även omfatta lotteri, under förutsättning att lotteriet anordnas som ett tillägg till onlinespelet.
2 § Vid onlinespel är det inte tillåtet att låta spelaren själv göra sin insats med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som ägs av spelföretaget eller dess ombud.
7 kap. Vadhållning
1 § Licens kan ges för att tillhandahålla och anordna vadhållning.
Licens får också ges för vadhållning rörande utfallet på elektroniskt simulerade sporthändelser.
En licens till vadhållning får omfatta lotteri för att avgöra avbrutna vadhållningsobjekt eller om lotteriet endast erbjuds som tilläggsspel till vadhållningen.
2 § En licens enligt 1 § får inte avse vadhållning på utfallet i lotterier som tillhandahålls eller anordnas av ett spelföretag utan dess medgivande, evenemang där den övervägande delen av deltagarna är under 18 år eller spread betting. En sådan licens får inte heller avse vad-
Författningsförslag SOU 2017:30
86
hållning på händelser eller evenemang som kan uppfattas som stötande eller ur allmän synpunkt uppfattas som olämpliga.
3 § Vid vadhållning är det inte tillåtet att låta spelaren själv göra sin insats med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som tillhandahålls av spelföretaget eller dess ombud.
8 kap. Landbaserat kommersiellt spel
1 § Licens att tillhandhålla och anordna landbaserat kommersiellt spel får omfatta kasinospel inkluderande kortspel i turneringsform och spel på varuspelsautomater.
Kasinospel
2 § Licens till sådant kasinospel som avses i 1 §, med undantag för kortspel i turneringsform, får ges om spelet anordnas i samband med
1. en offentlig nöjestillställning inom en nöjespark eller liknande anläggning, eller
2. hotell- och restaurangverksamhet, om det för rörelsen finns serveringstillstånd enligt alkohollagen (2010:1622) eller om det ändå kan antas att spelet utan olägenhet kan anordnas i samband med verksamheten.
Varuspelsautomater
3 § Licens till spel på varuspelsautomater enligt 1 § får ges, om
1. spelet anordnas i samband med en offentlig nöjestillställning i form av tivoli eller liknande,
2. varje automat förses med spelföretagets namn,
3. det kan antas att automaten inte kommer att användas för något annat ändamål än den enligt ansökan är avsedd för, och
4. det kan antas att god ordning kommer att råda inom den lokal eller den plats där spelet ska bedrivas.
SOU 2017:30 Författningsförslag
87
4 § En vinst som betalas ut i samband med spel på en varuspelsautomat får inte lösas in mot en annan vara eller mot kontanter av
1. spelföretaget,
2. den som innehar den plats där lotteriet tillhandahålls,
3. den som bedriver näringsverksamhet där, eller
4. ombud för sådana som avses i 1–3.
Kortspel i turneringsform
5 § Licens till kortspel i turneringsform enligt 1 § får ges om
1. minst 8 och högst 48 spelare deltar i turneringen,
2. det på spelplatsen inte förekommer annat spel om pengar som omfattas av denna lag,
3. ingen teknisk utrustning används av spelarna i samband med spelet,
4. endast personer som fyllt 18 år vistas på spelplatsen,
5. god ordning råder på spelplatsen, och
6. anordnaren eller funktionärer inte deltar i spelet.
6 § En licens till kortspel i turneringsform enligt 5 § får avse högst två år och som högst två turneringar per dag. Licensen ska även ange det totala antalet turneringar som får anordnas och på vilken plats spelet får ske.
7 § Ett spelföretag med licens som innefattar rätt att anordna kasinospel online får ensamt eller tillsammans med annat sådant spelföretag ansöka om licens att anordna en årlig landbaserad turnering i kortspel. Licensen ska även ange på vilken plats turneringen får ske.
För att en licens enligt första stycket ska beviljas gäller utöver de förutsättningar som anges i 5 § 2–6 att
a) antalet spelare inte överstiger 10 000 personer,
b) värdet av varje spelares insats i turneringen uppgår till högst 1/8 prisbasbelopp,
c) högst 25 prisbabelopp av vinstpotten tillfaller en spelare,
d) högst 20 procent av spelarnas insatser täcker spelföretagets kostnader i samband med turneringen, och
e) högst 50 procent av vinstpotten utgörs av andra medel än av spelarna gjorda insatser.
Författningsförslag SOU 2017:30
88
8 § Vid anordnade av kortspelsturnering får inga andra avgifter än insatsen tas ut. Insatsen får inte betalas med kontanter och ska betalas innan kortspelturneringen startar. Inte heller vinster får utbetalas kontant.
Övriga bestämmelser
9 § Innan Spelmyndigheten fattar beslut om licens till spel enligt 2 och 5–7 §§ ska berörd kommun och Polismyndigheten få tillfälle att yttra sig.
9 kap. Spel på fartyg i internationell trafik
1 § Licens att tillhandahålla och anordna spel på fartyg i internationell trafik får omfatta
1. kasinospel, och
2. spel på penning- och värdeautomater.
2 § För fartyg i internationell trafik gäller bestämmelserna i 11 kap. 6 § om krav på licens för innehav av penning-, värde- och varuspelsautomater.
3 § Föreligger det en överenskommelse mellan Sverige och annan stat rörande spel på fartyg i internationell trafik gäller bestämmelserna i den.
10 kap. Uppdragsavtal
1 § Ett spelföretag får uppdra åt någon annan att utföra visst arbete eller vissa operativa funktioner som ingår i spelföretagets verksamhet enligt denna lag. Sådant uppdrag får ges om spelföretaget ansvarar för
1. den anförtrodda verksamheten mot kunden,
2. att verksamheten drivs av uppdragstagaren under kontrollerade och säkerhetsmässigt betryggande former, och
SOU 2017:30 Författningsförslag
89
3. att uppdraget inte väsentligt försämrar Spelmyndighetens möjligheter att övervaka att spelföretaget följer de regler som gäller för verksamheten.
2 § Särskilda bestämmelser för spelombud finns i 12 kap.
11 kap. Licens för spelprogramvara m.m.
1 § Den som tillverkar, tillhandahåller, installerar eller ändrar spelprogramvara för onlinespel ska ha licens.
2 § Spelprogramvara för onlinespel som används av spelföretag måste ha varit tillverkad av någon som har licens enligt 1 §. Sådan programvara måste också tillhandahållas av någon som har licens för detta.
Den får endast installeras eller förändras av den som har en sådan licens.
3 § Den som har licens enligt 1 § får inte tillverka, tillhandahålla, installera eller ändra spelprogramvara till någon som tillåter spel från
Sverige utan att ha licens för detta.
Licens för tillverkning av penning- och värdeautomater
4 § Penning- och värdeautomater får tillverkas bara av den som har licens för detta.
5 § Licens enligt 4 § kan ges till den som avser att ha yrkesmässig befattning med sådana automater och som uppfyller kraven i 3 kap. 3–8 §§, med undantag av kravet på kapitalstyrka i 3 kap. 7 §.
Licens för innehav av penning-, värde- och varuspelsautomater
6 § Penning-, värde- och varuspelsautomater får innehas bara av den som har licens för detta.
Författningsförslag SOU 2017:30
90
Automater som anges i första stycket får dock innehas utan licens av
1. den som har licens att anordna spel på automater enligt denna lag,
2. den som har licens att tillverka automater enligt 4 §,
3. automatinnehavares dödsbo under en tid av längst ett år från dödsfallet,
4. automatinnehavares konkursbo längst intill dess konkursen har avslutats, eller
5. den som har fått sin licens att inneha automaten återkallad, till dess att tre månader har förflutit från det att beslutet om återkallelsen vann laga kraft.
7 § Licens enligt 6 § kan ges till den som har yrkesmässig befattning med sådana automater och som uppfyller kraven i 3 kap. 3–8 §§, förutom kravet på kapitalstyrka i 3 kap. 7 §.
Om det finns särskilda skäl får innehavslicens också ges för musei- eller annan samlarverksamhet.
Införsel
8 § Införsel till landet av penning- och värdeautomater är tillåten endast för den som har rätt att enligt 6 § inneha sådan automat.
9 § I fråga om rätten att hantera oförtullade penningautomater, värdeautomater och varuspelsautomater gäller lagen (1973:980) om transport, förvaring och förstöring av införselreglerade varor, m.m.
12 kap. Spelombud
1 § Med ombud avses den som säljer spel, tar emot insatser eller förmedlar vinster åt någon som har licens enligt denna lag.
2 § Sådan verksamhet som anges i 1 § får inte bedrivas på platser där det finns ett serveringstillstånd enligt alkohollagen (2010:1622). Detta gäller dock inte för spel på värdeautomater och spel på trav- och galoppbanor.
SOU 2017:30 Författningsförslag
91
3 § För att ett spelföretag som omfattas av reglerna i lagen (2017:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ska få tillhandahålla spel genom ombud, måste ombudet vara registrerat hos
Spelmyndigheten. Anordnaren ska anmäla ombudet för registrering.
Anmälan ska innehålla
1. ombudets namn, adress samt personnummer, organisationsnummer eller motsvarande,
2. om ombudet är en juridisk person, dessutom namn, personnummer eller motsvarande samt adress för de som ingår i ombudets styrelse, är verkställande direktör eller på motsvarande sätt företräder ombudet, och
3. uppgifter som visar att de personerna som avses i 2 är lämpliga för en sådan uppgift eller, om ombudet är en fysisk person, att han eller hon är lämplig att tillhandahålla spel.
4 § När spelföretaget får kännedom om att förändringar har skett i förhållande till det som har anmälts enligt 3 § ska spelföretaget så snart det är praktiskt möjligt anmäla förändringen till Spelmyndigheten.
5 § Om anmälan uppfyller kraven i 3 § ska Spelmyndigheten registrera ombudet i ett särskilt register.
6 § Om spelföretaget begär det eller ombudet inte längre bedöms vara lämpligt ska Spelmyndigheten upphäva registreringen.
13 kap. Registrering av spelare
1 § Ett spelföretag ska registrera den som vill delta i spel. Endast fysiska personer som är bosatta eller stadigvarande vistas i Sverige får registreras som onlinespelskunder.
2 § Vid registreringen ska spelkunden uppge namn, adress och personnummer eller motsvarande.
Spelföretaget ska kontrollera spelkundens identitet på ett betryggande sätt genom en tillförlitlig elektronisk identifiering eller motsvarande. En sådan kontroll kan också ske genom att spelkunden befinner sig på samma plats som spelföretaget eller dess ombud och
Författningsförslag SOU 2017:30
92
spelkundens identitet där kontrolleras genom uppvisande av identitetshandlingar.
Vill spelkunden ändra registrerade uppgifter ska identifiering ske på det sätt som anges i andra stycket.
3 § En spelare som köper lotter för viss tid (prenumerationslotteri) ska registreras med namn, adress och personnummer eller motsvarande. Krav på identifiering enligt 2 § krävs dock inte.
4 § Spel får inte ske förrän spelkundens identitet fastställts, om inte de förutsättningar om tillfälliga spelkonton som anges i 14 kap. 4 § föreligger.
Ett spelföretag ska fastställa en spelkunds identitet senast i samband med att den första utbetalningen till spelkunden görs.
Spel får inte ske förrän spelföretaget har kontrollerat att spelaren inte stängt av sig enligt 15 kap. 7 eller 8 §.
5 § Deltagande i onlinespel får inte medges innan spelkunden accepterat användarvillkor och spelregler.
14 kap. Spelkonton för onlinespel
1 § Ett spelföretag med licens till onlinespel ska, med undantag för sådant spel som anges i 13 kap. 3 §, till varje registrerad spelare upprätta ett spelkonto. En spelkund får bara ha ett aktivt spelkonto.
2 § När en registrerad spelkund loggar in på sitt spelkonto ska spelföretaget identifiera kunden på ett betryggande sätt.
3 § Alla ekonomiska transaktioner till och från spelkontot ska registreras. Spelföretaget ska ge spelkunden tillgång till information om spelkontots saldo, spelhistorik inklusive insatser, vinster och förluster, in- och utbetalningar samt övriga transaktioner. Sådan information ska vara tillgänglig för spelaren på spelkontot i minst 90 dagar.
På begäran av spelkunden ska spelföretaget ge ut ett kontoutdrag för spelkontot som utvisar alla transaktioner som skett på kontot de senaste tolv månaderna.
SOU 2017:30 Författningsförslag
93
4 § Innan spelföretaget har kontrollerat de uppgifter som spelaren ska ange enligt 13 kap. 2 § kan ett tillfälligt spelkonto öppnas för spelaren.
Spelföretaget ska genast stänga ett tillfälligt spelkonto om det visar sig att spelaren har angett felaktig information vid registreringen. Detsamma ska gälla om spelaren inte på uppmaning av spelföretaget inom viss tid kompletterar eller ger in dokumentation för att styrka de uppgifter som lämnats vid registreringen.
Utbetalningar till spelaren får inte göras från ett tillfälligt spelkonto.
Ett tillfälligt spelkonto får inte upprättas till en spelare som finns i registret för självavstängning enligt 15 kap. 8 §.
5 § Ett spelföretag får bara ta emot betalningar till ett spelkonto från en betaltjänstleverantör enligt lagen (2010:751) om betaltjänster.
Vid onlinespel får ett spelföretag inte ta emot kontanter som betalningsmedel.
6 § Ett belopp som betalas in av en spelare till ett spelkonto ska krediteras så snart spelföretaget har mottagit beloppet.
Vinster ska krediteras omedelbart på ett spelkonto.
7 § Ett spelföretag får inte tillåta överföringar av pengar, spelpolletter eller liknande mellan spelkonton.
8 § De medel som en spelare har innestående på ett spelkonto ska hållas avskilda från spelföretagets egna medel. Medel som en spelare har innestående på ett spelkonto ska inte kunna användas som täckning för krav mot spelföretaget.
Spelföretaget ska i sina allmänna villkor tydligt ange hur spelarnas pengar är skyddade i händelse av att spelföretaget hamnar på ekonomiskt obestånd.
9 § När ett spelkonto avslutas ska spelföretaget betala ut tillgodohavandet på spelkontot till spelkunden så snabbt som möjligt och senast inom fem vardagar efter att kontot har avslutats. Utbetalning av spelkontots tillgodohavande ska dock inte göras om de förutsättningar som anges i andra stycket föreligger.
Författningsförslag SOU 2017:30
94
Spelföretaget ska endast betala tillbaka vad som återstår av de insättningar som spelkunden har gjort om spelkontot avslutas på grund av att
1. spelkunden angett felaktiga uppgifter om sig själv, eller
2. spelkunden stängts av från spel på grund av misskötsamhet. I de fall som anges i andra stycket ska eventuella vinster behållas av spelföretaget.
10 § Om ett spelföretag beslutat att avsluta ett spelkonto ska spelkunden informeras skriftligen om beslutet och grunderna för det.
En kopia av beslutet ska ges in till Spelmyndigheten.
11 § Det är inte tillåtet för spelföretaget att ta ut en avgift för att spelkontot avslutas.
15 kap. Spelansvar
1 § Ett spelföretag har en långtgående skyldighet att iaktta försiktighet för att skydda spelarna mot överdrivet spelande och för att hjälpa spelare att minska sitt spelande när det finns anledning till det (omsorgsplikt). Ett spelföretag ska skriftligen i en handlingsplan redovisa hur denna omsorgsplikt ska genomföras.
2 § Ett spelföretag får inte tillåta någon som är under 18 år att delta i spelet. Detsamma ska gälla den som är ombud för spelföretaget.
Den som är under 20 år får inte ges tillträde till ett landbaserat kasino i därför avsedd lokal. Den som inte är känd eller inte legitimerar sig får inte heller ges tillträde till ett kasino.
Åldersgräns ska inte gälla för registreringslotterier eller spel som inte kräver licens eller registrering.
3 § Spel som säljs till konsumenter ska tillhandahållas på ett sådant sätt att det går att kontrollera köparens ålder. Åldersgränsen för ett spel ska tydligt anges på platser där försäljning av spelet sker.
SOU 2017:30 Författningsförslag
95
Särskilda bestämmelser för anställda
4 § Varje spelföretag ska ha rutiner som anger vilka anställda och uppdragstagare som inte får delta i spelföretagets spel.
5 § Ett spelföretag ska se till att anställda vid ett landbaserat kasino i därför avsedd lokal inte tar emot dricks. Förbudet att ta emot dricks omfattar inte anställda i spelföretagets restaurangverksamhet.
Kreditspel
6 § Det är inte tillåtet för ett spelföretag att erbjuda eller lämna kredit för insatser i spelet. Detsamma gäller för den som är ombud för spelföretaget.
Köp av lotter för viss tid mot faktura ska inte ses som kredit enligt första stycket.
Självavstängning
7 § Spelföretag med licens enligt 4–7 kap. ska se till att registrerade deltagare i spel har möjlighet att stänga av sig från spel under viss tid, eller tills vidare. Avstängning tills vidare får hävas först efter tolv månader.
Spelföretag som tillhandahåller eller anordnar kasinospel online, bingo online och spel på datorsimulerade automater online ska på sin webbplats även erbjuda spelaren en möjlighet att göra en omedelbar avstängning som är gällande i 24 timmar (panikknapp). Denna panikknapp ska placeras väl synlig och vara åtkomlig från alla sidor på webbplatsen där kunden kan spela och på sidor där det finns uppgifter om kundkontot och spelansvar.
8 § Spelmyndigheten ska föra ett register över spelare som tillfälligt eller permanent vill stänga av sig för spel som kräver registrering hos alla spelföretag. En spelare kan bli uppförd i registret på Spelmyndighetens webbplats. Spelaren ska lämna sitt uttryckliga samtycke till att bli registrerad.
Författningsförslag SOU 2017:30
96
Marknadsföring
9 § Vid marknadsföring av spel till konsumenter ska måttfullhet iakttas. Vid bedömningen av om marknadsföringen är måttfull ska särskilt beaktas att marknadsföringen
1. på ett korrekt och balanserat sätt presenterar chanserna att vinna så att de inte skapar intrycket av att chanserna att vinna är större än de faktiskt är,
2. inte förmedlar bilden av spel som socialt attraktivt,
3. inte riktar sig särskilt till barn eller ungdomar som inte har fyllt 18 år,
4. inte sker genom att använda välkända personer där det antyds att personernas deltagande i spel har bidragit till deras framgång,
5. inte förmedlar intrycket av att deltagande i spel är en lösning på ekonomiska problem eller kan förbättra spelarens sociala ställning, och
6. inte förmedlar bilden av att ett erbjudande om spel är gratis, fritt eller liknande om så inte är fallet.
10 § Marknadsföring som strider mot 9 § ska vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§marknadsföringslagen (2008:486) anses som otillbörlig mot konsumenter.
11 § Marknadsföring får inte riktas direkt till spelkunder som har stängt av sig på egen begäran eller blivit avstängda av ett spelföretag enligt 7 och 8 §§.
Marknadsföring får endast riktas direkt till en spelkund som sagt upp sitt spelkonto om spelkunden i samband med uppsägningen aktivt godkänt det.
12 § Ett spelföretag ska säkerställa att kommersiella meddelanden om spel innehåller tydlig information om lägsta ålder för att få spela.
På platser där spel bedrivs och i samband med kommersiella meddelanden om spel, med undantag för sådana meddelanden i radio, ska spelföretaget säkerställa att kontaktuppgifter anges till en organisation som tillhandahåller information om och stöd i samband med spelproblem. Kontaktuppgifterna ska vara tydliga och läsbara.
SOU 2017:30 Författningsförslag
97
Sponsring
13 § När ett spelföretag ingår avtal om sponsring ska spelföretaget säkerställa att dess logotyper, spelprodukter eller speltjänster inte förekommer på kommersiella varor som är avsedda att användas eller bäras av personer under 18 år.
Bonusar m.m.
14 § Ett spelföretag som erbjuder en spelare en bonus för att delta i spel, ska på ett klart och tydligt sätt samtidigt informera spelaren om villkor och regler gäller för bonusen. Där spelaren tar del av erbjudandet ska alla villkor och regler vara lätt åtkomliga. Utbetalning av bonus ska ske så snart det är möjligt efter det att villkoren har uppfyllts.
Bonus till en enskild spelare får inte vara beroende av andra villkor än de som under samma förutsättningar erbjuds andra spelare som spelar samma spel.
En spelare ska ha minst 60 dagar på sig att uppfylla eventuella villkor som har knutits till utbetalning av en bonus.
15 § Spel ska utformas på ett sådant sätt att spelarna ges rättvisande förväntningar på sina vinstchanser. Det är inte tillåtet att särskilt utforma eller programmera spelen så att det ser ut som att spelaren är nära att vinna när så inte är fallet.
Vid gratisspel, provspel eller liknande ska vinstchansen framställas på ett korrekt och balanserat sätt. Ett sådant spel får inte ha ett annat slumpmässigt utfall än motsvarande spel med insatser.
Informationsskyldighet
16 § Ett spelföretag ska hålla all relevant information om spelet, inklusive spelets vinstmöjligheter och regler, lättillgänglig för spelare och myndigheter. Denna information ska vara på svenska språket.
Författningsförslag SOU 2017:30
98
Insatser och vissa gränser
17 § Vid spel ska spelaren aktivt ange och bekräfta sin insats.
18 § Vid onlinespel enligt 4–7 kap. är det obligatoriskt för spelaren att ange hur stora insättningar som kan göras per dag, vecka och månad.
Vid spel på värdeautomater enligt 4 kap. 8 och 9 §§ ska i stället en förlustgräns anges.
Vid alla onlinespel och vid spel på värdeautomater enligt 4 kap. 8 och 9 §§ ska spelaren också erbjudas möjligheten att begränsa sin inloggningstid.
Om spelaren vill ändra gjorda begränsningar för insättningar eller förluster ska ändringen gälla omedelbart om ändringen avser sänkning och tidigast efter 24 timmar om ändringen avser höjning. Har gränsen för insättningar eller förluster uppnåtts får nya medel tillföras spelarens konto först efter 24 timmar.
Kundtjänst
19 § Ett spelföretag ska ha rutiner och bemanning för hantering av klagomål och andra frågor rörande spelet.
Utbildning
20 § Ett spelföretag ska kontinuerligt utbilda ledning och personal, såväl egen som extern, som arbetar med marknadsföring, spelövervakning, försäljning och kundtjänst. Utbildningen ska syfta till att skapa medvetenhet och förståelse för riskerna med spel och vilka faktorer som påverkar spelarens spelbeteende.
De personer hos spelföretaget som har till uppgift att föra direkta samtal med spelare i spelansvarsfrågor ska ha en särskild utbildning för detta, eller jämförbar dokumenterad erfarenhet av sådana samtal.
Spelföretaget ska föra en förteckning över den personal som genomgått utbildning enligt första stycket.
21 § Det ankommer på spelföretaget att besluta om vilken modell för kontakt med spelaren som ska användas i de fall problemspelande identifierats eller misstänks.
SOU 2017:30 Författningsförslag
99
22 § Utbildning enligt 20 § ska baseras på aktuell kunskap och forskning samt vara föremål för återkommande uppföljning.
Kontroll av spelbeteende
23 § Ett spelföretag ska på sin webbplats erbjuda ett verktyg (självtest) för att deltagaren ska kunna bedöma sitt spelbeteende. Verktyget ska placeras väl synligt och vara åtkomligt från alla sidor på webbplatsen där kunden kan spela och sidor där det finns uppgifter om kundkontot och spelansvar.
24 § Spelföretaget ska säkerställa att sociala och hälsomässiga skyddshänsyn tas, vilket omfattar att beakta och aktivt arbeta för att motverka problem med överdrivet spelande.
Om ett spelföretag är skyldigt att registrera spelare enligt 13 kap. 1 § ska det också följa sådana spelares spelbeteende för att motverka problem med överdrivet spelande.
Kontrollrutiner
25 § Ett spelföretag ska ha rutiner för att upptäcka och motverka förekomsten av gärningar som omfattas av 20 kap. 6 § om spelfusk och andra överträdelser av användarvillkoren och spelreglerna.
Spelföretaget ska även möjliggöra för spelare att omedelbart kunna rapportera om sådant som anges i första stycket.
16 kap. Tekniska krav
1 § Ett spelföretag ska uppfylla de tekniska krav på spelsystem, affärssystem, dragningsutrustning, fysiska lotter och fysiska bingobrickor som regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, föreskriver. Detsamma gäller för de rutiner som ska tillämpas för spel- och affärssystem samt de uppgifter som finns i dessa system.
2 § Spelsystemet ska vara placerat i Sverige.
Spelmyndigheten får meddela undantag från kravet i första stycket om spelföretaget
Författningsförslag SOU 2017:30
100
1. har tillåtelse att erbjuda spel i ett annat land där en offentlig myndighet övervakar spelföretagets spelutbud och denna myndighet har ingått avtal med Spelmyndigheten om tillsyn av spelföretagets utbud av spel i Sverige, eller
2. kan ge Spelmyndigheten möjlighet att genomföra en tillfredsställande kontroll av spelsystemet med hjälp av fjärråtkomst eller liknande.
3 § Ett spelföretags spelsystem, affärssystem, rutiner, dragningsutrustning och fysiska lotter ska kontrolleras, provas och certifieras av ett ackrediterat organ innan de får användas i spelverksamheten.
Spelmyndigheten får meddela föreskrifter om kontrollen, provningen och certifieringen.
4 § När ett spelsystem, affärssystem, rutiner, dragningsutrustning eller fysiska lotter har kontrollerats, provats och certifierats kan Spelmyndigheten när som helst beordra spelföretaget att utföra ytterligare kontroll, provning och certifiering. Omkostnaderna för detta ska betalas av spelföretaget.
5 § Ett spelföretag ska, om inte Spelmyndigheten beslutar om annat, spara alla uppgifter om driften av spelsystemet i minst fem år.
17 kap. Behandling av personuppgifter
1 § Detta kapitel gäller vid Spelmyndighetens och spelföretags behandling av personuppgifter enligt denna lag. Kapitlet gäller om behandlingen är helt eller delvis automatiserad eller om personuppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier.
2 § Personuppgifter ska behandlas så att spelkunders och övriga registrerades integritet respekteras.
SOU 2017:30 Författningsförslag
101
Förhållandet till dataskyddsförordningen och kompletterande nationell lag ( 2018:000 )
3 § Detta kapitel kompletterar Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) när det gäller Spelmyndighetens och spelföretags behandling av personuppgifter.
Kompletteringslagen (2018:000) gäller vid sådan behandling av personuppgifter inom Spelmyndigheten och för spelföretag om inte annat följer av detta kapitel eller av föreskrifter som meddelats med stöd av detta kapitel eller annars av kompletteringslagen.
Personuppgiftsansvarig
4 § Spelmyndigheten är personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som myndigheten utför enligt denna lag.
Ett spelföretag är personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som spelföretaget utför enligt denna lag.
Ändamål
5 § Spelmyndigheten får i sin verksamhet behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att
1. handlägga ärenden,
2. hantera självavstängningsregistret enligt 15 kap. 8 §,
3. registrera uppgifter som rör representanter, licensansvariga, kontaktpersoner och ombud,
4. registrera och hantera rapporter från spelföretagen om avvikande spelmönster och misstankar om matchfixning,
5. hantera frågor från allmänheten och lämna information i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde,
6. planera, följa upp och utvärdera verksamheten,
7. framställa statistik i fråga om verksamhet enligt 1 och 6,
8. skapa underlag för olika forskningsprojekt om spelproblem, och
9. lämna ut uppgifter till forskningsprojekt om spelproblem under förutsättning att såväl forskningen som behandlingen av uppgifterna
Författningsförslag SOU 2017:30
102
har godkänts enligt lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor och att forskningen bedrivs vid en myndighet.
Personuppgifter som behandlas enligt första stycket och som inte direkt pekar ut den registrerade får också behandlas för att ge tillgång till vägledande avgöranden.
6 § Ett spelföretag får i sin verksamhet behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att
1. kontrollera kundens identitet och ålder,
2. upprätta spelkonton och fullgöra spelföretagets skyldigheter gentemot kunden i fråga om spelkonton,
3. kontrollera att spelkunden följer de villkor och regler som gäller för varje spel,
4. granska spelet för att upptäcka fusk, bedrägeri och annan brottslig verksamhet,
5. kontrollera och rapportera avvikande spelmönster och misstankar om manipulation av resultat inom sport med avseende på vadhållning till Spelmyndigheten,
6. granska och analysera uppgifter från upprättade spelarprofiler och varje spelkunds spelbeteende för att kunna vidta de skyldigheter som föreligger avseende spelansvarsåtgärder,
7. stänga av en kund från spel samt hantera uppgifter från Spelmyndigheten avseende det nationella självavstängningsregistret,
8. skapa underlag för olika forskningsprojekt om spelproblem, och
9. lämna ut uppgifter till forskningsprojekt om spelproblem under förutsättning att såväl forskningen som behandlingen av uppgifterna har godkänts enligt lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor och att forskningen bedrivs vid en myndighet.
Personuppgifter som får behandlas
7 § Spelmyndigheten får behandla endast sådana personuppgifter som behövs för de ändamål som anges i 5 §.
Ett spelföretag får behandla endast sådana personuppgifter som behövs för de ändamål som anges i 6 §.
SOU 2017:30 Författningsförslag
103
Personuppgifter om lagöverträdelser enligt X kap. X § kompletteringslagen (2018:000) får behandlas av ett spelföretag om det är nödvändigt för ett sådant ändamål.
Sökförbud
8 § Känsliga personuppgifter som avses i artikel 9.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) får inte användas som sökbegrepp. Detsamma gäller sådana personuppgifter som rör fällande domar i brottmål samt överträdelser som avses i artikel 10.
Utlämnande av uppgifter
9 § Om misstanke om brott framkommer efter närmare granskning och kontroll av ett spel får alla uppgifter som kan tyda på brott i samband med spelet lämnas till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten.
Information till den registrerade
10 § Besked om att personuppgifter behandlas enligt 9 § får inte lämnas ut till den registrerade.
Behörighetstilldelning
11 § Tillgången till personuppgifter ska begränsas till vad varje anställd behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter.
Bevarande av uppgifter
12 § När en personuppgift inte längre behövs för behandling enligt ändamålen i 5 och 6 §§ ska uppgiften tas bort om inget annat följer av denna lag, annan lag, förordning eller föreskrift.
Författningsförslag SOU 2017:30
104
En uppgift eller ett fotografi i ett register över besökare vid ett landbaserat kasino med en licens enligt 4 kap. ska bevaras i fem år från det att uppgiften eller fotografiet registrerats och därefter genast gallras.
18 kap. Tillsyn m.m.
Tillsynsmyndigheter
1 § Spelmyndigheten ska utöva tillsyn över de som är eller kan antas vara omfattade av denna lag och de villkor och bestämmelser som har meddelats med stöd av lagen. Spelmyndighetens tillsyn omfattar dock inte sådana lotterier som avses i 5 kap. 9 § där tillsyn utövas av den kommunala nämnd som kommunen bestämmer.
2 § Spelmyndigheten ska inom sitt verksamhetsområde också utöva tillsyn enligt lagen (2017:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism och föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen.
3 § Spelmyndigheten ska ha rutiner om och hur anställda och andra befattningshavare vid myndigheten får delta i spel som omfattas av denna lag.
Undersökningar och upplysningar
4 § För tillsynen får Spelmyndigheten förordna kontrollanter. En kontrollant och annan befattningshavare hos Spelmyndigheten i vars uppgifter det ingår att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om spel har rätt att:
1. få tillträde till fartyg, områden, anläggningar, byggnader, lokaler och andra utrymmen där det bedrivs eller kan antas att spel bedrivs eller där utrustning för spel förvaras eller hanteras,
2. på begäran få de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen, och
3. få den hjälp som behövs för tillsynen av den som är föremål för åtgärden.
SOU 2017:30 Författningsförslag
105
En kontrollant får även ges förordnande att ta egendom i beslag enligt 20 kap. 12 §.
Polismyndigheten ska på begäran lämna den hjälp som behövs vid tillsynen.
5 § Spelmyndigheten ska i sin tillsynsverksamhet så långt det är möjligt samarbeta och utbyta information som har betydelse för tillsynen med svenska och utländska behöriga myndigheter.
6 § Om ett spelföretag ingår i en koncern ska de övriga företagen i koncernen lämna Spelmyndigheten de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som myndigheten behöver för sin tillsyn över spelföretaget.
7 § Spelmyndigheten har rätt att förordna en eller flera revisorer att genomföra en revision av spelföretaget. Minst en av de av Spelmyndigheten förordnade revisorerna ska vara auktoriserad revisor. Spelmyndigheten får när som helst återkalla ett sådant förordnade och utse en ny revisor.
Revisorn har rätt till skäligt arvode från spelföretaget för sitt arbete. Storleken på arvodet bestäms av Spelmyndigheten.
Spelmyndigheten ska utfärda en instruktion för en revisor som förordnats av myndigheten. En revisor som förordnats av Spelmyndigheten ska oavsett stämmans anvisningar följa den instruktion som myndigheten har utfärdat.
8 § En revisor eller en särskild granskare ska omedelbart rapportera till Spelmyndigheten om han eller hon vid fullgörandet av sitt uppdrag i ett spelföretag får kännedom om förhållanden som
1. kan utgöra en väsentlig överträdelse av någon författning som reglerar företagets verksamhet,
2. kan påverka företagets fortsatta drift negativt, eller
3. kan leda till att revisorn avstyrker att balansräkningen eller resultaträkningen fastställs eller till anmärkning enligt 9 kap. 33 eller 34 § aktiebolagslagen (2005:551), 8 kap. 13 § lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar, eller 29 eller 30 § revisionslagen (1999:1079).
Revisorn och den särskilde granskaren har en motsvarande rapporteringsskyldighet om han eller hon får kännedom om förhållanden som avses i första stycket vid fullgörande av uppdrag i spel-
Författningsförslag SOU 2017:30
106
företagets moderföretag eller dotterföretag eller i ett företag som har en likartad förbindelse med spelföretaget.
Kontrollköp
9 § I syfte att ge underlag för en dialog mellan Spelmyndigheten och ett spelföretag som tillhandahåller eller anordnar landbaserade spel om skyldigheten att förvissa sig om att mottagaren har uppnått den ålder som anges enligt 15 kap. 2 § får Spelmyndigheten genomföra kontrollköp. Vid ett sådant köp får Spelmyndigheten endast anlita en person som har uppnått den ålder som gäller för det aktuella spelet.
Ett kontrollköp får genomföras utan att spelföretaget eller dess ombud underrättas i förväg om kontrollköpet. Spelmyndigheten ska snarast efter ett genomfört kontrollköp underrätta spelföretaget om kontrollköpet.
10 § Vad som framkommit genom kontrollköp får inte utgöra grund för Spelmyndigheten att vidta administrativa åtgärder enligt 11 och 22 §§.
Särskilda ingripanden
11 § Om ett spelföretag åsidosätter sina skyldigheter enligt denna lag, de föreskrifter och villkor som meddelats med stöd av denna lag ska Spelmyndigheten ingripa.
Spelmyndigheten ska då förelägga spelföretaget att inom viss tid vidta åtgärder för att komma till rätta med situationen, ett förbud, en ändring av villkoren eller en anmärkning.
Om överträdelsen är allvarlig ska verksamhetens licens återkallas eller, om det är tillräckligt, varning meddelas.
Spelmyndigheten får avstå från ingripande om en överträdelse är ringa eller ursäktlig, om verksamheten gör rättelse eller om någon annan myndighet har vidtagit åtgärder mot verksamheten och dessa åtgärder bedöms tillräckliga.
12 § När en anmälan enligt 3 kap. 9 § kommer in ska Spelmyndigheten kontrollera att de krav som uppställs i 3 kap. är uppfyllda.
Sådana kontroller får också göras löpande under licenstiden.
SOU 2017:30 Författningsförslag
107
Om verksamheten drivs av en fysisk person och om de krav som anges i 3 kap. inte är uppfyllda, får Spelmyndigheten återkalla spelföretagets licens.
Om verksamheten drivs av en juridisk person och om de krav som anges i 3 kap. inte är uppfyllda, får Spelmyndigheten förelägga den juridiska personen att göra rättelse. Om rättelse inte görs får Spelmyndigheten återkalla licensen.
Om det är en innehavare som avses i 3 kap. 8 § andra stycket som inte uppfyller kravet på lämplighet i 3 kap., får Spelmyndigheten förelägga innehavaren att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att innehavet därefter inte är kvalificerat eller, om innehavaren är en juridisk person, att entlediga den i dess styrelse eller ledning diskvalificerade personen.
13 § Spelmyndigheten ska när en anmälan enligt 3 kap. 14 § ges in kontrollera om spelföretaget har en representant som uppfyller kraven för godkännande enligt 3 kap. Sådana kontroller får också göras löpande under licenstiden.
Om en tidigare godkänd representant inte längre uppfyller kraven för godkännande ska godkännandet återkallas. Ett beslut om återkallelse av ett godkännande gäller omedelbart, om inte annat beslutas.
14 § Spelmyndigheten ska återkalla en licens om ett spelföretag
1. har fått licensen genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat otillbörligt sätt,
2. inte inom ett år från det att licensen beviljades har börjat driva sådan spelverksamhet som licensen avser,
3. under en sammanhängande tid av sex månader inte har drivit sådan verksamhet som licensen avser,
4. har förklarat sig avstå från licensen, eller
5. har försatts i konkurs eller om beslut har fattats om att bolaget ska tvångslikvideras.
I fall som avses i första stycket 1–3 får i stället varning meddelas, om det är tillräckligt.
15 § Ett beslut om återkallelse får förenas med förbud att fortsätta verksamheten.
Författningsförslag SOU 2017:30
108
16 § Om det finns sannolika skäl för återkallelse i ett ärende enligt 11 § får Spelmyndigheten återkalla licensen fram till dess frågan om återkallelse har prövats slutligt. Detta gäller dock endast om det behövs för att trygga konsumentsäkerheten eller det annars är nödvändigt från allmän synpunkt.
Ett beslut enligt första stycket gäller i högst sex månader. Om det finns särskilda skäl får beslutets giltighet förlängas en gång med ytterligare högst sex månader.
Betalningsblockering och andra ingripanden
17 § När det gäller sådana betalningstransaktioner som anges i 20 kap. 5 §, får regeringen meddela föreskrifter om skyldighet för betaltjänstleverantörer enligt lagen (2010:751) om betaltjänster att avvisa betalningsorders där betalkort används och där auktorisation sker genom användning av ett detaljhandelskodsystem.
Spelmyndigheten får beträffande sådana betalningstransaktioner som avses i första stycket begära att betaltjänstleverantörer enligt lagen om betaltjänster blockerar elektroniska betalningstransaktioner till och från bestämda kontonummer.
18 § Frågor om att blockera en sådan betalningsförmedling som anges i 17 § andra stycket prövas på begäran av Spelmyndigheten av den förvaltningsrätt inom vars domkrets myndigheten är belägen.
Mål om sådana blockeringar ska prövas skyndsamt.
19 § En internetleverantör är skyldig att på uppmaning av Spelmyndigheten upprätta ett varningsmeddelande för domänadresser som erbjuder spel utan licens i Sverige. Meddelandet ska informera besökaren om att spelanordnaren saknar licens i Sverige och inte står under svensk tillsyn.
20 § Spelmyndigheten får i övrigt meddela de förelägganden och förbud som behövs för att spellagen eller föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen ska följas.
Är det osäkert om en verksamhet omfattas av lagen, får Spelmyndigheten förelägga den som utövar verksamheten att lämna de upp-
SOU 2017:30 Författningsförslag
109
gifter om verksamheten som behövs för att bedöma om lagen är tillämplig.
Förelägganden och förbud
21 § Spelmyndigheten får bestämma att ett beslut om föreläggande, förbud, varning eller återkallelse enligt denna lag ska gälla omedelbart.
Beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite. Ett sådant beslut mot en kommun får dock inte förenas med vite.
Sanktionsavgift
22 § Om ett spelföretag som driver verksamhet enligt denna lag har fått anmärkning eller varning enligt 18 kap. 11 §, får Spelmyndigheten besluta att företaget ska betala en sanktionsavgift.
Avgiften tillfaller staten.
23 § Sanktionsavgiften ska uppgå till lägst 5 000 kronor och högst 50 miljoner kronor. Avgiften får inte överstiga tio procent av spelföretagets omsättning det närmast föregående räkenskapsåret.
Om överträdelsen har skett under spelföretagets första verksamhetsår eller om uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfällig, får omsättningen uppskattas.
För ett spelföretag som även driver annan verksamhet än den tillståndspliktiga enligt denna lag ska omsättningen enligt första stycket avse endast verksamheten i Sverige.
24 § När sanktionsavgiftens storlek beslutas, ska särskild hänsyn tas till hur allvarlig den överträdelse är som föranlett anmärkningen eller varningen och hur länge överträdelsen har pågått.
25 § Om ett vitesföreläggande eller vitesförbud har överträtts, får sanktionsavgift inte beslutas för den gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.
Författningsförslag SOU 2017:30
110
Förseningsavgift
26 § Om ett spelföretag inte i tid lämnar de upplysningar som det är skyldigt att lämna enligt föreskrifter som meddelats med stöd av denna lag får Spelmyndigheten besluta att spelföretaget ska betala en förseningsavgift på högst 100 000 kronor.
Avgiften tillfaller staten.
Verkställighet av sanktionsavgift och förseningsavgift
27 § Sanktionsavgiften eller förseningsavgiften ska betalas till Spelmyndigheten inom trettio dagar efter det att beslutet om att ta ut avgiften vunnit laga kraft eller den längre tid som anges i beslutet.
28 § Spelmyndighetens beslut om sanktionsavgift eller förseningsavgift får verkställas enligt utsökningsbalkens bestämmelser, om avgiften inte har betalats inom den tid som anges i 27 §.
Om sanktionsavgiften eller förseningsavgiften inte betalas i tid, ska Spelmyndigheten lämna den obetalda avgiften för indrivning. Bestämmelser om indrivning av statliga fordringar finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.
29 § En sanktionsavgift eller förseningsavgift faller bort i den utsträckning verkställighet inte har skett inom fem år från det att beslutet att ta ut avgiften vann laga kraft.
Registreringslotterier m.m.
30 § För sådana lotterier som avses i 5 kap. 9 § ska kommunen förordna en kontrollant.
Kommunen ska fastställa arvodet till kontrollanten. Arvodet ska betalas av den som har registrerats för att anordna ett sådant lotteri.
Den som efter registrering anordnar lotterier enligt 5 kap. 9 § ska senast den 15 februari varje år till kontrollanten redovisa de lotterier som har anordnats under föregående kalenderår. Kontrollanten ska senast den 1 april varje år och vid utgången av varje tillståndsperiod lämna kommunen uppgift om insatsernas sammanlagda belopp i de lotterier som har anordnats under perioden.
SOU 2017:30 Författningsförslag
111
31 § Spelmyndigheten ska genom tillsynsvägledning löpande ge stöd till och följa hur kommunerna bedriver sin tillsyn enligt 1 §.
Spelmyndigheten får meddela föreskrifter om den tillsyn som utövas av kommunerna enligt 1 §.
19 kap. Samverkan i vissa spelfrågor
1 § Inom Spelmyndigheten finns ett råd för spelmarknadsfrågor.
Rådet består av företrädare för Spelmyndigheten, Folkhälsomyndigheten, Finansinspektionen, Konsumentverket, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten.
Rådet ska sammanträda minst två gånger per år och utbyta erfarenheter.
Spelmyndigheten får bestämma att andra myndigheter än de som framgår av andra stycket ska närvara vid rådets sammanträden.
2 § Spelmyndigheten ansvarar för en nationell plattform mot manipulation av sporthändelser med avseende på vadhållning.
I plattformen ska ingå företrädare för de myndigheter och organisationer som regeringen bestämmer.
20 kap. Straffbestämmelser m.m.
Olovlig spelverksamhet, främjandebrott och olagligt anordnade av pyramidspel
1 § Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet i Sverige tillhandahåller, i Sverige anordnar eller annars i Sverige möjliggör deltagande i spel för personer som är bosatta eller stadigvarande vistas här utan en licens när detta krävs enligt denna lag döms för olovlig spelverksamhet till böter eller fängelse i högst två år.
Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet främjar deltagande i sådant spel som avses i första stycket döms för främjandebrott till böter eller fängelse i högst två år.
2 § Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet anordnar sådant pyramidspel som anges i 1 kap. 7 § döms för olagligt anordnande av pyramidspel till böter eller fängelse i högst två år.
Författningsförslag SOU 2017:30
112
3 § Om ett brott som anges i 1 och 2 §§ har begåtts uppsåtligen och är grovt, döms till fängelse i lägst sex månader och högst sex år.
Vid bedömande av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om gärningen ingått i en brottslighet som utövats yrkesmässigt och systematiskt eller i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art.
Olovlig ombudsverksamhet
4 § Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet utan medgivande av ett spelföretag säljer spel, tar emot insatser eller förmedlar vinster som omfattas av spelföretagets licens döms för olovlig ombudsverksamhet till böter eller fängelse högst sex månader.
Olovlig betalningsförmedling
5 § Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet förmedlar betalningar för insatser eller vinster till eller ifrån en spelverksamhet utan licens enligt spellagen när detta krävs döms för olovlig betalningsförmedling till böter eller fängelse högst sex månader.
Spelfuskbrott
6 § Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet manipulerar utgången av ett spel som omfattas av licenskrav enligt denna lag döms för spelfuskbrott till fängelse i högst två år. Detsamma ska gälla den som förmår någon att manipulera utgången av ett sådant spel.
Med att manipulera utgången av ett spel enligt första stycket ska förstås en handling eller underlåtenhet som otillbörligen påverkar, eller kan komma att påverka utgången av spelet, oavsett om gärningen medför vinning eller inte.
7 § Om ett brott som anges i 6 § har begåtts uppsåtligen och är grovt, döms till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömande av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art.
SOU 2017:30 Författningsförslag
113
Övrigt
8 § För försök eller förberedelse till olovlig spelverksamhet, grovt brott, spelfuskbrott och grovt spelfuskbrott döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.
9 § Den som har betalat en sanktionsavgift, överträtt ett vitesföreläggande eller ett vitesförbud enligt denna lag får inte dömas till straff enligt 1–8 §§ för en gärning som omfattas av sanktionsavgiften, föreläggandet eller förbudet.
10 § Om flera har medverkat till brott som avses i detta kapitel gäller bestämmelserna i 23 kap. brottsbalken.
11 § Om olovlig införsel av vara och försök till det finns bestämmelser i lagen (2000:1225) om straff för smuggling.
Beslag
12 § Om någon påträffas på bar gärning när han eller hon begår brott enligt denna lag, får beslag göras av spelutrustning eller andra föremål som
1. skäligen kan antas ha betydelse för utredning av brottet, eller
2. kan antas bli föremål för förverkande enligt denna lag. Befogenhet enligt första stycket har den som förordnats till kontrollant enligt 18 kap. 4 § och sådana befattningshavare hos Spelmyndigheten i vars uppgift det ingår att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om spel.
Om egendom har tagits i beslag enligt första stycket ska detta skyndsamt anmälas till Polismyndigheten eller åklagare. Den polisman eller åklagare som tar emot en sådan anmälan om beslag ska vidta samma åtgärder som om han eller hon själv gjort beslaget.
Förverkande
13 § Insatser som tagits emot vid brott enligt denna lag ska förklaras förverkade. Även annat utbyte av sådant brott ska förklaras förverkat. Detsamma gäller utrustning, handlingar och annan egendom
Författningsförslag SOU 2017:30
114
som har varit föremål för ett sådant brott. Om en spelautomat förverkas ska även dess innehåll förklaras förverkat. Förverkande får inte ske om det är uppenbart oskäligt.
Utrustning, handlingar och annan egendom som har använts som hjälpmedel vid brott enligt denna lag får förklaras förverkade, om det behövs för att förebygga brott eller om det annars finns särskilda skäl. Detsamma gäller egendom som varit avsedd att användas som hjälpmedel vid sådana brott, om brottet har fullbordats.
Förverkande kan, utöver vad som framgår av 36 kap. 5 § brottsbalken, ske hos den som yrkesmässigt tillhandahållit egendomen. I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat.
1 § Avgifter får tas ut i ärenden om licens, registrering och tillsyn enligt denna lag.
I ärenden hos en kommunal nämnd ska avgiften betalas enligt den taxa som fullmäktige bestämmer.
22 kap. Överklagande
1 § Spelmyndighetens beslut enligt 18 kap. 20 § andra stycket får inte överklagas, såvida inte föreläggandet har förenats med vite.
Andra beslut av Spelmyndigheten eller av kommunal nämnd enligt denna lag får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Detta gäller dock inte Spelmyndighetens beslut i ärenden som avses i 20 § första stycket 5 förvaltningslagen (1986:223).
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
23 kap. Bemyndiganden
Föreskrifter om lagens tillämplighet
1 § Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vad som utgör elektroniska kommunikationsmedel enligt denna lag.
SOU 2017:30 Författningsförslag
115
Föreskrifter om licensgivningen
2 § Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om
1. vilka handlingar och uppgifter som ska ges in i samband med en ansökan om licens eller om ändring av en licens,
2. vilka som ska anses ingå i spelföretagets ledning enligt 3 kap. 8 §,
3. insatser, vinster och vinståterbetalningsprocent,
4. att internationellt samarbete får ske också med organisationer eller företag i länder utanför EES samt om andra förutsättningar för internationellt samarbete, och
5. spelansvarsåtgärder och andra krav för spelets bedrivande.
Föreskrifter om statligt spel
3 § Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vilka spel eller kombinationer av spel som får eller inte får omfattas av licens enligt 4 kap. 1 §.
Föreskrifter om onlinespel
4 § Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om tillåtna spelformer och antalet spelformer som får tillhandahållas inom ramen för en licens enligt 6 kap. 1 §.
Föreskrifter om vadhållning
5 § Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vilken vadhållning som inte får omfattas av en licens enligt 7 kap. 1 § och om förbud och andra åtgärder för att bekämpa manipulation av resultat inom sport med avseende på vadhållning.
Författningsförslag SOU 2017:30
116
Föreskrifter om landbaserat kommersiellt spel
6 § Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vilka spel som får eller inte får omfattas av licens enligt 8 kap. 1 §.
Föreskrifter om spel på fartyg i internationell trafik
7 § Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får med undantag av vad som kan följa enligt en överenskommelse enligt 9 kap. 3 § meddela föreskrifter om vilka spel som får eller inte får omfattas av licens enligt 9 kap. 1 §.
Föreskrifter om licens för spelprogramvara m.m.
8 § Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer får beträffande tillverkning av penning- och värdeautomater meddela föreskrifter om säkerhetskrav för tillverkning och krav för att förhindra att utrustningen används för annat än det som licensen omfattar.
Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer får beträffande innehav av penning-, värde- och varuspelsautomater meddela föreskrifter om krav för att förhindra att utrustningen används för annat än det som licensen omfattar.
Föreskrifter om ombud
9 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vad som ska gälla för att tillhandahålla spel genom ombud och den ytterligare information som en anmälan enligt 12 kap. 3 § andra stycket ska innehålla.
Föreskrifter om registrering av spelare
10 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om undantag från registrering enligt 13 kap. 1 § och om hur kontrollerna av en spelkunds identitet ska göras.
SOU 2017:30 Författningsförslag
117
Föreskrifter om spelkonton för onlinespel
11 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om krav på spelföretagets hantering av betalningar och spelkonton.
Föreskrifter om spelansvar
12 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om
1. undantag från kravet på handlingsplan enligt 15 kap. 1 §,
2. självavstängningsregistret enligt 15 kap. 8 §,
3. vilken information som ska hållas tillgänglig för spelare enligt 15 kap. 16 §, och
4. vad utbildning enligt 15 kap. 20 § ska innehålla, vilka spelformer utbildningskraven ska gälla, när och hur ofta utbildning ska ske samt om undantag från vilka som ska utbildas.
Föreskrifter om behandling av personuppgifter
13 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om bevarande och gallring av personuppgifter.
Föreskrifter om tillsyn m.m.
14 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om
1. genomförandet av kontrollköp,
2. hur ofta kontroller av ett spelföretag, personer i ett spelföretags ägarkrets och ledning samt representanter ska göras,
3. vilka uppgifter ett spelföretag ska lämna till Spelmyndigheten för dess tillsynsverksamhet,
4. avvisningar och blockeringar av betalningar enligt 18 kap. 17 §, och
5. formerna för varningsmeddelanden enligt 18 kap. 19 §.
Författningsförslag SOU 2017:30
118
Föreskrifter om avgifter
15 § Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får, med undantag för den avgift som beslutas av en kommun, meddela föreskrifter om storleken på de avgifter som avses i 21 kap. 1 § första stycket och om betalning av sådana avgifter.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.
2. Genom lagen upphävs lotterilagen (1994:1000) och kasinolagen (1999:355).
3. De nya bestämmelserna får dock tillämpas före ikraftträdandet på ansökningar om licens som lämnas in till Lotteriinspektionen efter den 1 juli 2018 och som avser tid efter den 1 januari 2019.
4. Licens får meddelas trots att de krav på certifiering av en ackrediterad testverksamhet som följer av 16 kap. spellagen inte är uppfyllda den 1 januari 2019 om sökanden för Spelmyndigheten kan visa att utrustningen uppfyller motsvarade krav, testförfarandet påbörjats och senast den 1 juli 2019 visar att kraven uppfylls.
5. I fråga om tillstånd som meddelats före ikraftträdandet gäller dock den upphävda lagen.
6. Har beslut meddelats före ikraftträdandet ska äldre bestämmelser för överklagande och handläggningen av överklagandet tillämpas.
SOU 2017:30 Författningsförslag
119
1.2 Förslag till lag ( 2018:000 ) om skatt på spel
Härigenom föreskrivs följande.
Lagens tillämpningsområde
1 § Spelskatt ska betalas till staten för sådant licenspliktigt spel som anordnas av spelföretag som är licenshavare enligt 4–9 kap. spellagen (2018:000).
2 § Från spelskatt enligt denna lag undantas
1. spel enligt 5 kap. spellagen (2018:000), och
2. spel som avses i lagen (2018:000) om skatt på vissa spelbord.
Definitioner
3 § I denna lag avses med
1. insats: det som spelaren eller annan betalar för att delta i licenspliktigt spel enligt spellagen (2018:000) och det annan än spelaren tillskjuter till sådant spel,
2. utbetalning: det värde som den skattskyldige eller dennes ombud betalar till spelaren genom att tillgodoföra belopp på spelkontot eller på annat sätt. Värdet kan avse såväl kontanter som andra tillgångar.
Övriga begrepp i denna lag har samma betydelse som i spellagen.
Skattskyldighet
4 § Skattskyldig är innehavare av licens som meddelats med stöd av spellagen (2018:000) och som anordnar spel som omfattas av denna lag.
Skattskyldighetens inträde
5 § Skattskyldigheten inträder då den skattskyldige tar emot insatser för sådant spel som omfattas av denna lag.
Författningsförslag SOU 2017:30
120
Underlaget för spelskatt
6 § Spelskatt ska betalas för behållningen för varje beskattningsperiod som avser sådant spel som omfattas av denna lag.
7 § Behållningen för en beskattningsperiod beräknas som skillnaden mellan de sammanlagda insatserna som den skattskyldige mottagit och de sammanlagda utbetalningarna som den skattskyldige betalat ut under perioden.
Vid bestämmande av behållningen ska endast insatser och utbetalningar som hänför sig till det svenska speldeltagandet beaktas.
8 § En beskattningsperiod utgörs av en kalendermånad.
Skattens storlek
9 § Spelskatt tas ut med 18 procent av behållningen för en beskattningsperiod.
Förfarandet
10 § Bestämmelser om förfarandet vid uttag av skatten finns i skatteförfarandelagen (2011:1244).
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.
2. Genom lagen upphävs
a) lagen (1991:1482) om lotteriskatt, och
b) lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m.
3. De upphävda lagarna gäller dock fortfarande för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.
SOU 2017:30 Författningsförslag
121
1.3 Förslag till lag ( 2018:000 ) om skatt på vissa spelbord
Härmed föreskrivs följande.
Lagens tillämpningsområde
1 § Skatt ska betalas till staten för sådant licenspliktigt spel som avses i 8 kap. 2 § och 9 kap. 1 § 1 spellagen (2018:000) som anordnas av spelföretag som är licenshavare enligt spellagen.
De begrepp som används i denna lag har samma betydelse som i spellagen.
Skattskyldighet
2 § Skattskyldig är innehavare av licens som meddelats med stöd av spellagen (2018:000) och som anordnar spel som omfattas av denna lag.
Skattskyldighetens inträde
3 § Skattskyldigheten inträder då den skattskyldige tar emot insatser för sådant spel som omfattas av denna lag.
Underlaget för skatt och skattens storlek
4 § För varje kalendermånad som den skattskyldige anordnar spel enligt denna lag ska skatt betalas för licens som innebär rätt till spel på spelbord. Skatt tas ut med 5 000 kronor per spelbord enligt licensen.
Förfarandet
5 § Bestämmelser om förfarandet vid uttag av skatten finns i skatteförfarandelagen (2011:1244).
Författningsförslag SOU 2017:30
122
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.
2. Genom lagen upphävs lagen (1972:820) om skatt på spel.
3. Den upphävda lagen gäller dock fortfarande för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.
SOU 2017:30 Författningsförslag
123
1.4 Förslag till lag om ändring i brottsbalken
Härigenom föreskrivs i fråga om brottsbalken
dels att 16 kap. 14, 14 a och 18 §§ ska upphöra att gälla,
dels att 16 kap. 17 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
16 kap.
17 §1
För förberedelse eller stämpling till eller underlåtenhet att avslöja eller förhindra myteri döms det till ansvar enligt 23 kap. Detsamma gäller för försök eller
förberedelse till grovt dobbleri,
försök till sådant barnpornografibrott som avses i 10 a § första stycket och försök eller förberedelse till grovt barnpornografibrott.
För förberedelse eller stämpling till eller underlåtenhet att avslöja eller förhindra myteri döms det till ansvar enligt 23 kap. Detsamma gäller för försök till sådant barnpornografibrott som avses i 10 a § första stycket och försök eller förberedelse till grovt barnpornografibrott.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.
1 Senaste lydelse 2016:508.
Författningsförslag SOU 2017:30
124
1.5 Förslag till lag om ändring i bokföringslagen (1999:1078)
Härigenom föreskrivs att 6 kap. 1 § bokföringslagen (1999:1078) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 kap.
1 §2
Företag som tillhör någon eller några av följande kategorier ska för varje räkenskapsår avsluta bokföringen med en årsredovisning och offentliggöra den enligt 2 §:
1. aktiebolag,
2. ekonomiska föreningar,
3. handelsbolag i vilka en eller flera juridiska personer är delägare, 3 a. grupperingar enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1082/2006 av den 5 juli 2006 om en europeisk gruppering för territoriellt samarbete (EGTS),
3 b. konsortier enligt rådets förordning (EG) nr 723/2009 av den 25 juni 2009 om gemenskapens rättsliga ram för ett konsortium för europeisk forskningsinfrastruktur (Eric-konsortium),
4. företag som omfattas av lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag eller lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag,
5. stiftelser som är bokföringsskyldiga enligt denna lag, dock inte stiftelser som får använda sina tillgångar uteslutande till förmån för medlemmar av en viss eller vissa släkter och som är bokföringsskyldiga endast på grund av 2 kap. 3 § första stycket,
5 a. företag som har licens enligt spellagen (2018:000) , dock inte sådana företag med licens enligt 5 kap. spellagen och vars balansomslutning för vart och ett av de två senaste räkenskapsåren inte uppgått till 5 miljoner kronor samt
2 Senaste lydelse 2014:1387.
SOU 2017:30 Författningsförslag
125
företag med licens enligt 11 kap. 6 § spellagen ,
6. företag som uppfyller mer än ett av följande villkor:
a) medelantalet anställda i företaget har under vart och ett av de två senaste räkenskapsåren uppgått till mer än 50,
b) företagets redovisade balansomslutning har för vart och ett av de två senaste räkenskapsåren uppgått till mer än 40 miljoner kronor,
c) företagets redovisade nettoomsättning har för vart och ett av de två senaste räkenskapsåren uppgått till mer än 80 miljoner kronor,
7. företag som är moderföretag i en koncern vilken uppfyller mer än ett av följande villkor:
a) medelantalet anställda i koncernen har under vart och ett av de två senaste räkenskapsåren uppgått till mer än 50,
b) koncernföretagens redovisade balansomslutning har för vart och ett av de två senaste räkenskapsåren uppgått till mer än 40 miljoner kronor,
c) koncernföretagens redovisade nettoomsättning har för vart och ett av de två senaste räkenskapsåren uppgått till mer än 80 miljoner kronor.
Vid tillämpningen av första stycket 7 b och c ska fordringar och skulder mellan koncernföretag, liksom internvinster, elimineras. Detsamma gäller för intäkter och kostnader som hänför sig till transaktioner mellan koncernföretag, liksom förändring av internvinst.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.
Författningsförslag SOU 2017:30
126
1.6 Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)
Härigenom föreskrivs att 7 kap. 3 §, 17 §, 8 kap. 3 § och 42 kap. 25 §inkomstskattelagen (1999:1229) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
7 kap.
3 §3
Stiftelser som uppfyller ändamåls-, verksamhets- och fullföljdskraven i 4–6 §§ samt ideella föreningar och registrerade trossamfund som förutom dessa krav även uppfyller öppenhetskravet i 10 § är, med undantag för kapitalvinster och kapitalförluster, skattskyldiga bara för inkomst av sådan näringsverksamhet som avses i 13 kap. 1 §.
Föreningar och trossamfund som uppfyller kraven i 4–6 och 10 §§ är dock inte skattskyldiga för
1. sådan inkomst som kommer från en självständig näringsverksamhet eller en särskild förvaltningsenhet som avser fastighet, om inkomsten till huvudsaklig del kommer från
– verksamhet som är ett direkt led i främjandet av sådana ändamål som avses i 4 § eller som har annan naturlig anknytning till sådana ändamål,
a) verksamhet som är ett
direkt led i främjandet av sådana ändamål som avses i 4 § eller som har annan naturlig anknytning till sådana ändamål,
– verksamhet som avser försäljning av skänkta varor och som utnyttjas som finansieringskälla för ideellt arbete, eller
– verksamhet som avser annat än försäljning av skänkta varor och som av hävd har utnyttjats som finansieringskälla för ideellt
b) verksamhet som avser för-
säljning av skänkta varor och som utnyttjas som finansieringskälla för ideellt arbete,
c) verksamhet som bedrivs med stöd av 5 kap. spellagen (2018:000) , eller
d) verksamhet som avser an-
nat än försäljning av skänkta varor eller som bedrivs med stöd
av 5 kap. spellagen och som av
3 Senaste lydelse 2013:1106.
SOU 2017:30 Författningsförslag
127
arbete, eller hävd har utnyttjats som finansieringskälla för ideellt arbete, eller
2. inkomst från innehav av en fastighet som tillhör föreningen eller trossamfundet och som används i verksamheten på sådant sätt som anges i 3 kap. 4 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152).
Vid tillämpningen av andra stycket första punkten c) ska verksamheten ses som en självständig näringsverksamhet.
17 §4
Följande juridiska personer är också skattskyldiga bara för inkomst på grund av innehav av fastigheter:
– Aktiebolaget Svenska Spel och dess helägda dotterbolag som bara bedriver spelverksamhet,
– Aktiebolaget Trav och Galopp,
– Jernkontoret, så länge kontorets vinstmedel används till allmänt nyttiga ändamål och utdelning inte lämnas till delägarna,
– Nobelstiftelsen, – Right Livelihood Award Stiftelsen, – Stiftelsen Anna Lindhs Minnesfond, – Stiftelsen Dag Hammarskjölds minnesfond, – Stiftelsen Industrifonden, – Stiftelsen Konung Carl XVI Gustafs 50-årsfond, – Stiftelsen Norrlandsfonden, – Stiftelsen Olof Palmes minnesfond för internationell förståelse och gemensam säkerhet,
– Stiftelsen Produktionstekniskt centrum i Borås för tekoindustrin – PROTEKO,
– Stiftelsen Svenska bibelsällskapets bibelfond, – Stiftelsen Svenska Filminstitutet, – Stiftelsen Sveriges Nationaldag, – Stiftelsen TCO:s internationella stipendiefond till statsminister Olof Palmes minne,
4 Senaste lydelse 2013:1106.
Författningsförslag SOU 2017:30
128
– Stiftelsen UV-huset, – Svenska kyrkans stiftelse för rikskyrklig verksamhet, – Svenska skeppshypotekskassan, – Svenska UNICEF-kommittén, – Sveriges export- och investeringsråd, och – Sveriges Standardiseringsförbund, så länge dess vinstmedel används till allmänt nyttiga ändamål och utdelning inte lämnas till medlemmarna.
8 kap.
3 §5
Vinster i svenska lotterier eller vid vinstdragning på svenska premieobligationer är skattefria.
Vinster i utländska lotterier är skattefria om lotteriet
– anordnas i en stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), eller
– utgör ett sådant lotteri som avses i 1 § andra stycket lagen ( 1991:1482 ) om lotteriskatt.
Vinster vid vinstdragning på utländska premieobligationer är skattefria om premieobligationen ställts ut i en stat inom EES.
Vinst i spel är skattefri om – anordnaren har licens för spelet i Sverige enligt spellagen (2018:000) ,
– spelet är anordnat i Sverige och spelet inte kräver licens enligt 1 kap. 5 § andra stycket spellagen , eller
– spelet är anordnat i en stat inom Europeiska samarbetsområdet (EES) och inte kräver licens i Sverige
Vinst vid vinstdragning på premieobligation är skattefri om vinstdragningen avser svensk premieobligation eller om premieobligationen ställts ut i en stat inom EES.
42 kap.
25 §6
Vinst i ett utländskt lotteri eller vid vinstdragning på utländska premieobligationer ska tas upp om vinsten överstiger 100 kronor och
Vinst i lotterier, kombinationsspel, vadhållning och pyramidspel ska tas upp om vinsten överstiger 100 kronor och inte är skattefri
5 Senaste lydelse 2008:1322. 6 Senaste lydelse 2008:1322.
SOU 2017:30 Författningsförslag
129
inte är skattefri enligt 8 kap. 3 § andra eller tredje stycket.
Utgifter för att delta i svenska
och utländska lotterier får inte
dras av.
enligt 8 kap. 3 §. Vinsten beräknas som skillnaden mellan de sammanlagda vinsterna och insatserna under året hos samma spelanordnare.
Utgifter för att delta i lotte-
rier, kombinationsspel, vadhållning och pyramidspel får inte dras av.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.
Författningsförslag SOU 2017:30
130
1.7 Förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486)
Härigenom föreskrivs att 1 § marknadsföringslagen (2008:486) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §7
Denna lag har till syfte att främja konsumenternas och näringslivets intressen i samband med marknadsföring av produkter och att motverka marknadsföring som är otillbörlig mot konsumenter och näringsidkare.
Bestämmelser om marknadsföring finns bl.a. i
– lagen (1992:1672) om paketresor,
Bestämmelser om marknadsföring finns bl.a. i
– lagen (1992:1672) om paketresor,
– sjölagen (1994:1009), – lagen (1995:1571) om insättningsgaranti, – lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet,
– lagen (1996:1118) om marknadsföring av kristallglas, – lagen (1999:158) om investerarskydd, – lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster,
– lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet, – prisinformationslagen (2004:347), – lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler, – försäkringsavtalslagen (2005:405), – lagen (2005:405) om försäkringsförmedling, – lagen (2006:484) om franchisegivares informationsskyldighet, – lagen (2010:510) om lufttransporter, – radio-_och_tv-lagen (2010:696), – alkohollagen (2010:1622),
7 Senaste lydelse 2015:955.
SOU 2017:30 Författningsförslag
131
– konsumentkreditlagen (2010:1846), – lagen (2011:914) om konsumentskydd vid avtal om tidsdelat boende eller långfristig semesterprodukt,
– lagen (2013:1054) om marknadsföring av modersmjölksersättning och tillskottsnäring,
– lagen (2014: 1344) med kompletterande bestämmelser till EU:s tåg-, fartygs- och busspassagerarförordningar,
– lagen (2015:671) om alternativ tvistlösning i konsumentförhållanden, och
– lagen (2015:953) om kollektivtrafikresenärers rättigheter.
– lagen (2015:671) om alternativ tvistlösning i konsumentförhållanden,
– lagen (2015:953) om kollektivtrafikresenärers rättigheter, och
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.
Författningsförslag SOU 2017:30
132
1.8 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
Härigenom föreskrivs att det i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska införas en ny paragraf, 40 kap. 7 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
40 kap.
7 a §
Sekretess gäller i verksamhet som avser förande av eller uttag ur register för självavstängning som förs av Spelmyndigheten för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.
För uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.
SOU 2017:30 Författningsförslag
133
1.9 Förslag till lag om ändring i radio-_och_tv-lagen ( 2010:696 )
Härigenom föreskrivs i fråga om radio-_och_tv-lagen (2010:696)
dels att 6 kap. 2 § och 16 kap. 15 § ska ha följande lydelse,
dels att det i lagen ska införas fyra nya paragrafer, 7 kap. 2 b §,
8 kap. 13 b § och 15 kap. 5 b och 9 b §§, samt närmast före 7 kap. 2 b §, 8 kap. 13 b § och 15 kap. 5 b och 9 b §§ nya rubriker av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 kap.
2 §8
Leverantörer av medietjänster får på de villkor som anges i 3 och 4 §§ sända filmer, tv-serier, sportprogram och program med lätt underhållning där det förekommer produktplacering.
Första stycket gäller dock inte program som huvudsakligen vänder sig till barn under tolv år och inte heller program där det förekommer produktplacering av
1. alkoholdrycker och tobaksvaror,
2. andra produkter som kommer från företag vars huvudsakliga verksamhet är att tillverka eller sälja alkoholdrycker eller tobaksvaror,
3. receptbelagda läkemedel och sådan medicinsk behandling som bara är tillgänglig efter ordination, eller
4. modersmjölkersättning.
3. receptbelagda läkemedel och sådan medicinsk behandling som bara är tillgänglig efter ordination,
4. modersmjölkersättning,
eller
5. spelprodukter från ett företag som inte har en licens enligt spellagen (2018:000) när detta krävs.
8 Senaste lydelse 2013:1056.
Författningsförslag SOU 2017:30
134
7 kap.
Begränsningar som gäller företag som anordnar och tillhandahåller spel
2 b §
Ett företag vars huvudsakliga verksamhet är att anordna och tillhandahålla spel och som inte har en licens enligt spellagen (2018:000) när detta krävs får inte sponsra ett program i en tvsändning, sökbar text-tv eller beställ-tv.
8 kap.
Reklam för spel
13 b §
Reklam för spel från företag som inte har en licens enligt spellagen (2018:000) när detta krävs får inte förekomma i tv-sändningar, sökbar text-tv och beställ-tv.
15 kap.
Reklam för spel
5 b §
Reklam för spel från företag som inte har en licens enligt spellagen (2018:000) när detta krävs får inte förekomma i ljudradiosändningar.
SOU 2017:30 Författningsförslag
135
Sponsring av företag som anordnar och tillhandahåller spel
9 b §
Ett företag vars huvudsakliga verksamhet är att anordna och tillhandahålla spel och som inte har en licens enligt spellagen (2018:000) när detta krävs får inte sponsra ett program i en ljudradiosändning.
16 kap.
15 §9
Om en mot Sverige helt eller huvudsakligen riktad tv-sändning från ett programföretag etablerat i en annan EES-stat strider mot 6 kap. 2 § andra stycket 1 eller 2 när det gäller produktplacering av alkoholdrycker eller 7 kap. 2 § när det gäller att program inte får sponsras av någon vars huvudsakliga verksamhet är att tillverka alkoholdrycker, får en behörig myndighet i Sverige kontakta en behörig myndighet i den andra EES-staten för att uppmana programföretaget att följa bestämmelsen.
Detsamma gäller om en tv-sändning som nämns i första stycket strider mot 8 kap. 7 eller 8 §, eller 7 kap. 3 § alkohollagen (2010:1622).
Första stycket gäller också om en tv-sändning som nämns där strider mot 6 kap. 2 § 5, 7 kap. 2 b § eller 8 kap. 13 b §. Vad som nu sagts ska också gälla 15 kap. 9 § spellagen (2018:000) .
Om programföretaget inte följer uppmaningen i första stycket, får myndigheten vidta åtgärder mot programföretaget enligt 16 kap. 10 §, 17 kap.5 och 6 §§ samt 29 och 48 §§marknadsföringslagen (2008:486) om programföretaget i fråga har etablerat sig i landet i syfte att kringgå de strängare bestämmelser som skulle ha gällt om det var etablerat i det land vars myndighet ingriper. Myndigheten får inte vidta åtgärderna förrän den har underrättat Europeiska kom-
9 Senaste lydelse 2010:1635.
Författningsförslag SOU 2017:30
136
missionen och den berörda medlemsstaten samt kommissionen har fastställt att åtgärderna är förenliga med unionsrätten.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.
SOU 2017:30 Författningsförslag
137
1.10 Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244)
Härigenom föreskrivs att 3 kap. 15 §, 7 kap. 1 § och 39 kap. 5 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
15 §10
Med punktskatt avses skatt enligt
1. lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam,
2. lagen ( 1972:820 ) om skatt på spel,
3. lagen (1984:410) om skatt
på bekämpningsmedel,
4. 2 § första stycket 5 lagen
(1990:661) om avkastningsskatt på pensionsmedel,
5. lagen (1990:1427) om sär-
skild premieskatt för grupplivförsäkring, m.m.,
6. lagen ( 1991:1482 ) om lotteriskatt,
7. lagen (1991:1483) om skatt
på vinstsparande m.m.,
8. lagen (1994:1563) om to-
baksskatt,
9. lagen (1994:1564) om alko-
holskatt,
10. lagen (1994:1776) om skatt
på energi,
11. lagen (1995:1667) om skatt
på naturgrus,
12. lagen (1999:673) om skatt
på avfall,
2. lagen (1984:410) om skatt
på bekämpningsmedel,
3. 2 § första stycket 5 lagen
(1990:661) om avkastningsskatt på pensionsmedel,
4. lagen (1990:1427) om sär-
skild premieskatt för grupplivförsäkring, m.m.,
5. lagen (1991:1483) om skatt
på vinstsparande m.m.,
6. lagen (1994:1563) om to-
baksskatt,
7. lagen (1994:1564) om alko-
holskatt,
8. lagen (1994:1776) om skatt
på energi,
9. lagen (1995:1667) om skatt
på naturgrus,
10. lagen (1999:673) om skatt
på avfall,
10 Senaste lydelse 2016:1076.
Författningsförslag SOU 2017:30
138
13. lagen (2000:466) om skatt
på termisk effekt i kärnkraftsreaktorer, och
14. lagen (2007:460) om skatt
på trafikförsäkringspremie m.m.
11. lagen (2000:466) om skatt
på termisk effekt i kärnkraftsreaktorer, och
12. lagen (2007:460) om skatt
på trafikförsäkringspremie m.m.,
13. lagen ( 2018:000 ) om skatt på spel och
14. lagen ( 2018:000 ) om skatt på vissa spelbord.
7 kap.
1 §11
Skatteverket ska registrera
1. den som är skyldig att göra skatteavdrag,
2. den som är skyldig att betala arbetsgivaravgifter,
3. den som är skattskyldig enligt mervärdesskattelagen (1994:200), med undantag för den som är skattskyldig bara på grund av förvärv av sådana varor som anges i 2 a kap. 3 § första stycket 1 och 2 samma lag,
4. den som utan att omfattas av 19 kap. 1 § mervärdesskattelagen har rätt till återbetalning av ingående mervärdesskatt enligt 10 kap. 9, 11 och 11 b–13 §§ samma lag,
5. den som gör sådant unionsinternt förvärv som är undantaget från skatteplikt enligt 3 kap. 30 d § första stycket mervärdesskattelagen,
6. en utländsk beskattningsbar person som är etablerad i ett annat EU-land och har rätt till återbetalning enligt 10 kap.1–3 §§mervärdesskattelagen utan att omfattas av 19 kap. 1 § samma lag och inte heller ska registreras enligt 3, 4 eller 5,
7. en beskattningsbar person som är etablerad i Sverige och omsätter tjänster i ett annat EU-land som förvärvaren av tjänsten är skattskyldig för i det landet i enlighet med tillämpningen av artikel 196 i rådets direktiv 2006/112/EG av den 28 november 2006 om ett gemensamt system för mervärdesskatt,
8. den som är skyldig att jämka ingående mervärdesskatt enligt 8 a kap. eller 9 kap.9–13 §§mervärdesskattelagen,
9. den som är skattskyldig och redovisningsskyldig enligt lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam,
11 Senaste lydelse 2016:1075.
SOU 2017:30 Författningsförslag
139
10. den som är skattskyldig enligt
a. lagen ( 1972:820 ) om skatt på spel,
b. lagen (1984:410) om skatt
på bekämpningsmedel,
c. lagen (1990:1427) om sär-
skild premieskatt för grupplivförsäkring, m.m.,
d. lagen ( 1991:1482 ) om lotteriskatt,
e. 10 eller 13 § eller 16 § första
stycket eller 38 § 1 lagen (1994:1563) om tobaksskatt,
f. 9 eller 12 § eller 15 § första
stycket lagen (1994:1564) om alkoholskatt,
g. 4 kap. 3 eller 6 § eller 9 §
första stycket eller 12 § första stycket 1 eller 11 kap. 5 § första stycket 1, 2 eller 5 lagen (1994:1776) om skatt på energi,
h. lagen (1995:1667) om skatt
på naturgrus,
i. lagen (1999:673) om skatt
på avfall,
j. lagen (2000:466) om skatt
på termisk effekt i kärnkraftsreaktorer, eller
k. lagen (2007:460) om skatt
på trafikförsäkringspremie m.m.,
a. lagen (1984:410) om skatt
på bekämpningsmedel,
b. lagen (1990:1427) om särskild premieskatt för grupplivförsäkring, m.m.,
c. 10 eller 13 § eller 16 §
första stycket eller 38 § 1 lagen (1994:1563) om tobaksskatt,
d. 9 eller 12 § eller 15 § första
stycket lagen (1994:1564) om alkoholskatt,
e. 4 kap. 3 eller 6 § eller 9 §
första stycket eller 12 § första stycket 1 eller 11 kap. 5 § första stycket 1, 2 eller 5 lagen (1994:1776) om skatt på energi,
f. lagen (1995:1667) om skatt
på naturgrus,
g. lagen (1999:673) om skatt
på avfall,
h. lagen (2000:466) om skatt
på termisk effekt i kärnkraftsreaktorer, eller
i. lagen (2007:460) om skatt
på trafikförsäkringspremie m.m.,
j. lagen ( 2018:000 ) om skatt på spel och
k. lagen ( 2018:000 ) om skatt på vissa spelbord,
Författningsförslag SOU 2017:30
140
11. den som är skyldig att använda kassaregister enligt 39 kap. 4–6 §§, och
12. den som enligt 39 kap. 11 b § är skyldig att tillhandahålla utrustning så att en elektronisk personalliggare kan föras på en byggarbetsplats.
Om den som ska registreras enligt första stycket har en företrädare enligt 5 kap., ska dock företrädaren registreras i stället.
39 kap.
5 §12
Skyldigheten att använda kassaregister gäller inte för den som
1. bara i obetydlig omfattning säljer varor eller tjänster mot kontant betalning eller mot betalning med kontokort,
2. är befriad från skattskyldighet enligt inkomstskattelagen (1999:1229) för inkomst från sådan försäljning som avses i 4 §,
3. bedriver taxitrafik enligt taxitrafiklagen (2012:211),
4. säljer varor eller tjänster genom distansavtal eller hemförsäljningsavtal,
5. säljer varor eller tjänster med hjälp av en varuautomat eller annan liknande automat eller i en automatiserad affärslokal, eller
6. anordnar automatspel enligt lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel eller enligt
6. anordnar automatspel enligt lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel eller enligt
spellagen (2018: 000).
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.
12 Senaste lydelse 2014:18.
SOU 2017:30 Författningsförslag
141
1.11 Förslag till lag om ändring i kameraövervakningslagen (2013:460)
Härigenom föreskrivs att 10 § kameraövervakningslagen (2013:460) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
10 §13
Tillstånd till kameraövervakning krävs inte
1. vid övervakning som sker med en övervakningskamera som för säkerheten i trafiken eller arbetsmiljön är uppsatt på ett fordon, en maskin eller liknande för att förbättra sikten för föraren eller användaren,
2. vid övervakning som bedrivs av Trafikverket a. i form av vägtrafikövervakning, b. vid en betalstation som avses i bilagorna till lagen (2004:629) om trängselskatt och som sker för att samla in endast uppgifter som behövs för att beslut om trängselskatt ska kunna fattas och för att kontrollera att sådan skatt betalas, eller
c. vid en betalstation på allmän väg som används vid uttag av infrastrukturavgifter enligt lagen (2014:52) om infrastrukturavgifter på väg och som sker för att samla in endast uppgifter som behövs för att beslut om infrastrukturavgift ska kunna fattas och för att kontrollera att sådan avgift betalas,
3. vid sådan trafikövervakning i en vägtunnel som avses i lagen (2006:418) om säkerhet i vägtunnlar och som bedrivs av någon annan tunnelhållare än Trafikverket,
4. vid övervakning som en polismyndighet bedriver vid automatisk hastighetsövervakning,
5. vid övervakning som sker för att skydda en byggnad, en annan anläggning eller ett område som enligt 4 § 4, 5 § 1–4 eller 6 § första stycket skyddslagen (2010:305) har förklarats vara skyddsobjekt, om övervakningen endast omfattar skyddsobjektet eller ett område i dess omedelbara närhet,
13 Senaste lydelse 2014:634.
Författningsförslag SOU 2017:30
142
6. vid övervakning som Försvarsmakten bedriver från fordon, fartyg eller luftfartyg som ett led i en militär insats eller militär övning eller som behövs för att prova utrustning för sådan övervakning, eller
vid övervakning i ett kasino som avses i kasinolagen
(1999:355), om övervakningen
har till syfte att förebygga, avslöja eller utreda brott eller lösa tvister om spel mellan spelare och den som anordnar spelet.
vid övervakning i ett kasino som avses i spellagen (2018:000), om övervakningen har till syfte att förebygga, avslöja eller utreda brott eller lösa tvister om spel mellan spelare och den som anordnar spelet.
Undantaget från tillståndsplikten i första stycket 5 gäller inte för sådana byggnader, andra anläggningar och områden som används för eller är avsedda för fredstida krishantering enligt 4 § 4 skyddslagen.
Vid övervakning enligt första stycket 7 får inte avlyssning eller upptagning av ljud ske utan tillstånd.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.
OBS! Denna lydelse är enligt 2014:634 – det finns dock en kommande lydelse, SFS 2016:1009, som träder i kraft den dag regeringen bestämmer.
SOU 2017:30 Författningsförslag
143
1.12 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1999:1134 ) om belastningsregister
Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (1999:1134) om belastningsregister att 11 och 20 §§ ska ha följande lydelser.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
11 §14
Uppgifter ur belastningsregistret om brott som lett till någon annan påföljd än penningböter ska lämnas ut om det begärs av
1. Justitiekanslern, i fråga om den som ansöker om ersättning enligt lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder,
2. Högskolans avskiljandenämnd, i fråga om den som nämnden vid prövning enligt högskolelagen (1992:1434) överväger att avskilja från utbildningen,
3. Arbetsförmedlingen, för utredning i ärenden om kallelse till ny tjänstgöring av vapenfri tjänst, i fråga om den som ärendet gäller,
4. Riksbanken, i fråga om den som banken avser att anställa som bevaknings- eller transportpersonal,
5. en statlig, kommunal eller landstingskommunal myndighet som beslutar om anställning av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda, vård av barn och ungdom eller tvångsvård av missbrukare, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som uppdragstagare,
6. Lotteriinspektionen, i fråga om den som myndigheten a. vid prövning enligt lotterilagen (1994:1000) överväger att ge tillstånd att anordna roulettspel, tärningsspel och kortspel, eller
b. vid prövning enligt lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel överväger att ge tillstånd,
6. Spelmyndigheten, i fråga om a. den som omfattas av myndighetens prövning vid licensgivning enligt spellagen (2018:000) , eller
b. den som myndigheten vid
prövning enligt lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel överväger att ge tillstånd,
14 Senaste lydelse 2016:694.
Författningsförslag SOU 2017:30
144
7. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap eller en kommun, i fråga om den som myndigheten eller kommunen enligt lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor vid lämplighetsprövning överväger att ge tillstånd eller godkänna som föreståndare,
8. en socialnämnd, i ärenden om a. utseende av kontaktperson eller kontaktfamilj enligt 3 kap. 6 b § socialtjänstlagen (2001:453) för en person som inte har fyllt 21 år,
b. vårdnad om barn, barns boende, umgänge med barn, medgivande att ta emot barn m.m. enligt 5 kap. 2 §, 6 kap.6–6 a och 8– 10 §§socialtjänstlagen,
c. adoption enligt 6 kap.12–16 §§socialtjänstlagen, d. åtgärder enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller lagen (1998:870) om vård av missbrukare i vissa fall,
9. Transportstyrelsen, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning a. enligt luftfartslagen (2010:500) och luftfartsförordningen (2010:770) överväger att certifikat eller tillstånd, eller b. enligt 4 § lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg eller 3 kap. 2–4, 6, och 8 §§järnvägslagen (2004:519) överväger att ge tillstånd, 10. en kommunal myndighet, i ärenden om serveringstillstånd enligt alkohollagen (2010:1622), i fråga om den som ärendet gäller, 11. Läkemedelsverket, i fråga om den som myndigheten överväger att ge tillstånd enligt 2 kap. 1 § lagen (2009:366) om handel med läkemedel eller lagen (1992:860) om kontroll av narkotika, 12. Kronofogdemyndigheten, för utredning i ärenden enligt skuldsaneringslagen (2016:675) eller lagen (2016:676) om skuldsanering för företagare, i fråga om den som ärendet gäller, 13. Brottsoffermyndigheten, för utredning i ärenden enligt brottsskadelagen (2014:322), 14. en överförmyndare eller överförmyndarnämnd, i ärenden där en lämplighetsprövning ska göras, i fråga om a. den som överförmyndaren eller nämnden avser att utse eller avser att föreslå att rätten utser till förmyndare, god man eller förvaltare, eller b. den som är förmyndare, god man eller förvaltare, 15. Inspektion för strategiska produkter i tillståndsärenden enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 258/2012 av den 14 mars 2012 om genomförande av artikel 10 i FN:s protokoll
SOU 2017:30 Författningsförslag
145
om olaglig tillverkning av och handel med eldvapen, delar till eldvapen och ammunition, bifogat till Förenta nationernas konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet (FN:s protokoll om skjutvapen), och om införande av exporttillstånd, import- och transiteringsåtgärder för skjutvapen, delar till skjutvapen och ammunition, i fråga om den som prövningen gäller, och
16. Rättsmedicinalverket, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som uppdragstagare i den rättspsykiatriska undersökningsverksamheten. Sådana uppgifter som avses i 3 § 3–5 lagen (1998:620) om belastningsregister får inte lämnas till en myndighet som har rätt att få uppgifter enligt denna paragraf. En socialnämnd har dock rätt till uppgift om åklagares beslut om åtalsunderlåtelse, straffvarning, kontaktförbud och förbud enligt 3 kap. 5 § lagen (2015:642) om europeisk skyddsorder.
20 §15
Transportstyrelsen får ha direktåtkomst till uppgifter ur belastningsregistret i ärenden som rör körkortstillstånd, körkort, traktorkort, taxiförarlegitimation, tillstånd till yrkesmässig trafik eller taxitrafik, biluthyrning och transporttillstånd eller tillstånd för att få driva en redovisningscentral för taxitrafik. Transportstyrelsen får vidare ha direktåtkomst till uppgifter ur belastningsregistret för det ändamål som anges i 16 d §.
Socialstyrelsen får ha direktåtkomst till uppgifter ur belastningsregistret i ärenden enligt 16 c § första stycket 1. Inspektionen för vård och omsorg får ha direktåtkomst till uppgifter ur belastningsregistret i ärenden enligt 16 c § första stycket 2.
En länsstyrelse får ha direktåtkomst till uppgifter ur belastningsregistret i ärenden om godkännande och tillsyn av personal vid bevakningsföretag, i ärenden enligt förordningen (2011:155) om auktorisation av delgivningsföretag, i ärenden om godkännande av skyddsvakt enligt skyddsförordningen (2010:523) samt i ärenden enligt lagen (2001:82 om svenskt medborgarskap.
15 Senaste lydelse 2016:737.
Författningsförslag SOU 2017:30
146
Spelmyndigheten får ha direktåtkomst till uppgifter ur belastningsregistret i ärenden som rör licensprövning enligt spellagen (2018:000) .
Direktåtkomsten ska begränsas till att endast gälla sådana uppgifter som myndigheterna har rätt att få ut enligt denna förordning.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.
SOU 2017:30 Författningsförslag
147
1.13 Förslag till förordning om ändring i förordning ( 1999:1135 ) om misstankeregister
Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (1999:1135) om misstankeregister att 4 och 7 §§ ska ha följande ska ha följande lydelser.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §16
Uppgift om misstanke om brott för vilket åtal har väckts, ska lämnas om det begärs av
1. Justitiekanslern, i fråga om den som ansöker om ersättning enligt lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder,
2. Kriminalvården, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som a. övervakare, b. förtroendeman enligt lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. eller fängelseförordningen (2010:2010), c. personutredare enligt lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m., d. biträde enligt 6 § andra stycket lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll eller 33 § fängelseförordningen, eller e. kontrollör enligt 3 kap. 4 § förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder,
3. Kriminalvården, när uppgiften behövs för prövning av en fråga enligt fängelselagen (2010:610), häkteslagen (2010:611), lagen om intensivövervakning med elektronisk kontroll eller lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m.,
4. en övervakningsnämnd eller Kriminalvården, i ärenden om övervakning, i fråga om den som ärendet gäller,
5. Riksbanken, i fråga om den som banken avser att anställa som bevaknings- eller transportpersonal,
6. en sådan statlig, kommunal eller landstingskommunal myndighet som beslutar om anställning av personal inom psykiatrisk
16 Senaste lydelse 2016:1036.
Författningsförslag SOU 2017:30
148
sjukvård, vård av utvecklingsstörda, vård av barn och ungdom eller tvångsvård av missbrukare, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som uppdragstagare,
7. Lotteriinspektionen, i fråga om den som myndigheten a. vid prövning enligt lotterilagen (1994:1000) överväger att ge tillstånd att få anordna roulettspel, tärningsspel eller kortspel, eller
b. vid prövning enligt lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel överväger att ge tillstånd,
7. Spelmyndigheten, i fråga om a. den som omfattas av myndighetens prövning vid licensgivning enligt spellagen (2018:000) , eller
b. den som myndigheten vid prövning enligt lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel överväger att ge tillstånd
8. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap eller en kommun, i fråga om den som myndigheten eller kommunen enligt lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor vid lämplighetsprövning överväger att ge tillstånd eller godkänna som föreståndare,
9. en socialnämnd, i ärenden om a. utseende av kontaktperson eller kontaktfamilj enligt 3 kap. 6 b § socialtjänstlagen (2001:453) för en person som inte har fyllt 21 år,
b. vårdnad om barn, barns boende, umgänge med barn, medgivande att ta emot barn m.m. enligt 5 kap. 2 §, 6 kap.6–6 a och 8– 10 §§socialtjänstlagen,
c. adoption enligt 6 kap.12–16 §§socialtjänstlagen, och d. åtgärder enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall,
10. Transportstyrelsen, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning a. enligt luftfartslagen (2010:500) och luftfartsförordningen (2010:770) överväger att ge certifikat eller tillstånd, eller b. enligt 4 § lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg eller 3 kap.2–4, 6 och 8 §§järnvägslagen (2004:519) överväger att ge tillstånd, 11. Finansinspektionen, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning av större ägare enligt försäkringsrörelselagen (2010:2043), lagen (2011:755) om elektroniska pengar, lagen (2004:46) om värdepappersfonder, lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden,
SOU 2017:30 Författningsförslag
149
lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder, lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter eller lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter överväger att ge tillstånd,
12. Fastighetsmäklarinspektionen, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning enligt fastighetsmäklarlagen (2011:666) överväger att registrera som fastighetsmäklare, 13. Kammarkollegiet, i fråga om den som myndigheten vid prövning enligt förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare avser att auktorisera, 14. Revisorsnämnden, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning enligt revisorslagen (2001:883) överväger att auktorisera eller godkänna, 15. Skatteverket, för prövning av upplagshavare, skatteupplag och registrerade varumottagare enligt lagen (1994:1563) om tobaksskatt, lagen (1994:1564) om alkoholskatt eller lagen (1994:1776) om skatt på energi, skattebefriande förbrukare enligt lagen om alkoholskatt eller lagen om skatt på energi samt lagerhållare enligt lagen om tobaksskatt eller lagen om skatt på energi, 16. Totalförsvarets rekryteringsmyndighet och Försvarsmakten, i fråga om dels totalförsvarspliktiga som skrivs in eller är inskrivna för värnplikt enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, dels de som Försvarsmakten avser att anta eller som är antagna till militär utbildning inom myndigheten, 17. Försvarsmakten, i fråga om den som myndigheten avser att anställa för tjänstgöring i internationella militära insatser, 18. Läkemedelsverket, i fråga om den som myndigheten överväger att ge tillstånd enligt 2 kap. 1 § lagen (2009:366) om handel med läkemedel eller lagen (1992:860) om kontroll av narkotika, 19. Kronofogdemyndigheten, för utredning i ärenden enligt skuldsaneringslagen (2016:675) eller lagen (2016:676) om skuldsanering för företagare, i fråga om den som ärendet gäller, och 20. Riksgäldskontoret, i fråga om den som myndigheten överväger att betala ut ersättning till enligt lagen (1999:158) om investerarskydd.
Författningsförslag SOU 2017:30
150
7 §17
Transportstyrelsen får ha direktåtkomst till uppgifter ur misstankeregistret i ärenden som rör körkortstillstånd, körkort, traktorkort, taxiförarlegitimation, tillstånd till yrkesmässig trafik eller taxitrafik, biluthyrning och transporttillstånd eller tillstånd för att få driva en redovisningscentral för taxitrafik.
En länsstyrelse får ha direktåtkomst till uppgifter ur misstankeregistret i ärenden om godkännande och tillsyn av personal vid bevakningsföretag, i ärenden enligt förordningen (2011:155) om auktorisation av delgivningsföretag och i ärenden om godkännande av skyddsvakt enligt skyddsförordningen (2010:523).
Spelmyndigheten får ha direktåtkomst till uppgifter ur misstankeregistret i ärenden som rör licensprövning enligt spellagen (2018:000) .
Direktåtkomsten ska begränsas till att endast gälla sådana uppgifter som myndigheterna har rätt att få ut enligt denna förordning. Åtkomsten får endast omfatta uppgifter om misstanke om brott för vilket åtal har väckts och uppgifter om misstanke om brott i övrigt förekommer.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.
17 Senaste lydelse 2016:738.
SOU 2017:30 Författningsförslag
151
1.14 Förslag till förordning ( 2018:000 ) med instruktion för Spelmyndigheten
Härigenom föreskrivs följande.
Uppgifter
1 § Spelmyndigheten är förvaltningsmyndighet för frågor om spel om pengar.
2 § Utöver det som följer av spellagen (2018:000) och lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel, ska myndigheten
1. svara för en enhetlig tillämpning av spellagen och lagen om anordnande av visst automatspel, och för en ändamålsenlig tillsyn och kontroll över att lagstiftningen följs, samt verka för en sund utveckling inom tillsynsområdet,
2. ansvara för licens-, tillstånds- och regelgivning som rör spellagen respektive lagen om anordnande av visst automatspel,
3. ansvara för prövning, regelgivning och tillsyn som hör till myndighetens ansvarsområde enligt lagen (2017:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, och vara representerad i samordningsorganet för tillsyn enligt förordningen (2017:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism,
4. främja allmän kännedom om spellagstiftningen, bidra till en internationell utveckling inom sitt ansvarsområde och följa och underrätta regeringen om utvecklingen på spelmarknaden, nationellt och internationellt samt bistå regeringen med det underlag som behövs inom spelområdet, och
5. utöva tillsyn över den utlottningsverksamhet som bedrivs av Riksgäldskontoret inom ramen för svenska statens premieobligationslån.
3 § Spelmyndigheten får ingå sådana internationella överenskommelser som krävs för att myndigheten ska kunna upprätthålla en enhetlig tillämpning av spellagen (2018:000) och för att kunna utöva en ändamålsenlig tillsyn över att lagstiftningen följs. Detta gäller dock
Författningsförslag SOU 2017:30
152
inte om överenskommelsen kräver riksdagens eller utrikesnämndens medverkan.
Ledning
4 § Myndigheten leds av en myndighetschef.
5 § Vid myndigheten ska finnas ett insynsråd som består av högst åtta ledamöter.
Anställningar och uppdrag
6 § Generaldirektören är myndighetschef.
Bisysslor m.m.
7 § Den som är anställd hos myndigheten får inte för egen eller någon annans räkning driva eller ha del i ett företag som driver verksamhet som är licens- eller anmälningspliktig hos myndigheten eller motsvarande myndighet i ett annat land. Den anställde får inte heller vara anställd hos eller åta sig uppdrag för ett sådant företag.
Personalansvarsnämnd
8 § Vid myndigheten ska det finnas en personalansvarsnämnd.
Tillämpligheten av vissa förordningar
9 § Myndigheten ska tillämpa personalföreträdarförordningen (1987:1101). Bestämmelserna i 6 § personalföreträdarförordningen ska tillämpas endast i fråga om administrativa ärenden.
Avgifter
10 § Myndigheten ska ta ut avgifter för den verksamhet som anges i 2 § 5 och besluta om avgifternas storlek.
SOU 2017:30 Författningsförslag
153
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019.
2. Genom förordningen upphävs förordningen (2007:756) med instruktion för Lotteriinspektionen.
155
2 Utredningens uppdrag och arbete
2.1 Utredningens uppdrag
Utredningen har fått i uppdrag att lämna förslag till en ny spelreglering, som ska syfta till att skapa en spelmarknad som präglas av ett högt konsumentskydd, hög säkerhet i spelen och tydliga förutsättningar för att få verka på marknaden. Regleringen ska bygga på ett licenssystem som innebär att alla som agerar på den svenska spelmarknaden ska göra det med behöriga tillstånd, och att aktörer utan tillstånd ska stängas ute. En utgångspunkt är vidare att de negativa konsekvenserna av spelandet ska begränsas.
Utredningen ska bl.a.
• överväga och lämna förslag till hur ett licenssystem för anordnare av lotterier kan utformas för den svenska spelmarknaden och i samband med detta beakta kunskap om hur skadeverkningar av spel kan begränsas,
• överväga vilka lämplighetskrav som bör ställas för att få licens att anordna lotteri och lämna förslag till reglering, samt i samband med detta analysera om särskilda krav behövs för att hantera ägarbyten,
• bedöma vilka spelformer som ska vara tillåtna på den svenska spelmarknaden, och i vilken omfattning, samt lämna förslag till reglering,
• lämna förslag till reglering av de krav som kan behövas för att uppnå en hög säkerhet i de lotterier som ska få tillhandahållas på den svenska marknaden, både avseende traditionella lotterier och sådana som tillhandahålls elektroniskt, och i samband med detta
Utredningens uppdrag och arbete SOU 2017:30
156
överväga i vilken utsträckning som internationella standarder och intyg från tillståndsmyndigheter i andra EU-länder kan användas,
• bedöma om det finns behov av att reglera vinståterbetalningsnivåerna för lotterier och i så fall lämna förslag till en reglering,
• bedöma vilka krav som ska ställas på spelanordnare för att spel ska ske ansvarsfullt och problemspelande ska motverkas, överväga om särskilda krav behöver ställas på onlinespel och analysera om förbudet mot spel på kredit behöver skärpas för att bl.a. motverka överskuldsättning till följd av spel,
• överväga om ytterligare krav på marknadsföring av spel och lotterier behöver uppställas,
• lämna förslag till ett heltäckande system för avgifter och beskattning på en licensreglerad spelmarknad som är förenlig med unionsrätten, inklusive de regler om statligt stöd som följer av EUFfördraget,
• lämna förslag till ett administrativt sanktionssystem med en tydlig gränsdragning mot de fall som är kriminaliserade så att dubbelbestraffning inte uppstår,
• undersöka vilka åtgärder, utöver de som föreslagits av Främjandeförbudsutredningen (SOU 2015:34), som kan behöva vidtas för att effektivt stoppa olicensierade aktörer från att agera på den svenska spelmarknaden och lämna nödvändiga författningsförslag,
• ta ställning till och föreslå vilken eller vilka roller staten bör ha på en omreglerad spelmarknad,
• analysera hur allmännyttiga ideella organisationer även fortsättningsvis ska kunna finansiera en del av sin verksamhet genom anordnande av lotterier, och
• överväga hur arbetet i Lotteriinspektionen bör förändras vid införandet av ett licenssystem.
Utredningens direktiv finns i bilaga 1.
SOU 2017:30 Utredningens uppdrag och arbete
157
2.2 Utredningens arbete
Utredningens arbete inleddes i november 2015. Utredaren har därefter sammanträtt med utredningens experter vid åtta tillfällen. Vidare har utredaren sammanträtt med utredningens referensgrupp för organisationer/aktörer och referensgrupp från riksdagen. Sådana sammanträden har ägt rum med vardera referensgrupp vid fyra tillfällen.
Utöver dessa grupper har utredningen haft möten med Svensk Travsport, Svenska Galopp, Finansinspektionen, Svenska Bankföreningen, internetleverantörer och en stor mängd andra intressenter.
Den expertgrupp som bistått utredningen har bestått av representanter från Regeringskansliet, Folkhälsomyndigheten, Konsumentverket och Skatteverket.
2.2.1 Studiebesök och möten
Utredningen har besökt Danmarks, Nederländernas, Spaniens och Storbritanniens spelmyndigheter för att diskutera deras omregleringar av sina respektive spelmarknader.
Utredningen har också varit två gånger i Bryssel för att diskutera en kommande svensk spelreglering med representanter från EUkommissionen.
Utredningen har vidare besökt en mängd spelbolag och leverantörer, såväl i Sverige som utomlands.
2.2.2 Särskilda uppdrag
Utredningen har uppdragit åt H2 Gambling Capital att göra en skattejämförelse med andra länder för ett licenssystem i Sverige. H2 Gambling Capital har gjort liknande beräkningar för bl.a. Nederländerna och EU-kommissionen.
Vidare har utredningen uppdragit åt Carnegie Investment Bank AB att göra en värdering av AB Svenska Spel (Svenska Spel) och en analys av hur utredningens förslag påverkar bolagets värde.
Mapsec AB har bistått utredningen i arbetet med konsekvensanalys och sammanfattning. Särskilda insatser har gjorts av Lakeville Economic Consulting gällande skatteberäkningar m.m.
Utredningens uppdrag och arbete SOU 2017:30
158
2.3 Bakgrund till uppdraget
En modernisering av regelverket är i allra högsta grad välbehövligt. Den gällande lotterilagen (1994:1000) är från 1994, men i väsentliga delar har den sitt ursprung i 1939 års lotteriförordning. Lagstiftningen är i grunden anpassad till en ”fysisk” lotterimarknad, där det förutsätts att lotterier anordnas på plats och ställe eller i vart fall förmedlas genom ombud eller avser fysiska lottsedlar eller deltagarbevis. Verkligheten ser i dag annorlunda ut. Den tekniska utvecklingen har medfört att förutsättningarna för att elektroniskt förmedla speltjänster utan hinder av nationsgränser är nära nog obegränsade, samtidigt som möjligheterna för en enskild nation att ingripa mot verksamhet som anordnats utomlands är små. Det gränsöverskridande spelet har inneburit att förutsättningarna att upprätthålla en nationell spelmarknad minskat väsentligt.
Utvecklingen av internet har medfört att spelandet allt oftare sker med hjälp av datorer, smarta telefoner och surfplattor, många gånger över nationsgränserna. Utländska spelbolag, som inte har tillstånd att anordna lotteri i Sverige, har i dag en marknadsandel på cirka 23 procent av den svenska spelmarknaden. Prognosen för 2017 visar att denna marknadsandel väntas växa med 1–2 procentenheter.
Vi lever i en tid där nya generationer vuxit upp med internet och onlinespel är en naturlig del i vardagen. Spelmöjligheter finns i dag på många olika ställen, inte minst i mobiltelefonen. Människor har vant sig vid denna ständigt pågående teknikutveckling och det är varken möjligt eller önskvärt att införa ingripande begränsningar på tillgängligheten till internet. Som exempel kan nämnas att mellan 2007 och 2015 har antalet människor inom EU i åldersspannet 16 till 74 år, som handlat varor online ökat från 30 procent till 53 procent (Report by Eurostat, the statistical office of the European Union). År 2015 var andelen av de som handlar online högst i Storbritannien där 81 procent av befolkningen mellan 16 och 74 år köpte varor online, Danmark 74 procent, Tyskland 73 procent, Nederländerna, Finland och Sverige alla 71 procent.
Till följd av att en allt större andel av spelandet sker hos utländska spelbolag minskar den statliga kontrollen över spelmarknaden. Detta är ett problem, inte minst då konsumentskyddet, med den nuvarande regleringen, inte kan garanteras vid spel hos dessa bolag.
SOU 2017:30 Utredningens uppdrag och arbete
159
Även andra länder inom EU har mött denna utveckling. Några länder har valt att behålla sina traditionella regleringar och infört nya styrmedel för att bättre kunna kontrollera sin spelmarknad. Andra länder, däribland Danmark, Italien och Frankrike, har helt eller delvis öppnat sina spelmarknader för konkurrens.
Förväntningarna på en förändring av lagstiftningen har, inte minst mot bakgrund av den stora förekomsten av illegalt spel på marknaden och de förändringar som internationaliseringen av marknaden inneburit, ökat över tiden.
2.4 Avgränsningar
I direktiven anges inga specifika avgränsningar för utredningens arbete. Tvärtom anges i direktiven att utredaren är oförhindrad att ta upp andra frågor än de som nämns i direktiven, om det behövs för att uppdraget ska fullgöras på ett tillfredsställande sätt. Uppdraget är mycket omfattande och omfattar hela området för spel och lotterier i Sverige. Spellicensutredningen bedömer dock att översynen avser spel om pengar och att lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel (automatspelslagen) därför faller utanför uppdraget.
I promemorian Förebyggande och behandling av spelmissbruk (Ds 2015:48, s. 53) anges att en tänkbar modell för att finansiera insatser för att motverka spelberoende är att staten anger i villkor för speltillstånd att spelaktörer ska avsätta en viss summa för finansiering av forskning och uppföljning inom spelområdet. Spellicensutredningens direktiv anger dock inte att denna fråga ska ses över inom ramen för denna utredning.
Beträffande den del av utredningsuppdraget som rör marknadsföring anges att hänsyn ska tas till det skydd som viss marknadsföring har enligt tryckfrihetsförordningen (1949:105) och yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469). För det fall det bedöms nödvändigt med ändringar i dessa grundlagar har utredningen ansett sig förhindrad att lägga sådana förslag inom ramen för en utredning av detta slag.
För avgränsningar på skatteområdet hänvisas till avsnitt 26.8.1.
Utredningens uppdrag och arbete SOU 2017:30
160
2.5 Särskild ansats för denna utredning
Den nya spellagen som föreslås i detta betänkande utgörs av en ramlag, vilket innebär att huvuddelen av den materiella regleringen införs på regerings- och myndighetsnivå. Detta innebär samtidigt att det kan vara svårt att överblicka hur det föreslagna regelverket kommer att fungera i praktiken om man endast är hänvisad till lagtexten. Med hänsyn till den tidsplan som aviserats av regeringen när det gäller genomförandet av ett licenssystem är det också nödvändigt att tillstånds- och tillsynsmyndigheten får tillräcklig tid för att kunna vidta de förberedelser som är nödvändiga om förslagen i detta betänkande ska kunna bli verklighet.
Regeringen har därför den 21 april 2016 gett Lotteriinspektionen i uppdrag att bl.a. utarbeta förslag till föreskrifter och lämplig utformning av andra villkor och krav som föranleds av Spellicensutredningens förslag.
Mot denna bakgrund lämnas i betänkandets Del 2 förslag till de förordningar som är nödvändiga för att regelverket ska bli sammanhängande och kunna bedömas i sin helhet. Förslag till föreskrifter, villkor m.m. har inte tagits in i betänkandet.
2.6 Betänkandets disposition och begrepp
2.6.1 Disposition
I betänkandet ges ett förslag till en framtida spelreglering med ett delvis nytt system som ger en möjlighet för fler spelbolag att söka licens för att erbjuda spel till svenska kunder. Ett mål för utredningen har varit att det endast bör vara en lag som behandlar spel om pengar varför kasinolagen (1999:355) föreslås upphävas då den regleringen införts i förslaget till ny spellag.
Den nya spellagstiftningen utgörs som nämnts av en ramlag, vilket innebär att huvuddelen av den materiella regleringen införs på regerings- och myndighetsnivå. Den föreslagna regleringen innebär även att Lotteriinspektionen blir en ny licens- och tillsynsmyndighet – Spelmyndigheten.
Förslaget medför att vissa spelformer – försäljning av fysiska lotter och s.k. prenumerationslotterier – även fortsättningsvis kommer att vara förbehållet staten och föreningslivet. Den största förändringen
SOU 2017:30 Utredningens uppdrag och arbete
161
i förhållande till nuvarande reglering är att förslaget innebär att i princip vem som helst som uppfyller kraven kan söka en licens för att anordna spel om pengar online.
För att möta direktivens krav och därmed kunna föreslå en framtida hållbar modell för regleringen av spel om pengar är betänkandet upplagt enligt följande.
Författningsförslagen återfinns i kapitel 1. I kapitel 2–5 behandlas, förutom en inledning, gällande rätt, allmänt om EU-rätt och en komparativ analys av omregleringar av andra marknader och av spelmarknaderna i ett antal länder.
I kapitel 6 återfinns de inledande övervägandena för utredningens ansats. Efterföljande kapitel 7 och 8 behandlar behovet av en långsiktigt hållbar svensk spelreglering och allmänna överväganden om en ny spellag. I kapitlen behandlas några avgörande principfrågor i den föreslagna regleringen. Lagens syften behandlas i kapitel 9.
De överväganden Spellicensutredningen gör i kapitel 7–9 resulterar i huvudavsnitten i kapitel 10–26. I dessa kapitel ingår bl.a. överväganden om spelformer och risk samt om vilka spelformer som bör konkurrensutsättas respektive inte bör det. Också andra angelägna förändringar berörs. Kapitlen innehåller också bestämmelser om t.ex. marknadsföring, spelansvar, åldersgränser, självavstängningsregister, tillsyn, sanktioner, samt skatter och avgifter.
Kapitel 27 behandlar statens fortsatta roll på spelmarknaden och en uppskattning av värdet på Svenska Spel före och efter en omreglering.
I kapitel 28–30 finns förslag och överväganden beträffande Lotteriinspektionens framtida roll, rollfördelningen och former för samverkan mellan myndigheter. Vidare behandlas frågor om utvärdering av omregleringen och vissa övriga frågor, t.ex. om behovet av särskilda informationsinsatser och statliga investeringar i spelbolag som inte har licens i Sverige.
Avslutningsvis återfinns en konsekvensbeskrivning i kapitel 32. Författningskommentarer återfinns i kapitel 33.
Utredningens uppdrag och arbete SOU 2017:30
162
2.6.2 Begrepp
Utredningen har diskuterat om det, inte minst i utlandet, ofta använda begreppet onlinespel (ibland även kallat remote gambling) ska kläs i en svensk språkdräkt. Tänkbara begrepp skulle då kunna vara fjärrspel eller distansspel. Enligt utredningens mening skulle detta emellertid riskera att leda till viss begreppsförvirring. Utredningen har också svårt att se att ett svenskt ersättningsord i praktiken skulle komma till en mer allmän användning när begreppet onlinespel är så inarbetat.1 Utredningen har därför valt att genomgående använda detta begrepp.
Nedan förklaras vissa uttryck/begrepp som de används i detta betänkande.
Uttryck/begrepp Definition
Bookmaker En bookmaker är en organisation, eller en person, som erbjuder spel på sport och andra händelser till överenskomna odds. Bruttospelintäktsmarginal GGR som är en procentandel av insatserna. Cashpoker Cashpoker är ett mer traditionellt sätt att spela poker i förhållande till pokerspel i turneringsform (se nedan om turneringspoker). I Cashpoker varierar spelarens insatser för varje spelad hand och spelet kan snabbt omsätta mycket stora belopp. Normalt sett faller Cashpoker under dobbleribestämmelserna i brottsbalken och inte under lotterilagens (1994:1000) bestämmelser. E-handel I utredningen används begreppet e-handel för köp av efterhandsdragna lotter över internet, mobiltelefoner och andra interaktiva enheter. Förhandsdragna lotterier som säljs över internet, mobiltelefoner
1 Jfr om begreppet hasardspelsyndrom i Per Binde & David Forsström, The Swedish translation of DSM-5 ”Gambling Disorder”: Reflections on nosology and terminology, NORDIC STUDIES ON ALCOHOL AND DRUGS, Vol. 32, 2015, s. 219 ff.
SOU 2017:30 Utredningens uppdrag och arbete
163
och andra interaktiva enheter faller under begreppet onlinespel.
EMV-lotteri Lotterier som anordnas i samband med sändning i radio eller television eller på annat sätt förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor är att anse som egentliga lotterier. Gross Gaming Revenue – GGR
Anordnare av spel kan få sin avkastning av spelet på i princip två olika sätt. För spel där anordnaren tar på sig en risk definieras bruttointäkten av spelet, GGR, som insatser minus utbetalade vinster. För spel där anordnaren inte tar på sig någon risk, t.ex. poolspel eller spel som anordnas mellan spelarna såsom poker, definieras bruttointäkten av spelet som den intäkt som tillfaller anordnaren, t.ex. en provision eller motsvarande avgift. Avseende pokerspel kallas denna provision ”rake”.
Kanalisering För närvarande agerar ett flertal spelbolag/lotterianorordnare på den svenska spelmarknaden utan att ha tillstånd till detta. Enligt nuvarande reglering kan dessa bolag inte erhålla tillstånd i Sverige. Att öka andelen av onlinemarknaden i Sverige som lyder under svensk lagstiftning kallas kanalisering. År 2016 uppgick denna kanalisering till cirka 44 procent. Kasinospel Med kasinospel avses kort-, tärnings- och roulettspel. Detta är spelformer vars utfall delvis beror på skicklighet (kortspel) eller helt beror på slumpen (tärnings- och roulettspel). Dessa spel kallas ibland även hasardspel. Landbaserat spel Den försäljning av spel om pengar som sker i spelbutiker (spelombud) eller de lotterier eller spel som erbjuds i en fysisk lokal kallas för offline. Även den svenska synonymen landbaserat spel används.
Utredningens uppdrag och arbete SOU 2017:30
164
Live betting Vadhållning kan ske på många olika saker, t.ex. på utgången av en fotbollsmatch eller vilket parti som vinner nästa val. Spel eller vad på det som exempelvis sker under tiden en match pågår, t.ex. vilket lag får nästa hörna eller vem gör nästa mål kallas för live betting. Nummerspel Till skillnad från traditionella efterhandsdragna lotterier där man köpt en lottsedel med en angiven identitet, normalt sett en nummerserie, väljer man i vissa lotterier att köpa spelplaner med vissa angivna nummer eller att gissa t.ex. vilka 7 nummer av 35 som kommer att dras senare. Dylika lotterier, med fasta eller rörliga vinstplaner, där utgången uteslutande beror på de nummer som slumpmässigt dras, kallas i utredningen för nummerspel. Exempel på sådana lotterier/spel är t.ex. Bingo, Keno och Lotto. Offshore-bolag På internet finns ett mycket stort antal webbsidor som erbjuder spel om pengar. En sökning på Google på ”Casino games” ger 5 970 000 träffar. Givetvis motsvarar inte alla dessa träffar spelbolag men antalet ger ändå en fingervisning om hur många webbsidor det är som erbjuder spel. De flesta av dessa spelbolag har sin hemvist och sitt tillstånd utanför EU. Onlinespel I utredningen används begreppet onlinespel för spel om pengar som sker via internet, mobiltelefoner och andra interaktiva enheter. För att omfattas av begreppet krävs att spelaren interagerar med spelet med hjälp av internet, mobiltelefoner och andra interaktiva enheter. Avses enskilda spelformer används t.ex. begreppet onlinevadhållning. Motsatsen till onlinespel återfinns under begreppet offline. Poolspel Spel om pengar kan ur anordnarens synvinkel anordnas mer eller mindre riskfritt. Med begreppet poolspel avses att alla insat-
SOU 2017:30 Utredningens uppdrag och arbete
165
ser i spelformen samlas i en pott. Anordnaren tar sedan sin del för att genomföra spelet och spelarna delar på resten. Anordnaren tar ingen ekonomisk risk genom att erbjuda spelen. De vanligaste spelformerna i Sverige som anordnas i form av poolspel är vadhållning på hästar och nummerspelet Lotto.
Problemspelande För cirka 98 procent av ett lands befolkning är spel om pengar ett nöje och en form av underhållning. För cirka 2 procent får spelandet skadliga konsekvenser, och nöjet kan ha övergått i ett missbruk. I denna utredning kallas kunders spelaktiviteter som får skadliga konsekvenser eller som sker trots deras önskan att sluta, för problemspelande. Att förebygga problemspelande är en viktig del av en ny spelreglering. Rake Term i bl.a. poker för den del av potten som tas av spelanordnaren som vinst. Sannolikhetsspel (Probability Games)
Spelformer där spelaren presenteras en spelmatris med uppgifter som är förbestämda och där varje spelmatris kan falla ut med vinst kallas i denna utredning för sannolikhetsspel. Avgörande för om spelmatrisen ska falla ut med vinst eller inte är vilka spelfält på matrisen som spelaren avtäcker. I dessa spel är det spelaren som genom sitt eget handlande avgör om det blir vinst eller inte.
Sportspel Att satsa pengar på resultatet av ett sportevenemang (exkl. hästsport) eller en tävlandes prestation. Det förs i dag diskussioner om vad som ska utgöra sport. Dessa diskussioner rör främst virtuella spel. Frågan är även aktuell avseende s.k. esport. Traditionellt lotteri Lotterier där spelaren erhåller en lottsedel eller liknande med uppgifter som är förtryckta som avgör om lotten utfaller med vinst. Det kan i dessa fall röra sig om för-
Utredningens uppdrag och arbete SOU 2017:30
166
handsdragna lotterier såsom skraplotter eller lotterier som är efterhandsdragna.
Turneringspoker Organiserad turneringspoker har funnits sedan 1970-talet och nådde höjden av sin popularitet under åren 2005–2012. Spelformen är fortfarande populär, även om antalet spelare minskat de senaste fem åren. När poker spelas i turneringsform, dvs. turneringspoker, börjar alla spelare med samma antal marker, därefter spelar man tills en spelare har fått alla de andras marker. En av de populärare pokerformerna för turneringspoker är Texas Hold’em. Vadslagningsbörs (spelbörs)
På den finansiella marknaden finns marknadsplatser där man kan handla med finansiella instrument, dessa kallas ofta för en börs. Det finns liknande marknadsplatser för vadhållning. I dessa fall rör det sig om en marknadsplats där medlemmarna, dvs. spelarna, själva kan agera bank för deras egna positioner, spelarna kan agera som bookmakers och själva erbjuda andra att spela mot deras odds. Arrangören av en sådan marknadsplats får normalt sett sina intäkter genom att ta en viss provision av de vad som erbjuds.
Vinståterbetalningsprocent Med vinståterbetalningsprocent (ibland kallad vinstandel) avses den procentandel av insatsernas värde som vinsterna sammanlagt ska motsvara. I lotterilagen anges såväl lägsta som högsta vinståterbetalningsprocent, förutom för bingospel och spel på värdeautomater där endast den lägsta vinstandelen följer av lagen. Ibland förekommer även uttrycket vinstandelstak, vilket avser den högsta gällande vinståterbetalningsprocenten. En del aktörer talar hellre om vinstavdrag vilket alltså innebär den del av insatsernas värde som inte kan delas ut i vinst.
SOU 2017:30 Utredningens uppdrag och arbete
167
2.7 Tidigare och pågående arbete med koppling till spelmarknaden
I detta avsnitt kommenteras helt kort andra pågående utredningar eller redan avslutade utredningar och arbeten med koppling till spelmarknaden som kan ha betydelse för utredningens arbete. Vissa arbeten kommer inte att vara avslutade innan denna utredning lämnar sina slutliga förslag och detta medför av förklarliga skäl att de inte har kunnat beaktas fullt ut i utredningens arbete. Särskilt gäller detta nya regler kring åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism samt ny dataskyddsförordning.
Den tekniska utvecklingen och Sveriges EU-medlemskap har förändrat förutsättningarna för lotterimarknaden, både på nationell och internationell nivå. Lotterilagens räckvidd och utformning har därför varit föremål för flera utredningar.
2.7.1 Lotteriutredningen
Lotteriutredningen överlämnade sitt slutbetänkande Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11) till regeringen i januari 2006. Utredningen bedömde att den befintliga regleringen inte var ändamålsenlig för att upprätthålla en tillräcklig kontroll över spelandet samt säkra de sociala skyddshänsynen och intäkterna från lotterier. Utredningen föreslog mot denna bakgrund att vissa lotterier skulle få anordnas med licens, under förutsättning att spelanordnaren uppfyllde lagstiftningens krav.
Betänkandet har remissbehandlats, men inte resulterat i någon ny lagstiftning.
2.7.2 Spelutredningen
Spelutredningen, som överlämnade sitt betänkande En framtida spelreglering (SOU 2008:124) till regeringen i december 2008, konstaterade att den tekniska utvecklingen hade lett till omfattande internationell konkurrens mellan aktörer som erbjuder spelande över internet, och att spelande på utländska webbsidor stod utanför offentlig kontroll. Utredningens slutsats var att den svenska regleringens skyddssyften inte kunde upprätthållas och lämnade två alternativ
Utredningens uppdrag och arbete SOU 2017:30
168
för en framtida reglering; att behålla och strama upp den gällande regleringen eller öppna upp vissa spelformer för nya aktörer.
Även Spelutredningens betänkande har remissbehandlats, men inte föranlett någon ny lagstiftning.
2.7.3 Kasinoutvärderingen
Även kasinolagen, som reglerar kasinospel som anordnas i lokaler som huvudsakligen används för detta ändamål, har varit föremål för utvärdering. Utredningen Kasinoutvärderingen konstaterade i sitt betänkande Internationella kasinon i Sverige – En utvärdering (SOU 2006:64) bl.a. att eventuella förändringar av kasinoverksamheten för att denna bättre skulle motsvara villkor om socialt ansvar borde kunna ske inom ramen för gällande reglering och styrformer.
2.7.4 Främjandeförbudsutredningen
Främjandeförbudsutredningen lämnade sitt betänkande Ett effektivare främjandeförbud i lotterilagen (SOU 2015:34) till regeringen den 30 mars 2015. Utredningen har föreslagit att 38 § lotterilagen ändras så att det inte är tillåtet att i yrkesmässig eller annars i förvärvssyfte främja deltagande i ett lotteri som inte anordnats med stöd av lotterilagen. Sanktionsbestämmelserna i 54 § andra stycket lotterilagen föreslås vidare få en ny utformning som innebär att de omfattar allt främjande av deltagande i lotterier som inte anordnats med stöd i lotterilagen, utan att någon skillnad görs mellan svenska och utländska lotterier. Den nya lydelsen innebär vidare en viss utvidgning av det straffbara området för svenska lotterier som bedrivs utan tillstånd. Slutligen har utredningen föreslagit att Lotteriinspektionen ges rätt att besluta att ett föreläggande eller förbud vid vite som avser främjandeförbudet i 38 § ska kunna gälla omedelbart. Betänkandet har remissbehandlats och bereds för närvarande i Regeringskansliet. Denna utredning behandlar Främjandeförbudsutredningens förslag i kapitel 24.
SOU 2017:30 Utredningens uppdrag och arbete
169
2.7.5 Utredningen om ett utbyggt och förstärkt regelverk om insyn i partiers och valkandidaters finansiering
En parlamentariskt sammansatt kommitté har analyserat frågor om insyn i partiers och valkandidaters finansiering (dir. 2014:90). Syftet med översynen är att åstadkomma ett sammanhållet och väl avvägt regelverk i fråga om insyn i partifinansiering. En av frågorna som har utretts är huruvida en skyldighet bör införas för partier som bedriver kommersiell lotteriverksamhet, där intäkterna tillfaller partiet, att informera deltagarna i lotteriet om intäkterna används på detta sätt.
Utredningen lämnade sitt betänkande Ökad insyn i partiers finansiering – ett utbyggt regelverk (SOU 2016:74) till regeringen i oktober 2016. Utredningen menar att eftersom lotterilagstiftningen för närvarande är föremål för översyn, finns det inte anledning att inom ramen för utredningens uppdrag utreda vidare om det bör införas en skyldighet för partier, som bedriver lotteriverksamhet där intäkterna tillfaller partiet, att informera deltagarna i lotteriet om att intäkterna används på detta sätt.
Utredningen anser vidare att det inte finns tillräckliga skäl för att införa särskilda regler för att förhindra att lotteriverksamhet används för att kringgå bestämmelser om redovisning av anonyma bidrag eller förbudet för partier och valkandidater att ta emot sådana bidrag. Utredningen har därför inte lagt fram några förslag till ändringar i lotterilagstiftningen.
Utredningens förslag har remissbehandlats och bereds för närvarande i Regeringskansliet.
2.7.6 Förebyggande och behandling om spelmissbruk
Socialdepartementet har skrivit en departementspromemoria Förebyggande och behandling av spelmissbruk (Ds 2015:48) med förslag som syftar till att förebygga och behandla spelmissbruk.
Promemorian har remissbehandlats och lagrådsremissen Samverkan om vård, stöd och behandling mot spelmissbruk överlämnades till lagrådet den 8 december 2016.
Utredningens uppdrag och arbete SOU 2017:30
170
2.7.7 Tydligare tillståndsgivning i lotterilagen
I propositionen Tydligare tillståndsgivning enligt lotterilagen (prop. 2016/17:8) föreslogs att all marknadsföring ska vara utformad med särskild måttfullhet och att marknadsföring inte får riktas särskilt till barn och ungdomar under 18 år. Vidare föreslogs att det, för att åstadkomma en mer transparent handläggning av regeringens ärenden om tillstånd att anordna lotteri enligt 45 § lotterilagen, tydliggörs att det endast är spelföretag som ägs av staten och spelföretag där staten har det rättsligt bestämmande inflytandet, och vars överskott går till hästsporten, som kan beviljas tillstånd enligt denna lag. Dessutom föreslogs att ett generellt krav införs i lotterilagen om att den som anordnar lotteri ska säkerställa att sociala och hälsomässiga skyddshänsyn tas.
Lagändringarna trädde i kraft den 1 januari 2017.
2.7.8 Nya regler om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism
En särskild utredare har lämnat förslag till de lagändringar som krävs i svensk rätt för att genomföra de åtaganden som följer av det pågående arbetet inom EU med anledning av EU-kommissionens förslag (KOM [2013] 45) till Europaparlamentets och rådets direktiv om förhindrande av att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism (Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism–fjärde penningtvättsdirektivet–samordning–ny penningtvättslag, SOU 2016:8).
Den 23 februari 2017 överlämnade regeringen lagrådsremissen Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism till lagrådet.
171
3 Den svenska spelmarknaden i sammandrag
3.1 Försäljning av spel till allmänheten
3.1.1 Syftet med dagens reglering
Det övergripande syftet med dagens spelpolitik är en sund och säker spelmarknad där sociala skyddsintressen och efterfrågan på spel tillgodoses under kontrollerade former. Detta innebär kortfattat följande:
• Beakta sociala skyddsintressen: spel och lotterier ska bedrivas på ett tryggt sätt och i lämpliga miljöer.
• Beakta konsumentintressen: spelaren ska kunna lita på den information de får när de köper en lott eller spelar ett spel. Tillstånd ska endast ges till lotterier som har förutsättningar att ge ett skäligt överskott.
• Motverka brottslighet: på spelmarknaden genereras mycket pengar och möjligheten till bedrägerier är stort.
Vidare är överskottet från spelverksamheten förbehållet det allmänna eller allmännyttiga ändamål, dvs. staten, hästsporten och föreningslivet. Ett syfte som blivit aktuellt på senare år i samband med den ökande konkurrensen från spelföretag utan tillstånd i Sverige som erbjuder spel till svenskar online, är kanalisering. Syftet är att kanalisera spelandet från dessa aktörer till aktörer med tillstånd i Sverige och som står under svensk kontroll.
Den svenska spelmarknaden i sammandrag SOU 2017:30
172
För att åstadkomma en sund balans har Sverige valt att reglera spelmarknaden enligt följande mönster:
• Risken för problemspelande motverkas genom att exempelvis nivåerna på vinståterbetalningen och antalet spelplatser hålls nere. För dem som ändå hamnar i spelberoende anslås särskilda medel för att komma till rätta med missbruket.
• Risken för bedrägerier och annan typ av kriminalitet bekämpas, dels genom rent polisiära insatser, dels ett regelverk som säger att spelverksamheten ska bedrivas av svenska aktörer som staten kan kontrollera.
• Att överskotten går till rätt ändamål garanteras genom att endast tillåta staten, hästsporten och föreningslivet som spelarrangör.
3.1.2 Reglering av spel i dag
Spel- och lotterimarknaden är en reglerad marknad. Den gällande lotterilagen är från år 1994, men i väsentliga delar har den sitt ursprung i 1939 års lotteriförordning. Lagen reglerar i stort sett alla former av lotterier. Lotterilagen befäster den sedan länge gällande principen inom den svenska lotteriregleringen att lotterier endast får anordnas efter tillstånd och att alla tillstånd ska stå under statlig kontroll. Den befäster också principen att inkomsterna från lotterier ska gå till allmännyttiga ändamål. Endast i undantagsfall kan privata vinstintressen accepteras.
Till lotterier räknas inte bara det som i dagligt tal betecknas som lotterier utan alla slags spel där vinstmöjligheterna är beroende av slumpen, exempelvis tips, totospel, bingospel, automatspel, poker och roulettspel.
Den svenska spel- och lotterimarknaden är väsentligen förbehållen staten, hästsporten och föreningslivet. Denna uppdelning av marknaden har gamla anor. Vadhållning på hästar till förmån för hästaveln har förekommit sedan åtminstone år 1923 och tips och penninglotterier i uteslutande statlig regi sedan 1930-talet. Lotterier har sedan lång tid tillbaka utgjort en viktig finansieringskälla för föreningslivet, vilket intagit en särställning på så sätt att lotterier tillåtits till förmån för vissa allmännyttiga ändamål men inte till förmån för privata vinstintressen. Redan 1939 års lotteriförordning slog fast
SOU 2017:30 Den svenska spelmarknaden i sammandrag
173
denna princip. Kommersiella inslag har dock förekommit i viss omfattning på den svenska spel- och lotterimarknaden genom tiderna. I dag är de kommersiella intressena huvudsakligen inskränkta till s.k. restaurangkasinon.
Enligt lotterilagen är det som huvudregel ideella föreningar, vilka har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet, som har rätt att anordna lotterier. Regeringen har dock en stor möjlighet att, med frångående av vissa bestämmelser i lotterilagen, ge tillstånd till lotterier i annan ordning. I 45 § lotterilagen stadgas att regeringen får meddela särskilt tillstånd att anordna lotteri i andra fall och annan ordning än som anges i 11–13 §§, 15– 24 §§ och 32–34 §§lotterilagen. Regeringen har därmed rätt att ge tillstånd till andra än dem som anges i lotterilagen att anordna lotterier och dessutom med andra regler, exempelvis i fråga om vinster. Det är med stöd av denna undantagsbestämmelse som tillstånden givits till de statsägda eller statskontrollerade bolagen AB Svenska Spel (Svenska Spel) och AB Trav och Galopp (ATG).
Särskilda bestämmelser om s.k. förströelsespel, som inte ger vinst eller endast ger vinst i form av frispel, ges i lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel (automatspelslagen). Bestämmelser om kasinospel med internationella regler ges i kasinolagen (1999:355).
Bestämmelser om beskattning av vissa av de verksamheter som regleras i lotterilagen ges i lagen (1972:820) om skatt på spel, lagen (1991:1482) om lotteriskatt (lotteriskattelagen) och i lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m.
Att anordna lotteri utan tillstånd är olagligt. Även främjande av utom landet anordnat lotteri är förbjudet (38 § och 54 § andra stycket lotterilagen). Straffbestämmelser finns även i brottsbalken (dobbleri och grovt dobbleri, 16 kap.14 och 14 a §§brottsbalken).
Tillståndsmyndigheter enligt lotterilagen är regeringen, Lotteriinspektionen, länsstyrelserna och kommunerna. Regeringen ger tillstånd till ATG och Svenska Spel. Lotteriinspektionen ger tillstånd till bl.a. värdeautomater samt till lotterier och bingo i fler än ett län. Länsstyrelserna ger tillstånd till lotterier och bingo som bedrivs i flera kommuner men inom ett län. Kommunerna ger tillstånd till lotterier i som bedrivs i respektive kommun.
Lotteriinspektionen har den centrala tillsynen över lotterilagen. Tillsynsmyndighet enligt lotterilagen är ofta densamma som tillståndsmyndigheterna. Principen är att den myndighet som lämnat
Den svenska spelmarknaden i sammandrag SOU 2017:30
174
tillstånd till ett lotteri även utövar tillsynen över detta. I de fall regeringen lämnat tillståndet utövar dock Lotteriinspektionen tillsynen.
3.1.3 Aktörerna på den svenska spelmarknaden
AB Svenska Spel
Den största aktören på marknaden är det statligt ägda spelföretaget Svenska Spel. Bolaget bildades år 1996 genom en sammanslagning av AB Tipstjänst och Penninglotteriet AB. Enligt bolagsordningen är föremålet för bolagets verksamhet att efter tillstånd från regeringen anordna lotterier om pengar och vadhållning i samband med tävlingar samt bedriva därmed förenlig verksamhet. Svenska Spel anordnar såväl vadhållning på nummerspel som vanliga lotterier. Exempel på sådana produkter är lotteriet Triss och nummerspelen Lotto och Keno. Produkterna finns även tillgängliga online.
Ett flertal produkter som avser vadhållning på sportspel finns i Svenska Spels produktutbud. Oddset finns i flera olika former. Ett brett urval av idrottsevenemang förekommer, varav fotbollsmatcher – särskilt svenska allsvenskan och superettan samt engelska och italienska ligorna men även andra serier – är mest frekvent förekommande. I urvalet ingår även t.ex. ishockey, handboll, basketboll, speedway och bandy. Stryktipset och Måltipset är exempel på andra produkter. Samtliga dessa spelprodukter finns online.
Värdeautomatspel anordnas under produktnamnet Vegas. Enligt regeringens tillstånd får det finnas högst 7 000 värdeautomater i samband med hotell- eller restaurangverksamhet och högst 500 i samband med bingospel. Vid utgången av år 2016 fanns 5 180 automater utställda i 1 698 restauranger och bingohallar.
Svenska Spel har därutöver regeringens tillstånd att driva kasino i Stockholm, Göteborg, Malmö och Sundsvall. Dessa drivs av Svenska Spels helägda dotterbolag Casino Cosmopol AB (Casino Cosmopol) och regleras i kasinolagen.
Som nämnts ovan är flertalet av Svenska Spels produkter tillgängliga online. Det finns m.a.o. möjlighet till vadhållning och lottköp online. Med att köpa lotter online menas här att spelaren på datorskärmen får upp en bild av en lott, t.ex. en Trisslott, vilken sedan ”skrapas” genom att de täckta fälten avmarkeras. Det är alltså inte frågan om köp i den meningen att fysiska lotter beställs hem av
SOU 2017:30 Den svenska spelmarknaden i sammandrag
175
köparen. Prenumeration av skraplotter finns, dvs. det antal fysiska skraplotter kunden önskar skickas hem till kunden månadsvis. En fysisk lott kan sällan jämställas med en lott som ses på en skärm. De fysiska spelprodukterna och motsvarande tjänster online uppvisar dock stora likheter när det gäller utseende och spelidé.
Utöver dessa produkter erbjuder Svenska Spel en produkt som endast finns tillgänglig online, nämligen Bingo.
Slutligen tillhandahåller Svenska Spel poker online.
AB Trav och Galopp
Den näst största spelanordnaren är ATG. ATG bildades år 1974 och ägs gemensamt av Svensk Travsport (ST) med 90 procent av aktierna och av Svensk Galopp (SG) med 10 procent av aktierna. ATG är således inte till någon del ägd av staten. Däremot är spelföretaget statskontrollerat då staten tillsätter sex av de elva styrelseledamöterna, varav en är styrelsens ordförande. Av övriga ledamöter utses fyra av ST och en av SG.
ATG anordnar vadhållning på hästtävlingar. Detta sker i form av banspel, dvs. spel som anordnas på trav- och galoppbanorna i anslutning till hästtävlingar, eller spel genom ombud eller online. Samtliga ATG:s tillstånd att anordna spel har meddelats av regeringen med stöd av 45 § lotterilagen.
ATG:s produktutbud består av flera varianter av vadhållning. ATG har också internationellt samarbete med anordnare av vadhållning i samband med hästtävlingar i andra länder.
Ett avtal mellan staten och ägarna till ATG reglerar riktlinjerna för verksamheten.
ATG har även tillstånd till lotteri i form av spel på virtuella hästar och nummerspelet Boost.
Folkrörelser
När man talar om folkrörelsers lotterier menas normalt lotterier av olika slag som ideella föreningar anordnar och där överskottet tillfaller föreningen. Redan i lotterilagen pekas associationsformen ideell förening ut som en förutsättning – låt vara att vissa undantag kan komma i fråga. Föreningen ska enligt sina stadgar ha till huvudsak-
Den svenska spelmarknaden i sammandrag SOU 2017:30
176
ligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet och bedriva sådan verksamhet. Det krävs också att föreningen för sin verksamhet behöver lotteriinkomster.
Det är alltså inte nödvändigt att en ideell förening, för att få anordna lotterier enligt lotterilagen, måste ingå i vad som definitionsmässigt är att anse som en folkrörelse, med vilket normalt förstås en gruppbildning med en anslutning som omfattar breda samhällsskikt, såsom t.ex. fackförenings- eller nykterhetsrörelsen. I stället är det ett allmännyttigt ändamål som kommer i förgrunden när det gäller att avgränsa denna sektor på lotterimarknaden. Med allmännyttigt ändamål får förstås ändamål som ”enligt en utbredd uppfattning är värda att stödja” (prop. 1993/94:182 s. 59). Vad som är ett allmännyttigt ändamål kan således förändras över tiden.
Med rikslotterier menas lotterier som anordnas i mer än ett län. Det finns cirka 20 anordnare som har tillstånd att anordna rikslotterier. Cirka 45 tillstånd till rikslotterier meddelades under 2016. Svenska Postkodlotteriet är det största rikslotteri som anordnas i Sverige.
Därutöver finns lokalt och regionalt flera hundra ideella föreningar som har rätt att anordna lotterier inom den egna kommunen eller inom ett visst regionalt avgränsat område. Det förekommer också lokala lotterier som med stöd av 19 § lotterilagen bedrivs utan tillstånd eller registrering.
Även bingospelet i Sverige är förbehållet ideella föreningar, vilka dock i regel samverkar i s.k. bingoallianser som anordnar bingospel till förmån för de däri ingående föreningarna. I vissa fall har tillstånd till bingospel getts till privatägda aktiebolag där fördelningen av överskottet till ideella föreningar angivits i tillståndet. Det fanns år 2016 66 bingohallar i landet med tillstånd att anordna bingo till förmån för cirka 1 500 ideella föreningar med allmännyttigt ändamål.
Svenska PostkodFöreningen fick år 2004 tillstånd till att anordna rikslotteriet Svenska PostkodLotteriet. Föreningen har i dag 56 medlemmar som delar på överskottet från lotteriet. Bland dessa 56 förmånstagare finns tre stiftelser som delar ut medel från lotteriöverskottet till tidsbegränsade allmännyttiga projekt.
Folkspel är en ideell förening som bildades år 1989. Folkspels medlemmar utgörs av 72 riksorganisationer med allmännyttiga ändamål. Den största produkten i Folkspels utbud är Bingolotto.
SOU 2017:30 Den svenska spelmarknaden i sammandrag
177
Socialdemokratiska Arbetarpartiet och Sveriges Socialdemokraters Ungdomsförbund anordnar gemensamt dels prenumerationslotteriet Kombilotteriet, dels olika skraplotter.
IOGT-NTO anordnar dels prenumerationslotteriet Miljonlotteriet, dels olika skraplotter och lotterier online.
Merparten av folkrörelserna anlitar ett serviceföretag för att sköta den dagliga driften av lotterierna. Uppdragen regleras i avtal mellan parterna.
Kommersiella aktörer
Utrymmet för kommersiella anordnare av spel och lotterier på den reglerade svenska spelmarknaden är mycket begränsat. Det är i princip endast de s.k. restaurangkasinona samt marknads- och tivolinöjen som är öppna för privata anordnare.
Till restaurangkasino räknas spelformerna roulett-, tärnings- och kortspel. Restaurangkasinon beskattas enligt lagen om skatt på spel med schablonbelopp baserat på antalet spelbord enligt tillståndet.
Aktörer utan tillstånd i Sverige som riktar spel mot svenska spelare online
Utöver spel på den reglerade marknaden sker spel på webbplatser som inte har tillstånd i Sverige. Dessa spelbolag, vilka inte har tillstånd att anordna lotteri i Sverige, har i dag en uppskattad marknadsandel på 23 procent av den svenska spelmarknaden.
Illegalt spel
Vid sidan av den reglerade svenska spelmarknaden och spelandet på webbplatser som inte har tillstånd i Sverige förekommer även illegalt spel i Sverige. Det är svårt att uppskatta hur stor den illegala marknaden är. I nuläget utgörs det illegala spelandet i Sverige främst i form av automatspel och kortspel (poker).
Den svenska spelmarknaden i sammandrag SOU 2017:30
178
3.1.4 Försäljningskanaler
Försäljning av spel kan ske på flera olika sätt. Några av de vanligare försäljningskanalerna är ombud, online och i föreningsverksamhet.
År 2016 hade ATG 1 914 spelombud. Härutöver säljs vissa av ATG:s produkter i cirka 1 310 ICA-butiker. Det finns därutöver 37 trav- eller galoppbanor i Sverige där ATG:s spel erbjuds.
Svenska Spel hade 5 198 ombud 2016 varav 2 328 onlineombud. Övriga ombud säljer endast lotter. Cirka 1 900 ombud är ombud för såväl Svenska Spel som ATG. Svenska Spel erbjuder spel på värdeautomater genom avtal med 1 634 restauranger och 64 bingohallar (2016).
Folkrörelsen säljer sina lotterier via lottförsäljningsombud (ATG:s ombud, Reitan och ICA), telemarketing, prenumeration, föreningsverksamhet och internet.
Svenska Spel och ATG erbjuder också vissa spel online. Det finns fyra kasinon i Sverige med internationella spelregler. Dessa är placerade i Stockholm, Göteborg, Malmö och Sundsvall. Därutöver finns cirka 65 bingohallar.
3.1.5 Teknisk utveckling
Enligt World Economic Forum var tre miljarder människor internetanvändare år 2015. Starkast utveckling har för närvarande internetanvändandet på mobila plattformar. Få tekniska innovationer har genom historien fått ett sådant genomslag på så kort tid som internet.
Drygt 90 procent av svenskarna har i dag tillgång till internet i hemmet. När undersökningarna om svenskarna och internet påbörjades år 2000 hade drygt hälften (51 procent) av alla hushåll internet hemma. I dag har 91 procent har tillgång till bredband hemma, vilket är en fördubbling sedan år 2005 då det var 43 procent som hade bredband hemma. 92 procent av svenskarna har i dag en dator i hemmet. För drygt tjugo år sedan, år 1996, fanns det datorer i 27 procent av alla hem. I dag är det alltså fler som har tillgång till internet hemma än vad det är som har datorer i hemmet. Numera behövs det ingen dator för att ansluta sig till internet. Andelen hushåll med dator har dock mer än tredubblats på 20 år.
Nästan två tredjedelar (65 procent) av svenskarna har minst en surfplatta i hemmet. År 2010 var surfplattan årets julklapp och i
SOU 2017:30 Den svenska spelmarknaden i sammandrag
179
början av 2011, när de första mätningarna om surfplattor gjordes, var det bara 5 procent av hushållen som hade en surfplatta.
Redan år 2010 hade mer än 94 procent i alla åldrar upp till 55 år tillgång till internet hemma. För de över 55 år har tillgången till internet hemma ökat stadigt med några procentenheter varje år. Bland de som är 66–75 år var det nästan två tredjedelar (64 procent) som hade internet i hemmet år 2010. Sex år senare, 2016, hade 93 procent i denna åldersgrupp tillgång till internet i hemmet. Bland dem som är 76 år eller äldre, är det nu mer än hälften (56 procent) som säger att de har tillgång till internet i hemmet. År 2010 var det bara drygt var fjärde (27 procent) i åldersgruppen som hade tillgång till internet i hemmet.
I åldrarna upp till 55 år använder så gott som alla (mer än 99 procent) internet och de flesta gör det hemma (mer än 97 procent). Därefter sjunker andelen internetanvändare med stigande ålder. Totalt 88 procent av de mellan 66–75 år använder internet och 86 procent gör det hemma. Men som tidigare nämnts är det 93 procent som har tillgång till internet hemma, vilket alltså innebär att 7 procent av dem inte använder internet hemma trots att de har tillgång till det. Bland de över 76 år är det nästan hälften, 48 procent, som använder internet och 46 procent som gör det hemma. I denna åldersgrupp är det 10 procent som inte använder internet trots att de har tillgång till det hemma.
Nästan 8 av 10 (78 procent) av befolkningen använder internet i mobilen. I åldrarna upp till 45 år är det mer än 95 procent som använder internet i mobilen, men sedan sjunker användningen kraftigt med stigande ålder. Två av tre (67 procent) i åldern 56–65 år använder internet i mobilen, knappt häften (49 procent) av de i åldern 65–76 och endast var sjätte (16 procent) av de över 76 år använder internet i mobilen.1
Den europeiska e-handeln fortsätter att växa och konsumenterna blir alltmer mogna i sitt köpbeteende. Detta visar sig genom att fler och fler européer e-handlar regelbundet och till ett högre genomsnittligt värde än tidigare.
Allt visar på att den europeiska e-handeln kommer att fortsätta öka. De mest mogna marknaderna i undersökningen är framför allt
1 Davidsson, Pamela och Findahl, Olle, Svenskar och internet 2016 Undersökning om svenskarnas internetvanor, Internetstiftelsen i Sverige.
Den svenska spelmarknaden i sammandrag SOU 2017:30
180
länder i Norden (Sverige, Danmark, Norge och Finland), Storbritannien och Tyskland. Där är internetpenetrationen och andelen konsumenter som e-handlat högst. Men även i länder där internetpenetrationen är låg är det förhållandevis många som någon gång har e-handlat. Eftersom användandet av internet på dessa marknader kan förväntas öka, och därmed även e-handeln, antas fortsatt mycket starka tillväxtmöjligheter. Detta gäller framför allt marknader som exempelvis Italien, Spanien och Polen.2
Den svenska spelmarknaden förändras i snabb takt. Det är i dag onlinespelen som växer medan den landbaserade marknaden krymper. Detta samtidigt som vi befinner oss i en situation där utlandsbaserade spelbolag står för cirka 55 procent av den svenska onlinemarknaden. Som helhet växer dock den svenska reglerade marknaden långsamt.
I Sverige utgör onlinemarknadens andel 27 procent av den totala spelmarknaden. Det innebär en fjärde plats i EU efter Danmark, Finland och Irland. Den genomsnittliga andelen i EU ligger på 14 procent. Mätt i euro är den svenska onlinemarknaden den sjätte största i EU efter Storbritannien, Frankrike, Tyskland, Italien och Finland.
2 PostNords studie, E-handel i Europa 2015.
SOU 2017:30 Den svenska spelmarknaden i sammandrag
181
3.2 Spelmarknaden i siffror
Figur 3.1 Marknadsandelar per spelform på den reglerade svenska spelmarknaden år 2015, före utbetalda vinster
Källa: Lotteriinspektionen
I figuren ovan redovisas fördelningen av bruttoomsättning mellan olika spelformer på den reglerade svenska spelmarknaden. Spelföretagens omsättning är sammansatt i kategorier där det är fler än en aktör som erbjuder spelformen på den reglerade marknaden. Detta gäller för kategorierna lotterier, nummerspel och kasinospel. Produkterna lotterier och nummerspel säljs av Svenska Spel, ideella föreningar med tillstånd till rikslotterier samt lokala och regionala ideella föreningar. Med kasinospel avses här den totala försäljningen från Casino Cosmopol och restaurangkasinoanordnare.
Med bruttoomsättning menas den ackumulerade summan pengar spelarna satsat på spel, dvs. den totala insatsen. Bruttoomsättning är med andra ord summan av nettoomsättning och utbetalda vinster. På grund av skillnader i variabler som återbetalningsprocent och spelfrekvens blir insatsen naturligt högre inom vissa spelformer. Detta gör att produkter med en låg återbetalningsprocent och låg spelfrekvens får en relativt låg marknadsandel vid studerande av marknaden ur ett bruttoomsättningsperspektiv. Lotterier och nummerspel är det tydligaste exemplet på detta eftersom spelformens marknads-
Den svenska spelmarknaden i sammandrag SOU 2017:30
182
andel är 16 procentenheter lägre, sett i ett bruttoomsättningsperspektiv.
Den totala bruttoomsättningen under år 2015 uppgick till 45,6 miljarder kronor på den reglerade marknaden. De största spelformerna är lotterier, nummerspel, vadhållning på hästar och kasinospel.
Figur 3.2 Marknadsandelar per spelform på den reglerade svenska spelmarknaden år 2015, efter utbetalda vinster
Källa: Lotteriinspektionen
I figuren ovan redovisas fördelningen av nettoomsättning mellan olika spelformer på den reglerade svenska spelmarknaden. Nettoomsättning visar hur mycket pengar som är kvar efter utbetalda vinster. Eftersom nettoomsättning visar hur mycket spelarna i slutändan spenderat på spel blir inte längre återbetalningsprocent och spelfrekvens faktorer som man behöver ta hänsyn till vid jämförelse mellan exempelvis olika spelformer. Därför är nettoomsättning ett mer produktneutralt mått än bruttoomsättning.
Den totala nettoomsättningen under år 2015 uppgick till 16,7 miljarder kronor på den reglerade marknaden. De största spelformerna är lotterier och nummerspel, vadhållning på hästar samt vadhållning på sport.
SOU 2017:30 Den svenska spelmarknaden i sammandrag
183
Figur 3.3 Marknadsandelar på den reglerade svenska spelmarknaden år 2015, före utbetalda vinster
Källa: Lotteriinspektionen
I figuren ovan redovisas fördelningen av bruttoomsättning för spelanordnarna på den reglerade svenska spelmarknaden. De fem största spelanordnarna är Svenska Spel, ATG, Casino Cosmopol, Svenska Postkodföreningen och Folkspel. Dessa fem står för 94 procent av marknaden. De har varit marknadsdominerande under en längre tid på den reglerade svenska spelmarknaden.
Den svenska spelmarknaden i sammandrag SOU 2017:30
184
Figur 3.4 Marknadsandelar på den reglerade svenska spelmarknaden år 2015, efter utbetalda vinster
Källa: Lotteriinspektionen
I figuren ovan redovisas fördelningen av nettoomsättning för spelanordnare på den reglerade svenska spelmarknaden. De fem största spelanordnarna är Svenska Spel, ATG, Casino Cosmopol, Svenska Postkodföreningen och Folkspel. Dessa fem står för 93 procent av marknaden. De har således varit marknadsdominerande under en längre tid även vid studerande av marknaden ur ett nettoomsättningsperspektiv.
SOU 2017:30 Den svenska spelmarknaden i sammandrag
185
Figur 3.5 Spelandets andel av disponibel inkomst åren 2003–2015
Källa: Lotteriinspektionen
Genom att studera sambandet mellan spelmarknadens omsättning och den disponibla inkomsten får man en uppfattning om svenska spelares konsumtionsbeteende. Ovan redovisas fyra jämförelser mellan disponibel inkomst och spel om pengar. Den första grafen visar sambandet mellan disponibel inkomst och bruttoomsättningen på den reglerade spelmarknaden. Mellan åren 2003–2015 har detta samband minskat med i genomsnitt 2,4 procent per år. Detta innebär att varje år går en mindre andel av den disponibla inkomsten till spel om pengar på den reglerade svenska spelmarknaden. Liknande samband går att finna på den reglerade marknadens nettoomsättning och disponibel inkomst, som i genomsnitt minskar med 2,35 procent per år.
Den andra grafen visar sambandet mellan disponibel inkomst och den totala nettoomsättningen på den svenska spelmarknaden. Sambandet mellan dessa är relativt konstant, men med något sjunkande utveckling under perioden 2003–2015 (i genomsnitt 0,7 procent per år). Anledningen till den något sjunkande andelen beror på den reglerade marknadens negativa utveckling. Innebörden av detta är att
Den svenska spelmarknaden i sammandrag SOU 2017:30
186
den disponibla inkomst som används till reglerat spel tycks minska över tid samtidigt som en högre andel av den disponibla inkomsten går till aktörer utan svenskt tillstånd.
Figur 3.6 Aktörers utan svenskt tillstånd andel av den totala spelmarknaden åren 2003–2015
Källa: Lotteriinspektionen
Nettoomsättningen för spelbolag utan svenskt tillstånd uppskattas till 4,4 miljarder kronor under år 2015. Dessa spelbolag stod för 21 procent av den totala svenska spelmarknaden under år 2015. År 2003 beräknades deras nettoomsättning till cirka 470 miljoner kronor, vilket motsvarar en marknadsandel på 3 procent. Dessa spelföretag har därmed ökat sin marknadsandel med i genomsnitt 1,5 procentenheter per år. Med andra ord innebär detta att 1,5 procentenheter per år av den svenska spelmarknaden står utanför svensk tillsyn.
SOU 2017:30 Den svenska spelmarknaden i sammandrag
187
Figur 3.7 Marknadsandelar för onlinespel i Sverige åren 2008–2015
Källa: Lotteriinspektionen
Den ackumulerade nettoomsättningen från onlinespel år 2015 uppskattas till åtta miljarder kronor, vilket är en ökning med åtta procent jämfört med året innan. Under perioden 2008–2015 ökade nettoomsättningen från onlinespel med i genomsnitt åtta procent per år. Aktörer med svenskt tillstånd omsatte cirka 3,6 miljarder kronor via onlinespel under år 2015. Under tidsperioden 2008–2015 hade aktörer med svenskt tillstånd en genomsnittlig tillväxt på 7,6 procent per år. Aktörer utan svenskt tillstånd beräknas ha haft en omsättning på 4,4 miljarder kronor under år 2015. Mellan åren 2008– 2015 hade dessa aktörer en genomsnittlig tillväxt på cirka 8 procent per år. Aktörer utan svenskt tillstånd bedöms ha haft en något högre tillväxttakt än aktörer med svenskt tillstånd. Däremot är skillnaden relativt liten mellan dessa två kategorier. En relativt stor del av tillväxten från aktörer med svenskt tillstånd kan förklaras med att befintliga kunder går från landbaserat spel till onlinespel.
Den svenska spelmarknaden i sammandrag SOU 2017:30
188
Tabell 3.1 Omsättning på spel före utbetalda vinster åren 2011–2015, miljoner kronor
2011 2012 2013 2014 2015
Spelbolagen
ATG
13 111 12 420 12 155 12 231 12 535
Svenska Spel1)
21 080 21 657 21 559 19 820 19 789
Casino Cosmopol2)5 950 5 871 5 777 5 738 5 829
Summa
40 141 39 948 39 491 37 789 38 153
Folkrörelsernas spel och lotterier
Bingo
1 079 1 166 1 133
972
967
Rikslotterier
5 305 5 328 5 683 5 611 5 958
Lokala & Regionala lotterier
72
66
67
58
53
Summa
6 456 6 560 6 882 6 642 6 978
Privata aktörer
Aktörer utan svenskt tillstånd (efter utbetalda vinster) 3)
2 998 3 241 3 593 4 123 4 380
Restaurangkasino
500
495
455
450
432
Summa
3 498 3 736 4 048 4 573 4 812
Reglerade marknaden 47 097 47 003 46 830 44 880 45 563 Totalt 50 095 50 244 50 423 49 003 49 943
Källa: Lotteriinspektionen. Kursiva siffror är uppskattade belopp. 1) Inklusive pokerraken. Pokerraken redovisas enbart efter utbetalda vinster. 2) Statistiken bygger på en beräkningsmetod som möjliggör redovisning av bruttoomsättning på ett vis som gör siffran jämförbar med exempelvis Vegas. Viktigt att beakta är att återbetalningsprocenten inte blir rättvisande med denna beräkning eftersom den inte tar återspel i beaktande. 3) Spelföretag utan svenskt tillstånd redovisas enbart efter utbetalda vinster. Siffrorna är korrigerade från euro till svenska kronor med hjälp av Riksbankens genomsnittliga valutakurs. Källa: H2 Gambling Capital och Lotteriinspektionens omvärldsbevakning.
I tabellen ovan redovisas den svenska spelmarknadens bruttoomsättning mellan åren 2011–2015. Den reglerade svenska spelmarknadens bruttoomsättning år 2015 uppgick till cirka 45,6 miljarder kronor. Detta är en ökning med cirka 680 miljoner kronor jämfört med föregående år. Däremot har den reglerade svenska spelmarknaden minskat i omsättning sett ur ett längre perspektiv. Under femårsperioden
SOU 2017:30 Den svenska spelmarknaden i sammandrag
189
2011–2015 minskade bruttoomsättning med cirka 1,5 miljarder kronor, vilket motsvarar 3 procent.
Utöver den reglerade svenska spelmarknaden förekommer även onlinespel hos spelbolag utan svenskt tillstånd. För närvarande finns det ingen uppskattad bruttoomsättning för dessa spelföretag.
Tabell 3.2 Omsättning på spel efter utbetalda vinster åren 2011–2015, miljoner kronor
2011 2012 2013 2014 2015
Spelbolagen
ATG
3 909 3 700 3 625 3 660 3 750
Svenska Spel
1)
8 484 8 629 8 562 7 782 7 781
Casino Cosmopol
1 203 1 186 1 167 1 159 1 178
Summa
13 596 13 516 13 354 12 602 12 708
Folkrörelsernas spel och lotterier
Bingo
315
330
303
282
229
Rikslotterier
3 104 3 196 3 362 3 336
3 541
Lokala & Regionala lotterier
40
34
34
32
29
Summa
3 459 3 560 3 699 3 650 3 799
Privata aktörer
Aktörer utan svenskt tillstånd
2)
2 998 3 241 3 593 4 123 4 380
Restaurangkasino
212
212
196
195
189
Summa
3 210 3 453 3 789 4 318 4 569
Reglerade marknaden 17 267 17 288 17 248 16 446 16 697 Totalt 20 265 20 529 20 842 20 570 21 077
Källa: Lotteriinspektionen
.
Kursiva siffror är uppskattade belopp.
1) Inklusive pokerraken. Pokerraken redovisas enbart efter utbetalda vinster. 2) Spelföretag utan svenskt tillstånd redovisas enbart efter utbetalda vinster. Siffrorna är korrigerade från euro till svenska kronor med hjälpt av Riksbankens genomsnittliga valutakurs. Källa: H2 Gambling Capital och Lotterinspektionens omvärldsbevakning.
I tabellen ovan redovisas den svenska spelmarknadens nettoomsättning för tidsperioden 2011–2015. Den reglerade svenska spelmarknaden bedöms ha omsatt cirka 16,7 miljarder kronor år 2015. Svenska spelmarknaden ökade med cirka 250 miljoner kronor jämfört med
Den svenska spelmarknaden i sammandrag SOU 2017:30
190
året innan. Denna ökning beror på en ökad omsättning från ATG, Casino Cosmopol och några av rikslotterierna. Detta är första gången den reglerade spelmarknaden ökat sedan år 2012. Under perioden 2011–2015 har dock den reglerade spelmarknaden minskat med cirka 570 miljoner kronor, vilket motsvarar 3 procent.
Utöver spel hos spelföretag på den reglerade spelmarknaden förekommer det även spel hos spelbolag utan svenskt tillstånd. Dessa bedöms ha haft en nettoomsättning på cirka 4,4 miljarder kronor under år 2015, vilket är en ökning med cirka 260 miljoner kronor jämfört med året innan. Under tidsperioden 2011–2015 bedöms dessa aktörer ha haft en genomsnittlig tillväxttakt på cirka 10 procent per år.
SOU 2017:30 Den svenska spelmarknaden i sammandrag
191
Tabell 3.3 De omsättningsmässigt största spelprodukterna före utbetalda vinster åren 2011–2015, miljoner kronor
2011 2012 2013 2014 2015
Casino Cosmopol
1)
5 950 5 871 5 777 5 738 5 777
V75
4 931 4 585 4 556 4 617 4 851
Vegas
7 461 7 334 6 820 4 950 4 691
Triss
3 216 3 319 3 299 3 221 3 437
Postkodlotteriet
2 955 3 020 3 404 3 431 3 359
Oddset
2 522 2 790 2 824 3 244 3 308
Lotto
2 955 3 117 3 163 2 924 2 765
Dagens dubbel
1 711 1 572 1 501 1 444 1 457
Keno
1 299 1 263 1 228 1 192 1 187
V64
859 237 875 1 090 1 157
Stryktipset
887
948 1 022 1 025 1 052
Vinnare
1 711 1 572 1 127 1 117 1 029
Bingo
1 079 1 166 1 133 972 967
V86
152
948 831 896 927
Tvilling
984
948 906 884 897
Joker
920
967 989 937 896
Topptipset
308
396 531 630 782
Bingolotto
692
669 627 621 705
V4
475
507 554 597 603
Europatipset
400
476 531 520 564
Miljonlotteriet
545
562 551 463 515
Restaurangkasinospel
500
495 455 450 432
Källa: Lotteriinspektionen 1) Statistiken bygger på en beräkningsmetod som möjliggör redovisning av bruttoomsättning på ett vis som gör siffran jämförbar med exempelvis Vegas. Viktigt att beakta är att vinståterbetalningsprocenten inte blir rättvisande med denna beräkning eftersom den inte tar återspel i beaktande.
I tabellen ovan redovisas de bruttoomsättningsmässigt största produkterna bland spelföretag på den reglerade svenska spelmarknaden. Casino Cosmopol hade den högsta omsättningen med en beräknad bruttoomsättning på 5,8 miljarder kronor. Tillsammans med V75, Vegas, Triss och Postkodlotteriet stod dessa fem produkter för cirka 49 procent av den reglerade svenska spelmarknadens bruttoomsättning. Däremot har dessa fem produkters andel av den reglerade svenska spelmarknaden minskat över tid. Dessa produkter har tillsammans minskat sin andel med 2 procent under denna femårs-
Den svenska spelmarknaden i sammandrag SOU 2017:30
192
period. Denna minskning beror till största del på den minskade omsättningen från Vegas, som sjunkit med cirka 2,8 miljarder kronor sedan år 2011.
Uppgifter för produkter från spelbolag utan svenskt tillstånd finns inte tillgängligt.
Tabell 3.4 De omsättningsmässigt största spelprodukterna efter utbetalda vinster åren 2011–2015, miljoner kronor
2011 2012 2013 2014 2015
Postkodlotteriet
1 773 1 817 2 038 2 048 2 015
Triss
1 640 1 693 1 682 1 643 1 753
V75
1 726 1 605 1 595 1 616 1 698
Lotto
1 625 1 714 1 740 1 608 1 521
Vegas
2 083 2 014 1 796 1 302 1 227
Casino Cosmopol
1 203 1 186 1 167 1 159 1 178
Oddset
813 856 870 773 826
Keno
585 568 553 536 534
Joker
513 538 550 521 498
Bingolotto
394 424 377 385 437
Stryktipset
310 332 358 359 368
V64
301
83 306 382 366
Dagens dubbel
428 393 375 361 364
V86
53 332 291 314 324
Miljonlotteriet
321 341 313 273 293
Topptipset
92 119 159 189 235
Bingo
315 330 312 282 229
Vinnare
238 229 225 223 222
Europatipset
140 167 186 182 197
Restaurangkasinospel 212 212 195 195 189 Tvilling 197 190 181 99 179 Kombilotteriet 214 244 219 208 167
Källa: Lotteriinspektionen
I tabellen ovan redovisas de nettoomsättningsmässigt största produkterna bland spelföretag på den reglerade svenska spelmarknaden. Postkodlotteriet har den högsta omsättningen med en nettoomsättning på två miljarder kronor. Tillsammans med Triss, V75, Lotto och Vegas står dessa fem produkter för 49 procent av den reglerade svenska spelmarknaden. Däremot hade dessa fem produkter en mark-
SOU 2017:30 Den svenska spelmarknaden i sammandrag
193
nadsandel på 51 procent under år 2011. Denna minskning beror framför allt på sjunkande omsättning för produkten Vegas.
Uppgifter för produkter från spelbolag utan svenskt tillstånd finns inte tillgängligt.
195
4 Gällande rätt
4.1 Den svenska spelregleringen
Den rättsliga ramen för svensk spelreglering utgörs av ett stort antal författningar; bl.a. lotterilagen (1994:1000), lotteriförordningen (1994:1451), kasinolagen (1999:355), marknadsföringslagen (2008:486), lagen (1972:820) om skatt på spel och lagen (1991:1482) om lotteriskatt. Härtill kommer EU-rätten och mer allmän reglering såsom t.ex. personuppgiftslagen (1998:204) och annan skattelagstiftning.
De grundläggande förarbetena till lotterilagen är slutbetänkandet av Lotteriutredningen Vinna eller försvinna – folkrörelsernas lotterier och spel i framtiden (SOU 1992:130) och prop. 1993/94:182 Ny lotterilag. Förarbetena till kasinolagen är prop. 1998/99:80 Kasinospel i Sverige m.m.
Lotterilagen är en förbudslagstiftning (9 § lotterilagen) som bygger på principen att alla lotterier kräver tillstånd och att alla tillstånd står under offentlig kontroll. Lagens syften är att förhindra kriminalitet, motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar, skydda konsumenterna och att styra överskottet. Lagen bygger på att i princip endast tre aktörer kan få lotteritillstånd. Dessa är staten, hästsporten och folkrörelserna. Privat vinstintresse får förekomma, men då som ett komplement av förströelsekaraktär till annan verksamhet (32–34 §§lotterilagen).
Den svenska spelmarknaden är fördelad mellan dagens i Sverige tillståndsgivna aktörer på följande sätt. Staten äger AB Svenska Spel. Svenska Spel har ensamrätt på att anordna vadhållning på sportspel som bedrivs i mer än en kommun. Bolaget har även ensamrätt att anordna värdeautomatspel, spel enligt kasinolagen och poker över internet. Tillstånd till Svenska Spel ges av regeringen med stöd av 44 och 45 §§lotterilagen. Förutsättningarna att anordna värdeautomat-
Gällande rätt SOU 2017:30
196
spel framgår av lotterilagen, regeringens tillståndsbeslut och Lotteriinspektionens beslut i fråga om de enskilda spelplatserna. Övriga spelprodukter bolaget erbjuder anordnas i konkurrens med de andra tillståndsgivna aktörerna på spelmarknaden.
AB Trav och Galopp (ATG) har ensamrätt för vadhållning på hästar. ATG ägs av Svensk Travsport (ST) och Svensk Galopp (SG). Det erbjudna spelet regleras dels av lotterilagen, dels av ett avtal mellan staten och ST samt SG, dels av ett regeringstillstånd. Avtalet mellan staten och ägarna är en förutsättning för tillstånd. Tillståndet ges av regeringen med stöd av 45 § lotterilagen. Spel på hästar är ett poolspel, vilket innebär att en viss del av omsättningen på spelet är garanterat hästsporten.
Folkrörelserna har ensamrätt på bingospel som det definieras i lotterilagen. De bedriver även andra former av lotterier såsom lottning, gissning, vadhållning och liknande. Huvudelen av de lotterier som folkrörelserna erbjuder utgörs av s.k. prenumerationslotterier, dvs. köparna har tecknat sig för att tills vidare köpa ett visst antal lotter per månad. För närvarande är den största anordnaren av sådana lotterier Svenska Postkodföreningen med en årlig omsättning på drygt 3,5 miljarder kronor. Tillstånd till folkrörelserna ges av Lotteriinspektionen, länsstyrelsen eller kommunen beroende på föreningens verksamhetsområde.
Att anordna lotteri utan tillstånd är kriminaliserat. Även främjande av utom landet anordnat lotteri är förbjudet (38 § och 54 § andra stycket lotterilagen). Straffbestämmelser finns även i brottsbalken (dobbleri och grovt dobbleri, 16 kap. 14 och 14 a §§ BrB).
Tillståndsmyndigheter enligt lotterilagen är regeringen (44 och 45 §§), Lotteriinspektionen (42 §), länsstyrelserna och kommunerna (40 §). Regeringen ger tillstånd till ATG och Svenska Spel. Lotteriinspektionen ger tillstånd till varje plats där Svenska Spel vill placera värdeautomater samt till lotterier och bingo som anordans i fler än ett län. Länsstyrelserna ger tillstånd till lotteri som ska bedrivas i mer än en kommun samt bingo i respektive län. Kommunerna ger tillstånd till lotterier i respektive kommun.
Central tillsynsmyndighet över lotterilagen är Lotteriinspektionen. Tillsynsmyndighet enligt lotterilagen är oftast samma myndighet som gett tillståndet. Principen är att den myndighet som lämnat tillstånd till ett lotteri även utövar tillsynen över detta. I de fall regeringen lämnat tillståndet utövar dock Lotteriinspektionen tillsynen.
SOU 2017:30 Gällande rätt
197
4.1.1 Lotteribegreppet
Det svenska lotteribegreppet saknar krav på insats. I övriga Europa är krav på insats i princip regel. Kravet på insats återfinns även i EU:s definition av spel om pengar. Sveriges definition av lotteri är mycket vid och omfattar begrepp som vadhållning, spelautomater, kortspel, bingo, marknads- och tivolinöjen, kedjebrevsspel, m.m. Detta har medfört att reklamlotterier och andra lotterier som anordnas utan insatser faller under lotteribegreppet.
4.1.2 Marknadsföring
Lotterilagen innehåller inga direkta regler för marknadsföringens innehåll. Av lotterilagen framgår dock att lotterier ska anordnas ur ett från allmän synpunkt lämpligt sätt (10 §). Marknadsföringslagens reglering gäller även marknadsföring av spel om pengar och Konsumentverket har huvudansvar för tillsynen av marknadsföringen av spel om pengar.
4.1.3 Främjandeförbud
Främjandeförbudet, som regleras i 38 § första stycket 1 lotterilagen, stadgar att det inte är tillåtet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte främja deltagande i ett inom landet anordnat lotteri som inte är tillåtet eller ett utom landet anordnat lotteri.
Högsta domstolen har konstaterat i avgörandet NJA 2012 s. 1073, där två chefredaktörer stod åtalade, att den straffrättliga bestämmelsen i 54 § rörande främjandeförbudet står i strid med det EUrättsliga diskrimineringsförbudet.
Som nämnts i kapitel 2 har förbudet varit föremål för en särskild utredning, Ett effektivare främjandeförbud i lotterilagenSOU 2015:34, som remissbehandlats under hösten/vintern 2015. I skrivande stund har förslaget ännu inte lett till några författningsändringar, men frågan innefattas av denna utrednings uppdrag.
Gällande rätt SOU 2017:30
198
4.1.4 Kasinon
Ett kasino är en vinstdrivande verksamhet som erbjuder spel om pengar, där slumpen spelar en stor roll. I Sverige finns två typer av kasinon. Dels kasinon med internationella spelregler och med högre insatser som regleras i kasinolagen, dels s.k. restaurangkasinon med lägre insatser och vinster som regleras i lotterilagen.
Ett kasino går alltid med vinst i längden, eftersom de spel som erbjuds är konstruerade för att vara till kasinots fördel.
Av kasinolagen framgår bl.a. att man för att få spela måste vara 20 år och man måste visa legitimation för att få komma in (4 § kasinolagen). Man måste även fotograferas (6 § kasinolagen). Av regeringens tillståndsbeslut framgår att högsta tillåtna insats vid spelborden är två prisbasbelopp. På spelautomaterna är högsta tillåtna insats enligt regeringens tillstånd 150 kronor per spelomgång. Av tillståndet framgår även att minst 85 procent av insatserna på spelautomaterna ska betalas tillbaka i form av vinster.
På kasinona får det finnas traditionella kasinospel, som roulett, black jack och poker med internationella regler samt spelautomater (1 § kasinolagen).
Lotteriinspektionen är ansvarig för att kontrollera Casino Cosmopols arbete med att förhindra att kasinona används för att tvätta pengar eller finansiera terrorism.
Att anordna kasinospel över internet är förbjudet i Sverige (jfr 16 och 21 b §§). Trots detta går det att spela på kasino genom bolag som har servrar i andra länder. Bl.a. Malta, Isle of Man och Gibraltar har lagstiftning som tillåter internetspel och ger ut licenser till nätkasinon som i huvudsak riktar sin verksamhet mot andra länder än de länder de har tillstånd i. Lotteriinspektionen har inte någon tillsyn av dessa aktörer.
4.1.5 Beskattning
För spel och lotterier tas punktskatt ut enligt tre olika lagar. Det är lagen om skatt på spel (spelskattelagen), lagen om lotteriskatt (lotteriskattelagen) och lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m. Regler för förfarandet vid beskattningen finns i skatteförfarandelagen (2011:1244). Detta innebär att reglerna i skatteförfarandelagen
SOU 2017:30 Gällande rätt
199
om skattekontroll, beskattningsbeslut, redovisning och betalning av skatt, överklagande m.m. är tillämpliga.
Skatt på spel
Enligt 1 § spelskattelagen föreligger skatteplikt för sådant roulettspel, för vilket tillstånd krävs enligt lotterilagen. Av samma bestämmelse följer att kort- och tärningsspel jämställs med roulettspel vid tillämpningen av spelskattelagen. Detta innebär att s.k. restaurangkasinon beskattas enligt spelskattelagen. Det är tillståndshavaren som är skattskyldig (4 §). I fråga om roulettspel som bedrivs med utrustning som upplåtits av någon med fast driftställe i landet är dock upplåtaren skattskyldig. Den senare regeln medför att det vid roulettspel i regel endast förekommer upplåtare som skattskyldiga. För det fall någon anordnar skattepliktigt spel utan tillstånd är anordnaren skattskyldig enligt 16 §. Även den som inte är skattskyldig kan enligt 19 § bli ansvarig för skatt på roulettspel. Detta gäller för det fall att upplåtare som är skattskyldiga enligt 4 § inte betalat skatt. Då blir den som bedriver spelet ansvarig för skatten. Om spelutrustningen har upplåtits i flera led och den upplåtare som enligt 4 § är skattskyldig inte betalat skatt, blir även upplåtare som inte själv är skattskyldig ansvarig för skatten. Särskilda bestämmelser om skattskyldigheten vid vissa bolagsformer och i händelse av konkurs m.m. finns i 5 §.
Spelskatt på roulettspel tas enligt 10 § ut med olika belopp för varje kalendermånad, nämligen med
• 2 000 kronor för tillstånd som innebär rätt till spel på ett spelbord,
• 4 000 kronor för tillstånd som innebär rätt till spel på två spelbord,
• 9 000 kronor för tillstånd som innebär rätt till spel på tre spelbord,
• 18 000 kronor för tillstånd som innebär rätt till spel på fyra spelbord,
• 25 000 kronor för tillstånd som innebär rätt till spel på fem spelbord
• och därutöver med 5 000 kronor för varje ytterligare spelbord.
Gällande rätt SOU 2017:30
200
Även om spel rent faktiskt bedrivs på ett mindre antal bord än tillståndet medger, utgår skatten efter den rätt att anordna spel som framgår av tillståndet. Skatten har således viss karaktär av licensavgift.
Lotteriskatt
Enligt 1 § första stycket lotteriskattelagen ska lotteriskatt betalas för svenskt lotteri. Enligt andra stycket i samma bestämmelse ska dessutom, under vissa närmare angivna förutsättningar, lotteriskatt betalas för utländskt lotteri som omfattas av undantaget i 38 § andra stycket lotterilagen och som avser vadhållning i samband med hästtävlingar.
I 1 a § anges vilka lotterier som är undantagna från skatteplikt. Där anges att lotteriskatt inte ska betalas för:
1. lotterier som avses i spelskattelagen (dvs. s.k. restaurangkasinon),
2. lotterier som avses i lagen om skatt på vinstsparande m.m. (dvs.
vinstsparande som anordnas av bank eller sparkassa och lotterier i tidningar och radio som omfattas av 21 § lotterilagen),
3. vinstdragning på här i landet utfärdade premieobligationer,
4. lotterier som har anordnats av sådan sammanslutning som avses
i 15 § lotterilagen (dvs. föreningslivets lotterier),
5. sådant lotteri och sådant spel enligt kasinolagen (1999:355) som
har anordnats av företag som i sin helhet, direkt eller indirekt, ägs av staten (dvs. Svenska Spels och Casino Cosmopol AB:s verksamheter), eller
6. lotterier där vinsterna inte utgörs av pengar (dvs. s.k. marknads-
och tivolinöjen).
Sammanfattningsvis innebär undantagen i 1 a § att det i princip endast är ATG:s verksamhet som beskattas med lotteriskatt. Lotteriskatt tas enligt 1 b § ut med 35 procent av den behållning som återstår sedan de sammanlagda vinster som betalats ut till vinnarna i lotteriet räknats av från de sammanlagda insatserna (s.k. bruttoöverskottsbeskattning). Med utbetalade vinster avses de vinster som betalats ut inom 90 dagar från skattskyldighetens inträde. Av 3 § framgår när
SOU 2017:30 Gällande rätt
201
skattskyldigheten inträder. Normalt sker redovisningen vid två tillfällen för varje lotteri. Vid det första tillfället redovisas skillnaden mellan de sammanlagda insatserna och de sammanlagda vinsterna enligt vinstplan eller annat beslut om att viss andel av insatserna ska betalas ut som vinster (5 § 1). Vid det andra tillfället redovisas de vinster som inte har blivit utbetalda inom 90 dagar från skattskyldighetens inträde (5 § 2). Av 2 § framgår att det för svenska lotterier är anordnaren av lotteriet som är skattskyldig.
Lag om skatt på vinstsparande m.m.
Enligt 1 § första stycket lagen om skatt på vinstsparande m.m. ska skatt betalas till staten för penningvinst vid vinstdragning i sådant vinstsparande anordnat av bank eller sparkassa som utgör svenskt lotteri och för sådant lotteri som avses i 21 § lotterilagen. I vinstsparande får en viss del av avkastningen på det samlade sparbeloppet i banken eller sparkassan lottas ut som penningvinster i stället för att betalas ut som ränta.
Enligt 21 § lotterilagen får det, i samband med utgivandet av en tryckt periodisk skrift, utan tillstånd anordnas ett egentligt lotteri där pristagare utses i en tävling som har anordnats i skriften, om
1. det som villkor för att delta i lotteriet inte fordras att skriften
innehas eller att insats betalas, och
2. värdet av högsta vinsten uppgår till högst 1/60 prisbasbelopp.
Skatten utgör 30 procent av vinstens värde inklusive skatt (1 § andra och tredje stycket lagen om skatt på vinstsparande m.m.). Det motsvarar 42,86 procent på vinstens värde exklusive skatt. För vinst i lotteri som anordnas med stöd av 21 § lotterilagen ska skatt enligt samma bestämmelse dock inte betalas med högre belopp än att 100 kronor återstår av vinsten. Inte heller ska skatt betalas för vinster som inte tagits ut av vinnaren (1 § fjärde stycket lagen om skatt på vinstsparande m.m.). Betald skatt för vinst, som inte avhämtats av vinnaren inom föreskriven tid, återbetalas efter ansökan till den skattskyldige efter beslut av beskattningsmyndigheten (3 § lagen om skatt på vinstsparande m.m.). Enligt 2 § lagen om skatt på vinstsparande m.m. är den som anordnar lotteriet skattskyldig.
Gällande rätt SOU 2017:30
202
Inkomstbeskattning
Svenska Spel och dess helägda dotterbolag som bara bedriver spelverksamhet (dvs. Casino Cosmopol) samt ATG är enligt 7 kap. 17 § inkomstskattelagen (1999:1229) skattskyldiga bara för inkomst på grund av innehav av fastigheter.
Enligt 8 kap. 3 § första stycket inkomstskattelagen är vinster i svenska lotterier eller vid vinstdragning på svenska premieobligationer skattefria. Detsamma gäller enligt andra stycket samma paragraf för vinster i lotterier som anordnas i en stat inom EES eller utländska lotterier som avses i 1 § andra stycket lagen om lotteriskatt. Detsamma gäller vinster vid vinstdragning på utländska premieobligationer om premieobligationen ställts ut i en stat inom EES. En förutsättning för skattefrihet för en lotterivinst är att vinsten till övervägande del beror på slumpen och inte på skicklighet. Vidare får det inte heller vara fråga om en ersättning för någon form av arbetsprestation.
4.2 EU-rätten
Lotterier och annat spel om pengar är inte harmoniserat inom EU. Enligt rättspraxis från EU-domstolen utgör spel om pengar en tjänst i EU-fördragets mening.1 Lotter och spelautomater m.m., utgör när de säljs fristående från tjänsten, varor.2 EU-fördragets grundläggande principer om bl.a. fri rörlighet för tjänster och varor gäller således för spelmarknaden. Dessa principer får dock inskränkas av en medlemsstat under vissa i fördraget givna förutsättningar och under förutsättning att inskränkningarna är i överensstämmelse med EU:s grundläggande rättsliga principer (t.ex. förutsebarhet, icke diskriminerande och proportionalitet). Praxis på området har även utformats av EUdomstolen genom ett flertal förhandsbesked i olika frågor rörande EU-rättens förhållande till olika nationella spelregleringar.
Som nämnts är spel om pengar inte harmoniserat inom EU-rätten. Detta innebär att medlemsstaterna är fria att lagstifta på området, under förutsättning att bl.a. fördraget om Europeiska unionens funk-
1 Mål C-275/92, Her Majesty’s Customs and Excise mot Gerhart Schindler och Jörg Schindler REG 1994 I-1039, punkt 24 och 25. 2 Mål C-124/97, Markku Juhani Läärä, Cotswold Microsystems Ltd och Oy Transatlantic Software Ltd mot Häradsåklagaren i Jyväskylä och finska staten, REG 1999 I-6067, punkt 20.
SOU 2017:30 Gällande rätt
203
tionssätt (i fortsättningen EUF-fördraget) generella regler om de fyra friheterna och sekundärrätten beaktas. Även EUF-fördragets konkurrens- och statsstödsbestämmelser kan vara av betydelse för regleringen om spel om pengar. I detta avsnitt behandlas översiktligt de EU-rättsliga bestämmelser som är relevanta för utredningen. EU-rättsliga aspekter av betydelse för utredningens bedömning tas upp i de avsnitt frågorna hör hemma.
4.2.1 EU:s inre marknad och de fyra friheterna
Enligt EUF-fördraget har gemenskapen bl.a. till uppgift att upprätta en gemensam marknad. För att uppnå detta mål har gemenskapen bl.a. att verka för att upprätta en inre marknad som kännetecknas av avskaffande av handelshinder mellan medlemsstaterna och fri rörlighet inom hela unionen för varor, personer, tjänster och kapital. De fyra friheterna ska säkerställa en likabehandling samt likvärdiga möjligheter till marknadstillträde för unionens medlemmar.
Grundläggande för de bestämmelser som behandlar de fyra friheterna ska bli tillämpliga är att handeln mellan medlemsstaterna måste påverkas, eller i vart fall riskera att påverkas, av de handelsbegränsningar som uppställs. I de fall alla relevanta omständigheter är begränsade till en medlemsstats rent inre förhållanden, utan några egentliga externa beröringspunkter till andra medlemsstater, eller där det inte är fråga om någon ekonomisk verksamhet, är fördragets bestämmelser generellt sett inte tillämpliga.
Enligt EU-domstolens rättspraxis ska varje åtgärd som innebär att utövandet av friheterna förbjuds, hindras eller blir mindre attraktivt anses som sådana inskränkningar.3 Nationella åtgärder som inskränker utövandet av de grundläggande friheter som garanteras av fördraget kan enligt EU-domstolen vara berättigade endast om de uppfyller fyra förutsättningar. De ska tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt, motiveras av tvingande hänsyn av allmänintresse, vara ägnade att säkerställa förverkligandet av det mål som eftersträvas genom dem samt inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.
3 Se bl.a. dom av den 15 januari 2002 i mål C-439/99, Kommissionen mot Italien, REG 2002, s. I-305, punkt 22, och av den 30 mars 2006 i mål C 451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, REG 2006, s. I 2941, punkt 31.
Gällande rätt SOU 2017:30
204
Statliga handelsmonopol
Artikel 43.1 i EUF-fördraget rör statliga handelsmonopol för varor. Bestämmelsen innebär en skyldighet för medlemsstaterna att anpassa sådana monopol i syfte att säkerställa att ingen diskriminering med avseende på anskaffnings- och saluföringsvillkor föreligger mellan medlemsstaternas medborgare.
I Sverige finns inget varumonopol gällande spel om pengar, varför det saknas anledning att här närmare redogöra för de EU-rättsliga bestämmelserna på området.
Fri rörlighet för varor
Kvantitativa handelshinder samt åtgärder med motsvarande verkan för den fria rörligheten av varor är förbjudna enligt artikel 34 och 35 i EUF-fördraget. EU-domstolen4 har definierat kvantitativa handelshinder som ”åtgärder som, alltefter omständigheterna, har karaktären av totalt eller partiellt förbud mot import, export eller transitering”. I rättsfallet Dassonville5 definieras åtgärder med motsvarande verkan av domstolen som ”alla handelsregler antagna av medlemsstater som kan utgöra ett hinder, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, för handeln inom gemenskapen”.
Andra handelshinder är inte diskriminerande, dvs. de ställer inte upp olika krav för inhemska och utländska varor. Det kan t.ex. röra sig om att medlemsstaten ställer upp vissa tekniska krav på hur en vara ska vara utformad för att få säljas i landet. Även om ett sådant krav inte diskriminerar utländska varor kommer effekten dock i många fall att bli samhandelshindrande. Varor som är producerade direkt för den inhemska marknaden är visserligen tvungna att uppfylla hemlandets krav, men importerade varor kommer i många fall att även behöva uppfylla sitt hemlands krav. Det blir då fråga om en dubbel börda för sådana varor. I Cassis de Dijon-målet6 slog EUdomstolen fast att även sådana icke-diskriminerande nationella åtgärder mot bakgrund av en princip om ömsesidigt erkännande likväl
4 Mål 2/73, Geddo mot Ente Nazionale Risi, REG 1973, s. 865; svensk specialutgåva, volym 3, punkt 7. 5 Mål 8/74, Procureur du Roi mot Dassonville, REG 1974, s. 837; svensk specialutgåva, volym 2. 6 Mål 120/78, Rewe-Zentrale AG mot Bundesmonopolverwaltung für Branntwein (Cassis de Dijon), REG 1979, s. 649; svensk specialutgåva, volym 4.
SOU 2017:30 Gällande rätt
205
kunde verka samhandelshindrande och utgöra åtgärder med motsvarande verkan. Detta utgör den s.k. Cassis-doktrinen.
I artikel 36 EUF-fördraget behandlas uttömmande de undantag som – trots förbudet i artikel 34 – kan åberopas till stöd för diskriminerande nationella åtgärder, dvs. sådana som behandlar importerade varor annorlunda än motsvarande inhemska varor. Av artikel 36 framgår att bestämmelserna i artiklarna 34 och 35 inte ska hindra sådana förbud mot eller restriktioner för import, export eller transitering som grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt.
EU-domstolen har också godtagit att vissa icke-diskriminerande, nationella åtgärder helt ska anses falla utanför tillämpningsområdet för artikel 34, den s.k. Keck-doktrinen.7 Denna doktrin innebär att vissa typer av icke-diskriminerande försäljningsåtgärder som inte är ägnade att hindra handeln mellan medlemsstaterna inte heller ska anses falla under artikel 34. De åtgärder det rör sig om är sådant som inte direkt har att göra med hur en vara ser ut, utan mer rör sådant som villkoren för varans distribution, t.ex. regler om affärers öppettider och liknande.
Etableringsfrihet och fri rörlighet av tjänster
I artiklarna 49 och 56 i EUF-fördraget föreskrivs att inskränkningar av etableringsfriheten respektive av friheten att tillhandahålla tjänster ska förbjudas. Det ställs inte något krav på allmän etableringsfrihet i annat medlemsland. Det som är avgörande är i stället att det ska råda likhet i etableringsförutsättningarna för landets egna medborgare och juridiska personer och för sådana rättssubjekt i andra medlemsstater.
Inom gemenskapsrätten skiljer man mellan full etablering och sekundär etablering. Full etablering innebär nyetablering eller fullständig överflyttning av en hel, fullt fristående rörelse från ett land
7 De förenade målen C-267/91 och C-268/91, Keck och Mithouard, REG 1993, s. I-6097, svensk specialutgåva, volym 14, s. I-431.
Gällande rätt SOU 2017:30
206
till ett annat. Sekundär etablering innebär att en juridisk person upprättar dotterbolag, filial, agentur eller liknande i ett annat land. För rätt till full etablering krävs medlemskap i ett EU-land. För rätt till sekundär etablering eller utövande av tjänster krävs medborgarskap och ett faktiskt och varaktigt samband med ekonomin i ett medlemsland. Kravet på hemvist uppfylls för juridiska personers del när de har ett faktiskt och varaktigt samband med ekonomin i en medlemsstat. Syftet med hemvistkravet är att hindra företag med endast mer eller mindre fiktiv anknytning till ett EU-land från att nyttja gemenskapens liberala etableringsregler. Genom avgörandet i Centrosmålet8 verkar det dock vara klarlagt att en formell, laglig företagsetablering i något medlemsland utgör tillräcklig anknytning till detta, oavsett exempelvis grundarens faktiska hemvist eller den faktiska basen för verksamhetens senare utövande.
Med ”bolag” förstås enligt artikel 54 andra stycket EUF-fördraget bolag enligt civil- eller handelslagstiftning, inbegripet kooperativa sammanslutningar samt andra offentligrättsliga eller privaträttsliga juridiska personer, med undantag av sådana som inte drivs i vinstsyfte.
I artikel 57 EUF-fördraget definieras tjänst som ”prestationer som normalt utförs mot ersättning, i den utsträckning de inte faller under bestämmelserna om fri rörlighet för varor, kapital och personer”. Kategorin är med andra ord negativt bestämd, vilket betyder att man först ska pröva om det kan vara frågan om någon annan typ av rörlighet innan man tillämpar reglerna om tjänster. Med tjänster avses särskilt verksamheter av industriell natur, av kommersiell natur, inom hantverk och inom fria yrken. Enligt fördragets definition föreligger det således ett krav på att tjänsten måste vara av sådan ekonomisk karaktär. För att uppfylla detta krav ska verksamhet enligt domstolen vara ”faktisk och verklig och får inte vara sådan att den enbart framstår som marginell eller accessorisk”.9
Förbudet mot diskriminering träffar både offentliga och privaträttsligt normerade verksamhetsområden och innefattar inte endast lagstiftning utan också rättstillämpning och faktiskt tillämpad praxis. Vanliga hinder mot den fria rörligheten på detta område är varie-
8 Mål C-212/97, Centros Ltd mot Erhvervs- og Selskabsstyrelsen, REG 1999, s. I-1459. 9 Mål 53/81 Levin mot dÉdat à la justice samt mål 196/87 Udo Steymann mot Staatssecretaris van Justice.
SOU 2017:30 Gällande rätt
207
rande kvalifikations- och auktorisationskrav som medlemsländerna kan ställa upp för att tillåta olika typer av verksamheter.
Varken friheten att tillhandahålla tjänster eller etableringsfriheten är absolut. Enligt artikel 51 EUF-fördraget ska bestämmelserna på dessa områden inte omfatta verksamhet som hos medlemsstaten, om än endast tillfälligt, är förenad med utövandet av offentlig makt. Av artikel 52 EUF-fördraget framgår att bestämmelser och åtgärder som vidtagits med stöd av dessa inte ska hindra tillämpning av bestämmelser i lagar och andra författningar som föreskriver särskild behandling av utländska medborgare och som grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Artikel 51 och 52 EUF-fördraget tolkas snävt. Även indirekt diskriminering omfattas av förbudet, men medlemsstaterna kan, i likhet med vad som gäller på varuområdet försöka rättfärdiga sådan. Medlemsstaten måste i så fall visa att de aktuella kriterierna som orsakar den negativa effekten är objektiva i förhållande till sitt ändamål och baserade på annat än den drabbade ekonomiska verksamhetens nationella ursprung. Om staten förmår göra detta antas diskrimineringseffekten vara en ren tillfällighet och det inträffade bedöms inte utgöra någon diskriminering.10
I Gebhard-målet11 slog domstolen fast att nationella åtgärder som kan hindra eller göra det mindre attraktivt att utöva de grundläggande friheter som garanteras av fördraget ska uppfylla fyra förutsättningar. Sådana åtgärder ska enligt det s.k. Gebhard-testet vara tillämpliga på ett icke-diskriminerande sätt, framstå som motiverade med hänsyn till ett trängande allmänintresse, vara ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom dem samt inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning. Genom Gebhard-avgörandet tycks det stå klart att tjänster och etableringar har fått en uttrycklig motsvarighet till varuområdets Cassis-doktrin.
Gränsdragningen mellan tjänster och etableringar kan ibland vara svår att dra. Viktiga bedömningsfaktorer är inte endast själva tiden för verksamhetens utövande, utan också hur regelbundet, periodiskt eller kontinuerligt den bedrivs. Om det behövs för att utföra tjänst-
10 Se t.ex. mål C-49/98, Finalarte, REG 2001, s. I-7831. 11 Mål C-55/94, Gebhard, REG 1995, s. I-4165.
Gällande rätt SOU 2017:30
208
erna har tjänsteutövaren rätt att skaffa sig nödvändig infrastruktur utan att därmed automatiskt anses som etablerad.
Den fria rörligheten för tjänster innebär att ett företag har rätt att använda sin egen arbetskraft för att utföra tjänster i det andra landet. Grundläggande är också rätten att inte behandlas sämre än motsvarande inhemska näringsutövare. All tillämpning av nationella bestämmelser som medför att det blir svårare att utföra tjänster mellan medlemsstater än att utföra tjänster i en och samma medlemsstat står i strid med artikel 56 EUF-fördraget. I den fria rörligheten för tjänsteutövare ingår också en rätt att ta emot tjänster.
Möjligheterna för medlemsstaterna att upprätthålla inskränkningar i den fria rörligheten för tjänster har kommit att utvecklats i EUdomstolens rättspraxis mot bakgrund av det stora antal begäran om förhandsbesked rörande spelområdet som behandlats av domstolen. EU-domstolen har slagit fast att undantagen måste tolkas snävt. Det är de nationella myndigheterna som har bevisbördan för att deras bestämmelser är nödvändiga för att effektivt skydda de tvingande hänsyn som åberopas. Åtgärderna måste inte bara vara lämpade för att uppnå ändamålet utan också nödvändiga och inte mer ingripande än vad som kan anses absolut behövligt för att uppnå syftet.12
I senare rättspraxis på spelområdet har EU-domstolen ställt alltmer långtgående krav på att den politik som förs i syfte att rättfärdiga begränsningar av den fria rörligheten för speltjänster är systematisk och sammanhängande.13
Fri rörlighet för kapital
Principen om fri rörlighet för kapital anges i artikel 63 EUF-fördraget. Där föreskrivs att alla restriktioner för kapitalrörelser och betalningar mellan medlemsstaterna ska vara förbjudna. Med betalningar avses framför allt likvider vid köp av varor och tjänster över gränserna samt löner, räntor, hyror och liknande. Som kapitalrörelser
12 Se mål C-19/92, Kraus, REG, s. I-1663, svensk specialutgåva, volym 14, punkt 32. 13 Mål C-42/07 Liga Portugesa de Futbol Profissional och Bwin International, REG 2009, s. I-7633, målen C-316/07, C358/07—C-360/07, C-409/07 och C-410/07, Marcus Stoss m.fl. REG?, mål C-258/08, Ladbrokes Betting och Stichting de Nationale, REU 201, s. I-4757, mål C-347/09, Jochen Dickinger och Franz Ömer samt nyligen i EU-domstolens dom den 11 juni 2015 mål C-98/14, Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft m.fl. mot Magyar Állam och EU-domstolens dom den 4 februari 2016 mål C-336/14, Sebat Ince mot Amtsgericht Sonthofen.
SOU 2017:30 Gällande rätt
209
räknas främst alla kapitalöverföringar till annat land för investering i företag eller placering i värdepapper eller kreditinstitut men även personliga kapitalöverföringar. Gränsen mellan kapitalrörelser och tjänster är inte helt klar, men tjänster är enligt fördraget ett uppsamlingsbegrepp som omfattar vad som inte täcks in av de övriga rörligheterna.
Artikel 63 gäller också till förmån för fysiska och juridiska personer utanför EU som vill föra kapital mellan olika EU-länder. Den fria rörligheten sträcker sig på detta område längre än de tre andra rörligheterna som bara gäller mellan medlemsstaterna. EU-domstolen har slagit fast att artikel 63 har direkt effekt. Så skedde bl.a. i fallet Sanz de Lera14 där domstolen fann att en spansk straffsanktionerad lagstiftning som förbjöd utförsel från Spanien av större belopp av pesetassedlar till tredje land utan föregående tillstånd, stred mot artikel 63. Domstolen påpekade att artikel 63 innehåller ett klart och ovillkorligt förbud, vars tillämpning inte fordrar några kompletterande åtgärder.
Att tillämpa valutaregleringar eller liknande är inte tillåtet inom EU. Medlemsstaterna har dock kvar en möjlighet att göra skillnad i sin skattelagstiftning mellan inhemska och utländska rättssubjekt och upprätthålla skattekontroll. Medlemsstaterna ska alltså kunna vidta åtgärder för att motverka skattefusk. Av administrativa och statistiska informationsskäl får medlemsstaterna kräva att kapitalrörelser ska deklareras. Sådana åtgärder ska kunna anses nödvändiga och vara motiverade med hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet. Nationella åtgärder får inte vara uttryck för en godtycklig diskriminering eller förtäckt begränsning av den fria rörligheten för kapital och betalningar (artikel 65.3).
Utformningen av artikel 65.3 svarar nära mot artikel 36 sista stycket om möjligheterna att begränsa den fria rörligheten för varor och ges en liknande tolkning med krav på förekomst av tvingande hänsyn och proportionalitet. I rättspraxis har i ett flertal fall skatteregler som innefattar olika behandling av skattesubjekt i det egna landet och andra EU-länder fällts som diskriminerande och således i strid mot den fria rörligheten av kapital.
I artikel 66 ges en möjlighet att vidta skyddsåtgärder mot tredje land under exceptionella förhållanden som orsakar eller hotar att
14 Se bl.a. mål C-163/94 m.fl., Åtal mot Lucas Emilio Sanz de Lera, REG 1995, s. I-4821.
Gällande rätt SOU 2017:30
210
orsaka allvarliga svårigheter för den ekonomiska och monetära unionen.
Förvaltningsrättsliga krav på tillståndssystemen
EU-domstolen har godtagit att medlemsländerna får uppställa krav på tillstånd i vissa fall, men framhållit att ett sådant krav måste grundas på objektiva kriterier som inte är diskriminerande och som är kända på förhand för att begränsa myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning och förhindra att bedömningen blir godtycklig. Ett sådant system ska enligt domstolen vidare administreras enligt ett förfarande som är lättillgängligt och ägnat att säkerställa att den berördes ansökan behandlas inom en rimlig frist och objektivt och opartiskt. Eventuella avslag ska dessutom kunna överprövas genom talan vid domstol.15 De allmänna krav som gäller om medlemsstaterna ställer krav på tillstånd för viss verksamhet återspeglas också i det s.k. tjänstedirektivet16.
Konkurrensreglerna
När ett statligt monopol avvecklas finns inte längre ett handelsmonopol i den mening som avses i artikel 31 i EUF-fördraget. Om resultatet av en omreglering blir att ett statligt företag ersätter monopolet omfattas emellertid detta företag av EUF-fördragets allmänna konkurrensregler. Detta framgår av artikel 106.1 i EUF-fördraget som föreskriver att medlemsstaterna, beträffande offentliga företag som de beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter, inte får vidta och inte heller bibehålla någon åtgärd som strider mot övriga bestämmelser i fördraget.
Att offentliga företag omfattas av fördragsbestämmelserna betyder i synnerhet att de måste respektera artikel 101 och 102 i EUFfördraget. Artikel 101 rör konkurrensbegränsande avtal eller liknande förfaranden mellan två företag. Artikel 102 förbjuder att ett marknadsdominerande företag missbrukar sin ställning på markna-
15 Se t.ex. mål C-385/99, Müller-Fauré, REG 2003, s. I-4509, punkt 85. 16 Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden, (EUT L 376, 27.12.2006, s. 36–38, Celex 32006L0123).
SOU 2017:30 Gällande rätt
211
den. Efter en omreglering av en monopolmarknad är det naturligtvis särskilt viktigt att konkurrensreglerna respekteras i ett inledande skede då marknaden inte har hittat sin form och är öppen för snabba förändringar. Risken finns annars att den önskade utvecklingen mot en effektiv konkurrens förhindras. Ansvaret för att konkurrensreglerna respekteras har kommissionen och nationella konkurrensmyndigheter (i Sverige Konkurrensverket).
Både horisontella och vertikala konkurrensbegränsningar kan uppstå. Med horisontella konkurrensbegränsningar menas avtal mellan företag i samma produktions- eller handelsled (t.ex. marknadsuppdelning eller prissamverkan – s.k. karteller). Med vertikala konkurrensbegränsningar menas avtal mellan företag i olika produktions- eller handelsled, såsom producenter, grossister och detaljister (t.ex. sälj- och leveransvägran samt prisdiskriminering).
Det bör noteras att EU:s konkurrensregler inte är avsedda att motverka att det utvecklas rationella och kostnadseffektiva distributionskanaler, vilket förutsätter samverkan mellan företag i olika handelsled. Det allmänna undantaget i artikel 101.3, som anger vilka konkurrensbegränsande åtgärder som är tillåtna, utgår ifrån att det är nödvändigt att finna en balans mellan konkurrensfrämjande effekter och konkurrensbegränsningar. För att ett konkurrensbegränsande samarbete ska kunna undantas krävs därför att detta:
• bidrar till att förbättra produktion eller distribution (rationalisering),
• tillförsäkrar konsumenterna en skälig vinst,
• endast innehåller begränsningar som är nödvändiga (proportionalitet),
• inte sätter konkurrensen ur spel på ett väsentligt sätt.
Dessa kriterier finns inarbetade i s.k. gruppundantag, vari anges vilka avtalsvillkor som är tillåtna i olika sammanhang.
Det andra konkurrensrättsliga problemet sammanhänger med det offentliga företagets ställning på marknaden. Om företaget anses dominant på marknaden får det inte missbruka sin dominerande ställning. Vad som utgör en dominerande ställning är inte uppenbart. I EU-rättslig praxis definieras dominerande ställning som en situation där ett företag eller företagsgrupp åtnjuter en ekonomisk styrke-
Gällande rätt SOU 2017:30
212
position. Detta gör det möjligt för företaget att hindra att effektiv konkurrens upprätthålls på den relevanta marknaden genom att företaget i avsevärd utsträckning kan agera oberoende av sina konkurrenter och kunder och i sista hand konsumenter.17 Det föreligger en presumtion för att en marknadsandel om 50 procent utgör dominerande ställning, men 30–40 procent kan räcka, beroende på hur marknaden ser ut. Det är naturligtvis av avgörande betydelse hur snävt marknaden definieras.
Det är inte själva innehavet av en dominerande ställning som är förbjudet. Det som är förbjudet är missbruk av en dominerande ställning. Typiska exempel på missbruk, som också omnämns i artikel 102 EUF-fördraget, är att:
• direkt eller indirekt påtvinga någon oskäliga inköps- eller försäljningspriser eller andra oskäliga affärsvillkor,
• begränsa produktion, marknader eller teknisk utveckling till nackdel för konsumenterna,
• tillämpa olika villkor för likvärdiga transaktioner med vissa handelspartner, varigenom dessa får en konkurrensnackdel,
• ställa som villkor för att ingå avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser som varken till sin natur eller enligt handelsbruk har något samband med föremålet för avtalet.
Situationer som typiskt sätt har uppstått i praxis är överprissättning (s.k. monopolpriser), underprissättning (predatory pricing), kopplingsförbehåll samt sälj- och licensvägran. Rabatter kan även vara problematiska. Det kan röra sig om s.k. trohetsrabatter eller lojalitetsrabatter, där kunder erbjuds att köpa hela sitt behov av en produkt eller en särskilt stor del av sitt behov. Det kan också röra s.k. maktrabatter, där det dominerande företaget kräver kostnadsmässigt oberättigade rabatter.
17 Se t.ex. mål 85/76, Hoffmann-La Roche m.fl. mot kommissionen, REG 1979, s. 461.
SOU 2017:30 Gällande rätt
213
Statsstöd
EUF-fördragets regler om statligt stöd utgör en del av den reglering som ska säkerställa att konkurrensen inom den inre marknaden inte snedvrids. Reglerna återfinns i artiklarna 107–109 i EUF-fördraget. De har till syfte att förhindra att konkurrensförhållandena inom gemenskapen förvanskas genom att medlemsstaterna ekonomiskt gynnar vissa företag eller viss produktion. Statliga åtgärder ska inte ge vissa företag obefogade fördelar som sätter marknadskrafterna ur spel, vilket i sin tur minskar EU:s allmänna konkurrenskraft. I likhet med konkurrensreglerna i övrigt är det kommissionen som svarar för övervakningen av statsstödsreglerna.
I artikel 107.1 i EUF-fördraget uppställs fyra kumulativa villkor som måste vara uppfyllda för att en offentlig stödåtgärd ska omfattas avstatsstödsreglerna.
Stödet måste:
1. utgöra en selektiv ekonomisk förmån, dvs. gynna visst företag
eller viss produktion,
2. finansieras direkt eller indirekt genom offentliga medel,
3. snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen och
4. påverka handeln mellan medlemsstaterna.
Grundregeln är att åtgärder som är att anse som statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget som utgångspunkt är otillåtna, men kommissionen kan godkänna sådana stöd efter en ingående granskning. Förutsättningarna för kommissionen att godkänna ett statligt stöd finns framför allt i artikel 107.2 och 107.3. För att underlätta för medlemsstaterna att utforma sina stödåtgärder så att de är förenliga med den inre marknaden har kommissionen utfärdat en rad meddelanden och riktlinjer för vad den fäster vikt vid i sin bedömning av anmälda stödåtgärder.
Planer på nya stöd eller stödsystem eller ändringar av befintliga sådana ska anmälas till kommissionen enligt artikel 108.3 i EUF-fördraget. Medlemsstaterna får inte införa dessa stödåtgärder förrän kommissionen granskat dem (genomförandeförbudet). Stöd som kommissionen betraktar som statligt stöd och som har lämnats utan att det har anmälts i förväg eller som har anmälts men genomförts innan det har godkänts, dvs. står i strid med genomförandeförbudet,
Gällande rätt SOU 2017:30
214
ska som regel betalas tillbaka med ränta. Det finns undantag från förbudet i 107.1 och kravet på förhandsgodkännande dels för åtgärder som omfattas av kommissionens gruppundantagsförordning (GBER)18, dels för stöd av mindre betydelse19.
4.2.2 Sekundärrätt
Det finns inga direktiv/förordningar som direkt avser spel om pengar. Däremot finns direktiv/förordningar där spel om pengar uttryckligen undantas (t.ex. tjänstedirektivet) eller direktiv/förordningar som indirekt omfattar spel om pengar där direktiven/förordningen inte undantar spel om pengar (t.ex. direktivet om otillbörliga marknadsföringsmetoder). Spel om pengar är ett område som till stora delar inte är harmoniserat inom EU. Som ovan nämnts gäller däremot de grundläggande kraven i EUF-fördraget och EU-domstolens praxis på området.
Tjänstedirektivet
Europaparlamentet och rådet antog den 12 december 2006 det s.k. tjänstedirektivet20. Syftet med direktivet är att fastställa de allmänna bestämmelser som ska underlätta utövandet av etableringsfriheten för tjänsteleverantörer och den fria rörligheten för tjänster, samtidigt som tjänsternas höga kvalitetsnivå bibehålls. Av direktivet framgår bl.a. följande. Enligt artikel 2.1 i direktivet ska direktivet tillämpas på tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat. I artikel 2.2 anges vissa verksamheter som undantas från direktivets tillämpningsområde. Bland undantagen finns spel om pengar.
Tjänstedirektivet har genomförts i svensk rätt genom lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden och förordning
18 Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget. 19 Kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse. 20 Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 27.12.2006, s. 36–38, Celex 32006L0123).
SOU 2017:30 Gällande rätt
215
(2009:1078) om tjänster på den inre marknaden. Inför genomförandet av tjänstedirektivet gjordes en omfattande regelinventering av samtliga svenska bestämmelser som ansågs ligga under tjänstedirektivets tillämpningsområde. Samtliga författningsändringar samt en utförlig redogörelse av det svenska genomförandet finns behandlade i propositionen Genomförande av tjänstedirektivet, prop. 2008/09:187.
Direktiv på handelsområdet
Det finns två EU-direktiv som gäller vid distanshandel, direktivet om konsumentskydd vid distansavtal21 och det s.k. e-handelsdirektivet22. Även i dessa direktiv är spel om pengar undantaget från tillämpningsområdet.
Direktivet om konsumentskydd vid distansavtal har genomförts i svensk rätt genom lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler. Genom lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster har e-handelsdirektivet införts i svensk rätt.
Kommissionen har under hösten 2015 föreslagit två direktiv om dels vissa aspekter rörande avtal om leverans av digitalt innehåll, dels vissa aspekter rörande avtal för försäljning av varor på nätet eller annars på distans. Enligt förslagen omfattar inte heller dessa direktiv spel om pengar.23
21 Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG av den 20 maj 1997 om konsumentskydd vid distansavtal, (EGT L 144, 4.6.1997, s. 19–27, Celex 31997L0007). 22 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG av den 8 juni 2000 om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden, (EGT L 178, 17.7, s. 1–16, Celex 32000L0031). 23 Europeiska kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om dels vissa aspekter rörande avtal om leverans av digitalt innehåll, COM(2015)634 final, dels vissa aspekter rörande avtal för försäljning av varor på nätet eller annars på distans, COM(2015)635.
Gällande rätt SOU 2017:30
216
Direktiv och förordning om alternativ tvistlösning för konsumenter
Den 21 maj 2014 antogs två nya EU-rättsakter angående tvistlösning utanför domstol för konsumenter – EU-direktivet om alternativ tvistlösning för konsumenter24 (nedan kallat direktivet) och förordningen om tvistlösning online för konsumenter25 (nedan kallat förordningen).
Syftet med direktivet är att uppnå en hög konsumentskyddsnivå och att därigenom bidra till en välfungerande inre marknad genom att säkerställa att konsumenter inom EU som hamnar i tvist med en näringsidkare har tillgång till effektiv och säker tvistlösning utanför domstol. Direktivet föreskriver att medlemsstaterna ska se till att tvister som omfattas av detta kan hänskjutas till ett utomrättsligt tvistlösningsorgan som uppfyller i direktivet angivna kvalitetskrav.
Kvalitetskraven avser bl.a. att tvistlösningsorganen ska ha sakkunskap, vara oberoende och opartiska samt fungera effektivt och rättssäkert. Tvistlösningsorganen ska godkännas av medlemsstaterna enligt de krav som ställs upp i direktivet. Direktivet gäller med några få undantag för alla typer av avtalsrättsliga tvister mellan konsumenter och näringsidkare. Direktivet kompletteras av förordningen, som bl.a. ska se till att konsumenter har tillgång till en onlineplattform som hjälper konsumenter att komma i kontakt med ett alternativt tvistlösningsorgan som godkänts enligt direktivet, när tvister uppstår vid e-handel över gränserna. Ett typexempel är när en svensk konsument har beställt varor via internet från en näringsidkare som finns i ett annat EU-land.
Genom införandet av de nya reglerna i svensk rätt – lagen (2015:671) om alternativ tvistlösning i konsumentförhållanden – prövar Allmänna reklamationsnämnden sedan den 1 januari 2016 tvister rörande spel om pengar under förutsättning att tvisten rör mer än 1 000 kronor (se 8 § förordningen [2015:739] med instruktion för Allmänna reklamationsnämnden).
24 Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/11/EU av den 21 maj 2013 om alternativ tvistlösning vid konsumenttvister och om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 och direktiv 2009/22/EG. 25 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 524/2013 av den 21 maj 2013 om tvistlösning online vid konsumenttvister och om ändring av förordningen (EG) nr 2006/2004 och direktiv 2009/22/EG.
SOU 2017:30 Gällande rätt
217
Direktiv om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster
För att underlätta den fria rörligheten för varor och elektroniska tjänster krävs att medlemsstaterna informerar EU-kommissionen om nya tekniska föreskrifter och regler som kan förhindra den fira rörligheten av varorna och tjänsterna. Dessa regler återfanns tidigare i direktiven 98/34/EG26 och 98/48/EG27. Dessa direktiv kodifierades den 9 september 2015 med ett nytt direktiv om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster28.
Direktiv 98/34/EG har genomförts i Sverige genom förordningen (1994:2029) om tekniska regler och Kommerskollegiums verkställighetsföreskrifter. Regleringen innebär som nämnts att förslag till en lag eller en förordning som innehåller tekniska föreskrifter eller föreskrifter om informationssamhällets tjänster måste anmälas. En sådan anmälan beslutas av Regeringskansliet. En anmälan av förslag till myndighetsföreskrifter hanteras av berörd myndighet och Kommerskollegium. Det nya direktivet som enbart kodifierar gällande rätt har ännu inte medfört att förordningen ändrats.
Direktivet om konsumenträttigheter
Direktivet om konsumenträttigheter29 spänner över ett stort område. Huvudsakligen regleras avtal om konsumentköp och konsumenttjänster som ingås på distans eller utanför affärslokaler. Direktivet innehåller även artiklar som gäller oavsett på vilket sätt ett avtal ingås. Det gäller exempelvis vissa artiklar om oskäliga avtalsvillkor. Direk-
26 Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter, (EGT L 204, 21.7.1998 s. 37, Celex 31998L0034). 27 Europaparlamentets och rådets direktiv 98/48/EG av den 5 augusti 1998 om ett informationsförfarande beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (EGT L 217, 5.8.1998 s. 18, Celex 311998L0048). 28 Europaparlamentet och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (kodifiering). 29 Europaparlamentet och rådets direktiv 2011/83/EU av den 25 oktober 2011 om konsumenträttigheter och om ändring av rådets direktiv 93/13/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/44/EG och om upphävande av rådets direktiv 85/577/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG (EUT L 304, 22.11.2011, s. 64, Celex 32011L0083).
Gällande rätt SOU 2017:30
218
tivet är ett s.k. fullharmoniseringsdirektiv. Det innebär att direktivet innehåller harmoniserade bestämmelser och att medlemsstaterna därför inte får behålla eller införa bestämmelser i nationell lag som skiljer sig från vad som föreskrivs i direktivet. Spel om pengar är undantaget från direktivets tillämpningsområde (artikel 3, punkt 3 c).
Genomförande av direktivet har skett i ett flertal svenska lagar. De mest centrala delarna av direktivet finns numera i lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler.
Direktivet om otillbörliga affärsmetoder
I direktivet om otillbörliga affärsmetoder30 regleras vilken marknadsföring som inte är tillåten inom EU. Av artikel fyra i direktivet framgår att medlemsstaterna inte får begränsa friheten att tillhandahålla tjänster eller den fria rörligheten för varor av anledningar som omfattas av det område som tillnärmas genom direktivet. Spel om pengar är inte undantaget från direktivets tillämpningsområde.
Sverige har genomfört direktivet framför allt genom en ny marknadsföringslag (2008:486). Vissa andra ändringar i författningar på det marknadsrättsliga området har också gjorts.
Se vidare i kapitel 21 Marknadsföring.
AV-direktivet
AV-direktivet31 tillhandahåller ett ramverk för gränsöverskridande audiovisuella medietjänster i syfte att stärka den inre produktions- och distributionsmarknaden för program och för att garantera lojala konkurrensförhållanden. Inte heller AV-direktivet innehåller något undantag för spel om pengar.
30 Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/29/EG av den 11 maj 2005 om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden och om ändring av rådets direktiv 84/450/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG, 98/27/EG och 2002/65/EG samt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2006/2004. 31 Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/65/EG av den 11 december 2007 om ändring av rådets direktiv 89/552/EEG om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television.
SOU 2017:30 Gällande rätt
219
Direktivet har genomförts i Sverige genom en ny radio- och tvlag (2010:696).
Se vidare i kapitel 21 Marknadsföring.
Betaltjänstdirektivet
Genom betaltjänstdirektivet32 åstadkom EU- och EES-länderna en samlad reglering av betaltjänsteverksamhet. Direktivet ställer upp verksamhetskrav för de aktörer som bedriver betalningstjänster, regler om krav på information samt om såväl betaltjänstanvändares som betaltjänsteleverantörers rättigheter och skyldigheter. Syftet med direktivet är att uppnå en mer harmoniserad inre marknad för betaltjänster inom Europeiska unionen.
I svensk rätt är direktivet genomfört i huvudsak genom lagen (2010:751) om betaltjänster (betaltjänstlagen). Direktivet är också genomfört genom lagen (2010:738) om obehöriga transaktioner med betalningsinstrument.
Betaltjänstlagen innehåller bestämmelser om betaltjänster som tillhandahålls i Sverige och utförs inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) i euro eller i någon annan av EES-ländernas valutor. I lagen finns också bestämmelser om betalningsinstitut och registrerade betaltjänsteleverantörer. Lagen innehåller vidare bestämmelser om bl.a. tillståndsplikt för tillhandahållande av betaltjänster, betalningsinstituts och registrerades betaltjänsteleverantörers rörelse, informationskrav vid tillhandahållande av betaltjänster, genomförande av betaltjänster och tillträde till betalningssystem.
Med anledning av att kommissionen den 24 juli 2013 lämnade förslag till ett nytt betaltjänstdirektiv33 har regeringen tillsatt en utredning som ska lämna förslag till de lagändringar som krävs i svensk rätt för att genomföra de regler som följer av kommissionens förslag. Förslaget innebär bl.a. att bestämmelser om tredjepartsbetaltjänster införs. Utredningen, som tagit sig namnet 2015 års betaltjänstutredning, ska redovisa sitt uppdrag senast den 30 juni 2016.
32 Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/64/EG av den 13 november 2007 om betaltjänster på den inre marknaden och om ändring av direktiven 97/7/EG, 2002/65/EG, 2005/60/EG och 2006/48/EG samt upphävande av direktiv 97/5/EG. 33 Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om betaltjänster på den inre marknaden och om ändring av direktiven 2002/65/EG, 2013/36/EG och 2009/100/EG samt upphävande av direktiv 2007/64/EG.
Gällande rätt SOU 2017:30
220
Penningtvätt och finansiering av terrorism
Det 3:e penningtvättsdirektivet34 antogs av EU den 26 oktober 2006 och skulle ha varit införlivat i medlemsstaternas nationella regleringar senast den 15 december 2007. Direktivet införlivades något försenat i svensk rätt genom 2009 års lag (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Avseende spel om pengar medförde den nya regleringen att de kasinon som omfattats av kasinolagen uttryckligen kom att omfattas av lagens bestämmelser, dock inte övrigt spel om pengar.
EU antog den 20 maj 2015 förslaget till ett 4:e penningtvättsdirektiv35. Detta direktiv ska vara infört i svensk rätt senast den 26 juni 2017. Avseende spel om pengar innebär det nya direktivet att allt spel om pengar kommer omfattas av regleringen, inte bara kasinon. Enligt direktivet kan undantag medges för spelformer där det föreligger bevisat låg risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism. I SOU 2016:8, som behandlar hur 4:e penningtvättsdirektivet ska införlivas i svensk rätt, föreslås att nuvarande lotterier som får anordnas utan tillstånd och varuspelsautomater, dvs. de lotterier som är reglerade i 19, 20, 21, 21 c och 25 §§, ska undantas.36 Vidare innebär direktivet bl.a. att den som anordnar eller tillhandahåller spel ska vandelsprövas.
Se vidare om licenskrav i kapitel 16.
Behandling av personuppgifter
Den allmänna regleringen om behandling av personuppgifter inom EU finns i dag i dataskyddsdirektivet37 som antogs den 24 oktober 1995. Syftet med direktivet är att garantera en hög och i alla med-
34 Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG av den 26 oktober 2005 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism. 35 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 642/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG (dir. 2014:140). 36SOU 2016:8 Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism Fjärde penningtvättsdirektivet – samordning – ny penningtvättslag – m.m., s. 138 ff. 37 Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om behandling av det fria flödet av sådana uppgifter.
SOU 2017:30 Gällande rätt
221
lemsstater likvärdig skyddsnivå när det gäller enskilda personers fri- och rättigheter med avseende på behandling av personuppgifter. I Sverige har dataskyddsdirektivet genomförts huvudsakligen genom personuppgiftslagen (1998:204), PUL. Bestämmelserna i personuppgiftslagen har till syfte att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter.
Den 27 april 2016 antogs dataskyddsförordningen.38 Förordningen utgör en ny generell reglering för personuppgiftsbehandling inom EU och ersätter det nuvarande dataskyddsdirektivet när den börjar tillämpas den 25 maj 2018. Det huvudsakliga syftet med förordningen är att ytterligare harmonisera och effektivisera skyddet för personuppgifter för att förbättra den inre marknadens funktion och öka enskildas kontroll över sina personuppgifter. Dataskyddsförordningen är direkt tillämplig i medlemsstaterna, men förutsätter och möjliggör kompletterande nationella bestämmelser av olika slag. Förordningen medför bl.a. att personuppgiftslagen måste upphävas. Regeringen har bedömt att det finns ett behov av att ta fram en nationell reglering som på ett generellt plan kompletterar förordningen och har därför tillsatt en utredning som ska lämna sådana förslag (Ju 2016:04). Utredningen har tagit sig namnet Dataskyddsutredningen och ska enligt sina direktiv redovisa sitt uppdrag senast den 12 maj 2017. Vid sidan av Dataskyddsutredningen har också flera andra utredningar tillsatts för att se över eller lämna förslag till förändringar av sektorsspecifik reglering om behandling av personuppgifter som bl.a. finns i de särskilda registerförfattningarna.
En grundläggande utgångspunkt för en ny spelreglering är att de negativa konsekvenserna av spelandet ska begränsas. I utredningsdirektiven anges att det för att motverka att problemspelande uppstår finns behov av att närmare överväga vilka preventiva spelansvarsåtgärder som behöver vidtas och om spel över internet kräver särskilda åtgärder. Som exempel på spelansvarsåtgärder kan nämnas olika former av registreringar av spelares beteenden. Sådana åtgärder kan komma i konflikt med de regler som finns för behandling av personuppgifter. Utredningen vidareutvecklar detta och andra avseenden där behandling av personuppgifter blir aktuellt i kapitel 20.
38 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning).
Gällande rätt SOU 2017:30
222
4.2.3 Överträdelseärenden m.m.
Vadhållning på idrottsevenemang och poker
Europeiska kommissionen har i två ärenden rörande vadhållning på idrottsevenemang och poker i lokal och över internet (2004/4087 respektive 2006/4160) ifrågasatt om tillämpningen av 9, 38 och 45 §§lotterilagen är förenlig med EUF-fördraget, då dessa bestämmelser enligt kommissionen innebär en inskränkning i friheten för utländska spelbolag att tillhandahålla sina tjänster i Sverige.
Kommissionen har särskilt ifrågasatt villkoren för att bevilja tillstånd enligt 45 § lotterilagen. Kommissionen menar att utformningen av 45 § ger icke-svenska aktörer rätt att ansöka om tillstånd i Sverige, men att de närmare villkoren för i vilka fall tillstånd kan beviljas inte specificeras i lagstiftningen. Kommissionen har vidare framhållit att tillståndsordningen måste grundas på objektiva kriterier som inte är diskriminerande och som är kända på förhand för att begränsa myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning och förhindra att bedömningen blir godtycklig.
Sverige har anfört att den svenska regleringen är förenlig med EUF-fördraget och att det vid en helhetsbedömning framgår att regelverket är ändamålsenligt, konsekvent och tillgodoser syftena med regleringen. Sverige har vidare framhållit att de inskränkningar som förekommer i det svenska regelverket är nödvändiga och proportionerliga för att säkerställa den skyddsnivå som ska gälla i landet.
Kommissionen har i pressmeddelande den 16 oktober 2014 meddelat att den beslutat att väcka talan mot Sverige i EU-domstolen för fördragsbrott i de ovan nämnda ärendena.39
Kasinotjänster, landbaserade och över internet
Kommissionen har i ett ärende om kasinotjänster (2008/4010), ifrågasatt om bestämmelserna i 2, 3 och 11 §§kasinolagen (1999:355) samt 9, 15 och 45 §§lotterilagen är förenliga med EUF-fördraget. Kommissionen har bl.a. anfört att det åberopade samhällspolitiska målet
39 Branschföreningen för onlinespel (BOS), Danish Online Gambling Association (DOGA), European Gaming and Betting Association (EGBA), Remote Gambling Association (RGA) m.fl. har den 27 oktober 2016 anmält EU-kommissionen till Europeiska ombudsmannen bl.a. för den inte vidtagit åtgärder för att överlämna ärendena till EU-domstolen.
SOU 2017:30 Gällande rätt
223
med ansvarsfullt spelande inte uppnås eftersom det inte grundas på en konsekvent och systematisk strategi för att uppnå konsumentskyddets syften eller åtföljs av tillräcklig statlig kontroll. Målet uppnås enligt kommissionen inte heller av det svenska förbudet mot att bedriva kasinospel online. Bristen på statlig kontroll av onlinekasinon utan tillstånd kan vidare enligt kommissionen inte betecknas som en systematisk och konsekvent strategi för att begränsa onlinekasino och kan därför inte tjäna som motivering för att begränsa sådana tjänster.
Sverige har i detta ärende framhållit att skyddsändamålen bakom den svenska lotteriregleringen i sig kan rättfärdiga en inskränkning i fördragets friheter. Vidare har framhållits att regleringens tydliga syfte är att bidra till att motverka överdrivet spelande, minska riskerna för spelberoende, skydda ungdomar från riskabla spelformer samt att förebygga brott.
225
5 Omreglering av andra marknader
5.1 Svenska omregleringar på andra områden än spel
5.1.1 Inledning
Enligt nuvarande lagstiftning på lotteriområdet är marknaden uppdelad på så sätt att AB Trav och Galopp (ATG) har ensamrätt för vadhållning på hästar medan AB Svenska Spel (Svenska Spel) har ensamrätt för värdeautomatspel, kasinon, enligt kasinolagen (1999:355), vadhållning på sportspel i mer än en kommun och poker online. Inför utredningens överväganden är det därför av värde att se hur andra marknader omreglerats från en monopolliknande ställning till fri etableringsrätt. Av relevans för utredningen är vidare marknader som gått från prisreglering till fri prissättning – som lotterimarknaden ser ut i dag är nivåerna på vinstutdelningarna reglerade i lotterilagen och av regeringen i ATG:s och Svenska Spels speltillstånd för varje spelform.
Avsikten med omregleringar är ofta att öka servicegraden och tillgängligheten eller att ge möjligheter för nya företag etc. När det gäller alkohol- och spelmonopolen kan sägas att ett av huvudsyftena är eller har varit att begränsa just tillgängligheten vilket innebär att detta område har en politisk logik som skiljer sig från andra sektorer. Lärdomar kan och måste dock dras av omregleringar på andra områden, nationellt som internationellt, inte minst när det gäller att organisera infrastrukturen.
Av intresse för utredningen är alltså hur omregleringar av andra marknader sett ut i Sverige. Sedan 1970-talet har ett flertal marknader omreglerats och liberaliserats. Som exempel kan nämnas bank-, el-, inrikesflyg-, post-, tele-, tåg-, apoteks- och fordonsbesiktningsmarknaden.
Omreglering av andra marknader SOU 2017:30
226
Inför omregleringen av apoteksmarknaden redogjorde Apoteksutredningen för olika modeller för att organisera infrastrukturen vid omregleringar, det s.k. flaskhalsproblemet samt för tidigare omregleringar av vissa marknader (SOU 2008:4 s. 157 ff.). Denna redogörelse är i stora delar en sammanfattning av innehållet i Ds 2002:21, Lärobok för regelnissar – en ESO-rapport om regelhantering vid avregleringar. Texten nedan i detta avsnitt är hämtad från SOU 2008:4 s. 157 ff. med vissa tillägg och ändringar.
5.1.2 Modeller vid omregleringar
Vid nu nämnda omregleringar har statsmakterna främst använt sig av två olika modeller för att organisera infrastrukturen. Den första modellen innebär att staten fortsätter att äga och kontrollera infrastrukturen, att detta led avskiljs från övriga led och att dessa övriga led konkurrensutsätts och kanske också privatiseras. Denna modell har tillämpats t.ex. på el- och inrikesflygsektorerna i vilka infrastrukturen handhas av en separat infrastrukturenhet genom Svenska Kraftnät (för stamnätet) och Luftfartsverket.
Den andra modellen innebär att ett befintligt vertikalt integrerat företag (eller affärsverk) får förbli intakt, men att konkurrens skapas i senare led genom att konkurrerande företag på icke-diskriminerande villkor ges tillgång till den infrastruktur som ägs av det integrerade företaget. För att uppnå detta krävs ett strikt regelverk för tillträde, s.k. tillträdesreglering, och en självständig och kraftfull regleringsmyndighet. Denna modell har använts på post- och teleområdena där infrastrukturen handhas och ägs av Postnord AB respektive TeliaSonera Aktiebolag som samtidigt är operatörer på marknaden.
5.1.3 Flaskhalsproblemet
De omreglerade marknaderna kännetecknas alla av att det finns en viss infrastruktur som ett företag måste ha tillgång till för att konkurrera i nästföljande led. Exempelvis måste ett företag som vill bedriva tågtrafik ha tillgång till järnvägsnätet och ett företag som vill etablera sig på telemarknaden måste ha tillgång till åtminstone de perifera delarna av telenätet, dvs. ledningarna från abonnenterna
SOU 2017:30 Omreglering av andra marknader
227
till de lokala telestationerna (accessnätet). Ett annat exempel är apoteksmarknaden där ett företag som vill verka på marknaden bl.a. måste ha tillgång till receptregistret, läkemedelsförteckningen och högkostnadsdatabasen. Denna infrastruktur fungerar som en flaskhals för hela marknaden – utan tillgång till flaskhalsen kan ett företag inte vara verksamt på marknaden. Den grundläggande orsaken till att ett flaskhalsproblem uppstår är att kostnaden för att bygga infrastruktur är så hög att det i praktiken är omöjligt för nya företag att själva etablera sig i infrastrukturledet.1
För utredningen blir flaskhalsproblemet särskilt tydligt när det gäller ATG. För att andra aktörer, vid sidan av ATG, ska kunna verka på marknaden när det gäller vadhållning på hästar i ett system där det inte är tillåtet med spel till fasta odds måste de ha tillgång till en spelpool – dvs. spelarnas satsade pengar som hamnar i en gemensam pott. Det är av denna pott som sedan vinsterna tas av (totalisatorspel eller totospel). Marknaden är för liten för att varje spelbolag ska kunna ha sin egen spelpool – vinsterna skulle i sådana fall hamna på en sådan nivå att många spelkunder skulle finna dem ointressanta. Aktörerna bör dessutom ges tillträde till travbanor och få tillgång till bild- och ljudrättigheter, vilka i dag innehas av ATG, för att kunna verka på marknaden.
Den aktör som kontrollerar flaskhalsen kan använda sin marknadsmakt till att hindra konkurrens. För att uppnå en effektiv konkurrens på en sådan marknad krävs därför i regel någon form av reglering av tillträdet till flaskhalsen. Denna reglering kan ske på olika sätt. Nedan beskrivs kortfattat olika modeller för att hantera flaskhalsproblemet.2 Vilken av dessa modeller som är lämplig för att hantera flaskhalsproblemet varierar mellan branscher och länder.
5.1.4 Offentligt ägande
Den traditionella svenska modellen för att hantera flaskhalsproblemet är att låta flaskhalsen kontrolleras av den offentliga sektorn, ofta genom att låta ett affärsverk eller ett statligt bolag få en mono-
1Ds 2002:21, Lärobok för regelnissar – en ESO-rapport om regelhantering vid avregleringar, s. 13 f. 2 För en mera ingående beskrivning hänvisas till DS 2002:21 s. 121 ff. och OECD, Restructuring Public Utilities for Competition (2002), s. 11 ff.
Omreglering av andra marknader SOU 2017:30
228
polställning i branschen. Denna modell tillämpades tidigare på post-, tele-, tåg-, och apoteksmarknaderna. Genom att produktionen bedrivs i offentlig regi är tanken att den kommer att verka för den mest effektiva användningen av flaskhalsen. Det är dock inte säkert att så sker, eftersom det kan vara lockande att ta ut monopolvinster och finansiera annan offentlig verksamhet med dessa vinster. Det kan också hävdas att offentligt driven verksamhet är mer ineffektiv än en privat driven verksamhet eftersom det inte finns någon tydlig utvärdering i form av marknadsmekanismer.
ATG ges av regeringen ensamrätt vad gäller vadhållning på hästar och Svenska Spel ensamrätt avseende värdeautomatspel, kasinon, vadhållning på sportspel i mer än en kommun och poker online. På lotterimarknaden tillämpas alltså i dag en modell som kan ses som ett reglerat monopol. Svenska Spel är ett av staten helägt aktiebolag medan ATG däremot inte till någon del ägs av staten. ATG är dock statskontrollerat på så vis att staten tillsätter sex av elva ledamöter i styrelsen, däribland styrelseordföranden. Den vinst som görs av Svenska Spel tillfaller staten. Av ATG:s vinst går en del till hästsporten och en del till staten. Enligt ATG:s årsredovisning för år 2015 fördelades spelets netto3 på så sätt att 1,38 miljarder kronor tillföll staten och 1,7 miljarder kronor tillföll trav- och galoppsporten.
5.1.5 Reglering av konsumentpriserna
Reglering av konsumentpriserna förhindrar eller försvårar att marknadsmakt utövas. Genom att reglera vilket pris som får tas ut av konsumenterna uppnås en viss reglering av vilket pris den som kontrollerar flaskhalsen kan ta ut för tillträdet till denna. En nackdel med modellen är att företagen får bristande incitament att vara kostnadseffektiva och förbättra kvaliteten. Det är också svårt att utforma modellen så att företagen ges korrekta investeringsincitament. Reglering av konsumentpriserna har varit den traditionella modellen i reglerade branscher med privat ägande. Detta gällde exempelvis den numera omreglerade flygmarknaden i Sverige.
3 Spelets omsättning på trav- och galopptävlingar med avdrag för vinster till spelare, tillägg av öresavrundningar och oinlösta vinster.
SOU 2017:30 Omreglering av andra marknader
229
Enligt nuvarande ordning regleras priset på spel i Sverige genom att vinstutdelningarna är begränsade till vissa nivåer. Som tidigare nämnts i detta kapitel finns bestämmelser om begränsade vinstutdelningar i lotterilagen. För ATG och Svenska Spel är nivåerna på vinstutdelningarna reglerade i speltillstånden som ges av regeringen. I och med att en globalt digital marknad har ökat i Sverige minskar dock de exklusiva tillstånden som ATG och Svenska Spel har i betydelse. Det motprestationskrav som en reglerad vinstutdelning och utbudsreglering innebär kan snedvrida konkurrensen till de internationella spelbolagens fördel.4
5.1.6 Tillträdesreglering
Tillträdesreglering innebär att möjligheten till, och priset för, tillträdet till flaskhalsen regleras. Detta innebär att alla intressenter till ett givet pris får tillgång till flaskhalsen och därigenom kan konkurrera på marknaden. En fördel med modellen är att eventuella samordningsvinster och teknikutvecklingsfördelar av en integrerad produktionskedja kan bibehållas. En annan fördel kan vara att man undviker en kostsam separation av infrastrukturen från resten av verksamheten. En nackdel med modellen är att den aktör som kontrollerar flaskhalsen på olika sätt kan försöka gynna den egna verksamheten och försvåra konkurrenters tillträde till infrastrukturen, t.ex. genom att begära en hög ersättning eller försämra kvaliteten på de tillhandahållna tjänsterna. För att tillträdesreglering ska fungera krävs därför kontroll av att innehavaren till flaskhalsen inte diskriminerar någon av dem som vill få tillgång till den. Exempel på marknader som är föremål för tillträdesreglering i Sverige är post- och telemarknaderna där Postnord AB och TeliaSonera Aktiebolag kontrollerar sina respektive flaskhalsar.
4 David Sundén, Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2015:1, En ny giv? En ESO-rapport om regleringen av spelmarknaden, s. 33.
Omreglering av andra marknader SOU 2017:30
230
5.1.7 Infrastrukturklubbar
Ägande genom s.k. infrastrukturklubbar innebär att konkurrerande företag gemensamt äger den infrastruktur som har flaskhalskaraktär. På grund av det gemensamma ägandet har företagen incitament att skapa konkurrensneutrala förutsättningar och att se till att kostnaderna i flaskhalsledet hålls nere. I gynnsamma fall innebär detta en form av självreglering, som gör myndighetsingripanden onödiga. En förutsättning för att denna lösning ska fungera är dock att tillträdet till infrastrukturklubben är fritt. I annat fall finns risk för att tillträdet till flaskhalsen begränsas och för att de företag som inte är med i klubben missgynnas när det gäller villkoren för tillgången till flaskhalsen. För att hantera problemet om vilka som tillåts bli medlemmar i infrastrukturklubben kan det därför finnas behov av någon form av reglering av tillträdet.
Infrastrukturklubbar finns på flera marknader i Sverige. På postmarknaden finns Svensk Adressändring AB. Ett annat exempel på en infrastrukturklubb är på mobiltelefonimarknaden där Telia AB, Tele2 Sverige AB, Hi3G Access AB (3) och Telenor Sverige AB gemensamt äger UMTS-infrastrukturen5 (3g-nätet) i Sverige.
5.1.8 Horisontell separation
Horisontell separation innebär att en monopolverksamhet delas upp i ett antal enheter, som agerar sida vid sida på marknaden utan att direkt konkurrera med varandra. Med andra ord minskar man den geografiska ytan som betjänas av samma flaskhals. Vertikalt integrerade företag kommer då att ha ett intresse av att ge varandra tillträde till den icke-konkurrensutsatta verksamheten för att därmed skapa nationell täckning. Därigenom minskar behovet av pris- och tillträdesreglering samtidigt som konkurrensen stimuleras.
För att en horisontell separation ska vara en lyckad lösning krävs att företagen har ungefär samma storlek. Ett större företag kan nämligen sätta ett högt pris på sitt nät för ett företag som kontrollerar ett mindre nät och därigenom utnyttja sin storlek för att ta över en större del av marknaden. En effektiv horisontell separation förutsätter därutöver att nätverkseffekterna är lokala och att effektivi-
5 UMTS, Universal Mobile Telecommunications System.
SOU 2017:30 Omreglering av andra marknader
231
tetsförlusten av en uppdelning i regionala eller lokala företag är liten. Det finns dessutom problem med hur de potentiella konkurrenter som inte har tillgång till någon egen regional flaskhals att erbjuda i utbyte ska beredas tillgång till flaskhalsarna.6 Horisontell separation har i Sverige tillämpats på den del av elmarknaden där elnätsföretag agerar.
5.1.9 Vertikal separation
Vertikal separation innebär att flaskhalsen avskiljs från övriga produktions- och distributionsled. Tanken är att separationen ska ge alla aktörer tillgång till infrastrukturen på konkurrensneutrala villkor. Separationen kan utföras på olika sätt.
Den svagaste formen av vertikal separation är s.k. funktionell separation som innebär att flaskhalsen läggs i en egen enhet, t.ex. en avdelning eller ett dotterbolag, som är funktionellt avskild från övriga delar i företaget. För att denna lösning ska lyckas krävs att klara gränser definieras mellan den separerade enheten och övriga delar av organisationen och det bör finnas regler för ledningen och en eventuell styrelse vad gäller oberoende gentemot övriga delar av organisationen.
Den mest långtgående formen av separation är kravet på skilda ägare, s.k. fullständig vertikal separation. En förutsättning för att denna lösning ska lyckas är att flaskhalsen ställs under kontroll av ett oberoende organ. Den främsta nackdelen är att eventuella samordningsvinster och teknikutvecklingsfördelar av en integrerad produktionskedja kan minska eller försvinna. Det kan också vara förenat med stora kostnader att separera infrastrukturen från den övriga verksamheten. En risk med att lägga flaskhalsen under ett oberoende organ, som kanske inte är vinstdrivande, är att incitamenten för effektivitet och utveckling kan vara små.
Vertikal separation har tillämpats på el- inrikesflyg- och järnvägsmarknaderna i vilka infrastrukturen handhas av en separat infrastrukturenhet genom Svenska kraftnät (för stamnätet), Luftfartsverket och Trafikverket.
6SOU 2005:4, Liberalisering, regler och marknader, s. 131.
Omreglering av andra marknader SOU 2017:30
232
5.1.10 Kort om tidigare omregleringar
På ett övergripande plan finns några tydliga mönster i den svenska avregleringsprocessen. Prissättningen var före reformerna i de flesta fall reglerad, medan den nu i de flesta fall är fri, åtminstone i konsumentledet. De tidigare hindren mot fritt inträde har ersatts av etableringsfrihet. I de flesta fall har den offentliga sektorn behållit ägarkontrollen över flaskhalsinfrastrukturen och över det tidigare monopolet. I ett par fall har en vertikal separation genomförts och i de flesta fall har regelverket för tillträde till flaskhalsarna blivit striktare. Här följer en kort sammanfattning om den branschvisa utvecklingen inom vissa områden.
Bankbranschen
Bankbranschen har gått från prisreglering och etableringskontroll till fri prissättning och etableringsfrihet. Den tidigare behovsprövningen för att erhålla bankoktroj7 har avskaffats, utländska banker har tillåtits etablera sig i Sverige och avregleringen har öppnat för konkurrens mellan banker och försäkringsbolag, liksom för konkurrens från bl.a. detaljhandelskedjor. Flaskhalsen (de gemensamma betalningssystemen) ägs sedan länge gemensamt av bankerna, genom infrastrukturklubbar, men något regelverk för tillträde till dessa har inte införts.
Elbranschen
Omregleringen av elmarknaden inleddes år 1996 när marknaden öppnades upp för privata företag. Propositionen En elmarknad med konkurrens (prop. 1991/92:133) ligger till grund för den nya ordningen. Elmarknadsreformen innebar att konkurrens infördes vid dels produktion av el, dels vid handel med el. Nätverksamheten blev dock ett fortsatt reglerat monopol.
Elbranschens elåterförsäljningsled har gått från prisreglering och etableringskontroll till fri prissättning och etableringsfrihet. Elproduktionsledet har gått från prisreglering till fri prissättning, medan
7 Ett särskilt tillstånd från regeringen för att få bedriva inlåningsverksamhet.
SOU 2017:30 Omreglering av andra marknader
233
principen om etableringsfrihet gäller sedan tidigare. Det vertikalt integrerade affärsverket Vattenfall har separerats vertikalt.
De centrala flaskhalsarna (stamnätet) drivs nu, liksom förr, enligt affärsverksmodellen. Stamnätet ägs helt av staten och förvaltas av affärsverket Svenska Kraftnät. De lokala flaskhalsarna (distributionsnätet) ägs delvis av privata aktörer, delvis av den offentliga sektorn. De är föremål för en relativt svag tillträdesprisreglering och de är i huvudsak vertikalt integrerade med elproduktion.
Flygbranschen
Före omregleringen dominerade SAS och Linjeflyg den svenska inrikesflygmarknaden. År 1991 hade de tillsammans en marknadsandel på över 95 procent. SAS och Linjeflyg hade de facto-monopol på de s.k. primärlinjerna (linjer som ingick i dessa bolags inrikes linjenät). Denna monopolställning grundade sig alltså inte på lag utan på en etablerad praxis lång tid tillbaka. Däremot krävdes tillstånd från regeringen för att få bedriva linjetrafik.
Själva omregleringen har sedan år 1992 skett i olika steg. Den inleddes med att fri konkurrens tilläts mellan SAS och Linjeflyg. I det sista steget gavs bolag från EU/EES-länder rätt att bedriva inrikesflyg.
Omregleringen har inneburit att flygbranschen har gått från prisreglering och etableringskontroll till fri prissättning och etableringsfrihet. Branschen är sedan tidigare vertikalt separerad, där flaskhalsen (flygplatser och flygledning) i huvudsak sköts av ett affärsverk (Swedavia och Luftfartsverket).
Postbranschen
Före omregleringen hade Postverket ett statligt monopol på att befordra brev. Paketbefordran har dock alltid varit oreglerad. Frågan om postmonopolet väcktes i början 1990-talet när CityMail började bedriva konkurrerande verksamhet som innefattade brevbefordran. År 1993 avskaffades Postverkets ensamrätt att befordra brev. Postverket bolagiserades och började drivas i ett av staten helägt bolag, Posten AB. Det myndighetsansvar som dåvarande Postverket hade
Omreglering av andra marknader SOU 2017:30
234
överfördes till Post- och telestyrelsen (PTS). År 2009 sammangick Posten AB med Post Danmark A/S i koncernen PostNord AB.
Postbranschen har gått från ett monopol till etableringsfrihet, medan en prisreglering införts som komplement till styrning enligt affärsverksmodellen. PostNord AB är fortsatt vertikalt integrerad och inslag av tillträdesreglering har införts.
Telebranschen
Telemarknadens reformering anses inte utgöra en egentlig avreglering utan en reglering av ett tidigare oreglerat monopol.8 Innan omregleringen styrdes teleområdet av Televerket. Marknaden omreglerades i och med införandet av telelagen (1993:597) och lagen (1993:599) om radiokommunikation. Dessförinnan hade ett antal anslutningsmonopol (som avsåg anslutning till det allmänna telenätet av bl.a. telefonsvarare och faxar) avskaffats. Televerket bolagiserades till ett statligt ägt bolag, Telia AB – numera TeliaSonera AB. Televerkets resterande myndighetsuppgifter lades på Telestyrelsen (som år 1994 ombildades till PTS).
Målet med telelagen var att skapa utrymme för och upprätthålla en effektiv konkurrens inom telekommunikationsområdet (prop. 1992/93:200 s. 70). Staten skulle ges förutsättningar att på en öppen telemarknad styra och kontrollera verksamheten på området. Under den tioårsperiod som telelagen var i kraft ändrades den vid flera tillfällen i syfte att öka konkurrensen och konkurrensneutraliteten på marknaden. I dag regleras telemarknaden av lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation.
Telebranschen har således gått från ett de facto-monopol, dvs. ett oreglerat monopol, till etableringsfrihet. Aktiebolaget TeliaSonera, vars huvudägare är staten, är (liksom Televerket var) vertikalt integrerat. Tidigare styrdes prissättningen enligt affärsverksmodellen, men i dag råder i huvudsak fri prissättning. Tillgång till flaskhalsarna är dock föremål för tillträdesreglering.
8 Statskontorets rapport Utvärderingar av om- och avregleringar – en kartläggning (2012:10), s. 125.
SOU 2017:30 Omreglering av andra marknader
235
Tågbranschen
Liberaliseringen och omregleringen av järnvägsmarknaden inleddes med det s.k. trafikpolitiska beslutet år 1988.9 Samtidigt inrättades myndigheten Banverket. En vertikal uppdelning gjordes av dåvarande SJ, genom att affärsverket SJ fick ansvar för trafiken och Banverket fick ansvar för infrastruktur och myndighetsuppgifter på området. Järnvägsnätet delades upp i ett stomnät, där SJ fick trafikeringsrätten och länsbanor och där trafikhuvudmännen