HFD 2011:2
Tillstånd till allmän kameraövervakning har medgetts för s.k. bildporttelefoner vid entréer till flerfamiljshus.
Efter ansökan av Bostadsrättsföreningen Paviljongen i Limhamn beslutade Länsstyrelsen i Skåne län den 31 augusti 2009 att ge föreningen tillstånd till fyra fast monterade kameror försedda med fast optik för övervakning av fyra entréer till en fastighet vid Kalkstensvägen 11, Limhamn. Kamerorna skulle vara riktade så att endast området i direkt anslutning till entréerna kunde övervakas och övervakningen skulle kunna ske dygnet runt. Kamerorna skulle endast kunna aktiveras av besökande när någon genom porttelefonen anropade en lägenhetsinnehavare och skulle avaktiveras efter 30 sekunders kontakt med den uppringda. Tillståndet innefattade inte någon rätt till bildinspelning.
Länsrätten i Skåne län
Justitiekanslern (JK) överklagade länsstyrelsens beslut och yrkade att bostadsrättsföreningens ansökan om tillstånd till allmän kameraövervakning skulle avslås. JK anförde sammanfattningsvis följande. Ändamålet med den kameraövervakning till vilken tillstånd givits har i beslutet angetts vara att förebygga brott och att kontrollera inpasseringen till fastigheten. Det saknas emellertid helt utredning om behovet av kameraövervakning, då fråga är om nybyggd fastighet. Kameraövervakningen är tänkt att avse områden i direkt anslutning till entréerna i flerbostadsfastigheten. De som i första hand skulle omfattas av övervakningen är de som kommer att besöka boende i fastigheten. Även andra personer, boende eller allmänheten i övrigt, kommer emellertid att bli utsatta för kameraövervakning när de nyttjar den aktuella fastighetens entréer vid en tidpunkt då kamerorna är aktiverade. Mot bakgrund av kamerornas upptagningsområde samt att övervakning ska ske endast när porttelefonen är aktiverad får integritetsriskerna med kameraövervakningen anses i sig begränsade. Viktigare är dock det allmänna integritetsintresse som består i att övervakningen i samhället inte bör sprida sig för mycket. Eftersom den aktuella kameraövervakningen, om den tillåts, sannolikt kommer att följas av samma slags övervakning i en mängd andra bostadshus ökar därigenom graden av övervakning i samhället på ett ganska betydande sätt. Kameraövervakning på platser där folk har sitt boende bör i möjligaste mån undvikas. För att tillstånd till kameraövervakning ska få meddelas bör det stå klart att det finns ett påtagligt behov av sådan övervakning. Det bör därför krävas att det finns utredning som påvisar att den plats som avses med övervakningen är särskilt brottsutsatt. Föreningen har inte ens påstått att det har förekommit någon brottslighet i eller omkring den aktuella fastigheten och än mindre presenterat någon utredning som visar att brottslighet har förekommit.
Länsstyrelsen vidhöll sitt beslut och anförde bl.a. följande. Under de senaste tio åren har det meddelats ett flertal tillstånd utan att JK framfört invändningar med hänsyn till berörda integritetsintressen. Länsstyrelsen hänvisar till lagens förarbeten vad gäller de skäl som bör beaktas vid bedömningen av integritetsintressena i sammanhanget.
Bostadsrättsföreningen gavs tillfälle att yttra sig men hördes inte av.
Domskäl
Länsrätten i Skåne län (2010-01-11, ordförande Hedesten Nordin) yttrade, efter att ha redogjort för bestämmelser i lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning, LAK, samt ha funnit att ifrågavarande kameror var att anse som sådana övervakningskameror som åsyftas i 2 § 1 LAK: Tillstånd till allmän kameraövervakning ska enligt 6 § LAK meddelas om intresset av sådan övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad (den s.k. överviktsprincipen). Vid bedömningen av intresset av allmän kameraövervakning ska särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad ska särskilt beaktas hur övervakningen ska utföras och vilket område som ska övervakas. - I förarbetena till LAK (prop. 1997/98:64 s. 27) anförs att kameraövervakning bör ses som ett medel bland andra att skydda sig mot brott och tillgodose andra seriösa syften och kameraövervakning bör kunna användas vid sidan av andra åtgärder. Behovsbedömningen kan inte ses isolerad, utan är nära förknippad med frågan om det finns några motstående intressen. Ju större integritetsriskerna med kameraövervakningen är, desto större krav får ställas på sökandens behov av övervakningen. Om tillstånd ska meddelas eller inte bör avgöras vid en avvägning mellan övervakningsintresset och integritetsintresset, och några lämplighetsaspekter i övrigt bör inte anläggas. Även om behovet av kameraövervakning inte framstår som uppenbart, bör detta inte ensamt kunna motivera att en ansökan avslås. Vid prövningen av integritetsintresset är det av stor betydelse vad kameraövervakningen ska innefatta. Bedömningen är bl.a. beroende av det område som ska övervakas, när och hur länge övervakningen ska pågå och övriga omständigheter. - Av utredningen i målet framgår att syftet med den ifrågavarande kameraövervakningen är att förebygga brott och kontrollera inpassering av besökande till hyresgästerna och därmed förhindra att obehöriga får tillträde till fastigheten. Entréerna till fastigheten är låsta för allmänheten och inpassering sker antingen genom användande av passerkort eller genom insläpp via porttelefonssystemet. Då det är fråga om ett nybygge finns det inga uppgifter om brottslighet. Bostadsrättsföreningen anger i sin ansökan om tillstånd att syftet med kameraövervakningen inte kan tillgodoses på annat sätt på grund av att avståndet till porten är för långt för att man visuellt ska kunna se vem man släpper in i fastigheten. - Bostadsrättsföreningens intresse av att få tillstånd till kameraövervakning ska ställas mot den enskildes integritetsskydd. Länsrätten konstaterar att det inte finns några uppgifter om förekommande brottslighet då det är fråga om en nybyggnation. Ett krav på att det ska föreligga sådan utredning skulle dock medföra att det vid nybyggnationer inte skulle gå att hävda att syftet är att förebygga brott. Länsrätten finner inte att ett sådant krav kan eller bör ställas i varje enskilt fall. Det är i förevarande fall fråga om kontroll för att förebygga att obehöriga får tillträde till en fastighet. Att det i en storstad förekommer problem och skadegörelse som skapar en känsla av otrygghet för de boende som en följd av att obehöriga tar sig in i flerbostadsfastigheter torde vara ett allmänt känt fenomen även om det säkert förekommer skillnader i intensiteten av sådana händelser. - Den tekniska utvecklingen går framåt och teknisk utrustning som, till skillnad från de konventionella porttelefonerna, både förmedlar ljud och bild på den person som kontaktat en lägenhetsinnehavare för att få komma in i en fastighet, synes vara ett steg i utvecklingen för den teknik som används vid inpassering till t.ex. flerbostadsfastigheter. - Mot bakgrund av det begränsade upptagningsområdet för kameran, att den som står i fokus för kamerans upptagningsområde själv aktiverar kameran, den korta tid vilken kameran förmedlar bild och ljud samt det faktum att varken bild eller ljud lagras, instämmer länsrätten i JK:s bedömning att riskerna för en kränkning av integritetsintressena får anses vara begränsade. Länsrätten konstaterar även att personer som inte bor i fastigheten men som ändå av naturliga skäl behöver få tillträde till fastigheten, t.ex. brevbärare och lokalvårdare, inte kommer att bli filmade då de normalt sett inte behöver bli insläppta via porttelefon. Vad JK anfört avseende det allmänna integritetsintresset föranleder inte länsrätten att göra någon annan bedömning av de integritetsintressen som riskerar att kränkas i nu förevarande fall. - Vid en avvägning av övervakningsintresset mot integritetsintresset är det länsrättens bedömning att, vid tillämpning av överviktsprincipen, det intresse de boende inom föreningen har av att, med hjälp av den aktuella kameraövervakningen, förebygga sådan brottslighet som normalt sett uppkommer genom att obehöriga tillskansar sig tillträde till flerbostadshus, utan ytterligare bevisning om behovet av brottsförebyggande åtgärder, väger tyngre än den mycket begränsade risk för integritetskränkning som kan uppkomma i förevarande fall. Överklagandet ska därför avslås. - Länsrätten avslår överklagandet.
I överklagande yrkade JK att kammarrätten skulle upphäva underinstansernas avgöranden att tillåta allmän kameraövervakning av fyra entréer till bostadsrättsföreningens entréer. JK anförde bl.a. följande. Av domstolspraxis och förarbeten framgår att det är den sökande som ska visa att övervakningsintresset väger över integritetsintresset. Det anses i allmänhet inte vara tillräckligt med allmänna uppgifter från sökanden för att en omständighet ska anses visad. Utredningen i ärendet ger inte underlag för bedömningen att den befintliga brottsförebyggande åtgärd som vidtagits - passagesystem med passerkort och porttelefon - har varit otillräcklig för att förhindra eventuella brott mot fastigheten eller de boende. Såväl uppgifter som dokumentation saknas om att fastigheten eller de bosatta skulle ha varit särskilt brottsutsatta. Även omständigheterna i övrigt synes tala för att det inte föreligger behov av en sådan mer långtgående brottspreventiv åtgärd som en allmän kameraövervakning skulle innebära. Bostadsrättsföreningens behov av övervakning väger inte tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad i en bostadsmiljö. Den omständigheten att integritetsintresset är begränsat innebär inte att det inte måste finnas ett tyngre vägande övervakningsintresse av att få kameraövervakning till stånd. Att de boende genom en kameraövervakning kan komma att uppleva en ökad trygghet och säkerhet i sitt boende saknar betydelse för kravet att bostadsrättsföreningen ska anses ha ett sådant behov av övervakning som förutsätts enligt LAK. - JK åberopade bl.a. Kammarrättens i Jönköping dom den 9 december 2009 i mål nr 945-09.
Bostadsrättsföreningen gavs tillfälle att svara, men hördes inte av.
Kammarrätten i Göteborg (2010-04-26, Nordberg, Lindvall, Falkendal, referent) yttrade: I målet har inte framkommit att den brottsförebyggande åtgärd som bostadsrättsföreningen vidtagit i form av ett passagesystem med passerkort och integrerad porttelefon skulle vara otillräcklig för att förhindra eventuella brott mot fastigheten eller de boende. Det finns vidare inte någon utredning i målet som visar att sådana brott förekommit, eller att det är fråga om en plats som av andra skäl ska betraktas som särskilt brottsutsatt. Även om integritetsintresset får anses vara begränsat i det aktuella fallet finner kammarrätten mot denna bakgrund att bostadsrättsföreningens intresse av kameraövervakning inte väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Eftersom det därmed inte finns förutsättningar för tillstånd till kameraövervakning enligt 6 § LAK ska underinstansernas avgöranden upphävas. - Med bifall till överklagandet upphäver kammarrätten underinstansernas avgöranden.
Högsta förvaltningsdomstolen
Bostadsrättsföreningen överklagade kammarrättens dom och yrkade att Högsta förvaltningsdomstolen, med upphävande av domen, skulle fastställa länsrättens dom och länsstyrelsens beslut. Föreningen anförde till stöd för sin talan bl.a. följande. Kameraövervakning är tänkt att ske vid entréerna till flerfamiljshusen med adresserna Kalkstensvägen 3, 5, 7 och 11. Ändamålet med kameraövervakningen är att förhindra att obehöriga får tillträde till husen. Syftet med kameraövervakningen är således att öka de boendes trygghet och säkerhet. Bildporttelefonen kan jämställas med ett ordinärt titthål i en lägenhets ytterdörr. Det integritetsintrång som övervakningen eventuellt kan anses ge upphov till är minimalt och rättigheten att känna sig trygg i sitt hem väger tyngre än risken för att integriteten blir påverkad. Bostadsområdet är helt nybyggt med 130 lägenheter i flera höga huskroppar. Den sociala kontroll som kan komma att uppstå i ett bostadsområde genom att grannarna känner igen varandra finns ännu inte i området. Det har redan förekommit ett stort antal bil- och lägenhetsinbrott. Kammarrätten i Stockholm har i en dom den 18 juni 2010 (mål nr 1544-1545-10) beviljat tillstånd till kameraövervakning med bildporttelefoner utanför två entréer. Omständigheterna i de målen överensstämmer med dem i förevarande mål.
JK medgav bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Syftet med övervakningen har av bostadsrättsföreningen uppgetts vara dels att förebygga brott, dels att kontrollera inpassering av besökande till de boende och därmed förhindra att obehöriga får tillträde till fastigheterna. I de åberopade kammarrättsmålen gjorde sökanden gällande att syftet med kameraövervakningen var att hindra obehöriga och/eller ovälkomna besökare att få tillträde till fastigheterna och att tryggheten och säkerheten hos de boende härigenom skulle öka. Kammarrätten, som anförde att det även torde finnas ett samhälleligt intresse av övervakning med sådant syfte, ansåg med hänsyn till kameraövervakningens utförande och omfattning att riskerna för integritetsintrång fick anses mycket låga för den enskilde besökaren. Risken för att personer som inte själva valt att aktivera bildporttelefonen skulle utsättas för övervakning ansågs i det närmaste obefintlig. Behovet av övervakning ansågs därför väga tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Vad Justitiekanslern anfört i fråga om allmänt integritetsintresse utgjorde, enligt kammarrätten, inte anledning att göra någon annan bedömning. JK har accepterat detta synsätt.
Domskäl
Högsta förvaltningsdomstolen (2011-01-31, Melin, Sandström, Almgren, Dexe, Lundin) yttrade: Skälen för avgörandet.
Enligt 1 § LAK ska allmän kameraövervakning ske med tillbörlig hänsyn till enskildas personliga integritet. Tillstånd till allmän kameraövervakning ska enligt 6 § meddelas om intresset av sådan övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Vid bedömningen av intresset av allmän kameraövervakning ska särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad ska särskilt beaktas hur övervakningen ska utföras och vilket område som ska övervakas.
Frågan i målet är om tillstånd till allmän kameraövervakning ska medges för s.k. bildporttelefoner för övervakning av fyra entréer till bostadsrättsföreningens hus i syfte att öka de boendes trygghet och säkerhet.
Av handlingarna i målet framgår bl.a. följande. Entréerna är låsta. Tillträde sker via porttelefon eller med passerkort. Vid respektive entré finns en kamera fast monterad 1,2 meter från marken. Kameran ger en skarp bild upp till en meter från kameran inom ett en meter brett och en meter högt område. Kameran aktiveras när någon anropar en lägenhetsinnehavare via porttelefonen och det är enbart i den lägenhet som har anropats som kameran aktiveras och en bild visas. Övervakningen upphör automatiskt 30 sekunder efter kontakt med den uppringda lägenhetsinnehavaren. Ljud förmedlas vid anrop. Det sker inte någon inspelning eller lagring av bild eller ljud. De aktuella entréerna har adresserna Kalkstensvägen 3, 5, 7 och 11.
Ändamålet med kameraövervakningen är enligt bostadsrättsföreningen att förhindra att obehöriga får tillträde till fastigheterna och därigenom öka de boendes trygghet och säkerhet. I överklagandet anges också, utan någon närmare specificering, att det förekommit ett stort antal bilinbrott, lägenhetsinbrott m.m. Högsta förvaltningsdomstolen finner att det kan finnas ett beaktansvärt intresse av att kontrollera inpassering till bostadshus med hjälp av kameraövervakning för att öka tryggheten och säkerheten hos de boende oavsett förekomst av brottslighet. Mot behovet av övervakning ska den enskildes intresse av att inte bli övervakad ställas.
Vid prövningen av integritetsintresset är det av stor betydelse vad kameraövervakningen ska innefatta. Vidare är bedömningen beroende av det område som ska övervakas, när och hur länge övervakningen ska pågå och övriga omständigheter (prop. 1997/98:64 s. 28). Som exempel på fall där risken för integritetsintrång i allmänhet får anses begränsad nämndes i förarbetena till tidigare lagstiftning övervakning i anslutning till porttelefoner (prop. 1989/90:119 s. 46 f.).
Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att det är besökaren själv som väljer att ringa på porttelefonen och därigenom aktiverar övervakningskameran. Genom att en begränsad yta övervakas kommer i princip enbart besökaren att omfattas av övervakningen. Den bild som kameran förmedlar kommer att kunna ses under en kort tid efter kontakt och enbart i den lägenhet som anropats. Mot bakgrund av detta och vad som i övrigt kommit fram om det sätt på vilket övervakningen avses ske får integritetsintrånget anses vara synnerligen begränsat. Bostadsrättsföreningens intresse av övervakning får därför anses väga tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Föreningens överklagande ska således bifallas.
Domslut
Högsta förvaltningsdomstolens avgörande.
Högsta förvaltningsdomstolen upphäver kammarrättens dom och beviljar Bostadsrättsföreningen Paviljongen i Limhamn tillstånd till allmän kameraövervakning med den ändringen av länsrättens dom och Länsstyrelsen i Skåne läns beslut att tillståndet rätteligen ska gälla för entréerna till Kalkstensvägen 3, 5, 7 och 11 i Limhamn.