RÅ 2010:35

Länsrätten i Stockholms län

AB Svenska Bostäder (bolaget) ansökte hos Länsstyrelsen i Stockholms län om tillstånd att använda övervakningskamera vid två flerbostadshus på Jämtlandsgatan 150 och 154 i Vällingby. - Länsstyrelsen meddelade i två beslut den 12 mars 2008 bolaget tillstånd att använda en övervakningskamera vid vardera av husen. Som villkor för ettvart av tillstånden angavs följande. Kameran fick endast användas i samband med aktivering av porttelefon. Kameran skulle vara fast monterade på en vägg ca 1,6 m över marken och övervaka entrénischen. Kameran var en del av porttelefonin. Kameran var försedd med fast objektiv med brännvidden 3,7 mm. Tillståndet innefattade inte rätt att spela in bilder som förmedlades eller att ta upp ljud i samband med användning av i tillståndet angiven kamera. Tillståndet innefattade rätt att avlyssna ljud i samband med användning av i tillståndet angiven kamera.

Justitiekanslern (JK) överklagade besluten och yrkade att länsrätten med ändring av länsstyrelsens beslut skulle avslå bolagets ansökan.

Bolaget bestred bifall till överklagandet.

Länsrätten höll den 24 september 2008 syn vid Jämtlandsgatan 150 varvid den aktuella kamerans funktion demonstrerades.

Domskäl

Länsrätten i Stockholms län (2009-05-12, ordförande Kristiansson) yttrade, efter att ha redovisat gällande bestämmelser och förarbeten, följande: Länsrättens bedömning - Frågan i målen gäller om bolaget skall medges tillstånd till allmän kameraövervakning i form av bildporttelefon i entréerna till två bostadshus på Jämtlandsgatan i Vällingby. JK har anfört dels att det inte är visat att det av brottsförebyggande skäl finns ett behov av att anordna kameraövervakning, dels att övervakningsintresset inte väger över integritetsintresset. Bolaget har i sin tur anfört dels att det förekommit viss skadegörelse i de aktuella portarna, dels att då integritetsriskerna är försumbara avseende de aktuella kamerorna skall övervakningsintresset anses väga tyngre än integritetsintresset. - För att tillstånd till allmän kameraövervakning skall meddelas skall sökanden visa att övervakningsintresset väger över integritetsintresset (överviktsprincipen). Om syftet med övervakningen är att förebygga brott eller förhindra olyckor eller andra därmed jämförliga ändamål skall detta särskilt beaktas. Vidare skall behovet av övervakning beaktas, samt vilka alternativa och kompletterande åtgärder som står till buds. För att uppnå brottsförebyggande effekter är det viktigt att övervakningsutrustning används tillsammans med andra förebyggande åtgärder. Allmän kameraövervakning skall inte ses som ett hjälpmedel som skall användas i stället för andra säkerhetsåtgärder eller förebyggande insatser (jfr prop. 1997/98:64 s. 27 ff.). - Bolaget har i målen anfört att det skett viss skadegörelse vid de aktuella fastigheterna. Bolaget har dock inte visat på vilket sätt kameraövervakning av fastigheternas entrénischer enligt ansökan skulle förhindra sådan brottslighet. Länsrätten finner därför att bolaget inte visat att det av brottsförebyggande skäl finns ett behov av att anordna kameraövervakning av de aktuella fastigheternas entrénischer. Bolaget har inte heller visat att andra, mindre integritetskränkande åtgärder än allmän kameraövervakning såsom en ordinär porttelefon, inte skulle kunna användas med motsvarande effekt. - Även när syftet med övervakningen är ett annat än att förebygga brott eller förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål bör det inte vara uteslutet att intresset av övervakningen skall kunna väga över hänsynen till integritetsskyddet (jfr a. prop. s. 27 ff.). Fråga uppkommer därmed om övervakningsintresset, trots att fråga inte är om att förebygga brott, ändock kan anses väga över integritetsintresset. - Det är ostridigt i målen att integritetsrisken för den enskilde är i det närmaste försumbar. Såsom JK har anfört bör dock även det allmänna integritetsintresset, vilket består i att övervakningen i samhället inte bör sprida sig för mycket, beaktas. Bolaget har uppgett att avsikten är att installera bildporttelefoner på merparten av bolagets fastigheter. Länsrätten finner mot denna bakgrund att ett tillstånd till kameraövervakning genom bildporttelefon med största sannolikhet kommer få till följd att samma slags övervakning installeras i en mängd andra flerbostadshus. Därigenom kommer graden av övervakning i samhället att öka på ett inte obetydande sätt vilket, enligt länsrättens mening, kan komma att påverka det allmänna integritetsintresset negativt. - Mot bakgrund av vad som ovan anförts finner länsrätten att integritetsintresset måste anses väga över övervakningsintresset avseende de aktuella fastigheternas entrénischer, varför överklagandet skall bifallas och de överklagade besluten upphävas. - Länsrätten bifaller överklagandena och upphäver Länsstyrelsen i Stockholms läns två beslut den 12 mars 2008.

Kammarrätten i Stockholm

Bolaget överklagade länsrättens dom och yrkade att kammarrätten, med ändring av denna, skulle fastställa länsstyrelsens beslut om tillstånd till allmän kameraövervakning. Till stöd för sin talan anförde bolaget, utöver vad som tidigare anförts i länsrätten, bl.a. följande. - Bolaget vill poängtera att det inte görs gällande att syftet med kameraövervakningen är att förebygga brott. Som länsrätten anför i domen kan, enligt förarbetena till lagen om kameraövervakning, även andra syften än brottsförebyggande eller förhindrande av olyckor accepteras om integritetsriskerna är helt försumbara. I de nu aktuella fastigheterna är ytterportarna låsta, vilket är vanligt förekommande idag. Många boende har ett s.k. tittöga i lägenhetens ytterdörr men detta kan inte utnyttjas för att se vem som befinner sig nere i porten. Bildporttelefonen utgör därmed en teknisk lösning på detta problem och den är till funktionen fullt jämförbar med det tittöga som finns i ytterdörren. Bolagets syfte med bildporttelefonen är att hindra obehöriga och/eller ovälkomna besökare från att få tillträde till fastigheten. Härigenom ökas tryggheten och säkerheten hos de boende och tillhandahållandet av en bildporttelefon är en efterfrågad service till bolagets hyresgäster. - Vid porten finns ett anslag om kameraövervakningen. Kameran aktiveras av besökaren som ringer på hos en viss person och kan aldrig aktiveras från lägenheterna. Det är bara hyresgästen som det ringer på hos som kan se besökaren och ingen inspelning sker. Därmed sparas inte heller något material. Man bör också beakta att den som har ett ärende till någon boende i fastigheten inte rimligen kan ha för avsikt att dölja sin identitet för denna person. Bildporttelefonen kan, som tidigare nämnts, således inte alls jämföras med övervakning som sker i samhället på allmän plats där samtliga passerande övervakas och materialet sparas. På grund härav anser bolaget att integritetsrisken som övervakningen innebär i de aktuella målen är minimal och att den oerhört viktiga rättigheten att känna sig trygg i sitt hem väger tyngre än denna.

JK bestred bifall till överklagandet och anförde till stöd för sitt bestridande utöver de grunder och omständigheter som anförts i länsrätten bl.a. följande. Tillstånd till allmän kameraövervakning ska meddelas endast om intresset av sådan övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Den omständigheten att integritetsintresset är begränsat i det nu aktuella fallet innebär inte att det inte måste finnas ett tyngre vägande övervakningsintresse av att få kameraövervakning till stånd. - Den omständigheten att bolaget genom kameraövervakningen önskar erbjuda en service som medför att de boende kan komma att uppleva en ökad trygghet och säkerhet i sitt boende - vilket i sig naturligtvis är positivt - kan inte anses innebära att bolaget har ett sådant samhälleligt intresse av att få kameraövervakning till stånd som avses i förarbetena. Bolagets behov av övervakning väger heller inte tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad i en bostadsmiljö, som ju måste anses vara den mest privata av alla sfärer i ett samhälle. Bolaget har inte heller i övrigt visat att det föreligger ett konkret behov av kameraövervakning av fastigheterna i fråga. Sammantaget anser JK inte att övervakningsintresset väger över integritetsintresset.

Domskäl

Kammarrätten i Stockholm (2009-05-12, Jansson, Aldestam, referent, Bynander) yttrade: I 1 § lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning (LAK) stadgas att i denna lag finns bestämmelser om användning av övervakningsutrustning (allmän kameraövervakning) och att allmän kameraövervakning ska ske med tillbörlig hänsyn till enskildas personliga integritet. - Av 2 § LAK framgår bl.a. att med övervakningsutrustning avses i denna lag 1. TV-kameror, andra optisk-elektroniska instrument och därmed jämförbara utrustningar som är uppsatta så att de, utan att manövreras på platsen, kan användas för personövervakning och separata tekniska anordningar för att behandla eller bevara bilder som tas upp av sådana utrustningar (övervakningskameror). - I förevarande fall är det fråga om bolaget skall ges tillstånd att sätta upp och använda bildporttelefoner i bolagets hyresfastigheter på Jämtlandsgatan 150 och 154 i Vällingby. Av bolagets ansökan framgår att kameran för respektive fastighet är monterad utomhus ovanför knappsats (höjd 160 cm från mark) till porttelefonienhet och täcker endast nisch i vilken entrédörren är placerad. Bildporttelefonikameran är endast aktiv när någon ringer på hos en boende och bild från portkameran visas endast i display hos den boende som blivit uppringd. Vid avslutad session kopplas kameran ner. Det går inte att aktivera kameran från lägenheten utan den kan endast aktiveras vid påringning från porten. - Kammarrätten gör följande bedömning. - Bestämmelsen i 2 § LAK motsvarar till stora delar 1 § i den numera upphävda lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m. vilken i sin tur hade sitt ursprung i 1 § lagen (1977:209) om TV-övervakning. Formuleringen ”utan att manövreras på platsen” har varit oförändrad ända sedan bestämmelsen infördes i och med 1977 års lag. - Av förarbetena till lagen (1977:209) om TV-övervakning, prop. 1975/76:194 s. 21, framgår, såvitt avser vilken apparatur som omfattas av lagen och vad som närmare avses med den i bestämmelsen alltjämt oförändrade formuleringen ”utan att manövreras på platsen”, bl.a. följande. Lagen äger tillämpning på TV-kamera, som är anbringad så att den kan fjärrmanövreras och kan användas för personövervakning. Apparatur av sådant slag kallas övervakningskamera. Vidare framgår att med fjärrmanövrering avses att kameran sätts i funktion, riktas eller annars hanteras från annan plats än den där kameran är anbringad. I regel är en kamera som kan fjärrmanövreras fästad vid en byggnad, stolpe eller underlag. Om kameran är fast anbringad eller inte har emellertid ingen självständig betydelse för tolkning av fjärrmanövreringsbegreppet. Det avgörande är om kameran från en annan plats per radiovåg, tråd eller annars kan påverkas så att den tar upp och överför bilder. Fordrar kameran för sin funktion helt eller delvis skötsel på platsen, träffas den inte av lagen. I begreppet fjärrmanövrerad ligger att kameran hanteras från en plats som är klart åtskild från den där kameran är anbringad. En kamera som är uppsatt i omedelbar anslutning till den plats varifrån den sköts kan således inte sägas vara fjärrmanövrerad. - Kammarrätten konstaterar att den tekniska utformningen av de bildporttelefoner som är aktuella i förevarande fall är sådan att kameran för sin funktion förutsätter att den som har ärende i fastigheten aktivt startar kameran genom att ringa på en boendes ringklocka. De aktuella bildporttelefonerna är således inte fjärrmanövrerade. Med hänsyn härtill omfattas de i målen aktuella bildporttelefonerna inte av LAK. Länsstyrelsen i Stockholms län skulle således ha avvisat bolagets ansökan om tillstånd till allmän kameraövervakning. - Med undanröjande av underinstansernas avgöranden avvisar kammarrätten AB Svenska Bostäders ansökan om tillstånd till allmän kameraövervakning avseende bildporttelefoner på Jämtlandsgatan 150 och 154 i Vällingby.

JK överklagade kammarrättens dom och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva denna och återförvisa målen till kammarrätten för ny prövning. JK anförde till stöd för sin talan bl.a. följande. Enligt 2 § 1 LAK avses med begreppet övervakningskamera TV-kameror, andra optisk-elektroniska instrument och därmed jämförbara utrustningar som är uppsatta så att de, utan att manövreras på platsen, kan användas för personövervakning och separata tekniska anordningar för att behandla eller bevara bilder som tas upp av sådana utrustningar. Av förarbetsuttalanden till bestämmelsen följer att manövrering förutsätter en fortlöpande hantering av kameran i fråga och att den omständigheten att kameran aktiveras inte i sig utgör manövrering i lagens mening. Med hänsyn till hur bildporttelefonerna fungerar rent tekniskt kan de inte anses manövrerade på platsen. De utgör därför sådana övervakningskameror som omfattas av LAK. Den omständigheten att lägenhetsinnehavaren inte själv har möjlighet att aktivera kameran i bildporttelefonerna innebär inte att dessa faller utanför tillämpningsområdet.

Bolaget bestred bifall till överklagandet och yrkade i första hand att Regeringsrätten skulle fastställa kammarrättens dom. För det fall Regeringsrätten skulle finna att LAK var tillämplig på de aktuella bildporttelefonerna yrkade bolaget att Regeringsrätten, med ändring av kammarrättens dom, skulle fastställa länsstyrelsens beslut den 12 mars 2008. Till stöd för sin talan anförde bolaget bl.a. följande. LAK är inte tillämplig på bildporttelefonerna, i första hand därför att det inte rör sig om en sådan personövervakning som avses i lagen, i andra hand på grund av att de ifrågavarande kamerorna får anses vara manövrerade på platsen och i tredje hand på grund av att kamerorna är riktade mot en plats dit allmänheten inte har tillträde. - Av förarbetena till lagen framgår inte närmare vad som avses med personövervakning. Lagen synes ta sikte på situationer där övervakning sker på allmän plats genom en kamerautrustning av visst slag och där det för den övervakade är okänt vem som kan se det inspelade materialet. I målen föreligger inte en sådan situation. - En besökare som ringer på hos en lägenhetsinnehavare i syfte att komma i kontakt med denne kan inte anses vara ”övervakad” genom att lägenhetsinnehavaren på en bildskärm i lägenheten kan se vem som söker honom eller henne. Lägenhetsinnehavaren är inte heller anonym för besökaren utan tvärtom den besökaren aktivt söker kontakt med. Detta innebär sammantaget att det inte är fråga om sådan personövervakning som avses i 2 § LAK. - Den tekniska utformningen av bildporttelefonen innebär att kameran för sin funktion förutsätter att den som har ett ärende i fastigheten aktivt startar kameran genom att ringa på en boendes ringklocka. Det är en väsentlig skillnad mellan att besökaren själv aktiverar kameran och sådana övervakningskameror som aktiveras exempelvis genom sensor- eller rörelsestyrning. Bildporttelefonen får anses vara ”manövrerad på platsen” och faller därmed utanför LAK:s tillämpningsområde. - Det utrymme där bildporttelefonen är uppsatt utgörs av respektive entrénisch inom två byggnader (flerfamiljshus) inom en enskild fastighet dit allmänheten inte har tillträde.

JK anförde i genmäle bl.a. följande. Det är i målet ostridigt att de nu aktuella kamerorna i bildporttelefonerna förmedlar bilder som möjliggör identifiering av personer. Bolaget har dessutom gjort gällande att syftet med användningen av bildporttelefonerna är just att en lägenhetsinnehavare ska kunna identifiera potentiella besökare visuellt. Mot bakgrund härav och med hänsyn till vad som framgår av förarbetena står det klart att kamerorna avser personövervakning och att de därför faller inom LAK:s tillämpningsområde. - Övervakningen avser de yttre entrénischerna i respektive port till två flerfamiljshus. Entrénischerna, som alltså utgör en del av respektive fastighets yttre fasad, är inte fysiskt avgränsade i förhållande till gångbanor eller andra angränsande områden. Det har inte heller förebringats någon utredning om att allmänhetens tillträde till dessa entrénischer skulle vara begränsat på något sätt. Entrénischerna utgör därför sådana platser dit allmänheten har tillträde. Tillstånd krävs därför för att bedriva kameraövervakning av dessa områden.

Regeringsrätten (2010-03-17, Billum, Almgren, Kindlund, Jermsten, Stenman) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Kammarrätten har i den överklagade domen funnit att de bildporttelefoner som bolaget avser att installera inte omfattas av den definition av termen övervakningskamera som finns i 2 § 1 LAK. Bildporttelefonerna skulle därmed inte vara tillståndspliktiga.

De aktuella bildporttelefonerna består av en porttelefonienhet med kamera för bildpresentation på en dataskärm. Kameran ska vara monterad utomhus ovanför knappsatsen till porttelefonienheten och ska övervaka entrénischen till huset. Dataskärmen ska vara placerad i hallen i respektive hyresgästs lägenhet. Bildporttelefonkameran aktiveras när någon ringer på hos en hyresgäst. Bild från kameran visas endast på den dataskärm hos den hyresgäst som blivit påringd och först när han eller hon har svarat på påringningen. Kameraaktiveringen avslutas direkt om hyresgästen väljer att öppna porten, lägga på telefonluren eller klicka på ”lägg på” på dataskärmen. Om hyresgästen inte gör något av dessa val avslutas kameraaktiveringen automatiskt efter 40 sekunder. Det går inte att aktivera kameran från lägenheten, utan den kan endast aktiveras genom att någon ringer på vid porten. I systemet ingår även en mikrofon som medger avlyssning i samband med påringning. Avlyssning sker dock först när hyresgästen svarat.

Övervakningskamera

Med övervakningskameror avses enligt 2 § 1 LAK TV-kameror, andra optisk-elektroniska instrument och därmed jämförbara utrustningar som är uppsatta så att de utan att manövreras på platsen kan användas för personövervakning och separata tekniska anordningar för att behandla eller bevara bilder som tas upp av sådana utrustningar.

Den i definitionen centrala formuleringen ”utan att manövreras på platsen kan användas för personövervakning” har varit oförändrad sedan bestämmelser om övervakningskameror infördes (se 1 § lagen [1977:209] om TV-övervakning och 1 § lagen [1990:484] om övervakningskameror m.m.).

Av förarbetena till dessa två lagar framgår (JuU 1976/77:14 s. 7 och prop. 1989/90:119 s. 40) att med ”manövreras” menas en mera fortlöpande hantering av kameran; enbart att någon sätter kameran i funktion innebär inte att den manövreras. Att kameran fungerar med inbyggd automatik innebär inte heller att den manövreras. Den nu gällande lagen innebär ingen ändring i detta hänseende (prop. 1997/98:64 s. 52).

Av utredningen framgår att kameran endast ska kunna aktiveras genom påringning från entrénischen, dvs. från den plats där den enligt ansökan ska sättas upp. Någon ytterligare, mera fortlöpande, hantering av kameran kommer därefter inte att ske från denna plats, utan det är lägenhetsinnehavaren som kommer att råda över det fortsatta handhavandet av kameran. Regeringsrätten finner mot denna bakgrund att bildporttelefonen inte kan anses manövrerad på platsen.

Vad gäller det andra ledet i definitionen av övervakningskamera - att utrustningen kan användas för personövervakning - framgår av förarbetena att det fordras att bilden kan medge identifiering av personer (prop. 1989/90:119 s. 40).

Bildporttelefonikamerorna ska vara placerade utomhus i respektive fastighets entrénisch. Syftet med kamerorna är att en lägenhetsinnehavare ska kunna kontrollera vem det är som söker honom eller henne. Det är i målet ostridigt att en lägenhetsinnehavare genom de bilder som kameran ska vidarebefordra till dataskärmen i lägenheten kan identifiera vem det är som befinner sig i entrénischen. Kamerorna kan därför enligt Regeringsrättens mening användas för personövervakning.

De aktuella bildporttelefonerna får med hänsyn till det anförda anses omfattade av definitionen i 2 § 1 LAK. Det krävs därför tillstånd för att sätta upp dem, om de riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde.

Plats dit allmänheten har tillträde

Av 5 § LAK framgår att det, med vissa undantag som inte är aktuella i förevarande mål, krävs tillstånd till allmän kameraövervakning för att en övervakningskamera ska få vara uppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde.

Med uttrycket ”plats dit allmänheten har tillträde” avses enligt förarbetena platser där människor kan tänkas uppehålla sig och som inte är enskilda. Det tillståndspliktiga området omfattar dock inte bara platser som allmänheten brukar frekventera utan även områden som allmänheten över huvud taget har tillträde till. Som exempel på platser dit allmänheten inte har tillträde nämns gemensamma utrymmen i flerfamiljshus. Däremot anses utrymmen i t.ex. affärer, varuhus, banker utgöra platser dit allmänheten har tillträde, såvida fråga inte är om utrymmen för personal, lagring av varor, kontor, underhåll, drift m.m. (prop. 1989/90:119 s. 17 och 44, prop. 1997/98:64 s. 54). Uttrycket ska tolkas vitt (RÅ 2000 ref. 52).

Bildporttelefonerna är tänkta att placeras utanför ytterporten i respektive entrénisch till två flerfamiljshus. Bolaget har gjort gällande att allmänheten inte har tillträde till fastigheterna eller utrymmena där kamerorna ska vara uppsatta. Såvitt framgår av utredningen finns det inte någon anordning, t.ex. en låst grind eller liknande, som rent fysiskt hindrar någon från att ta sig fram till entrénischerna. Som JK påpekat finns det inte heller någon utredning om att allmänhetens tillträde till de aktuella entrénischerna skulle vara begränsat på något sätt. Mot denna bakgrund anser Regeringsrätten att entrénischerna utgör en plats dit allmänheten har tillträde.

Tillståndsplikt

Till följd av att övervakningskamerorna riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde är bildporttelefonerna tillståndspliktiga. Kammarrätten skulle därför inte ha avvisat bolagets ansökan utan borde ha prövat dess överklagande i sak. Målen ska därför återförvisas till kammarrätten för prövning i sak av länsrättens dom att avslå AB Svenska Bostäders ansökan om tillstånd till kameraövervakning.