HFD 2011:52
Handlingar i en databas som gjorts tillgängliga för en annan myndighet för bl.a. statistikframställning utgör allmänna handlingar.
S.I. begärde hos Polismyndigheten i Skåne att få ta del av samtliga under vecka 24 upprättade tillbudsanmälningar i LISA-systemet som avsåg allvarlig händelse eller som saknade klassificering, oavsett om dessa var påbörjade, under utredning eller avslutade. - Polismyndigheten avslog begäran i beslut den 28 juni 2010. Polismyndigheten fann att de nio ärenden som registrerades i LISA (Lokalt Informationssystem för Sammanställning av Arbetsskador och tillbud) under vecka 24 ännu inte hade behandlats eller avslutats. Ärendena förvarades av myndigheten. De hade dock inte expedierats eller slutbehandlats och kunde enligt polismyndighetens bedömning inte anses upprättade och därigenom allmänna enligt tryckfrihetsförordningen.
kammarrätten och vidhöll där sitt yrkande att samtliga handlingar i enlighet med hans begäran skulle lämnas ut
S.I. överklagade polismyndighetens beslut hos kammarrätten och vidhöll där sitt yrkande att samtliga handlingar i enlighet med hans begäran skulle lämnas ut. Han anförde bl.a. följande. Avslagsbeslutet grundas på att de begärda handlingarna inte är upprättade och således inte allmänna, då de inte slutbehandlats. Handlingarna är upprättade och således allmänna då de är expedierade till en annan myndighet. LISA-systemet används av, och är tillgängligt för, de olika polismyndigheterna såväl som Rikspolisstyrelsen (RPS). Det är samma system och samma server för alla. När ett ärende läggs in i LISA-systemet från en anställd vid en lokal polismyndighet kan handläggare på RPS komma åt ärendet. Hanteringen vid RPS är inte begränsad till teknisk bearbetning eller teknisk lagring. I hanteringen ingår även statistikframställning och inrapportering till Arbetsmiljöverket. Uppgifterna ska anses inkomna till RPS och följaktligen expedierade från polismyndigheten.
Polismyndigheten ansåg att överklagandet skulle avslås.
Domskäl
Kammarrätten i Göteborg (2010-12-13, Sjögren Samuelsson, referent, Malmborg) yttrade, efter att ha redogjort för 2 kap. 3 §, 7 § och 10 §tryckfrihetsförordningen: Framställningen rör uppgifter som förts in i LISA. Systemet är ett webbaserat arbetsskadesystem som administreras av RPS. Av promemoria utarbetad av RPS framgår att systemet ska normera, utveckla och förbättra processerna beträffande polisens arbetsskade- och tillbudshantering. I dag är systemet uppgraderat för drift i en s.k. webbaserad version med en för polisen gemensam databas. Systemet gör det också möjligt att historiskt ta fram uppgifter och statistik för bearbetning och informationsspridning. Syftet är att uppfylla bl.a. arbetsmiljölagens grundläggande bestämmelser. - Genom olika behörighetsprofiler har tillgången till uppgifter i databasen begränsats. Den generella tillgången till systemet kräver viss behörighet och är begränsad till att rapportera inträffad händelse och att kunna ta del av avidentifierad information om tidigare händelser. Ytterligare användning kräver särskild behörighet. Varje myndighet har sina administratörer som har tillgång till all lagrad data som rör den egna myndigheten. Det finns ingen åtkomst mellan olika polismyndigheter. Tre befattningshavare på RPS har rikstäckande administratörsbehörighet. Åtkomsten är av systemadministrativ karaktär och innebär att man tar fram nationell statistik, lägger in behörigheter, rapporterar till Arbetsmiljöverket och bistår polismyndigheterna med hjälp av teknisk natur. - Frågan i målet är om de uppgifter som finns i LISA-systemet utgör allmänna handlingar i tryckfrihetsförordningens mening. För att så ska vara fallet krävs att de handlingar som begärts ut är upprättade. - Kammarrätten gör därvid följande bedömning. - Tryckfrihetsförordningen innehåller inte någon definition av begreppet expediera. Innebörden i begreppet behandlas inte heller i motiven till tryckfrihetsförordningen. I den rättsvetenskapliga litteraturen har anförts att en handling är expedierad när myndigheten sänder i väg handlingen till enskild eller till annan myndighet (se bl.a. Alf Bohlin, Offentlighetsprincipen, 8 u., s. 82 ff.). En handling kan vidare vara att betrakta som expedierad om den hålls tillgänglig för avhämtning. En upptagning för automatiserad behandling anses expedierad antingen när myndigheten vidtagit sådana tekniska åtgärder att utomstående kan få tillgång till informationen i läsbart skick, eller då det tekniska mediet har översänts till annan. - I målet har inte gjorts gällande att RPS och polismyndigheten i förhållande till varandra är att betrakta som annat än självständiga myndigheter. Kammarrätten kan inte heller finna annat än att dessa myndigheter är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Undantagsregeln i 2 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen är därmed inte tillämplig. - Fråga är då om den omständigheten att tre tjänstemän vid RPS medgetts rikstäckande administratörsbehörighet till uppgifterna ensamt gör att dessa är att betrakta som expedierade och därmed allmänna handlingar i tryckfrihetsförordningens mening. Av inhämtad utredning framgår att RPS har medgetts åtkomst till ärendehanteringssystemet i syfte att bistå myndigheterna med hjälp av teknisk natur. Vidare fullgör RPS vissa andra uppgifter, som t.ex. framställning av nationell statistik och rapportering till Arbetsmiljöverket. Vid en sammantagen bedömning anser kammarrätten att endast den omständigheten att enstaka tjänstemän vid RPS har åtkomst i bl.a. systemadministrativt syfte, inte i sig gör att handlingarna är att betrakta som expedierade och därmed allmänna handlingar hos polismyndigheten. - I målet saknas utredning som visar att de ärenden uppgifterna hör till är att betrakta som slutbehandlade eller att handlingarna på annan grund är att betrakta som upprättade. Överklagandet ska därmed avslås. - Kammarrätten avslår överklagandet.
Kammarrättsrådet Johansson var av skiljaktig mening och yttrade:
Jag instämmer i majoritetens redovisning av tillämpliga regler i tryckfrihetsförordningen och redogörelsen för LISA-systemet. Jag delar även majoritetens bedömning att polismyndigheten och RPS är att betrakta som självständiga myndigheter i förhållande till varandra och att undantagsregeln i 2 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen därmed inte är tillämplig. Däremot gör jag en annan bedömning än majoriteten när det gäller frågan om i målet aktuella handlingar i form av uppgifter i LISA-systemet ska anses upprättade hos polismyndigheten genom att de gjorts tillgängliga för personal hos RPS. - Av utredningen i målet framgår att det är tre befattningshavare hos RPS som har tillgång till de av polismyndigheten inlagda uppgifterna i LISA-systemet i läsbart skick. Den tillgång till uppgifterna som dessa befattningshavare har syftar bl.a. till att möjliggöra framställning av nationell statistik och rapportering till Arbetsmiljöverket. En sådan användning av uppgifterna kan enligt min mening inte hänföras till teknisk lagring eller bearbetning av uppgifterna. Vid sådant förhållande finner jag att tillgängligheten till uppgifterna för befattningshavarna hos RPS innebär att uppgifterna har expedierats från polismyndigheten i den mening som avses i 2 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen. Den omständigheten att det synes vara fråga om direktåtkomst till uppgifterna så snart de lagts in av polismyndigheten föranleder inte någon annan bedömning. Då uppgifterna därmed är att anse som upprättade utgör de allmänna handlingar enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen. - I konsekvens härmed ska S.I:s begäran att få ut samtliga handlingar föranleda en prövning av om utlämnande kan ske med hänsyn till bestämmelserna om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Det ankommer på polismyndigheten att göra denna prövning. Jag anser således att polismyndighetens överklagade beslut ska upphävas och målet visas åter till polismyndigheten för en sekretessprövning av innehållet i handlingarna.
S.I. fullföljde sin talan hos Högsta förvaltningsdomstolen.
Högsta förvaltningsdomstolen (2011-06-27, Melin, Eliason, Almgren, Dexe, Brickman) yttrade: Skälen för avgörandet.
Enligt 2 kap. 3 § första stycket tryckfrihetsförordningen är en handling allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten.
Enligt 2 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen anses en handling upprättad hos myndigheten när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts.
Enligt 2 kap. 10 § första stycket tryckfrihetsförordningen anses en handling som förvaras hos en myndighet endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning inte som allmän handling hos den myndigheten.
Av kammarrättens dom framgår vilka uppgifter som förs in i databasen LISA, vilka som har tillgång till dem och på vilket sätt de används.
Högsta förvaltningsdomstolen gör följande bedömning.
Frågan i målet är om de aktuella tillbudsanmälningarna i LISA ska anses expedierade från Polismyndigheten i Skåne till Rikspolisstyrelsen och därmed utgöra allmänna handlingar.
Vad som närmare avses med att en handling är expedierad framgår inte av tryckfrihetsförordningen eller dess förarbeten. Av rättspraxis kan utläsas att en handling i princip anses expedierad när den har gjorts tillgänglig för någon utomstående, t.ex. en annan myndighet (se RÅ83 2:57 och RÅ 1999 ref. 36).
I målet aktuella handlingar består av uppgifter som har förts in i databasen LISA av polismyndigheten. Vissa befattningshavare hos Rikspolisstyrelsen har därefter i enlighet med behörighetsvillkoren för databasen kunnat ta del av dem i läsbart skick för att bl.a. framställa nationell statistik och rapportera till Arbetsmiljöverket. Rikspolisstyrelsen har således haft tillgång till uppgifterna. I vart fall den nu beskrivna användningen av uppgifterna kan inte anses hänförlig till sådan teknisk bearbetning eller teknisk lagring som avses i 2 kap. 10 § tryckfrihetsförordningen. Genom att uppgifterna på detta sätt har gjorts tillgängliga för en annan myndighet måste de anses expedierade i den mening som avses i 2 kap. 7 § och de utgör därmed allmänna handlingar enligt 2 kap. 3 §. Handlingarna ska därför lämnas ut till S.I. om inte hinder föreligger på grund av någon bestämmelse om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen. Det ankommer i första hand på polismyndigheten att göra denna prövning.
Domslut
Högsta förvaltningsdomstolens avgörande. Högsta förvaltningsdomstolen upphäver kammarrättens dom och Polismyndigheten i Skånes beslut samt visar målet åter till polismyndigheten för sekretessprövning av innehållet i de handlingar som avses i begäran.