HFD 2013:17
En kommun har ansetts berättigad till statlig ersättning för kostnaden för en mobiltelefon till ett familjehemsplacerat ensamkommande flyktingbarn.
Göteborgs kommun ansökte hos Migrationsverket om ersättning enligt 21 § förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m., ErsF, med 15 651 kr för kostnader kommunen haft under perioden april - juni 2009 för en 17-årig flicka som var placerad i ett familjehem. Migrationsverket avslog i beslut den 15 oktober 2009 begäran om ersättning med 1 100 kr för inköp av en mobiltelefon. Migrationsverket ansåg att denna kostnad inte kunde ersättas med stöd av 21 § ErsF. Ersättning beviljades med 14 551 kr motsvarande den del som avsåg vårdavgift.
Förvaltningsrätten i Linköping
Göteborgs kommun överklagade Migrationsverkets beslut hos förvaltningsrätten och yrkade att ersättning om 1 100 kr skulle utges för inköp av mobiltelefon till den familjehemsplacerade flickan. Kommunen anförde bl.a. följande. I den ansvarsfördelning som finns mellan Migrationsverket och kommunerna är det berörd socialnämnd som ska pröva och lämna bistånd till ensamkommande barn. De ensamkommande barnens behov prövas, beviljas och utbetalas på likvärdiga villkor som för alla familjehemsplacerade barn i Göteborg. Migrationsverkets beslut att delvis avslå kostnaden för vård innebär ifrågasättande av socialnämndens beslut avseende barnets behov, vårdens innehåll, omfattning och verkställande av densamma. - Av prop. 1989/90:105 framgår att kostnaden för vården i det enskilda fallet kan bli mycket hög och att det är svårt att inordna denna ersättning i schablonersättningen. Vidare framgår att ersättning bör lämnas för hela den faktiska vårdkostnaden. Med hänvisning till propositionen saknar Migrationsverket således stöd för sitt ställningstagande att den sökta kostnaden bör täckas av utbetald schablonersättning. - Vid placering av ensamkommande barn i familjehem följer Göteborgs kommun, Sveriges Kommuner och Landstings cirkulär 08:81. Av avsnittet gällande ”Barnets tilläggskostnader” framgår att vissa utgifter tillkommer utöver grundkostnaden, kostnader som uppkommer mer sällan och som prövas när det är aktuellt. - Sökt ersättning avser kostnader för vård i annat hem än barnets egna och ska därmed ersättas enligt 21 § ErsF.
Migrationsverket bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Kommunen erhåller redan ersättning för den sökta kostnaden genom schablon som ersätter kommunerna för de extra omkostnader de har för flyktingmottagande. Den sökta kostnaden är inte återsökningsbar i enlighet med 21 § ErsF. Kommunen har hänvisat till Sveriges Kommuner och Landstings rekommendationer. Dessa rekommendationer är dock inte bindande för staten. - Vidare talar övervägande skäl för att sökt kostnad hamnar utanför begreppet vård i annat hem än barnets eget. Huruvida en kostnadsåtersökning är vanligt förekommande eller inte är inget som kan vägas in i bedömningen om statlig ersättning ska beviljas.
Domskäl
Förvaltningsrätten i Linköping (2010-07-09, ordförande Idstrand) yttrade: Enligt 21 § ErsF har en kommun rätt till ersättning för vissa kostnader för barn under 18 år som omfattas av 3 § och som kommit till Sverige utan egen vårdnadshavare. Ersättning lämnas för kommunens kostnader för sådan vård i annat hem än barnets eget som ges med stöd av socialtjänstlagen (2001:453), SoL, eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU. Skälig ersättning lämnas också för kommunens kostnader när det gäller beredskap för sådan vård. Om det finns särskilda skäl kan ersättning lämnas även för kostnader som kommunen haft för annan form av bistånd enligt SoL. - Förvaltningsrätten gör följande bedömning - Göteborgs kommun har ansökt om ersättning av kostnader enligt 21 § ErsF för andra kvartalet 2009. Migrationsverket har utbetalat 14 551 kr avseende vårdavgift, men avslagit den extra omkostnadsersättningen för inköp av mobiltelefon med 1 100 kr. - En kommun har rätt till statlig ersättning för sådana kostnader som den haft för ensamkommande barns vård i annat hem än barnets eget som ges med stöd av SoL eller LVU. Kostnaden för telefoni ingår enligt förvaltningsrättens mening i den grundkostnad som avser att täcka barnets behov för försörjning och livsföring i övrigt och har därmed ersatts genom utbetald vårdavgift. - Förvaltningsrätten anser att ytterligare kostnad för mobiltelefon inte kan anses ingå i vad som menas med vård i annat hem än barnets eget. Om det finns särskilda skäl kan dock kommunen erhålla ersättning även för kostnader som den haft för annan form av bistånd enligt SoL. Detta innebär att ersättning kan erhållas för kostnader som uppstått utöver själva tillhandahållandet av vårdplatsen. Detta bör emellertid läsas i belysning av bestämmelsens huvudsakliga syfte. Enligt förvaltningsrättens mening bör utgivet bistånd ha anknytning till den vård som ges i annat hem än barnets eget (jfr Kammarrätten i Jönköpings dom den 7 maj 2003 i mål nr 1530-03). När det gäller ersättningar till kommun som inte är schabloniserade har i förarbetena vidare uttalats att hållningen bör vara restriktiv (prop. 1989/90:105). Det har i målet inte framkommit några särskilda skäl att lämna ersättning för det utgivna biståndet till mobiltelefon. Vid sådant förhållande har Göteborgs kommun inte rätt till statlig ersättning. Överklagandet ska därför avslås. - Förvaltningsrätten avslår överklagandet.
Kammarrätten i Jönköping
Göteborgs kommun överklagade förvaltningsrättens dom och yrkade att kammarrätten, med ändring av domen, skulle bevilja ersättning för extra omkostnad med 1 100 kr avseende mobiltelefon. Kommunen anförde bl.a. följande. Göteborgs stad ersätter familjehem enligt Sveriges Kommuner och Landstings rekommendationer. Göteborgs stad utgår från en grundkostnad och bedömer från fall till fall om extra ersättningar ska utgå punktvis, för t.ex. cykel, dator, resa. Bedömningen görs i det enskilda fallet utifrån barnets behov och familjehemmets förmåga att bidra till utgiften. En riktlinje är att ha en rättvis hjälp mellan familjehemmen och barnen. Ensamkommande barn ska inte ha det sämre än andra familjehemsplacerade barn. Familjehemsplacerade barn är ”samhällets barn” och samhället måste ta det ekonomiska ansvaret. Det är dock inte rimligt att kommunen ska stå för de kostnader som uppstår kring ett ensamkommande barn då det är Migrationsverket som har ansvar för dessa barn. Migrationsverket har gett kommunen mandat att ge de ensamkommande barnen vård och omsorg. Det mandatet tar Migrationsverket delvis tillbaka när verket inte ersätter kommunen för de kostnader som uppstår kring ett enskilt barn. De ensamkommande barnen blir därmed negativt särbehandlade. I nu aktuellt fall har ersättning för extra omkostnader för mobiltelefon prövats med hänsyn till den 17-åriga flickans individuella behov och har beviljats för att kostnaden inte ryms inom den avtalade omkostnadsersättningen som utbetalas per månad till familjehemmet. Kostnaden som följer av flickans behov av vård ingår därför i vad som åsyftas i 21 § ErsF med vård i annat hem än det egna. Flickan beviljades mobiltelefon för att hon ska kunna höra av sig till familjehemmet vid olika situationer som uppstår i samband med skolan och på vägen hem samt för att familjehemmet ska kunna nå henne och att hon då är tillgänglig.
Migrationsverket motsatte sig bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Kostnad för mobiltelefon ingår inte i vad som åsyftas i 21 § ErsF med vård i annat hem än barnets eget. Ersättning kan beviljas för kostnad för annan form av bistånd som lämnats i enlighet med SoL om det föreligger särskilda skäl. Göteborgs stad har i detta fall inte visat några särskilda skäl till varför statlig ersättning för nämnda kostnad ska utgå.
Domskäl
Kammarrätten i Jönköping (2012-05-23, Svensson, Lundgren, Ahlstrand, referent) yttrade: Aktuella bestämmelser m.m. - Målet avser kostnader som Göteborgs kommun har haft före den 1 januari 2011. I enlighet med punkten 2 i övergångsbestämmelserna till författningsändringen SFS 2010:1141 är det 21 § ErsF i den lydelse som gällde före den 1 januari 2011 som ska tillämpas. - Av 21 första stycket ErsF framgår att en kommun har rätt till ersättning för vissa kostnader för barn under 18 år som omfattas av 3 § och som vid ankomsten till Sverige är skilda från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, eller som efter ankomsten står utan sådan ställföreträdare (ensamkommande barn). Ersättning lämnas för kommunens kostnader för sådan vård i annat hem än barnets eget som ges med stöd av SoL eller LVU. Om vårdnaden av ett barn flyttas över till en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare som barnet tidigare varit familjehemplacerad hos och kommunen med stöd av 6 kap. 11 § föräldrabalken betalar ersättning till dessa vårdnadshavare, lämnas skälig ersättning för kommunens kostnader för sådan ersättning. Om det finns särskilda skäl kan ersättning lämnas även för kostnader som kommunen haft för annan form av bistånd enligt SoL - Av förarbetena till förordningen (prop. 1989/90:105 s. 25) framgår bl.a. följande. Vården kan ske i ett kommunalt grupphem eller i familjehem. Kostnaden kan i det enskilda fallet vara mycket hög. Det är därför svårt att inordna denna ersättning i en schablonersättning. Ersättning bör lämnas för hela den faktiska vårdkostnaden från den dag barnet har placerats i ett grupphem eller familjehem. Schablonersättning bör också lämnas enligt de regler som gäller för övriga flyktingar för att täcka övriga kostnader. Av prop. 2005/06:46 s. 41 framgår vidare följande. Ett kommunalt mottagande av asylsökande ensamkommande barn medför att även dessa fullt ut kan förväntas komma i åtnjutande av de stödinsatser som socialtjänsten kan erbjuda. Normaliseringsprincipen, dvs. att samma regler bör gälla samtliga barn som vistas i Sverige, talar också för att kommunerna bör överta ansvaret för barnets omvårdnad och boende. Detta innebär att alla barn som vistas i Sverige ska omfattas av samma sociala omvårdnadssystem så långt det är möjligt. - Av Sveriges Kommuner och Landstings cirkulär 08:81 Ersättning och villkor vid familjehemsvård av barn, unga och vuxna, vårdnadsöverflyttningar m.m. framgår bl.a. följande. Uppdraget som familjehem ersätts med ett arvode som varierar i storlek beroende på hur omfattande arbetsinsatsen och tidsåtgången bedöms vara. De kostnader som familjehemsuppdraget för med sig ersätts dels genom barnbidraget/studiebidraget, dels i form av en omkostnadsersättning. Omkostnadsersättningen är till för att täcka de merkostnader som familjehemmet får när det tar emot barnet i sin familj. - Frågan i målet är om kostnad för mobiltelefon kan anses utgöra en sådan kostnad som kan återsökas enligt 21 § ErsF. Vid bedömningen får, i brist på särskild reglering, utgångspunkten vara att samma regler bör gälla för samtliga barn som vistas i Sverige. Med hänsyn härtill ligger det nära till hands att jämföra med vad som gäller för familjehemsplacerade barn i allmänhet. Enligt kammarrättens mening bör det i ErsF använda uttrycket ”kostnader för sådan vård i annat hem än barnets eget” inte innefatta andra kostnader än sådana som enligt ovan redovisade cirkulär bör ingå i arvodet eller i omkostnadsersättningens grund- och tilläggskostnader. Kostnaden för mobiltelefon kan enligt kammarrättens uppfattning inte anses ingå häri. - Om det finns särskilda skäl kan ersättning dock lämnas även för kostnader som kommunen haft för annan form av bistånd enligt SoL. Av uttrycket särskilda skäl följer att bedömningen bör vara restriktiv. Det är Göteborgs kommun, i egenskap av sökande, som har att göra sannolikt att förhållandena är sådana att det finns särskilda skäl att utge ersättning för den kostnad kommunen haft. Av utredningen i målet har enligt kammarrättens mening inte framkommit sådana särskilda skäl som krävs för att ersättning ska lämnas för nu aktuella kostnad. Göteborgs kommuns överklagande ska därför avslås. - Kammarrätten avslår överklagandet.
Högsta förvaltningsdomstolen
Göteborgs kommun överklagade kammarrättens dom och yrkade att Högsta förvaltningsdomstolen skulle besluta att kommunen skulle få ersättning för kostnaden för en mobiltelefon med 1 100 kr. Kommunen anförde till stöd för sin talan bl.a. följande. Flickans familjehem får sitt uppdrag av socialnämnden. Uppdraget grundar sig på den plan som upprättats för flickan och innehållet i vården övervägs regelbundet i enlighet med bestämmelserna i SoL. Till familjehemmet har utbetalats omkostnadsersättning som är avsedd att täcka grundläggande behov för flickans livsföring. Flickans behov utöver de grundläggande har prövats när de uppstått och ersättning utbetalats som extra omkostnad till familjehemmet. Tilläggskostnaden utgör en vårdkostnad vid placering i familjehem. Beviljande av tilläggskostnader till barn i familjehem föregås alltid av noggranna överväganden med hänsyn till barnets individuella behov. De överväganden som gjordes vid den individuella behovsprövningen överensstämmer med vad som enligt Sveriges Kommuner och Landstings cirkulär 08:81 ska beaktas vid inköp av extra utrustning. Flickans behov av en mobiltelefon baserades främst på att hon skulle få möjlighet att kontakta familjehemmet vid behov under skoldagen och i andra situationer. De ensamkommande barnen får stöd och biståndsinsatser på samma villkor som andra av kommunen familjehemsplacerade barn.
Migrationsverket bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Den extra omkostnaden för inköp av en mobiltelefon ingår i den schablonersättning som kommunen redan har erhållit enligt 10 § ErsF. Kostnaden kan därför inte ersättas enligt 21 § ErsF. Denna bestämmelse ger rätt till ersättning för kostnader som har ett direkt samband med barnets fostran och omvårdnad. Inköp av en mobiltelefon kan inte anses utgöra en sådan kostnad. Enbart det faktum att kommunen har utbetalat ersättningen som en omkostnad till familjehemmet medför inte att kostnaden ska omfattas av begreppet vård i annat hem än barnets eget enligt 21 § ErsF. Sveriges Kommuner och Landstings cirkulär är att betrakta som en rekommendation som är avsedd att ge vägledning till kommunens handläggare men som inte kan anses vägledande vid bedömning av ersättning enligt 21 § ErsF.
Domskäl
Högsta förvaltningsdomstolen (2013-04-23, Melin, Almgren, Stenman, Nymansson, Rynning) yttrade:
Skälen för avgörandet
Den rättsliga regleringen m.m.
I propositionen om samordnat flyktingmottagande och nytt system för ersättning till kommunerna, m.m. (prop. 1989/90:105) föreslog regeringen bl.a. att riksdagen skulle godkänna riktlinjer för ersättning till kommunerna för flyktingmottagande. Förslaget gick i korthet ut på att huvuddelen av det dåvarande bidraget till kommunerna slogs samman till en samlad schabloniserad ersättning som normalt utgår per mottagen flykting med ett visst belopp i kronor. Ersättningen avsåg att täcka genomsnittliga kostnader och bidrag för bl.a. ekonomisk hjälp till försörjning, bostadskostnad och svenskundervisning. Det påpekades att det emellertid även i fortsättningen skulle finnas behov av vissa särskilda ersättningar vid sidan av schablonersättningen, bl.a. för kostnader för vård av vissa barn utan egna vårdnadshavare (a. prop. s. 19). I ett förslag till riktlinje angavs att ersättning lämnas för faktiska kostnader för sådan vård av ensamma flyktingbarn under 18 år som sker med stöd av bl.a. SoL. Under skälen för förslaget angavs att kostnaden i det enskilda fallet kan vara mycket hög och att det därför är svårt att inordna denna ersättning i en schablonersättning. Ersättning bör lämnas för hela den faktiska vårdkostnaden. Schablonersättning bör också lämnas enligt de regler som gäller för övriga flyktingar för att täcka övriga kostnader (a. prop. s. 25).
Sedan riksdagen godkänt förslaget till riktlinjer beslutade regeringen den nu aktuella förordningen. Av 21 § första stycket i den i målet tillämpliga lydelsen (SFS 2007:627) följer bl.a. att ersättning beträffande ensamkommande barn lämnas för kommunens kostnader för sådan vård i annat hem än barnets eget som ges med stöd av SoL. Av andra stycket framgår att ersättning lämnas också för vård av den som fyllt 18 år men inte 21 år, under förutsättning att vården påbörjats före 18 års ålder.
Enligt 6 kap. 1 § första stycket SoL ska socialnämnden sörja för att den som behöver vårdas eller bo i ett annan hem än det egna tas emot i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende. I andra stycket anges att socialnämnden ansvarar för att den som genom nämndens försorg har tagits emot i ett annat hem än det egna får god vård. Av 7 § framgår vidare att socialnämnden, vad gäller familjehemsplacerade barn, ska medverka till att de får god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden, verka för att de får lämplig utbildning samt lämna vårdnadshavarna och dem som vårdar sådana barn råd, stöd och annan hjälp som de behöver.
I socialnämndens förpliktelse att tillhandahålla god vård ligger även ett kostnadsansvar (se RÅ 1988 ref. 80 I och II).
Högsta förvaltningsdomstolens bedömning
Enligt 21 § första stycket ErsF ska ersättning lämnas för de kostnader som kommunen haft för sådan vård i annat hem än barnets eget som ges med stöd av SoL.
Av förordningstexten framgår inte annat än att hela kostnaden ska ersättas. Att ersättning ska lämnas för hela den faktiska vårdkostnaden vinner även stöd av ovan angivna propositionsuttalanden.
Familjehemsplacering utgör sådan vård i annat hem än barnets eget som ges med stöd av SoL. Frågan är då om kommunens kostnad för inköp av en mobiltelefon åt en familjehemsplacerad 17-årig flicka är en del av denna vård. För det fall kostnaden hänför sig till denna vård täcks den inte av den schablonersättning som betalats ut med stöd av 10 § ErsF.
Enligt 6 kap. 1 § första stycket SoL ansvarar socialnämnden för att den som genom nämndens försorg har tagits emot i ett annat hem än det egna får god vård. Vid familjehemsplacering gäller att socialnämnden gentemot familjehemmet svarar för uppkommande kostnader. Några författningsföreskrifter som reglerar denna ersättningsskyldighet finns inte. I stället tillämpas en ordning som i princip bygger på att avtal träffas mellan berörd kommun och familjehemmet. Enligt denna ordning delas ersättningen upp i huvudsakligen två delar, en omkostnadsdel och en arvodesdel. Sveriges Kommuner och Landsting utfärdar cirkulär med rekommendationer och vägledning beträffande ersättningsbelopp och därmed sammanhängande frågor enligt vad som närmare framgår av kammarrättens avgörande.
I det ansvar som en kommun har för att den som tas emot i ett familjehem får en god vård, ligger ett ansvar för att täcka samtliga kostnader som är förbundna med vården. Detta innebär att de omkostnadsersättningar som lämnas till ett familjehem utifrån rekommendationerna i Sveriges Kommuner och Landstings cirkulär utgör kostnader för vården i familjehemmet.
Det förhållandet att en kommun vid sin tillämpning av SoL lämnar familjehem ersättning som går utöver rekommendationerna i cirkuläret hindrar dock inte att ersättningen är en kostnad för vård i annat hem än barnets eget som ges med stöd av denna lag. Under förutsättning att samma principer för ersättning tillämpas som gäller för andra av kommunen familjehemsplacerade barn, utgör således även en sådan ersättning en kostnad som ska ersättas enligt 21 § ErsF.
Kommunen har uppgett att ensamkommande barn får stöd och biståndsinsatser på samma villkor som andra familjehemsplacerade barn. Det saknas skäl att ifrågasätta denna uppgift.
Kommunen har gjort bedömningen att den i målet aktuella flickan hade behov av en mobiltelefon för att få en god vård. Flickans behov av en mobiltelefon grundades främst på att hon skulle få möjlighet att kontakta familjehemmet vid behov under skoldagen och i andra situationer. Det finns inte anledning att ifrågasätta denna bedömning.
Den kostnad kommunen haft för inköp av en mobiltelefon är därmed en kostnad för sådan vård i annat hem än barnets eget som ges med stöd av SoL och för vilken ersättning ska lämnas enligt 21 § ErsF. Överklagandet ska därför bifallas.
Domslut
Högsta förvaltningsdomstolens avgörande
Högsta förvaltningsdomstolen förklarar med ändring av underinstansernas avgöranden att Göteborgs kommun är berättigad till ytterligare statlig ersättning med 1 100 kr.