HFD 2014:44

Domskäl

Förvaltningsrätten i Falun (2011-05-12, ordförande Montelius) yttrade: Starbo Bruks klagorätt hos Kammarkollegiet - De klagande har bl.a. anfört att Starbo Bruk inte hade rätt att överklaga länsstyrelsens beslut, eftersom avvecklingslagen inte ger den formelle landägaren någon klagorätt, och att endast de som kan åberopa rätt att träda in som åbo har rätt att överklaga. - Eftersom det i avvecklingslagen inte anges vem som har rätt att överklaga länsstyrelsens beslut gäller i det avseendet vad som stadgas i 22 § förvaltningslagen (1986:223). Där anges att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår om det gått honom emot och beslutet kan överklagas. Som en förutsättning för rätt att överklaga förvaltningsbeslut brukar krävas att beslutet antingen påverkar den klagandes rättsställning eller berör ett intresse, som på något sätt erkänts av rättsordningen. Eftersom länsstyrelsens beslut påverkat bolagets rätt till fastigheten, får Starbo Bruk anses ha berörts av länsstyrelsens beslut på ett sådant sätt att Starbo Bruk enligt 22 § förvaltningslagen hade rätt att överklaga beslutet. Kammarkollegiet hade sålunda anledning att pröva överklagandet. - Sakfrågan - Den avgörande sakfrågan är om avvecklingslagen är tillämplig på all åborätt eller bara på åborätt under kronan. Kammarkollegiet har, till skillnad från L.H. och länsstyrelsen, tolkat lagens förarbeten på så sätt att lagen endast ska tillämpas på åborätt under kronan och inte på åborätt under bruk. - Syftet med avvecklingslagen var att helt avskaffa institutet åborätt. Detta skulle inte vara möjligt om inte all åborätt omfattades av lagen, vilket alltså talar för att lagen är tillämplig också på åborätt under bruk. Vidare kan noteras att lagen inte gör någon åtskillnad mellan ”åbo under kronan” och ”åbo under bruk”, trots att lagstiftaren måste ha varit mycket väl medveten om att de båda åborätterna existerade. Det är också värt att påpeka att det i 1 § avvecklingslagen sägs att ”den som är rätt innehavare av besittningsrätten till fastighet under stadgad åborätt (vår kursivering) ska inneha fastigheten med full äganderätt”. Under stadgad åborätt, eller ärftlig besittningsrätt, innehades vissa hemman och lägenheter som tillhörde kronan eller allmänna inrättningar men också, om än undantagsvis, fastigheter i enskild ägo, såsom en del under bruk skatteköpta hemman. I 2 § i lagen hänvisas vidare till fastighetstaxeringslagen som inte heller gör någon åtskillnad mellan de båda formerna av åborätt. I 1 kap. 5 § fastighetstaxeringslagen sägs sålunda att som ägare av fastighet ska anses bl.a. den som innehar fastighet med åborätt, tomträtt eller vattenfallsrätt samt den som annars innehar fastighet med ständig eller ärftlig besittningsrätt. - Med hänsyn till det anförda gör förvaltningsrätten bedömningen att avvecklingslagen är tillämplig även när det, som i det aktuella fallet, gäller under bruk skatteköpta hemman. - Nästa fråga är om L.H. ska anses vara rätt innehavare av besittningsrätten till fastighet under stadgad åborätt. I sådant fall ska han inneha fastigheten med full äganderätt. L.H. får med inlämnade handlingar anses ha visat att han har stadgad åborätt, dvs. ärftlig besittningsrätt, till den aktuella fastigheten. Att denna en gång övergått från kronan till enskild ägo, och kommit att kallas under bruk skatteköpt hemman, har i sammanhanget ingen betydelse. Eftersom det vid tillfället fanns en ärftlig besittningsrätt av fideikommisskaraktär till fastigheten fortsatte nämligen besittningsrätten att gälla, trots försäljningen. Att L.H. är rätt innehavare av besittningsrätten till fastigheten enligt avvecklingslagen styrks också av att han enligt fastighetstaxeringen får anses som ägare till fastigheten sedan mer än tio år. Eftersom L.H. sålunda får anses vara rätt innehavare av besittningsrätten till fastigheten Torpet 1:1 under stadgad åborätt, ska han inneha fastigheten med full äganderätt. Kammarkollegiets beslut ska således upphävas, i den del det här är fråga om, och länsstyrelsens beslut fastställas. - Förvaltningsrätten undanröjer Kammarkollegiets beslut, i den del där Länsstyrelsen i Dalarnas läns beslut upphävs, och fastställer Länsstyrelsens i Dalarnas läns beslut.

Domskäl

Kammarrätten i Sundsvall (2013-04-15, Sandström, Waas) yttrade: Frågan om talerätt för Starbo Bruk - Utöver vad som anförts i förvaltningsrättens dom angående talerätten vill kammarrätten anföra följande. Syftet med avvecklingslagen är att avveckla den stadgade åborätten genom att låta äganderätten till marken övergå till åborättsinnehavaren (prop. 1998/99:38 s. 241 och SOU 1997:47 Staten och trossamfunden, Den kyrkliga egendomen, Betänkande av Kyrka-Stat-utredningen. - Enligt avvecklingslagen ska länsstyrelsen pröva vem som är rätt åborättsinnehavare (3 §). Länsstyrelsens beslut om någon är rätt innehavare av åborätt är att anse som en fångeshandling. När beslutet har vunnit laga kraft ska länsstyrelsen genast för förvärvarens räkning ansöka om lagfart (4 §). - Till skillnad från vad som enligt avvecklingslagen gäller för landgille åläggs inte den statliga lantmäterimyndigheten någon utredningsskyldighet när det gäller den stadgade åborätten. Om någon vill göra gällande att länsstyrelsen överhuvudtaget inte bort tillämpa avvecklingslagen beträffande en åborätt är detta enligt kammarrättens mening en invändning som lämpligen bör prövas innan fångeshandlingen vunnit laga kraft. Att länsstyrelsens beslut, som innebär att Starbo Bruk frånhänds sin formella äganderätt till fastigheten (jfr a. prop. s. 246), gått bruket emot är ostridigt. Starbo Bruk har därför, som underinstanserna funnit, talerätt i målet. - Avvecklingslagens tillämpningsområde - Vad kammarrätten därefter ska ta ställning till är om avvecklingslagen är tillämplig på åborätt under bruk. Kammarkollegiet har hänvisat till lagens förarbeten, där åborätt under bruk inte nämns och undanröjt länsstyrelsens beslut med hänvisning till att lagen enbart reglerar vad som gäller för fastigheter där staten är formell ägare. Förvaltningsrätten har kommit fram till motsatt uppfattning, dvs. att avvecklingslagen formellt är tillämplig även beträffande under bruk skatteköpta hemman. - Enligt 1 § avvecklingslagen ska den som är innehavare av besittningsrätt till fastighet under stadgad åborätt inneha fastigheten med full äganderätt. Av den utredning som redovisas i länsstyrelsens beslut, Kammarkollegiets beslut och förvaltningsrättens dom framgår att följande slag av fastigheter kunde innehas med stadgad åborätt, eller ärftlig besittningsrätt: dels vissa kronan (staten) eller allmänna inrättningar tillhöriga fastigheter, dels, om än undantagsvis, fastigheter i enskild ägo, särskilt en del under bruk skatteköpta hemman. I lagtexten görs emellertid inte någon skillnad mellan stadgad åborätt under kronan och stadgad åborätt under bruk. Att 1 § i lagen enligt sin ordalydelse därmed även är tillämplig på under bruk skatteköpta hemman får alltså anses klart. - Strider avvecklingslagen mot regeringsformen och Europakonventionen - Nästa fråga är om en tillämpning av avvecklingslagen med denna tolkning strider mot bestämmelserna i regeringsformen (RF) eller annan överordnad författning. Om en domstol finner att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i grundlag får föreskriften inte tillämpas (11 kap. 14 § första stycket RF). - Enligt 2 kap. 15 § RF är vars och ens egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som genom expropriation eller något annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten. - Enligt 2 kap. 19 § RF får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). - Europakonventionens skydd för egendomsrätten återfinns i artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till konventionen. Artikeln har följande lydelse:

Varje fysisk eller juridisk person ska ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna intresse. - Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter eller viten.

Begreppet egendom i tilläggsprotokollet till Europakonventionen ska ges en autonom och vidsträckt innebörd och omfattar också begränsade sakrätter av ekonomiskt värde (jfr Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, fjärde upplagan 2012 s. 539). - Av utredningen i målet framgår att under bruk skatteköpta hemman från början tillhörde kronan (staten) och uppläts för en skatteköpeskilling till enskilda bruk för att tillförsäkra dem skog till deras ved- och kolbehov. Bruken fick företräde framför de åbor som innehade besittningsrätten att förvärva fastigheterna. Åbon har emellertid hela tiden behållit sin ärftliga besittningsrätt. Åborättshavare jämställs i skattehänseende med ägare. - Enligt Svensk sakrätt del II Fast egendom (Östen Undén, 5:e u.) är även åborätt till jord med enskild äganderätt sakrättsligt skyddad och varken kan eller behöver intecknas samt är orubblig vid frivillig eller exekutiv försäljning av jorden. Det nu sagda innebär enligt kammarrättens mening att upplåtelseformen stadgad åborätt såväl under kronan som under bruk medför att den lagfarne ägaren endast har en formell äganderätt som saknar ekonomisk betydelse med hänsyn till de dispositionsinskränkningar som följer med åborätten (jfr prop. 1998/99:38 s. 242). - Detsamma gäller emellertid även beträffande landgilleinstitutet som också avvecklas genom avvecklingslagen. Den äganderätt som församlingsborna har till landgillejord är även den endast av formell natur och landgilleinstitutet saknar också i allt väsentligt ekonomisk betydelse för de berörda församlingskyrkorna, bl.a. eftersom rätten att bruka landgillejorden är tillförsäkrad innehavaren av en viss fastighet (a. prop. s. 244). - I propositionen konstateras vad gäller landgillena att förslaget till avvecklingslag formellt innebär att församlingen tvingas att avstå från sin äganderätt till mark och sin rätt att ta ut en avgift för innehav av mark till förmån för en enskild. Efter att ha redogjort för relevanta bestämmelser i regeringsformen och Europakonventionen om skydd för äganderätten kommer regeringen fram till att syftet med förslaget om att avveckla landgilleinstitutet (att bringa ordning och reda i fastighetsindelningen samt åstadkomma enkla och överskådliga regler för den kyrkliga egendomen) utgör ett allmänt intresse av sådan vikt att förslaget kan genomföras utan hinder av bestämmelserna om egendomsskydd i grundlagen och Europakonventionen. Vidare anförs följande (s. 247):

Trots att äganderätten till landgillejorden saknar ekonomisk betydelse kan det inte helt uteslutas att det i samband med avvecklingen uppkommer skada för någon rättsinnehavare, t.ex. den församling som är formell ägare till landgillejord. Redan av allmänna principer torde följa att en sådan rättsinnehavare bör ha rätt till ersättning. Reglerna om egendomsskydd i 2 kap. 18 § [numera 2 kap. 15 §] regeringsformen föreskriver därtill att den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. En bestämmelse om sådan ersättning behövs därför.

I 8 § avvecklingslagen föreskrivs att den som innan avvecklingslagen trädde i kraft hade rätt till landgille och som lider förlust genom att landgille upphör har rätt till ersättning för förlusten av staten. - I det nu aktuella fallet innebär avvecklingslagen formellt att Starbo Bruk tvingas avstå från sin äganderätt till marken till förmån för en enskild (jfr a. prop. s. 246). - När det gäller avvecklingen av den stadgade åborätten har det emellertid vare sig anförts något allmänt intresse av sådan vikt att förslaget kan genomföras trots bestämmelserna i RF och Europakonventionen eller införts någon bestämmelse om ersättning till den formella ägaren av fastigheten - helt naturligt eftersom lagstiftaren tycks ha förbisett att det finns någon annan ägare än staten till de fastigheter som innehas med åborätt. Reglerna om egendomsskydd i RF och Europakonventionen måste emellertid gälla för ägare till åbofastigheter under bruk likaväl som för de formella ägarna till landgillena. - Eftersom som nyss nämnts inga skäl anförts som skulle utgöra ett allmänt intresse av tillräcklig vikt för att motivera avvecklingen av åborätt under bruk och då den formella ägaren av åborätt under bruk inte heller tillförsäkras någon rätt till ersättning för förlusten av sin egendom finner kammarrätten att avvecklingslagen, vad gäller avvecklingen av stadgad åborätt på mark med enskild äganderätt, strider mot 2 kap. 15 och 19 §§ RF. Lagen får därför, enligt 11 kap. 14 § första stycket RF, inte tillämpas i nu aktuellt mål. - Med delvis bifall till bolagets överklagande ska därför länsstyrelsens beslut och förvaltningsrättens dom undanröjas. - Bolaget har i andra hand yrkat att L.H. ska anses ha förlorat sin åborätt på grund av att han inte har varit bosatt på fastigheten de senaste tio åren och att bolaget därmed ska inneha fastigheten med full äganderätt. Kammarkollegiet avvisade motsvarande yrkande med hänvisning till att frågan om en åborätt har förverkats inte prövas i administrativ ordning utan av allmän domstol. Bolaget överklagade inte avvisningsbeslutet och Kammarkollegiets beslut i denna del har vunnit laga kraft. Bolagets nu i kammarrätten framställda yrkande att L.H. ska anses ha förlorat sin åborätt ska därför avvisas. - Kamarrätten avvisar yrkandet att åborätten ska anses ha förverkats. - Kammarrätten undanröjer förvaltningsrättens dom och länsstyrelsens beslut.

Kammarrättsrådet Lind var av skiljaktig mening och anförde: Syftet med avvecklingslagen är att kvalificera rätt innehavare till en stadgad åborätt. Någon motpart föreligger inte i ärendet hos länsstyrelsen utan fråga är närmast om ett ansökningsliknande förfarande. Avsikten med lagen är vidare inte heller att länsstyrelsen ska utreda om det föreligger en stadgad åborätt eller inte - den prövningen ankommer på lantmäterimyndigheten och sådana beslut kan överklagas i särskild ordning av berörda parter, däribland den lagfarne ägaren. Även frågor om lagfart m.m. prövas i annan ordning. - Avvecklingslagen innehåller inga särskilda regler om vem som är behörig att överklaga länsstyrelsens beslut. I denna situation gäller då den allmänna regeln i 22 § förvaltningslagen (1986:223) av vilken framgår att beslutet får överklagas av den som beslutet angår och om det har gått honom emot. Det framstår som självklart att åborättsinnehavaren har besvärsrätt om beslutet går denne emot eftersom det är hans rättsliga ställning som beslutet avser. (Jfr t.ex. Ragnemalm, Förvaltningsbesluts överklagbarhet s. 56 ff., s. 232 ff. och Wennergren, Förvaltningsprocesslagen m.m. femte uppl. s. 327 ff. med där gjorda hänvisningar.) - Underinstanserna har uppenbarligen ansett att även bolaget berörs av beslutet och att detta således gått bolaget emot. För mig framstår det som mycket osäkert om bolaget överhuvudtaget kan anses berört av beslutet. Länsstyrelsen beslut påverkar inte bolagets rättsliga eller ekonomiska ställning på något sätt eftersom beslutet endast kvalificerar en viss person som åborättsinnehavare. Vem som innehar åborätten saknar rimligen all betydelse för bolaget. Det avgörande för bolaget kan istället antas vara om det föreligger en stadgad åborätt eller inte och den frågan kan som ovan anmärkts inte prövas av länsstyrelsen enligt avvecklingslagen. - I vad vidare angår frågan om beslutet gått bolaget emot gör jag följande överväganden. Länsstyrelsens beslut är enligt min uppfattning ett fastställelsebeslut som fastslår att en viss person har statusen som innehavare av en viss rättighet. Fråga kan ju exempelvis vara om vem av flera personer som är rätt innehavare av rättigheten. Bolaget har såvitt framkommit inte ens gjort gällande att de har några rättigheter enligt avvecklingslagen. Det är även svårt att ens teoretiskt föreställa sig vilka yrkanden bolaget skulle kunna framställa och få prövade vid en tillämpning av avvecklingslagen. (Även underinstanserna och majoriteten i kammarrätten synes i och för sig accepterat detta eftersom de inte funnit det möjligt att pröva bolagets yrkande i sak.) Mot denna bakgrund kan rimligen inte heller beslutet på något sätt anses ha gått bolaget emot. Det förhållandet att bolaget rent allmänt gör gällande att beslutet är felaktigt eftersom bolaget på olika grunder anser sig ha vad som närmast kan beskrivas som ”bättre rätt” till fastigheten förändrar inte denna bedömning. Det saknas vidare enligt min uppfattning laglig möjlighet att tillerkänna bolaget någon rätt att få lagstiftningens legalitet prövad när deras huvudyrkande i sak inte kan prövas. Slutligen finner jag inte heller att det förhållandet att länsstyrelsens lagakraftvunna beslut utgör en fångeshandling för fastigheten leder till någon annan slutsats eftersom detta förhållande i sig inte förändrar bolagets rättsliga ställning som lagfaren ägare. För den händelse bolaget är av den uppfattningen att lagfart inte ska beviljas innehavaren av åborätten har lagstiftaren anvisat andra möjligheter för denna prövning. - Sammantaget finner jag således inte att länsstyrelsens beslut kan anses gått bolaget emot. Då beslutet inte heller i övrigt kan anses beröra bolaget på sådant sätt att det skapar partshabilitet och besvärsrätt för bolaget borde enligt min uppfattning underinstanserna inte upptagit bolagets överklagande till prövning utan istället avvisat detsamma. Med avvisande av bolagets överklagande undanröjer jag således såväl kammarkollegiets beslut som förvaltningsrättens dom vilket får till följd att länsstyrelsen beslut står fast.

Domskäl

Högsta förvaltningsdomstolen (2014-05-05, Jermsten, Almgren, Brickman, Silfverberg, Bull) yttrade:

Skälen för avgörandet

Rättslig reglering m.m.

Enligt 1 § avvecklingslagen ska den som är rätt innehavare av besittningsrätten till fastighet under stadgad åborätt inneha fastigheten med full äganderätt. Av 4 § följer att ett beslut om att någon är rätt innehavare av åborätt är att anse som en fångeshandling. När beslutet har vunnit laga kraft, ska länsstyrelsen genast ansöka om lagfart för förvärvarens räkning.

Avvecklingslagen tillkom i samband med den översyn av den kyrkliga egendomen som gjordes efter riksdagens principbeslut om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan (prop. 1995/96:80). Kammarkollegiet, som fått regeringens uppdrag att utreda den kyrkliga egendomen vid en relationsändring, konstaterade att åborätts- och landgilleinstituten var föråldrade samt medförde praktiska olägenheter och administrativa merkostnader. Enligt kollegiet framstod det därför som en nödvändig städåtgärd att avveckla instituten. I fastighetsregistret och inskrivningsregistret kunde de åborättsfastigheter som avsågs med förslaget identifieras genom att det beträffande jordnaturen hade antecknats ”krono under enskild disposition” (Staten och trossamfunden, Den kyrkliga egendomen [SOU 1997:47] s. 203 ff., prop. 1998/99:38 s. 237). Regeringen fann i likhet med Kammarkollegiet att åborätts- och landgilleinstituten för länge sedan hade spelat ut sin roll och att en avveckling var angelägen (a. prop. s. 242 ff.).

Regeringen föreslog att landgillena skulle avvecklas genom att skyldigheten att betala landgille upphörde och att äganderätten till mark som någon var skyldig att betala landgille för överfördes till brukaren från den församlingskyrka som formellt ägde marken. För att landgilleinstitutet skulle kunna avvecklas utan hinder av bestämmelserna om egendomsskydd i regeringsformen och Europakonventionen fann regeringen emellertid att den som hade rätt till landgille och som led förlust genom avvecklingen skulle ha rätt till ersättning av staten (a. prop. s. 246 f.).

Åborättsinstitutet skulle avvecklas genom att staten avstod från sin äganderätt till de fastigheter som var belastade med en åborätt (a. prop. s. 242). För åborättsfallen föreslogs inte några ersättningsbestämmelser.

Högsta förvaltningsdomstolens bedömning

Avvecklingslagens ordalydelse utesluter inte att lagen skulle kunna tillämpas på alla åborätter. Av förarbetena framgår emellertid att lagen bara syftar till avveckla åborätter på kronohemman, dvs. på fastigheter som staten äger.

Att lagen bara omfattar statens fastigheter följer också av dess konstruktion, som innebär att den som har en åborätt genom länsstyrelsens beslut får full äganderätt till fastigheten utan att någon ersättning utgår till fastighetsägaren, till skillnad från vad som gäller för en församling som lider förlust av att rätten till landgille upphör.

Högsta förvaltningsdomstolen finner mot den angivna bakgrunden att avvecklingslagens bestämmelser om avveckling av stadgad åborätt inte gäller fastigheter som enskilda äger.

Staten har genom Kungl. Kammarkollegium den 21 juni 1726 överlåtit Smedjebacken Torpet 1:1 till ägaren av Schisshyttans bruk. Äganderätten tillkommer numera Starbo Bruk AB. Eftersom avvecklingslagen således inte är tillämplig ska överklagandena avslås.

Domslut

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen avslår överklagandena och fastställer det slut som kammarrättens dom innehåller.

Mål nr 3225-13, föredragande Kristina Andersson