HFD 2017:27

Bakgrund

Personer med stora och varaktiga funktionshinder som orsakar ett omfattande behov av stöd eller service kan ha rätt till personlig assistans enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Sådan assistans utgör ett personligt utformat stöd och utförs av ett begränsat antal personer. För rätt till personlig assistans krävs att det är fråga om behov av hjälp med att klara av mycket personliga angelägenheter såsom hjälp med personlig hygien, intagande av måltider eller andra s.k. grundläggande behov. Den som har rätt till personlig assistans kan också ha rätt till sådant stöd för andra personliga behov om dessa inte tillgodoses på annat sätt.

M.A. har en allvarlig funktionsnedsättning och hade sedan tidigare personlig assistans med fadern som personlig assistent när hon i april 2014 ansökte om utökad assistans. Efter utredning fattade kommunen beslut om att medge M.A. ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för personlig assistans men beslutet innebar en minskning av det tidigare beviljade stödet.

En del av M.A:s ansökan avsåg resor i bil till och från fritidsaktiviteter dit hon skjutsades av sin personliga assistent. Denna del av ansökan avslogs med motiveringen att M.A. har förmåga att använda färdtjänst och att det därmed inte fanns behov av stöd under resorna.

M.A. överklagade beslutet till förvaltningsrätten. I den del som avsåg resor till och från fritidsaktiviteter påpekade hon att något aktuellt beslut om färdtjänst inte fanns. Hon anförde också att hon behöver personlig assistans eftersom hon inte hittar i okända miljöer och då hon inte kan lämnas ensam på ställen där det finns tillgång till mat.

Förvaltningsrätten biföll överklagandet delvis och visade målet i angiven del åter till kommunen. Domstolen konstaterade att det inte fanns något aktuellt beslut om färdtjänst och bedömde med hänsyn till detta att M.A:s behov av stöd och hjälp inte tillgodosågs på annat sätt än genom personlig assistans. Förvaltningsrätten uppdrog åt kommunen att utreda omfattningen av M.A:s hjälpbehov.

Kammarrätten avslog kommunens överklagande. Kammarrätten fann med hänsyn till den medicinska utredningen, och den omständigheten att det inte fanns något beslut om färdtjänst, att M.A. hade rätt till personlig assistans för att ta sig till och från fritidsaktiviteter samt att det ankom på kommunen att utreda omfattningen av hennes hjälpbehov.

Yrkanden m.m.

Simrishamns kommun yrkar att Högsta förvaltningsdomstolen upphäver kammarrättens och förvaltningsrättens avgöranden i ovan redovisade del och fastställer kommunens beslut. Kommunen anför bl.a. följande.

M.A. har beviljats personlig assistans för att delta i fritidsaktiviteter. Själva transporten till och från fritidsaktiviteter utgör inte ett sådant annat personligt behov som kan grunda rätt till personlig assistans. För att tillgodose det behovet finns en annan speciellt utformad insats i form av färdtjänst. Att M.A. har valt att inte ansöka om denna tjänst ger henne inte rätt att få behovet tillgodosett genom personlig assistans.

M.A. anser att överklagandet ska avslås och anför bl.a. följande.

Hon behöver en personlig assistent även under resorna eftersom hon har inlärningssvårigheter, beteendestörningar, svårt att hålla reda på tiden och svårt att hantera förändringar vilket sammantaget innebär att hon har kontinuerliga hjälpbehov under resan. Av förarbetena framgår att insatserna ska anpassas till de individuella behoven och att framställningar om stöd i första hand ska prövas enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade eftersom detta i allmänhet får antas vara till fördel för den enskilde. Det står henne fritt att välja hur hon ska förflytta sig till sina fritidsaktiviteter.

Skälen för avgörandet

Frågan i målet

Frågan i målet är om en funktionshindrad persons behov av transport till och från fritidsaktiviteter utgör ett sådant annat personligt behov som grundar rätt till personlig assistans.

Rättslig reglering m.m.

Enligt 1 § lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade innehåller lagen bestämmelser om insatser för personer med bl.a. utvecklingsstörning eller andra stora och varaktiga funktionshinder som förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service.

Av 7 § första stycket följer att dessa personer har rätt till olika insatser enligt 9 § om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt. Enligt 9 § 2 är en av insatserna biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans.

Med personlig assistans avses enligt 9 a § första stycket ett personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer åt den som på grund av stora och varaktiga funktionshinder behöver hjälp med sin personliga hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade (grundläggande behov). I andra stycket anges att den som har behov av personlig assistans för sina grundläggande behov även har rätt till sådan insats för andra personliga behov om behoven inte tillgodoses på annat sätt.

Högsta förvaltningsdomstolens bedömning

Allmänt om andra personliga behov som grundar rätt till personlig assistans

Personlig assistans ges i första hand för grundläggande behov, men kan också beviljas för andra personliga behov. I lagtexten anges, till skillnad från när det gäller de grundläggande behoven, inget om vilka typer av behov eller hjälpinsatser som det i dessa fall kan vara fråga om.

När lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade infördes framhölls att den personliga assistansen ska vara förbehållen krävande eller i olika avseenden komplicerade situationer, i regel av mycket personlig karaktär. Det angavs att avgörande för rätt till denna form av stöd bör vara att den enskilde behöver personlig hjälp för att klara sin hygien, för att klä av och på sig, för att inta måltider eller för att kommunicera med andra. Assistans ska därutöver också kunna ges i andra situationer där den funktionshindrade behöver kvalificerad hjälp och som ingår i det dagliga livet, t.ex. om personen behöver hjälp för att komma ut i samhället, för att studera, för att delta i daglig verksamhet eller för att få eller behålla ett arbete (prop. 1992/93:159 s. 64).

Vidare framgår av förarbetena att om kommunen beviljar personlig assistans bör stödet omfatta den enskildes hela behov av stödinsatser, och innefatta även sådant som sett för sig kanske inte skulle ge rätt till personlig assistans. Också uppgifter som vanligen utförs av den sociala hemtjänsten ska kunna utföras av assistenten, men assistansen ska inte till alla delar ersätta denna hemtjänst. Städning, inköp och liknande uppgifter som inte utförs tillsammans med den funktionshindrade som ett led i det personliga stödet till honom eller henne ska inte beaktas vid beräkningen av behovet av personlig assistans (jfr prop. 1992/93:159 s. 175 f.).

Definitionen av personlig assistans i 9 a § första stycket tillkom 1996. Ändringen syftade inte till att förändra de grundläggande principerna för assistansens innehåll. Det uttalades att personlig assistans ska avse individuellt anpassade hjälpinsatser åt den som på grund av sitt funktionshinder behöver praktisk hjälp i vardagliga situationer. Det framhölls vidare att personer som helt eller i stor utsträckning klarar av att på egen hand sköta sina personliga behov och som enbart har behov av motivations- och aktiveringsinsatser inte bör anses ha rätt till personlig assistans utan i stället ska få sina behov tillgodosedda genom andra insatser (prop. 1995/96:146 s. 13).

Socialutskottet, som i vissa här inte aktuella avseenden ändrade i regeringens förslag, framhöll att den som behöver hjälp med grundläggande behov även ska ha rätt till personlig assistans för andra kvalificerade personliga behov i sin livsföring (1995/96:SoU15 s. 12).

Mot denna bakgrund kan slutsatsen dras att inte alla personliga behov ger rätt till personlig assistans enligt bestämmelsen i 9 a § andra stycket. Det särskilda stöd som den funktionshindrade behöver ska också i någon mening vara kvalificerat för att grunda en rätt till personlig assistans enligt bestämmelsen. Detta krav får anses innefatta att den personliga assistentens insats ska ha en direkt och konkret koppling till ett individuellt behov av hjälp i det dagliga livet.

Bedömningen i detta fall

M.A. tillhör personkretsen i lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade och får personlig assistans för sina grundläggande behov. Det som nu ska prövas är om själva transporten till och från hennes fritidsaktiviteter utgör en sådan kvalificerad hjälp som fordras för rätt till personlig assistans enligt 9 a § andra stycket.

Det i utredningen som talar för att M.A. skulle ha ett mer kvalificerat hjälpbehov också under själva transporten är att hon är känslig för förändringar, får vredesutbrott och att hon inte klarar av att följa instruktioner, t.ex. vid ankomsten till sin destination. Mot ett sådant hjälpbehov talar dock att den som kör bilen under resan inte hjälper henne med något som kan anses vara en kvalificerad insats med hänsyn till just hennes behov. Att föraren i viss mån genom samtal eller närvaro kan påverka M.A. - och att en personlig assistent kan tänkas göra detta bättre än andra - ändrar inte på detta förhållande. Det har inte heller visats att hon behöver konkreta hjälpinsatser under själva resan och hon har under gymnasietiden klarat av att åka med färdtjänst. När det gäller situationen vid avresa och ankomst har hon beviljats personlig assistans för fritidsaktiviteter om drygt fem timmar i veckan och behovet av stöd i dessa sammanhang kan således anses tillgodosett av kommunens beslut.

Mot denna bakgrund finner Högsta förvaltningsdomstolen att det inte har kommit fram att M.A. har ett kvalificerat hjälpbehov under de aktuella resorna. Hennes behov av transport till och från fritidsaktiviteter är således inte att definiera som ett sådant annat personligt behov som enligt 9 a § andra stycket lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade grundar rätt till personlig assistans. Kommunens överklagande ska därför bifallas.

Förvaltningsrätten i Malmö (2015-05-25, ordförande Brändström):

M.A. har fram till och med den 31 maj 2014 varit beviljad personlig assistans med 40,6 timmar per vecka. Socialnämnden har nu bedömt att M.A. är berättigad till personlig assistans med 22 timmar och 55 minuter per vecka. M.A. har bedömts tillhöra personkretsen i 1 § 1 LSS. Frågan i målet är om M.A. ska beviljas ytterligare personlig assistans eller om hon uppnår goda levnadsvillkor med den assistans som hon redan beviljats.

[text här utelämnad]

Vad gäller resor till och från fritidsaktiviteter är det ostridigt att M.A. inte har ett aktuellt beslut avseende färdtjänst. Med hänsyn härtill har socialnämnden inte beaktat någon tidsåtgång för resor till och från fritidsaktiviteter. Enligt LSS är det inte tillräckligt att behovet kan tillgodoses på annat sätt, utan en person har rätt till insatser enligt LSS om behovet faktiskt inte tillgodoses på annat sätt. Eftersom M.A. inte har ett beslut avseende färdtjänst tillgodoses rent faktiskt inte behovet på annat sätt. Det ankommer i första hand på socialnämnden att göra en ytterligare utredning avseende omfattningen av behovet i detta hänseende. Målet ska därför visas åter till socialnämnden i denna del.

I övrigt anser förvaltningsrätten att utredningen inte visar att M.A. har behov av ytterligare personlig assistans för att tillförsäkras goda levnadsvillkor. Överklagandet ska därmed avslås i övriga delar. - Förvaltningsrätten bifaller M.A:s överklagande på så sätt att hon förklaras berättigad till ytterligare personlig assistans med 14 timmar i veckan avseende tillsyn vid måltider. - Förvaltningsrätten visar målet åter till Socialnämnden i Simrishamns kommun för vidare utredning och beräkning av M.A:s hjälpbehov i den del det avser resor till och från fritidsaktiviteter. - Förvaltningsrätten avslår överklagandet i övrigt.

Kammarrätten i Göteborg (2016-02-11, Bodin, Hofvander och Stierna):

[text här utelämnad]

Sammantaget bedömer kammarrätten således att M.A. har rätt till personlig assistans för sitt hjälpbehov i samband med måltider om ytterligare 3,5 timmar per vecka jämfört med socialnämndens beslut. Förvaltningsrättens dom ska därmed ändras i denna del.

Av läkarintyg utfärdat i augusti 2013 av överläkare på medicinkliniken i Ystad framgår att M.A. hittar i kända miljöer, t.ex. i närheten av bostaden, men att hon inte klarar av ta sig till platser efter instruktioner eller att gå av på rätt hållplats om hon åker tåg eller buss. Hon behöver således hjälp med detta. Eftersom det inte finns något beslut om färdtjänst för M.A. delar kammarrätten förvaltningsrättens bedömning att hon har rätt till personlig assistans för att ta sig till och från fritidsaktiviteter. Det ankommer på socialnämnden att utreda omfattningen av detta behov.

I övrigt gör kammarrätten samma bedömning som förvaltningsrätten.

Kammarrätten ändrar förvaltningsrättens dom vad gäller tillsyn vid måltider och beslutar att M.A. har rätt till personlig assistans med ytterligare 3,5 timmar i veckan jämfört med socialnämndens beslut. - Kammarrätten avslår överklagandet i övrigt.