MIG 2012:17

A ansökte den 3 mars 2011 hos Migrationsverket om uppehålls- och arbetstillstånd. Han yrkade senare att han även skulle erhålla flyktingförklaring, alternativ skyddsstatusförklaring eller övrig skyddsstatusförklaring och resedokument. Migrationsverket beslutade den 28 september 2011 att avslå A:s ansökan om uppehållstillstånd m.m. och att utvisa honom till Algeriet. A överklagade beslutet till migrationsdomstolen som i dom den 31 januari 2012 avslog överklagandet. Den 7 mars 2012 beslutade Migrationsöverdomstolen att inte meddela prövningstillstånd varvid Migrationsverkets beslut vann laga kraft.

I april 2012 beslutade Migrationsverket att överlämna ärendet om utvisning till polismyndigheten för verkställighet. I juni samma år beslutade polismyndigheten att ta A i förvar. A överklagade beslutet till migrationsdomstolen som avslog överklagandet. Efter överklagande beslutade Migrationsöverdomstolen att inte meddela prövningstillstånd varvid polismyndighetens beslut vann laga kraft.

Polismyndigheten har därefter vid två tillfällen omprövat förvarsbeslutet och funnit att förutsättningarna för förvar alltjämt varit uppfyllda. Besluten har överklagats till migrationsdomstolen som avslagit överklagandena och fastställt polismyndighetens omprövningsbeslut. Migrationsdomstolens domar vann lagakraft i samband med att Migrationsöverdomstolen efter överklagande beslutade att inte meddela prövningstillstånd.

Migrationsverket beslutade den 15 september 2012 att avskilja A och placera honom i häkte eller i arrest. Som skäl för beslutet om avskiljande angavs bl.a. följande. A förolämpar och hotar ett flertal övriga förvarstagna genom att gå runt i allrummet och högljutt uppmana dem att slåss med honom. Han har använt ett grovt språk i form av könsord, svordomar och rasistiska uttalanden. Han vägrar att prata med personalen och tre andra förvarstagna har uttryckt att de känner sig mycket hotade av honom. Hans agerande skrämmer vissa förvarstagna och provocerar andra. Han har vid flera tidigare tillfällen blivit tillsagd att inte hota övriga förvarstagna och han har även vid ett tidigare tillfälle avskilts och placerats på häkte på grund av sexuella trakasserier. Eftersom han inte följer personalens tillsägelser kan vare sig hans eller de övriga förvarstagnas säkerhet garanteras och det finns därför skäl att hålla honom avskild. Som skäl för beslutet om placering angavs bl.a. att A hålls avskild och att han av säkerhetsskäl inte kan vistas i Migrationsverkets förvarslokaler. Det saknas möjligheter att avskilja honom från övriga förvarstagna utan att han placeras på kriminalvårdsanstalt eller i häkte.

A överklagade placeringsbeslutet till migrationsdomstolen.

Migrationsverket bestred bifall till överklagandet.

Förvaltningsrätten i Stockholm, migrationsdomstolen (2012-09-28, ordförande Forsberg), avslog överklagandet med följande motivering. Det har framkommit att A vid flera tillfällen har uttalat sig rasistiskt, kränkande och provokativt mot andra förvarstagna. Han har även uttalat att han kan komma att skada andra och slåss. Genom sitt beteende har han äventyrat ordningen och säkerheten på förvaret och han har visat sådana tendenser att det finns anledning att anta att de övriga förvarstagnas säkerhet skulle riskeras om han fick stanna kvar i förvaret. Migrationsverket har således haft fog för sin bedömning att det har varit nödvändigt för ordningen och säkerheten i förvarslokalerna att hålla A avskild från de andra som har tagits i förvar och att avskiljandet inte kan ske i förvarslokalen. Grund för att placera honom i häkte har därmed förelegat.

A överklagade migrationsdomstolens dom och yrkade att placeringsbeslutet skulle upphävas och att han skulle återföras till ett förvar. Till stöd för sin talan anförde han bl.a. följande. Han blev provocerad av de andra förvarstagna. Några av dem hånade och kränkte honom vilket ledde till att han tappade tålamodet och blev mycket upprörd och arg. Det stämmer att han verbalt har gett igen mot de andra men hans avsikt har aldrig varit att fysiskt börja bråka med någon. Han må ha uppträtt hotfullt och använt grova och kränkande ord men han har varken hotat att skada någon eller rent fysiskt antastat någon. Med hänsyn till att han har suttit i förvar i nästan fyra månader och att han lider av psykisk sjukdom, vilket medför att han ibland uppträder märkligt, är det inte konstigt att han hamnar i konflikt med andra. Under hela vistelsen i förvar har han emellertid inte någon gång hamnat i fysiskt bråk med någon annan. Av journalanteckningarna framgår att det vid några tidigare dispyter har varit tillräckligt att han har förts in på sitt rum. Migrationsverket har i detta fall inte tillräckligt övervägt möjligheten att avskilja honom i förvarets lokaler. Av journalanteckning från den 15 september 2012 framgår att Migrationsverket istället har ansett att han av rent praktiska skäl inte har kunnat avskiljas på förvaret vilket tyder på att förvaret i Gävle inte ansåg sig ha en lämplig lokal för avskiljande. Han lider av psykisk sjukdom och en häktescell är inte någon lämplig miljö för att mildra denna sjukdom. Han mår inte bra av att vara frihetsberövad och placeringen i häkte gör att hans lidande förvärras.

Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2012-11-08, Wahlqvist, Råberg och Jahn, referent), beviljade prövningstillstånd och företog målet till omedelbart avgörande samt yttrade följande.

Av 1 kap. 8 § utlänningslagen (2005:716) framgår att lagen ska tillämpas så att en utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall.

Enligt 11 kap. 7 § första stycket utlänningslagen får en utlänning som hålls i förvar och har fyllt 18 år hållas avskild från andra som har tagits i förvar, om det är nödvändigt för ordningen och säkerheten i lokalen eller om han eller hon utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra.

Enligt 10 kap. 20 § första stycket 2 utlänningslagen får Migrationsverket besluta att en utlänning som hålls i förvar ska placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest om utlänningen hålls avskild enligt 11 kap. 7 § och av säkerhetsskäl inte kan vistas i en sådan särskild lokal som avses i 1 kap. 2 § första stycket.

Frågan i målet är om förutsättningarna för att placera A i häkte har varit uppfyllda.

De utlänningar som enligt tidigare gällande utlänningsförfattningar togs i förvar placerades som regel i häkte, kriminalvårdsanstalt eller polisarrest. Genom en ändring den 1 oktober 1997 (SFS 1997:432) i då gällande utlänningslag överfördes ansvaret för förvarstagna personer och lokalerna de vistas i från polismyndigheterna till Statens invandrarverk. Syftet med lagändringen var att

skapa ett regelsystem som i största möjliga utsträckning garanterar att förvarstagna utlänningar slipper vistas i häkte, kriminalvårdsanstalt eller polisarrest. Huvudregeln blev att förvarstagna i stället ska placeras i förvarslokal. I de fall en förvarstagen uppträder på ett sätt som äventyrar sin egen eller andras säkerhet skulle det dock även fortsättningsvis vara möjligt att placera utlänningen i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. I förarbetena till 1997 års lagändringar (prop. 1996/97:147 s. 31, 32 och 41) anförs vidare bl.a. följande.

”Innan ett beslut om placering i t.ex. häkte övervägs, bör först möjligheterna att lösa problemet inom förvarslokalen prövas framför allt när det gäller de personer som inte är utvisade på grund av brott. Ett alternativ är att försöka skilja de förvarstagna som är våldsamma från övriga förvarstagna. Ett sådant avskiljande skulle kunna underlätta för de övriga att delta i aktiviteter under större frihet. Att, som Statens Institutionsstyrelse föreslår, inrätta enheter med extra hög säkerhet i förvarslokalerna anser regeringen dock inte vara någon framkomlig väg. Vad som bör komma i fråga vid ett beslut om avskiljande är att den berörde utlänningen placeras endera i det egna sovrummet eller i ett annat rum med behövlig övervakning. I många fall torde det räcka med en kortare tids avskiljande för att personen skall lugna sig. Om detta inte är tillräckligt för att lösa problemet, måste möjligheten kvarstå att omplacera utlänningen till kriminalvårdsanstalt, polisarrest eller häkte. /---/ För att utlänningen skall få placeras på ett häkte etc. krävs dessutom att verket med hänsyn till säkerheten i förvarslokalen gör bedömningen att avskiljandet inte kan ordnas i en förvarslokal. För att en sådan bedömning skall kunna göras fordras i detta fall att utlänningen visat sådana tendenser att Invandrarverket har anledning att anta att personalens eller de övriga förvarstagnas säkerhet skulle riskeras om utlänningen fick vara kvar.”

I kommentaren till 6 kap. 22 § utlänningslagen (1989:529), nuvarande 11 kap. 7 § utlänningslagen, uttalas i prop. 1996/97:147 s. 42 följande.

”Exempel på beteenden som kan föranleda ett beslut om avskiljande är när det gäller ordningen allvarliga provokationer mot andra förvarstagna och när det gäller säkerheten beteenden av uppviglande karaktär. Uttrycket allvarlig fara tar sikte på hot mot andra förvarstagna eller personalen respektive risk för självdestruktivt beteende.”

Några ändringar i sak gjordes inte i samband med att bestämmelserna om avskiljande och placering av förvarstagen fördes över till den nuvarande utlänningslagen.

Migrationsöverdomstolen gör följande bedömning.

Av Migrationsverkets journalanteckningar för perioden den 6 juli 2012 till och med den 15 september 2012 framgår bl.a. följande. A har vid ett flertal tillfällen hotat att skada sig själv eller andra förvarstagna. Han har även fällt rasistiska och kränkande yttranden och vid ett tillfälle spottat mot andra förvarstagna. Personalen har efter varje incident haft samtal med A om hans agerande och uppmanat honom att sluta med nämnda beteende. A har då bl.a. hävdat att han har blivit provocerad av de andra förvarstagna och att han lider av olika fysiska och psykiska besvär. Vid flera tillfällen har han förts till sjukhus för läkarundersökning men därefter återförts till förvaret. Den 15 september 2012, dagen för det överklagade placeringsbeslutet, anges följande i journalanteckningarna. A gick fram och tillbaka i allrummet samtidigt som han högt uttalade rasistiska och förolämpande yttranden på engelska och arabiska och med kroppsrörelser uppmanade de övriga förvarstagna att komma och slåss med honom. Personalen försökte tala med honom men han lyssnade inte på dem utan fortsatte med sitt provokativa och förolämpande beteende. Flera försvarstagna uppgav till personalen att de inte accepterade hans sätt och uppmaning till bråk.

Innehållet i journalanteckningarna visar enligt Migrationsöverdomstolens bedömning att A genom sitt beteende har äventyrat ordningen och säkerheten på förvaret och därigenom får anses ha utgjort en allvarlig fara för sig själv eller andra. Det har således varit nödvändigt att avskilja honom från andra förvarstagna.

Frågan är härefter om det hade varit tillräckligt att avskilja A i förvarets lokaler eller om det med hänsyn till säkerheten i förvarslokalen varit nödvändigt att placera honom i häkte. Av ovan citerade förarbeten framgår att lagstiftaren har varit medveten om svårigheterna att verkställa ett beslut om avskiljande i förvarslokalerna på ett sätt som är tillfredsställande från säkerhetssynpunkt. Trots detta har man uttryckligen valt att inte införa enheter med extra hög säkerhet i förvarslokalerna utan i stället låtit möjligheten att placera en avskild förvarstagen i häkte vara kvar. Det kan vidare konstateras att A:s beteende har upprepats och inte förändrats trots upprepade uppmaningar från personalen. A har inte i målet gett in något medicinskt underlag avseende sin uppgivna psykiska ohälsa eller i övrigt utvecklat vilken slags psykisk sjukdom han lider av eller på vilket sätt sjukdomen ska ha påverkat hans beteende. Vid en sammantagen bedömning av omständigheterna i målet finner Migrationsöverdomstolen att det från säkerhetssynpunkt inte har varit tillräckligt att avskilja A i förvarets lokaler. Det har därför varit nödvändigt att placera honom i häkte.