MIG 2014:29

Bestämmelsen om offentligt biträde i 18 kap. 1 § utlänningslagen kan tillämpas hos Migrationsverket i ärenden där frågan om överföring enligt Dublinförordningen har aktualiserats. Verket bör dock som regel kunna förutsätta att behov av biträde saknas. Även hos migrationsdomstol i ett överklagat mål om överföring enligt Dublinförordningen kan bestämmelsen tillämpas. Det får dock antas att behov av biträde saknas om överklagandet bedöms sakna rimliga utsikter till framgång.

I

A ansökte den 30 april 2014 om uppehålls- och arbetstillstånd i Sverige och åberopade asylskäl. Under asylutredningen svarade han på fråga från Migrationsverket att han godtar det offentliga biträde som Migrationsverket förordnar. A uppgav under utredningen att han vistats i Ungern med giltig visering men att han reste från Ungern till Libanon den 24 december 2013 och sedan inte vistades på medlemsstaternas territorium förrän den 29 april 2014 då han anlände till Sverige.

Den 19 juni 2014 beslutade Migrationsverket att avvisa A:s ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd och att överföra honom till Ungern. Som skäl för beslutet angav Migrationsverket i huvudsak att Ungern, i enlighet med bestämmelserna i Dublinförordningen (Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat) var ansvarig stat att pröva A:s ansökan om asyl mot bakgrund av att han hade beviljats visering i Ungern och att de ungerska myndigheterna hade accepterat att han överförs dit.

Samma dag beslutade Migrationsverket att avslå A:s begäran om offentligt biträde. Som skäl för beslutet angav Migrationsverket följande. A:s ärende handläggs enligt Dublinförordningens bestämmelser. Av Migrationsöverdomstolens avgörande MIG 2008:7 framgår att det saknas förutsättningar enligt 18 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716) för en domstol att förordna offentligt biträde i mål om överföring enligt Dublinförordningen. Detta gäller enligt Migrationsverket också ärenden som handläggs av verket som första instans. Det saknas även förutsättningar enligt Dublinförordningen att förordna ett offentligt biträde för honom.

A överklagade Migrationsverkets beslut i fråga om överföring samt beslutet i fråga om offentligt biträde.

Förvaltningsrätten i Stockholm, migrationsdomstolen (2014-07-21, ordförande Green), biföll överklagandet i fråga om offentligt biträde och angav bl.a. följande som skäl för sitt avgörande. Det av Migrationsverket angivna avgörandet avser tillämpning av den tidigare gällande Dublinförordningen (rådets förordning (EG) nr 343/2003 av den 18 februari 2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat). A kom in med sin asylansökan den 30 april 2014. Hans ärende ska således handläggas enligt den nu gällande Dublinförordningen. Vare sig utlänningslagens reglering eller Migrationsöverdomstolens avgörande är således direkt tillämpliga i det aktuella fallet. Under de nu rådande förhållandena anser domstolen att Dublinförordningens regler om juridiskt biträde äger direkt tillämplighet. Av artikel 27.6 i Dublinförordningen följer en skyldighet för medlemsstaterna att, med vissa undantag, förordna om offentligt biträde när ett ärende handläggs enligt förordningen (se även Migrationsöverdomstolens avgörande den 28 april 2014 i mål nr UM 1889-14). Enligt migrationsdomstolens uppfattning ger förordningens ordalydelse inte något tydligt stöd för att rätten till bistånd skulle vara begränsad till endast ett överklagandeförfarande och således, i Sveriges fall, till prövningen i domstol. En sådan begränsning skulle inte heller vara ändamålsenlig med tanke på att prövningens tyngdpunkt ska ligga i första instans. Det hade naturligtvis varit önskvärt att förändringarna i utlänningslagstiftningen till följd av förordningen hade varit införda i anslutning till att denna trädde i kraft, och inte som nu åtskilliga månader därefter. Den eventuella oklarhet som får anses råda bör enligt domstolens uppfattning inte drabba enskilda, varför utrymmet för att förordna biträde i vart fall inte bör tolkas restriktivt. Migrationsdomstolen finner att omständigheterna i målet är sådana att A är berättigad till offentligt biträde enligt Dublinförordningen.

I målet har upplysts att ungerska myndigheter den 30 juni 2014 återkallade tidigare meddelad accept av överföringen av A. Med anledning därav beslutade Migrationsverket den 2 oktober 2014 att Sverige ska ta på sig ansvaret för prövningen av A:s asylansökan.

Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen

Migrationsverket överklagade migrationsdomstolens dom och yrkade att domen skulle upphävas. Migrationsverket anförde i huvudsak följande. Eftersom A:s asylansökan kommer att prövas i Sverige är utlänningslagens bestämmelser om offentligt biträde tillämpliga. Mot bakgrund av omständigheterna i ärendet måste det antas att behov av offentligt biträde saknas för A i den prövning av hans asylskäl som nu kommer att ske i Sverige.

Innan Migrationsverket hade beslutat att Sverige skulle ta på sig ansvaret för prövningen av A:s asylansökan anförde Migrationsverket i huvudsak följande. Avgörandet MIG 2008:7 gäller förvisso mål om överföring enligt Dublinförordningen i dess tidigare lydelse. Avgörandet borde ändå fortfarande vara tillämpbart. Detta eftersom Migrationsöverdomstolen fann att ett beslut om överföring inte är att likställa med ett beslut om avvisning eller utvisning. Att det nu är fråga om en ny Dublinförordning borde inte ändra detta förhållande. Den ändring av 1 kap. 9 § utlänningslagen som träder i kraft den 1 augusti 2014 är dessutom enbart en redaktionell justering med anledning av den nuvarande Dublinförordningen och reglerna för förordnande av offentligt biträde har inte ändrats. Möjligheterna att förordna offentligt biträde med stöd av utlänningslagen saknas således fortfarande. Frågan blir därför om det direkt av Dublinförordningen kan härledas en rätt till offentligt biträde (rättsligt bistånd) i ärende eller mål om överföring enligt Dublinförordningen. Tanken bakom Dublinförordningen är främst ett system som garanterar asylsökande inom EU snabb tillgång till asylförfarandet i någon av dess medlemsstater. Prövningen som görs i samband med detta har till syfte att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för prövningen av asylansökan. Detta medför att den prövning som görs i ett ärende om överföring enligt reglerna i Dublinförordningen skiljer sig i grunden från det ordinarie asylförfarandet.

Artikel 27 i Dublinförordningen har rubriken Rättsmedel. Det framgår vidare av artikel 27.1 att en sökande eller annan person som avses i artikel 18.1 c eller d ska ha rätt till effektivt rättsmedel, i form av överklagande eller omprövning i domstol av de faktiska och rättsliga omständigheterna när det gäller beslut om överföring. Reglerna i artikel 27.1 är därför enligt Migrationsverkets uppfattning tillämpliga efter det att Migrationsverket avvisat ansökan om uppehållstillstånd och beslutat om överföring. Enligt artikel 27.6 kan rättsligt bistånd vägras om behörig instans anser att överklagandet eller omprövningen saknar rimliga utsikter till framgång. Formuleringen antyder att det är först efter överklagandet som rättsligt bistånd kan ges. Skyldighet för Migrationsverket att, med stöd av Dublinförordningen, förordna offentligt biträde torde därför saknas.

A bestred bifall till överklagandet.

Domskäl

Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2014-12-19, Linder, Fridström och Berselius, referent), yttrade:

Även om det numera står klart att det inte är aktuellt att överväga en överföring av A enligt Dublinförordningen anser Migrationsöverdomstolen att det finns anledning att ändå pröva om det finns förutsättningar för att förordna offentligt biträde under handläggningen hos Migrationsverket i ett ärende där fråga om överföring enligt Dublinförordningen har initierats.

1. Dublinförordningen

Den nu gällande Dublinförordningen trädde i kraft den 19 juli 2013. Den ska dock tillämpas först fr.o.m. den 1 januari 2014, på ansökningar om internationellt skydd som lämnas in fr.o.m. den dagen.

Enligt artikel 27.5 i förordningen ska medlemsstaterna se till att den berörda personen har tillgång till rättsligt bistånd. I artikel 27.6 anges bl.a. följande. Medlemsstaterna ska se till att rättsligt bistånd på begäran tillhandahålls kostnadsfritt om den berörda personen inte själv kan stå för kostnaderna (första stycket). Medlemsstaterna får, utan att tillgången till rättsligt bistånd begränsas godtyckligt, föreskriva att kostnadsfritt rättsligt bistånd och biträde inte ska beviljas om den behöriga myndigheten eller en domstol anser att överklagandet eller omprövningen saknar rimliga utsikter till framgång (andra stycket). Rättsligt bistånd ska åtminstone inbegripa sammanställning av de handlingar som krävs inom ramen för förfarandet samt företrädande i domstol och kan begränsas till tillgång till juridisk eller annan rådgivare som anvisas särskilt i nationell rätt för att bistå och företräda (femte stycket). Förfaranden för tillgång till rättsligt bistånd ska fastställas i nationell rätt (sjätte stycket).

2. Nationella bestämmelser m.m.

Enligt 18 kap. 1 § utlänningslagen ska offentligt biträde förordnas bl.a. i vissa mål och ärenden om avvisning och utvisning, om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Närmare bestämmelser om offentligt biträde finns i lagen (1996:1620) om offentligt biträde.

I 1 kap. 9 § utlänningslagen anges att det som föreskrivs om avvisning och utvisning i den lagen i tillämpliga delar gäller också för beslut om överföring enligt Dublinförordningen.

Hänvisningen i 1 kap. 9 § till den senaste Dublinförordningen infördes genom en lagändring som trädde i kraft den 1 augusti 2014. Utöver den lagändringen har Sverige inte vidtagit några lagstiftningsåtgärder med anledning av den nya Dublinförordningens ikraftträdande (jfr prop. 2013/14:197).

Migrationsöverdomstolen har i avgörandet MIG 2008:7 funnit att ett beslut om överföring vid tillämpning av 18 kap. 1 § utlänningslagen inte kan likställas med ett beslut om avvisning eller utvisning. Det har ansetts att det därmed inte finns någon laglig grund för att förordna offentligt biträde i mål om överföring enligt Dublinförordningen.

3. Migrationsöverdomstolens bedömning

Av artikel 27.5 och 27.6 i Dublinförordningen följer att medlemsstaterna är skyldiga dels att se till att den enskilde under vissa förhållanden har tillgång till kostnadsfritt rättsligt bistånd i mål om överföring enligt förordningen, dels att fastställa förfaranden för detta i nationell rätt.

Migrationsöverdomstolen konstaterar inledningsvis att det rättsliga bistånd som normalt kommer i fråga för asylsökande i Sverige är ett offentligt biträde (18 kap. 1 § utlänningslagen), vilket också måste anses uppfylla de krav på rättsligt bistånd som ställs upp i artikel 27.6 femte stycket i Dublinförordningen. Frågan är då om 18 kap. 1 § utlänningslagen kan tillämpas när det är fråga om en överföring enligt Dublinförordningen.

Som framgår ovan har Migrationsöverdomstolen tidigare konstaterat att det saknas förutsättningar enligt 18 kap. 1 § utlänningslagen för att förordna offentligt biträde i mål om överföring enligt Dublinförordningen. Detta avgörande rör emellertid den föregående förordningen på området, dvs. rådets förordning (EG) nr 343/2003 av den 18 februari 2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat. Den Dublinförordningen innehöll inte några regler om rättsligt bistånd utan präglades mer av att förfarandet skulle vara enkelt.

I den nya Dublinförordningen har rättssäkerhetsgarantierna utökats och medlemsstaterna har fått skyldigheter att tillhandahålla rättsligt bistånd. Med hänsyn till detta anser Migrationsöverdomstolen att bestämmelsen om offentligt biträde i 18 kap. 1 § utlänningslagen, jämförd med 1 kap. 9 § samma lag, måste kunna tillämpas även i mål om överföring enligt Dublinförordningen. Skyldigheten att tillhandahålla rättsligt bistånd enligt Dublinförordningen gäller dock först när det finns ett beslut om överföring enligt förordningen. Bestämmelserna i förordningen är alltså inte tillämpliga under den tid då Migrationsverket handlägger ärendet, innan ett beslut om överföring har fattats. Möjligheten att förordna offentligt biträde enligt 18 kap. 1 § utlänningslagen är däremot inte begränsad till förfarandet i överinstans. Denna paragraf tillämpas i dag på så sätt att den enskilde anses ha rätt till offentligt biträde redan från den tidpunkt då Migrationsverket börjar överväga att personen ska avvisas eller utvisas, under förutsättning att det inte måste antas att behov av biträde saknas. Detsamma måste enligt Migrationsöverdomstolens mening gälla i ärenden där frågan om överföring enligt Dublinförordningen har aktualiserats. I dessa ärenden bör det dock i första hand kunna förutsättas att behov av biträde saknas. Endast i undantagsfall bör det anses finnas ett sådant behov, t.ex. då det finns indikationer på att en överföring inte bör genomföras med hänsyn till förhållandena i mottagarlandet (se M.S.S. mot Belgien och Grekland, appl. no. 30696/09 och MIG 2010:21) eller att det av annan anledning skulle vara olämpligt att genomföra en överföring (se MIG 2010:18).

I aktuellt mål där Migrationsverket under sin utredning av A:s asylansökan huvudsakligen riktade in sig på frågan om en överföring skulle ske enligt Dublinförordningen är bestämmelsen i 18 kap. 1 § utlänningslagen alltså tillämplig enligt ovan. Migrationsöverdomstolen finner att de omständigheter som var för handen under prövningen hos Migrationsverket var sådana att det med fog kunde antas att behov av offentligt biträde saknades för A. Det var därför ett riktigt beslut av Migrationsverket att inte förordna ett offentligt biträde åt honom. Migrationsverket borde emellertid ha tagit ställning till behovet av offentligt biträde i god tid innan beslutet om överföring fattades och då antingen ha förordnat ett offentligt biträde för A eller fattat ett beslut om att avslå hans begäran (se Migrationsöverdomstolens avgörande den 28 april 2014 i mål nr UM 1889-14).

Sedan Migrationsverkets beslut i frågan om offentligt biträde meddelades har Migrationsverket den 2 oktober 2014 beslutat att A:s asylansökan ska prövas i Sverige. Målet ska därför återförvisas till Migrationsverket för att verket som första instans ska pröva frågan om A nu har behov av ett offentligt biträde i den fortsatta asylprocessen.

Domslut

Migrationsöverdomstolens avgörande. Migrationsöverdomstolen upphäver underinstansernas avgöranden och återförvisar målet till Migrationsverket för ny prövning av frågan om offentligt biträde ska förordnas för A.

II

B ansökte den 2 januari 2014 om uppehålls- och arbetstillstånd. Sedan Migrationsverket informerat honom om att verket i enlighet med reglerna i Dublinförordningen (Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat [omarbetning]) avsåg att begära att Tyskland skulle överta prövningen av hans ansökan anförde B att han önskade att Sverige skulle pröva ansökan eftersom hans avsikt hela tiden varit att söka asyl i Sverige. Han anförde vidare bl.a. att det finns rasistiska organisationer i Tyskland. Migrationsverket beslutade den 10 mars 2014 att avvisa hans ansökan och att överföra honom till Tyskland enligt Dublinförordningen.

B överklagade Migrationsverkets beslut och yrkade bl.a. att offentligt biträde skulle förordnas för honom. Förvaltningsrätten i Stockholm, migrationsdomstolen (2014¬-04-07, ordförande Halme), beslutade att avslå yrkandet om förordnande av offentligt biträde. Som skäl för beslutet angavs i huvudsak att behov av offentligt biträde saknas.

Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen

B överklagade migrationsdomstolens beslut och vidhöll sitt yrkande om att offentligt biträde skulle förordnas för honom.

Migrationsverket anförde bl.a. följande. Migrationsöverdomstolen har i MIG 2008:7 uttalat att det saknas möjlighet att enligt 18 kap.utlänningslagen (2005:716) förordna ett offentligt biträde i mål om överföring enligt Dublinförordningen. Att det nu är fråga om en ny Dublinförordning torde inte ändra detta förhållande. Frågan blir därför om det direkt från Dublinförordningen kan härledas en rätt till offentligt biträde i ärende eller mål enligt förordningen. Reglerna i artikel 27 i Dublinförordningen är tillämpliga endast efter det att Migrationsverket skilt sig från ärendet. Migrationsverket kan därför inte förordna offentligt biträde i ärenden om överföring enligt Dublinförordningen. Verket har därför ingen särskild inställning i fråga om hur artikel 27.5 och 27.6 i förordningen ska tillämpas av domstolarna.

Domskäl

Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2014-12-19, Linder, Fridström och Sederholm, referent), yttrade:

Frågan i målet är om det finns förutsättningar för att förordna offentligt biträde i mål hos migrationsdomstol om överföring enligt Dublinförordningen.

1. Dublinförordningen

- - - se under I - - -

2. Nationella bestämmelser m.m.

- - - se under I - - -

3. Migrationsöverdomstolens bedömning

Av artikel 27.5 och 27.6 Dublinförordningen följer - - - se under I - - - förfarandet skulle vara enkelt.

I den nya Dublinförordningen har rättssäkerhetsgarantierna utökats och medlemsstaterna har fått skyldigheter att tillhandahålla rättsligt bistånd. Med hänsyn till detta anser Migrationsöverdomstolen att bestämmelsen om offentligt biträde i 18 kap. 1 § utlänningslagen, jämförd med 1 kap. 9 § samma lag, måste kunna tillämpas även i mål om överföring enligt Dublinförordningen.

Enligt artikel 27.6 andra stycket i Dublinförordningen har medlemsstaterna möjlighet att införa begränsningar i det rättsliga biståndet så att bistånd inte ska beviljas om en domstol anser att överklagandet saknar rimliga utsikter till framgång. När frågan om behov av biträde enligt 18 kap. 1 § utlänningslagen prövas måste det mot nämnda bakgrund kunna antas att det, i ett överklagat mål gällande överföring enligt Dublinförordningen, saknas behov av biträde om överklagandet bedöms sakna rimliga utsikter till framgång.

När det gäller B:s yrkande om offentligt biträde har det enligt Migrationsöverdomstolen inte kommit fram annat än att det för närvarande kan anses att han saknar rimliga utsikter till framgång i migrationsdomstolens mål om överföring enligt Dublinförordningen. Vad som kommit fram i målet ger inte stöd för att han trots detta har behov av offentligt biträde. Hans överklagande till Migrationsöverdomstolen i fråga om förordnande av offentligt biträde ska därför avslås.

Domslut

Migrationsöverdomstolens avgörande. Migrationsöverdomstolen avslår överklagandet.