MIG 2020:1

Migrationsverket

AA ansökte om asyl i Sverige i november 2015. Migrationsverket beslutade den 19 oktober 2017 att avslå hans ansökan och utvisa honom ur Sverige. Som skäl för beslutet angav Migrationsverket bl.a. följande. AA har inte gjort sannolikt att han är underårig. Han har inte heller gjort sannolikt att han riskerar skyddsgrundande behandling vid ett återvändande till Afghanistan. Det föreligger inga synnerligen ömmande omständigheter.

Förvaltningsrätten i Göteborg, migrationsdomstolen

AA överklagade beslutet och yrkade att han skulle beviljas uppehålls- och arbetstillstånd samt statusförklaring och resedokument. Han ansökte även om uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå och yrkade att han skulle beviljas arbetstillstånd för samma tid som uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå gäller.

Förvaltningsrätten i Göteborg, migrationsdomstolen (2019-07-05, ordförande Syrén samt tre nämndemän), ändrade Migrationsverkets beslut endast på så sätt att AA beviljades ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i tretton månader för studier på gymnasial nivå. Migrationsdomstolen avslog överklagandet i övrigt och angav bl.a. följande. AA har inte gjort sannolikt att han är flykting eller alternativt skyddsbehövande. Det finns inte heller några synnerligen ömmande omständigheter. AA uppfyller förutsättningarna för att beviljas ett uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå enligt 16 f § lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (tillfälliga lagen). Enligt 6 kap. 3 § utlänningslagen (2005:716) får en utlänning som beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd även beviljas ett arbetstillstånd om inte skäl hänförliga till syftet med uppehållstillståndet talar emot detta. Det uppehållstillstånd som AA beviljats grundar sig på att han på heltid ska ägna sig åt gymnasiestudier. Att uppehållstillståndet gäller för studier på heltid talar emot att arbetstillstånd för samma tid ska beviljas. AA har inte styrkt sin identitet eller gjort sin identitet sannolik. Det är oklart om möjligheten att utfärda uppehållstillstånd enligt 16 f § tillfälliga lagen trots att utlänningens identitet är oklar och inte ens kan göras sannolik medger att även arbetstillstånd baserat på ett sådant tillstånd kan beviljas under samma premisser. Mycket talar för att föreliggande undantagssituation inte utsträcks till att omfatta andra former av tillstånd enligt utlänningslagen. Det saknas därför förutsättningar att bevilja AA arbetstillstånd för samma tid som hans uppehållstillstånd för gymnasiestudier gäller.

AA överklagade domen och yrkade att han skulle beviljas uppehålls- och arbetstillstånd samt statusförklaring och resedokument. I andra hand yrkade han att han skulle beviljas arbetstillstånd som gäller under den tid han beviljats uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå enligt 16 f § tillfälliga lagen. Alternativt yrkade han att målet skulle återförvisas till Migrationsverket för prövning av den frågan. Han förde fram bl.a. följande angående yrkandet om arbetstillstånd.

Av Migrationsverkets hemsida framgår att en sökande som beviljas uppehållstillstånd enligt 16 f § tillfälliga lagen i regel även får ett arbetstillstånd för samma tid. Om hans ansökan om uppehållstillstånd på grund av studier på gymnasial nivå hade behandlats av Migrationsverket hade han alltså beviljats arbetstillstånd för samma tid som uppehållstillståndet hade varit giltigt. Han vill ha möjlighet att arbeta på helger och lov precis som andra studenter som studerar på heltid. Han anses ha fyllt 20 år och har inte rätt till ekonomiskt stöd från socialtjänsten eller någon annan myndighet. Syftet med bestämmelserna om uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå är att sökanden inom sex månader efter att studierna har fullföljts ska ha börjat arbeta. Det synes då märkligt att hindra sökanden från att få in en fot på arbetsmarknaden under studietiden. Den omständigheten att han inte har kunnat göra sin identitet sannolik borde inte vara något hinder mot att bevilja honom arbetstillstånd.

Migrationsverket ansåg att överklagandet skulle bifallas i den del det avser arbetstillstånd och att någon ändring i övrigt inte skulle göras. Migrationsverket förde fram bl.a. följande. Bestämmelserna om uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå syftar till att främja integrationen av unga nyanlända och uppmuntra dem att genomgå utbildning på gymnasial nivå för att därefter kunna försörja sig genom arbete eller näringsverksamhet. Av 6 kap. 3 § utlänningslagen framgår att arbetstillstånd får ges till en utlänning med tidsbegränsat uppehållstillstånd, om inte skäl hänförliga till syftet med tillståndet talar häremot. Exempel på fall där ett tillstånd inte ska förenas med ett arbetstillstånd är tillfälliga besök eller studier. Studerandetillstånden kan dock inte jämställas med uppehållstillstånd som beviljas för studier på gymnasial nivå, då syftet med de senare är att personer under 25 år ska kunna beviljas permanent uppehållstillstånd på grund av egen försörjning enligt 17 § tillfälliga lagen. Lagstiftaren har också uttryckligen angett i förarbetena att en situation då det kan finnas särskilda skäl att göra undantag från kravet på heltidsstudier gäller sökande som studerar på ett s.k. yrkespaket och är förhindrade att studera på heltid på grund av arbete (prop. 2017/18:252 s. 35–36). Utifrån syftet med bestämmelserna ska därför ett uppehållstillstånd på grund av studier på gymnasial nivå förenas med arbetstillstånd.

Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2020-01-28 Benson, Lokrantz Sandberg, referent, och Reimers / föredragande Lundberg), yttrade:

Migrationsöverdomstolen har meddelat prövningstillstånd i den del överklagandet avser arbetstillstånd och förklarat frågan om prövningstillstånd vilande vad gäller målet i övrigt.

1. Prövningstillstånd i fråga om statusförklaring, uppehållstillstånd, utvisning och resedokument

För att Migrationsöverdomstolen ska pröva ett överklagande krävs prövningstillstånd.

Prövningstillstånd ska meddelas om

• det är viktigt för ledningen av rättstillämpningen att överklagandet prövas av Migrationsöverdomstolen (prejudikatfall)

eller

• det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet (extraordinära fall).

Detta framgår av 16 kap. 11 § första stycket och 12 §utlänningslagen.

Migrationsöverdomstolen anser att det inte har kommit fram något skäl för att meddela prövningstillstånd. Överklagandet i fråga om statusförklaring, uppehållstillstånd, utvisning och resedokument kommer därför inte att prövas av domstolen.

2. Arbetstillstånd

2.1. Vad målet gäller

Den fråga som Migrationsöverdomstolen ska pröva är om syftet med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats enligt den tillfälliga lagen på grund av att utlänningen studerar på gymnasial nivå talar emot att det tillståndet får förenas med ett arbetstillstånd.

2.2. Rättslig reglering m.m.

2.2.1. Uppehållstillstånd och arbetstillstånd enligt utlänningslagen

Av 1 kap. 1 a § utlänningslagen framgår att om det i tillfälliga lagen finns bestämmelser som avviker från utlänningslagen, ska de bestämmelserna gälla.

I 2 kap.utlänningslagen regleras villkor för att en utlänning ska få resa in i samt vistas och arbeta i Sverige. En utlänning som ska arbeta i Sverige på grund av anställning här eller utomlands ska ha arbetstillstånd (2 kap. 7 § utlänningslagen). Kravet på arbetstillstånd gäller inte för en utlänning som har permanent uppehållstillstånd (2 kap. 8 c § 3 utlänningslagen).

Permanent uppehållstillstånd kan bl.a. beviljas i följande fall.

Flyktingar, alternativt skyddsbehövande och övriga skyddsbehövande som befinner sig i Sverige har, med vissa undantag, rätt till ett permanent uppehållstillstånd eller ett uppehållstillstånd som gäller i minst tre år (5 kap. 1 § utlänningslagen).

Om ett uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund, får tillstånd beviljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation finns sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i Sverige. Vid bedömningen ska utlänningens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situation i hemlandet särskilt beaktas. För barn får ett sådant uppehållstillstånd beviljas om omständigheterna är särskilt ömmande (5 kap. 6 § utlänningslagen).

Om det i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft finns ett bestående hinder mot verkställighet får Migrationsverket bevilja permanent uppehållstillstånd (12 kap. 18 § första stycket utlänningslagen).

I 5 kap.7–15 d §§utlänningslagen finns bestämmelser om uppehållstillstånd som tidsbegränsas. Till exempel ska ett uppehållstillstånd som beviljas med stöd av 5 kap. 6 § på grund av sjukdom vara tidsbegränsat om utlänningens sjukdom eller behov av vård i Sverige är av övergående natur (5 kap. 9 §). Ett annat exempel är bestämmelserna i 5 kap. 10 § om att tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas för arbete, studier, besök eller för en utlänning som vill bedriva näringsverksamhet. Vidare kan nämnas att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas om det finns ett hinder, som inte är bestående, mot att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut verkställs (5 kap. 11 §).

Arbetstillstånd får ges till en utlänning som har tidsbegränsat uppehållstillstånd, om inte skäl hänförliga till syftet med uppehållstillståndet talar häremot (6 kap. 3 § utlänningslagen).

I förarbetena till 6 kap. 3 § utlänningslagen nämns tidsbegränsade uppehållstillstånd på grund av studier, sjukdom och tillfälliga besök av släktingar som exempel på situationer då tidsbegränsade uppehållstillstånd inte bör förenas med arbetstillstånd (prop. 2004/05:170 s. 212 och 286).

2.2.2. Uppehållstillstånd enligt tillfälliga lagen

Den 20 juli 2016 infördes den tillfälliga lagen och den gäller till den 19 juli 2021. Enligt 1 § finns i denna lag bestämmelser om uppehållstillstånd.

De uppehållstillstånd som beviljas enligt tillfälliga lagen är som huvudregel tidsbegränsade. Det innebär bl.a. att uppehållstillstånd som beviljas enligt 5 kap. 1 § utlänningslagen för flyktingar och alternativt skyddsbehövande samt enligt 5 kap. 6 § samma lag på grund av synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter ska, med vissa undantag, tidsbegränsas. Detsamma gäller ett uppehållstillstånd som beviljas på grund av bestående verkställighetshinder enligt 12 kap. 18 § första stycket utlänningslagen (5, 12 och 15 §§ tillfälliga lagen).

I den tillfälliga lagen finns också bestämmelser om längre uppehållstillstånd för studier när tillståndet beviljats på annan grund samt om uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå, för fortsatta studier och efter fullföljd utbildning (16 a–16 i §§). Även i dessa fall är det fråga om tidsbegränsade uppehållstillstånd.

En arbetsgivare som anställer en utlänning som har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt 5, 12, 15, 16 a eller 16 b § tillfälliga lagen, eller en utlänning som har beviljats ett uppehållstillstånd enligt någon av 16 c–16 i §§ samma lag, ska senast månaden efter den kalendermånad då anställningen påbörjades underrätta Skatteverket om anställningen (17 § första stycket tillfälliga lagen). En utlänning som har haft ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt 5, 12, 15, 16 a eller 16 b §, eller ett uppehållstillstånd som har beviljats enligt någon av 16 c–16 i §§, ska under vissa förutsättningar beviljas ett permanent uppehållstillstånd när tiden för tillståndet har löpt ut. Som förutsättningar gäller bl.a. att utlänningen har en anställning som har anmälts enligt första stycket och som gör det möjligt för honom eller henne att försörja sig eller att han eller hon kan försörja sig genom inkomster från näringsverksamhet (17 § andra stycket). Om utlänningen inte har fyllt 25 år får ett sådant permanent uppehållstillstånd beviljas endast om han eller hon har fullföljt en gymnasieutbildning eller motsvarande eller viss yrkesinriktad utbildning (17 § tredje stycket).

När den tillfälliga lagen infördes fanns ännu inte bestämmelserna i 16 a–16 i §§, utan 17 § hänvisade endast till uppehållstillstånd som tidsbegränsats enligt 5, 12 och 15 §§, dvs. uppehållstillstånd som enligt utlänningslagen beviljats skyddsbehövande, på grund av synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter eller på grund av bestående verkställighetshinder enligt 12 kap. 18 § första stycket utlänningslagen. I förarbetena till 17 § tillfälliga lagen anförde regeringen bl.a. följande angående möjligheten att få arbetstillstånd under tiden för det tidsbegränsade uppehållstillståndet. En utlänning som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kan enligt 6 kap. 3 § utlänningslagen beviljas arbetstillstånd, om inte skäl hänförliga till syftet med uppehållstillståndet talar häremot. Migrationsverket beviljar i regel arbetstillstånd till den som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och har behov av det. Den som beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt den tillfälliga lagen kommer därför normalt ha rätt att arbeta. (Prop. 2015/16:174 s. 57.)

I förarbetena till 17 § tillfälliga lagen anförde regeringen vidare bl.a. följande angående frågan om tidsbegränsade uppehållstillstånd för gymnasiestudier och motsvarande borde införas. Det är ur integrationssynpunkt av stort värde att unga nyanlända genomgår utbildning på gymnasial nivå. I syfte att uppmuntra till utbildning på gymnasial nivå kommer regeringen därför att skyndsamt ta fram och remittera ett förslag som innebär att förlängt uppehållstillstånd kan beviljas till ungdomar som studerar på gymnasial nivå och sköter sina studier. Avsikten är att när gymnasieutbildning eller motsvarande har fullföljts kommer vanliga regler om möjlighet till uppehållstillstånd att gälla. Det är emellertid rimligt att också de som vid den tidpunkten inte uppfyller kraven för uppehållstillstånd men som har fullföljt utbildning på gymnasial nivå får viss tid på sig att etablera sig på arbetsmarknaden. Det kommande förslaget bör därför utformas så att längden på de förlängda tillstånden är anpassade för att ge en sådan möjlighet. En rimlig utgångspunkt kan vara att det förlängda tillståndet bör ha en giltighetstid som motsvarar sex månader utöver tiden för utlänningens utbildning på gymnasial nivå. Utlänningen kommer därmed att ges möjlighet att antingen få permanent uppehållstillstånd enligt 17 § tillfälliga lagen eller att få uppehållstillstånd vid s.k. spårbyte enligt 5 kap. 15 a § utlänningslagen. (Prop. 2015/16:174 s. 59.)

De kompletterande bestämmelser om uppehållstillstånd för studier som regeringen aviserade i förarbetena till den tillfälliga lagen infördes genom ändringar i lagen den 1 juni 2017. Då infördes bestämmelser om längre uppehållstillstånd för studier samt om uppehållstillstånd där grunden för tillståndet är studier på gymnasial nivå, fortsatta studier eller för att efter fullföljd utbildning få möjlighet att under en tid etablera sig på arbetsmarknaden. Bestämmelserna infördes i de paragrafer som nu motsvaras av 16 a–16 e §§ och 16 g–16 i §§. Vid samma tillfälle kompletterades 17 § med hänvisningar till dessa bestämmelser.

Den 1 juli 2018 infördes ytterligare bestämmelser i den tillfälliga lagen om uppehållstillstånd för studier. Dessa avsåg dels en ny möjlighet till uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå för vissa ensamkommande unga som fått, eller annars skulle få, beslut om utvisning (16 f §), dels uppehållstillstånd för viss yrkesinriktad utbildning (16 a § m.fl.). Samtidigt kompletterades 17 § i fråga om när permanent uppehållstillstånd ska beviljas så att paragrafen kom att omfatta även de nya möjligheterna till uppehållstillstånd för studier.

I förarbetena till bestämmelserna i den tillfälliga lagen om uppehållstillstånd för studier anförs att syftet med tillstånden är att främja integrationen av unga nyanlända och uppmuntra dem att genomgå utbildning på gymnasial nivå för att därefter kunna försörja sig genom arbete eller näringsverksamhet (prop. 2017/18:252 s. 23 och prop. 2018/19:128 s. 27).

Ett uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå enligt den nya 16 f § tillfälliga lagen får beviljas även om utlänningens identitet är oklar och han eller hon inte kan göra sin uppgivna identitet sannolik (tredje stycket). I förarbetena anförde regeringen att det finns starka skäl att göra avsteg från de hänsyn som normalt ska tas till det allmänna intresset av att kunna kontrollera utlänningars inresa och vistelse i landet och som motiverar ett högt ställt beviskrav avseende den sökandes identitet (prop. 2017/18:252 s. 37). Migrationsöverdomstolen har i ett avgörande funnit att det sänkta beviskravet avseende sökandens identitet i bestämmelsen inte strider mot Schengenregelverket (MIG 2018:17).

2.3. Migrationsöverdomstolens bedömning

AA yrkar att han ska beviljas arbetstillstånd under den tid som han har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå enligt 16 f § tillfälliga lagen. Av 1 kap. 1 a § utlänningslagen följer att den lagen gäller, om det inte finns avvikande bestämmelser i tillfälliga lagen.

Den tillfälliga lagen saknar bestämmelser om arbetstillstånd. Den bestämmelse som kan utgöra grund för att ge AA arbetstillstånd är 6 kap. 3 § utlänningslagen. Enligt den bestämmelsen får arbetstillstånd ges till en utlänning som har tidsbegränsat uppehållstillstånd, om inte skäl hänförliga till syftet med uppehållstillståndet talar emot att arbetstillstånd ges. Det är därmed frågan om syftet med det uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå som AA har beviljats talar emot att han under tiden för det tillståndet också ges tillstånd att arbeta.

Vid den tillfälliga lagens införande förutsattes att den som beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt lagen normalt ska ha rätt att arbeta genom att arbetstillstånd beviljas enligt 6 kap. 3 § utlänningslagen. Bestämmelserna i 17 § tillfälliga lagen om rätt till permanent uppehållstillstånd för den som haft vissa tidsbegränsade uppehållstillstånd enligt lagen infördes i syfte att öka drivkrafterna för arbete och egenförsörjning. Av den bestämmelsen framgår att det permanenta uppehållstillståndet ska beviljas när tiden för det tidsbegränsade tillståndet har löpt ut. En skyldighet motsvarande vad som annars gäller enligt 7 kap. 1 b § utlänningsförordningen (2006:97) för en arbetsgivare som har anställt en utlänning att underrätta Skatteverket om anställningen följer vidare direkt av 17 § första stycket tillfälliga lagen. Genom den bestämmelsen har tydliggjorts att underrättelseskyldigheten gäller en anställning av en utlänning som har ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt den tillfälliga lagen och att det är en förutsättning att skyldigheten har uppfyllts för att permanent uppehållstillstånd ska beviljas när tiden för tillståndet har löpt ut (jfr prop. 2015/16:174 s. 60). Enligt Migrationsöverdomstolens mening står det därmed klart att vid tiden då den tillfälliga lagen infördes stred det inte mot syftet med de tidsbegränsade uppehållstillstånd som lagen då omfattade att utlänningen under tillståndsperioden gavs möjlighet att etablera sig i arbetslivet och skaffa egen försörjning.

Som framgått har tillfälliga lagen därefter vid två tillfällen kompletterats med bestämmelser om längre tidsbegränsade uppehållstillstånd för studier när tillståndet beviljats på annan grund samt om tidsbegränsade uppehållstillstånd på grund av studier på gymnasial nivå, fortsatta studier eller för att efter fullföljd utbildning få möjlighet att under en tid etablera sig på arbetsmarknaden. För samtliga dessa tillstånd gäller att utlänningen har rätt till permanent uppehållstillstånd enligt de förutsättningar som anges i 17 § när det tidsbegränsade uppehållstillståndet har löpt ut. Någon ändring har alltså inte gjorts av de rättsliga förutsättningarna för att få permanent uppehållstillstånd i dessa fall i förhållande till vad som gäller för de tidsbegränsade uppehållstillstånd som redan tidigare omfattades av denna rätt. Någon skillnad har exempelvis inte gjorts mellan ett tillstånd som beviljats första gången för studier eller ett tillstånd som avser fortsatta studier. Det framgår inte heller av lagtexten eller av förarbetena till den tillfälliga lagen att det endast skulle vara ett tidsbegränsat uppehållstillstånd efter fullföljd utbildning enligt 16 i § som får kombineras med ett arbetstillstånd. Enligt Migrationsöverdomstolens mening talar därmed varken utformningen av bestämmelserna om tidsbegränsade uppehållstillstånd för studier, med deras koppling till rätten till permanent uppehållstillstånd enligt 17 §, eller vad som uttalats i förarbetena för att syftet med bestämmelserna skulle tala emot att arbetstillstånd enligt 6 kap. 3 § utlänningslagen får ges under tillståndsperioden. Det är en annan sak att det är en förutsättning för rätt till permanent uppehållstillstånd enligt 17 § för den som är under 25 år att han eller hon har fullföljt sina studier (tredje stycket). Det finns alltså inte några skäl hänförliga till syftet med det uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå som AA har beviljats som talar emot att han ges arbetstillstånd under den tid som uppehållstillståndet gäller.

AA har beviljats ett uppehållstillstånd enligt 16 f § tillfälliga lagen. Enligt tredje stycket i den paragrafen får ett sådant tillstånd beviljas även om utlänningens identitet är oklar och han eller hon inte kan göra sin uppgivna identitet sannolik. I 6 kap. 3 § utlänningslagen uppställs inte några andra krav för att en utlänning ska få ges arbetstillstånd än att han eller hon har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och att syftet hänförligt till det tillståndet inte talar emot att också arbetstillstånd ges. Frågan om med vilken styrka utlänningens identitet har kunnat klarläggas har alltså ingen självständig betydelse vid prövningen av om arbetstillstånd får ges.

Mot denna bakgrund anser Migrationsöverdomstolen att AA ska ges ett arbetstillstånd under den tid som hans uppehållstillstånd på grund av studier på gymnasial nivå är giltigt. Överklagandet ska därför bifallas.