MÖD 2002:11

ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE

Stockholms tingsrätts, miljödomstolen, dom 2001-04-05 i mål nr M 96-00,

se bilaga A

KLAGANDE

1. Länsstyrelsen i Stockholms län, Box 22067, 104 22 STOCKHOLM

2. Singö-Nyhagens samfällighetsförening, c/o H.

3. R. H.

4. B. L.

MOTPART

Brännbacken Återvinning Aktiebolag, 556238-2753, Box 2071,

176 02 JÄRFÄLLA

Ombud

Advokaten MF

SAKEN

Tillstånd enligt miljöbalken för fortsatt drift av Brännbackens avfallsanläggning på fastigheten Skeppsbol 1:69 i Österåkers kommun, Stockholms län

_________________________

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

2. Miljööverdomstolen avvisar Singö-Nyhagens samfällighetsförenings överklagande.

____________________________________

YRKANDEN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Länsstyrelsen i Stockholms län, Singö-Nyhagens samfällighetsförening, R. H. och B. L. har samtliga yrkat att det av miljödomstolen meddelade tillståndet skall upphävas och, som de får förstås, att Brännbackens Återvinning Aktiebolags (härefter BRÅAB eller bolaget) ansökan skall ogillas.

BRÅAB har bestritt klagandenas yrkanden men här förklarat att bolaget inte längre vidhåller ansökningen om att deponera gallerrens och sandfång eftersom dessa typer av avfall kan orsaka luktstörningar för omgivningen. Bolaget har härtill pekat på att tidsvillkoren i villkorspunkterna 6, 9 och 28 i den överklagade domen måste ändras samt anfört att verkställighetsförordnande bör meddelas.

UTREDNINGEN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN M.M.

Parterna har i Miljööverdomstolen åberopat och i viss utsträckning vidareutvecklat vad de anfört vid miljödomstolen och som miljödomstolen i huvudsak redovisat i den överklagade domen. Även utredningen i övrigt är väsentligen samma som vid miljödomstolen.

Huvudförhandling och syn har hållits i målet den 13 november 2001.

Klagandenas inställningar och BRÅAB:s bemötanden kan sammanfattningsvis redovisas enligt följande.

Länsstyrelsen.

Närheten till bostadsbebyggelse, bristfällig bottentätning och påverkan på nedströms liggande vattenområden samt trafikstörningar från tillfartsvägarna gör att deponin vid Brännbacken är olämpligt lokaliserad, vilket regeringen konstaterade redan 1990. Miljöbalken och EU:s deponeringsdirektiv ställer ökade krav på lokalisering av deponier för avfall. Oavsett om avståndet mellan deponin och bostadsbebyggelsen är 200, 300 eller 400 meter är detta otillräckligt; ett ordentligt skyddsavstånd är egentligen den enda skyddsåtgärd som är effektiv i dessa sammanhang och med detta avses minst 1 000 meter. Bottentätningen på platsen fyller inte de krav som ställs i deponeringsdirektivet. Den föreliggande utredningen är tillräcklig för att visa att tillstånd inte skall meddelas för fortsatt verksamhet. I diskussionen om tillåtlighet bör man skilja på alternativa lokaliseringar och alternativa utformningar. De förra avser deponering av avfall som inte är nödvändigt eller som inte behövs för avslutning av deponin, t.ex. bygg- och industriavfall och förorenade jordar. De alternativa utformningarna avser avslutningsåtgärderna i sig. Det tillstånd som meddelats av miljödomstolen omfattar inte enbart sådant som kan betecknas som avslutningsåtgärder. Tillståndet medger deponering av ytterligare c:a 1 Mton massor, att jämföras med de 290 000 ton som bolaget har angett behövs för själva avslutningsarbetet. Till detta kommer c:a 250 000 ton för sluttäckning, massor som behövs oavsett vilken modell som väljs för att avsluta deponin. En miljöriktig avslutning av verksamheten bör därför inledas omedelbart, vilket inte är förenligt med en årlig femdubbling av verksamheten till utgången av år 2008 eller en utbyggnad av behandlingsverksamheten vid deponin. Avslutningsåtgärderna bör vara inriktade på att förhindra spridning av farliga ämnen till omgivningen genom att en barriär byggs kring och på den befintliga deponin. Ett kvalificerat avslutningsarbete på en deponi som den vid Brännbacken tar fem till sju år, vilket således innebär att det måste inledas snarast för att verksamheten skall vara i överensstämmelse med EU:s deponeringsdirektiv. Det bör observeras att deponeringsdirektivet ställer krav på att sluttäckning skall vara klar till utgången av år 2008, vilket givetvis måste beaktas vid denna prövning. Det tillstånd som miljödomstolen meddelade innebär i själva verket att avslutningen av deponin inte påbörjas förrän vid utgången av den i direktivet stipulerade tidpunkten. De förorenade massor som bolaget skall använda bör betraktas som farligt avfall. Vidare bör avslutningsarbetet inte enbart vara inriktat på att uppnå en viss släntlutning. Ett lika gott skydd mot omgivningspåverkan kan erhållas genom att avfallet täcks över med ett tätare skikt än det som bolaget har föreslagit.

Singö-Nyhagens samfällighetsförening och R. H.. Verksamheten vid Brännbacken måste snarast avslutas av hänsyn till de närboende. Verksamheten ger upphov till omfattande luktstörningar som de alltför länge har tvingats leva med. Lukten från deponin är emellanåt så svår att den tränger igenom stängda dörrar och fönster. Till detta kommer påverkan från lakvatten från deponin som på goda grunder kan misstänkas orsaka cancer hos de närboende. Regeringens beslut innebar att deponin skulle vara avslutad vid utgången av år 2000, vilket de närboende inrättat sig efter. Att tillåta ytterligare deponering på platsen vore därför att kränka deras rätt till en giftfri miljö. BRÅAB har angivit att de kan avsluta deponin på sex månader, vilket man nu bör uppmana bolaget att göra. Det förekommer omfattande deponering på platsen av slam från avloppsbrunnar i trakten, en olaglig hantering som påverkar dricksvatten i närmiljön.

B. L. har angett att det inte är acceptabelt med en femdubbling av verksamheten och fortsatt drift i ytterligare åtta år med tanke på trafiksituationen.

BRÅAB. Regeringens beslut år 1990 var inte ett ställningstagande för att verksamheten skulle vara avslutad vid utgången av år 2000. Beslutet innebar egentligen bara att en förnyad och förutsättningslös tillståndsprövning skulle ske vid denna tidpunkt. Det tillstånd som meddelats genom miljödomstolens dom ger utrymme för en planmässig avslutning av deponin till utgången av år 2008. Ändamålet med tillståndet är att avsluta deponin och det kan endast göras på denna plats. Den ansökta verksamheten är följaktligen i enlighet med 2 kap. 2 § miljöbalken (MB). Verksamheten är inte heller otillåtlig då den inte medför någon olägenhet av väsentlig betydelse enligt 2 kap. 9 § MB. BRÅAB medger att området inte fyller de krav på lokalisering som ställs upp i EU-direktivet. Direktivet är emellertid inte tillämpligt när det gäller avslutningen av Brännbacken. Bolaget kommer dessutom att ge in en avslutningsplan i enlighet med 38 § i deponeringsförordningen. Den överklagade domen innebär att avslutningen av deponin inleds omedelbart. Man kommer inte att eftersträva en släntlutning på 1:50, en realistisk lutning bör istället vara 1:10. En avslutning av deponin med hopschaktning av massorna för att uppnå denna släntlutning skulle medföra omfattande luktstörningar för omgivningen. Sättningarna är problematiska vid avslutningen av en gammal deponi som denna eftersom stora mängder avfall med tiden avgår som gas. Luktolägenheterna kommer att bli betydligt mindre än idag när gasåtervinningssystemet är färdigbyggt, något som förutsätter att det ansökta tillståndet medges. Bullermätningar visar att bolaget innehåller de krav som ställs och att det inte överskrider bakgrundsvärdena. När det gäller de förorenade massor som skall användas som utfyllnadsmaterial vid deponin skall dessa inte betraktas som farligt avfall. BRÅAB ställer sig tveksamt till att de trafikstörningar som deponeringsverksamheten medför skall ingå i prövningen i målet.

Miljööverdomstolen har inhämtat yttranden från Österåkers kommun och dess Miljö- och hälsoskyddsnämnd.

Miljö- och hälsoskyddsnämnden har, utöver vad som anfördes vid miljödomstolen, uppgett att det förekommit väldigt få klagomål på anläggningen vid Brännbacken. Nämnden har förklarat sig nöjd med miljödomstolens dom och anfört att omgivningspåverkan är liten och att en cancerutredning inte heller visar på någon förhöjd risk i Nyhagenområdet. De lakvattenläckage som varit, skedde för länge sedan och har enligt nämnden ingen betydelse idag.

Österåkers kommun har också förklarat sig nöjd med miljödomstolen dom och anser att det är viktigt för avfallshanteringen inom regionen att domen inte ändras.

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Fråga om talerätt

Såvitt utredningen visar berörs inte Singö-Nyhagens samfällighetsförenings anläggningar av avfallsanläggningen på sätt som ger föreningen rätt att klaga på miljödomstolens dom. Föreningen är heller inte en sådan miljöorganisation som omnämns i 16 kap. 13 § miljöbalken. Föreningens överklagande skall därför avvisas.

BRÅAB:s tillståndsansökan

Bolagets ansökan avser fortsatt deponeringsverksamhet i kombination med avslutningsåtgärder. Miljööverdomstolen tar först upp frågan om tillstånd till fortsatt verksamhet.

Tidigare prövning

Inledningsvis konstateras att verksamheten vid deponin påbörjades före miljöskyddslagens (1969:387) (ML) ikraftträdande. Deponeringen fortgick i flera år utan tillstånd med stöd av s.k. dispensbeslut enligt ML meddelade av Naturvårdsverket. I besluten angavs inga tidsgränser för deponeringen. Den första egentliga tillståndsprövningen genomfördes av Koncessionsnämnden för miljöskydd som, enligt vad som redovisats i den överklagade domen, den 11 januari 1989 lämnade tillstånd enligt ML till dåvarande och ansökt utökad verksamhet (Koncessionsnämndens beslut 1989-01-11, Nr 2/89). I tillståndet angavs ingen tidpunkt för deponins avslutning men väl den deponeringsvolym som fick utnyttjas. Beslutet överklagades till regeringen av Naturvårdsverket och av sakägare. Naturvårdsverket yrkade att tillståndet skulle begränsas i väsentlig mån vad gäller vilka typer och mängder av avfall som fick deponeras medan sakägarna i första hand yrkade att verksamheten skulle avvecklas snarast möjligt. Länsstyrelsen tillstyrkte att tillståndstiden begränsades till fem år. I sitt beslut år 1990 konstaterade regeringen att verksamheten var mindre lämpligt lokaliserad med tanke på avståndet till de närboende, men att det inte var skäligt att vägra viss fortsatt verksamhet med hänsyn till att verksamheten bedrivits på platsen under 20 års tid. Regeringen bestämde i sitt beslut en tidsgräns för verksamheten, nämligen att tillståndet skulle gälla till utgången av år 2000. Regeringen föreskrev även en begränsning i fråga om vilka typer och mängder av avfal som fick tillföras deponin. Som också redovisats i den överklagade domen förenades tillståndet med en rad villkor. Här finns anledning att peka på dels villkor 2, där det anges att områden inom vilka uppläggningen slutförts snarast skall sluttäckas, dels villkor 15, där det anges att en deponeringsplan och detaljerad avslutningsplan skall upprättas och underställas länsstyrelsen för godkännande inom tid som länsstyrelsen bestämmer.

Prövning enligt miljöbalken - Frågan om tillstånd till fortsatt deponiverksamhet.

Utgångspunkten för prövningen nu är att deponeringsverksamheten vid Brännbacken enligt det av regeringen meddelade tillståndet har upphört och tillstånd för fortsatt verksamhet saknas.

Även om bolaget i sin framställning framhållit att den sökta verksamheten ingår som ett led i en avslutning av deponiverksamheten konstaterar Miljööverdomstolen att det i stort är fråga om nytt tillstånd till deponiverksamhet. Prövningen av den sökta verksamheten skall ske mot hänsynsreglerna i 2 kap. MB, varvid lokaliseringsbestämmelsen i 4 § bör särskilt nämnas.

Miljööverdomstolen konstaterar att Brännbacken redan vid 1990 års tillståndsprövning hos regeringen bedömdes som mindre lämpligt lokaliserad och i princip oförenlig med den då gällande ML:s lokaliseringskrav. Att tillstånd till verksamheten trots detta lämnades för ytterligare tio år var ett resultat av en avvägning mellan olika intressen enligt ML, vartill kan noteras att det i förarbetena till lagen framhölls att det i fråga om verksamheter som pågick vid ikraftträdandet av lagen borde krävas synnerligen starka skäl för att förbjuda verksamhet (prop. 1969:28 s. 215-216).

Miljööverdomstolen konstaterar att lokaliseringen av Brännbacken självfallet är lika olämplig i dag som när regeringen prövade frågan. När det gäller lokaliseringsfrågan vid den prövning som nu skall göras för ett nytt tillstånd till deponiverksamhet kan emellertid vägas in att den av regeringen beslutade tioåriga tillståndstiden väl tillgodosett vad som i fråga om hänsyn till pågående verksamheter anförts i propositionen med förslag till miljöskyddslag. Utredningen visar att bostadsbebyggelse finns i Nyhagen, väster om anläggningen, inom ett avstånd som är mindre än 500 meter. Vidare ligger Skärgårdsstad cirka 500 meter söder om anläggningen. Utredningen visar också att närboende störts av buller och lukt samt fåglar och nedskräpning. Närheten av bostadsbebyggelse och de störningar för omgivningen som kan förekomma innebär att de grundläggande kraven i MB när det gäller lokalisering av en verksamhet av det slag som bolaget söker tillstånd till inte är uppfyllda. Härtill kommer att deponin vid Brännbacken inte är utformad så att den uppfyller de krav som bör ställas med hänsyn till risken för förorening av grundvatten. Miljööverdomstolen konstaterar vidare att EU:s deponeringsdirektiv (1999/31/EG) nu är implementerat i svensk rätt genom förordningen (2001:512) om deponering av avfall. I förordningen har MB:s grundläggande krav på lokalisering och utformning av deponier (18-23 §§) närmare preciserats. Av vad som redovisats i fråga om deponins lokalisering framstår det som uppenbart att Brännbackens deponi inte uppfyller förordningens krav. Omständigheter föreligger inte heller som skulle kunna ge anledning att med stöd av 24 § nyssnämnda förordning medge undantag från kraven.

Miljööverdomstolen finner att bolagets ansökan om deponiverksamhet vid Brännbacken skall avslås.

Vissa frågor om avslutning av deponin

Mot bakgrund av Miljööverdomstolens ståndpunkt att förutsättningar för tillstånd till fortsatt deponeringsverksamhet vid Brännbacken saknas skall deponin avslutas snarast möjligt (se 38 § förordningen om deponering av avfall).

I det tillstånd från år 1990 som legat till grund för deponiverksamheten föreskrevs, som redovisats, att BRÅAB skulle upprätta en detaljerad avslutningsplan som skulle ges in till länsstyrelsen för godkännande. Den plan som bolaget upprättade år 1992 är inte avpassad efter det tillstånd som regeringen lämnade och är inte relevant för nuvarande situation. Det kan här tilläggas att regeringsbeslutet knappast kan förstås på annat sätt än att avsikten var att deponin vid Brännbacken i det närmaste skulle vara avslutad vid tillståndsperiodens utgång.

Grunden för kravet på avslutning av deponin ges sålunda i 1990 års tillstånd. Redan där gjordes den bedömningen att det var skäligt att kräva ordentliga avslutningsåtgärder av verksamhetsutövaren. Förslag till konkreta åtgärder som därvid kunde komma ifråga skulle enligt villkorspunkten 15 i tillståndsbeslutet av bolaget lämnas in till länsstyrelsen för godkännande.

Miljööverdomstolen konstaterar att det av 38 § förordningen om deponering av avfall följer, eftersom deponin inte är avslutad före den 16 juli 2001, att bolaget till tillsynsmyndigheten skall ge in en plan för avslutning av deponin enligt föreskrifterna i förordningen. Vissa åtgärder som bör utföras för att göra en miljömässigt godtagbar avslutning kan naturligtvis kräva tillstånd.

BRÅAB:s ansökan kan visserligen till viss del uppfattas som en ansökan om tillstånd till åtgärder för att avsluta deponin. Bolaget har dock i sin ansökan helt inriktat sig på uppbyggnad av deponin med tillfört material av varjehanda slag för att åstadkomma vissa släntlutningar m.m. Någon närmare utredning om lämpligaste sätt att så snart som möjligt avsluta deponin föreligger inte i målet. Miljööverdomstolen konstaterar att, för att kunna ta ställning till hur avslutningen av deponin skall genomföras, utredning erfordras om olika alternativ vad gäller kostnader, miljöpåverkan, tidplan m.m. Länsstyrelsen har i målet pekat på flera möjliga avslutningsåtgärder. De åtgärder som har diskuterats i målet kan hänföras till följande principiella huvudlinjer.

1. Sluttäck deponin som den är. Satsa på ett mycket tätt ytskikt som klarar mindre sjöar som uppkommer till följd av sättningar och svackor i deponin.

2. Arbeta ihop deponin så att avfallet samlas på en mycket mindre yta och acceptabla släntlutningar kan åstadkommas. (Enligt bolaget uppstår allvarliga luktproblem i både omgivnings- och arbetsmiljön. Kostnaden blir också mycket högre enligt bolaget. Alternativet är inte utrett i detalj).

3. Fyll deponin med material som antingen är helt rena eller i vart fall inerta eller andra material som utan miljöolägenheter kan användas. (För inerta material, typ rivnings- och schaktmassor, krävs noggrann kontroll av innehållet).

I en konkret avslutningsplan kan naturligtvis alla ovan angivna alternativ komma att ingå inom olika delområden eller i kombination. Vad här sagts utesluter inte heller andra avslutningsåtgärder, som kan komma ifråga vid tillämpning av villkorspunkten 15 i 1990 års tillstånd och deponeringsförordningen.

Miljööverdomstolen konstaterar mot nu angiven bakgrund att det inte är vare sig lämpligt eller möjligt att utifrån bolagets ansökan och nu föreliggande utredningsmaterial låta någon viss del av miljödomstolens tillstånd stå kvar som led i den avslutningsverksamhet som bolaget har att planera och snarast påbörja. Den överklagade domen skall således upphävas i sin helhet.

_________________________

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga B

Överklagande senast den 2002-02-22

I avgörandet har deltagit hovrättsråden Rolf Lundmark, referent, och Eva Wagner, miljörådet Rolf Svedberg, samt hovrättsassessorn Åsa Marklund Andersson. Enhälligt.