MÖD 2005:18
Tillståndsplikt för minikraftverk-----Ett minikraftverk med märkeffekten 15 kilowatt byggdes utan tillståndsprövning då verksamhetsutövaren efter att hört med myndigheter och grannar inte mött några invändningar mot byggandet och då funnit det uppenbart att varken enskilda eller allmänna intressen skulle komma att skadas av verksamheten. Efter att verksamheten varit i drift en tid framfördes klagomål på kraftverket från enskilda sakägare. Länsstyrelsen beslutade att förbjuda driften till dess tillståndsprövning skett. Miljödomstolen fann efter överklagande att varken enskilda eller allmänna intressen förnärmades och upphävde förbudet. Miljööverdomstolen, som inte fann att verksamhetsutövaren styrkt rekvisitet uppenbart, fastställde länsstyrelsens förbud efter överklagande från sakägare. Minikraftverket kunde då inte undantas från tillståndsplikten. Även fråga om rätt att föra talan.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Östersunds tingsrätts, miljödomstolen, dom den 31 augusti 2004 i mål nr M 3038-03, se bilaga A
KLAGANDE
1. PEB
Ombud: SJ
2. TT
Ombud: PL
MOTPARTER
1. CES
Ombud: ME
2. Länsstyrelsen i Gävleborgs län, 801 70 Gävle
SAKEN
Beslut angående fortsatt drift av minikraftverk
___________________
MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT
Miljööverdomstolen upphäver den överklagade domen och fastställer, såvitt avser förbud mot fortsatt drift av minikraftverket vid Vålsjökvarn, Ljusdals kommun, de beslut som meddelats av Länsstyrelsen i Gävleborgs län dels den 27 juni 2003, dnr 531-10854-02, dels den 20 juni 2000, dnr 247-1194-00.
____________________
YRKANDEN M.M. I MILJÖÖVERDOMSTOLEN
PEB och TT har yrkat att miljödomstolens dom undanröjs.
CES har yrkat att PEBs överklagande lämnas utan bifall. Han har vidare yrkat att TTs överklagande i första hand avvisas och i andra hand lämnas utan bifall.
Länsstyrelsen i Gävleborgs län har - såsom Miljööverdomstolen uppfattat det - tillstyrkt bifall till överklagandena.
Målet har med stöd av 23 kap. 6 § första stycket första meningen miljöbalken avgjorts utan huvudförhandling.
Det skall här antecknas att den i miljödomstolens dom (s. 2) intagna uppgiften att kraftverket har en märkeffekt av 15 MW är felaktig. Rätt märkeffekt är 15 kW.
UTVECKLING AV TALAN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN
PEB och TT
Länsstyrelsen kan i sin egenskap av tillsynsmyndighet meddela ett sådant beslut som avses i målet. Den vattenverksamhet som CES bedriver är sådan att den inte får bedrivas utan tillstånd. För att verksamheten skall äga rätt att fortgå utan tillstånd så krävs det att det är klarlagt att ett tillstånd inte behöver sökas. Den bedömning som gjorts i den överklagade domen är inte förenlig med den lagstiftning och den syn på frågan om bevis och bevisbörda som gäller i mål som dessa.
Enligt PEB är vattenintaget placerat på ett sådant sätt att allt vatten leds via kraftverket då vattennivån är tillräckligt låg. Därmed avvattnas cirka 150 meter av bäckens väg över PEBs fastighet. Följaktligen påverkas hans enskilda intressen av driften av kraftverket. Enligt TT leds vattnet i den vänstra fåran ned på hans fastighet där vattentäkt finns. Frågan hur fördelningen av vattnet mellan den högra och den vänstra fåran påverkar TTs fastighet har inte behandlats i målet. Enligt TT finns det fisk i vattendraget både uppströms och nedströms kraftverket och fiskvandring förekommer nedströms via vattenfallet.
CES
Ogillande av överklagandena
Frågan om tillståndsplikt för en vattenverksamhet måste bedömas med utgångspunkt från förhållandena i det enskilda fallet. Även om ett vattenkraftverk i regel torde medföra sådana verkningar att tillståndsplikt föreligger, måste det ändå finnas ett utrymme för exploatören att i det enskilda fallet göra en bedömning av om tillstånd behövs eller inte. Denna bedömning skall givetvis ske med beaktande av den situation som råder vid tidpunkten för exploateringen. CES har i sin ansökan till Länsstyrelsen om upphävande av förbudet mot att driva kraftverket redogjort för de kontakter han haft med myndigheter och grannar. Av redogörelsen framgår att varken myndigheter eller grannar haft några invändningar mot att kraftverket byggdes. Klaganden PEB upplät till och med mark för ändamålet. Med hänsyn till detta och till den mycket ringa storleken hos anläggningen anser CES att han hade fullt fog för att bedöma att det var fråga om ett bagatellartat företag som uppenbarligen inte skulle komma att skada allmänna eller enskilda intressen.
CES är fullt på det klara med att tillsynsåtgärder i form av föreskrifter om skyddsåtgärder eller förbud kan meddelas mot en verksamhet som saknar tillstånd. Däremot vänder sig CES emot länsstyrelsens uttalande med innebörd att kriterierna för skadelöshet inte längre är uppfyllda så snart någon i efterhand reser invändningar mot verksamheten. Länsstyrelsen synes anse att någon saklig prövning av invändningarna inte skall ske, utan förbud skall meddelas oavsett skälen till de i efterhand framförda invändningarna. I princip samma resonemang förs av klaganden TT.
CES anser att länsstyrelsen och TT saknar stöd för sin uppfattning. Enligt 26 kap. 9 § miljöbalken får en tillsynsmyndighet meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att balkens regler skall efterlevas. Att hänsynsreglerna i 2 kap. skall tillämpas framgår av 2 kap. 1 §. Det innebär att prövningen av behovet av ett ingripande skall ske med beaktande av hur verksamheten påverkar människors hälsa och miljön. En sådan prövning har gjorts av miljödomstolen, varvid domstolen kommit fram till att varken allmänna eller enskilda intressen förnärmas på grund av verksamheten. Domstolen har därför helt i överensstämmelse med balkens regler upphävt det av länsstyrelsen meddelade förbudet.
Enligt TT har CES ingen ekonomisk nytta av driften vid kraftverket. Detta är fel. När kraftverket har varit i drift har det producerat el som har kunnat tillgodogöras av CES som hushållsel och för uppvärmning. Periodvis har el även kunnat levereras ut på nätet. Den ekonomiska nyttan har varit en väsentlig anledning till att kraftverket byggdes. Genom denna har CES kunnat täcka en del av sina kostnader för underhåll av den kulturhistoriskt värdefulla kvarnen som finns på hans fastighet.
Påståendet om att vattenfallet (rätteligen en brant fors; vattnet faller inte fritt) under en del av året är utan vatten stämmer inte såvitt gäller tider då CES kan påverka flödet. Kraftverket drivs endast under perioden den 1 september till den 30 april. Även under den perioden då kraftverket har varit igång har CES alltid lett en del av vattnet genom vattenfallet.
Att det finns fisk i vattendraget ovanför kraftverket bestrids inte av CES. Däremot bestrids att det finns någon vandringsfisk. Fiskvandring förekommer således inte nedför ”vattenfallet”.
Avvisande av TTs överklagande
Länsstyrelsen behandlade i sitt tillsynsbeslut dels frågan om förbud mot driften av ifrågavarande kraftverk, dels frågan om fördelning av vattenframrinningen i Vålsjöbäckens båda grenar. Den sistnämnda frågan berör TT eftersom den ena av grenarna, den vänstra, rinner över hans fastighet. Länsstyrelsens beslut i denna del överklagades dock inte. Frågan om driften av kraftverket berör däremot inte TT på sådant sätt att han har rätt att överklaga Miljödomstolens dom, eftersom flödet i den vänstra fåran inte påverkas av kraftverksdriften.
TT har i Miljödomstolen inte ens påstått att han lider någon skada av kraftverket. Miljödomstolen uttalar också i den överklagade domen att utredningen inte ger vid handen att några enskilda intressen skadas. TT har inte heller i sitt överklagande påstått att han berörs av verksamheten på sådant sätt, att han är sakägare. Hans överklagande skall därför avvisas.
TT har mot avvisningsyrkandet genmält bl.a. följande.
TT är såsom sakägare berättigad att föra talan i målet. Den vattentäkt som finns på TTs fastighet försörjs med vatten från den bäck som delar sig en bit uppströms CESs verksamhet. Enligt TTs mening så har åtgärder tidigare vidtagits i syfte att öka vattenföringen i den del av bäcken som förser kraftverket med vatten. Länsstyrelsens beslut att bestämma en viss fördelning mellan vattenföringen och de skilda fårorna grundar sig på förhållanden som ej är de naturliga utan de som de facto rådde vid beslutstillfället.
TT menar att det inte är en acceptabel ordning att en verksamhet som är beroende av tillgång på vatten och som ”konkurrerar” med TTs fastighets behov av vatten från samma vattendrag skall få komma till stånd utan att någon prövning sker som kan tillgodose TTs intressen. Det torde inte vara någon omstridd uppfattning att den fåra som leder mot kraftverket vid sämre tillgång på vatten slukar merparten av detta och att då vattentäkten på TTs fastighet sinar. TT har därför ett starkt intresse av att frågan om kraftverket blir föremål för tillståndsprövning. TTs fastighet berörs således av företaget på ett påtagligt sätt.
Länsstyrelsen i Gävleborgs län
Frågan om vad rekvisitet uppenbart i 11 kap. 12 § miljöbalken (4 kap. 2 § VL) egentligen innebär är avgörande för bedömningen av om det föreligger tillståndsplikt för vattenverksamheten. Länsstyrelsen har för sin del grunduppfattningen att tillstånd till vattenverksamhet normalt krävs för verksamhet av någon betydelse och att utrymmet för att bedriva sådan verksamhet utan föregående tillståndsprövning egentligen endast omfattar mera bagatellartade företag.
I det nu aktuella ärendet har klagomål framförts från enskilda med fastighetsanknytning. Även om det rör begränsade skador för de enskilda så var det enligt länsstyrelsens uppfattning tillräckligt för att anse att kriteriet uppenbar inte kunde anses vara uppfyllt. Miljödomstolen har, som länsstyrelsen förstår det, givit begreppet uppenbart en något vidare tolkning än den som länsstyrelsen tillämpade.
Motparten har i sin inlaga anfört att tillsynsmyndigheten i ett föreläggande enligt 26 kap. 9 § miljöbalken skall tillämpa hänsynsreglerna i 2 kap. balken. Detta är i och för sig riktigt i normalfallet. Det kan dock inte tillämpas i ett fall där frågan är att bedöma om en verksamhetsutövare vidtagit en åtgärd i strid mot annan bestämmelse. I en sådan situation måste avvägningen ske mot just den bestämmelsen.
Om förhållandena vid tillkomsten av en verksamhet ensamt skulle vara avgörande för frågan om tillståndsprövning, blir följden att - vid en av verksamhetsutövaren inte tillräckligt underbyggd bedömning av tillståndsplikten - gränsen för ett möjligt ingripande (tillståndsplikt) från ursprungliga ”uppenbart att varken…” i 4 kap. 2 § vattenlagen flyttas till en stoppregel i miljöbalken där ingångsvärdet är ”skada eller olägenhet av väsentlig betydelse”. Enligt länsstyrelsens uppfattning kan det tillvägagångssättet att undgå såväl tillståndsplikten som ett ingripande mot verksamheten knappast ha varit lagstiftarens mening.
MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL
Av vad TT anfört i Miljööverdomstolen framgår att han som fastighetsägare berörs av ifrågavarande vattenverksamhet på ett sådant sätt att han skall anses som sakägare. Han har därför rätt att överklaga miljödomstolens dom enligt 16 kap. 12 § första stycket 1 miljöbalken.
För att CES skall få fortsätta att driva minikraftverket krävs tillstånd enligt 11 kap. 9 § miljöbalken, såvida han inte kan visa att undantagsregeln i 11 kap. 12 § miljöbalken är tillämplig, vilket innebär att det skall vara uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom kraftverkets inverkan på vattenförhållandena. Utredningen i målet ger enligt Miljööverdomstolen inte stöd för att minikraftverket skulle vara undantaget från tillståndsplikten. Länsstyrelsen i Gävleborgs län har följaktligen gjort rätt när den i beslutet den 20 juni 2000 med stöd av 26 kap. 9 § miljöbalken förbjöd CES att, innan tillståndsprövning skett, fortsätta driva minikraftverket. Överklagandena skall sålunda bifallas.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Ulf Bjällås, hovrättsrådet Arne Kardell, referent, miljörådet Lars Hydén och hovrättsrådet Liselotte Rågmark. Enhälligt.
__________________________
BILAGA A
ÖSTERSUNDS TINGSRÄTTS, MILJÖDOMSTOLEN, DOM
PARTER
Klagande
C-E S
Ombud: advokaten ME
Motparter
1. TT
2. PEB
3. Länsstyrelsen i Gävleborgs län, 801 70 GÄVLE
SAKEN
Beslut angående fortsatt drift av minikraftverk vid Vålsjökvarn i Ljusdals kommun
ÖVERKLAGAT BESLUT
Länsstyrelsens i Gävleborgs län beslut 2003-06-27, dnr 531-10854-02, bilaga 1
MILJÖDOMSTOLENS DOM
Med ändring av Länsstyrelsens i Gävleborgs län beslut 2003-06-27, dnr 531-10854-02, upphäver miljödomstolen Länsstyrelsens i Gävleborgs län beslut 2000-06-20, dnr 247-1194-00, såvitt avser förbud mot fortsatt drift av minikraftverket vid Vålsjökvarn, Ljusdals kommun.
BAKGRUND
Från Stråsjön, öster om Järvsö, rinner Vålsjöbäcken. Vid bäcken finns sedan 1800-talet en kvarn. Ca 300 meter uppströms kvarnen delar sig bäcken i två fåror. Kvarnen är belägen vid den högra fåran, i strömriktningen sett. I maj 1996 fick C-E S tillstånd enligt kulturminneslagen för ändring av byggnadsminne och anläggande av minikraftverk vid kvarnen. I beslutet informerades om att tillstånd enligt vattenlagen krävdes om enskilt intresse kunde skadas genom byggandet av kraftverket. Kraftverket togs i bruk hösten 1997. Efter klagomål på kraftverket från enskilda sakägare beslöt länsstyrelsen den 20 juni 2000 att förbjuda C-ES att, innan tillståndsprövning skett, fortsätta driva minikraftverket. I augusti 2002 begärde C-E S att länsstyrelsen skulle upphäva förbudet, vilken begäran dock avslogs genom det överklagade beslutet.
YRKANDE M M
C-ES har - såsom han slutligen bestämt sin talan - yrkat att miljödomstolen bifaller hans talan om upphävande av förbudet mot kraftverket.
TT, PEB och länsstyrelsen har bestritt ändring
Miljödomstolen har företagit syn på platsen för kraftverket med omgivningar.
C-ES har till stöd för sitt överklagande anfört i huvudsak följande. Den verksamhet som bedrivs vid bäcken är av mycket liten omfattning. Kraftverket har en märkeffekt av 15 MW. I praktiken är den uttagna effekten betydligt mindre. Kvarnen och smedjan drivs ideellt och medför kostnader för underhåll och drift som inte täcks av några intäkter. Den ekonomiska nytta som han har av kraftverket får därför närmast ses som en kompensation för det arbete han lägger ner på och de kostnader han har för kvarnen och smedjan.
Länsstyrelsens beslut innebär därför inte bara att kraftverket måste avvecklas utan även att den kulturhistoriskt värdefulla verksamheten vid kvarnen och smedjan äventyras. Mot bakgrund av grannarnas inställning till verksamheten och miljöbalkens regler om rättegångskostnader kan förutses att kostnaderna för en tillståndsprövning skulle bli avsevärda, med all säkerhet större än vad verksamheten ekonomiskt kan bära. En ansökan om tillstånd till ifrågavarande verksamhet är därför inget realistiskt alternativ för honom. Vid tillkomsten av minikraftverket, vilken tidpunkt måste vara avgörande för tillståndsplikten, framstod det för honom som uppenbart att varken enskilda eller allmänna intressen skulle komma att skadas av verksamheten. Ett förbud mot verksamheten kan senare inte meddelas enbart på grund av att invändningar rests i efterhand. Länsstyrelsen måste pröva styrkan av invändningarna och därvid göra en bedömning av om de medför att verksamheten strider mot miljöbalkens hänsynsregler. Om så är fallet kan länsstyrelsen meddela föreläggande om skyddsåtgärder eller liknande eller, om förhållandena är sådana som sägs i 2 kap 9 § miljöbalken, förbjuda verksamheten. En sådan prövning har inte gjorts av länsstyrelsen som endast konstaterat att invändningar mot kraftverket rests i efterhand. Länsstyrelsen har inte heller gjort någon egen bedömning av kraftverkets inverkan på allmänna eller enskilda intressen. När det gäller grannarnas invändningar kan vidare konstateras att TT uttryckligen säger att han inte motsatt sig verksamheten. Inte heller PEB påstår sig ha lidit några skador eller olägenheter. När inte heller länsstyrelsen påstår skador eller olägenheter saknas helt grund för ett förbud mot kraftverket.
Länsstyrelsen har anfört i huvudsak följande. Om förhållandena vid tillkomsten av kraftverket ensamt skulle vara avgörande för frågan om tillståndsprövning kan följden av klagandens resonemang bli att gränsen för ett möjligt ingripande flyttas från kraven för tillståndplikt i 4 kap 2 § vattenlagen till stoppregeln i 2 kap 9 § miljöbalken. Enligt länsstyrelsens uppfattning kan detta knappast ha varit lagstiftarens mening. Eftersom vare sig vattenlagen eller miljöbalken medger att tillsynsmyndigheten förelägger om prövning av icke tillståndsprövad verksamhet återstår att antingen förelägga om utrivning eller, som i detta fall, förbjuda fortsatt drift av anläggning.
Fiskeriverket har beträffande kraftverkets inverkan på det allmänna fiskeintresset anfört i huvudsak följande. Verket har vid syn på platsen gjort en okulär besiktning av Vålsjöbäcken upp- och nedströms kraftverksläget samt en bedömning av bäckens lämplighet som biotop för fisk i allmänhet. Verkets samlade intryck av Vålsjåbäcken på besiktad sträcka är att denna synes kunna utgöra en lämplig typ av livsmiljö för strömlevande fisk. Verket har inte haft tillgång till uppgifter om fiskbeståndet i Vålsjöbäcken vid kraftverkets tillkomst eller tidigare. Mot denna bakgrund görs bedömningen att existensen av strömlevande fiskbestånd i bäcken samt påverkan på dessa på grund av tillkommet kraftverk inte kan uteslutas. Kraftverkets tillkomst bedöms under denna förutsättning ha kunnat påverka nedströms belägna fiskstånd negativt genom t.ex. grumling i samband med byggandet av kraftverket och arbeten vid kraftverkets utlopp. Vidare kan, vid förekomst av strömlevande fiskbestånd, påräknas att viss nedströmsvandring sker och att det vid denna uppkommer försämrad överlevnad vid passage av kraftverksturbinen. Det kan inte heller förutsättas att kraftverkets framtida drift inte kommer att medföra någon form av störning på nedströms liggande vattenområden. I det fall en avledning av vatten skett för att öka vattenföringen i den fåra som betjänar kraftverket kan också tillväxt och överlevnad hos fisk påverkas negativt i den fåra från vilken vatten avletts. Verket gör dock bedömningen att vattenfallet vid Vålsjökvarn utgör ett naturligt, definitivt vandringshinder för fisk vid uppströmsvandring.
Vad gäller omfattningen av en eventuell påverkan på fiskbestånd till följd av kraftverket är denna inte möjlig att kvantifiera utan ytterligare kunskap om förekomst och storlek av fiskbeståndet i Vålsjöbäcken. C-ES har till bemötande av Fiskeriverkets yttrande anfört i huvudsak följande. Det är riktigt att fiskbeståndet inte tidigare undersökts genom elfiske eller på annat sätt. Det är dock hans uppfattning att det inte finns någon fisk i Vålsjöbäcken uppströms fallen. Fram till 1996 fanns ett bestånd av bäcköring, men detta utrotades i samband med att Vålsjöbäcken bottenfrös under vårvintern detta år. Denna uppfattning grundar han både på egna iakttagelser och uppgifter från personer som före 1996 fiskat i bäcken men som efter detta år försökt men aldrig lyckats fånga någon fisk. Någon nedströmsvandring av fisk med risk för skador i kraftverksturbinen förekommer därför inte. Dessutom är tilloppstuben försedd med galler med 10 mm stora springor. När kraftverket är igång tappas inte heller hela flödet genom detta utan en del går alltid genom den naturliga åfåran. Arbetet med kraftverket skedde i torrhet varför någon skada på fisk nedströms fallen inte kan ha orsakats av detta arbete. Han anser vidare att det saknas risk för att driften av kraftverket kan medföra störningar på nedströms liggande vattenområden. Till skillnad mot vad som gällde då vattenverken drevs sker numera ingen reglering i bäcken och kraftverket påverkar därför endast vattenframrinningen genom fallet. Det är vidare hans uppfattning, även om den inte delas av grannarna, att någon avledning för att öka vattenföringen genom kraftverket inte har skett. Snarare har andra åtgärder, som inte vidtagits av honom, medfört att en större del av vattnet än tidigare rinner genom den gren av bäcken som inte är utbyggd. Någon negativ påverkan i denna gren torde därför inte ha uppkommit. Av två beslut av länsstyrelsens kulturmiljöenhet, vilka fattats i samråd med länsstyrelsens miljö- och fiskeenhet, framgår att länsstyrelsen tidigare bedömt att inga allmänna intressen skadas av kraftverket.
Länsstyrelsen har i bemötande av Fiskeriverkets yttrande anfört i huvudsak följande. Kraftverket är ett strömkraftverk, varför vattenföringen i Vålsjöbäcken nedströms kraftverket inte påverkas av driften. Det sker en omfördelning av vatten från Stråsjöbäckens högra fåra uppströms fallet till bäckens vänstra fåra strax innan den ansluter till Vålsjöbäcken. Detta medför en viss minskning av vattenföringen i Vålsjöbäcken på en sträcka av drygt 100 meter. Störst inverkan har överledningen på Stråsjöbäckens högra fåra. Länsstyrelsen delar Fiskeriverkets uppfattning att det inte förekommer fiskvandring i den bäckfåran. Däremot kan fisk från Vålsjöbäcken möjligen gå upp mot vattenfallet.
DOMSKÄL
Utredningen ger inte vid handen att några enskilda intressen skadats genom driften av kraftverket. Fiskeriverket har beträffande negativ påverkan på det allmänna fiskeintresset uttalat att sådan inte kan uteslutas. Med hänsyn till gjorda iakttagelser på platsen och med beaktande av vad C-ES anfört till bemötande av Fiskeriverkets synpunkter gör miljödomstolen emellertid bedömningen att inte heller några allmänna intressen förnärmas på grund av kraftverkets anläggande och drift. Förbudet mot fortsatt drift skall därför upphävas.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2
Överklagandeskrift ställd till Svea Hovrätt, Miljööverdomstolen, senast 2004-09-21. Prövningstillstånd krävs.
På miljödomstolens vägnar
Göran Simonsson
I avgörandet (enhälligt) har deltagit rådmannen Göran Simonsson och miljörådet Inge Bodin.