MÖD 2005:3
Strandskyddsdispens m.m.-----Särskilda skäl för strandskyddsdispens har ansetts föreligga för uppförande av en sjöbod, vilken har bedömts utgöra ersättningsbyggnad. För att inte strida mot strandskyddets syfte har dispensen lämnats under villkor av att boden inte förses med mer än ett litet fönster på en av byggnadens gavlar.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Växjö tingsrätts, miljödomstolen, dom 2004-05-27 i mål nr M 3067-04, se bilaga
KLAGANDE
Naturvårdsverket, 106 48 STOCKHOLM
MOTPART
PB
SAKEN
Strandskyddsdispens m.m.
_________________________
MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT
Miljööverdomstolen ändrar miljödomstolens domslut endast på så sätt att dispens från bestämmelserna om strandskydd i 7 kap. 16 § miljöbalken och från förordnande till skydd för landskapsbilden meddelas under villkor av att sjöboden förses med högst ett fönster av mindre storlek på en av bodens kortsidor.
________________________
YRKANDEN M.M. I MILJÖÖVERDOMSTOLEN
Naturvårdsverket har yrkat att Miljööverdomstolen, med upphävande av miljödomstolens dom, skall fastställa länsstyrelsens beslut.
PB har bestritt ändring.
UTVECKLING AV TALAN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN
Naturvårdsverket har anfört i huvudsak följande.
Det aktuella området utgör, förutom utökat strandskyddsområde och område med skydd för landskapsbilden, även riksintresse enligt 3 och 4 kap.miljöbalken. För dispens krävs särskilda skäl. Vid den bedömningen skall särskild hänsyn tas till turismens och friluftslivets, främst det rörliga friluftslivets intressen (4 kap. 2 § miljöbalken). Det innebär att en avvägning redan är gjord mellan olika intressen och att natur- och kulturvärdena skall ges företräde. Om ett strandskyddsområde är av särskild betydelse för naturvården eller friluftslivet bör normalt aldrig dispens medges. Det aktuella området utgör just ett sådant område. Dispensen får inte heller strida mot strandskyddets syften (7 kap. 26 § miljöbalken). Dispensinstitutet skall tillämpas med stor restriktivitet.
Dispens kan bl.a. i vissa fall meddelas för anläggningar som måste ligga vid vattnet, såsom båthamnar, bryggor, båthus, pirar m.m. - I vissa fall kan det vara särskilda skäl att uppföra en ny byggnad om en gammal har brunnit ner. Detta gäller dock inte om den privata zonen utvidgas eller om placeringen är mycket olämplig med hänsyn till friluftslivet. Samma sak kan gälla en riven byggnad, dock bör dispensansökan göras före rivningen. Däremot gäller det vanligen inte en byggnad som är i vedertagen mening förfallen. Ett återställande är vanligen att betrakta som ett uppförande av en helt ny byggnad och utgör inte ett särskilt skäl till dispens (jfr Naturvårdsverkets allmänna råd 97:1, Strandskydd, sid. 41). Det finns således inte någon ovillkorlig rätt att få uppföra en ny byggnad, t.ex. sjöbod, för att ersätta en äldre förfallen byggnad, som just genom att den är förfallen har en mindre avhållande verkan på allmänheten. Det är närmast denna situation som är för handen i detta fall. Är avsikten att använda byggnaden för annat ändamål än tidigare gäller samma regler som för helt ny byggnad. För samtliga dessa fall gäller att en återuppbyggnad, för att särskilda skäl i form av ersättningsbyggnad skall kunna åberopas, normalt skall ske på samma plats och ha samma storlek och användningsområde som den tidigare byggnaden.
I det aktuella ärendet har dispens medgivits för ett redan uppfört hus som ianspråktar ny mark, är större än det tidigare, har en stabilare grundkonstruktion genom gjuten platta i strandvallen och har ett även i övrigt annat utförande än den tidigare delvis förfallna boden. Den nya byggnaden utgör därför inte en sådan ersättningsbyggnad som kan utgöra särskilda skäl för dispens. Av vad som framgår av handlingarna i målet ger den nya boden genom sitt utförande och sin storlek mer intryck av bostad än den tidigare byggnaden och torde därför ha en större avhållande verkan på den allmänhet som färdas och vistas i området med stöd av allemansrätten. Det område som den nya byggnaden tar i anspråk skulle i dag ha varit allemansrättsligt tillgängligt. Miljödomstolens uttalande att platsen är belägen inom redan ianspråktagen mark och att sjöboden på platsen ersatts med grunden och väggar till en ny sjöbod är missvisande. - Undantaget i 7 kap. 17 § miljöbalken är inte tillämpligt. - Det går inte att ersätta prövningen av om det finns särskilda skäl med en allmän avvägning mellan å ena sidan ett enskilt exploateringsintresse och å andra sidan ett långsiktigt allmänt intresse som bygger på att exploatering inte sker. Reglerna om intresseprövning i 7 kap.25 och 26 §§miljöbalken skall i stället användas som en slutlig kontroll av att en dispens inte motverkar syftena med strandskyddet eller att en nekad dispens inte går längre än som krävs för att tillgodose syftet. - Det enskilda intresset bör inte tillmätas en större tyngd än det annars skulle ha haft bara för att åtgärden redan är vidtagen.
PB har, utöver vad han anfört vid miljödomstolen, tillagt följande.
Den tidigare sjöboden var inte förfallen. Den östra väggen hade under vintern 2001/2002 fått en avsevärd inbuktning som berodde på att boden var murad direkt på klapperstenen utan att något grundarbete hade gjorts innan den uppfördes. Den västra väggen hade motsvarande utbuktning, dock inte lika allvarlig. Viss schaktning var därför nödvändig för att få en säkrare grund och området är nu återställt. Bodens placering har förskjutits något i syfte att göra grunden stabilare men inte mer än att läget för den gamla och den nya boden överlappar varandra. Marken är sedan länge ianspråktagen som sjöbodsplan. Han utgick från att byggnaden omfattades av undantaget i 7 kap. 17 § MB. Det måste anses vara en kulturgärning att underhålla de öländska sjöbodarna. Den nya byggnaden har ersatt den gamla. Den kan inte tillgodose ett väsentligen annat ändamål än tidigare.
MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL
PB har åberopat fotografier. Miljööverdomstolen har hållit syn.
Enligt 7 kap. 16 § miljöbalken gäller förbud mot att uppföra ny byggnad inom strandskyddsområde. För att få dispens från strandskyddsbestämmelserna fordras enligt 7 kap. 18 § miljöbalken särskilda skäl. Enligt förarbetena till bestämmelsen (prop. 1997/98:45, del 2, sid 89) kan dispens ges för ersättningsbyggnad, förutsatt att den nya byggnaden skall användas för samma ändamål som den tidigare.
Det har inte framkommit annat än att PB har uppfört den nya sjöboden med anledning av att den tidigare boden raserades i samband med att den skulle repareras. Utredningen ger inte stöd för att den gamla boden var påtagligt förfallen även om grunden var delvis underminerad. Att den nya boden inte uppförts i exakt samma läge framstår som rimligt mot bakgrund av att den troliga orsaken till att den gamla boden rasade var den eroderade strandkanten.
Enligt Miljööverdomstolens uppfattning avviker den nya boden varken i fråga om storlek eller placering från den gamla i sådan utsträckning att det hindrar att den skall betraktas som en ersättningsbyggnad. Den nya byggnaden kan dock ge intryck av att vara avsedd för bostadsändamål genom att två stora fönster har placerats på långsidan mot havet. Byggnaden har därmed en mer avhållande effekt på allmänhetens tillträde till området än vad som tidigare gällde. Sammantaget finner Miljööverdomstolen att särskilda skäl i och för sig föreligger för dispens från strandskyddsbestämmelserna för uppförande av en ersättningsbyggnad på den valda platsen men att det skulle strida mot strandskyddets syfte om denna är försedd med stora fönster. Dispens bör dock medges under villkor av att den nya boden inte förses med mer än ett litet fönster på en av gavlarna. Därmed skulle byggnaden inte märkbart avvika från den gamla sjöboden.
Miljööverdomstolen gör i frågan om undantag från förordnandet om skydd för landskapsbilden samma bedömning som miljödomstolen.
Miljööverdomstolen erinrar om att bygglov kan krävas vid förändring av en byggnads exteriör.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Anders Holmstrand, fastighetsrådet Anders Dahlsjö och hovrättsrådet Henrik Runeson, referent, samt hovrättsassessorn Charlotte Håkansson. Enhälligt.
_________________________
BILAGA
VÄXJÖ TINGSRÄTTS, MILJÖDOMSTOLEN, DOM
SÖKANDE
PB
MOTPART
Länsstyrelsen i Kalmar län
391 86 KALMAR
ÖVERKLAGAT BESLUT
Länsstyrelsens i Kalmar län beslut den 9 januari 2004, se bilaga 1
SAKEN
Strandskyddsdispens m.m.
__________
DOMSLUT
Miljödomstolen upphäver Länsstyrelsens i Kalmar län överklagade beslut och meddelar med stöd av 7 kap. 18 § miljöbalken PB dispens från bestämmelserna i 16 § samma kapitel för uppförande av en sjöbod på fastigheten X 3:1 med den i handlingarna angivna placeringen och ytan. Den mark som får tas i anspråk som tomt bestäms till sjöbodens yta. Vidare lämnar miljödomstolen PB utan hinder av det gällande landskapsbildsskyddsförordnandet tillstånd att utföra nybyggnaden av sjöboden med den angivna placeringen och ytan.
YRKANDE M. M.
PB yrkar att han får tillstånd att uppföra den aktuella sjöboden och anför. Till fastigheten X3:1 hör en kallmurad kalkstensbod som troligen uppfördes under slutet av 1910-talet. De övertog fastigheten 1988 och de har använt boden för rekreation och husbehovsfiske. För några år sedan uppstod en inbuktning på den östra väggen och den västra väggen kom att luta alltmer utåt. Under 2001 förvärrades lutningen och boden låstes eftersom det var risk för ras. Hösten 2002 skulle den östra sidan rätas upp, men när taket lyftes rasade väggen och även delar av övriga väggar. Orsaken var att väggarna var murade direkt på klapperstensvallen. Grunden förstärktes därför genom att boden försköts något åt öster och ställdes på en stabil platta. Den ommurade sjöboden skall användas för husbehovsfiske. Det är hans uppfattning att den förflyttning och anpassning av boden som gjorts och planeras ligger väl i linje med en över tid önskvärd utveckling för att möta de öländska fastighets- och markägarnas behov, utan att inkräkta på gällande regler. När han återuppförde sjöboden i ett från grundläggningssynpunkt och med hänsyn till stranden bättre läge samt något större, hade han ingen tanke på att söka tillstånd eller bygglov. Ekonomibyggnader kräver inte bygglov och enligt miljöbalken krävs inte tillstånd för byggnader för jordbrukets eller fiskets behov om de inte avser bostadsändamål. Varken den tidigare byggnaden eller den som nu är under byggnad har någon negativ inverkan på de intressen som miljöbalken skall tillgodose. Den nya byggnaden påverkar inte landskapsbilden negativt och inte heller påverkas det rörliga friluftslivet eller växt- eller djurlivet. - Han hemställer att miljödomstolen håller syn.
Länsstyrelsen avstyrker bifall till överklagandet och anför. Förbudet mot att uppföra byggnader inom strandskyddat område gäller enligt 7 kap. 17 § miljöbalken inte byggnader som behövs för jordbruket eller fisket och som inte tillgodoser bostadsändamål. För att undantaget skall vara tillämpligt krävs att byggnaden ska vara omedelbart avsedd och behövlig för näringen. För att en bisyssla ska omfattas av undantaget, ska näringen medföra ett tillskott av betydelse till näringsidkarens försörjning. I ärendet uppges att byggnaden ska användas för rekreation och husbehovsfiske. Uppförandet av byggnaden kräver därmed såväl bygglov som dispens från strandskyddet och undantag från landskapsbildsskyddet. Enligt vad som framgår av registret på länsstyrelsens lantbruksenhet har klaganden sedan 1995 inte sökt något EU-stöd. Detta tyder på att klaganden själv inte bedriver något aktivt jordbruk på X3:1. Den omständigheten att fastigheten är taxerad som jordbruksfastighet saknar därmed betydelse vid bedömningen av om särskilda skäl för strandskyddsdispens ska anses föreligga. Som klaganden framhåller har många sjöbodar på Öland kommit att omvandlas till fritidshus/utflyktsstugor. Länsstyrelsens resurser är tyvärr otillräckliga för att på ett effektivt sätt beivra de olagliga omvandlingar som sker. Mot bakgrund härav är det särskilt viktigt att i samband med tillståndsansökningar noga pröva åtgärdens syfte och behovet av denna. I detta fall anges att byggnaden bl.a. kommer att användas för rekreation. Av länsstyrelsens överklagade beslut framgår att det förutom strandskydd gäller flera tunga bevarandeintressen för området. Mot bakgrund härav anser länsstyrelsen att de omständigheter som klaganden åberopar inte kan anses utgöra sådana särskilda skäl som krävs för att strandskyddsdispens ska meddelas.
Miljödomstolen har den 13 maj 2004 hållit syn.
DOMSKÄL
Allmänt
Fastigheten X3:1 är taxerad som jordbruksfastighet. Den del av fastigheten som nu är i fråga är skild från fastigheten i övrigt och belägen i anslutning till Kalmarsund. Norr om fastighetsdelen finns två sjöbodar liknande den som det här målet gäller. Tidigare fanns på fastighetsdelen en sjöbod som var något mindre än den tilltänkta och belägen något närmare havet. Sedan väggarna i den boden gett vika revs den och den nu aktuella boden började uppföras. Inför grundläggningen schaktades sten och grus undan i syfte att göra grunden stabilare än för den tidigare sjöboden.
De frågor som miljödomstolen har att ta ställning till är PBs yrkande om strandskyddsdispens och tillstånd till byggnation inom område med landskapsbildsskyddsförordnande.
Vid prövning av frågor enligt 7 kap.miljöbalken skall även bestämmelserna i 3 och 4 kap.miljöbalken tillämpas. Enligt 3 kap. 6 § andra stycket skall områden som är av riksintresse för naturvården, kulturmiljövården eller friluftslivet skyddas mot åtgärder som kan skada natur- och kulturmiljön. Öland har av länsstyrelsen utpekats som ett område av riksintresse och miljödomstolen har inte något att erinra mot den bedömningen. Av 4 kap. 1 och 2 § följer att Öland, med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns där, i sin helhet är av riksintresse. Det aktuella området ingår dessutom med högsta naturvärde i länsstyrelsens naturvårdsplan.
Strandskyddsdispens
För en dispens krävs att det finns särskilda skäl (7 kap. 18 § första stycket miljöbalken). Avsikten är att denna undantagsregel skall tillämpas restriktivt (se bl.a. prop. 1997/98:45 del 1 sid. 321 f. samt del 2 s. 88 ff. och s. 98). Vid prövningen skall dock hänsyn tas även till enskilda intressen, och en inskränkning i enskilds rätt att använda mark eller vatten får inte gå längre än som krävs för att syftet med strandskyddet skall tillgodoses (7 kap. 25 § miljöbalken). Dispens får ges endast om det är förenligt med syftet bakom det principiella förbudet mot nybyggnation inom ett strandskyddsområde, dvs. syftet att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtlivet (7 kap.13 och 26 §§miljöbalken).
I de återgivna förarbetena till lagstiftningen anförs bl.a. att om platsen som det gäller är belägen på redan ianspråktagen mark anses det som ett särskilt skäl för dispens i förhållande till det rörliga friluftslivet.
Det i 7 kap. 17 § första stycket 1. miljöbalken angivna undantaget från förbudsregeln i 16 § samma kapitel är inte tillämpligt i målet.
Länsstyrelsen har inte framhållit att byggnationen av sjöboden skulle medföra några störningar på djur- och växtlivet. Med hänsyn till att det sedan lång tid funnits en sjöbod på platsen och den - sedan den rivits - omedelbart ersatts med grunden och väggar till en ny sjöbod kan enligt miljödomstolens uppfattning den nya sjöboden inte avhålla allmänheten från att utöva allemansrätten. Förutsättningarna för friluftslivet kommer således inte att försämras. Den omständigheten att den nya boden är något större än den tidigare föranleder med beaktande av byggnadens konstruktion och användningssätt inte någon annan bedömning. De angivna riksintressena utgör inte heller hinder för byggnationen. Mot bakgrund av det anförda finner miljödomstolen att PBs intresse av att få uppföra sjöboden väger tyngre än de allemansrättsliga intressena och att förutsättningar föreligger för att meddela den sökta dispensen.
När dispens meddelas skall dessutom bestämmas i vilken utsträckning mark får tas i anspråk som tomt eller annars användas för det avsedda ändamålet (7 kap. 18 § miljöbalken). Av de åberopade förarbetena till lagstiftningen framgår att när dispens meddelas för andra byggnader än bostadshus bör byggnaden sällan få ta i anspråk större tomt än byggnadens yta.
Anledning att i detta fall besluta om en större tomt än byggnadens yta föreligger inte.
Tillstånd till byggnation inom område med landskapsbildsskyddsförordnande
Vid synen har miljödomstolen kunnat konstatera att utsikten mot havet inte på ett annorlunda sätt än tidigare skulle störas av sjöboden med den tänkta placeringen. Länsstyrelsen har i samband med synen anfört att sjöboden inte i väsentlig mån skulle störa landskapsbilden. Enligt miljödomstolens bedömning kan det således inte antas att sjöboden skulle komma att störa helhetsintrycket av landskapsbilden. Miljödomstolen finner därför att en sjöbod enligt PBs önskemål inte i väsentlig mån skulle komma att skada landskapsbilden. Något hinder ur landskapsbildssynpunkt att meddela PB det sökta tillståndet föreligger därför inte.