MÖD 2007:15
Tillsynsavgift för ett vattenkraftverk-----I ett mål om uttag av tillsynsavgift för ett vattenkraftverk uttalade Miljööverdomstolen följande. Hantering av olja som används i turbiner, generatorer och transformatorer är en del av vattenverksamheten enligt definitionen av en vattenanläggning i 11 kap. 3 § miljöbalken. Länsstyrelsen är tillsynsmyndighet med möjlighet att delegera tillsynen åt en kommunal nämnd med stöd av 10 § förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken vilket inte hade skett i det aktuella fallet.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Östersunds tingsrätts, miljödomstolen, dom den 21 mars 2006 i mål nr M 2403-05, se bilaga A
KLAGANDE
Miljö- och byggnämnden i Strömsunds kommun, Box 500, 833 24 Strömsund
Ombud: advokaten A-C.J.
MOTPART
E.ON Vattenkraft Sverige Aktiebolag, 556026-3120, Box 850,
851 24 Sundsvall
Ombud: advokaten O.B.
SAKEN
Tillsynsavgift för Tåsjö kraftverk, Strömsunds kommun
___________________
MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT
Miljöverdomstolen avslår överklagandet.
_________________
YRKANDEN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN
Miljö- och byggnämnden i Strömsunds kommun (nämnden) har yrkat att Miljööverdomstolen skall upphäva miljödomstolens dom och fastställa nämndens beslut den 2 mars 2005 om fast årlig tillsynsavgift för Tåsjö kraftverk.
E.ON Vattenkraft Sverige Aktiebolag (bolaget) har bestritt ändring.
UTVECKLING AV TALAN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN
Nämnden
Grunden för yrkandet är att bolaget skall betala årlig tillsynsavgift för Tåsjö kraftverk i enlighet med den av kommunfullmäktige fastställda taxan inom nämndens ansvarsområde. Det framgår tydligt av taxan att den fasta årliga avgiften för ett vattenkraftverk av Tåsjö kraftverks effekt uppgår till 12 000 kr. Nämnden har också genom det överklagade beslutet bestämt att en avgift med detta belopp skall utgå för 2005. Miljödomstolen har i sina domskäl menat att nämndens beslut grundas på en felaktig uppfattning om hur ett vattenkraftverk skall klassificeras. Nämnden har uppfattat ett vattenkraftverk som en ”anläggning för produktion av elektricitet, ånga och hetvatten”. Miljödomstolen hänvisar till att vattenkraftverk enligt direktivet 97/11/EG har klassificerats som ”anläggningar för produktion av vattenbaserad energi”. Nämnden anser emellertid att denna fråga är av underordnad betydelse. Det framgår tydligt av taxan att det är tillsyn av vattenkraftverk som tillsynsavgift skall tas ut för.
Miljöbalkens syfte är enligt dess 1 kap. 1 § att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Enligt 26 kap. 1 § miljöbalken skall tillsynen säkerställa syftet med balken och föreskrifter meddelade med stöd av denna. Nämndens befogenhet att utöva tillsyn omfattar enligt 26 kap. 3 § miljöbalken bl.a. miljöskyddet enligt balkens 9 kap. med undantag av sådan miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd. Verksamheten vid ett vattenkraftverk är att hänföra till miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. 1 § miljöbalken. Skälet härför är att man vid driften av ett vattenkraftverk bl.a. hanterar oljor och avfall samt släpper ut avloppsvatten från personalutrymmen. Mot denna bakgrund har kommunen enligt 27 kap. 1 § miljöbalken själv rätt att bestämma en tillsynsavgift genom beslut av kommunfullmäktige. Det följer av kommunallagen att ett sådant avgiftsbeslut skall ske genom fastställande av en taxa, som skall motsvara kommunens självkostnad.
Kommunen har således i enlighet med miljöbalkens syfte fastställt en taxa i vilken 12 000 kr anges som avgift för tillsyn av vattenkraftverk med den effekt som Tåsjö kraftverk har. Beslutet är således helt lagenligt. Miljödomstolen har åberopat att kommunen fattat sitt beslut utifrån felaktiga förutsättningar och därvid åberopat tillämpningen av förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (FMVH). FMVH är en förordning utfärdad av regeringen och således underställd den lag som riksdagen genom miljöbalken beslutat om. Det väsentliga i detta fall är att kommunfullmäktiges taxebeslut grundats på de överordnande regelverken i miljöbalken och kommunallagen. Beslutet är således inte grundat på felaktiga förutsättningar.
Miljöbalken gör inga inskränkningar i den kommunala nämndens befogenhet att utöva tillsyn i fråga om miljöfarlig verksamhet i de fall en annan myndighet har tillsynsansvar för samma verksamhet enligt andra bestämmelser. Inte heller finns det några lagfästa inskränkningar i kommunens rätt att ta ut tillsynsavgift i ett sådant fall. Miljöbalken bygger på en klar uppdelning av tillsynsansvaret och en lagstadgad rätt för envar av tillsynsmyndigheterna att ta ut avgift motsvarande kostnaden för tillsynen. Något stöd för att inskränka nämndens tillsynsansvar vad det gäller miljöfarlig verksamhet i fråga om vattenkraftverk och den därtill hörande rätten till tillsynsavgift finns alltså inte i miljöbalken. I det aktuella fallet rör det sig om ett vattenkraftverk i vilket bl.a. olja används för driften och som medför ett förhållandevis omfattande tillsynsarbete för kommunen. Det finns alltså behov av tillsyn på grund av den miljöfarliga verksamheten och denna medför kostnader för kommunen av en storleksordning motsvarande tillsynsavgiften. Avgiften är således skälig.
Bolaget
Av handlingarna i målet framgår klart att kommunfullmäktige grundat sitt beslut om taxa för avgift för tillsyn av vattenkraftverk på missuppfattningen att ett vattenkraftverk är en anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet enligt bilagan till FMVH. Driften av vattenkraftverk är tillståndspliktig vattenverksamhet enligt 11 kap. 9 § miljöbalken men är inte vare sig tillstånds- eller anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet enligt nämnda förordning.
Missuppfattningen rörande anmälningsplikten för vattenkraftverk har uppenbarligen legat till grund för fullmäktiges beslut att i bilaga 2 till taxan föreskriva fast årlig avgift för vattenkraftverk. När nämnden nu kommit till insikt om detta fel har nämnden gått över till att hävda att avgiften likväl är lagligen grundad, därför att det finns behov av tillsyn på grund av inslag i vattenkraftverksamheten som definitionsmässigt skulle kunna vara miljöfarlig verksamhet. I överklagandet har nämnts hantering av olja och andra kemiska produkter, avfallshantering och drift av avloppsanläggningar. Om förekomsten av oljehantering skulle ge anledning till särskild tillsyn kan detta inte utgöra grund för debitering av en fast årlig avgift. Fast årlig avgift kan enligt avsnitt 7 § 3 i taxan åläggas endast om den verksamhet som avses är anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet och kräver årligen återkommande arbetsuppgifter för miljö- och byggavdelningen. Ingendera förutsättningen föreligger här, varför det saknas grund för nämndens avgiftsbeslut.
Nämnden
Bolaget har bl.a. uppgett att det av handlingarna i målet klart framgår att kommunfullmäktige grundat sitt beslut om taxa för avgift för tillsyn av vattenkraftverk på en missuppfattning och för därvid ett resonemang om att verksamheten inte är en anmälningspliktig verksamhet. Detta är emellertid inte riktigt. Grunden för beslutet om taxan är lag, dvs. miljöbalken, och inte FMVH. Fullmäktige i Strömsunds kommun har stor erfarenhet av vad vattenkraft innebär - det finns 17 kraftverk i kommunen - och de miljöproblem som är förknippade med dessa. Syftet med taxan är att ge kommunen täckning för sina kostnader avseende den tillsynsverksamhet, som kommunen enligt 26 kap. 3 § miljöbalken skall bedriva i fråga om icke-tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet. Den rättsliga grunden för avgiftsuttaget framgår också av lag, nämligen av stadgandet i 27 kap. 1 § miljöbalken. Det är med utgångspunkt från detta lagstöd som fullmäktige fastställt taxan och utifrån sina egna lokala erfarenheter om de miljöproblem som praktiskt sett är förknippade med kraftverken. Taxan har också vunnit laga kraft och skall tillämpas i fråga om avgiftsuttag för nämndens tillsynsverksamhet.
Bolaget
Kärnverksamheten i ett vattenkraftverk är vattenverksamhet, varöver länsstyrelsen utövar tillsyn. Vill man söka inslag däri som per definition skulle vara miljöfarlig verksamhet torde endast utsläppande av avloppsvatten från kraftverksbyggnadens personalrum falla in under definitionen. Detta inslag är dock så obetydligt att det inte kan ge anledning till särskild tillsyn. Hanteringen av olja och avfall i kraftverksamheten är inte - betraktad som fristående verksamheter - miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap.miljöbalken. Avgiftsdebiteringen grundas emellertid inte på påstående om tillsynsbehov till följd av dessa regler utan på missuppfattningen att kraftverksdriften är miljöfarlig verksamhet.
REMISSYTTRANDE
Naturvårdsverket
Miljölagstiftningen är uppbyggd så att flera tillsynsmyndigheter kan bedriva tillsyn över olika delar av en verksamhet. Ett exempel på en sådan situation är vid kommunal tillsyn över en miljöfarlig verksamhet, till vilken är knuten en vattenverksamhet med länsstyrelsetillsyn (se vidare NFS 2001:3). För det fall det är uppenbart att en verksamhet utgör både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet, anser Naturvårdsverket att tillsynsansvaret för verksamheten kan vara delat mellan kommunen och länsstyrelsen. I ett sådant fall är det enligt Naturvårdsverkets uppfattning vilktigt att tillsynsmyndigheterna sambarbetar med varandra (26 kap. 6 § miljöbalken), så att de ingriper samordnat utifrån sina respektive ansvar. När en miljöfarlig verksamhet förekommer i samband med en vattenverksamhet för vilken tillstånd meddelats kan dock tillståndets rättskraft ha betydelse för hur tillsyn avseende miljöfarlig verksamhet kan bedrivas. Exempelvis får inte ett föreläggande om försiktighetsåtgärder medföra att delar av det meddelade tillståndet för vattenverksamhet inte kan tas i anspråk.
Verksamheten vid ett vattenkraftverk är en miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. 1 § miljöbalken. Verksamheten är dock inte en tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet enligt bilagan till FMVH.
Av 26 kap. 3 § miljöbalken framgår att inom kommunen utövar den kommunala nämnden tillsyn över
1. miljö- och hälsoskyddet enligt 9 kap.miljöbalken, med undantag för sådan miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd,
2. hanteringen av kemiska produkter enligt 14 kap.miljöbalken, och
3. avfallshanteringen enligt 15 kap.miljöbalken för vattenverksamheten.
Enligt 27 kap. 1 § miljöbalken får kommunfullmäktige meddela föreskrifter om avgifter för den kommunala nämndens kostnader för prövning och tillsyn enligt miljöbalken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken samt för prövning och tillsyn med anledning av EG:s förordningar inom balkens tillämpningsområde.
För vattenverksamhet är länsstyrelsen ordinarie operativ tillsynsmyndighet enligt bilagan till förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken. Vad som avses med en vattenverksamhet och som därmed avgränsar den operativa tillsynen i detta avseende, framgår av 11 kap. 2 § miljöbalken.
I detta fall utövar länsstyrelsen operativ tillsyn över de frågor som är att hänföra till vattenverksamheten och den kommunala nämnden över sådana frågor som är att hänföra till den miljöfarliga verksamheten, samt över kemikalie- och avfallshanteringen. Länsstyrelsen tar ut avgift för operativ tillsyn över vattenverksamheten (timavgift) enligt förordning (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Den kommunala nämnden tar ut avgift för operativ tillsyn över den miljöfarliga verksamheten enligt den av kommunfullmäktige fastställda föreskriften. I detta sammanhang saknar det betydelse om verksamheten omfattas av tillståndet för vattenverksamheten.
MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL
Av 27 kap. 1 § miljöbalken framgår att kommunfullmäktige får meddela föreskrifter om avgifter för kostnader för prövning och tillsyn enligt balken när det gäller en kommunal myndighets verksamhet. Kommunfullmäktige i Strömsunds kommun har för nämndens verksamhet meddelat sådana föreskrifter i en taxa som antagits 2003-11-19. I taxan föreskrivs i avsnitt 7 MILJÖBALKEN att årlig avgift skall betalas av den som bedriver verksamhet som är anmälningspliktig, beteckning C i bilagan till förordningen (SFS 1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, och där verksamheten kräver årligt återkommande arbetsuppgifter för miljö- och byggavdelningen (3 §). Miljööverdomstolen som delar miljödomstolens uppfattning att verksamheten vid Tåsjö kraftverk inte är anmälningspliktig, finner att denna föreskrift inte kan grunda någon rätt för nämnden att ta ut en fast årlig tillsynsavgift för Tåsjö kraftverk. Överklagandet kan sålunda inte bifallas.
Enligt Miljööverdomstolen kan det vidare med fog hävdas att t.ex. hantering av olja som används i turbiner, generatorer och transformatorer är en del av vattenverksamheten enligt den definition av en vattenanläggning som ges i 11 kap. 3 § miljöbalken. Länsstyrelsen är då tillsynsmyndighet, men det är möjligt för länsstyrelsen att överlåta den operativa tillsynen åt en kommunal nämnd med stöd av 10 § förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken. Så har emellertid inte skett i detta fall.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Ulf Bjällås, miljörådet Sven Bengtsson, f.d. hovrättsrådet Arne Kardell, referent, och tf hovrättsassessorn David Törngren. Enhälligt.
___________________________________________
BILAGA A
ÖSTERSUNDS TINGSRÄTTS, MILJÖDOMSTOLEN, DOM
PARTER
Klagande
E.ON Vattenkraft Sverige Aktiebolag, 556026-3120
Box 850
851 24 SUNDSVALL
Ombud: Advokat O.B
Motpart
Strömsunds kommun
Miljö- och byggnämnden
Box 500
833 24 STRÖMSUND
ÖVERKLAGAT BESLUT
Länsstyrelsens i Jämtlands län beslut den 4 oktober 2005 i ärende nr 505-3102-05, se bilaga 1.
SAKEN
Tillsynsavgift för Tåsjö kraftverk, Strömsunds kommun
_____________
DOMSLUT
Med ändring av länsstyrelsens beslut undanröjer Miljödomstolen Miljö- och byggnadsnämndens i Strömsunds kommun beslut 2005-03-02 om fast årlig tillsynsavgift för Tåsjö kraftverk.
_____________
BAKGRUND
Miljö- och byggnadsnämnden i Strömsunds kommun beslutade den 2 mars 2005 att införa en fast årlig tillsynsavgift enligt miljöbalken (1998:808) för Tåsjö kraftverk. E.ON Vattenkraft Sverige AB (bolaget) överklagade kommunens beslut till länsstyrelsen i Jämtlands län som den 4 oktober 2005 avslog överklagandet.
YRKANDEN
Bolaget har yrkat att miljödomstolen, med ändring av länsstyrelsens beslut, undanröjer kommunens beslut om fast årlig tillsynsavgift för Tåsjö kraftverk.
Strömsunds kommun har bestritt ändring.
GRUNDER FÖR ÖVERKLAGANDET
Bolaget har till stöd för sitt överklagande anfört i huvudsak följande. Den omständigheten att en kommun kan utöva tillsyn över inslag i vattenverksamheten som kan utgöra miljöfarlig verksamhet må vara riktig, men det är därmed inte avgjort att det finns laga grund för att ta ut tillsynsavgift. Det måste finnas ett påtagligt behov av tillsyn och det måste verkligen förekomma ett tillsynsarbete för vilket kommunen har kostnader som motsvarar avgiften. Varken kommunen eller länsstyrelsen har visat att det föreligger behov av tillsyn eller att kommunen har kostnader för tillsyn som motiverar den avgift man avser att ta ut. Bolaget anser att det inte finns något behov av tillsyn utöver den som länsstyrelsen utövar. Det taxebeslut som avgiftsbeslutet grundar sig på är fattat av kommunfullmäktige. Fullmäktigebeslutet är grundat på den ändring av förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd som gjordes den 1 januari 2004. I bilagan till denna förordning har bland anmälningspliktiga anläggningar upptagits anläggning för produktion av elektricitet, ånga och hetvatten. Detta är i kommunfullmäktiges beslut felaktigt tolkat såsom omfattande vattenkraftverk. Fullmäktige har antagligen vilseletts av läsanvisningar från Naturvårdsverket som i detta avseende är felaktiga och därför inte längre gällande. Fullmäktiges beslut om att avgiftsbelägga vattenkraftverk som anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet är alltså lagstridigt och kan därför inte ligga till grund för avgiftsbeslut. Något beslut om taxa avseende avgift för icke anmälningspliktiga vattenkraftverk föreligger inte, och det bör heller inte föreligga laglig grund för ett sådant taxebeslut, eftersom det brister i samband mellan avgift och prestation. Påståenden från kommun och länsstyrelse om att det saknar betydelse huruvida anmälningsplikt föreligger eller ej saknar fog.
KOMMUNENS YTTRANDE
Kommunen har i yttrande anfört i huvudsak följande. Kommunen anser att vattenkraftverk är miljöfarlig verksamhet eftersom det hanteras bl.a. stora mängder olja i ett vattenkraftverk. Tillstånd för vattenreglering reglerar inte oljehantering och andra utsläpp. Att tillståndet numer bedöms tillhöra miljöbalken innebär inte att prövning som miljöfarlig verksamhet genomförts vid en prövning enligt 11 kap.miljöbalken eller tidigare vattenlagen. Kommunen anser sig ha fullt lagstöd att utöva tillsyn över den miljöfarliga verksamhet som bedrivs vid anläggningen eftersom verksamheten inte är tillståndspliktig enligt 9 kap.miljöbalken och förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Kommunen har inte kunnat utläsa att länsstyrelsen som tillsynsmyndighet enligt 11 kap.miljöbalken har befogenhet att bedriva tillsyn på vattenkraftverk enligt 9 kap.miljöbalken. Vid kommunens tillsynsbesök på samtliga vattenkraftverk i kommunen har det stått klart att tillsynsbehov ur miljöskyddsperspektiv finns i branschen. Kommunen anser att Tåsjö kraftverk innefattas i begreppet anläggning för produktion av elektricitet, ånga och hetvatten som tas upp i taxan och i bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Taxenivåerna har kopplats till vattenkraftverkens effekt eftersom olika stora anläggningar antas ha olika stort tillsynsbehov.
Naturvårdsverket har i yttrande angivit att verket avstår från att yttra sig eftersom verket inte har någon synpunkt på hur kommunen utformar sin taxa och besluts förenlighet med denna taxa.
BOLAGETS GENMÄLE
Bolaget har i slutligt yttrande anfört i huvudsak följande. Naturvårdsverkets allmänna råd med läsanvisningar till förteckningen över miljöfarliga verksamheter har åberopats av kommunen vid antagande av taxa för vattenkraftverk. Läsanvisningarna har upphävts av Naturvårdsverket men kommunen har trots detta levt kvar i tron att vattenkraftverk är anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter som kommunen har att utöva tillsyn över. Verket har genom sina anvisningar också lett kommunen till den felaktiga slutsatsen att vattenkraftverk kan inrymmas under kategorin anläggning för produktion av elektricitet, ånga och hetvatten i bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Eftersom Naturvårdsverket inte gjort någon invändning mot bolagets beskrivning av bakgrunden till kommunens taxa bör miljödomstolen vid sin bedömning utgå från att bolagets uppgifter om Naturvårdsverkets läsanvisningar och deras betydelse för taxebeslutet är riktiga. Verksamheten i kraftverket bedrivs enligt givet tillstånd och skall utövas i huvudsaklig överensstämmelse med vad som sagts vid tillståndsprövningen. Det är inte ovanligt vid tillståndsprövning av vattenkraftverk att det ställs villkorskrav som gäller annat än anläggningens inverkan på vattenförhållandena, exempelvis att endast vegetabiliska oljor skall få användas i verket, villkor vars efterlevnad länsstyrelsen har att kontrollera. Syftet med förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken är att tillsynen skall fördelas mellan olika myndigheter till undvikande av dubblerat tillsynsansvar. Enligt bilagan är länsstyrelsen tillsynsmyndighet för alla vattenverksamheter utom sådana som klassas som miljöfarlig verksamhet. Att ett vattenkraftverk har inslag som terminologiskt skulle kunna kallas miljöfarlig verksamhet innebär inte att verket skall klassas som miljöfarlig verksamhet. Verksamheten i dess helhet klassas som vattenverksamhet, varöver länsstyrelsen har skyldighet att utöva tillsyn. Av blanketter till inspektionsrapport framgår att behovet av tillsyn inte föreligger. Tillsynen är väsentligen inriktad på hantering/förvaring av kemiska produkter. Redan innan taxeändringen som avser vattenkraftverk gjordes angavs i taxan att avgift kunde debiteras för tillsyn över hantering av kemiska produkter med ett timbelopp och inte med ett fast årligt belopp. Den tillsyn som blanketterna refererar till i denna del lär inte behöva förekomma årligen och kan inte utgöra motiv för att avgiftsbelägga vattenkraftverk med ett årligt belopp.
DOMSKÄL
Strömsunds kommun har med stöd av 27 kap 1 § miljöbalken fastställt avgifter för sin verksamhet enligt miljöbalkens ansvarsområde samt förordningar och föreskrifter meddelade med stöd av miljöbalken (MB). Enligt beslutet skall årliga avgifter betalas av den som bedriver verksamhet som är anmälningspliktig, beteckning C i bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (FMVH) och där verksamheten kräver årligt återkommande arbetsuppgifter för miljö- och byggavdelningen. Under rubriken ”anläggning för produktion för elektricitet, ånga och hetvatten” har angivits tre avgiftsnivåer för vattenkraftverk, nämligen 6 000, 12 000 och 20 000 kr beroende på kraftverkets effektkapacitet. Av handlingarna i målet framgår således att kommunens taxa för den tillsyn som bedrivs enligt miljöbalken, i den del som nu är aktuell, har antagits med beaktande av att vattenkraftverk är sådan anmälningspliktig verksamhet som avses i avd. 2 i bilagan till FMVH, dvs. sådana projekt där den kommunala miljönämnden skall pröva om tillståndsprövning enligt 9 kap 6 § MB skall ske. I delegationsbeslut 2005-03-02 har miljö- och byggnämnden i Strömsunds kommun beslutat med stöd av 27 kap 1 § MB och kommunens nämnda taxa att införa en fast årlig tillsynsavgift för vattenkraftverket Tåsjö kraftverk. Avgiften, som för år 2005 bestämdes till 12 000 kr, skall indexuppräknas varje år enligt konsumentprisindex.
Kommunens beslut om fast årlig tillsynsavgift för Tåsjö kraftverk grundas alltså på att kraftverket är sådan anläggning som anges i avdelning 2 i bilagan till FMVH. Där anges under rubriken ”anläggningar för energiproduktion” bl.a. ”anläggning för produktion av elektricitet, ånga och hetvatten”. De angivna anläggningarna och verksamheterna har tillkommit med anledning av rådets direktiv 97/11/EG. I direktivet anges under artikel 4.2 att medlemsstaterna - när det gäller projekt som redovisas i bilaga 2 - skall bestämma genom granskning från fall till fall om projektet skall bli föremål för en bedömning i enlighet med artiklarna 5-10, vilket i korthet betyder att projektet skall tillståndsprövas och att en miljökonsekvensbeskrivning skall redovisas vid denna prövning. Under punkten 3a i nämnda bilaga till direktivet anges ”anläggningar för produktion av elektricitet, ånga och hetvatten” och under punkt 3h anges ”anläggningar för produktion av vattenkraftsbaserad energi”. I direktivet skiljer man således mellan anläggningar för produktion av elektricitet och anläggningar för produktion av vattenkraftsbaserad energi. Eftersom vattenkraftverk, d v s vattenkraftsbaserad energi, enligt 11 kap 9 § MB inte får komma till stånd utan tillståndsprövning och eftersom det enligt 6 kap 1 § MB alltid skall ingå en miljökonsekvensbeskrivning i en ansökan om tillstånd att anlägga, driva eller ändra verksamheter enligt bl.a. 11 kap MB, har det inte funnits anledning att ange sådan verksamhet i avdelning 2 i bilagan till FMVH. Om vattenkraftverk hade intagits i nämnda avdelning, skulle verksamheten ändå inte omfattas av anmälningsplikt eftersom det uttryckligen i 24 b § punkten 1 FMVH anges att sådan verksamhet inte behöver anmälas. Vattenkraftverk är således inte sådan miljöfarlig verksamhet som skall anmälas till kommunens miljönämnd för prövning av fråga huruvida tillståndsprövning enligt 9 kap 6 § MB skall ske. Eftersom kommunens beslut om debitering av årlig tillsynsavgift för Tåsjö kraftverk har fattats utifrån denna felaktiga förutsättning finns det ingen laglig grund för beslutet. Det skall därför undanröjas.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se Överklagandehänvisning.
Överklagande skall ges in till Östersunds tingsrätt, miljödomstolen, senast den 11 april 2006 och vara ställt till Svea hovrätt, Miljööverdomstolen. Prövningstillstånd krävs.
På miljödomstolens vägnar
Jim Emilsson
__________
I domstolens avgörande har deltagit chefsrådmannen Jim Emilsson och miljörådet Ove Eriksson (skiljaktig). Föredragande har varit beredningsjuristen Johan Stenberg.
__________________________________
Skiljaktig mening, se bilaga 2.
Skiljaktig mening i mål M 2403-05: Tillsynsavgift för Tåsjö kraftverk, Strömsunds kommun
Undertecknat miljöråd anför följande skiljaktiga mening.
Tillsyn enligt 9 kap.miljöbalken (MB) vid vattenkraftverk
Miljöfarlig verksamhet definieras i 9 kap. 1 § MB. Där framgår att med miljöfarlig verksamhet avses
1. utsläpp av avloppsvatten, fasta ämnen eller gas från mark, byggnader eller anläggningar i mark, vattenområden eller grundvatten,
2. användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön genom annat utsläpp än som avses i 1 eller genom förorening av mark, luft, vattenområden eller grundvatten eller
3. användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för omgivningen genom buller, skakningar, ljus, joniserande eller icke-joniserande strålning eller annat liknande.
Vattenkraftverk har genom sin omfattande, till övervägande delen mekaniska maskiner och utrustning, en relativt stor kemikaliehantering, främst av oljor. I några andra län har det vid flera kraftverk, nyligen inträffat utsläpp av olja till de vattendrag där dessa kraftverk är belägna, och där oljeutsläppen är eller har varit föremål för brottsutredning. Det torde således vara ställt utom all rimlig tvivel att verksamheten vid vattenkraftverk, speciellt med hänsyn tagen till kemikaliehanteringen, förutom att definieras som vattenverksamhet också kan definieras som en miljöfarlig verksamhet. Tillsyn enligt 9 kap. MB kan således bedrivas vid vattenkraftverk.
Vattenkraftverk finns inte med i bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet (1998:899) och är följaktligen inte klassade som miljöfarliga A-, B- eller C-verksamheter. Övriga miljöfarliga verksamheter benämns U-verksamheter och utgör det övervägande flertalet miljöfarliga verksamheterna i Sverige, ca 70 - 80 %. Den miljöfarliga verksamhet som bedrivs vid vattenkraftverk, i vart fall de vattenkraftverk med någon omfattning på kemikaliehanteringen, bör således klassas som miljöfarlig U-verksamhet.
Miljönämndens rätt att bedriva tillsyn över miljöfarliga verksamheter framgår av 4 § förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken. I bilagan till denna förordning framgår också under punkten B2 att den kommunala nämnden har tillsyn över anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter, (C-verksamheter), och under punkten B4 att den kommunala nämnden har tillsyn över övriga miljöfarliga verksamheter som inte heller är tillståndspliktiga, (U-verk-samheter). Följaktligen skall kommunens miljönämnd bedriva tillsynsverksamhet över miljöfarliga C- och U-verksamheter. I 4 § i förordningen om tillsyn enligt miljöbalken framgår också att statliga myndigheter (t ex länsstyrelsen) utövar den operativa tillsynen rörande miljöbalkens tillämpningar enligt den närmare fördelning som framgår av bilagan. I denna bilaga under punkten B7 framgår att länsstyrelsen utövar tillsyn av tillståndspliktiga vattenverksamheter utom vissa vattentäkter.
I 26 kap. 3 § sista st. MB framgår att en statlig myndighet (t ex länsstyrelsen), kan överlåta tillsynen i visst avseende till en kommun och i 26 kap. 5 § MB framgår att en kommun kan överlåta tillsyn i visst avseende till en annan kommun. Närmare bestämmelser om länsstyrelsens överlåtelse av tillsyn framgår av förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken.
Någon möjlighet för en kommun att överlåta sin tillsyn av miljöfarliga C- och U-verksamheter till en statlig myndighet finns däremot inte.
Länsstyrelsen kan således inte inom ramen för sin tillsyn av vattenkraftverk enligt 11 kap. MB ”ta över” tillsynen från kommunen som således genom sin nämnd för miljöfrågor har att fullgöra sin tillsyn på samma tillsynsobjekt enligt 9 kap. MB.
Vare sig i 11 eller 26 kap. MB finns heller någon specialreglering av tillsynen för vattenverksamheter med inslag av miljöfarlig verksamhet. Det är således de allmänna bestämmelserna om tillsyn som gäller sådana verksamheter.
I ”Tillsyn av vattenverksamheter. Genomgång av vissa rättsfrågor” (Naturvårdsverket 2000) skriver Rolf Strömberg bl a följande på sidan 6: ”Anläggande av tunnlar och bergrum utgör miljöfarliga verksamheter enligt 9 kap. MB, liksom i många fall driften av dem. Eftersom det kan vara olika tillsynsmyndigheter för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet, måste myndigheten ha klart för sig vilken grund för ingripande som föreligger”. (Min kursivering).
Vidare på sidan 22: ”Angivna bestämmelser om verksamhetsutövarens egenkontroll blir utan vidare också tillämpliga i fråga om vattenanläggningar, där det bedrivs aktiv vattenverksamhet, t ex dammar där reglering sker med luckor. --- I enlighet med vad som i avsnitt 2.1 anförts rörande begreppen vattenverksamhet - vattenanläggning, när det gäller vad som skall omfattas av tillsyn, ligger det närmast till hands att kontrollbestämmelserna omfattar även vattenanläggningar av nu angivet slag”. (Min kursivering).
Författaren anser tydligen dels att det kan finnas olika tillsynsmyndigheter när det förekommer miljöfarlig verksamhet tillsammans med vattenverksamhet, och dels att balkens allmänna bestämmelser om kontroll även gäller vattenverksamheter.
I Naturvårdsverkets allmänna råd om tillsyn (NFS 2001:3) skriver man under Samverkan (6§) sid. 6: ”Har flera myndigheter tillsyn över verksamheten bör myndigheterna noga se till att samordna eventuella förelägganden, oberoende av om dessa rör försiktighetsmått eller egenkontroll. Ett exempel på en sådan situation är vid kommunal tillsyn över en miljöfarlig verksamhet, till vilket är knutet en vattenverksamhet med länsstyrelsetillsyn”. (Min kursivering).
Naturvårdsverket synes således mena att tillsyn kan förekomma av två olika tillsynsmyndigheter på en och samma anläggning där en verksamhet är miljöfarlig och en verksamhet utgörs av vattenverksamhet. Jag delar en sådan uppfattning.
(När det gäller miljöfarliga verksamheter finns många exempel på när en mindre anläggning som utgörs av en C- eller U-verksamhet befinner sig ”inom” en större anläggning som utgörs av en B-verksamhet och där kommunens miljönämnd har tillsyn över den mindre anläggningen och länsstyrelsen över den större anläggningen. Ett exempel kan vara då ett sågverk out-sourcar sin barkpanna till ett kraftbolag. Ett annat kan vara då en större industri försäljer sin reparationsavdelning till ett underhållsbolag. Även av likformighetsskäl är det således rimligt att anta, att man skulle kunna betrakta en vattenverksamhet och en miljöfarlig verksamhet som klassas som C- eller U-verksamhet på motsvarande sätt).
Sammanfattningsvis anser jag det uppenbart att en kommun har rätt att bedriva tillsyn enl. 9 kap. MB vid vattenkraftverk. Detta gäller i vart fall de kraftverk som har en viss omfattning på kemikaliehanteringen.
Avgift för tillsyn enl. 9 kap. MB vid vattenkraftverk
Av 27 kap 1 § MB framgår att kommunfullmäktige får meddela föreskrifter bl a om avgifter för kommunens kostnader för prövning och tillsyn enligt denna balk när det gäller en kommunal myndighets verksamhet.
Kommunerna har således stor frihet att ta ut avgifter för sin tillsynsverksamhet vilket även framgår av 8 kap.3 b och 3 c §§kommunallagen (1991:900):
3 b §
Kommuner och landsting får ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller.
För tjänster eller nyttigheter som kommuner eller landsting är skyldiga att tillhandahålla, får de ta ut avgifter bara om det är särskilt föreskrivet.
3 c §
Kommuner och landsting får inte ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller landstinget tillhandahåller (självkostnaden).
Regeringen har också i propositionen om miljöbalk uttryckt att myndigheternas miljöarbete bör avgiftsfinansieras (prop. 1997/98:45 del 1 s. 516): ”Regeringen vill understryka vikten av att myndigheternas verksamhet i möjligaste mån avgiftsfinansieras. Tillsynen över hela miljöbalkens område bör som idag som huvudprincip vara avgiftsfinansierad. Regeringen bedömer inte att det finns skäl att, i enlighet med vad LRF anfört, begränsa avgiftsmöjligheten till tillståndspliktig verksamhet. Så långt det är möjligt bör samma principer gälla för finansiering av tillsynen enligt hela miljöbalken. En tillsynsmyndighet bör således få ta ut avgift för tillsyn av olika objekt på ett enhetligt sätt oavsett om tillsynen avser miljöfarlig verksamhet, kemikalieanvändning eller annat som regleras av balkens bestämmelser.”
En kommun har således rätt att ta ut avgift för sin tillsyn enl. 9 kap. MB vid vattenkraftverk. Vad som är skälig avgift avgörs av kommunen själv även om Sveriges Kommuner och Landsting, (tidigare Kommunförbundet) har en viss samordnande funktion beträffande storleken av sådana avgifter.
Strömsunds kommuns beslut om tillsynsavgift
Som framgått ovan är verksamheten som bedrivs vid ett vattenkraftverk inte anmälningspliktig enligt 9 kap. MB. Strömsunds kommun har i sitt beslut om avgifter emellertid uppgivit att vattenkraftverk skulle vara just det. Detta torde, som klaganden anfört, grunda sig på en missuppfattning.
Vidare synes det som om klaganden i princip inte har något att erinra mot att timavgift debiteras för den tillsyn som skall ske enligt 9 kap. MB, dvs. det man vänder sig emot är främst att debiteras en årlig avgift.
Regeringen har anfört att en viss schablonisering av avgifterna är nödvändig men har samtidigt framhållit att avgiften måste stå i rimlig proportion till de kostnader som den avgiftsbetalande åsamkar myndigheten (prop. 1997/98:45 del 2 s. 288).
Av de fyra klasser som man i Sverige delar in miljöfarliga verksamheter i, har en klass som står högre upp på listan, med stor sannolikhet ett högre tillsynsbehov än en klass som står längre ner på listan, dvs. generellt har C-verksamheter ett större tillsynsbehov än U-verksamheter lika väl som A-verksamheter har ett större tillsynsbehov än B-verksamheter. I det enskilda fallet behöver detta emellertid ej alltid vara fallet.
Länsstyrelsen har som grund för sitt beslut, bl a uppgivit att det inte har någon betydelse om verksamheten är anmälningspliktig eller ej, dvs. avgiftens storlek skulle vara oberoende av om verksamheten utgörs av C- eller av U-verksamhet. Enligt min uppfattning är detta synsätt ej riktigt.
Även om Strömsunds kommun, enligt vad som ovan framhållits, har rätt att ta ut tillsynsavgift, har den felaktiga klassningen av verksamheten som C-verksamhet i stället för U-verksamhet, medfört att avgiften som debiterats är högre än vad som kan antas vara skäligt. Målet bör därför återförvisas till Strömsunds kommun som efter det att kommunfullmäktige fattat nytt beslut om taxans utformning, har att besluta om ny avgift grundad på rätt klassning av verksamheten.
Ove Eriksson