NJA 1993 s. 645

Om en arbetsplan fastställts enligt väglagen kan fastighetsdomstol inte med stöd av 4 § miljöskyddslagen förbjuda att vägen anläggs i den sträckning som anges i arbetsplanen.

Genom beslut d 2 juli 1990 fastställde Vägverket arbetsplan för Europaväg 66 (numera E 22) för förbifart Sölvesborg såvitt avser sträckorna Bromölla-Valje-Charlottendal och (Tivoli)- Charlottendal- Sölve i Sölvesborgs och Bromölla kommuner. Beslutet överklagades av Bromölla kommun samt ett stort antal enskilda och organisationer. Genom beslut d 2 maj 1991 avslog regeringen överklagandena respektive lämnade inkomna skrivelser utan åtgärd. - Etappen (Tivoli)-Charlottendal-Sölve är numera färdigställd.

Karlskrona TR

Å.B. och ett 50-tal andra personer i Sölvesborg yrkade efter stämning å staten genom Vägverket vid Karlskrona TR, fastighetsdomstolen, att TR:n skulle meddela förbud för staten att fortsätta väganläggningsarbeten enligt arbetsplanen för sträckan Bromölla-Valje-Charlottendal.

Som grund för yrkandet anförde de följande: Av staten planerad anläggning och drift av den ifrågavarande vägen är enligt 1 § miljöskyddslagen miljöfarlig verksamhet. För denna typ av verksamhet skall enligt 4 § samma lag väljas sådan plats att ändamålet kan vinnas med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. Vägprojektets ändamål är att skapa en högklassig väg med planskild standard att ingå i den del av landets stamvägnät som sammanbinder Kristianstad och Karlskrona. Detta ändamål kan vinnas genom att vägen byggs endera enligt arbetsplanen eller enligt något av alternativen i en sträckning norr om tätortsbebyggelsen. Den plats, dvs vägsträckning, som staten valt uppfyller inte det rättsliga kravet på att intrång och olägenheter skall begränsas till vad som är möjligt med hänsyn till ändamålet och rimligt med hänsyn till kostnaderna. Den planerade och påbörjade vägbyggnaden uppfyller inte kravet i 4 § miljöskyddslagen och är därför inte tillåtlig.

Vägverket bestred bifall till käromålet. Som grund för bestridandet anfördes följande: Av 6 § 3 st miljöskyddslagen framgår att sådan väg vars anläggande prövas i särskild ordning får användas för avsett ändamål även om vägen kan medföra olägenhet av väsentlig betydelse eller väsentligt försämrade levnadsförhållanden för ett stort antal människor. I prop 1969:28 med förslag till miljöskyddslag m m, s 185, uttalar de sakkunniga bl a att man inte bör kunna föra talan vid domstol om förbud mot störande verksamhet från t ex en väg, om anläggningen tillkommit efter särskild prövning, t ex genom fastställelse av arbetsplan enligt lagen om allmänna vägar. Departementschefen har på s 186 delat de sakkunnigas uppfattning och därvid framhållit att även en anläggnings störande inverkan på omgivningen skall beaktas vid den särskilda prövningen. Miljövårdsintresset bör kunna tillgodoses genom samråd på ett tidigt stadium. Vägverket har handlagt arbetsplanen enligt bestämmelserna i väglagen och vägkungörelsen. Härvid har 13 § väglagen tillämpats. Lagrummet motsvarar 4 § miljöskyddslagen och innebär att bl a vägens sträckning valts så att ändamålet med vägen vinnes med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. Beslutet om fastställelse av arbetsplanen enligt väglagen får anses innefatta ett rättskraftigt avgörande av frågan om projektets tillåtlighet. Vid den prövning av vägobjektets sträckning som förevarit har gällande lagstiftning följts på ett korrekt sätt. De i arbetsplanen bestämda väganläggningarna tillgodoser ändamålet med vägarna med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. Av vad som nu anförts framgår att Vägverket genom väglagens regler om fastställelse av arbetsplan och rätt att med vägrätt bygga väg givits en exklusiv rätt som inte kan förbjudas enligt miljöskyddslagen.

Domskäl

TR:n (lagmannen Hedvall, fastighetsrådet Mörée, rådmannen Lindeberg samt nämndemännen G Olsson och I Olsson) anförde i dom d 18 juni 1993:

Domskäl. Enär den omständigheten att Vägverkets - av regeringen fastställda - beslut om antagande av arbetsplan fattats med tillämpning av 13 § väglagen ej kan anses innebära att frågan om tillåtlighet enligt 4 § miljöskyddslagen därigenom avgjorts rättskraftigt, kan käromålet, som staten gjort gällande, ej lämnas utan bifall på den nu angivna grunden.

TR:n fann härefter, vid prövning av de olika alternativ till vägens sträckning som införts i målet, att alternativ 4 (den sträckning som avses med den fastställda arbetsplanen) uppfyllde ändamålet med vägen med mindre intrång och olägenhet än något annat av de i målet aktuella vägalternativen.

TR:ns domslut. Käromålet lämnas utan bifall.

HovR:n över Skåne och Blekinge

Å.B. och medparter fullföljde talan i HovR:n över Skåne och Blekinge. De framställde särskilt yrkande, att HovR:n med stöd av 15 kap 3 § RB interimistiskt skulle förbjuda Vägverket att fullfölja vägarbetet enligt arbetsplanen genom att påbörja arbetet på sträckan Bromölla-Valje- Charlottendal innan laga kraft ägande dom i målet förelåg.

Vägverket bestred det interimistiska yrkandet.

HovR:n (hovrättsråden Eilard och Pålsson, fastighetsrådet Landin samt t f hovrättsassessorn Katarina Persson, referent) anförde i beslut d 9 sept 1993: Genom regeringsbeslutet d 2 maj 1991 har frågan om anläggandet av vägen i den sträckning som avses med arbetsplanen slutligt prövats enligt 13 § väglagen. Som TR:n funnit utgör inte en sådan prövning hinder mot prövning enligt 4 § miljöskyddslagen.

Vad Å.B. och medparter anfört medför inte att sannolika skäl för bifall till deras talan om förbud att anlägga vägen i den sträckning arbetsplanen visar föreligger. - - -

HovR:n lämnar det interimistiska yrkandet utan bifall.

Å.B. och medparter (ombud advokaten S.M.) anförde besvär med samma yrkande om förbud för Vägverket att fullfölja planerade vägarbeten innan lagakraftägande dom föreligger som framställts i HovR:n.

Vägverket (ombud avdelningsdirektören B.H.) bestred ändring.

HD meddelade d 11 okt 1993 prövningstillstånd beträffande frågan huruvida en med stöd av väglagen fastställd arbetsplan utgör hinder mot prövning av vägföretaget enligt 4 § miljöskyddslagen. Frågan om prövningstillstånd rörande målet i övrigt förklarades vilande.

Målet föredrogs.

Föredraganden, RevSekr Munck, föreslog i betänkande följande beslut: Skäl. Enligt 13 § väglagen skall vid byggande av väg tillses att vägen får sådant läge och utförande att ändamålet med vägen vinnes med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. Detta är en grundläggande regel för Vägverket att ta hänsyn till vid upprättande och fastställelse av arbetsplan för en ny väg. Arbetsplanen skall enligt 15 § 2 st väglagen bl a innehålla en miljökonsekvensbeskrivning och samråd skall enligt 16 § alltid ske med de naturvårdsmyndigheter som berörs. Frågan om fastställelse av arbetsplan kan komma under regeringens prövning genom underställelse eller efter överklagande (18 § 1 st och 75 §väglagen). Departementschefen uttalade under förarbetena till lagen att fastställelseprövningen i fråga om byggande av allmänna vägar ersätter den tillåtlighetsprövning som skall ske enligt miljöskyddslagen i fråga om miljöfarlig verksamhet (prop 1971:123 s 124).

Enligt 4 § miljöskyddslagen skall för miljöfarlig verksamhet väljas sådan plats att ändamålet kan vinnas med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. Av intresse i detta sammanhang är även förbudsreglerna i 6 § samma lag. Om miljöfarlig verksamhet kan befaras föranleda olägenhet av väsentlig betydelse får enligt paragrafens 1 st verksamheten utövas endast om särskilda skäl föreligger. Innebär den befarade olägenheten att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller att betydande förlust från naturvårdssynpunkt uppkommer eller att liknande allmänt intresse skadas avsevärt, får enligt 2 st verksamheten ej utövas. Enligt 3 st hindrar inte dessa förbudsregler att sådan flygplats, väg eller järnväg, vars anläggande prövas i särskild ordning, används för avsett ändamål. Upprättande och fastställelse av arbetsplan enligt väglagen utgör en sådan särskild prövning.

I propositionen till miljöskyddslagen uttalar departementschefen, under rubriken Grundläggande synpunkter på lagstiftningens utformning, bl a (prop 1969:28 s 186): "Jag delar de sakkunnigas åsikt att den nya lagstiftningen i princip bör omfatta också fasta trafikanläggningar. Hänsyn måste dock tas till att dessa prövas i särskild ordning. Vid denna prövning beaktas även anläggningens störande inverkan på omgivningen. Miljövårdsintresset bör därvid kunna tillgodoses genom samråd på ett tidigt stadium. Med hänsyn härtill bör tillståndsplikt enligt den nya lagen inte krävas. Inte heller bör man kunna utverka förbud mot att anläggningen utnyttjas för avsett ändamål. Däremot bör ingripande kunna ske i form av åläggande om skäliga skyddsåtgärder eller inskränkningar i den störande verksamheten på samma sätt som i fråga om andra anläggningar. Möjlighet att söka tillstånd bör stå öppen även när det gäller trafikanläggningar. Enskild sakägare bör alltid ha möjlighet att föra talan om ersättning."

Även om ordalydelsen av själva lagtexten inte kan sägas utesluta en förbudstalan enligt 4 § miljöskyddslagen beträffande en väg vars anläggande prövats enligt väglagen, ger departementschefens uttalanden under förarbetena till de båda lagarna närmast stöd för en tolkning enligt vilken en sådan talan bör ogillas redan på grund av den tidigare prövningen. (Se, förutom ovan anförda uttalanden, specialmotiveringen till 36 § miljöskyddslagen; propositionen s 285).

Starka skäl talar också för en sådan ordning. Den prövning som skall ske enligt 13 § väglagen och den i huvudsak likalydande 4 § miljöskyddslagen syftar i båda fallen till att enskild rätt och allmänna intressen skall tas till vara. En prövning enligt 4 § miljöskyddslagen av ett vägbygge som fått sin slutgiltiga prövning enligt väglagen skulle enligt HD:s mening innebära en onödig dubbelprövning. Risken är stor för att en sådan omprövning regelmässigt skulle komma att påkallas såsom en sista utväg för de fastighetsägare som befarar att de på ett eller annat sätt kan komma att lida men av den nya vägen. En sådan omgång med domstolsprocess i känske tre instanser kan, förutom stora avbräck för Vägverket och berörda kommuner, leda till fördröjning av ur miljö- och trafiksäkerhetssynpunkt angelägna vägprojekt.

I den mån miljövårdsintressena inte får tillräckligt utrymme under det planeringsarbete som föregår fastställandet av en arbetsplan, bör regler införas som stärker sådana intressen på detta förberedande stadium. (Jfr Miljöskyddskommitténs betänkande med förslag till miljöbalk, SOU 1993:27, s 431.)

HD finner sålunda att en talan vid fastighetsdomstol enligt 4 § miljöskyddslagen om förbud mot en planerad väg, vars sträckning bestämts i fastställd arbetsplan, skall ogillas.

Med denna utgång i prejudikatfrågan saknas skäl att pröva Å.B:s och hans medparters talan i HD i sak. Målet tas därför inte upp till prövning i vilandeförklarad del.

Domslut

HD:s avgörande. HD förklarar att en med stöd av väglagen (1971:948) fastställd arbetsplan utgör hinder mot prövning vid fastighetsdomstol av vägföretaget enligt 4 § miljöskyddslagen (1969:387).

Beträffande målet i övrigt finner HD ej skäl att meddela prövningstillstånd.

HovR:ns beslut skall stå fast.

HD (JustR:n Gregow, Freyschuss, Lind, referent, och Nyström) fattade följande slutliga beslut:

Domskäl

Skäl. Vad HD nu har att pröva är om den omständigheten att en arbetsplan har fastställts enligt väglagen medför att fastighetsdomstol inte kan med stöd av regeln i 4 § miljöskyddslagen om lokalisering av miljöfarlig verksamhet förbjuda Vägverket att låta bygga den aktuella vägsträckan i enlighet med arbetsplanen.

Vägtrafik utgör en sådan miljöfarlig verksamhet som avses i miljöskyddslagen. Den som ämnar utöva eller utövar miljöfarlig verksamhet kan under de förutsättningar som anges i 6 § 1 st och 2 st första meningen miljöskyddslagen förbjudas att sätta igång med resp fortsätta verksamheten. Dessa båda lagrum hindrar emellertid enligt en särregel i 6 § 3 st andra meningen miljöskyddslagen inte att sådan väg, vars anläggande prövas i särskild ordning, används för avsett ändamål. - Den i målet aktuella väganläggningen har prövats i särskild ordning genom att Vägverket d 2 juli 1990 fastställde en arbetsplan för väganläggningen och regeringen d 2 maj 1991 avslog anförda överklaganden av Vägverkets beslut.

I en arbetsplan anges vilken sträckning vägen skall ha. Enligt 13 § väglagen skall vid byggande av väg tillses att vägen får sådant läge och utförande att ändamålet med vägen vinns med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. Väglagen förutsätter (20 §) att vägen skall byggas i enlighet med arbetsplanen med möjlighet dock att göra "oväsentlig avvikelse" från arbetsplanen. Genom arbetsplanen har sålunda avgjorts inte bara att en viss miljöfarlig verksamhet skall komma till stånd utan också vilken mark som skall tas i anspråk för denna. Ett förbud av domstol, grundat på 4 § miljöskyddslagen, mot att börja bygga vägen i den sträckning som anges i arbetsplanen innefattar i praktiken ett förbud mot att den i arbetsplanen förutsatta miljöfarliga verksamheten utövas. Förbudet blir därmed svårt att förena med den förut angivna särregeln i 6 § 3 st andra meningen miljöskyddslagen.

Miljöskyddslagen tillkom på grundval av ett av Imissionssakkunniga avgivet utredningsförslag (SOU 1966:65). De sakkunniga menade att det inte borde vara möjligt att med stöd av den föreslagna lagen utverka förbud mot drift av en anläggning som tillkommit efter särskild prövning, t ex fastställelse av arbetsplan enligt dåvarande lagstiftning om vägar. Som skäl för den ståndpunkten angavs bl a (s 266 och 269 ff) att det var önskvärt att undvika onödig dubbelprövning. De sakkunnigas uppfattning biträddes av departementschefen (prop 1969:28 s 185 f, jfr s 229). Vid riksdagsbehandlingen föranledde förslaget i den delen skilda meningar i tredje lagutskottet (1969:37 s 145 f och 162). Riksdagen godtog emellertid Kungl. Maj:ts förslag.

Vad som förekom under förarbetena till miljöskyddslagen tyder på att det inte har varit avsett att den lokalisering av en väg, som bestämts genom en fastställd arbetsplan, skulle kunna hindras genom beslut av domstol på grundval av 4 § miljöskyddslagen. Samma intryck ger förarbetena till nu gällande väglag, där departementschefen framhöll att fastställelseprövningen enligt väglagen ersatte den tillåtlighetsprövning som skall ske enligt miljöskyddslagen (prop 1971:123 s 124). I sammanhanget kan också nämnas att miljöskyddsutredningen i betänkandet Bättre miljöskydd II (SOU 1983:20 s 103) utgick från att bestämmelsen i 6 § 3 st andra meningen miliöskyddslagen i praktiken - innebär att en prövning enligt miljöskyddslagen av ett vägföretag måste inskränkas till frågor om skyddsanordningar och andra försiktighetsmått som avses i 5 § miljöskyddslagen. I syfte att förbättra möjligheterna att ta miljöhänsyn i samband med vägbyggen föreslog ut redningen att väglagen skulle kompletteras med krav på miljökonsekvensbeskrivning i arbetsplan, att miljöskyddslagen skulle kompletteras med en regel varigenom regeringen bemyndigades att beträffande allmän väg i vissa fall föreskriva krav på tillstånd av Koncessionsnämnden för miljöskydd samt att bestämmelsen i 6 § 3 st andra meningen miljöskyddslagen skulle upphävas. Utredningens förslag om miljökonsekvensbeskrivning godtogs av statsmakterna under det att de båda övriga förslagen inte genomfördes (prop 1986/87:135 s 20 f samt JoU 1986/87:25 s 17 f).

Lagtexten i 6 § 3 st andra meningen miljöskyddslagen jämförd med reglerna om arbetsplan i väglagen föranleder alltså närmast slutsatsen att fastighetsdomstol i ett sådant fall som nu är aktuellt saknar möjlighet att på grundval av 4 § miljöskyddslagen hindra att den fastställda arbetsplanen genomförs. En sådan slutsats vinner även stöd främst av förarbetena till miljöskyddslagen men också av vad som förekom under förarbetena till 1971 års väglag och de ändringar som gjordes i den lagen i samband med att kravet på miljökonsekvensbeskrivning infördes.

Härtill kommer följande. Den som avser att anlägga en väg har rätt att frivilligt ansöka om tillstånd enligt miljöskyddslagen till att inrätta och driva väganläggningen. Så länge prövningen av tillståndsärendet pågår, får en talan vid domstol om förbud mot anläggningen inte prövas slutligt utan målet skall förklaras vilande (36 §). Blir den slutliga utgången av tillståndsärendet att tillstånd meddelas, får av 22 § anses följa, att domstol inte har möjlighet att bifalla en talan som går ut på ett förbud mot att vägen anläggs i den sträckning som förutsätts i tillståndet. Miljöskyddslagen innebär alltså att administrativ myndighets tillstånd till viss miljöfarlig verksamhet utesluter att en talan vid domstol om förbud mot verksamheten kan bifallas jfr prop 1969:28 s 277 och 285). Den prövning som Vägverket och - vid överklagande - regeringen gör enligt väglagen i samband med att en arbetsplan fastställs innefattar att hänsyn tas till miljökrav, som i stor utsträckning motsvarar dem som gäller enligt miljöskyddslagen (se 13 och 15 §§väglagen). Under angivna omständigheter ter det sig mest konsekvent att tillägga en enligt väglagen fastställd arbetsplan den rättsverkan att det inte är möjligt att utverka förbud vid domstol mot att vägen anläggs i den sträckning som följer av arbetsplanen.

HD finner på grund av det anförda att den fastställda arbetsplanen medför att någon prövning på grundval av 4 § miljöskyddslagen inte kan äga rum.

Det finns inte skäl att meddela prövningstillstånd beträffande målet i övrigt.

Domslut

HD meddelar ej prövningstillstånd beträffande målet i övrigt. HovR:ns beslut skall stå fast.

JustR Danelius var skiljaktig och anförde följande: Beträffande miljöfarlig verksamhet uppställs i 4-6 §§miljöskyddslagen (1969:387) vissa tillåtlighetsregler. Dessa kan avse såväl lokaliseringen av verksamheten (4 §) som särskilda försiktighetsmått vid bedrivande av verksamheten (5 §). De kan också medföra att viss typ av verksamhet, oavsett lokalisering och försiktighetsmått, inte får bedrivas (6 §).

Vägtrafik utgör en sådan miljöfarlig verksamhet som avses i miljöskyddslagen. Vid anläggande av väg tillämpas emellertid enligt väglagen (1971:948) ett särskilt förfarande som också innefattar en bedömning av konsekvenserna för miljön. Sålunda skall det i den arbetsplan som enligt 15 § väglagen skall upprättas ingå en miljökonsekvensbeskrivning. Denna skall innehålla en redovisning av de väntade miljöeffekterna samt förslag till erforderliga skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått som behovs för att förebygga störningar eller andra olägenheter från trafiken. Vidare föreskrivs i 13 § väglagen att det vid byggande av väg skall tillses att vägen får sådant läge och utförande att ändamålet med vägen vinnes med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad.

De miljökrav som uppställs i miljöskyddslagen har alltså i stor utsträckning sin motsvarighet i väglagen. Frågan är därför om det, när ett planerat vägbygge har prövats enligt väglagen, skall finnas rätt till en ytterligare prövning enligt miljöskyddslagen.

Vid bedömning härav måste särskild vikt tillmätas det förhållandet att den rättsliga kontrollen av att miljökraven uppfylls inte är densamma i väglagen och miljöskyddslagen. Enligt väglagen är det Vägverket som fastställer en arbetsplan för byggande av väg, och dess beslut kan överklagas genom förvaltningsbesvär till regeringen. Enligt miljöskyddslagen kan däremot tillåtligheten av ett visst företag bli föremål för prövning vid fastighetsdomstol.

Det kan visserligen sägas att det skydd som rätten till domstolsprövning erbjuder i viss mån urholkas genom den möjlighet som föreligger för Vägverket att enligt miljöskyddslagen ansöka om tillstånd till ett planerat vägbygge. Om så sker, skall nämligen enligt 36 § miljöskyddslagen ett anhängigt domstolsförfarande förklaras vilande till dess tillståndsfrågan avgjorts. Icke desto mindre får rätten till domstolsprövning enligt miljöskyddslagen i många situationer anses utgöra en reell rättssäkerhetsgaranti som ger den enskilde ett skydd utöver vad som står honom till buds enligt väglagen. Med hänsyn härtill bör det, för att rätten till domstolsprövning enligt miljöskyddslagen skall anses utesluten med avseende på företag som prövats enligt väglagen, krävas att detta på ett tydligt sätt kan utläsas ur lagtexten.

I 6 § 3 st sista meningen miljöskyddslagen finns en bestämmelse som utesluter tillämpning av denna paragraf på bl a väg, vars anläggande prövas i särskild ordning. Någon motsvarande undantagsbestämmelse finns däremot inte i 4 § med avseende på lokaliseringen och inte heller i 5 § såvitt gäller skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått. I avsaknad av föreskrifter härom får den rätt till domstolsprövning som föreligger med avseende på efterlevnaden av 4 och 5 §§miljöskyddslagen anses gälla också vid anläggande av väg.

På grund av det anförda finner jag att en med stöd av väglagen fastställd arbetsplan inte utgör hinder mot prövning av vägföretaget vid fastighetsdomstol enligt 4 § miljöskyddslagen.