SOU 1966:65

Luftförorening, buller och andra immissioner : lagförslag m.m

Herr Statsrådet och Chefen för Justitiedepartementet

Med stöd av Kungl. Maj:ts bemyndigande den 26 april 1963 tillkallade che- fen för justitiedepartementet den 3 oktober 1963 numera lagmannen Inge- mar Ulveson, direktören Albert Aronson, direktören Ulf-Christian Bratt, byråchefen Lars—Erik Esping, professorn Kurt Grönfors, numera avdel— ningsdirektören Sigurd Lang och professorn Hans Rouge att som sakkun- niga utreda frågan angående utformningen av en koncessionslagstiftning beträffande grannskapsstörande verksamhet. Ulveson utsågs därvid att vara de sakkunnigas ordförande.

Vidare förordnade departementschefen den 29 november 1963 professorn Lars Friberg och vattenrättsdomaren Lennart Persson att som experter biträda de sakkunniga.

Till sekreterare åt de sakkunniga förordnades den 3 december 1963 hov- rättsfiskalen Johan Lind och den 27 januari 1966 därjämte revisionssekre- teraren Lennart Wasteson.

Genom beslut den 9 september 1964 utvidgade Kungl. Maj:t uppdraget för de sakkunniga till att avse en allmän utredning angående utformningen av en lagstiftning om immissioner.

De sakkunniga har antagit namnet immissionssakkunniga. Arbetet har bedrivits så, att experterna har deltagit i alla förekommande frågor.

Immissionssakkunniga får härmed vördsamt framlägga av motiv och bilagor åtföljda förslag till

1. lag om luftförorening, buller och andra immissioner (immissionslag);

2. lag om ändring i vattenlagen;

3. lag om tillsyn till skydd mot vattenförorening, luftförorening, buller m.m. (miljötillsynslag); samt

4. lag om ändring i naturvårdslagen den 11 december 1964 (nr 822). Bland bilagorna ingår förslag till vissa administrativa föreskrifter. Sär- skilt bör framhållas förslag till kungörelse om förprövning till skydd mot vattenförorening, luftförorening m.m. och förslag till kungörelse om änd- ring i häl'sovårdsstadgan den 19 december 1958 (nr 663).

I betänkandet behandlar de sakkunniga vidare organisatoriska problem, som har omedelbar anknytning till lagstiftningsfrågoma.

En redogörelse för arbetets uppläggning lämnas i den inledande över- sikten i betänkandet. Där återfinns också en sammanfattning av de sak- kunnigas förslag.

Stockholm den 21 november 1966.

I. Ulveson Albert Aronson Ulf-C. Bratt Lars-Erik Esping Kurt Grönfors Sigurd Lang Hans Range Lars Friberg Lennart Persson

/Johan Lind Lennart Was teson

Förslag till Lag om luftförorening, buller och andra immissioner (immissionslag)

Härigenom förordnas som följer.

1 kap. Inledande bestämmelser 1 5 .

Fast egendoms användning för ändamål, som kan medföra att omgiv- ningen utsättes för varaktig störning genom luftförorening, buller, skak- ning, strålning eller annat dylikt (immission), skall vara underkastad de inskränkningar och övriga villkor som föreskrivas i denna lag eller med stöd av densamma.

Om sådan användning gäller därutöver vad i särskilda hänseenden är föreskrivet i hälsovårds-, byggnads- och naturvårdslagstiftning samt eljest i lag och författning.

Angående vattenförorening stadgas i vattenlagen.

2 &.

Sakägare på grund av immission är ägare till fast egendom, som kan utsättas för olägenhet genom immissionen, samt innehavare av nyttjande- rätt eller annan särskild rätt till sådan egendom, i den mån hans rätt be- röres.

— I vad avser enskild rätt skola denna lags bestämmelser gälla endast i den mån ej annat följer av avtal eller annan särskild rättsgrund.

3 5. . Till skydd mot immissioner som innebära fara för allmänna intressen utövas tillsyn av statens naturvårdsverk och länsstyrelserna enligt vad där- om stadgas i miljötillsynslagen.

4 5.

Angående domstolar och rättegång i. mål enligt denna lag (immissions— mål) skall i allt, varom ej i lagen eller i annan lag eller författning är sär- skilt stadgat med avseende på sådant mål, gälla vad i fråga om domstolar och rättegång i vattenmål är föreskrivet, såvitt det är tillämpligt. Immis—

sionsmål skall därvid jämställas med mål om förorening genom avloppsvat- ten, varom stadgas i 8 kap. vattenlagen.

2 kap. Om skyddsåtgärder, förbud och tillstånd

Allmänna bestämmelser

1 &.

Den som använder eller ämnar använda fast egendom för ändamål, som kan medföra immission, är skyldig att vidtaga de skyddsåtgärder och övriga försiktighetsmått som skäligen kunna fordras.

Frågan om skyldighetens omfattning skall bedömas med utgångspunkt från vad som är tekniskt möjligt vid användning av ifrågavarande slag samt med beaktande av såväl allmänna som enskilda intressen.

Vid avvägningen mellan olika intressen skall särskild hänsyn tagas till å ena sidan beskaffenheten av det område som kan påräknas bli utsatt för immissionen och betydelsen av immissionens verkningar, å andra sidan nyttan av användningen samt kostnaden för skyddsåtgärd och verkan i öv- rigt av villkor som kommer i fråga.

2 5.

Kan immissionen, trots försiktighetsmått som avses i 1 5, befaras föran- leda olägenhet av väsentlig betydelse, får användningen ej tillåtas utan att särskilda skäl äro därtill.

Innebär den befarade olägenheten att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller att betydande förlust från naturvårdssynpunkt uppkommer eller att liknande allmänna intressen i avsevärd mån förnärmas, kan tillstånd till användningen lämnas endast om Konungen, efter underställning av frågan, förklarat att, med hänsyn till användningens synnerliga betydelse för näringslivet eller för orten eller eljest från allmän synpunkt, hinder däremot ej möter.

3 5.

Talan om åläggande för någon att, till skydd mot immission från viss fast egendom, vidtaga anordning eller upphöra med, avstå från eller be— gränsa egendomens användning eller eljest iakttaga försiktighetsmått får vid vattendomstolen väckas av sakägare.

Om rätt för statens naturvårdsverk att väcka talan stadgas i miljötillsyns— lagen.

4 &. Vill någon erhålla prövning av fråga, under vilka villkor han får använda fast egendom enligt denna lag, äger han vid vattendomstolen söka tillstånd till användningen.

Särskilda bestämmelser om förprövning 5 5.

För att förebygga immissioner, som kunna medföra olägenhet för många eller över vidsträckt område eller som eljest innebära särskild fara från allmän synpunkt, äger Konungen föreskriva förbud mot att vissa slag av fabriker eller andra inrättningar anläggas

1. utan att, efter prövning vid vattendomstol, tillstånd därtill lämnats enligt denna lag; eller

2. utan att dessförinnan anmälan gjorts hos statens naturvårdsverk eller länsstyrelse.

Genom föreskrift som nu sagts äger Konungen också meddela förbud mot att inrättning eller dess användning, utan tillstånd eller anmälan, ändras på sätt som kan medföra väsentlig ökning av immissionen eller eljest är av väsentlig betydelse från störningssynpunkt.

Tillståndsbeslut och verkan därav 6 5. Tillståndsbeslut skall innehålla noggrann beskrivning av den användning som är föremål för tillståndet samt föreskrift om de villkor som skola gälla.

När så prövas erforderligt, skall i beslutet också fastställas viss tid, i regel ej över tio år, inom vilken medgiven anläggning skall vara fullbordad.

7 5. Har tillstånd meddelats genom lagakraftägande beslut, är det gällande mot envar, dock med de inskränkningar som följa av bestämmelserna i 8—11 55.

8 5.

Sedan tio år förflutit från det tillståndsbeslut vunnit laga kraft eller när eljest väsentligt ändrade förhållanden inträtt, äger vattendomstolen ändra meddelad föreskrift om villkoren för användningen efter vad som finnes skäligt.

Uppkommer genom immission betydande olägenhet, som icke förutsetts vid tillståndets meddelande, äger vattendomstolen också meddela ändrade föreskrifter som äro ägnade att förebygga eller i största möjliga mån minska olägenheten för framtiden.

9 &. Tillståndsbeslut innebär icke hinder för länsstyrelsen att meddela så- dana brådskande föreskrifter som finnas nödvändiga till följd av särskilda omständigheter.

Finnes under anläggnings utförande eller efter dess fullbordan, att föreskrift som meddelats i tillståndsbeslutet är obehövlig eller uppenbart strängare än erforderligt eller fordras eljest att föreskriften jämkas till följd av omständighet, som icke förutsetts vid tillståndets meddelande, äger vattendomstolen på ansökan förordna om sådan jämkning ävensom i övrigt ändra bestämmelserna rörande anläggningen på sätt som föranledes därav.

11 5.

Har anläggning ej fullbordats inom tid som föreskrivits enligt 6 5 andra stycket, är tillståndsbeslutet förfallet.

Om giltigt skäl för dröjsmål visas eller synnerligt men skulle uppstå genom att beslutet förfaller, äger vattendomstolen dock bevilja anstånd med företagets fullbordande på högst tio år, under förutsättning att ansö- kan därom göres före utgången av den ursprungligen fastställda tiden.

3 kap. Om ersättning 1 5.

Den som genom immission orsakar olägenhet av någon betydelse skall, även om försumlighet icke föreligger, ersätta skadan, i den mån ej olägen- heten skäligen bör tålas med hänsyn till förhållandena i orten eller till dess allmänna förekomst under jämförliga förhållanden.

Har den skadelidande medverkat till skadan genom eget vållande, kan ersättningen jämkas efter vad som finnes skäligt.

Kan ersättningens belopp lämpligen uppskattas på förhand, skall ersätt- ning bestämmas för framtida skada, om det fordras på någondera sidan.

2 5. Ersättning för framtida skada kan bestämmas att utgå med visst årligt belopp, om skälig anledning därtill förekommer. Har ersättning bestämts att utgå på detta sätt, kan den jämkas efter vad som finnes skäligt, när ändrade förhållanden påkalla det.

3 &. Medför immission, att fastighet eller del därav blir onyttig för ägaren eller att vid dess begagnande eljest synnerligt men uppkommer, skall fastig- heten eller den särskilda delen lösas, om ägaren fordrar det.

4 5. Beträffande ersättning för framtida skada till följd av immission skola i övrigt bestämmelserna i 9 kap. vattenlagen gälla i tillämpliga delar. Skada

genom immission skall därvid jämställas med skada av förorening genom avloppsvatten, varom stadgas i 8 kap. vattenlagen.

4 kap. Om ansvar och handräckning m. m. 1 5.

Den som bryter mot föreskrift som Konungen meddelat enligt 2 kap. 5 5, eller bryter mot förbud som enligt denna lag meddelats av vattendomstol, eller, sedan föreskrift om villkor för användning meddelats enligt denna lag, underlåter att vidtaga föreskriven åtgärd eller eljest från beslutet gör avvikelse av beskaffenhet att kränka allmän eller enskild rätt,

dömes till böter eller fängelse i högst sex månader.

2 5.

Har någon begått gärning som avses i 1 &, äger överexekutor meddela handräckning för att rätta vad som olagligen skett. Beträffande sådan hand- räckning gälla enahanda bestämmelser som äro meddelade för det i 191 & utsökningslagen avsedda fallet.

Äro allmänna intressen i fråga, kan ansökan om handräckning göras av allmän åklagare, statens naturvårdsverk eller annan vederbörande myn- dighet.

Angående rätt för länsstyrelse att meddela föreläggande om åtgärder och förbud stadgas i miljötillsynslagen.

3 5.

Vill någon, för att förbereda företag enligt denna lag eller för att kon- trollera verkningarna av immission som han orsakar, verkställa mätningar eller andra undersökningsarbeten på fast egendom som äges eller innehaves av annan, äger länsstyrelsen, när skäl äro därtill, föreskriva att erforderligt tillträde till egendomen skall lämnas under viss tid. Erfordras för under- sökningsarbete att mätapparat eller liknande instrument utsättes, äger läns— styrelsen också stadga förbud mot att rubba eller skada sådant instrument.

Beträffande undersökningsarbete som nu sagts skall vad i 14 kap. 5 5 1 mom. vattenlagen är stadgat äga motsvarande tillämpning.

5 kap. Om rättegången i immissionsmål Allmänna bestämmelser 1 5. Till immissionsmål hänföras följ ande mål:

.A. ansökningsmål: 1. ansökan om tillstånd, som avses i 2 kap. 4 och 5 55 ;

2. ansökan av den, som innehar sådant tillstånd, om tillämpning av be- stämmelserna i 2 kap. 10 5 eller om jämkning enligt 3 kap. 2 5 andra stycket av ersättning som bestämts i ansökningsmåls ordning;

3. ansökan om anstånd enligt 2 kap. 11 5. B. stämningsmdl:

4. talan om åläggande, som avses i 2 kap. 3 och 8 55;

5. talan, utan samband med ansökningsmål, om ersättning enligt 3 kap.;

6. talan om ansvar enligt 4 kap. 1 5. När särskilda skäl äro därtill, äger vattenrättsdomaren eller vatten- domstolen förordna att mål, som avses under 1, skall behandlas vid syne- förrättning i den ordning som i 10 kap. 32—82 55 vattenlagen är stadgad för syneförrättning rörande företag enligt 8 kap. samma lag. Sker det, skola även vattenlagens bestämmelser om besvär mot synemännens beslut och om underställning av synemännens utlåtande äga motsvarande tillämpning.

2 &. Förekommer immissionsmål samtidigt med vattenmä] rörande samma företag, skola målen handläggas i en rättegång, om ej särskilda skäl äro däremot.

Om förfarandet vid vattendomstol i ansökningsmål 3 5. Ansökan enligt 1 5 1—3 göres skriftligen och ingives till vattendomstolen i fyra exemplar eller det större antal som vattenrättsdomaren finner erfor- derligt föreskriva.

4 5.

Ansökan skall innehålla de uppgifter som erfordras för sakens bedömande och skall i erforderlig utsträckning vara åtföljd av ritningar jämte beskriv- ning och andra handlingar.

Ansökan enligt 1 5 1 skall särskilt innehålla uppgifter angående:

1. den fasta egendom vars användning är i fråga samt vederbörande ägares namn och hemvist;

2. beskaffenheten och omfattningen av den störande användningen;

3. arten av störningarna samt, såvitt möjligt, deras styrka och räckvidd;

4. åtgärd som sökanden kan ha vidtagit eller ämnar vidtaga för att före- bygga eller begränsa störningarna och kostnaderna härför; samt

5. åtgärder som sökanden kan ha vidtagit för att bereda statens natur— vårdsverk, länsstyrelsen samt övriga av företaget berörda myndigheter och sammanslutningar tillfälle att vid planläggningen av företaget fram- föra önskemål med hänsyn till företagets verkningar ävensom vad i anled- ning av sådana åtgärder huvudsakligen förekommit.

Konungen äger för riket i dess helhet eller viss del därav meddela be- stämmelser angående skyldighet för den som vill utföra företag enligt denna lag att före ansökningens ingivande vidtaga åtgärder för ändamål, som avses under 5, samt att gälda kostnad, som i samband med sådan förbere- delse åsamkas det allmänna.

5 5. Påfordrar sökanden att ersättning till sakägare skall bestämmas i må- let, skall ansökningen innehålla uppgift om fastighet, som yrkandet avser, samt om vederbörande sakägares namn och hemvist.

6 5.

I immissionsmål skola, vid tillämpning av 11 kap. 32—37 55 vattenlagen, följande särskilda bestämmelser iakttagas:

1. Mål enligt 1 5 1 och 2 skola jämställas med mål, som avses i 11 kap. 17 5 19 vattenlagen, och mål enligt 1 5 3 med mål, som avses i 11 kap. 17 5 20 samma lag.

2. Kungörelse, som avses i 11 kap. 32 & vattenlagen, skall i fråga om sakägares rätt till gottgörelse för kostnader innehålla erinran om vad ne- dan stadgas i 7 5.

3. I fall, som avses i 5 5, skall underrättelse om kungörelsens innehåll utan dröjsmål sändas till varje sakägare som uppgivits i ansökningen.

4. Ett exemplar av ansökningshandlingarna jämte kungörelsen skall utan dröjsmål översändas till statens naturvårdsverk. Kungörelsen skall vidare utan dröjsmål sändas till kammarkollegiet, länsstyrelsen, länsläkaren i länet och vederbörande kommuns hälsovårdsnämnd samt, om så anses erforderligt, jämväl till länsarkitekten ävensom kommunens styrelse och byggnadsnämnd. Är fråga om radioaktiv luftförorening, skall kungörelsen därjämte sändas till strålskyddsmyndigheten. Vad under 1 är stadgat om mål enligt 1 5 1 och 2 skall också gälla vid tillämpning av 11 kap. 46 5 vattenlagen.

7 5.

Sakägare som fört talan i ansökningsmål är berättigad till ersättning för sina rättegångskostnader endast såvitt sökanden påfordrat fastställande av ersättning till honom för olägenhet eller han eljest haft särskild anledning att bevaka sin rätt i målet.

Har svarandepart genom att utebliva från muntlig förberedelse eller vat- tendomstolens sammanträde eller ej iakttaga föreläggande, som vatten- rättsdomaren eller vattendomstolen meddelat, eller genom påstående eller invändning, som han insett eller bort inse sakna fog, eller annorledes ge— nom vårdslöshet eller försummelse föranlett uppskov i målet eller eljest vållat kostnad, skall han gottgöra sökanden de utgifter som därigenom åsamkats denne.

.16 Om förfarandet vid vattendomstol i stämningsmäl 8 5. Vill någon mot annan föra talan, som avses i 1 5 4—6, skall han hos vat- tendomstolen göra skriftlig ansökan om stämning på svaranden.

9 5. Ansökan enligt 1 5 1 och 2 skall vid tillämpning av 11 kap. 83 5 vatten- lagen jämställas med ansökan, som avses i 17 5 19 samma lag.

6 kap. Slutbestämmelser 1 &.

Konungen äger meddela närmare föreskrifter om tillämpningen av den- na lag.

2 5.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1968. Har före ikraftträdandet talan vid allmän domstol väckts i ämne, varom bestämmelse meddelats i denna lag, skall målet handläggas och bedömas enligt tidigare gällande ordning.

Beslut som enligt tidigare gällande ordning meddelats om åtgärd till skydd mot immission skall äga tillämpning intill dess annorlunda för- ordnas.

3 5.

Uppkommer i immissionsmål fråga om åtgärd till skydd mot immission från användning, som påbörjats före denna lags ikraftträdande och där- efter fortsatt utan väsentlig ändring, äger vattendomstolen medgiva det an- stånd med åtgärdens genomförande som finnes nödvändigt med hänsyn till omständigheterna.

Vad i 3 kap. 3 5 är stadgat skall ej äga tillämpning i fråga om immis— sion, som börjat före ikraftträdandet och därefter fortsatt utan att med- föra väsentligt ökat men.

Förslag till Lag om ändring i vattenlagen

Härigenom förordnas, dels att 8 kap. 30 och 38 55, 10 kap. 43, 44, 68, 74 och 79 åå, 11 kap. 2, 16, 36 och 59 55 samt 13 kap. 8 och 11 55 vattenlagen den 28 juni 1918 (nr 523)1 skola erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives, dels att i vartdera av 8 och 11 kap. samma lag skall införas en ny paragraf av nedan angiven lydelse, den i 8 kap. betecknad 38 a 's" och den i 11 kap. betecknad 1 a 5.

(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse) 8 KAP.

30 5.

Vållar förorening genom kloakvat— ten olägenhet, som är av någon be- tydelse, skall, såframt ej olägenhe- ten med hänsyn till förhållandena å orten skäligen bör tålas, ersättning därför givas. Kan ersättningens be- lopp lämpligen uppskattas på för— hand, varde ersättning för framtiden bestämd efter ty i 9 kap. skils, om det & någondera sidan påfordras.

Orsakar förorening genom kloak- vatten olägenhet av någon betydelse, skall, även om försumlighet icke föreligger, skadan ersättas, i den mån ej olägenheten skäligen bör tå— las med hänsyn till förhållandena i orten eller till dess allmänna före- komst under jämförliga förhållan- den.

Har den skadelidande medverkat till skadan genom eget vållande, må ersättningen jämkas efter vad som finnes skäligt.

Kan ersättningens belopp lämpli- gen uppskattas på förhand, skall er- sättning för framtida skada bestäm- mas enligt stadgandena i 9 kap., om det fordras på någondera sidan.

38 5.

Vill någon _________

företagets huvudsakliga.

Ansökan, som ————————— 32 & sägs.

Synemännens utlåtande _ ——

————— företagets utförande.

1 Senaste lydelse, se beträffande 8 kap. 30 5 och 11 kap. 2 & SFS 1941: 614; 8 kap. 38 5 och 10 kap. 43 5 1956: 581; 10 kap. 79 & 1961:548; 10 kap. 44, 68 och 74 55, 11 kap. 36 och 59 55, 13 kap. 8 och 11 55 1964: 110 samt 11 kap. 16 5 1955: 226.

(Nuvarande lydelse)

Konungen äger meddela förbud mot att, innan frågan om åtgärder till motverkande av vattenförorening blivit prövad enligt denna lag, ut- föra avloppsledning för kloakvatten eller anlägga vissa slag av fabriker eller andra industriella inrättningar eller i vattendrag, sjö eller annat vat- tenområde utsläppa kloakvatten eller industriellt avloppsvatten av viss mängd, art eller sammansättning.

(Föreslagen lydelse)

38aå.

För att förebygga vattenförore- ning som innebär särskild fara från allmän synpunkt äger Konungen fö- reskriva förbud mot att avloppsled— ning för kloakvatten utföres eller vissa slag av fabriker eller andra in- rättningar anläggas

1. utan att, efter prövning vid vat- tendomstol, medgivande därtill läm- nats enligt denna lag; eller

2. utan att dessförinnan anmälan gjorts hos statens naturvårdsverk eller Konungens befallningshavande.

Genom föreskrift som nu sagts äger Konungen också meddela för- bud dels mot att dylik ledning el- ler inrättning, utan medgivande eller anmälan, ändras på sätt som kan medföra väsentligt ökad vattenför- orening eller eljest är av väsentlig betydelse från föroreningssynpunkt, dels mot att kloakvatten eller in- dustriellt avloppsvatten av viss mängd, art eller sammansättning, utan medgivande eller anmälan, ut- släppes i vattendrag, sjö eller annat vattenområde.

(Nuvarande lydelse)

19 (Föreslagen lydelse)

10 KAP. 43 5. Är fråga ————————— för fisket. Kan yttrande ——————————— avgiva utlåtande. Kan företag, som i första stycket sägs, antagas leda till ökad vatten- förorening, skall avskrift av ansök- ningshandlingarna jämte kungörel- sen utan dröjsmål av förrättnings- mannen översändas till statens vat- teninspektion.

Kan företag, som i första stycket sägs, antagas leda till ökad vatten- förorening, skall förrättningsman- nen utan dröjsmål översända av- skrift av ansökningshandlingarna jämte kungörelsen till statens natur- vårdsverk samt avskrift av kungörel- sen till Konungens befallningsha- vande.

44 g.

Beträffande företag, som avses i 32 5 4 mom., skall avskrift av an- sökningshandlingarna jämte kun- görelsen utan dröjsmål avsändas till statens vatteninspektion och, där frå- ga är om avledande av radioaktivt avloppsvatten, till strålskyddsmyn— digheten.

Avskrift av kungörelsen skall till- lika utan dröjsmål översändas till ortens hälsovårdsmyndighet, förste provinsialläkaren i länet och di- striktsingenjören för vatten och av- lopp samt, om företaget är av bety- delse för byggnadsverksamheten el- ler ordnandet av avlopp inom or- ten, till byggnadsnämnden och läns- arkitekten. Förste provinsialläkaren, distriktsingenjören för vatten och av- lopp och länsarkitekten hava att, om anledning därtill förekommer, hos Konungens befallningshavande göra anmälan om företaget för den åt- gärd, som enligt 42 5 1 mom. sista stycket eller eljest må ankomma på Konungens befallningshavande.

Beträffande företag, som avses i 32 5 4 mom., skall avskrift av an— sökningshandlingarna jämte kungö- relsen utan dröjsmål avsändas till statens naturvårdsverk och, där frå— ga är om avledande av radioaktivt avloppsvatten, till strålskyddsmyn— digheten.

Avskrift av kungörelsen skall till- lika utan dröjsmål översändas till kammarkollegiet, Konungens befall- ningshavande, länsläkaren i länet och ortens hälsovårdsmyndighet samt, om företaget är av betydelse för byggnadsverksamheten eller ord- nandet av avlopp inom orten, till länsarkitekten och byggnadsnämn- den. Länsläkaren och länsarkitekten hava att, om anledning därtill före- kommer, hos Konungens befallnings- havande väcka fråga om åtgärd, som enligt 42 g 1 mom. sista stycket eller eljest må ankomma på Konungens befallningshavande.

20 (Nuvarande lydelse)

(Föreslagen lydelse)

68 5. Har i ————————— angående företaget.

Har fiskeritjänsteman ————— Har statens vatteninspektion av— givit yttrande angående företag, som avses i 43 & tredje stycket, eller är fråga om företag enligt 8 kap., skall ock avskrift av förslaget till utlåtan- de översändas till vatteninspektio- nen. Avser företaget avledande av ra- dioaktivt avloppsvatten, skall av- skrift som nu sagts sändas även till strålskyddsmyndigheten.

_ _— — _— av företaget.

Har statens naturvårdsverk avgi— vit yttrande angående företag, som avses i 43 & tredje stycket, eller är fråga om företag enligt 8 kap., skall avskrift av förslaget till utlåtande översändas till naturvårdsverket och Konungens befallningshavande. Av- ser företaget avledande av radioak- tivt avloppsvatten, skall avskrift som nu sagts sändas även till strålskydds- myndigheten.

74 5. Avskrift av ————————— nämnda ställen. I andra ————————— avskrift därav. Har fiskeritjänsteman —————————— av företaget.

Har statens vatteninspektion av- givit yttrande till förrättningsman- nen angående företag, som avses i 43 & tredje stycket, eller är fråga om företag enligt 8 kap., skalliav— skrift av utlåtandet eller meddelande jämte underrättelse, som i första stycket sägs, översändas till vatten- inspektionen. Avser företaget avle- dande av radioaktivt avloppsvatten, skall avskrift eller meddelande jämte underrättelse som nu sagts sändas även till strålskyddsmyndigheten.

Har statens naturvårdsverk avgi- vit yttrande till förrättningsmannen angående företag, som avses i 43 & tredje stycket, eller är fråga om fö— retag enligt 8 kap., skall avskrift av utlåtandet eller meddelande jämte underrättelse, som i första stycket sägs, översändas till naturvårdsver- ket och Konungens befallningsha- vande. Avser företaget avledande av radioaktivt avloppsvatten, skall av- skrift eller meddelande jämte un— derrättelse som nu sagts sändas även till strålskyddsmyndigheten.

79 5. Vad i 4— ———————— av sökanden. Äro flera ————————— förskottspliktiga funnes. Delägare vare icke berättigad till ersättning för- sin talans bevakande vid syneförrättningen. Har annan sakägare måst vidkännas särskild kostnad för tillvaratagande av sin

Delägare är icke berättigad till ersättning för sin talans bevakande vid syneförrättningen. Har annan sakägare måst vidkännas särskild kostnad för att tillvarataga sin rätt

rätt till skadeersättning i målet el- ler eljest för bevakande av sin rätt, skall i utlåtandet tillerkännas ho- nom skälig gottgörelse därför. I frå- ga om företag enligt 8 kap. vare sak- ägare, som fört talan allenast med hänsyn till befarad olägenhet genom förorening, berättigad till gottgörel— se som nu sagts endast såframt sö- kanden påfordrat fastställande av ersättning till honom för olägenhe- ten eller det eljest varit av betydelse för sakägaren att i ärendet bevaka sin rätt.

till skadeersättning i målet eller el- jest för att bevaka sin rätt, skall skälig gottgörelse därför tillerkän- nas honom i utlätandet. I fråga om företag enligt 8 kap. är sakägare, som fört talan allenast med hänsyn till befarad olägenhet genom förore- ning, berättigad till gottgörelse som nu sagts endast såframt sökanden påfordrat fastställande av ersättning till honom för olägenheten eller han eljest haft särskild anledning att be- vaka sin rätt i ärendet.

11 KAP. 1 a 5. Om behörighet för domstol, som i 1 5 sägs, att upptaga immissions- mål och om gemensam handläggning av vattenmäl och immissionsmål stadgas i immissionslagen.

25.

Vatteudomstol består _____

Vattenrättsdomare skall vara lag- kunnig, i domarevärv erfaren man.

Vattenrättsingenjörerna skola. va- ra i vattenfrägors tekniska behand- ling sakkunniga och erfarna män.

—— —- —— en vattenrättsingenj ör.

Vattenrättsdomare skall vara lag- faren.

Vattenrättsingenjörerna skola ha- va teknisk sakkunskap och erfaren- het, företrädesvis i vattenfrågor.

Vattenrättsnämndemännen böra —————————— tagit befattning.

16 5.

För fullgörande av Svea hovrätts uppgift såsom vattenöverdomstol skola, förutom lagfarna ledamöter enligt vad i rättegångsbalken sägs, finnas vattenrättsråd. Dessa skola vara i vattenfrågors tekniska be- handling sakkunniga och erfarna.

För fullgörande av Svea hovrätts uppgift såsom vattenöverdomstol skola, förutom lagfarna ledamöter enligt vad i rättegångsbalken sägs, finnas vattenrättsråd. Dessa skola hava teknisk sakkunskap och erfa- renhet, företrädesvis i vattenfrågor.

Vattenrättsråd utnämnas av Konung- en.

Vattenrättsråd utnämnas av Konung- en.

Vattenöverdomstolen vare ————————— i rätten.

Konungen bestämmer —————————— vid denna. 36 5.

I mål ————————— till vattenrättsdomaren.

Vad nu ————————— röna inverkan.

Kan yttrande ——————————— 45 å sägs.

Är fråga om företag enligt 8 kap., skall vad i 10 kap. 44 5 är stadgat äga motsvarande tillämpning. Av- skrift av kungörelsen skall ock till- ställas Konungens befallningshavan- de. Beträffande annat företag, som kan antagas leda till ökad vatten- förorening, skall ett exemplar av an- sökningshandlingarna jämte kungö- relsen utan dröjsmål översändas till statens vatteninspektion.

Är fråga om företag enligt 8 kap., skall vad i 10 kap. 44 5 är stadgat äga motsvarande tillämpning. Beträf- fande annat företag, som kan anta- gas leda till ökad vattenförorening, skall ett exemplar av ansöknings- handlingarna jämte kungörelsen utan dröjsmål översändas till statens naturvårdsverk samt avskrift av kun- görelsen tillställas Konungens befall- ningshavande.

59 5.

De handlingar _______

Är fråga om företag enligt 8 kap., skall avskrift av utslaget utan dröj s— mål översändas till statens vatten- inspektion och, där företaget avser avledande av radioaktivt avloppsvat- ten, till strålskyddsmyndigheten.

—— —— angivna ställena.

Är fråga om företag enligt 8 kap., skall avskrift av utslaget utan dröjs- mål översändas till statens natur- vårdsverk och Konungens befall- ningshavande samt, där företaget av— ser avledande av radioaktivt avlopps- vatten, till strålskyddsmyndigheten.

13 KAP. 8 5. Om någon ————————— olagligen skett. Där byggande —————————— rätt kränkes. Vad ovan i första och andra styc— kena är stadgat skall äga motsva- rande tillämpning, där någon utan föregången prövning vid grundvat- tentäkt tillgodogör grundvatten till

Vad ovan i första och andra styc- kena är stadgat skall äga motsva- rande tillämpning, där någon utan föregången prövning vid grundvat- tentäkt tillgodogör grundvatten till

myckenhet, som han icke utan med- givande i laga ordning är berättigad att tillgodogöra, eller någon nyttjar grundvattentäkt, vartill medgivande inhämtats, i strid mot därvid givna föreskrifter. Lag samma vare, där någon utsläpper kloakvatten eller industriellt avloppsvatten i vatten— drag, sjö eller annat vattenområde i strid mot föreskrift, som meddelats av Konungen jämlikt 8 kap. 37 &” el- ler 38 &” fjärde stycket, eller någon, sedan prövning enligt denna lag ägt rum angående villkoren för utsläp- pande av kloakvatten eller indu- striellt avloppsvatten, utsläpper av- loppsvatten i strid mot föreskrift, som därvid meddelats.

myckenhet, som han icke utan med- givande i laga ordning är berättigad att tillgodogöra, eller någon nyttjar grundvattentåkt, vartill medgivande inhämtats, i strid mot därvid givna föreskrifter. Lag samma vare, där någon utsläpper kloakvatten eller in- dustriellt avloppsvatten i vattendrag, sjö eller annat vattenområde i strid mot föreskrift, som Konungen med- delat jämlikt 8 kap. 37 eller 38 a 5, eller eljest bryter mot föreskrift, som meddelats jämlikt sistnämnda lag- rum, eller någon, sedan prövning en- ligt denna lag ägt rum angående vill- koren för utsläppande av kloakvat- ten eller industriellt avloppsvatten, utslåpper avloppsvatten i strid mot föreskrift, som därvid meddelats.

Den, som —— _ — _ —— — — sex månader. 11 5. Den, som —- _ —— ___. —— —— sex månader.

Till samma straff dömes den, som utsläpper kloakvatten eller indu- striellt avloppsvatten i vattendrag, sjö eller annat vattenområde i strid mot föreskrift, som av Konungen meddelats jämlikt 8 kap. 37 5 eller 38 5 fjärde stycket.

Till samma straff dömes den, som utsläpper kloakvatten eller indu- striellt avloppsvatten i vattendrag, sjö eller annat vattenområde i strid mot föreskrift, som Konungen med- delat jämlikt 8 kap. 37 eller 38 a 5, eller eljest bryter mot föreskrift, som meddelats jämlikt sistnämnda lag- rum.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1968, dock att 10 kap. 79 å tredje styc— ket i dess äldre lydelse alltjämt skall äga tillämpning i mål eller ärende, vari ansökan gjorts före ikraftträdandet.

Förslag till

Lag om tillsyn till skydd mot vattenförorening, luftförorening, buller m.m. (miljötillsynslag)

Härigenom förordnas som följer.

1 5.

Till skydd mot vattenförorening, luftförorening, buller och andra sådana störningar som innebära fara för allmänna intressen skall tillsyn utövas enligt bestämmelserna i denna lag och med stöd därav meddelade före- skrifter.

Angående tillsyn i särskilda hänseenden gäller vad därom är föreskri— vet i hälsovärds-, byggnads- och arbetarskyddslagstiftning samt eljest i lag och författning.

2 5.

Tillsynsmyndigheter enligt denna lag äro länsstyrelserna och statens naturvårdsverk.

Tillsynsmyndigheterna skola i erforderlig omfattning samarbeta med varandra samt med sådana statliga och kommunala organ som ha att utöva tillsyn i särskilda hänseenden eller som eljest fullgöra uppgifter av betydelse för tillsynsverksamheten.

3 5.

Finner tillsynsmyndighet att genom störning uppkommer eller kan upp- komma olägenhet av betydelse från allmän synpunkt, äger myndigheten meddela råd och anvisningar om lämplig åtgärd för att motverka olägen- heten.

4 5.

Länsstyrelse äger i brådskande fall omedelbart samt eljest efter råd eller anvisningar och skäligt anstånd meddela föreläggande om åtgärder eller förbud, som finnas uppenbart erforderliga för att vattenlagens eller immis- sionslagens bestämmelser skola efterlevas såvitt avser störningar av ifråga- varande slag.

I beslut om föreläggande enligt denna paragraf äger länsstyrelsen ut- sätta vite. Efterkommes ej föreläggande, skall på anmodan av länsstyrel- sen utmätningsmannen föranstalta om att åtgärd vidtages.

Har tillstånd meddelats enligt 8 kap. vattenlagen eller 2 kap. immis-

sionslagen, skall i fråga om länsstyrelses rätt att meddela ändrade före- skrifter gälla vad som stadgas i nämnda kapitel.

5 5.

Statens naturvårdsverk äger hos vattendomstolen väcka talan om åt— gärder eller förbud enligt bestämmelserna i vattenlagen och immissions- lagen.

Naturvårdsverket äger även eljest, såväl vid vattendomstol som vid syne- förrättning enligt 10 kap. vattenlagen, föra talan i ärende som berör dess tillsynsverksamhet.

Efter samråd med kammarkollegiet äger naturvårdsverket överlämna åt kollegiet att föra talan enligt denna paragraf.

6 5. Konungen äger meddela erforderliga föreskrifter om skyldighet att göra anmälan hos tillsynsmyndighet i ärenden som beröra sådan myndighets verksamhet.

7 5.

Finnes anledning till antagande, att avsevärd olägenhet kan uppkomma genom vattenförorening från tätbebyggelse eller genom vattenförorening, luftförorening eller buller från fabrik eller annan anläggning, äger länssty- relsen förordna särskild person att tillse, att sådan olägenhet förebygges. Förordnandet kan återkallas av länsstyrelsen, när skäl äro därtill.

Närmare bestämmelser angående tillsynsmannens åligganden meddelas av länsstyrelsen.

Ersättning till tillsynsman skall, enligt grunder som Konungen bestäm- mer, gäldas av den som är ansvarig för att åtgärder vidtagas till skydd mot olägenheten.

8 5.

För att utöva tillsyn enligt denna lag äger tillsynsmyndighet rätt att vinna tillträde till fabrik eller annan anläggning, vare sig den är i bruk eller ej, ävensom att företaga undersökningar inom område som hör till anlägg- ningen eller på annan plats där undersökning kan vara erforderlig.

Vad nu sagts skall också gälla den som biträder tillsynsmyndigheten ävensom sådan särskild tillsynsman som avses i 7 5.

9 5.

Kan anläggning befaras orsaka störning som avses i denna lag, är inne- havaren skyldig att på begäran lämna tillsynsmyndighet eller den som bi- träder denna eller särskild tillsynsman erforderliga upplysningar angående anläggningen.

10 5. Det åligger polismyndighet att lämna den handräckning som erfordras för utövande av tillsyn enligt denna lag.

11 5.

Den som tagit befattning med tillsyn enligt denna lag får ej röja yrkes- hemlighet eller, om det ej kan anses påkallat av hans åligganden, yppa drift- anordning eller affärsförhållande vid anläggning, i avseende på vilken han tagit sådan befattning.

12 5. Underlåter någon att fullgöra vad som åligger honom enligt 9 5, dömes till böter. Den som bryter mot förbudet i 11 5 dömes till böter eller fängelse i högst

ett år.

13 5. Åtal för överträdelse av denna lag väckes vid allmän domstol. Förseelse mot 11 5 får ej åtalas av allmän åklagare, om den ej angives till åtal av målsägande.

14 5. Talan mot länsstyrelses beslut enligt denna lag eller med stöd därav meddelade bestämmelser föres genom besvär hos Konungen. Statens natur- värdsverk äger föra sådan talan för att tillvarataga allmänna intressen.

15 5. Föreläggande enligt 4 5 och förordnande enligt 7 5 lända till efterrättelse utan hinder av förd klagan.

16 5. Konungen äger meddela närmare föreskrifter om tillämpningen av denna lag.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1968. Genom lagen upphäves lagen den 30 november 1956 (nr 582) om tillsyn över vattendrag, sjöar och andra vattenområden.

Förekommer i lag eller författning hänvisning till eller avses däri eljest stadgande, som ersatts genom bestämmelse i nya lagen, skall den bestäm- melsen i stället tillämpas.

Med avseende på den som vid nya lagens ikraftträdande innehar förord- nande att vara tillsynsman jämlikt 6 5 i den upphävda lagen skall så anses, som hade han utsetts enligt 7 5 nya lagen.

Förslag till Lag om ändring i naturvårdslagen den 11 december 1964 (nr 822)

Härigenom förordnas, dels att i naturvårdslagen den 11 december 1964 skall införas en ny paragraf, 3a 5, av nedan angiven lydelse, dels att 19 och 20 55 nämnda lag skola erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives, dels ock att i 2, 39 och 40 55 samma lag ordet naturvårdsnämnd skall ut- bytas mot naturvårdsverk.

(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)

3a5.

Om tillsyn till skydd mot vatten- förorening, luftförorening, buller och andra sådana störningar som inne- bära fara för allmänna intressen stadgas i miljötillsynslagen.

19 5. Finnes anledning ————————— länsstyrelsens tillstånd. I samband —————————— eller motverkas. Bestämmelserna i denna paragraf skola ej avse bebyggelse inom om- råde, som ingår i fastställd general- plan, stadsplan eller byggnadsplan, och ej heller företag vars tillåtlighet skall prövas enligt vattenlagen.

Bestämmelserna i denna paragraf skola ej avse bebyggelse inom områ— de, som ingår i fastställd general- plan, stadsplan eller byggnadsplan, och ej heller företag vars tillåtlighet skall prövas enligt vattenlagen eller immissionslagen.

20 5.

Kan arbetsföretag ______

__ _ _ med länsstyrelsen.

Beträffande arbetsföretag ————————— på landskapsbilden. Bestämmelserna i denna paragraf skola ej avse bebyggelse inom om- råde, som ingår i fastställd general— plan, stadsplan eller byggnadsplan, och ej heller företag vars tillåtlighet skall prövas enligt vattenlagen.

Bestämmelserna i denna paragraf skola ej avse bebyggelse inom områ- de, som ingår i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan, och ej heller företag vars tillåtlighet skall prövas enligt vattenlagen eller im- missionslagen.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1968.

INLEDANDE ÖVERSIKT

I. Utredningsuppdraget och dess bakgrund

Frågan i vad mån fast egendom får användas på sådant sätt att omgiv- ningen utsätts för luftförorening, buller, skakning eller andra sådana stör- ningar —— med ett gemensamt begrepp kallade immissioner —— har ännu inte blivit föremål för någon allmän reglering i den svenska lagstiftningen. Problemet har emellertid sedan länge varit uppmärksammat. Flera lagför- slag i ämnet har framlagts. Särskilt ingående har frågan behandlats av lag- beredningen i dess olika förslag till ny jordabalk.

Immissionsproblemen togs upp till behandling av lagberedningen redan i dess är 1909 avgivna jordabalksförslag. Enligt 3 kap. 1 5 i detta förslag skulle ingen fä nyttja sin fastighet på sådant sätt att granne utöver det i orten vanliga kom att besväras av immission och att därav för honom upp— kom märkligt men vid nyttjandet av hans fastighet. Mot obehörig inverkan förutsattes grannfastighetens ägare kunna påkalla rättsskydd dels i form av förbud eller åläggande att vidta erforderlig skyddsätgärd, dels i form av skadestånd. I andra stycket av samma paragraf hänvisades emellertid till särskilda bestämmelser angående anläggning för industriell verksam- het, som kunde medföra immission.

Beredningen framhöll i motiven till detta stycke,1 att ett obetingat ge- nomförande av regeln om grannes rätt att inskrida mot immissioner av viss styrka skulle verka i hög grad förlamande för industrin. I syfte att före— bygga sådana verkningar förordade beredningen ett koncessionsförfarande, varigenom det redan vid anläggandet av industriellt verk skulle stå veder- börande öppet att få prövat, om och under vilka förutsättningar det skulle vara tillåtet att driva den avsedda verksamheten. Det förutsattes, att reg- lerna om koncession skulle meddelas i särskild lagstiftning. Några när— mare riktlinjer för en sådan lagstiftning angavs ej.

Trots att 1909 års förslag inte ledde till någon lagstiftning om immis- sioner, har det kommit att få stor betydelse för utformningen av rättspraxis på grannelagsrättens område.

Till frågan om en reglering av immissionsproblemen återkom lagbered- ningen sedan i sitt år 1947 avgivna betänkande med förslag till 1—7 kap. i en ny jordabalk ( SOU 1947:38 ). Beredningen anknöt därvid till 1909

1 LB 1909 s. 175.

års förslag i ämnet. Det nya förslaget innehöll dock ändringar och tillägg i flera viktiga hänseenden, och det är väsentligen bestämmelserna i 3 kap. 2—6 55 detta förslag som legat till grund för den fortsatta diskussionen. Att märka är, att lagberedningen under arbetets gång hade begagnat sig av möjligheten att inhämta sakkunniga myndigheters och andra intressen- ters yttranden över föreslagna nykonstruktioner.2 De som då hördes hade tillstyrkt, att förslagen i ämnet lades till grund för lagstiftning. I vissa fall hade därvid yrkats överarbctning i olika hänseenden.

Tanken på ett koncessionssystem utvecklades i 1947 års förslag närmare. I motiven underströk beredningen den synnerliga vikten av att rättsskyd- det mot immissioner inte medför sådana verkningar att industrins utveck- ling hämmas.3 Faran härför ansåg man sig kunna undanröja genom regler som innebar rätt att söka koncession för att vinna trygghet mot opåräknade anspråk av stor räckvidd. .Koncession skulle enligt förslaget meddelas av en särskild nämnd, gemensam för hela riket. Närmare bestämmelser om nämndens sammansättning och verksamhet skulle ges i en särskild lag om grannelagskoncession. Ett utkast till sådan lag var fogat vid 1947 års betänkande. Beredningen förutsatte emellertid, att frågan om lagens detalj- utformning skulle göras till föremål för särskild utredning.

I det slutliga förslag till ny jordabalk som lagberedningen avlämnade år 1960 (SOU 1960: 24—26) reglerade 3 kap. liksom i tidigare förslag rättsförhållanden mellan grannar. De föreslagna bestämmelserna om im- missioner byggde i allt väsentligt på 1947 års betänkande. Innebörden av dessa regler var bl.a. följande.

Ingen skall få nyttja fast egendom på sådant sätt att granne utsätts för immis- sion ntöver vad i orten är eller kan påräknas bli vanligt, med mindre besväret ändock bör tålas med hänsyn till dess allmänna förekomst under jämförliga för— hållanden eller till dess ringa betydelse (2 5).

För industriell anläggning eller annan användning av fast egendom, som kan medföra grannskapsstörningar av sådan beskaffenhet, skall dock tillstånd kunna sökas enligt en särskild lag om grannelagskoncession. Har koncession meddelats, skall gälla att, så länge därvid föreskrivna villkor följs, skyldighet ej föreligger att på grund av störningarna upphöra med den ifrågavarande användningen eller att vidta andra förebyggande åtgärder än sådana som kan genomföras utan oskä- lig kostnad (3 5).

Förorsakas genom immission störningar utöver vad grannen är skyldig att tåla, skall skadan ersättas, även om koncession meddelats (5 5).

Beträffande den särskilda lagen om grannelagskoncession innebar 1960 års förslag ej något nytt. Lagberedningen förutsatte alltjämt, att detaljut- formningen av denna lag skulle bli föremål för särskild utredning.

Jordabalksförslaget av år 1960 blev till en början endast föremål för begränsad remissbehandling. Denna fick företrädesvis avse de genomgri- pande reformer beredningen föreslagit i fråga om panträtten.

' LB 1947 s. 118. ” LB 1947 s. 129.

I de ursprungliga direktiven för immissionssakkunniga re— dogjorde chefen för justitiedepartementet inledningsvis för huvudreglerna om immissioner i 1947 och 1960 års jordabalksförslag. Han framhöll där- vid, att förslagen i denna del vid remissbehandlingen föranlett i stort sett endast detaljanmärkningar. Med hänsyn till remissbehandlingens begräns- ning borde härav inte dras alltför vittgående slutsatser. Departementschefen erinrade emellertid också om resultatet av den underhandsremiss som före- gått 1947 års förslag. Härefter fortsatte han.

I samband med att jag i december 1961 hemställde om bemyndigande att till- kalla en utredningsman för överarbetning av vissa delar av lagberedningens jorda— balksförslag uttalade jag mig för att den av beredningen inledda revisionen av jordabalkslagstiftningen borde fullföljas och att reformerna borde i enlighet med hittillsvarande plan åvägabringas inom ramen för ett sammanhållet förslag till ny jordabalk. Innan sagda överarbetning slutförts, är det inte lämpligt att ta ställ- ning till enskildheterna i de av beredningen föreslagna regelkonstruktionerna. Detta gäller givetvis även regleringen på grannelagsrättens område. Vad nyss an— förts synes dock utgöra anledning till antagande, att de föreslagna reglerna är väl lämpade att tjäna som utgångspunkt för en lagstiftning på området. Vid ett slut- ligt ställningstagande bör reglerna emellertid bedömas mot bakgrunden av ett i detalj utformat, mera definitivt förslag till koncessionslagstiftning. För att så skall kunna ske finner jag påkallat, att den av lagberedningen förutsatta närmare utredningen i detta hänseende nu påbörjas.

Som en ytterligare anledning att igångsätta en utredning om koncession för grannskapsstörande verksamhet framhöll departementschefen de för- slag som framlagts av 1956 års flygbullerutredning i dess är 1961 avgivna betänkande )Flygbuller som samhällsproblem» (SOU 1961: 25). Utred- ningen hade däri övervägt frågan angående lämplig form för en rättslig reglering av det speciella slag av immissioner som flygplatsbuller represen— terar men funnit frågan ingå som en del i det större problemkomplex, vil- ket rör s.k. storimmissioner från industrier etc. över huvud. ()m hithörande problem skulle få en lösning, som åtminstone i huvudsak överensstämde med lagberedningens förslag till koncessionslag, borde man enligt utred- ningens mening inte åt flygplatsbullret ge en__reglering, som väsentligt av- viker därifrån. Utredningen hade fördenskull avstått från att i detta hän- seende framlägga ett eget definitivt förslag beträffande flygplatsbuller och i stället föreslagit att frågan skulle tas upp till behandling gemensamt med frågan om störningar på grund av storimmissioner i gemen.

Efter att ha förordat att utredningen om koncessionslagstiftning skulle verkställas av särskilda sakkunniga anförde departementschefen avslut- ningsvis.

Utgångspunkten för de sakkunnigas arbete bör vara en civilrättslig grannelags- reglering av i stort sett den beskaffenhet, som 3 kap. 1 beredningens jordabalks— förslag uppvisar. Då det gäller koncessionslagstiftningens utformning bör ledning givetvis hämtas i lagberedningens utkast från 1947. I fråga om flygplatsimmis- sioner bör hänsyn tas till flygbullerntredningens undersökningar och rekom- mendationer.

Immissionssakkunniga tillkallades i början av oktober 1963. Sedan lag- beredningens jordahalksförslag i vissa delar dock ej 3 kap. _ överar- betats av en särskild utredningsman (jordabalksutredningen) och denne avgivit reviderat förslag till jordabalk m.m. (SOU 1963:55), sändes för— slagen i slutet av oktober 1963 ut på remiss till ett stort antal myndigheter och organisationer. På framställning av immissionssakkunniga upptogs de avsnitt av förslagen som berörde de sakkunnigas arbete till behandling med förtur, och inkomna svar i dessa delar bearbetades av de sakkunniga. Det visade sig då, att lagberedningens förslag till reglering av immissions— problemen vid denna remissbehandling hade utsatts för stark kritik på flera punkter.

För att få ett konkret underlag för sina bedömningar utsände immissions- sakkunniga vidare i början av december 1963 en rundskrivelse till över- ståthållarämbetet och länsstyrelserna i samtliga län med begäran om upp- gifter och yttranden i flera hänseenden. I första hand ville de sakkunniga därvid få till stånd en summarisk inventering av väsentliga immissionsfall. Resultatet av denna rundskrivelse blev bl.a. att man från flera håll fram- förde Synpunkter på utformningen av en koncessionslagstiftning eller en lagstiftning om immissioner över huvud.

Vid 1964 års vårsession väcktes i riksdagens båda kamrar likalydande motioner (nr I: 134 och II: 163) om lagstiftning mot luftföroreningar. Motio— nerna utmynnade i hemställan, att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t måtte anhålla om tillsättande av en utredning i syfte att få till stånd en lagstiftning mot luftföroreningar i enlighet med vad i motionerna anförts. _ Enligt motionärerna kunde deras krav eventuellt tillgodoses genom att im— missionssakkunniga fick utökade direktiv och utökade resurser.

Över motionerna avgav immissionssakkunniga och statens luftvårdsnämnd den 4 maj 1964 efter remiss gemensamt utlåtande till riksdagens andra lagutskott. Med utförlig motivering avstyrkte de sakkunniga och nämnden därvid samstämmigt, att en särskild utredning skulle tillsättas, och tillstyrkte i stället att de sakkunniga skulle få vidgade direktiv i vissa angivna hän- seenden. De sakkunniga hemställde samtidigt hos chefen för justitiede- partementet, att frågan om vidgade direktiv måtte tas upp till behandling så snart lämpligen kunde ske.

Riksdagen beslöt sedermera på hemställan av andra lagutskottet att upp- skjuta behandlingen av motionerna till 1964 års höstsession.

Då det uppenbarligen skulle vara till men för de sakkunnigas arbete, om direktivfrågan tills vidare lämnades öppen, och en lösning av spörsmå- let måste anses brådskande med hänsyn till dess samband med det inom justitiedepartementet pågående jordabalksarbetet, anmälde chefen för justi- tiedepartementet frågan om tilläggsdire ktiv i statsrådet den 9 sep- tember 1964 och anförde därvid bl.a. följande.

Den allmänna utveckling som yttrar sig i alltmer ökad industrialisering och

nrbanisering och i kommunikationsapparatens fortlöpande utbyggnad har lett till att immissionsfrågorna kommit att bli viktiga samhällsproblem. Jag vill särskilt erinra om den uppmärksamhet som under senare år ägnats åt luftförorenings- och" bullerspörsmål i allmänhet.

I flera yttranden över lagberedningens förslag har kommit till uttryck, att det numera till övervägande del framstår som en samhällsuppgift att vaka över att immissioner inte förekommer som medför allmänna skadeverkningar av betydelse och att det därför inte kan anses tillfredsställande att i enlighet med lagbered- ningens intentioner begränsa en lagstiftning om immissioner till att i huvudsak avse en reglering enskilda emellan. Denna uppfattning synes ha fog för sig.

Det kan vidare med skäl ifrågasättas om en reglering av innebörd att enskild, när han utsätts för immission, själv skall bevaka sina intressen är tillräckligt effektiv för att komma till rätta med immissionsproblemen. Speciella svårigheter möter den enskilde i fråga om s. k. storimmissioner, som berör inte blott honom själv utan en vid krets av sakägare. I städer och andra tätbebyggda områden med många mindre immissionskällor kan även möta en svårighet av annat slag, näm— ligen den att avgöra mot vilken eller vilka en talan över huvud skulle kunna föras med utsikt till framgång. Särskilt i fråga om luftföroreningar uppkommer ofta olägenheter genom den sammanlagda effekten från många källor.

Men saken måste också ses ur motsatt synvinkel. Särskilt för industrier och andra större anläggningar, som kan ge upphov till immissioner, bör det bl. a. vid bedömandet av lokaliseringsfrågan vara av beaktansvärt intresse att kunna få till stånd en prövning, om och under vilka förutsättningar deras verksamhet skall få drivas. För att inte utvecklingen skall hämmas bör anläggningarna därigenom kunna vinna ett skäligt mått av trygghet och undgå risken att sedermera utsättas för åtgärder eller ålägganden, som väsentligt ändrar deras villkor. En förutsätt- ning för att prövningen skall förenas med sådana verkningar måste rimligen vara att den omfattar inte blott berörda enskilda intressen utan också allmänna intres- sen som gör sig gällande. Även i detta hänseende ger sig särskilda svårigheter till känna, när det gäller storimmissioner.

Departementschefen framhöll vidare, att de till sin typ allmänna intres- sen som framträder i immissionsfallen är av mångskiftande slag. En grund— läggande roll spelar de omgivningshygieniska synpunkterna och intresset att över huvud tillförsäkra befolkningen goda levnadsförhållanden. Här kom- mer exempelvis även naturvårdssynpunkter in. AV stor betydelse är också —— fortsatte departementschefen _— immissionernas ekonomiska verkningar. Immissionerna orsakar utom personskador och andra former av sanitära olägenheter även sakskador och s.k. allmän förmögenhetsskada. Tillhopa kan dessa skador skattas till avsevärda belopp. Samtidigt måste åtgärder för att förekomma immissioner ofta dra avsevärda kostnader. I detta sam- m'anhang är särskild anledning att beakta de samhällsekonomiska konse- kvenserna i fråga om industrins investeringar och konkurrensförmåga. Understundom kan det vara av starkt allmänt intresse att en verksamhet får bedrivas,- trots att den orsakar immissioner av viss betydelse. Immis- sionsfrågorna innefattar sålunda i icke oväsentlig mån samhällsekonomiska avvägningsproblem.

Departementschefen erinrade om att samhällssynpunkter avseende immis-

sionsproblemen kommit till uttryck på åtskilliga håll i gällande lagstiftning och anförde som exempel härpå.

Viktiga och effektiva medel att förekomma immissioner finns på planlagstift- ningens område, alltså väsentligen i byggnadslagens och byggnadsstadgans regler om bebyggelseplanering. I anslutning härtill förtjänar också naturvårdslagstift- ningen att nämnas. Genom hälsovårdsstadgans bestämmelser om åtgärder mot sanitär olägenhet har hälsovårdsmyndigheterna fått vidsträckta möjligheter att ingripa mot immissioner av flera slag. Vissa politirättsliga regler finns som kan få tillämpning, t. ex. inom ordningslagstiftningen. Ett speciellt och särskilt farligt slag av immission den joniserande strålningen har gjorts till föremål för ut- förlig reglering i atomenergi- och strålskyddslagstiftningen. Till immissioner i vidsträckt mening kan, om man så vill, även vattenföroreningarna hänföras; deras problem behandlas utförligt i vattenlagstiftningen.

Utöver den reglering som innefattas i dessa särskilda bestämmelser på olika områden syntes det emellertid departementschefen påkallat att utfor- ma en mera allmän lagstiftning om immissioner. Han ansåg, att därvid möjligen vissa samordningsproblem kan uppkomma.

Departementschefen fortsatte. Immissionssakkunniga har, enligt vad som anförs i de sakkunnigas och luft- vårdsnämndens gemensamma utlåtande till andra lagutskottet, funnit sig oför- hindrade att till behandling upptaga spörsmålen om införande av ett system med koneessionstvång och kontroll i fråga om immissioner av väsentlig betydelse från allmän synpunkt. Dessa överväganden har emellertid lett till att de sakkunniga kommit att ställa flera av de grundläggande immissionsreglerna i 3 kap. jorda— balksförslaget under debatt. De sakkunniga har sammanfattningsvis uttalat, att det för dem skulle innebära ökade möjligheter att bidraga till en önskvärd lösning av immissionsproblemen och då särskilt frågorna om luftföroreningar och buller från industrier och andra större anläggningar om de är helt obundna av lag- beredningens jordabalksförslag och kan ta upp problemen till förutsättningslös prövning. Slutligen har de sakkunniga framhållit, att de funnit det ligga nära till hands att i anslutning till spörsmålet, vilken myndighet som bör bli koncessions— myndighet, även behandla det större problemet, hur man över huvud skall kunna åstadkomma en rationell ordning för prövning av frågor om immissioner.

Med hänsyn till vad som framkommit vid lagstiftningsärendets dittills- varande behandling och till de synpunkter han själv anfört fann departe— mentschefen det lämpligt att immissionssakkunnigas uppdrag vidgades till att avse en allmän utredning angående utformningen av en lagstiftning om immissioner. Även om de sakkunniga därvid blir obundna av de i 3 kap. 2—6 gg jordabalksförslaget upptagna immissionsreglerna, skulle dessa helt naturligt komma att vara en väsentlig utgångspunkt för de sakkunnigas överväganden. Vid förberedandet inom justitiedepartementet av remiss till lagrådet av förslag till jordabalk borde detta avsnitt åtminstone tills vidare utgå.

Beträffande omfattningen av de sakkunnigas uppdrag anförde departe- mentschefen slutligen.

En begränsning, som kommer att gälla även ett sålunda vidgat uppdrag, ligger

i själva immissionsbegreppet. Även om detta begrepp inte är fullt utbildat, står dock klart att det skall vara fråga om sådana störningar som uppkommer genom användning av fast egendom. Därav följer, att viktiga sidor av luftförorenings- och bullerproblemen faller utanför uppdraget, t. ex. frågor om motorfordons kon- struktion och användning.

Särskild uppmärksamhet påkallar storimmissionerna och de besvärliga intresse- avvägningar som dessa medför inte minst från samhällsekonomisk synpunkt. En huvudfråga för de sakkunniga kommer alltjämt att vara utformningen av regler om förhandsprövning och koncession. Den av de sakkunniga upptagna tanken om införande av ett system med koneessionstvång synes innefatta en lösning, som har åtskilliga skäl för sig, och den bör noggrant prövas. Ledning bör därvid hämtas både i exempel, som utländsk rätt erbjuder, och i de erfarenheter som i vårt land föreligger av motsvarande problem på vattenföroreningarnas område. Givetvis bör de sakkunniga alltjämt beakta lagberedningens utkast till koncessionslagstift- ning samt flygbullerutredningens undersökningar och rekommendationer i fråga om flygplatsimmissioner.

Spörsmålen om hur själva lagstiftningen bör utformas och om hur man skall kunna åstadkomma en rationell ordning för prövning av immissionsfrågor har så nära samband med varandra att de uppenbarligen bör upptas i ett sammanhang. Även i det senare hänseendet möter svårlösta problem. Oavsett vilken myndighet som blir koncessionsmyndighet gäller det bl. a. att åstadkomma en lämplig sam- ordning mellan denna och ett flertal andra myndigheter, som har intressen att be- vaka. Särskild uppmärksamhet torde böra ägnas åt hälsovårdsmyndigheternas befogenheter.

Andra lagutskottet avgav i november 1964 utlåtande (nr 62) över de förut nämnda motionerna om lagstiftning mot luftföroreningar. Utskottet erinrade därvid om att immissionssakkunnigas uppdrag dåmera utökats till att avse en allmän utredning angående utformningen av en immissions— lagstiftning och att Kungl. Maj:t vidare den 29 juni 1964 fastställt instruk— tion för statens luftvårdsnämnd. Den intensifiering och utvidgning av luft- vårdsarbetet som sålunda hade kommit till stånd genom Kungl. Maj:ts försorg torde i stort sett motsvara motionärernas önskemål. Utskottet var alltså av den meningen att något riksdagens initiativ i frågan inte erford- rades. Med hänvisning härtill hemställde utskottet att motionerna inte skulle föranleda någon riksdagens åtgärd. Detta blev också riksdagens beslut.

II. Arbetets uppläggning

Som redan har framgått skickade de sakkunniga i början av sin verksam- het ut rundskrivelser dels i syfte att med förtur få del av remissyttranden över de avsnitt av jordabalksförslagen som berörde de sakkunnigas arbete, dels för att få till stånd en summarisk inventering av väsentliga immis- sionsfall. I den senare typen av skrivelser, som ställdes till länsstyrelserna,

lanhöll de sakkunniga också om yttranden i olika frågor, bl.a. avseende reformbehovet och önskemål om lagstiftningens utformning.

En kortfattad sammanställning av de yttranden som inkom i dessa båda sammanhang lämnas i 2 kap. (avsnitt II: 2) av betänkandets motivdel.

Inventeringen av väsentliga immissionsfall tillförde de sakkunniga ett omfattande material angående praktiska immissionsproblem i första hand sådana dessa kommer till synes i hälsovårdsnämndernas samt läns- styrelsernas och vissa andra länsorgans verksamhet. De sakkunniga beredde bl.a. Sveriges industriförbund och Sveriges lantbruksförbund tillfälle att yttrasig över materialet och fick på detta sätt in synpunkter och bemötan— den rörande ett avsevärt antal enskilda fall och branscher. Genom två stu- dieresor inom landet, den ena i landets västra och södra delar och den andra i Sundsvalls—området, sökte de sakkunniga därefter skaffa sig närmare upp- fattning om hur immissionsproblemen gestaltade sig i vissa industrier och orter.

De sakkunniga har vid fullgörandet av sitt uppdrag samrått med ett stort antal myndigheter, utredningar och organisationer —— inte bara svenska utan också utländska.

Särskilt ingående har de sakkunniga samarbetat med statens luftvårds- nämnd. I skrivelse den 25 september 1964 hemställde de sakkunniga, att luftvårdsnämnden skulle verkställa en särskild undersökning beträffande vilka slag av fasta luftföroreningskällor som kan anses vara av sådan far- lighetsgrad att det bör komma i fråga att underkasta dem koncessionstvång respektive särskild anmälningsplikt, samt de omständigheter på vilka en sådan bedömning grundas. Det angavs i skrivelsen, att de sakkunniga vid sina preliminära överväganden hade funnit sig böra i första hand söka en lösning som nära anslöt sig till gällande vattenvärdslagstiftning. Detta skulle bl.a. innebära, att vattendomstolarna gjordes till koncessionsmyndigheter och att man även på immissionsområdet hade en organisation för övervak- ning och tillsyn.

Resultatet av den begärda undersökningen redovisades av luftvårdsnämn- den med en skrivelse den 5 oktober 1965. Vid skrivelsen var fogad en sär- skild promemoria angående emission av luftföroreningar från fasta anlägg- ningar.

Över luftvårdsnämndens skrivelse och promemoria inhämtade de sak-— kunniga yttranden från de av undersökningen närmast berörda organisa- tionerna och vissa myndigheter. Samtidigt hemställde de sakkunniga att få del av vederbörandes synpunkter dels på frågan angående samordning av reglerna om förprövning beträffande vatten— och luftförorenande anlägg— ningar, dels på spörsmålet om den utveckling som under de närmaste åren är att vänta på de ifrågavarande industri- och anläggningsområdena.

Även denna remiss tillförde de sakkunniga ett avsevärt material. Särskilt

kan nämnas, att Sveriges Kemiska Industrikontor lade fram en omfattande utredning om luftförorening från kemisk processindustri. Vidare bör fram- hållas, att statens vatteninspektion i ett utförligt yttrande redogjorde för erfarenheter från sin verksamhet och underströk angelägenheten av att luft- och vattenföroreningsfrågorna för industriella anläggningar får en så nära anknytning till varandra som möjligt.

En sammanfattning av luftvårdsnämndens undersökning och de i an- slutning därtill avgivna yttrandena finns intagen i betänkandets 3 kap. (un— der III). Nämndens promemoria angående emission av luftföroreningar från fasta anläggningar är fogad som bilaga 7 till betänkandet.

Luftvårdsnämnden har även i övrigt lämnat betydande bidrag till de sakkunnigas utredningsverksamhet, och samarbetet har fortsatt under hela verksamhetsperioden. l samarbetet har också statens vatteninspektion del- tagit. Sekreteraren i qutvårdsnämnden teknologie licentiaten Göran Pers- son och byrådirektören hos vatteninspektionen Arne Hansson har biträtt de sakkunniga vid utarbetandet av vissa avsnitt i 3 kap. av betänkandet. De har vidare medverkat vid utformningen av de i förslaget till förpröv- ningskungörelse intagna förteckningarna över olika slag av fabriker och andra inrättningar. Synpunkter på dessa förteckningar har de sakkunniga också fått från direktören i Institutet för vatten- och luftvårdsforskning Leif Bruneau.

På bullerområdet har inte funnits någon instans som kunnat biträda de sakkunniga på samma sätt som luftvårdsnämnden eller vatteninspektioncn inom sina respektive fack. De sakkunniga har emellertid på det området sam- rått med omgivningshygieniska avdelningen vid statens institut för folkhäl- san och även varit i tillfälle att ta del av en i särskild ordning verkställd un- dersökning om bullerexpositionsförhållandena i Sverige. Det därvid fram- komna materialet har bl. a. använts i vissa delar av betänkandets 3 kap.

De sakkunniga har ägnat avsevärt intresse åt att tillgodogöra sig material om utländsk rätt och utländska förhållanden på immissionsområdet. Som redan angivits har de sakkunniga haft åtskilliga kontakter med utländska myndigheter och organisationer. Särskilt må nämnas, att arbetsgrupper inom de sakkunniga har företagit studieresor till Norge, England och Västtysk- land och att de sakkunnigas ordförande har deltagit i den av Europarådet sommaren 1964 anordnade luftvårdskonferensen i Strasbourg.

En kort överblick av utländsk rätt lämnas i 4 kap. av betänkandet. Mera utförligt behandlas ämnet i en som bilaga 10 till betänkandet fogad prome- moria.

Sedan 1965 års riksdag fattat principbeslut om att en gemensam organi- sation för naturvård, vattenvård och luftvård skall inrättas fr.o.m. den 1 juli 1967, uppdrog Kungl. Maj :t åt statskontoret att närmare utreda denna organisationsfråga och framlägga förslag i ämnet. 1 utredningsarbetet del—

tog en på statskontorets initiativ bildad rådgivande arbetsgrupp, som bl. a. bestod av representanter för de av omorganisationen berörda myndigheterna _ naturvårdsnämnden, vatteninspektionen, väg- och vattenbyggnadsstyrel- sens vatten- och avloppsbyrå samt luftvårdsnämnden. Immissionssakkun- niga hade tililfälle att genom sin ordförande medverka i detta arbete och därvid bl.a. redogöra för huvudpunkterna i den ordning som de sakkun- nigas förslag innebär.

Resultatet av sitt arbete redovisade statskontoret i ett den 9 juni 1966 avgivet betänkande -— »Utredning om organisationen av naturvårdsverk- samheten» (stencilerat). Detta har sedan varit föremål för remissbehandling.

Statskontorets organisationsförslag tillgodoser inte de krav som den av de sakkunniga föreslagna nya ordningen medför. I princip har statskon- toret utgått från att frågan om de organisatoriska konsekvenserna av de sakkunnigas lagstiftningsförslag skall behandlas för sig, i en särskild etapp.

Statskontorets utredning behandlas närmare i 7 kap. (avsnitt 11) av de sakkunnigas betänkande.

De sakkunniga har också funnit det vara av vikt att skaffa sig inblick i vattendomstolarnas handläggning av mål om vattenförorening och i vatten- domstolarnas organisatoriska förhållanden.

För att få en bild av avloppsmålens handläggning frekvensen av olika slags mål, handläggningstidernas längd, omfattningen av ersättningsfrågor m. m. _ har de sakkunniga inhämtat uppgifter från samtliga vattendomsto- lar. Uppgifterna avser domar som meddelats under femårsperioden 1960— 1964. En kort sammanställning angående dessa uppgifter är intagen som bilaga 9 till betänkandet.

I fråga om vattendomstolarnas organisatoriska förhållanden har de sak- kunniga samrått med företrädare för vattenöverdomstolen och med flera vattenrättsdomare. Förslag till vissa ändringar i vattendomstolarnas orga- nisation framläggs i betänkandets 7 kap. (avsnitt III).

Speciella immissionsproblem har tagits upp till behandling med därav berörda instanser. Sålunda har de sakkunniga överlagt med representanter för de civila och militära luftfartsmyndigheterna angående flygplatsbullret. Beträffande vägtrafikimmissionerna och vissa därtill anknytande problem har samråd ägt rum med väg- och vattenbyggnadsstyrelsens vägbyrå, 1960 års vägsakkunniga och vägkostnadskommittén. Frågor om elektriska im— missioner, särskilt radiostörningar, har föranlett överläggningar med ellag— stiftningsutredningen. Möjligheten att införa gynnsammare avskrivnings— regler beträffande investeringar för vatten- och luftvård har behandlats vid ett sammanträde med företagsskatteutredningen. Bland de myndighe- ter och utredningar som har lämnat de sakkunniga informationer och syn- punkter kan i övrigt särskilt nämnas kammarkollegiet, medicinalstyrelsen, statens institut för folkhälsan, statens strålskyddsinstitut, byggnadsstyrel-

sen, järnvägsstyrelsen, expropriationsutredningen, naturresursutredningen och länsförvaltningsutredningen.

Chefen för justitiedepartementet har till de sakkunniga överlämnat en framställning av Svenska Insjöfiskarenas Centralförbund i fråga om vissa ändringar av vattenlagens bestämmelser om avloppsvatten m.m.

Som tidigare framgått har de sakkunniga och luftvårdsnämnden avgivit gemensamt remissutlåtande över motioner till 1964 års riksdag om lag- stiftning mot luftföroreningar. De sakkunniga har vidare efter remiss yttrat sig dels över de vid 1965 års riksdag väckta motionerna 1:99 och II: 129 i fråga om utvidgad lagstiftning mot hälsovådligt buller, dels över vatten- vårdskommitténs slutbetänkande, »Vattenvårdens organisation» (SOU 1964: 60), dels över statskontorets förut nämnda betänkande om organi- sationen av naturvårdsverksamheten, dels ock i det av Österbygdens vat- tendomstol till Kungl. Maj:ts prövning hänskjutna målet om utsläpp av industriellt avloppsvatten i Mälaren vid Kvicksund m. m.

I detta sammanhang vill de sakkunniga slutligen ta upp en terminologisk fråga, som är av betydelse för den fortsatta framställningen.

Statskontoret har i sitt organisationsbetänkande förordat, att den nya centrala myndighet som förslaget avser skall få benämningen statens natur- vårdsverk. Över huvud låter statskontoret i betänkandet ordet naturvård innefatta inte bara naturvård i hittillsvarande bemärkelse utan också vat- tenvärd, luftvård samt » jakt och viltvård».

De sakkunniga använder i sina författningsförslag statens naturvårds- verk som beteckning för den nya myndigheten. Enligt de sakkunnigas me— ning vore det emellertid vida att föredra, att myndigheten i stället fick benämningen statens mil jövårdsverk. Skälen härför har de sakkunniga ut- vecklat i sitt remissyttrande över statskontorets betänkande. Under alla omständigheter har de sakkunniga funnit det uteslutet att i sin framställ- ning av immissionsproblemen nyttja ordet naturvård i någon annan bety- delse än det hittills har haft både i lagspråk och allmänt språkbruk. Som samlingsbeteckning för naturvård, vattenvärd, luftvård, bullerbekämpande och liknande använder de sakkunniga i stället uttrycket miljövård.

III. Sammanfattning av de sakkunnigas förslag

De sakkunniga utgår från att immissionerna _ särskilt luftförorening och buller innebär allvarliga samhällsproblem, som för sin lösning kräver insatser från många håll och efter flera olika linjer. Av stor vikt anser de sakkunniga det vara, att arbetet med samhälls— och bebyggelseplanering

i ökad utsträckning inriktas på att förebygga immissionsrisker. Hur vik- tig denna sida av saken än är, kan den emellertid inte lösa mer än en del av problemen. De sakkunniga menar alltså, att en modern immissionslag- stiftning har stora uppgifter att fylla och att en grundläggande tanke vid dess utformning måste vara att tillgodose behovet av aktiv offentlig med— verkan i arbetet med att lösa immissionsproblemen och hålla dem under kontroll. Lagstiftningsfrågan blir därigenom förenad med viktiga organi- satoriska problem.

Denna grundinställning har lett till att de sakkunniga inte såsom lagberedningen i jordabalksförslagen —— har begränsat sig till en i huvud- sak civilrättslig reglering av immissionsfrågorna, d. v. 5. en reglering av för- hållanden mellan enskilda grannar. De sakkunnigas lagförslag innehåller både civilrättsliga och offentligrättsliga regler och är därmed av samma allmänna typ som annan lagstiftning om den rättsliga kontrollen över na- turtillgångar och miljö, t. ex. vattenlagen, naturvårdslagen och byggnads- lagen. Som grundläggande led i det föreslagna kontrollsystemet ingår dels regler om koncessionsplikt och annan obligatorisk förprövning beträffande immitterande anläggningar, dels regler om fortlöpande offentlig tillsyn till skydd mot luftförorening, buller m.m.

I organisatoriskt hänseende bygger förslagen på att den vid 1965 års riks- dag beslutade nya organisationen för naturvård, vattenvård och luftvård (innefattande både det nya centrala verket och länsstyrelserna) skall vara expert- och kontrollorgan i fråga om såväl vattenförorening som luftförore- ning, buller och liknande störningar. Vidare förutsätts, att vattendomsto- larna skall vara koncessions-myndigheter och i övrigt exklusivt behöriga domstolar även i immissionsmål. Över huvud innebär förslagen i viktiga hänseenden en samordning av bestämmelserna om vattenförorening och reglerna om immissioner. Särskilt viktigt är, att det blir en gemensam för- prövningsordning och en gemensam tillsynsordning. Därigenom kan man få till stånd en helhetsbedömning av företag som medför störningar i mer än ett hänseende, t. ex. förorenar både vatten och luft. Inte minst bör det vara till fördel för industrin att få allt bedömt på en gång av samma myn- dighet.

De föreslagna materiella reglerna om immissioner har utformats i nära anslutning till vattenlagstiftningens bestämmelser om vattenförorening. Av- vikelser förekommer dock på vissa punkter. I några fall har de sakkunniga föreslagit ändringar i vattenlagstiftningen för att åstadkomma samordning med lösningar, som de sakkunniga ansett erforderliga på immissionsom- rådet. Viktigast i detta hänseende är ändringar som avser att göra förpröv- ningsordningen effektivare och snabbare.

Huvudbestämmelserna om immissioner har upptagits i f ö r s 1 3 g e t till immissionslag.

I förslagets 1 kap. har de sakkunniga sammanfört stadganden, avsedda att ange lagens tillämpningsområde och karaktär och den myndighetsor— ganisation som skall få hand om dess tillämpning. Själva immissionsbe- greppet bestäms i 1 5 första stycket så, att immission skall ha sitt upphov i användning av fast egendom och innebära att omgivningen utsätts för varaktig störning genom luftförorening, buller, skakning, strålning eller annat dylikt. Reglerna blir tillämpliga på användning av de mest skilda slag: industriföretag, upplag, jordbruk, trafikanläggningar etc. Immissions- lagens förhållande till annan lagstiftning behandlas i andra och tredje styckena av 1 &. Stadgandena där innebär bl. a., att de bestämmelser om im- mitterande användning som finns i hälsovårds-, byggnads- och naturvårds- lagstiftning eller eljest i lag och författning skall gälla vid sidan av immis- sionslagen. Det betyder att de organ som tilläggs befogenheter genom sådan särlagstiftning — t. ex. hälsovårdsnämnderna — alltjämt skall ha att ut- öva dessa befogenheter, i den mån ej annat särskilt anges.

I 1 kap. 2 5 fastslås immissionslagens sakägarbegrepp. För att enskild skall kunna uppträda som sakägare och föra talan med anledning av im- mission fordras det, att han genom äganderätt, nyttjanderätt eller annan särskild rätt har anknytning till fast egendom, som kan utsättas för olä- genhet genom immissionen (jfr även 2: 3).

lmmissionslagens 2 kap. handlar om skyddsåtgärder, förbud och tillstånd. 1 och 2 55 i detta kapitel innehåller regler om de grundläggande materiella villkor som skall gälla, när någon använder eller ämnar använda fast egen- dom för ändamål som kan medföra immission. De kan därmed sägas vara lagens huvudbestämmelser.

Att stadga generellt förbud mot immissioner kan uppenbarligen inte kom- ma i fråga. Ofta är ett visst mått av immission ofrånkomligt, om man skall kunna använda fast egendom på ett rationellt sätt. En grundläggande prin- cip bör emellertid enligt de sakkunnigas mening vara, att immissioner skall förebyggas, så långt det är praktiskt möjligt. Onödiga immissioner skall man i varje fall inte behöva tåla. I allmänhet bör det vara möjligt att an- vända fast egendom för ändamäl som kan komma i fråga enligt planbe- stämmelser eller liknande reglering —— förutsatt att lämpliga immissions- förebyggande åtgärder vidtas. I särskilt besvärliga fall kan det dock bliJ erforderligt att, i immissionsförebyggande syfte, på ett eller annat sätt be- gränsa egendomens användning för sådant ändamål. Endast i nödfall bör immitterande användning helt förbjudas.

Från dessa utgångspunkter har de sakkunniga kommit fram till att hu- vudregeln bör vara en positiv bestämmelse om skyldighet för den som an- vänder eller ämnar använda fast egendom för ändamål, som kan medföra immission, att vara aktivt verksam för att förebygga att immission upp- kommer. Enligt förslaget skall det i sådant hänseende åligga honom att

vidta de skyddsåtgärder och övriga försiktighetsmått som skäligen kan fordras (2: 1 första st.).

En så allmänt hållen regel lämnar stort utrymme för fri skälighetsbe- dömning. Även om utrymmet för sådan bedömning måste vara avsevärt, har de sakkunniga funnit lämpligt att precisera bestämmelsen närmare. Preciseringen har i första hand fått formen av två hjälpregler.

I viss anslutning till förebilder i engelsk och tysk rätt innehåller den första hjälpregeln, att frågan om omfattningen av immittentens skyldig- heter skall bedömas med utgångspunkt från vad som är tekniskt möjligt vid användning av ifrågavarande slag samt med beaktande av såväl all- männa som enskilda intressen (2: 1 andra st.). Som andra hjälpregel upp- tas därefter, att vid awägningen mellan olika intressen särskild hänsyn skall tas till å ena sidan beskaffenheten av det område som kan påräknas bli utsatt för immissionen och betydelsen av immissionens verkningar, & andra sidan nyttan av användningen samt kostnaden för skyddsåtgärd och verkan i övrigt av villkor, som kommer i fråga (2: I tredje st.).

Den närmare innebörden av dessa regler utvecklas ingående i betänkan- dets allmänna motivering. Därvid analyseras de intressen som bör beaktas och de samhälls- och företagsekonomiska resonemang som bör föras. Så framhålls t. ex. att det är nödvändigt att göra avsevärd skillnad mellan an- läggningar, som har tillkommit före den aktuella lagstiftningen, och ny- tillkommande. Vidare behandlar de sakkunniga sådana från tidigare dis- kussioner på immissionsrättens område välkända problem som frågorna om betydelsen av speciell immissionskänslighet, passivitet och prioritet. De sakkunnigas förslag avviker i dessa delar på några punkter från lag- beredningens. Bl. a. blir det enligt de sakkunnigas förslag möjligt att i större utsträckning ta hänsyn till prioriteten, d. v. s. till »vem som var först på platsen».

Bestämmelserna i 1 & kompletteras genom förbudsregler i 2 5. Om im- missionen, trots försiktighetsmått som avses i 1 5, kan befaras föranleda olägenhet av väsentlig betydelse, får användningen inte tillåtas utan att särskilda skäl är därtill. De särskilda skäl som typiskt sett erfordras är enligt motiven att det föreligger en klart dokumenterad övervikt på nytto— sidan. Undantagsvis kan olägenheterna vara så betydande att det, trots att användningen representerar en mycket väsentlig nytta, måste råda stor tvekan om de bör tolereras. Innebär olägenheterna att ett stort antal män- niskor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller att det upp- kommer betydande förlust från naturvårdssynpunkt eller att liknande all- männa intressen i avsevärd mån förnärmas, kan tillstånd till användningen lämnas endast om frågan underställts Kungl. Maj:ts prövning och Kungl. Maj:t förklarat att hinder inte möter.

De sakkunniga räknar med att tillämpningen av de föreslagna reglerna om användnings tillåtlighet skall efter hand underlättas genom ett system

av tekniska normer och gränsvärden. I motiven utvecklar de sakkunniga närmare, vilken innebörd och vilka verkningar en sådan ordning kan tän- kas få. De sakkunniga tar därvid avstånd från tanken att normer av detta slag skulle fastställas i författning och få bindande verkan. Enligt de sak- kunnigas mening bör man i stället använda emissions- och immissions— gränser, som har karaktären av rekommendationer och som fastställs av den nya centrala miljövårdsmyndigheten, att gälla tills vidare. Fastställelse- besluten bör föregås av överläggningar med berörda branschorganisationer och andra som har intressen att bevaka eller informationer att ge.

Om någon vill få prövat, under vilka villkor han får använda fast egen- dom enligt immissionslagen, kan han vända sig till vattendomstolen och söka tillstånd (koncession) till användningen (2z4). Därigenom öppnas alltså möjlighet för industriföretagare och andra att efter förprövning skaffa sig tillstånd till sin verksamhet och nå den tryggade position som reglerna om verkan av tillståndsbeslut innebär.

Särskilda bestämmelser om förprövning återfinns i 2 kap. 5 5. Bestäm- melserna innebär i princip bemyndigande för Kungl. Maj:t att föreskriva förbud mot att vissa slag av fabriker eller andra inrättningar anläggs eller väsentligt ändras utan förprövning i endera av följande två former, näm- ligen antingen uxtan att tillstånd därtill har lämnats efter prövning vid vat- tendomstol eller utan att anmälan dessförinnan har gjorts hos den centrala miljövårdsmyndigheten eller länsstyrelse. Frågan hur förprövningsord- ningen närmare bör utformas kommer att behandlas i det följande.

Om tillståndsbeslut och verkan därav handlar 2 kap. 6—11 åå. Huvud- regeln är att tillståndsbeslut gäller mot var och en, utan tidsbegränsning. Det innebär en garanti för att själva den verksamhet som är föremål för tillståndet skall få drivas och inte behöver upphöra av det skälet att den orsakar immission. Samtidigt stadgas emellertid viktiga inskränkningar i tillståndets rättsverkningar. Särskilt bör framhållas de i 8 & upptagna reg- lerna angående omprövning och ändring i tillståndsbeslutet såvitt det av- ser villkoren för användningen. Dessa föreskrifter överensstämmer i sak helt med reglerna i 8 kap. 40 5 första och andra styckena vattenlagen.

Vid utformningen av immissionsreglerna har de sakkunniga funnit det ofrånkomligt att genomgående skilja mellan frågan om användningens till- låtlighet och frågan om sakägares rätt till ersättning. De sakkunnigas för- slag avviker i detta hänseende från lagberedningens men ansluter sig i stål- let till uppläggningen av vattenlagens regler om vattenförorening.

Över huvud har de sakkunniga ansett det vara ett befogat önskemål att få överensstämmelse mellan de grundläggande ersättningsreglerna på vat— tenförorenings- och immissionsområdena. De lösningar som de sakkunniga förordar i denna del är upptagna i 3 kap. förslaget till immissionslag. Där- med bör jämföras 8 kap. 30 5 förslaget till lag om ändring i vattenlagen.

Enligt 3 kap. 1 & förslaget till immissionslag skall den som genom im- mission orsakar olägenhet av någon betydelse, även om försumlighet inte föreligger, vara skyldig ersätta skadan, i den mån ej olägenheten skäligen bör tålas utan ersättning med hänsyn till förhållandena i orten eller till dess allmänna förekomst under jämförliga förhållanden. Kapitlet innehåller vidare flera regler om ersättning för framtida skada. De sakkunniga räknar emellertid med att ersättning för olägenhet genom immission i allmänhet inte skall bestämmas på förhand.

Den viktigaste nyheten bland ersättningsreglerna torde vara den i 3 5 upptagna bestämmelsen om lösningsplikt. Medför immission att fastighet eller del därav blir onyttig för ägaren eller att vid dess begagnande eljest synnerligt men uppkommer, skall fastigheten eller den särskilda delen lösas om ägaren fordrar det. Verkningar av detta slag torde så gott som ute- slutande komma i fråga, när det gäller immissioner som innebär avsevärd risk för människors hälsa, t. ex. kraftiga bullerstörningar från flygplats eller motorväg.

Även innebörden av ersättningsreglerna utvecklas ingående i betänkan- dets allmänna motivering.

I 4 kap. meddelas bestämmelser om ansvar, handräckning m. m. Bestäm- melserna ansluter sig i sak nära till motsvarande regler i vattenlagen.

Om rättegången i immissionsmål innehåller 5 kap. närmare regler. Dessa är utformade mot bakgrunden av en i 1 kap. 4 & inskriven allmän bestäm- melse, enligt vilken föreskrifterna om domstolar och rättegång i vattenmål skall äga motsvarande tillämpning i immissionsmål när ej annat är särskilt stadgat. I 5 kap. meddelas alltså i princip endast regler om erforderliga pre- ciseringar, kompletteringar och undantag. Reglerna skiljer mellan ansök- ningsmål och stämningsmål. Beträffande båda typerna av mål meddelar. 2 5 en viktig bestämmelse: förekommer immissionsmål samtidigt med vat- tenmål rörande samma företag, skall målen handläggas i en rättegång, om inte särskilda skäl är däremot. I övrigt kan framhållas, att 7 5 innehåller en från vattenlagens nuvarande bestämmelser något avvikande regel om sakägares rätt till ersättning för rättegångskostnader i ansökningsmål vid vattendomstol. De sakkunniga anser, att en däremot svarande ändring bör göras i 10 kap. 79 5 vattenlagen.

I 6 kap. förslaget till immissionslag har de sakkunniga under rubriken slutbestämmelser sammanfört dels en regel om bemyndigande för Kungl. Maj:t att utfärda tillämpningsföreskrifter, dels bestämmelser om lagens ikraftträdande och om övergången till den nya ordningen. Av särskilt in- tresse är den i 3 5 första stycket upptagna övergångsbestämmelsen. När det i immissionsmål blir fråga om att föreskriva åtgärd till skydd mot im-

mission från användning som har påbörjats före immissionslagens ikraft- trädande och därefter fortsatt utan väsentlig ändring, kan vattendomstolen enligt detta stadgande medge det anstånd med åtgärdens genomförande som är nödvändigt med hänsyn till omständigheterna.

Förslaget till lag om ändring i vattenlagen har förut berörts i några sammanhang. Vad som föreslås i denna del är att be- trakta som konsekvensändringar, föranledda av förslaget till immissions- lag och av det nya organisatoriska systemet. Huvuddelen av ändringarna har organisatorisk innebörd. Så föreslås t.ex. att i 11 kap. skall införas en ny paragraf, 1 a 5, med erinran om immissionslagens bestämmelser an- gående behörighet för vattendomstol att uppta immissionsmål m.m.

De föreslagna ändringarna är endast i mycket begränsad utsträckning av materiell betydelse. Som redan har antytts förordar de sakkunniga, att de i 8 kap. 30 & vattenlagen upptagna grundläggande bestämmelserna om ersättning för olägenhet på grund av vattenförorening jämkas något. Änd— ringarna på denna punkt torde inte innebära några principiella nyheter. Vidare föreslår de sakkunniga —— som också har angivits i det föregående — en mindre jämkning av bestämmelserna om sakägares rätt till ersätt- ning för rättegångskostnader.

I 8 kap. föreslås en ny paragraf —— 38 a 5. Den motsvarar 2 kap. 5 5 i förslaget till immissionslag och lämnar tillsammans med detta stadgande de bemyndiganden som erfordras för att Kungl. Maj:t skall kunna fastställa en ny förprövningsordning, gemensam för vattenförorenande och immit— terande företag.

Den föreslagna mi lj ö tills y n sl a g e n är avsedd att ersätta 1956 års lag om tillsyn över vattendrag, sjöar och andra vattenområden och byg- ger i flera hänseenden på samma huvudprinciper som denna.

En grundläggande skillnad är att tillsynen enligt förslaget skall inriktas på att motverka inte bara vattenförorening utan också luftförorening, bul- ler och andra sådana störningar som innebär fara för allmänna intressen på miljövårdens område.

En annan viktig skillnad är att länsstyrelserna i förslaget upptas som tillsynsmyndigheter jämte den centrala miljövårdsmyndigheten. Frågan om den närmare fördelningen av tillsynsuppgifter mellan regional och central instans får i erforderlig utsträckning regleras genom administrativa bestäm- melser. Enligt de sakkunnigas uppfattning är det önskvärt att tyngdpunk- ten i det löpande tillsyus- och övervakningsarbetet förläggs till länsplanet.

Tillsynsmyndigheternas befogenheter är i första hand av rådgivande art. När tillsynsmyndighet finner att genom störning uppkommer eller kan upp- komma olägenhet av betydelse från allmän synpunkt, äger myndigheten enligt 3 & meddela råd och anvisningar om lämplig åtgärd för att motverka

olägenheten. Avsikten är att man främst skall söka få erforderlig rättelse på frivillighetens väg. Om man inte kommer fram på den vägen, kan läns- styrelsen i klara fall besluta tvångsförelägganden om åtgärder eller förbud, som erfordras för att vattenlagens eller immissionslagens bestämmelser skall efterlevas (4 5 ). Sista orde-t i frågor av detta slag förutsätts emellertid ankomma på vattendomstol. Om vattendomstols prövning finnes erforder- lig, äger den centrala tillsynsmyndigheten —— i samverkan med kammar- kollegiet —— väcka talan hos vattendomstolen.

Lagförslaget innehåller i övrigt bestämmelser om rätt för länsstyrelse att förordna särskild tillsynsman i vissa fall, om rätt för tillsynsmyndighet och tillsynsman att få tillträde till fabriker och andra anläggningar samt att företa undersökning på platser där så kan behövas, om skyldighet för anläggningshavare att på begäran lämna erforderliga uppgifter etc. Dessa bestämmelser har övertagits ganska oförändrade från 1956 års lag.

Utgångspunkten för de sakkunnigas överväganden i fråga om nya fö r— p r 6 v 11 i n g s r e gl e r, gemensamma för vattenförorenande och immit- terande företag, har varit gällande bestämmelser på vattenvärdens område (1956 års kungörelse om förprövning rörande åtgärder till motverkande av vattenförorening m.m.). De sakkunnigas förslag innebär en väsentlig omläggning av dessa bestämmelser en omläggning som enligt de sak- kunnigas uppfattning bör bli till avsevärd fördel också för vattenvärden.

Enligt förslagen grundas skyldighet att undergå förprövning i princip på ett av Kungl. Maj:t meddelat förbud mot att vidta åtgärd utan sådan prövning. Också den prövning som efter förhandsanmälan verkställs av. administrativ myndighet kallas i förslagen förprövning. Förprövningsmyn- digheter är alltså inte bara vattendomstolarna utan också den centrala mil- jövårdsmyndigheten och länsstyrelserna.

Utformningen av de administrativa bestämmelserna om förprövning måste anpassas efter de resurser som prövningsmyndigheterna kommer att få. De sakkunniga har i ett som bil. 1 till betänkandet fogat förslag till kan- görelse om förprövning till skydd mot vattenförorening, luftförorening m. m. angett, hur ett förprövningssystem enligt de sakkunnigas mening lämpligen bör utformas. Därvid har förutsatts, att den nya centrala miljövårdsmyn- digheten skall få tillfälle att överarbeta vissa detaljer i förslaget.

Antalet typer av fabriker och inrättningar, som aldrig skall få anläggas utan att vattendomstol meddelat koncession enligt vattenlagen och immis- sionslagen, har i förslaget gjorts mycket litet. De sakkunniga har funnit att sådan absolut koncessionsplikt kan begränsas till att omfatta fall, där be- hovet av domstolsprövning normalt får anses fullt klart redan med hänsyn till själva anläggningstypen.

I övrigt bygger förslaget på att den nya miljövårdsorganisationen genom regler om fakultativ koncessionsplikt eller anmälningsplikt skall sättas i

tillfälle att —— efter överläggning med vederbörande företagare från fall till fall bedöma, om frågor angående nyanläggningar och vissa andra åt- gärder skall behöva hänskjutas till prövning av vattendomstol eller ej. Av— sikten är att en lösning i allmänhet skall kunna nås på frivillighetens väg.

Fakultativ koncessionsplikt innebär, att den administrativa myndigheten kan lämna dispens från skyldigheten att gå till vattendomstol och därvid förena dispensen med erforderliga villkor. I motsats till vattendomstols dom medför dispensen inte någon formell trygghetsverkan för företagaren.

Uppräkningen av sådana företagstyper som underkastas fakultativ kon— cessionsplikt är omfattande. Däri ingår åtskilliga av de vattenförorenande företag som nu inte får anläggas utan vattendomstols medgivande och den stora massan av dem som nu är underkastade anmälningsplikt (till vatten— inspektionen).

Förprövningsplikt i form av skyldighet att göra förhandsanmälan hos länsstyrelse stadgar förslaget för sådana åtgärder i fråga om kommunala avlopp och avloppsvatten från jordbruk m. ni. som nu behandlas i 4 och 5 55 av 1956 års förprövningskungörelse. Regler av motsvarande innebörd uppe tas också beträffande vissa vattenförorenande, luftförorenande eller bull-' rande inrättningar.

De sakkunniga har haft att ta ställning till åtskilliga s a m or d ni n gs- proble m, avseende förhållandena mellan olika myndigheter m.fl. som har intressen att bevaka på miljövårdens område.

Redan det inbördes förhållandet mellan den centrala miljövårdsmyn- digheten och miljövårdens regionala organ, länsstyrelserna, innebär flera svårigheter. En effektiv samverkan mellan instanserna är nödvändig för att verksamheten skall nå avsedda resultat. De sakkunnigas förslag inne- håller flera bestämmelser som är avsedda att garantera sådan samverkan. Bl.a. skall instanserna hålla varandra underrättade om löpande förpröv- ningsärenden och om beslut som fattas i sådana ärenden.

De sakkunniga finner det naturligt att kommunerna skall ha tillfälle att bevaka sina intressen i förprövningsärenden hos miljövårdsmyndighe- terna — lika väl som i vattendomstolsmålen. En bestämmelse om samråd med kommuner har därför tagits in i förslaget till förprövningskungörelse.

I betänkandet understryks hälsovårdsnämndernas betydelse för miljö- värden på det lokala planet och betydelsen av ett nära samarbete mellan länsstyrelsen och hälsovårdsnämnderna. Frågan om kompetensfördelning mellan hälsovårdsmyndigheter och vattendomstolar föreslås på immissions- området få samma lösning som den redan har på vattenvärdens område. Det innebär att vattendomstols beslut i princip har företräde och att hälso- vårdsnämnd inte kan föreskriva något som avviker därifrån. Hålsovårds- nämndens allmänna skyldighet att övervaka de sanitära förhållandena kvar— lstår emellertid, och nämnden kan själv ingripa i sådana hänseenden som

inte omfattas av domstolens beslut. I speciella fall kan vidare länsstyrelsen ingripa med brådskande föreskrifter, utan hinder av vad domstolen har beslutat.

När dispens har meddelats enligt de föreslagna reglerna om fakultativ koncessionsplikt, innebär dispensen och därmed förenade villkor till skillnad från vattendomstols dom inte någon formell begränsning av hälsovårdsmyndigheternas befogenheter.

Beträffande förhållandet mellan hälsovårdsnämnderna, på ena, samt den centrala miljövårdsmyndigheten och länsstyrelserna, på andra sidan, före- slär de sakkunniga emellertid en författningsändring som innebär en vä- sentlig nyhet. Den tillsyn som hälsovårdsnämnd på grundval av den all- männa bestämmelsen i 62 & hälsovårdsstadgan har att utöva för att före- bygga och undanröja sanitär olägenhet från anläggningar för industri eller annan näring m.m. bibehålls visserligen oförändrad. Men enligt förslaget skall de nuvarande föreskrifterna i 63 5 samma stadga om skyldighet att söka hälsovårdsnämnds tillstånd till vissa uppräknade slag av anläggningar upphävas och ersättas av reglerna om en ny förprövningsordning. De tyngst vägande skälen härför är dels den tidsutdräkt som skulle uppkomma, om hälsovårdsnämnderna bibehölls vid sin beslutanderätt i fall som kommer att omfattas av de nya förprövningsreglerna, dels det förhållandet att häl- tsovårdsnämnderna, även utan att ha formell beslutanderätt, kan få till- räckligt inflytande och fylla viktiga uppgifter vid handläggningen av för- prövningsärenden.

De sakkunnigas inställning i fråga om hälsovårdsnämndernas uppgifter kommer till uttryck genom det som bilaga 2 till betänkandet fogade för- slaget till ändring i hälsovårdsstadgan.

I betänkandet behandlas vidare frågor om den centrala mil jövårdsmyn- dighetens samverkan med ett flertal myndigheter, bl.a. kammarkollegiet. medicinalstyrelsen, statens institut för folkhälsan, byggnadsstyrelsen, dele- gationen för atomenergifrågor, statens strålskyddsinstitut, luftfartsstyrel- sen, chefen för flygvapnet, väg— och vattenbyggnadsstyre-lsen. De sakkun— niga har i ett par fall föreslagit författningsbestämmelser till stöd för sådan samverkan. Särskild uppmärksamhet har ägnats åt problemen om flygplats— buller och vägtrafikimmissioner.

I anslutning härtill bör anmärkas, att de sakkunniga inte förordar att flygplatser underkastas koncessionsplikt enligt immissionslagen. I stället föreslås, att anmälan om planer på att anlägga eller ändra vissa slag av flygplatser skall göras hos den centrala miljövårdsmyndigheten. De sak- kunniga förutsätter, att miljövårdsorganen även på annat sätt kommer. att få erforderliga tillfällen att framföra sina synpunkter vid den myndig- hetsprövning som redan enligt gällande ordning föregår anläggning av flyg— platser. Befintliga flygplatser kommer att stå under tillsyn enligt den före- slagna miljötillsynslagen.

De sakkunniga föreslår, att den nya lagstiftningen skall träda i kraft den 1 juli 1968. För att förslagen skall kunna genomföras blir det nödvändigt att efter hand väsentligt bygga ut den miljövärdsorganisation som förordas i statskontorets organisationsbetänkande och som är avsedd att träda i verksamhet ett år tidigare. I fråga om vattendomstolarnas organisation er- fordras däremot endast obetydliga förstärkningsåtgärder.

Spörsmålen om dessa organisatoriska konsekvenser be- handlas i 7 kap. av betänkandets motivdel. De sakkunniga beräknar bl. a., att den centrala miljövårdsmyndigheten i en första utbyggnadsetapp — d.v. s. för budgetåret 1968/69 behöver tillföras dels en särskild sektion för bullerfrågor, omfattande tre tjänster, dels en laboratorieenhet för luft— vårdsfrågor, likaledes omfattande tre tjänster, dels ock förstärkningar av l'fuftvårdsbyrån med fem tjänster och av vattenvärdsbyråns enhet för in- dustriella ärenden med minst två tjänster. Även i övrigt räknar de sak- kunniga med flera anslagshöjningar och organisatoriska förändringar. Så förordar de sakkunniga exempelvis, att till den centrala instansen fast knyts deltidsanställda medicinare-hygieniker med god erfarenhet av vattenvärds-, luftvårds- och bullerfrågor. Och beträffande den regionala organisationen förordas en snabbare utbyggnad av länsstyrelsernas miljövårdsenheter med befattningar för kemister-biologer.

1 kap. Gällande svensk rätt

I. Inledning

Ordet immission förekommer inte i någon svensk författning. Det är hämtat från den romerska rätten och har genom förmedling av tysk rätt förts in i svenskt språkbruk. Närmast hör det hemma i juristernas yrkes- språk och i den juridiska litteraturen. Det fyller där en praktiskt viktig funktion som samlingsbeteckning för vissa slag av störande inverkan fas- tigheter emellan. På det sättet användes immissionsbegreppet exempelvis i motiven till 1909 års jordabalksförslag —— i kapitlet om rättsförhållandet mellan grannar.1 Vad man åsyftade angavs vara överföring av »fint förde- lade fasta, flytande eller gasformiga ämnen, såsom rök, sot, aska, gnistor, stoft, damm, sand, vattenstänk, gaser, ångor etc.» samt vidare »inverkan av fysikalisk art, t.ex. hetta, kyla, ljus, buller, skakning, elektriska ström— mar och dylikt». Den föreslagna lagtexten innehöll emellertid inte ordet immission utan i stället en exemplifierande uppräkning: »rök, gnistor, het- ta, buller, skakning, stank eller annat dylikt».

I lagberedningens senare jordabalksförslag har man förfarit på motsva— rande sätt. Lagtextens exemplifierande uppräkning har i stort sett bibehål- lits oförändrad. Man har endast jämkat något på ordningsföljden mellan störningsformerna samt tillagt ytterligare en, nämligen köld. Motiven till 1947 års förslag erinrar vidare om att obehag genom insekter och psykisk inverkan kan utgöra immissioner.2

Trots att immissionsproblemen ännu inte har blivit föremål för någon allmän reglering i den svenska lagstiftningen, kan man tala om en svensk immissionsrätt. Denna har hittills vuxit fram efter två principiellt olika linjer: en civilrättslig och en offentligrättslig.

De civilrättsliga reglerna om immissioner är en oskriven rätt, som har utbildats i de allmänna domstolarnas praxis. I systematiskt hänseende bru— kar den hänföras till grannelagsrättens område. Redan för omkring 100 år sedan började domstolarna att utan stöd av någon särskild lag lämna rätts- skydd mot immissioner i tvister mellan enskilda. Den begynnande indu- strialiseringen ställde då domstolarna inför vanskliga uppgifter. Det äldsta

* Se LB 1909 s. 169 f. ' Se LB 1947 s. 119.

kända rättsfallet rörande industriella immissioner är en av Svea hovrätt år 1853 meddelad dom i tvist om skakningar och snusdamm från Ljung- löfs snuskvarn i Stockholm.3 Under 1870-talet avgjorde högsta domstolen flera immissionsmål.4 Varken genom dessa domar eller andra avgöranden av högsta domstolen under tiden fram till och med första årtiondet av 1900- talet uppdrogs emellertid några klara riktlinjer för immissionsfrågornas civilrättsliga bedömning.

En vändpunkt i utvecklingen kom med 1909 års jordabalksförslag. Som redan angivits har det haft stor betydelse för utformningen av rättspraxis på immissionsrättens område. Även de senare jordabalksförslagen har otvivelaktigt haft inverkan i samma riktning. Praxis på området har också kunnat hämta ledning i den rättsvetenskapliga litteraturen. Särskilt bör framhållas Ljungmans avhandling Om skada och olägenhet från grann- fastighet (Uppsala 1943).

Bland störningsformer som har blivit föremål för behandling av dom- stol enligt immissionsrättsliga principer kan nämnas rök, sot, stoft, damm 0.1. ( NJA 1900 s. 189 , 1931 s. 475, 1934 s. 656 m.fl.), lukt ( NJA 1938 s. 479 , 1963 s. 162), gaser ( NJA 1911 s. 574 ), buller ( NJA 1931 s. 475 , 1939 s. 634, 1940 s. 508 m.fl.), skakningar ( NJA 1915 s. 528 , 1934 s. 656, 1939 s. 634), hetta och köld ( NJA 1878 s. 124 och FFR 1940 s. 268), obehag ge— nom insekter ( NJA 1938 s. 479 ), psykisk inverkan genom explosionsfara ( NJA 1878 s. 78 ), förfulning av landskapsbilden ( NJA 1960 s. 726 ).

En närmare redogörelse för grannelagsrättens oskrivna regler om immis- sioner lämnas nedan 1 avsnitt II.

Offentligrättsliga regler som kan läggas till grund för åtgärder mot im- missioner finns i ett flertal författningar på olika lagstiftningsområden. Tillämpningen av dessa regler ankommer vanligen på administrativa myn- digheter.

När statsmakterna omkring mitten av 1800—talet började uppmärksam- ma de problem som industriella immissioner medförde, var det naturligt. att man i första hand sökte bemästra svårigheterna genom politirättsliga föreskrifter. Vad som trädde i förgrunden var hälsovårdssynpunkterna. Den viktigaste författningen på området blev 1874 års hälsovårdsstadga, som innehöll åtskilliga regler om offentligt inskridande mot olägenheter från fabriker och näringar. I gällande hälsovårdsstadga finns alltjämt be- stämmelser av grundläggande betydelse för immissionsproblemen.

År 1874 fick vi också den första gemensamma byggnadsstadgan för rikets städer. Den innehöll inte mycket som är av intresse från immissionssyn- punkt. I den moderna byggnadslagstiftning som därefter har vuxit fram finns emellertid ett flertal bestämmelser av betydelse i detta hänseende.

Under årens lopp har ett stort antal mål om typiska immissionsförhål—

Se Ljungman s. 166. * Se NJA 1874 s.131,1875 s. 257,1877 5.389 och 514 samt 1878 s. 78 och 124.

landen fullföljts till regeringsrätten från hälsovårdsmyndigheter — i viss utsträckning också från byggnadsmyndigheter. Det har gällt störningsfor- mer av väsentligen samma slag som immissionsmålen vid allmän domstol men också vissa andra, t. ex. ljusstörningar (RÅ 1961 s. 51) och fukt (RÅ 1945 S 181).

På senare tid har tillkommit en naturvårdslagstiftning med vissa regler, som kan läggas till grund för åtgärder mot immissioner. Regler av sådan innebörd finns också bl.a. i speciallagstiftning rörande flera slag av anlägg- ningar.

Avsnitt III i det följande innehåller en översikt av de offentligrättsliga bestämmelser som på detta sätt är av särskilt intresse från immissionssyn- punkt. I anslutning därtill behandlas också vissa frågor om immissionerna och expropriationslagstiftningen.

Slutligen lämnas i avsnitt IV en redogörelse för vattenlagstiftningens be- stämmelser om vattenförorening.

II. Grannelagsrättens oskrivna regler om immissioner

Den naturliga utgångspunkten för en översikt av de civilrättsliga immis- sionsreglerna är, som redan har framgått, att finna i 1909 års jordabalks- förslag. Lagberedningen förordade där, att i 3 kap. 1 5 skulle skrivas in ett stadgande av följande lydelse:

,Ej må någon nyttja sin fastighet på sådant sätt, att granne utöver vad i orten är vanligt kommer att besväras av rök, gnistor, hetta, buller, skakning, stank eller annat dylikt och att därav för honom uppkommer märkligt men vid nyttjandet av hans fastighet.

Angående anläggning för industriell verksamhet, den där kan för granne med- föra men av beskaffenhet som nyss sagts, är särskilt stadgat.»

Beredningen framhöll i motiven härtill bl.a., att grannskapsförhållandet ger upphov åt rättigheter och förpliktelser grannar emellan, vilkas iaktta— gande inte påkallas av något allmänt intresse. Särskilt framträder grann- skapsförhållandets betydelse i fråga om sådana åtgärder som vidtas inom en fastighets område men som medelbart sträcker sina verkningar in på en annans. Ömsesidigheten i de motstående intressena kräver en utjäm- ning, som å ena sidan inte lämnar den ene oinskränkt handlingsfrihet men inte heller ger den andre rätt att motsätta sig varje åtgärd av den förre. I fråga om hur denna avvägning skall ske uttalade beredningen följande:1

Då det gäller att avgöra, vilken inverkan av det slag, varom här är fråga, en fastighetsägare är skyldig att tåla och vilken han ej är pliktig att underkasta sig, bör naturligtvis främst tagas hänsyn till det mått av olägenhet, som därav för honom uppkommer. Den allmänna sammanlevnaden, det nödvändiga bruket av en fastighet för dess ändamål för med sig ett visst sådant mått. Det obehag,

1 LB 1909 s. 174.

den olägenhet, som inte går döva detta mått, får den ene fastighetsägaren tåla av den andre, även om han därigenom skulle uteslutas från ett särskilt sätt att använda sin fastighet t. ex. för ett sjukhem. Men stegras olägenheten till en grad, som för en fastighetsägare utesluter eller inskränker möjligheten att nyttja denna på det sätt, som eljest skulle vara tjänligt, kommer saken i ett annat läge. Att fastighetsägaren lider ”märkligt” men är därför en förutsättning för hans rätt att inskrida mot den verksamhet, som orsakar olägenheten. Även om denna uppnår en sådan grad, kan dock förhållandena vara sådana att den måste tålas. Vad i en viss trakt är vanligt måste i sådant avseende bli bestämmande. En ägare av fastighet på en fabriksort kan inte med fog begära att få tillgodonjuta den frihet från rök och buller, som under andra förhållanden skäligen kan fordras, och han måste vid nyttjandet av sin fastighet inrätta sig därefter.

En verksamhet, som orsakar granne olägenhet av nu antydd art, måste anses otillåten. Att denne först genom ett förändrat sätt att använda fastigheten kom- mer att lida intrång utesluter honom inte från rätt att däremot inskrida; den ene fastighetsägaren kan inte endast av den grund utestänga den andre från ett i och för sig ändamålsenligt sätt att använda dennes fastighet, att han själv redan tidi- gare börjat nyttja sin på ett visst sätt. Först när ett sådant användningssätt blivit i orten vanligt, måste alla finna sig däri.

Lagberedningen framhöll vidare, att grannfastighetens ägare kunde på- kalla råttsskydd, dels i form av förbud eller åläggande att vidta erforder- lig åtgärd för att förekomma olägenhet, dels i form av ersättning för skada.

De farhågor som beredningen hyste för att ett obetingat genomförande av regeln om grannes rätt att inskrida mot immissioner skulle verka i hög grad förlamande för industrin och de koncessionsregler som beredningen förordade i syfte att förebygga sådana verkningar har berörts i avsnitt I i den inledande översikten.

I överensstämmelse med vad som uttalades i motiven till 1909 års förslag torde gällande rätt inta den ståndpunkten att endast störningar från en fastighet till en annan kan anses utgöra immission. Begreppet fastighet synes emellertid därvid inte behöva fattas som liktydigt med registerfas- tighet.2 Så snart någon genom giltigt fång har förvärvat ett markområde, torde han på immissionsrättslig grund kunna föra talan om besvär, som uppkommer på hans område till följd av verksamhet på annans mark.

Lagberedningen kan i 1909 års förslag möjligen ha avsett, att det skulle vara fråga om ett rättsförhållande mellan gränsgrannar.3 I rättspraxis har emellertid förekommit flera fall, då även ägare av ganska långt bort belägna fastigheter har tillerkänts skadestånd på immissionsrättslig grund.4

Parter i immissionsförhållanden är vanligen de berörda fastigheternas ägare. Det vore emellertid en missuppfattning att tro, att talan om immis- sion alltid skall föras av eller riktas mot fastighetsägaren. Även nyttjande- rättshavare har ansetts berättigade att föra talan med anledning av intrång, som de har lidit i sin nyttjanderätt, respektive skyldiga att svara för im-

1' Jfr LB 1960 IIS. 71. 3 Se LB 1909 s. 169 och 174. 4 Se Ljungman s. 217 not 7.

missioner, som de har åstadkommit.5 I vad mån talan med framgång kan föras mot ägaren i det fall att immissionen har sin grund i nyttjanderätts- havarens självständiga åtgärder, är över huvud en öppen fråga.8

Trots att det inte kommit till uttryck i 1909 års förslag, har i immissions- begreppet ansetts ligga ett krav på att störningen skall ha en viss varaktig— het.7 Vad som innefattas i detta krav är dock något osäkert. Det är visser- ligen klart, att störning som orsakas genom en rent tillfällig händelse inte utgör immission. Tveksamma fall kan emellertid uppkomma. Särskilt torde tveksamheten gälla fall av störningar från byggnads- och anläggningsarbe- ten. Sådana störningar torde hänföras till immissioner, när arbetet är av stor omfattning eller ingripande beskaffenhet och utsträcks över en inte obetydlig tid (NJA 1936 s. 552 och 557 samt 1940 s. 508).8

Med utgångspunkt från 1909 års förslag har den juridiska diskussionen på immissionsområdet vanligen kommit att röra sig om i vad mån man vid

avgörandet av frågor om immissioners tillåtlighet vid fastställandet av den s.k. toleranspunkten _ skall ta hänsyn till sådana rekvisit som ortsvanlighet, väsentlighet, prioritet, passivitet och speciell immissions- känslighet.

När det gäller att undersöka, vilken vikt som i rättspraxis har tillmätts dessa olika rekvisit, möter stora svårigheter. Domsmotiveringarna är ofta knapphändigt avfattade, och rättsfallsmaterialet ger ej sällan det intrycket, att omständigheterna i de särskilda fallen har varit avgörande snarare än hänsynstagande till mera generellt giltiga principer. Först under 1930- och 1940-talen började högsta domstolen att i sina avgöranden av immissions— mål använda motiveringar, som mera direkt knyter an till synpunkter i 1909 års förslag (NJA 1934 s. 656 och 1940 s. 651).

Alldeles otvivelaktigt är, att »förhållandena i orten» d.v.s. ortsvan- ligheten —— tillmäts stor betydelse (se t.ex. NJA 1940 s. 651, 1947 s. 57 och 1963 s. 162). Man torde kunna uttrycka saken så, att en immission anses otillåten endast om den går utöver vad som är vanligt i orten. Vilken själv— ständig roll väsentlighetsrekvisitet spelar vid sidan av ortsvanligheten, är mera osäkert. I varje fall synes man i rättspraxis inte uppställa krav på sådant »märkligt men» som anges i 1909 års förslag. En vanlig domstols- formulering är, att immissionen befinnes innebära större men än käranden med hänsyn till förhållandena i orten är skyldig att tåla. Frågan om för- hållandet mellan ortsvanlighets— och väsentlighetsrekvisiten kommer att behandlas närmare i 5 kap. (avsnitt VII).

Lagberedningen utgick i 1909 års förslag från att man inte skulle beakta

NJA 1891 s. 129 , 1910 s. 604, 1938 s. 479, 1936 s. 552, 1940 s. 508 m. fl. Jfr LB 1960 11 s. 71. Ljungman s. 241 not 5 och där anmärkta rättsfall. Ljungman s. 59". Jfr LB 1947 s. 131 och 132. Ljungman s. 211 f. Jfr Karlgren s. 194 i med där återgivna uttalanden av Gomard och Alexan- derson.

Duan-

sådan speciell immissionskänslighet som representeras exempelvis av ett sjukhem. Och Ljungman har under hänvisning till ett flertal rättsfall häv- dat, att speciell immissionskänslighet inte kan tillmätas betydelse vid tole- ranspunktens fastställande.” Det torde i och för sig vara en vanlig upp- fattning. Man synes emellertid kunna ifrågasätta, om rättsfallsmaterialet verkligen utesluter en annan tolkning.10

Frågan om betydelsen av att ha varit först på platsen prioritetsfrågan —— har sällan ställts på sin spets i praxis. Rörande detta spörsmål uttalades ju i motiven till 1909 års förslag, att grannen borde ha rätt att inskrida mot en immission även i det fall att han kommit att lida intrång först ge— nom ett förändrat sätt att använda sin egen fastighet. Huruvida praxis har godtagit denna uppfattning låter sig inte avgöra med bestämdhet. L jung- man har gjort gällande, att den individuella prioriteten saknar betydelse.11 Lejman har hävdat en annan mening och därvid bl.a. hänvisat till ett även av Ljungman anmärkt rättsfall, NJA 1938 A 28912 Också denna fråga kom- mer att behandlas närmare i 5 kap. (avsnitt VII).

Frågan om verkan av passivitet på den störde grannens sida har i ett speciellt hänseende kommit under behandling i rättsfallet NJA 1963 s. 162 (ej prövningstillstånd). Både häradsrätt och hovrätt synes däri ha förut- satt att ersättning för personligt men i anledning av immission endast kan utgå för tid efter det att den skadelidande har anmärkt på det förhållande som orsakat skadan. Denna uppfattning får ses mot bakgrunden av att lagberedningen i 1947 och 1960 års förslag har upptagit en särskild regel av den innebörden (3 kap. 5 5 första stycket). Förslagen har dock i denna del utsatts för kritik vid remissbehandlingen. I övrigt torde inte förekomma något rättsfall som tyder på att passivitet i och för sig skulle tillmätas spe- ciell betydelse i immissionsfall.

De nu anförda synpunkterna om ortsvanlighet, väsentlighet etc. anger endast metoden för att fastställa toleranspunkten eller med andra ord rikt- linjerna för en konkret bedömning. Att här försöka närmare ange, hur en sådan bedömning har utfallit i olika typer av immissionsfall, skulle föra alltför långt.

I fråga om formerna för det rättsskydd som domstolarna meddelar mot otillåtna immissioner kan sammanfattningsvis sägas, att praxis synes ha anslutit sig till de uttalanden som gjordes i motiven till 1909 års förslag. Sålunda framgår av flera rättsfall, att det är möjligt att meddela vitessank- tionerade förbudsdomar.13 Att märka är emellertid att man i varje fall under senare år inte synes ha meddelat förbud mot industriell verksamhet

” Ljungman 5.230 med not 5. Se även LB 1947 s. 123. ” Bland rättsfall från senare år synes NJA 1951 s. 55 möjligen tala i motsatt riktning. " Ljungman s. 231 ff. ' " Se SvJT 1944 s. 668. " Se t. ex. NJA 1877 s. 514, 1911 s. 574, 1914 5.423 och 1947 s. 57. Jfr LB 1960 II 5. 70 f.

av verkligt stor betydelse eller mot speciellt samhällsviktiga företag. Det ligger nära till hands att sätta detta i samband med lagberedningens utta- landen i motiven till 1909 års förslag om att ett obetingat genomförande av immissionsreglerna skulle verka i hög grad förlamande för industrin och att sådana verkningar borde förebyggas genom ett koncessionssystem. Man skulle kunna förmoda, att domstolarna vid bedömningen av immissionsmål S. a. s. byggt in en koncessionsprincip — att de inte utan stöd av skriven lag velat medverka till att spoliera stora värden genom en obetingad använd- ning av förbudssanktionen.14

Att domstolarna ålägger innehavare av immitterande anläggningar att vidta åtgärder för att nedbringa olägenheter av immissioner är relativt vanligt.15

Flertalet immissionsmål gäller emellertid ersättning för skada, orsakad genom immission. Motiven till 1909 års förslag torde förutsätta, att sådan ersättning skall utgå oberoende av visad vårdslöshet från den störandes sida.16 Denna uppfattning har numera vunnit anslutning i praxis." Skade- stånd kan utdömas även för personligt obehag. I praxis finns också exem- pel på att ersättning har utdömts för s.k. allmän förmögenhetsskada.18

III. Bestämmelser som kan läggas till grund för åtgärder mot immissioner

1. Hälsovårdslagstiftningen Den grundläggande författningen är här hälsovårdsstadgan den 19 decem- ber 1958. I denna fastslås till en början, att det ankommer på kommun att handha allmänna hälsovården inom kommunen (1 5). Hälsovårdsnämnden har att utöva det närmaste inseendet i den delen —— särskilt åligger det nämnden bl. a. att övervaka efterlevnaden av hälsovårdsstadgan och övriga hälsovårdsföreskrifter (25). Regional hälsovårdsmyndighet är länsstyrel- sen som bl.a. skall tillse att tjänliga åtgärder vidtas till undanröjande av missförhållanden i hälsovårdshänseende, när sådana kommer till dess kännedom (3 5). Högsta tillsynen över allmänna hälsovården i riket till- kommer medicinalstyrelsen och veterinärstyrelsen med den fördelning dem emellan som stadgas i ämbetsverkens instruktioner (4 g). Hälsovårdsstadgan innehåller i 3—12 kap. materiella bestämmelser om olika slag av byggnader, lokaler, inrättningar och åtgärder, t. ex. om bostä— der, samlingslokaler, hotell och pensionat, vattenförsörjning, avloppsvä- sende, renhållning, åtgärder mot ohyra, råttor och möss, hållande av djur, anläggningar och upplag för industriell verksamhet m.m. Åtskilliga av dessa bestämmelser har betydelse från immissionssynpunkt genom att häl- " Se särskilt NJA 1940 A 27. Jfr Ljungman s. 253 ff. " NJA 1910 s.604,1938 s.479,19405.651,1963 s. 162 m.fl. " LB 1909 s. 172 ff.

" Se bl. a. NJA 1911 s. 574, 1938 5.479, 1939 5.634, 1940 s. 651 och 1963 s. 162. " NJA 1936 s. 552,1940 s. 508 och 1943 s. 461.

sovårdsmyndigheterna kan lägga dem till grund för ingripanden mot im- mitterande verksamhet m.m. Som exempel kan nämnas följande. Vid bru- kande av bostadslägenhet skall det tillses, att sanitär olägenhet inte åsam- kas närboende genom osnygghet, störande ljud eller dylikt (205 andra st.). Orenlighet och avfall som förekommer vid bebyggelse skall uppsamlas och omedelbart bortforslas eller så förvaras, att sanitär olägenhet inte uppstår (47 5). Så ofta förhållandena föranleder därtill, skall åtgärder vidtas för att bekämpa råttor och möss (55 5). Beträffande ett flertal anläggningsty- per stadgas _ med små variationer i uttryckssättet att de skall vara så anordnade, underhållna och skötta, att sanitär olägenhet inte uppstår. Det gäller bl.a. avloppsanläggning (41 å), klosett och urinoar (455), allmän avstjälpningsplats och allmän destruktionsanläggning (53 5) samt byggnad som inrymmer stall, ladugård eller annat dylikt förvaringsrum för djur, ävensom gödselstad och annan upplagsplats för djurspillning (58 5).

Av särskilt intresse är bestämmelserna i 12 kap. om anläggning och upp- lag för industriell verksamhet m.m. De inleds med en föreskrift av nyss angivet slag (62 5):

»Anläggning för industri, hantverk eller annan näring samt upplag av varor eller avfall skola vara så anordnade och inrättade samt skola så underhållas, drivas och skötas, att de ej medföra sanitär olägenhet.»

I 635 stadgas därefter, att vissa uppräknade typer av anläggningar och upplag inte utan tillstånd av hälsovårdsnämnden får anordnas eller inrät- tas och inte heller så förändras med avseende på utförande eller driftsätt, att därav kan följa ökad sanitär olägenhet. Det är alltså fråga om en form av koneessionstvång. Uppräkningen omfattar 22 olika punkter (se bil. 2 till betänkandet). En utförlig redogörelse för stadgandets tillkomst och inne- börd lämnas i 5 kap. (avsnitt VI). Här skall endast anmärkas, att det av hälsovårdsstadgans förarbeten framgår att koncessionstvånget bör betrak- tas som ett komplement, avsett att underlätta den tillsyn som hälsovårds- nämnden har att utöva på grund av den allmänna bestämmelsen i 62 å, och att nämnden alltså har samma möjlighet att ingripa mot en viss rörelse, vare sig denna finns intagen i uppräkningen eller ej.

Som framgår av den nu lämnade redogörelsen återkommer begreppet sanitär olägenhet gång på gång i hälsovårdsstadgans föreskrifter. I stort sett skulle hälsovårdsstadgans bestämmelser av immissionsrättslig inne- börd kunna sammanfattas i formeln: det är förbjudet att orsaka sanitär olägenhet för omgivningen.1 Att närmare klargöra frågan om innebörden av begreppet sanitär olägenhet är därför av stor betydelse. Det är en fråga som oupphörligt inställer sig i det praktiska hälsovårdsarhetet. Den dis- kuterades också livligt i samband med tillkomsten av 1958 års hälsovårds- stadga.

Hålsovårdsstadgekommittén angav i sitt betänkande (SOU 1953: 31 s. 72),

1 Ljungman s. 175; jfr dock prop. 1958: B 46 5.174.

att sanitär olägenhet omfattar alla yttre faktorer av någon betydenhet, som inte är av blott tillfällig natur och som kan inverka menligt i fysiskt eller psykiskt hänseende på en normal människas hälsotillstånd, dock ej fakto- rer som har karaktären av olyckshändelse eller dylikt. Rena bagateller kan inte åberopas som sanitär olägenhet. En viss tolerans måste alla visa. Var toleransgränsen skall dras ansåg kommittén för sin del utgöra en medicinsk fråga, som får prövas från fall till fall. Kommittén belyste sin framställ- ning med praktiska exempel.

Vid remissbehandlingen av betänkandet framhölls från många håll, att innebörden av begreppet sanitär olägenhet var alltför oklar, trots kommit— téns utläggning.

Departementschefen anslöt sig2 emellertid i allt väsentligt till vad kom- mittén hade anfört och framhöll därvid, att man inom den allmänna hälso— vården vid sidan av mer exakta regler _ nödgas acceptera normer som inte är entydiga i den bemärkelsen att de utesluter en skönsmässig pröv- ning från fall till fall av de tillämpande myndigheterna. Detta försvårar utan tvekan allmänhetens bedömning av hälsovårdsfrågor liksom myndig— heternas hälsovårdande verksamhet. Häremot får emellertid vägas fördelen av att en sådan allmänt avfattad norm som sanitär olägenhet möjliggör att man inom hälsovårdsverksamheten kan ta hänsyn till bl.a. lokala särför— hållanden, ekonomiska realiteter och den fortgående utvecklingen inom oli- ka områden av samhällslivet. Departementschefen fann dessa fördelar vara av avgörande betydelse. Han framhöll vidare, att begreppet sanitär olägen- het hade erhållit närmare innebörd genom rättstillämpningen under de år- tionden som 1919 års hälsovårdsstadga varit i kraft. På det sättet har man fått dels en provkarta på faktorer som ansetts kunna orsaka sanitär olä- genhet, dels viss vägledning för bedömandet av hur intensiv en menlig in- verkan bör vara för att sanitär olägenhet skall anses föreligga.

I detta sammanhang bör understrykas, att man redan i rättstillämpning- en från tiden före 1958 års hälsovårdsstadga kan spåra en tydlig benägen- het att ta hänsyn till lokala förhållanden, ekonomiska faktorer m.m. Med utgångspunkt härifrån har det sagts, att begreppet sanitär olägenhet flyttat ett stycke utanför den exakta läkarvetenskapens domäner och blivit en rent juridisk standard, vid vars tolkning åtskilliga hänsyn kan spela in.3 Alldeles klart är att frågan om var toleransgränsen för sanitär olägenhet skall dras inte kan betraktas enbart som ett medicinskt problem. I den kritik som särskilt från medicinskt håll riktats mot begreppet har på senare tid häv- dats, att man i klarhetens intresse borde dela upp olägenheterna i sådana som innebär direkta hälsorisker och sådana som blott har menlig inverkan på välbefinnandet.4 Man kan ifrågasätta, om inte en sådan uppdelning re—

” I prop. 1958: B 46 s. 132 f. 3 Ljungman s. 184. ' Friberg och Jonsson i Hygien s. 310 f.

dan kommer till synes i rättstillämpningen. När en hälsorisk når mera påtaglig intensitet, måste de medicinska synpunkterna bli avgörande och andra hänsyn, t. ex. sådana av ekonomisk natur, skjutas åt sidan.

I anslutning till de nu behandlade frågorna kan förtjäna påpekas, att hälsovårdsstadgan inte i något fall använder begreppet luftförorening utan i stället ord som lukt, vattenånga, osnygghet, orenlighet. Däremot före- kommer begreppen buller och vattenförorening. 1 38 5 åläggs hälsovårds- nämnden uttryckligen att tillse att erforderliga och skäliga åtgärder vidtas för att motverka vattenförorening inom kommunen.

Vid hälsovårdsstadgans utformning har förutsatts, att dess bestämmelser skall kunna kompletteras genom lokala hälsovårdsordningar, som antas av vederbörande kommuns fullmäktige, samt genom råd och anvisningar av centrala myndigheter. Även dessa komplement kan användas för att komma till rätta med immissionsproblem.

Om hälsovårdsordning handlar 13 kap. hälsovårdsstadgan. Enligt 655 meddelas i lokal hälsovårdsordning de ytterligare föreskrifter avseende all- männa hälsovården som utöver hälsovårdsstadgan finnes erforderliga för kommun eller del därav. Sådan föreskrift får inte avse förhållande, som har reglerats genom annan allmän författning än hälsovårdsstadgan. Vid meddelande av föreskrift skall tillses, att man inte lägger onödigt tvång på allmänheten eller eljest gör obefogad inskränkning i den enskildes fri— het. Till ledning för utarbetandet av lokala hälsovårdsordningar fastställer Kungl. Maj:t normalhälsovårdsordning. Så har skett genom kungl. brev den 5 juni 1959, nr 440. Föreskrift i lokal hälsovårdsordning får inte utan särskilda skäl innebära väsentlig avvikelse från motsvarande bestämmelse i normalhälsovårdsordningen. Som redan har framgått antas lokal hälso- vårdsordning av kommunens fullmäktige. Det skall ske på förslag av hälso- vårdsnämnden eller efter dess hörande. Om länsstyrelsen finner lokal häl- sovårdsordning påkallad, skall länsstyrelsen ta initiativ genom att göra anmälan hos fullmäktige. Fullmäktiges beslut om antagande av lokal hälso- vårdsordning skall underställas länsstyrelsen för fastställelse.

Enligt 45 hälsovårdsstadgan har de centrala hälsovårdsmyndigheterna att efter samråd med därav berörda myndigheter meddela råd och anvis- ningar till ledning för hälsovårdsnämnderna. Sådana anvisningar har inte karaktären av bindande föreskrifter. Det har inte ansetts föreligga tillräck- liga skäl att låta råd och anvisningar av detta slag fastställas av Kungl. Maj :t.5

1 14 kap. hälsovårdsstadgan meddelas bestämmelser om hälsovårdskont- roll. Där fastslås viktiga befogenheter för hälsovårdsnämnder och länssty- relser och lämnas vidare vissa riktlinjer för hälsovårdsnämndernas verk-

5 Prop. 195818 46 s. 126.

samhet. Bestämmelserna har huvudsakligen formell karaktär.

Enligt 70 & äger hälsovårdsnämnd för särskilda fall meddela de föreskrif- ter som utöver hälsovårdsstadgan och lokal hälsovårdsordning finnes er- forderliga för att förebygga eller undanröja sanitär olägenhet vid viss verk— samhet eller i samband med utnyttjandet av plats eller lokal, till vilken all- mänheten äger tillträde. Även i detta fall gäller, att föreskrifterna inte får avse förhållande, som har reglerats genom annan allmän författning än hälsovårdsstadgan, och inte heller får innebära onödigt tvång för allmän- heten eller eljest göra obefogad inskränkning i den enskildes frihet. Stad- gandets förarbeten utvisar,6 att det i övrigt är fråga om en generell befo- genhet, med endast den begränsningen att det skall röra sig om behov i det särskilda fallet. Avsikten är att befogenheten bl.a. skall tillgodose behovet av föreskrifter för att undvika sanitär olägenhet i ett akut läge, t. ex. i fråga om renhållning under en period av osedvanligt stark värme. Men hälso- värdsnämnden kan med stöd av befogenheten också utfärda sanitära före- skrifter för en viss anläggning, t. ex. en badplats eller ett lägerområde. Be- fogenheten kan utnyttjas även med avseende på enskilda områden och lokaler.

I 71 och 72 55 har sammanförts bestämmelser om hälsovårdsnämndens befogenheter, när det gäller att övervaka efterlevnaden av hälsovårdsstad- gan, lokal hälsovårdsordning och föreskrifter som meddelats enligt 70 å. Huvudregeln är att nämnden äger att antingen omedelbart eller efter råd eller uppmaningar och skäligt anstånd meddela erforderliga förelägganden och förbud. Därefter lämnas exempel på sådana förelägganden och förbud av olika slag. I princip är det fråga om sanktioner av samma typ som all- män domstol kan besluta i immissionsmål — givetvis med undantag för skadeståndssanktionen. Av särskilt intresse är bestämmelsen i 725 första stycket under h). Därav framgår, att hälsovårdsnämndens beslut kan avse förbud tillsvidare mot verksamhet vid anläggning för industri, hantverk eller annan näring men att sådant beslut kan meddelas endast om av nämn- den anbefalld åtgärd till undanröjande av svår sanitär olägenhet inte har vidtagits inom förelagd tid.

Hälsovårdsnämnden äger föreskriva vite för underlåtenhet att ställa sig nämndens beslut om föreläggande och förbud till efterrättelse (755 första st.). Om någon underlåter att utföra arbete eller vidta åtgärd som åligger honom, kan nämnden vidare under vissa förutsättningar låta verkställa arbetet eller åtgärden på den försumliges bekostnad (75 å andra st.). Nämn- den kan också vända sig till polismyndighet och på den vägen få erforder- lig handräckning (80 5).

Vid den tillsyn som länsstyrelsen håller över att kommuner, hälsovårds- nämnder och särskilda befattningshavare fullgör sina åligganden på hälso- vårdsområdet kan länsstyrelsen förelägga vite (815). Enligt praxis kan

' Prop. 195813 46 s. 311 f.

länsstyrelsen också i undantagsfall ingripa direkt mot enskild med vites- föreläggande och dylikt _ när hälsovårdsnämnden har underlåtit att göra det.7

Hälsovårdsstadgan avslutas i 15 kap. med bestämmelser om ansvar och besvär. I fråga om ansvarsbestämmelserna kan särskilt förtjäna framhål- las, att den som anordnar eller inrättar anläggning eller upplag i strid mot föreskrifterna om koncessionsplikt i 635 skall dömas till dagsböter (835 punkt 10).

Besvär över hälsovårdsnämnds beslut kan anföras hos länsstyrelsen och besvär över länsstyrelsens beslut hos Kungl. Maj:t (865 första st.). Både hälsovårdsnämnden och länsstyrelsen kan förordna, att dess beslut skall lända till efterrättelse utan hinder av förd klagan (865 andra st.).

2. Byggnadslagstiftningen I byggnadslagen den 30 juni 1947 och bgggnadsstadgan den 30 december 1959 har sammanförts sådana föreskrifter om reglering av bebyggelsen som har ansetts erforderliga för att tillgodose en rad viktiga samhällsintressen. Föreskrifterna kan helt allmänt sägas ha till ändamål att åstadkomma en ur olika synpunkter så lämplig bebyggelse av landet som möjligt. De till- handahåller flera viktiga och effektiva medel att förebygga och minska olägenheter i form av luftförorening, buller och andra immissioner. Vad som här träder i förgrunden är bestämmelserna om planläggning av marks användning för bebyggelse. Vid sådan planläggning eftersträvas exempelvis genomgående att skilja bostadsbebyggelse från bebyggelse för industri och andra störande ändamål. Av betydelse i sammanhanget är emellertid också byggnadsstadgans de- taljbestämmelser om byggande och byggnadslov. I dessa bestämmelser åter- kommer begreppet sanitär olägenhet på flera punkter.

På planläggningens område tilldelas kommunerna stora befogenheter. Man brukar tala om ett kommunalt planmonopol. Tillämpningen av bygg- nadslagstiftningen och tillsynen över dess efterlevnad ankommer i första hand på den byggnadsnämnd som skall finnas i varje kommun. Det är nämndens uppgift att leda planläggning, fastighetsbildning och byggnads- väsen inom kommunen (7 5 BL, 1——8 åå BS).

Tillsyn över planläggningen och byggnadsväsendet utövas regionalt av länsstyrelserna och centralt av byggnadsstyrelsen (7 5 BL).

I byggnadslagstiftningen skiljer man mellan översiktlig planläggning, som sker genom generalplan och, i vissa fall, regionplan, samt detaljplan- läggning, som sker genom stadsplan och byggnadsplan. Byggnadsverksam-

" Jfr prop. 1958: B 46 s. 317.

heten inom område som inte ingår i stadsplan eller byggnadsplan regleras genom utomplansbestämmelser (2 och 3 55 BL).

För planläggning i allmänhet gäller vissa gemensamma principer som kan förtjäna särskilt understrykas. Vid planläggning skall såväl allmänna som enskilda intressen tillbörligen beaktas (45 BL). För att mark skall få användas till tätbebyggelse förutsätts, att den vid planläggning prövats från allmän synpunkt lämpad för ändamålet (55 andra st. BL). Med tät- bebyggelse förstås därvid sådan samlad bebyggelse som nödvändiggör sär- skilda anordningar för tillgodoseende av gemensamma behov (65 BL). Till tätbebyggelse får inte användas mark, som från sundhetssynpunkt, med hänsyn till samfärdseln, möjligheterna att ordna vattenförsörjning och avlopp, faran för vattenförorening eller eljest från allmän synpunkt inte är lämpad för sådan bebyggelse. Och områden med särskild natur- skönhet eller säregna naturförhållanden, bebyggelse med särskilt värde från historisk eller kulturhistorisk synpunkt eller från skönhetssynpunkt samt områden som är lämpade och behövliga för friluftsliv skall såvitt möjligt bevaras (9 5 BS).

Regionplan upprättas, om gemensam planläggning för två eller flera kommuner eller samhällen finnes böra äga rum beträffande grunddragen för markens användning, såsom i fråga om viktigare trafikleder, flygplats, områden för tätbebyggelse och områden för friluftsliv samt anläggningar för vattenförsörjning och avlopp (1265 BL). Regionplanen skall tjäna till ledning vid den fortsatta mera detaljerade planläggningen för markens användande inom regionplaneområdet (1345 BL). Den kan göras mer eller mindre omfattande till sitt innehåll. Behovet av interkommunal plan- läggning gör sig särskilt gällande i fråga om tätbebyggelse, trafikleder och friluftsliv. Också förläggning av flygplatser och industriområden kan på- kalla regionplanering. Det är ingenting som hindrar, att planläggningen begränsas till ett enda spörsmål. Kungl. Maj:t bestämmer, om regionplan skall finnas, vilket område planen skall omfatta och i vilka hänseenden gemensam planläggning skall äga rum (1275 BL). Frågor rörande planen handläggs eljest av ett särskilt bildat regionplaneförbund (1285 BL).

Regional planering bedrivs inte bara i form av regionplanläggning enligt byggnadslagen. Utanför regionplaneformen ligger exempelvis den översikt- liga länsplanering som bedrivs inom flera län.

Generalplan upprättas för en kommun eller ett samhälle i den mån så erfordras till ledning för närmare planläggning av bebyggelsen. Den skall ange grunddragen för markens användning för olika ändamål, såsom för tätbebyggelse, viktigare trafikleder och andra allmänna platser, specialom- råden, friluftsllv m.m. (2, 9, 96 55 BL, 11 5 BS). Den tjänar till ledning för den efterföljande detaljplanläggningen. Även en generalplan kan göras mer eller mindre omfattande till sitt innehåll. Medan den för en stad kan utvisa detaljer, t.ex. reservera mark för särskilda bebyggelseändamål, kan den

i en landskommun begränsas till att avse endast de viktigaste trafiklederna. Enligt 95 byggnadslagen kan i generalplan anges att mark, som inte bör tas i anspråk för bebyggelse, skall undantas därifrån. På så sätt kan man exempelvis hindra bebyggelse utmed en i planen upptagen väg genom ej detaljplanlagt område. Detta är av särskild betydelse eftersom bebyggelse utmed sådan väg inte kan förbjudas med stöd av bestämmelserna i lagen om allmänna vägar. Dessa bestämmelser medger, såsom kommer att ut- vecklas i det följande, endast möjlighet att förbjuda nybyggnad inom ett avstånd av högst 30 meter från vägbanans mitt. I 9 5 byggnadslagen stadgas också, att generalplanen skall innehålla de särskilda bestämmelser som er- fordras angående markens bebyggande eller användande i övrigt. Med stöd härav kan föreskrivas, att viss mark skall användas för bostäder eller för industribebyggelse, sättet för bebyggandet och den omfattning i vilken mar- ken får utnyttjas (t. ex. genom angivande av exploateringstal).

Med hänsyn till generalplanens uppgift att tjäna till ledning vid detalj- planläggning får fastställelse av generalplan inte avse område, för vilket stadsplan eller byggnadsplan redan har fastställts. Där sådan plan finns, gäller de rättsverkningar som är förenade med den planen (125 BL).

Stadsplan är i princip formen för detaljplanering i städer och stads- liknande samhällen. Sådan plan kan emellertid också användas för tätare befolkad ort på landet (105 5 BL).

Stadsplan skall upprättas i den mån det påkallas för den närmare regle- ringen av bebyggelsen (24 och 105 55 BL). Den skall utmärka och till grän- serna ange byggnadskvarter, gator, torg, parker och andra allmänna plat- ser samt specialområden, såsom järnvägs- och andra särskilda trafikområ- den, skydds- eller säkerhetsområden för vissa anläggningar, hamnområden och vattenområden. Den skall vidare innehålla de ytterligare bestämmelser angående områdenas bebyggande eller användning i övrigt som anses erfor- derliga (25 och 106 55 BL).

Med skyddsområde avses i byggnadslagstiftningen mark intill anlägg- ningar som själva kräver skydd, t.ex. en sjö som används som vattentäkt och därför måste skyddas mot föroreningar. Säkerhetsområde är avsett för anläggningar, som medför fara av allmän art, såsom elektriska stark— strömsanläggningar.

Vid uppgörande av stadsplan skall bl.a. tillses, att marken utnyttjas på ett ekonomiskt och i övrigt lämpligt sätt, att samfärdselns och trafiksäker- hetens krav tillbörligen beaktas, att erforderlig trygghet mot brandfara. vinnes samt att hänsyn tas till de fordringar som bör uppställas ur sund— hets-, skönhets- och trevnadssynpunkt (12 5 BS).

Byggnadsplan kommer främst till användning för detaljplanering på landsbygden. Eftersom flera städer numera omfattar stora landsbygdsom- råden där tätbebyggelse förekommer utan samband med den egentliga

stadsbebyggelsen, har möjlighet emellertid öppnats att efter beslut av läns- styrelsen använda byggnadsplan även i stad (76 5 BL).

Byggnadsplan skall upprättas, när tätbebyggelse uppkommit eller kan förväntas inom en nära förestående tid uppkomma på en viss ort och om- ständigheterna inte föranleder att stadsplan upprättas (107 5 BL). Vid plan- arbete skall tillses, att jordbruk, skogsskötsel och dylikt inte onödigt hind- ras eller försvåras genom planen. I övrigt gäller i huvudsak samma princi- per som för stadsplan (135 BS). Byggnadsplan skiljer sig emellertid från stadsplan i två väsentliga hänseenden. Dels skall den i regel vara betydligt enklare och innefatta en mindre långtgående reglering. Dels är vederbö- rande kommun inte i samma utsträckning ansvarig för planens praktiska genomförande.

Behovet att närmare reglera bebyggelsen är varken i stad eller på landet tillgodosett genom de möjligheter som stads- och byggnadsplaneinstituten erbjuder. Även utanför de områden, där bebyggelse uppkommit eller för- väntas inom en nära förestående tid, föreligger inte sällan behov av en be- byggelsereglering åtminstone i form av generella föreskrifter. Detta behov kan tillgodoses genom införande av utomplansbestämmelser. Sådana utfär- das av Kungl. Maj:t för riket i dess helhet eller viss del därav men äger tillämpning blott där särskilt förordnande härom har meddelats. Förord- nande om bestämmelsernas tillämpning meddelas normalt av kommunens beslutande organ och fastställs av länsstyrelsen (77 och 119 55 BL). Utom- plansbestämmelserna bör, enligt vad som uttalats i förarbetena,1 inte gå ut på att närmare reglera bebyggelsens utformning utan endast på att ge de grundläggande regler som erfordras för att stävja mera påtagliga olägen- heter, som ibland framträder inom »tät glesbebyggelse».

Som redan har framgått kan i generalplan och stadsplan bestämmas, att mark skall undantas från enskilt bebyggande för att man på så sätt skall åstadkomma ett skydds- eller säkerhetsområde kring en viss anläggning, t.ex. en motorväg, en flygplats eller en atomenergianläggning. Byggnads- lagen innehåller emellertid också särskilda föreskrifter om förbud mot be- byggelse till hinder för försvaret eller luftfarten och om förbud mot be- byggelse i närheten av atomenergianläggningar (81—85 och 121 55). Enligt dessa bestämmelser får man i närheten av befästning eller statlig flygplats eller av annan än staten tillhörig flygplats för allmänt bruk inte företa nybyggnad eller vissa andra åtgärder, om därigenom befästningens eller flygplatsens användning för avsett ändamål försvåras eller eljest avsevärt men åsamkas försvaret eller flygfarten. Länsstyrelsen kan dock medge undantag, när synnerliga skäl föreligger. Utan länsstyrelsens medgivande får nybyggnad ej heller äga rum inom område i närheten av atomenergi-

1 Prop. 1959: 168 s. 94.

anläggning, där det kan antas föreligga risk för skadlig strålning från an- läggningen. Dessutom kan länsstyrelsen förordna att dessa förbudsförc- skrifter skall äga motsvarande tillämpning redan när beslut har meddelats om att anlägga eller utvidga befästning eller statlig flygplats eller tillstånd lämnats att anlägga annan flygplats av ifrågavarande slag eller atomenergi- anläggning.

Beträffande byggnadsstadgans detaljbestämmelser om byggande och byggnadslov kan i förevarande sammanhang särskilt följande förtjäna framhållas.

Byggnadsstadgan innehåller i 5 kap. flera materiella regler om byggna- ders yttre och inre beskaffenhet, om deras utrustning, om ordnande av tomt etc. Så stadgas exempelvis, att eldstäder och andra anordningar för uppvärmning, rök- och ventilationskanaler, sopnedkast, ledningar för gas, elektrisk ström, vatten och avlopp, bränsleförråd och dylikt skall anordnas så, att brandfara, risk för olycksfall eller sanitär olägenhet inte uppkom- mer (445 7 mom.). Byggnad skall vidare underhållas så, att brandfara, sanitär olägenhet eller vanprydnad inte uppstår (50 5). Skylt eller annan fast anordning skall vara utförd så att den fyller skäliga anspråk på pryd- lighet och ej inverkar störande på trafiken eller för närboende (52 5 första st.). Upplag får inte anordnas så, att det orsakar brandfara eller risk för olycksfall, skymmer sikten för trafiken eller för närboende, vanpryder om- givningen eller eljest vållar olägenhet av betydelse (525 tredje st.). Tomt skall, vare sig den tagits i anspråk eller inte, hållas i vårdat skick (535).

Dessa materiella regler kompletteras i flera hänseenden genom byggnads- styrelsens anvisningar till byggnadsstadgan _ BABS. Gällande anvisningar är genomgående avfattade i bör-form och alltså inte avsedda att vara strikt bindande.

För att möjliggöra kontroll över att byggnadsföretag inte strider mot gällande planer och föreskrifter stadgas i stor utsträckning skyldighet att söka byggnadsnämndens tillstånd _ byggnadslov (545). Sådan skyldighet föreligger inte bara för åtgärder som är att hänföra till nybyggnad utan också för åtskilliga andra, bl.a. ändringar som berör eldstäder, rök- och ventilationskanaler eller som avser ianspråktagande av byggnad för väsent- ligen annat ändamål än förut. Byggnadslov erfordras också för inrättande av upplag. Med avseende på område i närheten av befästning, flygplats eller atomenergianläggning kan länsstyrelsen föreskriva skyldighet att söka byggnadslov för vissa speciella åtgärder etc.

Inom område, som ej omfattas av fastställd generalplan, stadsplan, bygg- nadsplan eller utomplansbestämmelser är emellertid skyldigheten att söka byggnadslov begränsad till vissa större nybyggnadsföretag, bl.a. fabriks- byggnad eller byggnad för annan industriell rörelse (655 BS).

För att trygga reglernas efterlevnad finns också bestämmelser om ansvar

(1475 BL och 695 BS), handräckning (1485 BL) samt om rätt och skyl— dighet för byggnadsnämnd att ingripa med förbud och förelägganden (68 och 70 55 BS).

3. Naturvårdslagstifmingen De inledande bestämmelserna i naturvårdslagen den 11 december 1964 fastslår, att naturen utgör en nationell tillgång som skall skyddas och vår- das, och ålägger var och en att visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med naturen. Kan vid arbetsföretag eller eljest skada på naturen ej und— vikas, skall skäliga åtgärder vidtas för att begränsa eller motverka skadan (15). Vid prövning av fråga rörande naturvård skall emellertid tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen som berörs av frågan (3 5). Naturvården är både en statlig och en kommunal angelägenhet (25). På den statliga sidan är ansvaret uppdelat mellan statens naturvårdsnämnd som central instans och länsstyrelserna som regionala instanser. Därvid har de verkliga maktbefogenheterna anförtrotts åt länsstyrelserna. Innan länsstyrelse i naturvårdsärende fattar beslut av vikt, skall emellertid sam- råd ske med naturvårdsnämnden och de av frågan närmast berörda kom- munerna (165 naturvårdskungörelsen). Och naturvårdsnämnden äger för att tillvarata naturvårdens intressen anföra besvär över länsstyrelsens be- slut (405 naturvårdslagen).

Naturvårdslagen innehåller flera materiella regler, som kan medföra inskränkningar i möjligheterna att använda fast egendom för immitterande verksamhet.

I syfte att bevara större sammanhängande område av viss landskapstyp i dess naturliga tillstånd eller i väsentligen oförändrat skick kan kronan till- hörig mark avsättas till nationalpark (45). De föreskrifter om ordningen inom området som fordras för att trygga ändamålet med nationalparken meddelas därvid av domänstyrelsen efter samråd med naturvårdsnämnden.

Område, som finnes böra särskilt skyddas eller vårdas på grund av sin betydelse för kännedomen om landets natur, sin skönhet eller eljest märkliga beskaffenhet eller med hänsyn till sin betydelse för allmänhetens frilufts- liv, kan av länsstyrelsen förklaras som naturreservat (75). I beslut om bildande av naturreservat skall föreskrivas de inskränkningar i rätt att förfoga över fastighet som finnes nödvändiga för att trygga ändamålet med reservatet, såsom förbud mot bebyggelse, täktverksamhet, uppodling etc. (8 5 ).

För att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och frilufts- liv vid havet eller vid insjö eller vattendrag kan länsstyrelsen förordna att visst strandområde skall vara strandskyddsområde (155). Inom sådant område får i regel ej utan länsstyrelsens tillstånd ny byggnad uppföras

eller befintlig byggnad ändras för att tillgodose ett väsentligen annat ända- mål än det, vartill byggnaden tidigare varit använd, och ej heller utföras grävnings- och andra förberedelsearbeten för sådan bebyggelse. Även för annan anläggning än byggnad gäller inom sådant område vissa begräns- ningar (16 5).

Av speciellt intresse från immissionssynpunkt är de särskilda bestäm— melser till skydd för landskapsbilden som meddelas i 18—22 55 naturvårds- lagen.

Enligt 18 5 får täkt av sten, grus, sand eller lera för annat ändamål än markinnehavarens husbehov inte ske utan länsstyrelsens tillstånd. I sam- band med tillstånd kan länsstyrelsen meddela sådana föreskrifter att före- tagets menliga inverkan på landskapsbilden såvitt möjligt begränsas eller motverkas.

Om det finns anledning anta att nybyggnad, upplag eller annat arbets- företag av visst slag, som inte omfattas av tillståndstvånget för täktföretag, skulle inom visst område komma att i väsentlig mån skada landskapsbil- den, äger länsstyrelsen enligt 195 förordna att företag av det slaget inte får utföras inom området utan länsstyrelsens tillstånd. Även i detta fall kan länsstyrelsen förena tillstånd med särskilda föreskrifter om skyddsåtgärder.

Kan arbetsföretag, som inte omfattas av tillståndstvång enligt de nu refe- rerade bestämmelserna, komma att väsentligt ändra landskapsbilden, bör enligt 205 samråd ske med länsstyrelsen, innan företaget utförs. Länssty- relsen äger i sådana fall förelägga företagaren att vidta de åtgärder som, utan att vara oskäligt betungande, finnes erforderliga för att begränsa eller motverka skada på landskapsbilden.

I både 19 och 20 55 stadgas undantag bl.a. såtillvida att paragrafernas bestämmelser inte avser företag vars tillåtlighet skall prövas enligt vatten- lagen.

Enligt 225 får tavla, skylt, inskrift eller därmed jämförlig anordning för reklam, propaganda eller därmed jämförligt ändamål inte finnas an- bringad utomhus utan länsstyrelsens tillstånd.

Slutligen innehåller naturvårdslagen i 23 och 24 55 särskilda bestämmel- ser till skydd mot nedskräpning. Dessa bestämmelser ålägger var och en att tillse att han inte skräpar ned i naturen med plåt, glas, plast, papper, avfall eller annat, så att därav kan uppkomma otrevnad eller skada för annan. Den som har vållat nedskräpning eller osnyggande på viss plats i naturen kan av länsstyrelsen bli förelagd att ställa platsen i ordning och vidta erforderliga förebyggande åtgärder för framtiden.

De i naturvårdslagen meddelade förbudsreglerna är i stor utsträckning straffsanktionerade (375). Lagen innehåller också bestämmelser om vites- förelägganden och handräckning (39 5).

Närmare bestämmelser om tillämpningen av naturvårdslagen meddelas

i naturvårdskungörelsen den 11 december 1964 (nr 825). Dessutom har sta- tens naturvårdsnämnd utfärdat råd och anvisningar om olika åtgärder och förhållanden på naturvårdens område.

4. Särskilda bestämmelser om vissa slag av utläggningar m.m.

F lera typer av anläggningar som innebär påtagliga immissionsrisker är un- derkastade en omfattande specialreglering med ändamål bl.a. att hålla dem under kontroll i olika hänseenden. I det följande skall uppmärksamheten särskilt riktas på några anläggningstyper av detta slag, nämligen flygplat- scr, vägtrafikanläggningar, järnvägsanläggningar, elektriska anläggningar och atomanläggningar. Ett gemensamt drag för de anläggningar som här avses är att de vid sin tillkomst blir föremål för en kvalificerad prövning i administrativ ordning. Man kan säga att för dem alla förutsätts någon form av koncessionering. Ett annat gemensamt drag är att mark m.m. för dessa anläggningar kan tas i anspråk genom expropriation. Även expropria- tionsrätten innehåller bestämmelser som kan sägas syfta till att förebygga eller minska olägenheter från immitterande anläggningar. Det finns alltså ett samband mellan expropriations- och immissionsregler, och det kan vara lämpligt att här till en början beröra vissa sidor av detta samband.

a ) Allmänt om anläggningar för vilka expropriation kan äga rum _ några expropriationsrättsliga grundprinciper

Expropriationslagen den 12 maj 1917 bygger på ett detaljerat angivande av de fall då expropriation får förekomma. En omfattande katalog över expropriationsanledningar återfinns i lagens 1 5. Därutöver innehåller 76— 11355 viktiga tillägg för särskilda slags expropriationsändamål, t.ex. just i fråga om expropriation för allmänna vägar (76—79 a 55), järnvägar (80 och 8155), anläggningar för luftfart (87 5) och atomenergianläggningar (1135). Regler som medger expropriation finns också vid sidan av expro— priationslagen, bl.a. i 1902 års lag innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar och 1947 års byggnadslag.

Expropriationsändamålen tillgodoser i allmänhet endast behov inom stat— lig eller kommunal verksamhet e.l. l undantagsfall kan emellertid expro- priationsrätt åberopas också av enskilda industriella företag, när dessa sam- tidigt representerar stor allmännytta. Så är fallet exempelvis beträffande atomenergianläggningar och elektriska anläggningar.

När det blir fråga om att bestämma, vad expropriation för ett visst ända- mål skall få omfatta, gäller en viktig allmän princip som kommer till: ut- tryck i 55 expropriationslagen . Om mer än ett område finnes vara tjänligt för det avsedda ändamålet, får expropriationsrätt inte meddelas beträffan— de område, vars avstående eller upplåtande medför större olägenhet än nöd- vändigt, och även i övrigt skall tillses att ändamålet »må, utan oskälig kost-— nad för den exproprierande, vinnas med minsta olägenhet för annan». Sam-

ma grundsats återkommer också i ett flertal andra lagar om tvångsförfo— ganden, t. ex. i 45 lagen om allmänna vägar samt 2 kap. 2 och 43 55 m.fl. ställen i vattenlagen.

Vid tillämpning av denna princip om »minsta olägenhet för annan» torde även olägenheter i form av immissioner från det exproprierade områdets användning komma i betraktande. Om rätt till expropriation söks för en anläggning, som innebär påtagliga immissionsrisker, är det uppenbarligen av vikt att den tilltänkta placeringen inte är sådan att riskerna får onödigt stor betydelse.

Det finns i detta sammanhang anledning att erinra om vissa av expro- priationslagens ersättningsregler. En mycket vanlig situation är ju att en fastighet bara delvis behöver tas i anspråk för expropriationsändamålet, s. k. delexpropriation. Om återstoden av fastigheten i ett dylikt fall lider skada eller intrång genom expropriationen eller den exproprierade delens använd- ning, skall enligt 75 första stycket ersättning därför gäldas. Särskild upp- märksamhet förtjänar sådant intrång som härrör från den exproprierade delens framtida användning. Till intrång räknas i detta fall otvivelaktigt bl.a. olägenheter genom immissioner. Vid expropriation av mark för vägar, broar och andra trafikanläggningar förekommer det ofta att ersättning ges för intrång som restfastigheter kommer att lida genom immissioner från trafiken. Expropriationslagens ersättningsregler är, i dessa och liknande fall, i ett hänseende generösare än de regler som tillämpas på den oskrivna immissionsrättens område. Man upprätthåller inom expropriationsrätten inte något krav på att olägenheten skall gå utöver en viss toleranspunkt det ortsvanliga måttet e.l. Det är där tillräckligt, att immissionen medför ett intrång som nedsätter restfastighetens värde.1

Emellertid är det att märka, att en grundläggande begränsning gäller vid tillämpningen av dessa regler. Som ersättningsberättigade sakägare i expropriationsmål godtas inte andra än ägare och nyttjare av sådan fas- tighet som direkt omfattas av expropriationen låt vara att det kan röra sig om en mycket ringa fastighetsdel, t.ex. andel i ett samfällt markom- råde, som tas i anspråk för expropriationsändamålet.2 Enbart den omstän- digheten att en intilliggande fastighet kommer att bli avsevärt skadad ge- nom immissioner från det exproprierade områdets användning medför allt- så ingen rätt till expropriationsersättning för ägaren.

Principen om »minsta olägenhet för annan» kan också sägas komma till uttryck i expropriationslagens bestämmelser om utvidgning av expropria- tion. Lider vid delexpropriation en återstående del av fastigheten synner- ligt men genom expropriationen eller den exproprierade delens användning, skall enligt 12 5 första stycket även den återstående delen exproprieras, om

1 Ljungman—Sljernquisl II 5. 40 med not 6. 3 SOU 1961: 25 s. 159 f. Se där även utläggningen av den s. k. skyddsvärdeprincipens inverkan i begränsande riktning. Jfr vidare Ljungman-Stjernquisl II s. 41 f.

ägaren begär det. Skall nyttjanderätt eller servitutsrätt upplåtas och föran- leds därav synnerligt men för fastigheten eller någon del därav, är ägaren också berättigad fordra att område som lider sådant men skall lösas. Ut- vidgningen sker i dessa fall i sakägarens intresse.

Det kan emellertid också ligga i den exproprierandes intresse att en ut- vidgning äger rum. Ersättningen för intrång kan komma att uppgå till så stora belopp, att det på längre sikt vore billigare för den exproprierande att lösa in fastigheten eller fastighetsdelen med äganderätt. Sådan inlösen har den exproprierande enligt 125 andra stycket rätt att påfordra, når in- trångsersättningen skulle uppgå till minst två tredjedelar av värdet på den fastighet eller fastighetsdel som lider intrång.

Reglerna om utvidgning av expropriation kan —— enligt vad som framhål— lits i litteraturen3 förmodas verka i den riktningen att man från början avpassar expropriationens omfattning så att inte alltför svåra olägenheter för återstående del respektive alltför stora inträngsersättningar behöver komma i fråga. Huruvida man dessutom skulle kunna expropriera en grannfastighet till en störande anläggning av expropriationsberättigad typ, t. ex. en flygplats, enbart för att åstadkomma ett skyddsområde kring an- läggningen och på så vis undanröja olägenheter av störningarna, har an- setts tveksamt.ut Det beror på hur man tolkar bestämmelserna om expro- priationsändamål m.m. I fråga om expropriation för atomenergianlägg- ningar har i 1 5 18. expropriationslagen uttryckligen stadgats, att den kan avse även skyddsområde kring anläggningen.5

b) Flygplatser

Flygbullerutredningen har i sitt betänkande (SOU 1961: 25) utförligt redo- gjort för den rättsliga behandlingen av flygplatser och flygbullerproblem enligt både svensk och utländsk rätt. Redogörelsen för svensk rätt (5. 136 ff) är fortfarande aktuell i de delar som har omedelbar betydelse för im- missionssakkunnigas utredningsuppdrag. Det förslag till luftfartskungö- relse som behandlas i betänkandet ( s. 174 ff) ligger till grund för luftfarts- Icungörelsen den 24 november 1961 (nr 558).

Beträffande den närmare innebörden av regleringen i fråga anser sig immissionssakkunniga kunna hänvisa till flygbullerutredningens framställ- ning. Av stort intresse från immissionssynpunkt är det system av konces- sionsregler som finns innefattat i luftfartslagstiftningen och som bl. a. har till syfte att bereda flygplatsernas omgivning ett visst skydd mot buller- störningar. En redogörelse för huvudpunkterna i detta system lämnas i detta betänkandes 5 kap. (avsnitt VI), där de sakkunniga föreslår vissa ändringar i den nuvarande ordningen.

* Liungman—Stjemquisl II 5. 20. ' SOU 1961: 25 s. 155. * Ordet skyddsområde används här i en annan betydelse än i byggnadslagstiftningen, se prop. 1958: A 149 s. 21 och 28 ff.

De bestämmelser som här är av särskilt intresse återfinns i lagen den 30 juni 1943 om allmänna vägar och stadgan samma dag angående behand- lingen av vissa vägfrågor (vägstadgan).

Enligt 45 tredje stycket lagen om allmänna vägar skall väg till läge och sträckning samt till bredd och anordning i övrigt byggas så, att ändamålet med vägen utan oskälig kostnad vinnes med minsta intrång och olägenhet för annan. Som tidigare har påpekats innebär detta samma allmänna ex- propriationsrättsliga princip som kommer till uttryck i 55 expropriations- lagen. Den återkommer för övrigt också i 45 lagen om enskilda vägar.

Inom område, för vilket regionplan, generalplan, stadsplan, byggnads- plan eller utomplansbestämmelser fastställts, får väg enligt vad som vidare anges i 4 5 tredje stycket lagen om allmänna vägar —- inte läggas så, att planen eller bestämmelserna motverkas. Detta utgör en erinran om det nära samband som råder mellan trafikledsplanering och allmän bebyggel— seplanering.

Frågor om byggande av väg m.m. prövas i regel av väg- och vattenbygg- nadsstyrelsen, efter samråd med länsstyrelsen (145 AllmVägL). På väg- väsendets område förekommer en riksplanering, som väg- och vattenbygg- nadsstyrelsen handhar.

Innan väg byggs, skall alltid arbetsplan för vägen upprättas (155 AllmVägL). Vid upprättande av sådan plan skall bl.a. särskilt iakttas, att onödigt intrång för fastighet undviks och att nödig hänsyn tas till befintlig och blivande bebyggelse utmed vägen (155 vägstadgan). Den normala ord- ningen är att planen utställs för granskning, med angivande av viss tid inom vilken anmärkningar kan framställas, och att frågan om fastställelse sedan ankommer på väg— och vattenbyggnadsstyrelsen. I vissa fall skall frågan hänskjutas till Kungl. Maj:t. När arbetsplan för väg har fastställts genom lagakraftägande beslut, kan vägföretaget sägas vara koncessionerat.

Det närmare förfarandet vid behandlingen av frågor om byggande av allmän väg skisseras nedan i 5 kap. (avsnitt VI), i samband med att de sak- kunniga förordar vissa ändringar i den nuvarande ordningen.

Mark för allmän väg kan, som redan har framgått, tas i anspråk genom expropriation, och denna kan avse äganderätt eller upplåtelse av servituts- eller nyttjanderätt. Enligt 76 5 expropriationslagen skall ansökning om ex— propriationsrätt för anläggning av allmän väg åtföljas bl. a. av fullständig beskrivning av det tillämnade företaget. Expropriationsrätt har vägrats, när väganläggning inte fastställts i vederbörlig ordning (FT 1951 s. 110).

Expropriationsförfarandet anses emellertid i regel onödigt omständligt. När det gäller att tvångsvis förvärva rätt till mark för allmän väg, anlitas i stället vanligen bestämmelserna om vågrätt i 18—26 55 lagen om allmänna vägar. Vägrätt karakteriseras som en till tiden obegränsad nyttjanderätt, vilken upphör endast om vägen indras. Den innebär skyldighet för ägare

av fastighet att upplåta för vägen erforderlig mark och rätt för väghålla- ren att, sedan marken har tagits i anspråk, nyttja den för vägen utan hin- der av annans rätt till fastigheten. Förutsättning för uppkomsten av vågrätt är att arbetsplan för vägen har fastställts genom lagakraftägande beslut.

För vågrätt utgår ersättning efter i princip samma grunder som vid ex- propriation.1 Fastighetsägaren är sålunda berättigad till ersättning av väg- hållaren både för upplåtelse av mark till väg och för annat intrång som orsakas av vägens byggande och begagnande, om det inte avtalats eller up- penbarligen förutsatts att ersättning ej skall lämnas (195 AllmVägL). Sam- ma rätt till ersättning för intrång tillkommer också innehavare av nyttjan- derätt eller annan särskild rätt till fastigheten som upplåtits innan marken togs i anspråk. Om vägs framdragande över fastighet föranleder synnerligt men vid nyttjandet av densamma eller viss del därav, är ägaren berättigad fordra, att fastigheten eller delen skall lösas (24 5 AllmVägL).

Till intrång som orsakas av vägens begagnande är otvivelaktigt att hän- föra bullerstörningar, luftföroreningar och annat besvär från trafiken på vägen.2 Det finns alltså möjlighet för fastighetsägare att med stöd av väg- lagen få ersättning för sådana störningar. Emellertid gäller här —— liksom vid expropriationsersättning den mycket viktiga begränsningen att en- dast ägare och nyttjare av sådan fastighet som har fått avstå mark till vä- gen anses berättigad att framställa anspråk enligt dessa regler. Med väg förstås då vad som enligt 2 5 lagen om allmänna vägar hör dit, d.v.s. själva vägbanan och de områden därinvid som stadigvarande tarvas för vägba- nans bestånd och underhåll.

I lagen om allmänna vägar finns vissa regler som är betingade av hän- syn till trafiksäkerheten men som indirekt också kan tillgodose sanitära intressen, t. ex. genom att hålla bostadsbebyggelse på ett visst avstånd från bullrande trafik. Enligt 33 5 får ej utan länsstyrelsens tillstånd utmed väg uppföras byggnad på mindre avstånd än tolv meter från vägbanans mitt. Ej heller får inom detta avstånd utan sådant medgivande förekomma upp- lag, stängsel eller dylik anordning som innebär fara för trafiksäkerheten. Föreligger särskilda skäl att öka avståndet, äger länsstyrelsen föreskriva sådan ökning, dock högst till 30 meter. Dessutom innehåller paragrafen särskilda regler om ökning av avståndet vid uppförande av byggnad på mark i annat höjdläge än vägbanans samt vid korsning i samma plan mel- lan vägar m.m. Kan fastighet eller del därav till följd av förbud som nyss sagts nyttjas endast på ett sätt som står i uppenbart missförhållande till markens tidigare värde, är ägaren enligt 33a5 berättigad till ersättning av väghållaren för den skada han därigenom lider och kan även påfordra inlösen av fastigheten.

De nu angivna bestämmelserna är enligt 355 inte tillämpliga i fråga om

1 Jfr Ljungman-Sljernquisl II 5. 37 not 1. * Bexelius-Körlof, Väglagarna 2 uppl. s. 190.

bebyggande av områden, som ingår i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan. Inom sådana områden regleras hithörande förhållanden ge- nom själva planen.

Sådana störningar i form av buller, luftförorening, ljus m.m. som kan förekomma från en väganläggning kräver ofta ett större byggnadsfritt om- råde än 30 meter, om olägenheter för närliggande bebyggelse skall undvi- kas. Väg- och vattenbyggnadsstyrelsen har till ledning vid planläggning för motorvägar rekommenderat byggnadsfria avstånd —— s.k. frizoner varierande mellan 50 och 100 meter från vägmitt. Byggnadsstyrelsens plan- byrå har senare rekommenderat ett avstånd av minst 150 meter från motor- väg till låghusbebyggelse. Som redan har framgått ger byggnadslagstift- ningen vissa möjligheter att säkerställa sådana frizoner kring en vägan- läggning.

Skapandet av frizoner medför emellertid kostnader för det allmänna i form av marklösen och intrångsersättningar. Intressemotsättningar kan uppstå inte bara mellan det allmänna och enskilda markägare utan även mellan stat och kommun. Kostnaderna för en frizon som utläggs genom stadsplan drabbar staden, även om kronan är väghållare. I fall då stad är väghållare och äger uppbära statsbidrag till byggande och underhåll av all- männa vägar, anses statsbidrag kunna utgå endast till själva vägen men däremot inte till anordnande av frizoner.

I detta sammanhang bör slutligen anmärkas, att flera av de nu berörda frågorna kommer att behandlas av 1960 års vägsakkunniga i ett betänkan- de, som torde vara att vänta inom kort.

d) Järnvägsanläggningar Järnväg för allmän trafik innehas, efter det omfattande förstatligandet av enskilda järnvägar, i regel av staten men kan fortfarande i undantagsfall vara i enskild ägo. Dess tillkomst förutsätter ett av Kungl. Maj:t meddelat beslut —— en koncession som kan vara förenad med villkor av olika slag.1 Över enskild järnväg, dess underhåll och skötsel utövas viss kontroll av väg- och vattenbyggnadsstyrelsen.2 Denna kontroll är givetvis i första hand inriktad på att trygga trafiksäkerheten men torde också ha betydelse som medel att förebygga eller undanröja störningar från anläggningen.3 Så länge ångloken dominerade, spelade den från järnvägstrafiken ho- tande eldfaran _ gnistskadorna — stor roll. Detta kommer fortfarande till uttryck i några av de speciella ersättningsregler som meddelas i lagen den 12 mars 1886 angående ansvarighet för skada i följd av järnvägs drift. Dessa regler är av intresse från immissionssynpunkt, bl.a. av det skälet att de kan sägas tillerkänna prioriteten betydelse i vissa situationer som kan hänföras till immissionsfall. 1 SOU 1938: 28 s. 46. * Jfr KK den 8 april 1938 (nr 152) angående viss statlig kontroll över enskilda järnvägar.

3 Detsamma synes gälla i fråga om den kontroll som väg- och vattenbyggnadsstyrelsen utövar över spårvägar och tunnelbanor.

Om eld kommer lös från lok eller från eldstad i annat järnvägsfordon och därigenom uppkommer skada på fast egendom eller på lös egendom, som inte har mottagits för befordran av järnvägens personal, är järnvägens innehavare enligt huvudregeln i 55 första stycket strikt ansvarig för ska- dan. Från denna regel stadgas emellertid flera undantag. Enligt ett av dem upptaget i paragrafens tredje stycke är järnvägens innehavare fri från ersättningsskyldighet, när skadan har föranletts därigenom att någon, efter det att järnvägens anläggning påbörjades, har utanför järnvägens om- råde på kortare avstånd från närmaste järnvägsspår än 30 meter upplagt brännbart löst gods utan säkert skydd eller uppfört byggnad av lätt an- tändligt ämne eller vidtagit annan sådan åtgärd som uppenbarligen i vä- sentlig mån ökat den från järnvägstrafiken hotande eldfaran. Under hän- visning till denna undantagsregel har ersättning vägrats i flera fall (se t.ex. NJA 1915 s. 187 och 1937 s. 177). I litteraturen har påpekats, att re- geln verkar som ett slags »legalservitut» till förmån för järnvägsfastighe- ter, innebärande en skyldighet för ägare av grannfastigheter att underlåta vissa handlingar.4

I 55 andra stycket har sammanförts två undantagsregler, som är nära besläktade med varandra. Den ena fastslår, att järnvägens skadestånds- skyldighet bortfaller, om ägaren av den skadade egendomen själv har för- anlett skadan genom underlåtenhet att fullgöra honom jämlikt åtagande eller på annan grund åliggande skyldighet mot järnvägens ägare eller inne— havare. Enligt den andra regeln bortfaller ansvaret, om ägaren av den ska- dade egendomen jämlikt åtagande eller på annan grund är skyldig att själv vidkännas den från järnvägstrafiken härrörande eldfaran. Liksom enligt regeln i 5 5 tredje stycket kvarstår dock i sistnämnda fall ansvaret helt, om skadan har sin orsak i vårdslöshet i järnvägens drift. Gemensamt för dessa båda regler är alltså, att den skadelidandes skyldighet skall bestå )jämlikt åtagande eller på annan grund». Med detta uttryck avses att täcka inte bara avtal mellan skadegörare och skadelidande utan också därmed jäm- ställda, kontraktsliknande förhållanden, varvid man främst torde ha haft bestämmelser i samband med expropriationsförfaranden i sikte.5 Vid expro- priation för järnvägsanläggning torde det vara vanligt att ersättning be- stämmes för intrång som restfastigheter kommer att lida genom immis- sioner från trafiken på anläggningen (jfr 75 första st. expropriationsla- gen).

e) Elektriska anläggningar Tidigare har nämnts, att man i 1909 års jordabalksbetänkande upptog in- verkan av elektrisk ström som en form av immission. Elektriska störningar intar jämte gnistskadorna från järnvägar en särställning på det sättet att de redan tidigt blev föremål för reglering i lag åtminstone till vissa delar.

* Grönfors, Om trafikskadeansvar s. 207. 5 Grönfors a.a. s. 208.

Fortfarande gäller, om än med betydande ändringar, lagen den 27 juni 1902 innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar. Nyligen har emellertid ellagstiftningsutredningen lagt fram förslag till ny lagstift- ning i ämnet (SOU 1966: 39) och förslag till lagstiftning om radiostörning— ar ( SOU 1966:22 ). Åtgärder mot radiostörningar är en fråga, som enligt uttrycklig föreskrift inte regleras i ellagen (se 17 5).

Det inledande stadgandet i ellagen avser expropriation för elektriska starkströmsanläggningar.1 Därvid anges vissa materiella förutsättningar för sådan expropriation. I övrigt hänvisas till expropriationslagens bestämmel— ser.

Ellagens 25 upptar koncessionsregler. För framdragande och begagnan— de av elektrisk starkströmsledning fordras tillstånd av Kungl. Maj:t eller den Kungl. Maj:t bemyndigar — d.v.s. i regel av kommerskollegium. Till-— stånd kan vara av två olika slag, linjekoncession och områdeskoncession. Koncession skall meddelas för viss tid, högst 40 eller, i särskilda fall, högst 60 år. Vid meddelande av koncession skall, under förbehåll av allmän och enskild rätt, föreskrivas de villkor för anläggningens utförande och nytt- jande som av säkerhetsskäl eller eljest finnes påkallade ur allmän syn- punkt. Sådana villkor torde i och för sig kunna avse immissionsförebyg— gande åtgärder. I praktiken har det exempelvis förekommit, att man låtit koncessionssökande avge förbindelse i fråga om åtgärder mot radiostör- ningar. Om meddelad föreskrift åsidosätts, kan koncessionen helt eller del— vis återkallas. Även straffansvar är stadgat.

Tillsyn över starkströmsanläggningar utövas av kommerskollegium samt under dess överinseende och ledning av statens elektriska inspektion.

Ellagens 4—1255 innehåller vissa för starkströms- och svagströmsan- läggningar gemensamma bestämmelser om åtgärder mot inverkan av elek- trisk ström och ersättning för skada genom sådan inverkan. Dessa bestäm- melser är åtminstone delvis av intresse från immissionssynpunkt. Liksom i reglerna om gnistskador från järnvägar möter man här dels prioritets- regler, dels regler om beaktande av vad som åligger skadelidande enligt åtagande eller av annan grund.

Om elektrisk anläggning genom inverkan på redan befintlig sådan an- läggning kan orsaka skada på person eller egendom eller störning i driften, skall innehavaren av den nya anläggningen vidta erforderliga åtgärder vid denna för att förebygga sådan skada eller störning (5 5 1 mom. första st.). Genom denna huvudregel tillerkänns alltså prioriteten avgörande betydelse. Som ett väsentligt undantag från prioritetsprincipen har emellertid år 1958 införts en regel av innebörd att innehavare av direktjordad kraftanläggning med viss högre spänning —— enligt lagtexten sådan starkströmsanläggnino,

1 Begreppet starkströmsanläggning definieras ej i lagen. Enligt KK 15/11 1957 (nr 601) förstås därmed sådan anläggning vari alstras, omformas, överförs eller nyttjas elektrisk ström med sådan spänning, styrka eller frekvens att fara för person eller egendom kan förorsakas därav.

i vilken vid enfasigt fel kan uppkomma jordslutningsström med större styrka än 500 ampere —— skall vidta skyddsåtgärder även i förhållande till yngre anläggningar med en högsta spänning av 600 volt (öå 1 mom. andra st.)2 Det kan anmärkas, att ellagstiftningsutredningen föreslär ytterligare "undantag från prioritetsprincipen.3

Orsakas skada genom inverkan av elektrisk ström från anläggning, som har egen generator eller transformator, är anläggningens innehavare i prin— cip underkastad strikt ersättningsansvar (4 5 första st.). Från denna hu- vudregel stadgas emellertid flera undantag. Ett av dem avser just de nyss behandlade fallen då skadan träffar annan elektrisk anläggning (6 5). Ett annat innebär att anläggningshavaren är fri från ersättningsskyldighet, om skadan föranletts genom den skadelidandes uraktlåtenhet att fullgöra honom enligt åtagande eller av annan grund åliggande skyldigheter mot anläggningshavaren (7 5). I detta fall skall dock ersättning utgå för egen- domsskada, om skadan föranletts av vårdslöshet vid anläggningens utfö- rande eller skötsel. Beträffande tolkningen av uttrycket »enligt åliggande eller av annan grund» hänvisas till vad som anförts om motsvarande uttryck i 1886 års järnvägslag.

f) Atomanläggningar

Atomanläggningarna kan ge upphov till en immission av mycket speciellt och ytterst farligt slag: den joniserande strålningen. Under denna beteck- ning brukar hänföras röntgenstrålning, strålning från radioaktiva ämnen och därmed till sin biologiska verkan likartad strålning.1 De senaste årens tekniska utveckling i fråga om utvinning av atomenergi och användning av radioaktiva ämnen för bl.a. industriella ändamål har medfört att de skaderisker som är förenade med den joniserande strålningen vunnit sär- skilt beaktande och föranlett en omfattande lagstiftning på området.

I atomenergilagen den 1 juni 1956 stadgas tillståndstvång för den som vill förvärva, inneha, överlåta, bearbeta eller eljest ta befattning med uran, plutonium eller annat ämne, som används som atombränsle i atomreaktor, eller förening vari sådant ämne ingår. Tillstånd kan lämnas av Kungl. Maj:t eller myndighet som Kungl. Maj:t bestämmer (1 €). Sådant tillstånd fordras också för att uppföra, inneha eller driva atomreaktor eller anlägg- ning för bearbetning av ämne som nyss sagts (2 5). Tillstånd kan begrän- sas till viss tid och förenas med villkor som påkallas av säkerhetsskäl eller eljest ur allmän synpunkt. Återkallelse av tillstånd kan ske, om uppställt villkor inte iakttas eller eljest synnerliga skäl är därtill (4 5). Som exempel på villkor som kan vara påkallade av säkerhetsskäl nämns i förarbetena

* Se NJA II 1958 s. 351 ff. Märk särskilt lagrådets uttalande (s. 361) att olägenheter som ej kan betecknas som otillåtna immissioner i grannelagsrättens mening bör få tålas, i den mån det skulle vara alltför betungande att förebygga dem. 3 SOU 1966: 39 s. 138. 1 SOU 1956: 38 s. 328.

särskilt föreskrift att atomreaktor skall ligga på visst avstånd från när- maste tätbebyggelse.2

Tillsyn på efterlevnaden av lagens regler om koneessionstvång och av meddelade koncessionsvillkor utövas av delegationen för atomenergifrågor (5 5).

Strålskyddslagen den 14 mars 1958 bygger också på tillståndstvång. Så- lunda får radiologiskt arbete ej bedrivas utan tillstånd av strålskyddsmyn- digheten (statens strålskyddsinstitut). Sådant tillstånd kan meddelas gene— rellt för viss yrkesgrupp eller för vissa inrättningar, institutioner eller före- tag. Tillstånd enligt strålskyddslagen erfordras ej för vad som omfattas av tillstånd enligt atomenergilagen (1 och 2 åå).

Vid meddelande av tillstånd skall strålskyddsmyndigheten stadga de villkor och övriga föreskrifter som prövas erforderliga ur strålskyddssyn- punkt. Myndigheten kan också senare, när det finnes påkallat, stadga nya eller ändrade villkor eller föreskrifter. Har tillstånd beviljats enligt atom- energilagen, äger strålskyddsmyndigheten meddela de särskilda föreskrif- ter som erfordras för strålskyddet. I vissa fall skall dock fråga om sådan föreskrift underställas Kungl. Maj:ts prövning (5 5). Tillstånd som medde— lats enligt strålskyddslagen kan återkallas, om det finnes påkallat ur strål- skyddssynpunkt (7 5).

Strålskyddsbestämmelserna syftar till att förebygga personskador. Till- syn på efterlevnaden av bestämmelserna utövas av strålskyddsmyndighe— ten och, under dess överinseende och ledning, av särskilda tillsynsmän (14 å). Tillsynen är förenad med vidsträckta befogenheter.

Utöver koncessionsbestämmelserna i atomenergilagen och strålskydds- lagen gäller vattenlagens regler om tillståndstvång. Fabrik eller inrättning med radioaktivt avloppsvatten får sålunda inte anläggas utan att frågan om erforderliga åtgärder till motverkande av vattenförorening blivit prö— vad av vattendomstol.

Som redan har framgått är vidare särskilda bestämmelser om atoman- läggningar meddelade i byggnadslagen och expropriationslagen . I detta sam- manhang kan förtjäna framhållas, att lagrådet vid tillkomsten av bestäm- melserna i byggnadslagen bl. a. uttalade följ ande.3

Skadlig strålning från atomenergianläggning lärer enligt grannelagsrättsliga regler vara att hänföra till otillåten immission, om den inte är av helt underord— nad betydelse. Huruvida enbart risk för sådan strålning kan likställas med immis- sion är mera tveksamt. Det synes emellertid inte uteslutet, att ingripande enligt den allmänna grannelagsrätten kan ske mot den som utnyttjar sin mark för sådan anläggning som innebär speciella risker för omgivningen. Risken för skadlig strålning kan t.ex. medföra, att en rörelse måste nedläggas eller att bostäder överges.

I atomansvarighetslagen den 3 juni 1960 regleras provisoriskt frågor om ersättning i följd av atomreaktordrift m.m. Skada på person eller egendom

' Prop. 1956: 178 s. 26. ” Prop. 1958: A 149 s. 37.

genom radioaktiv strålning från atombränsle eller atomprodukt skall ersät- tas av innehavaren av den atomanläggning, i vilken atombränslet eller atomprodukten fanns, när händelse som gav upphov till skadan inträffade (4 5). Vad som skall förstås med begreppen atombränsle och atomprodukt och vad som innefattas i termerna atomskada och atomanläggning anges närmare i lagen (15). Lagen bygger på principen att strikt ersättningsan- svar skall åvila driften (5 5). Anläggningsinnehavarens ansvarighet är emellertid begränsad till vissa i lagen angivna belopp (6 5). Ansvarighets- försäkring är i princip obligatorisk (10 5). I sista hand skyddas de skade- lidande genom en statsgaranti (13 5).

Det bör understrykas, att atomansvarighetslagen endast avser skada på person eller egendom. I lagens förarbeten anfördes härom bl. a.4

Sådan olägenhet utan samband med person- eller egendomsskada som avses i 8 kap. 35 & vattenlagen, jfr 30 å i samma kapitel _— därest dylik olägenhet över huvud kan tänkas uppkomma på förevarande område —— faller utanför lagen; den täckes inte av den i lagen föreskrivna försäkringen och skall ersättas av anlägg- ningsinnehavaren vid sidan av lagens bestämmelser. Immissioner av typen in- trång i rörelse, utan att person— eller sakskada uppkommit (jfr NJA 1936 s. 552, 1940 s. 508 och 1943 s. 461) faller likaledes utanför lagens tillämpningsområde, liksom annan direkt tillfogad s. k. allmän förmögenhetsskada.

Numera föreligger förslag till ny atomansvarighetslag (SOU 1962: 14 och 1966:29). Däri har förordats, att lagen skall utsträckas till att omfatta skada till följd av atomolycka utan någon i lagen angiven begränsning.5

Risken för immissioner i form av joniserande strålning torde med hän— syn till den reglering och övervakning som finns på området kunna he- traktas som ganska ringa. Enligt den tekniska sakkunskapen föreligger inte heller någon stor risk för omfattande olyckshändelser i samband med driften av atomanläggningar!l Det finns emellertid en beredskapslag som träder i tillämpning, om radioaktiva ämnen från atomanläggning skulle spridas i sådan mängd att särskilda åtgärder påkallas för att skydda all- mänheten _ lagen den 3 juni 1960 om skyddsåtgärder vid olyckor i atom- anläggningar m.m. Det är främst länsstyrelserna som har att sörja för att erforderliga åtgärder vidtas.

5. Övriga lagstiftningsområden Även inom flera andra lagstiftningsområden än de hittills berörda finns bestämmelser som förtjänar att beaktas i sammanhanget. I det följande skall uppmärksamheten särskilt riktas på några av dessa.

Av stort intresse är vissa delar av ordningslagstiftningen, som är utfor- made med tanke bl. a. på förorenings- och bullerproblem.

Bestämmelser av detta slag återfinns redan i allmänna ordningsstadgan den 14 december 1956. Sålunda får allmän plats inom stadsplanelagt om- ' Se NJA 11 1960 s. 377.

5 SOU 1962: 14 s. 36 f och 1966: 29 s. 64 f. ' NJA II 1960 s. 374.

råde i stad, köping eller annat samhälle, där byggnadslagens bestämmelser för stad äger tillämpning, inte begagnas för upplag eller avstjälpning utan att tillstånd därtill har lämnats av polismyndigheten (2 5). Allmän plats av detta slag skall genom tjänliga renhållningsåtgärder m.m. hållas i så- dant skick som med hänsyn till ortsförhållandena och omständigheterna i övrigt tillgodoser skäliga anspråk (3 5). Byggnader samt ställningar, skyl- tar och andra liknande anordningar skall ägnas sådan tillsyn att fara inte uppkommer för dem som färdas eller uppehåller sig på allmän plats (4 5). Den som verkställer schaktning eller grävning eller annat liknande arbete är skyldig att vidta de åtgärder som erfordras för att förebygga fara för annan (5 5). Inom stadsplanelagt område i stad, köping och annat sam- hälle, där byggnadslagens bestämmelser för stad äger tillämpning, får sprängning, fyrverkeri och skjutning med eldvapen inte äga rum utan till- stånd av polismyndigheten, och skjutbana som inte tillhör krigsmakten får ej tas i bruk innan den godkänts av denna myndighet (6 5). Förbud stadgas också mot att utan polismyndighetens tillstånd anordna offentlig tillställ- ning på allmän plats och att eljest utan sådant tillstånd anordna vissa nö- jestillställningar, tävling och uppvisning i motorsport m.m. ( 12 5). I flera av de angivna fallen kan tydligen bullerproblem uppkomma.

Vid allmänna ordningsstadgans tillkomst förutsattes, att dess bestämmel— ser skulle i erforderlig omfattning kompletteras genom lokala ordnings- stadgor. Om sådana lokala stadgor innehåller allmänna ordningsstadgan föreskrifter (7 och 23 55), som i sak nära överensstämmer med hälsovårds- stadgans föreskrifter angående lokala hälsovårdsordningar. Dock förutsätts inte, att Kungl. Maj :t skall fastställa någon normalordningsstadga för kom— munerna. I stället har inom svenska stadsförbundet och dåvarande svenska landskommunernas förbund utarbetats ett normalförslag till lokal ord- ningsstadga. De föreskrifter om allmänna ordningen som meddelas i lokala ordningsstadgor torde ofta ha större praktisk betydelse från störningssyn- punkt än allmänna ordningsstadgans egna bestämmelser. Som exempel kan anföras ett par föreskrifter som finns intagna i nyssnämnda normalför- slag. Vid lastning, forsling, lossning och annan hantering på allmän plats av ämnen, som kan medföra olägenhet genom damning, spillning eller dålig lukt, skall enligt 55 erforderliga försiktighetsmått vidtas för att und- vika sådan olägenhet. I 15 5 upptas förbud mot piskning av mattor och dy- likt utomhus under särskilt angivna tider, då nattron kan störas. Och enligt 165 får arbete som orsakar störande buller såsom stenkrossning, pålning, nitning och dylikt inte utan polismyndighetens tillstånd äga rum på sålun- da angivna tider. Överträdelser av förbuden straffas med böter. Lokal ordningsstadga kan vidare exempelvis innehålla föreskrifter angående ord- ningen inom naturområden, som är upplåtna till allmänt begagnande. Detta har särskilt understrukits i förarbetena till naturvårdslagen.1

1 Prop. 1964: 148 s. 101.

Enligt förordningen den 8 maj 1874 angående hamnordningar m.m. skall för varje större stapelstad i riket finnas en särskild bamnordning, som kompletterar allmänna ordningsstadgans bestämmelser. Normalförslag till hamnordning har fastställts av sjöfartsstyrelsen den 16 december 1957. Detta förslag innehåller vissa föreskrifter som syftar till att förekomma luftföro— rening och bullerstörningar från hamnar.

Att upprätthålla allmän ordning och kontrollera efterlevnaden av ord- ningsföreskrifter är i första hand en uppgift för polisen. Enligt 8 & allmän- na ordningsstadgan äger polismyndigheten själv för särskilda fall meddela de ordningsföreskrifter som finnes erforderliga med avseende på verksam- het eller annat förehavande som äger rum på allmän plats och ej är att hänföra till offentlig tillställning eller allmän sammankomst. Dylika före- skrifter kan också avse användande av badplats eller lägerområde, vartill allmänheten äger tillträde, samt hållande av lokal eller plats för sport, spel eller liknande. När så befinnes påkallat med hänsyn till den allmänna ord- ningen, kan polismyndigheten förbjuda verksamhet eller förehavande av nyss angivet slag. Dessa bestämmelser ger polisen vidsträckta möjligheter att ingripa mot bullerstörningar, t.ex. mot högtalarreklam som riktar sig till trafikant på allmän plats eller mot störande musik på en badplats.

Under förarbetena till allmänna ordningsstadgan uttalades, att sådana former av störande buller som uppkommer genom användning av radio, grammofon eller dylikt inför öppet fönster inte torde behöva föranleda in— gripande i andra fall än sådana som utgör förargelseväckande beteende.2 Bestämmelserna om förargelseväckande beteende finns i brottsbalken . Där stadgas nu, i 16 kap. 16 5, att den som, i annat fall än förut i samma kapitel är sagt, för oljud på allmän plats eller eljest offentligen beter sig på sätt som är ägnat att väcka förargelse hos allmänheten skall dömas för förar- gelseväckande beteende till böter, högst 500 kronor.

Undantagsvis kan vissa bestämmelser i brottsbalken också bli tillämpliga vid fall av luftförorening. I första band torde därvid stadgandena i 12 kap. om ansvar för skadegörelse komma i fråga.-8 Men de i 13 kap. upptagna bestämmelserna om allmänfarlig vårdslöshet och spridande av gift torde inte helt sakna betydelse i sammanhanget.

När det blir fråga om åtgärder mot luftförorening och bullerstörningar från vägtrafiken, spelar uppenbarligen trafiklagstiftningen en betydelsefull roll.

Vägtrafikförordningen den 28 september 1951 stadgar i 3 och 4 55 bl.a. att bilar och motorcyklar, om förbränningsmotor används, skall vara för- sedda med effektiv anordning för att hindra störande ljud från avlopps—

5 SOU 1954: 37 s. 38. 3 Jfr Ljungman s. 153.

gaserna —— alltså ljuddämpare. Detsamma gäller för mopeder, enligt 35 förordningen den 5 maj 1960 om mopeder. Och enligt 58 & vägtrafikförord— ningen skall förare av motordrivet fordon behandla fordonet så, att det inte åstadkommer onödigt huller. Vidare skall han i görligaste mån tillse, att fordonet inte släpper ut rök eller gas i sådan mängd att olägenhet uppstår därav. Gaser från förbränningsmotor får inte ges fritt avlopp. Vid färd sär- skilt nattetid inom område med bostadsbebyggelse skall färdväg, hastighet och färdsätt anpassas så, att de som bor eller vistas inom området inte onödigt störs. Därjämte må erinras, att lokala trafikföreskrifter enligt 61 & vågtrafikförordningen kan innehålla förbud mot trafik eller inskränkningar i trafiken beträffande fordon av visst slag.

IV. Vattenlagstiftningens bestämmelser om vattenförorening m.m.

I tilläggsdirektiven anges, att de sakkunniga vid prövning av tanken på att införa ett koncessionssystem bör hämta ledning i de erfarenheter som före- ligger av motsvarande problem på vattenföroreningarnas område. Här skall nu lämnas en redogörelse för vattenlagstiftningens bestämmelser om vat- tenförorening, med särskilt beaktande av de delar som kan ha betydelse från koncessionssynpunkt. Helt naturligt kommer intresset därvid att i första hand inriktas på bestämmelserna i 8 kap. vattenlagen om skydd mot förorening av vattendrag, sjöar och andra vattenområden ytvattenskyd- det. I ett särskilt avsnitt tar de sakkunniga emellertid också upp vissa reg- ler om grundvatten i 2 kap. vattenlagen.

1. Skyddet mot förorening av ytvatten

I 8 kap. vattenlagen, som bär rubriken »Om avloppsvatten», skiljs mellan två typer av sådant vatten — kloakvatten och industriellt avloppsvatten. Kloakvatten definieras som spillvatten och orenlighet härrörande från bo- städer eller från verksamhet som inte är hänförlig till industriell rörelse. Industriellt avloppsvatten utgörs av spillvatten och orenlighet som härrör från sådan rörelse. Det är alltså avloppsvattnets härkomst som är avgö- rande för till vilken kategori det skall räknas. Begreppet industriell rörelse har här fått en vidsträckt betydelse. Dit räknas även t. ex. mejeri, slakteri och tvättinrättning.

Skälet för uppdelningen är att i princip strängare bestämmelser ansetts böra meddelas i fråga om industriellt avloppsvatten. I lagens förarbeten utvecklades detta i huvudsak på följande sätt.1

Av stor betydelse är skillnaden mellan kloakvatten och industriellt avlopps- vatten när det gäller att ta ståndpunkt till frågan i vad mån åtgärder bör vidtas till motverkande av vattenförorening och vad därmed äger samband. I denna del bör enligt de sakkunnigas mening i fråga om kloakvatten tas till utgångspunkt,

1 SOU 1939: 40 s. 111.

att vederbörande över huvud taget inte skäligen kan förvägras att avleda kloak- vatten till lämplig närliggande recipient. Där en viss bebyggelse redan finnes, kan det sålunda inte gärna komma i fråga att vare sig ur allmän eller enskild syn- punkt ställa oöverstigliga hinder i vägen för kloakvattnets avledande. Lagstift- ningens uppgift är i sådant fall endast att motverka olägenheter genom avledandet. En annan sak är, att i lagstiftningsväg bör sörjas för att ingripande kan ske på ett tidigt stadium till förhindrande av att bebyggelsen växer upp på ett så planlöst sätt att vidtagandet av rationella åtgärder till motverkande av olägenheter genom vattenförorening försvåras eller fördyras. Detta spörsmål torde emellertid ej böra regleras i vattenlagen.

I fråga om industriellt avloppsvatten föreligger inte anledning att på samma sätt som beträffande kloakvatten erkänna nödvändigheten av att avloppsvattnet från ett visst företag skall få avledas till någon närliggande recipient. Den som vill utföra en industriell anläggning har nämligen i viss utsträckning möjlighet att välja mellan flera platser och ur föroreningssynpunkt kan det uppenbarligen vara av stor betydelse, om en viss fabrik förlägges t. ex. vid kusten i stället för vid ett mindre vattendrag ett stycke in i landet. Den möjlighet att vid plane- randc av industriella anläggningar välja mellan olika platser, som enligt vad nu nämnts kan antagas stå till buds, föranleder även om utrymmet för val mången gäng i praktiken kan vara ganska begränsat som en konsekvens i lagstift- ningen att frågan om rätten att utsläppa industriellt avlopsvatten i erforderlig recipient kan göras beroende av myndighets tillstånd.

Som ytterligare skäl framhölls, att effektiva och ekonomiskt utförbara anordningar fanns utexperimenterade för rening av kloakvatten, medan ingenjörsvetenskapen inte hade tillfredsställande löst detta problem i fråga om åtskilliga slag av industriellt avloppsvatten.2

I överensstämmelse med dessa uttalanden i förarbetena förbjuder lagen i princip inte utsläpp av kloakvatten, även om det orsakar förorening. Den som avleder kloakvattnet är emellertid skyldig att vidta de åtgärder till motverkande av förorening som med hänsyn till beskaffenheten av vatten- området och förhållandena i övrigt kan anses påkallade ur allmän eller enskild synpunkt (8: 23 första st.).

I praktiken står valet, när det gäller kloakvatten, endast mellan några tämligen standardiserade typer av reningsåtgärder —— antingen Iåggradig rening (slamavskiljning), som innebär att flytande och avsättbara förore- ningar avskiljs, eller höggradig rening, t. ex. i biologiska bäddar, som inne- bär en betydande reduktion också av inte avsättbara organiska ämnen. I båda fallen kan dessutom ifrågakomma komplettering med klorbehandling för att minska avloppsvattnets halt av smittämnen. De vanligaste renings- metoderna har endast begränsad effekt på avloppsvattnets innehåll av när- salter, främst fosfor och kväve. För att få bukt med dem har man på senare år diskuterat olika metoder, bl. a. att införa ytterligare ett steg i renings- processen.

Genom lagändringar, som genomfördes år 1956, har man infört bestäm- melser om en viss minimistandard beträffande rening av kloakvatten. Ut—

' Prop. 1941: 45 s. 79 (departementschefen vid remissen till lagrådet). 6—61 46 88

släpp får i regel inte ske utan att kloakvattnet har undergått åtminstone slamavskiljning. Samtidigt har förbud stadgats mot att avleda ett par från föroreningssynpunkt särskilt farliga typer av kloakvatten, om det inte up- penbarligen kan ske utan olägenhet.

År 1964 skärptes bestämmelserna för kloakvatten ytterligare. För att skydda vattenförsörjningen för samhällen och för livsmedelsindustrier och liknande inrättningar förbjöds utsläpp av kloakvatten som kan medföra smittspridning eller eljest våda ur hälsosynpunkt. Genom de förbud som nu gäller också för vissa kloakvatten har skillnaden i rättslig behandling av kloakvatten och industriellt avloppsvatten utjämnats i någon män.

I fråga om industriellt avloppsvatten år bestämmelserna avfattade som ett principiellt förbud mot utsläpp som orsakar olägenhet av någon bety- delse från allmän eller enskild synpunkt. Från förbudet görs dock undan— tag för det fall att föroreningens förebyggande »prövas kräva åtgärder, som ej skäligen kunna fordras» (8:32 första st.). Bestämmelsernas reella inne- börd är därför att förorening genom industriellt avloppsvatten kan tillåtas äga rum, under förutsättning att företagaren vidtar alla de förebyggande åtgärder som prövas skäliga med hänsyn till omständigheterna i det sär- skilda fallet.

När det gäller industriellt avloppsvatten, förutsätter lagen alltså att det skall ske en avvägning mellan olika intressen i första hand mellan be- tydelsen av de olägenheter som kan orsakas, på ena, samt kostnaderna för reningsåtgärder, på andra sidan. Några närmare anvisningar om hur denna avvägning skall ske lämnar lagen inte. Ej heller finns några vägledande avgöranden i högsta instans. Däremot tillhandahåller förarbetena vissa håll- punkter för bedömningen.3 Det framhålls sålunda att det mera sällan blir fråga om att endast väga ett fixt skadebelopp mot kostnaderna för renings- åtgärder. Hänsyn skall också tas till sanitära olägenheter och andra intrång på allmänna intressen, och dessa är i allmänhet inte sådana att de kan skat— tas i pengar. För de sällsynta fall då frågan är så enkel att de motstående intressena kan anges i ett fixt skadebelopp bör likväl befrielse från renings— åtgärder inte medges utan att kostnaderna därför är avsevärt större än skadan. Vidare bör vid prövningen beaktas att det i fråga om en industri- anläggning kan finnas vissa möjligheter att välja annan plats för dess för- läggning. Om någon skulle vilja anlägga en fabrik med skadligt avlopps- vatten vid ett mindre vattendrag, fastän det finns möjlighet att lägga den vid ett större mera lämpat vattendrag, föreligger exempelvis anledning att ställa större krav än eljest.

Enligt förarbetena bör hänsyn också tas till graden av fabrikens eller in- rättningens allmännyttighet. I viss omfattning bör även beaktas räntabili- teten hos industrin i fråga. Detta gäller dock inte räntabiliteten i det en- skilda fallet. Om alltså ett visst företag sköts mindre väl och till följd härav inte förmår bära de kostnader för åtgärder till motverkande av förorening

” NJA 111942 5. 95.

som andra företag av samma typ får underkasta sig, kan företaget inte anses ha något berättigat anspråk på att för den skull bli särskilt gynnsamt ställt.

Vid bedömande av kostnaderna —- och räntabiliteten _ bör för övrigt uppmärksammas att åtgärder till motverkande av förorening kan innebära fördelar för företagets drift eller möjliggöra tillvaratagandet av värdefulla biprodukter. Ett exempel härpå erbjuder indunstningsanläggningar vid massafabriker.

Även om vattendomstolen skulle finna att reningsåtgärder inte skäligen kan krävas, får domstolen ej tillåta utsläppet, om detta skulle medföra att fiskerinäring av större betydenhet lider väsentligt förfång eller att eljest allmänna intressen i avsevärd mån förnärmas. Kungl. Maj :t kan dock, efter hemställan av vattendomstolen, medge dispens med hänsyn till fabrikens betydelse för näringslivet eller för orten eller eljest från allmän synpunkt (8: 32 andra st.).

De nu refererade reglerna om åtgärder mot förorening vilar på grund- tanken att den som avleder avloppsvattnet i första hand sj älv skall bedöma vilka renings— och andra förebyggande åtgärder som erfordras. Ett åsido- sättande av reningskraven medför inte i och för sig straffansvar. Däremot kan sakägare, som lider skada av utsläppet, eller företrädare för allmänna intressen, som menligt påverkas, instämma förorenaren till vattendomstol med talan om förbud mot avloppsvattnets avledande eller om skyldighet för honom att vidta reningsåtgärder. Även ersättningstalan kan i denna ordning föras av skadelidande.

Det är inte nödvändigt att den som påkallar reningsåtgärder stöder sig på ett konkret förslag till sådana. Vattendomstolen kan på talan av sak- ägare eller det allmänna ålägga förorenaren vid vite att inom viss tid ge- nom ansökan hos domstolen själv begära prövning av villkoren för avle- dandet och därvid foga förslag till reningsåtgärder ( NJA 1950 s. 203 ).

Den som utsläpper avloppsvatten har rätt att, innan företaget igångsätts eller när som helst sedan avledandet har påbörjats, erhålla prövning av frågan under vilka villkor utsläppet får ske eller fortsätta (8:38). Ansökan härom kan inges till vattendomstolen, som själv prövar målet eller förord— nar att frågan skall behandlas vid särskild syneförrättning enligt 10 kap. VL. Ansökan kan också inges till länsstyrelsen och skall då alltid behandlas vid syneförrättning. Förfarandet med syneförrättning är mycket ovanligt. Nästan undantagslöst behandlas frågor om avloppsföretag direkt av vatten- domstol.

När det gäller industriellt avloppsvatten, har betydande inskränkningar gjorts i principen att i första hand företagaren själv skall bedöma vilka reningsåtgärder som behövs. I stor omfattning har föreskrivits förpröv- ningsskyldighet (= koncessionstvång) för ägare av industriella anläggning- ar. Innebörden härav är att vissa industrier med särskilt farliga avlopps-

vatten inte får anläggas förrän avloppsfrågan har blivit prövad av vatten- domstol.

Lagtekniskt har förprövningsskyldigheten reglerats på så sätt att Kungl. Maj:t genom stadgandet i 8 kap. 385 fjärde stycket vattenlagen bemyndi- gats att meddela förbud mot att, innan frågan om åtgärder till motver- kande av vattenförorening har blivit prövad enligt vattenlagen, anlägga vis- sa slag av fabriker eller andra industriella inrättningar.4 Med stöd härav har i en särskild kungörelse, den s.k. förprövningskungörelsen (KK den 30 nov. 1956, nr 583), räknats upp ett antal fabriker och andra inrättning- ar, f.n. sammanförda i 15 punkter, som ej får anläggas innan deras av- loppsproblem har behandlats av vattendomstolen. Bland de förprövnings- skyldiga industrianläggningarna märks anrikningsverk, cellulosafabrik, sockerfabrik, slakteri, oljcraffinaderi samt fabrik eller inrättning med ra- dioaktivt avloppsvatten.

Utsläpp av avloppsvatten i strid med bestämmelserna om förprövnings- skyldighet kan leda till straffansvar (13: 11 sista st.) och handräckning av överexekutor (13: 8 tredje st.).

Beträffande vissa andra uppräknade industrier, vilkas avloppsvatten an- setts vara av något lägre farlighetsgrad än de nyss angivna, gäller enligt 2 5 förprövningskungörelsen att de inte får anläggas utan att i god tid dess- förinnan anmälan gjorts till statens vatteninspektion. Bland de industrier som här är i fråga kan nämnas järn-, stål- eller aluminiumverk, cement- fabrik, mejeri, konservfabrik, läskedrycksfabrik, läkemedelsfabrik, tvätt— medelsfabrik och större tvättinrättning. Tanken bakom bestämmelsen om anmälningsskyldighet är att vatteninspektionen skall sättas i tillfälle att på ett tidigt stadium meddela företagaren råd och anvisningar rörande avloppsfrågans ordnande eller eventuellt föra talan vid vattendomstol för att få villkoren för avledandet fastställda.

Förprövningsskyldighet föreligger i ytterligare ett fall som regleras i 35 andra stycket samma kungörelse. Om prövning enligt vattenlagen har ägt rum i fråga om avloppsvatten från någon i 1 eller 25 uppräknad fabrik eller inrättning och det sedermera blir aktuellt att från fabriken eller in- rättningen släppa ut mera eller annorlunda beskaffat avloppsvatten eller avleda det på annat sätt än som avses med den tidigare prövningen måste ny prövning äga rum innan det nya utsläppet får ske.

Slutligen har i förprövningskungörelsen också stadgats viss anmälnings- skyldighet beträffande avledande av kloakvatten m. m.

Beträffande både kloakvatten och industriellt avloppsvatten gäller att om föroreningen orsakar olägenhet som är av någon betydelse ersättning skall ' Efter 1956 års lagändring innefattar stadgandet också behörighet för Kungl. Maj:t att på mot- svarande sätt meddela förbud mot att utföra avloppsledning för kloakvatten eller utsläppa kloakvatten eller industriellt avloppsvatten av viss mängd, art eller sammansättning (se NJA II 1956 s. 223 f). I den delen har bemyndigandet emellertid inte kommit att utnyttjas.

utges, såvida inte olägenheten med hänsyn till förhållandena på orten skä- ligen bör tålas (8:30 och 35). Enligt uttalande i förarbetena har avsikten varit att ansluta skadeståndsregeln nära till den oskrivna grannskapsrät— tens regler och att skapa utrymme för en skälighetsbedömning efter om- ständigheterna i varje särskilt fall.5

När ersättningens belopp lämpligen kan uppskattas på förhand, skall så ske, om det påfordras på någondera sidan. Därvid kan ifrågakomma att bestämma antingen ett engångsbelopp eller ärliga belopp (9:47).

I regel torde det inte vara möjligt att i förväg med någon tillförlitlighet bedöma vilka skador som kan komma att tillskyndas enskilda sakägare. Det vanligaste är därför att ersättningsfrågan inte aktualiseras förrän erfarenhet vunnits av företagets verkningar. Talan om ersättning kan då väckas genom stämningsansökan till vattendomstolen (11:17 punkt 48).

Det är att märka att ersättningsskyldighet kan föreligga även om vat— tendomstolen finner att åtgärder mot föroreningen inte skäligen kan krävas och således tillåter ett förorenande av recipienten.6

En speciell form av ersättning kan förekomma vid utsläpp av industriellt avloppsvatten. Om företaget kan antas medföra avsevärt men för fiske, kan nämligen anläggningens ägare förpliktas att till främjande av fisket inom landet erlägga en årlig avgift med minst 50 och högst 10 000 kronor (8: 34).

Avloppsföretag kommer vanligen under vattendomstols prövning genom ansökan av den som släpper ut eller avser att släppa ut avloppsvattnet. Reglerna för förfarandet vid vattendomstol finns i 11 kap. 26—73 55 vat- tenlagen. I huvudsak innebär de följande.

Ansökan, som skall vara skriftlig, skall vara åtföljd av de ritningar och andra handlingar samt innehålla de upplysningar som erfordras för bedö- mande av företagets beskaffenhet, omfattning och verkningar. De fastig- heter som företaget angår skall uppges jämte fastigheternas ägare och nyttjanderättshavare. Detta gäller dock inte fastigheter som endast berörs genom förorening, såvida fråga inte är om att bestämma ersättning härför.

Vattenrättsdomaren skall, om ansökningshandlingarna är ofullständiga, förelägga sökanden att komplettera dem. Om föreläggandet ej efterkom- mes, förklaras ansökningen förfallen.

Möter ej hinder mot att ta upp ansökningen, utfärdas i regel kungörelse med beskrivning av företaget, uppgift om fastigheter som berörs därav, angivande av tid inom vilken erinringar mot ansökningen skall framstäl- las m.m. Kungörelsen införs i ortstidningar. Underrättelse om dess inne- håll skickas med posten till varje i ansökningen uppgiven fastighetsägare och nyttjanderättshavare som berörs.

I bl.a. avloppsmål äger kommun föra talan för att tillgodose allmänna

Prop. 1941: 45 s. 108 . ' Ljungman-Sljernquisl 11 s. 87.

intressen inom orten. Kungörelse om företag som kan antas beröra all- männa intressen inom orten av någon betydelse skall därför tillställas ve- derbörande kommun. Vidare skall kungörelsen tillställas statens vattenin- spektion, som också får ett exemplar av ansökningshandlingarna, samt or— tens hälsovårdsmyndighet, länsläkaren och länsingenjören ävensom i vissa fall byggnadsnämnden och länsarkitekten. Ehuru stadgande härom saknas, brukar kungörelsen också, enligt underhandsöverenskommelse, sändas till kammarkollegiet.

Den som vill bestrida företaget eller eljest framföra erinringar mot det skall skriftligen inge dessa inom viss i kungörelsen bestämd tid, minst tret— tio dagar från kungörelsens dag. Sedan erinringstiden gått till ända, äger sökanden inom viss tid inkomma med påminnelser. Vattenrättsdomaren kan även förordna om ytterligare skriftväxling och om muntlig förberedel- se i hela målet eller viss del därav.

Vattenrättsdomaren och vattendomstolen har vidsträckta befogenheter att ex officio föranstalta om bevisning. Vattenrättsdomaren kan också för- ordna särskild sakkunnig eller vattenrättsingenjör att verkställa undersök- ning på stället.

Huvudförhandling hålls i regel vid syn på stället. Anspråk på skadeer— sättning till följd av företaget skall framställas senast vid vattendomsto- lens första sammanträde. Parts utevaro hindrar ej målets handläggning och avgörande.

Vattendomstolens dom som går ut på tillstånd till avloppsföretag — d.v.s. koncessionsbeslut — skall innehålla noggranna bestämmelser om avloppsföretagets läge och utförande, om ersättningar som eventuellt skall utgå och om de villkor i övrigt som kan vara behövliga för att tillgodose allmän och enskild rätt.

Av vattendomstol meddelat tillstånd till avloppsföretag är i princip för framtiden gällande mot envar (8:39). Med hänsyn bl.a. till vanskligheten att i förväg bedöma föroreningsverkningarna har vattenlagen emellertid lämnat stora möjligheter större än i fråga om vattenbyggnadsföretag i allmänhet — att ompröva meddelade beslut i avloppsmål. Sålunda kan fastställda föreskrifter —— beträffande såväl kloakvatten som industriellt avloppsvatten —— ändras av vattendomstolen sedan tio år förflutit från det beslutet vunnit laga kraft eller när eljest väsentligt ändrade förhållanden inträtt (8:40 första st.). Och om utsläppet orsakar betydande olägenhet, som inte har förutsetts vid beslutets meddelande, kan vattendomstolen också meddela ändrade föreskrifter, som är ägnade att förebygga eller i största möjliga mån minska olägenheten för framtiden (8: 40 andra st.).

Vattendomstol kan emellertid inte ex officio ta upp fråga om ompröv- ning. Talan härom måste väckas av skadelidande sakägare eller av det all- männa.

Det är att märka att möjligheterna till omprövning har tillkommit av

hänsyn till de intressen som menligt påverkas av ett avloppsutsläpp. Om- prövningen kan alltså leda till en skärpning av villkoren för företaget men inte till en uppmjukning av dessa. Det innebär å andra sidan ej att före— tagaren är förhindrad att genom ny ansökan få villkoren ändrade till sin förmån, om de faktiska förhållandena blivit andra. En sådan ansökan kan göras när som helst (oberoende av de i 8: 40 stadgade förutsättningarna). Det är nämligen en genomgående princip för vattenlagen att det, sedan någon erhållit tillstånd till viss åtgärd eller visst företag, står honom fritt att underlåta att begagna sig av tillståndet. Denna princip leder till att den som erhållit tillstånd kan begära att få det ersatt helt eller delvis — av ett nytt tillstånd med ändrade villkor. Därvid kommer frågan att prövas på grundval av då rådande förhållanden.?

Vad nu sagts gäller inte rena ersättningsfrågor. Omprövning av sådana torde inte vara tillåten annat än på grund av uttryckligt stadgande. Ett så- dant finns i 8 kap. 41 5 första stycket vattenlagen. Om vattendomstolen på förhand har fastställt ersättning i form av visst belopp per år, kan beslutet enligt detta lagrum ändras, när ändrade förhållanden har inträtt.

Vid prövning av frågor om åtgärder mot vattenförorening skall vatten- domstolen beakta alla slag av olägenheter som kan uppkomma, även sani- tära sådana. Därvid har vattendomstolen att följa inte bara vattenlagens regler utan också de ytterligare föreskrifter som kan vara tillämpliga enligt hälsovårdsstadgan eller andra hälsovårdsförfattningar (8:2 andra st.).

Emellertid åligger det hälsovårdsnämnd att utöva det närmaste inseen- det över den allmänna hälsovården inom kommunen och därvid bl. a. tillse att erforderliga och skäliga åtgärder vidtas för att motverka vattenförore— ning. Även hälsovårdsnämnd kan meddela föreläggande och förbud i detta hänseende.

Med hänsyn härtill kan det uppkomma kollision mellan vattendomstols och hälsovårdsmyndighets föreskrifter i föroreningsfråga. Vattenlagen har löst detta spörsmål på så sätt att vattendomstols avgörande i princip har företräde. Vattendomstol kan ändra hälsovårdsmyndighets beslut både i skärpande och mildrande riktning. Å andra sidan kan hälsovårdsmyndighet med det undantag som nedan anges —— inte föreskriva något som avvi- ker från vattendomstols beslut. Har vattendomstol tillåtit utsläpp på vissa villkor, kan hälsovårdsnämnd inte förbjuda företaget. Nämnden kan ej hel- ler ålägga företagaren nägon reningsprocedur utöver vad vattendomstolen ansett behövligt. Däremot är vattendomstolens beslut givetvis inte bindande i andra hänseenden än sådana som har varit föremål för domstolens pröv— ning. Ett beslut angående villkoren för avloppsvattens utsläppande hindrar t.ex. inte hälsovårdsnämnd att förbjuda användning av vattenhämtnings- ställe som förorenas härigenom.

" SOU 1939: 40 s. 163 f.

Från regeln om vattendomstolsbesluts företräde finns ett undantag i 8 kap. 405 tredje stycket vattenlagen. Sådant beslut utgör ej hinder för läns- styrelse att, när särskilda omständigheter inträffar, meddela de föreskrifter som föranleds därav. Tanken bakom detta stadgande är främst att läns- styrelse skall kunna meddela provisoriska bestämmelser när extraordinära förhållanden påkallar ett snabbt ingripande för att motverka hälsorisker. Som exempel har i förarbetena nämnts att en epidemi bryter ut eller att vattentillgången i ett vattendrag av speciella skäl tillfälligtvis blir så mini— mal att från sanitär synpunkt omedelbara åtgärder krävs för att ej olidlig stank o. dyl. skall uppkomma.

Det bör dock framhållas att länsstyrelsens befogenhet att meddela dylika föreskrifter inte är begränsad till det sanitära området. Även av hänsyn till fiske m.m. kan länsstyrelsen vid exceptionella förhållanden ingripa en- ligt stadgandet.

Den som är föremål för länsstyrelsens beslut kan, om han är missnöjd därmed, besvära sig i vanlig administrativ ordning. Men han kan också påkalla prövning av vattendomstolen, som då kan ändra länsstyrelsens be— slut. Eftersom detta enligt sakens natur är avsett att gälla blott provisoriskt för en kortare tid, lär vattendomstolens prövning sällan hinna slutföras innan länsstyrelsens bestämmelser upphört att gälla. Vattenrättsdomaren kan dock medge erforderliga provisoriska åtgärder (11:46) och inhibera länsstyrelsens beslut (11: 83 tredje st.).

När bestämmelserna om åtgärder mot vattenförorening tillkom, gjordes inte undantag för redan befintliga avloppsanläggningar. Föreskrifterna i 8 kap. 23 och 32 55 om skyldighet att vidta reningsåtgärder m.m. är alltså tillämpliga även på sådana fall där avledande av avloppsvattnet har på- börjats före den 1 januari 1942. Likaså är de genom 1956 års lagändring skärpta reglerna gällande också där utsläpp av avloppsvatten redan pågick vid reglernas ikraftträdande.

Det allmänna eller skadelidande enskilda sakägare kan alltså föra talan mot anläggning som utsläpper avloppsvatten oavsett hur länge utsläppet har pågått. Lagstiftaren har dock förutsatt att vid prövningen av villkoren för företaget rimlig hänsyn skall tas till att anläggningen tillkommit vid en tid då föroreningsfrågan allmänt ej ägnades tillräckligt beaktande.3 Vidare skall i förekommande fall tas i betraktande en sådan omständighet som att uppgörelse har skett med enskilda sakägare, även om dylik upp- görelse inte berövar det allmänna rätt att föra talan. I fråga om de genom 1956 års lagändring införda strängare reningskraven gäller enligt över- gångsbestämmelserna att vattendomstolen vid prövning av avloppsföretag som igångsatts före ikraftträdandet kan medge det anstånd med åtgärders genomförande som är oundgängligen påkallat. Därvid har man särskilt

' NJA II 1942 s. 96 och 180.

tänkt på det allmänna investeringsläget och förekomsten av byggnads- restriktioner.

Även ersättningsreglerna är tillämpliga på äldre företag. Det förutsättes dock i förarbetena att vid ersättningsfrågans bedömande hänsyn i viss ut- sträckning bör tas till den tid under vilken förorening har pågått.9

För granskning och tillsyn på vattenvärdens område finns särskilda or- gan. I samband med de skärpningar som år 1956 genomfördes av föreskrif- terna om reningsåtgärder m. m. uttalades att de rådande missförhållandena inom vattenvärden mera måste tillskrivas otillräckliga resurser för över- vakning och tillsyn än brister i lagbestämmelsernas materiella innehåll.10 Under senare år har organisationen på vattenvärdens område förstärkts i olika omgångar.

Den centrala tillsynen åvilar i första hand statens vatteninspektion. Det legislativa underlaget för vatteninspektionens verksamhet utgörs främst av lagen den 30 november 1956 om tillsyn över vattendrag, sjöar och andra vattenområden. Inspektionens tillsyn är inte begränsad till särskilda frågor.

Vatteninspektionen har befogenhet att meddela råd och anvisningar an- gående åtgärder mot vattenförorening samt att hos länsstyrelser och vatten- domstolar föra talan om förbud mot utsläpp av avloppsvatten eller om åt— gärder mot förorening. Det är dock ovanligt att vatteninspektionen själv utför sådan talan. I regel anlitas kammarkollegiets advokatfiskalskontor för denna uppgift.

Vatteninspektionen äger för tillsynens utövande tillträde till fabrik eller annan anläggning och äger av innehavaren kräva erforderliga upplys- ningar.

Enligt tillsynslagen har länsstyrelsen befogenhet att förordna särskild till- syningsman för att i visst fall tillse att olägenhet av vattenförorening före- byggs. Denna befogenhet torde dock sakna nämnvärd praktisk betydelse.—

2. Skyddet för grundvattentillgångar m.m.

Bestämmelser om anordnande och nyttjande av grundvattentäkt och om skydd för grundvattentillgångar meddelas i 2 kap. 42—68 55 vattenlagen.1

Till en början bör anmärkas, att bland bestämmelserna om anordnande och nyttjande av grundvattentäkt ingår regler angående förbud, tillåtlig- hetsprövning och koneessionstvång och att dessa är av samma allmänna typ som motsvarande regler i 8 kap. Det är sålunda i princip förbjudet att

' NJA II 1942 s. 87. 1" NJA II 1956 s. 212 och 214. 1 Enligt 1: 15 VL äger envar att, med de inskränkningar som omförmäls i 2 kap. eller eljest är lagligen gällande, på honom tillhörigt område tillgodogöra sig vatten som finns under markens yta (grundvatten). Där definieras alltså själva grundvattenbegreppet. Jfr i detta sammanhang även 2: 61 VL.

anordna eller nyttja vattentäkt på sådant sätt att annan lider men av någon betydelse, men undantag härifrån kan tillåtas om företaget prövas ur all- män och enskild synpunkt medföra fördel, som väsentligt överväger olä- genheterna (2:44 första st.). Innebär olägenheterna att ett flertal fastig- heter berövas erforderligt vatten för husbehovsförbrukning eller att större fabrik eller annan anläggning, varav många har sitt uppehälle, måste ned— läggas eller dess drift väsentligt minskas, får emellertid tillstånd till grund- vattentäkten inte meddelas utan att Kungl. Maj:t efter underställning av frågan har lämnat medgivande till företaget (2: 44 andra st.). Och förut- sättning för att sådant medgivande skall kunna lämnas är att vattentäkten prövas vara av synnerlig betydelse för någon orts förseende med vatten eller för näringslivet eller eljest från allmän synpunkt (2:44 tredje st.).2

För vissa fall gäller, att man inte får börja anlägga grundvattentäkt förr- än vattendomstolen har lämnat tillstånd därtill (2:47: 1). Sådant konces— sionstvång föreligger dels när större vattenmängd än 300 kubikmeter om dygnet skall tillgodogöras, dels när det i andra fall är sannolika skäl att allmän eller enskild rätt skall förnärmas genom åtgärden. Den som ämnar utnyttja grundvattentillgång har rätt att påkalla vattendomstolens prövning av företaget, även när någon skyldighet i det hänseendet inte föreligger.

Av särskilt intresse från vattenförorenings— och immissionssynpunkter är bestämmelserna om skydd för grundvattentillgångar. De reglerna skärp- tes år 1964 väsentligt. Innebörden av bestämmelserna är i huvudsak föl- jande.

I 2 kap. 635 vattenlagen fastslås en allmän aktsamhetsnorm. Den som ämnar utföra någon åtgärd som befaras medföra menlig inverkan på grund- vattentillgång det kan vara fråga om grävnings- eller sprängningsarbe— ten, anordnande av olje- eller andra upplag m. rn. —— är skyldig att till skydd för grundvattnet vidta de anordningar, tåla den begränsning av verksam- heten och i övrigt iaktta de försiktighetsmått som skäligen föranleds av om- ständigheterna. Denna regel gäller till förmån inte bara för grundvatten- tillgångar som är föremål för utnyttjande utan också för tillgångar som s. a. s. hålls i reserv för framtida bruk.

Som exempel på paragrafens tillämplighet kan nämnas att den som an- lägger ett bensin- eller oljeupplag inom område, där en grundvattentillgång finns, måste utföra anordningar som hindrar läckage eller spill. Ett annat vanligt fall utgör grusexploateringarna. Den som bedriver grustäkt kan så- lunda bli skyldig att begränsa utgrävningen till viss höjd över grundvat- tennivån och att anordna betongbehållare e.dyl. under de bensindrivna maskiner som används i verksamheten.

Företagaren har att själv bedöma vilka försiktighetsmått som behöver

' Att bestämmelserna i 2: 44 inte gäller för husbehovsvattentäkter stadgas i 5an fjärde stycke. Även i övrigt gäller vissa undantag beträffande sådana vattentäkter.

vidtas, såvida ej konkreta föreskrifter härom utfärdats med stöd av 2 kap. 62, 64 eller 65 5 (se nedan). Åsidosätter han vad som kan fordras, äger länsstyrelsen ingripa mot honom med vitesföreläggande. Länsstyrelsen kan också förordna om rättelse på den försumliges bekostnad. Föreläggande om skyddsåtgärd kan meddelas redan innan den skadehotande verksam- heten har kommit i gång (2 kap. 655 VL).

Realiserandet av grundvattenskyddet ankommer främst på länsstyrelser— na, och det viktigaste medlet i deras hand är det förfarande som regleras i 2 kap. 645 vattenlagen. För att trygga vattenförsörjningen inom tätbe- lbyggelsea kan länsstyrelsen enligt detta lagrum fastställa skyddsområde omkring en grundvattentillgång —— vare sig den redan är under utnyttjande eller hålls i beredskap för framtiden — och med giltighet inom detta om- råde fastställa föreskrifter om vad som skall iakttas enligt aktsamhets- regeln i 2 kap. 63 5. Detta innebär att länsstyrelsen med avseende på ett till gränserna bestämt område kring en grundvattenåder kan utfärda mera konkreta och efter omständigheterna i det särskilda fallet avpassade före- skrifter om vilka skyddsåtgärder som skall vidtas vid »farliga» upplag eller grävnings- och sprängningsarbeten, i vilken utsträckning grusförekomster får utgrävas o. s. v.

Länsstyrelsens fastställande av skyddsbestämmelser kan grundas på an— sökan av vederbörande vattentäktsägare, vanligen en kommun. Men läns- styrelsen har också befogenhet att ingripa ex officio, vilket är av särskild betydelse för skyddet av ännu icke utnyttjade grundvattentillgångar.

Det är att märka att av länsstyrelse fastställda föreskrifter inte får inne— bära längre gående begränsningar i markägarens rätt att utnyttja sin egen- dom än vad denne är skyldig att tåla utan ersättning.4 Var denna gräns ligger kan inte besvaras generellt utan måste bedömas efter omständighe- terna i varje särskilt fall. Vissa avgöranden i högsta domstolen och rege— ringsrättcn5 och en rikhaltig praxis i vattendomstolar och länsstyrelser ger emellertid goda hållpunkter vid bedömningen.6

Om det behövs ett ännu längre gående skydd än som kan utverkas genom länsstyrelsens föreskrifter —— t. ex. ett totalförbud mot viss verksamhet el- ler rigorösare skyddsåtgärder än som måste tålas utan ersättning _ kan vattendomstol på ansökan av vattentäktens ägare lägga servitut på fastig- heter i grundvattentäktens närhet. Ett sådant servitut kan innebära åläg- gande att vidta skyddsåtgärder eller att finna sig i begränsningar i fastig— heternas utnyttjande av samma typ som dem länsstyrelsen föreskriver en- ligt 2 kap. 64 5. Även ålägganden i denna form måste tålas utan ersättning ” Begreppet tätbebyggelse har här samma innebörd som i byggnadslagen ( prop. 1964: 42 s. 73 och ' ägare,). 1964: 42 s. 45 f.

5 NJA 1962 s. 508 och 517 samt 1963 not A 58 ävensom RÅ 1956 s. 52 och 1961 s. 69. ' På grundval av praxis och lagens förarbeten har väg- och vattenbyggnadsstyrelsen år 1964 ut-

färdat råd och anvisningar till ledning för dem som skall upprätta förslag till skyddsområden och skyddsbestämmelser för såväl yt- som grundvattentillgångar (medd. nr VA 14/1964).

intill samma gräns som gäller för skyddsföreskrifter meddelade av läns- styrelse. Men går belastningen för fastighetsägarna därutöver, är dessa be- rättigade till ersättning.

Servitutsvägen kan anlitas som komplement till föreskrifter enligt 2 kap. 645 också såtillvida att servitut kan läggas på en enstaka fastighet och att skydd i denna ordning kan beredas även vattenförsörjning för annat än tätbebyggelse, t.ex. för industriföretag eller glesbebyggelse.

Frågan om skyldighet att ersätta skada på grundvattentillgång behandlas nedan i specialmotiveringen till 1 kap. 15 förslaget till immissionslag.

2 kap. Tidigare reformförslag —— aktuella reformkrav

I. Inledning

Tanken på att söka komma till rätta med vissa inunissionsproblem genom särskilda koncessions- och kontrollåtgärder är av gammalt datum och har som tidigare nämnts varit föremål för utredning flera gånger.

Redan i ett år 1859 avgivet betänkande med förslag till lag angående sund- hetsförhållandenas ordnande i riket förordades efter utländskt mönster ett system med förprövning och kontroll av särskilt uppräknade, »för helsan menliga hanteringar» —— alltså ett koncessionssystem.1 Som koncessions- myndighet tänkte man sig då för stad magistraten och för landet länssty- relsen.

Detta betänkande låg sedan delvis till grund vid utarbetandet av 1874 års häl- sovårdsstadga, som var den första i sitt slag. Det förordade koncessionssystemet genomfördes emellertid inte. Enligt stadgans föreskrifter skulle det i stället an- komma på hälsovårdsnämnd i stad och kommunalnämnd på landet att vaka över att fabriker och näringar inte inrättades och drevs så, att de i hälsoväg blev till men för »arbetare, närboende eller det allmänna». Beträffande vissa mera be- svärande fabriker i stad föreskrevs särskilt, att de inte fick anläggas annat än på öppen plats, som låg avlägset från de mera bebyggda stadsdelarna, samt att vid nyanläggning anmälan skulle göras hos hälsovårdsnämnden och dess besked avvaktas.2 Sådana fabriksanläggningar blev alltså i viss mån koncessionspliktiga. Bestämmelserna i 63 5 gällande hälsovårdsstadga bygger på samma grundtanke.

År 1874 utfärdades också den första gemensamma byggnadsstadgan för rikets städer. Med avseende på immissioner kom denna författning i huvudsak att inne- hålla blott en hänvisning till hälsovårdsstadgans föreskrifter om vissa näringars och inrättningars menliga inverkan för hälsan samt ett åläggande för byggnads- nämnd att jämte hälsovårdsnämnden omsorgsfullt vaka över föreskrifternas efter- levnad.3

Frågan om behovet av lagstiftningsätgärder mot vatten- och luftförore- ningar blev så småningom föremål för riksdagens intresse. Vid 1902 års riksdag väcktes en motion i ämnet, men den ledde inte till någon åtgärd.4 Redan följande år upptogs frågan på nytt, denna gång i två särskilda mo- tioner inom andra kammaren.-'» Vederbörande tillfälliga utskott tillstyrkte

1 Sundhetskommitténs betänkande, 1859, lagförslag 55 16—21, 53, 68, 69, 76 och 78, motiven s. 60 ff. = Beträffande det anförda se närmare 1874 års hälsovårdsstadga, 55 16, 23, 28 och 30. * 1874 års byggnadsstadga, 5 27. 4 Motion 1902: II: 32; jfr utl. nr 27 av andra kammarens andra tillfälliga utskott. ** Motionerna 1903: II: 129 och 131.

nu bifall till motionerna.6 Utskottet framhöll, att det fanns åtskilliga indu- strier, som under ogynnsamma omständigheter och om de drevs i större skala lätt medförde svåra olägenheter. Vad som fordrades för att råda bot på missförhållandena var enligt utskottets mening en klar och verksam lagstiftning i ämnet, genom vilken principen om koncessionsplikt för vissa industrier infördes samt möjlighet skapades för ett sakkunnigt och prak- tiskt avgörande av vad som behövde åtgöras i varje speciellt fall. I enlighet med utskottets hemställan anhöll riksdagen i rskr 1903:52, att Kungl. Maj:t skulle låta utreda, i vad mån lagstiftning kunde och borde förebygga de olägenheter som industriella verk ofta orsakade kringliggande bygd genom förorenande av luft och vatten samt för riksdagen framlägga de förslag vartill utredningen kunde föranleda.

Riksdagsskrivelsen remitterades till samtliga länsstyrelser. I remissva- ren framhölls nödvändigheten och önskvärdheten av en lagstiftning, som undanröjde de av riksdagen påpekade olägenheterna. Emellertid fick saken vila tills vidare. År 1906 bragtes frågan på tal genom en interpellation i andra kammaren, och genom beslut den 12 juli 1907 uppdrog Kungl. Maj:t åt den redan förut tillsatta s.k. dikningslagskommittén att verk- ställa utredning och avge förslag i den av riksdagen upptagna frågan såvitt angick åtgärder till förebyggande av vattenförorening. Samtidigt angavs, att kommittén, om den under ärendets behandling fann frågan i hela dess vidd böra upptas i ett sammanhang, skulle verkställa jämväl den utredning i övrigt som riksdagen hade begärt.

Genom motioner till 1908 års riksdag kom emellertid frågorna om vatten— och luftföroreningar på nytt under riksdagens prövning.7 Motionerna hän- visades denna gång till lagutskottet. I sitt utlåtande förklarade utskottet bl.a., att vad som erfordrades var att, innan anläggning av ifrågavarande slag trädde i verksamhet, anordningar vidtogs, som av offentlig myndighet prövades nödiga för undanröjande av fara. Utskottet gick så långt, att det ville att Kungl. Maj :t i avbidan på lagstiftning i ämnet skulle i administrativ ordning utfärda bestämmelser om koneessionstvång för industrier, som genom förorening av luft eller vatten förorsakade olägenheter för kring- liggande bygd och dess befolkning. Mot utlåtandet anfördes flera reserva— tioner, och vid utlåtandets behandling stannade kamrarna efter vidlyftiga diskussioner i skiljaktiga beslut. Sedan frågan på nytt behandlats av ut— skottet, hemställde riksdagen i rskr 1908: 61 att Kungl. Maj:t skulle snarast möjligt låta, utan samband med annan fråga, verkställa utredning rörande förebyggande av olägenheter som industriella verk ofta förorsakade kring- liggande bygd genom qutförorening. Med anledning härav uppdrog Kungl. Maj :t åt dikningslagskommittén att inkomma med förslag även i detta ämne.

Trots att immissionsproblemen alltså delvis var föremål för särskild

' Andra tillfälliga utskottets utl. nr 8. " Motionerna 1908: II: 158 och 1:39.

utredning, upptog la g h e r e d n in g e n i sitt år 1909 avgivna förslag till jordabalk m. m. frågan om immissioners tillåtlighet till behandling. Bered- ningen åberopade som skäl härför, att den allmänna grundsats som beträf- fande immissioner skulle vara bestämmande för grannelagsrätten otvivel- aktigt borde få sin plats i jordabalken , under det att tillämpningen av denna grundsats på särskilda arter av industriell verksamhet kunde överlämnas åt speciallagstiftning.a Frågan om vattenförorening ansågs dock böra helt regleras i vattenlagstiftningen och lämnades därför åt sidan.

Beträffande immissionsreglernas utformning i 1909 års förslag hän- visas till den tidigare framställningen.9 Här skall endast framhållas, att beredningen ansåg att det i förslaget förordade koncessionsförfarandet, med syfte att bereda industrin trygghet, skulle kunna genomföras alldeles obe- roende av det koneessionstvång som kunde vara påkallat från politirättslig synpunkt."?

År 1915 redovisade dikningslagskommittén sina i det föregående behandlade uppdrag genom att avlämna ett betänkande med förslag till lag angående vatten- och luftförorening m. m. Kommittén förklarade sig ha fun- nit, att frågan om åtgärder mot vattenförorening och frågan om åtgärder mot förorening av luften ägde sådant inbördes sammanhang att ett flertal bestämmelser måste bli gemensamma. Med anledning därav hade kommittén ansett sig böra behandla båda frågorna i ett gemensamt lagförslag.11 Försla- get var jämförelsevis vidlyftigt. Det omfattade 127 paragrafer, fördelade på sex kapitel.

Beträffande principerna för lagförslaget anförde kommittén bl. a.,12 att ett generellt förbud mot förorening av luft och vatten var otänkbart i fråga om industriella anläggningar. För industrins fortbestånd måste dylik för- orening i viss mån tolereras, men i allmänhetens intresse måste tillses, att föroreningen i varje särskilt fall inte blev större eller svårare än omständig- heterna nödvändiggj orde. I lag borde därför påbjudas, att inom rimliga grän- ser alla till buds stående anordningar och säkerhetsåtgärder skulle vidtas för att förebygga eller inskränka förorening. Genom opartisk myndighet borde fastslås, inom vilka gränser förorening fick äga rum. Om en indu- striell anläggning trots iakttagande av föreskrivna anordningar medförde så stora olägenheter att den skadelidande inte enligt grannelagsrättens all- männa grunder kunde anses skyldig att utan vidare tåla dem, behövde driften inte nödvändigtvis förbjudas. Mot erläggande av skadestånd borde anläggningens innehavare kunna få rätt att det oaktat bibehålla anlägg- ningen. Endast i yttersta nödfall borde driften förbjudas.

Enligt kommitténs mening borde lagstiftningen i ämnet utmynna i ' LB 1909 s. 173 f.

' Se ovan under 1: II. " LB 1909 s. 175. Bet. 1915 s. III. ” Bet. 1915 s. 73 ff.

koneessionstvång för vissa industriella anläggningar.13 I samband därmed borde införas en effektiv inspektion.

Kommittén utvecklade sin uppfattning om den allmänna innebörden av begreppet koncession (se bet. s. 75) och gjorde därvid bl.a. gällande, att frågan om skadeståndsskyldighet principiellt borde avgöras när man med- delade koncession.

Vid koncessionsbegreppets tillämpning på vatten- och luftförorenande industrier skulle koncession emellertid » enligt vad kommittén förutsatte —— i viss utsträckning meddelas utan samtidig prövning av skadestånds- anspråk. Särskilt gällde detta de luftförorenade anläggningarna. I fråga om dessa ansåg kommittén någon prövning av skadeståndsanspråken i re- gel inte kunna ske omedelbart utan i de flesta fall böra anstå, till dess de skadliga verkningarna inträtt. För skadeståndsanspråken skulle gälla spe- ciella preskriptionsregler.14

Kommittén bemötte utförligt flera invändningar mot införandet av ett koncessionssystem. Därvid framhölls bl.a.. att även för de industriella verken själva nyttan av en enligt förslaget meddelad koncession skulle till fullo motsvara de något ökade bördor som var förenade därmed. Särskilt underströks, att innehavaren av koncession därmed skulle vinna full säkerhet ej blott i avseende på anläggningens fortbestånd utan också be- träffande de omkostnader han var skyldig vidkännas till förekommande eller minskande av förorening (jfr vad i det följande sägs om reglerings- fond).

Enligt förslaget skulle förorenande anläggningar indelas i tre klasser, med hänsyn till den olika grad av förorening de orsakade samt anläggning- arnas omfattning. Klassindelningen skulle fastställas av Kungl. Maj:t (2 5). Anläggningar tillhörande första klassen skulle vara underkastade konces— sionstvång (3 5). För anläggning, som tillhörde andra eller tredje klassen, skulle koncession vara frivillig (4 5 ). Förutsättning för koncessions bevil- jande skulle i regel vara, att den skada eller olägenhet som uppkom genom förorening från anläggningen prövades vara ringa i förhållande till nyttan av anläggningen (10 5 ). I koncessionsbeslutet skulle föreskrivas erforder— liga tekniska anordningar till förekommande eller minskande av förore- ning (11 5).

Som förut antytts skulle med koncession i princip följa rätt att för all framtid nyttja anläggningen i enlighet med de vid koncessionen meddelade föreskrifterna (52 och 73 55). Koneessionshavare skulle emellertid vara skyldig att iaktta också sådana föreskrifter sam koncessionsmyndigheten

" En ledamot i kommittén reserverade sig mot förslaget med hänsyn till den börda det skulle innebära för industrin. " Huvudregeln om skadeståndsskyldighet var i förslaget utformad på följande sätt (13 5): »För skada och olägenhet, som uppkomma genom förorening från i denna lag avsedd anlägg- ning, skall ersättning av anläggningens innehavare gäldas, i den mån skadan eller olägenheten prövas vara större än granne eller annan enligt grannskapsrättens allmänna grunder skäligen bör tåla.» Beträffande undantag och begränsningar se särskilt 55 samt 69—72 55.

efter koncessionens beviljande kunde finna nödiga på grund av ändrade förhållanden av varaktig natur eller förbättringar inom teknikens område eller av annan anledning (57 och 73 55 ). Skulle så omfattande ändringar av anläggningen vidtas att därigenom uppkom avsevärt större förorening än som beräknats vid koncessionen, måste vidare ny koncession sökas (5 5). Och om anläggningens fortsatta drivande befanns medföra synnerligen svå- ra olägenheter, skulle Kungl. Maj:t äga föreskriva att driften vid anlägg- ningen sknlle nedläggas och koncessionen alltså återkallas. I sådant fall skulle emellertid anläggningens ägare och innehavare vara berättigade att få ersättning för den skada som därigenom tillskyndades dem (52—54 och 73 55).

För varje koncessionerad anläggning skulle utgå en särskild årlig avgift av minst 10 och högst 1 000 kr. (15 å). Dessutom skulle utgå ansöknings— avgifter. Av influtna avgifter skulle, efter avdrag för vissa särskilda kostna- der, bildas en fond, kallad regleringsfonden (18 5). Med denna skulle bl.a. bestridas gottgörelse till koncessionshavare, som kunde få vidkännas kost- nader för särskilda åtgärder (58 och 73 55).

För att samtidigt erhålla en tekniskt sakkunnig myndighet, ett snabbt förfarande och enhetlighet i tillämpningen föreslog kommittén inrättandet av en särskild myndighet, kallad vatteninspektionen. Denna skulle bestå av en tekniker som överinspektör och chef, en ledamot som var sakkunnig i hydrobiologiska frågor, en ledamot förfaren i industriella frågor och en lagfaren ledamot samt ha en i allmän hälsovård förfaren läkare som ad- jungerad ledamot. Kommittén ifrågasatte själv (bet. s. 85), huruvida vat— teninspektionen var lämplig att handha även ärenden om luftföroreningar. Emellertid framhöll kommittén, att inrättandet av ett särskilt ämbetsverk för dessa ärenden ej borde komma i fråga samt att vissa slag av fabriker åstadkom både vatten- och luftföroreningar och inte lämpligen borde sor- tera under olika myndigheter. De enbart luftförorenande anläggningarnas antal var enligt kommitténs uppfattning jämförelsevis ringa.

Vatteninspektionen skulle enligt förslaget vara koncessions- och inspek- tionsmyndighet för hela riket (6 5). Den skulle vidare bl.a. ha att avdöma framställda ersättningsanspråk. Klagan över inspektionens beslut i andra frågor än sådana som gällde ersättning skulle föras hos Kungl. Maj:t i administrativ ordning (120 5). Den som var missnöjd med inspektionens beslut i ersättningsfrågor skulle äga att inom viss tid instämma klander- talan till vattendomstol (121 5).

Dikningslagskommitténs betänkande blev föremål för en omfattande re- missbehandling.15 Tanken på att inrätta en vatteninspektion avstyrktes från flera håll, särskilt av centrala myndigheter som medicinalstyrelsen, kom- merskollegium och socialstyrelsen. År 1919 tillkallades två sakkunniga för

" Jfr SOU 1939: 40 s. 73 f. 7—614688

att verkställa en kompletterande teknisk utredning i fråga om åtgärder mot luftförorening. De sakkunniga avgav utlåtande i november 1920 och utta- lade däri avslutningsvis den övertygelsen, att om man skulle kunna genom- föra en lag sådan som dikningslagskommittén föreslagit, förutsatte det till- skapande av en myndighet liknande den föreslagna vatteninspektionen. Dik- ningslagskommitténs förslag blev emellertid inte framlagt för riksdagen, sannolikt på grund av den dyrbara förvaltningsapparat som det förutsatte.16 Den 12 september 1921 beslöt Kungl. Maj:t, att betänkandet för det dåva- rande inte skulle föranleda någon Kungl. Maj:ts åtgärd.

År 1915, ungefär samtidigt som dikningslagskommitténs betänkande kom, avgav en annan kommitté förslag till ny hälsovårdsstadga m.m. De båda kommittéerna hade i viss utsträckning samarbetat med varandra. Hälsovårdsstadgekommittén framhöll i sitt betänkande (s. 40), att den förprövning som enligt förslaget till lag angående vatten- och luftförorening m. ni. skulle föregå vissa slags anläggningar skulle omfatta även hygieniska krav och var avsedd att ställa dithörande fall utom den allmänna hälso- vårdslagstiftningen. De skyldigheter med avseende på inrättandet och drivan- det av fabriker eller annan närng som enligt 1874 års hälsovårdsstadga ålåg hälsovårdsnämnd i stad respektive kommunalnämnd på landet skulle därför komma att inskränkas. Viss tillsyn beträffande anläggningar av denna eller liknande art borde emellertid fortfarande ankomma på hälsovårdsnämnd.

I propositionen 1919: 152 med förslag till hälsovårdsstadga erinrades (s. 95), att stadgebestämmelserna om fabriker och näringar delvis berörde området för] dikningslagskommitténs lagförslag. Om en sådan lagstiftning kom till stånd, var det antagligt att hälsovårdsstadgans bestämmelser i denna del måste omarbetas. Med hänsyn till den i viss mån provisoriska karaktär som stadgebestämmelserna således skulle få ansågs det inte lämpligt att ge dem ett innehåll som i någon avsevärd grad avvek från motsvarande föreskrifter i 1874 års hälsovårdsstadga. —— Dessa uttalanden lämnades utan erinran av riksdagen." 1919 års hälsovårdsstadga kom därför inte att innehålla några väsentliga nyheter på det område som här är i fråga.

Under 1920-talet synes lagstiftningsfrågorna rörande immissioner och lik- nande inte ha tilldragit sig något större intresse. Dock inkom till Kungl. Maj:t flera framställningar om lagstiftning mot vattenförorening. I anled- ning av två vid 1935 års riksdag väckta motioner anhöll riksdagen i skrivel- se till Kungl. Maj :t om skyndsam utredning angående åtgärder för att und- vika förorening av vattnet i sjöar och vattendrag. På motsvarande sätt an- höll 1936 års riksdag, att Kungl. Maj:t skulle låta utreda frågan om rätt att utnyttja underjordiska vattentillgångar. Den 11 september 1936 anmälde chefen för justitiedepartementet dessa frågor i statsrådet. Han förklarade sig därvid finna starka skäl föreligga för att genast sätta igång en utredning och angav närmare riktlinjer för hur den enligt hans mening borde bedrivas. " Se LB 1947 s. 120.

" Rskr 1919: 199.

Beträffande åtgärder mot vattenförorening framhöll han bl. a., att man borde undvika en sådan lösning som krävde inrättandet av ett nytt ämbetsverk. Därefter angav han helt kort, att man i samband med utredningen om vattenföroreningar även borde behandla det i viss mån likartade, of- ta betydelsefulla spörsmålet om åtgärder till skydd mot förorening av luften. I enlighet med departementschefens hemställan bemyndigade Kungl. Maj:t honom att tillkalla sakkunniga för att utreda frågan om lag- stiftning rörande åtgärder för att förhindra förorening av vatten och luft samt rörande rätt att utnyttja underjordiska vattentillgångar.

De sakkunniga som tillkallades med stöd av detta bemyndigande -—- 1 9 3 6 års sakkunniga — avgav 1937 ett betänkande med förslag till lagtiftning om grundvatten m.m. (SOU 1937 : 35) och 1939 ett betänkande angående åtgär- der till motverkande av vattenförorening m.m. (SOU 1939: 40). Båda lades till grund för lagstiftning. I 1939 års betänkande förklarade de sakkunniga (s. 4) att de vid sin utredning funnit att frågan om lagstiftning angående åtgärder till motverkande av vattenförorening lämpligen borde behandlas utan samband med frågan om åtgärder till motverkande av förorening av luften. I detta hänseende framhölls, att vattenföroreningsspörsmålet ägde nära samband med de frågor som regleras i vattenlagen. De grundläggande bestämmelserna i ämnet torde fördenskull böra inrymmas i denna lag. I vattenlagen syntes däremot inte lämpligen böra införas bestämmelser om förorening av luften i vidare mån än då sådan var att betrakta såsom en av vattenförorening förorsakad olägenhet. De organ som hade att tillämpa vattenlagens bestämmelser, nämligen i första rummet vattendomstolarna, kunde inte heller anses lämpade att i annat hänseende än sist sagts omhän- derta frågor som rörde förorening av luften. I enlighet därmed hade de sak- kunniga ansett sig böra framlägga förslag i vattenföroreningsfrågan utan avvaktan på slutförandet av utredningen om lagstiftning beträffande luft- förorening.

Anmärkas må, att 1936 års sakkunniga redan i SOU 1937: 35 (s. 3) uttala— de att de hade vidtagit förberedande åtgärder för utredningen om luftför- orening. Rörande frågan om lagstiftning i detta ämne bestämde chefen för justitiedepartementet emellertid den 23 december 1939 att de sakkunni- gas uppdrag skulle vila, och genom beslut den 29 november 1946 förordnade Kungl. Maj:t att utredningen inte skulle fullföljas.

I den utredning om luftföroreningsproblemet som 1936 års sakkunniga utförde ingick att de utsände ett frågeformulär till samtliga kända, i riket (dock ej Stockholm) befintliga industrier o. d. av luftförorenande natur. Det inkomna materialet visar bl. a., att av 935 företag endast 15 hade sig bekant att enskild part fordrat ersättning för skada eller olägenhet genom luftför- orening, därav i fyra fall vid domstol.18 —— Bland de sakkunnigas efterläm- nade handlingar återfinns ett preliminärt utkast till lag angående förorening " Se Ljungman s. 189 och 218.

av luften genom industriell anläggning. Utkastet bygger på ett koncessions- system av innebörd att koncession i vissa fall obligatoriskt skulle sökas hos länsstyrelsen.

II. Immissionsreglema i 1960 års jordabalksförslag

Som framgår av den förut lämnade redogörelsen för immissionssakkunni- gas uppdrag och dess bakgrund har lagberedningen i sina betänkanden år 1947 (SOU 1947: 38) och år 1960 (SOU 1960: 24—26) återkommit till frågan om en reglering av immissionsproblemen. Det reviderade förslag till jorda- balk m.m. som år 1963 avgavs av jordabalksutredningen ( SOU 1963:55 ) innefattar över huvud inte några ändringar i denna del. Slutpunkten för im- missionsfrågornas hittillsvarande behandling inom jordabalksarbetets ram har alltså satts genom 1960 års förslag. Lösningarna där överensstämmer emellertid i sak med 1947 års förslag.

I tilläggsdirektiven för immissionssakkunniga har departementschefen angivit, att immissionsreglerna åtminstone tills vidare bör utgå vid förbere- dandet av remiss till lagrådet av förslag till jordabalk. Emellertid har de- partementschefen samtidigt erinrat om att de i 1960 års förslag upptagna reglerna i ämnet helt naturligt kommer att vara en väsentlig utgångspunkt för de sakkunnigas överväganden —— även om de sakkunniga vid fullgö- randet av sitt vidgade uppdrag blir obundna av dem. Tilläggsdirektiven an- ger vidare, att de sakkunniga givetvis bör beakta lagberedningens utkast till koncessionslagstiftning. De sakkunniga finner det därför erforderligt att något närmare redogöra för lagberedningens förslag i hithörande delar och för remissbehandlingen därav.

1. Sammanfattning av regler och motiv

I lagberedningens förslag till ny jordabalk har 3 kap. rubriken »Om rätts- förhållanden mellan grannar». Det inleds med en allmän regel om att envar är skyldig att vid nyttjande av sin eller annans fasta egendom ta skälig hänsyn till granne (1 5). Enligt motiven åsyftas här i första hand fastig- heter, som gränsar till varandra. Men regeln är avsedd att över huvud bli tillämplig i fråga om fastigheter i sådant grannskap att åtgärder som vid- tas på endera kan inverka på den andra.1 De på grannelagsförhållandet grundade förpliktelserna skall åvila inte blott fastigheternas ägare utan också envar som nyttjar fastigheterna. Och dessa förpliktelser skall hän- föras till ägande eller nyttjande ej endast av fastighet utan av »fast egen- dom över huvud taget».2 Med granne förstås då grannfastighets ägare eller nyttjare.

1 LB 1947 s. 119. ' LB 1960 II 5. 71.

Det allmänna stadgandet i 1 5 anges vara avsett främst som en erinran, att kringboende inte får åsamkas olägenhet av betydelse. Härutöver har genom stadgandet angivits en generell norm för bedömning av grannelags— förhållanden, en norm som är att tillämpa i den män inte speciella regler lämnas i de följande paragraferna i kapitlet eller i särskild lagstiftning.8

Efter denna inledande principbestämmelse behandlar lagberedningen sedan immissionsfrågorna i 2—6 55. Kapitlet innehåller i övrigt bestämmel- ser om rötter och grenar som tränger in på grannens område (7 5), om inverkan på grannfastighet genom grävning och annat sådant arbete (8—10 55) samt om byggnad som uppförts utöver fastighetsgräns (11 å).

Beträffande lagstiftningens systematik och allmänna uppläggning i dessa delar anknyter lagberedningen i mycket till 1909 års förslag. Enligt 1909 års motiv borde föreskrifterna om vattenförorening inarbetas i vattenlag- stiftningen men allmänna regler om luftförorening ha sin plats i jorda- balken. Lagberedningen uttalar i 1947 års motiv, att de ändamålssynpunk— ter som bär upp reglerna om vattenförorening i stor utsträckning torde göra sig gällande även beträffande luftförorening. Den uppdelning mellan jordabalken och specialförfattningar som förordades i 1909 års förslag finner beredningen emellertid påkallad av praktiska skäl.4

När lagberedningen i 1947 års motiv övergår till att behandla immissions- frågorna, framhåller beredningen inledningsvis, att förhållandet mellan grannar i det moderna rättslivet är utsatt för påfrestningar, till vilka mot— svarighet knappast funnits i äldre tid. Genom industrins och trafikmed- lens utveckling samt den fortskridande tätbebyggelsen har i synnerhet immissionerna givit upphov till svårbemästrade samhällsproblem.ä Bered- ningen redogör därefter översiktligt för lagstiftningsfrägans dittillsvarande behandling. Den uppehåller sig särskilt vid 1909 års förslag och rättspraxis utveckling i anslutning till detta.

Enligt beredningens mening bör liksom i 1909 års förslag gränsen mel- lan tillåtna och otillåtna immissioner göras enhetlig, så att när denna gräns överskridits grannen äger rätt att påkalla immissionens upphörande, i sista hand genom utverkande av förbud. Beredningen finner det alltså inte er- forderligt att uppställa olika förutsättningar för grannens rätt till ersätt- ning och för hans befogenhet att ingripa mot den störande verksamheten.3

De grundläggande reglerna för gränsen mellan tillåtna och otillåtna immissioner har i 1960 års förslag fått följande utformning (2 & ):

»Ej må någon nyttja fast egendom på sådant sätt att granne utsättes för buller, skakning, rök, gnistor, hetta, köld, stank eller annat dylikt utöver vad i orten är eller kan påräknas bliva vanligt, med mindre besväret ändock bör tålas med

3 LB 1947 s. 119. Betr. gällande rätts innebörd i fråga om en sådan norm jfr NJA 1951 s. 55 (särsk. HovR:n). ' LB 1947 s. 117, jfr s. 121. 5 LB 1947 s. 119. ' LB 1947 s. 124.

hänsyn till dess allmänna förekomst under jämförliga förhållanden eller till dess ringa betydelse. Hava i lag eller författning i särskilda hänseenden givits bestämmelser om besvär som avses i första stycket, vare de gällande.»

Förslaget innebär alltså att begreppet ortsvanlighet tillmäts stor bety- delse vid bedömning av frågor om immissions tillåtlighet. Om en immis— sion håller sig inom måttet för det ortsvanliga, är den alltid tillåten.7 I överensstämmelse med 1909 års förslag har beredningen funnit lämpligt att ortsvanligheten hänförs inte till den störande fastigheten utan till det besvär som immissionen orsakar. Härigenom tas direkt sikte på immis- sionens verkningar och dessas vanlighet. Då besväret överskrider det i or- ten vanliga, uppfylls en förutsättning för att anse immission otillåten. En— ligt förslaget måste emellertid därjämte hänsyn tas till besvär, som visser- ligen inte redan är men kan påräknas bli vanligt. Beträffande en ort, för vilken byggnadsbestämmelser meddelats, bör alltså hithörande frågor en- ligt beredningens mening bedömas med beaktande av de förhållanden som kan förutses råda efter bebyggelsens fullbordan.8

Med ort avser beredningen i detta sammanhang inte blott en stadsdel, ett fabrikskvarter eller ett villasamhälle utan även en plats, där den stö— rande fastigheten inte omges av bebyggelse. Också en fabrik, som förläggs avsides från bebyggelsen, kan sägas framkalla en immission utöver det ortsvanliga. Att detta besvär likväl måste tålas, framgår av andra regler i förslaget, som berörs i det följande. Till ett annat resultat leder begrep- pet ortsvanlighet, om det skulle inträffa att ett samhälle växer upp på den förut obebyggda marken. I så fall måste enligt beredningens mening för- hållandena i det uppvuxna samhället bli bestämmande för vad som är orts- vanligt. I den mån immissionen överskrider vad som besvärar flertalet fastigheter är den ej att betrakta som ortsvanlig. Förekomsten av en en— staka villa i en trakt, där en fabrik tidigare uppförts men som eljest är obebyggd, kan däremot inte föranleda till att villans ägare skall anses be- svärad utöver det ortsvanliga, om inte en allmän villabebyggelse är under utveckling. Den omständigheten att en fastighet utnyttjas på ett i trakten osedvanligt sätt bör nämligen enligt beredningen inte medföra någon för- skjutning i uppfattningen om vad som är ortsvanligt.

Ortsvanligheten är emellertid inte den enda omständighet som skall be— aktas vid bedömande av en immissions tillåtlighet. Att en immission går utöver det ortsvanliga leder enligt förslaget inte ovillkorligen till att den betraktas som otillåten. Det förekommer att en trakt, som tidigare varit föga besvärad av immissioner, blir utsatt för sådana. Skulle man därvid hålla sig endast till ortsvanligheten, blev ju nära nog alla immissioner

" LB 1947 s. 125. ' LB 1947 s. 122.

förbjudna. Detta vore enligt beredningens mening uppenbart orimligt. För att en immission av större intensitet än den ortsvanliga skulle betraktas som otillåten krävdes enligt 1909 års förslag att immissionen innebar märk- ligt men för grannen. Till denna förutsättning vill beredningen emellertid inte anknyta i 1947 års förslag, åtminstone inte i första hand. Då förhål— landena på orten inte verkar avgörande, anser beredningen i stället, att ledning i allmänhet kan erhållas genom en jämförelse med vad som före- kommer på andra håll. En sådan jämförelse lämnar enligt beredningens mening bättre stöd för rättstillämpningen än en ren skälighetshedömning. I enlighet därmed innehåller förslaget, att en immission som överstiger det ortsvanliga ändock skall vara tillåten, om den bör tålas med hänsyn till dess allmänna förekomst under jämförliga förhållanden.

Enligt förslaget finns emellertid också ett annat fall, då en immission utöver det ortsvanliga skall betraktas som tillåten. Det föreligger när en immission uppträder på en ort utan att allmänt förekomma på därmed jämförliga platser. Som villkor för immissionens tillåtlighet uppställs då det subsidiära kravet att immissionen skall vara av ringa betydelse.9

Beredningen behandlar i 1947 års motiv också spörsmålet, om en immis- sion bör anses tillåten därför att dess förekomst är äldre än det skadade in— tresset — alltså frågan om p rio r i t e t e ns h e t y (1 e ls e. I motiven till 1909 års förslag anfördes härom, att grannen borde ha rätt att inskrida mot en immission även i det fallet att han kommit att lida intrång först genom ett förändrat sätt att använda sin fastighet. Enligt beredningen låter det sig inte med bestämdhet avgöra, om praxis godtagit denna uppfattning.

Beredningen anser att skäl otvivelaktigt kan anföras för att tillägga prioriteten självständig betydelse, särskilt med hänsyn till industrins an- språk på trygghet och rörelsefrihet. Även ett företag, som på sin tid an- lagts i en trakt där den ej besvärade grannar, skulle eljest till följd av ökad bebyggelse kunna tvingas att nedlägga driften. Å andra sidan kan enligt beredningens mening starka betänkligheter anföras mot att tiller— känna prioriteten alltför stor verkan. Därigenom skulle nämligen fastighe— ternas utnyttjande inom visst område kunna bli beroende av en enda fastig- hetsägares godtycke.lo Vid sina överväganden kommer beredningen till den slutsatsen, att de synpunkter som talar för ett särskilt beaktande av priori- teten blir i lämplig utsträckning tillgodosedda genom det koncessions- system som beredningen förordar i ett följande avsnitt (jfr nedan un- der 3 5).

I 1947 års motiv tar beredningen vidare upp frågan om passivite- tens betydelse. Att en immission opåtalt har fått fortsätta under längre tid bör enligt beredningens mening tillmätas betydelse vid bedömningen av

' LB 1947 s. 124. 1" LB 1947 s. 125.

immissionens tillåtlighet. Passivitet från grannens sida medför enligt för- slaget i vissa fall samma verkningar som en koncession. En bestämmelse härom har upptagits i 4 5 .

I 1960 års förslag är 2 5 första stycket utformad som en materiell regel -— utan angivande av vilka sanktionsformer som kommer i fråga.” Bered— ningen framhåller, att åsidosättande av en sådan bestämmelse självfallet alltid kan rättsligen beivras och allt efter omständigheterna ge anspråk på återställelse eller fullgörelse samt skyldighet att ersätta skada.12 Beträffande de former i vilka sådant beivrande äger rum hänvisar beredningen till all- männa processuella och exekutionsrättsliga regler. Av beredningens uttalan- den framgår bl.a., att lagrummets lydelse ej är avsedd att reglera frågan vem som är rätt kärande eller svarande i mål om immission _— frågan om s.k. saklegitimation.13 Redan i 1947 års motiv angavs, att hithörande frågor torde få avgöras i rättspraxis efter omständigheterna i de särskilda fallen.14

I 2 5 andra stycket upptog 1947 års förslag en erinran om vattenlagens bestämmelser angående vattenförorening. Beredningen gjorde i motiven härtill vissa uttalanden om gränsdragningen mellan de föreslagna immis- sionsreglerna och vattenlagens bestämmelser.15 Dessa uttalanden skall inte närmare refereras i detta sammanhang.16 I huvudsak innebär de att immis- sionsreglerna inte skall tillämpas på vattenförorening.

Under hänvisning till att det kan antas att också andra med immissioner sammanhängande frågor kan bli föremål för speciell reglering har bered- ningen i 1960 års förslag ersatt hänvisningen till vattenlagen med ett mera allmänt stadgande. Beredningen nämner därvid särskilt, att 1956 års flyg- bullerutredning och atomskadeutredningen sysslade med sådana frågor, som kan ge upphov till speciallagstiftning.

I 3 5 har beredningen tagit in de stadganden om kon ce s sio n som an- setts böra inflyta i själva jordabalken:

»För industriell anläggning eller annan användning av fast egendom, som kan för granne medföra störningar av beskaffenhet varom sägs i 2 &, må tillstånd sökas enligt vad därom är särskilt stadgat.

Har tillstånd meddelats skall, så länge därvid föreskrivna villkor följas, skyl- dighet ej på grund av 2 & föreligga att upphöra med användningen eller att vid- taga andra förebyggande åtgärder än sådana som kunna genomföras utan oskälig kostnad.»

Motiven till denna paragraf återfinns helt i 1947 års betänkande.” Lag- beredningen uttalar där inledningsvis, att den i allt väsentligt kan ansluta sig till de grundläggande synpunkter på koncessionsfrågan som hade fram-

” Så var det också i 1909 års förslag men ej i 1947 års förslag. Jfr LB 1947 s. 126. " LB 1960 II 5. 70. 1” LB 1960 II 5. 71. " LB 1947 s. 127. " LB 1947 s. 127 ff. " Se i stället specialmotiveringen till 1 kap. 1 & tredje stycket förslaget till immissionslag. " LB 1947 s. 129 ff.

förts i 1909 års förslag. Dessa innebar främst, att ett obetingat genomföran- de av regeln om grannes rätt att inskrida mot immissioner av viss styrka skulle verka i hög grad förlamande på landets industriella utveckling och att man i syfte att förebygga sådana verkningar borde genomföra ett kon- cessionssystem, som också skulle kunna få vissa expropriationsliknande verkningar.

Beredningen understryker i 1947 års motiv den synnerliga vikten av att rättsskyddet mot immissioner inte hämmar industrins utveckling. Faran härför bör enligt beredningens mening kunna undanröjas genom ett kon- cessionssystem, som ger industriidkare möjlighet att efter förhandsprövning få sin ansvarighet för immissioner begränsad, så att oberäkneliga och alltför långtgående påföljder utesluts. Vid denna förhandsprövning skall också grannarnas berättigade anspråk kunna tillgodoses genom att koncession meddelas under villkor att lämpliga åtgärder vidtas till förebyggande av im- mission utöver vad grannen enligt 2 5 äl pliktig att tåla. 0111 verksamheten prövas vara av synnerlig betydelse för landets näringsliv eller för arbetstill- gången i orten eller eljest från allmän synpunkt, skall dock koncession kun- na beviljas, trots att sådana förebyggande åtgärder inte är möjliga.

Beredningen framhåller, att det — med tanke på det ofta stora antalet sakägare kan ifrågasättas att införa koneessionstvång. Detta skulle emel- lertid enligt beredningens mening möta praktiska svårigheter. Man skulle bli tvungen att på något sätt dra upp en gräns mellan koncessionspliktiga anläggningar och andra, varvid hänsyn helst borde tas inte blott till stör- ningens art, styrka och räckvidd utan också till ortens beskaffenhet m.m. Denna gränsdragning bleve vansklig att verkställa, särskilt med hänsyn till immissionernas mångfald och teknikens fortskridande utveckling. Bered— ningen anser därför, att man får inskränka sig till att, såsom förutsattes i 1909 års förslag, öppna en möjlighet att söka koncession för den som vill trygga sig mot opåräknade rättsanspråk av stor räckvidd.

Beredningen framhäver särskilt, att en koncession av detta slag är något helt annat än den tillståndsprövning som från politirättslig synpunkt kan erfordras för särskilt farliga verksamhetsformer. Koncessionen skall fram- för allt skydda industriidkaren mot krav på verksamhetens nedläggande. Den bör emellertid enligt beredningens uppfattning också medföra, att industriidkaren blir skyddad mot alltför långtgående krav på ytterligare förebyggande åtgärder, utöver dem som föreskrivits i koncessionen. Enligt förslaget kan man ej ålägga honom att vidta andra skyddsåtgärder än sådana som kan genomföras utan oskälig kostnad. Om koncessionen även skall med- föra skydd mot skadeståndsanspråk finner beredningen mera tveksamt. Sådana anspråk kan stundom medföra ganska betungande utgifter för ett företag. Att låta koncessionen helt upphäva grannarnas skadeståndsrätt an- ser beredningen dock ej rimligt. Det skulle också möta stora svårigheter att på ett lämpligt sätt begränsa denna rätt. Ur allmänna ekonomiska synpunk-

ter måste det vidare anses motiverat, att en grannskapsstörande industri i sin driftskalkyl räknar med att få utge ersättning för skador, som verksam- heten kan medföra för utomstående. I regel torde denna skadeersättning inte heller uppgå till särskilt stora belopp. Beredningen menar därför, att kon- cessionen inte skall hindra krav på skadestånd med anledning av immis- sion.

Den närmare innebörden av beredningens koncessionssystem kommer att utvecklas i samband med en redogörelse för utkastet till lag om grannelags- koncession.18

Som redan nämnts innehåller lagberedningens förslag i 4 5 en särskild regel om verkan av passivitet i vissa fall:

»Yppas störningar från fast anläggning, för vilken tillstånd ej meddelats, och hava dessa oförändrat pågått tre år i följd utan att därå väckts talan skall, så länge störningarna icke tilltaga i omfattning, vad i 3 5 andra stycket stadgats äga motsvarande tillämpning.»

I motiven till denna paragraf _— som också helt återfinns i 1947 års betän— kande") anför beredningen att det även med ett koncessionssystem finns beaktansvärda skäl för en inskränkning i tillgången på sanktionsmedel, då ett immissionsförhållande opåtalt har fått bestå under viss tid. Immis- sioner kan ju på grund av sin typiska varaktighet inte gärna i längden und— gå att väcka grannarnas uppmärksamhet. Om dessa det oaktat underlåter att väcka talan, bör den för immissionen ansvarige med visst fog kunna räkna med att immissionen inte medför allvarligare skada och inrätta sig därefter. Detta gäller särskilt i de fall då störningen kommer från fabrik eller annan fast anläggning. Beredningen anser, att en avvägning mellan båda parternas intressen här skäligen bör leda till samma resultat som i koncessionsfallen. Grannen skall alltså enligt förslaget bibehållas vid sin rätt till skadestånd, men hans under viss tid ädagalagda passivitet skall med- föra att han utesluts från rätten att kräva vare sig verksamhetens inställan- de eller alltför kostsamma ändringsåtgärder. Beredningen åberopar därvid, att en sådan regel gäller enligt de norska och finska lagarna, där tidsfristen också fastställts till tre år.20

15 och 6 Så behandlas frågor om ersättning för skada och o l ä g e 11 h e t g e n om i m mis s i o n. Huvudreglerna i ämnet är upptagna i 5 5, som lyder på följande sätt:

»Förorsakas genom nyttjande som avses i 2 & störningar utöver vad grannen enligt nämnda lagrum är skyldig att tåla skall, även om tillstånd meddelats eller 4 & äger tillämpning, skadan ersättas; dock skall ersättning för personligt men utgå endast för tid efter det grannen anmärkt på förhållandet.

" Se nedan 5. 109 ff. " LB 1947 s. 131. " Den norska regeln i ämnet är numera upphävd.

Har tillstånd meddelats eller äger 4 5 tillämpning, må ersättning utdömas för framtida skada, såframt skadans omfattning kan på förhand beräknas. Sådan ersättning må bestämmas att utgå på en gång eller med visst årligt belopp. Då ersättningen bestämts till visst årligt belopp, må detta efter vad som finnes skäligt jämkas, när väsentligen ändrade förhållanden påkalla det.»

De i första stycket meddelade reglerna avser alltså skada, som redan har uppkommit, under det att reglerna i andra stycket avser framtida skada. I båda fallen är det fråga om ersättningsansvar oavsett vållande.

Beredningen erinrar,21 att redan 1909 års förslag torde ha förutsatt att ersättning skall utgå oberoende av visad vårdslöshet från den störandes sida och att detta numera vunnit anslutning i praxis. Den som använder en fas- tighet på sådant sätt att immissioner framkallas har ofta redan från början kunnat förutse, att störningarna skulle uppkomma. Åtminstone efter någon tid brukar verkningarna bli kända till följd av immissioners typiska varak- tighet. Den störande fastighetens ägare har därför fått anledning att bilda sig en uppfattning om förhållandet och om behovet av förebyggande åtgår— der. Vanligen föreligger således i själva verket bristande omsorg från fastig- hetsägarens sida. Beredningen finner det emellertid naturligt, att en absolut skadeståndskyldighet uppställs beträffande immissioner, liksom tidigare skett i fråga om vissa slag av verksamhet som innebär särskilda riskmoment. Genom en sådan skadeståndsregel föranleds fastighetens ägare att iaktta särskild försiktighet med hänsyn till grannen. Beredningen har därför ansett sig böra lagfästa den ståndpunkt, som redan intagits i praxis. Samma skade— ståndsansvar bör då enligt beredningens mening föreligga även när konces— sion meddelats för verksamheten.

Den i första stycket upptagna bestämmelsen att ersättning för personligt men skall utgå endast för tid efter det grannen anmärkt på förhållandet har beredningen utformat efter förebild i den då gällande norska lagen.22 Bered- ningen framhåller, att förekomsten av personligt obehag ofta är svår att konstatera. För den störande fastighetens ägare kan det innebära en oskälig börda att plötsligt ställas inför krav på skadestånd för olägenheter, som en granne lidit under lång tid tillbaka. Man bör enligt beredningens mening kunna fordra, att grannen i tid ger ett sådant krav tillkänna.”

Beträffande bestämmelserna i 5 5 andra stycket erinrar beredningen, att en följd av reglerna i 3 och 4 55 kan bli att störande verksamhet på grund av koncession eller grannarnas passivitet—får fortsätta mot ersättning. Den skada som kan uppkomma på grannfastigheten är stundom möjlig att be- räkna på förhand. När så finns lämpligt, bör ersättning få fastställas även för framtida skada. Ersättningen skall då efter omständigheterna kunna bestämmas att utgå på en gång eller med visst årligt belopp.

” Se LB 1947 s. 131 f; jfr LB 1960 II 5. 72. Nu gällande norsk lag har en annan utformning i denna del, se 9 5 tredje stycket granneloven. " Se numera NJA 1963 s. 162.

6 5 i förslaget innehåller föreskrifter om er s å t t nin g e n 5 g ä 1 d a n- d e i det fall att ersättning för framtida skada har bestämts att utgå på en gång. Den lyder:

»Ersåttning, som enligt 5 5 andra stycket utgår på en gång, skall nedsättas hos länsstyrelsen; om fördelning och utbetalande av nedsatt belopp samt verkan där— av gälle i tillämpliga delar vad om expropriation är stadgat. Beloppet må dock utan nedsättning utbetalas till grannen, om det är väsentligen utan betydelse för innehavare av fordran i fastigheten.

Har utan nedsättning beloppet utbetalats till grannen, svare den ersättnings- skyldige för förlust som i följd därav tillskyndas innehavare av fordran i fastig- heten.»

När koncession meddelats eller en störande verksamhet på grund av gran- nes passivitet skall anses såsom tillåten, kommer grannfastigheten att besvä— ras av ett slags tvångsservitut, som innebär skyldighet att tåla en eljest icke medgiven inverkan. I flertalet fall blir detta servitut enligt beredningens mening av så ringa omfattning, att det inte medför något men för innehavare av begränsade sakrätter i fastigheten. Förhållandet kan emellertid vara det motsatta. Särskilt gäller detta, då koncession meddelats för en allmännyttig verksamhet, som innebär avsevärda olägenheter för grannen. Beredningen finner därför, att rättsägarna behöver få visst skydd mot att deras säkerhet i fastigheten märkligt minskas genom det besvär, som åvilar den. Detta skyddsbehov har beredningen ansett fyllt genom bestämmelserna i 6 €.” Beredningen framhåller särskilt, att någon nämnvärd risk för sakrättsinne— havarna inte torde uppstå i de fall då ersättningen har bestämts att utgå med ärliga belopp.

Immissionsreglerna i 1960 års förslag har försetts med särskilda ö ve r— g å n g s st a (1 g a n d e n, intagna i 18 å förslaget till lag om införande av nya jordabalken .25

Det första av dessa stadganden innebär en modifikation av den grund- läggande immissionsregeln i 3 kap. 2 & jordabalksförslaget i vad avser så— dan störande användning av fast egendom som pågår vid tiden för bal- kens ikraftträdande. Under ett år från ikraftträdandet skall ej föreligga skyl- dighet på grund av 2 5 att upphöra med användningen eller att vidta andra förebyggande åtgärder än sådana som kan genomföras utan oskälig kostnad. Detsamma skall gälla, när tillstånd enligt 3 kap. 3 & sökts före årets utgång, intill dess tillståndsärendet blivit slutligt prövat.

Också passivitetsregeln i 3 kap. 4 & jordabalksförslaget har ansetts påkalla en övergångsbestämmelse med avseende på äldre anläggningar. Den i para- grafen stadgade treårstiden skall få räknas tidigast från dagen för balkens ikraftträdande.

" Se härom närmare LB 1947 s. 133. " Se härom närmare LB 1960 111 s. 41 f. I det reviderade förslaget tilljordabalk ärmotsvarande bestämmelse upptagen som 175 (SOU 1963: 55 s. 138 och 427).

Utkastet till lag om grannelagskoncession är intaget i 1947 års betänkande.?" Den som vill ta närmare del av utkastet hänvisas dit. I det följande skall endast beröras några frågor av mera principiell räck- vidd.

Lagberedningen tänker sig, att man för koncessionsfrågornas handlägg- ning skall inrätta en särskild, för hela riket gemensam nämnd med två domstolsjurister som ordförande och vice ordförande samt två tekniskt och industriellt sakkunniga och en läkare som övriga ledamöter (1 57). I frå- ga om både arbetsuppgifter och annat påminner nämnden i mycket om en domstol. Dess beslut skall få överklagas i regeringsrätten (11 Q'). När nämn- den utlåter sig i ersättningsfrågor, skall dock rättsmedlet vara klandertalan till allmän domstol (9 5).

I flera hänseenden har förebilder hämtats från vattenlagstiftningen. När en ansökan om koncession föreligger, blir det första ledet i konces- sionsmyndighetens materiella prövning att avgöra, om fastighetens uppgivna användning förorsakar större besvär än granne är skyldig att tåla enligt 3 kap. 2 & jordabalksförslaget (se 6 5 första stycket i utkastet). Att detta mått inte överskrids är principiellt en förutsättning för meddelande av kon- cession. Därigenom sammankopplas alltså reglerna om koncession direkt med den grundläggande immissionsbestämmelsen i jordabalksförslaget. Att koncessionsmyndigheten därjämte skall pröva om användningen kan väntas medföra sanitär olägenhet av betydelse, kommer att närmare utvecklas i det följande.

Saknas förutsättning för tillstånd enligt vad nu sagts, skall koncessions- myndigheten pröva, om bristen kan avhjälpas genom lämplig åtgärd. Finner myndigheten att det kan ske, skall tillstånd meddelas under villkor att åt- gärden vidtas. I annat fall skall ansökningen i princip avslås.

Av särskilt stort intresse är frågan om koncessionens förhållande till hälso- vårdsmyndigheternas förvaltning. Lagberedningen har tänkt sig, att de be- fogenheter som hälsovårdsnämnden har enligt hälsovårdsstadgan inte skall modifieras genom koncessionslagen —— i vidare mån än som erfordras med hänsyn till koncessionens ändamål och till önskemålet att olämpliga kom— petenskonflikter förebyggs. Utkastet innebär därför, att den förhandspröv— ning som hälsovårdsnämnd nu i vissa fall skall göra (jfr 63 & HSt) i prin- cip skall bibehållas oförändrad, om också inramad av det nya koncessions- förfarandet. Hälsovårdsnämnden skall alltså meddela beslut i sådant ären— de, och det av nämnden meddelade beviset skall sedan bifogas ansökan om koncession (se 2 .? tredje stycket i utkastet). Om hälsovårdsnämnden har funnit hinder föreligga, skall koncession i vanliga fall inte få meddelas. Den vetorätt som alltså skall tillkomma hälsovårdsnämnd skall emellertid lik- som nu vara underkastad inskränkningen att beslutet skall kunna över- klagas hos högre hälsovårdsmyndighet. Koncession skall alltså regelmässigt

" Se LB 1947 s. 299 ff.

icke kunna beviljas, förrän frågan om hinder enligt hälsovårdsstadgan bli- vit avgjord genom lagakraftägande beslut.

Denna ordning utesluter emellertid inte att sanitära frågor skall kunna bli föremål för självständig prövning i koncessionsärendet. Att hälsovårds- nämnden lämnat tillstånd innebär nämligen enligt beredningen ej med nöd- vändighet, att inte i koncessionsärendet nya omständigheter kan visa att koncession bör vägras på grund av befarade sanitära olägenheter. Härtill kommer också alla de fall då enligt gällande rätt någon förhandsprövning inte förekommer från hälsovårdsnämnds sida. Beredningen anser alltså, att även de sanitära frågorna måste kunna prövas i koncessionsärendet, och dessutom, att ett visst skydd mot senare ingripanden enligt hälsovårdsstad- gan skall inrymmas i koncessionens rättsverkan.

Enligt utkastet (6 5 ) skall koncession inte beviljas, om fastighetens upp- givna användning medför sanitär olägenhet av betydelse —— och det ej hel- ler finnes möjligt att genom lämplig åtgärd nedbringa olägenheten till vad som bör tålas.

Från principen att koncession inte får beviljas när olägenhet utöver de angivna måtten är att vänta görs undantag endast för det fallet att Kungl. Maj:t i särskild ordning har prövat det ifrågavarande företaget vara av syn- nerlig betydelse för landets näringsliv eller för arbetstillgången i orten eller eljest ur allmän synpunkt (7 5 ). Förebild till denna bestämmelse är bl. a. 8 kap. 32 å vattenlagen. Det är fråga om en regel av expropriationsliknande karaktär.

Redan i 3 kap. 3 å andra stycket jordabalksförslaget har angivits, att koncession skall medföra viss trygghetsverkan. Så länge koncessionsvillko- ren följs, skall skyldighet inte föreligga att upphöra med användningen eller vidta andra förebyggande åtgärder än sådana som kan genomföras utan oskälig kostnad. Fastän det alltid skall vara möjligt för part att begära dom— stols prövning av hithörande frågor, har lagberedningen ansett det påkallat att också ge koncessionsmyndigheten kompetens att på ansökan jämka kon— cessionsvillkoren i enlighet med den föreslagna regeln i jordabalken. En bestämmelse härom är intagen i 8 5 första stycket utkastet till konces- sionslag.

Om det efter koncessions meddelande skulle visa sig, att fastighetens an- vändning trots allt medför sanitär olägenhet av betydelse, skall hälsovårds— myndighet i regel inte kunna meddela förbud mot driften eller föreskriva några särskilda åtgärder. Det ankommer då i stället på koncessionsmyndig- heten att på ansökan pröva, i vad mån olägenheterna kan förebyggas genom åtgärder, som inte drar oskälig kostnad. Endast för det fall att genom stör- ningarna uppkommer sanitär olägenhet av svårartad beskaffenhet, inrym- mer förslaget möjlighet för hälsovårdsmyndighet att ingripa mot företaget, trots att det fått koncession. Intill dess koncessionsmyndigheten själv prö- vat ärendet skall länsstyrelsen i brådskande fall kunna föreskriva erfor-

derliga åtgärder för olägenhetens hävande (8 5 andra stycket). Här har före- bilden varit 8 kap. 40 & tredje stycket vattenlagen. Beredningen anser, att en erinran om de sålunda föreslagna begränsningarna i hälsovårdsmyndig- heternas befogenheter bör införas i hälsovårdsstadgan.27

Som redan antytts kan koncessionsmyndigheten också ta upp ersättnings— frågor till behandling. Enligt 9 5 i utkastet kan part, som berörs av granne— lagskoncession påkalla prövning av sådan fråga hos myndigheten. Nämn- den skall då om möjligt söka åstadkomma förening mellan sakägarna. Kan förening inte nås, skall myndigheten framlägga skriftligt utlåtande, om och med vilket belopp den finner ersättning enligt lag böra utgå. Om utlåtan— det inte klandras vid allmän domstol inom viss tid, går det i verkställighet som lagakraftägande dom.

Som motiv för denna ordning åberopar lagberedningen främst, att kon- cessionsmyndigheten i många hänseenden måste anses bättre skickad än allmän domstol att pröva de svåra ersättningsfrågor som kan uppkomma.

2. Remissyttranden m.m.

Jordabalksförslaget av år 1960 blev, som förut nämnts, till en början endast föremål för partiell remissbehandling. I allmänhet begränsades remissen till att avse den föreslagna panträttsreformen. En förteckning över remiss- instanserna finns intagen i det reviderade förslaget till jordabalk (SOU 1963: 55 s. 150 f). Några allmänna uttalanden om immissionsreglerna gjor- des inte i remissyttrandena. Endast detaljregleringen i vissa paragrafer be- rördes närmare. En redogörelse för yttrandenas innehåll i detta hänseende återfinns i 1963 års betänkande (s. 166 ff).

Sedan det reviderade förslaget avlämnats, sändes emellertid hela kom- plexet av jordabalksförslag ut på remiss till ett stort antal myndigheter och organisationer, bl. a. Svea hovrätt, byggnadsstyrelsen, kammarkollegiet, bankinspektionen, lantmäteristyrelsen, vattenfallsstyrelsen, kommerskolle- gium, bostadsstyrelsen, överståthållarämbetet, länsstyrelserna i Stockholms, Kronobergs, Malmöhus, Göteborgs och Bohus samt Jämtlands län, ellagstift- ningsutredningen, Svenska bankföreningen, Föreningen mellan ombudsmän- nen hos Sveriges landshypoteksinstitution, Svenska försäkringsbolags riks- förbund, Sveriges advokatsamfund, Sveriges fastighetsägareförbund, Sveri— ges lantbruksförbund, Föreningen Sveriges häradshövdingar, Sveriges lant- mätareförening, Sveriges industriförbund, Svensk industriförening, Svenska stadsförbundet, Svenska kommunförbundet, Svenska vattenkraftföreningen och Svenska elverksföreningen.

Immissionssakkunniga fann det vara av största intresse att så snart som möjligt få del av remissinstansernas synpunkter på de avsnitt av förslagen som berörde de sakkunnigas arbete. Med justitieministerns tillstånd hem-

" Se LB 1947 s. 310.

ställde de sakkunniga därför i rundskrivelse till remissinstanserna i fråga, att de skulle ta upp dessa avsnitt till behandling med förtur. Inkomna svar rörande immissionsreglerna har sedan bearbetats av de sakkunniga. Därvid har också beaktats yttranden som eljest inkommit i anledning av remissen, t. ex. av länsstyrelserna bifogade yttranden från kommunala och regionala myndigheter, av kommerskollegium bifogade yttranden från rikets handels— kammare samt särskilda yttranden från statens institut för folkhälsan och Svenska läkaresällskapet.

För att få ett konkret underlag för sina bedömningar sände de sakkun- niga vidare i början av december 1963 ut en rundskrivelse till överståthål- larämbetet och länsstyrelserna i samtliga län med begäran om uppgifter och yttranden i flera hänseenden. Som tidigare angivits blev resultatet där- av bl.a. att man från flera håll framförde synpunkter på utformningen av ett koncessionssystem eller på lagstiftningen om immissioner över huvud.

I det följande skall nu lämnas en kortfattad sammanställning av de ytt- randen som sålunda avgivits i olika sammanhang.

Allmänna synpunkter Sammanfattningsvis kan sägas, att lagberedningen—s förslag till reglering av immissionsproblemen har utsatts för stark kritik på flera grundläggande punkter. Som angivits i de sakkunnigas tilläggsdirektiv har man från flera håll särskilt låtit komma till uttryck, att det numera till övervägande del framstår som en samhällsuppgift att vaka över att immissioner inte före— kommer, som medför skadeverkningar av betydelse, och att det därför inte kan anses tillfredsställande att, i enlighet med lagberedningens inten- tioner, begränsa en lagstiftning om immissioner till att i huvudsak avse en reglering enskilda emellan.

Sålunda vill stadsförbundet starkt ifrågasätta, om jordabalksförslagens regler är tillfyllest med hänsyn till nutida samhälleliga intressen på immis- sionsområdet. Dessa allmänna intressen måste tillmätas en betydande vikt. Det kan enligt förbundets mening inte anses tillfredsställande att inom grannelagsrätten huvudsakligen end—ast enskilda rättsintressen regleras. Även allmänna rättsintressen måste beaktas i erforderlig grad. Behovet av en effektiv lagreglering, som fyller högt ställda krav även ur samhällelig synpunkt har självfallet accentuerats särskilt genom den fortgående tätbe- byggelsen, industrialiseringen och trafikmedlens utveckling.

På liknande sätt uttalar sig kommunförbundet. Kommerskollegium anför, att lagberedningens förslag synes bygga på förhållandena sådana de gestaltade sig i ett tidigare skede, inn-an immis- sionerna kommit att utgöra det stora samhällsproblem de nu är. Det kan därför ifrågasättas, om inte spörsmålen måste bedömas ur en vidare syn— vinkel. Både kretsen av personer som drabbas av olika slag av immissioner och av dem som är ansvariga för desamma kan vara mycket vidsträckt, och

inte sällan ter det sig till övervägande del som ett allmänt intresse att vaka över att immissioner inte medför alltför stora skadeverkningar. Enligt kollegii mening krävs en översyn av den föreslagna gränsdragningen mellan tillåtna och otillåtna immissioner för att lagstiftningen skall kunna bli ett verksamt medel att påverka utvecklingen på detta område, utan att där- igenom företagens nyanläggningar eller utbyggnader hindra-s.

Stockholms handelskammare framhåller i ett av kommerskollegium åbe— ropat yttrande bl.a., att det hade varit värdefullt att få en inventering av förekommande immissioner samt en analys av de olika intressen, vilkas skydd en rättslig reglering av immissionerna syftar att tillgodose. I fråga om luftföroreningar kan det numera med fog göras gällande, att vad lag- stiftningen skall tillgodose inte är ett grannelagsintresse utan ett allmänt intresse. Handelskammaren ifrågasätter, om det är principiellt riktigt att bygga en lagstiftning med så allmänt syfte på en grannelagsreglering av j ordabalksförslagets typ, och hänvisar till att en annan lösning valts i fråga om vattenföroreningarna.

Kammarkollegiet och ytterligare flera remissinstanser framhåller, att lag- beredningens aktuella förslag står i starkt beroende av 1909 års betänkande samt att den senare samhällsutvecklingen måste få ökat beaktande.

Svea hovrätt erinrar om att vetenskapens och teknikens framsteg har givit upphov till sådana industriella verksamhetsformer, som innebär stora ris- ker för en hel trakt. Sådana industrier måste hållas under sträng kontroll. De möjligheter därtill som hälsovårdsstadgan ger är begränsade, eftersom stadgan inte avser skada på egendom. Dessutom torde de ofta inte utnyttjas till fullo, på grund av kommunernas önskan att dra till sig lukrativa företag. Det mest effektiva vore enligt hovrättens mening att införa koncessions- tvång.

Lantmäteristyrelsen uttalar, att sambandet mellan samhällsplanering och civilrättsliga grannelagsförhållanden har blivit alltmera påtagligt. Vid sam- hällsplaneringen skall enligt 4 5 byggnadslagen såväl allmänna som en- skilda intressen beaktas. Denna prövning är i väsentlig mån av samma ka- raktär som den avvägning som enligt förslaget skall ske vid prövning av koncessionslansökning. Mot bakgrunden härav ifrågasätter styrelsen, huru— vida inte bestämmelserna om immissioner bör konstrueras dels som privat- rättsliga regler av allmänt grundläggande karaktär, dels som regler för lösande av koncessionspliktiga immissionsfall.

Även byggnadsstyrelsen understryker, att samhälls- och bebyggelseplane- ringen har stor betydelse då det gäller att komma till rätta med immis- sionsproblemen.

Överståthållarämbetet anser över huvud, att övervägande skäl talar mot den föreslagna lagstiftningen. Enligt ämbetets uppfattning måste den över- siktliga planläggning som sker enligt byggnadslagstiftningen anses äga den främsta betydelsen vid bekämpning av immissioner. Ämbetet hänvisar också

till att hälsovårdsstadgans regler om sanitär olägenhet avser att hindra tillkomsten av nya immissionsrisker. Det måste enligt ämbetets mening ifrågasättas, om något framträdande praktiskt behov föreligger av civilrätts- liga lagregler i ämnet. Rättsområdet synes vara av den art att domstols- praxis liksom hittills bör fritt anpassas efter utvecklingen.

Lantbruksförbundet ställer sig tvivlande till nyttan av den föreslagna regleringen utöver vad som ligger i koncessionsidén. Lagstiftningen torde i stort sett betyda, att man begränsar det fria skön som domstolarna ofrån- komligen måste ha i dessa alltefter den tekniska utvecklingen och samhälls- planeringen starkt varierande fall.

Statens institut för folkhälsan och läkaresällskapet framhåller, att den civilrättsliga regleringen på immissionsområdet inte kan utformas utan iakt- tagande av den politirättsliga aspekten på samma problem, sådan den är uttryckt i hälsovårdsstadgan.

I flera remissyttranden berörs förhållandet mellan de olika myndigheter som kan få immissionsfrågor under bedömande ——- särskilt hälsovårds- myndigheter, domstolar, den föreslagna koncessionsnämnden. Man pekar på risken för att myndigheterna vid sin prövning kommer till olika resultat. Till dem som yttrar sig i detta hänseende hör bl.a. kommerskollegium, överståthållarämbetet, Iantbruksförbundet och häradshövdingeföreningen. Som ett betydelsefullt önskemål framförs därvid att man får till stånd en enhetlig prövningsordning i både formellt och sakligt hänseende.

Bland remissyttrandena förekommer emellertid också röster, som uttalar sig allmänt uppskattande om lagberedningens förslag i de aktuella delarna.

Av särskilt intresse är det utförliga yttrande som industriförbundet har avgivit. Förbundet hälsar med tillfredsställelse, att lagberedningen för- ordar ett frivilligt koncessionssystem, som ger industrin möjlighet att få sitt ansvar för immissioner begränsat. Den internationella konkurrens- situationen och det svenska kostnadsläget är sådana, att en ytterligare kost- nadsbelastning för många industrier kan hindra företagets utveckling. Av betänkandet anser förbundet framgå, att beredningen närmast avsett att kodifiera rådande praxis. Förbundet finner det angeläget, att man otvety- digt fastslår, att någon ändring i fråga om kraven på industrin inte åsyftas. Under den förutsättningen ansluter sig förbundet till förslaget att grund- läggande civilrättsliga regler om immissioner upptas i jordabalken. För- bundet framställer dock flera invändningar mot förslagets detaljer och ut- talar bl.a., att lagberedningen synes ha bortsett från storimmissionernas speciella problematik. Vidare pekar förbundet på den våldsamma ökningen av bilbeståndet och den fortskridande tätbebyggelsen samt erinrar om att när det gäller att komma till rätta med luftföroreningama inte blott industrin utan även motortrafiken och bostadsuppvärmningen måste upp- märksammas. Också behovet av ökad forskning understryks.

3 kap. 1 5 jordabalksförslaget

Åtskilliga remissinstanser har diskuterat den närmare innebörden av de i 3 kap. förekommande uttrycken granne och grannes fastighet. I stor ut- sträckning har därvid frågan särskilt betraktats mot bakgrunden av att ut- trycket granne i jordahalksförslagen använts som beteckning på den som utsätts för immission. Frågan har främst berörts från två synpunkter, näm- ligen dels i vilken utsträckning en brukare av fast egendom bör anses som granne, dels vilka krav som bör uppställas på den fasta egendomens be— lägenhet och beskaffenhet för att dennas ägare eller brukare skall anses som granne.

I det förra hänseendet förekommer bl.a. följande. Advokatsamfundet tar som utgångspunkt uttalandet i 1960 års förslag att med granne otvivel- aktigt måste förstås grannfastighets ägare eller nyttjare och menar att denna definition ej är uttömmande. En person som erhållit nyttjanderätt till en del av fastighet bör exempelvis anses som granne till den som nyttjar en annan del av fastigheten. Samfundet menar vidare att även den som utan att ha förvärvat nyttjanderätt till en fastighet likväl stadigvarande bor eller regelbundet, t. ex. på grund av en tjänst, vistas på fastigheten är att anse som granne. Försäkringsbolagens riksförbund ifrågasätter om den som i andra hand erhållit en begränsad nyttjanderätt till en fastighet kan be— traktas som granne och uttalar i viss motsättning till advokatsamfundet, att den som endast har sin dagliga arbetsplats men ej sitt hemvist på en fas- tighet inte är granne i lagens mening. Häradshövdingeföreningen vill göra den begränsningen att som granne skall betraktas endast den som direkt eller indirekt härleder sin rätt från ägaren, däremot exempelvis ej den som på grund av allemansrätt vistas på fastigheten. Dessutom bör fordras att nyttjanderätten är av relativt varaktig beskaffenhet.

Vad gäller frågan om den fasta egendomens belägenhet menar flera re— missinstanser, att uttrycket granne i allmänt språkbruk inte innefattar ägaren eller brukaren till en fastighet, som skiljs från den störande fastig- heten av en eller flera andra fastigheter. Det påpekas för övrigt att lagbered- ningen i 1909 års förslag synes använda ordet granne i betydelsen gräns- granne. Advokatsamfundet utgår från att som grannfastigheter skall kunna räknas även vägar, gator och allmänna platser. Lantmätareföreningen an- ser, att den som äger eller nyttjar viss ägovidd av fastighets enskilda mark eller av samfälld mark skall betraktas som granne.

Flera remissinstanser, såsom byggnadsentreprenörföreningen, försäk- ringsbolagens riksförbund, Göteborgs hälsovårdsnämnd, länsläkaren i Göte- borgs och Bohus Iän och lantbruksförbundet anser påkallat att uttrycket granne, åtminstone genom motivuttalanden, närmare klarläggs. Kammar- kollegiet menar, att nödvändigheten av att grunda en immissionslagstift-

ning på begreppet granne inte har visats, och framhåller att detta begrepp knappast nyttjas i vattenlagen.

En särskild fråga är vem som i egenskap av granne bör vara befogad att rikta anspråk mot annan på grund av grannskapsstörande verksamhet. Svea hovrätt uttalar att envar av ägare och nyttjare bör vara befogad att föra talan i anledning av sådan verksamhet, såvitt han därigenom har till- skyndats skada. Advokatsamfundet uttrycker saken så att den som i lagens mening är att anse som granne och som lidit skada skall vara berättigad att föra talan samt uttalar direkt att det inte finns någon anledning att låta en fastighetsägare föra talan i denna sin egenskap, om han ej själv lidit någon skada.

Större intresse har den frågan väckt mot vem en talan på grund av grannskapsstörande verksamhet kan riktas. Allmän enighet föreligger om att anspråket alltid kan riktas mot den som vid nyttjande av fast egendom orsakat skada. Däremot föreligger tveksamhet i vilken utsträckning talan därutöver kan riktas mot fastighetsägaren utan att denne är skadegörare. Svea hovrätt uttalar sympatier —— utan att dock fatta bestämd ståndpunkt _— för den åsikten att ägaren bör anses vara rätt svarande, därest han på grund av nyttjanderättsavtalet har rättsliga möjligheter att framtvinga ett inställande eller en begränsning av ifrågavarande åtgärder. Advokatsam-_ fundet finner också motiverat att i många fall ålägga fastighetsägaren ett strikt ansvar för nyttjanderättshavarens skadevållande. I andra fall skulle dock enligt samfundets mening ett sådant ansvar te sig obilligt. Såsom exempel härpå nämns, att någon genom testamente tillagts äganderätten till en fastighet, medan nyttjande- och förvaltningsrätten helt och oin- skränkt tillkommer annan. Magistraten i Malmö förordar ett strikt skade- ståndsansvar för fastighetsägaren samt understryker betydelsen av att fas- tighetsägaren får känna av det ansvar, som rimligtvis bör vara förenat med hans befogenhet att anlita förverkanderegler för att få en olämplig nytt- janderättshavare avhyst.

Beträffande frågan huruvida de nu behandlade legitimationsspörsmälen bör regleras i lag eller eljest belysas genom motivuttalanden har skild-a meningar gjort sig gällande. Advokatsamfundet, försäkringsbolagens riks- förbund och lantbruksförbundet finner inte tillfredsställande att dessa gränsdragningsproblem i så hög grad lämnas öppna för rättstillämpningen. Svea hovrätt och magistraten i Malmö anser däremot lämpligast att legiti- mationsfrågorna överlämnas åt rättspraxis att lösas efter omständigheterna i det särskilda fallet.

3 kap. 2 5 jordabalksförslaget Både själva immissionsbegreppet och principerna för gränsdragning mellan tillåtna och otillåtna immissioner har flitigt diskuterats i remissyttrandena.

Från flera håll har man därvid kritiserat de lösningar lagberedningen för- ordar.

Vad först angår själva im mis sion s h e g r e p p e t anser flera re- missinstanser, att kravet på varaktighet bör komma till klart uttryck i lag— texten.

Stadsförbundet och försäkringsbolagens riksförbund ifrågasätter, om inte exemplifieringen av immissionsformer borde utökas med »luftförorening».

Länsarkitekten i Göteborgs och Bohus län påpekar, att de uppräknade immissionsformerna alla är av påtagligt konkret natur. Sådana intryck som förmedlas av synsinnet har däremot utelämnats. Visserligen har man i motiven erinrat om psykiska immissioner, men man har inte nämnt de mycket påtagliga störningar av psykisk art som kan uppstå genom miljö- förändringar, t.ex. genom anläggning av en grustäkt eller ett förfulande industriföretag i en tidigare orörd trakt.

EIIagstiftningsutredningen framhåller, att 3 kap. 2 & jordabalksförslaget torde vara avsedd att gälla även »elektriska immissioner» i form av induk- tion, influens och korrosion samt störningar av elektromagnetiska vågor. Mot exemplifieringen i lagrummet kan då anmärkas, att man har tagit med en så ovanlig immissionsform som köld men inte funnit nödvändigt att nämna de elektriska immissionerna. Emellertid förutsätter utredningen, som framgår av det följande, att ellagstiftningens bestämmelser i stor ut- sträckning skall utesluta tillämpning av den allmänna immissionslagstift— ningen.

Särskilt stort intresse har remissinstanserna ägnat åt o r t s v a n li g- hetsbegreppet.

Kommerskollegium anser, att ortsvanligheten i många fall är en otill- fredsställande måttstock vid bedömningen av om en immission är tillåtlig eller inte. Den omständigheten, att invånarna i en ort redan är utsatta för svåra påfrestningar i form av rök, buller de. bör inte utgöra skäl för en ökad utbredning av dylika olägenheter. En immissionslagstiftning bör en- ligt kollegii mening i stället utgöra ett led i strävandena att sanera förhål- landena. Å andra sidan finner kollegiet det inte heller vara rimligt, att från- varon av immissioner på en ort .skall få hindra utvecklingen av en ny in- dustri, som medför olägenheter av ett slag som tidigare inte har förekom- mit på denna ort eller annorstädes.

Stockholms handelskammare menar, att innebörden av ortsvanlighets- rekvisitet är något dunkel och vag. Med den innebörd lagberedningen synes tilldela detta rekvisit kan det i vissa fall ge egendomliga resultat, t. ex. då ett nytt samhälle växer upp kring en bestående industri, så att immissio- nen från industrin kommer att överskrida vad som besvärar flertalet fas- tigheter, med påföljd att immissionen från att ha varit tillåtlig blir intole- ra-bel. Det kan också tänkas, att en industri av visst slag drivs så, att dess

immission är tillåtlig. Därefter anläggs en ny industri av samnia slag med påföljd att de sammanlagda immissionerna överskrider det tillåtligas .gräns. Skall förbudstalan då riktas mot båda industrierna eller mot den senast anlagda? Slutligen anser handelskammaren, att begreppet »ort» har blivit alltför vagt bestämt i förarbetena.

Liknande synpunkter utvecklas närmare av industriförbundet. Enligt för- bundets uppfattning innebär förslaget, att begreppet ort ej ansluter sig till något särskilt administrativt område eller ens till ort enligt sedvanligt språkbruk. I förslaget ges ej någon antydan om när begreppet skall tolkas _på något av de i motiven angivna sätten: som stadsdel, fabriksområde etc. För undvikande av misstolkningar bör >ort» därför enligt förbundets me- ning utbytas mot annan beteckning för fastighetens omgivning. —— Förbun- det behandlar också innebörden av uttrycket »vanlig». Med utgångspunkt från att en immission enligt motiven skulle anses som vanlig, om den be- svärar flertalet fastigheter, ifrågasätter förbundet, huruvida detta står i överensstämmelse med lagtexten och om det är motiverat att uppställa ett så preciserat krav. Enligt allmänt språkbruk torde även vad som gäller för en större minoritet betraktas som vanligt. _— Rörande jämförelsen med >orter av samma karaktär» uttalar förbundet, att det torde vara alltför strängt att kräva att en immission i ett industrisamhälle är tillåtlig endast om den är ortsvanlig i flertalet liknande industrisamhällen. Samman- fattningsvis yttrar förbundet, att svårigheterna att tillämpa ortsvanlighets- rekvisitet torde bli så betydande att man i första hand kommer att falla tillbaka på det mera generella väsentlighetsrekvisitet.

Kammarkollegiet framhåller särskilt, att rekvisitet »påräknelig orts- vanlighet» innebär en utvidgning av det traditionella ortsvanlighetsbegrep-v pet och att denna utvidgning endast knapphändigt har motiverats. Emel- lertid har beredningens sakkunniga biträde, professorn S. Ljungman, se- nare uttalat att man här hade kunnat hänvisa till fall där en bestämd natur- tillgång indicerar ett industriellt utnyttjande. Kollegiet anser en sådan ut- vidgning vara äventyrlig och avstyrker, att begreppet »påräknelig ortsvan- lighet» införs.

Lantbruksförbundet ställer sig också helt avvisande till detta begrepp och utvecklar ingående sina skäl härför. Bl.a. framhåller förbundet att be- greppet är motsägelsefullt. En ortsvanlighet, som skall omfatta det som inte är vanligt, kan utan vidare förutses skapa orimliga tolkningssituationer. Det förhållandet, att en byggnadsplan anger ett område som industriom- råde, säger ingenting om immissionsbenägenheten inom området. De flesta industrier skapar inte immissioner. — Över huvud anser förbundet, att begreppet ortsvanlighet är alltför relativt för att i längden kunna ge en enhetlig praxis. En säkrare måttstock vore då, att endast tillåta det som ej skapar sanitär olägenhet och ej heller mer än ringa men för egendom. Önsk-

värt vore naturligtvis, att man finner objektiva, tekniska mått på eller ut- tryck för vad som kan anses tolerabelt. Förbundet hänvisar i detta sam- manhang till flygbullerutredningens betänkande.

Även flera andra remissinstanser har gått in på frågan om vä sent- lighetsrekvisitet.

Industriförbundet erinrar, att rekvisitet »märkligt men» i 1909 års för- slag nu har utbytts mot sringa betydelse». Enligt förbundets mening före- ligger risk för att denna ändring kan komma att uppfattas som en sänk- ning av kraven för att en immission skall anses otillåten även om så inte har varit avsett. Om man av språkliga skäl vill utmönstra »märkligt men», torde det lämpligaste vara att det i vattenlagen använda uttrycket »av någon betydelse» införs i immissionsreglerna. Enligt förbundets me- ning bör slutligen väsentlighetsrekvisitet och ortsvanlighetsrekvisitet be- handlas som två likvärdiga förutsättningar för att en immission skall an- ses otillåten.

Handelskammaren i Gefle anser att det primära bör vara, om grannfas- tighet åsamkas märkligt men, och att ortsvanligheten bör tillmätas endast sekundär betydelse.

Häradshövdingeföreningen är orolig för att den föreslagna lagtexten i alltför hög grad öppnar möjlighet till störningar och alltför hårt begränsar skyddet för den störde, ofta svagare grannen. Skall över huvud en granne behöva tåla att han genom immissioner lider avsevärt men, om besvären kan undanröjas eller minskas utan allvarlig ekonomisk eller annan risk för det störande företaget, alldeles oavsett ortsvanlighet, allmän förekomst eller annat rekvisit? Föreningen vill trots lagtextens ordalag inte tro, att detta skulle vara beredningens mening.

Hälsovårdsnämnden i Stockholm framhåller, att ingen bör vara skyldig att finna sig i en verklig sanitär olägenhet. Man skall därför inte behöva acceptera exempelvis hälsovådligt buller bara därför att sådant buller före- kommer under jämförliga förhållanden.

Några remissinstanser har uttalat sig för att prioritets synp u nk- t er bör tillerkännas ökad betydelse.

Till denna grupp hör främst lantbruksförbundet och elverksföreningen. I deras yttranden framhålls, att en industri byggs och planeras efter nog- granna drifts- och kostnadskalkyler för en lång användningstid och att den många gånger blir godkänd både av byggnadsnämnd och hälsovårds- nämnd. Om en sådan industri skulle åläggas att betala stora ersättningar till en senare tillkommen anläggning, skulle detta helt kunna äventyra driftskalkylen. Ur nationalekonomisk synpunkt skulle det i sådana fall ha varit bättre, om den senare tillkomna anläggningen hade förlagts på en annan plats. Ett sådant ur nationalekonomisk synpunkt önskvärt resultat skulle uppnås, om prioriteten tillerkändes betydelse.

Även magistraten i Malmö anser, att prioriteten måste vara ett viktigt mo- ment i de besvärliga avvägningar som måste göras i grannelagsfrågor, sär- skilt när det gäller förebyggande åtgärder och skadestånd.

Ellagstiftningsutredningen ifrågasätter likaledes, om inte prioriteten vore förtjänt av beaktande, och framhåller, att det varken i författningstexterna eller i motiven utsagts, att man i koncessionsärenden skall beakta de syn— punkter som talar för prioriteten.

Industriförbundet anser, att det skulle vara obilligt, om man inte åtmins- tone kunde jämka skadeståndet till den som bebyggt en fastighet invid en bestående industri och sedan åsamkas skada av en sedan länge bestående immission från industrin i fråga.

Svea hovrätt stannar däremot för samma uppfattning som lagberedning- en. Hovrätten anser väl, att vissa skäl kan tala för ett beaktande av priori- teten, men uttalar att de motstående skälen synes överväga. Om prioriteten tillerkändes betydelse, skulle en avsevärd ekonomisk otrygghet uppstå för en immitterande anläggnings grannar, och i vissa fall skulle kanske vid- sträckta områden kunna bli oanvändbara för bostadsändamål.

I anslutning till regeln i 3 kap. 2 & andra stycket uttalar vattenkraftföreningen, att det visserligen får anses framgå att vattenlagen skall uttömmande reglera störningar på vattenförhållanden men att det är mera oklart hur elektriska immissioner och immissioner från atomkraft- anläggningar skall behandlas. Föreningen anser det med hänsyn till önsk- värdheten av översiktlighet och reda i lagstiftningen lämpligt, att immissio- ner som regleras i särskilda författningar helt undantas från jordabalken. En viss översyn av ifrågavarande speciallagstiftning kan då bli erforderlig.

Ellagstiftningsutredningen anser däremot, att det inte kan vara förenat med några större olägenheter att innehavare av elektriska anläggningar —— vare sig dessa är koncessionerade eller ej vid sidan av en ellagstiftning sådan som utredningen tänkt sig den också har att ställa sig till efterrättelse de bestämmelser som kan komma att meddelas i en allmän immissionslag. Härvid utgår utredningen emellertid från att »elektriska immissioner» från anläggningar, som koncessionerats enligt ellagen, inte medför behov av särskild grannelagskoncession samt att dylika immissioner inte föranleder skadeståndsskyldighet för innehavaren under andra förutsättningar eller i annan utsträckning än som följer av ellagstiftningens bestämmelser. Vi— dare kan utredningen inte utan vidare acceptera tanken att de skadestånds- frågor som lämnas oreglerade i en av utredningen planerad radiostörnings- lag skulle behandlas enligt jordabalksförslagets allmänna grannelagsrätts- liga bestämmelser.

3 kap. 3 5 jordabalksförslaget Som redan antytts har flera remissinstanser uttalat sig rörande spörs-

målen, om ett koncessionssystem bör införas och hur det i så fall bör utformas. Redogörelsen för yttrandenas innehåll i denna del kommer huvudsakligen att lämnas i ett följande avsnitt, under rubriken »Utkastet till lag om grannelagskoncession». Här skall endast beröras ett par frågor, som mera direkt anknyter till själva jordabalksförslaget.

Svea hovrätt finner det tveksamt, om ett koncessionssystem sådant som det lagberedningen föreslår verkligen kan motiveras med industrins behov av trygghet eller eljest är erforderligt. Den hittillsvarande enorma indu— striella expansionen har inte låtit sig hindras av ingripanden från enskilda sakägares sida. Och i nuläget, då en mycket stor del av befolkningen är be— roende av industrin, torde denna inte i nämnvärd utsträckning behöva räkna med sådana ingripanden. Ett koncessionssystem kan också få mindre önskvärda konsekvenser. Det kan sålunda tänkas, att en företagare som har fått koncession minskar sina ansträngningar att motverka olägenheterna av driften. Emellertid anser hovrätten att införandet av ett koncessionssystem kan vara påkallat ur en helt annan synpunkt, nämligen med hänsyn till behovet av kontroll. Som redan nämnts menar hovrätten, att det mest ef- fektiva vore att införa koneessionstvång.

Kammarkollegiet avstår från att pröva, om det finns behov av konces- sionstvång utöver vad som redan är infört i svensk rätt. Som skäl åberopar kollegiet därvid, att de remitterade betänkandena inte innehåller någon genomgång av de i särskild grad grannskapsstörande verksamhetsformerna. Kollegiet anmärker emellertid, att det reella avståndet mellan alternativen möjlighet till koncession och koneessionstvång inte är oberoende av den politirättsliga regleringen eller av de möjligheter denna ger statsmyndighet att pröva visst företags förhållanden. Kollegiet har goda erfarenheter av möjligheterna att, genom erinran om kollegiets befogenhet att väcka talan vid vattendomstol, öka intresset hos kommuner och industriföretag för att själva hos vattendomstol påkalla prövning av sina vattenavledningsför— hållanden.

Häradshövdingeföreningen har inget att erinra mot att det föreslagna kon- cessionssystemet bygger på frivillighetens grund. Dock vänder föreningen sig mot ett uttalande i motiven om att en koncession av förevarande slag skulle vara något helt annat än den politimässiga tillståndsprövning som kan erfordras ivissa fall. Föreningen framhåller, att koncessionsprövningen inte kan vara helt oberoende av den politimässiga prövningen utan tvärtom vilar på denna, så att koncession inte beviljas förrän den politimässiga prövningen har verkställts. Detta måste enligt föreningens mening beaktas, när det gäller att bestämma den särskilda koncessionslagstiftningens förut- sättningar, möjligheter och uppläggning.

Bland dem som i princip uttalar sig för ett frivilligt koncessionssystem kan utom industriförbundet också nämnas kommerskollegium, vat- tenfallsstyrelsen, vattenkraftföreningen och fastighetsägareförbundet.

Kommerskollegium framhåller emellertid, att systemet bör utformas så, att inte endast de enskilda intressenterna utan också olika allmänna intres- sen får komma till tals i koncessionsärenden.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser, att 3 kap. 3 5 andra stycket jorda- balksförslaget och 8 5 andra stycket i utkastet till lag om grannelagskonces- sion inte stämmer överens. Sistnämnda lagrum ger länsstyrelse rätt att i brådskande fall ingripa mot sanitär olägenhet av svårartad beskaffenhet och föreskriva erforderliga åtgärder. Utformningen av jordabalksförslaget innehåller emellertid ej någon antydan härom.

3 kap. 4 5 jordabalksförslaget Den föreslagna regeln om verkan av tre års passivitet har väckt starkt motstånd.

Av de remissinstanser som särskilt yttrat sig i ämnet har endast industri- förbundet, häradshövdingeföreningen och ytterligare någon oreserverat tillstyrkt regeln.

Bland dem som avstyrkt eller ställt sig tveksamma märks Svea hovrätt, kammarkollegiet, lantmäteristgrelsen, stadsförbundet, lantbruksförbundet, fastighetsägareförbundet samt hälsovårdsnämnderna i Stockholm och Gö- teborg.

Ur den omfattande argumenteringen mot den föreslagna regeln kan sam- manfattningsvis anföras följande: Passivitetsregeln missgynnar den granne som förhåller sig passiv därför att han hoppas kunna vänja sig vid stör- ningarna och drar sig för att anhängiggöra talan. Det kan också tänkas, att grannen litar på försäkringar om att störningarna skall upphöra. Situa- tionen kan vidare vara den, att det är alldeles ostridigt, att grannen inom treårstiden begärt hos anläggningens innehavare, att störningarna skall upphöra, fastän han inte har väckt talan därom. Innehavaren av den störda fastigheten kan ha stått i beroende av anläggningens innehavare och därför dragit sig för att anhängiggöra talan. Han kan även ha varit okänslig för störningen på grund av ett lyte (exempel: bullerstörningar mot fastighet som bebos av en döv person). I sådana fall vore det otillfredsställande, om ny ägare till den störda fastigheten ej skulle kunna påtala störningen. Im— missionen kan tänkas vara av sådan natur, att dess skadeverkningar blir märkbara först efter lång tid. Ytterligare framhålls, att regeln kan leda till att en företagare, som med fog fruktar att han inte kan få koncession, söker driva sin anläggning i förhoppning att opåtalt komma över den kritiska treårstiden. Därefter behöver han icke frukta någon annan påföljd än skadestånd. Vidare påpekas, att det kommer att uppstå mycket stora bevissvårigheter, då det gäller att bedöma om en störning har tilltagit i omfattning.

Länsstyrelsen i Stockholms län framhåller, att lagtexten inte tar hän— syn till det förhållandet, att en immission först antas vara helt ofarlig men

genom senare vunna forskningsresnltat visar sig vara hälsovådlig. I ett sådant fall kan man ju icke säga att störningarna tilltagit i omfattning.

Statens institut för folkhälsan uttalar likaledes, att det i framtiden kan bli erforderligt att skärpa kraven på störningsfrihet och att 3 5 andra stycket och 4 5 måste utformas så, att en dylik skärpning blir möjlig.

3 kap. 5 5 jordabalksförslaget Även s kad est ån dsre gle rn a har i stor utsträckning väckt remiss- instansernas intresse och på flera punkter föranlett kritiska uttalanden.

Svea hovrätt påtalar, att principen om strikt skadeståndsskyldighet inte har kommit till uttryck i lagtexten. Särskilt vid jämförelse med 9 5 i försla— get kan lagtextens kortfattade formulering föranleda viss tvekan i denna del.

Lantbruksförbundet anser, att skadestånds- och koncessionsreglerna i förslaget inte överensstämmer. I principfallet skall koncession vägras, om fara föreligger för sanitär olägenhet, under det att sanitär olägenhet inte är skadeståndsgrundande, om den är ortsvanlig, kan påräknas bli ortsvan- lig eller allmänt förekommer på annan ort. Förbundet anser det orimligt, att ett företag någonsin skall kunna få åsamka sina grannar sanitär olägen- het utan att bli ersättningsskyldigt.

Här må också erinras om den av häradshövdingeföreningen framställda frågan, om en granne över huvud skall behöva tåla att han genom immis- sion lider avsevärt men, när besvären kan undanröjas eller minskas utan allvarlig ekonomisk eller annan risk för den störande.

Lantmäteristyrelsen framhåller, att förslaget inte synes ge någon ledning för avgörande av fall, där en fastighet till följd av t. ex. bullerstörning inte kan utnyttjas för bebyggelse. Visserligen kan i princip ny tätbebyggelse förhindras utan att rätt till ersättning uppkommer, men eftersom rätten till glesbebyggelse i princip är fri, synes enligt allmänna grunder rätt till er- sättning föreligga i fall, då med hänsyn till exempelvis buller från flyg- fält avstyckning för glesbebyggelse vägras med stöd av det allmänna lämp- lighetskravet i 19 kap. 2 5 jorddelningslagen. Liknande situationer kan uppstå, om bebyggelse vägras inom område, som redan godkänts för tät- bebyggelse, t.ex. genom fastställande av byggnadsplan. Styrelsen anser, att i dessa fall ersättning bör utgå först då genom lagakraftvunnet beslut visats, att bebyggelse inte får ske, och hänvisar härvid till regleringen i strandlagen.

Frågor om grunderna för skadeståndsberäkningen har upp- märksammats i flera yttranden och föranlett divergerande ståndpunkter. Advokatsamfundet konstaterar, att förslaget och dess motiv inte ger svar på frågan, hur man vid överskridande av toleranspunkten för immis- sion skall uppskatta den skada, för vilken ersättning skall lämnas. Enligt

samfundet bör ersättning endast utgå för den del av skadan som kan anses belöpa på överskottet över toleranspunkten, och således inte för all av im- missionen uppkommen skada.

Industriförbundet och tre handelskammare uttalar samma uppfattning i denna fråga. I anslutning därtill framhålls bl.a., att en industrietablering medför stegring av fastighetsvärdena och att denna omständighet bör beak— tas vid bedömandet av ersättningskrav.

Försäkringsbolagens riksförbund anser, att i motiven bör utsägas att ersättning utgår endast för skada utöver den som enligt 2 & bör tålas, i den mån sådan merskada är avgränsbar. Om merskadan inte kan avgränsas, skall dock hela skadan ersättas.

Däremot hävdar Svea hovrätt, fastighetsägareförbundet och ytterligare några remissinstanser, att i princip hela den uppkomna skadan alltid bör ersättas och inte endast den del som orsakats av störning ovanför tolerans- punkten. Man framhåller därvid, att det oftast är just immissionsöverskot- tet som utlöser skadan. Beträffande personskada anses det knappast vara möjligt att göra annat än att hänföra hela skadan till immissionsöverskottet. Att »stycka» skadan skulle åtminstone från medicinsk ståndpunkt te sig verklighetsfrämmande.

Advokatsamfundet tar också upp en annan fråga om normerna för bestäm- mande av ersättning, nämligen den om ersättning för personligt men vid speciell immissionskänslighet. Skall frågar samfundet —— den ersättning som varje skadad visar sig ha lidit ersättas oberoende av vederbörandes in- dividuella känslighet gentemot den ifrågavarande immissionen? Samfundet menar, att ersättningen rimligen bör beräknas efter vissa allmänna normer och att detta bör anges i motiven.

På samma sätt gör Skånes handelskammare gällande, att ersättning för personligt men bör bestämmas efter objektiv måttstock, oberoende av in- dividuell känslighet.

Regeln att ersättning för personligt men skall utgå endast för tid efter det att grannen har anmärkt på förhållandet kritiseras av bl.a. Svea hov- rätt, kammarkollegiet och lantbruksförbundet. Man framhåller därvid, att förslaget kan leda till slumpmässiga, i den enskildes ögon godtyckliga skill— nader i fråga om ersättningsbelopp. Vidare påpekas, att en person under lång tid kan ha utsatts för störningar, utan att han själv haft kännedom om det. Hovrätten hänvisar till 9 5 tredje stycket i den nya norska granne- loven och menar, att den bestämmelsen på ett föredömligt sätt öppnar möj- lighet att ta hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet.

Vad härefter angår de i andra stycket av förevarande paragraf upptagna reglerna om ersättning för framtida skada gör magistraten i Malmö gällande, att ersättning för sådan skada bör kunna bestämmas till årliga belopp endast då fråga är om skada på fastighet. Andra typer av skada avser enligt magistratens mening inte så stationära förhållanden att det är lämpligt med successivt utgående ersättningar.

Industriföreningen uttalar däremot, under hänvisning till teknikens snabba utveckling, att det över huvud är mycket svårt att uppskatta framtida skada och att därför engångsbelopp inte bör utdömas för sådan skada.

Advokatsamfundet riktar uppmärksamheten på stadgandet att ersätt- ning, som bestämts till visst årligt belopp, kan få jämkas, när väsentligen ändrade förhållanden påkallar det. Samfundet tror sig kunna utläsa av motiven, att med väsentligen ändrade förhållanden avses att de störningar som föreligger är av större eller mindre omfattning än dem som beräknades vid beloppets fastställande. Enligt samfundets mening bör man emellertid också ha att ta hänsyn till att en fastställd ersättning kan komma att inte alls motsvara den faktiska skadan på den grund att penningvärdet faller.

Även kammarkollegiet, länsstyrelsen i Kronobergs län och ytterligare några remissinstanser anser, att det bör finnas möjlighet att jämka perio- diska ersättningar vid penningvärdeförsämring.

Försäkringsbolagens riksförbund uttalar, att det i och för sig vore motive- rat med jämkningar i periodiska ersättningar med hänsyn till penningvär- dets fall. Emellertid ifrågasätter förbundet, om inte hithörande frågor först borde lösas inom den centrala skadeståndsrätten.

Även magistraten i Malmö förordar, att problemet om värdebeständighet för periodiska ersättningar bringas till en allmängiltig lösning.

Advokatsamfundet tar i anslutning till förevarande paragraf också upp frågan vilken rättsverkan en dom på ersättning (för framtida skada) har gentemot en framtida ägare av den fastighet på vilken skadan sker. Blir således nya ägaren under alla förhållanden bunden av domen? Samfun— det anser, att man bör föreskriva att anteckning om dom skall göras i grundbok och att domen därefter skall vara bindande för ny ägare till fas- tigheten.

Försäkringsbolagens riksförbund, magistraten i Malmö och industri- föreningen gör gällande, att anteckning i grundbok bör verkställas beträf- fande både den besvärande och den besvärade fastighetens skada. Man framhåller, att det här närmast är fråga om ett slags tvångsservitut. Genom en sådan anteckning skulle nya ägare och nya nyttjanderättshavare bli bundna av domen. Det ifrågasätts vidare, om inte bara domar utan även överenskommelser bör antecknas i grundbok.

Liknande synpunkter framförs av bankinspektionen, som påpekar att, fastän av motiven till 3 kap. 11 & synes framgå att dom på intrångsersätt- ning skall bli bindande för fastigheternas blivande ägare, motsvarande utta- lande saknas rörande immissionsfallen.

3 kap. 6 g” jordabalksförslaget Åtskilliga remissinstanser har riktat kritik mot detta stadgande och där— vid särskilt framhållit, att inteckningshavarnas intres sen inte har beaktats i tillräcklig grad.

Advokatsamfundet finner förslagets innebörd vara, att det har överläm-

nats till den ersättningsskyldige att avgöra, om nedsättning skall ske eller inte. En felbedömning kan därvid medföra, att den ersättningsskyldige får svara för den förlust som, i följd av att beloppet har utbetalats till grannen, kan tillskyndas innehavare av fordran i fastigheten. Samfundet anser, att det bör föreskrivas att domstolen, som dömer ut beloppet, i domen skall förordna om nedsättning, när sådan bör äga rum. Endast om den ersätt- ningsskyldige bryter mot dylikt förordnande, bör det bli fråga om skyl— dighet att ersätta sådan förlust varom talas i paragrafens andra stycke.

Bankföreningen uttalar samma åsikt som advokatsamfundet och tilläg- ger att man når överensstämmelse med 48 & expropriationslagen och 9 5 lagen om ersättning för mistad fiskerätt, om man föreskriver att domsto— len skall avgöra frågan om nedsättningsskyldighet.

Även åtskilliga andra remissinstanser ger uttryck för liknande synpunk— ter, bl. a. Svea hovrätt, kammarkollegiet och organisationer på kreditmark— nadsomrädet. Man framhåller därvid också, att det i lagtexten använda uttrycket »våsentligen utan betydelse» lämnar rum för betydande osäkerhet i tillämpningen.

Magistraten i Malmö anser, att den trygghet man vill vinna åt fastig- hetskreditgivarna blir ringa, om man inte utvidgar nedsättningsskyldighe- ten till att avse även frivilliga uppgörelser. Om man vill uppnå det avsedda syftet, bör man enligt magistratens mening införa solidariskt skadeståndsansvar för den ersättningsskyldige och den ersättningsberätti— gade gentemot fastighetskreditgivaren.

På samma linje är också flera andra remissinstanser. Svea hovrätt ifrågasätter, om nedsättningsskyldighet möjligen bör infö— ras även vid frivilliga uppgörelser, men påpekar samtidigt, att intecknings- havarnas intressen eventuellt kan anses tillgodosedda genom bestämmelsen i 8 kap. 14 5 första stycket jordabalksförslaget om rätt för borgenär att söka betalning ur fastigheten trots att förfallotid ej är inne.

Bankinspektionen anser, att det bör utredas, om man inte borde införa obligatorisk prövning av myndighet, när det gäller immissioner av större omfattning, med skyldighet för myndigheten att avgöra om nedsättning skall äga rum eller om ersättningen kan betalas direkt till den störde gran- nen.

Också förslaget att nedsättningsskyldighet inte skall ifrågakomma, när ersättning utgår med å rl i g a h e 1 o p p, har rönt motstånd.

Bostadsstyrelsen ifrågasätter om inte inteckningshavarna borde tiller- kännas rätt att påfordra att ersättning skall utgå på en gång.

Landshypoteksombudsmännens förening och flera andra organisationer på kreditmarknadsområdet framhåller, att den skadelidande fastighets- ägaren inte bör tillerkännas rätt att fritt förfoga över årliga ersättnings- belopp. Av hänsyn till det viktiga kreditgivarintresset bör även sådana be- lopp i princip nedsättas. Om detta inte genomförs, skulle en annan möjlig

lösning vara att man redan i samband med beloppens fastställande ålade den ersättningsskyldige att ställa erforderlig säkerhet.

Övergångsbestämmelserna

Endast ett fåtal remissinstanser har behandlat frågan om utformningen av 18 å i förslaget till lag om införande av nya jordabalken .

Kammarkollegiet erinrar, att bestämmelserna i 3 kap. 2 & jordabalks— förslaget åtminstone delvis utgör en kodifiering av gällande rätt. Enligt kol- legiets mening är det därför omotiverat att under ett år från lagstiftningens ikraftträdande befria bestående företag från sanktioner, i den mån före- tagarna därigenom får större handlingsfrihet än de tidigare har haft. Vi— dare framhåller kollegiet, att andra stycket i övergångsstadgandet bör utgå, om regeln i 3 kap. 4 5 jordabalksförslaget såsom kollegiet förordar inte upphöjs till lag.

Några remissinstanser har angripit regeln i andra stycket övergångsstad- gandet från en helt annan utgångspunkt. De anser, att regeln är för sträng att företagare alltså bör få tillgodoräkna sig också tid före lagstiftningens ikraftträdande för att komma i åtnjutande av den tryggade ställning som treårsregeln i 3 kap. 4 5 jordabalksförslaget medför. Till denna grupp hör bl.a. industriförbundet, vattenfallsstyrelsen, elverksföreningen och vatten- kraftföreningen.

Stockholms handelskammare gör gällande, att en sådan bestämmelse som den i andra stycket kan leda till att koncessionsmyndigheten översvämmas av ansökningar från redan bestående industrier.

Utkastet till lag om grannelagskoncession Förslaget att låta koncessionsärenden avgöras av en för hela riket gemen- sam koncessionsnämnd har väckt motstånd eller betänkligheter från åt- skilliga håll. Ett annat spörsmål, som ingående behandlats i remissyttran- dena, är frågan om kompetensfördelningen mellan koncessionsmyndigheten och andra berörda myndigheter, särskilt hälsovårdsnämnderna. Även ut- formningen av vissa regler i lagutkastet har diskuterats ganska flitigt.

Bland de remissinstanser som uttalar sig mot i n r ä t t a n d e t a v e n särskild central koncessionsmyndighet märks kammar- kollegiet, byggnadsstyrelsen och flertalet länsstyrelser. Även lantmäteri- styrelsen, kommunförbundet, fastighetsägareförbundet, landshypoteksom- budsmännens förening, vattenkraftföreningen m. fl. uttalar betänkligheter mot förslaget i denna del. Man ifrågasätter därvid i stället ett flertal andra lösningar som lämpliga eller tänkbara.

Kammarkollegiet framhåller särskilt, att en central nämnd som utred- ningsorgan i frågor om tvångsförfoganden över fast egendom knappast skulle uppfylla tidsenliga krav på omedelbar och muntlig kontakt med sak— ägare. Enligt kollegiets mening bör man i stället överväga, om inte vatten—

domstolarna —bör göras till koncessionsmyndigheter. För ett utnyttjande av vattendomstolsorganisationen talar bl.a. det förhållandet, att det ofta finns ett faktiskt samband mellan ett företags vattenförorenings- och luftförore- ningsproblem. Vattenlagen innehåller mycket som kan tillgodogöras vid en allmän lagstiftning om immissioner, så t. ex. finns i dess 2 kap. inbyggt ett koncessionssystem. Vattendomstolarnas domsområden är tillräckligt stora för att personalen skall få en allsidig erfarenhet men ej större än att per- sonalen får god ortskännedom. V-attendomstolsprocessen är väl utbyggd och utformad med hänsyn till att antalet sakägare kan vara mycket stort. Regler och praxis rörande sakkunniga och företrädare för det allmänna är tillfredsställande. Slutligen är enligt kollegiet systemet för skadereglering väl avvägt.

Byggnadsstyrelsen anser, att många skäl otvivelaktigt talar för att immis- sionsfrågorna handläggs vid en med särskild sakkunskap utrustad special- domstol. Styrelsen nämner i första hand vattendomstolarna, som redan nu i vissa fall fungerar som koncessionsmyndighet när det gäller immissioner i vattnet, men också expropriationsdomstolarna och ägodelningsrätterna. I detta sammanhang framhåller styrelsen vidare, att det på längre sikt kan bli aktuellt att inrätta särskilda jorddomstolar eller fastighetsdomstolar. Emellertid anger styrelsen som tänkbara koncessionsmyndigheter även byggnadsnämndcrna, hälsovårdsnämnderna och länsstyrelserna.

Länsstyrelsen i Västmanlands län anser det också lämpligast, att till— ståndsfrågor avgörs av Specialdomstol, exempelvis vattendomstol. Övriga immissionsfrågor kan däremot behandlas av länsstyrelserna, under förut— sättning att ett för hela riket gemensamt expertorgan finns att tillgå.

Länsstyrelsen i Södermanlands län menar, att länsstyrelserna bör vara koncessionsmyndighet i sådana fall där immissionerna innebär sanitär olä- genhet. I övriga fall synes avgörandet närmast vara av samma karaktär som prövning i fråga om vattenreglering. Sådana fall bör enligt länsstyrel- sen avgöras av domstol.

Lantmäteristyrelsen ifrågasätter, om inte länsstyrelserna skulle kunna pröva koncessionsfrågorna såsom högsta planmyndighet, under det att er- sättningsfrågorna avgjordes av skiljemän eller av expropriationsdomsto- larna. Styrelsen påpekar dock, att det i vissa fall kan råda ett sådant sam- band mellan koncessions- och ersättningsfrågor, att de bör avgöras i ett sammanhang.

Fastighetsägareförbundet argumenterar för att de allmänna domstolarna, eventuellt med sakkunniga bisittare, bör göras till koncessionsmyndigheter i immissionsärenden. Därigenom skulle man enligt förbundets mening dels kunna garantera god ortskännedom, dels kunna utnyttja erfarenheterna från rättegångsväsendet.

Flertalet länsstyrelser förordar däremot, att länsstyrelserna själva får bli koncessionsmyndigheter, eventuellt med möjlighet att inhämta yttran-

den från ett särskilt sakkunnigt centralt organ. Man framhåller därvid, att länsstyrelsernas förtrogenhet med länets lokala förhållanden och deras vana att effektivt samarbeta med byggnads- och hälsovårdsnämnder möjlig- gör snabbare och säkrare handläggning än om ärenden-a anförtros åt en central koncessionsmyndighet. Underhandlingar med sökande och sak— ägare underlättas väsentligt. Länsstyrelserna har genom sina experter till- gång till medicinsk och i viss mån även teknisk expertis. Dessutom har länsstyrelsen möjlighet att anlita särskilda sakkunniga. Vidare talar starka lämplighetsskäl för att planerings- och immissionsfrågor avgörs i ett sam— manhang.

Länsstyrelsen i Jönköpings län anser, att det med hänsyn till att bygg— nadsnämnderna under senare år tillagts ökade befogenheter ligger nära till hands att tänka sig byggnadsnämnderna som koncessionsmyndigheter. Här- för skulle emellertid krävas, att nämnderna fick tillgång till mer kvalifice- rad personal än som f.n. är fallet. Länsstyrelsen skulle därför i varje fall under en övergångstid kunna ta hand om koncessionsärendena.

Länsstyrelserna i Malmöhus, Älvsborgs och Gävleborgs län förordar, att koncessionsärendena får avgöras av en central instans, i varje fall när det är fråga om större och principiellt betydelsefulla ärenden.

Häradshövdingeföreningen och kommerskollegium godtar i och för sig förslaget om inrättande av en central nämnd men föreslår, att nämndens prövning skall föregås av en administrativ undersökning med sakkunnig- utredning och besiktning på platsen, verkställd av ett organ på länsplanet.

Stockholms handelskammare har i princip inget att erinra mot ordningen med en central nämnd men uttrycker farhågor för att en nämnd för hela riket åtminstone under det inledande skedet inte kommer att förslå för antalet ansökningar. Man ifrågasätt—er därför, om nämnden inte borde upp- delas på olika avdelningar för olika delar av riket.

Samma inställning har ytterligare två handelskamrar.

Vad härefter angår kompetensfördelningsfrågan gör kom- munförbundet, stadsförbundet och kommerskollegium gällande, att kom- petensfördelningen mellan den centrala nämnden och berörda kommunala myndigheter måste klarläggas ytterligare. Därvid framhålls, att de lokala myndigheterna inom hälsovården och byggnadsväsendet fått ökade resur— ser under senare år och att en ytterligare utbyggnad är att vänta.

Flera remissinstanser menar, att den föreslagna ordningen innebär en icke önskvärd begränsning av särskilt hälsovårdsnämndernas befogen- heter.

Så framhåller kammarkollegiet, att lagberedningen i sina motiv alltför hårt har begränsat hälsovårdsmyndigheternas rätt att föreskriva åtgärder beträffande koncessionerad rörelse. Hälsovårdsnämndens rätt och plikt att sörja för hälsovården inom kommunen bör enligt kollegiets mening inte

begränsas på annat sätt än att nämnden inte äger föreskriva företaget nå- got som strider mot koncessionsvillkoren.

Landshypoteksombudsmännens förening anser, att förslaget i åtskilliga fall lämnar möjlighet åt ett statligt riksorgan att auktorisera viss markan- vändning med förbigående av de lokala intressena. Såsom särskilt anmärk- ningsvärt betecknar föreningen, att beredningen som skäl för riksnämn- dens uteslutande befogenheter åberopar behovet av skydd för en avancerad företagare mot att en anläggning skulle omintetgöras genom senare in- gripanden av hälsovårdsnämnden. Föreningen ifrågasätter också, om kom- munens möjligheter att i framtiden expropriera mark för kommunala ända- mål kommer att uteslutas eller i vart fall att motverkas genom ett avgöran- de av riksnänmden. Tyngdpunkten, anser föreningen, måste läggas på den av beredningen redovisade synpunkten att riksnämnden ofta kan komma att handla till förmån för industriella markexploatörer utan att ta notis om de kommunala intressena. Bestämmelsen om att landets näringsliv, arbets- tillgången i orten och andra allmänna synpunkter skall vara vägledande antyder enligt föreningens uppfattning, att riksnämnden kan få betydelse som ett statligt instrument för den allmänna lokaliseringspolitiken.

Häremot kan ställas vissa synpunkter, som länsläkaren i Norrbottens län utvecklar. Enligt hans uppfattning synes man i kommunerna lägga huvud- vikten vid att sysselsättning anordnas för medborgarna genom anläggning eller utvidgning av industriföretag. Man är då inte benägen att ta hänsyn till om detta kommer att innebära olägenhet för närboende. I de flesta fall tillfrågas hälsovårdsnämnderna inte förrän olägenheterna börjar upp— komma, och då är skälighetsprincipen så pass dominerande att några verksamma åtgärder för avhjälpande av olägenheterna mera sällan kan företas. Samma är förhållandet då det gäller att bevilja byggnadslov till industrier. Det borde vara naturligt, att hälsovårdsnämnderna alltid till- frågades i sådana fall, men det sker nu endast undantagsvis.

Hälsovårdsnämnden i Stockholm yttrar med instämmande av överståt- hållarämbetet, att det är principiellt felaktigt att en person, låt vara mot ersättning, skall behöva finna sig i en sanitär olägenhet, även om denna ej är av svårare beskaffenhet. Ur denna synpunkt är det betänkligt med en lagstiftning, som skyddar en industri som vållar sanitär olägenhet, mot ingripanden från hälsovårdsnämnden. Det är f.ö. nästan omöjligt att på förhand avgöra, i hur hög grad sanitär olägenhet kommer att vållas.

Häradshövdingeföreningen understryker, att de sanitära olägenheterna måste prövas helt självständigt av hälsovårdsnämnderna, så att konces- sionsmyndigheten inte får tillåta det som hälsovårdsnämnden har förbjudit. Rent principiellt måste hälsovården bibehållas vid sin självständiga pröv- ningsrätt även efter koncessionens beviljande. Att, såsom föreslagits, ge- nom erinran i hälsovårdsstadgan begränsa hälsovårdens befogenheter till sanitär olägenhet av svårartad beskaffenhet kan vara diskutabelt. Varför

skulle inte en hälsovårdsnämnd kunna få meddela föreskrifter, som utan oskälig kostnad kan efterföljas av ett företag, om därigenom sanitära olä— genheter skulle undanröjas? Föreningen framhåller i detta sammanhang slutligen, att själva utgångspunkten för den aktuella grannskap—slagstift- ningen är, att det visserligen är önskvärt med koncessionsförfarande för att skydda för samhället betydelsefulla företagarintressen, men att dessa in- tressen å andra sidan är tillräckligt mäktiga för att ett starkt legitimt behov av skydd för svagare grannar får anses föreligga.

Kommerskollegium anser, att det finns vissa risker för konkurrens mel- lan domstol och den föreslagna koncessionsmyndigheten, och ifrågasätter därför, om inte domstol alltid borde inhämta yttrande från koncessions- myndigheten i immissionsmål, i syfte att därigenom få en enhetlig bedöm- ning av dessa problem.

Riskerna för kompetenskonflikt mellan domstol och koncessionsnämnd påtalas också från några andra håll.

Lagutkastets närmare utformning har som nämnts ock- så kritiserats i vissa delar.

Häradshövdingeföreningen anför som ett allmänt uttalande, att hälso- vårdsintressena kanske något ensidigt betonats både i utkastet och i moti- ven. Det får inte anses uteslutet att även andra intressen, t. ex. naturskyd- det och fritidsintresset, kommer att göra sig starkt gällande.

Länsstyrelsen i Stockholms län och Stockholms stads hälsovårdsnämnd anser båda, att koncession endast bör ges för begränsad tid. Därvid åbe- ropas, att den allt intensivare forskningen och den ständigt fortgående stan— dardförbättringen gör det nästan omöjligt att förutse utvecklingen för längre tidsperioder.

Fastighetsägareförbundet och Stockholms handelskammare anmärker på utformningen av 7 5 i utkastet. Man anser där, att »arbetstillgången i or- ten» inte har sådan vikt, att koncession av skadlig verksamhet därför bör ges. Uttrycket »ur allmän synpunkt» anses oklart och dessutom direkt olämpligt, eftersom det kan utnyttjas för lokaliseringspolitiska syften.

Industriförbundet menar, att inte bara koncessionsnämnden utan också sökanden bör få göra sådan hemställan till Kungl. Maj:t som avses i 7 &.

Kammarkollegiet anmärker, att fråga om ersättning av allmänna medel kan uppkomma i sådana fall då koncession måste återkallas som följd av att koncessionsmedgivandet vilat på en icke ursäktlig felbedömning av myndighet.

En del av förslaget som har väckt starkt motstånd är tanken att konces— sionsmyndigheten också skall äga att ta upp e r s ä t t n in g 5 f r ä g 0 r till behandling. '

Kammarkollegiet uttalar, att kollegiet från första giltighetstiden av lagen den 1 december 1950 om ersättning för mistad fiskerätt m. ni. har dålig

erfarenhet av ett system, som grundas på rätt för den som är missnöjd med en särskild prövningsmyndighets beslut att genom stämning dra .sa- ken inför allmän underrätt. Olägenheterna försvann, då. fiskevårderings- nämnderna ombildades till specialdomstolar med hovrätt som överinstans. Kollegiet anser därför, att starka skäl talar för att ersättningsfrågorna i koncessionsärenden från början får en domstolsmässig behandling. Lant- mäteristyrelsen anför liknande synpunkter och hänvisar likaledes till de tidigare fiskevårderingsnämnderna.

Fastighetsägareförbundet håller för troligt, att många ersättningsberät- tigade, på grund av att ofta stora ekonomiska värden står på spel, inte kom— mer att nöja sig med nämndens utlåtande utan stämma till domstol. Enligt förbundets mening är det opraktiskt att först låta en nämnd pröva konces- sionsärendena, om åtskilliga av dessa senare likväl går till domstol.

Industriförbundet och Stockholms handelskammare motsätter sig båda att koncessionsmyndigheten får befogenhet att ta upp ersättningsfrågor. Förbundet framhåller därvid särskilt intresset av att koncessionsärendena handläggs snabbt. Enligt handelskammarens mening är det näs-tan omöj- ligt att på förhand beräkna skador på grund av luftföroreningar.

Flera remissinstanser gör gällande, att den föreslagna koncessionsmyn- dighetens sammansättning inte är sådan att myndigheten blir lämplig att handlägga ersättningsfrågor. Till denna grupp hör vattenfallsstyrelsen och vattenkraftföreningen.

Häradshövdingeföreningen påpekar, att frågorna om lis pendens och res judicata bör utredas grundligare, om ersättningsfrågor skall kunna prövas både av koncessionsnämnden och av domstol.

Från flera håll anmärks, att lagberedningen inte har närmare uttalat sig om parternas r ä t t e g å n g s k 0 s t 11 ad e r vid förfarandet inför konces- sionsmyndigheten. Svea hovrätt och fastighetsägareförbundet föreslår, att expropriationslagens regler i detta hänseende skall tillämpas i koncessions- målen. Västernorrlands och Jämtlands läns handelskammare anser där- emot, att både sökanden och hans eventuella motparter skall stå sina egna kostnader i sådana mål. Handelskammaren avstyrker vidare bestämt, att kostnaderna för koncessionsnämndens organisation och verksamhet tas ut av sökanden genom särskilda avgift-er.

III. Luftvårdsfrågan

Som framgår av avsnitt I i detta kapitel förordnade Kungl. Maj:t i novem- ber 1946, att den utredning om lagstiftning mot luftförorening som upp- dragits åt 1936 års sakkunniga inte skulle fullföljas. Det dröjde emellertid inte länge förrän luftvårdsfrågan på nytt aktualiserades.

I motioner till 1950 års riksdag (I: 189 och II: 231) riktades uppmärk- samheten på den skada som kan uppkomma på mark och växtlighet genom

rök från industriella anläggningar. Under hänvisning till att det här rörde sig om besvärliga tekniska problem hemställde allmänna beredningsutskot— ten i utlåtanden (I: 18 och II: 33), vilka godkändes av riksdagen (rskr 359), att en förberedande kommitté borde få i uppdrag att kartlägga problemen. Detta ledde till att dåvarande chefen för handelsdepartementet hemställde till ingeniörsvetenskapsakademien att göra en undersökning av rökskade- problemen och till Kungl. Maj:t inkomma med redogörelse för undersök- ningen och förslag till fortsatta åtgärder.

År 1956 överlämnade akademien sin utredning (IVAzs bränsletekniska meddelande nr 24) till Kungl. Maj:t. I utredningen uttalades sammanfatt- ningsvis bl. a., att skadegörelse och andra störningar på grund av atmosfä- rens förorening genom rökgaser och andra avgaser från industrianlägg— ningar då endast hade förekommit i mycket begränsad omfattning. Aka- demien ansåg det inte påkallat med någon ny lagstiftning.

Vid 1961 års riksdag togs frågan om luftföroreningarnas skadeverkning- ar åter upp motionsvägen (I: 162 samt II: 22 och 188). Därvid hemställdes bl.a. om en utredning angående lagstiftning i ämnet. Andra lagutskottet anförde i sitt utlåtande (nr 66) bl.a., att det för samhället är en viktig och angelägen uppgift att förhindra skada på person och egendom till följd av föroreningar i atmosfären. Emellertid syntes kunskapen om de med luft- föroreningarna förbundna problemen vara i väsentliga avseenden alltför begränsad för att kunna läggas till grund för en lagstiftning. Det vore där- för angeläget, att forskningen på området bereddes nödiga resurser. Beho- vet av lagstiftning borde bedömas på grundval av de rön, som en intensi- fierad forskning i ämnet kunde ställa till förfogande. Det syntes utskottet ändamålsenligt, att utredningsarbetet i första hand tog sikte på de tekniska problemen i sammanhanget, och utskottet föreslog riksdagen att besluta hemställa om utredning av frågan om luftföroreningarnas inverkan på person och egendom. Detta blev också riksdagens beslut i ärendet (rskr 377).

Efter förslag i 1962 års statsverksproposition (bil. 13, punkterna 16—17) anvisade 1962 års riksdag medel till statens institut för folkhälsan för ut- förande av en utredning om luftföroreningarnas inverkan på människan.

På förslag av de statliga forskningsrådens samarbetsdelegation bildades år 1962 också en särskild luftforskningsgrupp, Kommittén för bekämpan- de av qutföroreningarna i Sverige. Denna kommitté hemställde i oktober 1962, att 1 984000 kr. skulle anvisas för budgetåret 1963/64 för forskning och utredning om luftföroreningar och deras bekämpande. I propositionen 1963: 77 förklarade sig chefen för socialdepartementet emellertid inte kun— na tillstyrka, att ett särskilt anslag anvisades för forskning m.m. på luft- föroreningsområdet. Ett statligt stöd för det ändamålet borde tillgodoses genom de olika statliga forskningsråden. Däremot fick det anses väsentligt att man tillskapade en fastare organisation för den statliga insatsen i kam-

pen mot luftföroreningarna. I enlighet med vad som förordades i propo- sitionen beslöt 1963 års riksdag, att statens luftvårdsnämnd skulle inrättas.

Instruktion för qutvårdsnämnden har fastställts genom Kungl. Maj:ts beslut den 29 juni 1964. Enligt denna har nämnden till uppgift att främja och verka för sam- ordning av luftvårdsarbetet i landet. Nämnden skall särskilt utreda förekomsten av luftföroreningar, följa svensk och utländsk verksamhet på luftvårdsområdet, främja sådan forskning som har stor betydelse för nämndens verksamhet, i sam- arbete med myndigheter, kommuner, företag och organisationer inom och utom landet söka åstadkomma en lämplig samordning av olika åtgärder mot luftför- oreningar, bedriva informationsverksamhet samt lämna råd och upplysningar i luftvårdsfrågor samt i övrigt vidta de åtgärder till främjandet av syftet med nämndens verksamhet som kan befinnas lämpliga. Nämnden består av högst 20 ledamöter, vilka förordnas av Kungl. Maj:t för en tid av högst fyra år. Av leda- möterna förordnas en efter förslag av medicinalstyrelsen, två efter förslag av statens institut för folkhälsan, en efter förslag av försvarets forskningsanstalt, en efter förslag av ingeniörsvetenskapsakademien, en efter förslag av Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, en efter förslag av forskningsrådens samarbetsdelegation samt två efter förslag av styrelsen för Sveriges industriför- bund. I luftvårdsnämnden skall även arbetsgivarnas och arbetstagarnas intressen vara företrädda. Rättslig sakkunnskap bör vara företrädd inom nämnden.

Vid 1964 års riksdag väcktes frågan om lagstiftning mot luftförorening- ar i två motioner (I: 134 och 11: 163). Såsom tidigare har berörts avstyrkte luftvårdsnämnden och immissionssakkunniga, i gemensamt yttrande, med utförlig motivering motionärernas hemställan om tillsättande av en utred- ning i syfte att få till stånd en särskild lagstiftning mot luftföroreningar. Andra lagutskottet hänvisade i sitt utlåtande (nr 62) dels till immissions- sakkunnigas uppdrag enligt de dåmera utvidgade direktiven, dels till verk- samheten i den nyinrättade luftvårdsnämnden. Med hänsyn till den inten- sifiering och utvidgning av luftvårdsarbetet som sålunda kommit till stånd ansåg utskottet att något riksdagens initiativ i frågan inte erfordrades. Riksdagen följde utskottets linje.

Flera frågor av vikt från luftföroreningssynpunkt kom under prövning vid 1965 års riksdag.

I två motioner (1965 1:99 och 11:129) begärdes bl.a. utredning om in- rättande av luftvårdsförbund. Denna framställning avstyrktes emellertid såväl i remissyttrande från luftvårdsnämnden som i andra lagutskottets utlåtande i ämnet (nr 77) och ledde inte till någon riksdagens åtgärd.

I två andra motioner (1965 1:476 och 11: 566) hemställdes, att riksdagen måtte besluta att, vid inkomsttaxering, värdeminskningsavdrag på anord- ningar för vatten- och luftvård skulle medges med 20 procent per år. Bevill- ningsutskottet förklarade i sitt betänkande (nr 10), att utskottet i och för sig kunde ansluta sig till syftet med motionerna men att frågan i första hand borde prövas av företagsskatteutredningen. Utskottet hemställde, att motionerna inte skulle föranleda någon riksdagens åtgärd, och kamrarna biföll utskottets hemställan.

I andra kammaren var frågan om åtgärder mot luftföroreningar där- jämte föremål för särskild debatt med anledning av en interpellation i ämnet (andra kammarens prot. 36: 13 och 41: 27 d).

Emellertid är det framför allt två beslut om luftvårdens organisation som förtjänar att noteras från 1965 års riksdag. Det ena av dessa beslut kom- mer att behandlas närmare i det följande — principbeslutet om att fr.o.m. den 1 juli 1967 sammanföra luftvårdsnämnden, vatteninspektionen samt väg- och vattenbyggnadsstyrelsens vatten- och avloppsbyrå med natur- vårdsnämnden till en gemensam central myndighet för naturvård, vatten- vård, luftvård, m.m. ( prop. 1965: 97 , JoU 16, rskr 255). Det andra innebar godkännande av ett avtal som träffats med Stiftelsen Industriens vatten- och luftvårdsforskning om inrättande och drift av ett forsknings- och ett serviceorgan på vatten- och luftvårdsområdet ( prop. 1965:154 , JoU 29, rskr 396). Enligt detta avtal skulle forskningsorganets uppgifter avse pro- blem, som sammanhänger med industriell drift, och därmed närbesläktade frågor inom tätbebyggelse. Till kostnaderna härför skulle staten och stif- telsen vardera bidra med hälften. Vidare skulle stiftelsen skapa ett service- organ i aktiebolagsform, med ändamål att mot ersättning utreda indust- riers, kommuners och allmänna organs problem rörande vatten- och luft— vård. —— De båda organen har trätt i verksamhet fr. o. m. är 1966.

Även vid värsessionen av 1966 års riksdag har flera luftföroreningsfrå— gor motionsvägen kommit under riksdagens prövning. Ingen av dessa frå- gor föranledde dock någon åtgärd från riksdagens sida.

I två motioner (1966 1:13 och 11:28) framfördes än en gång kravet på en särskild utredning med uppgift att utarbeta förslag till luftvårdslag. Tredje lagutskottet ansåg emellertid, att resultatet av pågående utredning- ar och forskning borde avvaktas och att något riksdagens uttalande i frå- gan inte erfordrades (utl. nr 24).

Ett annat yrkande, framfört i två likalydande motioner (1966 I: 123 och II: 167), avsåg snabbutredning om obligatoriskt utrustande av nya motor- fordon med särskilda avgasrenande åtgärder. Tredje lagutskottet hänvisa- de i sitt utlåtande nr 25 till att det som underlag för sådana åtgärder nöd- vändiga utredningsarbetet redan hade igångsatts. Vidare ansåg sig utskottet kunna utgå ifrån att, om utredningsresultaten föranleder därtill, åtgärder av lagstiftnings- eller annan natur vidtas redan innan det anbefallda ut- vecklingsarhetet blivit genomfört i sin helhet.

Vidare hemställdes i två likalydande motioner (1966 I: 228 och 11:297), att riksdagen skulle anhålla om utredning angående »åtgärder mot ned- skräpning i naturen samt mot luftföroreningar och vattenföroreningar», varvid i utredningsuppdraget borde ingå undersökningar om kostnadsför- delningen för renande åtgärder. Tredje lagutskottet ansåg även i detta fall (utl. nr 26), att pågående utredningar och ställningstaganden från Kungl.

Vid 1966 års riksdag återkom också motionsyrkanden om värdeminsk- ningsavdrag på anordningar för vatten- och luftvård (1:206 och 11:272 samt 1:528 och 11: 609). Bevillningsutskottets majoritet hemställde denna gång, att riksdagen skulle i skrivelse till Kungl. Maj:t anhålla om utredning och förslag till förbättrade avskrivningsmöjligheter i fråga om sådana an- ordningar (hetänkande nr 7). En minoritet fann emellertid inte skäl att frånträda den uppfattning som hade kommit till uttryck i föregående års beslut och hemställde i reservation, att motionerna inte skulle föranleda någon riksdagens åtgärd. Vid frågans behandling i kamrarna segrade reser— vanternas linje.

IV. F lygbullerfrågan

1. Betänkandet »Flygbuller som samhällsproblem»

Flygbullerutredningen tillkallades år 1956 för att behandla samtliga de problem av olika slag, som uppkommit och kunde beräknas uppkomma till följd av flyghuller. I direktiven för utredningen anfördes bl.a.:

Den fortgående utvecklingen på luftfartens område har alltmer aktualiserat frågan om vidtagande av effektiva åtgärder för att undvika eller i varje fall minska olägenheterna av flygbullret. I alldeles särskild grad gör sig dessa olägen- heter märkbara invid flygplatserna, de civila såväl som de militära. De närmast berörda myndigheterna ägnar visserligen stor uppmärksamhet åt bullerproblemet, men då normgivande regler saknas, står myndigheterna ofta inför stora svårig- heter och har i olika avseenden måst inta en avvaktande hållning. Då en tillfreds- ställande lösning av problemet bör söka ernås så snart som möjligt, är det ange- läget att frågan nu upptas till särskild behandling. Härvid bör en inventering och bedömning ske av alla de åtgärder, som kan vidtas för att vid planeringen av såväl flygplatserna som kringliggande bebyggelse eliminera bullerstörningar. Ej mindre viktigt är att bullerförhållandena vid redan befintliga flygplatser undersökes och i förekommande fall förbättras. De ökade bullerstörningar och andra olägenheter, som uppkommit eller kan antagas uppkomma genom övergång till användning av reaktionsdrivna flygplanstyper, bör särskilt uppmärksammas. Det ter sig önsk- värt att flygbullrets problem ur hälsovårdssynpunkt blir i erforderlig grad belysta och att gränserna för det tillåtliga flygbullret fastställes.

Utredningen borde enligt direktiven utmynna i förslag till åtgärder, som från samhällets sida bör vidtas i syfte att dels undvika eller i vart fall minska de faktiska olägenheterna av bullret, dels reglera sådana rättsför- hållanden som uppstår till följd av icke undvikliga bullerstörningar från flygplan.

I sitt betänkande »Flygbuller som samhällsproblem» (SOU 1961: 25) lämnar utredningen först en orientering om olika slag av flygbuller och de tekniska möjligheterna att dämpa bullerkällorna samt en prognos rörande den flygtekniska utvecklingen och dess inverkan på flygbullret under en tioårsperiod. Vidare behandlar utredningen flygbullerproblemet från medi-

cinska och hygieniska synpunkter och redovisar därvid bl.a. resultaten av en intervjuundersökning rörande allmänhetens reaktion mot flyghuller. Ef- ter en redogörelse för bullerproblemets behandling vid samhällsplanering- en lämnas en beskrivning av bullerförhållandena vid nuvarande flygplatser. Slutligen redogör utredningen för den rättsliga behandlingen av flygbuller- problemet enligt svensk och utländsk rätt.

Utredningen lägger i betänkandet fram förslag till riktlinjer för den sani- tära bedömningen av flygbullret. Förslagen är grundade på vad som fram- kommit rörande flygbullrets fysiska och psykiska skadeverkningar samt resultaten av intervjuundersökningen. Riktlinjerna för den sanitära bedöm— ningen anses också kunna tjäna till ledning som en lägsta standard vid pla— nering av ny bostadsbebyggelse intill befintliga flygplatser samt vid loka- lisering av nya flygplatser och utbyggnad av befintliga flygplatser.

I samband med redogörelsen för bullerförhållandena vid nuvarande flyg- platser lämnar utredningen vissa rekommendationer i fråga om det fort- satta utnyttjandet av flygplatserna och bostadsbyggandet i närheten av dessa.

Frågan om den rättsliga behandlingen av skador genom flygplatsbuller måste enligt utredningen lösas tillsammans med övriga frågor om stor- immissioner. Utredningen har därför avstått från att framlägga ett eget definitivt förslag till reform i detta avseende. I stället föreslår utredningen att frågan tas upp till behandling gemensamt med behandlingen av stör— ningar på grund av storimmissioner över huvud. Utredningen utvecklar emellertid närmare sina synpunkter på en rättslig reglering av flygplatsbullrets problem.1

Till en början konstaterar utredningen, att gällande immissionsregler, särskilt vad angår förbudssanktionen, inte är avpassade för att komma tillrätta med så omfattande grannskapsstörningar som flygplatsbullret ej minst i jetåldern kan medföra. En särskild administrativ reglering av flyg— platsimmissionerna framstår för utredningen som önskvärd. Utredningen uttalar sig för införandet av ett koncessionssystem och föreslår att lagbe- redningens förslag till koncessionslag bryts ut ur jordabalken och läggs till grund för en särskild lag i ämnet. Därvid betonar utredningen, att ett kon- cessionsförfarande förutsätter tillgång till allsidig sakkunskap för bedöm- ning av de komplicerade problem som kan uppkomma och lämnar vissa rekommendationer rörande flygbullerfrågornas behandling.

Den sålunda föreslagna ordningen förutsätter enligt utredningens mening vissa modifikationer av gällande expropriations- och immissionsregler. Ut- redningen anser att man måste uppge det snäva expropriationsrättsliga sak- ägarbegreppet. Detta har uppställts med sikte blott på bullerstörningar av mera begränsad utbredning och kan inte fungera ändamålsenligt i flyg- bullerfallen. Det måste där alltid bli en konstlad begränsning att som förut-

1 Se bet. s. 179 ff.

sättning för kompensation uppställa kravet att den stördes fastighet till åt- minstone någon de] måste ha tagits i anspråk för flygplatsändamål. Enligt utredningens uppfattning bör tvärtom samtliga intressenter som kan be- räknas bli störda utöver ett visst mått få tillfälle att begära ersättning i ett sammanhang.

Beträffande de lagstadgade expropriationsgrunderna bör vidare enligt utredningen, till förekommande av varje tvekan, fastslås en rätt att vid ex— propriation för flygplatsändamål expropriera fastighet enbart för undan- röjande av otillåtligt flygbuller, oavsett att marken i och för sig inte behö— ver tas i anspråk för landningsbanor eller andra till flygplatsen hörande anläggningar. Mot denna expropriationsrätt bör svara en generell lösnings- plikt med avseende på fastighet, som störs av sådant otillåtligt flyghuller.

Införandet av en koncessionslagstiftning förutsätter enligt utredningen också, att man åstadkommer en ändamålsenlig samordning mellan expro- priationsinstitutet och immissionsreglerna. På denna punkt hänvisar utred- ningen särskilt till den schweiziska rätten, enligt vilken särskild ersättning utgår inom ramen för expropriationsförfarandet till sådana fastighetsägare i grannskapet som går förlustiga sin rätt att på grundval av allmänna im— missionsregler föra talan om förbud mot verksamhetens fortsatta bedrivan- de under oförändrade förhållanden.

Rätten till skadestånd bör enligt utredningens förmenande bibehållas. Därvid bör dock kanske undantas skadeståndskrav, som kan anses redan ha konsumerats av ett i samband med expropriation eller eljest företaget prövningsförfarande tillerkänt engångsbelopp för det allmänna obehag som driften av flygplatsen medför för omgivningen. Utredningen anser det för- tjäna övervägas, om inte såsom i patentmål Stockholms rådhusrätt bör göras till enda behöriga underdomstol i riket för dessa mål, eventuellt för- stärkt med särskild sakkunskap i fråga om flygbullerproblemen. Lösningen bör emellertid — enligt utredningen —— även i denna del vara beroende av hur man löser motsvarande problem i fråga om andra storimmissioner.

2. Remissyttranden

Flygbullerutredningens betänkande har varit föremål för en omfattande remiss. I det följande lämnas en kortfattad sammanställning av de remiss- yttranden som tar upp frågan om den rättsliga regleringen av flygplatsbullrets problem. Utredningens synpunkter i denna del har i det stora flertalet yttranden behandlats ganska knapphändigt. Många remissinstanser lämnar frågan helt åt sidan. Bland dem som mera utförligt uppehåller sig vid problemen märks särskilt hovrätten över Skåne och Blekinge, hovrätten för Västra Sverige, försvarets civilförvaltning, flyg- förvaltningen, fortifikationsförvaltningen och luftfartsstyrelsen. Länsstyrel- serna i Uppsala, Blekinge, Kristianstads, Malmöhus, Jåmtlands och Norr- bottens län tillstyrker utredningens förslag i ämnet utan närmare moti- vermg.

Förslaget att införa ett koncessionssystem har i allmänhet inte föranlett några invändningar. Det avstyrks emellertid av hovrätten över Skåne och Blekinge, qutfartsstyrelsen och flygförvaltningen.

Hovrätten över Skåne och Blekinge framhåller att det redan finns ett koncessionsförfarande beträffande flygplatser och redogör för huvuddragen i gällande ordning på detta område. Enligt hovrättens mening är det obe- hövligt att tillskapa ytterligare ett koncessionsystem. Även om grannelags— rätten inte berörs av gällande koncessionsbestämmelser i luftfartslagen , framstår det dock som i praktiken uteslutet att genom talan förvaltnings- vägen eller hos allmänna domstolarna utverka förbud mot hela verksamhe- ten på en flygplats på den grunden att närboende utsätts för hälsovådligt buller. I detta sammanhang framhåller hovrätten, att om hinder för flyg- verksamheten bedöms kunna uppkomma genom de immissionsrättsliga reg- lernas användning, så bör alltid — med hänsyn till grunden för expropria- tionsinstitutet — de bullerstörda områdena kunna intas i expropriations- området. Möjligheten till förbudstalan utgör alltså icke någon praktisk risk för innehavare av flygplats med samhällelig betydelse. De immissionsrätts- liga reglerna utgör å andra sidan ett sådant skydd för de enskilda medbor- garna att formella inskränkningar i reglerna inte bör göras.

Hovrätten för Västra Sverige tillstyrker däremot utredningens förslag i vad det innebär att man genom ett koncessionsförfarande i stor utsträck- ning sätter rätten till förbudstalan från störda grannar ur kraft.

Luftfartsstyrelsen hävdar, att ett koncessionsförfarande av föreslagen typ skulle innebära en mycket otillfredsställande belastning vid anläggning av statliga civila flygplatser, och menar, att ett särskilt koncessionsförfa- rande framstår som omotiverat i vad avser en eventuell förbudstalan. Enligt styrelsens mening bör emellertid skadeståndsreglerna överses.

FIygförvaltningen anför att, även om koncessionsförfarandet görs frivil- ligt, det troligen på grund av krav från markägarnas sida ändock kommer att tillämpas i det stora flertalet fall, vilket skulle avsevärt fördröja den för landet livsviktiga frågan om utbyggnad av krigsflygfälten.

Försvarets civilförvaltning tillstyrker ett koncessionsförfarande och för- ordar att man vid förprövnings- och nyprövningsförfarande skall bestämma en gräns för högsta tillåtna bullerstörningar inom flygplatsens omgiv- ningar.

Industriförbundet ifrågasätter om inte en speciallagstiftning borde infö- ras rörande flygplatsbuller, på samma sätt som har skett för vattenförore- ning.

I flera yttranden framhålles prioritetens betydelse. Man hävdar därvid att den som efter tillkomsten av en flygplats slår sig ned i dess närhet inte bör kunna påräkna samma möjligheter till ersättning som den som redan tidigare varit bosatt på platsen. Till denna grupp hör luftfartsstyrelsen, flygförvaltningen och försvarets civilförvaltning.

Förslaget om en utvidgning av det gällande expopriationsrättsliga sak- ägarbegreppet tillstyrks av några remissinstanser, bland dem hovrätten för Västra Sverige. Enligt hovrättens mening är det av processekonomiska skäl att föredra att alla skadeståndskrav bedöms samtidigt. Dessutom blir det då möjligt att fastställa ersättning efter enhetliga grunder. De övervägan- den som ligger bakom rättegångskostnadsregeln i 675 expropriationslagen gör sig gällande även beträffande nu ifrågavarande kategorier av skade- lidande. Som skäl att föredra ersättning enligt expropriationsrättsliga reg- ler åberopar hovrätten slutligen att möjligheten att jämlikt immissions- rättsliga regler erhålla ersättning för allmän förmögenhetsskada torde vara begränsad.

Hovrätten över Skåne och Blekinge framhåller däremot att, om sakägar- begreppet utvidgas, det synes vara svårt att finna en praktisk lösning som inte föranleder onödig vidlyftighet och därigenom gör expropriationsförfa— randet ytterligt dyrbart och tungrott. I de fall då de uppkomna skadorna inte avser befintlig bebyggelse, skall ersättningsfrågorna nästan alltid lösas enligt planlagstiftningens regler, som ger endast begränsade möjligheter till ersättning, enär fördel och skada av planering och samhällsutveckling i regel ansetts vara medborgarnas ensak. Hovrätten anser att denna princip inte hör frångäs vid flygbullerstörningar.

Luftfartsstyrelsen anför, att det måste anses vara olämpligt att samma typ av skada — såsom nu är fallet — skall bedömas av olika underdomsto- lar allt efter det den skadelidande fått avstå en del av sin fastighet eller icke behövt avstå någon mark alls. Sakägare som utför sin talan vid allmän domstol kan ju inte komma i åtnjutande av expropriationslagens förmån- liga regler om rättegångskostnader. Styrelsen förordar en särskild utred- ning i denna fråga med sikte på att ersättningskrav av ifrågavarande art alltid skall handläggas vid allmän domstol.

Förslaget om rätt att expropriera fastighet endast för undanröjande av otillåtet flygbuller tillstyrks av de flesta remissinstanser som närmare ytt- rar sig i frågan. Lämpligheten av att införa en mot expropriationsrätten svarande lösningsplikt ifrågasätts däremot i ett flertal remissvar.

Hovrätten för Västra Sverige anser att de av utredningen föreslagna reglerna i dessa delar torde vara nära nog oundgängliga, om man vill uppnå det väsentliga syftet med förslaget i betänkandet. Enligt hovrättens mening måste det anses ytterligt tvivelaktigt, om gällande rätt medger expropria— tion endast för undanröjande av otillåtligt flyghuller.

Hovrätten över Skåne och Blekinge ansluter sig som redan har nämnts till tanken om expropriation av skyddsområden men uttalar, att bestäm- melsen om lösningsplikt ligger helt vid sidan om ändamålet med expropria— tionsinstitutet och att den med hänsyn till de immissionsrättsliga reglerna framstår som onödig.

Försvarets fastighetsnämnd framhåller, att förslaget medför en betydan— de osäkerhet i bedömningen av frågan om i vilken utsträckning mark måste inlösas.

Problemet om en samordning mellan de expropriationsrättsliga och de immissionsrättsliga reglerna har närmare berörts endast av hovrätten för Västra Sverige, som i huvudsak tillstyrker utredningens förslag i denna del.

Utredningens förslag att Stockholms rådhusrätt skulle bli enda behöriga underdomstol i mål av ifrågavarande art avstyrks av de remissinstanser som närmare berör frågan, bl.a. av båda hovrätterna. Därvid framhålls särskilt att de lokala förhållandena har stor betydelse i dessa mål. Hovrät- ten för Västra Sverige förklarar, att det skulle vara lämpligt att anlita vattendomstolarna, om målen anses böra handläggas av Specialdomstol.

3. Den senare utvecklingen

Flygbullerutredningens betänkande medförde, som redan har framgått, inte någon lagstiftning på området. Arbetet med att komma till rätta med flyg- bullerproblemen har emellertid fortsatt. Impulser till ytterligare utredning i syfte att minska olägenheter av flygbuller eller bota skadliga verkningar därav har kommit från både myndigheter och enskilda.

Med anledning av framställningar om åtgärder mot flygbuller vid vissa flygflottiljer uppdrog Kungl. Maj:t i oktober 1963 åt försvarets civilförvalt- ning att verkställa utredning och inkomma med förslag i ämnet. En sär- skild utredningsman1 lade i maj 1964 fram ett förslag, till vilket civilför- valtningen i huvudsak anslöt sig. Utredningsmannen hävdade, att den som utsätts för flygbuller bör vara berättigad att kräva inlösen av innehavd fastighet och flyttningsersättning, om bullret medför olägenhet av sådan intensitet att påtaglig risk föreligger för vederbörandes hälsa. Anses bullret inte medföra sådan olägenhet men överstiger det väsentligt vad som eljest är vanligt för orten, bör det enligt utredningsmannen prövas, om ersättning skall utgå för fortsatt olägenhet. Utredningsmannen föreslog åtgärder be- träffande vissa vid flyglottiljer belägna fastigheter och beräknade att ett belopp av sammanlagt fem miljoner kronor borde erfordras för att genom- föra förslagen. Vidare föreslog han att åt fortifikationsförvaltningen skulle uppdras att förhandla med vederbörande sakägare för att få till stånd av- tal om inlösen och om övriga ersättningar.

De av civilförvaltningen föreslagna åtgärderna tillstyrktes av överbefäl- havaren och chefen för flygvapnet. Fortifikationsförvaltningen biträdde också i huvudsak civilförvaltningens förslag men ansåg att det endast i undantagsfall borde komma i fråga att betala ut ersättning för intrång till fastighetsägare.

1 Krigsrådet Curt Nilsson.

På grundval av utredningen föreslogs i propositionen 1965: 28, att medel skulle anvisas för bl.a. inlösen av fastigheter, som på grund av flygbuller inte kan bebos utan påtagliga olägenheter. Förslaget omfattade ett belopp av fem miljoner för det kommande budgetåret. I propositionen framhölls, att flygvapnets övergång till readrift och den fortgående utvecklingen på readriftens område medfört att bullret vi de militära flygplatserna ökat starkt samt att en liknande utveckling ägt rum vid de civila flygplatserna, allt eftersom större flygplan med kraftigare motorer satts in i den civila luftfarten. Detta hade föranlett klagomål över buller och krav på åtgärder för att neutralisera olägenheterna därav. I likhet med civilförvaltningen och remissmyndigheterna ansåg departementschefen det angeläget att sna- rast vidta åtgärder för att begränsa olägenheterna för enskilda från de i civilförvaltningens utredning angivna flygflottiljerna. Förutom inlösen av fastigheter borde i undantagsfall andra åtgärder komma i fråga för att av— hjälpa olägenheterna, t. ex. flyttning av hus. Däremot ansåg departements- chefen ersättning för intrång inte böra komma i fråga.

Statsutskottet fann det (i utl. 1965: 45) angeläget att från kronans sida åtgärder vidtas för att minska verkningarna av flygplatsbuller och till- styrkte att för ändamålet beräknades ett belopp av fem miljoner kronor.

Riksdagen fattade beslut i överensstämmelse med vad utskottet föreslagit (rskr 1965: 151).

V. Övriga bullerfrågor

I riksdagen har bullerproblem flera gånger tagits upp till behandling. Vid 1.935 års riksdag väcktes en motion (II: 36) angående åtgärder mot hälso- farligt larm och buller. Andra kammarens andra tillfälliga utskott, som behandlade motionen i utlåtande nr 7, uttalade, att spörsmålets mångsidig- het gjorde det mindre väl ägnat för enhetlig reglering lagstiftningsvägen. Utskottet hänvisade till de möjligheter till inskridande som den gällande lagstiftningen erbjöd och pekade på möjligheten att komplettera generella regler med lokala föreskrifter.

Vid 1949 års riksdag förekom en motion (I: 3) om åtgärder för stävjande av vissa motorcyklisters bullersamma trafik. Motionen, som behandlades av första kammarens andra tillfälliga utskott i utlåtande nr 1, föranledde ingen åtgärd. 1 svar på en interpellation år 1955 angående störande trafik— buller hänvisade chefen för kommunikationsdepartementet till att frågan om flygmotorhuller skulle utredas av en särskild kommitté och till att pro- blemen kring motorfordonsbuller var föremål för särskild uppmärksamhet. Även vid 1956 års riksdag förekom motioner (I: 336 och II: 278) som syf— tade till begränsning av trafikbuller. Andra lagutskottet hänvisade i sitt utlåtande nr 8 bl.a. till pågående utredningsarbete och fann ej skäl att då begära, att Kungl. Maj:t skulle föranstalta om ytterligare åtgärder.

År 1961 överlämnade Statens institut för folkhälsan till kommunikations- departementet en utredning, som utmynnade i förslag till åtgärder mot tra- fikbuller. Vissa av förslagen upptogs i proposition 1962: 155 och ledde till ändringar i vägtrafikförordningen och mopedförordningen.

I en interpellation vid 1965 års riksdag (11:25) frågade interpellanten, om sådana ändringar i nuvarande lagstiftning hade övervägts att staten i samband med väganläggningar också kan lämna ersättning till fastighets- ägare som blir utsatta för medicinskt skadliga bullerstörningar. Chefen för justitiedepartementet erinrade i sitt svar bl. a. om de möjligheter till ersätt- ning som erbjuds genom väg- och expropriationslagstiftningen samt rätts- reglerna om immissioner. I svaret betonades att det allmännas ansvar i första hand uppenbarligen bör ta sig uttryck i åtgärder för att förebygga olägenheter. Vidare upplystes om att väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, medicinalstyrelsen och byggnadsstyrelsen gemensamt planerade en stort upplagd undersökning av trafikbullret för att få underlag för normer be— träffande tolerabla avstånd mellan trafikleder och bebyggelse.

I två lika lydande motioner till 1965 års riksdag (I: 99 och II: 129) begär- des också en utredning rörande utvidgad lagstiftning mot hälsovådligt bul— ler. Motionärerna framhöll att motåtgärder och lagstiftning mot bullerplå- gan släpar efter i en alltmera allvarlig omfattning —— bl.a. på grund av svårigheter att bestämma bullrets skadliga verkningar -— samt att det med det alltmera uppdrivna arbetstempot och med den ökade befolkningskon- centrationen blir än mer nödvändigt att störande och tröttande buller i största möjliga utsträckning elimineras.

Immissionssakkunniga avgav på anmodan yttrande över motionerna till riksdagens andra lagutskott. De sakkunniga framhöll därvid till en början, att rättsregler som kan läggas till grund för åtgärder mot buller finns på olika håll i den svenska lagstiftningen, och lämnade en översiktlig redo- görelse för dessa regler. Vidare erinrade de sakkunniga om att bullerfrå- gorna utgör ett internationellt problem, som också i olika sammanhang har angripits på det internationella planet, bl.a. av Europarådets rådgivande församling i dess är 1963 utfärdade rekommendation om en »Anti-Noise Campaign». De sakkunniga förklarade sig liksom motionärerna anse, att samhällets åtgärder till motverkande av bullerstörningar bör effektiviseras även i vårt land. Emellertid borde det enligt de sakkunnigas mening inte förbises, att ett omfattande forsknings- och utredningsarbete på området redan har verkställts här i landet och att ytterligare sådana arbeten pågår eller planeras. Efter att ha riktat uppmärksamheten på vissa av dessa arbe- ten framhöll de sakkunniga, att även i övrigt ett flertal svenska myndighe- ter och organisationer är sysselsatta med bullerproblem. Till detta kom också de sakkunnigas egen utredning. De sakkunniga förklarade sig be- nägna att vid lagstiftningsproblemens behandling lägga stor vikt vid den organisatoriska sidan av saken. Lagstiftningsåtgärder kan inte i och för sig

vara nog. Det har redan tillämpningen av gällande bestämmelser visat. Minst lika viktigt borde enligt de sakkunnigas mening vara att få till stånd en central tillsynsmyndighet, vars befogenheter och skyldigheter omfattar även bullerfrågorna. Bevakningen av samhällets intressen på detta område är nu alltför splittrad och ineffektiv. Därefter fortsatte de sakkunniga.

Att i det läge som här skisserats tillsätta en ny utredning rörande utvidgad lagstiftning mot hälsovådligt buller kan immissionssakkunniga inte finna lämp- ligt. Däremot vill de sakkunniga tillstyrka att bullerforskningen uppmuntras och stöds. De sakkunniga vill också understryka önskvärdheten av internationell sam- verkan på bullerområdet och hänvisar i den delen särskilt till Europarådets rekommendation. Slutligen vill de sakkunniga framhålla, att mycket skulle kunna vinnas genom en effektivare tillämpning av den lagstiftning mot buller som vi redan har i Sverige. Det är en angelägen uppgift att verka för en utveckling i denna riktning — genom att sprida upplysning bland allmänheten och lämna vägledning åt lokala organ, särskilt hälsovårdsnämnder och byggnadsnämnder.

Sammanfattningsvis förklarade sig de sakkunniga anse, att något riks- dagens initiativ i fråga om utvidgad lagstiftning mot buller inte erfordra- des.

Statens institut för folkhälsan yttrade sig också över motionerna och underströk därvid de svårigheter som föreligger att överföra nuvarande delvis ofullständiga kunskaper om samhällsbullrets skadliga inverkan till rättsligt bindande normer. Institutet anförde vidare.

Redan nu existerar bestämmelser som tillåter hälsovårdande och samhälls- planerande myndigheter att ingripa mot vissa former av bullerstörningar. Ett icke obetydligt antal ärenden, där ingripanden mot buller skett med stöd av så- dana bestämmelser, har under årens lopp remitterats till institutet för utredning eller yttrande. Det är institutets erfarenhet att handläggningen av nämnda frågor oftare försvårats av ofullständig kunskap om det aktuella bullrets faktiska skade- verkningar än av myndigheternas bristande möjligheter att ingripa mot bullret, sedan ställning väl tagits till dess skadliga natur. Oavsett om en översyn och förbättring av nuvarande lagstiftning till skydd mot buller kommer till stånd, kan således förväntas, att svårigheterna att effektivt ingripa mot samhällsbuller kommer att bestå, så länge de medicinska kunskaperna, vilka måste utgöra en grund för bullernormer, innehåller väsentliga luckor. Även om de medicinska kunskaperna beträffande bullrets skadliga verkningar relativt snart kan vidgas, måste det också förutsättas, att sociala och ekonomiska faktorer kommer att spela en stor roll, när normer skall utformas. Särskilt gäller detta, då bullrets skade- verkningar från medicinsk synpunkt kan anses mindre allvarliga. _— —— Det är institutets uppfattning, att det av motionärerna åsyftade ökade skyddet mot olika former av samhällsbuller i första hand skulle kunna tillgodoses genom inrät- tande av en statlig nämnd för bullerbekämpning med instruktion och befogen- heter analoga med vad som gäller för statens luftvårdsnämnd, samt genom ökat stöd åt forskning rörande olika slag av skadeverkning till följd av buller. I vilken utsträckning behov föreligger av ytterligare lagstiftning för att begränsa skade- verkningar av samhällsbuller, synes böra övervägas av den ovan föreslagna nämnden med hänsyn till vilka alternativa möjligheter att begränsa samhälls- bullret, som kan finnas.

["Andra lagutskottet'uttalade i sitt utlåtande (nr 77) bl. a.: Av yttrandena från statens institut för folkhälsan och immissionssakkunniga framgår att de åtgärder. som från samhällets sida vidtagits i fråga om forskning och bekämpning av buller är splittrade och ineffektiva. Det kan därför enligt utskottets mening vara befogat att, såsom statens institut för folkhälsan och immissionssakkunniga också föreslår, att centralt organ får till uppgift att bevaka samhällets intresse på bullerområdet. Ett sådant organ skulle ha till uppgift att samordna forskning och i övrigt verka för att effektiva åtgärder vidtas för att bekämpa bullret. Med en sådan ordning blir det lät- tare att överblicka vilka åtgärder som bör vidtas inom lagstiftning och an- norstädes för att komma till rätta med problemen.

UtSkottet hemställde, att riksdagen i anledning av motionerna, såvitt avsåg bullerfrågorna, måtte i skrivelse till Kungl. Maj :t som sin mening ge till känna vad utskottet anfört.

Riksdagen fattade beslut i överensstämmelse med utskottets hemställan (rskr 392). '

VI. Organisatoriska frågor -—- statskontorets organisationsjörslag Under det senaste årtiondet har frågor rörande miljövårdens organisation varit föremål för utredningar och diskussioner vid upprepade tillfällen. Sär- skilt har vattenvärdens organisatoriska förhållanden ägnats stort intresse. Den är 1953 tillkallade vattenvärdskommittén har avlämnat flera förslag i ämnet, alla begränsade till vattenvärdens problem. Samtidigt har emeller- tid från flera håll framförts tankar på sammanslagning av olika miljö- vårdsgrenar. Så anförde riksdagens revisorer i sin berättelse år 1960, att starka skäl talade för att inrätta ett enhetligt planeringsverk och att till detta då skulle kunna anslutas bl.a. centrala organ med uppgifter på vat- tenvärdens och naturvårdens områden. Och 1960 års naturvårdsutredning uttalade i sitt betänkande »Naturen och samhället» ( SOU 1962:36 ) att, med hänsyn till det nära sambandet mellan naturvård och vattenvärd, möjligheterna att samordna eller i vart fall underlätta en samverkan mellan dessa verksamheter borde uppmärksammas i framtiden.

I oktober 1964 avgav vattenvärdskommittén sitt slutbetänkande »Vatten- vårdens organisation m.m.» (SOU 1964: 60). Däri föreslogs bl.a. att den nuvarande vatteninspektionen, väg- och vattenbyggnadsstyrelsens vatten- och avloppsbyrå samt länsingenjörskontoren skulle sammanföras till en ny självständig vattenvärdsmyndighet, kallad vattenvärdsstyrelsen. Vid re- missbehandlingen togs emellertid tanken på att åtminstone på längre sikt -— samordna vattenvärden med naturvården och eventuellt andra mil- jövårdsgrenar, särskilt luftvården, upp i flera remissyttranden. Till de in— stanser som uttalade sig i denna riktning hörde immissionssakkunniga. En

redogörelse för huvudpunkterna i de sakkunnigas yttrande lämnas i detta betänkandes 5 kap. (avsnitt IV). Särskilt kan framhållas att de sakkunniga underströk önskvärdheten av att ta med även skyddet mot buller m.m. i sammanhanget.

I propositionen 1965: 97 föreslogs, att statens vatteninspektion, väg- och vattenbyggnadsstyrelsens vatten- och avloppsbyrå samt luftvårdsnämnden skall den 1 juli 1967 sammanföras med statens naturvårdsnämnd till ett centralt organ och att på det regionala planet länsingenjörskontoren sam- tidigt skall inordnas i länsstyrelserna.

Riksdagen fattade principbeslut i enlighet med detta förslag (JoU 16, rskr 255).

Kungl. Maj:t uppdrog sedan genom beslut den 3 juni 1965 åt statskonto- ret att, med beaktande av riksdagsbeslutet och innehållet i en inom jord- bruksdepartementet upprättad promemoria, närmare utreda organisations— frågan och framlägga därav föranledda förslag. Statskontoret har den 9 juni 1966 avgivit ett stencilerat betänkande i ämnet, »Utredning om orga- nisationen av naturvårdsverksamheten» (Jo 1966:2). Detta har därefter varit föremål för remissbehandling. Därvid har också immissionssakkun- niga yttrat sig. De sakkunniga redogör i 7 kap. (avsnitt 11) närmare för organisationsförslagets innebörd och sin egen inställning i frågan.

3 kap. Tekniska och medicinska utgångspunkter —— rådande förhål- landen — framtidsperspektiv

I. Inledning

Immissionsproblemen spänner över ett mycket vidsträckt fält. Problemen avser störningsformer, anläggningstyper och branscher av vitt skilda slag. Vilka ingående överväganden en speciell immissionstyp kan kräva illustre- ras på ett utmärkt sätt genom flygbullerutredningens betänkande. Det är i och för sig uteslutet, att immissionssakkunniga skulle kunna behandla de tekniska, medicinska eller omgivningshygieniska sidorna etc. av olika immissionstyper på motsvarande sätt _ eller närmare kartlägga förhållan- den och framtidsperspektiv på olika berörda områden. De sakkunnigas framställning i dessa delar måste hållas på ett allmänt plan. Naturligtvis är det även här luftföroreningarna och bullret som träder i förgrunden.

Vid utarbetandet av avsnitt II i det följande har de sakkunniga biträtts av sekreteraren i luftvårdsnämnden, teknologie licentiaten Göran Persson. Framställingen i avsnitt IV bygger på uppgifter, som ställts till de sakkun- nigas förfogande av byrådirektören hos vatteninspektionen Arne Hansson. I fråga om avsnitt V har de sakkunniga samrått med förste forskningsingen- jören hos statens institut för folkhälsan Anders Ka jland.

II . Luftföroreningama

l. Arter, uppkomst, spridning Enligt en vanlig definition föreligger luftförorening, när det i utomhusluf- ten uppträder främmande ämnen av sådan styrka och varaktighet att risk finns för att människors hälsa, välbefinnande och trivsel påverkas menligt eller för att djur, växter eller material skadas.

Fysikaliskt sett uppträder luftförorening antingen i form av partiklar eller i form av gaser. Partiklar förekommer i fast eller flytande form och indelas efter sin storlek i nedfallande och svävande stoft.

Luftföroreningar uppkommer huvudsakligen vid vissa slag av industriell verksamhet och vid energiutvinning ur fossila bränslen. De tre mest bety- dande typerna av föroreningskällor är därför industrier, anläggningar för värme- och kraftalstring samt motorfordon. Luftföroreningar uppkommer dock även i samband med djurhållning och åkerbruk, liksom på naturlig

väg t.ex. vid vulkanutbrott, skogsbränder och stormar. Luftburna bakte- rier och virus hänförs vanligen inte till begreppet luftförorening.

Luftföroreningar från industrier kan med hänsyn till verkningarna in- delas i partikulära föroreningar, frätande och giftiga gaser samt illaluk- tande ämnen. Stoftspridande anläggningar finner man t. ex. inom stenindu- strin och den metallurgiska industrin. Utsläpp av frätande och giftiga gaser är framför allt ett problem för den kemiska industrin, medan illaluktande ämnen är nära förknippade med livsmedels— och cellulosaindustrierna. Ett utmärkande drag för industrianläggningar som luftföroreningskällor är de stora variationer i utsläpp som uppträder vid driftsstörningar. När en reningsanläggning, som normalt arbetar med 99% verkningsgrad, sätts ur funktion, ökar således utsläppen med en faktor 100, och på kort tid kan stora skador åstadkommas. Den utveckling mot kontinuerliga proces- ser som pågår inom industrin är gynnsam ur luftvårdssynpunkt, eftersom den underlättar kontroll av utsläppen.

I anläggningar för värme- och kraftalstring utvinns energi genom för- bränning av kol, koks, olja, gas, ved eller avfall och produceras hetvatten för hushålls- och uppvärmningsändamål samt ånga för industriell använd— ning eller kraftalstring. I Sverige spelar oljan en dominerande roll som bränsle och kommer att så göra inom det närmaste årtiondet. På grund av ofullständig förbränning bildas sot och olika organiska ämnen, t. ex. poly- cykliska kolväten. Svavlet i oljan, som varierar från 3 % i de tjocka oljorna till 0,5 % i lätta eldningsoljor, omvandlas vid förbränningen kvantitativt till svaveldioxid, som sedan i viss omfattning reagerar till svaveltrioxid och svavelsyra. Nitrösa gaser, som bildas genom fixering av luftens kväve, ut- släpps i koncentrationer som beror på förbränningstemperaturen i lågan. Oljan innehåller också mindre mängder metaller, främst vanadin, som emitteras med rökgaserna. Sammanfattningsvis kan sägas att det är bräns- let och förbränningsanordningen som är avgörande för utsläppen från för- bränningsanläggningar. Endast de partikulära föroreningarna kan i dag tas om hand i reningsanläggningar, medan de övriga får passera fritt ut i atmosfären. '

Vad gällervmotorfordonen finns det ur luftföroreningssynpunkt anled- ning att skilja på bensindrivna och dieseldrivna fordon. Förbränningen i en dieselmotor sker till skillnad från den i en bensinmotor vid högt luft- överskott. Detta ger en betydligt fullständigare förbränning, vilket kommer till synes i avgassammansättningen. Hos en dieselmotor är det avgasernas halt av nitrösa gaser som utgör det allvarligaste problemet. Ofta uppträder emellertid också sot och illaluktande ämnen, vanligen beroende på felin- ställda bränslepumpar som ger ett för lågt värde på förhållandet luft —— bränsle. Hos en bensinmotor innehåller avgaserna betydande mängder kol- oxid och organiska ämnen på grund av ofullständig förbränning, bly från oktanhöjande tillsatser och nitrösa gaser. Genom sin höga halt av koloxid

är avgaserna från bensindrivna fordon betydligt mera toxiska än de från dieseldrivna.

De tre huvudtyperna av luftföroreningskällor uppvisar med hänsyn till utsläppen mycket olika utvecklingstakt. Inom industrin har föroreningsut- släppen per ton produkt kraftigt minskat inom de flesta anläggningstyper, och de totala utsläppen visar inte sällan en nedgång trots kraftigt ökad produktion. F örbränningsanläggningarna har kraftigt ökat sina totala ut- släpp beroende på den ökande energiförbrukningen _— man räknar för när- varande med en fördubbling ungefär vart tjugonde år. Även om största de- len av det växande energibehovet i framtiden kommer att täckas med atom- kraft, som är en ur luftföroreningssynpunkt ren energiform, ger en prognos vid handen att användningen av fossila bränslen —— och då huvudsakligen flytande sådana kommer att öka kraftigt under det närmaste årtiondet. Den kraftigaste ökningen i föroreningsutsläpp uppvisar motorfordonen. Den svenska bilparken tillväxer för närvarande med ungefär 10 % per år, och föroreningsutsläppen ökar i motsvarande grad.

Luftföroreningarna sprids från källan med hjälp av vinden, som också effektivt späder ut rökgaserna. Denna utspädning åstadkommes genom vindens byighet, som ger upphov till luftens s.k. turbulens. Luftens utspäd— ningsförmåga är också beroende av temperaturskillnaden mellan olika luft— lager, den s. k. temperaturgradienten, och topografin.

Vid normala förhållanden avtar temperaturen med höjden över marken. Är temperaturgradienten 10 C per 100 m, råder neutral skiktning, medan vid större eller mindre temperaturskillnad labil respektive stabil skiktning föreligger. Temperaturinversion råder då temperaturen ökar med höjden i stället för att avta. Sker detta redan från marknivån, har en markinver— sion utbildats. I annat fall föreligger ett inversionsskikt. Under inversions- förhållanden är atmosfärens lokala utspädnings- och ventilationsförmåga starkt nedsatt, eftersom inversionen innebär låga vindhastigheter i mark- nära luftskikt. Allvarligast blir situationen då inversionsskikt utbildas på låg höjd _ mindre än 150 m —— och ligger kvar under flera dagar.

Med avseende på spridningen och den därav föranledda koncentrations- bilden i marknivå indelas föroreningskällorna i yt- och punktkällor. Med en punktkälla menas en föroreningskälla som är liten i förhållande till det område den påverkar. Exempel på punktkällor är industrier och större värmeanläggningar, medan till ytkällor räknas t.ex. villaområden och ansamlingar av motorfordon. Medan röken från en typisk industriskorsten når marken först på något avstånd från källan, blir vid markutsläpp kon— centrationen störst nära källan och avtar sedan med avståndet. När utsläp- pet sker från en hög skorsten, har de meteorologiska förhållandena en av- görande inverkan på läget av den punkt i marknivån, där den maximala koncentrationen uppträder. Vid neutral skiktning ligger denna punkt på ett

avstånd från källan av storleksordningen tio gånger skorstenshöjden. Vid instabil skiktning är maximipunkten mycket rörlig, eftersom rökfanan vandrar och endast påverkar en viss plats 5 år 10 minuter åt gången. Vid inversionsförhållanden når rökfanan ofta inte marken förrän på flera mils avstånd från källan.

2. Verkningar När det gäller luftföroreningarnas inverkan på människans hälsa, är det de akuta skadorna som har blivit mest uppmärksammade. I London har man vid flera tillfällen kunnat konstatera en ökad mortalitet, då höga luft- föroreningshalter uppträtt till följd av ogynnsam väderlek. Den allvarli- gaste episoden inträffade i december 1952, då överdödligheten under en vecka uppgick till 4 000 personer. Man börjar emellertid mer och mer kom- ma till insikt om att det är luftföroreningarnas långtidsverkningar, som utgör det allvarligaste hotet mot folkhälsan. Därvid finns oftast inte ett direkt och enkelt samband mellan en luftförorening och en sjukdom utan den förorenade luften får ses som en av flera faktorer, vilka tillsammans kan framkalla en sjukdomsbild. Vanlig förkylning och andra infektioner i övre luftvägarna har visat sig uppträda med högre frekvens i områden med höga föroreningshalter. Epidemiologiska studier visar att akuta, ej specificerade sjukdomar i de övre luftvägarna följer förekomsten av luft- föroreningar även vid nivåer, som förekommer i Sverige. Detta är inte något bevis för ett orsakssamband mellan dessa sjukdomar och luftföroreningar, men att ett faktiskt samband kan råda stöds av att laboratorieexperiment med försöksdjur har visat, att föroreningar ökar mottagligheten för luft- vägsinfektioner. Sambandet mellan lungcancer och luftföroreningar är om- diskuterat. Rökningen torde spela en större roll än luftföroreningarna, men förekomsten av lungcancer i städerna är högre än vad som kan förklaras av skillnaden i rökvanor och sysselsättning. Därtill kommer att särskilt luften i städerna innehåller många ämnen, som har visat sig cancerfram- kallande vid djurförsök. Det finns också i förorenad luft ett flertal substan— ser, som har visat sig vara mutagena på lägre organismer. Vidare finns det skäl anta att vissa luftföroreningar kan ha fosterskadande effekter. Luftföroreningarnas verkningar av psykologisk natur är svåra att skilja från de rent medicinska liksom från de ekonomiska effekterna. Så medför t.ex. dålig lukt kanske i första hand olägenheter av psykologisk natur, men den kan verka som en stressfaktor och därigenom få en rent medi— cinsk betydelse. Nedsmutsning är en olägenhet av estetisk natur men med stora ekonomiska verkningar. Man kan förutse att olägenhetsaspekten med stigande levnadsstandard kommer att få en allt större betydelse. Luftföroreningarnas inverkan på djur har i vårt land rönt ringa upp- märksamhet. Skador på djurlivet vållade av fluor, arsenik, bly och molyb- den är kända men har varit begränsade till ett fåtal industriers närmaste

omgivningar. Effekterna på högre stående djur har framför allt studerats i samband med användningen av dessa som försöksdjur inom den medi- cinska forskningen.

Växternas höga känslighet för luftföroreningar gör att växtskador lätt inträffar. På samma sätt som för människor och djur uppträder akuta och kroniska skador. De förra inträffar vid kortvarig exposition av förhållande- vis höga föroreningshalter, medan de senare kommer till synes i form av minskad avkastning och nedsatt tillväxthastighet efter längre tids påverkan av låga koncentrationer. Känsligheten varierar inom vida gränser för olika växter och för samma växt med avseende på olika föroreningar. Luftförore- ningar påverkar också växterna indirekt genom förändring av jordarnas kemiska sammansättning, vilket ändrar vegetationskaraktären och mar- kens vattenhalans. Risken för erosionsskador ökar och jämvikten är sedan svår att återställa. En särskilt intressant grupp av organismer är lavarna, som visat sig ytterst känsliga för luftföroreningar. För många lavarter är luften i våra städer alltför förorenad, vilket är värt att notera som ett exem- pel på att dagens luftföroreningsnivåer har en direkt biologisk effekt.

Luftföroreningar inverkar menligt på de flesta material. Atmosfärens korrosivitet beror av det »kemiska klimatet», d.v.s. arten och halten av naturliga och artificiella luftföroreningar på platsen. För Sveriges del kan man skilja på fyra olika »klimattyper», nämligen lantatmosfär, havsat— mosfär, stadsatmosfär och industriatmosfär. Av dessa har de två sistnämn- da störst intresse från luftföroreningssynpunkt. Genom korrosion och ned- smutsning ökar underhålls- och reparationskostnaderna. Även anläggnings- kostnaderna stiger, eftersom det ofta genom förekomsten av luftförore- ningar är nödvändigt att välja ett dyrare konstruktionsmaterial eller göra dimensionerna större. I en av statens luftvårdsnämnd verkställd utredning har kostnaderna i Sverige för enbart av luftförorening vållad materialkor- rosion uppskattats till 200 milj. kr. per år. Många kostnader är dock myc- ket svåra att beräkna, och de totala kostnaderna för luftföroreningarnas inverkan på material torde vara väsentligt högre.

3. Mätmetoder, provtagning, analys Från luftvårdssynpunkt är det av intresse att känna både själva utsläppet, emissionen, och förekomsten av luftförorening, immissionen. Visserligen är sambandet mellan emission och immission en funktion av föroreningar- nas spridning och eventuella reaktioner i atmosfären, och den ena stor- heten bör därför teoretiskt sett kunna beräknas om den andra är känd, men osäkerheten i sådana beräkningar är fortfarande i de flesta fall bety- dande och nödvändiggör bestämning av både emission och immission. En luftföroreningsmätning består dels av provtagning, dels av analys. Vid provtagningen samlar man under en viss tid upp den eller de luft- föroreningskomponenter man är intresserad av och bestämmer sedan ge-

nom analys mängden av dessa. Man erhåller då ett medelvärde av förore- ningshalten under det valda tidsintervallet. Vid immissionsmätningar är de vanligaste tidsintervallen en månad, ett dygn, två, en respektive en halv timme, medan vid emissionsmätningar medelvärden tas över några minuter upp till någon timme. Provtagning och analys kan också ske kontinuerligt, vilket är en fördel vid stora variationer i föroreningshalt. Vid en kontinuer- lig registrering överförs vanligen mätresultatet via en skrivare så att för- oreningarnas variation med tiden erhålles i form av en kurva.

En emissionsmätning företas för att bestämma utsläppets storlek som funktion av tiden. Detta kräver utom bestämning av föroreningskompo- nenternas koncentration också mätning av rökgasmängd. När emissions- hastigheten är någorlunda konstant, bestämmes denna vanligen genom en stickprovsundersökning. Det är då viktigt att stickprovet blir representa- tivt för utsläppet i fråga vare sig man är intresserad av medelvärdet eller den maximala emissionen. Stora utsläpp eller sådana utsatta för betydande variationer bör alltid vara försedda med en kontinuerligt registrerande mätutrustning, eftersom en sådan ger helt andra möjligheter till kontroll. Det får anses vara ett berättigat krav, att en luftförorenande anläggning skall kunna redovisa sina utsläpp på ett tillfredsställande sätt.

Vid en immissionsmätning bestämmes oftast inte bara luftföroreningens koncentrationsvariation med tiden utan också hur halten varierar med vindriktningen. Därigenom kan de olika källornas andel i föroreningssitua- tionen bestämmas. Är syftet med immissionsmätningen att bestämma expo- sitionen, blir den mätteknik som skall väljas beroende dels av ämnets variation med tiden dels av dess effekt. Kan en skada uppkomma genom en kortvarig exposition av en förhållandevis hög halt, bör man eftersträva kontinuerlig registrering eller bestämning av korta tidsmedelvärden. Är det däremot så, att en skada kan uppträda först efter en längre tids expo- sition, t.ex. genom upplagring i en levande organism, kan man nöja sig med att bestämma längre tidsmedelvärden. Har immissionsmätningen till ändamål att bestämma bidraget från en föroreningskälla, bör man efter- sträva mätning av korta tidsmedelvärden, eftersom ett resultat då kan upp- nås på betydligt kortare tid.

En immissionsmätning kräver vanligen mer avancerad provtagnings— och analysutrustning än en emissionsmätning, eftersom föroreningskoncentra— tionen i utomhusluften är av storleksordningen en tiondels till en tiotusen— dels procent av koncentrationen i utsläppspunkten. Mätmetoderna lämnar (fortfarande mycket övrigt att önska vad gäller känslighet och mätnog- grannhet. En annan faktor som begränsar valet av mätmetod är kostnaden. Denna är högst för kontinuerligt registrerande instrument och lägst för apparatur för bestämning av långa tidsmedelvärden.

Särskilda svårigheter är förknippade med mätning av luktande ämnen, för vilka organo-leptiska metoder måste användas. Koncentrationen ut-

trycks vanligen med hjälp av en utspädningsfaktor, som anger hur många gånger gasblandningen i fråga behöver spädas för att komma ned till lukt— tröskeln, d.v.s. den halt då lukten är knappt förnimbar. Vid en emissions- mätning bestämmes utspädningsfaktorn genom att en luktpanel exponeras för rökgaser spädda med ren luft i flera steg. Vid en immissionsmätning nöjer man sig vanligen med att försöka bestämma tiden då lukttröskeln överskridits, vilket kan ske med hjälp av observatörer. Något instrument, som kan ersätta de organo-leptiska metoderna finns för närvarande inte.

4. Normer och gränsvärden Liksom beträffande mätmetoder finns det två olika typer av normer, näm- ligen emissions- och immissionsnormer. Om man utgår från luftförore- ningarnas verkningar, är immissionsnormen eller luftrenhetsnormen (Air Quality Standard) det grundläggande begreppet. Etablerandet av en luft- renhetsnorm bygger på kunskap om föroreningens effekter på människor, djur, material och växter. En halt, som är förknippad med en specifik effekt, kallas en effektnivå. En luftförorenings effekter kan också beskri- vas genom en s.k. dos-responskurva, som anger vilka verkningar som er- hålls vid olika föroreningshalt. En luftrenhetsnorm är resultatet av en sammanvägning av intressen inom human- och veterinärmedicin, jordbruk, naturvård, meteorologi, teknik, industri och nationalekonomi. Normen kan vara olika i skilda områden beroende på vad man vill skydda med normen i fråga. Så måste man t.ex. i en jordbruksbygd ta större hänsyn till luft- föroreningarnas verkningar på växter än vad som kan vara befogat i ett storstadsområde. Eftersom det råder ett samband mellan emission och immission, är det ofta praktiskt att använda sig av emissionsnormer i stället för luftrenhets- normer. Till en emissionsnorm kan man nå från två håll. Å ena sidan kan man med utgångspunkt från en luftrenhetsnorm beräkna hur mycket som maximalt får emitteras utan att denna överskrides. En sådan emissionsnorm innehåller vanligen inte bara bestämmelser om hur mycket som får släppas ut per tidsenhet utan även föreskrifter om på vilken höjd utsläppet skall ske. Å andra sidan kan man uppställa en emissionsnorm med utgångspunkt från vad som är tekniskt möjligt att åstadkomma, t.ex. i fråga om re- ningsgrad. Vissa frågor om normer och gränsvärden kommer att behandlas när- mare i 5 kap. (avsnitt V).

5. Metoder att motverka luftföroreningar Eftersom föroreningshalterna i utomhusluften beror av emissionernas stor- lek och av hur snabbt föroreningarna sprids, är det genom att nedbringa utsläppen och öka utspädningsgraden som luftföroreningar kan motverkas. Att minska emissionerna är ett tekniskt problem och kan åstadkommas

dels genom installation av särskild reningsutrustning dels genom föränd- ringar i tillverkningsprocessen. En ökning av utspädningsgraden åstad- kommer man i första hand genom att låta utsläppen äga rum på högre höjd, således genom en högre skorsten. Vanligen använder man vid nya anläggningar kombinationer av flera metoder, medan man vid befintliga anläggningar oftast är begränsad till direkt rökgasrenande anordningar.

Det finns i dag tekniska möjligheter att nedbringa utsläppen från de flesta industriella anläggningar till en godtagbar nivå. Annorlunda för- håller det sig med anläggningar för värme- och kraftalstring samt med motorfordon. Bättre bränslen och övergång till andra energiformer än fossila bränslen kan dock avsevärt förbättra situationen för den förra kate- gorin, medan en tillfredsställande lösning av bilavgasproblemet torde kräva utveckling av andra drivkällor än dagens motorer.

De kanske största möjligheterna erbjuder dock en förutseende planering. Med industrin rätt lokaliserad och med en skyddszon mellan den och bo- stadsbebyggelsen, med bostadsuppvärmningen samlad till stora enheter och med en trafik- och stadsplanering, som eliminerar de värsta trafikstock- ningarna, skulle expositionen av luftföroreningar avsevärt kunna ned- bringas.

6. Luftföroreningssituationen i Sverige Förekomsten av luftföroreningar i Sverige är ännu ofullständigt kartlagd, men under senare år har mätningar av i första hand svaveldioxid och sot utförts i flera svenska städer. I Göteborg, där mätningar pågått sedan 1959, har man kunnat konstatera en fortlöpande försämring av luftkvaliteten. I Stockholm verkar tendensen vara likartad. Inte heller i mindre städer är situationen tillfredsställande. Dock uppvisar Västerås, där bostadsuppvärm- ningen är helt centraliserad, låga värden av både svaveldioxid och sot. Den ogynnsamma bilden i flertalet svenska städer torde bero på att den ökande förbrukningen av flytande bränslen inte har mötts med tillräckligt effek- tiva luftvårdande åtgärder. Luftföroreningar från industrianläggningar har studerats t. ex. i Skövde och Stenungsund, där de olika källornas andel i den totala föroreningen bestämts. I Mörrum och Mönsterås har luktproblem i samband med sulfat- cellulosaindustrin varit föremål för omfattande undersökningar. Bilavga- serna som luftföroreningsfaktor har studerats framför allt i Stockholm men i viss utsträckning också i Göteborg. Sammanfattningsvis torde kunna sägas, att luftföroreningssituationen i Sverige är bättre än i många andra högindustrialiserade länder, men att den särskilt i de större tätortsområdena visar en fortlöpande försämring. I Stockholm och Göteborg överskrider svaveldioxidhalterna redan den gräns som medicinsk sakkunskap anser rekommendabel att hålla. Föroreningar

från bilavgaser som koloxid och blyföroreningar förekommer i Stockholm och Göteborg i samma koncentrationer som i de större europeiska städerna. Luktstörningar synes i vårt land vara ett allvarligare problem än i många andra länder.

III. Luftvårdsnämndens undersökning beträffande koncessions- och anmälningsplikt för luftförorenande anläggningar

I skrivelse till statens luftvårdsnämnd den 25 september 1964 hemställde immissionssakkunniga, att nämnden skulle verkställa en särskild under- sökning beträffande vilka slag av fasta luftföroreningskällor som kan anses vara av sådan farlighetsgrad att det bör komma i fråga att underkasta dem koneessionstvång respektive särskild anmälningsplikt samt att ange de omständigheter på vilka en sådan bedömning grundas.

Det angavs i skrivelsen bl.a., att de sakkunniga vid sina preliminära överväganden hade funnit sig höra i första hand undersöka förutsättningar- na för en lösning, som nära ansluter till gällande vattenvärdslagstiftning. Det skulle alltså vara fråga om att skilja ut två grupper av anläggnings- typer — en grupp av särskilt stor farlighetsgrad, som skulle vara under- kastad tillståndstvång, och en grupp av något lägre farlighetsgrad, som en- dast skulle vara underkastad anmälningsplikt.

Luftvårdsnämnden redovisade resultatet av den begärda undersökning- en med skrivelse den 5 oktober 1965 och en därvid fogad promemoria an- gående emission av luftföroreningar från fasta anläggningar.

I sin skrivelse erinrar nämnden till en början om att den inte i samman- hanget haft att ta ställning till lämpligheten av att införa ett system av den art som immissionssakkunniga skisserat utan att den endast haft att utgå från den förutsättningen att ett sådant system kommer till stånd. Nämn- den betonar vidare, att frågan om koncessions- och anmälningspliktens om- fattning bedömts enbart ur luftvårdssynpunkt och att nämnden inte beaktat utsläpp av radioaktiva föroreningar. Därefter fortsätter nämnden:

Hänsyn har tagits till luftföroreningarnas inverkan på människor, djur och växtliv samt materiel. När det gäller inverkan på människor har inte endast de rent medicinska utan även olägenhetsaspekterna beaktats. Till grund för nämn- dens bedömning har legat en vid nämndens kansli utarbetad PM. Utsläppen från fasta anläggningar har bedömts med avseende på frätande eller giftiga gaser, stoft och illaluktande ämnen. Därvid har varje anläggningstyp karakteriserats genom en »normalanläggning», vilken motsvarar en medelstor svensk anläggning eller, då endast ett fåtal finns av en viss typ, den största anläggningen.

Till koncessionspliktiga på grund av emission av frätande eller giftiga gaser har hänförts fasta anläggningar med stora utsläpp av svaveldioxid eller inte ringa utsläpp av särskilt verksamma ämnen såsom fluorväte samt sådana där risk före- ligger t. ex. genom driftsstörningar, för stora momentanutsläpp.

Till koncessionspliktiga på grund av stoftemission har hänförts fasta anlägg- ningar med stora utsläpp av icke—toxiska partikulära föroreningar eller inte ringa utsläpp av särskilt toxiska ämnen såsom tungmetaller samt sådana där risk före- ligger för stora momentanutsläpp.

Till koncessionspliktiga på grund av emission av illaluktande ämnen har hän- förts fasta anläggningar, vars utsläpp är av den storleksordningen att de kan väntas beröra ett inte alltför litet område eller mer än ett fåtal människor.

Med dessa utgångspunkter finner nämnden att —— för det fall ett system av angivet slag kommer till stånd _ följande typer av fasta anläggningar bör underkastas koneessionstvång:

1. Järn— och stålverk

2. Ferrolegeringsverk

3. Metallframställningsverk

4. Metallraffinaderier

5. Sintringsverk 6 Gjuterier med kupolugnar 7 Cementfabriker 8 Kalkbruk med skifferbränning

9. Cellulosafabriker

10. Skifferoljeverk

11. Hudlims- och benmjölsfabriker 12. Olje— och petroleumraffinaderier 13. Talgraffinaderier och fiskoljefabriker 14. Slakterier med destruktionsanläggningar 15. Anläggningar för framställning av kväve- och fosforhaltiga gödselmedel 16. Anläggningar för framställning av svavelsyra, saltsyra, salpetersyra, fosfor- syra, uatrium- och kaliumhydroxid, halogener, karbid och natriumsulfat 17. Anläggningar för framställning av kolsvavla, xantater, ftalsyra, ättiksyra, fenoler och aldehyder

18. Rayonfabriker 19. Kolgasverk och koksverk 20. Ångpanneanläggningar för fasta eller flytande fossila bränslen med tillförd effekt större än 50 Gcal/h Vidare finner nämnden, att anmälningsplikt enligt utredningen bör gälla He "1

509099??ri 0*

Metallgjuterier

Anläggningar för galvanisering och förkronming Betnings- och lackeringsanläggningar Järngjuterier Kabelfabriker Stenkrossar Asfaltverk Kalk- och kritbruk

Tegelbruk

10. Porslins—, kakel- och lergodsindustrier 11. Glasbruk samt glas- och stenullsfabriker 12. Träimpregneringsverk 13. Wallboardfabriker 14. Slakterier

15. Fiskberedningsanstalter och fiskkonservindustrier 16. Oljeslagerier 17. Jästfabriker 18. Kafferosterier 19. Maltfabriker 20. Konstfiberfabriker 21. Garverier 22. Tryckerier 23. Färg- och fernissfabriker 24. Tvål- och tvättmedelsfabriker 25. Basplastfabriker och fabriker för framställning av plastlaminat 26. Annan kemisk och kemisk-teknisk industri

27. Spaltgasverk *

28. Ångpanneanläggningar för fasta eller flytande bränslen med en svavelhalt över 0,8 % 29. Anläggningar för förbränning av bark, slam, hushålls- och industriavfall 30. Uranframställningsverk

Nämnden understryker, att den bedömning som ligger till grund för denna indelning självfallet måste innehålla åtskilliga lämplighetsavväg- ningar, som inte helt kan göras på vetenskaplig grund, och att indelningen därför med jämna mellanrum bör bli föremål för översyn.

Vidare framhåller nämnden, att den vid sin bedömning har haft den all- männa utgångspunkten att man inte onödigtvis bör betunga industrin med koncessionsplikt. Ett skäl till denna inställning har varit att det torde dröja någon tid innan de organ som skall handha koncessionssystemet får till- räcklig kapacitet. Det skulle vara olyckligt om ett koncessionssystem ledde till att angelägna industriprojekt försinkades. En mera definitiv gräns- dragning mellan koncessions- och anmälningspliktiga anläggningar kan därför enligt nämndens mening ske först då de organisatoriska förutsätt- ningarna klarlagts. "

Nämnden framhåller slutligen, att en samordning med vattenlagens och hälsovårdsstadgans regler kan föranleda justeringar men att nämnden inte har ansett sig böra företa några sådana. '

Luftvårdsnämndens promemoria angående emission av luftföroreningar från fasta anläggningar är fogad som bilaga 7 till detta betänkande.

Över luftvårdsnämndens undersökning inhämtade de sakkunniga genom skrivelse den 28 oktober 1965 yttranden från de av undersökningen närmast berörda organisationerna och vissa myndigheter. Samtidigt hem— ställde de sakkunniga att få del av vederbörandes synpunkter dels på frå- gan om samordning av reglerna om förprövning beträffande vatten- och luftförorenande anläggningar, dels på spörsmålet om den utveckling som under de närmaste åren är att vänta på de ifrågavarande industri- och an- läggningsområdena. I skrivelsen angavs bl. a., att de sakkunniga hade pre- liminärt beslutat att utforma sitt förslag till immissionslagstiftning med utgångspunkt från ett system där den vid 1965 års riksdag beslutade nya

organisationen för natur- och miljövård spelar rollen av kontroll- och till- synsorgan och där rättsfrågor handläggs av vattendomstolsorganisationen.

Yttranden har inkommit från kammarkollegiet, kommerskollegium —— som bifogat utlåtande från Stockholms handelskammare — arbetsmark- nadsstyrelsen, statens vatteninspektion, Svenska kommunförbundet, Svens- ka stadsförbundet, Sveriges industriförbund, Sveriges kemiska industri- kontor, Sveriges Lantbruksförbund som bifogat utlåtanden från Svenska mejeriernas riksförening, Sveriges slakteriförbund, Svenska lantmännens riksförbund, Svenska ägghandelsförbundet och Sveriges skogsägareföre- ningars riksförbund — Svenska värmeverksföreningen, Svenska gasverks- föreningen och Svenska renhållningsverksföreningen. Kemikontoret har vid sitt yttrande fogat en omfattande utredning om luftförorening från kemisk processindustri.

De sakkunnigas preliminära beslut i fråga om miljövårds- och vatten- domstolsorganisationernas roll i systemet har berörts i flera yttranden och därvid i allmänhet lämnats utan erinran. Skogsägareföreningarnas riksför- bund finner att förslaget är riktigt och tillstyrker att det fullföljs. Värme- verks- och kraftverksföreningama har inte något att erinra mot förslaget i denna del men förutsätter, att lagstiftningen blir så utformad och att vederbörande myndigheter får sådana resurser att handläggningen av hit- hörande frågor skall kunna ske smidigt och snabbt. Behovet av snabb handläggning understryks också från andra håll, t.ex. av Icemikonioret, som vidare framhåller företagens intresse av sekretess. Kommerskollegium är inte berett att ta ställning till den antydda organisationen, även om tankegångarna därvidlag i stort sammanfaller med vad kollegiet har anfört i ett tidigare sammanhang. Stadsförbundet anser sig inte kunna gå in på en bedömning av frågan, förrän de sakkunniga har redovisat sina förslag när- mare. På liknande sätt uttalar sig också industriförbundet.

I flera remissyttranden understryks, att starka skäl talar för en sam- ordning av reglerna om förprövnings- och anmälningsplikt för vatten- och luftförorenande anläggningar.

Vatteninspektionen uttalar, att det framstår som angeläget att luft- och vattenfrågorna för industriella anläggningar får en så nära anknytning till varandra som möjligt. Inspektionen fortsätter:

Uppenbart är att dessa problem inte kan handläggas fristående från varandra. Redan nu måste kraven ur vattenvärdssynpunkt jämkas med luftföroreningssyn- punkter. Så har t. ex. skett inom cellulosaindustrin. Åtgärder som våtgasrening och liknande inom vissa industrier har måst accepteras även om de ur vattenförore- ningssynpunkt inneburit nackdelar. Det bör kanske också påpekas att anläggandet av såväl industriella som kommunala reningsanordningar i vissa fall medför omgivningshygieniska problem i form av olukt.

Inspektionen framhåller vidare, att den avvägning av olika intressen som måste göras inom den blivande tillsynsmyndigheten förutsätter en intim

samordning av industrins luft- och vattenföroreningsproblem. Inget talar, enligt inspektionens mening, mot att en för vatten- och luftförorenande anläggningar gemensam förprövningskungörelse tillskapas.

Kammarkollegiet hänvisar till att kollegiet redan i utlåtande den 1 april 1964 uttalat sig till förmån för den föreslagna samordningen av luft- och vattenföroreningsfrågorna.

Ett klart tillstyrkande av förslaget om samordning av luft- och vatten- föroreningsfrågorna lämnas av Slakteriförbundet och Skogsägareförening- arnas riksförbund. Från sistnämnda förbund anförs, att det för skogsin- dustrin ter sig nödvändigt att frågorna handläggs av ett för vatten- och luftvård gemensamt organ för att man skall uppnå den bästa avvägningen mellan vatten- och luftvårdande åtgärder.

Renhållningsverksföreningen anför, att det synes riktigt att samordna reglerna om förprövning och anmälningsplikt beträffande vatten- och luft— förorenande anläggningar därför att anläggningar med samma syftemål kan, beroende på den tekniska utformningen, antingen sprida föroreningar i luften eller till mark eller ytvatten och genom dessa till grundvatten.

Industriförbundet framhåller, att det i många fall utan tvivel råder ett nära samband mellan vattenföroreningar och luftföroreningar och att en viss samordning av bedömningen med hänsyn härtill kan te sig motiverad. Förbundet vill emellertid utan tillgång till ett konkret förslag till lagregler och till lösning av de organisatoriska frågorna inte ta någon ställning i den väckta frågan.

Stadsförbundet anför, att en jämförelse mellan de anläggningstyper, som återfinns i gällande förprövningskungörelse beträffande vattenförorening och de som angivits i luftvårdsnämndens undersökning ger vid handen att det på många områden föreligger ett påtagligt samband mellan vatten- och luftföroreningar och att det rent principiellt inte synes vara något att erinra mot en samordning av reglerna men att ett slutgiltigt ståndpunktstagande bör anstå till dess de sakkunnigas förslag i dess helhet kan överblickas.

Luftvårdsnämndens undersökning har i det stora hela fått ett positivt mottagande.

Kommunförbundet framhåller, att undersökningen innefattar en värde- full inventering rörande emission av luftföroreningar från fasta anlägg- ningar, och renhållningsverksföreningen finner undersökningen inge för- troende genom grundligheten vid inventeringen.

Den enda instans som har framfört erinringar av mera allmän räckvidd är kemikontoret. Organisationen framhåller, att dess egen förutnämnda utredning delvis täcker samma tillverkningar som behandlas i luftvårds- nämndens promemoria men därutöver också avser vissa andra. I de delar som undersökningarna täcker samma tillverkningar, kan ibland vissa skill- nader föreligga beträffande uppgifterna om framställningsmetoder, re-

ningsanläggningar, emitterade kvantiteter 0.1. Anledningen härtill kan en. ligt kemikontorets uppfattning förmodas vara, att luftvårdsnämnden i stor utsträckning har grundat sig på utländskt material och att kemikontorets uppgifter därjämte torde vara mera aktuella. Kemikontoret hemställer där- för, att immissionssakkunniga vid sina ställningstaganden i första hand baserar sig på den av kemikontoret verkställda undersökningen. Organisa- tionen understryker dock samtidigt, att dess insamlade material är ojämnt och att bl.a. därför försiktighet måste iakttas, när man skall dra slutsatser av presenterade siffror.

Stadsförbundet finner, att den föreslagna uppdelningen i koncessions- pliktiga respektive anmälningspliktiga anläggningstyper i huvudsak kan godtas men att den såsom resultat av lämplighetsavvägningar kräver kon- tinuerlig översyn.

Kammarkollegiet anmärker, att anläggningar med radioaktiva förore- ningar saknas i förteckningen, vilket innebär ändring i förhållande till nu gällande förprövningskungörelse för vattenföroreningar. Kollegiet anför vidare:

En fråga som uppställer sig är hur man skall förfara för det fall att en anlägg- ning kräver förprövning enligt vattenlagen såvitt gäller utsläpp av avloppsvatten men endast anmälningsplikt då det gäller luftförorening exempel: jästfabrik — eller vice versa exempel: järn- och stålverk. Med hänsyn till det faktiska samband som ofta kan föreligga mellan ett företags vattenföroreningsproblein och dess luftföroreningsförhållanden vill kollegiet för sin del förorda att förpröv- ningen för sådana fall skall omfatta båda föroreningstyperna. Motsvarande torde utan olägenhet kunna gälla anläggningar beträffande vilka förprövnings- eller anmälningsplikt föreskrivits endast med avseende på den ena föroreningstypen. Vattendomstolens befattning med exempelvis en sockerfabrik skulle då visserligen ofta komma att inskränka sig till ett kort konstaterande, att ur luftförorenings- synpunkt hinder motanläggningen inte möter. Med angiven ordning skulle vinnas att en för vatten- och luftföroreningsföretagen gemensam förteckning öv e1 företag, beträffande vilka föreligger förprövningsskyldighet respektive anmälningsplikt, skulle känna upprättas..

Vatteninspektionen framhåller, att en förenkling i uppställningen synes kunna göras genom sammanföring av vissa industrigrupper. Inspektionen påpekar också, att i luftvårdsnämndens förslag saknas bl.a. anriknings— verk. Allmänt framhåller inspektionen, att det bör undvikas, i den mån så är möjligt, att till de koncessionspliktiga hänföra anläggningar som är mycket betydande till antalet, och att de i 1 5 i nuvarande kungörelse upp- räknade industrierna även i fortsättningen bör vara koncessionspliktiga. Vidare uttalar inspektionen det önskemålet att centralorganet får bättre möjlighet att överföra ett anmälningsärende till domstolsprövning, vilket öppnar möjlighet att för ett ökat antal industrier föreskriva endast anmäl- ningsplikt. Över huvud är det svårt att göra den avvägning som måste ligga till grund för uppdelningen av industrierna i två kategorier, bl. a. be- roende på att företagens storlek kan variera avsevärt och att förorenings-

verkan kan vara av så skilda slag att direkta jämförelser av förorenings- graden är omöjliga. Inspektionen framhåller vidare, att den snabba tek- niska utvecklingen skapar nya typer av förorenande industrier, vilket gör en regelbunden översyn av bestämmelserna nödvändig. I övrigt noterar inspektionen, att i luftvårdsnämndens förteckning över koncessions- eller anmälningspliktiga anläggningar har upptagits åtskilliga fabriker och in- rättningar, som vållar vattenföroreningsproblem och som saknas i nuvaran- de förprövningskungörelse.

I flera yttranden framförs slutligen erinringar mot detaljer i luftvårds- nämndens undersökning, t.ex. beträffande den nomenklatur som används.

Yttrandenas innehåll i fråga om den utveckling som är att vänta inom de närmaste åren kommer att redovisas i avsnitt VII av detta kapitel.

IV. Det tekniska sambandet mellan vatten- och luftförorening Frågan om det tekniska sambandet mellan vatten- och luftförorening har ansetts vara av så stor vikt för de i betänkandet aktuella problemen, att den bör utvecklas något närmare.

Avloppsvatten kan orsaka inte bara förorening i den recipient där det släpps ut utan också luftförorening. Så är fallet t. ex. med avloppsvatten som innehåller illaluktande ämnen såsom svavelväte, merkaptaner, fenoler och kolväten. Också indirekt kan avloppsvatten påverka luften. En sådan effekt kan uppkomma, när recipienten överbelastas så att syrebrist inträder. Om vattnet innehåller rikligt med svavelföreningar, t. ex. sulfat eller sulfit, kan vid syrebrist svavelväte komma att frigöras med svåra luktbesvär som följd. I något fall har på detta sätt t. o. m. uppnåtts så hög svavelvätekon- centration i luften att risk ansetts föreligga från hälsosynpunkt.

Besvärande luftförorening, särskilt genom lukt, kan vidare uppkomma från reningsverk för kloakvatten eller industriellt avloppsvatten. Särskilt gäller detta sådana anläggningar som biologiska dammar och öppna röt— kamrar.1 Andra exempel är sedimenteringsbassänger för avloppsvatten från garverier och bassänger, som anordnas vid raffinaderier, större oljeupplags- områden o.d. för att avskilja olja från process— och ytvatten.

Mera ovanligt är att luftförorening ger upphov till vattenförorening. Det finns dock exempel på att utsläpp av stora stoftmängder kan förorena ett vattenområde när stoftet faller ned.2

I många fall kan man genom tekniska reningsförfaranden åstadkomma en förskjutning mellan vattenförorening och luftförorening från samma fö— retag. Sålunda kan vissa i avloppsvatten lösta ämnen som är skadliga för vattenorganismer3 före utsläppet avlägsnas ur vattnet genom lämpliga av- 1 Jfr NJA 1963 s. 162 .

2 Jfr också den aktuella debatten om att luftburet kvicksilver kan ha spritts till vattenorganis- mer genom nederbörden. ” T. ex. svavelväte, merkaptaner, kolväten, ammoniak.

drivningsmetoder. Vanliga sådana metoder är avdrivning med luft, rökgaser eller ånga. Ett sedan länge tillämpat förfarande inom sulfatcellulosaindu- strin är avdrivning av illaluktande ämnen med rökgaser i s. k. Bergströms— torn. Ett annat exempel är inblåsning av tryckluft i luftningsdammar, var- igenom t. ex. svavelväte kan avdrivas.

Genom dessa förfaranden överförs vattenföroreningen till luftförorening. Ett omvänt förfarande äger rum vid många luft- och gasreningsprocesser. Inom mekaniska industrier, järnverk, gjuterier etc., där vatten används för att avskilja stoft eller för att borttransportera avskilt stoft, kan vid avledning till vattenområde uppstå mer eller mindre besvärande grumlighet till följd av stoftutsläppet. Ibland kan vid stoftavskiljning förekommande vattenlös- liga gaser och partiklar ge upphov till betydande vattenföroreningsproblem. Så t. ex. uppkommer cyanidhaltigt vatten med stark giftverkan vid rening av gaser från karbidugnar. Även gasreningsförfaranden i järnverk kan ge likartade problem. Ett annat exempel är rening av ugns- och hallgaser i aluminiumverk, där vatten används i syfte att såväl avskilja stoft som absor- bera samtidigt förekommande fluorväte och fluorider. Ytterligare exempel är fabriker för tillverkning av konstgödning där man för att minska luft— föroreningen avskiljer fluorhaltigt stoft genom tvättning med vatten. Sam- tidigt absorberas stora mängder ammoniak som vid utsläpp har kraftig gift- verkan.

] de anförda exemplen måste givetvis de luftvårdande åtgärderna kom- bineras med vattenskyddsåtgärder såsom avslamning, avgiftning, neutrali- sering och utfällning.

Det är emellertid inte bara reningsmetoderna som har betydelse för sam- bandet mellan vatten- och luftförorening. Också valet av processteknik, när en industri anläggs, innebär ofta ett ställningstagande i föroreningsfrågan. Som exempel kan nämnas valet av kylmetoder.

Vid utformningen av en industris avloppssystem bör beaktas att ett sam- manförande av olika avloppsvatten, som är lämpligt från vattenvärdssyn— punkt, kan vara olämpligt från luftvårdssynpunkt.

Sammanfattningsvis kan sägas att vatten- och luftföroreningar från indu- striföretag och andra inrättningar kan ha ett nära samband som ger möj- lighet att väl ja mellan att avleda ofrånkomliga avfallsämnen antingen till ett vattenområde eller till luften.

V. B ullret

1. Definition, mätmetoder m. 111.

Enligt en internationellt vedertagen definition är buller allt ljud som inte är önskvärt —— »sound Which is undesired by the recipient». Denna enkla beskrivning understryker alltså den subjektiva värderingens betydelse. Er- farenhetsmässigt är det väl närmast självklart, att frågorna om ett ljud

skall betraktas som buller och i vilken utsträckning ett buller har menlig inverkan kan bero av subjektiva faktorer, som inte beskrivs av ljudets fysi- kaliska egenskaper.

De fysikaliska egenskaperna hos olika slag av ljud kan i allmänhet mätas med stor precision. Sambandet mellan mätresultat och den psykologiska upplevelsen av tonhöjd och ljudstyrka är emellertid komplicerat och fort- farande i flera hänseenden outrett. Av stor betydelse är bullrets frekvens- sammansättning. En viss totalstyrka av ett buller med övervägande låga to- ner uppfattas t. ex. i allmänhet som betydligt mindre störande än samma totalstyrka av ett buller med övervägande höga toner.

En närmare fysikalisk karakterisering av ett visst buller kan ske i form av ett bullerspektrum, d. v. s. i en tabell eller ett diagram som återger ljud- styrkans fördelning över de hörbara toner som ingår i och bildar bullret. Det hörbara frekvensområdet ligger mellan 20 och cirka 16 000 Hz. Ljudets styrka anges med ljudtrycksnivån i måttenheten decibel (dB). Det är en dimensionslös enhet, som i logaritmisk skala anger ljudtrycket i förhål- lande till ett visst internationellt accepterat referensvärde för ljudtryck. Som en approximativ regel gäller åtminstone för de viktigaste tonområ- dena inom det hörbara frekvensområdet att varje ökning av lj udtrycks- nivån med 8 å 10 dB motsvarar en fördubbling av den psykologiskt upplevda hörstyrkan av ljudet.

Med en vanlig bullermätare kan man direkt få ett summamått på den totala ljudtrycksnivån i bullret. Ett sådant enkelt mått är dock som redan har framgått av begränsat värde. I flertalet standardinstrument för buller- mätning finns numera inbyggda särskilda frekvensvågningsfilter, kallade A—, B- och C-filter. Deras uppgift är i första hand att approximativt anpassa bullermätarens frekvenskänslighet vid olika totalnivåer till motsvarande tonkänslighet hos örat. Med A-filtret inkopplat blir bullermätaren mindre känslig för de låga tonerna i ljudet och ger då ett värde (dB-A ) som i all- mänhet bättre överensstämmer med den subjektiva uppfattningen om lju- dets styrka.1 Vid höga ljudnivåer har även risken för hörselskada visat sig bättre följa dB-A-värdet än ljudtrycksnivån.

Gränsen för den just hörbara ljudnivån är för en normalhörande under särskilt gynnsamma betingelser 0 dB. På någon meters avstånd ger visk- ning cirka 30 dB-A, lågmält samtal 40—50 dB-A och samtal i normal röst- styrka 55—65 dB-A. Bullret från en modern personbil är under standardi- serade betingelser (50 km/tim, fullgas) i genomsnitt drygt 70 dB-A på ett mätavstånd av sju meter. Ett passerande propellerflygplan av typen DC-7 anges på ett avstånd av 150 meter åstadkomma drygt 100 dB—A utomhus och ca 75 dB-A inomhus. Ett jetflygplan kan på samma avstånd ge ljud- nivåer överstigande 125 dB-A utomhus.

1 För mätning av ljudets störande effekt (»störstyrkan») söker man finna ett noggrannare mått än dB-A, men svårigheterna är mycket stora och enighet om något system har ännu ej kunnat nås.

Nästan all verksamhet ger upphov till buller av 'ett eller annat slag. De bullerkällor som har störst intresse från immissionssynpunkt är dels flyg- platserna med deras startande och landande flygplan samt vägtrafikan- läggningarna med deras motorfordon, dels vissa industrier och liknande inrättningar, där bullrande processer förekommer. Bullret från bostäder spelar mindre roll i sammanhanget, även om det i och för sig ger upphov till många klagomål. Bullret som arbetarskyddsproblem hör i detta fall inte till ämnet.

2. Verkningar Bullrets inverkan på människors hälsa, trivsel och välbefinnande är ett stort problem i det moderna samhället och har varit föremål för många undersökningar. Trots detta är de medicinska och hygieniska grunderna för bedömningen fortfarande i många avseenden vaga. Vid ljudstyrkor upp mot eller över 110 dB-A börjar fysiska obehagssen- sationer göra sig gällande hos många människor, och vid 120—130 dB-A uppkommer smärtförnimmelser från örat. Även kortvariga ljudnivåer över 140 dB-A kan orsaka omedelbara skador på hörselapparaten t. ex. i form av trumhinnebristning eller akut dövhet. Av bullrets uppenbart hälsovådliga verkningar är den s.k. bullerdöv- heten bäst känd. Det är här fråga om en mekanisk skada på själva hörselor- ganet (degeneration av sinnescellerna), vanligen orsakad av långvarig ex- position för mycket kraftigt buller (över cirka 90 dB-A). Man kan objektivt studera effekten genom undersökning av den skadades hörsel. För den hygieniska bedömningen av bullret enligt detta »dövhetskriterium» finns numera ganska god vetenskaplig grund. Till bullrets skadeverkningar måste emellertid också räknas de via nerv- systemet utlösta psykiska och fysiologiska effekterna på människan. På både försöksdjur och människor har man laboratorieinässigt kunnat konstatera olika fysiologiska förändringar vid exposition för starkt buller. Inverkan på blodcirkulationen, minskning av mag-tarm-aktiviteten, svett- ning m.m. utgör exempel härpå. Dessa reaktioner eller reflexer kan vara såväl betingade —— d. v. s. bero av individens inställning till bullret och tidi- gare erfarenheter —— som obetingade. Även buller av mindre styrka —— sådant som ej framkallar mätbara mo- mentana psykiska och fysiologiska reaktioner —— kan negativt påverka människan. Man kan bli störd eller irriterad. I vissa fall förekommer till— vänjning till bullret. I andra fall kan man få en förstärkning av effekten genom fixering av den emotionella reaktionen. Detta kan ge upphov till mer eller mindre uttalade psykiska och även psykosomatiska verkningar. Bullerstörningen upplevs ofta som ett intrång eller en kränkning, särskilt när det uppträder i den stördes bostad och står helt utanför hans möjlig- heter till kontroll. Den emotionella effekten kan bli särskilt stark för buller

som uppfattas som »onödigt» samt för buller som uppträder ofta men oregel- bundet och oväntat. Hos individer som under lång tid utsatts för buller kan därvid så småningom utvecklas en allt kraftigare aggression, hos andra i stället resignation. Sådan resignation torde ofta missuppfattas som »till— vänjning» till bullret. De individuella reaktionernas art och styrka synes ha en avsevärd variationsbredd.

Buller är den vanligaste sömnstörande yttre miljöfaktorn. Även om reak- tionerna ej är tillräckligt starka för att åstadkomma ett direkt uppvaknan- de, minskas sömndjupet och därmed Sömnens effektivitet. Förkortad eller störd sömn medför så småningom minskat välbefinnande och lägre arbets- förmåga. Genom undersökningar har man kunnat konstatera att skillnader- na i väckningskänslighet är mycket stora olika individer emellan. Invanda och regelbundna buller har en mindre väckningsverkan än ovana och oregel- bundna.

Den samtalsstörande effekten av buller är ganska väl undersökt genom att den har en experimentellt lätt registrerbar verkan. Då kommunikatio- nen människor emellan försvåras, uppstår också störning och irritation.

Den sammantagna verkan av bullret i form av psykologisk störning, sömn- rubbning och samtalsstörning kan i vissa fall resultera i omfattande psy- kiskt-fysiologiska symptom hos exponerade individer. Sociologiska under— sökningar har visat att bullret utgör en av de väsentligaste störningskällorna i vårt samhälle.

3. Normer och gränsvärden Det är inte möjligt att uppställa någon enhetlig norm eller gräns för hur starkt ett buller får vara från medicinsk synpunkt —— och det kan inte heller väntas bli möjligt i framtiden. Däremot finns det anledning räkna med att man efter hand skall komma fram till ett differentierat system av normer eller rekommendationer avseende vilka ljudnivåer som kan tillåtas i olika sammanhang. Behovet av ett sådant system har gjort sig gällande på många områden. Problemen är i stor utsträckning internationella. Möjligheterna att jämföra forskningsresnltat som erhållits i olika länder är därvid ett cen- tralt problem, som ännu ej har studerats i någon väsentlig omfattning. Det kan dock nämnas att en begränsad undersökning gjordes i samband med flygbullerutredningen. Resultatet visade då att det var möjligt att tillämpa vissa i USA erhållna resultat på svenska förhållanden. Å andra sidan har en under så identiska förhållanden som möjligt i Sverige och Italien sam- tidigt utförd intervjuundersökning i samband med trafikbuller visat att reaktionen i form av uttalade störningar var väsentligt större i Sverige än i Italien vid lika expositionsförhållanden. Flera undersökningar av liknande slag och ett intimt internationellt samarbete fordras för att vunna forsk- ningsresultat skall kunna utnyttjas.

Det finns redan åtskilliga exempel på normer och gränsvärden beträf-

fande buller. I flera länder, t. ex. Västtyskland, Finland och Norge, har man beträffande buller från motorfordon infört bestämmelser om maximigrän- ser för ljudnivån vid själva bullerkällan (d. v. s. emissionsnormer). Statens institut för folkhälsan föreslog år 1961, att ett sådant system skulle införas även i vårt land och förordade därvid exempelvis en maximigräns av 71 dB-A för personbilar och en motsvarande gräns av 65 dB-A för mopeder. Frågan har sedan i flera omgångar behandlats på ett internationellt plan. Hittills har detta dock huvudsakligen omfattat standardisering av mätme- toder. Sedan några år tillbaka finns t. ex. en internationell rekommendation för mätning av ljudemission från motorfordon. Naturligtvis är det tänk- bart att man på längre sikt kommer fram till emissionsnormer även för andra bullrande maskiner än motorfordon.1

De normer för buller som man har att räkna med torde emellertid oftast få formen av immissionsnormer — d. v. s. vara inriktade på förhållandena inom ett område där det finns fara för bullerstörningar. Av denna typ är de i anvisningarna till byggnadsstadgan (BABS) angivna riktvärdena för högsta ljudnivå beträffande olika slag av rum. Som högsta värde upptas där exempelvis för honingsrum inom särskilt bullrande distrikt 40 dB-A och för honingsrum inom särskilt tyst distrikt 30 dB-A. Dessa värden är ej grundade på något empiriskt vetenskapligt underlag i vad avser störver- kan och är i första hand avsedda att ange fordringar på ljudisolering inom en byggnad. I praktiken används de emellertid också ofta som vägledning vid hälsovårdsnämndernas bedömning av bullerfrågor.

Arbetarskyddsstyrelsen har i sina anvisningar rörande hörselskydd (nr 45: 2) använt riktvärden av samma typ för att ange, när hörselskydd bör nyttjas på arbetsplatser med höga ljudnivåer.

Den flygtekniska utvecklingen, särskilt införandet av jetmotorer, han medfört bullerproblem som ställt speciella krav på bedömningsnormer. Ge- nom mätningar på marken under startande och överflygande flygplan har ljudutbredningen kartlagts — s.k. bullermattor (bullerzoner) har erhållits. Som förut nämnts har flygbullerutredningen lagt fram förslag till vissa riktlinjer för den hygieniska bedömningen av flygbuller. Förslaget innebär bl. a. en rekommendation att den kritiska bullergränsen vid en viss över- flygningsfrekvens bör sättas vid 85 dB-A för dagtid och 75 dB-A för natt- tid.2 Vid högre eller lägre överflygningsfrekvenser sänks respektive höjs gränserna enligt särskilt angivna regler. Utredningen understryker, att des- sa gränser skall ses som riktvärden vilka kan tjäna till ledning vid myndig- heternas bedömning i sanitärt hänseende, vid bestämmandet av »planerings- gränser» för flygplatser m.m. Vidare förtjänar framhållas, att förslagen betecknas som preliminära. Om vi i framtiden får stora flygplan med över-

1 Jfr lVA:s bullerforskningskommitté, Maskinbuller (IVA medelande nr 135) s. 167 ff. 3 Immissionsgränser har utomlands fastställts för ett flertal internationella flygplatser, t. ex. i Oslo (Fornebu), Köpenhamn (Kastrup), London, New York m. fl.

ljudsfart, kommer detta att medföra bullerproblem av en helt ny typ och behov av andra normer.

Bullret från vägtrafikanläggningar har givit upphov till problem och normbehov av samma slag som flygplatsbullret. Särskilt gäller detta de verk- ;ligt stora anläggningarna som motorvägar o.d. Här har forsknings- och utredningsarbetet inte hunnit lika långt som på flygbullerområdet. För när- varande är emellertid omgivningshygieniska avdelningen vid statens insti- tut för folkhälsan och statens institut för byggnadsforskning gemensamt i färd med en utredning, som bl. a. har till syfte att åstadkomma underlag för normer beträffande exposition för vägtrafikbuller samt tolerabla av—— stånd mellan trafikleder och bebyggelse.

När normer och gränsvärden skall utformas, måste inte bara medicinska och tekniska utan även ekonomiska och sociala faktorer beaktas. Detta in- nebär speciella svårigheter, och den tidigare framställningen angående mät- metoderna och bullrets verkningar torde utvisa, att redan svårigheterna i fråga om den medicinska och tekniska bedömningen var för sig är bety- dande. Tvekan kan exempelvis råda om vilket kriterium som skall läggas till grund för bedömningen på ett visst område: dövhets-, samtalsstörnings- eller sömnstörningskriteriet, något allmänt störningskriterium etc. Med hän- syn till den subjektiva värderingens betydelse och till sannolikheten av att bullrets skadeverkningar till stor del har sitt ursprung i psykologiska reak- tioner har det i många fall ansetts vara av stort värde att genom sociolo- giskt korrekt utförda intervjuundersökningar närmare kartlägga, hur all- mänheten reagerar mot en viss bullerstörning. Sociologins tillämpning på omgivningshygieniska frågeställningar har utvecklats kraftigt på senare tid. Alltmer objektiviserande metoder har kunnat utvecklas. Sålunda har rele- vansen hos svaren på intervjuer och enkäter, ordvals- och ordvalörfrågor, situations- och attitydeffekter m.m. blivit föremål för specialstudier. Re- sultaten av sådana studier ger vidgade möjligheter att dra slutsatser ur utförda sociologiska undersökningar och därmed att objektivt beskriva all- mänhetens reaktion på olika företeelser.

Man kan således, även om svårigheter finns, tämligen objektivt redovisa tekniska, sociologiska och medicinska data var för sig. Den största svårig— heten ligger i att binda resultaten till varandra (i sambandskedjan: exposi- tion beskriven av fysikaliska data reaktioner konstaterade med sociolo- giska metoder medicinskt hygieniska konsekvenser). För att en normering skall vara meningsfull krävs bl. a. att sambanden är så utredda att man med utgångspunkt från vissa tekniska data kan ställa en prognos beträffande de medicinskt hygieniska konsekvenserna.

4. Metoder att motverka bullerstörningar När man skall försöka kortfattat klassificera metoderna för att minska buller och motverka bullerstörningar, är det naturligt att dela upp dem i

tre olika huvudgrupper, nämligen dels sådana som tar sikte på att minska själva bullerkällans »styrka», dels sådana som går ut på att absorbera, av- skärma eller på annat sätt hejda ljudet på dess väg från bullerkällan till »mottagaren», dels slutligen sådana som innebär att man skyddar »mot- tagaren» t.ex. genom att åstadkomma ett tillräckligt avstånd till buller- källan. Dessa tre huvudmetoder utesluter naturligtvis inte varandra. Vid lösningen av praktiska bullerproblem kan det ofta vara lämpligt att i större eller mindre utsträckning låta alla tre samverka.

Metoderna för bullerminskning vid källan kan vara av många slag. Man har särskilt anledning att tänka på möjligheterna att genom konstruktions- ändringar eller andra tekniska åtgärder reducera ljudalstringen från flyg- plan, motorfordon och maskiner i allmänhet. I princip är detta den mest tilltalande lösningen, men den stöter ofta på svårigheter av teknisk och eko- nomisk natur. Av viss betydelse i sammanhanget är, att bullret från en ma- skin utgör en biprodukt som representerar en mycket liten del av dess to- tala energiförbrukning. Genom bullerminskande åtgärder kan man därför i regel ej tillgodogöra sig någon energivinst utan måste i stället räkna med en försämrad verkningsgrad. Möjligheterna är dock otvivelaktigt stora, rent tekniskt sett, att åstadkomma tystare maskiner och tillverkningsprocesser.

Metoderna för att hejda ljudet på dess väg från bullerkällan omfattar också mycket differentierade åtgärder såsom ljudisolering vid uppförande av byggnader, avskärmningsanordningar etc. De tekniska kunskaperna om sådana åtgärder är i regel tillfredsställande, men det brister ofta i tillämp- ningen.

Det säkraste skyddet för bostäder mot störande flyg-, vägtrafik- och in- dustribuller blir till slut den tredje huvudmetoden — att skapa tillräckligt stora avstånd till bullerkällorna. Betydelsen av att bullerfrågorna beaktas vid samhällsplaneringen är alltså mycket stor.

5. Bullersituationen i Sverige Förekomsten av bullerstörningar i vårt samhälle är, liksom luftförorenings- situationen, än så länge ofullständigt kartlagd. Flera undersökningar har emellertid ägt rum på viktiga delområden, och en ganska brett upplagd undersökning av bullerexpositionsförhållandena i Sverige har nyligen ge- nomförts.

Det bäst kartlagda delområret är flygbullret. Ett omfattande material angående bullerförhållandena vid våra nuvarande flygplatser —— både de militära och de civila — finns redovisat i flygbullerutredningens betänkande (SOU 1961: 25 s. 91 ff). Bullersituationen har därvid bedömts som besvär— lig vid flera av flygplatserna. Särskilt kan nämnas, att Linköping har ansetts vara den för flygbullerstörningar mest utsatta staden men att även utveck- lingen inom Stockholms- och Malmö-områdena ansetts inge bekymmer. Se- dermera har bl. a. besvären av flygbuller i vissa områden av Linköping varit

föremål för ytterligare undersökningar. Utvecklingen har gått så snabbt, att det snart kan bli fråga om en ny allmän inventering av flygbullerproble- men.

Även i fråga om vägtrafik- och bostadsbuller har specialundersökningar genomförts. De har emellertid avsett geografiskt mycket begränsade områ- den och kan inte läggas till grund för någon bedömning av störningarna för befolkningen i dess helhet. Som exempel kan dock förtjäna nämnas, att den genomsnittliga trafikbullerstyrkan i en medelstor stad har uppskattats vara cirka 10 dB högre i slutet av 1950-talet än den var 20 år tidigare. I program- met för den förut nämnda undersökningen beträffande trafikbullernormer ingår bl.a. att kartlägga »bullerlandskapet» kring starkt trafikerade vägar.

Ett rikhaltigt material angående bullerundersökningar, som verkställts i aktuella störningsfall, finns hos hälsovårdsnämnderna, länsstyrelserna och regeringsrätten. I vissa sådana löpande ärenden har under årens lopp om- fattande utredningar och undersökningar företagits och yttranden avgivits av statliga institutioner, främst statens institut för folkhälsan. Bland större utredningar märks de som rör flygbullerproblemen i Linköping och buller från ett skjutfält i Karlstad. AV resultaten kan nämnas, att i Linköping stör- ningsfrekvenser på upp till 49 % »svårt störda» erhölls siffror som väl överensstämde med vad som kunde förväntas enligt flygbullerutredningens prognos. I Karlstad å andra sidan — där det var fråga om buller från ett skjutfält med helt annan ljudprofil —— visade undersökningen att det syntes möjligt att bygga bostadshus väsentligt närmare skjutfältet än vad som kunde förväntas med hänsyn till uppmätta ljudnivåer.

De omgivningshygieniska bullerproblemen kring fabriker har också bli- vit föremål för undersökningar i några fall, t.ex. beträffande sulfatcellu- losafabriken i Mörrum. Vid planering av ett gasturbinkraftverk i Sundsvall gjordes en undersökning som klarlade behovet av bullerdämpande åtgärder samt lämpligheten av olika förläggningsalternativ. Prognosen kunde ställas före industrins uppbyggnad genom en experimentell undersökning omfat- tande mätningar på artificiellt emitterat ljud av den aktuella typen.

Den inledningsvis nämnda undersökningen av bullerexpositionsförhål- landena i Sverige har verkställts på initiativ av en särskild arbetsgrupp, be- stående av representanter för skilda forskningsområden (ordförande pro- fessorn Hans Ronge). Undersökningsarbetet har i förevarande del utförts inom omgivningshygieniska avdelningen vid statens institut för folkhälsan, hygieniska institutionerna vid Karolinska institutet och Lunds universitet samt sociologiska institutionen vid Stockholms universitet (främst av fil. dr. Erland Jonsson och fil. lic. Stefan Sörensen). Arbetet omfattade bl.a. två enkätundersökningar. Den ena av dessa avsåg insamling av data från hälsovårdsnämnderna i landet rörande bullerexpositionen inom bostadsom- råden. Den andra hade formen av frågor, ställda till ett riksrepresentativt urval på cirka 2 000 vuxna individer.

Till varje hälsovårdsnämnd sändes hösten 1964 ett frågeformulär, som först innehöll frågor om de bullerärenden nämnden handlagt under den senaste femårsperioden. Totalt erhölls informationer om 972 bullerärenden från 712 hälsovårdsnämnder. Ärendetypernas fördelning med hänsyn till bullrets-bullerkällans art framgår av följande tabell.

Ärendetyp Antal %

Trafikbuller ...................... 67 7 Flygbuller ........................ 40 4 Industribuller ..................... 272 28 Buller från byggnadsarbeten ........ 33 4 Buller från fastigheten ............. 414 42 Annat buller ...................... 146 15 Summa 972 100

Det framgår alltså, att buller från den egna fastigheten svarar för de flesta ärendena, nära hälften av samtliga. Men även buller från industrianlägg- ningar ger som synes upphov till ett ganska stort antal ärenden.

Hälsovårdsnämnderna tillfrågades också, om de ansåg att det inom kom- munen fanns personer som åsamkades sanitär olägenhet genom buller, utan att anmälan gjordes. Svaren på den frågan ger en anvisning om att buller- olägenheter förekommer i relativt stor utsträckning utan att det föranle- der anmälan eller annan åtgärd. Av de hälsovårdsnämnder som uttalade sig ansåg nära en tredjedel (31 %), att det inom kommunen förekom ej påta- lade olägenheter från trafikbuller. Motsvarande andel var i fråga om buller från fastigheten 21 %, i fråga om industribuller 17 % och i fråga om flyg- buller 10 %.

Enkätundersökningen på ett riksrepresentativt urval genomfördes under våren 1964. Av de 2 000 utsända formulären återkom drygt 1 500 ifyllda. De bullerkällor som vid undersökningen ansågs vara mest störande har sam- manförts i nedanstående tabell.

.. Procent störda av Bullerkalla samtliga respondenter Lastbil .......................... 15,5 Personbil ........................ 9,4 Motorcykel, moped o. s. v ........... 28,8 Flygbuller jet .................. 15,6 Flygbuller -— propeller ............. 6,9 Transistorapparater —— utomhus . . . . 7,4 Slag i dörrar ...................... 8,2 Brus i rör och ledningar ............ 10,8 Buller från WC ................... 9,1 Annat buller ..................... 5,9

Undersökningsresultaten tyder på att trafikbuller, främst i form av bul- ler från motorcyklar, mopeder o. d., är den bullerkälla som ger upphov till

det största antalet störningar. Flygbuller och lägenhetsbuller har dock ock- så nämnts i ganska stor omfattning. Däremot har endast få —— inräknade i tabellens sista post ansett sig störda genom industribuller. Totalt upp- ger sig 81 % lägga märke till någon form av buller, medan 51 % uppger sig vara störda av ett eller flera buller. Som kunde väntas föreligger ett högre antal störda i städerna än på landsbygden, och Stockholm har en högre frek- vens störda än andra områden i landet.

Vid undersökningen ställdes också frågor om förekomsten av besvär ge- nom luftförorening och av störningar i form av nedskräpning. Det visade sig, att besvärsfrekvensen var lägre beträffande dessa miljöfaktorer. Nära en tredjedel ansåg sig dock störd av nedskräpning i olika former, och om- kring en femtedel ansåg sig störd genom luftförorening, främst i form av dålig lukt.

Sammanfattningsvis torde om de ifrågavarande undersökningarna kunna sägas följande. Resultaten måste av olika skäl tolkas med viss försiktighet. Man vet t. ex. ej om antalet behandlade ärenden hos hälsovårdsnämnderna ger en riktig bild av bullersituationen som helhet. Snarast finns det skäl för— moda, att de som störs av flyg- och vägtrafikbuller sällan vänder sig till hälsovårdsnämnderna. Det torde dock stå klart att en stor del av befolkningen i dagens samhälle störs genom buller och att bullerproblemen sannolikt berör flera människor än t.ex. luftföroreningsproblemen. Resultaten ger också en klar anvisning om att bullerproblemen i betydande utsträckning är knut- na till trafiken —— såväl vägtrafiken som luftfarten.

VI. Andra immissionsformer

I jämförelse med luftföroreningar och buller spelar andra immissionsfor- mer ganska liten roll, om man ser saken från allmänna miljövårdssynpunk- ter. Men det utesluter naturligtvis inte att de i vissa fall kan ha stor prak- tisk betydelse.

Vid den av de sakkunniga verkställda inventeringen riktades uppmärk- samheten på åtskilliga fall (22 st.) där skakningar har uppfattats som en väsentlig störning. I flera fall (12 st.) har också påtalats störningar i form av insekter, råttor o. I. Bland störningsformer som i övrigt upptagits som aktuella kan nämnas elektriska störningar, Ijusstörningar, gnistor och vår- me samt psykiska och estetiska immissioner.

Det förtjänar framhållas, att störningar av dessa slag inte sällan före- kommer vid anläggningstyper, som samtidigt orsakar luftförorening eller buller.

En immissionsform som på senare tid har blivit föremål för särskild ut- redning är radiostörningarna. Vissa därmed sammanhängande problem be- handlas i ellagstiftningsutredningens betänkande »Lagstiftning mot radio- störningar» (SOU 1966: 22).

1 7 2 VII. F ramtids perspektiv

I samband med remissen av luftvårdsnämndens undersökning hemställde de sakkunniga, som förut har nämnts, också att få del av remissinstanser- nas bedömning av den utveckling som under de närmaste åren är att vänta på de berörda industri- och anläggningsområdena.

Flera remissinstanser har avstått från att uttala sig i detta hänseende. Sålunda har industriförbundet och arbetsmarknadsstyrelsen endast hänvi- sat till att visst underlag för en sådan bedömning kan erhållas genom 1965 års långtidsutredning.

Kemikontoret framhåller, att expansionsförutsättningarna för de ke- miska processindustrierna i vårt land måste bedömas som goda och hän- visar därvid till att långtidsutredningen uppskattar den årliga produktions- ökningen inom kemisk industri t.o.m. år 1970 till 12 % —— en siffra som överträffar alla andra industrigruppers. Med sin höga kapitalintensitet och sitt relativt begränsade behov av manuell arbetskraft har den kemiska in- dustrin goda möjligheter att expandera, trots den betydande arbetskrafts- brist som torde komma att prägla 1970-talet. Marknadsutvecklingen bör vidare erbjuda möjligheter att på sikt försvara lönsamheten genom volym- och produktivitetsökningar. Enligt kemikontorets uppfattning är det emel- lertid samtidigt klart, att denna expansion inte får hindras eller försvåras genom en lagstiftning, som i något avseende ställer omotiverat höga krav. På den kemiska industrins kostnadssida har de miljövårdande åtgärderna kommit att spela en allt större roll.

I de yttranden som närmare behandlar framtidsperspektivet understryks allmänt, att utvecklingen går mot en koncentration av företagen till större enheter och färre driftsplatser.

Kommunförbundet menar, att denna tendens kan antas öka efter hand som de mindre anläggningarna blir utslitna och kan skrotas. Inom den kommunala sektorn är tendensen märkbar exempelvis i fråga om anlägg— ningar för uppvärmning av större bostadsområden.

Även stadsförbundet nämner den omfattande utbyggnaden av värme- verksanlåggningar och riktar vidare uppmärksamheten på att sopförbrän- ningsanläggningar synes öka jämsides med andra destruktionsmetoder.

Värmeverksföreningen anser det realistiskt att räkna med att ett stort antal städer och andra större kommuner kommer att anlägga fjärrvärme- system.

Skogsägareföreningarnas riksförbund räknar med att det under de när- maste åren måste ske en väsentlig utbyggnad och nybyggnad av skogs- industrin inom de södra delarna av landet. Med all sannolikhet kommer företagsenheterna att bli av betydande storlek, och en sannolik utveckling är att enheterna utförs som en kombination av olika skogsindustriella verk- samhetsgrenar, t.ex. cellulosaindustri och sågverk. Dessa stora företags-

enheter måste därvid lokaliseras till kustområden. I samband med nyetab- leringen tvingas sannolikt flera smärre anläggningar att upphöra med drif- ten.

I fråga om utvecklingen på mejeriområdet uttalar mejeriernas riksföre- ning, att en fortsatt koncentration till färre driftsplatser är sannolik. För närvarande finns cirka 300 mejerier i drift. Det är inte osannolikt att an- talet under de närmaste 5—10 åren kommer att nedgå till hälften.

Slakteriförbundet förklarar, att antalet andelsslakterier som i mitten av 1950-talet uppgick till 61 och år 1965 till 46 — kan beräknas sjunka ytterligare. Särskilt bedöms antalet anläggningar av äldre typ komma att minska.

Gasverksföreningen anser det inte troligt, att några nya kolgasverk kom- mer att uppföras under 1960- och 1970-talen. Tvärtom pekar utvecklingen på att driften kommer att avvecklas vid det fåtal kolgasverk som nu är i gång. Man får således räkna med att mot slutet av 1960-talet endast något eller några av de allra största kolgasverken kommer att finnas kvar och att mot mitten av 1970-talet även dessa kommer att försvinna. Av koksverk finns endast ett inom landet, verket i Oxelösund. Några konkreta planer på att uppföra ytterligare sådana verk föreligger inte för närvarande.

Renhållningsuerksföreningen framhåller, att utvecklingen beträffande an- läggningar för förstöring av avfall går mot större anläggningstyper _ re- gionsanläggningar. För närvarande pågår utredningar om anläggningar för större regioner på flera håll i landet. Längst synes de ha avancerat i Göte- borgs- och Malmö-regionerna. I framtiden kan, utom anläggningar för för- bränning, väntas tillkomma anläggningar för andra typer av avfallsförstö- ring, närmast anläggningar för biologisk behandling av avfallet till jord- förbättringsmedel och lämpligt utfyllnadsmaterial. En kategori som bör särskilt uppmärksammas är vidare anläggningar för förstöring av spill- oljor, lösningsmedel, färgrester o.dyl. Anläggningar för spilloljedestruk- tion kan väntas betjäna större områden än övriga destruktionsanläggning- ar. Enligt föreningens beräkning kommer måhända fem till sex anläggning- ar att visa sig tillräckliga för hela landet.

I fråga om utvecklingen under de närmaste 5—10 åren anför vatten- inspektionen inledningsvis:

Helt allmänt kan konstateras att föroreningsfrågorna vid nyanläggningar beak- tas på ett helt annat sätt än tidigare och att företagen i allmänhet visar intresse för att vidta åtgärder mot föroreningar inom ramen för de ekonomiska resurserna. Det har också visat sig att framtvingandet av åtgärder ibland medför bättre drifts- uthyte, vilket självfallet ökar intresset. Kravet på rationellare drift kommer säkerligen att öka och härigenom torde även de interna åtgärderna inom anlägg- ningarna till motverkande av förorening följa den snabba tekniska utvecklingen. Inspektionen är därför av den uppfattningen att under den angivna perioden torde möjligheterna för bemästring av föroreningsproblem vid nyanläggning så småningom bli väsentligt större utan att kostnaderna blir orimliga.

Inspektionen framhåller emellertid, att den strukturrationalisering som nu pågår inom stora delar av industrin kan medföra koncentration till så stora enheter att utsläppen, trots alla tänkbara tekniska åtgärder, blir av sådan omfattning att betydande olägenheter inte kan undvikas, en tendens som förmärkts inom cellulosaindustrin och den petrokemiska industrin. Inspektionen fortsätter:

Nämnda olägenheter kan givetvis till en del motverkas genom lämplig lokalise- ring, t. ex. till kustområdena, men då sötvattenbehovet ofta är stort, finns få för- läggningsalternativ, i varje fall i södra och mellersta Sverige, där industriexpan- sionen förväntas bli störst. Dessutom kolliderar industriintressena härvid alltid med fritidsintressena. Avvägningen mellan dessa olika intressen blir säkerligen en prövosten framdeles. Uppenbarligen måste vissa kustområden tas i anspråk för större vattenförorenande industrier såsom cellulosaindustrier samt atom- och ångkraftverk.

Befintliga industrier och anläggningar erbjuder enligt inspektionens erfarenhet de mest svårlösta problemen. Många gånger kan det röra sig om äldre fabriker som anlagts utan varje tanke på föroreningsproblem. Inom vissa branscher har en viss sanering påbörjats, medan i andra branscher föroreningsproblemen nästan ej alls beaktats. Därest målsättningen för vattenvårdens del skall kunna uppnås är det nödvändigt att de befintliga industrierna nu kommer i förgrunden, särskilt som oftast betydande driftsutvidgningar göres utan tillfredsställande lösningar av föroreningsproblemen.

Inspektionen hyser emellertid den förhoppningen, att strukturrationali- seringen skall bidraga till att minska antalet företag, som genom framför allt felaktig placering vållar de största föroreningsproblemen, och framhål- ler vidare, att den pågående utbyggnaden av de kommunala reningsverken erbjuder en god lösning av avloppsfrågorna för många industrigrupper.

Som ett par remissinstanser framhåller kan material för ett framtids- perspektiv erhållas i 1965 års långtidsutrednings huvudrapport. »Svensk ekonomi 1966—1970 med utblick mot 1980» (SOU 1966: 1).

Av särskilt intresse är de delar som avser kartläggning och analys av utvecklingstendenserna inom svensk industri. Framställningen i dessa de- lar grundas på en undersökning, som enligt uppdrag har verkställts av Industriens Utredningsinstitut. Uppdraget har avsett dels en enkät om före- tagens planer fram till 1970, dels en analys av förutsättningarna för den industriella utvecklingen på längre sikt. Institutets undersökning har seder- mera publicerats separat som bilaga 4 till huvudrapporten, »Framtids- perspektiv för svensk industri 1965—1980» (SOU 1966: 51).

Materialet är mycket omfattande. Här kan endast komma i fråga att rikta uppmärksamheten på vissa speciella uppgifter och bedömningar.

Vid enkäten tillfrågades hösten 1964 ett representativt urval om cirka 1 800 företag om sina planer fram till 1970 beträffande produktion, behov av arbetskraft, investeringar, export m.m. Svaren ger vid handen, att den inom svensk industri planerade produktionsökningen mellan 1963 och 1970

innebär en genomsnittlig årlig ökning på drygt 7 procentl. Produktions- planerna är mest expansiva inom den kemiska industrin (11 %), järn- och metallverken (9 %), verkstadsindustrin med undantag för varven —— (8 %), massa- och pappersindustrin (8 %) samt gummivaruindustrin (9 %). En mellanställning intar gruvorna (6 %), jord- och stenindustrin (7 %), pappersvaru- och grafisk industri (6 %), tråindustrin (6 %), textil— och konfektionsindustrin (5 %) samt livsmedelsindustrin (4 %). De lägsta produktionsökningstalen redovisar sko- och läderindustrin (3 %) samt varven (2 %).

De resultat som har framkommit genom enkäten utgör givetvis inte nå— gon prognos. Med hänsyn till den begränsade tillgång på arbetskraft och kapital som kan tänkas stå till industrins förfogande under de närmaste fem åren finner långtidsutredningen det ytterst osannolikt att de i enkäten redovisade planerna skall kunna realiseras. En utveckling i enlighet med planerna ter sig osannolik särskilt för verkstadsindustrin samt textil-, kon- fektions-, livsmedels- samt sko- och läderindustrierna. Det anses också motiverat att sätta ett frågetecken beträffande järn- och metallverken samt den grafiska industrin. De inom Industriens Utredningsinstitut gjorda kal- kylerna tyder på att utvecklingen skall möjliggöra en total genomsnittlig ärlig produktionsökning på 5 än 51%; procent fram till år 1970.

Beträffande utvecklingen under 1970-talet ger de inom institutet gjorda kalkylerna vid handen att det kan bli fråga om en ökning av industrins produktionsvolym av genomsnittligt 5 procent per år men knappast mer2. För vissa branscher kan man tydligt skönja kommande förändringar. Det gäller gruvorna, järnverken och skogsindustrin. För de tre branscherna måste man räkna med betydligt långsammare tillväxt under 1970-talet än under 1960-talet. Däremot finns det föga anledning att tro på mer markanta trendbrott för övriga branscher. Det finns exempelvis ingen anledning räk- na med att den kemiska industrin, verkstadsindustrin eller jord— och sten- industrin inte skulle expandera i snabb takt även under 1970-talet.

Helt allmänt framhåller långtidsutredningen emellertid, att det givetvis är utomordentligt vanskligt att i dag förutsäga tillväxten inom svensk industriproduktion under 1970-talets. Hur snabbt produktionen kommer att stiga beror på en mängd förhållanden.

Institutet erinrar bl.a. om att situationen inom stora delar av industrin förefaller vara den att de största möjligheterna till produktionsförbätt- ringar ligger i ett utnyttjande av stordriftens fördelarå För att öka kon- kurrensförmågan har företagen nu en större press än tidigare att utnyttja dessa fördelar. Att det är så torde i själva verket vara en av anledningarna till att industrins framtidsplaner, sådana de redovisas i enkäten, är så

SOU 1966: 1 s. 171 ff och SOU 1966: 51 s. 65 ff. SOU 1966: 51 s. 149 f.

1

2

3 SOU 1966: 1 s. 177. ' SOU 1966: 51 s. 41 f.

starkt expansiva. För många företag är en kraftig volymökning en nödvän- dig förutsättning för att de skall bibehålla konkurrenskraften. Av särskilt intresse är att ta del av institutets bedömning i fråga om skogsindustrinö. Dess långsiktiga konkurrensproblem anges vara en fråga om att anpassa företagens storlek och modernitet till en lika rationell struktur som i andra länder. Man räknar med att en optimal massaanläggning inte bör ha mindre kapacitet än 250 tusen årston. Nära hälften av alla anläggningar i Sverige producerade år 1964 mindre än 40 tusen ton. Till 1970 kan dock en bety- dande förbättring av storleksstrukturen åstadkommas. Enkätsvaren visar, att huvuddelen av utbyggnaden sker vid de redan stora anläggningarna. Enligt institutet kommer uppenbarligen ett relativt stort antal anläggning- ar att tvingas lägga ned driften under de närmaste 5—10 åren.

I fråga om enkätsvaren kan slutligen anmärkas, att de ger belägg för att industrins arbetskraftsefterfrågan kommer att ställa sig väsentligt olika inom skilda delar av landet. Den lägsta relativa sysselsättningsökningen redovisas för de nordliga delarna, d. v. s. Norrland samt Dalarna och Värm— land. Mest expansiv år Stockholms-regionen, d.v.s. Stockholms stad med angränsande kommunerö.

Långtidsutredningens betänkande innehåller också i fråga om andra sam- hällsområden än industrin åtskilligt som är av intresse i förevarande sam- manhang, exempelvis en bedömning av utvecklingen inom samfärdseln7.

Persontrafiken på vägar och gator beräknas fram till och med 1970 öka med ungefär 6 procent per år. Den största ökningen anses komma att gälla infartslederna till de större tätorterna samt vägarna mellan dessa och andra expansiva orter. Godstrafiken med lastbilar väntas också öka väsentligt. Över hälften av riksvägarna anses vara i behov av ny- eller ombyggnad, om bedömningen sker med utgångspunkt från dagens trafikvolym. Sett i för- hållande till den växande trafiken stiger ny- och ombyggnadsbehovet ytter- ligare. Här kan tilläggas, att immissionssakkunniga direkt från väg- och vattenbyggnadsstyrelsen inhämtat uppgifter om utbyggnaden av motorvä— gar. Enligt den plan som styrelsen har framlagt för investeringar på lands— bygden kommer under perioden 1967—1971 att byggas eller påbörjas cirka 600 km motorväg till en sammanlagd kostnad av omkring 1 700 milj. kro- nor. Som jämförelse kan nämnas, att det f.n. finns cirka 300 km motorväg i landet. Programmet kommer i praktiken att sträcka sig ett gott stycke in på 1970-talet, eftersom stora delar påbörjas först mot periodens slut.

Enligt långtidsutredningen beräknas den reguljära lufttrafiken inom lan- det öka med 8 ä 9 procent per år fram till 1970. Även affärs- och privat- flyget förutses komma att utvecklas kraftigt. Längtidsutredningen redo- visar också vissa bedömningar av investeringsutvecklingen inom luftfarten.

"' SOU 1966: 51 s. 118. ' SOU 1966: 51 s. 22. " SOU 1966:1 s. 185 ff.

En närmare undersökning i vissa hänseenden föreligger nu i 1963 års luft— fartsutrednings betänkande, )Luftfartsverkets ekonomi och organisation» ( SOU 1966:34 ). I det betänkandet läggs bl.a. fram en ram för luftfarts- verkets investeringar under budgetåren 1966/67—1974/ 75. Därvid räknar man med kostnader för en ny flygplats i Malmö-området. Enligt utredning- ens mening bör emellertid utbyggnaden av det statliga flygplatsnätet i första hand inriktas på komplettering av befintliga primärflygplatser, d.v.s. statliga flygplatser för linjefart. Utredningen anser, att några nya primärflygplatser utöver den i Malmö—området inte bör komma till stånd under perioden. Huruvida någon sekundärflygplats, d.v.s. kommunalt eller enskilt ägd flygplats för linjefart, kan bli aktuell, anses få bero av de un- dersökningar som i det enskilda fallet kommer under Kungl. Maj:ts pröv- ning, i samband med ansökan om att inrätta och driva flygplatsen.

4 kap. Översikt av utländsk rätt

I. Inledning

Innan frågan om utformningen av en svensk immissionslagstiftning tas upp till närmare behandling, torde det vara lämpligt att i korthet göra en översikt av vissa motsvarande problem i utländsk rätt. Avsikten med detta rättsjämförande avsnitt är inte att i detalj redovisa, hur problemen lösts i de behandlade rättssystemen. Av omedelbart värde för den fortsatta fram- ställningen har endast ansetts vara att ge ett allmänt intryck av hur man, från olika utgångspunkter och förutsättningar, har angripit de rättsliga frågor som immissionsproblemen ställer. En utförligare redogörelse för rättsläget i vissa länder lämnas i den som bilaga 10 till betänkandet fogade promemorian. Beträffande flygbullerproblemens behandling enligt utländsk rätt kan hänvisas till framställningen i flygbullerutredningens betänkande (SOU 1961: 25 s. 122 ff).1

Inledningsvis bör anmärkas, att själva begreppet immission är okänt i flera av de rättssystem som behandlas. Det är klart utbildat främst i tysk rätt och i de rättssystem som har påverkats därav. Men rättsregler som är tillämpliga på luftförorening, buller och liknande slag av störningar fas- tigheter emellan finns i alla de länder som de sakkunnigas undersökning har omfattat.

När lagberedningen utarbetade 1909 års förslag till immissionsregler, stod den under starkt inflytande av tysk rätt och tysk rättsvetenskap.? Detta har sedan kommit att sätta betydande spår i den svenska rättsutveck- lingen på området. Det bör nu vara av intresse att se, hur utvecklingen har gestaltat sig i det tyska rättssystemet. Man finner då, att den västtyska immissionsrätten så sent som år 1959 har undergått en genomgripande re- form —— främst föranledd av de påträngande luftföroreningsproblemen. Motsvarande problem har under det senaste decenniet också givit upphov till ny lagstiftning i flera andra länder, t. ex. i England år 1956 och i Frank- rike år 1961. England har dessutom är 1960 fått en särskild lagstiftning mot buller _— Noise Abatement Act —— och förslag till ytterligare åtgärder mot bullerstörningar har där lagts fram i ett år 1963 publicerat betänkande. Bullerproblem av skilda slag har i övrigt särskilt aktualiserats i Schweiz.

1 Se nu även Ladrup, Luftfart og ansvar, Oslo 1966, s. 553 ff. ' Se Ljungman s. 174.

där en stort upplagd utredning —— likaledes år 1963 -—— resulterat i ett om- fattande betänkande i ämnet.

Inom Norden har Norge varit föregångslandet på immissionsrättens om- råde. Redan år 1887 kom den första norska lagstiftningen i ämnet. Den har nu avlösts av 1961 års grannelov, som bl. a. innehåller regler om konces— sionstvång för luftförorenande anläggningar.

I det följande kommer huvudvikten att läggas vid tysk, engelsk och norsk rätt. Övriga rättssystem kommer att beröras endast i sådana delar, där de har ansetts vara av särskilt intresse.

II. Några huvuddrag i utländsk lagstiftning

Även i de utländska rättssystemen kan man genomgående urskilja två hu- vudtyper av regler på immissionsområdet. Dels finns det regler som inne- bär möjlighet för den enskilde att ingripa mot immissioner genom att vid domstol föra talan mot immittenten om förbud, skyddsåtgärder och skade- stånd —— alltså regler av civilrättslig typ. Dels förekommer en reglering som ger administrativa myndigheter befogenhet eller skyldighet att handla på vissa sätt för att, väsentligen i det allmännas intresse, åstadkomma skydd mot immissioner och kontroll av immitterande anläggningar — en reglering av offentligrättslig typ. Särskilt bestämmelserna av det senare slaget skiljer sig väsentligt från land till land. Ur praktisk synvinkel är det oftast den sortens reglering —— och de tillämpande myndigheternas effektivitet — som har störst betydelse även för de en-skilda. Av intresse i sammanhanget är särskilt de system för förprövning och koncessionering av immitterande anläggningar som finns i flera länder.

Skillnaden mellan civilrättslig och offentligrättslig reglering kan inte och behöver inte heller genomföras konsekvent. De båda huvudtyperna av reg- ler står ofta i nära samband med varandra. Koncession medför exempelvis i flera länder, att enskilda sakägare utesluts från möjligheten att föra för- budstalan mot den koncessionerade anläggningen men i gengäld får rätt till ersättning för intrång som tillfogas dem.

1. De civilrättsliga reglerna I den juridiska diskussion som utomlands förs om de civilrättsliga immis— sionsreglernas utformning och innebörd återfinner man på de flesta håll motsvarigheter till de hos oss använda begreppen väsentlighet, ortsvanlig- het, speciell immissionskänslighet, prioritet och passivitet. De har kommit till oss via tysk rätt och tysk rättsvetenskap och spelar där fortfarande stor roll. Som redan nämnts har emellertid den tyska immissionsrätten ganska nyligen undergått en genomgripande reform. På det civilrättsliga området innebär denna reform främst, att 0 r t s v a n 1 i g h e t e n som grundläg-

gande princip vid prövning av en immissions tillåtlighet har fått sin bety- delse väsentligt inskränkt. En immission är inte längre tillåten enbart på den grund att den härrör från en ortsvanlig användning av den immitte- rande fastigheten. Grannen behöver tåla väsentlig ortsvanlig immission endast under förutsättning att den inte kan förekommas genom åtgärder som är ekonomiskt skäliga vid användning av ifrågavarande slag. Och om grannen trots allt blir tvungen att tåla olägenheter, som innebär oskäligt intrång i hans möjligheter att använda sin fastighet på ortsvanligt sätt, kan han begära kompensation i pengar. Sammanfattningsvis får detta anses innebära, att ägaren till en immitterande fastighet är skyldig att inom ramen för vad som kan anses ekonomiskt skäligt vara positivt verksam för att förekomma även ortsvanliga immissioner av betydelse _ alltså en mycket viktig ny princip.

Om man sedan går till den nya norska granneloven, finner man att orts- vanligheten inte heller där tillmäts avgörande betydelse. För att en immis- sion skall vara otillåten krävs enligt huvudregeln, att störningen skall kun- na betecknas som oskälig eller onödig. Vid avgörandet av om något är oskäligt skall man visserligen lägga vikt vid om det är »venteleg» med hän- syn till förhållandena i orten, (1. v. s. till ortsvanligheten. Och om störningen inte är värre än som brukar följa av vanliga användningssätt på liknande orter —— d. v. s. är »allmänvanlig» skall den inte räknas som oskälig. Av reglernas formulering anses emellertid framgå, att det inte finns hinder att beakta även andra synpunkter, t. ex. den immitterande anläggningens samhällsnyttighet. Enligt särskilda bestämmelser är det vidare möjligt att låta en immitterande användning fortsätta, trots att toleranspunkten över- skrids. Avgörandet grundas då på en intresseavvägning, där bedömningen av de ekonomiska konsekvenserna spelar stor roll. Över huvud blir helhets- intrycket, att de norska reglerna lämnar stort utrymme för skönsmässig bedömning av omständigheterna i det särskilda fallet.

Samma helhetsintryck får man också vid granskning av de grundsatser som enligt engelsk rätt tillämpas i immissionsfall. Det avgörande anses vara, om immissionen innebär väsentligt intrång i vanliga levnadsförhål- landen. Vid prövningen härav skall hänsyn tas bl.a. till förhållandena i orten. Otvivelaktigt står det emellertid öppet för domstolen att fästa av- seende också vid andra omständigheter, t.ex. sådana av ekonomisk natur.

Enligt fransk och schweizisk rätt torde förhållandena i orten ortsvan- ligheten spela en stor men inte i och för sig avgörande roll vid bestämman- det av toleranspunkten för immissioner. I Schweiz anses det t. ex. möjligt att också beakta sociala synpunkter o. 1.

Frågan i vad mån man vid toleranspunktens bestämmande kan ta hän- syn till speciell immissionskänslighet hos den som utsätts för immissionen har lösts på olika sätt i skilda rättssystem.

I den nya norska lagen finns klara betämmelser i ämnet. Där anges först,

att reglerna om strikt skadeståndsansvar för immissionsskada gäller endast såvitt skadan inte har sin orsak i att grannen tål mindre än vad som eljest måste tålas i grannelagsförhållanden. Vidare stadgas, att den som utför en anläggning inte är skyldig att bekosta skyddsåtgärder som erfordras därför att grannen på detta sätt är särskilt immissionskänslig. Undantagsvis kan företagaren emellertid i sådana fall åläggas att vidta skyddsåtgärder på grannens bekostnad.

Den tyska rättens inställning till frågan om speciell immissionskänslighet är mera oklar. Dock kan man i både litteratur och praxis spåra en tydlig benägenhet att använda ett objektivt betraktelsesätt genom att till grund för bedömningen lägga känsligheten hos en normal »Durchsnittsbenutzer». I engelsk rätt anses en immission inte otillåten, om den innebär väsentlig olägenhet endast för en mera ovanlig användning av den utsatta fastighe— ten. Enligt schweizisk rätt torde man i viss utsträckning kunna ta hänsyn till den störda fastighetens speciella användning, men i så fall enligt ob- jektiva metoder.

Av förarbetena till den finska lagen framgår, att man i princip skall utgå från vad människor i allmänhet kan antas fördra. Samtidigt framhålls emellertid, att särskilda omständigheter av allmän betydelse kan föreligga. Om någon t. ex. anlägger en industri invid ett allmänt sjukhus, hör han vara beredd att vidta mera omfattande skyddsåtgärder än som eljest skulle vara behövligt.

Frågan om betydelsen av att ha varit först på platsen p r i o ri t e t 5- f r ä g a n —— hör även i utländsk rätt till de mera uppmärksammade pro— blemen. Den principiella inställningen är i de flesta länder, att invändning om prioritet inte kan beaktas. Så är fallet t. ex. i tysk, engelsk, fransk och norsk rätt. På flera håll förekommer emellertid praktiskt betydelsefulla modifikationer. Särskilt medför reglerna om verkan av koncession ofta, att koncessionerade företag faktiskt åtnjuter prioritetsskydd, och motsvarande regler tillämpas exempelvis i Västtyskland och Frankrike analogiskt i fråga om vissa allmännyttiga anläggningar.

Den norska lagen innehåller också i detta fall regler av stort intresse. De innebär i första hand att ett koncessionerat företag skall kunna fort- sätta driften, trots att dess immissioner överskrider toleranspunkten, men att företagaren i så fall skall betala grannarna vederlag. Även företag som inte har någon form av koncession kan emellertid få fortsätta driften i motsvarande läge och på motsvarande villkor. Lagen drar här upp vissa närmare riktlinjer för bedömningen. Som redan har antytts grundas av- görandet väsentligen på en ekonomisk intresseavvägning. Men det fordras också, att företagaren inte har gjort sig skyldig till något anmärkningsvärt.

Uppenbarligen medför dessa norska regler, att prioriteten rent faktiskt kan spela ganska avsevärd roll.

Den finska lagen intar en särställning såtillvida att den innehåller en regel som uttryckligen tillerkänner prioriteten betydelse. Om grannelags- förhållandet har inträtt efter det att den immitterande användningen bör- jade och besväret »ej senare yppats eller märkligt ökats», skall immissio- nen inte anses otillåten. Räckvidden av denna bestämmelse anses emellertid oklar.

Också på ett annat område intar den finska lagen en särställning, näm- ligen når det gäller frågan om passivitetens betydelse. I nära anslutning till en bestämmelse i 1887 års norska lag stadgas där, att granne inte är berättigad fordra att driften vid en immitterande anläggning inställs om situationen är den att besväret har pågått i tre år utan att talan väckts.

I den nya norska lagen saknas motsvarighet till denna regel. Enligt den lagen kan passiviteten i stället få rättsverkningar i fråga om skadestånds- sanktionen. Om den skadelidande efter god sed i grannelagsförhållanden borde ha sagt ifrån tidigare, kan skadeståndskravet bortfalla eller skade- ståndet jämkas.

Inom tysk och engelsk rätt torde passiviteten i princip frånkännas be- tydelse, när det gäller att bestämma toleranspunkten för immissioner.

Även i de utländska rättssystemen torde s k a d e 's t å n d vara den van- ligaste civilrättsliga sanktionsformen mot immissioner. I allmänhet gäller, att koncession inte utesluter skadeståndsansvar. Vissa koncessionssystem kan t.o.m. sägas innefatta generösare ersättningsmöjligheter för den ut- satte grannen än de allmänna skadeståndsreglerna. Detta skall beröras i det följande.

För skador på grund av immission gäller i flertalet undersökta länder strikt skadeståndsansvar. Så är fallet exempelvis enligt engelsk, schweizisk, norsk, finsk och dansk rätt. Däremot upprätthåller den tyska rätten fort- farande i princip huvudregeln om culpa som förutsättning för skadestånd även i immissionsfall. När det är fråga om immissioner utöver tolerans- punkten, anses emellertid culpa så gott som alltid föreligga.

Utmärkande för den tyska rätten är vidare, att anspråk på ersättning för immissionsskada kan grundas på Specialregler. Sedan gammalt finns en sådan regel intagen bland koncessionsbestämmelserna. Den avser det fallet att störningar från en koncessionerad anläggning går utöver vad grannarna är skyldiga att tåla. Genom 1959 års reform har tillkommit den förut nämnda regeln om kompensation i pengar för oskäligt intrång i ortsvanlig användning. I båda dessa fall skall ersättningen i princip bestämmas enligt allmänna expropriationsrättsliga grunder.

Regler av samma principiella innebörd finns i den nya norska lagen. När en företagare tillåts att fortsätta driften, trots att den orsakar immis- sioner utöver toleranspunkten, sker detta som förut har framgått _

under villkor att han betalar grannarna vederlag. Sådant vederlag är något annat än vanligt skadestånd. Enligt förarbetena skall det vara en mot- prestation för den rätt som fråntas grannarna till förmån för företagaren. Domstolen kan därför skönsmåvssigt bestämma vederlaget till ett belopp som är högre än den rent ekonomiska förlusten.

2. Offentligrättsliga regler —- särskilt koncessionsregler-

Som redan har framhållits skiljer sig reglerna av offentligrättslig typ vä- sentligt från land till land. Detta sammanhänger givetvis bl.a. med all- männa olikheter i samhällssystem och historisk utveckling. Att samman- ställa och jämföra olika länders regelsystem för skydd mot immissioner och offentlig kontroll av immitterande anläggningar erbjuder stora svårig- heter. I det följande kommer framställningen huvudsakligen att begränsas till sådana koncessions- och kontrollregler som ansetts vara av särskilt intresse vid utformningen av en svensk lagstiftning i ämnet.

Enligt tysk rätt gäller koncessionsplikt för ett mycket stort antal indu- striella anläggningstyper, som kan medföra olägenheter för grannarna eller allmänheten i form av luftförorening, buller e. ]. Koncession meddelas av administrativ myndighet efter ett kungörelseförfarande, som ger grannarna tillfälle att framställa erinringar. I koncessionen fastställs erforderliga vill- kor. Koncessionerade anläggningar och även äldre anläggningar av kon- cessionspliktig typ står under tillsyn bl. a. av koncessionsmyndigheten. Denna kan vid behov föreskriva nya krav i fråga om anläggningarnas kon- struktion och drift. Föreskrifterna måste emellertid vara tekniskt möjliga att efterkomma och kunna genomföras utan oskälig kostnad. Av särskilt stort intresse är de allmänna tekniska anvisningar, »Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft», som utfärdats om de grundsatser koncessions- myndigheterna har att följa vid prövning av ansökningar och kontroll av luftförorenande företag. Anvisningarna är mycket omfattande och detalj— rika. De bygger på två huvudtankar. Den ena innebär, att alla anläggningar skall vara utrustade »mit den dem jeweiligen Stand der Technik entsprech— enden Einrichtungen zur Begrenzung und Verteilung der Emissionen» _ att man alltså fortlöpande skall utnyttja teknikens möjligheter för att minska emissionerna. Den andra innebär, att vissa i författningen angivna immissionsgränsvärden inte får överskridas genom anläggningarnas drift. Sådana gränsvärden — som alltså i princip har karaktären av bindande föreskrifter har emellertid tills vidare fastställts blott för ett ganska begränsat antal luftförorenande ämnen. Anvisningarna innehåller också i vissa fall emissionsgränser för särskilda anläggningstyper, även de grän- serna av bindande karaktär.

Ett jämförligt koncessions- och kontrollsystem finns i England enligt den s. k. Alkali-lagen. Det är emellertid begränsat till luftförorenande in- dustrier. De grundläggande principerna i lagstiftningen ar dels att vissa

typer av anläggningar är underkastade koncessionsplikt i form av årlig registrering, dels att »the best practicable means» måste användas för att hindra skadliga utsläpp från registrerade anläggningar, dels att tillsyn över lagens efterlevnad utövas av en statlig inspektionsmyndighet med både centrala och regionala organ. Antalet koncessionspliktiga anlägningstyper är betydande. Koncessionspliktig anläggning får inte drivas utan att den är upptagen i ett centralt register. När en anläggning första gången skall re— gistreras, är det i princip ett villkor att den enligt intyg från den centrala inspektionsmyndigheten är utrustad med sådana anordningar som innebär sthe best practicable means». Registreringen måste sedan förnyas varje år. De anordningar som innebär »the best practicable means» måste bibehållas i gott skick och i ständig funktion. För några fall fastställer lagen själv vissa emissionsgränser som inte får överskridas. Dessa är emellertid nu- mera helt föråldrade. Av stor praktisk betydelse är däremot de provisoriska anvisningar om emissionsgränser som inspektionsmyndigheten meddelar efter samråd med vederbörande branschorganisationer och som ändras ef— ter hand. Dessa gränser har inte någon formellt bindande verkan, men den som iakttar dem anses normalt använda »the best practicable means». Detta grundläggande begrepp definieras närmare i lagen. Särskilt bör fram- hållas, att skyldigheten att använda »the best practicable means» innebär att anordningar och tillverkningsmetoder måste ändras allteftersom tekni- ken går framåt och erbjuder nya möjligheter att kontrollera utsläppen.

I 1963 års engelska betänkande om buller förordas bl. a., att man skall införa ett särskilt koncessions- och kontrollsystem för bullrande industrier. Det föreslagna systemet är helt uppbyggt efter förebild av Alkali-lagen. Förslaget har emellertid ännu inte blivit genomfört.

Det koncessionssystem för vissa luftförorenande industrier som år 1961 genomfördes i Norge kan ännu knappast mäta sig med de tyska och engels- ka systemen i fråga om effektivitet. Huvudregeln enligt den norska lagen är att industriverksamhet eller annat företag som kan sprida luftförorening till skada eller olägenhet för många eller över ett vidsträckt område inte får inrättas utan koncession av en central myndighet, roykskaderådet. I en sär- skild författning anges, vilka typer av företag som utan vidare är skyldiga att söka koncession. Lagen reglerar inte närmare, under vilka förutsätt- ningar koncession skall kunna meddelas. Som den viktigaste fördelen med systemet anges i förarbetena, att koncessionsmyndigheten får tillfälle att vara medbestämmande när det gäller platsen för företaget och att göra till- ståndet beroende av de villkor som erfordras av allmänna hänsyn eller till skydd för grannarna. Någon systematisk kontroll- eller inspektionsverk— samhet torde tills vidare inte förekomma.

Beträffande de offentligrättsliga regelsystemen i utländsk rätt skall i övrigt endast anmärkas, att bestämmelser om åtgärder till skydd mot im-

missioner särskilt påträffas i lagstiftning om allmän hälsovård och om samhällwsplanering. Som exempel kan nämnas, att 1960 års engelska lag- stiftning mot bulle—r närmast utgör ett komplement till hälsovårdslagstift— ningen i Public Health Act. Ett omfattande material om den betydelse samhällsplaneringen har i kampen mot luftförorening — och ytterligare bör få i detta hänseende —— finns bland handlingarna till den i nästa av- snitt behandlade luftvårdskonferensen i Strasbourg.

III. Frågan om humanisering av lagstiftningen i olika länder

Mot bakgrunden av vad som anförts i det föregående kan man våga påstå, att praktiska och rättsliga immissionsproblem av samma slag som hos oss förekommer i de flesta länder med jämförlig utvecklingsnivå. Frågorna om luftvård och bullerbekämpande är i hög grad internationella. De har också i flera sammanhang tagits upp till behandling på ett internationellt plan.

Europarådets rådgivande församling utfärdade i början av år 1963 re- kommendation om en »Anti-Noise Campaign». Till grund härför låg en rapport som hade utarbetats inom rådets sociala utskott. Denna rapport innehåller redogörelser för forskning, lagstiftning och andra åtgärder på bullerområdet inom vissa av medlemsstaterna, bl.a. Sverige. Rekommen- dationen utgår från uppfattningen att det redan finns rättsliga medel att bekämpa buller. Den åsyftar främst att åstadkomma standardiserade mät- metoder, att främja bullerforskning och utbyte av informationer samt att stödja upplysningsverksamhet. Något initiativ till samordning av lagstift- ningen på bullerområdet togs alltså inte i det sammanhanget.

Andra internationella organisationer har emellertid tagit upp mera be- gränsade bullerfrågor, som kan bli av betydelse för lagstiftningen på om- rådet. Som exempel kan särskilt nämnas, att en arbetsgrupp inom ECE ut— reder frågorna om standardisering av bestämmelserna rörande buller från motorfordon och mätmetoder för sådant buller. Vidare har inom OECD tillsatts två studiegrupper rörande flygbuller. I båda fallen deltar represen— tanter från Sverige i arbetet.

På qutvårdsområdet har frågan om en harmonisering av lagstiftningen i olika länder varit föremål för närmare överväganden. Vid den stort upp- lagda luftvårdskonferens som år 1964 hölls i Strasbourg under Europarå- dets ledning hörde den frågan till de mest debatterade ämnena. Från flera håll framhölls, att en samordning inte är möjlig för närvarande men att huvudsaken är att lagstiftningen i de olika berörda länderna grundas på jämförliga allmänna principer. Samordningsfrågan har därefter behandlats av flera olika instanser inom Europarådets ram, senast av en expertkom- mitté som höll sitt första sammanträde i oktober 1966 och som bl. a. bestod av två svenska experter. På programmet för sitt fortsatta arbete beslöt

kommittén ta upp att utarbeta en principdeklaration om luftvård. Denna skall vara avsedd att tjäna som ledning för regeringarna i deras verksam- het på lagstiftningens och administrationens områden. Den skall vara ut- formad i allmänna ordalag och inte binda regeringarna. Kommittén beslöt också att man skulle överväga, på vilka områden internationella överens- kommelser rörande luftvård är särskilt brådskande. Därvid diskuterades bl. a. frågan om en konvention eller rekommendation rörande förfarandet vid tvister som kan uppstå när luftföroreningar i gränsområden sprids från ett land till ett annat.

Det förtjänar slutligen framhållas, att viktiga luftvårdsfrågor också behandlas av andra internationella organisationer, t.ex. WHO, ECE och OECD. Genom det inom Europarådet bedrivna arbetet har man åstadkom- mit en viss uppdelning och gemensam planering av verksamheten. Forsk- nings- och utvecklingsarbete på teknikens område har i första hand över- lämnats åt OECD, under det att WHO har åtagit sig motsvarande uppgifter inom medicin och hygien. Informationer om uppnådda resultat kommer att från dessa och andra håll fortlöpande ställas till Europarådets förfogande. Det blir sedan en uppgift för Europarådets organ att behandla de rättsliga och administrativa sidorna av problemen.

5 kap. Allmänna synpunkter på utformningen

av en immissionslagstiftning

I. Inledning

På senare tid har man i de flesta länder blivit alltmer medveten om vissa faror för människorna och deras miljö som följer med den moderna sam- hällsutvecklingen — med att befolkningen ökar och koncentreras till tät- orter, industrin byggs ut och läggs om till nya produktionsformer, energi- förbrukningen mångdubblas, trafikapparaten sväller och samhället även i övrigt snabbt förändras. Det gäller faror och problem av skilda slag. Till de mera uppmärksammade hör frågorna om vatten- och luftförorening, buller och andra liknande störningar. De problem som gör sig gällande på dessa områden rör många människor nära och måste angripas från flera olika utgångspunkter, bl. a. medicinska, sociala, tekniska och ekonomiska. De medför också, att lagstiftningen och rättstillämpningen ställs inför besvärliga avvägningar och avgöranden. De rättsliga frågorna har helt na- turligt lösts på skilda sätt i olika länder. Men lösningarna visar också upp gemensamma drag. Under de senaste åren har man utomlands särskilt haft intresset inriktat på att åstadkomma en effektiv luftvårdslagstiftning. I flera länder, bl. a. England, Frankrike, Norge och Västtyskland, har man nyligen fått viktiga tillskott till reglerna på detta område. Emellertid finns samtidigt en klar tendens att bullerfrågorna tilldrar sig ökat intresse som samhällsproblem. Även här har lagstiftaren varit verksam, exempelvis i England och Schweiz. Både luftförorenings- och bullerproblemen har för övrigt också tagits upp till behandling på ett internationellt plan. Av särskilt intresse från lagstiftningssynpunkt är det arbete som har bedrivits i Europa- rådets regi.

I vårt land kom uppmärksamheten ganska tidigt att riktas på vatten— och luftföroreningar från industriella anläggningar. Så småningom har vi också fått en vattenvårdslagstiftning, som har ändrats i flera omgångar och som fortfarande är föremål för livlig diskussion. Denna lagstiftning inriktar sig inte bara på vattenförorening från industriföretag utan också på sådan som kommer från bostäder och annan än industriell verksamhet, t. ex. jordbruk. Frågan om en luftvårdslagstiftning är däremot fortfarande olöst, trots att den har varit föremål för flera utredningar och trots att den på senare tid

har väckt allt större intresse även hos oss. På bullerområdet har flygbullret som samhällsproblem särskilt utretts, bl. a. med hänsyn till behovet av rättslig reglering. Även andra bullerfrågor har tagits upp till behandling, närmast från medicinska och tekniska utgångspunkter. Men det har inte lett till någon ny lagstiftning om buller.

Man får emellertid i detta sammanhang inte förbise att den svenska lag- stiftningen redan på flera områden innehåller regler, som kan läggas till grund för åtgärder mot luftförorening, buller och liknande. Av redogörelsen för gällande rätt i 1 kap. torde man kunna utläsa, att de praktiskt viktigaste är en rad offentligrättsliga bestämmelse-r, vilkas tillämpning ankommer på administrativa myndigheter. De återfinns främst inom hälsovårds-, bygg- nads- och naturvårdslagstiftning men också t. ex. i trafiklagstiftning, ord— ningslagstiftning och lagar om särskilda slag av anläggningar. Vid sidan härav kan de i rättspraxis utbildade civilrättsliga reglerna om immissioner få betydelse genom, att de länmar den enskilde möjlighet att gå till allmän domstol och under vissa förutsättningar utverka sig rättsskydd mot stör- ningar av ifrågavarande slag.

Spörsmålet om ett svenskt lagstiftningsprogram på luftförorenings- och bullerområdena har redan varit föremål för riksdagens prövning, med an- ledning av motioner till de senaste årens riksdagar. Som tidigare framgått har immissionssakkunniga haft tillfälle att i remissyttranden till andra lag- utskottet ange sin syn på saken.

I yttrandet den 4 maj 1964 över de likalydande motionerna 1964: I: 134 och II: 163 har de sakkunniga gemensamt med statens luftvårdsnämnd —— uttalat sig mot tanken på att försöka åstadkomma en samlad »lilftlag» av den typ som motionärerna då i första hand förordade. Däremot ansåg de sakkunniga, att det inte bör möta hinder att ta upp mera begränsade lag- stiftningsproblem till behandling, allteftersom behov därav gör sig gällande och erforderlig utredning kan förebringas. Över huvud kunde det enligt de sakkunnigas uppfattning förutses, att frågan om lagstiftningsåtgärder mot luftförorening kommer att aktualiseras på flera olika lagstiftningsområden och avse problem av mycket olika karaktär. Både från lagtekniska, organi- satoriska och arbetsekonomiska synpunkter fann de sakkunniga skäl tala för att problemen angrips vart och ett i sitt sammanhang, förutsatt att en samlad överblick finns hos luftvårdsnämnden och att nämnden får till- fälle samordna och i övrigt påverka utvecklingen. De sakkunniga avstyrkte alltså, att en särskild utredning skulle tillsättas i syfte att få till stånd en samlad lagstiftning mot luftföroreningar.

I yttrandet den 22 februari 1965 över de också likalydande motionerna 1965: I: 99 och 11: 129 uttalade sig de sakkunniga på liknande sätt angåen- de frågan om utvidgad lagstiftning mot buller. Därvid framhölls särskilt, att de sakkunniga är benägna att vid lagstiftningsproblemens behandling

lägga stor vikt vid den organisatoriska sidan av saken. Lagstiftningsåt- gärder kan inte i och för sig vara nog. Minst lika viktigt borde enligt de sakkunnigas mening vara att få till stånd en central tillsynsmyndighet, vars befogenheter och skyldigheter även omfattar bullerfrågorna. Och de sakkunniga avstyrkte således också, att man skulle tillsätta en ny utredning om bullerlagstiftning.

Riksdagen har i båda fallen beslutat, att motionsyrkandena om ytterligare utredningar inte skulle föranleda någon riksdagens åtgärd. Av andra lag- utskottets motivuttalanden i ärendena tycks framgå, att utskottet i stort sett har anslutit sig till de sakkunnigas uppfattning om hur lagstiftnings- arbetet på luftförorenings- och bullerområdena tills vidare bör planläggas.

Också 1966 års riksdag har haft att ta ställning till motionsvis framförda yrkanden om ytterligare utredningar på luftvårdsområdet (motionerna 1966: I: 13, 123 och 228 samt II: 28, 167 och 297). Inte heller dessa motioner har föranlett någon riksdagens åtgärd (se LSU 24—26). Som skäl härför har åberopats, att man bör avvakta resultaten av pågående utredningar och forskning innan en bedömning av lämplig utformning av eventuell lag- stiftning i ämnet kan göras.

Under hänvisning till det nu anförda vill de sakkunniga redan inlednings— vis understryka, att någon samlad lösning av lagstiftningsproblemen röran- de luftförorening och buller inte kan nås inom ramen för de sakkunnigas uppdrag. Detta är enligt direktiven begränsat genom själva immissions- begreppet: det skall vara fråga om sådana störningar som uppkommer ge- nom användning av fast egendom. Därav följer _— såsom också anges i direktiven _ att viktiga sidor av luftförorenings- och bullerproblemen faller utanför uppdraget, t. ex. frågor om motorfordons konstruktion och användning.1 De sakkunniga anser fortfarande, att detta är en rationell uppläggning. Bland problem som väsentligen faller utanför de sakkunnigas lagstiftningsuppdrag kan också förtjäna nämnas frågor om kommuns skyl- dighet att anordna mätningar eller eljest vara verksam på området, om planmyndigheternas åtgärder vid bebyggelseplanering, om byggnadslag- stiftningens krav och anvisningar beträffande byggnaders konstruktion, om sammansättning av vissa bränslen etc.

Här bör emellertid framhållas, att de organisatoriska lösningar som samtidigt är aktuella bör få verkningar över hela fältet. I anslutning till de organisatoriska frågorna får de sakkunniga därför anledning att något beröra även problem av nyss angivet slag.

1 Däremot faller störningar från fasta trafikanläggnlngar, t.ex. flygplatser och vägar, under immissionsbegreppet; se härom i specialmotiveringen till 1 kap. 1 åförslaget till immissionslag (6:I).

II. Behovet av aktiv rättslig kontroll. Kritik av några huvudpunkter i jordabalks- förslagens immissionsregler

När lagstiftningsproblemen rörande immissioner började angripas inom ramen för lagberedningens stora jordabalksarbete, torde det ha varit natur- ligt att i princip betrakta dessa problem som en rent civilrättslig fråga, en fråga om rättsförhållandet mellan enskilda grannar. Det är från denna ut- gångspunkt som de grundläggande immissionsreglerna i jordabalksförslagen har utformats. Redan från början beredde emellertid spörsmålet om regler- nas verkningar för industrin särskilda bekymmer. Det befanns ofrånkom— ligt att i den delen anlägga ett nationalekonomiskt betraktelsesätt. Lösningen på dessa svårigheter har lagberedningen både 1909, 1947 och 1960 ansett sig finna i ett koncessionssystem, som skulle öppna möjlighet för industri- företag och andra att efter förhandsprövning skaffa sig särskilda tillstånd och därmed nå en tryggad position. De föreslagna reglerna härom är så kon- struerade att de har ett expropriationsliknande inslag: det är möjligt att med hänsyn till särskilt betydelsefulla allmänna intressen tillskapa ett slags tvångsservitut. Enligt de senare jordabalksförslagen skall för övrigt motsvarande rättsverkningar i vissa fall kunna inträda även på grund av grannes passivitet. Vidare bör framhållas, att beredningen ägnade stort intresse åt svårigheten att samordna koncessionsreglerna med hälsovårds- stadgans bestämmelser om sanitär olägenhet m.m. Utkastet till lag om grannelagskoncession innebär, att även de sanitära frågorna skall prövas i koncessionsärenden och att ett visst skydd mot senare ingripanden enligt hälsovårdsstadgan är inrymt i koncessionens rättsverkan.

Trots den civilrättsliga utgångspunkten har beredningen alltså beaktat vissa allmänna intressen, som gör sig gällande i samband med immissions- problemen. Det centrala för beredningen har därvid visserligen varit att av samhällsekonomiska skäl tillgodose industrins behov av trygghet mot ingripanden från enskilda och hälsovårdsnämnder. Koncessionsreglerna har dock samtidigt konstruerats så, att man vid förhandsprövningen skall kunna tillgodose också »grannarnas berättigade intressen» och allmänna sanitära synpunkter genom att meddela koncession under villkor att lämpliga förebyggande åtgärder vidtas. Uppfattningen att koncessionsreglerna endast skulle innebära möjlighet att söka koncession —— inte något tvång torde egentligen böra förses med en reservation. Om ett företag, som inte är kon- cessionerat, blir utsatt för förbudstalan från en grannes sida, skulle företaget enligt det föreslagna regelsystemet i vissa fall rent faktiskt tvingas att söka koncession för att freda sig mot denna talan.

Vid den slutliga remissbehandlingen av jordabalksförslagens immissions- regler är det först och främst själva utgångspunkten och metoden att angri- pa problemen som har väckt motstånd. Man har gjort gällande, att det nu-

mera inte kan anses tillfredsställande att begränsa en lagstiftning om immis- sioner till att i huvudsak avse en reglering enskilda emellan. I stället har man velat anlägga den synpunkten att det till övervägande del framstår som en samhällsuppgift att vaka över att det inte förekommer immissioner som medför allmänna skadeverkningar av någon betydelse.

I tilläggsdirektiven för de sakkunniga har departementschefen uttalat, att han anser denna uppfattning ha fog för sig. De sakkunniga har samma in- ställning och vill något närmare utveckla skälen härför.

En reglering som bygger på att den enskilde själv skall bevaka sina intres— sen, när han utsätts för immission, kan knappast vara effektiv ens under ganska okomplicerade förhållanden. I hittillsvarande praxis har det inte varit vanligt att enskilda har anlitat utvägen att gå till domstol med immis- sionsmål. Det är osäkert och dyrt att processa, och det kan ofta ta ganska lång tid. Även när olägenheterna av en immission är allvarliga, torde de ut- satta sakågarna ofta dra sig för de besvär och risker som en rättegång skulle medföra. Ett annat skäl till att grannen-sakägaren avstår från att väcka talan kan vara att han är ekonomiskt beroende av den anläggning som orsa- kar immissionen.

Däremot har det varit ganska vanligt, att en enskild som utsätts för im- mission vänder sig till hälsovårdsnämnden och klagar över sanitär olägenhet. Det är enkelt och billigt och kan åtminstone i klara fall leda till snabbt resul- tat. Hälsovårdsmyndigheternas insatser på immissionsområdet torde vara ganska betydande. I motsats till domstolarna kan de också själva ta initia- tiv till åtgärder — är t. o. m. i viss utsträckning skyldiga att göra det. Deras möjligheter att ingripa är emellertid begränsade, bl. a. därigenom att det inte faller inom deras befogenhet att beakta risker för sakskador. Vad de har att bedöma är i princip riskerna för människors hälsa. Detta kan i och för sig vara förenat med stora svårigheter. De klagomål som kommer in från en- skilda torde ganska ofta vara dåligt underbyggda. Den enskilde har helt naturligt en benägenhet att överskatta betydelsen av sådant som är lätt att iaktta och som lätt väcker irritation men förbise mera dolda faror. Inte så säl- lan fordras tillgång till en grundlig specialistundersökning för att avgöra, vil- ka hälsorisker som verkligen är för handen. Många hälsovårdsnämnder sak- nar resurser att göra sådana undersökningar. Själva bedönmingen huruvida sanitär olägenhet föreligger kan vidare bli vansklig, eftersom även hänsyn till lokala förhållanden, ekonomiska realiteter och tekniska möjligheter måste få spela en viss roll. Det finns risk för att den egna kommunens eko— nomiska intressen därvid tillmäts alltför stor betydelse.

Att det föreligger starka skäl som talar mot lämpligheten både av den nuvarande ordningen och av lagberedningens sätt att angripa immissions- problemen framstår sårskilt klart med hänsyn till de senaste årens erfaren- heter och den utveckling som är att vänta.

Vad som här träder i förgrunden är väl uppkomsten av verkligt stora

immissionsfall, som sträcker sina verkningar över vidsträckta områden med många enskilda sakägare. Det finns exempel på luftförorenande anläggning— ar både redan uppförda och blott planerade _ som kan beräknas sprida förorening över ganska många kommuner, kanske t. o. m. i olika län. Indi- rekt kan negativa verkningar inträda även därutöver. Den trakt som direkt berörs framstår måhända som det naturliga rekreationsområdet för befolk- ningen i städer på ganska långt avstånd därifrån. I det spel av stridiga intres— sen som gör sig gällande i sådana fall har de flesta enskilda sakägare små möjligheter att hävda sig, även om de så skulle vilja. Och ofta kan inte heller hälsovårdsnämnden i den ort där anläggningen råkar vara belägen eller pia-- nerad anses skickad att bemästra problemen.

Jåmförbara fall förekommer också på bullerområdet. Visserligen har im- missionerna där knappast lika stor verkningskrets som i de största luftför- oreningsfallen. Men bullret från en flygplats kan beröra mycket betydande delar av flygplatsens omgivning, och även andra trafikanläggningar kan ge upphov till vad man har skäl beteckna som storimmission, t. ex. en modern motorväg som dras fram genom tätbebyggelse. I fråga om de stora trafik- anläggningarna spetsas situationen till för den enskilde sakägaren, eftersom anläggningarna i så hög grad bärs upp av ett samhällsintresse. Det är förenat med stora svårigheter för honom att kämpa emot på egen hand.

Emellertid ger sig också en annan tendens till känna. Det är inte bara så, att immissionerna från stora anläggningar ökar i verkningsgrad och om- fattning och att antalet stora anläggningar stiger i anslutning till den all— männa utvecklingen mot större företagsenheter. Strukturförändringarna in- om näringslivet och befolkningsomflyttningen mellan olika landsdelar inne- bär samtidigt, att bebyggelse, industri, trafikanläggningar etc. alltmer koncentreras till vissa regioner av vårt land —— till storstadsområdena och landets övriga expansiva områden. Detta medför i och för sig uppenbara risker från immissionssynpunkt. Därtill kan läggas, att det också minskar den enskilde sakägarens möjligheter att göra sina intressen gällande. Olägen— heterna genom immissioner kommer särskilt i luftföroreningsfallen alltmer att framstå som en sammanlagd effekt av många olika immissionskällor. Det blir svårt för den enskilde att bedöma, mot vilken källa han över huvud skulle kunna vända sig med utsikt att få någon rättelse till stånd. Även för hälsovårdsnämnden kan motsvarande bedömning ställa sig ytterst besvärlig.

En tendens som förtjänar särskilt uppmärksammas är att det för städerna alltmer framstår som en kommunal uppgift att ordna värme- och varm- vattenförsörjningen inom tätbebyggda områden. Utvecklingen går emot att vi där i stället för många små uppvärmningsenheter får stora värmecentraler, drivna i kommunal regi eller av särskilda samfälligheter.1 Denna utveckling bör bli till fördel från luftföroreningssynpunkt, om den hålls under lämplig

1 Av intresse i sammanhanget är den väntade lagstiftningen om vissa gemensamhetsanlägg- ningar; jfr SOU 1963:23 samt prop. 1966: 128 .

offentlig kontroll. Den enskildes möjligheter att påverka förhållandena blir små även på detta område.

När man talar om den enskilde sakägaren bör man inte förbise, att denne sj älv kan vara ett företag med stora ekonomiska intressen att bevaka. Ibland ger immissionsproblemen upphov till sådana konflikter mellan olika företag eller näringsgrenar i en ort att det får tillmätas även samhällsekonomisk betydelse. Tillkomsten av en ny stor immitterande anläggning kan t. ex. för tidigare anläggningar på platsen eller för turistnäringen i orten medföra högst väsentliga störningar. Ett par konflikter av detta slag har på den se- naste tiden väckt stor uppmärksamhet.

Sammanfattningsvis kan enligt de sakkunnigas mening sägas, att man nu måste betrakta immissionerna som ett allvarligt samhällsproblem —— ett problem som för sin lösning kräver aktiva insatser inte bara av enskilda utan också, och i första hand, från det allmännas sida.

Lösningarna måste sökas efter flera olika linjer. Den pågående kommun- reformen kan väntas resultera i större kommunala enheter med ökade resurser, bl. a. för hälsovårdsnämnderna. Detta bör otvivelaktigt få betydel- se även pä immissionsområdet. På liknande sätt kan också den aktuella omorganisationen av länsstyrelserna och länsförvaltningen få gynnsamma verkningar. Av särskild vikt synes vara, att arbetet med samhälls- och bebyggelseplanering i ökad utsträckning används som instrument för att förebygga uppkomsten av immissionsrisker. Hur viktig denna sida av saken än är, kan den emellertid inte lösa mer än en del av problemen. Det är omöjligt att på planstadiet förutse, hur utvecklingen kommer att gestalta sig i avgö- rande detaljer, t. ex. i fråga om en speciell anläggnings farlighetsgrad från immissionssynpunkt, möjligheterna att motverka immission genom tekniska anordningar etc.

De sakkunnigas slutsats blir alltså, att en modern immissionslagstiftning har stora uppgifter att fylla och att en grundläggande tanke vid dess utform- ning måste vara att tillgodose behovet av aktiv offentlig medverkan i arbetet med att lösa immissionsproblemen och hålla dem under rättslig kontroll. Som viktiga led i ett sådant kontrollsystem bör enligt de sakkunnigas me- ning ingå både regler om särskild obligatorisk förprövning av stora immi- sionsfall och en ordning för fortlöpande offentlig tillsyn, som inte är begrän- sad till de stora fallen. Därmed är också sagt, att lagstiftningsfrägan är för- enad med betydande organisatoriska problem.

Redan denna grundinställning leder till att de sakkunniga finner flera huvudpunkter i jordabalksförslagens immissionsregler otillfredsställande. Utan att gå in på detaljer vill de sakkunniga särskilt framhålla följande.

Ett väsentligt drag i reglerna är, att så mycket" beror av om den enskilde passar på att utnyttja sina möjligheter eller inte. Det mest långtgående ut- trycket för detta är regeln, att grannes passivitet skall medföra samma trygg- hetsverkan som koncession i det fallet att störningar från en fast anlägg-

13—614688

ning har pågått oförändrade i tre år utan att talan väckts. Denna regel har vid remissbehandlingen utsatts för flera vägande invändningar. Viktigast är enligt de sakkunnigas uppfattning, att regeln innebär stora risker för ett passivt accepterande av en ogynnsam utveckling på immissionsområdet.

I lagberedningens förslag spelar begreppet ort5vanlighet en avgörande roll vid prövningen av om en immission skall anses tillåten eller ej. Enligt vad beredningen uttryckligen anger skall en immission alltid vara tillåten, när den inte går utöver vad som är vanligt i orten. Med den allmänna uppläggning förslaget har måste detta bl. a. betyda, att en företagare inte kan åläggas att förebygga immissioner som är ortsvanliga och det även om erforderliga åt- gärder skulle kunna vidtas utan större besvär eller kostnader.2 Immissio- nerna må sedan vara aldrig så väsentliga. Teoretiskt sett skulle olägenheterna i och för sig kunna stegras till vilket mått som helst, om bara ett flertal industrier eller andra immissionskällor svarade för att denna verkan gjordes ortsvanlig. I praktiken skulle väl hälsovårdsmyndigheterna ingripa, när läget tedde sig alltför besvärande från sanitär synpunkt. Det är också svårt att tro, att en domstol skulle godta ortsvanlig olägenhet, som innebär verklig hälsofara. Men kvar står, att även uppställandet av det ortsvanliga som avgö— rande norm innebär risk för att man så småningom passivt glider mot allt sämre förhållanden. Principen att frågor om skyldighet att förebygga immis- sioner eller avstå från immitterande användning i första hand skall prövas med hänsyn till immissionernas ortsvanlighet kunde kanske duga, så länge det rörde sig om verkliga grannskapsförhållanden — om »orter» av be- gränsad omfattning och med tämligen enhetliga former för markens använd- ning. Det pas-sar däremot illa, när det blir fråga om storimmissioner som sträcker sina verkningar över vida områden med högst olika användnings- former.

Koncessions rättsverkan skall enligt lagberedningens förslag vara att den koncessionerade verksamheten är skyddad mot krav på nedläggande och mot krav på andra skyddsåtgärder än sådana som kan genomföras utan oskälig kostnad allt så länge koncessionsvillkoren följs. Kontrollen av att vill- koren följs är i princip överlämnad åt de enskilda sakägarna. Fråga om skärpning av koneessionsvillkoren kan i normalfall tas upp endast på ansö- kan av part. Det är möjligt för den enskilde att då vända sig antingen till domstol eller till koncessionsmyndigheten. Hälsovårdsnämnden är där- emot satt helt ur spel. Endast för det fall att immission medför svår- artad sanitär olägenhet inrymmer förslaget någon möjlighet för hälsovårds— myndighet att ingripa mot koncessionerad verksamhet. Men det blir då inte hälsovårdsnämnden utan länsstyrelsen som får denna möjlighet. Och läns— styrelsens befogenhet är begränsad till att i brådskande fall meddela provi— soriska föreskrifter, i avvaktan på att koncessionsmyndigheten hinner pröva ärendet.

* Här bortses från de möjligheter som kan finnas att ingripa mot chikanös rättsutövning e. ].

Enligt de sakkunigas mening måste ett sådant kontrollsystem bli mycket ineffektivt. Beredningen har uttryckligen räknat med att koncessionsförfa— randet huvudsakligen kommer att användas för industriföretag, som ger upphov till mera svårartade störningar. Att i sådana fall väsentligen förlita sig på den enskildes bedömningsförmåga och initiativ kan från allmänna skyddssynpunkter inte vara någon god lösning.

III. Intressekonflikter -—— ekonomiska avvägningsproblem utvecklingstendenser

I det föregående har de sakkunniga antydningsvis berört vissa intressen och intressemotsättningar som gör sig gällande i samband med immissionspro- blemen. Det kan nu vara på sin plats att behandla dessa frågor något när- mare.

Sedan gammalt brukar man på immissionsområdet liksom på flera andra rättsområden (se t. ex. 4 5 byggnadslagen, 3 & naturvårdslagen och åtskilliga stadganden i vattenlagen) göra en distinktion mellan enskilda och allmänna intressen. Denna distinktion torde inte i och för sig vara logiskt hållbar.1 Men den kan dock användas som hjälpmedel för att uttrycka vissa omiss— kännliga realiteter.

De enskilda intressena i fråga om immissioner kan sägas inrymma en spe— ciell motsättning: på ena sidan ett intresse för den enskilde av att få använ- da sin egendom utan störningar utifrån och på den andra intresset för honom av att effektivt utnyttja egendomen även med risk för att omgivningen störs. Detta har lett till uppställande av den s. k. kompensationssynpunkten. Den innebär att en fastighetsägare, som utsätts för olägenhet genom immission, anses kompenserad genom att han själv vid behov får åstadkomma liknande verkningar för omgivningen.2

I storimmissionsfallen kan det vara svårt att se någon realitet bakom kompensationssynpunkten. Vidare är det uppenbarligen så, att när en immis- sion berör ett tillräckligt stort antal enskilda, den också samtidigt blir av allmänt intresse. Å andra sidan kan det även hända, att det är av starkt all- mänt intresse att en immitterande anläggning får fortsätta sin verksamhet, trots att den oundgängligen stör ganska många. Inte sällan sammanfaller dock enskilda och allmänna intressen. För en nutida företagare kan det t. ex. från flera synpunkter vara betydelsefullt att goda och ostörda förhållanden råder i företagets omgivning.

Vilka är då de typiskt sett allmänna intressen som särskilt framträder? Det faller sig naturligt att börja med hälsovårdsintresset. Flera immis- sionsformer, framför allt luftförorening och buller, innebär risker för män- 1 Jfr Ljungman s. 5 och där ang. litteratur.

' Se Ljungman s. 87 och 90. Ljungman har sedermera, i Minnesskrift för Hult s. 318, uttalat,

att kompensationssynpunkten blott torde. vara ett annat uttryck för att rörelsefriheten i och för sig har ett samhällsvärde.

niskors hälsa. Det kan emellertid i många fall vara svårt att avgöra, hur stora riskerna är och vad de betyder. Forskningen har här ännu inte hunnit så långt, att den kan ge klara och entydiga besked. Att luftföroreningar i storstäder under vissa förhållanden kan ge upphov till akuta skador och ut— göra en allvarlig hälsorisk för stora befolkningsgrupper vet man på grund av erfarenheter från de s. k. smog-katastroferna (t. ex. i Meuse 1930, Donora 1948, London 1952 och 1956). Det anses också föreligga starka indicier för att ökad sjuklighet ibland kan uppkomma på grund av att människor un- der lång tid utsätts för luftföroreningar av speciella slag, även när det rör sig om ganska små mängder. De olägenheter som luftförorening medför i form av lukt eller dammbildning är däremot ett mera svårangripbart me- dicinskt problem. Att dessa olägenheter påverkar människors trivsel är uppenbart. -— Även när det gäller verkningarna av buller, är de medicinska och hygieniska grunderna för bedömningen än så länge ganska vaga. En sedan gammalt välkänd effekt utgör den s. k. bullerdövheten. I det moderna samhällslivet är det emellertid annat som träder i förgrunden, nämligen bullrets inverkan på människornas psykiska hälsa. Praktiska erfarenheter talar för att psykiska insufficiens- eller affekttillstånd kan uppkomma i sådan omfattning att det inte bara är en fråga om välbefinnande och triv- sel utan om ett rent medicinskt problem.

De allmänna intressena på hälsovårdsområdet kan uppenbarligen inte begränsas till att endast avse skydd mot påvisbara hälsorisker eller andra former av sanitär olägenhet. Också frågor om trivsel, välbefinnande och all- män standard måste tas i beräkning. Målet bör vara att över huvud tillför- säkra befolkningen så goda och störningsfria levnadsförhållanden som möj- ligt.

Även om hälsovårdssynpunkterna spelar en grundläggande roll, är det också andra betydelsefulla allmänna intressen som gör sig gällande. Själv- klart är det av stor vikt att naturvårdens och friluftslivets intressen till— godoses, så att de lider minsta möjliga intrång genom immissioner. Natur- vårdslagen innehåller vissa bestämmelser av denna innebörd. Men frågan måste beaktas även inom ramen för den allmänna immissionslagstift- ningen.

Estetiska och kulturella värden förtjänar också beaktande. Genom immis- sioner kan de sättas i fara på ett sätt, som påkallar uppmärksamhet från allmän synpunkt. Här kan t. ex. hänvisas till riskerna för nedsmutsning genom rök, sot etc. samt till vissa luftföroreningars förstörande inverkan på äldre byggnader och skulpturer.

Sociala serviceanläggningar som sjukhus, skolor och idrottsplatser kan kräva särskilt hänsynstagande från immissionssynpunkt, likaså flera andra typer av anläggningar för speciell samhällsverksamhet.

Vad som jämte hälsovårdssynpunkterna särskilt bör hållas i minnet är emellertid de allmänna intressena av ekonomisk natur. Personskador och

hälsorisker för människor har givetvis också de ekonomisk betydelse. Men det ligger närmare till hands att anlägga ekonomiska synpunkter, när det gäller sakskador som immissionerna orsakar skador på djur, växter, bygg— nader och annan egendom. Enbart skadorna i form av metallkorrosion på grund av luftförorening har för vårt lands del uppskattats till betydande belopp. Utan att person- eller sakskada uppkommer kan immissionerna vi— dare medföra allmän förmögenhetsskada, t. ex. intrång i rörelse. Man har i det sammanhanget anledning att tänka på luftföroreningarnas betydelse för turistnäringen.

Redan av nu anförda skäl kan man påstå, att immissionerna har samhälls- ekonomisk betydelse. Om man så vill, kan man vända på saken och säga att frånvaron av immissioner och liknande utgör en tillgång, som bör skat- tas högt även i pengar räknat.

Men det ekonomiska resonemanget måste föras vidare. Åtgärder för att förebygga immissioner och sanera redan föreliggande immissionsfall måste kosta pengar, i första hand för industrin och det allmänna men i sista hand för de många enskilda i form av ökade priser eller skatter. Det blir då en fråga av stor allmän betydelse, i vad mån samhällsekonomin tål en sådan belastning.

Som redan har framgått hyste lagberedningen särskilda bekymmer i fråga om immissionsreglernas verkningar för industrin och ville i den delen an- lägga ett samhällsekonomiskt betraktelsesätt. Bakom detta ligger uppen- barligen en stark realitet. Hela vårt samhälle är beroende av industrin och kommer framdeles troligen att bli det i än högre grad. Allmänna intressen kräver, att den industri som samhället i stort behöver kan komma i gång och drivas, även om det i vissa fall måste bli till olägenhet för enskilda eller kommuner, som träffas av immissioner eller andra negativa verkningar. In- dustrins investeringsmöjligheter och konkurrensförmåga påverkar ju direkt viktiga frågor om arbetstillgång och utkomst för stora befolkningsgrupper och vår allmänna ekonomiska standard.

Liknande synpunkter kan också anföras beträffande immissionskällor utanför industrins område, t. ex. inom jordbruket. Vidare bör framhållas, att det allmänna själv staten och kommunerna _ i ökad omfattning framträder som innehavare av stora immitterande anläggningar, t. ex. värme- kraftverk och trafikanläggningar. I dessa fall är samhällsbehovet särskilt starkt framträdande och de samhällsekonomiska synpunkterna ofrånkom- liga.

De sakkunniga finner alltsä, att frågan om i vilken omfattning och takt åtgärder till skydd mot immissioner kan vidtas i väsentlig mån är ett sam- hällsekonomiskt avvägningsproblem. Det förekommer många konkurreran— de anspråk på samhällets ekonomiska resurser. Särskilt näraliggande är att hänvisa till vattenvårdens och naturvårdens krav. På dessa områden finns redan lång erfarenhet av motsvarande problem. Att framstegstakten där hit-

tills har varit ganska långsam torde nära sammanhänga just med hinder av samhällsekonomisk natur.

För närvarande tyder emellertid många tecken på att samhället nu är berett att väsentligt öka sina insatser över hela miljövårdens område — och därmed också i fråga om åtgärderna till skydd mot immissioner.

Som ett betydelsefullt sådant tecken vill de sakkunniga se det vid 1965 års riksdag fattade principbeslutet om inrättande av en gemensam orga- nisation för naturvård, vattenvård och luftvård. I propositionen med för- slag härom framhöll departementschefen, att en viktig förutsättning för att vi skall kunna komma till rätta med de allt allvarligare störningarna, inte minst föroreningarna, och för att avdelade resurser för detta arbete skall kunna utnyttjas så effektivt som möjligt synes vara att de nuvarande orga- nisatoriska resurserna samordnas.s Departementschefen skisserade också ett handlingsprogram för det allmännas medverkan i natur— och miljövårds- arbetet. En viktig punkt i ett sådant program borde enligt hans mening vara att ställa ökade resurser till förfogande för forskning och tekniskt utveck- lingsarbete, som snabbt kan praktiskt nyttiggöras.

I anslutning härtill kan det vara skäl att erinra om tillkomsten av Insti- tutet för vatten— och luftvårdsforskning. Initiativet till dess inrättande togs från industrins sida. Det finansieras gemensamt av industrin och staten. Institutets syfte är att i samarbete med andra institutioner och organ be— driva vetenskaplig forskning rörande vatten- och luftföroreningar samt att verka för samordning och effektivisering av utvecklingsarbete för att minska utsläpp av föroreningar och öka insikten om nödvändigheten av åtgärder i detta hänseende. F orskningsuppgifterna skall avse problem, sammanhäng- ande med industriell drift och därmed närbesläktade frågor inom tätbebyg- gelse. Vidare har i anknytning till institutet tillskapats ett serviceorgan i aktiebolagsform, med ändamål att mot ersättning utreda industriers, kom- muners och allmänna organs problem rörande vatten- och luftvård. Genom dessa åtgärder har förutsättningarna för aktiva insatser ökat väsentligt på en betydelsefull del av miljövårdsområdet.

Viktiga förslag om ytterligare åtgärder för att få till stånd en ändamåls- enlig forskningsverksamhet på området är att vänta från 1964 års natur- resursutredning, som har till uppgift att utreda naturresursforskningens organisation. Tyvärr torde förslagen inte komma att omfatta bullerforsk- ningen. Ett avsevärt forsknings- och utredningsarbete rörande buller pågår redan här i landet, och ytterligare sådana arbeten planeras. Andra lagutskot- tet har i sitt av riksdagen godkända utlåtande 1965: 77 uttalat sig för att ett centralt organ skall få till uppgift att bevaka samhällets intressen på bullerområdet, bl. a. i fråga om samordning av bullerforskningen.

En positiv inställning till att öka möjligheterna att installera vatten- och luftvårdande anordningar har kommit till uttryck i bevillningsutskottets

' Prop. 1965: 97 s. 30.

betänkande 1965: 10 över motionsyrkanden om att, vid inkomsttaxering, vär- deminskningsavdrag för sådana anordningar skulle medges med 20 procent per år. Utskottet förklarade, att det i och för sig kunde ansluta sig till syf- tet med motionerna men att frågan i första hand bör prövas av företags- skatteutredningen. Samtidigt underströk utskottet vikten av att man, med hänsyn till den stora betydelse vatten- och luftvårdsfrågan har kommit att få, ägnar problemet särskild uppmärksamhet.!I Motionsyrkandena blev alltså avvisade med en mycket positiv skrivning.

Vid 1966 års riksdag återkom liknande motionsyrkanden på nytt. Bevill- ningsutskottets majoritet hemställde denna gång, att riksdagen skulle i skri- velse till Kungl. Maj:t anhålla om utredning och förslag till förbättrade av— skrivningsmöjligheter i fråga om anordningar avsedda för vatten- och luft- vård. Man avsåg därvid, att särskilda sakkunniga skulle tillsättas för ända- målet. En avsevärd minoritet inom utskottet fann emellertid inte skäl att frånträda den uppfattning som hade kommit till uttryck i föregående års beslut och hemställde i avgiven reservation, att motionerna inte skulle för- anleda någon riksdagens åtgärd. Vid frågans behandling i kamrarna seg- rade reservanternas linje.5

Immissionssakkunniga delar uppfattningen att det är angeläget att gynn- sammare avskrivningsregler införs beträffande investeringar för vatten- och luftvård, och de sakkunniga har framfört sina synpunkter i ämnet till före- tagsskatteutredningen. Därvid har de sakkunniga bl. a. påpekat, att den beslutade nya myndighetsorganisationen på vatten- och luftvårdsområdena bör medföra ökade möjligheter att lösa avskrivningsproblemet på ett lämp- ligt sätt genom att organisationen kan anlitas för kontroll och sakkunnig vägledning.

Utomlands förekommer inte bara avskrivningslättnader för investeringar av ifrågavarande slag utan också kreditstöd och rena statsbidrag, som läm- nas enskilda företag. Om saken anses tillräckligt trängande, kan motsva- rande ätgärder givetvis bli aktuella även hos oss. Man kan t. ex. tänka sig fall, då fråga uppkommer om att kräva effektiva reningsåtgärder av en äldre, grovt förorenande industri, som är den enda i sin ort och därför har stor betydelse för arbetstillgången där. En sådan industri torde ej sällan vara ur stånd att själv klara upp finansieringsfrågan. Man kan då bli ställd inför problemet, om den skall få ekonomisk hjälp av något slag för att lösa sina föroreningsproblem. Redan nu torde förekomma kreditstöd till sådana industrier i form av lån från företagarföreningarna och statliga kreditgarantier. Detta ges då i allmänt företagsstödjande syfte.

När riktlinjer för en aktiv lokaliseringspolitik godkändes vid 1964 års riksdag, framhöll man från flera håll att en aktiv och förutseende sam- hällsplanering är en av grundförutsättningarna för en lokalisering som på

* BevU 1965: 10 s. 14. 5 Se BevU 1966: 7 samt riksdagens protokoll 2/3 1966 (I: 9 s. 33 och II: 9 s. 68).

bästa sätt skall främja det ekonomiska framåtskridandet. Föredragande departementschefen erinrade därvid om att hela vårt samhällsbyggande har till mål att ge bebyggelsen sådana former som leder till hög funktionsdug- lighet och god miljö samt att det inte bara är fråga om att åstadkomma nya samhällsbildningar och nya anläggningar utan också om att moderni- sera och förnya hittillsvarande miljö! Helt naturligt kom immissionspro- blemen inte att bli föremål för särskild uppmärksamhet i sammanhanget. För immissionssakkunniga är det angeläget att framhålla, att dessa pro- blem dock bör betraktas som en inte oväsentlig faktor i lokaliseringsfrå- gorna. Det kan vara risk för fellokalisering och felinvestering om en in- dustri förläggs till en plats där den genom immission ger upphov till be- svärliga olägenheter. Kanske kan den på grund härav t. o. m. bli stoppad i sin framtida utveckling. Som de sakkunniga förut har påpekat kan sam- hällsplaneringen inte lösa mer än en del av dessa svårigheter. Det fordras en aktiv offentlig medverkan, som är speciellt inriktad på problemet.

En omständighet av starkt positiv betydelse för utvecklingen på miljö- vårdsområdet är, att den stora allmänheten har blivit alltmer medveten om problemens vikt. Kraven på förbättrad standard har i ökad grad kommit att inriktas på de yttre miljöfaktorerna, bl. a. på sådant som luftvård och bullerbekämpande. Samtidigt som störningskällorna ökar, är man mindre benägen än tidigare att finna sig i att bli störd. Man vill ha en förbättring i stället för en försämring. Den som har möjlighet att välja söker sig gärna till ostörda förhållanden. Det finns anledning förmoda, att dessa tendenser kommer att skärpas och att miljöproblemen framdeles blir en ännu större samhällsfråga än de är för närvarande.

De sakkunniga ställer sig nu frågan, vilken praktisk betydelse dessa in- tressekonflikter, avvägningsproblem och utvecklingstendenser bör få för ut- formningen av immissionslagstiftningen och det därmed förenade kontroll- systemet.

Till en början vill de sakkunniga då framhålla behovet av flexibilitet. Reglerna måste avse både små fall av mera alldaglig art och stora fall, som är förenade med många komplikationer. De bör vidare gälla både äldre fö- retag och nyanläggningar och därmed ge utrymme för intresseavvägningar, som i mycket ställer sig olika. Över huvud måste de tidigare berörda intres- sena ofta korsa varandra på ett sätt, som föranleder svåra problem. Därtill kommer att reglerna lämpligen bör vara så utformade, att man fortlöpan- de beaktar forskningens och den tekniska utvecklingens framsteg, den eko- nomiska utvecklingen och de resurser den medför, ändrade värderingar i fråga om standard etc.

Det är omöjligt att utforma regelsystemet så, att det ger klara lösningar i alla dessa hänseenden. Om systemet inte skall bli alltför invecklat och

' Prop. 1964:185 5. 184.

utförligt, måste det förenklas och schematiseras ganska avsevärt. Så myc— ket viktigare blir därför, att reglerna bygger på klara ändamålsövervägan- den, som utvecklas i lagstiftningens motiv.

En annan konsekvens bör enligt de sakkunnigas mening bli, att man stäl- ler höga krav på den myndighetsorganisation som skall få hand om rätts- tillämpning och kontroll. Lagstiftningens genomslagskraft kommer att i stor utsträckning bero på denna organisations resurser och på tjänstemän- nens utbildning, omdöme och lojalitet mot de uppställda ändamålen. Myn- digheterna i fråga måste besitta särskild sakkunskap och erfarenhet. De måste vara sådana att de kan vinna förtroende både hos andra samhälls- organ och inom näringslivet. Inte minst viktigt är att de kan tillgodose be- hovet av snabba avgöranden.

För att problemen skall kunna lösas på ett tillfredsställande sätt fordras vidare en aktiv samverkan mellan olika berörda organ och expertinstanser. I denna samverkan bör industrins företrädare engageras, såsom fallet är exempelvis i England och Norge.

En viktig sida av immissionsproblemen har de sakkunniga ännu inte be- rört. Det är ersättningsfrågorna.

Lagberedningen kom från sina utgångspunkter till att man i princip borde ha en enhetlig civilrättslig gräns mellan tillåtna och otillåtna immissioner och att det alltså inte skulle vara erforderligt att ställa upp olika förutsätt- ningar för sakägares rätt till ersättning och för hans befogenhet att ingripa mot den störande verksamheten genom att påfordra rättelse. Helt konse- kvent har detta dock inte blivit genomfört. Som tidigare nämnts innebär jordabalksförslagens regler om verkan av koncession och passivitet en in- skränkning i tillgången på sanktionsmedel såtillvida att sakägaren i dessa fall inte kan påfordra förbud mot verksamheten och inte heller mera vitt- gående förebyggande åtgärder. Sakägarens rätt till ersättning skulle där- emot inte påverkas.

Med den grundinställning de sakkunniga har kommer dessa frågor 1 an- nat läge. Spörsmålet i vad mån den som använder fast egendom skall få störa omgivningen eller vara skyldig att vidta förebyggande åtgärder eller finna sig i begränsningar av användningen blir en sak för sig: frågan om användaingens-verksamhetens tillåtlighet. Och det är över huvud denna fråga, som de tidigare förda resonemangen om kontroll, intresseavvägningar, behovet av flexibilitet etc. gäller.

Givetvis finns ibland ett nära sakligt samband mellan tillåtlighetsfrågan i den mening som nyss har angivits och ersättningsfrågan. Särskilt gäller detta fall, där problemet är om en viss verksamhet skall få äga rum, trots att den orsakar väsentliga störningar.

Emellertid är det enligt de sakkunnigas mening ofrånkomligt att upp— ställa särskilda förutsättningar för sakägares rätt till ersättning. Behovet

av offentlig kontroll faller här bort. Det rör sig om vad man brukar beteckna som en rent civilrättslig fråga, underkastad parternas fria disposition. Reg— lerna om ersättning i immissionsfall måste utformas i nära anslutning till allmänna skadeståndsrättsliga principer. Särskilt nära till hands ligger att göra en jämförelse med bestämmelserna i 8 och 9 kap. vattenlagen om er- sättning i vattenföroreningsfall. Där finner man just en sådan uppspaltning mellan tillåtlighetsfråga och ersättningsfråga som de sakkunniga förordar.

De sakkunniga kommer att i den följande framställningen skilja mellan dessa frågor.

IV. De grundläggande organisatoriska frågorna

Tidigare har de sakkunniga understrukit det nära sambandet mellan lag- stiftningsfrägan och de organisatoriska problemen och även uttalat, att man måste ställa höga krav på den myndighetsorganisation som skall få hand om rättstillämpning och kontroll på immissionsområdet.

Närmast ämnar de sakkunniga nu behandla de grundläggande organisa- toriska frågor som är av omedelbar betydelse för lagstiftningens utform- ning. Till vissa andra organisatoriska problem återkommer de sakkunniga i det följande.

Det vid 1965 års riksdag fattade principbeslutet om inrättande av en gemensam organisation för naturvård, vattenvård 0 c h lu f t v ä r (1 innebär, att vatteninspektionen, väg— och vattenbyggnads- styrelsens vatten- och avloppsbyrå samt luftvårdsnämnden skall samman- föras med naturvårdsnämnden till ett centralt organ. Detta skall ske den 1 juli 1967. Samtidigt skall länsingenjörskontoren inordnas i länsstyrelser- na, som skall ha ansvaret på det regionala planet. Omorganisationen skall föregås av ett noggrant förberedelsearbete. I sammanhanget understryks särskilt, att nära kontakt bör upprätthållas mellan den nya organisationen och de organ som har ansvaret för bebyggelseplaneringen. Vid dimensione— ringen av personalorganisation m. m. bör vidare övervägas de komplette- ringar och/eller justeringar av de nuvarande myndigheternas arbetsuppgif- ter på vatten- och luftvårdsområdena som kan visa sig erforderliga i samband med omorganisationen.

I motiven till beslutet ( prop. 1965:97 ; JoU 16) erinras bl. a. om immis- sionssakkunnigas uppdrag. Föredragande departementschefen framhåller därvid (prop. s. 30), att en lagstiftning om immissioner är av stor betydelse för ett aktivt natur— och miljövårdsarbete. Han nämner också, att frågan om ytterligare ändringar i lagstiftningen på vattenvårdsområdet har aktuali- serats i olika sammanhang, men anser att särskilda överväganden torde vara erforderliga i detta avseende.

Vid ärendets riksdagsbehandling väcktes en rad motioner med yrkanden om utredningar i olika frågor på vattenvårdens område. De föranledde emellertid inte några särskilda åtgärder från riksdagens sida, och riksdagen godkände helt de i propositionen förordade riktlinjerna för vatten- och luftvårdens organisation.

Kungl. Maj:t har genom beslut den 3 juni 1965 uppdragit åt statskontoret att, med beaktande av riksdagsbeslutet och innehållet i en inom jordbruks- departementet upprättad promemoria, utreda organisationsfrågan och fram- lägga därav föranledda förslag. I promemorian anges bl. a., att statskon- toret bör bedriva arbetet i nära samarbete med berörda myndigheter, kom- mittéer och andra av omorganisationen berörda.

Immissionssakkunniga har genom sin ordförande deltagit i detta sam- arbete. Därvid har överläggningar ägt rum med representanter för de be- rörda myndigheterna. Statskontoret har den 9 juni 1966 avgivit ett sten- cilerat betänkande i ämnet —— »Utredning om organisationen av naturvårds- verksamheten» (se ovan under 2: VI).

Redan i sitt remissyttrande över det betänkande av vattenvårdskommittén som låg till grund för propositionen i organisationsfrågan förklarade de sakkunniga, att de hade funnit sig i första hand böra undersöka förutsätt- ningarna för att lösa immissionslagstiftningens problem på ett sätt, som nära ansluter sig till lagstiftningen om vattenföroreningar. Enligt vad de sakkunniga anförde skulle detta innebära, att vattendomstolarna -— even- tuellt efter organisatoriska förändringar gjordes till koncessionsmyndig- heter och även i övrigt till exklusivt behöriga domstolar i mål om immis- sioner. Dock skulle vissa särskilt betydelsefulla tillståndsfrågor kunna hänskjutas till Kungl. Maj:t. Med denna ordning skulle bl. a. vinnas, att man sluppe tillskapa en helt ny tillståndsmyndighet och att man skulle få en önskvärd samordning av prövningen beträffande inrättningar, som sam- tidigt förorenar luft och vatten. Emellertid skulle det också förutsätta, an- förde de sakkunniga vidare, att man på immissionsområdet erhöll en orga- nisation för övervakning och tillsyn i första hand ett tillsynsorgan med uppgifter och befogenheter väsentligen motsvarande dem som på vatten— området nu tillkommer vatteninspektionen. En grundläggande tanke i en sådan lagstiftning skulle enligt de sakkunniga vara att det skulle tillkomma Kungl. Maj:t att stadga förbud mot att vissa slag av fabriker eller andra immitterande inrättningar anläggs utan att tillstånd erhållits av vatten— domstol eller utan att i god tid dessförinnan anmälan gjorts hos tillsyns- myndigheten.

Emellertid framhöll de sakkunniga också, att de behövde tillgång till ytterligare material för att kunna ta slutlig ställning till problemen. I det sammanhanget hänvisade de sakkunniga särskilt till den hos luftvårds- nämnden begärda undersökningen1 och till vatteninspektionens utfästelse * Se under 3: III.

att ställa material till de sakkunnigas förfogande. Vidare erinrades om de sakkunnigas egen -— då endast påbörjade -— undersökning om vattendom- stolarnas och vatteninspektionens handläggning av föroreningsmål.

Därefter påpekade de sakkunniga, att om man stannar för en lösning, som förutsätter en organisation för övervakning och tillsyn på immissions- området, fråga givetvis uppkommer om samordning av denna med vatten- vårdens organ. Enligt de sakkunnigas uppfattning talade flera skäl för att det i så fall kan visa sig önskvärt att låta tillsynen på immissionsområdet omfatta inte bara luftföroreningarna utan också andra immissionsformer, främst bullret. Det praktiska sambandet mellan vattenvård och luftvård är särskilt starkt. Emellertid ansåg de sakkunniga det vara fullt möjligt att ta med även skyddet mot buller m. m. i sammanhanget. Ytterst kunde de sakkunniga tänka sig en central myndighet, som hade samlat ansvar för vården om hela samhällsmiljön.

I stort sett kan riksdagens principbeslut anses gå ut på just detta: att tillskapa en central myndighet som har ett samlat ansvar för vården om hela samhällsmiljön. Enligt beslutet skall dessutom länsstyrelserna få en motsvarande ställning på det regionala planet. Vad som klart lämnas utan- för är endast frågorna om samhälls- och bebyggelseplanering.

Vad luftvården beträffar är det redan genom riksdagsbeslutet klart, att den på det administrativa planet skall samordnas med vattenvården (och naturvården). De sakkunniga anser, att detta är ett lyckat grepp.

Om man sammanställer de i gällande förprövningskungörelse beträffande vattenförorening upptagna förteckningarna över förprövningsskyldiga res— pektive anmälningsskyldiga industrityper2 med motsvarande förteckningar i luftvårdsnämndens skrivelse den 5 oktober 1965,3 finner man att det, i det stora flertalet fall, är fråga om alldeles samma typer, även om de fram- träder under något olika namn. Visserligen är det inte sällan så, att en typ som är förprövningspliktig enligt förprövningskungörelsen upptas som anmälningspliktig i skrivelsen eller vice versa. Men överensstämmelsen är dock påfallande. Den ger belägg för uppfattningen att det på industrins om- råde finns ett starkt tekniskt samband mellan vatten- och luftföroreningar. Detta samband har närmare belysts i ett särskilt avsnitt av 3 kap. i be- tänkandet.4

När man nu, såsom de sakkunniga har funnit, bör införa ett kontroll- system för bl. a. vissa luftförorenande industrier, måste det vara en avgjord fördel, inte minst för industrin själv, att kunna få allt bedömt på en gång av samma myndighet. Om en industri, som samtidigt förorenar luft och vatten eller har möjlighet att välja mellan att göra det ena eller det andra,

' Se under 1: IV. :Se under 3: III. ' Se 3: IV.

bleve nödsakad att vända sig till olika myndigheter med sina problem, skulle det bli onödigt tidsödande och kostsamt. För myndigheterna skulle också uppstå samarbetsproblem. Och från allmän synpunkt är det alldeles avgjort att föredra att man får till stånd en helhetsbedömning, en samlad intresse- avvägning beträffande hela anläggningen. Att det verkligen finns starkt behov av en sådan helhetsbedömning framgår av aktuella fall, särskilt frågorna om förläggning av nya stora cellulosafabriker.

Erfarenheterna från vatteninspektionens hittillsvarande verksamhet kan visserligen sägas ge belägg för de risker som finns att en lagstiftning inte får avsedd effekt, om organisationen för dess tillämpning saknar tillräck- liga resurser. Vattenvårdskommittén har i olika sammanhang gjort gällan- de att rådande missförhållanden inom vattenvården mera måste tillskrivas otillräckliga resurser för övervakning och tillsyn än brister i lagbestäm- melsernas materiella innehåll —- att vattenvårdslagstiftningen bl. a. just på grund av inspektionens otillräckliga dimensionering ännu inte har kommit att tillämpas i full utsträckning. Och detta torde vara alldeles riktigt. Im- missionssakkunniga har emellertid vid sina undersökningar fått ett posi— tivt intryck av den arbetsinsats som inspektionen har gjort. De sakkunniga har ett starkt intryck av att inspektionen trots de bristfälliga resurserna har lyckats få till stånd ett gott samarbete med industrins företrädare. Av intresse för den framtida organisationen är också att inspektionen redan i sin nuvarande verksamhet har gjort vissa erfarenheter rörande immissions— problem, främst i fråga om luftförorening.

Vatten- och avloppsorganisationen representerar värdefulla erfarenheter på sitt område. Länsingenjörerna har i flera avseenden verkat som vatten- vårdens företrädare ute i länen.

Luftvårdsnämnden har inte några på lagstiftning grundade uppgifter. Men den har under sin korta verksamhetstid samlat ett omfattande erfaren- hetsmaterial, som varit av stort värde för de sakkunniga. Nämnden har också gjort en insats som rådgivare åt kommuner och industrier i luftvårds- frågor och som initiativtagare till samarbete mellan kommuner och indu- strier i sådana frågor.

De sakkunniga anser alltså, att det finns en god grund att bygga på, när det nu gäller att åstadkomma en samlad organisatorisk insats för vatten- och luftvård. Det avgörande blir främst, vilka resurser den nya orga- nisationen kan få.

Sämre ställer sig då förutsättningarna för att få till stånd en motsvarande insats på bullrets område. Det finns ännu inget organ som har speciellt ansvar för bullerfrågor. Men ett stort antal svenska myndigheter, organisa- tioner och utredningar är för närvarande sysselsatta med bullerproblem, t. ex. medicinalstyrelsen, statens institut för folkhälsan, byggnadsstyrelsen, luftfartsstyrelsen, de militära flygmyndigheterna, väg- och vattenbyggnads-

styrelsen. I den rapport som låg till grund för Europarådets rekommenda- tion om kamp mot buller nämns inte mindre än 17 olika svenska instanser såsom verksamma i denna kamp. Sedermera har bildats en särskild organi- sation, Riksföreningen Mot Buller (RMB), med huvudsyfte att skapa en allmän opinion mot skadligt och onödigt störande buller.

Även naturvårdsnämnden har tillkommit efter det att rekommenda- tionen utfärdades. Nämnden har redan viktiga bullerfrågor om hand. Enligt sin instruktion skall nämnden bl. a. följa utvecklingen beträffande vägbyggande och anläggning av flygfält m. m. samt verka för att sådana företag planläggs och utförs med hänsyn till deras inverkan på naturen. Dessa trafikanläggningar hör just till de bullerkällor, som ger upphov till verkliga samhällsproblem. Bullerfrågorna uppmärksammades också vid naturvårdslagens tillkomst. Bl. a. ansågs stadgandet i 1 5 om skyldighet för envar att visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med naturen inbe- gripa skyldighet att undvika sådant oljud som kan verka störande på andras naturupplevelser eller på djurlivet (prop. 1964: 148 s. 38 och 100 f).

De sakkunniga vill framhålla, att behovet av en helhetsbedömning gör sig gällande även med avseende på buller och liknande störningar. Ett nära till hands liggande exempel är de stora motorvägarna, som orsakar stör- ningar inte bara genom buller utan också genom damm och avgaser och som dessutom kan inverka mer eller mindre oförmånligt på landskaps- bilden. Inom industrin är väl kombinationen av luftförorenings- och buller- problem knappast vanlig, men den förekommer dock, t. ex. vid cellulosa- fabriker med bullrande transportanordningar.

Som förut framhållits har andra lagutskottet i sitt av riksdagen godtagna utlåtande 1965: 77 ansett det vara befogat att ett centralt organ får till uppgift att bevaka samhällets intresse på bullerområdet. Enligt utskottets mening skulle ett sådant organ ha till uppgift att samordna forskning och i övrigt verka för att effektivare åtgärder vidtas för att bekämpa bullret.

Det av de sakkunniga planerade kontrollsystemet förutsätter att det skall finnas en myndighetsorganisation som är aktivt verksam även i fråga o-m buller och liknande. Motverkandet av buller framstår över huvud som ett viktigt led i vården om samhällsmiljön. Enligt de sakkunnigas mening bör alltså den nya organisationen byggas upp så, att den i fråga om både vattenförorening, luftförorening, buller och andra liknande störningar kan vårda sig om människornas miljö i största allmänhet.

De sakkunniga går nu över till att behandla frågan om vattendo m- stolarnas roll i systemet.

Vattendomstolarna har redan att handlägga ett flertal olika typer av mål. Vanligast förekommande och mest arbetskrävande är ansökningsmål avse- ende frågor huruvida och under vilka villkor byggande i vatten får ske. Till denna grupp hör bl.a. de stora kraftverks- och sjöregleringsmålen.

Ansökan kan också gälla villkoren för anläggande eller nyttjande av vat- tentäkt, torrläggnings-, farleds- och flottledsfrågor m.m. Härtill kommer stämnings-, besvärs- och underställningsmål av skilda slag.

Målen om förorening av vattenområde genom utsläpp av kloakvatten eller industriellt avloppsvatten utgör alltså endast en del av vattendomstolarnas arbetsuppgifter. Under senare år har emellertid föroreningsmålen visat ten- dens att öka, i varje fall i de tre sydliga vattendomstolarna. Enligt uppgift har samtidigt också målens svårighetsgrad ökat.

Vattendomstol består av vattenrättsdomare som ordförande, två vatten- rättsingenjörer och två vattenrättsnämndemän. Av ingenjörerna skall den ene ha sakkunskap särskilt i fråga om byggande i vatten (vattenbyggnads- teknisk ingenjör) och den andre särskilt beträffande torrläggning av mark (agrikulturteknisk ingenjör). I mindre betydelsefulla mål är vattendom- stolen beslutför med vattenrättsdomaren, nämndemännen och endast en vattenrättsingenjör.

Benämningen agrikulturteknisk ingenjör och det för sådan ingenjör uppställda kravet på särskild sakkunskap beträffande torrläggning av mark är något missvisande, eftersom hans funktion i realiteten främst avser skade- värdering. Under senare år har därför i olika sammanhang framförts förslag om sådan ändring i kompetensreglerna att detta förhållande kommer till klart uttryck.

Kompetensvillkoren för vattenrättsingenjörer upptar inte några krav på särskild sakkunskap i fråga om vattenförorening. På senare tid har fram- kommit vissa förslag om ändring också i detta hänseende. Förslagen har emellertid avvisats. Man har därvid framhållit, att vad som erfordras inte i främsta rummet är specialkunskaper rörande vattenförorening — sådana kunskaper kan tillföras domstolen genom särskilda sakkunniga utan god allmän kunnighet och erfarenhet i tekniska och ekonomiska frågor. Vidare har erinrats om den enligt vattendomstolsstadgan föreliggande möjligheten att i mål om grundvatten eller avloppsvatten förordna ingenjör med sär- skild sakkunskap i ämnet.

De tidigare utvecklade synpunkterna om det nära sambandet mellan vatten- och luftföroreningar och fördelarna med en helhetsbedömning av störande anläggningar gör sig i samma mån gällande i förevarande sam- manhang. Fördelarna av att få en gemensam organisation för kontroll och tillsyn på vattenvårds- och immissionsområdena m.m. skulle till väsentlig del gå förlorade, om man inte samtidigt också får en gemensam koncessions- ordning och en gemensam ordning för prövning av rättsfrågor på dessa om- råden.

Emellertid är det inte bara så att immissionsmålens överförande till vat- tendomstolarna framstår som en nära nog nödvändig åtgärd med hänsyn till att dessa domstolar nu har vattenföroreningsmålen. Vattendomstolarna

är också i och för sig mycket väl lämpade för att handha denna nya upp- gift. Deras sammansättning innebär just en sådan förening av juridisk och teknisk sakkunskap samt praktisk och ekonomisk erfarenhet som behövs för immissionsmålen. De sakkunniga förutsätter dock, att man skall ge vattendomstolarnas personal särskild utbildning i immissionsfrågor. Vidare är vattendomstolarnas domkretsar tillräckligt stora för att personalen skall få allsidig erfarenhet men inte större än att den också får god ortskänne- dom. En ytterligare omständighet, som kan förtjäna att framhållas, är att vattendomstolarna i sin hittillsvarande verksamhet har visat sig äga myc- ket god förmåga att vinna såväl allmänhetens som industrins förtroende, trots de starka intressemotsättningar som ofta föreligger.

Ganska nyligen har en särskild utredningsman sett över vattendomstolar- nas personalbehov och därmed sammanhängande frågor.5 I den promemoria som utgör resultatet av detta arbete (stencilerad PM, dagtecknad juni 1964) uttalar utredningsmannen att det finns anledning anta att vattendomstols- organisationen så småningom blir överdimensionerad på grund av det för- ändrade läget i fråga om kraftförsörjningen och kraftproduktionen i vårt land. I samband med en redogörelse för vattendomstolarnas arbetsuppgif- ter anmärks därvid, att immissionssakkunniga har tagit upp tanken att vattendomstolarna skulle kunna göras till koncessionsmyndigheter i immis- sionsmål. Innan närmare ståndpunkt har tagits härtill, är det enligt utred- ningsmannens mening mindre lämpligt att radikalt krympa vattendomstols— organisationen. Mot en sådan krympning anför utredningsmannen också flera andra skäl.3

Sedermera har domstolskommittén i sitt remissyttrande över fastighets— bildningskommitténs betänkande »Fastighetsbildning» (SOU 1963: 68) mot— satt sig tanken att immissionsmålen skulle förläggas till vattendomstol. Utgångspunkten för domstolskommitténs överväganden har därvid varit förslaget att avskaffa de till de allmänna underrätterna knutna ägodelnings- rätterna och ersätta dem med särskilda jorddomstolar, knutna till hovrät- terna. Domstolskommittén avstyrker bestämt detta förslag och utvecklar ingående skälen för sin inställning. Särskilt åberopas behovet av en allsidig prövning av hela domstolsorganisationen. I det sammanhanget för kommit- tén också in vissa andra, närbesläktade organisationsfrågor i bilden. Når- mast är det frågor om organisatoriska förändringar på expropriationsdom- stolarnas och vattendomstolarnas områden men också spörsmålen om in- skrivningsväsendets och fastighetsregistreringens organisation. Samman- fattningsvis gör kommittén gällande, att det inte kan vara till fördel att var och en av dessa organisationsfrågor löses för sig. De har enligt kom-

' Justitierådet Per Bergsten. ' Betr. den fortsatta behandlingen av frågan om vattendomstolarnas personalbehov m. m. se prop. 1965: 1 bil. 4 s. 34 ff. Spörsmålet om vattendomstolarnas övertagande av immissions- målen har där inte berörts. Sedan Bergstens översyn företogs, har en viss ökning av vatten- domstolarnas arbetsbelastning gjort sig märkbar; se härom nedan i 7 kap.

mitténs uppfattning sådant samband inte blott med varandra utan med domstolsväsendet i dess helhet, att slutligt ställningstagande lämpligast bör anstå tills möjlighet föreligger till en samlad bedömning.

Till detta vill immissionssakkunniga anföra följande.

Enligt direktiven för domstolskommittén får dess arbete —— som kan be- räknas ta lång tid inte hindra sådana begränsade organisatoriska för- ändringar som kan finnas påkallade för att domstolarna skall kunna till- fredsställande fullgöra sina uppgifter. Såvitt immissionssakkunniga förstår utgör åtgärden att hänföra immissionsmålen till vattendomstolarna en så- dan begränsad ändring som detta uttalande i direktiven avser. Den kan inte på något sätt strida mot de i direktiven uppdragna allmänna riktlinjerna för den framtida gestaltningen av domstolsväsendet. Som redan framhållits har mål om immissioner hittills varit sällsynta vid de allmänna domstolarna. Arbetsförhållandena där påverkas knappast alls genom att de nuvarande immissionsmålen försvinner. Visserligen kan tillskottet av arbete för vat- tendomstolarna väntas bli betydligt större på grund av de nya materiella reglernas innehåll. Men de organisatoriska konsekvenserna av detta blir ändå ganska begränsade (se härom närmare i 7 kap.). Och domstolskom- mitténs möjligheter att ta upp hela domstolsorganisationens problem till samlad bedömning beskärs enligt de sakkunnigas mening inte i vidare mån än att man för framtiden bör räkna med att vattenföroreningsmål och immissionsmål skall följas åt, oavsett var de till slut hamnar. För detta finns över huvud mycket starka skäl, som de sakkunniga har försökt ut- veckla.

I och för sig skulle det kanske kunna tänkas att tillåtlighetsprövningen i båda typerna av mål fördes helt bort från domstolarna och förlades till den nya administrativa organisationen. Utländska förebilder pekar i den riktningen. De sakkunniga har emellertid inte ansett sig böra ta upp denna lösning till närmare diskussion, eftersom det skulle rubba hela det nu- varande systemet för vattenföroreningsmålen. Sambandet mellan tillåtlig- hetsprövning och ersättningsfrågor liksom allmänna rättssäkerhetssyn- punkter gör, att en sådan åtgärd skulle behöva föregås av mycket grundliga överväganden. Den skulle också få betydande organisatoriska konsekvenser.

De sakkunnigas slutsats blir alltså, att immissionslagstiftningen bör ut- formas med utgångspunkt från ett system där den nya organisationen för natur- och miljövård spelar rollen av kontroll- och tillsynsorgan och där rättsfrågor handläggs av vattendomstolsorganisationen.

Denna utgångspunkt medför uppenbarligen, att det kommer att ligga nära till hands för de sakkunniga att söka sina lösningar i nära anslut- ning till vattenlagstiftningen. Främst gäller detta de rent organisatoriska frågorna och reglerna om förfarandet. Det är emellertid inte möjligt att arbeta in immissionsreglerna i vattenlagen. Att åstadkomma full överens-

stämmelse kan inte vara nödvändigt. Vattenvårdslagstiftningen är omdis- kuterad på flera punkter. Som snart skall framgå anser de sakkunniga, att det finns skäl att i vissa hänseenden utforma de grundläggande materiella reglerna om immissioner på ett något avvikande sätt.

V. Grunderna för tillåtlighetsprövningen

Liksom fallet är enligt vattenlagen bör fråga om under vilka villkor en störande verksamhet får äga rum kunna komma under vattendomstols prövning dels på ansökan av den som driver eller ämnar driva verksamhe— ten, dels på talan av enskild sakägare eller särskild företrädare för de all- männa intressena. Och som redan har framhållits bör regler om obliga- torisk förprövning av stora immissionsfall ingå som ett viktigt led i syste- met. Även på den punkten finns förebilder i vattenvårdslagstiftningen. Den- na bör enligt de sakkunnigas mening vidare få tjäna som förebild även på så sätt att ett av vattendomstol efter prövning meddelat tillstånd skall med- föra ett mått av trygghet för anläggningen mot senare ingripanden. I den delen finns särskild anledning att göra en jämförelse med jordabalksför- slagens regler om verkan av grannelagskoncession.

I fråga om själva grunderna för tillåtlighetsprövningen gör vattenlagen en viktig skillnad mellan två olika typer av avloppsvatten: kloakvatten och industriellt avloppsvatten. Med avseende på industriellt avloppsvatten är bestämmelserna utformade som ett principiellt förbud mot sådant avle- dande som genom vattenförorening medför olägenhet av någon betydelse från allmän eller enskild synpunkt. Avledandet får äga rum endast om föroreningens förebyggande prövas kräva åtgärder som inte skäligen kan fordras (8:32 första st. VL). Däremot förbjuder lagen inte i princip ut- släpp av kloakvatten, även om det åstadkommer förorening. Som huvud- regel föreskrivs för detta fall i stället, att den som släpper ut sådant vatten är skyldig att vidta de åtgärder till motverkande av förorening som med hänsyn till beskaffenheten av vattenområdet och förhållandena i övrigt kan anses påkallade ur allmän eller enskild synpunkt (8:23 första st. VL). Genom ändringar, som tillkommit under senare år, har emellertid denna huvudregel genombrutits på väsentliga punkter. Sålunda gäller nu förbud mot att avleda kloakvatten till vissa vattentäktsområden, om därigenom kan uppkomma fara för spridning av smitta eller eljest våda ur hälsosynpunkt (8:23 andra st. VL). Vidare stadgas också förbud mot att släppa ut vissa särskilt farliga typer av kloakvatten, när det inte uppenbarligen kan ske utan olägenhet (8:23 tredje st. VL).

Enligt de sakkunnigas mening kan ingen av dessa bestämmelser användas som ensam förebild, när det gäller att utforma grundläggande regler för tillåtlighetsprövningen på immissionsområdet. De sakkunniga finner inte

heller anledning att använda en teknik som motsvarar vattenlagens distink- tion mellan kloakvatten och industriellt avloppsvatten. Naturligtvis kan den faktiska skillnaden mellan olika immissionsformer vara mycket stor. Gemensamt för dem alla torde emellertid vara att de är svårgripbara på ett annat sätt än vattenföroreningarna och ofta också mer svårbedömbara. Vissa immissionsformer har särskilt stor räckvidd. I undantagsfall kan t. ex. en luftförorening i London få verkningar även i vårt land. Vidare rör sig immissionernas störande verkningar för människor till inte ringa del på ett psykiskt plan, som gör dem särskilt svåra att bedöma. Det gäller främst bullret men också vissa former av luftförorening, störande ljuseffekter m. in.

Som de sakkunniga redan förut har framhållit är vetenskapens grunder för bedömning av immissionernas verkningar än så länge ganska vaga. Om man på grund därav ville inta den attityden, att man inte kan ingripa mot en immission förrän det är vetenskapligen bevisat att den medför eller kommer att medföra skadliga verkningar, skulle det kunna leda till mycket olyckliga resultat. Enligt de sakkunnigas mening bör grundinställningen vara den motsatta: just med hänsyn till osäkerheten i bedömningen kan man inte nöja sig med att motverka endast sådana störningar som medför påvisbara olägenheter. Man bör beakta redan risken att olägenhet upp- kommer, t.ex. genom hittills obevisade långtidsverkningar av luftförore- ning eller buller. Detta innebär också, att frågor om välbefinnande, trivsel och allmän standard tas i beräkning. Givetvis bör man dock kräva, att risk- bedömningen sker på sakliga grunder och inte har karaktären av lösa spe- kulationer.

Att stadga generellt förbud mot immissioner kan uppenbarligen inte kom- ma i fråga. Ofta är visst mått av immission praktiskt ofrånkomligt, om man skall kunna använda fast egendom på ett rationellt sätt, t. ex. för att driva en fabrik. En grundläggande princip bör emellertid enligt de sakkunni- gas mening vara, att immissioner skall förebyggas, så långt det är prak- tiskt möjligt, och att i varje fall onödiga immissioner inte bör tolereras. I allmänhet bör det vara möjligt att använda fast egendom för ändamål som kan komma i fråga enligt planbestämmelser eller liknande reglering förutsatt att lämpliga immissionsförebyggande åtgärder vidtas. l sär- skilt besvärliga fall kan det dock bli erforderligt att, i immissionsförebyg- gande syfte, på ett eller annat sätt begränsa egendomens användning för sådant ändamål. Endast i nödfall bör immitterande användning helt för- bjudas.

Från dessa utgångspunkter kommer de sakkunniga fram till att h 11 v 11 d- regeln bör vara en positiv bestämmelse om skyldighet för den som an- vänder eller ämnar använda fast egendom för ändamål, som kan medföra immission, att vara aktivt verksam för att förebygga att immission upp- kommer. Det bör i sådant hänseende åligga honom att vidta de skyddsåt-

gärder och övriga försiktighetsmått som skäligen kan fordras (se 2: 1 första St. förslaget till immissionslag). Som »försiktighetsmått» bör därvid också begränsning av användningen kunna komma i fråga.

En Så allmänt hållen regel lämnar stort spelrum för fri skälighetsbe- dömnilig. Den har närmast innebörden av en generell norm —— en princip- deklaration (jfr 3 kap. 1 5 i det till lagrådet remitterade förslaget till jor- dabalk)_ Även om utrymmet för skälighetsbedömningar måste vara avse- värt, med hänsyn till den mångfald korsande intressen som ofta föreligger, är det dock lämpligt att bestämmelsen preciseras närmare. Preciseringen bör i första hand ha formen av hjälpregler, som skrivs in i själva lagen.

Enligt vad de sakkunniga nyss har framhållit bör redan risken att olä- BEHhet uppkommer beaktas. De sakkunniga vill vidare särskilt erinra om vad som i ett tidigare avsnitt anförts rörande behovet av att utforma reglerna så att hänsyn fortlöpande tas till forskningens och den tekniska utvecklingens framsteg, den ekonomiska utvecklingen, ändrade värderingar i fråga Om standard etc. Förebilder till regler, som tillgodoser dessa syn- punkter, finns bl. a. i både engelsk och tysk rätt. Särskilt må framhållas de engelska bestämmelserna om skyldighet att använda »the best practicable means».

I anslutning till dessa förebilder bör enligt de sakkunnigas mening som första hjälpregel upptas, att frågan om skyldighetens omfattning skall be- dömas med utgångspunkt från vad som är tekniskt möjligt vid användning av ifrågavarande slag samt med beaktande av såväl allmänna som enskilda intressen (2:1 andra st.). Som kompletterande hjälpregel bör därefter anges, att vid avvägningen mellan olika intressen särskild hänsyn skall tas till å ena sidan beskaffenheten av det område som kan påräknas bli utsatt för immissionen och betydelsen av immissionens verkningar, & andra sidan nYttan av användningen samt kostnaden för skyddsåtgärd och verkan i övrigt av villkor, som kommer i fråga (2: 1 tredje st.).

Detta kräver närmare motivering och utläggning i flera hänseenden.

Den första hjälpregeln innebär till en början att man vid be- dömning av den immitterande fastighetens förhållanden skall tillämpa en Objektiv måttstock. Detta understryks genom orden »vid användning av ifrågavarande slag». Man skall alltså i princip bortse från den aktuelle nyttjarens personliga omständigheter. I stället skall man utgå från förut- sättningarna för ett genomsnittligt företag i branschen. Man bör emeller- tid därvid också ta hänsyn till den ifrågavarande anläggningens allmänna typ —- dess storlek och ålder. Det går i regel inte att kräva detsamma av stora och små företag eller av äldre anläggningar och nyanläggningar. Så blir det t. ex. nödvändigt att göra avsevärd skillnad mellan anläggningar, som har tillkommit före den aktuella lagstiftningens ikraftträdande, och nytillkommande. Liksom vid prövning enligt vattenlagen måste man ta

hänsyn till att en anläggning har kommit till vid en tid då föroreningsfrå— gan-immissionsproblemen inte ägnades erforderligt beaktande (jfr NJA II 1942 s. 96 och 180).

Det är mot denna allmänna bakgrund man får se det principiella kravet på att göra vad som är tekniskt möjligt. Att man inte skall kunna fordra något som är omöjligt är så självklart att det inte i och för sig behöver utsägas. Vad som åsyftas är att man inom den grundläggande skälighets- regelns ram — bör eftersträva en så god teknisk lösning som möjligt. Som framgår av det följande måste man räkna med att den bästa tekniska lös- ningen kanske ofta inte går att nå, främst av ekonomiska skäl. Men ut- gångspunkten för skälighetsbedömningen skall vara vad som är tekniskt möjligt.

När det gäller att avgöra vad som är tekniskt möjligt i fall av en viss typ, får man i hög grad bygga på jämförelse med liknande anläggningar. Jäm- förelsen bör inriktas på sådana existerande företag »av ifrågavarande slag, som har visat sig hålla måttet från immissionssynpunkt. Om jämförbara be- fintliga företag har visat sig kunna bemästra sina immissionsproblem genom särskilda inrättningar eller metoder, bör i regel av det nytillkommande företa- get krävas, att det är utrustat med motsvarande anordningar —— eller andra som är minst lika bra. Därmed är sörjt för att teknikens landvinningar fort- löpande beaktas. Här kan de i fortsättningen behandlade frågorna om nor- mer och gränsvärden komma in som en betydelsefull faktor.

Vid bedömning av omständigheterna i det särskilda fallet skall såväl allmänna som enskilda intressen beaktas. Detta gäller i lika mån beträf- fande båda de i 2 kap. 1 5 tredje stycket angivna sidorna: olägenhetssidall och nyttosidan. Det gäller f.ö. också vid tillämpning av bestämmelserna i 2 5 samma kapitel. Vilka typiskt sett allmänna intressen som kommer i fråga har de sakkunniga närmare utvecklat i det föregående (se ovan aV- snitt III).

De sakkunniga har i ett tidigare avsnitt kritiserat den betydelse lagbe' redningen i sina förslag har velat tillerkänna begreppet ortsvanlighet. Sam- manfattningsvis kan sägas, att ortsvanligheten enligt de sakkunnigas me- ning inte duger som grundläggande princip vid tillåtlighetsprövningen, om man vill inrikta sig på en aktiv insats för att förebygga immissioner. Som redan har framgått innebär detta inte, att de sakkunniga vill frånkänna ortsförhållandena betydelse. Men det blir i de sakkunnigas förslag fråga om en betydelse av annan art. Enligt de sakkunnigas uppläggning kan orts- vanligheten t.o.m. få en effekt, som är alldeles motsatt den lagberedning" ens förslag innebär. Just den omständigheten att en viss störningsform är vanlig i orten gör kanske, att man inte bör tillåta en ny störningskälla med samma sorts immission.

Enligt den a n (1 r a b j ä 1 p r e g e 1 11 skall man ta särskild hänsyn till

beskaffenheten av det område som kan påräknas bli utsatt för immission. Häri ligger att man liksom vid granskningen av den immitterande fastig- hetens förhållanden skall tillämpa en objektiv måttstock, d.v. s. i princip bortse från de aktuella nyttjarnas personliga omständigheter.

Denna punkt i förslaget är alltså bl.a. avsedd att lämna svar på frå- gan, vilken betydelse man bör tillmäta det förhållandet att vissa per- soner och inrättningar utmärks av speciell immissionskänslighet. Vad man har att utgå från i denna del är områdets beskaffenhet. Vissa fastigheter kan vara anslagna för ändamål, som gör dem särskilt känsliga från immis- sionssynpunkt, t. ex. sjukhus, skolor, vetenskapliga observatorier. I sådana fall blir det enligt de sakkunnigas uppfattning nödvändigt att ta skälig hänsyn till anläggningarnas särskilda behov av skydd. Efter vad som i varje särskilt fall är lämpligast från ekonomisk och teknisk synpunkt kan skydds- behovet tillgodoses antingen genom åtgärder riktade mot immissionskäl- lan eller genom anordningar på den hotade anläggningen.

Förslaget torde i förhållande till gällande rättI innebära en utvidgning av möjligheterna att beakta speciell immissionskänslighet men det överens- stämmer med de sakkunnigas allmänna inställning till frågan om de in- tressen immissionslagstiftningen bör tillgodose. Vad som alltjämt inte kan vinna beaktande är emellertid sådan immissionskänslighet. som har sin grund i personliga förhållanden, t. ex. i att sakägaren själv eller hans fa- milj lider av sjukdom.

En omständighet, som förtjänar framhållas, är vidare att man vid tillåt— lighetsprövningen inte kan begränsa sig till att pröva de bestående förhål- landena inom verkningsområdet. Man bör också göra en prognos angående påräkneliga ändringar ta hänsyn till hurudan beskaffenheten av verk- ningsområdet kan beräknas bli i framtiden. Här kommer bebyggelseplane- ringen in som en betydelsefull faktor. Lagberedningens förslag att man vid toleranspunktens bestämmande skulle ta hänsyn till vad som kan på- räknas bli vanligt i orten har liknande innebörd.

Med bedömningen av verkningsområdets beskaffenhet som bakgrund skall sedan betydelsen av immissionens verkningar prövas. Även i den delen blir det tydligen i viss utsträckning fråga om en prognos. Man bör beakta också sådana olägenheter som kan ge sig tillkänna först i framtiden, t. ex. när verkningsområdet får ändrad beskaffenhet. Men olägenhetsbestämning— en är inte begränsad till att avse de direkta olägenheter som kan ge sig till känna inom immissionens verkningsområde. Vad som händer där kan in- direkt vara av betydelse för en större region. Tidigare har nämnts det ex- emplet att immissionens omedelbara verkningskrets är det naturliga re- kreationsområdet för befolkningen i städer på ganska långt avstånd därifrån. Denna befolknings intresse av att få behålla rekreationsområdet intakt bör

* Se under 1: II.

vara en omständighet värd att beakta. Det finns emellertid också närmare till hands liggande exempel. Särskilt kan det vara anledning att erinra om de indirekta olägenheterna för den eller de kommuner vari immissionens verkningsområde ingår. Immissionen kan orsaka kostnader, som drabbar hela kommunen. Mistade exploateringsmöjligheter i närheten av en immis— sionskälla, t. ex. en flygplats, kan ställa kommunen inför svåra planpro- blem etc.

Även vid olägenhetsbedömningen kan ett system med normer och gräns— värden komma till praktisk hjälp. Denna fråga behandlas närmare i det följande.

En fråga som lagberedningen ägnade särskild uppmärksamhet vid utform- ningen av sitt förslag till koncessionsregler är nödvändigheten av att all- männa sanitära intressen beaktas vid tillåtlighetsprövningen. De sakkun- nigas förslag har i denna del samma principiella innebörd som lagbered- ningens förslag. Vattendomstol skall i immissionsmål —- liksom vid pröv- ning av frågor om åtgärder mot vattenförorening — beakta alla slag av olägenheter som kan uppkomma, även sådana av sanitär natur. Därvid har vattendomstolen att följa inte blott immissionslagens regler utan också de ytterligare föreskrifter som kan vara tillämpliga enligt hälsovårdslagstift- ningen (se 1 kap. 1 å andra st. förslaget till immissionslag). Särskilt blir det då fråga om att tillämpa hälsovårdsstadgans bestämmelser om sani- tär olägenhet från anläggning och upplag för industriell verksamhet m. 111. Som de sakkunniga tidigare har påpekat är sanitär olägenhet inte ett medi- cinskt begrepp utan en generell norm, en juridisk standard, vid vars tillämp— ning hänsyn tas bl. a. till lokala förhållanden, ekonomiska realiteter och den fortgående utvecklingen inom olika områden av samhällslivet. En sådan prövning faller helt naturligt in i det regelschema som de sakkunnigas för- slag upptar.

Den viktiga frågan om samordning mellan immissionsmyndigheternas och hälsovårdsmyndigheternas prövning kommer att behandlas i ett senare sam- manhang (se nedan under VI).

Emellertid utgör de befarade olägenheterna endast ena ledet i den bedöm- ning som skall ske. Man skall också ta särskild hänsyn till motstående in- tressen: till nyttan av användningen samt kostnaden för skyddsåtgärd och verkan i övrigt av villkor som kommer i fråga.

Till grund härför ligger ett samhälls- och företagsekonomiskt resonemang, som har närmare utvecklats i avsnitt III av detta kapitel. Det är nödvändigt, att de industri-, jordbruks- och trafikanläggningar etc. som samhället i stort behöver kan komma i gång och drivas, även om det i viss utsträck- ning ger upphov till olägenhet genom immissioner. Man skall göra vad som är praktiskt möjligt för att motverka immissionerna, men särskilt ekono- miska och sociala förhållanden medför att störningar måste tolereras i viss

utsträckning. Det är just denna intressekonflikt som ger upphov till de mest svårlösta problemen.

Att anvisa någon generell metod för uppskattning av en anläggnings nytta är inte möjligt. Det är inte enbart fråga om sådan nytta som direkt kan skat- tas i pengar. Ibland gäller det en social nytta, t. ex. att ett företag skapar arbetstillfällen för befolkningen i orten eller möjliggör snabbare kommu- nikationer, bättre service etc. På motsvarande sätt kan ju ofta inte heller olägenheterna av en immission uppskattas till något visst ekonomiskt vär- de, exempelvis när det gäller hälsorisker. Både på den ena och på den andra sidan måste det vara utrymme för en ganska fri bedömning, verkställd på så objektiva grunder som möjligt.

Verkningarna av ifrågakommande villkor för användningen torde i många fall kunna åtminstone delvis skattas i pengar. Det kan gälla direkta utgif- ter för skyddsåtgärder, ökning av driftskostnader eller minskning av intäk— ter som följd av sämre utbyten, produktionsbegränsningar m. in. Men det kan också gälla värden av annat slag.

Man måste alltid ställa frågan, vilka verkningar från drifts- och kostnads- synpunkt en ifrågasatt lösning skulle få och om dessa verkningar är skäliga. Även här bör givetvis jämförelser med liknande företag ha stor betydelse. Och även här skall man i princip bortse från den aktuelle nyttjarens person- liga omständigheter, t. ex. från att just han befinner sig i en svår ekono- misk kris eller kanske tvärtom är avläggare till ett världsföretag med stora ekonomiska resurser.

Särskilt stor betydelse bör frågan om de ekonomiska konsekvenserna få när det gäller ingripanden mot befintliga anläggningar — d.v.s. anlägg- ningar som redan är inrättade vid den tidpunkt då prövningen sker. Det kan då bli aktuellt att pålägga ett företag kostnader, som det inte fanns möjlig- het att räkna med, när kalkylen för företaget lades upp. Givetvis är en sådan lösning befogad, om olägenheterna av immissioner från företaget prövas vara så stora att något måste göras. Man har emellertid anledning att gå fram med försiktighet, så att man inte lägger på företaget oskäliga bördor. Speciellt gäller detta sådana företag som har kommit till före den nya lag- stiftningen.

Vid prövningen bör inte förbises, att åtgärder till motverkande av immis- sion också kan innebära fördelar från driftssynpunkt och möjlighet att till- varata biprodukter. Om statsmakterna inför en ordning, som innebär att man kan få särskilda avskrivningsförmåner eller annan finansieringshjälp för immissionsförebyggande åtgärder, bör reglerna härom utformas så, att just denna ordning gör det möjligt att ställa större krav på dylika åtgärder än vad som eljest hade varit fallet.

Som redan har antytts bör perspektivet också omfatta samhällsekono- miska synpunkter. Det får t. ex. inte bli så, att svenska företag får sin kon- kurrenskraft på det internationella planet försvagad genom alltför rigorösa krav på immissionsförebyggande åtgärder.

Liksom vid tillåtlighetsprövning enligt 8 kap. vattenlagen måste det till slut ibland bli fråga om en komplicerad intresseavvägning-skälighetsbe- dömning i det särskilda fallet. Även andra omständigheter än de förut be- handlade bör därvid undantagsvis kunna komma i betraktande. Särskilt gäller det omständigheter av subjektiv art. Vid prövning av fråga, vilka immissionsförebyggande åtgärder som skäligen bör krävas av en befintlig anläggning, är det naturligt att ta hänsyn till om företagaren har visat tillbörlig försiktighet och omsorg när anläggningen inrättades. Hade han redan då bort inse, att anläggningen skulle bli farlig från immissions- synpunkt, men försummat att vidta lämpliga åtgärder _— kanske t. o. m. att undersöka förhållandena närmare —-— är det inte mer än rimligt att han själv får bära följderna av sin försummelse. Om den av de sakkunniga före- slagna lagstiftningen blir genomförd, måste man ställa höga krav på förut— seende och försiktighet i fråga om anläggningar som därefter projekteras. Det kommer då att finnas möjlighet att inhämta råd och anvisningar från en sakkunnig tillsynsmyndighet, statens naturvårdsverk eller länsstyrelsen. Och det kommer då också att stå öppet för företagaren att frivilligt under- kasta sig förhandsprövning vid vattendomstol. En företagare som inte ut- nyttjar dessa möjligheter, trots att omständigheterna talar för det, bör vara medveten om att han löper en avsevärd risk.

Det är i detta sammanhang anledning understryka, att den föreslagna skyldigheten att iaktta skäliga försiktighetsmått också får anses innefatta förpliktelse att se till att sådana sakägare, som kan befaras bli utsatta för störningar från en planerad anläggning, i erforderlig mån blir underrät- tade på förhand om vad som förestår. De sakkunniga har övervägt att efter förebild i norsk rätt föreslå särskilda regler om »grannevarsel» men har inte funnit tillräckliga skäl för detta. Enligt de sakkunnigas mening är det onödigt att införa en formbunden ordning för sådana underrättelser. Det bör överlämnas åt företagaren att från fall till fall pröva, i vad män och på vad sätt han skall. särskilt underrätta sakägare. Den närmare innebör- den av denna ordning kommer att utvecklas i specialmotiveringen till 2 kap. 1 5.

Att eventuella sakägare underrättas på förhand kan också vara av direkt positiv betydelse för företagaren. Av allmänna rättsgrundsatser bör nämligen enligt de sakkunnigas mening följa, att den som inser att han löper risk att träffas av olägenhet genom immission själv har att ta skälig hänsyn till detta och inte får inrätta sig så, att olägenheten blir onödigt stor (jfr 3 kap. 1 5 i det till lagrådet remitterade förslaget till jordabalk samt NJA 1934 s. 656 och 1951 s. 55).

De senast behandlade frågorna har visst samband med det inom immis- sionsrätten flitigt diskuterade problemet, vilken betydelse som hör till- mätas grannen-sakägarens passivitet. I avsnitt 11 av detta kapitel har de sakkunniga kritiserat lagberedningens förslag till regler om passivi-

tetsverkan. Den allmänna uppläggningen av de sakkunnigas eget förslag innebär, att passivitetsfrågan inte behöver föranleda några avsevärda svå- righeter. Både det allmännas företrädare och den enskilde sakägaren kan föra talan mot en immitterande anläggning, oavsett hur länge immissionen har pågått och oavsett att sakägaren hela tiden har hållit sig passiv.? Det allmännas möjlighet att föra en sådan talan påverkas inte ens av att alla sakägare direkt har förbundit sig att tåla den olägenhet som immissionen innebär för dem (jfr 1 kap. 2 och 3 55 förslaget till immissionslag). Men givetvis bör en sådan omständighet som att uppgörelse har träffats med sakägarna tillmätas stor betydelse, när det gäller att bedöma hur väsent- lig olägenheten är. På motsvarande sätt kan också sakägarnas passivitet få en viss betydelse vid bedömningen av olägenhetens väsentlighet. Utrym- met härför torde emellertid i regel vara ganska litet. Det blir en fråga om bevisvärdering. Passiviteten kan ha haft sina speciella orsaker. Och det finns möjlighet att genom sakkunnigbevisning eller på annat sätt styrka, att olägenheten verkligen är väsentlig, trots passiviteten.

Vad nu sagts om passivitetens betydelse har avseende på tillåtlighets- prövningen. Vilken roll passivitet bör spela för sakägares rätt till ersätt- ning, kommer de sakkunniga att behandla i ett senare avsnitt.

Ett annat klassiskt problem inom immissionsrätten är frågan om prioritetens betydelse. Det är ett viktigare och svårare problem. Även det behandlas nu endast ur tillåtlighetsprövningens synvinkel.

Lagberedningen kom vid sina överväganden till den slutsatsen, att de synpunkter som talar för ett särskilt beaktande av prioriteten skulle bli tillgodosedda i lämplig utsträckning genom det koncessionssystem som beredningen förordade. I några remissyttranden över beredningens förslag har man uttalat sig för att prioritetssynpunkterna bör tillerkännas ökad betydelse.

Enligt de sakkunnigas mening är nyckeln till en praktisk och lämplig lösning av prioritetsproblemen i första hand att söka på bebyggelseplane- ringens och byggnadsbestämmelsernas, i någon mån också på fastig- hetsbildningens områden. För att mark skall få användas till tätbebyggelse förutsätts nu, att den vid planläggning enligt byggnadslagen har prövats från allmän synpunkt lämpad för ändamålet. En fastighet är exempelvis inte lämpad för bostadsändamål, om den ligger inom verkningsområdet för en immissionskälla med kraftiga luftföroreningar eller bullerstörningar. Uppkommer fråga om att använda mark i närheten av en sådan immis- sionskälla för bostadsbebyggelse eller annat ändamål, som är känsligt på motsvarande sätt, bör den såvitt möjligt angripas och lösas som ett pla- neringsproblem.

' Här bortses från möjligheten att servitut uppkommit genom urminnes hävd. Jfri detta sam- manhang Ljungman i Minnesskrift för Hult s. 313.

De sakkunniga är väl medvetna om att planeringsinstrumentet inte säl- lan visar sig otillräckligt i fall av detta eller liknande slag. Även om det så småningom blir effektivare än nu, måste man räkna med att prioritets- problem också framdeles kommer att spela en roll i immissionsmålen.

Vad innebär då de sakkunnigas förslag i detta hänseende? Liksom enligt lagberedningens förslag kommer en viktig prioritetsver- kan att vara förenad med sådant tillstånd som erhålls efter särskild för- prövning av vattendomstol (se 2 kap. 7—11 55 förslaget till immissionslag). Den innebär att företagaren kan vara säker på att få fortsätta verksamhe- ten och att han åtnjuter ett visst skydd mot skärpning av de med tillståndet förenade villkoren.

De sakkunnigas förslag stannar emellertid inte vid detta. Hjälpregeln om att villkoren för användningen skall bedömas med utgångspunkt från vad som är tekniskt möjligt gäller visserligen i princip både gamla och nya anläggningar (med den begränsning som följer av reglerna om verkan av tillstånd). Som tidigare har angivits är det emellertid nödvändigt att ta skälig hänsyn till anläggningens ålder -— och då särskilt till om anlägg- ningen har tillkommit vid en tid då immissionsproblemen allmänt inte äg- nades tillräckligt beaktande. Det synes naturligt att betrakta detta som en prioritetsverkan.3

Regeln att man skall ta särskild hänsyn till nyttan av användningen och verkan av de villkor som kommer i fråga innebär också en möjlighet att tillgodose prioritetssynpunkter. Det bakomliggande samhällsekonomiska resonemanget utgår bl. a. från att man bör undvika att förstöra bestående värden. Frågan kan särskilt aktualiseras i det av lagberedningen diskute- rade fallet att en immissionskälla kommer att medföra olägenhet för grann- fastigheterna först sedan dessas användningssätt har ändrats och just på grund av det nya användningssättet, t. ex. när bostadsbebyggelse har upp- förts på ett tidigare obebyggt område i närheten av en störande fabrik! Som nyss har erinrats bör man i första hand genom planbestämmelser försöka undvika, att sådana fall över huvud uppkommer. Inträffar trots allt en sådan situation, måste det finnas möjlighet för grannarna-sak- ägarna och det allmännas företrädare att väcka talan mot den störande. Om störningarna inte är mycket avsevärda, bör prövningen emellertid kun- na utfalla så, att man låter den gamla anläggningen bestå oförändrad eller med smärre ändringar, eftersom den i och för sig är nyttig och av sådant slag att den inte förmår bära ytterligare belastning.

När det gäller förhållandet mellan flera immissionskällor och samman- träffande av immissioner från olika källor, uppkommer svårlösta problem, särskilt på luftföroreningarnas område. Prioriteten kan i vissa fall få spe- ciell betydelse vid tillåtlighetsprövning beträffande nyanläggning. I den

' Se Ljungman-Stjernquist II 5. 87. ' Se LB 1909 s. 174 och LB 1947 s. 125.

trakt där nyanläggningen planeras finns måhända redan ett antal immis- sionskällor, som åstadkommer avsevärd luftförorening. Som tidigare har påpekats kan situationen vara sådan att man inte lämpligen bör tillåta att ännu en föroreningskälla konuner till. Detta kan då betecknas som en prio- ritetsverkan.

Sammanfattningsvis kan sägas, att prioritetsfrågorna enligt de sakkunni- gas uppläggning inte får något enkelt och entydigt svar. Det blir möjligt att ta hänsyn till prioriteten i större utsträckning än enligt lagberedningens för- slag. Men prioritetssynpunkterna blir sammanvävda med en rad andra syn- punkter, av vilka de samhällsekonomiska torde vara de viktigaste.

De sakkunniga har nu utvecklat de allmänna principer som enligt deras mening bör läggas till grund för tillåtlighetsprövningen i immissionsfall. Hu— vudvikten har därvid lagts vid tanken att immissioner skall förebyggas så långt det är praktiskt möjligt. Samtidigt har emellertid angivits, att immis— sioner i viss utsträckning måste tolereras, främst av samhällsekonomiska skäl. Enligt de sakkunnigas mening är det nödvändigt att man genom sär- skilda regler närmare anvisar, vilka speciella förutsättningar som skall gälla för att verkligt väsentliga olägenheter skall tillåtas. Regler i detta syfte har upptagits i 2 kap. 2 5 förslaget till immissionslag. Som framgår av vad de sakkunniga nyss har anfört är reglerna i princip att betrakta som en kom- plettering och precisering av bestämmelserna i 1 & samma kapitel. De sak- kunniga räknar med att dessa bestämmelser i det stora flertalet fall skall vara tillfyllest — att olägenheter i allmänhet skall låta sig tillräckligt mot- verkas genom sådana åtgärder som man skäligen kan fordra —— och att 2 5 skall få tillämpning endast i ett mycket begränsat antal fall.

Regeln i 2 5 första stycket är så utformad, att immission som kan befaras orsaka olägenhet av väsentlig betydelse i princip skall anses otillåten men att undantag skall kunna medges. Som redan antytts utgår bestämmelsen från att en immitterande anläggning under alla omständigheter skall vidta de skyddsåtgärder etc. som med tillämpning av grundsatserna i 1 & skäligen kan fordras. Även om så sker, kan läget emellertid undantagsvis vara sådant att immission från anläggningen kommer att medföra avsevärd olägenhet. Att förebygga immissionen genom speciella åtgärder skulle kanske i och för sig vara tekniskt möjligt, men det skulle i så fall kräva insatser som utgjorde en alltför tung belastning för anläggningen _ kanske gjorde verksamheten omöjlig. I ett sådant fall kan den immitterande användningen få tillåtas, men endast under förutsättning att särskilda skäl talar för det. Vad som typiskt sett erfordras är en klart dokumenterad övervikt på nyttosidan.

Att avgöra om en olägenhet har v ä s e n t 1 i g b et y d el s e eller ej kan uppenbarligen vara förenat med svårigheter. Väsentlighetsrekvisitet är rela- tivt och i hög grad beroende på skälighetsbedömning. Vad som är väsentligt växlar med hänsyn till lokala förhållanden, ekonomiska förutsättningar, den

221 fortgående utvecklingen, ändringar i värderingar etc. Detta utesluter emel- lertid inte att bedömningen kan och bör —— göras efter objektiva grunder. En viss ledning för bedömningen i det särskilda fallet kan erhållas genom en jämförelse med vad som allmänt förekommer under liknande omständig- heter. För att en olägenhet skall anses vara av väsentlig betydelse måste i regel krävas, att den påtagligt går utöver detta mått.

En särställning intar sådana immissioner som innebär direkt våda för människors hälsa, t. ex. för bly- eller kvicksilverförgiftning. Så snart hälso- risken når påtaglig intensitet, måste den anses innebära en olägenhet av vä- sentlig betydelse, även om den endast träffar en begränsad krets. Här blir de medicinska synpunkterna avgörande. En immission av detta slag är ej sällan omärklig för de utsatta människorna, och dess verkningar ger sig ofta till känna först så småningom.

De sakkunniga vill också i detta sammanhang understryka, att det räcker att man kan befara olägenhet av väsentlig betydelse: alltså att beaktansvärd risk för sådan olägenhet finns. Det ligger i sakens natur att detta främst blir av vikt vid prövning av nyanläggningsfrågor. När det gäller en befintlig anläggning, har man i allmänhet säkrare hållpunkter för bedömningen. Även i det fallet måste emellertid redan riskerna kunna beaktas.

De verkligt stora bedömningssvårigheterna inställer sig, när det blir fråga om olägenheter som endast har karaktären av viss menlig inverkan på män- niskors välbefinnande och trivsel eller av sakskada —— ekonomisk skada, t. ex. luktstörningar och nedsmutsning. Medicinska synpunkter får då mindre vikt eller träder helt i bakgrunden. Så mycket större spelrum får i stället ekonomiska och allmänt sociala hänsynstaganden. Vid bedömning av olägenhetens betydelse i det enskilda fallet blir det särskilt viktigt att beakta inte bara störningens intensitet utan också storleken och beskaffenheten av det område som kan påräknas bli utsatt för immissionen. Regeln i 2 5 första stycket avser, liksom 1 5, i princip både stora immissionsfall och så- dana som endast berör förhållandet mellan enstaka fastigheter. I fall av det senare slaget torde emellertid den enligt 1 & verkställda prövningen så gott som undantagslöst leda till att immittenten åläggs att vidta sådana försik- tighetsmått att någon olägenhet av väsentlig betydelse inte behöver befaras. Åtminstone gäller detta i fråga om nyanläggningar. Enligt de sakkunnigas uppfattning kan man därför räkna med att bestämmelsen i 2 5 första stycket — bortsett från fallen av direkt hälsorisk —— huvudsakligen kommer att få tillämpning när det gäller vissa industrier och andra större immissionskällor som ger upphov till störningar över ganska stora områden. Även om stör- ningens intensitet inte är särskilt hög, kan det då bli en sammanlagd effekt som gör att olägenheten får väsentlig betydelse. I sådana fall torde för övrigt ofta det närmast immissionskällan belägna området bli särskilt utsatt ibland kanske till den grad att redan olägenheten där får anses högst väsent- lig.

Till de faktorer man måste beakta hör som förut angivits de lokala för- hållandena, särskilt det störda områdets beskaffenhet. Som ett praktiskt exempel kan lämpligen tas frågan om förläggning av nya cellulosafabriker. Luktstörningar från sådana fabriker innebär såvitt man nu vet inte någon verklig risk från hälsosynpunkt, men de påverkar i större eller mindre grad människors trivsel. Om det skulle bli aktuellt att anlägga en ny cellulosa- fabrik i en trakt, där det redan förut finns sådana industrier eller eljest före- kommer avsevärda immissioner av typen luktstöming, behöver tillkomsten av den nya fabriken inte nödvändigtvis innebära någon olägenhet av vä- sentlig betydelse. Däremot funnes det kanske goda skäl att göra en sådan be- dömning, om man i stället ville anlägga en likadan fabrik i en trakt, där det tidigare inte förekommer några industrier utan endast bostadsbebyggelse, rekreationsområden eller liknande. Det räcker emellertid inte i och för sig med att störningen är ortsovanlig. För att olägenheten skall anses ha väsent- lig betydelse bör dessutom krävas att det verkligen är stora intressen som står på spel —— försämring av levnadsförhållandena inom ett avsevärt om- råde, nedgång av fastighetsvärdena där etc.

Det kan till slut inte undvikas att ett rekvisit som »olägenhet av väsentlig betydelse» lämnar utrymme för en viss frihet i bedömningen. Detta medför både nackdelar och fördelar. Ett värdefullt hjälpmedel att neutralisera nack— delarna och utnyttja fördelarna kan man väntas få i ett system med im- missionsgränser av det slag som kommer att skisseras i det följande.

Något motsvarande hjälpmedel kan inte anvisas, när det gäller tolkningen av begreppet »s ä r s k i 1 d a s k ä 1». De sakkunniga har förut angivit, att vad som typiskt sett erfordras —- för att man skall tolerera en olägenhet av väsentlig betydelse är att det föreligger en klart dokumenterad övervikt på nyttosidan. Den immitterande anläggningen skall alltså medföra fördelar, som från allmänna och enskilda synpunkter avsevärt överväger olägenhe- terna. Uppenbarligen bör kraven på sådan övervikt ställas högre ju mer vä- sentlig olägenheten bedöms vara.

När det blir aktuellt att ingripa med förbud eller inskränkningar mot en redan befintlig anläggning, får frågan om verkningarna av en sådan åtgärd speciell betydelse. Dylika ingripanden kan medföra så stora förluster både från allmän och enskild synpunkt, att de står i klart missförhållande till betydelsen av att man får slut på immissionen och de olägenheter den med— för. Särskilda skäl talar då för, att något ingripande inte skall göras. Över huvud måste man vid behandling av immissionsfrågor undvika onödig vär- deförstörelse. Som förut framhållits kan det emellertid ibland finnas anled— ning att beakta omständigheter av subjektiv art.

Övervikt på nyttosidan kan särskilt ofta väntas föreligga i fråga om all- männyttiga anläggningar. Viss-a typer av dessa har enligt särskilda bestäm- melser i lag varit föremål för en kvalificerad prövning i administrativ ord-

ning, som lett till att tillstånd meddelats av Kungl. Maj:t eller annan myn- dighet. Som exempel kan nämnas tillstånd enligt atomenergilagen eller luftfartslagstiftningen och sådant tillstånd som meddelats genom faststäl- lelse av arbetsplan enligt lagen om allmänna vägar. Beträffande anläggningar av detta slag föreligger uppenbarligen sådana särskilda skäl, att förbud mot deras drift inte bör komma ifråga på grund av immissionslagens bestämmel- ser. Däremot är det möjligt att med stöd av 1 5 ålägga dem att vidta speciella skyddsåtgärder, eventuellt också att iaktta vissa begränsningar, t. ex. beträf- fande utnyttjandet av en flygplats. Någon större praktisk betydelse torde detta knappast ha, men uppläggningen ansluter sig till gällande rätt och innebär under alla omständigheter en viss rättssäkerhetsgaranti för den enskilde sakägaren.

Även anläggningar som inte brukar hänföras till typen allmännyttiga re- presenterar ofta ett stort mått av nytta —— både från enskild och allmän syn- punkt. De sakkunniga har förut talat om de industri- och jordbruksanlägg- ningar som samhället i stort behöver. När nyanläggningar av detta slag kan befaras medföra olägenhet av väsentlig betydelse, är det av vikt att be- akta, om det föreligger möjlighet att välja en annan plats för den immitte- rande verksamheten. De ekonomiska konsekvenserna av olika alternativ bör givetvis tas med i beräkningen, även om det ofta måste ske på schematiska grunder. I sådana fall kommer man ibland att finna, att tillåtlighetsfrågan — enligt den i det följande behandlade bestämmelsen i 2 5 andra stycket — bör underställas Kungl. Maj:ts prövning.

Vid avvägningen mellan »olägenhet av väsentlig betydelse» och >särskilda skäl» torde det mera sällan bli fråga om att enbart väga ekonomiska värden mot varandra. En viktig faktor är emellertid vilka ersättningsanspråk de aktuella olägenheterna kan föranleda. Sålunda bör det stärka företagarens ställning, om han visar, att uppgörelse har träffats med särskilt utsatta sak- ägare. Det kan t. ex. ligga i företagarens intresse att försöka inköpa sådana fastigheter i immissionskällans omedelbara närhet som är eller blir särskilt drabbade av immissionens verkningar. I detta sammanhang finns det anled- ning att erinra om bestämmelserna angående lösningsplikt i 3 kap. 3 5 för— slaget till immissionslag.

Den hänsyn som skall tas till sanitära olägenheter och andra intrång på typiskt allmänna intressen kan i allmänhet inte skattas i pengar. Här måste man också räkna med att det ytterst finns en gräns som inte får överskri- das, hur tungt vägande nyttosidan än är.

I anslutning till stadgandet i 2 kap. 1 & tredje stycket förslaget till immis- sionslag har de sakkunniga framhållit, att en tillämpning av hälsovårds— stadgans begrepp sanitär olägenhet faller helt naturligt in i det regelschema som förslaget upptar. Detta gäller också regeln i 2 5 första stycket samma

kapitel. De sakkunniga vill här särskilt erinra om ett uttalande av föredra- gande departementschefen i motiven till gällande hälsovårdsstadga.s

Han förklarade, att det knappast är lämpligt att i relation till de olika materiella hälsovårdsföreskrifterna ange om myndigheternas åtgärder skulle vara mer eller mindre ingripande. Enligt hans mening borde i stället rent allmänt framhållas, att hälsovårdsmyndigheterna i första hand bör söka förebygga uppkomsten av »sani- tär olägenhet», i andra hand överväga om en förefintlig »saniltär olägenhet» kan elimineras genom råd, anvisningar och förelägganden till »den därför ansvarige och först i sista hand tillgripa förbudsätgärder. Självfallet fordras en omdömesgill prövning, huvuvi—da förutsättningar för ett ingripande föreligger samt vilket slags åtgärd som erfordras i olika fall. Härvid blir bl. a. graden av »sa'nitär olägenhet» av stor betydelse.

Enligt de sakkunnigas mening är det alltså väl förenligt med hälsovårds— stadgans grunder att uppställa krav på olägenhet av väsentlig betydelse som förutsättning för att förbud skall tillgripas.

Det kan också vara av intresse att jämföra de nu förordade immissions- reglerna med motsvarande bestämmelser om vattenförorening i 8 kap. 23 och 32 55 vattenlagen. Även om skillnaderna i själva utformningen är iögonen- fallande, främst därigenom att immissionsreglerna gjorts mera specificera— de, torde dock i sak föreligga nära överensstämmelse. Det grundläggande i vattenföroreningsmålen är en skälighetsprövning av samma allmänna typ, som föreskrives i 2 kap. 1 5 första stycket förslaget till immissionslag. Och de i andra och tredje styckena samma paragraf inskrivna hj älpreglerna torde väl ansluta sig till det sätt att angripa skälighetsproblemen som brukar an- vändas i mål om industriellt avloppsvatten. Vad slutligen angår det i 2 kap. 2 5 första stycket föreslagna stadgandet grundas det på en princip, som också har kommit till uttryck i motiven till 8 kap. 32 & vattenlagen. Föredra- gande departementschefen uttalade nämligen där, att befrielse från renings- åtgärder inte skäligen bör medges utan att kostnaderna därför är avsevärt större än skadan.”

I andra stycket av 2 kap. 25 förslaget till immissionslag har de sakkun- niga skrivit in en regel, som också nära anknyter till vattenlagstiftningen.

Olägenheterna av en immission kan undantagsvis befaras bli så bety- dande, att det trots att immissionskällan representerar en mycket vä- sentlig nytta — måste råda stor tvekan om de bör tolereras. Särskilt kan allmänna intressen av stor räckvidd sättas i fara. Flera exempel från se- nare tid ger klart belägg för detta. Efter förebild av bestämmelserna i 8 kap. 325 andra stycket vattenlagen (jfr även 23, 2:44 och 7:39 samma lag) har därför upptagits, att om den befarade olägenheten innebär att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller

' Prop. 1958: B 46 s. 133 f. ' Se NJA II 1942 s. 95.

att betydande förlust från naturvårdssynpunkt uppkommer eller att lik- nande allmänna intressen i avsevärd mån förnärmas, tillstånd till använd- ningen får lämnas endast om Kungl. Maj:t, efter underställning av frågan, förklarat att, med hänsyn till användningens synnerliga betydelse för nä- ringslivet eller för orten eller eljest från allmän synpunkt, hinder däremot ej möter.

Här är det alltså fråga om verkliga storimmissionsfall. Bestämmelsen kan i huvudsak väntas få betydelse beträffande nyanläggningar av vissa mycket stora industrier. Vad som väcker tvekan torde då främst vara, om företaget bör få anläggas i den ort som är planerad. Avgörandet kan få betydande konsekvenser, och det synes naturligt att frågan hänskjuts till Kungl. Maj:t, som har speciella förutsättningar att ställa in den i ett större sammanhang.

I det föregående har på flera punkter hänvisats till ett system med n o r- m e r 0 c h g r ä n s v ä r d e 11. Av redogörelsen för utländsk rätt framgår, att sådana system tillämpas bl.a. i England och Västtyskland och där har stor praktisk betydelse, även om de är utformade på olika sätt i de båda länderna.

Den frågan måste nu ställas, om inte ett liknande system bör komma till användning i Vårt land.

Till en början torde det vara lämpligt att något beröra den terminologi —— de begrepp som används på området. Man skiljer i princip mellan immissions— och emissionsnormer. Immissionsnormen anger en gräns, som inte får eller inte bör överskridas inom en immissionskällas verkningsom- råde (eller i ett område av visst slag eller över huvud inom samhället). Emissionsnormen anger däremot en gräns avseende förhållandena vid sj älva immissionskällan, t.ex. hur mycket av ett luftförorenande ämne som högst får släppas ut därifrån. Mellan de båda typerna av normer finns ett tekniskt samband. Det är exempelvis möjligt att, med utgångspunkt från immis- sionsnormen för ett luftförorenande ämne, via meteorologiska spridnings- beräkningar m.m. komma fram till hur mycket av ämnet som kan släppas ut från en viss källa utan att immissionsnormen överskrids.

Från rättslig synpunkt kan båda typerna av normer vara av två princi— piellt olika slag. De kan antingen ha karaktären av bindande bestämmel- ser eller också blott innebära rekommendationer —— riktvärden. I Västtysk- land har man valt den förstnämnda lösningen: beträffande luftförorenande ämnen har man i viss utsträckning fastställt både »Immissionsgrenzwerte» och »Emissionsgrenzwerte» med rättsligt bindande karaktär. I England finns visserligen sedan gammalt några i författning fastställda emissions- normer, men de saknar numera praktisk betydelse, eftersom utvecklingen helt har gått förbi dem. Stor praktisk betydelse har däremot de »provisional standards of tolerance», som fastställs av den centrala tillsynsmyndigheten (alkaliinspektoratet) och som endast innebär rekommendationer.

I och för sig skulle en ordning med rättsligt bindande immissions- och emissionsnormer låta sig inpassas i det regelsystem som de sakkunniga föreslår. Det skulle i stort sett endast krävas, att Kungl Maj:t fick behörig- het att fastställa sådana normer. Om en bindande immissionsnorm fast— ställdes för ett visst luftförorenande ämne, skulle det få den betydelsen att man inte kunde tillåta en nyanläggning vars utsläpp skulle medföra att normen överskreds i anläggningens omgivning. Och om normen redan var överskriden i en viss ort, skulle där givetvis inte få tillkomma någon ny an- läggning med utsläpp av ifrågavarande slag.

Även om en lösning med sådana fasta normer har vissa fördelar, främst från praktikabilitetssynpunkt, anser de sakkunniga dock att nackdelarna överväger. Det blir ett stelt system, som inte ger tillräckligt utrymme för differentiering med hänsyn till förhållandena i områden av olika slag och i anläggningar av olika typ. Därtill kommer att en norm, som en gång fast- ställts i författning, lätt blir bestående för framtiden och därmed hämmar utvecklingen.

Normer som har karaktären av rekommendationer —— riktvärden möter inte samma betänkligheter. Behovet av sådana normer är otvivelaktigt myc- ket stort. Det skulle kunna betydligt underlätta tillämpningen av de sak- kunnigas regelsystem, om man i vårt land lyckades genomföra en ordning med riktvärden för emissions- och immissionsgränser7 —— i första hand då på luftföroreningarnas område. Enligt de sakkunnigas mening bör det bli en viktig uppgift för den nya centrala tillsynsmyndigheten att närmare under- söka förutsättningarna härför. Med hänsyn till frågans vikt anser sig de sakkunniga böra mera ingående utveckla, vilken innebörd och vilka verk- ningar en dylik ordning kan tänkas få.

Inom ramen för de sakkunnigas lagförslag finns utrymme för och behov av —— att tillämpa både emissionsgränser och immissionsgränser. Sambandet mellan de båda slagen av gränser har redan understrukits och kommer att ytterligare framgå av det följande.

Lagförslagets utformning gör det naturligt för de sakkunniga att först behandla frågan om e mi s si o n 5 g r ä n s e r. Det ligger nära till hands att därvid ta det engelska alkaliinspektoratets »provisional standards of to- lerance» som principiell förebild.

Emissionsgränserna skulle ange vad man, på teknikens nuvarande stånd- punkt och med rådande ekonomiska förhållanden, normalt kan fordra av en nyanläggning inom en viss industri- eller anläggningstyp, i fråga om begränsning eller fördelning av ett visst slags utsläpp, t. ex. sot (gränsen kan avse koncentrationsmått, mängd per tidsenhet etc.). Det skulle alltså vara fråga om ett riktvärde för vad som anses skäligt, d. v. s. både tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt, vid normalfall av ifrågavarande slags an-

" I det följande kommer de sakkunniga att undvika ordet »norm», eftersom det har visat sig närmast föra tanken till bindande bestämmelser.

vändning. Emellertid måste naturligtvis samtidigt eftersträvas att emis- sionsgränsen blir sådan att den, under vanligen föreliggande omständig- heter, kan väntas utgöra tillräckligt skydd mot skadliga effekter på männi- skor, djur, saker etc. i immissionskällans omgivning. Här kommer sam— bandet med immissionsgränserna in.

I anslutning till emissionsgränsen bör anges, vilka metoder — t.ex. i fråga om reningsanordningar som man lämpligen kan använda för att hålla sig under gränsen.

Emissionsgränser med tillhörande anvisningar skulle fastställas av den centrala tillsynsmyndigheten efter överläggningar med vederbörande branschorganisationer och andra som har intressen att bevaka. De skulle justeras efter hand, med hänsyn till teknikens och branschens utveck- ling. Givetvis skulle också tillgänglig expertis utom myndigheten anlitas, t.ex. statens institut för folkhälsan och institutet för vatten- och luft- vårdsforskning. Att man vid prövningen på olika sätt säkerställer till- gången till såväl högt kvalificerad teoretisk sakkunskap som praktiskt in- dustriellt och ekonomiskt kunnande ter sig väsentligt.

Man kan inte praktiskt räkna med att emissionsgränser kommer att fast- ställas för alla »farliga» anläggningstyper. Till en början bör man inrikta sig på de viktigaste fallen och sedan så småningom bygga ut systemet. Even— tuellt får man sammanföra vissa typer med samma slags utsläpp till en grupp.

Den rättsliga betydelsen av emissionsgränserna skulle bli begränsad på flera sätt. I inget fall skulle de vara direkt bindande. Men en anläggning som håller sitt utsläpp under gränsen bör i regel anses ha fullgjort vad som skäligen kan fordras. I varje fall bör innehavaren normalt kunna räkna med tillsynsmyndighetens stöd. Om en enskild sakägare vill göra gällande att utsläppet skulle kunna begränsas ytterligare, torde han få svårt att styrka detta. Men han har möjligheten att dra fram jämförelsefall, som har visat sig hålla måttet i praktiken. Skulle han vid vattendomstolen vinna gehör för sin mening, får tillsynsmyndigheten kanske ta upp frågan om att sänka gränsen, d. v. s. öka kraven. Ett mera praktiskt undantagsfall är att man med hänsyn till förhållandena i immissionens verkningsom- råde och betydelsen av immissionens verkningar finner det nödvändigt att ställa större krav än emissionsgränsen innebär. Särskilt blir detta aktuellt om det finns en immissionsgräns, som kan befaras bli överskriden genom utsläppet. Även om någon immissionsgräns inte är tillämplig i det före- liggande fallet, måste man som tidigare har framgått beakta de verkningar immissionen kan medföra.

Det motsatta fallet —— att man finner sig kunna godta utsläpp som över- stiger emissionsgränsen _— är även tänkbart men bör också ha karaktären av undantag. Skälet för ett sådant undantag kan vara speciellt gynnsamma lokala förhållanden t.ex. att man inte ens vid påräknelig ändring av

användningssättet för fastigheterna inom immissionens verkningsområde behöver befara olägenheter av någon betydelse. Det är också möjligt att en företagare kan visa, att det uppställda gränsvärdet innebär för höga krav med hänsyn till omständigheter, som hänför sig till den planerade använd- ningen av hans fastighet. Hans verksamhet skall t. ex. bedrivas endast i liten skala eller under en begränsad del av året. Vidare finns den möjlig- heten att företagare lyckas visa att gränsvärdet innebär för högt ställda krav.

I 111 mis s i o n 5 g r ä n s e r skulle med tillämpning av de föreslagna reg- lerna kunna lämna viktig praktisk vägledning, när det gäller att uppskatta betydelsen av en immissions verkningar.

Exempel på sådana immissionsgränsvärden finns redan i vårt land. Ett exempel av detta slag kan hämtas från flygbullerområdet. Flygbuller— utredningen angav i sitt betänkande vissa riktlinjer för sanitär bedöm- ning av flygbuller. Med stöd av vetenskapens rön beträffande flygbullrets fysiska och psykiska skadeverkningar samt resultaten av en intervjuunder- sökning gjorde utredningen den bedömningen, att den kritiska bullergrän- sen vid en viss överflygningsfrekvens bör sättas vid 85 dB-A för dagtid och 75 dB-A för nattid. Utredningen underströk, att dessa gränsvärden skall ses som riktvärden vilka kan tjäna till ledning vid hälsovårdsmyndigheters och domstolars bedömning av »sanitär olägenhet» samt vid bestämmandet av »planeringsgränser» för flygplatser m.m. Den rekommendation som ligger i de angivna gränsvärdena har redan i stor utsträckning följts i den praktiska tillämpningen och därmed fyllt en viktig uppgift.

Ett annat exempel finns på luftföroreningsområdet. Rekommendationer angående högsta tillåtna koncentration i luften av radioaktiva ämnen, vilka kan förekomma som luftförorening vid reaktordrift, har fastställts av vissa internationella organ (ICRP, OECD, IAEA) och torde tillämpas som väg- ledande immissionsgränser i det praktiska strålskyddsarbetet i vårt land. Dessa gränsvärden innebär mycket högt ställda krav. Med hänsyn till ris- kerna för genetiska verkningar av joniserande strålning har man funnit det nödvändigt att hålla en bred säkerhetsmarginal.

Beträffande luftföroreningar i allmänhet har det emellertid visat sig förenat med stora svårigheter att komma fram till ett system med immis- sionsgränser. Man har att räkna med många luftförorenande ämnen, som har vitt skilda verkningar. Flera ämnen kan uppträda samtidigt och därvid åstadkomma samverkande effekter etc. På luftvårdsnämndens initiativ un- dersökte en svensk expertgrupp år 1964 möjligheterna att utarbeta medi- cinska rekommendationer rörande luftrenhetsnormer. Resultatet blev att man för svaveldioxid rekommenderade två immissionsgränser, ett tvåtim— marsvärde (ej överstigande 25 pphm) och ett 30-dygnsvärde (ej överstigan- de 5 pphm). Beträffande sot förklarade man, att en ökning av sothalten bör

undvikas och att sothalten inte bör tillåtas överstiga den som under de senaste åren har uppmätts i Stockholm och Göteborg. I övrigt fann man, att förutsättningar saknades att framlägga preciserade medicinska rekom- mendationer beträffande carcinogena och mutagena substanser, koloxid och metaller. Man angav slutligen också, att luftrenhetsnormer ur medi- cinsk synpunkt endast kan anses som riktlinjer för fullt kompetent exper- tis vilken har att i varje särskilt fall individuellt bedöma den aktuella si- tuationen.

Det bör framhållas, att man vid dessa undersökningar endast hade luft- föroreningarnas verkningar på människor för ögonen. Om man _ som önskvärt är också skall beakta verkningarna på djur, växter och annat som kan utsättas för sakskador, kompliceras bilden självfallet ytterligare.

I sammanhanget kan också anmärkas, att det av flera skäl inte går att tillämpa de inom arbetarskyddet använda s.k. MAC-värdena för luftföro- renande ämnen som immissionsgränser ute i samhället.3

Vidare kan det bli fråga om att tillämpa olika immissionsgränser för samma ämnen inom skilda typer av områden, t.ex. en gräns inom typiska industriområden och en annan inom områden för bostadsbebyggelse eller friluftsliv.

Emellertid finns det trots dessa uppenbara svårigheter anledning räkna med att man så småningom skall komma fram till ett system med använd- bara immissionsgränser för åtskilliga luftförorenande ämnen. Om det har gått att finna en lösning i Västtyskland, bör det vara möjligt även i vårt land.” Också på detta område får den nya centrala tillsynsmyndigheten en betydelsefull uppgift. Immissionsgränserna bör bli ett viktigt hjälpmedel i dess verksamhet. Vid prövning av olika praktiska fall kan tillsynsmyndig- heten knappast undgå att ta ställning till vad som mera generellt bör an- ses vara tolerabelt eller önskvärt. Efter en tids erfarenhet bör det bli aktuellt för myndigheten att uppställa vissa riktlinjer —— att tillämpas tills vidare. Därvid måste man givetvis beakta vetenskapens rön, utländska erfaren- heter och utgången av prejudicerande inhemska prövningsfall. På detta sätt bör immissionsgränser växa fram, mer eller mindre av det skälet att omständigheterna gör det nödvändigt. Kanske måste de sedan efter hand justeras, med hänsyn till nya erfarenheter.

Även i fråga om immissionsgränserna bör överläggningar äga rum med industrins branschorganisationer och andra, som har intressen att bevaka eller informationer att ge. I princip bör emissionsgränser och immissions- gränser utarbetas samtidigt, såvitt det låter sig göra. Med hänsyn till de nyss antydda svårigheterna har man dock anledning befara att arbetet med immissionsgränser kommer att dra ut på tiden. Det bör då inte få hindra ' Se Friberg i Hygien s. 121.

' Statens luftvårdsnämnd förbereder sedan länge att i en cirkulärskrivelse till landets hälso—

vårdsmyndigheter ange vissa riktlinjer i fråga om tolerabel svaveldioxidhalt i utomhusluft. Beslut i ärendet torde vara att emotse i december 1966.

att emissionsgränser fastställs att gälla tills vidare. På grund av sam- bandet mellan de båda typerna av gränsvärden kan det sedan bli nödvän- digt att justera vissa emissionsgränser i samband med att immissionsgrän- ser fastställs.

Liksom emissionsgränserna bör också immissionsgränserna vara ägnade att underlätta tillåtlighetsprövningen, trots att de inte har någon bindande karaktär. Föreligger i det särskilda fallet inte risk för att man ens kom- mer i närheten av någon uppställd immissionsgräns, bör prövningen i denna del kunna gå snabbt och lätt. Om man däremot närmar sig eller rent av överskrider gränsen, ger det en anvisning om att förhållandena måste un- dersökas noggrant. Kanske ger det t.o.m. en direkt anvisning om att man bör undvika en viss lokalisering och söka andra utvägar.

Immissionsgränser kan få betydelse också i andra hänseenden. Särskilt kan de spela rollen av vamingsmärken. Om man i en ort finner att man närmar sig eller överskrider en sådan gräns, kan det vara en signal till att myndigheterna måste ingripa på ett eller annat sätt. Vidare kan immis- sionsgränser komma till användning som hjälpmedel i planeringsarbetet. Bullergränsema för flygplatser utgör redan ett exempel på detta.

Både emmissionsgränser och immissionsgränser bör offentliggöras på lämpligt sätt, så att de kommer till berörda myndigheters och organisatio- ners kännedom. Givetvis bör de också vara tillgängliga för allmänheten och kunna ställas under offentlig debatt.

I den mån man lyckas genomföra ett system med gränsvärden av nu an- givet slag, medför det en standardisering av tillåtlighetsprövningen, som har flera fördelar. Utgången av prövningen blir lättare att förutse, framför allt när det gäller nyanläggningar. Industrin vet i stora drag på förhand, vad den har att räkna med. Själva prövningen av det individuella fallet kan gå snabbt. Processkostnaderna minskar. Betydelsen av vattendomstolens prövning minskar också, men den enskilde företagarens och den enskilde sakägarens möjlighet att oberoende av gränsvärdena få sin sak prövad vid vattendomstolen kvarstår dock som en väsentlig rättssäkerhetsgaranti.

Införandet av ett sådant system innebär också möjlighet att i lämplig mån anpassa de krav som ställs i vårt land efter de krav som tillämpas i de stora industriländerna och att över huvud begagna utländska erfaren- heter på området. Om strävandena att åstadkomma en harmonisering av luftvårdslagstiftningen i olika länder skall kunna leda till resultat, måste de i hög grad inriktas just på frågor om normer och gränsvärden.

Slutligen må framhållas, att industriorganisationernas medverkan vid tillkomsten och tillämpningen av den skisserade ordningen bör kunna skapa grundval för ett nära och gott samarbete mellan den centrala tillsynsmyn- digheten och industrin.

VI. Närmare om den offentliga kontrollen. Samordningsfrågor

Som framgår av avsnitten IV och V har de sakkunniga vid utformningen av förslaget till immissionslag utgått från ett system där den nya organisa— tionen för natur— och miljövård —— innefattande både det centrala verket och länsstyrelserna —— skulle spela en aktiv roll som expert- och kontrollorgan i fråga om såväl vattenförorening som luftförorening, buller och liknande störningar och där vidare vattendomstolarna skulle vara koncessionsmyn- digheter och i övrigt exklusivt behöriga domstolar även i immissionsmål.

De sakkunniga övergår nu till att närmare behandla vissa problem som är förenade med en sådan ordning. Till frågan om organisatoriska kon- sekvenser av förslagen återkommer de sakkunniga i 7 kap.

För att en aktiv offentlig medverkan i arbetet med att lösa immissions— problemen skall leda till goda praktiska resultat krävs det att åtgärderna mot immissioner i så stor utsträckning som möjligt kommer till stånd på frivillighetens väg. Utvecklingen synes under senare år alltmer ha gått i den riktningen, att intresset för problemen har ökat både inom industrin och bland andra immittenter och att samtidigt också känslan av ansvar för problemens lösning har stärkts. Enligt de sakkunnigas mening är det av största betydelse att man stöder en fortsatt utveckling i denna riktning, bl. a. genom att skapa motiv för och tillfälle till frivilliga insatser. Uppgiften att få fram nya metoder att motverka industriella immissioner måste till stor del lösas genom insatser från industrins egen sida.

Vad nu sagts om immissioner torde i lika mån gälla i fråga om vatten- föroreningar.1

Statens vatteninspektion har sina huvudsakliga uppgifter som rådgivan- de organ. Enligt de sakkunnigas uppfattning bör rådgivning också bli en huvuduppgift för den nya organisationen på miljövårdsområdet råd— givning i syfte att åstadkomma godtagbara lösningar på frivillighetens väg. I vatteninspektionens verksamhet har det enligt uppgift varit vanligt att de som planerar större vattenförorenande företag under hand vänder sig till inspektionen för att få del av dess synpunkter på ett tidigt stadium, innan det har blivit aktuellt för dem att söka vattendomstolens tillstånd eller göra formell anmälan till inspektionen. Därigenom har det varit möj- ligt för inspektionen att öva inflytande på den förberedande planläggningen av företagen. På luftvårdsområdet har luftvårdsnämnden börjat utöva en rådgivande verksamhet av liknande slag, när företag eller hälsovårdsnämn- der vänt sig till nämnden med sina problem.

Länsstyrelserna och andra länsorgan, bland dem länsingenjörskontoren, får ofta på ett tidigt stadium kännedom om planerade nyanläggningar och utvidgningar inom industrin och övriga områden, som är av betydelse från

* Jfr SOU 1939: 40 s. 147 f.

vattenförorenings- och immissionssynpunkt. Redan nu har dessa organ inflytande vid tillkomsten av sådana företag och stora möjligheter att hävda miljövårdens intressen, bl. a. genom rådgivning.

Enligt de sakkunnigas uppfattning har samordningen mellan länsorga- nens och vatteninspektionens uppgifter och åtgärder hittills inte varit till- fredsställande. När länsingenjörskontoren inordnas i länsstyrelserna och dessa blir regionala organ för hela miljövårdens område, ökas möjligheter- na att åstadkomma en rationell arbetsfördelning väsentligt. En av de viktiga fördelar som reformen medför är att rådgivningsverksamheten kan få en mera aktiv inriktning. Med utnyttjande av sin allmänna kännedom om lokala förhållanden och om vad som planeras i länet bör länsstyrelsen kunna verka för att erforderliga råd söks och lämnas i god tid, innan företagaren i det enskilda fallet har bundit sig för en viss lösning. Genom informationer till den nya centrala instansen kan länsstyrelsen därvid också sätta denna i tillfälle att själv ta initiativ till överläggningar, expertundersökningar, råd och anvisningar etc. Ett utbyte av informationer och samverkan i övrigt mellan instanserna utgör över huvud förutsättning för att den miljövårdan- de verksamheten skall nå avsedda resultat. Särskilt gäller detta i de mera komplicerade fallen.

Samverkan krävs också i fråga om annat än rådgivning och därtill an- knytande verksamhet. Den offentliga kontrollen måste ytterst grundas på en särskild ordning för tillsyn och övervakning och på regler om obligato— risk förprövning.

1. Tillsynsordniugen Över vattendrag, sjöar och andra vattenområden inom riket utövar nu vatteninspektionen tillsyn för att motverka vattenförorening. Det legisla— tiva underlaget för denna verksamhet finns väsentligen i 1956 års tillsyns- lag. Denna preciserar inte närmare vilken omfattning och inriktning till- synen skall ha. Vid lagens tillkomst förutsattes, att tillsynen i första hand skulle utövas från fiske— och naturskyddssynpunkt och att tillsyn från hälsovårdssynpunkt skulle äga rum endast i den mån så kunde ske med hänsyn till inspektionens resurser. Frågan om länsstyrelsernas och hälso- vårdsnämndernas verksamhet i avseende på vattentillsynen ansågs inte kunna närmare prövas i sammanhanget.2 När vatteninspektionen genom beslut vid 1958 års riksdag fick den orga- nisation som i huvudsak fortfarande består, framhöll föredragande departe- mentschefen att ett effektivt samarbete bör komma till stånd mellan vatten— inspektionen och olika länsorgan, främst länsstyrelserna, och att länssty— relserna bör ha huvudansvaret för den regionala handläggningen av vatten- vårdsfrågorna. Länsorganens förstahandskånnedom om förhållandena bör

' Se NJA II 1956 s. 230.

anlitas för att avlasta inspektionen från rutinmässiga övervakningsuppgif— ter och för att i andra ärenden tillgodogöra inspektionen den tillgängliga lokala sakkunskapen. Departementschefen ansåg det emellertid inte lämp- ligt att då vidta lagändringar i detta syfte. I stället borde vattenvårdsnämn- den enligt vissa under förarbetena till omorganisationen uppdragna rikt- linjer meddela anvisningar om ärendefördelning och ärendegång mellan vatteninspektionen och länsorganen samt på grundval av efter hand vunna erfarenheter inkomma till Kungl. Maj:t med de förslag till administrativa föreskrifter i ämnet som kunde befinnas erforderliga.3 Anvisningar om handläggningen av vattenvärdsärendena på länsplanet har utfärdats av vat- tenvårdsnämnden genom beslut den 30 juni 1959.

Enligt 1956 års tillsynslag har vatteninspektionen befogenhet att med- dela råd och anvisningar om lämpliga åtgärder mot vattenförorening, att göra framställning hos länsstyrelse om förbud mot utsläppande av avlopps- vatten utan erforderlig behandling eller om åtgärd mot förorening samt att föra talan hos vattendomstol i mål om vattenförorening, bl.a. genom att yrka förbud eller åtgärd som nyss sagts. När det blir fråga om att bevaka det allmännas intressen i vattenmål, samarbetar inspektionen emellertid med kammarkollegiet, som ofta svarar för talans utförande. Inspektionen framträder då i stället som sakkunnig myndighet och bidrar till utredningen med utlåtanden m. m.

Genom särskilda bestämmelser i tillsynslagen stadgas rätt för vatten- inspektionen att i erforderlig mån vinna tillträde till fabriker och andra anläggningar samt att företa undersökningar på platser där undersökning kan behövas. Vidare stadgas skyldighet för anläggningshavare att på be- gäran lämna inspektionen erforderliga upplysningar.

Länsstyrelse har enligt tillsynslagen befogenhet att besluta om förbud och vissa andra tvångsåtgärder. Därvid äger hälsovårdsstadgans bestäm- melser motsvarande tillämpning. En annan befogenhet som tillkommer länsstyrelse är att förordna särskild tillsynsman för att tillse att olägenhet av vattenförorening förebyggs.

Tillsynslagen innehåller slutligen också ett bemyndigande för Kungl. Maj:t att meddela erforderliga föreskrifter om skyldighet att göra anmälan hos vatteninspektionen i ärenden som berör dennas verksamhet. Det är med stöd därav som de i 1956 års förprövningskungörelse intagna bestämmel- serna om anmälningsplikt har utfärdats.

Om immissionssakkunnigas intentioner skall kunna genomföras, krävs uppenbarligen en tillsynsverksamhet av större omfattning och delvis annan inriktning än den som har sin grund i 1956 års tillsynslag. Enligt de sak- kunnigas mening kan emellertid flera huvudprinciper i denna lag bibehållas, när det nu gäller att utforma det legislativa underlaget för en ny tillsyns- ordning. Det av de sakkunniga utarbetade förslaget till lag om tillsyn till * Se prop. 1958: 133 s. 22.

skydd mot vattenförorening, luftförorening, buller m.m. ( mil jötillsynslag) knyter därför i mycket an till 1956 års lag.

Den grundläggande skillnaden blir att tillsynen nu skall inriktas på att motverka inte bara vattenförorening utan också luftförorening, buller och andra sådana störningar som innebär fara för allmänna intressen på miljö- vårdens område. Ramen för lagstiftningen vidgas därmed betydligt. In- vändningen att den föreslagna lagens tillämpningsområde blir alltför vid— sträckt och obestämt ligger nära till hands. Som argument mot en sådan invändning vill de sakkunniga framhålla följande. Utvecklingen på miljö— vårdsområdet är svårbedömbar, inte minst i fråga om vilka resurser som kommer att stå till förfogande för kontroll och skyddsåtgärder. Sannolikt kommer verksamheten att byggas ut efter hand, i flera olika etapper. Enligt de sakkunnigas mening är det lämpligast att man nu inte binder utveck- lingen genom närmare preciseringar i själva lagtexten utan lämnar verk- samheten så vida fullmakter som förslaget innebär. I den mån behov av preciseringar gör sig gällande, torde det böra tillgodoses genom administra- tiva bestämmelser som lätt kan ändras, t. ex. instruktionsföreskrifter.

Enligt 1956 års lag skall tillsynen hållas över »vattendrag, sj öar och andra vattenområden». I förslaget anges inte vad som skall vara föremål för till— syn utan endast ändamålet med tillsynen. Avsikten är att tillsynen i och för sig skall kunna omfatta allt vad som erfordras för att nå det angivna ända- målet. Dit hör givetvis naturen i vidsträckt bemärkelse d. v. s. »berggrun- den, de lösa jordlagren, vattnet och luften samt det härur framsprungna växt- och djurlivet i alla dess skiftande former»4 — men också kulturmil- j öer som industri— och bostadsbebyggelse, trafikanläggningar etc. Av särskilt intresse som objekt för tillsyn är uppenbarligen själva störningskällorna. Detta kommer till uttryck genom flera av de materiella reglerna i förslaget.

En annan viktig skillnad är att länsstyrelserna i förslaget upptas som till- synsmyndigheter jämte den centrala myndigheten och därvid nämns i första hand (2 5 första stycket). När den föreslagna lagen använder be— greppet tillsynsmyndighet, omfattar detta alltså i och för sig båda instan- serna. Frågan om den närmare fördelningen av tillsynsuppgifter mellan central och regional instans får i erforderlig utsträckning regleras genom instruktionsföreskrifter eller andra administrativa bestämmelser.

Enligt de sakkunnigas uppfattning är det önskvärt att tyngdpunkten i det löpande tillsyns- och övervakningsarbetet förläggs till länsplanet. Som framhölls vid 1958 års beslut om vatteninspektionens organisation bör den centrala myndigheten i varje fall avlastas från rutinmässiga övervaknings- uppgifter. Den centrala myndighetens insatser på sj älva tillsynsområdet bör i princip begränsas till sådana kvalificerade fall där dess speciella sak— kunskap verkligen behövs.

Länsstyrelserna bör i sitt tillsynsarbete också utnyttja medverkan av * Se SOU 1962: 36 s. 150.

andra organ, både regionala och lokala. Som exempel kan särskilt nämnas länsläkarna, länsveterinärerna, länsarkitekterna, överlantmätarna, fiskeri- intendenterna och andra fiskeritjänstemän samt hälsovårdsnämnder och byggnadsnämnder. I praktiken torde det bli nödvändigt att till stor del bygga arbetet på medverkan av detta slag, med länsstyrelsen som ledande och samordnande instans (jfr 2 5 andra stycket).

Länsstyrelsernas tillsynsfunktioner kommer att ha nära samband med andra uppgifter, som länsstyrelserna kan väntas ägna sig åt på natur— och miljövårdsområdena, särskilt uppgifterna att kartlägga rådande förhållan- den och behov samt att upprätta översiktliga planer. Genom sin verksamhet i dessa hänseenden bör länsstyrelserna bli i stånd att välja ut sådana om- råden, där tillsynen behöver sättas in i första hand.

De sakkunniga har tidigare understrukit, att rådgivning bör bli en huvud- uppgift för den nya organisationen och att man bör inrikta sig på att söka nå frivilliga lösningar. I enlighet därmed upptar lagförslaget som första befogenhet för tillsynsmyndighet att, när myndigheten finner att störning medför eller kan komma att medföra olägenhet av betydelse från allmän synpunkt, meddela råd och anvisningar om lämplig åtgärd för att motverka olägenheten (3 5). Till skillnad från sin motsvarighet i 1956 års lag innebär stadgandet att redan risken för olägenhet kan beaktas.

Frågan om rådgivningsbefogenheten i olika fall skall utövas av regional eller central instans torde inte lämpligen kunna göras till föremål för sär- skild reglering. I allmänhet torde behovet av ingripande först aktualiseras på det regionala planet, och det blir då en naturlig uppgift för länsstyrelsen att samråda med den centrala myndigheten, när så erfordras. Den centrala myndigheten bör ha möjlighet att meddela generella anvisningar om i vilka typer av fall samråd bör äga rum. Behovet av samråd torde till en början bli stort. Man kan emellertid räkna med att det genom den centrala myn- dighetens försorg —- så småningom växer fram ett system av normer, gräns- värden, rekommendationer etc. som sätter länsstyrelserna i stånd att i ökad utsträckning agera på egen hand, både när det gäller rådgivning och annat.

Liksom hittills bör länsstyrelserna —— men inte den centrala instansen ha befogenhet att i klara fall besluta tvångsförelägganden om förbud, skyddsåtgärder m.m. De sakkunniga har emellertid funnit lämpligt att ge bestämmelserna om länsstyrelses tvångsbefogenhet en utformning, som avviker från 1956 års lag (se 4 5). Dessa avvikelser kommer att behandlas närmare i specialmotiveringen.

Sista ordet i frågor av förevarande slag förutsätts även i fortsättningen ankomma på vattendomstol. Och befogenheten att väcka talan hos vatten- domstol för att tillvarata allmänna intressen bör enligt de sakkunnigas me- ning alltjämt förbehållas den centrala myndigheten, i samverkan med kam- markollegiet (se 5 5). Det är emellertid viktigt att länsstyrelserna utnyttjas som informationskällor även i domstolsärenden.

Länsstyrelses befogenhet att förordna särskild tillsynsman kvarstår en- ligt förslaget i princip oförändrad, men ramen för vad som kan bli föremål för tillsyn vidgas i överensstämmelse med förslagets allmänna uppläggning (7 å).

Bestämmelserna om rätt att få tillträde till fabriker och andra anlägg- ningar, att företa undersökningar och begära upplysningar har i förslaget övertagits ganska oförändrade från 1956 års lag, om man bortser från re- daktionella jämkningar. En betydelsefull nyhet är emellertid att länsstyrel- sen som tillsynsmyndighet jämställs med den centrala myndigheten och alltså i angivna hänseenden får samma befogenheter som denna.

De sakkunniga har övervägt ett uppslag att i miljötillsynslagen ta med bestämmelser om en form av tillsyn, som i princip skulle utövas genom vattenvårds- och luftvårdsförbund. Därigenom skulle samtidigt erhållas ett legislativt underlag för att tillskapa sådana förbund genom initiativ från det allmännas sida. Till grund för de sakkunnigas överläggningar i ämnet har legat följande preliminära utkast till en särskild paragraf i förslaget (närmast tänkt som 8 5):

»När skäl äro därtill, äger Konungen föreskriva att visst område skall utgöra vat- tenvårdsområde eller luftvårdsområde samt att särskilda åtgärder skola vidtagas för fortlöpande kontroll av föroreningsförhållandena inom området.

För handhavande av åtgärderna bör bildas särskilt förbund, vattenvårds- eller luftvårdsförbund, som godkännes av Konungen eller, efter Konungens bemyndi- gande, av statens naturvårdsverk. Till dess så skett, har verket att föranstalta om föreskrivna åtgärder.

Meddelas förordnande enligt första stycket, är var och en som avleder kloakvat- ten eller industriellt avloppsvatten till vattendrag, sjö eller annat vattenområde inom vattenvårdsområdet så ock den som inom luftvårdsområdet innehar luftför- orenande anläggning av någon betydelse pliktig att bidraga till kostnaden för åt- gärderna efter vad som prövas skäligt. Godkänt förbund äger vid vattendomstolen föra talan om sådant bidrag. Föranstaltar naturvårdsverket om åtgärderna, äger verket motsvarande befogenhet. När ändrade förhållanden påkalla det, kan fast- ställt bidrag jämkas. Fråga om bidragsskyldighet skall vid vattendomstolen hand- läggas i den för ansökningsmål stadgade ordningen.»

Tillsyn enligt den sålunda tänkta ordningen skulle uppenbarligen tills vi- dare så gott som uteslutande få betydelse på vattenvårdens område. De sak— kunniga har funnit, att uppslaget väl förtjänar övervägas men att det knap— past kan ankomma på de sakkunniga att lägga fram förslag i ämnet. De sak- kunniga har därför beslutat avstå från att bearbeta uppslaget närmare.

2. Förprövningsordningen De sakkunniga har förut redovisat skälen för den grundinställning som innebär, att regler om obligatorisk förprövning av stora immissionsfall bör ingå som ett viktigt led i kontrollsystemet och att förprövningsordningen bör bli gemensam för vattenförorenande och immitterande (särskilt luftför- orenande) anläggningar.

Utgångspunkten för övervägandena om förprövningsreglernas utformning måste vara gällande bestämmelser på vattenvårdens område. När de sak- kunniga i september 1964 vände sig till statens luftvårdsnämnd för att få dess bistånd med en undersökning i ämnet, var det därför naturligt att som hu- vudproblem uppställdes vilka slag av fasta luftföroreningskällor som kan anses vara av sådan farlighetsgrad att det bör komma i fråga att underkasta dem koneessionstvång (d. v. s. obligatorisk förprövning vid vattendomstol) respektive anmälningsskyldighet (d. v. s. skyldighet att i god tid göra anmä- lan hos central tillsynsmyndighet). I sin redovisning av undersökningens resultat har luftvårdsnämnden utgått från samma principiella indelning och angivit 20 anläggningstyper, som bör underkastas koneessionstvång, samt 30 anläggningstyper, som bör underkastas anmälningsplikt. Därvid har nämnden dock angivit, att den sett problemen enbart från luftförorenings- synpunkt och att den är medveten om att en samordning med vattenlagens och hälsovårdsstadgans regler kan föranleda justeringar.

Vid remissbehandlingen av luftvårdsnämndens yttrande har själva tanken på en samordning av förprövningsreglerna för vatten- och luftförorenande inrättningar vunnit anslutning från flera håll och över huvud inte mött några erinringar. Däremot har, särskilt från vatteninspektionens egen sida, framförts vissa erinringar och Önskemål som närmast avser gällande be- stämmelser om förprövning till motverkande av vattenförorening. Bl. a. har inspektionen pekat på önskvärdheten av att den centrala tillsynsmyndighe— ten fär bättre möjlighet att överföra ett anmälningsärende till domstolspröv- ning och vidare hävdat, att de befintliga industriernas problem bör sättas i förgrunden, särskilt när det är fråga om driftsutvidgningar.

När det nu gäller att konstruera en gemensam förprövningsordning, mö- ter flera svårigheter. De sakkunniga har vid sina överväganden kommit fram till att man, om det nya systemet skall bli rationellt, måste vara beredd att välja lösningar som i vissa delar ganska väsentligt avviker från de nuva— rande.

Redan i motiven till 1941 års vattenvårdslagstiftning framhölls, att man i flertalet fall syntes kunna vinna önskvärd garanti för lämpliga åtgärder mot vattenförorening genom ett smidigare system än obligatorisk förpröv- ning vid vattendomstol."i Vad som därvid åsyftades var i första hand syste- met med anmälan till central tillsynsmyndighet.

Mot vattendomstolsprövning brukar särskilt anföras, att den är tidskrä- vande. För industrin är tidsfaktorn ofta av mycket stor betydelse. Enligt de sakkunnigas uppfattning är det av flera skäl ett viktigt önskemål att obli— gatorisk förprövning vid vattendomstol inte stadgas för andra fall än sådana där prövning i denna ordning verkligen erfordras. I samband med den aktuella reformen finns det också anledning att beakta risken för att vat- tendomstolsorganisationen blir så belastad med vattenförorenings- och im- missionsmål att den inte kan fungera på önskvärt sätt.

Om man skulle bibehålla koncessionsplikten för de anläggningstyper som nu finns uppräknade i 1 5 av 1956 års kungörelse om förprövning till mot- verkande av vattenförorening m. m. — av vilka det stora flertalet samtidigt är luftförorenande —— och därtill lägga de ytterligare typer som bör under- kastas koncessionstvång enligt luftvårdsnämndens utredning, finns det en- ligt de sakkunnigas mening stor risk att systemet skulle bli alltför omfat— tande och betungande, både för domstolarna och för sökandena. Alternativet skulle då närmast vara att i stället utvidga kretsen av anmälningspliktiga anläggningstyper. Detta möter emellertid in sin tur betänkligheter, eftersom det nuvarande anmälningssystemet är förenat med uppenbara brister. Vissa av dessa brister har påtalats i olika sammanhang, bl.a. av vatteninspektio- nen och vattenvårdskommittén.

Vattenvårdskommittén har också lagt fram ett konkret förslag till åtgär- der för att göra anmälningssystemet effektivare. I betänkandet »Vattenvår— den» (SOU 1955: 6) förordade kommittén, att den centrala tillsynsmyndig— hetens besked rörande dit insända anmälningar om nya företag skulle få väsentligt ökad betydelse. Enligt förslaget skulle detta åstadkommas genom att man i förprövningskungörelsen förde in en paragraf av följande lydelse:

»Sedan anmälan, som i denna kungörelse sägs, inkommit till vatteninspektionen, skall denna snarast möjligt lämna skriftligt besked om de villkor, som inspektio— nen finner böra gälla för utsläppande av avloppsvattnet.

Vill anmälaren icke efterkomma vad inspektionen föreskrivit, må utsläppandet icke ske, förrän vattendomstolen meddelat tillstånd därtill.»

I motiven för detta stadgande framhöll kommittén (s. 103), att prövning vid vattendomstol i regel torde vara överflödig från vattenvårdssynpunkt, om anläggningens ägare vidtar de åtgärder som vatteninspektionen anser nödvändiga, men att det eljest är mycket betydelsefullt att sådan prövning kommer till stånd. Enligt gällande ordning krävs då, att tillsynsmyndigheten själv eller genom kammaradvokatfiskalsämbetet stämmer in företagaren till vattendomstol. Kommittén fortsatte:

»Detta förfaringssätt är så omständligt, att en längre tid kan förflyta innan ta- lan kan väckas. Detta kan i sin tur få till följd, att anläggningen kommit till utfö- rande och förorening uppkommit i respektive vattendrag redan innan vattendom- stolen fått frågan under sin prövning. Om det föreslagna stadgandet införes, kom— mer denna olägenhet att bortfalla. Avloppsvattnet får då i avbidan på vattendom- stolens dom inte utsläppas på annat sätt än vatteninspektionen angivit. Innebörden av vatteninspektionens besked är härmed uttömmande angiven. Beskedet innebär således inte, att villkoren för utsläppandet därigenom fastslagits för längre tid framåt. Varken vatteninspektionen, andra myndigheter eller enskilda parter är genom beskedet avskurna från möjligheten att i laga ordning påfordra de ytterli- gare åtgärder, som kan finnas påkallade. Hinder föreligger ej heller för skadeli- dande att yrka ersättning för olägenheter, som kan uppkomma genom avloppsvatt- nets utsläppande på de av vatteninspektionen angivna villkoren. Den industriföre— tagare, som vill vinna någon trygghet för framtiden, måste såsom hittills hos vat— tendomstol begära prövning av villkoren för avloppsvattnets utsläppande. Det är

vidare uppenbart, att vattendomstolen inte är bunden vid de i beskedet föreslagna åtgärderna utan kan föreskriva de villkor, som domstolen finner påkallade.»

Vid betänkandets remissbehandling fick förslaget i den aktuella delen ett gott mottagande. Särskilt kan anmärkas, att industriförbundet inte hade något att invända. Bland de erinringar som framställdes vill de sakkunniga särskilt nämna följande.

Några remissinstanser, bl. a. lantbruksakademien och ingeniörsveten- skapsakademien gjorde gällande, att uppdelningen av anläggningstyperna på två grupper —— förprövningspliktiga och anmälningspliktiga egentligen inte är sakligt motiverad. Lantbruksakademien ansåg det nödvändigt, att även de nu blott anmälningspliktiga typerna underkastas prövning av vat- tendomstol. Ingeniörsvetenskapsakademien menade däremot, att beträffan- de industriellt avloppsvatten förprövning i samtliga fall bör äga rum hos vatteninspektionen som första instans!t

Länsstyrelsen i Södermanlands län framhöll, att kontrollen i andra fall än sådana som obligatoriskt skall gå till vattendomstol visserligen konstru- erats som en anmälningsskyldighet men i sak innebar att förbud skulle kom- ma att gälla mot att, förrän vattendomstolen lämnat tillstånd, utsläppa av- loppsvatten under andra förutsättningar än vatteninspektionen uppställde. Bestämmelserna kunde alltså sägas innefatta ett tillståndsförfarande. Ut- formningen av föreskrifterna som en anmälningsskyldighet kunde emeller— tid lätt leda till att utförandet av anläggningar påbörjades, innan vattenin- spektionen hade tagit ställning till frågan om villkoren för avloppsvattnets utsläppande, och att alltså arbeten utfördes, som måhända senare visade sig inte stå i överensstämmelse med dessa villkor. Länsstyrelsen ansåg det därför viktigt, att föreskrifterna utformades så, att vederbörande föranleds avvakta besked rörande villkoren, innan kostnadskrävande åtgärder vidtas för att genomföra företaget.

Liknande synpunkter framfördes i ett stort antal yttranden bl.a. från länsstyrelserna i Stockholms och Gotlands län, Stockholms förorters sam- arbetsnämnd, några förste provinsialläkare, distriktsingenjörernas förening samt ett flertal distriktsingenjörer för vatten och avlopp. Merendels betona- des därvid, att anmälan bör ske redan då projekteringsarbetet påbörjas.

Kommittéförslaget innebar också en viss allmän skärpning av bestäm- melserna om skyldighet för fabriker och anläggningar att underkasta sig prövning vid vattendomstol. Särskilt föreslogs i detta hänseende, att redan befintliga industriella anläggningar av koncessionspliktig typ skulle prövas vid vattendomstol inom en femårsperiod.

Lagstiftningsdelen i betänkandet _— som också avsåg viktiga organisations- frågor — togs upp till behandling i prop. 1956: 173 . Därvid lämnades emel— lertid frågan om förprövningsförfarandets omfattning öppen under hänvis—

5 Från några håll hävdades, att laglighetsprövningen borde tas bort från vattendomstolarna och anförtros åt länsstyrelserna; se prop. 1956: 173 s. 42 f.

ning till att det liksom dittills borde få ankomma på Kungl. Maj:t att be- stämma därom i administrativ ordning.7

Vid ärendets riksdagsbehandling förklarade sig tredje lagutskottet förut- sätta, att förprövning skulle komma att stadgas i åtminstone den omfattning som föreslagits av kommittén, och utskottets utlåtande godkändes av riks— dagen.8 Trots detta kom den sedermera utfärdade alltjämt gällande — förprövningskungörelsen inte att innehålla någon utvidgning av prövnings- förfarandet beträffande befintliga anläggningar och inte heller någon änd- ring i fråga om anmälningsförfarandets konstruktion.

Enligt immissionssakkunnigas mening finns det nu anledning att ta upp vattenvårdskommitténs tankar på en effektivisering av anmälningsförfaran— det till nytt övervägande och därvid sätta in dem i det större sammanhang som aktualiseras genom immissionslagstiftningen och den nya organisatio- nen på miljövårdens område. Nya problem som måste beaktas i samman- hanget blir fördelningen av uppgifter mellan den centrala instansen och länsstyrelserna samt frågan om samordning av de båda instansernas verk- samhet.

Som framhölls i flera yttranden över vattenvårdskommitténs betänkande innebar förslaget om anmälningsförfarandets konstruktion i själva verket ett förbud. Man kan också uttrycka saken så, att det innebar fakultativ för- prövningsskyldighet. Skillnaden i förhållande till den skyldighet att under- gå förprövning vid vattendomstol som stadgas i fråga om de allra farligaste anläggningstyperna skulle endast bli den att det i »anmälningsfallen» skulle finnas möjlighet att hos den centrala myndigheten få dispens från motsva- rande skyldighet. Och sådan dispens skulle dessutom av myndigheten kunna förenas med villkor av samma slag som de vattendomstol brukar föreskriva. Med denna uppläggning är det enligt immissionssakkunnigas mening inte längre träffande att kalla systemet för ett anmälningsförfarande. Om det skall genomföras, bör det lagtekniskt utformas såsom grundat på en för- budsregel.

De sakkunniga har vid sina överväganden funnit, att mycket talar för att anmälningsförfarandet beträffande nyanläggningar av fabriker och liknan- de inrättningar läggs om i denna riktning. Man skulle då få två former av skyldighet att på förhand söka vattendomstols tillstånd den ena absolut och den andra fakultativ. Om man i första hand ser till önskemålet att få miljövårdens intressen prövade och tillgodosedda, skulle skillnaden mellan de båda formerna inte behöva bli så stor. Det skulle från den synpunkten inte behöva möta betänkligheter att i vid utsträckning hänföra anläggnings- typerna till gruppen av fakultativt förprövningsskyldiga, under förutsätt- ning givetvis att dispensmyndigheten har erforderlig kompetens och till- räckliga resurser i övrigt. Även från företagarsynpunkt skulle en sådan

" Prop. 1956: 173 s. 47; jfr s. 62. ' L'U 1956: 27 s. 52, rskr 370.

ordning kunna innebära avgjorda fördelar. Ser man frågan ur sakägarnas synvinkel, kan det visserligen ha sina nackdelar, om vattendomstolspröv— ning uteblir i vissa fall då sådan skulle ha varit obligatorisk enligt hittills gällande regler. Detta bör emellertid uppvägas av att de administrativa myn- digheternas ökade kontrollmöjligheter kommer också sakägarintressena till godo och av att domstolsprövning blir en realitet att räkna med även i fall av det slag som nu endast föranleder anmälan. Från rättssäkerhetssynpunkt kommer slutligen den garantin att finnas, att företagaren självmant kan ansöka om vattendomstolens tillstånd och att sakägaren på sin sida kan stämma företagaren med yrkande om åläggande att komma in med sådan ansökan.

Även i den mån man bibehåller ett anmälningsförfarande i verklig me- ning bör det enligt de sakkunnigas uppfattning finnas möjlighet att konstru- era det som grundat på förbud — ett förbud mot att vidta åtgärd utan att viss tid dessförinnan göra anmälan hos myndighet. Den ökade effektivitet som därigenom kan uppnås anser de sakkunniga vara i hög grad önskvärd. Och de sakkunniga menar, att också en prövning som efter sådan anmälan sker hos administrativ myndighet med fog kan kallas förprövning.

Uppenbarligen är det inte lämpligt att i lag göra en uppräkning av för— prövningspliktiga fall eller att där närmare reglera den administrativa ord- ningen för ärendenas behandling inom den nya organisationen. Det finns ett starkt praktiskt behov av att snabbt kunna ändra bestämmelserna i dessa delar med hänsyn till utvecklingens gång och de erfarenheter som efter hand kommer att göras. I lagen bör därför —— i överensstämmelse med vad som hittills har varit fallet på vattenvårdens område endast upptas bemyn- digande för Kungl. Maj:t att utfärda erforderliga bestämmelser i administra- tiv ordning.

Bemyndiganden av detta slag har de sakkunniga skrivit in i 2 kap. 5 .? förslaget till immissionslag och 8 kap. 38 a 5 förslaget till lag om ändring i vattenlagen. Som framgår därav innebär bemyndigandena i princip att Kungl. Maj :t kan föreskriva förbud mot att vissa slag av fabriker eller andra inrättningar anläggs eller väsentligt ändras utan förprövning i endera av föl- jande två former, nämligen antingen utan att, efter prövning vid vattendom- stol, tillstånd därtill har lämnats enligt vattenlagen och immissionslagen, eller utan att dessförinnan anmälan har gjorts hos den centrala miljövårds- myndigheten eller länsstyrelse. De sakkunniga har inte funnit erforderligt att i lagtexten särskilt ange att bemyndigandena innefattar möjlighet för Kungl. Maj :t att låta administrativ myndighet besluta om dispens från stad- gat förbud och uppställda villkor för dispensen.

Det i vattenlagen inskrivna bemyndigandet omfattar dessutom möjlighet att stadga förbud mot att kloakvatten eller industriellt avloppsvatten av viss mängd, art eller sammansättning, utan tillstånd eller anmälan, utsläpps i vattendrag, sjö eller annat vattenområde. Förebild har i detta hänseende

varit 8 kap. 38 & fjärde stycket vattenlagen i den lydelse detta lagrum er— höll vid 1956 års reform på vattenvårdens område. Stadgandet innebär bl.a. att Kungl. Maj:t kan föreskriva att befintliga föroreningskällor av vissa ty- per skall undergå obligatorisk prövning vid vattendomstol, trots att det inte är fråga om någon ändring av driften.9 I denna del har bemyndigandet inte kommit att utnyttjas på det sätt man tänkte sig vid dess tillkomst. Enligt de sakkunnigas mening kan det inte anses föreligga något behov av ett motsvarande bemyndigande på immissionsområdet. Med hänsyn till de or- ganisatoriska och samhällsekonomiska förutsättningar man har att räkna med kan det knappast leda till praktiskt tillfredsställande resultat, om man samtidigt över hela landet tvingar fram en prövning av vissa slags stör- ningskällor. De sakkunniga menar, att de resurser som kan avdelas för sanering av rådande förhållanden i stället företrädesvis bör sättas in inom vissa geografiska områden, där behovet av åtgärder är särskilt stort. Ur- valet av sådana områden måste i första hand bli beroende av de miljövår- dande myndigheternas bedömning. Detta betyder bl. a. att den centrala myn- digheten måste vara beredd att verkligen utnyttja sin befogenhet att väcka talan, t. ex. för att åstadkomma att flera störningskällor inom samma om- råde kommer under samtidig bedömning vid vattendomstolen.

De sakkunniga vill alltså understryka, att reglerna om förprövning har sin givna begränsning och att de måste kompletteras genom självständiga initiativ från de miljövårdande myndigheternas sida.

Utformningen av de administrativa bestämmelserna om förprövning måste uppenbarligen anpassas efter de resurser som prövningsmyndigheterna kan väntas få. Men man kan också vända på saken och säga, att prövningsmyn- digheternas resurser måste dimensioneras med hänsyn till den förpröv- ningsordning man vill åstadkomma. I det som bilaga till betänkandet fo— gade förslaget till kungörelse om förprövning till skydd mot vattenförore- ning, qutförorem'ng m.m. har de sakkunniga angivit, hur ett förprövnings- system enligt de sakkunnigas uppfattning lämpligen bör utformas för att fylla rimliga krav på effektivitet och snabbhet. Förslaget förutsätter att miljövårdsorganisationen byggs ut på några punkter (se härom närmare under 7:11). I det följande kommer de sakkunniga att i ett par fall rikta uppmärksamheten på tänkbara alternativa lösningar beträffande reglernas utformning. De sakkunniga är medvetna om att förslaget kan behöva över- arbetas i vissa detaljer. Särskilt gäller detta de i förslaget intagna för- teckningarna över olika typer av förprövningspliktiga inrättningar. Hu- vudsaken för de sakkunniga har varit att anvisa ett lämpligt system. Om de sakkunnigas lagförslag blir antagna, torde det få ankomma på den nya centrala miljövårdsmyndigheten att överarbeta detaljerna i de nyssnämnda förteckningarna. Därvid bör myndigheten samråda med andra sakkunniga

' Se NJA II 1956 s. 224.

organ, t.ex. statens institut för folkhälsan och institutet för vatten- och luftvårdsforskning, samt med berörda branschorganisationer.

Det bör framhållas, att mera väsentliga ändringar i förteckningarna inte kan göras utan att sambandet med övriga förslag rubbas.

De sakkunniga anser sig redan i detta sammanhang böra utveckla några huvudpunkter i det föreslagna systemet.

Antalet typer av fabriker och inrättningar som aldrig skall få anläggas utan att, efter prövning vid vattendomstol, tillstånd därtill lämnats enligt vattenlagen och immissionslagen har gjorts mycket litet. De sakkunniga har funnit att sådan absolut koncessionsplikt lämpligen kan begränsas till att omfatta endast fall, där behovet av domstolsprövning normalt får anses fullt klart redan med hänsyn till själva anläggningstypen (se 2 5). Det är fråga om vissa typer av stora anläggningar, som innebär betydande risker från miljövårdssynpunkt och vanligen berör en vid krets av sakägare och som därför också normalt utgör svåra lokaliserings- och intresseavvägnings- problem.

I övrigt bygger förslaget på att den nya miljövårdsorganisationen genom regler om fakultativ koncessionsplikt (3—5 55) eller anmälningsplikt (6 och 7 åå) skall sättas i tillfälle att från fall till fall bedöma, huruvida frågor om nyanläggningar och vissa andra åtgärder skall behöva hänskjutas till pröv- ning av vattendomstol eller ej.

Även i fråga om nyanläggning av fabriker och liknande inrättningar har de sakkunniga sålunda lagt tyngdpunkten på systemet med fakultativ kon- cessionsplikt. Uppräkningen av sådana typer av detta slag som inte får an- läggas utan vattendomstols tillstånd, om inte den centrala miljövårdsmyn— digheten medger det, har blivit omfattande. De sakkunniga räknar med att den centrala myndigheten, särskilt till en början, kommer att finna vatten- domstolsprövning erforderlig i åtskilliga fall. Bland skäl som kan tala för sådan prövning bör särskilt nämnas, att det är fråga om verkliga lokalise- ringsprohlem eller att avsevärda sakägarintressen står på spel. När behovet av domstolsprövning står klart redan från början, bör myndigheten omedel- bart lämna besked om att dispens inte är att påräkna. Å andra sidan bör det vara möjligt för myndigheten att snabbt medge dispens beträffande allehan- da smärre och från störningssynpunkt mindre betydelsefulla företag. I flera typer av fall kan saken vara mera tveksam. Vanligen torde tveksamheten då gälla vilka tekniska anordningar eller begränsningar etc. man skäligen kan fordra av företagaren. Detta får bli föremål för överläggningar mellan före- tagaren och myndigheten. Om man därvid kommer fram till en lösning, som tillfredsställer myndigheten, kan dispens meddelas. Eljest blir företagaren nödsakad att gå vidare till vattendomstolen, om han vill fullfölja sina planer.

Allteftersom praxis utvecklas och man kommer fram till ett användbart system med normer, gränsvärden 0.1., kan dispensgivningen väntas få ökad

praktisk betydelse och undantagen från vattendomstolsprövning följaktligen bli flera.

Dispens skall enligt förslaget innehålla erforderliga besked om de villkor som skall gälla för inrättningen eller åtgärden. Överträdelse av sådana vill- kor blir kriminaliserad på samma sätt som när det är fråga om villkor fast- ställda av vattendomstol. Vill anläggaren inte efterkomma villkoren, står det honom givetvis fritt att påkalla vattendomstolens prövning, och vatten- domstolen kan genast sätta dem ur spel (jfr 11 kap. 83 & tredje stycket VL).

Dispensen medför inte _ såsom vattendomstols dom -— någon formell trygghetsverkan för företagaren. Detta är en fördel från miljövårdssyn- punkt. Varken den centrala myndigheten, hälsovårdsmyndigheterna, andra myndigheter eller enskilda sakägare blir genom dispensen avskurna från möjligheterna att i laga ordning kräva de ytterligare åtgärder som kan fin- nas erforderliga. Länsstyrelser, hälsovårdsnämnder och vissa andra myn— digheter skall emellertid medverka i det prövningsförfarande som föregår dispensbeslut. Företagaren har fått förutsättningarna för sin verksamhet sakkunnigt prövade av myndigheterna, och det finns anledning tro att de uppställda villkoren är tillräckliga för att förebygga olägenheter. I prak- tiken kan därför den omständigheten att företagaren genom dispensen har fått stöd av den centrala myndigheten — i regel då också av länsstyrelsen och hälsovårdsnämnden _— väntas innebära att hans position blir ganska säker, så länge inte de yttre förhållandena ändras.

Den nu skisserade ordningen med fakultativ koncessionsplikt innebär bl. a. också den fördelen att den skapar motiv för dem som planerar kon- cessionspliktiga företag att redan på projekteringsstadiet söka kontakt med de miljövårdande myndigheterna och därigenom ökar myndigheternas möj- ligheter till aktiva insatser.

En bestämd förutsättning för att det angivna systemet skall kunna ge- nomföras är enligt de sakkunnigas mening att dispensbefogenheten läggs i händerna på den centrala miljövårdsmyndigheten. Det är endast denna som kan påräknas få erforderlig sakkunskap, särskilt på luftvårdens område. Och det är endast genom att förlägga prövningen dit som man från början kan åstadkomma önskvärd enhetlighet i praxis. Att lägga upp riktlinjer för hur dispensbefogenheten skall hanteras beträffande olika typer av inrätt- ningar blir en mycket viktig och krävande uppgift. Även uppgiften att över- lägga med företagare i de särskilda fallen kommer ofta att ställa stora krav, inte minst i fråga om allmän teknisk och ekonomisk erfarenhet.

Som redan har antytts skall den centrala myndigheten vid behandlingen av dispensärenden samråda med länsstyrelserna och kommunala instanser, särskilt hälsovårdsnämnderna, och på denna väg få viktiga informationer och synpunkter. Spörsmålen härom behandlas närmare i det följande.

I och för sig är det ett befogat önskemål att handläggningen av miljö- vårdsärenden decentraliseras till länsstyrelserna i alla de fall då detta

lämpligen kan ske. När det gäller ärenden om industriella nyanläggningar av de slag som i de sakkunnigas förslag har upptagits som fakultativt kon— cessionspliktiga kommer visserligen till en början inte att finnas förutsätt- ning för decentralisering av prövningen. Men förhållandena i detta hän— seende kommer sannolikt att ändras efter hand. De sakkunniga räknar med att länsstyrelsernas resurser kommer att öka och att utvecklingen i fråga om normer, gränsvärden, rekommendationer etc. skall göra det möjligt att decentralisera flera typer av fall. Det får då närmast ankomma på den centrala myndigheten att väcka förslag om erforderliga författningsänd- ringar. Enligt de sakkunnigas mening finns det emellertid anledning utgå från att dispensbefogenheten i ärenden av ifrågavarande slag även fram- deles hör till väsentlig del ankomma på den centrala myndigheten.

Förprövningsordningen i fråga om befintliga industriföretag erbjuder speciella problem. Otvivelaktigt är det mycket viktigt att frågor om ut— byggnader, produktionsomläggningar och andra från störningssynpunkt väsentliga ändringar kommer under kontroll genom förprövning. Som re- dan angivits har vatteninspektionen hävdat, att de befintliga industriernas problem bör sättas i förgrunden. Enligt de sakkunnigas uppfattning är det alldeles klart, att frågor om utbyggnader 0.1. ofta har minst lika stor bety- delse från miljövårdssynpunkt som nyanläggningsärenden och att de dess- utom ibland är förenade med speciellt svårlösta tekniska problem. Men variationerna i fråga om »ändringsärendenas» vikt och svårighetsgrad kan vara mycket stora. Gruppen torde också komma att inrymma ärenden av ganska rutinmässigt slag.

Det finns anledning förmoda, att »ändringsärenden» även kvantitativt sett kommer att få stor betydelse. De sakkunniga utgår från att förpröv- ningskontrollen av ändringsåtgärder bör omfatta samma företagstyper som motsvarande kontroll av nyanläggningar. När den nya ordningen träder i kraft, blir bestämmelserna om förprövning av ändringsåtgärder omedelbart tillämpliga på alla de inrättningar av ifrågavarande slag som då finns, d. v. s. på en stor del av den etablerade svenska industrin. Och allteftersom tiden går, tillkommer nya sådana inrättningar. Dessa kommer visserligen att vara förprövade innan de anläggs, men inte heller de skall få vidta några väsent- liga ändringsåtgärder utan särskild förprövning (om inte vid den första prövningen meddelats föreskrifter som täcker det aktuella fallet).

Inom progressiva industriföretag aktualiseras ständigt planer på ut— byggnader och andra ändringar. Utvecklingen går alltmer i riktning mot större företagsenheter. Den i gällande förprövningskungörelse stadgade skyldigheten att god tid i förväg anmäla vissa ändringsåtgärder till vatten- inspektionen torde hittills ha försummats i ganska stor utsträckning. För framtiden finns det emellertid hopp om att övervakningen av bestämmelser- nas efterlevnad kommer att bli effektivare genom att länsstyrelserna kopp- las in som regionala tillsynsmyndigheter. Enligt de sakkunnigas mening

bör man alltså räkna med att antalet »ändringsärenden» kommer att bli stort.

De sakkunniga har i första hand övervägt två alternativ beträffande ut- formningen av reglerna om förprövning av ändringsåtgärder. Det ena inne- bär att man knyter an till det beträffande nyanläggningar förordade syste— met med fakultativ koncessionsplikt. Det andra är att man tar de nuvaran— de bestämmelserna i 3 5 av 1956 års förprövningskungörelse till förebild och i princip bygger reglerna på anmälningsplikt _ men en anmälnings- plikt som är grundad på förbud och innebär skyldighet att göra anmälan senast viss tid i förväg.

Önskemålen om effektiv kontroll från miljövårdssynpunkt tillgodoses givetvis bäst, om man väljer alternativet med fakultativ koncessionsplikt och alltså föreskriver, att väsentliga ändringsåtgärder ej får vidtas utan vattendomstolens tillstånd, om inte den centrala miljövårdsmyndigheten medger det. Det förslag till förprövningskungörelse som vattenvårdskom- mittén lade fram i 1955 års betänkande hade i realiteten denna innebörd. De sakkunniga räknar med att dispens kommer att meddelas i en stor del av »ändringsärendena». Om man lägger dispensprövningen beträffande änd- ringsåtgärder enbart på den centrala myndigheten, kan det enligt de sak- kunnigas uppfattning vara risk för att myndigheten i onödan blir belastad med sådana ärenden. Som redan har framhållits torde vissa ärenden av detta slag vara ganska rutinmässiga. Behovet av snabba avgöranden kan då vara särskilt stort. De sakkunniga har av dessa skäl utformat bestämmelser- na så att den centrala instansen får möjlighet att delegera dispensbefogen- heten i vissa grupper av »åndringsärenden» till länsstyrelse. Till en början måste kanske denna möjlighet utnyttjas restriktivt. Men efter hand som erfarenhet vinns och länsstyrelsernas resurser ökar, bör delegationsmöjlig- heten kunna användas mera. Så småningom bör författningsbestämmelser— na kunna ändras så att de _ i den utsträckning som då har befunnits lämp- lig — lägger dispensbefogenheten direkt på länsstyrelserna.

Enligt det andra alternativet är huvudregeln att det räcker med en an- mälan från företagarens sida. Väsentliga ändringsåtgärder skall inte få vid— tas utan att anmälan senast en månad förut gjorts hos miljövårdsverket. När en anmälan har kommit in, blir det miljövårdsorganens sak att, om de inte vill godta åtgärderna, överlägga med företagaren och söka förmå denne till en godtagbar lösning. Ytterst har den centrala myndigheten möjlighet att stämma företagaren till vattendomstolen för att åstadkomma en sådan lösning. Om det redan finns ett efter vattendomstols prövning meddelat till- stånd till företaget, kastas emellertid läget om. Företagaren blir då tvungen att gå till vattendomstolen på nytt, om han inte kan få den centrala myndig— heten att godta de åtgärder han planerar och lämna dispens från ny vatten- domstolsprövning.

Som redan har framhållits tillgodoser det senare alternativet inte lika väl

önskemålen om en effektiv kontroll. Dock innebär det, i förhållande till gällande rätt, en inte oväsentlig ökning av kontrollmöjligheterna. Från före— tagarsynpunkt kan anmälningssystemet sägas ha den fördelen, att det tvingar de miljövårdande myndigheterna att ingripa snabbt om de över huvud skall ingripa. Sannolikt är emellertid denna fördel mera skenbar än verklig. Även de överläggningar som föranleds av en anmälan kan dra ut på tiden. Om företagaren påbörjar utbyggnad eller liknande åtgärd utan att avvakta klarsignal, löper han risken att den centrala miljövårdsmyndig- heten i efterhand väcker förbudstalan vid vattendomstolen.

Sammanfattningsvis vill de sakkunniga uttala, att alternativet med an- mälningsplikt väl kan anses vara en godtagbar lösning men att systemet med fakultativ koncessionsplikt enligt de sakkunnigas mening dock är att föredra när det gäller ändringsåtgärder av ifrågavarande slag. Särskilt i betraktande av vattenvårdens intressen för att undvika en försvagning och i stället få en förbättring även på det området —-— bör man såvitt möj- ligt välja det effektivare alternativet redan från början. Om man emeller- tid av statsfinansiella skäl eller av hänsyn till svårigheter att rekrytera sak- kunnig personal skulle finna det nödvändigt att till en början ställa kra- ven på effektivitet lägre än som i och för sig är önskvärt, kunde man tänka sig att under en övergångstid av exempelvis tre år välja alternativet med anmälningsplikt och sedan gå över till fakultativ koncessionsplikt.

Däremot har de sakkunniga funnit, att en förprövningsordning som byg- ger på förbud mot att vidta åtgärd utan att anmälan senast viss tid förut gjorts hos länsstyrelsen kan anses som den lämpligaste lösningen i flera andra fall. I första hand gäller detta sådana åtgärder i fråga om avlopp och avloppsvatten som nu behandlas i 4 och 5 55 av 1956 års förprövningskun- görelse. Det rör sig här huvudsakligen om kommunala avloppsfrågor och om vattenföroreningar från jordbruk. I anmälningsärenden av detta slag spelar länsstyrelserna och länsingenjörerna redan nu en viktig roll, och statskontoret föreslår i sin organisationsutredning att ärendenas handlägg- ning skall decentraliseras till länsstyrelserna från och med den 1 juli 1967. Vid prövningen är det i stor utsträckning fråga om att tillämpa standardise- rade lösningar.

Förprövningsregler av motsvarande innebörd föreslår de sakkunniga ock- så beträffande vissa andra inrättningar, som inte har ansetts innefatta så svåra problem från vattenförorenings- eller immissionssynpunkter att de bör underkastas fakultativ koncessionsplikt. Hit hör flera typer av fabri— ker, som nu är underkastade anmälningsplikt till vatteninspektionen. Även i den delen är det alltså fråga om decentralisering. Vidare upptas här bl. a. vissa slag av värmecentraler, sopförstöringsanläggningar och tvättinrätt- ningar.

3. Grundläggande aamordningsfrågor Betydelsefulla samordningsfrågor, avseende förhållandet mellan den centra- la mil jövårdsmyndigheten och länsstyrelserna, har de sakkunniga redan be- rört i flera olika sammanhang. En genomgående tanke har därvid varit, att ett utbyte av informationer och samverkan i övrigt mellan instanserna är nödvändiga för att den miljövårdande verksamheten skall nå avsedda resul- tat. De sakkunnigas förslag till förprövningskungörelse innehåller flera be- stämmelser som är avsedda att garantera sådan samverkan. En av dessa är att anmälan och begäran om dispens alltid skall göras skriftligen i tre exemplar. Så snart anmälan eller begäran har inkommit till endera instan- sen, skall ett av exemplaren översändas till den andra instansen. Den cen- trala myndigheten och länsstyrelserna skall också ofördröjligen underrätta varandra om sina beslut i ärenden av ifrågavarande slag. Genom en särskild bestämmelse har helt allmänt angivits, att den centrala myndigheten och länsstyrelserna skall hålla erforderligt samråd i förprövningsärenden. De sakkunniga förutsätter, att förprövningskungörelsens bestämmelser kommer att kompletteras genom ett system av anvisningar, som den cen- trala miljövårdsmyndigheten utfärdar, bl.a. om normer, gränsvärden, re- nings- och mätmetoder, anmälningars innehåll, ärendegång etc. Dessa an- visningar kan inte göras bindande för länsstyrelserna, men givetvis bör det åligga länsstyrelserna att noga beakta dem. Samordningsproblem, avseende förhållandena mellan de statliga miljö- vårdsorganen och andra organ gör sig gällande i åtskilliga hänseenden. Några sådana problem av särskild vikt kommer de sakkunniga nu att ta upp till behandling. Milj övården är i flera avseenden också en kommunal uppgift. Särskilt bör framhållas, att det enligt 1 & hälsovårdsstadgan ankommer på kommun att handha den allmänna hälsovården inom kommunen och att naturvården i 2 5 naturvårdslagen anges vara en såväl statlig som kommunal angelägen- het. Uppenbarligen har kommunerna även eljest betydande intressen att bevaka i olika slag av miljövårdsfrågor. På vattenvårdens område har detta kommit till uttryck genom bestämmelser om att kommun får föra talan i vattenföroreningsmål för att tillgodose allmänna intressen inom orten och att olika kommunala myndigheter, särskilt hälsovårdsnämnderna, skall underrättas om sådana mål. Motsvarande bestämmelser kommer nu enligt de sakkunnigas förslag att gälla även på immissionsområdet (se 1 kap. 4 & och 5 kap. 6 5 punkt 4 förslaget till immissionslag). De sakkunniga har funnit det naturligt, att kommunerna skall ha till- fälle att bevaka sina intressen också i förprövningsärenden som handläggs av administrativ statlig myndighet. Bestämmelser i detta syfte har inta- gits i de sakkunnigas förslag till förprövningskungörelse ( 12 5). I första hand innebär dessa bestämmelser, att ett exemplar av dispensansökningar och anmälningar ofördröjligen skall översändas till hälsovårdsnämnden

i vederbörande kommun och att nämnden ofördröjligen skall underrättas om beslut i sådana ärenden. Innan den centrala myndigheten eller länssty- relsen fattar beslut i förprövningsärende av vikt, skall vidare samråd äga rum med den eller de kommuner som frågan närmast rör (jfr 16 & natur- vårdskungörelsen). I regel torde det få ankomma på länsstyrelsen att svara för samrådet med kommunerna även i fall då beslutet ankommer på den centrala instansen. Inom den enskilda kommunen kommer ärenden av detta slag att handläggas enligt vanliga regler. Det bör vara naturligt att hälso- vårdsnämnden hörs under ärendets beredning.

Över huvud finns det enligt de sakkunnigas mening skäl att understryka hälsovårdsnämndernas roll som miljövårdande myndigheter på det lokala planet. Enligt 38 5 hälsovårdsstadgan skall hälsovårdsnämnd tillse, att er- forderliga och skäliga åtgärder vidtas för att motverka vattenförorening in- om kommunen. De sakkunniga anser, att man uttryckligen bör fastslå att motsvarande skyldighet åvilar hälsovårdsnämnd också i fråga om luftför- orening, buller och andra sådana störningar, och de sakkunniga har i sitt förslag till kungörelse om ändring i hälsovårdsstadgan utformat 38 å i över— ensstämmelse därmed. Någon verklig nyhet i sak torde detta inte innebära utan närmast ett klargörande av vad som redan får anses gälla. Men de sakkunniga menar, att även ett sådan klargörande har praktisk betydelse när det nu gäller att öka de aktiva insatserna på området. I detta samman- hang vill de sakkunniga framhålla, att man kan förutse ett ökat behov av väl utbildade hälsovårdsinspektörer. Enligt de sakkunnigas mening är det angeläget att utbildningskapaciteten på detta område stärks i både kvantita- tivt och kvalitativt hänseende.

Som tillsynsmyndighet på miljövårdsområdet får länsstyrelsen anledning att nära samarbeta med hälsovårdsnämnderna. Den löpande övervakningen av förhållandena ute i orterna —— t. ex. föroreningshalterna i vatten och luft —— och av hur gällande föreskrifter iakttas vid olika företag måste i stor utsträckning bygga på sådan samverkan. Att närmare reglera formerna här— för bör enligt de sakkunnigas mening inte komma i fråga. Det är angeläget att understryka, att de föreslagna nya reglerna om tillsyn genom statliga myndigheter inte är avsedda att begränsa det ansvar som hälsovårdsnämn- derna har enligt gällande bestämmelser. Däremot kommer den nya statliga organisationen på miljövårdsområdet att medföra ökade möjligheter för hälsovårdsnämnderna att få sakkunniga råd och annat biträde vid lösning- en av sina problem. Särskilt gäller detta på luftvårdens område.

En särställning intar frågan om förhållandet mellan hälsovårdsnämnder— na och vattendomstolarna. Denna fråga diskuterades ingående under för- arbetena till 1941 års vattenvårdslagstiftning.10 Innebörden av de lösningar

" Se SOU 1939: 40 s. 97 f och 164, prop. 1941: 45 s. 61 ff, s. 72 f och 132 f, L'U 12 s. 57 f, 5. 61 toch s. 69; jfr NJA II 1942 s. 5 f och s. 116 f.

man då valde har tidigare berörts. Några huvudpunkter i gällande ordning bör särskilt uppmärksammas.

Vattendomstol skall vid sin prövning av frågor om åtgärder mot vatten- förorening beakta alla slag av olägenheter som kan uppkomma, även olägen— heter av sanitär natur. Därvid har domstolen att iaktta tillämpliga bestäm- melser på hälsovårdslagstiftningens område. Genom särskilda föreskrifter i vattenlagen är det ordnat så att hälsovårdsnämnden blir underrättad om vattenföroreningsmål och alltså får tillfälle att framföra sina synpunkter. Vattendomstolens dom i sådant mål får rättskraftsverkan mot var och en, alltså även mot hälsovårdsnämnden (8 kap. 40 & VL). Nämnden kan inte föreskriva något som avviker från vattendomstolens beslut. Har vattendom- stolen tillåtit avloppsutsläpp på vissa villkor, kan nämnden inte sedan för- bjuda företaget eller ålägga företagaren reningsåtgärder utöver dem som domstolen har angivit. Emellertid är domen givetvis inte bindande i andra hänseenden än sådana som har varit föremål för domstolens prövning. Hälsovårdsnämndens allmänna skyldighet att övervaka de sanitära förhål- landena kvarstår, och nämnden har möjlighet att själv ingripa i sådana hänseenden som inte omfattas av rättskraften. Vidare stadgas en begräns- ning av denna såtillvida, att domen inte innebär hinder för länsstyrelsen att ingripa med brådskande föreskrifter när det föreligger särskilda om- ständigheter. Nämnden kan alltså ta initiativ till sådana föreskrifter genom att vända sig till länsstyrelsen.

Om hälsovårdsnämnd eller länsstyrelse angriper ett förorenings— problem och meddelar beslut om föreläggande eller förbud, innebär sådant beslut däremot över huvud inte några begränsningar i vattendomstolens befogenheter. Vattendomstolen kan på talan av part ändra beslutet både i skärpande och i mildrande riktning.

Sammanfattningsvis kan man alltså säga, att vattendomstols avgörande i princip har företräde, om kollision uppkommer mellan vattendomstols och hälsovårdsmyndighets föreskrifter i vattenföroreningsfråga.

Under förarbetena till 1941 års lagstiftning uttalade åtskilliga remiss- instanser farhågor för att en ordning sådan som den nyss angivna inte skulle visa sig tillfredsställande. Från vissa håll gjorde man gällande att hälsovårdsmyndigheternas befogenheter borde utvidgas, från andra att de borde begränsas. Man befarade också, att kompetenskonflikter mellan häl- sovårdsmyndigheterna och vattendomstolarna skulle leda till svårigheter.

Såvitt de sakkunniga kan finna, har dessa farhågor inte besannats. Kom- petensfördelningen har i det stora hela visat sig väl avvägd. De sakkunniga anser det vara en god lösning att utforma immissionslagstiftningens regler i denna del på samma sätt även oavsett den omständigheten att en sam- ordning i och för sig synes nödvändig. De i sammanhanget aktuella reglerna om rättskraftsverkan av vattendomstols dom i immissionsmål återfinns i 2 kap. 7 och 9 55 förslaget till immissionslag.

Det kan förtjäna understrykas, att de sakkunnigas förslag i fråga om hälsovårdsnämndernas befogenheter avviker från den lösning som lagbered- ningen förordade i sitt utkast till lag om grannelagskoncession. Denna inne— har nämligen, att hälsovårdsnämnd inte i något fall skulle kunna ålägga för- bud eller förebyggande åtgärder med anledning av störningar från verk- samhet eller anordning, för vilken koncession meddelats.11 Vid remissbe- handlingen av beredningens jordabalksförslag framhöll särskilt kammar— kollegiet, att hälsovårdsnämnds rätt och plikt att sörja för hälsovården inom kommunen inte borde begränsas på annat sätt än att nämnden inte skulle äga föreskriva något som strider mot koncessionsvillkoren. Detta är i princip vad de sakkunniga föreslår.

Härefter övergår de sakkunniga till att närmare behandla förhållandet mellan hälsovårdsnämnderna, på ena, samt den centrala mil jövårdsmyndig- heten och Iänsstyrelserna, på andra sidan.

Redan har framhållits att dispens, som meddelas enligt reglerna om fakul- tativ koncessionsplikt, inte medför någon formell trygghetsverkan —— att dispensbeslut alltså inte på något sätt begränsar hälsovårdsnämndernas be- fogenheter. Detsamma gäller givetvis sådana besked som länsstyrelserna normalt kommer att lämna i anmälningsärenden. Vidare har påpekats att den löpande tillsynen i stor utsträckning måste grundas på hälsovårds- nämndernas insatser.

Vad som hittills inte har klarlagts är emellertid, vilken roll hälsovårds- nämnd skall spela vid själva handläggningen av dispens- och anmälnings- ärenden och hur förprövningen i sådana ärenden skall samordnas med den tillståndsprövning som nu enligt 63 & hälsovårdsstadgan ankommer på hälsovårdsnämnd i vissa fall.

När det gäller att lösa dessa problem, erbjuder sig flera alternativ. För att ställa dem i rätt belysning torde det vara nödvändigt att erinra om inne- börden av hälsovårdsstadgans bestämmelser om anläggning och upplag för industriell verksamhet m. m.

Enligt den grundläggande bestämmelsen i 62 & hälsovårdsstadgan skall anläggning för industri, hantverk eller annan näring samt upplag av varor eller avfall vara så anordnade och inrättade och skall så underhållas, drivas och skötas, att de inte medför sanitär olägenhet. I 63 & stadgas sedan till- ståndstvång för vissa uppräknade anläggningar och upplag, som till sin typ har ansetts vara ägnade att medföra sanitär olägenhet för omgivningen. Dessa får inte utan tillstånd av hälsovårdsnämnden anordnas eller inrät— tas och inte heller så ändras att därav kan följa ökad sanitär olägenhet. Uppräkningen omfattar 22 olika punkter (se härom närmare bil. 2). Redan en översiktlig genomgång av dessa punkter ger vid handen, att de olägen-

11 Se LB 1947 s. 304 f och 310.

heter som prövningen är avsedd att motverka huvudsakligen utgörs av vat- ten- och luftförorening.

Av hälsovårdsstadgans förarbeten framgår, att bestämmelsen om till- ståndstvång bör ses som en kompletterande föreskrift, avsedd att under- lätta den tillsyn som hälsovårdsnämnden på grundval av den allmänna be- stämmelsen i 62 5 har att utöva för att förebygga och undanröja sanitär olägenhet från rörelser av ifrågavarande slag. Hälsovårdsnämnden har alltså samma möjligheter att ingripa mot en viss rörelse, vare sig denna finns upptagen i förteckningen eller inte.12

Bestämmelsen om tillståndstvång och den däri intagna förteckningen var föremål för stort intresse vid hälsovårdsstadgans tillkomst. Hälsovårds- stadgekommittén hade i det betänkande som låg till grund för reformen (SOU 1953: 31) föreslagit, att i bestämmelserna om tillståndstvång skulle upptas åtskilligt flera anläggningstyper än de som sedan kom att inflyta där, bl.a. åtskilliga nya industrity'per, bensinstationer samt upplag av olja och bensin, flygplats, idrottsplats, nöjesfält, motorbana och skjutbana. Vid betänkandets remissbehandling förordades från några håll, bl.a. av medi— cinalstyrelsen, att förteckningen skulle kompletteras med ett flertal an- läggningstyper utöver dem som kommittén hade föreslagit. Från andra håll gjordes gällande, att vissa bland de föreslagna typerna borde utgå. Be- stämmelsen angreps emellertid också från mera principiella utgångspunk- ter. Flera remissinstanser, bl.a. statens institut för folkhälsan, framhöll hälsovårdsnämndernas bristande kompetens att bedöma, i vilken utsträck- ning en föreslagen industri eller annan likartad anläggning kan komma att medföra sanitära olägenheter.

Föredragande departementschefen ansåg det möta allvarliga betänklig- heter att —— såsom vissa remissinstanser förordat —— beröva hälsovårds- myndigheterna deras dittillsvarande befogenheter att i detta fall liksom i andra sammanhang avgöra, vad som kan anses godtagbart ur sanitära syn— punkter.13 Han åberopade därvid att det vid remissbehandlingen inte hade framförts något egentligt alternativ till den dåvarande ordningen. Emel- lertid upptogs i departementsförslaget inte några anläggningar och upplag utöver dem som redan fanns angivna i den då gällande hälsovårdsstadgan från 1919 detta alltså med avvikelse från hälsovårdsstadgekommitténs för- slag. Som skäl härför anfördes i huvudsak följande.14 Helt allmänt under- ströks, att det uppenbarligen hör fordras tungt vägande skäl för att införa bestämmelser om utvidgad tillståndsprövning och att det bör stå alldeles klart att ett sådant förfarande är nödvändigt för att komma till rätta med påtagliga olägenheter. Vad angick de ifrågasatta utvidgningarna kunde det knappast anses motiverat att, som kommittén i stor utsträckning hade före- " Se prop. 1958:B 46 s. 290, LaU B 19 s. 104.

1” Prop. 1958:B 46 s. 288. " Prop. 1958:B 46 s. 292 f.

slagit, ta med ytterligare sådana anläggningar, beträffande vilka förpröv- ningsskyldighet eller anmälningsskyldighet redan förelåg enligt 1956 års kungörelse om förprövning rörande åtgärder till motverkande av vatten- förorening m.m., enbart på grund av den vattenförorening dessa anlägg- ningar medför. Vad vidare gällde bensinstationer samt upplag av olja och bensin framhöll departementschefen, att man inte utan tvingande skäl borde införa ytterligare anmälningsskyldighet och tillståndstvång för dessa, även om de myndigheter som har att motta sådana anmälningar vid sin prövning inte har att i första hand beakta hälsovårdssynpunkter utan säkerhetssyn- punkter. Departementschefen framhöll i det sammanhanget möjligheten av att för tillgodoseende av sanitära synpunkter, såsom redan skedde, ta in bestämmelser om sådana anläggningar och upplag i lokala hälsovårdsord- ningar. Beträffande flygplats, idrottsplats och liknande anläggningar fram— hölls, att de inte torde komma till utan att hälsovårdsnämnden får känne- dom om dem —— även utan särskild anmälan. Uteslutningen av dessa anlägg— ningstyper ansågs kunna ske i förvissning om att hälsovårdssynpunkterna skulle vinna beaktande vid samhällsplaneringen.

När förslaget till hälsovårdsstadga behandlades i riksdagen, blev utform- ningen av 63 & också där föremål för intresse. Andra lagutskottet påpekade i denna del inledningsvis,15 att frågan om industrins lokalisering har fått en alltmer framträdande plats i dagens svenska samhälle. Det har framstått som önskvärt att arbetsmarknadssynpunkter vinner ökat beaktande vid star- tandet av nya industriella rörelser. Många kommuner har funnit det ange- läget att söka dra till sig industrier och skapa fördelaktiga villkor för de industrier som redan finns. I detta läge torde hälsovårdsnämndernas befo- genhet att pröva, om vissa angivna »fabriker och näringar» får komma till stånd, och att som ett yttersta medel förbjuda sådan rörelses drift ha ut- nyttjats med påfallande försiktighet. Utskottet ansåg det vara av stor vikt, att hälsovårdsnämnderna har sin uppmärksamhet ständigt riktad på olägen- heter från industrier och liknande rörelser och, med utnyttjande av sina for- mella befogenheter i övrigt, söker förmå vederbörande att vidta de åtgärder som ur sanitär synpunkt erfordras till omgivningens skydd.

Utskottet underströk, att den i 63 & intagna förteckningen givetvis aldrig kan bli fullständig i den meningen att den skulle omfatta varje verksamhet, som kan tänkas medföra påtagliga sanitära vådor för omgivningen. Enligt utskottets mening framstod det inte som utan vidare givet, att förteckningen omedelbart bör utökas med nya verksamhetsgrenar efter hand som dessa visar sig medföra sådana vådor. Viss omarbetning av förteckningen fann ut- skottet dock redan då vara motiverad, men i avsaknad av närmare utredning nödgades utskottet avstå från att lägga fram några mer omfattande förslag i denna del. Utskottet begränsade sig därför till att föreslå ett par mindre justeringar och till att framhålla, att förteckningen torde böra underkastas

" LiU 1958:B 19 s. 104.

ytterligare omarbetning, när material efter hand framkommer för en allsidig bedömning av en viss verksamhets menliga inflytande på omgivningen.

I utlåtandet hade andra lagutskottet också att ta ställning till motioner med förslag om ett tillägg till 63 & hälsovårdsstadgan av innebörd att flyg- plats inte skulle få anordnas utan tillstånd av hälsovårdsnämnden. Utskottet fann, att motionärerna närmast torde ha avsett att skapa en garanti för att flygplatsers läge väljs med beaktande också av hälsovårdssynpunkter. Till detta syfte uttalade utskottet sin anslutning. Emellertid torde de flygplatser som orsakar de mest påtagliga olägenheterna för omgivningen vara de största anläggningarna med en intensiv flygtrafik. Vid val av plats för dessa flyg- platser kunde hälsovårdssynpunkterna enligt utskottets mening inte få vara i sista hand avgörande. Att i hälsovårdsstadgan införa tillståndstvång för flygplatser syntes därför utskottet omotiverat. Utskottet fann emellertid angeläget betona, att hälsovårdssynpunkter i den utsträckning det är möjligt måste vinna beaktande vid frågor om anläggning av flygplats. I den mån särskilda författningsbestämmelser härom erfordras, borde de enligt utskot- tets mening inte ha sin plats i hälsovårdsförfattningarna utan inom luftfarts- lagstiftningen och därtill anslutande författningar.

Utskottsutlåtandet godkändes av riksdagen.” Beträffande den i 63 & hälsovårdsstadgan nu upptagna förteckningen vill de sakkunniga sammanfattningsvis anföra följande. Som redan har fram- gått utformades förteckningen från början så att den inte skulle omfatta andra anläggningar och upplag än sådana som redan fanns angivna i den förra hälsovårdsstadgan.17 Denna hade i sin tur ——- på det område som här är i fråga —— inte kommit att innehålla några väsentliga nyheter i förhållande till sin föregångare, 1874 års hälsovårdsstadga. Anledningen härtill har be- handlats i det föregående (se under 2: I). Det var i huvudsak att man år 1919 väntade sig att snart få en lagstiftning om vatten- och luftförorening och därför ansåg stadgebestämmelsema ha i viss mån provisorisk karaktär. I förarbeten till 1941 års lagstiftning om vattenförorening uttalades, att de- taljbestämmelserna om fabriker och näringar i 1919 års stadga syntes vara i behov av en allmän översyn men att därmed borde anstå tills frågan om lagstiftning rörande luftförorening hade blivit löst.18

Situationen är alltså den att vi nu i 63 5 i hälsovårdsstadgan har en för- teckning över tillståndspliktiga anläggningar och upplag, som beträffande det stora flertalet typer faller tillbaka på motsvarande uppräkning i en för- fattning tillkommen för nära 100 år sedan. Det lär inte kunna bestridas, att förteckningen numera är föråldrad på många sätt. Den upptar flera anlägg- ningstyper som inte längre spelar någon nämnvärd praktisk roll, t. ex. pud- rettfabrik, talgsjuderi, trankokeri. Viktigare är emellertid vad den uteläm-

1' Rskr 1958:B 132. "'"" " Med anledning av ett påpekande från andra lagutskottet kom förteckningen dock att uppta cellulosafabriker utan begränsning —— inte som 1919 års stadga blott sulfatcellulosafabriker. " Se SOU 1939z40 s. 227.