NJA 1996 s. 370

B-O.I. överklagade i HovR:n för Övre Norrland med samma ståndpunkt som i TR:n.

Åklagaren bestred ändring.

HovR:n(hovrättsråden Sjöblom och Viksten samt hovrättsassessorn Bergene, referent), som fann utrett att redskapen gjorts klara för fiske och som därför saknade anledning att gå in på vad B-O.I. anfört om den närmare tolkningen av gränsälvskommissionens kungörelse, fastställde i dom d 19 dec 1994 TR:ns domslut.

B-O.I. överklagade och yrkade ogillande av åtalet. Till stöd för sin talan åberopade han att gränsälvskommissionens kungörelse innebar ett grundlagsstridigt intrång i den enskilda fiskerätten. Han ifrågasatte om gränsälvskommissionen "verkligen tillerkänts sådana utomordentliga befogenheter att utan ekonomisk kompensation till de drabbade kunna förvandla en enskild fiskerätt till en nullitet och genomföra en smygexpropriering av denna".

Riksåklagaren bestred ändring.

Riksåklagaren anförde bl a följande. Det i målet aktuella förbudet grundas på en ändring i 1971 års kungörelse som trädde i kraft d 1 dec 1987, då gränsälvskommissionen gavs rätt att bl a förbjuda eller begränsa användningen av vissa fiskeredskap.

B-O.I. har hävdat att kungörelsen utgör ett grundlagsstridigt intrång i den enskilda fiskerätten, huvudsakligen av det skälet att de enskilda fiskeägarna inte fått någon ekonomisk kompensation.

Enligt min mening saknar dessa invändningar fog. Rätt till ersättning vid expropriation och andra inskränkningar av mark och byggnader är tillförsäkrad genom 2 kap 18 § regeringsformen. Bestämmelsen omfattar dock inte inskränkningar av det slag som detta mål gäller (jfr prop 1993/94:117 s 13f och 48f).

Däremot kan det möjligen diskuteras huruvida 1987 års kungörelse är förenlig med bestämmelserna i regeringsformen om överlåtelse av förvaltningsuppgifter till en mellanfolklig organisation.

Finsk-svenska gränsälvskommissionen tillkom genom överenskommelsen d 16 sept 1971 mellan Sverige och Finland om gränsvattendragen(gränsälvsöverenskommelsen). Gränsälvsöverenskommelsen gäller som svensk lag (se lagen 1971:850 med anledning av gränsälvsöverenskommelsen d 16 sept 1971, vilken trädde i kraft d l jan 1972, SFS 1971:1015). En för Finland och Sverige gemensam stadga för fisket inom Torne älvs fiskeområde finns som bilaga till överenskommelsen.

I samband med tillkomsten av gränsälvsöverenskommelsen diskuterades möjligheterna att överlåta beslutskompetens till kommissionen. Enligt Gränsälvskommitten torde det inte föreligga några hinder mot detta från konstitutionell synpunkt efter den år 1965 genomförda ändringen av 81 § i 1809 års regeringsform (se prop 1971:137 s 12). Även frågan om stadgan för fisket inom Torne älvs fiskeområde berörs i förarbetena. Enligt departementschefen borde stadgan underställas riksdagen för godkännande men göras tillämplig i Sverige genom kungörelse som utfärdades av Kungl. Majt, varvid tillades att framtida ändringar, som inte avsåg bestämmelser av grundläggande karaktär, torde kunna genomföras utan riksdagens medverkan (a prop s 148). Vad departementschefen anfört mötte inga invändningar under riksdagsbehandlingen (JoU 63, rskr 283).

Med hänsyn till det anförda måste utgångspunkten vara att 1971 års kungörelse om tillämpning av stadgan var i överensstämmelse med 1809 års regeringsform samtidigt som det också får antas vara förenligt med regeringsformen att ändringar i kungörelsen som inte rörde grundläggande frågor kunde beslutas av regeringen ensam. Den i målet aktuella föreskriften kan inte anses vara av grundläggande betydelse.

Vid tidpunkten för 1987 års ändring i kungörelsen gällde emellertid den nuvarande regeringsformen. Enligt denna kan rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som ej direkt grundar sig på regeringsformen genom beslut av riksdagen överlåtas till en mellanfolklig organisation (10 kap 5 § 3 st i 1987 års lydelse = nuvarande 4 st). Riksdagen får också i lag bemyndiga regeringen eller annan myndighet att i särskilda fall besluta om sådan överlåtelse. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning gäller särskilda majoritetsregler.

Klart är att 1987 års förordning inte föregåtts av sådant bemyndigande som är förutsatt i den nuvarande regeringsformen. Frågan är om den ändå skall anses giltig med hänsyn till att den tillkommit på det sätt som varit förutsett och grundlagsenligt vid tillkomsten av fiskestadgan i dess ursprungliga lydelse.

Jag kan inte finna att frågan har berörts i övergångsbestämmelserna till den gällande grundlagen. En liknande problemställning var dock uppe till behandling i samband med tillkomsten av ordningslagen (1993:1617). Frågan gällde giltigheten av bemyndiganden i äldre regeringsförfattningar som tillkommit före den nuvarande regeringsformen. Enligt vad departementschefen uttalade borde sådana bemyndiganden anses ha fortsatt giltighet (prop 1992/93:210 s 310f). Frågan berördes inte särskilt under riksdagsbehandlingen av lagförslaget (JuU 1993/94:1, rskr 1).

Jag anser att frågan om giltigheten av 1987 års förordning måste lösas efter motsvarande principer. I annat fall skulle det bli nödvändigt att åter förelägga riksdagen redan ingångna överenskommelser för att på nytt ta ställning till i vilka fall bemyndigande skulle ges för regeringen att överlåta beslutskompetens. En sådan ordning kan inte rimligen ha varit åsyftad vid den nuvarande regeringsformens tillkomst. I varje fall vill jag hävda att 1987 års kungörelse inte kan anses uppenbart strida mot regeringsformen (jfr 11 kap 14 § regeringsformen).

Sammanfattningsvis anser jag således att gränsälvskommissionens kungörelse d 24 april 1991 måste anses vara utfärdad på giltig grund samt att det inte heller i övrigt föreligger skäl till ändring av HovR:ns dom.

Betänkande

HD (JustR:n Knutsson, Jermsten, Lind, Solemd, referent, och Lambe) beslöt följande dom: Domskäl. B-O.I. har åtalats för att i Haparanda skärgård ha bedrivit fiske med fast redskap under tid då förbud mot sådant fiske rådde enligt en föreskrift som gränsälvskommissionen med stöd av en bestämmelse i 22 § 2 st stadgan för fisket inom Torne älvs fiskeområde meddelat i en kungörelse d 24 april 1991. Stadgan, i fortsättningen benämnd fiskestadgan, ingick i 1971 års gränsälvsöverenskommelse mellan Sverige och Finland och gjordes i sin ursprungliga lydelse tillämplig i Sverige genom Kungl Majas kungörelse (1971:1018) om tillämpning av stadgan för fisket inom Torne älvs fiskeområde. Den berörda bestämmelsen i 22 § och den i målet åberopade straffbestämmelsen i 24 § i fiskestadgan infördes emellertid först genom regeringens förordning 1987:976.

B-O.I. som i sitt överklagande anfört bl a att det föreskrivna fiskeförbudet utgör ett grundlagsstridigt intrång i hans äganderätt till fiskevatten, har ifrågasatt gränsälvskommissionens befogenhet att besluta om intrång av detta slag.

Riksåklagaren har anfört att det möjligen kan diskuteras huruvida 1987 års förordning är förenlig med bestämmelserna i regeringsformen om överlåtelse av förvaltningsuppgifter till en mellanfolklig organisation men sammanfattningsvis funnit att gränsälvskommissionens kungörelse från år 1991 måste anses vara utfardad på giltig grund.

Enligt bestämmelsen om s k lagprövning i 11 kap 14 § regeringsformen får en domstol inte tillämpa en föreskrift som den finner stå i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning. Detsamma gäller en föreskrift beträffande vilken domstolen finner att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid tillkomsten. Har riksdagen eller regeringen beslutat föreskriften, skall tillämpning dock underlåtas endast om felet är uppenbart.

Formerna för att överlåta beslutanderätt eller rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter till mellanfolkliga organisationer regleras i 10 kap 5 § regeringsformen. §:n hade år 1987 i sak samma innehåll som enligt de tre sista styckena i nu gällande lydelse. Av lagrummet framgår att det är riksdagen som har att besluta om dylika överlåtelser, dock att riksdagen i fråga om vissa rättskipnings- och förvaltningsuppgifter har rätt att i lag besluta om bemyndigande för regeringen eller annan myndighet att i särskilda fall besluta om överlåtelsen.

Regeringens förordning från år 1987, genom vilken till gränsälvskommissionen överläts rätten att föreskriva bl a förbud och begränsningar i användningen av fasta fiskeredskap, har inte grundats på ett sådant beslut av riksdagen som är föreskrivet i 10 kap 5 § regeringsformen. Denna överlåtelse måste anses vara sådan som omfattas av lagrummet. Det är således klart att föreskriven ordning inte iakttogs när förordningen tillkom.

Med utgångspunkt i uppfattningen att det här är fråga om sådan överlåtelse av förvaltningsuppgift som avses i sista stycket i 10 kap 5 § regeringsformen har Riksåklagaren hänvisat till vissa uttalanden i propositionen (1971:137) om godkännande av gränsälvsöverenskommelsen mellan Sverige och Finland, m m. Där anförde föredragande statsrådet (s 148) att fiskestadgan borde underställas riksdagen för godkännande men att den torde kunna göras tillämplig här i landet genom kungörelse av Kungl Maj:t. I anslutning därtill uttalade han också, att framtida ändringar, som inte rörde bestämmelser av grundläggande betydelse, torde kunna genomföras utan riksdagens medverkan. Detta uttalande berördes inte vid riksdagens behandling av propositionen. Riksåklagarens uppfattning kan ge anledning ifrågasätta huruvida överlåtelsen till kommissionen som gjordes genom 1987 års förordning kan anses giltig på grund av övergångsbestämmelserna till regeringsformen. Enligt dessa får äldre bemyndiganden, som har beslutats av Konungen och riksdagen gemensamt eller av riksdagen ensam, utnyttjas även fortsättningsvis, tills riksdagen bestämmer annat. Enligt förarbetena till dessa bestämmelser avses även bemyndiganden som riksdagen beslutat i annan form än genom författning (prop 1973:90 s 470). Vad som enligt det anförda förekom år 1971 kan emellertid inte ses som eller jämställas med ett sådant riksdagsbeslut om bemyndigande som här skulle vara i fråga.

Av det anförda följer att i regeringsformen stadgad ordning för överlåtelse av befogenhet till mellanfolklig organisation får anses ha blivit i väsentligt hänseende åsidosatt när regeringen i 1987 års förordning till gränsälvskommissionen överlät rätten att besluta om en sådan föreskrift som B-O.I. har åtalats för att ha brutit mot. Felet framstår som uppenbart.

På grund av det anförda får gränsälvskommissionens med stöd av 22 § 2 st fiskestadgan meddelade föreskrift som är i fråga inte tillämpas i målet. Åtalet mot B-O.I. skall därför ogillas.