RÅ 1993:32
Malmö kommun har inför riksdagsbeslutet i frågan om en fast förbindelse över Öresund anslagit medel till en kampanj med syftet att skapa opinion för en viss lösning av denna fråga. Kommunen har ansetts överskrida sin kompetens.
Kommunstyrelsen i Malmö kommun beslöt den 5 februari 1990, § 80, följande: - Kommunstyrelsen har den 13 november 1989, § 546, beslutat att uppdra åt kommunstyrelsens presidium att kontakta tänkbara intressenter för att genomföra en manifestation i Malmö för en fast kombinerad väg- och järnvägsförbindelse mellan Malmö och Köpenhamn. - Ordföranden aktualiserar i detta sammanhang fråga om att man i kommunens intresse bör skapa opinion för anordnandet av en KM-förbindelse och därför nu aktivt, gemensamt med banker och byggföretag, bör gå ut i en kampanj för projektet. - Kommunstyrelsen beslutar - att inom ramen för det tidigare under § 546/1989 angivna uppdraget medge att högst 1 milj. kr får utnyttjas för en kampanj i enlighet med vad ordföranden ovan anfört.
Kammarrätten i Göteborg
K.S. samt B.M. och E.M. överklagade kommunstyrelsens beslut hos kammarrätten och yrkade att beslutet skulle upphävas. K.S. anförde bl. a. följande. Frågan om en kombinerad väg- och järnvägsförbindelse mellan Malmö och Köpenhamn var högst kontroversiell. Broanhängare och bromotståndare torde omfattas av ungefär lika stora opinioner. Det kunde knappast vara ett allmänt intresse eller rimma med kommunallagens anda att kommunstyrelsen anslog medel för att ensidigt påverka den politiska opinionen. Den ifrågavarande kampanjen var avsedd att bedrivas tillsammans med banker och byggföretag. Kommunstyrelsens beslut om anslag av medel fick ses som ett ekonomiskt bidrag till den opinionsbildning som banker och byggföretag normalt drev i brofrågan. Kommunstyrelsen hade inte befogenhet att fatta beslut i ett ärende som var av principiell beskaffenhet. Beslutet att anslå medel till politisk opinionsbildning fick i högsta grad anses vara av principiell karaktär. Beslutet borde upphävas eftersom det stod i strid mot kommunallagen och kommunstyrelsen hade överskridit sina befogenheter. - B.M. och E.M. anförde bl.a. följande. - Kommunstyrelsens beslut stred mot 1 kap.4 och 6 §§kommunallagen. Frågan om fasta förbindelser över Öresund var en rikspolitisk fråga och hade inte speciell anknytning till en enskild kommun. Det kunde ifrågasättas om kommunstyrelsens beslut grundade sig på något bemyndigande från kommunfullmäktige och om kommunfullmäktige i så fall hade haft rätt att ge ett bemyndigande som gällde en fråga av så stor vikt. Det fanns ett flertal statliga utredningar om fasta förbindelser med olika alternativ, men frågan var högst kontroversiell och hade splittrat såväl regeringspartiet som borgerliga partier. Kampanjen var inte en kommunal fråga eftersom man avsåg att vända sig till hela Skåne.
Kommunstyrelsen hemställde att besvären skulle lämnas utan bifall och anförde bl.a. Frågan om fast förbindelse mellan Malmö - Köpenhamn var av största vikt för Malmös utveckling med avgörande verkningar för bl.a. planering och framtida användning av markområden samt näringsliv och sysselsättning i Malmö med omgivande region. Frågan om fast förbindelse Malmö - Köpenhamn hade vid åtskilliga tillfällen varit föremål för kommunala beslut i Malmö. Kommunfullmäktige hade genom beslut den 20 december 1978 avgivit yttrande över Öresundsdelegationens betänkande angående Öresundsförbindelser. Genom beslutet hade kommunens ståndpunkt fastlagts. Enligt denna ståndpunkt borde avgörande beslut om utförandet av en fast förbindelse mellan Malmö - Köpenhamn snarast fattas. Härefter hade kommunstyrelsen framfört och utvecklat kommunens ställningstagande bl. a. i yttrande 1987 och 1989 över Öresundsdelegationens utredningar. Det nu aktuella beslutet angående en kampanj för det önskade broprojektet var helt i linje med kommunens tidigare ställningstagande. Kommunens befogenhet att agera för sin ståndpunkt i den för Malmö väsentliga brofrågan kunde uppenbart inte begränsas till möjligheten att avge remissvar över de statliga utredningarna i frågan. Det kunde inte vara rimligt att kommunen i en fråga av så utomordentlig vikt för Malmös utveckling enbart skulle ha ställning av passiv betraktare. Kommunen måste nämligen få, såsom avsetts med aktuellt beslut, driva sin linje och satsa medel för detta. - Enligt 1 kap. 4 § kommunallagen fick kommun själv vårda sina angelägenheter. Vad som utgjorde kommunal angelägenhet undergick förändring över tiden. Bl.a. inverkade ändringar som gjordes i speciallagstiftningen på frågor om vad som faller inom den kommunala kompetensen. Inte minst hade den under senare år tillkomna planlagstiftningen inneburit en betydande tyngdpunktsförskjutning mot lokalt självbestämmande där det statliga inflytandet begränsas till vissa angivna intressen. En grundtanke i lagstiftningen var sålunda att kommunerna skulle garanteras ett starkt inflytande över den lokala miljön. Den statliga kontrollen begränsades i huvudsak till att bevaka riksintressen, frågor som berörde flera kommuners intressen samt vissa hälsoskydds- och säkerhetsaspekter rörande bebyggelsen. Kommunens starka inflytande över den lokala miljön skulle bli ett slag i luften om kommunen inte på olika sätt skulle få agera för att den kommunala inställningen också ledde till förverkligande. Den nu aktuella översiktsplanen för kommunen var avsedd att behandla de långsiktiga, strategiska frågorna för markanvändning och byggande. Som framkommit under arbetet med översiktsplanen 1990 för Malmö var frågan rörande den fasta Öresundsförbindelsen av stor betydelse för planeringen. Alternativa lägen för eventuell väg-järnvägsbro eller järnvägstunnel liksom för anknytande vägar och järnvägar utgjorde väsentliga styrande inslag i planeringen. Ytterligare kunde i sammanhanget hänvisas till att i lagstiftning och praxis sanktionerats kommunalt engagemang i byggprojekt, vilka betraktas som statliga angelägenheter. Således fanns enligt väglagen (1971:948), som gällde allmän väg, inte några hinder mot att kommunen lämnade bidrag till byggande av väg (jfr § 9 väglagen). Även kommuns engagemang i allmänna vägprojekt med brobygge hade i praxis godtagits. Avgörande hade härvid varit att - såsom var fallet med Öresundsbron - frågan hade ett större intresse för den berörda kommunen och dess befolkning. Enligt vedertagen rättsuppfattning fick kommun vidta åtgärder som var att anse som allmänt näringslivsfrämjande. En fast förbindelse Malmö-Köpenhamn medförde betydande anläggningsinvesteringar inte bara i själva bron utan också i rangeringsutrymmen, terminalanslutningar, bullerdämpande åtgärder m. m. och över huvud taget i anpassning av den kommunala strukturen till det nya läget med en bro. I utredningen om fasta Öresundsförbindelser räknade man med att totalt 3 000 å 5 000 personer skulle komma att vara sysselsatta per år under själva byggperioden (SOU 1987:441 s. 105). Av uttalanden i utredningen framgick att en fast förbindelse mellan Malmö- Köpenhamn blev av vital betydelse för det lokala näringslivet. En satsning för att få till stånd en dylik förbindelse var en allmänt näringsfrämjande satsning som föll inom kommunens kompetens. Kommunstyrelsen disponerade ett anslag för marknadsföring. I innevarande års budget fanns upptaget dylikt anslag om 1,5 miljoner kr. Det ansågs vedertaget att en kommun hade rätt att i frågor av betydelse för kommunen agera genom utnyttjande av bl. a. petitioner, opinionsyttringar, kampanjer, marknadsföring och dylikt. Det låg således inom de kommunala befogenheterna att satsa medel i informationsmaterial, marknadsföringsinsatser m.m. i den aktuella för kommunen väsentliga frågan om en fast broförbindelse.
Domskäl
Kammarrätten i Göteborg (1990-11-12, Dyhre samt särskilda ledamöterna Losman och Rikardson) yttrade: Enligt 1 kap 4 § kommunallagen (1977:179) får en kommun själv vårda sina angelägenheter. De frågor en kommun befattar sig med måste enligt förarbeten till lagstiftningen och praxis i någon bemärkelse vara avgränsande till kommunområdet och/eller kommunmedlemmarna. Vidare ska de åtgärder en kommun fattar beslut om ha ett allmänt till kommunen knutet intresse. - Frågan om en eventuell fast öresundsförbindelse har ur många aspekter stor betydelse för såväl Malmö kommun som för hela skåneregionen men även för hela landet. Såsom framförts i besvären är frågan kontroversiell och under årens lopp har olika alternativa lösningar förts fram. I målet är fråga om bidrag till en kampanj för att påverka opinionen för en viss lösning som innebär en fast öresundsförbindelse mellan Malmö och Köpenhamn. Frågan om en sådan förbindelse berör både Sverige och Danmark och kommer att behandlas av regering och riksdag. Frågan berör emellertid Malmö kommun och innevånarna i kommunen på sådant sätt - inte minst från sysselsättningssynpunkt - och kan antas ha sådan betydelse för näringslivets utveckling att kommunstyrelsen inte genom att medge av kommunala medel ett belopp om 1 milj. kr använts till att skapa opinion för en fast broförbindelse mellan Malmö och Köpenhamn överskridit sin befogenhet. Vad klagandena anfört visar inte heller att kommunstyrelsen i förhållande till fullmäktige överskridit sin befogenhet. Ej heller i övrigt har genom vad klagandena anfört visats att beslutet är olagligt i något av de hänseenden som angetts i kommunallagen. - Kammarrätten avslår besvären.
Ledamöterna Stenberg och Kruse, referent, var av skiljaktig mening och anförde: Det är i och för sig riktigt som kommunstyrelsen anfört att väglagen inte hindrar en kommun från att lämna bidrag till byggande av allmän väg och i praxis har det ansetts kompetensenligt för en kommun att lämna ekonomiskt bidrag för att upprätthålla och utveckla färjetrafik med annat nordiskt land (RÅ 1979 Ab 12) eftersom ett fortsatt stöd till upprätthållande av trafiken fick anses tjäna ett allmänt intresse som var knutet till kommunen. Normalt prövas frågan om byggande av allmän väg av vägverket efter samråd med länsstyrelsen. Om vägverket och länsstyrelsen har olika uppfattning hänskjuts frågan till regeringens prövning. Enligt instruktion för vägverket skall vägverket i den fredstida verksamheten samråda med överbefälhavaren och övriga berörda totalförsvarsmyndigheter för att säkerställa totalförsvarets krav. - I målet är dock inte fråga om bidrag till byggande av väg eller upprätthållande av allmänna kommunikationer utan bidraget avser en kampanj för att påverka opinionen för en fast öresundsförbindelse mellan Malmö - Köpenhamn. Frågan om en fast öresundsförbindelse berör både Sverige och Danmark och kan komma att behandlas i regering och riksdag. Även om en fast öresundsförbindelse på olika områden starkt berör Malmö kommun berör den även i hög grad andra kommuner i Skåne och hela riket. Enligt vår mening tar dock det regionala och rikspolitiska intresset över det intresse som är knutet till Malmö kommun. - Av handlingarna kan utläsas att kampanjen är tänkt att riktas förutom till befolkningen i Skåne även till rikspolitiker. Syftet med kampanjen är otvetydigt att försöka påverka riksdag och regering i en viss riktning vid behandling av en fast Öresundsförbindelse. Det faller inte inom den kommunala kompetensen att utan uttryckligt författningsstöd ekonomiskt stödja politiska partier eller organisationer i deras politiska verksamhet (jfr RÅ 1980 2:16). Sådant stöd saknas för att anslå medel till en kampanj av det slag som skett genom det överklagade beslutet. Kommunstyrelsen har således enligt vår mening genom det överklagade beslutet överskridigt sin befogenhet. Vi anser att beslutet skall upphävas.
I överklagande hos Regeringsrätten fullföljde K.S. samt B.M. och E.M. sin talan.
Prövningstillstånd meddelades.
Regeringsrätten (1993-05-17, Mueller, Brink, Tottie, Berglöf, Lindstam) yttrade: Frågan om en fast förbindelse över Öresund är en fråga av internationell räckvidd vilken sedan början av 1950-talet varit föremål för överläggningar mellan företrädare för Danmark och Sverige. Sedan särskilda Öresundsdelegationer tillsatts i de båda länderna 1984 har flera betänkanden lagts fram efter gemensamt utredningsarbete. Det senaste betänkandet - Fasta Öresundsförbindelser (SOU 1989:4) - hade just remissbehandlats vid tidpunkten för kommunstyrelsens överklagade beslut och ställning till de då föreliggande alternativa förslagen skulle senare tas i riksdagen. Lösningen av huvudfrågan - fast förbindelse eller fortsatt färjetrafik - skulle få betydelse inte bara för landets kommunikationer utan också för uppnåendet av viktiga samhällsmål inom bl.a. områdena för regional-, handels-, närings-, energi-, miljö- och sysselsättningspolitiken. För att påverka denna komplicerade fråga, om vars lösning skilda uppfattningar alltjämt råder, har kommunstyrelsen i Malmö kommun anslagit medel till en kampanj avsedd att skapa opinion för upprättandet av en fast kombinerad väg- och järnvägsförbindelse mellan Malmö och Köpenhamn. Oaktat att Malmö kommun på olika sätt berörs av vilken lösning som slutligen kommer till utförande kan det inte anses ha varit en angelägenhet för kommunen att på sätt som skett aktivt söka påverka opinionen till förmån för genomförandet av en av lösningarna. Regeringsrätten finner därför att kommunstyrelsen genom beslutet om kampanjbidrag har överskridit sin kompetens. Regeringsrätten upphäver kammarrättens dom och Kommunstyrelsens i Malmö kommun beslut den 5 februari 1990, § 80.