RÅ 1994:39

Kommunfullmäktige i Danderyds kommun beslöt den 1 februari 1993 att antaga detaljplan för fastigheten Agronomen 7 i Stocksund. Detaljplanen innebar en utökning av byggrätten i förhållande till tidigare gällande plan och gjorde det möjligt att på fastigheten bygga gruppbostäder för äldre.

D.E. m.fl. som ägde en grannfastighet, överklagade beslutet och anförde i huvudsak följande. Fastigheten Agronomen 7 var belägen inom den centrala delen av "Gamla Stocksund". Området hade klassats som ett riksintresse för kulturminnesvården. Den antagna detaljplanen tog ingen hänsyn till de kulturhistoriska värdena. Även om den befintliga byggnaden på fastigheten inte var kulturhistoriskt värdefull måste förändringar hanteras med hänsynstagande till riksintresset. Det var inte försvarbart att i denna miljö uppföra en byggnad av hyreshuskaraktär med 16 lägenheter samt "servis- och samlingslokaler". Hela tomtområdet norr om den planerade byggnaden avsågs vidare att utnyttjas som tillfartsområde och parkeringsplatser, en markanvändning som inte hörde hemma i den aktuella kulturmiljön.

Länsstyrelsen i Stockholms län (1993-03-11) avslog överklagandena och fastställde enligt 13 kap. 8 § första stycket plan- och bygglagen (1987:10), PBL, beslutet att anta detaljplanen samt yttrade: Det är en uppgift i första hand för kommunen att besluta om markanvändning och byggande. Länsstyrelsen kan på yrkande av enskilda i princip pröva endast frågor som rör de klagandes enskilda intressen. Länsstyrelsen finner därvid att förevarande detaljplan inte kan anses ha en sådan inverkan på klagandenas enskilda intressen att planen inte kan godtas. Deras överklaganden skall därför lämnas utan bifall. - Avslutningsvis skall följande tilläggas. Av 2 kap. 6 § första stycket lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen) framgår bl.a. att markområden som har betydelse från allmän synpunkt på grund av områdenas kulturvärden skall så långt som möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada kulturmiljön. Enligt andra stycket samma paragraf skall områden som är av riksintresse för bl.a. kulturminnesvården skyddas mot åtgärder som avses i första stycket. - Den aktuella planen är utformad på sätt att särskild hänsyn skall tas till omgivningens egenart i samband med ändring av byggnad och tillbyggnad. Skydd mot påtaglig skada på kulturmiljön i den mening som avses i 2 kap. 6 § naturresurslagen får därför förutsättas vara för handen vad gäller det riksintressanta området.

D.E. m.fl. överklagade beslutet. De gjorde därvid gällande bl.a. att länsstyrelsen inte prövat ärendet i dess helhet utan enbart prövat detaljplanens inverkan på deras enskilda intressen. D.E. hemställde att yttrande skulle inhämtas från Riksantikvarieämbetet.

Regeringen (Miljö- och naturresursdepartementet, 1993-06-24) fann att ärendet kunde tas upp till slutlig prövning utan ytterligare utredning och yttrade: Av förarbetena till PBL framgår bl.a. att den enskilde som regel inte genom besvär hos statliga myndigheter skall kunna få lokala bedömningar ändrade när det gäller de viktiga frågorna om kommunens utbyggnad. Enskilda sakägare skall alltså inte kunna åberopa motstående allmänna intressen för att få ett kommunalt beslut omprövat. Sådana intressen skall länsstyrelsen bevaka i första hand under samrådsskedet men i andra hand också genom sin rätt till officialprövning, givetvis under förutsättning att intressena har den betydelse att länsstyrelsen kan förordna om prövning enligt 12 kap. PBL. Besvären bör kunna avse enbart frågor som är av betydelse för de klagande i deras egenskap av sakägare eller boende inom och i anslutning till området (prop. 1985/86:1 s. 365). - Regeringen finner att klagandenas invändningar i den del de rör frågan om planbeslutet strider mot naturresurslagen avser sådant allmänt intresse som det ankommer på kommunen och länsstyrelsen att bevaka. Vad klagandena anfört i dessa avseenden utgör därför inte skäl att ändra länsstyrelsens beslut. - Vad beträffar de olägenheter som detaljplanen kan medföra för klagandena själva finner regeringen att de inte kan anses så omfattande att planen inte kan godtas. Inte heller i övrigt föreligger skäl att ändra länsstyrelsens beslut. Regeringen avslår därför överklagandena.

D.E. m.fl. ansökte om rättsprövning, alternativt resning, och yrkade att Regeringsrätten skulle undanröja beslutet om antagande av detaljplan. D.E. yrkade för egen del i andra hand att ärendet skulle återförvisas till länsstyrelsen eller regeringen för en korrekt behandling.

Sökandena yrkade också att förbud mot verkställighet av planen skulle meddelas.

Till stöd för sin talan anförde sökandena i sak främst att detaljplanen berörde ett homogent område som var av riksintresse för kulturminnesvården och att kulturmiljön uppenbarligen skulle komma att skadas påtagligt, om den bebyggelse som planen möjliggjorde skulle komma till stånd. Beträffande besvärsprövningens omfattning anförde de bl.a. följande. Bestämmelserna i PBL föreskrev inte någon begränsning av de grunder som en enskild person, som hade rätt att överklaga ett detaljplanebeslut, kunde åberopa till stöd för sitt besvärsyrkande. Den enskilde borde följaktligen kunna få till stånd en prövning av de mot en detaljplan stående allmänna intressena. Regeringens beslut stred därför mot PBL:s besvärsregler och borde redan på denna grund upphävas. Som en ytterligare grund för upphävande anförde sökandena att regeringen, som underlåtit att inhämta begärt yttrande från Riksantikvarieämbetet, inte haft ett fullgott underlag för sitt beslut.

Regeringsrätten (1994-05-02, Brink, Tottie, Dahlman, Werner, Swartling) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall Regeringsrätten pröva om avgörandet i ett ärende strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Om Regeringsrätten finner att så är fallet och det inte är uppenbart att felet saknat betydelse för avgörandet, skall Regeringsrätten enligt 5 § samma lag upphäva beslutet och, om det behövs, återförvisa ärendet till den myndighet som meddelat beslutet. I annat fall står beslutet fast.

I förevarande mål uppkommer till en början frågan om länsstyrelsen och regeringen har - såsom sökandena gör gällande - begränsat sin besvärsprövning på ett sätt som inte är förenligt med bestämmelserna i PBL.

Sökandenas rätt att överklaga kommunfullmäktiges beslut om antagande av detaljplan för Agronomen 7 har inte satts i fråga av besvärsmyndigheterna. I förvaltningsprocessen gäller som huvudregel att den som har rätt att överklaga ett beslut också kan grunda sin talan på alla omständigheter som är av betydelse för den fråga som hans överklagande rör (se bl.a. RÅ 1993 ref. 97). Undantag från denna regel kan vara uttryckligen föreskrivna eller kan ändå i vissa fall följa av de bestämmelser som reglerar den aktuella frågan.

PBL innehåller inte några bestämmelser som uttryckligen begränsar möjligheterna för den som har klagorätt i en viss fråga att åberopa olika grunder till stöd för ett överklagande i frågan. De uttalanden om besvärsprövningens omfattning som har gjorts i förarbetena till lagen (se särskilt prop. 1985/86:1 s. 364-366) är inte entydiga. Regeringsrätten gör bedömningen att varken lagtexten eller det som i förarbetena sagts om lagstiftningens grunder ger stöd för uppfattningen att det skulle föreligga något hinder av processuell natur mot att en besvärsmyndighet vid prövningen av en enskild persons överklagande i ett planärende beaktar - förutom klagandens enskilda intresse - också de allmänna intressen som enligt hans påstående står emot planen (jfr Ds 1991:84 s. 51 och 62-63). I själva verket skulle ett sådant förbud inte sällan hindra att besvärsmyndigheten gör den avvägning mellan allmänna och enskilda intressen och utövar den kontroll av kommunernas tillämpning av 2 och 3 kap. PBL som regelsystemet förutsätter (jfr prop. 1985/86:1 s. 168, 343-344 och 366).

En besvärsmyndighet bör följaktligen inte av processuella skäl kunna undandra sig en prövning av de grunder som en enskild person, som har klagorätt, åberopar till stöd för ett besvärsyrkande. Det materiella innehållet i PBL:s regelsystem kan emellertid leda till att prövningen ändå i realiteten blir mycket begränsad. Lagen bygger på principen om decentralisering av beslutsfattandet och kommunal självbestämmanderätt i frågor som rör bl.a. riktlinjerna för markanvändningen inom kommunen. En konsekvens av detta är att den statliga kontroll som besvärsprövningen inne- fattar i många fall bör stanna vid en prövning av om ett överklagat kommunalt beslut ligger inom ramen för det handlingsutrymme som de materiella reglerna ger kommunen. Vad särskilt gäller frågan om beaktande av det som utgör riksintresse enligt naturresurslagen förutsätter PBL att den statliga tillsynen och kontrollen i första hand utövas av länsstyrelsen under samrådsförfarandet (4 kap. 5 § och 5 kap. 22 § PBL) och vid prövning eller beslut enligt bestämmelserna i 12 kap. PBL. Även det senast sagda kan föranleda en väsentlig begränsning av den materiella prövning som skall göras i ett besvärsärende.

I det överklagade beslutet har regeringen, efter en sammanfattning av vissa uttalanden i förarbetena till PBL, funnit att klagandenas invändningar i den del som rör frågan om planbeslutet strider mot naturresurslagen avser ett sådant allmänt intresse som det ankommer på kommunen och länsstyrelsen att bevaka samt har därefter konstaterat att vad klagandena anfört i dessa avseenden därför inte utgör skäl att ändra länsstyrelsens beslut. Vad regeringen uttalat synes inte vara oförenligt med de ovan angivna principerna för besvärsprövningens inriktning och avgränsning. I varje fall finns grund för bedömningen att en tillämpning av dessa principer i det aktuella ärendet inte skulle ha föranlett en mera omfattande besvärsprövning än den som regeringen gjort.

Av nu anförda skäl finner Regeringsrätten att regeringens besvärsprövning inte har begränsats på ett sätt som strider mot bestämmelserna i PBL. Det har inte visats att beslutet i något annat hänseende strider mot dessa bestämmelser eller mot någon annan rättsregel. Rättsprövningen skall således inte föranleda att regeringens beslut upphävs.

Något skäl för resning har inte visats föreligga.