RÅ 2004:108
I ett ärende enligt lagen om byggande av järnväg har Banverket överlämnat frågan om byggandet av järnvägen till regeringen för tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. 1 § miljöbalken. Enskilda som inte behandlats som parter i regeringsärendet har inte ansetts behöriga att ansöka om rättsprövning av tillåtlighetsbeslutet, eftersom det först vid fastställandet av järnvägsplanen säkert går att uttala sig om vilka som är saklegitimerade och de som berörs av den kommande järnvägen på ett sådant sätt att de skall anses som sakägare har möjlighet att få en domstolsprövning till stånd av beslutet om fastställelse av järnvägsplanen.
Verket
Banverket utarbetade under år 1998 i enlighet med bestämmelserna i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg en järnvägsutredning inklusive miljökonsekvensbeskrivning för sträckan Nordmaling-Umeå. Verket beslutade den 15 april 1999 på grundval av järnvägsutredningen att välja korridor Öst för projektering, upprättande av järnvägsplan och byggande av järnvägen. Med stöd av 2 kap. 1 b § lagen om byggande av järnväg överlämnade Banverket frågan om byggande av järnvägen till regeringen för prövning enligt 17 kap. 1 § miljöbalken. Regeringen beslutade den 12 juni 2003 att tillåta byggande av järnvägen inom en korridor som närmare angivits på en till ansökan bifogad karta. För tillåtligheten skall gälla vissa i beslutet angivna villkor, bl.a. skall järnvägsplan för den tillåtna verksamheten enligt lagen om byggande av järnväg fastställas senast den 1 juli 2009. Beslutet om tillåtlighet förfaller beträffande den del av verksamheten för vilken järnvägsplan inte har fastställts vid denna tidpunkt.
K.B. m.fl. ansökte om rättsprövning och yrkade att regeringens beslut skulle upphävas. T.M. och Sveriges Ornitologiska Förening yrkade i andra hand att Regeringsrätten skulle undanröja beslutet och återförvisa ärendet till Banverket för ytterligare beredning. U.B. m.fl. yrkade vidare att muntlig förhandling skulle hållas i målet och att syn skulle företas. Slutligen yrkade P-O.J. också att Regeringsrätten skulle inhämta förhandsavgörande från EG-domstolen om hur artikel 6. 4 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (art- och habitatdirektivet) skall tolkas. De sökande åberopade i huvudsak att regeringens beslut, på vissa närmare angivna sätt, stod i strid med flera nationella och gemenskapsrättsliga bestämmelser, bl.a. artikel 6 i art- och habitatdirektivet.
Regeringsrätten (2004-12-01, Nordborg, Eliason, Ersson, Almgren) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § första stycket lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av en enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Enligt 1 § andra stycket kan rättsprövning gälla endast sådana beslut som bl.a. innebär myndighetsutövning mot den enskilde.
Den fråga som först måste besvaras i målet är om de sökande är behöriga att ansöka om rättsprövning av det nu aktuella regeringsbeslutet.
Regeringens prövning enligt 17 kap. 1 § miljöbalken är ett led i handläggningen av ärendet om fastställande av järnvägsplan. I den proposition som låg till grund för den ändring i lagen om byggande av järnväg som föranleddes av införandet av miljöbalken uttalades följande (prop. 1997/98:90 s. 189):
- - - Regeringens prövning bör, som utredningen har framhållit, ske i ett tidigt skede i planeringsprocessen innan lokaliseringen har blivit alltför låst och stora kostnader lagts ner i projekteringen. Då ges även möjlighet för regeringen att samlat bedöma flera lokaliseringsalternativ om sådana är aktuella. Regeringen delar utredningens uppfattning att det är ändamålsenligt om regeringsprövningen sker i samband med järnvägsutredningen då den lämpligaste sträckningen skall läggas fast. Till grund för regeringens prövning ligger den av Banverket upprättade järnvägsutredningen. Banverket skall överlämna alla relevanta handlingar i ärendet till regeringen, däribland inhämtade yttranden. Regeringens tillåtlighetsbeslut kommer att omfatta tillåtligheten av anläggningen inom ett visst område utan att den närmare sträckningen har preciserats. Genom regeringens beslut blir frågan om tillåtligheten i det aktuella fallet avgjord. Järnvägsplanen skall således endast avse sträckning inom det område som regeringsbeslutet avser. - - -
Järnvägens närmare sträckning kommer således att läggas fast i det kommande beslutet om järnvägsplan.
Vid tillåtlighetsprövningen skall - utöver de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. - bestämmelserna i 3 och 4 kap.miljöbalken tillämpas, dvs. de allmänna ändamålsbestämmelser vid användning av mark och vatten som tidigare fanns i lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. Regeringen har således att göra en avvägning mellan olika allmänna intressen. Några bestämmelser som tar sikte på de enskildas intressen finns inte i 3 och 4 kap.miljöbalken. Sådana finns däremot i 1 kap. 3 § andra stycket i lagen om byggande av järnväg där det anges att vid planläggning, byggande och underhåll av järnväg hänsyn skall tas till både enskilda intressen och allmänna intressen såsom miljöskydd, naturvård och kulturmiljö. (Se också 2 kap. 1 § andra stycket lagen om byggande av järnväg jämförd med 6 kap. 4 § miljöbalken.)
I ärendet har yttrande infordrats från Sveriges Ornitologiska Förening och regeringen har i beslutet övervägt föreningens synpunkter. Föreningen torde vara en sådan förening som enligt 16 kap. 13 § miljöbalken har rätt att överklaga domar och beslut enligt balken. Den bör därför anses ha intagit partsställning i ärendet hos regeringen. Tillåtlighetsbeslutet kan dock inte anses innebära myndighetsutövning mot föreningen, varför dess ansökan om rättsprövning skall avvisas (jfr RÅ 1995 ref. 55 och RÅ 1989 not. 447).
Av övriga sökande har flertalet inkommit till Banverket eller regeringen med skrivelser under ärendets handläggning där. Kopior av de skrivelser som kommit in till regeringen har överlämnats till Banverket för kännedom. Banverket har därefter till regeringen inkommit med kommentarer till skrivelserna. Regeringen förefaller dock inte att ha tagit ställning till huruvida dessa sökande skall anses vara sakägare eller ej, och har inte heller behandlat dem som parter i ärendet hos regeringen. De uppfyller således inte rättsprövningslagens krav på att en sökande skall ha varit part i regeringsärendet. Regeringsrätten har dock uttalat att rättsprövningslagens partsbegrepp bör tolkas så vidsträckt att den som enligt Europakonventionen har rätt till domstolsprövning också kommer i åtnjutande av sådan. Rätten att ansöka om rättsprövning bör därför tillkomma inte bara den eller dem som av regeringen formellt behandlats som parter utan också andra som varit saklegitimerade i ärendet (RÅ 1999 ref. 27). Bestämningen av vem som skall anses som sakägare låter sig emellertid inte göras i det nu aktuella skedet av planläggningsarbetet eftersom den exakta sträckningen av järnvägen kommer att fastställas först i järnvägsplanen. Det är således först i samband härmed som det säkert går att uttala sig om vilka som är berörda på ett sådant sätt att de är saklegitimerade och om vilken hänsyn som skall tas till deras intressen. På grund av det anförda och då de sökande som berörs av den kommande järnvägen på ett sådant sätt att de skall anses som sakägare har möjlighet att få en domstolsprövning till stånd av beslutet om fastställelse av järnvägsplanen (jfr RÅ 2000 not. 129) finner Regeringsrätten att nu aktuella sökande inte är behöriga att ansöka om rättsprövning av förevarande regeringsbeslut. Även övriga ansökningar skall således avvisas (jfr RÅ 1994 ref. 96).
Med hänsyn till utgången i målet faller frågorna om inhämtande av förhandsavgörande från EG-domstolen, syn och muntlig förhandling.
Domslut
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avvisar ansökningarna.
Regeringsrådet Wennerström var av skiljaktig mening och anförde: Enligt 1 kap. 3 § första stycket lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (banlagen) skall vid planläggning och vid prövning av ärenden om byggande av järnväg 2-4 kap., 5 kap. 3 § och 16 kap. 5 §miljöbalken tillämpas. I 1 kap. 3 § andra stycket samma lag stadgas vidare bl.a. att vid planläggning, byggande och underhåll av järnväg hänsyn skall tas till både enskilda intressen och allmänna intressen. Den som avser att bygga en järnväg skall även som regel, enligt 2 kap. 1 c § banlagen, upprätta en järnvägsplan. En plan som enligt 2 kap. 8 § lagen skall fastställas av Banverket. För det fall Banverket och en länsstyrelse har olika uppfattningar eller om det i annat fall finns särskilda skäl skall dock Banverket hänskjuta frågan om att fastställa planen till regeringens prövning. Banverkets beslut att fastställa en järnvägsplan får vidare enligt 5 kap. 1 § banlagen överklagas hos regeringen.
Innan beslut tas om fastställande av en järnvägsplan skall dock, såsom skett i förevarande fall, enligt vad som följer av 2 kap. 1 b § banlagen i vissa fall Banverket med eget yttrande överlämna frågan om byggande av järnväg till regeringen för en tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. 1 § miljöbalken. Vid denna tillåtlighetsprövning ankommer det på regeringen enligt 1 kap. 2 § miljöbalken att tillämpa bestämmelserna i 3 och 4 kap.miljöbalken men också de allmänna bestämmelserna i 2 kap.miljöbalken. Därvid gäller att hänsyn i olika avseenden skall tas för att förebygga, hindra eller motverka att tilltänkta verksamheter eller åtgärder medför skada eller olägenhet för människors hälsa och miljö.
Regeringens tillåtlighetsbeslut kommer således att omfatta tillåtligheten av järnvägsverksamheten inom ett visst område mot bakgrund av den avvägning som inom ramen för tillåtlighetsprövningen skall göras mellan olika intressen. Tillåtlighetsbeslutet innebär således inte ett avgörande av järnvägsplaneärendet i sin helhet. Beslutet är emellertid bindande för den fortsatta handläggningen i övrigt, vilket bl.a. innebär att den intresseavvägning mellan bl.a. de allmänna intressen som regeringen gjort inte kan bli föremål för någon förnyad prövning t.ex. i samband med överklagande av ett fastställelsebeslut. Fastställelseprövningen i detta fall är således begränsad till frågor som inte prövats av regeringen vid dess tillåtlighetsprövning (jfr prop. 1997/98:45, del 1 s. 443).
Av 1 § första stycket lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Enligt 1 § andra stycket kan rättsprövning gälla endast sådana beslut som bl.a. innebär myndighetsutövning mot den enskilde.
Regeringens nu klandrade beslut som avser en prövning enligt 17 kap. 1 § miljöbalken utgör ett led i handläggningen av ett förvaltningsärende om upprättande och fastställande av järnvägsplan. Ett senare beslut om fastställande av järnvägsplan kan sedan, som nämnts ovan, överklagas hos regeringen vars beslut i sin tur kan bli föremål för rättsprövning (se bl.a. RÅ 2000 not. 129).
Som framgått skall vid prövning av ärenden om byggande av järnväg göras en avvägning mellan de enskilda och allmänna intressen som gör sig gällande i ärendet. Vid rättsprövning av ett fastställelsebeslut får därför den enskilde också, under förutsättning att denne är att anse som saklegitimerad i ärendet, anses ha rätt att påkalla en prövning även av den intresseavvägning som gjorts mellan olika allmänna intressen (jfr RÅ 1993 ref. 97 och RÅ 1994 ref. 39). Med hänsyn härtill och den rättsverkan regeringens tillåtlighetsbeslut har vid beslut om fastställande av en järnvägsplan, som innebär att den av regeringen i planärendet gjorda intresseavvägningen mellan olika intressen inte kan bli föremål för överprövning i annat sammanhang, framstår det då som särskilt viktigt att dessa överväganden ändå kan bli föremål för en överprövning i samband med en rättsprövning av tillåtlighetsbeslutet (jfr RÅ 1994 ref. 96 II och RÅ 2000 not. 23; se även RÅ 2002 not. 161). Detta eftersom fråga inte kan anses vara om ställningstaganden som i allt väsentligt är av politisk karaktär (jfr RÅ 1989 ref. 16 och RÅ 1994 ref. 96 I). Anmärkas kan vidare att det av motiven till miljöbalken också framgår att regeringen varit av den uppfattningen att dess beslut i en tillåtlighetsfråga torde kunna bli föremål för rättsprövning (se prop. 1997/98:45, del 1 s. 443).
Vad härefter gäller frågan om sökandena i detta mål intar en sådan ställning att de äger rätt att ansöka om rättsprövning av regeringens tillåtlighetsbeslut gäller, i enlighet med vad som redovisats ovan, att Regeringsrätten på ansökan av den som varit part i ett förvaltningsärende hos regeringen kan pröva om ett regeringsavgörande som innebär myndighetsutövning mot enskild strider mot någon rättsregel.
Vad angår Sveriges Ornitologiska Förening instämmer jag i majoritetens bedömning att regeringens tillåtlighetsbeslut inte kan anses innebära någon myndighetsutövning mot föreningen och att föreningens ansökan om rättsprövning därför skall avvisas.
Beträffande övriga sökande ger vad som förekommit i målet inte vid handen att de formellt behandlats som parter i regeringsärendet. Det torde dock i och för sig inte alltid erfordras att den som ansöker om rättsprövning intagit en formell partsställning hos regeringen. Det kan således i vissa fall, särskilt när fråga är om ett regeringsärende där regeringen är första och enda beslutsinstans, räcka med att den enskilde kan anses berörd av beslutet på sådant sätt att vederbörande ändå är att bedöma som saklegitimerad i regeringsärendet (jfr RÅ 1996 ref. 66, RÅ 1999 ref. 27 och ref. 76 samt RÅ 2000 not. 23). En lämplig avgränsning av denna personkrets bör i förevarande fall göras genom att som sökande godta enskilda som, på ärendets nuvarande stadium, kan betraktas som parter i det fortsatta järnvägsplaneärendet, dit i första hand får räknas dem som äger fastigheter i direkt anslutning till den planerade banpassagen i Umeå. På nu föreliggande material går det emellertid inte att ta ställning till om alla övriga sökande intar sådan ställning att de är att betrakta som saklegitimerade i regeringsärendet. Enligt min mening bör därför handläggningen av målet fortsätta för att i första hand söka klarlägga huruvida, med bortseende från Sveriges Ornitologiska Förening, övriga sökande äger rätt att ansöka om rättsprövning av regeringens beslut.