RÅ 1995 not 94
Tillstånd enligt miljöskyddslagen (1969:387) att bedriva militär övningsverksamhet (avslag)
Not 94. Ansökan av Dan S. m.fl. om rättsprövning av ett tillstånd att bedriva militär övningsverksamhet. -Länsstyrelsen i Värmlands län (1994-09-08) lämnade dåvarande Fortifikationsförvaltningen tillstånd enligt miljöskyddslagen (1969:387) att bedriva militär övningsverksamhet på och i anslutning till Kristinehamns närövningsfält samt att där anlägga fasta utbildningsanordningar. - Dan S. m.fl. överklagade. - Regeringen (1994-09-08, Miljö- och naturresursdepartementet): Länsstyrelsens beslut har överklagats i de delar som avser tillstånd till övningsverksamhet på såväl det befintliga närövningsfältet som på det ytterligare område som avses bli ianspråktaget för bl.a. nya Skyttecentrum och för övningar i stridsskjutning med skarp ammunition. - Klagandena gör gällande att verksamheten medför olägenheter av väsentlig betydelse för de närboende genom buller och genom risken för vådaskott samt genom spridningen av bly från ammunitionen. Klagandena gör också gällande att lokaliseringen av närövningsfältet strider mot bestämmelserna i 2 och 3 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (NRL) och att tillstånd därför inte kan lämnas enligt miljöskyddslagen. Det har också framförts att ytterligare utredning erfordras innan ärendet kan avgöras. - Regeringen bedömer att tillräckligt underlag för att ärendet skall kunna avgöras föreligger. - Ett område benämnt Norra Vänerskärgården har av Naturvårdsverket utpekats vara av riksintresse för friluftslivet enligt 2 kap. 6 § NRL. Sådana områden skall skyddas från åtgärder som påtagligt kan skada natur- eller kulturmiljön. Riksintresset avser att skydda vattenanknutna aktiviteter och berör endast det strandnära området. Verksamheten på närövningsfältet bedöms inte påtagligt skada detta riksintresse. - Vänern med öar och strandområden omfattas av särskilda hushållningsbestämmelser enligt 3 kap. 1 och 2 §§ NRL genom beslut av riksdagen. Bestämmelserna innebär att områdena i sin helhet är av riksintresse med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns där. Natur- och kulturvärdena får inte påtagligt skadas. Dessutom skall turismens och friluftslivets, främst det rörliga friluftslivet, intressen särskilt beaktas vid bedömningen av tillåtligheten av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön. - Närövningsfältet ingår i sin helhet i det område för vilket gäller särskilda hushållningsbestämmelser enligt 3 kap. NRL. Det berörda området består av moränmark med vegetation som domineras av artfattiga barrblandskogar. Inom huvuddelen av området bedrivs ett rationellt skogsbruk av trakthyggestyp. I den västra delen av området finns de mest intressanta delarna från biologisk synpunkt. Inom detta område finns också inslag av äldre skog som är relativt opåverkad av modernt skogsbruk vilket i kombination med närheten till strandområdet gör denna del mer attraktiv för friluftslivet. Vissa andra områden som innehåller värden för rörligt friluftsliv fordrar ett särskilt hänsynstagande till friluftslivs- och naturvårdsintressena vid bedrivande av skogsbruk. - Det område som planeras att tas i anspråk för militära övningar har sin tyngdpunkt i områdets östra delar. De fasta anläggningarna på mark kommer att utgöras av huvudsakligen ett mindre antal fasta utbildningsanordningar för försvarsstrid ("skyttevärn") och enkla skjutvärn i områdets östra del, ett fåtal skjutvallar i områdets norra del samt ett antal s.k. SAAB-mål i områdets norra och södra delar. Anläggningarna utformas så att de ansluter sig till den naturliga omgivningen. Till sin huvuddel kommer de att vara placerade i markytan eller under mark. - I länsstyrelsens beslut har föreskrivits villkor om skogsvårdsplan som är mera ingripande än de nya bestämmelserna i skogsvårdslagen. Av Naturvårdsverkets rapport "Militära övnings- och skjutfält, deras värde ur naturvårdssynpunkt, 1989-10-31", framgår att naturvärden har bevarats väl och artrikedomen snarast befrämjats i militära övningsområden av denna typ. - Påverkan på mark- och vattenområdet av de militära övningarna skulle främst ske genom ett visst markslitage samt spridning av tungmetaller från blyhaltig ammunition. Negativ påverkan på natur- och kulturvärdena i övrigt kommer att ske genom bullerstörningar. - Verksamhetens påverkan på riksintresset enligt 3 kap. NRL skall bedömas utifrån ett helhetsperspektiv med hänsyn till såväl natur- och kulturvärdena som det rörliga friluftslivets förutsättningar, sett även i ett långtidsperspektiv. - Det rörliga friluftslivets intressen hänger samman med de fysiska natur- och kulturvärdena och deras tillgänglighet i området. - När det gäller påverkan på mark och vattenområdena kommer situationen snarare att förbättras än försämras genom de villkor som anges för skogsbruket. Den ansökta markanvändningen innebär att marken i allt väsentligt bevaras obebyggd. - De bullerstörningar som uppstår genom den beskrivna verksamheten kan dels skada natur- och kulturvärdena, t.ex. orördhet och därigenom indirekt störa eller hindra ett meningsfullt friluftsliv. Dels kan bullret i sig vara direkt störande för den som idkar friluftsliv. - Vidare kan avlysning av övningsområdena innebära ett hinder för nyttjande, och därmed ett hinder för möjligheten till upplevelse av områdets natur- och kulturvärden. - Regeringen bedömer att verksamheten såsom den har beskrivits i ansökan inte kan tillåtas utan ytterligare restriktioner. - För att bli tillåtlig måste den förenas med begränsningar och villkor när det gäller graden av avlysning inom området och bullernivåer. Härutöver bör ytterligare villkor för blyspridning från ammunition föreskrivas. - Området måste vara i väsentlig grad tillgängligt för turism och friluftsliv under den tid och i den utsträckning området normalt utnyttjas för dessa ändamål. Så som tillståndsbeslutet har utformats kommer landområdet närmast Vänerstranden alltid att vara tillgängligt. Länsstyrelsens beslut medför rätt för sökanden att avlysa hela eller delar av stridsskjutningsområdet under ca 200 dagar per år. Regeringen bedömer att utöver landområdet närmast stranden är det den sydvästra delen av stridsskjutningsområdet som är av störst betydelse för turism och friluftsliv. Området torde utnyttjas i störst utsträckning under sommaren och veckosluten. Avlysning av område E kan därför inte godtas under sommarmånaderna. Sökanden har medgivit att avstå från stridsskjutningsövningar inom detta område fr.o.m. maj månad t.o.m. september månad. Övriga delar av stridsskjutningsområdet är av sådan karaktär att likvärdiga alternativ finns. En viss inskränkning i tillgängligheten där kan därför godtas. Ingen del av området bör emellertid vara avlyst under veckosluten under sommartid eller under de stora helgerna. Avlysning av hela stridsskjutningsområdet kan tillåtas högst 105 dagar per år. Avlysning under veckosluten får ske endast från och med oktober månad till och med mars månad och får omfatta högst 20 dagar per år. Utöver avlysning av stridsskjutningsområdet i dess helhet kan avlysning av delar av området tillåtas ytterligare 65 vardagar per år. Försvarsmakten skall alltid eftersträva att avlysa en så begränsad del som möjligt. - Den ringväg Försvarsmakten har åtagit sig att anlägga kommer att öka delar av områdets tillgänglighet för allmänheten. - Med ovan nämnda inskränkningar finner regeringen att kravet på tillgänglighet för allmänhetens friluftsliv är uppfyllt i rimlig omfattning och att friluftslivets intressen därmed i detta fall är beaktade i enlighet med bestämmelserna i 3 kap. 2 § NRL. - Klagandena har framfört oro för olyckor med anledning av verksamheten samt att denna oro i praktiken kommer att medföra att området inte kan utnyttjas för rekreation av olika slag. Stridsskjutningarna måste genomföras på ett sådant sätt att risk för att allmänheten skall komma till skada inte förekommer. Regeringen finner att länsstyrelsens beslut tillgodoser kravet på säkerhetsåtgäder. - Förutom de villkor som föreskrivits av länsstyrelsen för att reducera bullret bör Naturvårdsverkets allmänna råd, Buller från skjutbanor, RR 1981:2, gälla som riktvärden i hela det riksintressanta området i den mån det inte är avlyst samt vid kringliggande bostäder oavsett om dessa utgör fritidsbostäder eller åretruntbostäder. Detta medför att verksamheten inte får medföra ljudnivåer över 60-65 dBAI dagtid och 55-60 dBAI nattetid. Om högre ljudnivåer skulle uppkomma skall sökanden vidta åtgärder så att riktvärdet kan innehållas. Det ankommer på tillsynsmyndigheten att följa upp att villkoret efterkommes. - Koncessionsnämnden har i sitt yttrande funnit att verksamheten vid det nya Skyttecentrum, trots de villkor som länsstyrelsen föreskrivit för verksamheten där, medför sådan påtaglig skada på skyddsintressena med hänsyn till det buller verksamheten medför, att den strider mot 3 kap. 1 och 2 §§ NRL, och att den därför inte är tillåtlig enligt miljöskyddslagen. Regeringen bedömer det vara möjligt att begränsa bullerolägenheterna från nya Skyttecentrum genom tekniska åtgärder och begränsningar i användningen av skjutbanorna i sådan omfattning att sådan skada som avses inte uppkommer. Det ankommer även här på tillsynsmyndigheten att följa upp villkorets efterlevnad. - Det har pekats på att verksamheten kommer att medföra att tungmetaller, framförallt bly, sprids i området. I länsstyrelsens beslut föreskrivs villkor för att minska denna olägenhet. Vad gäller verksamheten vid skjutbanorna torde dessa föreskrifter vara tillräckliga. Regeringen finner emellertid att ytterligare restriktioner erfordras för att minska blykontamineringen av marken inom området för stridsskjutningsövningar. Villkor beträffande anordningar kring de s.k. SAAB-målen som gör det möjligt att sanera marken inom övningsområdet från bly på ett effektivt sätt bör därför föreskrivas. Försvarsmakten har upplyst om att ett arbete pågår med att utveckla blyfri ammunition för försvaret. Frågan om blyfri ammunition gäller inte bara närövningsfältet i Kristinehamn. Regeringen avser att i annan ordning fortlöpande bevaka utvecklingen av blyfri ammunition för att säkerställa att detta utvecklingsarbete fortskrider. För att utvecklingen skall tas till vara vid det nu aktuella området bör sökanden föreläggas att senast den 1 juli 1999 avge förslag till villkor om användning av blyfri ammunition vid Kristinehamns närövningsfält. Utöver i länsstyrelsens beslut angivna kontrollåtgärder skall kontrollmätningar av blyförekomsten i brunnar inom eller i anslutning till närövningsfältet ske varje år. Skulle förhöjda värden därvid uppmärksammas skall åtgärder vidtas. - Regeringen finner att verksamheten i övriga delar inte möter hinder mot naturresurslagens och miljöskyddslagens bestämmelser. - Regeringen bifaller klagandenas talan delvis såtillvida att villkoren för verksamheten skall skärpas enligt följande. - Utöver vad som framgår av länsstyrelsens beslut skall följande villkor för den ansökta verksamheten gälla. - Regeringen föreskriver att bullret från verksamheten inte får överstiga riktvärdena 60-65 dBAI dag och kvällstid och 55-60 dBAI nattetid vid angränsande bostäder eller inom det område som omfattas av särskilda hushållningsbestämmelser enligt 3 kap. NRL med undantag av tillfälligt avlysta delar. - Marken kring de s.k. SAAB-målen skall iordningställas så att huvuddelen av metallresterna kan saneras i enlighet med vad som framgår av länsstyrelsens beslut p. 10. - Kontrollprogrammet enligt länsstyrelsens beslut p. 23 skall innehålla föreskrifter om att provtagning med avseende på förekomst av bly och andra tungmetaller i närliggande brunnar skall ske varje år. - Sökanden skall senast den 1 juli 1999 till länsstyrelsen lämna förslag till villkor beträffande användande av blyfri ammunition inom övningsområdet. - Det område som är avsett för stridsskjutning med skarp ammunition får avlysas endast enligt följande. - Området i dess helhet får avlysas högst 105 dagar per år. Avlysning under veckoslut får dock ske endast från och med oktober månad till och med mars månad och omfatta högst 20 dagar per år. Delar av stridsskjutningsområdet får, vid utnyttjande av något eller några av delområdena N,A,B,C,D eller E, därutöver avlysas ytterligare 65 vardagar per år. Avlysning av område E får inte ske från och med maj månad till och med september månad. - Med hänsyn till den tid som förflutit sedan länsstyrelsens beslut meddelades skall däri angivna tider ändras enligt följande (uteslutna här). - Dag S. m.fl. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut. De yrkade dessutom att det förordnades att beslutet inte skulle gälla i avvaktan på att rättsprövningsmålet slutligt avgjordes. - Sökandena anförde i huvudsak följande. Möjligheten att använda övningsfältet hade genom regeringens beslut blivit så inskränkt att det inte kunde användas praktiskt. Såsom Boverket och Koncessionsnämnden för miljöskydd anfört stred tillståndsbeslutet mot lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. och miljöskyddslagen. Även den omständigheten att man beslutat att lägga ned I 2 innan tillståndsfrågan prövats stred mot miljölagstiftningen. Miljökonsekvensbeskrivningen i ärendet stred mot reglerna för sådana beskrivningar. Vidare anförde Anna Maria K. att Svenska Naturskyddsföreningen inte varit behörigen företrädd i ärendet. Leena K. och Bo L. ansåg att besluten i ärendet var alltför svårbegripliga, vilket stred mot förvaltningslagen (1986:223). Karin K. framhöll att kulturvärdena i området kom att förstöras. - Regeringsrätten (1995-03-15, Brink, Dahlman, Wadell, von Bahr, Rundqvist): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall Regeringsrätten pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövning innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om beslutet strider mot kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och s. 234). - Sökandena har inte visat att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som bestämmelserna om tillstånd enligt miljöskyddslagen ger eller att det vid handläggningen av ärendet har förekommit något fel. Regeringens beslut i ärendet strider därför inte på sätt som sökandena påstått mot någon rättsregel. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd III 1995-02-21, G. Mattsson)