RÅ 1996:28

Byggnadsnämnden i Mora kommun avslog i beslut den 28 januari 1993 en ansökan av E.B. om förhandsbesked för nybyggnad av fritidshus på fastigheten Kumbelnäs 58:1 m.fl. i Ryfsäl, Mora kommun. Som skäl för beslutet anförde nämnden att den sökta åtgärden fick anses strida mot 2 kap.1 och 3 §§plan- och bygglagen (1987:10), PBL. Den nu avsedda tomtplatsen var enligt nämnden inte lämplig att bebygga, då området var sankt.

E.B. överklagade till länsstyrelsen och anförde bl.a. att marken för den tilltänkta byggplatsen inom hans fastigheter Kumbelnäs 58:1 och 65:1 inte var sank.

Länsstyrelsen i Kopparbergs län (1993-12-21) avslog - med åberopande av 8 kap. 12 § PBL - överklagandet. Som skäl angav länsstyrelsen i huvudsak att det var angeläget att bevara de kulturhistoriska kvaliteterna hos bebyggelsemiljön i Ryfsäl och att det enligt storskifteskartan från 1846 över Ryfsäl inte fanns några byggnader inom fastigheten Kumbelnäs 58:1. Vidare anförde länsstyrelsen att norra delen av den föreslagna tomtplatsen utgjordes av strandskyddsområde intill Ryfsälstjärnen. Länsstyrelsens motivering i fråga om kulturminnesaspekterna hade i allt väsentligt hämtats från en promemoria som den 15 november 1993 upprättats av biträdande länsantikvarien vid länsstyrelsens kulturmiljöenhet.

I överklagande till regeringen framhöll E.B. bl.a. - då det gällde strandskyddet - att det fanns både befintlig väg och byggnader mellan hans fastighet och Ryfsälstjärnen. I samband med överklagandet hemställde E.B. hos länsstyrelsen om en kopia av storskifteskartan från 1846, då länsstyrelsen enligt E.B. inte kommunicerat det beslutsunderlaget med honom. Sedan det från länsstyrelsen uppgivits att kartan överlämnats till Miljö- och naturresursdepartementet, begärde E.B. i skrivelse som kom in till departementet den 13 april 1994 att få en kopia av kartan.

Regeringen (Miljö- och naturresursdepartementet, 1994-04-14) fann inte skäl att ändra länsstyrelsens beslut. I skrivelse samma dag från departementet underrättades E.B. om att storskifteskartan hade återsänts till länsstyrelsen i februari 1994.

E.B. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att beslutet skulle undanröjas och att målet skulle återförvisas till länsstyrelsen. E.B. åberopade som grund för sin talan att den formella handläggningen i målet varit felaktig och att sakförhållandena missuppfattats och bedömts felaktigt. Han anförde i huvudsak följande. Han hade inte fått ta del av kulturmiljöenhetens promemoria, innan länsstyrelsen fattat sitt beslut. Inte heller hade storskifteskartan kommunicerats med honom före länsstyrelsens och regeringens avgöranden. Avgörandena var vidare grundade på missbedömningar och felaktigheter då det gällde förhållandena i sak. Fastigheternas belägenhet borde rimligen inte föranleda ett negativt förhandsbesked på grund av strandskyddsskäl, bl.a. då både väg och byggnader fanns mellan den avsedda byggplatsen och Ryfsälstjärnen. Markbeskaffenheten var inte sank. Vidare kunde - i motsats till vad som anförts i länsstyrelsens beslut - av storskifteskartan utläsas att fastigheten Kumbelnäs 58:1 tidigare varit bebyggd.

Regeringen avgav yttrande i målet.

Regeringsrätten höll muntlig förhandling.

Regeringsrätten (1996-05-03, Palm, Wadell, Berglöf, Werner, von Bahr) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten skall pröva om regeringens avgörande i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som E.B. angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet.

Vid prövningen av E.B:s ansökan hos Regeringsrätten uppkommer först frågan om regeringen och länsstyrelsen brustit i sin skyldighet att kommunicera ex officio infört beslutsunderlag - promemorian från kulturmiljöenheten och storskifteskartan - med E.B. Vidare är fråga om regeringen och länsstyrelsen gjort en väsentlig missbedömning av fakta eller beslutat i strid mot kravet på saklighet då byggandet enligt det sökta förhandsbeskedet med hänsyn till kulturmiljö- och strandskyddsaspekter ansetts strida mot 8 kap. 12 § PBL.

Enligt 17 § förvaltningslagen (1986:223) är huvudregeln att ett ärende inte får avgöras utan att sökande eller klagande har underrättats om en uppgift som tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och han fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot en enskild. Hans ärende får dock avgöras utan att så skett i vissa uppräknade undantagsfall, t.ex. om uppgiften saknar betydelse eller åtgärderna eljest är uppenbart obehövliga. För regeringen finns enligt 7 kap. 2 § regeringsformen en skyldighet att vid beredningen av regeringsärenden lämna enskilda tillfälle att yttra sig i den omfattning som behövs.

Byggnadsnämnden skall enligt 8 kap. 34 § PBL på ansökan ge förhandsbesked om en åtgärd som kräver bygglov kan tillåtas på den avsedda platsen. För bygglov inom områden som - såsom är fallet med de i målet aktuella fastigheterna - inte omfattas av detaljplan skall åtgärden bifallas om, såvitt nu är i fråga, kraven i 2 kap. PBL är uppfyllda. Enligt 2 kap. 1 § skall i ärenden om förhandsbesked beaktas att en från allmän synpunkt lämplig utveckling främjas och att förutsättningar ges för en från social synpunkt god bostads- och fritidsmiljö. Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Bebyggelse skall enligt 2 kap. 3 § lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. jord-, berg- och vattenförhållanden.

Strandskyddsregleringen finns i 15-17 §§naturvårdslagen (1964:822). Enligt huvudregeln i 15 § omfattar strandskyddet land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd (strandskyddsområde). Inom sådant område får enligt 16 § helt ny byggnad inte uppföras. Från detta förbud får länsstyrelsen enligt 16 a § medge dispens, när särskilda skäl föreligger.

Regeringen har i sitt yttrande framhållit bl.a. följande. Förvaltningslagens regler om partsinsyn har inte gjorts formellt tillämpliga på regeringsärenden. Regeringens allmänna kommunikationsskyldighet regleras i 7 kap. 2 § regeringsformen. E.B. har inte i den skrivelse som den 29 mars 1994 inkom till regeringen och inte heller därefter begärt ytterligare anstånd. Sedan han den 13 april 1994 begärt en kopia av storskifteskartan upplystes han om att kartan fanns i ett ärende avseende Kumbelnäs 45:3, i vilket regeringen fattade beslut den 27 januari 1993 och som expedierades till Länsstyrelsen i Kopparbergs län den 8 februari 1994. Vidare har regeringen anfört:

Vad gäller storskifteskartans betydelse för utgången i ärendet kan konstateras att kartan inte nämnts i byggnadsnämndens beslut. Länsstyrelsen har nämnt kartan i besluten avseende både Kumbelnäs 45:3 och Kumbelnäs 58:1 m.fl. i anslutning till redovisningen av fäbodsområdets kulturhistoriska värden. Såväl byggnadsnämnden som länsstyrelsen har i sina beslut tagit upp också andra omständigheter som påverkar tillståndsprövningen, bl.a. strandskyddsbestämmelserna i naturvårdslagen (1964:822). Regeringen har genom sitt beslut godtagit underinstansernas slut och därmed myndigheternas bedömning att den sökta åtgärden inte uppfyller kraven i 2 kap. PBL. För regeringens beslut har inte länsstyrelsens åberopande av storskifteskartan varit av avgörande betydelse. - Vad E.B. anfört i sin ansökan om rättsprövning ger inte anledning till någon annan bedömning i sak än den som framgår av det aktuella regeringsbeslutet.

Av handlingarna i övrigt i målet och av de kompletterande uppgifter som lämnats vid den muntliga förhandlingen, i vilken en representant från länsstyrelsen deltagit, framgår bl.a. följande. E.B:s uppgift att han inte fått tillgång till kulturmiljöenhetens promemoria och storskiftetskartan före länsstyrelsens avgörande bestrids inte. Enligt länsstyrelsens mening utgör promemorian internt material inom länsstyrelsen som ej behövt kommuniceras. Inte heller storskifteskartan behövde enligt länsstyrelsen kommuniceras, då den var allmänt tillgänglig hos lantmäteriet. Av storskifteskartan framgår att bebyggelse, såsom E.B. påstått, funnits på fastigheten Kumbelnäs 58:1, liksom på en del av de omgivande fastigheterna. E.B. gör gällande att de användningssätt som kan komma i fråga för de aktuella fastigheterna är skogsbruk eller fritidsboende och att det sistnämnda användningssättet är det klart lämpligaste. E.B. gör vidare gällande att markbeskaffenheten på fastigheterna inte påverkar möjligheterna att uppföra ett fritidshus där, vilket inte heller bestrids av länsstyrelsen. Av förebragt kartmaterial framgår att endast en mindre del i nordöstra hörnet av fastigheten Kumbelnäs 65:1 omfattas av strandskyddsområde invid Ryfsälstjärnen. Mellan den tilltänkta tomtplatsen och stranden går en skogsväg som anges vara körbar med i vart fall traktor. Enligt samstämmiga uppgifter är vidare den tilltänkta tomtplatsen och omgivande terräng - även ned mot tjärnen - barrskogsbevuxen, och marken från tomtplatsen ned mot tjärnen markerat sluttande. I ett pågående fastighetsbildningsärende avseende omarrondering inom bl.a. Mora kommun har en tomtplats lagts ut invid E.B:s tilltänkta tomtplats och till viss del närmare tjärnen. Ytterligare ett antal tomtplatser har lagts ut i området för Ryfsäls fäbod. Länsstyrelsen gör gällande att det skulle försämra allmänhetens möjligheter att utnyttja strandområdet, om den del av Kumbelnäs 65:1, som ingår i strandskyddsområdet, skulle ingå i en tomtplats omfattande E.B:s i målet aktuella fastigheter, vilket E.B. bestrider.

Regeringsrätten gör följande bedömning.

Rättsprövningen omfattar - förutom fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet - även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om beslutet strider mot kravet i 1 kap. 9 § regeringsformen på saklighet och allas likhet inför lagen.

Kulturmiljöenhetens promemoria och storskifteskartan har tillförts ärendet av annan än E.B. och har utgjort beslutsunderlag då ärendet avgjorts. Länsstyrelsen skulle därför enligt 17 § förvaltningslagen ha underrättat E.B. om dessa handlingar och givit honom tillfälle att yttra sig över dem om de inte saknat betydelse eller kommunicering eljest varit uppenbart obehövlig. Bedömningen i sak om den tilltänkta åtgärden, nybyggnad av fritidshus, kan medges på E.B:s fastigheter Kumbelnäs 58:1 och 65:1, har till stor del vilat på promemorian och storskifteskartan. Dessa har därför inte saknat betydelse och åtgärden att kommunicera dem hade inte varit obehövlig för behandlingen av ansökningen om förhandsbesked. Handläggningen av ärendet hos länsstyrelsen respektive regeringen har därför skett i strid mot gällande kommunikationsskyldighet enligt 17 § förvaltningslagen och 7 kap. 2 § regeringsformen.

Av storskifteskartan framgår vidare i motsats till vad som uppgivits i länsstyrelsens beslut, som godtagits av regeringen, att det funnits byggnader på Kumbelnäs 58:1. Skäl att vägra bygglov av kulturmiljöhänsyn på den grunden att fastigheten tidigare varit obebyggd finns således inte. Av annat kartmaterial och av utredningen i övrigt framgår vidare att strandskyddsbestämmelserna inte hindrar att bygglov för ett fritidshus medges på någon plats inom fastigheterna Kumbelnäs 58:1 och 65:1. Dessutom har upplysts att tomtplatser med byggrätt förekommer i dessa fastigheters omgivning. Mot bakgrund av det anförda kan regeringens avgörande inte anses uppfylla kravet på saklighet i 1 kap. 9 § regeringsformen.

E.B:s ansökan om rättsprövning skall därför bifallas.