RÅ 1996:89

Domskäl

Länsrätten i Uppsala län (1995-03-29, ordförande Moliis) yttrade: Av 73 § SoL följer att beslut i fråga om bistånd enligt 6 § och beslut enligt 25, 27 och 37 §§ samma lag skall överklagas genom förvaltningsbesvär där länsrätten är första instans. Av förarbetena till SoL framgår att avgöranden enligt andra lagrum än de i 73 § uppräknade skall överklagas i den för kommunalbesvär stadgade ordningen där första instans är kammarrätten. Från den 1 april 1995 gäller ny besvärsordning innebärande att länsrätten blir första instans. Kommundelsnämnden har beslutat i frågan den 9 februari 1995. M.O:s och A.S:s överklagan ingavs två veckor senare. Frågan huruvida kommunen enligt sina gällande intagningsprinciper för den kommunala barnomsorgen haft fog för att vägra S. plats inom barnomsorgsverksamheten kan därför inte prövas som kommunalbesvär av länsrätten. Enligt lag om ändring i SoL, SFS 1994:11, har tidigare 14-16 §§ från den 1 januari 1995 fått beteckningarna 15-17 §§ och tidigare 17 § har upphört att gälla. Länsrätten kan därför inte pröva 14, 15 och 17 §§ i lydelse före den 1 januari 1995. - För länsrättens del är ifråga huruvida M.O:s och A.S:s dotter har rätt till kommunal barnomsorg enligt 6 § SoL. Enligt nämnda lagrum skall familjen av kommunen beviljas bistånd för sin försörjning och livsföring i övrigt, om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Rätten till bistånd i form av barnomsorg enligt 6 § bör lämpligen bedömas med ledning av främst 13-18 §§ SoL i lydelse från den 1 januari 1995. - M.O. och A.S. har som skäl för sitt behov av barnomsorg anfört att de båda förvärvsarbetar heltid och har begärt barnomsorg under vardagar mellan 08.30-16.15. M.O:s och A.S:s dotter var vid tiden för kommunens beslut två år och fyra månader. Enligt tidigare 15 § SoL förelåg ingen allmän skyldighet för kommunen att bereda barn under sex år plats inom barnomsorgen. Lagrummet stadgade istället förtur för barn som behövde särskilt stöd. I SoL har från den 1 januari 1995 införts bestämmelser som preciserar och skärper kommunens skyldighet att tillhandahålla barnomsorg. Av 14 a och 14 b §§ följer att kommunen är skyldig att utan oskäligt dröjsmål erbjuda förskoleverksamhet till alla barn från ett års ålder som har behov av sådan verksamhet på grund av bl.a. föräldrars förvärvsarbete. Av förarbetena, prop. 1993/94:11, framgår att barnomsorgsverksamhet skall tillhandahållas under normal arbetstid på dagtid under vardagar, s. 33, och att rimlig väntetid, innan barnomsorgsplats kan tillhandahållas, kan variera med tillgång på platser och föräldrarnas önskemål men normalt inte bör vara längre än tre till fyra månader, s. 46. Kommunen kan enligt 14 b § andra stycket fullgöra sin skyldighet att tillhandhålla barnomsorg genom att hänvisa barnet till motsvarande plats i enskilt bedriven förskola. Detta förutsätter att barnet kan få den platsen. Kommunen kan med stöd av 18 § andra stycket 2 punkten föreskriva skyldighet för enskild verksamhet att i mån av lämplig plats ta emot barn som kommunen vill placera där. - Länsrätten gör följande bedömning. - M.O. och A.S. har den 27 januari 1995 hos kommunen anmält behov av plats inom förskoleverksamheten på grund av att de båda förvärvsarbetar. Enligt 14 a och 14 b §§ SoL skall då kommunen erbjuda sådan plats utan oskäligt dröjsmål. I målet har inte anförts eller på annat sätt framkommit att familjens behov av barnomsorg kan tillgodoses på annat sätt än genom bistånd enligt 6 § SoL. Det åligger således Vattholma kommundelsnämnd att upplåta plats för S. inom förskoleverksamheten. - Länsrätten bifaller överklagandet och ålägger Uppsala kommun att erbjuda S. plats inom kommunal eller enskild förskoleverksamhet.

Vattholma kommundelsnämnd överklagade samt yrkade med ändring av länsrättens dom fastställelse av nämndens beslut. Nämnden anförde bl.a. följande. De föräldrar som var i behov av barnomsorg för att uppnå en skälig levnadsnivå var berättigade till bistånd enligt 6 § SoL om behovet inte kunde tillgodoses på annat sätt. För att frågan om bistånd i form av förtur till barnomsorg skulle kunna bedömas måste en individuell behovsprövning ha gjorts. Länsrätten hade i sin dom bedömt frågan om rätt till bistånd enligt 6 § SoL med ledning av 13-18 §§ samma lag. Den individuella behovsprövningen som hade gjorts var av så allmängiltig karaktär att den måste ha ansetts varit högst schablonmässig. Sökanden hade också uttryckligen begärt att ekonomisk behovsprövning inte skulle göras. I förarbetena till den utvidgade regleringen på barnomsorgsområdet fanns inget som talade för att lagstiftaren hade avsett att förändra grunderna för prövningen av den rätt till bistånd som gavs med stöd av 6 § SoL. Skäl hade därför saknats att frångå en individuell behovsprövning vid bedömningen av rätten till bistånd i mål av den här aktuella typen. Eftersom M.O. och A.S. hade avvisat en individuell behovsprövning hade grund saknats att bifalla deras ansökan om bistånd i form av barnomsorg.

M.O. och A.S., som bestred bifall till överklagandet, anförde bl.a. följande. Före tillkomsten av 14 a § SoL hade krävts att de biståndssökande föräldrarna hade kunnat visa att de varit i behov av barnomsorg för att kunnat klara sin ekonomiska försörjning eller för att deras barn av psykiska, fysiska eller andra skäl hade behövt särskilt stöd för sin utveckling. Syftet med 14 a § SoL var att öka föräldrarnas valfrihet och jämställdhet. De behov lagrummet relaterade till var inte primärt av ekonomisk eller social karaktär. Av vad som framgick av 14 a och 14 b §§ SoL blev barnomsorgen, om den inte hade kunnat tillgodoses på annat sätt, en form av bistånd som föräldrarna hade behövt för "sin livsföring i övrigt" enligt 6 § samma lag. Eftersom familjen hade uppfyllt lagstiftarens krav enligt 14 a § SoL hade kommunen varit skyldig att erbjuda S. plats inom barnomsorgen.

Kammarrätten i Stockholm (1995-06-28, Westling, referent, Hermansson) yttrade: Frågan i målet är om M.O. och A.S. för sin dotter S., född den 11 oktober 1992, är berättigade till kommunal barnomsorg i form av bistånd enligt 6 § SoL. - Enligt 6 § SoL har den enskilde rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och livsföring i övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser att leva ett självständigt liv. - Rätten till barnomsorg i form av bistånd enligt 6 § SoL bör bedömas med ledning av 13-18 §§ samma lag. - Genom ändringar i SoL har fr.o.m. den 1 januari 1995 genom 13-18 §§ SoL införts regler som skärper kommunernas skyldighet att tillhandahålla barnomsorg för barn som är bosatta i Sverige och som stadigvarande vistas i kommunen. Av 14 a § SoL framgår att förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg skall tillhandahållas i den omfattningen det behövs med hänsyn till föräldrars förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. Förskoleverksamhet skall tillhandahållas för barn som fyllt ett år. Av 14 b § samma lag följer att när vårdnadshavaren har anmält behov av plats inom förskoleverksamheten eller skolbarnsomsorgen, skall kommunen erbjuda plats utan oskäligt dröjsmål. Kommunen kan fullgöra sin skyldighet enligt 14 a § också genom att utan oskäligt dröjsmål hänvisa barnet till en motsvarande plats i en enskild förskola, ett enskilt fritidshem eller enskild integrerad skolbarnsomsorg. Av specialmotiveringen till förarbetena (prop. 1993/94:11 s. 46) framgår bl.a. följande. När vårdnadshavaren anmält behov av plats inom förskoleverksamheten eller skolbarnsomsorgen skall kommunen utan oskäligt dröjsmål erbjuda sådan. En viss varseltid måste dock ibland accepteras från det att vårdnadshavaren har anmält behov av plats till det en plats kan ordnas. Hur lång tid som kan vara skälig kan variera från fall till fall beroende bl.a. på tillgång till platser och föräldrarnas önskemål om placering. Många kommuner tillämpar en anmälningstid om tre till fyra månader innan plats kan erhållas, vilket kan anses vara en rimlig tid. - Kammarrätten gör följande bedömning. - Frågan om M.O. och A.S. är berättigade till barnomsorg för dottern S. i form av bistånd enligt 6 § SoL skall bedömas med hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet. Därvid är i målet följande att beakta. - S. är snart tre år. Kommunen är enligt den utvidgade lagregleringen på barnomsorgsområdet skyldig att bereda henne plats inom förskoleverksamheten i den omfattning som behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete. Både M.O. och A.S. förvärvsarbetar. De är således i behov av fungerande barnomsorg för att tillgodose dotterns behov av trygghet och omvårdnad under den tid de arbetar. Kammarrätten finner inte skäligt att någon av dem i avsaknad av barnomsorg skall tvingas sluta arbeta. M.O. och A.S. har i januari 1995 hos kommunen anmält behov av plats inom förskoleverksamheten för dottern S. på grund av förvärvsarbete. Vid sådant förhållande skall kommunen enligt de nya bestämmelserna i SoL erbjuda sådan plats utan oskäligt dröjsmål. Lika med länsrätten finner kammarrätten, med hänsyn till i målet förebragd utredning, att M.O:s och A.S:s behov av barnomsorg inte kan tillgodoses på annat sätt än genom bistånd enligt 6 § SoL. Frågan om längden av väntetiden innan barnomsorgsplats kan tillhandahållas - "utan oskäligt dröjsmål" - får i första hand överlåtas till kommundelsnämnden för prövning beroende på tillgången på plats och föräldrarnas önskemål. På grund härav saknas anledning att bifalla besvären. - Kammarrätten avslår överklagandet.

Lagmannen Bergh var av skiljaktig mening och anförde: I fråga om Vattholma kommundelsnämnds yrkande gör jag följande bedömning. Det är visserligen så att rätten till barnomsorg i form av bistånd enligt 6 § SoL bör bedömas med viss ledning av de närmare bestämmelserna om kommunens åligganden på området enligt 13-18 §§ samma lag. Det får dock, såvitt jag kan förstå, inte gå dithän att rätten till s.k. förvaltningsbesvär i realiteten kommer att omfatta också ställningstaganden jämlikt sistnämnda stadganden. I nu förevarande mål gäller det i grunden en individuell behovsprövning där fråga är dels om tolkning och tillämpning av begreppet skälig levnadsnivå och dels - för den händelse vad som yrkas anses ligga inom ramen för det begreppet - om spörsmålet huruvida behovet kan tillgodoses på annat sätt än genom bistånd eller inte. Vid en sammantagen bedömning av målet med utgångspunkt härifrån finner jag att Vattholma kommundelsnämnds yrkande borde ha bifallits.

Hos Regeringsrätten fullföljde kommundelsnämnden sin talan och anförde till stöd för denna i huvudsak följande. Förekomsten av de allmänna skyldighetsreglerna i bl.a. 14 a och 14 b §§ SoL, kunde inte med någon automatik leda till att kommunmedlemmarna fick individuella rättigheter enligt 6 § samma lag. Rätten till bistånd enligt 6 § SoL skulle bedömas utifrån den enskildes individuella behov. I det aktuella fallet hade den biståndssökande familjen motsatt sig en ekonomisk prövning. Då behovet av ekonomisk förtur till barnomsorgsplats således inte hade kunnat bedömas, hade för nämnden återstått att pröva om familjen av sociala skäl varit berättigad till förtursplats. Några sådana skäl hade inte framkommit.

Prövningstillstånd meddelades.

Socialstyrelsen avgav yttrande och anförde:

Genom de nya lagbestämmelserna på barnomsorgsområdet har man i SoL preciserat och klarare beskrivit kommunernas skyldighet att tillhandahålla barnomsorgsplatser till barn inom kommunen. Man har uttryckligen i 14 a § första stycket SoL föreskrivit att förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg skall tillhandahållas i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets egna behov. Vidare framgår av de nya bestämmelserna att förskoleverksamhet skall tillhandahållas för barn som har fyllt ett år (14 a § SoL andra stycket) samt att kommunen skall, då vårdnadshavaren anmält behov, erbjuda barnomsorgsplats utan oskäligt dröjsmål (14 b § första stycket). Av prop. 1993/94:11 framgår att en varseltid på tre till fyra månader bör betraktas som rimlig. Någon möjlighet att genom förvaltningsbesvär överklaga beslut enligt de nu redovisade bestämmelserna föreligger inte (jfr 73 § SoL). - Den i målet aktuella familjen består av två förvärvsarbetande föräldrar och ett barn som i dagsläget är tre år gammalt. Trots att familjen torde ingå i den personkrets som kommunen enligt SoL skall erbjuda plats inom barnomsorgen, har en sådan plats inte tillhandahållits och familjen har då valt att ansöka om barnomsorg såsom bistånd enligt 6 § SoL. Fråga uppkommer då hur de nya barnomsorgsreglerna förhåller sig till den enskildes rätt till bistånd. - För bedömningen av den angivna frågan är begreppen rättighetslag respektive skyldighetslag av betydelse. En rättighetslag kan sägas rikta sig mer till den enskilde än vad en skyldighetslag gör. En skyldighetslag beskriver för myndigheten vad den skall göra i förhållande till enskilda medan rättighetslagen talar om vad den enskilde har rätt att kräva av myndigheten. En skyldighetslag kan vara mer eller mindre detaljerad. Vidare torde inte en skyldighet med nödvändighet motsvaras av en rättighet och vice versa. I Socialtjänstkommittens betänkande (SOU 1994:139) Ny socialtjänstlag sägs (s. 299) att den kanske viktigaste skillnaden mellan en rättighetslag och en skyldighetslag ligger i möjligheten att överklaga myndighetens beslut genom förvaltningsbesvär. Föreligger rätt till sådant överklagande utgör lagen en rättighetslag. Enligt kommitten har många av bestämmelserna i den nya barnomsorgsregleringen i SoL karaktär av skyldighetsbestämmelser. - Förarbetena till de nu behandlade nya bestämmelserna ger inte stöd för att avsikten har varit att tillskapa någon ny rättighet för den enskilde. Om detta hade varit lagstiftarens avsikt borde det enligt Socialstyrelsens mening klart ha framgått av propositionen till den nya lagstiftningen. Som tidigare nämnts föreligger inte heller någon rätt att genom förvaltningsbesvär överklaga ett beslut enligt 14 a eller 14 b § SoL, vilket motsatsvis framgår av 73 § SoL. Frågan är om den enskilde i stället har en generell rätt att få frågan om barnomsorgsplats behandlad som en fråga om bistånd enligt 6 § SoL. - I propositionen förs överhuvudtaget inte något resonemang som direkt eller indirekt kopplar de nya reglerna till en rätt för den enskilde att i motsvarande mån erhålla bistånd. Redan härav torde man kunna dra den slutsatsen att lagstiftaren inte har haft för avsikt att utöka möjligheterna att erhålla bistånd när det gäller barnomsorgsplatser. Enligt Socialstyrelsens mening skulle det vidare strida mot konstruktionen av 6 § SoL - som bygger på att en prövning av biståndsbehovet i varje enskilt fall görs - att låta den generella skyldigheten att tillhandahålla barnomsorg motsvaras av en individuell rätt till bistånd för den enskilde. En annan sak är att den enskilde på grund av särskilda omständigheter eller av ekonomiska skäl kan vara berättigad till bistånd i form av barnomsorg. - Sammantaget är alltså Socialstyrelsens uppfattning att en direkt koppling mellan de nu behandlade nya barnomsorgsreglerna och biståndsparagrafen inte föreligger. I de fall en person ansöker om barnomsorg såsom bistånd bör därför en sedvanlig individuell behovsprövning ske och samtliga omständigheter i det enskilda fallet beaktas. I det aktuella målet saknas, enligt Socialstyrelsens uppfattning, nödvändig information för en sådan bedömning. - Att den biståndssökande familjen och ett betydande antal andra familjer i kommunen inte erbjudits barnomsorg, trots att de torde ingå i den för barnomsorg aktuella personkretsen, måste uppfattas som att kommunen regelmässigt bryter mot sin skyldighet att tillhandahålla barnomsorgsplatser. Detta förhållande framstår som anmärkningsvärt men är snarast att betrakta som en tillsynsfråga. Socialstyrelsen - som inom ramen för sin riksövergripande tillsyn har att följa upp hur de nya bestämmelserna tillämpas - följer utvecklingen på området.

M.O. och A.S. motsatte sig ändring av kammarrättens dom. De gjorde gällande bl.a. att bestämmelserna i 14 a och 14 b §§ SoL grundat en omedelbar rätt för dem att få kommunal barnomsorg. Om kommunen inte hade uppfyllt sina skyldigheter enligt nämnda paragrafer, hade den enskilde enligt deras uppfattning rätt att få bistånd enligt 6 § SoL utan annan prövning än att kriterierna i 14 a och 14 b §§ varit uppfyllda.

I målet inhämtades att M.O. och A.S. i augusti 1995 genom kommunens försorg erhållit barnomsorgsplats för dottern.

Regeringsrätten (1996-11-06, Tottie, Werner, Swartling, Holstad, Sandström) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Målet gäller frågan om M.O. och A.S. har haft rätt till bistånd enligt 6 § SoL i form av barnomsorg - förtur till plats på daghem - för dottern S., född i oktober 1992.

I 6 § SoL slås fast att den enskilde har rätt till bistånd för sin försörjning och sin livsföring i övrigt om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Paragrafen förutsätter att en individuell behovsprövning görs mot bakgrund av vad som är att betrakta som skälig levnadsnivå. Vägrar kommunen att utge begärt bistånd, kan den enskilde enligt 73 § första stycket SoL hävda sin rätt genom överklagande hos en förvaltningsdomstol som har möjlighet att vid bifall till hans talan förpliktiga kommunen att utge biståndet.

Genom lagstiftning år 1994 (SFS 1994:11) infördes i 13-18 §§ SoL nya bestämmelser om kommunernas skyldigheter att tillhandahålla barnomsorg. Bland de nya bestämmelserna är 14 a och 14 b §§ av särskilt intresse i målet. I 14 a § föreskrivs att förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg skall tillhandahållas i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete och studier eller barnets eget behov. Förskoleverksamhet skall enligt samma paragraf tillhandahållas för barn som har fyllt ett år. När vårdnadshavaren har anmält behov av plats inom förskoleverksamheten eller skolbarnsomsorgen, skall kommunen enligt 14 b § erbjuda sådan plats utan oskäligt dröjsmål.

Huvudfrågan i målet är hur de nya bestämmelserna om kommunernas skyldigheter att tillhandahålla barnomsorg förhåller sig till de bestämmelser i 6 § SoL som reglerar den enskildes rätt till bistånd.

Kommundelsnämndens inställning - som i allt väsentligt synes överensstämma med den uppfattning som Socialstyrelsen redovisat i sitt yttrande till Regeringsrätten - är att kommunens generella skyldigheter enligt de nya bestämmelserna inte motsvaras av någon omedelbar rätt för den enskilde att få bistånd enligt 6 § SoL. För bistånd i form av barnomsorg fordras enligt denna uppfattning alltjämt att det vid en individuell prövning framkommer att den enskilde av ekonomiska eller sociala skäl har behov av den begärda åtgärden. M.O. och A.S. hävdar däremot att de nya bestämmelserna i 14 a och 14 b §§ SoL grundar en omedelbar rätt för den enskilde att få bistånd i form av barnomsorg under förutsättning att kriterierna i dessa paragrafer är uppfyllda.

Regeringsrätten gör följande bedömning.

Genom 1994 års lagstiftning gjordes inte någon ändring av bestämmelserna i 6 § SoL. Enligt sin lydelse förutsätter dessa bestämmelser således alltjämt att ett beslut om bistånd grundas på en individuell behovsprövning. I förarbetena till lagstiftningen (prop. 1993/94:11, bet. 1993/94:SoU11) gjordes inte heller några uttalanden som tyder på att en direkt koppling mellan de nya skyldighetsreglerna och biståndsbestämmelserna i 6 § varit avsedd. Med hänsyn till det anförda och med beaktande av SoL:s uppbyggnad i övrigt delar Regeringsrätten kommundelsnämndens och Socialstyrelsens uppfattning att den enskilde har rätt att få kommunal barnomsorg enligt biståndsreglerna i 6 § SoL endast under förutsättning att det vid en individuell prövning visar sig att han eller hon av försörjningsskäl eller av sociala skäl behöver biståndet för att kunna uppnå eller vidmakthålla en skälig levnadsnivå. En enskild, som utanför ramen för biståndsreglerna vill göra gällande att ett kommunalt beslut att inte tillhandahålla barnomsorg strider mot t.ex. bestämmelserna i 14 a och 14 b §§ SoL, kan begära domstolsprövning enligt kommunallagen (1991:900) av beslutets laglighet. En sådan prövning kan leda till att domstolen upphäver det kommunala beslutet men inte till att den sätter ett bifallsbeslut i stället för det klandrade beslutet.

En förutsättning för att M.O. och A.S. skall anses ha varit berättigade till bistånd i form av barnomsorg för dottern är i enlighet med det sagda att de av ekonomiska eller sociala skäl varit beroende av sådan hjälp för att bibehålla en skälig levnadsnivå. De har - tydligen på grund av sin principiella inställning i den aktuella rättsfrågan - avstått från att förebringa annat än en översiktlig och för behovsprövningen otillräcklig redovisning av sina inkomstförhållanden och de har inte åberopat några särskilda sociala skäl för att erhålla barnomsorg. På grund härav har kommundelsnämnden haft fog för att inte bevilja bistånd. Med hänsyn till omständigheterna, inte minst det förhållandet att dottern numera har beretts plats i den kommunala barnomsorgen, saknas anledning att på detta stadium av processen föranstalta om ytterligare utredning.

På grund av det anförda skall kommundelsnämndens talan bifallas.

Domslut

Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver kammarrättens och länsrättens domar och fastställer kommundelsnämndens beslut.

Föredraget 1996-10-16, föredragande Holmstedt, målnummer 4208-1995