SOU 1994:139
Ny socialtjänstlag : huvudbetänkande
Till statsrådet och chefen för Socialdepartementet
Genom beslut den 13 juni 1991 bemyndigade regeringen dåvarande stats- rådet Bengt Lindqvist att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att göra en allmän översyn av socialtjänstlagen (1980:620). Översynen skall bl.a. innefatta en utvärdering av socialtjänstlagens tillämpning och syfta till att tydligare avgränsa och klargöra socialtjänstens uppgifter och ansvarsom- råden.
Kommittén antog namnet Socialtjänstkommittén. En kortfattad redogö- relse för utredningsuppdraget och kommitténs arbete med detta betänkande redovisas i kapitel 1. Direktiven till utredningen (dir. 1991:50) redovisas i bilaga 1.
Enligt regeringens tilläggsdirektiv (dir. 1993:72) skall kommittén även utreda och lägga fram förslag till författningsreglering av personregister inom socialtjänstens verksamhetsområde. I detta uppdrag ingår också att belysa hur kommunernas, privata vårdutövares och vissa institutioners an- svar att lämna uppgifter till staten kan regleras. Tilläggsdirektiven redovisas i bilaga 2.
Kommittén får härmed överlämna betänkandet Ny socialtjänstlag. I arbe— tet med detta betänkande har deltagit som ordförande statssekreteraren Carl-Anders vaarsson (fp) och som ledamöter primärvårdsordförande An- ders Andersson (kds), f.d. riksdagsledamoten Johan Brohult (nyd) (t.o.m. 1993—05—14), f.d. riksdagsledamoten Leif Bergdahl (nyd) (fr.o.m. 1993—05—15 t.o.m. 1993—11—30), verkställande direktören Agnetha Colanto- ni (nyd) (fr.o.m. 1993—12—01 t.o.m. 1994—09—28), förbundsordföranden Alec Carlberg (v), riksdagsledamoten Göte Jonsson (m), riksdagsledamoten Ri- naldo Karlsson (s), riksdagsledamoten Maj-Inger Klingvall (s), riksdags- ledamoten Roland Larsson (c) samt barnläkaren Ingrid Ronne-Björkqvist (fp)-
Som sakkunniga har deltagit socialdirektören Ulf Andersson, Föreningen Sveriges Socialchefer, ombudsmannen Jerker Björkman, TCO, förbunds- ordföranden Agneta Bygdell, SACO, departementsrådet Håkan Ceder, So- cialdepartementet, lagmannen Göran Ewerlöf, sekreteraren Karl-Axel Jo- hansson, Svenska kommunförbundet, utredningssekreteraren Inger Lenas, LO, f.d. chefsjuristen Jan Sahlin, Landstingsförbundet, departementssekre- teraren Gun-Marie Pettersson, Socialdepartementet samt överdirektören Kerstin Wigzell, Socialstyrelsen.
Som experter har deltagit chefsjuristen Gunnar Fahlberg, Socialstyrelsen, förbundsjuristen Leif Petersén, Svenska kommunförbundet samt avdel- ningsdirektören Åsa Wiklund, Datainspektionen.
4 sou 1994:139
Kommittén har tidigare avlämnat följande rapporter och betänkanden.
— Kommunernas socialbidrag — en kartläggning av normer, kostnader m.m. (SOU 1992:98),
— Rätten till bistånd inom socialtjänsten (SOU 1993:30), — Frivilligt socialt arbete — kartläggning och kunskapsöversikt (SOU 1993:82), — Socialtjänstens roll i samhällsplanering och samhällsarbete — en kun- skapsöversikt och ett diskussionsunderlag (SOU 1993:91), — Sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar och socialbidrag
(SOU 1994:46).
Kommittén fortsätter sitt arbete med kompetens- och utbildningsfrågor som redovisas i ett kommande betänkande. Uppdraget att utreda författ- ningsreglering av personregister kommer att behandlas tillsammans med frågor om dokumentation inom socialtjänsten. Dessa frågor kommer också att redovisas i ett kommande betänkande.
Stockholm i oktober 1994
CARL-ANDERS IFVARSSON
Anders Andersson Maj-Inger Klingvall Alec Carlberg Roland Larsson Göte Jonsson Ingrid Ronne-Björkqvist Rinaldo Karlsson
/Arne Edström Olof Eklund Sonja Helling Leif Lundberg Marita Minell
Innehållsförteckning
Förkortningar ............................................................................. 19 Sammanfattning .......................................................................... 21 Författningsförslag ....................................................................... 67 1 Socialtjänstkommitténs uppdrag och arbete .......................... 89 1.1 Kommitténs direktiv .......................................................... 89 1.2 Kommitténs arbete med huvudbetänkandet ......................... 91 1.3 Kommitténs fortsatta arbete ............................................... 92 1.4 Dispositionen av huvudbetänkandet .................................... 92 2 Övergripande mål och vägledande principer ......................... 95 2.1 Inledning .......................................................................... 95 2.2 Socialtjänstreformens innebörd ........................................... 95 2.3 Vägledande principer ......................................................... 97 3 Medverkan i samhällsplanering och samhällsarbete ............... 101 3.1 Inledning .......................................................................... 101 3.2 Gällande bestämmelser ...................................................... 101 3.2.1 Socialtjänstlagens bestämmelser ................................ 101
3.2.2 Bestämmelser i plan- och bygglagen och naturresursla- gen ........................................................................ 102 3.2.3 Plan— och byggutredningens betänkande Miljö och fysisk planering ................................................................ 103 3.2.4 Miljökonsekvensbeskrivningarnas begränsningar ......... 104 3.3 Svenska och internationella erfarenheter ............................. 104 3.3.1 Inledning ................................................................ 104 3.3.2 Svenska erfarenheter ............................................... 105 3.3.3 Internationella erfarenheter ...................................... 108 3.3.4 Sociala konsekvensanalyser i ett internationellt perspek- tiv .......................................................................... 109 3.4 Folkhälsoarbete ................................................................. 110 3.4.1 Bakgrund ................................................................ 110
3.4.2 Folkhälsoinstitutet ................................................... 110
6
INNEHÅLLSFÖRTECKNlNG SOU l994:l39
3.5
3.6
3.7
4.1 4.2 4.3 4.4
4.5
4.6
4.7
5.1 5.2
5.3
3.4.3 Socialstyrelsens folkhälsorapport respektive sociala rap-
port 1994 ................................................................ 111 3.4.4 Det lokala folkhälsoarbetet ...................................... 112 Rapporten Socialtjänstens roll i samhällsplanering och sam— hällsarbete ........................................................................ 1 14 3.5.1 Inledning ................................................................ 114 3.5.2 Rapportens innehåll ................................................. 114 3.5.3 Synpunkter på innehåll och förslag i rapporten ........... 116 Synpunkter framförda vid Socialtjänstkommitténs samman- komster ............................................................................ 118 Sammanfattande bedömning ............................................... 121 Insatser för barn och ungdom ............................................. 125 Inledning .......................................................................... 125 Föräldrarnas ansvar ........................................................... 126 Barns och ungdomars uppväxtvillkor ....................... _ ............ 1 27 Barn med behov av särskilt stöd ......................................... 127 4.4.1 Barn med funktionshinder ........................................ 128 4.4.2 Barn som far illa ..................................................... 128 4.4.3 Invandrar— och flyktingbarn ...................................... 129 4.4.4 Adoptivbarn ........................................................... 130 4.4.5 Skilsmässobarn ........................................................ 130 4.4.6 Barn till alkoholmissbrukare ..................................... 131 4.4.7 Barn till arbetslösa föräldrar ..................................... 131 Verksamheter i förändring .................................................. 131 4.5.1 Skolan .................................................................... 131 4.5.2 Kultur- och fritidsverksamhet .................................... 132 4.5.3 Hälso- och sjukvård ................................................. 133 4.5.4 Barns villkor i förändringstider ................................. 135 Socialtjänstens ansvar ........................................................ 136 4.6.1 Allmänt inriktad och förebyggande verksamhet .......... 136 4.6.2 Socialtjänstens medverkan i familjerättsliga frågor ...... 139 4.6.3 Öppna stöd- och hjälpinsatser ................................... 140 4.6.4 Vård utanför hemmet ............................................... 145 Sammanfattande bedömning ............................................... 151 Insatser för äldre ............................................................... 157 Inledning .......................................................................... 157 Lagstiftningen på äldreområdet ........................................... 157 5.2.1 En tillbakablick ....................................................... 157 5.2.2 Gällande bestämmelser ............................................ 159 Äldres levnadsförhållanden ................................................ 160
SOU 19941139 INNEHÅLLSFÖRTECKNING 7
5.4
5.6
6.1 6.2 6.3 6.4
6.5 6.6 6.7
6.8
6.9
5.3.1 Förvärvsarbete och inkomstförhållanden .................... 160 5.3.2 Hälsa ..................................................................... 161 5.3.3 Äldres bostadsförhållanden ...................................... 161 5.3.4 Äldres livssituation .................................................. 162 Utveckling av service och vård ........................................... 163 5.4.1 Inledning ................................................................ 163 5.4.2 Färdtjänst ............................................................... 164 5.4.3 Hemtjänst ............................................................... 165 5.4.4 Dagverksamheter .................................................... 167 5.4.5 Särskilda boendeformer ........................................... 167 Aktuella problem och utvecklingstendenser ......................... 169 5.5.1 Inledning ................................................................ 169 5.5.2 Hemtjänsten ........................................................... 169 5.5.3 Särskilda boendeformer ........................................... 171 5.5.4 Uppföljning av Adel-reformen .................................. 173 Sammanfattande bedömning ............................................... 174 Insatser för människor med funktionshinder ........................ 177 Inledning .......................................................................... 177 Mål och inriktning för handikappolitiken ............................. 177 FN:s standardregler ........................................................... 178 Några centrala utredningar på det handikappolitiska området efter socialtjänstreformen ................................................... 178 6.4.1 Arbetet med 1986 års omsorgslag .............................. 178 6.4.2 Adel-reformen ........................................................ 179 6.4.3 1989 års handikapputredning (Handikapputredningen) 179 6.4.4 Psykiatriutredningen ................................................ 180 Kommunens ansvar enligt socialtjänstlagen .......................... 180 Kommunens ansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen ............. 181 Kommunens ansvar enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) .................................................... 182 Socialtjänstens insatser ....................................................... 183 6.8.1 Färdtjänst ............................................................... 184 6.8.2 Hemtjänst ............................................................... 184 6.8.3 Personlig assistans ................................................... 184 6.8.4 Ledsagar— och avlösarservice ..................................... 185 6.8.5 Bostäder med särskild service ................................... 185 6.8.6 Socialtjänstens skyldighet att medverka till arbete/sys- selsättning ............................................................... 185
Några aktuella reformer och statliga utredningar på det handi- kappolitiska området ......................................................... 186
8
INNEHÅLLSFÖRTECKNING SOU 19942139
6.10
7.2
7.3
7.4
8.2 8.3
8.4
8.5
6.9.1 Utredningen om samordning av offentligt betalda resor,
den s.k. Samreseutredningen ..................................... 186 6.9.2 Ny avgiftsutredning .................................................. 187 6.9.3 Nyinrättad handikappombudsman ............................. 187 6.9.4 Riksdagens behandling av propositionen om psykiskt
stördas villkor ......................................................... 188 Sammanfattande bedömning ............................................... 189 Insatser för personer med försörjningsproblem ..................... 193 Socialbidrag ...................................................................... 194 7.1.1 Bakgrund ................................................................ 194 7.1.2 Utvecklingen åren 1982—1993 ................................... 195
7.1.3 Socialtjänstkommitténs rapport Sambandet mellan sam- hällsekonomi, transfereringar och socialbidrag (SOU
1994:46) .................................................................. 196 Budgeträdgivning och skuldsanering .................................... 199 7.2.1 Budgetrådgivning .................................................... 199 7.2.2 Skuldsaneringslagen ................................................. 201 Sysselsättningsskapande åtgärder ........................................ 202 7.3.1 Inledning ................................................................ 202 7.3.2 Arbetsmarknadspolitiska åtgärder ............................. 202 7.3.3 Ansvarsfördelningen för rehabilitering av långtidssjuka 205 7.3.4 Exempel på kommunala arbetsmarknadsinsatser ......... 205 Sammanfattande bedömning ............................................... 216 7.4.1 Socialbidraget ......................................................... 216 7.4.2 Hushållsekonomisk rådgivning m.m. .......................... 218 7.4.3 Sysselsättningsskapande åtgärder ............................... 219 7.4.4 Krav på motprestationer vid socialbidragstagande ....... 223 Insatser för människor med missbruksproblem ..................... 227 Vårt uppdrag ..................................................................... 227 8.1.1 Alkoholpolitiska kommissionens uppdrag ................... 227 Gällande bestämmelser ...................................................... 228 Missbrukets utbredning ...................................................... 230 8.3.1 Inledning ................................................................ 230 8.3.2 Omfattningen av alkoholmissbruk ............................. 230 8.3.3 Omfattningen av narkotikamissbruk .......................... 231 Socialtjänstens insatser för missbrukare ............................... 232 8.4.1 Inledning ................................................................ 232 8.4.2 Öppen missbrukarvård ............................................. 232 8.4.3 Institutionsvård ....................................................... 235 Effekter och resultat av behandling ..................................... 238 8.5.1 Inledning ................................................................ 238
SOU 19941139 INNEHÅLLSFÖRTECKNING 9
8.6
8.7
9.1 9.2
9.3
9.4 9.5
9.6
10 10.1 10.2
10.3 10.4
8.5.2 Expertgruppens slutsatser och rekommendationer ....... 239 Aktuella problem och utvecklingstendenser ......................... 240 8.6.1 Inledning ................................................................ 240 8.6.2 Alkoholpolitiska kommissionens slutsatser och förslag 241 8.6.3 Utvecklingen av öppna behandlingsformer .......... . ...... 243 8.6.4 Drogförebyggande insatser ....................................... 244 Sammanfattande bedömning ............................................... 244 Tillsyn, uppföljning och utvärdering .................................... 249 Vårt uppdrag ..................................................................... 249 Tillsyn, uppföljning och utvärdering—en kunskapsöversikt ...... 250 9.2.1 Inledning ................................................................ 250 9.2.2 Kunskapsöversiktens källor ...................................... 250 9.2.3 Syntes .................................................................... 252 Statens tillsyn över socialtjänsten ........................................ 254 9.3.1 Inledning ................................................................ 254 9.3.2 Socialtjänstlagens bestämmelser ................................ 255 9.3.3 Socialtjänstpropositionen .......................................... 255 9.3.4 Övriga propositioner inom socialtjänstens område ...... 256 9.3.5 Sammanfattande kommentarer ................................. 259 Kommunernas tillsyn ......................................................... 261 Uppgiftsskyldigheten inom socialtjänsten ............................. 262 9.5.1 Gällande bestämmelser ............................................ 262 9.5.2 Lagen om den officiella statistiken ............................ 263 Sammanfattande bedömning ............................................... 264 9.6.1 Definitionsfrågorna .................................................. 264 9.6.2 Statens respektive kommunernas roll och uppgifter ..... 265 9.6.3 Kommunernas uppföljning och utvärdering ................ 266 9.6.4 Statens tillsyn, uppföljning och utvärdering ................ 267 9.6.5 ADB-användning för uppföljning och utvärdering ....... 269 Myndighetsutövning och den enskildes rättssäkerhet ............. 271 Inledning .......................................................................... 271 Begreppet myndighetsutövning i socialtjänstlagen ................. 271 10.2.1 Inledning ................................................................ 271 10.2.2 Begreppet myndighetsutövning i den tidigare förvalt- ningslagen ............................................................... 272 10.2.3 Begreppet myndighetsutövning i några andra lagar ..... 274 10.2.4 Juridisk litteratur om begreppet myndighetsutövning .. 276 10.2.5 Allmänna råd från Socialstyrelsen ............................. 279 Sammanfattande bedömning ............................................... 280
Rättssäkerheten för den enskilde ........................................ 281
10 INNEHÅLLSFÖRTECKNING SOU [994339 10.4.1 Inledning ................................................................ 281 10.4.2 Möjligheterna att ta del av allmänna handlingar ......... 281 10.4.3 Sekretess och tystnadsplikt ....................................... 283 10.4.4 Rättssäker handläggning ........................................... 284 10.4.5 Yttrandefriheten ...................................................... 285 10.4.6 Meddelarfriheten ..................................................... 286 10.4.7 Tjänstefelsansvaret, m.m. .......................................... 287 10.4.8 Tillsynen ................................................................. 288 10.5 Avslutande kommentarer ................................................... 288 11 Socialtjänsten i framtiden ................................................... 291 12 Ny lagstiftning ................................................................... 297 12.1 Val av lagstiftningsmodell ................................................... 297 12.1.1 Inledning ................................................................ 297 12.1.2 Ramlag—detaljlag ..................................................... 298 12.1.3 Rättighetslag—skyldighetslag ...................................... 299 12.1.4 Överväganden ......................................................... 300 12.2 Sammanhållen, uppdelad eller med annan lagstiftning samord- nad lag ............................................................................. 301 12.3 Den nya lagstiftningens konstruktion ................................... 302 12.3.1 Inledning ................................................................ 302 12.3.2 Motiven för omarbetning ......................................... 302 12.3.3 Uppbyggnaden av den nya lagen ............................... 304 13 Mål och uppgifter .............................................................. 307 13.1 Övergripande mål för all verksamhet inom socialtjänsten ...... 307 13.2 Mål för arbetet med vissa grupper i samhället ...................... 308 13.3 Insatser på samhälls—, grupp- och områdesnivå samt på in- dividnivå .......................................................................... 312 13.4 Personalen inom socialtjänsten ........................................... 313 14 Barnperspektivet i den nya socialtjänstlagen ........................ 315 14.1 Inledning .......................................................................... 315 14.2 FN:s barnkonvention ......................................................... 316 14.3 Barnombudsmannens skrivelse till Socialtjänstkommittén ...... 316 14.4 Våra slutsatser och förslag .................................................. 317 15 Stöd till anhöriga ............................................................... 321 15.1 Inledning .......................................................................... 321 15.2 Anhörigomsorgens omfattning ............................................ 321 15.3 Den tysta omsorgen ........................................................... 322
SOU l994:l39 INNEHÅLLSFÖRTECKNING 11
15.4 15.5
15.6 15.7 15.8
16
16.1 16.2 16.3 16.4
17
18 18.1 18.2
18.3 18.4
19 19.1
19.2 19.3 19.4
20
20.1 20.2 20.3
Samhällets syn på stödet till anhöriga .................................. 323 Exempel på olika stödformer för anhöriga ........................... 324 15.5.1 Avlösning ............................................................... 324 15.52 Personligt stöd ........................................................ 325 15.5.3 Ekonomisk ersättning .............................................. 325 De anhörigas erfarenheter av olika stödformer ..................... 327 Sammanfattande bedömning ............................................... 328 Våra överväganden och förslag ........................................... 329 Överlämnande av uppgifter inom socialtjänsten till annan ..... 333 Gällande bestämmelser ...................................................... 333 Myndighetsutövning och den enskildes rättssäkerhet ............. 334 Lokaliseringsprincipen ....................................................... 335 Överväganden ................................................................... 336 Krav på god kvalitet .......................................................... 341 Planering, uppföljning och utvärdering ................................ 345 Målinriktning och planmässighet i socialtjänstens verksamhet 345 Socialtjänstens uppföljning och utvärdering samt kvalitetssäk- ring .................................................................................. 347 Kvalitetssäkring inom hälso- och sjukvården ........................ 348 Kvalitetssäkring inom socialtjänsten .................................... 349 18.4.1 Kvalitetssäkring i entreprenadverksamheter ............... 350 Samverkan, information, tidiga insatser m.m. ....................... 353 Samverkan ........................................................................ 353 19.1.1 Gällande bestämmelser ............................................ 353 19.1.2 Modeller för samverkan inom den offentliga sektorn .. 354 19.1.3 Socialtjänstsekretessen ............................................. 355 19.1.4 Socialtjänstens samverkan med frivilliga organisationer 358 19.1.5 Våra slutsatser och förslag ........................................ 359 Tidiga insatser ................................................................... 360 Information ...................................................................... 362 Socialtjänstens serviceskyldighet ......................................... 364 Stöd till frivilligt socialt arbete ............................................ 367 Inledning .......................................................................... 367 England ............................................................................ 368 Danmark .......................................................................... 268 20.3.1 De danska frivilligorganisationerna ........................... 369
12 INNEHÅLLSFÖRTECKNING SOU 19941139 20.4 Norge ............................................................................... 370 20.4.1 Försök med frivillighetscentraler ............................... 370 20.4.2 Erfarenheter av försöket .......................................... 371 20.4.3 Självhjälpsgrupper ................................................... 372 20.4.4 Framtida strategi ..................................................... 372 20.5 Sverige ............................................................................. 373 20.5.1 Det frivilliga arbetets omfattning och inriktning .......... 373 20.5.2 Definitioner och begrepp ......................................... 374
20.5.3 Det frivilliga arbetets omfattning och bestämningsfakto— rer ......................................................................... 375 20.5.4 Några grundläggande karaktäristika hos socialt inrikta- de frivilligorganisationer ........................................... 377 20.5.5 Statens insatser för att främja den ideella sektorns ut- veckling .................................................................. 379 20.5.6 Lokal utveckling ...................................................... 381 20.6 Våra överväganden och förslag ........................................... 382 21 Insatser på samhälls- samt grupp- och områdesnivå .............. 387 21.1 Våra övergripande utgångspunkter ...................................... 387 21.2 Insatser på samhällsnivå ..................................................... 388 21.2.1 Inledning ................................................................ 388 21.2.2 Socialtjänstens bevaknings- och rapporteringsskyldighet 388 21.2.3 Socialtjänstens deltagande i samhällsplaneringen ........ 391 21.2.4 Sociala konsekvensanalyser ...................................... 393 21.2.5 Utvecklingsarbete och kompetensfrågor ..................... 395 21.3 Insatser på grupp- och områdesnivå .................................... 396 21.3.1 Uppsökande verksamhet .......................................... 396 21.3.2 Grupp- och områdesinriktat arbete ............................ 398 21.3.3 Socialtjänstens ansvar för det förebyggande arbetet bland barn och ungdomar ......................................... 401 22 Barnomsorg ...................................................................... 403 22.1 Nuvarande ordning ............................................................ 403 22.2 Barnomsorgens utbyggnad .................................................. 403 22.3 Barnomsorgen i ett framtidsperspektiv ................................ 404 23 Färdtjänst, hemtjänst och dagverksamheter .......................... 407 23.1 Normaliseringsprincipen ..................................................... 407 23.2 Gällande bestämmelser ...................................................... 407 23.3 Vår principiella syn ............................................................ 408 23.4 Färdtjänst ......................................................................... 409 23.5 Hemtjänst ......................................................................... 410
SOU 1994:139 INNEHÅLLSFÖRTECKNING 13
23.6
24
24.1 24.2 24.3
24.4
25 25.1
25.2
26
26.1 26.2 26.3 26.4 26.5
27
27.1 27.2 27.3 27.4 27.5 27.6 27.7
28
29 29.1 29.2
Dagverksamheter .............................................................. 412 Särskilda boendeformer ..................................................... 415 Gällande bestämmelser ...................................................... 415 Behovet av särskilda boendeformer ..................................... 416 Särskilda boendeformer för äldre personer och personer med funktionshinder ................................................................. 417 Våra slutsatser och förslag .................................................. 417 Personligt stöd och möjligheter till sysselsättning .................. 423 Personligt stöd .................................................................. 423 25.1.1 Gällande bestämmelser ............................................ 423 25.1.2 Personligt stöd i olika former .................................... 424 25.1.3 Våra slutsatser och förslag ........................................ 424 Möjligheter till sysselsättning .............................................. 428 25.2.1 Gällande bestämmelser ............................................ 428 25.2.2 Våra slutsatser och förslag ........................................ 428 Vård och behandling utanför hemmet .................................. 431 Gällande bestämmelser ...................................................... 431 Kommunens ansvar för vårdresursplanering ......................... 431 Uppföljning av placeringar utanför hemmet ......................... 433 Individuell plan för vård utom hemmet ............................... 436
Stöd till barn och föräldrar under en familjehemsplacering 437
Ersättning och annat stöd till familjehemsföräldrar vid en vård- nadsöverflyttning ............................................................... 441 Nuvarande ordning ............................................................ 441 Socialstyrelsens enkät ........................................................ 442 Ersättningsfrågan .............................................................. 443 Tillsynsfrågan .................................................................... 444 Vårt uppdrag ..................................................................... 444 En jämförelse med utländska förhållanden ........................... 445 Våra överväganden och förslag ........................................... 446 Vissa frågor om rätten till ekonomiskt bistånd ...................... 453 Skyddet för barn och ungdom ............................................. 455 Grundläggande bestämmelser för skyddet av barn och ungdom 456 Socialtjänstens utredningsskyldighet i ärenden som rör skyddet av barn och ungdom .......................................................... 457
14 INNEHÅLLSFÖRTECKNING SOU 1994:139 29.2.1 Bakgrund ................................................................ 457 29.2.2 Våra överväganden och förslag ................................. 457 29.3 Medgivande att ta emot underåriga för stadigvarande vård och fostran m.m. ..................................................................... 460 29.3.1 Gällande bestämmelser ............................................ 460 29.3.2 Våra överväganden och förslag ................................. 460 30 Anmälan till socialtjänsten om barn som far illa ................... 465 30.1 Nuvarande ordning ............................................................ 465 30.1.1 Anmälnings- och uppgiftsskyldighet ........................... 465 30.1.2 Vittnesplikt ............................................................. 466 30.2 Utredningsdirektiven m.m. ................................................. 467 30.3 Allmänna utgångspunkter .................................................. 468 30.4 Våra överväganden och förslag i fråga om anmälningsuppma- ningen .............................................................................. 468 30.4.1 Tidigare behandling av frågan ................................... 468 30.4.2 Anmälningsuppmaningens innebörd .......................... 469 30.4.3 Våra slutsatser ......................................................... 470 30.5 Våra överväganden och förslag i fråga om anmälnings- och Uppgiftsskyldigheten .......................................................... 471 30.5.1 Allmänt .................................................................. 471 30.5.2 Sekretess och tystnadsplikt ....................................... 472 30.5.3 Våra slutsatser ......................................................... 473 30.5.4 Information om skyldigheten att anmäla och lämna upp— gifter ...................................................................... 477 30.6 Våra överväganden och förslag i fråga om samordning av inne- hållet i bestämmelserna om uppgiftsskyldighet och Vittnesplikt 477 30.6.1 Bakgrund ................................................................ 477 30.6.2 Tidigare behandling av frågan ................................... 478 30.6.3 Brister i överensstämmelsen mellan bestämmelserna om uppgiftsskyldighet och frågeförbud ............................ 479 30.6.4 Våra slutsatser ......................................................... 480 31 Avgifter inom vården av missbrukare .................................. 483 31.1 Inledning .......................................................................... 483 31.2 Avgiftsfrågans tidigare behandling ....................................... 483 31.3 Gällande bestämmelser ...................................................... 484 31.3.1 Propositionen (1986/87:129) om ersättning för uppehälle vid vård inom socialtjänsten m.m. ............................. 484 31.3.2 Avgifter inom äldre- och handikappomsorgen ............ 485 31.3.3 Avgifter vid vård enligt lagen (1962:381) om allmän för- säkring (AFL) ......................................................... 486 31.4 Våra överväganden och förslag ........................................... 487
SOU 19941139 INNEHÅLLSFÖRTECKNING 15
32 32.1 32.2
32.3
32.4
33 33.1
33.2
31.4.1 Inledning ................................................................ 487 31.4.2 Principer för avgifter vid vård inom socialtjänsten ....... 488 31.4.3 Vår bedömning ........................................................ 488 Återbetalning av utgivet ekonomiskt stöd ............................ 491 Inledning .......................................................................... 491 Sammanfattning av våra överväganden om återkrav i delbe- tänkandet Rätten till bistånd inom socialtjänsten .................. 492 32.2.1 Ekonomiskt stöd som utges på andra grunder än rätten
till bistånd .............................................................. 492 32.2.2 Återkrav av försörjningsstöd ..................................... 493 32.2.3 Återkrav av annat ekonomiskt bistånd ...................... 493 Remissbehandlingen .......................................................... 495 32.3.1 Inledning ................................................................ 495 32.3.2 Sammanfattning av remissinstansernas synpunkter ...... 495 Våra överväganden och förslag ........................................... 496 32.4.1 Inledning ................................................................ 496 32.4.2 Återbetalning av ekonomiskt stöd som ges utöver rätten
till bistånd .............................................................. 496 32.4.3 Aterbetalning av ekonomiskt bistånd ......................... 498 32.4.4 Skyldighet att återbetala bistånd som utbetalats på fel-
aktiga grunder ......................................................... 502 Kommunal nämndorganisation och delegering ...................... 505 Kommunal nämndorganisation och sociala distriktsnämnder enligt socialtjänstlagen ....................................................... 505 33.1.1 Allmänt om kommunens nämndorganisation och sam-
band med olika delar i verksamheten ........................ 505 33.1.2 Sociala distriktsnämnder ........................................... 506
33.1.3 Kommunallagen och den fria nämndorganisationen 507 33.1.4 Överväganden angående kommunal nämndorganisation och sociala distriktsnämnder enligt socialtjänstlagen 508
Delegering av beslutanderätt .............................................. 508 33.2.1 Allmänna utgångspunkter för delegering .................... 509 33.2.2 Delegering enligt socialtjänstlagen ............................. 510 33.2.3 Delegering och samarbete mellan kommuner ............. 511 33.2.4 Överväganden angående delegering ........................... 512
Ärendehandläggning, dokumentation, register m.m. inom so- cialtjänsten ....................................................................... 515
Handläggning av enskilda ärenden ...................................... 515
16 INNEHÅLLSFÖRTECKNING SOU 1994:139 34.2 Dokumentation och register ............................................... 516 35 Regler för privat verksamhet .............................................. 519 35.1 Vårt uppdrag ..................................................................... 519 35.2 Gällande bestämmelser ...................................................... 519 35.2.1 Inledning ................................................................ 519 35.2.2 Socialtjänstlagens bestämmelser ................................ 519 35.2.3 Socialtjänstförordningen ........................................... 521 35.2.4 Särskilda regler för enskilt driven barnomsorg ............ 521 35.3 Vårdhemsstadgan .............................................................. 522 35.3.1 Inledning ................................................................ 522 35.3.2 Tillstånd och tillsyn .................................................. 522 35.4 Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) 523 35.4.1 Inledning ................................................................ 523 35.4.2 Tillstånd och tillsyn enligt LSS .................................. 523 35.5 Översyn av gällande bestämmelser ...................................... 524 35.5.1 Inledning ................................................................ 524 35.5.2 Översynen av Vårdhemsstadgan ................................. 525 35.5.3 Översyn av bestämmelserna för enskilda HVB ........... 525 35.6 Statskontorets uppdrag ...................................................... 526 35.7 Utvecklingen av privat verksamhet inom socialtjänsten ......... 527 35.7.1 Inledning ................................................................ 527 35.7.2 Individ- och familjeomsorgen .................................... 527 35.7.3 Äldre- och handikappomsorgen ................................ 530 3574 Barnomsorgen ......................................................... 533 35.7.5 Sammanfattning ...................................................... 534 35.8 Sammanfattande bedömning ............................................... 534 35.8.1 Inledning ................................................................ 534
35.8.2 Frågor om avgränsning och definition av privat verksam- het ......................................................................... 535 35.8.3 Rollfördelning mellan kommunen och den privata vård- givaren vid entreprenadavtal m.m. ............................. 536 35.8.4 Villkor för tillstånd, tillsyn m.m. ................................ 536 35.9 Överväganden och förslag .................................................. 537 35.9.1 Övergripande utgångspunkter ................................... 537 35.9.2 Definitioner och avgränsning av tillståndspliktig verk- samhet ................................................................... 539 35.9.3 Tillståndsprövningen ................................................ 546 35.9.4 Tillsynen ................................................................. 548 35.9.5 Sanktionerna ........................................................... 550 35.9.6 Övriga frågor .......................................................... 553
SOU 1994:139 INNEHÅLLSFÖRTECKNING 17
36 36.1 36.2
36.4
37
37.1 37.2 37.3 37.4 37.5
38 38.1 38.2
39
39.1 39.2 39.3
40
35.9.7 Förslag till översyn av vissa bestämmelser i LSS ......... 555
Statens tillsyn, uppföljning och utvärdering av socialtjänsten . 557
Inledning .......................................................................... 557 Socialstyrelsens uppgifter ................................................... 558 36.2.1 Officiell socialtjänststatistik ...................................... 559 Länsstyrelsernas uppgifter .................................................. 561 36.3.1 Sanktioner .............................................................. 563 36.3.2 Behovet av en enhetlig tillsynsmetodik ...................... 565 36.3.3 Övriga uppgifter för länsstyrelserna ........................... 566 Statens uppgifter i övrigt .................................................... 567 Socialtjänsten i ett EU-perspektiv ....................................... 569 Bakgrund ......................................................................... 569 Fri rörlighet för vissa utländska medborgare ........................ 569 Erfarenheter från andra länder ........................................... 570 EG-rättens regler om socialt bistånd till arbetssökande ......... 571 Vår bedömning ................................................................. 572 Övriga frågor inom socialtjänsten ........................................ 575 Inledning .......................................................................... 575 Överväganden ................................................................... 576 38.2.1 Överklagande .......................................................... 576 38.2.2 Utdömande av bötesstraff ........................................ 577 38.2.3 Förbud att inneha berusningsmedel ........................... 577 38.2.4 Socialtjänsten i krig ................................................. 578 Ekonomiska konsekvenser av våra förslag ........................... 579 Inledning .......................................................................... 579 Konsekvenserna av enskilda förslag .................................... 580 Sammanfattande bedömning ............................................... 587 Författningskommentar ...................................................... 589
Reservationer och särskilda yttranden ........................................... 615
18 INNEHÅLLSFÖRTECKNING SOU l994zl39
Bilagor: ...................................................................................... 627 1 Kommittédirektiv .............................................................. 627 2 Tilläggsdirektiv .................................................................. 643 3 Förteckning över personer som biträtt sekretariatet vid utarbe-
tandet av betänkandet ....................................................... 649 4 Jämförelse mellan den nuvarande och den föreslagna social-
tjänstlagen ........................................................................ 651
Förkortningar
AFL ALU Ami Ami-SM
AMS ATP Bea Bet. BFU—81
BRIS BUP CAN CESAM CUS DAMP Dir. EES EFTA EG EU FB FoU GAS HCK HSL HVB JO JuU KAS KBT KL LASS LHD LSS
LVM
Lagen (1962:381) om allmän försäkring Arbetslivsutveckling Arbetsmarknadsinstitut Arbetsmarknadsinstitut med särskilda resurser för soci- almedicinskt handikappade
Arbetsmarknadsstyrelsen Allmän tilläggspension Beredskapsarbete
Utskottsbetänkande Barn- och ungdomspsykiatri- samt Familjerådgivnings- utredningen 1981 Barnens rätt i samhället Barn- och ungdomspsykiatriska vården Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning Centrum för samhällsarbete och mobilisering i Örebro Centrum för utvärdering av socialt arbete Deficits in Attention, Motor control and Perception Direktiv Europeiska ekonomiska samarbetsområdet
Europeiska Frihandelssammanslutningen Europeiska gemenskaperna Europeiska unionen
Föräldrabalken Forskning och Utveckling Generellt anställningsstöd Handikappförbundens Centralkommitté Hälso— och sjukvårdslagen (19821763) Hem för vård och boende Justitieombudsmannen J ustitieutskottet Kontant arbetsmarknadsstöd Kommunalt bostadstillägg
Lagen (1993:389) om assistansersättning Lagen (1977:239) om handel med drycker Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funk— tionshindrade
Lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall
20 FÖRKORTNINGAR SOU 19941139
LVU Lagen (1990152) med särskilda bestämmelser om vård av unga MBD Minimal Brain Dysfunction NIA Nämnden för internationella adoptioner NRL Lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. OECD Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveck- ling
OSA Offentligt skyddat arbete PBL Plan- och bygglagen (1987:10) Prop. Regeringens proposition RB Rättegångsbalken RFF Rikskommittén för familjevård Rskr. Riksdagsskrivelse SCB Statistiska Centralbyrån Seer Sekretesslagen (1980:100)
SFI Svenska för invandrare
SIS Statens Institutionsstyrelse SoF Socialtjänstförordningen (1981z750) SoL Socialtjänstlagen (1980:620) SoS Socialstyrelsen SOU Statens offentliga utredningar SPRI Hälso- och sjukvårdens utvecklingsinstititut VAP Vidgad arbetsprövning WHO Världshälsoorganisationen
Sammanfattning
Vårt uppdrag och arbete Vårt huvudsakliga uppdrag är att göra en allmän översyn av socialtjänst- lagen (1980: 620/SOL). Översynen skall bl.a innefatta en utvärdering av SoL: s tillämpning och syftar till att tydligare avgränsa och klargöra social— tjänstens uppgifter och ansvarsområden.
I direktiven för vårt arbete (dir. 1991:50) uttalas särskilt att det synsätt som kommer till uttryck i socialtjänstens målformuleringar skall ligga fast. Portalparagrafens inledande bestämmelser om socialtjänstens uppgift att främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnads- villkor och aktiva deltagande i samhällslivet bildar därmed en utgångspunkt för vårt arbete.
Enligt direktiven skall arbetet inriktas mot vissa angivna huvudområden:
1. Socialtjänstlagens regler om rätten till bistånd
2. Överklagande av beslut inom socialtjänsten
3. Kommunernas socialbidragsnormer
4. Socialtjänstens framtida inriktning och organisation 5. Tillsyn, uppföljning och utvärdering I vårt uppdrag ingår också att överväga hur bestämmelserna om anmälnings- och uppgiftsskyldighet i 71 & SoL bör vara utformade samt att förbereda en kommande översyn av socionomutbildningen. Enligt tilläggsdirektiv (dir. 1993z72) skall vi även utreda och lägga fram förslag till författningsreglering av personregister inom socialtjänstens verk- samhetsområde. I detta uppdrag ingår också att belysa hur kommunernas, privata vårdutövares och vissa institutioners ansvar att lämna uppgifter till staten kan regleras.
Punkterna 1—3 ovan har behandlats i vårt delbetänkande Rätten till bistånd inom socialtjänsten (SOU 1993:30). Våra förslag har remissbehand- lats och bereds för närvarande inom regeringskansliet. Punkterna 4 och 5 behandlas i detta betänkande.
Punkten 4 rör bl.a. avvägningen mellan strukturinriktat, allmänt inriktat och individinriktat arbete. Frågan om på vilket sätt socialtjänsten kan och bör medverka i samhällsplaneringen bör enligt direktiven beaktas bl.a. ur ett folkhälsoperspektiv. I uppdraget ingår också att utreda behovet av och formerna för socialtjänstens allmänt inriktade och förebyggande insatser.
Vårt arbete skall även inriktas på frågor som rör tillsyn, uppföljning och utvärdering av både offentligt och privat bedriven verksamhet inom social- tjänstens område. Särskild uppmärksamhet bör enligt direktiven ägnas åt
22 SAMMANFATTNING SOU 19941139
frågan om vilka villkor som bör vara förenade med tillstånd att driva hem för vård eller boende (HVB) samt hur tillsynen över hemmen bör utformas. Vi skall också överväga vilken uppföljning och utvärdering som bör ske och hur detta arbete kan underlättas och stärkas.
Vi har även tagit upp vissa andra frågor som överlämnats till oss från regeringen eller som väckts på annat sätt under arbetets gång. Det gäller bl.a. stöd till frivilligt socialt arbete och stöd till anhöriga som vårdar äldre, långvarigt sjuka eller funktionshindrade personer. En annan fråga som be- handlas är ersättning och stöd till familjehemsföräldrar som förordnas till vårdnadshavare för ett familjehemsplacerat barn. Svenska kommunförbun- det har i maj 1994 uppvaktat kommittén i fråga om socialtjänstens möjlig- heter att ställa krav på motprestationer vid utgivande av ekonomiskt bistånd till försörjningen. Denna fråga har tidigare behandlats i vårt delbetänkande. Kommunförbundets uppvaktning har föranlett oss att på nytt redovisa vår ståndpunkt i denna principiellt viktiga fråga.
Våra förslag bygger dels på redan befintlig kunskap, dels på studier som vi uppdragit åt andra att genomföra eller som vi själva har genomfört. Tre rapporter har publicerats efter vårt delbetänkande. En av rapporterna gäller frivilligt socialt arbete (1993:82) och har utarbetats av en forskargrupp vid Sköndalsinstitutet i Stockholm. En annan rapport (SOU 1993:91) handlar om socialtjänstens roll i samhällsplanering och samhällsarbete. Den tredje rapporten har utarbetats inom sekretariatet och belyser sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar och socialbidrag (SOU 1994:46).
Vi har även besökt enskilda kommuner samt arrangerat hearings och regionala seminarier för att inhämta synpunkter och önskemål från olika intressenter.
Det har inte varit möjligt att i vårt huvudbetänkande behandla alla de frågeställningar som tas upp i direktiven eller som har väckts under arbetets gång. Denna etapp av utredningsarbetet har därför koncentrerats till en översyn av själva lagstiftningen. Uppdraget att utreda och författnings- reglera personregister inom socialtjänsten kommer att redovisas senare till- sammans med förslag till nya bestämmelser om socialtjänstens och privata vårdgivares skyldighet att dokumentera sin verksamhet. Vi kommer också att behandla kompetens- och utbildningsfrågor i ett kommande betänkande.
Disposition av huvudbetänkandet
Huvudbetänkandet omfattar två delar. Del I (kapitlen 2 — 10) belyser social- tjänstens utveckling efter socialtjänstreformen. Till de frågor som behandlas hör bl.a. socialtjänstens medverkan i samhällsplanering och samhällsarbete, socialtjänstens insatser för vissa grupper i samhället samt frågor om tillsyn, uppföljning och utvärdering. Denna del av betänkandet innehåller också ett kapitel om myndighetsutövning och den enskildes rättssäkerhet.
I del 2 redovisas kommitténs förslag till en ny socialtjänstlag. Denna del har i huvudsak disponerats efter den struktur som föreslås i den nya lagen.
Innan vi kommenterar det nya lagförslaget vill vi allmänt redovisa vår syn
SOU 19941139 SAMMANFATTNING 23
på socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen, individ- och familjeom- sorgens uppgifter samt socialtjänstens insatser för äldre människor och människor med funktionshinder.
Socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen
Vi har funnit att socialtjänsten har haft svårt att finna sin roll i samhälls- planeringen och att grupp- och områdesinriktat socialt arbete är svagt ut- vecklat i många kommuner.
Vår genomgång visar bl.a. att socialtjänstens medverkan i den översiktliga planeringen har varit begränsad. Det saknas samlad kunskap om hur social- tjänsten i övrigt har medverkat i kommunens planering och vilket inflytande socialtjänsten haft i den kommunala planeringsprocessen. Det finns dock exempel på kommuner där socialtjänstens medverkan har betraktats som en självklarhet och där socialtjänsten har haft ett inflytande. Men det finns också exempel på kommuner där socialtjänsten över huvudtaget inte med- verkat i planeringen eller där socialtjänstens kunskaper och erfarenheter inte har vunnit gehör hos andra aktörer.
Vår kartläggning visar att människors intresse för att delta i lokalt för- ändrings- och utvecklingsarbete, tidigare kallat samhällsarbete eller grann- skapsarbete, har ökat under senare år. Ett ökat engagemang för utveck- lingen av den lokala miljön märks både hos frivilliga organisationer, koope- rativa företag och enskilda näringsidkare. Lokalt förändrings- och utvecklingsarbete bedrivs idag ofta utan direkt medverkan från socialtjäns- ten eller andra myndigheter i kommunen. Det är däremot vanligt att lokala utvecklingsprojekt erhåller stöd från kommunen i form av insatser för att samordna och/eller finansiera verksamheten. Även statligt ekonomiskt stöd förekommer till sådant utvecklingsarbete.
Trots att socialtjänsten tidigare har haft svårt att finna sin roll i det strukturinriktade arbetet har en övervägande del av de politiker och tjänste- män som vi mött i vårt arbete ansett att socialtjänsten skall ha kvar skyldig- heten att delta i samhällsplaneringen och att vidta åtgärder på grupp- och områdesnivå. Man har i stort sett varit enig om att socialtjänstens roll inte får begränsas till handläggning av enskilda ärenden.
Enligt vår mening finns det inte skäl att överge den struktur som den nuvarande lagen anvisar för socialtjänstens insatser på olika nivåer. Vi anser emellertid att lagstiftningen tydligare än idag bör ange vilka instrument som socialtjänsten skall använda för att påverka utvecklingen i kommunen. Det finns också skäl att klarare ange socialtjänstens ansvar för att bedriva före- byggande arbete.
Insatser på grupp— och områdesnivå bör enligt vår mening få en mera framskjuten plats i den framtida socialtjänsten med tanke på att sådana verksamheter kan minska eller skjuta upp behovet av kostsamma individuel- la stöd- och behandlingsinsatser. Socialtjänstens verksamhet måste generellt sett utformas på ett sådant sätt att människor ser det som naturligt att tidigt söka stöd och hjälp. Det förutsätter att allmänheten informeras om social-
24 SAMMANFATTNING SOU 19941139
tjänstens verksamheter, att socialtjänsten samverkar med andra myndig- heter. organisationer och enskilda samt att socialtjänsten bedriver upp— sökande verksamhet bland de grupper som behöver samhällets stöd men som inte självmant tar kontakt för att få sina hjälpbehov tillgodosedda.
För att underlätta socialtjänstens arbete på samhälls- och gruppnivå före— slår vi flera nya lagbestämmelser som tydligare än idag anger vilka uppgifter som åvilar socialtjänsten inom detta område. De nya bestämmelerna kom- menteras längre fram.
Individ- och familjeomsorgen Insatser för barn och ungdom
Individ- och familjeomsorgens insatser berör framförallt barn som inte får sina grundläggande behov tillgodosedda inom familjen och ungdomar som aktualiseras på grund av eget missbruk. kriminalitet eller andra tydliga tecken på social problematik. Den officiella statistiken visar att antalet barn och ungdomar som någon gång under ett år får någon form av insats från socialtjänstens sida inte har förändrats nämnvärt sedan socialtjänstlagen trädde i kraft. Totalt rör det sig om ungefär 1,5 procent av alla barn i åldrarna 0—17 år.
Även om barnen inte har ökat i antal har utbudet av stöd-och behand- lingsinsatser förändrats över tid. Den vanligaste insatsen är kontaktperson/- familj. Den 31 december 1992 hade ungefär 11500 barn kontaktperson/- familj. Det var ungefär tre gånger så många barn som år 1982.
Det är också vanligt att barn som behöver särskilt stöd i sin utveckling erbjuds plats inom barnomsorgen. De särskilda resurser som används för att möta det enskilda barnets behov är i första hand en förstärkning av perso- nalgruppen.
För de allra minsta barnen har på vissa håll i landet utvecklats särskilda spädbarnsverksamheter som syftar till att ge föräldern stöd och vägledning i samspelet med sitt barn. Det finns studier som visar att samspelsbehandling i spädbarnsfamiljer snabbt ger goda resultat.
I många kommuner pågår också ett omfattande förnyelsearbete som syftar till att utveckla olika former av mellanvärd för ungdomar, dvs. öppen- vårdsprogram/öppenvårdsinsatser, som i täthet och varaktighet är ett mel— lanting mellan det traditionella ungdomsarbetet i öppna former och in- stitutionsvården.
Vården utanför det egna hemmet domineras fortfarande av familjehems- placeringar i en eller annan form även om institutionsvården ökat i betydelse under senare år. Den 31 december 1992 var drygt 8000 barn frivilligt placerade för vård utanför det egna hemmet. Vid samma tidpunkt var ytterligare ca 3 900 omhändertagna för vård med stöd av lagen (1990252) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU).
Enligt vår bedömning behövs det nya strategier för det allmänt inriktade och förebyggande barn- och ungdomsarbetet. Kommunstyrelsen bör ha det
SOU 1994zl39 SAMMANFATTNING 25
övergripande ansvaret för kommunens policy på detta område även om socialtjänstens insatser har spelat och fortsättningsvis bör spela en viktig roll. Att socialtjänsten deltar i kommunens planering och har ett nära samarbete med verksamheter som på ett naturligt sätt kommer i kontakt med barn och ungdomar är av stor betydelse i detta sammanhang. Vidare anser vi att socialtjänsten bör ha en lagfäst skyldighet att bedriva uppsökande verksam- het bland barn och ungdomar som riskerar att utvecklas ogynnsamt. Vi vill här särskilt framhålla betydelsen av grupp- och områdesinriktat arbete i bostadsområden med en hög koncentration av invandrare, ekonomiskt sva- ga grupper och människor med psykosociala problem. Det finns enligt vår mening också mycket som talar för att delar av individ- och familjeomsor- gens verksamhet bör bedrivas i andra miljöer än socialkontoren och sam- lokaliseras med annan verksamhet.
När det gäller socialtjänstens individuellt inriktade insatser har vi funnit att de problem som finns här ett starkare samband med kompetensfrågor än med själva lagstiftningen. Socialstyrelsen har i sin granskning av social- sekreterarnas handläggning av enskilda ärenden bl.a. funnit att socialsekre- terarna har otillräckliga kunskaper om barns behov och utveckling, att de sällan samtalar med barnen, att föräldrarnas omsorgsförmåga inte doku- menteras och att det i stor utsträckning saknas bedömningar och motivering- ar i denna typ av ärenden. Socialstyrelsen anser att det här krävs särskilda, långsiktiga utvecklingsinsatser för att bygga upp och vidmakthålla en hög baskompetens. Vi delar den bedömningen.
Enligt vår mening behövs det också nya lagbestämmelser om barnets bästa och barns medinflytande för att stärka barnens ställning inom social- tjänsten. De nya bestämmelser som föreslås svarar mot innehållet i artiklar- na 3 och 12 i barnkonventionen, som FN:s generalförsamling antog i novem- ber 1989 och som för Sveriges del trädde i kraft i september 1990. I samma syfte föreslår vi också ändringar av bestämmelserna om anmälnings- och uppgiftsskyldighet i 71 & SoL, en ny bestämmelse om utredningar som gäller skyddet för barn och ungdom samt vissa ändringar av de bestämmelser som gäller vård och behandling utanför det egna hemmet. De nya bestämmelser- na kommenteras längre fram.
Insatser för personer med försörjningsproblem
Allt fler människor har under senare år hänvisats till socialbidrag för att klara sin försörjning. En jämförelse mellan år 1982 och år 1993 visar att antalet bidragshushåll ökat från 228 000 till 374 000 samtidigt som kostna- derna — räknat i 1982 års priser — ökat från ca 1.8 till 4.4 miljarder kronor.
Orsakerna till den kraftiga ökningen av antalet bidragshushåll finns att söka i andra faktorer än kommunernas tillämpning av socialtjänstlagen. Den beror framförallt på de förändringar som inträffat på arbetsmarknaden i kombination med en ökad invandring.
Bidragshushållens fördelning på ålder och olika hushållstyper uppvisar dock en stabil bild under perioden.
26 SAMMANFATTNING sou 19941139
— Ungefär 80 procent av bidragshushållen är ensamstående personer. Den största enskilda gruppen är ensamstående män utan barn (40 procent). — Drygt en tredjedel av bidragshushållen har barn. De flesta barnhushållen är ensamstående kvinnor med barn (18 procent). — De flesta som får socialbidrag är unga hushåll. Omkring 40 procent av bidragshushållen har en registerledare som är yngre än 30 år och ytterligare nästan 30 procent har en registerledare i åldern 30—39 år. Andelen ålderspensionärer ligger runt 5 procent. — Mer än hälften av hushållen har socialbidrag under högst 3 månader. Ungefär 20 procent av hushållen har socialbidrag mer än 7 månader.
En betydande andel av socialbidragstagarna är människor som är dåligt förankrade på arbetsmarknaden och som i många fall inte kan få sin för- sörjning ordnad genom andra försörjningssystem, t.ex. arbetslöshetsförsäk- ring, kontant arbetsmarknadsstöd och sjukförsäkring. Som exempel kan nämnas ungdomar, vissa grupper av invandrare, hemarbetande kvinnor och personer med olika typer av arbetshandikapp. Dessa grupper drabbas i allmänhet hårt vid en försämring av arbetsmarknadsläget.
Men det är inte bara arbetslöshet och invandring som påverkar social- bidragsutvecklingen. Även förändringar i transfereringssystemen kan leda till att människor i ökad utsträckning blir beroende av socialbidrag för att klara sin försörjning. Vi vill därför framhålla betydelsen av att eventuella effekter på socialbidragssystemet analyseras innan man tar beslut om för- ändringar i andra bidrags- och stödsystem. Även möjligheterna att ge vissa grupper stöd i annan form än genom socialbidrag bör undersökas i ett sådant sammanhang.
Vår genomgång visar att många kommuner tar ett stort ansvar för sys- selsättningsskapande åtgärder. Det ingår inte i vårt uppdrag att närmare ta ställning till frågor som gäller ansvarsfördelningen mellan staten och kom- munerna på detta område. Regeringen har i slutet av år 1993 tillsatt en parlamentarisk kommitté som har i uppdrag att se över arbetsmarknads- politikens roll, omfattning, inriktning och avgränsning. Vår principiella upp- fattning är dock att det inte kan ses som en socialtjänstuppgift att allmänt skapa arbetstillfällen och försörjningsmöjligheter. Det finns andra organ i samhället som har dessa uppgifter.
Socialtjänstens insatser bör främst inriktas på att stärka positionen för människor som har en svag ställning på arbetsmarknaden. Därutöver bör sysselsättningsskapande åtgärder användas av socialtjänsten som ett medel för att förebygga en ogynnsam social utveckling eller som ett led i en pågående rehabilitering.
Enligt regering och riksdag skall ungdomar, flyktingar, invandrare och arbetshandikappade prioriteras i den statliga arbetsmarknadspolitiken. Vi anser att det i framtiden måste ske en förstärkt prioritering av dessa grupper. Om inte detta sker finns det en risk för att grupperna i stor utsträckning blir hänvisade till socialbidrag och de begränsade möjligheter till sysselsättning som kommunerna/socialtjänsten kan erbjuda.
SOU 19941139 SAMMANFATTNING 27
I dag har personer som riskerar att bli utförsäkrade från arbetslöshetsför- säkringen företräde till beredskapsarbeten. Försäkringskassorna kan inom ramen för sitt rehabiliteringsansvar för de långtidssjuka köpa åtgärder för att underlätta en återgång till arbete. Många kommuner upplever i dag att socialbidragstagare i praktiken utesluts från möjligheterna att få beredskaps- arbete och arbetslivsutveckling. Vi vill med detta betona vikten av att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kommer alla behövande grupper till del vilket förutsätter samverkan mellan länsarbetsnämnderna och kommuner- na.
Samverkan skapar dock inte fler arbetstillfällen. För de mest utsatta grupperna kan ändå en närmare samverkan, eventuellt inom ramen för en projektverksamhet, vara motiverad i synnerhet om den enskilde behöver både behandling, arbetsvägledning och praktik eller arbete.
Slutligen vill vi på nytt redovisa vår ståndpunkt i frågan om socialtjänstens möjligheter att ställa krav på motprestationer vid utgivande av socialbidrag. Vi finner ingen anledning att ändra den ståndpunkt som vi redovisat i vårt delbetänkande (SOU 1993:30, s. 218—219). Det kan dock finnas skäl att här ytterligare redovisa grunderna för vårt ställningstagande.
Personer som är arbetslösa kan få stöd av samhället genom tre olika stödformer
— arbetslöshetsersättning (a-kassa) — kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) — socialbidrag.
I alla tre stödformerna har man samma grund för att avgöra vilka som är berättigade till ersättning vid arbetslöshet. I samtliga tre fall anses med arbetslös den som saknar förvärvsarbete men är arbetsför och oförhindrad att arbeta. Det krävs också att personen skall vara anmäld hos arbetsför- medlingen, vara aktivt arbetssökande och beredd att ta lämpligt arbete.
När a—kassa och KAS utgår avgör arbetsförmedlingen hur ofta den arbets— sökande behöver komma till förmedlingen. När det gäller arbetslösa med socialbidrag är det socialtjänsten som ställer upp kraven på hur arbets- sökandet skall ske. I vissa fall går socialtjänsten betydligt längre i sina krav än vad arbetsförmedlingen skulle ha gjort i motsvarande situation för en person med a-kassa eller KAS.
Vad som betraktas som lämpligt arbete framgår av 5 & lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring och 5 5 lagen (1973:371) om kontant arbetsmark- nadsstöd. Personer med a-kassa behöver enligt praxis inte ta ett arbete som ger en lägre inkomst än 90 procent av a-kassa. För KAS och socialbidrag gäller bara den begränsningen att arbetet skall ha en avtalsenlig lön. För arbetslösa socialbidragstagare gäller också en skyldighet att ta alla typer av arbeten som man är kvalificerad för.
Enligt den praxis som utvecklats kan det även ställas krav på att den arbetslöse skall medverka i arbetsmarknadspolitiska insatser, t.ex. arbets- marknadsutbildning, beredskapsarbete, arbetslivsutveckling, ungdomsprak- tik eller prövning och träning vid arbetsmarknadsinstitut.
28 SAMMANFATTNING SOU 1994:139
Enligt vår mening har socialtjänsten rätt att ställa krav på att en person som uppbär socialbidrag på grund av arbetslöshet skall ta ett erbjudet arbete om lönen och villkoren för arbetet i övrigt uppfyller de krav som uppställs i lagen om arbetslöshetsförsäkring och lagen om kontant arbetsmarknads- stöd. En person som vägrar att ta ett sådant arbete är inte berättigad till socialbidrag. Samma skyldighet för socialbidragstagare gäller också beträf- fande arbetsmarknadspolitiska insatser och andra av statsmakterna besluta- de särskilda insatser för olika grupper. Som exempel härpå kan nämnas svenska för invandrare och insatser grundade på skolans uppföljningsansvar för ungdomar under 20 år som inte genomgått gymnasieutbildning.
Vi anser emellertid att det också finns en rad situationer när socialtjänsten har anledning att erbjuda någon form av sysselsättning även om villkoren för de personer som deltar i sådan verksamhet inte uppfyller kraven på lämpligt arbete enligt de lagar som tidigare nämnts. Som exempel på personer som kan behöva sådana insatser kan nämnas missbrukare och personer med psykiska störningar där möjligheter till sysselsättning ofta är en nödvändig del i rehabiliteringen. Även andra grupper i samhället som har en svag ställning på arbetsmarknaden kan behöva sådana insatser. Enligt vår mening kan socialtjänsten i dessa fall inte vägra att utge socialbidrag om den en- skilde inte vill delta i verksamheten. Socialtjänsten kan dock ställa krav på att den enskilde skall vara aktivt arbetssökande för att han skall vara berättigad till fortsatt socialbidrag.
Vi tar avstånd från metoder som innebär att man ställer enkla, schematis— ka krav som gäller lika för alla arbetssökande som behöver socialbidrag för att klara sin försörjning. Biståndet skall enligt lagens krav utformas så att det stärker den enskildes resurser att leva ett självständigt liv. Det innebär bl.a. att socialbidrag skall ges på ett sätt som inte i onödan leder till en passivise- ring av bidragstagaren. De krav som ställs måste vara rimliga och individu- ellt anpassade. I annat fall kan den enskilde tvingas in i ritualer som gör att han tappar tilltron till samhället, arbetsmarknaden och sig själv.
Insatser för personer med missbruksproblem
Ungefär 300 000 svenskar uppskattas använda alkohol i så hög grad att det påverkar deras hälsa, sociala liv och arbete. Enligt Alkoholpolitiska kom- missionen kan mellan 50 000 och 100 000 betecknas som tunga missbrukare.
Enligt UNO 92-studien finns det mellan 14 000 och 20 000 tunga narkoti- kamissbrukare i Sverige. Tungt narkotikamissbruk definieras som allt in- jektionsmissbruk oavsett missbruksmedel samt all daglig eller nästan daglig användning av narkotika oavsett intagningssätt.
Socialtjänstens insatser för människor med svåra missbruksproblem har tidigare huvudsakligen dominerats av institutionsvård.
Den privata institutionsvården för missbrukare har byggts ut kraftigt under 1980-talet. Utbyggnaden har i stor utsträckning gällt nya former av vård för nya grupper av missbrukare. Det gäller framförallt långa vårdpro-
sou 1994:139 SAMMANFATTNING 29
gram för narkotikamissbrukare och korta vårdprogram framför allt vid s.k. Minnesotahem för alkoholmissbrukare med bibehållen social förankring.
Antalet personer som vistas på institutioner under ett år har varit ganska oförändrat efter socialtjänstreformen. Det rör sig om 4 000 — 5 000 personer. För är 1993 var motsvarande siffra dock något lägre, ca 3 800 personer. SCB:s statistik visar att vårdtidens längd successivt har minskat efter social- tjänstreformen.
I början av 1970-talet vårdades ca 5 000 personer med tvång under ett år. År 1989 var motsvarande siffra c:a 1 500. Under åren därefter har antalet personer som vårdats med stöd av lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) varierat något och uppgick år 1993 till 1 300.
Alkoholmissbruk är den vanligaste anledningen till institutionsvård. Stu- dier som gjorts visar dock att denna grupp minskar i förhållande till gruppen blandmissbrukare och narkotikamissbrukare. En annan förändring som gäl- ler institutionsvården är den ökande andelen kvinnliga missbrukare.
Vår genomgång av socialtjänstens insatser för människor med missbruks- problem visar att denna verksamhet håller på att omstruktureras i många kommuner. Det finns både ekonomiska och andra skäl till detta. Erfaren- heten har t.ex. visat att väl strukturerade öppenvårdsprogram kan ge lika goda resultat som vård på behandlingshem. I stor utsträckning saknas dock samlad kunskap om vilka behandlingsmetoder som är verkningsfulla för olika typer av missbruk och missbrukare. Det behövs också ökad kunskap om hur överkonsumtion och missbruk kan förebyggas.
Bristen på samlad kunskap gör det svårt att veta hur tillgängliga resurser skall användas mest effektivt. Socialtjänstens metoder för uppföljning och utvärdering behöver därför förbättras. Det behövs också ökade satsningar på utvärderingsforskning inom detta område.
Det är dock vetenskapligt belagt att insatser som riktas till missbrukare i ett tidigt skede av en missbrukarkarriär ofta leder till goda resultat. Tidig upptäckt och tidiga insatser är således av stor betydelse för möjligheterna att motverka och avhjälpa missbruk.
Betydligt större insatser bör enligt vår mening ägnas åt att upptäcka riskabla alkoholvanor och förhindra att de utvecklas till ett missbruk. Tidiga insatser förutsätter ett flexibelt och differentierat utbud av insatser i öppna former som av enskilda uppfattas som attraktiva. Alkoholrådgivningarna spelar t.ex. en viktig roll i arbetet med att nå missbrukare i ett tidigt skede. Vi vill därför särskilt framhålla betydelsen av att socialtjänsten genom information, uppsökande verksamhet och samverkan med andra deltar ak- tivt i det drogförebyggande arbetet. Detta arbete bör framförallt inriktas på barn och ungdomar.
Det behövs också metodutveckling för att tidigt kunna upptäcka männi- skor med ett begynnande missbruk och motivera dem att göra någonting åt sin situation.
Vården av missbrukare bör enligt vår mening präglas av mångfald och flexibilitet men också av kontinuitet och långsiktighet. Vårdkedjetänkandet behöver utvecklas liksom metoderna för ”matchning” till rätt vårdform.
30 SAMMANFATTNING SOU 1994:139
Till sist vill vi också framhålla betydelsen av att anhöriga som lever tillsammans med missbrukare ägnas ökad uppmärksamhet inom socialtjäns- ten. Särskilt barnens behov av personligt stöd bör uppmärksammas.
Äldre- och handikappomsorgen Insatser för äldre
Under de 16 år som gått sedan Socialutredningen lämnade sitt slutbe- tänkande har förutsättningarna för äldreomsorgens organisation och inne- håll ändrats på ett dramatiskt sätt. I socialtjänstlagens förarbeten nämndes t.ex. demenssjukdomarna bara i förbigående. Vid denna tid svarade kommu- nerna för sociala insatser i princip endast under kontorstid. Primärvården hade inte byggts ut och möjligheten att tillgodose omfattande behov av omvårdnad och vård i det egna hemmet var begränsad.
Dagens situation är helt annorlunda. Som en konsekvens av allmänt inriktade och förebyggande insatser, hemtjänstens organisation och en gene- rellt förbättrad boendestandard har allt fler äldre fått möjligheter att bo kvar i det egna hemmet. Standarden i de särskilda boendeformerna har successivt förbättrats. Utvecklingen av gruppbostäder och dagverksamheter för perso- ner med åldersdemens har inneburit ett tryggare och värdigare omhänderta- gande av denna grupp.
Enligt vår bedömning har äldreomsorgen i hög grad utvecklats i enlighet med socialtjänstens mål om självbestämmande, trygghet och integritet. Val- friheten torde också ha ökat men kanske inte i den meningen att den enskilde ”fritt” kunnat välja att bo kvar hemma eller flytta till en särskild boendeform. Alltmer begränsade ekonomiska resurser under senare år kan också ha lett till striktare behovsbedömningar.
Det har emellertid varit svårt att få en objektiv och entydig bild av hur behoven ser ut och på vilket sätt senare års resursbegränsningar fått konse— kvenser för äldregruppen. Det förekommer i dag mycket stora variationer mellan kommunerna i avseende på tillgången till t.ex. hemtjänst och sär- skilda boendeformer. Utan kännedom om hur samspelet mellan hemtjänst. dagverksamheter och särskilda boendeformer ser ut lokalt kan man dock inte dra några slutsatser om vad som är ”bra” eller ”dåligt” för de äldre i kommunen.
Vi har inte funnit någon anledning att i sak föreslå nya bestämmelser inom äldreområdet. De bestämmelser som redan finns förtydligas i syfte att slå fast socialtjänstens ansvar för färdtjänst, hemtjänst, dagverksamheter och särskilda boendeformer. Dessa verksamheter bildar tillsammans en modell för en flexibel äldreomsorg. Enligt vår mening bör det överlämnas till varje kommun att själv utforma verksamheterna och att avgöra i vilken om- fattning de skall bedrivas. Kommunens frihet begränsas dock av reglerna om rätten till bistånd som garanterar den enskilde en skälig levnadsnivå.
SOU 1994:139 SAMMANFATTNING 31
Insatser för människor med funktionshinder Sverige ligger långt framme på det handikappolitiska området internatio- nellt sett. Ändå har både 1989 års handikapputredning och Psykiatriutred- ningen visat att samhällets insatser inte alltid räcker till för att skapa lev- nadsförhållanden för människor med funktionshinder som är jämförbara med andra människors.
Det finns t.ex. fortfarande många vuxna med omfattande funktionshinder som saknar egen bostad och som bor på institution eller hos åldriga för— äldrar. Socialtjänstens stöd till föräldrar med handikappade barn fungerar inte heller tillfredsställande. Den kritik som riktats mot hemtjänstens orga- nisation och arbetssätt har i betydande utsträckning också gällt yngre perso- ner och deras möjligheter att kunna bestämma över sitt eget liv.
I dag är det färre personer under 65 år som får hemtjänst än för några år sedan. Det har sannolikt många olika förklaringar. Det kan bero på att allt fler yngre personer beviljats personlig assistans under senare år, att bostads- standarden har förbättrats och att utvecklingen av tekniska hjälpmedel har snabbt gått framåt. Det kan också bero på att kommunerna erbjuder stöd- och serviceinsatser i annan form, t.ex. trygghetslarm och dagverksamheter, för att minska behovet av hjälp i hemmet. Men det kan naturligtvis också bero på striktare behovsbedömningar i kommunerna.
Även om det återstår mycket att göra innan boendefrågorna är till- fredsställande lösta och hemtjänst och färdtjänst är av god kvalitet i hela landet finns det också brister inom ett helt annat område. Det gäller social- tjänstens uppgift att medverka till att människor med funktionshinder får arbete eller meningsfull sysselsättning. Denna uppgift har enligt vår be- dömning inte beaktats tillräckligt inom socialtjänsten. Det talar för att skyldigheten bör lyftas fram och förtydligas i den nya lagstiftningen.
Många människor med fysiska och psykiska funktionshinder har i dag stora svårigheter att hävda sig på arbetsmarknaden. För vissa är förvärvs- arbete eller studier i någon form en fullt realistisk målsättning. För andra är en sådan målsättning svår att realisera. I dessa fall handlar det snarare om meningsfull sysselsättning i någon form.
Vi anser att socialtjänsten skall sörja för att meningsfull sysselsättning kan erbjudas. Det innebär inte att socialtjänsten måste erbjuda sådan sysselsätt- ning i egen regi. Skyldigheten kan fullgöras på många olika sätt. Det kan ske genom projekt som bedrivs i samverkan med andra myndigheter, genom ett erbjudande om plats i en dagverksamhet eller genom stöd till frivilliga organisationer.
I övrigt har vi inte funnit några skäl att föreslå några nya bestämmelser. Vi anser att socialtjänstlagens bestämmelser stämmer väl överens med de mål som gäller för handikappolitiken.
Stöd till anhöriga
I debatten om vård och omsorg utgår man i allmänhet från att det är landsting och kommuner som bär det största ansvaret och att de anhöriga
32 SAMMANFATTNING SOU 19941139
kompletterar den offentliga omsorgen. Studier som gjorts under senare år visar att förhållandet är det omvända. Anhörigvårdarnas vardag präglas ofta av stora påfrestningar fysiskt, psykiskt och socialt. Vi ser det som angeläget att socialtjänsten genom stöd och avlastning underlättar situationen för anhöriga som vårdar en närstående äldre, sjuk eller funktionshindrad per— son. En ny bestämmelse med detta innehåll införs i lagen.
Frivilligt socialt arbete Frivilligt socialt arbete bygger på värdegemenskap och personligt enga- gemang. De frivilliga organisationernas verksamhet är ett viktigt komple- ment till socialtjänstens verksamheter. I vissa fall kan också frivillig verksam- het vara ett värdefullt alternativ till de verksamheter som bedrivs inom socialtjänsten. Som exempel kan nämnas härbärgesverksamhet och andra liknande verksamheter som vänder sig till de mest utsatta grupperna i vårt samhälle. Vår kartläggning (SOU 1993:82) visar emellertid att de frivilliga organisationerna är nästan helt beroende av stöd från den offentliga sektorn för att kunna bedriva sin verksamhet. Vi anser därför att socialtjänsten bör stödja frivilligt socialt arbete.
Utformningen av den nya lagstiftningen Enligt våra direktiv skall vi bl.a. ta ställning till frågan om äldreomsorgens, handikappomsorgens, barnomsorgens och individ- och familjeomsorgens uppgifter och ansvarsområden bör regleras i en och samma lag, samordnas med annan lagstiftning eller regleras i skilda lagar.
Vi har övervägt om den nya lagstiftningen bör utformas som en ramlag eller en detaljerad lagstiftning eller om den bör vara en rättighetslag, en skyldighetslag eller en kombination av rättighets— och skyldighetslagstift- ning.
Vi anser inte att det är önskvärt med en återgång till den detaljerade form av lagstiftning som fanns före socialtjänstreformen. Kommunerna bör även i framtiden ha utrymme att i samråd med enskilda välja och utforma in- satserna så att de på bästa sätt tillgodoser enskildas behov.
Detta hindrar dock inte att lagens bestämmelser preciseras när behov av mer detaljerade regler finns. Redan nu finns inslag av hög detaljeringsnivå i lagen bl.a. genom de nya bestämmelserna om barnomsorg.
Vi har också funnit att en ren skyldighetslag för socialtjänsten är ute- sluten. En sådan lag skulle innebära att den enskilde inte ges möjlighet att överklaga i den för förvaltningsbesvär gällande ordningen. Det andra alter- nativet är att skapa en lag som enbart reglerar enskildas rättigheter. En sådan lag skulle bl.a. inte omfatta regler om insatser på samhälls-, grupp- och områdesnivå.
Återstår alternativet med en kombination av skyldighets- och rättighets- lagstiftning. dvs. den konstruktion som den nuvarande lagen har. Trots att denna konstruktion inte är problemfri har vi funnit att den utgör det bästa alternativet för att reglera socialtjänstens verksamhet.
SOU 1994:139 SAMMANFATTNING 33
Vi har också övervägt frågan om en sammanhållen, uppdelad eller med annan lagstiftning samordnad lag. Vi har härvid inte funnit skäl att pröva möjligheterna att lägga samman LVU och LVM med den nya socialtjänst- lagen. Det förhållandet att vård och behandling som ges utan den enskildes samtycke regleras i särskild lagstiftning har enligt vår mening inte skapat några större problem.
Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) har nyligen trätt i kraft och kommer att följas upp och utvärderas av Socialstyrelsen. Vi har därför inte nu övervägt möjligheterna att samordna SoL och LSS i de delar som gäller kommunens ansvar.
Den nuvarande lagen innehåller målgruppsvisa avsnitt. Denna uppbygg- nad kan göra det svårt att se allas behov av stöd lika tydligt. Exempel på grupper som inte framträder tydligt i gällande lag är de psykiskt störda samt de som vårdar en sjuk eller funktionshindrad närstående. Det har också varit svårt att se kopplingen mellan de övergripande målen och olika typer av målformuleringar på grupp- och verksamhetsnivå. Vi har därför funnit be- hov av att omarbeta den nuvarande lagens uppbyggnad.
Genom vårt förslag till lagkonstruktion visas tydligare vilka verksamheter som socialtjänsten är skyldig att bedriva. Vi tydliggör också de mål som skall gälla för arbetet med vissa grupper i samhället samtidigt som vi i den nya lagen lägger tyngdpunkten på socialtjänstens verksamheter.
Vi har också funnit ett stort behov av en redaktionell översyn av lagen. I dag finns ett antal paragrafer som tillförts lagen i form av a-, b-, c- etc. paragrafer efter socialtjänstreformen. Behovet av en redaktionell översyn motiveras också av att begreppet socialnämnd inte längre är fullt adekvat och av att regler av samma slag finns på flera ställen i lagen.
Slutligen föreslår vi att den nya lagen kapitelindelas för att öka tydlig- heten i den.
Vårt förslag till ny socialtjänstlag [ denna del av vår sammanfattning har vi valt att utgå från kapitelindel- ningen i den nya lagen. Varje kapitel i lagen har en rubrik som övergripande anger vilka frågor som där regleras. Dessa rubriker används även här.
Många bestämmelser i nu gällande lag har i oförändrat skick förts över till den nya lagen. Dessa bestämmelser ägnas litet utrymme i sammanfattningen jämfört med våra förslag till nya eller klargörande bestämmelser. Detta innebär dock inte att de sakfrågor som endast ges ett marginellt utrymme i vår sammanfattning har mindre betydelse än övriga frågor.
Kapitel 1. Mål, ansvar och uppgifter. Övergripande mål Vi har funnit att de övergripande målen för socialtjänstens verksamhet är giltiga även i dag och att de har ett starkt stöd hos både förtroendevalda och anställda inom socialtjänsten.
Vårt förslag innebär att portalparagrafen ligger fast men att den kom-
34 SAMMANFATTNING sou 1994zl39
pletteras med en ny bestämmelse som syftar till att stärka barnens ställning. Det föreskrivs att barnets bästa skall sättas i främsta rummet när åtgärder rör barn.
Den nya bestämmelsen svarar mot innehållet i artikel 3 i FN:s barnkon- vention och skall ses mot bakgrund av den kritik som riktats mot social- tjänstens arbete med utsatta barn och ungdomar. Vi vill genom vårt förslag tydligare markera att hänsynen till den vuxnes självbestämmanderätt och integritet får vika för barnets bästa när barns och vuxnas intressen står mot varandra.
De mål som i dag gäller för socialtjänstens arbete med barn och ungdom, äldre. funktionshindrade och människor med missbruksproblem skall ligga fast. Dessa mål konkretiseras i en ny sammanhållen paragraf som också anger socialtjänstens uppgift att på samhälls—, grupp- och individnivå främja goda levnadsförhållanden och goda livsmiljöer i kommunen. Denna para- graf kompletteras med två nya målbestämmelser.
Den ena bestämmelsen gäller socialtjänstens skyldighet att verka för att människor som saknar medel till sitt uppehälle ges möjlighet att klara sin försörjning. Denna skyldighet innefattar inte enbart utbetalning av ekono- miskt stöd utan innefattar också bl.a. rådgivning och personligt stöd, sam- verkan med försäkringskassor, arbetsmarknadsmyndigheter och utbildnings- institutioner m.m.
Den andra bestämmelsen gäller stöd och avlastning till anhöriga som vårdar långvarigt sjuka, äldre människor och människor med funktions- hinder. Vi anser att en sådan bestämmelse behövs för att underlätta de anhörigas situation. Vårt förslag syftar inte till att försöka tvinga fram större anhöriginsatser utan till att åstadkomma ett integrerat omsorgssystem som bygger på samarbete mellan den offentliga värden och anhörigomsorgen.
De mål som anges skall närmast ses som en konkretisering av de över- gripande målen i portalparagrafen utan någon inbördes rangordning mellan de angivna grupperna.
Kommunens yttersta ansvar
Frågan om kommunens yttersta ansvar har tidigare behandlats i vårt delbe- tänkande (SOU 1993:30). Vi har här tagit ställning för att kommunen — med vissa begränsningar i fråga om hälso- och sjukvårdsinsatser — skall ha kvar det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Vi föreslog emellertid ett tillägg till nuvarande 3 & SoL i syfte att tydliggöra kommunens yttersta ansvar i förhållande till annan ansvarig huvudman. Detta tillägg innebär att kommunens yttersta ansvar bör begränsas till situationer där gränsen mellan medicinska, sociala och psykologiska insatser är oskarp. Vår mening är att kommunens yttersta ansvar för hälso- och sjukvårdsinsatser bör träda in endast när den enskildes hälsa utsätts för allvarlig fara på grund av att det inte finns någon annan utväg.
I delbetänkandet föreslog vi vidare att om en kommun till följd av det
SOU 19941139 SAMMANFATTNING 35
yttersta ansvaret har påtagit sig en kostnad som kommunen anser att en annan huvudman bort bestrida enligt sitt ansvar, får kommunen hos den huvudmannen begära att det utgivna beloppet helt eller delvis återbetalas. En ny bestämmelse om detta föreslogs införas i lagen. Där föreskrivs också att kommunen vid oenighet mellan huvudmännen får föra talan om återkrav hos länsrätten.
I vårt delbetänkande behandlades också vistelsebegreppet och ansvarsför- delningen mellan kommunerna. Vi konstaterade i vårt delbetänkande att vistelsebegreppet även i dag är användbart för att reglera ansvaret mellan kommuner. Dock finns tendenser till att kommunerna blivit mer restriktiva när det gäller att ta ansvar för personer som tillfälligt vistas i kommunen. Det har också blivit svårare att på frivillig väg flytta över ett ärende från en kommun till en annan kommun.
Mot denna bakgrund föreslog vi i vårt delbetänkande undantagsbestäm- melser som förtydligar placeringskommunens ansvar för insatser som den enskilde behöver under vistelse i en annan kommun. Undantagsbestämmel- sen ger uttryck för principen om ett sammanhållet vårdansvar och gäller både biståndsinsatser enligt nuvarande 6å SoL och andra individuellt be- hovsprövade sociala tjänster enligt nuvarande 105 SoL. Förslaget innebär bl.a. att placeringskommunen kan vara vårdansvarig även om den enskilde med stöd av bestämmelserna i folkbokföringslagen (19912481) väljer att folkbokföra sig i den kommun där det särskilda boendet finns. För att möjliggöra för kommunen att träffa avtal om vård eller boende för personer som inte längre är folkbokförda i kommunen föreslog vi ett tillägg till den nuvarande 4 & SoL.
Vi föreslog också klargörande bestämmelser om ansvarig kommun för den hjälp och det stöd som kan behövas för den som vistas i kriminalvårds- anstalt eller sjukvårdsinrättning. Detta ansvar bör enligt vår mening åvila den kommun där den enskilde är folkbokförd då han inte sällan saknar självklar anknytning till en viss kommun. Det kan inte heller anses rimligt att den kommun som den enskilde faktiskt vistas i med anledning av intag- ningen i den aktuella anstalten eller sjukvårdsinrättningen skall vara an- svarig för hjälpinsatserna.
Vi föreslog också i vårt delbetänkande en ny bestämmelse som möjliggör överflyttning av ett ärende till en annan kommun även om denna kommun inte samtycker till överflyttningen. Ett beslut om överflyttning kan fattas av länsrätt om den enskilde har den starkaste anknytningen till den andra kommunen.
Personal
Nu gällande lag saknar bestämmelser om personal. En sådan bestämmelse finns dock i de nya reglerna om barnomsorg som träder i kraft den 1 januari 1995. Både i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och LSS finns också bestämmelser om personal. Vi har därför funnit det naturligt att föreslå en
36 SAMMANFATTNING SOU l994:l39
allmänt hållen bestämmelse om att det skall finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet för att utföra socialtjänstens uppgifter.
Det ligger i sakens natur att socialtjänsten med sitt breda mandat att verka på samhälls-, grupp- och individnivå behöver personal med olika utbildning och erfarenhet. Specialistkunskap krävs inom alla socialtjänstens verksam- hetsområden för att socialtjänsten skall kunna tillhandahålla insatser av god kvalitet. Som tidigare nämnts återkommer vi till kompetens- och utbild- ningsfrågorna senare i vårt arbete.
Överlämnande av socialtjänstuppgifter till annan
Nuvarande bestämmelse i 4 & tredje stycket SoL om att kommunen får sluta avtal med annan om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten skall bestå. Undantagen från denna bestämmelse skall också bestå. Det innebär att uppgifter som innefattar myndighetsutövning inte heller fort- sättningsvis skall kunna överlämnas till ett bolag, en förening, en sam- fällighet, en stiftelse eller en enskild individ.
Bestämmelserna om överlämnande kompletteras dock i vissa avseenden. Vi anser att möjligheterna för kommunerna att bistå varandra bör utökas. Vi anser att såväl effektivitetsskäl som väldfärdsmotiv motiverar en sådan ändring. Då lokaliseringsprincipen i kommunallagen (199lz900) utgör ett rättsligt hinder för ett utvidgat och flexibelt samarbete mellan kommunerna måste en ändring ske i socialtjänstlagen. Med vårt förslag kommer möjlig- heterna att överlämna socialtjänstuppgifter kommuner emellan dock inte att lämnas helt fritt. Avtal bör endast få träffas om det kan motiveras utifrån ett effektivt resursutnyttjande för den kommun som tillhandahåller resurserna. Det pris som en kommun får ta ut för tjänster åt en annan kommun får enligt vår mening inte understiga de kostnader som kommunen har för att till- handahålla tjänsterna.
Vi har gjort en genomgång av begreppet myndighetsutövning (avsnitt 10.2). Härav framgår att tolkningen av begreppet inte kan anses helt klar. Detta innebär svårigheter att bedöma i vilken omfattning uppgifter kan överlämnas. Vi har på grund härav övervägt möjligheten att reglera frågan om överlämnande i socialtjänstlagen utan att använda begreppet myndig- hetsutövning.
Som ovan framgått har vi stannat för att inte göra någon förändring i gällande bestämmelse. I andra lagar finns överlämnandebestämmelser av samma slag som de i socialtjänstlagen. Om ändring skall göras bör det helst ske samtidigt i alla lagarna. Det är inte vår uppgift att pröva eventuella förändringar i de andra lagarna.
Vi har också konstaterat att begreppet myndighetsutövning används i ytterligare ett antal författningar av betydelse för socialtjänstområdet. Detta ställer krav på att begreppet är noga definierat och att dess innebörd är så enhetlig som möjligt. Av vår redovisning framgår att så inte är fallet.
Enligt vår mening finns ett stort behov av att klarlägga vad begreppet myndighetsutövning skall anses stå för i ett modernt rättssamhälle. Vi anser
SOU 1994zl39 SAMMANFATTNING 37
därför att regeringen bör tillsätta en utredning för att se över begreppet i ett brett perspektiv. Syftet bör vara att så långt möjligt samordna användningen av begreppet.
Vi har gjort en genomgång av frågorna om den enskildes rättsskydd (avsnitt 10.4). I kapitel 16 behandlas också denna fråga. Vi konstaterar här att socialtjänstens verksamhet riktar sig till de mest utsatta grupperna. Både staten och kommunerna har ett särskilt ansvar för att tillgodose deras intressen och behov. Lagstiftaren har bl.a. sörjt för att det inom den offent- liga verksamheten finns regler som tillgodoser behov av insyn, sekretes- skydd, yttrande- och meddelarfrihet etc. För verksamhet som bedrivs i privat regi finns inte samma rättsliga skyddsreglering.
Konstitutionsutskottet har begärt en samlad uppföljning och bedömning av de reformer och förändringar som har genomförts inom den kommunala verksamheten på senare tid (bet. 1993/94:KU40, rskr. 379). Vi utgår från att man i den kommande utredningen tar sig an rättsäkerhetsfrågorna i stort.
Kapitel 2. Allmänna bestämmelser för socialtjänsten
Avsnittet om allmänna riktlinjer i den nu gällande lagen utgör en blandning av mål, verksamhetsinriktade bestämmelser och allmänna riktlinjer. Kapitel 2 i den nya lagen renodlas till att endast avse generella bestämmelser som berör all verksamhet inom socialtjänsten.
Samverkan och information
Socialtjänstens skyldighet att samverka med andra myndigheter, organisa- tioner och enskilda kommer till uttryck i en enda generellt utformad be- stämmelse.
Även socialtjänstens informationsskyldighet klargörs i en enda bestäm— melse. Information om socialtjänstens verksamhet skall ges till både allmän- heten, andra samhällsorgan och till organisationer. En för alla tillgänglig information är bl.a. en förutsättning för tidiga insatser.
Kvalitet
Kapitel 2 i lagen innehåller dessutom flera nya bestämmelser. Det föreskrivs att socialtjänstens insatser skall vara av god kvalitet. Vårt syfte med den föreslagna bestämmelsen är att ge lagstöd för arbetet med att utveckla och fortlöpande förbättra socialtjänstens kvalitet utifrån en systematisk kontroll av kvaliteten i den löpande verksamheten.
Avsikten med den föreslagna bestämmelsen om kvalitet är att garantera kvalitet i de insatser som ges — inte att en insats skall beviljas. För be- hovsprövning och beslut om insatser gäller bl.a. bestämmelserna om rätten till bistånd.
38 SAMMANFATTNING SOU 1994zl39
Kravet på god kvalitet skall gälla både för den verksamhet som bedrivs i kommunens regi och för den verksamhet som bedrivs i privat regi.
Uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring
I den nuvarande lagen saknas bestämmelser om uppföljning och utvärde- ring. Däremot finns flera olika bestämmelser som ålägger socialtjänsten en skyldighet att planera, bl.a. när det gäller kommunens insatser för äldre människor och människor med funktionshinder. Socialtjänsten är också skyldig att tillsammans med den enskilde missbrukaren planera vården och noggrant bevaka att planen följs.
Begreppen uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring har varit föremål för flera statliga utredningars och arbetsgruppers tolkningar och definitio- ner. Vi har i vårt arbete sökt finna enhetliga definitioner för dessa begrepp men har stannat vid att ge vår tolkning av begreppens innebörd för social- tjänstens del. Vår tolkning återfinns i kapitel 36.
För socialtjänstens framtida kunskapsutveckling och därmed för social- tjänstens avnämare är det av avgörande betydelse att uppföljning och ut- värdering fokuseras på måluppfyllelse i fråga om resultat och kvalitet. Frå- gan om vad som för enskilda individer kan uppnås är också en fråga om socialtjänstens legitimitet.
Som tidigare framhållits har allvarlig kritik framförts mot den bristande uppföljningen och utvärderingen inom socialtjänstens olika verksamhetsom- råden. Vi föreslår därför att all verksamhet inom socialtjänsten skall be- drivas målinriktat och planmässigt samt följas upp och utvärderas. I detta ingår också att bedriva fortlöpande kvalitetssäkringsarbete. Vårt förslag till bestämmelse gäller såväl för insatser på samhälls- och gruppnivå som på individnivå.
Vårt förslag innebär att lokala förutsättningar och behov får avgöra hur kravet på planmässigt bedriven och målinriktad verksamhet skall uppnås. Vi anser inte att särskilda plandokument eller till staten redovisade planer krävs. Endast i ett avseende föreslår vi att en särskild plan skall upprättas, nämligen vid vård utom hemmet. Till denna individuella plan återkommer i kapitel 26 i betänkandet.
Vårt förslag syftar också till att involvera all personal i arbetet med att följa upp och förbättra kvaliteten i den egna verksamheten. Den föreslagna bestämmelsen om kvalitetssäkring innebär att både politiker och personal i socialtjänsten kommer att engageras i arbetet med att formulera operativa kvalitetsmål på verksamhetsnivå och att finna relevanta kriterier för att mäta och kontrollera kvalitet och måluppfyllelse.
För en effektiv uppföljning och utvärdering och för kvalitetssäkrings- arbetet är frågan om dokumentation av stor betydelse. Frågan om dokumen- tation och användningen av ADB inom socialtjänsten kommer att behandlas samlat i vårt fortsatta arbete.
Skyldigheten att följa upp, utvärdera och kvalitetssäkra verksamheter
SOU 1994zl39 SAMMANFATTNING 39
föreslås gälla oavsett om verksamheten bedrivs i kommunal regi, som entre- prenadverksamhet eller i privat regi.
Tidiga insatser
Vi föreslår också en bestämmelse om att socialtjänsten i sitt arbete särskilt skall beakta behovet av tidiga insatser. Med tidiga insatser avses sådana insatser som riktar sig till barn, ungdomar och vuxna i riskmiljöer och risksituationer i syfte att förhindra eller begränsa en ogynnsam utveckling. Hit hör bl.a. rådgivningsverksamhet som riktar sig till olika grupper, person- ligt stöd som ges till enskilda bl.a. i form av kontaktperson/-familj eller i gruppform. Hit hör också uppsökande verksamhet samt fältarbete bland tonåringar, kamratstödjande insatser i skolan, socialtjänstens samverkan med mödra- och barnhälsovården och öppna förskolans stöd till småbarns- familjer.
Syftet med vårt förslag om tidiga insatser är att förebygga och förhindra behov av mer omfattande och akuta insatser bl.a. i form av vård utanför det egna hemmet.
Den enskildes inflytande
Den enskildes inflytande över de insatser som ges regleras i 9 & nuvarande lag. Denna bestämmelse har oförändrat förts in i den nya lagen tillsammans med en kompletterande bestämmelse om barns medinflytande.
Som redan framgått anser vi att barnperspektivet bör stärkas i den nya lagstiftningen. Vi föreslår därför utöver den kompletterande bestämmelsen i portalparagrafen om barns bästa en bestämmelse om barns rätt att komma till tals inom socialtjänsten.
Den bestämmelse vi nu föreslår ersätter 565 andra stycket i nuvarande lag. Enligt den gamla bestämmelsen bör barn, som är yngre än 15 år, höras om det kan vara till nytta för utredningen och barnet inte kan antas ta skada av det.
Den bestämmelse som nu föreslås har ett vidare tillämpningsområde och gäller även andra situationer än utredningsarbete inom socialtjänsten. I olika studier har framkommit att socialtjänsten inte regelmässigt samtalar med barn som berörs av en så ingripande åtgärd som t.ex en förestående familjehemsplacering. Även om möjligheterna att samtala med barn be- gränsas av barnets ålder måste man rimligen kunna begära att socialtjäns- tens företrädare har träffat och samtalat med barnet innan en placering. Genom samtal med barnet under vistelsen i ett familjehem eller på en institution hjälper man också barnet att förstå och bearbeta upplevelser och händelser som föranlett placeringen.
Kapitel 3. Insatser på samhälls- samt grupp- och områdesnivå I detta kapitel återfinns bestämmelser om socialtjänstens skyldigheter att bedriva annat än individuellt inriktat arbete.
40 SAMMANFATTNING SOU [994139
Socialtjänstens larmfunktion
Vi föreslår en skyldighet för socialtjänsten att till kommunfullmäktige rap- portera tendenser till ogynnsam utveckling som kräver samordnade insatser inom kommunen men också mellan kommunen och andra aktörer. Sådana insatser kan vara av både förebyggande och avhjälpande karaktär och avse såväl sociala problem som brister i miljön.
Socialtjänstens larmfunktion fråntar dock inte socialtjänsten dess eget ansvar att initiera och vidta åtgärder för utsatta grupper eller bostads- områden.
Årlig social rapport
Utöver skyldigheten att rapportera behov av samordnade insatser som snabbt bör komma till fullmäktiges kännedom föreslår vi också en skyldig- het för socialtjänsten att till kommunfullmäktige avge en social rapport om de betydande förändringar som inträffat i de sociala förhållandena i kommu- nen.
Socialstyrelsen har i sin Sociala rapport 1994 beskrivit och analyserat hur svenska folkets sociala förhållanden utvecklas i olika befolkningsgrupper med tonvikt på de materiella villkoren, dvs arbete, ekonomi och boende. Rapporten redovisar också barnens villkor i familjer med svaga ekonomiska resurser.
Enligt vår mening finns det anledning att även på lokal nivå analysera levnadsvillkoren för människor med svag ekonomi och med en svag ställning på bostads- och arbetsmarknaden som underlag för kommunens långsiktiga planering. I en sådan rapport bör också barnens och ungdomarnas levnads- villkor i kommunen uppmärksammas.
Vårt förslag om en ärlig social rapport har sin motsvarighet i Plan- och byggutredningens förslag (SOU 1994:36) att kommunfullmäktige årligen skall ta ställning till översiktsplanens aktualitet. Enligt vår mening bidrar en årlig avstämning av både sociala förhållanden och behov av förändringar i den fysiska miljön till en effektiv planering utifrån ett helhetsperspektiv.
Enligt vår mening är det angeläget att utveckla den sociala rapporten så att den blir ett användbart redskap för kommunens strategiska planering utan att det krävs alltför stora insatser. Vårt förslag innebär därför att rapporten koncentreras på de betydande sociala förändringarna men också att den tidigt kan fånga upp tendenser till ogynnsam utveckling innan dessa hunnit växa sig övermäktiga.
Deltagande i kommunens planering Vi föreslår att socialtjänsten skall delta i kommunens planering och härvid tillföra systematiskt sammanställd kunskap om sociala förhållanden samt verka för att åtgärder vidtas för att skapa och bevara goda livsmiljöer som är tillgängliga för alla.
Socialtjänstens deltagande i planeringen skall ha sin utgångspunkt i den specifika kunskap och erfarenhet som utvecklas i det löpande vardags-
SOU 1994:I39 SAMMANFATTNING 41
arbetet. Socialtjänsten skall härvid särskilt verka för att personer som be- höver samhällets stöd eller som har en svag ställning i samhället tillförsäkras en god livsmiljö. Denna uppgift är för socialtjänsten väsentlig för att social- tjänslagens övergripande mål om jämlikhet i levnadsvillkor skall kunna uppnås.
Sociala konsekvensanalyser
En ny bestämmelse införs om socialtjänstens ansvar för att sociala konse- kvensanalyser kommer till stånd. En sådan analys skall göras inför ett beslut om större förändring av fysisk miljö eller av kommunens verksamhet om beslutet kan antas medför betydande konsekvenser för den sociala miljön eller enskildas levnadsförhållanden. Att ge en exakt definition av vad som avses med en betydande social konsekvens är i detta sammanhang inte möjligt. Till betydande sociala konsekvenser räknas dock enligt vår mening förändrade ekonomiska villkor. Hit hör också stora förändringar av vardags- villkoren, t.ex. större förändringar av de kollektiva transporterna som med- för försämrade möjligheter för människor att utnyttja offentlig eller kom- mersiell service eller att upprätthålla sina sociala kontakter. Även större förändringar i kultur- och fritidsutbudet kan få betydande sociala konse- kvenser.
Vårt förslag syftar till att uppnå större medvetenhet om de sociala konse- kvenserna av planerade större förändringar. Sådana anlyser behövs enligt vår mening för att väga nyttan av de föreslagna åtgärderna mot kostnaderna och eventuella negativa effekter för vissa kommuninvånare. De behövs också för att väga alternativa åtgärdsförslag mot varandra. Den sociala konsekvensanalysen är också ett underlag för utvärderingar och uppfölj- ningar av de insatser som gjorts. En uppbyggnad av rutiner kring sociala konsekvensanalyser och utvärderingar av dessa kan bli en betydelsefull del av det lokala utvecklingsarbetet.
Uppsökande verksamhet Socialtjänstens skyldighet att bedriva uppsökande verksamhet preciseras till att avse barn och ungdomar som riskerar att utvecklas ogynnsamt samt andra grupper som behöver samhällets särskilda stöd. Den uppsökande verksamheten skall syfta till att förebygga och avhjälpa sociala problem och ohälsa. En sådan skyldighet läggs fast i en ny bestämmelse.
De bestämmelser som finns i gällande lag ålägger socialtjänsten en allmän skyldighet att bedriva uppsökande verksamhet. Vi har inte funnit skäl att ålägga socialtjänsten en sådan allmän skyldighet att t.ex. bedriva uppsökan- de verksamhet bland alla barn och ungdomar eller bland alla äldre personer.
Vi anser att den uppsökande verksamheten skall avgränsas till de utsatta barnen och ungdomarna samt de vuxna som behöver samhällets stöd i olika avseenden men som inte själva tar kontakt med socialtjänsten eller som inte förmår att hävda sina behov av stöd. Det kan gälla bl.a. psykiskt störda, hemlösa, de äldsta grupperna bland pensionärerna samt missbrukargrupper.
42 SAMMANFATTNING SOU 1994:139
Insatser på grupp- och områdesnivå
Vi föreslår också en ny bestämmelse om grupp- och områdesinriktat socialt arbete i syfte att främja en gynnsam social utveckling. De grupp- och områdesinriktade åtgärderna skall särskilt inriktas på att förebygga drog- missbruk, social isolering och ohälsa.
Syftet med vårt förslag är att socialtjänsten med olika metoder och verk- samhetsformer skall fokusera arbetet på utsatta grupper och bostadsom- råden. Det innebär att åtgärder framför allt bör inriktas på barn, ungdomar och vuxna som lever under otrygga och utsatta förhållanden och därför behöver samhällets särskilda stöd.
Vi ser positivt på det utvecklingsarbete som i dag pågår i kommunerna för att utveckla nya former av gruppinriktat arbete. Det gäller både insatser för utsatta barn och ungdomar och verksamheter för vuxna. Att människor med likartade behov eller problem får del av gemensamma program eller verk- samheter är enligt vår mening också ett sätt att effektivt utnyttja samhällets resurser.
I nu gällande lag anges särskilt socialtjänstens ansvar för att förebygga och avhjälpa missbruk. Enligt vår mening bör socialtjänstens insatser inte enbart inriktas på att vidta åtgärder för att förebygga och avhjälpa missbruk. Vi har därför i vårt förslag även framhållit socialtjänstens ansvar för de människor i vårt samhälle som lever isolerade och utan kontakt med andra människor. Detta kan gälla både äldre och yngre människor och människor av olika härkomst. Vi har också betonat socialtjänstens ansvar för hälsoförebyggande insatser för de utsatta grupperna. Detta ansvar fråntar dock inte hälso- och sjukvården dess lagstadgade ansvar för att förebygga ohälsa.
Bestämmelserna om grupp- och områdesinriktat arbete innebär också att socialtjänsten har ett ansvar för att initiera och delta i förebyggande arbete bland barn och ungdomar. Detta ansvar innebär dock inte enligt vår mening att socialtjänsten har det övergripande ansvaret för det allmänt förebyggan- de arbetet bland barn och ungdomar. Detta arbete förutsätter samverkan mellan socialtjänsten, skolan, fritidsverksamheten och föreningslivet. An- svaret för att samordna det allmänt förebyggande arbetet bör därför enligt vår mening åvila kommunstyrelsen. Socialtjänsten har emellertid ett särskilt ansvar för att de utsatta barnen och ungdomarna får del av och tillgång till fritidsaktiviteter och goda livsmiljöer.
Kapitel 4. Barnomsorg Riksdagen har är 1993 antagit regeringens proposition (prop. 1993/94:11, bet. 1993/941S0U11, rskr. 1993/94:117) om utvidgad lagreglering på barnom- sorgsområdet m.m. Genom ändringar i socialtjänstlagen skärps kommuner- nas skyldighet att tillhandahålla barnomsorg för barn som är bosatta i Sverige och som stadigvarande vistas i kommunen. De nya bestämmelserna träder i kraft den 1 januari 1995.
Vi har inte funnit någon anledning att i detta sammanhang överväga dessa bestämmelser i något avseende. Vi har inte heller gjort några redaktionella
SOU 1994:139 SAMMANFATTNING 43
ändringar i detta kapitel frånsett ett par fall där det har varit ofrånkomligt för att bestämelserna skall kunna passa in i den nya lagen. Kapitel 4 över- ensstämmer således med de av riksdagen antagna bestämmelserna på barn- omsorgsområdet.
Kapitel 5. Insatser på individnivå
De principer som enligt socialtjänstlagens förarbeten skall vara vägledande för det individinriktade arbetet är enligt vår mening fortfarande hållbara. Insatserna skall utifrån ett helhetsperspektiv anpassas till den enskildes aktuella förutsättningar och behov oavsett tidigare vidtagna åtgärder. Det betyder att socialtjänsten måste förfoga över ett brett register av handlings- alternativ när det gäller de individinriktade insatserna.
Färdtjänst, hemtjänst och dagverksamheter
I vårt delbetänkande (SOU 1993:30) har vi ansett att rätten till bistånd skall omfatta både försörjningsstöd och annat bistånd. Vad som ingår i annat bistånd preciseras i vårt lagförslag. Här återfinns bl.a. hemtjänst och färd- tjänst, dock inte dagverksamheter.
Vi anser att den enskildes rätt till bistånd i form av färdtjänst och hem- tjänst bör motsvaras av skyldighetsbestämmelser i lagen. Vi anser också att socialtjänsten i vissa fall skall vara skyldig att tillhandahålla plats i dag- verksamheter. Som en konsekvens av detta föreslår vi separata skyldighets- bestämmelser i fråga om färdtjänst, hemtjänst och dagverksamheter. Kom- munernas frihet att bestämma hur verksamheterna skall utformas begränsas dock av reglerna om rätten till bistånd, som tillförsäkrar den enskilde en skälig levnadsnivå.
Vid planering och dimensionering av dessa insatser bör kommunerna särskilt uppmärksamma anhörigvårdarnas behov av stöd och avlastning.
Särskilda boendeformer
I dag finns det många grupper i samhället som av olika skäl inte klarar att bo på egen hand utan behöver någon form av kollektivt boende. Det gäller många äldre och människor med fysiska och psykiska funktionshinder men också människor som skadats efter ett långvarigt missbruk av alkohol eller andra beroendeframkallande medel.
Vi föreslår att socialtjänsten skall vara skyldig att tillhandahålla särskilda boendeformer för människor som på grund av sjukdom, åldrande, funktions- hinder eller annan liknande orsak behöver tillsyn, omvårdnad och vård i den dagliga livsföringen. Vårt förslag innebär att nuvarande bestämmelser om kommunens skyldighet att inrätta särskilda boendeformer för äldre männi- skor med behov av särskilt stöd respektive bostäder med särskild service för människor med funktionshinder omformuleras och samordnas.
Vi har valt uttrycket ”tillhandahålla” i stället för som i gällande lag ”inrätta” särskilda boendeformer. Enligt vår mening ger en sådan formule-
44 SAMMANFATTNING SOU 1994zl39
ring socialtjänsten ökade möjligheter att erbjuda den enskilde ett differenti- erat utbud av olika boendeformer genom att bl.a. upphandla de aktuella boendeformerna på entreprenad.
Samarbetssamtal och familjerådgivning Bestämmelserna om socialtjänstens skyldighet att sörja för att samarbets- samtal respektive familjerådgivning kan erbjudas den som begär det har med vissa redaktionella ändringar överförts från gällande lag.
När det gäller socialtjänstens ansvar för att tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan föreligga sedan en tvist om vårdnad eller umgänge har avgjorts av en domstol har vi föreslagit en ändring. I lagbestämmelsen byts ordet tvist ut mot mål. Syftet med denna ändring är att utsträcka socialtjänstens ansvar till att också gälla i de situationer då vårdnaden genom beslut har flyttats över utan att en tvist har förelegat. Exempel på ett sådant mål kan vara när vårdnaden för ett familjehemsplacerat barn överflyttas till familjehemsföräldrarna.
Personligt stöd I gällande lag finns bestämmelser om socialnämndens möjligheter att utse särskild kontaktperson eller en kontaktfamilj med uppgift att hjälpa den enskilde och hans närmaste i personliga angelägenheter. Som villkor gäller att den enskilde begär eller samtycker till det. I övrigt saknas särskilda bestämmelser om andra former av personligt stöd.
Enligt vår mening kan det inte uteslutas att den uttryckliga bestämmelsen om just kontaktpersoner och kontaktfamiljer haft en mycket styrande effekt på socialtjänstens utbud av olika stödinsatser. Ändå vet vi ganska lite om vilka resultat man åstadkommer med insatsen eftersom verksamheten med kontaktpersoner/—familjer hittills är relativt outforskad.
Vårt förslag till bestämmelse om socialtjänstens skyldighet att sörja för att personligt stöd kan tillhandahållas människor som begär eller samtycker till det syftar till att täcka in alla former av personligt stöd. Det kan gälla både individuellt stöd och stöd i gruppform liksom stöd av professionella och av lekmän. Varje kommun är fri att organisera verksamheten efter lokala förutsättningar och behov.
Inte heller personkretsen preciseras i lagen. Själva orsaken till att den enskilde anser sig behöva personligt stöd tillmäts sålunda ingen betydelse. Skyldigheten att tillhandahålla personligt stöd begränsas inte enbart till personer som själva har problem av olika slag. Även anhöriga till den som är sjuk, funktionshindrad eller missbrukare eller har andra problem omfattas av bestämmelsen. Här bör särskilt barn till missbrukare uppmärksammas.
De regler som i dag gäller för socialtjänstens möjligheter att utse kontakt- person till barn och ungdomar skall enligt vår mening bestå. Någon möjlig- het för socialtjänsten att — utöver det s.k. mellantvånget som regleras i LVU — påtvinga den enskilde stöd- och hjälpinsatser bör enligt vår mening inte heller finnas i den nya lagen.
SOU 1994:139 SAMMANFATTNING 45
Möjligheter till sysselsättning
Socialtjänsten skall sörja för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring kan erbjudas me- ningsfull sysselsättning.
Socialtjänstens skyldighet att verka för att människor får arbete, bostad och utbildning regleras i lagens första kapitel. Vi anser att socialtjänsten bör ägna gruppen restarbetslösa ökad uppmärksamhet. Det gäller inte minst yngre funktionshindrade personer som av statsfinansiella skäl tills vidare inte har tillerkänts någon rätt till daglig verksamhet enligt LSS. Dessa personer är i allmänhet väl tillgodosedda när det gäller boende och service men saknar i stor utsträckning något att göra på dagarna.
Socialtjänstens skyldighet att sörja för att människor med funktionshinder kan erbjudas meningsfull sysselsättning innebär inte någon skyldighet att socialtjänsten skall anordna all sådan verksamhet i egen regi. Socialtjänstens skyldighet kan fullgöras på många olika sätt. Det kan bl.a. ske med stöd av de bestämmelser som föreslås beträffande dagverksamheter och genom stöd till frivilliga organisationer.
Vård och behandling utom hemmet
Den nu gällande bestämmelsen om en mellan kommunerna och landstingen gemensam vårdresursplanering utmönstras ur lagen. Kommunen får ensam ansvaret för all planering av HVB-vård, familjehemsvård och resurser för tillfälliga placeringar i akuta situationer.
Vi föreslår också en skyldighet för socialtjänsten att i varje enskilt fall upprätta en plan för den värd som ges i familjehem och i hem för vård och boende. Det övergripande syftet med den individuella planen 'är att klargöra mål och medel, både på kort och lång sikt. Detaljeringsgraden får avgöras från fall till fall. En sådan plan kan enligt vår mening bidra till väl genom- tänkta placeringar samt bli ett värdefullt underlag för uppföljning och ut- värdering av vård och behandling som ges utanför hemmet.
Den s.k. sexmånadersregeln i nuvarande 28 & SoL utvidgas dessutom till att gälla även vuxna personer som vistas i familjehem eller på institution. Socialtjänstens skyldighet att var sjätte månad överväga behovet av vård även för vuxna personer syftar till att förtydliga socialtjänstens ansvar för vuxna personer som placeras i familjehem och på institutioner. Det är socialtjänsten — inte vårdgivaren — som avgör när vården skall upphöra. Sexmånadersregeln förutsätter att ansvarig handläggare genom personliga besök och på annat lämpligt sätt fortlöpande håller sig informerad om den enskildes förhållanden och utveckling.
En av de nya bestämmelserna syftar till att förtydliga socialtjänstens skyldigheter mot de familjehemsplacerade barnen och deras föräldrar. Vi föreslår bl.a. att socialtjänsten i den placerande kommunen skall svara för de särskilda stödinsatser som den underårige kan behöva under vistelsen i familjehemmet och att vårdnadshavarna skall erbjudas råd, stöd och annan hjälp som de behöver för att upprätthålla en god kontakt med familjehem-
46 SAMMANFATTNING SOU 19941139
met. Socialtjänsten skall vidta de åtgärder som behövs för att underlätta en återförening mellan den underårige och föräldrarna eller för att trygga den underåriges uppväxt utanför det egna hemmet.
Ersättning och annat stöd efter vårdnadsöverflyttning till familjehemsföräldrar
Möjligheten att med stöd av 6 kap. 8 & föräldrabalken flytta över vårdnaden av ett placerat barn till familjehemsföräldrarna har hittills inte utnyttjats i den omfattning som vore önskvärd om man utgår från barns behov av trygghet, stabilitet och varaktiga relationer. Enligt Socialstyrelsen utnyttja- des denna möjlighet endast i ett 80-tal fall under åren 1983—1990. Att möjligheten utnyttjats i så liten utsträckning anses delvis bero på en osäker- het om vad som gäller i fråga om nämndens skyldighet att stödja familje- hemsföräldrarna ekonomiskt efter vårdnadsöverflyttningen men också på oklarheter i fråga om nämndens fortsatta tillsynsansvar.
Vi ser det som angeläget att sådana hinder undanröjs och föreslår ändring- ar både i föräldrabalken och i socialtjänstlagen.
Om familjehemsföräldrarna blir vårdnadshavare för det placerade barnet upphör familjehemsuppdraget och ersättningen för detta uppdrag. Som vårdnadshavare har de rätt att uppbära barnbidraget för barnet samt under- hållsbidrag från föräldrarna alternativt bidragsförskott eller barnpension. De har också rätt till förmyndarskapsersättning enligt 15 kap. 19 & för- äldrabalken. Sådan ersättning skall i första hand betalas genom barnets egna medel och i andra hand av kommunen. Ersättningens nivå fastställs med ledning av rekommendationer som utfärdas av Svenska kommunförbundet. Kommunförbundet utfärdar även rekommendationer för ersättningar till familjehemsföräldrar.
Våra beräkningar utifrån Svenska kommunförbundets rekommendationer visar att familjehemsföräldrar som blir barnets vårdnadshavare kommer i ett sämre ekonomiskt läge efter vårdnadsöverflyttningen. Vi anser att den eko- nomiska kompensationen skall vara densamma efter vårdnadsöverflyttning- en som före med hänsyn till att barnet i allmänhet behöver samma vård, fostran och omsorg som tidigare.
Med hänvisning till det sagda föreslår vi att det som ett tillägg till 15 kap. 19 & föräldrabalken införs en tvingande regel om att den kommun, som har ansökt om vårdnadsöverflyttning från biologiska föräldrar till familjehems- föräldrar, dvs. i de allra flesta fall placeringskommunen, har det ekonomiska ansvaret för att de förordnade vårdnadshavarna/förmyndarna får ekonomisk ersättning i den mån barnets egna medel inte räcker till. Vi förutsätter därvid att det vid beräkningen av ersättning till vårdnadshavarna/förmyndarna frånräknas det belopp som uppbärs i form av barnbidrag, underhållsbidrag/ bidragsförskott och barnpension och att det sammanlagda beloppet mot- svarar det belopp som tidigare utbetalats till familjehemmet. En sådan ordning innebär inte något ökat kostnadsansvar för kommunen eftersom alternativet är att kommunen har kvar kostnaderna för familjehemsvården.
SOU 1994:139 SAMMANFATTNING 47
När familjehemsuppdraget upphör bortfaller också socialnämndens till- synsansvar enligt nuvarande 26 & SoL och 39 & socialtjänstförordningen (1981z750). Kvar blir det allmänna ansvar som kommunen har för sina invånare.
I nuvarande 12 å femte stycket SoL erinras socialnämnden om sin skyldig- het att tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan föreligga sedan en tvist om vårdnad eller umgänge har avgjorts av en domstol. Erinran gäller enligt sin språkliga formulering bara sedan en tvist om vårdnad eller umgänge har avgjorts av domstol. Bestämmelsen gäller alltså inte de fall då vårdnaden om ett barn har flyttats över till särskilt förordnade förmyndare i samförstånd med barnets biologiska föräldrar och inte heller i de fall vårdnaden flyttats över på grund av att de biologiska föräldrarna är döda. Vi föreslår att ordet ”tvist” stryks i lagtexten så att bestämmelsen omfattar också dessa fall.
Den kommun som utger förmyndarskapsersättningen måste enligt vår mening ha rätt och skyldighet att kontrollera hur utbetalda pengar används. Med detta kan sägas följa en tillsynsskyldighet. Enligt vårt förslag får alltså familjehemsföräldrar som förordnas till vårdnadshavare en dubbel rätt till stöd och hjälp av socialtjänsten efter vårdnadsöverflyttningen. I de fall de nya vårdnadshavarna bor i en annan kommmun än den som har tagit initiativ till vårdnadsöverflyttningen får båda kommunerna ett uppföljnings- ansvar. Vi förutsätter att de inblandade kommunerna sinsemellan kan göra en lämplig ansvarsfördelning.
Kapitel 6. Rätten till bistånd
Frågan om den enskildes rätt till bistånd har behandlats i vårt delbetänkande (SOU 1993:30). De förslag till preciseringar av bestämmelserna om rätten till bistånd till försörjningen (försörjningsstöd) och till annat bistånd i form av sociala tjänster och ekonomiskt stöd till tillfälliga behov har med rent redaktionella ändringar förts över till den nya lagen.
Preciseringen av försörjningsstödet innebär att detta stöd delas upp i en schabloniserad del samt i en rätt till ersättning motsvarande de faktiska kostnaderna för vissa utgiftsposter. Den schabloniserade delen är avsedd att täcka hushållets normala kostnader för livsmedel, lek och fritid, hälsa och hygien, förbrukningsvaror, kläder och skor samt dagstidning, telefon, TV- licens och liknande.
En miniminivå för den schabloniserade delen av försörjningsstödet före- slås. Nivån uttrycks i procent av basbeloppet och uppgår för ensamstående till 100 procent av basbeloppet och för makar/sammanboende till 85 + 85 procent av basbeloppet. För barn 0—3 år föreslås försörjningsstödet uppgå till 50 procent, för barn 4—10 år till 60 procent och för hemmavarande skolungdomar till 70 procent av basbeloppet.
Försörjningsstödet omfattar även ersättning motsvarande de faktiska kostnaderna för boende, hushållsel, lokala resor, barnomsorg och hemtjänst,
48 SAMMANFATTNING SOU 19941139
medlemskap i fackförening och arbetslöshetskassa, läkarvård och akut tand- vård samt glasögon.
Bistånd till livsföringen i övrigt (annat bistånd) preciseras genom att det i lagen anges vilka sociala tjänster som ingår i annat bistånd. Här ingår hemtjänst, färdtjänst, boende i särskilda fall, barnomsorg i särskilda fall, personligt stöd samt vård och behandling som inte är hälso- och sjukvård. Dessutom ingår ekonomiskt bistånd som inte avser försörjningen eller såda- na sociala tjänster som anges ingå i annat bistånd.
Ekonomisk behovsprövning får inte ske i fråga om bistånd som avser sociala tjänster. Den enskilde skall således oberoende av sin ekonomi kunna få t.ex. färdtjänst och hemtjänst.
Kommunen ges rätt att vägra utge bistånd för vård och behandling som den enskilde påbörjat eller genomfört innan nämnden tagit ställning i ären- det. Kommunen skall vid beslut om bistånd få välja det billigaste alternativet om detta på ett lämpligt sätt tillgodoser den enskildes behov av bistånd.
Utöver de förslag om rätten till bistånd, som redovisades i vårt delbe- tänkande, har vi i detta sammanhang redovisat en sammanfattande be- dömning av socialtjänstens insatser för personer med försörjningsproblem. Av bedömningen framgår att vi inte funnit anledning att lägga fram annat än begränsade förslag i detta betänkande när det gäller det ekonomiska bi- ståndet.
Av vår studie om sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar och socialbidrag har vissa slutsatser kunnat dras. En av dessa är att lågin- komsthushållens situation är starkt beroende av hur olika besparingar inom det samhälleliga transfereringssystemet genomförs. Som konsekvens av den- na slutsats anser vi det nödvändigt att vid besparingar inom dessa system analyser genomförs om vilka effekter som olika besparingsalternativ innebär för de ekonomiskt sämst ställda grupperna och för socialbidragskostnader— na. Vi anser också att det finns starka skäl att försöka finna andra stöd- former än socialbidrag för en del av de grupper som nu är hänvisade till socialbidrag för sin försörjning.
Vi anser slutligen att de besparingar som måste göras i de offentliga finanserna inte kan bäras av de ekonomiskt sämst ställda grupperna. Det är mot denna bakgrund man skall se våra förslag i delbetänkandet om en lagstadgad lägsta nivå för ekonomiskt bistånd till försörjningen.
Kapitel 7. Särskilda regler till skydd för underåriga. Grundläggande bestämmelser för skyddet av barn och ungdom
Socialtjänstens skyldighet att ”med särskild uppmärksamhet följa utveck- lingen hos barn och ungdom som visat tecken till en ogynnsam utveckling" skall bestå. Samma sak gäller också socialtjänstens skyldighet att ”i nära samverkan med hemmen sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det
SOU 19942139 SAMMANFATTNING 49
egna hemmet". Vi finner inte skäl att här närmare gå in på dessa be- stämmelser.
Utredningar i ärenden som rör skyddet av barn och ungdom
Vår genomgång har visat att det finns betydande svagheter i utredning och dokumentation i ärenden om barn som far illa. Vi anser därför att det krävs särskilda, långsiktiga utvecklingsinsatser för att bygga upp och vidmakthålla en hög baskompetens inom barn- och ungdomsvården. Vi anser också att den kritik som riktats mot denna del av socialtjänstens verksamhet mo- tiverar en fastare lagreglering.
De föreslagna bestämmelserna gäller både utredningar som initieras ge- nom anmälan och utredningar som myndigheten inleder på eget initiativ. Reglerna bedöms även underlätta arbetet med tillsyn och uppföljning samt möjligheterna att utvärdera socialtjänstens insatser för barn som far illa.
I dag görs det inte någon skillnad i lagen mellan olika typer av utredningar inom socialtjänsten. Genom vårt förslag skiljer vi ut de utredningar som syftar till att klargöra barns och ungdomars behov av skydd. Vårt förslag innebär att reglerna om socialtjänstens allmänna utredningsskyldighet i 50 å i den nuvarande lagen kompletteras med en ny bestämmelse om social- tjänstens rätt och skyldighet att i vissa fall genomföra en utredning utan vårdnadshavarens samtycke.
Det föreskrivs uttryckligen att socialtjänsten, för bedömningen av behovet av insatser, får göra hembesök, konsultera sakkunniga samt i övrigt ta de kontakter som behövs. Utredningen skall bedrivas så att inte någon onödigt utsätts för skada eller olägenhet. Den skall inte göras mer omfattande än vad som är betingat av omständigheterna i det enskilda fallet.
Enligt vår mening behöver utredningsskyldigheten förenas med vissa tids- frister. Vi anser att utredningen skall inledas omedelbart, att den skall bedrivas skyndsamt och vara slutförd senast inom tre månader. Om särskilda skäl finns får socialtjänsten besluta att förlänga utredningen för viss tid.
Utredningar som avser skyddet för barn och ungdomar har en särställning inom socialtjänsten då de för den enskilde kan få vittgående konsekvenser. Beslut om att inleda en utredning skall därför alltid noteras i akten och den berörda familjen skall alltid informeras om att en utredning har inletts.
”Medgivande”
Nuvarande bestämmelser i 25 % SoL om medgivande, som gäller både place- ringar i familjehem, privata placeringar i enskilda hem och utländska barn som kommer till Sverige i adoptionssyfte skall i grunden bestå.
Innan socialtjänsten lämnar ett medgivande eller beslutar om vård skall hemmets förutsättningar att ge barnet god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden utredas.
Vi anser att man tydligare bör hålla isär ”medgivande” och ”beslut om
50 SAMMANFATTNING SOU 19941139
vård”. Ordet ”medgivande” bör enligt vår mening endast användas i fråga om privata placeringar och placeringar av utländska barn i blivande adoptiv- hem.
Krav på att utreda förhållandena i familjehemmet innan ”beslut om vård” skall gälla oavsett om placeringen sker med stöd av SoL eller LVU.
Samrådsskyldigheten
Om socialtjänsten överväger att familjehemsplacera ett barn i en annan kommun skall socialtjänsten informera och samråda med den andra kommu- nen innan den fattar sitt beslut. Samrådsskyldigheten utvidgas därmed till att omfatta även andra myndigheter än socialtjänsten i den andra kommunen, t.ex. skolan.
Privata placeringar Nuvarande bestämmelser om ansvarig kommun för att lämna medgivande vid privata placeringar i enskilda hem ändras. Ett sådant medgivande skall inte längre prövas av vårdnadshavarens hemkommun utan av socialtjänsten i den kommun där hemmet är beläget. Vi anser att denna kommun med sin lokala kännedom har bästa förutsättningar att bedöma hemmets lämplighet och att ge barnet och den som anförtros omsorgen om barnet den hjälp och det stöd som de behöver.
Förbud mot tillfälliga placeringar Socialtjänstens befogenheter att i vissa fall förbjuda en person — eller be- gränsa hans möjligheter — att ta emot andras underåriga barn utvidgas till att avse alla de situationer som inte täcks av bestämmelserna om medgivande för varaktig vård och fostran. Regeln är tillämplig både ifråga om privata famljedaghem och feriehem men kan också tillämpas när en kommun vill förbjuda ett hem i kommunen att erbjuda sina tjänster som familjehem åt andra kommuner.
Bestämmelser om anmälan och uppgiftsskyldighet om barn som far illa
I våra direktiv anges som ett särskilt uppdrag att överväga hur bestämmel- serna om anmälningsskyldighet i 71 & SoL bör vara utformade.
I dag kompliceras tillämpningen av gällande regler om anmälningsskyldig- heten av den ökande andelen privat verksamhet både inom förskole- och fritidshemsverksamheten, skolan och hälso- och sjukvårdens område. Andra yrkeskategorier än läkare, lärare, sjuksköterskor och barnmorskor i privat verksamhet omfattas inte i dag av anmälningsskyldigheten enligt 71 & SoL.
Det finns i dag en bred enighet om vikten av att socialtjänsten så tidigt som möjligt får kännedom om att ett barn far illa. Både allmänhetens och de yrkesverksammas medverkan i detta hänseende är av stor betydelse. Vi föreslår därför nya regler för anmälningsskyldigheten.
Den första delen i den nuvarande 71 & SoL riktar en uppmaning till var
SOU 19941139 SAMMANFATTNING 51
och en som får kännedom om att en underårig misshandlas i hemmet eller annars behandlas där på ett sådant sätt att det är fara för hans hälsa eller utveckling att anmäla detta till socialnämnden.
Vårt förslag till ny bestämmelse som riktar sig till allmänheten (anmäl- ningsuppmaningen) innebär en utvidgning jämfört med den nu gällande bestämmelsen. Vi föreslår följande lydelse.
Var och en som får kännedom om något som kan innebära att socialtjänsten behöver ingripa till en underårigs skydd bör anmäla detta till socialtjänsten.
Enligt vårt förslag omfattar anmälningsuppmaningen även sådana fall där det inte är klarlagt men man har anledning att misstänka att ett barn far illa. Det blir sedan socialtjänstens uppgift att utreda om det finns någon grund för misstanken.
Uppmaningen gäller oavsett om misstanken rör förhållanden i eller utan- för hemmet. Vårt förslag innebär också att anmälningsuppmaningen ut- formas på samma sätt som den anmälningsskyldighet som gäller för vissa yrkeskategorier.
Även anmälningskyldigheten vidgas. Vårt förslag innebär att myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom samt andra myndigheter inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten är skyldiga att genast till ansvarig nämnd hos kommunen anmäla om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialtjänsten behöver ingripa till en underårigs skydd. Detta gäller även dem som är yrkesverksamma hos sådana myndig- heter.
Anmälningsskyldigheten gäller också dem som är yrkesverksamma i pri- vat verksamhet som berör barn och ungdom eller annan privat verksamhet inom hälso- och sjukvården eller på socialtjänstens område.
Genom vårt klargörande av vilka privata verksamheters yrkesverksamma som omfattas av anmälningsskyldigheten har vi inte funnit skäl att — som i nu gällande bestämmelse — särskilt ange vissa yrkeskategorier. Enligt vår me- ning bör anmälningsskyldigheten bland de yrkesverksamma i privat verk- samhet inte begränsas till t.ex. legitimerad personal. Alla anställda i sådan privat verksamhet som vi angivit har således samma skyldighet att göra anmälan.
För dem som är verksamma inom familjerådgivningen gäller i dag an- mälningsskyldighet endast om de i sin verksamhet får kännedom om att en underårig misshandlas i hemmet. Det råder i dag viss oklarhet om misshan- delsbegreppet täcker alla situationer av sexuellt utnyttjande. Vi föreslår därför ett tillägg till anmälningsskyldigheten för verksamma vid familjeråd- givning att också anmäla om de får kännedom om att en underårig utnyttjas sexuellt.
För Barnombudsmannen gäller särskilda bestämmelser om anmälan i 3 % lagen (1993:335) om Barnombudsman.
Skyldighet att till socialtjänsten lämna uppgifter som kan vara av be- tydelse för utredning av en underårigs behov av skydd gäller också för de myndigheter och den personkrets som omfattas av anmälningsskyldigheten.
52 SAMMANFATTNING SOU 19941139
Reglerna i 71 5 SoL har visst samband med reglerna om Vittnesplikt i 36 kap. rättegångsbalken (RB). Som grundregel gäller att tystnadsplikt får vika för Vittnesplikt. I 36 kap. 5 & RB föreskrivs att personer som tillhör vissa angivna yrkesgrupper inte får höras om något som de har blivit anförtrodda i sin yrkesutövning eller som de i samband därmed har fått reda på såvida inte detta medges i lag eller den enskilde samtycker till att personen i fråga får höras (det s.k. frågeförbudet).
Bestämmelserna i 71 % SoL och frågeförbudet enligt RB korresponderar inte helt med varandra. I vissa fall kan en person som tillhör en viss yrkeskategori vara skyldig att lämna ut uppgifter om ett barn till social- tjänsten men vara förhindrad att lämna samma uppgifter i domstol. Detta gäller läkare, barnmorskor och sjuksköterskor som omfattas av både upp- giftsskyldigheten och frågeförbudet i domstol.
Med vårt förslag till utvidgning av anmälnings- och uppgiftsskyldigheten kommer samtliga i RB angivna yrkeskategorier utom advokaterna i princip att omfattas både av uppgiftsskyldighet och frågeförbud.
Härigenom har vi åstadkommit en samordning mellan uppgiftsskyldig- heten och frågeförbudet så till vida att i princip alla som inte får lämna uppgifter i domstol i vart fall är skyldiga att lämna uppgifter till social- tjänsten.
Vår utgångspunkt när det gäller överensstämmelse mellan reglerna om uppgiftsskyldighet och frågeförbud är att bestämmelserna sammantaget skall utgöra ett gott skydd för den underårige samtidigt som enskilda perso- ners rätt till integritetsskydd beaktas. För att uppnå detta krävs enlig vår mening ändring i bestämmelserna om frågeförbudet.
Vi föreslår därför en bestämmelse i den nya lagen som innebär att alla som är skyldiga att lämna uppgifter till socialtjänsten utan hinder av be- stämmelserna i 36 kap. Så andra stycket RB också är skyldiga att lämna motsvarande uppgifter som vittne i domstol.
En grundläggande förutsättning för att anmälningsuppmaningen samt anmälnings— och uppgiftsskyldigheten skall vara ett verksamt hjälpmedel för att skydda barn och ungdomar är att det finns kännedom om dessa be- stämmelser. Vi föreslår därför en ny bestämmelse som ålägger socialtjänsten en skyldighet att i sin verksamhet informera om anmälningsuppmaningen samt anmälnings- och uppgiftsskyldigheten.
Kapitel 8. Avgifter m.m. Avgifter vid vård och behandling
Från olika håll har till kommittén påtalats behovet av att se över gällande regler för avgifter inom missbrukarvården. Bl.a. har framhållits att det inte kan vara rimligt att enskilda som erhåller vård och behandling i familjehem eller institution har möjlighet att spara medel av sin pension eller annan socialförsäkringsförmån under den period som behandlingen pågår allt me— dan samhället fullt ut betalar kostnaderna för vården.
Frågan om den enskildes kostnadsansvar för den vård och behandling som
SOU 1994:139 SAMMANFATTNING 53
ges vid behandlingshem för missbrukare eller i ett familjehem har alltsedan socialtjänstreformen behandlats av flera utredningar. Vissa principer har härvid slagits fast, bl.a. att den enskilde i enlighet med normaliserings- principen bör betala för sitt uppehälle vid vård på institution eller i familje- hem, att kostnaderna för den behandling som ges inte skall tas ut av den enskilde samt att avgiftssystemet skall vara rättvist och enkelt att admini- strera och inte ge oönskade styreffekter.
Vi har övervägt frågan om att ändra principerna för den enskildes avgifter vid vård och behandling. Vi har emellertid inte funnit tillräckliga grunder för att föreslå en sådan ändring i detta sammanhang. Vi föreslår i stället att frågan om avgifter för vård och behandling övervägs i särskild ordning.
Äterbetalningsskyldighet av utgivet ekonomiskt bistånd
Frågan om återkrav av utgivet ekonomiskt bistånd har behandlats i vårt delbetänkande (SOU 1993:30). Några nya bestämmelser om återbetalnings- skyldighet föreslogs inte. Däremot övervägdes vissa tänkbara principer för en vidgning av återbetalningsskyldigheten vid utgivet ekonomiskt bistånd till annat än försörjningen, s.k. annat ekonomiskt bistånd. Syftet härmed var att ge remissinstanserna möjlighet att lämna synpunkter på behovet av ändrade regler för återbetalningsskyldigheten innan vår slutgiltiga behandling av frågan.
Endast ett 15-tal av de totalt 110 remissvaren tog upp frågan om återkrav. Remissinstanserna uppvisade en splittrad inställning.
Enligt vår mening bör som i dag gälla att ekonomiskt bistånd inte får förenas med återbetalningsskyldighet. Från denna huvudregel finns i dag vissa undantag. När biståndet utgivits som förskott på en förmån eller en ersättning eller till någon som är indragen i en arbetskonflikt får biståndet förenas med återbetalningsskyldighet. Vi föreslår här en kompletterande undantagsregel som innebär att bistånd också får förenas med villkor om återbetalning när det utgivits till den som på grund av förhållanden som han inte kunnat råda över hindrats från att förfoga över sina inkomster och tillgångar.
De situationer som vi avser att täcka upp med den föreslagna tilläggsbe- stämmelsen gäller bl.a. vid andra yrkesgruppers arbetskonflikter och i de situationer när tekniska problem förhindrar utbetalning eller överföring av medel.
I gällande lag saknas bestämmelser om kommunens möjligheter att be- sluta om återbetalning av ekonomiskt bistånd som utbetalats på grund av att den enskilde lämnat oriktiga uppgifter. Socialtjänstens rätt att få tillbaka ekonomiskt bistånd som utbetalats på oriktiga grunder begränsas i dag till de ärenden där allmän domstol beslutat om återbetalning.
Vi föreslår därför en ny bestämmelse om återbetalning av ekonomiskt bistånd som skett på felaktiga grunder. Om någon genom att lämna oriktiga uppgifter eller genom underlåtenhet att lämna uppgifter eller på annat sätt förorsakat att ekonomiskt bistånd utgivits obehörigen eller med för högt
54 SAMMANFATTNING SOU 1994zl39
belopp får socialtjänsten besluta om att återbetalning skall ske av vad som för mycket utbetalats.
Vidare föreslår vi att socialtjänsten får besluta om återbetalning om någon i annat fall obehörigen eller med för högt belopp uppburit ekonomiskt bistånd och han skäligen bort inse detta. De fall vi här avser att täcka in är t.ex. när dubbla utbetalningar gjorts eller ett väsentligt högre belopp än vad som beslutats felaktigt utbetalats.
Beslut om återbetalning får överklagas i den för förvaltningsbesvär gällan- de ordningen. Beslut om återbetalning får inte delegeras till tjänsteman.
I övrigt består gällande regler om bl.a. kommunens möjligheter att föra talan mot enskild som inte godvilligt betalar ersättning samt möjligheten att efterge återbetalningsskyldighet.
Kapitel 9. Delegering m.m.
Detta kapitel innehåller i huvudsak de bestämmelser som finns i 47—49 åå i nu gällande lag.
Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får enligt 47% i vissa ärenden bara ges åt en särskild avdelning som består av ledamöter eller ersättare i nämnden, dvs. ett politiskt utskott.
Även 48 5 SoL innehåller vissa begränsningar i möjligheterna att delegera beslut i familjerättsliga frågor.
De ärendegrupper som endast får delegeras till ett utskott avser för den enskilde mycket viktiga åtgärder. Om 47 & SoL inte funnits är det sannolikt att de aktuella ärendegrupperna kommit att omfattas av delegeringsför- budet i 6 kap. 34 & kommunallagen. Enligt denna bestämmelse får nämndens beslutanderätt inte delegeras i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.
Bl.a. med hänsyn till att ärendegrupperna i nuvarande 47% SoL ofta kräver en snabb handläggning finns ett fortsatt behov av möjligheter att delegera till ett utskott, varför vi föreslår att denna bestämmelse överförs till den nya lagen.
När det gäller 48 & SoL finner vi inte anledning att inskränka de delege- ringsmöjligheter som där ges. Dessa regler bör stå fast. I 48å finns också förbud att delegera i vissa fall. Dessa bestämmelser mjukas upp genom en möjlighet att delegera till utskott.
Kapitel 10. Handläggning av ärenden
I den nu gällande lagen finns bestämmelser om handläggning av ärende m.m. Här regleras bl.a. skyldigheten att utan dröjsmål inleda utredning (50 å), skyldigheten att tillvarata utredningsmaterial på betryggande sätt (51 å), att hålla den enskilde underrättad om de anteckningar som förs om honom (52 5) samt skyldigheten att tillämpa förvaltningslagens bestämmel- ser om remiss (53 å). Vidare anges i 54 & vilka bestämmelser i förvaltnings- lagen som socialnämnden är skyldig att tillämpa i ärenden som avser myn- dighetsutövning mot enskild.
SOU 19941139 SAMMANFATTNING 55
I 55ä finns bestämmelser om den enskildes rätt att få företräde inför nämnden. I 56 & regleras barns talesrätt. I 57 & ges stöd för socialnämnden att hos allmän försäkringskassa eller arbetslöshetskassa erhålla uppgifter om ekonomisk hjälp som har lämnats till enskilda. Slutligen finns i 58å be- stämmelser om delgivning.
Samtliga dessa bestämmelser överförs till den nya lagen med endast redaktionella ändringar.
Till bestämmelsen om socialtjänstens utredningsskyldighet enligt 50% i den nuvarande lagen har vi fogat vårt förslag i delbetänkandet (SOU 1993130) om skyldighet för socialtjänsten att slutföra en påbörjad utredning som avser vård av missbrukare och fatta beslut i ärendet även om den enskilde byter vistelsekommun, såvida inte den nya vistelsekommunen sam- tycker till att överta utredningen i ärendet.
Vidare har vi från vårt delbetänkande överfört vårt förslag om skyldighet för socialtjänsten att pröva framställning om social tjänst som bistånd (50 a 5). Denna bestämmelse innebär att den enskildes framställning om en social tjänst skall prövas enligt bestämmelserna om rätten till bistånd såvida inte den enskilde motsätter sig en sådan prövning. Undantagna från denna bestämmelse är s.k. köärenden.
Vi vill här också erinra om den nya handläggningsregel som införts i kapitel 7 och som klargör socialtjänstens skyldigheter och befogenheter när det gäller utredningar som rör skyddet för barn och unga.
I det fortsatta arbetet kommer kommittén att närmare behandla frågor om dokumentation och ADB-användningen inom socialtjänsten.
Kapitel 11. Register m.m.
I detta kapitel återfinns bestämmelserna i 59—66 åå i nu gällande social- tjänstlag. Vi har dock kompletterat dessa med två nya bestämmelser.
Fr.o.m. den 1 juli 1994 är Socialstyrelsen ansvarig för att sammanställa och producera officiell statistik inom socialtjänstens område. Socialstyrelsens uppgift förutsätter en skyldighet för kommunerna och de privata verksam- heterna inom socialtjänsten att till Socialstyrelsen lämna både individrelate- rade uppgifter och avidentifierad mängdstatistik.
Vi föreslår därför att socialtjänsten och sådan privat verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn skall, enligt vad regeringen närmare föreskriver, lämna individrelaterade uppgifter till Socialstyrelsen för angelägna statistis- ka ändamål.
Vi föreslår också en skyldighet för socialtjänsten och sådan privat verk- samhet som står under länsstyrelsens tillsyn att lämna avidentifierade mäng- duppgifter till Socialstyrelsen för den officiella socialtjänststatistiken.
56 SAMMANFATTNING SOU 1994:139
Kapitel 12. Särskilda bestämmelser om privat verksamhet Övergripande utgångspunkter Gällande regler för privat verksamhet svarar inte mot den utveckling som skett av nya verksamhetsformer och av de förändringar som skett av än- svarsfördelningen mellan olika huvudmän bl.a. genom Ädelreformen. Vi har därför funnit behov av nya och mer enhetliga regler för all privat verksamhet inom socialtjänstens område.
Den ökande andelen privat verksamhet får enligt vår mening inte inne- bära försämringar vad avser kvalitet för den enskilde vårdtagaren. En grundläggande utgångspunkt för vårt förslag är också att kravet på rättssä- kerhet för den enskilde så långt möjligt med gällande lagstiftning skall vara detsamma för all verksamhet oavsett om vårdgivaren är offentlig eller pri- vat.
De övergripande målen för socialtjänsten skall enligt vår mening gälla även för privat verksamhet. Våra förslag till bestämmelser om uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring som vi ovan redovisat skall också gälla för den privata verksamheten.
Till lagen bör dessutom fogas speciella bestämmelser som rör tillstånd, tillsyn m.m. för privat verksamhet. Stadgan (1970:88) om enskilda vårdhem bör upphävas och de enskilda vårdhemmen inom socialtjänsten omfattas i stället av de nu föreslagna bestämmelserna.
En annan grundläggande utgångspunkt är att den privata verksamheten i första hand skall kontrolleras genom tillsyn. Med tillsyn inom socialtjänsten avser vi statens kontroll av rättssäkerhet och laglighet i individärenden och verksamheter. Genom tillsyn skall också kvaliteten i verksamheterna kon— trolleras.
För att kunna garantera en god kvalitet i den privata vården krävs enligt vår mening också en förhandskontroll av den privata verksamhet, som riktar sig till de mest utsatta grupperna och där allmänhetens insyn vanligtvis är begränsad. Tillstånd får beviljas endast om verksamheten uppfyller kraven på god kvalitet och säkerhet.
Vi har diskuterat omfattningen av och formerna för tillståndsprövningen. En alltför inträngande och detaljerad prövning skulle kunna ha en negativ effekt på privata vårdgivares vilja och möjligheter att etablera sig. Detta skulle kunna motverka utvecklingen mot ökad mångfald inom vården. Vårt förslag innebär att prövningen av en ansökan om tillstånd enbart kommer att avse sådana förhållanden som är avgörande för kvalitet och säkerhet.
Definitioner och avgränsning av verksamhet som omfattas av tillstånd
All privat heldygnsverksamhet som yrkesmässigt tillhandahåller vård, be- handling, omvårdnad och tillsyn för barn, ungdomar och vuxna skall ha tillstånd för att bedrivas. Detta innebär att de institutioner, som i dag är hem för vård eller boende samt de särskilda boendeformerna enligt 20% andra stycket och bostäder med särskild service enligt 21 & tredje stycket i den nuvarande lagen skall ha tillstånd för att få bedrivas i privat regi.
SOU 1994:139 SAMMANFATTNING 57
Utöver de nämnda heldygnsverksamheterna föreslår vi också tillstånds- plikt för sådana hem som tillhandahåller korttidsvård. Det kan bl.a. gälla växelvård för att avlasta en anhörigvårdare eller rehabilitering eller ut- slussning efter en sjukhusvistelse. För denna typ av hem för korttidsvård föreslår vi begreppet hem för viss annan heldygnsvård. Bland dessa ingår dock inte hem för vård i livets slutskede, s.k. hospicevård.
Tillståndsplikt föreslås gälla för alla särskilda boendeformer i privat regi oavsett om den enskilde betalar hela eller delar av den vård och omvårdnad som ges och oavsett om den enskilde har eget hyreskontrakt eller inte. Om den enskilde äger sin bostad kan tillsynen dock endast omfatta själva vården.
Vi har också föreslagit att dagvård i privat regi för äldre och funktions- hindrade med omfattande vårdbehov skall vara tillståndspliktig.
Även för s.k. båtprojekt, där ungdomar med social problematik bor om- bord på en båt och där boendet förenas med behandling samtidigt som en resa med båten företas, krävs tillstånd.
Lägerverksamhet för funktionshindrade barn och ungdomar omfattas inte av bestämmelserna om tillstånd och tillsyn. Däremot krävs tillstånd för s.k. korttidshem för funktionshindrade barn och ungdomar, som ger vård, om- vårdnad och tillsyn.
När det gäller bestämmelserna om tillstånd för privat barnomsorg har vi inte funnit skäl att föreslå någon ändring i dagens regler. Vi anser att länsstyrelsen skall vara tillståndsgivande myndighet för såväl privat barnom- sorg som för all annan privat verksamhet inom socialtjänsten.
Länsstyrelsens beslut om tillstånd får överklagas till länsrätten.
Entreprenadverksamhet
Som framgått ovan har kommunen kvar sitt ansvar för den verksamhet som genom ett avtal överlämnas till en entreprenör. Detta ansvar har förtydligats genom kompletterande bestämmelser i kommunallagen. Enligt dessa ges kommunen lagstöd för att tillförsäkra sig möjligheter att kontrollera och följa upp entreprenadverksamhet.
Kommunens ansvar gäller dock inte den dagliga ledningen av arbetet. För detta svarar entreprenören. Vi har bl.a. mot denna bakgrund övervägt frågan om tillståndsgivning och tillsyn av entreprenadverksamhet. Vi före- slår här att entreprenörer undantas från krav på tillstånd men anser att entreprenadverksamhet bör stå under statens tillsyn i likhet med både kommunalt bedriven verksamhet och tillståndspliktig verksamhet.
Hem för vård och boende
Enligt vår mening är det angeläget att tydligt avgränsa tillståndspliktig institutionsvård från familjehemsvård. Dagens definition av vad som avses med ett hem för vård eller boende har vi dock funnit mindre lämplig för att klargöra denna skillnad.
58 SAMMANFATTNING SOU 19941139
Vi föreslår i stället att avgränsningen mellan familjehemsvård och HVB i stället utgår från de specifika kännetecken och kriterier som är grunden för en god familjehemsvård respektive institutionsvård.
Det är enligt vår mening olämpligt att utifrån ett visst antal placerade barn avgöra om ett hem skall anses vara ett familjehem eller ett HVB. Med en sådan avgränsning kan vissa familjehem tvingas att omvandlas till HVB. Enligt vår mening är en sådan utveckling inte önskvärd. Goda familjehem bör som sådana få möjlighet att fortsätta sin verksamhet utan de krav som vi anser bör ställas på institutionsvård.
Varje kommun måste därför i sin utredning om det tilltänkta familjehem- mets lämplighet ta ställning till om hemmet har kvalifikationer att ta hand om det aktuella barnet. När länsstyrelsen tar över bedömningen av ett familjehems kvalifikationer för att bli ett HVB skall gälla de krav som vi nedan föreslår i fråga om bl.a. lämplig utbildning, tidigare erfarenhet och vitsordad personlig lämplighet.
Slutligen några ord om begreppet hem för vård eller boende. Detta begrepp har i olika sammanhang utsatts för kritik. Bl.a. har det varit oklart om begreppet också omfattar den vård och behandling som ges i öppna former. Avgränsningen mot familjehemsvården har som redan nämnts också varit oklar.
HVB-begreppet är ett väl inarbetat begrepp. Vi finner därför inte skäl att överge detta. Däremot föreslår vi ett förtydligande som innebär att be- greppet reserveras för heldygnsinstitutioner. Det innebär att ”eller” byts ut mot ”och” — hem för vård och boende. Som hem för vård och boende räknas inte Invandrarverkets heldygnsverksamheter för barn och ungdomar under asyltiden.
Tillståndsprövning
Vi föreslår att länsstyrelsen även fortsättningsvis skall vara tillståndsgivande myndighet. Som tidigare nämnts får tillstånd för privat verksamhet beviljas endast om verksamheten uppfyller kraven på god kvalitet och säkerhet.
Vi har funnit några faktorer som är av särskild betydelse för god kvalitet och säkerhet i heldygnsverksamheter.
Det gäller i första hand krav på lämplig utbildning för den som förestår vården. Vad som avses med lämplig utbildning måste avgöras från fall till fall bl.a. beroende på verksamhetens inriktning och innehåll.
Som tidigare framhållits är bristen på kompetens och kunskap ett gene- rellt problem inom socialtjänsten. Krav på lämplig högskoleutbildning bör därför enligt vår mening gälla för den som förestår den tillståndspliktiga heldygnsvården. Detta bör också gälla för den som förestår tillståndspliktig dagvård samt privat barnomsorg.
Utöver krav på utbildning krävs också tidigare erfarenhet av liknande verksamhet samt vitsordad personlig lämplighet. En helt nyutbildad person bör som konsekvens härav inte anförtros uppgiften att förestå en privat verksamhet, för vilken tillstånd krävs.
SOU 1994:139 SAMMANFATTNING 59
För både den som skall förestå vården och för personerna bakom det privata rättssubjektet bör också göras en s.k. vandelprövning. Detta förut- sätter att man kan identifiera personerna t.ex. bakom ett aktiebolag. Om det visar sig att dessa har stora skatteskulder, konkurser nära i tiden eller har dömts för ekonomisk eller annan brottslighet eller gjort sig skyldig till allvarligt fel i yrkesutövningen bör huvudregeln vara att tillstånd för privat verksamhet inom socialtjänsten inte ges.
Slutligen bör enligt vår mening finnas administrativ kompetens i den privata verksamheten. Skälet härtill är de krav som vi anser bör ställas på uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkringsarbete i den privata verksam- heten.
Det finns enligt vår mening också andra viktiga aspekter som påverkar kvaliteten och säkerheten i vården, bl.a. ändamålsenliga lokaler och ut- rustning. Vid tillståndsprövningen bör därför också lokalernas ändamålsen- lighet granskas.
Vi anser också att tillstånd för privat verksamhet får förenas med särskilda villkor som är av betydelse för kvalitet och säkerhet. Exempel härpå kan vara att viss personal skall finnas nattetid eller krav på viss säkerhetsut- rustning i de lokaler där funktionshindrade barn och ungdomar eller vuxna kommer att få omvårdnad och tillsyn.
Tillsyn
Som vi inledningsvis framhållit bör tyngdpunkten i statens kontroll av privat verksamhet ligga på en fortlöpande och effektiv tillsyn. Detta är nödvändigt för att den enskilde skall garanteras rättssäkerhet och god kvalitet i den vård som ges av privata vårdgivare.
Vi föreslår därför att länsstyrelsens tillsyn omfattar såväl den tillstånds- pliktiga privata verksamheten som entreprenadverksamheten. Tillsynen bör även omfatta icke tillståndspliktig privat verksamhet från vilken kommunen upphandlar tjänster för att fullgöra skyldigheter enligt den nya lagen utan att ett entreprenadavtal föreligger.
Länsstyrelsen ges rätt att inspektera verksamheten samt ta del av de handlingar och inhämta de upplysningar som krävs för att fullgöra tillsynen.
Om det sker betydande förändringar i tillståndspliktig verksamhet skall länsstyrelsen omedelbart underrättas härom. Det kan exempelvis gälla byte av föreståndare, försättande i konkurs eller när tillståndspliktig verksamhet övergår till entreprenadverksamhet eller att verksamhet upphör.
Länsstyrelsens tillsynsbesök utgör ett viktigt medel för att kunna få en bild av kvalitet och säkerhet i socialtjänstens olika verksamheter. När det gäller tillsynen i den privata verksamheten bör enligt vår mening tillsynsbesöken kombineras med enkäter och krav på att avlämna årsredovisningar eller liknande. Sådana underlag behövs för att bedöma behovet av ytterligare eller fördjupade tillsynsinsatser.
Tillsyn på förekommen anledning. bl.a. på grund av enskildas klagomål, skall ske i förhållande till den som ansvarar för verksamheten. När det gäller
60 SAMMANFATTNING SOU 19941139
sådan tillsyn i entreprenadverksamhet har vi funnit att denna bör ske i förhållande till entreprenören. Även om kommunens ansvar för entrepre- nadverksamhet har förtydligats genom nya bestämmelser 1 kommunallagen är det entreprenören som har ansvaret för den dagliga ledningen av arbetet.
Sanktioner
Inledningvis vill vi framhålla betydelsen av att den statliga tillsynen sker i dialog med den som förestår vården. All tillsynsverksamhet syftar ytterst till att gagna den enskilde och att utveckla och förbättra verksamheten. Därför bör kunskapsåterföringen från tillsynen ske på ett sådant sätt att den stimu- lerar till förbättringar i verksamheten. Sanktioner bör därför endast till- gripas när rättelse inte kunnat åstadkommas på annat sätt.
Enligt nu gällande regler får länsstyrelsen förelägga en privat vårdgivare att rätta till missförhållanden som uppdagas i verksamheten. Denna möjlig- het skall enligt vår mening bestå.
Vi föreslår emellertid att ett föreläggande får kombineras med vite. Syftet härmed är att vid behov lägga större tyngd i ett föreläggande.
Länsstyrelsens möjlighet att förbjuda privat verksamhet används sällan. När så sker föreligger ofta akuta och allvarliga missförhållanden, som inne- bär fara för vårdtagares liv och hälsa.
Vi föreslår att länsstyrelsen även fortsättningsvis skall ha möjlighet att förbjuda olämplig verksamhet. Detta får tillgripas endast om missförhållan- dena eller bristerna inte rättats till trots föreläggande, med eller utan vite, eller om missförhållandena eller bristerna är av så allvarlig karaktär att ett föreläggande inte kan avvaktas med hänsyn till de enskilda vårdtagares liv och hälsa.
Länsstyrelsens beslut att med omedelbar verkan förbjuda fortsatt verk- samhet skall omgående underställas länsrättens prövning. Länsrätten skall inom två veckor fatta beslut i ärendet.
Länsstyrelsen får också, om missförhållandena eller bristerna inte ome- delbart hotar enskildas liv och hälsa, hos länsrätten väcka talan om att förbjuda fortsatt verksamhet. Länsrätten skall även i detta fall fatta beslut inom två veckor.
Socialtjänstens anmälningsskyldighet
Om socialtjänsten får kännedom om missförhållanden eller brister i privat verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn skall socialtjänsten anmäla detta till länsstyrelsen.
Behov av översyn av vissa bestämmelser i LSS
Som en konsekvens av vårt förslag till särskilda regler för privat verksamhet föreslår vi att en översyn görs av de regler som gäller för privat verksamhet enligt LSS. Skälet härtill är att vårt förslag till nya regler för privat verksam- het kommer att medföra skillnader mellan SoL:s och LSS:s regler. Som
SOU 1994:139 SAMMANFATTNING 61
exempel härpå kan nämnas bestämmelser om kommunens tillsynsskyldighet över privat verksamhet och regler om sanktioner.
Kapitel 13. Statens tillsyn, uppföljning och utvärdering Statens uppgifter Den nuvarande lagens karaktär av ramlag har inneburit att entydiga och operationella mål för olika verksamheter saknats i lagen. Detta har inte sällan medfört oklarheter i relationen mellan staten och kommunerna. Frå- gan om med vilken rätt tillsynsmyndigheterna kan rikta kritik mot en kom- mun har ofta diskuterats. Från olika håll har efterlysts en precisering i den nya lagen av såväl kommunernas skyldigheter som tillsynsmyndigheternas mandat och uppgifter.
Vi anser att den ordning som gäller i dag skall bestå. Staten skall även i fortsättningen utöva tillsyn samt följa upp och utvärdera den verksamhet, som kommunerna med stöd av socialtjänstlagen är skyldig att bedriva. Dessa uppgifter fullgörs på nationell nivå av Socialstyrelsen och inom länet av länsstyrelsen. Både Socialstyrelsen och länsstyrelserna har rätt att inspekte- ra verksamheter samt att få de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen.
Statens tillsyn, uppföljning och utvärdering gäller också i avseende på de uppgifter som åvilar socialtjänsten med stöd av annan författning. Detta gäller framför allt uppgifterna inom familjerättens område.
Socialstyrelsens uppgifter
Socialstyrelsen skall i sin verksamhet lägga tyngdpunkten vid att följa upp och utvärdera socialtjänstens verksamhet. I denna uppgift ingår också att ta fram statistik inom socialtjänsten.
Under senare år har Socialstyrelsens roll alltmer inriktats på att samla in fakta samt att analysera verksamheter. Den normativa rollen har tonats ned. Den ändrade inriktningen innebär också att uppföljning och utvärdering av måluppfyllelse alltmer får prägel av kritiskt granskande utifrån flera olika perspektiv. Enligt vår mening bör denna inriktning bestå.
I Socialstyrelsens uppgifter ingår också att återföra den kunskap och de erfarenheter, som erhålls genom uppföljning och utvärdering.
Den officiella statistiken inom socialtjänstens område Fr.o.m. den 1 juli 1994 är Socialstyrelsen beställaransvarig för den officiella statistiken inom socialtjänstens område.
I den proposition, som låg till grund för lagen (1992:889) om den officiella statistiken uttalades att den ordning som i dag gäller med bestämmelser om uppgiftsskyldighet i skilda lagar är ändamålsenlig och bör därför bestå. För bl.a. socialtjänstens del handlar det inte sällan om integritetskänslig in- formation som kräver särskilda överväganden. Detta talar för att dessa frågor tas om hand inom respektive sakområde och att uppgifter just för de statistiska ändamålen inte regleras i annan lag.
62 SAMMANFATTNING SOU 19942139
Som konsekvens härav föreslår vi, som ovan redovisats, regler som åläg- ger socialtjänsten och de privata vårdgivarna att lämna avidentifierade mängduppgifter till Socialstyrelsen för den officiella statistiken inom social- tjänstens område. Sådan skyldighet gäller också individrelaterade uppgifter som behövs för angelägna statistiska ändamål.
Länsstyrelsernas uppgifter
Som tidigare nämnts skall staten genom tillsyn, uppföljning och utvärdering följa tillämpningen av denna lag samt vidareutveckla socialtjänsten.
Länsstyrelserna skall i sitt arbete lägga tyngdpunkten vid tillsyn av social- tjänstens verksamhet. Med tillsyn avses statens kontroll av rättssäkerhet och laglighet i individärenden och i verksamheter. Tillsyn skall alltid göras i förhållande till lagens mål och bestämmelser. Lagen innehåller också be- stämmelser om kvalitet varför tillsynen även omfattar kontroll av kvaliteten i verksamheten.
För den enskilde är det av stor betydelse att det finns en instans som opartiskt kan pröva om klagomålen är berättigade. Tillsynsarbetet i in- dividärenden ger också kunskap om olika verksamheter och indikatorer på behovet av verksamhetstillsyn.
Vi anser det därför vara angeläget att länsstyrelserna även fortsättningsvis har ansvar för att utreda enskildas klagomål. För länsstyrelserna är individ- tillsynen en betydelsefull indikator på hur kommunerna tillämpar lagen och på kvaliteten i olika verksamheter.
Vi vill dock i detta sammanhang särskilt stryka under vikten av ökad satsning på verksamhetstillsyn. En förstärkt och fördjupad verksamhetstill- syn kombinerad med kunskapsåterföring syftar bl.a. till att vidareutveckla och förbättra lagenlighet och kvalitet i verksamheterna och därigenom också reducera enskildas klagomål.
Länsstyrelsernas verksamhetstillsyn bör enligt vår mening så långt möjligt genomföras i dialog med kommunföreträdare, både politiker och ansvariga tjänstemän. En sådan tillsynsmetodik bör utvecklas som inger förtroende och samtidigt respekt. Länsstyrelsernas mandat vid tillsyn förtydligas genom vårt förslag om rätten att inspektera verksamheter samt att få de upp- lysningar och ta del av de handlingar som krävs för tillsynen.
Individtillsynen bör alltid leda till ett formellt beslut varav framgår om klagomålet varit berättigat.
Övriga uppgifter för länsstyrelserna
Det bör även fortsättningsvis vara en uppgift för länsstyrelserna att biträda kommunerna med råd i deras verksamhet. Det bör också ingå i länsstyrelser- nas uppgifter att informera och ge råd till allmänheten. Inte sällan handlar det om att ge enskilda information och vägledning om rätt instans för ett aktuellt hjälpbehov eller att ge enskilda möjlighet att få rådgöra om frågor som rör tillgänglighet och bemötande inom socialtjänsten. Rådgivning och information har ett nära samband med länsstyrelsernas individtillsyn.
SOU 1994zl39 SAMMANFATTNING 63
Däremot anser vi inte att det bör vara en uppgift för länsstyrelserna att främja samverkan inom socialtjänstens område. I vårt förslag till ny lag slår vi fast kommunernas skyldighet att samverka vid fullgörande av uppgifter enligt denna lag.
Slutligen är det vår mening att länsstyrelsernas roll som sakkunniga åt förvaltningsdomstolarna bör tonas ned till förmån för tillsynsarbetet. Läns- styrelsernas roll som sakkunniga bör endast komma ifråga i ärenden av principiell eller komplicerad natur.
Kapitel 14. Övriga bestämmelser 1 lagens sista kapitel om övriga bestämmelser återfinns tre bestämmelser som behandlats i vårt delbetänkande.
Den första bestämmelsen reglerar överflyttning av ett ärende till en annan kommun. Den andra bestämmelsen förtydligar vistelsekommunens ansvar när en enskild vistas i familjehem, institution eller en särskild boendeform i en annan kommun.
Den tredje bestämmelsen reglerar kostnadsansvaret mellan socialtjänsten och en annan huvudman när socialtjänsten tagit på sig ett kostnadsansvar som bort åvila den andra huvudmannen. De närmare motiven för dessa bestämmelser har redovisats ovan.
För övrigt föreslår vi att de möjligheter som enligt nuvarande lag gäller om överklagande av beslut till länsrätten skall bestå. När det gäller möjlig- heten att utdöma bötesstraff utökas denna möjlighet till följd av vidgade krav på tillstånd att bedriva privat verksamhet och vidgade möjligheter att förbjuda verksamhet i privat regi. Vi anser också att den i dag gällande bestämmelsen som medger förbud av innehav av berusningsmedel, injek- tionssprutor och kanyler skall bestå.
Vidare föreslås samma regler som de nu gällande vad avser socialtjänsten i krig.
Ekonomiska konsekvenser av våra förslag Innan vi redovisar de ekonomiska konsekvenserna av våra förslag vill vi helt kort nämna något om förutsättningarna att göra ekonomiska konsekvensbe- skrivningar i samband med förändringar i en lagstiftning av socialtjänst- lagens karaktär.
Vårt förslag till ny socialtjänstlag innebär att lagens karaktär av målin- riktad ramlag består. Detta innebär att kommunerna även fortsättningsvis lämnas ett betydande utrymme för att själva avgöra ambitionsnivåer, organi- sation och metoder för de insatser som lämnas med stöd av lagen. De åligganden som mer direkt regleras av lagen är rätten till bistånd.
Eftersom statens styrning av socialtjänsten i huvudsak sker genom an- givna mål måste kostnadsuppskattningarna framför allt utgå från de för- ändringar som vi föreslår på denna nivå. En konsekvens av detta är att vid kostnadsberäkningen utgå från frågan om ändrade bestämmelser skall ses som en ambitionshöjning. En annan konsekvens är svårigheten att veta vilka
64 SAMMANFATTNING SOU 199-1:139
insatser som kommunerna — inom ramen för den frihet som lagen medger — kommer att använda sig av i sitt arbete.
Därtill kommer svårigheten av att en så bred och mångfacetterad verk- samhet som socialtjänsten påverkas starkt av förändringar i andra delar av samhället. Vissa förändringar, t.ex. befolkningsutvecklingen, kan i rimlig grad förutses. Andra förändringar, t.ex. en kraftig ekonomisk nedgång i samhällsekonomin, kan inte enkelt prognosticeras. Det är därför svårt att i många fall bedöma i vilken utsträckning en beräknad eller uppkommen kostnadsökning kan ses som en direkt konsekvens av en lagändring eller om denna kostnadsökning uppstått även utan förändringar i lagen.
De förslag till nya och förändrade bestämmelser som vi redovisat är enligt vår mening i stor utsträckning preciseringar och konkretiseringar av åliggan- den som redan finns enligt gällande lag.
Det enskilda förslag som bedöms kunna innebära merkostnader för kom- munerna är vårt förslag att socialtjänsten bör ge stöd och avlastning till närstående som vårdar långvarigt sjuka, äldre eller människor med funk- tionshinder. Den föreslagna bestämmelsen är utformad som en generell bestämmelse, men formuleringen kan ändå ses som en breddning av social- tjänstens ansvarsområde. Det är dock viktigt att notera att kommunerna redan i dagsläget har kostnader för stöd och avlastning till anhöriga.
Eftersom det inte finns någon statistik över hur stor del av socialtjänstens resurser som i dagens läge utgår i form av anhörigstöd är det inte möjligt att uttala sig om hur stor merkostnaden skulle bli vid en mer konsekvent satsning på att stödja anhöriga.
Ett utökat anhörigstöd handlar emellertid inte bara om nya kostnader. Det finns också plusposter, inte bara i form av en förbättrad livskvalitet för anhöriga och vårdade, utan också i ekonomiska termer. De största be- sparingarna ligger sannolikt i att anhörigstödet möjliggör för den som vårdas av en anhörig att bo kvar i ett eget boende under en längre tid. Det är inte möjligt att direkt beräkna vilka besparingar — eller snarare uteblivna kostna- der — detta leder till.
Vi har således inte funnit det vara möjligt att ange storleken på eventuella merkostnader för kommunerna för ett utökat anhörigstöd. Bl.a. av detta skäl anser vi att Socialstyrelsen bör kartlägga omfattning av och kostnader för de insatser som kommunerna redan i dag har för stödet till anhöriga. Om det vid en senare uppföljning av kommunernas tillämpning av de nya be- stämmelserna om anhörigstöd visar sig att kommunerna fått ökade kostna- der bör kommunerna i enlighet med finansieringsprincipen kompenseras för detta.
En del av våra andra förslag bedöms också kunna leda till vissa kost- nadsökningar för kommunerna. Det rör sig dock i dessa fall om mindre kostnader. Vi anser att det i dessa fall rör sig om så små eventuella merkost- nader att de bör kunna täckas genom rationaliseringar och omprioriteringar inom ramen för den totala verksamheten.
Det finns också förslag som bedöms kunna leda till kostnadsminskningar. Som exempel härpå kan nämnas vårt förslag om tidiga insatser. En sådan
sou 1994:139 SAMMANFATTNING 65
tyngdpunktsförskjutning i socialtjänstens verksamheter bör innebära min- skade kostnader för mer omfattande och mer kostsamma insatser i ett senare skede.
Ett annat förslag som bör leda till viss kostnadsminskning är att social- tjänsten inte längre har ett lagreglerat tillsynsansvar för den privata verk- samhet som ligger i kommunen. Vissa kostnadsminskningar för kommuner- na bör också följa av vårt förslag att all tillståndsgivning för privat verksam- het inklusive barnomsorg föreslås vara en uppgift för länsstyrelserna.
| W", . _" lu
"ll-" _
_ __fIlzlfgf ' 'HIIII..j|| j.] l||Ijll._I.ij ' '|' WWII ” '.IH-IUIIL *IF'111quIIJIlII | HLR. lli.
. g" ll I....l "II:: (I Wing" Fi:. _,||'- ..rI m...-=.. -I i'ii L- II .
.-'|-1*I-"I_IFM..— '.'." |" '.I' .IIII. .'n'm :;"-IH? tals-1 'l' 'l. :: n _1' l,
' ';';" "'.._Ii_"-1fi'-I1-" %;:El'u'lmi'l. "'n' ".IIr'l 1. r'I.. J " '="'-'""- f'än' " ."|£ I. 'uu. |"—"- I II' .. lr LI '_'-FHM ["1 ,".I'l" ." '_' ."""l '+' f-l'l' ';'le I"|.'|l Ela än": j'_.-'.'l , ..-".I'..j. I Ifid
Förslag till Socialtjänstlag
Härigenom föreskrivs följande.
1 kap. Mål, ansvar och uppgifter
lé Samhällets socialtjänst skall på demokratins och solidaritetens grund främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnads- villkor och aktiva deltagande i samhällslivet.
Socialtjänsten skall under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser.
Verksamheten skall bygga på respekt för människornas självbestämman- derätt och integritet.
När åtgärder rör barn skall barnets bästa sättas i främsta rummet.
2å Varje kommun svarar inom sitt område för de uppgifter enligt denna lag som skall fullgöras av socialtjänsten.
3 & Socialtjänsten skall på samhällsnivå, grupp- och områdesnivå samt på individnivå främja goda levnadsförhållanden och goda livsmiljöer i kommu- nen. Socialtjänsten skall därvid verka för att
1. den enskilde får arbete, bostad och utbildning,
2. barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden,
3. äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra,
4. människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra,
5. människor som missbrukar alkohol eller andra beroendeframkallande medel kommer ifrån sitt beroende,
6. människor som saknar medel till sitt uppehälle ges möjlighet att klara sin försörjning.
Socialtjänsten bör genom stöd och avlastning underlätta för närstående som vårdar långvarigt sjuka, äldre eller människor med funktionshinder.
45 Till socialtjänstens uppgifter hör att 1. göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen,
68 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG SOU l994zl39
N delta i kommunens planering, bedriva grupp— och områdesinriktat socialt arbete,
4. svara för upplysningar, råd och stöd, service, omvårdnad och vård, be- handling, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det. P)
5 % Kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver.
Detta ansvar innebär ingen inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän.
Kommunens yttersta ansvar innebär i förhållande till annan ansvarig huvudman en skyldighet att tillfälligt ge det stöd som den enskilde kan behöva i avvaktan på den andra huvudmannens insatser.
I fråga om den som omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. finns särskilda bestämmelser i den lagen.
6 & I 14 kap. meddelas föreskrifter om 1. möjligheter att flytta ett ärende från en kommun till en annan kommun
(1 ä).
2. ansvar i vissa fall för placeringskommun eller den kommun där den enskilde är folkbokförd (2 5),
3. möjligheter för en kommun att föra talan mot annan huvudman orn återbetalning (3 5).
75 Ledningen av socialtjänsten utövas av en eller flera nämnder. För en sådan nämnd gäller vad som är föreskrivet om nämnder i kommunallagen (1991:900).
8 5 För utförande av socialtjänstens uppgifter skall det finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet.
Särskilda bestämmelser om personal inom förskoleverksamhet och skol— barnsomsorg finns i 4 kap. 3 5 andra stycket.
9 & Vad som i annan författning sägs om socialnämnd gäller i förekomman- de fall den eller de nämnder som avses i 7 &.
10 & En kommun får sluta avtal med någon annan om att fullgöra kommu- nens uppgifter inom socialtjänsten. Genom ett sådant avtal får en kommun, för att effektivt utnyttja sina resurser, tillhandahålla tjänster åt en annan kommun.
Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får inte med stöd av denna bestämmelse överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ.
Det pris som en kommun får ta ut för tjänster åt en annan kommun får inte understiga de kostnader som kommunen har för att tillhandahålla tjänsterna.
SOU 1994:139 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG 69
115 Avtal enligt 10% får även avse insatser för vård eller boende be- träffande person som inte är medlem av kommunen.
2 kap. Allmänna bestämmelser för socialtjänsten
1 & Socialtjänstens insatser skall vara av god kvalitet.
2å Socialtjänstens verksamhet skall bedrivas målinriktat och planmässigt samt följas upp och utvärderas. I detta ingår att bedriva fortlöpande och systematiskt kvalitetssäkringsarbete.
3å Socialtjänsten skall i sitt arbete särskilt beakta behovet av tidiga in- satser.
4 5 Socialtjänstens insatser för den enskilde skall utformas och genomföras tillsammans med honom.
När en åtgärd rör ett barn skall barnet beredas möjlighet att uttrycka sin åsikt i saken. Barnets åsikt skall tillmätas betydelse i förhållande till dess ålder och mognad.
5 & Socialtjänsten skall samverka med andra samhällsorgan, organisationer och enskilda för att fullgöra de uppgifter som åvilar socialtjänsten.
6 & Socialtjänsten skall informera allmänheten, samhällsorgan och organi- sationer om sin verksamhet.
7å Socialtjänsten bör stödja frivilligt socialt arbete.
Så I 4—5 åå förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om myndig- heternas serviceskyldighet.
3 kap. Insatser på samhälls- samt grupp- och områdesnivå 1 & I 1 kap. 4 & 1 föreskrivs att det hör till socialtjänstens uppgifter att göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen.
2 & Socialtjänsten skall till kommunfullmäktige rapportera behov av sam- ordnade insatser för att förebygga eller avhjälpa sociala problem eller brister i livsmiljön.
Socialtjänsten skall årligen till kommunfullmäktige rapportera de be- tydande förändringar som inträffat i de sociala förhållandena i kommunen.
3å Socialtjänsten skall delta i kommunens planering och härvid tillföra kunskap om sociala förhållanden samt verka för att åtgärder vidtas för att skapa och bevara goda livsmiljöer som är tillgängliga för alla.
4å Om ett kommunalt beslut om större förändring av fysisk miljö eller
70 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG SOU 19941139
verksamhet kan antas medföra betydande konsekvenser för den sociala miljön eller enskildas levnadsförhållanden skall beslutet föregås av en analys av dess sociala konsekvenser. Socialtjänsten skall ansvara för att denna konsekvensanalys kommer till stånd.
55 Socialtjänsten skall bedriva uppsökande verksamhet bland barn och ungdomar, som riskerar att utvecklas ogynnsamt, och andra grupper som behöver samhällets särskilda stöd. Den uppsökande verksamheten skall syfta till att förebygga och avhjälpa sociala problem och ohälsa.
65 Socialtjänsten skall på grupp- och områdesnivå vidta åtgärder för att främja en gynnsam social utveckling. Arbetet skall särskilt inriktas på att förebygga och avhjälpa drogmissbruk, ohälsa och social isolering.
4 kap. Barnomsorg
15 För barn som är bosatta i Sverige och som stadigvarande vistas i kommunen skall bedrivas förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Förskoleverksamheten avser barn som inte har uppnått skolpliktig ålder. Skolbarnsomsorgen avser barn till och med tolv års ålder som är inskrivna i grundskolan eller någon motsvarande skolform enligt skollagen
(1985:1100).
2 5 Förskoleverksamheten bedrivs i form av förskola, som organiseras som daghem eller deltidsgrupp, i form av familjedaghem och i form av kom- pletterande förskoleverksamhet (öppen förskola).
Skolbarnsomsorgen bedrivs i form av fritidshem, integrerad skolbarnsom- sorg eller familjedaghem. För barn mellan tio och tolv år kan skolbarnsom- sorgen även bedrivas i form av öppen fritidsverksamhet. Skolbarnsomsorgen skall ta emot barn för vistelse den del av dagen då barnet inte vistas i skolan och under lov.
35 Förskoleverksamhetens uppgift är att genom pedagogisk verksamhet erbjuda barn fostran och omvårdnad. Skolbarnsomsorgens uppgift är att komplettera skolan samt erbjuda barn en meningsfull fritid och stöd i utvecklingen. För bedrivande av förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg skall det finnas personal med sådan utbildning eller erfarenhet att barnens behov av omsorg och en god pedagogisk verksamhet kan tillgodoses. Barngrupperna skall ha en lämplig sammansättning och storlek. Lokalerna skall vara ända- målsenliga. Verksamheten skall utgå från varje barns behov. Barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling skall ges den omsorg som deras speciella behov kräver.
45 Varje kommun svarar för att barn inom dess område erbjuds för- skoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Verksamheterna kan också anord— nas av enskilda.
SOU 1994zl39 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG 71
Om ett barn vårdas på sjukhus eller i någon annan institution, skall huvudmannen för institutionen sörja för att barnet får tillfälle att delta i verksamhet som motsvarar den som erbjuds i förskola, fritidshem eller integrerad skolbarnsomsorg.
55 Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg skall tillhandahållas i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. Förskoleverksamhet skall tillhandahållas för barn som har fyllt ett är. För barn som inte har fyllt ett år skall förskola tillhandahållas om barnet om- fattas av 9 5.
65 När vårdnadshavaren har anmält behov av plats inom förskoleverk- samheten, eller skolbarnsomsorgen, skall kommunen erbjuda plats utan oskäligt dröjsmål. Kommunen kan fullgöra sin skyldighet enligt 5 5 också genom att utan oskäligt dröjsmål hänvisa barnet till en motsvarande plats i en enskild förskola, ett enskilt fritidshem eller enskild integrerad skolbarnsomsorg. Kommunen skall ta skälig hänsyn till vårdnadshavarens önskemål om omsorgsform när den erbjuder plats inom förskoleverksamheten eller skol- barnsomsorgen enligt första eller andra stycket.
7 5 Plats inom förskoleverksamheten eller skolbarnsomsorgen skall erbju— das så nära barnets eget hem eller skola som möjligt med beaktande av vad som krävs för att effektivt utnyttja lokaler och andra resurser. Skälig hänsyn skall också tas till vårdnadshavarens önskemål.
8 5 Barn skall anvisas plats i förskola från och med höstterminen det är då de fyller sex år. Förskolan skall omfatta minst 525 timmar om året.
Kan förskola på grund av barnets restider eller av andra skäl inte bedrivas i den omfattning som anges i första stycket, får kommunen dela upp för- skolan på två år. Barn som berörs av sådan uppdelning skall anvisas plats i förskolan från och med höstterminen det år då barnet fyller fem år. Sådan förskola skall omfatta sammanlagt minst 700 timmar.
9 5 Barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling skall anvisas plats i förskola, fritidshem eller integrerad skol- barnsomsorg, om inte barnets behov av sådant stöd tillgodoses på något annat sätt.
Socialtjänsten skall genom uppsökande verksamhet ta reda på vilka barn som behöver anvisas plats enligt första stycket.
10 5 Socialtjänsten skall verka för att barn som avses i 8 och 9 55 utnyttjar den anvisade platsen och informera föräldrarna om verksamheten och syftet med denna.
11 5 Enskilda förskolor, enskilda fritidshem och enskild integrerad skol-
72 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG SOU 1994:139
barnsomsorg skall, på de villkor som uppställs med stöd av andra stycket, efter ansökan tilldelas medel för verksamheten av den kommun där verk— samheten bedrivs. För varje barn skall kommunen lämna ett belopp som inte oskäligt avviker från kommunens kostnad per barn i motsvarande verksam- het. Ansökan skall ha kommit in senast den 1 september året innan verk— samheten skall börja, om inte kommunen medger annat.
Kommunen får ställa upp som villkor för bidraget 1. att avgifterna för den enskilda verksamheten inte oskäligt överstiger den
avgift som kommunen tar ut för motsvarande verksamhet och 2. att den som driver verksamheten i mån av lämplig plats tar emot barn
som hänvisas av kommunen enligt 6 5 andra stycket.
Om ett barn som inte hör hemma i kommunen har tagits emot i en enskild verksamhet som har tilldelats medel enligt första stycket, har kommunen rätt till ersättning för sina kostnader för barnomsorgen från barnets hem- kommun. Detsamma gäller när en kommun i sin motsvarande verksamhet har tagit emot ett barn som inte hör hemma i kommunen.
125 Kommunen skall till försäkringskassan lämna uppgift om vilka barn mellan ett och tre år som har plats inom förskoleverksamheten.
13 5 Enskilda förskolor som får bidrag av en kommun skall till försäkrings- kassan lämna uppgift om vilka barn mellan ett och tre år som har plats inom verksamheten.
5 kap. Insatser på individnivå Stöd och service, m.m.
Färdtjänst
15 Socialtjänsten skall tillhandahålla färdtjänst för människor som på grund av sjukdom, åldrande, funktionshinder eller annan liknande orsak inte kan förflytta sig på egen hand eller använda kollektiva färdmedel.
Hemtjänst
25 Socialtjänsten skall tillhandahålla hemtjänst för människor som på grund av sjukdom, åldrande, funktionshinder eller annan liknande orsak behöver sådan hjälp i den dagliga livsföringen.
Dagverksamheter
3 5 Socialtjänsten skall tillhandahålla dagverksamheter för människor som på grund av sjukdom, åldrande, funktionshinder eller annan liknande orsak behöver sådant stöd i den dagliga livsföringen.
Särskilda boendeformer 45 Socialtjänsten skall tillhandahålla särskilda boendeformer för männi- skor som på grund av sjukdom, åldrande, funktionshinder eller annan lik- nande orsak behöver tillsyn, omvårdnad och vård i den dagliga livsföringen.
SOU 19941139 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG 73
Samarbetssamtal 55 Socialtjänsten skall sörja för att föräldrar kan erbjudas samtal under sakkunnig ledning i syfte att nå enighet i frågor rörande vårdnad och umgänge.
Särskilt behov av stöd och hjälp 65 Socialtjänsten skall i sin omsorg om barn och ungdom tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan föreligga sedan ett mål om vårdnad eller umgänge har avgjorts av en domstol.
Familjerådgivning 75 Socialtjänsten skall sörja för att familjerådgivning kan erbjudas dem som begär det.
Personligt stöd 85 Socialtjänsten skall sörja för att personligt stöd kan tillhandahållas människor som begår eller samtycker till det.
För barn som inte har fyllt 15 år får personligt stöd i form av kontakt- person utses endast om barnets vårdnadshavare begär eller samtycker till det. Har barnet fyllt 15 år får kontaktperson utses endast om barnet självt begär eller samtycker till det.
Sysselsättning
95 Socialtjänsten skall sörja för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring kan erbjudas meningsfull sysselsättning.
Vård och behandling utanför hemmet
10 5 Varje kommun ansvarar för att det finns tillgång till familjehem och hem för vård och boende för enskilda och familjer som behöver vårdas eller bo utanför det egna hemmet.
11 5 Socialtjänsten skall sörja för att den som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna tas emot i ett familjehem eller i ett hem för vård och boende.
125 Socialtjänsten skall upprätta en individuell plan för vård som bereds enskilda och familjer utanför det egna hemmet.
13 5 Socialtjänsten ansvarar för att den som genom dess försorg har tagits emot i ett annat hem än det egna får god vård. Vården bör utformas så att den främjar den enskildes samhörighet med de anhöriga och kontakt med hemmiljön. För vård av underåriga i familjehem finns ytterligare bestämmel- ser i 14 5.
145 Socialtjänsten skall medverka till att underåriga som bereds vård i
74 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG SOU l994:l39
familjehem får god vård och fostran och i övrigt gynnsamma levnadsför- hållanden. Socialtjänsten skall även verka för att de får lämplig utbildning samt svara för de särskilda stödinsatser som den underårige kan behöva under vistelsen i familjehemmet.
Socialtjänsten skall aktivt erbjuda föräldrarna råd, stöd och annan hjälp som de behöver för att upprätthålla en god kontakt med den underårige och familjehemmet.
Socialtjänsten skall vidta de åtgärder som behövs för att underlätta en återförening mellan den underårige och föräldrarna eller för att trygga den underåriges uppväxt utanför det egna hemmet.
155 Socialtjänsten skall genom personliga besök och på annat sätt fort- löpande hålla sig väl förtrogen med förhållandena i hemmen och ge dessa behövligt stöd.
165 Vård i familjehem och hem för vård och boende skall bedrivas i samråd med socialtjänsten.
17 5 Socialtjänsten skall minst en gång var sjätte månad överväga om vården fortfarande behövs.
18 5 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar ytterligare föreskrifter om vård i familjehem och i hem för vård och boende.
19 5 Med socialtjänsten i 13—17 55 avses socialtjänsten i den kommun som beslutat om placeringen. Om ärendet flyttats till en annan kommun enligt bestämmelserna i 14 kap. 1 5 avses socialtjänsten i den kommunen.
20 5 Behovet av sådana hem som avses i 12 5 lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga samt 22 och 23 55 lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall skall tillgodoses av staten. Statens institutions- styrelse är central förvaltningsmyndighet för dessa hem. Styrelsen leder och har tillsyn över verksamheten vid hemmen.
Staten kan om det finns särskilda skäl för det genom avtal uppdra åt ett landsting eller en kommun att inrätta och driva hem som avses i första stycket.
För vård i ett sådant hem som avses i första stycket får avgift tas ut av den kommun som begärt placeringen.
Bestämmelserna i 16 och 18 55 gäller även i fråga om vård i hem som avses i denna paragraf.
6 kap. Rätten till bistånd
15 Den enskilde har rätt till bistånd av socialtjänsten för sin försörjning (försörjningsstöd) och sin livsföring i övrigt (annat bistånd), om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå.
SOU 19941139 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG 75
Biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser att leva ett själv- ständigt liv.
Närmare föreskrifter om försörjningsstöd meddelas i 2 och 3 55 och om annat bistånd i 4 5.
Socialtjänsten får utge försörjningsstöd med högre belopp än som följer av 1—3 55.
2 5 Försörjningsstöd lämnas för kostnader för
1. livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, förbrukningsvaror, hälsa och hygien samt dagstidning, telefon, TV—licens och liknande,
2. boende, hushållsel, lokala resor, barnomsorg, hemtjänst, hemförsäkring, läkarvård, akut tandvård, glasögon, medlemskap i fackförening och ar- betslöshetskassa.
3 5 Försörjningsstöd enligt 2 5 1 beräknas per år i procent av det basbelopp som enligt 1 kap. 65 andra stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring har fastställts för året och utgör för 1. ensamstående 100, . sammanboende 85, barn 0—3 år 50, barn 4—10 år 60, hemmavarande skolungdom 11—20 år 70. Om särskilda skäl föreligger beräknas belopp enligt första stycket till annan skälig nivå.
Försörjningsstöd enligt 25 2 beräknas till belopp motsvarande den en- skildes kostnader för utgiftsposterna. Om särskilda skäl föreligger får dock stödet minskas med skäligt belopp.
weww
45 Med annat bistånd avses
1. hemtjänst,
2. färdtjänst,
3. boende i särskilda fall,
4. barnomsorg som avses i 4 kap. 95 första stycket eller i andra särskilda fall,
. personligt stöd,
6. vård och behandling som inte är hälso- och sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763),
7. ekonomiskt bistånd till andra ändamål än som anges i 1—6 och 2 5. Den enskildes ekonomiska förhållanden får beaktas endast vid prövning
av bistånd som
1. utges med stöd av första stycket 7, eller
2. avser förtur till plats inom barnomsorg av ekonomiska skäl. Socialtjänsten får vägra utge bistånd för vård och behandling som den enskilde påbörjat eller genomfört innan nämnden avgjort ärendet. UT
76 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG SOU 1994zl39
7 kap. Särskilda regler till skydd för underåriga
15 Socialtjänsten skall med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och ungdom som har visat tecken till en ogynnsam utveckling. Socialtjänsten skall i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet.
25 Var och en som får kännedom om något som kan innebära att social- tjänsten behöver ingripa till en underårigs skydd bör anmäla detta till socialtjänsten.
35 Myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom samt andra myndigheter inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten är skyldiga att genast till ansvarig nämnd hos kommunen anmäla om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialtjänsten behöver ingripa till en underårigs skydd. Detta gäller även dem som är anställda hos sådana myndigheter. Anmälningsskyldighet enligt första stycket gäller också dem som är yrkes- verksamma inom privat verksamhet som berör barn och ungdom eller annan privat verksamhet inom hälso- och sjukvården eller på socialtjänstens om- råde. För dem som är verksamma inom kommunal familjerädgivning gäller anmälningsplikt enligt första stycket endast om de i sin verksamhet får kännedom om att en underårig utnyttjas sexuellt eller misshandlas i hem- met. Om anmälan från Barnombudsmannen gäller bestämmelserna i 3 5 lagen (19931335) om Barnombudsman.
45 Myndigheter, befattningshavare och yrkesverksamma som anges i 3 5 första och andra styckena är skyldiga att till ansvarig nämnd hos kommunen lämna alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av en under- årigs behov av skydd. Den som enligt första stycket är skyldig att lämna uppgifter är också, utan hinder av bestämmelsen i 36 kap. 5 5 andra stycket rättegångsbalken, skyldig att lämna motsvarande uppgifter som vittne.
55 Socialtjänsten skall i sin verksamhet informera om bestämmelserna i 2—4 55.
6 5 Om socialtjänsten genom anmälan enligt 2—3 55 eller på annat sätt får kännedom om något som kan innebära att socialtjänsten behöver ingripa till en underårigs skydd, skall socialtjänsten omedelbart inleda en utredning. Vid utredningen får socialtjänsten, för bedömningen av behovet av in- satser, göra hembesök, konsultera sakkunniga samt i övrigt ta de kontakter som behövs. Utredningen skall bedrivas så att inte någon onödigt utsätts för
SOU 1994:139 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG 77
skada eller olägenhet. Den skall inte göras mer omfattande än vad som är betingat av omständigheterna i ärendet.
Utredningen skall bedrivas skyndsamt och vara slutförd senast inom tre månader. Finns det särskilda skäl får socialtjänsten besluta att förlänga utredningen för viss tid.
75 Socialtjänsten är skyldig att slutföra en utredning enligt 65 och fatta beslut i ärendet även om den underårige byter vistelsekommun. Vad nu sagts gäller dock inte om den nya vistelsekommunen samtycker till att ta över utredningen av ärendet.
85 En underårig får inte utan socialtjänstens beslut om vård eller med- givande tas emot för stadigvarande vård och fostran i ett hem som inte tillhör någon av hans föräldrar eller någon annan som har vårdnaden om honom. Socialtjänsten får inte besluta om vård eller lämna ett medgivande utan att förutsättningarna för god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxt- förhållanden i hemmet är utredda.
9 5 Om socialtjänstens prövning enligt 8 5 andra stycket gäller ett hem i en annan kommun, skall socialtjänsten informera och samråda med den andra kommunen innan den fattar sitt beslut.
10 5 Är det fråga om en underårig som tas emot i ett hem på initiativ av enskild lämnas medgivande enligt 8 5 första stycket av socialtjänsten i den kommun där hemmet är beläget.
11 5 Är det fråga om att ta emot ett utländskt barn i syfte att adoptera det, skall medgivande enligt 8 5 första stycket inhämtas innan barnet lämnar sitt hemland. Medgivandet lämnas av socialtjänsten i de blivande adoptivför- äldrarnas hemkommun och upphör att gälla om inte barnet har tagits emot i hemmet inom ett år från det medgivandet lämnades.
Innan socialtjänsten beslutar i en fråga om medgivande som avses i första stycket, skall socialtjänsten pröva om det förmedlingssätt som sökanden kommer att använda sig av är tillförlitligt eller ej. Socialtjänsten skall i denna fråga inhämta yttrande från Statens nämnd för internationella adoptions- frågor (NIA), om det inte är uppenbart obehövligt. Visar prövningen att det kan befaras att förmedlingssättet inte är tillförlitligt, skall socialtjänsten vägra sitt medgivande. I ett beslut om medgivande skall socialtjänsten ange för vilket förmedlingssätt medgivandet gäller.
125 När ett barns bästa kräver det, får socialtjänsten förbjuda eller be- gränsa möjligheterna för en person, som har sitt hem inom kommunen, att i sitt hem ta emot andras underåriga barn för vistelse som inte är tillfällig och som inte omfattas av bestämmelserna om medgivande i 8 5.
135 Enskilda personer eller sammanslutningar får inte bedriva verksam- het som syftar till att förmedla underåriga till hem som avses i 8 5.
78 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG SOU 19941139
Om rätt för auktoriserade sammanslutningar att i vissa fall lämna förmed- lingshjälp m.m. finns bestämmelser i lagen (1979:552) om internationell adoptionshjälp.
145 Om socialtjänsten får veta att någon åtgärd behöver vidtas ifråga om vårdnad eller förmynderskap för en underårig, skall socialtjänsten göra framställning eller ansökan om det hos den domstol till vilken målet eller ärendet hör. Detsamma gäller om socialtjänsten i förekommande fall be- dömer att en underårig är i behov av målsägandebiträde. I 6 kap. 7 och 8 55 samt 9 5 andra och tredje styckena föräldrabalken finns bestämmelser om överflyttning av vårdnad till särskilt förordnad förmynda- re. Om socialtjänsten finner att god man eller förvaltare enligt föräldrabalken bör förordnas för någon, skall socialtjänsten anmäla det till överförmynda- ren. Anmälan till överförmyndaren skall också göras om socialtjänsten finner att någon inte längre bör ha förvaltare.
15 5 Bestämmelser om vård av unga i vissa fall finns i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga.
8 kap. Avgifter m.m. 15 Stöd- och hjälpinsatser av behandlingskaraktär medför inte kostnads- ansvar för den enskilde vårdtagaren. Kommunen får dock, utom beträffande underårig, ta ut ersättning för uppehållet av den som på grund av missbruk av alkohol, narkotika eller därmed jämförbara medel får vård eller be- handling i ett hem för vård och boende eller i ett familjehem. Regeringen bemyndigas meddela föreskrifter om den högsta ersättning som får tas ut för varje dag. För andra stöd- och hjälpinsatser än som angetts nu får kommu- nen ta ut skälig ersättning.
Om en underårig genom socialtjänstens försorg får vård i ett annat hem än det egna, är föräldrarna skyldiga att i skälig utsträckning delta i kommunens kostnader enligt grunder som regeringen föreskriver. Socialtjänsten får i sådant fall uppbära underhållsbidrag som avser den underårige.
Bestämmelserna i första stycket gäller inte i fråga om tjänst för vilken avgift har bestämts enligt 2 5.
25 För plats i av kommunen anordnad förskola, fritidshem, integrerad skolbarnsomsorg, familjedaghem, färdtjänst, familjerädgivning, hjälp i hem- met, service och omvärdnad, sådant boende som avses i 5 kap. 45 eller annan liknande social tjänst får socialtjänsten ta ut skäliga avgifter enligt grunder som kommunen bestämmer. Avgifterna får dock inte överstiga kommunens självkostnader. För sådana platser i förskolan som avses i 4 kap. 8 och 9 55 får avgift tas ut endast i den mån verksamheten överstiger 15 timmar i veckan eller 525 timmar om året. Avgifter för hjälp i hemmet, service och omvårdnad samt boende får inte,
SOU 1994zl39 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG 79
tillsammans med avgifter som avses i 265 tredje stycket hälso- och sjuk- vårdslagen (1982:763), uppgå till så stort belopp att den enskilde inte förbe- hålls tillräckliga medel för sina personliga behov.
3 5 Socialtjänsten får återkräva ekonomiskt bistånd som den enskilde har erhållit enligt 6 kap. endast om biståndet har lämnats 1. som förskott på en förmån eller ersättning, 2. till den som är indragen i arbetskonflikt, eller 3. till den som på grund av förhållanden som han inte kunnat råda över hindrats från att förfoga över sina inkomster och tillgångar. Har ekonomisk hjälp lämnats i annat fall än som avses i 6 kap. får socialtjänsten återkräva hjälpen, om den har getts under villkor om återbe- talning.
45 Om någon genom oriktiga uppgifter eller genom underlåtenhet att lämna uppgifter eller på annat sätt förorsakat att ekonomiskt bistånd utgått obehörigen eller med för högt belopp får socialtjänsten besluta att återbe— talning skall ske av vad som för mycket utbetalats. Om någon i annat fall än som avses i första stycket obehörigen eller med för högt belopp uppburit ekonomiskt bistånd och han skäligen bort inse detta, får socialtjänsten också besluta att återbetalning skall ske av vad som för mycket utbetalats.
5 5 Vill socialtjänsten föra talan om ersättning som en enskild inte betalar godvilligt för kostnad som kommunen har haft enligt 1 5 första eller andra stycket eller för ekonomiskt bistånd som avses i 3—4 55, skall talan väckas hos länsrätten inom tre år från det kommunens kostnad uppkom. Talan väcks vid länsrätten i det län där den enskilde är bosatt.
Talan om ersättning får inte bifallas, om den ersättningsskyldige genom att återbetala kostnaden eller en del av denna kan antas bli ur stånd att klara sin försörjning eller sin dagliga livsföring i övrigt eller annars synnerliga skäl talar mot bifall till ersättningsanspråket.
65 Socialtjänsten får helt eller delvis efterge den ersättningsskyldighet som avses i 1 5 första och andra styckena samt 3 och 4 55.
9 kap. Delegering, m.m. 1 5 Med nämnd i detta kapitel avses nämnd enligt 1 kap. 7 5.
2 5 Uppdrag att besluta på nämndens vägnar får endast ges åt ett utskott i ärenden som ankommer på nämnden enligt
1. 5 kap. 17 5, 7 kap. 8 och 9 55 samt 8 kap. 45 denna lag,
2. 4 och 6 55, 11 5 första och andra styckena, 13 5, 14 5 tredje stycket, 21, 22, 24, 26, 27 och 43 55 lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga,
3. 11 och 13 55 lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall,
80 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG SOU 19941139
4. 5 5 lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag, 5. 95 lagen (l964:143) om bidragsförskott, 6. 14 5 lagen (1994:553) om vårdnadsbidrag.
3 5 Uppdrag att besluta på nämndens vägnar får när det gäller föräldrabal- ken avse endast uppgifter som anges i följande lagrum
1. 1 kap. 4 5 föräldrabalken,
2. 2 kap. 1, 4—6, 8 och 9 55 föräldrabalken,
3. 3 kap. 5, 6 och 8 55 föräldrabalken,
4. 6 kap. 19 5 föräldrabalken beträffande beslut att utse utredare i mål och ärenden om vårdnad eller umgänge, 7 kap. 7, 11 och 14 55 föräldrabalken,
6. 11 kap. 165 andra stycket föräldrabalken.
Delegering får dock endast ske till ett utskott när det gäller befogenhet enligt 2 kap. 9 5 föräldrabalken att besluta att inte påbörja utredning eller att lägga ned en påbörjad utredning samt enligt 7 kap. 75 föräldrabalken att godkänna avtal som innefattar åtagande att utge engångsbelopp. .U'
45 Nämnden skall själv eller genom ombud föra kommunens talan i mål och ärenden som enligt denna lag eller annan författning ankommer på nämnden.
5 5 Nämnden skall hos fullmäktige, kommunstyrelsen, andra nämnder än som avses i 1 kap. 7 5 och hos andra myndigheter göra de framställningar som nämnden finner påkallade.
6 5 Nämnden får inhämta yttranden och upplysningar från kommunstyrel- sen, andra nämnder än som avses i 1 kap. 75 och från beredningar och tjänstemän i den egna kommunen, när det behövs för nämndens verksam- het.
7 5 Om rätt att i vissa fall fatta beslut i nämndens ställe finns bestämmelser i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.
10 kap. Handläggning av ärenden 1 5 Socialtjänsten skall utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till socialtjänstens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av socialtjänsten.
Om utredning har inletts enligt första stycket och ärendet avser vård av missbrukare skall socialtjänsten slutföra utredningen och fatta beslut 1 åren— det, även om den enskilde byter vistelsekommun. Vad nu sagts gäller dock inte om den nya vistelsekommunen samtycker till att överta utredningen av ärendet.
I 7 kap. 6 och 7 55 finns särskilda bestämmelser om utredning beträffande underårig.
SOU 1994:139 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG 81
2 5 En framställning från en enskild om en social tjänst skall handläggas som en ansökan om bistånd enligt 6 kap. om inte den enskilde motsätter sig sådan handläggning eller socialtjänsten bifaller framställningen på annan grund.
Föreskrifterna i första stycket avser inte handläggning av framställning om placering i barnomsorgskö eller annat kommunalt turordningssystem.
3 5 Vad som har kommit fram vid utredning och som har betydelse för ett ärendes avgörande skall tillvaratas på ett betryggande sätt.
Handlingar som rör enskildas personliga förhållanden skall förvaras så att den som är obehörig inte får tillgång till dem.
45 Den enskilde bör hållas underrättad om de journalanteckningar och andra anteckningar som förs om honom.
55 Socialtjänsten skall tillämpa bestämmelserna i 135 förvaltningslagen (1986:223) om remiss i alla ärenden.
6 5 I ärenden hos socialtjänsten som avser myndighetsutövning mot någon enskild skall socialtjänsten tillämpa följande bestämmelser i förvaltnings- lagen (1986:223), nämligen
1. 14 5 första stycket om en parts rätt att meddela sig muntligen,
2. 16 och 17 55 om en parts rätt att få del av uppgifter,
3. 20 5 om motivering av beslut,
4. 26 5 om rättelse av skrivfel och liknande.
Bestämmelserna i 16 och 17 55 förvaltningslagen gäller dock inte upp- gifter som rör någon annan sökande i ett ärende om plats i förskola eller fritidshem, om ett sådant boende som avses i 5 kap. 45 eller om någon annan liknande social tjänst.
Vad som sägs i första stycket gäller också när det är fråga om en ansökan eller ett yttrande till en annan myndighet i ett mål eller ärende som rör myndighetsutövning mot enskild hos denna.
75 Den som enligt vad som sägs i 6 5 skall ges tillfälle att yttra sig enligt 17 5 förvaltningslagen (1986:223) har rätt att få företräde inför nämnd som avses i 1 kap. 7 5, om inte särskilda skäl föranleder annat. Den som ges tillfälle att yttra sig skall underrättas om sin rätt att få företräde inför nämnden.
85 Barn som har fyllt 15 år har rätt att själva föra sin talan i mål och ärenden enligt denna lag.
95 Socialtjänsten har rätt att av de allmänna försäkringskassorna eller arbetslöshetskassorna få uppgifter om ekonomisk hjälp som har lämnats till enskilda, som har ärenden hos socialtjänsten. Socialtjänsten har vidare rätt att få uppgifter som lämnats till kommunen i ärenden om ekonomisk hjälp
82 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG SOU 1994zl39
enligt lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar.
105 I mål och ärenden enligt denna lag som avser myndighetsutövning mot enskild får delgivning inte ske med tillämpning av 12 eller 15 5 delgiv- ningslagen (1970:428).
11 kap. Register m.m. 1 5 I sådana personregister hos socialtjänsten som utgör sammanställning- ar av uppgifter får inte tas in uppgifter om ömtåliga personliga förhållanden. Detta hindrar inte att det i ett personregister tas in uppgifter om åtgärder som har beslutats inom socialtjänsten och som innebär myndighetsutövning och den bestämmelse på vilken ett beslut om en sådan åtgärd grundas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar ytterligare föreskrifter om registren.
25 Anteckningar och andra uppgifter i en personakt som tillhör social- tjänstens personregister skall gallras fem år efter det sista anteckningen gjordes i akten. Gallring skall dock inte ske så länge uppgifter om samma person inte har gallrats av socialtjänsten enligt andra stycket. Uppgifter i personregister som avses i 1 5 första stycket skall gallras fem år efter det att de förhållanden som uppgiften avser har upphört. Gallringen skall vara avslutad senast kalenderåret efter det att gallrings- skyldigheten inträdde.
35 I fråga om personregister som förs med hjälp av automatisk databe- handling finns bestämmelser i datalagen (1973:289).
45 Följande handlingar får inte gallras med stöd av bestämmelserna i 2 5 första stycket.
1. Handlingar som kommit in eller upprättats i samband med utredning om faderskap.
2. Handlingar som kommit in eller upprättats i samband med utredning om adoption.
3. Handlingar som kommit in eller upprättats i samband med att en under- årig har placerats eller tagits emot i ett hem för vård och boende, i ett familjehem eller i ett annat enskilt hem som inte tillhör någon av hans förädrar eller någon annan som har vårdnaden om honom. Handlingar skall vidare undantas från gallring enligt bestämmelserna i 2 5 av hänsyn till forskningens behov i ett representativt urval av kommuner och i övriga kommuner beträffande ett representativt urval av personer.
55 Socialtjänsten och den som bedriver sådan privat verksamhet som avses i 12 kap. 35 skall, enligt vad regeringen närmare föreskriver, ur personregister lämna ut uppgifter till Socialstyrelsen för angelägna statistis- ka ändamål.
SOU 1994zl39 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG 83
65 Socialtjänsten och den som bedriver sådan privat verksamhet som avses i 12 kap. 3 5 skall, enligt vad regeringen närmare föreskriver, lämna
statistiska uppgifter till Socialstyrelsen för officiell statistik enligt lagen (1992:889) om den officiella statistiken.
75 Socialtjänsten skall lämna ut uppgifter ur personregister till statliga myndigheter, när detta begärs för forskningsändamål och det kan ske utan risk för att den enskilde eller någon honom närstående lider men.
8 5 Socialtjänsten skall på begäran av en annan myndighet till denna lämna uppgifter om utgiven ekonomisk hjälp, om syftet är att undvika felaktiga utbetalningar från det allmänna eller en felaktig taxering.
9 5 AV 1 kap. 5 5 sekretesslagen (1980:100) framgår att socialtjänsten utan hinder av sekretess kan polisanmäla brott som hindrar socialtjänstens verk- samhet. Detsamma gäller enligt 14 kap. 25 femte stycket samma lag be- träffande vissa brott som riktar sig mot underåriga. Av samma stycke följer också att sekretess inte hindrar att uppgift, som angår misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år, lämnas till en åklagarmyndighet, polismyndighet eller annan myndighet som har att ingripa mot brottet. Från socialtjänsten skall utan hinder av sekretess lämnas 1. uppgift om huruvida någon vistas i ett hem för vård och boende, om uppgiften för särskilt fall begärs av en domstol, åklagarmyndighet, polis- myndighet, kronofogdemyndighet eller skattemyndighet, 2. uppgift om en studerande som behövs för prövning av ett ärende om avskiljande av denne från högskoleutbildning.
12 kap. Särskilda bestämmelser om privat verksamhet
1 5 Länsstyrelsens beslut om tillstånd krävs för yrkesmässigt bedriven pri- vat verksamhet i form av
hem för vård och boende, särskilda boendeformer, hem för viss annan heldygnsvård, dagvård för funktionshindrade eller äldre med stora vårdbehov, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg.
Krav på tillstånd enligt första stycket gäller inte för verksamhet som kommunen genom ett avtal enligt 1 kap. 105 överlämnat till ett privat rättssubjekt att utföra.
91.43.1915)?
2 5 Tillstånd får beviljas endast om verksamheten uppfyller kraven på god kvalitet och säkerhet.
Tillstånd får förenas med villkor av betydelse för säkerhet och kvalitet i verksamheten.
84 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG SOU 1994:139
35 Under tillsyn av länsstyrelsen står
1. verksamhet för vilken krav på tillstånd gäller enligt 1 5,
2. verksamhet som kommunen genom ett avtal enligt 1 kap. 10 5 överlämnat till ett privat rättssubjekt att utföra,
3. annan privat verksamhet än som anges under 1 och 2 från vilken kommu- nen upphandlar tjänster för att fullgöra skyldigheter enligt denna lag.
45 Länsstyrelsen har rätt att inspektera verksamhet som står under dess tillsyn enligt 3 5 och får inhämta de upplysningar som behövs för tillsynen.
55 Om socialtjänsten får kännedom om missförhållanden eller brister i privat verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn skall socialtjänsten underrätta länsstyrelsen om detta.
65 Om det i tillståndspliktig verksamhet sker förändringar som inte är obetydliga skall länsstyrelsen omedelbart underrättas härom.
7 5 För privat verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn enligt 3 5 gäller följande bestämmelser i denna lag, nämligen
1. 1 kap. 1 5 (övergripande mål för socialtjänsten),
2. 2 kap. 1 5 (krav på kvalitet),
3. 2 kap. 25 (krav att bedriva verksamheten målinriktat och planmässigt m.m.),
4. 2 kap. 45 (den enskildes medinflytande).
85 Om privat verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn enligt 3 5 inte uppfyller kraven på god kvalitet enligt 2 kap. 1 5 eller de bestämmelser som i övrigt gäller för verksamheten enligt denna lag, skall länsstyrelsen förelägga den ansvarige för verksamheten att inom föreskriven tid avhjälpa missförhållandena eller bristerna. Föreläggandet kan kombineras med vite. Om missförhållandena eller bristerna är allvarliga och inte åtgärdas efter beslut enligt första stycket eller om effekterna av ett föreläggande inte kan avvaktas med hänsyn till vårdtagares liv och hälsa får länsstyrelsen med omedelbar verkan förbjuda fortsatt verksamhet.
Om utdömande av vite beslutar länsrätten.
9 5 Om länsstyrelsen har meddelat ett beslut enligt 8 5 andra stycket skall den inom en vecka underställa beslutet länsrättens prövning. Länsrätten skall inom två veckor besluta om förbudet skall bestå.
105 Länsstyrelsen får hos länsrätten väcka talan om förbud att bedriva privat verksamhet som står under dess tillsyn enligt 3 5. Länsrätten skall inom två veckor efter det att talan väckts meddela beslut i ärendet.
115 Länsstyrelsens beslut om tillstånd enligt 1 5 eller föreläggande enligt 8 5 får överklagas hos länsrätten.
SOU 1994zl39 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG 85
12 5 Den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven privat verksamhet som avser insatser enligt denna lag får inte obehörigen röja vad han därvid har erfarit om enskildas personliga förhållanden.
13 5 För privat barnomsorg finns bestämmelser i 4 kap. I 7 kap. 3 och 4 55 finns bestämmelser om anmälnings- respektive upp- giftsskyldighet för den som är yrkesverksam inom privat verksamhet.
13 kap. Statens tillsyn, uppföljning och utvärdering 1 5 Staten skall genom tillsyn, uppföljning och utvärdering följa tillämp- ningen av denna lag samt bidra till att vidareutveckla socialtjänsten. Dessa uppgifter fullgörs på nationell nivå av Socialstyrelsen och inom länet av länsstyrelsen.
25 Socialstyrelsen skall i sitt arbete lägga tyngdpunkten vid att följa upp och utvärdera socialtjänstens verksamhet. I denna uppgift ingår också att producera och publicera verksamhetsstatistik inom socialtjänsten. Till ledning för socialtjänstens verksamhet skall Socialstyrelsen utfärda allmänna råd.
3 5 Länsstyrelsen skall i sitt arbete lägga tyngdpunkten vid tillsyn av social- tjänstens verksamhet.
45 Till länsstyrelsernas uppgifter hör ocksä att informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör socialtjänsten samt biträda kommunerna med råd i deras verksamhet.
5 5 Socialstyrelsen och länsstyrelserna har rätt att inspektera socialtjänsten samt att få de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen.
6 5 Bestämmelserna i 1—5 55 gäller också för de uppgifter som enligt annan författning än socialtjänstlagen åvilar socialnämnd eller nämnd som avses i 1 kap. 7 5. Denna verksamhet skall vid tillämpningen av bestämmelserna i detta kapitel anses som socialtjänst.
14 kap. Övriga bestämmelser
15 Ett ärende som avser vård eller någon annan åtgärd beträffande en enskild person kan flyttas över till en annan kommun, om kommunen samtycker till det. Överflyttning kan också ske efter beslut av länsrätten, om den som berörs av ärendet har starkast anknytning till den andra kommunen och det med hänsyn till den enskildes önskemål och varaktigheten av hjälpbehovet fram- står som lämpligt. Framställning om överflyttning görs av socialtjänsten i den kommun där frågan om överflyttning har uppkommit och ges in till länsrätten i det län där denna kommun är belägen.
86 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG SOU 1994:139
Uppgifter som behövs för att en kommun skall kunna ta över ett ärende får lämnas ut utan hinder av att sekretess gäller enligt 7 kap. 4 5 sekretessla- gen (1980:100).
2 5 Om någon efter beslut av socialtjänsten i en kommun vistas i en annan kommun i familjehem, hem för vård och boende eller sådan boendeform som avses i 5 kap. 45 har socialtjänsten i den kommun som beslutat om vistelsen ansvaret för det bistånd enligt 6 kap. och de individuellt be- hovsprövade sociala tjänster som anges i 5 kap. 1, 2, 3 och 8 55 som den enskilde kan behöva. Socialtjänsten i den kommun där den enskilde är folkbokförd har samma ansvar som enligt första stycket för bistånd och sociala tjänster 1. under kriminalvård i anstalt, 2. under vård på sjukhus eller i annan sjukvårdsinrättning på initiativ av annan än kommun, 3. som aktualiserats inför avslutningen av vård enligt 1 eller 2.
3 5 Om en kommun till följd av föreskrifterna i 1 kap. 5 5 har påtagit sig en kostnad som kommunen anser att en annan huvudman än kommun bort bestrida enligt sitt ansvar, får kommunen hos den huvudmannen begära att det utgivna beloppet helt eller delvis återbetalas. Kommer kommunen och den andra huvudmannen inte överens om återbetalning som nu sagts får kommunen hos länsrätten i det län inom vilket kommunen är belägen föra talan om det återkrav som är ifråga. Länsrätten kan därvid, om den finner det skäligt, fördela kostnaderna mellan kommunen och den andre huvud- mannen med hänsyn till hjälpbehovets karaktär och övriga omständigheter av betydelse för kostnadsansvaret.
En fordran som avses i första stycket preskriberas tre är efter tillkomsten. I övrigt gäller preskriptionslagen (1981:130) i fråga om sådana fordringar.
4 5 Socialtjänstens beslut får överklagas hos länsrätten, om socialtjänsten har meddelat beslut i fråga om 1. bistånd enligt 6 kap., 2. medgivande enligt 7 kap. 8 5 första stycket, 3. förbud enligt 7 kap. 12 5, 4. återbetalningsskyldighet enligt 8 kap. 4 5, 5. eftergift enligt 8 kap. 6 5.
Beslut i fråga om bistånd till annan får inte överklagas enligt första stycket.
Beslut i frågor som avses i första stycket gäller omedelbart. En länsrätt eller kammarrätt får dock förordna att dess beslut skall verkställas först sedan det har vunnit laga kraft.
5 5 Till böter döms den som
1. åsidosätter bestämmelserna i 7 kap. 85 första stycket eller 135 första stycket, om inte gärningen i sistnämnda fall är belagd med straff i lagen (1979:552) om internationell adoptionshjälp,
SOU 19941139 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG 87
2. överträder förbud som har meddelats med stöd av 7 kap. 12 5, 3. utan tillstånd driver tillståndspliktig verksamhet som avses i 12 kap. 1 5, 4. i strid mot ett förbud som har meddelats enligt 12 kap. 85 fortsätter verksamheten. Allmänt åtal får väckas endast efter medgivande av socialtjänsten, länssty- relsen eller Socialstyrelsen.
6 5 I den mån huvudmannen för ett hem för vård och boende, som drivs av landsting eller kommun, beslutar det, får de som bereds vård där inte inneha alkohol eller andra berusningsmedel. Detsamma gäller i fråga om injektions- sprutor eller kanyler, som kan användas för insprutning i människokroppen.
Om en sådan egendom påträffas hos en intagen eller någon annanstans inom hemmet utan att det finns känd ägare till den, får den omhändertas. Den som förestår hemmet skall låta förstöra eller försälja egendomen enligt bestämmelserna om beslagtagen egendom i 2 5 1 första stycket lagen (1958:205) om förverkande av alkoholhaltiga drycker m.m. Belopp som erhålls vid försäljning tillfaller staten.
7 5 Regeringen får meddela särskilda föreskrifter om socialtjänsten enligt denna lag, om riket kommer i krig eller krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig 1.
Lagen träder i kraft den 1 juli 1996, då stadgan (1970:88) om enskilda vårdhem och socialtjänstlagen (1980:620) skall upphöra att gälla.
år i'm-i 'n. 11.14. J-———-.— -——--r
. .11' f __ "”I'. '.'j'qälhnlwil;
r_I',-".j-.z " L vin-I"" ' .. 'I. .fi.
. ;t 1:- i- ':
..."." ..'I_.'.' ' % -.,|'l1'-ll ,! '.'-"".I.
1 1 |
..... -_ ' 'llTuu '. " . |-_| 1.1-ibm”! || . 'r- _, _.. _I.. 4 . u . '1-5' i"
',, ": _ _ H* »r- . 1.1le1: l-l'Jl'lI .".i ' "vr -.'1'.'-- '. ' illa.-.m- _ "' -' '"'"I' -"'-"1' . ”lll 'Il. mlllTI ' " ' '.'-'IWIM . ;,= _ 3?'rfJ '_l 'It-".tl'litrr: ' i I II;-' I.MILT J
.:!
. ."; -5|
. .. . : . i- Ai -1.(n .
;niaänuumwaanil'.
1 Socialtjänstkommitténs uppdrag och arbete
1.1 Kommitténs direktiv
Regeringen beslutade den 13 juni 1991 att tillkalla en parlamentarisk kom- mitté med uppgift att göra en allmän översyn av socialtjänstlagen. Över- synen skall bl.a. innefatta en utvärdering av socialtjänstlagens tillämpning och syftar till att tydligare avgränsa och klargöra socialtjänstens uppgifter och ansvarsområden.
I direktiven (dir. 1991:50) uttalas särskilt att det synsätt som kommer till uttryck i socialtjänstlagens målformuleringar skall ligga fast. Portalpara— grafens inledande bestämmelser om socialtjänstens uppgift att främja män- niskornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet bildar därmed utgångspunkt för kommit- téns arbete.
Direktiven bifogas i sin helhet (bilaga 1). Kommitténs arbete skall enligt direktiven inriktas mot följande huvudom— råden.
l. Socialtjänstlagens regler om rätten till bistånd, det yttersta ansvaret och vistelsebegreppet. Överklagande av beslut inom socialtjänsten.
Kommunernas socialbidragsnormer. Socialtjänstens framtida inriktning och organisation. . Tillsyn, uppföljning och utvärdering.
Mawy»
I uppdraget ingår också att överväga hur bestämmelserna om anmälnings- skyldighet i 71 å socialtjänstlagen (1980:620/SoL) bör vara utformade samt att förbereda en kommande översyn av socionomutbildningen.
Punkterna 1—3 ovan har tidigare behandlats av kommittén i betänkandet Rätten till bistånd inom socialtjänsten (SOU 199330). I betänkandet före- slås vissa förtydliganden ifråga om kommunens yttersta ansvar och gräns- dragningen mot andra huvudmän. Även ansvarsfördelningen mellan kom- munerna behandlas. Vidare lämnas förslag till preciseringar av rätten till bistånd i Gå SoL. Kommittén föreslår bl.a. en miniminivå för ekonomiskt bistånd till försörjningen. Andra frågor som behandlas i betänkandet gäller den enskildes möjligheter att överklaga beslut i förvaltningsdomstolarna.
Förslagen har remissbehandlats och bereds för närvarande inom rege— ringskansliet.
Punkten 4 — socialtjänstens framtida inriktning och organisation — rör bl.a. avvägningen mellan strukturinriktat, allmänt inriktat och individuellt in-
90 SOCIALTJÄNSTKOMMITTENS UPPDRAG OCH ARBETE SOU 1994zl39
riktat arbete. Frågan om på vilket sätt socialtjänsten kan och bör medverka i samhällsplaneringen bör enligt direktiven beaktas ur ett folkhälsoperspektiv. Kommittén förutsätts också utreda behovet av och formerna för social— tjänstens allmänt inriktade och förebyggande insatser. I dessa delar bör behovet av samordning mellan olika verksamheter särskilt beaktas.
En annan fråga som tas upp i direktiven är om äldreomsorgens. handi— kappomsorgens, barnomsorgens och individ— och familjeomsorgens upp— gifter och ansvarsområden även i framtiden bör regleras i en och samma lag, samordnas med annan lagstiftning eller regleras i skilda lagar.
Särskild vikt läggs vid arbetet inom socialtjänstens individ- och familjeom- sorg. Det konstateras att senare års diskussioner i hög grad gällt utbyggnads— och kvalitetsfrågor inom barnomsorgen och samhällets service och vård för äldre. Individ- och familjeomsorgen har däremot intagit en relativt undan- skymd plats i reformarbetet. Det finns enligt direktiven mycket som talar för att man bör söka nya strukturer och arbetsformer inom denna del av socialtjänstens verkamhet. Kommittén skall bl.a. ta ställning till vilka upp- gifter som individ- och familjeomsorgen bör ha och om delar av verksam- heten kräver särskilda organisatoriska förutsättningar. I uppdraget ingår även att analysera förutsättningarna för en förändring av socialsekreterarnas arbetsuppgifter och ansvarsområden. Kommittén skall därvid särskilt upp- märksamma kompetensfrågorna.
Punkten 5 rör frågor om tillsyn, uppföljning och utvärdering inom social- tjänsten. Kommittén bör enligt direktiven överväga både innehållet i och formerna för tillsynen av såväl den kommunala socialtjänsten som de privata vårdgivarnas verksamhet. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt frågan om vilka villkor som bör vara förenade med tillstånd att driva hem för vård eller boende (HVB) samt hur tillsynen över hemmen bör vara utformad. Enligt direktiven skall kommittén också överväga vilken uppföljning och utvärde— ring som bör ske och hur detta arbete kan underlättas och stärkas.
Regeringen beslutade den 10 juni 1993 (dir. 1993272) att uppdra åt Social— tjänstkommittén att även utreda och lägga fram förslag om författnings- reglering av personregister inom socialtjänstens verksamhetsområde. I detta uppdrag ingår även att belysa hur kommunernas, privata vårdutövares och vissa institutioners ansvar att lämna uppgifter till staten kan regleras.
Kommittén är enligt direktiven oförhindrad att ta upp även andra fråge- ställningar. En fråga som behandlas i föreliggande betänkande är det frivil— liga arbetets ställning och uppgifter inom socialtjänstområdet. Denna fråga har bl.a. väckts av Svenska röda korset, Rädda Barnen, Frälsningsarmén, Sköndalsinstitutet och Stadsmissionen i en skrivelse som ställts till Social- departementet den 27 november 1991. Skrivelsen har överlämnats till Soci- altjänstkommittén.
En annan skrivelse som överlämnats till kommittén från Socialdeparte- mentet gäller socialtjänstens möjligheter att ge ekonomiskt och annat stöd till familjehemsföräldrar som förordnas till vårdnadshavare för det placera- de barnet. Även denna fråga tas upp i betänkandet.
Ytterligare en fråga som behandlas i betänkandet gäller stöd och av-
SOU 1994:139 SOCIALTJÄNSTKOMMITTENS UPPDRAG OCH ARBETE 91
lastning till anhöriga som vårdar äldre, långvarigt sjuka eller människor med funktionshinder.
Slutligen bör också nämnas att Svenska kommunförbundet uppvaktat kommittén och överlämnat en skrivelse som rör socialtjänstens möjligheter att ställa krav på motprestationer vid utgivandet av ekonomiskt bistånd. Frågan om villkorat bistånd har tidigare behandlats i delbetänkandet. Svens- ka kommunförbundets skrivelse och uppvaktning har föranlett kommittén att på nytt redovisa sin ståndpunkt i denna principiellt viktiga fråga.
1.2 Kommitténs arbete med huvudbetänkandet
Socialtjänstkomitténs uppdrag spänner över ett stort område och rymmer också kontroversiella frågor. Det betänkande som nu läggs fram bygger dels på redan befintlig kunskap, dels på studier som kommittén uppdragit åt andra att genomföra eller själv har genomfört.
En av studierna gäller frivilligt socialt arbete. Den har genomförts av en forskargrupp vid Sköndalsinstitutet och har tidigare publicerats i rapporten Frivilligt socialt arbete. Kartläggning och kunskapsöversikt (SOU 1993:82).
En annan rapport gäller socialtjänstens medverkan i samhällsplanering och samhällsarbete och har utarbetats av förre socialdirektören i Norrkö- ping John Lovén. Detta arbete har tidigare publicerats i rapporten Social- tjänstens roll i samhällsplanering och samhällsarbete — en kunskapsöversikt och ett diskussionsunderlag (SOU 1993:91).
Kommittén har dessutom uppdragit åt sekretariatet att göra en omfattan- de analys av sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar och social- bidrag. Resultatet av detta arbete har tidigare publicerats i en särskild rapport (SOU 1994:46).
För att inhämta synpunkter och erfarenheter från olika håll i landet har kommittén arrangerat flera sammankomster. Under våren 1992 anordnade kommittén fyra sammankomster för särskilt inbjudna frivilliga organisatio- ner, forskare, förtroendevalda och tjänstemän. I september 1992 anordnades ytterligare en sådan sammankomst kring socialtjänstens medverkan i den arbetslivsinriktade rehabiliteringen.
Vissa delar av kommitténs uppdrag har berört Alkoholpolitiska kommis- sionens arbete. Det gäller framförallt kommissionens uppdrag att genomlysa de problem som föreligger inom vården av alkoholmissbrukare och att särskilt uppmärksamma alkoholmissbrukets familjesociala konsekvenser. Visst kartläggningsarbete i form av kommunbesök och seminarier har därför genomförts i samarbete med Alkoholpolitiska kommissionen.
På försommaren 1993 gjordes gemensamma besök i tio kommuner för intervjuer med chefer och handläggare inom individ- och familjeomsorgen. Dessa besök låg till grund för diskussioner vid fem regionala seminarier under hösten 1993. Till seminarierna inbjöds deltagare från ca 75 kommuner samt representanter från länsförbunden och länsstyrelsernas sociala enheter.
92 SOCIALTJÄNSTKOMMITTENS UPPDRAG OCH ARBETE SOU 19942139
Diskussionen koncentrerades till socialtjänstens ansvar för allmänt före- byggande arbete bland barn och ungdomar, rutiner för socialtjänstens hand- läggning av ärenden som rör barn som far illa, förebyggande och behand- lande insatser för missbrukare, socialtjänstens ansvar för sysselsättnings- och rehabiliteringsfrågor, organisations- och samverkansfrågor samt sociono- mutbildningen.
Slutligen bör också nämnas att kommittén företagit en studieresa till England för att inhämta kunskap och erfarenheter från den engelska be- ställar-utförarmodellen och från frivilligt socialt arbete i England. Kommit- tén har också besökt Norge för att få kunskap om hur den nya socialloven och den nya barnevernloven fungerar i praktiken.
Arbetet har beträffande vissa frågor bedrivits med hjälp av referens- och arbetsgrupper. Tidvis har också utomstående personer varit förordnade för att biträda sekretariatet med vissa arbetsuppgifter. I bilaga 2 lämnas en förteckning över de personer som medverkat i arbetet på detta sätt.
1.3 Kommitténs fortsatta arbete
Det har inte varit möjligt att i huvudbetänkandet behandla alla de frågeställ- ningar som väcks i kommittédirektiven. Arbetet har i denna etapp koncen- trerats till en översyn av själva socialtjänstlagen. Uppdraget att utreda och lägga fram förslag om författningsreglering av personregister inom social- tjänstens verksamhetsområde kommer att redovisas i ett senare betänkande. Detta uppdrag har ett nära samband med socialtjänstens skyldighet att dokumentera sin verksamhet. Kommittén har för avsikt att behandla dessa frågor samlat i det fortsatta arbetet. Huvudbetänkandet innehåller därför inte heller några nya förslag om dokumentation inom socialtjänsten.
Även frågor som rör kompetens, utbildning samt forsknings- och ut- vecklingsarbete inom socialtjänsten kommer att redovisas separat senare i arbetet. I detta sammanhang återkommer kommittén till frågor om bl.a. socialsekreterarnas yrkesroll och den framtida socionomutbildningens inne— håll och inriktning.
1.4 Dispositionen av huvudbetänkandet
Huvudbetänkandet omfattar två delar. Del I belyser socialtjänstens utveck- ling efter socialtjänstreformen. Här behandlas socialtjänstens medverkan i samhällsplanering och samhällsarbete, socialtjänstens insatser för vissa grup- per i samhället samt frågor om tillsyn, uppföljning och utvärdering. Denna del av betänkandet innehåller också ett kapitel om myndighetsutövning och den enskildes rättssäkerhet.
Kommitténs arbete har bedrivits parallellt med Handikapputredningens. Psykiatriutredningens och Alkoholpolitiska kommissionens arbete. Vidare
SOU 1994:139 SOCIALTJÄNSTKOMMITTENS UPPDRAG OCH ARBETE 93
har kommunens ansvar för att tillhandahålla förskoleverksamhet och skol- barnsomsorg nyligen lagts fast genom riksdagens beslut om utvidgad lagreg- lering på barnomsorgsområdet m.m. Kommittén har därför inte haft an- ledning att fördjupa framställningen på dessa områden. Utredningsarbetet har i stället koncentrerats till den verksamhet som bedrivs inom individ- och familjeomsorgen för barn, ungdomar och människor med försörjningspro- blem. Även äldreomsorgen har ägnats särskild uppmärksamhet.
I del 2 redovisas kommitténs överväganden och förslag till ny social- tjänstlag. Denna del har i huvudsak disponerats efter den struktur som föreslås för den nya lagen. Lagens utformning och närmare innehåll redovi- sas utförligare i kapitel 12.
':'—'han! "in"" lill'f'av! . .. cw». '
,le .I. PKE J! * _=| lmiia.'.,11 ||".
' åååll ,.
2 Övergripande mål och vägledande principer
2.1 Inledning
Socialtjänstreformen växte fram ur en lång process präglad av en engagerad debatt. Både politiker, forskare, socialarbetare och klientorganisationer tog aktiv del i denna debatt. De negativa sociala effekterna av den snabba samhällsomvandlingen under 1960- och 1970-talen kritiserades, liksom den då splittrade sociala vårdlagstiftningen, som bl.a. präglades av detaljstyrning av insatserna på individnivå.
Kritiken mot lagstiftningen kom framför allt inifrån verksamheten och från klientorganisationerna. Bristen på respekt för enskildas integritet och självbestämmande men också bristen på rättssäkerhet inom socialvården påtalades. Den kritik som framfördes gällde inte bara det individinriktade arbetet utan också bristen på vägledande mål för verksamheten, inte minst för det förebyggande och strukturpåverkande arbetet inom socialvården.
Debatten om ansvarsfördelningen mellan individ och samhälle var livlig under lagstiftningsarbetet och pågick in i det sista. Den fråga som vållade mest debatt var den om det över huvud taget skulle finnas några inslag av tvångsåtgärder i den framtida lagstiftningen. Lösningen blev till sist en sammanvägning av individ- och samhällsperspektivet i socialtjänstlagen och särskilda lagar för vård utan samtycke av barn och ungdomar respektive av vuxna missbrukare.
2.2 Socialtjänstreformens innebörd
Socialutredningen tog i sitt principbetänkande (SOU 1974:39) Mål och medel ställning till vilka övergripande mål, som bör vara vägledande för socialtjänsten. Socialutredningen konstaterade bl.a. att socialtjänsten är en del av samhällets verksamhet, för vilken övergripande mål är fastställda i regeringsformen. Vissa avsnitt i regeringsformen har en särskild betydelse för socialtjänsten, framför allt 1 kap. 2 5, där bl.a. stadgas att det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö. I samma paragraf i regeringsformen slås också fast principen om alla männi- skors lika värde och att demokratins idéer skall vara vägledande inom samhällets alla områden.
96 ÖVERGRIPANDE MÅL OCH VÅGLEDANDE PRINCIPER SOU 19941l39
Socialutredningen stannade för ett fåtal generella begrepp vid diskussio- nen om de övergripande mål, som bör vara vägledande för all verksamhet inom socialtjänsten, nämligen
— demokrati, — jämlikhet och solidaritet, — trygghet.
Dessa mål blev utgångspunkten för Socialutredningens förslag till den inledande målparagrafen i socialtjänstlagen.
Förslaget fick starkt stöd i remissbehandlingen. Bl.a. framhölls att de allmänt hållna målen har ett berättigande genom att de anger en politisk viljeinriktning. Detta kommer i sig att ha avgörande betydelse för den framtida utvecklingen inom socialtjänsten.
Viss kritik framfördes också mot förslaget till övergripande mål. Bl.a. framhölls att målen var alltför allmänt hållna och att värdet av målen därför kunde ifrågasättas.
I propositionen (1979/80:1) om socialtjänsten framhölls att de övergripan— de målen i första hand bör ses som politiska riktmärken för socialtjänstens långsiktiga utveckling. Särskilt betonades att målen markerar ett nytt för- hållningssätt i det dagliga mötet med människor, vilket bl.a. innebär en människosyn präglad av en positiv tilltro till den enskildes egen förmåga.
Vid riksdagsbehandlingen visade det sig att riksdagen enhälligt slöt upp bakom propositionens förslag till övergripande mål för socialtjänsten.
Socialtjänstlagen markerar ett tydligt uppbrott från de tidigare vård- lagarnas detaljerade reglering med starka inslag av kontroll. I stället poäng- terades vikten av att främja trygghet och likvärdiga levnadsvillkor liksom tilltron till människors förmåga att utvecklas efter sina förutsättningar om möjligheter ges och erforderligt stöd från samhällets sida tillhandahålls.
Socialtjänsten skall särskilt inriktas på att ”frigöra och utveckla enskildas egna resurser”. I detta ligger en uppmaning att se verkligheten och möjlig- heterna ur den berörda människans eller gruppens perspektiv. Människans delaktighet i samhällslivet ses som en grundläggande förutsättning för in- dividens egenvärde.
På det hela taget uppfattades socialtjänstreformen av många som ett genombrott för en ny, humanistiskt präglad människosyn, som skulle ge vägledning för socialtjänstens handlande på såväl samhälls- och gruppnivå som på individnivå.
De övergripande målen utgör grunden för konkretiseringen av delmålen för de olika målgrupper och verksamheter som anges i socialtjänstlagen. Genom att delmålen på de olika nivåerna ställs i relation till de övergripande målen är det möjligt att närmare se de övergripande målens betydelse för verksamheterna inom socialtjänsten.
Sedan lagens tillkomst har nya skyldighetsbestämmelser tillförts vid olika tidpunkter för barn och ungdomar samt för äldre, funktionshindrade och missbrukare. Lagens ursprungliga intentioner och övergripande målbestäm- melser har dock inte rubbats.
SOU 1994139 ÖVERGRIPANDE MÅL OCH VÄGLEDANDE PRINCIPER 97
Utöver de angivna målen på olika nivåer framhölls i propositionen (1979/ 80:l) vissa väsentliga principer, som bör vara vägledande för arbetet inom socialtjänsten.
2.3 Vägledande principer
] propositionen betonades särskilt att den nya socialtjänsten skall utformas som en servicebetonad samhällstjänst. Ingen skall behöva dra sig för att söka hjälp och råd så snart han behöver det. Den sökande skall behandlas som en jämställd individ med eget ansvar och med rätt att kräva respekt för sina åsikter. Detta synsätt förstärktes av de i propositionen angivna principerna, som angavs som vägledande för allt arbete inom socialtjänsten.
Helhetssynen
Att tillämpa helhetssynen innebär en strävan efter att förstå sammanhang och den helhet som den enskilde är en del av. Utifrån den enskildes perspek- tiv innebär helhetssynen att socialtjänsten skall beakta hela människan, både de starka och de svaga sidorna. Helhetsprincipen förutsätter också att män- niskans olika behov beaktas och vägs samman. Vidare innebär helhetssynen att socialtjänsten informerar sig om hur samspelet mellan den enskilde och den omgivande sociala miljön fungerar.
Helhetssynen innebär också att den överblick och den insikt om de sociala sammanhangen, som politiker och tjänstemän inom socialtjänsten får, bör tas tillvara i strukturpåverkande och förebyggande arbete.
I propositionen (1979/80:l) framhölls särskilt att helhetssynen som princip får mer eller mindre direkt ingripande betydelse för de flesta andra principer i reformarbetet. Bl.a. får principen betydelse för socialtjänstens organisa- tion. Därför föreslogs att ansvaret för socialtjänsten bör ligga på en nämnd. Detta fick som konsekvens att den tidigare funktionsuppdelningen övergavs för en mer generalistinriktad verksamhet och organisation.
Frivillighet och självbestämmande
Den grundläggande utgångspunkten i socialtjänstreformen är frivillighet. Socialtjänsten skall präglas av erbjudande och service. Detta innebär att den enskilde själv får bestämma om han eller hon skall ta emot erbjudande om en viss social tjänst eller inte. Av detta följer också att det är den enskilde som också avgör valet — dock inom ramen för befintliga resurser — då det finns flera olika alternativ att välja mellan.
Människor, som vänder sig till socialtjänsten får inte påtvingas hjälp, som de själva inte vill ha eller som de inte tror på. Men till socialtjänstens
98 ÖVERGRIPANDE MÅL OCH VÄGLEDANDE PRINClPER SOU 19942139
uppgifter hör att försöka påverka den enskilde genom att argumentera. försöka skapa insikt, ställa krav eller på annat sätt motivera för en viss insats. Motivationsarbete är därför ett viktigt inslag i socialtjänstens verksamhet.
Kontinuitetsprincipen
Kontinuitetsprincipen bygger på insikten om att psykosocialt förändrings- arbete förutsätter förtroendefulla relationer mellan den hjälpsökande och socialtjänstens företrädare. För att en förtroendefull relation skall växa fram krävs en varaktighet i kontakten, dvs. att den hjälpsökande inom t.ex. individ- och familjeomsorgen eller äldreomsorgen möter samma person eller ett litet team under en längre period.
Kontinuitetsprincipen är betydelsefull inte enbart inom individ- och famil- jeomsorgen och äldreomsorgen utan också inom barnomsorgen.
Kontinuiteten skall så långt möjligt även vara vägledande om den enskilde får vård och behandling på institution. Socialnämndens ansvar för denna vård förutsätter kontinuerlig kontakt med den enskilde även under in- stitutionsvistelsen.
N ormaliseringsprincipen
Normaliseringsprincipen användes tidigare huvudsakligen i samband med olika slag av samhällsservice till äldre och handikappade. Principen innebär att oavsett fysiska eller psykiska handikapp skall den enskilde ha rätt att leva och bo som andra. Samhällsservice och stöd skall ges på ett sådant sätt att den enskilde, om han så önskar, skall kunna bo kvar i sin invanda miljö och fungera självständigt så långt detta är möjligt med hänsyn till ålder och handikapp.
Normaliseringsprincipen skall självfallet gälla för alla de verksamheter och grupper, som omfattas av socialtjänstlagens bestämmelser. Oavsett av vilken anledning den enskilde vänder sig till socialtjänsten skall han inte känna sig särbehandlad eller utpekad.
Flexibiliteten
Principen om flexibilitet i det sociala arbetet uttrycker tydligt skillnaden mellan socialvården enligt de tidigare sociala lagarna och socialtjänstlagen. De tidigare sociala lagarnas konstruktion var symtominriktade och beskrev vilka åtgärder, som skulle vidtas vid särskilt angivna förhållanden. Om inte sociala problem löstes på ett tidigt stadium, skedde en upptrappning av åtgärder, som ofta uppfattades som straffande.
Principen om flexibilitet innebär att socialtjänstens insatser aldrig får utformas utifrån färdiggjorda mallar. Varje insats skall vara individuellt
SOU 1994:139 ÖVERGRIPANDE MÅL OCH VÄGLEDANDE PRINCIPER 99
anpassad efter den enskildes egna önskemål och behov med beaktande av helhetsprincipen.
Närhetsprincipen
Närhetsprincipen markerade också skillnaden mellan de tidigare sociala lagarna och socialtjänstens inriktning. Närhetsprincipen är nära förknippad med helhetsprincipen, vilket innebär att man utgår från att den enskildes sociala eller psykosociala problem inte kan lösas isolerat från närstående eller utanför det sociala sammanhang, i vilket den enskilde vistas. Närhets- principen innebär att när vård och behandling på institution krävs för den enskilde skall denne placeras så nära hemmiljön som möjligt. Närhets— principen bör dock aldrig ta över principen om flexibilitet, dvs. de insatser som socialtjänsten erbjuder skall alltid i första hand tillgodose den enskildes särskilda behov.
Valfrihet
I propositionen (1979/80zl) slogs fast att socialtjänstens verksamheter skall bygga på den enskildes integritet och självbestämmande. Det är också den enskilde som inom ramen för kommunens resurser avgör valet mellan alter- nativa insatser.
Självbestämmanderätt, integritet och självständighet poängteras särskilt i socialtjänstlagen. Inom socialtjänsten har den enskildes valfrihet alltmer kommit att framstå som en egen princip, som innebär mer långtgående befogenheter att välja mellan olika alternativa biståndsformer och/eller pro- duktionsformer.
'.'..Hi. I," äti- II'-ån. ..__. L... - | . '- ' .. 'Trl'l "'filli' '. J. . ",'Ö" ;.1"'.. ',. ' ' + " . '.I" ""'" ll'up " 'j-*'|'J..'|—r J:;"Q'r' . '. . |N|,,,,'|3| .' ,. "'_j.'|_. _ r" "?.-' gj",- ".'"'" - H*n-;; ». J-Jl .. . " ...-.|' av p' "'I-.:. ",-:[:qw- '..- .. |.1-".'| han "r'liirju'Mi-J -: häpnar.- _' 'lll.-. -' ' in. 1';_-.'.n| . ut...-;, .. "m'" 1—-"'!;.. .: -- ' ' l"'- '.' "'w» Alm,.» .'|»' .' '|' "
:!:: R...-fll! ,'l'lt'fl'J lf'. i.,
WL Fpg'l'ähla ' ..'|l.|1*1fj|.-. _ "'".I'""""'""hi""'1ff'"""'" "...är/.|' w
.? ..,] lab-MJ, |.
l—H'h'u' f'
1,1 # "lr ' Ji" _..Ji'""J.-.| -'. '
[set.-utilu' n'. .. 15 . .,- . .-:
. ' då..?"lq'l' Hm.-5.1. . .' '..=.- . , .- - ,' '.-' i.. .. L.,-47; I'.-dh. .' '"'llgw'llnmm #11 'In" .'II .'I
. ' ”" 'l"""'l""1"'ls"""m'"'l"'"" "':'
',j'rr - .'| ,- mm rI'. lil—i.u. ,.
II'-”15955?" 1'91i"..lll.|l- "11.31 1.0-
.|'
' il" "fmniipl. lin.. 1l|. L.
3 Medverkan i samhällsplanering och samhällsarbete
3.1 Inledning
Av direktiven (1991:50) framgår att Socialtjänstkommittén bl.a. ur ett folk— hälsoperspektiv närmare bör ta ställning till på vilket sätt socialtjänsten kan och bör medverka i samhällsplaneringen. Kommittén bör dessutom utreda behovet av och formerna för socialtjänstens allmänt inriktade och före— byggande insatser. Kommitten bör i dessa delar särskilt beakta behovet av samordning mellan olika verksamheter.
En av de stora nyheterna i socialtjänstreformen var att socialtjänsten ålades en skyldighet att utöver det individinriktade sociala arbetet även arbeta strukturinriktat. Lagstiftarens avsikt var att genom socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen skulle sociala problem förebyggas eller motverkas.
I detta kapitel redovisas gällande bestämmelser i socialtjänstlagen(1980:620/SoL) och i plan- och bygglagen(1987z10/PBL). Då PBL nyligen varit föremål för en översyn av Plan- och byggutredningen (SOU 1994:36) redovisas också dess förslag i de delar som har relevans i detta sammanhang. Vidare redovisas tillgänglig kunskap och erfarenheter av socialt förnyelse- arbete i bostadsområden och i glesbygd i ett nationellt perspektiv. Även internationella erfarenheter av tvärsektoriellt förnyelsearbete i storstadsom- råden i vissa OECD-länder redovisas.
Som tidigare nämnts innebär kommitténs uppdrag i de här aktuella frå- gorna också att folkhälsoperspektivet beaktas. Folkhälsoarbete behandlas därför i ett särskilt avsnitt. Här redovisas bl.a. Folkhälsoinstitutets och det lokala folkhälsoarbetets roll och uppgifter framför allt ur socialtjänstens perspektiv.
En kort sammanfattning görs också av innehållet i Socialtjänstkommitténs rapport (SOU 1993:91) Socialtjänstens roll i samhällsplanering och samhälls- arbete samt de synpunkter som lämnats till kommittén på denna rapport.
3.2 Gällande bestämmelser
3.2.1 Socialtjänstlagens bestämmelser
I 5 & SoL anges vilka uppgifter som åvilar socialnämnden. Bland dessa ingår att medverka i samhällsplaneringen. I lagens avsnitt om allmänna riktlinjer anges (7 &) att socialnämndens medverkan i samhällsplaneringen skall bygga
102 MEDVERKAN [ SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE SOU 1994;139
på nämndens sociala erfarenheter och särskilt syfta till att påverka ut- formningen av nya och äldre bostadsområden i kommunen. Det är också en uppgift för nämnden att verka för att offentliga lokaler och allmänna kom- munikationer utformas så att de blir lätt tillgängliga för alla.
Nämnden skall även i övrigt ta initiativ till och bevaka att åtgärder vidtas för att skapa en god samhällsmiljö och goda förhållanden för barn och ungdom, äldre och andra grupper som har behov av samhällets särskilda stöd. I 7 & SoL stadgas också att nämnden i sin verksamhet skall främja den enskildes rätt till arbete, bostad och utbildning.
Socialtjänsten skall genom sin medverkan i samhällsplaneringen särskilt värna om de grupper, som i olika avseenden är underförsörjda. Det poängte- rades att en av förutsättningarna för socialtjänstens medverkan i samhälls- planeringen är en långsiktig planering av den egna verksamheten, vilket också ökar möjligheterna till gemensam planering med andra organ.
I propositionen betonas kommunstyrelsens ansvar för den kommunala planeringen. Detta fråntar emellertid inte socialtjänsten ansvaret att initiera och finna former för samverkan med andra kommunala organ, vars er- farenheter och kunskaper krävs för att få fram ett mer fullständigt plane- ringsunderlag. Likaså framhölls att socialtjänsten skall tillföra underlag till planeringen. Socialtjänsten skall också delta i planeringen och i uppfölj- ningen av denna.
Vidare framhölls i propositionen att fält- och grannskapsarbete i så hög grad som möjligt bör bygga på de insatser som görs av politiska och ideella organisationer. Socialtjänstens roll i sammanhanget bör vara att stödja och bidra med sin kompetens i enlighet med de mål och riktlinjer, som är fastställda för verksamheten.
3.2.2 Bestämmelser i plan- och bygglagen och naturresurslagen
Den inledande bestämmelsen i PBL anger de övergripande målen för plan- läggning av mark och vatten samt för byggande. Enligt 1 kap. 1 & PBL syftar lagens bestämmelser till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnads- förhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö i dagens samhälle och för kommande generationer. I 2 kap. 1 & PBL regleras de allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och vid lokalisering av be- byggelse. Bl.a. anges här att planläggning skall ske så att den ger förut- sättningar för en från social synpunkt god bostads-, arbets—, trafik- och fritidsmiljö.
Krav på miljökonsekvensbeskrivning finns både i PBL och naturresursla- gen (1987112/NRL). NRL:s krav på miljökonsekvensbeskrivningar, som in- fördes år 1991, utgör den gemensamma grunden och inkluderar miljö och hälsa, säkerhet, sociala förhållanden, samhällsekonomiska konsekvenser samt hushållning med naturresurser.
Med miljökonsekvensbeskrivning menas i NRL ett underlag för en samlad
SOU 19941139 MEDVERKAN ] SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE 103
bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljö, hälsa, säkerhet och hushållningen med naturresurser. En miljökon- sekvensbeskrivning enligt NRL skall belysa de sociala och samhällsekono- miska konsekvenserna i den mån det är relevant för bedömningen av god hushållning enligt NRL.
PBL anger att en miljökonsekvensbeskrivning skall utföras senast i pro- gramskedet vid detaljplanering av vissa typer av projekt. Miljökonsekvens- beskrivningar i NRL/PBL-systemet gäller miljökonsekvenserna av avsedda större förändringar i användningen av bebyggelse, mark och vatten. PBL (5 kap. 18 &) ställer sålunda krav på miljökonsekvensbeskrivningar i samband med detaljplaner för vissa ändamål i enlighet med EG:s direktiv, bl.a. indu- striändamål, ny sammanhållen bebyggelse, skidliftar eller kabinbanor, ho- tellkomplex eller fritidsbyar, permanenta tävlings- eller testbanor för bilar eller motorcyklar. Krav på miljökonsekvensbeskrivning förutsätter dock att miljöpåverkan anses vara betydande.
Varje kommun skall enligt PBL ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Översiktplanen kan fördjupas och göras mer detaljerad för mindre delar av kommunen, t.ex. en stadsdel eller en tätort. Översiktsplanen skall vara vägledande för den efterföljande planläggningen, t.ex. detaljplan och bygglov, men den är inte bindande, vare sig för myndigheter eller för enskilda. Beträffande översiktsplanen ställs inga uttryckliga krav på konse- kvensbeskrivningar i lagtexten.
3.2.3 Plan- och byggutredningens betänkande Miljö och fysisk planering
Regeringen uppdrog år 1992 åt en särskild utredare att göra en bred översyn av plan- och bygglagstiftningen. Uppdraget skulle bl.a. beakta vunna er- farenheter av 1987 års PBL-reform och de nya förutsättningar som samhälls- utvecklingen inneburit för planeringen av mark- och vattenområden och byggandet.
Som utgångspunkt för kommunens planering föreslår utredningen en ny lydelse av 2 kap. 1 & PBL, där de allmänna intressen som skall vara till- godosedda vid planläggning anges.
Planläggning skall med beaktande av befintliga värden främja en ändamålsenlig samhällsstruktur från hushållningssynpunkt och ge förutsättningar för en från social synpunkt god livsmiljö.
All planering skall enligt förslaget göras bl.a. med utgångspunkt i begreppet ”en från social synpunkt god livsmiljö”. För sådana områden där man avser att göra förändringar med betydande miljöpåverkan innebär förslaget ett krav att lyfta fram konsekvenserna för vardagslivet för dem som bor och arbetar inom det område som berörs av planläggningen. Vidare betonas att de befintliga förutsättningar som finns bl.a. i den byggda miljön utgör värden som skall tas till vara i den fysiska planeringen. Till dessa värden hör förutsättningarna för social och kulturell identitet.
104 MEDVERKAN l SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE SOU 19941l39
Plan- och byggutredningens förslag bereds för närvarande i regerings- kansliet.
3.2.4 Miljökonsekvensbeskrivningarnas begränsningar
NRL/PBL-systemet innehåller krav på miljökonsekvensbeskrivningar som i sig innefattar sociala konsekvenser. Det finns dock en rad områden som inte täcks in av gällande och föreslagna bestämmelser. Dessa skall nu kort beröras.
Miljökonsekvensbeskrivningar krävs i dag enbart då det är fråga om betydande inverkan på miljön, hälsan och säkerheten eller hushållningen med naturresurser.
När det gäller den biologiska miljön och den somatiska hälsan finns etablerade konventioner om vad som är betydande och vad som inte är det. Fortlöpande sker också ett kvalificerat forsknings- och utvecklingsarbete för att förfina bedömningsgrunderna för inverkan på växt— och djurliv, luft och vatten. När det gäller den sociala miljön eller den psykosociala hälsan saknas underlag för att bedöma vad som kan anses vara betydande inverkan.
Kravet på miljökonsekvensbeskrivning vid detaljplanläggning, dvs. den rättsverkande regleringen av ett begränsat område, gäller inverkan på den närmaste omgivningen, inte inverkan på förhållanden längre bort. Om man bygger en butik där det inte förut funnits någon måste man göra en miljö- konsekvensbeskrivning som belyser konsekvenserna för de kringboende av ökad parkering och trafik på gatorna i närheten. Men de långsiktiga konse- kvenserna i andra kommundelar, t.ex. butiksnedläggningar och därmed ökat transportbehov och större svårigheter att handla mat för dem som inte har bil, behöver inte studeras inför detaljplanebeslutet.
Vidare berörs inte åtgärder vilka inte medför förändringar av mark- eller byggnadsanvändningen. Förändringar i verksamheten, t.ex. ändringar av lokaltrafikens sträckning och turtäthet, fritidsverksamhetens inriktning och utnyttjandet av skolans lokaler är exempel på åtgärder som kan få sociala konsekvenser, men som inte omfattas av bestämmelserna i plan- och bygg- lagstiftningen.
3.3 Svenska och internationella erfarenheter 3.3.1 Inledning
I dag saknas övergripande kunskap om hur kommunerna tillämpat social- tjänstlagens bestämmelser om att arbeta strukturinriktat. I olika samman- hang och av olika aktörer har dock studier och utvärderingar gjorts om genomförda insatser bl.a. i form av bostadsförnyelseprojekt i storstäderna, förebyggande insatser för barn och ungdomar. folkhälsoarbete och lokalt utvecklingsarbete både i städer och i glesbygd.
Av Plan- och byggutredningens betänkande (SOU 199436) Miljö och
SOU 19942139 MEDVERKAN l SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE 105
fysisk planering framgår att socialtjänsten endast i begränsad omfattning synes ha medverkat i den översiktliga planeringen, varför den ”första gene- rationens" översiktsplaner i stor utsträckning saknar en social dimension.
När det gäller socialtjänstens medverkan i detaljplanearbete och annan kommunal fysisk planering har bl.a. länsstyrelserna i sitt tillsynsarbete funnit att formerna för och omfattningen av socialtjänstens medverkan varierar mellan kommunerna. I vissa kommuner medverkar socialtjänsten i samhälls- planeringen endast genom att yttra sig över remitterade planförslag medan socialtjänsten i andra kommuner aktivt deltar i hela planerings- och genom- förandeprocessen.
När det gäller sociala bostadsförnyelseprojekt, lokalt utvecklingsarbete inklusive samhällsarbete finns olika källor att hämta erfarenheter ur. Nedan redovisas kortfattat exempel på erfarenheter av socialtjänstens medverkan i samhällsplanering och lokalt utvecklingsarbete både i storstädernas bostads- områden och i glesbygd. Redovisningen gör inte anspråk på att ge en fullständig bild utan bör ses som exempel på dokumenterad erfarenhet i den aktuella frågan.
När det gäller de historiska och internationella erfarenheterna på sam- hällsplaneringens område liksom forskningen inom området hänvisas till kommitténs rapport (SOU 1993:91) Socialtjänstens roll i samhällsplanering och samhällsarbete.
Avslutningsvis redovisas internationella erfarenheter av förnyelsearbete i den sociala och bebyggelsemässiga miljön i problemfyllda och nerslitna bostadsområden i andra länders storstadsområden.
3.3.2 Svenska erfarenheter
Storsladsutredningen identifierade i sitt huvudbetänkande ( SOU 1990:36 ) sammanlagt ett 50-tal bostadsområden i de tre storstadsregionerna som kännetecknades av en överrepresentation av resurssvaga hushåll, utlands- födda och invånare med relativt dålig hälsa. Ca 10 procent av befolkningen i respektive region bodde i dessa bostadsområden. Dessa områden hade en stor andel bostäder byggda under miljonprogrammets dagar och förvaltades i stor utsträckning av allmännyttiga bostadsföretag.
De enkäter som gjordes med de boende i dessa områden visade att de boende var missnöjda med framför allt skötseln och förvaltningen av om- rådet men också med den sociala sammansättningen och med den byggda miljöns utformning.
Storstadsutredningen konstaterade att varje framgångsrik förnyelse borde gå i riktning mot lokalt ansvar och befogenheter, tidig upptäckt av missför— hållanden, snabba och effektiva åtgärder samt kontinuitet och uthållighet.
I en bilaga till rapporten (SOU 1989:67) Levnadsvillkor i storstadsregio- ner redovisades ett drygt 30-tal då pågående förnyelseprojekt i de identifie- rade och utsatta bostadsområdena. Av redovisningen kan utläsas att flera av dessa förnyelseprojekt genomfördes i bred samverkan mellan olika aktörer, där även socialtjänsten deltog. Som exempel kan nämnas projekt som
106 MEDVERKAN ] SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE SOU [9941139
Aspudden i Stockholm samt Rosengård och Östergård i Malmö, vilka alla är dokumenterade i andra sammanhang.
I Socialstyrelsens Sociala rapport 1994 konstateras att kunskapen om boendesegregationen i Sverige inte har förnyats i takt med samhällsför- ändringarna. Storstadsutredningens bild av segregationen baseras främst på forskning som i dag är fem till tio år gammal.
I Socialstyrelsens rapport Barns villkor i förändringstider (Socialstyrelsen följer upp och utvärderar/199424) framgår bl.a. att det i storstadsområdena finns ett stort antal barnrika delområden med hög koncentration av invand- rare, ekonomiskt svaga grupper och människor med psykosociala problem. Enligt Socialstyrelsen finns det särskilda skäl att åter uppmärksamma dessa bostadsområden och överväga vilka åtgärder som behövs där.
Regeringen har bl.a. mot bakgrund av ovan nämnda rapporter i juni 1994 beslutat att uppdra åt en särskild utredare (S 1994z03) att belysa och analyse— ra den sociala utvecklingen i ett antal bostadsområden i storstadsregionerna. Utredaren skall i nära kontakt med företrädare för storstadsområdena bl.a. jämföra utvecklingen av befolkningens levnadsvillkor i de områden som storstadsutredningen identifierade med utvecklingen i andra områden under den senaste tioårsperioden.
Utredaren skall därutöver analysera om det finns strukturella faktorer som bidrar till att skapa sociala problem eller som befrämjar en god social utveckling samt belysa vilka som är de strategiska åtgärderna om man vill förändra en dålig situation och/eller bryta en negativ utveckling.
Boverket har i rapporten Samverkan i lokalsamhället (19943) samman- ställt erfarenheterna från Boendeservicedelegationens tioåriga utvecklings- arbete med fokus på erfarenheter från 105 lokala utvecklingsprojekt.
Sammanfattningsvis framgår av rapporten att utvecklingsarbetet framför allt har handlat om att försöka åstadkomma en nära samverkan mellan offentlig, informell och kommersiell verksamhet inom ramen för väl sam- manhållna lokalsamhällen. Utvecklingsarbetet har både handlat om försök att förbättra servicen och om att öka gemenskapen mellan de boende i lokalsamhället. Bättre resursutnyttjande, ökat inflytande och social för- nyelse är andra syften som har varit vanliga. I ett stort antal projekt har det förekommit fysisk förnyelse, främst i form av gemensamhetslokaler av olika slag.
Utvecklingsarbetet med samordnad boendeservice ger stöd för grann- skapsidén om betydelsen av samverkan, gemenskap och hushållning. Men det förutsätter lokalsamhällen som för de boende är väl avgränsade och överblickbara. Det är i sådana lokalsamhällen som möjligheterna finns att bryta ett sektorstänkande och i stället bygga på ett helhetstänkande i sam- hällsplaneringen som utgår från lokal intressegemenskap och lokalt för- eningsliv.
Utvecklingsarbetet visar att samverkan är en framgångsrik metod inte minst när det sker mellan kommunen, särskilt socialtjänsten, och det lokala föreningslivet. Denna samverkan har i utvecklingsarbetet ofta lett till ekono- miska besparingar genom samutnyttjande av lokaler och personal. Men
SOU 19941139 MEDVERKAN [ SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE 107
ekonomiska besparingar har också uppnåtts när mer ansvar har lagts ut på lokala aktörer. Detta har stimulerat frivilliga insatser och bidragit till en ökad flexibilitet och beredskap 1 lokalsamhället inför framtida förändringar.
Åtminstone två villkor måste emellertid enligt Boverket vara uppfyllda för att samverkan skall bli framgångsrik.
. Lokalsamhället får inte splittras upp i en mängd sektorsoptimerade resul- tatenheter. Hela lokalsamhället måste utgöra en sammanhållen resulta- tenhet. . Kommunerna måste i sin samverkan med lokala aktörer visa respekt för förändringsbehov som är gemensamt upplevda av såväl de boende som den personal som är verksam i lokalsamhället. Kommunernas planerare måste också visa respekt för den tid som lokala aktörer behöver för att ta till sig nya idéer och arbetssätt. Denna mognadsprocess är både viktig och nödvändig.
En erfarenhet från utvecklingsarbetet med samordnad boendeservice är att det finns mycket kraft hos enskilda och föreningar i lokalsamhället. För att utveckling och förändring ska komma till stånd är det ändå nödvändigt med stöd, främst från kommuner och bostadsföretag. Statliga stimulansbi- drag har också visat sig vara en typ av stöd uppifrån som ger goda resultat, åtminstone för att få i gång sådana förändringsprocesser som det varit fråga om i utvecklingsarbetet med samordnad boendeservice.
En slutsats som redovisas i Boverkets rapport är att genom samverkan i lokalsamhället går det att förbättra servicen, öka gemenskap och inflytande för de boende samt att genomföra fysisk förnyelse med sociala förtecken. Detta går att åstadkomma inom ramen för befintliga resurser.
En annan slutsats är att samordnad boendeservice är en användbar metod för en allmänt positiv utveckling i lokalsamhället och för att äldre personer skall kunna bo kvar längre i vanliga bostäder i vanliga bostadsområden.
Enligt den samlade erfarenhet som CESAM (Centrum för samhällsarbete och mobilisering i Örebro) har av lokalt utvecklingsarbete under den senaste tioårsperioden kan utvecklingen av samhällsarbete i Sverige sedan 1970- talet kort sammanfattas på följande sätt.
Under 1970-talet fanns en strävan hos många socialarbetare att komma bort från skrivborden ut till bostadsområden och människor för att bedriva socialt förändringsarbete. Samhällsarbetet inititerades ofta av socialarbetare med ett starkt politiskt och socialt engagemang och hade vanligtvis karaktä- ren av sektoriserade utvecklingsprojekt. Samhällsarbetarnas förhållande till det traditionella politiska arbetet uppfattades inte sällan som oklart.
I början av 1980-talet ändrade samhällsarbetet karaktär och initierades allt oftare av fritidsledare som önskade vara en resurs för alla omkring- boende, vilket också namnbytet från ungdomsgård till fritidsgård angav. Beteckningen för 1980-talets arbete var vanligtvis inte samhällsarbete utan grannskapsarbete. Socialtjänsten deltog ofta i grannskapsarbetet men spela- de inte samma aktiva roll som under 1970-talet. Syftet var emellertid det— samma som tidigare, nämligen att mobilisera och stödja de boende att själva
108 MEDVERKAN 1 SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE SOU 1994zl39
förändra sina levnadsvillkor och den sociala miljön och att stärka gemen- skapen i bostadsområdet.
Under 1980-talets slut började olika samhällsorgan att ta till sig det mobiliserande förhållningssätt, som karaktäriserat samhällsarbetet. Sam- tidigt hade allt fler socialarbetare skaffat gedigen kunskap och erfarenhet om förutsättningarna för samhällsarbete och lokalt utvecklingsarbete. Sam- hällsarbete som metod hade mognat och fått en större acceptans jämfört med tidigare.
Sedan 1990-talets början har allt fler aktörer tagit initiativ till lokalt utvecklingsarbete, förnyelseprojekt i bostadsområden och lokalt folkhälso- arbete. De frivilliga organisationerna, kooperativa verksamheter, den pri- vata sektorn, bl.a. bostadsföretagen och den offentliga sektorn samverkar allt oftare i ett sektorsövergripande lokalt utvecklingsarbete. Bakom denna utveckling ligger bl.a. kommundelsreformen och ett ökat intresse på central och lokal nivå för frivilligt arbete och samhällsarbete.
1990-talets samhällsarbete kan ha formen av social bostadsförnyelse, folk- hälsoprojekt, glesbygdsutveckling eller kulturaktiviteter av olika slag. Ett gemensamt kännetecken är vanligtvis en stark förankring i det överblickbara lokalsamhället eller nära grannskapet.
3.3.3 Internationella erfarenheter
Stadsmiljöns ekonomiska, sociala och ekologiska problem har ökat i storlek, komplexitet och intensitet i OECD-länderna och drar till sig en allt starkare uppmärksamhet nationellt och lokalt. Detta konstateras av en arbetsgrupp inom OECD som nu efter drygt två år har avslutat sitt arbete. I arbets— gruppen, som heter Housing, Social Integration and Livable Environments in Cities, har 18 länder deltagit.
De områden som uppfattats som mest problematiska, har varit relativt nybyggda storskaliga bostadsområden i städernas periferi. Det har rört sig om slitna, nergångna miljöer med bristande service och bristande underhåll, med ett stort inslag av vandalism, brottslighet och missbruk och med en befolkning som har svåra ekonomiska problem och är lågutbildad och ar- betslös i stor utsträckning.
Men OECD-gruppen har funnit att problemen inte enbart drabbar dessa områden och dem som bor där. De påverkar hela stadens sätt att fungera, dess vitalitet och ekonomiska utveckling. Att förbättra levnadsförhållande- na i problemområdena är således nödvändigt för att stadsmiljön som helhet skall utvecklas i positiv riktning.
Under en lång rad år har man i de flesta länder också gjort stora försök att förbättra den sociala och bebyggelsemässiga miljön i dessa områden. Det har kostat mycket pengar, men ofta har man varit tvungen att konstatera att ansträngningarna inte räckt. I det ena landet efter det andra har man kommit fram till att åtgärderna varit för ensidigt inriktade. Miljömässiga och byggnadstekniska insatser har visserligen förbättrat miljön under några år. Men om befolkningen inte samtidigt kunnat förbättra sin ekonomi och de
SOU 19941139 MEDVERKAN 1 SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE 109
sociala villkoren i övrigt, om ungdomarna fortfarande gått arbetslösa, så har området snabbt förfallit igen. Har man å andra sidan satsat på arbetsmark- nadsinsatser och utbildning så har de som fått det bättre flyttat till ett mer attraktivt område och ersatts av nya hushåll med problem.
Dessa erfarenheter har lett till att man nu i ökad utsträckning satsar på vad man kallar en multisektoriell ansats. Med detta menas att man vidtar åtgärder i ett område från flera håll samtidigt, samordnat och samfinansie- rat. I korthet går det ut på att de som har ett intresse eller en skyldighet i ett område bl.a. olika kommunala organ, lokalt näringsliv, föreningsliv och boende, enas om ett handlingsprogram och fördelar sina åtaganden. Där- igenom räknar man med synergieffekter. Att minska ungdomsarbetslös- heten kan t.ex. ge god utdelning genom minskad skadegörelse för fastig- hetsägarna, genom fler kunder i butikerna, genom att bostadsföretagen kan bli av med outhyrda lägenheter, osv. Då finns det också anledning för både de lokala näringsidkarna och för bostadsföretagen att medverka i en sådan satsning. Åtgärdas samtidigt andra brister, t.ex. den yttre miljön, kollektiv- trafiken och barnomsorgen finns dels förutsättningar att insatserna kommer att märkas av de boende, dels att effekterna blir permanenta. Dessa resultat stämmer väl med resultaten från utvärderingen av de svenska boendeservi- ceprojekten.
Som en röd tråd genom alla de projekt som presenterats i OECD-gruppen går de boendes medverkan, inflytande och ansvarstagande. Allt förändrings- arbete måste sätta de boende i fokus och inriktas på att dessa skall växa som individer och kunna ta ökat ansvar för sig själva, sin situation, sin familj och sitt område. Det går med andra ord ut på att stödja människor till att själva ta ansvar och påverka förhållandena omkring sig, påverka beslut och spela en aktiv roll i förbättringen av sitt område. För detta måste en lämplig avvägning mellan de boendes egna initiativ och initiativ från olika samhälls— organ göras.
3.3.4 Sociala konsekvensanalyser i ett internationellt perspektiv
OECD—arbetsgruppen har funnit att den enda framkomliga vägen när det gäller att gripa sig an problematiska boendemiljöer, är att göra en god beskrivning av det mål man eftersträvar och de metoder som man tänkt använda för att nå dit. Konsekvensanalyser blir därmed en naturlig del av alla åtgärdsprogram. Det innebär också att tänka igenom vilka eventuella negativa konsekvenser som kan tänkas uppstå. Sådana analyser kan med- verka till att lösa multidimensionella problem och komplexa stadsmiljöpro- blem genom att visa hur flersektoriella ansatser kan utnyttjas. Därför behövs nya metoder för att uppskatta effekterna av föreslagna åtgärder och planer.
Sociala konsekvensanalyser handlar om att klargöra ett problems sociala dimensioner, dess alternativa lösningar och effekterna av dessa lösningar — såväl de positiva som de negativa. Det handlar vidare om att öka med- vetenheten bland alla inblandade om projektets nyttoeffekter för att kunna
110 MEDVERKAN 1 SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE SOU 1994:139
fördela kostnader och insatser. Men det är i lika hög grad en fråga om att föra upp till ytan de svårigheter som man måste ta itu med för att de inte skall sätta käppar i hjulet för projektet eller medföra orimliga påfrestningar för de boende.
3.4 Folkhälsoarbete
3.4.1 Bakgrund
Som tidigare framgått ingår det i kommitténs uppdrag att bl.a. ur ett folk- hälsoperspektiv ta ställning till på vilket sätt socialtjänsten kan och bör medverka i samhällsplaneringen. Nedan redovisas därför kort dels insatser på nationell nivå som har betydelse för folkhälsoarbetet, dels det lokala folkhälsoarbetet ur socialtjänstens perspektiv.
3.4.2 Folkhälsoinstitutet
Folkhälsoinstitutet, som bildades den 1 juli 1992, har till huvuduppgift att på nationell nivå bedriva folkhälsofrämjande och sjukdomsförebyggande arbe- te av sektorsövergripande karaktär.
Folkhälsoinstitutets arbete är inriktat mot vissa angivna programområ- den, nämligen alkohol och droger, tobak, skador, barns och ungdomars hälsa samt utsatta kvinnors hälsa. Alkoholprogrammet är av permanent karaktär medan övriga program är tidsbegränsade och beroende av aktuella folk- hälsoproblem och målgrupper. Programmet för barn och ungdom skall överbrygga alla programområden.
Folkhälsoinstitutet har också till uppgift att förebygga allergi samt att arbeta med HIV/AIDS—frågorna samt bevaka andra viktiga folkhälsofrågor, bl.a. psykisk hälsa.
Enligt propositionen (1990/91:175) om vissa folkhälsofrågor har hälso— och sjukvården stor strategisk betydelse för ett effektivt folkhälsoarbete. Att förebygga ohälsa anges därför i hälso-och sjukvårdslagen(1982:763/HSL) som en särskild uppgift. Men även kommunerna har en rad betydelsefulla uppgifter inom folkhälsans område, bl.a. miljöförbättringar i tätortsmiljöer, förebyggande insatser för barn, ungdomar, äldre och funktionshindrade. Inom barnomsorgen och inom skolan är hälsoupplysning och hälsofostran viktiga insatser.
Enligt propositionen bör verksamheten förskjutas till lokalsamhället och närmiljön, där människor lever, bor och arbetar. Den övergripande utgångs- punkten är därför att folkhälsoarbete skall bygga på lokalt engagemang, kunskap och samarbete över sektorsgränserna.
SOU 1994zl39 MEDVERKAN 1 SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE 111
Institutets tillkomst skall ses mot bakgrund av den globala strategin ”Häl- sa för alla år 2000” som Världshälsoorganisationen (WHO) antog år 1981 och som Sverige anslöt sig till år 1984.
3.4.3 Socialstyrelsens folkhälsorapport respektive sociala rapport 1994
När regeringen i augusti 1992 uppdrog åt Socialstyrelsen att utarbeta en tredje folkhälsorapport vidgades samtidigt uppdraget till att omfatta hela den sociala sektorn. dvs. att beskriva och analysera utvecklingen av såväl hälsa som social välfärd och riskfaktorer för sjukdom och sociala problem. Resultatet av detta uppdrag har blivit två rapporter, Folkhälsorapport 1994 och Social rapport 1994.
Av Folkhälsorapporten 1994 framgår att den samlade bilden av folk- hälsoläget innebär att
. många människor får allt bättre hälsa samtidigt som fler får allt sämre hälsa, . de socioekonomiska skillnaderna i hälsa ökar, . en ökad andel människor har såväl sociala och ekonomiska som hälso— mässiga problem med koncentration till kvinnor i arbetarklass och lägre medelklass.
Socialstyrelsens Sociala rapport 1994 handlar i huvudsak om människors materiella villkor. Rapporten beskriver förändringar från början av 1980- talet fram till år 1992, i vissa avseenden fram till år 1993. De omvälvande förändringar, som ägt rum under början av 1990-talet har emellertid inne- burit att intresset fokuserats på dessa år. Det har emellertid visat sig svårt att få grepp om eventuella effekter av den höga arbetslösheten för de arbets- lösas ekonomi och hälsa, för familjen och för barnen. I stora drag kan rapportens resultat sammanfattas i två slutsatser.
. Situationen för vissa befolkningsgrupper försämrades i vissa avseende redan under 1980-talet. Alla försämringar kan därför inte förklaras av krisen. Under 1990-talets första år kan man emellertid se ytterligare försämringar samtidigt som nya problem tillstöter, varav den mycket höga arbetslösheten är den största förändringen. . Vissa grupper i befolkningen — ungdomar, ensamstående föräldrar och vissa invandrarkategorier — har svaga resurser på så gott som alla under- sökta områden. Dessa gruppers materiella standard försämrades under åren 1980—92. I vissa avseenden försämrades också kvinnornas situation.
Problem av det slag som behandlas i rapporten, dvs. ekonomiska resurser, problem i samband med arbete och boende tenderar att ansamlas hos vissa individer. Svaga ekonomiska resurser, vilket en tredjedel av befolkningen
112 MEDVERKAN ] SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE SOU 1994:139
har, intar en central plats när flera problem ansamlas. Ungdomar och in- vandrare har i betydligt större utsträckning än äldre och svenskar flera problem samtidigt. Det är också vanligare att ensamstående med barn har flera problem samtidigt än att andra barnfamiljer har det.
Att ha problem med arbete, boende eller ekonomi hänger delvis samman med problem inom andra välfärdsområden. Ju fler problem med de materi- ella villkoren, desto fler människor uppger också hälsobrister, litet umgänge. svaga politiska resurser samt utsatthet för våld eller stöld.
Sammantaget visar både folkhälsorapporten och den sociala rapporten ett starkt samband mellan ekonomiska och sociala villkor och hälsa.
3.4.4 Det lokala folkhälsoarbetet
I det lokala folkhälsoarbetet är folkrörelsernas engagemang centralt. Folk- rörelserna har en lång tradition när det gäller att verka för en god hälsa och aktivt motverka hälsorisker bl.a. i form av drogmissbruk. Hälso— och sjuk- vården och socialtjänsten har viktiga uppgifter att fylla när det gäller att klarlägga, analysera och förmedla kunskaper om sjukdomars, skadors och sociala missförhållandens omfattning, fördelning och orsaker.
Kommunförbundet har i en rapport 1991 — Kommunerna och folkhälsan — bl.a. redovisat goda exempel på kommunalt folkhälsoarbete. Inledningsvis konstateras att innebörden av begreppet hälsa har förändrats över tid. Hälsa innebär i dag väsentligt mer än ”frihet från sjukdom”. Dagens hälsobegrepp inbegriper välbefinnande i ett fysiskt, psykiskt och socialt perspektiv. Detta synsätt är ett uttryck för en helhetssyn på människan och bör enligt rappor- ten tjäna som ett riktmärke för hälsopolitik och hälsoförebyggande arbete. I rapporten definieras förebyggande arbete utifrån tre begrepp.
Med primärprevention avses allmänt förebyggande arbete för att främja förutsättningar för goda livsvillkor i samhället. Primärprevention är inriktad mot att förhindra att sjukdom, skador eller problem överhuvudtaget uppstår. Primärprevention omfattar allt från samhällsplanering till miljöskydd och kulturpolitik samt andra insatser för att främja goda livsmiljöer. Informa- tion, upplysning, fritidsaktiviteter och nätverk i den lokala miljön i syfte att skapa förutsättningar för social gemenskap är exempel på primärprevention. Kortfattat kan sägas att primärprevention innebär att främja friskfaktorerna i samhället. Den riktar sig vanligtvis till hela befolkningen eller till stora, icke selekterade grupper.
Sekandärprevention är inriktad mot riskgrupper och/eller riskmiljöer och innebär att tidigt upptäcka och tidigt ingripa om en sjukdom eller ett problem uppstått. Syftet är att förhindra en vidareutveckling av ohälsa eller sociala problem eller att tidigt åtgärda dessa. Som exempel nämns tidiga insatser för att förhindra att en person som överkonsumerar alkohol ut- vecklar ett befäst missbruk eller att han introducerar andra i missbruket. Uppsökande arbete bland utsatta grupper och sysselsättningsmöjligheter för långtidsarbetslösa är andra exempel på sekundärprevention. Insatser som sker i samverkan mellan socialtjänsten och andra aktörer såsom skolan,
SOU 19942139 MEDVERKAN | SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE 113
polisen, primärvården m.fl. för vissa riskgrupper är också exempel på sekun— därprevention. Dessa insatser riktas både till grupper och enskilda.
Tertiärprevention riktar sig till de enskilda individer som identifieras som sjuka eller befinner sig i en problemsituation. Tertiärprevention syftar till att upprätthålla en funktionsnivå, förhindra en försämring eller motarbeta ett kroniskt tillstånd eller återfall. Tertiärprevention handlar framför allt om individinriktad vård och behandling.
Primärpreventionen är viktigast i kommunens folkhälsoarbete i form av olika förebyggande insatser. Tertiärprevention bedrivs av kommunerna hu- vudsakligen inom socialtjänsten men också inom den hälso- och sjukvård som åligger kommunen.
Kommunfullmäktige i landets kommuner kan besluta att anta WHO:s mål Hälsa för alla år 2000 som gäller både den sociala och den fysiska miljön. Ett av de 38 målen i WHO:s strategidokument är ”tvärsektoriellt arbete för bättre hälsa”. Folkhälsoarbetets signum är således ett tvärvetenskapligt/ tvärfackligt perspektiv. Kommunallagen(1991:900) innehåller inga över— gripande mål om att kommunen skall arbeta för förbättrad folkhälsa. I kommunerna är kommunstyrelsens roll därför ofta avgörande när det gäller att sätta målen, samordna arbetet och ha frågor om folkhälsan på dagord- ningen. Någon har sagt att folkhälsan är ”allas ansvar men ingens imperi- um”.
Kommunerna gör i dag en rad insatser för folkhälsan av förebyggande karaktär men som inte alltid betecknas som folkhälsoarbete. Det kan gälla miljöförbättringar i tätortsmiljöer, trafiksäkerhetsåtgärder, fritids- och kul- turinsatser och bostadsförbättringar. En annan viktig aspekt på folkhälso- arbetet är strävan mot ökad jämlikhet i levnadsvillkoren såsom denna ut- trycks i kommunernas social-, bostads- och skolpolitik.
Samlade måldokument för folkhälsoarbete i ett brett perspektiv före- kommer ännu inte så ofta i svenska kommuner. Däremot finns många måldokument, som innehåller folkhälsomål, bl.a. alkoholpolitiska program eller ungdomspolitiska program.
Enligt Folkhälsoinstitutet (april 1994) har majoriteten av landets kommu- ner inrättat s.k. folkhälsoråd. Dessa råd är uppbyggda på olika sätt. I vissa kommuner ingår enbart politiker med förankring i landsting och kommun. På andra håll består folkhälsoråden av både politiker och tjänstemän från landsting och kommun eller av enbart tjänstemän. I vissa län, bl.a. Älvsborgs län, har inrättandet av primärvårdsnämnder och hälsoplanerare bidragit till att lokala folkhälsoråd bildats i alla kommuner.
I februari 1994 bildades ett svenskt nätverk för lokalt folkhälsoarbete i samverkan mellan Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, Folk- hälsoinstitutet och Socialstyrelsen i syfte att stödja erfarenhetsutbyte och befintliga regionala nätverk. I en rapport från detta nätverk — Samhällets hälsopolitik 1994 — 2004 (februari 1994) — behandlas bl.a. frågan om social- tjänsten i ett folkhälsoperspektiv. Av rapporten framgår bl.a. följande.
Det finns ett nära — men oftast förbisett — samband mellan socialtjänstens insatser
114 MEDVERKAN 1 SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE SOU 1994:l39
och folkhälsan speciellt bland utsatta grupper bland barn, låginkomsttagare och äldre.
Socialtjänstens insatser kan bryta den onda cirkel som så ofta går från sociala problem till ohälsa. I denna mening kan socialtjänstens arbete ofta betecknas som förebyggande också i ett folkhälsoperspektiv. Kunskapen att se och förstå dessa samband och fånga upp tidiga varningssignaler är emellertid outvecklad såväl inom socialtjänsten men i än högre grad i den traditionella skolmedicinen.
Samtidigt präglas socialtjänsten och sjukvården av två helt olika professionella kulturer som vanligen har mycket svårt att förstå varandra. Samverkansprojekt efter samverkansprojekt under de senaste årtiondena kan vittna om detta men också om vissa framsteg mot en helhetssyn där de berörda individernas situation och problem står i centrum.
Kommer dessa bräckliga gemensamma insatser som syftar till att förebygga såväl sociala som hälsomässiga problem att överleva i ett system där man byter samverkan mot konkurrens? Där det gäller att hitta köpare för sina tjänster och där socialtjänstens "kunder" ofta upplevs som olönsamma på den nya vårdmark- naden.
"— Får vi ekonomiska styrsystem som stimulerar till samverkan mellan social- tjänst och sjukvård? Detta liksom hur socialtjänstens egna folkhälsoansvar skall utvecklas är frågor som borde ges en framskjuten plats i det intensiva förändrings- arbete som f.n. pågår inom socialsektorn.”
3.5 Rapporten Socialtjänstens roll i samhällsplanering och samhällsarbete
3.5.1 Inledning
Socialtjänstkommittén har tidigare lagt fram rapporten (SOU 1993:91) Soci- altjänstens roll i samhällsplanering och samhällsarbete — en kunskapsöver— sikt och ett diskussionsunderlag. Rapporten har överlämnats till samtliga kommunstyrelser i landet, som också har haft möjlighet att lämna syn- punkter på rapportens innehåll och förslag.
Nedan sammanfattas kort innehållet i den aktuella rapporten. Därefter redovisas en sammanställning av de synpunkter som lämnats på denna rapport.
3.5.2 Rapportens innehåll
I rapporten redovisas historiska samt internationella och svenska erfaren- heter på samhällsplaneringens område.
Den grundsyn som redovisas i rapporten innebär att utsatta områden och grupper tydligare bör prioriteras i ett förnyat, strukturinriktat arbete. Detta är enligt författaren nödvändigt för att problemen på individnivå inte skall överskölja personalen. Vidare framhålls betydelsen av uppslutning bland medborgarna. Professionellt yrkesverksamma och ”vanliga människor” i kommunens olika delar klarar sig inte utan varandra. De har kunskap och erfarenhet av olika slag.
En hos invånarna förankrad ”lokal utvecklingsplanering” grundad på
SOU 1994:139 MEDVERKAN 1 SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE 115
historiska, kulturella och sociala förutsättningar ger en bättre grund för den översiktliga planeringen. Sociala konsekvensbeskrivningar med såväl hårda som mjuka data bör ses som lika naturliga som ekonomiska analyser eller miljökonsekvensbeskrivningar.
En utveckling från ”mönster- och expertplanering” till ”process- och dialogplanering” är angelägen. Ur social synpunkt är det viktigt att samhälls- planeringen inte reduceras till enbart ekonomi, affärer och teknik.
Socialtjänsten har genom sitt kontaktnät — öppen förskola, daghem, hem- tjänst, dagverksamhet för handikappade och andra grupper osv. — goda förutsättningar att bidra med ”förvarningar” om tecken till ogynnsam ut— veckling i den lokala miljön och till att vända utvecklingen.
I en del stadsmiljöer behövs socialarbetare med särskild kompetens i närkontakt med t.ex. ungdomsgrupper och invandrare. I en del miljöer kan det vara önskvärt att socialarbetaren får fullgöra sitt uppdrag i arbetslag med bl.a. planerare och andra yrkesutövare.
Under rubriken ”Överväganden och preliminära förslag” redovisas för- slag till vissa förändringar av socialtjänstens strukturinriktade insatser. Med sådana avses
. miljörapportering och beskrivningsarbete om förhållanden i den fysiska och sociala miljön som kan motivera särskilda insatser med stöd av kommunen eller andra intressenter, . lokal utvecklingsplanering och programarbete med sociala konsekvensa- nalyser, vars resultat bör tillföras den översiktliga samhällsplaneringen samt . lokal självorganisering och samhällsarbete jämte medverkan i folkhälso— arbete med kommunalt eller annat stöd.
I en bilaga till rapporten har Lars Hjärne, Statens Institut för Byggnads— forskning, analyserat skälen till socialtjänstens svårigheter att ta sig an uppgiften att medverka i samhällsplaneringen. Hjärne framhåller bl.a. att planeringsförutsättningarna har förändrats sedan socialtjänstreformens till- komst. Samhällsbyggandet är mer komplicerat än tidigare. Planering och förvaltning förutsätter att flera aspekter samtidigt beaktas. Samverkan mel- lan och hänsynstagande till offentliga och enskilda intressen krävs i olika faser av planeringsprocessen. Detta innebär att samhällsplaneringen i större utsträckning än tidigare karakteriseras av dialog— och processplanering med deltagande av både offentliga och enskilda intressenter.
Lagstiftarens intentioner med bestämmelsen om socialtjänstens medver- kan i samhällsplaneringen är bl.a. att förbättra kunskapsunderlaget om vad som anses vara bra för människor. Hjärne menar att detta synsätt bortser från planeringens begränsade styrmöjligheter. Först när den sociala kun- skapen mer specifikt rör sambandet mellan problem och samhällsförhållan- den, villkoren för olika grupper eller har en förankring hos medborgarna blir den intressant som underlag för social planering. Mot denna bakgrund utgör därför erfarenheterna från det grupp- och områdesinriktade sociala arbetet många gånger ett omistligt kunskapsunderlag i samhällsplaneringen.
116 MEDVERKAN 1 SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE SOU 1994zl39
3.5.3 Synpunkter på innehåll och förslag i rapporten
Ett 25—tal kommunstyrelser, några socialnämnder samt Föreningen Sveriges Socialchefer har till kommittén inkommit med synpunkter på rapporten.
Allmänna synpunkter
Av dem som lämnat synpunkter menar många att socialtjänstens strukturin- riktade arbete är av stor vikt för samhällsbyggandet men att det har varit svårt för socialtjänsten att fullgöra uppgiften. Skälen härtill har varit flera. Bl.a. framhålls att såväl metoder som planeringsinstrument för uppgiften har saknats — bortsett från den egna verksamhetsplaneringen. Det har också varit svårt att mobilisera resurser men också engagemang från socialtjäns- tens sida. Socialtjänsten har inte alltid fått gehör för sina synpunkter hos kommunens övriga planerare. Slutligen framhålls också att samhällsplane- ring är svårgripbar då den berör alla aspekter i livet, t.ex. fritiden, boendet, samhällsservice och arbetet. Att påvisa samband mellan missförhållanden och sociala strukturer låter sig inte alltid enkelt fångas i planeringsdoku— ment.
Många kommuner framhåller att samhällsomvandlingen och den ökande arbetslösheten innebär nya förutsättningar och nya problembilder för kom- munerna. Socialtjänstens strukturinriktade arbete måste därför förnyas.
Drygt hälften av de kommuner som lämnat synpunkter ställer sig positiva till att socialtjänsten även fortsättningsvis bör arbeta med samhällspåverkan- de insatser. Socialtjänstens ställning i samhällsplaneringen måste dock stär- kas bl.a. genom tydligare lagregler.
Från flera håll betonas att socialtjänsten också bör ha en skyldighet att arbeta förebyggande i bostadsområden och för olika grupper. Detta är nödvändigt för att socialtjänsten inte skall översvämmas av krav på akuta insatser för enskilda. Det är därför angeläget att samhällspolitiska mål och ideologier för det förebyggande arbetet tydliggörs både på nationell och lokal nivå.
Vidare betonas att socialtjänstens framtida roll i planeringen förutsätter
. att tid avsätts för att aktivt delta, . att man hittar former för organisering av arbetet så att personalgruppers vardagskunskap kan systematiseras och tillföras planeringsprocessen, . att kunskap om livs- och välfärdsvillkor samt om planeringsprocessen fördjupas, . att socialtjänstens självuppfattning stärks genom ett konstruktivt delta— gande i planeringsprocessen.
Kommunstyrelsens ansvar
Flera kommuner betonar kommunstyrelsens övergripande ansvar för plane— ringen. Därför ifrågasätts lämpligheten av att socialtjänstens skyldighet att delta i planeringen regleras i socialtjänstlagen . Några kommuner föreslår Plan— och bygglagen som en lämpligare lag för denna reglering.
SOU 1994:139 MEDVERKAN 1 SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE 117
Många ser positivt på att det förebyggande arbetet betonas starkare och att denna skyldighet tydligare regleras i lagen. Särskilt med tanke på den fria nämndorganisationen bör kommunstyrelsens ansvar i detta avseende klar- göras.
”Ett aktivt förhållningssätt”
Många kommuner framhåller vikten av att socialtjänsten har ett aktivt förhållningssätt när det gäller att delta i samhällsplanering och samhälls- arbete. Att uppmärksamt följa utvecklingen i bostadsområden och ha en beredskap att vidta åtgärder om så krävs anses vara en angelägen uppgift för socialtjänsten. Från flera håll ser man därför positivt på förslaget att social- tjänsten ges en bevakningsskyldighet när det gäller att upptäcka och tidigt slå larm till kommunledningen om tendenser till ogynnsam utveckling.
”Prioritering av utsatta människor och områden”
De flesta som ställer sig bakom rapportens förslag framhåller vikten av att socialtjänsten fokuserar sina insatser i samhällsplanering och samhällsarbete på utsatta grupper och bostadsområden. Denna prioritering bör också gälla i folkhälsoarbetet.
Den motsatta uppfattningen hävdas av Föreningen Sveriges Socialchefer. Socialtjänsten bör medverka i all planering som påverkar den sociala miljön. Det är därför angeläget att formuleringarna i lagtexten inte snävar in om- rådet för socialtjänstens medverkan.
Ett ökat inslag av gruppinriktat arbete för att stödja utsatta grupper att själva påverka och förändra sin sociala miljö och sina levnadsförhållanden ses som en angelägen uppgift för socialtjänsten. Härigenom kan också nödvändig förnyelse i det sociala arbetet uppnås.
Folkhälsoarbete
De som har kommenterat folkhälsoarbetet menar att samhällsarbete och lokalt folkhälsoarbete överlappar och kompletterar varandra. Några be- tonar vikten av att socialtjänsten i denna fråga samverkar med andra organ, framför allt primärvården men också med skolan och kultur/fritidssektorn. Socialtjänsten har kontakt med grupper, som vanligtvis inte nås av det allmänt inriktade folkhälsoarbetet. Socialtjänstens folkhälsofrämjande in- satser bör därför komma de människor till godo som av en eller annan anledning befinner sig i den samhälleliga marginalen. Detta bör tydligt markeras i lagen.
Sociala konsekvensbeskrivningar I flera yttranden framhålls betydelsen av att socialtjänsten systematiserar sin kunskap om levnadsförhållandena i kommunen. Flera kommuner ställer sig också positiva till rapportens förslag om sociala konsekvensbeskrivningar.
118 MEDVERKAN 1 SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE SOU 19941139
”Social mobilisering”
Flera kommuner ser positivt på att grupper och organisationer engageras i samhällsarbete och i planering men ställer sig tveksamma till om ”social mobilisering” är en uppgift för tjänstemän. Social mobilisering ses snarare som en uppgift för folkrörelser och andra organisationer.
Den motsatta synpunkten framförs emellertid också, nämligen att det bör vara socialtjänstens skyldighet att stödja och stimulera utsatta grupper eller bostadsområden att ”göra något åt utsattheten” genom att förändra sin miljö och/eller sin livssituation. Man anser att detta förhållningssätt har stöd i portalparagrafens bestämmelser att socialtjänsten skall inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser.
Forskning och utbildning
Betydelsen av kunskapsutveckling inom området samhällsplanering och samhällsarbete framhålls från flera håll. Man anser att forskning om plane- ringsprocessen, om sociala samband och hur socialtjänstens kunskap om människors villkor skall kunna systematiseras och användas i planeringen måste utvecklas. Både forskningsinsatser, utbildning och fortbildning kom- mer att krävas för att uppnå rapportens intentioner. Behovet av tvärsektori- ella utbildningar påtalas bl.a. i syfte att överbrygga ”Språkbarriärer” mellan socialtjänsten och övriga planerare.
Resursbehoven
Flera kommuner framhåller vikten av att de ekonomiska konsekvenserna av förslagen i rapporten analyseras. Från flera håll betonas att ett aktivt för- hållningssätt från socialtjänstens sida på sikt är lönsamt men att det kortsik- tigt kan kräva utökade resurser. Att mobilisera människorna själva att ta ansvar för sin sociala situation kan dock på sikt aldrig vara olönsamt.
Från flera håll framhålls problemen med socialnämndernas ständigt ökan— de ansvar för nya grupper och uppgifter utan att motsvarande ökning av resurserna sker. De samhällspåverkande och gruppinriktade uppgifterna får ofta ge vika för mer akuta och individinriktade uppgifter. Om intentionerna i rapportens förslag skall kunna förverkligas kommer det därför enligt flera kommuner att krävas ökade resurser för förebyggande arbete.
3.6 Synpunkter framförda vid Socialtjänstkommitténs sammankomster
Utöver de synpunkter som lämnats till kommittén på rapporten (SOU 1993:91) Socialtjänstens roll i samhällsplanering och samhällsarbete har också synpunkter inhämtats vid de olika sammankomster, som kommittén arrangerat. Sammanlagt har ett hundratal politiker och drygt 200 tjänstemän deltagit i dessa konferenser.
SOU 1994zl39 MEDVERKAN | SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE 119
Diskussionen vid utfrågningarna våren 1992 om socialtjänstens framtida inriktning och organisation kom i hög grad att gälla socialtjänstens uppgift att medverka i samhällsplaneringen. Bland politikerna fanns de som be- traktade socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen som ett stort miss- lyckande. Andra däremot menade att socialtjänsten lokalt haft ett stort inflytande över bebyggelseplaneringen. Ändå var de flesta överens om att socialtjänstens strukturinriktade och allmänt inriktade insatser varit lågt prioriterade under 1980—talet.
Av de politiker som yttrade sig i frågan ansåg de flesta att socialtjänsten även framgent skall medverka i samhällsplaneringen och att denna skyldig- het skall regleras i lagen. Vissa problem förutsågs dock med tanke på att socialtjänstens verksamhet i många kommuner splittrats på flera nämnder, vilket kan innebära svårigheter att få till stånd en sammanhållen diskussion i denna fråga.
Många menade att lagens bestämmelser har haft en stor betydelse för möjligheterna att hävda ett socialtjänstperspektiv i samhällsplaneringen. Även om socialtjänsten deltog i planeringen långt tidigare kom socialtjänst— lagen att ge det stöd som behövs för att utveckla stabila samverkansformer.
Bland tjänstemännen fanns ett starkt stöd för strukturinriktat och allmänt inriktat arbete. För många var det t.ex. självklart att socialtjänsten även i framtiden skall medverka i samhällsplaneringen. Man ansåg att socialtjäns- ten med sin kunskap skall peka på brister i samhället och utveckla en väl fungerande informationsstruktur utifrån denna kunskap. I dag förlitar sig socialtjänsten alltför mycket på erfarenheter och omdöme i stället för på fakta och väl strukturerad kunskap.
Från Föreningen för samhällsarbete påpekades bl.a. att en mycket viktig uppgift för socialarbetarna är att tillsammans med andra yrkeskategorier och de människor som berörs medverka till lokalt förändringsarbete. Som viktiga målgrupper i detta arbete framhölls bl.a. flyktingar och personer utskrivna från olika institutioner.
Beträffande socialtjänstens allmänt inriktade och förebyggande arbete fanns vid utfrågningarna våren 1992 olika uppfattningar bland politikerna. En del menade att socialtjänsten även fortsättningsvis skall arbeta före- byggande och att detta arbete bör prioriteras. Inom socialtjänsten finns kunskaperna om vilka effekterna blir om ingenting görs. Socialtjänstens ansvar får emellertid inte utesluta att andra viktiga aktörer bidrar med andra insatser.
Men även en motsatt uppfattning uttrycktes. Man menade att social- tjänstens uppgifter i stället bör renodlas till myndighetsutövning även om ett visst mått av förebyggande insatser beträffande barn, ungdomar och miss- brukare bör vara kvar. De skäl som framhölls gällde främst ekonomiska. Man ansåg sig inte har råd att bedriva förebyggande verksamhet i det aktuella ekonomiska läget. Dessutom ansåg man att det finns andra aktörer som gör det både bättre och billigare, t.ex etablerade folkrörelser och frivilliga organisationer. Men det finns också en kraft i nya konstellationer, t.ex. kooperativ och olika slag av nätverk, som mer och mer växer fram.
120 MEDVERKAN 1 SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE SOU 1994:139
Flera tjänstemän slog vakt om det allmänt förebyggande arbetet inom socialtjänsten och menade att denna inriktning på arbetet är av särskilt stor betydelse för barn och ungdomar. De strukturinriktade och allmänt före- byggande insatserna får inte betraktas som en lyxvara som vi bara har råd med i goda tider. Diskussionen borde i stället gälla hur sådana verksamheter kan ges ett starkare stöd i lagen.
Vid de regionala seminarierna hösten 1993 framkom att det både hos politiker och tjänstemän i kommunerna fanns ett brett stöd för uppfatt- ningen att socialtjänstlagen även fortsättningsvis bör ålägga kommunerna ett ansvar för allmänt förebyggande insatser bland barn och ungdomar. Social- tjänstens uppdelning på olika nämnder och resultatenheter ansågs på flera håll motivera tydliga lagregler med hänsyn till att det allmänt förebyggande arbetet sätts på undantag när kravet på ökad effektivitet skärps. Resultaten- heterna har svårt att avsätta tid för arbetsinsatser som inte betalar sig på kort sikt.
Somliga såg det som självklart att ansvaret för det förebyggande arbetet åvilar individ- och familjeomsorgen. De ville inte se individ- och familjeom- sorgen reducerad till en akutresurs utan menade att det också måste finnas utrymme för allmänt förebyggande insatser i det sociala arbetet.
Andra var lika övertygade om att ansvaret för det förebyggande arbetet bör ligga på kommunledningen och ville att detta skrivs in i lagen. Social- sekreterarna ansågs varken vara bäst lämpade eller tillräckligt många för att ensamma kunna bära ett så stort ansvar. Att förlita sig till individ- och familjeomsorgen får inte heller bli en enkel utväg när man står inför ”soci- ala” problem i andra verksamheter.
När det gäller det allmänt förebyggande arbetet för vuxna framkom att det finns en stor variation när det gäller kommunernas engagemang i detta arbete. I diskussionen betonades vikten av en restriktiv alkoholpolitik samt återhållsamhet när det gäller att bevilja serveringstillstånd för restauranger i kommunen. Betydelsen av lokala hälso- och alkoholpolitiska program för det förebyggande arbetet betonades liksom de kommunala bidragen till ideella föreningar — om föreningarnas verksamhet präglas av drogfrihet.
På grund av den fria nämndorganisationen för kommunerna finns en betydande risk att det allmänt drogförebyggande arbetet åsidosätts. Orsa- kerna härtill ansågs dock inte enbart ha varit organisatoriska utan också ekonomiska. I socialtjänstlagen anges socialnämndens skyldighet att arbeta förebyggande men ute i kommunerna uppfattas denna uppgift på sina håll inte längre höra hemma inom socialnämndens ansvarsområde.
När det gäller att förebygga och tidigt åtgärda missbruk uttryckte flera kommuner att i de kommuner, där det pågår försök med kommunal primär- vård, har en process inletts som kan leda till att det förebyggande arbetet effektiviseras. Som exempel nämndes Stenungsunds kommun där ett försök med finansiell samverkan mellan hälso— och sjukvården, socialtjänsten och försäkringskassan planeras. (Detta försök har startat den 1 juli 1994.) Många såg positivt på en sådan organisatorisk modell, som kan innebära att en ny och effektivare modell skapas för det förebyggande arbetet.
SOU l994zl39 MEDVERKAN 1 SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE 121
3.7 Sammanfattande bedömning
Lagens krav att arbeta strukturinriktat har varit en svår uppgift för social- tjänsten att ta sig an. Skälen härtill har varit flera. I lagen finns ingen anvisning om hur denna medverkan skall gå till eller vilka instrument som skall användas. Utbudet av utbildning och fortbildning med inriktning på strukturinriktat arbete inom socialtjänsten har varit begränsat. Både för Socialstyrelsen och för länsstyrelserna har det funnits uppenbara svårigheter att förmedla kunskaper, vägledning och inspiration till kommunerna när det gäller det strukturinriktade arbetet.
Det har inte heller funnits någon lagreglerad skyldighet för andra plane- ringsaktörer att beakta socialtjänstens synpunkter eller kunskaper. Om- fattningen av och formerna för socialtjänstens medverkan i såväl planering som samhällsarbete har därför varierat mellan kommunerna bl.a. beroende på personalens kompetens och engagemang samt politikernas intresse.
Någon mer övergripande empiriskt grundad studie av omfattning och former för socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen har inte gjorts. Detta gäller också socialtjänstens medverkan i samhällsarbete. Det betyder dock inte att det helt saknas kunskaper inom området.
Ovan har bl.a. redovisats både nationella och internationella erfarenheter. De nationella erfarenheterna av hur samhällsarbetet och det lokala ut- vecklingsarbetet ändrat karaktär sedan mitten av l970—talet visar att social— tjänstens roll alltmer har kommit att innebära insatser för att samordna samt stödja och vägleda andra aktörer. Allt fler organisationer men också koope— rativ och representanter för den privata sektorn intresserar sig i dag för lokalt utvecklingsarbete i lokalsamhället. Både svenska och internationella erfarenheter har också visat att förutsättningen för ett framgångsrikt lokalt förändringsarbete är samordnade och samtidiga insatser från flera samhälls- sektorer.
Enligt vår mening bör dock socialtjänstens skyldighet att arbeta struktu- rinriktat inte reduceras till att enbart samordna och stödja andra aktörers initiativ och insatser. Utöver den stödjande och samordnande rollen bör socialtjänsten ha en egen skyldighet att för utsatta grupper och i utsatta bostadsområden initiera och bedriva socialt förändringsarbete. Lagens över— gripande mål såsom de uttrycks i portalparagrafen förutsätter ett aktivt förhållningssätt från socialtjänstens sida. Detta gäller även det strukturin- riktade arbetet.
Storstadsutredningen framhöll bl.a. vikten av att tidigt uppmärksamma och tidigt vidta insatser för att motverka tendenser till en negativ utveckling i bostadsområden. Även i rapporten (SOU 1993:91) Socialtjänstens roll i samhällsplanering och samhällsarbete betonas särskilt att det bör vara en skyldighet för socialtjänsten att tidigt slå larm om sådana förhållanden i levnadsvillkor och i sociala miljöer som förutsätter samordnade insatser för att förebyggas eller avhjälpas. En sådan skyldighet får starkt stöd i de synpunkter som företrädare för socialtjänsten lämnat till kommittén. Enligt vår mening finns därför skäl att i ny lagstiftning överväga behovet av att
122 MEDVERKAN 1 SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE SOU 1994:139
ytterligare klargöra socialtjänstens skyldigheter och uppgifter både på sam— hällsnivå och på grupp- och områdesnivå.
Trots tendenserna till en positiv utveckling och vitalisering av det lokala utvecklingsarbetet, vilket också inkluderar samhällsarbete, har vi funnit att socialtjänsten haft svårigheter att finna sin roll i kommunens övergripande samhällsplanering och i annan fysisk planering. Detta visar inte minst Plan- och byggutredningens utvärdering av den första generationens översiktspla- ner.
Ett uttryck för socialtjänstlagens intentioner är att social planering skall förebygga uppkomsten av sociala problem eller undanröja förhållanden i samhället som skapar sådana problem. Att stärka svaga grupper ligger underförstått i det förebyggande arbetet. Kraven på bättre tillgänglighet i samhället för funktionshindrade personer är ett exempel på detta synsätt. Dagverksamheter för utsatta grupper för att bryta isolering och därmed motverka fysisk och psykisk ohälsa är ett annat exempel på förebyggande insatser.
Just ifråga om förebyggande insatser finns således en koppling mellan social planering och gruppinriktat socialt arbete. Den grundläggande mål- sättningen för socialtjänstens insatser på gruppnivå är enligt vår mening att stärka utsatta grupper i syfte att öka deras möjligheter att tillvarata sina egna intressen samt att förebygga behov av mer omfattande insatser från sam- hällets sida.
Som framgått ovan synes skälen till att lagens intentioner på många håll inte uppnåtts vara många och av skiftande karaktär. Socialtjänstens inre organisation och verksamhetens karaktär kan ge viss förklaring till att den sociala planeringen inte utvecklats enligt intentionerna. Det har ofta saknats tillräcklig tid men också kompetens för att dokumentera, systematisera och föra fram kunskaper och erfarenheter, både från fältarbete och från övrig socialtjänstverksamhet.
Bristen på systematiserad kunskap och dokumenterade planeringsunder— lag från socialtjänstens sida har således varit ett hinder för att få gehör för den sociala kunskapen och idéer om hur miljöer bör utformas. Ett annat hinder har varit att många socialarbetare haft en ambivalent inställning till att medverka i planeringen vilket inte sällan bottnat i en osäkerhet om planerarrollen och om vilken typ av kunskap som är relevant eller som övriga planerare efterfrågar.
Lagen reglerar inte hur socialtjänstens medverkan i planeringen skall gå till. Socialtjänstens traditionella organisation med styrning uppifrån har också utgjort ett hinder, speciellt när lokala mål eller politiska krav på socialtjänstens medverkan saknats. Svårigheter har funnits att finna former för att systematisera och tillföra planeringen kunskaper från det löpande sociala arbetet. Genom att utveckla former för fältets direkta medverkan och inflytande i planeringsprocessen skulle enligt vår mening socialtjänstens möjligheter att delta i och påverka planeringen öka. Genom decentralisering och ”utlokalisering” av socialtjänstens verksamheter eller vid integrering med andra verksamheter, ges också nya förutsättningar för socialtjänsten att
SOU 19942139 MEDVERKAN ! SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE 123
få en helhetsbild av befolkningens förhållanden inom en kommundel eller ett bostadsområde.
Ett generellt problem har varit att socialtjänsten saknat tradition att arbeta med statistik och demografiska beskrivningar. Inte heller social- tjänstens egen verksamhetsstatistik har alltid utformats på ett sådant sätt att den varit användbar som planeringsunderlag. Detta har också varit ett hinder för socialtjänsten att kunna systematisera och sammanställa kun- skapsunderlag för planeringen.
En annan förklaring till socialtjänstens svårigheter att medverka i sam- hällsplaneringen har varit relationen till andra förvaltningar. Av tradition tycks större vikt ha lagts vid de tekniska förvaltningarnas beräkningar och bedömningar än socialtjänstens kvalitativa beskrivningar som grund för fysiska eller ekonomiska beslut. Olika kulturer och språk möts i planerings- sammanhang, vilket inneburit en svårighet för socialtjänsten att finna en roll i planeringen.
De redovisade hindren för socialtjänsten att arbeta strukturinriktat kan i dag inte ses isolerat från de nya förutsättningar som råder för kommunal verksamhet. Kraven på avvägning och prioritering mellan olika behov och insatser inom socialtjänsten ökar i takt med krympande resurser. De mer långsiktiga insatserna bl.a. i form av förebyggande arbete och medverkan i samhällsplaneringen bör dock enligt vår mening även med ändrade ekono- miska villkor vara en uppgift för socialtjänsten.
Lagens allmänt utformade bestämmelser har från många håll framhållits som ett av de största hindren för socialtjänstens förutsättningar att leva upp till lagstiftarens intentioner att arbeta strukturinriktat. Uppdraget har upp— fattats som allomfattande och ”gränslöst”, vilket inneburit en osäkerhet såväl för socialtjänsten som för övriga aktörer i planeringen. Socialtjänst- lagens karaktär av ramlag förutsätter preciseringar och prioriteringar på kommunal nivå. När sådana saknas uppstår inte sällan osäkerhet inom socialtjänsten om såväl relevansen med dess medverkan som om mandat och befogenheter i samarbetet med andra förvaltningar. Enligt vår mening bör därför bestämmelser införas i lagen som förtydligar socialtjänstens ansvar och uppgifter när det gäller insatser utöver det traditionellt individinriktade sociala arbetet. Vi återkommer till detta i kapitel 21.
l'" '! "". - .. I
:?." rä _. -|:|.||'|'-|,i||.'|" '
tiga—ÅT: |' .:."1' 'n'| l'ir'. "' .,111— i”kil”. .'l .|._'.'.|l-.- (| i||' ||i.'II Wii. |'. än”! |.|I"l||"i'_ 'iifoJ H).; '.11 '._. " 'i' Kimi-1111" _.Li- .'.|'||'._.-' "'i'. -'Il|||1| :'"Jf'. '" ' | #1..." äLP||m_,1||'.P1f.',| .'-,|_. ._ |.-
|'| -_. "".I-" || | |._1. ||._. "i'.7||. | . ) _:Hd. |! ' ' 'n '.i. .äJL'llly'ti' ' "' -' " n .. .|3 ||| ||| | "_; | ,.._. ||_
. '|_"'l' HEJ: ||:l_"1" |'I||t"f: 1.7 ||_'||_|- ||'u'._|-|.L|i |..|| ||| 'jhfi'n." ”|| link Agil: .."lJl. 131' .|'”ll |'."H _|'| 331'1'1' ||"||. ,.I
|” $'"-D; "34:15. |. '|-'. |'1|r' ...||.':IE|'| u||| | :|
. NO!" '.|- ' |_ [tu,-1.1"11, ' ' 'Wh- 11.31”? 'IJUé'l-r' | (. .'.-IrmJ-mrw "|| puhuttu-||'..-
|.'l' ' :."| " | "' _|" .'||||'|1.-.|'1.
'."Q f-F.||'4iil'.'-||r.'_'|l'14 ... "'|'” ""i "."ulW'W' | ||.|||._..z'| I" |: ,..l||||l
' | |||; l..-ful .rlr .._ — ”$%-mhz,- 111-..'llJ" 141111 IFPI-. .".'"I.1='|'r=|'|1- ”114.131"? 'I '.rg. '1.|"l. 'P'luht .'|—lbir. .xl' MJFLLJIMNL nl'l ..... -"'""'"'_|.|»||--'"'5 |la1im|'L1-J'_'"'""'.r'"l. '|"|._qlä'1"niw=.--|L *'-' --11|H. :n-
51.51 #iidpifwm. J...-. .|'.- 1!|"111."J11..1.1'1-1.|.||.|-n"u1.":--|"-.|.'- .H..
-.-'."|'||"'nhll art.-Amun- ||| . ..... ”$'"". II"?" .fiåkl'MI-ul' ||" HW] ' '." * ..-'1 1.11. |E':!l -.."|' -' i- [) fri-I” L.I,i.|||.- |:r.'.
'|'-||.J'|_'l'_'l.HJ.|: _|? . Iirj't"l|:;ff!'.- . I:."C'l '.ll.| '
% "'ta-131.513": ...:
""s" åwl '|1'Il':"3|#[1" 'I "Jill" |'"'1.'|" ".'|;
..
rim i'll-- ;HME'l-iiniuuuu '
1'
- nr.—" ' " ' ...å- " " ." .. . ' |-';"'
.: |||. " | . |
m.m-J.: " [" |" "Hb-"
" "" |-.':.'-,':-.,'|.1- .
. | '.J' | I . . -.
4 Insatser för barn och ungdom
4.1 Inledning
I direktiven för utredningsarbetet berörs särskilt samhällets insatser för barn som far illa. Den kritik som riktats mot denna del av socialtjänstens verk— samhet uppfattas som mycket oroande. Behovet av en bättre samordning mellan verksamheter som bedrivs av kommuner och landsting understryks särskilt. Med anledning härav har kommittén lagt särskild vikt vid att be- handla frågor som rör individ- och familjeomsorgens arbete med utsatta barn och ungdomar.
Till kommitténs uppgifter på detta område hör bl.a. att ta ställning till hur reglerna om anmälnings- och uppgiftsskyldighet i 71 & socialtjänstlagen (1980:620/SoL) bör vara utformade. Denna fråga berör även reglerna om Vittnesplikt och frågeförbud i rättegångsbalken och behandlas närmare i kapitel 30.
En annan fråga som behandlats av kommittén gäller överflyttning av vårdnad till familjehemsföräldrar med stöd av 6 kap. 7 och 8 åå föräldrabal- ken. Här skall kommittén utreda och lägga fram förslag om hur ersättnings- frågan och tillsynsfrågan kan lösas i sådana ärenden. Kommitténs över— väganden och förslag i denna fråga redovisas i kapitel 27.
Vissa frågor som rör barn har inte tagits upp i arbetet. Det gäller LVU- lagstiftningen som enligt direktiven skall lämnas utanför den aktuella över- synen. Det gäller också kommunens uppgift att tillhandahålla förskoleverk- samhet och skolbarnsomsorg. Riksdagen har år 1993 antagit en proposition om utvidgad lagreglering på barnomsorgsområdet. De nya reglerna träder i kraft den 1 januari 1995. Av den anledningen har kommittén inte övervägt några ändringar av reglerna om barnomsorg i socialtjänstlagen. De nya reglerna redovisas kortfattat i kapitel 22.
Socialtjänstens uppgifter i familjerättsliga frågor utreds för närvarande av flera andra statliga utredningar. En av utredningarna (S 1993z09) skall bl.a. överväga om socialnämnden skall ha kvar uppgiften att medverka vid fast- ställande av underhållsbidrag. En annan utredning (JU 1993:13) har till- kallats för att utvärdera 1991 års reform av föräldrabalkens regler om vårdnad och umgänge. Utvärderingen skall enligt direktiven särskilt inriktas på frågan om hur satsningen på samarbetssamtal har inverkat på hand— läggningen av vårdnads- och umgängestvister. En tredje utredning (S 1992z08) har nyligen gjort en översyn av verksamheten med internationella adoptioner. Med anledning av det utredningsarbete som pågår på olika håll
126 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM SOU 19941?»
har kommittén inte heller fördjupat sig i frågor som rör socialtjänstens uppgifter på familjerättsområdet.
I detta kapitel redovisas först föräldrabalkens grundläggande bestämmel- ser om föräldrars ansvar för sina barn. Därefter ges en översiktlig be- skrivning av barns och ungdomars uppväxtvillkor i Sverige. Vissa grupper av barn kommenteras kortfattat. Det gäller barn som av olika orsaker kan behöva särskilt stöd i sin utveckling.
Efter denna inledande beskrivning följer en utblick mot skolan, kultur- och fritidssektorn samt hälso- och sjukvården som är av stor betydelse för barns och ungdomars uppväxtvillkor och som indirekt påverkar socialtjäns— tens roll och uppgifter.
Därefter redovisas socialtjänstlagens grundläggande bestämmelser för so- cialtjänstens barn- och ungdomsarbete. Flera bestämmelser har ändrats sedan lagen trädde i kraft. Ändringarna kommenteras i anslutning till den fortsatta genomgången av individ- och familjeomsorgens fyra huvudupp- gifter för barn och ungdomar:
— att bedriva allmänt inriktat och förebyggande arbete — att ansvara för vissa uppgifter inom det familjerättsliga området — att tillhandahålla öppna stöd— och hjälpinsatser samt — att bereda underåriga vård utanför det egna hemmet.
För att belysa den utveckling som skett och den kritik som riktats mot denna del av socialtjänstens verksamhet har kommittén granskat offentlig statistik och tagit del av aktuella rapporter från bl.a. Socialstyrelsens arbete med Aktiv uppföljning. Kommittén har också anordnat särskilda samman- komster för att diskutera aktuella problem och utvecklingstendenser med olika intressenter.
Kommitténs bedömning redovisas i slutet av detta kapitel.
4.2 Föräldrarnas ansvar
Föräldrarna har huvudansvaret för vård och fostran av sina barn. Detta följer av bestämmelserna i föräldrabalken (FB), som bl.a. innehåller regler om faderskap, adoption, vårdnad och umgänge samt föräldrars underhålls- skyldighet.
Barn har enligt 6 kap. 1 & FB rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran. Där föreskrivs också att barn skall behandlas med aktning för sin person och egenart och att de inte får utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling. Den som har vårdnaden om ett barn har enligt 6 kap. 2 5 andra stycket ett ansvar för barnets personliga förhållanden och skall se till att barnets behov enligt lå blir tillgodosedda. Barnets vårdnadshavare svarar även för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till dess ålder, utveckling och övriga omständigheter och skall också bevaka att barnet får tillfredsställande försörjning och utbildning.
Enligt 6 kap. llå FB har vårdnadshavaren rätt och skyldighet att be-
SOU 1994zl39 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM 127
stämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter. I takt med barnets stigande ålder och utveckling skall vårdnadshavaren dock ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål.
4.3 Barns och ungdomars uppväxtvillkor
Samhället skall stödja och komplettera föräldrarna i deras uppgift att ge barnen goda uppväxtvillkor. Här fyller skolan, barnomsorgen, kultur— och fritidsverksamheter en viktig roll. Av stor betydelse är också socialtjänstens individuellt inriktade stöd- och hjälpinsatser liksom olika verksamheter med landstinget som huvudman. Som exempel kan nämnas mödra- och barn- hälsovården, den barn- och ungdomspsykiatriska verksamheten samt famil- jerådgivningen.
Barn och ungdomar upp till 18 år utgör ca 20 procent av Sveriges be- folkning. De flesta barn och ungdomar har god fysisk och psykisk hälsa och lever under materiellt och socialt gynnsamma förhållanden. Majoriteten av alla barn växer upp tillsammans med syskon och båda föräldrarna.
Kvinnor i Sverige har bland de högsta födelsetalen i Västeuropa samtidigt som de förvärvsarbetar i nästan samma utsträckning som männen. Nästan hälften av kvinnorna arbetar deltid, särskilt när barnen är små.
Idag har många barn och ungdomar i Sverige föräldrar som kommer från andra länder. Ungefär vart tionde barn i förskolan och skolan har dubbel kulturtillhörighet och ett annat hemspråk än svenska. Andelen invandrar- och flyktingbarn är särskilt hög i storstäder och förortskommuner. I storstä- dernas förskolor har mer än vart femte barn ett annat hemspråk än svenska.
4.4 Barn med behov av särskilt stöd
Även om den allmänna bilden av barns och ungdomars levnadsförhållanden är ljus finns det ändå brister och missförhållanden som drabbar vissa grupper av barn och ungdomar mer än andra. Barn till ensamstående föräldrar är t.ex. missgynnade vad gäller ekonomi och boende. Bland ensamföräldrarna är ungefär en tredjedel mer eller mindre beroende av socialbidrag för sin försörjning. Det finns också barn och ungdomar som av olika skäl kan behöva särskilt stöd i sin utveckling.
En genomgång av omfattande material från databaser, litteratur och på- gående forskning om barns och ungdomars fysiska och psykiska hälsa och välbefinnande (SoS-rapport 1991:12) visar bl.a. att Sverige har en unikt låg spädbarnsdödlighet och att barnen somatiskt sett är friskare än någonsin tidigare.
Vad gäller barns psykiska hälsa och välbefinnande ges i rapporten en mer komplicerad bild av förhållandena. Majoriteten av svenska barn framstår, särskilt vid internationella jämförelser, som harmoniska, trygga, öppna och
128 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM SOU 1994139
glada. De siffror som hämtats från svenska tvärsnittsstudier visar på stora variationer ifråga om förekomsten av psykiska problem och störningar. Att studierna gäller olika geografiska områden, att olika undersökningsmetoder använts, att materialen ofta är små och att några av studierna har ett stort bortfall gör att resultaten måste tolkas med stor försiktighet.
Även om man inte kan dra några säkra slutsatser om i vilken utsträckning problem förekommer bedömer fackmän att problemen har ändrat karaktär i riktning mot tydligare tecken på otrygghet, osäkerhet. dålig självkänsla, koncentrationssvårigheter, aggressivitet etc. Pojkar uppvisar genomgående fler tecken på psykisk problematik än flickor. Man vet dock att de flesta psykiska problem och beteendeavvikelser avtar med stigande ålder — med eller utan behandling.
I en annan rapport från Socialstyrelsen (Hellström m.fl. 1991) förs vissa resonemang kring särskilt utsatta och sårbara grupper av barn och ung- domar. Författarna är kritiska till ”riskgruppstänkandet” som enligt deras uppfattning kan innebära att man bortser från betydelsen av personliga egenskaper, av skyddande, läkande och kompenserande krafter hos barnen själva eller i deras miljö. De menar att man hellre än att tala om "risk- grupper” bör beskriva riskbeteenden hos barn, som i kombination med vissa psykologiska och sociala förhållanden i miljön kan utgöra ett hot mot barnens utveckling. Trots de reservationer som förs fram mot riskgruppstän- kandet pekar författarna på några grupper av barn som bedöms behöva särskilt stöd från samhällets sida.
4.4.1 Barn med funktionshinder
Enligt rapporten finns det ca 34 000 barn och ungdomar i åldrarna 0—19 år som behöver samhällets stödinsatser på grund av olika funktionshinder. Det gäller barn och ungdomar med utvecklingsstörningar, rörelsehindrade, hör- selskadade och döva, synsvaga och blinda, barn med autism samt barn med olika typer av medicinska handikapp.
Flera av de studier som refereras i rapporten gäller s.k. MBD-barn (Mini— mal Brain Dysfunction). Resultat från olika undersökningar ger ingen enty- dig bild av problemens karaktär och omfattning. Problembilden varierar. MBD-barnen beskrivs ofta som Okoncentrerade, impulsiva och överaktiva men de kan också vara tröga och passiva. Kring dessa barn uppstår lätt onda cirklar i samspelet med andra. Många av barnen får t.ex. stora problem i förskola och skola. Det bör här tilläggas att MBD-termen — åtminstone i forskningssammanhang — allt oftare ersatts av termen DAMP (Deficits in Attention, Motor control and Perception).
4.4.2 Barn som far illa
Begreppet barn som far illa brukar användas om barn som inte får sina grundläggande behov tillgodosedda inom familjen. Det kan gälla barn som misshandlas, barn som lämnas utan omvårdnad och skydd, barn som på olika
SOU l994zl39 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM 129
sätt utnyttjas för att tillfredsställa vuxnas behov, barn som utsätts för upp- irepade separationer etc.
Den allmänna debatten om barn som far illa har mest handlat om miss- handel och sexuella övergrepp. I vilken utsträckning barn och ungdomar utsätts för fysisk och psykisk misshandel inom familjen går inte att säga någonting säkert om.
Den officiella statistiken över anmälda misshandelsbrott mot barn under 15 år visar emellertid att anmälningarna ökar år från år. År 1993 anmäldes 3 365 sådana brott. En jämförelse mellan åren 1992 och 1993 visar att antalet anmälningar ökat med 16 procent. Ökningstaken har varit ungefär den- samma under hela 1990-talet. Det betyder att antalet anmälda misshandels- brott mot barn under 15 år ökat med mer än 50 procent sedan år 1990.
Under 1993 anmäldes sammanlagt 3 021 sexualbrott (6 kap. brottsbalken/ BrB) mot barn under 15 år. För år 1990 var motsvarande siffra 1 746. En jämförelse mellan åren 1990 och 1993 visar att antalet anmälda sexualbrott mot barn under 15 år ökat med mer än 70 procent.
4.4.3 Invandrar— och flyktingbarn Huvudrapporten från Socialstyrelsens kartläggning av flyktingbarnens situa- tion (Flyktingbarn i Sverige 1990/91) visade att flyktingbarnens fysiska hälsa inte skiljer sig markant från svenska barns. En av delrapporterna (Barn, flykting och utan förälder i Sverige) visade dock att det fanns en rad problem och brister i mottagandet av ensamma flyktingbarn.
Regeringen har därefter uppdragit åt Socialstyrelsen och Statens invand- rarverk att utvärdera det kommunala mottagandet av flyktingbarn som kommer till Sverige utan föräldrar eller annan vårdnadshavare. I uppdraget har också ingått att närmare utreda förhållandena för barn som hålls gömda för att undgå verkställighet av ett avvisningsbeslut. Resultatet av arbetet har nyligen presenterats i två rapporter.
Den ena rapporten (Ensam — en rapport om flyktingbarn utan vårdnads- havare i Sverige) visar att 988 underåriga utan vårdnadshavare har tagits emot i 149 kommuner sedan år 1991. Trots att antalet underåriga ökade markant under år 1992 har kommunerna till stor del kunnat svara upp mot en ökad efterfrågan på kommunplatser. Även om vissa felaktigheter i hand- läggningen har kunnat konstateras framkommer det inte några konkreta strukturella brister i mottagningssystemet.
Ändå ger intervjuer med ungdomarna och kommunernas enkätsvar an- ledning till viss kritik och oro. Samtliga barn och ungdomar som intervjuats bär på problem som är typiska för flyktingskapet. De har svåra minnen, de har genomlidit förluster, de saknar sina anhöriga och är oroliga för dem. Intervjuerna förmedlar genomgående en stark känsla av ensamhet.
Kommunernas enkätsvar visar att tjänstemännen är väl medvetna om barnens problematik och utsatthet men att de ofta inte handlar utifrån sin kunskap. De hänvisar i stor utsträckning till bristande kulturkompetens som gör att de ibland inte tycker sig kunna agera överhuvudtaget. Socialstyrelsen
130 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM SOU 19941139
anser för sin del att kulturskillnaderna överbetonas och framhåller vikten av att dessa barn i första hand betraktas som just barn — mycket ensamma barn — som på grund av sin bakgrund kan ha särskilda behov av stöd och hjälp.
I den andra rapporten (Gömd — för att undvika avvisning) redovisas uppdraget att närmare utreda de gömda barnens antal och situation. Här har Socialstyrelsen och Statens Invandrarverk nöjt sig med att ta fram viss statistik samt att redovisa inlägg från fackmän som deltagit vid en hearing anordnad av Barnombudsmannen.
4.4.4 Adoptivbarn
I dag finns det drygt 30 000 barn i Sverige som är adopterade från andra länder. Även om de utländska adoptivbarnens bakgrund kan komplicera deras uppväxt i Sverige får de flesta inga större problem.
De problem som finns har till viss del redovisats i rapporten Adoptiv- familjen och stödet från samhället (NIA 1991). Av denna framgår bl.a. att barnen i allmänhet har omställningsproblem när de kommer till Sverige men att de flesta sedan anpassar sig väl. En del barn har brister i begrepps- bildning och språkutveckling och behöver därför extra stöd.
Men det finns också en grupp adoptivbarn som får svåra relationsmässiga och sociala problem i tonåren. Det framkommer bl.a. i en studie av 84 utlandsfödda adoptivbarn i åldern 11—18 år som hade varit patienter inom barn- och ungdomspsykiatrin (Cederblad 1989). Studien visar att barnets ålder vid adoptionen och traumatiska upplevelser före denna har betydelse för arten av symtom och risken att utveckla störningar. En grupp som ofta behöver stöd och hjälp under barnens tonår är ensamstående adoptivför- äldrar som fått äldre barn. De vanligaste symtomen hos barnen i studien var kontaktproblem, aggressivitet och asocialitet. Även identitetsproblem, de- pressioner och suicidförsök förekom.
4.4.5 Skilsmässobarn
Antalet skilsmässor och separationer har ökat i samhället. Under 1980-talet upplöstes varje är ca 50 000 familjer på grund av att makarna flyttade isär. Ungefär varannan familj hade barn.
Man räknar idag med att 400 000 barn lever skilda från en av sina för- äldrar. Ca 40 000 barn, de flesta förskolebarn, får under ett år vara med om att familjen splittras genom föräldrars separation. Omkring 30 procent av alla 18-åringar har separerade föräldrar.
Även om siffrorna antyder att det svenska familjemönstret har förändrats vet man ganska lite om hur föräldrarnas separation påverkar barnens situa- tion. Området är ännu så länge relativt outforskat i Sverige.
SOU 1994:139 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM 131
4.4.6 Barn till alkoholmissbrukare
Utöver de barn som Socialstyrelsen lyfter fram i sin rapport finns det ytterligare en grupp av barn som bör uppmärksammas i detta sammanhang. Det gäller barn och ungdomar som växer upp med föräldrar som har missbruksproblem och som Ofta kallas ”de glömda barnen”.
Deras situation har nyligen behandlats av Alkoholpolitiska kommissionen i betänkandet Barn, föräldrar och alkohol (SOU 1994:29). De siffror som redovisas i betänkandet indikerar att mellan 10 och 15 procent av alla barn i Sverige har föräldrar som missbrukar alkohol.
4.4.7 Barn till arbetslösa föräldrar
En fråga som har börjat diskuteras i Sverige under senare år är hur barnens hälsa och utveckling påverkas av föräldrars arbetslöshet. Det finns nästan ingen svensk forskning på detta område. Under senare tid har en del studier från andra länder refererats i debatten.
Elisabet Näsman vid Uppsala universitet är en av de forskare som trängt djupare in i ämnet och som framhåller betydelsen av mer forskning på detta område. Hennes forskningsöversikt visar bl.a. att förskolebarn som observe- rats av personal vid ett femtiotal daghem i Danmark visade tydliga tecken på ökad otrygghet vid föräldrars arbetslöshet. Som typiska förändringar rap- porterades aggressivt beteende och rastlöshet i olika kravsituationer (Iver- sen och Meyrowitsch, 1985). I en annan dansk studie kom det fram att skolbarn som hade en långtidsarbetslös pappa visade tecken på psykosoma- tiska problem signifikant oftare än andra barn. Det gällde huvudvärk, ma- gont och trötthet utan anledning. Barnen trivdes också sämre, var mindre motoriskt och talmässigt utvecklade och hade dessutom beteendestörningar
(ref. i Börn af langtidsledige, Socialforskningsinstituttet Us.nr.1151, Köpen- hamn 1993).
4.5 Verksamheter i förändring
Detta avsnitt innehåller korta utblickar mot skolan, kultur- och fritids- sektorn samt hälso- och sjukvården. Framställningen syftar till att ge en översiktlig beskrivning av förändringar som sker hos några av socialtjänstens viktigaste samarbetspartner.
4.5.1 Skolan
Skolan är numera en kommunal verksamhet. Kommunernas frihet att orga- nisera skolan efter egna behov och förutsättningar har ökat möjligheterna att fördela, använda och samordna tillgängliga resurser. Även om olika modeller för samverkan mellan skola och skolbarnsomsorg prövats sedan 1970-ta1et är det först under de allra senaste åren som kommunerna mera
132 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM SOU 19941139
allmänt samordnar och integrerar skolans och Skolbarnsomsorgens, framför- allt fritidshemmens, verksamhet. På många håll har också förskolans sex- årsverksamhet flyttats över till skolan.
Senare års besparingar inom skolan har i betydande utsträckning drabbat elevvårdsresurserna. En av Skolverkets studier, som gäller förhållandena i samtliga kommuner år 1993, visar t.ex. att antalet speciallärare minskade i 70 kommuner, att antalet psykologer minskade i 32 kommuner och att skol— hälsovårdspersonalen minskade i 17 kommuner.
I samband med personalförändringar inom elevvården har olika former av samarbete mellan skolan och andra sektorer vuxit fram. Som exempel nämns i rapporten inrättandet av stödteam för konsultativ verksamhet, samverkan mellan skola, fritidshem och socialtjänst samt pooler med elev- vårdspersonal och familjeterapeuter. Det förekommer också att skolorna får köpa tjänster av fristående elevvårdsteam.
4.5.2 Kultur— och fritidsverksamhet
Den kommunala fritidsverksamheten har formats efter i stort sett samma mönster i hela landet. Den nuvarande strukturen bygger på 60- och 70- talsmodeller och innebär i korthet att stora anläggningar tar ca 60—70 procent av resurserna i anspråk, att ca 15 procent av resurserna går som stöd till föreningslivet och att resten går till öppen verksamhet med fritidsgårdar som dominerande inslag på barn- och ungdomssidan.
Det finns idag en medveten strävan efter att strukturellt förändra det kommunala kultur— och fritidsutbudet. Som ett led i denna strävan har verksamheten omorganiserats i många kommuner. Samtidigt med genom- gripande organisationsförändringar bedrivs ett omfattande förnyelsearbete i syfte att förändra innehållet i verksamheterna.
Statens ungdomsråd ansvarar bl.a. för stödet till barn- och ungdoms- organisationernas centrala verksamhet. Rådet förfogar också över vissa projektmedel som använts för strategiskt förnyelsearbete av ungdomsverk— samheten i föreningar och i kommuner.
Ungdomsrådet har genom enkäter och besök i ett stort antal kommuner skaffat sig en god överblick över hur kommunernas fritidsverksamhet för barn och ungdomar håller på att förändras. Rådets samlade erfarenheter och intryck från kommunbesöken tyder bl.a. på att det finns skillnader i synsätt mellan olika kommuntyper. I mindre städer och i glesbygdskommuner upp- fattas ungdomarna som en resurs för orten. En Offensiv fritidspolitik och förnyelse av beslutsstrukturer används här som metoder för att möta ung— domarnas krav på förändring.
I storstadsområdena finns ett mera uttalat och tydligt problemperspektiv. Ungdomars behov av kultur och fritid diskuteras Ofta i termer av drogföre- byggande arbete som bottnar i detta problemperspektiv. Det förvaltnings- övergripande samarbetet på fältnivå handlar nästan uteslutande om hur problem skall förebyggas vid så kallade ”riskhelger”, till exempel Lucia, Valborg och skolavslutningen.
SOU 19942139 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM 133
Trots de besparingar som görs inom fritidssektorn anser rådet att det i många kommuner bedrivs ett intressant och nyskapande ungdomsarbete som lovar gott för framtiden. Värdet av nya träffpunkter av typ Ungdomens hus, som växer fram på Olika håll i landet, framhålls särskilt. Enligt rådet behövs det emellertid övergripande mål för barns och ungdomars fritid både på nationell nivå och i kommunerna. Kommunerna bör enligt rådet utarbeta lokala handlingsprogram för en samlad ungdomspolitik byggd på ett ung- domsperspektiv i stället för ett sektorsperspektiv.
4.5.3 Hälso- och sjukvård
Hälso- och sjukvårdens resurser för barn och ungdomar omfattar många olika verksamheter. Utöver den medicinska värden med barnklinikernas specialistresurser finns bl.a. särskilda habiliteringsteam för barn med funk- tionshinder. Här berörs endast mödra- och barnhälsovården samt den barn- och ungdomspsykiatriska verksamheten.
Mödra- och barnhälsovården
Under de senaste 15 åren har flera svenska forskare publicerat under- sökningar som belyser missbruksproblematik och psykisk sjukdom hos gra- vida kvinnor och mödrar. En av de större undersökningarna (Sydsjö och Kjessler) gäller samtliga gravida kvinnor som år 1983 var inskrivna vid Linköpings kommuns sju mödravårdscentraler (ca 1 575 personer).
Forskarna fann att psykosocial problematik enligt deras definition före- kom i 5 procent av samtliga graviditeter. Mer än två tredjedelar av kvinnorna hade själva berättat för barnmorskan om sina problem och om sin situation. Det skedde oftast i samband med inskrivningssamtalet. Dessa kvinnor jäm- fördes med en lika stor referensgrupp av kvinnor utan sådana problem.
Det visade sig att kvinnorna med psykosociala problem hade fler kom- plicerade graviditeter och ett större behov av sjukvårdande insatser under graviditeten än kvinnorna i referensgruppen. Vad gäller graviditetslängd, förlossningssätt och nyföddhetsdiagnoser hos barnen konstaterades däremot inte några skillnader mellan grupperna. I somatiskt avseende var index- och referensbarnen således jämförbara vid födelsen.
Vid 18 månaders ålder visade indexbarnen oftare än referensbarnen en avvikande språk- och viktutveckling. Vid fyra års ålder bedömdes drygt 40 procent av indexbarnen ha en påvisbart sämre psykomotorisk utvecklings- nivå än förväntat för åldern. För referensgruppen var motsvarande siffra 1 procent. Beträffande längd och vikt kunde dock inga skillnader noteras mellan grupperna.
Vad som kom fram i studien talar enligt forskarna för en närmare in- tegration av mödra- och barnhälsovårdens och socialtjänstens verksamhet.
Barnhälsovårdens funktion och uppgifter har för några år sedan analyse- rats av Socialstyrelsen (Skydda skyddsnätet! Socialstyrelsen 1992). Den traditionella verksamheten med hälsoundersökningar och vaccinationer be-
134 INSA'rSER FÖR BARN OCH UNGDOM SOU 19941139
döms i rapporten fungera i stort sett bra till skillnad från stödet till utsatta barn och föräldrar. Här visar en genomgång av praxis och förändringsarbete i ett tioårsperspektiv att barnhälsovården endast i begränsad utsträckning utvecklat de psykosociala dimensionerna av arbetet. Bland orsakerna till detta nämns bristfällig behovsanpassning av arbetet samt ofullständig sam- verkan med primärkommunala organ.
Socialstyrelsens rapport visar också att det finns stora skillnader i organi- sation mellan olika kommuntyper. I storstäderna arbetar sjuksköterskorna till 80—100 procent med barn. I landsbygd och glesbygd understiger barn- hälsovården i allmänhet 20 procent av sjuksköterskornas arbetstid. Även i andra kommuntyper är det vanligt att barnhälsovården utgör en mer margi- naliserad del av arbetet. Sammanfattningsvis konstateras att en viss ut- tunning skett ifråga om den specifika barnkompetensen hos både sjukskö- terskor och läkare.
Barn- och ungdomspsykiatrin Den barn- och ungdomspsykiatriska verksamheten har under årens lopp granskats av flera statliga utredningar. Den senast genomförda utredningen på nationell nivå publicerades år 1985, då BFU-81 kom med sitt slutbe- tänkande (SOU 1985:14).
Även Psykiatriutredningen påbörjade visst utredningsarbete med anknyt- ning till den barn- och ungdomspsykiatriska verksamheten. En av Psykiatri- utredningens rapporter (SOU 1992:3) visar bl.a. att de resurser som finns tillgängliga inom den barn- och ungdomspsykiatriska verksamheten inte svarar mot behoven hos de barn och ungdomar som socialtjänsten möter. Problemen är särskilt stora beträffande utagerande, asociala ungdomar som inte ”passar in” i den vård och behandling som erbjuds inom BUP. Bristen på vårdplatser gäller framförallt behandlingshem men märks också inom den sjukhusanslutna vården. Socialtjänstens personal vill också ha mer hjälp i vardagsarbetet. De vill t.ex. ha mer stöd i arbetet med invandrar— och flyktingbarn och efterlyser också ökat stöd i arbetet med ungdomar som mår psykiskt dåligt utan att vara psykiskt sjuka eller störda.
Den bild som ges i rapporten bekräftas också av svaren på den enkät, som Psykiatriutredningen lät genomföra sommaren 1991. Enkäten riktades till alla klinikchefer i barn- och ungdomspsykiatri och chefer för PBU-enheter. Svar inkom från samtliga län utom ett.
Någon samlad rapport från enkäten har inte publicerats. Socialtjänst- kommittén har dock haft tillgång till materialet och har även bearbetat vissa svar på frågor om tillgängliga resurser, samverkan med socialtjänsten och klinikernas möjligheter att tillgodose behoven hos olika patientgrupper.
Enkätens utformning gör det svårt att enkelt tolka och sammanställa svaren. Den ger i grova drag en beskrivning av tillgängliga resurser och klinikansvarigas bedömning av situationen vid mättillfället.
Av svaren att döma fanns det vid mättillfället ca 170 öppenvårdsmottag- ningar i landet. Den sjukhusanslutna vården omfattade vid samma tidpunkt
SOU 1994:139 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM 135
ca 350 platser. I denna siffra ingår all sjukhusansluten vård, dvs. både dagsjukvård, 5-dygnsvård, 7-dygnsvård och familjebehandling. Till detta kommer ca/l45 platser på behandlingshem.
En jämförelse mellan de siffror som BPU-81 redovisade i mitten av l980—talet och siffrorna från den nu aktuella enkäten visar att öppenvårds- mottagningarna har ökat i antal samtidigt som antalet sjukhusanslutna vård- platser och platser på behandlingshem har minskat.
Klinikchefernas svar är i flera avseenden samstämmiga och bekräftar också den bild som kommer fram i Psykiatriutredningens ovannämnda rapport. Bristen på specialistkompetenta läkare i barn- och ungdomspsykiat- ri upplevs t.ex. som ett mycket stort problem i nästan alla län. Även andra resursbrister går som en röd tråd igenom de flesta svaren.
Det bör i detta sammanhang tilläggas att regeringen i propositionen om psykiskt stördas situation (prop. 1993/94:218) uttalat att en ny, särskild utredning med parlamentarisk förankring bör tillsättas med uppdrag att komplettera och uppdatera de kartläggningar och analyser som gjorts vad gäller psykiskt störda barns och ungdomars situation. Utredningen bör enligt regeringen lämna förslag till hur samarbetet mellan socialtjänsten och hälso- och sjukvården kan förbättras så att vården av och stödet till dessa grupper kan stärkas. Vidare sägs att utredningen även bör överväga om nuvarande ansvarsgränser är de mest ändamålsenliga sett såväl ur den enskildes som ur ett samhällsekonomiskt perspektiv.
4.5.4 Barns villkor i förändringstider
Socialstyrelsen har nyligen gjort en samlad bedömning av hur barns villkor påverkas av det förnyelsearbete och de besparingar som pågår i kommuner och landsting (Barns villkor i förändringstider. Slutrapport. Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 199424). Uppdraget har genomförts i samarbete med Skolverket, Statens kulturråd, Statens ungdomsråd, Barnombudsman- nen och Svenska kommunförbundet.
Sammanfattningsvis konstateras att kommunernas besparingar på barn- och ungdomsverksamheterna under år 1993 och år 1994 är större än inom andra delar av den kommunala verksamheten. Intervjuer och enkäter ger en bild av att besparingarna sker snabbt och ofta samtidigt med förändringar av organisation och ekonomiska styrsystem.
Enligt Socialstyrelsen löper barn som är bosatta i storstadsregionerna större risk att få sin situation försämrad än andra barn. Det beror på att det här finns ett stort antal barnrika bostadsområden med hög koncentration av invandrare, ekonomiskt svaga grupper och människor med psykosociala problem. Det finns enligt Socialstyrelsen mycket som talar för att de negati- va utvecklingstendenserna i sådana områden förstärks vid nedskärningar av den offentliga servicen eftersom barnens föräldrar har sämre förutsättningar att kompensera barnen med individuella särlösningar. Samtidigt konstateras att det är en utomordentligt svår uppgift att belägga samband mellan be- sparingar inom den kommunala sektorn och barns och ungdomars levnads—
136 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM SOU 1994:139
villkor. Andra förändringar i samhället som leder till arbetslöshet och svåra ekonomiska förhållanden i familjen bedöms t.ex. påverka barnens situation mycket mer. I rapporten understryks särskilt vikten av att kommunerna framöver beaktar de långsiktiga konsekvenserna av förändrings- och be- sparingsstrategier.
Det bör i detta sammanhang tilläggas att regeringen nyligen tillkallat en särskild utredare för att belysa och analysera den sociala utvecklingen i ett antal bostadsområden i storstadsregionerna (dir. 1994z68). Utredaren skall ha avslutat sitt arbete senast den 30 juni 1996.
4.6 Socialtjänstens ansvar
De grundläggande bestämmelserna för socialtjänstens barn- och ungdoms- arbete finns i 12 & SOL där det bl.a. föreskrivs att socialnämnden skall verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden. Socialtjänstlagen innehåller dessutom ett avsnitt med särskilda regler till skydd för underåriga (25—32 åå).
Socialtjänstens insatser för barn och ungdom regleras också av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), som gäller vård utan samtycke. Båda lagarna kompletteras med bestämmelser i social- tjänstförordningen (19811750/SOF).
4.6.1 Allmänt inriktad och förebyggande verksamhet
Gällande bestämmelser
Socialnämndens skyldighet att bedriva allmänt inriktad och förebyggande verksamhet följer av bestämmelserna i 5 och 12 åå SoL. I Så anges de uppgifter som skall fullgöras inom socialtjänsten. Dit hör bl.a. uppgiften att göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen, att medverka i samhällsplaneringen och att i samarbete med andra samhällsorgan, organi- sationer, föreningar och enskilda främja goda miljöer i kommunen. Social- tjänsten är också skyldig att bedriva uppsökande verksamhet.
Verksamhetens nuvarande inriktning och omfattning I socialtjänstpropositionen nämns barnomsorg, fritidsverksamhet, socialt fältarbete, hemhjälp, råd och stöd samt föräldrautbildning som exempel på viktiga inslag i det förebyggande arbetet.
Under senare år har nya begrepp lanserats för att klargöra innebörden i begreppet förebyggande arbete. Idag används ofta begreppen primärpre- vention, sekundärprevention och tertiärprevention inom många olika verk- samheter.
När det gäller socialtjänstens insatser för barn och familjer får begreppen närmast följande innebörd.
Med primärt eller generellt förebyggande insatser menas insatser som
SOU 1994zl39 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM 137
syftar till att förhindra eller begränsa problemutveckling hos barn eller barnfamiljer utan att insatserna riktas mot definierade riskgrupper eller problemgrupper.
Med sekundärt förebyggande insatser menas insatser som riktas mot defi- nierade riskbarn eller riskfamiljer och som behöver särskilt stöd för att inte bli problembarn eller problemfamiljer.
Med tertiärt förebyggande insatser menas insatser som syftar till att be— gränsa redan uppkomna problem och förhindra att situationen för identifie- rade problembarn eller problemfamiljer förvärras.
Med ovan angivna definitioner kan förskoleverksamhet och skolbarnsom- sorg betraktas som primärt förebyggande insatser. Detsamma gäller kultur- och fritidsverksamheter för barn och ungdom.
Till de sekundärt förebyggande insatserna hör närmast uppsökande verk- samhet bland barn och ungdomar som riskerar att utvecklas ogynnsamt, t.ex. fältassistenternas barn- och ungdomsarbete.
Till de tertiärt förebyggande insatserna hör socialtjänstens individinrikta- de stöd- och hjälpinsatser. Som exempel kan nämnas kontaktpersoner/famil- jer och hemma—hos-insatser som många gånger syftar till att undvika ett omhändertagande av barnen.
Det är inte alldeles enkelt att inordna olika verksamheter i det ovan angivna mönstret. Särskilda ungdomsmottagningar och familjerädgivnings- byråer kan t.ex. fylla samtliga tre funktioner. Det är också svårt att närmare ange i vilken omfattning socialtjänsten bedriver primärt och sekundärt före- byggande arbete. Det beror till viss del på att det saknas statistik på området men framför allt på att sådant arbete i allmänhet bedrivs i samverkan med andra huvudmän. Det är helt enkelt svårt att uppskatta hur mycket tid socialsekreterarna avsätter för samarbete med andra myndigheter och frivil- liga organisationer.
Störst betydelse i det förebyggande arbetet har ändå förskolan och skol- barnsomsorgen. Förskolans verksamhet har till stor del formats efter de principer som fördes fram av Barnstugeutredningen för mer än 20 år sedan. I sina betänkanden Förskolan I och II (SOU 1972z26—27) slog utredningen fast att barnomsorgen skall vara öppen för alla barn samt att förskolan har ett särskilt ansvar för barn som på grund av handikapp, utsatta familjesitua- tioner och andra skäl kan behöva särskilt stöd i sin utveckling. Utredningen såg förskolan som ett viktigt instrument för att utjämna skillnader i barns livsvillkor.
I socialtjänstpropositionen knöts också höga förväntningar till själva be- greppet Omsorger om barn och ungdom. Detta begrepp används i social- tjänstlagen som en sammanfattande beteckning för all den verksamhet som socialtjänsten skall bedriva för barn- och ungdomsgrupperna. Att på detta sätt integrera socialt och pedagogiskt arbete ansågs kunna ge socialtjänsten vidgade möjligheter att arbeta konstruktivt med barn och ungdomsfrågorna.
Barnomsorgen behandlas kortfattat i kapitel 22. Det framgår där att ungefär hälften av alla förskolebarn och barn på lågstadiet numera har plats inom barnomsorgen.
138 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM SOU 1994:139
Även socialsekreterarnas samarbete med mödra- och barnhälsovården är av stor betydelse i det allmänt förebyggande arbetet. Detta samarbete har utvecklats efter flera olika modeller. I huvudsak kan två olika modeller urskönjas. Den ena modellen innebär att socialsekreteraren har kvar sin arbetsplats på socialkontoret och stödjer personalen som konsult. Den andra modellen innebär att socialsekreteraren är utlokaliserad och arbetar till- sammans med personalen inom mödra- och barnhälsovården. I denna mo- dell väljer socialsekreteraren själv ut eller blir själv vald av de familjer som behöver ett mera omfattande stöd. Det betyder att tyngdpunkten i arbetet ligger på olika arbetsuppgifter beroende på vilken modell som tillämpas för samverkan. I konsultmodellen handlar det mest om stöd- och krissamtal. l teammodellen lämnas också utrymme för generella insatser, t.ex. social information och föräldrautbildning.
På vissa håll i landet har mödra- och barnhälsovården lokalmässigt inte- grerats med öppen förskoleverksamhet och socialtjänstens individ- och fa- miljeomsorg. Familjecenter Hagalund i Solna är ett sådant exempel. Centret har utvecklats till en kunskapsbas mitt i ett bostadsområde där nästan hälften av familjerna har invandrarbakgrund.
I centret arbetar ett tiotal personer i ett f.d. daghem. Resurserna utnyttjas flexibelt. Det generellt förebyggande arbetet kombineras på ett naturligt sätt med riktade stödinsatser till enskilda familjer. Sådana insatser ges både i hemmet och i arbetslokalerna, som också används som mötesplats för um- gängesföräldrar.
Det förebyggande arbetet bland äldre barn och ungdomar har en annan profil. Här är det mer fråga om områdesinriktat socialt arbete som utövas av specialiserade socialarbetare, s.k. fältassistenter. Fältassistenterna rör sig där ungdomarna finns och har i allmänhet ett nära samarbete med skolan, den kommunala fritidsverksamheten och det lokala föreningslivet. Även polisen är en viktig samarbetspartner.
Under senare år har också många nya verksamheter vuxit fram med frivilliga organisationer som huvudman. Som exempel kan nämnas Has- selarörelsens kamratstödsverksamhet inom skolan och s.k. föräldravand- ringar på kvällar och helger. Även ungdomsmottagningar spelar en viktig roll i det förebyggande arbetet.
Slutligen bör också något sägas om familjerädgivningens betydelse som förebyggande verksamhet. Det finns idag cirka 300 familjerädgivare i hela landet. De flesta är landstingsanställda eller har kyrkan som arbetsgivare. Riksdagen har nyligen beslutat att kommunerna från och med den 1 januari 1995 skall sörja för att familjerädgivning kan erbjudas dem som begär det. Bestämmelser om detta förs in i 12 a % SOL. Av riksdagsbeslutet framgår att familjerädgivningen även i fortsättningen skall vara en självständig verksam- het med sträng sekretess för de uppgifter som lämnas i samband med rådgivningen. Varje kommun ges dock frihet att inom vida gränser praktiskt ordna verksamheten.
SOU l994:139 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM 139
4.6.2 Socialtjänstens medverkan i familjerättsliga frågor Socialtjänstens uppgifter inom familjerättsområdet regleras i föräldrabalken (FB) och i socialtjänstlagen. Det gäller framförallt medverkan vid fast— ställande av faderskap och underhållsbidrag, medverkan i frågor om vård- nad och umgänge samt medverkan i samband med adoptioner av utländska barn.
Den 1 mars 1991 ändrades reglerna om vårdnad och umgänge i FB. Ändringarna syftade till att föräldrarna själva i så stor utsträckning som möjligt skall kunna komma överens i vårdnads- och umgängesfrågor. Tidiga— re skulle domstolen — innan den avgjorde ett mål eller ett ärende om vårdnad eller umgänge — höra socialnämnden eller, om det var tillräckligt, bereda socialnämnden tillfälle att yttra sig.
De regler som trädde i kraft den 1 mars 1991 innebär att den person som av socialnämnden utses att utföra vårdnadsutredningen själv skall svara för utredningen och lämna denna till domstolen utan något yttrande från social- nämnden. Utredaren får i varje enskilt fall avgöra om det insamlade fakta- materialet skall kompletteras med en slutsats från hans eller hennes sida.
I samband med ändringarna i FB ändrades också 12 & SoL. Ändringarna innebar att paragrafen dels tillfördes ett nytt sista led, dels kompletterades med en helt ny paragraf, 12 a 5.
I 12 a & föreskrivs att kommunen skall sörja för att föräldrar kan erbjudas samarbetssamtal i syfte att nå enighet i frågor rörande vårdnad och um- gänge. Lagstiftaren har dock överlämnat till varje kommun att avgöra hur skyldigheten skall fullgöras inom ramen för befintliga resurser.
Enligt 12 & sista ledet skall nämnden i sin omsorg om barn och ungdom tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan föreligga sedan en tvist om vårdnad eller umgänge har avgjorts av en domstol. Detta tillägg syftar enligt propositionen (prop. 1990/91:8) till att ytterligare stryka under betydelsen av att nämnden inte tar sin hand från ett vårdnads- eller um- gängesmål bara därför att frågan om vårdnad eller umgänge har avgjorts.
Verksamhetens nuvarande omfattning
År 1993 medverkade socialnämnderna vid fastställandet av ca 59 000 fader- skap. Det är en ökning med ungefär 20 000 sedan år 1982. En förhållandevis liten andel fastställs genom dom (531 barn är 1993).
Samma år fastställdes eller jämkades sammanlagt ca 27 000 underhållsbi- drag under medverkan av socialnämnden. För år 1982 var motsvarande siffra drygt 24 000.
Det är inte möjligt att av officiell statistik utläsa i vilken utsträckning socialtjänsten medverkar i frågor som rör vårdnad och umgänge.
För verksamheten med utländska adoptivbarn förs dock viss statistik. Denna visar att antalet utländska barn som anlänt till Sverige för adoption stadigt minskat från år 1981 och framåt. En viss ökning kan dock noteras för åren 1991 och 1992.
Under år 1981 anlände ca 1 800 utlandsfödda barn till Sverige för adop-
140 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM SOU 1994:139
tion. År 1992 var motsvarande siffra ca 1 100. En stor majoritet av barnen (75 procent år 1992) är spädbarn.
Den officiella statistiken för år 1992 visar också att socialnämnderna detta år lämnade yttranden i 131 ärenden som rörde styvbarnsadoptioner och i 107 ärenden om adoption av fosterbarn.
4.6.3 Öppna stöd- och hjälpinsatser
Socialtjänstlagen saknar med ett undantag detaljerade bestämmelser om stöd- och hjälpinsatser i hemmet. Undantaget gäller 10 & SOL tredje stycket som reglerar socialtjänstens möjligheter att utse kontaktperson för barn och ungdomar.
Övriga stöd— och hjälpinsatser grundas på bestämmelserna i 5, 10 och 12 åå SoL och beslutas i allmänhet med stöd av 6 & SoL. I fråga om valet av olika insatser kan viss vägledning hämtas i socialtjänstpropositionen och i andra propositioner som lett fram till lagändringar efter socialtjänstrefor- men.
Vissa stöd— och hjälpinsatser kommenteras ganska utförligt i socialtjänst- propositionen. Det gäller bl.a. information och rådgivning, ekonomiskt stöd, familjeterapi, kontaktfamiljer och kontaktpersoner.
Information och rådgivning Av propositionen framgår bl.a. att socialtjänsten bör medverka i arbetet på barnavårdscentralerna. Att där informera om vilka resurser socialtjänsten har och vad som kan göras i olika situationer beskrivs som en huvuduppgift för socialtjänstens uppsökande verksamhet.
Rådgivning beskrivs som en annan viktig insats i det individuella be- handlingsarbetet. De exempel som nämns i propositionen är budgetråd- givning och rådgivning i frågor som rör familjeproblem, barns och ung- domars svårigheter. Det sägs att man bör undvika att registrera rådgivning åt en enskild om inte särskilda skäl talar för det.
Ekonomiskt stöd
I propositionen framhålls bl.a. betydelsen av en god ekonomi för familjens möjligheter att ge barnen en trygg uppväxt. Barnfamiljernas behov av eko- nomiskt stöd bör enligt propositionen i första hand tillgodoses genom gene- rella socialpolitiska anordningar. Samtidigt påpekas att socialtjänsten ibland måste kunna gå in med ekonomisk hjälp för att förhindra en negativ ut- veckling hos barn och unga. Det kan gälla hjälp till en bra hemutrustning, omkostnader för fritidsverksamhet i form av lekredskap, utrustning för att barn och unga skall kunna vara med i Olika Sportaktiviteter osv.
SOU 1994:139 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM 141
Familjeterapi m.m.
I avsnittet om familjeterapi kommenteras bl.a. skillnaderna mellan hemma— hos-arbete och familjeterapi.
Med hemma-hos—insatser avses i propositionen en behandlingsmetod som syftar till att hjälpa familjer att klara ut olika praktiska saker som exempelvis skötseln av ett hem och enklare problem som kan uppstå i samband med detta. Kommunernas barnvårdarverksamhet nämns som en lämplig resurs i sammanhanget.
Familjeterapi bör enligt propositionen sättas in i situationer som kräver en mer ingående bearbetning av familjens relationer inbördes eller mellan familjen och omgivningen. Metoden ställer enligt propositionen krav på en beteendevetenskaplig utbildning hos behandlaren. Det kan gälla sociono- mer, psykologer eller liknande.
I propositionen påtalas bl.a. risken för att hemma-hos—arbete får ersätta en nödvändig mer ingripande åtgärd.
Kontaktfamiljer, vuxenkamrat Med kontaktfamilj menas i propositionen familjer som anlitas som frivilliga medarbetare med uppgift att på olika sätt ha kontakt med och vara ett stöd för personer eller familjer med sociala problem. Begreppet vuxenkamrat svarar mot samma slag av stöd från en enskild person.
Insatserna måste enligt propositionen kunna avpassas efter behovet — från en vardaglig, återkommande gemenskap till särskilda insatser i akuta situa- tioner. Betydelsen av att kontaktfamiljerna inte utnyttjas som en utrednings- resurs inom socialtjänsten understryks särskilt.
Fackliga organisationer, idrottsföreningar m.m. bör enligt propositionen kunna hjälpa till att mobilisera denna typ av resurser. Att sådana insatser i framtiden initieras och förmedlas inom arbetsplatsen, bostadsområdet eller liknande utan att socialtjänsten blir formellt inblandad ses som en naturlig utveckling.
Kontaktperson
En kontaktperson har till uppgift att hjälpa den enskilde och hans närmaste i personliga angelägenheter. Möjligheten att förordna en kontaktperson bör enligt propositionen kunna utnyttjas i många Olika situationer. Av pro— positionen framgår att vissa remissinstanser ansett att en kontaktperson bör kunna utses även för personer som inte är motiverade för en sådan åtgärd och som kan löpa risk att senare omhändertas utan samtycke. Denna upp- fattning får inget stöd i propositionen. Tvärtom poängteras att socialtjäns— tens egna tjänstemän har ett särskilt ansvar för att att noggrant följa t.ex. sådana barn eller ungdomar som befinner sig i riskzonen. Ett sådant för- farande bedöms vara mer effektivt än att förordna en kontaktperson mot den enskildes vilja.
Den 1 juli 1985 infördes det s.k. mellantvånget i LVU. Åtgärden gäller endast beteendefall. Lagändringen innebar att socialnämnden kan besluta
142 INSATsBR FÖR BARN OCH UNGDOM SOU 19942139
att den unge skall hålla regelbunden kontakt med en särskilt utsedd kontakt- person eller delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten.
Verksamhetens nuvarande inriktning och omfattning
Den Officiella statistiken belyser endast verksamheten med kontaktpersoner och kontaktfamiljer.
KontaktpersonI-familj
Antalet barn per 10 000 som har pågående eller någon gång under året har varit föremål för insatsen kontaktpersonl-familj har ökat markant efter socialtjänstreformen. Även antalet barn, för vilka man påbörjat insatsen kontaktperson/-familj, har ökat varje år. En jämförelse mellan åren 1982 och 1992 visar att 3 950 barn och ungdomar i åldern 0—17 år hade kontaktperson den 31 december 1982. Motsvarande siffra för år 1992 var 11 450.
Kontaktperson/-familj uppfattas i allmänhet som en populär insats inom socialtjänsten. Den kan användas på många olika sätt. Ändå finns det förhållandevis lite samlad kunskap om i vilka situationer kontaktpersoner förordnas och vilka resultat man uppnår med sådana insatser.
Det fåtal studier som refereras i litteraturen är små och grundas i allmän- het på intervjuer med kontaktpersoner/-familjer, klienter och tjänstemän inom socialtjänsten. Studierna visar att majoriteten av alla som får stöd av kontaktpersoner och kontaktfamiljer är ensamstående kvinnor som behöver hjälp och avlastning med barnen. Insatsen förekommer också i familjer med tung social problematik.
De personer som intervjuats i undersökningarna är överlag positiva till insatsen som sådan även om det finns vissa svårigheter och problem. Det intryck rapporterna förmedlar är att kontaktfamiljerna mer uppfattar sig som barnets extramamma/-mormor och förälderns vän/medmänniska än som socialtjänstens förlängda arm. De känner sig mer eller mindre över- givna av socialförvaltningen och skulle vilja ha mer kontakt, få mer råd, stöd och uppmuntran när det behövs.
Insatsen kontaktperson/-familj har även kartlagts av socialnämnden i Stockholm. Av nämndens rapport, som översänts till Socialtjänstkommittén för kännedom, framgår att verksamheten är 1991 omfattade ca 1 300 upp- drag. De problem som aktualiseras i rapporten gäller s.k. tingsrättsuppdrag. Med tingsrättsuppdrag avses ärenden där tingsrätten vid sitt beslut utgått ifrån att socialnämnden utser ”tredje person” att närvara när utdömd um- gängesrätt utövas. Det kan gälla umgängestvister där kvinnan är rädd för att mannen skall kidnappa barnet, psykiskt sjuka umgängesberättigade för- äldrar där en tredje person måste finnas med som skydd för barnet, föräldrar som misstänks eller har dömts för sexualbrott mot barnet eller våldsbenägna föräldrar. Uppdragen utförs i regel på obekväm arbetstid och kräver många gånger personer med professionell bakgrund. Har domstol förordnat att
SOU 19942139 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM 143
umgängesrätten skall utövas i närvaro av ”tredje person” kan socialnämn- den utse en kontaktperson. Nämnden skall därvid inte göra någon egen bedömning av lämpligheten av den beslutade umgängesrätten.
Socialnämndens rapport visar att socialdistrikten i Stockholm följer tings- rättens beslut även om man ibland bedömer att tredje person inte behövs eller att uppdragets syfte förefaller vara omöjligt att uppnå. Man anser dock att tingsrättsuppdragen bör bli föremål för särskild granskning vad gäller lagstöd och socialtjänstens medverkan vid bedömning före domstolens be— slut.
Slutligen bör nämnas att Socialstyrelsen och Svenska kommunförbundet inlett ett samarbete för att inventera de problem som finns inom verksam- heten med kontaktpersoner och kontaktfamiljer. Till de frågor som upp- märksammats hör bl.a. sekretess och anmälningsskyldighet, oklara uppdrag i "tunga” ärenden och de s.k. tingsrättsuppdragen.
I detta arbete har några kommuner efterlyst lagliga möjligheter att i vissa fall kunna tillsätta en kontaktfamilj med uppgift att även ”övervaka” bar- nens situation. Man menar att det skulle kännas ärligare att i vissa fall kunna klargöra för klienten att kontaktfamiljens uppdrag är förenat med en kon— troll av barnens situation i hemmet. Det föreslås att begreppet ”kontakt- familj” reserveras för enklare uppdrag där insatsen är frivillig och av före- byggande karaktär och att familjer som åtar sig ”tung” problematik i stället bör kallas ”stödfamiljer”. Man ser framför sig stödfamiljer som är rapporte- ringsskyldiga och som även bör ha viss jourberedskap. Det förutsätts att man utarbetar en plan för varje sådant ärende, att planen undertecknas av både föräldrar och stödfamilj och att den omprövas i nämnd, förslagsvis var tredje månad.
De tjänstemän som samarbetar med Socialstyrelsen och Svenska kom- munförbundet är också kritiska till de s.k. tingsrättsuppdragen. De har i sin verksamhet träffat på många beslut och domar som anses orimliga både ifråga om tidsomfattning och ikraftträdande och menar att ett beslut eller en dom i umgängesfrågan alltid bör föregås av ett samråd med socialför- valtningen. De efterlyser också övergripande och klara riktlinjer för hand— läggningen av sådana ärenden.
Placering inom barnomsorgen
Även barnomsorgen fyller en viktig funktion för barn med behov av särskilt stöd. I en nyligen publicerad rapport (Barn med behov av särskilt stöd i 57 kommuner i södra Sverige. December 1993) visas vilka insatser som görs inom barnomsorgen för dessa barn.
Undersökningen har genomförts av länsstyrelsernas sociala enheter i Mal— möhus, Kalmar, Kristianstads, Blekinge och Kronobergs län under hösten 1992 och våren 1993.
I undersökningen uppgav kommunerna att drygt 5 000 eller ungefär 3 procent av alla förskolebarn i regionen tillhörde gruppen Barn med behov av särskilt stöd definierad som barn ”vars svårigheter kan ha sin grund i
144 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM SOU 1994:139
fysisk, psykisk, social eller emotionell skada eller ha uppstått genom en bristsituation i uppväxtmiljön”. De två största grupperna var barn med handikapp (cirka 2000 barn) och barn med invandrar- eller flyktingbak- grund (cirka 1 900 barn). Den tredje största gruppen var ”barn med känslo- mässiga svårigheter orsakade av ogynnsamma uppväxtbetingelser” (cirka 1 370 barn).
Placeringarna hade initierats från många olika håll. Detta tolkas av ut- redarna som ett tydligt tecken på lagens genomslagskraft och att det finns en stark tilltro till barnomsorgens insatser för dessa barn. Risken för att barnen inte uppmärksammas bedöms därför vara liten av utredarna.
Rapporten visar att de särskilda resurser som används för att möta bar- nens behov är i första hand en förstärkning av personalgruppen. De brister som påtalas i rapporten gäller bl.a. den uppföljning som sker av placeringar- na. Det konstateras att de flesta kommuner har någon form av uppföljning men att metoderna behöver utvecklas.
Spädbarnsverksamheter
För att träna nyblivna föräldrar i samspelet med sina barn har på vissa håll i landet utvecklats särskilda spädbarnsverksamheter. Flertalet av dessa har landstinget som huvudman. Nästan alla verksamheter har byggts upp under den senaste tioårsperioden. Äldst är Viktoriagårdens spädbarnsgrupp i Mal- mö som startade år 1981. De flesta verksamheter är små med 6—8 platser och bygger på medverkan av många olika yrkesgrupper. Få arbetar heltid och öppethållandet varierar mellan två och fem dagar per vecka.
Socialstyrelsen har nyligen kartlagt vilka verksamheter som finns och hur behandlingen ser ut (SoS-rapport 1993:14). I denna konstateras bl.a. att samspelsbehandling snabbt ger goda resultat.
Särskilda insatser för barn till alkoholmissbrukare
Socialstyrelsen har även kartlagt särskilda insatser för barn i förskoleåldern upp till 12—13 år som har föräldrar med missbruksproblem (SoS-rapport 1993:18). Rapporten visar att det vid årsskiftet 1992/93 fanns tio pågående verksamheter i landet med kommun, landsting, diakonisällskap eller stads- missionen som huvudman. Nästan alla har utvecklats med Ersta Vänd- punkten i Stockholm som förebild.
Socialstyrelsens kartläggning har senare kompletterats med undersök- ningar av Alkoholpolitiska kommissionen. Att det är ovanligt med grupp- verksamheter för barn till alkoholmissbrukare bekräftas också i dessa under- sökningar.
Öppenvårdsinsatser för ungdom
För att något illustrera den utveckling som sker inom socialtjänstens öppen- vårdsarbete med ungdomar redovisas här vissa resultat från Socialstyrelsens projekt Ungdom utanför. Stödet från Socialstyrelsen har gällt dels en upp-
SOU 1994:139 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM 145
byggnad och utveckling av specialiserade ungdomsgrupper, dels olika mel- lanvårdsprojekt.
Projektet har för alla berörda enheter inneburit att innehållet i arbetet har förändrats. Från att tidigare ha arbetat enbart på fältet eller enbart med handläggande uppgifter har deltagarna under projekttiden i allt större ut- sträckning lagt tyngdpunkten på långsiktigt, individuellt behandlingsarbete. I detta arbete har ofta hela familjen deltagit. De slutsatser som dras från Socialstyrelsens sida beträffande denna del av projektet är att förhållnings— sättet är viktigare än metoderna. Det centrala är att kontakten och insatsen utgår från behoven hos ungdomarna och inte från deras beteenden. Nog- grant övertänkta, individuellt anpassade, behovsbedömningar bedöms som helt centrala för ett lyckat ungdomsarbete.
Projektets andra del gäller olika mellanvårdsprojekt. Mellanvård kan enligt Socialstyrelsen karaktäriseras som öppenvårdsprogram/öppenvårdsin— satser, som i täthet och varaktighet är ett mellanting mellan det reguljära öppna ungdomsarbetet och institutionsvård. Vanligast är studier eller annan daglig sysselsättning i kombination med stödsamtal och aktiviteter för ung- domarnas familjer.
4.6.4 Vård utanför hemmet
Socialtjänstens skyldighet att medverka till att barn och ungdomar får vård utanför det egna hemmet anges i 12 & SoL. Där föreskrivs att socialnämnden i nära samarbete med hemmen skall sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet.
För vård i familjehem och på institutioner finns vissa bestämmelser som är gemensamma för barn och vuxna. Det gäller bestämmelserna i 22 och 24 %% SoL.
Enligt 25 andra stycket SoL ansvarar socialnämnden för att den som genom nämndens försorg har tagits emot i ett annat hem än det egna får god vård. Det föreskrivs att vården bör utformas så att den främjar den enskildes samhörighet med de anhöriga och kontakt med hemmiljön.
Enligt 24å SoL skall vård i familjehem och hem för vård eller boende bedrivas i samråd med socialnämnden. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar ytterligare föreskrifter om vård i sådana hem.
I socialtjänstpropositionen konstateras att vård i familjehem är den domi- nerande vårdformen för barn och ungdomar som behöver vård utanför det egna hemmet. Det sägs att vård i annat enskilt hem som regel skall prövas före vård på institution och att vården i princip bör inriktas på en återför— ening mellan barnet och föräldrarna. Återföreningen bedöms i flertalet fall underlättas om barn och föräldrar har kontakt med varandra under vård- tiden. Vården bör därför anordnas så nära hemmet som möjligt. Undantag från närhetsprincipen kan enligt propositionen vara nödvändiga av både
146 INsATSER FÖR BARN OCH UNGDOM SOU 19941139
vårdmässiga och andra skäl. Det understryks att bra vård och rätt vårdresurs måste gå före vård på nära håll.
Antalet barn och ungdomar som frivilligt placerats för vård utanför det egna hemmet har varit nästan konstant efter socialtjänstreformen. Ungefär 60 personer av 10 000 har någon gång under vart och ett av åren från 1982 och framåt varit föremål för vård enligt SoL.
Den 31 december 1992 var drygt 8 000 barn frivilligt placerade för vård utanför det egna hemmet. Av dessa barn var 78 procent placerade i familje- hem och 22 procent på olika institutioner.
Utöver de frivilligt placerade barnen var ytterligare 3 900 barn vid samma tidpunkt omhändertagna för vård med stöd av LVU. Placeringsmönstret för de LVU-placerade barnen var ungefär detsamma som inom den frivilliga vården.
SCB har med utgångspunkt från de barn som var placerade för vård utanför hemmet den 31 december 1992 gjort beräkningar av antalet vård- dygn. Beräkningarna, som skett utifrån kommunernas placeringsbeslut, vi- sar att det rör sig om ungefär 4.2 miljoner vårddygn. Den frivilliga vården svarar för ungefär två tredjedelar av samtliga vårddygn. Familjehemsvår- dens andel har minskat något under senare år. Det torde bl.a. sammanhänga med att familjehem i viss utsträckning ombildats till HVB-hem.
I det följande redovisas först mål och innehåll i familjehemsvården. Där- efter lämnas en motsvarande redogörelse för utvecklingen inom institutions- vården.
Familjehemsvård För vård i familjehem finns särskilda regler som i korthet innebär följande.
. En underårig får inte utan socialnämndens medgivande tas emot för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av hans föräldrar eller någon annan som har vårdnaden om honom. Social- nämnden får inte lämna medgivande utan att förhållandena i det enskilda hemmet och förutsättningarna för vård i hemmet är utredda. Som ett medgivande anses socialnämndens beslut att bereda den underårige vård i ett visst familjehem (25 å). . Om nämndens prövning gäller ett hem i en annan kommun, skall nämn- den rådgöra med socialnämnden i den kommunen innan den fattar sitt beslut (30 å). . Socialnämnden skall medverka till att underåriga som avses i 25 & får god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden. Nämnden skall också verka för att de får lämplig utbildning samt lämna vårdnads- havarna och dem som vårdar sådana underåriga råd, stöd och annan hjälp som de behöver (26 å). . Vårdas en underårig med stöd av socialtjänstlagen i ett annat hem än det egna skall socialnämnden minst en gång var sjätte månad överväga om vården fortfarande behövs.
Det bör i detta sammanhang tilläggas att 25 & SOL även gäller utländska
SOU i994:139 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM 147
barn som tas emot i adoptionssyfte och underåriga som placeras privat i enskilda hem.
Mål och innehåll
Den mest förekommande formen av familjehem är en vanlig familj som tar emot barn för ”stadigvarande vård och fostran”. Det finns också familjer som kontrakteras för att ta emot korttidsplaceringar, s.k. jour— eller be- redskapshem.
Under senare år har även nya former av familjehemsvård vuxit fram. Det gäller ett litet antal familjevårdsenheter med anställda konsulenter. Varje sådan enhet omfattar ett begränsat antal vanliga familjer. Familjerna sam- verkar inbördes och får stöd både individuellt och i grupp av enhetens konsulenter. Konsulenterna förmedlar platser inom systemet och är i princip tillgängliga för familjehemmen dygnet runt. Kommunerna betalar — förutom arvode och omkostnadsersättning till familjehemmen — även för konsulent- stödet, utbildningsinsatser m.m.
Familjevårdsenheterna har i viss utsträckning kommit att ersätta de kon- trakterade familjehemmen. De drivs som stiftelser eller i aktiebolagsform i Östergötland, Halland, Jönköping, Uppland, Dalarna och Skaraborg. Lik- nande verksamhet bedrivs i offentlig regi inom Bohuslandstinget och Älvs- borgslandstinget samt i Örebro kommun.
Den debatt som förts efter socialtjänstreformen om mål och innehåll i familjehemsvården har bl.a. gällt svårigheterna att med stöd av nuvarande lagstiftning fastställa vilket mål som skall gälla för placeringen — om familje— hemmet skall betraktas som ett ”ersättningshem” eller som ett ”stödhem”. Att vården i princip bör inriktas på en återförening mellan barnet och föräldrarna har bl.a. inneburit att en del barn upprepade gånger fått flytta fram och tillbaka mellan föräldrarna och olika familjehem. Men det finns också barn som tillbringar hela sin uppväxt i ett och samma familjehem utan att vårdnaden om barnet flyttas över till familjehemsföräldrarna.
Internationell statistik visar att ungefär en tredjedel av alla barn som familjehemsplaceras aldrig flyttar tillbaka till sina biologiska föräldrar. Det gäller särskilt barn som har varit placerade mer än tre år. Hälften av dessa barn växer upp i familjehemmet.
Även i Sverige utgör de långtidsplacerade barnen en förhållandevis stor andel av samtliga barn i familjehem. Av de ca 3 300 frivilliga familjehemspla- ceringar som avslutades under 1992 hade 29 procent pågått 2 år eller längre. Drygt en tredjedel av de aktuella barnen var 18 år när placeringen av- slutades. I denna grupp hade 60 procent av placeringarna en varaktighet på 2 år eller mer.
Diskussionen har inte bara gällt den osäkerhet som präglar många familje- hemsplaceringar utan också andra brister i kommunernas handläggning av sådana ärenden. Bristerna är väl dokumenterade i myndighets- och forsk- ningsrapporter som publicerats under de senaste tio åren.
Vid mitten av 1980-talet kom kraftig kritik från JO mot familjehemsvår-
148 INsATSER FÖR BARN OCH UNGDOM SOU 1994:139
den. JO fann bl.a. att det rådde stora brister i utredningarna om familjernas lämplighet att ta hand om barn med särskilda behov, att många social— nämnder underlät att hålla en nära kontakt med familjehemmen samt att arbetet med att kontinuerligt uppehålla kontakten mellan barnen och deras anhöriga försummades.
Även Riksdagens Revisorer har kritiserat familjehemsvården i ett be- tänkande (1991/92121). Revisorerna ansåg att såväl staten som kommunerna har varit alltför passiva i sitt stöd till och tillsyn över familjehemsvården. Vid socialutskottets behandling av revisorernas förslag ansåg utskottet att åt- gärder måste vidtas för att utveckla och stärka familjehemsvården. Bland viktiga åtgärder nämndes utbildning, stöd och handledning till familjehems— föräldrarna.
Sammanfattningsvis kan konstateras att kritiken mot kommunerna gällt brister i stödet både till biologiska föräldrar och till familjehemsföräldrar men framförallt socialsekreterarnas utredningar och uppföljning av barnen i familjehemmen. Att många socialsekreterare inte samtalar med barnen under utredningen eller har direkt kontakt med barnet i familjehemmet har t.ex. ansetts vara mycket otillfredsställande.
Familjehemsvården har under senare år granskats av länsstyrelsernas sociala enheter. Även om det fortfarande återstår mycket att göra innan situationen kan anses vara tillfredsställande finns det tecken som tyder på en positiv utveckling. Familjehemsutredningar genomförda under senare år bedöms t.ex. vara bättre än utredningar som gjorts tidigare. Här anses bättre kunskap om utredningsmetodik, särskilt den s.k. Kälvestenska familjediag- nostiken med djupintervjuer, ha bidragit till en positiv utveckling. Länssty- relsernas rapporter tyder också på att placeringar som gjorts under senare år följs upp bättre än placeringar som ligger längre tillbaka i tiden.
Institutionsvård
Institutionsvården skall enligt socialtjänstpropositionen ledas av samma mål och principer som socialtjänsten i övrigt. Vården skall utformas så att den medger en hög grad av flexibilitet och skall inte styras av detaljerade föreskrifter i lagar och förordningar.
Socialtjänstlagens regler om institutionsvården syftar främst till att slå fast ett ansvar för att socialtjänsten har tillgång till institutioner av sådan art och till ett sådant antal att den enskildes behov av vård inom socialtjänsten kan tillgodoses på ett ändamålsenligt sätt.
Av bestämmelserna i 23å SoL följer att behovet av hem för vård eller boende inom varje landsting skall tillgodoses av landstinget och kommuner- na i området. Det föreskrivs att landstinget och kommunerna gemensamt skall upprätta en plan över behovet av sådana hem och fördelningen av ansvaret för deras inrättande och drift. Planen skall redovisas för länsstyrel- sen.
De barn- och ungdomsinstitutioner som kommenteras i socialtjänstpro- positionen är följande.
SOU 19941139 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM 149
Spädbarnshem och mödrahem som enligt propositionen till stor del bör kunna ersättas av vård i familjehem.
Upptagningshem som snabbt kan ta emot barn i akut behov av vård och som krävs för en rationellt fungerande öppenvård. Enligt propositionen bör det i framtiden också vara möjligt att koppla familjehemsresurser till upp- tagningshem så att krav på skyndsam placering och bästa möjliga vårdform kan tillgodoses.
Specialhem både för utredning/bedömning och för barn som behöver en längre tids vård och fostran och som inte lämpligen kan placeras i enskilda hem.
Ungdomsvårdskolor för en minoritet av svårbehandlade och svagt mo- tiverade ungdomar med allvarliga relationsproblem, missbruk, kriminalitet etc. Att skapa nya och bättre vårdmöjligheter för dessa ungdomar ses som en viktig uppgift för den nya socialtjänsten.
Mål och innehåll
De verksamheter som idag benämns ”hem för vård eller boende (HVB)” är av många Olika slag. Hit hör barn- och ungdomsinstitutioner som drivs av kommuner och landsting, behandlingshem som drivs i privat regi och f.d. familjehem som efter ansökan hos länsstyrelsen erhållit HVB-tillstånd.
HVB—vård som bedrivs under familjelika former förväxlas ibland med vanlig familjehemsvård. Även om skillnaderna i vårdinnehåll kan vara Obe- tydliga finns det andra viktiga skillnader. Det krävs t.ex. inte något beslut om medgivande enligt 255 SOL vid placeringar i HVB-hem. Folkbokföringen ändras inte heller vid en HVB-placering. Det betyder att placeringskommu- nen har kvar det fulla ansvaret för barnets skolgång även om HVB-hemmet ligger i en annan kommun. Andra skillnader gäller sekretess och krav på journalföring som gäller HVB-hemmen men inte familjehemmen.
Institutionerna tar i regel emot både frivilligt placerade och med tvång omhändertagna barn och ungdomar. Flickor och pojkar vårdas oftast till- sammans. Det är också vanligt att barn vårdas tillsammans med sina för- äldrar på socialtjänstens institutioner.
Vid 1980-talets början tog socialtjänstens företrädare allmänt avstånd från institutionsvård, i synnerhet institutionsvård för små barn. Synen på denna vårdform har emellertid förändrats under senare år i takt med att vården har blivit allmer omfattande och varierad innehållsmässigt.
Den ökade användningen av institutioner beror sannolikt inte på någon brist på familjehem utan snarare på att helhetssynen har haft stor genom- slagskraft. Att det numera läggs stor vikt vid att bibehålla relationen mellan barn och föräldrar ställer ökade krav på de personer som kommer i kontakt med familjen. Det handlar inte längre om att enbart ta hand om barnet på bästa sätt utan lika mycket om att kunna samarbeta med barnets föräldrar.
Institutionsvården anses av många ha bättre förutsättningar än det en- skilda hemmet att behandla barn och föräldrar gemensamt. På de flesta håll i landet har också institutionsmiljön förändrats för att bättre motsvara barns,
150 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM SOU 1994zl39
ungdomars och familjers behov. Utvecklingen av familjebehandling har på sina håll gått så långt att det tidvis kan vara svårt att hitta plats för ensamma barn.
Beräkningar som gjorts av Socialstyrelsen visar att antalet platser på barn- och ungdomsinstitutioner ökat från ca 1 900 år 1982 till ca 2 900 år 1992. Siffrorna är dock osäkra på grund av brister i datainsamling och rapporte- ring. Hela ökningen ligger på privata och stiftelsedrivna hem. Den offentligt bedrivna vården har under samma period minskat med ca 100 platser.
Uppgifter hämtade ur Socialstyrelsens databas över HVB-hem visar att det finns 375 barn— och ungdomsinstitutioner med sammanlagt nästan 3 000 platser (maj 1994). I dessa siffror ingår även 34 hem för särskild tillsyn som tillsammans har 584 platser. Dessa hem, s.k. ålZ-hem, drivs sedan den 1 april 1994 av Statens Institutionsstyrelse (SIS).
Nedanstående tabell visar hur övriga barn- och ungdomsinstitutioner för- delar sig på olika huvudmän.
HUVUDMAN ANTAL ENHETER ANTAL PLATSER Kommun 64 551 Landsting 39 315 Privat 210 1 196 Stiftelse 24 295 Vårdförbund 4 28 SUMMA 341 2 385
Tabellen visar att mer än 60 procent av alla barn- och ungdomsinstitutio- ner, 5 12-hemmen undantagna, drivs i privat regi. De privata hemmens andel av samtliga platser är något lägre eller 50 procent.
Den officiella statistiken över barn och ungdomar som var inskrivna vid institutioner den 31 december 1992 visar emellertid att en stor majoritet av de inskrivna barnen vistades på barn- och ungdomshem som drevs av kom- mun eller landsting. Det gäller också åren 1990 och 1991.
Utöver den värd som redovisas i tabellen ovan finns det även institutioner för vuxna missbrukare som tar emot barn i föräldrars sällskap. Någon statistik över hur många dessa barn är finns inte eftersom barnet som regel inte är omhändertaget. Det saknas också statistik om antalet föräldrar som vistas tillsammans med sina barn på olika barn- och ungdomsinstitutioner.
Beräkningar som gjorts av Socialstyrelsen visar att ca 190 barn vistades tillsammans med någon eller båda föräldrarna på vuxeninstitutioner den 15 oktober 1992. Ungefär lika många barn var vid samma tidpunkt inskrivna tillsammans med föräldrar på barninstitutioner.
Socialstyrelsen ger med något års mellanrum ut en förteckning över hem för vård eller boende. Förteckningen bygger på uppgifter som inhämtas varje år. Informationen lagras i Socialstyrelsens databas som innehåller uppgifter om huvudman, platsantal, målgrupp, upptagningsområde, inskriv- ningsförfarande, behandlingsinnehåll och personal. För att närmare kunna beskriva institutionsvårdens nuvarande struktur och innehåll krävs systema—
SOU1994zl39 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM 151
tiska analyser av de uppgifter som finns lagrade i databasen. Någon sådan anal/s har inte genomförts av kommittén.
Almänt kan dock sägas att institutionsvården för barn och ungdomar inte länge kan inordnas under de gamla begreppen Spädbarnshem, upptagnings- hem och Specialhem. Institutionsvården för yngre barn har alltmer kommit att iiriktas på att utreda barnets behov och föräldrarnas omsorgsförmåga. Övriga institutioner används mest för ungdomar som behöver mer kvalifice- rad Vård än vad ett vanligt familjehem kan ge.
Även om det inte är möjligt att överblicka hela institutionsvården är vissa av de utredningar som genomförts av Socialstyrelsen under senare tid av intresse i detta sammanhang. En av utredningarna har bl.a. omfattat en enkät till samtliga HVB-hem med undantag för de hem som drivs av Statens Institutionssstyrelse. Enkäten distribuerades till sammanlagt 350 hem. Svar erhölls från 269 hem. Även om svaren bör tolkas försiktigt med hänsyn till bortfallet framkommer bl.a. följande.
Idag drivs 45 procent av alla barn- och ungdomsinstitutioner som aktiebo- lag, endast 11 procent drivs som handelsbolag och enskild firma.
Den offentliga vården är i stor utsträckning organiserad som självständiga resultatenheter. Övergången från anslagsfinansierad verksamhet till själv- ständiga resultatenheter har framförallt skett under åren 1991—92.
De flesta barn- och ungdomsinstitutioner är små. 40 procent av de privata hemmen har tillstånd för högst fem platser. Endast 10 procent av institutio- nerna har mer än 15 platser.
Nistan alla hem upplever att kommunerna har blivit mer återhållsamma med sina placeringar. Det är dock tveksamt om kommunernas efterfrågan totalt sett har minskat med hänsyn till att mer än hälften av institutionerna rapporterar en ökad efterfrågan. Institutionernas personalplanering tyder inte heller på någon minskad efterfrågan. Det är fler institutioner som har utökat än som har minskat personalen genom vakanser och uppsägningar. Majoriteten (60 procent) har inte gjort några förändringar alls. De flesta institutioner rapporterar också en hög beläggning. Genomsnittssiffran ligger på 88 procent.
Slutligen bör också något sägas om utvecklingen på avgiftssidan. I rappor- ten visas att dygnsavgifterna steg kraftigt under perioden 1988 till 1991. Därefter planar avgifterna ut samtidigt som spridningen minskar. Detta tyder på att en skärpt priskonkurrens inträtt under de allra senaste åren. För flertalet hem är det inte längre möjligt att höja avgiften som i genomsnitt ligger runt 1 600 kronor per dygn.
4.7 Sammanfattande bedömning
De allra flesta barn och ungdomar i Sverige har god hälsa och lever under miteriellt och socialt gynnsamma förhållanden. Även om den allmänna bilden av barns och ungdomars levnadsförhållanden är ljus finns det också barn som lever under omständigheter som kan innebära en risk för deras
152 INSATsER FÖR BARN OCH UNGDOM SOU 1994:139
hälsa och utveckling. Vi tänker i första hand på barn som tillhör någon av de grupper som kommenteras i avsnitt 4.4.
Det betyder inte att det går illa för alla dessa barn. Alla barn till alkohol- missbrukare får till exempel inte missbruksproblem — långt därifrån. En separation mellan föräldrarna behöver inte heller vara till nackdel för bar- net. Den kan i stället vara början till en ny och bättre situation för det enskilda barnet. Hur barnen utvecklas beror framförallt på i vilken ut— sträckning det finns skyddande, läkande och kompenserande krafter hos barnen själva eller i deras omgivning. Här kan socialtjänsten spela en viktig roll för barn och ungdomar som behöver särskilt stöd i sin utveckling.
I detta kapitel har vi gått igenom de bestämmelser som reglerar social— tjänstens barn- och ungdomsarbete. Sammanfattningsvis kan konstateras att socialtjänstens ansvar och befogenheter på detta område successivt för- tydligats och utvidgats efter socialtjänstreformen. Samhällets skyldigheter mot barnen har också stärkts genom FN:s barnkonvention.
För några år sedan visade Socialstyrelsen att det fanns stora brister i planering och uppföljning av socialtjänstens verksamheter för barn och ungdomar (Växa i välfärdsland, SoS-rapport 19903). Bristerna gällde både det strukturinriktade, det allmänt inriktade och det individuellt inriktade arbetet. Socialstyrelsen hävdade bl.a. att det individinriktade arbetet sakna- de ett ”barnperspektiv”. Detta ansågs i huvudsak bero på den integrerade lagstiftningen, tillämpningen av den s.k. familjevårdsprincipen och en kun— skapsurholkning till följd av decentraliseringen.
Vissa frågor har lämnats utanför vårt arbete. Det gäller kommunens uppgift att tillhandahålla förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg som ny- ligen lagts fast genom riksdagens beslut om utvidgad lagreglering på bar- nomsorgsområdet m.m. De nya reglerna i socialtjänstlagen träder i kraft den 1 januari 1995. Reglerna kommenteras kortfattat i kapitel 22.
Vi har inte heller gått närmare in på frågor som gäller socialtjänstens medverkan i familjerättsliga frågor. Det beror på att frågor om underhåll, vårdnad och umgänge för närvarande utreds av flera andra statliga ut- redningar.
Tyngdpunkten har i stället lagts vid de uppgifter som ligger inom individ— och familjeomsorgens verksamhet. Denna verksamhet är central inom soci- altjänsten men berör endast 1.5 procent av alla barn i åldrarna 0—17 år. Det gäller framförallt barn som inte får sina grundläggande behov tillgodosedda inom familjen och ungdomar som aktualiseras på grund av missbruk, krimi— nalitet eller andra tydliga tecken på social problematik.
För att belysa utvecklingen inom detta område har vi granskat offentlig statistik och tagit del av aktuella rapporter från bl.a. Socialstyrelsens arbete med Aktiv uppföljning. Vi har funnit att de problem som finns har ett starkare samband med kompetensfrågor än med själva lagstiftningen. Det saknas inte bara kunskaper utan även strategier och metoder för social— tjänstens barn- och ungdomsarbete.
Socialstyrelsen har t.ex. ansett att vissa grupper av barn och ungdomar är försummade inom socialtjänsten. Det gäller bl.a. ”osynliga” flickor i risk-
SOU 1994:139 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM 153
zonen, barn till alkoholmissbrukare och ensamma flyktingbarn. Det gäller också barn i 10—12-årsåldern som står utanför skolbarnsomsorgen men som är för små för den traditionella ungdomsverksamheten. Enligt styrelsen behövs det nya strategier för förebyggande, strukturinriktade och sam- ordnade barn- och ungdomsinsatser.
Vi vill här särskilt understryka betydelsen av att socialtjänsten medverkar i kommunens planering och har ett nära samarbete med andra verksamheter som berör barn och ungdom. Det gäller framförallt mödra- och barnhälso- vården och skolan men även kultur— och fritidsverksamheten som har stor betydelse för barns personliga utveckling. Genom olika aktiviteter stärks barnens självuppfattning, kreativitet och förmåga till samarbete med andra. Fritidsgårdar och liknande träffpunkter fyller också en viktig funktion i arbetet med att förebygga sociala problem, drogmissbruk och kriminalitet.
Vi vill också understryka betydelsen av att socialtjänsten bedriver grupp— och områdesinriktat arbete bland barn och ungdomar. Socialstyrelsen har i sin rapport om barns villkor i förändringstider (1994z4) påtalat risken för att barns situation i bostadsområden med en hög koncentration av invandrare, ekonomiskt svaga grupper och människor med psykosociala problem allvar- ligt försämras till följd av den ekonomiska krisen. Det finns enligt styrelsen mycket som talar för att negativa utvecklingstendenser i sådana områden förstärks med hänsyn till att familjerna har sämre förutsättningar att kom- pensera barnen individuellt för nedskärningar i den offentliga servicen.
Andra brister som uppmärksammats av Socialstyrelsen i arbetet med Aktiv uppföljning gäller utredning och dokumentation av enskilda ärenden. Socialstyrelsen har bl.a. funnit att socialsekreterarna har otillräckliga kun- skaper om barns behov och utveckling, att de sällan samtalar med barnen, att föräldrarnas omsorgsförmåga inte dokumenteras och att det i stor ut- sträckning saknas bedömningar och motiveringar i dessa ärenden. Social- styrelsen anser att det här krävs särskilda, långsiktiga utvecklingsinsatser för att bygga upp och vidmakthålla en hög baskompetens.
Vi delar den bedömningen. Socialsekreterarna utbildas till generalister och är i grunden inga experter på barn. Deras yrkeskompetens vilar på kunskaper om både samhälle och individ, vilket ger dem goda förutsätt- ningar att tillämpa en helhetssyn i arbetet med enskilda individer och famil- jer. Det utesluter naturligtvis inte att många socialsekreterare genom vidare— utbildning och gedigen praktisk erfarenhet med tiden utvecklas till barnex- perter. Generellt sett kan man ändå påstå att socialsekreterarnas grundutbildning gör att de är beroende av experter inom andra verksam- heter för att kunna avgöra vad som är bäst för det enskilda barnet. Det förutsätter bl.a. ett väl fungerande samarbete mellan socialtjänsten och den barn- och ungdomspsykiatriska verksamheten. Också här finns det brister på många håll i landet. Socialstyrelsens studier av detta samarbete i fem län visar t.ex. att det primärt är barnpsykiatrin som bestämmer villkoren för samarbetets omfattning och inriktning och att individ- och familjeomsorgen får rätta sig därefter.
Även om det finns problem i samverkan finns det också tecken som tyder
154 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM SOU 1994:139
på att många verksamheter utvecklas i en riktning som lovar gott för fram- tiden. Familjecenter i Hagalund är ett av många exempel på Okonventionell samverkan mellan socialtjänsten och mödra- och barnhälsovården. Vidare finns det nästan överallt i landet fasta rutiner för kontakten mellan olika myndigheter i ärenden som rör sexuella och andra övergrepp mot barn och ungdomar. Inom detta område har utvecklats arbetsmodeller av två Olika slag, dels ”akutgrupper” där socialsekreterarna handlägger ärendet i nära samarbete med läkare, psykologer, polis och åklagarämbetet, dels kommun- eller länsövergripande referensgrupper för metodutveckling inom området.
Den bild Socialstyrelsen lyfter fram i olika rapporter har i stort sett bekräftats vid de sammankomster som anordnats av kommittén under våren 1992 och hösten 1993. Hos många tjänstemän fanns t.ex. en stark oro för att det allmänt inriktade och förebyggande arbetet prioriteras lågt i många kommuner och att nya organisationer och ekonomiska styrsystem lägger hinder i vägen för socialtjänstens samverkan med andra myndigheter.
Den årliga statistiken från SCB visar att antalet barn och ungdomar som någon gång under ett år fått någon form av individuell insats från social- tjänsten inte har förändrats nämnvärt under den tid socialtjänstlagen har varit i kraft. Utbudet av stöd— och behandlingsinsatser har emellertid för- ändrats. Insatsen kontaktpersonl-familj har t.ex. ökat mycket markant efter socialtjänstreformen. En jämförelse mellan åren 1982 och 1992 visar att ungefär tre gånger så många barn hade kontaktperson den 31 december 1992 jämfört med hur det var för tio år sedan. Samtidigt visar flera rapporter att insatsen ibland används på ett sätt som står i strid med lagens förarbeten. Det kan därför finnas anledning att på nytt ta ställning till i vilka situationer den ursprungliga frivilliga insatsen kontaktperson/-familj bör komma ifråga. Vi återkommer till denna fråga i kapitel 25.
Idag har ungefär hälften av alla barn i förskoleåldern plats inom barnom- sorgen. Det betyder att personalen inom barnomsorgen på ett naturligt sätt kommer i kontakt med många barn som kan behöva insatser från individ- och familjeomsorgen. Det är också vanligt att plats inom barnomsorgen erbjuds barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling. En nyligen genomförd studie i södra Sverige visar att sådana placeringar initieras från många Olika håll. Studien visar samtidigt att meto- derna för uppföljning behöver förbättras. Vi vill därför understryka be- tydelsen av ett nära samarbete mellan barnomsorgen och individ- och famil- jeomsorgen.
Det finns idag studier som visar att det är fullt möjligt att med enkla anamnestiska uppgifter eller spontana observationer identifiera kvinnor med psykosocial problematik inom ramen för mödrahälsovårdens löpande vardagsarbete. Enligt vår bedömning måste stora ansträngningar göras för att tidigt erbjuda dessa familjer stöd och hjälp. Det kan innebära att delar av individ- och familjeomsorgens verksamhet bör bedrivas i andra miljöer än på socialkontoret och samlokaliseras med t.ex. mödra- och barnhälsovården och öppna förskolor. Det görs också på flera håll i landet. Erfarenheter från sådana verksamheter visar att man med hjälp av enkla medel och okon-
SOU 19941139 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM 155
ventionella lösningar har lyckats avdramatisera mötet med socialtjänsten. Vi ser mycket positivt på denna utveckling.
På vissa håll i landet har också utvecklats särskilda spädbarnsverksam- heter. Flertalet av dessa har landstinget som huvudman men är tillgängliga även för familjer som kommer i kontakt med socialtjänsten. Socialstyrelsen har nyligen kartlagt verksamheterna och funnit att samspelsbehandling i spädbarnsfamiljer snabbt ger goda resultat.
Socialstyrelsen har även kartlagt gruppverksamheter och andra insatser som riktar sig särskilt till barn som har föräldrar som missbrukar alkohol. Beräkningar som gjorts av Alkoholpolitiska kommissionen tyder på att ungefär 100 000 barn eller 10—15 procent av alla barn i Sverige har föräldrar som missbrukar alkohol. Socialstyrelsens studier visar samtidigt att sam- hället gör mycket lite för alla dessa barn. Detta bekräftas också av Alkohol- politiska kommissionens undersökningar. Också här krävs det enligt vår bedömning ökade insatser från socialtjänstens sida.
Även familjerädgivningen spelar en viktig roll för många barns och ung- domars familjesituation. Framtiden för denna verksamhet har länge varit oviss men har nu säkerställts genom riksdagens beslut om ett kommunalt huvudmannaskap. Att kommunen nu blir ansvarig för verksamheten inne- bär också att den kan vidareutvecklas till rådgivningsbyråer med större bredd än tidigare. Det kan exempelvis ske genom att den traditionella familjerädgivningen tillförs juridisk och barnpsykologisk expertis.
För att något illustrera socialtjänstens öppenvårdsarbete med ungdomar har även vissa resultat från Socialstyrelsens projekt Ungdom utanför redovi- sats i detta kapitel. De slutsatser som dras från Socialstyrelsens sida är att förhållningssättet är viktigare än metoderna. Noggrant övertänkta, individu- ellt anpassade behovsbedömningar bedöms som helt centrala för ett lyckat ungdomsarbete. Vi anser att kommunerna bör lägga ökad vikt vid att ut- veckla mellanvårdsformer, dvs. öppenvårdsinsatser som i täthet och var- aktighet är ett mellanting mellan det reguljära socialbyråarbetet och vård utanför det egna hemmet. Sådana satsningar i projektform eller som metod i enskilda ärenden kan enligt vår bedömning innebära att behovet av vård i familjehem och på institutioner minskar i framtiden.
Vad gäller vård utanför det egna hemmet kan först konstateras att antalet frivilligt placerade barn och ungdomar har varit nästan konstant sedan socialtjänstlagen trädde i kraft. Vården utanför det egna hemmet domineras fortfarande av familjehemsplaceringar i en eller annan form. Undersök- ningar som gjorts under senare år visar att familjehemsvården sakta håller på att förbättras. Att familjehemsvården utvecklas positivt kan enligt vår bedömning också tillskrivas familjehemmens egna organisationer. De har under alla år tagit ett stort ansvar för utbildning av familjehemmen och har bl.a. medverkat till att en ny, internationellt utprövad metod — Foster Pride — för rekrytering och utbildning av familjehem håller på att introduceras i Sverige.
Vår genomgång av institutionsvården visar att denna vårdform — tvärt- emot lagstiftarens intentioner — byggts ut kraftigt efter socialtjänstreformen.
156 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM SOU 19941139
Beräkningar som gjorts av Socialstyrelsen visar att antalet platser på in- stitutioner för barn och ungdomar ökat från ca 1 900 år 1982 till ca 2 900 år 1992 och att hela ökningen ligger på privata och stiftelsedrivna hem.
I socialtjänstlagen finns idag särskilda bestämmelser om gemensam vård- resursplanering. Vi har funnit att dessa regler har spelat ut sin roll till följd av den ökande andelen privata institutioner och den nya lagen om offentlig upphandling. Varje kommun bör enligt vår bedömning svara för att det finns tillgång till både familjehem och hem för vård eller boende för enskilda och familjer som behöver vård utanför det egna hemmet. Vi återkommer till detta i kapitel 26.
Till sist några ord om hur vi ser på behovet av nya eller ändrade be- stämmelser i socialtjänstlagen.
Barnombudsmannen har i en skrivelse till kommittén ansett att social- tjänstlagen i vissa avseenden bör anpassas till innehållet i FN:s barnkon- vention. Vi anser i likhet med Barnombudsmannen att det finns skäl att ytterligare förstärka barnperspektivet i lagen och återkommer till denna fråga i kapitel 14.
Som visats i detta kapitel finns det allvarliga brister i handläggningen av enskilda ärenden som rör utsatta barn och ungdomar. Det talar för att lagstiftningsarbetet i första hand bör inriktas mot dessa uppgifter inom socialtjänsten. I kapitel 30 föreslår vi att bestämmelserna om anmälnings- och uppgiftsskyldighet i 71 % SoL ändras i vissa avseenden. Skyddet för barn och ungdom behandlas i kapitel 29. Där föreslår vi bl.a. nya bestämmelser i syfte att förtydliga socialtjänstens rätt och skyldighet att i vissa fall utreda barns och ungdomars förhållanden utan vårdnadshavarens samtycke.
Även om familjehemsvården har förbättrats under senare år bedömer vi att också arbetet med familjehemsplaceringar behöver stärkas i lagstift- ningen. Våra förslag till nya och ändrade bestämmelser redovisas närmare i kapitel 26. Frågan om ersättning och annat stöd till familjehemsföräldrar som utses till vårdnadshavare för det placerade barnet behandlas i kapitel 27.
5 Insatser för äldre
5 .1 Inledning
I detta kapitel redovisas först lagstiftningen på äldreområdet. Därefter refe- reras vissa studier som berör äldres levnadsförhållanden. Avsnitt 5.4 inne- håller en översiktlig beskrivning av hur service och vård för äldre utvecklats efter socialtjänstreformen. Aktuella problem och utvecklingstendenser be- lyses i avsnitt 5.5 och kapitlet avslutas med en sammanfattande bedömning.
5.2 Lagstiftningen på äldreområdet
5.2.1 En tillbakablick Socialhjälpslagen
I den gamla fattigvårdslagen från 1918 fanns vissa bestämmelser om ålder- domshem. När fattigvårdslagen efterträddes av 1956 års socialhjälpslag över- fördes dessa bestämmelser till den nya lagen. Varken begreppet äldreomsorg eller särskilda insatser för äldre nämndes i socialhjälpslagen. Om behov av vård förelåg skulle socialnämnden föranstalta om att vård lämnades i den vårdbehövandes hem eller att han inackorderades på ett ålderdomshem. Vid denna tid hade också 1952 års åldringsvårdsutredning (SOU 195611) fast- slagit, att allt bör göras för att så många som möjligt skall kunna få leva kvar i sina invanda miljöer. Kommunerna ansågs därmed behöva bygga ut hem- tjänsten ytterligare.
Socialtjänstlagens förarbeten Socialutredningen fastslog att självbestämmande och normalitet bör vara grundläggande principer för äldreomsorgen. Det betonades att den service de äldre valt skall ges utan ingrepp i den personliga integriteten och att självbestämmande förutsätter ett differentierat utbud av stöd- och service- former. Med normalisering menades att samhällets insatser skall underlätta för den enskilde att bo i sin vanliga miljö och att insatser för äldre så långt som möjligt bör ges i samma former som för övriga medborgare.
I socialtjänstlagens förarbeten (prop. 1979/8011) ges beskrivningar av de äldres levnadsförhållanden och livssituation ett förhållandevis stort utrym- me. Bilden av det gamla bonde- och hantverkarsamhället där de äldre på ett naturligt sätt deltog i produktionen ställs mot det moderna samhällets allt-
158 INSATSER FÖR ÄLDRE SOU 1994:139
mer utbredda kontaktlöshet och brist på meningsfulla aktiviteter. Trots ett i materiella avseenden bättre liv ansågs den förändrade rollen vid pensione- ringen kunna innebära risk för bristande gemenskap, isolering och passivitet. Delvis mot bakgrund av dessa farhågor beskrevs uppgiften att bygga ut kontaktverksamheten och skapa aktiv sysselsättning för pensionärerna som en huvudlinje i framtiden.
Hemtjänstens uppgifter beskrivs i följande ordalag (prop. 1979/80:1 s. 288).
Personalen bör sträva efter att stödja den hjälpbehövande och fullgöra de sysslor i hemmet som han eller hon inte har förutsättningar att klara själv. Däremot bör personalen inte överta sysslor från den de skall hjälpa. Jag vill också understryka de i egentlig mening sociala inslagen i hemtjänsten — att vara en kontakt, ett sällskap för den hjälpbehövande.
Överväganden kring de framtida behoven av omfattande vård och omsorg upptar däremot ett mycket begränsat utrymme i lagens förarbeten. En förklaring till detta kan vara att hemtjänsten ännu inte var organiserad för att tillgodose service- och omvårdnadsbehov efter kontorstid. Det betonas dock att arbetet inom hemtjänsten bör göras till ett fullvärdigt yrke och ett heltidsarbete samt att utbildningen bör förbättras och ges ett nytt innehåll.
Riktlinjer för äldreomsorgen inför 90-talet På grundval av förslagen i Äldreberedningens slutbetänkande Äldreomsorg i utveckling, godkände riksdagen år 1988 förslag till riktlinjer för äldreom- sorgen inför 90—talet (prop. 1987/88:176). Tre grundläggande principer för äldreomsorgen lyftes fram; integritet, trygghet och valfrihet. Riksdagen be- tonade att valfriheten skulle gälla såväl för den som trots stora vårdbehov ville bo kvar i den egna bostaden, som för den som ville flytta till någon särskild boendeform. Riksdagen beslutade också att komplettera social- tjänstlagen med en särskild bestämmelse om kommunens skyldighet att planera sina insatser för äldre och att införa den s.k. närståendepenningen i lagen om allmän försäkring (AFL).
Ädel-reformen
Frågan om ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan kommuner och lands- ting har debatterats under flera decennier. Fram till 1980-talets början utgick ansvarsfördelningen från orsaken till de äldres hjälpbehov. Landstinget sva- rade för hjälpbehov orsakade av sjukdom och kommunen för sådana behov som mer handlade om allmän ålderssvaghet. I början av l980—talet fast- ställdes kompetensprincipen som ett sätt att klarlägga respektive huvud- mans ansvarsområde. Kommunerna skulle enligt denna princip svara för insatser som krävde socialt utbildad personal och landstinget för sådana insatser som krävde medicinskt utbildad personal. Tolkningen av kompe- tensprincipen blev efterhand föremål för åtskilliga tvister och förhandlingar mellan huvudmännen, både i gemensamma samrådsorgan och i enskilda ärenden.
SOU 199-1:139 INSATSER FÖR ÄLDRE 159
I propositionen Äldreomsorgen inför 90-talet (1987/88:176) beskrevs pro— blemen avseende den alltmer Oklara ansvars- och uppgiftsfördelningen mel- lan huvudmännen. Det anfördes att ett mer samlat politiskt och ekonomiskt ansvar för äldreomsorgen borde åstadkommas och att mycket talade för att primärkommunerna bör vara huvudmän för bl.a. hemsjukvård och lokala sjukhem.
Riksdagen beslutade i december 1990, på grundval av förslagen i regering- ens proposition Ansvaret för service och vård till äldre och handikappade m.m. (prop. 1990/91:14), att ge kommunerna ett samlat ansvar för långvarig vård och service till äldre och handikappade (Adel-reformen).
Beslutet innebar, att kommunerna fick en skyldighet att dels inrätta sär- skilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre med behov av särskilt stöd, dels inrätta bostäder med särskild service för människor med funktionshinder. Begreppet särskilda boendeformer för service och omvård- nad inrymmer ålderdomshem, servicebostäder, gruppbostäder och lokala sjukhem och har därmed en vidare innebörd än det tidigare begreppet bostäder med gemensam service (servicehus).
I samband med Ädel-reformen kompletterades socialtjänstlagen också med en bestämmelse om dagverksamheter.
Reformen innebar vidare att kommunerna den 1 januari 1992 övertog ansvaret för och driften av 31 000 platser vid sjukhem och andra vårdin- rättningar för somatisk långtidssjukvård som huvudsakligen hade kommu- nen eller en del av kommunen som upptagningsområde. Övertagandet reg- leras 1 lagen (1990: 1402) om övertagande av vissa sjukhem och andra vårdin- rättningar.
Genom ett tillägg till hälso- och sjukvårdslagen infördes dessutom en skyldighet för kommunerna att bedriva sjukvård i de särskilda boendefor- merna och i bostäder med särskild service. Kommunerna gavs också en befogenhet att ge hemsjukvård i ordinärt boende och kan efter överenskom- melse med landstinget överta ansvaret för hela hemsjukvården. Sådana överenskommelser har träffats i ca hälften av landets kommuner. Slutligen fick kommunerna ett betalningsansvar för somatisk långtidssjukvård och för medicinskt färdigbehandlade inom somatisk akutsjukvård och geriatrisk vård, vilket regleras i lagen (1990:1404) om kommunernas betalningsansvar för viss hälso- och sjukvård.
5.2.2 Gällande bestämmelser
I socialtjänstlagens 19, 20 och 20 a åå finns särskilda bestämmelser för omsorger om gruppen äldre. Föreställningen om de äldre som ensamma och passiva och därför i behov av aktivering, en meningsfull tillvaro och förbe- redelse inför pensioneringen avspeglas i nämnda lagbestämmelser.
I 19 å anges socialnämndens skyldighet att verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt och ha en aktiv och meningfull tillvaro i gemenskap med andra.
Enligt 20å första stycket skall socialnämnden bl.a. verka för att äldre
160 INsATSER FÖR ÄLDRE SOU 1994:139
människor får goda bostäder. Denna allmänna bestämmelse kan ses mot bakgrund av att många äldre fortfarande hade dåliga bostadsförhållanden i slutet av 1970-talet. I samma stycke anges också socialnämndens skyldighet att ”ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåt- komlig service.”
I paragrafens andra stycke anges kommunens skyldighet att inrätta sär- skilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt stöd. Tredje stycket handlar om socialnämndens uppgift att genom information och annat stöd underlätta övergången från ett yrkes- verksamt liv.
Kommunens skyldighet att planera sina insatser för äldre anges i 20 a å. Det föreskrivs att kommunen i planeringen skall samverka med landstinget samt andra samhällsorgan och organisationer.
I 10 å SOL anges vissa riktlinjer för socialtjänstens verksamhet generellt sett. Enligt 10å första stycket bör socialnämnden genom hjälp i hemmet, färdtjänst och annan service samt dagverksamheter underlätta för den en- skilde att bo hemma och ha kontakter med andra.
5 .3 Äldres levnadsförhållanden
5.3.1 Förvärvsarbete och inkomstförhållanden
Andelen äldre som deltar i arbetslivet har minskat kraftigt under 1900-talet. År 1970 förvärvsarbetade 71 procent av männen året före pensioneringen mot 26 procent av kvinnorna. År 1986 hade motsvarande andel bland männen sjunkit till 54 procent men bland kvinnorna ökat till 29 procent. Studier av inkomstutvecklingen visar att ålderspensionärernas ekonomis- ka villkor har förbättrats de senaste decennierna. Mellan åren 1975 och 1990 steg pensionärernas genomsnittliga inkomststandard med 30 procent jämfört med 18 procent för den övriga befolkningen. I rapporten De äldres ekono- miska standard 1993 (Ds 1993:93) redovisas för åren 1990—1993 en genom- snittlig inkomstökning för gruppen ålderspensionärer på 4 procent. I takt med att pensionärsgruppen förändras och ATP—systemet slår igenom blir det allt mer ovanligt med riktigt låga inkomster bland de äldre. I mitten av 1970-talet hade var tredje pensionär inkomster under den grundläggande nivå som definierats i undersökningen. Under 1980-talet uppnådde 90 pro- cent denna inkomstnivå och för år 1990 var motsvarande andel 95 procent. Enligt rapporten finns det betydande skillnader mellan Olika individers ekonomiska standard. År 1993 uppskattas 4 procent av ålderspensionärerna eller 60 000—65 000 personer tillhöra den lägsta inkomstklassen. Av dessa var sex av tio kvinnor, fyra av fem ensamstående och hälften 80 år och äldre.
SOU 1994:139 INSATSER FÖR ÄLDRE 161
5.3.2 Hälsa
År 1971 påbörjades en omfattande gerontologisk och geriatrisk populations- undersökning — H70 undersökningen — i Göteborg. Studier som gjorts inom ramen för denna undersökning har inneburit nya kunskaper på området åldrande och hälsa. Yngre-äldre framstår som mer vitala än tidigare. Studier- na visar bl.a. att det var fler 70-åringar som kände sig friska år 1981 jämfört med år 1971.
I en senare undersökning (Ett förlorat eller förlovat årtionde, Institutet för social forskning 1993) konstateras att åldersgruppen 61—75-åringar år 1991 är betydligt friskare än motsvarande åldersgrupp tio år tidigare.
Den förväntade livslängden vid födelsen har ökat med 25 år sedan sekel- skiftet och uppgår för närvarande till 81 år för kvinnor och 75 år för män. Under 1900-talets första decennier berodde ökningen i huvudsak på min- skad dödlighet hos barn och yngre vuxna. Sedan 1960-talet beror den fort- satt ökande livslängdsutsikten till stor del på minskad dödlighet hos de äldre.
Enligt Socialstyrelsens folkhälsorapport från år 1991 finns det tydliga skillnader mellan olika socialgrupper i fråga om sjuklighet. Dessa skillnader tycks inte ha förändrats nämnvärt under de senaste decennierna.
Levnadsnivåundersökningarna visar att det finns betydande skillnader i fysisk hälsa såväl mellan olika åldersgrupper som mellan män och kvinnor och mellan olika socioekonomiska grupper. Tjänstemän t.ex. tycks kunna bli mellan fem och tio år äldre än personer med fysiskt arbete innan de drabbas av olika sjukdomstillstånd. Bland unga män i högre tjänstemannagrupper rapporterar 3 procent någon fysisk sjukdom jämfört med 90 procent av äldre kvinnor med okvalificerat arbete.
5.3.3 Äldres bostadsförhållanden
De allra flesta ålderspensionärer bor i vanliga bostäder. Drygt 8 procent bor i särskilda boendeformer — ålderdomshem, servicebostäder, gruppbostäder eller sjukhem. Andelen ökar med stigande ålder. I åldersgruppen 80 år och äldre bor ca en fjärdedel i särskild boendeform.
De äldres bostadsstandard har förbättrats högst påtagligt under de senaste decennierna. Enligt folk- och bostadsräkningen år 1960 bodde närmare hälften av äldrehushållen i helt omoderna bostäder, dvs. i avsaknad av en eller flera bekvämligheter som vatten, avlopp, WC, centralvärme eller bad. Pensionärsundersökningen (SOU 1977:98) redovisade i sin rapport Pensio- när 75 att 10 procent av pensionärerna saknade vatten och avlopp, ca 15 procent varmvatten och omkring 19 procent bad/dusch. Som tidigare nämnts kan bestämmelsen i 20å SoL, där det föreskrivs att socialnämnden skall verka för att äldre människor får goda bostäder, ses mot bakgrund av den tid då äldregruppen fortfarande hade påtagligt sämre bostadsstandard än be- folkningen i övrigt.
I Äldreberedningens slutbetänkande och i senare studier redovisas en
162 INSATSER FÖR ÄLDRE SOU 1994zt39
fortsatt generell förbättring av bostädernas standard. Omodern bostads- standard och trångboddhet har blivit alltmer sällsynt. I början på 1990-talet bodde endast 2 procent av befolkningen omodernt. Efter 1990 års folk- och bostadsräkning inhämtas inte längre särskilda uppgifter om äldrehushållens bostadsstandard.
5.3.4 Äldres livssituation
Underlaget till Socialutredningens beskrivning av de äldres levnadsförhål- landen och livssituation hämtades från den kartläggning som Pensionärs- undersökningen genomförde i mitten på 1970-talet. Ensamhet och sysslolös- het lyftes fram som ett påtagligt problem för de äldre, vilket framförallt kom att återspeglas i socialtjänstlagens förarbeten men till viss del också i lagstift- ningen.
Drygt tio år senare gavs en ljusare och mer normaliserad bild av de äldres livssituation i Äldreberedningens slutbetänkande. I betänkandet redovisa- des bl.a. att äldre människor umgås oftare med sina barn än man tidigare känt till och att andelen med få kontakter minskat. Äldre visade sig ha minst lika mycket kontakt och umgänge med vänner och bekanta som yngre personer. Studier hade visat att mellan 5 och 10 procent av de äldre ofta kände sig ensamma men att denna andel var ungefär lika stor hos den yngre befolkningen.
Äldreberedningen konstaterade att det finns en tendens att se en pro- blemfylld, ensam och ömkansvärd person framför sig istället för de pigga, krya och välintegrerade pensionärer som faktiskt är vanligast.
Undersökningar från början av 1990-talet visar att social isolering bland befolkningen minskat påtagligt under det senaste decenniet. I en jämförande europeisk studie från år 1993 framstår den svenske pensionären generellt sett som mycket aktiv, vital och välintegrerad i samhället.
Ensamboendet bland pensionärshushållen har dock ökat under de senaste decennierna. År 1960 utgjorde 30 procent av pensionärshushållen ensam- hushåll. I början av 1990-talet hade denna andel ökat till nästan 50 procent. Idag bor äldre människor sällan tillsammans med sina barn. Enligt Olika studier har flertalet dock ett mycket nära förhållande till sin familj — ett förhållande som beskrivits som intimacy at a distance — intimitet på avstånd.
Älderspensionärerna — ca 1,5 miljoner människor över 65 år — utgör i likhet med resten av befolkningen en tämligen heterogen grupp med av- seende på bl.a. hälsa, resurser samt socioekonomisk och kulturell bakgrund. En generell beskrivning av äldregruppens livssituation uppvisar en över- vägande ljus bild. För merparten äldre torde åldrandet innebära gradvisa, ibland dramatiska men sällan helt oväntade förluster eller försämringar av kroppsfunktioner som innebär krav på anpassning till en ny livssituation.
För äldre människor vars ensamliv inte är eller har varit självvalt, som upplever sig obehövda och sällan berörda av någon mer än hemtjänsten, kan åldrandet ta sig mer dramatiska uttryck i form av depressionstillstånd och förlust av klarhet och sammanhang.
SOU 1994:139 INSATSER FÖR ÄLDRE 163
En stor grupp äldre drabbas av olika former av demenstillstånd. Före- komsten ökar med stigande ålder. I Sverige bedöms närmare 100 000 perso- ner ha någon form av demenssjukdom. En demenssjukdom innebär vanligen förlust av minne och intellektuell förmåga men ofta också en förändring av personligheten och känslolivet. Drygt en fjärdedel av de demenssjuka bor i eget boende. Många anhöriga tar ett stort ansvar för vården av dessa äldre.
Samhället förändras i snabb takt och många äldre torde känna sig främ- mande i det moderna informationssamhället. Att känna sig främmande kanske i dubbel bemärkelse torde gälla många äldre med invandrarbak- grund. Många äldre invandrare har sannolikt stora förväntningar på att barnen skall erbjuda gemenskap och praktisk hjälp vilket inte alltid för- verkligas. Språkliga och kulturella barriärer kan komplicera samvaron med hemtjänsten och för många torde det också vara oklart vilken hjälp och stöd man kan förvänta från samhället. När det senast inlärda språket börjar falla i glömska och barnen tröttnat, återstår kanske bara diagnosen döv och de- ment.
5.4 Utveckling av service och vård 5.4.1 Inledning
Under det decennium som gått sedan socialtjänstlagen trädde i kraft har hemtjänstens roll och uppgifter förändrats. Under 1980—talet har allt fler äldre och även yngre personer med funktionshinder fått möjlighet att vårdas i det egna hemmet. Efterhand som primärvården byggts ut och kvalificerade sjukvårdsinsatser kunnat erbjudas i det egna hemmet har hemtjänsten och hemsjukvården tillsammans fått ett ökat ansvar för människor med svåra sjukdomstillstånd. Omstrukturering och reducering av institutionsvården och kortare vårdtider inom den somatiska akutsjukvården har lett till att personlig omvårdnad och insatser av sjukvårdskaraktär har fått en mer framskjuten plats än tidigare. Denna utveckling har inneburit en successiv förskjutning av arbetsuppgifter från landstingen till kommunerna.
Utöver de i lagen uppräknade insatserna hemtjänst, färdtjänst och dag- verksamheter har ett brett utbud av sociala tjänster vuxit fram för att effektivisera och anpassa äldreomsorgen till nya och växande behov. En del verksamheter är öppna och åtkomliga för alla men flertalet insatser är tillgängliga enbart efter behovsprövning.
Vissa serviceinsatser med anknytning till hemmets skötsel, t.ex. trädgårds- skötsel, snöröjning, fönsterputsning och storstädning ansågs tidigare kunna ingå i hemtjänstens uppgifter men torde numera falla utanför hemtjänstens åtaganden i nästan alla kommuner. Också när det gäller andra serviceinsat- ser som städning, tvätt och inköp av mat, sker en effektivisering och upp- delning av arbetsuppgifterna så att t.ex. städuppgifter läggs ut på entrepre- nad. Hjälp med matlagning ersätts i vissa fall med distribution av färdiglagad mat eller med ett erbjudande om att äta på en dagcentral.
164 INSATSER FÖR ÄLDRE SOU 1994:139
Socialutredningen betonade behovet av insatser för att utveckla social gemenskap och aktivering. Kommunernas samarbete med och bidrag till frivilliga organisationer har bl.a. lett till att väntjänstverksamhet, besöks- grupper, kontaktverksamhet m.m. har vuxit fram i många kommuner. Vidare har dagcentraler — integrerade i servicehusen eller friliggande — tillkommit som en oreglerad verksamhet inom den kommunala äldreomsorgen. Sådana verksamheter fanns inte med i den ursprungliga lagtexten.
Trygghetslarm, telefonservice och lantbrevbärarservice är exempel på trygghetsskapande åtgärder som vuxit fram i takt med att allt fler äldre getts möjlighet att bo kvar i det egna hemmet. År 1985 hade ca 29 000 hushåll anslutits till trygghetslarm. Denna siffra hade år 1992 ökat till drygt 54 000.
Målet om kvarboende som alternativ till institutionsvård har ställt krav på en utbyggnad av kvälls- och nattpatruller i samverkan med landstingets hemsjukvård. Antalet växelvårds- och avlastningsplatser har ökat under det senaste decenniet och utgör ett viktigt stöd för det egna boendet och för anhöriga.
Även fotvården bör nämnas som ytterligare ett exempel på oreglerad verksamhet inom socialtjänsten. För många äldre utgör fotvården en viktig förebyggande insats. Svårigheter att själv klara denna del av den personliga omvårdnaden kan på sikt medföra allvarliga fotbesvär och kan i värsta fall leda till medicinska komplikationer. Fotvård kan också tillhandahållas av landstinget och av privata yrkesutövare.
De ovan beskrivna insatserna har till syfte att direkt eller indirekt erbjuda stöd i det egna boendet och — t.ex. i fråga om — växelvårdsplats förebygga eller uppskjuta behovet av flyttning till särskilt boende. En del verksamheter kan sägas vara ett sätt att avlasta eller komplettera hemtjänsten som t.ex. distribution av färdiglagad mat. Kommunerna väljer också i högre grad än tidigare att låta privata företag utföra hemtjänstuppgifter. Även frivilliga organisationer spelar en viktig roll inom äldreomsorgen genom att erbjuda insatser som syftar till social gemenskap och aktivering.
Följande avsnitt belyser endast utvecklingen av vissa verksamheter. Det gäller färdtjänst, hemtjänst, dagverksamheter och särskilda boendeformer.
5 .4.2 Färdtjänst
Färdtjänsten är ett komplement till kollektivtrafiken och är till för personer som har stora svårigheter att förflytta sig på egen hand eller som av andra skäl inte kan använda allmänna kommunikationer. År 1974 infördes ett särskilt statsbidrag till verksamheten som bidrog till att den byggdes ut kraftigt under 1970-talet. År 1980 kunde samtliga kommuner erbjuda färd- tjänst. Antalet äldre med färdtjänsttillstånd var samma är ca 236 000 och ökade därefter fram till år 1989 då som mest 374 000 personer över 65 år hade färdtjänst.
Den officiella statistiken för 1993 visar att antalet ålderspensionärer med färdtjänsttillstånd detta är låg mellan 365 000 och 370 000 personer. Ungefär
SOU 1994:139 INSATSER FÖR ÄLDRE 165
hälften av alla som hade färdtjänst var 80 år och äldre. Andelen yngre personer, dvs. personer under 65 år motsvarade 18 procent.
Färdtjänstens regelsystem varierar från kommun till kommun. Skillnader- na gäller både vilka kriterier som tillämpas vid bedömningen av färdtjänst— tillstånd som begränsningar av antalet resor per tidsperiod, resans längd och kostnad samt krav på samåkning. Statistiken visar också att det finns stora variationer mellan kommunerna både i fråga om andelen färdtjänstberätti- gade personer i olika åldrar och i fråga om antalet resor per färdtjänstbe- rättigad person.
Fr.o.m. budgetåret 1990/91 utgick statsbidrag också till s.k. servicelinjer. En servicelinje utgör en form av särskilt anpassad kollektivtrafik. Fordonen har plats för rullstol och är anpassade för personer med funktionshinder. Linjerna kompletterar kollektivtrafiken i bostadsområden med hög andel äldre och är oftast utlagda så att områden med många offentliga och en- skilda serviceanläggningar passeras.
Antalet servicelinjer har utvecklats snabbt under 1980-talet. År 1992 fanns 125 servicelinjer i 47 av landets kommuner. En relativt hög andel av service- linjernas resenärer är personer med färdtjänsttillstånd.
Det särskilda statsbidraget till färdtjänst och servicelinjer upphörde den 1 januari 1993 då nya principer för statsbidrag till kommunerna infördes.
5.4.3 Hemtjänst
En särskild hemhjälpsverksamhet för gamla startade i början av 1950-talet. I början på 1960-talet hade omkring 6 procent av ålderspensionärerna, ca 67 000 personer, hjälp från hemtjänsten. År 1975 hade antalet äldre personer med hemtjänst ökat till 285 000 personer, vilket motsvarade 18 procent av samtliga personer i åldersgruppen 65 år och äldre. Utbyggnaden av hem- tjänsten fortsatte ytterligare några år. Som mest hade 309 000 personer över 65 år hemtjänst.
Sedan slutet av 1970-talet har både antalet personer och andelen äldre som får hjälp från hemtjänsten minskat.
Fördelningen av hemtjänstinsatser mellan olika åldersgrupper har dess- utom förändrats. Av de personer som år 1982 fick hemtjänst befann sig 50 procent i åldrarna 65—79 år. Andelen äldre-äldre, dvs. personer 80 år och äldre var samma år 37 procent. Tio år senare gäller ett nästan omvänt förhållande. År 1992 var andelen yngre ålderspensionärer (65—79 år) bland hemtjänstmottagarna 34 procent och andelen äldre-äldre 55 procent.
Den officiella statistiken för år 1993 visar att drygt 206 000 personer över 65 år var beviljade hemtjänst och/eller hemsjukvård den 31 december sam- ma år. Mer än hälften av alla som får hemtjänst eller hemsjukvård var över 80 år. Andelen äldre-äldre bland hemtjänstmottagarna var detta år 65 pro- cent.
Hur stor andel av ålderspensionärerna som har hemtjänst varierar kraftigt mellan kommunerna. Den officiella statistiken visar att ensamboende har hemtjänst i betydligt större utsträckning än samboende. Andelen ensam-
166 INSATSER FÖR ÄLDRE SOU l994:l39
boende har också ökat under senare år. Ungefär 80 procent av alla som får hemtjänst idag är ensamboende. Det är också fler kvinnor än män som får hjälp.
Samtidigt som antalet personer och andelen av de äldre som får hemtjänst har minskat så har mängden arbetade timmar inom hemtjänsten ökat kraf- tigt. I början av 1960-talet uppgick antalet timmar till 8,4 miljoner. I början av 1980-talet hade volymen ökat till 50 miljoner timmar. Som mest uppgick volymen till 104 miljoner timmar i början av 1990-talet. Volymen har där- efter minskat med några procent.
Fr.o.m. år 1988 inhämtar SCB uppgifter om hjälpinsatsernas fördelning på åldersgrupper och vårdnivåer. De uppgifter som lämnas gäller en mätvecka i november månad varje år.
1988 1989 1990 1991 1992 Antal med hjälp 243 800 235 900 223 700 220 600 206 500 1—9 timmar 42 % 44 % 43 % 42 % 40 % 10—49 timmar 44 % 42 % 41 % 41 % 41 % mer än 50 timmar per mån 14 % 14 % 16 % 17 % 19 % Andel 80-åringar med mer än 50 timmar/mån i % av samtliga med hjälp 7.6 % 8.3 % 9.1 % 9.9 % 11 %
Tabellen visar att en stor andel av hemtjänstmottagarna fått relativt små hjälpinsatser under denna period. Andelen hemtjänstmottagare med mindre än 10 timmars hjälp per vecka har minskat ganska obetydligt mellan åren 1988 och 1992. Det framgår också att andelen ”tunga” vårdfall ökat under perioden samt att åldersgruppen 80 år och äldre utgör en ökande andel bland dem som får omfattande insatser.
En relativt stor andel av de samlade hemtjänstresurserna prioriteras alltså till den mindre andel av hjälptagarna som får omfattande insatser. Ett mått på förskjutning av insatserna från institutionsvård till vård i hemmet är den andel av vårdtagarna som får hjälp varje kväll och/eller natt. Under mät- veckan i november 1988 fick knappt 13 procent av samtliga hjälptagare hjälp under kvällstid jämfört med drygt 20 procent år 1992.
De uppgifter som redovisas för november 1993 är inte fullt jämförbara med de siffror som redovisas i tabellen ovan. Det beror på felaktig rapporte- ring från några kommuner. Statistiken från SCB visar att totalt 203500 personer erhöll hjälp av kommunens vårdbiträden vid denna tidpunkt. Nå- gon skillnad i fördelning mellan olika timintervall kan inte noteras vid en jämförelse mellan åren 1992 och 1993.
Antalet personer som vid samma tidpunkt erhöll både social hemhjälp och sjukvård i hemmet var ca 37 600.
SCHJ1994J39 INSATSER FÖR ÄLDRE 167
5.4.4 Dagverksamheter
I samband med Adel-reformen fick kommunerna den 1 januari 1992 än- svaret för alla former av dagverksamheter. I detta samlingsbegrepp inryms f.d. landstingskommunala dagvårdsverksamheter för personer med ålders- demens, dagverksamheter för personer med psykiska störningar, dagsjuk- vård för medicinsk behandling och rehabilitering samt dagcentraler som vuxit fram med kommunen som huvudman.
De kommunala dagcentralerna med erbjudanden om matservering, hob- byverksamhet och social gemenskap integrerades ofta i de moderna service- husen när dessa började byggas ut på 1970-talet men förekom redan tidigare som helt friliggande verksamheter. År 1975 fanns det ca 750 dagcentraler i 88 procent av landets kommuner. Tio år senare hade antalet ökat till närma— re 1 500. Därefter har antalet dagcentraler varit relativt konstant fram till år 1992, då kommunerna övertog närmare 400 dagvårds- och dagsjukvårds- verksamheter i samband med Adel-reformen.
För att få delta i en dagverksamhet med behandlande eller rehabiliterande innehåll krävs oftast någon form av behovsprövning eller inskrivning. Dag— centralerna utgör däremot öppna verksamheter för i huvudsak äldre.
5.4.5 Särskilda boendeformer
Institutionsboende i form av ålderdomshem och långtidssjukvård utgjorde fram till 1960-talets början den huvudsakliga formen för äldreomsorg i Sverige. Vanligen skedde placering på ett ålderdomshem när hjälpbehovet förändrades från praktiska vardagssysslor till mer omfattande behov av hjälp med personlig omvårdnad eller när antalet insatta hemtjänsttimmar nått en bestämd maximal nivå. Ofta kunde omoderna bostäder med dålig tillgäng- lighet vara en bidragande orsak till en flyttning. Älderdomshemmen var sällan anpassade för att klara vården av äldre personer med stora funktions- hinder eller sjukdomstillstånd. Ytterligare en flyttning till långtidssjukvår- den blev därför ofta nödvändig.
Den nya formen för äldreboende — servicebostäderna — började byggas under 1970-talet. År 1977 fanns ca 8 000 lägenheter i servicehus. Flertalet lägenheter omfattade ett rum och kök och knappt en tredjedel bestod av två rum och kök. En förskjutning från ålderdomshem med helinackorderings— system till servicehusens mer självständiga boende och varierade utbud av tjänster, ansågs ge bättre möjligheter att aktivera de äldre. Benämningen ålderdomshem ersattes i socialtjänstlagen med begreppet bostäder med gemensam service eller servicehus med helinackordering.
Riksdagen godkände år 1985 ett program för förbättrade boendeför— hållanden för gamla, handikappade och långvarigt sjuka (prop. 1984/85:142). I detta angavs följande mål:
— Alla människor har rätt till en bostad där friheten och integriteten är skyddad.
168 INSATSER FÖR ÄLDRE SOU 19941139
— De som behöver stöd och hjälp i sin dagliga livsföring eller som mer än tillfälligt behöver medicinsk eller annan vård skall erbjudas sådan i bostads- miljön och i former som ger den enskilde stor självständighet.
— Alla människor har. oberoende av behovet av vård, omsorg och service, rätt till en bostad med god tillgänglighets— och utrustningsstandard i en miljö som ger förutsättningar för ett aktivt deltagande i samhällslivet.
Mot denna bakgrund uttalades i propositionen Äldreomsorg inför 90-talet (1987/88:176) att målet för äldres boende skall vara att även de som behöver vård och tillsyn skall ha rätt till en fullvärdig bostad.
Från slutet av 1970-talet började kommunerna bygga om och förändra de omoderna ålderdomshemmen mot ett mer självständigt boende. År 1985 fanns det 49 000 ålderdomshemsplatser. Antalet servicebostäder hade ökat till 33 000.
Under 1980-talet tillkom gruppbostaden som en boendeform speciellt avsedd för personer med åldersdemens. År 1987 fanns ett sextiotal grupp- boenden med plats för ca 500 boende. År 1992 uppgick antalet gruppbo- städer till närmare 7 000.
Under 1980-talet skedde en förskjutning från institutionsvård till olika slag av boendeformer för äldre vilket illustreras av nedanstående tabell. Tabellen visar antalet personer i Olika åldersgrupper och andelen av respek- tive åldersgrupp som vid angivna tidpunkter vistades på institution och i särskilt boende:
65-W 80-W 1982 1991 1982 1991 Älderdomshem 53 700 34 200 39 500 27 900 Serviceboende 21 000 48 700 11 300 31 800 Gruppboende — 4 770 — 3 140 Somatisk långtidssjukvård 44 200 40 000 27 000 27 400 Summa 118 900 126 670 77 800 90 240 I % av antalet 65—w resp 80-w 8.6 % 8.3 % 27.5 % 24 %
År 1991 hade antalet platser på ålderdomshem minskat till drygt 34 000 och antalet servicebostäder ökat till närmare 49000. I förhållande till antalet äldre över 65 år har andelen som bor i särskild boendeform minskat något under den senaste tioårsperioden. Samtidigt har utvecklingen under 1980- talet med en kraftigt utbyggd hemtjänst och en förskjutning av insatserna mot dem med stora vårdbehov inneburit att drygt 40 000 äldre får insatser i hemmet också under kvällar och nätter. Möjligheten att vid någon tidpunkt kunna flytta till särskild boendeform torde ha ökat under senare år i takt med högre medelålder vid inflyttningen och större omsättning av boende. År 1992 var 75 procent av de boende över 80 år och kvinnornas andel utgjorde 69 procent.
Andelen äldre som bor i särskilda boendeformer skiljer sig avsevärt
SOU 1994:139 INSATSER FÖR ÄLDRE 169
mellan kommunerna. Uppgifter från år 1992 visar att andelen 80-åringar som bor i särskilda boendeformer varierar mellan 4 procent och 47,2 pro- cent. Medelvärdet för landet var 21,3 procent.
Adel-reformen innebar, som tidigare nämnts, att kommunerna den 1 januari 1992 övertog 31000 sjukhemsplatser och fick ett betalningsansvar för ytterligare 3 400 platser för somatisk långtidssjukvård.
I samband med Adel-reformen beslutade riksdagen att sammanlagt 3 miljarder kronor skulle utgå under fem år för att stimulera en önskvärd utbyggnad av gruppboende och nya äldreboendeformer. Bidraget skulle också användas till förbättring av miljön på sjukhemmen som genom ut- glesning och ombyggnad skulle kunna erbjuda fler enkelrum. Socialstyrelsen redovisade i rapporten Tillfälliga statsbidrag till särskilda boendeformer (Ädel-utvärderingen 199313) att 7 000 nya äldrebostäder bedöms tillkomma under åren 1992—1993. Om kommunerna fullföljer sina planer på utbyggnad av äldreboendet beräknas en nettoökning med totalt 13 000 nya äldrebostä- der under åren fram till mitten på 1990-talet.
5 .5 Aktuella problem och utvecklingstendenser
5 .5 .1 Inledning
Äldreomsorgen är ett område som under senare år utsatts för kritik såväl vad gäller vårdens innehåll och kvalitet som brister i kompetens och organi- sation. Omhändertagandet av personer med åldersdemens, brister i hem— tjänstens tillgänglighet och kontinuitet samt bristen på och utformningen av särskilda boendeformer har varit några av 1980—talets omdebatterade frågor.
Ädel—reformen genomfördes i början på 1990—talet samtidigt som den kommunala sektorns konsumtionsutrymme minskade. Delvis som en konse- kvens av Adel—reformen reduceras nu också vårdplatserna inom akutsjuk- vården och den geriatriska vården. Detta har på vissa håll i landet lett till överbeläggningar och snabba utskrivningar av medicinskt färdigbehandlade patienter. I reformens kölvatten förnyas kritiken kring frågor som berör äldrevårdens medicinska kvalitet och säkerhet, omhändertagandet av män- niskor i livets slutskede och ett fortsatt otydligt ansvar för bl.a. äldres behov av rehabiliteringsinsatser. I det följande refereras några studier som belyser problem och utvecklingstendenser inom hemtjänsten och de särskilda boen- deformerna. Dessutom redovisas vissa resultat från Socialstyrelsens upp- följning av Adel-reformen.
5.5.2 Hemtjänsten
De flesta äldre som får hemtjänst behöver endast hjälp med städning, inköp, matlagning och tvätt. Få har stora funktionsnedsättningar som kräver om— fattande insatser i form av personlig omvårdnad och sjukvård. Det finns inga
170 INsATSER FÖR ÄLDRE SOU 1994zl39
studier som gör det möjligt att analysera hemtjänstens innehåll och kvalitet på nationell nivå. Flertalet studier som publicerats under senare år är s.k. serviceundersökningar och är i allmänhet avgränsade till en kommun eller en kommundel.
Blekinge FoU-enhet har dock publicerat flera studier om hur hemtjänsten fungerar i länets kommuner. Studierna belyser bl.a. vilka personer som får hjälp och hur arbetet med behovsbedömningar går till. Blekinge FoU-enhet har bl.a. utarbetat en modell, den s.k. insatstrappan, för att illustrera och analysera hemtjänstens insatser för olika kategorier av hemtjänstmottagare. Följande beskrivning är hämtad från studier av personer som fick hemtjänst i Blekinge län under en mätvecka år 1989. Studien ger en bild av behov och brister på Olika insatsnivåer. (Att vara gammal och vårdas i hemmet, Ble— kinge FoU-enhet, rapport 199121)
Insatsnivå Insats/vecka % av samtliga 0 Klarar allt själv ( 1 tim/v 1 Orkar allt mindre 1—5 tim/v 59 % 2 Skröplig och kraftlös 6—10 tim/v 18 % 3 Chanslös utan hjälpen 11—20 tim/v 15 % 4 Svårt att komma ur sängen 21—30 tim/v 5 % 5 Klarar ingenting själv > 30 tim/v 3 %
På insatsnivå 0; Klarar allt själv är hemtjänstens insatser mycket begränsade. Några få har hjälp med städning var fjortonde dag, ytterligare några har färdtjänst och trygghetslarm.
På insatsnivå 1; Orkar allt mindre får man insatser från hemtjänsten med i genomsnitt 1—5 timmar/vecka för att klara de praktiska vardagsbestyren.
På insatsnivå 2; Skröplig och kraftlös, utgår hemtjänstinsatser i genomsnitt med 6—10 tim/vecka. Hemtjänstinsatserna avser nu också hjälp med person- lig hygien.
På insatsnivå 3; Chanslös utan hjälpen, behöver man hjälp med personlig hygien, på- och avklädning. Hemtjänsten kommer nu 2—3 gånger per dag och fyra av tio har även kontakt med hemsjukvården.
På insatsnivå 4; Svårt att komma ur sången är funktionsförmågan kraftigt nedsatt av resttillstånd efter hjärnblödningar, amputationer, Parkinson, MS, kärlkramp och andra svårartade sjukdomar. Man är oförmögen att komma ur sängen utan hjälp och har svårt att stå på egna ben. Hemtjänsten kommer 4—5 gånger per dygn och rullstol och sjukhussäng är vanliga hjälpmedel.
På insatsnivå 5; Klarar ingenting själv har man i genomsnitt mer än 30 timmars hjälpinsats per vecka. På denna insatsnivå har 60 procent hjälp från hemsjukvården och en del behöver också hjälp med matning.
Av studien kan följande slutsatser dras. För de närmare 60 procent av hemtjänstmottagarna som har en relativt begränsad hjälpinsats tycks det finnas kvalitetsbrister i form av otydliga regler för behovsbedömning, dålig information om vilka regler som gäller för hemtjänsttilldelning och för
SOU 19941139 INSATSER FÖR ÄLDRE 171
avgiftsuttag samt bristande kontinuitet vad avser de faktiska insatserna. Vårdbiträdet kommer inte på avtalad tid, stannar inte tiden ut, insatserna ändras utan förklaring och det är svårt att få till stånd förändringar.
På de två nästföljande insatsnivåerna tycks vårdtagarna i princip vara nöjda med hemtjänsten även om många önskar mer tid för gemenskap. Vidare framkommer att behovet av hjälpmedel och individuell ADL-träning inte tillgodoses i önskad utsträckning av hemtjänsten eller hemsjukvården.
Insatsnivå 4 tycks utmärkas av de allvarligaste kvalitetsbristerna. Gruppen utgör 5 procent av samtliga vårdtagare och har mellan 20 och 30 timmars hjälp per vecka. Hemtjänsten beskrivs av många som opersonlig; att inte veta vem som skall komma, att inte känna de som kommer, att inte bli sedd eller bli oengagerat och rutinmässigt bemött och att därmed känna sin integritet kränkt. Bristfällig kompetens kan innebära att arbetet eller vården utförs på fel sätt med feldiagnoser och felbehandling som följd. Berättelser om bristande samordning mellan huvudmännen kan avse dålig uppföljning av rehabiliteringsinsatser eller utskrivning från akutsjukvården utan hem- tjänstens vetskap. Bristande bostadsanpassning; att inte komma ut på bal- kongen, att det saknas hiss och att dörrarna är för trånga innebär förluster i livskvalitet.
På insatsnivå 5 är många vårdtagare mycket ambivalenta till hela sin livs- och vårdsituation. Man vill bo hemma samtidigt som man inser att det nära nog inte går. Gruppen utgör hemtjänstens särskilda bekymmer. Huvudpro- blemet tycks vara att det saknas en vårdform som tillgodoser dessa männi- skors behov. I den faktiska vårdsituationen finns det också uppenbara svå— righeter att möta de problem av existensiell art som många ger uttryck för.
5.5.3 Särskilda boendeformer
När det gäller särskilda boendeformer har den allmänna kritiken gällt såväl bristen på ålderdomshem, gruppboende för personer med åldersdemens och andra alternativa boendeformer som utformningen av äldrebostäderna.
I mitten av 1980-talet gjorde Socialstyrelsen en inventering av miljö och sociala förhållanden inom institutionsvården. I studien uppmärksammades särskilt bristerna inom långtidssjukvården. Det visade sig att 73 procent delade rum med en eller flera personer och att bara 12 procent hade egna möbler. Nio av tio institutioner serverade måltider endast vid fasta tid- punkter. Möjligheterna att välja när man ville duscha, bada eller gå till sängs begränsades också av regler och rutiner.
I rapporten Gruppboende och gruppbostäder för äldre (SoS—rapport 1991:5) konstateras bl.a. att behovet av gruppboende som alternativ till ordinärt boende eller till vistelse på institution är stort.
Slutsatserna i en rapport från SPRI; Gruppboende — Människovärdig demensvård (SPRI-rapport 263, 1989) talar också för att samtliga former av service och vård för personer med demenssjukdomar måste byggas ut och förbättras om man skall nå upp till målsättningen en människovärdig de- mensvård.
172 INSATSER FÖR ÄLDRE SOU 1994:139
År 1993 redovisade Socialstyrelsen och Boverket ett regeringsuppdrag som syftade till att följa och beskriva utvecklingen av särskilda boendefor- mer för äldre och handikappade personer. Av drygt 120 000 bostäder/rum i särskilda boendeformer (1991/92) utgjordes 51 000 av små enkelrum som oftast saknade kokmöjlighet och vanligen också eget hygienutrymme. Det visade sig att 14 000 av flerbäddsrummen och 60 000 av lägenheterna hade en standard som motsvarade minst 1 rum och kökskåp inklusive hygienut- rymme och med en bostadsyta på minst 35 kvm. Dessa 60 000 lägenheter fördelade sig på 4 000 i ålderdomshem, 49 000 servicebostäder och 6 000 i gruppbostäder.
Socialstyrelsen konstaterar i uppdragets huvudrapport att standardför— bättringen avseende utrymme och utrustning har varit mycket stor under andra hälften av 1980-talet. Enligt kommunernas planer för perioden fram till år 1995 kommer denna utveckling att fortsätta. Man räknar med att 70 procent av de planerade bostäderna kommer att ha en yta på 35 kvm och innehålla egna kokmöjligheter och hygienutrymme. Som tidigare nämnts övertog kommunerna år 1992 ansvaret för 31 000 sjukhemsplatser. Social- styrelsen konstaterade hösten 1993 att det liksom tidigare är stora skillnader i kvalitet och innehåll mellan olika sjukhem. Det innebär bl.a. att vissa sjukhem erbjuder en undermålig boendestandard samt en bristande medi- cinsk värd.
Den allmänna debatten har i hög grad fokuserats kring utformningen av de särskilda boendeformerna. Från många håll har uttalats kritik mot de statliga kraven på bostädernas ytstorlek och tillgången till kokmöjlighet. Äldrebostädernas innehåll och kvalitet har däremot fått ett ganska be- gränsat utrymme i debatten liksom det faktum att många äldre tvingats flytta mellan olika former av boende på grund av för låg personaldimensionering, avsaknad av personal med medicinsk kompetens, brister i tillgänglighet osv.
När det gäller livssituationen för boende på ålderdomshem och i service- bostäder finns ingen samlad bild. Innehållet i sjukhemsvården har däremot varit föremål för åtskilliga studier och utvecklingsprojekt inom ramen för SPRI:s verksamhet.
Med början är 1980 har s.k. flyttningsstudier genomförts i Sundsvalls kommun för att ge svar på frågor om varför man flyttar till eller placeras i någon form av äldreboende och hur detta går till. Studierna bygger på medverkan av både kvalificerade utomstående vårdbedömare, berörd per- sonal och vårdtagarna själva.
De första studierna visade bl.a. att närmare hälften av de som flyttade till ålderdomshem och sjukhem ansågs ha blivit placerade på för hög vårdnivå (Äldres flyttningar till service och vård, SPRI-rapport 66, Thorslund 1981). Fler hade kunnat bo kvar hemma om mer service och vård hade erbjudits och om bostaden anpassats. I genomsnitt utgick 7,6 timmars hemtjänst i veckan. De äldres delaktighet i beslutet att flytta verkade vara tämligen begränsat. I många fall tycktes man inte alls känna till att en flyttning var planerad.
Resultaten från dessa första studier ledde bl.a. till en utveckling av hem-
SOU 1994:l39 INSATSER FÖR ÄLDRE 173
tjänstorganisationen och en bättre samplanering med landstinget genom vårdplaneringsgrupper. Samtidigt påbörjades en kraftfull utbyggnad av pri— märvården. De följande flyttningsstudierna åren 1983, 1986 och 1989 visade att bedömningarna blev allt bättre även om man fortfarande kunde finna tveksamma placeringar på för hög eller låg vårdnivå.
Resultaten från en uppföljning år 1993 aktualiserar åter frågan om kvar- boendets möjligheter, om rätt vårdform och rätt vårdnivå (Ädel i Sundsvall 93:9). Allmänt sett ökar vårdtyngden hos dem som flyttar och i synnerhet hos dem som placeras på sjukhem. I den första studien från år 1980 var det mycket ovanligt att de som flyttade hade mer än 12—14 timmar hemtjänst per vecka. De som flyttade år 1993 kunde ha avsevärt mer hjälp men variationen var också då mycket stor. Det fanns fortfarande många som före flyttningen haft mycket blygsam hjälpinsats.
Vårdpersonalen gjorde bedömningen att hälften av flyttningarna till ålder- domshem och en fjärdedel av flyttningarna till sjukhem kunde ha undvikits om mer stöd erbjudits och om bostaden anpassats. Med relativt enkla åtgärder som någon att tala med eller ringa till, ökat stöd till anhöriga, mer sjukvårdsinsatser och tillsyn, ansågs också en del flyttningar kunna ha för- hindrats eller skjutits upp en tid.
Personalen tycks i större utsträckning än i tidigare studier ifrågasätta flyttningarna och ser kanske fler alternativ än för drygt tio år sedan. Av rapporten framgår att hälften av de personer som flyttade egentligen hade önskat bo kvar hemma.
5.5.4 Uppföljning av Adel-reformen
Hösten 1991 fick Socialstyrelsen i uppdrag av regeringen att under en femårsperiod kontinuerligt följa och utvärdera Ädel-reformen med avseen- de på innehåll, kvalitet, kostnader och genomförande. I Oktober 1993 lämna- de Socialstyrelsen rapporten Ädel-reformen — Årsrapport 1993 (Socialsty— relsen följer upp och utvärderar 199318). Underlaget för utvärderingen ut- görs av ett stort antal studier/projekt som avser att belysa olika aspekter på och konsekvenser av reformen.
I propositionen om kommunernas betalningsansvar för viss hälso- och sjukvård (prop. 1993/94:121) görs, med utgångspunkt från Socialstyrelsens rapport, en sammanfattning och värdering av Adel—reformens första tid. Inledningsvis pekas på svårigheterna när det gäller att beskriva och värdera reformens konsekvenser. Det är t.ex. svårt att veta vad som är specifika effekter av Ädel—reformen och vad som hör samman med andra förändring- ar i samhället. Det är också svårt att finna underlag för generella slutsatser om reformens konsekvenser. De lokala variationerna är mycket stora när det gäller äldre- och handikappomsorgens struktur, innehåll och kvalitet i olika delar av landet. Den genomsnittliga bilden av Adel—reformen kan bli en statistisk konstruktion som inom sig döljer både positiva exempel och negativa aspekter.
Det allmänna omdömet om reformen är positivt. Genomförandet av
174 INSATSER FÖR ÄLDRE SOU 1994:139
reformen har varit betydligt mindre problemfyllt än befarat. De flesta sjuk— hem verkar dock drivas med samma inriktning som tidigare och vissa erbju- der fortfarande en undermålig boendestandard och bristande medicinsk vård.
Ansvaret för rehabiliteringsinsatserna är fortfarande oklart vilket också visats i Betalningsansvarskommitténs betänkande Ett år med betalningsan- svar (SOU 1993:49). Socialstyrelsen konstaterar också att ett samlat huvud- mannaskap för hemsjukvården i ordinärt boende endast har förverkligats i hälften av landets kommuner. Det betyder att tidigare samordningsproblem kvarstår på många håll. Hjälpmedelsförsörjningen för brukare i de särskilda boendeformerna har utvecklats positivt liksom arbetsmiljön vad gäller ar- betsteknisk utrustning. Övriga brukare har enligt Socialstyrelsen inte upp- levt några större förändringar. Distributionskedjan för hjälpmedel tycks emellertid ha blivit mer komplicerad och omfattande.
Regeringen konstaterar att förväntningarna på reformen i många av- seenden infriats även om ännu många delar återstår att utveckla. De pro- blem som Socialstyrelen uppmärksammat kan relateras till de verksamhets— områden där kommuner och landsting har ett delat ansvar.
Mot bakgrund av vissa indikationer på problem kring de mer hälso— och sjukvårdsinriktade delarna av Ädel-reformen beslutade riksdagen att anslå 50 miljoner kronor till ett särskilt stimulansbidrag att användas till ut- vecklingsarbete bl.a. på områden som rehabilitering, kvalitetssäkring i de medicinska insatserna, samverkan mellan huvudmännen vid övergången från somatisk akutsjukvård till särskilda boendeformer, den medcinskt an- svariga sjuksköterskans roll samt den geriatriska klinikfunktionen.
5.6 Sammanfattande bedömning
Under de sexton år som gått sedan Socialutredningen lämnade sitt slutbe- tänkande har förutsättningarna för äldreomsorgens organisation och inne- håll ändrats på ett dramatiskt sätt. I socialtjänstlagens förarbeten nämns t.ex. demenssjukdomarna bara i förbigående. Vid denna tid svarade kommuner- na i princip bara för sociala insatser under vanlig kontorstid. Primärvården hade ännu inte byggts ut och möjligheten att tillgodose omfattande behov av omvårdnad och vård i det egna hemmet var begränsade. Det innebar att flyttning till ålderdomshem eller sjukhem aktualiserade så snart den en- skildes behov inte överensstämde med organisationens krav.
Som vi redogjort för i detta kapitel är dagens situation helt annorlunda. Det mesta har förändrats. Det gäller både allmänt inriktade och före- byggande insatser, hemtjänstens organisation och de särskilda boendefor- merna. Som en konsekvens av dessa förändringar och en generellt för- bättrad bostadsstandard har allt fler äldre och personer med funktionshinder fått möjligheter att bo kvar i det egna hemmet.
Genom servicebostädernas tillkomst och moderniseringen av ålderdoms- hemmen har standarden i särskilda boendeformer successivt förbättrats.
SOU l994:l39 INSATSER FÖR ÄLDRE 175
Detta har sannolikt inneburit att de personer som flyttar till ett särskilt boende också kan få bo kvar där till livets slut. Även utvecklingen av gruppbostäder och dagverksamheter för personer med åldersdemens har inneburit ett tryggare och värdigare omhändertagande av denna grupp.
Vår bedömning av socialtjänstens insatser för äldre bygger på befintlig kunskap. Vi har bl.a. analyserat studier och forskningsresultat. Allmänt kan sägas att kunskapsmängden ökat under 1980-talet både när det gäller olika aspekter av äldreomsorgen och de människor som berörs av omsorgen. Ändå finns det fortfarande stora kunskapsluckor. Det är t.ex. först på senare år som hemtjänstmottagarna har blivit närmare studerade.
Enligt vår bedömning har äldreomsorgen i hög grad utvecklats i enlighet med socialtjänstlagens mål om självbestämmande, trygghet och integritet. Valfriheten torde också ha ökat men kanske inte i den meningen att den enskilde ”fritt” kunnat välja att bo kvar hemma eller att flytta till en särskild boendeform. Alltmer begränsade ekonomiska resurser under senare år kan också ha lett till striktare behovsbedömningar.
Den kritik som riktats mot äldreomsorgen handlar både om brister i kvantitet och kvalitet inom Olika delar av verksamheten. Det har emellertid varit svårt att få en objektiv och entydig bild av hur behoven ser ut och på vilket sätt senare års resursbegränsningar fått konsekvenser för äldregrup- pen. Som tidigare nämnts saknas i stor utsträckning samlad kunskap om de personer som får hemtjänst, om behoven av särskilda boendeformer och om anhörigas situation. Det förekommer mycket stora kommunala variationer i fråga om tillgången på t.ex. hemtjänst och särskilda boendeformer. Va- riationerna tycks inte följa något särskilt storstads— eller glesbygdsmönster även om den allmänna debatten ger sken av att brister inom äldreomsorgen till stor del är ett storstadsfenomen. Utan att närmare känna till hur sam- spelet mellan hemtjänst, dagverksamheter och särskilda boendeformer ser ut lokalt, kan man inte heller dra några bestämda slutsatser om vilka siffror som är ”bra” eller ”dåliga” för de äldre i kommunen. En väl utbyggd hemtjänst i kombination med Olika dagverksamheter kan t.ex. förklara låga siffror beträffande särskilda boendeformer.
Den demografiska utvecklingen har inneburit att intresset under senare år alltmer kommit att fokuseras på de s.k. äldre-äldre över 80 år. Från år 1970 och t.o.m. år 1994 ökade antalet 80-åringar med ca 217 000 personer. Fram till år 2020 beräknas denna åldersgrupp öka med drygt 40000 personer. Volymmässigt återstår alltså en viss ökning av antalet äldre-äldre men i huvudsak har den mest dramatiska ökningen redan skett.
Kommunerna bör enligt vår uppfattning ha fortsatt stor frihet att utforma äldreomsorgen efter lokala förutsättningar och behov. Det finns enligt vår bedömning inte någon anledning att i sak föreslå några nya lagbestämmelser inom äldreområdet.
På några punkter föreslår vi dock förtydliganden av bestämmelser som redan finns i lagen. Våra förslag syftar närmast till att slå fast kommunens ansvar för färdtjänst, hemtjänst, dagverksamheter och särskilda boendefor- mer, som tillsammans bildar en modell för en flexibel äldreomsorg. Det
176 INSATSER FÖR ÄLDRE SOU 19941139
överlämnas till varje kommun att själv balansera behovet av hemtjänst och dagverksamheter mot behovet av särskilda boendeformer. Kommunen är också fri att fastställa egna regler för färdtjänst. Kommunens frihet inom äldreomsorgen begränsas dock av reglerna om rätt till bistånd, som garante- rar den enskilde ”en skälig levnadsnivå”.
De aktuella bestämmelserna utformas på ett sådant sätt att de blir till- lämpliga både ifråga om äldre och yngre personer som av olika skäl behöver färdtjänst, hjälp i den dagliga livsföringen eller som behöver bo på ett särskilt sätt. Våra förslag till bestämmelser redovisas närmare i kapitlen 23 och 24.
6 Insatser för människor med funktionshinder
6.1 Inledning
I detta kapitel redogörs kortfattat för vilka mål som gäller för handikappoli- tiken, vilka bestämmelser som reglerar kommunens ansvar på området och i vilken omfattning socialtjänsten svarar för olika stödinsatser. Reformer som nyligen beslutats av riksdagen presenteras översiktligt tillsammans med några statliga utredningar. Kapitlet avslutas med en sammanfattande be- dömning där kommittén bl.a. redovisar sin syn på behovet av ändrad lagstift- ning.
Kapitlet innehåller inte några uppgifter om målgruppens storlek och sammansättning eller analys av brister i samhällets stöd till människor med funktionshinder. Det beror på att sådana frågor samtidigt med kommitténs arbete har behandlats av två andra statliga utredningar — 1989 års handi- kapputredning och Psykiatriutredningen (se avsnitt 6.4.3 och 6.4.4).
6.2 Mål och inriktning för handikappolitiken
Den svenska handikappolitiken i dess moderna utformning har utvecklats successivt från 1960—talet och framåt. Den tidigare handikapputredningen (1965—1976) lade grunden för en radikalt förändrad syn på handikapp och handikappade. Ett handikapp ses inte längre som en egenskap hos en person utan som förhållandet mellan en skada eller sjukdom och personens om- givning.
Till grund för den moderna handikappolitiken ligger uppfattningen om alla människors lika värde och lika rätt. Målet är att uppnå full delaktighet och jämlikhet. Ansvaret för att detta mål infrias åvilar hela samhället men ytterst staten, kommunerna och landstingen som huvudmän för olika stöd- system.
Som vägledande principer för att förverkliga målet anges normalisering, integrering, tillgänglighet genom anpassning, tillämpning av ansvars- och finansieringsprincipen samt handikapporganisationernas inflytande.
Det betyder att människor med funktionshinder skall beredas möjligheter att som andra vara med i samhällsgemenskapen och delta i olika aktiviteter. Strävan är att människor med funktionshinder — precis som andra med— borgare — skall ges möjligheter att få en god utbildning, ha ett förvärvs- arbete, ha ett tryggt och värdigt boende, delta i olika fritids- och kultur— aktiviteter osv.
178 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED FUNKTIONSHINDER SOU 1994:139
6.3 FN:s standardregler
Under senare årtionden har betydande förbättringar åstadkommits i stödet till personer med funktionshinder. Dessa förbättringar har uppnåtts genom en kombination av en generell välfärdspolitik, särskilt inriktade handikapp- politiska insatser och åtgärder för att förbättra tillgängligheten i samhället. Även handikapporganisationernas aktiva medverkan har varit en viktig förutsättning för de förbättringar som åstadkommits. Organisationernas ar- bete har påverkat både synen på handikapp och utformningen av olika stödsystem inom området.
Svensk handikappolitik hävdar sig också bra i ett internationellt perspek- tiv. Sverige har under många år spelat en aktiv roll i det internationella samarbetet för funktionshindrade och har bl.a. deltagit i arbetet med FN:s standardregler.
År 1989 tog regeringen initiativ till att inom FN inleda ett arbete för att få till stånd internationella regler om full delaktighet och jämlikhet för männi- skor med funktionshinder. Ett förslag till standardregler antogs av FN:s generalförsamling i december 1993. Förslaget hade utarbetats av en inter- nationell arbetsgrupp med representanter från mer än 70 länder och inter- nationella handikapporganisationer. Reglerna avser rätten till utbildning och arbete, lokalers tillgänglighet, tillgång till information och transportme- del, socialförsäkring, familjeliv och personlig integritet, kultur, rekreation samt religionsutövning. FN:s standardregler är i hög grad ett policyskapande dokument som lägger fast grundläggande principer om jämlikhet och del- aktighet för personer med funktionshinder inom många samhällsområden. Sverige har, liksom övriga medlemsstater, anslutit sig till reglerna och har därmed påtagit sig att tillämpa dem och arbeta för att de omsätts i praktisk handling.
6.4 Några centrala utredningar på det handikappolitiska området efter socialtjänstreformen
6.4.1 Arbetet med 1986 års omsorgslag
Omsorgskommittén tillkallades år 1977 med uppgift att kartlägga omsorger- nas omfattning och utformning. Kommittén slutförde sitt arbete är 1981 genom att avge betänkandet Omsorger om vissa handikappade (SOU 1981:26). De förslag som lades fram syftade bl.a. till att minska behovet av institutionsboende, att öka tillgången på arbete och att göra allas situation så likvärdig som möjligt oberoende av handikapp. Vissa förslag mötte stark kritik i remissomgången. Det gällde framförallt frågan om vilka personer som skulle omfattas av det föreslagna lagstödet.
SOU 19942139 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED FUNKTIONSHINDER 179
Mot denna bakgrund tillkallades Omsorgsberedningen för att överarbeta förslagen. Omsorgsberedningens arbete resulterade i att en ny omsorgslag trädde i kraft den 1 juli 1986.
Vid behandlingen av förslaget till den nya omsorgslagen fördes en livlig diskussion kring frågan om att eventuellt ytterligare utvidga lagens person- krets. Diskussionen handlade framförallt om situationen för barn och ung- domar med funktionshinder som ej berodde på utvecklingsstörning, barn- domspsykos eller hjärnskada på grund av trafikolycka.
En särskild arbetsgrupp, den s.k. Ansgar-gruppen, tillsattes för att reda ut problematiken. Enligt arbetsgruppens bedömning var det inte möjligt att utan vidare åtgärder utvidga personkretsen i omsorgslagen. De lagändringar som diskuterades i arbetsgruppen innebar bl.a. att vissa särskilda omsorger skulle föras över från omsorgslagen till socialtjänstlagen. Slutrapporten överlämnades till regeringen i april 1988 utan några egna ställningstaganden från gruppens sida. Ytterligare beredning av ärendet borde enligt arbets- gruppen hänskjutas till den i 1988 års budgetproposition (prop. 1987/88:100 bilaga 7) aviserade handikapputredningen.
6.4.2 Ädel—reformen
Som tidigare framgått i kapitel 5 har Adel-reformen inneburit väsentliga förändringar i ansvars— och uppgiftsfördelningen mellan kommuner och landsting. Kommunernas ansvar för boende, service och vård har utökats avsevärt fr.o.m. den 1 januari 1992 med bl.a. en skyldighet att inrätta bo- städer rned särskild service för människor som av ”fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring”. Även skyldigheten att bedriva dagverksamheter har förtydligats i socialtjänstlagen.
Reformen har också gett kommunerna ett utökat ansvar på hjälpmedels- området. Kommunernas ansvar för tekniska hjälpmedel är begränsat till hjälpmedel för den dagliga livsföringen samt sådana hjälpmedel vid vård och behandling som behövs för att utföra den sjukvård och den rehabilitering som kommunerna har ansvaret för. Ansvaret för avancerade hjälpmedel som kräver specialiserad kompetens för att prova ut, anpassa och förskriva åvilar landstinget.
6.4.3 1989 års handikapputredning (Handikapputredningen)
Handikapputredningen har — med utgångspunkt från situationen för barn, ungdomar och vuxna med omfattande funktionshinder samt de små och mindre kända handikappgrupperna — kartlagt och analyserat de insatser som görs för funktionshindrade inom socialtjänsten, habiliteringen och rehabili- teringen. Utredningens kartläggningsarbete (SOU 1990:19) avslöjar bety- dande klyftor i fördelningen av välfärd och levnadsvillkor mellan funktions- hindrade och andra medborgare.
180 INSATSER FöR MÄNNISKOR MED FUNKTIONSHINDER SOU 19942139
I huvudbetänkandet (SOU 1991:46) behandlas huvudsakligen individin- riktade insatser. Betänkandet låg till grund för regeringens proposition (1992/93:159) om stöd och service till vissa funktionshindrade, som antogs av riksdagen år 1993.
I slutbetänkandet (SOU 1992:52) läggs tonvikten på generella åtgärder. Ett genomgående tema är hur samhället skall kunna öppnas och bli till- gängligt för människor med funktionsnedsättningar. Betänkandet berör fle- ra samhällssektorer och bereds för närvarande inom regeringskansliet.
6.4.4 Psykiatriutredningen
Genom regeringsbeslut den 11 maj 1989 tillkallades en särskild utredare för att överväga och föreslå olika åtgärder i syfte att uppnå en förbättrad och effektivare service och vård till psykiskt störda. Utredningsuppdraget kom sedermera att utvidgas och övertas av en parlamentarisk kommitté som antog namnet Psykiatriutredningen.
Psykiatriutredningen överlämnade i december 1992 sitt slutbetänkande (SOU 1992:73). Betänkandet har lett fram till regeringens proposition om psykiskt stördas villkor (prop. 1993/94:218), som antogs av riksdagen på försommaren 1994.
6.5 Kommunens ansvar enligt socialtjänstlagen
Socialtjänstlagen slår fast kommunernas förstahandsansvar för handikappa- de personer. I socialtjänstlagen och dess förarbeten har begreppet handikap- pad en vid innebörd. Förutom personer med fysiska och psykiska funktions- hinder avses även människor med missbruksproblem eller andra svåra soci— ala problem.
I 21 å SoL, den s.k. handikapparagrafen, finns särskilda bestämmelser om vård och service till funktionshindrade. Där föreskrivs att socialnämnden skall verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra. Socialnämnden är också skyldig att medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning och att han får bo på ett sätt som är anpassat efter hans behov av särskilt stöd.
Någon direkt motsvarighet till denna paragraf fanns inte i tidigare lagstift- ning. Under de senaste åren har det gjorts vissa ändringar och tillägg i socialtjänstlagen som direkt berör de funktionshindrade. Som tidigare nämnts utvidgades kommunens skyldigheter i fråga om boende och dag- verksamheter i samband med Adel-reformen. Det gjordes genom tillägg i 21 å SoL och 10å samma lag.
Den nyligen genomförda handikappreformen innebär att socialtjänstens
SOU 1994:139 INSATsER FÖR MÄNNISKOR MED FUNKTIONSHINDER 181
ansvar för personer med funktionshinder förtydligats och förstärkts på ett par viktiga punkter.
Den 1 januari 1994 trädde en ny paragraf, 21 aå SOL, i kraft. I denna bestämmelse åläggs socialtjänsten dels en skyldighet att ”göra sig väl för- trogen med levnadsförhållandena i kommunen för människor med funk- tionshinder samt i sin uppsökande verksamhet upplysa om socialtjänstens verksamhet på detta område”, dels en skyldighet att planera sina insatser för människor med funktionshinder.
Den ena kompletteringen av lagtexten gäller alltså socialtjänstens skyldig- het att bedriva uppsökande verksamhet. I propositionen framhålls att upp- sökande verksamhet är av grundläggande betydelse för kommunernas möj- ligheter att få kännedom om enskilda människors behov av stöd och service och om livsvillkoren i övrigt. En aktiv uppsökande verksamhet ses som en viktig förutsättning för att kommunerna skall kunna bedriva en effektiv och systematisk planering inom handikappområdet.
Den andra kompletteringen avser kommunens skyldighet att i samverkan med landstinget, andra samhällsorgan och organisationer planera sina in- satser för människor med funktionshinder. Ett inte obetydligt antal kommu- ner har redan idag utarbetat och lagt fast specifika handikappolitiska planer och program utan någon i lag angiven skyldighet. I propositionen framhålls särskilt vikten av att kommunerna i sin planering samverkar med handi— kapporganisationerna.
6.6 Kommunens ansvar enligt hälso— och sjukvårdslagen
Hälso- och sjukvårdslagen (HSL) är liksom socialtjänstlagen en målinriktad ramlag. Det övergripande målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen.
Enligt hälso- och sjukvårdslagen har landstinget ett ansvar för att till- handahålla och utprova hjälpmedel. I lagtexten uttrycks detta ansvar in- direkt genom att landstingen åläggs att ansvara för ”funktionsförbättrande och funktionsuppehållande behandlingar för handikappade”. Enligt samma lag har landstingen även ansvar för habilitering och rehabilitering av funk- tionshindrade.
I samband med Adel-reformen blev kommunen skyldig att erbjuda en god hälso- och sjukvård i särskilda boendeformer och bostäder med särskild service samt dagverksamheter som avses i 10å SoL. Denna skyldighet regleras i 18å HSL. Två nya paragrafer som berör funktionshindrade har tillkommit i hälso- och sjukvårdslagen, 3 a och 18 a åå. Båda paragraferna trädde i kraft den 1 januari 1994.
I 3 aå regleras landstingets skyldighet att erbjuda dem som är bosatta inom landstinget habilitering och rehabilitering, hjälpmedel för funktions— hindrade samt tolktjänst för vardagstolkning för barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade.
182 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED FUNKTIONSHINDER SOU 1994zl39
I 18 aå föreskrivs det att kommunen i samband med sådan hälso- och sjukvård som avses i 18 å, första och tredje styckena även skall erbjuda habilitering, rehabilitering och hjälpmedel för funktionshindrade.
6.7 Kommunens ansvar enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade
(LSS)
Den proposition som följde på Handikapputredningens arbete (prop. 1992/ 93:159) innehöll förslag till ny lagstiftning på det handikappolitiska området.
Den nya lagen (1993:387) — kallad LSS — trädde i kraft den 1 januari 1994. LSS ersätter lagen om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda
(1985:568) och lagen om elevhem för vissa rörelsehindrade m.fl. (1965:136). Lagens personkrets är begränsad till människor med:
1. utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd
2. betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärn- skada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom
3. andra varaktiga fysiska och psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service.
LSS är till sin karaktär en rättighetslag. Den innehåller bestämmelser om särskilt stöd och särskild service till personer som tillhör lagens ovan angivna personkrets och går utöver de insatser som kan ges med stöd av annan lag. Personer som omfattas av LSS, uppskattningsvis ca 100 000 personer, har rätt till nedan angivna insatser ”om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt.” Beslut om insatser enligt LSS kan överklagas i förvaltningsdomstolarna. De insatser som anges i lagen är följande:
— rådgivning och annat personligt stöd — biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans
— ledsagarservice — biträde av kontaktperson — avlösarservice
— korttidsvistelse utanför hemmet
— korttidstillsyn för skolungdom över 12 år — boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn och ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet — bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna.
Personer i yrkesverksam ålder som tillhör kategorierna 1 och 2 ovan har —
SOU 19941139 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED FUNKTIONSHINDER 183
om de saknar förvärvsarbete och inte utbildar sig — dessutom rätt till daglig verksamhet. Enligt Handikapputredningens förslag skulle alla som tillhör den nya lagens personkrets ges en lagstadgad rätt till daglig verksamhet. Utredningen bedömde att minst 34000 personer behöver mera varaktig sysselsättning. Bland dem ingår ca 17 000 personer som för närvarande får daglig verksamhet enligt omsorgslagen. Av statsfinansiella skäl ansåg sig regeringen emellertid inte kunna föreslå en sådan reform. Frågan bör enligt propositionen prövas då den ekonomiska situationen medger det.
Kommunen är med ett undantag huvudman för samtliga ovan angivna stödformer. Undantaget gäller insatsen ”rådgivning och annat personligt stöd” som faller inom landstingets ansvarsområde.
Det bör också tilläggas att rätten till biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans inte avser tid efter att den som beviljats insatsen har fyllt 65 år. Rätten till s.k. assistansersätt- ning regleras i lagen (1993:389) om assistansersättning. Assistansersättning- en, som är en ny statlig ersättning, skall lämnas till personer som har behov av personlig assistans minst 20 timmar per vecka. Vårdbehov som under- stiger 20 timmar per vecka skall finansieras av kommunerna. Frågor om statlig assistansersättning administreras av de allmänna försäkringskassorna.
Att kommunen med ett enda undantag blir huvudman för samtliga former av stöd och service i LSS betyder att landstingets verksamheter enligt den tidigare omsorgslagen successivt förs över till kommunerna. Motsvarande gäller också för verksamhet enligt den tidigare elevhemslagen. Överföring— arna av huvudmannaansvaret skall vara slutförda senast den 31 december 1995 och regleras i en särskild införandelag till LSS.
LSS förutsätter en fortsatt vårdhemsavveckling. Avvecklingsplaner skall upprättas av landsting och kommuner gemensamt och inlämnas till Social- styrelsen senast den 31 december 1994. Undantag får göras för små och väl fungerande vårdhem. Landstingen skall fortsätta att svara för driften av vårdhemmen om man inte kommer överens om annat.
Socialstyrelsen har i uppdrag att fortlöpande beskriva, följa upp och utvärdera LSS-reformen med avseende på olika insatsers innehåll, kvalitet, kostnader och genomförande. Det gäller t.ex. lagens personkrets, insatsen ”rådgivning och annat personligt stöd”, assistansreformen samt överföran- det av omsorgsverksamheten till kommunerna.
6.8 Socialtjänstens insatser
I likhet med övrig socialtjänstverksamhet domineras även handikappomsor- gen av individinriktade insatser. De insatser som erbjuds är framförallt färdtjänst, hemtjänst och bostäder med särskild service. Även dagverksam- heter förekommer I viss omfattning. I det följande kommenteras först den utveckling som skett i fråga om vissa individuellt behovsprövade insatser. Därefter kommenteras socialtjänstens skyldighet att medverka till att perso- ner med funktionshinder får arbete eller meningsfull sysselsättning.
184 INSATSER FOR MÄNNISKOR MED FUNKTIONSHINDER SOU 1994:139
6.8.1 Färdtjänst
Från år 1982 till år 1989 ökade antalet yngre personer med färdtjänsttill- stånd, dvs. personer under 65 år, från 53 000 till 70 500 eller med 25 procent. Från år 1990 har antalet färdtjänstberättigade personer i denna åldersgrupp minskat med några procent. Detsamma gäller antalet resor.
År 1993 fick drygt 68 000 personer under 65 år färdtjänst. Det motsvarar ungefär 18 procent av samtliga färdtjänstberättigade personer det aktuella året.
Så gott som alla kommuner förfogar över specialfordon, dvs. fordon med plats för rullstol som är särskilt anpassade för personer med funktionshinder. År 1993 hade 252 kommuner sådana fordon tillgängliga dygnet runt. Drygt 200 kommuner begränsade inte antalet resor, sträckans längd eller reskost- naden.
6.8.2 Hemtjänst
I socialtjänstlagens förarbeten används ibland begreppet social hemhjälp synonymt med vad som idag kallas hemtjänst. Om innehållet i den sociala hemhjälpen anfördes följande (prop. 1979/8011, 5 301).
Den bör stå till handikappades förfogande i de situationer de behöver sådan service. Hemhjälpsverksamheten bör alltså — som redan har skett på en del håll — utvecklas till en social service som genom rikt varierade insatser gör det möjligt för handikappade att leva självständigt i egna bostäder och delta i olika verksamheter efter egna önskemål. Den utgör då ett viktigt medel för att bryta isolering och skapa goda livsvillkor kulturellt och socialt ..... Betydelsefulla uppgifter för den sociala hemhjälpen är enligt min mening även att ledsaga handikappade utom hemmet, t.ex. för att besöka vänner.
Antalet personer som får hemtjänst har stadigt minskat i omfattning sedan 1970-talet. År 1992 fick 31600 personer under 65 år hemtjänst. Antalet hemtjänstmottagare i denna åldersgrupp har från år 1975 fram till år 1992 minskat med nästan 12 000, dvs. med 28 procent. Den 31 december 1993 hade gruppen minskat ytterligare. Vid denna tidpunkt var ca 24 300 perso- ner under 65 år beviljade social hemhjälp och/eller hemsjukvård.
6.8.3 Personlig assistans
Samtidigt som antalet yngre hemtjänstmottagare minskar ökar antalet per- soner som får personlig assistans. Denna insats har tillkommit för att mot— verka bristerna inom hemtjänsten och syftar till att öka möjligheterna till inflytande över den egna situationen.
Handikapputredningens kartläggningsbetänkande visade att en tredjedel av de 72 kommuner som ingick i undersökningen erbjöd personlig assistans. Även brukarkooperativ för personlig assistans har utvecklats. Exempel på sådana är kooperativ för s.k. Independent Living i Stockholm, Göteborg och Malmö.
SOU 1994zl39 INSATSER FÖR MÄNNIsKOR MED FUNKTIONSHINDER 185
Som tidigare nämnts är ”biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans” en av de insatser som ingår i LSst s.k. rättighetskatalog. I vilken utsträckning sådana insatser beviljats hittills är inte känt.
6.8.4 Ledsagar— och avlösarservice
I förarbetena till socialtjänstlagen framhålls att ledsagar— och avlösarservice är väsentliga uppgifter för den sociala hemtjänsten.
Av Handikapputredningens enkät framgick att ledsagarservice erbjöds i 79 procent av de tillfrågade kommunerna. Viss kritik riktades mot de be- gränsningar som förekom. Det gällde både möjligheten att få välja ledsagare och möjligheten att få tillgång till ledsagarservice dygnet runt.
Avlösarservice erbjöds i nästan alla kommuner. Den kritik som fördes fram gällde dels bristande kontinuitet, dels restriktioner av servicen under kvällar och nätter.
6.8.5 Bostäder med särskild service
I bostäder med särskild service skall omfattande service och vård kunna ges alla tider på dygnet. Till denna kategori hör servicelägenheter, särskilt an- passade lägenheter, bostäder med tillgång till boendeservice och grupp- boendeenheter.
Under tidigare år har en relativt klar åtskillnad kunnat göras mellan olika boendeformer. I takt med den ökade institutionsavvecklingen växer ständigt nya boendeformer fram. De flesta personer med funktionshinder bör dock i vanliga bostäder (SCB, Handikappade 1975—1992, Rapport 74).
Bland unga förtidspensionärer (20—44 år) bor ca 80 procent i vanliga bostäder, i sina egna eller i föräldrahemmet. År 1993 bodde endast omkring 4 700 personer under 65 år i särskilda boendeformer.
6.8.6 Socialtjänstens skyldighet att medverka till arbete/ sysselsättning
Staten har huvudansvaret för arbetsmarknadspolitiken. I detta ansvar ingår bl.a. uppgiften att bistå handikappade personer med riktade insatser. Statens ansvar för arbetshandikappade personer behandlas utförligare i kapitel 7. Även socialtjänsten har ett ansvar i detta sammanhang. Det följer både av portalparagrafen, 7å och 21å SoL. I 7å SoL föreskrivs det att social- nämnden skall ”främja den enskildes rätt till arbete, bostad och utbildning”.
Enligt 21å SOL skall socialnämnden verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra. Nämnden skall också medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning.
186 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED FUNKTIONSHINDER SOU 1994zl39
Handikapputredningens studier på detta område visar att arbets- och sysselsättningsfrågor — trots de bestämmelser som finns i socialtjänstlagen — inte upplevs som genuina eller självklara uppgifter för socialtjänsten.
Även HCK har redovisat brister inom detta område (Socialtjänsten och handikappinsatserna i kommunerna, 1985, P. Nydahl). Studien ledde till att HCK anmälde ett 70—tal kommuner till Socialstyrelsen för bristande till- lämpning av socialtjänstlagen bl.a. i detta avseende.
Socialstyrelsen fann att sysselsättnings- och arbetsfrågorna beaktades i mycket liten utsträckning. Bristerna tillskrevs dels bristande kunskap och vana, dels Oklar uppfattning om ansvarsfördelningen mellan socialtjänsten och Arbetsmarknadsverket.
Handikapputredningens studier visade att endast en fjärdedel av samtliga kommuner ordnat någon form av sysselsättning för handikappade ungdomar med förtidspension. Motsvarande uppgift för vuxna var 36 procent. Bland unga förtidspensionärer (20—44 år) uppgav en tredjedel att de skulle vilja förvärvsarbeta om de erbjöds ett lämpligt arbete.
6.9 Några aktuella reformer och statliga utredningar på det handikappolitiska området
Senare års utveckling inom vård och omsorg har först genom Adel-reformen och sedan genom LSS-reformen inneburit ett ökat ansvarstagande för kom- munerna. Riksdagen har senast i maj 1994 tagit beslut som ytterligare förstärker kommunernas åtaganden inför framtiden. Det gäller riksdagens beslut med anledning av regeringens proposition om psykiskt stördas villkor (prop. 1993/94:218).
I det följande redovisas några konsekvenser av senare års reformarbete.
6.9.1 Utredningen om samordning av offentligt betalda resor, den s.k. Samreseutredningen
Handikapputredningen har i sitt arbete betonat att kollektivtrafiken skall utgöra basen i trafikförsörjningen. Färdtjänsten skall vara ett komplement både ur enskildas och samhällets perspektiv. Det betyder att såväl fordon som hållplatser och terminaler måste vara tillgängliga i en helt annan om— fattning än hittills. Utredningen har angivit en sista tidpunkt till år 2012 när samtliga terminaler och avgångar skall vara handikappanpassade. Beträffan- de finansieringen av tillgänglighetsskapande åtgärder hänvisar Handikapp- utredningen till ansvars- och finansieringsprincipen.
Regeringen har under hösten 1993 beslutat att tillsätta en utredning om samordning av offentligt betalda resor (K 1993106), den s.k. Samreseutred- ningen. Utredningens uppgift är att lägga fram förslag som syftar till att åstadkomma en bättre samordning i fråga om resor med kommunal färd-
SOU 1994:139 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED FUNKTIONSHINDER 187
tjänst och riksfärdtjänst, sjukresor samt resor med kollektiva färdmedel. Med utgångspunkt i vad Handikapputredningen föreslog i sitt slutbetänkan- de skall Samreseutredningen bl.a. pröva möjligheterna att lagstifta om ett enhetligt huvudmannaskap för kommunal färdtjänst, riksfärdtjänst, sjukre- sor och kollektivtrafik. Ett väsentligt motiv för en förbättrad samordning är att öka tillgängligheten i kollektiva färdmedel för personer med funktions- hinder. Utredningsarbetet skall vara slutfört vid årsskiftet 1994/95.
6.9.2 Ny avgiftsutredning
Den 1 mars 1993 infördes ett nytt avgiftssystem inom äldre- och handikapp- omsorgen. Socialstyrelsen fick i april 1993 regeringens uppdrag att i sam- arbete med Riksrevisionsverket noga följa utvecklingen och utformningen av kommunernas avgiftssystem inom äldre- och handikappomsorgen. Social— styrelsen skulle beskriva, kartlägga, jämföra och analysera olika förändring- ar till följd av de nya bestämmelserna.
I en lägesrapport (Socialstyrelsen följer upp och utvärderar, 1994:1) kon— staterar Socialstyrelsen att det i många kommuner för närvarande pågår ett intensivt arbete med översyn av olika avgiftsmodeller. Rapporten visar att det råder stora skillnader i kommunernas avgiftsuttag. Olika beräknings— grunder och olika praxis tillämpas och i många kommuner saknas generella riktlinjer för hur avgiften kan jämkas.
Mot denna bakgrund har regeringen nyligen tillsatt en utredning som skall se över avgifterna på handikappområdet. Utredningen skall analysera av- gifter såväl inom socialtjänsten som inom hälso- och sjukvården samt över- väga möjligheten att införa ett högkostnadsskydd inom vissa områden.
6.9.3 Nyinrättad handikappombudsman
I Handikapputredningens slutbetänkande föreslogs bl.a. att en funktion som Handikappombudsman skulle inrättas för att säkra funktionshindrades del- aktighet och jämlikhet i samhället.
Riksdagen har nyligen beslutat att fr.o.m. den 1 juli 1994 inrätta en handikappombudsman. Ombudsmannen skall inom olika samhällsområden bevaka att personer med funktionshinder inte diskrimineras samt sprida information och kunskap om handikappfrågor på alla nivåer i samhället. En viktig utgångspunkt för Handikappombudsmannens arbete är FN:s inter- nationella regler om full delaktighet och jämlikhet för personer med funk- tionshinder (se avsnitt 6.3).
Handikapputredningen ansåg att ombudsmannen även skulle kunna föra processer i domstol. Några sådana befogenheter har inte tilldelats Handi- kappombudsmannen. Däremot skall regeringen enligt riksdagens tillkänna- givande återkomma till riksdagen med en belysning av förutsättningarna för
188 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED FUNKTIONSHINDER SOU 1994:139
att ge ombudsmannen en processförande roll. Regeringen skall i det sam- manhanget ange de lagändringar som ett sådant beslut kan föranleda.
6.9.4 Riksdagens behandling av propositionen (1993/94:218) om psykiskt stördas villkor
I regeringens proposition (prop. 1993/94:218) om psykiskt stördas villkor föreslås olika åtgärder för att effektivisera och samordna samhällets stöd till framför allt personer med långvariga och allvarliga psykiska störningar.
Regeringens förslag skall ses mot bakgrund av de markanta förändringar som skett av den psykiatriska vården under de senaste decennierna. Denna utveckling har beskrivits och analyserats av Psykiatriutredningen i flera rapporter och betänkanden.
Riksdagen har nyligen tagit ställning till regeringens proposition. Beslutet innebär att kommunerna får huvudansvaret för att initiera, planera och samordna de sociala insatser som de långvarigt psykiskt störda behöver. Kommunerna skall bl.a. ansvara för boendet och förutsätts även samverka med landsting, försäkringskassor och arbetsförmedlingar för att få till stånd en framgångsrik rehabilitering.
Vissa lagändringar träder i kraft den 1 januari 1995. Socialtjänstlagen förtydligas genom ett tillägg i 21 a å SOL där det uttryckligen föreskrivs att kommunens uppgifter avser människor med såväl fysiska som psykiska funktionshinder. Kommunerna får dessutom ett lagreglerat obligatoriskt betalningsansvar. Betalningsansvaret skall gälla långvarigt psykiskt störda personer som av specialistkompetent psykiatriker bedömts vara medicinskt färdigbehandlade inom sådan sluten psykiatrisk vård som bedrivs vid klinik eller annan enhet där aktiv psykiatrisk vård ges. För att komma ifråga för ett kommunalt betalningsansvar skall den enskilde ha vårdats inom psykiatrin under en sammanhängande period på minst tre månader.
Riksdagen beslutade också att stödja regeringens förslag om en treårig försöksverksamhet med s.k. personligt ombud för personer med långvarig och allvarlig psykisk störning. Vidare gav riksdagen sitt stöd till en annan treårig försöksverksamhet. Det gäller samverkan mellan den psykiatriska vården och socialtjänsten inom vården av de svårt psykiskt störda miss- brukarna. Försöksverksamheten skall bedrivas inom ramen för nuvarande ansvarsgränser och omfatta försök på högst tio orter.
Riksdagen beslutade även att avsätta särskilda medel för kamratstöd och anhörigstöd. Slutligen bör också nämnas att riksdagen ställde sig bakom regeringens förslag om att tillkalla en utredning med uppgift att komplettera och uppdatera de kartläggningar och analyser som gjorts när det gäller psykiskt störda barns och ungdomars situation.
Reformen skall följas upp av Socialstyrelsen.
SOU 1994Zl39 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED FUNKTIONSHINDER 189
6.10 Sammanfattande bedömning
Sverige ligger långt framme på det handikappolitiska området internatio- nellt sett. Ändå har både Handikapputredningen och Psykiatriutredningen visat att samhällets insatser inte alltid räcker till för att skapa levnads- förhållanden för människor med funktionshinder som är jämförbara med andra människors.
Det finns t.ex. fortfarande många vuxna med omfattande funktionshinder som saknar egen bostad och som bor på institution eller hos åldriga för- äldrar. Samhällsstödet till föräldrar med handikappade barn fungerar inte heller tillfredsställande. Men det finns också verksamheter som är väl ut— byggda. Ett sådant exempel är färdtjänsten där Handikapputredningen för några år sedan visade att 90 procent av brukarna var nöjda eller i stort sett nöjda med omfattningen av den färdtjänst som erbjöds. Mest nöjda var personer bosatta i landsbygdskommuner och medelstora kommuner och minst nöjda var personer bosatta i storstäder.
Hur dagens hemtjänst svarar mot behoven hos människor med fysiska och psykiska funktionshinder är svårt att bedöma. De kritiska röster som höjts mot hemtjänstens inriktning och organisation har inte minst gällt yngre personer med omfattande funktionshinder och deras möjligheter att få in- flytande över sin egen livssituation. Under senare år har allt fler personer beviljats bistånd iform av personlig assistans. Rätten till personlig assistans i LSS har också tillkommit för att motverka bristerna inom hemtjänsten.
Som tidigare redovisats har antalet personer med hemtjänst minskat sta- digt 1 omfattning sedan 1970- talet. År 1992 fick 31 600 personer under 65 ar hemtjänst. Den Officiella statistiken för 1993 visar att antalet personer med hemtjänst i denna åldersgrupp minskat ytterligare till ca 24 300. Att antalet yngre hemtjänstmottagare minskat i antal under senare år beror sannolikt på många olika faktorer. Det kan bero på att bostadsstandarden har förbättrats och att utvecklingen på hjälpmedelsområdet har gått snabbt framåt. Ett annat skäl kan vara att kommunerna utvecklat andra former av service, t.ex. trygghetslarm, distribution av färdiglagad mat och skilda dagverksamheter som minskat behovet av hjälp i hemmet. Men det kan också bero på möjligheterna att få personlig assistans och striktare behovsbedömningar i kommunerna.
Även om det återstår mycket att göra innan boendefrågorna är till- fredsställande lösta och hemtjänst och färdtjänst är av god kvalitet i hela landet vill vi ändå fästa uppmärksamheten på brister inom ett annat område. Det gäller socialtjänstens uppgift att medverka till att människor med funk- tionshinder får arbete eller meningsfull sysselsättning. Denna uppgift har enligt vår bedömning inte beaktats tillräckligt inom socialtjänsten.
Den kritik som riktats mot socialtjänsten i denna fråga kan enligt vår bedömning delvis ha samband med socialtjänstens organisation. Människor med funktionshinder är i stor utsträckning hänvisade till personal inom äldre- och handikappomsorgen. Deras huvuduppgift är att tillgodose den enskildes behov av service och omvårdnad. Att även initiera åtgärder från
190 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED FUNKTIONSHINDER SOU 1994:139
arbetsmarknadssmyndigheter och andra samhällsorgan synes inte hittills ha uppfattats som en självklar uppgift för hemtjänstassistenter och vårdbi- träden.
Det kan också finnas en osäkerhet hos socialsekreterare som yrkesgrupp betraktad. Om man i sitt yrke vanligtvis möter människor med problem som kräver omedelbara lösningar uppfattar man kanske inte behov av råd och stöd, kontaktperson eller meningsfull sysselsättning hos människor som utåt sett befinner sig i en mindre utsatt situation. Har man sin försörjning ordnad genom förtidspension samt egen bostad och regelbunden hjälp från hem- tjänsten kan dessa omständigheter skymma blicken för andra viktiga behov.
Med detta vill vi understryka betydelsen av att man inom hela social- tjänsten tillämpar en helhetssyn i arbetet med enskilda individer. För att detta skall fungera krävs väl utvecklade rutiner för samverkan och sam- ordning mellan olika delar av socialtjänstens verksamhet. Vi vill också understryka betydelsen av att verksamheten är ändamålsenligt organiserad och att behovet av samverkan och samordning med andra myndigheter och organisationer beaktas. Erfarenheten har t.ex. visat att stödet till personer med funktionshinder i allmänhet fungerar bättre i kommuner där handi- kappomsorgen är organisatoriskt skild från äldreomsogen eller där det finns en särskild samordningsfunktion för handikappomsorgen inom socialtjäns- ten.
Många människor har idag stora svårigheter att få arbete. Det gäller inte minst människor med fysiska och psykiska funktionshinder. Den som be- finner sig i en sådan situation kan behöva både personligt stöd och arbets- marknadspolitiska åtgärder för att kunna komma in på arbetsmarknaden. Teknikutvecklingen och möjligheterna att få personlig assistans innebär att även svårt funktionshindrade människor kan klara avancerade arbetsupp- gifter. Ett arbete ger inte bara inkomster. Det har också andra värden. Det ger stimulans och social gemenskap och befrämjar både hälsa och personlig utveckling. Det finns därför inte någon anledning att överge målet om arbete åt alla.
Ändå är det inte realistiskt att räkna med att alla som vill och kan arbeta alltid får denna möjlighet. Är så inte fallet bör den enskilde enligt vår mening kunna erbjudas meningsfull sysselsättning i någon form. Här kan arbetsmarknadens parter, studieförbunden och de frivilliga organisationerna spela en viktig roll för att bryta isolering och ensamhet hos människor som står utanför arbetsmarknaden.
Socialtjänsten har emellertid redan idag en skyldighet att medverka till att människor som ”av fysiska, psykiska eller andra skäl skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring” får en meningsfull sysselsättning (21 å SOL andra stycket). Det finns ingen annan myndighet som har en motsvarande skyldig- het. Vi anser därför att socialtjänsten skall ha kvar sitt särskilda ansvar i dessa frågor och att ansvaret bör förtydligas i den nya lagstiftningen.
Vad gäller övriga bestämmelser i socialtjänstlagen finns det enligt vår bedömning ingen anledning att föreslå några ändringar i sak. Vi anser att gällande bestämmelser i socialtjänstlagen stämmer väl överens med de mål
SOU 1994:139 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED FUNKTIONSHINDER 191
som gäller för handikappolitiken. I delbetänkandet Rätten till bistånd inom socialtjänsten (SOU 1993130) lämnas också förslag på nya lagregler, bl.a. ett förbud mot ekonomisk behovsprövning ifråga om rätten till ”annat bistånd”, som får anses gynna de aktuella målgrupperna.
Vi ser inte heller någon anledning att fördjupa oss i problem som rör samordningen mellan socialtjänstlagen och LSS och som förts fram till oss i olika sammanhang. Det får enligt vår bedömning förutsättas att Social- styrelsen, som fått i uppdrag att utvärdera LSS-reformen, uppmärksammar dessa problem.
Även om vi inte har för avsikt att i sak föreslå några genomgripande förändringar av socialtjänstlagens bestämmelser i fråga om insatser för män- niskor med funktionshinder kommer vi längre fram att föreslå förändringar som syftar till att ge lagstiftningen en mer enhetlig struktur. Våra förslag till bestämmelser redovisas närmare i kapitlen 23—25.
_=_4.__-.-- ___--—
l_i_'l_'_ _..inu...i"--1r_i|..a'rr|-iin1|iflt.m-lhi_|-rmHurra-J align-1:39? ! '
mm.!mtidlht-EJJEHI-hbrvmaluiull't E M'Jlqunid'mrI-H- . It!-..:r'métf rullar-1:15 nin-'.' :.:nlätj till.-||| *Efl'J'vuldll'll' .|':f1t-_-'| ' ID.:- r'.-.-|.:"|= rutnät.: JMI-rll'ul-iln" lm 'I .]Jln i'lll] h_tålilt yruui'flrtfmll'an jam-rn- H I-u'lil'lllfl'lfi' ' Hult-—. ..: . ' "rx '||:.1'i':l'Fl|.'.r"g'Mi-IIH|IHI rim-I'll'ltqu'm'lll' ni:". mur *niu'mhtrwrhjl'rnm in..: se,'||tb'--"1'L||.'-_|'|rdl'|lh|.l. norr,-lll Hill-rd am 'llHl'l t'f- i Han linn-_ ' 'thht 11; Emil—itll: 'hmnhw-h'HM'HHJIH '" ":FIIII'IÄAJ'W' JMHIJIBAMM 'gmulry'II-mr 13911 'ni'n ll Wlwm'ultii... ]: urin.Hnlr-r.= -'_--- .iamuiib'I-RJAI-muh-em FJ.-wi":- ur- i-t-Z ..Jl..' Jar-html __r. 'i ..' . ' _:.'_|li_ | ".." ' w.l-W'IL—ä'tå ' .;hunqmomntj 1.—|,-__.'||| 1I|"_'E."m:|||ll.-;'I. |.||.|.'1'a " ":l "I-I'. ||| .: i -r'_' DIM-' hindi-1 immun-.. 331111 | åa.-'I .llfmllh-låd Mmmm: 1.1-l'-' 13 11.1th ||'-161 'I-upaäbnli'ml' urmtnmmm :| man 't mutm- -.'-|| ||' Himla-|||" låglänt-LIM _mmlunm nu u "Mm! ! "||-lli! wii-i alti— Juhl." '_ |" " '|'| "l'h-l J.F.?- ”'i' 'l'l'ulhljll'l'll' mil-WWW "dåd-lm
'M'.| _'._ .' _|'th .II _r*'|. '|' || ' 'N' '1'—' |..i:.l| L'._'| 'i'.'l|1' r..--.- lI|. " 't . J"'.'CII1 u'l__|'l'l|'|'__| |.1r.|_-| |... ..I'I. | ..|| .:,-.._.'. " ' | |. l.||'| | |||-.! "l'.L_-l. ..].j'.|(.'_'L | _'.U' _'.' .' ,' ' | -| - - I' Fulli'.l.I-_ | :_5_ | -.._ _. .__ _| [ .—__:__r|' . . |..'. ._I . ' | _' _l_l '.|f'f'. . ." '-.|1 'i'Jl .". "|.|".'l'. "' '.u :l"""-"' ' ' " ' ' "'” ".|' |___'_å|:,1 —_-_..1;.__ .||- ;] .1 |.,|,'|'|._. __ . ' .' ' . |'_l' ' :. |'.I nu.. '.I |".""" I'.|."|'"'= '|' |_""-'J' ' ' -"-I "' H ' "nu | " ..I. Liv.-.men .'rt .'.1—1 " |.- ' ._'.l'l.'[|'|'._'.l'.. . . | ..|.'.| |l'. "lll" " " ' ' _ -|.|.|l'.|'|1._ _ '_ "|" .. _ '|' |_. '_|:.| _'u : "."'| | . |. " . '._||-' |. ." :[lll'lrrl' .'Jlldrdlill' |'l1i|"l|.h ' ' | . r.|'_-r.|__.t..r |||-h. .i' -.-'u'-' ' "' |,-|.'l _|,| ' |' |'-. :|. _.. I:'_'.,..|. ku' I..!u . .. ' l" |_|1_' |-_' l"' _E'u hf.." fi.-"| ". ut' "|."' . ..r ' ...I-"t-
al.:n'll'd-l 'R'—Llir-fl._|_'"-'_|'_II1I "| :— I '.'| II..
| Ii" .r"| l' . . . M?||1_:-'|=|.|.-_'ju.-| |. ll ' 1 in din..."- _ r.-.||_'-':l.|rt -r'-' -- -'
'"1'1'."'--'l 'l'I'||-'-'-'.||.l-|.'-. ' -|_-r-1... Up!-Hu." _ul. -
".'. -"-'- är.-:a
7 Insatser för personer med försörjningsproblem
] direktiven anges kommitténs uppdrag bl.a. innefatta en precisering av reglerna för rätten till bistånd samt en analys av vilka skillnader som finns vad gäller socialbidragsnormernas konstruktion och innehåll. Kommittén skall även överväga möjligheterna att åstadkomma större enhetlighet mellan kommunernas socialbidragsnormer och andra närliggande systern.
Kommittén publicerade under år 1992 en rapport som innehåller en kartläggning av kommunernas socialbidragsnormer (Kommunernas social— bidrag — en kartläggning av normer, kostnader m.m., SOU 1992:98).
1 delbetänkandet Rätten till bistånd inom socialtjänsten (SOU 1993:30) har kommittén redovisat överväganden om hur rätten till ekonomiskt bi- stånd enligt SOL bör regleras. Förslagen innebär i korthet att nivån på och innehållet i det ekonomiska bistånd som utgår till försörjningen regleras direkt i lagen. Kommunerna föreslås dock ha möjlighet att utge högre belopp än vad som följer av lagen.
Under år 1994 har Socialtjänstkommittén utgivit en rapport med titeln Sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar och socialbidrag (SOU 1994:46). Syftet med rapporten är att försöka placera in socialbidraget i en samhällsekonomisk och socialpolitisk helhetsbild. Ett led i detta har varit att försöka beskriva vilka disponibla inkomster hushållen har efter hänsynsta- gande till skatter och transfereringar. Ambitionen med studien har också varit att ge underlag för bedömningar av hur många hushåll som har så låga inkomster att de kan bli aktuella för socialbidrag. En sammanfattning av resultatet av studien görs senare i detta kapitel.
Som ovan framgått har kommittén redan tidigare behandlat frågor om ekonomiskt bistånd. Av denna orsak kommer detta kapitel att i huvudsak begränsas till att innehålla en del kompletterande information från kommit- téns sida.
Kapitlet inleds med en kort beskrivning av överväganden som gjordes rörande socialbidrag i samband med SoL:s tillkomst. I detta sammanhang redovisas även uppgifter om utvecklingen av socialbidraget under den senas- te tioårsperioden. Vidare presenteras en sammanfattning av den studie om sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar och socialbidrag som kommittén tidigare utgivit.
I ett avsnitt därefter redogörs för de insatser med budgetrådgivning och skuldsanering som bedrivs.
I ett relativt långt avsnitt behandlas frågor om socialtjänstens insatser för att skapa sysselsättning. Ett uttalat mål med detta avsnitt är att det skall ge
194 INSATSER FÖR PERSONER MED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM SOU 1994:139
exempel på olika metoder och modeller som kan användas i detta samman- hang.
En uppsummering av kommitténs bedömningar när det gäller insatserna för personer med försörjningsproblem görs i avsnittet 7.4.
7.1 Socialbidrag
7.1.1 Bakgrund
I Socialutredningens principbetänkande (SOU 1974:39) redovisas uppfatt- ningen att behovet av det ekonomiska stöd som socialhjälpen svarat för borde kunna nedbringas. Utredningen säger i detta sammanhang att det i första hand bör vara staten som svarar för medborgarnas ekonomiska grund- trygghet. Socialhjälpen bygger på en mer eller mindre ingående individuell behovsprövning, vilket enligt utredningen skapar problem av olika slag inte minst för de hjälpbehövande. Prövningen och kontrollen kan upplevas för- ödmjukande och bidra till att hjälpberättigade avstår från att söka ekono- misk hjälp. Skall behovet av den individuellt prövade hjälpen kunna reduce- ras behövs enligt utredningen bl.a. en fortsatt utbyggnad av det mer generel- la socialpolitiska bidragssystemet.
Socialutredningen pekar i betänkandet på olika förbättringar i social- försäkringssystemet som genomförts eller planerades när betänkandet pre— senterades. Några exempel som utredningen nämner är: utbyggnaden av det generella stödet till barnfamiljer, införandet av bostadsbidrag samt för- bättringar av ersättningen vid arbetslöshet och av pensionerna. Mot denna bakgrund anser Socialutredningen att socialbidragsbehovet i framtiden kan förväntas minska.
I principbetänkandet föreslår Socialutredningen att det även i framtiden bör finnas en särskild kommunal behovsprövad ekonomisk hjälp — social- bidrag. Enligt utredningen markerar socialbidraget kommunens ansvar för att i sista hand tillgodose behov av ekonomiskt stöd. I betänkandet sägs att utredningen övervägt möjligheten att försäkringskassorna skulle — med till- lämpning av vissa schablonregler — tillgodose även sådana renodlade ekono- miska hjälpbehov som är tänkta att täckas av socialbidraget. Utredningen avstår dock från att lägga ett sådant förslag i principbetänkandet.
I sitt slutbetänkande (SOU 1977:40) hade dock Socialutredningen tänkt om på denna punkt. I detta betänkande föreslog således Socialutredningen införandet av ett nytt socialförsäkringsbidrag. Detta var i första hand avsett att ersätta en betydande del av den dåvarande socialhjälpen. Bidraget, som av utredningen benämndes socialförsäkringstillägg (soft), skulle betalas ut av försäkringskassorna och finansieras av staten. Rätten till soft knöts i förslaget till preciserade villkor såsom otillräckliga inkomster vid sjukdom, arbetslöshet, heltidsarbete osv. Även med detta förslag föreslogs kommuner- na vara skyldiga att betala ut ekonomiska bistånd - socialbidrag — till perso- ner som behövde denna typ av hjälp för att kunna garanteras en skälig
SOU 1994:139 INSATSER FÖR PERSONER MED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM 195
levnadsnivå. Tanken var dock att socialbidrag mer skulle kunna utgå i förebyggande och rehabiliterande syfte. Som exempel nämner utredningen bidrag till bosättning och annan hemutrustning, hjälp att ordna upp ekono— min (”ekonomisk sanering”), betalning av hyresskulder liksom vissa andra utgiftsändamål vilka överskrider de normer som gäller för soft. Utredningen framförde i detta sammanhang även följande uppfattning.
Det ligger i sakens natur att socialbidrag till ändamål av ovanstående slag inte kan regleras genom beloppsnormer. Även bidrag till försörjningen kommer att finnas kvar, om än i avsevärt mindre omfattning än nu. Så kan bli fallet med exempelvis en familj som behöver ekonomiskt bistånd men som (ännu) inte skrivits in i försäkringskassan. Sådana bidrag till försörjningen kan och bör vara normreglera- de.
Som framgått tidigare förutsätter socialutredningen att med socialförsäkringstill- äggets ersättningsnivåer samordnade normer införs för de socialbidrag som kom- mer att kunna normeras. Det är, som framgår av exempel ovan, ingen tvekan om att det kommunala socialbidraget i vissa fall kommer att fordra normer, även om behovet inte blir på långt när så vanligt som nu. Enligt socialutredningens mening bör miniminormerna göras identiska med de normer som föreslagits för social- försäkringstillägget. Därmed skulle ett stort steg tas mot ett grundskydd som har en enhetlig nivå i många olika behovssituationer och över hela landet. (5. 363)
I socialtjänstpropositionen (prop. 1979/80:1) ingick inte något förslag om införande av socialförsäkringstillägg. I propositionen sades att med an- ledning av de invändningar av framför allt försäkringsteknisk art som under remissbehandlingen har framförts mot förslaget har en särskild samråds- grupp tillsatts inom Socialdepartementet för att komplettera Socialutred- ningens förslag. Samrådsgruppen avlämnade sin rapport i februari 1980. Något förslag om socialförsäkringstillägg lades aldrig från regeringen. En närmare beskrivning av de regler för socialbidraget som lämnades i pro- positionen och av den praxis som utvecklats efter lagens införande har lämnats i Socialtjänstkommitténs delbetänkande.
7.1.2 Utvecklingen åren 1982—1993
I detta avsnitt görs en kortfattad beskrivning av socialbidragsutvecklingen under åren 1982—93. En mer omfattande beskrivning har — som tidigare nämnts — gjorts i kommitténs delbetänkande.
Det år SoL trädde i kraft — år 1982 — uppgick antalet hushåll som uppbar socialbidrag till 228 000, bestående av totalt 434 000 personer. Det utgivna socialbidraget detta år var 1 765 mkr.
Ända fram t.o.m. år 1986 fortsatte antalet bidragshushåll och bidragstaga- re att öka. År 1986 fick 308 000 hushåll socialbidrag med totalt 3 969 mkr.
Under åren 1987 t.o.m. 1989 minskade antalet bidragshushåll för att därefter börja öka igen. År 1993 uppgick således antalet bidragshushåll till 374 000 och antalet bidragstagare till 702 000.
Under hela perioden åren 1982—93 ökar socialbidragskostnaderna i löpan- de priser: från 1 765 mkr år 1982 till 8 820 mkr år 1993. Ser man på kost-
196 INSATSER FÖR PERSONER MED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM SOU 1994:139
nadsutvecklingen i fasta priser finner man att kostnaderna minskade under åren 1987 till 1990. För perioden som helhet har socialbidragskostnaderna — räknat i 1982 års prisnivå — ökat från ca 1,8 mdkr år 1982 till ca 4,4 mdkr år 1993.
Någon nämnvärd förändring av sammansättningen av gruppen bidrags- hushåll sker — med ett undantag — inte under perioden. Undantaget är att andelen bidragshushåll där registerledaren — dvs. den person i familjen som ärendet är registrerat på — har utländskt medborgarskap ökar från 17 pro- cent år 1982 till 25 procent år 1993.
I övrigt kan bidragshushållen under hela perioden beskrivas på följande sätt:
— Andelen ensamstående utgör under hela perioden runt 80 procent. Den största enskilda gruppen är ensamstående män utan barn, som uppgår till ca 40 procent av bidragshushållen. Andelen ensamstående kvinnor utan barn ligger omkring 20 procent. Cirka 20 procent av bidragshushållen utgörs av gifta/samboende med eller utan barn. Drygt en tredjedel av bidragshushållen har barn. De flesta barnhushållen består av en ensam kvinna med barn (ca 18 %). Andelen gifta/samboende med barn ligger något lägre, eller runt 15 procent av samtliga bidragshushåll. — Omkring 40 procent av bidragshushållen har en registerledare som är yngre än 30 år och nästan 30 procent har en registerledare i åldern 30—39 år. Andelen ålderspensionärer ligger omkring 5 procent. — Mer än hälften av hushållen har socialbidrag under högst 3 månader. Andelen hushåll som har socialbidrag mer än sju månader är ca 20 procent.
Sammanfattningsvis kan sägas att socialbidraget — i strid med Socialut- redningens förhoppningar — ökat i omfattning sedan lagens införande. En viktig orsak till detta är den kraftigt ökade arbetslösheten under de senaste åren. Utvecklingen speglar dock också bristerna i det generella stödsyste- met. Denna frågeställning utvecklas ytterligare i kommande avsnitt.
7.1.3 Socialtjänstkommitténs rapport Sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar och socialbidrag
(SOU 1994:46)
Det uttalade syftet med socialbidraget är att det skall fungera som ett yttersta skyddsnät för personer som inte kan få sin utkomst tryggad genom förvärvsarbete eller genom andra inkomstkällor. Genom denna roll på- verkas socialbidraget på ett avgörande sätt både av hur samhällsekonomin i stort utvecklas och vilka ersättningar som kan utgå till hushållen från andra försäkrings- och bidragssystem.
De senaste åren har kännetecknats av en mycket negativ ekonomisk utveckling. Ett överhettat konjunkturläge har på kort tid vänts till en kraftig lågkonjunktur.
Arbetslösheten har mellan åren 1991—93 ökat från 5 till mer än 13 pro-
SOU 1994:139 INSATSER FÖR PERSONER MED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM 197
cent. Detta innebär att hundratusentals personer under de senaste åren förlorat sina tidigare utkomstmöjligheter.
Lågkonjunkturen har också förstärkt obalansen i de offentliga finanserna: utgifterna har skenat iväg, samtidigt som inkomsterna i form av skatter och avgifter minskat kraftigt. Som led i förstärkningen av de Offentliga finans- erna sänktes under år 1993 t.ex. ersättningsnivåerna i sjuk- och arbets- löshetsförsäkringarna samtidigt som vissa skattehöjningar genomfördes.
Det finns en bred politisk enighet om att en fortsatt sanering av de Offentliga finanserna är nödvändig. Vad som är mer kontroversiellt är när och på vilket sätt detta bör ske.
Det är självklart att framtida besparingsåtgärder kommer att påverka inkomstsituationen för hushållen. Vad som är mindre klart är hur dessa åtgärder kan komma att slå mot olika grupper.
De senaste åren har kommunernas kostnader för socialbidrag ökat kraf— tigt — från 4,7 mdkr år 1990 till 8,8 mdkr år 1993. Man kan konstatera att lågkonjunkturen och besparingarna i andra trygghetssystem slagit igenom i form av ökade socialbidragskostnader.
Det övergripande syftet med den studie som kommittén genomfört är att försöka placera in socialbidraget i en samhällsekonomisk och socialpolitisk helhetsbild. I detta ingår att försöka beskriva vilka disponibla inkomster hushållen har efter hänsynstagande till skatter och transfereringar. Ambi- tionen är också att ge underlag för en bedömning av hur många hushåll som har så låga inkomster att de kan bli aktuella för socialbidrag.
Mer konkret kan syftet med studien sägas vara att besvara följande två frågor:
Hur kommer framför allt låginkomsthushållens försörjningssituation att påverkas av förändringar i samhällsekonomin och transfereringssystemen under kommande år?
Vilka återverkningar på kommunernas socialbidragskostnader kan den förändrade försörjningssituationen för hushållen bedömas få?
Nedan redovisas i korthet vad som framkommit i studien. Som tidigare sagts koncentreras intresset i studien på situationen för hushåll med en låg disponibel inkomst. Med detta avses — lite förenklat — hushåll med en disponibel inkomst som understiger den av Socialstyrelsen rekommenderade socialbidragsnormen.
I rapporten redovisas den förändring av inkomstfördelningen som skett mellan åren 1991—93. Under dessa år ökar enligt studien antalet hushåll med en disponibel inkomst under den fastställda nivån med ca 160 tusen. Hushål- len med inkomster mellan 1—1,5 gånger miniminivån ökar med 140 tusen. Den viktigaste orsaken till denna inkomstminskning är den kraftigt ökade arbetslösheten — under perioden ökar antalet arbetslösa med mer än 400 tusen personer. Det är därför naturligt att inkomstminskningen främst drab- bat de förvärvsarbetande.
Den enda socioekonomiska gruppen som fått en lägre andel låginkomst- hushåll är pensionärerna. När det gäller familjetyper är det de ensamstående — med och utan barn — som fått de största försämringarna, räknat i ökningen
198 INSATSER FÖR PERSONER MED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM SOU 1994:139
av andelen hushåll under miniminivån. Det är också dessa grupper som redan år 1991 hade den i särklass högsta andelen låginkomsthushåll.
Det är odiskutabelt så att en stor del av de hushåll som i studien betecknas som låginkomsthushåll i verkligheten har en bättre försörjningssituation än vad som speglas av deras redovisade inkomster. En diskussion om detta förhållande förs också i rapporten.
I rapporten analyseras vidare hur hushållens inkomstförhållanden på- verkas av tänkbara framtida förändringar i samhällsekonomin och i trans- fereringssystemen. Analysen görs med hjälp av sex scenarier, som utgör kombinationer av antaganden om den samhällsekonomiska utvecklingen och om eventuella förändringar i transfereringssystemen.
Vid det mest positiva samhällsekonomiska alternativet — som bygger på bl.a. en minskning av arbetslösheten till 1991 års nivå — uppskattas den disponibla inkomsten för hushållen öka med mellan 50—100 mdkr i för- hållande till år 1993. Detta motsvarar en ökning med mellan 7—12 procent. Vidare beräknas andelen låginkomsthushåll minska med 2—4 procenten- heter, eller från 16 procent år 1993 till 12—14 procent. De lägre siffrorna avser nivåerna om de i studien antagna besparingarna i transfereringssys- temen samtidigt genomförs.
I ett andra samhällsekonomiskt alternativ förutsätts arbetslösheten min- ska till 11 procent. Detta alternativ bygger på antaganden som utgör under- laget i den reviderade nationalbudgeten år 1993. Vid dessa antaganden beräknas den disponibla inkomsten för hushållen öka med mellan 20—64 mdkr. Utan besparingar i transfereringssystemen bedöms detta alternativ leda till en minskning av andelen låginkomsthushåll med 2 procentenheter, dvs. från 16 till 14 procent. Om besparingarna genomförs ökar istället andelen låginkomsthushåll med 1 procentenhet.
I det mest negativa samhällsekonomiska alternativet — som bl.a. bygger på en ökning av arbetslösheten till 16 procent — ökar hushållens disponibla inkomster med 34 mdkr i ett alternativ utan besparingar och minskar med 10 mdkr i ett besparingsalternativ. Om besparingar inte genomförs minskar andelen låginkomsthushåll med ca 1 procentenhet. Genomförs besparingar ökar andelen låginkomsthushåll från 16 till 19 procent, dvs. med 3 pro- centenheter.
En beräkning har också gjorts av vilket belopp som i de olika scenarierna skulle krävas för att samtliga låginkomsthushållen skulle komma upp till den fastställda miniminivån. År 1993 uppgick detta belopp — i rapporten kallat för resursgapet — till drygt 20 mdkr. I det mest positiva ekonomiska alternati- vet skulle resursgapet minska med 5 mdkr i fallet utan besparingar och med 3 mdkr om besparingar vidtas. I det andra samhällsekonomiska alternativet är motsvarande siffror: en minskning med 3 mdkr om besparingar inte sker och en ökning av resursgapet med 1 mdkr om besparingar genomförs. I det mest negativa ekonomiska alternativet har resursgapet beräknats vara an- tingen oförändrat eller — vid besparingar — öka med 4 mdkr.
I rapporten finns även ett avsnitt som redovisar uppgifter om sambandet mellan inkomster och socialbidragstagande under år 1991. Det konstateras
SOU 1994:139 INSATSER FÖR PERSONER MED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM 199
att socialbidragets inverkan på inkomstfördelningen i stort är relativt be- gränsad. Som kunnat förväntas är det framför allt låginkomsthushållens inkomstsituation som påverkas av socialbidraget. Konkret medför social- bidraget att antalet låginkomsthushåll under detta år minskar med 52 tusen.
Något mindre än hälften av de hushåll som fått socialbidrag återfinns bland de som här betecknas som låginkomsthushåll. Ytterligare drygt 30 procent har inkomster mellan 1—1,5 gånger miniminivån. Samtidigt gäller att endast vart femte låginkomsthushåll under året erhöll socialbidrag. Ser man på summan av bidragen är fördelningen annorlunda: nästan tre fjärdedelar av socialbidragen går till låginkomsthushållen. Som tidigare sagts finns dock vissa reservationer när det gäller uppgiften om antalet låginkomsthushåll.
I rapporten redovisas även vissa exempel på hur socialbidragskostnaderna kan tänkas utvecklas i de olika scenarierna. I det mest positiva samhälls— ekonomiska alternativet beräknas socialbidragskostnaderna vid ett alterna- tiv utan besparingar hamna mellan 5,5—6 mdkr och vid besparingar mellan 7,5—8 mdkr i 1993 års priser. Motsvarande siffror vid det mellersta alternati- vet är 7,5—8,5 resp. 8,5—11,5 mdkr. Vid det mest negativa samhällsekonomis- ka alternativet uppskattas socialbidragskostnaderna utan besparingar ligga mellan 8—10,5 mdkr och vid ett besparingsalternativ mellan 10—14,5 mdkr. Som jämförelse kan nämnas att socialbidragskostnaderna år 1993 uppgick till 8,8 mdkr. I kapitlet framhålls att det finns en betydande osäkerhet i de beräknade kostnaderna för socialbidrag.
7.2 Budgetrådgivning och Skuldsanering 7.2.1 Budgetrådgivning
Konsumentverket har i rapporten Konsumtion i förändring, Rapport 1988/ 892, redovisat att hushållens skuldsättning ökade under hela 1970-talet för att stagnera under de första åren av 1980-talet. Hushållens skulder steg åter från och med år 1984. Mellan åren 1985 och 1989 har hushållens upplåning nästan fördubblats. Några av orsakerna till denna ökning är avregleringen av kreditmarknaden och därmed ökade möjligheter att få krediter beviljade, de slopade begränsningsreglerna för kontokort samt kreditinstitutens mark- nadsföring. Under denna period har ett växande antal hushåll fått be- talningsproblem.
I rapporten Hushåll i ekonomisk kris — Om skuldsättningen inom social- tjänsten och hos kronofogden, Rapport 1989/90:1, redovisar Konsumentver- ket uppgifter om skuldsättningen hos de hushåll som vänt sig till socialbyrån för att söka socialbidrag samt skuldsättningen hos de gäldenärer som var aktuella hos kronofogden.
Enligt rapporten hade drygt hälften av de hushåll som sökt socialbidrag större skulder än de klarat av. Åtta hushåll av tio som Sökt socialbidrag hade skulder av olika slag. Vanligast var skulder bland personer i åldern 20—30 år, medan beloppen oftast var högst bland dem i åldern 40—45 år. Det var
200 INSATSER FÖR PERSONER MED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM SOU 1994:139
vanligare med skulder bland flerpersonshushåll, samtidigt som beloppen ofta var högre. Skulder förekommer något Oftare i mindre städer och sam— hällen än i de tre storstäderna. Bland hushållen med konsumtionsskulder var det bara var fjärde som hade möjlighet att klara någon del av amorteringen.
En undersökning som Konsumentverket lät genomföra i slutet av år 1990 visar att sju av tio hushåll har krediter och att många har stora lån. Lånesum— man ligger i genomsnitt på drygt 250 000 kronor per hushåll. Nio procent av hushållen med län har uppgivit att de har problem att betala räntor och amorteringar före sista förfallodagen. Antalet konkurser har ökat kraftigt och detta gäller också för privatpersoner.
I Konsumentpolitiska kommitténs betänkande (SOU 1994:14) redovisas en del uppgifter om den hushållsekonomiska rådgivningens omfattning och organisation i kommunerna. Det är dock oklart i vilken utsträckning dessa uppgifter även inkluderar olika former av budget- och skuldrådgivning som ges mer direkt inom ramen för socialtjänstens verksamhet.
Under år 1993 bedrev 237 av landets 286 kommuner konsumentverksam- het. I 122 kommuner var kommunstyrelsen ansvarig för verksamheten, i 29 kommuner sorterade verksamheten under socialnämnden och i 25 kommu- ner under kultur— och fritidsnämnden.
Rådgivning och stöd till enskilda konsumenter är en huvuduppgift för den lokala konsumentverksamheten. År 1992 användes ca 75 procent av konsu- mentvägledarnas tid till att ge hjälp och stöd till enskilda konsumenter. Cirka 28 procent av vägledarnas tid användes till hushållsekonomisk råd- givning: t.ex. i form av budgetrådgivning, hjälp med skuldsanering eller allmänna råd i ekonomiska frågor. Antalet konsumenter som fick hushålls- ekonomisk rådgivning under året har beräknats till 32 000. Det kan kon- stateras att det skett en kraftig ökning av den hushållsekonomiska råd- givningen sedan år 1985. Detta år uppgick antalet konsumenter som fick hushållsekonomisk rådgivning till 9 000. Det totala antalet enskilda konsu- menter som fick stöd låg på ungefär samma nivå båda dessa år.
Utvärderingar av den ekonomiska rådgivningen har gjorts av främst Kon- sumentverket. Resultaten visar att den ekonomiska rådgivningen ger be- tydande vinster för både enskilda hushåll och berörda kommuner. I en av undersökningarna sammanfattas de samhällsekonomiska effekterna av kommunernas budgetrådgivning i följande punkter:
— de hjälpsökandes ekonomiska situation förbättras, liksom i regel arbets- förmåga och familjesituation — kostnader avlastas socialtjänsten samt psyk» och sjukvården — ärenden går inte till Kronofogdemyndigheten — bankerna får tillbaka mer av sina fordringar än om ärendet gått till Kronofogdemyndigheten
Socialstyrelsen utgav år 1993 allmänna råd om budget- och skuldrådgivning i socialt arbete (SOS Allmänna råd 1993:1). Dessa allmänna råd är en revide- ring av de allmänna råd om hushållsekonomisk rådgivning i socialt arbete som utgavs år 1984.
SOU 1994:139 INSATSER FÖR PERSONER MED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM 201
1 de allmänna råden betonas värdet av att kommunerna kan erbjuda denna typ av hjälp och stöd till kommuninvånarna. Budget- och skuldråd— givning är enligt de allmänna råden en service som många har stort behov av och som visat sig lönsam för kommunen. Budgetrådgivning och skuldsane- ring som en form av bistånd bör enligt de allmänna råden kunna erbjudas den som behöver det, om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Denna biståndsform är att se som en hjälp till självhjälp. Kunskaper för att kunna påverka sin situation ökar människors möjligheter att leva ett självständigt liv.
7.2.2 Skuldsaneringslagen
Under flera år har på olika ställen i landet bedrivits verksamheter med skuldsanering. I maj 1994 beslutade riksdagen om införandet av en skuldsa- neringslag. Lagen trädde i kraft den 1 juli 1994.
Med skuldsanering avses enligt lagen att en fysisk person helt eller delvis befrias från betalningsansvaret för sina skulder.
Modellen för hur skuldsaneringen skall ske innehåller tre steg. I ett första steg skall en kraftigt skuldsatt gäldenär själv försöka uppnå en uppgörelse med samtliga sina borgenärer. I detta sammanhang skall gäldenären kunna få råd och anvisningar av kommunen. Om detta första steg inte är fram- gångsrikt skall gäldenären — som ett andra steg — hos Kronofogdemyndig- heten kunna ansöka om frivillig skuldsanering. Med sådan frivillig skuldsa- nering avses att gäldenären tillsammans med Kronofogdemyndigheten upp- rättar ett förslag till skuldsanering som godtas av samtliga borgenärer. Om någon borgenär motsätter sig ett sådant förslag skall Kronofogdemyndig- heten överlämna ärendet till tingsrätten som i ett tredje steg skall kunna besluta om tvingande skuldsanering.
En skuldsanering enligt lagen skall regelmässigt vara förenad med en betalningsplan för gäldenären, om hans betalningsförmåga inte är så dålig att han helt saknar betalningsförmåga. En sådan betalningsplan skall inne- bära att gäldenären under en period av som regel fem år skall leva på existensminimum och att hans betalningsförmåga därutöver skall komma borgenärerna till godo.
För att kunna bli föremål för skuldsanering krävs bl.a. att gäldenären är insolvent och så skuldsatt att han inte inom överskådlig tid kan betala sina skulder. Det skall också vid en allmän bedömning framstå som skäligt att gäldenären beviljas skuldsanering. Vid denna skälighetsbedömning skall särskilt beaktas skuldernas ålder, omständigheterna vid deras tillkomst, de ansträngningar gäldenären har gjort för att fullfölja sina förpliktelser och att själv nå en uppgörelse med borgenärerna samt hur gäldenären har med- verkat under handläggningen av skuldsaneringsärendet.
I propositionen till lagen (prop. 1993/94:123) uppskattas antalet ärenden till Kronofogdemyndigheterna uppgå till 12 000 per år. Av dessa ärenden beräknas 8000 avgöras efter en initial prövning. Antalet ärenden årligen
202 INSATSER FÖR PERSONER MED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM SOU 1994:139
som skulle bli föremål för en skuldsanering enligt lagen skulle således uppgå till ca 4 000.
7.3 Sysselsättningsskapande åtgärder 7.3.1 Inledning
Arbetsmarknadspolitiken har en stor och inom vissa områden avgörande betydelse för socialtjänstens möjligheter att leva upp till sina mål. Ex- empelvis socialbidragen och möjligheterna till rehabilitering påverkas direkt av hur väl samhället i stort klarar av att erbjuda människor arbete och försörjning.
Regeringen har i slutet av år 1993 tillsatt en parlamentarisk kommitté med uppdrag att se över arbetsmarknadspolitikens roll, omfattning, inriktning och avgränsning. Utredningsuppdraget skall enligt direktiven vara slutfört före utgången av år 1995 och ett delbetänkande skall lämnas senast 1994—12—31.
I direktiven för kommittén framhålls bl.a. att kommittén skall föreslå de förändringar av Arbetsmarknadsverkets struktur som förslagen kan föran- leda. Av de huvudfrågor som beskrivs i direktiven berörs kommunerna och socialtjänsten särskilt av frågorna om hur arbetsmarknadspolitiken bör av- gränsas och samspela med andra politikområden och hur arbetsmarknads- politiken kan motverka utslagning av svaga grupper på arbetsmarknaden. Kommittén skall bl.a. utgå från att stödet till personer med behov av sär- skilda insatser skall stärkas, att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna i huvudsak skall vara selektiva, att arbetslinjen skall upprätthållas och att den offentliga arbetsförmedlingen skall disponera de arbetsmarknadspolitiska medlen.
7.3.2 Arbetsmarknadspolitiska åtgärder
För att sätta in de kommunala insatserna i sitt sammanhang följer här en kort beskrivning av de viktigaste arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Ton- vikten ligger på insatserna för grupperna med en svag ställning på arbets- marknaden.
Under de senaste åren har de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna byggts ut och blivit mer flexibla och varierade. Sedan budgetåret 1991/92 har länsarbetsnämnderna givits större frihet att disponera sina resurser efter lokala förhållanden än tidigare. Nämnderna kan själva bestämma hur till- delade medel skall fördelas t.ex. mellan arbetsmarknadsutbildning, ung- domspraktik, beredskapsarbeten och rekryteringsstöd. Däremot är de medel som avsatts till arbetshandikappade — t.ex. lönebidrag, arbetsbiträde, arbets- hjälpmedel och platser på Samhall — öronmärkta för dessa ändamål.
De mer generella arbetsmarknadspolitiska insatserna är:
— rekryteringsstöd
SOU 1994:139 INSATSER FÖR PERSONER MED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM 203
— utbildningsvikariat
— generellt anställningsstöd (GAS) — arbetslivsutveckling (ALU)
— ungdomspraktik
— beredskapsarbete (Bea) — arbetsmarknadsutbildning (Amu)
Arbetsmarknadsverket erbjuder också företag och försäkringskassor att kö- pa arbetslivstjänster. Det är en intäktsfinansierad del av verket, som i likhet med arbetsförmedlingarna och arbetsmarknadsinstituten sorterar under länsarbetsnämnderna. Arbetslivstjänsterna består bl.a. av personalanalys, vägledning, arbetspsykologisk utredning, arbetsprövning, funktionsbedöm- ning, arbetsanpassning och hjälpmedel, krisbearbetning och stödsamtal samt seminarier med information om arbetsmarknad och utbildning.
Särskilda insatser för arbetshandikappade Arbetsmarknadsverket tilldelas som tidigare nämnts särskilda medel för arbetshandikappade. Inom verket definieras arbetshandikappade som per- soner som på grund av funktionsnedsättningar är i behov av särskilda väglednings- och rehabiliteringsinsatser eller som inte kan placeras utan att de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som är förbehållna sökande med ar- betshandikapp vidtas. Om funktionsnedsättningen inte påverkar arbetsut- budet och inte heller i övrigt är av betydelse i förhållande till aktuella arbetsuppgifter räknas den sökande inte som arbetshandikappad.
Vid utgången av november 1993 var sammanlagt 871 392 personer kvar- stående vid arbetsförmedlingen. Av dessa var 76 389 eller 8,8 procent arbets- handikappade. De tre största grupperna är de rörelsehindrade, de med övriga somatiska handikapp och de socialmedicinskt handikappade. Till den senare gruppen hör bl.a. missbrukare av läkemedel, narkotika och alkohol.
Enligt uppgifter från arbetsförmedlingarna är de psykiskt sjuka och de socialmedicinskt arbetshandikappade särskilt svåra att placera i praktik eller arbete på öppna marknaden. Det är sannolikt också de grupperna som drabbas mest av för tidig förtidspensionering eller s.k. rundgång mellan olika instanser.
Arbetsmarknadsinstituten (Ami) Arbetsmarknadsinstituten sorterar liksom arbetsförmedlingarna och de in- täktsfinansierade arbetslivstjänsterna under länsarbetsnämnderna. Ami ut- gör en del av arbetsmarknadspolitikens satsningar på grupper med svag ställning på arbetsmarknaden. I de flesta länen går alla remisser till Ami genom arbetsförmedlingarna.
En del sökande behöver endast konsultinsatser från Ami. Andra skrivs in för längre insatser och uppbär utbildningsbidrag. Inskrivningstiden är i allmänhet högst 6 månader. För speciella handikappgrupper kan den ut- sträckas till 12 månader. Under ett år har Ami 20 000—25 000 personer inskrivna.
204 INSATSER FÖR PERSONER MED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM SOU 1994:139
Ami erbjuder yrkesinriktad rehabilitering och fördjupad vägledning. In- nehållet kan t.ex. vara vägledning, enskilt eller i grupp, information, arbets- prövning, praktisk arbetsorientering och träning, arbetspsykologisk utred- ning, stöd, funktionsbedömning och arbetsplatsanpassning.
Arbetsprövning är det samlande begreppet för den verksamhet som be- drivs på arbetsplatser utanför Ami. Den kan genomföras på hela arbets- marknaden och syftar till att ge de arbetssökande ett säkrare underlag för val av arbete, yrke eller utbildning samt till att vara ett led i arbetsrehabilite- ringen.
För personer som på grund av handikapp behöver mer stöd än vad ett vanligt Ami kan ge finns det särskilda resurser vid hälften av landets cirka hundra arbetsmarknadsinstitut. Sådana resurser finns för synskadade, hör- selskadade och döva, rörelsehindrade samt för intellektuellt, psykiskt och socialmedicinskt handikappade (Ami—S).
Flexibelt lönebidrag Flexibelt lönebidrag är den volymmässigt viktigaste sysselsättningsskapande åtgärden för arbetshandikappade. Från budgetåret 1991/92 finns inte be- stämda bidragsnivåer som tidigare utan förmedlingen träffar i varje enskilt fall överenskommelse med företaget om lönebidragets storlek. Det får inte utan särskilda skäl överstiga 13 700 kronor per månad. Avgörande är be- dömningen av sökandes arbetsförmåga. Lönebidraget får lämnas under en tid av högst fyra år och skall omprövas regelbundet. Anställning med löne- bidrag föregås av en särskild handlingsplan i varje enskilt fall i syfte att klargöra rollfördelning och ansvar.
Samhall AB
Samhalls resurser skall i första hand användas till arbetshandikappade för vilka inga andra möjligheter finns. Ett viktigt syfte är att verksamheten också skall förbereda de arbetshandikappade för arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Målet för övergångar till den reguljära arbetsmarknaden har för budgetåret 1993/94 satts till minst 3 procent. Samhall har cirka 600 arbetsställen i 245 kommuner.
Arbetsbiträde och hjälpmedel Arbetsförmedlingen kan bevilja bidrag till arbetsbiträde och hjälpmedel för arbetshandikappade.
Skyddat arbete hos offentlig arbetsgivare (OSA) Statsbidrag kan lämnas till offentliga arbetsgivare som anordnar skyddat arbete för arbetslösa med socialmedicinska handikapp.
Bidrag lämnas med högst 75 procent av lönekostnaden. Anställningen är inte tidsbegränsad som beredskapsarbeten. Lagen om anställningsskydd gäller dock inte. En anställning kan således upphöra om arbetstagaren genom arbetsförmedlingen erbjuds utbildning eller annat lämpligt arbete.
SOU 1994:139 INSATSER FÖR PERSONER MED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM 205
7.3.3 Ansvarsfördelningen för rehabilitering av långtidssjuka
De viktigaste rehabiliteringsaktörerna är arbetsgivarna, försäkringskassorna och Arbetsmarknadsverket. Socialtjänstens roll inskränker sig till att ingripa när ingen annan rehabiliteringsaktör finns.
Sedan 1992—01—01 gäller nya regler för arbetslivsinriktad rehabilitering i lagen om allmän försäkring och arbetsmiljölagen. Genom ändringen i ar- betsmiljölagen har arbetsgivaren fått ett utvidgat ansvar för att initiera och finansiera rehabiliteringsåtgärder för sina anställda. Försäkringskassan har samtidigt givits samordningsansvar för rehabiliteringen av alla inskrivna i försäkringskassan. För de som saknar anställning skall kassan se till att behov av rehabilitering utreds. Rehabiliteringsåtgärderna för denna grupp bekostas dock av Arbetsmarknadsverket.
Ett problem i sammanhanget är att försäkringskassan inte känner till rehabiliteringsbehoven för de som inte är berättigade till någon sjukersätt- ning (s.k. O-klassade), eftersom de inte anmäler sjukdom till kassorna. For- mellt har dock försäkringskassorna samordningsansvar även för dessa.
Arbetsgivarna och försäkringskassorna kan köpa de tidigare nämnda in- täktsfinansierade arbetslivstjänsterna av arbetsmarknadsverket. För bud- getåret 1992/93 kunde kassorna disponera 700 mkr för rehabiliteringsåt- gärder, varav 520 mkr förbrukats. Försäkringskassorna träffar också avtal med länsarbetsnämnderna om att vissa resurser avsätts för arbetslösa lång- tidssjuka.
Dagmar-överenskommelserna
Landstingsförbundet och Socialdepartementet har träffat överenskommel- ser om att en särskild ersättning lämnas för rehabiliterings- och behandlings- insatser inom hälso- och sjukvården. En förutsättning för att ersättningen utbetalas är att respektive sjukvårdshuvudman träffar överenskommelse med försäkringskassan inom sitt område om hur medlen bäst kan användas för att människor snabbare skall kunna komma tillbaka till arbetslivet eller till ett aktivt liv i övrigt. För år 1993 var den sammanlagda särskilda ersätt- ningen för hela landet 510 mkr.
7.3.4 Exempel på kommunala arbetsmarknadsinsatser
De exempel som beskrivs i detta avsnitt har sin tonvikt på insatser för att erbjuda sysselsättning åt utsatta grupper. De är inte valda för att vara representativa för de kommunala insatserna i allmänhet, utan för att de visar på olika sätt att försöka mildra arbetslöshetsproblem och att finansiera åtgärder och försörjning. Kommunernas insatser för att stimulera före- tagsamheten i syfte att öka sysselsättningen har inte berörts här, eftersom den uppgiften inte åvilar socialtjänsten.
206 INSATSER FÖR PERSONER MED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM SOU 1994:139
Kommunala arbetsmarknadsenheter
Allt fler kommuner inrättar kommungemensamma enheter för sysselsätt- ningsfrågor. Enheterna har olika namn som arbetscentrum, arbetsmarknads- avdelning, arbetsmarknadsenhet etc. I fortsättningen används här begreppet arbetsmarknadsenhet för alla. Ofta sorterar enheten direkt under kommuns- tyrelsen eller under näringslivsnämnd, personalpolitisk nämnd eller social- nämnd. Tendensen är att kommunerna vill stärka kommunens ställning i sysselsättningsfrågor genom att lägga denna typ av resurs högt i organisatio- nen och ibland centraliserat. I de fall beställar-/utförarorganisation införts kan arbetsmarknadsenhetens tjänster vara intäktsfinansierade.
Socialtjänstens roll i sysselsättningsfrågor har i vissa kommuner begrän- sats till stöd- och motivationsarbete riktat till enskilda eller mindre grupper. Skälen är att socialtjänsten anses sakna tillräckliga kunskaper om arbets— marknaden och att den enskilde riskerar att fastna i socialbidragsberoende. På andra håll har socialtjänsten ett betydligt större ansvar och driver en rad olika sysselsättningsskapande åtgärder.
Arbetsmarknadsenheternas uppgifter varierar. I allmänhet bereder en- heten frågor om kommunens sysselsättningsanslag och har även budgetan- svaret för detta anslag. Förhandlingar med länsarbetsnämnd, försäkrings- kassa och företag är en annan uppgift på det övergripande planet. Det finns även exempel på arbetsmarknadsenheter som gör utredningar i individuella ärenden och förmedlar sysselsättning såsom beredskapsarbeten (statskom- munala eller helt kommunala), offentligt skyddat arbete, ungdomspraktik- platser och i vissa fall arbetsuppgifter med fortsatt bidrag (a-kassa, KAS eller socialbidrag). Personalen består i dessa fall ofta av personer som tidigare arbetat vid arbetsförmedlingen eller inom socialtjänsten.
Kommunala beredskapsarbeten De flesta kommunerna anordnar beredskapsarbeten och erbjuder i många fall mycket varierade arbetsuppgifter. Följande exempel är hämtade från fyra medelstora kommuner: lunchservering, personalrestaurang, caféverk- samhet, mini-livskiosk, bagarstuga, tvätteri, väveri, textilverkstad, lagerarbe- te, reparation och uthyrning av cyklar, reparation av möbler, måleri, snickeri, Skomakeri, biltvätt, insamling av batterier och returpapper, bokbinderi, träd- gårdsarbete, skogs- och naturvårdsinsatser, tryckeri, stallverksamhet, till- verkning av containrar samt legoarbeten. Som arbetsledare tjänstgör ofta personal som tidigare arbetat i kommunens tekniska förvaltningar. Det förekommer också lönebidragsanställda arbetsledare.
Den som riskerar att bli utförsäkrad från arbetslöshetskassa har rätt att få beredskapsarbete om det inte finns särskilda skäl mot det. När arbets- lösheten har ökat har länsarbetsnämnderna därför fått svårigheter att finans- iera beredskapsarbeten och att få fram tillräckligt antal platser. En del kommuner har då fått erbjudande om lägre procentuellt statsbidrag än vad som tidigare utgått (vanligen 60 %) till beredskapsarbeten. I en kommun godtogs ett statsbidrag om 50 procent mot erbjudande om att socialtjänsten
SOU 1994:139 INSATSER FÖR PERSONER MED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM 207
skulle få inflytande över placeringarna. En annan kommun kom överens med länsarbetsnämnden om 150 beredskapsarbetsplatser med statsbidrag på 30 procent av samma skäl. Det förekommer också att kommunen avvisar sådana erbjudanden från länsarbetsnämnden med motivering att man då kan passera brytpunkten för när beredskapsarbeten inte längre lönar sig för kommunen. Det som kommunerna då istället vill satsa på är kommunala arbetsuppgifter med fortsatt socialbidrag (”Hallstahammarmodellen”) eller kommunala ALU-projekt (fortsatt a-kassa/KAS).
En del kommuner menar dock att även helt kommunalt finansierade beredskapsarbeten kan löna sig på lite längre sikt. Den enskilde bryter en påtvingad passivisering och får större beredskap för att ta ett arbete på öppna marknaden. Samtidigt får han tillträde till socialförsäkringens för- måner, dvs. sjukpenning och a-kassa/KAS — vilket leder till en normalisering för den enskilde och en ekonomisk avlastning på sikt för kommunen.
Samarbete med arbetsmarknadsinstituten
Huvuduppgiften för Ami är att ansvara för och bedriva rehabilitering för arbetshandikappade. De finns i varje län och är, som tidigare nämnts, organisatoriskt sidoordnade arbetsförmedlingarna och underordnade läns- arbetsnämnderna.
Det är i normalfallet arbetsförmedlingen som remitterar sökande till Ami. Ett undantag utgör Göteborgs och Bohuslän där Ami tar emot direktremis- ser från bl.a. socialtjänsten, psykiatrin och andra delar av hälso— och sjukvår- den.
Människor med arbetshinder som bor långt från Ami-instituten har ibland svårt att få del av dess resurser. Det långa avståndet kan bli en svåröverstig— lig tröskel för personer med dåligt självförtroende och svag motivation. Gnesta kommun har i samarbete med Af och Ami startat en verksamhet för personer som behöver Ami-insatser. Kommunen skaffar arbetsuppgifter inom föreningslivet till ett projekt (start våren 1992) som omfattar ett tiotal platser. Dessa platser utnyttjas i fyramånadersperioder. Under denna tid är den arbetslöse inskriven i Ami och har enskild yrkesvägledning från en person från Ami, som regelbundet besöker projektet. I vissa fall anvisar Ami andra praktikplatser som är lämpliga med hänsyn till den arbetslöses förut- sättningar och intressen. Den enskilde uppbär utbildningsbidrag under in- skrivningstiden. Detta bidrag finansierades tidigare helt med statliga medel. Från 1993—07—01 finansieras halva utbildningsbidraget av kommunen och halva av staten.
Enligt uppgift har de långvarigt socialbidragsberoende uppskattat att få utbildningsbidrag istället för socialbidrag. Detta gäller även i de fall bidraget är otillräckligt och måste kompletteras med socialbidrag. Socialtjänsten hari dessa fall ändrat utbetalningsrutinerna för socialbidraget så att de skall likna de lönerutiner som gäller på orten.
208 INSATSER FöR PERSONER MED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM SOU 1994:139
Projekt för utsatta grupper Riksdagen har som ett av flera övergripande mål för arbetsmarknadspoliti- ken att långtidsarbetslösa och utsatta grupper skall prioriteras. De grupper som nämns är ungdomar, flyktingar och invandrare samt arbetshandikappa- de (Statsliggaren 1993/94 X/A, s. 10).
Flyktingar/invandrare
Andelen sysselsatta i befolkningen 16—64 år var år 1977 cirka 75 procent såväl för samtliga invånare som för de utomnordiska medborgarna. Sedan dess har dock situationen försämrats. Första halvåret 1993 var således an- delen sysselsatta utomnordiska medborgare 40 procent medan motsvarande siffra för svenska medborgare låg strax under 75 procent. Den genom- snittliga inskrivningstiden vid arbetsförmedlingen för utomnordiska med- borgare ökade från 230 dagar är 1990 till 448 dagar första halvåret 1993.
Speciellt svårt är läget för invandrare över 25 år. De har i många fall inte kvalificerat sig för a-kassa eller KAS. I och med att resurser styrts över från de mer kostnadskrävande åtgärderna arbetsmarknadsutbildning och be- redskapsarbeten till ALU har de vuxna invandrarna svårare att få del av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Arbetsförmedlingarnas möjligheter att hålla uppe de utomnordiska medborgarnas andel i åtgärder har med andra ord minskat.
Många flyktingar tillbringar lång tid på förläggning i väntan på prövning av asylfrågan under sin första tid i landet. Innan de får uppehålls- och arbetstillstånd kan de således ha upplevt en lång tid av ovisshet, passivitet och väntan. Förlust av yrkeskunskaper kan också bli en följd. Det är därför av stor betydelse att den enskilde inte efter att tillstånd beviljats drabbas av nya långa väntetider och osäkerhet. Många av de projekt som bedrivs i kommunerna och som gäller flyktingar/invandrare går också ut på att få ned väntetider när det gäller svenskundervisning, annan utbildning, arbetsväg- ledning, yrkesorientering m.m. Vidare vill man korta ned handläggnings- tiderna och få en bättre koordination mellan olika åtgärder.
I Angered i Göteborg fann man att 15 timmar svenskundervisning per vecka var en helt otillräcklig åtgärd för lågutbildade invandrare. Avsakna- den av svenska kontakter och undersysselsättning gjorde att de hade svårt att tillägna sig svenska språket. En arbetsgrupp bestående av SYO—konsu- lent, kurator och lärare från vuxengymnasiet samt arbetsvägledare bildades för att bereda invandrare varvad utbildning: halvtid skola och halvtid arbete.
Under perioden januari 1991 — juni 1993 deltog drygt 80 elever i perioder om ett år. Lärare och SYO-konsulenter anmälde intresserade deltagare bland lågutbildade som studerade på grundvux. Efter anmälan testades de sökande och informerades i enskilt samtal med tolk.
Syftet med projektet var att öka motivationen för studier, ge övning i svenska, ge arbetslivserfarenhet och kontakt med svenskar samt ge med— vetenhet om samhället och ökat självförtroende. En bättre förberedelse för arbete och ekonomiskt oberoende eftersträvades också.
SOU 1994:139 INSATSER FÖR PERSONER MED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM 209
Eleverna studerade svenska, matematik och samhällskunskap. Aktuella arbetsuppgifter var barnomsorg, köksarbete, städning, vaktmästeri, tvätteri, sömnad, butiksarbete, vård av äldre och sjuka m.m. En handledare utsågs på varje arbetsplats och eleven fick också besök av läraren under arbetstid.
Till en början erhöll eleverna lön som beredskapsarbetare på halvtid och timersättning under studietiden. På grund av brist på medel ändrades villko- ren hösten 1992 och eleverna fick istället skrivas in på Ami med utbildnings- bidrag. Från den enskildes synpunkt var det en försämring, bl.a. för att utbildningsbidraget inte grundar rätt till a-kassa.
Såväl projektets personal som eleverna ansåg att de som gått igenom kursen klarade svenska språket betydligt bättre. Skillnaden mellan pro- jektets elever och en kontrollgrupp låg framför allt i hörförståelsen, där projektets elever var klart bättre. Härtill kom ökad studiemotivation och i vissa fall tillfredsställelsen av att kunna klara sig själv ekonomiskt.
Allt fler kommuner försöker erbjuda varvad svenskundervisning och ar— bete/praktik. 1 Örebro kommun ingår varvad praktik och svenskundervis- ning som en obligatorisk del av flyktingmottagandet. De flyktingar som i sitt hemland genomgått utbildning till en nivå motsvarande minst klass 7 i grundskolan genomgår SFI—undervisning på en högre nivå än andra flykting- ar. De får efter en relativt kort tids svenskundervisning heldagssysselsättning som består av svenskundervisning på halvtid och praktik (oavlönad) på halvtid. En kommunal arbetskonsulent besöker dem på skolan och ger dem möjligheter att välja mellan olika typer av praktikplatser. Deltagandet i praktiken är obligatoriskt. Syftet är att de så tidigt som möjligt ska få kunskaper om svensk arbetsmarknad och att de snabbare skall lära sig svenska. Vidare menar man att det är fråga om en normalisering, eftersom vuxna personer förväntas ha sysselsättning på heltid om inte särskilda skäl talar emot det. 1 Örebro planerar man att införa introduktionsersättning istället för socialbidrag för att ytterligare markera normaliseringsprincipen.
] Botkyrka, med cirka 30 procent invånare med utländsk bakgrund, anordnades ett projekt med syfte att förkorta tiden tills den arbetslöse erhåller arbete, att minska bidragsberoende och stärka den enskildes ställ- ning på arbetsmarknaden. Projektet pågick 1991—10—01 — 1992—10—01 och lades ner tidigare än beräknats p.g.a. en större omorganisation i kommunen. 10 handläggare från arbetsförmedlingen, Ami, försäkringskassan, invandrar- kontoret och socialtjänsten arbetade under samma tak i projektet. De tog emot 665 personer. Insatserna bestod av kartläggningssamtal, jobbsökar- grupp, undervisning i svenska, planering av studier, Ami-praktik, varvad praktik/språkundervisning och anvisning av arbete på öppna marknaden eller i beredskapsarbete. 61 personer (9 %) fick eget arbete eller bered- skapsarbete under projekttiden, 271 personer var fortsatt arbetslösa och 333 var kvar i pågående åtgärd. De som gått igenom Ami-praktik hade de största möjligheterna att få arbete.
210 INSATSER FÖR PERSONER MED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM SOU 1994:139
Personer med psykiatriska och/eller socialmedicinska handikapp I Trollhättans kommun har ett samverkansprojekt för rehabilitering av personer med psykiatriska eller socialmedicinska handikapp bildats mellan socialtjänsten, psykiatrin, Af/Ami och försäkringskassan.
Projektet startade i augusti 1993 och finansieras genom Dagmar-medel, dvs. medel som landstinget efter samråd med försäkringskassorna avsätter för åtgärder i syfte att sänka ohälsotalet. Man beräknar att ha 22 platser som utnyttjas i 6-månadersperioder. Remittering sker både från psykiatrin och socialtjänsten. Deltagarna har sin försörjning genom sjukpenning, sjukbi- drag eller socialbidrag. Länsarbetsnämnden tillämpar ett tak för antal veck- or med utbildningsbidrag per person.
Enligt planerna skall projektet erbjuda bl.a. social träffpunkt, studie- cirklar, lunch— och caféverksamhet, legoarbeten, enklare verkstadsmekanis- ka uppgifter och snickeriarbeten. Verksamheten bedrivs i ett f.d. sjukhem. I samma hus finns den psykiatriska öppna mottagningen och en kooperativ dagverksamhet. Personalen består av 3—4 personer som bedömts som lämp- liga för rehabiliteringsarbete oberoende av hos vilken huvudman de tidigare arbetat. En ledningsgrupp med representanter för Af/Ami, psykiatrin och socialtjänsten sammanträder var fjortonde dag för ställningstaganden om remisser och planering och för uppföljning av verksamheten.
Huvudman är den psykiatriska öppenvården, men Ami-institutet har varit mycket aktivt vid tillkomsten av projektet.
Ungdomar
Alla kommuner erbjuder självfallet ungdomspraktikplatser till arbetslösa ungdomar. I många fall är denna åtgärd dock otillräcklig såväl för ungdomar i riskzonen som för andra.
Som exempel på insatser inom detta område kan nämnas ett projekt i Skellefteå som erbjuder meningsfullt arbete, studiemöjligheter och aktiv fritidsverksamhet för cirka 20 ungdomar 15—25 år, varav 5—8 bedömts ha särskilda behov. Projektet drivs i särskilda lokaler som rustats upp av ung- domarna själva. Bilvård, extern caféverksamhet, stallverksamhet, bageri, potatisskalning, mattransporter och studiecirklar är olika förekommande aktiviteter. Man vill fylla ett sysselsättningsbehov i avvaktan på praktikplats eller utbildning, fostra ungdomarna genom regelbundna kontakter med vuxna och dagligt umgänge med kamrater samt ge utbildning och arbete. Två arbetsledare, varav en lönebidragsanställd, arbetar i projektet och får handledning av socialsekreterare vid avdelningen för individ- och familje- omsorg.
I ett annat projekt — i Göteborgsförorten Angered — läggs mindre tonvikt på gemenskap och fostran och mer på kvalificerad arbetsvägledning, enskilt eller i grupp. Man vänder sig till ungdomar 18—24 är, dels i socialt utsatta situationer och dels till vanliga ungdomar. De senare erbjuds bl.a. grupp- vägledning i form av en 3-veckorskurs som skall leda fram till en konkret och realistisk handlingsplan för var och en. De som skrivs in skall vara aktuella
SOU 1994:139 INSATSER FÖR PERSONER MED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM 211
hos Af/Ami och i socialtjänsten. Man beräknar att ha cirka 140 ungdomar inskrivna samtidigt. I normalfallet tar det cirka 6 veckor innan den unge får en praktikplats. Ungdomspraktikanterna är dock fortfarande inskrivna i projektet.
I projektet arbetar tre socialsekreterare, en arbetsvägledare, en arbets- konsulent och en psykolog.
Projektet räknar med att cirka 75 procent av de inskrivna kommer att gå ut i praktik, cirka 15 procent i arbetsmarknads- eller annan utbildning och 10 procent i arbete på öppna marknaden.
1 Örebro kommun är kommunens arbetsmarknadsenhet huvudman för ett ungdomsprojekt och säljer platser till de olika kommundelarna för 10 000 kr per månad. Verksamheten omfattar 15 platser för ungdomar 16—19 år med svårigheter att klara skola och arbete. Personalen består av 10 personer som är socialsekreterare eller instruktörer. Ungdomarna anställs med lön i någon form. Målet är att de så snart som möjligt skall stå på egna ben och övergå till arbete eller utbildning. Bygg- nads— och reparationsarbeten samt odling, matlagning, bakning och städning är några av aktiviteterna. Två platser för jourboende finns för akuta behov. Vidare har ungdomarna tillgång till ett lantställe. Fritidsverksamhet anord- nas fem kvällar i veckan. Socialsekreterare och personal inom ungdomsgruppen engagerar också familjerna och har kontinuerlig kontakt med dessa tillsammans med ung- domarna. Det är fråga om en kombination av behandling och arbetsträning och man bygger i hög grad på ungdomarnas och familjernas egna resurser. Under 1992 hade gruppen kontakt med 24 ungdomar, varav 21 övergick till arbete och utbildning.
Kvinnor
Gruppen lågutbildade kvinnor uppmärksammades i stadsdelen Angered i Göteborg. Man fann att många hade blivit anvisade plats på grundvux, men avbrutit studierna efter kort tid. I syfte att stärka kvinnornas självkänsla och bereda vägen för fortsatta studier startades ett projekt i samarbete mellan vuxengymnasiet, socialtjänsten och arbetsförmedlingen. Målgruppen var kvinnor i åldern 25—40 år.
En provkurs om 10 veckor anordnades med undervisning 4 dagar i veckan i bl.a. svenska, matematik, engelska, samhällsorientering och ADB. Den femte dagen ägnades åt keramik.
Två halvtidsanställda socialsekreterare följde eleverna såväl i skolsituatio- nen som efteråt för att ge råd och stöd. Arbetsvägledning gavs av arbetsför— medlingen före och i slutet av kursen. Lärarna utformade sin pedagogik med hänsyn till gruppens behov.
Projektet startade hösten 1989. Till en början hade eleverna utbildningsbi— drag. Detta drogs dock in av ekonomiska skäl vid årsskiftet 1992/93 och kvinnorna fick åter sin försörjning genom socialbidrag.
Kursen omfattade cirka 13 kvinnor per period. De flesta kunde efter
212 INSATSER FÖR PERSONER MED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM SOU 1994:139
kursen övergå till reguljär grundvux-utbildning utan avbrott. Några få er- bjöds istället särskilt anordnad utbildning.
I samma förort anordnades våren 1991, som ett alternativ till institutions- vård, en mer varierad verksamhet för yngre kvinnor med barn i en för verksamheten inredd lägenhet. Studier och arbete varvades med enskilda samtal och gruppsamtal. Keramik och motion ingick också i verksamheten. Efter 6 månader erbjöd Arbetsmarknadsinstitutet pryo-platser om 2—8 veck- or. Socialtjänsten, Komvux och Ami-institutet samverkade i projektet.
Verksamheten finns fortfarande kvar och är nu intäktsfinansierad, dvs. socialtjänsten kan köpa platser för medel som annars skulle använts för institutionsvård.
Missbrukare
Personer som missbrukar eller tidigare har missbrukat alkohol eller narkoti- ka tillhör de mest svårplacerade på arbetsmarknaden. Samtidigt kommer socialtjänsten ibland i kontakt med människor som under åratal haft an— ställning trots ett omfattande missbruk av alkohol eller narkotika.
Arbetsförmedlingarna hävdar ofta att den enskilde skall rehabiliteras innan han blir föremål för åtgärder från förmedlingen. Ibland krävs viss tids total nykterhet, t.ex. 3, 6 eller 12 månader innan förmedlingen tar sig an ärendet.
I Tyresö kommun menar man att sysselsättning är en del av rehabilitering- en och har startat ett projekt som bygger på en kombination av behandling i öppen vård och arbete/sysselsättning. En bidragande orsak till att projektet startades hösten 1990 var att kommunen önskade minska kostnaderna för institutionsvård.
Den enskilde erbjuds en fast kontakt med en socialsekreterare och ett beredskapsarbete som finansieras helt med kommunala medel. En arbets— marknadsavdelning (kommunal) tillhandahåller arbetsprövning, arbetsväg- ledning och placering i beredskapsarbete, medan socialsekreteraren sköter behandlingskontakten. I första hand avser placeringen 3 månader, men kan förlängas till 6 månader eller i undantagsfall ett år. Deltagarna erhöll till en början 83 procent av beredskapsarbetslönen. Efter två år höjdes dock lönen till hel lön.
Syftet är rehabilitering till ett nyktert liv samt att bryta bidragsberoende, passivitet och utslagning genom en övergång till egen försörjning.
Målgruppen är missbrukare av alkohol eller narkotika över 20 år som inte kunnat beredas vanligt beredskapsarbete. En styrgrupp bestående av repre- sentanter från kommunens olika avdelningar för arbete och socialtjänst ansvarade för verksamheten och drog upp riktlinjerna för denna. Vidare diskuterades projektet med arbetsförmedlingen och försäkringskassan i den ordinarie rehab-gruppen.
De arbetsuppgifter som förekom var snickeri, syverkstad, skogslag och tvätteri.
15—20 personer skrevs in per år i projektet. Av dessa övergick 15—20
SOU 1994:139 INSATSER FÖR PERSONER MED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM 213
procent till egen försörjning, medan resten stannade kvar i projektet, togs in på institution eller flyttade till annan ort. I flera fall kunde deltagare som varit bostadslösa få tillgång till kommunens försöksboende med chans till eget kontrakt senare. En del kvalificerades genom beredskapsarbetet för a-kassa.
Det konstateras i slutrapporten att det nu beskrivna mellanvårdsprojektet inte kunde ersätta institutionsvården. Däremot har projektet i vissa fall medfört att behandlingshemsvistelser kunnat avslutas tidigare för att övergå i behandling i kommunal regi. Projektet har ibland bidragit till att den enskildes problematik förtydligats och att han därmed bedömts behöva institutionsvård.
Projektet har permanentats efter försökstiden. I Enköping har socialtjänsten i nära samarbete med arbetsförmedlingen och försäkringskassan startat ett projekt i flera steg för missbrukare och andra långtidsarbetslösa, bl.a. hemmavarande kvinnor. För att skrivas in i projektet krävs att den enskilde förbinder sig att vara närvarande varje dag och att inte infinna sig påverkad av alkohol eller narkotika. I en del fall krävs att urinprov lämnas.
De inskrivna börjar på en rehabiliteringsenhet. De har samtidigt kontakt med sin socialsekreterare. Under tiden på denna enhet kartläggs den en- skildes behov av fortsatta insatser. I många fall består fortsättningen av arbete i en verkstad. Följande uppgifter förekommer: träarbete, parkarbete, tillverkning av busskurer samt catering. Slutligen erbjuds deltagarna ofta kontakt med Slussen som består av en kommunalt avlönad tjänsteman med uppgift att försöka skaffa anställningar, praktikplatser, utbildningsplatser m.m. Fem arbetsledare, varav en lönebidragsanställd, är anställda i pro- jektet.
Deltagarna uppbär socialbidrag med viss dagersättning som tillägg. En del av deltagarna uppbär dock sjukpenning/rehabiliteringsersättning från för- säkringskassan, lön för beredskapsarbete eller för offentligt skyddat arbete. Utbildningsbidrag under ungdomspraktik förekommer också.
Projektet startade år 1986 i ett betydligt bättre arbetsmarknadsläge. Av de första 16 inskrivna fick 9 anställning. Under år 1992 var 66 personer in- skrivna i verksamheten under någon del av året. 27 skrevs ut, varav 9 till anställning. Övriga remitterades tillbaka till socialsekreterare eller till annan behandling eller utbildning.
Projektet har permanentats och ingår numera i den reguljära verksam- heten.
Mellanvårdsformer med inslag av behandling och arbetsträning förekom- mer i många kommuner. I Varberg finns t.ex. sedan 1989 en träverkstad med 11 platser för missbrukare och ett produktionslag omfattande 61önebidrags- anställda personer. Produktionen består av träprodukter till barnomsorgen. I behandlingen ingår individuella samtal, gruppsamtal, motion, lägervecka m.m. En föreståndare, två behandlingsassistenter och tre arbetsledare arbe- tar i verksamheten. Deltagarna har sin försörjning genom OSA (offentligt skyddat arbete) eller socialbidrag.
214 INSATSER FÖR PERSONER MED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM SOU 1994:139
På initiativ från föreningar och/eller kommuner har på flera ställen i landet startats arbetskooperativ för missbrukare i syfte att erbjuda menings- fulla arbeten och ett drogfritt liv.
Ett helt annat initiativ inom missbrukarvården togs av försäkringskassan i Borlänge. Kassan, som har ansvaret för samordningen av rehabiliteringsin- satser för långtidssjukskrivna, fann att det var svårt att komma vidare i rehabiliteringen av missbrukare. Det fanns ett fungerande samarbete mellan företagen på orten om insatser för missbrukare. Trots detta samarbete var det svårt att enas om finansieringen av institutionsvård i de fall behov förelåg. Kassan inledde då överläggningar med företagen, hälso— och sjuk- vården, arbetslivsfonden och socialtjänsten. En överenskommelse träffades om att samtliga aktörer skulle bidraga till en gemensam pott för behandling enligt Minnesota-modellen. Kassan träffade avtal med institutioner om 50 platser per år. Två personer från företagen anställdes för uppsökande arbete.
Målgruppen var anställda, långtidssjukskrivna med missbruksproblem. En motsvarande överenskommelse för arbetslösa missbrukare planeras mellan försäkringskassan, arbetsförmedlingen, psykiatrin, övrig sjukvård, social- tjänsten och det kommunala bostadsföretaget.
Projekt som vänder sig till alla
Inom det arbetsmarknadspolitiska åtgärdssystemet finns ett antal, ofta lo- kalt bestämda ”trösklar” som den enskilde skall passera för att få ta nästa steg. Exempel som tidigare berörts är att den enskilde skall vara drogfri eller ha tillräckliga kunskaper i svenska. Det förekommer också att Ami kräver att t.ex. psykiskt störda personer eller personer med sociala problem först skall deltaga i någon form av arbetsprövningl-träning inom hälso- och sjuk- vården eller i kommunal regi för att få tillgång till institutets resurser. Ett vanligt uttryck är att de sökande ”ska visa att de kan passa tider”.
Lågtröskelprojekt
Med eller utan uppmaning från arbetsmarknadsmyndigheter har flera kom- muner startat utpräglade lågtröskelalternativ. Skellefteå kommun har for- mulerat följande mål för en verksamhet som drivs i form av en förening omfattande cirka 200 medlemmar:
— Rätten till kravlösa kontakter
— Rätten till social gemenskap och social träning — Rätten till tillgodoseende av individuella hobbyintressen — Rätten till meningsfull sysselsättning, arbetsliknande arbetsuppgifter utan krav på arbetsförberedelse — Rätten till meningsfulla arbetsuppgifter i syfte att förbereda för arbete på arbetsmarknaden
Man menar att det är viktigt att det finns ett rikt utbud av meningsfull
SOU 1994:139 INSATSER FÖR PERSONER MED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM 215
sysselsättning utan att man måste ställa krav på arbetsförberedelse. Stegvis kan man bygga upp rehabiliteringen i syfte att förbereda för arbete på arbetsmarknaden. I vissa fall kan den enskilde gå vidare till beredskaps- arbete eller offentligt skyddat arbete.
De aktiviteter som förekommer är bl.a. studiecirklar, café- och restaurang- verksamhet, syverkstad och affärsverksamhet. Eftersom verksamheten be- drivs i föreningsform deltar medlemmarna också i styrelsemöten och andra föreningsaktiviteter. Personalen består av tre lönebidragsanställda.
Det utmärkande för detta projekt är att det vänder sig till alla som vill ha meningsfull sysselsättning. I andra kommuner finns liknande dagverksam— heter som dock oftast vänder sig till särskilda grupper, bl.a. missbrukare.
Allt under ett tak
I flera samverkansprojekt har man valt att skapa en gemensam organisation med gemensamma lokaler för personal från arbetsförmedling, socialtjänst och i vissa fall försäkringskassan. I regel har verksamheten stått öppen för en eller flera utsatta grupper. I ett fall (Södertälje kommun) har de sökande kvoterats så att arbetsförmedlingen, försäkringskassan och socialtjänsten fått remittera var sin tredjedel av de sökande till den gemensamma verksam- heten, medan en mindre andel har stått öppen för psykiatrin. Detta projekt lades ned sommaren 1993 före projekttidens utgång p.g.a. att länsarbets- nämnden inte längre kunde avsätta resurser.
I stadsdelen Rinkeby i Stockholm har man valt att sammanföra resurser från arbetsförmedlingen, socialtjänsten och försäkringskassan för att ta emot alla de som har svårigheter att klara sin försörjning p.g.a. arbetslöshet. Arbetsförmedlingen deltar med en person som är arbetsledare för verksam- heten samt fem handläggare och en byråassistent. Ami har tre handläggare, socialtjänsten två och försäkringskassan två. Projektet startade hösten 1991. Stadsdelen är invandrartät och saknar större arbetsplatser vid sidan av stadsdelens egen förvaltning. Ohälsotalet är bland de högsta i landet.
Projektet rapporterar om inkörningsproblem som sammanhängde med svårigheter att lösgöra resurser från det tidigare arbetsförmedlingskontoret. Vidare blev handläggarna redan i början överhopade med arbete p.g.a. att arbetslösheten ökade kraftigt. Det medförde att för lite tid avsattes för planering och diskussion om nya arbetsmetoder.
Från december 1991 till november 1992 hade verksamheten kontakt med 933 personer, varav samverkan ägde rum i 648 fall.
Exempel på insatser inom projektet: 85 utbildningsplatser upphandlades av en folkhögskola för att under 20 veckor ge undervisning i svenska, matematik och samhällsorienterande äm- nen med inslag av praktik
11 zigenska personer genomgick fritidsledarutbildning, varav 8 fick någon form av anställning efter kursen
130 arbetslösa personer påbörjade hösten 1992 folkhögskoleutbildning med bibehållet socialbidrag
216 INSATSER FÖR PERSONER MED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM SOU 1994:139
Under 1992 inrättades nya beredskapsarbeten för cirka 100 personer. Dessa upphörde dock efter årsskiftet 1992/93 på grund av arbetsförmed- lingens brist på medel.
ALU-projekt startades i januari-februari 1993 för drygt 30 personer i stadsdelsförvaltningen. I maj 1993 fanns 125 personer i olika ALU-projekt.
En intensiv och bred uppsökarverksamhet ägde rum i mars och augusti 1993. Resultatet blev cirka 110 lediga platser: bl.a. ungdomspraktikplatser. vikariat, arbetsprövningsplatser, beredskapsarbeten, utbildningsvikariat och anställningar med rekryteringsstöd.
Projektet har samarbetat med flera olika folkhögskolor, bildningsförbund, statskyrkan m.fl.
Efter projekttidens slut i juni 1993 var den öppna arbetslösheten i stads- delen ungefär lika hög som vid starten, dvs. 6—7 procent. För länet i sin helhet hade arbetslösheten under samma tid stigit från 2,5 till 4,6 procent.
En samhällsekonomisk utvärdering har gjorts av projektet. Effekterna på antalet sjukpenningdagar, arbetslöshetstider och socialbidragskostnader jämfört med reguljära insatser beräknas ha gett överskott för samhället på cirka 22 mkr. Dessa vinster har dock inte återförts till stadsdelen.
Projektet har nu blivit permanent.
7.4 Sammanfattande bedömning
I följande avsnitt redovisar vi våra bedömningar i frågor som gäller social- tjänstens insatser för människor med försörjningsproblem.
7.4.1 Socialbidraget
Utvecklingen av socialbidragen efter socialtjänstlagens införande är på en gång både talande och nedslående. Under den tid som gått sedan lagen trädde i kraft har både antalet bidragshushåll och socialbidragskostnaderna i fasta priser ökat under 9 av periodens 12 år jämfört med föregående år. Det går att iaktta uppbromsningar av ökningstakten och till och med sänkningar vissa enskilda år, men i stort är bilden ändå entydig — allt fler människor har hänvisats till socialbidrag för att klara sin försörjning. Denna utveckling låter sig inte annat än möjligtvis rent marginellt förklaras med brister i social- tjänstlagen eller i socialtjänstens Sätt att arbeta. De enskilt största orsakerna till utvecklingen är med säkerhet de försämringar av arbetsmarknadsläget som inträffat under perioden i kombination med en fortlöpande och kraftig ökning av antalet utländska medborgare utan medel till den egna för— sörjningen.
Att det övriga sociala bidragssystemet inte kunnat stoppa denna utveck-
SOU 1994:139 INSATSER FÖR PERSONER MED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM 217
ling är inte så märkligt. Flera av socialförsäkringarna och de andra bi- dragssystemen är uppbyggda för att kompensera inkomstbortfall för perso- ner med en socialt ordnad tillvaro. Problemet är att en stor andel av dem som får socialbidrag är människor som av olika skäl inte har en sådan tillvaro.
Att ge en samlad beskrivning av gruppen bidragstagare är svårt, för inte säga omöjligt. Där återfinns givetvis en del personer med olika typer av psykosociala problem: t.ex. missbrukare och personer med psykiska pro- blem. Bland bidragstagarna finns också personer som på grund av t.ex. en skilsmässa eller en tillfällig utgift hamnar i ett akut läge då pengarna inte räcker till. Men en stor och i dagens arbetsmarknadsläge sannolikt domine- rande grupp utgörs av människor som helt enkelt inte kunnat komma in på arbetsmarknaden och i det sociala skyddsnätet. Det förtjänar att under- strykas att arbetslösheten inte i första hand slår mot dem som redan har arbete. Hårdast och snabbast slår arbetslösheten mot grupper som över huvud taget inte varit inne på arbetsmarknaden samt mot personer som på grund av exempelvis en längre tids sjukdom börjat förlora kopplingen till en tidigare anställning. Vi talar här om t.ex. flyktingar, kvinnor som arbetat i hemmet under några år och som vill gå ut på arbetsmarknaden, ungdomar som lämnar skolan och personer med olika typer av arbetshandikapp. Det är också dessa grupper som har det sämsta skyddet vid arbetslöshet, sjukdom osv.
Det finns dock andra bidragssystem än socialbidrag som i stor utsträck- ning inriktas på grupper med svag ekonomi. Bostadsbidrag och kommunala bostadstillägg (KBT) är exempel på sådana bidragsformer. Men ännu vikti- gare i detta sammanhang är asylstödet. Utan denna särskilda form av ekono- miskt stöd till flyktingar och asylsökande skulle både antalet socialbidrags- hushåll och socialbidragskostnaderna varit väsentligt högre.
Vi anser att det vore en fördel att genom mer generella åtgärder inom t.ex. socialförsäkringssystemet förbättra utsatta gruppers situation. Det ligger dock utanför vårt uppdrag att lämna förslag till sådana förändringar. Vi anser vidare att det bästa stödet även för flertalet bidragstagare skulle vara en samhällsekonomi i balans och en allmän förbättring av sysselsättnings— läget. Det är vår uppfattning att de åtstramningar som behövs i första hand måste bäras av andra grupper än de mest hjälpbehövande. Detta framgår av vårt delbetänkande, i vilket vi redan lämnat förslag i dessa frågor.
Vi tror inte heller att det möjligt eller ens lämpligt att avskaffa social- bidraget. Det är inte realistiskt att tro att man genom generella stödsystem kan täcka alla de situationer när enskilda kan behöva ekonomiskt stöd från samhället. Därför finns ett behov av ett kompletterande bidragssystem som bygger på en individuell prövning av den enskildes behov och förutsätt- ningar.
Vi vill i detta sammanhang framhålla att vår principiella uppfattning att behovet av socialbidrag bör minskas inte skall ses som ett ifrågasättande av vare sig de personer som uppbär socialbidrag eller av den personal som arbetar med dessa uppgifter. I ett välfärdssamhälle finns en självklar skyldig—
218 INSATSER FÖR PERSONER MED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM SOU 1994:139
het för samhället att ställa upp i situationer när den enskilde saknar förut- sättningar att själv klara den egna försörjningen. Människor som befinner sig i denna situation har också rätt att bemötas med respekt och utan förut- fattade meningar. Att utredningar av behovet av socialbidrag med nödvän- dighet måste innefatta vissa krav och kontrollmoment är Obestridligt. Men kraven och kontrollerna får inte utformas på ett sådant sätt att de uppfattas som godtyckliga eller grundade på misstro och moraliserande. Att detta innebär en svår balansgång är klart. Det är därför viktigt att den personal som arbetar med socialbidragshandläggning ges erforderlig stöd och ut- bildning. Vi vill här erinra om att vi i ett senare betänkande kommer att behandla kompetensfrågorna. Frågor om vilka krav som kan vara rimliga att ställa på arbetssökande behandlas vidare i avsnittet 7.4.4.
Även om vi i detta betänkande inte lämnar några direkta förslag om ändringar när det gäller socialbidragen finns det ytterligare ett par frågor som vi har anledning att behandla något i detta sammanhang.
Av vår tidigare beskrivning och analys har framgått att socialbidraget inte bara drabbats av förändringarna i invandringen och sysselsättningsläget utan också av förändringar i andra transfereringssystem. Förändringar 1 trans- fereringssystemen kan således leda till att ytterligare grupper blir hänvisade till socialbidrag för sin försörjning. Vid varje förändring som kan bli aktuell i andra bidrags— och stödsystem bör därför eventuella effekter på social— bidragstagandet särskilt belysas och värderas.
Vi anser vidare att det finns vissa grupper som det borde vara möjligt att finna andra stödformer för än socialbidrag. De grupper som ligger närmast till hands är arbetslösa med en svag förankring på arbetsmarknaden och pensionärer som varken är berättigade till svensk eller utländsk pension. Vidare har både vår egen studie och andra undersökningar visat att ensam- stående kvinnor med barn är en grupp med ett högt socialbidragstagande.
Det är inte möjligt för kommittén att inom ramen för detta utrednings- uppdrag lägga fram konkreta förslag till lösningar för dessa grupper. Vi anser dock att statsmakterna vid den fortsatta översynen av olika bidrags- och stödsystem särskilt bör beakta möjligheterna att finna bättre former för ekonomiskt stöd till de ovan redovisade grupperna.
7.4.2 Hushållsekonomisk rådgivning m.m.
Vi ser mycket positivt på den verksamhet med budget- och skuldrådgivning som bedrivs inom landets kommuner. Vi finner det vidare naturligt att socialtjänsten arbetar med denna typ av verksamhet i de fall det inte finns en verksamhet med konsumentrådgivning i kommunen. Denna typ av insatser ligger helt i linje med kommitténs betoning på förebyggande och tidiga insatser. Vi tror också att det finns goda skäl för socialtjänsten att lokalt utveckla sina kontakter med Kronofogdemyndigheter, banker o.likn. för att bättre kunna stödja personer med akuta skuldproblem. Även detta är ett område som ställer krav på särskild kompetens. Vi har för avsikt att åter-
SOU 1994:139 INSATSER FÖR PERSONER MED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM 219
komma i denna fråga i ett kommande betänkande, där kompetensfrågorna kommer att behandlas närmare.
7.4.3 Sysselsättningsskapande åtgärder
Det finns flera olika skäl för kommunerna att medverka till att skapa sysselsättning. Genom att människor har en meningsfull sysselsättning och en ordnad försörjning motverkar man social utslagning. Kommunerna får därigenom också bättre ekonomi och lägre socialbidragskostnader. Ibland kan också de sysselsättningsskapande åtgärderna från kommunernas sida motiveras med att så många av kommuninvånarna som möjligt skall få tillträde till det vanliga sociala skyddsnätet, såsom social- och arbetslöshets- försäkringarna.
I avsnitt 7.3 har lämnats en redovisning av olika insatser som kommuner— na och socialtjänsten gör i syfte att skapa sysselsättning för olika grupper. Av beskrivningen framgår att det finns många olika ambitioner, inriktningar och modeller för arbetet inom detta område. En svårighet när man skall värdera dessa insatser är att det i vissa fall är oklart i vilken egenskap socialtjänsten eller kommunen i övrigt vidtar dessa åtgärder. Det är inte denna utrednings uppgift att uttala sig om vilken resurs-, arbets- och ansvarsfördelning som mer allmänt bör finnas mellan staten och kommunerna när det gäller att skapa sysselsättning och motverka arbetslöshet. För detta finns, som tidigare redovisats, en nyligen tillsatt parlamentarisk kommitté. I detta sammanhang kommer vi att begränsa oss till att behandla de sysselsättningsskapande åtgärder som bedrivs inom ramen för kommunernas åligganden enligt soci- altjänstlagen. När det gäller insatser som bedrivs särskilt för äldre och funktionshindrade redovisas våra överväganden under de kapitel som be- handlar respektive målgrupp.
Vår principiella uppfattning är att det inte kan ses som en socialtjänstupp- gift att mer allmänt skapa arbetstillfällen och försörjningsmöjligheter. Det finns andra organ i samhället som har dessa uppgifter.
Utifrån denna avgränsning anser vi att socialtjänstens insatser i detta sammanhang i första hand bör inriktas på att stärka positionen för männi- skor som har en svag ställning på arbetsmarknaden. Därutöver gäller att sysselsättningsskapande åtgärder även kan användas av socialtjänsten som ett medel för att förebygga en socialt negativ utveckling eller som ett led i en planerad eller pågående rehabilitering.
I detta avsnitt berörs några av de problem som vi anser finns bl.a. när det gäller arbets- och ansvarsfördelningen rörande sysselsättningsskapande åt- gärder. Vi anser att dessa synpunkter i tillämpliga delar bör beaktas av den arbetsmarknadspolitiska utredning som regeringen tillsatte i slutet av förra året och som tidigare omnämnts.
220 INSATSER FÖR PERSONER MED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM SOU 1994:139
Den statliga prioriteringen av de utsatta grupperna Som tidigare nämnts har regering och riksdag beslutat att utsatta grupper skall prioriteras. Det gäller ungdomar, flyktingar och invandrare samt ar- betshandikappade. Även gruppen långtidsarbetslösa skall prioriteras. Idag är det hård konkurrens mellan olika grupper om de konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärderna, medan däremot de medel som avsatts för arbetshandikappade inte till fullo utnyttjats budgetåret 1992/93. Man kan alltså konstatera att de arbetshandikappade skulle ha kunnat få del av större insatser om det enbart berott på medelstilldelningen. En viktig faktor i detta sammanhang är sannolikt arbetsgivarnas möjlighet och villighet att ta emot personer utanför den ordinarie arbetsstyrkan. Det kan vara svårt att få fram lönebidragsanställningar till arbetshandikappade när företagen redan ut- lovat platser till exempelvis ungdomspraktikanter, beredskapsarbetare och personer i vidgad arbetsprövning (VAP).
Ett resultatkrav inom Arbetsmarknadsverket som ställts för den priorite- rade gruppen utomnordiska medborgare för budgetåret 1992/93 lyder: An- delen utomnordiska medborgare i åtgärder skall vara större än deras andel av gruppen arbetssökande utan arbete.
Undersökningar inom Arbetsmarknadsstyrelsen har visat att de utom- nordiska medborgarna visserligen har en större andel i arbetsmarknads- politiska åtgärder än övriga, men att deras läge försämrats de sista åren. Är 1989/90 utgjorde de utomnordiska medborgarna 10, 8 procent av samtliga arbetslösa. Deras andel i konjunkturberoende åtgärder var samma år 16,3 procent. Under år 1992/93 utgjorde de 9,4 procent av de arbetslösa, medan deras andel i åtgärder var 11,3 procent. Skillnaden i kostnader är dock större beroende på att de oftare får tillgång till dyra åtgärder, såsom arbetsmark- nadsutbildning och beredskapsarbete. Under år 1992/93 var de utomnordis- ka, arbetslösa medborgarnas andel i åtgärdskostnader således 13,3 procent.
Vi anser att det i framtiden måste ske en förstärkt prioritering av de utsatta grupperna. Om inte detta sker blir slutresultatet att dessa grupper i stor utsträckning blir (fortsatt) hänvisade till socialbidrag och de begränsade möjligheter till sysselsättning som kommunerna/socialtjänsten kan erbjuda.
Socialbidragstagarnas del av arbetsmarknadsinsatser Som nämnts tidigare har a-kassemedlemmar som riskerar utförsäkring före- träde till beredskapsarbeten. De större fackliga organisationerna överlägger med länsarbetsnämnderna och försöker få platser reserverade för sina med- lemmar. Försäkringskassorna har samordningsansvar för de långtidssjuka och kan köpa åtgärder för att underlätta återgång i arbete. Socialbidragsta- garna har socialtjänstens personal som påtryckare. Det förekommer att socialtjänsten placerar socialsekreterare på arbetsförmedlingar eller arbets- marknadsinstitut för att de ska få större kunskaper om arbetsmarknaden och samtidigt kunna bevaka att socialbidragstagare får del av arbetsmarknads— politiska åtgärder.
En del kommuner köper visst medinflytande vid placeringar som tidigare
SOU 1994:139 INSATSER FÖR PERSONER MED FÖRSÖRJNINGSFROBLEM 221
nämnts. Andra kommuner håller däremot styvt på att arbetsförmedlingen ska ha det formella ansvaret för placeringar och menar att en avvikelse från den linjen skulle skada utsatta grupper. Det är ändå arbetsförmedlingen som ska ta vid efter åtgärd, menar man.
Många kommuner upplever att försörjningsformen socialbidrag i prakti- ken utesluter många personer från beredskapsarbete och arbetslivsutveck— ling. Vi vill understryka vikten av att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kommer alla behövande grupper till del.
Ryckig planering
Som framgått av beskrivningen av olika kommunala arbetsmarknadsinsatser i avsnitt 7.3.4 har en del kommuner haft svårigheter att planera sina sys- selsättningsinsatser på grund av beroendet av länsarbetsnämndernas ekono— mi. Av beskrivningarna har framgått att det inte är ovanligt att resurser dras in, att projekt läggs ned före den överenskomna projekttidens utgång eller att utlovade bidrag dras in p.g.a. hastigt uppkommen medelsbrist. De skilda budgetåren spelar också en viss roll. Mot bakgrund av vad som ovan redovi- sats vill vi understryka vikten av att alla berörda parter står upp för de överenskommelser som nåtts.
Sysselsättning efter stödform
Det arbetsmarknadspolitiska systemet förutsätter att olika sysselsättningar anordnas för personer beroende på försörjningskälla — beredskapsarbete, ALU, ungdomspraktik, OSA, lönebidrag etc. En mindre kommun som skaffar lokaler, anställer arbetsledare, tar fram lämpliga arbetsuppgifter och köper in arbetsmaterial har svårt att godta att dessa resurser endast skall användas för vissa kategorier beroende på om de är medlemmar i a-kassa, uppbär KAS, uppbär utbildningsbidrag eller socialbidrag. Som framgått tidigare har också flera kommuner gått ifrån principen om arbetsuppgifter efter försörjningskälla.
Vi anser att det är viktigt att samverkan mellan t.ex. länsarbetsnämnderna och kommunerna utvecklas. Det borde i ett sådant sammanhang också vara möjligt att utnyttja de arbetsmarknadspolitiska instrumenten och resurserna på ett flexibelt sätt.
Formerna för samverkan mellan socialtjänsten och arbetsmarknadsorganen Ett stort antal samverkansprojekt startades på 1980—talet för att förbättra samverkan mellan socialtjänsten, arbetsförmedlingen och i vissa fall för- säkringskassan. Syftet var att de olika aktörerna skulle kunna tillämpa en helhetssyn och bidraga med sin kompetens beträffande arbetsmarknad, sociala frågor och försäkringsfrågor. Beslutsvägarna kunde kortas genom en framgångsrik samverkan och den enskilde kunde slippa få motstridiga be- sked från olika instanser.
Samtidigt bör klargöras att de olika aktörerna faktiskt har olika mål för
222 INSATSER FÖR PERSONER MED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM SOU 1994:139
sin verksamhet. Arbetsförmedlingen ska inte bara betjäna de arbetssökande utan också företagen som anställer arbetskraft. Detta gäller inte social- tjänsten eller försäkringskassorna. I ett gott arbetsmarknadsläge kan de båda målen för arbetsförmedlingen ofta sammanfalla. Konflikten mellan dem ökar dock under arbetslöshet och framför allt för de utsatta grupperna. En samverkan som består i att arbetsförmedlingskulturen dominerar över de båda övriga aktörernas kan därför knappast gagna de utsatta grupperna. Det kan tvärtom hända att vissa grupper under projekttiden utesluts med mo- tivering att de gemensamma resurserna ska utnyttjas effektivt. Omvänt kan socialtjänstens kultur, som betonar den enskildes välbefinnande och rätt till sysselsättning, försvåra för förmedlingen att få arbetsgivarnas förtroende. I de studerade projekten finns exempel av båda slag.
Samverkan skapar inte fler arbetstillfällen, men kan ibland förhindra s.k. rundgång för den enskilde. I många fall borde dock klara och hållbara överenskommelser mellan arbetsförmedling och kommun vara att föredra, gärna i kombination med s.k. trepartssamtal. Det är samtal i vilka den arbetssökande, arbetsvägledaren och socialsekreteraren deltar. I dessa sam- manhang kan motstridiga budskap mellan myndigheter rätas ut och den enskilde kan få en klarare bild av sina resurser och möjligheter. För utsatta grupper såsom ungdomar med problem, missbrukare och psykiskt sjuka kan dock en närmare samverkan — eventuellt inom ramen för en gemensam projektorganisation — vara motiverad. Här handlar det om att kombinera behandling, arbetsvägledning och praktik/arbete.
Arbetsfördelningen mellan kommunerna och arbetsmarknadsorganen Av den tidigare beskrivningen har framgått att en del kommuner i den nuvarande arbetsmarknadssituationen valt att ta över en del arbetsuppgifter från arbetsförmedlingen.
Följande exempel kan nämnas.
— En del kommuner har en kompletterande arbetsförmedling för de som inte får arbete genom den ordinarie arbetsförmedlingen. — Offentligt skyddat arbete (OSA) bedrivs ungefär på samma sätt som Samhalls verksamhet. Kommunen har en omfattande produktion av var— or och tjänster, säljer produkter och tar emot i stort sett samma målgrupp. — Kommuner bedriver öppenvårdsprojekt för missbrukare där arbetsväg- ledning och sysselsättning ingår. Samtidigt bygger Arbetsmarknadsverket upp Ami-SM, dvs. verksamhet för socialmedicinskt arbetshandikappade. som berör i stort sett samma målgrupp.
Det är troligt att Amizs resurser skulle utnyttjas mer effektivt om man hade rörliga, konsulterande team som kunde besöka dessa redan existerande kommunala eller landstingsdrivna verksamheter för t.ex. missbrukare och psykiskt sjuka.
SOU 1994:139 INSATSER FÖR PERSONER MED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM 223
Behov av förenklingar Det ligger nära till hands att söka förenklingar av det arbetsmarknads— politiska stödsystemet. Det har tillkommit stegvis i takt med att nya behov uppkommit. Det statliga stödet har många olika former såsom nedsättning av arbetsgivaravgiften, olika bidrag till den enskilde under sysselsättning eller utbildning, ekonomiska bidrag till kommuner och företag. Olika pro- centsatser och tak gäller för olika bidrag. Hela systemet är som tidigare nämnts svåröverskådligt. Kraven på samarbete mellan olika instanser kan därmed bli övermäktiga i förhållande till de administrativa resurser som samhället och företagen har råd att avsätta för ändamålet. Vi vill därför avslutningsvis understryka behovet av att den tillsatta arbetsmarknadspoli- tiska utredningen söker finna vägar att åstadkomma förenklingar i systemet för det arbetsmarknadspolitiska stödet till kommuner och företag.
7.4.4 Krav på motprestationer vid socialbidragstagande
Fortlöpande under utredningens gång har från Olika håll framförts önskemål om att kommittén skall lägga förslag om att socialtjänsten skall få ökade möjligheter att ställa krav på motprestationer vid socialbidragstagande. Denna fråga har behandlats i vårt delbetänkande. I delbetänkandet (s. 218—219) säger vi på denna punkt följande.
Ett önskemål som under vårt arbete framförts från olika kommuner är att kommu- nerna skall få möjlighet att som villkor för socialbidrag ställa krav på motpre- stationer från bidragssökande. Exempel på motprestationer som nämnts är delta- gande i rehabiliteringsinsatser eller medverkan i olika arbetsinsatser i kommunens regi, såsom parkarbete, strandrensning o.likn.
Vår utgångspunkt för förslagen till precisering av rätten till bistånd för för- sörjningen är att portalparagrafens mål skall stå fast. Vi anser att regler om ”villkorat bistånd”, av den typ som nämnts ovan, inte kan ses isolerat från social- tjänstlagens grundläggande principer om frivillighet och självbestämmande.
Vår bedömning är att lagregler som innebär att bistånd i vissa fall endast skall utgå om den enskilde utför vissa motprestationer skulle innebära ett oacceptabelt inslag av kontroll och sanktioner på bekostnad av socialtjänstlagens övergripande principer om frivillighet och samverkan.
Enligt vår mening måste socialtjänstens arbete med att stödja och motivera människor att delta i t.ex. rehabiliteringsinsatser även fortsättningsvis bygga på frivillighet och respekt för den enskildes självbestämmande och förmåga till eget ansvarstagande. Lagens nuvarande regler och intentioner ger socialtjänsten möj- ligheter men framför allt skyldigheter att arbeta rehabiliteringsinriktat.
Det är enligt vår mening betydelsefullt att de insatser som ges med stöd av socialtjänstlagen så långt möjligt svarar mot den enskildes egna önskemål och faktiska förutsättningar. Att ett passivt utbetalande av socialbidrag i vissa fall kan vara destruktivt för den enskilde är odiskutabelt. Socialtjänstens uppgift i sådana situationer måste vara att genom planmässiga insatser söka motivera den enskilde till åtgärder som förbättrar dennes förmåga att själv svara för den egna för- sörjningen och att leva ett normalt liv. Det är viktigt att socialtjänsten — särskilt i tider av växande arbetslöshet — konsekvent står fast vid uppfattningen att social- bidrag aldrig får bli den naturliga försörjningsformen för människor som har förutsättningar att försörja sig genom eget arbete.
224 INSATSER FÖR PERSONER MED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM SOU 1994:139
Vi finner inte anledning att ändra denna bedömning. Vi vill dock här utförligare redovisa grunderna för vårt ställningstagande.
Personer som är arbetslösa kan få stöd av samhället genom tre olika stödformer:
— arbetslöshetsersättning — kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) — socialbidrag
I praktiken utgår a-kasseersättningen till personer med en starkare an- knytning till arbetsmarknaden än vad som Oftast är fallet vid de övriga två stödformerna. Arbetslöshetsersättningen är också beroende av den tidigare inkomsten och regelmässigt högre än KAS och socialbidrag.
I alla tre stödformerna har man samma grund för att avgöra vilka som är berättigade till ersättning vid arbetslöshet. I samtliga tre fall avses med arbetslös den som saknar förvärvsarbete men är arbetsför och oförhindrad att arbeta. Det krävs också att personen skall vara anmäld hos arbetsför- medlingen, vara aktivt arbetssökande och beredd att anta lämpligt arbete.
Vid a-kasseersättning och KAS gäller i huvudsak att det är arbetsförmed- lingen som avgör t.ex. hur ofta den arbetssökande behöver komma till förmedlingen. När det gäller arbetslösa med socialbidrag är det ofta social- tjänsten som ställer upp kraven på hur arbetssökandet skall ske. I en del kommuner har man t.ex. krav på att arbetslösa bidragstagare skall söka ett visst antal anställningar per vecka eller månad. I vissa fall går kraven betydligt längre än vad arbetsförmedlingen skulle krävt i motsvarande situa- tion för en person med a—kasseersättning eller KAS.
Vad som betraktas som lämpligt arbete framgår av 5 å lagen om arbets- löshetsförsäkring och 5 å lagen om kontant arbetsmarknadsstöd.
Enligt den praxis som utvecklats kan även krav ställas på att den arbets- löse skall medverka i arbetsmarknadspolitiska insatser, som t.ex. arbets- marknadsutbildning (Amu), beredskapsarbete (Bea), arbetslivsutveckling (ALU), ungdomspraktik samt prövning och träning vid arbetsmarknads- institut. När en bedömning görs av vad som är lämpligt arbete behöver enligt praxis personer med a-kassa inte ta ett arbete som ger en inkomst på mindre än 90 procent av a-kasseersättningen. För KAS och socialbidrag gäller — i detta avseende — bara begränsningen att arbetet skall ha en avtalsenlig lön. För arbetslösa bidragstagare gäller även en skyldighet att ta alla typer av arbeten som man är kvalificerad för. Krav kan således ställas på att t.ex. en akademiker skall acceptera ett städ- eller diskjobb.
Vi anser att socialtjänsten har rätt att ställa krav på att en person som uppbär socialbidrag p.g.a. arbetslöshet skall ta ett erbjudet arbete om lönen och villkoren för arbetet i övrigt uppfyller de krav som uppställts i lagen om arbetslöshetsförsäkring och lagen om kontant arbetsmarknadsstöd. Vår upp- fattning innebär att en person som vägrar ta ett sådant arbete inte är berättigad till socialbidrag.
Samma skyldighet för bidragstagaren anser vi föreligger beträffande ar- betsmarknadsinsatser och andra av statsmakterna beslutade särskilda in-
SOU 1994:139 INSATSER FÖR PERSONER MED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM 225
satser för olika grupper — såsom svenska för invandrare (SFI) och insatser grundade på skolans uppföljningsansvar för ungdomar under 20 år som inte genomgått gymnasieutbildning.
Som framgått av våra tidigare resonemang anser vi att det finns en rad situationer när socialtjänsten har anledning att ordna olika typer av sys- selsättning även om villkoren för de som deltar i sysselsättningen inte uppfyller kraven på lämpligt arbete i de två tidigare omnämnda lagarna. Mest naturliga är sådana insatser för t.ex. missbrukare eller psykiskt sjuka, där dessa insatser ofta är en oundgänglig del i rehabiliteringen. Ett klart behov av sådana insatser kan också finnas när det gäller olika grupper med en svag ställning på arbetsmarknaden. I dessa fall gäller dock att social- tjänsten inte kan vägra utge socialbidrag om personen inte vill delta i aktiviteten. Socialtjänsten kan dock ställa krav på att personen är aktivt arbetssökande.
Som tidigare framhållits är det inte självklart att det är socialtjänsten som skall svara för ovan nämnda typer av sysselsättningsinsatser — åtminstone inte finansieringen. I många av dessa fall bör insatserna lämnas och finansie- ras av arbetsmarknadsmyndigheterna. Socialtjänstens uppgift i samman- hanget kan vara att verka för att personen får detta erbjudande och eventu- ellt att ge det psykologiska stödet som kan behövas för att personen skall kunna fullfölja insatsen. Som tidigare sagts kan det dock finnas situationer där kommunen/socialtjänsten är mest lämpad att svara för verksamheten. Det bör då ändå vara möjligt för arbetsmarknadsmyndigheterna att svara för hela eller delar av finansieringen. Tilläggas kan att bedrivs verksamheten i form av en arbetsmarknadspolitisk insats blir konsekvensen att krav på deltagande kan ställas på den enskilde och att en vägran innebär att perso- nen i normalfallet saknar rätt till socialbidrag.
Det kan i detta sammanhang finnas anledning att betona att de risker för passivisering och social utslagning som arbetslösheten är förenad med inte enbart gäller personer som får socialbidrag. Även bland personer som har bättre ekonomiska förutsättningar — t.ex. på grund av a-kasseersättning — kan finnas behov av olika former av förebyggande insatser.
Som framgått av vad som tidigare sagts anser vi att socialtjänsten har rätt att ställa krav på att personer som har förutsättningar att arbeta också är aktivt arbetssökande och villiga att ta lämpligt arbete eller medverka i en arbetsmarknadspolitisk insats eller annan liknande insats.
Vi vill dock i detta sammanhang varna för enkla och schematiska krav på arbetssökande. Socialbidrag skall ges på ett sådant sätt att det inte i onödan leder till en passivisering av bidragstagaren, det är sant. Samtidigt måste hjälpen, som tidigare sagts, ges utifrån krav som känns meningsfulla och rimliga och som är individuellt anpassade. Att ställa krav som uppenbarligen inte kan ge resultat är olämpligt. Därigenom kan den enskilde tvingas in i ritualer som gör att han tappar all tilltro till samhället, arbetsmarknaden och sig själv. De krav som ställs bör i stället bygga på uppgörelser mellan den enskilde, socialtjänsten och arbetsförmedlingen — uppgörelser i vilka man tar fram de realistiska förutsättningarna och därmed de krav som är rimliga. Vi
226 INSATSER FÖR PERSONER MED FÖRSÖRJNINGSPROBLEM SOU 1994:139
har tidigare pekat på s.k. trepartssamtal som en metod för att skapa en sådan grund.
8 Insatser för människor med missbruksproblem
8.1 Vårt uppdrag
Enligt direktiven (dir. 1991:50) har Socialtjänstkommittén i uppdrag att utvärdera socialtjänstlagens tillämpning i syfte att tydligare avgränsa och klargöra socialtjänstens uppgifter och ansvarsområden. I direktiven för- tydligas vissa frågor som kommittén särskilt bör överväga. Bland dessa frågor omnämns inte specifikt socialtjänstens insatser för människor med missbruksproblem. Däremot ingår i uppdraget att överväga socialtjänstens framtida inriktning och organisation och vilka uppgifter som individ- och familjeomsorgen bör ha och om delar av verksamheten kräver särskilda organisatoriska former.
8.1.1 Alkoholpolitiska kommissionens uppdrag
Kort tid efter att Socialtjänstkommittén påbörjat sitt arbete tillsatte rege— ringen Alkoholpolitiska kommissionen med uppdrag (dir. 1991:124) att bl.a. genomlysa de problem som föreligger inom vården av alkoholmissbrukare samt att bedöma behoven av att förändra vårdformer och vårdinnehåll. I kommissionens uppdrag ingick också att lägga fram förslag till långsiktig inriktning av Folkhälsoinstitutets arbete med alkoholfrågorna.
Alkoholpolitiska kommissionen hari april 1994 avlämnat huvudbetänkan- det Svensk alkoholpolitik — en strategi för framtiden (SOU 1994:24), som innehåller en sammanfattning av kommissionens arbete samt överväganden och förslag inom olika områden. Som underlag för dessa förslag ligger fem olika delbetänkanden, varav fyra berör socialtjänstens insatser för personer med missbruksproblem.
De problem och konsekvenser, som alkoholmissbruket i familjen för- orsakar har uppmärksammats i delbetänkandet Barn — Föräldrar — Alkohol (SOU 1994:28). 1 delbetänkandet Kvinnor och alkohol (SOU 1994:28) redo— visas bl.a. de kvinnliga alkoholmissbrukarnas villkor och behov. Social- tjänstens insatser för missbrukare i övrigt och de problem som föreligger inom denna vård redovisas huvudsakligen i delbetänkandet Vård av alkohol— missbrukare (SOU 1994:27). I delbetänkandet (SOU 1994:26) Att förebygga alkoholproblem behandlas de förebyggande insatserna inom hälso— och sjuk- vården, arbetslivet, skolan samt socialtjänsten.
Alkoholpolitiska kommissionens betänkanden utgör ett värdefullt under- lag för Socialtjänstkommitténs överväganden i de frågor som rör social— tjänstens insatser för människor med missbruksproblem. Föreliggande redo—
228 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED MISSBRUKSPROBLEM SOU 1994:139
visning bygger delvis på kommissionens studier, slutsatser och förslag men också på andra källor. Här ingår bl.a. en nyligen publicerad kunskapsöver- sikt — Behandling av alkoholproblem (Centrum för utvärdering av socialt arbete, 1994), Socialtjänsten och omsorgerna i Sverige (Socialstyrelsen 1993), Socialstyrelsens samt länsstyrelsernas rapporter från tillsyn, upp- följning och utvärdering.
8.2 Gällande bestämmelser
Enligt 11 å socialtjänstlagen skall socialnämnden arbeta för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel. Insatser för barn och ungdom bör därvid ägnas särskild uppmärksamhet.
Socialnämnden skall vidare genom information till myndigheter, grupper och enskilda och genom uppsökande verksamhet sprida kunskap om skade- verkningar av missbruk och om de hjälpmöjligheter som finns.
Socialnämnden skall också aktivt sörja för att den enskilde missbrukaren får den hjälp och vård som han behöver för att komma från missbruket. Nämnden skall i samförstånd med den enskilde planera hjälpen och värden och noga bevaka att planen fullföljs.
I propositionen (1979/80zl) om socialtjänsten framhölls att socialtjänstens insatser för missbrukare bör präglas av en erbjudande attityd samt att vård och behandling så långt möjligt skall ges i frivilliga former. I propositionen påpekades att missbrukarna synes ha kommit i skymundan i socialtjänst- lagen men att det skulle strida mot lagens karaktär av ramlag att särskilt slå fast socialnämndens ansvar för missbrukarvården.
Socialutskottet delade inte denna uppfattning utan framhöll i sitt be- tänkande (SoU 1979/80:41) att lagen borde kompletteras med bestämmelser om att socialnämnden skall arbeta för att förebygga och motverka alkohol- och narkotikamissbruk och även lämna den enskilde erforderlig hjälp och stöd i kampen mot missbruket. Socialnämndens skyldigheter inom miss- brukarvården kom därför genom Socialutskottets förslag att särskilt anges i 11 å socialtjänstlagen.
Socialutskottet framhöll vidare att socialtjänstlagen och dess förarbeten genomsyras av tanken att socialtjänsten måste visa respekt för den enskilde, hans behov och hans integritet. Men att socialtjänsten skall visa respekt för den enskilde innebär självfallet inte att man skall respektera ett så djupt självdestruktivt beteende som ett tungt missbruk innebär.
Socialberedningens betänkande I betänkandet (SOU 1987:22) Missbrukarna, Socialtjänsten, Tvånget för- medlades en kritisk bild av socialtjänstens arbete med de tunga missbrukar- na. Samtidigt framhölls att denna bild långt ifrån är allmängiltig. På många håll har utvecklats en mera genomtänkt och aktiv arbetsmetodik i för-
SOU 1994:139 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED MISSBRUKSPROBLEM 229
hållande till de tunga missbrukarna, inte minst i förhållande till narkotika- missbrukarna.
Socialberedningen framhöll att socialtjänstens erbjudande förhållningssätt inte får leda till att unga missbrukare lämnas ifred med sitt missbruk. De yngre missbrukarna har i regel inte hunnit få några omfattande medicinska skador av missbruket men är på väg ut ur alla viktiga sociala sammanhang. Om socialtjänsten intar en passivt erbjudande hållning mot omotiverade unga missbrukare riskerar deras sociala situation att bli helt förödd.
Socialtjänsten måste därför lära sig att tidigt identifiera ett missbruk bl.a. genom ett aktivt uppsökande arbete men också genom att bli mer observant på missbruksproblem när en enskild söker hjälp i något annat avseende hos socialtjänsten, t.ex. ekonomiskt bistånd.
Socialberedningen framhöll vikten av att i samråd med den enskilde upprätta en behandlingsplan samt att därefter kontinuerligt följa missbruka— ren. Socialberedningen betonade också vikten av att missbrukaren själv får välja mellan Olika lämpliga behandlingsalternativ. I frivilligheten skall emel- lertid inte ligga något fritt val att fortsätta missbruket, varför socialtjänsten i fall där så sker, skall undersöka möjligheterna till tvångsvård.
Socialberedningen pekade också på den kritik som inte minst från in— stitutionernas och klientorganisationernas sida framförts om bristen på fort— satta insatser när den enskilde återvänder hem efter institutionsvård.
Mot bakgrund av Socialberedningens syn på missbruket föreslogs ett ytterligare klargörande i lagstiftningen om socialnämndens ansvar för att söka upp och kontinuerligt följa en missbrukare med stöd och behandlings- insatser. Socialberedningen föreslog ett tillägg till 11 å socialtjänstlagen vari anges att socialnämnden har ansvar för att missbrukare får erforderlig värd, att vården planeras och att socialnämnden noga följer upp den planerade vården.
Socialberedningens förslag mottogs över lag positivt av remissinstanserna.
Propositionen om tvångsvård av vuxna missbrukare m.m.
I propositionen (1987/88:147) framhölls särskilt socialnämndens ansvar för att vården oberoende av om den ges i frivilliga former eller med stöd av LVM får en långsiktigt stödjande inriktning. En sådan inriktning av arbetet förutsätter att socialnämnden fungerar som samordnare i en kedja av vård- organ och myndigheter som missbrukaren kan ha kontakt med. Social- nämnden bör därför följa missbrukaren oavsett var i vårdkedjan han be- finner sig. Inte minst viktigt är det att institutionsvistelser följs upp genom väl planerade insatser i den öppna vården. Socialtjänsten har ansvaret för förberedelser inför, kontakten under och uppföljningen av insatserna efter institutionsvistelsen. En liknande ansvarsfördelning bör också eftersträvas när missbrukaren bereds akut- eller avgiftningsvård inom sjukvården eller är intagen på en kriminalvårdsanstalt.
] propositionen behandlas också de problem som föreligger med vården av de psykiskt störda missbrukarna. Bl.a. föreslås att Socialstyrelsen ges i
230 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED MISSBRUKSPROBLEM SOU 1994:139
uppdrag att utarbeta en plan för hur vården av psykiskt störda missbrukare kan förbättras, bl.a. genom en förstärkt samverkan mellan socialtjänst och psykiatri.
8.3 Missbrukets utbredning 8.3.1 Inledning
Många försök har gjorts att uppskatta missbrukets omfattning i samhället. Uppskattningarna av missbruk och alkoholskador varierar både beroende på den kunskap som finns och på de olika sätten att definiera missbruk. Begreppen högkonsumtion, missbruk och alkoholberoende används ibland för att ange skilda konsumtionsmönster, ibland som synonyma begrepp.
En expertgrupp för missbruksfrågor knuten till Centrum för utvärdering av socialt arbete definierar gränsen för högkonsumtion för kvinnor till 65 cl sprit eller tre flaskor lättvin per vecka och för män 85 cl sprit eller drygt fyra flaskor lättvin per vecka. Andra och lägre gränser för högkonsumtion har dock angivits av bl.a. Systembolagets ”Testaren” och i Socialstyrelsens skrift om alkohol under graviditeten.
8.3.2 Omfattningen av alkoholmissbruk Enligt Socialstyrelsens årsbok (1993) uppskattas ca 300000 svenskar an- vända alkohol i så hög grad att det påverkar deras hälsa, sociala liv och arbete. Enligt Alkoholpolitiska kommissionen betecknas mellan 50 000—100 000 som tunga missbrukare. Dessa är i regel kända hos myndig- heter och vårdinstanser. Av Socialstyrelsens Folkhälsorapport 1991 (SoS-rapport 1991:11) framgår att sannolikt omkring 10 procent av de vuxna männen är storkonsumenter av alkohol. Enligt samma källa tyder undersökningar på att ca 20 procent av alla män någon gång under sin livstid kommer att få alkoholrelaterade problem. Vilka undersökningar som här avses finns inte närmare angivna i Socialstyrelsens rapport. Enligt Socialstyrelsens Folkhälsorapport 1991 anges andelen högkonsu- menter bland vuxna kvinnor uppgå till mellan en och fyra procent. Kun- skaperna om högkonsumtion och alkoholism hos kvinnor är dock osäkrare än när det gäller män. En viktig orsak härtill är omvärldens fördömande, varför kvinnor i högre grad döljer sitt missbruk. Konsumtionsundersök- ningar har dock visat att kvinnor ökat sin konsumtion mellan åren 1968 — 1980 med 10 procent. Ökningen för männen under motsvarande tid uppgår till några procent.
För både män och kvinnor gäller att en förhållandevis liten andel svarar för en stor del av alkoholkonsumtionen. 10 procent av kvinnorna svarar för 50 procent av kvinnors konsumtion, 10 procent av männen svarar för 40 procent av mäns konsumtion.
SOU 1994:139 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED MISSBRUKSPROBLEM 231
Sedan 1972 genomförs varje år undersökningar av alkoholvanor bland skolelever. Erfarenheter av berusning bland elever i årskurs 9 minskade från mitten av 1970—talet för att åter stiga under senare delen av 1980-talet. Under de senaste åren har jämfört med 1980-talets mitt skett en viss upp— gång av den andel av eleverna i årskurs 9 som berusar sig. Enligt Social- styrelsens Folkhälsorapport 1994 har de senaste undersökningarna av ung- domarnas alkoholvanor visat en svag tendens till ökad alkoholkonsumtion både bland pojkar och flickor i årskurs 9. Värt att notera är dock att vid en jämförelse med mitten av 1970-talet har andelen elever i årskurs 9 som inte dricker alkohol ökat. De som inte dricker någon alkohol alls och de som dricker obetydligt utgör tillsammans drygt hälften av alla elever i årskurs 9.
Bland värnpliktiga har antalet berusningstillfällen minskat från mitten av 1970-talet.
Den alkoholrelaterade dödligheten anses ge en bild av det tunga miss— bruket. I dödsorsaksstatistiken registreras underliggande (omedelbart ut- lösande) och bidragande orsaker för alla dödsfall. Alkoholrelaterade döds- fall är t.ex. levercirrhos, alkoholism, alkoholpsykos och alkoholförgiftning.
Utvecklingen av alkoholrelaterad dödlighet uppvisar en kraftig ökning från mitten av 1950-talet till slutet av 1970-talet. Sedan mitten av 1970-talet har det skett en minskning av antalet dödsfall i de vanligaste alkoholrelate- rade diagnosgrupperna med omkring 35 procent (Källa: Behandling av alkoholproblem — en kunskapsöversikt. Centrum för utvärdering i social arbete 1993).
8.3.3 Omfattningen av narkotikamissbruk
Utvecklingen av narkotikamissbruket kan beskrivas utifrån Olika typer av information. Bilden av utvecklingen varierar beroende på vilka uppgifter som väljs.
Enligt den s.k. skolundersökningen har både tillfällig och upprepad an- vändning av narkotika minskat bland elever i årskurs 9 sedan 1970-talet. Denna bild styrks också av den undersökning, som görs bland värnpliktiga.
Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning (CAN) genomför- de 1992 på uppdrag av Socialdepartementet en undersökning av narkotika- missbrukets omfattning (UNO 92). Undersökningsresultaten redovisas i rapporten ”Det tunga narkotikamissbrukets omfattning i Sverige 1992”.
Tungt narkotikamissbruk definieras som allt injektionsmissbruk oavsett missbruksmedel samt all daglig eller nästan daglig användning av narkotika oavsett intagningssätt. Definitionen syftar till att ringa in det missbruk som är av allvarlig karaktär. Definitionen utesluter de personer som tillfälligt använder narkotika men också de som mer regelmässigt missbrukar narkoti- ka utan att för den skull ha ett tungt missbruk.
1979 genomfördes en liknande kartläggning av det tunga narkotikamiss— brukets omfattning. Härav framgick att antalet personer med tungt missbruk då uppskattades till mellan 10 000 och 14 000 personer.
Enligt UNO 92-studien uppgår antalet tunga narkotikamissbrukare till
232 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED MISSBRUKSPROBLEM SOU 1994:139
mellan 14 000—20 000. 93 procent av de tunga missbrukarna injicerade nar- kotika 1992. 1979 uppgick andelen injektionsmissbrukare till 82 procent. Blandmissbruk är vanligt — 77 procent rapporteras missbruka minst två narkotiska preparat. 47 procent av narkotikamissbrukarna missbrukar också alkohol. Knappt hälften av de tunga narkotikamissbrukarna har missbrukat minst tio år.
77 procent av de inrapporterade personerna med tungt narkotikamissbruk är män, 23 procent kvinnor. Männens medelålder är 34,1 år. kvinnornas 32,6 år. Endast en procent av de inrapporterade tunga missbrukarna var under 20 år. Dessa data tyder på att nyrekryteringen till gruppen tunga missbrukare i första hand inträffade i slutet av 1970-talet och början av 1980-talet.
Mörkertalet bedöms vara lägre vid kartläggningen 1992 än 1979 beroende på att missbrukarna genomgående blivit äldre och därmed mer kända av olika myndigheter men också på en ökad benägenhet från de uppgiftsläm- nande myndigheterna att medverka i undersökningen.
Enligt Socialstyrelsen kan narkotikautvecklingen sedan början av 1970— talet fram till 1993 sammanfattas så att det tillfälliga användandet av narkoti- ka bland unga människor minskat påtagligt, att medelåldern på missbrukar- na stigit och att det tyngre narkotikamissbruket stabiliserats. Narkotikamiss- bruket återfinns framför allt inom marginaliserade grupper, som är kända hos myndigheterna för brott, prostitution och alkoholmissbruk.
När det gäller narkotikamissbruket bland invandrare och invandrarung- domar har det enligt Socialstyrelsen under senare år rapporterats en ökning av det tyngre missbruket. Säkra siffror saknas dock. Enligt CAN:s under- sökning är första generationens invandrare över 25 år underrepresenterade bland personer med tungt narkotikamissbruk. Andra generationens invand- rarungdom, såväl med ursprung i Norden som i andra länder, är dock överrepresenterade.
8.4 Socialtjänstens insatser för missbrukare
8.4.1 Inledning
Insatser för missbrukare görs inte enbart inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Omfattande insatser görs även av frivilliga organisationer och sammanslutningar av olika slag. Föreliggande redovisning begränsas dock till socialtjänstens insatser inom öppen missbrukarvård och inom den in- stitutionella vården.
8.4.2 Öppen missbrukarvård
En stor del av den öppna missbrukarvårdens arbete bedrivs i dag på social- kontoren. I samband med de organisationsförändringar som under de senas-
SOU 1994:139 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED MISSBRUKSPROBLEM 233
te åren genomförts i kommunerna har många av de större kommunerna infört en specialiserad organisation inom individ- och familjeomsorgen. För missbrukarvårdens del har detta inte sällan inneburit att särskilda miss- brukargrupper eller vuxengrupper inrättats.
De socialkontorsanknutna insatserna för missbrukare handlar till stor del om att utreda och bedöma vårdbehov och behov av ekonomiskt bistånd. Genom samtal ger socialsekreterare också den enskilde missbrukaren stöd, motiverar för behandlingsinsatser samt remitterar till vård och behandling hos andra vårdgivare. I socialsekreterarnas uppgifter ingår också att följa upp den vård och behandling som ges vid institutioner eller i öppna former utanför socialkontoret.
] dag saknas löpande statistik över de insatser som görs inom den öppna socialtjänsten. Det är därför svårt att få en bild av omfattningen av den öppna missbrukarvården som bedrivs utifrån socialkontoren. Svenska kom- munförbundet och Statistiska centralbyrån har i studier visat att i genomsnitt en femtedel av socialsekreterarnas arbetstid används för arbete med vuxna missbrukare.
Enligt en studie av Socialstyrelsen 1989 beräknades 41 000 missbrukare ha varit aktuella vid socialkontoren. Enligt Socialstyrelsens årsbok 1993 be- räknas ungefär en tredjedel av socialtjänstens klienter ha missbruksproblem.
Vid de sammankomster, som Socialtjänstkommittén arrangerat med olika företrädare för socialtjänsten framkom en splittrad bild av den aktuella utvecklingen av missbrukarvården i kommunerna. Dock synes på många håll en ökad planmässighet i vården kunna urskiljas. Detta innebär att verksamhet för missbrukare alltmer inriktas mot att bygga upp en samman- hängande vårdkedja där hörnstenarna är förebyggande och tidiga insatser för att minska behovet av institutionsvård. När institutionsvård ges ingår den som ett led i en differentierad vård, där insatserna i öppna former ses som en väsentlig del för att behandlingsresultat skall uppnås. För de äldre miss- brukarna synes utvecklingen framför allt inriktas mot Olika former av stöd, omvårdnad och kontinuerlig tillsyn, antingen i ordinärt boende genom sär- skild hemtjänstpersonal eller i olika former av skyddat boende. Som stöd för de äldre missbrukarna finns i många kommuner olika dagverksamheter. Sådana verksamheter bedrivs ibland i kommunens regi, ibland av frivil- ligorganisationer.
I oktober 1993 beslöt regeringen om fördelning av statsbidrag till miss- brukarvård och ungdomsvård. Inom ramen för totalanslaget ingår ett nytt statsbidrag på 50 miljoner kronor per år till länsstyrelserna att fördelas till olika öppenvårdsverksamheter. Målet är att med dessa riktade medel stimu- lera framväxt av öppenvårdsinsatser, skapa alternativ till institutionsvård och utveckla nya typer av mellanvärd. Vid fördelningen av medlen skall särskilt uppmärksammas projekt som är inriktade på aktiv samverkan mel- lan flera aktörer, t.ex. försäkringskassan, arbetsförmedlingen, Samhall, sko- lor, fritidsverksamhet och frivilligorganisationer. Riktlinjer för bidragsgiv- ningen har utarbetats av Socialstyrelsen, som också skall följa upp och utvärdera de verksamheter, som kommer till stånd.
234 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED MISSBRUKSPROBLEM SOU 1994:139
Av de ansökningar som inkommit från kommunerna till länsstyrelserna t.o.m. maj 1994 fördelar sig ungefär hälften på öppenvårdsinsatser för grava missbrukare och hälften på insatser för ungdomar.
Alkoholrådgivning
En stor del av öppenvården för alkoholmissbrukare sker vid alkoholmottag- ningar. Dessa kan ha olika benämningar bl.a. rådgivningsbyråer, alkoholpo- likliniker, socialmedicinska centra.
1946 öppnades den första fristående alkoholpolikliniken i Sverige av Stadsmissionen. Under 1950- och 1960-talen började både kommuner och landsting att tillskapa alkoholrådgivningar. Speciellt under senare delen av 1980-talet skedde en kraftig expansion av denna verksamhet. Enligt en enkät som Socialstyrelsen gjorde 1992 fanns då 310 alkoholrådgivningar, varav 162 drevs av kommunerna, 21 av landstingen, 22 i samarbete mellan kommun och landsting. 91 enheter drevs av kyrkliga samfund (bl.a. RIA, LP-stiftelsen) medan 13 enheter drevs i privat regi av annan huvudman.
1992 fanns sammanlagt 1 577 tjänster vid de 310 alkoholrådgivnings- enheterna. Knappt hälften hade medicinsk personal anställd.
Enligt en studie av Socialstyrelsen 1991 besöktes alkoholrådgivningarna av totalt 58 000 personer med sammanlagt 900 000 besök under det aktuella året. Av dessa var 22 procent kvinnor.
Av de personer som under 1991 var aktuella sökte 26 procent alkoholråd— givningens stöd och vård för första gången. Detta kan ses som ett tecken på att de specialiserade enheterna för alkoholrådgivning när människor tidigt i missbrukarkarriären. En grundtanke bakom tillkomsten av alkoholrådgiv- ningen var att förmå de s.k. dolda alkoholisterna att söka hjälp. Enligt Alkoholpolitiska kommissionen utnyttjar ca 15 procent av besökarna vid alkoholmottagningarna möjligheten att få vara anonym.
Narkomanvårdsbaser Socialstyrelsen har sedan 1986 arbetat med utbyggnaden av narkoman- vården inom ramen för uppdraget Offensiv narkomanvård. Sedan bud- getåret 1986/87 har totalt 165 miljoner kronor utgått till drygt 400 projekt inom Offensiv narkomanvård. Utöver dessa medel har Socialstyrelsen för- delat ca 50 miljoner kronor till utveckling av missbrukarvården, både av alkoholmissbrukare och narkomaner.
Socialstyrelsen fick 1992 regeringens uppdrag att genomföra en kart- läggning av narkomanvården och behoven av insatser omfattande även det forsatta HIV-förebyggande arbetet bland narkotikamissbrukare. Uppdraget har redovisats i rapporten Effekter av offensiv narkomanvård (1993:1), varav framgår att det i dag finns sammanlagt ca 100 narkomanvårdsbaser. Några av dessa betjänar flera kommuner. Mellan 300 - 350 socialsekreterare arbetar vid de ca 100 narkomanvårdsbaserna i landet. Baserna har framför allt byggts upp med hjälp av projektmedel från Socialstyrelsen. Uppgifterna vid dessa baser har huvudsakligen varit att bedriva uppsökande verksamhet,
SOU 1994:139 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED MISSBRUKSPROBLEM 235
motivationsarbete samt vård och behandling av narkotikamissbrukare. För- utom narkomanvårdsbaserna har ett drygt 10—tal kommuner dessutom ut- vecklat s.k. mellanvårdsformer som vanligtvis har ett behandlingsinnehåll som liknar institutionsvårdens men där missbrukaren bor i ordinärt boende.
Familjevård
Familjevård för vuxna missbrukare innebär att en familj i sitt hem tar emot en vuxen person med missbruksproblem mot ersättning. Kännetecknet för denna vårdform är framför allt det icke-professionella, dvs. miljön är inte i första hand organiserad för att ta hand om missbrukarens problem.
Familjevård av vuxna missbrukare är i huvudsak en öppen och frivillig vårdform. Endast undantagsvis finns tvång med. Detta gäller framför allt den s.k. 34å — värden, som kan erbjudas dem som avtjänar fängelsestraff eller är dömda till kontraktsvärd.
Inom familjevården för vuxna missbrukare har i flera län vuxit upp s.k. familjevårdsenheter, till vilka ett antal familjehem för vuxna missbrukare är knutna. Verksamheten är en förstärkning av den traditionella familjehems- vården. Genom konsulenter vid enheterna får familjehemmen bl.a. hand- ledning, utbildning och annat stöd för sin uppgift.
Det saknas i dag statistik över hur många familjehem för vuxna det finns i landet liksom uppgifter om hur många vuxna missbrukare som placeras i familjehem årligen.
8.4.3 Institutionsvård
Den privata institutionsvården för missbrukare har under 1980-talet byggts ut kraftigt. I kapitel 35 redovisas utvecklingen av institutionsvården i privat respektive offentlig regi. Enligt Socialstyrelsen (1993) har utbyggnaden i ganska stor utsträckning inriktat sig på nya former av vård för nya grupper av missbrukare. Nytillkomna behandlingshem vänder sig dels till narkotika- missbrukare med vanligen långa vårdprogram, dels till alkoholmissbrukare med bibehållen social förankring med korta vårdprogram, framför allt s.k. Minnesotahem.
Statsbidragsförändringen 1986 öppnade vägen för en ökad marknads- orientering inom institutionsvården. Statsbidragen förändrades från att ha varit ett platsbidrag till institutionerna till att bli ett bidrag som kommunerna fritt kan använda till olika typer av missbrukarvård. Institutionsvårdens kostnader kom därmed att på ett tydligare sätt belasta kommunernas bud- get.
Statsbidragsförändringen innebar att institutionsvården och den öppna vården i stort sett fick samma finansiella förutsättningar. Incitamenten för kommunerna att omorientera vården mot mer öppna former ökade därmed. Många kommuner har, som ovan nämnts, sett över sina möjligheter att framför allt vårda de äldre missbrukarna i öppenvård men också nya former för öppenvård av andra missbrukargrupper har vuxit fram. Omfattningen av
236 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED MISSBRUKSPROBLEM SOU 1994:139
denna omorientering är svår att bedöma då statistik saknas för öppen vård. Missbrukarvårdens tyngdpunkt synes dock fortfarande ligga på institutions- vård.
Det förändrade ekonomiska läget i kommunerna har under de senaste åren påverkat institutionsvårdens förutsättningar. lnstitutionsplaceringar börjar i allt större utsträckning ifrågasättas av politiskt och ekonomiskt ansvariga i kommunerna (Källa: Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1993:7). 1992 rapporterades till Socialstyrelsen att flera institutioner gått i konkurs än antalet nytillkomna, varför en viss minskning av antalet in- stitutioner Skedde. 1992 markerar således ett trendbrott.
Sedan år 1983 finns det enligt SCB:s statistik ständigt 4 000—5 000 perso- ner intagna på institution på grund av missbruk. För år 1993 är denna siffra något lägre än tidigare är, ca 3 800.
I början på 1970-talet vårdades totalt ca 5 000 personer med tvång under ett år. År 1989 vårdades ca 1 500 personer med stöd av LVM. Under åren 1990—1993 har denna siffra varit något lägre. År 1993 vårdades sammanlagt knappt 1 300 personer med stöd av LVM. Proportionerna mellan frivilligt vårdade och tvångsvårdade har således förändrats påtagligt de senaste 20 aren.
Antalet institutionsvårdade under ett år påverkas både av det faktiska antalet intagningar och av vårdtidens längd. Sedan socialtjänstlagens ikraft- trädande har vårdtiderna förkortats avsevärt. Enligt ”Jämförelsetal för soci- altjänsten 1992” minskade den genomsnittliga placeringstiden för missbru- kare med 22 procent mellan åren 1991 och 1992. Skillnaderna mellan kom- munerna är dock stora. Skälen härtill kan bl.a. vara olika ekonomiska resurser för kommunerna. Men också omfattning och kvalitet på eftervård, öppenvård och vård som bedrivs av andra huvudmän kan påverka place- ringstidens längd. Ytterligare skäl kan vara olika metoder och traditioner i arbetet, bl.a. fördelningen mellan frivillig vård och LVM—vård. LVM-vård pågår genomsnittligt under längre tid än frivillig vård. Skillnader i vårdtidens längd kan också bero på olika vårdtyngd hos de som placeras.
Det bör särskilt noteras att det den 31 december 1993 fanns färre frivilligt vårdade missbrukare på institutioner än jämfört med samma datum åren 1989—1992. Antalet vårdade med stöd av LVM var också lägre den 31 december 1993 jämfört med samma datum åren 1989—1992.
En annan förändring när det gäller institutionsvård av missbrukare är den ökande andelen kvinnliga missbrukare. Beträffande LVM-vården gick det år 1982 ca åtta män på varje vårdad kvinna medan det år 1993 gick ca tre män på varje tvångsvårdad kvinna.
Alkoholmissbruk är den vanligaste anledningen till institutionsvård. De som enbart missbrukar alkohol har dock minskat medan antalet blandmiss- brukare har ökat. Av samtliga missbrukare som den 30 september 1992 vårdades på institution var 35 procent narkotika- eller blandmissbrukare.
Bland de som vårdades enligt LVM uppgick andelen blandmissbrukare och narkotikamissbrukare år 1986 till knappt 20 procent medan motsvaran- de siffra år 1993 uppgick till drygt 50 procent. De LVM-vårdade som miss-
SOU 1994:139 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED MISSBRUKSPROBLEM 237
brukade enbart alkohol är 1986 uppgick till ca 85 procent medan mot- svarande siffra år 1993 uppgick till ca 45 procent.
Ca 90 procent av dem som vårdas på institution på grund av missbruk är varken gifta eller sammanboende.
Institutionernas uppföljning av behandlingsresultaten
Enligt Socialstyrelsen (1993) är det ytterst få institutioner som hittills har följt upp sina vårdresultat på ett systematiskt sätt. Enligt Socialstyrelsen torde institutionernas egna utvärderingar av behandlingsresultaten vara ett av de mest strategiska instrumenten för att höja kvaliteten inom den in- stitutionella missbrukarvården.
Ett informativt mått på hur ett behandlingshem fungerar är hur stor andel av de personer som skrivs in som också fullföljer vården. Enligt Social- styrelsens enkät till institutionerna år 1992 fullföljde i genomsnitt 60 procent medan 40 procent avbröt planerad vård, s.k. ”drop-outs”. Det finns många undersökningar som pekar på att andelen rehabiliterade är avsevärt högre bland de som fullföljer planerad värd än de som avbryter i förtid.
Kommunernas upphandling av institutionsvård Inom vårdsektorn har hittills knappast förekommit någon direkt konkur- rens. Institutionerna har vanligtvis budgeterat utifrån en viss beläggning. Kostnaderna för de tomma platserna har tagits ut via de sålda platserna. I kommunerna har tidigare saknats tradition när det gäller att systematisk granska vårdens innehåll, kvalitet och resultat i förhållande till kostnaderna.
Socialstyrelsen (1993) beskriver utifrån studier i vissa län de hinder som funnits för att kommunerna på ett effektivt sätt skall kunna utnyttja mark- naden och köpa rätt vård till rätt pris. Dit hör bl.a. att den placerande tjänstemannen saknar tillräcklig kunskap om marknaden. Ett annat hinder är att intstitutionerna konkurrerar med olika fasta ”vårdpaket” med va— rierande behandlingsinnehåll och tider. Placerarna har inte sällan svårig- heter att jämföra de olika vårdalternativen då instrument saknas för att kunna bedöma kvaliteten i vården.
Socialstyrelsens studie visar också att utbud och efterfrågan hade liten betydelse för priserna på marknaden. Även där det fanns konkurrerande vårdalternativ kunde inte kommunerna dra fördelar av denna marknads— situation. Kostnadsmedvetenheten var ofta låg hos placerarna. Det framkom också att kommunerna inte förhandlade med institutionerna om vårdav- gifter och kringkostnader utan det var institutionerna som bestämde priser- na. Val av institution grundades inte på systematiska värderingar och jäm- förelser av vård och pris utan på andra principer och preferenser.
238 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED MISSBRUKSPROBLEM SOU 1994:139
Kostnader för institutionsvården En jämförelse mellan de nordiska länderna (Nordisk Statistisk sekretariat 1992) visar att Sverige satsar mer resurser på institutionsvård än de övriga länderna.
Utbyggnaden av institutionsvården har inneburit ökade ekonomiska åta- ganden för kommunerna. Institutionsvården för vuxna missbrukare svarar för en stor del av kostnaderna inom individ- och familjeomsorgen.
Enligt ”Jämförelsetal för socialtjänsten 1992” finns stora skillnader mellan olika kommuners genomsnittskostnader för institutionsplaceringar. Detta beror framför allt på valet av institution, mellan vilka det kan vara stora skillnader i kostnader per vårddygn. Om en placering är att anse som dyr eller billig kan dock egentligen inte avgöras förrän i efterhand då man konstaterar om behandlingen varit framgångsrik eller inte.
De rikstäckande register som finns inom missbrukarvården saknar upp- gifter om kostnader såväl för öppenvården som för institutionsvården. En bedömning av de totala kostnaderna för institutionsvården i landet får därför bygga på relativt grova skattningar.
År 1992 fanns sammanlagt 8 300 platser vid institutioner. Om den genom- snittliga vårddygnsavgiften beräknas till 1 000 kronor och institutionerna har en genomsnittlig beläggning på 80 procent beräknas de totala kostnaderna för institutionsvården uppgå till 2,3 miljarder kronor.
I Svenska kommunförbundets, Socialstyrelsens och SCB:s årliga skrift ”Jämförelsetal för socialtjänsten” beräknas kommunernas kostnader för institutionsvården av vuxna missbrukare år 1991 uppgå till ca 2 miljarder. Enligt uppgift från Socialstyrelsen uppskattas kostnaden vara ungefär den- samma år 1992.
8.5 Effekter och resultat av behandling
8.5.1 Inledning
Det finns få vetenskapligt hållbara utvärderingar av behandling av miss— brukare i Sverige. De få utvärderingar som gjorts i Sverige men också internationellt har inte kunnat identifiera några enkla svar på frågan om vilken behandling som är effektiv för vilken missbrukare.
En expertgrupp knuten till Centrum för utvärdering av socialt arbete (CUS) har i januari 1994 publicerat en översikt av kunskapsläget beträffan- de alkoholvårdens behandlingseffekter — Behandling av alkoholproblem. Översikten bygger på en aktuell och omfattande genomgång av den veten— skapliga litteratur som handlar om resultaten av olika arbetssätt och be- handlingsmetoder inom alkoholvården. I stor utsträckning består underlaget av utländska studier då svenska vetenskapliga studier inom området är sällsynta.
SOU 1994:139 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED MISSBRUKSPROBLEM 239
Inledningsvis i rapporten framhålls mot bakgrund av det samhällsekono— miska läget vikten av att offentliga medel används så effektivt som möjligt. Rättvisande effektivitetsbedömningar kräver emellertid information om verksamhetens resultat. En väl fungerande, effektiv missbrukarvård är också i högsta grad av värde för personer med alkoholproblem. Det kan därför ses som ett allvarligt problem att det i så stor utsträckning saknas sådana kunskaper inom alkoholvården. På sikt kommer dock de ökade insatserna för uppföljning, utvärdering och forskning om den svenska missbrukarvår- den att ge ett bredare kunskapsunderlag.
Den aktuella kunskapsöversikten kan sägas utgöra en milstolpe när det gäller att sammanfatta forskningsläget inom missbrukarvården. Då de sam— manfattande slutsatser och rekommendationer, som expertgruppen ställer sig bakom i rapporten, är av intresse i detta sammanhang återges dessa kortfattat.
8.5.2 Expertgruppens slutsatser och rekommendationer
Enligt expertgruppens rapport (Behandling av alkoholproblem, 1994) har jämförande studier inte kunnat belägga att
ett bestämt behandlingsprogram är överlägset andra för alla individer, behandling är överlägsen enklare rådgivning för alla individer, långvarig behandling är överlägsen kortvarig för alla individer, sluten vård är överlägsen öppen vård för alla individer, att sluten vård är överlägsen dagvård för alla individer, behandling med hög personaltäthet är överlägsen sådan med lägre perso- naltäthet för alla individer.
Det finns således ingen behandling som leder till goda behandlingsresultat för alla människor med alkoholproblem. Vissa insatser har dock goda effek- ter för vissa människor med vissa typer av alkoholproblem. Som exempel anges att breda behandlingsprogram i öppen vård med inslag av social färdighetsträning och återfallsprevention kan ha goda effekter för svårt alkoholberoende personer. Detta förutsätter en pedagogik som premierar positiva förändringar och förstärker individens motivation att ändra alkohol- vanor och livsstil.
Enligt expertgruppen motiverar det aktuella forskningsläget dock inte till uppgivenhet och resignation utan snarare till omprövning och nytänkande. Docenten Lars Lindström har bl.a. visat att jämförande studier har kunnat belägga att insatser riktade till missbrukare som ännu inte utvecklat ett svårt alkoholberoende ofta leder till goda resultat.
Ett sätt att ompröva formerna för behandling av alkoholproblem kan vara att betrakta denna som en del i ett vidare perspektiv och uppmärksamma sådana faktorer som bidrar till att underlätta naturliga läkeprocesser. Ett annat sätt kan vara att närmare uppmärksamma samspelet mellan klienttyp, behandlingsform och resultat. Detta gör det möjligt att välja ut vissa miss- brukare till vissa typer av behandling, s.k. matchning. De egenskaper som
240 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED MISSBRUKSPROBLEM SOU 1994:139
man utifrån forskning kan finna stöd att matcha till är graden av social stabilitet, missbrukets svårighetsgrad, graden av psykisk störning och olika personlighetsdimensioner. Vissa grupper av missbrukare kräver särskild me— todik eller särskilda resurser för en adekvat behandling nämligen kvinnor, psykiskt störda och hemlösa.
Expertgruppen rekommenderar bl.a. att de delar av hälso- och sjukvården och socialtjänsten som kommer i kontakt med många högkonsumenter utvecklar en metodik för att tidigt uppmärksamma riskabel alkoholkonsum- tion och för motivationshöjande rådgivning. Den specialiserade alkoholvår- den svarar för den mer kvalificerade bedömningen och kan utgöras av sjukvårdens toxikomanienheter, av alkoholmottagningar och missbruksen- heter inom individ— och familjeomsorgen. Kvalificerad bedömning kräver medverkan av personal med social, psykologisk och medicinsk kompetens.
Expertgruppen rekommenderar därför socialtjänsten och sjukvården att utveckla samverkansformer där en sådan kvalificerad bedömning är möjlig.
Vidare rekommenderar expertgruppen att utifrån en kvalificerad bedöm- ning av vårdbehovet i första hand bör övervägas mindre omfattande åt- gärder för att därefter ta ställning till mer omfattande insatser. Institutions- vård bör reserveras för personer som av medicinska, psykiatriska och sociala skäl inte kan tillgodogöra sig behandling i öppna former. För personer med långvariga alkoholproblem och ett svagt socialt nätverk bör institutionsvård så långt möjligt ersättas med en kombination av insatser i öppna former t.ex. skyddat boende, kvalificerad dagverksamhet och hemtjänst.
Slutligen anser expertgruppen att mot bakgrund av att behandling av missbruksproblem är en resurskrävande och kvalificerad insats måste den förenas med ett ovillkorligt krav på dokumentation och uppföljning av resultat.
8.6 Aktuella problem och utvecklingstendenser
8.6.1 Inledning
Ovanstående genomgång av missbrukarvården visar att insatserna för miss- brukare upptar en väsentlig del av socialtjänstens resurser. Kommunernas kostnader för institutionsvård av missbrukare är ansenliga. Trots verksam- hetens omfattning saknas till stor del kunskaper om de resultat som uppnås genom socialtjänstens insatser för missbrukare. Både socialtjänstens egen uppföljning och utvärdering av missbrukarvården och institutionernas egen utvärdering av sina behandlingsresultat är bristfällig. Den kunskapsöversikt som en expertgrupp vid Centrum för utvärdering av socialt arbete samman- ställt visar också på svårigheterna att vetenskapligt belägga Olika behand- lingsmetoders effekter.
SOU 1994:139 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED MISSBRUKSPROBLEM 241
8.6.2 Alkoholpolitiska kommissionens slutsatser och förslag
Alkoholpolitiska kommissionen har i sitt delbetänkande (SOU 1994:27) Vård av alkoholmissbrukare bl.a. belyst hur vården fungerar. Inledningsvis kommenteras den allmänna kritik som riktats mot individ- och familjeom- sorgens organisation och dess bristande förutsättningar att förändra männi- skors livsvillkor, dvs. det som är individ- och familjeomsorgens viktigaste uppdrag. Gapet mellan syfte/ambition och de faktiska behandlingsresultaten inom missbrukarvården är nedslående. Ett problem i detta sammanhang är bristen på systematiserad kunskap och utvärderingar.
Detta gäller inte minst kunskap om samband, orsaker och konsekvenser av kvinnors alkoholmissbruk. Behandling inom såväl öppenvård som in- stitutionsvård har inte alltid varit inriktad på att stödja, vårda och behandla kvinnor utifrån kvinnors särskilda behov. Kvinnors bakomliggande, ofta psykiska problematik och de särskilda villkor som bl.a. ansvar för barn innebär är viktiga faktorer att känna till och beakta vid behandling av missbrukande kvinnor.
Kunskap om hur missbrukares anhöriga påverkas av missbruket har ökat under senare tid bl.a. genom internationell forskning. Bl.a. har bekräftats risk för psykiska och psykosomatiska symtom hos anhöriga, eget missbruk samt förekomst av våld i missbrukarfamiljer. Den ökade medvetenheten om konsekvenserna för missbrukarens anhöriga har medfört att olika behand- lingsmodeller och tekniker allt oftare involverar anhöriga.
Särskilt alarmerande är kunskapen om hur barn skadas av alkoholmiss- bruk i familjen. Både svensk och internationell forskning har bekräftat att barn som växer upp med missbrukande förälder/föräldrar ofta får beteen- destörningar, skolproblem och anpassningsproblem. I vuxen ålder riskerar också dessa barn i Större utsträckning än andra att få egna missbrukspro- blem.
Trots att kunskap numera finns om missbrukets konsekvenser för an- höriga när denna kunskap inte ut eller omsätts inte i det praktiska arbetet av yrkesverksamma som möter missbrukare och deras anhöriga. Ett försök att uppskatta omfattningen av anhörigstödet i landets kommuner har gjorts av Alkoholpolitiska kommissionen med hjälp av de sociala enheterna vid läns- styrelserna. Endast 35 av de totalt 250 kommuner som deltog i studien tillhandahöll särskild gruppverksamhet för anhöriga. Ytterligare ett 20—tal kommuner köpte sådan verksamhet bl.a. från institutioner. Enligt en in— ventering vid årsskiftet 1992/93 fanns endast ett tiotal gruppverksamheter för barn till missbrukare för totalt ca 140 barn i hela landet. Detta bör ställas i relation till att ca 10 procent av alla barn uppskattas växa upp tillsammans med en missbrukande förälder.
Kunskapsbristen är ett exempel på ett strukturellt hinder för arbetet med missbrukare och med deras anhöriga. Andra hinder är organisationsformer som kan försvåra att insatser genomförs eller att samverkan mellan olika personalgrupper och huvudmän kommer till stånd. Ett annat hinder är bristen på resurser inom missbrukarvården.
242 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED MISSBRUKSPROBLEM SOU 1994:139
Men också positiva bilder av missbrukarvården förmedlas av kommissio— nen. Bl.a. redovisas den pågående utvecklingen mot ambitiösa satsningar på öppenvård, vilket i de kommuner som redovisat sådan verksamhet inneburit att såväl LVM—vård som frivillig institutionsvård minskat. En enkät som LHD/LVM-utredningen (SOU 1993:31) genomförde 1992 visade att många kommuner dock reducerat institutionsvården i huvudsak av ekonomiska skäl.
Alkoholpolitiska kommissionen har i sitt huvudbetänkande (SOU 1994:24) lämnat ett antal förslag som rör vården av alkoholmissbrukare. Bl.a. framhölls behovet av samverkan med andra samhällsorgan för att förebygga missbruk men också för att tidigt kunna upptäcka och tidigt ingripa för att motverka missbruk. Särskilt betonas vikten av uppsökande och förebyggande arbete i samverkan mellan individ- och familjeomsorgen och mödra- och barnhälsovården i syfte att tidigt upptäcka missbruk och att erbjuda stöd till föräldrar. När det gäller stödet till missbrukares anhöriga framhåller kommissionen att samverkan bör intensifieras och utvecklas mel— lan kommuner och landsting och mellan offentlig förvaltning, frivilligorgani- sationer och andra intressenter. Syftet bör vara att kunna erbjuda verksam— heter direkt anpassade för vuxna anhöriga men också för tonåringar och barn. I ett övergripande alkoholpolitiskt program bör ingå ett särskilt del- program för barn till missbrukare.
Hur stödet till missbrukares anhöriga kan stärkas genom lagstöd anser kommissionen vara en fråga som närmare bör övervägas av Socialtjänst- kommittén i dess arbete med översynen av socialtjänstlagen.
Vidare föreslås att tillsyn, uppföljning och utvärdering, både på nationell nivå och på länsnivå i större utsträckning fokuseras på socialtjänstens in- satser för missbrukare. Särskilt bör ökad uppmärksamhet ägnas åt kvinnors behov av öppenvård bl.a. för att tillgodose barnens behov samtidigt som modem får stöd och hjälp. De riktade utvecklingsmedlen som länsstyrelser- na förfogar över bör därför också användas för verksamheter som till- godoser kvinnors behov.
En annan prioriterad grupp för Socialstyrelsen att följa, bl.a. mot bak- grund av den pågående omstruktureringen av vården, är de tunga miss- brukarna. Frågan om de får sina behov av vård tillgodosedda bör särskilt följas upp.
Alkoholpolitiska kommissionen har också behandlat frågan om statsbi— dragens utformning. Kommissionen föreslår att Socialstyrelsen ges i upp- drag att tillsammans med Statskontoret utveckla ett nytt system för det riktade statsbidraget till kommunernas ungdoms— och missbrukarvård. Som komplement till ett nytt bidragssystem föreslås att de utvecklingsmedel, som länsstyrelserna disponerar från och med budgetåret 1993/94, fördubblas från 50 till 100 miljoner. Medlen, som är avsedda att stimulera utvecklingen av öppen vård, skall också kunna användas för att vidareutveckla alkoholråd- givningarna.
Kommissionen tar i sitt delbetänkande (SOU 1994:26) Att förebygga alkoholproblem också upp frågan om ansvarsgränserna mellan olika aktörer
SOU 1994:139 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED MISSBRUKSPROBLEM 243
för åtgärder på alkoholområdet liksom för de kostnader som är förknippade med dessa. Kommissionen anser det angeläget att precisera var gränserna går för arbetslivets, försäkringskassornas, hälso- och sjukvårdens och social- tjänstens ansvar vad gäller rehabilitering av anställda med alkoholproblem. Kommissionen föreslår därför en översyn av lagstiftningen i syfte att få till stånd en tydlig ansvarsfördelning mellan berörda aktörer vad gäller rehabili— terande åtgärder på alkoholområdet.
När det gäller socionomutbildningen, övrig grundutbildning och fort- bildning framhåller kommissionen betydelsen av förstärkning inom området missbrukarvård. Detta bör ses mot bakgrund av att en betydande andel av klienterna inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg har missbruks- problem. Grundutbildningen för vård-, omsorgs- och läraryrken bör också ge grundläggande kunskap om alkoholberoende och dess familjesociala konsekvenser. Lokal fortbildning bör därför erbjudas alla som möter an- höriga till missbrukare, särskilt de som möter barn i sin verksamhet.
Utvärderings- och behandlingsforskning är en förutsättning för fortsatt kunskapsutveckling. Forskningen är särskilt viktig när resurserna är be- gränsade bl.a. för att undvika felsatsningar eller att stöd och hjälp inte erbjuds på grund av att behandlingsresultaten är okända. Tvärvetenskaplig forskning rörande missbrukets anhörigproblematik bör särskilt stimuleras.
Sedan kommissionen slutförde sitt arbete har regeringen avlämnat pro- positionen (1993/94:218) om Psykiskt stördas villkor. Regeringen anser här att vården av missbrukare med svåra psykiska störningar bör förstärkas. Detta bör ske inom ramen för nuvarande ansvarsgränser mellan social— tjänsten och hälso- och sjukvården där psykiatrin har ett tydligt vårdansvar också för missbrukare där missbruket är en del av en tyngre psykiatrisk problematik.
Regeringen föreslår därför att 45 miljoner kronor avsätts under en treårs— period i syfte att förstärka samarbetet mellan socialtjänsten inklusive LVM- institutionerna och hälso- och sjukvården. Tyngdpunkten i arbetet bör vara att finna väl fungerande vårdkedjor samt att utveckla och sprida vård- metoder anpassade till de psykiskt störda missbrukarnas särskilda behov.
8.6.3 Utvecklingen av öppna behandlingsformer
Vid de sammankomster som Socialtjänstkommittén arrangerade våren 1992 framhölls från flera håll behovet av förnyelse inom missbrukarvården. Detta kan bl.a. ses mot bakgrund av det kärvare ekonomiska läget i kommu- nerna, där dyr institutionsvård alltmer ifrågasätts i förhållande till de resultat som uppnås. Oavsett de ekonomiska incitamenten framhölls emellertid att det finns behov i kommunerna av att utveckla nya former för öppenvård. Detta behövs bl.a. för att i ett tidigt skede av missbruket erbjuda vård i samverkan med den enskildes nätverk och för att samtidigt ge Olika typer av insatser bl.a. i form av arbetsträning, stöd i boendet samt terapeutiska insatser. Denna inriktning av vård i öppna former får stöd i forskningsöver- sikten Behandling av alkoholproblem (1994). Här framgår att breda be-
244 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED MISSBRUKSPROBLEM SOU 1994:139
handlingsprogram i öppen vård med inslag av social färdighetsträning och återfallsprevention kan ha goda effekter även för svårt alkoholberoende personer.
8.6.4 Drogförebyggande insatser
Vid de regionala sammankomster, som Socialtjänstkommittén och Alkohol- politiska kommissionen arrangerade hösten 1993 framkom att det finns en stor variation beträffande kommunernas engagemang i det allmänt drog- förebyggande arbetet. Från en del håll framfördes att det i samband med organisationsförändringar i kommunerna finns en betydande risk att det allmänt förebyggande arbetet åsidosätts. Vid seminarierna framkom att socialtjänsten och dess individ- och familjeomsorg i en del kommuner mer eller mindre övergivit det drogförebyggande arbetet. Från flera håll efter- lystes därför ett klargörande från kommittén när det gäller socialtjänstens ansvar för det drogförebyggande arbetet.
Såväl den nationella alkoholpolitikens som narkotikapolitikens inriktning har stor betydelse för socialtjänstens förutsättningar att lokalt förebygga och motverka missbruk av alkohol och narkotika. När det gäller den framtida strategin för svensk alkoholpolitik har Alkoholpolitiska kommissionen i sitt huvudbetänkande (SOU 1994:24) lämnat förslag i detta avseende. Huvud- målet i den framtida svenska alkoholpolitiken skall vara att både minska bruket och missbruket av alkohol. För detta krävs bl.a. ökade insatser för information och utbildning om alkoholens verkningar och om effekter och risker med bruk och missbruk. För detta ändamål har Folkhälsoinstitutet av regeringen tilldelats 50 miljoner kronor att fördelas till förebyggande in- satser. Men också begränsningar av alkoholens tillgänglighet krävs, vilket förutsätter att vissa restriktioner måste finnas.
8.7 Sammanfattande bedömning
Den kartläggning som ovan redovisats beträffande socialtjänstens insatser för missbrukare tyder på att detta verksamhetsområde för närvarande är föremål för ett kritiskt granskande och en omstrukturering. Den bakom— liggande orsaken härtill är inte enbart av ekonomisk natur. Den kan också ses som en konsekvens av behovet att förnya det sociala arbetet och att förbättra kvaliteten i socialtjänstens insatser. Både det traditionella miss- bruksarbetet på socialkontoren och institutionernas möjligheter att hjälpa missbrukare att komma från sitt missbruk ifrågasätts. Den aktuella bilden av utvecklingen inom missbrukarvården är därför splittrad.
Vi har funnit att problemen inom missbrukarvården är av olika karaktär. Det allt överskuggande problemet har med bristen på kunskap att göra. Vi saknar i dag kunskap om vilka behandlingsmetoder som är verkningsfulla för olika typer av missbruk och missbrukare och hur överkonsumtion och missbruk kan förebyggas och motverkas. Det andra problemet handlar om
SOU 1994:139 INSATSER FOR MÄNNISKOR MED MlSSBRUKSPROBLEM 245
hur tillgängliga resurser skall användas mest effektivt. Kunskapsbristen och frågan om effektivt utnyttjande av resurserna har ett nära samband med varandra.
Vi har också funnit vetenskapliga belägg för att insatser riktade till miss- brukare i ett tidigt skede av en missbrukarkarriär ofta leder till goda resultat. Vidare finns väl belagt i forskningen de sociala och hälsomässiga skador som missbrukares anhöriga drabbas av. Det gäller inte minst för de barn som lever tillsammans med missbrukande föräldrar. Svårigheterna att omsätta den vetenskapligt belagda kunskapen i praktisk handling kan ses som ett metodproblem men är enligt vår mening också en fråga om lagstiftning.
Mot bakgrund av ovanstående redovisning har vi kunnat konstatera att det finns ett stort behov av kunskap om olika insatsers och behandlings— formers effekter inom missbrukarvården. För att få fram sådan kunskap krävs ökade satsningar på utvärderingsforskning. Även dokumentation och kvalitetssäkring samt uppföljning och utvärdering av vårdens effekter be- höver utvecklas.
Socialtjänsten har, trots det ökande inslaget av konkurrens i vården, stora svårigheter att bedöma vårdinnehåll och kvalitet i relation till kostnader då utvärderingar av behandlingsresultat är sällsynta. Det behövs också metod- utveckling när det gäller möjligheterna att tidigt upptäcka och motivera människor med ett begynnande missbruk att anta erbjudna insatser. Metod- utveckling krävs också för ”matchning” till rätt vårdform.
Vi har också funnit att hittillsvarande forskningsresultat, både svenska och internationella, tyder på att de insatser och behandlingsformer som till- handahålls inom missbrukarvården bör präglas av mångfald och flexibilitet. Idag pågår ett utvecklingsarbete i kommunerna för att finna nya och flexibla former för vård och behandling av olika grupper, s.k. mellanvärd. Vi ser mycket positivt på denna utveckling. Planmässighet och långsiktighet (”Vårdkedjetänkandet”) bör enligt vår mening vara utgångspunkten för de insatser som socialtjänsten erbjuder personer med missbruksproblem.
Den nuvarande lagens grundläggande intentioner innebär att socialtjäns- tens insatser i form av stöd, vård och behandling av vuxna missbrukare så långt möjligt skall ges i frivilliga former med beaktande av den enskildes självbestämmanderätt. Den enskildes inflytande över vården och möjlighet att välja insats har framhållits som avgörande för motivation och behand- lingsresultat i vården.
Principerna om frivillighet och självbestämmande bör enligt vår mening även fortsättningsvis vara utgångspunkten för socialtjänstens insatser för missbrukare. Vi vill emellertid särskilt betona, vilket också gjordes i pro- positionen (1987/88:147) om tvångsvård för vuxna missbrukare m.m., att frivilligheten inte får innebära passivitet från socialtjänstens sida. Att vården så långt möjligt skall ges i frivilliga former innebär samtidigt en skyldighet för socialtjänsten att aktivt söka upp och motivera enskilda missbrukare för insatser i syfte att motverka och förhindra fortsatt missbruk. Det är väl känt att missbrukare inte sällan har en ytterst ambivalent inställning till att acceptera erbjudande om vård och behandling. Missbrukets signum, åt-
246 INSATSER FOR MÄNNISKOR MED MISSBRUKSPROBLEM SOU 1994:139
minstone i början av en missbrukskarriär, är ett starkt förnekande av proble- men inför omvärlden. Detta ställer speciella krav på kompetens och metodik både i socialtjänstens uppsökande arbete och i motivationsarbetet i det enskilda fallet.
Av stor betydelse för socialtjänstens möjligheter att motverka missbruk är att tidigt upptäcka och i ett tidigt skede av missbruket ge stöd och hjälp. Alkoholpolitiska kommissionen har i studier funnit att tidig upptäckt och enkla behandlingsinsatser (rådgivning, stödsamtal m.m.) har prövats framför allt inom hälso- och sjukvården med goda resultat. Betydligt större resurser än i dag bör därför ägnas åt individuella insatser för att upptäcka riskabla alkoholvanor och förhindra att de utvecklas till ett missbruk. Kommissionen bedömer i sitt huvudbetänkande att utsikterna är mycket goda att en sådan omorientering kommer att visa sig vara kostnadseffektiv.
Som ovan framgått är gruppen högkonsumenter som kan vara på väg mot ett beroende stor. De verksamma inom socialtjänsten kommer endast i kontakt med en begränsad del av denna grupp. Socialkontorens möjligheter att tidigt upptäcka ett begynnande missbruk begränsas framför allt till de personer, som söker upp kontoret i andra syften än att få stöd och hjälp för sitt missbruk. Det gäller i första hand de som ansöker om försörjningsstöd eller annat bistånd. Ambitionen att tidigt nå många i riskgruppen förutsätter att fler aktörer än socialtjänsten engageras och tar på sig ett ansvar i detta arbete. Samverkan mellan socialtjänsten och andra samhällsorgan är här av avgörande betydelse.
Alkoholpolitiska kommissionen har påtalat behovet av att klargöra var gränserna går mellan arbetslivets, försäkringskassornas, hälso- och sjukvår- dens och socialtjänstens ansvar vad gäller rehabilitering av anställda med alkoholproblem. Denna fråga har också aktualiserats av Riksförsäkrings- verket hos kommittén. Vi delar Alkoholpolitiska kommissionens uppfatt- ning att ett klargörande av ansvarsförhållandena är önskvärt. På grund av frågans sektorsövergripande karaktär har vi emellertid inte funnit det möj- ligt att i detta sammanhang närmare överväga denna fråga.
Tidiga insatser förutsätter också ett flexibelt och väl utbyggt utbud av insatser i öppna former, som av enskilda uppfattas som attraktiva. Enligt vår mening kommer därför nya stöd- och behandlingsformer i kommunerna att behövas. Utformningen av socialtjänstens information om missbrukets ska- deverkningar och om de hjälpmöjligheter som finns har också stor betydelse för att tidigt i missbrukskarriären nå enskilda med insatser.
Principen om tidiga insatser för missbrukare är enligt vår mening av sådan betydelse att ett särskilt lagstöd bör föreslås. Denna fråga behandlas närma- re i kapitel 19.
Alkoholrådgivningarna är av stor betydelse när det gäller att nå miss- brukare i ett tidigt skede. Vi vill därför särskilt framhålla vikten av att alkoholrådgivningarnas verksamhet utvecklas och ges stöd. Detta har också uppmärksammats av Alkoholpolitiska kommissionen, som föreslår att de statliga utvecklingsmedlen för vård och behandling i öppna former också bör användas till utveckling och utbyggnad av alkoholpolikliniker.
SOU 1994:139 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED MISSBRUKSPROBLEM 247
När det gäller socialtjänstens insatser på samhälls- och gruppnivå för att förebygga och motverka missbruk delar vi Alkoholpolitiska kommissionens uppfattning att detta arbete framför allt bör inriktas på barn och ungdomar. Det krävs åtgärder både för att senarelägga och minska användningen av både alkohol och andra droger för denna grupp. Vi anser därför att det förebyggande arbetet bland barn och ungdomar i kommunerna även fort- sättningsvis bör vara en lagreglerad uppgift. Utgångspunkten i det allmänt förebyggande arbetet i kommunen bör vara en sammanhållen strategi i samverkan mellan socialtjänsten, fritids- och kulturförvaltningarna, skolan, de frivilliga organisationerna och polisen m.fl., där de olika aktörernas roller och uppgifter klargörs. Ansvaret för att samordna det allmänt förebyggande arbetet bör enligt vår mening ligga hos kommunstyrelsen. Vi ser det som mycket angeläget att barn och ungdomar har tillgång till drogfria miljöer och aktiviteter under sin uppväxt, att användande av alkohol och andra droger motverkas samt att det förs en ansvarsfull politik när det gäller serveringstill- stånd.
Utöver att delta i det allmänt förebyggande arbetet anser vi det vara en prioriterad uppgift för socialtjänsten att bedriva uppsökande verksamhet samt tillhandahålla insatser för olika riskgrupper bland barn, ungdomar och vuxna för att förebygga och motverka missbruk.
Vi anser att all verksamhet inom socialtjänsten skall bedrivas målinriktat och planmässigt samt följas upp och utvärderas. Detta bör också uttryck- ligen anges i den nya lagen. Det innebär bl.a. att den särskilda bestämmelsen i 11å tredje stycket SoL, som gäller socialnämndens skyldighet att till- sammans med den enskilde missbrukaren planera vården, ersätts av den nya generella bestämmelsen.
Att planeringen skall ske i samförstånd med den enskilde är grunden i all missbrukarvård såvida inte vården ges med stöd av LVM. Med våra förslag vill vi därför särskilt betona vikten av en långsiktig planering där mål, vårdinnehåll samt insatsernas karaktär utformas tillsammans med den en— skilde. Vi anser att socialtjänsten också bör vara skyldig att upprätta en individuell plan för den vård och behandling som ges den enskilde med missbruksproblem utanför det egna hemmet. Vi återkommer till denna fråga i kapitel 26.
Som ovan nämnts har från olika håll påtalats problemen med kunskaps- bristen både beträffande kvalitet och effekter av den värd som ges. Bristen på kvalitetstänkande gäller inte enbart missbrukarvården utan är ett gene- rellt problem för socialtjänstens verksamheter. För att utveckla kvalitets- tänkandet i syfte att förbättra kvaliteten inom socialtjänsten anser vi att bestämmelser om kvalitet och kvalitetssäkring bör införas i lagen.
Vi anser också att kommunens skyldighet att tillhandahålla vissa in- dividuellt inriktade insatser bör preciseras i den nya lagen. Som exempel på sådana insatser kan nämnas färdtjänst, hemtjänst, dagverksamheter, särskilt boende, personligt stöd samt vård i familjehem eller på institution. Dessa insatser är inte förbehållna specifika målgrupper utan omfattar alla oavsett orsakerna till hjälpbehovet. Detta innebär en skyldighet för kommunen att
248 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED MISSBRUKSPROBLEM SOU 1994:139
tillhandahålla dessa insatser för såväl missbrukare som andra grupper som är i behov av dessa insatser.
Socialtjänstens skyldighet att tillhandahålla personligt stöd skall enligt vår mening också innefatta stöd till anhöriga som lever tillsammans med miss- brukare. Det bästa stödet för anhöriga är självfallet att missbrukaren får hjälp att komma från sitt missbruk. Om detta inte sker bör enligt vår mening de anhörigas behov av stöd uppmärksammas varvid socialtjänsten har ett särskilt ansvar för att tillgodose barnens behov av stöd.
I kommitténs delbetänkande (SOU 1993:30) behandlades frågor om den enskildes rätt till bistånd. Dessa förslag återfinns i kapitel 6 i vårt lagförslag. I 4å klargörs den enskildes rätt till sociala tjänster i form av hemtjänst. färdtjänst, boende i särskilda fall, personligt stöd samt vård och behandling som inte är hälso- och sjukvård.
I delbetänkandet föreslogs i ett avseende en begränsning av rätten till bistånd, nämligen för vård och behandling som den enskilde påbörjat eller genomfört innan nämnden avgjort ärendet. I dessa fall får socialnämnden vägra utge bistånd. De närmare motiven för vårt förslag återfinns i kapitel 9 i vårt delbetänkande (SOU 199330).
I delbetänkandet behandlades också frågan om den enskildes Självbe— Stämmanderätt och valfrihet. Enligt vårt förslag bör även fortsättningsvis gälla att förvaltningsdomstolarna vid bifall till enskildas besvär inte endast beslutar om rätten till bistånd utan också om biståndets utformning. Detta innebär att den enskildes självbestämmande skall respekteras när det gäller att välja vård- och behandlingsinsats. Vid tillgång till likvärdiga alternativa biståndsinsatser får dock enligt vårt förslag det billigare alternativet väljas under förutsättning att denna insats på ett lämpligt sätt tillgodoser den enskildes behov av bistånd.
Då delbetänkandet har varit föremål för remissbehandling finner vi i detta sammanhang inte anledning att ytterligare behandla frågor om självbe- stämmande och valfrihet vid prövning av bistånd.
9 Tillsyn, uppföljning och utvärdering
9.1 Vårt uppdrag
I ett skede kännetecknat av decentralisering, generella i stället för riktade statsbidrag och en ökande andel privat vård får också tillsynsfrågorna ökad tyngd. För närvarande förs en angelägen diskussion om innehållet i och formerna för tillsynen både av kommunernas socialtjänst och de privata vårdgivarnas verksamhet.
Enligt direktiven ställer en ändrad styrning av den kommunala verksam- heten krav på att såväl statens som kommunernas uppföljnings- och ut- värderingsinstrument förbättras. Begränsade ekonomiska resurser ställer vidare krav på ökad effektivitet och produktivitet inom socialtjänsten. Detta innebär att väl utvecklade prestationsmått och nyckeltal behövs som under— lag för kostnads- och kvalitetsjämförelser inom såväl äldreomsorgen och barnomsorgen som inom individ- och familjeomsorgen. I takt med att en— skilda vårdgivare i ökad utsträckning etablerar sig på marknaden krävs också att kommunerna utvecklar sin ”beställarkompetens”.
Vad gäller individ- och familjeomsorgen saknas i stor utsträckning kon- kreta mål för olika insatser både på det individuella planet och på en mer övergripande nivå. Dessa omständigheter försvårar i hög grad uppföljnings- arbetet. Bestämmelserna om vissa personregister i 59 å socialtjänstlagen kan också i sin nuvarande utformning begränsa möjligheterna att rationellt följa utfallet av olika handlingsplaner. Det behövs också fördjupad kunskap om effekterna av olika behandlingsprogram vilket ställer krav på vetenskaplig utvärdering av verksamheten. Likaså behövs ökad kunskap om metoder och resultat av förebyggande insatser.
Kommittén bör enligt direktiven överväga innehållet i och formerna för tillsynen av såväl den kommunala socialtjänsten som de privata vårdgivarnas verksamhet. Kommittén bör vidare överväga vilken uppföljning och ut- värdering som bör ske och hur detta arbete kan underlättas och stärkas. Kommittén bör i dessa delar inhämta synpunkter från Socialstyrelsens på- gående arbete med frågor om tillsyn, uppföljning och utvärdering.
Av direktiven (1991:50) för kommitténs arbete framgår bl.a. att Social- styrelsen i första hand skall inrikta sitt arbete på tillsyn i form av uppföljning och utvärdering av den verksamhet som kommuner, landsting och andra organ bedriver inom socialsektorns område. Inom Styrelsen prövas nya grepp bl.a. inom ramen för Aktiv Uppföljning, som bedrivs länsvis. Dis- kussioner förs också om hur tillsynen i enskilda ärenden kan utvecklas och förstärkas.
250 TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING SOU 1994:139
I föreliggande kapitel görs en genomgång av gällande regler för statens tillsyn, uppföljning och utvärdering. Vi redovisar också kortfattat en sam- manställning av senare års diskussioner och överväganden om formerna för statlig styrning av kommunal verksamhet. I vår redovisning ingår också frågor som rör kommunernas egen uppföljning, utvärdering och kvalitets- kontroll. Föreliggande kapitel bör därför ses som bakgrund både till våra förslag om kommunernas uppföljning och utvärdering (kapitel 18) och om statens uppgifter (kapitel 36).
9.2 Tillsyn, uppföljning och utvärdering — en kunskapsöversikt
9.2.1 Inledning
Till grund för kommitténs arbete med frågor om tillsyn, uppföljning och utvärdering av socialtjänsten har gjorts en genomgång av olika utredningars och arbetsgruppers överväganden och ställningstaganden i dessa frågor un- der de senaste åren. Avsikten har varit att spegla utvecklingen i de dis- kussioner, som har ägt rum beträffande styrformer för kommunal verksam- het i vid bemärkelse. Avsikten har också varit att få en utgångspunkt för våra överväganden och förslag i frågor om tillsyn, uppföljning och ut- värdering samt kvalitetssäkringsarbete. Vi har också sökt efter definitioner av begreppen tillsyn, uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring.
I kronologisk ordning anges inledningsvis de propositioner, offentliga utredningar och statliga arbetsgruppers rapporter som legat till grund för vår kungskapsgenomgång. Därefter sammanfattas i korthet de diskussioner och överväganden som vi funnit relevanta för vårt uppdrag.
9.2.2 Kunskapsöversiktens källor
Vi har inlett vår genomgång med Kommunalekonomiska kommitténs be- tänkande (SOU 1991:98). Denna kommitté kan anses ha startat en period av nyorientering och krav på omvärdering av tidigare principer och tillväga- gångssätt för statlig styrning av kommunernas verksamhet.
Kompletteringspropositionen för budgetåret 1992/93 (Kommunal ekono- mi, prop. 1991/1992:150 Del II) byggde på Kommunalekonomiska kommit- téns betänkande. I propositionen framhölls bl.a. att rollfördelningen mellan staten respektive kommunerna och landstingen vad gäller uppgifter och ekonomi måste vara tydlig.
År 1990 tillsatte Civildepartementet en uppföljnings- och utvärderings- grupp, som i augusti 1992 avlämnade en arbetsrapport. I arbetsgruppen ingick representanter från Civil—, Social-, Utbildnings- och Finansdeparte- menten samt från Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet. Gruppen skulle bl.a. belysa hur regeringskansliets uppföljning och utvärde- ring i ett målstyrt statsbidragssystem borde gå till.
SOU 1994:139 TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING 251
I januari 1992 tillsattes inom Socialdepartementet och Civildepartementet en arbetsgrupp för att klargöra och utveckla innehållet i länsstyrelsernas arbete med tillsyn och uppföljning av socialtjänsten. Vidare skulle arbets- gruppen bl.a. belysa hur pågående förändringar inom socialtjänsten på- verkar tillsynsbehovet. I arbetet deltog också representanter från länsstyrel- serna och Socialstyrelsen.
Konkurrenskommittén, som tillsattes 1989 hade i uppdrag att analysera konkurrensförhållandena inom reglerade sektorer och föreslå åtgärder som ökar konkurrensen samt överväga hur konkurrenslagstiftningen i ökad ut- sträckning kan tillämpas inom dessa områden. I Konkurrenskommitténs uppdrag ingick också att överväga frågan om effektiviteten i kommunal monopolverksamhet samt uppmärksamma områden i den offentliga sektorn där ökad konkurrens kan förenas med och främja de samhälleliga målen på området. Dessa frågor har redovisats i betänkandet (SOU 1991:104) Kon- kurrensen inom den kommunala sektorn.
Propositionen (1992/93:43) om ökad konkurrens i kommunal verksamhet byggde på Konkurrenskommitténs betänkande. I propositionen föreslogs ändringar i socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen och annan special- lagstiftning i syfte att öka inslagen av konkurrens i den kommunala verksam- heten.
En arbetsgrupp inom Socialdepartementet publicerade i oktober 1992 rapporten (DS 1992:108) Alternativa verksamhetsformer inom vård och omsorg. Syftet med rapporten var bl.a. att beskriva hindren för utvecklingen mot privata driftsformer samt ge förslag på åtgärder för att undanröja eller begränsa onödiga hinder.
Socialstyrelsens utredning om informationsstrukturen för socialtjänsten (Ifs) tillsattes i april 1989 och lade fram sin slutrapport i januari 1993 (Informationsstrukturen för socialtjänsten SoS 1993:1). Syftet var att arbeta fram ett förslag till en för staten och kommunerna gemensam informations- struktur för socialtjänsten.
Sedan år 1990 utges årligen rapporten Jämförelsetal för socialtjänsten i samarbete mellan Svenska kommunförbundet, Socialstyrelsen och Statistis- ka centralbyrån. Syftet var inledningsvis att presentera jämförelsetal för att kunna följa och utvärdera kvalitet, måluppfyllelse och resursutnyttjande på lokal nivå för kommunernas planering, ledning, uppföljning och utvärdering. Rapporten har successivt utvecklats för att även kunna tillgodose behovet av att på nationell nivå kunna följa utvecklingen.
Lokaldemokratikommittén tillsattes våren 1992 med huvuduppgiften att överväga olika åtgärder för att stärka den kommunala demokratin. I sär- skilda rapporter (SOU 1993:74 och SOU 1994:18) har frågor om kvalitets- mätning, dels på lokal nivå, dels på nationell nivå behandlats. Dessa rappor- ter har legat till grund för avsnitt i Lokaldemokratikommitténs slutbe- tänkande (SOU 1993:90) där dessa frågor behandlas. I betänkandet görs också definitioner av olika begrepp, bl.a. tillsyn, uppföljning, utvärdering och kvalitetskontroll.
En arbetsgrupp inom Socialdepartementet har i april 1994 avlämnat rap-
252 TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING SOU 1994:139
porten (Ds 1994:40) Statens roll inom vård och omsorg. Syftet har bl.a. varit att analysera behovet av och formerna för statlig styrning inom välfärdsom- rådet.
9.2.3 Syntes
Utifrån ovanstående källor sammanfattas och ställs olika synpunkter mot varandra i detta avsnitt. Avsikten är att härigenom kunna peka på likheter och olikheter i ståndpunkterna beträffande tillsyn, uppföljning, utvärdering och kvalitetskontroll. Vår strävan har varit att försöka klarlägga åt vilket håll debatten går i dessa frågor och redovisa de argument som styr stånd- punkterna.
Genomgången av rapporterna visar att i liten utsträckning har olika metoder för tillsyn, uppföljning, utvärdering och kvalitetskontroll diskute- rats. Frågorna har oftare ventilerats utifrån vilka intressen man vill bevaka eller var ansvaret för detta skall ligga. Vanligtvis saknas också entydiga definitioner av begreppen. Kunskapsöversikten belyser därför i första hand debatten kring de aktuella frågorna ur perspektiven syfte och maktför- delning.
Tillsyn
De utredningar och arbetsgrupper, som har behandlat frågan om tillsyn, ligger ganska nära varandra i sin tolkning av begreppet. Vanligtvis beskrivs tillsyn som ”kontroll”, ”formell kontroll” eller ”nära kontroll”. Arbets- gruppen som behandlat frågan om alternativa verksamhetsformer inom vård och omsorg talar om tillsyn/uppföljning som ett begrepp, men där man kan skönja att uppföljning används i en vidare betydelse än i övriga rapporter. Arbetsgruppen om länsstyrelsernas uppgifter definierar tillsyn som kontroll och granskning men nämner inte sanktioner. Dock efterlyser arbetsgruppen en precisering av regelverket för den statliga tillsynen och för uppföljningen av entreprenadverksamheten, vilket kan tolkas som att även här finns en önskan om större befogenheter.
När det gäller ansvarsfördelningen mellan den kommunala och den stat- liga tillsynen framförs olika ståndpunkter. Från arbetsgruppen som behand- lat frågan Om statens framtida roll inom vård och omsorg hävdas att tillsyn och tillståndsgivning inte kan utövas av kommunerna, eftersom detta skulle äventyra konkurrensneutraliteten. Endast statlig tillsyn kan garantera med- borgarna en ”rättvis” och ”likvärdig” vård och omsorg över hela landet. Kravet på rättvisa och likvärdig behandling ser arbetsgruppen som ett grundläggande krav. Arbetsgruppen ser en utvecklad statlig tillsyn som ett komplement till lagstiftningen.
Lokaldemokratikommittén anser att den direkta verksamhetstillsynen/ kvalitetskontrollen bör ligga hos kommunerna medan statens ansvar bör inriktas på kontroll av kommunens system för kontroll och säkring av kvaliteten och serviceproduktionen. Som argument för sin syn anför kom-
SOU 1994:139 TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING 253
mittén kommunens yttersta ansvar för verksamheter inom vård och omsorg. Lokaldemokratikommittén menar att en beställar-utförarorganisation ga— ranterar att kommunen kan klara verksamhetstillsynen över både den egna verksamheten och entreprenadproduktionen utan att äventyra konkurrens- neutraliteten.
Uppföljning
Nästan samtliga utredningar definerar uppföljning som ”att mäta”, ”att beskriva i statistiska termer”, ”enklare tidsserier av prestationer och styck- kostnader”, ”mätning utan orsaksangivelse” och liknande. En arbetsgrupp beskriver uppföljning som ”systeminriktad genomgång och beskrivning”, vilket snarare kan tolkas som en systematiserad kontroll och torde vara en del av tillsynen.
Uppföljningens funktion på nationell nivå anges i termer av att riksdag och regering behöver kunskap för att kunna korrigera utvecklingen och för att följa hur de nationella målen uppfylls. Mer principiellt anges syftet vara att jämföra olika verksamheter med varandra eller att ge signaler om för- hållanden eller verksamheter som behöver analyseras vidare. Även här finns en samstämmighet I uppfattningarna om uppföljningens syfte.
Angående metoderna anges bl.a. att uppföljning skall avse resultaten av verksamheten och inte metoderna för att uppnå dem. Vidare avses med uppföljning att jämföra kostnader och prestationer bl.a genom årliga och intermittenta totalundersökningar samt genom djupstudier. Kvalitetsmät— ningar nämns som underlag för uppföljning. Vidare påtalas att kommunal redovisning måste förbättras bl.a genom att kostnaderna måste vara kalkyle— rade efter enhetliga regler för att underlätta uppföljning. Informationen måste omfatta helheten och uppgiftsskyldigheten bör lagregleras för att förbättra uppföljningen. Det studerade materialet återspeglar ofta vilka problem som upplevs med uppföljning.
Utvärdering
Utvärdering defineras också i stort sett samstämmigt och anges vanligtvis som analys av effekterna av en verksamhet eller bedömning av ett resultat mot mål, behov eller problem. Med utvärdering avses bl.a. också att studera orsakssamband eller avvikelser. Utvärderingens funktion anges vanligtvis vara att användas vid särskilda belutssituationer eller som underlag för förändringar. Metoderna för utvärdering diskuteras knappast i någon av utredningsrapporterna.
Ifs-utredningen anser att den statistiska beskrivningen endast kan utgöra en del av underlaget vid utvärdering av en verksamhet. Även andra kun- skapskällor, som t.ex. kommunala planer, verksamhetsberättelser, rättsfall m.m. bör ligga till grund för analyserna.
Avslutningsvis kan alltså sägas att det finns en relativt god samstämmighet i uppfattningen om betydelsen och användningen av uppföljning och ut- värdering som styrinstrument.
254 TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING SOU 1994:139
K valitetsmätning/kvalitetssäkring och kvalitetskontroll
De utredningar och arbetsgrupper, som behandlat frågor om kvalitetsmät- ning och kvalitetssäkring är eniga om att detta arbete måste bedrivas på lokal nivå och vara väl förankrat bland dem som arbetar med verksamheten. Utvecklingen av lämpliga kvalitetsmått bör dock ske i nära samarbete med den nationella nivån.
Stor enighet synes också råda om att tydliga mål för verksamheten är en förutsättning för uppföljningen av resultatkvaliteten och att resultatmålen måste vara förankrade i lagstiftningen.
När det gäller kvalitetskontrollen framkommer olika uppfattningar i be- fintliga utredningar och rapporter. De flesta anser att kvalitetskontroll skall ske genom nationell uppföljning och utvärdering av kvalitetsvariabler. Häri bör ingå fördjupade studier riktade till ett urval av kommuner samt genom en väl fungerande statlig tillsyn med hjälp av tillstånds- och registreringsin- strument.
Lokaldemokratikommittén framhåller däremot att statens tillsynsansvar bör inriktas på kontroll av kommunens system för kontroll av kvaliteten i serviceproduktionen. Själva kontrollen anser kommittén ytterst vilar på huvudmannen för verksamheten, dvs. den ansvarige nämnden i kommunen eller landstinget.
Frågan om hur kvalitetsmätning bör ske, efter vilken modell kvalitets- analysen lämpligen bör bedrivas och vad som bör mätas har framför allt diskuterats i Statskontorets rapporter till Lokaldemokratikommittén. Enligt slutsatsen av den inventering som där redovisas, är den mest använda och för vården och omsorgen bäst lämpade metoden den klassiska kvalitets- analysmodellen, med vars hjälp totalkvaliteten kan beskrivas genom en belysning av struktur-, process- och resultatkvaliteten.
Varken denna beskrivningsmodell eller någon av de andra i rapporterna beskrivna kvalitetsanalysmodellerna tycks dock kunna belysa frågan om den producerade servicen når ”rätt” mottagare. Härmed avses om det verkligen är de mest behövande äldre som får hjälp, om barnomsorgen verkligen erbjuder plats till barn med särskilda behov etc. Detta är en angelägen kvalitetsaspekt som bör uppmärksammas men som inte synes inrymmas i någon av beskrivningsmodellerna.
9.3 Statens tillsyn över socialtjänsten 9.3.1 Inledning
Nedan görs en summarisk genomgång av gällande bestämmelser om statens tillsyn över socialtjänstens verksamhet. Utgångspunkten I denna genomgång är propositionen (1979/80: 1) Om socialtjänsten. Även de propositioner, som antagits av riksdagen under senare år och som berört tillsynen av social- tjänsten redovisas liksom gällande instruktioner för Socialstyrelsens och länsstyrelsernas uppgifter.
SOU19MJ39 THUSYN,UHTÖUNHKIOCHLHVÄRDEMNG 255
9.3.2 Socialtjänstlagens bestämmelser
Socialtjänstlagen reglerar dels de tillsynsuppgifter som åvilar den nationella nivån, dels länsstyrelsernas roll och uppgifter.
Socialstyrelsen har enligt 67 å socialtjänstlagen tillsyn över socialtjänsten i riket. Styrelsen skall följa och vidareutveckla socialtjänsten. Till ledning för tillämpningen av denna lag utfärdar Socialstyrelsen allmänna råd.
Länsstyrelsen skall enligt 68å inom länet följa socialnämndernas till- lämpning av denna lag, informera och ge råd till allmänheten och biträda socialnämnderna med råd i deras verksamhet, främja samverkan på social- tjänstens område mellan kommunerna och andra samhällsorgan samt i öv- rigt se till att socialnämnderna fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt Sätt.
Hem för vård eller boende med undantag för sådana hem som Statens Institutionsstyrelse övertagit huvudmannaskapet för med stöd av 23 aå socialtjänstlagen står under länsstyrelsens tillsyn. Länsstyrelsen har rätt att inspektera verksamheten vid sådana hem.
9.3.3 Socialtjänstpropositionen
I propositionen (1979/80:1) Om socialtjänsten (sid. 450 ff) behandlas frågor om den statliga tillsynens roll och uppgifter. Härav framgår att Social- styrelsens tillsyn bör utvecklas i andra former än detaljanvisningar och myndighetskontroll. Tillsynen borde ges ett ökat inslag av allmänna rikt- linjer. Samtidigt framhålls att tillsynen måste utformas så att den tillgodoser jämlikhetsmålet och att skillnader mellan kommunerna i servicenivå mot- verkas.
Socialstyrelsens centrala uppgift föreslogs därför vara att aktivt verka för att angivna mål och riktlinjer för socialtjänsten förverkligas. Detta bör ske genom att sammanställa och dokumentera kunskaper om socialtjänstens innehåll, organisation, resurser och behov av sociala tjänster. Härigenom får både statsmakterna och kommunerna underlag för socialtjänstens utveck— ling. En sådan vägledning bör bl.a. medverka till att servicenivån mellan kommunerna utjämnas.
Av propositionen framgår vidare att det knappast ansågs möjligt att ställa upp en allmängiltig princip om hur intresset av ökat lokalt inflytande skall vägas mot intresset av rättssäkerhet och lika tillgång på samhällets tjänster. En sådan avvägning måste göras för varje område. Frågan gäller inte minst vilken statlig styrning som är förenlig med den kommunala självstyrelsen. Kravet på rättssäkerhet och lika tillgång till samhällsservice för den enskilde är dock en fråga som i sista hand måste kunna kontrolleras genom statlig tillsyn. Denna tillsyn och kontroll bör utformas så att kommunernas själv— ständighet och möjlighet att anpassa sin verksamhet efter lokala förhållan— den inte träds för nära.
Av propositionens allmänna skrivningar framgår inte närmare vad be-
256 TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING SOU 1994:13')
greppet tillsyn innebär. Dåvarande departementschefen tar därför i ett sär- skilt avsnitt upp vad han avser med innebörden av Socialstyrelsens tillsyn. Här anges att Socialstyrelsen skall följa verksamheten bl.a. genom kontroll i form av inspektion eller andra besök. Socialstyrelsens inspektion bör dock i största möjliga utsträckning ha en rådgivande och övergripande inriktning.
Styrelsens tillsyn innefattar även skyldighet att påtala om lagar och för- ordningar inte följs på det sätt som riksdag och regering har avsett. Styrelsen bör också granska påstådda missförhållanden och uttala sig om anmärk- ningarna varit befogade.
I enskilda ärenden bör Socialstyrelsen i samverkan med länsstyrelsen klarlägga de aktuella förhållandena. Men även en övergripande tillsyn berör ytterst enskilda människor och deras förhållanden. Därför bör inte Social- styrelsens tillsynsfunktion avgränsas så att den inte skulle kunna omfatta enskilda fall.
De medel som Socialstyrelsen har till sitt förfogande är föreskrifter inom den sociala institutionsvården, allmänna råd om hur socialtjänsten bör ut- vecklas inom ramen för riksdagens och regeringens beslut, inspektion eller andra besök för informationsutbyte och opinionsbildning samt inhämtande från kommunerna av planer om socialtjänsten som underlag för att samman— ställa kunskaper vilka skall återföras till kommunerna.
När det gäller länsstyrelsens uppgifter föreslog Socialutredningen att läns- styrelsen skulle utöva den formella tillsynen och härvid kunna företa in- spektion eller verkställa utredning. Vid behov skall länsstyrelsen genom påpekanden kunna påkalla ändring hos kommunens socialnämnd men inte ha befogenhet att ålägga kommuner viss åtgärd.
Propositionen anslöt sig till Socialutredningens uppfattning och föreslog att länsstyrelsen inom länet skall följa tillämpningen av socialtjänstlagen, informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör socialtjänsten, biträda socialnämnderna med råd i deras verksamhet, främja samverkan på social- tjänstens område mellan kommuner och även i övrigt se till att social- nämnderna fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. Länsstyrelsens tillsyn föreslogs också omfatta de sociala institutionerna.
Enligt propositionen skall länsstyrelsernas tillsynsarbete huvudsakligen inriktas på att genom överläggningar med förtroendevalda och tjänstemän följa och medverka till att socialtjänsten utvecklas på ett ändamålsenligt sätt i enlighet med lagstiftningens intentioner. Uppgiften att lämna juridisk servi- ce bör i första hand vara en uppgift för länsstyrelserna med undantag för Särskilt komplicerade rättsfrågor, som bör kunna hänskjutas till Social- styrelsen.
9.3.4 Övriga propositioner inom socialtjänstens område
Frågor om tillsyn, uppföljning och utvärdering har också behandlats i flera propositioner som rör socialtjänstens verksamhet sedan socialtjänstlagen trädde i kraft.
I propositionen (1987/88:176) Äldreomsorgen inför 90-talet framhölls bl.a.
SOU 1994:139 TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING 257
att det är av stor vikt att statistiken belyser förhållanden som rör resurser, konsumtion och ekonomi. Statistiken bör ge möjligheter till jämförelser mellan olika kommuner och landsting samt mellan olika enheter hos respek- tive huvudman. Sådana uppgifter framhölls vara nödvändiga för att kunna utvärdera och fortlöpande följa upp utvecklingen inom äldreomsorgen. En viktig uppgift för Socialstyrelsen ansågs därför vara att följa och analysera utvecklingen på området.
I propositionen (1990/91:14) Ansvaret för service och vård till äldre och handikappade m.m. framhölls betydelsen av att Ädelreformen med tanke på dess omfattning noggrant följs upp och utvärderas. Särskild vikt bör läggas vid frågan om de styrmedel som införs är effektiva och verksamt bidrar till att syftet med reformen uppnås. Vid sidan av den årliga uppföljningen föreslogs att reformen utvärderas såväl ur ett verksamhetsmässigt som ett ekonomiskt perspektiv. Stor vikt bör läggas vid reformens konsekvenser för den enskilde ur kvalitetssynpunkt. Utvärderingen bör också omfatta en samlad bedömning av samhällets kostnader, varvid jämförelser bör göras med de förhållanden som rätt om reformen inte genomförts.
I propositionen (1992/93:159) Stöd och service till vissa funktionshindrade konstaterades att utvecklingen i många kommuner går mot ökad decentrali- sering. Utvecklingen innebär också att man skiljer mellan offentlig kontroll och finansiering å ena sidan och produktion å den andra. Denna utveckling ställer ökade krav på tillsyn och uppföljning av att statsmakternas intentio- ner på det sociala området efterlevs. Därtill slogs fast att det överhuvudtaget är viktigt med en aktiv tillsyn på handikappområdet.
Propositionens förslag innebär ingen ändring i förhållande till vad som gäller enligt SOL och HSL. Sambandet med framför allt socialtjänstlagen är så starkt att samma regler om central tillsyn föreslås gälla.
I propositionen framhålls vidare att länsstyrelsernas tillsyn bör ges ökad tyngd. Bl.a. hänvisas till budgetpropositionen (prop. 1991/92:100 bil.l4), varav framgår att länsstyrelserna är väl skickade att vara en opartisk instans för tillsyn och uppföljning av att statsmakternas intentioner på det sociala området efterlevs. Av bilaga 6 i budgetpropositionen för budgetåret 1991/ 92 framhåller chefen för Socialdepartementet att länsstyrelsernas tillsyns- och uppföljningsarbete blir allt viktigare mot bakgrund av kommunernas organisationsförändringar samt ett ökande inslag av privata alternativ inom vård och omsorg. Även de beslutade förändringarna avseende statsbidragen till kommunerna talar för en sådan utveckling, vilket också påpekades i den bakomliggande propositionen (prop. 1991/92:150 del II).
Vidare framgår av propositionen att tillämpningen av lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade innebär viktig myndighetsutövning. Kommunerna kommer att vara huvudmän för huvuddelen av insatserna, som har ett starkt samband med socialtjänsten i övrigt. Därför bör, enligt propositionen (1992/93:159) länsstyrelsen med sin närhet till länets kommu- ner och med den regionala kunskapen vara tillsynsmyndighet på länsnivå för hela verksamheten enligt den nya lagen.
Propositionen (1988/89:130) om Socialstyrelsens framtida roll och upp-
258 TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING SOU 1994:139
gifter utformades efter förslag av en intern beredningssgrupp inom Social- departementet. Av beredningsgruppens rapport (Ds 1988:74) framgår bl.a. att behovet av förändringar av Socialstyrelsens uppgifter och inriktning framför allt beror på ökade krav på uppföljning och utvärdering för att möjliggöra en effektivare målstyrning. Kravet på minskad Statlig detaljregle- ring av den kommunala verksamheten samt decentralisering av uppgifter som rör enskilda eller som är av rutinkaraktär till lokal eller regional nivå förutsätter ökade insatser för uppföljning och utvärdering.
Tillsyn i form av kontroll — i synnerhet vad gäller individärenden och enskilda verksamheter — föreslogs av arbetsgruppen minska i Socialstyrel- sens uppgifter medan tyngdpunkten i Stället bör ligga på uppföljning och utvärdering.
Syftet med Socialstyrelsens uppföljning och utvärdering av kommunernas och landstingens verksamhet anges vara att för regering och riksdag skapa en bild av hur lagstiftningens mål uppfylls, vilka problem som orsakar brister i måluppfyllelsen samt hur effektiviteten i verksamheten är.
Det framhålls i rapporten också som angeläget att Socialstyrelsens er— farenheter av tillsyn aktivt återförs till dem som är ansvariga för vården och till berörd personal för att utveckla verksamheten i enlighet med lagens intentioner. Detta gäller erfarenheter både av den kontrollerande och den uppföljande tillsynen.
En väsentlig del av detta arbete bör vara att utveckla kunskapsunderlag rörande innehåll och kvalitet i vård och omsorg till ledning för dem som är verksamma inom socialtjänsten och för beslutsfattare på olika nivåer. Vidare bör Socialstyrelsen analysera den långsiktiga utvecklingen när det gäller innehåll och metodfrågor i verksamheten i relation till administrativa och samhällsekonomiska förhållanden. Detta bör ske i nära kontakt med fältet och med forsknings- och utbildningsinstitutioner såväl nationellt som inter— nationellt.
Beredningsgruppens förslag lades i stort sett till grund för propositionen (1988/89:130) om Socialstyrelsens framtida uppgifter. Enligt propositionen skall Socialstyrelsens huvudsakliga uppgifter vara tillsyn samt kunskapsut- veckling och kunskapsförmedling. Med tillsyn avses
. uppföljning och utvärdering av verksamheten inom socialsektorn gent- emot av statsmakterna uppställda och preciserade mål, . kontroll av hälso- och sjukvård, socialtjänst och annan verksamhet inom Socialstyrelsens område när det gäller kvalitet, säkerhet och den en- skildes rättigheter.
Enligt propositionen är det framför allt i fråga om uppföljning och ut- värdering av socialtjänsten som Socialstyrelsen behöver utvecklas. Tillsyn i form av kontroll — i synnerhet vad gäller individärenden och enskilda verk- samheter — bör fullgöras på regional nivå. Det väsentliga i tillsynsfunktionen är att samtliga medborgare i enlighet med lagstiftningens syfte tillförsäkras en god service och vård och att rättssäkerhets- och integritetsfrågorna är betryggande lösta.
SOU 1994:139 TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING 259
Vidare framhålls i propositionen att Socialstyrelsen som grund för till- synen måste utveckla enhetliga mått för kvalitet, resultat och effekter för att uppnådda resultat skall kunna ställas i relation till insatta resurser.
Inom socialtjänsten bör länsstyrelsernas tillsyn över barn-, äldre- och handikappomsorgen bli mer aktiv. Även socialtjänstens roll 1 samhällsplane- ringen bör markeras liksom Socialstyrelsens aktiva samverkan med länssty- relserna inom socialtjänstens område.
De i propositionen föreslagna prioriteringarna och uppgifterna för Social- styrelsen har kommit till uttryck i förordningen med Instruktion för Social- styrelsen (1988:1236), som fortlöpande reviderats. 1989 gjordes en ändring i förordningen. Enligt denna ändring (SFS 1989:802) skall Socialstyrelsen — utöver skyldigheterna som ovan angetts — vaka över verksamheterna vad gäller kvalitet och säkerhet samt den enskildes rättigheter.
I förordningen med Instruktion för länsstyrelserna (SFS 1990:1510) regle- ras länsstyrelsernas roll och uppgifter. Denna trädde i kraft den 1 juli 1991 i samband med genomförandet av samordnad länsförvaltning och tillkomsten av s.k. länsexperter inom olika sakområden, bl.a. inom området social om- vårdnad.
Av instruktionen framgår att länsstyrelsen bl.a. har till uppgift att noga följa länets tillstånd och behov, främja länets utveckling och befolkningens bästa samt verka för att de nationella målen inom olika samhällssektorer får genomslag i länet.
Länsstyrelsen skall särskilt med beaktande av fastställda nationella mål verka för att statlig, kommunal och landstingskommunal verksamhet sam- ordnas. Inom den egna organisationen skallen samordning ske av länsstyrel— sens olika ansvarsområden.
Länsstyrelsen skall också följa upp och utvärdera insatser inom olika samhällssektorer med såväl ett nationellt som ett samlat regionalt perspek— tiv. Vidare föreskrivs att länsstyrelsen skall genomföra eller hos regeringen eller dess myndigheter föreslå sådana åtgärder som är nödvändiga eller lämpliga för länets utveckling samt underrätta regeringen om vad som är särskilt viktigt för regeringen att få veta om länet och händelser som inträffat där.
9.3.5 Sammanfattande kommentarer
Ovan har redovisats olika propositioners synsätt och ställningstaganden när det gäller statens tillsyn, uppföljning och utvärdering av socialtjänsten. Ge- nomgången visar att definitioner, syfte och medel/metoder för statens tillsyn, uppföljning och utvärdering över tid uppvisar både samstämmighet och skillnader. Nedan sammanfattas hur synsätt och ställningstaganden i olika avseenden stått sig respektive förändrats sedan socialtjänstreformen trädde i kraft.
260 TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING SOU 1994:139
Begreppsdefinitioner
För begreppen tillsyn, uppföljning och utvärdering saknas i stort sett defini- tioner i de redovisade propositionerna. Av sammanhangen i motivtexterna kan dock delvis utläsas vilken innebörd som underförstått ligger i olika begrepp.
Begreppet tillsyn synes tidigt ha använts som ett samlande begrepp för all den verksamhet, som statens tillsynsmyndigheter har ansvar för. Denna vida tolkning innebär att såväl den kontrollerande och inspekterande som den uppföljande och analyserande verksamheten omfattas av begreppet tillsyn. Denna tolkning innebär att även kunskapsförmedling, rådgivning/vägled— ning och information omfattas av begreppet tillsyn.
I propositionen om Socialstyrelsens framtida roll och uppgifter anges att de huvudsakliga uppgifterna för styrelsen skall vara tillsyn samt kunskapsut- veckling och kunskapsförmedling. Denna distinktion ger begreppet en an- nan innebörd än tidigare men fortfarande kvarstår en vid tolkning av be- greppet tillsyn. Tillsyn anges i propositionen vara dels
. uppföljning och utvärdering gentemot av statsmakterna uppställda och preciserade mål, dels . kontroll av kvalitet, säkerhet och den enskildes rättigheter.
Med grund i de olika propositionernas skrivningar om syfte och/eller medel synes en viss förskjutning av innebörden i begreppet tillsyn ha skett över tid. Funktionen kontroll/inspektion tonas ner över tid till förmån för analys och värdering av verksamheter, framför allt i avseende på effektivitet och kvali- tet.
Begreppen uppföljning och utvärdering definieras inte närmare i någon av de redovisade propositionerna.
Syfte och inriktning
När det gäller det övergripande syftet med statens tillsyn finns en sam- stämmighet i de redovisade propositionerna, nämligen att verka för att statens mål och riktlinjer förverkligas. I socialtjänstpropositionen betonas särskilt att tillsynen måste utformas så att den tillgodoser jämlikhetsmålet och att skillnader mellan kommunerna i servicenivå motverkas. Vidare betonas att kravet på rättssäkerhet och lika tillgång till samhällsservice för den enskilde skall garanteras genom statens tillsyn.
Vissa förändringar i synsätt kan dock konstateras över tid bl.a. i fråga om att förtydliga i vilka avseenden lagens tillämpning skall följas genom tillsyn. Bl.a. skall utvecklingen belysas vad gäller resurser, konsumtion och ekono— mi. Dessutom framhålls vikten av att jämförelser mellan kommunerna i dessa avseenden möjliggörs med hjälp av statistik.
Vidare framhålls att frågan om styrmedlens effektivitet bör belysas genom uppföljning och utvärdering samt om styrmedlen verksamt bidrar till att syftet med en viss verksamhet uppnås. Den volym- och kostnadsmässiga utvecklingen skall också noga följas liksom kvalitetsfrågorna.
SOU 1994:139 TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTvÄRDERING 261
Gemensamt för tillsynsfunktionen enligt de genomgångna propositioner- na synes vara att tillförsäkra samtliga medborgare en god service och vård och att rättssäkerhets- och integritetsfrågorna är betryggande lösta.
Medel/metoder
Socialtjänstpropositionen medförde en förskjutning i tillsynen, från kontroll av detaljer till allmänna riktlinjer, utvecklingsarbete, forskning, försöksverk- samhet samt fort- och vidareutbildning. Tillsynsmyndigheternas roll skulle vara att följa, leda och utveckla socialtjänsten men också att påtala om lagar och förordningar inte följs.
I instruktionen för Socialstyrelsen anges särskilt att styrelsen måste ut- veckla kvalitets-, resultat- och effektmått för att kunna ställa uppnådda resultat i relation till insatta resurser. Vidare krävs en väsentligt förbättrad återföring av erfarenheter från tillsynsverksamheten till personal och andra ansvariga för olika verksamheter.
När det gäller länsstyrelsernas tillsyn gjordes i socialtjänstpropositionen en skillnad mellan tillsyn och formell tillsyn. Dock angavs inte närmare skillnaden där emellan. Av sammanhanget kan dock den tolkningen göras att formell tillsyn synes innebära inspektion eller att verkställa utredning och påpeka behov av ändring. Länsstyrelsen gavs dock inte mandat att ålägga kommunen viss åtgärd.
I länsstyrelseinstruktionen framhålls länsstyrelsernas skyldighet att följa länets tillstånd och behov samt främja utvecklingen och befolkningens bästa inom länet och verka för att den nationella politiken får genomslag i länet. Detta innebär att utvecklingsinsatser ses som ett viktigt medel i länsstyrel- sernas tillsynsarbete.
9.4 Kommunernas tillsyn
Enligt 69 å SOL har socialnämnden ett tillsynsansvar över verksamheten vid de enskilda hem för vård eller boende, som är belägna i kommunen. Detta tillsynsansvar omfattar också enskilt drivna daghem och fritidshem i kom- munen.
Socialnämnden har också enligt Vårdhemsstadgan (SFS 1970:88) tillsyns- ansvar för de enskilda vårdhem, som finns i kommunen.
Av 23 å LSS (SFS 1993:387) framgår bl.a. att enskild verksamhet skall stå under tillsyn av den eller de nämnder som har ansvaret för verksamhet enligt LSS i den kommun där verksamheten bedrivs.
Enligt propositionen förutsätter enskild verksamhet med stöd av LSS avtal med kostnadsansvarig kommun. Med hänsyn till att kommunerna ytterst är ansvariga för ifrågavarande verksamhet och med hänsyn till den ordning som nu gäller enligt socialtjänstlagen bör kommunen ha ett till- synsansvar och en inspektionsrätt. Enskild verksamhet bör därför stå under tillsyn av den eller de nämnder, som leder verksamheten enligt den nya lagen. Sådan nämnd bör också få rätt att inspektera verksamheten.
262 TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING SOU 1994:139
I den nu gällande lagen saknas bestämmelser om kommunernas skyldig— het att följa upp och utvärdera sin verksamhet. Däremot stadgas i 9 kap. 7 å kommunallagen (1991:900) att revisorernas granskning bl.a. skall innefatta en prövning av om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt. Inriktningen av den kommunala revisionen varierar över landet. Generellt kan sägas att de kommunala revisorerna hittills huvudsakligen har granskat verksamheterna utifrån eko- nomiska aspekter men att utvecklingen synes gå mot ökad andel verksam- hetsrevision.
9.5 Uppgiftsskyldigheten inom socialtjänsten
9.5.1 Gällande bestämmelser
Enligt 63å SoL skall socialnämnden, enligt vad regeringen närmare före- skriver, ur personregister lämna ut uppgifter till Statistiska centralbyrån (SCB) för angelägna statistiska ändamål.
Av förarbetena till nämnda paragraf (prop. 1979/80:1 s. 570—571) framgår att bestämmelsen endast gäller för individrelaterade statistiska uppgifter, dvs. sådana som omfattas av sekretess. Utlämnande av mängdstatistik från socialnämnderna regleras i annan ordning.
Regeringen har i förordningen (1981:1370) om skyldighet för socialnämn- derna att lämna statistiska uppgifter meddelat föreskrifter om utlämnande för statistiska ändamål av sådana uppgifter ur socialtjänstens personregister, som innehåller namn eller andra uppgifter om enskilda personer.
Enligt förordningen i fråga skall varje socialnämnd årligen lämna upp- gifter till SCB om
ekonomiskt bistånd, förordnande av kontaktperson, vistelse i familjehem, vistelse i hem för vård eller boende, den ersättning som utgetts för barn i familjehem,
åtgärder enligt LVU,
åtgärder enligt LVM och uppgifter som begärs för en särskild statistisk undersökning och syftar till att tillgodose angelägna samhällsbehov.
PONQEJ'FPJNE
Med stöd av nämnda förordning har SCB meddelat föreskrifter om upp- gifter till statistik om socialtjänsten (SCB-FS 1987:17).
Enligt 64 å SOL skall socialnämnden lämna ut uppgifter ur personregister till statliga myndigheter, när detta begärs för forskningsändamål och det kan ske utan risk för att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Enligt sekretesslagen (1980:100) får sekretesskyddade uppgifter inom social- tjänsten lämnas ut till annan myndighet endast med stöd av lag eller för- ordning.
SOU 1994:139 TJLLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING 263
I förslaget till sekretesslag förutsattes att behövliga bestämmelser om utlämnande av uppgifter för forskningsändamål skall tas in i SoL. Forskning bedrivs vanligen vid en statlig institution. Beslut att lämna ut uppgifterna skall därför riktas till den statliga myndighet där forskningen bedrivs och inte till den enskilde forskaren. Vid socialnämndens prövning om uppgift kan lämnas ut utan risk för men kan det bli anledning att ta hänsyn till skilda omständigheter. Uppgifterna bör endast lämnas ut om det är fullt klart att forskningsresultaten kommer att publiceras i sådan form att enskilda perso- ner och deras närstående, vilka berörs av uppgifterna, inte kan identifieras.
Inom familjerädgivningen råder en särskilt stark sekretess. Enligt 7 kap. 4å andra stycket sekretesslagen gäller sekretess inom den kommunala fa- miljerädgivningen för uppgift som enskild har lämnat i förtroende eller som har inhämtats i samband med rådgivningen. Det är inte tillåtet inom familje- rådgivningen att göra någon menbedömning som man skall göra vid ut- lämnande av uppgifter inom socialtjänsten. Denna bestämmelse innebär bl.a. att endast med den enskildes medgivande får sekretesskyddade upp- gifter inom familjerädgivningen lämnas ut för forskningsändamål.
9.5.2 Lagen om den officiella statistiken
Ett huvudsyfte med reformeringen av den statliga statistikproduktionen är att öka incitamenten för omprövning av statistikproduktionens omfattning och innehåll. Genom att ge olika myndigheter beställaransvaret för den statliga statistiken syftar man till en prövning av relevansen och kvaliteten gentemot de ändamål som statistiken är avsedd för (Källa: Genomföran- dekommitténs betänkande SOU 1994:1 Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken).
Lagen (1992:889) om den officiella statistiken tillämpas när statliga myn- digheter under regeringen framställer statistik. Den reglerar också upp— giftsskyldigheten för kommuner och vissa enskilda fysiska och juridiska personer gentemot det allmänna. Uppgiftsskyldigheten för näringsidkare omfattar bl.a. tillhandahållande av tjänster, antalet anställda, löner, sys- selsättning och kostnader. Kommunerna är uppgiftskyldiga endast för vissa av dessa uppgifter. För kommunerna tillkommer uppgiftsskyldighet av andra uppgifter av samhällsekonomisk betydelse samt sammandrag av räkenska- perna såvitt avser kommunala ändamål.
I propositionen (1991/92:118 s. 29) om förenklad statistikreglering, vilken ledde fram till lagen om den officiella statistiken, uttalades följande be- träffande uppgiftsskyldigheten för lagreglerad verksamhet som bedrivs av kommuner och landsting.
Föreskrifter om uppgiftsskyldighet finns i dag i respektive verksamhets lagstiftning. Denna ordning är ändamålsenlig och bör behållas även för framtiden. Även det förhållandet att det ofta gäller mycket integritetskänslig information talar för att dessa frågor tas om hand Inom respektive sakområ- de och att uppgifter för dessa statistiska ändamål inte regleras i en annan lag.
Integritetsskyddsutredningen (ISU) har i maj 1994 avlämnat betänkandet
264 TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING SOU 1994:139
(SOU 1994:65) Statistik och integritet. I betänkandet behandlas bl.a. frågor om statistikansvaret för den officiella statistiken. Att en viss statistik blir officiell får bl.a. den konsekvensen att den skall produceras, att uppgiftsskyl- dighet i vissa fall kan föreskrivas samt att det finns krav på att statistiken görs tillgänglig och publiceras.
Riksdagen (bet. FiU 1993/94:15, rskr 1993/94:269) har beslutat om ändrad ansvarsfördelning när det gäller officiell statistik. För den officiella stati- stiken inom socialtjänstens område är Socialstyrelsen sedan den 1 juli 1994 statistikansvarig myndighet. Det överlämnas till respektive statistikansvarig myndighet att efter samråd med statistikens övriga användare närmare besluta om statistikens utformning. Utgångspunkten är nuvarande omfatt- ning av statistiken såsom den presenteras i SCB:s produktbeskrivningar.
Enligt de nya bestämmelserna skall de myndigheter som är statistikansva- riga för officiell statistik kunna styra och kontrollera produktionen av den statistik de fått beställaransvaret för. Detta gäller oberoende av om myndig— heten väljer att producera statistiken internt eller lägga ut produktionsan- svaret till någon annan t.ex. SCB, annan myndighet eller servicebyrå.
9.6 Sammanfattande bedömning
9.6.1 Definitionsfrågorna
Som en röd tråd ide olika dokument som studerats och i de synpunkter som lämnats till kommittén av företrädare för socialtjänsten framstår svårig- heterna att entydigt tolka innebörden av begreppen tillsyn, uppföljning och utvärdering. Framför allt gäller detta begreppet tillsyn. Begreppet används både för att ange statens uppgifter i ett brett perspektiv och för att särskilt ange statens kontroll av socialtjänstens verksamheter. Begreppen individtill- syn respektive generell tillsyn används ofta av länsstyrelserna för att skilja ut den tillsyn som görs på förekommen anledning från andra uppgifter som också åvilar länsstyrelserna enligt socialtjänstlagen. Tillsyn har också an- vänts som ett samlingsbegrepp för all den verksamhet som Socialstyrelsen ansvarar för.
Begreppet tillsyn används också för den kontroll som kommunerna enligt gällande lag är skyldig att utöva över den privata verksamheten i kommu- nen. Det förekommer också att begreppet tillsyn används för att beteckna kommunernas uppföljning av familjehemsvården.
Från Olika håll har framhållits vikten av att kommittén klargör begreppens innebörd. Detta skulle också bidra till att tydliggöra Socialstyrelsens, läns- styrelsernas, kommunernas och de privata vårdgivarnas ansvar och Olika roller när det gäller att kontrollera, följa upp och utvärdera socialtjänstens verksamhet på olika nivåer.
För att kontrollera och utvärdera kvaliteten i socialtjänstens verksamhet
SOU 1994:139 TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING 265
används i dag olika begrepp. Ett ofta använt begrepp är kvalitetssäkring. Behovet av att klargöra innebörden även i detta begrepp har också påtalats till kommittén.
Enligt vår mening är det av stor betydelse att begreppen klargörs. Som framgått ovan har tillsyn, uppföljning och utvärdering under senare år varit föremål för behandling av flera utredningar utan att entydiga definitioner kunnat anges. Vi har därför valt att stanna vid att ge vår tolkning av begreppens innebörd inom socialtjänsten. Vi återkommer till vår tolkning i kapitel 36.
9.6.2 Statens respektive kommunernas roll och uppgifter
Kommunalekonomiska kommittén framhöll vikten av att ansvarsfördel- ningen mellan den statliga och kommunala nivån görs tydlig. Kommittén menade att statsmakternas beslut på olika nivåer bör vara så tydliga att det framgår vad som är för kommunerna bindande beslut och vad som inte är det.
Den legala grunden för all tillsyn, uppföljning och utvärdering inom socialtjänsten är lagens mål och övriga bestämmelser. Den nuvarande lagens karaktär av målinriktad ramlag har inneburit att entydiga och operationella mål för olika verksamheter i stor utsträckning saknats. Den nuvarande lagen medger därför ett visst tolkningsutrymme. Detta har inte sällan medfört Oklarheter i relationen mellan staten och kommunerna.
Från länsstyrelsernas sida har bl.a. påtalats svårigheterna att tolka be- greppet ”skälig levnadsnivå”. Detta har inte minst under de senaste åren med krympande ekonomiska resurser i kommunerna upplevts som ett pro— blem frän länsstyrelsernas sida. Frågan med vilken rätt tillsynsmyndigheten kan rikta kritik mot en kommun har ofta diskuterats. Länsstyrelserna efter- lyser därför en precisering i den nya lagen av såväl kommunernas skyldig- heter som tillsynsmyndigheternas roll och uppgifter.
De ändrade ekonomiska förutsättningarna för socialtjänstens verksamhet har också aktualiserat frågan om vilka skillnader mellan kommuner — och mellan olika kommundelar — som tillsynsmyndigheterna kan acceptera med gällande bestämmelser. Vid kommitténs sammankomster aktualiserade läns- styrelserna bl.a. frågan om hur stora skillnader som de kan acceptera när det gäller den enskildes tillgång till olika tjänster. Vidare togs upp frågan om vilka faktiska möjligheter tillsynsmyndigheterna har att påverka säkerhet och kvalitet i kommunens verksamheter som inte anses uppfylla lagens bestämmelser och intentioner.
Tillsyn, uppföljning och utvärdering handlar enligt Vår mening i första hand om att garantera den enskilde god kvalitet och säkerhet i de insatser som ges men också om relationen mellan staten och kommunerna.
Företrädare för kommunerna har i olika sammanhang hävdat att den kommunala självbestämmanderätten är hotad genom att staten ålägger kommunerna allt fler skyldigheter. Som exempel härpå anges bl.a. de nya bestämmelserna om barnomsorg samt kommitténs förslag om en lägsta
266 TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING SOU 1994:139
godtagbar nivå för försörjningsstödet. Samtidigt efterlyses, inte minst från klientorganisationernas sida, ökad statlig styrning för att garantera enskilda lika tillgång till service och vård av god kvalitet.
En aspekt på hur den kommunala självbestämmanderätten skulle kunna ”fredas” är att staten i lagstiftningen tydligare preciserar kvalitetsnivåer i olika avseenden för socialtjänstens verksamheter. Detta skulle också bidra till ökad legitimitet för tillsyn. Frågan om lagens konkretiseringsnivå kan dock diskuteras. Socialtjänstens verksamhet är av sådan karaktär att en alltför detaljerad lagstiftning skulle riskera att förta det yttersta syftet, nämligen att insatser som ges alltid skall prövas i förhållande till den en- skildes unika förhållanden och behov.
När det gäller den kommunala självbestämmanderätten har vissa före- trädare för den kommunala sektorn hävdat att den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse begränsar statens möjligheter att bl.a. genom tillsyn styra kommunernas verksamheter.
Den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse, som Sverige ratificerade år 1989, syftar till att stärka och trygga den kommunala själv— styrelsen i Europa. I konventionen fastslås därför vissa grundläggande prin- ciper för statens förhållande till kommunerna. I samband med Sveriges tillträde till konventionen krävdes dock inga lagändringar för Sveriges del.
Artikel 8 slår fast att administrativ tillsyn över kommunerna endast får utövas i enlighet med de förfaranden och i de fall som föreskrivs i grundlag eller annan lag. Vidare sägs att administrativ tillsyn över kommunernas verksamhet normalt endast skall syfta till att säkerställa efterlevnaden av lag och konstitutionella principer. Administrativ tillsyn i frågan om lämplig— heten får dock utövas av högre myndigheter när det gäller uppgifter som delegerats till kommunerna.
I konventionen anges vidare att administrativ tillsyn över kommunerna skall utövas på sådant sätt att kontrollmyndighetens ingripande står i pro- portion till betydelsen av de intressen som skall skyddas.
Vi har inte funnit att den europeiska konventionen om kommunal självbe- stämmanderätt skulle lägga hinder i vägen för statens tillsyn av social- tjänsten.
9.6.3 Kommunernas uppföljning och utvärdering
Ett begränsat ekonomiskt utrymme i kommunerna i kombination med nya principer för styrning och ledning av verksamheterna har medfört krav på omprövning och omprioritering av kommunal verksamhet. Detta gäller också socialtjänsten.
I kommunerna pågår för närvarande ett intensivt utvecklingsarbete i syfte att förbättra metoder och system för uppföljning och utvärdering. De poli- tiskt ansvariga i kommunerna efterfrågar i allt större utsträckning upp— följning och utvärdering som underlag för planering och ledning. Kommu- nerna har också ett behov av att kunna jämföra sin verksamhet med mot- svarande verksamhet i andra kommuner och med privat verksamhet.
SOU 1994:139 TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING 267
Hos de anställda i socialtjänsten saknas tradition att dokumentera och utvärdera sin verksamhet, framför allt i avseende på arbetsprocessen. Bris- ten på Operativa mål och bristen på mätbara kvalitetskriterier har framför allt inom individ- och familjeomsorgen drabbat den enskilde vårdtagaren.
En annan bidragande orsak till svårigheterna att följa upp och utvärdera resultat och kvalitet i socialtjänstens olika verksamheter är bristen på enhet- liga mått och metoder för ändamålet.
Frågor om kommunernas uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkrings- arbete behandlas närmare i kapitel 18.
Kommunernas egen uppföljning och utvärdering är också av stor be- tydelse för att staten skall kunna följa utvecklingen inom socialtjänsten. För staten är det angeläget att kunna följa skillnader i servicenivå, kvalitet och måluppfyllelse samt i resursutnyttjande mellan olika kommuner. Denna information ger nödvändigt underlag för eventuella beslut om lagändringar. Mot denna bakgrund är kommunernas uppföljning av den egna verksam- heten en viktig förutsättning för både den officiella statistiken och för statens uppföljning och utvärdering. Till frågan om kommunernas skyldighet att lämna uppgifter för den officiella statistiken återkommer vi i kapitel 34.
9.6.4 Statens tillsyn, uppföljning och utvärdering
Tillsyn
I den inledande kartläggningen har i flera av de refererade utredningarna framhållits betydelsen av en förstärkt eller effektiv statlig tillsyn. Vad som avses härmed har dock inte närmare preciserats. Kommitténs uppdrag enligt direktiven innebär bl.a. att ta ställning till hur den statliga tillsynen över socialtjänsten skall utformas och vilket innehåll denna tillsyn skall ha.
När det gäller statens tillsyn över kommunernas verksamhet har tillsynen ibland kritiserats för att vara ”tandlös”. Den legala grunden för sanktioner, t.ex. i form av vitesförelägganden för att åstadkomma ändring, rättelse eller tillskott av resurser i kommunal verksamhet saknas.
Länsstyrelserna har i dag befogenheter att kräva rättelse eller att förbjuda verksamhet endast i förhållande till hem för vård eller boende. Med stöd av 70å socialtjänstlagen kan ett sådant hem föreläggas att rätta till missför- hållanden samt — om föreläggandet inte efterlevs — förbjuda fortsatt verk— samhet. Detta gäller både privat och offentligt drivna hem för vård eller boende.
I övrigt saknar staten sanktionsmöjligheter i förhållande till kommunalt bedriven socialtjänstverksamhet. Om länsstyrelsen vid sin tillsyn finner att enskild tjänsteman — eller politiker — gjort sig skyldig till allvarlig för- summelse eller felaktighet vid myndighetsutövning kan dock ärendet över- lämnas till prövning av allmän åklagare.
I frågan om behovet av sanktioner finns i dag olika uppfattningar hos tillsynsmyndigheterna. Somliga menar att statens tillsyn måste bygga på
268 TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING SOU 1994:139
förtroende och dialog för att uppnå sitt syfte. Andra menar att tillsyn utan sanktioner är verkningslös. Frågan om sanktioner behandlar vi närmare i kapitel 36.
När det gäller länsstyrelsernas tillsyn saknas i dag en analys av hur samspelta länsstyrelserna är när det gäller bedömningar av kommunernas verksamheter eller av enskildas klagomål och på vilken nivå man ingriper eller med vilka medel. Olika praxis tycks också råda i länen när det gäller att sammanställa och sprida den kunskap, som tillsynen ger. Som exempel kan nämnas att den kunskap som erhålles genom individtillsynen endast i vissa län sammanställs och analyseras årligen. Samma förhållande gäller s.k. årliga ”lägesrapporter” utifrån verksamhetstillsynen i länen. Formerna för att åter- föra kunskap till kommunerna — och till den centrala nivån — varierar således mellan länen.
Regeringen har funnit behov av att öka samsynen och att utveckla gemen- samma mål, mått och metoder för länsstyrelsernas tillsyn samt för redovis- ning av denna med avseende på bl.a. inriktning, innehåll och resultat. Därför har regeringen i regleringsbrevet för budgetåret 1994/95 givit Socialstyrelsen och länsstyrelserna i uppdrag att utarbeta en gemensam tillsynsmetodik bl.a. genom att arbeta fram faktorer som skall ligga till grund för tillsynen inom olika områden.
Uppföljning och utvärdering
På den nationella nivån har staten ett behov av att följa utvecklingen av socialtjänsten i fråga om behovstäckning, prestationsvolymer, kvalitetsin- dikatorer samt personella och ekonomiska nyckeltal. Uppföljningen av kommunernas verksamhet syftar till att ge en översiktlig bild av social- tjänstens utveckling men bör också fungera som ett signalsystem för att uppmärksamma avvikelser i förhållande till tidigare mättillfällen eller i förhållande till verksamhet hos andra huvudmän.
Den nationella nivåns utvärdering har hittills huvudsakligen avsett kost- nader, prestationer och resursanvändning. Den förändrade inriktning av kommunernas uppföljning och utvärdering mot att i högre grad avse resultat och kvalitet kommer att medföra ökade möjligheter även på den nationella nivån att utvärdera resultat och kvalitet.
Som tidigare nämnts saknas i dag i stor utsträckning mått och metoder för att på den lokala nivån kontrollera och utvärdera verksamheten. Ett pro- blem i detta sammanhang är bristen på utvärderingsforskning inom social- tjänsten.
Att ”vidareutveckla” socialtjänsten är visserligen en betydelsefull natio- nell angelägenhet men kan knappast anses vara en uppgift enbart för Social- styrelsen. Att långsiktigt vidareutveckla socialtjänsten är både en fråga om förbättrad grundutbildning och forskning men i hög grad också ett ansvar för kommunerna. Socialstyrelsens uppgift bör närmast vara att främja denna utveckling.
Frågan om utvärderingsforskningens betydelse för att stödja kunskaps—
SOU 1994:139 TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING 269
bildning och metodutveckling inom socialtjänsten kommer liksom kompe- tensfrågorna i ett brett perspektiv att belysas i ett särskilt betänkande.
Som framgått ovan är Socialstyrelsen med stöd av lagen (1992:889) om den officiella statistiken från och med den 1 juli 1994 ansvarig beställarmyn- dighet för den nationella statistiken inom socialtjänstens område. Förut- sättningarna för kvalitén i denna statistik är enhetliga begrepp och nyckeltal för kommunerna och den privata vården samt att det föreligger en skyldig- het att lämna uppgifter för officiell statistik. Till denna fråga återkommer vi också i kapitel 36.
9.6.5 ADB-användning för uppföljning och utvärdering Som tidigare nämnts har enligt tilläggsdirektiv (dir. 1993:72) uppdragits åt Socialtjänstkommittén att utreda och lägga fram förslag om författnings- reglering av personregister inom socialtjänstens verksamhetsområde. Ut- gångspunkten för kommitténs arbete bör vara, att utifrån kraven på bättre uppföljning och utvärdering, identifiera och analysera bl.a. kommunernas och enskilda vårdutövares behov av att, med stöd av ADB, registrera in- tegritetskänsliga uppgifter på individnivå inom socialtjänstens verksamhets- område.
Som tidigare framhållits innebär de förändrade ekonomiska förutsätt— ningarna under 1990-talet att kravet på effektivisering inom den kommunala verksamheten ökat påtagligt. Det förutsätts nu att kommunerna skall klara en volymminskning motsvarande ca 1 procent per år under åren 1992—98 samtidigt som behoven inom äldreomsorg, barnomsorg och skola ökar (Re— viderad finansplan 1992/932150). Även behovet av insatser inom individ- och familjeomsorgen kan komma att öka till följd av ökningen av den långvariga arbetslösheten och därmed följande behov av försörjningsstöd.
Det är uppenbart, att en effektivitetshöjning av den storleksordning som fordras för att klara dessa uppgifter med bibehållen kvalitet kommer att ställa krav på utnyttjande av de möjligheter modern informationsteknik erbjuder. Sålunda kommer ADB-stöd att behövas såväl för dokumentation och handläggning av ärenden inom socialtjänsten som för att ge underlag för tillsyn, uppföljning och utvärdering.
På samma sätt som inom andra sektorer i samhället har ADB—media allt mer införlivats som ett hjälpmedel inom socialtjänsten. Skrivmaskiner före- kommer knappast längre på socialkontoren. Genom den nya tekniken har det blivit möjligt att snabbt och korrekt kunna lämna service till social- tjänstens avnämare.
Lagstiftningen rörande förandet av ADB-baserade personregister har tillkommit i syfte att skydda den personliga integriteten. Det ligger i social- tjänstens natur att många av de uppgifter som behöver registreras är av integritetskänslig natur — i många fall kan enbart det faktum att man varit i kontakt med socialtjänsten vara en uppgift som man önskar skydda.
Som framhållits ovan har de ekonomiska förutsättningarna för social- tjänsten förändrats. Ökad effektivitet i form av bättre resultat i relation till
270 TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING SOU 1994:139
angivna mål vid givna resurser är dock inte primärt en ekonomisk fråga. Den avgörande frågan är att de människor, som socialtjänsten har till uppgift att hjälpa och stödja, verkligen får en adekvat och effektiv hjälp. Metodutveck- ling, uppföljning och utvärdering är avgörande för socialtjänstens kunskaps- utveckling. ADB-tekniken utgör enligt vår mening ett värdefullt stöd i detta sammanhang. Frågor som berör avvägningen mellan integritetsskyddet för den enskilde vid utnyttjandet av ADB—media och samhällets behov av effektiv uppföljning, utvärdering och kunskapsutveckling kommer att be- handlas i ett särskilt betänkande. Här kommer också behovet av nya regler för dokumentation inom socialtjänsten att övervägas.
10 Myndighetsutövning och den enskildes rättssäkerhet
10.1 Inledning
I detta kapitel görs en genomgång av begreppet myndighetsutövning i social- tjänstlagen (1980:620/SOL). Bakgrunden till genomgången är bl.a. att det från olika håll har framförts att det råder oklarhet om vad som avses med detta begrepp. Denna oklarhet skapar problem bl.a. när det gäller att bedöma i vilken utsträckning det är lagligt möjligt för kommunerna att lägga ut verksamheter på entreprenad.
Vidare görs i kapitlet en genomgång av frågor om den enskildes rätts— skydd i samband med att verksamhet på socialtjänstområdet utförs i privat regI.
1 kap. 16 lämnas förslag som har samband med de genomgångar som här gors.
10.2 Begreppet myndighetsutövning i socialtjänstlagen
10.2.1 Inledning
Begreppet myndighetsutövning används inom den offentligrättsliga lagstift- ningen. Begreppet för närmast tanken till utövande av makt — ett ensidigt bestämmande över andra med förpliktigande verkan. Men även gynnande åtgärder inryms i begreppet.
Begreppet har också en rättsteknisk funktion. Det används som ett medel att bestämma tillämpningsområdet för olika offentligrättsliga regelkomplex.
Begreppet har kommit att användas i växande omfattning under senare tid. Början gjordes med den tidigare förvaltningslagen (19711290) från år 1971 och skadeståndslagen (19721207) från år 1972. Härefter har termen kommit att användas i bl.a. regeringsformen, brottsbalken, socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Begreppet används också i den nya förvaltningslagen (1986:223) från år 1986.
Någon för svensk rätt enhetlig tolkning av begreppet finns inte. Olika innebörd har lagts i det beroende på syftet med lagstiftningen. Men vissa huvuddrag kan möjligtvis ändå anses gemensamma. Det är dock inte helt
272 MYNDIGHETSUTÖVNING OCH DEN ENSKILDES RÄTTSSÄKERHET SOU 1994:139
lätt att tolka innebörden av dessa huvuddrag. Detta visar sig inte minst vid en genomgång av juridisk litteratur på området. Se nedan avsnitt 10.2.4.
Begreppet myndighetsutövning används i fyra paragrafer i SoL — 4, 54, 58 och 59 åå.
I 4å tredje stycket föreskrivs att kommunen får sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. Möjligheten att överlämna begränsas dock med hjälp av begreppet myndighetsutövning. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får inte med stöd av denna bestämmelse överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ.
Vad gäller begreppet myndighetsutövning framhålls i propositionen (1992/93:43) om ökad konkurrens inom kommunal verksamhet, s. 7, att uttrycket används i flera olika lagstiftningssammanhang — bl.a. i 11 kap. 6 å tredje Stycket regeringsformen. Där föreskrivs att en förvaltningsuppgift kan överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Innefattar uppgiften myndighetsutövning skall det ske med stöd av lag.
I förarbetena till regeringsformen hänvisas, vad avser begreppet myndig- hetsutövning, till de uttalanden som gjordes i denna fråga vid tillkomsten av den tidigare förvaltningslagen.
I 54å första stycket SoL föreskrivs att socialnämnden i ärenden hos nämnden som avser myndighetsutövning mot någon enskild skall tillämpa vissa närmare angivna bestämmelser i förvaltningslagen (1986:223). I para— grafens tredje stycke används också begreppet myndighetsutövning.
I 58 å SoL föreskrivs att delgivning inte får ske med tillämpning av 12 eller 15å delgivningslagen (1970:428) i mål och ärenden enligt SOL som avser myndighetsutövning mot enskild.
I 59 å SoL föreskrivs att i sådana personregister hos socialnämnden som utgör sammanställningar av uppgifter får inte tas in uppgifter om ömtåliga personliga förhållanden. Detta hindrar dock inte att det i ett personregister tas in uppgifter om åtgärder som har beslutats inom socialtjänsten och som innebär myndighetsutövning och den bestämmelse på vilken ett beslut om en sådan åtgärd grundas.
Även beträffande 54, 58 och 59 åå finns, vad avser användningen av begreppet myndighetsutövning, hänvisningar till förarbetena till den tidigare förvaltningslagen (prop. 1979/80:1, s. 565 och 569).
10.2.2 Begreppet myndighetsutövning i den tidigare förvaltningslagen
För att klarlägga vad som menas med begreppet myndighetsutövning i socialtjänstlagen räcker det, som ovan framgått, inte med att studera för- arbetena till denna lag. I stället måste förarbetena till den tidigare för- valtningslagen studeras. Den var indelad i två delar — allmänna bestämmel- ser och särskilda bestämmelser. Till de särskilda bestämmelserna hörde regler om bl.a. kommunikations- och motiveringsplikt. Dessa bestämmelser skulle tillämpas när det var fråga om utövning av befogenhet att för enskild
SOU 1994:139 MYNDIGHETSUTÖVNING OCH DEN ENSKILDES RÄTTSSÄKERHET 273
bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande. Härmed avsågs myndighetsutövning. Bestämmelserna fanns införda i lagens tredje paragraf.
Departementschefen anförde bl.a. följande om begreppet myndighetsut- övning (prop. 1971:30, s. 331).
Gemensamt för all myndighetsutövning är att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Det behöver dock inte vara fråga om åtgärder som medför för- pliktelser för enskilda. Myndighetsutövning kan föreligga i form av gynnande beslut, t.ex. tillstånd att driva viss verksamhet, befrielse från viss i författning stadgad förpliktelse och beviljande av social förmån. Karakteristiskt är emellertid att den enskilde på visst sätt befinner sig i ett beroendeförhållande. Är det fråga om ett beslut, varigenom han förpliktas att göra, tåla eller underlåta något, måste han rätta sig efter beslutet. eftersom han annars riskerar att tvångsmedel av något slag används mot honom. Rör det sig om ett gynnande beslut, kommer be- roendeförhållandet till uttryck på det sättet att den enskilde för att komma i åtnjutande av exempelvis en rättighet är tvungen att vända sig till samhällsorganen och att dessas tillämpning av de författningsbestämmelser som gäller på det aktuella området blir av avgörande betydelse för honom. — Det första ledet i preciseringen av när myndighetsutövning skall anses föreligga har utformats mot denna bakgrund. Genom orden ”bestämma om” markeras att det skall vara fråga om ärenden där saken avgörs ensidigt genom beslut av myndighet. Ärenden som avgörs genom att myndigheten träffar avtal eller överenskommelse om saken med enskild faller alltså utanför tillämpningsområdet för förvaltningslagens särskilda bestämmelser.
Vidare anfördes i propositionen följande (5. 332).
Uttrycket ”bestämma om förmån etc.” klargör också att endast ärenden som mynnar ut i bindande beslut omfattas av begreppet myndighetsutövning. Gäller ett ärende uteslutande lämnande av råd eller upplysning eller andra oförbindande besked, träder alltså förvaltningslagens särskilda bestämmelser inte i tillämpning.
Som angetts handlar myndighetens befogenhet om att på det allmännas vägnar bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning och avskedande. Befogenheten gäller också att bestämma om annat jämför- bart förhållande. Härmed avsågs att klargöra (propositionen, s. 333) att även andra ärenden kan hänföras till myndighetsutövningens område, såvida det i något hänseende gäller ett offentligrättsligt ingrepp i enskilds ställning, t.ex. ärende om intagning på nykterhetsvårdsanstalt eller ärende om disciplinär åtgärd inom skolväsendet.
Vi använder fortsättningsvis i detta kapitel uttrycket missgynnande eller gynnande beslut som beskrivning på de olika åtgärderna som befogenheten att bestämma om omfattar.
Det som karakteriserar myndighetsutövning enligt lagtext och förarbeten skulle sammanfattningsvis kunna beskrivas enligt följande.
— Det handlar om utövning av befogenhet att för enskild bestämma om något. — Ärendet skall mynna ut i ett bindande beslut. — Beslutet skall vara gynnande eller missgynnande.
274 MYNDIGHETSUTÖVNING OCH DEN ENSKILDES RÄTTSSÄKERHET SOU 1994:139
— Saken avgörs ensidigt genom beslut av myndigheten. — Den enskilde befinner sig i ett beroendeförhållande. — Det föreligger ett offentligrättsligt ingrepp i den enskildes personliga förhållanden.
Av detta framgår att myndighetsutövning föreligger, om handläggningen mynnar ut i ett för den enskilde gynnande eller missgynnande beslut. Men härmed kan det inte anses avgjort i vilken omfattning andra åtgärder än åtgärden att fatta beslutet utgör myndighetsutövning.
Även om ärendet inte avses mynna ut i något bindande beslut kan fråga uppkomma om det föreligger myndighetsutövning. Det har inte klart ut- tryckts att alla de ovan uppgivna kriterierna samtidigt skall vara uppfyllda för att myndighetsutövning skall anses föreligga.
Om man vill lyfta fram mera konkreta frågeställningar är det bl.a. om införskaffande av handlingar i ett ärende eller andra sätt att inhämta upp- gifter på kan anses utgöra myndighetsutövning? Kan ett hembesök som företas under utredningen av ett ärende anses utgöra myndighetsutövning? Kan åtgärderna att sammanställa ett material och föredra det inför den tjänsteman eller det organ som skall fatta beslut i ärendet utgöra myndig- hetsutövning? Detta kan kompletteras med andra frågor, t.ex. om kommuni- cering med den enskilde av införskaffade uppgifter utgör myndighetsut- övning.
Man kan kanske också ställa frågan om inte hela utredningsfasen i ett ärende som skall mynna ut i ett bindande beslut kan utgöra myndighetsut- övning, dvs. man skulle inte ta fasta på de olika momenten i ärendehand- läggningen. En annan viktig fråga är om åtgärder på verkställighetsnivå kan anses utgöra myndighetsutövning.
Det sagda handlar om åtgärder hos den myndighet som är ansvarig för ärendet. Man kan också fråga sig hur begreppet skall tolkas när en myndig- het överlåtit på ett privaträttsligt subjekt (utan att det handlar om ett uppdragstagarförhållande) att utföra vissa uppgifter, t.ex. att genomföra en medicinsk utredning.
Vidare kan man vända på detta och fråga sig vad som gäller t.ex. när en domstol anlitar socialtjänsten för att utföra en utredning — t.ex. en adop- tionsutredning. Här meddelar socialtjänsten inte något gynnande eller miss- gynnande beslut. Den avger ett yttrande till domstolen. Den utredning som utförs är i regel av stor betydelse för den enskilde. Han befinner sig i en beroendeställning till socialtjänsten. Kan detta räcka för att konstatera att myndighetsutövning föreligger?
10.2.3 Begreppet myndighetsutövning i några andra lagar
Som ovan nämnts förekommer begreppet myndighetsutövning i ett flertal lagar. Här följer en redovisning av begreppets användning i skadeståndsla- gen och brottsbalken.
SOU 19941139 MYNDIGHETSUTÖVNING OCH DEN ENSKILDES RÄTTSSÄKERHET 275
Vad gäller skadeståndsansvaret för arbetstagare omfattas staten och kom- munerna av samma regler som för andra arbetsgivare. Det innebär bl.a. en begränsad skyldighet att ersätta ren förmögenhetsskada. Den ersätts endast om skadan vållats genom brott.
Om myndighetsutövning föreligger ställer sig dock saken annorlunda. I 3 kap. 2 å första stycket föreskrivs att staten eller kommun skall ersätta ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighets— utövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar. Staten skall också ersätta personskada och sakskada. Stat och kommun har alltså en mer omfattande skadeståndsskyldighet när myndighetsutövning föreligger.
I propositionen till skadeståndslagen (prop. 19725, 5. 498 ff) beskrivs begreppet myndighetsutövning på ungefär samma sätt som i propositionen till den tidigare förvaltningslagen. Men beskrivningarna överensstämmer inte helt med varandra trots att propositionerna ligger nära varandra i tiden. Professor Bertil Bengtsson anför i sin bok Skadestånd vid myndighetsut— övning 1, 1976, s. 59, att en full kongruens mellan förvaltningslagen och skadeståndslagen inte gärna kan vara avsedd och bör inte heller eftersträvas.
Det är också viktigt att notera att 3 kap. 2 å skadeståndslagen inte bara tar sikte på skador som vållats genom själva det beslut eller den åtgärd som utgör myndighetsutövning. Lagtexten talar om fel eller försummelse vid myndighetsutövning. I detta ligger att det skadevållande handlandet bara behöver ha ett visst samband med myndighetsutövningen.
Brottsbalken (tjänstefelsansvar)
Bestämmelser om tjänstefel finns intagna i 20 kap. 1 å brottsbalken. Där föreskrivs att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsut- övning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften skall dömas för tjänstefel till böter eller fängelse i högst två år. Paragrafen innehåller också bestämmelser om grovt tjänstefel och om att ansvar inte skall utdömas om gärningen är att anse som ringa. Dessa be- stämmelser trädde i kraft den 1 oktober 1988.
På samma sätt som beträffande skadeståndslagen är det vad som sker vid myndighetsutövning som kan föranleda ansvar. Det straffbara området för tjänstefel omfattar alltså inte bara det som sker i myndighetsutövning. Att tjänstefel kan föreligga vid myndighetsutövning innebär att även åtgärder som står i ett naturligt och nära samband med myndighetsutövningen kan utgöra tjänstefel. Dit hör t.ex förberedande handlingar av olika slag (prop. 1988/89:113, s. 14).
Bestämmelserna om tjänstefel ersatte bestämmelser om myndighetsmiss— bruk. För myndighetsmissbruk kunde den dömas som i myndighetsutövning åsidosatte vad som till följd av lag eller annan författning gällde för myndig- hetsutövningen. Dessa bestämmelser tillkom i samband med den s.k. äm- betsansvarsreformen år 1975. Enligt propositionen till de nya bestämmelser-
276 MYNDIGHETSUTÖVNING OCH DEN ENSKILDES RÄTTSSÄKERHET SOU 1994:139
na på området (prop. 1988/89:113) innebär de nya reglerna inte att själva begreppet myndighetsutövning skall ges någon annan innebörd än tidigare. Liksom beträffande socialtjänstlagen måste man alltså gå till tidigare för- arbeten för att få uppgifter om vad som avses.
I specialmotiveringen till bestämmelserna om myndighetsmissbruk (prop. 1975:78, s. 180) anförs att myndighetsutövning tar sig uttryck i beslut eller faktiska åtgärder som grundas på samhällets maktbefogenheter. De kommer till stånd och får i förekommande fall rättsverkningar för eller emot den enskilde i kraft av offentligrättsliga regler, inte på grund av avtal eller i övrigt regler av privaträttslig natur. Myndighetsutövning kan Sålunda bestå i med- delande av formella beslut som för den enskilde innebär förmåner, rättig- heter eller skyldigheter i olika avseenden samt faktiska åtgärder för att verkställa sådana beslut. Myndighetsutövning kan också ta sig uttryck i faktiska åtgärder som inte har föregåtts av formliga beslut, t.ex. då en polisman dirigerar trafiken eller ingriper för att upprätthålla allmän ordning.
Av allmänmotiveringen till bestämmelserna om myndighetsmissbruk framgår att föredragande statsrådet ansåg det vara en fördel om begreppet myndighetsutövning får i huvudsak samma innebörd mellan lagstiftningarna (prop. 1975:78, s. 142). De lagstiftningar som härvid avsågs var den tidigare förvaltningslagen, skadeståndslagen och regeringsformen.
Det måste emellertid, framhöll statsrådet, beaktas att de berörda be- stämmelserna i förvaltningslagen och skadeståndslagen både sinsemellan och i förhållande till den föreslagna straffbestämmelsen företer stora skillna- der i fråga om tillämpningsområde och syfte. Föreskrifter i förvaltningslagen avser sålunda att avgränsa de ärenden där regler om aktinsyn, kommunika- tion, beslutsmotivering och underrättelse om beslut skall tillämpas. Det är alltså här — fortsatte statsrådet — endast fråga om sådan myndighetsutövning som mynnar ut i bindande beslut, medan såväl stadgandet i skadeståndsla- gen som straffbestämmelserna avses skola vara tillämpliga också på sådan myndighetsutövning som tar sig uttryck i faktiska åtgärder som inte har föregåtts av formliga beslut. Vidare har bestämmelsen i skadeståndslagen en huvudsaklig reparativ funktion medan straffbestämmelsen i första hand skall tillgodose preventiva syften.
10.2.4 Juridisk litteratur om begreppet myndighetsutövning Artiklar i Förvaltningsrättslig Tidskrift Professor Håkan Strömberg ställde i en artikel år 1972 (s. 233 f) frågan vilket område det i grund och botten är som man velat inringa genom använd- ningen av begreppet myndighetsutövning. Det kan enligt honom inte gärna vara sådan offentlig verksamhet överhuvudtaget beträffande vilken sam- hällsintresset ställer krav på korrekt utövning. Utan tvivel avses ett snävare avgränsat verksamhetsområde. Enligt Strömberg är det väl knappast för djärvt att anta att vad man åsyftar är sådan verksamhet vars korrekta utövande är av särskild vikt med hänsyn till dess verkningar gentemot den enskilde medborgaren.
SOU 1994:139 MYNDIGHETSUTÖVNING OCH DEN ENSKILDES RÄTTSSÄKERHET 277
Strömberg anför också att utmärkande för en del av det som kallas myndighetsutövning tycks vara verksamhetens bundenhet av offentligrätts- liga regler och ingenting annat. Strömberg föreslog en definition, nämligen att man till myndighetsutövning hänför sådana åtgärder av offentliga organ som har väsentliga verkningar gentemot den enskilde och som vidtas med stöd av och/eller med tillämpning av offentligrättsliga regler — regler som inte är av rent intern natur utan avser att reglera förhållandet mellan myndigheterna och medborgarna. Strömberg ville dock inte med denna definition göra anspråk på att ha uttalat sig om gällande rätt.
Professor Gunnar Bramstång anför i en artikel är 1989 med rubriken ”Överlåtelse av uppgifter inom socialtjänsten till privaträttsliga organ. Någ- ra synpunkter” att särdeles höga anspråk på precisionsgrad kan inte till— godoses när det gäller tolkningen av begreppet myndighetsutövning (s 214 ff). Han anför dock bl.a. att av lagmotiv och doktrin synes framgå att begreppet myndighetsutövning i 11 kap. 6 å tredje stycket regeringsformen närmast skulle överensstämma med definitionen i äldre förvaltningslagen och sålunda — som det anförs — åsyfta beslutsfattande verksamhet.
Förbundsjuristen Jan Sahlin har behandlat ämnet i en artikel är 1991, s. 308 ff. Artikeln har rubriken Något om myndighetsutövning inom hälso- och sjukvården. Sahlin framhåller att riktmärkena för tolkningen av begreppet hämtas i allmänhet i förarbetena till den tidigare förvaltningslagen och till skadeståndslagen. Vidare framhåller Sahlin att andra karakteristika får an- ses vara att bestämmelser om myndighetsbeslut till den enskildes nackdel ofta — men ingalunda alltid — kompletteras dels av att möjligheter att över- klaga finns att tillgå, dels av att polishandräckning kan begäras för att myndighetens beslut skall kunna effektueras.
Annan juridisk litteratur
I Sveriges grundlagar och tillhörande författningar med kommentarer, 1980, har Gustaf Petrén (f.d. regeringsråd) och Hans Ragnemalm (regeringsråd) kommenterat begreppet. De konstaterar sammanfattningsvis att det mo— derna myndighetsutövningsbegreppet baseras på tämligen uttunnade ”makt- föreställningar” och att kravet på att verksamheten skall utmynna i ett ”bindande” beslut är ganska obestämt (s. 280). Både betungande och gyn— nande beslut, innefattande antingen direkta eller indirekta handlingsmöns- ter, anses utgöra resultat av myndighetsutövning, blott någon form av tvång skymtar i bakgrunden eller den enskilde i vart fall befinner sig i något slag av beroendeförhållande till myndigheten. I själva verket framträder, framhåller de, förankringen i offentligrättsliga normer jämte den omständigheten att den enskildes personliga eller ekonomiska situation i väsentlig män kan påverkas av verksamheten, som det avgörande kriteriet.
Byråchefen hos Justitieombudsmannen (JO) Anders Thunved drar i sin bok Privatisering av socialtjänsten, 1993, vissa slutsatser av de uttalanden som gjorts i förarbetena till den tidigare förvaltningslagen (s. 13). Han anser att begreppet myndighetsutövning inte bara innefattar beslut genom vilka en
278 MYNDIGHETSUTÖVNING OCH DEN ENSKILDES RÄTTSSÄKERHET SOU 1994:139
myndighet avgör ett ärende. Under begreppet ryms också enligt hans me- ning även sådana åtgärder som under utredningen av ett ärende vidtas ikraft av samhällets maktbefogenheter i förhållande till den enskilde.
Thunved anser att sådana utredningar hos socialtjänsten som adoptionsut- redningar, utredningar i namnärenden, familjehemsutredningar, utredningar till grund för yttranden i åtalsärenden samt utredningar om barns skydd innefattar myndighetsutövning. Han anför att utredningsförfarandet inrym- mer ställningstaganden som alla utgår från de maktbefogenheter som till- kommer socialnämnden i förhållande till den enskilde (s. 14).
Begreppet myndighetsutövning används på flera ställen i den nya kommu- nallagen (1991:900) — bl.a. i 4 kap. 21 å. I en kommentar till lagen, Ingvar Paulsson — Curt Riberdahl — Per Westerling, 1993, framhålls (s. 182) att frågan om begreppet myndighetsutövning i kommunallagen har inte närma— re klargjorts. Det har inte heller — framhålls det — skett beträffande annan lagstiftning där begreppet används. Därför har i litteraturen olika tolkningar gjorts av begreppets innebörd. En mera allmän utgångspunkt kan emellertid enligt författarna vara de uttalanden som gjorts i förarbetena till brotts- balken. Med myndighetsutövning förstås där beslut eller åtgärder som yt- terst är uttryck för samhällets maktbefogenheter och som kommer till stånd och får rättsverkningar för eller emot den enskilde i kraft av offentligrätts— liga regler och inte på grund av avtal eller i övrigt regler av privaträttslig natur.
Lena Marcusson har i sin avhandling Offentlig förvaltning utanför myn- dighetsområdet, 1989, behandlat innebörden av begreppet myndighetsut- övning enligt förvaltningslagen, skadeståndslagen och brottsbalken. Hon anser sammanfattningsvis att begreppet inte har den jämförelsevisa klara och avgränsade betydelse som fått motivera att det ansetts lämpligt att i olika sammanhang utnyttja det som anknytningsmoment för regelkomplex av skilda slag. Men Lena Marcusson anser ändå att förvaltningslagens myn- dighetsutövning är relativt lätt att ringa in. Hon anför att myndighetsut- övning innebär enligt förvaltningslagen handläggning av ärende hos för- valtningsmyndighet som skall leda till bindande beslut om rättighet, skyldig- het, förmån etc, för enskild enligt offentligrättsliga normer.
Kommittén för översyn av det allmännas skadeståndsansvar har i sitt betänkande Det allmännas skadeståndsansvar, SOU 1993:55, gjort en ge- nomgång av begreppet myndighetsutövning. Denna genomgång avser i förs- ta hand begreppets användning i skadeståndslagen men även i andra lagar. Sammanfattningsvis anför kommittén (s. 84) att det står klart att myndig- hetsutövningsbegreppet är komplicerat och mångfacetterat och att någon slutgiltig, heltäckande definition av begreppet sannolikt aldrig kommer att kunna ges. Kommittén anser det dock möjligt att genom en sammanställning av förarbeten, doktrin och praxis skapa en i stora delar tydlig och nyanserad bild av vad som avses när man i dag använder uttrycket som rättstekniskt hjälpmedel i lagstiftningen.
SOU 1994:139 MYNDIGHETSUTÖVNING OCH DEN ENSKILDES RÄTrSSÄKERHET 279
10.2.5 Allmänna råd från Socialstyrelsen
Med anledning av att det inom äldre- och handikappomsorgen pågår en omfattande utveckling av verksamheter som utförs i privat regi har Social— styrelsen utfärdat allmänna råd om privat omsorg för äldre och handikappa- de, 1993z4. I förordet till de allmänna råden framhålls att det råder oklarhet om i vilken utsträckning det är lagligt möjligt för kommunerna att lägga ut verksamheter i privat regi. Socialstyrelsen har därför gått igenom ett antal avtal mellan kommuner och privata utförare och dragit slutsatsen att det finns behov av klarlägganden.
Ett område där riktlinjer lämnas är tolkningen av begreppet myndighets- utövning. Härvid konstateras att enligt regeringsformen får en angelägenhet som innefattar myndighetsutövning överlämnas i enskild regi bara om det finns stöd för det i lag. I socialtjänstlagen finns inte något lagstöd för ett sådant överlämnande. Vidare anför Socialstyrelsen följande (s. 13 f).
Den enskildes behov och begäran om bistånd leder till en utredning. Rätten till insatser enligt socialtjänstlagen grundas på denna utredning och beslut av social- nämnden. Beslut om insats och fastställande av avgiften är myndighetsutövning. Även ett beslut om omfattningen av insatsen är att betrakta som myndighetsut- övning, eftersom det är myndighetens bedömning som är avgörande. Detsamma gäller ett beslut som specificerar var den enskilde Skall bo.
Kommunerna fastställer ibland regler om olika nivåer för hemtjänstinsatserna. Man fattar ett beslut om vilken insatsnivå som gäller för den enskilde personen. Av ett sådant beslut bör klart framgå vilka insatser den enskilde beviljas. Detta beslut är myndighetsutövning. Inom den beslutande nivån kan smärre variationer före- tas, beroende på omständigheterna från dag till dag. En sådan anpassning till förhållandena är enligt Socialstyrelsens mening inte myndighetsutövning. Först om det sker en märkbar och bestående skillnad i förhållandena och det tidigare beslutet därför behöver omprövas, blir det fråga om myndighetsutövning.
När någon ansöker om en insats görs en utredning om behovet. När en sådan utredning genomförs får nämnden inte utan sökandens medgivande inhämta upp- gifter från utomstående. Den enskilde har alltså själv ett avgörande inflytande över innehållet i utredningen.
Utredningen skall ligga till grund för myndighetens bedömning i fråga om biståndsinsatsen och är därför enligt Socialstyrelsens mening att anse som ett led i myndighetsutövningen. Detta hindrar inte att kommunen anlitar privata utförare för de uppgifter inom ramen för utredningsarbetet, som inte är att anse som myndighetsutövning. Enligt Socialstyrelsens mening är det alltid myndighetsut- övning att ansvara för det samlade utredningsarbetet, dvs. att värdera och sam- manställa detta inför beslutsfattaren.
Arbetets behöriga gång kräver således att det från början utses en föredragande tjänsteman, som utövar de funktioner som är en självklar del av myndighetsut- övningen fram till beslut. Till myndighetsutövningen räknas sådana åtgärder som att besluta om att part skall kommuniceras i ärendet, att avgöra vilken ytterligare utredning som behövs, ta ställning till begäran om insyn i materialet och infordra sekretessbelagt material från annan myndighet. Dessa åtgärder kan således inte utövas av någon annan person som är anställd eller uppdragstagare hos kommu- nen. En person med sådana uppgifter måste kunna ställas till ansvar för eventuella fel och försummelser i yrkesutövningen (tjänstefel).
Socialstyrelsen anser vidare bl.a. att driften av verksamheter inom äldre- och
280 MYNDIGHETSUTÖVNING OCH DEN ENSKILDES RÄTTSSÄKERHET SOU 1994:139
handikappomsorgen (t.ex. driften av ett servicehus eller utförande av upp— gifter inom hemtjänsten) inte är att anse som myndighetsutövning. Någon åtgärd som är uttryck för samhällets maktbefogenheter är det enligt styrel— sen inte fråga om i dessa fall.
10.3 Sammanfattande bedömning
Av den genomgång som gjorts framgår att uttrycket ”bestämma om” är ett viktigt kriterium för tolkningen av begreppet myndighetsutövning. Myndig- hetsutövning föreligger enligt den tidigare förvaltningslagen när det är fråga om befogenhet att för enskilda bestämma om sådant som är gynnande eller missgynnande. I förarbetena till den tidigare förvaltningslagen sägs vidare att endast ärenden som mynnar ut i bindande beslut omfattas av begreppet myndighetsutövning. Resultatet härav — bestämma om och utmynna i bin- dande beslut — borde ge god vägledning för klarläggande av innebörden av begreppet i den tidigare förvaltningslagen — en innebörd som också ligger till grund för tolkningen av begreppet i socialtjänstlagen. Som tidigare angetts kan dock ifrågasättas om förarbetena är tillräckligt klara. Det visar också den genomgång som gjorts av juridisk litteratur på området.
Man kan bl.a. ifrågasätta om inte det skulle kunna räcka med ett kon- staterande att åtgärden kan anses utgöra ett offentligrättsligt ingrepp i den enskildes personliga förhållanden. Sådana ingrepp kan förekomma både under en utredningsfas och under den fas då ett beslut om ge stöd och hjälp verkställs. Beslut om insats kan meddelas med tämligen vida ramar för utformningen av insatsen.
Att man på flera håll inom den juridiska litteraturen vill ge begreppet en mera vid innebörd beror bl.a. på den uttunning som man menar har skett av det. Därvid hänvisas bl.a. till att gynnande beslut numera kan utgöra myn- dighetsutövning.
Ett annat kritierium som förs fram i den juridiska litteraturen är att det skall föreligga en förankring i offentligrättsliga normer. Det finns knappast anledning anta annat än att detta kriterium är allmänt accepterat som en viktig faktor för frågans bedömning.
Men om en mera vidsträckt tolkning av begreppet bör godtas inställer sig frågan hur gränsen då bör beskrivas mellan vad som är respektive inte är myndighetsutövning. Professor Håkan Strömberg anser i sin ovan referera- de artikel i Förvaltningsrättslig Tidskrift att området för myndighetsut- övning inte kan vara all sådan verksamhet beträffande vilken samhälls- intresset ställer krav på korrekt utövning. Det finns knappast anledning invända häremot. Hans Ragnemalm och Gustaf Petrén försöker i sin kom- mentar till Sveriges grundlagar att beskriva vad som är myndighetsutövning. De anför att som avgörande kriterium bör anses att den enskildes personliga eller ekonomiska situation kan påverkas i väsentlig män. Det är naturligtvis svårt att utifrån dessa och andra uttalanden som refererats göra en mera precis beskrivning av var gränsen skulle gå.
SOU 1994:139 MYNDIGHETSUTÖVNING OCH DEN ENSKILDES RÄTTSSÄKERHET 281
Avslutningsvis kan sägas att vad som är klart är att åtgärden att fatta det missgynnande eller gynnande beslutet utgör myndighetsutövning. Vad som också är klart är att — som framgår av redogörelsen av förarbetena till den tidigare förvaltningslagen— vissa åtgärder faller utanför begreppet. Ett ärende som uteslutande avser lämnande av råd eller upplysningar eller andra oförbindande besked utgör inte myndighetsutövning. Men mellan vad som klart är respektive inte är myndighetsutövning är det svårt att dra bestämda slutsatser. Det är också svårt att med ledning av annan lagstiftning försöka klarlägga hur begreppet skall tolkas. Innebörden av begreppet har ju tillåtits variera mellan lagstiftningarna. Jämförelser med skadeståndslagen och brottsbalken försvåras dessutom av att bestämmelserna där gäller vad som sker vid myndighetsutövning och inte i myndighetsutövning.
10.4 Rättssäkerheten för den enskilde 10.4.1 Inledning
1 det följande görs en genomgång av de konsekvenser i Olika sammanhang som överlämnande av förvaltningsuppgifter till privata rättssubjekt kan få. De områden som berörs är bl.a. möjligheterna att ta del av allmänna hand- lingar, sekretessen, tjänstefelsansvaret, yttrandefriheten och meddelarfri- heten.
Primärt beskrivs vilka grundlags- och andra lagregler som inte längre gäller när ett överlämnande har skett. Därmed inte sagt att den enskilde i alla avseenden skulle bli utan skydd. Det finns vissa regler i lag som gäller specifikt för verksamhet som bedrivs i privat regi. I ett entreprenadavtal kan också ställas krav om beaktande av olika rättssäkerhetsaspekter till skydd för den enskilde.
Vidare finns den möjligheten — inte för det enskilda fallet men på en generell nivå — att stifta ny lag för att förbättra enskildas rättsskydd.
Rättsäkerhetsfrågorna är inte relevanta enbart beträffande verksamhet som läggs ut på entreprenad. I princip är dessa frågor relevanta för alla socialtjänstuppgifter som utförs i privat regi.
10.4.2 Möjligheterna att ta del av allmänna handlingar
I 2 kap. 1 å tryckfrihetsförordningen föreskrivs att till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall varje svensk medborgare ha rätt att ta del av allmänna handlingar.
Allmän handling skall på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del av den så att handlingen kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Handlingen får även skrivas av, avbildas eller tas i anspråk för ljudöverföring (2 kap. 12 å).
Den som önskar ta del av allmän handling har med vissa undantag även
282 MYNDIGHETSUTÖVNING OCH DEN ENSKILDES RÄTTSSÄKERHET SOU 1994:139
rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen (2 kap 13 å). Begäran att få avskrift eller kopia skall behandlas skyndsamt.
En myndighet får inte på grund av att någon begär att få ta del av allmän handling efterforska vem han är eller vilket syfte han har med sin begäran i större utsträckning än som behövs för att myndigheten skall kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut (2 kap. 14 å).
Tryckfrihetsförordningens bestämmelser innebär vidare bl.a. att myndig- heten måste hålla handlingarna så ordnade att det går att ta del av dem. Det innebär också att handlingar inte får förstöras hur som helst. Särskilda regler finns i arkivlagen (1990:782) för arkivering och gallring av handlingar.
Bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen utgår från handlingar hos myndigheter. Om en kommunal förvaltningsuppgift överlämnas till ett privat rättssubjekt har kommunmedlemmarna, inkl. förstås den som är part i ärendet, inte längre en grundlagfäst rätt till insyn i förvaltningsuppgiften. Däremot kvarstår möjligheten att hos kommunen ta del av handlingar som belyser kommunens insatser i förhållande till entreprenören. Naturligtvis är det också möjligt att utforma avtalet så att den enskilde får insyn i den privat bedrivna verksamheten.
Det viktiga tillägget skall göras i detta sammanhang att möjligheterna att hos en myndighet ta del av allmänna handlingar inskränks genom sekretess- lagen (1980:100). Sekretessen gäller dock inte i förhållande till den som är part i ärendet.
Sekretessfrågorna behandlas närmare i avnsitt 10.4.3.
Kommunala företag Offentlighetsprincipen gäller med vissa begränsningar i kommunala företag. Bestämmelser härom finns i 3 kap. 17—18 åå kommunallagen. Nya regler träder i kraft den 1 januari 1995. Företagen — vissa av dem — jämställs då med myndigheter. Mera i detalj innebär den nya regleringen (som görs i sekre- tesslagen, 1 kap. 9 å) följande.
Tryckfrihetsförordningens bestämmelser om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndighet skall i tillämpliga delar också gälla handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommu- nen utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Flera olika omständigheter kan leda till bedömningen att ett rättsligt bestämmande inflytande före- ligger. Ett exempel är att kommunen har aktier i ett bolag med mer än hälften av samtliga röster i bolaget. Men även om kommunens inflytande inte sträcker sig så långt att det föreligger ett rättsligt bestämmande in- flytande bör kommunen verka för att allmänheten skall ha rätt att ta del av allmänna handlingar hos företaget.
SOU 1994:139 MYNDIGHETSUTÖVNING OCH DEN ENSKILDES RÄTTSSÄKERHET 283
10.4.3 Sekretess och tystnadsplikt
Sekretesslagen innehåller regler om förbud att under vissa omständigheter lämna ut allmänna handlingar och om tystnadsplikt i det allmännas verksam- het.
Sekretess gäller inte enbart gentemot allmänheten utan också i princip mot andra myndigheter. Den gäller dessutom mot andra verksamhetsgrenar inom samma myndighet när verksamhetsgrenarna är att betrakta som själv- ständiga i förhållande till varandra. Även inom en och samma verksamhets— gren inom en myndighet gäller sekretess på så sätt att tjänstemän inte har rätt att titta i t.ex. socialakter när det inte behövs för arbetets skull.
Som ovan angetts finns det ett långtgående sekretesskydd inom social- tjänsten. I 7 kap. 4 å sägs att sekretess gäller inom socialtjänsten för uppgift om enskilds personliga förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Sekre- tessen gäller dock inte beslut om omhändertagande eller beslut om vård utan samtycke.
Begreppet ”men” har en vid innebörd. Utgångspunkten för bedömningen är den enskildes egen upplevelse. Det innebär att man får försöka sätta sig in i den enskildes situation och fråga sig hur han skulle reagera om uppgiften lämnades ut.
Det finns vissa undantag från sekretessen. Således kan den enskilde efterge den. Vidare föreskrivs i 1 kap. 5 å att sekretess inte utgör hinder mot att en uppgift lämnas ut, om det är nödvändigt för att den myndighet som lämnar ut uppgiften skall kunna fullgöra sin verksamhet. Regeln kan an- vändas t.ex. när en myndighet behöver inhämta ett remissyttrande från en annan myndighet och måste lämna ett underlag för remissen. Ett tredje undantag är att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Ett exempel på det är att socialnämnden i många sammanhang är skyldig att lämna uppgifter till andra myndigheter, t.ex. domstolar. Ytterligare undantag finns också, som dock inte berörs här.
Undantagen till trots råder ett starkt sekretesskydd. Detta skydd är också kompletterat med ett straffrättsligt ansvar. Bestämmelser om det finns i 20 kap. 3 å brottsbalken.
Överlämnas socialtjänstuppgifter till ett privat rättssubjekt bortfaller sek— retesskyddet enligt sekretesslagen. Detta gäller emellertid inte om uppgiften överlämnas till ett företag där kommunen har ett rättsligt bestämmande inflytande (regler som träder i kraft den 1 januari 1995). Upphör sekretess- skyddet enligt sekretesslagen tar dock ett annat skydd — en tystnadsplikt enligt regler i socialtjänstlagen — vid. För detta gäller också ett straffrättsligt ansvar enligt 20 kap. 3 å brottsbalken.
Det skydd som tar vid är 71 a å SoL. Denna paragraf trädde i kraft den 1 juli 1993. Dessa regler ersatte vissa tidigare regler om tystnadsplikt för personal vid hem för vård eller boende.
284 MYNDIGHETSUTÖVNING OCH DEN ENSKILDES RÄITSSÄKERHET SOU 1994:139
Tystnadsplikten enligt 71 a å SoL I 71 a å SoL föreskrivs följande.
Den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild verksam— het som avser insatser enligt denna lag får inte obehörigen röja vad han därvid har erfarit om enskildas personliga förhållanden.
Paragrafen tillkom efter förslag i propositionen om stöd och service till vissa funktionshindrade (prop. 1992/93:159, bet. SoU19, rskr. 321). I specialmoti- veringen (s. 200) framhålls att genom förslaget införs tystnadsplikt för den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild verksam- het, som avser insatser enligt socialtjänstlagen. Det kan t.ex. vara fråga om ett privat företag, som enligt kommunen ombesörjer viss hemtjänst. Tyst- nadsplikt kommer då att gälla för de anställda hos företaget beträffande sådant som de genom sin verksamhet får veta om olika hjälptagare. Att verksamheten skall bedrivas yrkesmässigt innebär exempelvis att familje- hem och kontaktpersoner i allmänhet inte omfattas av bestämmelsen.
Den tämligen omfattande regleringen i sekretesslagen ersätts alltså med en kortfattad bestämmelse om tystnadsplikt i socialtjänstlagen. Men det är därmed inte givet att det skulle vara fråga om försämringar. En viktig fråga är hur ”obehörigen” i 71 a å skall tolkas. Några direktiv om detta finns inte i den aktuella propositionen.
Begreppet ”obehörigen” fanns i de tidigare reglerna i socialtjänstlagen om tystnadsplikt för personal vid hem för vård eller boende. I kommentaren Nya sociallagarna, Carl Norström och Anders Thunved, sjunde upplagan, anförs att för bedömningen av vad som avses med ”obehörigen” blir be- stämmelserna i sekretesslagen vägledande (s. 149 f). Detta får också antas bli fallet beträffande 71 a å.
Här är det naturligtvis möjligt att i avtalet med den private utföraren ta in särskilda villkor för att förtydliga eller stärka den tystnadsplikt som man anser bör gälla.
10.4.4 Rättssäker handläggning
Genom förvaltningslagen (1986:223) ges den enskilde ett skydd för att handläggningen går så till att viktiga rättssäkerhetskrav uppfylls. Förvalt- ningslagen innehåller bestämmelser om bl.a. serviceskyldighet, samverkan mellan myndigheter, handläggningen av ärenden (bl.a. snabb handläggning), tolk, ombud och biträde, jäv, muntlig handläggning, anteckning av uppgifter, parters rätt att få del av uppgifter, omröstning, motivering av beslut och underrättelse av beslut. Lagen innehåller även vissa andra bestämmelser av processuell natur.
Förvaltningslagen gäller förvaltningsmyndigheters handläggning av ären- den. Således är inte all verksamhet underkastad denna lag. Något förenklat har det uttryckts så att förvaltningslagen gäller myndigheternas beslutande verksamhet (se Nya förvaltningslagen med kommentarer, Trygve Hellners och Bo Malmqvist, tredje upplagan, 1991, s 49). Härifrån brukar man skilja
SOU 1994:139 MYNDIGHETSUTÖVNING OCH DEN ENSKILDES RÄTTSSÄKERHET 285
sådan verksamhet som består i faktiska handlingar. En vård— och behand- lingsinsats kan t.ex. anses som en faktisk handling. Socialtjänsten utgör ett område där de faktiska handlingarna har en stor plats.
Vissa bestämmelser i förvaltningslagen omfattar också faktiska handlingar — eller som det anges i 1 å annan förvaltningsverksamhet än handläggning av ärenden. De bestämmelser som här avses är bestämmelser om myndig— heternas serviceskyldighet och samverkan mellan myndigheter (4—6 åå).
Bilden kompliceras av att vissa av förvaltningslagens bestämmelser endast gäller när ärendet avser myndighetsutövning mot enskild. Det gäller bl.a. parts rätt att få del av uppgifter.
Om ett överlämnande till privat verksamhet enbart avser s.k. faktiska handlingar, t.ex. vård- och behandlingsinsatser, gäller inte längre reglerna om myndigheternas serviceskyldighet och samverkan för verksamheten. Det är enbart dessa regler som kan gå förlorade. Skulle ett överlämnande avse ärenden som inte rör myndighetsutövning mot enskild, men som ändå är att anse som ärenden, handlar det om ytterligare regler som inte skulle gälla för verksamheten. Om ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild skulle handläggas i privat regi blir konsekvenserna vad avser förlust av rättsskydd enligt förvaltningslagen än större. Något hinder mot att till privata rätts- subjekt överlämna uppgifter som utgör myndighetsutövning finns inte. Där- emot krävs det lagstöd för att överlämnmande skall få ske (se 11 kap. 6å regeringsformen).
10.4.5 Yttrandefriheten
Först skall konstateras att yttrandefriheten inte i första hand handlar om den enskilde klientens rättsskydd. Primärt handlar det om en frihet för anställda. Förhållandet är detsamma beträffande meddelarfriheten, som behandlas i nästa avsnitt. Men även om det primärt handlar om anställdas friheter kan enskilda klienter beröras indirekt. Om t.ex. anställda hos ett bolag som bedriver socialtjänstverksamhet inte vågar berätta för massmedia om ev. missförhållanden av rädsla att förlora sina anställningar kan det också drab- ba klienterna.
Yttrandefriheten ingår i de grundläggande fri- och rättigheterna. Genom 2 kap. ] å 1 regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet. Detta innebär frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och käns- lor.
Yttrandefriheten gäller alltså gentemot det allmänna. Yttrandefriheten gäller således inte gentemot privata rättssubjekt, t.ex. en privat arbetsgivare.
Inom socialtjänsten råder, som tidigare beskrivits, ett långtgående sekre- tesskydd. Möjligheterna att till annan lämna upplysningar om enskildas personliga förhållanden är på grund härav begränsade. Men om upplys- ningarna inte rör enskilds personliga förhållanden, utan t.ex. förhållandena i allmänhet på arbetsplatsen, finns inga hinder för den anställde att lämna de
286 MYNDIGHETSUTÖVNING OCH DEN ENSKILDES RÄTTSSÄKERHET SOU 1994:139
upplysningar han vill och till vem han vill. Sådan yttrandefrihet är inte den privat anställde garanterad gentemot sin arbetsgivare.
10.4.6 Meddelarfriheten
Meddelarfriheten ingår som en beståndsdel i den tryckfrihetsrättsliga regle- ringen. Den är en utveckling av den principen i tryckfrihetsrätten som säger att bara en person skall svara för innehållet i en tryckt skrift. Vanligen är det författaren till en bok eller utgivaren av en periodisk skrift. De personer som på olika sätt i övrigt tar del i tillkomsten av skriften skall i princip vara fria från ansvar för innehållet i det tryckta och skall inte kunna dömas för sin medverkan annat än i särskilt angivna undantagsfall.
Den kategori av medverkande som lämnar uppgifter för publicering i tryckt skrift brukar betecknas meddelare och det finns i tryckfrihetsför- ordningen särskilda regler som tar sikte på dem. Sålunda slås i 1 kap. 1 å tredje stycket fast att det skall stå envar fritt att i alla de fall då tryckfrihets- förordningen inte föreskriver annat meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift.
Meddelarfriheten är som antytts inte utan inskränkningar. Ett undantag gäller socialtjänsten. Där tystnadsplikt finns enligt sekretesslagen för social— tjänst gäller inte heller frihet att meddela sig. Detta avser dock inte verkstäl- lighet av beslut om omhändertagande eller beslut om vård utan samtycke.
Meddelarfriheten är alltså begränsad inom socialtjänsten. Om sekretess inte råder gäller dock meddelarfriheten. Beträffande annat än det som rör enskilds personliga förhållanden gäller inte sekretess — t.ex. förhållandena i allmänhet på en arbetsplats. De som är anställda inom socialtjänsten kan informera t.ex. massmedia. Detta följer i och för sig redan av den yttrande- frihet som beskrivits i avsnitt 10.4.5. Meddelarfriheten innebär dock mer än detta. Till meddelarfriheten hör även vissa andra beståndsdelar. Meddelar- friheten utgör endast en komponent i en större helhet.
Till de andra beståndsdelarna hör bl.a. det s.k. anonymitetsskyddet. Det innebär att den som lämnat uppgifterna har rätt att vara anonym. Vidare gäller tystnadsplikt för dem som tagit befattning med tillkomsten av en tryckt skrift m.m. i fråga om vem som har lämnat meddelanden för publice- ring. För det tredje får myndigheter och allmänna organ inte efterforska meddelare i andra fall än då ingripanden mot dem är tillåtna.
Reglerna om meddelarskydd har motsvarigheter i yttrandefrihetsgrund- lagen. I den tillförsäkras svenska medborgare rätt att i ljudradio, television m.m. lämna uppgifter i vilket ämne som helst. Meddelarskydd gäller alltså även för dem som lämnar meddelanden för publicering i radio och TV.
Meddelarskyddet är mest fullständigt för offentliga funktionärer. Detta framgår bl.a. av att förbudet mot efterforskning enbart gäller för allmänna organ. Efterforskningsförbud gäller också enligt yttrandefrihetsgrundlagen.
SOU 1994:139 MYNDIGHETSUTÖVNING OCH DEN ENSKILDES RÄTrSSÄKERHET 287
10.4.7. Tjänstefelsansvaret, m.m.
Bestämmelser om tjänstefel finns som nämnts i avsnitt 10.2.3 intagna i 20 kap. 1 å brottsbalken. Där föreskrivs att den som uppsåtligen eller av oakt— samhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsido- sätter vad som gäller för uppgiften skall dömas för tjänstefel till böter eller fängelse i högst två år. Om gärningen är att anse som ringa skall inte dömas till ansvar. Vidare innehåller paragrafen bestämmelser om grovt tjänstefel.
Det är alltså det som sker vid myndighetsutövning som kan föranleda ansvar. Begränsningen är inte att gärningen skall ha företagits i myndighets- utövning. Till det straffrättsliga området förs således, enligt vad som ut- talades av föredragande statsrådet i den aktuella propositionen (prop. 1988/ 89:113, s. 13), även åtgärder som inte innefattar myndighetsutövning. Stats— rådet anförde att bestämmelsen kommer att omfatta inte bara handlingar som självständigt utgör myndighetsutövning utan också vissa andra åtgärder som står i ett naturligt och nära samband med myndighetsutövning. Som exempel härpå angavs förberedande handlingar av olika slag.
I propositionen diskuterades sedan om ansvarsreglerna endast skulle om- fatta verksamhet hos myndighet eller om verksamhet utanför också skulle omfattas. Härvid framhölls att ett exempel på myndighetsutövning som sker utanför myndighetskretsen är den obligatoriska kontrollbesiktning som ut- förs av AB Svensk Bilprovning.
I sitt ställningstagande i denna fråga hänvisade föredragande statsrådet till att syftet med ansvarsreglerna är att skydda medborgarna och andra rätts— subjekt mot fel vid utövandet av den offentliga makten. Det fanns därför enligt statsrådet inte någon anledning att ifråga om bestämmelsernas till- lämpningsområde göra någon principiell skillnad mellan myndighet och enskilda organ som har anförtrotts förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning.
Om man skall försöka översätta detta till socialtjänstens område kan först konstateras att om överlämnandet avser förvaltningsuppgifter som inne— fattar myndighetsutövning, dvs. det privata rättsubjektet har fått en roll motsvarande den som AB Svensk Bilprovning har, följer tjänsteansvaret med.
Men om inte hela den förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsut- övning överlämnas ställer det sig svårt att ha någon närmare uppfattning. Det är alltså svårt att bedöma vad som sker när man så att säga delar upp ett ärende. Skulle den del som överlämnas innefatta myndighetsutövning är det givet att straffansvaret följer med. Men om de överlämnade arbetsupp- gifterna inte innefattar myndighetsutövning men ändå kan anses stå i ett nära och naturligt samband med myndighetsutövning hos den överlämnande myndigheten är det svårt att bedöma vad som skall gälla. Troligen bör tjänstefelsansvaret inte följa med. Ett grundläggande kriterium bör vara att de överlämnade arbetsuppgifterna skall innefatta myndighetsutövning.
En utvidgning av tjänstefelsansvaret så att det med säkerhet inte skulle påverkas vid utläggandet av verksamhet på entreprenad förutsätter ändring i
288 MYNDIGHETSUTÖVNING OCH DEN ENSKILDES RÄTTSSÄKERHET SOU 1994:139
brottsbalken. Det går inte att genom avtal utvidga ett straffansvar — således inte heller tjänstefelsansvaret i brottsbalken. Det kan knappast heller ses som realistiskt att för socialtjänstområdet skapa särregler om tjänstefelsan- svar i brottsbalken. Skall det ske en förändring av reglerna om tjänstefel bör det ske i ett större sammanhang.
En annan form för ansvar för fel eller försummelser i tjänsten är det s.k. disciplinansvaret. Reglerna om disciplinansvar finns inte i brottsbalken utan i kollektivavtal på arbetsområdet. De anställda inom socialtjänsten omfattas av kollektivavtalsregler om disciplinansvar. Detta ansvar upphör vid ett överlämnande. Såvitt bekant finns inte något motsvarande sanktionssystem på det privata området.
10.4.8 Tillsynen
Enligt 67 å SoL har Socialstyrelsen tillsyn över socialtjänsten i riket. Enligt 68å SoL skall länsstyrelserna bl.a. följa socialnämndernas tillämpning av lagen.
Om en uppgift lämnas över till ett privat rättssubjekt, med undantag för överlämnande av hem för vård eller boende eller enskilt vårdhem, ges inte längre förutsättningar att direkt övervaka hur uppgiften utförs. Detta har främst betydelse för den tillsyn som länsstyrelserna har att utöva.
Möjligheterna att utöva tillsyn försvinner inte helt. Tillsynen kan avse kommunens ansvar för att tillse att entreprenören uppfyller de krav som ställs på honom i avtalet. Kommunens roll som avtalspart kan alltså bli föremål för tillsyn.
Socialtjänstkommittén lägger i kapitel 35 fram förslag om statlig tillsyn över privat bedriven verksamhet.
Möjligheterna för justitieombudsmannen (JO) att utöva tillsyn påverkas av att arbetsuppgifter överlämnas. JO utövar tillsyn även över annat än det som utgör myndighetsutövning. Om t.ex. driften av ett ålderdomshem läggs ut på entreprenad har JO inga möjligheter till direkt tillsyn över den verk- samhet som pågår. JO kan t.ex. inte granska de arbetsuppgifter som utförs i den dagliga verksamheten eller det sätt som anställda bemöter vårdtagarna på. Däremot kan JO granska hur kommunen sköter sitt ansvar för den verksamhet som lagts ut på entreprenad.
10.5 Avslutande kommentarer
Som framgått innebär ett överlämnande av verksamhet till ett privat rätts- subjekt förlust av grundlagsskydd. Det gäller möjligheterna till insyn samt yttrande- och meddelarfrihet. Ett överlämnande har också effekter vad gäller sekretesskyddet. Sekretesslagen upphör att gälla. Denna lagstiftning ersätts dock av regler om tystnadsplikt i socialtjänstlagen. Om detta innebär ett i alla delar lika gott skydd för den enskilde som om verksamheten varit kvar i offentlig regi är svårt att bedöma. En annan lagstiftning som inte
SOU 1994:139 MYNDIGHETSUTÖVNING OCH DEN ENSKILDES RÄTTSSÄKERHET 289
längre gäller för verksamheten är förvaltningslagen. Här finns ingen annan lagreglering som tar vid. Annat som antagligen påverkas är tjänstefelsansva- ret enligt brottsbalken. Vidare försämras möjligheterna för staten att utöva tillsyn över verksamheten. Detta inkluderar också JO:s möjligheter att utöva tillsyn.
Vad som här beskrivits är de direkta effekterna av att verksamhet inte längre utförs i offentlig regi. Därmed är det — som också framhållits in- ledningsvis — inte sagt att den enskilde helt skulle bli utan skydd. I avtalet kan ställas krav om beaktande av olika rättssäkerhetsaspekter till skydd för den enskilde.
Kommunen har ansvar för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. I detta ansvar, som också utgör ett yttersta ansvar för kommunen, ställs krav på insatser av många olika slag. Ansvaret är dock vidare än så. Det handlar också om ett ansvar för rättsäkerhetsfrågor. Vi ser det därför som nödvändigt att kommunen lägger stor vikt vid att ett över- lämnande av arbetsuppgifter inte skall innebära försämringar av den en- skildes rättsskydd. Ett avtal bör således tillföras bestämmelser som, med beaktande av sekretesshänsynen, ger möjligheter till insyn för den enskilde och allmänheten i den privat bedrivna verksamheten. Ett avtal bör också kunna utformas så att anställdas yttrande- och meddelarfrihet tillgodoses.
Däremot går det givetvis inte att genom avtal föreskriva tjänstefelsansvar. Detta är en straffrättslig fråga. Det är naturligtvis inte heller möjligt att avtalsvägen reglera frågor om statens tillsyn.
I sammanhanget kan noteras att vi längre fram i betänkandet lägger fram förslag som bl.a. har som syfte att direkt eller indirekt stärka den enskildes rättsskydd vid verksamhet som bedrivs i privat regi.
Men även om man i avtal skapar en likvärdig reglering när det gäller insynsfrågor, yttrandefrihet och meddelarskydd måste ändå konstateras att grundlagsskydd går förlorat. Fullständig kompensation för förlust av grund- lagsskydd kan endast ta formen av ett nytt likadant grundlagsskydd.
Vi återkommer till rättsäkerhetsfrågorna i kapitel 16.
w hmnwt'rrm gum-an L..-'n [.,-. '. Im.-|I'n'-|1.'|"-|--.|1.--'t.'-'-'l'r .1-11'1_n|: - ___-__WHI—H—l—
.-—__—_ ._hJ-J
.nnmmnuunll- t.f-t'l waall'mimll'nil '|.'l.l|ll|'_'|l*'L"li-L"1!l"'l!|' : -l-1. -, mimil awwmuI-Eniuu'. aula-'In malign-||| WIJ-mtl. trt't' |=|nn,:.||1i'||f':k:|||;1.i. t-N'fålli Mmudhmi'nwmwdti: hur —.. mamman-haf aula-mmm män:. :ra- main_m-Ldrl-illljjhu—J Dl.-Minas cw." nuet.! Mmmm ali-'|' . "||. mjäll? I'. .'.1 "| .. | 'n_r_'"'ll_1 J:"; mma "hkr. sht. "|.- men:-ihn. . l'htrln' JF» lti rt-i'f- &de |i'E. Inn: url! ' Vxl-Emm | Matrum-.— .|-|l.| '_.|. puman Ilan ll_l.ll'|'.ll.' dito l. "'..'IIL|." .-—,1'J-.l»1 |:: Jill-"H bänk ,.mmhi via:-Mum;- kam.-| nu:. .»1: HF' .|'. | nexium! WII undgått: WFHH'RJJFMLBFJ" | '|'|| .fi-Intim! mu 961211 Fnil't'lhldl ." ". .|' " Elu- " " .|'._.|L|.d|1m.l'l"*b| MWfflvblälluuwmmuir 'BJCHI tin-um: '|' .|-||||"|1a|=|'m ||'-mu anmäl mms.:zmmm Jr. "LMU hum |||-": .'lili'lntl'l Minh 1 att? Dil: tl :ll' mf" "|"de 71' -.1. g;_ ånhndiltt utstötta uh.-I..?» ltr;. .'.1Ji allt. .|- t-..|.| 'if-In:..l Idi %& läilu'u 3115] 'uuw'l'rnr'hu'l'vaih'l ils-"MHN” "JU 'i' nu 111533le 'IMIJHTHHIM Nia. ml.-1 lung-il r' .tum'ldn- .,. "Ju mi.-filmad m'Jii't'lEE aah- -|1.'1-.|'|Jll'|-l|'. hagsiamhöl'ma'iuum Hult m:" magman-'In |||-ulln'ultll'll' bm .um utlämnad amd-hh "IL-Jil - I."! l-EJ'fl: 115 -|II'IKME'I aahhh ahltliu' Mmm musli. Ill! tmlgillwu 1.11 11 :d: gamut.- Ilan-ul anvands—Mr deuu'urd mma'iuonrtlmbatt'mlmrhw tittarna-itll 'na-.:Inimlht-duu' MWg-Ilmathimtdzhm ha:-ahm ||I||||1|I||l||m .tt|. lunta-mun Hmm! _.....mtmmmm |||.'r|.l|r:11-Il.'l9i|.m.||'|!|-'|_-=l|1'..ll|ti Erman, minut,-j- "1m:'.'.u |||: Mum Jin-IN min villqiliulntt 'Hl Håll-ali gmm- 'Vi-ah li'l't ||..- F "L-Q' . .|.._ ._. :._.._ .. mm'hlmu-ut-r tm matt-undgmwagbmmmm mu want labndänllt'mt' Lammi-mull l' Mmmm.- Intrum | mim nah-Nisim: lilalibmi ml]? nimi!» nu mig.». mer 11 rl _t' .lcl Inn-'t Bil-"I'll! - .- '|u '.|'.|.'_ tågmm iniMmo-tadumhhwäri. mamp 1.11"th m mangwum fl:; mail-a tum; 1 men nm amt. mm JHWJI- .Iibui sammma... urin. -..llrl| ||| .mljilen'um Filmia ||| MW Jamil-litium glblmli .Jmhllll ut. ll'IEIlMIIIIIIHI'J'II .:hli'dmlumguunw. ”men lh'm nit-mim: :nlihmww _- mtmt Wan-medan” Halmummlrhlt It.? - -.
.-'. _ .- -r. ll ' 14.1. Lt.-"t m'a Bl.-' -.'.'."."'1'."-—'.'r'-' -.|.. ' ""Jr' ' II II.! ." "| |'_| i" ' |_ ' . ."..'.'i"_ "| '.' ".1. . ' "|"' "'.' ' i'l' .._ _ :|] nu".—iw :. .|' I ' . . ."| " ".." '" |||' .|' l'l' LLE
"" '.' '_'Ia. " '.'I rl'IICP'I'I'I il"
1. ' 111: ||| dili: lc|11'115_'-_rt'.rJ1'-:.:
. I». ._1 - .| .... .. . - .-'-. ..-.1|.:rn|. .. . ... __|._. I] ,'I-lL" .. ' I ."1.|_1j;||.|| ..|". |' .'. ' ..1'111 ;_L '_j,'...||jl"'| ]: | '1."|_ .'... l|..': l.".' ' " " " '. '.'t ' .'|J_1.|'_|_ JE'MI'LII: ': lla—':'" ||.|.|." i|H| || . 'Ö' 1.1. "" 3 ' '-l
__| '|- ljn ..—_| ;. h.,...l |||.I,_ ||. ._"'u_"|:,||1.t1.___|| ilrl '_"II." 'I P.. II." | . | _ .' | | lr! 1:11 |_l|_'|_ |, |_1_|"j'.1 ".anL I'TI'I |':'l .'l'll ' ' ' '-' Il
-. .-T W.!" |t1'..1|.'|l"'11.| |-'. '.'nmr. l-- uil'--'-' _'-'-I .. "'
11 Socialtjänsten i framtiden
Vi har tidigare tagit ställning till frågor som rör kommunens yttersta ansvar och rätten till bistånd inom socialtjänsten (SOU 199330). Vi har bl.a. ansett att kommunen skall ha kvar sitt yttersta ansvar för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Kommunen ges dock möjlighet att i vissa fall föra talan om återbetalning från annan huvudman. Huvudprincipen om vistelsekommunens ansvar förenas också med vissa undantag för att undanröja oklarheter i ansvarsfördelningen mellan kommu— nerna.
Vi har också föreslagit att nuvarande regler om rätt till bistånd i 6 % SoL kompletteras med nya bestämmelser. Vi har bl.a. föreslagit en lagfäst mini- minivå för socialbidrag till försörjningen och har också lagt fram förslag som innebär att rätten till annat bistånd preciseras i lagen. Våra förslag bereds nu inom regeringskansliet.
Vårt uppdrag och arbete med detta betänkande har tidigare redovisats i kapitel 1. Här för vi fram våra allmänna synpunkter på socialtjänstens mål, framtida inriktning och behovet av ändrad lagstiftning i dessa avseenden.
Som en bakgrund till våra överväganden och förslag redovisas först några siffror som belyser socialtjänstens utveckling i ett kommunalt perspektiv.
ldag tar socialtjänsten i anspråk mer än en tredjedel av kommunernas totala driftkostnader. Under åren 1982—91 ökade kostnaderna för social- tjänsten från 29,5 till 86,4 miljarder kronor. Räknat i fasta priser motsvarar detta en ökning med drygt 50 procent. Under samma period ökade social- tjänstens andel av kommunernas totala driftkostnader från 23 till 30 procent.
Under år 1992 steg kommunernas kostnader för vård och omsorg med ytterligare ca 26 miljarder till drygt 112 miljarder kronor. Den kraftiga ökningen mellan åren 1991 och 1992 beror i huvudsak på att kommunerna sedan den 1 januari 1992 har det samlade ansvaret för långvarig vård och service till äldre och funktionshindrade personer (Ädel—reformen).
År 1993 uppgick antalet sysselsatta i kommunerna till 747 000 personer motsvarande 593 000 årsarbetare. Ungefär hälften av personalen arbetade samma år inom socialtjänstområdet. En jämförelse mellan åren 1982 och 1993 visar att antalet årsarbetare inom socialtjänsten har ökat med nästan 65 procent. Ökningen gäller framförallt antalet anställda inom äldreomsorgen och barnomsorgen. Inom barnomsorgen har antalet anställda ökat med knappt 30 procent och inom äldreomsorgen har antalet anställda mer än fördubblats. Personalutvecklingen inom äldreomsorgen är till stor del en konsekvens av Ädel-reformen då ca 60 000—65 000 personer inom Vården fördes över från landstingen till kommunerna.
292 SOCIALTJÄNSTEN 1 FRAMTIDEN SOU 1994:139
l direktiven för vårt arbete uttalas särskilt att det synsätt som kommer till uttryck i socialtjänstlagens målformuleringar skall ligga fast. Det betyder att de övergripande målen i 1 &, den s.k. portalparagrafen, bildar utgångs- punkten för uppdraget att göra en allmän översyn av socialtjänstlagen.
Socialtjänstlagen markerar ett uppbrott från detaljerade vårdlagar med inslag av social kontroll över medborgarna. Den speglar i stället en stark tilltro till människans egen förmåga och vilja att förändra sin situation.
I lagens förarbeten (prop. 1979/80:1) framhölls att de övergripande målen, som bygger på begreppen demokrati, jämlikhet, solidaritet och trygghet, i första hand bör ses som politiska riktmärken för socialtjänstens långsiktiga utveckling. Det betonades att målen markerar en positiv människosyn och ett nytt förhållningssätt i det dagliga mötet med människor. Nya vägledande principer om helhetssyn och normalisering, frivillighet och självbestämman- de, kontinuitet, flexibilitet och närhet slogs fast. Samtidigt infördes en skyl- dighet för socialtjänsten att svara för strukturinriktade, allmänt inriktade och individuellt inriktade insatser.
Vi har funnit att de övergripande målen i portalparagrafen är giltiga även idag och att de har ett starkt stöd hos både förtroendevalda och anställda inom socialtjänsten. För att ytterligare förstärka barnperspektivet i lagen föreslår vi emellertid att portalparagrafen kompletteras med en ny be- stämmelse om barnets bästa.
Det har varit svårt att få en samlad överblick över socialtjänstens innehåll och utveckling efter socialtjänstreformen. Det beror framförallt på att det saknas en för staten och kommunerna samordnad och enhetlig informations- struktur för socialtjänsten, att den offentliga statistiken belyser endast vissa socialtjänstinsatser samt att socialtjänstens verksamheter inte följs upp och utvärderas systematiskt. Det är därför svårt att beskriva och analysera socialtjänsten både på lokal och nationell nivå.
Vi anser att all verksamhet inom socialtjänsten skall bedrivas målinriktat och planmässigt, att den enskildes rättssäkerhets- och integritetsintressen skall beaktas vid handläggningen av enskilda ärenden samt att socialtjäns- tens insatser skall vara av god kvalitet. Vi anser också att socialtjänsten bör vara skyldig att bedriva fortlöpande och systematiskt kvalitetssäkringsarbete och menar att detta bör komma till uttryck i lagen.
För att stärka den enskildes rättssäkerhet samt utveckla och förbättra verksamheten måste insatserna dokumenteras, följas upp och utvärderas. Lagen bör därför tillföras nya bestämmelser i dessa avseenden. Sådana bestämmelser behövs också för att underlätta statens tillsynsarbete.
Detta betänkande innehåller dock inga förslag till nya bestämmelser om dokumentation och register inom socialtjänsten. Som tidigare framgått i kapitel 1 kommer vi att behandla dessa frågor senare i vårt arbete.
Vad gäller målen för arbetet med vissa grupper i samhället har vi inte funnit någon anledning att överge de mål som gäller redan idag. Vi anser att socialtjänsten även i framtiden skall verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden, att äldre människor kan leva och bo självständigt, att människor med funktionshinder kan delta i samhällets
SOU l994zl39 SOCIALTJÄNSTEN I FRAMTIDEN 293
gemenskap och leva som andra, att människor som missbrukar alkohol eller andra beroendeframkallande medel kommer ifrån sitt beroende och att människor som saknar medel till sitt uppehälle får möjlighet att klara sin försörjning.
Vi vill också erinra om allt det arbete som uträttas av anhöriga till äldre, sjuka och funktionshindrade personer och som i tid räknat vida överstiger den vård och service som ges inom den offentliga sektorn. När man planerar, utreder och debatterar vård och omsorg utgår man i allmänhet från att det är kommuner och landsting som bär det största ansvaret och att de anhöriga kompletterar den offentliga omsorgen. Studier som gjorts under senare år visar att förhållandet är snarast det omvända. Kvantitativt sett är den offent- liga omsorgen ett komplement till de anhörigas insatser. Samtidigt vet vi att de anhörigas vardag många gånger kännetecknas av stora påfrestningar fysiskt, psykiskt och socialt. Dessa omständigheter gör det motiverat att tydligare än idag visa de anhöriga respekt och att så långt möjligt försöka tillgodose deras anspråk på stöd och avlastning. Mot denna bakgrund anser vi att lagen bör kompletteras med en ny bestämmelse som poängterar vikten av att socialtjänsten underlättar de anhörigas situation.
Enligt vår bedömning finns det inte några skäl att överge den struktur som lagen anvisar beträffande socialtjänstens medel, dvs. strukturinriktade in- satser, allmänt inriktade insatser och individuellt inriktade insatser. Det betyder att socialtjänsten även i framtiden bör vara skyldig att bedriva socialt arbete på samhälls-, grupp- och individnivå.
Vår kartläggning visar emellertid att socialtjänsten har haft svårt att finna sin roll när det gäller medverkan i samhällsplaneringen. Vi har också funnit att grupp- och områdesinriktat socialt arbete är svagt utvecklat i många kommuner. Detta är inte tillfredsställande med tanke på att betydelsen av strukturinriktade och allmänt inriktade insatser betonades särskilt i social- tjänstreformen. Det talar för att socialtjänstens uppgifter i dessa avseenden bör förtydligas.
Enligt vår uppfattning bör lagstiftningen klarare ange vilka instrument socialtjänsten bör använda för att påverka utvecklingen i kommunen. Sam- tidigt finns det skäl att i lagen tydligare markera socialtjänstens skyldighet att bedriva förebyggande arbete. Socialtjänsten måste utformas på ett sådant sätt att människor ser det som naturligt att vända sig dit när de behöver hjälp för att lösa sina problem. Det förutsätter att allmänheten får information om socialtjänsten på många olika sätt. Inte minst viktigt är att myndigheter som på ett naturligt sätt kommer i kontakt med medborgarna är väl förtrogna med socialtjänstens möjligheter och begränsningar. Socialtjänsten bör därför vara skyldig att informera både allmänheten och andra samhällsinstitutioner om sin verksamhet.
I socialtjänstens roll som samhällets yttersta skyddsnät ligger uppgiften att på eget initiativ gripa in till stöd och hjälp för människor som far illa. I ett sådant perspektiv är uppsökande verksamhet riktad till särskilt utsatta grup— per i samhället ett viktigt inslag i socialtjänstens verksamhet. Även grupp- och områdesinriktat socialt arbete är av stor betydelse. Sådana verksam—
294 SOCIALTJÄNSTEN I FRAMTIDEN SOU 1994:139
heter kan enligt vår bedömning minska eller uppskjuta behovet av kost- samma individuella stöd- och behandlingsinsatser som hittills har dominerat socialtjänstens verksamhet. Gruppverksamheter kan också fungera som ett viktigt Stöd inom anhörigomsorgen.
De principer som enligt lagens förarbeten skall vara vägledande för det individinriktade arbetet är enligt vår bedömning fortfarande hållbara. Det betyder att verksamheten Skall präglas av en helhetssyn i stället för ett ”symptomtänkande”, att stöd- och hjälpinsatser skall ”normaliseras” så att människor inte känner sig stämplade eller utpekade, att insatser i hemmet går före vård utanför hemmet och att vården skall anordnas så nära hemmet som möjligt utan att flexibilitetsprincipen går förlorad. Valet av insats får inte bestämmas av mekaniskt tillämpade åtgärdsmodeller utan måste alltid bestämmas med utgångspunkt från vad som är mest ändamålsenligt i det enskilda fallet. Det sagda innebär att insatserna skall anpassas till den enskildes aktuella förutsättningar och behov oavsett tidigare vidtagna åt- gärder. Det betyder att socialtjänsten måste förfoga över ett brett register av handlingsalternativ när det gäller individuellt inriktade insatser.
Lagens grundläggande principer om frivillighet och självbestämmande ger den enskilde stor valfrihet. I vårt delbetänkande (SOU 1993:30) har vi dock lämnat förslag som i viss mening inskränker den enskildes valfrihet. Vi har t.ex. ansett att kommunen vid tillgång till likvärdiga alternativa biståndsin- satser måste kunna välja det billigaste alternativet förutsatt att denna insats på ett lämpligt sätt tillgodoser den enskildes behov av bistånd. Att den enskilde oberoende av kostnad fritt skulle kunna välja en social tjänst i en tid av krympande ekonomiska resurser kan enligt vår uppfattning inte anses vara rimligt.
Vi anser emellertid att den enskilde skall ha stor valfrihet inom givna ekonomiska ramar och är positiva till ökad mångfald och konkurrens från bl.a. alternativa vård- och servicegivare inom socialtjänstens verksamheter. Detta bedöms också kunna bidra till att socialtjänstens verksamheter be- drivs mer kostnadseffektivt. Enligt vår mening bör också vissa hinder för samarbete mellan kommunerna undanröjas i lagen.
En ökad andel privat verksamhet inom socialtjänsten får dock inte inne- bära att den enskilde kommer i ett sämre läge än om verksamheten drivs i kommunal regi. Frågor om effektivitet och valfrihet måste naturligtvis av— vägas mot frågor som gäller den enskildes rättssäkerhet. Vi förutsätter således att kommunerna beaktar rättssäkerhetsaspekterna i de avtal som sluts med entreprenörerna.
Enligt vår mening bör de övergripande målen i portalparagrafen vara vägledande också för privat verksamhet som bedrivs med stöd av social- tjänstlagen. Vi anser dessutom att de privata vårdgivarna skall vara under- kastade samma regler som kommunen när det gäller kraven på god kvalitet, dokumentation, uppföljning och utvärdering. Vidare bör det — liksom idag — ställas krav på tillstånd för att få bedriva vissa verksamheter i privat regi. Länsstyrelsernas tillsyn bör dessutom utvidgas till att omfatta all privat bedriven verksamhet inom socialtjänstens område.
SOU 1994:139 SOCIALTJÄNSTEN I FRAMTIDEN 295
Vi vill också framhålla betydelsen av att socialtjänsten samverkar med andra för att lösa sina uppgifter så effektivt som möjligt. Behovet av sam- verkan med andra myndigheter och organisationer gäller både enskilda ärenden och socialtjänstens uppgifter på en mera övergripande nivå.
Vad gäller samverkan mellan olika huvudmän har riksdagen genom lag- stiftning om olika försöksverksamheter tagit flera steg i riktning mot att överbrygga sektorsgränser som verkar hämmande på möjligheterna att be- driva en framgångsrik välfärdspolitik. För närvarande pågår både försök med kommunen som huvudman för primärvården och försök med finansiell samordning som berör flera Olika huvudmän. Resultat från dessa försöks- verksamheter bör enligt vår uppfattning avvaktas och läggas till grund för en framtida diskussion om eventuella huvudmannaskapsförändringar. Vi har därför avstått från att behandla dessa frågor i vårt arbete.
Till Sist några ord om de frivilliga organisationernas verksamhet. Frivilligt socialt arbete bygger på värdegemenskap och personligt engagemang. I detta ligger ett Särskilt värde. Vi anser att de frivilliga organisationernas verksamhet är ett viktigt komplement till de verksamheter som bedrivs inom socialtjänsten. I vissa fall kan också frivillig verksamhet betraktas som ett värdefullt alternativ till socialtjänstens verksamheter. Enligt vår mening kan det t.ex. vara bättre att härbärgesverksamhet och andra liknande verksam- heter, som vänder sig till de mest ömtåliga och utsatta grupperna i vårt samhälle, drivs av andra än myndigheten Själv.
Vår kartläggning (SOU 1993:82) visar emellertid att de frivilliga organisa- tionerna är nästan helt beroende av ekonomiskt och annat stöd från den offentliga sektorn för att kunna bedriva sin verksamhet. Socialtjänsten bör därför stödja frivilligt socialt arbete.
': ' ' I... . . -- ”"-.:. if'T'” _.'." '.'. .".. l|_|.I " ' ?: .ru' ' n' _ i "| ' _ _ 'N! åkt; . ':'"; .li'l: I" '-':_'.I|..-
.,: ..|— r—-——-— .'liui L..-_.lir. ll.H t'." .Ml-TFH" ':: | ||.1'.'|p|. " .I.-PI'JFDIJ': '|'..- '.all'W' — ' . ._'. .'|: '! J.?lLu :'IJ'm'i'Iu Figur-||'"; "hallå!"!- . 1... qlh! "".; _!!- ' ' _ GHdata-5 :|.if'l'l'i'" ' ':',";ll "gäll ; .' EJ: :hlharmgnrl'. :" ' " rån.: "I-l 'l.l'|"_. ': |.- 1"'-|I' MHN-"J b- 'IT' " ' u.)? 'Ijlllm'lmlu' . __. IE.. d:..'.r'i mir." ' :'Ileqa m.m..: In,. Marti-l.. ; delmål:! .. ' '|'-milis. Ihan-.'- .|k'! ha”! l'i..'.':'l!l Tåkfh.-.'LL9.41JV » Julmumma: n' d' lli! ll|...l.Jb'|.:'..l ':'." |!be ut:-.".. .:; im» qlllåll
hyvling...
12 Ny lagstiftning
12.1 Val av lagstiftningsmodell
12.1.1 Inledning
Socialtjänstlagen är att betrakta som en målinriktad ramlag. Den innehåller grundläggande värderingar och principer för socialtjänstens verksamhet. Principerna uttrycks i lagens första paragraf, den s.k. portalparagrafen.
Socialtjänstens huvudfunktioner och omfattningen av dessa framgår av 5 &. Där föreskrivs bl.a. att det hör till socialnämndens uppgifter att med- verka i samhällsplaneringen, informera om socialtjänsten i kommunen, be- driva uppsökande verksamhet samt att svara för omsorg och service, upp- lysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det.
Vidare innehåller lagen särskilda avsnitt om åtgärder mot missbruk samt om omsorger om barn och ungdom, äldre människor och människor med funktionshinder. Reglerna i dessa avsnitt innehåller också målpreciseringar.
En av paragraferna — 6 5 — reglerar den enskildes rätt till bistånd. Rätten har knutits till att den enskilde är beroende av socialtjänstens insatser för sin försörjning och sin livsföring i övrigt. Den enskilde kan också få hjälp med stöd av annan reglering i lagen. Härmed avses den skyldighetsreglering som finns, t.ex. 10 å som ger möjligheter att få bl.a. hemtjänst. Lagen innehåller således två olika regelsystem för möjligheterna till stöd och hjälp. De båda systemen är ofta tillämpliga samtidigt. En viktig skillnad mellan de båda systemen är att beslut grundade på rättighetsregleringen kan överklagas i den för förvaltningsbesvär gällande ordningen, medan beslut grundade på skyldighetsregleringen inte kan det.
I socialtjänstlagen valdes — i jämförelse med den tidigare vårdlagstift- ningen — medvetet en mindre grad av detaljreglering av medborgarnas rättigheter, socialvårdens förfaringssätt och förutsättningarna för stöd, hjälp eller annat bistånd. Tanken var att den nya lagen framför allt skulle ange intentionerna och syftet med verksamheten i dess helhet, liksom för dess olika delar. Inom dessa ramar skulle kommunen ges ett betydande utrymme för att i samråd med de berörda välja de insatser och tillvägagångssätt som var bäst ägnade att tillgodose föreliggande behov. Denna inriktning sam- manfattades i beskrivningen av socialtjänstlagen som en målinriktad ramlag.
Vår uppgift är att göra en allmän översyn av socialtjänstlagen. Översynen bör inriktas mot vissa huvudområden. En del av dessa områden har avhand- lats i vårt delbetänkande om rätten till bistånd inom socialtjänsten (SOU
298 NY LAGSTIFTNING SOU 1994:139
199330). Ett område som vi skall behandla i föreliggande betänkande är socialtjänstens framtida inriktning och organisation. Enligt direktiven skall vi bl.a. utreda om äldreomsorgens, handikappomsorgens, barnomsorgens och individ- och familjeomsorgens uppgifter och ansvarsområden även i framtiden bör regleras i en och samma lag, samordnas med annan lagstift- ning eller regleras i skilda lagar.
I vårt uppdrag ingår således att se över den framtida socialtjänstlagstift— ningen. Frågan måste dock ses i ett vidare perspektiv än om det skall vara en sammanhållen, uppdelad eller med annan lagstiftning samordnad lag. Vad som också aktualiseras är vilken lagstiftningsmodell som bör användas. Härmed avses om det bör vara en ramlag eller en detaljerad lagstiftning eller om det bör vara en rättighetslag, en skyldighetslag eller en blandning av bådadera. Den fortsatta framställningen behandlar först frågan om lagstift- ningsmodell. Härefter behandlas frågan om socialtjänsten bör regleras i samma lag, samordnas med annan lagstiftning eller delas upp i skilda lagar.
12.1.2 Ramlag — detaljlag Som nämnts inledningsvis är socialtjänstlagen att betrakta som en målin— riktad ramlag. Även rättighetsbestämmelserna, dvs. 6 5, har ramlagskarak- tär. Den konstruktion lagen fått innebär att lagstiftaren genom uppställande av mål angett vad som förväntas av kommunerna. Lagstiftaren har i mindre utsträckning tagit ställning till innehållet i socialtjänsten. Kommunerna, Socialstyrelsen och domstolarna har tilldelats en stor roll vad gäller den närmare konkretiseringen av lagen. Ramlagstekniken har vissa fördelar. Myndighet som skall tillämpa lagen ges större frihet att välja en tolkning som är anpassad till det individuella fallet. Lösning på problemen i samråd med den enskilde underlättas. Där- med kan den enskildes intressen tillvaratas på ett sätt som inte är möjligt om lagen utövar en stark styrningseffekt på tillämparen. Ramlagen kan också ge bättre möjligheter att utveckla metoder och arbetssätt på basis av egen kunskap och egna erfarenheter. Men användningen av ramlagstekniken är inte utan problem. Risk finns för utveckling av tillämpningspraxis som inte står i överensstämmelse med lagstiftarens intentioner och lagens anda. Risken är också större för att lagen kommer att tillämpas på olika sätt i landet. Detta problem kan dock med tiden minskas genom utveckling av rättspraxis och/eller tillsynsmyndigheters insatser. Med en detaljerad lag kommer man ifrån många av nackdelarna med ramlag. Men en sådan lagstiftning är inte heller utan problem. Det blir ofta en stel lagstiftning med svårigheter att få den tillämpning som önskas i de enskilda fallen. Frågan om ramlag — detaljlag för den framtida socialtjänstlagstiftningen är dock inte enbart en fråga om vilken lagstiftning som är den bästa utifrån juridiska utgångspunkter. En annan fråga som aktualiseras i detta samman- hang är förhållandet stat — kommun. Om staten vill överlämna till kommu—
SOU 1994:139 NY LAGSTIFTNING 299
nerna att med stor frihet utforma socialtjänsten måste detta också återspegla sig i lagstiftningen genom allmänt hållna regler. Vill staten det motsatta ligger en detaljreglering närmast till hands.
12.1.3 Rättighetslag — skyldighetslag
Begreppen rättighet och skyldighet är ofta använda begrepp och man frågar sig kanske inte alltid vad de egentligen står för. Till att börja med kan man fråga sig om uppdelningen är logisk. Är inte en rättighet automatiskt en skyldighet och vice versa? Man borde kanske lika gärna kunna kalla en rättighetslag för en skyldighetslag och en skyldighetslag för en rättighetslag.
Men man torde ändå kunna använda begreppen rättighetslag och skyldig— hetslag som fristående från varandra och inte enbart som spegelbilder av varandra. Vissa karaktäristiska drag för vad som är det ena och vad som är det andra finns.
En rättighetslag kan sägas rikta sig mer till den enskilde än vad en skyldighetslag gör. En skyldighetslag talar mera om för myndigheten vad den skall göra i förhållande till enskilda. Rättighetslagen talar om vad den enskilde har rätt att få av myndigheten.
Skyldigheterna kan vara mer eller mindre detaljerade. De kan liksom rättighetsreglerna handla om vad enskilda skall kunna få enligt lagen. Många av bestämmelserna i den nya barnomsorgsregleringen i socialtjänst- lagen har sådan karaktär. Skyldighetsreglerna kan i andra fall vara mera övergripande och ange vad grupper av människor skall kunna få eller vara mera verksamhetsinriktade, dvs. ange vilka verksamheter som skall be- drivas.
Handlar det om övergripande skyldigheter kan det vara mera naturligt att tala om målregler. Begreppen mål och skyldighet bör alltså i viss mån kunna ses som synonymer. Om en lag karaktäriseras som en målinriktad lag bör den således också kunna karaktäriseras som en skyldighetslag. Skyldig- heterna kan dock vara mer eller mindre klart uttalade. Ett exempel på en regel i nuvarande lag som både kan ses som en skyldighetsregel och en målregel är 20å första stycket där det föreskrivs att socialnämnden skall verka för att äldre människor får goda bostäder samt ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service.
Men den kanske viktigaste skillnaden mellan rättighetslag och skyldig- hetslag ligger på ett annat plan. Det är inte fråga om adressaten för reglerna eller om formuleringen av dem. Det handlar i stället om möjligheterna att överklaga. Detta kan uttryckas så att lagen är en rättighetslag när den enskilde har möjlighet att, hos ett i ärendet neutralt och i förhållande till beslutsmyndigheten i sammanhanget överställt organ, få sitt ärende över- prövat (se Rätten till bistånd, Sten Holmberg, 1984, s. 70). Härmed avses möjligheterna att överklaga i den för förvaltningsbesvär gällande ordningen. Härvid kan domstolen sätta ett nytt beslut i det överklagades ställe. En fullständig omprövning kan ske.
Tilläggas skall att beslut som fattats på grundval av skyldighetsreglering
300 NY LAGSTIFTNING SOU 1994:139
inom det kommunala området också vanligtvis kan överklagas. Här handlar det dock om överklagande i den för kommunalbesvär gällande ordningen. Härvid prövas endast lagligheten av beslutet. Något nytt beslut kan inte sättas i det överklagades ställe.
12.1.4 Överväganden
Utgångspunkten för våra överväganden är nuvarande socialtjänstlag. För bedömningen av om den modell som denna lag innebär bör bestå har redovisats för- och nackdelar med olika konstruktioner.
Enligt vår mening är det inte önskvärt med en återgång till den detaljera- de form av lagstiftning som fanns innan socialtjänstreformen. Vårt ställnings- tagande grundas bl.a. på att kommunerna, som hittills, bör ha utrymme att i samråd med de berörda välja de insatser och tillvägagångssätt som är bäst ägnade att tillgodose föreliggande behov. Det är på den lokala nivån som man är bäst skickad att utforma insatser efter individuella behov och lokala förutsättningar. Det är också den lokala nivån som är mest flexibel och därmed har bäst möjligheter att anpassa verksamheten till förändringar i omvärld och behovsbild och att fortlöpande ta hänsyn till framväxten av nya kunskaper och erfarenheter. Vi anser inte en detaljlagstiftning som lämplig för att uppnå dessa syften.
Vad här sagts utgör dock inte hinder för mer detaljerade regler när behov finns av det. Det hör också till bilden att lagen har fått inslag av reglering på en hög detaljeringsnivå. Härmed avses främst de nya reglerna för barnom- sorgen. I föreliggande betänkande föreslås att dessa regler skall föras över till den nya lagstiftningen. Det kan alltså inte undvikas att den nya lagstift- ningen får relativt detaljerade regler. Om förslagen om rätt till bistånd i vårt delbetänkande genomförs ökar det också detaljeringsgraden. Men detta får inte användas som förevändning för att i någon större omfattning ytterligare öka inslagen av detaljregler. Det är viktigt att behålla karaktären av målin- riktad ramlag.
En annan fråga gäller rättighetslag eller skyldighetslag. Enligt vår mening måste möjligheten till en lag som enbart är en skyldighetslag anses utesluten. Det skulle innebära att den enskilde inte skulle ges några möjligheter att överklaga i den för förvaltningsbesvär gällande ordningen.
Det andra alternativet är att skapa en lag som enbart utgör en rättighets- lag. Det skulle innebära en lag som enbart byggs upp utifrån den enskilde rättigheter. Naturligtvis skulle man då få en enklare lag. Man skulle bl.a. få en lag med endast ett regelsystem för att få en insats. Det skulle inte bli som nu att det i lagen finns två regelsystem för att få en insats. Att nuvarande lag ställer till med problem i detta hänseende har vi belyst i vårt delbetänkande, SOU 1993:30.
Men möjligheterna att enbart ha en rättighetslag måste ändå anses ute- slutna. Behov finns att ange vilka mål som skall gälla för verksamheten. Det innebär behov av uppställande av allmänt hållna skyldighetsregler. Vi avser också att föreslå regler om insatser på samhälls- och gruppnivå, alltså regler
SOU 1994:139 NY LAGSTIFTNING 301
som inte direkt gäller enskilda personers rätt till insatser. Vidare är det svårt att kunna ha en lag som är både en ramlag och en rättighetslag. Rättighets- regler fordrar i regel hög grad av precisering. Vi här ovan föreslagit att lagstiftningen bör behålla karaktären av målinriktad ramlag. Detta val ute- sluter mer eller mindre tanken på en lag som enbart är en rättighetslag.
Det tredje alternativet är en kombination av skyldighets- och rättighets- lagstiftning, dvs. den konstruktion som nuvarande lag har. Att denna kon- struktion inte är problemfri framgår av vad som ovan sagts. Men vi menar ändå att denna konstruktion är den bäst lämpade för ändamålet. Därvid vill vi också notera att vi i delbetänkandet (SOU 1993:30, s. 297) lagt fram förslag om en handläggningsregel som innebär att socialtjänsten inte skall kunna skilja sig från ett ärende om stöd och hjälp till enskild utan att pröva alla möjligheter att ge stödet.
12.2 Sammanhållen, uppdelad eller med annan lagstiftning samordnad lag
Som nämnts ovan är vår uppgift bl.a. att pröva om den framtida social- tjänstlagstiftningen bör vara sammanhållen, samordnad med andra lagar eller om socialtjänsten bör vara reglerad i skilda lagar.
Socialtjänstlagen bygger på den gamla barnavårdslagen, nykterhetsvårds- lagen och socialhjälpslagen. Socialtjänstlagen innebar således skapandet av en mer enhetlig lagstiftning. Utanför socialtjänstlagen står lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM).
LVU kompletterar socialtjänstlagen i situationer när de frivilliga insatser som kan ges med stöd av socialtjänstlagen är otillräckliga. Lagen är avsedd att tillämpas först när det visar sig att det inte går att få samtycke till den värd som är nödvändig för den unge. LVM är uppbyggd på ett likartat sätt som LVU. Vård enligt LVM skall vara ett medel att bryta en destruktiv utveckling för missbrukare. Som förutsättning gäller att behovet inte kan tillgodoses enligt socialtjänstlagen.
Vi ser det inte som aktuellt att pröva möjligheterna att lägga samman LVU och LVM med socialtjänstlagen. Det förhållandet att LVU och LVM utgör särlagar i förhållande till socialtjänstlagen har inte skapat några större problem.
Ytterligare en särskild lagstiftning på det sociala området utgörs av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Denna lag innehåller bestämmelser om särskilt stöd och särskild service till svårt funk- tionshindrade. Huvudmän enligt lagen är kommunerna och landstingen.
LSS utgör en s.k. pluslag till socialtjänstlagen och hälso-och sjukvårdsla- gen (19822763). LSS är avseddd att ge den enskilde större möjligheter till stöd och hjälp än vad ett åberopande av enbart socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen innebär.
LSS har nyligen trätt i kraft. Riksdagens beslut om LSS innebär att en
302 NY LAGSTIFTNING sou 1994:139
tidig uppföljning och utvärdering kommer att ske av lagstiftningen (prop. 1992/93:159, s. 158 f). Socialstyrelsen har huvudansvaret för uppföljningen och utvärderingen. Vi är inte beredda att nu överväga en sammanläggning av LSS (i de delar som gäller kommunens ansvar) med socialtjänstlagen. Men även om vi nu inte är beredda att överväga en sammanläggning av delar av LSS med socialtjänstlagen är ändå vår principiella inställning att lagstiftningen på socialtjänstområdet i möjligaste mån bör vara generell. Därmed anser vi också att frågan har besvarats om den nuvarande social- tjänstlagen bör delas upp i fler lagar, vilket skulle innebära en återgång till förhållanden innan socialtjänstreformen. Vi anser alltså inte att det bör ske.
12.3 Den nya lagstiftningens konstruktion 12.3.1 Inledning
Slutsatserna av ovanstående är att den framtida socialtjänstlagstiftningen bör, liksom den nuvarande lagen, byggas upp som en målinriktad ramlag som innehåller en kombination av skyldighets- och rättighetsregler. Det innebär dock inte att den nuvarande lagen bör bestå med de ändringar av bestämmelserna som föranleds av de förslag i sak som läggs fram. Lagen bör omarbetas. Flera skäl talar för det. I det följande redovisas dessa.
12.3.2 Motiven för omarbetning
Det kan vara svårt att i nuvarande lag se alla människors behov av stöd lika tydligt Den nuvarande lagen innehåller målgruppsvisa avsnitt. Avsnitten gäller barn och unga, missbrukare, äldre och funktionshindrade. Denna uppbygg- nad av lagen kan göra det svårt att se allas behov av stöd lika tydligt. De som inte behandlas på motsvarande sätt i lagen riskerar att inte uppmärksammas i konkurrensen med dem som ingår i de målgruppsvisa avsnitten. Som exempel på grupper som inte kommer fram lika tydligt kan nämnas psykiskt störda och anhöriga till långvarigt sjuka, missbrukare och psykiskt störda. En annan grupp som kanske inte heller kommer fram lika tydligt är den grupp som har problem med sin försörjning, dvs. socialbidragstagarna.
När man talar om grupper som kommer i skymundan gäller det inte bara beträffande utgivande av stöd och hjälp. Vad som står i lagen har också betydelse för vilken kompetens som utvecklas inom verksamhetsområdet. Målgrupper som inte ”syns” i lagen men som likväl behöver stöd och hjälp i tillvaron, kan möta större osäkerhet hos personalen än grupper som är direkt utpekade i lagen. Det gäller bl.a. beträffande hemtjänsten, som främst utformats efter de äldres behov. Även för verksamhetsplaneringen är det viktigt hur lagen utformas. Om tonvikten läggs på vissa målgrupper kan det styra planeringen till att i första hand avse dessa grupper.
Vår kritik riktar sig dock i första hand mot indelningen i målgruppsvisa
SOU 1994:139 NY LAGSTIFTNING 303
avsnitt och inte att det finns mål uppsatta för insatser beträffande vissa grupper människor. Vi menar således att den nuvarande målgruppsvisa indelningen med fördel kan undvaras. De målregler som ändå bör finnas kvar bör främst utformas som förtydliganden/konkretiseringar av vad som gäller enligt portalparagrafen. Vi anser att detta bör göras redan i lagens inledning.
Svårt att se kopplingen mellan olika målregler
Ett problem med den nuvarande lagen är att det många gånger är svårt att se kopplingen mellan de övergripande målen och olika typer av målformule- ringar på grupp- och verksamhetsnivå. Målformuleringarna på grupp- och verksamhetsnivå är inte heller alltid så lätta att tolka. Många målformule- ringar är tillämpliga på samma situation. Som ett exempel kan nämnas att det i 20% första stycket anges att socialnämnden skall ge äldre människor som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. I 10 & föreskrivs att socialnämnden bör genom hjälp i hemmet underlätta för den enskilde att bo hemma och ha kontakter med andra. Man frågar sig hur pass tvingande skyldigheten är att ge en äldre person stöd och hjälp i de avseenden som avses. Vi anser att en tydligare målstruktur bör skapas i den nya lagstiftningen.
Det bör tydligare anges vilka verksamheter som kommunerna skall eller bör bedriva
I den nuvarande lagens målgruppsvisa avsnitt finns även regler om verksam- heter. Lyfts dessa regler fram visas tydligare vilka verksamheter som kom- munerna skall eller bör bedriva. Det som inte står i lagen — eller som är vagt och allmänt utryckt — kan få stå tillbaka för andra verksamheter.
Vidare innebär tillkomsten av de nya barnomsorgsreglerna att ett steg har tagits i riktning mot en förändring till en mer verksamhetsinriktad lag. Emellertid skapar de nya barnomsorgsreglerna obalans. Så får t.ex. hem— tjänsten och färdtjänsten inte en lika stark betoning som barnomsorgen får. Detta kan få betydelse i prioriteringshänseende.
Behov finns av redaktionell översyn Lagen har kommit att få extra paragrafer, dvs. a och b etc. paragrafer. Om förslagen i vårt delbetänkande om rätten till bistånd genomförs tillkommer ytterligare paragrafer av samma slag. Behov finns av redaktionell översyn på grund härav. Behovet av redaktionell översyn motiveras också av att be- greppet socialnämnd inte längre är fullt adekvat. Detta begrepp används på ett flertal ställen i nuvarande lag.
Vi anser också att vissa ändringar av i huvudsak redaktionell art bör göras. Regler av samma slag finns utspridda på flera ställen i den nuvarande lagen. Det gäller bl.a. regler om samverkan och planering. Vi anser att sådana regler i möjligaste mån bör samordnas.
304 NY LAGSTIFTNING SOU 1994:139
12.3.3 Uppbyggnaden av den nya lagen
Ovan har motiven för omarbetning redovisats. Av denna redovisning fram- går utgångspunkterna för arbetet med den nya lagstiftningen. Härutöver kan tilläggas följande.
Vad gäller målreglerna för olika målgrupper ser vi det som viktigt att inte bara skapa en närmare koppling mellan reglerna utan även att pröva be- hovet av dem i sig. Om reglerna inte längre är motiverade på grund av ändrade sakförhållanden bör de givetvis utmönstras. Men strävan bör också vara att försöka minska antalet målregler. Detta underlättar möjligheterna att skapa en bra koppling mellan reglerna. Vidare anser vi det viktigt att öka betoningen på portalparagrafen. Härmed kommer socialtjänstlagen mer än tidigare att kunna framstå som en lag som inte utesluter någon grupp.
Som ovan framgått anser vi också att regleringen i socialtjänstlagen bör ske med ökad betoning på stadganden att kommunen är skyldig att bedriva verksamheter. Genom denna metod blir det lättare för både enskilda och kommunerna att få en klar bild över vilket ansvar som åvilar komunerna. Görs detta minskar också behovet av målregler för olika målgrupper.
Det är inte avsikten att stadgandena om skyldigheter att bedriva verksam- heter skall grunda någon rätt för enskilda att få del av insatserna. Den enskilde skall som nu kunna göra anspråk på insatserna genom rätten till bistånd eller något kommunalt regelsystem som byggts upp för insatsen. Den nya lagen bör skrivas så att kommunernas möjligheter att ha sådana regelsystem inte förändras.
Vidare är det viktigt att inte utforma skyldighetsreglerna så att de låser kommunerna när det gäller verksamhetens närmare utformning och om- fattning. Detta bör i normalfallet lämnas till kommunerna att avgöra. Gra- den av precisering i dessa formuleringar kan dock variera mellan olika områden, beroende på vilken grad av styrning som statsmakterna ansett nödvändig.
För att öka tydligheten i den nya lagen anser vi att den bör kapitelindelas. Den nya lagen bör ges samma namn som den nuvarande. En fråga som diskuterats inom kommittén är möjligheterna att allmänt definiera vad som avses med socialtjänst. Vi anser dock problemen med detta alltför stora för att det skall vara meningsfullt att lägga fram något förslag. Det viktiga enligt vår mening är att lagen utformas så att det klart framgår vilka den riktar sig till och för vilka insatser den gäller.
Som ovan nämnts är användningen av begreppet socialnämnd inte längre fullt adekvat. Kommunerna kan numera fritt organisera sin verksamhet inom socialtjänsten. Vi har prövat olika begrepp som ersättning för be- greppet socialnämnd. Vi har bl.a. prövat begreppet ansvarig nämnd och även att använda begreppet kommun. Inget av dessa begrepp är dock enligt vår mening tillräckligt bra som ersättning för socialnämnd.
I stället har en lösning valts som innebär användning av begreppet social- tjänst trots att vi enligt ovan inte anser det meningsfullt att göra en allmän definition av begreppet. I dagligt tal förknippas ofta uttrycket socialtjänst
sou 1994:139 NY LAGSTIFTNING 305
med den av kommunen bedrivna verksamheten enligt socialtjänstlagen. Som en teknisk term för att underlätta tillgängligheten till den nya lagen borde begreppet gå att använda.
Vi föreslår att lagen får 14 kapitel. Målreglerna för socialtjänstens mål- grupper koncentreras till början av lagen. Dock kommer vissa målregler att finnas längre bak. Samordning sker av utspridda regler som rör samma fråga, t.ex. reglerna om samverkan och planering.
Vidare behandlas skyldighetsregleringen först och rättighetsregleringen sedan. Reglerna om rätten till bistånd får således inte en lika framskjuten placering som nu är fallet.
De förslag till ändringar i SoL som vi lagt fram i vårt delbetänkande, SOU 199330, har vi fört in i den nya socialtjänstlagen.
Om vårt förslag till ny socialtjänstlag genomförs behöver redaktionella ändringar ske i LVU och LVM. Det torde förutsättas redaktionella ändringar även i ett flertal andra lagar. Vi har inte gjort någon närmare genomgång avi vilken omfattning behov kan föreligga att göra ändringar i andra lagar på grund av våra förslag.
Vi har inte heller gjort några närmare överväganden om i vilken om- fattning behov av övergångsbestämmelser kan föreligga till den nya lagen.
'äf'f:_=' !:I'I _mn II: 'I! It!-If IE'I'H!
"=E. : 5.__5 ; i 5-
ME... II....II-j'txj'll'll'n'm,nämmrwrltuhmw'rl _I-Z mm;, ;".Ir Tl'III'rLM mqgm '.."' 'MIW: 'lIlEiu'l. kuulåull:l .?ätfhånlltri" I'll-'I'IT'Ii '."'II ”|!in .rdäul
.. — '..'— '.IPIIIijwul' 'fd' II' m .' '."lläk'w |I"" I'll" ";?" Ia'II' !' 'I'IL'" Jul.-I'm!" I'.-'I 'I|I-.; I! mi...-1.13! IIr. i'll-.a. || = I-
J. [lh " 'I—
"'I-" aug.-II:.- ;;.mf '" = "I'M-ai." "!.—'Inä-III'IIIIII 1-..-m:'m: 'r-I'. JI'I'"'." 'ill'rä'.'lllll.T—IL-Pil="lé5uläul |"' ' :"Wå "I ._.; "MItt-[lm .IF'I-L ...I'n ! 'Ib'ljll'lll
' .|'.' .. ' || ||
" "I-"" Alwyn: ..|__.|| '! ”'"" | || ][ .IlI' :.."|_..: .'|." ..".|'l1le_E.. äga.-III.... — mask!... "II:..." sa...;l;...;....,.'_.;..w I..I- .II'IImII'l'a' ." JW ..III.. "III.... ---.. I::Mm'm. 'It-IEI" lIIlI'" II'I..[I'I.'.I1' .'I'II'I'L '! .I. ...min ",;n. "åra?! hr:. .I.?l'l'ilIH—I'... .. milj.-IJ. r'lnlgädlM'llI-Il II.. '.'åtl ' ;jfnii'lgiwili .Ijrd-llfIkwual-llll "'
_ """""' ""w "I!" #15. !III':
. I'MHILIIPIILIIHI III. ; I.. .. _""r "'i'. "" 'FIlg'I'I 'WJHIBIIJW E' "IM:" Wl' "II"' m.." "[ ".'II '|'. "' ' 'län'fl' '.'."""'""["l"'å"' -- 'mg'l lillan?! .i II”" "ä'l'l'l': " "'." " . [I'ma] '?u'r :[,II—dpMMfl ål | '.Jaiåefg'l'i_ "||l"'l'1lll II'-I " mä'l'å'é' ..i... m.m m -Z_"-|.".||_1. !! "..="""['=' ' """ '. I | :" ' .'.. ||| || "'... ”'"" " lng" nm.; "Dag.. .; lil-I" ELJI" "..
.'II" '.'I' .'I II " "| " F 'I. ..;anwlgu II.." ..""II |I:|i=" N.. ;L'W III..':jl ll;.III..I—-..I;.;.!! !.I'I ". 5. ni!—I...!I ..:II- ..
.'|'. I'.. i" =": .. ""'.."III, ..... . .. II %...:- 12IIIL"JI='F " I"!'=I"= II '! :". Wi "kl || || f.:lilli" "' I'_It!:: III.!IIu "II'... ”II' 'I.' u.. ...”,, .. 559.351... .. - n..."! . r,,l .:... ..,, . ..
.."'IIII . | 'I.'
"._' m-
n ".ull'i. "'"."'" - "" amt”
.. -""_ 'MUL...
13 Mål och uppgifter
Vårt förslag: De övergripande målen i lagens inledande paragraf, den s.k. portalpara- grafen, ligger fast men kompletteras med en ny bestämmelse som syftar till att stärka barnens ställning inom socialtjänsten.
Socialtjänstens arbete med vissa grupper i samhället konkretiseras i en ny, sammanhållen målparagraf. Det föreskrivs att socialtjänsten på sam— hällsnivå, grupp- och områdesnivå samt på individnivå skall verka för vissa mål som gäller barn och ungdom, äldre människor, människor med funktionshinder, människor med missbruksproblem och människor som saknar medel till sitt uppehälle.
Här anges också socialtjänstens uppgift att främja goda levnadsför- hållanden och goda livsmiljöer i kommunen och att allmänt verka för att den enskilde får arbete, bostad och utbildning.
Vidare föreskrivs att socialtjänsten genom stöd och avlastning bör underlätta för närstående som vårdar långvarigt sjuka, äldre eller männi— skor med funktionshinder.
För att utföra socialtjänstens uppgifter skall det finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. En ny bestämmelse med detta innehåll förs in i lagens inledande kapitel om mål, ansvar och uppgifter.
13.1 Övergripande mål för all verksamhet inom socialtjänsten
Socialtjänstlagen gäller alla människor som vistas i Sverige. Den gäller både barn och vuxna och gör inte någon skillnad mellan svenska och utländska medborgare.
Enligt våra direktiv skall det synsätt som kommer till uttryck i social- tjänstlagens målformuleringar ligga fast. Vi har därför inte haft anledning att överväga några ändringar i lagens inledande paragraf, den s.k. portalpara- grafen, som slår fast de övergripande målen för all verksamhet inom social— tjänsten.
Portalparagrafen anger socialtjänstens uppgift att på demokratins och solidaritetens grund främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. Verksam- heten skall under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers
308 MÅL OCH UPPGIFTER SOU 1994:139
egna resurser. Det föreskrivs att verksamheten skall bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet.
Vi har i vårt arbete funnit att portalparagrafen har ett starkt stöd hos både förtroendevalda och tjänstemän i kommunerna. Enligt vår mening bör den dock kompletteras med en bestämmelse som syftar till att stärka barnens ställning inom socialtjänsten. Denna fråga behandlas närmare i nästa kapi- tel.
13.2 Mål för arbetet med vissa grupper i samhället
Även om lagen är generell till sin karaktär är vissa avsnitt i lagen målgrupps- inriktade. Det gäller följande lagavsnitt.
— Omsorger om barn och ungdom (12—18 åå) — Åtgärder mot missbruk (11 å) — Omsorger om människor med handikapp (21 å) — Omsorger om äldre människor (19—20 a åå)
I dessa avsnitt har portalparagrafens övergripande mål kompletterats med mer precisa mål. I syfte att tydliggöra samhällets viljeinriktning för social— tjänsten föreslår vi att målen för socialtjänstens arbete med vissa grupper i samhället förs samman i en enda paragraf och att denna placeras i anslutning till portalparagrafen. I denna paragraf anges också socialtjänstens uppgift att främja goda levnadsförhållanden och livsmiljöer i kommunen och att all— mänt verka för att den enskilde får arbete, bostad och utbildning.
De mål som anges i den nu aktuella bestämmelsen skall närmast ses som en konkretisering av de övergripande målen i portalparagrafen utan någon inbördes rangordning mellan olika målgrupper. De nationella målen kan inte utan vidare användas vid planering, genomförande och uppföljning av socialtjänstens verksamhet i kommunerna. De måste konkretiseras ytter- ligare för att vara användbara i praktisk verksamhet. Vi anser att detta arbete bör anförtros ansvariga politiker på kommunal nivå.
I det följande kommenteras de mål och uppgifter som läggs fast i den nya bestämmelsen.
Socialtjänstens skyldighet att främja goda levnadsförhållanden och livsmiljöer i kommunen Socialtjänstens skyldighet att medverka till ett gott samhälle för alla kommer framförallt till uttryck i 5 och 7 åå SoL. Dessa paragrafer innehåller bl.a. bestämmelser om socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen, infor- mation och uppsökande verksamhet.
Vi anser att socialtjänsten skall ha kvar uppgiften att främja goda levnads- förhållanden och miljöer i kommunen. Det förutsätter bl.a. att socialtjänsten deltar i kommunens planering och samverkar med andra myndigheter och organisationer.
sou 1994:139 MÅL OCH UPPGIFTER 309
Vi anser också att socialtjänsten skall verka för att den enskilde får bostad, arbete och utbildning. Socialtjänstens ansvar för boendefrågor är begränsat till särskilda boendeformer för äldre (20 å andra stycket SoL) och bostäder med särskild service för människor med funktionshinder (21 å tredje stycket SoL). Ansvaret för att människor har tillgång till vanliga bostäder, arbete och utbildning ligger inte hos socialtjänsten utan hos andra statliga eller kommunala myndigheter.
Ändå fyller socialtjänsten en viktig funktion genom att utöva påtryck- ningar och hävda den enskildes behov i kontakten med dessa myndigheter. Vi vill med detta understryka betydelsen av att socialtjänsten har ett nära samarbete med sådana verksamheter i kommunen.
I det följande redogör vi kortfattat för hur vi ser på socialtjänstens uppgift att verka för att den enskilde får arbete.
Att människor har arbete och bostad är av grundläggande betydelse för möjligheterna att leva ett aktivt och självständigt liv. Samtidigt som vi håller fast vid att arbetsmarknadspolitiken är en statlig angelägenhet vill vi fram- hålla betydelsen av att socialtjänsten intar en aktiv hållning i frågor som rör arbete och sysselsättning. Många av de människor som socialtjänsten kom— mer i kontakt med har stora svårigheter att hävda sig på arbetsmarknaden. Det gäller inte minst lågutbildade invandrare och invandrare som dåligt behärskar det svenska språket. Det gäller också många missbrukare. Deras svårigheter gäller både möjligheterna att få och behålla ett arbete. En annan grupp som har svårt att göra sig gällande på arbetsmarknaden är unga, ensamstående kvinnor med småbarn. Även ungdomar har tidvis stora svårig- heter att få arbete. Utöver de grupper som nu nämnts har också människor med fysiska och psykiska funktionshinder omvittnade svårigheter att få ett vanligt arbete.
Socialtjänsten skall naturligtvis verka för att alla arbetslösa som har kon— takt med socialtjänsten får arbete eller annan lämplig sysselsättning. Vi menar ändå att socialtjänstens åtgärder i första hand bör gälla gruppen ”restarbetslösa”, dvs. personer som oavsett konjunkturläge har svårt att hävda sig på arbetsmarknaden. Vilka dessa personer är avgörs från tid till annan och beror också på hur den lokala arbetsmarknaden ser ut. Någon skyldighet för socialtjänsten att i egen regi erbjuda möjligheter till arbete och sysselsättning föreskrivs inte i lagen. Varje kommun får själv bestämma vilken policy som skall tillämpas i dessa frågor. Vi vill i detta sammanhang hänvisa till kapitel 7, där vi redovisat exempel på hur kommunerna idag tar sig an frågor som gäller arbete och sysselsättning.
Mål för arbetet med barn och ungdom
Den bestämmelse (12 å) som reglerar socialtjänstens omsorger om barn och ungdom innehåller fem olika delar. Enligt paragrafens första stycke skall socialnämnden verka för att barn och ungdomar växer upp under trygga och goda förhållanden. I andra stycket sägs det att socialnämnden i nära sam- arbete med hemmen skall främja en allsidig personlighetsutveckling och en
310 MÅL OCH UPPGIFTER SOU 1994:139
gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och ungdom. Paragrafens innehåll i övrigt kan sägas anvisa vägen till de mål som anges i första och andra styckena. Tredje och fjärde styckena ger uttryck för socialnämndens skyldighet att ingripa till barns skydd. I femte stycket finns en föreskrift om att socialnämnden skall tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan föreligga sedan en tvist om vårdnad eller umgänge har avgjorts av en domstol.
Vårt förslag innebär att paragrafen delas upp i tre paragrafer som inordnas i olika avsnitt av lagen. Vi anser att paragrafens första stycke, som anger socialtjänstens skyldighet att verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden, bör väljas som en övergripande målformule- ring för socialtjänstens arbete med barn och ungdomar. Denna målformule- ring får även anses innefatta uppgiften att främja en allsidig personlighetsut- veckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och ungdom, som nu anges i paragrafens andra stycke.
En anvisning om att socialtjänstens barn- och ungdomsarbete skall be- drivas i nära samarbete med hemmen behöver enligt vår uppfattning inte skrivas in i lagen. För oss är det självklart att detta arbete bedrivs i nära samarbete med hemmen eftersom socialtjänstlagen bygger på frivillighet och föräldrarna är huvudansvariga för sina barn.
Paragrafens innehåll i övrigt flyttas till andra avsnitt i lagen. Vi åter- kommer till detta längre fram.
Mål för arbetet med äldre människor
I nuvarande 19 å föreskrivs det att socialnämnden skall verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. De föreskrifter som lämnas i 20 å är enligt vår bedömning en precisering av medel som skall användas för att uppnå nyssnämnda mål. Här föreskrivs att socialnämnden skall verka för att äldre personer får goda bostäder och ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. Det föreskrivs också att kommunen skall inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt stöd samt att övergången från ett yrkesverksamt liv skall underlättas genom information och annat stöd. 20 a å handlar om kommunens skyldighet att planera sina insatser för äldre.
Vi anser att 19å i sin nuvarande ordalydelse bör väljas som en över- gripande målformulering för socialtjänstens arbete med äldre människor. De medel som anvisas i 20 å regleras i den nya lagens 5 kap. som handlar om insatser på individnivå.
I detta sammanhang vill vi också kommentera socialtjänstens uppgift att genom information och annat stöd underlätta övergången från ett yrkes- verksamt liv.
I socialtjänstlagens förarbeten upptas ett förhållandevis stort utrymme av frågor som gäller de äldres sysslolöshet, ensamhet och behov av menings- fulla aktiveringsåtgärder. Den nya socialtjänsten ansågs i slutet av 1970-talet
SOU 1994:139 MÅL OCH UPPGIFTER 311
ha viktiga uppgifter att fylla även i detta avseende. Detta kommer också till uttryck i den nu aktuella lagbestämmelsen.
Det finns idag ett stort antal studier som visar att i synnerhet yngre pensionärer lever ett mycket aktivt liv. Detta talar enligt vår bedömning för att övergången från ett yrkesverksamt liv till livet som pensionär inte är något stort problem i 1990-talets Sverige. I vissa fall kan pensioneringen naturligtvis upplevas som en av många smärtsamma övergångar i livet. På många arbetsplatser och bland fackliga organisationer pågår också aktivite- ter som syftar till att underlätta denna övergång. Sådana insatser hör enligt vår uppfattning naturligt hemma hos arbetsmarknadens parter och bör snarare knytas till dessa än utgöra en del av socialtjänstens ansvarsområde. Av den anledningen föreslår vi att den aktuella bestämmelsen i 20å ut- mönstras ur lagen.
Mål för arbetet med funktionshindrade människor
Socialnämnden skall enligt 21 å första stycket verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra.
I paragrafens andra stycke finns en föreskrift om att socialnämnden skall medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning och att han får bo på ett sätt som är anpassat efter hans behov av särskilt stöd.
I tredje stycket föreskrivs det att kommunen skall inrätta bostäder med särskild service för dem som till följd av sådana svårigheter som avses i första stycket behöver ett sådant boende.
Också denna paragraf innehåller både mål och medel. Vi anser att para- grafens första stycke bör väljas som en övergripande målformulering när det gäller socialtjänstens insatser för människor med funktionshinder. Målen får anses innefatta uppgiften att medverka till att den enskilde får bo på ett sätt som är anpassat efter hans behov utan att detta skrivs in i den nu aktuella bestämmelsen. De medel som kan komma ifråga för att nå målen, t.ex. färdtjänst, hemtjänst och dagverksamheter regleras närmare i lagens femte kapitel. Detta kapitel innehåller också en bestämmelse om att socialtjänsten skall sörja för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring kan erbjudas meningsfull sysselsätt- ning.
Mål för arbetet med människor som har missbruksproblem Den bestämmelse (11 å) som idag reglerar socialtjänstens åtgärder mot missbruk innehåller tre delar. Paragrafens två första stycken handlar om socialtjänstens förebyggande och informerande arbete. I tredje stycket före- skrivs det att socialnämnden aktivt skall sörja för att den enskilde miss— brukaren får den hjälp och vård som han behöver för att komma ifrån missbruket. Det föreskrivs också att nämnden i samförstånd med den en- skilde skall planera hjälpen och vården och noga bevaka att planen följs.
312 MÅL OCH UPPGIFTER SOU 1994:139
Vårt förslag tar fasta på det mål som uttalas i tredje stycket — nämligen att den enskilde missbrukaren skall komma ifrån sitt missbruk. I den nya lagen har ordet missbruk ersatts med ordet beroende, som är ett internationellt vedertaget begrepp inom vården av människor som missbrukar alkohol, narkotika eller andra beroendeframkallande medel. Paragrafens innehåll i övrigt kommer till uttryck i andra bestämmelser som kommenteras längre fram.
Mål för arbetet med människor som saknar medel till uppehållet
Någon motsvarighet till ovannämnda mål-medelparagrafer finns egentligen inte när det gäller socialtjänstens insatser för människor som söker hjälp för att de saknar medel till sitt uppehälle. I nuvarande 5 å nämns socialnämn- dens uppgift att svara för ekonomisk hjälp utan närmare målangivelser. Reglerna om rätt till bistånd i 6å anger målet ”skälig levnadsnivå” men gäller inte bara ekonomisk hjälp utan också många andra insatser. I 7 å finns en generell bestämmelse om att socialnämnden i sin verksamhet skall främja den enskildes rätt till arbete, bostad och utbildning.
Vi anser att socialtjänstens uppgift att stödja människor som har för- sörjningsproblem bör komma till uttryck i den sammanhållna målpara- grafen. Vi har valt en formulering som innebär att socialtjänsten genom insatser på samhälls-, grupp— och individnivå skall verka för att människor som saknar medel till sitt uppehälle får möjlighet att klara sin försörjning. I denna formulering ligger allt det arbete som görs i anslutning till social- tjänstens handläggning av ekonomiskt bistånd. Det gäller både enkla utbe- talningar och komplicerad ekonomisk utrednings- och rådgivningsverksam- het men också socialtjänstens samverkan med försäkringskassa, utbildnings— institutioner och arbetsmarknadsmyndigheter.
Stöd till anhöriga Socialtjänstens uppgift att underlätta för närstående som vårdar långvarigt sjuka, äldre eller människor med funktionshinder behandlas utförligt i nästa kapitel.
13.3 Insatser på samhällsnivå, grupp- och områdesnivå samt på individnivå
Av den bestämmelse som nu föreslås framgår att socialtjänsten liksom idag skall verka på tre olika nivåer. Men i stället för att använda begreppen strukturinriktade, allmänt inriktade och individuellt inriktade insatser har vi valt att tala om insatser på samhällsnivå, grupp— och områdesnivå samt på individnivå.
Med insatser på samhällsnivå menas socialtjänstens deltagande i kommu- nens planering samt vissa andra uppgifter på en mera övergripande nivå.
Insatser på grupp- och områdesnivå kan bedrivas i många olika former.
SOU 1994:139 MÅL OCH UPPGIFrER 313
Det kan gälla uppsökande, rådgivande, informerande, stödjande och be- handlande verksamheter som riktar sig till vissa bestämda målgrupper, t.ex. ungdomar i riskzonen, långtidsarbetslösa, invandrare eller andra grupper som kan behöva samhällets särskilda stöd. Även lokalt förändrings- och utvecklingsarbete som syftar till att analysera, planera och samordna in- satser i ett bostadsområde hör dit. Socialtjänstens insatser på samhälls- samt grupp- och områdesnivå behandlas i kapitel 21.
Med insatser på individnivå menas både avgiftsbelagda serviceinsatser och individuellt behovsprövade stöd- och behandlingsinsatser. Socialtjänstens skyldighet att tillhandahålla sådana insatser behandlas närmare i kapitlen 23—26.
13.4 Personalen inom socialtjänsten
I nu gällande lag saknas bestämmelser om socialtjänstens personal. När de nya bestämmelserna om barnomsorg träder i kraft den 1 januari 1995 kom- pletteras socialtjänstlagen med en bestämmelse om personal inom barnom- sorgen.
Socialtjänstens personal omnämns endast kortfattat i lagens förarbeten (prop. 1979/80zl). Det uttalas bl.a. (s. 130) att socialarbetarna genom delega- tion har kommit att få hand om allt mer av det individuella behandlings- arbetet som inte kräver principiella beslut. Vidare uppmärksammas perso— nalens svårigheter att genom individinriktade insatser bryta destruktiva drag i samhällsutvecklingen.
Det anges också (5. 126) att socialarbetare i direkt klientkontakt bör arbeta med flera vårdområden samtidigt. Viss specialisering i fråga om ärendenas art eller särskild kompetens hos vissa socialarbetare kan enligt propositionen vara nödvändig och lämplig under förutsättning att sådan specialisering inte leder till att helhetssynen på olika problem försummas.
Vad gäller socialtjänstens skyldighet att arbeta förebyggande poängteras bl.a. vikten av att insatta resurser utformas ändamålsenligt och realistiskt om socialtjänstens insatser i olika avseenden skall få en förebyggande effekt (s. 136). En av förutsättningarna härför är enligt propositionen att det sociala arbetet har en yrkesmässig kompetens som omfattar såväl teoretiska kun— skaper som praktiska erfarenheter. Personalens kompetens och uppgifter berörs också i avsnittet om äldreomsorg (s. 289, s. 294).
Bestämmelser om personal finns i både HSL och LSS. I hälso- och sjukvården skall det finnas den personal som behövs för att meddela god värd (13 å HSL). Enligt 6 å LSS skall det för verksamheten enligt nämnda lag finnas den personal som behövs för att ett gott stöd och en god service och omvårdnad skall kunna ges. Som tidigare nämnts kommer även social- tjänstlagen inom kort att kompletteras med en bestämmelse om personal inom barnomsorgen.
Mot denna bakgrund anser vi att den nya socialtjänstlagen bör kom-
314 MÅL ocn UPPGIFTER SOU 1994:139
pletteras med en allmänt hållen bestämmelse om personal. Vårt förslag till bestämmelse lyder.
För utförande av socialtjänstens uppgifter skall det finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet.
Det ligger i sakens natur att socialtjänsten med sitt breda mandat att verka på samhälls-, grupp— och individnivå behöver personal med skiftande ut- bildning och erfarenhet. Kunskapsfrågorna är viktiga inom hela social- tjänstens verksamhet. Idag behövs det specialistkunskaper inom nästan alla områden. Frågor om kunskapsutveckling är enligt vår uppfattning av central betydelse för socialtjänstens möjligheter att erbjuda insatser av god kvalitet. Som tidigare framgått återkommer vi till kompetens- och utbildningsfrågor- na senare i vårt arbete. Det finns därför inte någon anledning att här fördjupa framställningen på detta område.
14 Barnperspektivet i den nya socialtjänstlagen
Vårt förslag: När socialtjänstens åtgärder rör barn skall barnets bästa sättas i främsta rummet. En bestämmelse om detta införs i socialtjänstlagens inledande paragraf, den s.k. portalparagrafen.
När en åtgärd rör ett barn skall barnet beredas möjlighet att uttrycka sin åsikt. Barnets åsikt skall tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. En bestämmelse med detta innehåll förs in i lagens andra kapitel som innehåller allmänna bestämmelser för socialtjänstens verksamhet.
De nya bestämmelserna svarar mot innehållet i artiklarna 3 och 12 i FN:s barnkonvention.
14.1 Inledning
Socialtjänstlagen gäller både barn och vuxna. Barnets bästa är utgångs- punkten för all lagstiftning som rör barn. I situationer då barns behov står i konflikt med vuxnas är det barnets behov som har företräde. Av skäl som närmare utvecklas nedan föreslår vi två nya bestämmelser som syftar till att stärka barnets ställning och rätt att bli respekterat som en egen individ med egna åsikter inom socialtjänsten.
Ett sådant skäl är att Sverige undertecknat och utan förbehåll godkänt FN:s barnkonvention. Den har därigenom blivit folkrättsligt bindande för Sverige. Vi anser att detta förhållande bör avspeglas i socialtjänstlagen.
Ett annat tungt vägande skäl är den kritik som riktats mot socialtjänstens barn- och ungdomsarbete. Samtidigt som de anställda inom socialtjänsten förutsätts respektera den vuxnes självbestämmanderätt och integritet skall socialtjänsten svara för att barn får sina grundläggande behov tillgodosedda. Denna uppgift kräver både goda kunskaper om barns behov och utveckling och ett förhållningssätt som sätter barnets bästa i främsta rummet.
Den kritik som riktats mot socialtjänstens arbete med barn handlar om brister i båda dessa avseenden men gäller även handläggning och dokumen- tation av enskilda ärenden. Det saknas också metoder och rutiner för samtal och möten med barn i olika åldrar.
316 BARNPERSPEKTIVET I DEN NYA SOCIALTJÄNSTLAGEN SOU 1994:139
14.2 FN:s barnkonvention
Innan vi kommenterar våra förslag till nya bestämmelser väljer vi att kort redovisa barnkonventionens huvudsakliga innehåll.
Förenta nationernas generalförsamling antog den 20 november 1989 kon- ventionen om barnets rättigheter. Konventionen tillförsäkrar barn grund- läggande rättigheter och skydd mot övergrepp och utnyttjande och omfattar sammanlagt 54 artiklar. Del 1, som omfattar artiklarna 1—41, behandlar barnets rättigheter. Det rör sig om tre grupper av rättigheter.
1. Rätten till liv och utveckling 2. Rätten till trygghet och skydd 3. Rätten att uttrycka sin mening i frågor som rör barnet självt.
I del två av konventionen, som omfattar artiklarna 42—45, finns be- stämmelser om hur efterlevnaden av konventionen skall kontrolleras och garanteras. Kontrollen av att konventionen följs handhas av en särskild expertkommitté.
Att Sverige har undertecknat och utan förbehåll godkänt innehållet i konventionen betyder bl.a. följande:
Barnets bästa skall sättas i centrum vid alla åtgärder som vidtas av offent— liga organ som domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ (artikel 3).
Sverige har förbundit sig att vidta alla lämpliga lagstiftnings-, admini- strativa och andra åtgärder för att genomföra de rättigheter som erkänns i konventionen (artikel 4).
Barn i Sverige har tillförsäkrats rätten att fritt ge uttryck för sina åsikter, när barnet är i stånd att bilda sig egna åsikter. Barnets åsikter skall då tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad (artikel 12).
För Sveriges del trädde konventionen i kraft den 2 september 1990. Tillträdet till konventionen föranledde inte några ändringar i svensk lagstift- ning även om vissa brister i tillämpningen av lagar och förordningar kon- staterades.
Sverige har i november 1992 avlämnat sin första rapport till expert- kommittén. Riksdagen har därefter beslutat att inrätta en befattning som Barnombudsman den 1 juli 1993. Barnombudsmannen skall i första hand svara för en övergripande bevakning av barn- och ungdomsfrågor utifrån FN:s barnkonvention och svensk lagstiftning. Barnombudsmannens upp- gifter regleras i en särskild lag.
14.3 Barnombudsmannens skrivelse till Socialtjänstkommittén
Barnombudsmannen har i en skrivelse till Socialtjänstkommittén ansett att flera paragrafer i socialtjänstlagen bör ändras med anledning av att Sverige har undertecknat och utan förbehåll godkänt FN:s barnkonvention. De
SOU 1994:139 BARNPERSPEKTIVET I DEN NYA SOCIALTJÄNSTLAGEN 317
förslag till preciseringar som läggs fram i skrivelsen berör bl.a. portalpara- grafen, 12 å, de särskilda reglerna till skydd för underåriga i 25 och 26 åå samt 50å om socialnämndens skyldighet att utan dröjsmål inleda en ut— redning. Även 71 å om anmälnings— och uppgiftsskyldighet berörs.
Barnombudsmannen anser att socialtjänstlagens formuleringar så långt möjligt bör stämma överens med formuleringarna i FN:s barnkonvention. Det förslag till lagtext som utarbetats av Barnombudsmannen innehåller därför många detaljer och hänvisningar till olika artiklar i konventionen.
Enligt den inkomna skrivelsen får Barnombudsmannen ständigt höra att socialtjänsten till större delen arbetar med de vuxnas problem men inte har resurser eller förmåga att tillgodose barnens behov. Betydelsen av att det finns barnkompetens inom socialtjänsten understryks särskilt. Vidare före— slås att arbetet med s.k. 71 å-anmälningar formaliseras och kanaliseras till en särskild anmälningsupptagare med bred erfarenhet av arbete inom social— tjänsten. Barnombudsmannen anser dessutom att det i varje kommun bör finnas en av kommunfullmäktige antagen handlingsplan för barn och ung- dom ”innefattande områden såsom barnomsorg, förskola, skola, skolbarns— omsorg, fritid, kultur samt hälso- och sjukvård.” Planen föreslås avse en period av minst tre år och bör enligt skrivelsen revideras årligen i samband med budgetarbetet.
14.4 Våra slutsatser och förslag
Vi anser i likhet med Barnombudsmannen att socialtjänstlagen bör tillföras ett uttryckligt barnperspektiv med anledning av FN:s barnkonvention men är inte beredda att fullt ut tillmötesgå Barnombudsmannens önskemål. Vi menar att socialtjänstlagen redan idag och än mer med de förtydliganden och kompletteringar som längre fram föreslås tillgodoser många av dessa önskemål. I våra direktiv sägs inte heller att vi bör ta ställning till frågan hur svensk lagstiftning — i detta fallet socialtjänstlagen — bör anpassas till inne- hållet i barnkonventionen. Vi anser att denna principiellt viktiga fråga bör övervägas i ett annat sammanhang.
Vi ser mycket allvarligt på den kritik som riktats mot socialtjänstens arbete med barn. Socialtjänstens särskilda befogenheter och skyldigheter att ingripa till barns skydd ställer naturligtvis höga krav på personalens kompe— tens. Socialstyrelsen har på regeringens uppdrag vidtagit en rad åtgärder för att delvis avhjälpa bristerna (Barn I fokus- p-rojektet). Även om situationen har förbättrats under senare år återstår det enligt vår bedömning mycket att göra för att utveckla socialtjänstens kompetens inom detta område.
Enligt vår bedömning kan även ny lagstiftning bidra till att stödja och påskynda en sådan process. Vi föreslår därför två nya bestämmelser som syftar till att stärka barnets ställning inom socialtjänsten.
Den ena bestämmelsen ger uttryck för principen att barnets bästa skall
318 BARNPERSPEKTIVET I DEN NYA SOCIALTJÄNSTLAGEN SOU 1994:139
sättas i främsta rummet när åtgärder inom socialtjänsten rör barn. Den andra bestämmelsen tillförsäkrar barnet en rätt att uttrycka sin åsikt i saker som rör barnet personligen.
Barnets bästa
Bestämmelsen om barnets bästa förs in i lagens inledande paragraf, den s.k. portalparagrafen. Den nya bestämmelsen placeras sist i paragrafen. Vi har valt denna placering för att markera att respekten för den vuxnes självbe- stämmanderätt och integritet i paragrafens tredje stycke får vika för barnets bästa när barns och vuxnas intressen står emot varandra. Därigenom be- aktas också artikel 3 i FN:s barnkonvention.
Det kan här finnas anledning att kommentera vissa begrepp i det före- slagna tillägget. Med åtgärder avses närmast insatser på individnivå, dvs. utrednings-, stöd- och behandlingsinsatser.
Vad som är barnets bästa är inte en gång för alla givet. Begreppet är relativt och betyder olika saker för olika människor beroende på hur man uppfattar barns behov. Begreppets innebörd förändras också över tid i takt med att ny kunskap växer fram och värderingar i samhället förändras.
Begreppet finns redan idag på ett par ställen i socialtjänstlagen (12 och 27 åå) men förekommer inte alls i lagen (1980z52) med särskilda bestämmel- ser om vård av unga (LVU). Det används dock genomgående i föräldrabal- kens sjätte kapitel om vårdnad och umgänge.
De aktuella bestämmelserna i socialtjänstlagen överfördes från den gamla barnavårdslagen utan närmare kommentarer kring begreppets innebörd. I förarbetena till nu gällande bestämmelser om vårdnad och umgänge (prop. 1990/91:8, s. 26) förs dock vissa resonemang om begreppets innebörd. Det sägs att bedömningen av vad som i ett enskilt fall är bäst för ett barn inte kan göras schablonmässigt utan måste bli beroende av omständigheterna i just det fallet. Lagstiftaren har därför ansett att regelsystemet måste ge de rättstillämpande myndigheterna tillräckligt spelrum för att beakta olika individuella förhållanden.
I 6 kap. 6 aå föräldrabalken lämnas dock vissa allmänna riktlinjer för bedömningen av vad som är barnets bästa. Det föreskrivs där att rätten vid bedömningen av vad som är bäst för barnet skall fästa avseende särskilt vid barnets behov av en nära och god kontakt med båda föräldrarna.
En lagstiftning som har barnets bästa som ledstjärna måste slå vakt om barns grundläggande behov. I vårt samhälle finns det olika meningar om hur barns behov bäst skall tillgodoses. Vi vill av den anledningen särskilt fram- hålla betydelsen av att socialtjänstens bedömningar vilar på vetenskaplig grund samt systematisk uppföljning och utvärdering av socialtjänstens in- satser för barn och ungdomar.
SOU 1994:139 BARNPERSPEKTIVET I DEN NYA SOCIALTJÄNSTLAGEN 319
Barnets rätt att komma till tals inom socialtjänsten
Av 56 å första stycket SoL framgår att barn som har fyllt 15 år har rätt att själva föra sin talan i mål och ärenden enligt denna lag. I andra stycket sägs att barn som är yngre bör höras om det kan vara till nytta för utredningen och barnet inte kan antas ta skada av det.
Barns talerätt i familjerättsliga och sociala mål och ärenden i domstolarna har nyligen behandlats av J ustitiedepartementet (Ds 1994:84). I promemori— an föreslås nya bestämmelser om barns rätt att komma till tals i mål och ärenden om vårdnad och umgänge, adoptionsärenden och namnärenden. Dessa förslag berör även socialtjänsten som ofta medverkar i sådana ut- redningar. Det föreslås att den som verkställer utredningen skall, ”om det inte är olämpligt, söka klargöra barnets inställning i frågan och redovisa den för rätten”. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 juli 1995.
Den bestämmelse som vi nu föreslår ersätter bestämmelserna i 56 å andra stycket SoL. Den nya bestämmelsen har ett vidare tillämpningsområde och gäller även andra situationer än utredningsarbete. Det kan gälla både var— dagliga situationer och traumatiska händelser som berör barnet på ett eller annat sätt. Det viktiga är att man lyssnar på barnet och försöker sätta sig in i hur barnet upplever sin situation.
Det görs inte alltid idag. I en nyligen publicerad tillsynsrapport från länsstyrelsen i Stockholms län redovisas socialnämndernas handläggning av ärenden som rör placering av barn i familjehem. Undersökningen omfattar 139 barn. Drygt hälften av dessa barn hade varken observererats eller fått möjlighet att tala med socialtjänstens företrädare innan placeringen. Att bristerna är stora inom familjehemsvården bekräftas också i rapporten Med barns ögon. Om ett barnrelaterat förhållningssätt i familjehemsvården (Hag- bard — Esping, 1992). .
Enligt vår mening är det allvarligt att socialtjänstens företrädare inte regelmässigt samtalar med barn som berörs av en så ingripande åtgärd som en förestående familjehemsplacering. Även om möjligheterna att samtala med barnet begränsas av barnets ålder måste man rimligen kunna begära att socialtjänstens företrädare har träffat barnet innan ett sådant beslut. Om man samtalar med barnet innan och under en vistelse i ett familjehem hjälper man också barnet att förstå och bearbeta det som hänt. Enskilda samtal kan också vara till stor hjälp för barn i många andra situationer. För barn som berörs av vårdnads— och umgängestvister kan en utomstående person som vill och vågar samtala med barnet betyda mycket för barnets möjligheter att klara omställningen till en ny situation. Vi vill därför särskilt framhålla betydelsen av metodutveckling på detta område.
WP!: human.-Emden m.m mu. 11.1!1FH'H'115MALT _ Emir-Im»!
_..II-I-II-u---.-—-—-—--v -
._. . , l.. . . J_ annww tta-I III-trut] mim-tl m.- 'IIt'I dumt!.
III.. tm. II:.r ftw.. 'mIIIIIIIII ....I'. Elitid' III. '”'me II.? I..—III... Elm" Itt-Inta Matning»; rrtbttlIl "Hl'bhnnhL III.-I nr:]..r ;I'IEI tina 1.5-Itt lunta! nia md! I:.Iil. |? [Iaquinta-nm ut? I:!rgtt Llit l't'JJU atti tala om' 'It .'.I' it?-rl gnat-'_' .. .nu” "'.I 6 ha Elin.-'. '._. ...- !fih vf. !.l'I'IIJJ tt! IEIIIP. ut-.! _ItIII Ii'rIIttti II' ..: Iwan” .I. -._- _I- rj ll'åbfldg I __.1j.t9tiI_|lItI I'.: Itatri. IqInIu -|I'"H|.I'f1'9_i_517 graf.! "i... .I'äänmwn I"IIIII..I.'_I.. attt'irIIIFIIIdtI-IIII'I träff gmtfi Zig." tll'I. ämm-III ”Eftr? .'t= quit lpt. 'wl'tttttiuj 1an ...g. _afl'_ .iii'ilu. åliråtåmit'tt Iido|"i"t':_t'l'it15".t..tn.t|rr.h.tj Quatar... Ita..- 'I'tn' bi...-I r_nr:I "Fiffi? -f_u_ lt" "tåliga"? 1 in" 'I'$_4""I'I'tti_ __L_| 'n' ni'ua. "iiiI'IZIIWIIIIäII-Irwvi navi'I'g'i'I'stf patria; £.ng tau_ "tttn'ijllr'li' _Ir'tttjtit't_ ålf'igiihlgli'åJLmq; II'-Ib [Hi. "ditt-him 'It-U 'n'ltStI'ioh'It __DIrIJI'IIj_E :I" Sää? meinem III:! w: nuna- '-I.Ilqr_m.lrrI_ i"" ""mini åla-inga,: tn- .II 1 III ai äta""??? "gm—mätta fånig?" Hin?!- Åié'a" 'Jt'ttqåti' i"""tt '#;U fåt 'i___£'rifI-£j_nl'_'_ I'ttit uhii'ti audit?” ä. t'tttl .JIWWI'IIJEIIJ _III_IIf_I_t II'-If.! _l_u—I.' 155213? Pi.-TWI," ___? 1:55], ataqta'rgrjg '.rtiIII'I ut I:: tat.mltt.t4___t_1t.ib_n_r_n=.ti't'jllfi '_;i___i_i_d.iå' l'umtti Häftad n-III 'iiial'åhn-iid &#Emrutjjf' Ilårt_15it'o'u'l'att't _Iggtlgag' ""."q'i'tt_""_l£ii_tt.'_1't'l_'i"f'l"jt"_i_'t"i_'li f:.t'ntit'iJ-q artig.-Qi _unj ilit. 'ttt Whiiä". _IILI fitnn'it' ' " ' gungan» .Ittr Mirai-wu "':'I'Ii'ttijd utt]
"(Hm-Inb .r'eliit' 'fit."1__'I'_I__ildir" 'FiJll'flL "h OHL lila vm. Hlf'If' jädH Ifs' tili!" J'J'Ift's'ti" ätti'jt'ä __ff'ljtlåäiå &%%'!1" 951153" tim., 1 tt:._zl_—I't."-"t_'t"5' ""El ?Piifmm I'."- tii'nifåån tfibtiNtluH-"qi g'åttnmniq' 't mr.," I '.l'å'rtII'iI' _ETrtaztip nail ' ut I'.-.Itiltttl '3_[t,(_l _.I] ;! 12%
' Jat'u tt IttIII__ :"": du?:": "Wm. "I"-"""" nlat' _l_:LL_ 't_-__. | ."_"_'1 aitöq' få??? "tid t" _Irtuiatf tinhlllplgjj
-3,fm_ qahåmtpsdyljnjttii attgtziintt ""bååhgnåwut'uiinm_ 'i __I'tII'j'HJ_._ 'H'DEIÖ _m'gii
1 t alit'i'iItII "'lI__'11_5_?__I'I'I_'i_' _'_.—'_I-'ra_i" 351.1- u'rjf' im mmm» l:.lh' 'tlt ägnat?" ""'"""thtEih'ull -;___ Mitt-_| ""W"?" 'It-mt"! Hatt"! Inlatånäj jpeg måg? "' _In tip: är... TF) I &"l'qtlmutl__ ailf'uftä sniffar ': _It_""'" 30% ""'"?" MÄIZÅM "å"" luttrad VH maning iaiftirl'b $'"""' "iaf).. Ei; påen-ti ramar! mitt m_atuhlnem__ ?I-IIIII'I' m...... :"Itiilt tj.-I'll ttt_v__n-.. talang tida" atm !"th _l'I'II #19”?th It ""tIiiII'I II;. ...man... I...... .I. ta...-III?» I..... ...IIIIII' 'I. rIJ'lhuima-zmait "åring inatt '_.Ijt" E&F! 'lf._olii!i£tl_ .::... _.'.»le III: 'il'if' "'i! -_- [_ nu _pé_ malmtåg; -15!tr_tb1'"_å'tt'___ 'I'II '! 1_41i_ um_ _.I. riff... _” äg; I_rI " åähåmtt Gigi!" tbö [_iII'_f__i1D_2=HU' ' ” - ' Apigt-ut t.;tgapatt .'.i'" ' m_i tft-IHH
15 Stöd till anhöriga
Vårt förslag: Socialtjänsten bör genom stöd och avlastning underlätta situationen för närstående som vårdar långvarigt sjuka, äldre eller människor med funk- tionshinder. En ny bestämmelse med detta innehåll förs in i lagens in- ledande kapitel om mål, ansvar och uppgifter.
15.1 Inledning
Det är först under senare år som anhörigomsorgen har blivit uppmärk- sammad. Tidigare fokuserades intresset främst till samhällets åtgärder och insatser för dem som behöver hjälp. Så sker givetvis också idag, men be- tydelsen av de anhörigas hjälpinsatser framhålls allt oftare.
Med anhörig avses här den person som inom familje- eller släktkretsen bistår en annan. Ibland förekommer också att grannar och vänner träder in i anhörigas ställe och antar ”funktionen” som anhörig. Begreppet anhörig får därför en vid definition och blir synonymt med begreppet närstående i regeringens proposition om ansvaret för äldre (prop. 1987/88:176).
Med anhörigomsorg avses här olika former av hjälpinsatser som ges av anhöriga till personer som på grund av sjukdom, ålder eller funktionshinder inte längre klarar vardagen på egen hand.
Med anhörigstöd (eller stöd till anhöriga) avses olika insatser som primärt syftar till att fysiskt, psykiskt och socialt underlätta den anhöriges situation.
15.2 Anhörigomsorgens omfattning
Idag vet man att anhörigas hjälpinsatser är mycket omfattande. Resultat från olika undersökningar pekar mot att anhörigomsorgen överstiger sam- hällets samlade hjälpinsatser flera gånger om.
I en studie baserad på Pensionärsundersökningen från 1975 redovisades data som pekade på att anhörigomsorgen var nästan tre gånger så stor — i timmar räknat — som samhällets hjälpinsatser. Uppskattningen baserades på vad pensionärerna själva hade uppgivit och var inte relaterad till några uppgifter om faktiska hjälpbehov.
I en annan studie (Johansson 1985) baserad på Statistiska centralbyråns s.k. ULF—studier 1980/81 fann man att anhöriga till den mest hjälpbehövande
322 STÖD TILL ANHÖRIGA SOU 1994:139
gruppen dvs. personer 65— 84 år (med syn- eller rörelsenedsättning) som behöver hjälp med av— och påklädning och/eller personlig hygien svarade för dubbelt så stora hjälpinsatser som den offentliga vården. Även bland dem som angav att de '"bara behövde hjälp med matlagning och/eller inköp fann man att anhöriga stod för åtminstone lika stora insatser som samhället.
Samma mönster framkommer även i studier som gjorts under senare år (Johansson 1991). I en studie av ett riksrepresentativt urval av yngre (20—44 år) förtidspensionärer och sjukbidragstagare framkom att denna grupp hjälptagare får mycket omfattande hjälp. upp till 80 procent, av sina an- höriga. De yngsta får hjälp av sina föräldrar. Mer än hälften av de yngre bor också kvar i föräldrahemmet medan ca 40 procent i den studerade gruppen bor ensamma. Hemtjänsten spelar en mycket blygsam roll i unga förtids- pensionärers vardag. Bara drygt en tiondel får hjälp av hemtjänsten (Social- styrelsen, 1992).
Jämförelser mellan ULF-studier från 1980/81 och 1988/89 visar att det var färre personer som fick hjälp av samhället 1988/89 än 1980/81. Samtidigt visas att antalet personer som får hjälp av anhöriga under samma period har ökat med 15—20 procent.
15.3 Den tysta omsorgen
Den omsorg som ges av anhöriga sker ofta i det tysta. Många äldre vårdas av anhöriga som har liten eller ingen kontakt med hemtjänsten eller andra samhällsorgan. De anhöriga blir lätt isolerade och ensamma då omsorgen om den sjuke tar all tid och ork i anspråk. Även om anhörigomsorgen till stor del är en omsorg i det tysta har ett växande antal studier på senare år gett ökad kunskap om vilka de anhöriga är, vilka insatser som utförs och vilka brister som finns i samhällets stöd till de anhöriga.
Varje anhörigsituation och relation är unik. Även om de anhöriga inte är någon homogen grupp kan man ändå se ett genomgående mönster för hur anhöriga hamnar i en situation där ansvaret för en närstående blir be— tungande.
Intervjuer med anhörigvårdare som redovisas i rapporten De anhöriga är vi (Socialdepartementet 1987) visar att de allra flesta anhöriga ställer upp av kärlek och omtanke utan att reflektera så mycket kring saken. Det är självklart att hjälpa och det finns en positiv relation sedan tidigare. Ingen bestämmer sig vid en viss given tidpunkt för att ge vård och omsorg utan det blir bara så. Den anhörige växer in i rollen i en fortgående process. Att ge tillsyn passning och hjälp innebär dock att bli bunden och känna ansvar dygnet runt Man måste alltid finnas till hands om något skulle hända. Eftersom tillsyn och hjälp startat på ett enkelt och självklart sätt kan det senare. när vårdbehoven ökar. vara svårt att ordna eller ta emot avlösning. Att anlita hemtjänsten kan kännas som ett svek — att inte räcka till.
Studier som gjorts visar också att anhörigomsorgen varierar med de yttre betingelserna. Mest avgörande är om man är samboende eller ej. Åldern har
SOU 1994:139 STÖD TILL ANHÖRIGA 323
stor betydelse, likaså kön, typ av hjälpbehov, var man bor, socialklass osv. I Socialstyrelsens rapport Den tysta omsorgen — om försök att ge stöd till anhöriga (SoS-rapport 1992:14) redovisas erfarenheter av sammanlagt 67 utvecklingsprojekt inom anhörigomsorgen för äldre. Rapporten visar att den största anhöriggruppen är äldre kvinnor som vårdar en sjuk make. Den som ger hjälpen är ofta själv gammal och ålderssvag.
15.4 Samhällets syn på stödet till anhöriga
Vem är ansvarig — samhället eller familjen — för att äldre och funktions- hindrade får sina behov av vård och omsorg tillgodosedda? Denna fråga är av central betydelse när man diskuterar de anhörigas roll inom äldre— och handikappomsorgen. I svensk lagstiftning berörs detta både i äktenskaps- balken och i föräldrabalken.
I äktenskapsbalken (ÄktB 6:1) finns en bestämmelse om att makar, var och en efter sin förmåga, skall bidra till det underhåll som behövs för att deras gemensamma och personliga behov skall tillgodoses.
Enligt föräldrabalken (PB 62) har den som har vårdnaden om ett barn ett ansvar för barnets personliga förhållanden. Vårdnadshavaren skall se till att barnets behov enligt l 5 (Barn har rätt till omvårdnad, trygghet och en god uppfostran) blir tillgodosedda och svarar även för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till dess ålder, utveckling och övriga omständig- heter. Barnets vårdnadshavare skall också bevaka att barnet får tillfredsstäl- lande försörjning och utbildning.
Någon motsvarande skyldighet för barn att ta hand om sina föräldrar finns inte i svensk lag. Däremot har riksdagen vid behandlingen av propositionen Äldreomsorgen inför 90-talet (1987/88:176) lagt fast vissa riktlinjer för sam- hällets stöd till närstående som vårdar äldre personer. Enligt propositionen bör kommunerna undersöka och i sin planering beakta behoven av stödin- satser från samhällets sida till den som vårdar en närstående. Vidare sägs att huvudmännen för hälso- och sjukvården och socialtjänsten aktivt bör in— formera om det stöd som kan erbjudas närståendevårdarna och slutligen, att primärvården och den sociala hemtjänsten bör använda sina resurser på ett sådant sätt att den som vårdar en närstående ges bästa möjliga stöd.
Ovanstående policyformuleringar gäller i första hand anhörigas insatser för äldre. I Socialstyrelsens publikation Lagen om Stöd och Service till vissa funktionshindrade — LSS (Socialstyrelsen, 1994) förtydligas vilket ansvar samhället har för att ge stöd och service till vissa grupper av handikappade personer. Lagens anda är ”normalisering”. Oberoende av om man är handi- kappad själv eller förälder till ett handikappat barn, har man rätt till stöd och service. Den som omfattas av lagens personkrets har med stöd av lagen möjligheter att få omfattande hjälpinsatser. Flertalet av de ”10 rättigheter— na” i LSS har en direkt avlastande funktion för de anhöriga. Detta gäller t.ex. rätten till avlösarservice i hemmet och rätten till korttidsvistelse utanför det egna hemmet.
324 STÖD TILL ANHÖRIGA SOU 1994:139
Jämfört med de tidigare refererade riktlinjerna för samhällets stöd till närstående som vårdar äldre personer, innebär LSS en precisering till de anhörigas fördel. Även om det också tidigare har varit möjligt att få om— fattande hjälp som handikappad ger nu lagstödet en ökad tyngd åt ansprå- ken på hjälp.
I regeringens proposition (prop. 1993/94:218) angående psykiskt stördas villkor framhålls också de anhörigas utsatta situation och behov av stöd. Vid riksdagens behandling av propositionen beslutades om ett statligt bidrag på 45 miljoner kronor fördelat på tre år i syfte att förbättra stödet till anhöriga och psykiskt störda. Inom ramen för bidraget skall s.k. anhörigutbildningar prioriteras.
15.5 Exempel på olika stödformer för anhöriga
Det kan många gånger vara svårt att skilja de anhörigas behov av hjälp från det hjälpbehov som den enskilde hjälpmottagaren har. Ofta innebär stödin- satser från samhällets sida direkt till den äldre, det handikappade barnet, den psykiskt sjuke osv. indirekt att även de anhörigas situation underlättas. Men det behövs också insatser som riktar sig direkt till de anhöriga.
15 .5.1 Avlösning
Den hjälp anhöriga i första hand behöver och efterfrågar är att kunna få avlösning från vårdsysslan. Avlösning kan ges i många olika former. Det kan innebära att hjälpmottagaren tidvis vistas på sjukhem, ålderdomshem eller servicehus så att de anhöriga kan få en välbehövlig vila. Dessa avlösnings- vistelser kan planeras så att de återkommer regelbundet vid bestämda tillfällen, s.k. växelvård.
Dagvård eller dagverksamheter av olika slag kan också vara ett bra avlösningsalternativ för många anhöriga. Det kan göra det möjligt för den anhörige att fortsätta att arbeta, sköta andra sysslor, umgås med andra eller bara vila. Även ”nattverksamhet” har på vissa håll i landet prövats med framgång. Det innebär att hjälpmottagaren får sova över en eller flera nätter i veckan på ”nattvården” för att avlasta trötta anhöriga.
Den tredje huvudformen av avlösningshjälp är den som sker direkt i hjälpmottagarens hem. Oftast handlar det om insatser från hemtjänsten som gör det möjligt för den anhörige att för några timmar komma bort från vårduppgiften.
sou 1994:139 STÖD TILL ANHÖRIGA 325
15.5.2 Personligt stöd
Många anhöriga vill inte bära ansvaret för vården helt ensam utan vill få till stånd ett ömsesidigt ansvarstagande och samarbete med den offentliga om- sorgen. Praktiskt kan detta ske genom olika hjälpinsatser som nämns i detta kapitel. Men det finns också ett mer personligt stödbehov. Det handlar om en fortlöpande personlig kontakt med omsorgen, att få information och att själv bli respekterad som samarbetspartner. Anhöriga klagar ofta över att man inte tar till vara deras synpunkter eller att man inte är tillräckligt lyhörd för deras egen situation. Det är också känt att många anhöriga upplever den psykiska belastningen som den allra svåraste delen av vårdåtagandet. Att i en förtrolig relation få möjligheter att uttrycka sina känslor och upplevelser av att vårda innebär en lättnad för många anhöriga.
Man kan tycka att anhörigas behov av personligt stöd borde kunna till— godoses genom de kontakter som de anhöriga har med den offentliga omsorgen. Så fungerar det ofta i praktiken men det sker inte alltid automa- tiskt. Det förekommer också att man utser en speciell ”kontaktperson” som har till uppgift att särskilt uppmärksamma de anhörigas situation. Det kan gälla t.ex. ett vårdbiträde som fungerar som kontaktlänk mellan de anhöriga och hemtjänsten. Även ansvarig handläggare kan fylla en viktig funktion när det gäller att hålla fortlöpande kontakt med de anhöriga.
Förutom individuella kontakter kan anhöriga också ges stöd i grupp. Att regelbundet samla anhöriga i mindre grupper för att ge information, ut- bildning och ömsesidigt stöd och kontakt har blivit allt vanligare inom vården de senaste åren. Anhöriggrupper finns för anhöriga till patienter som drabbats av stroke, för anhöriga till psykiskt sjuka, förståndshandikappade barn och för anhöriga som vårdar anförvanter i hemmet osv. Den gemen- samma nämnaren kan vara att man är anhörig till en person med en viss diagnos eller sjukdom (t.ex. demens) eller att man är anhörig till en person som befinner sig i en viss vårdsituation (t.ex. anhörig till någon som vårdas på sjukhem).
De här nämnda stödinsatserna kan naturligtvis kombineras allt efter den enskildes behov. Utöver vad som nu nämnts finns det naturligtvis många andra sätt att stödja de anhöriga.
15.5.3 Ekonomisk ersättning
Som anhörig kan man under vissa förutsättningar få ekonomisk ersättning för sin vårdinsats från försäkringskassan eller från kommunen. De ersätt- ningar som kan utbetalas genom socialförsäkringssystemet är vårdbidrag, handikappersättning och närståendepenning. Vissa svårt funktionshindrade personer kan även erhålla assistansersättning med stöd av den nya lagen om assistansersättning, LASS. Här behandlas endast de förmåner som regleras i lagen om allmän försäkring (AFL).
326 STÖD TILL ANHÖRIGA SOU 1994:139
Ekonomisk ersättning från försäkringskassan Vårdbidrag
Förälder som vårdar sjukt eller handikappat barn i hemmet kan erhålla vårdbidrag. Vårdbidraget skall vara en ersättning både för förälderns mer— arbete och för de merkostnader som barnets sjukdom eller handikapp ger upphov till. Ersättningen är skattepliktig inkomst och ger pensionspoäng för ATP. Om merkostnaderna är av en viss storlek kan en del av Vårdbidraget bestämmas som merkostnadsdel. Denna del är varken skattepliktig eller ATP-grundande. Vårdbidrag kan erhållas från barnets födelse tills barnet fyller 16 år.
Handikappersättning
Den som är sjuk eller handikappad och har fyllt 16 år kan under vissa förutsättningar få handikappersättning. Som villkor gäller bl.a. att man behöver tidskrävande hjälp av annan person för att klara daglig livsföring, arbete, studier eller att man har betydande merkostnader på grund av sjukdomen. Vidare måste hjälpbehovet ha uppstått före 65 års ålder och vara minst ett år. Handikappersättningen är skattefri och kan ges som en själv- ständig förmån eller som ett tillägg till folkpensionen.
Närståendepenning
Den som avstår från förvärvsarbete för att vårda en svårt sjuk närstående person kan få s.k. närståendepenning. Till närstående räknas anhöriga men även andra som t.ex. vänner eller grannar. Med svårt sjuk menas att hälsotill- ståndet är så nedsatt att det föreligger ett påtagligt hot mot den sjukes liv.
Närståendepenning kan från och med den 1 juli 1992 utgå även om den sjuke vårdas på sjukhus eller inom särskilda boendeformer. Ersättningen är i regel lika stor som den dagberäknade sjukpenningen och kan från och med den 1 juli 1994 betalas ut under högst 60 dagar sammanlagt för varje person som vårdas.
Ekonomisk ersättning från kommunen
Varje kommun är fri att själv bestämma vilka riktlinjer som skall gälla för ekonomiskt stöd till anhörigvårdare. Det innebär att villkoren för ersättning, ersättningens storlek och handläggningsrutinerna varierar mellan kommu- nerna. Några huvudformer kan dock allmänt urskiljas.
Anställning som anhörigvårdare
En anhörig kan anställas som anhörigvårdare för ett visst antal timmar per vecka eller per månad. Villkoren för sådana anställningar regleras i kollek- tivavtalet för kommunalt anställd personal.
SOU 1994:139 STÖD TILL ANHÖRIGA 327
Anhörigvårdare som uppdragstagare Kommunen kan också välja att anlita en anhörig som uppdragstagare. Utifrån fastställt vårdbehov utbetalas ett visst belopp per månad — ibland kallat vårdbidrag — till den anhörige. Den anhörige lämnar varje månad en rapport som underlag för eventuella avdrag som beror på att hjälpmot- tagaren vistats på sjukhus eller att vårdaren själv har varit sjuk. Ersättningen är skattepliktig.
Ekonomisk ersättning i form av kontantbidrag
Även kontantbidrag — numera ofta kallat hemvårdsbidrag - kan utgå till anhöriga som vårdar anförvanter i hemmet. Bidraget utbetalas till hjälpmot- tagaren som själv förutsätts ersätta den anhörige. Bidrag som i detta fall utbetalas direkt till hjälpmottagaren betraktas inte som skattepliktig in- komst.
15.6 De anhörigas erfarenheter av olika stödformer
Det är ingen självklarhet att man som anhörigvårdare får hjälp och stöd från samhället. Under de senaste åren har ett flertal undersökningar presenterats som alla redovisar ett bristande stöd till anhöriga (se t.ex. Thoraeus-Olsson, 1990; Johansson, 1991; Lundh, 1992; Grafström, 1994; Sällström, 1994). En del anhöriga känner sig direkt motarbetade av samhället. Rent statistiskt sett kan man också påvisa att samboende äldre får mindre samhällshjälp än ensamboende åldersgelikar med samma hjälpbehov (SCB, 1993).
Även om det finns positiva undantag är det alltså långt ifrån självklart att man får hjälp som anhörig. Huruvida så sker beror oftast på hur påstridig den anhörige själv är. Det förutsätter i sin tur att man vet vad man kan göra anspråk på. Som anhörigvårdare är man också beroende av den kommunala handläggarens syn på betydelsen av att stödja anhöriga (Mauritzon, 1992) eftersom kommunerna i allmänhet ännu inte har utvecklat någon kommunal policy för anhörigstöd (Mossberg, 1994).
Några vetenskapligt grundade kunskaper om nyttan av olika stödinsatser för anhöriga finns ännu inte i Sverige. Det finns däremot flera studier och en hel del praxiskunskap som ger värdefull kunskap om de anhörigas er- farenheter av olika stödformer.
Demensförbundet genomförde våren 1989 en enkät till anhöriga till per- soner med åldersdemens. Enligt enkätsvaren hade två tredjedelar av de hemmaboende stöd från hemtjänsten. En del hade också stöd genom delta- gande i dagverksamhet. Nästan 40 procent av de tillfrågade var helt nöjda med stödet, drygt 40 procent var delvis nöjda och 11 procent var inte alls nöjda med det stöd de fick av samhället. En femtedel av de tillfrågade hade inte fått någon avlösning alls. Den ständiga tillsynen hade inte medgett någon längre vila under Hera år.
328 STÖD TILL ANHÖRIGA SOU 1994:139
De erfarenheter som redovisas i Socialstyrelsens tidigare omnämnda rap- port Den tysta omsorgen — om försök att ge stöd till anhöriga (SoS-rapport 1992:14) visar bl.a. att det är svårt att nå anhöriga för stödinsatser. Ju tyngre omvårdnadssituationer och ju längre tid de anhöriga har gett vård och omsorg, desto svårare är de att nå. Den som ger hjälp och stöd åt en nära anförvant ber inte självmant om hjälp och lämnar inte heller ifrån sig uppgiften hur som helst. Enligt rapporten är hjälpinsatser direkt riktade till den funktionshindrade eller sjuke det bästa stödet för många anhöriga. Även det psykologiska stödet är viktigt för anhöriga, att veta att det finns hjälp att få, att veta att det finns någon som förstår hur man har det.
I ett arbete som genomförts inom ramen för Adel-utvärderingen redovisas även erfarenheter av hur de anhöriganställda ser på sin situation (Mossberg, 1994). I en enkätstudie bland 1 400 slumpvis utvalda anhöriganställda fråga- de man bl.a. vilken hjälp de anhöriga önskade sig. Det visade sig att man i första hand önskade högre lön/ersättning och i andra hand tryggare an— ställningsformer. Önskemål om avlastning/avlösning kom först i tredje hand. Beträffande avlösning så föredrog man tillfällig avlösning i hemmet, med kort varsel om så behövdes. Växelvård eller mer institutionsanknuten av- lösning var däremot mycket lite efterfrågat.
Ändå finns det mycket som tyder på att många anhöriga har positiva erfarenheter av institutionsanknuten avlösning. Erfarenheterna av växel- vård är t.ex. i huvudsak positiva även om det också finns anhöriga som anser att hjälpmottagarens tillstånd försämrats under den tillfälliga vistelsen utan- för hemmet.
Vidare finns det både bland vårdpersonal, anhöriga och hjälpmottagare mycket goda erfarenheter av hemtjänstens avlösningsinsatser. Fördelen med detta alternativ är att hjälptagaren slipper att lämna sitt eget hem. Det är oftast mycket enklare att ordna avlösning i hemmet än i någon form av särskilt boende.
Idag är dagverksamheten vanligtvis koncentrerad till kontorstid fem dagar i veckan. Många anhöriga vill att dagverksamheten skall vara öppen även på kvällar och helger för att bättre svara mot deras behov av avlastning.
15.7 Sammanfattande bedömning
Anhörigomsorgens omfattning är betydande. De siffror som redovisats i detta kapitel och som kan uppfattas vara överraskande stora, gäller dess- utom endast hjälpinsatser till hemmaboende äldre. De mest hjälpbehövande (ca 130000 personer 1992) får hjälp av samhället i form av s.k. särskilt boende. Också här fyller många anhöriga en viktig funktion som sällskap och stöd för den vårdbehövande.
Men även när samhället går in med mycket stora hjälpinsatser till hem- maboende äldre och funktionshindrade personer täcker hjälpen endast en bråkdel av dygnets 24 timmar. Endast 4 procent (eller 8 435 personer) av samtliga hemtjänstmottagare fick 1992 hjälp med 120 timmar eller mer per
SOU 1994:139 STÖD TILL ANHÖRIGA 329
månad dvs. ca 30 timmar i veckan eller drygt fyra timmar per dag. Det betyder att den offentliga omsorgen rent kvantitativt sett utgör ett kom- plement till anhörigomsorgen. Även högst marginella volymförändringar av anhörigomsorgen skulle sannolikt åstadkomma mycket kännbara påfrest- ningar på den offentliga vård- och omsorgssektorn.
Åtskilliga anhöriga till långvarigt sjuka och funktionshindrade personer lever under fysiskt, psykiskt och socialt påfrestande förhållanden. Anhöriga kan av olika skäl känna sig tvingade att hjälpa sin nästa. Det ärinte självklart att man som anhörig vill, kan, orkar eller är lämpad att hjälpa. Det är inte heller självklart att den som behöver hjälp vill vara beroende av en anhörig. Sociala förväntningar, könsrollsmönster och psykologiska bindningar bidrar sannolikt till att många anhöriga tar på sig ett vårdansvar som de har svårt att mäkta med. Det är naturligtvis olyckligt och kan leda till allvarliga konsekvenser för båda parter. Den vårdbehövande får kanske inte sina behov av vård och omsorg tillgodosedda och riskerar t.o.m. att bli utsatt för övergrepp från en pressad och tröttkörd anhörig. Även anhöriga kan i vissa avseenden utgöra en ”riskgrupp” i samhället. Detta har nyligen påtalats av en forskare (Sällström 1994), som följt en grupp anhöriga som vårdade dementa under flera år. Sällström fann att de som hade svårast att bemästra situationen också själva hade dålig hälsa och oftast en dåligt fungerande relation till vårdtagaren. Enligt Sällström borde uppsökande verksamhet, hälsokontroller, genomgång av boendesituationen, tekniska hjälpmedel etc. vara självklara åtgärder till anhörigas hjälp.
15.8 Våra överväganden och förslag
Som visats i detta kapitel finns det i Sverige en omfattande anhörigomsorg till hjälp för äldre, sjuka och funktionshindrade personer. Det är emellertid svårt att klarlägga i vilken utsträckning de anhöriga får samhällets stöd i sin roll som vårdgivare. Ett vanligt argument är att det måste vara rätt att prioritera vårdinsatser som primärt riktas till den vårdbehövande. Anhöriga skulle då indirekt få avlastning. Problemet är dock snarast det omvända. Erfarenheten visar att den enskilde ofta får mindre hjälp från samhället när det finns anhöriga som är villiga att hjälpa till.
Vi anser att det behövs ett nytt perspektiv på vård och omsorg — ett perspektiv som utgår från de anhörigas grundläggande betydelse inom vår- den av äldre och funktionshindrade personer. Ett sådant perspektiv kan sannolikt leda till nya och möjligen mer effektiva sätt att lösa vård- och omsorgsproblemen.
Vårt förslag syftar till att åstadkomma ett integrerat omsorgssystem som bygger på samarbete mellan den offentliga vården och anhörigomsorgen. Stödet till anhöriga som vill ta på sig ett vårdansvar måste därför utvecklas.
Vi är medvetna om att ett utökat stöd till anhöriga kan innebära en risk för att familjens och de anhörigas roll inom omsorgen uppvärderas i akt och mening att lägga ett större ansvar på de anhöriga. Vi bedömer det dock som
330 STÖD TILL ANHÖRIGA SOU 1994:139
orealistiskt att i framtiden räkna med ännu större insatser från de anhöriga. De anhörigas möjligheter att ställa upp mer än idag är såvitt vi kan bedöma tämligen begränsade. Vi tror inte heller att kommande generationer av anhöriga accepterar att oreflekterat axla ett vårdansvar.
Vårt förslag syftar alltså inte till att försöka tvinga fram större anhörigin- satser. Vad saken närmast gäller är att underlätta för anhöriga att fortsätta med samma goda insatser som hittills.
Ett bättre anhörigstöd motiveras framförallt av nödvändigheten av att de anhöriga får ett erkännande för det arbete som de uträttar. Detta görs bäst genom att man hjälper den anhörige att hjälpa utan att den anhörige själv blir utsliten fysiskt och psykiskt. Den preventiva ansatsen måste vara led- stjärnan för ett utökat anhörigstöd.
Det finns dock en ytterligare dimension av frågan som är värd att beaktas och som gäller ansvarsfördelningen mellan samhället och familjen. I vårt samhälle brukar man ibland tala om att det finns ett ”socialt kontrakt” mellan staten/samhället och medborgarna. Detta kontrakt föreskriver att medborgarna kan göra anspråk på bl.a. service och vård efter behov. Omsatt till de anhörigas situation förväntar sig också de anhöriga att samhället skall ställa upp med hjälp som en motprestation ”enligt kontraktet”. Detta är särskilt uppenbart för anhöriga som är medvetna om vilka samhällsinsatser som skulle behövas om de inte ställde upp. I ett sådant perspektiv blir frågan om anhörigstöd ytterst en förtroendefråga. Anhöriga måste känna förtroen- de för att samhället har hjälp att erbjuda när man behöver den.
Enligt vårt förslag bör socialtjänsten genom stöd och avlastning underlätta för närstående som vårdar långvarigt sjuka, äldre eller människor med funktionshinder. Vårt lagförslag innehåller inte några närmare föreskrifter om hur stödet till de anhöriga bör utformas. Det kan ändå finnas skäl att något kommentera de stödformer som tidigare har redovisats i detta kapitel.
Allmänt gäller om olika former av avlösningsinsatser att de måste kunna erbjudas både vid akuta behov och vid planerade tillfällen. Tryggheten att veta att man som anhörig kan få hjälp om någonting inträffar akut är av stor betydelse för att anhöriga skall orka med att vårda.
Erfarenheterna talar också för att mycket kan och bör göras för att maximera dagverksamhetens avlastande funktion för anhöriga. Vad som behövs är flexibla öppethållandetider utifrån de anhörigas behov. Det kan innebära att sådana verksamheter bör bedrivas även kvällstid och på helger- na.
Ett utökat anhörigstöd gäller emellertid inte bara fler växelvårdstillfällen, fler timmar hemtjänst eller fler dagverksamheter. Utan en kvalitativ ut- veckling av innehållet i hjälpen blir den ökade hjälpen av ringa värde.
Som tidigare nämnts finns det anhöriga som anser att hjälpmottagarens tillstånd försämras i samband med tillfällig vård utanför hemmet. Det kan leda till att anhöriga tackar nej till denna typ av hjälp även om man för egen del skulle behöva avlösning. För att undvika detta måste innehållet i vistel- sen även tillföra hjäpmottagaren någonting positivt och inte enbart utgöra ett ”hotellerbjudande”. Ett förbättrat innehåll och ett annorlunda sätt att
SOU 1994:139 STÖD TILL ANHÖRIGA 331
organisera stödet till de anhöriga är alltså en förutsättning för att nå syftet med ett utökat anhörigstöd.
Även informationen till de anhöriga behöver förbättras. Olika studier visar att många anhöriga är dåligt insatta i vilka hjälpmöjligheter som finns i samhället trots att 1988 års policy—uttalande uppmanar kommuner och landsting att ”informera om tillgängliga hjälpmöjligheter” (se avsnitt 15.4).
Vi vill också erinra om att anhöriga för sin egen skull kan vara en av de grupper som socialtjänsten kan ha anledning att söka upp. Vi återkommer längre fram till socialtjänstens informationsskyldighet (kapitel 19) och skyl- dighet att bedriva uppsökande verksamhet (kapitel 21).
"VE-ET 313de .rll. Pill-_'WFLI'" _ Ll'l-WALEIET'
___.___ ——.-.—_._
jarl—||." åu'htl11-||.11-1p.111|j._um£11_111.f1111_||1|"r- ITEI'WIhhht-FLIJL'."J$."I 1::1.:..11111.;1 * 'I-l'l'.u'1"|'l.' .-.|....._.I. ' "I'll-1.1. ' - WWNJHGWIHWHQJÄW 11.11.9153: 10” 11.1.|.1*1'1.'r1'1.q FMTM. WII-P1. 15 ".|.! Il'm'l'lnir'u'itl'. H&M.. ||_....qu m...-1wulli1öllumf: 511-E..|ml..11..|m. 'r.1.....1q.1L...1|...i.'1|'1..|"1'lm'11111-- '.ngdålnmflii '" __.u... "_j '. |.'.'| Il|i||||..|l.' 11|lllilu ||. IHM”. ”Inf-19” fån-FM? :Håll fann,—11.34 "innom Gummi 3.31qu Ml'mugvil-qi ”fram-114 | ...tl'H-HTW- wi .'|'-'i': ali-33. 111313 ru..— .llnu: 1-1 m mun: 51111 lliu H 1 5.1.3. 'mndwuvsu ."WWIF-HiM-l mausi-IHMIWWHH' - '... ':' ".'1.1u11q1wgw111mmw .|1'1 '.m;1.1..11.m11m. nu. 4111-111 ..-'|1'r.'-. |" || || ”_.IFEM JJITWIIQ'HQIILMI arg.-11.1 511-11.131; 111. 1315-11
-1-I'-5..
i
""I'Tlllh.' .1."-.-'..---'.'|."L... l-u-ulr'm-l' " 'N'" * 'II _"."I' ' 11 _|l.1'"'.| .| '|'l| ||'-| _ | m.m-.- -..-.':.-1=.:.-.r..1.cr . . -.- . ' '_'-1- _" '-"t'-'--' -' _ -'
llh 'l-lL' ".1| "_" ”Eli" ut"-"".I." "."||.|l' ".1" I II" l'l - I-L'l "ll... " | % '
.'l'l'._1|.'||.1..|"1"" 1'.|"|""|M'."' ' "" 1 ' ' " |.I.|'|.'| '11 ""' "" 'll'l 11 i". ' ' " ' " ' l'.' ' _| |' =D
mL-qu'm .11'._'.'.'_-- "'. '.I.'--1|'l. ": | - .|'- 1l"- "E'-'. 'I |
Lill-il!- ""'.-'-'._'. -- -.-'1'1' " Jl'.'_ . "- v'. ---l '_'-" "_'J ? :
1.1—"".I. ""| 1'".' " .J':" .'| '11 ".|' TM [”Il-" ' -' 'l"- '|' -' _ |"|l.|. :'II | "11l'1l1"LU|"|'-_liu 'I '.' ""'|'|"..l .|.1' ' " " "'ll' ' ||' |
' " '.'..iuu ". |.-- -- -| 'I ' :_"1--'-":|-: . _ . ...-.- -" - 1" - l.!l- . | I ..rn Izu". ..':'|.| ' |_|:"_'.'.""'-1_"|' " ' | .r_|'_-_-.'.._..|.|r_"".1_'1 I _. :- '.. ...-_—.—| '|.-.r1-'-.--._-..'.1 '|'-. '-- . ':-: " "' ".:-FT .|1'IIH '|;|_1"l'-| "'" l-1_.|_'_1_'Ill]:.| .'1 " "="-- "I- 'LLLIIIJl'J] | " '|' 1' i] "| ' '.' " 'l - l'_.£ "..l'. ||'||.I . - ' -"||.1- '. IJ IEI-'L— |l'|".l *: ."||:i_.'1. ."1u|_'.1._"1. ".'|: ' . .". . '||"- _|" ' ' l- '- "|.|'l || | I |_'] '.r :..1' .|.'.' ' ' .'|.l" " |1-_1 . '. - ' l"..|' |. ... _.__i _'[l "ik
|.'.?!" In.-| " 'I |. '_ . '. "'.r | ' Il ': IL l..-' '|'|||.:-| "It'll-||'" :l'l'L' r"7|- .'|..- 1. 'r'l -' - -l-.'l- " . :1' . ' |.'. "'|' 1"'ll. J ||'1il...;_.- n.;I.' ' .' _| |_'-'. hägn-' ;" ". .1 - -- . .- l-l'lr-u . T.J.... " .|.;1' 'lll. ""'.11'..1m.u'.'1-._"..-.._ -'111l'.':!|- F '- 11711 _. -r. - . -.._-.
"I-.- ;..1...'-. :- . "1-'-._"'- -' .'V.' .-'-
é- . ! IIIL..u|:r.1'. ...I|. |__": 1 I | ..l1 ' - " ' | ' |._ ||_. _._11 L||—|'-|ll." '. "' "|_' || l'l' '. -[ rid.- . |. ”h.:I . .-.I.. .' ..l.| allt-lel-ih. ' ' ' .- _.' '.." l_-:r11'-..1 ' . ' . -.' l'L' : "1" | I |_'u ' ' _ '_' I. '|.'."'-'.""'-'1'-'U 1'_ .' |" | '."' " .. 1--.'1_ -1_l|.'j;|"-r ..!L'L'IT !." -f '.' - ' '|' _i_ " _- , | I'l:|'.'l"=- 1'11'-' '. _.l..l". i'.. -l-1'H1'F|5L.l-b1 " .. .-1 _.Ek-_'|||_ '_'- . '1.|. Hur.-...?? 1 11'__ .'1' .'.|-. |'.r |... -- . . .1 -- '- I II |1'.]..|1|'.1.1."'.€. |" 1.1..'.'l"|'|. '1 ' "' ' l-J-iJ'l '- mH " '$ niirliel': 1: " .-.'u'-V"1u.:'.. '- 1 'i'! urni- " F' I"'"".I.I'-' _—
'.' '- r'h. "HW-Pu "” -'1'1':'1l'1'1'-"l'1:"' ""l" "" " '":'|uI-!1'_'|_'|' ' |: .f: [ blb!" ' H".E.."..” |=|.'. Fl' "l'.' 'll'l'" " li.|'. 1.1. 1 .||.'l'"H.11 lir-h
..1._.-..'. .I.-:|
16 Överlämnande av uppgifter inom socialt'änsten till annan
Win förslag:
Nuvarande bestämmelse i 4å tredje stycket socialtjänstlagen (1980:620/ SoL) om att kommunen får sluta avtal med annan om att utföra kommu- nens uppgifter inom socialtjänsten skall bestå. Undantaget från bestäm— melsen skall också bestå. Det innebär att uppgifter som innefattar myn- dighetsutövning inte heller fortsättningsvis skall kunna överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ.
Bestämmelserna om överlämnande kompletteras i visst avseende. Ge— nom ett avtal får en kommun, för att effektivt utnyttja sina resurser, tillhandahålla tjänster åt en annan kommun. Detta innebär avsteg från lokaliseringsprincipen i kommunallagen (1991:900/KL).
Det pris som en kommun får ta ut för tjänster åt en annan kommun får inte understiga de kostnader som kommunen har för att tillhandahålla tjänsterna.
Regeringen bör tillsätta en utredning om användningen av begreppet myndighetsutövning inom offentlig förvaltning. Begreppet bör utredas i ett brett perspektiv i syfte att så långt möjligt samordna användningen av det.
16.1 Gällande bestämmelser
I 4 & tredje stycket SoL föreskrivs att en kommun får sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av denna be- stämmelse överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ.
I propositionen om ökad konkurrens i kommunal verksamhet anförs bl.a. följande angående dessa bestämmelser (1992/93:43, s. 8).
I 4 & socialtjänstlagen (ändrad senast l990:1043) föreskrivs att kommunernas uppgifter inom socialtjänsten skall fullgöras av den eller de nämnder som kom- munfullmäktige bestämmer. Ordalydelsen av den bestämmelsen kan föranleda tolkningen att samtliga uppgifter inom socialtjänsten i praktiken måste utföras av en kommunal nämnd. Att bestämmelsen inte skall tolkas så snävt framgår dock av rättspraxis. Lagstöd för att lägga ut förvaltningsuppgifter som innefattar myndig- hetsutövning saknas dock i socialtjänstlagen.
334 ÖVERLÄMNANDE AV UPPGIFTER INOM SOCIALTJÄNSTEN... SOU 1994:139
Inget hindrar sålunda en kommun att lägga ut driften av t.ex. en förskola eller hemtjänsten på entreprenad till ett personalkooperativ, ett kommunalt företag eller något annat privaträttsligt subjekt.
Eftersom oklarheter råder om dessa möjligheter bör genom ett tillägg i social— tjänstlagen klargöras att kommunen får sluta avtal med andra om att utföra kommunens uppgifter enligt lagen. Samtidigt bör klargöras att denna möjlighet inte gäller uppgifter som innefattar myndighetsutövning.
De nya bestämmelserna innebär inte endast ett försök till klargörande av möjligheterna för en kommun att sluta avtal med ett privat rättssubjekt om att utföra arbetsuppgifter inom socialtjänsten. Avsikten är också att klargöra att en kommun kan sluta avtal med en annan kommun eller ett landsting om utförande av arbetsuppgifter. Här är dock möjligheterna att sluta avtal inte lika stora som mellan en kommun och ett privat rättssubjekt. I propositionen redovisades också detta (s. 21). Det framhölls att andra kommuner endast i begränsad utsträckning får utföra uppgifter som ligger inom en annan kom- muns kompetensområde. Denna begränsning är en konsekvens av den s.k. lokaliseringsprincipen i kommunallagen (se vidare avsnitt 16.3).
I specialmotiveringen till 4 & tredje stycket (propositionen, s. 21) redogörs för vissa typiska exempel på myndighetsutövning inom socialtjänsten som inte utan lagstöd kan överlåtas på annan. Beslut om olika former av bistånd och stödåtgärder inom individ- och familjeomsorgen kan inte överlåtas. Ett annat exempel är tvångsåtgärder enligt lagen (1988z870) om vård av miss- brukare i vissa fall (LVM) och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Därvid framhölls att beslutsfattande i dessa frågor kan inte läggas ut på entreprenad. Socialnämndens uppgifter enligt för- äldrabalken i samband med fastställande av faderskap och underhållsbidrag till barn ansågs också utgöra myndighetsutövning. Slutligen kan nämnas att det framhölls att det yttersta ansvaret för kommunens uppgifter inom social- tjänsten inte heller kan överlåtas.
16.2 Myndighetsutövning och den enskildes rättssäkerhet
Som framgått begränsas möjligheterna att sluta avtal med annan om över- lämnande av arbetsuppgifter med hjälp av begreppet myndighetsutövning. En genomgång har gjorts av detta begrepp i avsnitt 10.2. Som framgår härav kan tolkningen av begreppet inte anses helt klar. Detta var man också medveten om när propositionen i fråga lades fram. I den sägs att det råder en viss osäkerhet om rättsläget vad gäller innebörden av begreppet (s. 7).
I avsnitt 10.4 har en genomgång gjorts av frågor som gäller rättssäker- heten för den enskilde när verksamhet bedrivs i privat regi. Härvid kon- stateras att rättsskyddet inte är lika omfattande som när verksamheten bedrivs i offentlig regi.
I anslutning härtill kan nämnas att Konstitutionsutskottet i sitt betänkan- de (1993/94zKU40) med anledning av propositionen om lokal demokrati
SOU 1994:139 ÖVERLÄMNANDE AV UPPGIFTER INOM SOCIALTJÄNSTEN... 335
(1993/94:188) anfört att en samlad uppföljning och bedömning bör göras av de reformer och omfattande förändringar som har genomförts inom den kommunala verksamheten (5. 42). Bilden av den kommunala demokratin är enligt utskottet splittrad. Det är angeläget att få en mer sammanhållen uppföljning och utvärdering som grund för den framtida utvecklingen.
Enligt utskottet bör uppföljningen och utvärderingen bl.a. omfatta de effekter som de olika organisatoriska förändringarna och de nya verksam- hetsformerna inom kommunerna har haft i olika avseenden. En annan viktig fråga härvid är — framhålls det — offentlighetsprincipens tillämpning inom den kommunala verksamheten, vilket bl.a. innefattar frågor om meddelar- skydd och anonymitetsskydd.
Vidare anför Konstitutionsutskottet att utskottet i likhet med regeringen anser att det är önskvärt att allmänheten har insynsmöjligheter i någon form i kommunal verksamhet som drivs på entreprenad. Alltmer av det som medborgarna har uppfattat som en del av den offentliga verksamheten bedrivs nu i privat regi med allmänna medel. Från demokratisk synpunkt kan det enligt utskottet finnas risker med att stora delar av den offentliga verksamheten undandras den grundlagsskyddade rätten till insyn genom att den drivs av enskilda företag.
Utskottet anser att de av regeringen i propositionen föreslagna föränd- ringarna om bl.a. det kommunala ansvaret inte är tillräckliga för att till- godose det behov av medborgerlig insyn och kontroll som gör sig gällande. Utskottet anser att frågan om ytterligare åtgärder för att tillgodose allmän- hetens insyn i entreprenadverksamhet bör ingå i arbetet med den upp- följning och utvärdering som bör komma till stånd. Detta arbete bör enligt utskottet också omfatta frågan om allmänhetens behov av insyn innan kommunen bundit upp sig i ett avtal med en entreprenör.
16.3 Lokaliseringsprincipen
Om en kommun vill ingå ett avtal med en annan kommun kan konstateras att bestämmelserna i 4 & tredje stycket SoL inte är så vida som de i förstone kan ge intryck av. Som nämnts tidigare får en kommun endast i begränsad utsträckning utföra uppgifter som ligger inom en annan kommuns kompe- tensområde. Begränsningen är hänförlig till kommunallagens (KLzs) lokali- seringsprincip, som används för att bestämma vad som är en kommunal angelägenhet, dvs. vad en kommun i kraft av allmännyttiga intressen har laglig möjlighet att göra inom ramen för KL.
Lokaliseringsprincipen finns reglerad i 2 kap. 1 & kommunallagen. Para- grafen har följande lydelse.
Kommuner och landsting får själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan.
Av bestämmelsen framgår bl.a. att det är de egna kommunmedlemmarna
336 ÖVERLÄMNANDE AV UPPGIFTER INOM SOCIALTJÄNSTEN... SOU 1994:139
som sätts i förgrunden. Det är för dessa personers behov som en kommun skall bedriva verksamhet enligt KL och uppta kommunalskatt. Den kommu- nala likställighetsprincipen om att kommuner och landsting skall behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för annat, skyddar konsekvensenligt de egna medlemmarna men inte andra från särbehandling.
I rättspraxis har inom ramen för lokaliseringsprincipen utmejslats vissa kommunala befogenheter som brukar hänföras till den s. k. anknytnings- kompetensen. Denna kompetens eller befogenhet innebär att en kommun eller ett landsting i mycket begränsad omfattning tillåts att utnyttja en överskottskapacitet genom extern verksamhet.
Sådana för en kommun kompletterande arbetsuppgifter som utförs med stöd av anknytningskompetensen utmärks av att de primärt inte gagnar de egna kommunmedlemmarnas intressen. De har i stället till syfte att under en viss period få till stånd en ändamålsenlig användning av kommunens resur- ser genom att erbjuda tjänster eller varor till en marknad utanför det som normalt är att betrakta som kompetensenligt enligt KL. Det utmärkande för förvaltningsdomstolarnas bedömning av sådana fall i mål om laglighets- prövning har bland annat varit krav på en kvalificerad anknytning mellan huvudverksamheten och den kompletterande delen.
Ett annat krav har varit att en kommun inte tillåts ge sig in på den allmänna entreprenadverksamheten enbart i syfte att kunna behålla en jämn sysselsättning för den egna personalen eller för att expandera verksamheten utöver den egna kommunens behov. Ett ytterligare krav som förvaltnings- domstolarna ställt upp har varit att kommunernas ersättning för den externa verksamheten inte får överstiga självkostnaderna för densamma.
På senare tid har av förvaltningsdomstolarna godtagits att en kommun med stöd av anknytningskompetensen externt säljer tjänster och varor inom räddningstjänsten (RÅ 1992 ref. 61) och att landsting tillhandahåller tvätte- ritjänster till ett privat företag (RÅ 1993 ref. 12).
Som framgått utgör lokaliseringsprincipen i KL ett rättsligt hinder för att öka möjligheterna för en kommun att bistå en annan kommun eller ett landsting med åtgärder inom socialtjänsten. Lagändring måste ske för att ett utvidgat flexibelt samarbete mellan kommunerna skall komma till stånd.
16.4 Överväganden
Samtidigt med att 4é tredje stycket infördes i socialtjänstlagen infördes bestämmelser av samma slag i bl.a. hälso-och sjukvårdslagen (1982:763) och tandvårdslagen (19851125).
Oklarheterna om tolkningen av begreppet myndighetsutövning innebär svårigheter att bedöma i vilken omfattning socialtjänstuppgifter kan över- lämnas till annan. Vi utgår från att överlämnandebestämmelserna i de andra lagarna inte heller är alldeles lätta att tolka.
Vi har övervägt möjligheten att formulera överlämnandebestämmelserna i SoL utan att använda begreppet myndighetsutövning. En sådan lösning
SOU 1994:139 ÖVERLÄMNANDE AV UPPGIFTER INOM SOCIALTJÄNSTEN... 337
skulle innebära att man i lagen klart anger vilka arbetsuppgifter som får överlämnas. En ändring bör dock helst ske samtidigt i samtliga bestämmel- ser om överlämnande. Det är inte vår uppgift att pröva eventuella för— ändringar i de andra lagarna.
Som tidigare framgått används begreppet myndighetsutövning i ytter- ligare ett antal lagstiftningar av betydelse för verksamheten på socialtjänst- området. Det gäller bl.a. skadeståndslagen, förvaltningslagen, kommunalla- gen och brottsbalken. Vidare uppställs i regeringsformen ett direkt förbud mot att utan särskilt lagstöd överlämna en offentlig förvaltningsuppgift till enskilt rättssubjekt, om uppgiften innefattar myndighetsutövning.
Dessa förhållanden ställer krav på att begreppet myndighetsutövning är noga definierat och att dess innebörd är så enhetlig som möjligt. Av redovis- ningen i avsnitt 10.2 framgår att detta inte är fallet . I stället finns på flera rättsområden betydande ”gråzoner”, där osäkerheten om vad som i många situationer gäller är besvärande. Även om en del klargöranden kan över— lämnas åt rättstillämpningen och efter hand framgå av rättspraxis är för- hållandena knappast tillfredsställande.
Det finns enligt vår mening ett stort behov av generella klarlägganden av vad begreppet myndighetsutövning skall anses stå för i ett modernt rättssam- hälle. De bestämmelser som för närvarande finns i skilda författningar har tillkommit vid olika tidpunkter och i flera hänseenden utan inbördes an- passning och samband. Problemen har uppmärksammats inte bara i den juridiska litteraturen. Vi har under hand erfarit att Kommittén om hälso— och sjukvårdens finansiering och organisation (HSU 2000) i sitt utrednings- arbete behandlat frågan främst från hälso- och sjukvårdslagstiftningens syn— punkt och därvid funnit behov av lagstiftningsförtydliganden. Något be- tänkande där denna fråga tas upp har dock ännu inte framlagts.
För vår del blir slutsatsen att den närmare innebörden av begreppet myndighetsutövning bör utredas i ett brett perspektiv, där det så långt möjligt kan klargöras vad lagstiftaren avser när begreppet används i lagstift- ningen på olika områden. Socialtjänsten är, som visats, i hög grad berörd liksom många andra rättsområden. Framför allt är det angeläget att analyse- ra vilka samhällsintressen som — i ett samhälle under ständig utveckling — verkligen behöver tillförsäkras en särskild övervakning genom att speciella skyddsnät ibland byggts upp kring uppgifter som utgör myndighetsutövning. Men det är också viktigt att de många ”gråzonerna” mer än i dag kan elimineras utan att domstolsavgöranden först skall behöva avvaktas.
En sådan utredning med brett anslag ligger utanför vårt uppdrag att göra. Vi förordar därför — så som vi uppfattat det i samförstånd med hittills gjorda överväganden inom HSU 2000 — att regeringen på lämpligt sätt låter utreda den rättsliga innebörden av begreppet myndighetsutövning i syfte att så långt möjligt samordna användningen av begreppet.
Vi är alltså inte beredda att nu föreslå ändrad lydelse av bestämmelserna i socialtjänstlagen om överlämnande. Bestämmelserna bör dock kompletteras i vissa avseenden som gäller möjligheterna att överlämna arbetsuppgifter kommuner emellan. Detta behandlas i det följande.
338 ÖVERLÄMNANDE AV UPPGIFTER INOM SOCIALTJÄNSTEN... SOU 1994tl39
Såväl effektivitetsskäl som välfärdsmotiv kan anföras för en ändring som innebär att möjligheterna för en kommun att bistå en annan kommun utökas. Det kan t.ex. gälla situationer där en kommuns personella eller andra resurser inorn hemhjälp eller barnomsorg är så stora att kommunen har möjlighet att bistå en eller flera andra kommuner trots att kommunalla- gens lokaliseringsprincip därigenom skulle komma att överträdas. Inom vilken kommuns område, dvs. hos uppdragstagaren eller uppdragsgivaren, som dessa resurser används påverkar därvid inte lagligheten av samarbetet. Inom vissa sociala verksamheter bör också möjligheten till ett sådant sam- arbete kunna uppmuntra till en ökad konkurrens med andra anbudsgivare. Vi föreslår att reglerna om överlämnande utformas med beaktande härav.
För att förhindra kommunala åtaganden som inte har sin huvudsakliga grund i den egna kommunens behov kan behövas någon typ av spärr mot expansiva satsningar som enbart företas med syftet att sköta arbetsuppgifter åt en eller flera andra kommuner. Sådana åtgärder kan för den erbjudande kommunens skattebetalare visa sig vara mycket kostsamma och innebära ett ineffektivt resursutnyttjande på lång sikt. Vi anser därför att avtal endast bör få träffas om det kan motiveras utifrån ett effektivt resursutnyttjande för den kommun som tillhandahåller tjänsterna.
En annan fråga är om självkostnadsprincipen eller någon annan princip för prissättning skall gälla för de aktuella arbetsuppgifterna. Då en prissätt- ning utifrån självkostnaden som högsta prisnivå kan inverka menligt på konkurrensen kan det vara lämpligt att självkostnaden i stället görs till lägsta möjliga prisnivå. Vinstgivande verksamhet skulle därmed bli möjlig i de delar som gäller en uppdragsverksamhet åt andra kommuner. Vi anser härvid att självkostnaden bör göras till lägsta möjliga prisnivå.
I 17 5 första stycket lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funk- tionshindrade (LSS) föreskrivs att en kommun får med bibehållet ansvar sluta avtal med någon annan om att tillhandahålla insatser enligt denna lag. Vi kan inte se någon annan ordning gälla än att lokaliseringsprincipen även här begränsar möjligheterna för en kommun att överlämna till en annan kommun. Det är inte vår uppgift att utreda verksamheten enligt LSS. Vi anser dock att man vid eventuell komplettering av bestämmelserna i SoL bör överväga motsvarande åtgärd i LSS.
Slutligen till frågan om den enskildes rättsskydd. Socialtjänstens verksamhet riktar sig till de mest utsatta grupperna. Sam- hället har ett särskilt ansvar för att tillgodose deras intressen och behov. Lagstiftaren har därför bl.a sörjt för att det inom den offentliga verksam- heten finns regler som tillgodoser behov av insyn, sekretesskydd, yttrande- och meddelarfrihet etc. För verksamhet som bedrivs i privat regi finns inte samma rättsliga skyddsreglering.
Samtidigt kan konstateras att privat verksamhet inom socialtjänstområdet har i begränsad omfattning funnits under lång tid. Det är inte närmare känt i vilken omfattning rättssäkerhetsfrågorna tidigare har berett problem. På senare tid har en utveckling skett mot ökade inslag av privat verksamhet på socialtjänstområdet. Ökningen har kanske mest avsett entreprenadverksam-
SOU 1994:139 ÖVERLÄMNANDF. AV UPPGIFTER INOM SOCIALTJÄNSTEN... 339
het. De nya förhållandena motiverar en närmare granskning av rättssäker- hetsfrågorna.
Konstitutionsutskottet har begärt en samlad uppföljning och bedömning av de reformer och förändringar som har genomförts inom den kommunala verksamheten på senare tid. En viktig fråga är offentlighetsprincipens till- lämpning inom den kommunala verksamheten. Vad Konstitutionsutskottet anfört härom har riksdagen godkänt (rskr. 1993/94379). Vi har i avsnitt 10.4 gjort en genomgång av frågorna om den enskildes rättsskydd, bl.a. vad avser Offentlighetsprincipen, rättssäker handläggning och tjänstefelsansvar. Vi ut- går från att man i den kommande utredningen tar sig an rättssäkerhets- frågorna i stort.
E&F a.m.uu'uw-mmml " wanna-mmm -l".'u"—F-'I.'I=
::..jmglgq [I'._ m_"ÄMHTFTE-ml-P nr. I.. ..'-iam. ..nwmujMJQU -..|'J .|-.Il "- ..I' "I.I'. " .. | | 'I -'l l "' - .M'MIIIEJILI .iÄIi- mun-d It.-.. .ngL-Inlfaw ri-Iaii.»_ .._ :- www.mm. ............ Imi! . .'qmlmmlq:br"nm-Pl."l'-.mrr11r.:1murlq'lullm-H'dmn'n'pdw Jb r. .. hjljilqm'unqwnlmundI- . ..' ...-QI gudinna .I.”: .-- .I'I ': .'.: in.-|. .'. :J d'.-II mami. MWIPiH-F-H Maru-lada. -Ir-!|"!-"' "ham lll- .! II'-.III mar _nrimma. .lmtliiimnm I'J- MI? mm. Mmmm m.. Mhr-"ns .Wnue: .nlthI'Jenlluw-qhting ml" mamma:.” w! "."-Lig Juul-:||:. .. I hin-M. JU'ilui-Inlwfnhl nt.-j.:yIiIIEIuIIM-IIII leul:.wwni:rwc-MIq-Elu | __.” Målpfllöl. El,. nur .wmm .1II. wlan.—MIM nal. j..m.:m ”.|. M.:] 1.5
" '_.ll-' 'I. ||| :"I :| I '. ' '.l'.' . ' " " 'fllå'h'lulmh-i ' l-l'l "l.'| ' IJIIIII' ' .|. ..||"__" _l. f.' " |_ _.' j.'_ _ I ' ' . "l'_ 'i " ;I..I.|l.r|.-' I ._ '. : "'I.'t'_ .:.."..I. . ' ' I.!" |. ".'I.I.' ' l.' I "" . L'IITI' lli-' .' 'I'Hi" lur 'I""" I'. -'- ' ' "". -' ':' '.- . . . :'—' :'II "' 'l.- - ' .r' .I'l-n'l ' -..1._I.- . _'5. _ I: -- '|"'l .' .'- I' " i;'m_"r..j.1 r_":.'-: 1:.._._.—_ - 'n: _- .-'.I .-I " 'I '- " ' l I. I'. I'.-'.'I' "' L. '."' .I ..|. "1' " 4- '_..7. l - |- '. _' | Elna-||. m..-LI "rl.|_ ...._.I. ' ' |' ."' ' '_ "."I " :. m'unu' -r..'I-. hud.-I:" " 'fi- ". .r'1--."--. .- n "' 'I'lu " ; .:.- - '. .—|-.._-.. :| :I'EIIQL'. I'..' ' -".,-.'r_-. ..__.' . _l ' I..r| 1." ' 'I- ' linn |.'I|_.i.r| ..' ' .' ""' .. : " ' | ." .- ' '." |' ' |.'I.I'Il ||:l' ' '. ' ." '.'|' ' ' II"" Ili'l ! ' "' " ' l-l' I -|-'| ' 5' _— .. ._III. 'l.”.|_."_' '_hHII'"'.| I "'! [' ..'.._ ' || ['II. '|qu .|'. '. '|' "'. ' '-|"!. _"i "'.Ml' .' -I. " . -' '"] " '? -." | | .I- II- L".' ':'.11' | .. ' i . .. - ..'= - ' |-|'-' | " -' ' . '[ '.' | 'I "1. _ ." .? _' .'. _ . "1'1' ._|"'"' " :.|.' |' ' _ 'I|"u_. " " ! :.I '. - & uu' "I—l.I _ "' 'i':' .'| .I 'H.'.'I'.' "'I '.I'. ' '|' . "V' 'n'"! ' '|'. '|'—|| l' " I
fl."... .' ' |. ._I ||.l... . ' '=I__.'.. . ..'I |? I . lj'. |._ "..|_ |.' E'.'" 1." !-..-l-.' |.__ .ll1. I'._|".'..' " _ . || '|' 'I" ' " :"
".. . .|l. "'II I "| ' ". l' ". "I-'!- l 'l'.' " . E- I ' 'J
LIF. ..|Iu._.|._ ..'. . || '_I'.. ..if ..Il'. 'En": :H- I: |'|"_| .I."'|.'_.I'.|! . _l . I I'. II'-_l ['|'—.'. -"_ H..." ...I ...'I.L'IL.' : ' |" . I -' ' "" | "Iu' IUM ' 'I. "|".' ' " ""I-I. i-' "" I ' ' i?"
. '- .I |_' . ru* .1 . |_j:._|...i ' .' ' |_' " ._..._1...|.l.l ..-|;.1._ :..-'- 5.4... "'.I r-' t' - -.—. " J'l'.'- .l| || '1 ' . .'| - I' II pr ': .. '|'.' | m. .a ' ::."..I... IL.-"LI" LILL I '. ": .I-li-lll .|'-. |:- r. "' I.-l' '!" " WW! "I .'|I11__:"J'- . " ."'-rh .'I .I' .h' .'.'. 'L "uF ||'! ' .... . '"..- . ' - . '.' .. ... .. .. . ... .. , d' _ | | ' ' .'|'-.'| ..II, :.:I: |. u" "I- " . ål.. JE LZ'HL" II'II'J '.""..|I. ."| '. :"l'd'll..'-| . :Iq'p.” .! ”||-'.... -| I'm-"'n' .. ”n' . .'lI. i' ull& I'_I... | |."._' . l'_ Mm 1..=".._|'_._..:|'. 'I'. |IljiL-f. . I. I "' .'| . _;Fll-llllhu -_- . II'.'I|._'.'..I.|:211-""l'-|"|.||'|lll.'.."'|.' : '
_ '.IIIJII'. ."'-!"" mr. I..- "1- I...- III- In.—l mur"! ..'-'-u' -:"'.-'."
..,':'.':-"'.'.'. H:.- '.
17 Krav på god kvalitet
Vårt förslag: Socialtjänstens insatser skall vara av god kvalitet. En bestämmelse som anger detta införs i den nya socialtjänstlagen.
I nu gällande lag saknas generella bestämmelser om kvalitet i socialtjänstens verksamhet. Den föreslagna bestämmelsen är således ny.
Vårt syfte med den föreslagna bestämmelsen om kvalitet är att ge ett stöd till utvecklingen och den fortlöpande förbättringen av socialtjänstens kvali- tet utifrån en systematisk kontroll av kvaliteten i det löpande vardags- arbetet.
Kunskapen om vad som avses med kvalitet inom socialtjänsten är hittills begränsad. Dock vet vi att vissa faktorer är av betydelse för att uppnå god kvalitet. Bl.a. skall socialtjänstens insatser ges i enlighet med de mål och övriga bestämmelser som lagen anger samt på ett sådant sätt att den en- skildes behov av stöd och hjälp tillgodoses och syftet med insatsen eller verksamheten uppnås. Detta förutsätter personal med lämplig utbildning och erfarenhet och med ett sådant förhållningssätt till de hjälpbehövande att dessa upplever trygghet i mötet med socialtjänsten och i den vård som ges. I den nya socialtjänstlagen föreslår vi också en ny bestämmelse som innebär att socialtjänstens uppgifter skall fullgöras av personal med lämplig ut- bildning och erfarenhet.
En förtroendefull samverkan mellan den enskilde och socialtjänstens per— sonal liksom respekten för den enskildes personliga integritet är också av stor betydelse för kvaliteten. Vidare är det väsentligt att socialtjänsten visar lyhördhet för och inlevelseförmåga i den enskildes förhållanden samt att denne har insyn i och ett reellt inflytande över de insatser som ges. Samman- taget har de olika aspekterna stor betydelse för kvaliteten inom social- tjänsten.
En betydelsefull kvalitetsfaktor är också att vården är lätt tillgänglig för den som behöver den. Med tillgänglighet avses såväl den geografiska när- heten som tillgänglighet i fråga om socialtjänstens öppethållandetider och telefontider samt att väntetiden för att den enskilde skall få sitt behov av hjälp och stöd prövat och tillgodosett är rimlig.
I detta sammanhang vill vi särskilt framhålla betydelsen av socialtjänstens jourverksamhet. Människor som mår illa eller fungerar dåligt i familjen känner inte sällan kroppsliga eller psykiska besvär trots att de inte är sjuka i vedertagen mening. De vänder sig därför ofta till sjukvården, som vanligtvis
342 KRAV PÅ GOD KVALITET SOU 1994:139
är den mest lättillgängliga vårdformen. Socialtjänstens jourverksamhet skul— le på ett adekvat sätt kunna tillgodose dessa människors behov av personligt stöd och hjälp på andra tider än kontorstid.
Vi vill särskilt framhålla att avsikten med den föreslagna bestämmelsen om kvalitet är att garantera kvalitet i den verksamhet som bedrivs och i de insatser som ges — inte att garantera att en insats skall beviljas. För be- hovsprövning och beslut om insatser gäller bl.a. bestämmelserna i 6 kap. om rätten till bistånd.
Sedan riksdagen beslutat anta regeringens proposition (1993/94:11) om utvidgad lagreglering på barnomsorgsområdet införs den 1 januari 1995 bestämmelser om kvalitet inom barnomsorgen. Enligt departementschefen är den utvidgade lagregleringen på barnomsorgens område ett uttryck för den grundläggande betydelse som barnomsorgen har i dagens samhälle. Det anses därför nödvändigt att också i lagen precisera vilka kvalitetskrav som skall ställas för att barnomsorgen skall kunna fylla sin uppgift i samhället, både i förhållande till föräldrarna och till barnen.
I propositionen betonas att personalen i förskoleverksamhet och skol- barnsomsorg är den viktigaste kvalitetsfaktorn för verksamheten. Det anges uttryckligen i lagen krav på personalens utbildning eller erfarenhet för att tillgodose barnens behov av omsorg och en god pedagogisk verksamhet. Vidare anges i lagen att barngruppen i förskoleverksamhet och skolbarns- omsorg skall vara lämpligt sammansatt.
Även i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) finns bestämmelser om kvalitet. I 65 andra stycket anges att för verksamhet enligt LSS skall finnas den personal som behövs för att ett gott stöd och en god service och omvårdnad skall kunna ges. I specialmotivering— en till 6 & (prop. 1992/93:159 s. 171 f.) uttrycks att bestämmelsen innebär att personalen skall ha den utbildning och erfarenhet som kan krävas för varje specifik uppgift.
Inom hälso— och sjukvården gäller också krav på kvalitet i verksamheten. Genom ett tillägg i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) anges i 2 aå att hälso- och sjukvården skall bedrivas så att den uppfyller kraven på god vård. Detta innebär att den skall särskilt vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet i vården och behandlingen (2 a & 1). Kravet på god vård innebär också att vården skall vara lätt tillgänglig och bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet samt främja goda kontakter mellan patienten och personalen (2 a & 2—4).
Vårt förslag att socialtjänstens insatser skall vara av god kvalitet innebär således en bättre överensstämmelse mellan socialtjänstens olika delar och mellan socialtjänsten och hälso- och sjukvårdens verksamheter, som ofta är nära integrerade, t.ex. inom den kommunala äldreomsorgen.
All verksamhet inom socialtjänsten är inte specifikt individinriktad. I vårt förslag till målgruppsinriktade bestämmelser i 1 kap. 3 & har särskilt betonats att socialtjänstens insatser för de angivna målgrupperna skall ges såväl på samhälls— och gruppnivå som individnivå. Även det grupp— och områdesin- riktade sociala arbetet skall enligt vårt förslag uppfylla kravet på god kvali-
SOU 1994:139 KRAV PÅ GOD KVALITET 343
tet. Detta förutsätter kompetent personal med ett sådant förhållningssätt att gruppers insyn och medinflytande i verksamheterna garanteras samt att de allmänna bestämmelserna och övriga bestämmelser i lagen efterlevs.
Slutligen vill vi särskilt framhålla att kravet på god kvalitet skall gälla både för den verksamhet som bedrivs i kommunens regi och för den verksamhet, som bedrivs i privat regi.
'-1.J I-I .. ...nu" .':-I '_v.'l..'| .._'I. |. '.' —. I.'.,'1_. . .| 'ij IIIIII'Hlu 'I =: lilll . I' U|. | . ijIJIM'
' .|'.. l._ .I. |."]
| 'I..'.- |rl IIi'N'
F
'I:
I | |- . | .. 'I |
18 Planering, uppföljning och utvärdering
18.1 Målinriktning och planmässighet i socialtjänstens verksamhet
Vårt förslag: I den nya socialtjänstlagen införs en bestämmelse om att all verksamhet enligt denna lag skall bedrivas målinriktat och planmässigt.
Den nuvarande socialtjänstlagen (1980:620/SoL) har karaktären av målin- riktad ramlag. Valet av en sådan lagstiftningsmodell motiverades av lagstift- aren bl.a. med att en mindre grad av detaljreglering av socialnämndernas verksamhet och insatser skulle ge kommunerna ett betydande utrymme för att i samråd med enskilda välja och utforma de insatser som bäst tillgodosåg de aktuella behoven.
Begränsade ekonomiska resurser i kommunerna i kombination med nya principer för styrning och ledning av verksamheterna bl.a. i form av konkur- rens och marknadsanpassning har medfört ökade krav på lokal uppföljning och utvärdering av den egna verksamheten. Detta förutsätter lokala politis- ka mål för den kommunala verksamheten. Inte minst gäller detta inom socialtjänsten, där kommunen har en lagreglerad skyldighet att tillhandahål— la insatser för enskilda som behöver stöd och hjälp.
Enbart en konkretisering av målen inom socialtjänsten är dock enligt vår mening otillräcklig för den lokala styrningen av verksamheten. Det krävs också en långsiktig strategisk planering av verksamheten för att nå uppsatta mål. Endast genom en kombination av uttalade mål och planmässighet kan kvalitet, resultat och effektivitet utvärderas. Vi föreslår därför att lagen tillförs en bestämmelse som innebär att socialtjänstens verksamhet generellt sett skall bedrivas målinriktat och planmässigt. Den föreslagna bestämmel— sen kommer att ersätta följande bestämmelser.
I 20 a och 21 a åå SoL finns bestämmelser om kommunens skyldighet att i samverkan med landstingen samt andra samhällsorgan planera sina insatser för äldre respektive för funktionshindrade personer. I lagen uttalas emeller— tid inte något krav på ett särskilt plandokument.
I 23 å andra stycket SoL finns en bestämmelse som innebär en skyldighet för kommunerna och landstinget att gemensamt upprätta en plan över behovet av hem för vård eller boende. I planen skall redovisas hur för- delningen av ansvaret för hemmens inrättande och drift skall fördelas. Planen skall redovisas för länsstyrelsen.
346 PLANERING, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRI)ERING SOU 1994:139
Enligt 11 & SoL år det en skyldighet för kommunen att i samförstånd med den enskilde planera den hjälp och vård som den enskilde behöver för att komma från sitt missbruk.
Kommunerna år fram till den 1 januari 1995 skyldiga att upprätta en barnomsorgsplan. Med den nya barnomsorgsregleringen i SoL), som träder i kraft den 1 januari 1995, slopas bestämmelsen om barnomsorgsplan.
Enligt vår mening är en målinriktad och långsiktig planering av all verk- samhet inom socialtjänsten en förutsättning för kvalitetsutveckling men också för ett effektivt resursutnyttjande. Planmässighet är också grunden för uppföljning och utvärdering av insatser på såväl individnivå som på grupp- och områdesnivå. Vi föreslår därför som ovan sagts en generell bestämmelse om att all verksamhet enligt den nya socialtjänstlagen skall bedrivas plan- mässigt. Bestämmelsen innebär att kommunerna själva får avgöra hur detta skall ske. Några särskilda dokument eller till staten redovisade planer anser vi inte bör krävas.
Bestämmelsen gäller också för de individuella insatser som socialtjänsten tillhandahåller. Bestämmelsen i 11 å i den nu gällande lagen, som innebär en skyldighet att planera hjälpen och värden för den enskilde, omfattas således också av vårt förslag till generell bestämmelse om planmässighet och målin- riktning. Frågan om socialtjänstens skyldighet att planera den vård som bereds enskilda utom hemmet behandlas närmare i kapitel 26.
Som huvudsakligt skäl för en generellt utformad bestämmelse anser vi att de olika förutsättningar och behov som finns i kommunerna bör vara av- görande för hur socialtjänsten utformar sin planering oavsett verksamhets- område.
Från olika håll har framförts önskemål om bestämmelser om särskilda planer för barn- och ungdomsarbetet i kommunen.
Både Statens ungdomsråd och Barnombudsmannen har understrukit be- tydelsen av bred samverkan i barn- och ungdomsarbetet. De har också ansett att kommunen bör vara skyldig att utarbeta en särskild plan för detta arbete. Även Socialstyrelsen har tidigare framfört en liknande uppfattning (Växa i välfärdsland, SoS-rapport 19903). Det råder också enighet om att behovet av en samlad politik på detta område har ökat till följd av splittrad nämndorganisation och ekonomiska åtstramningar i kommunerna.
Vi har mot denna bakgrund övervägt att i socialtjänstlagen införa ett krav på sektorsövergripande barn- och ungdomsplaner. Det finns enligt vår me- ning en del som talar för att föreslå en skyldighet för kommunerna att upprätta sådana planer bl.a. med tanke på riskerna att barn- och ungdoms- arbetet i besparingstider nedprioriteras. Vid kommitténs sammankomster med socialtjänstens företrädare framhölls också från flera kommuner de positiva effekter som följer av processen att upprätta en sektorsövergripan- de plan. Att olika kommunala förvaltningar och föreningslivet gemensamt utformar en långsiktig policy för barn— och ungdomsarbetet i kommunen uppgavs från flera håll vara ett stöd för det förebyggande arbetet bland barn och ungdomar. Många kommuner har också redan i dag planer som ut-
SOU 1994:139 PLANERING, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING 347
formats i bred samverkan mellan olika samhällsorgan och föreningar för barn- och ungdomsarbetet.
Det finns Således flera skäl som talar för särskilda barn-och ungdoms- planer. Vi anser emellertid att det bör vara upp till varje kommun att utifrån lokala förutsättningar och behov avgöra om en särskild plan behövs och hur man i så fall vill utforma planen samt om planeringen skall komma till uttryck i ett Särskilt plandokument.
18.2 Socialtjänstens uppföljning och utvärdering samt kvalitetssäkring
Vårt förslag: Socialtjänsten skall vara skyldig att följa upp och utvärdera den verksam- het, Som bedrivs med Stöd av den nya lagen. I detta ingår att bedriva fortlöpande och systematiskt kvalitetssäkringsarbete. Bestämmelser om detta införs i den nya lagen.
Samma krav skall också gälla för privat verksamhet som yrkesmässigt utför uppgifter enligt den nya lagen.
I kapitel 9 har redovisats gällande bestämmelser för tillsyn, uppföljning och utvärdering. I detta avsnitt har också redovisats olika utredningars, arbets- gruppers och propositioners överväganden och förslag de senaste åren i frågor om uppföljning och utvärdering. Syftet med denna kartläggning har bl.a. varit att försöka klargöra innebörden i begreppen uppföljning och utvärdering. Bl.a. mot bakgrund av denna kunskapsöversikt har vi i kapitel 36 gjort vår tolkning av innebörden i begreppen tillsyn, uppföljning, ut- värdering och kvalitetssäkring inom socialtjänsten. Här återges kortfattat vår tolkning.
Begreppet tillsyn föreslås reserveras för statens kontroll av rättssäkerhet och laglighet i individärenden och verksamheter. Frågor om kostnader och effektivitet bör normalt inte vara föremål för tillsyn.
Med tillsyn avses att fortlöpande och regelbundet mäta och beskriva behov, verksamheter och resursåtgång i termer av behovstäckning/tillgäng- lighet, prestationsvolymer, produktivitet, kvalitetsindikatorer samt personel- la och ekonomiska nyckeltal. Uppföljning skall ge en översiktlig bild av verksamhetens utveckling och kunna tjäna som signalsystem för att upp- märksamma avvikelser gentemot tidigare verksamhet eller verksamhet hos andra huvudmän.
Med utvärdering avses att analysera och värdera kvalitet, effektivitet och resultat av en verksamhet i relation till de för verksamheten fastställda målen. Detta kräver komplettering och fördjupning av de rutinmässigt in- samlade uppgifterna genom specialinriktade undersökningar.
Med kvalitetssäkring avses den process i vilken personalen i en viss verk- samhet fortlöpande och systematiskt beskriver, mäter och värderar kvalite-
348 PLANERING, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING SOU 1994:139
ten i den egna verksamheten i relation till uppställda mål samt utifrån detta arbete vid behov förbättrar kvaliteten. Kvalitetssäkringsarbete är en ”in- ifrån” eller ”underifrån” kommande kontroll och värdering av det egna arbetets kvalitet till skillnad från utvärdering som görs av utomstående, antingen i den egna förvaltningen eller av annan inom kommunen eller staten.
Enligt vår mening är det av avgörande betydelse för socialtjänstens fram- tida kunskapsutveckling och därmed för socialtjänstens avnämare att upp- följning och utvärdering fokuseras på måluppfyllelse i fråga om resultat och kvalitet. Frågan om vad som för enskilda individer kunnat uppnås är också en fråga om socialtjänstens legitimitet.
Vårt förslag syftar också till att genom kvalitetssäkring involvera all perso- nal inom socialtjänsten i ett kontinuerligt förbättringsarbete av kvaliteten i den egna verksamheten. Enligt vår mening är både uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring nödvändig för kunskapsutvecklingen inom socialtjäns- ten för att enskilda Skall få vård och service i enlighet med lagens be- stämmelser. Därför behövs enligt vår mening bestämmelser i den nya lagen om skyldighet att både följa upp och utvärdera socialtjänstens verksamhet samt att bedriva kvalitetssäkringsarbete.
18.3 Kvalitetssäkring inom hälso— och sjukvården
Som nämnts i kapitel 17 finns bestämmelser i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763/HSL), att den värd som ges skall vara av god kvalitet. Vad som gjorts inom hälso- och sjukvården för att utveckla kvaliteten kan enligt vår mening vara till viss vägledning för socialtjänstens framtida kvalitetssäk— ringsarbete.
HSL har med stöd av 3 & första stycket förordningen (1985:796) med vissa bemyndiganden för Socialstyrelsen att meddela föreskrifter m.m. komplette- rats med bindande föreskrifter. Enligt dessa åläggs all legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal en skyldighet att bedriva fortlöpande, systematiskt och dokumenterat kvalitetssäkringsarbete. I föreskrifterna om kvalitetssäkring anges de författningar och bestämmelser som är aktuella vid tillämpningen av föreskrifterna.
Med kvalitetssäkring inom hälso- och sjukvården avses den metodik, med vilken en fortlöpande utveckling av vårdens kvalitet sker utifrån den egna kvalitetsanalysen. Av Socialstyrelsens föreskrifter framgår de moment som ingår i kvalitetssäkringsarbetet. Bl.a. anges målbeskrivning som grund för den uppföljning och värdering av verksamheten som ingår i detta arbete. Vidare ingår åtgärder för att minska negativa målavvikelser och ta tillvara positiva erfarenheter. Slutligen anges som moment i kvalitetssäkringsarbetet att följa upp och utvärdera processen i detta arbete.
SOU 1994:139 PLANERING, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING 349
I kvalitetssäkringsarbetet utnyttjas i första hand den basdokumentation som finns i patientjournalen, som förs på ett sådant sätt att uppföljning möjliggörs.
I ledningsansvaret för hälso- och sjukvården ingår ett övergripande ansvar för kvalitetssäkringen, som omfattar verksamhet vilken utövas av såväl legitimerad som icke legitimerad personal. Detta ansvar innebär att se till att personalen informeras och instrueras om system, metoder, rutiner m.m. I ledningsansvaret ingår även att följa upp hur personalen utför Sina delar av kvalitetssäkringsarbetet. Viktigt är också att utfallet av kvalitetssäkrings- arbetet kontinuerligt återförs till dem som deltar i vård- och behandlings- arbetet.
I föreskrifterna för kvalitetssäkringsarbetet anges att förutsättningen för ett framgångsrikt kvalitetsarbete är att de för hälso- och sjukvården an- svariga är medvetna om Vikten av denna aktivitet och betydelsen av att stimulera medarbetarna till kvalitetstänkande i det dagliga arbetet.
Den hälso- och sjukvård som kommunerna genom Ädel-reformen an- svarar för, omfattas också av dessa föreskrifter om kvalitetssäkring.
18.4 Kvalitetssäkring inom socialtjänsten
Uppföljning och utvärdering syftar primärt till att ge information om huruvi- da enskilda får den hjälp och vård som de genom lagstiftning tillförsäkrats av samhället. Uppföljning och utvärdering av den egna verksamheten syftar också till att ge lokala politiker kunskap om hur lagen tillämpas samt Vilka resultat som uppnås med de resurser som används inom socialtjänstens olika verksamheter.
Det yttersta syftet med kvalitetssäkringsarbetet inom socialtjänsten är att genom en fortgående process systematisera kunskap och erfarenheter som grund för att kontinuerligt förbättra kvaliteten i arbetet.
Att finna metoder och former för kvalitetssäkringsarbetet inom social- tjänstens olika verksamheter är föremål för uppmärksamhet både på lokal och central nivå. I dag saknas i stor utsträckning både mått och metoder för den lokala nivåns uppföljning och kontroll av den egna verksamheten. Att utveckla sådana metoder är ett långsiktigt arbete.
Forskarnas insatser kommer att behövas i detta arbete. Varken veten- skapssamhället eller praktikerna kan dock ensamma'klara uppgiften. Även om den lokala nivån har ett huvudansvar för utveCklingsarbetet kommer samverkan mellan forskare och praktiker att krävas. Praktiska försök och lokalt utvecklingsarbete kommer därför att utgöra en viktig grund för att utveckla kunskap kring mått och metoder. Därtill kommer att krävas att frågor om utvärdering får en plats både i grundutbildning, fortbildning och vidareutbildning. Internationell erfarenhet och kunskap måste också tas tillvara.
Arbetet med att utveckla mått och metoder för den lokala uppföljningen och utvärderingen har redan inletts bl.a. på Socialstyrelsen. Samarbete har
350 PLANERING, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING SOU 1994:139
också inletts mellan Socialstyrelsen, Svenska kommunförbundet och För- eningen Sveriges Socialchefer inom ramen för en nationell initiativgrupp om hur intresset för och kunskapen om kvalitetssäkring hos praktikerna och ansvariga för verksamheter skall stimuleras och förbättras. Svenska kom— munförbundet har också tagit initiativ till ett utbildningsprojekt kring kvali- tetssäkringsarbetet inom barnomsorgen, äldreomsorgen och individ- och familjeomsorgen.
För socialtjänsten i kommunerna innebär de föreslagna bestämmelserna om kvalitetssäkring att politiker och personal kommer att engageras i ut- vecklingsarbetet bl.a. när det gäller att formulera operativa kvalitetsmål på verksamhetsnivå och att finna relevanta kriterier för att mäta och kon- trollera kvalitet och måluppfyllelse. Det handlar här både om att kontrollera den kvalitet som har direkt betydelse för socialtjänstens avnämare och den ”inre” kvaliteten, bl.a. styrsystem, organisation, personalutveckling och le- darskap. De senare kvalitetsfaktorerna har en indirekt betydelse även för enskilda, som efterfrågar socialtjänstens insatser.
För en effektiv uppföljning och utvärdering och för kvalitetssäkrings- arbetet är frågan om dokumentation av stor betydelse. Dokumentationen har ett nära samband med möjligheterna till ADB-användning inom social- tjänsten.
Praktikerna inom socialtjänsten saknar ofta vana och erfarenhet att ägna sig åt systematisk dokumentation av det egna arbetet i syfte att få struktur och generaliserbarhet i arbetet. Detta har bl.a. inneburit att iakttagelser och praktisk vunnen erfarenhet från vardagsarbetet inte enkelt kunnat ta steget över till etablerad kunskap, vilket i sin tur inneburit svårigheter för det praktiska arbetet att utvecklas på sakliga grunder. Detta har också begränsat forskarnas möjligheter att få tillgång till användbart källmaterial från den lokala nivån, vilket i sin tur bidragit till att forskningen om det sociala arbetets resultat, kvalitet och effektivitet är svagt utvecklad.
Kommittén vill framhålla att kvalitetssäkringsarbetet förutsätter en fort- löpande och systematisk dokumentation både av utförda tjänster, arbetspro- cessen och av uppnådda resultat. En viktig utgångspunkt för detta arbete utgörs av dokumentationen i det enskilda ärendet. I kommitténs fortsatta arbete kommer dessa frågor att närmare behandlas.
18.4.1 Kvalitetssäkring i entreprenadverksamheter
Vi vill slutligen framhålla att vi med egen verksamhet i detta sammanhang också avser den verksamhet som med stöd av 1 kap. 10% i vårt lagförslag överlämnas till en entreprenör att utföras med stöd av ett entreprenadavtal.
Frågan om vilket ansvar kommunen har för entreprenadverksamhet har behandlats i propositionen (1993/94:188) om lokal demokrati. I propositio- nen föreslås att nämndernas ansvar uttryckligen också skall omfatta sådan kommunal verksamhet som överlämnas till annan. Detta ansvar föreslås i propositionen förtydligas genom att ett nytt tredje stycke tillförs 6 kap. 7 & kommunallagen (1991:900/KL). I nämnda paragraf stadgas att nämnderna
SOU 1994:139 PLANERING, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING 351
var och en inom sitt område Skall se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Nämnderna skall också se till att verksam- heten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. I propositionen om lokal demokrati föreslås ett tillägg till 6 kap. 7 % KL som innebär att kommunens nämnder har samma ansvar när vården av en angelägenhet med stöd av 3 kap. 16 % KL har överlämnats till någon annan.
Av propositionen om lokal demokrati framgår också att en förutsättning för att en nämnd Skall kunna fullgöra sitt ansvar för verksamhet som över- låtits till en entreprenör med stöd av 3 kap 16% KL är att nämnden har möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten. Därför föreslås i propositionen en ny bestämmelse i kommunallagens tredje kapitel, 19 å, som innebär en Skyldighet för fullmäktige att se till att kommunen tillför- säkras en sådan möjlighet innan en kommunal angelägenhet överlämnas till annan. Bestämmelsen har följande lydelse
Innan en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kommunal an- gelägenhet till någon annan än som avses i 175 skall fullmäktige se till att kommunen respektive landstinget tillförsäkras en möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten.
Riksdagen har i juni 1994 beslutat i enlighet med förslagen till nya be- stämmelser i 3 kap. 19% samt 6 kap. 75 KL (bet. 1993/94zKU40, rskr. 1993/94:379).
Vårt förslag att socialtjänsten skall följa upp, utvärdera och kvalitetssäkra sin verksamhet gäller oavsett om verksamheten bedrivs i kommunal regi eller som entreprenadverksamhet.
|1|""-IP.-WIHIIIÄIv'"_'LI_I__l!'___|lilll'|'!".lLII'|.'-|__J amn! ,...... "..._
.— __. _.._..___ _ _ t...-... —......—..-.-__.— L I
WLHäIAHHth'J'ÄMI-sw'. .'.ITII. 'III Hild-'I i.u-.. fETIJI'I'äIFm-l'" II"-' |I!"I'."_"'- " valmat-I ql. uma lurt-III att I.: II PHIIIIIIIIIIIIIIa-IIII- hut!-lä: Il-IP '='-'.I. -=I,II"'I'III ' -|q:..- ill-.'I .I_l.l:_ II'II. .: I_IJ- ,.Iprja' ,ququ MH... Ma.giwqrjtrif .II'iI. _Iglle' L JF" ' I RIG-'."'" pmr '|I_I..'_|_-_'1I.'||r|. 'I' .P'j..l' _.l'q'hlplmtlmuhl [anv.-_.I ”'?__ En HINÄI 1.I.l.I.lI .wamlfllm'l'lå..$u|1£ljdjm mg ut'." .'|II:I_' .III --E;.'.II:.I I,l...-I..II.':IIII..'I.III.-'I.I-,—III.'.- II "I- HIFI—'.'??Ä .'ll'I'Il'll'r"-!| rI"."" -' '.'-'?" ""'" HFIIIIIEIWW'I 3"'I-""".'"7_'5' mm” _; ,l._,, __ u.;_.1_. rrA'._-|.I. ][I' I.'.nmitlln'ln'rlul' _I'I'-I EI'I .I'; .I -;-.upm;m.|.p-;..I.. :'u-r. (län.-II;. 4.3.3 I.l_.j...II..I|l|.-I..II. |l'.-I:IoI.I.I.l-I.I.j'.'l':. II." I .I.-..Mp'mquud- 1.4.5." 'I-I.l._ljr.._l.n .. .H.-ml: ""I I.-I.I-II IIHF-Il! hmm-rl n.—.,|II;11.-_L | _ -f_|'l.|llll'_.|l.'ll.l_ [.pdf IEI]. l5l_I"| .:j' _J' ' .I_.l'. *. ”.'. .I'.11'l JMEI'EI'IJITI 'I. ['.Iquhl'. ' '.._ I... %% ggn-. :II_II1:..--. - ... ,.,q3I. nu"! .:I -I.|...,l:l.III.'!l,II.-.I,- ',III. ' qglglljtu. .II m..-Iman! Elm-311 EE'Iu'II'HIIICFF-l'ä i www .IEI "':'. F*FIIIIE'T'II'REI ' II;-II'IIIIrelI-I'IIIII' II HJäLP-W&W” .II'HIIIIIIIIIII. =III ua-IIIAI'IIIIPIIII-I . IWF I-IIJIIIIIIIIII'II' I..-_ .. wI-IIIIIIIImInIILnan-I-l .I.,IIIIIJILII'IIII IZIII'III'Nl-I'IIII'I'I- .|. . -. I I'. ':I " _'II. .1' ." " ' 'I'II'II. I.'- T' ' -II"' ""I ."'-' "I" 'in'! Willi-T'mr'l' ' -'..Ii.'lI.-.I.II.II.'.'.I." .I-Wll 'I'llui'vl:".'"l'£"ll'd"':|'l"l' Im-IMIG " -'r.u.I III.-lurr- .! II- u.u.1I .. I.!Il- .IIi | ”HWIHFIMIIINH" " |- ull-W! -lll lll ..!!-III. 1bl|lIr Hill-musli.
.1I-H.ll1n'! |!!!le [!! H&M; '.umllth' -I' .I'.” uu!- unillul- i'll. lI'|'!|l'.'ll uar-mallar. .. _' I'.-l .:" ?l._ .-_I "'II. "" .I' "|" I ' " IIIHMFTE'Q'RTJ'å'L | .I_-.Nlp- ij. 11.1 .._ o__.1...l. " ham I.,i.:..1i]u.: I I'l_' .II ..I_-' FFI'I Inu. . 'mlI IIIII'II. EMI.?I .IIIII'I'II-IIJIIIIlI-EJH'I 'IIIIII' .'I'j! II”! :r'glI_'II " ...Iu _I'I'l" ."|II"'I_'_ I: "I' ..är—.I.".IIäu'I'f !".E _..._ . l.|.-.: .. .h.=.'|'..' 'l. lAp. |_ :m- _ _'IIL'I' _ WE” .”..—I'll: _
II'-I'IIIIII'IJ'IIIH J'IIIIIJI'III'I'II'IJ'L. .'IEI .qule JHWH-'n '.IIII'liIIII'I'IIII-ha I'I'II'I' I&I-I'.! "N' IgE—IM .'IrInI'iII' I'.-?nga. II-.I'.II..IIII.I'rw III.." Hu.-.'I... .'.JIIeIII 'It-Igår: mun?-II' ' - "| - " - ' läphwrlw'ällnw 'II'IIIIP'HII'II._'
'I.I. .ll' .' .I'. |"'.'.._ ..'. 'I'-'.I"'
'I'-|
I|'qL_l"j'_._':ll I.'.I_l " "I '_" _ ".' l"F"|" 'I'I'P.I"'-'l"- JI'—' '-"'I-'I ] |__-..| |: | . .. .' II! ' . 'I. . '. . I _ : . '. ku_.| " '| . ' III ;'.—'|L'_l .".J! __ ' . I.. .._l'. ".I v'.' .' .' '.: all-.'I Hull * F: ..-|. .-.- "!'| .I" |:...- '.". .'I j....1. _... . _ '.:II,. . '._l: ._' ' . _ II' I | . . -r_ I.'... :n..|_ ._. "1 |.1_ '. 5l._'1..'_ . .'I '||l_".' '|'_'I'l'..'|.l'll' ' lll'”. .'.l'l " I'1' ' "-_ '-_ .'x.' I'I' ' 'I. . 1... . .].."'[|.1,I_' ._I .'|_ u "|| r'l ' "I.' | r"'. . '"I'I "'" ' —-':|l' " 'L'
. . ' l'I"'| . . .'I'I'II r" _'I'."l ! 'l .. '. ' - _! IL.-'I' I.'I"-'
. -HJI:I.|'II"" ".'-I.'. ' ..'Pf J'l'
_I'I': 'FlFi'i-LP'G'I-I'P In. I'.r. I....-fuIII-nn IBF-'lig-II
iu. ",'I'I' ,"""..- "" .!" " -| :.II'i.':."-'..' . "f__ "_- .I.. '. Flll'__l' ..'I 'I-I. II:-'å-hl' 'lr' . . - '. TLU—"nh IT. |. ' " ' 'I..: ' --"-.'- ...—_.
1.'._..1- . .. '.. ,. "'.'. _ . ' J'. ._'_l]__. '.. '.' _ . '1..l II'. -.|_ i,. '.I. '.' ' _| :' .I'. _llII'I-. '-I'" "I- III'WII'___ "_|nI|""'I _.. _I'I' .I'Il. .'I"I.' .' ["I' I!" .- 'I'I .' 'I'l .hI'J"
.....,- I.:n -- .I_-'fl'l'llI-gi- '. ,... -.,._-_ '. -.:'.. '.gt'J Jig-II:?"
..| I_Ll_.ll|_ 'I' '. I "Mll'LLI ] .I' "I'lI'llI..' 'I _.I '. II'. I.."'.. I' "' ":I- | | | ' -- | | ' I *
19 Samverkan, information, tidiga insatser m.m.
19.1 Samverkan
Vårt förslag:
Socialtjänsten skall samverka med andra samhällsorgan, organisationer och enskilda för att fullgöra de uppgifter som åvilar socialtjänsten. Nuva- rande bestämmelser om samverkan samordnas till en enda generellt utformad bestämmelse i den nya lagstiftningen.
19.1.1 Gällande bestämmelser
Socialtjänstens skyldighet att samverka med andra kommer till uttryck i flera bestämmelser i nuvarande lag.
En av bestämmelserna gäller samverkan i enskilda ärenden. Det gäller 9 % socialtjänstlagen (1980:620/SoL) där det föreskrivs att socialnämndens in- satser för den enskilde skall utformas och genomföras tillsammans med honom. Här skall nämnden ”vid behov” samverka med ”andra samhälls- organ och med organisationer och andra föreningar”.
En annan bestämmelse (5 &) gäller bl.a. socialtjänstens medverkan i sam- hällsplaneringen. Här anges nämndens uppgift att ”i samarbete med andra samhällsorgan, organisationer och enskilda främja goda miljöer i kommu- nen.”
”När det är lämpligt” skall nämnden också samverka med andra samhälls- organ, organisationer och föreningar i den uppsökande verksamheten, som syftar till att ”upplysa om socialtjänsten och erbjuda grupper och enskilda sin hjälp” (8 €).
I lagen finns slutligen två parallella, relativt nya bestämmelser om kom- munens skyldighet att samverka med ”landstinget samt andra samhällsorgan och organisationer”. Det gäller kommunens skyldighet att planera sina insatser för äldre och för människor med funktionshinder (20 a & och 21 a 5).
Lagen genomsyras alltså redan idag av en skyldighet för socialtjänsten att samverka med andra både på samhälls-, grupp- och individnivå.
I detta avsnitt behandlas först samverkan inom den offentliga sektorns verksamhet. Därefter behandlas socialtjänstens samverkan med frivilliga organisationer.
354 SAMVERKAN, INFORMATION, TIDIGA INSATSER M.M. SOU 1994:139
19.1.2 Modeller för samverkan inom den offentliga sektorn
Ett viktigt mål för förnyelsearbetet inom den offentliga sektorn är att överbrygga sektorsgränser som verkar hämmande på möjligheterna att be- driva en framgångsrik välfärdspolitik. Det kräver bl.a. en väl fungerande samverkan mellan verksamheter som bedrivs i offentlig regi. Även om det i vissa frågor har utvecklats många bra modeller för samverkan inom detta område finns det också brister. Det gäller t.ex. vård och service till männi- skor med psykiska problem och störningar. rehabiliteringen av äldre männi— skor och människor med missbruksproblem samt möjligheterna för funk- tionshindrade att få arbete och sysselsättning. En annan uppgift som kräver samordning mellan olika myndigheter är det allmänt inriktade och före- byggande arbetet bland barn och ungdomar. Erfarenheten har visat att det inte heller fungerar tillfredsställande inom detta område.
De problem som finns sammanhänger enligt vår bedömning både med oklara ansvarsgränser, bristande kunskaper. olika synsätt och otillräckligt med tid för samverkan. Vid kommitténs sammankomster för socialtjänstens företrädare framkom också att det hos många tjänstemän finns en oro för att nya ekonomiska styrsystem och beställar-utförarmodeller minskar utrymmet för samverkan mellan olika yrkesgrupper. Man menar att ett ökat kostnads— medvetande och resultattänkande inom den offentliga sektorn lämnar mind- re utrymme för uppgifter som inte betalar sig omedelbart. Det är också vanligt att sekretesslagens (1980:100) bestämmelser åberopas som ett hinder för samverkan i enskilda ärenden. Vi återkommer till detta längre fram.
Senare års reform- och utvecklingsarbete har i stor utsträckning varit inriktat på att åstadkomma bättre samverkan mellan verksamheter som bedrivs av stat, kommuner och landsting. Vi har funnit att utvecklingen sker efter tre olika huvudlinjer.
En linje innebär att en och samma huvudman tilldelas så mycket ansvar som möjligt. Ädel-reformen och LSS-reformen har t.ex. inneburit ett ökat ansvar för kommunerna — ett ansvar som ytterligare förstärks genom riks- dagens beslut att anta regeringens proposition om psykiskt stördas villkor (prop. 1993/94:218, bet. 1993/94:80U28, rskr. 1993/94396). Ett annat ex- empel på denna utvecklingslinje är den försöksverksamhet som pågår med kommunal primärvård i sju av landets kommuner — Kävlinge, Helsingborg, Aneby, Ale, Katrineholm, Håbo och Sigtuna.
En annan linje innebär långtgående lokalmässig samverkan utan någon förändring av huvudmannaskapet. Som exempel på detta kan nämnas ge— mensamma mottagningar för arbetslösa personer med försäkringskassan. arbetsmarknadsmyndigheterna (AF och AMI) och socialtjänsten i samma lokaler (se kapitel 7). Ett annat exempel är Familjecenter Hagalund i Solna med gemensamma lokaler för mödra- och barnhälsovård. en öppen förskola och socialtjänstens individ- och familjeomsorg (se kapitel 4).
Riksdagen har också beslutat att inleda en femårig försöksperiod med medborgarkontor för samlad förmedling av offentlig service. Sådan verk- samhet bedrivs i dag på ett tiotal orter i landet. Med stöd av särskild lag kan
SOU 1994:139 SAMVERKAN, INFORMATION, TIDIGA INSATSER M.M. 355
kommunerna fr.o.m. den 1 juli 1994 träffa avtal med en statlig myndighet, en allmän försäkringskassa eller ett landsting om att åt dessa utföra förvalt— ningsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning. Av prop. 1993/94:287 som låg till grund för riksdagens beslut framgår att frågan om myndighetsut- övning vid medborgarkontor utreds vidare.
En tredje linje innebär finansiell samordning mellan olika myndigheter. Som exempel på detta kan nämnas de s.k. Finsamförsöken som gäller finansiell samordning mellan socialförsäkring och hälso- och sjukvård. Tids- begränsade försök pågår för närvarande på fem olika håll i landet. Försöken innebär att sjukvårdshuvudmannen — utöver ansvaret för hälso- och sjukvård — har ett begränsat ansvar för utgifter för sjukpenning och rehabiliterings- ersättning enligt lagen (l962:38l) om allmän försäkring, för sjukpenning enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring samt, om parterna kommit överens om det, medel för försäkringskassans köp av yrkesinriktade rehabi- literingstjänster.
Riksdagen har nyligen beslutat att lokal försöksverksamhet med finansiell samordning får omfatta tre parter (prop. 1993/94:205, bet. 1993/94:SfU 19, rskr. 1993/942369). Försöksverksamheten, som är begränsad till högst fem försök. får inledas den 1 juli 1994 och pågå längst till den 31 december 1997. Riksdagens beslut innebär att en allmän försäkringskassa, ett landsting och en kommun kan komma överens om att föra samman ekonomiska resurser för berörda sektorers verksamhet till en gemensam s.k. finansiell ram. Den som ansvarar för försöksverksamheten ansvarar också för kostnaderna för de delar av berörda sektorer som skall ingå i försöksverksamheten. Parterna får själva komma överens om vilka områden som — inom en angiven ram — skall ingå i försöksverksamheten.
19.1.3 Socialtjänstsekretessen
Sekretesslagen (1980:100) uppfattas i allmänhet som svårtolkad i arbetet med enskilda ärenden. Det kan därför finnas skäl att reda ut vad som gäller för sekretess inom socialtjänsten.
De särskilda reglerna för sekretess inom socialtjänsten finns i 7 kap. 45 sekretesslagen. Enligt denna bestämmelse gäller sekretess inom socialtjäns- ten för uppgift om enskilds personliga förhållanden ”om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men” (s.k. omvänt skaderekvisit). Begreppet ”men” har en vid be- tydelse i detta sammanhang. Utgångspunkten för bedömningen är den en- skildes egen upplevelse. Det räcker i princip med att någon tycker att det är obehagligt att en uppgift om honom eller henne lämnas ut. Det innebär att man får försöka sätta sig in i den enskildes situation och fråga sig hur han skulle reagera om uppgiften lämnades ut.
Sekretess gäller både i förhållande till allmänheten och mellan olika myndigheter. Sekretess kan också gälla inom en och samma myndighet om den är uppdelad i olika verksamhetsgrenar som är att betrakta som själv- ständiga gentemot varandra.
356 SAMVERKAN, INFORMATION, TlDlGA INSATSER M.M. SOU 1994:139
Vissa undantagsbestämmelser i sekretesslagen medger dock att social- tjänsten i vissa fall kan lämna ut uppgifter utan hinder av sekretess. Ett sådant undantag är bestämmelsen i 1 kap. 5 & sekretesslagen. Enligt denna bestämmelse utgör sekretess inget hinder mot att uppgift lämnas ut om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. Med stöd av denna bestämmelse kan socialtjänsten lämna ut uppgifter både till andra myndigheter och till privata vårdgivare. Social- tjänsten kan t.ex. vara tvungen att lämna ut sekretesskyddade uppgifter till barnhälsovården, skolan eller den barn- och ungdomspsykiatriska verksam- heten för att få deras medverkan i en utredning som gäller vård av ett enskilt barn. Socialtjänsten kan också behöva lämna ut uppgifter till den som anförtros vården om det enskilda barnet för att den offentliga eller privata vårdgivaren skall kunna fullgöra sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt.
Det är naturligtvis svårt att bedöma vilka uppgifter som bör lämnas ut i det enskilda ärendet. Enbart effektivitetsskäl får inte åberopas för att bryta sekretessen utan det skall vara en nödvändig förutsättning för att ett visst åliggande skall kunna fullgöras. Bestämmelsen kan inte heller åberopas för att hjälpa en annan myndighet att fullgöra sin verksamhet. Av förarbetena till sekretesslagen framgår att bestämmelsen skall tillämpas restriktivt.
Ett annat viktigt undantag är 14 kap. 1 & sekretesslagen. Enligt denna bestämmelse hindrar sekretess inte att uppgift lämnas till annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. I 66% SoL finns en sådan sekretessbrytande bestämmelse. Med stöd av denna bestämmelse skall socialtjänsten utan hinder av sekretess bl.a. lämna uppgift om huruvida någon vistas i ett hem för vård eller boende om uppgiften begärs av domstol, åklagare, polismyndighet, kronofogde- eller skattemyndighet.
I 14 kap. 2 & finns ytterligare några sekretessbrytande bestämmelser. Där föreskrivs bl.a. att sekretessen inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården inte hindrar att uppgift lämnas till polis eller åklagare vid misstankar om vissa allvarliga brott mot minderåriga eller misstankar om brott med ett minimistraff på två års fängelse.
Socialtjänst- och hälso- och sjukvårdssekretessen hindrar inte heller att uppgift om någon som inte fyllt arton år eller någon med allvarliga miss— bruksproblem lämnas mellan socialtjänsten och sjukvårdsmyndigheter om det behövs för att den enskilde skall få nödvändig vård, behandling eller annat stöd. Samma rätt att lämna uppgifter om en gravid kvinna eller närstående till henne gäller om det behövs till skydd för ett väntat barn under graviditeten.
Av stor betydelse är också den regel i 71 å andra stycket SoL som ålägger alla myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom samt andra myn- digheter inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten att genast till social- nämnden anmäla om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd. Denna skyldighet gäller också dem som är anställda hos sådana myndigheter samt vissa yrkesutövare inom enskilt bedriven verksamhet. Socialtjänstlagens
SOU 1994:139 SAMVERKAN, INFORMATION, TlDlGA INSATSER M.M. 357
bestämmelser om anmälnings- och uppgiftsskyldighet behandlas närmare i kapitel 30.
Som tidigare nämnts åberopas ofta sekretesslagen som ett hinder för samverkan i enskilda ärenden. Med anledning av detta vill vi göra följande kommentarer.
Socialtjänstens verksamhet skall bygga på respekt för människornas själv- bestämmanderätt och integritet. Det kräver bl.a. att det finns sekretessregler som skyddar den som vänder sig till socialtjänsten från obehörig insyn i hans privatliv. Sådana sekretessregler är samtidigt grundläggande för socialtjäns- tens möjligheter att få till stånd ett förtroendefullt samarbete med den enskilde.
Ett förtroendefullt samarbete förutsätter bl.a. att man öppet redovisar vilka åtgärder man önskar vidta i det enskilda ärendet. Vi anser att den som berörs av åtgärder inom socialtjänsten alltid bör informeras innan social- tjänsten tar kontakt med andra myndigheter. Denna princip bör gälla även om sekretesslagen inte lägger hinder i vägen för att uppgifter om den enskilde lämnas ut. Om ärendets handläggning kräver information och samråd med andra myndigheter bör huvudregeln vara att man alltid skall eftersträva att få den enskildes samtycke till att ta de kontakter som bedöms nödvändiga. Med denna utgångspunkt behöver sekretesslagen enligt vår mening inte vara något hinder i arbetet med enskilda ärenden.
Till sist vill vi också kommentera den osäkerhet som finns i fråga om möjligheterna att samarbeta inom olika delar av socialtjänstens verksamhet. Svaret på denna fråga beror på i vilken utsträckning socialtjänsten är upp- delad på olika myndigheter och på självständiga verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet.
Det finns olika meningar om vad som gäller i detta avseende. Frågan har senast behandlats i regeringens proposition (1990/91:111) om sekretess inom och mellan myndigheter på vårdområdet m.m. Vad som där sägs om lands- tingskommuner gäller enligt föredragande statsrådet i princip även primär- kommunal verksamhet.
De slutsatser som dras i fråga om myndighetsbegreppet är följande (s. 21).
När det gäller frågan om vilka organisatoriska enheter inom hälso- och sjukvården som utgör myndigheter torde det till en början vara klart att de centrala nämnder- na utgör egna myndigheter. Frågan om de lokala nämnderna skall anses ingå i den centrala myndigheten eller utgöra egna myndigheter får bedömas från fall till fall mot bakgrund av bl.a. vilken grad av självständighet den lokala nämnden har i förhållande till den centrala. Bedömningen torde ofta ge vid handen att även de lokala nämnderna är egna myndigheter.
På motsvarande sätt får man enligt propositionen från fall till fall bedöma om någon del av den till varje nämnd hörande förvaltningsorganisationen intar en så självständig ställning i förhållande till nämnden att den får anses utgöra en egen myndighet. Enligt propositionen är verksamhetens art och ställning i organisationen av central betydelse för denna bedömning. Här hänvisas bl.a. till vissa uttalanden i propositionen (1981/82:186 s. 38 och 47) om ändring i sekretesslagen m.m. Där uttalas bl.a. att skolhälsovården och
358 SAMVERKAN, INFORMATION, TIDIGA INSATSER M.M. SOU 1994:139
skolans verksamhet i övrigt torde få hänföras till olika verksamhetsgrenar i sekretesslagens mening. I övrigt torde det enligt föredragande statsrådet inte finnas flera verksamhetsgrenar inom en Skolmyndighet.
I fråga om socialtjänsten anfördes att det endast mera sällan inom för- valtningen under en socialnämnd eller inom en förvaltning som är gemen- sam för flera nämnder lär förekomma en organisatorisk uppdelning på olika verksamhetsgrenar med skilda slag av verksamhet. Som undantag från detta nämndes de fall då hälso— och sjukvårdsverksamhet bedrivs inom ramen för socialtjänsten. Som exempel nämndes de alkoholkliniker som har social- nämnden som huvudman.
Vidare hänvisas också till vissa uttalanden i den s.k. Adel-propositionen (prop. 1990/91:14 s. 85). Att kommunerna övertar vissa delar av landstingets hälso- och sjukvårdsansvar för äldre och handikappade personer ansågs inte leda till att den kommunala hälso- och sjukvården och socialtjänsten blir att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Bedömningen grun- dades på att det inte är fråga om verksamheter av olika slag. Riksdagen lämnade detta uttalande utan erinran.
Enligt vår bedömning torde verksamheter som regleras i socialtjänstlagen och som ligger under en och samma nämnd i kommunen i allmänhet inte kunna betraktas som självständiga verksamhetsgrenar i sekretesslagens me- ning. Såvitt vi kan bedöma råder det därmed inte någon sekretess mellan t.ex. barnomsorgspersonal och socialsekreterare som tillhör en och samma nämnd. Så har också Socialstyrelsen tolkat rättsläget. Det råder däremot sekretess mellan socialtjänstverksamheter som i en och samma kommun ligger under skilda politiska nämnder. Här spelar det ingen roll om verksam- heterna är av samma slag. Det råder alltså sekretess mellan socialsekreterare som arbetar under olika politiska nämnder i en och samma kommun.
19.1.4 Socialtjänstens samverkan med frivilliga organisationer
Sverige har ett rikt föreningsliv och starka folkrörelsetraditioner. Det finns idag runt 200000 föreningar. Ungefär tre fjärdedelar av dessa tillhör en riksorganisation.
I förarbetena till socialtjänstlagen (prop. 1979/80:1 s. 362) framhölls folk- rörelsernas och de frivilliga organisationernas frihet att verka inom sina områden efter de målsättningar de själva har satt upp. Det betonades att stöd från olika samhällsorgan inte får medföra en styrande effekt på organi- sationerna och att samverkan inte får inkräkta på organisationernas in- tegritet, initiativförmåga och vitalitet. Som viktiga samverkanspartners till socialtjänsten nämndes bl.a. ungdomsorganisationerna, de fackliga organisa- tionerna, studieförbunden, handikapp- och pensionärsorganisationerna samt klientorganisationerna. Vidare underströks betydelsen av att socialtjänsten samverkar med invandrarnas egna organisationer.
Även Socialberedningen behandlade på sin tid frågor om samverkan mellan föreningslivet och socialtjänsten (SOU 1986:19). Återigen poängtera-
SOU 1994:139 SAMVERKAN, INFORMATION, TlDlGA INSATSER M.M. 359
des att socialtjänstens stöd till utomstående organisationer inte får medverka till att styra de frivilliga organisationerna.
De organisationer som nämns i socialtjänstlagens förarbeten är också idag betydelsefulla för många människor. De skapar en aktiv och meningsfull fritid för sina medlemmar och spelar ofta en viktig roll i opinionsbildningen och som utförare av sociala tjänster.
Föreningslivet förnyas emellertid ständigt. Samtidigt som gamla och väl etablerade organisationer kan ha svårt att locka till sig nya medlemmar växer nya föreningar och nätverk fram. Den förnyelse som har skett efter socialtjänstreformen har i stor utsträckning gällt ungdomsarbetet med be- tydande inslag av kamratstödsverksamhet och föräldraengagemang. Även jourverksamheter och andra former av självhjälpsarbete har ökat i betydelse under senare år.
19.1.5 Våra slutsatser och förslag
Socialtjänstens insatser är naturligtvis inte tillräckliga för att lösa alla sociala problem. Det finns många problem som kräver helt andra lösningar än insatser från socialtjänstens sida och där ansvaret ligger hos andra myndig— heter. Riksdagen har under senare år undanröjt flera hinder för långtgående samverkan mellan olika myndigheter. Även om det rör sig om försöksverk- samheter i liten skala bedömer vi att de kan tillföra socialtjänsten ny kun- skap om möjligheterna att bryta upp sektorsgränser som hindrar ett effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser. Vi ser mycket positivt på denna ut- veckling och betraktar den som något av ett "trendbrott” för socialtjänstens möjligheter att samverka med sina vårdgrannar.
Socialtjänsten kan enligt vår bedömning inte heller klara sina uppgifter på samhälls-, grupp- och individnivå utan bred samverkan med frivilliga organi- sationer och enskilda. Vi menar att en av socialtjänstens viktigaste uppgifter är att medverka till att mobilisera de samlade resurserna i samhället och att stödja nätverk som kan fungera problemlösande. Här spelar frivilligt socialt arbete en viktig roll. Vi återkommer till detta i nästa kapitel.
Det vore enligt vår uppfattning både olämpligt och omöjligt att i lagen införa detaljerade regler för socialtjänstens skyldighet att samverka med andra. Vårt förslag innebär att nu gällande bestämmelser samordnas till en enda, generellt utformad bestämmelse om socialtjänstens skyldighet att samverka med andra. Det föreskrivs att — men inte hur — socialtjänsten skall samverka med andra samhällsorgan, organisationer och enskilda.
Den nya bestämmelsen om samverkan knyts inte till vissa bestämda situationer. Det föreskrivs t.ex. inte längre att socialtjänsten skall samverka vid planering av insatser för äldre och funktionshindrade personer. Skyldig- heten att samverka med andra gäller generellt både på en mer övergripande nivå och i enskilda ärenden. Det kan gälla lokal samverkan mellan myndig- heter och frivilliga organisationer för ökad gemenskap och solidaritet i ett bostadsområde. Det kan också gälla arbetsgrupper, referensgrupper eller
360 SAMVERKAN, INFORMATION, TlDlGA INSATSER M.M. SOU 1994:139
permanenta råd för samråd med representanter från föreningslivet och — slutligen — professionella nätverk för samverkan i enskilda ärenden.
Bestämmelsen innehåller inte heller några reservationer eller krav på formaliserad samverkan. Samverkan är naturligtvis inget självändamål. Un- derförstått ligger att samverkan begränsas till situationer där det föreligger ett behov. Socialtjänsten kan emellertid inte ensidigt avgöra behovet utan måste vara öppen även för samverkan som initieras från annat håll.
19.2 Tidiga insatser
Vårt förslag: Socialtjänsten skall i sin verksamhet särskilt beakta behovet av tidiga insatser i syfte att förebygga och motverka behov av mer omfattande insatser.
Betydelsen av förebyggande verksamhet och tidiga insatser har hittills främst diskuterats i anslutning till socialtjänstens insatser för barn och ung- dom. Att förebygga behov av omhändertagande och institutionsvård genom generellt förebyggande eller tidiga insatser, har alltmer kommit att utvecklas som en metod för det sociala arbetet under 1980—talet.
I kapitel 3 ovan har definierats vad som avses med primärt, sekundärt och tertiärt förebyggande insatser. Enligt vår mening kan de tidiga insatserna närmast hänföras till sekundärpreventionen, dvs. sådana insatser som riktar sig till barn, ungdomar och vuxna i riskmiljöer eller risksituationer i syfte att förhindra eller begränsa en ogynnsam utveckling. Hit hör rådgivningsverk- samhet som riktar sig till olika grupper, t.ex. ungdomsmottagningar, alkohol- rådgivning och budgetrådgivning. Hit hör också personligt stöd som ges till enskilda i form av kontaktperson eller kontaktfamilj eller som gruppverk- samhet t.ex. för att ge anhöriga till missbrukare eller de som vårdar en närstående psykologiskt stöd. Andra exempel på tidiga insatser är upp- sökande verksamhet samt fältarbete bland tonåringar, kamratstödjande in- satser i skolan samt socialtjänstens samarbete med mödra- och barnhälso- vården.
Till de tidiga insatserna kan också hänföras sådan verksamhet som inom ramen för öppen förskola syftar till att ge utsatta föräldrar stöd i sin för— äldraroll. Även strukturerad gruppverksamhet för utsatta ungdomar med inslag av både social träning, pedagogisk verksamhet och fritidsaktiviteter är exempel på tidiga insatser för att förebygga behov av mer omfattande insatser bl.a. i form av vård utanför det egna hemmet.
Inom missbrukarvården har betydelsen av att tidigt upptäcka och tidigt erbjuda insatser för att förebygga och motverka ett mer omfattande behov av vård länge varit väl känt. Alkoholpolitiska kommissionen konstaterar i sitt betänkande (SOU 1994:27) Vård av alkoholmissbrukare att forsknings- resultat visar att den institutionella missbrukarvården endast i begränsad
SOU l994:139 SAMVERKAN, INFORMATION, TIDIGA INSATSER M.M. 361
omfattning leder till att missbrukarna varaktigt kommer från sina alkohol- problem.
I sitt betänkande (SOU 1994:26) Att förebygga alkoholproblem fram- håller kommissionen att betydligt mer resurser bör användas för att tidigt upptäcka riskabla alkoholvanor och att tidigt försöka förhindra att dessa utvecklas till ett missbruk. Alkoholrådgivningarna fyller i detta samman- hang en viktig funktion, bl.a. beroende på att människor även anonymt kan vända sig dit för att få råd och stöd. Men också stödsamtal inom hälso- och sjukvården och kamratstödjande verksamhet på arbetsplatserna har visat sig ge goda resultat. Socialtjänstens information om sin verksamhet både till allmänhet och till dess samarbetspartners har också stor betydelse när det gäller att i ett tidigt skede kunna nå enskilda i riskzonen. Målsättningen att tidigt kunna erbjuda enskilda stöd förutsätter också att socialtjänstens upp- sökande verksamhet utformas i enlighet härmed.
I kommunerna pågår för närvarande en omstrukturering av missbrukar- vården. Allt fler kommuner utvecklar alternativ till institutionsvården i öppna former bl.a. i syfte att i ett tidigt skede nå missbrukare för behandling. Vi vill här särskilt framhålla betydelsen av att socialtjänstens stödinsatser utformas på ett sådant sätt och tillhandahålls i sådana miljöer att den enskilde tidigt vänder sig till socialtjänsten för att få hjälp.
Det personliga stödet till missbrukares anhöriga är enligt vår mening en angelägen uppgift för socialtjänsten. Genom tidiga stödinsatser för barn och andra anhöriga till missbrukare kan framtida skador, bl.a. i form av eget missbruk eller ohälsa bland de anhöriga, förebyggas. Både internationella och svenska studier har visat att barn som växer upp med missbrukande föräldrar oftare än andra får beteendestörningar, skolproblem, anpassnings- och missbruksproblem. Därför vill vi särskilt peka på betydelsen av att missbrukares barn tidigt uppmärksammas och ges stöd.
Begreppen förebyggande och tidiga insatser har knappast förekommit på äldreområdet eller diskuterats medvetet i samma mening som inom individ- och familjeomsorgen.
Även om begreppet tidiga insatser inte använts inom äldreomsorgen finns här verksamheter som kan sägas ha funktionen av förebyggande eller tidiga insatser. Aktiviteter för att erbjuda social gemenskap i olika former har sannolikt en förebyggande effekt för många äldre. Många sociala verksam- heter som Väntjänst, kontakt- och besöksgrupper, som bygger helt på frivil- liga insatser, har stor betydelse för att förebygga passivitet och isolering hos äldre och andra grupper. I detta arbete är stödet till frivilliga organisationer viktigt. De öppna dagcentralerna som erbjuder matservering, sysselsättning och gemenskap har också en viktig funktion att fylla i detta syfte.
Insatser för att öka tryggheten och förebygga behovet av flyttning till särskilt boende är t.ex. trygghetslarm, telefonservice och andra former av formaliserad trygghetsskapande kontakt med hemmaboende äldre under icke—kontorstid.
Särskilda kvälls— och nattpatruller har utvecklats till en nödvändig verk- samhetsform inom socialtjänsten i syfte att tillgodose omsorg och vård för
362 SAMVERKAN, iNFORMATiON, TIDIGA INSATSER M.M. SOU 1994:139
olika grupper i det egna hemmet. Denna verksamhet liksom de framväxande resurserna för Växelvård och avlastning på ålderdomshem och sjukhem får anses ha en klart förebyggande funktion i den meningen att behoven av flyttning till en dyrare vårdform sannolikt kan undvikas eller uppskjutas. Utan stödet från anhöriga saknas som tidigare nämnts förutsättningar för många äldre att bo kvar hemma. Att socialtjänsten i ökad utsträckning tar tillvara och stöder de anhöriga är en av de viktigaste förebyggande in- satserna på äldreområdet.
Kommunerna skall också enligt vårt förslag till ny socialtjänstlag till- handahålla dagverksamheter. Dagvården har inte minst för personer med åldersdemens stor betydelse för att träna mentala funktioner och erbjuda gemenskap med andra. Dagvårdens betydelse som avlastning för anhöriga till personer med åldersdemens är sannolikt omistlig. Dagverksamheter i olika former och för olika grupper kan ses som betydelsefulla tidiga insatser.
Ett rehabiliterande synsätt hos personalen inom äldreomsorgen har också en avgörande betydelse för att förebygga eller uppskjuta omfattande vård- behov. Att ta över aktiviteter i hemmet och att hjälpa till för tidigt eller i onödan kan leda till passivitet, beroende och i slutändan omfattande hjälp- behov. Tidiga insatser får därför inte ses som liktydigt med att ge praktisk hjälp till enskilda i sådana angelägenheter som de själva med visst stöd kan klara.
Kommunerna måste i dag pröva och ifrågasätta alla de verksamheter som tidigare var mer självklara. Vi vill peka på betydelsen av att de tidiga insatserna härvid särskilt uppmärksammas.
Avslutningsvis vill vi särskilt stryka under vikten av att socialtjänsten är lätt tillgänglig och att dess verksamhet utformas på ett sådant sätt och tillhandahålls i sådana miljöer att människor i ett tidigt skede gärna vänder sig till socialtjänsten. Med tillgänglighet avser vi som ovan nämnts både en geografisk tillgänglighet och flexibla öppethållandetider. Även uppsökande verksamhet och områdesinriktat socialt arbete är av stor betydelse för socialtjänstens möjligheter att tidigt få kontakt med människor som behöver stöd och hjälp.
19.3 Information
Vårt förslag: Socialtjänsten skall informera allmänheten, andra samhällsorgan och or- ganisationer om sin verksamhet.
Den föreslagna bestämmelsen ersätter bestämmelsen i 5 % SoL där social- tjänstens informationsskyldighet anges som en av socialnämndens uppgifter. Men även andra bestämmelser i den nuvarande lagen reglerar socialtjäns- tens skyldighet att upplysa om sin verksamhet inom olika områden.
I 11 å andra stycket SoL föreskrivs bl.a. att socialnämnden genom in-
SOU 1994:139 SAMVERKAN, INFORMATION, TIDIGA INSATSER M.M. 363
formation till myndigheter, grupper och enskilda skall sprida kunskap om skadeverkningar av missbruk och om de hjälpmöjligheter som finns.
I 20 aå första stycket och i 21 aå första stycket SoL anges att social- nämnden i sin uppsökande verksamhet skall upplysa om sin verksamhet för äldre människor respektive för människor med funktionshinder.
Vårt förslag innebär att alla de bestämmelser som i gällande lag reglerar socialtjänstens informationsskyldighet sammanförs till en generell bestäm— melse som gäller för all verksamhet inom socialtjänsten. Informationsskyl- digheten förtydligas genom att vi anger till vilka informationen skall riktas. Vi vill härigenom framhålla betydelsen av en bred information, inte bara till enskilda utan också till socialtjänstens samverkanspartners.
Av propositionen (1979/8021) om socialtjänsten framgår bl.a. att det är en grannlaga uppgift att informera om socialtjänsten. Målsättningen med in- formationen bör dels vara att den skall nå breda grupper och vara begriplig, dels att den utformas på ett sådant sätt att den påverkar allmänhetens inställning till det som då kallades socialvården.
De i socialtjänstpropositionen angivna syftena med informationen bör enligt vår uppfattning fortfarande gälla. Vi vill särskilt framhålla vikten av att informationen anpassas så att den är tillgänglig för alla grupper i sam- hället.
En väsentlig del av socialtjänstens informationsverksamhet är enligt vår mening att sprida kunskap om de möjligheter som finns att få råd, stöd och hjälp i ett tidigt skede av ett missbruk. För att den enskilde med missbruks- problem tidigt skall vända sig till socialtjänsten eller andra instanser för att få hjälp är kunskapen om hjälpmöjligheterna av avgörande betydelse.
Men socialtjänstens skyldighet att informera om sin verksamhet handlar inte bara om att sprida kunskap om förebyggande och tidiga insatser för olika grupper. Informationens syfte är också att ge både allmänhet, andra myndigheter och frivilliga organisationer kunskap om socialtjänstens verk— samhet i ett brett perspektiv. Det handlar om att informera äldre och funktionshindrade samt deras anhöriga om de verksamheter som social- tjänsten bedriver i syfte att erbjuda aktiviteter och gemenskap eller att ge vård och omvårdnad. Även de intresseorganisationer som företräder olika grupper bör informeras om socialtjänstens olika verksamheter och insatser.
Det ligger därför helt i linje med vårt förslag om tidiga insatser att så långt möjligt nå ut med information till olika grupper om bl.a. färdtjänst, dag- verksamheter, trygghetsanordningar och andra stödinsatser som socialtjäns- ten har en skyldighet att tillhandahålla.
Information om enskildas rättigheter enligt den nya socialtjänstlagen är också en angelägen uppgift för socialtjänsten. Vi vill särskilt betona vikten av att information om biståndsrätten riktas både till allmänheten, andra myndigheter och till olika intresseorganisationer.
När det gäller samhällets ansvar för utsatta barn och ungdomar har socialtjänsten särskilda befogenheter och skyldigheter att ingripa till under- årigas skydd. Vi har i den nya lagens kapitel 7 om skyddet för barn och unga föreslagit en särskild bestämmelse som ålägger socialtjänsten ett ansvar för
364 SAMVERKAN, INFORMATION, TIDIGA INSATSER M.M. SOU 1994:139
att informera om anmälnings- och uppgiftsskyldigheten enligt 7 kap. 2—4 åå. Vi vill här endast framhålla vikten av att socialtjänsten också informerar om sin roll och sina skyldigheter i stort när det gäller skyddet för barn och unga.
Informationsskyldigheten bör enligt vår mening ingå som en naturlig del i det sociala arbetet både på samhälls-, grupp- och individnivå.
19.4 Socialtjänstens serviceskyldighet
Vårt förslag:
Genom hänvisning i den nya lagen till 4 och 5 åå förvaltningslagen (1986:223) betonas vikten av att socialtjänsten iakttar förvaltningslagens bestämmelser om myndigheters serviceskyldighet.
I den nuvarande lagen saknas motsvarande hänvisning till förvaltningslagens bestämmelser om myndigheters serviceskyldighet. Detta innebär emellertid inte att socialnämnden varit undantagen förvaltningslagens bestämmelser om serviceskyldighet. Genom vår hänvisning till 4—5 åå i förvaltningslagen vill vi emellertid särskilt uppmärksamma socialtjänsten på dessa bestämmel- ser.
Bestämmelserna i 4 och 5 && förvaltningslagen anger vissa grundläggande krav på den service som myndigheter inklusive socialtjänsten skall lämna inte bara till medborgarna i allmänhet utan också till enskilda som söker råd, stöd och hjälp hos myndigheterna. Skyldigheten innebär också att myndig- heter skall lämna varandra service samt lämna service till massmedia. Servi- ceskyldigheten syftar också till att framhålla vikten av att ärenden handläggs så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Sammantaget ger bestämmelserna om serviceskyldighet uttryck för vad som bör känneteckna kontakterna mellan enskilda och myndigheter samt mellan myndigheter.
I specialmotiveringen till 4 % förvaltningslagen (prop. 1985/86:80, s. 59 ff) anges bl.a. att myndigheterna har en skyldighet att hjälpa enskilda att ta tillvara sin rätt i förvaltningsärenden. Det kan gälla t.ex. upplysningar om hur man gör en ansökan, råd om vilka handlingar som bör bifogas och hjälp med att fylla i blanketter. Med ”enskilda” menas inte bara enskilda individer utan också företag, organisationer och andra privaträttsliga subjekt.
Bestämmelserna om myndigheters serviceskyldighet tar inte bara sikte på sådan hjälp som ligger på det formella planet. När det behövs och bedöms lämpligt skall myndigheten också lämna den enskilde vägledning t.ex. ge— nom att ta initiativ till ytterligare utredning, genom att verka för att en utredning begränsas till vad som är nödvändigt eller genom att uppmärk- samma den enskilde på att det finns andra sätt att nå det han eftersträvar. Denna vägledningsskyldighet gäller i princip oberoende av den enskildes begäran.
Serviceskyldigheten innebär också att den myndighet som fått en för-
SOU 1994:139 SAMVERKAN, INFORMATION, TIDIGA INSATSER M.M. 365
frågan från en enskild måste lämna någon form av svar. Svaret får inte dröja längre än nödvändigt.
Varje myndighet skall hjälpa en enskild till rätta oavsett om denne tar kontakt med myndigheten skriftligt, per telefon eller genom personligt besök. Vidare skall myndigheterna ta emot besök och telefonsamtal från enskilda. Om särskilda telefontider gäller skall allmänheten underrättas om dem på lämpligt sätt. Myndigheter skall vara tillgängliga för allmänheten i så stor utsträckning som möjligt. Det utesluter emellertid inte att en myndig- het, om det är nödvändigt, begränsar sin telefonservice till vissa timmar på dagen.
, , " "..| i . : '
& ibm-':'"! "!!"!!! _!--"' "!!!. !'ä'az' "Li. _.j'wfä'". !_-"' mai.-..|! wmwm ..!!n- -!|'|||!!!!!'!1!'_'|f'. annans! ..!!!!! "|.|-al.!!! _&5"|.1.!H'|:' ..|I||_ '_" =le _'li... |'|. .|l... "' .|' '!'.." ..!'1| !!!!!! ..'"' ."|| !!|| "" mhn-!.|! lil
!!; am! få'gjhyl'wm; ..!!!!! '!!!u. !!!_...=- .... ! . Äh.-..!!. ..!!. mm!-!!!... Å"?! mig!!!!!! Haig"! MM. 15.13.3qu "|'|'!” .ETEEL-E' MM" Smäll!!! |Em-EMM äwäiåyj'mljgw ||J|||il|lån|1|©wnm "är?” '_Jlllff-&HN£_I:_ : mr.. ..i.||!|ti!! ya!!!! mamma!!!!! |||d&!,||!.!l!!!|'!|ru.!'.llal.1!l!&.!.||!é'_"!TMQ !!!!!!E'! !! !!!!!!sz Wii!!!.&&!|m!1.|!4!!la|!|!ajhl. !!!!!!" Hui-'!!!QFJMMMM man!-ämm! B&H?! __ ." _ "_q-1.1.9. H gufl'äll 3"! #13. ||_., ". "'&'.FWÄIEMJI ..||'. ' _![DiTI'M'fE "ämm? '; %li??? »" '!!i'!&1!""|!"!!1=.!'.h få; "&! | ' ' & !"!
El!! |'|'" iå'E! _
"'En—_llllll'Fäl." "! |.||'||" M..."? |.'. ."' .! !||._|"" || .: " "" ""': || $"""!" ""ll! ""'"": !f'"' ="'"-"
I||[1I!|.'!|!.." "=..|_'|| lh ... ""|... || ' !'."||. .. ||||'. ..||.;! &_";f |||'"! "EMI.?" ". |!'|! !"|I|_.'.'.!| &; |'&' |. " 'I!!||_ ." "!.| | ""-= !!.EF ||I'l|_...'!'i "|_|.|i..!|l_|'| ru ' .." g'hl ...'"!||.' ||'".E ii ||
| ._,'l_ .- || .. .|| |!":' ...._ ""| " "' _..||._! &'!. .. " | "5 ..|.|&..." "||!!! || &! "| "' !!? ..||'" || '.?"- ||.' ||'_'|||&'&"'_. ' '...||._.._'. .|&.!" .!|| ' 'F' !!! !" ||....!!. #1 _""'L |||!" " !" "I! .nu-.-.! III.-'I!" .."-.!l ||| || "!.| ' '"' "'"". "!!!" " ""!"i "_'|| &" "'f'å' "" Wii"
|||. || " ! .... ||.g||:_.' &. ..! || 5! ||;| .|_| |_|".. & ..|! .. .. ||'!"ä "' .. "|! " ".|'. || || || '"...| "|||&||i. ""r'jj! _! &£!&|_'. _J.;'!' | &I! ||' !f' .. "'|'-"! " " " !!... ' " ""I: "! || || !.|"! &'!!"- '""""" _" .. !! '!!l|'i!!:& ' '-."' ..!!. . Haku-||. "';" .. || '."'..._.!|h| "":: ||. ".'. Jm:!" ||._ Jll. ||" || " ...||= '&'-'". |_ |||'|!'|||.ii| ""|- |||!&- 'r' " E!!" '.'" ;. & ii.! : " ||! !1| "" !"!'|||.. "|||. '"'"! '.! ll :"" &_L"'lu!- '.!—_ |! !!...I . .H.. ! nu..-!:. ||'-!.”!!!er !. -'
!.|!!!.& ":P, |l'.,|||_ || '_g. !|.. _||'._|!'.= & "I! "i..._.'..[|. '.'.h'I!=' _||" "|||'le "" |!!!" !!!! &" '.' ..'lLll. IN!"!M'I'F
.||_&|"_ !!!—"I'i'.._"||. .ll' _! i"." '&' ". :. ' " '"' " ill-'I! " "" ull "" ill ||!!! ' !.|-'"! "9:52 .:i =!!! !""= _ Jul.." ||||'|'"==. '.lllfll. ."..!!!" |||'. '.". |" "'"'": 'I!i'2":"&= :": !'.MTMå-iil'äf ' ! mik " _|| || .|| || __!i..||&:: _||_. ||| |"& !!1'. "I! .. !&||..i'|ll | '"""i || "'"|||.. ".|"||& "! In.-: aging!!! ip;- . ..!!-!= !-...'|||!-|| .. ".!!||=.:.||!- -- !!I '|'. '||.' ||..!!!' ' |';! "Äh-' _ l".._.||| "|E!" . .|_ .. .. .|| || ||.'|| .. ..|!__.|" |! |.... ! |.. .I."... . |._; !_|| .." '|1||_|:&l .'....l'l " ||.l ..: "'="|' fm!!! _|l=... ..__:' | "u!: !! 'E.|! _ |q|;||..|||11l" || !|. !. '|!| |||"II |; mar ||1||| !-|| || l_.|_| ...||. "|..!!! |f"&"'.F|=. .awiåi ._I?!"
_ H &_ |||| "u. .. "..-|!" |! ""i"" || 1" ...|| ||| _'.' || :| |.. .||_F -'_ .|r||. || ||_|"_. .|||_r;: "|| '|.' ||| || || .|l...||"'|._.. "||" ||!
||&& ' J"!!!|i:|b1!!'l"u'u.'!.!'.. """ "._.!!!" "___..|||,_. !!||||!|!.!n!!u |Em -- . ..'J'T |._-|||_!_._ " ' lll"! ""I'li'! '||' ||! .."!" " |F!||&'" "ll.|!: "" ||! '||a| " ""'"" "i !#1
fil.-"| || &'!| "' i."! "'I ||".- —|| .|;|'L"'-J| :" J'-!"'.| ii "" i! " ||! äählgku'? "'I: ...är ulaf" .I'... in nu!!. ' W.. .!& &I": || ||. 57" "_:lå'EL !|' '.||.&"."' !.|" !.: ""'-" E'- * "% :F!- 1|'| || fw ":| !...-T!"! ___-”_ ..|.'|||.. _. _ "iii ._5! ""-'
.|_.. || _.L.._' _J|'| |.|_ ' g" _" a_n-" "' ..gll &'!!!_'— ||| .. . " '|' .M
I Halvan "& __Fl.|_| .P luftl'lhi'd'! '_'-|'| || " Il'll !.|!|I'Il.||'"!|.' '! '|'" !? ::. ..'||..!|!_||||-|||||]- 1.1]! . . 443,35, M; ..|-
..1!'£l.!l:!d|!1!.l&" 'i'!|. .ru-];!!! &" ..i i..-!. .. ||']! || nu _'_—_| _'_ |_.: ||| . I.|l.-I_-
.:7'151'4' .!-'|..-|'._'j|1g._! _ ...__".. _.|_|'l" !| ..... '|i||.:'||'|_ !?!ij ,,,"|'|= || mm..!- |. ETH]! .._..."_-_.'&|! '|!.||!H. ...|||_|&... .!||'_'_'l 5|&. ||"||| '! ||'! "|" ::..=. ||| """! !! ! "!!."|F. " -!! ""
20 Stöd till frivilligt socialt arbete
Vårt förslag: Socialtjänsten bör stödja frivilligt socialt arbete. En bestämmelse med detta innehåll förs in i den nya lagstiftningen.
20.1 Inledning
I debatten om den svenska välfärden märks ett ökat intresse för frivilligt socialt arbete. Det råder dock delade meningar om på vilket sätt sådant arbete kan och bör komplettera den offentliga sektorns insatser. Många ser de frivilliga organisationernas arbete som ett naturligt och värdefullt komp- lement till samhällets insatser. Andra är mer skeptiska. De betraktar de frivilliga organisationernas hjälpinsatser som välgörenhet och menar att sådan verksamhet tillhör en förgången tid.
För många är det också oklart vad som egentligen menas med frivilligt socialt arbete. Det har inte heller funnits någon samlad kunskap om allt det arbete som uträttas på frivillig väg. Av den anledningen har Socialtjänst— kommittén uppdragit åt en forskargrupp vid Sköndalsinstitutet att över- siktligt kartlägga socialt arbete inom frivilliga organisationer i Sverige. Re- sultatet av forskarnas pionjärarbete har publicerats i rapporten Frivilligt socialt arbete. Kartläggning och kunskapsöversikt (SOU 1993:82).
Debatten om frivilligt socialt arbete förs inte bara i Sverige utan även i många andra länder. Utvecklingen i vårt land har t.ex. många gemensamma drag med utvecklingen i Danmark och Norge men har även påverkats av den socialpolitiska utvecklingen i England. Av den anledningen beskrivs först utvecklingen av frivilligt socialt arbete i dessa länder. Beskrivningarna av England och Danmark bygger på uppgifter som lämnats av forskarna i ovannämnda rapport. Beskrivningen av Norge har hämtats från dokument som har behandlats i det norska stortinget (St.meld.nr.16 1993—94 ”Lat ikkje graset gro att mellom grannar” och Innst.S.nr.99.Instilling fra socialkomiteen om videreföring av arbeidet med frivillighetssentraler).
368 STÖD TILL FRIVILLIGT SOCIALT ARBETE SOU 1994:139
20.2 England
Frivilliga organisationer med inriktning på social välfärd har en lång historia i England. Bland de socialt inriktade organisationerna intar de som har legal status av "Charity” en särställning. Charity-status ger t.ex. möjlighet till större skattebefrielser än vad som gäller för andra frivilliga organisationer. Idag finns det ca 166 000 registrerade charities.
De stora Charity-organisationerna utgör bara en del av de många organisa- tioner som är verksamma inom den sociala sektorn. Som exempel på andra verksamhetsområden för frivilliga organisationer kan nämnas rådgivnings- byråverksamhet och arbetsmarknadsutbildning.
De frivilliga organisationernas ställning i England har radikalt förändrats under 1980-talet. Den brittiska regeringens strävan efter att bryta den of- fentliga sektorns monopolställning inom sjukvård och social service har lett till att offentlig service i betydande omfattning kommit att ersättas med mer marknadsorienterade lösningar. Samtidigt har familjens och individens eget ansvar betonats. I takt med att ansvaret för omsorg och service har decentra- liserats till lokala myndigheter har frivilliga organisationer tagit över upp— gifter som tidigare utförts i offentlig regi.
Den 1 januari 1993 trädde en ny lag om social service — The Community Care Act — i kraft. I förarbetena till den nya lagen åläggs de lokala myndig- heterna att i ökad omfattning arbeta på kontraktsbasis med de frivilliga organisationerna.
Denna utveckling, som kallas ”contracting out”, har väckt blandade käns- lor hos organisationerna och följs också av flera engelska forskare.
Vad gäller utvecklingen i England har Sköndalsgruppen i sin rapport sammanfattat några av de slutsatser som engelska forskare har kommit fram till. För det första påtalas risken för att de frivilliga organisationernas verk- samhet ”smalnar” av, dvs. att organisationen prioriterar sådan verksamhet där den kan få ett entreprenadavtal med den offentliga sektorn och att andra verksamheter överges. Vidare hävdas att små, socialt inriktade organisatio- ner har svårt att göra sig gällande i konkurrensen om kontrakt samt att kontraktskulturen leder till ökad byråkrati. Slutligen konstateras att sam- hällets nya krav på prestationer från organisationerna medför ökade krav på specialistkunskaper och anställd personal. Detta förhållande tenderar till att skapa spänningar mellan de anställda och de frivilligt aktiva — ett spännings- förhållande som också bottnar i ett ökat kostnadsmedvetande hos organisa- tionerna.
20.3 Danmark
Familjen men också kyrkan och staten har av tradition utgjort hörnpelarna i det danska välfärdssystemet. Sedan lång tid har också frivilliga organisatio- ner svarat för viss vård och omsorg, främst institutionsvård. Under 1900-talet har Danmark i likhet med övriga länder i Norden genomgått en utveckling
SOU 1994:139 STÖD TILL FRIVILLIGT SOCIALT ARBETE 369
där en allt större del av vården och omsorgen tagits över av offentliga verksamheter. Den nordiska välfärdsmodellen — byggd på skattefinansiering, generella i stället för selektiva åtgärder och fackutbildad personal — nådde sin höjdpunkt i 1970-talets Danmark. I takt med den offentliga sektorns expansion kom frivilligsektorn att betraktas som omodern och oviktig i välfärdsstaten.
I slutet av 1970—talet lade den socialdemokratiska regeringen fram en budget som betonade behovet av omställning och ”produktionsförbättring- ar” inom den offentliga sektorn. Av samhällsekonomiska skäl kunde sektorn inte tillåtas att växa mer. Vid denna tid påbörjades vad som kom att bli en mycket långsiktig satsning på experiment och försök att utveckla vården och omsorgen i Danmark.
De borgerliga regeringar som innehaft regeringsmakten sedan början av 1980-talet har målmedvetet arbetat med ett s.k. moderniseringsprogram. Programmet har syftat till att förnya och förbättra den offentliga servicen utan att öka de offentliga utgifterna. Förnyelsen skulle bl.a. åstadkommas genom ökad privatisering. Eftersom frivillig verksamhet betraktas som pri- vat verksamhet i Danmark kom blickarna snart att vändas mot de frivilliga organisationerna.
Den danska forskaren Koch-Nielsen har i några punkter sammanfattat de politiska motiven för satsningar på vad hon kallar ”den tredje sektorn”/”den privata sektorn”:
— att spara offentliga resurser
— att göra medborgarna delaktiga och ansvariga genom att i högre grad dra in dem i lösningarna på de egna problemen — att servicen och tjänsterna i högre grad bör utformas utifrån den enskildes behov — att avhjälpa välfärdsstatens legitimitetskris och vitalisera demokratin och lokalsamhället.
20.3.1 De danska frivilligorganisationerna
I Danmark finns det ungefär 400 riksorganisationer inom det sociala och ”sundhedsmaessige” området. Under de senaste 20 åren har det framförallt skett en tillväxt bland intresseorganisationer och organisationer inriktade mot självhjälp.
Sedan början av 1980-talet har det skett en intensiv satsning på frivillig- arbete. År 1983 etablerades ”Kontaktudvalget til det frivillige sociale arbej— de”. Udvalget inrättades som ett utskott under Socialdepartementet i avsikt att öka förståelsen för och skapa bättre betingelser för det frivilliga sociala arbetet. Utskottets kansli har med stor framgång arbetat för att synliggöra frivilligt socialt arbete.
Udvalget har arbetat efter följande utgångspunkter:
— frivilligt arbete ersätter inte en offentlig insats, det måste alltid finnas ett både och
370 STÖD TILL FRIVILLIGT SOCIALT ARBETE SOU 199-lil?)
— frivilligt arbete kostar pengar, även om den enskilde frivillige inte uppbär någon lön — frivilliga stjäl inte några arbetstillfällen, deras insatser är annorlunda än den professionelles — frivilliga engagerar sig främst för sin egen skull. välgörenhetstanken är förbi.
Udvalget har bl.a. arbetat för att lösa ekonomiska och juridiska problem, arbetat för att frivilligt socialt arbete skall ges plats i de grundläggande socionom— och socialpedagogutbildningarna och tillsammans med fackför— eningsrörelsen och det danska Kommunförbundet formulerat riktlinjer för samarbete mellan frivilliga och professionella. Udvalget har också initierat en satsning på frivilligcentraler som ännu bara är i sin linda. Vidare har man tagit initiativ till två centerbildningar, dels den s.k. LAIKOS—gruppen med uppgift att fungera som ett professionellt stöd till alla de Självhjälpsgrupper som finns i landet, dels "Center for frivilligt socialt arbejde” i Odense, som inrättades 1992 med en av förgrundsfigurerna på området — forskaren Ulla Haberman — i spetsen. Centret i Odense skall under en försöksperiod på tre år fungera som informations-, utbildnings- och utvecklingsscenter för det frivilliga sociala arbetet i hela Danmark.
Vid sidan av dessa satsningar har Socialministeriet sedan år 1988 avsatt en särskild summa pengar för att stödja och utveckla det frivilliga sociala arbetet. I början avsattes 10 miljoner kronor per år. Denna summa har senare höjts till 50 miljoner kronor per år. Medlen har bl.a. använts för att stödja en uppbyggnad av frivilligcentraler och självhjälpskontor runt om i landet men finansierar även betydande forsknings— och utvecklingsarbete.
Idag finns det omkring 100 självhjälpskontor dit människor kan vända sig för att komma med i någon grupp eller för att själva starta en ny grupp. Det finns inga säkra uppgifter om hur många danskar som är involverade i sådan verksamhet. Enligt Center for frivilligt socialt arbejde fanns det uppskatt- ningsvis ca 700 grupper med ca 10 000 aktiva deltagare är 1993.
20.4 Norge
Samtidigt som de stora norska frivilligorganisationerna har rekryteringspro- blem växer det fram en ny typ av frivillighet i landet. Frivillighetscentra- lernas verksamhet är ett exempel på den nya frivilligheten och Självhjälps— gruppernas arbete ett annat.
20.4.1 Försök med frivillighetscentraler
Social- och helsedepartementet finansierar sedan år 1991 ett treårigt försök med s.k. frivillighetscentraler. För försöket har avsatts sammanlagt 90 miljo- ner kronor. Försöket omfattar 95 frivillighetscentraler och avslutas vid års- skiftet 1994/95. Medlen har i huvudsak använts till att avlöna de personer
SOU 1994:139 STÖD TILL FRIVILLIGT SOClALT ARBETE 371
som anställts för att administrera och samordna verksamheten lokalt (daglig leder, här kallad föreståndare).
Av riktlinjerna för programmet framgår att försöket syftar till att utpröva praktiska modeller för mobilisering av frivilliga inom i första hand om- sorgssektorn. Frivillighetscentralerna ses som en förbindelselänk och kon— taktpunkt mellan personer som vill utföra en frivillig insats och personer som vill ta emot frivillig hjälp. Tanken är att centralerna också skall förmedla kontakt med frivilliga organisationer, grupper och den offentliga omsorgen. Det framgår klart att den frivilliga insatsen skall komplettera, inte ersätta, den offentliga verksamheten.
Ansvaret för verksamheten kan åvila en eller flera organisationer, kyrkan, kommunen eller annan huvudman. Det förutsätts att verksamheten leds av en styrelse med representanter för såväl frivilliga som olika samarbets- partner.
Diakonhjemmets Höjskolesenter i Oslo har på regeringens uppdrag ut- bildat ledarna för frivillighetscentralerna. Institutt för Samfunnsforskning (ISF) i Oslo svarar för den vetenskapliga utvärderingen av projektet.
20.4.2 Erfarenheter av försöket
Erfarenheter av försöket har bl.a. redovisats i en rapport med titeln ”Lat ikkje graset gro att mellom grannar” (St.meld.nr16 1993—94). Den redogö- relse som lämnas i det följande bygger bl.a. på uppgifter som lämnas i denna rapport.
Först bör nämnas att frivillighetscentralernas möjligheter att administrera verksamheten och att anlita arbetslösa har utökats under försöksperioden. I mars 1992 fick centralerna tillstånd att upprätta personregister över frivilliga och brukare. Samtidigt ålades de anställda tystnadsplikt. Genom dispens har de hinder som tidigare fanns för arbetslösa att utföra frivilliga insatser med bibehållen arbetslöshetsersättning tills vidare undanröjts.
En tredjedel av centralerna drivs av frivilliga organisationer. Ungefär lika många har kommunen som huvudman. Resten av föreståndarna är anställda av kyrkan eller, i något fall. av privatperson.
Ungefär 60 procent av centralerna håller öppet 30—40 timmar i veckan. Två tredjedelar av föreståndarna är kvinnor. Ungefär en tredjedel har medi- cinsk eller social utbildning och lika många är universitets— eller högskoleut- bildade.
Innehållet i verksamheten har successivt förändrats och utvecklats. Hjälp till enskilda personer utgör bara en del av verksamheten. För flertalet av centralerna har olika former av icke-klientorienterat närmiljöarbete blivit ett viktigt inslag i verksamheten.
Den statistik som redovisas i rapporten visar att många frivillighetscentra— ler har lyckats mobilisera yngre människor i det frivilliga arbetet. De flesta som fått hjälp är äldre personer som framförallt efterfrågat social kontakt, hjälp med transporter och praktiska göromål i bostaden.
Utvecklingen av det totala antalet registrerade frivilliga och brukare visar
372 STÖD TILL FRIVILLIGT SOCIALT ARBETE SOU 1994:139
en ökning under perioden. Antalet brukare har ökat förhållandevis mer än antalet frivilliga. Under tredje kvartalet 1993 var drygt 5 000 personer regi- strerade som frivilliga. Av dessa var nästan 7 procent arbetslösa. Antalet registrerade brukare var vid samma tid ca 7 700.
20.43 Självhjälpsgrupper
Själva begreppet Självhjälpsgrupper började i Norge att användas i mitten av 1980-talet. Även om begreppet är ganska nytt är Självhjälpsgrupper inte något nytt fenomen. Liknande verksamhet har under lång tid bedrivits av t.ex. Anonyma Alkoholister och Länkarna. Även kyrkan har under flera år arbetat med Självhjälpsgrupper i sorgearbete. Nu ökar grupperna i antal och etableras också på andra områden än tidigare.
Under år 1992 startade Studiesentret for selvhjelp. Det är ett fyraårigt försöksprojekt som bedrivs av Norges Kommunal- och Socialhögskola. Pro— jektet finansieras av Social- och helsedepartementet. I centrets uppgifter ingår bl.a. att kartlägga självhjälpsarbetet, bedriva forskning och att svara för kompetensutveckling på området. Centret har bl.a. byggt upp en databas om Självhjälpsgrupper. Studier som gjorts inom projektet tyder på att det är betydligt enklare att få till stånd Självhjälpsgrupper inom omsorgsområdet och på områden med ett definierat psykiskt eller somatiskt problem än på andra områden, t.ex. socialbidragsklienter och arbetslösa.
20.4.4 Framtida strategi
Intresset för frivillighetscentralernas verksamhet är stort i Norge. Utöver de 95 centraler som omfattas av försöksprojektet finns det idag ett 20—tal centraler som finansieras på annat sätt. Ytterligare ett 50-tal har ansökt om medel hos Social— och helsedepartementet.
Det norska stortinget har i mars 1994 behandlat frågor om frivillighetscen— tralernas framtida ställning i Norge. Den strategi som slagits fast för fram— tiden innebär att deltagande, egenaktivitet och självorganisering skall till- mätas större vikt än tidigare. Medborgarnas egen kompetens och ansvar för hälsa och trivsel skall stimuleras och utvecklas.
För att förverkliga strategin får frivillighetscentralerna fortsatt stöd under en ny fyraårsperiod. Regeringen hade föreslagit att den statliga finans- ieringen skulle trappas ned successivt från och med år 1995. På denna punkt gick stortinget emot regeringens förslag. Regeringen fick i stället i uppdrag att i samband med budgetarbetet för år 1995 överväga hur ett permanent statligt bidrag till frivillighetscentralerna kan utformas.
I övrigt ställde sig stortinget bakom regeringens förslag. Det betyder bl.a. att det görs fortsatta satsningar på kompetensutveckling och forskning inom området och att den dispens, som gäller för arbetslösa personers möjligheter
SOU 1994:139 STÖD TILL FRIVILLIGT SOCIALT ARBETE 373
att utföra frivilliga insatser med bibehållen arbetslöshetsersättning, förlängs. Även arbetet med Självhjälpsgrupper kommer att följas upp och utvärderas för att ge bättre kunskaper om vad självhjälp kan betyda både för den enskilde och för samhället.
Stortinget beslutade också att inrätta ett ”frivillighetens samarbeidsor- gan” kallat FRISAM. Den föreslagna modellen bygger bl.a. på erfarenheter från Danmark och skall ha som huvuduppgift att stimulera, samordna och vidareutveckla det frivilliga arbetet i Norge.
20.5 Sverige
20.5.1 Det frivilliga arbetets omfattning och inriktning
Först bör erinras om att frivilligt arbete inte är någonting nytt i Sverige. Frivilligt arbete har under lång tid bedrivits av ett mycket stort antal för- eningar och frivilliga sammanslutningar.
I den senaste upplagan av Folkrörelse & Föreningsguiden (Civildeparte— mentet och CE Fritzes AB, 1993) skiljer man ut fyra genombrottsvågor. Den första vågen inträffade 1830—1870 och innebar föreningstankens genombrott i Sverige. Under denna period bildades föreningar av många olika slag. Nykterhetsföreningarna utvecklades till en rörelse, som dock snabbt ebbade ut.
Den andra vågen, 1870—1930, var de klassiska folkrörelsernas genom- brott. Då etablerades frikyrkorörelsen, den moderna nykterhetsrörelsen, arbetarrörelsen. kooperationen, idrottsrörelsen och folkbildningsrörelsen.
Den tredje vågen, 1930—1950, betecknar ett genombrott för flera nya rörelser. Som exempel kan nämnas arbetarrörelsen, idrottsrörelsen och lant- brukarnas organisationer. Bostadskooperationen slår igenom på allvar lik- som tjänstemannarörelserna. Partierna träder på ett nytt sätt fram som folkrörelser.
Den fjärde vågen från år 1950 och framåt har inte fått något slutårtal. Under de senaste 40 åren har det bildats en stor mängd föreningar med inriktning på hobby och kamratskap. Nya rörelser har växt fram. Det gäller handikapprörelsen, miljörörelsen och pensionärsrörelsen. Ett annat nytt inslag är invandrarnas egna organisationer.
Antalet föreningar i Sverige uppskattas idag till omkring 200 000. Ungefär tre fjärdedelar av dessa beräknas tillhöra en riksorganisation.
Som inledningsvis nämnts har en grupp forskare vid Sköndalsinstitutet nyligen utarbetat en rapport om frivilligt socialt arbete i Sverige (SOU 1993:82). Rapporten inleds med en presentation av grundläggande begrepp, terminologi och modeller för att avgränsa den frivilliga sektorn. I rapporten redovisas bl.a. en enkät till 55 riksorganisationer, en befolkningsstudie och exempel på frivilligt socialt arbete i några kommuner. I följande avsnitt sammanfattas några av rapportens huvudresultat.
374 STÖD TILL FRIVILLIGT SOCIALT ARBETE SOU 1994:139
20.5.2 Definitioner och begrepp
I debatten om frivilligt arbete används många olika benämningar; ideell sektor, tredje sektor, frivilligsektor, civilt samhälle, idéburet arbete, humani- tär verksamhet, filantropi och välgörenhet.
Sköndalsforskarna använder begreppet frivilligsektor som en samlingsbe- teckning för frivilliga organisationer och deras verksamhet samt oavlönade insatser inom den offentliga sektorn.
Med oavlönade insatser inom den offentliga sektorn avses uppgifter som är helt oarvoderade eller som ersätts med en symbolisk summa. Som ex- empel på sådana frivilliginsatser nämns rollen som klassförälder, lekmanna- övervakare inom kriminalvården, stödperson inom den psykiatriska tvångs- vården eller kontaktperson inom omsorgerna om psykiskt utvecklingsstörda eller socialtjänsten.
Frivilligsektorn rymmer en mångfald av organisationer, verksamheter och insatser. I rapporten avgränsas den sociala frivilligsektorn till att gälla orga- nisationer, verksamheter och insatser som i intention och handling har en primär välfärdsinriktning. Till den sociala frivilligsektorn hör då inte kultur- och idrottsverksamhet även om sådana aktiviteter kan tänkas ge större samlade välfärdsvinster än t.ex. pensionärsorganisationernas väntjänstverk- samhet eller kyrkans besöksgrupper.
Med frivilligt socialt arbete avses uppgifter som har en primär välfärdsin- riktning och som utförs antingen som oavlönade insatser inom en organisa- torisk ram eller som avlönat arbete i en frivillig organisation.
I rapporten används uttrycken avantgarde, komplement, alternativ och ersättning för att analysera relationen mellan den offentliga sektorn och de sociala frivilligorganisationerna.
Avantgarde
En frivillig organisation kan se sin verksamhet som ett pionjärarbete och en förelöpare för offentliga insatser. Genom att uppmärksamma eftersatta grupper och utveckla nya metoder strävar man efter att bli en förtrupp för sociala insatser. Av ideologiska eller praktiska skäl ser man helst att den offentliga sektorn tar över arbetet.
Komplement
Forskarna skiljer på komplement i två olika betydelser — som parallell resurs eller som extra välfärdsförstärkare. I det ena fallet är den frivilliga verksam- heten ett komplement i betydelsen att den bedrivs inom samma område och är av samma slag som den offentliga sektorns verksamhet.
I det andra fallet rör det sig om insatser som av resursmässiga eller principiella skäl inte kan krävas av den offentliga sektorn. Den som erbjuder sådana insatser ”toppar” välfärden och fungerar som en extra välfärdsför- stärkare.
SOU 1994:139 STÖD TILL FRIVILLIGT SOCIALT ARBETE 375
Alternativ
Beteckningen alternativ används av forskarna i betydelsen att verksamheten avser samma område men att den har en särskild karaktär som skiljer den från motsvarande verksamheter inom den offentliga sektorn.
Ersättning
Alternativ kan också betyda i stället för. Ersättning innebär i detta samman- hang att myndighetens verksamhet tas över av en frivillig organisation.
All verksamhet passar inte in i de ovan angivna definitionerna. Vissa verksamheter svarar närmast mot en kombination av flera begrepp om man ser till vilken funktion verksamheten har. Ett exempel på detta är natthär- bärgen i regi av Stadsmissionen som både blir ett komplement (med av- seende på kommunens behovstäckning) och ett alternativ (för brukarna).
Sammanfattningsvis kan konstateras att de sociala frivilligorganisationer— na i allmänhet fyller mer än en funktion både för sina medlemmar och för den offentliga sektorn. Det värde som ligger i att människor deltar i de frivilliga organisationernas arbete är gemensamt för alla. Vissa organisatio- ner fungerar uteslutande som intresseorganisationer och påtryckare på den offentliga sektorn. Andra organisationer har renodlat sin roll till att utföra frivilligt socialt arbete. Men många sociala frivilligorganisationer fyller sam- tidigt båda rollerna.
20.5.3 Det frivilliga arbetets omfattning och bestämningsfaktorer
Ett kapitel i rapporten handlar om det svenska folkets frivilliga insatser i vid bemärkelse, dvs. sådana insatser som utförs på frivillig grund och oavlönat eller mot ett symboliskt arvode. Innehållet i kapitlet bygger på intervjuer med ett slumpmässigt, riksrepresentativt urval av svenskar i åldern 16—74 år. Intervjuerna genomfördes under november-december 1992. Totalt inter- vjuades 1 045 personer, vilket motsvarar en svarsfrevens på 71,5 procent.
Försiktiga jämförelser ger vid handen att frivilligt arbete i vid bemärkelse är nästan lika vanligt i Sverige som i England. Den nu aktuella under- sökningen visade att 48 procent av Sveriges befolkning i åldern 16—74 är utfört frivilligt arbete vid något tillfälle inom minst en organisation under året närmast före mättillfället. I England var motsvarande siffra 51 procent år 1991.
Studien visade att 20 procent av befolkningen hade utfört frivilliga in- satser inom någon socialt inriktad organisation. Kvinnor var dubbelt så ofta som män frivilligt verksamma inom socialt inriktade organisationer. Det visade sig också att 28 procent, män lika ofta som kvinnor, hade utfört informellt socialt arbete vid sidan av organiserade aktiviteter. Med infor- mellt socialt arbete menar forskarna regelbundna hjälpinsatser åt grannar, vänner eller anhöriga som individen inte sammanbor med.
Totalt var det 17 procent som utfört direkta hjälpinsatser. Om man ser till
376 STOD TILL FRIVILLIGT SOCIALT ARBETE SOU 1994:139
hela befolkningen betyder det att 8 procent utfört sådant arbete. Andelen svenskar som utfört direkta hjälpinsatser inom socialt inriktade organisatio- ner var 6 procent.
Motiven för att börja arbeta frivilligt växlade beroende på vilken typ av organisation det handlade om. Bland dem som utförde frivilliga insatser inom en humanitär organisation uppgav 74 procent ”önskan att göra nytta för andra människor” som den viktigaste personliga anledningen. För perso— ner som var engagerade i en handikapp- eller patientförening var i stället ”den egna situationen” den viktigaste anledningen.
De två vanligaste orsakerna till att människor slutar med frivilligt arbete visade sig vara brist på tid eller att arbetet fått ett ”naturligt” slut.
För att något kunna bedöma det frivilliga arbetets framtidspotential ställ- des bl.a. frågan om man kunde tänka sig att utöka sitt frivilliga arbete inom organisationer där man redan nu var aktiv. Det visade sig att nästan 40 procent kunde tänka sig ett sådant utökat engagemang samt att 30 procent kunde tänka sig att engagera sig i något nytt frivilligt arbete inom de närmaste fem åren.
Beredvilligheten var större i åldersgruppen 16—29 år än i andra ålders- grupper. De grupper som redan idag arbetar frivilligt uttryckte också störst beredskap inför nytt frivilligt arbete i framtiden. Det är de som redan ”har mycket att göra” som kan tänka sig att göra mer.
De organisationstyper som idag samlar stora grupper av frivilligt aktiva är också sådana som människor kan tänka sig att arbeta inom i framtiden: idrottsorganisationer och kulturföreningar.
Tabell 12. SOU 1993:82, sid 93. Socialpolitisk inställning. Betydelsen av egna frivilliga insatser och den frivilliga sektorns möjligheter. Andel som var helt enig (%).
Arbetar frivilligt
Totalt Nej Ja 1. Det är viktigt att engagera sig själv och inte bara sitta och vänta på att samhället ska lösa alla problem. 74 66 81 2. Frivilligt, oavlönat arbete är betydelsefullt eftersom det avlastar staten ekonomiskt. 26 23 29 3. Frivilligt arbete är särskilt viktigt i dag eftersom samhället drar sig undan sitt ansvar inom en mängd områden. 36 32 40
4. Frivilliga organisationer kan med fördel ta över många av de vård- och omsorgsuppgifter som stat, kommun och landsting idag sköter. 8 8 8 5. Om jag hamnar i svårigheter kan jag få lika god hjälp hos en socialt ideell organisation som hos t.ex. kommunens socialtjänst. 19 18 20
Bas (1045) (544) (501)
SOL' 1994:139 STÖD TILL FRIVlLLIGT SOCIALT ARBETE 377
Till sist en tabell som visar de intervjuades inställning till vissa påståenden av betydelse för egna frivilliga insatser och den frivilliga sektorns möjlig- heter.
20.5.4 Några grundläggande karaktäristika hos socialt inriktade frivilligorganisationer
Sköndalsforskarnas uppdrag att översiktligt kartlägga socialt arbete inom frivilliga organisationer i Sverige har även omfattat en enkät till 56 riks- organisationer som av forskarna ansetts tillhöra den sociala frivilligsektorn. Urvalet gäller organisationer som ”verkar göra direkta sociala insatser och där detta kan tolkas som ett primärt syfte.” Som ytterligare krav ställdes att organisationen har minst 1 000 medlemmar och en regional spridning över landet. Även Svenska Kyrkan ingår i studien.
Svar inkom från samtliga organisationer utom en. De 55 organisationer som studerats har tillsammans ca 2.5 miljoner medlemmar och drygt 8 800 anställda. I urvalet ingår följande organisationstyper:
— handikapp- eller klientorganisation (23) — frikyrkligt samfund, annat religiöst samfund (10) — humanitär hjälporganisation (8) — invandrarorganisation (3) — pensionärsorganisation (2) — föräldraförening (2) — nykterhetsorganisation (2) — kvinnoorganisation (1)
— annat (6)
Undersökningen visade att organisationerna är starkt beroende av stöd från den offentliga sektorn. Vid intervjutillfället fick 95 procent av organisatio- nerna stöd från staten, 90 procent från kommunerna och 80 procent från landstingen. För nästan hälften av organisationerna täcker de offentliga bidragen mer än två tredjedelar av de totala verksamhetskostnaderna.
De egna medlens andel av de totala verksamhetskostnaderna är liten. För över hälften av organisationerna täcker de egna medlen på sin höjd 10 procent av kostnaderna. En fjärdedel av organisationerna uppger att de inte till någon del finansierar sina verksamheter med egna medel. Insamlade medel har totalt sett ännu mindre betydelse för att finansiera verksamheten även om det finns vissa undantag. Undantagen gäller de frikyrkor och trossamfund som ingår i studien där andelen insamlade medel svarar för minst 50 procent.
En klar majoritet av organisationerna har under 90-talets tre första år fått minskade bidrag från kommuner och landsting. Majoriteten fick under 1991—92 ökade bidrag från staten men dessa har inte räknats upp år 1993. Det betyder att organisationernas ekonomi har försämrats.
De studerade organisationerna har tillsammans drygt 8800 anställda. Antalet lönebidragsanställda har ökat mycket snabbt under de senaste åren.
378 STÖD TILL FRIVILLIGT SOCIALT ARBETE SOU 1994:139
Nästan hälften av organisationerna har 25 procent eller fler av sina anställda på lönebidrag.
De organisationer som ingår i urvalet har också undersökts med avseende på aktivitetsnivå. Studien visar att det inte finns några enkla samband mellan organisationerna vad gäller t.ex. storlek eller ålder å ena sidan och med— lemsaktivitet å den andra. Materialet visar tvärtom att det finns stora skillna- der mellan till synes jämförbara organisationer. Sammantaget tycks aktivi- tetsnivån — i varje fall när det gäller att utföra insatser — vara relativt låg. Det gäller särskilt de humanitära organisationer som undersökts och ”andra religiösa samfund” men även föräldraföreningar, handikapp-, klient-, pati- ent- och nykterhetsorganisationer.
Av de undersökta organisationernas sammanlagt 500000 aktiva med- lemmar uppges omkring 170 000 svara för direkta sociala insatser. Nedan- stående tabell visar i vilken utsträckning medlemmar och anställda svarar för sådana insatser.
Tabell 4.2. SOU 1993:82, sid. 115. Medlemmar och anställda som gör direkta sociala insatser
Organisationstyper Antal medlem- Andel som gör Antal anställda mar som gör sociala in- som gör sociala sociala in- satser (% av insatser satser alla aktiva)
Handikapp-, patient- och klient- organisationer 42 000 79 1 000 Pensionärsorganisationer 30 000 30 100 Invandrarorganisationer 4 000 7 100 Annat (kvinno-, brottsofferjourer, RFSL) 4 000 70 100 Humanitära hjälporganisationer 21 000 24 300 Frikyrkliga samfund 52 ()00 30 2 ()()0 Andra religiösa samfund 2 000 12 500 Annat (DKSN, S:t Lukasstiftelsen,
Verdandi) — — 400
Av tabellen kan utläsas att 4 500 anställda utför direkta sociala insatser. Det motsvarar lite mer än hälften av samtliga anställda. Om man till detta lägger den personal som inom Svenska kyrkan utför liknande uppgifter rör det sig allt som allt om ca 8 000 anställda personer i ”frivillig tjänst”. Denna siffra skall jämföras med de ca 13 000 socialarbetare med anställningar inom den offentliga sektorn. En sådan jämförelse visar att de frivilliga organisationer- nas socialt inriktade arbetsinsatser inte är små, varken relativt sett eller i absoluta tal. Organisationerna uppskattar själva att man varje år när minst 500 000 människor med direkta sociala insatser från både frivilliga och anställda.
Vad gäller verksamheternas art kan nämnas att 90 procent av de under- sökta organisationerna har öppet-hus-verksamheter av olika slag. Över 80 procent bedriver olika slag av allmänt eller specifikt inriktade stödinsatser
SOU 1994:139 STÖD TILL FRIVILLIGT SOCIALT ARBETE 379
(förmedling av kontaktpersoner, allmän rådgivningsverksamhet, uppsökan- de verksamhet m.m.). Nästan hälften av organisationerna bedriver behand- lings- och omsorgsinsatser (behandlingshem, eftervårdsverksamhet, mot- tagnings- och jourverksamhet m.m.). Ett tredje verksamhetsområde rör det som kallas bistånd. Mer än hälften av organisationerna erbjuder rättshjälp. En tredjedel av organisationerna ger ekonomiskt bistånd och ungefär en fjärdedel tillhandahåller både kortvariga logimöjligheter och mat.
20.5.5 Statens insatser för att främja den ideella sektorns utveckling
En viktig utgångspunkt för förnyelsen av den offentliga sektorn är enligt regeringen att låta fler aktörer i samhället ta ett större ansvar. Det gäller både privata entreprenörer och ideella organisationer.
Beredningen för främjande av den ideella sektorns utveckling Regeringen beslutade i maj 1993 att tillsätta en beredning för att främja den ideella sektorns utveckling. I beredningen, som är knuten till Civildeparte- mentet, ingår ett 30-tal ledamöter, sakkunniga och experter som tillkallats i kraft av sin personliga kompetens.
Som motiv till regeringens beslut anges att den ideella sektorn har spelat och spelar en stor roll för att förbättra välfärden. Med ideell sektor avses i detta sammanhang dels verksamhet som bedrivs av enskilda personer i grupp, dels verksamhet i vilken personer mer organiserat samverkar för gemensamma mål i ideella och kooperativa föreningar. Det konstateras att allt fler människor idag vill engagera sig för att på olika sätt hjälpa varandra. Att utveckla verksamheter inom den ideella sektorn som kan ge nya möjlig- heter till engagemang och personligt ansvar ses därför som en angelägen uppgift. Det arbete som utförs inom den ideella sektorn bedöms både kunna bli ett viktigt komplement till det arbete som traditionellt utförs i en väl- färdsstat och ett alternativ till offentligt driven verksamhet. En sådan ut- veckling bedöms i sin tur ge medborgarna ökad valfrihet.
Till beredningens huvudsakliga uppgifter hör att fortlöpande analysera och utarbeta förslag till hur den ideella sektorn kan ges ett större ansvar när det gäller att komplettera eller tillhandahålla alternativ till verksamheter som bedrivs i offentlig regi. Beredningens arbete bör enligt direktiven ut- mynna i förslag till åtgärder både på kort och lång sikt. Resultatet av beredningens arbete skall redovisas senast den 30 juni 1996.
Fyra rapporter har hittills publicerats. En av rapporterna — Föreningen som entreprenör — möjligheter, begränsningar, konsekvenser och risker (Ds 1994:94) — behandlar de juridiska förutsättningarna för ett entreprenadför- hållande. I en annan rapport — Mot nya rättigheter (Ds 1994:101) — visas hur olika typer av verksamhet inom den ideella sektorn kan öka det egna självbestämmandet för funktionshindrade personer. En tredje rapport har titeln Lokalt utvecklingsarbete och frivilligt arbete i Norden (Ds 1994:102)
380 STÖD TILL FRIVILLIGT SOCIALT ARBETE SOU 1994:139
och beskriver frivilligt arbete i våra nordiska grannländer. Beredningen har också publicerat en handbok i frivilligt arbete (Ds 1994:93). Denna publika- tion är i huvudsak en översättning av norskt material och syftar enligt förordet till ”att inspirera kommuner, föreningar och lokala eldsjälar till ett ännu bättre samarbete för stärkande och bevarande av vårt välfärdssam- hälle”.
Regeringen förfogar över vissa statsbidrag till ideell verksamhet. För budgetåret 93/94 avsattes 16 miljoner kronor inriktat på att stimulera, under- lätta och stödja nyskapande barn- och ungdomsverksamhet inom den ideella sektorn. Beredningen av bidragsansökningar sker inom Civildepartementet. I den första omgången erhöll ett tjugotal projekt medel ur anslaget. Anslaget har också använts för att stödja uppbyggnaden av nationella kunskaps- och erfarenhetscentra för lokalt utvecklingsarbete.
För budgetåret 1994/95 har utvecklingsanslaget höjts till 20 miljoner kro- nor. Användningen av medlen har samtidigt breddats så att även andra typer av utvecklingsprojekt skall kunna få stöd ur anslaget.
Intresset för anslaget har varit mycket stort. Drygt 1 300 ansökningar har inkommit till Civildepartementet. Ansökningarna omfattar många olika ty- per av ideell verksamhet vad gäller såväl inriktning som sektorstillhörighet. De ansökta beloppen uppgår till drygt 300 miljoner kronor.
Den 25 augusti 1994 beslöt regeringen att ur anslaget bevilja Startbidrag till ett tjugotal frivilligcentraler på olika orter i landet. Samtliga utvecklings- projekt som får bidrag skall utvärderas så att erfarenheterna från projekten blir tillgängliga för allmänheten.
De nationella kunskaps- och erfarenhetscentra som fått stöd ur anslaget är Cesam i Örebro, Forum för frivilligt socialt arbete i Stockholm samt Folkrö- relserådet Hela Sverige skall leva.
Cesam i Örebro
Cesam, som betyder Centrum för samhällsarbete och mobilisering. ligger i Örebro. Cesam har under tio år arbetat med nätverksarbete både i Sverige och utomlands. Arbetsområdet har gällt såväl lokalt utvecklingarbcte i bostadsorganisationer, byar och kommundelar som kommuner och för- eningar.
Cesam har under årens lopp utvecklat ett omfattande internationellt kontaktnät. Idag arbetar man bl.a. med att bygga upp frivilligcentraler efter norskt mönster. Åtskilliga svenskar har under de tre senaste åren deltagit i Cesams studieresor till Norge. Till Cesams uppgifter hör också att utveckla närmiljöskolor (community schools), att starta och stödja lokala samver- kansgrupper mellan offentlig, frivillig och privat sektor samt att anordna seminarier och kurser i samhällsarbete och lokalt utvecklingsarbete.
SOU 1994:139 STÖD TILL FRIVILLIGT SOCIALT ARBETE 381
Forum för frivilligt socialt arbete Forum för frivilligt socialt arbete drivs som en förening med ekonomiskt stöd från Socialdepartementet och Civildepartementet. Inititativtagare är Svenska röda korset, Stockholms Stadsmission, Rädda Barnen, Svenska Kyrkans Församlingsnämnd, Cesam, Frälsningsarmén, Sköndalsinstitutet, Brottsofferjourernas Riksförbund, Kvinnojourernas Riksförbund, Barnens rätt i samhället (BRIS) och Svenska Scoutförbundet. Föreningens mål är att utveckla kunskap och förståelse för frivilligt socialt arbete i Sverige, att utveckla ledarskap för sådant arbete och att etablera kontaktnät för natio- nellt och internationellt utbyte. Det vill man åstadkomma genom att ge metod- och kunskapsstöd till föreningar, samfund, företag och den offentliga sektorn på central och lokal nivå, att anordna utbildningar, seminarier, debatter och diskussioner, initiera forskning och studier i samarbete med universitet och högskolor i Sverige och utomlands samt arbeta med ledar- skapsutbildning och metodutveckling på området.
20.5.6 Lokal utveckling
Den utveckling som för närvarande sker lokalt har vissa gemensamma drag. Det gäller framför allt föreningarnas möjligheter att få ekonomiska bidrag och annat stöd från kommunerna.
De frivilliga organisationerna får kännas vid de kommunala sparbetingen på flera olika sätt. Den ekonomiska åtstramningen kan innebära att för- eningarna förlorar tidigare förmåner, t.ex. subventionerade lokaler och ad— ministrativ service. Vidare märks en tydlig tendens till stramare bidrags- givning, dels genom att verksamhetsbidragen inte räknas upp i takt med kostnadsutvecklingen, dels genom att generella bidrag i ökad utsträckning ersätts av riktade bidrag. Denna utveckling har under senare tid uppmärk- sammats i flera rapporter.
En av forskarna vid Sköndalsinstitutet har studerat utvecklingen i två svenska kommuner (SOU 1993:82 s. 171 ff.) Hon fann att synen på frivilligt socialt arbete har blivit mer positiv. Det verkade råda bred politisk enighet om att frivilligt arbete bör stödjas och uppmuntras. Samtidigt fann hon att de allmänna föreningsbidragen i större utsträckning fått ge plats för riktade bidrag till socialt inriktade frivilliginsatser som är till nytta för kommunen. En annan iakttagelse som rapporteras gäller nya rutiner för bättre upp- följning av bidragsgivningen. Även om reglerna har varit givna har målsätt— ningen med bidragen varit oklar. Uppföljning har tidigare inte ansetts viktig och har ibland till och med betraktats som ett brott mot föreningarnas rätt till självständighet.
I en annan rapport — Från bidrag till ersättning? (Åke Bergmark, Skön- dalsinstitutet 1994) redovisas resultat från en undersökning av den kommu- nala bidragsgivningen i fem kommuner. De resultat som redovisas bygger på insamlade policydokument, fakta om bidrag som fördelats år 1992 samt intervjuer med politiker, tjänstemän och företrädare för olika organisationer i de aktuella kommunerna.
382 STÖD TILL FRIVILLIGT SOCIALT ARBETE SOU 1994:139
I rapporten konstateras bl.a. att utgifterna för föreningsbidragen inom den sociala sektorn totalt sett utgör en ytterst marginell del av kommunernas samlade kostnader. Föreningsbidragen tenderar dessutom att minska. Fler- talet av de undersökta organisationerna har sålunda fått vidkännas ned- skärningar de senaste åren. Stödet ifråga utgår främst till föreningar verk- samma inom missbruksområdet samt till pensionärs- och handikapporgani- sationerna. Dessa är i regel helt beroende av bidragen för sin verksamhet eller fortsatta existens och saknar vanligen andra inkomster av betydelse.
Vidare rapporteras att det i de aktuella kommunerna finns en uttalad politisk strävan efter att i högre grad än tidigare försöka få ”valuta för pengarna”. Det innebär att stödet används mer effektivt och på ett sätt som är förenligt med kommunens intressen, dvs. att de på något sätt avlastar kommunen. Ersättning och komplementaritet är här nyckelord. Förverk- ligandet av ersättnings- eller komplementaritetstanken kan antingen gå över ändrade regler för föreningbidragen eller via en förskjutning av stödet mot mer entreprenadliknande former. Kommunernas ambitioner har konkret resulterat i att ett flertal organisationer uppvaktats med förslag att övergå till stöd i sådana former. Slutligen konstateras att det i allt väsentligt saknas utvecklade system för uppföljning och utvärdering av hur föreningsbidragen faktiskt används. Kommunernas insyn i organisationernas verksamhet be- tecknas överlag som osystematisk och mycket begränsad.
I en tredje rapport — Offentliga sektorns samarbete med ideella föreningar (Bylund & Lille, Tjänsteutveckling AB) — redovisas en kartläggning av ideella föreningars engagemang i tre kommuner och ett landsting. De Slut- satser som dras i rapporten sammanfaller i stort sett med vad som förs fram i de båda tidigare rapporterna.
Ovan har de förändrade villkoren för det traditionella föreningslivet be- rörts. Nu talas det mer och mer om den ”nya frivilligheten” även i Sverige. Den ”nya frivilligheten” har ungefär samma innehåll som i Danmark och Norge. Hit hör bl.a. Självhjälpsgrupper och frivilligcentraler.
Självhjälpsgruppen som modell har en lång tradition i vårt land. Nu märks tendenser till nybildningar inom områden där Självhjälpsgrupper tidigare inte har prövats.
Frivilligcentraler efter norska och danska förebilder förekommer ännu så länge i blygsam omfattning men har väckt stort intresse hos framförallt kommunala politiker och tjänstemän.
20.6 Våra överväganden och förslag
Humanitära organisationer, Svenska Kyrkan och andra religiösa samfund spelar idag en viktig roll som utförare av sociala tjänster. Deras verksamhet är av särskilt stor betydelse för människor som inte vill ha kontakt med myndigheterna. Vid sidan av det arbete som uträttas av anställd personal eller oavlönat inom ramen för humanitära och kristna organisationer spelar även föreningar och andra organisationer en viktig roll som utförare av
SOU 1994:139 STÖD TILL FRIVILLIGT SOCIALT ARBETE 383
sociala tjänster. Pensionärsorganisationernas många aktiviteter är t.ex. av stor betydelse inom äldre- och handikappomsorgen. Länkrörelsen fyller en viktig funktion inom vården av missbrukare och det allmänt förebyggande barn- och ungdomsarbetet bygger i stor utsträckning på insatser från för— eningslivet. Enskilda och familjer svarar dessutom för mycket betydande insatser i den offentliga sektorns verksamhet. Vi tänker på alla lekmanna- övervakare, kontaktpersoner/kontaktfamiljer och inte minst familjehem- men, som bär upp vården av utsatta barn och ungdomar men som också anlitas för vård av vuxna missbrukare.
Frivilligt socialt arbete är alltså redan i dag av stor betydelse och så har det alltid varit. Ändå har det länge varit tyst om de frivilliga organisationernas hjälpverksamhet. Till denna tystnad finns sannolikt både ideologiska och andra förklaringar.
En del människor betraktar oavlönade hjälpinsatser som välgörenhet och tar på denna grund avstånd från frivilligt socialt arbete. De menar att sådan hjälp inte ges på mottagarens utan på givarens villkor och därför inte har något berättigande i ett modernt välfärdssamhälle.
En annan förklaring till tystnaden kan vara att anställda inom den offent- liga sektorn saknar kunskaper om frivilliga organisationer. Det kan bero på att organisationerna inte har dokumenterat sin verksamhet och att frivilligt socialt arbete ännu så länge är relativt outforskat i Sverige.
En tredje förklaring kan vara att frivilliga organisationer har slagit vakt om sin Självständighet och inte har sökt något samarbete med verksamheter inom den offentliga sektorn.
Hur det frivilliga sociala arbetet kommer att utvecklas på sikt beror på många olika faktorer. Samhällsutvecklingen i stort påverkar naturligtvis både behovet av sociala insatser och människors engagemang i sociala frågor. För att åstadkomma en kvalitativ utveckling av frivilligt socialt arbete behövs det enligt vår bedömning både forsknings- och utvecklingsarbete. Civildepartementets beredning för främjande av den ideella sektorns ut- veckling och föreningen Forum för frivilligt socialt arbete kan i detta sam- manhang komma att spela en viktig roll.
Sköndalsforskarna redovisar i sin rapport att både ledningen och de frivilligt aktiva i de undersökta riksorganisationerna värjer sig mot tanken på att ersätta den offentliga sektorns insatser i betydelsen att bli en garant för välfärden. [ samma rapport redovisas också resultat från en undersökning, som visar att endast 8 procent av Sveriges befolkning vid mättillfället (no- vember-december 1992) ansåg att frivilliga organisationer med fördel kan ta över många av de vård- och omsorgsuppgifter som stat, kommun och lands- ting sköter.
Andra studier som redovisats i detta kapitel visar samtidigt att trycket på frivilliga organisationer som utförare av sociala tjänster ökar i kommunerna. Det kan mot denna bakgrund finnas anledning att tydligare markera de gränser som finns och som vi anser bör upprätthållas mellan den offentliga sektorns ansvar och de frivilliga organisationernas verksamhet.
En sådan gränsdragning kompliceras dock av att frivilligt socialt arbete
384 STÖD TILL FRIVILLIGT SOCIALT ARBETE SOU 1994:139
utförs både oavlönat och av anställd personal. Idag har många anställda i frivilliga organisationer samma kvalifikationer som anställda inom den of- fentliga sektorn. Alla personer som utför oavlönade insatser är inte heller lekmän utan kan vara högt kvalificerade för socialt behandlingsarbete. Våra uttalanden får därför inte tolkas bokstavligt utan syftar närmast till att lämna vägledning när det gäller de frivilliga organisationernas roll och uppgifter i den framtida socialtjänsten.
För det första får det inte bli så att enskilda hänvisas till frivilliga organisa— tioner för att få sina grundläggande behov tillgodosedda. Kommunen har enligt socialtjänstlagen det yttersta ansvaret för att den enskilde får den hjälp och det stöd som han behöver. Denna princip ligger fast.
För det andra kan inte vem som helst utföra de uppgifter som åvilar socialtjänsten enligt lag. De flesta uppgifter kräver yrkesutbildad personal och kan inte överlämnas till frivilliga utan sådan kompetens.
För det tredje får frivilliga inte utnyttjas på ett sådant sätt att det frivilliga åtagandet upplevs som ofrivilligt. Frivilligt socialt arbete växer fram ur enskilda människors engagemang. Det kan stödjas och stimuleras men kan aldrig tvingas fram av samhällets myndigheter. Detta sätter gränser för hur långt man kan gå när det gäller kontrakterad frivillig verksamhet som bygger på oavlönade insatser.
Vi anser att frivilligt socialt arbete i första hand skall vara ett komplement i betydelsen ”välfärdsförstärkare” till den offentliga sektorns insatser. Det betyder att vi sätter stort värde på väntjänstarbete och kontaktmannaskap i olika former.
Enligt vår bedömning kan frivilligcentraler utvecklas till en naturlig kon- taktpunkt för människor som vill ge eller ta emot hjälp frivilligt. Såvitt vi kan bedöma finns det också i Sverige ett stort intresse för sådan verksamhet. Vi har uppfattat att centralernas styrka ligger i deras lokala förankring och i deras möjligheter att kunna erbjuda många olika alternativ. Det kan gälla . både hjälp vid enstaka tillfällen och förmedling av återkommande stöd- och hjälpinsatser. Det kan också gälla gruppverksamheter och rådgivningsverk- samhet liksom uppdrag att ”förstärka” välfärden på ett ålderdomshem, en barnstuga eller någon annan samhällsinstitution.
Vad gäller frivilligcentralernas möjligheter att förmedla kontaktpersoner vill vi också erinra om vissa uttalanden i socialtjänstpropositionen. Där understryks särskilt betydelsen av att kontaktfamiljerna inte utnyttjas som en utredningsresurs inom socialtjänsten. Att sådana insatser i framtiden initieras och förmedlas inom arbetsplatser, bostadsområdet eller liknande utan att socialtjänsten blir formellt inblandad sågs vid denna tid som en naturlig utveckling.
Enligt vår uppfattning ligger det en styrka i att kunna få en sådan insats förmedlad genom en frivilligcentral. Då råder det inget tvivel om att samva- ron mellan parterna är ”frivillig”. Med en sådan profil kan frivilligcentralens verksamhet betraktas som ”steget” före myndigheten. Enligt vår bedömning kan frivilligcentraler också spela en viktig roll för utvecklingen av frivilligt socialt arbete inom den offentliga sektorns verksamhet.
SOU 1994:139 STÖD TILL FRIVILLIGT SOCIALT ARBETE 385
Även om frivilligcentralernas verksamhet ökar i betydelse kommer sanno- likt frivilligt socialt arbete i redan etablerade former att vara av störst betydelse också i framtiden. Det traditionella frivilliga arbetet bygger på värdegemenskap och personligt engagemang. I detta ligger det frivilliga arbetets särskilda kvalitet som ger det ett egenvärde och helt andra förut- sättningar än verksamheter som bedrivs i offentlig regi.
I vissa fall har också det frivilliga alternativet visat sig vara överlägset ett myndighetsalternativ. Vi tänker bl.a. på jourverksamheter av typ kvinnojou- rer, mansjourer och brottsofferjourer men även på verksamheter som be— drivs med Rädda Barnen och BRIS, t.ex. barnens hjälptelefoner, som huvud- man. I många fall är det också bättre att härbärgesverksamhet och andra liknande verksamheter, som vänder sig till de mest ömtåliga och utsatta grupperna i vårt samhälle, drivs av andra än myndigheten själv. Det primära ansvaret för finansieringen av sådana verksamheter faller dock på myndig- heten.
De frivilliga organisationernas ekonomi sätter naturligtvis gränser för vad som är möjligt att åstadkomma i framtiden. Även om frivilligt socialt arbete utförs oavlönat krävs det resurser för att organisera och utveckla verksam- heten. Forskarna vid Sköndalsinstitutet har visat att de frivilliga organisatio- nerna är starkt beroende av stöd från den offentliga sektorn. Medlemsav- gifter och intäkter från lotterier, basarer, loppmarknader och liknande täck- er långtifrån kostnaderna för den löpande verksamheten. De frivilliga organisationerna kan därför inte bedriva sin verksamhet utan stöd från stat, kommuner och landsting.
Vi anser att socialtjänsten bör stödja frivilligt socialt arbete och att detta bör komma till uttryck i den nya lagstiftningen. Med frivilligt socialt arbete menar vi uppgifter som i intention och handling har en primär välfärdsin- riktning och som utförs antingen som oavlönade insatser inom en organisa- torisk ram eller som avlönat arbete i en frivillig organisation. Vi ansluter oss därmed till Sköndalsforskarnas definition av begreppet frivilligt socialt arbe- te.
Vad som närmast avses är dels social verksamhet som avlönat eller oav- lönat bedrivs av humanitära hjälporganisationer, kyrkor och andra religiösa samfund, pensionärsorganisationer, invandrarorganisationer, handikapp-, patient- och klientorganisationer, dels insatser som oavlönat eller mot en symbolisk ersättning utförs av enskilda inom den offentliga sektorn.
Det kan förefalla oegentligt att under begreppet ”frivilligt socialt arbete” inordna även de frivilliga organisationernas professionella insatser eftersom begreppen frivillig och ideell ofta används synonymt. Humanitära och andra frivilliga organisationer har emellertid ingen skyldighet att bedriva socialt arbete. De gör det av fri vilja och på eget initiativ. I så motto är det enligt vår mening logiskt att även betrakta det professionella arbetet i sådana organi- sationer som ”frivilligt socialt arbete”.
Vi ser alltså mycket positivt på den vilja som finns hos många människor att hjälpa andra i samhället. Det är vår förhoppning att oavlönade insatser erkänns och respekteras som ett ömsesidigt utbyte mellan två människor,
386 STÖD TILL FRIVILLIGT SOCIALT ARBETE SOU 1994:139
där den ene får värdefull hjälp och den andre känner sig efterfrågad och behövd. Vi anser också att socialtjänsten bör ta tillvara möjligheterna att komplettera den egna verksamheten med insatser som utförs inom ramen för frivilliga organisationer eller oorganiserat.
Vårt förslag innebär att socialtjänsten bör stödja frivilligt socialt arbete. I vilka former stödet ges får liksom idag anpassas efter lokala förutsättningar och behov. Stödet kan gälla både generella och riktade bidrag samt sub- ventioner av olika slag, t.ex. hyressubventioner och administrativ service till låga kostnader.
Som tidigare redovisats i avsnittet om samverkan i kapitel 19 var lagstift- aren mån om de frivilliga organisationernas frihet att verka inom sina områden efter de målsättningar de själva satt upp. I socialtjänstlagens för- arbeten (prop. 1979/80:1 s. 362) poängteras särskilt att stöd från olika sam- hällsorganisationer inte får medföra en styrande effekt på organisationerna och att samverkan inte får inkräkta på organisationernas integritet, initiativ- förmåga och vitalitet.
Som tidigare visats i detta kapitel märks nu vissa tecken på att kommuner- na utvecklar strategier för att få mer ”valuta för pengarna”. Denna ut- veckling ger oss anledning att på nytt slå vakt om ett rikt och oberoende föreningsliv. Om socialtjänsten av en eller annan anledning vill ställa ensidi- ga villkor för hur en prestation skall utföras ligger det enligt vår mening närmast till hands att välja entreprenadformen i stället för bidrag. Det betyder att en frivillig organisation kan vara en av flera anbudsgivare.
21 Insatser på samhälls- samt grupp- och områdesnivå
21.1 Våra övergripande utgångspunkter
Sociala problem är ofta komplexa till sin natur och orsakas av Såväl sociala, psykologiska som strukturella faktorer. Den enskildes förhållanden påver- kas av både samspelet med andra individer och grupper och av den samhälls- struktur som han lever i. Både analysen av sociala problem och det praktiska sociala arbetet måste därför utgå från ett sådant synsätt. Enligt vår mening kan socialt arbete därför inte begränsas till enbart insatser på individnivå utan måste också omfatta insatser på samhälls- samt grupp- och områdresni- vå.
Vi anser vidare att socialt förändringsarbete skall bedrivas offensivt med ökad tonvikt på förebyggande och tidiga insatser i syfte att motverka en- skildas och gruppers mer omfattande behov av socialtjänstens insatser. I detta ingår också att delta i samhällsplaneringen.
Av den redovisning som gjorts i kapitel 3 har bl.a. pekats på hinder och svårigheter i socialtjänstens strukturinriktade arbete. Trots socialtjänstens svårigheter att ta sig an denna uppgift är det vår bedömning att det i dag finns en stark uppslutning bland både politiker och tjänstemän i kommuner- na att socialtjänsten även fortsättningsvis skall arbeta förebyggande och strukturinriktat.
Socialtjänstlagens bestämmelser om strukturinriktat arbete kräver enligt vår mening en precisering av socialtjänstens roll och uppgifter i detta arbete. Vi anser att socialtjänstens insatser på grupp- och samhällsnivå bör fokuse- ras på utsatta grupper och miljöer.
Oklarheten i begreppen ”strukturinriktat” respektive ”allmänt inriktat” arbete har bidragit till en osäkerhet om socialtjänstens roll och uppgifter i dessa avseenden. Vi föreslår därför att begreppen ersätts med sådana be- grepp, som tydligare anger socialtjänstens uppdrag. I lagtexten använder vi därför begreppen ”insatser på samhällsnivå, grupp- och områdesnivå samt på individnivå”. Vi anser att dessa bättre harmonierar med begreppen primärprevention, sekundärprevention och tertiärprevention, som är all- mänt vedertagna inom det hälsoförebyggande och drogförebyggande arbe— tet. Innebörden i dessa begrepp har närmare klargjorts i kapitel 3. Kortfattat innebär primärprevention att främja friskfaktorerna i samhället, sekundär— prevention att tidigt upptäcka och genom tidiga insatser förebygga, för- hindra eller uppskjuta behov av mer omfattande insatser medan tertiärpre- vention innebär att ge den enskilde stöd, behandling eller vård när sociala problem eller ohälsa har uppstått.
388 INSATSER PÅ SAMHÄLLS- SAMT GRUPP- OCH OMRÅDESNIVÅ SOU 1994:139
I kapitel 3 har vi också redovisat strategier för folkhälsoarbetet, dels på nationell nivå, dels på lokal nivå. Som framgått finns ett nära samband och stora likheter mellan folkhälsoarbete och socialt förändringsarbete på sam- hälls- och gruppnivå. Syftet är i båda fallen att förebygga ohälsa och sociala problem, som ofta har ett nära samband med varandra. Vi finner det därför vara en naturlig uppgift för socialtjänsten att i samverkan med andra sam- hällsorgan och organisationer också arbeta hälsoförebyggande. Socialtjäns- tens hälsoförebyggande arbete bör framför allt fokuseras på barn, ungdomar och utsatta grupper. I detta sammanhang vill vi dock särskilt betona att socialtjänstens skyldighet att delta i det riktade hälsoförebyggande arbetet inte fråntar landstingen dess ansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763/HSL), att förebygga ohälsa.
21.2 Insatser på samhällsnivå 21.2.1 Inledning
Människor ingår i ett komplicerat samspel med sin omgivning. I en god miljö med ett gott socialt klimat finns förutsättningar för att människor skall må bra. Då ökar också sannolikheten att människor kan leva ett självständigt och aktivt liv och bl.a. medverka i att förbättra sin livsmiljö och det sociala klimatet. Men med dåliga grundförutsättningar kan såväl miljön som det sociala klimatet hamna i en nedåtgående spiral, där de sociala villkoren försämras och de boende mår sämre. Detta kan leda till onödiga lidanden och till ökade kostnader för socialtjänst och sjukvård.
De sociala förhållandena och den sociala miljön förändras kontinuerligt till följd av demografiska förhållanden, näringslivets utveckling, ekonomiska villkor, arbetsmarknadens karaktär, bebyggelse, kommunal service m.m.
För kommunens strategiska planering är det enligt vår mening nödvändigt att noga följa de sociala förändringarna, så att tendenser till en god ut- veckling kan stödjas och tendenser till en ogynnsam utveckling förhindras. För detta behövs goda beslutsunderlag, bl.a. för att kunna optimera resurs- användningen.
21.2.2 Socialtjänstens bevaknings- och rapporteringsskyldighet
Vårt förslag: I den nya socialtjänstlagen införs en bestämmelse om att socialtjänsten skall göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen. Be- hov av samordnade insatser för att förebygga eller avhjälpa sociala pro- blem eller brister i livsmiljön skall rapporteras till kommunfullmäktige. I lagen införs också en bestämmelse att socialtjänsten årligen till kom— munfullmäktige skall rapportera de betydande förändringar som inträffat i de sociala förhållandena i kommunen.
SOU 1994:139 INSATSER PÅ SAMHALLs- SAMT GRUPP- OCH OMRÅDESNIVÅ 389
Inledning Enligt gällande socialtjänstlag (1980:620/SoL) har socialtjänsten en skyldig— het att göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen samt att med stöd av dessa kunskaper medverka i samhällsplaneringen. Vårt förslag innebär att intentionerna i den nuvarande lagen kvarstår. Syftet med socialtjänstens skyldighet klargörs emellertid genom förslag till komplette- rande bestämmelser.
För det första föreslår vi att socialtjänsten skall ha en skyldighet att till kommunfullmäktige rapportera sådana tendenser till ogynnsam utveckling, som kräver samordning av insatser framför allt mellan olika kommunala förvaltningar men också mellan kommunen och andra aktörer. Sådana in- satser kan vara av såväl förebyggande som avhjälpande karaktär. För det andra skall socialtjänsten till kommunfullmäktige kontinuerligt rapportera de betydande förändringar som inträffat i de sociala förhållandena i kommu- nen.
Det betyder att ansvaret för att uppgifter om de sociala förhållandena samlas in, bearbetas och ställs till den kommunala planeringens förfogande skall ligga hos socialtjänsten. Det är enligt vår mening socialtjänsten som har den bästa överblicken genom sina kontakter med allmänheten i social- tjänstens olika verksamheter. Det är också inom socialtjänsten som de bästa förutsättningarna finns för att tidigt uppmärksamma en ur social synvinkel ogynnsam utveckling.
Socialtjänsten saknar i dag metoder för denna typ av analyser. Det har varit svårt att veta hur man skall göra för att hålla sig väl förtrogen med levnadsförhållandena och det har likaledes varit svårt att finna de rätta formerna för hur denna kunskap skall tas tillvara. Enligt vår mening behöver socialtjänstens uppgifter i detta avseende förtydligas och metodkunskapen utvecklas.
Socialtjänstens behovsrapportering
Vi anser att det skall vara en skyldighet för socialtjänsten att tidigt till kommunfullmäktige reagera på varningssignaler om ogynnsam utveckling i lokala miljöer eller för olika grupper, så att denna utveckling i ett tidigt skede kan motverkas. Socialtjänstens larmfunktion innebär också att man bör uppmärksamma problem som förutsätter övergripande planering och tvärsektoriella insatser. Socialtjänstens rapporteringsskyldighet fråntar dock inte socialtjänsten dess eget ansvar att initiera och vidta åtgärder för utsatta grupper eller i bostadsområden.
En del sociala förändringar sker över lång tid. Andra sker snabbt — ibland utan förvarning. Det kan t.ex. gälla en tillströmning av flyktingar i ett bostadsområde, en våg av ungdomskriminalitet eller missbruk, snabbt ökan- de arbetslöshet eller en tilltagande förslumning i en kommundel. Betydande sociala förändringar av detta slag bör enligt vår mening snabbt komma till kommunfullmäktiges kännedom om samordnade åtgärder krävs för att pro- blemen inte skall förvärras.
390 INSATSER PÅ SAMHÄLLS— SAMT GRUPP- OCH OMRÅDESNIVÅ SOU 1994:139
Årlig social rapport
Utöver socialtjänstens larmfunktion behövs enligt vår mening också ett redskap för att systematisera kunskapen om de sociala förhållandena i syfte att ge underlag för kommunens långsiktiga planering.
Kommunal verksamhet och planering skall baseras på aktuell kunskap om de sociala förhållandena i kommunen. För att kunskapen skall hållas aktuell krävs att den kontinuerligt uppdateras. Vi anser att detta skall ske i en årlig social rapport till kommunfullmäktige, som bör innehålla uppgifter om inträffade förändringar i levnadsförhållandena i kommunen. Enligt vår me- ning kan en kontinuerlig social rapportering på ett fruktbart sätt tillföra social kunskap till den kommunala planeringsprocessen. Den kan också bidra till ett planmässigt och långsiktigt tänkande i den kommunala verk- samheten.
Som tidigare nämnts har regeringen är 1992 uppdragit åt Socialstyrelsen att utarbeta en tredje nationell folkhälsorapport. Detta uppdrag vidgades till att beskriva och analysera utvecklingen av såväl hälsa som social välfärd och riskfaktorer för sjukdom och sociala problem.
I den Sociala rapporten 1994 har beskrivits och analyserats hur svenska folkets sociala förhållanden utvecklats i olika befolkningsgrupper. Tonvikten har lagts på de materiella villkoren, dvs. arbete, boende och ekonomi. Med utgångspunkt i föräldrarnas situation behandlas också barnens uppväxtvill- kor. Rapporten belyser särskilt problem hos befolkningskategorier som befinner sig i de svagaste positionerna i samhället. Hit hör människor med svaga resurser och som är svagt etablerade på bostadsmarknaden och arbets- marknaden samt i socialförsäkringssystemen.
Enligt vår mening finns anledning att även på lokal nivå sammanställa uppgifter om levnadsförhållandena för människor med svaga ekonomiska resurser och med en svag ställning på bostads- och arbetsmarknaden som underlag för kommunens planering. I en sådan rapport bör också barnens och ungdomarnas levnadsvillkor uppmärksammas.
Periodiciteten i uppdateringen av den sociala rapporten kan växla med olika typer av uppgifter, exempelvis vad gäller befolkningsmässiga förhållan- den, tillgång till arbete och bostäder, behov av barn- och äldreomsorg. För sådana förändringar som sker över lång tid kan en uppdatering, t.ex. vart femte år räcka.
Genom en regelbunden social rapportering skapas också förutsättningar för att följa upp och utvärdera verksamheter. Rapporteringen kan också ligga till grund för förbättrad samverkan mellan socialtjänsten, andra sam- hällsorgan, intresseorganisationer, näringsliv och medborgare.
Vårt förslag om en årlig social rapport har sin motsvarighet i Plan- och byggutredningens betänkande (SOU 1994:36) att kommunfullmäktige år- ligen skall ta ställning till översiktsplanens aktualitet. Redan nu finns be- stämmelser i plan- och bygglagen (1987:10) om att översiktsplanen skall hållas aktuell. Genom Plan- och byggutredningens förslag blir detta krav tydligare. Vid den årliga aktualitetsförklaringen, som gäller både den kom-
SOU 1994:139 INSATSER PÅ SAMHALLs- SAMT GRUPP- OCH OMRÅDESNIVÅ 391
munövergripande översiktsplanen och dess fördjupningar, föreslås att man Skall redovisa om planens intentioner följts i efterföljande beslut och om förutsättningarna för planen ändrats i väsentliga avseenden.
Den årliga sociala rapporten bör enligt vår mening ges samma rullande funktion. Rapporten bör dels redovisa vad föregående årsrapport lett till under verksamhetsåret, dels peka på kvarstående problemområden som inte kunnat lösas och dels ta upp eventuellt nya angelägna frågor som behöver uppmärksammas under det kommande året. Genom kopplingen mellan den sociala rapporten och aktualitetsförklaringen av översiktsplanen ges kom- munfullmäktige även en möjlighet att varje är ta ställning till om de sociala förhållandena förändrats i den utsträckning att översiktsplanen behöver revideras. Med den årliga sociala rapporten skapas ett instrument för att bevaka de sociala konsekvenserna av genomförda förändringar såväl som av uteblivna insatser i bebyggelsemiljön och den kommunala verksamheten. Den årliga sociala rapporten blir därigenom ett verksamt redskap för upp- följning och utvärdering av kommunens insatser på samhälls— samt grupp- och områdesnivå.
En årlig social rapport i samband med aktualitetsförklaringen av över- siktsplanen bör också uppmärksamma sådana sociala förändringar som inte har samband med kommunens fysiska planering eller verksamhetsplanering. Rapporten skulle därmed innehålla alla betydande sociala förändringar i kommunen vare sig de uppkommit genom plan— eller verksamhetsbeslut eller till följd av andra faktorer. Utöver att ge kommunfullmäktige underlag för sina beslut bör den sociala rapporten kunna användas i diskussioner inom den kommunala förvaltningen samt med medborgarna och företrädare för olika organisationer. Därutöver kan den sociala rapporten bli ett viktigt underlag för att finna samverkansformer mellan kommunala förvaltningar, boende, föreningsliv och näringsliv.
Enligt vår mening är det angeläget att utveckla den sociala rapporten så att den blir ett användbart redskap för kommunens strategiska tänkande utan att det krävs för stora insatser. För att den sociala rapporten skall kunna medföra rationaliseringsvinster krävs dels att den koncentreras på de betydande sociala förändringarna, dels att den tidigt kan fånga upp tenden— ser till ogynnsam utveckling innan dessa hunnit växa sig övermäktiga. Detta förutsätter ett utvecklingsarbete, i vilket Boverket, Socialstyrelsen och Sven- ska kommunförbundet bör medverka.
21.2.3 Socialtjänstens deltagande i samhällsplaneringen
Vårt förslag:
I den nya socialtjänstlagen införs en bestämmelse om att socialtjänsten skall delta i kommunens planering och härvid tillföra kunskap i systema- tiserad form om sociala förhållanden samt verka för att åtgärder vidtas för att skapa och bevara goda livsmiljöer som är tillgängliga för alla.
392 INSATSER PÅ SAMHÄLLS- SAMT GRUPP- OCH OMRÅDESNIVÅ SOU 1994:139
Det är för oss en självklarhet att alla har rätt till en god livsmiljö, Oberoende av ålder, ekonomi, arbetsvillkor, funktionshinder eller sociala problem. Soci- altjänsten skall, med utgångspunkt i den specifika och unika kunskaps-och erfarenhetsbas som utvecklas i det löpande vardagsarbetet, särskilt verka för att personer som behöver samhällets stöd eller som har en svag ställning i samhället får tillgång till en god livsmiljö. Detta är enligt vår mening en väsentlig uppgift i syfte att uppnå ett av de övergripande målen för social- tjänsten nämligen att främja människornas jämlikhet i levnadsvillkor. Social- tjänstens deltagande i samhällsplaneringen fyller här en viktig funktion.
Enligt 5 & SoL skall socialtjänsten medverka i samhällsplaneringen och i samarbete med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar och en- skilda främja goda miljöer i kommunen. Enligt vår mening kan social- tjänstens roll med denna bestämmelse tolkas så att socialtjänsten har full- gjort sina uppgifter genom att bidra med underlag för planeringen. I stället bör socialtjänsten ha en mer aktiv roll i bebyggelse— och verksamhets- planeringen genom att bidra med systematiserad kunskap och ta initiativ till planeringsinsatser, som t.ex. tillgänglighetsplaner eller fördjupningar av översiktsplanen för en kommundel. Socialtjänsten skall enligt vår mening också vara en deltagande part under hela planeringsprocessen. Detta gäller såväl vid nybyggnation som vid förnyelse av äldre bostadsområden.
Både statens, landstingens och kommunernas strategi för behandling, omsorg och vård bygger på integration, kvarboende och normalisering. Avvecklingen av de stora institutionerna är en konsekvens av denna strategi. I propositionen (prop. 1993/94:218), om psykiskt stördas villkor föreslås att kommunerna får ett ökat ansvar för denna grupp. Riksdagen har godkänt propositionen (bet. 1993/94:50U28, rskr. 1993/941396). Sammantaget innebär de ovan nämnda principerna för samhällets vård, omsorg och behandling för psykiskt störda, äldre, funktionshindrade och missbrukare att dessa gruppers välfärd i stor utsträckning kommer att vara avhängig hur vårt samhälle planeras. Det kommer därför att ställas stora krav på bebyggelsemiljöns kvalitet inte bara i fysiskt avseende utan också när det gäller förutsätt- ningarna för social gemenskap, service och tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga.
De mest utsatta tillbringar en stor del av sin tid i bostaden och dess närhet. Så är fallet också för barnen. Socialtjänsten har därför ett särskilt ansvar för att barnens uppväxt sker i en ur social synpunkt god livsmiljö.
I enlighet med Plan- och byggutredningen föreslår vi att begreppet livsmil- jö används i lagtexten för att betona betydelsen av ur social synpunkt goda livsmiljöer. Plan— och byggutredningen föreslår i sitt betänkande (SOU 1994:36) att den gällande lagens funktionsuppdelning på bostäder, fritid, handel och arbetsplatser ersätts med en helhetssyn som betonar vikten av integration av boende, arbete, fritid, skola, kultur och service.
Under de närmaste decennierna kommer planeringsinsatserna i stor ut- sträckning att gälla förnyelse och bevarande av den befintliga bebyggelsen. Socialtjänsten bör delta även i detta arbete och särskilt uppmärksamma att sociala värden inte går till spillo i samband med att ett område förnyas. Det
SOU 19941139 INSATSER PÅ SAMHÄLLS— SAMT GRUPP— OCH OMRÅDESNIVÅ 393
kan t.ex. gälla att vidmakthålla de sociala nätverken och att verka för att de boende kan bo kvar. Åtgärder för att bevara goda livsmiljöer kan t.ex. vara att förstärka befolkningsunderlaget för en nedläggningshotad busslinje, sko- la eller butik.
21.2.4 Sociala konsekvensanalyser
Vårt förslag:
Om ett kommunalt beslut om större förändring av fysisk miljö eller av kommunens verksamhet kan antas medföra betydande konsekvenser för den sociala miljön eller enskildas levnadsförhållanden skall beslutet före- gås av en social konsekvensanalys. Socialtjänsten skall ansvara för att den sociala konsekvensanalysen kommer till stånd. En sådan bestämmelse införs i den nya socialtjänstlagen.
Inför beslut om större förändringar i den fysiska miljön och i den kommuna- la verksamheten behöver beslutsunderlaget förbättras när det gäller de sociala konsekvenserna av planerade förändringar. Det först nämnda gäller såväl i kommunens översiktliga planering som i efterföljande planbeslut. I den översiktliga planeringen ingår också den fördjupade översiktsplanering- en för en kommundel, ett bostadsområde eller en viss aspekt i planeringen, t.ex. tillgängligheten. Det behövs för att skapa underlag för dialog mellan den kommunala förvaltningen, beslutsfattare, föreningsliv, näringsliv och berörd allmänhet, för att uppnå effektivare resursanvändning och för att fördela kostnader och åtaganden mellan olika parter. Det behövs vidare för att minimera icke önskade bieffekter. Slutligen finns behov av bättre under- lag för utvärdering och uppföljning av genomförda förändringar.
Vi vet idag ganska väl hur förändringar i bebyggelsemiljön och verksam- heter påverkar de sociala förutsättningarna, eller kanske snarare medverkar till dessa. Det går dock sällan att entydigt och exakt bestämma orsak och verkan när det gäller sociala processer. Det går inte heller att avgöra exakt vilka konsekvenserna blir av en viss åtgärd. Att sociala förhållanden ut— vecklas över tid och kanske först är märkbara efter några år komplicerar saken ytterligare. När vi talar om sociala konsekvenser måste vi därför röra oss med sannolikheter och processer. Detta får självfallet konsekvenser för arbetet med sociala konsekvensanalyser.
I all planering finns inslag av intressemotsättningar. Vad som kan innebära fördelar för några kan innebära nackdelar för andra. En del förändringar får marginella konsekvenser medan andra kan bli betydande. I en dynamisk förändringsprocess går detta inte helt att undvika. Däremot kan större medvetenhet om konsekvenserna av föreslagna förändringar uppnås. Syftet med sociala konsekvensanalyser är att klarlägga de betydande sociala konse- kvenserna av en förändring av bebyggelse eller av den kommunala verksam- heten. Sådana analyser behövs för att väga nyttan av de föreslagna åt- gärderna mot kostnader och eventuella negativa effekter för vissa kommun-
394 INSATSER PÅ SAMHÄLLS- SAMT GRUPP— OCH OMRÅDESNIVÄ SOU 1994:139
invånare. Sociala konsekvensanalyser behövs även för att väga alternativa åtgärdsförslag mot varandra.
Vi föreslår bestämmelser i den nya lagen om att socialtjänsten skall samverka med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda för att fullgöra de uppgifter som åvilar socialtjänsten. Denna skyldighet omfattar även socialtjänstens åligganden på samhällsnivå och gruppnivå. Sådan samverkan kan avse projekt för att förbättra bebyggelsemiljön, den sociala miljön, villkoren för ungdomarna eller de äldre, etc. I sådana sam- verkansprojekt kan behövas sociala konsekvensanalyser för att redovisa de förväntade effekterna för dem som är inblandade i projektet. Därvid möj- liggörs också en diskussion om hur insatser och kostnader bör fördelas. Om man exempelvis kan räkna med positiva effekter av socialtjänstens insatser för andra samhällsorgan, bostadsföretagen eller det lokala näringslivet, kan det finnas anledning att diskutera storleken och inriktningen av deras bidrag i projektet.
Den sociala konsekvensanalysen är därutöver ett underlag för diskussio- ner med dem som berörs av de planerade åtgärderna, dels så att boende och verksamma i området kan medverka i uppgiftsinsamling m.m., dels så att de är väl förberedda på vad som kommer att hända och kan medverka till att åtgärderna får önskade effekter.
Slutligen är den sociala konsekvensanalysen ett underlag för utvärdering— ar och uppföljningar av de insatser som gjorts. En social konsekvensanalys innehåller med nödvändighet ett visst mått av osäkerhet, eftersom den baseras på prognoser och hypoteser kring utfallet av insatser i en komplex social process. Genom systematiska utvärderingar av utfallet ökar dock kunskapen successivt om sambanden mellan insatser och effekter. En upp- byggnad av rutiner kring sociala konsekvensanalyser och utvärderingar kan därmed bli en betydelsefull del av det lokala utvecklingsarbetet. Genom jämförelser med andra kommuners utvecklingsarbeten finns stora förut- sättningar att öka medvetenheten kring sociala processer och strukturin- riktade åtgärders kostnadseffektivitet.
Beträffande större förändringar av den fysiska miljön och/eller föränd— ringar med betydande inverkan på miljön och hälsan m.m. innebär Plan- och byggutredningens förslag (SOU 1994:36) som ovan nämnts ett ökat lagstöd för sociala konsekvensanalyser. Därutöver ökas kravet på medborgarin- flytandet i planeringen. Detta förskjuts mot den tidigare delen av planpro- cessen, bl.a. för att medborgarna skall kunna ta del av de tidiga över- vägandena och medverka i uppbyggnaden av beslutsunderlaget, däribland i arbetet med den sociala konsekvensanalysen.
Bestämmelserna i fråga i lagen (1987:12) om hushållning med natur- resurser och plan- och bygglagen bör enligt vår mening ha sin motsvarighet i den nya socialtjänstlagen, varför vi föreslår en bestämmelse om att de sociala konsekvenserna skall belysas vid alla större miljöförändringar och förändringar i den kommunala verksamheten som kan medföra betydande sociala konsekvenser för medborgarna. Vi finner det naturligt att social— tjänsten ges ett huvudansvar för att sådana analyser blir utförda, med hänsyn
SOU 1994:139 INSATSER PÅ SAMHÄLLS- SAMT GRUPP— OCH OMRÅDESNIVÅ 395
till att det främst är inom socialtjänsten som kunskapen om sociala processer finns.
En social konsekvensanalys måste emellertid koncentreras kring de be- tydande konsekvenserna. Det är i detta sammanhang inte möjligt att ge en exakt definition av vad som bör avses med en betydande social konsekvens i motsats till en marginell. Om ett beslut som här avses endast berör enstaka individer kan beslutet knappast anses få betydande konsekvenser.
Till betydande sociala konsekvenser måste dock räknas förändrade eko- nomiska villkor eller stora förändringar av vardagsvillkoren. Bl.a. större förändringar av de kollektiva transporterna kan innebära avsevärt ökad tid för att utnyttja offentlig service eller för att klara sina dagliga inköp, min- skade möjligheter att upprätthålla sina sociala kontakter och minskade möjligheter till kommunal service, t.ex. barnomsorg. Hit bör också räknas större förändringar i kultur- och fritidsutbudet.
21 .2.5 Utvecklingsarbete och kompetensfrågor
En genomgång av olika analysmetoder som utförts av Boverket för Social- tjänstkommitténs räkning visar att det finns stora möjligheter att utveckla bra redskap för sociala konsekvensanalyser. Internationella erfarenheter av sociala konsekvensanalyser liksom samhällsekonomiska modeller för be- slutsunderlag i den offentliga sektorn kan också utgöra värdefulla utgångs— punkter för metodutvecklingen. Analysmetoderna handlar om att på ett systematiskt sätt redovisa grundförutsättningarna, ta fram alternativa förslag som redovisas på ett likartat sätt och lyfta fram plus och minus. Slutligen väljs det förslag som bäst motsvarar målsättningarna och minimerar kostna— der och negativa konsekvenser i förhållande till insatser och förväntade positiva effekter. Gemensamt för dessa metoder är att de utförs med stor öppenhet, så att alla inblandade har möjlighet att medverka. Därmed ökar förutsättningarna för förståelse för de föreslagna åtgärderna och för att erforderliga insatser fördelas mellan de berörda. Dessa insatser kan vara i form av investeringar men också vara utan egentliga kostnader, som t. ex. de boendes medverkan i föreningsliv och ungdomsverksamhet.
Kunskaperna om planerings- och konsekvensanalysmetoder finns idag inom flera kommunala förvaltningar. Kunskaperna om sociala förhållanden och sociala processer finns främst inom socialtjänsten. I båda fallen krävs dock samverkan mellan företrädare med planeringskompetens och med social kompetens. Erfarenheterna av socialtjänstens medverkan i samhälls- planeringen har visat på svårigheter att överbrygga skilda professionella kulturer. Utöver samverkansformer krävs därför kompetenshöjande insat- ser. Plan- och byggutredningen föreslår att länsstyrelsen får ett särskilt ansvar för att bistå kommunerna med den sakkunskap de behöver i över- siktsplaneringen. Detta ansvar bör även inkludera att bistå med kunskaper om sociala konsekvensanalyser och social rapportering. Även Socialstyrel- sen och Boverket bör bidra med sådan kunskap. Det kommer också att krävas insatser inom utbildningen.
396 INSATSER PÅ SAMHÄLLS— SAMT GRUPP— OCH OMRÅDESNIVÅ SOU 1994:139
21.3 Insatser på grupp- och områdesnivå 21.3.1 Uppsökande verksamhet
Vårt förslag:
I den nya lagen införs en bestämmelse om att socialtjänsten skall ha en skyldighet att bedriva "uppsökande verksamhet för att förebygga och avhjälpa sociala problem och ohälsa. Denna skyldighet begränsas till att avse barn och ungdomar som riskerar att utvecklas ogynnsamt samt sådana grupper som behöver samhällets särskilda stöd.
I 55 SoL anges att det tillhör socialnämndens uppgifter att genom upp- sökande verksamhet och på annat sätt främja förutsättningarna för goda levnadsförhållanden. Enligt propositionen (1979/8011) om socialtjänsten till- hör den uppsökande verksamheten socialnämndens strukturinriktade in- satser. Härigenom betonas denna uppgifts generella betydelse för kart- läggning och analys av den sociala situationen i kommunen.
I propositionen framhålls att målet för socialtjänstens uppsökande verk- samhet skall vara att få så god kännedom om människors situation att väsentliga behov kan tillgodoses. Den uppsökande verksamheten förutsattes ha en bred inriktning. De eventuella integritetsproblem, som skulle kunna uppstå i den uppsökande verksamheten skulle klaras ut genom socialtjäns- tens aktiva och positiva information om möjligheterna att få stöd och hjälp. Härigenom förutsattes socialtjänsten också få kontakt med enskilda eller grupper av människor som av olika skäl inte själva aktivt söker upp social- tjänsten.
I propositionen (1992/93:159) om stöd och service till vissa funktions- hindrade föreslogs att bestämmelsen i 5 & SoL kompletteras med en skyldig- het för socialtjänsten att att göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena för människor med funktionshinder samt i sin uppsökande verksamhet upplysa om sin verksamhet på detta område. Bl.a. framhölls som motiv till den föreslagna bestämmelsen att det kartläggningsarbete som 1989 års han- dikapputredning genomfört visat att den uppsökande verksamheten i kom- munerna fungerar bristfälligt.
I propositionen betonas vikten av att kommunerna bedriver uppsökande verksamhet och skaffar sig kunskap om livsvillkoren för personer med funktionshinder. En aktiv uppsökande verksamhet är av grundläggande betydelse för att kommunen skall få kännedom om enskilda människors behov av stöd och service och om livsvillkoren i övrigt. Detta ger också kommunerna möjlighet att på ett bra sätt nå ut med information om social- tjänstens insatser.
En motsvarande skyldighet föreslogs också införas när det gäller äldre. Riksdagen har beslutat i enlighet med propositionens förslag (bet. 1992/ 93:SoU19, rskr. 1992/93:321).
I vilken utsträckning socialtjänsten i landets kommuner i dag lever upp till lagens intentioner att bedriva en bred uppsökande verksamhet är till stor del
SOU 1994:139 INSATSER PÅ SAMHÄLLS- SAMT GRUPP- OCH OMRÅDESNIVÅ 397
okänt. Vid de sammankomster som Socialtjänstkommittén arrangerat för socialtjänstens företrädare har inte heller någon entydig bild framkommit. Dock framhölls från många kommuner att det uppsökande och förebyggan- de arbetet fått stå tillbaka för det akuta, individinriktade arbetet.
Omfattningen av prostitutionen i landets kommuner kartläggs för närva- rande av Prostitutionsutredningen (dir. 1993z31). Enligt uppgift från Pro- stitutionsutredningen bedrivs i dag uppsökande verksamhet bland prostitue- rade i de största städerna — Stockholm, Göteborg, Malmö och Norrköping. Denna verksamhet har visat att bland de prostituerade finns många med missbruk och/eller psykisk ohälsa.
Hemlösheten i Sverige har redovisats i Socialstyrelsens rapport Hemlösa i Sverige (Socialstyrelsen följer upp och utvärderar, 1993:13). Av rapporten framgår att mörkertalet troligen är betydande. Detta gäller i hög grad mindre och medelstora kommuner där man inte utvecklat någon verksamhet i syfte att söka upp hemlösa. Av rapporten framgår att antalet hemlösa i Sverige snarare ligger över än under 10 000 personer. Mer än 1 000 personer är uteliggare och lever under direkt hälsofarliga och socialt oacceptabla omständigheter. Två tredjedelar av de hemlösa har dokumenterade miss- bruksproblem. Andelen hemlösa som bedömts lida av psykiska störningar är högre än vad man funnit vid tidigare studier. Detta gäller också andelen narkotikamissbrukare. Av kartläggningen framgår att de hemlösa i många fall har svårt att få sina vårdbehov tillgodosedda.
En nyligen publicerad forskningsrapport (maj 1994) vid Karolinska in- stitutet har pekat på oroande tendenser när det gäller de psykiskt stördas levnadsvillkor efter utskrivning från sluten psykiatrisk vård. Rapporten visar att många lever isolerade utan kontakt med vare sig socialtjänsten, anhöriga eller vänner. I den studerade gruppen har konstaterats en högre andel kriminella handlingar, framför allt snatterier och stölder, och en högre dödlighet än bland andra grupper. I den tidigare omnämnda propositionen om psykiskt stördas villkor föreslås ett ökat kommunalt ansvar för männi- skor med psykiska funktionshinder.
Vi anser att det finns mycket som talar för att den uppsökande verksam- heten bör fokuseras på de grupper i samhället som behöver samhällets särskilda stöd. Här ingår bl.a. barn och ungdomar som riskerar att utvecklas ogynnsamt på grund av brister i hemmiljön eller på grund av att de lever i riskmiljöer utanför det egna hemmet. Här ingår också fysiskt och psykiskt funktionshindrade, hemlösa, prostituerade och narkotikamissbrukare. När det gäller frågan om uppsökande verksamhet bland äldre finner vi anledning att överväga den bestämmelse som nyligen införts i socialtjänstlagen (20 a 5). I kapitel 5 har vi redovisat utvecklingen för de äldre sedan social- tjänstreformen. Vi har härvid kunnat konstatera att allt fler av de yngre pensionärerna har en förhållandevis god hälsa och lever ett aktivt liv. För gruppen över 80 år försämras hälsan och ökar hj älpbehoven. Vi finner därför att socialtjänstens ansvar för uppsökande verksamhet bland de äldre framför allt bör inriktas på de äldre över 80 år.
Syftet med den uppsökande verksamheten skall vara att få kontakt med
398 INSATSER PÅ SAMHALLS- SAMT GRUPP— OCH OMRÅDESNIVÅ SOU 1994:139
sådana grupper som inte förmår eller vill ta kontakt med socialtjänsten för att hävda sina hjälpbehov men där riskerna för allvarliga sociala konse- kvenser eller ohälsa är överhängande. Detta gäller både barn, ungdomar och vuxna som befinner sig i utsatta situationer och som behöver samhällets stöd. Vi anser därför att uppsökande verksamhet bland dessa grupper skall vara en lagreglerad skyldighet för socialtjänsten.
Socialtjänstlagens övergripande mål förutsätter att den personliga in- tegriteten respekteras även i den uppsökande verksamheten. Motivations- arbete, information och vägledning om de hjälpmöjligheter som finns att komma tillrätta med sin sociala utsatthet skall därför ingå som ett naturligt led i den uppsökande verksamheten.
När det gäller barn och ungdomar som befinner sig i riskmiljöer eller i risksituationer har socialtjänsten ett särskilt ansvar. Även för dessa grupper är enligt vår mening syftet med den uppsökande verksamheten i första hand att erbjuda insatser i form av stöd och vård, antingen i gruppverksamheter eller genom individinriktade insatser, såvida inte sådana förhållanden råder som medger ingripande med stöd av lagen (1990:52) med särskilda be- stämmelser om vård av unga. För uppsökande verksamhet bland de yngre barnen är samverkan med mödra- och barnhälsovården av stor betydelse.
Det uppsökande arbetet har också till syfte att identifiera och kartlägga utsatta gruppers behov av stöd. I detta avseende syftar den uppsökande verksamheten därför till att tillföra underlag för planeringen bl.a. av verk- samheter eller bostäder för att tillgodose olika gruppers behov.
Det uppsökande arbetet förutsätter enligt vår mening lyhördhet om aktu- ella problembilder och problemgrupper i kommunen, som behöver social- tjänstens insatser på grupp- och/eller individnivå. Uppsökande verksamhet handlar också om att befinna sig ute i offentliga miljöer, ofta på annan tid än kontorstid.
21.3.2 Grupp- och områdesinriktat arbete
Vårt förslag: Socialtjänsten skall på grupp- och områdesnivå vidta åtgärder för att främja en gynnsam social utveckling. Åtgärderna skall särskilt inriktas på att förebygga och avhjälpa drogmissbruk, ohälsa och social isolering.
I propositionen (1979/80:1) om socialtjänsten antyds att det strukturin- riktade arbetet också ger socialtjänsten en möjlighet att påverka samhälls- strukturen genom fält— och grannskapsarbete. Enligt propositionen innebär denna form av socialt arbete att socialtjänsten tillsammans med dem som lever i utsatta miljöer och i samverkan med frivilliga organisationer genom- för insatser för att bryta en negativ utveckling. Begreppet samhällsarbete används inte i propositionen, däremot grannskaps- och fältarbete.
Syftet med vårt förslag till bestämmelse enligt ovan är att socialtjänsten med olika metoder och verksamhetsformer skall arbeta både gruppinriktat
SOU 1994:139 INSATSER PÅ SAMHÄLLS— SAMT GRUPP- OCH OMRÅDESNIVÅ 399
och områdesinriktat. Vi vill särskilt betona att vårt förslag till bestämmelse inte har koppling till någon specifik form av socialt arbete. Gruppinriktat eller områdesinriktat arbete kan ske i både uppsökande, rådgivande, in- formerande, stödjande och behandlande former. Det kan också ske i form av socialpedagogiskt inriktad verksamhet för olika grupper, bl.a. ungdomar och psykiskt funktionshindrade. Men det kan också ske i form av vård, om- vårdnad och tillsyn för vissa utsatta grupper med behov av dagvård. För områdesinriktat arbete kan samhällsarbete som metod vara ett sätt att analysera, planera och samordna insatser och för att aktivera och mobilisera de boendes egna resurser i ett förnyelsearbete.
Mångfalden av problembilder och behov som socialtjänsten möter förut- sätter flexibilitet vid valet av metoder i det sociala arbetet. Både samhället och de sociala problembilderna har förändrats sedan 1970-talet och social- tjänstreformens tillkomst. Även om socialtjänsten över tid möter nya pro- blembilder och nya behov synes dock problembilderna i stort vara relativt konstanta över tid. Arbetslöshet och socialbidragsberoende, social isolering och utanförskap, missbruk av alkohol och andra droger, kriminalitet, flyk- tingskap och etniska konflikter samt barn och kvinnor som utsätts för övergrepp med psykisk eller fysisk ohälsa som följd ingår i de problembilder som socialtjänsten dagligen möter i sin verksamhet. Omfattning och in- tensitet kan dock variera över tid, vilket i sin tur påverkar socialtjänstens inriktning och arbetsformer.
De ekonomiska förutsättningarna för kommunernas verksamhet har un- der senare år förändrats. Detta i sin tur har i många kommuner utgjort grund för utvecklingsinsatser och förnyelse av arbetet inom individ- och familjeom- sorgen i syfte att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resurser. Inte minst inom ungdoms- och missbrukarvården har nya former för stöd och behandling utvecklats. Ibland omnämns dessa alternativa behandlings- former som ”mellanvärd” eller ”vård på hemmaplan”. Även nya former av stöd, rehabilitering och sysselsättning för arbetslösa socialbidragstagare med svag ställning på arbetsmarknaden prövas av kommunerna. Enligt en studie av Svenska kommunförbundet (våren 1994) erbjuder majoriteten av landets kommuner olika former av sysselsättning för arbetslösa socialbidragstagare. Även det hälsoförebyggande arbetet i kommunerna har enligt Folkhälsoin— stitutets uppgifter (1994) under senare år förstärkts och funnit nya arbets- former och samverkanspartners.
Andra miljöer än socialkontoret som plattform för socialt arbete används redan på många håll i landet. De erfarenheter, som redovisats för kommittén tyder på positiva erfarenheter. Någon systematisk utvärdering av omfattning och resultat av nya former av och arenor för socialt arbete har dock inte gjorts.
Exempel på nya former av gruppinriktad verksamhet som redovisats för kommittén är olika stödverksamheter, bl.a. vid öppna förskolor, ofta i sam- verkan mellan socialtjänsten och landstinget, för att stödja förskoleföräldrar i sin föräldraroll. Fältstationernas skiftande verksamheter för olika målgrup- per samt verksamheter med samordning av pedagogiska insatser, social
400 INSATSER PÅ SAMHÄLLS- SAMT GRUPP- OCH OMRÅDESNIVÅ SOU 1994:139
träning och fritidsverksamhet för kriminella och/eller missbrukande ung- domar är andra exempel på sådan verksamhet. Dagverksamheter för olika grupper, både äldre, funktionshindrade och missbrukare drivs på många håll i samverkan med de frivilliga organisationerna.
Vi anser att det nu pågående förnyelsearbetet i kommunerna är både nödvändigt och positivt. Vi ser också positivt på den pågående utvecklingen mot ökad mångfald i de gruppinriktade verksamheterna. Att människor med likartade behov eller problem så långt möjligt får del av gemensamma program eller verksamheter är enligt vår mening även ett sätt att effektivt utnyttja samhällets resurser.
Socialtjänstens skyldighet att vidta åtgärder på grupp- och områdesnivå bör enligt vår mening fokuseras på de grupper som behöver samhällets stöd. Här ingår i första hand de barn och ungdomar som lever i utsatta miljöer eller som befinner sig i risksituationer. Även vuxna som på grund av drog- missbruk, social isolering, psykisk ohälsa eller andra skäl lever under otrygga och utsatta förhållanden tillhör dessa grupper.
I 11 & SoL anges att socialnämnden skall arbeta för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel. Insatser för barn och ungdom skall därvid ägnas särskild uppmärksamhet.
Som tidigare nämnts möter socialtjänsten i dag också andra problembilder än missbruk som behöver uppmärksammas för att gynnsamma levnads- förhållanden skall kunna främjas. Detta gäller t.ex de psykiskt störda och vissa flyktinggrupper som bl. a. på grund av arbetslöshet lever isolerade I vårt samhälle. Även andra arbetslösa grupper riskerar att isoleras med bl. a. ohälsa eller missbruk som följd. Bland de arbetslösa utgör ungdomarna en särskilt utsatt grupp som bör uppmärksammas. Men här finns också förtids- pensionerade och äldre som lever isolerat utan kontakt med människor i närmiljön.
Enligt vår mening har socialtjänsten ett särskilt ansvar för de grupper som ovan nämnts. De åtgärder som behöver vidtas för att förbättra levnads— villkoren för dessa kan variera beroende på problembilder och lokala för- hållanden i övrigt. Frågan om socialtjänstens ansvar för att erbjuda sys- selsättning för vissa grupper behandlas närmare i kapitel 25.
Som tidigare framgått är sambandet mellan sociala villkor och hälsa väl belagt. Vi finner det därför naturligt att socialtjänsten har en Skyldighet att även förebygga och motverka ohälsa. Detta arbete förutsätter samverkan mellan olika aktörer. Framför allt när det gäller att förebygga psykosocial ohälsa förutsätter insatserna samverkan mellan olika samhällsorgan och organisationer. Som vi tidigare framhållit fråntar dock inte socialtjänstens skyldighet det ansvar som hälso- och sjukvården har enligt HSL att före- bygga ohälsa.
Socialtjänstens ansvar att på grupp- och områdesnivå främja gynnsamma levnadsförhållanden behöver dock inte betyda att socialtjänsten ensam skall sörja för dessa insatser. Som framgått av kapitel 3 har under de senaste åren allt fler aktörer tagit initiativ till och engagerat sig i olika typer av lokalt utvecklingsarbete i närmiljön. Enligt vår mening bör socialtjänsten stödja
SOU 1994:139 INSATSER pÅ SAMHALLS- SAMT GRUPP— OCH OMRÅDESNIVÅ 401
och samordna sådana initiativ. Men vi vill samtidigt betona att socialtjänsten därutöver har ett ansvar att initiera och genomföra åtgärder i utsatta om- råden och för de grupper som behöver samhällets stöd.
Slutligen vill vi framhålla att socialtjänstens åtgärder på grupp- och om- rådesnivå förutsätter ett demokratiskt förhållningssätt. Grunden för männi- skors engagemang och ansvarstagande i denna typ av socialt förändrings- arbete är att enskildas integritet och självbestämmande respekteras samt att möjligheter ges till inflytande över utformning och innehåll i de åtgärder som vidtas.
21.3.3 Socialtjänstens ansvar för det förebyggande arbetet bland barn och ungdomar Allmänt förebyggande insatser är enligt vår mening synonymt med primär- prevention. I kapitel 3 definieras begreppen primär-, sekundär— och tertiär- prevention. Allmänt förebyggande verksamhet är således ett fält för många aktörer bl.a. de ansvariga för ekonomisk politik, skolpolitik, hälsopolitik, miljöpolitik, bostadspolitik, fritidspolitik och socialpolitik. På det lokala planet är det allmänt förebyggande arbetet liksom folkhälsoarbetet ett an- svar för flera förvaltningar. Här spelar också de frivilliga organisationerna och föreningslivet en viktig roll. Som ovan nämnts anses folkhälsoarbete vara ”allas ansvar men ingens imperium”. Samma förhållande gäller också för det allmänt förebyggande arbetet för barn och ungdomar. Socialtjänstens ansvar att främja en gynnsam social utveckling och god hälsa gäller särskilt barn och ungdomar. Socialtjänsten har bl.a. erfarenhet av riskmiljöer och riskbeteenden, som kan bidra till uppkomsten av sociala problem och ohälsa. Socialtjänsten ser också konsekvenserna av att goda miljöer saknas, t.ex. drogfria aktiviteter för ungdomar, kulturverksamhet eller trygga utemiljöer för barnen.
Socialtjänsten har enligt vår mening ett särskilt ansvar för att initiera och delta i förebyggande arbete i samverkan med andra aktörer. Detta ansvar innebär dock inte att socialtjänsten har det övergripande ansvaret för det allmänt förebyggande arbetet i kommunen. Ansvaret för att samordna detta arbete åvilar enligt vår mening kommunstyrelsen.
I kapitel 4 har redovisats socialtjänstens allmänt inriktade och förebyggan- de arbete för barn och ungdom. Härav framgår bl.a. att för de mindre barnen handlar det förebyggande arbetet i stor utsträckning om de insatser som görs inom barnomsorgen och inom mödra- och barnhälsovården. För de äldre barnen och för ungdomarna har det förebyggande arbetet en annan karaktär. Här handlar det om samverkan mellan socialtjänsten, skolan, fritidsverksamheten och föreningslivet. Kultur- och fritidsverksamheten har stor betydelse för barn och ungdomars personliga utveckling. Fritidsgårdar och liknande träffpunkter fyller också en Viktig funktion i arbetet med att förebygga sociala problem, drogmissbruk och kriminalitet. Även ungdoms- mottagningarna spelar en viktig roll i det förebyggande arbetet.
Vi vill särskilt framhålla det förebyggande arbetets betydelse för alla
402 INSATSER PÅ SAMHÄLLS- SAMT GRUPP— OCH OMRÅDESNIVÅ SOU 1994:139
barns och ungdomars möjligheter till personlighetsutveckling, stimulans, delaktighet och positiva kontakter med vuxenvärlden. Förebyggande verk- samhet bör därför generellt utgå från ett barn- och ungdomsperspektiv och inte från ett problemperspektiv. Enligt vår mening har det förebyggande arbetet ett värde i sig i syfte att bidra till livskvalitet och positiva utvecklings- möjligheter för alla barn och ungdomar.
Enligt vårt förslag i kapitel 18 skall all verksamhet inom socialtjänsten bedrivas planmässigt och målinriktat. Vi vill här särskilt betona förslagets betydelse för det förebyggande arbetet för barn och ungdomar. Härvid är det socialtjänstens särskilda ansvar att bevaka att de utsatta barnen och ungdomarna får del av och tillgång till fritidsaktiviteter och goda livsmiljöer.
I bl.a. folkhälsopropositionen (prop. 1990/91:175) uttalades att ungdoms- åren bör vara fria från alkohol. Av bl.a. CAN:s alkoholvaneundersökningar framgår att verkligheten ligger långt från denna målsättning även om bilden under senare år varit ljusare än den var vid mitten av 1970-talet. Oroande tendenser tyder emellertid på att ungdomars alkoholvanor för närvarande förändras.
Alkoholpolitiska kommissionen har i sitt huvudbetänkande (SOU 1994:24) betonat vikten av det lokala alkoholförebyggande arbetet. Kom- missionen framhåller särskilt betydelsen av adekvat kompetens för det alko- holförebyggande arbetet. Kommissionen föreslår också ökade medel till projektverksamhet i kommunerna för det drogförebyggande arbetet.
De frivilliga organisationerna spelar enligt kommissionen en viktig roll i det alkoholförebyggande arbetet. Detta gäller både Hem- och skolaföre- ningar, idrottsföreningar och fackliga organisationer. Men även nykterhets- rörelsen har en viktig roll. Vi delar kommissionens mening att dessa organi- sationer bör ges ökat stöd samtidigt som krav ställs på verksamhetens inriktning och resultat.
Arbetet med att motverka alkoholbruk bland ungdomar kräver inte bara satsning kring en åtgärd eller förstärkning av resurser inom ett område. Problemets komplexitet kräver att det alkoholförebyggande arbetet i kom- munerna bedrivs i bred samverkan mellan olika aktörer för att motverka såväl bruk som missbruk bland ungdomar. Detta arbete måste liksom annat socialt arbete bedrivas målinriktat och planmässigt. Det är därför enligt vår mening av stor betydelse att socialtjänsten i sitt drogförebyggande arbete samverkar med skolan, kultur— och fritidsförvaltningarna, polisen, primär- vården och föreningslivet.
22 Barnomsorg
Vår bedömning: Riksdagen har 1993 antagit regeringens proposition (prop. 1993/94:11) om utvidgad lagreglering på barnomsorgsområdet m.m. Genom ändring- ar i socialtjänstlagen skärps kommunernas skyldighet att tillhandahålla barnomsorg för barn som är bosatta i Sverige och som stadigvarande vistas i kommunen. De nya bestämmelserna träder i kraft den 1 januari 1995.
Vi har inte funnit anledning att i något avseende överväga dessa be- stämmelser. De samlas i ett eget kapitel i den nya lagstiftningen (4 kap.).
22.1 Nuvarande ordning
De bestämmelser som gäller idag (13—18% SoL) ger en ram för kommu- nens ansvar för att bl.a. garantera alla sexåringar allmän förskola (14 å), för att anvisa plats för barn som av Olika skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling (15 å) och för en planmässig utbyggnad av barnomsorgen (17 5). Någon skyldighet att svara för full behovstäckning föreskrivs inte i den lagstiftning som gäller fram till den 1 januari 1995. Ansvaret för barnomsorg- ens organisation åvilar kommunen som beslutar om fördelningen mellan olika verksamhetsformer, köregler, barngruppernas storlek, personaldimen- sionering, extra resurser för barn i behov av särskilt stöd, lokalutformning, öppethållande m.m.
22.2 Barnomsorgens utbyggnad
Barnomsorgen har byggts ut kraftigt under de senaste 20 åren. Den 31 december 1993 var 51 procent av alla barn i förskoleåldern inskrivna i daghem eller familjedaghem. I början av 1970-talet var motsvarande siffra endast 12 procent.
Medan antalet barn i daghem har ökat under hela 1980-talet har antalet barn i deltidsgrupper stadigt minskat. Som mest deltog 105 000 barn i sådan verksamhet (1980). Under 1990-talet har antalet barn i deltidsgrupper både ökat och minskat. År 1993 var antalet deltidsgruppsbarn 65 300, vilket motsvarar en ökning med 7 procent jämfört med året dessförinnan.
När riksdagen år 1985 tog principbeslutet om en förskola för alla barn
404 BARNOMSORG SOU 1994:139
lyftes även den öppna förskolan fram som en viktig byggsten i en samman- hållen barnomsorg. Är 1991fanns det som mest 1 644 öppna förskolor. Denna siffra hade år 1993 minskat till 1 335.
Även skolbarnsomsorgen har expanderat kraftigt sedan början av 70-talet. Utbyggnaden gäller i första hand verksamheter för lågstadiebarnen. För 20 år sedan hade ungefär 5 procent av barnen i åldern 7—9 år plats i fritidshem eller i familjedaghem. År 1992 var motsvarande siffra 51 procent. Den 31 december 1993 var 29 procent av alla skolbarn i åldern 7 — 12 år inskrivna i fritidshem, daghem eller familjedaghem.
22.3 Barnomsorgen i ett framtidsperspektiv
Riksdagen har är 1993 antagit en proposition (prop. 1993/94:11) om utvidgad lagreglering på barnomsorgsområdet m.m. De nya bestämmelserna träder i kraft den 1 januari 1995.
Genom ändringar i socialtjänstlagen skärps kommunernas skyldighet att tillhandahålla barnomsorg för barn som är bosatta i Sverige och som stadig- varande vistas i kommunen. Barnomsorgen omfattar både förskoleverksam- het och skolbarnsomsorg. Sådan verksamhet skall tillhandahållas i den om- fattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov.
Förskoleverksamheten avser barn som inte har uppnått skolpliktig ålder. Förskolans uppgift är att genom pedagogisk verksamhet erbjuda barn fost- ran och omvårdnad. Förskoleverksamhet skall tillhandahållas för barn som har fyllt ett år. För barn som inte har fyllt ett år skall förskola tillhandahållas om barnet på grund av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling.
Skolbarnsomsorgen avser barn till och med tolv års ålder som är inskrivna i grundskolan eller någon motsvarande skolform enligt skollagen (198511100). Skolbarnsomsorgens uppgift är att komplettera skolan samt erbjuda barn en meningsfull fritid och stöd i utvecklingen.
För bedrivande av förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg Skall det finnas personal med sådan utbildning eller erfarenhet att barnens behov av omsorg och en god pedagogisk verksamhet kan tillgodoses. Barngrupperna skall ha en lämplig sammansättning och storlek. Lokalerna skall vara ända- målsenliga. Verksamheten skall utgå från varje barns behov. Barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling skall ges den omsorg som deras speciella behov kräver.
Kommunens skyldighet att tillhandahålla plats inom förskola och skol- barnsomsorg kan fullgöras antingen genom att plats erbjuds i den egna verksamheten eller att plats erbjuds inom en enskild förskola, ett enskilt fritidshem eller en enskild integrerad skolbarnsomsorg. Plats skall erbjudas utan oskäligt dröjsmål när vårdnadshavaren har anmält behov av barnom- sorg. Skälig hänsyn skall tas till vårdnadshavarens önskemål om omsorgs- form och verksamhetens lokalisering.
sou 1994:139 BARNOMSORG 405
I socialtjänstlagen införs också en skyldighet för kommunen att stödja enskilda förskolor och fritidshem samt enskild integrerad skolbarnsomsorg. Sådana verksamheter skall ges bidrag med ett belopp för varje barn som inte oskäligt avviker från kommunens kostnad per barn i motsvarande verksam- het. Kommunen får ställa upp vissa villkor för bidraget. Som villkor kan föreskrivas att avgifterna i den enskilt bedrivna verksamheten inte oskäligt får överstiga den avgift som kommunen tar ut för motsvarande verksamhet. Kommunen får också föreskriva att den som driver verksamheten i mån av lämplig plats skall ta emot barn som kommunen vill placera där.
Om ett barn tas emot i en annan kommun än hemkommunen har kommu- nen rätt till ersättning för sina kostnader för barnomsorgen från barnets hemkommun.
" "- % ':" kuling? ' '#, | "' . l " ' . PT | I. , "E""'g"'?"' ' "'%'w'la'äj -.E+'ge'å"gj&lli"._', I I ' .., 1- - . 'I'k .. = ' , I- _.. __ . i '..:P' [räl-, %* plita-'å' EFM—W .. r, ' |||'-H ::..," lnl'åh'fllr v ”: | _ _ . '..." '.'V'llH" ', '_ilw "? Lf] II __, l .. .. '.”I... ....”IIIIj ””” "'- .. ' . . . ' "" "'-""'." In...-..... ut'. ' .' .”” . .. 31% mål" _:Ill'QIF'l'M'ph- .|l.,” jama?” "fi:" ",”? .i.-III)» 'fll JA :) | al.:l-L ”,,—' h_f,- 4,1 "'I'. J 'Jlbl-I-w - .: a'...- I'." wIw- li,. f.,. . , ._ A |.|-Fil); "I-' | '|' "HIF "E'i' "'.' T'”'”I"I1'laj | .'-.:L 1I*"""""""D'm'f'.5'm""m""i' ul'J' """".lffå'Jt "' | - .r " " I'.. 'I .... ."; , 5111; 'H- ”Tji!- ”Edit. än 3134! ., '_'qu .'I' JI'ÄINZLIahj ta,? & lull"”: '-L""'-. -:1."' iiia'll II. till:-, -.. ”lä. få:-'i' ”NU!_ "" "E'" "B" '”'-"I'm”)! ' ".I-..... ”"I, mm......- '! ":"A'il' "" ' ' fl,-153,41, 'i .I'li'fu'JI-j. , , - .” .D'li'y'artf ",-: * "' '] ' ”= ' .- "'" '-'-'*'|-' ""..'1""'"' ., ' |, & P I' |!_." lll. ,,,”. . _,n är .— ' ' :"(ffi'låiil fil. '"1' It,. , .. _.I 'I'." ,, , , ,I
.”'L
.,' . _ 11, , , ih' ."'-'.'. d'"! '_'-:F" .|. . " "L'3”1'.,-"'ä" .
'”»I, . _ .'i- ..
23 Färdtjänst, hemtjänst och dagverksamheter
Vårt förslag: Socialtjänstens ansvar för färdtjänst, hemtjänst och dagverksamheter för- tydligas genom nya, generellt utformade bestämmelser i lagen. Det över- lämnas till varje kommun att själv bestämma hur verksamheterna skall utformas och i vilken omfattning de skall bedrivas. Kommunens frihet begränsas dock av reglerna om rätt till bistånd som garanterar den en- skilde en ”skälig levnadsnivå”. Vid planering och dimensionering av hemtjänst och dagverksamheter skall även behovet av stöd och avlastning hos anhöriga som vårdar långvarigt sjuka, äldre eller människor med funktionshinder, beaktas.
23.1 Normaliseringsprincipen
Normaliseringsprincipen innebär bl.a. att socialtjänstens insatser skall un- derlätta för enskilda att bo kvar hemma och att leva ett normalt liv.
Färdtjänsten, hemtjänsten och olika dagverksamheter är tre viktiga hörn— pelare i den kommunala äldre— och handikappomsorgen. Färdtjänsten är ett komplement till den allmänna trafikförsörjningen och är avsedd för perso- ner som har stora svårigheter att förflytta sig på egen hand. Hemtjänst och dagverksamheter — använda var för sig eller tillsammans — gör det möjligt för äldre människor och människor med funktionshinder att bo kvar hemma. Sådana insatser ger också anhöriga ökade möjligheter att leva ett själv— ständigt liv.
23.2 Gällande bestämmelser
De bestämmelser i lagen som reglerar socialtjänstens uppgifter för äldre och funktionshindrade personer lämnar stort utrymme för kommunalt självbe- stämmande. Idag finns det ingen ovillkorlig skyldighet för kommunerna att tillhandahålla hemtjänst, färdtjänst eller dagverksamheter. Dessa insatser regleras i 10 & SoL där det föreskrivs att socialnämnden genom ”färdtjänst, hjälp i hemmet, service och omvårdnad, dagverksamheter eller annan lik- nande social tjänst” bör (vår kursivering) underlätta för den enskilde att bo hemma och ha kontakter med andra. Denna bestämmelse kompletteras med särskilda bestämmelser för omsorger om äldre människor (19—20 a åå) och
408 FÄRDTJÄNST, HEMTJÄNST OCH DAGVERKSAMHETER SOU 1994:139
människor med funktionshinder (21 5). Enligt 20 & första stycket skall social- nämnden verka för att äldre människor får goda bostäder och ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. Några motsvarande skyldighetsbestämmelser om färdtjänst och dagverksamheter finns inte i nuvarande lag.
23.3 Vår principiella syn
I vårt delbetänkande Rätten till bistånd inom socialtjänsten (SOU 1993:30) har vi föreslagit att rätten till bistånd i nuvarande 6 & SoL skall omfatta både ”försörjningsstöd” och ”annat bistånd”. För att precisera rätten till ”annat bistånd” har vi räknat upp vissa insatser i den föreslagna lagbestämmelsen. Där återfinns hemtjänst och färdtjänst som två av sammanlagt sju punkter. Uppräkningen omfattar däremot inte några dagverksamheter.
Vi anser att den enskildes rätt till bistånd i form av hemtjänst och färd- tjänst bör motsvaras av skyldighetsbestämmelser i lagen. Vi anser också att socialtjänsten i vissa fall skall vara skyldig att tillhandahålla plats i olika dagverksamheter. Som en konsekvens av detta föreslår vi separata skyldig— hetsbestämmelser i fråga om färdtjänst, hemtjänst och dagverksamheter.
Skyldighetsreglerna lämnar öppet för kommunerna att själva bestämma hur verksamheterna skall utformas och i vilken omfattning de skall bedrivas. Kommunens frihet begränsas dock av reglerna om rätt till bistånd, som garanterar den enskilde en ”skälig levnadsnivå”.
De regler som nu föreslås är alltså inte lika långtgående som de nya bestämmelserna om barnomsorg. Våra förslag syftar närmast till att slå vakt om vissa verksamheter av grundläggande betydelse för människors möjlig- heter att bo kvar hemma och att leva ett självständigt liv. Vår avsikt är inte att i detalj reglera verksamheternas innehåll och utformning — inte heller att prioritera bland olika målgrupper. Ändå kan det finnas skäl att göra vissa förtydliganden.
Vi har tidigare lyft fram de anhörigas roll och uppgifter inom vård- och omsorgsverksamhet. Studier som redovisas i kapitel 15 visar att anhöriga. som vårdar långvarigt sjuka, äldre eller människor med funktionshinder, inte får det stöd och den avlastning som uppgiften kräver. Deras vardag känne- tecknas många gånger av umbäranden både fysiskt, psykiskt och socialt.
Mot denna bakgrund anser vi att kommunerna vid planering och dimen— sionering av hemtjänst och dagverksamheter även skall beakta de anhörigas behov av stöd och avlastning. De anhöriga behöver inte bara praktisk hjälp utan även personligt stöd. Vi återkommer till denna fråga i kapitel 25.
SOU 1994:139 FÄRDTJÄNST, HEMTJÄNST OCH DAGVERKSAMHETER 409
23.4 Färdtjänst
Vårt förslag: Socialtjänsten skall tillhandahålla färdtjänst för människor som på grund av åldrande, sjukdom, funktionshinder eller annan liknande orsak inte kan förflytta sig på egen hand eller använda kollektiva färdmedel.
Färdtjänsten är ett komplement till den allmänna trafikförsörjningen och avser personer som av olika skäl inte kan förflytta sig på egen hand eller använda kollektiva färdmedel. Idag har ca 5 procent av Sveriges befolkning tillstånd att använda färdtjänst. Ungefär hälften av alla som hade färdtjänst den 31 december 1993 — drygt 430 000 personer — var över 80 år. Endast 15 procent var under 65 år. Även om antalet personer i åldrarna under 65 år utgör en liten andel av samtliga färdtjänstresenärer vet man att de yngre åker väsentligt mycket mer än de äldre. En studie av förhållandena i Stock- holms län visar t.ex. att personer under 65 år står för cirka 40 procent av färdtjänstresandet. Den officiella statistiken visar också att antalet färd- tjänstresor per person varierar mycket mellan olika kommuntyper. Under 1993 gjordes i genomsnitt 39 färdtjänstresor per person. Antalet resor va- rierade från 16 i glesbygdskommuner till 53 i storstäder.
Färdtjänsten bör enligt vår bedömning behandlas både som en social— politisk och en trafikpolitisk fråga. Den har också betraktats som en viktig handikappolitisk fråga av Handikapputredningen. I betänkandet Handikapp Välfärd Rättvisa (SOU 1991:46) pekade utredningen på en rad problem inom den kommunala färdtjänsten. Enligt Handikapputredningen skulle satsningar på att öka anpassningen av de reguljära trafikmedlen kunna frigöra resurser för kvalitativa förbättringar inom färdtjänsten.
I betänkandet föreslogs bl.a. att länsfärdtjänst skulle införas i hela landet. Vidare föreslogs en ändring i socialtjänstlagen enligt vilken egenavgifterna för resa med kommunal färdtjänst skulle överensstämma med taxorna i den lokala och regionala kollektivtrafiken. Dessa förslag togs emellertid inte upp till behandling i propositionen om stöd och service till vissa funktions— hindrade (prop. 1992/93:159) som följde på Handikapputredningens arbete.
Handikapputredningen återkom till frågorna i betänkandet Ett samhälle för alla (SOU 1992:52). Utredningen lämnade bl.a. förslag till ett samlat ansvar på länsnivå för kommunal färdtjänst, riksfärdtjänst, sjukresor och kollektivtrafik.
Som tidigare" framgått i kapitel 6 har regeringen därefter tillsatt en särskild utredare, den s.k. Samreseutredningen, med uppgift att lägga fram förslag till bättre samordning i länen av olika slag av offentligt betalda resor. Av direktiven (dir. 1993:83) framgår bl.a. att samordningen skall syfta till att förbättra trafikens utvecklingsmöjligheter och ge ökade möjligheter för funktionshindrade att använda sig av kollektiva färdmedel. I uppdraget ingår att förutsättningslöst pröva två olika modeller för samordningen. I det ena fallet skall utredaren belysa hur en frivillig samverkan mellan kommu-
410 FÄRDTJÄNST, HEMTJÄNST OCH DAGVERKSAMHETER SOU 1994:139
ner, landsting och trafikhuvudmän skulle kunna förstärkas och vilka effekter det skulle leda till. I det andra fallet skall utredaren pröva om man bör lagstifta om ett enhetligt huvudmannaskap i länen. Uppdraget skall vara slutfört senast den 31 december 1994.
Vi anser i likhet med Handikapputredningen att färdtjänst för äldre och funktionshindrade personer till stor del bör kunna ersättas av en bättre anpassad kollektivtrafik och s.k. servicelinjer. Idag har ungefär en fjärdedel av alla kommuner inrättat servicelinjer. Det återstår alltså mycket att göra innan behovet av färdtjänst hos äldre och människor med funktionshinder kan antas minska till följd av sådana åtgärder. Gravt funktionshindrade personer kommer också i framtiden att behöva individuellt anpassad färd- tjänst.
Vi anser att socialtjänstens ansvar för färdtjänst bör klarläggas i lagen. Vårt förslag innebär att socialtjänsten blir skyldig att tillhandahålla färd- tjänst för personer som på grund av åldrande, sjukdom, funktionshinder eller annan liknande orsak inte kan förflytta sig på egen hand eller använda kollektiva färdmedel. Det bör dock påpekas att åldrande i sig inte självklart ger någon rätt till färdtjänst. Rätten till färdtjänst skall alltid prövas mot den enskildes möjligheter att på egen hand förflytta sig med kollektiva färdme- del. Ändå kan man inte rimligen begära att människor i hög ålder färdas med kollektivtrafik även om de inte hindras av sjukdom eller funktions- hinder. För dessa personer är färdtjänsten också en fråga om säkerhet och trygghet i dagens samhälle.
23.5 Hemtjänst
Vårt förslag: Socialtjänsten skall tillhandahålla hemtjänst för människor som på grund av åldrande, sjukdom, funktionshinder eller annan liknande orsak be- höver sådan hjälp i den dagliga livsföringen.
Hemtjänstens insatser omfattar både social hemhjälp och hemsjukvård. Den 31 december 1993 hade drygt 238 000 personer ett beslut om social hemhjälp och/eller hemsjukvård. Det motsvarar knappt 3 procent av landets be- folkning. De allra flesta som får hjälp bor i vanliga bostäder. Ungefär 25 procent bor i särskilda boendeformer. Mer än hälften av alla med social hemhjälp eller hemsjukvård är över 80 år. Andelen yngre, dvs. personer under 65 år, ligger runt 10 procent. Många yngre har emellertid behov av mycket omfattande hjälpinsatser och tar i anspråk en stor del av hem- tjänstens totala resurser. Hemtjänst används också som ett medel inom missbrukarvården och ges även som stöd till barnfamiljer.
Att majoriteten av alla hemtjänstmottagare är ålderspensionärer i hög
SOU 1994:139 FÄRDTJÄNST, HEMTJÄNST OCH DAGVERKSAMI—IETER 411
ålder har under lång tid präglat verksamhetens innehåll och utformning. Hemtjänstorganisationen har nästan överallt i landet formats efter geo- grafiska principer utan särskild hänsyn tagen till att behoven växlar i olika åldrar. Den som befinner sig mitt i livet har sannolikt andra förväntningar och anspråk på hemtjänsten än den som befinner sig i livets slutskede.
Möjligheten att själv kunna bestämma över sitt liv som funktionshindrad har poängterats mycket starkt inom handikapprörelsen. Av svaren på den brukarenkät som Handikapputredningen lät genomföra våren 1989 fram- kom att endast 8 procent av de personer som erhöll hemtjänst kunde bestämma över vem som skall ge hjälpen. Den rätt till biträde av personlig assistent eller till ekonomiskt stöd för sådan assistans som nyligen införts i LSS svarar enligt vår bedömning väl mot Handikapputredningens framförda principer om självbestämmande, inflytande och kontinuitet.
Samma principer bör enligt vår uppfattning prägla den framtida hem- tjänsten som helhet betraktad. Personalens kompetens måste också ut- vecklas i takt med att nya grupper av hjälpmottagare, t.ex. psykiskt störda personer, gör sig alltmer gällande.
I nuvarande lagstiftning saknas helt bestämmelser om kvalitet i social- tjänstens insatser. Som redovisats i kapitel 17 föreslår vi en lagbestämmelse där det föreskrivs att socialtjänstens insatser skall vara av god kvalitet. Av den anledningen vill vi närmare redovisa vår syn på kvalitet i fråga om hemtjänstens insatser för äldre människor med behov av både service, omvårdnad och vård.
I kapitel 5 har vi redogjort för de ganska dramatiska förändringar som ägt rum inom äldreomsorgen under den senaste tioårsperioden. I början på 1980-talet var möjligheterna att få omfattande omsorg och vård dygnet-runt i det egna hemmet mycket begränsade. Den officiella statistiken för novem— ber 1993 visar att ungefär 9 000 personer har mer än 30 timmar hemtjänst i veckan. Ungefär 45 000 personer fick vid samma tidpunkt hjälp varje kväll och/eller natt.
Att organisera hemvården för en hemmaboende äldre person med om- fattande behov av hemtjänst, hemsjukvård, rehabilitering, täta läkarkontak- ter, medicinering och vars instabila tillstånd ibland kräver sjukhusvård stäl- ler naturligtvis mycket högre krav på samordning och samverkan än om samma person bor i en särskild boendeform.
I kapitel 5 redovisas en studie från Blekinge län som belyser hur hem- tjänstmottagarna upplever sin situation på olika insatsnivåer. Med utgångs— punkt från denna illustration gör vi bedömningen att hemtjänsten i vissa fall tycks uppvisa stora kvalitetsbrister. Det gäller framförallt äldre personer med kraftigt nedsatt funktionsförmåga som har svårt att komma ur sängen utan hjälp. De personer som intervjuades i studien hävdade sin rätt att få bo kvar hemma men ville ha mer tid från hemtjänsten och bättre hemsjukvård. Det är på denna insatsnivå som berättelser om kompetensbrister, dålig samordning och opersonlig vård förekommer också i andra sammanhang. Det är sannolikt också på denna insatsnivå som bristande kvalitet leder till höga kostnader. Vi vill därför understryka betydelsen av att det i kommuner-
412 FÄRDTJÄNST, HEMTJÄNST OCH DAGVERKSAMHETER SOU 1994:139
na görs stora ansträngningar att organisatoriskt samordna vård och omsorg för de mest vårdkrävande bland de äldre. Sådana ansträngningar är sanno- likt kostnadsbesparande både på kort och på lång sikt.
Till sist vill vi också kommentera innehållet i verksamheten och hem- tjänstens betydelse för människors behov av social gemenskap. I social- tjänstlagens förarbeten (prop. 1979/80:1 s. 288—289) betonades de sociala inslagen i hemtjänsten. Enligt propositionen skulle de äldre inte bara få praktisk hjälp. Personalen skulle även vara en kontakt, ett sällskap för den hjälpbehövande. För människor med funktionshinder beskrevs hemtjänsten (s. 301) bl.a. som ett viktigt medel för att bryta isolering och skapa goda livsvillkor kulturellt och socialt. Även uppgiften att ledsaga handikappade utom hemmet för att t.ex. besöka vänner ansågs vara en betydelsefull hemtjänstuppgift.
Vi gör den bedömningen att socialtjänsten i framtiden kommer att ha begränsade möjligheter att tillgodose människors förväntningar på livskvali- tet och social gemenskap. Hemtjänsten bör naturligtvis även i framtiden verka för att äldre människor har en aktiv och meningsfull tillvaro i gemen— skap med andra. Det följer bl.a. av vårt förslag till målformulering för äldreomsorgen i 1 kap. 3 &. Den tid hemtjänstens vårdbiträden kan avsätta för social gemenskap med hemtjänstmottagarna begränsas dock av till- gängliga ekonomiska resurser. Det finns enligt vår bedömning också en risk för att kontakten med hemtjänstens vårdbiträden får ersätta andra sociala kontakter. Det talar för att hemtjänstens insatser i ökad utsträckning bör kompletteras med frivilliga insatser. Genom stöd till frivilliga organisationer kan socialtjänsten bana väg för möten mellan människor som kan leda till att nya nätverk utvecklas. Här har alla möjligheter ännu inte prövats.
23.6 Dagverksamheter
Vårt förslag: Socialtjänsten skall tillhandahålla dagverksamheter för människor som på grund av åldrande, sjukdom, funktionshinder eller annan liknande orsak behöver sådant stöd i den dagliga livsföringen.
Socialtjänstlagens bestämmelse om dagverksamheter i 10 5 är av sent datum. Den tillkom i samband med Ädel-reformen i syfte att precisera kommuner- nas och landstingens ansvar för olika dagverksamheter. I förarbetena till lagändringen (prop. 1990/91:14) anses olika dagverksamheter fylla en myck- et viktig funktion inom socialtjänsten. Det sägs att det är ”av utomordentligt stor betydelse att dagverksamheter inrättas, som ett komplement till annat stöd i eget boende, såväl för människor med åldersdemens som för männi- skor med psykiska handikapp.” Det ansvar som läggs på socialnämnden i 10 5 SoL innefattar enligt propositionen ”dagcentraler och andra verksam- heter för sysselsättning, gemenskap och rehabilitering samt sådana verksam-
SOU 1994:139 FÄRDTJÄNST, HEMTJÄNST OCH DAGVERKSAMHETER 413
heter som bedriver somatisk dagsjukvård med ett lokalt upptagningsområde och som är knutna till verksamheter som förs över.”
Det betyder att socialtjänsten redan idag ansvarar för ett brett utbud av dagverksamheter riktade till äldregruppen och till människor med funk- tionshinder. Riksdagen har nyligen tagit ställning till regeringens proposition (prop. 1993/94:218) Psykiskt stördas villkor. Riksdagens beslut innebär att kommunerna får huvudansvaret för att initiera, planera och samordna de sociala insatser som de långvarigt psykiskt störda behöver. Kommunerna blir från och med den 1 januari 1995 obligatoriskt betalningsansvariga för vissa långvarigt psykiskt störda. Det lagreglerade betalningsansvaret skall gälla för patienter som vårdats sammanhängande mer än tre månader i sluten psykiatrisk vård och som av läkare med specialistkompetens i psykia- tri bedömts vara medicinskt färdigbehandlade.
Insatserna för psykiskt störda personer skall enligt riksdagens beslut in— riktas mot att öka den enskildes funktionsförmåga och möjligheter att leva ett så normalt liv som möjligt. Målet är ett eget boende anpassat till den enskildes individuella förutsättningar och behov. Även daglig sysselsättning är enligt riksdagen av stor betydelse i detta sammanhang. Det ställer sanno— likt ökade krav på kommunerna att tillgodose även behov av dagverksam- heter för psykiskt störda personer.
Det sagda innebär att olika dagverksamheter har vissa givna målgrupper bland äldre och människor med fysiska och psykiska funktionshinder. I vissa kommuner fyller också dagverksamheter en viktig funktion inom vården av missbrukare. Innehållet i verksamheterna växlar. Det kan gälla träffpunkter för social gemenskap i största allmänhet men också väl strukturerad verk- samhet för ett begränsat antal inskrivna personer. Några närmare före- skrifter om dagverksamheternas innehåll och omfattning lämnas inte i den nya lagen. Varje kommun får själv bestämma vad som skall gälla i detta avseende.
läkar ""le ',l';i|;|_;:-J |_' .|'. .- . , ,, 51 'JdJ'Ffljfi'l'Tf'?k"'-".'-'1'"1L|in w. ||L1|J|||||" —-—|
"er;.” .'|-'- :: . .l'r mn -'|.-' "|-.'| |. |. fl:. "qu & "##-' '.|.'".":"'11.94'4' '. ' away—J'- .I 1 ! £— wwjitliw' |'|'|1_.|W':»Lrt ”| |. ||_l|r|r;'- År.. | 'aisgnINle-l |. '1 ...,r ||-..,.-'.L" SHE -. .""' -
"-.'-:.!ii.h'_".'t"'1"" w! :lj-rlå'. li. :|.rr |_.,- ,,, "'".Ifh'ii'ä'iw: WEW?” HH' 4,1- |..n _;.r,| 'n". _, ' _ _ E'tän'äl'|.""-'—.l_ || l.'_|' '.'
'-':--. ju.; 'plh't, 41.111... ri'P-rl ..|. _. "|.' ”%&-#MIHWJ minn "lä.-'n, |__ .I. är. % iw ..iu. .'f zlnl _LJLL: '."J-Z». HM 'I'n' |-'.',|.l .i.-' '.m'q nffrn . "_". . ut!—5,51". gym,.l .l 1' ".M" ' .fm f.1'"'.Lh!"' ' . "" |-1-l!| 1'"!£||1i.lil"l.' 'I. .".. .. Elh.; "'l"'_1l,|-. .|l'1' -r| . .'.'| '.J" h.- nu;-.Ihr-l' . a| . ='|"l.nt-4.Q,L|'|f11;j"-ilc.|1| "" N'r'äwåm -|"|'- _|- ..||'.-':' ..| .'li'i-f. ' I..- 1 RWF; -|.-.'1 " Ilar' M.'|i'.n..,'1|||| 815,35»; |.u'1 ' '.'"".'1'l»l' ”'i'-lli Wu .lw 'iilm'. html-'- ' ' -.|Hl0'|':lil! ru'll'Hal' "T' .'Ju'. '|'L||| ' ' ""l'IIH-Iul -'= '..|| .|1|.- '_.|'|rtä|-|.. . .' [' WiFi-[ T&waÄ-"l "|| " 'lTu' JMI
.i.-".. %% bwh m" ""'""? .. , ' Pl.:” .||||.- .-| WW Aw!-"' :"."
»En"?
24 Särskilda boendeformer
Vårt förslag:
Socialtjänsten skall tillhandahålla särskilda boendeformer för människor som på grund av åldrande, sjukdom, funktionshinder eller annan liknande orsak behöver tillsyn, omvårdnad och vård i den dagliga livsföringen. Det innebär att nuvarande bestämmelser om kommunens skyldighet att in— rätta dels särskilda boendeformer för äldre. dels bostäder med särskild service för människor med funktionshinder, omformuleras och samord- nas.
24.1 Gällande bestämmelser
Nu gällande bestämmelser om särskilda boendeformer och bostäder med särskild service infördes i lagen i samband med Ädel—reformen. För många har det sedan dess varit oklart vad som egentligen skiljer de olika boendefor- merna åt.
Begreppet ”särskilda boendeformer” har av lagstiftaren valts som en samlingsbeteckning för servicebostäder, gruppboenden, ålderdomshem och lokala sjukhem.
Begreppet ”bostäder med särskild service” utvecklas närmare i regering— ens proposition (prop. 1992/932159) Stöd och service till vissa funktions- hindrade. Det framgår där att bostad med särskild service skall kunna utformas på olika sätt. Huvudformerna skall vara servicebostad och grupp- bostad.
Med servicebostad avses bostäder som har tillgång till gemensam service, t.ex. restaurang, matdistribution och fast anställd personal. Lägenheterna är i regel anpassade efter den enskildes behov och ligger oftast samlade i samma hus eller i kringliggande hus.
Med gruppbostad avses ett litet antal bostäder som är grupperade i villor, radhus eller flerfamiljshus kring gemensamma utrymmen där service och vård kan ges alla tider på dygnet.
För vissa personer med funktionshinder anses serviceboende vara en lämplig mellanform av bostad — mellan ett helt självständigt boende i en egen lägenhet och en lägenhet i en gruppbostad. Samtidigt understryks att serviceboende bara skall anvisas personer som uttryckligen önskar ett så- dant boende. Det anses olämpligt att yngre personer med funktionshinder anvisas lägenhet i ett servicehus för äldre enbart av det skälet att det där finns tillgång till service.
416 SÄRSKILDA BOENDEFORMER SOU 1994:139
Gruppbostaden skall enligt propositionen vara ett bostadsalternativ för personer som har ett så omfattande tillsyns- och omvårdnadsbehov att mer eller mindre kontinuerlig närvaro av personal är nödvändig. Det sägs att gruppbostaden kan vara en förutsättning för att ungdomar och vuxna perso- ner som bor kvar hos sina föräldrar skall kunna flytta hemifrån. Vidare sägs att boende i gruppbostad ofta är det bästa alternativet för flertalet av dem som på grund av omfattande funktionshinder bor på institutioner av olika slag, t.ex. vårdhem för utvecklingsstörda.
I propositionen behandlas också begreppet ”annan särskilt anpassad bo- stad”. Med detta uttryck avses ordinära bostäder med viss grundanpassning. Här fyller verksamheten med bostadsanpassningsbidrag en viktig funktion. Det förutsätts att behovet av stöd och service i ett sådant boende tillgodoses genom hemtjänstinsatser, personlig assistans och ledsagarservice.
24.2 Behovet av särskilda boendeformer
Idag finns det många grupper i samhället som av olika skäl inte klarar att bo på egen hand utan behöver någon form av kollektivt boende. Det gäller många äldre men också människor med fysiska och psykiska funktions- hinder. Även personer som skadats efter långvarigt missbruk av alkohol eller andra beroendeframkallande medel kan behöva någon form av skyddat boende.
Handikapputredningen fann bl.a. att människor med svåra funktions- hinder inte får sina behov av bostad tillgodosedda i full utsträckning. Ut- redningen påvisade t.ex. att många personer med funktionshinder har en institution som sin enda stadigvarande bostad. Många bor också i vuxen ålder kvar hos sina föräldrar.
Psykiatriutredningen konstaterade bl.a. att det finns betydande skillnader i boendeförhållanden mellan människor som har psykiska besvär och de som är besvärsfria. Hälften av alla personer som år 1991 vårdades inom sluten psykiatrisk vård (ca 7 000) saknade t.ex. helt bostad. Av dessa patienter var ca 3 000 över 65 år. Utredningen fann att det i kommunerna ofta saknas lämpliga boendeformer för vissa grupper av psykiskt störda, för vilka steget från institutionsvård till boende i egen lägenhet är alltför stort.
Alkoholpolitiska kommissionen har i sin kartläggning av vården för alko— holmissbrukare (SOU 1994:27) funnit, att det för närvarande pågår en omfattande omstrukturering av det allmänt förebyggande och det individu- ellt inriktade missbruksarbetet. Nu satsar många kommuner medvetet på vård på ”hemmaplan”, som förutom olika öppenvårdsformer även kan avse varierande boendeformer med särskilda stödinsatser. Kommissionen har dock inte kartlagt behovet av särskilda boendeformer hos personer med missbruksproblem.
Socialstyrelsen har för första gången genomfört en rikstäckande invente- ring av hemlösa i Sverige (Hemlösa i Sverige. En kartläggning. Social- styrelsen följer upp och utvärderar 1993:13). De siffror som redovisas i
SOU 1994:139 SÄRSKILDA BOENDEFORMER 417
rapporten bygger på uppgifter som lämnats av 1 500 enheter, däribland alla socialkontor och ett urval frivilligorganisationer, under första veckan i april 1993.
Inledningsvis påpekas att mörkertalet i denna typ av kartläggningar tro- ligen är betydande. Enligt Socialstyrelsens bedömning ligger det verkliga antalet hemlösa i Sverige snarare klart över än under 10 000 personer. Mer än 1 000 personer är uteliggare och lever under direkt hälsofarliga och socialt oacceptabla förhållanden. Studien visar att två tredjedelar av de hemlösa har dokumenterade missbruksproblem. Vidare framkommer att andelen hemlösa som bedömts lida av psykiska störningar är högre än vad man funnit vid tidigare inventeringar. Sammantaget styrker kartläggningen att hemlöshet är förenad med en allvarlig medicinsk, psykiatrisk och social problematik. Det framgår också att de hemlösa i många fall har svårt att få sina vårdbehov tillgodosedda.
24.3 Särskilda boendeformer för äldre personer och personer med funktionshinder
Den officiella statistiken över särskilda boendeformer har ändrats efter Adel-reformen. Tidigare års statistik över ålderdomshem, servicehus, ser- vicelägenheter och gruppboenden har ersatts med statistik över antal perso- ner, antal enheter, bostadsyta och standard i de särskilda boendeformerna. Med bostad i särskilda boendeformer avses det utrymme där en person har sin stadigvarande hemvist. En sådan bostad kan vara en lägenhet i ett servicehus eller ett rum i ålderdomshem men också eget rum, egen lägenhet eller del i en lägenhet i ett gruppboende. Till sådan bostad räknas också eget eller delat rum i ett sjukhem.
Den 31 december 1993 fanns det ca 4 200 enheter med särskilda boende- former. Ca 90 procent av dessa enheter drevs av kommunerna och ca 9 procent av enskild vårdgivare. Resten av enheterna drevs av landstingen från vilka kommunerna köpte långvårdsplatser. Antalet bostäder i särskilda boendeformer var vid samma tidpunkt ungefär 116 700. Ca 60 procent av alla dessa bostäder bestod av endast ett rum utan kök.
Det är framförallt äldre—äldre som bor i särskilda boendeformer. Av totalt ca 129 000 personer var nästan 70 procent 80 år och äldre. Andelen personer under 65 år motsvarade endast ca 3 procent.
24.4 Våra slutsatser och förslag
Vad gäller särskilda boendeformer för äldre kan först konstateras att be— hovet av fler ålderdomshem, fler gruppbostäder och fler alternativa boende— former för äldre personer — liksom utformningen av sådana bostäder —— under
418 SÄRSKILDA BOENDEFORMER SOU 1994:139
lång tid framstått som äldreomsorgens stora fråga. I kapitel 5 har vi tidigare redogjort för utvecklingen av särskilda boendeformer och för frågan om utformning och standard. Vi har också uppehållit oss kring frågan om varför man flyttar till särskilt boende och vem det är som flyttar.
Socialstyrelsen konstaterar i en FoU-översikt bl.a. att det finns mycket lite forskning och utvärderingar av hur olika boendeformer tillgodoser de äldres behov. Studier om hur människor lever sitt liv på ålderdomshem och i servicehus saknas nästan helt. De studier som finns gäller framförallt sjuk- hemsvården. Här har både tekniska brister och brister i livskvalitet upp- märksammats av bl.a. SPRI. Även gruppboendet för personer med ålders— demens har följts upp i olika studier.
Det saknas också forskning om sambandet mellan insatta resurser, effek- ter och kostnader. Det finns enligt Socialstyrelsen en grupp äldre personer som trots mycket omfattande hjälpinsatser inte har det bra i det egna hemmet (De äldstas behov av service och vård — konsekvenser för ut— byggnaden av särskilda boendeformer, Socialstyrelsen 1993). Samtidigt vet vi att många äldre inte gärna flyttar från det egna hemmet förrän det är absolut nödvändigt.
De tidigare redovisade flyttningsstudierna ger vid handen att bedöm- ningarna av vad som är rätt vårdform utvecklats i positiv riktning. Vissa flyttningar uppfattas dock fortfarande som ”onödiga” av vårdpersonalen. De menar att flyttningen hade kunnat undvikas eller uppskjutas om mer stöd erbjudits, om bostaden anpassats och om enkla trygghetsskapande åtgärder satts in. Den senast genomförda studien visade också att hälften av dem som hade flyttat egentligen hade önskat bo kvar hemma (Ädel i Sundsvall, Socialstyrelsen, Ädelutvärderingen 199319).
Dessa resultat bekräftas också av intervjuer med ett antal hemmaboende äldre i Blekinge län. På samtliga vårdnivåer uttrycker man här en stark önskan att få bo kvar hemma så länge det går. Oavsett hur mycket hjälp och vård man behöver framstår inte sjuk- eller ålderdomshem som ett attraktivt alternativ. Ofta betraktas särskilda boendeformer som ett alternativ för andra eller som något som tillhör en mycket avlägsen framtid.
De särskilda boendeformerna utgör en viktig resurs inom äldreomsorgen. De tar också i anspråk den jämförelsevis största andelen av kommunernas samlade kostnader för äldreomsorgen. Dessa omständigheter utgör enligt vår uppfattning en viktig anledning till att söka ökad kunskap om såväl de boendes krav på äldreboendets innehåll och kvalitet som på det framtida behovet av särskilt äldreboende.
Fram till år 1985 ökade antalet äldrebostäder både i absoluta tal och i relation till antalet äldre i olika åldersgrupper. Därefter har utbyggnaden inte motsvarat det ökade antalet äldre sett med ett matematiskt/statistiskt betraktelsesätt. En jämförelse mellan åren 1982 och 1991 och andelen 80- åringar som dessa år faktiskt vistades i någon särskild boendeform visar att den begränsade utbyggnaden under senare delen av 1980—talet sannolikt inte har inneburit någon dramatisk reducering av täckningsgraden. År 1982 befann sig ca 27 procent av 80-åringarna på ålderdomshem, sjukhem eller i
SOU 1994:139 SÄRSKILDA BOENDEFORMER 419
serviceboende. Denna siffra hade år 1991 minskat till ca 24 procent. Det förefaller som om de särskilda stimulansbidragen från 1990-talets början har bidragit till en mycket kraftfull utbyggnad av gruppboende för åldersdemen- ta. Även nya äldrebostäder har inrättats.
Frågan om balansen mellan utbudet av särskilda boendeformer och stödet i ordinärt boende måste enligt vår mening avgöras lokalt. Vi anser också att arbetet med behovsbedömningar inom hemtjänsten behöver utvecklas vida- re. Möjligheten att tillgodose de äldres behov av trygghet och självbe- stämmande genom större delaktighet i valet av vårdform och vårdnivå är för oss en viktig kvalitetsfråga.
Under senare år har många omoderna och otillgängliga ålderdomshem byggts om till ett fullvärdigt boende. Servicehusen tillkom i början på 1970-talet som ett alternativ till de då omoderna ålderdomshemmen. Deras funktion har alltmer kommit att ifrågasättas i takt med att vårdtyngden ökar hos de äldre som flyttar till en särskild boendeform. De numera kommunala sjukhemmen står sannolikt inför stora förändringar både ifråga om lokaler- nas utformning och vårdens innehåll.
Vi menar att det råder stor och onödig förvirring kring benämningen av olika boendeformer för äldre. De i samlingsbegreppet särskilda boendefor- mer ingående benämningarna ålderdomshem, servicebostäder, gruppboende och lokala sjukhem har en historisk bakgrund och ett starkt samband med gamla statsbidragsbestämmelser. Enligt vår bedömning kommer de att för- lora sin tidigare betydelse allteftersom nya boendeformer och benämningar växer fram. De gamla beteckningarna återfinns inte heller längre i den officiella statistiken.
För vår del är det viktiga inte vad den särskilda äldrebostaden kallas utan vad den kan erbjuda av trygghet och livskvalitet när man inte längre kan eller vill bo kvar hemma.
Vi vill i detta sammanhang särskilt framhålla betydelsen av god till- gänglighet så att flyttning till en annan vårdform kan undvikas när sjukdom och funktionshinder ställer ökade krav på lokalernas utformning.
Av samma skäl vill vi understryka betydelsen av att de särskilda boende- formerna erbjuder medicinsk vård av god kvalitet enligt de riktlinjer som gäller för särskilda boendeformer i hälso- och sjukvårdslagen. Inriktningen bör vara att de medicinska vårdinsatserna successivt anpassas efter växande behov hos den enskilde i stället för att man flyttar honom därifrån. Denna inriktning får naturligtvis inte innebära att personer som flyttat till en särskild boendeform utelämnas till den vård som kan erbjudas där. Hälso- och sjukvårdslagens bestämmelser om god vård på lika villkor för hela befolkningen gäller givetvis också människor som har sin bostad i en särskild boendeform.
Vi ser det alltså som önskvärt att vården i ökad utsträckning kommer till människor i stället för att människorna skall tvingas söka sig till vården. Det betyder inte att de skillnader som finns mellan Olika typer av äldrebostäder bör försvinna generellt sett.
För oss är det naturligt att olika typer av äldrebostäder initialt erbjuder
420 SÄRSKILDA BOENDEFORMER SOU 1994:139
olika grad av service och omvårdnad. Det kan också finnas skäl som talar för att gamla beteckningar bör behållas. För den enskilde kan det t.ex. ha stor betydelse om den särskilda boendeformen kallas för ålderdomshem eller sjukhem. Kommunerna bör enligt vår uppfattning fritt kunna använda både nya och gamla beteckningar på sina särskilda boendeformer. Eftersom det inte längre finns några specialdestinerade statsbidrag inom äldreomsorgen behövs det enligt vår bedömning inte några enhetliga definitioner eller statliga riktlinjer på detta område.
Som visats i det föregående kan begreppet ”bostäder med särskild servi- ce” inrymmas i begreppet ”särskilda boendeformer”. Det finns enligt vår bedömning inte några sakliga skäl för att i en ny socialtjänstlag behålla två olika bestämmelser för en och samma skyldighet — nämligen skyldigheten för kommunen att för vissa bestämda målgrupper inrätta ett boende i särskilda former. I båda fallen varierar utbudet av boendeformer från full— värdiga bostäder till kollektiva gruppbostäder och flerbäddsrum inom lång- tidsvården. Vilket uttryck man väljer är en bedömningsfråga. Vi föredrar begreppet ”särskilda boendeformer” av det enkla skälet att detta är ett vedertaget begrepp i vida kretsar.
Vi föreslår också vissa andra ändringar av bestämmelserna. Socialtjänsten skall tillhandahålla boendeformerna och inte som nu inrätta boendeformer- na. Ett sådant uttryckssätt ger enligt vår mening socialtjänsten ökade möjlig- heter att upphandla de aktuella boendeformerna på entreprenad. Det hind- rar naturligtvis inte att socialtjänsten själv inrättar särskilda boendeformer eller uppdrar åt någon annan att inrätta sådana boendeformer. Det främsta skälet till att vi väljer uttrycket ”tillhandahålla” är att det i mindre kommu- ner ofta saknas tillräckligt underlag för att inrätta vissa typer av bostäder. En del kommuner behöver kanske bara enstaka platser med en viss bestämd inriktning. Enligt vår mening är det av stor betydelse att enskilda kan erbjudas ett differentierat utbud av olika boendeformer. Vi anser att ut— rycket ”tillhandahålla” är bättre valt för att tillgodose detta krav.
Även målgruppen preciseras i nya ordalag. ”Särskilda boendeformer för service och omvårdnad” är i nuvarande lag avsedda för äldre människor med behov av särskilt stöd. ”Bostäder med särskild service” är förbehållna män- niskor som av ”fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårig- heter i sin livsföring”.
Idag används begreppet ”service” i många olika betydelser. Det kan vara reserverat för hjälp med inköp och praktiska hemsysslor men används också synonymt med begreppen omvårdnad och vård. Vi anser att begreppet ”service” bör undvikas i detta sammanhang. Rena servicebehov dvs. hjälp med inköp och praktiska hemsysslor, kan enligt vår uppfattning i regel inte anses motivera ett boende i särskilda former. Sådana behov bör överallt i landet kunna tillgodoses genom insatser från hemtjänsten.
Vårt förslag till lagtext innebär att bestämmelserna i 20% andra stycket och 21 & tredje stycket SoL samordnas till en enda bestämmelse som lyder.
Socialtjänsten skall tillhandahålla särskilda boendeformer för människor som på
SOU 1994:139 SÄRSKILDA BOENDEFORMER 421
grund av sjukdom, åldrande, funktionshinder eller annan liknande orsak behöver tillsyn, omvårdnad och vård i den dagliga livsföringen.
Med en sådan ordalydelse blir bestämmelsen tillämplig både ifråga om äldre och yngre personer. Det kan gälla äldre personer i behov av om- vårdnad och vård, dementa personer som kräver ständig tillsyn, psykiskt sjuka och störda personer som inte klarar steget ut från sluten psykiatrisk vård till ett ordinärt boende, yngre personer med omfattande funktions- hinder, missbrukare som uppträder Störande för sin omgivning etc.
Till sist vill vi återigen understryka betydelsen av att boendet anpassas till den enskildes individuella förutsättningar och behov. Den samordning som nu föreslås av två olika lagbestämmelser får inte innebära att äldre och yngre personer tvingas bo ihop på ett sätt som inte heller tidigare har varit avsikten. Socialtjänsten måste liksom idag kunna erbjuda ett differentierat utbud av särskilda boendeformer i framtiden.
I'm W'f_'.-l' _. 1 | , ,? ..'. . ' 'h ' ' . ' ".Ilil' Ah.-H*" .'. [|.' " '$$#.; ruin.-_". 'n. .|..-UH -v.=11-== .. _
..”. _ ,w hin-'.UL [1591-in».—
' ..i.;. '] I'll lm? ..iJl'J ...-'.'i'fl'
, iamrlkh han" l"- 11:11?! _£|_.|.1"il Hun '. '._.1j? mLI-J Illa H.; him.! ' 'vllghäijllmrlljl' hull-N' | . . _ m..-.... ...a-. m= nrr . u... .. [S.jjjlmwlhiljni nu]. | '. Mp... -_ ff-Hr-"i-vlufuf- '.I-111 ..
' .'"'"'* '”'-'_1 Puma-d'.; "runt...-151
! ,.r. .! ' _-1.__ | . .”'l' —'._.: . . I. I ' '. | ' | | !. urnan. ' 1' ' .. - '. [H- ".,-.”..», '. H l_ I ' HI *. . ”_j— . A l I I. *. '5- I'.-" ....1' . ' ' I 1 .. " II ' ll . ' | " I |. l !
25 Personligt stöd och möjligheter till sysselsättning
Vårt förslag: Socialtjänstens skyldighet att tillhandahålla personligt stöd förtydligas. Socialtjänsten ges möjlighet att — utöver föreskrifterna om samarbetssam- tal och familjerådgivning — själv initiera och erbjuda personligt stöd i många olika former. Det gäller stöd av både professionella och lekmän — enskilt eller i gruppform. Reglerna för socialtjänstens möjligheter att utse kontaktperson till barn och ungdomar skall bestå.
Socialtjänsten skall också sörja för att människor som av fysiska, psy- kiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring kan erbjudas meningsfull sysselsättning.
25.1 Personligt stöd
25.1.1 Gällande bestämmelser
Kommunen har enligt 3 & SoL det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver.
Enligt 55 SoL hör det till socialnämndens uppgifter att bl.a. svara för upplysningar, råd och stöd till familjer och enskilda som behöver det.
I 10% tredje stycket finns bestämmelser om socialnämndens möjligheter att utse särskild person (kontaktperson) eller en familj med uppgift att hjälpa den enskilde och hans närmaste i personliga angelägenheter. Som villkor gäller att den enskilde begär eller samtycker till det. I samma lagrum regleras också socialtjänstens möjligheter att utse kontaktperson till barn och ungdomar. För barn som inte har fyllt 15 år får kontaktperson utses endast om barnets vårdnadshavare begär eller samtycker till det. Har barnet fyllt 15 år får kontaktperson utses endast om barnet självt begär eller samtycker till det.
Vidare finns i 12 a & en särskild bestämmelse om att kommunen skall sörja för att föräldrar kan erbjudas samtal under sakkunnig ledning i syfte att nå enighet i frågor rörande vårdnad och umgänge (samarbetssamtal).
Den 1 januari 1995 blir kommunen även skyldig att sörja för att familje- rädgivning kan erbjudas dem som begär det.
424 PERSONLIGT STÖD OCH MÖJLIGHETER TILL SYSSELSÄTTNING SOU 1994:139
25.1.2 Personligt stöd i olika former
Som tidigare framgått i kapitel 4 visar den officiella barn- och ungdomsstati- stiken att insatsen kontaktperson/familj har ökat kraftigt efter socialtjänstre— formen. Någon motsvarande statistik redovisas inte för vuxna.
Även om vi inte vet hur många vuxna som får stöd och hjälp av kontakt— personer vet vi att insatsen är ganska vanligt förekommande inom om- sorgerna om utvecklingsstörda, inom vården av psykiskt störda och inom missbrukarvården.
En granskning av samtliga aktuella uppdrag som kontaktfamilj/kontakt- person inom socialtjänsten i Stockholm hösten 1991 visade t.ex. att antalet uppdrag som kontaktperson motsvarade nästan hälften av samtliga (ca 1 000) pågående uppdrag. Av totalt 479 kontaktpersonsuppdrag avsåg 352 vuxna personer, 92 ungdomar och 35 s.k. tingsrättsuppdrag. Tre kategorier av vuxna redovisades: missbruk (98), psykiskt sköra (149) och övriga (105).
Materialet från Stockholm bekräftar att kontaktpersoner förordnas i många olika situationer, vilket också var lagstiftarens uttryckliga mening. Såvitt känt är det emellertid ovanligt att kontaktpersoner förordnas för äldre personer. Här fyller i stället de frivilliga organisationernas väntjänst- och besöksverksamhet en liknande funktion.
Utöver det vi känner till .om verksamheten med kontaktpersoner och kontaktfamiljer vet vi ganska lite om i vilka andra former stödet ges. Vi vet t.ex. inte i vilken utsträckning socialsekreterarna själva svarar för personligt stöd i strukturerade former inom ramen för det reguljära socialbyråarbetet. Forskaren Stefan Morén använder begreppet ”mänskligt bistånd” för arbe- tet med att förändra mänskligt handlande och mänskliga livsvillkor. Han har i sin bok Förändringens gestalt. Om villkoren för mänskligt bistånd (CE Fritzes AB 1992) särskilt framhållit betydelsen av en ändamålsenlig social- tjänstorganisation som ger plats och utrymme för sådana arbetsuppgifter.
Vi känner inte heller till i vilken utsträckning socialtjänsten anlitar andra yrkesgrupper, t.ex. psykologer, för sådana uppgifter.
25.1.3 Våra slutsatser och förslag
Enligt vår bedömning kan det inte uteslutas att den uttryckliga bestämmel- sen om just kontaktpersoner och kontaktfamiljer har haft en mycket styran- de inverkan på socialtjänstens utbud av individuella stödinsatser. Att in— satsen är vanligt förekommande inom individ- och familjeomsorgens arbete med barn och ungdomar bekräftas både av Statistik och av olika studier. Ändå vet vi ganska lite om vilka resultat man åstadkommer med insatsen eftersom verksamheten med kontaktpersoner och kontaktfamiljer ännu så länge är relativt outforskad.
Det behövs också mer kunskap om effekterna av s.k. mellanvärd, dvs. öppenvårdsprogram och öppenvårdsinsatser som i täthet och varaktighet är ett mellanting mellan det reguljära socialbyråarbetet och vård utanför hem-
SOU 1994:139 PERSONLIGT STÖD OCH MÖJLIGHETER TILL SYSSELSÄTTNING 425
met. Sådan verksamhet bygger på professionella insatser av olika yrkes- grupper, ibland kombinerade med lekmannainsatser, och har tyngdpunkten lagd vid långsiktigt, individuellt förändringsarbete.
Vi anser att bestämmelsen om kontaktpersoner/-familjer i nuvarande 10 & SoL bör ersättas med en ny, generellt utformad bestämmelse som täcker in alla former av personligt stöd som ligger utanför socialtjänstens ansvar för samarbetssamtal och familjerädgivning. Den nya bestämmelsen föreslås få följande lydelse:
Socialtjänsten skall sörja för att personligt Stöd kan tillhandahållas människor som begår eller samtycker till det.
För barn som inte har fyllt 15 år får personligt stöd i form av kontaktperson utses endast om barnets vårdnadshavare begär eller samtycker till det. Har barnet fyllt 15 år får kontaktperson utses endast om barnet självt begär eller samtycker till det.
Det föreskrivs alltså inte i vilka former sådant stöd skall lämnas. Det kan gälla både individuellt stöd och stöd i gruppform liksom stöd av professio- nella och av lekmän. Varje kommun är fri att organisera verksamheten efter lokala förutsättningar och behov. Någon ändring av den gamla bestämmel- sen om samarbetssamtal i 12 a & och den nya bestämmelsen om familjeräd— givning föreslås inte i den nya lagstiftningen.
Det kan i detta sammanhang finnas anledning att något kommentera de önskemål som förts fram både ifråga om ett kommunalt huvudmannaskap för alkoholrådgivningsbyråer och en lagstadgad Skyldighet för socialtjänsten att erbjuda hushållsekonomisk rådgivning. Även om erfarenheten har visat att kommunerna gör klokt 1 att satsa på sådana verksamheter anser vi oss inte nu ha tillräckligt underlag för att föreslå ett uttryckligt lagstöd. Vi lägger alltså inte fram något förslag i detta hänseende.
Det ligger emellertid i sakens natur att socialtjänstens stöd till enskilda i stor utsträckning handlar om missbruksproblem och hushållsekonomiska frågor. Det kan inte uteslutas att man skulle nå en bättre effekt om sådana verksamheter renodlades och organiserades fristående från den vanliga soci- albyråverksamheten. Det lämnas dock till varje kommun att Själv bedöma vilken organisation som är mest ändamålsenlig för rådgivningsverksamheter som inte innehåller inslag av myndighetsutövning.
Inte heller personkretsen preciseras i lagen. Själva orsaken till att den enskilde anser sig behöva personligt stöd tillmäts Sålunda ingen betydelse. Socialtjänstens skyldighet att tillhandahålla personligt stöd begränsas inte enbart till personer som själva har problem av olika slag. Även anhöriga till den hjälpbehövande, som indirekt drabbas av drogmissbruk, sjukdom eller andra problem i familjen, omfattas av bestämmelsen.
En grupp som inte får glömmas bort i detta sammanhang är barn till missbrukare. Dessa barn tar ofta på sig ett vuxenansvar i familjen och många får också problem som vuxna. All forskning visar att den som inte får vara barn när han är liten har svårt att uppträda som vuxen när han blir stor.
En annan grupp som socialtjänsten bör ägna ökad uppmärksamhet är anhöriga, som vårdar långvarigt sjuka, äldre eller människor med funktions-
426 PERSONLIGT STÖD OCH MÖJLIGHETER TILL SYSSELSÄTTNING SOU 1994:139
hinder. Som tidigare visats i kapitel 15 är anhörigvårdaren i stor utsträckning en äldre kvinna eller man som tar hand om sin make eller maka. Det framgår också att föräldrar till yngre människor med funktionshinder tar på sig ett stort ansvar för sina barn.
Personligt stöd kan, utan att vara förenat med stora kostnader, innebära en stor lättnad för anhöriga som har ett betungande vårdansvar. Erfaren- heten har dock visat att det är svårt att nå anhöriga för stödinsatser. Det är därför viktigt att allmänheten informeras om möjligheterna att få stöd och avlastning genom insatser från socialtjänsten.
Vad som nu föreslås är enligt vår uppfattning inte någon ny reform. Vi anser att socialtjänsten redan idag har ett ansvar för att också anhöriga och närstående till socialtjänstens traditionella målgrupper får behövligt stöd. Som stöd för denna uppfattning vill vi hänvisa till bestämmelsen om kommu- nens yttersta ansvar i 3 é SoL. Bokstavligt tolkad innebär denna bestämmel- se en skyldighet för kommunen att se till att alla människor som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver.
Den bestämmelse som nu föreslås inbegriper både personer som själva begär Stöd och personer som samtycker till sådana åtgärder. I detta uttryck ligger bl.a. socialtjänstens uppgift att motivera enskilda att ta emot stöd och hjälp för att lösa sina problem.
Den föreslagna bestämmelsen ger socialtjänsten möjlighet att själv initiera och erbjuda stöd i många olika former. Någon ändring av de regler som gäller för socialtjänstens möjligheter att utse kontaktperson till barn och ungdomar föreslås inte.
I kapitel 4 har tidigare redovisats önskemål om att i vissa fall kunna tillsätta en kontaktfamilj med uppgift att även ”övervaka” barnens situation. De som förespråkat en sådan möjlighet föreslår också att begreppet ”kon- taktfamilj” reserveras för ”enklare” ärenden där insatsen är frivillig och av förebyggande karaktär och att familjer som åtar sig ”tunga” ärenden i stället kallas ”stödfamiljer”. Det förutsätts att man utarbetar en plan för varje sådant ärende, att planen undertecknas av både föräldrar och stödfamilj och att den omprövas i nämnd, förslagsvis var tredje månad.
Dessa propåer ger oss anledning att redovisa vår syn på saken. De insatser som ges med stöd av socialtjänstlagen bygger på frivillighet och självbestämmande. Vi har full förståelse för att det ibland kan vara svårt för socialtjänsten att få enskilda att frivilligt ta emot stöd och hjälp. Det ligger i sakens natur att många som kommer i kontakt med socialtjänsten förnekar eller förringar sina problem. Att människor inte frivilligt söker hjälp beror sannolikt också på att de inte har fullt förtroende för social- tjänstens verksamhet. I detta ligger en stor, framtida utmaning. Det gäller både möjligheterna att kunna redovisa goda resultat av de verksamheter som bedrivs och att utforma och marknadsföra verksamheten på ett sådant sätt, att den tilltalar allmänheten.
Vi är alltså inte beredda att rucka på de grundläggande principerna om frivillighet i socialtjänstlagen. Det ingår inte heller i vårt uppdrag att ta ställning till behovet av utökat tvång inom socialtjänsten.
SOU 1994:139 PERSONLIGT STÖD OCH MÖJLIGHETER TILL SYSSELSÄTTNING 427
Vi anser dock att bestämmelserna om kontaktpersoner och kontakt- familjer i 10å SoL redan idag lämnar utrymme för att tillsätta en ”stöd- familj” med uppgift att även övervaka barnens Situation i hemmet. Som villkor gäller att den enskilde samtycker till insatsen, vilket torde vara fallet om den enskilde med sin underskrift bekräftar planen. Socialtjänsten är enligt vår bedömning oförhindrad att öppet erbjuda och att tillsätta en ”stödfamilj” på de villkor man kan enas om mellan parterna. Någon möjlig- het för socialtjänsten att — utöver det ”mellantvång” som regleras i LVU — påtvinga den enskilde stöd- och hjälpinsatser föreligger inte idag och föreslås inte heller för framtiden.
Vi föreslår inte heller några nya benämningar i lagen. Kommunen bör fritt kunna använda olika benämningar för insatser i olika ärendetyper.
Vi har också anledning att något kommentera de s.k. tingsrättsuppdragen. Härmed avses ärenden där tingsrätten vid sitt beslut utgått ifrån att social— nämnden utser ”tredje person” att närvara när utdömd umgängesrätt ut- övas. I likhet med vad som framförts från många andra håll anser vi att ett beslut eller en dom i umgängesfrågan alltid bör föregås av ett samråd med socialförvaltningen. Regeringen har nyligen tillkallat en utredning med upp- gift att utvärdera 1991 års reform av föräldrabalkens regler om vårdnad och umgänge. Enligt vår mening bör tingsrättsuppdragen inte behandlas av oss utan av den aktuella utredningen. Vi avser därför att göra denna utredning uppmärksam på att frågan om tingsrättsuppdrag behöver övervägas närma- re.
Vad gäller frågan om avvägningen mellan professionella insatser och insatser av lekmän är vi för vår del inte beredda att lämna några närmare anvisningar. Här måste omständigheterna i det enskilda fallet avgöra var gränsen skall gå.
Vi vill dock understryka betydelsen av att lekmän som anlitas för olika uppgifter inom socialtjänsten tillförsäkras det stöd och den hjälp som de behöver för att kunna utföra sitt uppdrag. Det finns rapporter som visar att denna uppgift tidigare har försummats inom socialtjänsten. Det finns också rapporter som visar att anhöriga som vårdar äldre, långvarigt sjuka och funktionshindrade personer ofta behöver personligt stöd för att orka med sin uppgift. Båda dessa uppgifter ställer enligt vår bedömning krav på metodutveckling inom socialtjänsten.
Till Sist vill vi också framhålla betydelsen av fortsatt metodutveckling när det gäller mellanvård inom Såväl barn— och ungdomsarbetet, missbrukarvår— den som äldre- och handikappomsorgen. Vi räknar med att sådana insatser på sikt kan komma att ersätta mycket av den vård som idag ges utanför det egna hemmet.
428 PERSONLIGT STÖD OCH MÖJLIGHETER TILL SYSSELSÄTTNING SOU 1994:139
25.2 Möjligheter till sysselsättning
25.2.1 Gällande bestämmelser
Enligt nuvarande lag (7 5 SoL) skall socialtjänsten i sin verksamhet främja den enskildes rätt till arbete, bostad och utbildning. I 21 & SoL, den s.k. handikapparagrafen, finns också en bestämmelse om att socialnämnden skall medverka till att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får en meningsfull sysselsätt- n1ng.
2522 Våra slutsatser och förslag
Socialtjänstens Skyldighet att verka för att människor får arbete, bostad och utbildning har tidigare behandlats i kapitel 13. Vi har bl.a. ansett att staten oförändrat skall vara huvudansvarig för arbetsmarknadspolitiken men har också betonat vikten av att socialtjänsten intar en aktiv hållning i frågor som rör arbete och sysselsättning.
Även om arbetshandikappade personer har en prioriterad ställning inom arbetsmarknadspolitiken är det allmänt omvittnat att det finns personer med mer eller mindre synliga arbetshandikapp som har svårt att göra sig gällande på arbetsmarknaden oberoende av konjunkturläge. För många som tillhör denna grupp, de s.k. ”restarbetslösa”, är förvärvsarbete i någon form en fullt realistisk målsättning. För andra är det inte realistiskt att planera för ett inträde eller en återgång till arbetsmarknaden. Här handlar det snarare om någon form av meningsfull sysselsättning.
Vi anser att socialtjänsten bör ägna denna grupp i samhället ökad upp- märksamhet. Socialtjänsten har redan idag en skyldighet att medverka till att vissa grupper i samhället får en meningsfull sysselsättning. Denna skyl- dighet har tidigare behandlats i kapitel 6, som handlar om socialtjänstens insatser för människor med funktionshinder.
Enligt vår mening har socialtjänsten tidigare försummat sin uppgift att medverka till att människor med funktionshinder får meningsfull sysselsätt— ning. Det gäller inte minst yngre funktionshindrade personer som av statsfi- nansiella skäl tills vidare inte har tillerkänts någon rätt till daglig verksamhet i LSS. Dessa personer är i allmänhet väl tillgodosedda i fråga om boende och service men saknar i stor utsträckning någonting att göra på dagarna.
I propositionen (prop. 1992/93:159), där frågan om daglig verksamhet behandlas, redovisas överlag goda erfarenheter från försök att bereda män- niskor med omfattande funktionshinder meningsfull sysselsättning. Tidigare satsningar har bl.a. visat, att tidigt insatta vägledningsinsatser, okonventio- nella arbetsmetoder och en väl fungerande samordning mellan olika aktörer har bidragit till att många unga människor med förtidspension eller sjukbi- drag har kommit ut i eller tillbaka till arbetslivet.
Det finns alltså starka skäl som talar för att socialtjänsten skall ha kvar sin skyldighet och att den bör förtydligas i den nya lagstiftningen.
SOU 1994:139 PERSONLIGT STÖD OCH MÖJLIGHETER TILL SYSSELSÄTTNING 429
Vårt förslag till ny lagbestämmelse innebär att socialtjänsten i framtiden skall sörja för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring kan erbjudas meningsfull sysselsätt- ning. Det innebär inte att socialtjänsten Skall anordna all sådan verksamhet i egen regi. Skyldigheten kan fullgöras på många olika sätt. Det kan t.ex. ske genom projekt som bedrivs i samverkan med andra myndigheter, genom att socialtjänsten erbjuder dagverksamheter i egen regi eller genom stöd till frivilliga organisationer.
1 4.4.3-1.3 IF] _|.[191_ 'mg'
'1I.H'|']"i=-.Ivll'|0"V
i'lm'Iu'j llu'uI' uiT.” .. HL: .. "i'.'qIIIl"i|*ft-I"|'II'|TEI.__-'i.1r-.;bx|1ur"
Haan,-a.m.. III-d'..-IIII_I'..CI .I.;' in
mfi'I'zI'IJILhul'a .'m-LIIHI g. ':'i' &II'IIZI'IHJ." 1,3)? IR.—_ l1l'l' M:t .|'; 1!le ulc- -|_-"11:- II I'.-'WIL'LII'E ...”. ik! '.' "SEL |. .Iumu'w HS H&M-Ill. 'un'-i'll
': .. I _- .— I'I . |..l.u|.q...rW_1—hn1.-
26 Vård och behandling utanför hemmet
26.1 Gällande bestämmelser
För vård och behandling i familjehem och på institutioner finns idag regler som är gemensamma för barn och vuxna (22—24 åå SoL). Utöver de gemen- samma bestämmelserna finns i 26—31 åå särskilda regler om vård av under- åriga. Socialtjänstlagens regler kompletteras med bestämmelser i social- tjänstförordningen (SOF).
Med hem för vård eller boende avses i 6å SoF ett hem inom social- tjänsten, som drivs av landsting eller kommun och som tar emot enskilda för vård, behandling, omvårdnad eller tillsyn i förening med ett boende. Till denna kategori hör även yrkesmässigt bedriven familjehemsvård och famil- jehem med minst fyra platser.
Med familjehem avses i 35å SoF ett enskilt hem som på uppdrag av socialnämnden tar emot barn för stadigvarande vård och fostran eller vuxna för vård och omvårdnad och vars verksamhet inte är sådan att hemmet blir att anse som ett hem för vård eller boende enligt 6 å andra stycket.
Kravet på stadigvarande vård och fostran betyder att vissa hem, s.k. jourhem eller beredskapshem, som anlitas för akuta placeringar på kort sikt inte omfattas av bestämmelserna i 22—24 åå.
26.2 Kommunens ansvar för vårdresursplanering
Vårt förslag:
Kommunen ges ett samlat resursansvar för all vård utanför det egna hemmet. Regeln om gemensam vårdresursplanering i nuvarande 23å SoL, som endast gäller hem för vård eller boende, utmönstras.
Enligt 23 å SoL skall behovet av hem för vård eller boende inom landstinget tillgodoses av landstinget och kommunerna i området. Behovet av sådana hem skall vart tredje år redovisas i en gemensamt upprättad plan (7 å SoF). Planen skall beskriva aktuella och förväntade behov av hem för vård eller boende. Av planen skall framgå vem som är huvudman för verksamheten,
432 VÅRD OCH BEHANDLING UTANFÖR HEMMET SOU 1994:139
hur många platser det finns och hur verksamheten är bemannad. I planen skall också redovisas hur behovet av hälso- och sjukvård Skall tillgodoses samt vilka resurser i privat regi som finns att tillgå inom landstingskommu- nen.
Reglerna om gemensam vårdresursplanering är enligt vår bedömning inte längre relevanta. De här efterhand blivit överspelade genom den omstruktu- rering som skett inom vården och som innebär att regionalt organiserad vård i offentlig regi alltmer kommit att ersättas av privat och stiftelsedriven vård. Kommuner och landsting köper numera vård på en fri marknad. Denna upphandling regleras sedan den 1 januari 1994 genom lagen om offentlig upphandling. En annan omständighet som förändrat förutsättningarna för gemensam vårdresursplanering är förstatligandet av LVM- och LVU-in- stitutioner.
Vuxna som behöver vård utanför det egna hemmet placeras i regel på institutioner. I viss utsträckning används också familjehem. Familjehemsvår- den för vuxna är till övervägande del organiserad i konsulentstödda familje- vårdsenheter. Flertalet av dessa bedrivs i stiftelseregi. Varje sådan enhet omfattar mellan 10 och 30 vanliga familjer. Konsulenternas uppgift är att förmedla plats och att på olika Sätt stödja familjerna i deras arbete. Idag är 18 enheter medlemmar i Rikskommittén för familjevård (RFF). Dessa en- heter förfogar tillsammans över ca 250 platser. Platserna utnyttjas till stor del av kriminalvården för s.k. 34 å-placeringar.
Familjehemsverksamhet för vuxna bedrivs också i kommunal regi, fram- förallt i Stockholm och Göteborg, som har specialiserade enheter för sådan verksamhet.
Barn— och ungdomsvården domineras av familjehemsvård även om in- stitutionsvården har ökat i betydelse under senare år. De flesta barn och ungdomar placeras i vanliga familjer. I viss utsträckning Sker också place- ringar inom ramen för familjevårdsenheternas verksamhet. Fem av Riks— kommitténs medlemmar tar för närvarande emot barn och ungdomar i sin verksamhet (Familjehemscenter i Finspång, Familjehemscentrum i Kungs- backa, Familjevårdsgruppen i Jönköping, Familjehemsstiftelsen i Skaraborg och Stiftelsen Upplandsgårdar). Ytterligare en enhet är under uppbyggnad inom ramen för Stiftelsen Bergslagsgårdar i Örebro. Liknande verksamhet bedrivs också i Dalarna.
De familjer som tillhör enheterna har överlag goda erfarenheter av stödet från konsulenterna. Som exempel på uppskattade inslag i verksamheten kan nämnas kontinuerliga familjehemsträffar för samvaro och erfarenhetsbyte mellan familjerna, handledning i grupp eller individuellt samt olika former av utbildning.
Familjernas erfarenheter talar för att familjevårdsenheten som modell betraktad kan utgöra ett gott stöd för familjehemmen. Det betyder inte att all familjehemsvård bör bedrivas i sådana former. Enligt vår bedömning lämpar sig den konsulentstödda familjehemsverksamheten bäst för tidsbe- gränsade placeringar av ungdomar och vuxna.
Nu gällande bestämmelser om gemensam vårdresursplanering gäller ute—
SOU 1994:139 VÅRD OCH BEHANDLING UTANFÖR HEMMET 433
slutande hem för vård eller boende. Vårt förslag innebär att kommunen ensam blir ansvarig för all planering av institutionsvård, familjehemsvård och resurser för tillfälliga placeringar i akuta situationer. Vad gäller akutvård kan en övernattningslägenhet med viss bemanning vara ett fullgott alternativ för vuxna. För barn och ungdomar kan jour— eller beredskapshem fylla en viktig funktion. Det gäller i synnerhet i kommuner som saknar institutions- vård på nära håll.
Som tidigare sagts betraktas inte jour- eller beredskapshemmen som fa- miljehem i socialtjänstlagstiftningen. Det betyder att reglerna för med- givande i nuvarande 25å inte är tillämpliga i dessa fall. Enligt vår be- dömning finns det inte någon anledning att för den Skull omdefiniera famil— jehemsbegreppet i socialtjänstförordningen. Det får i stället förutsättas att sådana hem prövas efter ungefär samma procedurer som familjehemmen, att de väljs med stor omsorg och att de ges stöd i den omfattning som uppdraget kräver.
Ett samlat kommunalt vårdresursansvar ställer naturligtvis höga krav på behovsanalyser och god framförhållning. En enkätundersökning som ge- nomförts av Svenska kommunförbundet efter förstatligandet av LVM- och LVU—institutioner visar att kommunerna idag löser uppgifterna på tre olika sätt.
I vissa län är landstinget fortfarande huvudman för all HVB-vård för barn och ungdomar. I andra län bedrivs sådan vård av kommunerna själva. Det förekommer också att kommunerna löser uppgifterna tillsammans. Som exempel kan nämnas Kronobergs län och Sörmlands län där det sedan några år tillbaka finns kommunala Vårdförbund. I Stockholms län har kommuner- na — Stockholms stad undantagen — nyligen bildat ett aktiebolag.
26.3 Uppföljning av placeringar utanför hemmet
Vårt förslag: Socialtjänsten skall genom personliga besök och på annat lämpligt sätt fortlöpande följa upp sina HVB-placeringar och placeringar i familjehem. Hemmen skall ges behövligt Stöd.
I 39 å SoF finns en bestämmelse om socialnämndens skyldighet att följa upp familjehemsplaceringar. Enligt denna bestämmelse skall nämnden genom personliga besök och på annat lämpligt sätt fortlöpande hålla sig väl för- trogen med förhållandena i hemmen och ge dessa behövligt stöd. Denna bestämmelse utvidgas till att även gälla HVB-placeringar.
Vårt förslag syftar till att både uttrycka principen om ett sammanhållet vårdansvar och att inskärpa betydelsen av att socialtjänsten kontinuerligt följer upp de placeringar som görs i familjehem och på HVB-institutioner.
Som tidigare framgått i kapitel 4 har ”dålig” uppföljning — åtminstone
434 VÅRD OCH BEHANDLING UTANFÖR HEMMET SOU 1994:139
tidigare — uppfattats som ett av de största problemen inom familjehemsvår- den. Detta är särskilt allvarligt med tanke på vilka konsekvenserna kan bli för barnen. Illa genomtänkta placeringar utan uttryckliga mål kan i kombi- nation med ”dålig” uppföljning leda till att barnet blir kvar i familjehemmet trots att det egentligen finns förutsättningar för att vården skall kunna upphöra. Det är naturligtvis oacceptabelt och väcker också frågan om på vilket Sätt familjehemsutredningen bör bedrivas och hur socialtjänstens mål för den aktuella placeringen bör dokumenteras. Vi återkommer till dessa frågor i kapitel 29.
Brister i uppföljningen kan också ha lett till höga kostnader för in- stitutionsvård. Under senare år har det ekonomiska läget i kommunerna sannolikt medfört att placeringar som görs i hem för vård eller boende följs upp bättre än tidigare.
I den fortsatta framställningen läggs tyngdpunkten vid kommunernas uppföljning av placeringar i familjehem. Det beror på att barn och ung- domar som placeras i familjehem har en svag ställning jämfört med vuxna personer som placeras på behandlingshem. Den som är vuxen kan på ett helt annat sätt än ett barn föra sin egen talan och påkalla socialtjänstens upp- märksamhet när situationen inte upplevs som tillfredsställande. Vården på behandlingshem är också omgärdad av regler som skiljer den från familje- hemsvården. Det ställs i allmänhet krav på att personalen skall vara utbildad för sina uppgifter, det finns regler om sekretess och journalföring och verk— samheten står dessutom under tillsyn av länsstyrelsen. Barn i familjehem är utlämnade till lekmän och måste förlita sig på att den tjänsteman som genomfört placeringen också tar sig tid att följa upp sitt ärende.
I det följande kommenteras vårt förslag. Vi anser att värden som idag bör utformas så att den främjar den enskildes samhörighet med de anhöriga och kontakt med hemmiljön. Här kommer socialtjänstlagens vägledande princi- per om kontinuitet och närhet indirekt till uttryck i lagen. Det finns enligt vår bedömning inte någon anledning att ompröva dessa principer. Närhets- principen har också slagit igenom på många håll. Det är t.ex. inte längre vanligt att barn och ungdomar placeras långt borta från föräldrahemmet.
De krav som lagen uppställer i fråga om samhörighet och kontakt med hemmiljön handlar inte bara om geografisk närhet. Språkliga och kulturella skillnader i synsätt och bakgrund kan skapa väl så stora avstånd mellan människor. Att sådana skillnader beaktas och att man väljer ett hem som kan samarbeta med barnets biologiska föräldrar är av största betydelse vid alla placeringar och i synnerhet vid placeringar av invandrarbarn. Det inne— bär att socialtjänstens personal måste vara lyhörd för föräldrarnas egna önskemål utan att man för den skull ger avkall på den professionella be- dömningen av vad som är ett lämpligt hem för det enskilda barnet.
Vi anser att nuvarande bestämmelse i 39 å SoF anvisar en bra modell för kommunernas uppföljningsarbete. Denna bestämmelse innehåller redan idag Stickord som ”personliga besök”, ”annat lämpligt sätt”, ”fortlöpande” och ”behövligt stöd”. Vi har därför inte någon anledning att formulera någon ny bestämmelse för socialtjänstens uppföljning av familjehemsvård
SOU 1994:139 VÅRD OCH BEHANDLING UTANFÖR HEMMET 435
och HVB-vård. Vårt förslag innebär dock att den gamla bestämmelsen flyttas från socialtjänstförordningen till den nya lagstiftningen.
Uppföljningsarbetet måste som allt annat arbete inom socialtjänsten an- passas efter förhållandena i det enskilda fallet. Hur arbetet bör bedrivas beror bl.a. på ärendets karaktär och svårighetsgrad, åldern på den som placeras, de biologiska föräldrarnas problembild och vårdgivarens kompe- tens. Det ligger i sakens natur att familjehemmen utan sin formella kompe— tens behöver ett helt annat Stöd än HVB-institutioner med professionellt utbildad personal. I det följande berörs därför endast familjehemsplacering- ar av barn och ungdomar.
Att en placering i ett familjehem inledningsvis och avslutningsvis Ställer krav på tät kontakt med socialtjänsten i den kommun som har ansvar för placeringen är ganska givet. Det gäller i synnerhet om placeringen gäller ett litet barn. Det är också förståeligt att kontakten inte är lika intensiv när barn, föräldrar och familjehemsföräldrar lärt känna varandra väl och allt fungerar som planerat.
Ändå får kontakten med familjehemmet aldrig brytas helt. En placering i ett familjehem är inte någon privat angelägenhet. Socialtjänsten har genom Sitt beslut att placera den underårige i ett familjehem iklätt sig ett samhälls- ansvar. Enligt vår mening innebär samhällsansvaret bl.a. att ansvarig tjänste- man i den placerande kommunen skall behålla initiativet till kontakt med familjehemmet. Att initiativet i vissa fall överlåts på familjehemsföräldrarna med en uppmaning om att de skall höra av sig ”om det är något” strider enligt vår uppfattning mot intentionerna i lagstiftningen. Den tjänsteman som har ansvar för placeringen är Skyldig att fortlöpande hålla sig väl förtrogen med den underåriges förhållanden och utveckling i familjehemmet och vara beredd att ge både den underårige och familjehemmet behövligt stöd.
Att problematiken i de placerade barnens ursprungsfamiljer är svårare och mera sammansatt i dag än tidigare ställer i de allra flesta fall krav på tät kontakt under hela placeringstiden. Familjehemmen får inte utsättas för vilka prov som helst. Det krävs i allmänhet någon utomstående person som jämkar samman olika intressen när tidigare överenskommelser inte följs eller när man inte har kommit överens om vad som skall gälla. Vi är dock inte beredda att i lagen förtydliga socialtjänstens uppföljningsansvar genom att instifta regler om minsta antal hembesök per år. Vi tror att sådana regler bör undvikas med hänsyn till att de lätt formar Standardmodeller i det sociala arbetet. Vårdens närmare utformning bör enligt vår mening alltid planeras och dokumenteras i samråd med barn, föräldrar och familjehem. Vi återkommer till detta i nästa avsnitt.
Vad slutligen beträffar ”behövligt” stöd till familjehemmen får detta ut- tryck — utöver ekonomisk ersättning — anses innefatta råd och stöd samt möjligheter till utbildning och handledning. I vilka former stödet ges får anpassas till situationen i det enskilda fallet.
436 VÅRD OCH BEHANDLING UTANFÖR HEMMET SOU 1994:139
26.4 Individuell plan för vård utom hemmet
Vårt förslag: Socialtjänsten skall i varje enskilt fall upprätta en plan för HVB-vård och vård i familjehem.
Reglerna om övervägande, den s.k. sexmånadersregeln i nuvarande 28 å SoL, utvidgas till att gälla även vuxna personer som placeras för vård och behandling utanför det egna hemmet.
Vi anser att ett beslut om vård och behandling utanför det egna hemmet bör vara förenat med en skyldighet för socialtjänsten att upprätta en individuell plan för den aktuella vården. Det bör härvidlag inte vara någon skillnad mellan vård som bedrivs frivilligt och vård som bedrivs med stöd av LVU eller LVM eftersom problembilden ofta är densamma.
I LVU finns bestämmelser om att nämndens ansökan till länsrätten skall innehålla en redogörelse för den unges förhållanden, de omständigheter som utgör grund för att den unge behöver beredas vård, tidigare vidtagna åt- gärder och den värd som socialnämnden avser att anordna (4 å LVU).
I LVM finns en motsvarande bestämmelse i 8 å. Där föreskrivs att social- nämnden skall lämna länsstyrelsen en redogörelse för missbrukarens för- hållanden samt för tidigare vidtagna och för planerade åtgärder. Social- nämnden skall också ange i vilket hem intagning kan ske och vilken vård utanför hemmet som planeras, om intagning sker.
Dessa bestämmelser svarar närmast mot innehållet i den utredning som föregår ett beslut om frivillig vård. En sådan utredning bör naturligtvis redovisa vilka motiv som ligger till grund för beslutet och vilket mål man vill uppnå med insatsen.
Den plan som här föreslås kan närmast betraktas som en handlingsplan i det enskilda ärendet. Det förutsätts att planen undertecknas av tre parter: den placerade och/eller vårdnadshavaren, vårdgivaren, dvs. familjehemmet eller behandlingshemmet samt handläggande tjänsteman i den kommun som har ansvar för placeringen.
Det övergripande syftet med planen är att tydliggöra mål och medel. Av planen bör sålunda framgå vilka mål som gäller för placeringen både på kort och lång sikt, vilka medel som skall användas för att uppnå målen och hur uppgifterna skall fördelas mellan parterna. Detaljeringsgraden får avgöras från fall till fall. Det viktiga är att alla är införstådda med vad som förväntas av just honom eller henne. Vi bedömer att en sådan plan kan bidra till väl genomtänkta placeringar och att den även kan bli ett värdefullt instrument vid uppföljning och utvärdering av vård och behandling som ges utanför hemmet.
Den länsvisa uppföljningen av familjehemsvård för barn och ungdomar visar bl.a. att kommunernas tillsyn/uppföljning av vården generellt sett har
SOU 1994:139 VÅRD OCH BEHANDLING UTANFÖR HEMMET 437
blivit bättre under senare år. Denna förbättring anses till stor del bero på bestämmelserna om övervägande av vård i 28 å SoL.
Det talar för att den s.k. sexmånadersregeln i nuvarande 28å SoL bör utvidgas till att gälla även vuxenplaceringar. Vi har erfarit att kommunens tjänstemän och vårdgivaren inte alltid kan komma överens om när place- ringen lämpligen bör avslutas. Det är t.ex. inte ovanligt att vårdgivaren hävdar klientens rätt att få stanna kvar medan ansvarig handläggare inom socialtjänsten anser att ändamålet med vården är uppnått. Det förekommer också att vården får ett abrupt slut på grund av att socialtjänsten av ekono- miska och andra skäl beslutar att placeringen skall upphöra. Detta är natur- ligtvis inte tillfredsställande.
Vårt förslag syftar till att förtydliga socialtjänstens ansvar för vuxna perso— ner som bereds vård i familjehem och på HVB—institutioner. Vi ser det som naturligt att fortsatt vård övervägs med jämna mellanrum och anser att tidsgränsen på sex månader är adekvat även inom vuxenvården. En sådan tidsgräns finns också för LVM-vård.
Vårt förslag syftar också till att klargöra rollfördelningen mellan social— tjänsten och vårdgivaren. Det är socialtjänsten och inte vårdgivaren som skall avgöra när vården skall upphöra. För att kunna göra denna bedömning krävs dock att ansvarig handläggare genom personliga besök och på annat lämpligt sätt fortlöpande håller sig informerad om hur vården framskrider.
26.5 Stöd till barn och föräldrar under en familjehemsplacering
Vårt förslag:
Socialtjänsten i den placerande kommunen skall svara för de Särskilda stödinsatser som den underårige kan behöva under vistelsen i familje— hemmet. Vårdnadshavarna skall aktivt erbjudas råd, stöd och annan hjälp som de behöver för att upprätthålla en god kontakt med familjehemmet. Socialtjänsten är också skyldig att vidta de åtgärder som behövs för att underlätta en återförening mellan den underårige och föräldrarna eller för att trygga den underåriges uppväxt utanför det egna hemmet.
Nuvarande lag innehåller bestämmelser som är gemensamma för all varaktig vård och fostran av underåriga i enskilda hem. Reglerna är tillämpliga både ifråga om familjehemsplaceringar, privata placeringar och utländska adop- tioner och återfinns i nuvarande 26 å SoL. Enligt denna bestämmelse skall socialnämnden medverka till att barnet får god vård och fostran och i övrigt gynnsamma levnadsförhållanden. Nämnden skall också verka för att barnet får lämplig utbildning samt lämna vårdnadshavarna och dem som vårdar sådana underåriga råd, stöd och annan hjälp som de behöver.
Vi föreslår att denna bestämmelse omformuleras till att uteslutande avse placeringar i familjehem. Enligt vår bedömning behövs det inte någon
438 VÅRD OCH BEHANDLING UTANFÖR HEMMET SOU 1994:139
särskild bestämmelse för uppföljning av placeringar som görs privat i ett enskilt hem. Det betyder inte att dessa familjer skall lämnas utan stöd. Vad som föreskrivs i 26 å kommer redan till uttryck i de övergripande målen för socialtjänstens verksamhet och i bestämmelserna om kommunens skyldighet att erbjuda enskilda och familjer stöd- och hjälpinsatser. Av skäl som närma- re redovisas nedan anser vi att dessa bestämmelser är tillräckliga.
Frågan om tillstånd och tillsyn ifråga om privata placeringar berörs sär- skilt i socialtjänstpropositionen. Det framgår att Fosterbarnsutredningen på sin tid föreslog att det obligatoriska tillstånds- och tillsynsinstrumentet för privatplaceringar av barn i annat hem än det egna skulle avskaffas. Som skäl angavs bl.a. att man i allmänhet inte kan ställa andra eller högre krav på de familjer som föräldrarna valt att låta barnet bo hos än på föräldrarna själva. Vidare påpekades svårigheterna att kontrollera efterlevnaden av bestäm- melserna och att ingripa mot placeringar som redan skett utan tillstånd.
Vid remissbehandlingen av Fosterbarnsutredningens betänkande gick re— missinstanserna i stor utsträckning emot utredningen. Man ansåg att blotta förekomsten av en lagregel med krav på tillstånd hade en preventiv effekt och att den hade förebyggt olämpliga placeringar. Tillståndstvånget ansågs också ha ett värde som skydd för barnen och ett stöd för både biologiska föräldrar och blivande fosterföräldrar.
Denna uppfattning kommer också till uttryck i socialtjänstpropositionen. Som skäl till att bibehålla en lagregel anförs bl.a. att det gäller barn som under längre tid — inte sällan flera är, ibland under barnets hela uppväxttid — får all sin omvårdnad och uppfostran i ett hem som inte är föräldrarnas. Även om de som tar hand om barnet är personer som föräldern och barnet känner väl och har förtroende för finns det enligt propositionen alltid en risk för att det senare skall uppstå missförstånd eller meningsskiljaktigheter ifråga om vården av barnet. Att någon utomstående redan från början aktivt bevakar barnets intressen anses därför vara av stor betydelse.
Vi kommer längre fram att föreslå att de privata placeringarna oförändrat skall omfattas av reglerna för medgivande i nuvarande 25 å. Det är vår bedömning att en sådan spärr fyller en viktig funktion även i dagens sam- hälle. Den påtvungna kontakten med socialtjänsten kan innebära att man hittar en annan lösning på problemet och kan också förhindra ett olämpligt val av hem. Ändå är det vår bedömning att privata placeringar mestadels sker utan vetskap från socialtjänstens sida och att de uppdagas först när placeringen redan har skett eller om det blir problem.
Det finns säkert många olika förklaringar till detta. En trolig förklaring kan vara att allmänheten inte känner till socialtjänstlagens regler om med- givande. En annan förklaring kan vara att vårdnadshavaren — oftast en ensamstående mamma — inte vill att socialtjänsten blandar sig i hennes liv. Sannolikt är det så att ”hälsan tiger still” — att placeringar som fungerar bra för alla parter sköts utan inblandning från socialtjänstens sida och att kon- fliktfyllda placeringar ger sig tillkänna på ett eller annat sätt. Det är t.ex. inte ovanligt att en privat placering efter en tid övergår till en regelrätt familje- hemsplacering.
SOU 1994:139 VÅRD OCH BEHANDLING UTANFÖR HEMMET 439
Kravet på medgivande för att få ta emot ett utländskt barn i adoptions— syfte skall också bestå. Vi har dock inte tagit ställning till frågan om social- tjänstens ansvar att följa upp sådana placeringar. Det beror på att denna fråga har övervägts av en annan utredning. Vi har underhand informerats om att denna utredning har för avsikt att föreslå ändringar av bl.a. social- tjänstlagen.
De förslag vi lägger fram syftar till att förtydliga socialtjänstens skyldig— heter mot de familjehemsplacerade barnen och deras föräldrar. Det finns svensk forskning (Cederström) som visar att barn i familjehem, som ytligt sett anpassat sig väl, kan ha svåra problem under ytan som bottnar i barnets tidigare upplevelser. För att bearbeta sådana problem krävs i allmänhet insatser utöver den hjälp som familjehemmet kan ge.
Att socialsekreteraren tar sig tid att samtala med barnet vid sina besök i familjehemmet kan t.ex. vara till god hjälp för barnet. Socialsekreteraren är en länk mellan det gamla och det nya och är många gånger den som är bäst skickad att förklara för barnet varför det inte är möjligt att bo kvar hemma, att ge barnet stöd när föräldrarna sviker sina löften till barnet osv. Men sådan hjälp ärinte alltid tillräcklig. I vissa fall behövs det även terapiinsatser för att bearbeta tidigare upplevelser eller separationen från föräldrarna.
Barn som placeras i familjehem kan också ha problem som ställer krav på särskilda stödinsatser i skola eller barnomsorg. I vårt delbetänkande (SOU 1993:30) har tidigare lämnats vissa förslag som syftar till att förtydliga principen om ett sammanhållet vårdansvar. Vi har bl.a. föreslagit att den placerande kommunen skall svara för kostnader som uppkommer för sär- skilda stödinsatser i Skola och barnomsorg.
Även föräldrar till familjehemsplacerade barn behöver stöd och hjälp under den tid barnet vistas i familjehemmet. Vårt förslag innebär en skyldig- het för socialtjänsten att aktivt erbjuda vårdnadshavarna råd, stöd och annan hjälp som de behöver för att upprätthålla en god kontakt med den under- årige och familjehemmet.
Också i detta fall finns dokumenterade brister inom familjehemsvården. Barn i kris-projektet visade t.ex. att socialarbetarnas insatser för de bio- logiska föräldrarna är otillräckliga. Forskarna fann att många föräldrar kände sig övergivna av socialtjänsten och att deras situation hade försämrats efter omhändertagandet. Det kan finnas olika förklaringar till detta. Social- tjänstens uppgift att se både till barnets bästa och att samtidigt ge för- äldrarna stöd och hjälp på deras villkor är sannolikt en av de mest kom— plicerade inom hela socialtjänstens verksamhet. Det är inte heller ovanligt att föräldrarna flyttar eller drar sig undan kontakten med socialtjänsten efter placeringen.
Skall man nå bra resultat med familjehemsvård måste man också veta vilket mål som gäller för placeringen. Enligt huvudregeln skall barn som placeras i familjehem återförenas med sina föräldrar. I undantagsfall skall barnet växa upp i familjehemmet. Ändå visar erfarenheten att många SoL- placerade barn blir kvar i sina familjehem. Ibland blir det bara så. Vi har
440 VÅRD OCH BEHANDLING UTANFÖR HEMMET SOU 1994:139
tidigare berört detta problem. Men i allmänhet beror det på att det ur— sprungliga målet med placeringen omformuleras efterhand.
Oavsett vilket mål som gäller för placeringen är socialtjänsten skyldig att vidta de åtgärder som krävs för att nå det uppsatta målet. Vad som måste göras beror på omständigheterna i det enskilda fallet. I vissa fall kan vårdna- den om barnet behöva överflyttas till familjehemsföräldrarna. Denna möj— lighet behandlas i nästa kapitel.
Till sist vill vi också framhålla betydelsen av att barn som återvänder till sina föräldrar får möjlighet att hålla fortsatt kontakt med familjehemmet. Det är ibland inte möjligt utan ekonomiskt stöd från socialtjänsten. Enligt vår mening bör barn, som under lång tid vistats i ett familjehem, i rimlig omfattning kunna få ekonomiskt stöd till reskostnader m.m. för att kunna besöka och hålla kontakt med familjehemmet.
27 Ersättning och annat stöd till familjehemsföräldrar vid en vårdnadsöverflyttning
Vårt förslag: Har ett förmynderskap uppkommit med Stöd av 6 kap. 7—8 åå eller 9å andra-tredje styckena föräldrabalken, Skall arvode och ersättning för kostnader till de Särskilt förordnade förmyndarna utgå i första hand genom tillgodogörande av barnbidrag, underhållsbidrag/bidragsförskott och, i förekommande fall, barnpension samt i andra hand av barnets egna medel. I den mån bidrag, pension och barnets egna medel inte räcker till skall arvode och omkostnadsersättning utges av den kommun som har tagit initiativ till förordnande av förmyndare.
Socialnämnden har idag ett särskilt ansvar för att tillgodose det stödbe— hov som kan föreligga sedan en tvist om vårdnad eller umgänge har avgjorts av en domstol (12å femte stycket SoL). Ordet ”tvist” stryks i lagtexten så att bestämmelsen också omfattar de fall då vårdnadshavare, utan att en tvist har förelegat, har förordnats särskilt med stöd av 6 kap. [7—8 åå eller 9 å andra-tredje styckena föräldrabalken.
27.1 Nuvarande ordning
Överflyttning av vårdnaden från föräldrarna till särskilt förordnad förmyn- dare kan förekomma i följande fall.
A. Om båda föräldrarna vid utövandet av vårdnaden gör sig skyldiga till missbruk eller försummelse eller i övrigt brister i omsorgen på ett Sätt som medför bestående fara för barnets hälsa eller utveckling, skall rätten flytta över vårdnaden till en eller två särskilt förordnade förmyndare (6 kap. 7 å föräldrabalken).
B. Har ett barn stadigvarande vårdats och fostrats i annat enskilt hem än föräldrahemmet och är det uppenbart bäst för barnet att det rådande för- hållandet får bestå och att vårdnaden flyttas över till den eller dem som har tagit emot barnet eller någon av dem, skall rätten utse denne eller dessa att som särskilt förordnade förmyndare utöva vårdnaden om barnet (6 kap. 8 å föräldrabalken).
C. Står barnet under vårdnad av endast en av föräldrarna och dör denne, skall rätten anförtro vårdnaden åt den andre föräldern eller, om det är lämpligare, åt en eller två särskilt förordnade förmyndare (6 kap. 9å 2 st. föräldrabalken).
Ansökan om överflyttning av vårdnaden görs i fallen A och B av social—
442 ERSÄTTNING OCH ANNAT STÖD TILL FAMILJEHEMSFÖRÄLDRAR SOU 1994:139
nämnden. I fall C görs ansökan av den andre föräldern eller anmälan av socialnämnden.
Om socialnämnden får veta att någon åtgärd behöver vidtas i fråga om vårdnad eller förmynderskap för en underårig, skall nämnden göra fram- ställning eller ansökan om det hos domstol (42å 1 st. socialtjänstförord- ningen /1981:750).
Förmyndaren har rätt att årligen uppbära skäligt arvode och ersättning för uppdraget. Arvode och ersättning för utgifter skall efter överförmyndarens bestämmande utgå av den omyndiges medel, i den mån dennes beräknade inkomst det år förmyndaruppdraget avser överstiger ett belopp som mot- svarar två gånger basbeloppet eller, om inte Särskilda skäl föranleder annat, i den mån den omyndige har tillgångar till ett värde överstigande tre gånger basbeloppet. I övrigt Skall arvode och ersättning för utgifter utges av kom— munen. Fader eller moder, som på grund av lag är förmyndare, har i princip inte rätt till arvode eller ersättning (15 kap. 19 å föräldrabalken).
27.2 Socialstyrelsens enkät
I regeringens proposition om vård i vissa fall av barn och ungdomar, den s.k. LVU-propositionen (prop. 1989/90:28), förutsätts Socialstyrelsen i sin verk— samhet uppmärksamma frågan om överflyttning av vårdnaden till familje- hemsföräldrar. Med anledning härav har Socialstyrelsen bl.a. genomfört en enkät till kommunerna avseende tidsperioden 1 juli 1983 — 31 december 1990. Svar inkom från 347 socialnämnder. I svaren redovisades ett drygt 80—tal ärenden där överflyttning av vårdnaden skett med stöd av 6 kap. 8 å föräldrabalken.
I cirka 90 procent av fallen hade socialnämnden tagit initiativ till över— flyttningen. I drygt 70 procent av fallen hade överflyttningen gjorts i samför- stånd med föräldrarna. Vid tiden för vårdnadsöverflyttningen hade över hälften av barnen vistats i familjehemmet i mer än sju år. I 75 procent av fallen var barnet åtta år eller mer vid överflyttningen.
I drygt hälften av fallen skedde umgänge mellan barnet och de biologiska föräldrarna i samförstånd efter vårdnadsöverflyttningen. I 25 procent av fallen förekom inget umgänge alls.
I så gott som samtliga ärenden fortsatte kommunen att betala ersättning till familjehemsföräldrarna efter vårdnadsöverflyttningen. Ersättningen vari de allra flesta fall lika stor som före överflyttningen.
Av enkäten framgår vidare att socialnämnderna känner viss tveksamhet när det gäller att ta initiativ till en vårdnadsöverflyttning. Bortsett från de psykologiska och existentiella frågor som en sådan överflyttning av vårdna- den väcker, är det osäkerheten kring framför allt frågan om ersättning till familjehemsföräldrarna efter vårdnadsöverflyttningen som är det stora hind- ret. En annan fråga är hur socialnämndens tillsyn kommer att fungera efter det att familjehemsföräldrarna har blivit vårdnadshavare.
SOU 1994:139 ERSÄTTNING OCH ANNAT STÖD TILL FAMILJEHEMSFÖRÄLDRAR 443
27.3 Ersättningsfrågan
Frågan om ekonomisk ersättning till före detta familjehemsföräldrar har behandlats vid flera tillfällen.
I regeringens proposition (prop. 1981/82:168) om vårdnad och umgänge m.m. uttalas följande.
Om fosterföräldrarna utses till vårdnadshavare för ett barn som har placerats hos dem genom socialnämndens försorg, bortfaller visserligen kommunens möjligheter att utge fosterlön till dem. Det bör dock beaktas att de som har tagit emot barnet kan såsom vårdnadshavare få bidrag till barnets försörjning i form av barnbidrag, underhållsbidrag och i förekommande fall bidragsförskott. Jag kan alltså inte se att ekonomiska Skäl skulle hindra att vårdnaden om ett barn flyttas över till fosterför— äldrarna om det är uppenbart bäst för barnet. En annan sak är att det kan finnas anledning att undersöka om de nuvarande ersättningsmöjligheterna till alla delar är tillfredsställande.
I Allmänna råd ”Vårdnad och umgänge” (1985z2) anför Socialstyrelsen följande (5. 40).
Att föräldrarna i ett familjehem blir vårdnadshavare hindrar, enligt Socialstyrel- sens uppfattning, inte att bistånd enligt 6 å socialtjänstlagen fortsätter att utgå för barnet. Eventuella bidrag för barnet, t.ex. underhållsbidrag, bidragsförskott och barnpension, betalas i så fall ut till förmyndarna/familjehemsföräldrarna. Social- nämnden får givetvis anpassa biståndet med hänsyn till detta.
JO har i ett beslut den 24 mars 1986 uttalat att även om det inte föreligger någon skyldighet att utge familjehemsersättning har socialnämnden möjlig- het — åtminstone om barnet bor inom den egna kommunen — att kompensera vårdnadshavarna för den ersättning som de går miste om genom ekonomisk hjälp eller annat bistånd enligt 5 å eller 6 å socialtjänstlagen.
Med hänsyn till den tveksamhet i frågan som JO hade lagt märke till i flera kommuner och till det förhållandet att saken kunde vara mer komplicerad om barnet är placerat utanför den egna kommunen, ansåg JO att frågan borde bli föremål för fortsatta överväganden.
I ett Meddelandeblad nr 29/87 anför Socialstyrelsen att socialnämnden i ifrågavarande fall är skyldig att betala såväl arvode som omkostnadsersätt- ning så länge barnets behov inte kan tillgodoses utan dessa insatser.
I en skrivelse till Socialdepartementet den 15 maj 1992 ”Överflyttning av vårdnad till familjehemsföräldrar” anför Socialstyrelsen följande (s. 4).
Socialstyrelsen är av den principiella uppfattningen att ”familjehemsföräldrarna” även efter en överflyttning av vårdnaden skall ha fortsatt ersättning. Barnets situation har inte förändrats i och med överflyttningen. Barnet behöver fort- farande samma vård, fostran och omsorg som tidigare. ”Familjehemsföräldrarna” har ansvaret för att barnet får ha fortsatt kontakt med sina föräldrar. I vissa fall kan familjehemsföräldrarnas kontakter med de biologiska föräldrarna vara in- tensiva och konfliktfyllda och innebära ett stort mått av arbete. En möjlighet är att höja förmynderskapsarvodet till motsvarande nivå som arvode för familjehemsför- äldrar. Enligt Socialstyrelsens uppfattning kan ersättningen till familjehemsför- äldrar efter en vårdnadsöverflyttning sägas följa av den civilrättsliga överenskom-
444 ERSÄTTNING OCH ANNAT STÖD TILL FAMILJEHEMSFÖRÄLDRAR SOU 1994:139
melse som träffats mellan socialnämnden och den enskilde. Det är alltså inte fråga om arvode som före detta familjehemsföräldrar utan ersättning för ett uppdrag. Denna överenskommelse binder socialnämnden att betala ut ersättning även om familjehemmet skulle flytta till en annan kommun.
27.4 Tillsynsfrågan
Enligt nuvarande ordning bortfaller socialnämndens tillsynsskyldighet enligt 26å socialtjänstlagen och 39å socialtjänstförordningen då familjehemsför- äldrarna har blivit vårdnadshavare. Men nämnden har kvar sin skyldighet att på olika sätt ge barnet och vårdnadshavaren råd, Stöd och hjälp om det behövs (3, 10 och 12 åå SoL).
Att socialnämndens tillsynsskyldighet upphör vid en vårdnadsöverflytt- ning har enligt Socialstyrelsens tidigare nämnda enkät setts som ett hinder för överflyttning av vårdnaden till familjehemsföräldrarna. En del familje- hemsföräldrar vill ha kvar socialnämndens tillsynsplikt. De vill inte riskera att behöva klara eventuella problem med barnet själva utan nämndens stöd. Detta gäller bl.a. i fråga om umgänget mellan barnet och dess biologiska föräldrar.
I den tidigare nämnda skrivelsen till Socialdepartementet föreslog Social- styrelsen i denna fråga ett förtydligande i lag med innebörd att social- nämnden har en skyldighet att bistå familjehemsföräldrar även sedan de blivit vårdnadshavare.
27.5 Vårt uppdrag
Socialdepartementet har med anledning av Socialstyrelsens skrivelse upp- rättat en promemoria ”Ersättningsfrågan vid överflyttning av vårdnad till familjehemsföräldrar”. Under rubriken ”Uppdraget” har departementet ut— talat följande.
I propositionen l989/90:28 om vård i vissa fall av barn och ungdomar behandlades frågan om överflyttning av vårdnaden till familjehemsföräldrar. I enlighet med vad som där framfördes uttalade Socialutskottet då att möjligheten att få vårdnaden om barn överflyttad till familjehemsföräldrar borde kunna utnyttjas i större ut- sträckning än som dittills varit fallet (1989/90:50U15. rskr. 1989/90:112).
Bl.a. Socialstyrelsens utredning och rapport visar dock att bestämmelsen i 6 kap. 8 å föräldrabalken inte används då frågan kring ersättning och tillsyn inte är helt klar och att socialsekreterare inte föreslår familjehemsföräldrar som vårdnads- havare när behov föreligger enligt 6 kap. 7 å föräldrabalken utan i stället föreslår tredje person för att placeringen av barnet skall kunna fortgå som tidigare.
Frågan om ersättning och tillsyn när familjehemsföräldrar blir vårdnadshavare behöver därför lösas. Mot bakgrund av de problem som ovan redovisats torde det inte vara möjligt att lösa ersättningsfrågan och tillsynsfrågan, så att barnets trygg- het tillgodoses, utan författningsreglering. Uppdraget blir därför att finna former för hur familjehemsföräldrar som blir vårdnadshavare kan garanteras fortsatt stöd.
SOU 1994:139 ERSÄTTNING OCH ANNAT STÖD TILL FAMILJEHEMSFÖRÄLDRAR 445
Socialstyrelsens skrivelse och Socialdepartementets promemoria överlämna- des till Socialtjänstkommittén genom ett beslut av statsrådet B. Westerberg den 12 oktober 1993 (S92/4490/IFO).
27.6 En jämförelse med utländska förhållanden
Begreppet ”permanency planning” används i de delar av världen där man arbetar efter metoden att på olika sätt skapa en varaktig familjehemsvård för barn. Detta förekommer i USA, Australien, Kanada, England, Skottland och Norge. Metoden går ut på att man i arbetet med barn som far illa tar fasta på barnets behov av stabilitet, kontinuitet och varaktiga relationer som det allra viktigaste i ett barns liv. I första hand försöker man skapa förut— sättningar för denna varaktighet i barnets eget hem tillsammans med barnets närmaste anhöriga. Detta sker genom olika slag av förebyggande insatser och stödåtgärder i hemmet samt genom ett aktivt arbete för återförening i de fall barnet har placerats i familjehem. Om det visar sig omöjligt att uppnå en varaktig lösning för barnet genom sådana insatser försöker man i stället uppnå den eftersträvade varaktigheten för barnet genom adoption, vård- nadsöverflyttning eller i sista hand genom en varaktig placering i familje- hem.
I England och USA används s.k. öppna adoptioner av familjehemsplace- rade barn. Det är adoptioner med bibehållen kontakt mellan barnet och den biologiska familjen. I dessa fall finns det möjlighet för adoptivhemmet att få ekonomisk ersättning för barnet på samma sätt som om barnet var fortsatt familjehemsplacerat. Systemet påminner alltså om möjligheten i vårt land att flytta över vårdnaden till familjehemsföräldrar. Öppna adoptioner an- vänds i första hand i fråga om äldre barn. I England finns dessutom möjlig- heten att flytta över vårdnaden till familjehemsföräldrar men den används mycket sällan.
I Nya Zeeland är adoptioner ovanliga. Vårdnadsöverflyttningar till famil- jehemsföräldrar eller gemensam vårdnad mellan familjehemsföräldrar och biologiska föräldrar förekommer däremot relativt ofta.
Norge har sedan den 1 januari 1993 en ny barnavårdslag. I denna finns bl.a. en föreskrift om att det efter två års familjehemsplacering skall göras en långsiktig planering för barnet. Planeringen kan innebära adoption men behöver inte göra det. Om man beslutar om fortsatt placering utan adoption sker ingen överflyttning av vårdnaden. Vid adoption utgår ingen ekonomisk ersättning till familjehemsföräldrarna. Det gör att familjehemsföräldrar till äldre barn ofta avböjer erbjudandet att adoptera. Adoptioner av omhänder- tagna barn har alltid tillhört undantagen i Norge. Den traditionella familje- hemsvården är förhärskande. Men det är ovanligt att familjehemsplacerade barn flyttar tillbaka till sina föräldrar. Systemet med öppna adoptioner
446 ERSÄTTNING OCH ANNAT STÖD TILL FAMILJEHEMSFÖRÄLDRAR SOU 1994:139
tillämpas i allt högre grad i Norge men bara om de blivande adoptivför- äldrarna önskar att kontakten mellan barnet och dess biologiska föräldrar skall fortsätta.
I Danmark finns inget lagligt utrymme för varaktig familjehemsplacering. Adoption och vårdnadsöverflyttning förekommer inte i dansk familjehems- vård. Detta får för många barn till följd att de under uppväxten pendlar mellan föräldrahemmet och olika familjehem.
I Finland, som fick sin nya barnavårdslag år 1990, kan vårdnaden flyttas över till familjehemsföräldrar på ungefär samma sätt som i Sverige. Enligt finsk rätt kan vårdnaden också delas mellan föräldrar och familjehemsför- äldrar, dvs. en slags gemensam vårdnad för placerade barn. Traditionellt förekommer det mycket sällan att familjehemsplacerade barn i Finland flyttar tillbaka till sina biologiska föräldrar, vilket anses ha att göra med sättet att bedriva socialt arbete där.
27.7 Våra överväganden och förslag
En grundtanke när det gäller att bereda ett barn samhällsvård är att vården inte skall pågå längre tid än nödvändigt. Socialnämnden har ett ansvar för att kontakten mellan föräldrar och barn är så god under vårdtiden att en återförening kan ske utan skada för barnet när förutsättningarna för vård inte längre finns.
Även om en strävan alltså bör vara att föräldrar och barn skall återförenas förekommer det fall där en återförening inom överskådlig tid ter sig orealis— tisk. Detta är t.ex. fallet när ett barn har beretts vård utanför det egna hemmet i späd ålder och därefter växer upp i ett familjehem. Samma sak kan inträffa när ett litet äldre barn har bott i ett familjehem i många år och har rotat sig där. Barnet betraktar i en Sådan situation många gånger familje- hemmet som sitt ”riktiga” hem. Barnet knyter känslomässigt an till familje— hemsföräldrarna och betraktar dem som sina verkliga föräldrar. Detta kan ske även om kontakten med de biologiska föräldrarna under vårdtiden i och för sig varit god. I nu nämnda fall kan en vårdnadsöverflyttning till familje- hemsföräldrarna vara ägnad att skapa förutsättningar för barnet att växa upp under trygga och stabila förhållanden.
På flera håll i världen har, som redovisats tidigare, lagstiftningen i fråga om samhällsvård utformats så att den utgår från barnets behov av trygga, stabila och varaktiga förhållanden. Tidiga och varaktiga familjehemsplace- ringar samt möjligheter till lika former av adoption genom myndigheternas försorg är medlen för att åstadkomma detta.
Under de sju första åren som möjligheten att flytta över vårdnaden till familjehemsföräldrar fanns (1983—90) har det enligt Socialstyrelsens tidigare nämnda enkät sammanlagt i hela landet bara förekommit överflyttning i ett 80-tal fall. Orsaken till att möjligheten använts i så liten utsträckning uppges
SOU 1994:139 ERSÄTTNING OCH ANNAT STÖD TILL FAMILJEHEMSFÖRÄLDRAR 447
vara huvudsakligen dels en osäkerhet vad gäller frågan om fortsatt ersätt- ning till familjehemsföräldrarna, dels Oklarheten vad gäller socialnämndens fortsatta tillsynsansvar.
Att vara vårdnadshavare utan att vara barnets biologiska förälder skiljer sig i så måtto från att vara förälder och vårdnadshavare att den förordnade vårdnadshavaren/förmyndaren har tagit på sig ansvaret för barnet frivilligt och inte är underhållsskyldig gentemot barnet. När det gäller barn som har placerats i familjehem finns många gånger även umgänget mellan barnet och de biologiska föräldrarna kvar efter en överflyttning av vårdnaden till famil- jehemsföräldrarna. Samtidigt bortfaller, som tidigare nämnts, socialnämn- dens tillsynsskyldighet enligt socialtjänstlagen (26 å) och socialtjänstförord- ningen (39 å).
Det är enligt vår mening uppenbart att möjligheten att flytta över vårdna- den till familjehemsföräldrar hittills inte utnyttjats i önskvärd omfattning om man utgår från barns behov av trygghet, stabilitet och varaktiga relationer. Till en del beror detta säkert på de psykologiska och existentiella frågor som en sådan överflyttning väcker. Men i den mån det föreligger ekonomiska eller andra hinder för ett önskvärt utnyttjande av denna möjlighet bör enligt vår uppfattning dessa hinder så långt möjligt undanröjas. I syfte att undan- röja sådana hinder föreslår vi lagändringar både i föräldrabalken och i socialtjänstlagen.
Ersättningsfrågan Ersättning till tidigare familjehemsföräldrar
När ett barn vistas i ett familjehem har familjehemsföräldrarna ett uppdrag från kommunen att vårda barnet. Kommunen betalar ut arvode och om- kostnadsersättning för uppdraget. Enligt Svenska kommunförbundets re- kommendationer om ersättningar till familjehemsföräldrar bör följande er— sättningar betalas ut (cirkulär 1992233). De rekommendationer som ges ifråga om omkostnadsersättning per månad är följande. Ålder Livsuppehälle Bostad 0—12 2 250:- 705:- 13—1 7 2 670:- 705:-
Vad gäller arvode per månad lämnas följande förslag i cirkuläret.
Ålder Grundarvode 0—12 2 820:— 13—1 7 3 650:-
Anm. Arvodet kan höjas upp till 190 procent av basbeloppet (f.n. 5 573 kronor/månad) om den unge är särskilt vårdkrävande.
För ett ”normalbarn” i åldern 13—17 år kan alltså utbetalas (2 670 + 705 + 3 650=) 7 025 kronor i månaden.
Om familjehemsföräldrarna blir vårdnadshavare enligt 6 kap. 8å för— äldrabalken upphör familjehemsuppdraget från kommunen och därmed er—
448 ERSÄTTNING OCH ANNAT STÖD TILL FAMILJEHEMSFÖRÄLDRAR SOU 1994:139
sättningen för detta uppdrag. Som vårdnadshavare har familjehemsföräld- rarna rätt att uppbära barnbidraget för barnet (f.n. 750 kronor/månad) samt underhållsbidrag från föräldrarna alternativt bidragsförskott eller barnpen- sion (f.n. 1 173 kronor/månad). Familjehemsföräldrarna har alltså på detta sätt rätt till (750 + 1 173 + 1 l73=) 3 096 kronor i månaden sedan de har blivit vårdnadshavare.
Som nämnts inledningsvis har de förordnade vårdnadshavarna rätt till förmynderskapsersättning enligt 15 kap. 19å föräldrabalken. Sådan ersätt- ning, som i första hand skall betalas genom barnets egna medel och i andra hand av kommunen, skall enligt Svenska kommunförbundets rekommenda- tioner (cirkulär 1990z20) för den personliga omvårdnaden av ett barn i åldern 7—12 år vara 20—55 procent av basbeloppet (586 — 1613 kronor/ månad). Samma belopp gäller för ekonomisk förvaltning. Ersättningen för ett barn blir alltså i dessa fall högst (3 096 + 1 613=) 4 709 kronor i månaden.
Det kan alltså konstateras att ersättningen för uppdraget som familje- hemsförälder är betydligt högre än de förmåner som rekommenderas till familjehemsföräldrar som har blivit vårdnadshavare. Detta rimmar illa med Socialstyrelsens tidigare nämnda uttalande att det ligger i socialnämndens ansvar att ge ekonomiska förutsättningar för familjehemsföräldrar att bli vårdnadshavare för barnet.
Att vårdnadsöverflyttningar till familjehemsföräldrar är ovanliga, trots påvisade möjligheter att ekonomiskt kompensera familjehemsföräldrar som har blivit vårdnadshavare, har enligt Socialstyrelsen sannolikt både ekono- miska och andra orsaker. Ett skäl kan vara att den ekonomiska kompensa— tionen trots allt inte blir densamma efter vårdnadsöverflyttningen som före. Ett annat skäl kan vara den osäkerhet som finns beträffande kommunens ekonomiska ansvar när vårdnaden flyttas över till familjehemsföräldrar som är bosatta i en annan kommun. Denna osäkerhet undanröjs visserligen genom att ett avtal träffas mellan placeringskommunen och familjehemsför- äldrarna om fortsatt ekonomiskt stöd efter vårdnadsöverflyttningen. Men en sådan möjlighet bygger helt på ett frivilligt åtagande från kommunens sida. Det kan dessutom ifrågasättas om det är lagligen möjligt för en kommun att utan särskilt lagstöd träffa avtal med andra än kommunens egna med- lemmar.
Som vi framhållit i det föregående anser vi att de ekonomiska hindren för en vårdnadsöverflyttning till familjehemsföräldrar så långt möjligt bör un- danröjas. Detta kan ske på olika sätt.
Enligt en modell skulle familjehemsföräldrarnas uppdrag hos kommunen fortsätta även efter vårdnadsöverflyttningen. Kommunen skulle därigenom kunna fortsätta att betala ut ersättningen.
Enligt en annan modell skulle den ekonomiska kompensationen Ske inom ramen för nuvarande ordning, dvs. genom en förmynderskapsersättning enligt föräldrabalken men med högre belopp än för närvarande.
Det kan konstateras att det strider mot nuvarande ordning att låta familje- hemsföräldrarna ha kvar Sitt uppdrag efter vårdnadsöverflyttningen efter— som samhällsvården för barnet upphör i och med överflyttningen. Det krävs
SOU 1994:139 ERSÄTTNING OCH ANNAT STÖD TILL FAMILJEHEMSFÖRÄLDRAR 449
alltså en helt ny ordning enligt vilken familjehemsföräldrar har kvar sitt familjehemsuppdrag trots vårdnadsöverflyttningen. En sådan ordning stri- der mot synen på samhällsvård av barn och är därför enligt vår uppfattning en mindre lämplig lösning.
Enligt den andra modellen upphör alltså i princip, i enlighet med nuvaran— de ordning, samhällets vårdansvar för barnet i och med vårdnadsöver- flyttningen. Men kommunens ekonomiska ansvar för barnet behöver inte upphöra med detta. I de fall familjehemmet ligger i placeringskommunen finns inga lagliga hinder för kommunen att fortsätta att, med stöd av 6å socialtjänstlagen, kompensera familjehemsföräldrarna ekonomiskt även se- dan de har blivit vårdnadshavare.
Enligt 15 kap. 19 å föräldrabalken skall, som tidigare nämnts, kommunen betala ut ersättning till förordnade förmyndare i den mån barnets egna medel inte räcker till. Det är Svenska kommunförbundet som utfärdar rekommendationer för hur hög denna ersättning skall vara. I föreliggande fall behövs alltså bara att Kommunförbundet utformar sina rekommendatio- ner så att familjehemsföräldrarna inte kommer i ett sämre ekonomiskt läge efter vårdnadsöverflyttningen än före.
I de fall familjehemmet inte ligger i placeringskommunen förekommer det, som tidigare nämnts, att kommunen genom avtal med familjehemsför- äldrarna ger kompensation efter vårdnadsöverflyttningen. Förutom att det är tveksamt om det är lagligt att träffa sådana avtal kan man uppenbarligen inte helt förlita sig på att sådana avtal alltid kommer till stånd när de behövs, i synnerhet inte i tider av ansträngd samhällsekonomi. Enligt vår uppfattning krävs därför någon form av lagreglering för att tvinga kommunerna att ta Sitt ekonomiska ansvar i sammanhanget.
I det fall vårdnaden om ett barn flyttas från de biologiska föräldrarna till familjehemsföräldrarna är det enligt vår uppfattning rimligt och ändamåls- enligt att den kommun som ansöker om vårdnadsöverflyttningen, dvs. i de allra flesta fall placeringskommunen, skall fortsätta att svara för ersätt- ningen till dem som blir förordnade som vårdnadshavare/förmyndare. En sådan ordning innebär inte något ökat kostnadsansvar för kommunen efter- som alternativet är att kommunen har kvar kostnaderna för familjehemsvår- den.
I de fall barnet bor i en annan kommun än den som ansökt om vårdnads- överflyttningen uppkommer frågan om det stämmer överens med den all- männa kompetensregeln i 2 kap. 1 å kommunallagen (1991:900) att lägga kostnadsansvaret på annan kommun än hemkommunen. Av nämnda lagbe- stämmelse framgår att kommunen får ta hand om de angelägenheter som har anknytning till det egna kommunområdet eller de egna medlemmarna (lokaliseringsprincipen). Medlem av en kommun är den som är folkbokförd i kommunen, äger fast egendom i kommunen eller är taxerad till kommu- nalskatt där (1 kap. 4 å kommunallagen). Det är dock möjligt att i annan lag meddela föreskrifter som berör den kommunala kompetensen (2 kap. 4å kommunallagen). Något lagligt hinder att i nu förevarande fall lägga kost— nadsansvaret på annan kommun föreligger alltså inte.
450 ERSÄTTNING OCH ANNAT STÖD TILL FAMILJEHEMSFÖRÄLDRAR SOU 1994:139
Med hänvisning till det sagda föreslår vi att det som ett tillägg till 15 kap. 19å föräldrabalken införs en tvingande regel att den kommun, som har ansökt om vårdnadsöverflyttning från biologiska föräldrar till familjehems- föräldrar, dvs. i de allra flesta fall placeringskommunen, har det ekonomiska ansvaret för att de förordnade vårdnadshavarna/förmyndarna får ekonomisk ersättning i den mån barnets egna medel inte räcker till. Vi förutsätter därvid att det vid beräkningen av ersättning till vårdnadshavarna/förmyndarna frånräknas det belopp som uppbärs i form av barnbidrag, underhållsbidrag/ bidragsförskott och barnpension och att det sammanlagda beloppet mot- svarar det belopp som tidigare utbetalats till familjehemmet.
Fråga om ersättning i andra fall till särskilt förordnade förmyndare Som tidigare nämnts kan särskild förmyndare förordnas, inte bara när barn vistats i familjehem, utan även i två andra fall. Det kan ske dels när barn vistas i föräldrahemmet och båda föräldrarna missbrukat sitt vårdnads- ansvar, dels när förälder har avlidit. Även i dessa fall är det fråga om personer som har rätt till förmynderskapsersättning enligt 15 kap. 19å föräldrabalken.
Vi anser inte att det finns skäl att göra skillnad mellan vårdnadsöver- flyttning i dessa fall och i familjehemsfallen eftersom det i samtliga fall rör sig om ett frivilligt åtagande. Även i dessa fall bör alltså den kommun som tagit initiativ till vårdnadsöverflyttningen svara för ersättningen till de nya vårdnadshavarna/förmyndarna i den mån barnets egna medel inte räcker till. Det ankommer på Svenska kommunförbundet att bedöma om ersättningen bör vara differentierad med hänsyn till om de förordnade vårdnadshavarna/ förmyndarna tidigare haft uppdrag som familjehemsförälder eller inte.
Tillsynsfrågan
I Socialstyrelsens tidigare redovisade enkät framkommer bl.a. att en del familjehemsföräldrar inte vill bli vårdnadshavare för det placerade barnet därför att de är osäkra på om socialnämnden kommer att ge dem samma Stöd och hjälp som tidigare.
Som tidigare konstaterats bortfaller socialnämndens tillsynsskyldighet en- ligt 26 å socialtjänstlagen och 39 å socialtjänstförordningen när familjehems- uppdraget upphör. Kommunen har då inte längre något Särskilt ansvar för hemmet. Kvar blir det allmänna ansvar som kommunen har för sina in- vånare.
Enligt 3 å socialtjänstlagen har kommunen sålunda det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver.
Enligt 10å tredje stycket samma lag kan socialnämnden utse en Särskild person (kontaktperson) eller en familj med uppgift att hjälpa den enskilde och hans närmaste i personliga angelägenheter.
Enligt 12 å samma lag Skall socialnämnden verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden. Nämnden skall i sin omsorg om barn och ungdom bl.a. tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp
SOU 1994:139 ERsATTNING OCH ANNAT STÖD TILL FAMILJEHEMSFÖRÄLDRAR 451
som kan föreligga sedan en tvist om vårdnad eller umgänge har avgjorts av en domstol.
I föräldrabalken finns en hänvisning till socialtjänstlagen om rätten för barn och vårdnadshavare att få stöd och hjälp hos socialnämnden (6 kap. 14 å).
Enligt gällande ordning erinras socialnämnden alltså särskilt om sin skyl- dighet att tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan föreligga sedan en tvist om vårdnad eller umgänge har avgjorts av en domstol. Tanken bakom denna erinran är att stryka under betydelsen av att nämnden inte tar sin hand från ett vårdnads- eller umgängesärende bara därför att frågan om vårdnad eller umgänge har avgjorts. Inte minst när det gäller umgänget kan nämnden genom tidigt insatta stödåtgärder bidra till att ett i praktiken fungerande umgänge kommer till stånd efter skilsmässan.
Erinran gäller enligt sin språkliga formulering bara sedan en tvist om vårdnad eller umgänge har avgjorts av domstol. Bestämmelsen gäller alltså inte i de fall vårdnaden om ett barn har flyttats över till särskilt förordnade förmyndare i samförstånd med barnets biologiska föräldrar och inte heller i de fall vårdnaden flyttats över på grund av att de biologiska föräldrarna är döda. Enligt Socialstyrelsens enkät är det endast i ca 30 procent av de fall där vårdnaden flyttas över till familjehemsföräldrar som de biologiska för- äldrarna inte går med på en vårdnadsöverflyttning.
Enligt vår uppfattning är det viktigt att familjehemsföräldrar och andra som har blivit förordnade som vårdnadshavare bereds möjlighet till fortsatt stöd och hjälp i sin nya roll. Inte minst när det gäller frågan om umgänge mellan barnet och dess biologiska föräldrar eller nära släktingar kan det, liksom efter en tvist om vårdnaden eller umgänget i skilsmässofall, finnas behov av särskilda stödinsatser från socialtjänstens sida.
Vi föreslår därför att 12 å socialtjänstlagen ändras i förevarande hänseen- de Så att det klart framgår att erinran omfattar också de fall där vårdnaden flyttats över till särskilt förordnade vårdnadshavare. Bestämmelsen föreslås utformad så att erinran gäller i alla fall där ett mål eller ärende om vårdnad eller umgänge har avgjorts av domstol. Något krav att det förelegat en tvist bör alltså enligt vår uppfattning inte finnas. Detta kan möjligen ses som en utvidgning när det gäller stödinsatserna i skilsmässofallen så till vida att bestämmelsen omfattar också de fall där föräldrarna är överens. Det bör dock betonas att bestämmelsen bara är en erinran om den skyldighet som kommunen har enligt socialtjänstlagen att ge sina invånare stöd och hjälp. Vi anser därför att den språkliga utvidgningen inte innebär någon utvidgad skyldighet för kommunen i detta hänseende.
Den kommun som utger förmynderskapsersättningen måste enligt vår mening ha rätt och skyldighet att kontrollera hur utbetalda pengar används. Med detta kan sägas följa en viss tillsynsskyldighet. Enligt den föreslagna ordningen får alltså de förordnade vårdnadshavarna en dubbel rätt till stöd och hjälp av socialtjänsten. I de fall de nya vårdnadshavarna bor i en annan kommun än den som tagit initiativet till vårdnadsöverflyttningen får båda kommunerna ett uppföljningsansvar. Det får förutsättas att de inblandade
452 ERSÄTTNING OCH ANNAT STÖD TILL FAMILJEHEMSFÖRÄLDRAR SOU 1994:139
kommunerna sinsemellan kan göra en lämplig ansvarsfördelning. Social- styrelsen bör genom allmänna råd kunna ge lämplig vägledning i samman- hanget.
28 Vissa frågor om rätten till ekonomiskt bistånd
Vårt förslag: Innan beslut tas om förändringar i andra bidrags- och stödsystem bör förändringarnas eventuella effekter på socialbidragstagandet särskilt be— lysas och värderas. Möjligheterna att ge vissa grupper stöd i andra former än genom socialbidrag bör också undersökas i dessa sammanhang.
Den s.k. biståndsparagrafen (6å SoL) ger den enskilde rätt till bistånd av socialtjänsten för sin försörjning och sin livsföring i övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det Stärker hans resurser att leva ett självständigt liv.
Vårt delbetänkande innehåller bl.a. förslag som syftar till att precisera socialtjänstlagens regler om rätten till bistånd. Genom våra förslag regleras dels innehåll och nivåer för ekonomiskt bistånd till försörjningen (för- sörjningsstöd), dels vilka kategorier av insatser som i övrigt omfattas av rätten till bistånd (annat bistånd).
Försörjningsstödet omfattar både en schablonersättning som avser att täcka kostnaderna för normala hushållsutgifter och en rätt till ersättning motsvarande de faktiska kostnaderna för boendet och vissa andra utgiftspos- ter. För schablonersättningen gäller en lagfäst miniminivå för ensamstående, makar och barn i olika åldrar.
Rätten till annat bistånd omfattar enligt vårt förslag hemtjänst, färdtjänst, boende i särskilda fall, barnomsorg i särskilda fall, personligt stöd, vård och behandling som inte är hälso- och sjukvård samt ekonomiskt bistånd som inte avser försörjningsstöd eller sådana ändamål som räknats upp i detta sammanhang.
Våra överväganden och förslag ifråga om ekonomiskt bistånd till för— sörjningen har tidigare berörts i kapitel 7. Detta kapitel innehåller också en sammanfattande bedömning av socialtjänstens insatser för personer med försörjningsproblem.
Vi har inte funnit anledning att lägga fram annat än några begränsade förslag i detta betänkande när det gäller det ekonomiska biståndet. Detta kapitel kan därför hållas mycket kort. De förslag inom området som vi har redovisas nedan.
Sedan vi lade fram vårt delbetänkande har vi genomfört en studie av sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar och socialbidrag. En sammanfattning av vad som framkommit i denna studie redovisas i kapitel 7.
454 VISSA FRÅGOR OM RÄTTEN TILL EKONOMISKT BISTÅND SOU 1994:139
En av de slutsatser som kan dras av studien är att låginkomsthushållens situation är starkt beroende av hur olika besparingar inom det samhälleliga transfereringssystemet genomförs. Av detta skäl anser vi det nödvändigt att statsmakterna vid besparingar inom dessa system särskilt analyserar vilka effekter som olika besparingsalternativ medför för de ekonomiskt sämst ställda grupperna och för socialbidragskostnaderna. Enligt vår uppfattning finns det starka skäl att försöka finna andra stödformer än socialbidrag för en del av de grupper som nu är hänvisade till socialbidrag för sin försörjning.
Enligt vår bedömning är det emellertid inte möjligt att i dagens svåra statsfinansiella situation lägga fram förslag om annat än mer marginella förbättringar av stödet till ekonomiskt utsatta grupper. Vår målsättning i sammanhanget har snarare varit att försöka visa och argumentera för att de besparingar som måste göras i de offentliga finanserna inte kan bäras av de ekonomiskt sämst ställda grupperna. Det är mot denna bakgrund man skall se våra förslag i delbetänkandet om en lagstadgad lägsta socialbidragsnivå i kommunerna.
29 Skyddet för barn och ungdom
[_ Vårt förslag:
De nuvarande reglerna om socialtjänstens skyldighet att ”med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och ungdom som har visat tecken till en ogynnsam utveckling” skall bestå. Det gäller även reglerna om skyldighet för socialtjänsten att ”i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet”.
Reglerna om socialtjänstens allmänna utredningsskyldighet (se kapitel 34) kompletteras med en ny bestämmelse om socialtjänstens rätt och skyldighet att i vissa fall genomföra en utredning utan vårdnadshavares samtycke. Det föreskrivs att socialtjänsten, för bedömningen av behovet av insatser, får göra hembesök, konsultera sakkunniga samt i övrigt ta de kontakter som behövs. Utredningen skall bedrivas så att inte någon onödigt utsätts för skada eller olägenhet. Den skall inte göras mer om— fattande än vad som är betingat av omständigheterna i ärendet.
Denna utredningsskyldighet förenas med vissa tidsfrister. Utredningen skall inledas omedelbart. Den skall bedrivas skyndsamt och vara slutförd senast inom tre månader. Finns det särskilda Skäl får socialtjänsten be— sluta att förlänga utredningen för viss tid.
Nuvarande bestämmelser om medgivande i 25 å, som gäller placeringar i familjehem, privata placeringar i enskilda hem samt utländska barn som kommer till Sverige i adoptionssyfte, skall i grunden bestå men för— tydligas. Socialtjänstens prövning skall gälla förutsättningarna för ”god vård och fostran och i övrigt gynnsamma levnadsförhållanden”.
Om socialtjänsten överväger att familjehemsplacera ett barn i en annan kommun skall socialtjänsten informera och samråda med den andra kom- munen innan den fattar sitt beslut. Samrådsskyldigheten utvidgas därmed till att omfatta även andra myndigheter än socialtjänsten i den andra kommunen.
Nuvarande procedurregler för medgivande till privata placeringar i enskilda hem ändras. Ett sådant medgivande skall inte längre prövas av vårdnadshavarens hemkommun utan av socialtjänsten i den kommun där hemmet är beläget.
Socialtjänstens befogenheter att i vissa fall förbjuda en person — eller att
[_begränsa hans möjligheter — att ta emot andras underåriga barn utvidgas.
456 SKYDDET FÖR BARN OCH UNGDOM SOU 1994:139
29.1 Grundläggande bestämmelser för skyddet av barn och ungdom
Socialtjänstens ansvar för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden kommer till uttryck i 12å SoL. Vårt förslag innebär att socialtjänstlagens nuvarande bestämmelser i 12å SoL tredje och fjärde styckena skall bestå. De ändringar som föreslås är enbart av redaktionell natur. De aktuella bestämmelserna skiljs ut från nuvarande 12å och förs samman till en ny paragraf. Den nya paragrafen inleder kapitlet om särskilda regler till skydd för underåriga (7 kap.) i den nya lagstiftningen.
Även om vårt förslag inte innebär några ändringar i sak kan det ändå finnas anledning att något kommentera socialtjänstens skyldighet att ”med Särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och ungdom som har visat tecken till en ogynnsam utveckling.” Denna formulering infördes i socialtjänstlagen den 1 juli 1985 i samband med att det s.k. mellantvånget infördes i LVU.
Av propositionen (prop. 1984/85:171) om särskilda insatser inom social— tjänsten för ungdomar i samband med missbruk och kriminalitet m.m. fram- går att ändringen i socialtjänstlagen syftade till att dels förtydliga social- tjänstens ansvar för ungdomar, framförallt ungdomar med missbruksproblem och unga lagöverträdare, dels motverka tendenser till att i ökad utsträckning döma ungdomar till påföljder inom kriminalvården.
Det betonades att socialnämnden inte utan vidare får släppa kontakten med ungdomar som har visat tecken till en ogynnsam utveckling i situationer när förutsättningarna för vård enligt LVU inte är uppfyllda och samtycke till behandling inte har kunnat erhållas. Finns det anledning att oroa sig för den unges utveckling har socialtjänsten, i enlighet med sitt yttersta ansvar, en skyldighet att följa utvecklingen och att återkomma med erbjudanden om stöd och hjälp. Att tvingande åtgärder inte kan vidtas i tidiga skeden av missbruk och kriminalitet får alltså inte innebära att socialtjänsten står passiv och avvaktar tills LVU är tillämplig.
Vi delar den uppfattning som kommer till uttryck i förarbetena till den nu aktuella bestämmelsen. Enligt vår bedömning har lagstiftaren i propositions- texten fångat de svårigheter som ligger i professionellt socialt arbete — att bedöma när man skall avsluta kontakten och när man skall hålla den kvar trots att den enskilde öppet deklarerar att han inte behöver eller vill ha någon hjälp. Det handlar om hur arbetet skall bedrivas så att människor motiveras att tidigt ta emot stöd och hjälp. Sådana frågor löser man närmast genom metod- och kompetensutveckling och inte genom lagstiftning. Vi har därför ingen anledning att här fördjupa oss i denna diskussion.
Vårt förslag till allmänna bestämmelser för socialtjänstens verksamhet innebär dock att det förebyggande arbetet får en starkare betoning i den nya lagstiftningen. Vi föreslår bl.a. att behovet av tidiga insatser skall särskilt beaktas. Denna bestämmelse har tidigare behandlats i kapitel 19.
SOU 1994:139 SKYDDET FÖR BARN OCH UNGDOM 457
29.2 Socialtjänstens utredningsskyldighet i ärenden som rör skyddet av barn och ungdom
29.2.1 Bakgrund
Den kritik som riktats mot socialtjänstens utredningar i barnavårdsärenden handlar både om arbetsrutiner och innehållet i utredningarna. Det har bl.a. gjorts gällande att det kan ta lång tid innan socialtjänsten befattar sig med en inkommen anmälan och att ärenden i vissa fall har blivit liggande utan någon åtgärd alls från nämndens sida. Socialtjänsten har också kritiserats för att inte bekräfta mottagandet av en inkommen anmälan, för att inte underrätta den som gjort anmälan om vilken tjänsteman som handlägger ärendet och för att inte lämna någon information om vilka åtgärder som planeras med anledning av den inkomna anmälan.
Andra önskemål som förts fram gäller rutiner för prioritering liknande dem som tillämpas hos polisen och inom hälso- och sjukvården. Vilken polistjäns— teman som får utreda en misstanke om brott beror på vilket brott utredningen gäller och hur misstanken rubriceras. Inom hälso- och sjukvården talar man om ”förtur” och ”dubbel förtur” när man tar ställning till i vilken ordning inkomna remisser skall behandlas. Liknande rutiner för prioritering har efterlysts också inom socialtjänsten.
Socialtjänsten har också kritiserats för att bedriva utredningsarbete bakom ryggen på den enskilde. Den enskilde har kanske inte blivit ordentligt informerad om eller inte förstått att den frivilliga kontakten med social- tjänsten övergått till ett ofrivilligt utredningsförfarande. Det kan innebära att barn och föräldrar remitteras till barnpsykiatrisk expertis eller till social- tjänstens institutioner för en bedömning av föräldrarnas omsorgsförmåga utan att familjen känner till socialtjänstens egentliga avsikter.
Slutligen har också gjorts gällande att påbörjade utredningar kan stå öppna under lång tid, ibland flera år, utan att bli ordentligt avslutade.
29.2.2 Våra överväganden och förslag
Som visats i kapitel 4 har Socialstyrelsen vid sin granskning av barnavårdsä- renden funnit betydande svagheter i utredning och dokumentation. Social— styrelsen anser att det här krävs särskilda, långsiktiga utvecklingsinsatser för att bygga upp och vidmakthålla en hög baskompetens. Vi delar den be— dömningen men anser också att den kritik som Socialstyrelsen och andra riktat mot denna del av socialtjänstens verksamhet motiverar en fastare lagreglering.
De förslag till nya lagbestämmelser som behandlas i detta kapitel syftar till att skapa en fast struktur i utredningsarbetet. Bestämmelserna har utarbetats med den norska barnevernloven som förebild. De syftar till att förtydliga socialtjänstens rätt och skyldighet att utan samtycke från vårdnadshavare inleda och genomföra en utredning som rör skyddet för barn och ungdom.
458 SKYDDET FÖR BARN OCH UNGDOM SOU 1994:139
Reglerna bedöms även underlätta arbetet med tillsyn och uppföljning samt möjligheterna att utvärdera socialtjänstens insatser för barn som far illa.
Det klargörs i vilka situationer utredning skall inledas, hur utredningen får och bör bedrivas samt hur länge den får hålla på. De föreslagna bestämmel- serna gäller både utredningar som initieras genom anmälan och utredningar som myndigheten inleder på eget initiativ.
Idag görs det ingen skillnad i lagen mellan olika typer av utredningar inom socialtjänsten. Enligt 50 å SoL skall socialnämnden utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden. Vårt förslag innebär att utredningar som gäller skyddet för barn och ungdom skall inledas omedelbart. Vi har valt detta uttryckssätt för att tydligt markera att sådana utredningar har högsta prioritet inom socialtjänsten.
Hur man går tillväga i utredningsarbetet beror mer på vilken kompetens man har som utredare och mindre på hur verksamheten lagregleras. Ändå gör vi den bedömningen att de regler som nu föreslås kan bidra till att avhjälpa vissa brister.
För det första får det inte råda något tvivel om att en utredning pågår. Beslut att inleda en utredning med stöd av de nya bestämmelserna skall alltid noteras i akten. Familjen skall naturligtvis informeras om nämndens beslut och avsikter ifråga om utredningens bedrivande. Eventuella konsulter måste informeras om i vilket syfte de anlitas, vilka frågeställningar socialtjänsten vill ha besvarade etc. — allt för att få allmänhetens och andra myndigheters förtroende för verksamheten.
För det andra innehåller den nya bestämmelsen vissa mandat och för- hållningsregler. Det klargörs att kommunen får göra hembesök, konsultera sakkunniga samt i övrigt ta de kontakter som behövs för att bedöma behovet av insatser. Vidare föreskrivs att utredningen skall bedrivas så att inte någon onödigt utsätts för skada eller olägenhet och att den inte Skall göras mer omfattande än nödvändigt. Bestämmelsen har tillkommit för att undanröja oklarheter om socialtjänstens möjligheter att utan samtycke från vårdnads- havare inhämta uppgifter från olika källor. Det råder idag olika meningar om vad som gäller i detta avseende. Vilken slutsats man kommer till beror på situationens allvar och hur man tolkar portalparagrafens bestämmelse om att socialtjänstens verksamhet skall bygga på respekt för människornas självbe- stämmanderätt och integritet. Denna princip gäller all verksamhet inom socialtjänsten och skall naturligtvis tillämpas också 1 utredningarbete.
Är situationen så alarmerande att det kan bli aktuellt med vård utom hemmet måste socialtjänsten vara oförhindrad att ta de kontakter som bedöms nödvändiga för att utreda behovet av skydd. Det ligger i sakens natur att socialtjänsten inte kan låta sig styras av vårdnadshavarens samtycke i en sådan situation.
Är vårdnadshavarens lämplighet som förälder inte ifrågasatt är det natur- ligt att vårdnadshavaren ges ett större inflytande över hur utredningen skall bedrivas. Oavsett omständigheterna i det enskilda ärendet måste den oro man känner för barnet förmedlas på ett sådant sätt att förutsättningarna för
SOU 1994:139 SKYDDET FÖR BARN OCH UNGDOM 459
en förtroendefull kontakt med vårdnadshavaren blir de bästa möjliga. Det förutsätter i sin tur att socialtjänsten alltid bemödar sig om att få vårdnads- havarens samtycke till att kontakta olika uppgiftslämnare.
För det tredje anges en tidsfrist för hur länge utredningen får hålla på. Det föreskrivs att utredningen skall bedrivas skyndsamt och vara slutförd senast inom tre månader. Finns det särskilda skäl får nämnden besluta att förlänga utredningen för viss tid.
Enligt vår bedömning bör de flesta utredningar kunna avslutas inom tre månader. I undantagsfall får nämnden besluta att förlänga utredningen för viss ytterligare tid. Att tiden behöver förlängas kan bero på att familjen håller sig undan eller av andra skäl inte kan medverka i utredningen, att konsulter som anlitas behöver längre tid för sina uppgifter osv.
Vi har övervägt att maximera utredningstiden till tre plus tre månader men funnit att alla tänkbara orsaker till att socialtjänsten kan behöva längre tid inte täcks av en sådan frist. Nämnden får dock inte besluta att förlänga utredningen ”tills vidare” utan måste fatta ett nytt beslut för viss bestämd tid.
Vad gäller socialtjänstens möjligheter att informera den som gör en an— mälan till socialtjänsten om ärendets fortsatta handläggning vill vi göra följande kommentar.
Vi ser det som naturligt att allmänheten och personal inom andra verksam- heter vill ha försäkringar om att socialtjänsten vidtar lämpliga åtgärder med anledning av de anmälningar som görs med stöd av bestämmelserna i 71 å SoL. Sådana anmälningar bottnar i allmänhet i en stark och äkta oro för den underåriges situation.
Det är fullt förståeligt att den som har gjort en anmälan vill veta vad som händer inom socialtjänsten för att känna sig förvissad om att anmälan var berättigad och att socialtjänsten söker bästa möjliga lösning för barnet. De hinder som finns för en sådan öppenhet är den Stränga socialtjänstsekretes- sen. Vill inte föräldrarna att anmälaren skall få veta hur det går kan social— tjänsten inte heller lämna ut några uppgifter. Från denna huvudregel finns vissa undantag i sekretesslagen. Vad socialtjänsten alltid kan göra är att bekräfta mottagandet av anmälan. Det kanske inte alltid görs. Vi anser att en sådan bekräftelse skall lämnas rutinmässigt så snart socialtjänsten har tagit emot en anmälan.
För barnets skull kan det också vara viktigt att den som har gjort en anmälan får mer information. Vilken information utredaren kan lämna ut beror bl.a. på vem som har gjort anmälan, föräldrarnas inställning till att uppgifter lämnas ut och övriga omständigheter i det enskilda fallet.
Till sist vill vi erinra om att kommittén redan tidigare har behandlat socialtjänstens skyldighet att slutföra en pågående barnavårdsutredning (SOU 1993:30). I delbetänkandet föreslås ett tillägg till nuvarande 50 å SoL med följande innehåll:
Om en utredning har inletts enligt första stycket och ärendet avser skyddet för barn eller ungdom eller vård av missbrukare skall kommunen slutföra utredningen och fatta beslut i ärendet även om den enskilde byter vistelsekommun. Vad nu sagts
460 SKYDDET FÖR BARN OCH UNGDOM SOU 1994:139
gäller dock inte om den nya vistelsekommunen samtycker till att överta utredningen av ärendet.
Enligt specialmotiveringen är det primära syftet med regeln att skapa säker- het om att utredningen inte avstannar och läggs ned på grund av flyttningen. Vidare sägs att det fortsatta utredningsarbetet skall bedrivas på bästa möjliga sätt trots de praktiska svårigheter som flyttningen kan ha fört med sig i detta hänseende.
I delbetänkandet läggs också förslag som öppnar möjligheter för en kom- mun att — efter ett beslut av länsrätten — flytta över ett ärende till en annan kommun trots att kommunen ifråga motsätter sig en sådan överflyttning. Denna nyhet föreslås som ett tillägg till bestämmelserna om överflyttning av ärenden i nuvarande 72å SoL. I specialmotiveringen till 50å hänvisas till denna möjlighet. Samtidigt sägs att tillägget inte är avsett att tillämpas innan kommunen slutfört utredningen och fattat ett beslut i ärendet.
29.3 Medgivande att ta emot underåriga för stadigvarande vård och fostran m.m.
29.3.1 Gällande bestämmelser
Underåriga får inte utan nämndens medgivande tas emot för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av hans föräldrar eller någon annan som har vårdnaden om honom. Om detta finns regler i nuvaran- de 25 å SoL.
I paragrafens andra stycke uppställs krav på att ”förhållandena i det enskilda hemmet och förutsättningarna för vård i hemmet är utredda” innan nämnden lämnar sitt medgivande.
I tredje och fjärde styckena i samma paragraf finns regler om hand- läggningen av ärenden som rör utländska adoptivbarn.
2932 Våra överväganden och förslag
De ändringar som föreslås i ovannämnda bestämmelse är i huvudsak av redaktionell natur. De inledande formuleringarna ändras så att det bättre framgår att bestämmelserna är tillämpliga både när nämnden själv beslutar om vård och när enskilda vänder sig till socialtjänsten för att få ett med- givande att ta emot ett barn för stadigvarande vård och fostran. I sak föreslås en precisering av vilka omständigheter som skall belysas i utredningsarbetet. Det föreskrivs att socialtjänstens prövning skall gälla förutsättningarna för ”god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden”.
Vårt förslag innebär att innehållet i nuvarande 25 å SoL delas upp på flera paragrafer Den inledande paragrafen, som nu behandlas, föreslås bli gemen- sam för all varaktig vård och fostran utanför det enskilda hemmet. Övriga bestämmelser formuleras med utgångspunkt från vilken typ av placering det gäHen
SOU 1994:139 SKYDDET FÖR BARN OCH UNGDOM 461
Skälen till våra förslag är att nuvarande bestämmelser om medgivande i 25 å allmänt uppfattas som svårtolkade. Bestämmelserna är tillämpliga i tre olika situationer:
1. när underåriga genom nämndens försorg placeras i familjehem
2. när underåriga på privat väg placeras i ett enskilt hem för varaktig vård och fostran
3. när utländska barn tas emot i ett enskilt hem för en framtida adoption.
Vi anser att man tydligare bör hålla isär orden ”medgivande” och ”beslut”. Ordet ”medgivande” bör användas endast ifråga om privata placeringar och placeringar av utländska barn i blivande adoptivhem. I övriga fall bör man enligt vår mening tala om nämndens ”beslut om vård”.
Vi anser också att reglerna för nämndens ”beslut om vård” bör gälla lika för alla barn oavsett om placeringen sker med stöd av socialtjänstlagen, med stöd av LVU eller med stöd av LSS.
I LSS saknas regler om medgivande motsvarande dem som finns i social- tj änstlagen. Enligt vår mening bör det övervägas att komplettera LSS med en hänvisning till socialtjänstlagens regler om utredning och samrådsskyldighet vid beslut om vård utanför det egna hemmet. Denna synpunkt har förts fram till Socialstyrelsen som har i uppdrag att utvärdera LSS-reformen.
Vår syn på arbetet med familjehemsutredningar Det kan här finnas anledning att något fördjupa framställningen om social- tjänstens utredningar i familjehemsärenden och adoptionsärenden. De regler som finns om utredningar i nuvarande 25 å infördes i samband med beslutet om nya LVU den 1 juli 1990. Vid samma tidpunkt infördes en bestämmelse om att socialnämnden minst en gång var sjätte månad skall överväga om vården fortfarande behövs (28 å).
I propositionen om vård i vissa fall av barn och ungdomar (prop. 1989/ 90:28), som föregick de båda lagändringarna, hänvisas bl.a. till att JO vid sin granskning av familjehemsutredningar funnit att de ofta begränsas till att belysa under vilka yttre omständigheter familjehemsföräldrarna lever. Andra brister som påtalats av JO gäller dokumentationen av utredningarna.
I propositionen ses familjehemsutredningarna som ett mycket viktigt in- strument när det gäller att bereda den unge god vård och fostran och i övrigt gynnsamma levnadsförhållanden. Samtidigt konstateras att det varken i socialtjänstlagen eller i LVU tidigare lämnats några särskilda föreskrifter för familjehemsutredningen. Om utredningens innehåll sägs att denna bör syfta till att utreda familjehemföräldrarnas vilja och förmåga till att ge barnet den omsorg som barnet behöver. Familjehemsföräldrarnas förmåga att tillgodose barnets särskilda behov bör enligt propositionen alltid utredas. Kravet på att utredningen dokumenteras understryks.
Socialstyrelsen har i sin aktiva uppföljning bl.a. funnit att det brister både i arbetet med utredningar som belyser barnets situation i föräldrahemmet och utredningar som gäller familjehemmet. Samtidigt visar länsvisa uppföljningar av familjehemsvården att läget förbättrats under senare år. Här anses bl.a.
462 SKYDDET FÖR BARN OCH UNGDOM SOU 1994:139
Kälvestens s.k. familjediagnostiska metod ha medverkat till bättre familje- hemsutredningar. Metoden lanserades av Stockholms socialförvaltning i bör- jan av 80-talet och har därefter fått stor spridning i landet genom utbildning som arrangerats av Svenska kommunförbundet. Den innebär i korthet att makarna i familjehemmet ”djupintervjuas” var för sig och tillsammans. Det ankommer sedan på socialtjänstens handläggare — att tillsammans med psykolog — analysera intervjuerna och att ta ställning till om makarna lämpar sig för uppgiften att bli familjehemsföräldrar.
Nu prövas ett nytt material för rekrytering och utbildning av familjehem, den s.k. Foster Pride- metoden. Materialet bygger på erfarenheter från USA och Holland och stöds både av Allmänna Barnhuset, Socialstyrelsen och Svenska kommunförbundet.
Utbildningen är processorienterad och leds av en erfaren familjehemsför- älder och en socialsekreterare. Den syftar till att familjerna skall bli klara över de villkor som gäller för familjehem och få insikt om sin egen förmåga att klara ett sådant uppdrag. Avsikten är att familjerna Själva skall komma fram till ett ställningstagande. Öppenhet och tydlighet är därför en hörnsten i utbildningen.
Metoden påminner mycket om de metoder som under lång tid tillämpats i arbetet med adoptioner av utländska barn. Till skillnad mot vad som tidigare gällt inom familjehemsvården är det vanligt att man här ordnar grupp- sammankomster för att de blivande adoptivföräldrarna tillsammans skall kunna förbereda sig inför uppgiften att bli adoptivförälder.
Vad slutligen gäller bedömningen av vad som är ett lämpligt hem har vi inte någon anledning att här fördjupa oss i denna diskussion. Vi anser att de regler som ställs upp i socialtjänstlagen och som nu förtydligas är så långt som man kan sträcka sig i ett lagstiftningsarbete. För att kunna träffa ”det lämpliga valet” krävs ingående kännedom om det enskilda fallet, hög barnkompetens och väl utvecklade metoder för själva utredningsarbetet.
Ändå kan det finnas skäl att göra vissa markeringar. Socialtjänsten har bl.a. kritiserats för att inte vara tillräckligt lyhörd för möjligheterna att placera barn hos släktingar. Ändå visar både internationell och svensk forskning att sådana placeringar kan vara att föredra om man ser placeringen ur ett livsperspektiv. Det finns många skildringar av hur barn, som under flera år har varit placerat i ett ”främmande” familjehem, känner sig övergivna av både familjehemmet och de biologiska föräldrarna när de närmar sig vuxenlivet.
Vi gör följande bedömning. Det är naturligtvis omöjligt att slå fast en princip som innebär att släktingplaceringar eller andra placeringar i nätverket skall prövas i första hand. Att det finns släktingar eller andra kända familjer som vill ta hand om barnet innebär inte några garantier för att just detta hem kan tillförsäkra barnet god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxt— förhållanden. Vi anser emellertid att en av de vägledande principerna i socialtjänstlagstiftningen, kontinuitetsprincipen, bör tolkas så att nämnden inte förbiser möjligheterna att hitta en bra placering i barnets naturliga nätverk. Att barnet inte onödigtvis rubbas från trygga och invanda för- hållanden är en viktig ledstjärna i arbetet med familjehemsplaceringar.
SOU 1994:139 SKYDDET FÖR BARN OCH UNGDOM 463
Det betyder att socialtjänsten i varje enskilt fall bör utreda möjligheterna att ”nätverksplacera” barnet. Det betyder också att man regelmässigt bör undersöka släktens möjligheter att stödja barnet även om det placeras i ett ”främmande” familjehem.
Socialtjänstens informations- och samrådsskyldighet i ärenden som rör familjehemsplaceringar i en annan kommun
Om socialtjänstens prövning gäller ett hem i en annan kommun skall nämn- den rådgöra med socialnämnden i den kommunen innan den fattar sitt beslut. Denna skyldighet finns inskriven i nuvarande 30 å SoL. Erfarenheten visar att bestämmelsen inte alltid respekteras. Det finns många exempel på att barn och ungdomar placeras i familjehem utanför den egna kommunen utan att socialtjänsten i den andra kommunen informeras. Även andra myndigheter kan för barnets Skull behöva informeras om placeringen i förväg.
Vi föreslår därför att orden ”rådgöra med nämnden” ersätts med orden ”informera och samråda med den andra kommunen”. Det gör vi för att markera en skyldighet för kommunen att även beakta omständigheter som ligger utanför det enskilda hemmet. Det kan gälla barnets möjligheter att få särskilt anpassad skolgång, möjligheter till fritidssysselsättning, barnpsykiat- risk behandling m.m. Om detta sägs ingenting i specialmotiveringen till nuvarande 30 å. Där talas bara om den beslutsfattande nämndens svårighet att ensam kunna göra en så fullständig prövning av hemmets lämplighet som regeln om medgivande i 25 å förutsätter.
Medgivande vid privata placeringar i enskilda hem Vi föreslår också att nuvarande procedurregler för medgivande till privata placeringar ändras. Ett sådant medgivande skall enligt nu gällande be— stämmelser (30 å SoL) lämnas av vårdnadshavarens hemkommun. Vårt för- slag innebär att vårdnadshavaren i stället skall vända sig till den kommun där hemmet är beläget. Det gör vi av det huvudsakliga skälet att vistelsekommu- nen med sin lokala kännedom får anses ha bäst förutsättningar att bedöma hemmets lämplighet och att ge barnet och den som anförtros omsorgen om barnet den hjälp och det stöd som de behöver.
Ett annat skäl till vårt förslag är att privata placeringar i många fall initieras av invandrare som återvänt till sitt hemland men som lämnat kvar sina barn hos släktingar i Sverige. I sådana fall är vårdnadshavarens hemkommun inte svensk vilket komplicerar möjligheterna att tillämpa nuvarande regelsystem.
Förbud att ta emot andras underåriga barn Enligt nu gällande bestämmelser i 27 å SoL har socialnämnden befogenheter att i vissa fall förbjuda en person att ta emot andras underåriga barn. Den aktuella bestämmelsen har följande innehåll:
När ett barns bästa kräver det, får socialnämnden förbjuda en person som har sitt hem inom kommunen att utan nämndens medgivande ta emot andras underåriga barn för sådan vistelse i hemmet som inte är tillfällig.
464 SKYDDET FÖR BARN OCH UNGDOM SOU 1994:139
Av specialmotiveringen framgår att bestämmelsen syftar till att förhindra olämpliga feriebarnsplaceringar och att den också kan användas för att komma tillrätta med missförhållanden i ett familjedaghem. Vidare framgår att förbudet inte behöver vara generellt. Det kan begränsas till att avse t.ex. barn i en viss ålder eller mottagande i en viss bostad eller förbindas med andra villkor. Det kan också återkallas eller ändras när förhållandena ger anledning till det.
Såvitt vi känner till är det sällsynt att regeln tillämpas. Vi anser att bestämmelsen ändå bör vara kvar i socialtjänstlagen och föreslår dessutom att den utvidgas till att omfatta alla de situationer som inte täcks av reglerna om medgivande för varaktig vård och fostran. Det betyder att regeln liksom idag är tillämplig ifråga om privata familjedaghem och feriehem. Regeln kan också tillämpas för att komma tillrätta med missförhållanden i en kontaktfamilj eller i ett jour— eller beredskapshem, som anlitas av andra kommuner. Slutligen bör tilläggas att regeln också kan tillämpas när en kommun vill förbjuda ett hem i kommunen att erbjuda sina tjänster som familjehem åt andra kommuner.
Beslut som grundas på bestämmelserna i 27å SoL kan överklagas hos länsrätten (73 å). Detta bör också gälla fortsättningsvis. I nuvarande 75 å 2. föreskrivs att den som överträder ett förbud som har meddelats med stöd av 27 å döms till böter. Här föreslås inte heller några förändringar.
Förbud mot förmedling av underåriga Även bestämmelserna i 31å SoL, som gäller förbud mot förmedling av underåriga till hem som avses i 25 å SoL, kvarstår oförändrade i sak. För undvikande av missförstånd vill vi dock kommentera familjevårdsenheternas förmedling av platser i familjehem. Eftersom socialtjänsten har det fulla ansvaret för valet av familjehem kan sådan verksamhet inte likställas med den förmedlingsverksamhet som förbjuds i nuvarande 31 å. Det innebär att familjevårdsenheternas verksamhet är fullt laglig. Sådan verksamhet kräver inte heller något tillstånd från länsstyrelsen eftersom den inte kan jämställas med verksamheten i ett hem för vård eller boende.
30 Anmälan till socialtjänsten om barn som far illa
Vårt förslag:
Var och en som får kännedom om något som kan innebära att social— tjänsten behöver ingripa till en underårigs skydd bör anmäla detta till socialtjänsten. Detta innebär en utvidgning jämfört med den nuvarande uppmaningen till allmänheten i 71 å första stycket SoL.
Anmälningsskyldigheten för vissa yrkesutövare i paragrafens andra stycke vidgas också. Skyldigheten att anmäla skall omfatta alla personer som är yrkesverksammma inom privat verksamhet som berör barn och ungdom, privat hälso- och sjukvård samt privat bedriven verksamhet på socialtjänstens område.
För dem som är verksamma inom kommunal familjerädgivning gäller anmälningsplikt endast om de i sin verksamhet får kännedom om att en underårig utnyttjas sexuellt eller misshandlas i hemmet.
Reglerna om uppgiftsskyldighet i socialtjänstlagen samordnas med reg— lerna om frågeförbud i rättegångsbalken. Den som är skyldig att lämna uppgifter till socialtjänsten skall också vara skyldig att lämna motsvaran- de uppgifter som vittne i domstol.
Bestämmelserna kompletteras med en ny föreskrift om att socialtjäns— ten i sin verksamhet skall informera om anmälnings- och uppgiftsskyldig— heten.
30.1 Nuvarande ordning 30.1.1 Anmälnings- och uppgiftsskyldighet
Enligt 71 å första stycket socialtjänstlagen bör var och en som får kännedom om att en underårig misshandlas i hemmet eller annars behandlas där på ett sådant sätt att det är fara för hans hälsa eller utveckling anmäla detta till socialnämnden.
För vissa offentliga organ och befattningshavare vid dessa samt för vissa angivna yrkesutövare finns enligt 71 å andra stycket en skyldighet att göra anmälningar.
Anmälningsplikten gäller för
1. myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom, 2. andra myndigheter inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten, 3. anställda vid myndigheter som avses under 1 och 2,
466 ANMÄLAN TILL SOCIALTJÄNSTEN OM BARN SOM FAR lLLA SOU 1994:139
4. läkare, lärare, sjuksköterskor och barnmorskor som inte har sådan an- ställning.
Sådana myndigheter och personer är skyldiga att genast till socialnämn- den anmäla, om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd. För dem som är verksamma inom kommunal familjerädgivning gäller anmäl- ningsplikten dock endast om de i sin verksamhet får kännedom om att en underårig misshandlas i hemmet.
De myndigheter, befattningshavare och yrkesutövare som har anmäl- ningsplikt enligt paragrafens andra stycke är också skyldiga att lämna social- nämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av en underårigs behov av skydd (71 å fjärde Stycket).
30.1.2 Vittnesplikt
Reglerna om uppgiftsskyldighet enligt 71 å socialtjänstlagen har visst sam- band med reglerna om Vittnesplikt i 36 kap. rättegångsbalken (RB). Som en grundsats gäller att tystnadsplikt får vika för Vittnesplikt. I 36 kap. 5 å RB anges vissa undantag från denna huvudregel. I andra stycket föreskrivs att personer som tillhör vissa angivna yrkesgrupper inte får höras om något som de har blivit anförtrodda i sin yrkesutövning eller som de i samband därmed har fått reda på, med mindre det är medgett i lag eller den till vilkens förmån tystnadsplikten gäller samtycker till det (frågeförbud). De'y'rkesgrupper som det är fråga om är följande
advokater läkare tandläkare barnmorskor
sjuksköterskor psykologer psykoterapeuter
kuratorer vid familjerädgivningsbyrå som drivs av kommun, landstings— kommun, församling eller kyrklig samfällighet.
PONQP'PPINTT
Frågeförbud gäller också för biträden till de uppräknade yrkesgrupperna.
Frågeförbudet skall iakttas av domstolen självmant och kan inte efterges av vittnet. Bestämmelserna i rättegångsbalken om vittnesplikten och fråge- förbudet gäller enligt 25 å förvaltningsprocesslagen (1971:291) i tillämpliga delar också i förvaltningsdomstol.
SOU 1994:139 ANMÄLAN TILL SOCIALTJÄNSTEN OM BARN SOM FAR ILLA 467
30.2 Utredningsdirektiven m.m.
I Socialtjänstkommitténs direktiv (s. 25) uttalas i fråga om anmälnings- skyldigheten följande.
Bestämmelserna om anmälningsskyldighet i 71 å socialtjänstlagen är av central betydelse för socialtjänstens möjligheter att ingripa när barn far illa. Riksdagen har vid behandlingen av propositionen (1989/90:28) om vård i vissa fall av barn och ungdomar framfört som sin mening, att regeringen särskilt bör utreda om kretsen av anmälningsskyldiga personer bör utvidgas. Det kan enligt Socialutskottets mening finnas skäl att i samband med en sådan utredning ytterligare överväga hur reglerna om uppgiftsskyldighet i 71 å socialtjänstlagen korresponderar med regler- na om Vittnesplikt och generellt frågeförbud i rättegångsbalken (1989/90:50U15, rskr. 112).
Vidare har justitieombudsmannen (JO) vid sin granskning av ett fall (Dnr 1974-1990, 2041—1990), där en 4-årig pojke har avlidit till följd av misshandel från närståendes sida, anfört att 71 å socialtjänstlagen bör ses över.
Kommittén bör överväga hur bestämmelserna om anmälningsskyldighet i 71 å socialtjänstlagen bör vara utformade.
JO har i ovannämnda beslut (5. 68 f) anfört bl.a. följande.
I 71 å första stycket socialtjänstlagen sägs att var och en som får kännedom om att en underårig misshandlas i hemmet eller annars behandlas där på ett sådant sätt att det innebär fara för hans hälsa eller utveckling bör anmäla detta till social- nämnden. Mot lagens anvisningar står en obenägenhet att ingripa i andras familje- förhållanden. Inte minst vad som framkommit i detta ärende visar på den osäker- het och oro den enskilde kan känna inför att göra en anmälan till socialnämnden. Ofta uppfattar den enskilde situationen så att en anmälan bara kan göras när det är ställt utom varje tvivel att ett barn misshandlas. Lagtexten i sin nuvarande lydelse ger utrymme för en sådan uppfattning. Den rekommendation som uttalas där knyter an till en situation där det skall föreligga kännedom om att barnet misshandlas i hemmet.
I belysning av vad som förekommit i detta ärende finns anledning överväga om inte lagen bör ändras så att den i första stycket uttalade rekommendationen knyts till situationer där det finns anledning anta att åtgärder från nämndens sida till skydd för barnet är påkallade. Därmed skulle på ett tydligare sätt än vad nu är fallet markeras att en förutsättning för anmälan inte är att det i det enskilda fallet står klart att barnet misshandlas eller annars utsätts för skadlig behandling i hemmet. Det blir en uppgift för nämnden att verkställa den utredning som behövs för att barnets behov av stöd och hjälp skall kunna bedömas. En lagändring i denna riktning skulle vara ägnad att öka barnens säkerhet. Därmed får man enligt min mening acceptera att i något enstaka fall en anmälan kan leda till en utredning som opåkallat kränker den personliga integriteten.
Enligt direktiven bör kommittén alltså överväga hur bestämmelsen om anmälningsskyldighet i 71 å socialtjänstlagen bör vara utformad. En tolkning av vad som anförs i direktiven ger vid handen att kommitténs uppdrag när det gäller 71 å socialtjänstlagen sönderfaller i tre frågor.
a) Bör uppmaningen till allmänheten att anmäla när barn far illa få en ändrad utformning (71 å första Stycket)?
468 ANMÄLAN TILL SOCIALTJÄNSTEN OM BARN SOM FAR ILLA SOU 1994:139
b) Bör kretsen anmälnings- och uppgiftsskyldiga vidgas (71 å andra styck- et)?
c) Bör innehållet i bestämmelserna om uppgiftsskyldighet enligt social— tjänstlagen samt om Vittnesplikt och generellt frågeförbud enligt rätte- gångsbalken så långt möjligt samordnas?
30.3 Allmänna utgångspunkter
Socialtjänstens verksamhet skall bygga på respekt för människornas självbe- stämmanderätt och integritet. Detta kräver bl.a. att det finns sekretessregler som skyddar den som vänder sig till socialtjänsten från obehörig insyn i hans privatliv. Sådana sekretessregler är samtidigt grundläggande för möjligheter- na att få till stånd ett förtroendefullt förhållande mellan socialarbetaren och hans klient. Men sekretessen inom socialtjänsten kan inte gälla oinskränkt. Ibland måste andra intressen tillåtas väga över. I sekretesslagen finns vissa undantag för Sådana situationer.
Ett sådant motstående intresse är barn som far illa. För att socialtjänsten Skall kunna ingripa till skydd för ett utsatt barn måste socialtjänsten tidigt få kännedom om förhållandena. Anställda hos andra myndigheter omfattas också av sekretessregler som hindrar dem att fritt kommunicera med an- ställda inom socialtjänsten. Detta är skälet till att det i 71 å SoL finns bestämmelser om anmälnings- och uppgiftsskyldighet, som bryter igenom bestämmelserna i sekretesslagen.
Bestämmelserna om anmälnings— och uppgiftsskyldighet tillkom under en tid då omsorgen om barn nästan undantagslöst bedrevs av offentliga organ. I ett sådant läge var det inte Särskilt svårt att ålägga de befattningshavare som typiskt sett kom i kontakt med barn och ungdomar i sin tjänsteutövning en anmälnings— och uppgiftsskyldighet. Men i dag kompliceras bilden av att privata verksamheter ökat i omfattning inte minst inom förskole- och fritids— hemsverksamhet, inom skolans område samt inom hälso- och sjukvården. Anmälnings- och uppgiftsskyldigheten har till följd av detta urholkats.
30.4 Våra överväganden och förslag i fråga om anmälningsuppmaningen
3041 Tidigare behandling av frågan
Frågan om anmälningsuppmaningen togs första gången upp av Barnavårds— kommittén i dess förslag till ny barnavårdslag (SOU 1956:61). Kommittén föreslog en bestämmelse av innebörd att envar borde befrämja samhällets barnavård och den underåriges bästa genom att till barnavårdsmyndighet anmäla vunnen kännedom om enskilda fall, där myndighetens ingripande till en underårigs Skydd eller tillrättaförande var uppenbart på kallat. Bestäm-
SOU 1994:139 ANMÄLAN TILL SOCIALTJÄNSTEN OM BARN SOM FAR ILLA 469
melsen kritiserades av några remissinstanser som bl.a. ansåg att bestämmel- sen saknade praktisk betydelse och kunde ge upphov till angiveri av inte önskvärd karaktär.
Med hänsyn till bl.a. de betänkligheter som framfördes i remissyttrandena togs Barnavårdskommitténs förslag inte upp i propositionen till ny barna- vårdslag.
År 1965 gjorde dåvarande Medicinalstyrelsen en närmare undersökning om barnmisshandel. Undersökningen ledde till en departementspromemo- ria angående åtgärder mot barnmisshandel. I fråga om ändring i barnavårds- lagen anfördes i promemorian bl.a. att möjligheterna att skydda underåriga mot misshandel från vårdnadshavarens sida i väsentlig utsträckning är be- roende av att fallen så tidigt som möjligt kommer till barnavårdsmyndig- heternas kännedom. I sammanhanget erinrades om den i barnavårdslagen föreskrivna anmälningsplikten för vissa myndigheter och befattningshavare. Vidare framhölls betydelsen av att allmänheten medverkar i barnavårds— arbetet genom att till vederbörande myndighet anmäla sådana förhållanden som kan föranleda ingripanden enligt barnavårdslagen.
I promemorian föreslogs ett tillägg till bestämmelsen om anmälningsplikt i 93 å barnavårdslagen enligt vilken var och en som erhållit kännedom om att någon, som inte har fyllt 18 år, misshandlas i hemmet eller på annat sätt behandlas där på ett sådant sätt att hans kroppsliga eller själsliga hälsa utsätts för fara, bör anmäla detta till barnavårdsnämnd.
Förslaget mottogs väl av remissopinionen. Socialstyrelsen ifrågasatte dock om inte orden erhållit kännedom om borde bytas ut mot ha välgrundad anledning anta. Folkpartiets kvinnoförbund ansåg orden eller misstänker borde sättas in efter orden erhållit kännedom om.
Den slutliga avfattningen korn emellertid att ansluta till formuleringen av bestämmelsen om anmälningsskyldighet för vissa myndigheter och befatt- ningshavare. Bestämmelsen innebär alltså enligt ordalydelsen att veder- börande skall ha erhållit kännedom om att barnet misshandlas eller på annat sätt far illa. Misstankar om detta räcker inte.
Bestämmelsen om anmälningsuppmaning i barnavårdslagen överfördes ograverad till socialtjänstlagen.
30.4.2 Anmälningsuppmaningens innebörd
I 71 å första stycket socialtjänstlagen ges alltså en uppmaning till allmän- heten att till socialnämnden anmäla om en underårig misshandlas i hemmet eller annars behandlas där på ett sådant sätt att det är fara för hans hälsa eller utveckling. Till annan olämplig behandling än misshandel hänförs enligt lagens förarbeten fall som kan vara svåra att bedöma, exempelvis fara på grund av psykisk sjukdom hos vårdnadshavaren, undernäring hos barnet eller uppfostran genom s.k. andlig terror. Det torde även avse t.ex. ut- nyttjande av barnet (sexuellt eller på annat sätt), vanvård eller under— låtenhet att ge barnet känslomässig trygghet och stimulans. Syftet med
470 ANMÄLAN TILL SOCIALTJÄNSTEN OM BARN SOM FAR ILLA SOU 1994:139
bestämmelsen, som inte är straffsanktionerad, är att ge socialnämnden bätt- re möjligheter att få kännedom om när en underårig far illa i hemmet.
Uppmaningen att anmäla om ett barn far illa är något annorlunda ut- formad än skyldigheten för vissa myndigheter och befattningshavare att göra sådan anmälan. Sålunda krävs att anmälaren har kännedom om att ett barn far illa för att han skall få göra anmälan.
När det gäller skyldigheten för vissa att göra anmälan är detta knutet till att vederbörande skall ha kännedom om något som kan innebära att social— nämnden behöver ingripa till en underårigs skydd.
Till skillnad mot anmälningsuppmaningen förutsätter alltså anmälnings- skyldigheten inte att det är klarlagt att misshandel e.dyl. förekommit. Även uppgifter som är svårbedömda eller Obestyrkta skall anmälas om de tyder på att ett barn kan vara i behov av stöd eller hjälp från socialnämndens sida. Det ankommer på socialnämnden att undersöka vilken grund som kan finnas för uppgiften och utreda det eventuella behovet av åtgärder.
En annan skillnad är att det i fråga om anmälningsuppmaningen krävs att barnet far illa i hemmet vilket inte är en förutsättning i fråga om anmälnings- skyldigheten.
30.4.3 Våra slutsatser
Det torde finnas en bred enighet om vikten av att det så tidigt som möjligt kommer till socialtjänstens kännedom att ett barn far illa. Inte minst JO:s tidigare nämnda fall med den fyraårige pojken torde visa detta. Det är uppenbart att allmänhetens medverkan i detta hänseende är av stor be- tydelse.
Den nuvarande anmälningsuppmaningen är, som JO framhåller, ganska restriktiv. Kravet att vederbörande skall ha kännedom om att ett barn far illa kan leda till att socialnämnden inte tillräckligt tidigt får kännedom om ett utsatt barns förhållanden. En utvidgning av möjligheten för allmänheten att anmäla bör enligt vår uppfattning öka benägenheten hos allmänheten att anmäla missförhållanden i fråga om barn och ungdomar vilket bör vara ägnat att öka deras säkerhet.
Givetvis finns det risk för att en utvidgning kan medföra att antalet opåkallade anmälningar ökar med den onödiga integritetskränkning för enskilda som det kan medföra. Problemet bör dock enligt vår uppfattning inte överbetonas eftersom socialnämnden i de flesta fall, när en anmälan är obefogad, torde kunna avskriva ärendet utan att någon alltför integritets- kränkande åtgärd vidtagits. För övrigt anser vi, att man med utgångspunkt i barnets bästa måste acceptera en och annan obefogad anmälan hellre än att anmälan inte sker i det fall barn kan fara illa.
Det har i något fall förekommit att en enskild person som gjort anmälan med stöd av bestämmelserna i 71 å första stycket dömts för förtal. Det är enligt vår mening inte rimligt att en anmälan som syftar till att skydda ett barn kan få sådana konsekvenser för anmälaren. Det talar enligt vår be-
SOU 1994:139 ANMÄLAN TILL SOCIALTJÄNSTEN OM BARN SOM FAR ILLA 471
dömning för att den aktuella bestämmelsen i vissa avseenden bör om- formuleras.
Vi föreslår en utvidgning av anmälningsuppmaningen. Enligt vårt förslag skall uppmaningen inte bara, som idag, omfatta fall där man har kännedom om att den unge utsätts för misshandel eller annan behandling i hemmet som innebär fara för hans hälsa eller utveckling. Uppmaningen bör också gälla fall där det inte är klarlagt men man har anledning att misstänka att ett barn far illa.
Vi föreslår också att uppmaningen skall gälla oavsett om misstanken gäller förhållanden i eller utanför hemmet. Vårt förslag innebär att an— mälningsuppmaningen utformas på samma sätt som den anmälningsskyldig- het som gäller för vissa yrkeskategorier, dvs. att var och en som får känne— dom om något som kan innebära att socialtjänsten behöver ingripa till en underårigs skydd bör anmäla detta till socialtjänsten.
Grunden för anmälan enligt vårt förslag blir alltså den unges situation under tid då någon har vårdnaden om honom, vare sig den unge bor i eller utanför hemmet. Uppmaningen går ut på att anmälan bör göras även i fall där det inte är klarlagt att den unge far illa. Det blir sedan socialtjänstens uppgift att utreda om det finns någon grund för misstanken.
30.5 Våra överväganden och förslag i fråga om anmälnings- och uppgiftsskyldigheten
30.5.1 Allmänt
Bestämmelsen om anmälningsplikt fanns redan i 1924 års barnavårdslag. Anmälningsplikt förelåg enligt den lagen för kommunala myndigheter samt befattningshavare i statens, landstings eller kommuns tjänst. Bestämmelsen överfördes till 1960 års barnavårdslag men fick då en något ändrad lydelse. I den nya lagen gjordes inte någon skillnad mellan statliga och kommunala myndigheter. Vidare begränsades anmälningsskyldigheten till myndigheter och befattningshavare vilkas verksamhet berör barnavården.
Bestämmelsen om anmälningsskyldighet överfördes i oförändrat skick till socialtjänstlagen. Efter lagändring den 1 juli 1990 gäller anmälningsskyldig- heten som tidigare nämnts — förutom myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom — även alla andra myndigheter inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Anmälningsplikten gäller även dem som är anställda hos sådana myndigheter samt läkare, lärare, sjuksköterskor och barnmorskor som inte har sådan anställning. De nu uppräknade myndigheterna och befattningshavarna är skyldiga att anmäla och lämna uppgifter om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd. Skyldigheten att göra anmälan och lämna uppgifter tar över sekretesslagens bestämmelser och bestämmelserna om tystnadsplikt.
Den som åsidosätter anmälningsskyldigheten kan bli föremål för disci-
472 ANMÄLAN TILL SOCIALTJÄNSTEN OM BARN SOM FAR ILLA SOU 1994:139
plinansvar och torde även i grova fall kunna dömas för vårdslös myndighets- utövning.
Med myndighet vars verksamhet berör barn och ungdom avses, enligt förarbetena till socialtjänstlagen (prop. 1979/80:1 del a, s. 537) främst åkla- gar— och polismyndigheter, skolmyndigheter, centraler för psykisk barn- och ungdomsvård, barnavårdscentraler samt de särskilda organ som kan finnas inrättade för allmän ungdomsvård.
Genom utvidgningen år 1990 ingår alltså numera även myndigheter inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten som inte berör barn och ungdom t.ex. vuxenpsykiatrisk klinik, LVM-hem eller alkoholpoliklinik i kretsen av anmälnings- och uppgiftsskyldiga. Exempel på myndigheter som inte om- fattas av anmälnings- och uppgiftsskyldighet är regeringskansliet, JO och allmänna advokatbyråer, vilkas verksamhet inte anses förenlig med en skyl- dighet att anmäla och lämna uppgifter av förevarande slag.
Socialstyrelsen väckte i sitt remissyttrande frågan om inte ytterligare privatpraktiserande yrkesutövare borde komma i fråga för anmälnings- och uppgiftsskyldighet t.ex. legitimerade psykologer samt anställda vid privata förskolor och privata hem för vård eller boende.
Andra remissinstanser ansåg att det fanns ytterligare grupper som borde komma i fråga för anmälnings- och uppgiftsskyldighet. Sålunda föreslogs att även andra myndigheter än myndigheter inom hälso— och Sjukvården och socialtjänsten skulle omfattas av bestämmelsen. Vidare nämndes privata och kooperativa verksamheter som angår barn.
3052 Sekretess och tystnadsplikt
Som tidigare nämnts gäller anmälnings- och uppgiftsskyldigheten sådana befattningshavare som annars på grund av tystnadsplikt är förhindrade att lämna ut uppgifter. Ett ställningstagande till om den anmälnings- och upp— giftsskyldiga kretsen bör utvidgas förutsätter därför att man känner till vilka bestämmelser som gäller i fråga om sekretess och tystnadsplikt.
Sekretesslagen (1980:100) innehåller bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och om förbud att lämna ut allmänna handlingar. I lagen finns bestämmelser om sekretess som berör stora delar av den offent- liga verksamheten bl.a. hälso- och sjukvården och socialtjänsten.
Regler om tystnadsplikt i verksamhet som inte är det allmännas finns i åtskilliga författningar. Bestämmelserna om tystnadsplikt är straffsanktione- rade.
Reglerna i sekretesslagen om sekretess i det allmännas verksamhet gäller i princip också i förhållande till andra myndigheter. Från denna huvudprincip finns dock en rad undantag. Sålunda får en sekretessbelagd uppgift lämnas ut till annan myndighet i vissa fall som anges i sekretesslagen eller i lag eller förordning till vilken sekretesslagen hänvisar.
I 14 kap. sekretesslagen finns bestämmelser som avser generella be- gränsningar i sekretessen mellan olika myndigheter. Enligt 14 kap. 1 å hind-
SOU 1994:139 ANMÄLAN TILL SOCIALTJÄNSTEN OM BARN SOM FAR ILLA 473
rar sekretess inte att en uppgift lämnas till annan myndighet, om upp- giftsskyldighet följer av lag eller förordning.
Föreskrifter om sådan uppgiftsskyldighet finns på åtskilliga håll i lagstift- ningen. Exempel på detta är bestämmelserna i rättegångsbalken om vittnes- plikt och i socialtjänstlagen om uppgiftsskyldighet. Uppgiftsskyldighet åvilar även, som framgått av den tidigare framställningen, t.ex. en läkare som är befriad från Vittnesplikt enligt 36 kap. 5 å rättegångsbalken.
All hälso- och sjukvårdspersonal i allmän och enskild tjänst är under- kastad tystnadsplikt. För personal i allmän tjänst gäller sekretesslagens bestämmelser. För personal i enskild tjänst är tystnadsplikt föreskriven i 8—10 åå i lagen (1994:953) om åligganden för personal inom hälso- och sjukvården (åliggandelagen).
I fråga om socialtjänsten gäller sekretesslagens bestämmelser för personal i allmän tjänst. För personal som är eller har varit verksam inom yrkes- mässigt bedriven enskild verksamhet gäller också tystnadsplikt (71 a å soci- altjänstlagen).
Den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som avser insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) har också tystnadsplikt (29 å).
På skolans område finns inga bestämmelser om tystnadsplikt i fråga om privata skolor.
Enligt 1 kap. 6å sekretesslagen gäller tystnadsplikt för myndighet där uppgiften är sekretessbelagd samt för person som på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten deltar eller har deltagit i myndighetens verksamhet och därvid fått kännedom om uppgiften. Exempel på uppdrags- tagare som omfattas av sekretesslagens bestämmelser är ledamöter i statliga eller kommunala beslutande församlingar, styrelser, verk eller nämnder, övervakare inom kriminalvården, kontaktpersoner inom socialtjänsten, per- soner som har ställt sig till socialtjänstens förfogande genom s.k. kon- trakterade familjehem samt konsulter av skilda slag.
3053 Våra slutsatser
En av socialtjänstens viktigaste uppgifter är att se till att barn och ungdomar, som befinner sig i en utsatt situation, får den vård och det skydd som de behöver. För att kunna fullgöra denna uppgift måste socialtjänsten ha möj- lighet att få uppgifter om och utreda den unges situation och hans behov av hjälp. Ofta är socialtjänsten därvid beroende av i vilken utsträckning som den kan få uppgifter från myndigheter och befattningshavare som kommit i kontakt med den unge och hans familj.
Inom bl.a. socialtjänsten och hälso- och sjukvården pågår för närvarande en utveckling mot ökad andel privat verksamhet. Detta gäller inte minst inom verksamheter som rör barn och ungdom. Det blir t.ex. allt vanligare med privata förskolor och hem för vård eller boende. Vidare skapas privata alternativ till offentliga hälso- och sjukvårdsinrättningar. De som bedriver sådan privat verksamhet är, som tidigare sagts, vanligtvis att anse som
474 ANMÄLAN TILL SOCIALTJÄNSTEN OM BARN SOM FAR ILLA SOU 1994:139
uppdragstagare åt kommunen/landstinget. De är därmed underkastade tyst- nadsplikt. De som yrkesmässigt bedriver privat verksamhet inom social- tjänst- eller omsorgsverksamhet har också tystnadsplikt. De är därmed förhindrade att anmäla och lämna uppgifter till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om att en ung människa far illa, såvida de inte tillhör den grupp av yrkesutövare som är underkastade anmälnings- och uppgiftsskyldighet enligt lagen.
Genom lagändringen år 1990 har kretsen av anmälnings- och uppgiftsskyl- diga vidgats. De flesta myndigheter och befattningshavare som i sin verk- samhet får upplysningar om barns och ungdomars förhållanden torde nume- ra omfattas av bestämmelserna i 71 å SoL. Det kan dock, bl.a. med hänsyn till att privat verksamhet ökat i omfattning under senare år, ifrågasättas om det inte skulle gagna socialtjänstens arbete med barn och ungdomar om den anmälnings- och uppgiftsskyldiga kretsen vidgas ytterligare.
Innan en genomgång görs av vilka som skulle kunna ingå i en Sådan vidgad krets bör rent allmänt framhållas att möjlighet att göra anmälan— som tidigare sagts — alltid finns för de personkategorier som inte ingår i upp- räkningen av anmälningsskyldiga och som inte omfattas av sekretesslagens bestämmelser eller bestämmelserna om tystnadsplikt. Vid ett resonemang om utvidgning av den anmälningsskyldiga kretsen bör detta beaktas.
När det gäller ett ställningstagande till vilka myndigheter och befattnings- havare som bör ingå i kretsen av anmälnings- och uppgiftsskyldiga bör utgångspunkten vara att så långt möjligt säkerställa att socialtjänsten får kännedom om när en ung människa far illa utan att för den skull arbets— situationen för yrkesgrupper som intar en särskild förtroendeställning till allmänheten (t.ex. präster och advokater) äventyras. Anmälnings— och upp- giftsskyldighet bör med denna utgångspunkt föreligga för myndigheter och befattningshavare som typiskt sett i sin verksamhet kommer i kontakt med barn och ungdomar och deras förhållanden på ett sådant sätt att de kan få indikationer om att den unge far illa. Med denna utgångspunkt har det inte någon principiell betydelse om befattningshavaren arbetar i offentlig eller privat tjänst.
Enligt nuvarande ordning är samtliga befattningshavare inom hälso— och sjukvården underkastade tystnadsplikt. De är därmed förhindrade att göra anmälan och lämna upplysningar till socialtjänsten i den mån de inte har skyldighet att göra det enligt 71 å socialtjänstlagen. Alla offentliga sjukvårds- inrättningar och deras befattningshavare är anmälnings- och uppgiftsskyldi- ga. Även läkare, sjuksköterskor och barnmorskor som arbetar i privat verk- samhet har sådan skyldighet. Däremot omfattas kuratorer, psykologer, psy— koterapeuter och annan personal inom den privata hälso- och sjukvården inte av denna skyldighet. Något skäl att göra skillnad mellan en offentligt och en privat arbetande yrkesutövare inorn hälso-och sjukvården när det gäller anmälnings- och uppgiftsskyldigheten torde inte finnas. Vi föreslår därför att också de som är yrkesverksamma inom privat bedriven verksamhet inom hälso- och sjukvårdens område skall omfattas av anmälnings- och upp— giftsskyldigheten.
SOU 1994:139 ANMÄLAN TILL SOCIALTJÄNSTEN OM BARN SOM FAR ILLA 475
Inom socialtjänsten har, som tidigare nämnts, alla befattningshavare i offentlig och yrkesmässigt bedriven privat verksamhet tystnadsplikt. Be- fattningshavare i enskild tjänst kan också ha tystnadsplikt som uppdrags- tagare åt socialtjänsten (1 kap. 6å sekretesslagen) eller på grund av avtal med kommunen. Sålunda är t.ex. privatpraktiserande psykologer och psyko- terapeuter som arbetar inom socialtjänsten samt personal vid privata för- skolor och privata fritidshem underkastade tystnadsplikt.
Ingen av dessa personalkategorier har anmälnings— och uppgiftsskyldighet enligt 71 å socialtjänstlagen trots att deras verksamheter typiskt sett är av sådant slag att de kan få viktiga upplysningar om barns och ungdomars hemförhållanden. Någon anledning att ha olika synsätt på allmän och en- skild verksamhet när det gäller skyldigheten att anmäla och lämna uppgifter torde inte finnas i dessa fall. Vi föreslår därför att alla som är yrkes- verksamma inom privat bedriven verksamhet på socialtjänstens område skall omfattas av anmälnings- och uppgiftsskyldigheten.
För dem som är verksamma inom kommunal familjerädgivning gäller särskilda regler. De har anmälningsplikt endast om de i sin verksamhet får kännedom om att en underårig misshandlas i hemmet. Det är inte alldeles givet att ordet misshandel täcker alla former av sexuellt utnyttjande av underåriga i hemmet. Vi anser att Sådana handlingar alltid bör anmälas till socialtjänsten och föreslår en komplettering av lagen på denna punkt.
Även personal inom enskild verksamhet för personer med utvecklings- störning är underkastad tystnadsplikt. Tystnadsplikten föreskrivs i 29 å LSS. Sådan personal har däremot inte, i motsats till motsvarande personal i allmän tjänst, anmälnings- och uppgiftsskyldighet till socialtjänsten. Personal inom verksamhet för personer med utvecklingsstörning har Skyldighet att ge den funktionshindrade omvårdnad. I detta ligger bl.a. ett ansvar att polisan— mäla misstankar om övergrepp och andra brott mot funktionshindrade så att brotten kan bli i vederbörlig ordning utredda och föremål för åtgärd. Även socialtjänsten kan behöva ingripa till den underåriges skydd. Det är därför enligt vår mening viktigt att anmälnings- och uppgiftsskyldigheten till social- tjänsten omfattar även denna personal i enskild tjänst.
På skolans område är samtliga som arbetar med elever i allmänt drivna skolor underkastade tystnadsplikt. I fråga om privata skolor finns, som nämnts tidigare, ingen tystnadsplikt för personalen. Anmälnings— och upp- giftsskyldighet föreligger för personalen vid de allmänna skolorna men bara för lärarna och skolsköterskorna vid de privata skolorna. Sålunda är rektor, skolkurator, Skolpsykolog och övrig skolpersonal vid sådana skolor inte underkastade anmälnings- och uppgiftsskyldighet. Det torde inte finnas något principiellt skäl att de inte är det. Vi föreslår därför att även dessa yrkeskategorier får skyldighet att anmäla och lämna uppgifter.
En annan yrkeskategori som genom sin verksamhet kan få viktiga upp- lysningar om barns förhållanden är tandläkare. Tandläkare i allmän tjänst är underkastad tystnadsplikt samt anmälnings— och uppgiftsskyldighet. Privat- praktiserande tandläkare har tystnadsplikt men ingen anmälnings- och upp- giftsskyldighet. Vi föreslår, av samma skäl som i fråga om tidigare angivna
476 ANMÄLAN TILL SOCIALTJÄNSTEN OM BARN SOM FAR ILLA SOU 1994:139
yrkesgrupper, att även privatpraktiserande tandläkare åläggs anmälnings- och uppgiftsskyldighet.
Anmälningsskyldigheten i 71 å socialtjänstlagen är utformad så att an- mälan skall göras genast vid kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd. Det har ibland anmärkts att bestämmelsen är olyckligt formulerad så till vida att den ålägger den berörda tjänstemannen att vidarebefordra misstanke om att ett barn far illa utan någon möjlighet att ”filtrera”. Sålunda hävdas bl.a. att en anmälan om t.ex. sexuellt övergrepp eller misshandel skulle kunna bli bättre underbyggd och därmed ha Större förutsättningar att vinna gehör i en domstol om den ansvarige tjänstemannen fick tid att undersöka saken lite närmare innan han går vidare med en formell anmälan till socialtjänsten. I detta skulle också ligga ett rättssäkerhets- och integritetsintresse så till vida att personer inte skulle pekas ut som gärningsmän utan hållbara bevis.
Det har också gjorts gällande att vissa yrkesutövare i särskilt känslig ställning i förhållande till allmänheten skulle vara beroende av en ”frizon” när det gäller skyldigheten att anmäla, dvs. att en förtroendefull kontakt med klienter ibland förutsätter att yrkesutövaren inte går vidare med vad han får kännedom om.
Enligt vår uppfattning är det viktigt att socialtjänsten så snart som möjligt får kännedom om misstanke att ett barn far illa. Enligt vår mening har socialtjänsten de bästa förutsättningarna att ta ställning till vilka åtgärder som lämpligen bör vidtas både på kort och lång sikt med anledning av de uppgifter som kommer in till socialtjänsten. Att överlämna åt den enskilde tjänstemannen att själv bedöma om och när en anmälan skall göras anser vi inte vara förenligt med vad barnets bästa kräver. Tjänstemän inom andra verksamheter har inte samma möjligheter som socialtjänstens personal att skaffa sig en helhetsbild över barnets situation. En sådan ordning torde inte heller gagna integritets- och rättssäkerhetsintressena. Vi anser därför att skyldigheten att anmäla genast skall bestå i den nya lagstiftningen.
När det gäller ideellt arbetande organisationer och deras tjänstemän (t.ex. Bris och Rädda Barnen) råder det speciella förhållanden. Människor som vänder sig dit för att få råd och stöd tar sannolikt ofta för givet att uppgifter som han eller hon lämnar inte förs vidare till olika myndigheter. Enligt vår uppfattning skulle deras rådgivningsverksamhet kunna äventyras om perso- ner som tar emot samtal från allmänheten på särskilda hjälptelefoner skulle ha anmälnings- och uppgiftsskyldighet. Denna verksamhet ställer i allmän- het inte krav på yrkeskunskap utan utförs ofta ideellt. I den mån organisatio- nen har anställd personal för att utföra sådana uppgifter bör denna personal enligt vår mening inte omfattas av bestämmelserna om anmälnings- och uppgiftsskyldighet.
Läkare, psykologer, socionomer m.fl. som utövar sitt yrke inom ramen för organisationens verksamhet bör dock omfattas av de aktuella bestämmelser- na. Deras anmälnings— och uppgiftsskyldighet gäller dock inte när de utför andra sysslor inom organisationen.
SOU 1994:139 ANMÄLAN TILL SOCIALTJÄNSTEN OM BARN SOM FAR ILLA 477
30.5.4 Information om skyldigheten att anmäla och lämna uppgifter
En grundläggande förutsättning för att anmälnings— och uppgiftsskyldig- heten enligt socialtjänstlagen skall vara ett verksamt hjälpmedel för att Skydda barn och ungdomar är att yrkesutövare som har sådan skyldighet verkligen känner till detta och vad skyldigheten innebär. Det råder enligt vad vi erfarit en Stor brist på kunskap i detta hänseende. Det är därför enligt vår uppfattning av största vikt att information och utbildning lämnas till alla berörda yrkesutövare och att därvid metodikfrågor får en framträdande plats. Även allmänheten bör informeras om socialtjänstens ansvar och upp- gifter när det gäller skyddet för barn och ungdom och den uppmaning som gäller allmänheten i nuvarande 71 å första stycket. Vi föreslår därför att de nya bestämmelserna kompletteras med en föreskrift om att socialtjänsten i sin verksamhet skall informera om anmälnings— och uppgiftsskyldigheten i socialtjänstlagstiftningen.
30.6 Våra överväganden och förslag i fråga om samordning av innehållet i bestämmelserna om uppgiftsskyldighet och Vittnesplikt
30.6.1 Bakgrund
I rättegångsbalken finns, som framgår av redovisningen i avsnitt 30.1.2, regler om att vissa yrkeskategorier — advokater, läkare, tandläkare, barn— morskor, sjuksköterskor, psykologer, psykoterapeuter och kuratorer samt deras biträden — inte är skyldiga att i domstol vittna om sådant som de i sin yrkesutövning i förtroende fått kännedom om under tystnadsplikt. Detta s.k. frågeförbud är uppställt huvudsakligen i syfte att ge skydd åt de enskilda personer som anlitar ifrågavarande yrkeskategorier. I förarbetena till denna bestämmelse (SOU 1938:44, s. 392) framhölls att vissa yrkesutövare intar en sådan förtroendeställning i förhållande till allmänheten att viss tystnadsplikt till skydd för den enskilde är påkallad. Med hänsyn till vikten av att till- gängliga upplysningskällor kan utnyttjas i rättegång framhölls vidare att stor försiktighet bör iakttas när det gäller att bestämma de yrkesgrupper för vilka tystnadsplikten borde gälla framför vittnesplikten.
I sin ursprungliga lydelse omfattade frågeförbudet endast advokater, läka- re, barnmorskor och deras biträden. Genom en lagändring år 1954 ut- sträcktes begränsningen i vittnesplikten till att avse även tandläkare och deras biträden. I motiven till lagändringen erinrades om att den allmänna tandläkarinstruktionen innehöll ett stadgande om tystnadsplikt för tand-
478 ANMÄLAN TILL SOCIALTJÄNSTEN OM BARN SOM FAR ILLA SOU 1994:139
läkare av samma innebörd som allmänna läkarinstruktionens motsvarande föreskrift för läkare. De skäl som varit bestämmande för att rättsligen reglera läkarnas tystnadsplikt ansågs kunna åberopas även beträffande tand- läkare (prop. 1954z200, s. 65).
För att familjerädgivningen skulle kunna bedrivas på ett sätt som var fullt betryggande från de rådsökandes synpunkt begränsades år 1969 vittnesplik- ten även för kuratorer och deras biträden vid familjerädgivningsbyråer som drivs i allmän regi (prop. 1969:117, 5. 14).
Genom en lagändring år 1973 utvidgades den krets av yrkeskategorier som omfattas av frågeförbudet ytterligare till att omfatta även sjuksköters- kor. Skälet till detta var bl.a. att tystnadsplikten är densamma för läkare och sjuksköterskor och att det därför från principiell synpunkt är av intresse att också reglerna om Vittnesplikt gjordes lika för läkare och sjuksköterskor (prop. 1973:30, s. 89).
År 1988 utvidgades den ifrågavarande kretsen av yrkeskategorier ytter- ligare till att omfatta även psykologer och psykoterapeuter. Som skäl för utvidgningen anförde departementschefen i propositionen (1987/88:89, s. 17) bl.a. att det vad gäller psykologer och psykoterapeuter — med minst lika Stort fog som beträffande t.ex. läkare — kan hävdas att de för sitt arbete är beroende av att klienterna kan lita på att de uppgifter de lämnar inte förs vidare.
30.6.2 Tidigare behandling av frågan
Justitieutskottet behandlade år 1983 en motion i vilken begärdes att be- stämmelserna i rättegångsbalken om frågeförbudet beträffande vittnen skul— le ändras så att de överensstämde med den i 71 å socialtjänstlagen stadgade skyldigheten om uppgiftslämnande (bet. 1984/851JuU25, s. 12 ff). Motionä- ren pekade på att gällande ordning kunde leda till att uppgifter som någon är skyldig att lämna till en socialnämnd i vissa fall inte kunde lämnas vid vittnesförhör inför förvaltningsdomstol.
Utskottet konstaterade att reglerna rörande vittnesplikten i rättegångs- balken och uppgiftsskyldigheten i 71 å fjärde stycket socialtjänstlagen inte helt korresponderar med varandra. Detta förhållande kunde leda till att en förvaltningsdomstol i ett mål om t.ex. vård enligt LVU genom vittnesförhör med t.ex. en läkare inte kunde få tillgång till de uppgifter som läkaren lämnat till socialnämnden och som kanske legat till grund för nämndens ansökan i målet. Utskottet framhöll samtidigt att det påtalade problemet inte fick överbetonas och hänvisade till att hindret mot att ett vittne lämnar uppgifter till domstolen kunde röjas undan genom att den till vars förmån frågeförbudet är uppställt lämnar sitt samtycke till vittnesförhöret. Detta underlättas också av den möjlighet som domstolen har att förordna om vittnesförhör inom stängda dörrar och om sekretessbeläggning av de upp- gifter som därvid lämnas.
Till grund för propositionen om utvidgningen av frågeförbudet (prop. 1987/88:89) till att omfatta även psykologer och psykoterapeuter låg en
SOU 1994:139 ANMÄLAN TILL SOCIALTJÄNSTEN OM BARN SOM FAR ILLA 479
departementspromemoria (Ds Ju 1987:10). I promemorian föreslogs — för- utom utvidgningen av frågeförbudet — bl.a. att vittnesförhör skulle få äga rum även i de fall som omfattas av det generella frågeförbudet, om en uppgift med stöd av en i lag eller förordning föreskriven uppgiftsskyldighet får lämnas till en myndighet för annat än statistiska ändamål.
I propositionen angav departementschefen bl.a. följande. Den uppgifts— skyldighet som i ett visst fall kan föreligga gentemot en myndighet i allmän- het är betingad av helt andra intressen än dem som motiverar vittnesplikten. I vissa fall syftar uppgiftsskyldigheten till att avvärja en akut fara för en- skilda personer, jfr t.ex. 71 å socialtjänstlagen. I andra fall skall uppgiftsskyl- digheten underlätta för en myndighet att utöva tillsyn över vissa personalka- tegorier, jfr t.ex. 7 å lagen (1980:11) om tillsyn över hälso— och sjukvårdsper- sonalen m.fl. Departementschefen ansåg det inte motiverat att en upplysningsskyldighet, som tar sikte på en viss situation, skall medföra en generell skyldighet att, trots att förutsättningarna för frågeförbud är upp- fyllda, lämna motsvarande uppgifter i en rättegång. Vidare framhöll depar- tementschefen att det är mycket svårt att överblicka i hur stor utsträckning ett sådant undantag skulle sätta reglerna om generellt frågeförbud ur spel.
I ett betänkande med anledning av en motion med yrkande om att en psykolog skall ha Vittnesplikt i mål om barn och ungdom uttalade Justitie- utskottet bl.a. följande (bet. 1989/90zJuU7 s. 9). Det kan konstateras att reglerna rörande Vittnesplikt i rättegångsbalken och uppgiftsskyldigheten enligt 71å fjärde stycket socialtjänstlagen inte helt korresponderar med varandra. Detta förhållande kan leda till att en förvaltningsdomstol i ett mål om t.ex. vård enligt LVU, genom vittnesförhör med t.ex. en psykolog inte skulle kunna få tillgång till de uppgifter som psykologen lämnat till social- nämnden och som kanske legat till grund för nämndens ansökan i målet. Enligt utskottets uppfattning är det inte tänkbart att, som motionären före- slår, göra en särreglering i dessa frågor beträffande endast en av de i frågeförbudsbestämmelsen uppräknade yrkesgrupperna och då endast i en viss typ av mål.
Socialutskottet anslöt sig i ett betänkande (bet. 1989/90: SoU15 s. 60) till Justitieutskottets uttalande.
30.6.3 Brister i överensstämmelsen mellan bestämmelserna om uppgiftsskyldighet och frågeförbud
Personer som tillhör de yrkeskategorier som anges i 36 kap. Så andra stycket rättegångsbalken är underkastade tystnadsplikt enligt föreskrifter i skilda författningar. De är därmed i princip förhindrade att obehörigen röja något som de fått reda på i sin yrkesutövning.
I 14 kap. sekretesslagen finns bestämmelser som avser generella be- gränsningar i sekretessen mellan olika myndigheter. I 1 å finns — som nämnts tidigare — en generell bestämmelse som innebär att en föreskrift som följer av lag eller förordning om uppgiftsskyldighet skall tillämpas också när sekretess gäller för de uppgifter som omfattas av skyldigheten.
480 ANMÄLAN T1LL SOCIALTJÄNSTEN OM BARN SOM FAR ILLA SOU 1994:139
Föreskrifter om sådan uppgiftsskyldighet finns alltså bl.a. i 36 kap. rätte- gångsbalken om Vittnesplikt och 71 å socialtjänstlagen om uppgiftsskyldig- het. Från grundsatsen om Vittnesplikt finns undantag i fråga om yrkes- kategorier som omfattas av frågeförbud enligt 36 kap. 5 å rättegångsbalken.
Bestämmelserna om uppgiftsskyldighet enligt socialtjänstlagen och fråge- förbud enligt rättegångsbalken korresponderar — som konstaterats tidigare — inte helt med varandra. I vissa fall kan en yrkeskategori vara skyldig att lämna ut uppgifter om ett barn till socialnämnden men vara förhindrad att lämna ut samma uppgifter i domstol. Detta gäller läkare, barnmorskor och sjuksköterskor som omfattas av både uppgiftsskyldigheten och frågeförbu- det.
I andra fall kan en yrkeskategori vara förhindrad att lämna ut uppgifter både till socialnämnden och domstolen. Detta gäller advokater, privatprakti- serande tandläkare samt privatpraktiserande psykologer, psykoterapeuter och kuratorer som alltså är underkastade frågeförbud men inte har upp- giftsskyldighet. Med förslaget om utvidning av den anmälnings- och upp- giftsskyldiga kretsen (se avsnitt 3053) kommer samtliga dessa yrkeskatego- rier utom advokaterna i princip att omfattas av både uppgiftsskyldighet och frågeförbud.
3064 Våra slutsatser
Frågan om samordning av bestämmelserna om uppgiftsskyldighet enligt socialtjänstlagen och om frågeförbud enligt rättegångsbalken har behandlats flera gånger tidigare. Vid varje behandling har konstaterats att det inte är lämpligt att skapa någon typ av lagreglering som inskränker frågeförbudet i rättegångsbalken. Huvudargumentet har varit att det inte är motiverat att en upplysningsskyldighet, som tar sikte på en viss situation, skall medföra en generell skyldighet att lämna motsvarande uppgifter i en rättegång trots att förutsättningarna för frågeförbud är uppfyllda.
Det torde vara svårt att finna en lämplig avvägning mellan Vittnesplikt och tystnadsplikt. Detta har att göra med att det är fråga om två skyddsvärda intressen som står mot varandra; å ena sidan intresset av att domstolarna får ett gott underlag för sina avgöranden och å andra sidan enskilda personers intresse av integritetsskydd.
Vår utgångspunkt när det gäller övervägandena om överensstämmelse mellan bestämmelserna om uppgiftsskyldighet och frågeförbud är att be— stämmelserna sammantaget skall utgöra ett gott skydd för den unge, sam- tidigt som enskilda personers rätt till integritetsskydd beaktas. Med vårt förslag om utvidgning av den uppgiftsskyldiga kretsen torde de huvudsakliga yrkeskategorier som i sin yrkesutövning får viktiga upplysningar om barns och ungdomars förhållanden omfattas av skyldigheten att lämna uppgifter. Det viktigaste från den unges synpunkt, nämligen att socialnämnden får reda på förhållanden som kan föranleda ett kanske akut ingripande för att skydda den unge, är därmed uppnått. Det förhållandet att den uppgiftsskyl— dige yrkesutövaren är förhindrad att lämna motsvarande uppgifter i domstol
SOU 1994:139 ANMÄLAN TILL SOCIALTJÄNSTEN OM BARN SOM FAR ILLA 481
är enligt vår uppfattning inte lika viktigt från skyddssynpunkt men kan ha stor betydelse från rättssäkerhetssynpunkt. Det finns dock, som angetts tidigare, alltid möjlighet att få fram uppgifterna i domstol, om den enskilde går med på det. Detta kan underlättas av möjligheten att hålla förhöret med yrkesutövaren inom stängda dörrar och att sekretessbelägga uppgifterna som därvid lämnas.
Vi har alltså genom vårt förslag om utvidgning av den uppgiftsskyldiga kretsen åstadkommit en samordning mellan uppgiftsskyldigheten och fråge- förbudet så till vida att i princip alla yrkeskategorier som inte får lämna uppgifter i domstol — med undantag för advokater — i vart fall är skyldiga att lämna ut uppgifter till socialtjänsten. För att åstadkomma ytterligare sam- ordning torde — med vår ovan angivna utgångspunkt — krävas att frågeförbu- det inskränks på något sätt för de ifrågavarande yrkeskategorierna.
En inskränkning av frågeförbudet kan ske på olika sätt. När frågan har behandlats tidigare har utgångspunkten varit att inskränkningen skall göras i rättegångsbalken. Därvid har man stött på en rad känsliga och svårlösta frågor som gäller intressen rörande bl.a. sekretessen för uppgifter hos vissa yrkesutövare med särskild förtroendeställning i förhållande till allmänheten, myndigheternas behov av information på angelägna områden och inte minst effektiviteten i rättsskipningen.
Man torde alltså få utgå från att en allmän inskränkning av frågeförbudet i rättesgångsbalken kräver en genomgripande översyn av frågan om vittnes- plikt och inskränkning i densamma. Detta ingår inte i vårt uppdrag. Man kan naturligtvis fråga sig om det är ändamålsenligt att på nytt, utan att några nya argument framförts, endast pröva frågan om inskränkning av frågeförbudet när det gäller uppgifter som omfattas av uppgiftsskyldigheten enligt social- tjänstlagen.
Å andra sidan framstår det som ologiskt och stridande mot både barnets intresse och rättssäkerheten att ha bestämmelser som inte korresponderar med varandra när det gäller uppgiftsskyldighet enligt socialtjänstlagen och Vittnesplikt enligt rättegångsbalken. En överensstämmelse i detta hänseende går också att åstadkomma utan att bestämmelserna om Vittnesplikt i rätte- gångsbalken ändras. Detta kan ske på följande sätt.
Enligt bestämmelserna om frågeförbud i rättegångsbalken (35 kap. 5å andra stycket) får de yrkeskategorier som omfattas av frågeförbudet höras om Sådant som anförtrotts dem endast om det är medgivet i lag eller den till vars förmån tystnadsplikten gäller, samtycker till det. Det går alltså att i lag medge undantag från frågeförbudet (se t.ex. smittskyddslagen (1988:1472)). Ett undantag från frågeförbudet skulle alltså kunna införas i 71å social- tjänstlagen.
Genom den föreslagna ordningen blir alla yrkeskategorier som är skyldiga att lämna uppgifter till socialtjänsten också skyldiga att lämna motsvarande uppgifter i domstol. Detta måste rimligen gagna både rättssäkerheten och barnets intresse. Samtidigt torde det vara svårt att hävda att en persons integritetsskydd på något avgörande sätt skulle försämras med en sådan ordning.
"äl? ""E" "" ""'""""*"'I'III II. 'I ' * iaf..-_ ".M :f-EIH I...-I -.I:' l'III,I-.I I'LW'LM Lig'IIF i??? .”'L'E' .'I-"|'|' [s..I L
, "WIP-:"” ...-I... .I -.II.II'1 . -... ,,..- 1..- . _ WEM: -II-_—,|"Q"- ...|I_.| II' '.I-.'.-
HI; lufta-I '. ' ' '.."mm I......
_11'1'li'lååf I'Lll' .T_u'_.'_ Lilli!"- '|'| .' '
när 'I'IIIJ."JII"'J'I'f'. '. Mir-ju: I'1'.
F,I I:.I '.'.."JIMFIT -.. I. III '
_. I
"'I-.I-I'qr .|'-'I "IJJ'I'II'TI .H. Il . I'lli'I |, I7r'II, -_,_II';.'L|'.| _| .' ||
||. "__FI'IH' I_I': '.IIIR'I L * |'_I|.
'”Ij gr...-.'II'IIE'IJIIIH .,_.'. -J#H- '||_ ”FM-_'._ hv. Ayman-NV. IIIN] 1133 I II. Ingn|.,.I_,_III. II'EF I. 'Ii','IIl'..'.:,, .Iz-I. II;.MI .. 51' 'High]; || ,I|£".J._. |_.-_.II'H' ' ' "ru. IFIJCI ..IILIIJI 1' I.'" |.'. &_.'I"l'_'|'.'21'.ll IIIB-IUI: '."'—I.
I _. jämn ...v_||I._-""J_. 'I.. .iq- 'I'-FHI”)! 'I'EII'IMI. 'I ..II' ';. .Ili'it
. IILII, inre ln ..ILIT II..- '.-I_.'r| &'!-"I.” 113. 'ufu.U1II|l-tl . 'gih'l'li 'IFFF'II. .]Il'll ||. 'II;"III
"I.".'|,"-' ”mfl I.'.j . .. I juli. | 31.11” [I:uwllnlj'h'II
. &; IFRS-II' 11an 'm'. 'tIHJ'Iu . qäkdir du. barium ' III'I'IJ”.
.IT L.1|.'|'|.. .II? I'.". |.'
man . utlämnas]:
III—I'Iaelnnml'm .I_II'II' e'l
-'_- "'I... ., .I. I..]. II .I ,... 'r.....
'W, miliana-III malt-IF. in I'. !IIEIrIII'JIIm- III:.er ILI HI. . _. .II & Ihwm II.. ..gtumt — ”when-IEI " .- .”'-'.I' IrI I.'.II Maxi.-”luin I
' FfIlIi-IUII'" .II |-l"I.'|1'*I'1I.':'.
31 Avgifter inom vården av missbrukare
31.1 Inledning
Från olika håll har till Socialtjänstkommittén påpekats att de nuvarande bestämmelserna om missbrukares egenavgifter i samband med institutions- vård och familjevård bör ses över. Bl.a. har kommittén uppmärksammats på att en missbrukare med förtidspension eller sjukpenning under en period av institutionsvård har möjlighet att spara pengar samtidigt som samhället fullt ut bekostar vården. Detta förhållande kan i vissa fall inverka på den en- skildes motivation att tillgodogöra sig behandlingen och att aktivt arbeta för att komma från sitt missbruk.
Från en kommun har i skrivelse till kommittén också påtalats de problem som föreligger vid behandling i öppenvård när vårdtagarna har olika ekono- miska villkor. Detta uppges inverka på enskildas motivation. En del är s.k. nollklassade i sjukförsäkringen, andra har en otillräcklig sjukpenning och är därför berättigade till kompletterande socialbidrag för sitt uppehälle medan andra har en relativt hög rehabiliteringsersättning under behandlingstiden.
31.2 Avgiftsfrågans tidigare behandling
Sedan år 1974 har missbrukare som vårdas på institution rätt att uppbära sjukpenning. Dessförinnan fanns inte denna möjlighet för missbrukare som vårdades på de allmänna vårdanstalterna.
Frågan om enskildas avgifter vid vård inom socialtjänsten har alltsedan Socialutredningen lämnade sitt huvudbetänkande år 1977 Socialtjänst och socialförsäkringstillägg (SOU 1977:40) varit föremål för flera utredningars intresse.
Socialutredningen föreslog i betänkandet att vårdtagare inom socialtjäns- ten skulle vara fria från kostnadsansvar både för behandlingen och upp- ehället vid vård i hem för vård eller boende och i familjehem. Utredningen hänvisade till att vård och behandling som gavs inom sjukvården som regel var kostnadsfri. Eftersom missbrukare kunde få vård inom såväl social— tjänsten som sjukvården borde reglerna i huvudsak vara desamma inom de båda vårdområdena för att inte styra efterfrågan. Som ytterligare skäl upp- gavs att missbrukarvården vanligtvis var kortvarig och att vårdtagaren kun— de ha kostnader för sin bostad samt att han eller hon måste ges förut— sättningar att återvända hem.
Regeringen anslöt sig till Socialutredningens förslag i propositionen (1979/
484 AVGIFTER INOM VÅRDEN AV MISSBRUKARE SOU 1994:139
8011) om socialtjänsten. I specialmotiveringen till 34å (5.546 ff) framhölls särskilt att bestämmelserna i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) om reduceringar i vissa fall av socialförsäkringsförmåner — t.ex. reducering- en av sjukpenning och pension vid vistelse i hem för vård eller boende — borde uppmärksammas. Vidare framhölls att man borde uppmärksamma att sådana stöd- och hjälpinsatser som inte har behandling som primärt syfte -t.ex. inackordering i inackorderingshem — kunde medföra ett kostnadsan- svar för den enskilde. Följande bestämmelse föreslogs i propositionen.
Stöd- och hjälpinsatser av behandlingskaraktär som socialnämnden har beslutat om medför inte kostnadsansvar för den enskilde vårdtagaren.
Vid Socialutskottets behandling av propositionens förslag (bet. SoU 1979/ 80:44) betonades att den enskilde i skälig utsträckning själv borde bidra till kommunens kostnader i de fall socialnämndens insatser inte hade vård och behandling som huvudsakligt syfte. Utskottet avsåg därmed främst olika former av boende. Därför föreslog utskottet följande tillägg till propositio- nens förslag till 34 &.
För andra stöd- och hjälpinsatser får kommunen ta ut skälig ersättning.
Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets förslag (rskr.l979/80:385).
I RÄ85 2:39 slog Regeringsrätten fast att en vårdtagare inte kan åläggas kostnadsansvar för någon del av socialnämndens insatser, dvs. inte heller för kost och logi, när insatserna har vård eller behandling som primärt syfte.
31.3 Gällande bestämmelser
31.3.1 Propositionen (1986/87:129) om ersättning för uppehälle vid Vård inom socialtjänsten m.m.
I propositionen om ersättning för uppehälle vid vård inom socialtjänsten m.m. föreslogs att den kommun som svarar för vårdkostnaderna får rätt att ta ut ersättning för uppehället av vuxna personer som på grund av missbruk får vård och behandling i ett hem för vård eller boende eller i ett familjehem. Som motiv anfördes att de tidigare bestämmelserna har tolkats olika av kommunerna. Denna osäkerhet hade lett till en varierande och därmed otillfredsställande tillämpning av bestämmelserna.
Vidare påpekades i propositionen att en jämförelse mellan bestämmelser- na i 34é socialtjänstlagen (1980:620/SoL) och vissa bestämmelser i AFL visat att de ekonomiska konsekvenserna för den enskilde i praktiken kan bli mycket varierande. Regelsystemet innebar orättvisor för den enskilde. De olikartade ekonomiska villkoren bedömdes kunna motverka ett gott be- handlingsklimat i vården.
Mot bakgrund av vad som anförts föreslogs därför i propositionen en ändring i 34å SoL. Den föreslagna ändringen innebar att vuxna personer som på grund av missbruk av alkohol, narkotika eller därmed jämförbara medel får vård och behandling i ett hem för vård eller boende eller i ett
SOU 1994:139 AVGIFTER INOM VÅRDEN AV MISSBRUKARE 485
familjehem skall betala för uppehållet på behandlingshemmet. Förslaget innebar att såväl den som vistas frivilligt i ett behandlingshem som den som vistas där med stöd av LVM omfattas av ersättningsskyldigheten förutsatt att han eller hon har inkomster att betala med, dvs. i regel sjukpenning eller pension.
I propositionen uttalades att det kanske kan förefalla olämpligt att avgifts- belägga sådan vård som sker med tvång. Å andra sidan skulle det vara otillfredsställande att den som inte är motiverad för frivillig vård kommer i ett ekonomiskt bättre läge än den som samtycker till sådan vård. Vidare ansågs rehabiliteringsskäl tala för att den enskilde skall betala avgift i båda fallen.
Som skäl till förslaget anges att det är viktigt att den ersättning som den enskilde skall betala inte är så hög att den motverkar rehabiliteringen. Avgiften får inte heller sättas så högt att det blir svårt för den som vårdas att t.ex. betala hyra för sin bostad på hemorten eller att bidra till sin familjs försörjning. Därför föreslogs att ersättningen högst motsvarar det avdrag som görs från sjukpenningen vid sjukhusvård.
När det gäller avgifter för de som bor i inackorderingshem som i stort sett tillhandahåller ett skyddat boende i förening med viss omvårdnad eller tillsyn föreslogs i propositionen att kommunen som hittills själv bör kunna bestämma vilken avgift som den enskilde skall betala. Som skäl angavs att de som bor i inackorderingshem vanligtvis inte har några utgifter för en egen privat bostad och därtill hörande kostnader.
Med stöd av uttalanden i propositionen (1986/87:129) infördes i social- tjänstförordningen (1981z750) en ny bestämmelse som trädde i kraft år 1988. Enligt 42 a & socialtjänstförordningen får kommunen ta ut ersättning med ett högsta angivet belopp per dag för uppehållet vid behandling enligt 34å första stycket SoL. Fr.o.m. den 1 maj 1993 uppgår dagbeloppet till 80 kronor.
3132 Avgifter inom äldre— och handikappomsorgen
Ädelreformen aktualiserade frågan om avgifter för olika boendeformer för service och omvårdnad i kommunen liksom avgifter för den sociala hem- hjälpen och hemsjukvården.
I dag får kommunerna själva fastställa avgifter för bl.a. färdtjänst, hjälp i hemmet, service och omvårdnad samt särskilt boende. Avgifterna får dock inte överstiga kommunens självkostnad. Avgifterna för hjälp i hemmet, service och omvårdnad samt boende får inte heller uppgå till ett så stort belopp att den enskilde inte förbehålls tillräckliga medel för sina personliga behov. Detta innebär att den enskilde skyddas mot för höga kostnader och att samma avgiftsbestämmelser gäller för allt särskilt boende enligt social— tjänstlagen.
De nya bestämmelserna har kommit till uttryck i 35 & SoL i paragrafens lydelse fr.o.m. den 1 april 1993. Paragrafen har följande lydelse.
För plats i förskola eller i fritidshem, färdtjänst, hjälp i hemmet, service och omvårdnad, sådant boende som avses i 20 å andra stycket eller 21 & tredje stycket
486 AVGIFTER INOM VÅRDEN AV MISSBRUKARE SOU 1994:139
eller annan liknande social tjänst får kommunen ta ut skäliga avgifter enligt grunder som kommunen bestämmer. Avgifterna får dock inte överstiga kommu- nens självkostnader.
För sådana platser i förskola som avses i 14 och 15 åå får avgift tas ut endast i den mån verksamheten överstiger 15 timmar i veckan eller 525 timmar om året.
Avgifter för hjälp i hemmet, service och omvårdnad samt boende får inte, tillsammans med avgifter som avses i 26 & tredje stycket hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), uppgå till så stort belopp att den enskilde inte förbehålls tillräckliga medel för sina personliga behov.
Med anledning av de nya bestämmelserna om utvidgad reglering på barnom- sorgens område samt bestämmelserna om kommunernas skyldighet att till- handahålla familjerädgivning, som träder i kraft den 1 januari 1995, får de två första styckena en ny lydelse från och med den 1 januari 1995. Den nya lydelsen berör inte bestämmelserna för avgifter inom äldre— och handikapp- omsorgen.
31.3.3 Avgifter vid vård enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL)
Avgifter för sjukskrivna vid missbrukarvård
Enligt 3 kap. 15 & AFL skall allmän försäkringskassa på begäran av den som svarar för vårdkostnaderna vid ett hem för vård eller boende eller familje- hem, vanligtvis kommunen, minska sjukpenningen med 80 kronor per dag (juni 1994). Den enskilde skall dock tillförsäkras minst två tredjedelar av sjukpenningens belopp. Det belopp varmed sjukpenningen minskas skall betalas ut till kommunen — eller i förekommande fall till annan som begärt minskningen.
Avgifter för pensionsberättigad vid missbrukarvård
Av 10 kap. 3 & AFL följer bl.a. att avdrag på pensionen inte får göras för en pensionsberättigad som erhåller vård för missbruksproblem i ett hem för vård eller boende eller i ett familjehem och som därmed skall betala ersätt- ning för uppehället enligt 34 & första stycket SoL.
Avgifter för pensionärer vid sjukhusvård
Enligt 2 kap. 12 % AFL skall försäkringskassan ta ut en avgift för varje dag då en pensionsberättigad som är bosatt i Sverige får sjukhusvård på grund av sjukdom. Avgift tas ut från den som uppbär hel ålderspension eller hel förtidspension. Den som uppbär helt sjukbidrag jämställs med den som
SOU 1994:139 AVGIFTER INOM VÅRDEN AV MISSBRUKARE 487
uppbär hel förtidspension. Avgiften, högst 80 kronor per dag (juni 1994), tas ut genom avdrag vid pensionsutbetalningen. Avgiften tillfaller den allmänna försäkringen.
Avgifter vid sjukhusvård för personer med sjuklön eller sjukpenning Den 1 januari 1992 infördes lagen (1991:1047) om sjuklön, vilket bl.a. inne- bär att arbetsgivaren är skyldig att betala ut sjuklön till en anställd under de 14 första dagarna av en sjukskrivningsperiod. I samband med att denna lag infördes övergick ansvaret för att ta ut avgifter för sjukhusvård till sjukvårds- huvudmännen för personer som inte uppbär pensionsförmån. Utgångspunkt för denna förändring i avgiftssystemet är de s.k. Dagmaröverenskommelser— na mellan staten och sjukvårdshuvudmännen. Dessa innebär bl.a. att sjuk- vårdshuvudmännen får ta ut en dygnskostnad från den enskilde av högst 80 kronor.
Dygnsavgiften för sjukhusvård för icke-pensionärer är inte längre för- fattningsreglerad utan bestäms av varje sjukvårdshuvudman upp till det tak som regeringen har godkänt. De flesta sjukvårdshuvudmän tar ut 80 kronor/ dygn vilket är den av regeringen angivna högsta dygnsavgiften (juni 1994). I några landsting gäller dock för närvarande en avgift på 75 kronor/dygn. Reglerna för nedsättning respektive befrielse av avgiften varierar också något mellan länen. I vissa landsting beviljas nedsättning till lägst 45 kronor/ dygn. Möjlighet till hel avgiftsbefrielse saknas. Detta kan innebära att perso- ner nödgas söka socialbidrag för att betala denna avgift, vilket Social- tjänstkommittén uppmärksammats på i en skrivelse från Länsstyrelsen i Jönköpings län.
Sammanfattningsvis kan konstateras att när det gäller dygnskostnaden vid vård på sjukhus har den enskilde med sjukpenning själv ansvaret att efter debitering från sjukvårdshuvudmannen betala denna avgift medan för en— skilda med pensionsförmån avgiften tas ut genom avdrag på pension. Av- giften tillfaller i det senare fallet den allmänna försäkringen.
31.4 Våra överväganden och förslag
Vår bedömning:
Frågan om den enskildes avgifter enligt 34 & SoL och 42 a % social- tjänstförordningen vid Vård på institution eller i familjehem på grund av missbruk bör bli föremål för en särskild översyn.
31 .4.1 Inledning
Det saknas i dag kunskap om i vilken utsträckning missbrukare som får vård och behandling vid hem för vård eller boende eller i familjehem uppbär sjukpenning, pension eller andra inkomster under vårdtiden. Detsamma
488 AVGIFTER INOM VÅRDEN AV MlSSBRUKARE SOU 1994:139
gäller i vilken omfattning kommunerna debiterar missbrukare kostnader för uppehållet samt i vilken utsträckning den enskilde faktiskt betalar denna kostnad.
Den kritik som framförts mot gällande bestämmelser handlar bl.a. om att missbrukare under en vårdperiod får möjlighet att spara pengar medan samhället fullt ut står för vårdkostnaderna. I Vilken omfattning sådant spa- rande förekommer är i dag okänt. Inte heller vet man om ett sådant sparan- de har varit till fördel eller till nackdel för den enskilde ur rehabiliterings— synpunkt. Det är därför svårt att bedöma om sådana fall. som uppmärk- sammats i massmedia, och som föranlett att frågan om avgifterna inom missbrukarvården aktualiserats i kommittén, är vanligt förekommande.
31.4.2 Principer för avgifter vid Vård inom socialtjänsten
Den grundläggande principen bakom nu gällande bestämmelser i 34 & SoL innebär att den enskilde i enlighet med normaliseringsprincipen bör betala för sitt uppehälle vid vård på institution eller i familjehem. Denna princip gäller såväl vid frivillig vård som vid tvångsvård inom socialtjänsten och vid sjukhusvård.
En annan grundläggande princip är att kostnader för den behandling som ges inte skall tas ut av den enskilde. Det ligger såväl i den enskildes som i samhällets intresse att den enskilde får hjälp att komma från sitt missbruk. Missbruket åsamkar både den enskilde missbrukaren och hans anhöriga stora skador. För samhället innebär missbruket stora kostnader för sjukvård, inkomstbortfall, socialförsäkringar, socialbidrag m.m. Genom att lagstiftaren lagt kostnadsansvaret för behandling av missbrukare på socialtjänsten be- tonas socialtjänstens ansvar att motivera och hjälpa missbrukare att komma bort från sitt missbruk.
En annan grundläggande princip är att avgiftssystemen skall vara rättvisa och enkla att administrera. Rättvisan i systemen innebär att samma avgift för uppehållet skall tas ut oavsett den enskildes ekonomiska förhållanden.
En tredje princip är att systemen för avgiftssättning inom olika delar av vården — socialtjänst och sjukvård — bör vara enhetliga för att inte ge oönskade styreffekter. Detta gäller också avgiftssystemen för institutions- vård respektive familjehemsvård och olika typer av institutioner, dvs. oavsett om dessa tar emot dem som vårdas frivilligt eller med tvång.
31.4.3 Vår bedömning
Enligt socialtjänstlagen har kommunen det yttersta ansvaret för att den enskilde får det stöd och den hjälp han behöver. Genom bestämmelserna om rätten till bistånd garanteras den enskilde försörjningsstöd och annat bistånd om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Rätten till bistånd fråntar dock inte alltid den enskilde kostnadsansvar för de insatser som ges.
I dag synes de flesta vara överens om att den enskilde missbrukaren skall betala kostnaderna för sitt uppehälle i samband med behandling på hem för
SOU 1994:139 AVGIFTER INOM VÅRDEN AV MISSBRUKARE 489
vård eller boende eller i familjehem. Att den enskilde i detta avseende åläggs ett ekonomiskt ansvar är enligt vår mening en väsentlig del i den sociala rehabiliteringen av missbrukare.
Behandling och rehabilitering av missbrukare är en av socialtjänstens viktigaste uppgifter, både för missbrukarna själva och för de barn, ungdomar och vuxna som lever tillsammans med missbrukare. I kapitel 8 har vi bl.a. framhållit betydelsen av att tidigt upptäcka ett begynnande missbruk och i ett tidigt skede av missbruket motivera och erbjuda missbrukare vård och behandling.
Det finns enligt vår mening ett starkt samhällsintresse av att missbrukare blir fria från sitt missbruk. Förutom de skador som missbruket förorsakar missbrukaren själv och hans närstående innebär missbruket stora kostnader för sjukvård, sjukförsäkringar, socialbidrag m.m.
Kostnaderna för själva behandlingen bör dock enligt vår mening inte drabba den enskilde för att inte äventyra socialtjänstens och andra samhälls— organs ansträngningar att motivera och hjälpa missbrukaren att komma från sitt missbruk. Denna princip har haft starkt stöd av de utredningar som tidigare behandlat avgiftsfrågan.
Institutionsvård är avsedd att pågå under en begränsad tidsperiod. Efter vårdperioden skall missbrukaren återvända till sin hemmiljö och till ett eget boende. Det är därför enligt vår mening av stor betydelse ur rehabiliterings- synpunkt att den enskilde ges förutsättningar att under behandlingsperioden betala kostnader för sin bostad utanför behandlingsinstitutionen och för andra löpande utgifter inklusive eventuell underhållsplikt. Det är också av värde att den enskilde efter genomgången institutionsbehandling har ekono- miska förutsättningar att fullfölja eftervården i öppna former i sin hemmiljö.
Som ovan framhållits saknas i dag kunskap om de ekonomiska villkoren för de missbrukare som erhåller vård och behandling vid hem för vård eller boende eller i familjehem. Hur stor andel av missbrukarna som skulle ha ekonomiska förutsättningar att betala en högre dagavgift för uppehållet och dessutom en avgift för hela eller delar av själva vården är okänt. Enligt vår mening krävs ytterligare analyser för att man skall kunna bedöma hur ändrade principer för den enskildes avgifter inom missbrukarvården skulle komma att påverka rehabiliteringen. Fördjupad kunskap krävs också för att bedöma de ekonomiska konsekvenserna för kommunerna av ändrade be- stämmelser för avgifter inom vården.
Den kritik som framförts mot dagens avgiftsregler och de problem som aktualiserats angående avgiftssystemen bör dock enligt vår mening tas på allvar. Vi har emellertid inte funnit tillräckliga grunder för att i detta sam- manhang föreslå ändring av bestämmelserna i 345 SoL och 42 aå social- tjänstförordningen. Vi anser att frågan om avgifterna inom missbrukarvår- den bör göras till föremål för en särskild översyn.
Gäl-' 'Hj-Il'lfy'l'll'ä Jllriltruliiq'mi'lrw _ __ 'l-L'IJ'FH '
__..— L——-—_ ____ _ _ _. __-._- ___—_ ___
alumni .: "allah '. antal.-J.; With tm.-'1-_1-.ur'n' i'--ll:- ..'.i- .-.-l Hulth ' i" ' [mb |- +... 3Utn.- -n. näm- it.. ..|. 'th 13 'un' u.: i.u—'un' -.-'-tm||..n.t:.i5.'lid': a_n".- --- - . ,n'_ luudn "111' "| "I.|"""1'I]|F'.'il'.l'i'll:llll'1£ .'fjåjtuifjari .'|-311115. l".|'rtirl'.'1.u.lm b ' ,. '! .I'llth'iJ " '- --"-.lxl'l||'.l.u1bn. m...-.,'... ......1 '.'. 161 .13- .'..'r,»'|:-'.i.ri|m:.'w.rn 'u-r ål.-51! Omma." mai...- whil- 'd'rad-JI'IM'E'MLIU.|'|'. ind-511111. 'It-mr .H:mnc-1.T.I.Ll3|-'._".r-..l tur-F |... -:u-'- # ' hint. Atard-'m'mlqu .'l.'lual' .'|an "'.-t"."-l'.:t1. .. fri-umbrlatl nllw' dvd Li.... r..-tité'n'iaanrt alla|-ln. |!» =-orl-3'-'I- -"'r- tum-'i "An- & GUI-h lght! ';. ”.'-lj -l"-"" - . - |. ' . ' ”glidit". I'iJ | .. _mrl..i'-'_;_'tm'na..'1damwmuluuim..a.;inl nu anar.-.- '- wir. '.uml' ' mln nm'r- -l. minn-mim ".u- mimi-a' vh. nt.-:Imrf-l "hull-.'l.'. att..! Ull-'I) i'll .i.-: .'l.'.h' me;-! ._'...I' inlindat-im wr'uunt ul,-.. .'.-- 'if... :'qu ..... rl:.'.r n'nniutrl "tim ., , . .. .m. _|1'[_: nmlmsl m- .'.I- r). mil lifta!) ..'.ulujx I.'-T '.l'u." gnir'r'uå. ”"-"länka -.f-- 'N'-'i' na. ”jul.-];... 'urlt'lji: '.l'.'1' IHH- '!iRuÄ '...»llutkt'thi-ml "lrll "än marknivån-11213 ”(Ull-""I mink M 915. '..htul "Hm mb nådd-nt. nämnda.. mmm..... minimum eri-limma ISIN-WML]!!! %li-.fi” _uim. ugn-hmm vi... '."|. Läs? d'.-utr tiv-rl "lrl' quam-| mmm...... ni? -' '| . _.. _'- . .' :' . _mulimnummtzmgdm 3.5.5 En. iläqalm Mimi.—11.36 u. ]JUFH .|.'-hfl I'.. t.f.-.: .'.- .r lnå'ranol'rul- J' .'| rag? t|-:..'lt|: mt. .hilt- mmm "i? "||| '.'b- Mimi—mn- dimin- u! Håll! nah-nitrqh—m J:..thh'lJAJäI-rulnd-h'frlué"um-m::tm—Jmm'wgim mani-mt st...-..| ": madnhdtnuilbumfalthbmwn .gnmuhm'ulng-Mmu Etab'usuttltmwh 1- m— .5-.1. rumtmiltmilmtl'nnkd'fhm-inl.: lui-n!? i'll-! mtlll- mimmi längd wuihnmh mitä-annika" mmm-cm hu...-mini w-rtigavtlntimqöl-mbut. %
. ”_.'—Hul.—
wamluirillmulattmnäummmgnwm' '- u't .'i'bl:"-n.1mdhmt'5>hm Mimmi-Eminem Eiquäumhånu'a 'H'll'dllut m. ”marimmqmu mun.-Hmmm...... rna nutmw t Mu MME nummu— Hiu nu.-ur .'lfl'l nali'h'agnllimml- -.rl rl'x. huv .—l'-'. .'l . m". ens- "!!!"!de ab 1. '] ."' .. rF'stlmla mwwdbil'wlwm 4.» Mil nuts rull Jral'lbthm't. lalla ahh-iEnd dm alla! mir ml .'I'qmgnungtm wa ul..- vid. m mu'nmm |'| Maanantai!
' Ei. Jama. mimmtw' _w' _u'tp '.lr'twlu'ln'lclnulaä mtl nig-.mmmmb- . .mm' Jimie ii'månu' räl innnan..- mm Miit 41an- m.m. 'Wuwathjw. Hmmm. nuh- _!!! me...—m; uh.-Jana ._._ m anuuuumanwmmq'nn'! m _ 35.551. .n- __u'nm-rrtmmnxi mil-thimmmu. i..lninmmälawb ..ihulltri '|_
; '." ___-f . -' " "Nu-l?1_'iqm"Jllllwllöl'ruquu-WIÖJ'_! . . . an... q_ aL d' ...nigud'.._mg..bt u.. animen maa atm... nm .. .
' låt?-amg . :. 374255 255171: _I__-'"! _ ut'-'.'"fäi En... — . _ , mm...-ww? '-"-.' tmmtlldam'fl-IQH " » ' ' I "_|-__ __ IHJ. .:;
32 Återbetalning av utgivet ekonomiskt stöd
32.1 Inledning
Frågan om återbetalning av utgivet ekonomiskt bistånd har inte särskilt tagits upp i direktiven för Socialtjänstkommitténs arbete. Kommittén har emellertid på olika sätt uppmärksammats på behovet av en översyn av gällande bestämmelser. Bl.a. vid de hearings som kommittén arrangerade våren 1992 framfördes från flera kommuner önskemål om lagändringar som gör det möjligt att i större utsträckning kunna återkräva ekonomiskt bistånd. Frågan har också uppmärksammats i skrivelser till kommittén.
I kapitel 11 i delbetänkandet (SOU 1993:30) Rätten till bistånd inom socialtjänsten behandlades frågan om återkrav. Kommittén valde emellertid att inte föreslå nya bestämmelser om återkrav. I stället övervägdes tänkbara principer för ökade möjligheter att återkräva annat ekonomiskt bistånd än försörjningsstöd. När det gäller frågan om återbetalning av försörjningsstöd tog kommittén i delbetänkandet ställning till att detta stöd som huvud- princip inte bör kunna återkrävas.
I delbetänkandet redovisades gällande regler för återkrav samt de syn— punkter som framförts bl.a. genom skrivelser till kommittén om svårig- heterna med tillämpningen av bestämmelserna. I delbetänkandet redovisa— des också viss rättspraxis samt JO:s prövning av vissa ärenden om återkrav. Vi finner inte skäl att här på nytt redovisa gällande regler, rättspraxis m.m. utan hänvisar i dessa delar till vårt delbetänkande.
Däremot återges i det följande kortfattat kommitténs överväganden i delbetänkandet i frågan om återkrav. Denna redovisning bör ses som ut- gångspunkt dels för vår redovisning av remissbehandlingen av den här aktuella frågan, dels för föreliggande förslag till nya bestämmelser om återbetalningsskyldighet.
492 ATERBETALNING AV UTGIVET EKONOMISKT STÖD SOU 1994:139
32.2 Sammanfattning av våra överväganden om återkrav i delbetänkandet Rätten till bistånd inom socialtjänsten
32.2.1 Ekonomiskt stöd som utges på andra grunder än rätten till bistånd
Enligt nu gällande bestämmelser har socialnämnden befogenheter att ge hjälp och stöd utöver vad den enskilde har rätt till med stöd av 6 & social- tjänstlagen (1980:620/SOL). Enligt propositionen (1970/8021) om socialtjäns— ten kan nämnden välja att ge hjälp i förebyggande syfte i stället för att vänta på att ett akut hjälpbehov uppstår, som berättigar den enskilde till bistånd.
I delbetänkandet framhölls särskilt att en ansökan om ekonomisk hjälp alltid skall prövas som en ansökan om bistånd för att ge den enskilde möjlighet att överklaga ett eventuellt avslagsbeslut. Endast när ett avslags- beslut meddelats kan ekonomisk hjälp på annan grund än rätten till bistånd komma ifråga.
Enligt kommitténs mening kan kommunens befogenheter att utöver bi- ståndsrätten utge ekonomiskt stöd för den enskilde många gånger innebära möjligheter att klara en tillfällig ekonomisk påfrestning och därigenom förhindra en senare akut hjälpsituation. Ekonomisk hjälp med stöd av 5 % SoL kan också utgå i rehabiliterande syfte när en rätt till bistånd inte föreligger.
Möjligheterna att återkräva ekonomisk hjälp som ges på annan grund än rätten till bistånd regleras i 33 å andra stycket SoL. Enligt denna bestämmel- se får socialnämnden återkräva denna hjälp om den getts under villkor om återbetalning.
Fullmaktens betydelse för möjligheterna till återkrav av sådan ekonomisk hjälp som ges på annan grund än rätten till bistånd behandlades i delbe- tänkandet. Härvid framhöll kommittén bl.a. att fullmaktens värde primärt ligger i att kommunen får kännedom om utbetalning av en fordran som den enskilde har. Kommunen får också rätt att utkvittera det belopp, som fullmakten avser. Fullmakten ger dock inte kommunen utan vidare en rätt att förfoga över det utbetalda beloppet. Härtill krävs att den enskilde lämnar sitt samtycke.
Om den enskilde inte medger att nämnden får förfoga över det ut- kvitterade beloppet, är nämnden skyldig att betala pengarna till den en- skilde. Enda möjligheten för nämnden att få tillbaka den ekonomiska hjälp som utgetts med villkor om återbetalning är i sådant fall genom att väcka talan och få frågan om återbetalning prövad i domstol. En skriftlig be— kräftelse på att bidraget utgivits med villkor om återbetalning samt en överenskommelse om tidpunkt och eventuellt övriga villkor för återbe- talningen är då av betydelse.
SOU 1994:139 ATERBETALNING AV UTGIVET EKONOMISKT STÖD 493
32.2.2 Återkrav av försörjningsstöd
Enligt nu gällande reglering är bistånd till försörjningen vanligtvis inte återbetalningspliktigt. I delbetänkandet tog kommittén ställning till att den- na princip även fortsättningsvis bör gälla. Till denna huvudregel finns dock undantagsbestämmelser. Möjlighet att återkräva hjälpen föreligger om den getts som förskott på en förmån eller ersättning till den som är indragen i en arbetskonflikt. De förmåner som här avses kan bl.a. vara förtidspension och sjukbidrag.
De undantagsbestämmelser som nu gäller omfattar inte sådana situationer då den enskilde på grund av förhållanden, som han inte kunnat råda över hindrats från att förfoga över sina inkomster och tillgångar och därigenom varit berättigad till bistånd för sin försörjning.
I skrivelse till kommittén tas som exempel upp konsekvenserna av bank- konflikten är 1990. Andra exempel skulle kunna vara när tekniska problem förhindrar överföring av medel, t.ex. löneutbetalningar.
Kommittén framhöll i delbetänkandet att det knappast kan anses rimligt att enskilda med tillräckliga medel till sin försörjning, men som hindras att förfoga över sina tillgångar, inte skall återbetala utgivet bistånd.
32.2.3 Återkrav av annat ekonomiskt bistånd
Utöver de möjligheter till återkrav som 335 SoL medger har bl.a. vid kommitténs hearings framförts önskemål om ytterligare återkravsmöjlig- heter.
I kapitel 8 i delbetänkandet (SOU 1993:30) redovisas vilka insatser som omfattas av rätten till annat bistånd. Häri ingår rätten till annat ekonomiskt bistånd än försörjningsstöd. Någon heltäckande förteckning över alla de mångskiftande behov som denna form av ekonomiskt bistånd skall till— godose ansåg kommittén inte möjlig att göra. Gemensamt för dessa behov är dock att de är av mer tillfällig och ofta akut karaktär. Sådana behov kan uppstå både för enskilda som är beroende av bistånd till sin försörjning och för människor, som vanligtvis inte behöver socialtjänstens stöd till sin för- sörjning.
Kommittén övervägde i delbetänkandet olika principer för att reglera en utökad återkravsmöjlighet när det gäller annat ekonomiskt bistånd. Några förslag lämnades dock inte i denna fråga. Nedan redovisas kortfattat kom- mitténs överväganden om tänkbara principer för en utökad återbetalnings- skyldighet.
Generell återbetalningsskyldighet
En tänkbar princip för återkrav skulle kunna vara att annat ekonomiskt bistånd än försörjningsstöd generellt får utges med villkor om återbetal- ningsskyldighet. Annat ekonomiskt bistånd skulle med en sådan bestämmel- se närmast fungera som en rätt för den enskilde att få låna pengar av socialtjänsten.
494 ATERBETALNING AV UTGIVET EKONOMISKT STÖD SOU 1994:139
Om det visar sig att den enskilde inte följer den uppgjorda planen för återbetalning får kommunen pröva hans betalningsförmåga. Om kommunen vid denna prövning finner att den enskilde — genom att återbetala erhållen hjälp — inte uppnår skälig levnadsnivå, får kommunen helt eller delvis efterge ersättningsskyldigheten.
Om kommunen däremot anser att den enskilde har möjlighet att återbe- tala det erhållna biståndet men den enskilde vägrar kan kommunen väcka talan. Vid domstolens prövning av socialnämndens ersättningstalan avgörs om den enskilde — genom att återbetala kostnaden eller en del av denna — blir ur stånd att klara sin försörjning eller sin dagliga livsföring. Om sådan situation föreligger får talan inte bifallas.
Återkrav för vissa biståndsbehov
En annan tänkbar princip för att reglera återkrav av annat ekonomiskt bistånd kan vara att särskilt ange de hjälpbehov eller insatser för vilka bistånd med återbetalningsskyldighet får gälla. Med sådana bestämmelser skulle det inte heller göras någon bedömning av den enskildes framtida möjligheter att återbetala biståndet när biståndet ges.
Denna modell förutsätter en precisering av de hjälpbehov, för vilka den enskilde är skyldig att återbetala utgivet bistånd. De behov som inte finns angivna, får då inte heller täckas med bistånd med villkor om återbetalning.
Syftet med annat ekonomiskt bistånd är att tillförsäkra enskilda skälig levnadsnivå i mångfalden av livssituationer när ett tillfälligt och ofta akut hjälpbehov uppstår. Att göra en heltäckande uppräkning av sådana tillfälliga behov, som skulle omfattas av annat ekonomiskt bistånd med återbetal- ningsskyldighet kan därför vara svårt. Bl.a. skulle nytillkomna behov riskera att inte omfattas av återkravsmöjligheterna.
Generell återkravsrätt med bedömning av den enskildes betalningsförmåga
Ett tredje alternativ till bestämmelser för återkrav är en generell regel om att annat ekonomiskt bistånd får utges med villkor om återbetalning under förutsättning att det bedöms sannolikt att den enskilde inom en nära framtid kommer att förfoga över tillräckliga medel för återbetalning av biståndet. Exempel på en sådan situation kan t.ex. vara att den enskilde genom att avyttra fast egendom eller andra realiserbara tillgångar kommer att förfoga över tillräckliga medel för att klara en återbetalning av biståndet.
SOU 1994:139 ATERBETALNING AV UTGIVET EKONOMISKT STÖD 495
32.3 Remissbehandlingen 32.3.1 Inledning
Kommitténs delbetänkande Rätten till bistånd inom socialtjänsten remitte- rades i maj 1993 till 83 instanser. Svar har inkommit från i stort sett samtliga. Dessutom har ytterligare ett antal kommuner, organisationer, statliga myn- digheter m.fl. yttrat sig, varför det sammanlagda antalet svar uppgår till c:a 110.
Frågan om återkrav har endast behandlats av ett fåtal remissinstanser. Sex av totalt 37 svarande kommuner har lämnat synpunkter på frågan om återkrav. Därutöver har Svenska kommunförbundet, Socialstyrelsen, Stats- kontoret, TCO, Föreningen Sveriges Socialchefer, Riksförbundet för be- handlingshem samt tre förvaltningsdomstolar tagit upp frågan.
3232 Sammanfattning av remissinstansernas synpunkter
De flesta remissinstanser som tagit upp frågan om återkrav framhåller behovet av att gällande regler om återkrav i 33% SoL kompletteras. Den kompletterande regeln bör avse möjlighet för socialtjänsten att återkräva ekonomiskt bistånd som utgivits på grund av att den enskilde inte kunnat förfoga över sina tillgångar. Som exempel på sådana situationer nämns arbetskonflikter eller störningar i de tekniska system som används vid över- föring eller utbetalning av medel.
I övrigt uppvisar remissinstanserna en splittrad inställning till frågan om återkrav. Några remissinstanser anser att en ny rättighet bör införas, näm- ligen rätt till bistånd i form av lån för tillfälliga hjälpbehov. Denna upp- fattning framförs av bl.a. Statskontoret, som framhåller att frågan behöver utredas närmare för att kunna lagregleras. Samtidigt påtalar vissa remissin- stanser att en rättighet i form av lån inte får innebära att socialtjänsten får rollen av räntefritt låneinstitut.
Från andra remissinstanser betonas betydelsen av att behålla biståndsbe- greppet i dess nuvarande utformning. Några remissinstanser framhåller sär— skilt att återkrav bör tillämpas restriktivt.
Fem av de sex remisskommuner, som redovisat synpunkter på frågan om återkrav, ställer sig i princip positiva till vidgade möjligheter för kommuner— na att utge ekonomiskt bistånd med villkor om återbetalning. Denna upp— fattning delas också av Svenska kommunförbundet. Hur en vidgad återbe- talningsskyldighet lagtekniskt skulle kunna utformas anges inte närmare. Ett par av kommunerna anser dock att återbetalningsskyldigheten inte bör göras generell. Den bör förbehållas sådana situationer när det bedöms sannolikt att den enskildes framtida betalningsförmåga medger återbetal- ning.
Föreningen Sveriges Socialchefer ställer sig tveksam till en Vidgad återbe- talningsskyldighet bortsett från att återkrav skall vara möjligt när den en- skilde inte kan komma åt sina tillgångar. Om återbetalningsskyldigheten
496 ATERBETALNING AV UTGIVET EKONOMISKT STÖD SOU 1994:139
vidgas bör den dock inte göras generell, dvs. den enskildes framtida be— talningsförmåga skall alltid prövas innan beslut om återbetalning fattas.
Två av de tre förvaltningsdomstolar som lämnat synpunkter anser att en vidgad återbetalningsskyldighet bör förbehållas sådana situationer när den enskilde inte kommer åt sina tillgångar.
TCO anser att återbetalningsskyldighet bör komma ifråga endast vid tillfälliga hjälpbehov som förskott på en förmån och när tillfälligt bistånd ges över norm. Riksförbundet för behandlingshem anser att biståndsrätten över- huvudtaget inte bör kunna villkoras med krav om återbetalning. Enligt förbundet innebär ökade möjligheter att återkräva utgivet bistånd sämre rehabiliteringsmöjligheter samtidigt som kostnaderna för krav- och bevak- ningsverksamhet ökar.
32.4 Våra överväganden och förslag 32.4.1 Inledning
Vid vår behandling av frågan om återkrav i delbetänkandet fann vi att rätten till bistånd inte enkelt kan kombineras med en rätt för kommunen att återkräva bistånd. Kombinationen av den enskildes rätt till ekonomiskt bistånd och kommunens rätt till återkrav förutsätter en sådan lagreglering att skönsmässighet i handläggningen av ärenden om återkrav så långt möjligt kan undvikas. Vi hänsköt därför frågan om återbetalningsskyldighet till vårt huvudbetänkande för att få möjlighet att inhämta remissinstansernas syn— punkter. Dessa synpunkter har sammanfattats ovan.
Våra förslag till bestämmelser om försörjningsstöd och om annat bistånd har remissbehandlats och är för närvarande föremål för beredning i rege- ringskansliet. Föreliggande avsnitt begränsas därför till frågan om återbe— talning av ekonomiskt stöd som ges enligt vårt förslag till ny socialtjänstlag.
32.4.2 Återbetalning av ekonomiskt stöd som ges utöver rätten till bistånd
Vårt förslag:
Enligt nu gällande bestämmelse har socialnämnden möjlighet att åter- kräva ekonomiskt stöd som lämnats på andra grunder än rätten till bistånd om stödet utgivits med villkor om återbetalning. Denna be- stämmelse överförs oförändrad till den nya socialtjänstlagen.
Socialtjänstens möjligheter att på andra grunder än rätten till bistånd utge ekonomisk hjälp regleras i nuvarande 55 SoL. Där stadgas bl.a. att det tillhör socialtjänstens uppgifter att svara för stöd, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det. Denna bestämmelse ger kommunerna stor frihet att utöver rätten till bistånd ge enskilda ekonomisk
SOU 1994:139 ATERBETALNING AV UTGIVET EKONOMISKT STÖD 497
hjälp. Sådant ekonomiskt stöd får kommunen återkräva under förutsättning att den enskilde erhållit stödet med villkor om återbetalning.
Samlad kunskap saknas i dag om i vilken omfattning kommunerna an- vänder sig av denna möjlighet. Enligt Socialstyrelsen saknas också en samlad kunskap om s.k. 5 5 — hjälp ges med villkor om återbetalning samt i vilken utsträckning denna hjälp faktiskt återbetalas. Det saknas i dag också upp- gifter om utfallet av förvaltningsdomstolarnas beslut i ärenden om återkrav av sådan hjälp.
Den i dag gällande bestämmelsen som ger kommunerna befogenhet att utge ekonomiskt stöd utöver biståndsrätten anser vi bör kvarstå i lagen. Denna kompetensgivande bestämmelse ger enskilda möjlighet att få ekono- miskt stöd t.ex. i rehabiliterande syfte eller för tillfälliga eller akuta hjälpbe— hov även om rätt till bistånd inte föreligger. Att besluta om innehåll och omfattning av ekonomiskt stöd som ges utöver biståndsrätten är enligt vår mening en fråga för kommunerna. Sådant stöd får även fortsättningsvis utges med villkor om återbetalning. Att den enskilde, när den sociala och ekonomiska situationen så medger, återbetalar stödet finner vi vara en naturlig konsekvens av bestämmelsens karaktär.
Frågan om en fullmakts begränsade betydelse för möjligheterna att åter- kräva ekonomiskt stöd som den enskilde fått med stöd av socialtjänstlagens bestämmelser har påtalats både i en skrivelse till kommittén och i remissva- ren. Socialtjänstpropositionen (1979/8011 5.545) behandlade frågan om en fullmakts ställning vid återkrav av utgiven ekonomisk hjälp på följande sätt.
Om ett bidrag beviljas under den förutsättningen att det är ett förskott på någon fordran som hjälptagaren är berättigad till från annan men som inte kan överlåtas innan den har förfallit till betalning — t.ex. lön — bör det göras helt klart för hjäptagaren att han i princip är skyldig att betala tillbaka hjälpbeloppet när den andra fordran förfaller till betalning. I samband härmed bör det kunna förekomma att hjälptagaren ger socialnämnden fullmakt att lyfta det väntade beloppet.
Hjälptagaren bör då upplysas om att fullmakten kan återkallas av honom. Socialnämnden är bara att anse som ombud för hjälptagaren. Detta innebär alltså inte att hjälptagaren samtidigt medger att socialnämnden också får tillgodogöra sig det uppburna beloppet den dag det betalas ut. För att kunna göra detta måste nämnden kontakta hjälptagaren på nytt och kontrollera att han är införstådd med att avräkning sker mot förskottet. Nämnden bör därvid pröva om hjälptagaren har möjlighet att klara återbetalningen. Om nämnden anser att hjälptagaren är i stånd till detta men hjälptagaren motsätter sig att nämnden tillgodogör sig beloppet, får nämnden väcka talan enligt vanliga regler. Eftersom nämndens fullmakt därmed måste anses återkallad, åligger det nämnden att redovisa beloppet till hjälptaga- ren. Någon möjlighet för nämnden att innehålla beloppet i avvaktan på att nämn- dens talan prövas finns inte. Har nämnden i samband med utbetalningen försett sig med någon säkerhet för återbetalningen, t.ex. i form av pant, får den däremot naturligtvis behålla säkerheten till dess tvisten är avgjord.
Det ligger inte inom ramen för vårt uppdrag att överväga ändringar i de civilrättsliga regler som gäller möjligheterna att överlåta fordran på annan. Vi avstår därför från att behandla de krav som framförts till kommittén om ändring av reglerna vid användande av fullmakt vid utbetalning av ekono-
498 ATERBETALNING AV UTGIVET EKONOMISKT STÖD SOU 1994:139
miskt stöd. De överväganden och förslag om fullmaktens betydelse vid återkrav som framfördes i propositionen (1979/8011) om socialtjänsten är enligt vår mening alltjämt aktuella. De begränsningar som föreligger vid användning av fullmakt när socialtjänsten utger ekonomiskt stöd med åter- betalningsskyldighet gäller såväl vid återkrav av ekonomiskt stöd som ut- givits med stöd av rätten till bistånd som för ekonomiskt stöd som ges utöver rätten till bistånd. När det gäller socialtjänstens rätt att erhålla återbetalning från försäkringskassan om biståndet utgivits i form av ett förskott på social- försäkringsförmån finns bestämmelser i lagen (1962:381) om allmän för- säkring (AFL).
Enligt vår mening bör socialtjänstens beslut om att utge ekonomiskt stöd utöver rätten till bistånd med villkor om återbetalning i första hand grundas på en skriftlig överenskommelse med den enskilde. Av denna överenskom- melse skall framgå när, hur och av vem stödet skall återbetalas. En sådan skriftlig överenskommelse bör utformas på ett sådant sätt att den kan ligga till grund för kommunens talan i länsrätt om den enskilde inte godvilligt betalar tillbaka stödet enligt den överenskommelse som gjorts.
Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår vi därför att bestämmel- sen i 33 å andra stycket SoL om kommunens möjlighet att återkräva ekono— miskt stöd som utgivits på andra grunder än rätten till bistånd i sin nuvaran- de utformning överförs till den nya lagen. Detta gäller också bestämmelser- na om kommunens möjlighet att föra talan om återkrav samt att efterge ersättningsskyldighet.
32.4.3 Återbetalning av ekonomiskt bistånd
Vårt förslag:
Återkrav av ekonomiskt bistånd som den enskilde erhållit får ställas endast när biståndet utgivits
1. som förskott på en förmån eller en ersättning,
2. till den som är indragen i en arbetskonflikt eller 3. till den som på grund av förhållanden som han inte kunnat råda över hindrats från att förfoga över sina inkomster och tillgångar.
Den tredje punkten är en komplettering till gällande bestämmelser.
I vårt delbetänkande har vi inte närmare motiverat vårt ställningstagande att ekonomiskt bistånd i form av försörjningsstöd i princip inte får ges med villkor om återbetalning. Vi fann här denna fråga närmast självklar.
Principerna för samhällets olika försörjningsstöd innebär att dessa van- ligtvis utgår utan skyldighet för den enskilde att återbetala vad han erhållit. Detta gäller bl.a. kontant arbetsmarknadsstöd, arbetslöshetsersättning, soci- alförsäkringsförmån och bostadsbidrag.
Samma principer som för samhällets övriga försörjningssystem gäller ock-
SOU 1994:139 ATERBETALNING AV UTGIVET EKONOMISKT STÖD 499
så för ekonomiskt stöd som utges enligt bestämmelserna om rätten till bistånd i socialtjänstlagen. Från denna huvudregel finns i lagen angivet vissa preciserade undantagbestämmelser.
Gällande bestämmelser om när utgivet ekonomiskt bistånd får återkrävas har varit tydliga och relativt enkla att administrera. De har också varit väl förankrade bland både politiker och tjänstemän.
Invändningar har emellertid framförts från olika håll mot att behålla de restriktiva bestämmelserna om återbetalningsskyldighct. Bl.a. har påpekats att det är orimligt att människor, som inte kunnat förfoga över sina till- gångar, varit berättigade till ekonomiskt bistånd utan villkor om återbe- talning. Det har också framhållits som orimligt att människor med en före— stående försäljning av t.ex. en fastighet, en båt eller annan egendom eller som inväntar ett arv inte behöver återbetala det ekonomiska bistånd som de erhåller i avvaktan på tillgång till egna medel.
Från vissa remissinstanser har också föreslagits att de nuvarande be- stämmelserna om rätten till bistånd bör kompletteras med en rätt till bistånd i form av lån.
Kommunernas handläggning av biståndsärenden innebär i dag att alla möjligheter att tillgodose den enskildes behov på annat sätt än genom rätten till bistånd prövas. En familj som ansöker om bistånd och som bor i en egen villa med boendekostnader utöver vad som kan anses acceptabelt förutsättes vanligtvis sälja sin villa för att tillgodose sina behov såvida biståndsbehovet inte är av tillfällig karaktär. Finns annan egendom, som kan avyttras för att tillgodose behovet av bistånd, förutsätter biståndsrätten att denna möjlighet i första hand prövas. Fr.o.m. den dag den enskilde eller familjen förfogar över tillräckliga medel för sin försörjning upphör biståndsrätten.
Det är i dag ovanligt att ekonomiskt stöd som ges enligt rätten till bistånd förenas med återbetalningsskyldighet. Vid kommitténs kontakter med några av de största kommunerna i landet har framkommit att det ekonomiska stöd som återbetalas uppgår till mellan 2 och 3 procent av den totala summan för utgivet ekonomiskt stöd. Bestämmelsen om att utge ekonomiskt bistånd som förskott på förmån har den största betydelsen för socialtjänstens möjlig- heter att få stödet återbetalt. I 17 kap. 1 % andra stycket AFL föreskrivs att om en försäkrad i väsentlig mån har fått sin försörjning genom socialbidrag enligt 6 & SoL får socialnämnden från försäkringskassan uppbära retroaktivt beviljad periodisk ersättning enligt denna lag. Ersättning får dock uppbäras endast till den del som motsvarar vad socialnämnden har betalat ut till den försäkrades samt han makes eller minderåriga barns försörjning för den tid som den retroaktiva ersättningen avser.
När det gäller ekonomiskt stöd som ges på andra grunder än rätten till bistånd återbetalas endast en ringa del av vad som utgivits med villkor om återbetalning. De kommuner som kommittén vidtalat har samtliga uppgivit att krav och bevakning av återbetalningspliktigt ekonomiskt stöd kräver stora resurser. Vidare har påtalats att rutiner och ADB—system för denna verksamhet behöver ses över.
Enligt vår mening bör även fortsättningsvis ekonomiskt stöd enligt be-
500 ATERBETALNING AV UTGIVET EKONOMISKT STÖD SOU 1994:139
stämmelserna om rätten till bistånd som huvudprincip ges utan villkor om återbetalning även om den enskildes ekonomiska förhållanden senare skulle kunna medge återbetalning. Som skäl för vårt förslag vill vi anföra följande.
Rätten till bistånd utgör det yttersta skyddsnätet i samhällets olika trygg- hetssystem för medborgarna. Den enskilde som saknar arbetsinkomst och inte heller omfattas av andra försörjningssystem, t.ex. arbetsmarknadsstöd, arbetslöshetsförsäkring, sjukpenning eller allmän pension garanteras genom rätten till bistånd skälig levnadsnivå. Bland de som erhåller ekonomiskt bistånd till sin försörjning ingår bl.a. de som utförsäkrats från arbetslöshets- försäkring och från kontant arbetsmarknadsstöd (KAS).
Enligt AMS avses med utförsäkrad en medlem i arbetslöshetskassa eller ersättningstagare med KAS som fått ersättning under en hel ersättnings- period, som inte upparbetat rätt till ny ersättningsperiod och som i anslut- ning till utförsäkringen inte placerats i arbete eller arbetsmarknadspolitisk åtgärd.
Under åren 1990, 1992 och 1993 låg antalet utförsäkrade från arbets- löshetsförsäkring mellan knappt 7 000 och drygt 8 000. För år 1991 saknas uppgifter i statistiken.
När det gäller utförsäkrade från KAS har det skett en drastisk ökning mellan åren 1990 och 1993. Antalet utförsäkrade från KAS uppgick år 1990 till ca 1 500 personer medan siffran för år 1993 uppgick till drygt 14 000.
Av tillgänglig statistik framgår således att sammanlagt ca 20 000 personer under år 1993 utförsäkrades från dessa båda försörjningssystem. Hur många av dessa som genom rätten till ekonomiskt bistånd erhållit medel till sin försörjning är okänt.
För de människor som av olika skäl inte omfattas av andra försörjnings— system, t.ex. arbetslöshetsförsäkring, KAS eller sjukpenning skulle en skyl- dighet att återbetala utgivet ekonomiskt stöd enligt rätten till bistånd fram— stå som orättvist. Det är enligt vår mening inte rimligt att de människor som utförsäkrats från arbetslöshetsförsäkring eller KAS och som saknar andra försörjningsmöjligheter än ekonomiskt bistånd blir återbetalningsskyldiga.
Ett annat skäl mot att vidga återbetalningsskyldigheten är enligt vår mening svårigheterna att lagtekniskt reglera denna skyldighet på ett sådant sätt att skönsmässiga bedömningar inte läggs till grund för beslut om när återbetalning skall ske.
Enligt bestämmelsen om rätten till bistånd skall biståndet utformas så att det stärker den enskildes resurser att leva ett självständigt liv. I detta ingår att själv kunna klara sin försörjning. Ytterligare ett argument mot en vidgad återbetalningsskyldighet är att den enskildes ambition att själv klara sin försörjning härigenom skulle riskera att motverkas liksom förutsättningarna för att uppnå syftet med rehabiliterande insatser.
Majoriteten av de ca 15 remissinstanser som lämnat synpunkter anser att ekonomiskt stöd som ges enligt bestämmelserna om rätten till bistånd i princip inte skall återkrävas. De flesta som behandlat frågan om återkrav har däremot tagit upp behovet av en kompletterande undantagsbestämmel- se till gällande regler.
SOU 1994:139 ATERBETALNING AV UTGIVET EKONOMISKT STÖD 501
De möjligheter som i dag finns att återkräva försörjningsstöd som utges som förskott på förmån eller ersättning eller till den som är indragen i arbetskonflikt täcker inte sådana situationer då den enskilde på grund av förhållanden som han inte kunnat råda över hindrats att förfoga över sina inkomster eller tillgångar.
Vi finner det inte rimligt att enskilda med tillräckliga medel till sin försörjning men som t.ex. på grund av andra yrkesgruppers arbetskonflikter inte förfogar över dessa medel inte skall återbetala utgivet bistånd. Detta inträffade för många människor vid bankkonflikten 1990. En sådan situation kan också uppstå bl.a. på grund av felaktigheter i de tekniska system som används vid löneutbetalningar eller banktransaktioner.
Vi föreslår därför en kompletterande bestämmelse som medger att social- tjänsten får återkräva försörjningsstöd som den enskilde erhållit om stödet lämnats till den som på grund av förhållanden som han inte kunnat råda över hindrats från att förfoga över sina inkomster eller tillgångar.
Som ovan framgått har föreslagits att rätten till bistånd bör kompletteras med en rätt att erhålla bistånd som lån. Vi har övervägt detta förslag men härvid funnit flera skäl mot att föreslå ett sådant nytt instrument.
För det första är det enligt vår mening svårt att bedöma konsekvenserna av att socialtjänsten får funktionen av låneinstitut. En komplettering av bestämmelserna om rätten till bistånd med en rätt till bistånd i form av lån kräver enligt vår mening en fördjupad analys av effekterna av ett sådant nytt låneinstitut. Enligt vår bedömning skulle människor som ansöker om bank— lån för att klara en tillfällig ekonomisk belastning kunna riskera att hänvisas till socialtjänsten. Andra låneinstitut skulle härigenom kunna undgå vissa låntagargrupper under hänvisning till socialtjänstlagens bestämmelser om rätten till bistånd i form av län.
Det synes enligt vår mening knappast eftersträvansvärt att vidga social- tjänstens funktioner till att också omfatta rollen som långivare. Att lagtek— niskt avgränsa rätten till bistånd i form av lån är inte heller enkelt. Ytter- ligare ett argument mot en sådan bestämmelse är att de kommuner som kommittén vidtalat i frågan om återkrav bl.a. har uppgivit att det i dag föreligger svårigheter att utkräva återbetalning av ekonomisk hjälp som utgivits med villkor om återbetalning. Detta gäller framför allt ekonomiskt stöd som beviljats enskilda enligt 5 & SoL. Inte sällan krävs insatser bl.a. i form av kontinuerlig bevakning, revidering av avbetalningsplaner och pro- cesser för att väcka talan för att återkräva utgivet ekonomiskt stöd.
Trots de överväganden som vi gjorde i vårt delbetänkande (SOU 1993:30) om vidgad återbetalningsskyldighet av annat ekonomiskt bistånd än för- sörjningsstöd har vi här inte funnit tillräckliga skäl att föreslå bestämmelser om en vidgad återbetalningsskyldighet.
Mot bakgrund av våra överväganden och med beaktande av remissinstan- sernas synpunkter har vi gjort den samlade bedömningen att rätten till ekonomiskt bistånd inte bör begränsas genom en vidgad återbetalnings- skyldighet för den enskilde. Enligt vår mening bör den nu rådande huvud- principen bestå. Denna innebär att ekonomiskt stöd som ges enligt be-
502 ATERBETALNING AV UTGIVET EKONOMISKT STÖD SOU 1994:139
stämmelserna om rätten till bistånd inte får ges med villkor om återbe- talning. Från denna huvudregel får dock undantag göras när bistånd ges som förskott på förmån eller ersättning eller till den som varit indragen i arbets— konflikt eller till den som inte kunnat förfoga över Sina tillgångar på grund av förhållanden som han inte kunnat råda över. Dessa undantagsbestämmel- ser skall gälla såväl för utgivet ekonomiskt bistånd i form av försörjningsstöd som för ekonomiskt Stöd som avser tillfälliga hjälpbehov utöver försörj- ningsstödet, s.k. annat ekonomiskt bistånd.
32.4.4 Skyldighet att återbetala hjälp som utbetalats på felaktiga grunder
Vårt förslag: Om någon genom oriktiga uppgifter eller genom underlåtenhet att lämna uppgifter eller på annat sätt förorsakat att ekonomiskt bistånd utgått obehörigen eller med för högt belopp får socialtjänsten besluta om att biståndet skall återbetalas.
Om socialtjänsten förorsakat att någon obehörigen eller med för högt belopp uppburit ekonomiskt Stöd och han skäligen borde ha insett detta, får socialtjänsten också besluta att återbetalning skall Ske av det belopp som utbetalats för mycket.
Beslut om återbetalning Skall fattas av den nämnd som är ansvarig för frågor om ekonomiskt bistånd.
Socialtjänstens beslut om återbetalning får överklagas hos länsrätt.
I gällande socialtjänstlag saknas bestämmelser om kommunens möjligheter att besluta om återbetalning av ekonomiskt bistånd som utbetalats på grund av att den enskilde har lämnat oriktiga uppgifter. I propositionen (1979/801 s. 373) om socialtjänsten framhöll dåvarande departementschefen följande.
Som jag ser det lär underlåtenheten att reglera förutsättningarna för återkrav på grund av vilseledande uppgifter i praktiken komma att innebära att talan om sådan ersättning kan föras enbart i uppsåtliga fall och då främst som målsägandetalan i brottmål (2 kap. 4 & skadeståndslagen/19721207). Härvid blir en regel i 6 kap. 2 & skadeståndslagen tillämplig, som medger jämkning av skadestånd i fall detta skulle bli oskäligt betungande för den skadeståndsskyldige med hänsyn till hans ekono- miska förhållanden. Detta får enligt min mening anses vara ett tillräckligt skydd för den enskilde i dessa situationer. Inte heller lär några rättegångskostnader bli aktuella för vare sig den enskilde eller kommunen i mål där allmän åklagare för talan. Jag ansluter mig därför till socialutredningens förslag att inte i social- tjänstlagen ge Särskilda regler om återkrav i vilseledandefallen. — Talan om ersätt- ning för ekonomisk hjälp, som har utbetalats på grund av vilseledande uppgifter, och för serviceåtgärder, får föras vid allmän domstol.
Rune Lavin, tidigare professor i socialrätt vid Lunds universitet, har vid sin genomgång av rättspraxis i mål som rör återbetalning av social ersättning (Återbetalning av social ersättning, Norstedts 1986) funnit att det brott som det är fråga om när det gäller ekonomiskt stöd som den enskilde erhåller
SOU 1994:139 ATERBETALNING AV UTGIVET EKONOMISKT STÖD 503
genom att ha lämnat vilseledande uppgifter brukar vara bedrägeri enligt 9 kap. brottsbalken. Om domstolen finner den tilltalade Skyldig till bedrägeri medför detta inte automatiskt att den tilltalade blir skyldig att betala skade— stånd motsvarande det belopp som han obehörigen uppburit. Däremot krävs en fällande dom som förutsättning för att den enskilde skall kunna åläggas ersättningsskyldighet.
I 20 kap. 4 % AFL finns bestämmelser om Skyldighet för den enskilde att återbetala ersättning enligt AFL som utbetalats på oriktiga grunder. Social- tjänstens möjligheter att erhålla återbetalning av ekonomiskt bistånd som utbetalats på oriktiga grunder begränsas däremot till de ärenden där allmän domstol beslutat om återbetalning med stöd av skadeståndslagen. Enligt uppgifter som lämnats till kommittén från olika kommuner är en fällande dom om socialbidragsbedrägeri inte alltid förenad med ett beslut om återbe- talningsskyldighet.
Enligt vår mening finns därför anledning att överväga om den nya social- tjänstlagen i likhet med AFL bör innehålla bestämmelser om återbetalnings— skyldighet i de fall där ekonomiskt stöd utbetalats på oriktiga grunder och som förorsakats av den enskilde.
En fråga som under senare år diskuterats är i vilken omfattning enskilda människor erhåller ekonomiskt bistånd genom att lämna oriktiga eller vil- seledande uppgifter. Enstaka fall som uppmärksammas i massmedia kan ge intryck av att det är vanligt förekommande. En allmän uppfattning bland politiker och socialarbetare är emellertid att omfattningen av felaktigt ut- givet bistånd är liten. För närvarande saknas dock övergripande kunskap i denna fråga. Enligt uppgift från Statistiska centralbyrån är det inte av tillgänglig statistik möjligt att utläsa antalet fällande domar som avser be— drägeribrott enligt brottsbalken i avseende på utgivet ekonomiskt bistånd enligt 6 & SoL.
Oavsett omfattningen av ekonomiskt bistånd som utgetts på oriktiga grunder finner vi det otillfredsställande att socialtjänstlagen saknar be— stämmelser som möjliggör för socialtjänsten att besluta om återbetalnings- skyldighet i sådana fall. Vi finner det självklart att människor som erhållit ekonomiskt stöd genom att lämna oriktiga uppgifter eller som underlåtit att lämna uppgifter om sina ekonomiska förhållanden Skall återbetala detta stöd.
Enligt vår mening bör återbetalningsskyldighet föreligga även om den enskilde inte har haft för avsikt att framkalla den felaktiga utbetalningen. Socialtjänstens beslut att återkräva bistånd som utbetalats på oriktiga grun- der bör enligt vår mening kunna Ske även om straffrättslig påföljd inte kan utdömas till följd av uppsåtligt eller vårdslöst lämnade vilseledande upp- gifter.
Enligt vår mening bör därför socialtjänstlagen kompletteras med en be- stämmelse som medger en rätt att besluta om återbetalning i de fall den enskilde erhållit ekonomiskt bistånd som grundats på oriktiga eller vil- seledande uppgifter eller när uppgifter undanhållits socialtjänsten. Bestäm- melsen om återbetalningsskyldighet i sådana fall bör självfallet inte påverka
504 ATERBETALNING AV UTGIVET EKONOMlSKT STÖD SOU 1994:139
eller ersätta socialtjänstens beslut att göra polisanmälan om den enskilde avsiktligt lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter.
Enligt vår mening finns också anledning att överväga behovet av lagstöd för återbetalningsskyldighet om den felaktiga utbetalningen haft sin grund i fel från socialtjänstens sida. En felaktig utbetalning kan ha sin grund i felräkning, störningar i ADB—system som används vid utbetalning eller andra skäl.
Vi anser att en bestämmelse bör införas i den nya lagen som medger beslut om återbetalning även i sådana fall där socialtjänsten förorsakat den felaktiga utbetalningen. Förutsättningen för återkrav i dessa fall Skall emel- lertid vara att den enskilde skäligen borde ha insett att betalningen varit felaktig.
Enligt rättspraxis när det gäller återbetalningsskyldighet med stöd av AFL framgår att en försäkrad skäligen har bort inse att det utbetalade beloppet varit felaktigt bl.a. när
— dubbla ersättningar har betalats ut för samma period — ersättning för lönebortfall har utgått samtidigt som lön har utbetalas eller — när det skett en felräkning så att det belopp som har utbetalats har blivit mycket högt.
Enligt vår mening kan rättspraxis beträffande tolkningen av när den en- skilde skäligen borde ha insett att en felaktig utbetalning av socialför- säkringsförmån skett tjäna som vägledning för socialtjänstens beslut om återbetalning av en felaktig utbetalning. Därutöver anser vi att när det utbetalade beloppet överstiger ett tidigare meddelat skriftligt beslut om ekonomiskt stöd bör den enskilde också skäligen ha insett att en felaktig utbetalning gjorts.
Socialtjänstens beslut om återbetalningsskyldighet av ekonomiskt bistånd, som utbetalats på oriktiga grunder förorsakade av den enskilde Skall fattas av den politiska nämnd, som är ansvarig för frågor om ekonomiskt stöd. Detta gäller också felaktigt utgivet ekonomiskt stöd som förorsakats av socialtjänsten.
Socialtjänstens beslut om återbetalningsskyldighet får överklagas hos länsrätt.
De nu gällande bestämmelserna om socialtjänstens möjligheter att helt eller delvis efterge Skyldighet att återbetala ekonomiskt bistånd föreslås också gälla i avseende på de här föreslagna bestämmelserna om återbe- talningsskyldighet.
33 Kommunal nämndorganisation och delegering
33.1 Kommunal nämndorganisation och sociala distriktsnämnder enligt socialtjänstlagen
Vårt förslag: Bestämmelserna om sociala distriktsnämnder i 41—46 åå socialtjänstlagen (1980:620/SoL) utmönstras.
33.1.1 Allmänt om kommunens nämndorganisation och samband med olika delar i verksamheten
All kommunal verksamhet är inordnad i den kommunala nämndorganisatio- nen. Beslut i ärenden som gäller nämndernas organisation och verksamhets- former kan enligt 3 kap. 9 & 3 kommunallagen (1991:900/KL) bara fattas av kommunfullmäktige. Fullmäktige Skall enligt 3 kap. 3 & KL tillsätta de nämnder som utöver kommunstyrelsen behövs för att fullgöra kommunens uppgifter enligt särskilda författningar och för verksamheter i övrigt. Kom- munstyrelsen är en obligatorisk nämnd och en nämnd får enligt 3 kap. 5 & KL inte företräda kommunen som part i de ärenden där kommunen sam- tidigt bestämmer om rättigheter eller skyldigheter för kommunen. En följd av denna bestämmelse är att det i en kommun måste finnas minst en nämnd utöver kommunstyrelsen. I praktiken har nästan samtliga kommuner i Sveri— ge betydligt fler nämnder än två.
Varje nämnd har enligt 6 kap. 75 KL bl.a. ett ansvar för att den egna verksamheten bedrivs ändamålsenligt och i övrigt på ett tillfredsställande Sätt. Nämnderna Skall också se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten.
Till nämndernas verksamhetsansvar anknyter ett revisionsansvar enligt 9 kap. 7 & KL. Fullmäktige skall enligt 9 kap. 16 % KL, jämfört med 9 kap. 15 & samma lag, bl.a. besluta om en nämnd eller förtroendevald i Sådan nämnd Skall beviljas eller förvägras ansvarsfrihet.
En ytterligare bestämmelse i KL som berör nämnderna och som bör nämnas i detta sammanhang är 8 kap. 7 5, som reglerar när nämnderna senast Skall lämna in Särskilda budgetförslag till kommunstyrelsen.
Vad Slutligen gäller initiativrätten i fullmäktige har bl.a. varje nämnd
506 KOMMUNAL NÄMNDORGANISATION ocn DELEGERING SOU 1994:139
enligt 5 kap. 23 & KL en rätt att väcka ärenden i fullmäktige. Fullmäktige får dock enligt 5 kap. 24 % KL föreskriva att en lokal nämnd eller en nämnd som är underställd en annan nämnd inte får väcka ärenden i fullmäktige.
Den kommunala nämndorganisationen har framför allt genom 1991 års kommunallag genomgått en betydande förändring. Frågan om en friare nämndorganisation genom ett avskaffande av tidigare obligatoriska nämn- der som socialnämnd, skolstyrelse, byggnadsnämnd, räddningsnämnd och miljö- och hälsoskyddsnämnd har dock av riksdagen behandlats vid olika tillfällen.
Avskaffandet av en obligatorisk socialnämnd skedde genom riksdagsbe- Slut i december 1990 (prop. 1990/91:14, bet. 1990/9l:SoU9, rskr. 1990/91:97), dvs. ett halvår innan riksdagen beslutade att anta en ny kommunallag. Kommunernas behov av att själva fritt få ordna sin sociala organisation efter lokala förutsättningar ansågs vara så stort att skäl inte förelåg att avvakta den då pågående utvärderingen av försöket med en friare kommunal nämndorganisation.
Enligt 4 5 första stycket SoL fullgörs kommunens uppgifter inom social- tjänsten av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer. Det— ta innebär att socialnämnden inte längre är en obligatorisk nämnd utan en fakultativ (frivillig) specialreglerad nämnd. Den angivna ordningen möj- liggör för kommunerna att bl.a. inrätta särskilda äldre— och handikappnämn— der, särskilda äldreomsorgsnämnder eller barn- och utbildningsnämnder, där t.ex. fritidshemsverksamhet och Skola ingår. Möjlighet föreligger också att indela en social nämndorganisation efter modellen med beställare och utför- are.
Genom reglerna i 1991 års kommunallag är givet vilka olika organisations- modeller som fullmäktige kan besluta om för sin nämndorganisation. Enligt 3 kap. 4 & KL gäller följande.
Fullmäktige Skall, om inte något annat är Särskilt föreskrivet, bestämma nämnder— nas verksamhetsområden och inbördes förhållanden. Fullmäktige får därvid be- Sluta
1. att en nämnd Skall ha hand om en eller flera verksamheter i hela kommunen eller landstinget,
2. att en nämnd Skall ha hand om en eller flera verksamheter för en del av kommunen eller landstinget,
3. att en nämnd Skall ha hand om verksamheten vid en eller flera anläggningar, och 4. att en nämnd Skall vara underställd en annan nämnd.
33.1.2 Sociala distriktsnämnder
Oaktat regleringen i kommunallagen om en fri nämndorganisation finns i socialtjänstlagen fortfarande kvar en Särskild reglering om sociala distrikts— nämnder (41—46 åå). Möjlighet att inrätta en särskild distriktsorganisation för social verksamhet öppnades ursprungligen genom lagen (1970:296) om social centralnämnd m.m. Motivet bakom denna organisation var delvis av kommunaldemokratisk natur. Det ansågs som en god lösning från kommu- naldemokratisk synpunkt eftersom flera förtroendevalda i stora kommuner
SOU 1994:139 KOMMUNAL NÄMNDORGANISATION OCH DELEGERING 507
därigenom kunde knytas till förvaltningen av socialvårdsangelägenheterna. Genom en geografisk distriktsindelning kunde även beslutsfunktionerna läggas närmare kommunmedlemmarna.
Motiven bakom regleringen av den sociala distriktsindelningen ansågs fortfarande bärande av socialutredningen. I SoL kom också att införas ett antal bestämmelser om denna organisationsform. Bestämmelserna (41—46 åå) har i dag i allt väsentligt samma innehåll som vid socialtjänst- lagens ikraftträdande den 1 januari 1982.
Reglerna om sociala distriktsnämnder förutsätter att det fortfarande finns en överordnad nämnd (socialnämnden kallad) för sociala verksamheter. Vissa restriktioner rörande befogenheterna att handha uppgifter gäller för distriktsnämnder såvida inte fullmäktige beslutat annat (43—44 åå). Andra begränsningar är ovillkorliga (45—46 åå). Gemensamt för samtliga begräns- ningar är att de markerar ett subordinationsförhållande mellan distrikts- nämnderna och socialnämnden.
33.1.3 Kommunallagen och den fria nämndorganisationen
Den fria nämndorganisationen i KL utgår från att alla kommuner och landsting ges möjlighet att organisera sin verksamhet på ett friare sätt. Till denna frihet hör att de får bestämma hur de vill fördela sina uppgifter på olika kommunala nämnder. Grundsynen bakom reformen bygger på en stark tilltro till kommunernas och landstingens förmåga att ta ansvar för de samhällsuppgifter som statsmakterna har tilldelat dem (prop. 1990/91:117, s. 40).
Riksdagens beslut att avskaffa socialnämnden som en obligatorisk nämnd föregick den generella reformeringen i kommunallagen om en fri kommunal nämndorganisation. När riksdagen beslutade om socialnämndens avskaffan- de förutsattes att frågan om socialtjänstens framtida organisation skulle komma att ingå som en del i propositionen med förslag till en ny kommunal- lag. Frågor som i detta sammanhang borde bli föremål för överväganden var bl.a. bestämmelserna om sociala distriktsnämnder. Några Sådana övervägan— den kom dock inte att göras i kommunallagspropositionen (prop. 1990/ 91:117).
I propositionen om följdlagstiftning till den nya kommunallagen (prop. 1991/92:17) gjordes ett par redaktionella ändringar och en följdändring i 46 å SoL med anledning av den nya kommunallagen. Ändringarna saknar dock betydelse för den problemställning som här är aktuell. Emellertid anfördes i sistnämnda proposition (s. 9) allmänt att det i en del författningar inom det kommunala området finns regler med anknytning till kommunallagen som kan behöva ses över när den nya lagen tillämpats någon tid.
508 KOMMUNAL NÄMNDORGANISATION OCH DELEGERING SOU 1994:139
33.1.4 Överväganden angående kommunal nämndorganisation och sociala distriktsnämnder enligt socialtjänstlagen
Det kan konstateras att reglerna i 1991 års kommunallag om en fri nämndor- ganisation delvis bygger på samma grundtankar som reglerna om sociala distriktsnämnder i socialtjänstlagen. Den stora skillnaden är att kommunal- lagens regler griper över hela den politiska nämndorganisationen i en kom- mun och att reglerna om distriktsnämnder i socialtjänstlagen förutsätter att det fortfarande finns en socialnämnd med kommunövergripande uppgifter.
Organisationsmodellen med sociala distriktsnämnder enligt SoL är frivil— lig för en kommun att tillämpa. Emellertid kan 3 kap. 4 å KL också användas av kommunen så att samma organisationsform erhålls som med distrikts- nämnder enligt SoL. En geografisk nämndindelning kan fås genom till- lämpning av 3 kap. 4 å 2 KL och subordinationsförhållande mellan nämnd och distriktsnämnd genom tillämpning av 3 kap. 4 å 4 samma lag.
Om en kommun inte önskar tillämpa reglerna i SoL om sociala di- striktsnämnder med en bibehållen socialnämnd kan den i stället välja att tillämpa en modell med total funktionsuppdelning mellan jämbördiga nämn- der eller någon annan variant som ryms inom KL:s ramar men inte inom SoL:s.
Eftersom det är fullmäktige som enligt 3 kap. 4å KL bestämmer nämn— dernas verksamhetsområden och inbördes förhållanden kan, om kommunen så önskar, uppnås samma interna reglering som bestämmelserna i SoL om sociala distriktsnämnder kan åstadkomma.
Vid en genomgång av 41—46 åå SoL kan konstateras att de på grund av KL:S regler om nämndorganisation inte fyller någon självständig rättslig funktion. Precis samma funktioner men också helt andra organisations— modeller kan erhållas genom tillämpning av 3 kap. 4 å KL. Då 41—46 åå SoL är dispositiva och därmed möjliga för en kommun att ersätta med KL:s tillämpliga bestämmelser uppbärs de inte längre av något självständigt be- hov.
Vi anser således att 41—46 åå SoL kan utmönstras då de undantagslöst kan ersättas med olika bestämmelser i KL. En Sådan utmönstring är inte för- bunden med att några skyddsvärda intressen riskeras.
33.2 Delegering av beslutanderätt
Vårt förslag: I den nya socialtjänstlagen tas in delegeringsbestämmelser med samma innehåll som i nuvarande lag. Det innebär bl.a. att de nuvarande be- stämmelserna i 47 å behålls.
I de fall där delegeringsförbud råder enligt 48 å SoL införs dock möjlig- het att delegera till utskott.
SOU 1994:139 KOMMUNAL NÄMNDORGANISATION OCH DELEGERING 509
Vissa kompletterande delegeringsregler införs. Beslut om ansökan till länsrätt om vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) Skall endast kunna delegeras till ett utskott.
Beslut i ärenden om återkrav i sådana fall som avses i 8 kap. 4 å vårt lagförslag (återkrav) skall endast kunna delegeras till ett utskott.
33.2.1 Allmänna utgångspunkter för delegering
Genom 1991 års kommunallag har i samband med införandet av den fria nämndorganisationen gjorts flera ändringar av delegeringsinstitutet för såväl fullmäktige som nämnderna. Samtliga ändringar har gjorts i syfte att kom- munerna i största möjliga utsträckning Skall kunna anpassa Sina arbets— former efter lokala förutsättningar. Ett annat väsentligt syfte har varit att de förtroendevalda genom utökade möjligheter till delegering skall kunna fri- göra tid för mer principiella ärenden. Ökad delegering av befogenheter till de anställda har också ansetts vara ett viktigt medel för att förbättra servicen och effektiviteten inom förvaltningen.
Enligt 1977 års kommunallag förutsatte en nämnddelegering att fullmäkti— ge först bemyndigat varje nämnd att delegera beslutanderätten i vissa ären- degrupper. Därefter kunde respektive nämnd besluta om den önskade ut- nyttja fullmäktiges bemyndigande eller inte.
Den nya kommunallagen innehåller inte det första beslutsledet enligt ovan. Detta innebär att varje nämnd numera själv beslutar vilka ärendegrup- per eller enskilda ärenden som skall göras till föremål för delegering. Dele- gering enligt 6 kap. 33å KL kan Ske till ett utskott, till en ledamot eller ersättare eller till en anställd hos kommunen. Vissa generella undantag från delegering finns dock i 6 kap. 34 å KL. Ett av undantagen gäller för ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild, om de är av principiell beskaffen— het eller annars av Större vikt.
Flera Specialförfattningar, t.ex. socialtjänstlagen, innehåller uttryckliga delegeringsförbud, som bygger på en bedömning av vissa ärendens principi- ella betydelse. I Sådana ärendegrupper eller enskilda ärenden får beslutan- derätten inte delegeras från nämnden.
Utgångspunkten för all delegering enligt KL är att lagen inte gör någon rättslig skillnad mellan olika delegater. Det finns med andra ord inte någon rättslig gradering av delegaterna på så sätt att ett utskott skulle erhålla beslutanderätten i viktigare ärenden och tjänstemännen i mindre viktiga ärenden. KL är neutral i detta avseende.
Det är enligt KL varje nämnd som suveränt avgör vem som skall erhålla beslutanderätten på nämndens vägnar. Den angivna ordningen är bl.a. ett uttryck för att en nämnd har ett yttersta verksamhetsansvar för alla upp— gifter inom nämndens uppgiftsområde. Om nämnden önskar att själv be— hålla beslutanderätten i stor omfattning är detta fullt möjligt. Det avgör nämnden själv.
510 KOMMUNAL NÄMNDORGANISATION OCH DELEGERING SOU 1994:139
33.2.2 Delegering enligt socialtjänstlagen
Mot bakgrund av redovisningen under avsnitt 33.2.1 och de överväganden som gjorts under avsnitt 33.1.4 bör övervägas om 47 å SoL i fortsättningen kan ha nu gällande lydelse. Innehållet i denna bestämmelse kan nämligen synas avvika från de allmänna reglerna om delegering i KL. 47 å innehåller en för KL okänd begränsning av möjligheten för socialnämnden att delegera Sin beslutanderätt. Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får enligt 47 å i vissa ärenden bara ges åt en Särskild avdelning som består av ledamö- ter eller ersättare i nämnden (politiskt utskott).
Historiskt sett har den aktuella fokuseringen på ett utskott att göra med äldre förhållanden där sociala distriktsnämnder inte ansågs vara en organisa- tionsform som lämpade sig för delegering av viss beslutanderätt (SOU 1977:40, S. 570—571 och prop. 1979/80:1, S. 389—393). En socialnämnd ansågs dock ha rätt att få delegera men enligt 47 å bara till ett utskott och bara i vissa ärenden. En snabbare beslutsordning än med nämnd kunde därmed uppnås utan att kravet på rättssäkerhet i förfarandet eftersattes.
Regler om delegering i SoL finns inte endast i 47 å. Sådana regler finns också i 48 å. I denna paragraf ges delegationsrätt i ett flertal frågor där socialnämnden Skall medverka enligt föräldrabalken. Härmed avses med- verkan på följande Sätt av nämnden, nämligen
— godkännande av bekräftelse om faderskap — utredning av vem som är far till barnet — begäran om biträde av socialnämnden i annan kommun vid utredning om faderskap — beredande tillfälle för den som kan antas vara far till barnet att bekräfta faderskapet — verka för att blodundersökning äger rum — förande av protokoll — utredning om annan man kan vara far till barnet — förande av barnets talan i mål om faderskap — förande av talan mot man som skäligen kan komma ifråga som far till barnet — ingivande av protokoll till rätten — lämnande av upplysningar till domstol i mål och ärenden om vårdnad eller umgänge — godkännande av betalning av engångsbelopp och avtal om betalning för längre perioder än tre månader — sörjande för att barnet tillförsäkras underhåll — förande av talan för barn i mål om underhållsbidrag — avgivande av yttrande i ärenden om god man och förvaltare.
Delegationsrätten är dock i vissa avseenden begränsad. Den gäller inte befogenhet enligt 2 kap. 9å föräldrabalken att besluta att inte påbörja en utredning eller att lägga ned en påbörjad utredning. Härmed avses utredning om faderskap. Delegationsrätten gäller inte heller godkännande enligt 7
SOU 1994:139 KOMMUNAL NÄMNDORGANISATION OCH DELEGERING 511
kap. 7å föräldrabalken av avtal som innefattar åtagande att utge engångs- belopp. I dessa frågor kan endast socialnämnden besluta.
I 48å SoL meddelas också vissa andra delegeringsförbud. Således får delegering inte ske i frågor som avses i 27 å SoL. Där föreskrivs att social— nämnden, när ett barns bästa kräver det, får förbjuda en person som har sitt hem inom kommunen att utan nämndens medgivande ta emot andras under- åriga barn för sådan vistelse i hemmet som inte är tillfällig.
Ytterligare förbud mot delegering gäller enligt 48 å. Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får inte omfatta befogenhet att fullgöra vad som ankommer på nämnden enligt 5 å lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag, 9 å lagen (1964:143) om bidragsförskott eller 14 å lagen (1994:553) om vårdnadsbidrag. Dessa föreskrifter ger socialnämnden befogenhet att göra framställning hos försäkringskassan om att barnbidrag, bidragsförskott re— spektive vårdnadsbidrag Skall kunna utbetalas till annan lämplig person eller till nämnden.
Invändningar har rests från olika håll mot de förbud mot delegering som finns i 48 å. Således har Göteborgs kommun i skrivelser till Socialdeparte- mentet under åren 1988 och 1989 hemställt att få göra avsteg från delege- ringsförbuden. Skrivelserna har överlämnats till Socialtjänstkommittén.
Vidare har Socialtjänsten i Karlstad i en skrivelse till Socialtjänstkommit- tén i april 1994 hemställt att kommittén överväger möjligheterna att frågor som berörs i 48 å SoL kan delegeras till utskott vilket skulle möjliggöra att alla enskilda ärenden kan handläggas av exempelvis ett utskott.
33.2.3 Delegering och samarbete mellan kommuner
En fråga som bör uppmärksammas gäller nuvarande begränsning i nämnds delegeringsrätt till ”en anställd hos kommunen”. Begränsningen återfinns i 6 kap. 33 å KL och innebär bl.a. ett förbud för en kommun att anlita annan kommuns tjänsteman för beslutsfattande. Vem som är anställd hos en kom- mun avgörs på arbetsrättslig grund. Från kommunallagens begränsning finns idag bara ett undantag i räddningstjänstlagen (1986:1102). Enligt 11 å andra stycket denna lag får ansvarig nämnd meddela den som fullgör uppgifter åt nämnden utan att vara tjänsteman hos kommunen befogenhet att på nämn- dens vägnar meddela vissa förelägganden och förbud som anges i lagen. Inom socialtjänsten men även inom andra kommunala verksamheter kan beslut ibland försenas på grund av personalbrist eller brist på kvalificerad personal. Om inte den offentligrättsliga samarbetsformen kommunalför— bund används kan exempelvis social jourverksamhet genom avtal mellan kommuner i dag inte lagligen bedrivas på annat Sätt än att beslutanderätten ligger kvar hos nämnd, utskott, enskild förtroendevald eller tjänsteman i den kommun som har det yttersta ansvaret enligt 2-3 åå SoL. Detta innebär att Sådant samarbete som innebär hjälp åt annan kommun bara kan gälla förberedande eller andra åtgärder som inte utgör beslut i rättslig mening. En ytterligare begränsning för samarbetets omfattning är lokaliseringsprincipen i 2 kap. 1 å KL.
512 KOMMUNAL NÄMNDORGANISATION OCH DELEGERING SOU 1994:139
Om kommunallagen eller olika specialförfattningar efter modell från räddningstjänstlagen ändrades i syfte att möjliggöra för en kommun att anlita en annan kommuns anställda för beslutanderätt skulle förutsättningar Skapas för en effektivare verksamhet. Genom sådana ändringar skulle bl.a. kunna åstadkommas att brådskande biståndsärenden inom socialtjänsten handlades snabbare än som ibland är möjligt, t.ex. under semesterperioder. Den eftersträvade nyordningen skulle då bygga på ett entreprenadförhållan- de mellan två kommuner genom vilket avtal de närmare villkoren bestämdes för samarbetet.
Frågan om möjligheter för en kommun att i sin verksamhet anlita an- ställda hos annan kommun är för närvarande föremål för utredning i en interdepartemental arbetsgrupp — Arbetsgruppen om kommunal uppdrags- verksamhet m.m., C 19941C.
33.2.4 Överväganden angående delegering
Den aktuella regleringen i 47 å SoL kan synas avvika från KL:s bestämmel- ser och dess motivuttalanden om delegering som redovisats under avsnitt 33.2.1. Bestämmelsen har till syfte att utesluta uppräknade ärendegrupper från överföring av beslutanderätt till vissa delegater. Något indirekt delege— ringsförbud för andra ärenden följer därmed inte av 47 å.
Vid en genomgång av de ärendegrupper som bestämmelsen upptar som delegeringsbara till ett politiskt utskott inom nämnden kan dock konstateras att de avser för den enskilde mycket viktiga åtgärder. Om 47å SoL inte funnits är det sannolikt att de aktuella ärendegrupperna kommit att om- fattas av delegeringsförbudet i 6 kap. 34 å 3 KL. Enligt denna bestämmelse får nämndens beslutanderätt inte delegeras i ärenden som rör myndighetsut- övning mot enskild, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av Större vikt.
Genom att i en ny socialtjänstlag behålla samma innehåll som i 47å nuvarande lag klargörs dels att något ovillkorligt delegeringsförbud inte råder för de angivna ärendegrupperna, dels att möjlighet till delegering finns men är begränsad till ett politiskt utskott inom den ansvariga nämnden.
Med hänsyn till att ärendegrupperna i 47å SoL ofta kräver en snabb handläggning, som kan vara svår att få till stånd genom nämndsammanträ- den i varje enskilt fall (ordinarie nämndsammanträden äger normalt rum en gång per månad), finns det ett fortsatt behov av en bestämmelse som 47 å. Från rättssäkerhetssynpunkt bör den angivna ordningen med ett utskott som delegat förordas framför annat alternativ.
Med ett eller flera utskott som beslutsfattare kan också uppnås den fördelen att de förtroendevalda i nämnden ges en Större erfarenhet och att det samtidigt Skapas en ändamålsenlig fördelning av uppgifter mellan nämn— dens ledamöter i principiellt viktiga ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda.
Vad gäller bestämmelserna i 48 å SoL finns inte anledning att inskränka de delegeringsmöjligheter som där ges. Dessa regler bör alltså Stå fast.
SOU 1994:139 KOMMUNAL NÄMNDORGANISATION OCH DELEGERING 513
Däremot anser vi liksom Göteborgs kommun och Socialtjänsten i Karlstad att delegeringsförbuden i paragrafen bör mjukas upp. Delegering bör kunna Ske till ett utskott. Vi kan inte se några sakliga skäl varför delegering kan Ske till utskott i Sådana frågor som anges i 47å — bl.a. ärenden enligt lagen (1990:52) med Särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) — medan det inte kan Ske i de fall som avses i 48 å.
Ytterligare en fråga som det kan finnas anledning att uppehålla sig vid är frågan om eventuell ändring av delegeringsreglerna på grund av kommuner- nas övertagande av länsstyrelsernas uppgifter i ärenden om beredande av vård enligt LVM (prop. 1993/94:97, bet. 1993/94:80U16, rskr. 1993/942150.) Overtagandet skedde den 1 juli 1994. Den nya ordningen innebär bl.a. att ansökan hos länsrätten om vård skall göras av socialnämnden (11 å första stycket) och att nämnden kan begära biträde av polismyndighet för att föra en missbrukare till en beslutad läkarundersökning (45 å 1). Eventuell dele- gering sker i dessa fall enligt reglerna i kommunallagen. Det innebär bl.a. att delegering kan Ske till tjänsteman.
Ansökan hos länsrätten enligt LVU görs också av socialnämnden (4 å). Socialnämnden kan även begära polishandräckning enligt LVU (43 å). I dessa fall kan enligt 47 å SoL delegering endast Ske till ett utskott — alltså inte till en tjänsteman.
Vad avser ansökan om vård och biträde av polismyndighet skiljer sig alltså delegeringsreglerna åt. I övrigt finns i ett visst fall sedan länge en över- ensstämmelse mellan LVU- och LVM-ärendena. Det gäller omedelbart om- händertagande genom socialnämndens beslut. Här kan i båda fallen delege- ring endast Ske till ett utskott (47 å).
Vi anser att ytterligare samordning bör ske Så att ansökan om vård enligt LVM endast kan delegeras till ett utskott.
Tidigare i detta betänkande, kapitel 32, har vi föreslagit att de nuvarande reglerna om möjligheter för socialtjänsten att återkräva ekonomisk hjälp Skall kompletteras med bestämmelser som innebär bl.a. att ersättning som utgått obehörigen eller med för högt belopp Skall kunna återkrävas. Vi har föreslagit en särskild paragraf om detta — 8 kap. 4 å. Även i detta fall bör delegering kunna ske till ett utskott. Några ytterligare delegeringsmöjlig- heter bör dock inte ges.
Frågan om möjligheter för en kommun att i sin verksamhet anlita an— ställda hos annan kommun är, som ovan nämnts, för närvarande föremål för utredning i en interdepartemental arbetsgrupp hos Civildepartementet — Arbetsgruppen om kommunal uppdragsverksamhet m.m., C 1994:C. Vi an- ser den bästa lösningen i denna sak vara en generell ändring i kommunalla- gen. Men en särlösning för socialtjänstens del kan relativt enkelt åstad— kommas efter modell från räddningstjänstlagen (se avsnitt 33.2.3). Vi före- slår en Sådan lösning om inte den generella ändringen kommer till stånd. Vi avser att redovisa våra synpunkter till den utredning som tillsatts.
Hi,-___ .'1-31111.._--_._--11'.__11,..,.,_.n.|j_._ ,'.m?5£1m314%1 _ _ ___ng läg.. ..1.2|'- .1....1.u.'111.,1 . '.,.,.;- ri .. 'WWWQ.-W1$thä napp,-_ mm- 1.1.1;- nal-A'- '=' %?;de 1111 qmmm-h-lWe-wmk- -L' 11-
uj,-|__ ...guathwra Mhawgmlqipqei Mundus-inval 131
_ Fdrwln- luhn 1-1'l:.1.'l.l -_!,;,,I.1'_ ”P.JWJ'W'. 11.51: 133.331 mg,-111,45.- #":Wh null-11.1... -" 5.1.5? Jigaigungamwguimqhmlå Ti' -','l.'|.'.l'
,, ,-—3. 1.511, 441—'! m'a-', .'lipl' 1l.|.1_.11 '# 111111 311111
_ 14; __L'I'IWWEHW' ?- -.._,,H..njH'|11.. 135.111, 1.1.1. Hur, mc,, W-ER-WJ 11,1: , ' _:1'1.15':'-"1- '.' bmi—.'.su'uwldl ". 1311-1111! Hmm.-' 151-193.141. '--u.. ,... null r:.w'l . 13111qu ...a-...a. 'lmuu w.. nhiwgman un ' ggg-.,mewtm..,..11..11..01.,,,....H,11._1',',; 1_1.:',11,-. I.M.. . __ näääw '11:n " M.».l'w .1'111 i..11.ä.1.1111'1:1»le11.k..w1.'f
.. .. 49%.1111113'3113 111311.11111-1_.1_1111.,11.1..11111111.. adam-11 gum 111 :.bänmi 313,39. mol m.mimlln lm thc. tr.-13.1:- -'.-?I?'_l [t' i? "”i"—'! gmaiä-rwbnuuvli'i Iwulaad 11”). Bil "1uululrbai111 115 ;p:- .H.-' I'll 1511-11-111 Han. __..1'1?.13_1'|lu'l:_11' crime,! f_1 '_'Fr_ ut" Vi mun.. Mt] 512311 1 Twi? ämne:,
T': -""1 1.1 inn-.H.. tin. Ihr :d. ns.:lmdmpsluh
11-1 11:11- m' WW. ,1.1- 1411:11.11.1131.111111'1-11me.411111111111 1 ._'-1_____"u—-11--.111111.11.=11..1a.1 311111" 11119 Muw'mm'w " i.....l .?1- |' 1111. hpbmgfgtmg-jglg La..4.j;mtmhg gänga-15,13. |._.".11_151||l' . WU'UN'F-q-JW'I-iäl' sid.-Lå 153.133, r.,rlgdumhg m,”,jlldalqj Han mTw—38115 131-'n: LHC.! på?” 311 111111- www-114.111. initial -111......_=111..:11:......11..1. tm... !="qu Mi "seamllel mil—EW amvtdtwm - '%qu 511.411... mh "411151mhunlavimmmnrmpämmabw' ,. _._,_. ,, ,,,-1.1.3,.l-j.111.1.1lm,.1.1..»ll11,r.31,...-,'...111.r1%' _-%n$-h1w "I": nunna-l- 11.13.3913: '_.mijb'ug- nu.-, "111'131- 1- m,. .1- Mum '.? , .,. 1,.- .quluu ?lT Hi.? magnmmmuwwa ' . - .. 1:1le11 —-.1i1. m_mw 131115! J:..jl-iuqahmwlm'gdiflpj. bmw? , ...- . n... nalunlljmhw ml 131: ..rlntlit'ur. mn Ml'JLBJT ' lim 111.- l-llrl ill'jjl..r,111,11-_111-rJ'—11.1|111_i11911.l.1.1111 311111le "H.—= ,h'laäl'waf.'l,11114bfl.lE-'4 tillåtit" lille.!inuliw'aå' "311111 . —' ' "... 11.11.1....11.1mm.1.'.m..w3' : what-lawn ..?114'21113-1» ['N 9111? 1-111-11111311311111'511
". i ' -_...'.-.. 1. mama.-131.111, -" .; 1.1 '1l'l1'.'1| "w_l'lråa,,n,1._,lp_lfnmulljf'Vi-j .,.'I,',-1l|.1_rf|11,.,g;,|,t.|5,,!,njfl_| _lliltlhäörilmnlgi- .Hu %.A'Hnumniavn 11111- 31111111111'1133' 'mwrl 31.51.1111.
-_.l.111-ll--1l11'l'-1F-1.'11111.1li-.1 ! .urljl .QHWW Mwwrlwåmmi, m i. 311. r,.'. m:," .'llf WLJ'J .muq,1axlmii1wmäam3.mwnnal att! mamma: W 151-11.111, 53:11” gaygatan: annant hägn 1111] e. ',hlti näh'isa .'l'yiu'ul 111111 .1. 115,1___ ,! ZWUII'LHH'Å'Ö ml," ,,,?in 313414, 11_ _M,. -"-'-"' 1.111 "5.1-11.113: '.'—113.1111111'11'115' 11.511 1.1.1... 17.11.1131 1111 3337 man' ." &.qqujltwquwgliglm t.,i,11__1'1|r..öl muta,,- ...,.1113 inan-11: W&W! _Wf- 515-"111119”: 39133 lera-H - " ..'.111':-.1H.. "1. -1. . .: 1-11.1. - .111_i'.- 'L'mn. .111.:n_-_ 41." .....1- I.' -_ 1— | 1 . Lk'] "Im L. Ju ål ] |.1 ' || '|_ "lla-” _.I. I'.-' _
rfr-|, F_-H'.|I:-I-_-"- _Ii'
F" ..
I '-
34 Ärendehandläggning, dokumentation, register m.m. inom socialtjänsten
Vårt förslag:
Nuvarande regler om handläggning av ärenden m.m. 50—58 åå social- tjänstlagen (1980:620/SoL) och register m.m. (59—66 %% SoL) består tills vidare oförändrade i sak men kompletteras i vissa avseenden.
Grundregeln om handläggning av ärenden inom socialtjänsten (50å SoL) kompletteras med en ny paragraf om handläggning av utredningar som rör skyddet av barn och ungdom (se kapitel 29).
Socialtjänstens skyldighet att ur personregister lämna ut uppgifter för angelägna statistiska ändamål (63 5 SoL) ändras till att avse Socialstyrel- sen i stället för Statistiska centralbyrån. Regeln utvidgas samtidigt till att även omfatta privat verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn (se kapitel 35).
Vidare införs en skyldighet för socialtjänsten och för privat verksamhet som står under tillsyn av länsstyrelsen att till Socialstyrelsen lämna mängduppgifter för den officiella socialtjänststatistiken.
Enligt vår mening är nuvarande bestämmelser om dokumentation i socialtjänstlagen och socialtjänstförordningen otillräckliga för att tillgo- dose den enskildes rättssäkerhets- och integritetsintressen. Nya regler om dokumentation behövs också för att underlätta arbetet med tillsyn, upp- följning och utvärdering av socialtjänstens verksamhet och privat verk- samhet som står under länsstyrelsens tillsyn (se kapitel 35). Det finns enligt vår bedömning starka skäl som talar för att socialtjänstens och privata vårdgivares ansvar att dokumentera verkställighet av individuellt behovsprövade stöd-, vård- och behandlingsinsatser bör preciseras genom ny lagstiftning.
Frågor om dokumentation av enskilda ärenden och författningsregle- ring av personregister inom socialtjänstens verksamhetsområden kommer att behandlas gemensamt i det fortsatta utredningsarbetet. Vårt huvudbe- tänkande innehåller därför inte några nya förslag i dessa avseenden.
34.1 Handläggning av enskilda ärenden
Socialtjänstens allmänna utredningsskyldighet regleras i regeringsformen, förvaltningslagen (1986:223) och i socialtjänstlagen (1980:620). Domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offent— liga förvaltningen skall enligt 1 kap. 95 regeringsformen i sin verksamhet
516 ÄRENDEHANDLÄGGNING, DOKUMENTATION, REGISTER M.M.... SOU 1994:139
beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. I för— arbetena till socialtjänstlagen erinras om denna grundläggande handlägg- ningsregel.
Vissa allmänna krav på handläggning av ärenden ställs även upp i för- valtningslagen. Alla ärenden där enskild är part skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Vid hand— läggningen skall myndigheten beakta möjligheten att själv inhämta upp- lysningar och ytttranden från andra myndigheter om sådana behövs. Myn- digheten skall uttrycka sig lättbegripligt och även på andra sätt underlätta för den enskilde att ha kontakt med myndigheten (7 & förvaltningslagen).
Dessa allmänna regler kompletteras med en särskild handläggningsregel i socialtjänstlagen (50 % SoL). Enligt denna bestämmelse skall socialnämnden utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden. Enligt specialmotiveringen till paragrafen (prop. 1979/8011 5. 562) avses med utredning all den verksamhet som syftar till att göra det möjligt för nämnden att fatta beslut i ett ärende hos denna.
I kapitel 29 har vi tidigare föreslagit att regeln om handläggning av ärenden inom socialtjänsten skall kompletteras med en ny bestämmelse om utredningar som gäller skyddet av barn och ungdom. Den nya regeln har tillkommit för att tydliggöra socialtjänstens rätt och skyldighet att i vissa fall genomföra en utredning utan vårdnadshavares samtycke och för att markera att sådana utredningar har högsta prioritet inom socialtjänsten. Det före- skrivs bl.a. att utredningen skall inledas omedelbart, att den skall bedrivas skyndsamt och vara slutförd senast inom tre månader. Finns det särskilda skäl får socialtjänsten dock besluta att förlänga utredningen för viss tid.
34.2 Dokumentation och register
I kapitlen 17—20 har vi lagt fram förslag till allmänna bestämmelser för socialtjänstens verksamhet. De nya bestämmelserna reglerar bl.a. frågor om kvalitet, uppföljning och utvärdering inom verksamheten.
Det föreskrivs att socialtjänstens insatser skall vara av god kvalitet, att all verksamhet inom socialtjänsten skall bedrivas målinriktat och planmässigt samt att insatserna skall följas upp och utvärderas. De nya reglerna syftar till att bättre tillgodose den enskildes rättssäkerhets—och integritetsintressen och till att förbättra och utveckla verksamheten. Ett sådant arbete kan emeller- tid inte bedrivas utan att verksamheten dokumenteras. Det talar för att socialtjänstens dokumentationsskyldighet bör utvidgas och preciseras ge- nom ny lagstiftning. Nya regler om dokumentation behövs också för att underlätta statens tillsynsarbete.
Grundregeln för dokumentation är att vad som kommit fram vid en utredning och som har betydelse för ett ärendes avgörande skall tillvaratas
SOU I994:139 ARENDEHANDLÄGGNING, DOKUMENTATION, REGISTER M.M.... 517
på ett betryggande sätt (51 % SoL). Kravet på dokumentation innebär att socialtjänsten måste föra anteckningar om de åtgärder som har vidtagits och om skälen till dessa. Någon uttrycklig skyldighet att föra anteckningar om verkställighet av sådana åtgärder finns inte i nuvarande lag. I praktiken förs emellertid sådana anteckningar i betydande omfattning både inom social- byråverksamheten och vid olika vårdinrättningar. I socialtjänstlagen finns också en bestämmelse om att den enskilde bör hållas underrättad om de journalanteckningar och andra anteckningar som förs om honom (52 % SoL).
Det finns enligt vår bedömning starka skäl som talar för att socialtjänstens dokumentationsskyldighet bör utvidgas till att även avse verkställighet av individuellt behovsprövade stöd-, vård— och behandlingsinsatser. Inom in- divid- och familjeomsorgen saknas i stor utsträckning uppgifter om insatser och deras effekter både på det individuella planet och på en mer över- gripande nivå. Dessa omständigheter försvårar i hög grad uppföljnings- arbetet.
Införandet av nya bestämmelser om dokumentation är vidare av stor betydelse för kommande författningsreglering av personregister inom social- tjänstens verksamhetsområden. Idag får uppgifter om ömtåliga personliga förhållanden inte tas in i sådana personregister hos socialtjänsten som utgör sammanställningar av uppgifter (59 & SoL). Denna regel begränsar möjlig- heterna att använda ADB-baserade personregister som ett hjälpmedel i arbetet med tillsyn, uppföljning och utvärdering av socialtjänstens verksam- heter. Enligt våra tilläggsdirektiv (dir. 1993:72) är det angeläget att det i framtiden blir möjligt för kommunerna att på ADB-medium registrera sådan information som bl.a. ger underlag för en analys av orsaker till och effekter av sociala insatser.
I vårt uppdrag att utreda och lägga fram förslag om författningsreglering av personregister inom socialtjänstens verksamhetsområde ingår bl.a. att, utifrån kraven på bättre uppföljning och utvärdering, identifiera och analy- sera behovet av att registrera integritetskänsliga uppgifter på individnivå. Det ankommer på oss att lämna förlag till vilka register som bör regleras på lokal nivå oavsett om verksamheten drivs i statlig, kommunal eller enskild regi, i bolagsform eller som personalkooperativ. Vårt arbete skall främst inriktas på frågor som hänger direkt samman med den personliga integrite- ten, t.ex. för vilket eller vilka ändamål ett register får föras, vilka personupp- gifter som får ingå, de bearbetningar av personuppgifter som får ske, ut- lämnande eller annan användning av personuppgifter, bevarande och gall— ring, kontroll och säkerhet samt krav på krypteringssystem eller andra skyddsmekanismer.
Frågor om dokumentation och personregister inom socialtjänsten bör enligt vår mening behandlas gemensamt i det fortsatta arbetet. Vårt huvud- betänkande innehåller därför endast nya förslag om skyldighet för social- tjänsten och privat verksamhet som står under tillsyn av länsstyrelsen att lämna uppgifter till Socialstyrelsen. De nya bestämmelserna motiveras av att Socialstyrelsen fr.o.m. den 1 juli 1994 är ansvarig för att sammanställa och producera officiell statistik inom socialtjänstens område. För att Social-
518 ARENDEHANDLÄGGNING, DOKUMENTATION, REGISTER M.M.... SOU 1994:139
styrelsen skall kunna fullgöra denna arbetsuppgift måste kommuner och privata verksamheter inom socialtjänsten lämna både individrelaterade och avidentifierade uppgifter till Socialstyrelsen.
Den ena bestämmelsen i vårt förslag innebär en skyldighet för social- tjänsten och för privat verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn att ur personregister lämna uppgifter till Socialstyrelsen för angelägna statistiska ändamål. Med detta avses inte bara uppgifter för den officiella statistiken utan även andra uppgifter. Betydande restriktivitet skall liksom idag iakttas när det gäller att infordra individrelaterade Statistiska uppgifter från social- tjänsten. Detta bör endast ske när det är påkallat av verkligt angelägna samhällsbehov. Det ankommer på regeringen att besluta om detta.
Den andra bestämmelsen i förslaget innebär en skyldighet för social- tjänsten och för privat verksamhet som Står under länsstyrelsens tillsyn att lämna avidentifierade uppgifter till Socialstyrelsen endast för den officiella socialtjänststatistiken.
35 Regler för privat verksamhet
35.1 Vårt uppdrag
Av direktiven (dir. 1991:50) för Socialtjänstkommitténs arbete framgår bl.a. att drygt 60 procent av den frivilliga missbrukarvården bedrivs i enskild regi. Inom barn- och ungdomsvården är motsvarande andel 45 procent. Tenden- ser till ökad andel privat vård märks även inom omsorgen av äldre och funktionshindrade samt inom barnomsorgen.
Inslaget av privata vårdgivare inom vården av barn, ungdomar och miss- brukare motiverar enligt direktiven en översyn av de regler som finns för tillstånd och tillsyn av privat verksamhet.
Kommittén bör ägna Särskild uppmärksamhet åt frågan om vilka villkor som bör vara förenade med tillstånd att driva hem för vård eller boende och hur tillsynen över hemmen bör vara utformad.
35.2 Gällande bestämmelser 35 .2.1 Inledning
I följande avsnitt redovisas de regler som i dag gäller för privat verksamhet enligt socialtjänstlagen (1980:620/SOL), stadgan (1970:88) om enskilda vård- hem m.m. (vårdhemsstadgan) samt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Socialtjänstförordningens (19812750/SOF ) be- stämmelser samt Socialstyrelsens föreskrifter för hem för vård eller boende respektive enskilda vårdhem redovisas också. Slutligen sammanfattas den översyn som gjorts av Vårdhemsstadgan respektive reglerna för enskilt driv— na hem för vård eller boende.
35.2.2 Socialtjänstlagens bestämmelser
Enligt 69 & SOL Skall enskild eller sammanslutning som vill inrätta ett hem för vård eller boende (HVB) söka tillstånd hos länsstyrelsen. Ett Sådant hem står under tillsyn av både socialnämnden i den kommun där hemmet är beläget och av länsstyrelsen. Både nämnden och länsstyrelsen har rätt att inspektera verksamheten vid hemmet.
Även för hem som har inrättats under del av dygnet gäller krav på tillstånd från länsstyrelsen. Härmed avses bl.a. barnomsorg som drivs av annan än kommunen som huvudman. Vilka öppna verksamheter som för övrigt avses är oklart.
520 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET SOU 1994:139
Om det föreligger något missförhållande vid ett HVB som står under länsstyrelsens tillsyn Skall länsstyrelsen enligt 70% första stycket SoL före- lägga ledningen för hemmet att avhjälpa missförhållandet. Om missför- hållandet inte rättas till och är allvarligt får länsstyrelsen förbjuda fortsatt verksamhet.
Enligt 74% SoL får länsstyrelsens beslut om tillstånd enligt 69% och föreläggande eller förbud enligt 70å SoL överklagas till kammarrätten. Länsstyrelsens beslut om föreläggande eller förbud liksom kammarrättens motsvarande beslut gäller omedelbart.
Den som utan tillstånd driver ett HVB eller i strid med ett förbud som har meddelats enligt 70% SoL fortsätter verksamheten vid ett HVB kan med stöd av 75 & 3 SoL dömas till böter. Allmänt åtal får väckas endast efter medgivande av socialnämnden, länsstyrelsen eller Socialstyrelsen.
Även andra bestämmelser i SoL har betydelse för enskilt drivna HVB. I 22 & SoL regleras socialnämndens ansvar för att den som genom nämndens försorg tagits emot i ett annat hem än det egna får god vård. I 235 SoL åläggs kommunerna och landstinget ett ansvar för att tillräckliga HVB- resurser finns i länet och skall upprätta en gemensam plan över behovet av sådana hem och fördelningen av ansvaret för deras inrättande och drift. Planen skall redovisas för länsstyrelsen.
I propositionen (1979/8011) om socialtjänsten framhöll dåvarande depar- tementschefen att det offentliga har ansvar för att socialtjänsten i tillräcklig omfattning har tillgång till nödvändiga institutioner. Detta ansvar kan det offentliga inte frånhända sig genom att anlita institutionsvård i annan regi. Samtidigt framhölls att de enskilda institutionerna även i framtiden kommer att vara ett komplement till de offentliga. Vidare betonades att enskilda institutioner inom socialtjänsten inte bör få inrättas utan offentlig kontroll. En förutsättning bör vara att dessa infogas i den allmänna institutions- planeringen och att driften kan garanteras när de en gång inrättats. Därför bör enskild som vill inrätta en institution söka tillstånd hos länsstyrelsen.
Av specialmotiveringen till 69 & SOL framgår att alla hem, där verksam- heten bedrivs yrkesmässigt eller där antalet vårdade eller boende regel— bundet överstiger fyra, anses som hem för vård eller boende. Yrkesmässig- het innebär bl.a. att familjens huvudsakliga försörjning kommer från driften av hemmet.
I specialmotiveringen till 70 & SoL, som reglerar länsstyrelsens sanktions- möjligheter mot både Offentligt och enskilt drivna hem för vård eller boen- de, sägs att ett förbud mot fortsatt verksamhet vid enskilt drivet hem förutsätts aktualiseras hos länsstyrelsen av socialnämnden. Att sanktionerna enligt 70å SoL föreslogs ligga på länsstyrelsen motiverades med den stora verkan ett sådant ingripande har mot enskild.
SOU 1994:139 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET 521
35.2.3 Socialtjänstförordningen
Socialtjänstlagens bestämmelser om hem för vård eller boende kompletteras i socialtjänstförordningen (SOF). I 6 & SOF ges en definition av begreppet.
Med hem för vård eller boende avses ett hem inom socialtjänsten. som drivs av landsting eller kommun och som tar emot enskilda för vård, behandling, om— vårdnad eller tillsyn i förening med ett boende.
Ett hem som har uppgifter motsvarande dem som anges i första stycket eller som har inrättats för vård under en begränsad del av dygnet men som drivs av en enskild person eller sammanslutning räknas som ett hem för vård eller boende enligt 69 å socialtjänstlagen (1980:620), om hemmet har minst fem platser eller, om hemmet har ett mindre antal platser, verksamheten bedrivs yrkesmässigt och är av avgörande betydelse för hemmets tillkomst eller bestånd. I fråga om dessa hem ges bestämmelser i 29—34 åå.
Som hem för vård eller boende räknas inte särskilda boendeformer för service och omvårdnad eller bostäder med särskild service, vare sig de är Sådana som avses i 20 å andra stycket eller 21 & tredje stycket socialtjänstlagen eller drivs av enskilda.
För enskilt drivna hem för vård eller boende gäller samma bestämmelser som för offentligt drivna. I SoF regleras de principer som skall gälla för verksamheten, de krav på föreståndare samt personal i övrigt som behövs för en ändamålsenlig verksamhet, kravet på journalföring samt vilka upp- gifter som skall anges vid ansökan om tillstånd liksom de uppgifter som länsstyrelsen skall ange i tillståndsbeviset.
Med stöd av 34å SOF kan regeringen uppdra åt myndighet att utfärda föreskrifter för enskilt drivna HVB. Socialstyrelsen har med stöd härav utfärdat föreskrifter rörande hem för vård eller boende (SOSFS 1982:56). Dessa gäller dock inte för privat barnomsorg. Föreskrifterna innehåller bl.a. bestämmelser om vilka uppgifter en ansökan om tillstånd skall innehålla samt regler för verksamheten bl.a. föreståndarens ansvar för vård, behand- ling, omvårdnad och tillsyn samt för journalföring.
I Socialstyrelsens föreskrifter (SOSFS l983:63) förtydligas ansvaret för journalföringen. Undantagen från föreskrifterna om journalföring m.m. är enskilt driven barnomsorg.
35.2.4 Särskilda regler för enskilt driven barnomsorg
Bestämmelserna i 69 & SoL innebär att det krävs tillstånd från länsstyrelsen för enskild eller sammanslutning som önskar bedriva privat barnomsorg. I samband med det s.k. frikommunförsöket gavs dock möjlighet för frikom- munerna att med stöd av lagen (1987z442) om försöksverksamhet med kommunal tillståndsprövning överta tillståndsprövning för privat barnom— sorg. Denna försöksverksamhet kommer att gälla fram till utgången av år 1995. Den i december 1993 antagna propositionen om utvidgad lagreglering på barnomsorgens område m.m. (prop. 1993/94:11, bet. 1993/94:50U11, rskr. 1993/94:117) innehåller ett tillägg med följande lydelse.
522 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET SOU 1994:139
Vid prövning av ansökan om tillstånd enligt 2,5 får avseende fästas endast vid sökandens lämplighet att bedriva verksamheten och vid ändamålsenligheten av de lokaler där Sökanden avser att bedriva verksamheten.
Genom detta tillägg klargörs att bedömningen av en ansökan om tillstånd inte får ske skönsmässigt. Prövningen får bl.a. inte avse behovet av den privata barnomsorg, som ansökan avser.
35 .3 Vårdhemsstadgan 35.3.1 Inledning
Vårdhemsstadgan innehåller enhetliga regler om tillstånd, tillsyn och kon- troll av enskilda inrättningar både inom hälso- och sjukvårdens och social- tjänstens område. Stadgan gäller för såväl sluten sjukvård som för sådan omvårdnad och tillsyn som motsvarar boende i särskilda boendeformer enligt 20 å andra stycket och bostäder med särskild service enligt 21 % tredje stycket SOL.
Socialstyrelsen har utarbetat föreskrifter (SOSFS 1985116) och allmänna råd för tillämpningen av Vårdhemsstadgan. Dessa vänder sig främst till dem som har ansvaret för verksamheten vid enskilt vårdhem, t.ex. ägare och föreståndare.
Med enskilt vårdhem avses inrättning som drivs av annan än staten, kommun eller landsting och som har minst tre vårdplatser för sjukvård eller annan personlig omvårdnad eller tillsyn. Verksamheten vid ett vårdhem får endast avse sådana personer för vilka Vårdhemmet är godkänt och som lämpligen kan vårdas där. Vården vid ett enskilt vårdhem skall vara frivillig.
35.3.2 Tillstånd och tillsyn
För att driva ett enskilt vårdhem enligt Vårdhemsstadgan krävs tillstånd från länsstyrelsen. Tillståndskravet gäller även vissa inrättningar med färre än tre vårdplatser som bedriver yrkesmässig sjukvård.
För tillsynen över de enskilda vårdhemmen är fyra myndigheter an— svariga: Socialstyrelsen, länsstyrelsen i det län där hemmet ligger, social- nämnden i vederbörande kommun samt, för hem som bedriver under- visning, Skolverket.
Socialstyrelsen har att verka för att vården och behandlingen vid de enskilda vårdhemmen blir av godtagbar standard och följer den allmänna medicinska och sociala utvecklingen i samhället samt att gällande bestäm- melser följs i fråga om den enskildes rättigheter och säkerhet i vården.
Länsstyrelsen har inom länet tillsynen över enskilda vårdhem och har rätt att inspektera dessa samt kan vid behov ge förelägganden beträffande verk- samheten. Om rättelse inte sker kan länsstyrelsen vid missförhållanden anmäla till åtal, återkalla tillstånd, ange särskilda villkor för verksamheten samt förflytta personer, som är inskrivna vid hemmet.
SOU 1994:139 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET 523
Länsstyrelsens beslut om tillstånd eller sanktioner kan överklagas, i vissa fall till kammarrätten, i andra fall till Socialstyrelsen.
Länsstyrelsens tillsyn avser dock inte hälso- och sjukvårdspersonalens yrkesutövning. Länsstyrelsen har därför inte någon rätt att anmäla personal till hälso- och Sjukvårdens ansvarsnämnd.
Socialnämnden utövar löpande tillsyn över vårdhemmen i kommunen och Skall genom besök minst två gånger per år lära känna verksamheten och bilda sig en uppfattning om vård- och boendeförhållanden vid dessa.
I Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd för tillämpningen av vård- hemsstadgan anges detaljerade bestämmelser bl.a. om personalens kompe— tens och omfattning, lokaler, utrustning samt föreståndarens ansvar framför- allt beträffande den medicinska vården av vårdtagarna.
35.4 Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)
35 .4.1 Inledning
LSS trädde i kraft den 1 januari 1994. Lagen innehåller bestämmelser om särskilt stöd och särskild service som lagens personkrets behöver utöver vad de får enligt annan lag. Genom LSS garanteras personer med omfattande och varaktiga funktionshinder stöd som kan undanröja svårigheter i den dagliga livsföringen. Målet är att den enskilde får möjlighet att leva som andra. I 9 & LSS anges de insatser för särskilt stöd och särskild service, som den enskilde har rätt till.
35.4.2 Tillstånd och tillsyn enligt LSS
Enligt 23% LSS får en enskild person inte utan tillstånd av länsstyrelsen yrkesmässigt bedriva Sådan verksamhet som avses i 9 & första stycket 6—10 LSS. Här anges verksamheter i form av korttidsvistelse utanför det egna hemmet, korttidstillsyn för skolungdom över 12 år, boende i familjehem eller i bostad med särskild service för barn och ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet, bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna samt daglig verksamhet för personer i yrkes- verksam ålder som saknar förvärvsarbete och inte utbildar sig.
Tillstånd skall sökas hos länsstyrelsen i det län där verksamheten skall bedrivas. Länsstyrelsen har rätt att inspektera verksamheten. Enskild verk— samhet står under tillsyn av den eller de kommunala nämnder, som har ansvar för verksamheten enligt LSS. Socialstyrelsen har den centrala till- synen över verksamhet enligt LSS och skall följa, stödja och utvärdera verksamheten, informera om verksamheten samt stimulera till vidareutveck- ling.
I propositionen (1992/93:159) om stöd och service till vissa funktions— hindrade görs jämförelser med bestämmelserna i dåvarande omsorgslag
524 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET SOU 1994:139
samt i socialtjänstlagen om enskild verksamhet. Med hänsyn till att länssty- relsen har det regionala tillsynsansvaret för verksamheter med stöd av LSS ansåg departementschefen att tillstånd till enskild verksamhet bör ges av länsstyrelsen som också bör få möjlighet att inspektera denna verksamhet. Att verksamheten också faller under länsstyrelsens tillsynsansvar följer av länsstyrelsens ansvar för den regionala tillsynen över verksamheten enligt 26 & LSS.
Vidare anförs i propositionen att tillhandahållandet av insatser enligt LSS ytterst är ett ansvar för kommunen. Detta förutsätter avtal med kostnadsan- svarig kommun varför det är naturligt att den kommun där verksamheten är belägen också har ett tillsynsansvar och en inspektionsrätt.
Om allvarliga missförhållanden föreligger inom enskild verksamhet enligt LSS som erhållit tillstånd av länsstyrelsen måste därför länsstyrelsen kunna återkalla tillståndet. Det bör dock föreligga allvarliga missförhållanden, som inte rättas till efter ett föreläggande av länsstyrelsen innan återkallelse kan tillgripas. Missförhållandena skall vara sådana som kan föranleda förbud av länsstyrelsen för fortsatt verksamhet enligt socialtjänstlagen. Vidare anförs i propositionen att möjlighet att döma ut böter bör finnas i LSS i likhet med vad som gäller enligt socialtjänstlagen om någon utan tillstånd yrkesmässigt bedriver enskild verksamhet där sådant tillstånd krävs.
35.5 Översyn av gällande bestämmelser 3551 Inledning
Som framgått ovan regleras privat verksamhet inom socialtjänsten i olika lagar, i socialtjänstförordningen samt i föreskrifter utfärdade av Social— styrelsen. För vissa privata verksamheter, bl.a. heldygnsverksamheter där de boende har egna hyreskontrakt samt för verksamheter som bedrivs under del av dygnet - med undantag för privat barnomsorg — saknas i dag regler för tillstånd och tillsyn.
Bestämmelserna för enskilda vårdhem, HVB respektive verksamheter med stöd av LSS, har tillkommit vid olika tidpunkter sedan 1970-talets början. Den i vissa fall bristande anpassningen av gällande regler till aktuella förhållanden och behov kan bl.a. ses mot bakgrund av den utveckling som skett av nya vård- och behandlingsformer, ändrade ansvarsgränser mellan sjukvård och socialtjänst samt nya styr— och organisationsformer i kommun— erna med bl.a. ökad grad av konkurrens och entreprenadverksamhet.
När det gäller reglerna för tillståndsgivning och tillsyn av enskilda HVB har både länsstyrelserna och Socialstyrelsen funnit att det på flera punkter saknas klara och entydiga regler. Detta har inneburit svårigheter både för länsstyrelserna vid tillståndsprövningen och för de sökande. Klagomål över olika praxis vid länsstyrelserna kan bl.a. ses som ett uttryck för dessa svårigheter.
Som underlag för Socialtjänstkommitténs överväganden och förslag be—
SOU 1994:139 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET 525
träffande regler för tillståndsgivning och tillsyn av privat verksamhet har regeringen till kommittén överlämnat dels översynen av stadgan om en- skilda vårdhem departementsstencilen (Ds 1993:38) Enskild vård och om- sorg — offentlig tillsyn, dels Socialstyrelsens PM 1993—05—11 om översynen av regler för tillståndsgivning och tillsyn av hem för vård eller boende enligt 69 & SoL. Nedan redovisas kort förslagen i dessa översynsarbeten.
35.5.2 Översynen av Vårdhemsstadgan
Under år 1992 har en översyn gjorts av stadgan om enskilda vårdhem. Utredaren föreslår att stadgan upphävs och ersätts av nya bestämmelser om tillstånd, tillsyn m.m. för privat verksamhet i hälso- och sjukvårdslagen respektive socialtjänstlagen. De enskilda vårdhemmen delas upp på hälso- och sjukvård respektive socialtjänst. Vidare föreslår utredaren att öppen och Sluten privat vård så långt möjligt regleras lika. Vissa ytterligare former av boende för äldre och funktionshindrade föreslås omfattas av bestämmelser- na om tillstånd och tillsyn inom socialtjänsten, bl.a. hem för korttidsvård/ Växelvård, utslussning, rehabilitering och s.k. hospicevård.
Remissinstanserna har överlag ställt sig positiva till de övergripande för- slagen och framhåller bl.a. vikten av att samma krav vad gäller kvalitet ställs på privat och offentligt bedriven vård. Många remissinstanser framhåller vidare att öppen vård och heldygnsvård i privat regi bör omfattas av till- ståndsprövning och tillsyn samt att reglerna för de enskilda vårdhemmen med verksamhet som innefattar socialtjänst och hemmen för vård eller boende bör göras enhetliga.
Departementsstencilen Enskild Vård och omsorg — offentlig tillsyn har remissbehandlats. Frågan om regleringen av tillsyn av enskild hälso- och sjukvård bereds för närvarande (oktober 1994) av regeringen.
Remissvaren i den del som avser socialtjänst har överlämnats till Social- tjänstkommittén.
35.5.3 Översyn av bestämmelserna för enskilda HVB
Mot bakgrund av problemen med gällande regler för tillståndsgivning och tillsyn av enskilda HVB har en arbetsgrupp bestående av representanter för länsstyrelserna och Socialstyrelsen under styrelsens ledning utarbetat ett förslag till ändrade regler. Utgångspunkt för förslagen är att nuvarande regler är oförenliga med en tydlig och rättssäker myndighetsutövning, varför en strävan funnits att så långt som möjligt förenkla och förtydliga regelsyste- met. Arbetsgruppens förslag har i maj 1993 av regeringen överlämnats till Socialtjänstkommittén.
Arbetsgruppen föreslår att socialtjänstlagen tillförs en ny bestämmelse som ger länsstyrelsen vidgade möjligheter att förbjuda verksamhet som uppvisar brister.
En ny definition av hem för vård eller boende föreslås som syftar till att begreppet hem för vård och boende endast avser heldygnsverksamhet för
526 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET SOU 1994:139
mer än tre platser. S.k. båtprojekt och kollektivhem med mer än tre platser föreslås vara tillståndspliktiga. Vidare föreslås att familjehemsplaceringar inte får göras i familjer som driver privata hem för vård och boende.
Arbetsgruppen föreslår också att hem som inrättats för flyktingar på Invandrarverkets uppdrag inte bör betraktas som hem för vård och boende.
Arbetsgruppen efterlyser också klargörande bestämmelser om villkoren för erhållande av tillstånd.
Slutligen föreslås att vid uppehåll i verksamhet vid privata hem för vård och boende bör länsstyrelsen underrättas härom.
35.6 Statskontorets uppdrag
Regeringen uppdrog i juni 1992 åt Statskontoret att biträda Socialtjänst- kommittén med en analytisk studie gällande behovet av tillstånd för vissa verksamheter inom socialtjänsten.
Statskontoret har i sin rapport Tillståndsgivningen inom socialtjänsten (1993—02—26) föreslagit att tillståndsgivning ersätts med krav på registrering av all privat verksamhet inom socialtjänsten. Till registreringen knyts sär- skilda villkor för olika typer av verksamheter genom bestämmelser i för- ordning eller myndighetsföreskrifter. Härigenom kan justeringar i villkoren lättare genomföras än vid lagreglering, t.ex. med hänsyn till hur den privata vården utvecklas.
I vissa fall kan registreringen innebära en ren anmälan. I andra fall ställs vissa villkor, som i förväg regelmässigt förhandsgranskas av registermyndig- heten. Att villkoren uppfylls redovisas löpande i en årsberättelse till regi- streringsmyndigheten.
Genom att i socialtjänstlagen fastställa ett generellt krav på villkorad registrering av privat verksamhet skapas enligt Statskontoret möjligheter att utifrån verksamhetens art i förordning eller myndighetsföreskrift reglera vilka särskilda villkor som bör gälla för en viss verksamhetstyp.
För öppna verksamheter bör i princip registrering ske utan villkor. Vissa undantag kan dock behöva göras för öppen verksamhet som tillhandahåller utredningstjänster eller behandling.
Registrering av all privat verksamhet möjliggör för den myndighet som ansvarar för registrering och tillsyn att förbjuda verksamheter, som bryter mot lagstiftningens krav. I detta avseende föreslår Statskontoret ingen för- ändring jämfört med dagens bestämmelser dock med undantag för att sank- tionerna enligt förslaget också bör omfatta öppen privat verksamhet.
SOU 1994:139 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET 527
35.7 Utvecklingen av privat verksamhet inom socialtjänsten
35.7.1 Inledning
Sedan lång tid tillbaka har inom socialtjänsten anlitats institutioner i privat regi inom missbrukarvården och barn-och ungdomsvården. Från sådana institutioner har socialtjänsten upphandlat vård och behandling för att till- godose enskildas behov härav. De enskilda vårdhemmen har också sedan länge funnits som ett privat alternativ till de offentligt bedrivna heldygns- verksamheterna inom hälso- och sjukvården, socialtjänsten och omsorgerna.
En gemensam grund för de enskilt drivna hemmen för vård eller boende och de enskilda vårdhemmen är att de inte får driva verksamhet utan tillstånd.
Den 1 januari 1993 infördes bestämmelser i både hälso- och sjukvårdsla— gen (19822763/HSL) och socialtjänstlagen som klargör att landstingen re- spektive kommunerna kan sluta avtal med privata vårdgivare om fullgöran- de aV viss verksamhet. Det kan t.ex. gälla verksamhet inom ett upptagnings- område, t.ex. en vårdcentral eller hemtjänst inom ett distrikt. Det kan också gälla heldygnsverksamhet, t.ex. ett sjukhus eller ett ålderdomshem.
Nedan redovisas utvecklingen av privat verksamhet inom socialtjänstens olika verksamhetsområden. Både den traditionella institutionsvårdens ut— veckling och utvecklingen av entreprenadverksamheten belyses liksom utvecklingen av privat barnomsorg och annan öppen verksamhet i privat regi.
35.7.2 Individ- och familjeomsorgen
Uppdrag till enskilda
Den öppna verksamheten inom individ- och familjeomsorgen har hittills huvudsakligen bedrivits i offentlig regi. Skälen härtill har bl.a. varit att verksamheten i stor utsträckning innefattar myndighetsutövning. Sådan verksamhet får inte utan lagstöd överlämnas till privata rättssubjekt.
Inom individ- och familjeomsorgen har av tradition anlitats enskilda per— soner bl.a. som kontaktpersoner, stödfamiljer och familjehem för barn, ungdomar och vuxna. Dessa uppdrag bygger vanligtvis på ett frivilligt, icke yrkesmässigt åtagande och karaktäriseras ofta av det ”icke professionella” engagemanget.
Utvecklingen av antalet uppdrag som kontaktpersoner/kontaktfamiljer respektive antalet placeringar i familjehem som rör barn har redovisats i kapitel 4. För vuxna saknas uppgifter om antal förordnade kontaktpersoner respektive placeringar i familjehem.
Även vissa utredningar, bl.a. om vårdnad och umgänge samt åtalseftergift, utförs ofta av personer som inte är anställda i socialtjänsten. Dessa ut— redningar görs på uppdrag av en domstol eller en åklagare och utförs ofta av
528 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET SOU 1994:139
erfarna socionomer. Här handlar det i regel om ett uppdragstagarförhållan- de mellan socialtjänsten och den enskilde för en viss uppgift. För uppdrags- tagare gäller samma bestämmelser om sekretess, tjänstefelsansvar m.m. som för anställda. Uppgifter om omfattningen av yrkesmässigt anlitade upp- dragstagare inom individ- och familjeomsorgen saknas.
Upphandling av öppenvårdsinsatser
En form av öppenvårdsverksamhet, som numera utförs av privata vård- givare utan att ett entreprenadförhållande råder, är stödinsatser alternativt terapi i den egna hemmiljön hos familjer eller enskilda med psykosociala svårigheter eller relationsproblem. Dessa insatser är ofta ett alternativ till institutionsplaceringar. Denna typ av verksamhet drivs bl.a. av personalko- operativ vari kan ingå yrkesgrupper med olika kompetens, t.ex. socionomer, fritidspedagoger, psykologer, lärare. Insatserna ges t.ex. till familjer med behov av stöd i sin föräldraroll eller som stöd och hjälp till familjer i olika krissituationer. Denna form av hemma—hos-stöd kombineras ibland med en kortare tids vistelse i en jourlägenhet eller en mindre institution för hela eller delar av familjen i samband med en akut kris eller under en pågående s.k. 50 å-utredning. Uppgifter om omfattning och utveckling av denna form av insatser i privat regi saknas.
Under senare år förekommer också att viss öppen vård- och behandlings- verksamhet bl.a. för missbrukare och ungdomar tillhandahålls av privata vårdgivare. Dessa erbjuder kommunen platser i s.k. mellanvärd, som kan upphandlas på samma sätt som kommunen upphandlar platser vid en in- stitution. Även omfattningen av mellanvård i privat regi är okänd. Vid de sammankomster som kommittén arrangerat har dock framkommit att arbete pågår på många håll i landet för att utveckla mellanvårdsformer som alterna- tiv till institutionsvården.
Under senare år har vuxit fram konsulentstödda familjevårdsenheter in- om familjehemsvården. Kommunerna kan genom familjevårdsenheterna upphandla dels förmedling av platser i familjehem, dels konsulentstöd och utbildning för familjehemmen. Familjevårdsenheterna drivs Ofta som stiftel- ser eller aktiebolag. I landet finns ca 15 familjevårdsenheter (1993). Denna verksamhet har närmare beskrivits i kapitel 4.
Institutionsvård
Privata HVB har ökat kraftigt sedan socialtjänstlagen trädde i kraft. Inom barn- och ungdomsvården uppgick det totala antalet platser vid HVB år 1982 till 1 918, varav antalet privata platser uppgick till 221. År 1992 var det totala antalet platser vid HVB 2 957, varav antalet platser vid privata hem uppgick till 1 364. Under en 10-årsperiod ökade således antalet privata institutionsplatser med drygt 1.000 medan antalet platser i offentlig regi under motsvarande tid minskade med ca 100. Enligt Socialstyrelsens årsbok Socialtjänsten och omsorgerna i Sverige 1993 kan ökningen till en del bero på att tidigare s.k. ”storfosterhem” övergått till att bli privata HVB.
SOU 1994:139 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET 529
De privata hemmen har vanligtvis ett färre antal platser än de offentliga. 40 procent av de privata hemmen för barn och ungdomar har högst 5 platser.
En nyligen genomförd enkätundersökning av Socialstyrelsen visar på en genomsnittlig beläggning på knappt 90 procent vid hemmen för vård eller boende för barn och ungdomar. Enkäten omfattar både offentligt och privat bedrivna HVB, varför kunskap om eventuella skillnader i beläggning mellan institutioner i privat respektive offentlig regi saknas. Enligt samma enkät bedrevs 45 procent av de privata barn- och ungdomsinstitutionerna i aktie— bolagsform och 11 procent av handelsbolag och enskild firma.
År 1982 fanns inom missbrukarvården 737 platser i privat regi medan motsvarande siffra år 1992 var 4 711 platser. Under samma period minskade antalet platser i offentlig regi från 4 857 till 3 546, dvs. en minskning med ca 1 300 platser. År 1992 konstaterades ett större antal konkurser bland de privata missbruksinstitutionerna än antalet nytillkomna. Under år 1993 skedde åter en viss ökning av platserna vid de privata hemmen medan de offentligt drivna minskade något i antal.
Vissa HVB för missbrukare tar emot föräldrar och deras barn. Löpande statistik om antalet barn saknas. År 1992 uppgick antalet barn vid miss- brukarinstitutionerna till ca 200.
Från privata HVB upphandlar kommunerna vanligtvis enstaka platser för att tillgodose den enskildes specifika behov av vård och behandling. Det finns emellertid i dag också kommuner som abonnerar på ett antal platser eller alla platser vid en privat institution för att tillförsäkra sig plats när så behövs. Sådant abonnemang får inte förväxlas med överlämnande av en verksamhet till en entreprenör även om vissa likheter finns. Vid ett plats— abonnemang erhåller vårdgivaren dock full betalning först när platserna är belagda.
Entreprenadverksamhet inom individ- och familjeomsorgen
Som exempel på nya entreprenadverksamheter inom individ- och familje- omsorgen kan nämnas öppna behandlingsformer, s.k. mellanvård, för olika målgrupper, t.ex. vuxna missbrukare och ungdomar. Mellanvård kan som ovan nämnts också upphandlas som enstaka platser från en privat Vård— givare. Även alkoholrådgivningar drivs som entreprenadverksamhet bl.a. av frivilligorganisationer. Enstaka exempel finns i dag på kommuner där all öppen missbrukarvård drivs som entreprenadverksamhet.
Öppen dagverksamhet för att erbjuda aktiviteter och gemenskap för bl.a. missbrukare eller psykiskt störda bedrivs också som entreprenadverksamhet med bl.a. intresseorganisationer som entreprenörer.
Vissa kommuner anlitar också privata entreprenörer för uppgifter i sam- band med utslussning av vårdtagare från en institution eller vid olika former av eftervård.
Den 1 januari 1995 åläggs kommunerna ett ansvar för familjerädgivning (prop. 1993/94:4, bet. 1993/94:SoU10, rskr. 1993/94:58). I propositionen an- ges särskilt att kommunen kan fullgöra denna skyldighet genom att träffa
530 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET SOU 1994:139
avtal med annan lämplig Vårdgivare. Detta innebär att verksamheten kan bedrivas av en entreprenör.
Fristående social verksamhet som bedrivs av annan än kommunen
Som komplement till den offentligt finansierade socialtjänsten bedriver oli— ka frivilligorganisationer verksamhet. Omfattningen av det frivilliga sociala arbetet har redovisats i kommitténs rapport (SOU 1993:92) Frivilligt socialt arbete.
Som exempel på komplement till socialtjänstens verksamheter kan näm- nas den omfattande och mångskiftande verksamhet som bedrivs av Fräls- ningsarmén och Stadsmissionen. Både Frälsningsarmén och Stadsmissionen bedriver — förutom heldygnsverksamheter — även öppen verksamhet för utsatta grupper. Frälsningsarméns verksamhet omfattar bl.a. dagcentraler, uppsökande verksamhet, skyddade verkstäder m.m. Frälsningsarmén har varje dygn kontakt med ca 1000 personer. Frälsningsarmén har 700 an- ställda inom sin sociala verksamhet och omsätter årligen ca 210 miljoner kronor.
Stadsmissionen bedriver en omfattande verksamhet med bl.a. missbrukar- vård, förebyggande arbete bland barn och ungdomar, härbärgesverksamhet för kvinnor m.m. Stadsmissionen erbjuder också stöd till människor i till- fällig kris i öppna former bl.a. vid den s.k. mottagningsbyrån i Stockholm. De insatser eller tjänster som erbjuds har en stor bredd och består bl.a. i ekonomiskt stöd i krissituationer, budgetrådgivning, annan personlig råd- givning samt att agera ”ombudsman” för enskilda gentemot myndigheter. Stadsmissionen bedriver också ett dagcenter för utsatta eller sexuellt ut- nyttjade kvinnor. Stadsmissionen har knappt 600 anställda och omsätter ca 200 miljoner kronor per år.
35.7.3 Äldre- och handikappomsorgen
Entreprenadverksamhet
Inom äldre- och handikappomsorgen har under lång tid funnits inslag av privat verksamhet. Vanligt förekommande har t.ex. varit att restaurang- verksamhet på servicehus liksom städning och andra uppgifter av serviceka- raktär överlämnats till entreprenörer. Bl.a. den tidigare otillräckliga perso- nalförsörjningen inom äldre- och handikappomsorgen har bidragit till att privata entreprenörer anlitats som komplement till kommunens egen verk— samhet.
Behovet av utbyggnad av särskilda boendeformer, framför allt för perso- ner över 80 år har medfört att bostadsföretag och byggherrar i ökad ut- sträckning erbjuder kommunerna olika lösningar i fråga om äldrebostäder inklusive drift av service och omvårdnad i bostäderna.
Socialstyrelsen gjorde i maj 1992 en förfrågan till kommunerna varvid framkom att cirka 160 boendeenheter med totalt 5 300 platser drevs i privat regi. De boende hade oftast egna kontrakt med hyresvärden. Biståndsinsat
SOU 1994:139 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET 531
ser. som de boende hade behov av gavs antingen av kommunens hemtjänst eller av en privat vårdgivare, som kommunen tecknat avtal med. Inte sällan tillhandahöll hyresvärden både boendet och service- respektive omvård- nadsinsatserna.
I september 1993 har Socialstyrelsen gjort en översiktlig och rikstäckande kartläggning av alternativa styr— och driftsformer inom äldre och handikapp- omsorgen. Kartläggningen bygger på en enkät, som omfattar samtliga kom- muner i landet. Denna har redovisats i januari 1994 i rapporten (Dnr 24—6503/93) Alternativa styr— och driftsformer inom äldre- och handikapp- omsorgen.
Privata entreprenörer inom äldre— och handikappomsorgen (exklusive kommunala bolag och personal— och brukarkooperativ) anlitades i septem- ber 1993 av mindre än hälften (125 kommuner, 44 %) av samtliga kommuner i landet. Privata entreprenörer är vanligare i storstäder, större städer, för- ortskommuner och medelstora städer än i andra kommungrupper. Det är också vanligare att kommuner med borgerlig majoritet anlitar privata entre— prenörer.
Flertalet kommuner med entreprenörer (61 %) anlitar dessa inom hem- tjänsten, i första hand för matdistribution och städning. Därnäst vanligast är att entreprenörer anlitas för verksamhet avseende särskilda boendeformer (50 % av kommunerna som anlitar privata entreprenörer).
I kommuner med beställar—utförarorganisation (37 kommuner, 13 % av samtliga under september 1993) förekommer i flertalet fall en omfattande entreprenadverksamhet. Samtidigt kan konstateras att i närmare en fjärde- del av dessa kommuner anlitas inte privata entreprenörer över huvud taget.
Totalt omfattar de privata entreprenadverksamheterna ca 4 % av kom- munernas sammanlagda bruttokosmader för äldre och handkappomsorgen. I faktiska kostnader motsvarar detta ca 2 miljarder kronor. Jämfört med tidigare inventeringar innebär detta en fyrdubbling från år 1991 till år 1993.
I Socialstyrelsens kartläggning framhålls att en betydelsefull bakomliggan- de orsak till expansionen av entreprenadverksamheten är den förändrade politiska inriktningen att konkurrensutsätta offentlig verksamhet. En annan bidragande orsak är kommunernas utökade ansvar för sjukhemsboende och hemsjukvård efter Ädelreformen. Utöver överlämnande av driften av Sjuk— hem till entreprenörer köper kommunerna också enstaka platser för sjuk- hemsboende av privata vårdgivare. Omfattningen av enskilda vårdhem re- dovisas nedan.
Även ifråga om hemsjukvård förekommer entreprenader. Andelen entreprenader inom äldre— och handikappomsorgen ökar också inom hemtjänsten, framför allt beträffande kvälls- och nattpatrullering samt bevakning av trygghetslarm.
Socialstyrelsens fortsatta studie om alternativa styr— och driftsformer inom äldre- och handikappomsorgen kommer att fokuseras på hur enskildas rätts- säkerhet och integritet i den pågående utvecklingen tillgodoses. Kartlägg- ningen kommer också att belysa eventuella skillnader i kostnadseffektivitet
532 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET SOU 1994:139
och kvalitet mellan Offentlig och privat drift. Även möjligheterna till ökad valfrihet för brukarna i den pågående utvecklingen kommer att belysas. I studien kommer också forsknings- och utvecklingsarbetet när det gäller privata driftsformer inom äldre— och handikappomsorgen att kartläggas.
Av Statistiska Centralbyråns statistik över särskilda boendeformer för äldre personer och personer med funktionshinder den 31 december 1993 framgår att ca 90 procent av de sammanlagt 4 200 enheterna med särskilda boendeformer drevs av kommunen. Ca 9 procent drevs av privata vård- givare inklusive föreningar. Resterande ca 2 procent drevs av landstingen från Vilka kommunerna upphandlade platser. Omkring 5 procent av de personer som bodde i särskilda boendeformer fanns i privat bedrivna sär- skilda boendeformer, ca 93 procent i kommunalt bedriven verksamhet och resterande ca 2 procent i landstingsdrivna boendeformer.
Kundvalssystem
Enligt Socialstyrelsens rapport Alternativa styr- och driftsformer inom äld- re- och handikappomsorgen, som refererats ovan, fanns i september 1993 totalt endast 4 kommuner, som infört s.k. kundvalssystem inom äldreomsor— gen.
I kundvalssystemen föreligger inget entreprenadavtal mellan kommunen och den privata vårdgivaren. Det är upp till den enskilde som beviljats bistånd att själv välja utförare av den aktuella tjänsten. Som betalmedel till utföraren används den servicecheck, som den enskilde erhållit vid beviljande av biståndsinsatsen i fråga.
De fyra kommuner som infört kundvalssystem är samtliga förortskommu- ner i Stockholms län. Ytterligare 8 kommuner, framför allt förortskommu- ner, har beslutat att införa någon form av kundvalssystem. I praktiken gäller ”servicechecken” eller motsvarande vissa tjänster inom hemtjänsten (städ— ning, inköp, tvätt, matdistribution, personlig omvårdnad och ledsagning). Tjänsterna erbjuds enskilda i ordinärt boende, dock bortsett från i Vaxholms kommun, som även erbjuder sjukhemsboende i sitt kundvalssystem.
Socialstyrelsen kommer i sitt fortsatta arbete att genomföra fördjupade studier beträffande kundvalssystemen.
Kommunala bolag
Kommunala bolag förekommer inom socialtjänsten så Vitt känt endast inom äldre- och handikappomsorgen. Endast i tre av landets kommuner används denna driftsform. I två av dessa är kommunen delägare i bolag som är verksamma med matförsörjning till kommunala verksamheter. I den tredje kommunen har all drift inom äldre- och handikappomsorgen organiserats i ett helägt kommunalt bolag.
Enskilda vårdhem
Av tradition har hälso- och sjukvården, socialtjänsten och omsorgerna upp- handlat platser vid de enskilda vårdhemmen. Hur stor andel av platserna vid
SOU 1994:139 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET 533
de enskilda vårdhemmen som kan hänföras till hälso- och sjukvård, social- tjänst respektive verksamhet enligt LSS förutsätter en närmare studie för att kunna redovisas.
Av den studie, som Statskontoret gjort för Socialtjänstkommitténs räk- ning, framgår att det år 1993 fanns totalt 290 enskilda vårdhem i landet. Platserna fördelar sig enligt nedan:
* Somatiskt korttidssjuka 492 platser * Somatiskt långtidssjuka 1519 ” * Psyk. sjuka rn. måttliga vårdbehov 2795 ”
* Konvalescenter 1476 ” * Personer som behöver sådan omvårdnad och tillsyn som motsvarar boende i servicehus med helinackordering 804 ”
* Övriga (omfattar hem med tillstånd enligt två eller flera grupper) 2058 ”
Totalt fanns 9144 platser vid de enskilda vårdhemmen år 1993. Den största gruppen (43 %) är som framgår hem för psykiskt sjuka med måttliga Vårdbehov. Inom varje grupp finns institutioner av mycket olika karaktär. Den ovanstående kategoriseringen särskiljer vårdhemmens huvudsakliga inriktning på social omsorg respektive hälso— och sjukvård.
Privatfinansierad verksamhet
Utöver de offentligt finansierade särskilda boendeformerna i privat regi för äldre och funktionshindrade finns i liten omfattning privatfinansierade sär- skilda boendeformer, framför allt i de största kommunerna. Som exempel kan nämnas Blomsterfondens äldreboende samt ett fåtal andra stiftelsers Särskilda boendeformer för äldre. Omfattningen av denna typ av privatfi- nansierat boende är inte känd.
35.7.4 Barnomsorgen
För öppna förskolor som drivs i privat regi krävs i dag inte tillstånd. För övriga privata förskolor och fritidshem krävs tillstånd från länsstyrelsen. Som ovan angivits kan dock kommunerna med stöd av lagen (1987:442) om försöksverksamhet med kommunal tillståndsgivning för vissa hem för vård eller boende överta tillståndsprövningen. Ca 50 procent av kommunerna har i dag utnyttjat denna möjlighet.
År 1980 drevs cirka en procent av daghemmen och fritidshemmen i privat regi. År 1992 hade andelen privat barnomsorg ökat till cirka 7 procent, varav de föräldrakooperativt drivna daghemmen och fritidshemmen är den van- ligaste privata driftsformen. Enligt Socialstyrelsens enkät till landets kom- muner i september 1993 var andelen barnomsorg i privat regi ca 8 procent.
Socialstyrelsen fann vid sin genomgång av barnomsorgsstatistiken för år 1993 att 10 procent av daghemsbarnen var inskrivna i privata daghem medan två procent av fritidshemsbarnen var inskrivna vid privata fritidshem vid årsskiftet 1993/94.
534 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET SOU 1994:139
Privat barnomsorg bedrivs i dag vanligtvis fristående från kommunens verksamhet även om den privata barnomsorgen är beroende av kommunala bidrag för sin existens. Enligt uppgift från Socialstyrelsen förekommer emel- lertid också att kommunerna överlämnar driften av förskolor och fritidshem till privata entreprenörer. Omfattningen av entreprenadverksamhet inom barnomsorgen är i dag okänd.
35.7.5 Sammanfattning
Den exakta omfattningen av verksamhet i privat regi inom socialtjänsten är oklar. Med total omfattning avses i detta sammanhang både entreprenad- verksamhet och sådan privat verksamhet från vilken kommunen upphandlar enstaka tjänster. Särskilt entreprenadverksamheten synes öka snabbt.
Den öppna privata verksamheten, från vilken kommunen upphandlar enstaka tjänster har fortfarande liten omfattning inom både individ- och familjeomsorgen och äldreomsorgen även om tendensen också här är att andelen växer. Beträffande utvecklingen av den privata institutionsvården inom individ- och familjeomsorgen finns dock löpande statistik. Detta gäller också antalet kontaktpersoner och familjehem inom barn- och ungdoms- vården.
Den privata institutionsvården har kraftigt byggts ut sedan socialtjänst- lagens tillkomst. Både inom barn— och ungdomsvården och inom miss- brukarvården har antalet platser vid privata institutioner flerdubblats mellan år 1982 och år 1993. Ca hälften av institutionsplatserna för barn och ungdom drevs år 1993 i privat regi medan ca 60 procent av institutionsvården för missbrukare samma år drevs privat.
Trots ökningen av entreprenaderna inom äldre- och handikappomsorgen mellan år 1991 och år 1993 utgör denna verksamhet fortfarande totalt sett en liten andel av de totala kostnaderna för äldre- och handikappomsorgen. Variationer förekommer dock mellan olika kommuner och regioner i landet.
Även inom barnomsorgen är andelen som drivs i privat regi liten. Denna andel ökar successivt. År 1980 drevs cirka en procent av daghemmen och fritidshemmen i privat regi medan motsvarande andel år 1993 var ca 8 procent. Även här förekommer stora variationer mellan kommunerna.
En samlad kunskap saknas beträffande tillämpningen av gällande be— stämmelser för olika typer av privat verksamhet. Bl.a. saknas kunskap om i vilken omfattning föreläggande att rätta till missförhållanden i privat verk- samhet respektive förbud att driva privat verksamhet förekommer.
35.8 Sammanfattande bedömning 35.8.1 Inledning
Till kommittén har ett antal utredningar och förslag (se ovan) överlämnats som berör frågor om den privata verksamheten inom socialtjänsten. Kom-
SOU 1994:139 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET 535
mittén har också fått skrivelser från flera huvudmän om frågor med an— knytning till privat verksamhet. Ämnet har också diskuterats vid kommit- téns seminarier hösten 1993.
35.8.2 Frågor om avgränsning och definition av privat verksamhet
Som framgått ovan regleras tillståndsgivning, tillsyn, sanktioner m.m. för privat verksamhet i olika lagar, i socialtjänstförordningen och i Social- styrelsens föreskrifter. För vissa verksamhetsformer i privat regi råder i dag Oklarheter huruvida dessa omfattas av bestämmelserna om tillstånd och tillsyn. Detta gäller framför allt vissa dagverksamheter inom socialtjänsten men också verksamhet vid de enskilda vårdhem som tecknat egna hyres- kontrakt med vårdtagarna.
Förutom Oklarheterna beträffande vissa privata verksamheter har det visat sig svårt att definiera och avgränsa tillståndspliktig verksamhet från annan privat verksamhet. I gällande bestämmelser för HVB och enskilda vårdhem anges bl.a. antalet platser som grund för tillståndskrav för den privata verksamheten. Beträffande HVB anges dessutom i SOF att ett lägre antal än de angivna fem platserna också kan utgöra grund för att ett hem anses som ett HVB om ”verksamheten bedrivs yrkesmässigt och är av avgörande betydelse för hemmets tillkomst och bestånd”.
Den definition som anges i SOF när det gäller privata hem för vård eller boende har inneburit svårigheter bl.a. att avgöra när ett familjehem övergår till att bli ett HVB eller att avgöra när öppen verksamhet — utöver barnom- sorg — är tillståndspliktig. I dagligt tal uppfattas knappast verksamheter som bedrivs under en del av dygnet som ett hem för vård eller boende.
Även beträffande avgränsningen till andra verksamheter har funnits en osäkerhet, bl.a. beträffande s.k. båtprojekt och viss lägerverksamhet. Samma osäkerhet om tillståndsplikt har också funnits beträffande sådana organisa- tioner som ger stöd och utbildning till en grupp familjehem eller institutio— ner, s.k. paraplyorganisationer. Även avgränsningen till Invandrarverkets verksamhet för vissa flyktinggrupper har ibland varit Oklar.
Även vid översynen av Vårdhemsstadgan behandlas frågan om definitio— ner och gränsdragning framför allt mellan socialtjänstens och hälso- och Sjukvårdens verksamhet. Ett enskilt vårdhem betraktas som en vårdin- rättning och inte som en särskild boendeform. Detta har bl.a. inneburit problem när det gäller att skapa en neutral avgiftssättning för såväl kommu- nernas särskilda boendeformer som de enskilda vårdhemmen.
En annan fråga som aktualiserats är om finansieringen av privat verksam- het skall ha betydelse för avgränsningen. Det bör därför klargöras om endast sådan verksamhet som helt eller delvis finansieras av allmänna medel skall kontrolleras av staten eller om kontrollen även skall omfatta sådan privat vård och omvårdnad som enskilda med egna medel betalar för.
536 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET SOU 1994:139
35.8.3 Rollfördelningen mellan kommunen och den privata vårdgivaren vid entreprenadavtal m.m.
Den 1 januari 1994 trädde lagen (1992:1528) om Offentlig upphandling i kraft. Hur bestämmelserna om Offentlig upphandling Skall tillämpas i prakti- ken är f.n. en aktuell fråga i kommunerna. Härvid har vissa kommuner påpekat att bestämmelserna om kommunernas tillsynsansvar för enskild verksamhet enligt 69 & SOL och 3 & Vårdhemsstadgan knappast är förenliga med lagen om offentlig upphandling och principen om ökad konkurrens i kommunal verksamhet.
Behovet av ett förtydligande av kommunens, den privata vårdgivarens och även statens rOll och uppgifter vid entreprenadverksamhet inom social— tjänsten har påtalats från olika håll. Bl.a. har frågan om statens befogenheter att utöva tillsyn över och tillgripa sanktioner mot entreprenörer uppfattats som oklara från länsstyrelsernas sida.
Vissa oklarheter beträffande ansvarsfördelningen vid entreprenader har emellertid undanröjts genom förslagen i propositionen om lokal demokrati (prop. 1993/942188, bet. 1993/94zKU40, rskr. 1993/941379), som riksdagen antagit våren 1994. I kapitel 9 redovisas närmare dessa bestämmelser, som i korthet bl.a. innnebär att kommunens skyldighet att kontrollera och följa upp entreprenadverksamhet klargörs i kommunallagen.
Vikten av en tydlig ansvarsfördelning mellan kommunen och den privata vårdgivaren gäller framför allt om missförhållanden eller brister uppdagas i en entreprenadverksamhet.
När det gäller vårdhemsstadgans bestämmelser har ovan konstaterats att denna inte längre svarar mot den aktuella utvecklingen med bl.a. nya an- svarsgränser mellan kommun och landsting och med utvecklingen av nya verksamhets- och driftsformer både inom landsting och kommun. Det har också visat sig att flera enskilda vårdhem tecknat hyreskontrakt med vård— tagarna. Vårdhemmen har tolkat bestämmelserna så att man härigenom kan undgå tillståndskrav och tillsyn. Från länsstyrelsernas sida har funnits en osäkerhet om privat verksamhet omfattas av enskilda vårdhemsstadgans bestämmelser när den enskilde har eget hyreskontrakt med den privata vårdgivaren.
För privat barnomsorg har genom försökslagstiftning möjliggjorts för kommunerna att överta tillståndsprövningen från länsstyrelserna.
35.8.4 Villkor för tillstånd, tillsyn m.m.
I översynen av Vårdhemsstadgan betonas att tillståndsprövningen skall ses som en punktinsats, där en prövning görs av att vissa krav är uppfyllda vid ett givet tillfälle. Vilka krav som skall vara uppfyllda för att tillstånd skall beviljas utvecklas dock inte närmare. Hänvisning görs dock till bestämmel— serna i 30—35 55 SOF om tillståndgivning m.m., som bör kunna göras till- lämpliga efter vissa kompletteringar.
Socialtjänstförordningen och övriga föreskrifter för HVB och enskilda
SOU 1994:139 REGLER FöR PRIVAT VERKSAMHET 537
vårdhem innehåller förhållandevis detaljerade bestämmelser, bl.a. om kra- ven på kompetens hos den som förestår vården samt vilka regler som skall gälla för verksamhetens bedrivande.
Trots de relativt detaljerade bestämmelserna om tillståndsprövning tycks det ha funnits en viss osäkerhet vid tillämpningen, vilket ibland kritiserats av privata vårdgivare. Detta gäller bl.a. frågan om vilka krav som bör ställas på föreståndarens kompetens och lämplighet.
I praktiken kan tillståndsprövningens möjligheter att garantera kvalitet och säkerhet i den löpande verksamheten vara begränsade. Förändringar kan kort tid efter ett tillstånd beviljats inträffa i den aktuella verksamheten vilket kan medföra konsekvenser för den enskilde. En kontinuerlig och effektiv tillsyn har generellt större möjligheter att kontrollera Säkerhet och kvalitet. Formerna för och innehållet i tillsynen är en fråga som enligt direktiven (dir. 1991:50) särskilt Skall uppmärksammas i kommitténs arbete.
Ett förbud mot fortsatt verksamhet är ett ingripande beslut för den enskilde vårdgivaren. Beslut om förbud mot fortsatt verksamhet kan dock i vissa situationer behöva fattas med omedelbar verkan för att skydda den enskilde till liv och hälsa. Från Olika håll har påtalats svårigheterna att med gällande lagstiftning tolka bestämmelserna om när sanktioner skall vidtas.
Hur avvägningen Skall göras mellan att avvakta effekterna av ett före- läggande respektive att förbjuda fortsatt verksamhet bör förtydligas. En annan fråga som aktualiserats i detta sammanhang är vilken instans som bör fatta det slutgiltiga beslutet om fortsatt drift när missförhållanden eller brister föreligger i verksamheten.
35.9 Överväganden och förslag
35 .9.1 Övergripande utgångspunkter
Sedan socialtjänstlagens och vårdhemsstadgans tillkomst med bl.a. bestäm- melser om enskild verksamhet har kraven på ett effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser i kommunerna ökat.
Under senare år har utvecklingen gått mot ökad mångfald och förnyelse i vården. Delar av socialtjänstens verksamhet har i och med detta utsatts för konkurrens. En ökande andel verksamheter drivs av kooperativ, idéburna organisationer och privata entreprenörer. Denna andel är ännu relativt liten i förhållande till de totala kostnaderna för socialtjänsten. Inom barn- och ungdomsvården samt missbrukarvården drivs dock numera mer än hälften av institutionerna i privat regi.
Enligt vår mening finns det skäl att ändra gällande bestämmelser om privat verksamhet så att de bättre svarar mot dagens situation. Vi föreslår därför nya och mer enhetliga bestämmelser för all privat verksamhet inom socialtjänsten.
En grundläggande utgångspunkt för vårt förslag är att samma krav på kvalitet skall gälla oavsett om verksamheten drivs i offentlig eller privat regi.
538 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET SOU 1994:139
När det gäller rättssäkerhets- och insynsfrågorna har vår kartläggning visat på behovet av en översyn i gällande lagstiftning för att samma krav på säkerhet och insyn skall kunna tillgodoses i den privata och den Offentligt bedrivna verksamheten.
Socialtjänstlagens övergripande mål skall enligt vår mening gälla både för privat och Offentligt bedriven verksamhet. Detta innebär bl.a. att portalpara- grafens mål skall vara styrande även för den privata vården. Enligt portalpa- ragrafen Skall verksamhet som bedrivs med stöd av socialtjänstlagen bl.a. bygga på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet samt inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser.
De målgrupper, som socialtjänstens verksamheter riktar sig till, är av olika karaktär. Bland socialtjänstens målgrupper finns utsatta grupper som be- finner sig i stark beroendeställning och som inte förmår att hävda sina intressen eller föra sin talan. Det kan vara barn och ungdomar som lever under otrygga och utsatta förhållanden utan ett aktivt vuxenstöd. Även vissa vuxna i stark beroendeställning, bl.a. äldre med omfattande vårdbehov, funktionshindrade, psykiskt störda och missbrukare ingår i denna grupp. Dessa utsatta människors behov av vård och omvårdnad kan inte enkelt tillgodoses på den öppna marknaden. Därför har både staten och kommun— erna ett särskilt ansvar att garantera att den vård som ges är av god kvalitet och att den i övrigt bedrivs i enlighet med lagens bestämmelser oavsett om vården ges i privat eller offentlig regi. Samma krav bör därför gälla i avseende på kvalitet för såväl den privata som den Offentliga verksamheten.
Om samhällsmedborgarna skall kunna garanteras rättssäkerhet och kvali- tet i all vård och omsorg oavsett om verksamheten bedrivs i kommunens regi eller av en privat vårdgivare krävs bestämmelser som möjliggör insyn och kontroll. I kapitel 10 har redovisats de skillnader som gäller vad avser insyn och enskildas rättssäkerhet mellan privat och offentlig verksamhet. Vi anser det angeläget att frågor om insyn och rättssäkerhet i privat verksamhet ses over
Den som ansvarar för den privata verksamheten bör enligt vår mening ha en skyldighet att bedriva verksamheten målinriktat och planmässigt samt att följa upp och utvärdera densamma. I denna skyldighet ingår också att bedriva fortlöpande och systematiskt kvalitetssäkringsarbete.
En annan grundläggande utgångspunkt är att verksamheten i första hand skall kontrolleras genom en kontinuerlig och effektiv tillsyn. Med tillsyn inom socialtjänsten avser vi statens kontroll av rättssäkerhet och laglighet i individärenden och verksamheter. Tillsynen skall alltid ha sin grund i lagens mål och bestämmelser och omfattar därför också bl.a. kontroll av kvaliteten i verksamheten. Statens roll och uppgifter både i förhållande till den privata vårdgivaren och i förhållande till kommunen bör därför preciseras.
Till lagen bör dessutom fogas speciella bestämmelser som rör tillstånd, tillsyn m.m. för privat verksamhet. Vårdhemsstadgan föreslås upphävas och de enskilda vårdhemmen omfattas i stället av de nu föreslagna bestämmel— serna.
För att den enskilde skall kunna garanteras en god kvalitet i den privata
SOU 1994:139 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET 539
vården krävs också en förhandskontroll av den privata verksamhet, som riktar sig till de mest utsatta grupperna och där allmänhetens insyn vanligtvis är begränsad.
Utformningen av reglerna för förhandskontrollen är enligt vår mening en viktig rättssäkerhetsfråga, inte enbart för den enskilde vårdtagaren utan också för den privata vårdgivaren. Tillståndsprövningen bör därför endast omfatta ett fåtal och tydligt angivna kriterier, som krävs för att tillgodose kvalitet och säkerhet i den aktuella verksamheten.
Vi har övervägt att införa bestämmelser om tillståndsplikt även för sådan verksamhet som socialtjänsten med stöd av entreprenadavtal överlämnar till annan att utföra. Kommunens ansvar för entreprenadverksamhet har som redovisats i kapitel 9förtydligats genom kompletterande bestämmelser i kommunallagen, som riksdagen antagit våren 1994. Härigenom tydliggörs kommunens skyldighet att kontrollera och följa upp sådan verksamhet. Vi anser därför att statens kontroll av entreprenadverksamhet bör begränsas till tillsyn i likhet med vad som gäller för övrig kommunal verksamhet.
35.9.2 Definitioner och avgränsning av tillståndspliktig verksamhet |_
Vårt förslag: ] Krav på tillstånd införs i den nya lagen för yrkesmässigt bedriven privat heldygnsverksamhet som tillhandahåller vård, behandling, omvårdnad eller tillsyn för barn, ungdomar eller vuxna. Krav på tillstånd införs också för privat dagvård för funktionshindrade eller äldre med omfattande vårdbehov. För privat förskole- och skolbarnsomsorg krävs även i fort- sättningen tillstånd.
Med heldygnsverksamhet avses hem för vård och boende, särskilda boendeformer samt hem för viss annan heldygnsvård.
Krav på tillstånd för privat heldygnsverksamhet gäller oavsett om kommunen betalar hela eller delar av vården eller om den enskilde själv betalar sin vård.
Undantagen från krav på tillstånd är sådan socialtjänstverksamhet som kommunen med stöd av ett entreprenadavtal överlämnar till en privat vårdgivare att utföra.
Om entreprenören bedriver verksamhet utöver vad som regleras i entreprenadavtalet krävs tillstånd om denna verksamhet är tillståndsplik- tig enligt ovan.
Länsstyrelsens beslut om tillstånd får överklagas till länsrätten.
Tillståndspliktig verksamhet Som framhållits inledningsvis har förändringar i flera avseenden inträffat i den kommunala verksamheten sedan socialtjänstlagens tillkomst. Dessa för- ändringar har bl.a. skapat Oklarheter om nu gällande definitioner av till—
540 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET SOU 1994:139
ståndspliktig verksamhet. Vi anser därför att det är en angelägen uppgift att precisera och avgränsa vilka verksamheter, som skall omfattas av tillstånds- plikt.
Vi har i våra överväganden stannat vid att föreslå att all privat heldygns- verksamhet som yrkesmässigt tillhandahåller vård, behandling, omvårdnad och tillsyn för barn, ungdomar eller vuxna skall ha tillstånd för att få bedrivas. Denna avgränsning innebär att de institutioner, som i dag omfattas av begreppet hem för vård eller boende samt de särskilda boendeformerna enligt 20 å andra stycket SOL och bostäder med särskild service enligt 21 & tredje stycket SOL förutsätter tillstånd för att få bedrivas i privat regi.
Motivet för vårt förslag om tillstånd är att sådana heldygnsverksamheter som angetts ovan vanligtvis inte medger insyn från allmänheten i någon större utsträckning. Enskilda, som erhåller sådan Vård, behandling, om- vårdnad och tillsyn tillhör Oftast utsatta grupper och befinner sig Ofta i ett starkt beroendeförhållande.
Utöver de nämnda heldygnsverksamheterna — hemmen för vård och bO- ende samt de särskilda boendeformerna — föreslår vi också tillståndsplikt för sådana hem som tillhandahåller korttidsvård. Sådan vård kan bl.a. ges som Växelvård för att avlasta en anhörigvårdare eller som rehabilitering eller utslussning efter en sjukhusvistelse. Som beteckning för dessa hem föreslår vi begreppet hem för viss annan heldygnsvård. Dessa är inte att betrakta som en särskild boendeform utan som en tillfällig vårdform med ett särskilt syfte. Bland dessa hem bör dock enligt vår mening inte ingå s.k. hospicevård, dvs. vård i livets slutskede då denna vård vanligtvis innehåller kvalificerad medi— cinsk smärtlindring och annan medicinsk behandling.
De särskilda boendeformerna i privat regi där den enskilde har ett eget hyreskontrakt eller äger sin bostad står i dag utanför samhällets insyn och kontroll. Krav på tillstånd bör dock enligt vår mening gälla för alla särskilda boendeformer i privat regi i avseende på den vård och omvårdnad som ges i boendet. Tillståndsplikten bör gälla för sådan verksamhet oavsett om den enskilde har ett eget hyreskontrakt och oavsett om den enskilde betalar hela eller delar av den värd som ges. Om den enskilde i en sådan privatfinan- sierad särskild boendeform själv äger sin lägenhet får tillsynen och eventuel— la sanktioner som konsekvens härav endast avse den vård som ges.
Skälen för vårt förslag är att principerna för statens kontroll av privatfi— nansierad vård, omvårdnad och tillsyn för äldre, funktionshindrade och andra utsatta grupper bör vara desamma som principerna för statens kon- troll av privatfinansierad hälso- och sjukvård.
Vi har också stannat för att föreslå att dagvård i privat regi för de mest utsatta grupperna, nämligen de äldre med omfattande vårdbehov och de funktionshindrade, bör vara tillståndspliktig. I den senare gruppen ingår också dagvård för psykiskt störda.
Enligt vår mening bör det inte vara avgörande för kravet på tillstånd om den privata vård, omvårdnad och tillsyn som ges de mest utsatta grupperna sker i kombination med ett särskilt boende eller som komplement till in- satser som ges i ett ordinärt boende. Här bör noteras att även daglig
SOU 1994:139 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET 541
verksamhet som ges med stöd av LSS måste ha tillstånd om denna verksam- het ges yrkesmässigt av en privat vårdgivare. Vi föreslår därför att även privat bedriven dagvård för äldre och funktionshindrade med omfattande vårdbehov skall ha tillstånd för att bedrivas.
Avgränsningsproblemen mellan tillståndspliktig HVB-verksamhet och an- nan verksamhet för barn och ungdomar har också påtalats. Det gäller bl.a. för s.k. båtprojekt, där ungdomar med social problematik bor ombord på en båt och där boendet förenas med behandlingsinriktad verksamhet samtidigt som en resa med båten företas. Enligt vår mening är sådan verksamhet jämställd med institutionsvård och skall som sådan omfattas av krav på tillstånd för att få bedrivas. Tillstånd bör prövas av länsstyrelsen i det län där båten har sin hemmahamn eller — för utlandsregistrerade båtar — det län där båten har sin svenska bas.
Lägerverksamhet för bl.a. funktionshindrade barn och ungdomar är ett annat område som ibland kan tangera sådan privat heldygnsverksamhet, för vilken tillstånd krävs. Enligt vår mening bör emellertid sådan lägerverksam- het inte omfattas av krav på tillstånd. Barns och ungdomars deltagande i lägerverksamhet sker vanligtvis på föräldrarnas initiativ och ansvaret för den underårige under lägervistelsen åvilar då föräldrarna. Vi vill dock här fram- hålla att de korttidshem som ger vård, omvårdnad och tillsyn för funktions- hindrade barn och ungdomar omfattas av bestämmelserna om tillstånd och tillsyn.
Sådan verksamhet som tillhandahåller konsulttjänster i form av hand— ledning, utbildning och annat stöd, t.ex. till en grupp familjehem eller till en grupp institutioner — s.k. paraplyorganisationer — har beskrivits i kapitel 4. Enligt vår mening finns inte skäl att för sådan verksamhet kräva tillstånd. Endast om en sådan organisation bedriver heldygnsverksamhet krävs till- stånd.
Som vi inledningsvis framhållit anser vi det angeläget att reglerna för privat verksamhet inom socialtjänsten så långt möjligt görs enhetliga. Vi föreslår därför att tillståndsgivning och tillsyn för all privat verksamhet inom socialtjänsten bör handhas av samma instans.
Entreprenadverksamhet
Bestämmelserna om överlämnande av socialtjänstuppgifter till annan från— tar inte socialtjänsten dess ansvar för att kontrollera och följa upp den verksamhet, som överlämnats. Vi har också i den nya socialtjänstlagen föreslagit en bestämmelse som innebär en skyldighet för socialtjänsten att följa upp och utvärdera sin verksamhet (2 kap. 2 ©). Enligt de kompletteran- de bestämmelser som nyligen införts i kommunallagen har kommunen sam- ma ansvar för entreprenadverksamhet som för verksamhet i egen regi. I kommunallagen ges därför kommunen lagstöd för att tillförsäkra sig möjlig— heter att kontrollera och följa upp entreprenadverksamhet.
Vi har bl.a. mot bakgrund av förtydligandet i kommunallagen av kom-
542 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET SOU 1994:139
munens ansvar för entreprenadverksamhet avstått från att föreslå krav på tillstånd för sådan verksamhet inom socialtjänsten.
I detta sammanhang vill vi emellertid särskilt framhålla skillnaden mellan anlitandet av en entreprenör för en viss verksamhet inom socialtjänsten och upphandling av enstaka tjänster. Entreprenadverksamhet innebär att t.ex. driften av en Särskild boendeform, hemtjänst i ett geografiskt distrikt eller öppen missbrukarvård genom ett entreprenadavtal överlämnas till annan att utföra. Tydligt åtskilt från sådan entreprenadverksamhet är socialtjänstens upphandling av enstaka tjänster från en privat vårdgivare. Upphandling av enstaka tjänster görs framför allt för att tillgodose enskildas behov av en viss behandling eller av annan insats.
Oavsett om socialtjänsten genom entreprenadavtal överlämnar handha- vandet av en verksamhet till annan eller om socialtjänsten upphandlar en enstaka tjänst hos en privat vårdgivare anser vi att denna verksamhet skall omfattas av statens tillsyn. Som vi inledningsvis framhållit bör kontrollen av den privata verksamheten framför allt ske genom en fortlöpande och effek- tiv tillsyn. Denna princip gäller således all yrkesmässigt bedriven privat verksamhet oavsett om denna är förenad med krav på tillstånd eller inte. Till frågan om tillsyn återkommer vi närmare dels i avsnitt 35.9.4, dels i kapitel 36.
Hem för vård och boende
Inledningsvis vill vi här behandla begreppet hem för vård eller boende. Detta begrepp har i Olika sammanhang utsatts för kritik. En närmare analys av begreppet har bl.a. gjorts vid översynen av reglerna för privata HVB, som redovisats ovan. Härvid föreslogs att begreppet reserveras för heldygnsverk- samhet, dvs. för vård och behandling som ges i anslutning till vistelse på en institution. En svårighet med tolkningen av begreppet har bl.a. varit att avgöra om också vård och behandling i öppna former omfattas av begreppet. Även inackorderingshemmens ställning i förhållande till begreppet hem för vård eller boende har i vissa fall uppfattats som oklar.
Vi anser det därför vara angeläget att precisera HVB-begreppets räck— vidd. Vi har övervägt om begreppet bör ersättas med ett nytt. Mot detta kan invändas att begreppet är väl inarbetat inom socialtjänsten. Vi har därför funnit att HVB—begreppet bör bestå men tydliggöras genom att eller byts ut mot och för att tydligt ange att det enbart handlar om vård och behandling som ges vid heldygnsinstitutioner, dvs. hem för vård och boende. All vård och behandling som ges enskilda i kombination med ordinärt boende faller härigenom utanför HVB-begreppet. Detta gäller också barnomsorg som bedrivs i privat regi.
I gällande definition i 6 & SOF sägs att HVB med ett lägre antal platser än fem också kan vara tillståndspliktig om ”verksamheten bedrivs yrkesmässigt och är av avgörande betydelse för hemmets tillkomst eller bestånd”.
Det sistnämnda tillägget har medfört Oklarheter framför allt i förhållande till familjehemmen. Som tidigare nämnts har familjehem alltsedan social—
SOU 1994:139 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET 543
tjänstlagens tillkomst i viss utsträckning ombildats till HVB. Denna om- vandling — från familjehem till institution — har i vissa fall skett utan att familjens bostad eller verksamhetens innehåll nämnvärt förändrats. Skälet till förändringen har inte sällan varit att familjen haft sin huvudsakliga inkomst från vården av de i hemmet placerade.
Enligt vår mening är det en ytterst angelägen uppgift att tydligt avgränsa tillståndspliktig institutionsvård från familjehemsvård. An- talet platser som kriterium för denna avgränsning har vi dock funnit mindre lämplig. Avgränsningen mellan familjehemsvård och HVB bör i stället ha sin grund i de specifika kännetecken och kriterier som gäller för en god familje— hemsvård respektive institutionsvård.
Familjehemsvårdens styrka ligger i att barnet/tonåringen kommer till en vanlig familj med allt vad detta innebär av kontinuitet och nära relationer. Det är inte bara familjehemmet som är en resurs för barnet. Genom familje— hemsplaceringen inlemmas också barnet i en större gemenskap med släkt, grannar osv. som en institution inte på samma sätt erbjuder. Familjehemspla- ceringar är därför Oftast att föredra när barn eller ungdomar måste placeras utanför det egna hemmet. Vi anser det därför angeläget att slå vakt om den vanliga familjehemsvården, där vanligtvis ett eller ett par barn placeras såvida det inte handlar om syskongrupper.
Samtidigt är det väl känt att de barn som i dag placeras för vård utanför det egna hemmet kommer från andra förhållanden än tidigare. Innan en placering aktualiseras har socialtjänsten i allmänhet prövat alla till buds stående medel för att undvika en placering. Det betyder att barnen inte sällan har både psykiska och sociala störningar när de kommer till ett familjehem. Det ställs därför stora krav på hemmet. Bl.a. förutsätts att hemmet samarbetar med barnets biologiska föräldrar, vilket inte alltid är enkelt. Familjehemmen behöver därför stöd för att kunna klara sina upp- gifter.
De tidigare omnämnda familjevårdsenheterna har Visat sig vara en bra modell för att ge detta stöd. Vi ser därför gärna att det i framtiden utvecklas denna typ av regionala team som har till särskild uppgift att fungera som en länk mellan den placerande kommunen och familjehemmet. Teamet skall vara hemmets resurs, inte barnets, och kunna svara för utbildning, hand- ledning och socialt nätverk som kan underlätta familjehemmets uppgifter. Placerande kommun måste dock ta det fulla ansvaret för det placerade barnet eller tonåringen. Detta ansvar får enligt vår mening aldrig överlåtas på någon utomstående. Detta innebär också det fulla ansvaret för att barnet kommer till ett lämpligt familjehem. Att därutöver införa någon Offentlig kontroll anser vi inte behövs.
Det finns enligt vår mening inte skäl att ange ett högsta antal barn som får finnas i familjehem för att härigenom tvinga vissa familjehem att omvandlas till hem för vård och boende. Varje kommun som utreder ett familjehems lämplighet för ett visst barn måste själv ta ställning till om hemmet har kvalifikationer och utrymme att ta hand om just det aktuella barnet. Härvid måste givetvis hänsyn tas till de barn som redan finns i hemmet, både egna
544 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET SOU 1994:139
och placerade. Vidare bör kommunen genom avtal förvissa sig om att familjens situation inte överraskande förändras genom att ytterligare barn placeras i familjen. Vid en familjehemsplacering måste alltid en helhetsbe- dömning göras av familjens förhållanden och möjligheter att tillgodose det aktuella barnets behov.
När ett familjehem ansöker om tillstånd att få bli ett hem för vård och boende tar länsstyrelsen över bedömningen av hemmets kvalifikationer i ett helhetsperspektiv. Vid en placering i ett HVB krävs inte kommunens med- givande. Kommunen förlitar sig här på att tillståndet garanterar kvaliteten i hemmet genom att kompetens och lämplighet i övrigt är tillgodosett.
För de familjer som ansöker om att få bli ett hem för vård och boende skall gälla de krav som vi nedan föreslår i fråga om utbildning, tidigare erfarenhet och personlig lämplighet.
Den stora ökningen av antalet HVB under 1980-talet har som redan nämnts delvis berott på att många familjehem ”konverterats” till HVB. Därmed har dessa hem ålagts ett vårdansvar samt ett ansvar för bl.a. journal- föring som familjehemmen i flera fall varit oförberedda på. Enligt uppgift från länsstyrelserna har det också visat sig att flera familjer som saknat lämplig utbildning för att bedriva institutionsvård också upphört med sin HVB-verksamhet. Många av dessa familjer betraktades som kompetenta familjehem och borde som sådana fortsatt sitt arbete.
Den tidigare inriktningen mot att förvandla kvalificerade familjehem till HVB anser vi i dag generellt sett inte eftersträvansvärd. Enligt vår mening bör Villkoren för att erhålla tillstånd för ett hem för vård och boende preciseras på ett sådant sätt att skillnaden mellan institutionsvård och famil- jehemsvård klargörs.
Dagvård
Även när det gäller dagvård för utsatta grupper med omfattande vårdbehov finner vi platsantalet i verksamheten mindre relevant som grund för krav på tillstånd. Med omfattande vårdbehov avses både svåra demenstillstånd och kvarstående fysiska och psykiska skador efter olika sjukdomstillstånd. bl.a. hjärnblödning.
I princip kan privat dagvård för två personer med mycket omfattande vårdbehov i en härtill särskilt anpassad lokal utgöra grund för tillståndsplikt. Behovet av insyn och kontroll är inte mindre bara därför att antalet vårdade i en verksamhet är litet.
Begreppet ”yrkesmässig”
Ytterligare en aspekt beträffande avgränsningen av tillståndspliktig privat verksamhet bör enligt vår mening belysas. Det gäller begreppet "yrkes- mässig”, vilket i den nu gällande definitionen av HVB ingår som ett kriteri— um. Även i vårt förslag till bestämmelse har vi angivit att den privata verksamhet, för vilken tillstånd krävs, skall bedrivas yrkesmässigt.
Med yrkesmässighet avser vi i detta sammanhang kontinuerlig verksam-
SOU 1994:139 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET 545
het som bedrivs i förvärvssyfte. För att yrkesmässigt bedriven verksamhet skall vara av god kvalitet krävs bl.a. lämplig utbildning, vitsordad personlig lämplighet och tidigare erfarenhet hos den som ansvarar för verksamheten. Till frågan om tillståndsprövningen av ansökan att få bedriva privat verk— samhet återkommer vi nedan.
Frivilligt socialt arbete Frågan om yrkesmässighet i den privata verksamheten föranleder oss också att överväga avgränsningen till frivilligt socialt arbete.
I rapporten (SOU 1993:82) Frivilligt socialt arbete har behandlats frågan om frivilligarbetets olika roller och karaktär. Bl.a. framhålls att frivilligt socialt arbete kan utföras både av anställda som avlönas för sin uppgift och av oavlönade frivilliga. I åtskilliga frivilliga organisationer genomförs stora delar av verksamheten av avlönade anställda på yrkesmässig grund och inte sällan till stor del genom medel från den Offentliga sektorn. Som exempel kan nämnas behandlingsinstitutioner, som drivs av frivilligorganisationer, t.ex. Länkarna, Anonyma Alkoholister, Levi Petrusstiftelsen, Stadsmission- en.
En stor del av frivillig verksamhet utförs dock som oavlönat arbete som enskilda fritt väljer att utföra och som administreras eller förmedlas av en frivillig organisation. Det kan handla om besöksverksamhet eller ledsagar— verksamhet hos äldre eller andra grupper.
De frivilliga organisationerna tillhandahåller också vissa heldygnsverk- samheter som komplement till socialtjänstens verksamheter. Vi tänker här på kvinnojourema, som Ofta drivs med frivilliga insatser men ibland också med professionella som ansvariga för verksamheten. Även härbärgen, som framför allt finns i storstäderna, drivs ofta av frivilliga organisationer. Enligt vår mening bör varken kvinnojourer eller härbärgen omfattas av bestämmel- serna för privat verksamhet såvida det huvudsakligen handlar om ett boende under en begränsad period.
De frivilliga organisationer, som yrkesmässigt tillhandahåller vård och behandling vid HVB skall däremot självfallet omfattas av de bestämmelser som vi här föreslår om tillstånd och tillsyn m.m.
Invandrarverkets förläggningar
Slutligen vill vi framhålla att Invandrarverkets verksamheter inte omfattas av bestämmelserna om HVB i nuvarande socialtjänstlag. Invandrarverket bedriver vissa heldygnsverksamheter för barn och ungdomar som kommer till Sverige utan vårdnadshavare och utan uppehållstillstånd. Dessa barn och ungdomar kan under asyltiden av Invandrarverket placeras ut i grupp- boende, som drivs på entreprenad. Denna verksamhet är enligt vår mening inte att betrakta som HVB och står därmed inte heller under tillsyn av länsstyrelsen. Det inträffar också att Invandrarverket upphandlar enstaka platser vid ett existerande HVB. I sådana fall gäller självfallet socialtjänst- lagens bestämmelser om tillstånd, tillsyn m.m. för hemmet. Om Invandrar-
546 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET SOU 1994:139
verket däremot tecknar ett entreprenadavtal med ett existerande privat HVB om att bedriva verksamhet för ungdomar under asylsökningstiden bör enligt vår mening tillståndet för ett sådant HVB upphävas.
35.9.3 Tillståndsprövningen
Vårt förslag: Länsstyrelsen föreslås vara tillståndsgivande myndighet.
Tillstånd för privat verksamhet får beviljas endast om verksamheten uppfyller kraven på god kvalitet och säkerhet. Beslut om tillstånd får förenas med villkor som avser förhållanden av betydelse för kvalitet och säkerhet.
Den som förestår verksamheten skall ha lämplig utbildning, erfarenhet av liknande verksamhet samt vitsordad personlig lämplighet.
Vi föreslår att länsstyrelserna även fortsättningsvis skall vara tillstånds- givande myndighet Samt utöva tillsyn över privat verksamhet.
Som tidigare framgått finns Olika uppfattningar om hur ingående till— ståndsprövningen bör göras. Enligt vår mening bör den tillståndsgivande myndighetens prövning enbart avse sådana förhållanden som är avgörande för kvalitet och säkerhet i verksamheten. Vi har här funnit några faktorer av särskild betydelse för att en heldygnsverksamhet skall kunna garantera en rättssäker och kvalitativt god vård, behandling och omvårdnad.
För det första måste den som förestår verksamheten ha en lämplig ut- bildning. Som tidigare framhållits är bristen på kompetens och kunskap ett generellt problem inom socialtjänsten. För det sociala arbetet som bedrivs vid ett HVB är det av särskilt stor betydelse att arbetet så långt möjligt grundas på sakkunskap. Krav på lämplig högskoleutbildning bör därför enligt vår mening gälla för den som förestår vården. Detta bör också gälla den som förestår en särskild boendeform eller ett hem för viss annan heldygnsvård. Den aktuella målgruppen samt verksamhetens innehåll och utformning måste från fall till fall avgöra vad som avses med lämplig hög- skoleutbildning. I övrigt anser vi att det är önskvärt att en allsidigt samman- satt och för målgruppen lämplig kompetens återfinns i personalgruppen.
Krav på lämplig högskoleutbildning hos den som förestår verksamheten är dock enligt vår mening inte tillräckligt för att garantera en säker och god vård. Härtill krävs också tidigare erfarenhet av liknande verksamhet. Som allmän princip bör därför en nyutbildad inte ges ansvar att förestå verksam- heten vid ett privat HVB eller vid en annan heldygnsverksamhet.
Det tredje kriteriet som är avgörande för kvaliteten i verksamheten är vitsordad personlig lämplighet. Utöver sakkunskap bygger socialt behand- lingsarbete och omvårdnadsarbete på engagemang, förmåga till empati och förtroendefulla relationer. Detta förutsätter personlig lämplighet. Vid pröv— ning av en ansökan om tillstånd bör därför den enskilde kunna vitsorda personlig lämplighet.
I lämplighetsprövningen bör också ingå en s.k. vandelprövning av perso-
SOU 1994:139 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET 547
nerna bakom det privata rättssubjektets ansökan om tillstånd. Detta förut- sätter att man kan identifiera personerna bakom t.ex. ett aktiebolag eller ett handelsbolag.
I lagen (1992:1528) om offentlig upphandling framgår de krav som får ställas på en leverantör. En leverantör kan uteslutas från deltagande i upphandling bl.a. om han är i konkurs eller likvidation eller tills vidare har inställt sina betalningar eller är underkastad näringsförbud. Detta gäller också om han är föremål för ansökan om konkurs eller tvångsförvaltning eller liknande. Vidare kan en leverantör uteslutas om han är dömd för brott avseende yrkesutövningen eller har gjort sig skyldig till allvarligt fel i yrkes- utövningen. Detta gäller också om han inte har fullgjort sina åligganden avseende socialförsäkringsavgifter eller skatt.
Enligt vår mening bör vid tillståndsprövningen göras en heltäckande vandelprövning både av personerna bakom det privata rättssubjektet och av den som skall förestå vården. Om dessa visar sig ha stora skatteskulder, konkurser nära i tiden eller har dömts för ekonomisk eller annan brottslig- het bör enligt vår mening huvudregeln vara att tillstånd för privat verksam- het inom socialtjänsten inte beviljas. Detta bör också gälla den som har gjort sig skyldig till allvarligt fel i yrkesutövningen.
I den privata verksamheten bör enligt vår mening också finnas admini- strativ kompetens. Sådan kompetens behövs bland annat för att svara upp mot de föreslagna bestämmelserna om uppföljning och utvärdering. Denna kompetens får tillgodoses inom ramen för den privata verksamheten.
Vid tillståndsprövning skall enligt vår mening de ovan nämnda kriterierna prövas. Skälet till vårt ställningstagande är att kraven på kvalitet och säker- het i institutionsvård och heldygnsomsorg för samhällets mest utsatta grup- per såsom barn, ungdomar, missbrukare, funktionshindrade och äldre måste ställas högt om syftet med insatsen skall uppnås.
För den dagvård, som enligt vårt förslag också omfattas av tillståndsplikt, bör samma prövning av föreståndarens utbildning, tidigare erfarenhet och personliga lämplighet göras. Även i denna verksamhet anser vi att krav på lämplig högskoleutbildning bör vara huvudregeln för erhållande av tillstånd.
Med den som förestår verksamheten avser vi inte det inregistrerade bolagets verkställande direktör eller den som innehar ordförandeskapet i en stiftelse eller en ekonomisk förening. Den som förestår verksamheten är enligt vår mening den som ansvarar för den dagliga ledningen av verksam- heten och som har ansvaret för att den bedrivs enligt lagens mål och övriga bestämmelser. De regler i den nya socialtjänstlagen som föreslås gälla utöver de särskilda reglerna för privat verksamhet återkommer vi till nedan.
Det finns enligt vår mening också andra viktiga aspekter som påverkar kvalitet och säkerhet i vården och som bör vägas in vid tillståndsprövningen. Som exempel härpå kan nämnas ändamålsenliga lokaler och utrustning.
Tillståndsprövningen bör därför också omfatta en bedömning av lokaler— nas ändamålsenlighet för den verksamhet, som ansökan om tillstånd avser. Detta fråntar inte den sökande ansvaret för att ombesörja att bl.a. rädd— ningstjänsten. yrkesinspektionen och miljö- och hälsoskyddsnämnden ut-
548 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET SOU 1994:139
ifrån gällande bestämmelser inom respektive område granskar de tilltänkta lokalerna.
Vi föreslår också att tillstånd för privat verksamhet får förenas med särskilda villkor. Dessa villkor får dock inte avse andra förhållanden än sådana som är avgörande för kvalitet och säkerhet. Som exempel kan nämnas krav på viss personal nattetid i heldygnsverksamhet eller viss Säker— hetsutrustning i de lokaler där funktionshindrade barn och ungdomar eller vuxna kommer att erhålla vård, omvårdnad och tillsyn.
Vi har också övervägt om tillstånd att bedriva privat verksamhet regel- mässigt bör avse en tidsbegränsad period. Härigenom skulle en regelbunden kontroll av den privata verksamheten ske. För många privata vårdgivare är etableringen förknippad med stora ekonomiska åtaganden. Enligt vår me- ning skulle därför tidsbegränsade tillstånd kunna innebära en osäkerhet och ett hinder för etablering. Värdet av en sådan regelbunden omprövning måste också ställas i relation till den administrativa merkostnad som tidsbegränsa- de tillstånd skulle innebära samt till frekvensen av och formerna för tillsyn.
Vi vill här även betona vikten av att kontrollen av all privat verksamhet, både den tillståndspliktiga och annan privat verksamhet som yrkesmässigt utför socialtjänstuppgifter framför allt läggs på en fortlöpande och effektiv tillsyn. Vi finner därför inte skäl att föreslå tidsbegränsade tillstånd.
Slutligen vill vi framhålla vikten av att tillståndsprövningen av kvalitet och säkerhet inte görs på ett sådant sätt att den förhindrar nya och annorlunda initiativ. Tvärtom bör den ske på ett sådant sätt som bidrar till att ut— vecklingen av innehåll och metoder inom socialtjänsten stimuleras.
35.9.4 Tillsynen
Vårt förslag: Tillståndspliktig verksamhet står under länsstyrelsens tillsyn.
Länsstyrelsens tillsyn omfattar också annan privat verksamhet. Här ingår såväl entreprenadverksamhet som sådan icke tillståndspliktig privat verksamhet från vilken socialtjänsten upphandlar enstaka tjänster för att fullgöra sina skyldigheter enligt den nya socialtjänstlagen.
Om socialtjänsten får kännedom om missförhållanden i sådan privat verksamhet, som står under länsstyrelsens tillsyn, skall socialtjänsten underrätta länsstyrelsen om detta.
Länsstyrelsen har rätt att inspektera den verksamhet som står under dess tillsyn samt att ta del av de handlingar och inhämta de upplysningar som krävs för att fullgöra tillsynen.
Om det sker förändringar som inte är obetydliga i tillståndspliktig verksamhet skall länsstyrelsen omedelbart underrättas härom.
Som tidigare framgått anser vi att statens kontroll av privat verksamhet i första hand skall ske genom fortlöpande och effektiv tillsyn. En förstärkt tillsyn är nödvändig om de utsatta grupperna skall garanteras rättssäkerhet och god kvalitet i den privata verksamheten.
SOU 1994:139 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET 549
Begreppet tillsyn — liksom begreppen uppföljning och utvärdering — defi- nieras närmare i kapitel 36. Begreppet tillsyn inom socialtjänsten bör enligt vår mening reserveras för statens kontroll av att verksamhet enligt den nya lagen uppfyller kraven på rättssäkerhet och kvalitet samt i övrigt bedrivs enligt gällande bestämmelser.
När det gäller tillsynens innehåll vill vi framhålla vikten av att den fokuse- ras på kvalitet och säkerhet. Den föreslagna bestämmelsen om kvalitets- säkring i 2 kap. 2 å i den nya socialtjänstlagen föreslås gälla även för privat verksamhet. Det skall därför vara en uppgift för tillsynsmyndigheten att kontrollera innehållet i och formerna för den privata vårdgivarens eget kvalitetssäkringsarbete, vilka resultat som kan påvisas i verksamheten här- igenom samt vilka förbättringsinsatser som vidtas utifrån detta arbete. I ett uppbyggnadsskede bör det vara en uppgift för tillsynsmyndigheten att ge de privata vårdgivarna råd och stöd i utvecklingen av kvalitetssäkringsarbetet.
Tillsynen kan dock inte enbart fokuseras på förekomsten av sådana sys- tem utan bör också inriktas på att Självständigt bedöma kvalitet och säkerhet i den verksamhet, som är föremål för tillsyn. Tillsynsinsatser bör alltid utmynna i en skriftlig bedömning, varav framgår om, och i så fall vilka, åtgärder bör vidtas för att förbättra eller förändra verksamheten.
Länsstyrelsernas tillsynsbesök är betydelsefulla för att kunna få en bild av kvalitet och Säkerhet i socialtjänstens olika verksamheter. Utöver besöken bör enligt vår mening tillsynen kombineras med enkäter, årsredovisningar eller liknande för att ge tillsynsmyndigheten underlag för att bedöma be- hovet av ytterligare eller fördjupade tillsynsinsatser.
Tillsynen omfattar både tillståndspliktig verksamhet och sådan verksam— het som kommunen avtalat med annan om att utföra. Tillsynsmyndighetens befogenheter att utöva tillsyn bör enligt vår mening vara desamma oavsett om verksamheten bedrivs av kommunen, av en tillståndspliktig privat vård— givare eller av en entreprenör. Med direkttillsyn avses både individtillsyn och verksamhetstillsyn, vilket också inbegriper inspektionsrätt och rätt att ta del av handlingar.
Länsstyrelsens tillsyn över icke tillståndspliktig verksamhet förutsätter att länsstyrelsen från socialtjänsten får information om vilka privata vårdgivare som socialtjänsten genom entreprenadavtal eller på annat sätt anlitar för att utföra uppgifter enligt denna lag.
Som tidigare nämnts föreslår vi att socialtjänsten inte längre skall utöva tillsyn över tillståndspliktig privat verksamhet i kommunen. Däremot har socialtjänsten ett ansvar för att den enskilde erhåller god vård, behandling och omvårdnad oavsett om vården ges i kommunal eller privat regi. Social- tjänstens ansvar vid vård utom hemmet förtydligas genom vårt förslag till bestämmelser i den nya lagen.
Vi anser att socialtjänsten bör ha en skyldighet att underrätta länsstyrel- sen Om socialtjänsten får vetskap om missförhållanden eller brister i privat verksamhet och som bör föranleda tillsyn från länsstyrelsens sida. Kommu- nens skyldighet gäller oavsett om socialtjänsten fått vetskap om missför- hållandena i samband med sin uppföljning, t.ex. av den vård som ges en
550 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET SOU 1994:139
enskild i en privat institution, eller om socialtjänsten på annat sätt fått kännedom om missförhållandena.
Här finns också anledning att beröra ansvarsfördelningen mellan kommun och entreprenör. Av propositionen (1993/94:188) om lokal demokrati fram- går att kommunens ansvar dock inte innebär ett ansvar för den dagliga ledningen av arbetet. För detta ansvarar entreprenören.
Enligt vår mening följer härav att tillsyn på förekommen anledning, dvs. på grund av enskildas klagomål mot entreprenadverksamheten, skall ske i förhållande till entreprenören. Härav följer att samma bestämmelser be- träffande tillsyn och sanktioner skall gälla både för tillståndspliktig verksam- het, för entreprenadverksamhet och för sådan icke tillståndspliktig privat verksamhet som bedrivs under del av dygnet och som kommunen upphand— lar enstaka tjänster från.
Slutligen vill vi framhålla att om det sker förändringar som inte är Obe- tydliga i den tillståndspliktiga verksamheten skall länsstyrelsen underrättas härom. Sådana förändringar som bör rapporteras är bl.a. byte av ansvarig för verksamheten, konkurser eller när en tillståndspliktig privat vårdgivare tecknar ett entreprenadavtal med kommunen om att bedriva viss verksam— het eller när verksamhet upphör.
35.9.5 Sanktionerna
Vårt förslag: Om privat verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn inte uppfyller kraven på kvalitet eller vad som i övrigt gäller för verksamheten enligt den nya lagen skall länsstyrelsen förelägga den ansvarige för verksam- heten att inom föreskriven tid avhjälpa missförhållandena eller bristerna. Föreläggandet kan kombineras med vite. Vite utdöms av länsrätten.
Om missförhållandena eller bristerna är allvarliga och inte åtgärdas enligt föreläggandet eller om effekterna av ett föreläggande inte kan avvaktas av hänsyn till vårdtagares liv och hälsa får länsstyrelsen med omedelbar verkan förbjuda verksamheten. Ett sådant beslut skall senast inom en vecka underställas länsrättens prövning, som inom två veckor efter underställningen skall besluta om förbudet skall bestå. Länsrättens beslut får överklagas till kammarrätten.
Länsstyrelsen får också hos länsrätten väcka talan om förbud av fort- satt verksamhet. Länsrätten skall inom två veckor efter det att talan väckts fatta beslut i ärendet. Beslutet, som får överklagas till kammarrät- ten, gäller med omedelbar verkan.
Länsstyrelsens beslut om tillstånd och sanktioner får överklagas till länsrätten. _J
Behovet av ökade sanktionsmöjligheter har bl.a. tagits upp av den arbets- grupp under Socialstyrelsens ledning, som gjort en översyn av HVB—regler-
SOU 1994:139 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET 551
na. Möjligheterna att genom sanktioner åstadkomma rättelse eller föränd- ring i verksamheten har framför allt från länsstyrelsernas sida ansetts Otill- räckliga.
Inledningsvis vill vi särskilt framhålla att tillsynen över privat verksamhet i första hand bör ske i dialog med den som förestår denna verksamhet. Vid all tillsynsverksamhet är det yttersta syftet att till gagn för den enskilde utveckla eller förbättra verksamheten. Därför är kunskapsåterföringen från tillsynen av största betydelse. Denna kunskapsåterföring bör därför ske på ett sådant sätt att den stimulerar till förbättringar i verksamheten. Den skriftliga doku- mentationen från tillsynen bör därför — om tillsynsmyndigheten finner för- bättringsmöjligheter — innehålla konkreta åtgärdsförslag till vägledning för utvecklingen av verksamhetens kvalitet och säkerhet. Sanktioner bör därför tillgripas endast i sådana fall där rättelse eller erforderliga förbättringar inte kunnat åstadkommas på annat sätt.
Frågan om sanktioner innehåller Olika aspekter. För det första bör klargö- ras vilken typ av missförhållanden eller brister som skall föreligga för att sanktioner skall kunna tillgripas. För det andra handlar det om hur sanktion- erna skall utformas och för det tredje vilken instans som skall fatta beslut om sanktioner.
Enligt nu gällande bestämmelser har länsstyrelserna möjlighet att före- lägga en privat vårdgivare att rätta till missförhållanden som uppdagas i verksamheten. Om vårdgivaren inte rättar till missförhållandet och detta är av allvarlig karaktär kan länsstyrelsen förbjuda fortsatt verksamhet. Utöver föreläggande och förbud saknas sanktionsinstrument.
Ett förbud att bedriva verksamhet kan innebära drastiska förändringar för de enskilda vårdtagarna, som med kort varsel måste omplaceras till annan vård eller som, åtminstone temporärt, måste avstå från erforderlig vård.
För att förebygga och undvika onödiga förbud är det enligt vår mening angeläget att ytterligare förstärka sanktionsinstrumentet ”föreläggande” med möjlighet att kombinera detta med Vite. Om vite stadgas i lagen (1985:206) om vite. I denna lag anges regler för vitesföreläggande, vitesbe- lopp, utdömande av vite, överklagande m.m.
Vi föreslår därför att en bestämmelse införs i lagen som ger möjlighet för länsstyrelsen att kombinera ett föreläggande om att rätta till missförhållan- den eller brister i verksamheten med vite. Härigenom läggs en större tyngd bakom länsstyrelsens krav på rättelse. Vi föreslår att det skall vara en uppgift för länsrätten att utdöma förelagt vite.
Tillsynsmyndigheternas möjlighet att förbjuda fortsatt verksamhet an- vänds sällan. När så sker föreligger Ofta akuta och allvarliga missförhållan- den, som innebär fara för vårdtagares liv och hälsa. Enligt vår mening bör ett så ingående beslut som att förbjuda viss verksamhet tillgripas endast när inga andra medel står till buds att åstadkomma rättelse.
Om länsstyrelsen genom ett föreläggande — med eller utan vite — krävt att vårdgivaren skall åtgärda konstaterade missförhållanden eller brister men så inte skett får länsstyrelsen förbjuda fortsatt verksamhet. Förbud får också tillgripas när missförhållandena eller bristerna är av sådan allvarlig karaktär
552 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET SOU 1994:139
att effekterna av ett föreläggande inte kan avvaktas av hänsyn till enskilda vårdtagares liv och hälsa.
Vi föreslår därför att länsstyrelsen även fortsättningsvis skall ha möjlighet att med omedelbar verkan förbjuda fortsatt verksamhet. Ett sådant beslut skall dock omgående underställas länsrättens prövning. Länsrätten har att inom två veckor fatta beslut i ärendet.
I övrigt föreslås att länsstyrelsen också hos länsrätten får väcka talan om förbud mot fortsatt verksamhet. Ett sådant förfaringssätt kan tillgripas när bristerna eller missförhållandena inte rättas till vid ett föreläggande men inte är av sådan karaktär att enskildas liv och hälsa utsätts för omedelbar fara. Länsrätten har i sådant fall att inom två veckor efter det att länsstyrelsen väckt talan fatta beslut i ärendet. Länsrättens beslut gäller omedelbart.
De missförhållanden eller brister, som kan föranleda beslut om sanktioner kan vara av skiftande karaktär. Att i detalj ange alla sådana förhållanden är inte möjligt. Vi vill dock framhålla några principer som vägledning.
Som utgångspunkt vid bedömning av behovet av sanktioner gäller lagens krav på god kvalitet samt övriga bestämmelser för den aktuella verksam- heten. För tillståndspliktig verksamhet bör självfallet också utgångspunkten vara det tillstånd, som länsstyrelsen meddelat den privata vårdgivaren. Om verksamheten påtagligt avviker från tillståndsbeviset bör sanktioner över- vägas. Detta kan t.ex. gälla brister i föreståndarens eller övrig personals utbildning och lämplighet. Det kan också gälla förändring av målgrupper eller i övrigt ändrad inriktning i verksamheten för vilket saknas tillräcklig personal eller personal med lämplig kompetens. Bristande respekt för en- skildas självbestämmande och integritet, t.ex. övergrepp eller allvarlig för- summelse av vårdtagarnas behov av vård, behandling, omvårdnad eller tillsyn bör föranleda sanktioner om förhållandena inte rättas till på annat sätt. Andra exempel på allvarliga brister kan avse lokaler eller materiell utrustning. Sanktioner bör också övervägas om ordning och rutiner i verk- samheten är av sådan karaktär att vistelsen för vårdtagarna innebär otrygg- het eller osäkerhet.
Kommunens ansvar för entreprenadverksamhet har närmare behandlats både i kapitel 18 och ovan i detta kapitel. För entreprenadverksamhet har kommunen enligt kommunallagen ett övergripande ansvar samt en skyldig- het att kontrollera och följa upp denna verksamhet. Även om kommunen fortfarande har kvar det politiska ansvaret för verksamheten är som tidigare framgått den privata entreprenören ansvarig för verksamhetens dagliga utförande. Med detta ansvar följer också att vid missförhållanden eller brister i entreprenadverksamheten kan föreläggande eller annan sanktion riktas mot entreprenören.
Här vill vi särskilt framhålla att länsrättens beslut om förbud för fortsatt verksamhet i en entreprenad inte fråntar kommunen dess yttersta ansvar för verksamhetens vårdtagare. Vi finner det därför naturligt att kommunen utformar entreprenadavtalet på ett sådant sätt att detta beaktar de för- hållanden som kan uppstå efter ett eventuellt beslut av länsrätten om förbud mot fortsatt verksamhet.
SOU 1994:139 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET 553
35.9.6 Övriga frågor
Vårt förslag: De nuvarande reglerna om tystnadsplikt (71 a &) för den som är eller har varit verksam inom privat verksamhet skall bestå.
Vissa regler i den nya socialtjänstlagen görs direkt tillämpliga på den yrkesmässigt bedrivna privata verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn. Det gäller bl.a. portalparagrafens målbestämmelser samt bestäm- melserna om kvalitet, uppföljning och utvärdering inklusive kvalitets— säkringsarbete samt den enskildes rätt till inflytande.
Vissa andra skyldigheter har i lagen angetts gälla också för privat verksamhet. Detta gäller anmälningsskyldigheten om barn som far illa. För privat verksamhet gäller också skyldigheten att till Socialstyrelsen ur personregister lämna uppgifter för angelägna statistiska ändamål samt mängdstatistik för den Officiella statistiken.
När det gäller regleringen av dokumentationsskyldigheten återkommer vi senare i vårt arbete med förslag. Syftet med att föreslå nya bestämmel- ser för dokumentation är bl.a. att både Offentligt och privat bedriven verksamhet skall omfattas av enhetliga regler om dokumentation.
Vårt förslag till ny socialtjänstlag reglerar socialtjänstens mål, uppgifter, allmänna bestämmelser och skyldigheter. Den enskildes rätt till bistånd regleras i ett särskilt kapitel. Vårt förslag innebär således inte att den nya lagen i sin helhet görs tillämplig på privat verksamhet.
Vi anser att det i lagen därför bör anges vilka bestämmelser som skall gälla även för privat verksamhet inom socialtjänsten utöver de särskilda regler för privat verksamhet, som vi föreslagit i detta kapitel. Dessutom finns också sådana bestämmelser, som enligt vår mening bör göras tillämpliga även på privat verksamhet. Skälet härtill är att kvalitet och säkerhet i de insatser som ges med stöd av socialtjänstlagen skall vara desamma oavsett vilken vårdgivare som tillhandahåller tjänsten.
Efter förslag i propositionen (prop. 1992/93:159, bet. 1992/93:SoU19, rskr. 1992/93:321) om stöd och service till vissa funktionshindrade infördes en ny bestämmelse om tystnadsplikt i socialtjänstlagen (71 a å). Bestämmelsen innebär att alla som är eller har varit anställda i privat verksamhet inom socialtjänsten skall ha tystnadsplikt.
Den privata verksamheten inom socialtjänsten är i dag mångfacetterad. För den enskilde är tystnadsplikten avgörande för att han skall kunna känna trygghet och säkerhet i mötet med den privata vårdgivaren. Därför anser vi att 71 a & SoL om tystnadsplikt överförs till den nya lagen.
Utöver vårt förslag om särskilda regler för privat verksamhet har i lagen föreslagits att vissa andra bestämmelser också skall gälla för privat verksam- het. Genom en särskild bestämmelse vill vi upplysa och påminna härom.
Hänvisningen gäller bestämmelserna i den nya lagens kapitel 4 om barn- omsorg, som delvis också gäller för privat barnomsorg. De närmare mo-
554 REGLER FOR PRIVAT VERKSAMHET SOU 1994:139
tiven till bestämmelserna återfinns i propositionen (1993/94:11) om utvidgad lagreglering på barnomsorgsområdet m.m.
I 71å socialtjänstlagen regleras i dag anmälnings- och uppgiftsskyldig- heten när det gäller barn som far illa. Denna bestämmelse har reviderats i föreliggande lagförslag. Motiven till den reviderade bestämmelsen återfinns i kapitel 30.
Vårt förslag innebär att anmälnings- och uppgiftsskyldigheten också gäller för dem som är yrkesverksamma i privat verksamhet som berör barn och ungdom eller annan privat verksamhet inom hälso— och sjukvården eller på socialtjänstens område.
Genom den nya bestämmelsen klargörs vilka yrkesverksamma i privat verksamhet som omfattas av anmälnings- och uppgiftsskyldigheten. Vi har inte funnit skäl att — som i nu gällande bestämmelse —särskilt ange vissa yrkeskategorier. Enligt vår mening bör inte denna skyldighet begränsas t.ex. till legitimerad personal. Vårt förslag innebär således att alla anställda i sådan privat verksamhet som vi angivit har samma skyldighet att göra anmälan om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialtjänsten behöver ingripa till en underårigs skydd.
Vi föreslår också en skyldighet att till Socialstyrelsen lämna individrelate- rade uppgifter för angelägna statistiska ändamål samt avidentifierade mängduppgifter för den Officiella socialtjänststatistiken. Dessa bestämmel- ser gäller såväl för den kommunalt bedrivna socialtjänsten som för den privata verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn.
Därutöver finns i lagen vissa bestämmelser som enligt vår mening också skall gälla för privat verksamhet trots att detta inte särskilt angetts i be- stämmelsen. Vi anser detta vara nödvändigt för att garantera kvalitet och säkerhet för den enskilde på samma villkor som om verksamheten drivs i kommunens regi. Bestämmelserna kommenteras här endast kortfattat.
Bland dessa bestämmelser är socialtjänstlagens övergripande mål av sär- skild betydelse. Enligt vår mening skall de övergripande målen gälla för all verksamhet inom socialtjänsten oavsett driftsform. Respekten för den en— skildes självbestämmande och personliga integritet samt tilltron till den enskildes egna resurser är av grundläggande betydelse för den människosyn som skall prägla all verksamhet inom socialtjänsten.
I vårt förslag ingår en bestämmelse om att socialtjänsten skall vara av god kvalitet. Detta skall gälla för såväl kommunens egen verksamhet som den yrkesmässigt bedrivna privata verksamheten inom socialtjänstens område. Någon skillnad härvidlag bör enligt vår mening inte råda mellan privat och Offentligt bedriven verksamhet.
Kravet på kvalitet förutsätter att verksamheten bedrivs på ett målinriktat och planmässigt sätt för att kunna följas upp och utvärderas. I detta ingår också att bedriva kvalitetssäkringsarbete. Även denna bestämmelse skall enligt vårt förslag gälla all verksamhet som drivs I privat regi inklusive den verksamhet som bedrivs i entreprenadform.
I den nuvarande lagen finns bestämmelser om att socialtjänstens insatser skall utformas och genomföras tillsammans med den enskilde. Att garantera
SOU 1994:139 REGLER FÖR PRIVAT VERKSAMHET 555
den enskilde ett reellt inflytande över vården är enligt vår mening lika angeläget oavsett i vilken regi vården tillhandahålls. Därför skall bestäm- melsen om den vuxnes rätt till inflytande liksom barns rätt till medinflytande gälla även i privat verksamhet.
De bestämmelser i den nya socialtjänstlagen som vi föreslår skall gälla för privat verksamhet är således inte förhandlingsbara vid upprättandet av ett entreprenadavtal.
35.9.7 Förslag till översyn av vissa bestämmelser i LSS
Vårt förslag: Som konsekvens av vårt förslag till särskilda regler för privat verksamhet i den nya socialtjänstlagen skall reglerna i LSS om privat verksamhet ses över
Socialtjänstlagens bestämmelser griper inte in i eller kompletterar bestäm— melserna i LSS. Dessa har en helt fristående ställning i förhållande till socialtjänstlagen.
Våra förslag till särskilda regler för privat verksamhet skiljer sig från reglerna för privat verksamhet enligt LSS. Som exempel på skillnader kan nämnas att kommunens tillsynsansvar för privat verksamhet enligt den nya socialtjänstlagen föreslås upphöra. Enligt LSS har kommunen ett ansvar för att utöva tillsyn över sådan verksamhet som är belägen inom kommunen.
En annan skillnad mellan vårt förslag till bestämmelser och LSS:S be- stämmelser är att entreprenadverksamhet undantas från tillståndsplikt. Yt- terligare en skillnad rör bestämmelserna om sanktioner.
Vi har funnit att det inte ligger inom ramen för vårt uppdrag att föreslå ändringar i LSS. Det är dock självklart en fördel med enhetliga regelsyste- men i verksamheter som ligger nära varandra. Ärenden enligt socialtjänst- lagen och enligt LSS handläggs dessutom inte sällan av samma tjänsteman, framför allt i de mindre kommunerna.
Vi föreslår därför att reglerna om privat verksamhet enligt LSS görs till föremål för en översyn.
' Ihlim'u 'iif sommar.
. "'IIL' '.I "IL-'.".
'I..-_-JH|1.I-Ll II LIA-ll" 'l'hlgil'm: .:;g."..t'f'å'ftrwenwtar -. — _, . '. lh'mtt'åilfllil'km'ulåihi; PEWT "
_ ;IIIII'IEI Islam ..I'lrutirlEu'Lz sida??"? Millwall . . _'_:lmqurF MITWM äéupsl ..1. & pin; II' 'In: II:-I'm: plätt.! mm %%.qu film?;
"II:-":[l-åmd 'Em Euml' WW'w döds-Il 'In!” 'I't'fl'u II' Milman" Tifliltl jzo mqajr'jauarijnksu * mi,-5154 Tfn 111er d'."! "tfn-jih- ä" gråta:-iittala»? hgiz' "E' . 115.le I 'N': Biff &? "aiuj'j'dlITB'i'j? &; gägjijnuajggihigåhm &%%F I'E'jit'r. föll-IGN Nää—h är? * 'gI.'r.I" 'ILu- __ '-'__'i__._"__i..
II'. ...nu-.'.” luhn. .IIIH III .I.;'?b' I'I'TIE gå,?" Bä”; " %'läe' ""' mnjjq'pcalguårdrralféåp, " &! "Ir me'r' är fäilll; '='! 'i'- ntlh Ehfl av. malm II'GI'Isn'IP'I. , än? Stånd. 'l-lliérlärfii ÄSYE'ÅEMEW , " gä: fra Lå 1.551 ill"it€".'lnu & ' måfiflåwgrp äg n'” L ”' -F""£l"'1-'3!""' 'm'f' . . |'|'|.I .Jll'l. .."-.. 1.1. . =— r———' '" TiYWTTJTI"+TF1—HT, ",.T'hFTZ—T'm _ .. ._.. ' '. "Il Ifrån-å mät I 145120?!" '%'cilffåfihw det i. ”'&' :I—llriaaizfil'å'ä-IIII ' 55%” ..IIPI'IIIH wid ! III w. " ' " ' _ll__ ?? lj _I_ lv.t.:jlerl'; Iljj I,.rlrau'iku a.; alm erIreIIjmumrbt IT"??- v , | |_' ., "'. I I, . u-LLIII I.'
.le .|-._. ;IIIIIJI .'l'L] ".I_.j'T inl! I:...l
--t '- '--.'|l-.."'_'II.II_..I.'.'.:I_|I-'-1.I'.:|II|I .'.ogtnlnwwqu '. ' ' ".' - . 'I l|1|.".I'r | lf' j...-r ' ,' ' -. I -_n. htu '.ll Inrijr-"JIUpII III ZWÄIQFIJ Inu. II,-Iprrnqnuäeurtru ..fq nthpII—mq-Ir Jun-nu "Dt paznmmmm. Iqruawmjmnlmmpämu m.m magnum-',] lämmna '-'T'Il'lf'.l-H.OH bä.-||| m;;mupfg' I. .. ' '. l'_+ u." ' " '.I ii.-l ' Il '. '|' trimma-II III:!AIHIIL men" gymma ”menämu ijjjnjarruruhmuqa ”mr.-.men; [rare-.” . alumn Luta AWD qulqm'" aurerL-sjmjppmmm nen, maj-mur 1:.I man: MW uma umm q: 'rqm-'m"fmmfI-lfjuu
-_..._..- _. _ ._.— . _._.-_ ___—__.—
;rtr_' a.m.”. gatun mr.-ou man. N umwum Tag
36 Statens tillsyn, uppföljning och utvärdering av socialtjänsten
36.1 Inledning
I kapitel 10 har bl.a. påtalats att innebörden av begreppen tillsyn, upp- följning och utvärdering är oklar. Att för socialtjänstens del klargöra be- greppens innebörd är därför en angelägen uppgift för oss. Vi vill inlednings— vis här lämna vårt förslag till förtydligande av begreppens innebörd. Dessa förtydliganden utgör grunden för våra förslag till bestämmelser om statens tillsyn, uppföljning och utvärdering över socialtjänsten. De har också rele- vans för våra förslag i kapitel 20 om kommunernas skyldighet att följa upp och utvärdera sin egen verksamhet. I denna skyldighet ingår också att bedriva kvalitetssäkringsarbete.
Med tillsyn avses statens kontroll av rättssäkerhet och laglighet i in- dividärenden och i verksamheter. Tillsyn skall alltid göras i förhållande till lagens mål och bestämmelser. Lagen innehåller också bestämmelser om kvalitet varför tillsynen även omfattar kontroll av kvaliteten i verk— samheten. Resultatet av tillsynen skall återföras till kommunen respekti- ve den private vårdgivaren. Frågor om kostnader och effektivitet bör normalt inte vara föremål för tillsyn. Med uppföljning avses att fortlöpande och regelbundet mäta och beskriva behov, verksamheter och resursåtgång i termer av behovstäckning/till- gänglighet, prestationsvolymer, kvalitetsindikatorer samt personella och ekonomiska nyckeltal såsom personaltäthet, styckkostnader etc. Upp- följning kräver en väl fungerande verksamhetsstatistik samt personal- och kostnadsredovisning. Uppföljningen skall ge en översiktlig bild av verk- samhetens utveckling och kunna tjäna som signalsystem för att upp— märksamma avvikelser gentemot tidigare verksamhet eller verksamhet hos andra huvudmän. Med utvärdering avses att analysera och värdera kvalitet, effektivitet och resultat av en verksamhet i relation till de för verksamheten fastställda målen. Detta kräver komplettering och fördjupning av de rutinmässigt insamlade uppgifterna genom specialinriktade undersökningar. Med kvalitetssäkring avses den process i vilken personalen i en viss verksamhet fortlöpande och systematiskt beskriver, mäter och värderar kvaliteten i den egna verksamheten i relation till uppställda mål samt utifrån detta arbete vid behov förbättrar kvaliteten. Kvalitetssäkrings- arbete är en ”inifrån” eller ”underifrån” kommande kontroll och värde- ring av det egna arbetets kvalitet till skillnad från utvärdering, som görs
558 STATENS TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING... SOU 1994:139
av utomstående, antingen i den egna förvaltningen eller av annan inom kommunen eller av staten.
Att entydigt slå fast giltiga definitioner låter sig inte enkelt göras. I tillsyn ligger inbyggt moment av bedömningar och analys, som innebär en ut- värdering av den faktainformation som inhämtats. I uppföljning finns inte sällan inslag av kontroll av verksamheter mot uppställda mål. När det gäller kvalitetssäkringsarbete ingår även här moment av utvärdering och analys av uppmätta resultat eller kvalitet. Begreppen överlappar eller tangerar således varandra. Trots detta finner vi det emellertid angeläget att i våra över- väganden och förslag kunna utgå från en beskrivning av begreppens huvud- sakliga innebörd.
36.2 Socialstyrelsens uppgifter
Vårt förslag: Staten skall genom tillsyn, uppföljning och utvärdering följa tillämp- ningen av den nya socialtjänstlagen samt bidra till att vidareutveckla socialtjänsten. Dessa uppgifter fullgörs på nationell nivå av Socialstyrel- sen och inom länet av länsstyrelsen.
Socialstyrelsen skall härvid lägga tyngdpunkten vid att följa upp och utvärdera socialtjänstens verksamhet. I denna uppgift ingår också att ta fram statistik inom socialtjänsten. Vi föreslår därför lagbestämmelser som innebär att kommunerna till Socialstyrelsen skall lämna avidentifierade uppgifter (mängdstatistik) för den officiella statistiken samt sådana in- dividrelaterade uppgifter som erfordras för angelägna statistiska ända- mål.
Till ledning för socialtjänstens verksamhet skall Socialstyrelsen utfärda allmänna råd.
Socialstyrelsen skall ha rätt att inspektera verksamheter samt att få de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen.
I kapitel 9 har redovisats de senaste årens överväganden och förslag från statens sida beträffande frågor om tillsyn, uppföljning och utvärdering. Vida- re har redovisats gällande regler för statens tillsyn över socialtjänsten. Mot denna bakgrund har vi inledningsvis i detta kapitel gjort en uttolkning av innebörden i dessa begrepp inom socialtjänsten. Vår tolkning av tillsynsbe- greppet innebär att detta reserveras för statens uppgifter medan uppföljning och utvärdering av socialtjänsten är en uppgift för både staten och kommu— nerna.
Enligt vår mening skall staten även fortsättningsvis ha uppgiften att utöva tillsyn samt att följa upp och utvärda den verksamhet, som kommunerna enligt denna lag är skyldig att bedriva. Vi anser också att dessa uppgifter skall utföras dels på nationell nivå, dels på länsnivå.
Tillsyn med den innebörd som vi här tillskriver begreppet utövas i dag
SOU 1994:139 STATENS TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING... 559
både av Socialstyrelsen och länsstyrelserna. Behovet av att klargöra den nationella respektive regionala nivåns roll och uppgifter både vad avser tillsyn, uppföljning och utvärdering har påtalats från olika håll.
Under senare år har Socialstyrelsens arbete alltmer inriktats på att samla in fakta samt att beskriva och analysera verksamheter. Den normativa rollen har tonats ned. Detta har bl.a. inneburit att allmänna råden i viss mån ändrat karaktär såtillvida att forskning och erfarenhet i större utsträckning sätter prägel på råden. Dessa har på så sätt blivit allt mer kunskapsförmedlande och innehåller i huvudsak rekommendationer, som bygger på kunskap och erfarenheter från den praktiska tillämpningen av lagen.
Den ändrade inriktningen innebär också att uppföljning och utvärdering av måluppfyllelse får alltmer prägel av kritiskt granskande utifrån flera olika perspektiv, bl.a. kvalitetsaspekter, effektivitet/resursutnyttjande och så långt möjligt resultat. Men även frågor om bl.a. tillgång till olika service- och vårdresurser, behovstäckning, standard samt rättssäkerhet bör vara föremål för Socialstyrelsens uppföljning och utvärdering.
Enligt vår mening bör den inriktning av Socialstyrelsens roll och uppgifter, som utvecklats under senare år, i stort sett kvarstå. Socialstyrelsens tillsyn — med den snävare tolkning som vi föreslagit — bör som nu endast avse frågor av principiell karaktär eller av nationellt intresse.
Målgrupper för Socialstyrelsens uppföljning och utvärdering är riksdag och regering samt lokala politiker, socialtjänstens utvecklingsansvariga och tjänstemän samt allmänheten. Syftet är att till lagstiftaren återföra kunskap om hur socialtjänsten utvecklas i förhållande till uppställda mål och rikt- linjer.
I Socialstyrelsens uppgift att följa upp och utvärdera socialtjänsten ingår också att återföra den kunskap och de erfarenheter, som härigenom erhålls. Socialstyrelsen bidrar härigenom till att stödja vidareutvecklingen av social- tjänsten. Förutom skriftliga rapporter bör enligt vår mening detta också ske genom bl.a. seminarier och konferenser där angelägna resultat och er- farenheter delges ansvariga och tjänstemän inom socialtjänsten. Även ge- nom allmänna råd bidrar Socialstyrelsen till vidareutvecklingen av social- tjänsten.
36.2.1 Officiell socialtjänststatistik
Frågor om den officiella statistiken har redovisats i kapitel 9. Fr.o.m. den 1 juli 1994 är Socialstyrelsen beställaransvarig för den officiella statistiken inom socialtjänstens område.
I propositionen (1991/92:118) om förenklad statistikreglering, som låg till grund för lagen (1992:889) om den officiella statistiken, behandlades bl.a. frågan om skyldigheten att lämna uppgifter för den officiella statistiken. Härvid uttalades beträffande denna skyldighet för den lagreglerade verk— samhet som bedrivs av kommuner och landsting bl.a. följande.
Den ordning som i dag gäller med bestämmelser om uppgiftsskyldighet i respektive lagar är ändamålsenlig och bör därför bestå. För bl.a. social—
560 STATENS TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING... SOU 1994:139
tjänstens del handlar det inte sällan om integritetskänslig information som kräver särskilda överväganden. Detta talar för att dessa frågor tas om hand inom respektive sakområde och att uppgifter just för de statistiska ända— målen inte regleras i annan lag.
Som konsekvens härav föreslår vi därför en skyldighet för kommunerna och de privata vårdgivarna att lämna avidentifierade uppgifter i form av mängdstatistik till Socialstyrelsen för den officiella statistiken inom social- tjänstens område. Uppgiftsskyldigheten gäller också individrelaterade upp— gifter som erfordras för angelägna statistiska ändamål. Härmed avses t.ex. särskilda statistiska djupstudier av socialtjänstens verksamhet som förut- sätter individrelaterade uppgifter för att kunna genomföras. En sådan be- stämmelse finns i 635 socialtjänstlagen (1980:620/SOL). Enligt vår mening bör både skyldigheten att lämna avidentifierade statistiska uppgifter och individrelaterade uppgifter till Socialstyrelsen komma till uttryck i särskilda regler i den nya socialtjänstlagen.
En viktig uppgift för Socialstyrelsen är att samordna de olika statistikan- vändarnas önskemål. För detta syfte har ett gemensamt statistikråd tillsatts. I detta råd ingår bl.a. företrädare för kommunerna, forskare och andra producenter och användare av statistik.
Utredningen om informationsstrukturen för socialtjänsten (Ifs, SoS-rap— port 199311), föreslår en för kommunerna och staten enhetlig och samordnad informationsstruktur, där kommunernas basinformation utgör grunden för en årlig uppgiftsrapportering till den centrala nivån. Detta förutsätter enhet— liga definitioner av termer och begrepp.
För kommunernas del kommer utvecklingsarbetet när det gäller den officiella statistiken inom socialtjänstens områden att kräva enhetlighet i avseende på de uppgifter som lämnas. Detta krav innebär i sin tur ökade förutsättningar för att kommunernas uppföljning och utvärdering av den egna verksamheten på sikt får en mer enhetlig kärna.
Den föreslagna bestämmelsen ligger i linje med principerna i propositio— nen (prop. 1991/92:150 Del II) Kommunal ekonomi (kompletteringspro- positionen), vari anförs följande.
Kommunerna bör ges en skyldighet att lämna vissa uppgifter av betydelse för statens uppföljning och utvärdering inom det sociala området. Uppgifterna bör vara av sådan karaktär att de inte innebär någon reglering av innehållet i kommu— nernas verksamhet. Uppgifterna skall utgå från väl bestämda begrepp och defini- tioner och vara beräknade efter enhetliga mellan staten och kommunerna över— enskomna redovisningsprinciper.
Dessa principer bör ses mot bakgrund av Kommunalekonomiska kommit- téns förslag att slopa de specialdestinerade statsbidragssystemet och att ersätta detta med ett statligt utjämningsbidrag till kommunerna i syfte att ge dessa likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Detta system borde, enligt kommitténs förslag, förenas med ett system för statlig målstyrning, dvs. ett system där staten skulle styra genom preciserade resultatkrav på verksam- heten. För detta krävs en resultatorienterad uppföljning och utvärdering av
SOU 1994:139 STATENS TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING... 561
den kommunala verksamheten. Denna uppföljning och utvärdering skulle avse resultaten av verksamheten och inte metoderna att uppnå resultaten.
Frågan om staten skulle lagstadga om uppgiftsskyldigheten för uppfölj- ningen och utvärderingen för att Säkerställa nödvändig information hänsköt Kommunalekonomiska kommittén till att övervägas i samband med andra förslag på området.
36.3 Länsstyrelsernas uppgifter
Vårt förslag: Som tidigare nämnts skall staten genom Socialstyrelsen och länsstyrelser- na genom tillsyn, uppföljning och utvärdering följa tillämpningen av den nya lagen samt bidra till att vidareutveckla socialtjänsten.
Länsstyrelserna skall härvid lägga tyngdpunkten vid tillsyn av social- tjänstens verksamhet.
Till länsstyrelsernas uppgifter hör också att informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör socialtjänsten samt biträda kommunerna med råd i deras verksamhet.
Länsstyrelsernas roll som sakkunniga åt förvaltningsdomstolarna bör tonas ned till förmån för tillsynsarbetet. Länsstyrelsernas roll som sak- kunniga bör endast nyttjas i ärenden av principiell eller komplicerad natur.
Länsstyrelserna skall ha rätt att inspektera verksamheter samt att få de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen.
Länsstyrelserna skall i nära samverkan med Socialstyrelsen utveckla enhetliga metoder för den statliga tillsynens inriktning och innehåll inom olika verksamhetsområden.
I kartläggningen i kapitel 9 har bl.a. redovisats den översyn av länsstyrelser- nas tillsyn över socialtjänsten som gjordes av en arbetsgrupp inom Social— och Civildepartementen. Arbetsgruppen framhöll att tillsynen är länsstyrel- sernas viktigaste arbete. Metoder bör därför utvecklas för att systematisera kunskap ur enskilda tillsynsärenden. Samtidigt betonas emellertid vikten av ökad inriktning mot uppföljning av verksamheter.
Arbetsgruppen framhöll att länsstyrelsens tillsyn skall ske i nära dialog med företrädare för socialtjänsten i kommunerna, både politiker och tj änste- män. Särskild vikt bör läggas vid kunskapsåterföringen till kommunerna av de erfarenheter och den kunskap, som tillsynen ger.
En stor del av länsstyrelsernas resurser tas i dag i anspråk till att utreda enskildas klagomål. Genom en enkät till länsstyrelserna har det framkommit att antalet diarieförda klagomål från enskilda individer till länsstyrelserna har ökat med ca 30 procent mellan åren 1991 och 1993. Det bör dock framhållas att variationer förekommer mellan länen.
För den enskilde är det av stor betydelse att det finns en instans, som
562 STATENS TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH U'I'VÄRDERING... SOU 1994:139
opartiskt kan pröva om klagomålen är berättigade. Tillsynsarbetet i in- dividärenden ger också värdefull kunskap om förhållandena i olika verksam- heter och indikatorer på behovet av verksamhetstillsyn.
Vi anser det därför vara angeläget att länsstyrelserna även fortsättningsvis har ansvar för att utreda enskildas klagomål. För länsstyrelserna är individ- tillsynen en betydelsefull indikator på hur kommunerna tillämpar lagen och på kvaliteten i olika verksamheter.
Vi vill dock i detta sammanhang särskilt stryka under vikten av ökad satsning också på verksamhetstillsyn. En förstärkt och fördjupad verksam- hetstillsyn kombinerad med kunskapsåterföring syftar bl.a. till att vidareut- veckla och förbättra lagenlighet och kvalitet i verksamheterna och där— igenom reducera enskildas klagomål. Det är därför särskilt angeläget att utveckla enhetliga metoder för inriktning och innehåll i tillsynen. Till denna fråga återkommer vi nedan.
Utifrån det föreslagna förtydligandet av kommunernas skyldigheter i soci— altjänstlagen kommer nya förutsättningar att gälla för tillsynsarbetet. Som exempel kan nämnas den föreslagna bestämmelsen om att fortlöpande och systematiskt bedriva kvalitetssäkringsarbete i all socialtjänstverksamhet. Även i arbetet med skyddet för barn och ungdomar har preciserade be- stämmelser föreslagits bl. a. om tidsfrister för att inleda en utredning efter en anmälan och att genomföra utredning till skydd för barn och unga.
Under ett skede av metod- och kunskapsutveckling för kvalitetssäkrings- arbetet i kommunerna bör det vara en uppgift för länsstyrelserna att stödja detta utvecklingsarbete.
Länsstyrelsernas verksamhetstillsyn bör enligt vår mening så långt möjligt genomföras i dialog med kommunföreträdare, både politiker och ansvariga tjänstemän. I största möjliga utsträckning bör en sådan tillsynsmetodik utvecklas, som inger förtroende och samtidigt respekt för tillsynsrollen. Vårt förslag till precisering av kommunernas uppgifter och skyldigheter innebär i sig ett förtydligande av tillsynsmyndigheternas befogenheter. Länsstyrelser- nas mandat vid individtillsyn och verksamhetstillsyn bör dock enligt vår mening förtydligas genom en bestämmelse om att länsstyrelsen har rätt att inspektera verksamheter samt att få de upplysningar och ta del av de handlingar som krävs för tillsynen.
Såväl länsstyrelsens individtillsyn som verksamhetstillsyn skall enligt vår mening dokumenteras. Resultatet av tillsynen skall återföras till de politiskt ansvariga och verksamhetsansvariga för socialtjänsten i kommunerna. Om så bedöms nödvändigt skall förslag till förbättringsåtgärder i verksamheten härvid lämnas. Individtillsynen bör alltid leda till ett formellt beslut, varav framgår om klagomålet varit berättigat och i så fall i vilket avseende kom- munen brustit i handläggningen eller i den insats som tillhandahållits.
I detta sammanhang vill vi också ta upp frågan om länsstyrelsernas behov av att i vissa särskilda fall pröva om ett klagomål kan avvisas. Denna möjlighet bör finnas t.ex. när klagomålen avser förhållanden, som ligger långt bakåt i tiden. Vi ser det också som en självklarhet att länsstyrelsen liksom för närvarande skall kunna avvisa återkommande klagomål med
SOU 1994:139 STATENS TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING... 563
samma innehåll. Den enskilde bör genom ett beslut underrättas om att sådant klagomål inte tas upp till prövning.
Slutligen vill vi särskilt framhålla betydelsen av fortbildning och metodut- veckling för att länsstyrelserna Skall kunna svara upp mot kraven på en effektiv tillsyn samt en kunskapsåterföring som bidrar till att de nationella målen och ambitionsnivåerna för socialtjänsten får genomslag i länen. Detta förutsätter både gedigen sakkunskap inom socialtjänstens område samt sär— skild kunskap om metoder för tillsyn och kvalitetskontroll.
36.3.1 Sanktioner
Vid de regionala seminarierna tog många upp frågan om den ”tandlösa” tillsynen och menade att tillsynen måste förstärkas ur ett medborgarper— spektiv särskilt med tanke på den krympande samhällsekonomin. Bl.a. togs upp att tillsynsmyndigheterna bör kunna ingripa med sanktioner när en- skildas rättssäkerhet åsidosätts eller vid brister i verksamheterna. Jämförelse gjordes med de långtgående befogenheter, som yrkesinspektionen har vid brister i arbetsmiljön. Vidare ställdes frågan vilken substans som ligger i begreppet ”intensifierad och fördjupad tillsyn” om tillsynsmyndigheterna saknar sanktionsmöjligheter.
Enligt våra förslag till regler för privat verksamhet ges länsstyrelserna vissa sanktionsinstrument. Det finns därför skäl att överväga om sanktions- möjligheter även skall finnas i förhållande till verksamhet som bedrivs i kommunal regi.
Lokaldemokratikommittén har i sitt betänkande (SOU 1993:109) behand- lat frågor om förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots. Enligt förslaget bör vite i viss utsträckning kunna riktas mot kommuner vid dom— stolstrots i samband med förvaltningsbesvär. Samtidigt framhåller Lokalde- mokratikommittén att då detta slags domstolstrots många gånger inte beror på tredska utan på faktisk resursbrist hos en kommun bör kommunen vara adressat för vitet och inte de enskilda förtroendevalda i en nämnd.
Lokaldemokratikommittén föreslår bl.a. att länsstyrelsen ges befogen- heter att sätta ut vite för att förmå en kommun att inom rimlig tid verkställa domstolsbeslut om insatser för enskilda enligt socialtjänstlagen och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Detta föreslås dock inte gälla domstolsbeslut som avser ekonomiskt bistånd enligt 6 5 SoL eller insatser enligt 9 & LSS som avser ekonomiskt stöd. Verkställig- het av sådana beslut ligger på kronofogdemyndigheten.
Vidare föreslår Lokaldemokratikommittén att länsstyrelsen vid tillsyn över kommunerna enligt SoL respektive LSS skall ta hänsyn till de be- tingelser under vilka den kommunala självstyrelsen arbetar. Detta ser Lokal- demokratikommittén som en nödvändig konsekvens av Sveriges ratificering av den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse. Lokaldemo- kratikommitténs förslag innebär en inskränkning i länsstyrelsernas mandat att utifrån lagens bestämmelser utöva tillsyn.
Lokaldemokratikommitténs förslag har varit föremål för remissbehand-
564 STATENS TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVARDERING... SOU 1994:139
ling. Av 47 remissinstanser har 18 tillstyrkt eller inte haft något att erinra mot huvuddelen av förslagen. 27 har avstyrkt eller varit tveksamma till flertalet av kommitténs förslag eller förordat ytterligare utredning. Bland de kritiska remissinstanserna finns i princip två olika uppfattningar. Statliga myndigheter samt organisationer som företräder handikappade anser att förslagen inte är tillräckliga medan remisskommunerna anser att förslagen går alltför långt.
Vid kommitténs sammankomster med företrädare för socialtjänsten fram- kom att bland länsexperterna i social omvårdnad finns olika uppfattningar i frågan om sanktioner i förhållande till kommunerna. De flesta ansåg dock att förtroende och dialog som grund för tillsyn i syfte att åstadkomma utveckling och förbättring av socialtjänstens verksamhet kan störas av sank- tionsmöjligheter.
Krympande ekonomi med bl.a. personalminskningar som följd kan riskera att urholka kvaliteten i verksamheterna. Detta är särskilt allvarligt när det gäller heldygnsverksamheter för utsatta grupper. Det kan därför övervägas om länsstyrelserna i dessa fall bör ha möjligheter att tillgripa sanktioner till skydd för vårdtagarna. Enligt de nu gällande bestämmelserna har också länsstyrelserna rätt att ingripa med sanktioner mot ett kommunalt bedrivet HVB.
Som skäl mot att införa sanktioner mot kommunerna kan anföras att det demokratiska systemet i sig innebär insyn i verksamheter. Politikerna är ytterst ansvariga för socialtjänstens verksamheter och har också ett ansvar i förhållande till väljarna för hur verksamheten bedrivs och hur resurserna används. Medborgaropinionen är därför ett påtryckningsmedel när det gäl- ler att förbättra eller omprioritera resurser till verksamheter, som inte upp- fyller lagens krav om kvalitet och laglighet. Mot detta kan dock den in- vändningen göras att medborgaropinionen inte alltid tillgodoser ”minori- tetsskyddet”, dvs. de utsatta gruppernas behov.
För övrigt finns tjänstefelsansvaret enligt brottsbalken som en påtryck— ningsfaktor och möjlighet till ingripande mot politiker och tjänstemän. Av 20 kap. 1 &, andra stycket brottsbalken framgår att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften skall dömas för tjänstefel till böter eller fängelse i högst två år. Privat verksamhet omfattas inte av brottsbalkens bestämmelser om tjänstefelsansvaret. Frågan om tjänstefelsansvaret har när- mare behandlats i kapitel 10.
Ett uppmärksammat ärende beträffande domstolstrots i en kommun år 1993 har föranlett åtal mot samtliga politiker i en socialnämnd med Stöd av 20 kap. 1 % brottsbalken. Politikerna i en kommunal nämnd vägrade trots påpekande från länsstyrelsens sociala enhet i det aktuella länet att verkställa länsrättens domar i ett antal mål om bistånd enligt SoL. Vägran att verkställa domarna föregicks av ett principbeslut i nämnden. Detta innebar att samt— liga besvärsärenden rörande ekonomiskt bistånd där länsrätten ändrat be- slut som fattats av nämnden direkt eller genom delegation skulle tas upp i nämndens arbetsutskott för eventuellt förnyat ställningstagande. Innan dess
SOU 1994:139 STATENS TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVARDERING... 565
skulle tidigare fattat beslut av nämnden gälla. Enligt Sölvesborgs tingsrätts dom den 21 september 1994 (B 66/94) har socialnämndens arbetsutskotts ledamöter dömts till dagsböter för tjänstefel för sitt handlande. Domen har överklagats av både de tilltalade och av åklagaren.
Vårt förslag till ny socialtjänstlag förtydligar kommunernas skyldigheter att tillhandahålla vissa tjänster. Även de allmänna riktlinjerna för social- tjänstens verksamheter förtydligas genom vårt förslag. Detta kommer att innebära delvis nya förutsättningar för tillsynen. Bl.a. den föreslagna skyl- digheten att bedriva fortlöpande och systematiskt kvalitetssäkringsarbete kommer att utgöra en god grund för kommunerna att förbättra kvaliteten i sin verksamhet. Detta fråntar dock inte länsstyrelserna ansvaret att genom tillsyn också kontrollera kvalitet och laglighet i kommunernas verksamhet. Även lagens bestämmelser om rätten till bistånd preciseras. Sammantaget kommer den nya lagen att ge klarare vägledning vid tillsyn.
Om länsstyrelserna vid tillsyn finner sådana förhållanden som kan med— föra ansvar för tjänstefel enligt 20 kap. 1 & brottsbalken kan länsstyrelserna till åklagare överlämna ärendet för åtalsprövning. Frågan om ytterligare sanktioner har behandlats av Lokaldemokratikommittén. Förslaget bereds för närvarande i regeringskansliet. Vi finner därför inte skäl att här närmare behandla frågan.
36.3.2 Behovet av en enhetlig tillsynsmetodik
Enligt direktiven är det en särskild uppgift för kommittén att överväga frågan om innehållet i och formerna för den statliga tillsynen.
Tillsynen på den regionala nivån utövas av 24 från varandra fristående tillsynsmyndigheter. Socialtjänstlagen är en ramlag, som lämnar utrymme för bedömningar vid uttolkningen av lagen. Detta gäller både för kommu- nerna vid tillämpningen av lagen och för länsstyrelserna i tillsynsarbetet.
Som anförts i föregående avsnitt finns i dag olika praxis vid länsstyrelserna både i fråga om formerna för tillsyn, bedömningsgrunder och återföring av kunskaper och erfarenheter som erhållits vid tillsyn. Enligt vår mening är det av stor vikt både för den enskildes och för vårdgivarens rättssäkerhet att ett gemensamt synsätt och en gemensam grund för den statliga tillsynen och tillståndsgivningen utvecklas. Denna fråga har också uppmärksammats i regeringens regleringsbrev för budgetåret 1994/95 till Socialstyrelsen och länsstyrelserna, som fått i uppdrag att i samverkan ta fram enhetliga faktorer som bör ligga till grund för tillsyn inom olika programområden.
En större enhetlighet i tillsynsarbetet och tillståndsgivningen inom länen syftar framför allt till att garantera en mer lika behandling från tillsynsmyn- digheternas sida gentemot enskilda, kommuner och privata vårdgivare. Möj- ligheterna att till den centrala nivån ge en mer enhetligt utformad in— formation om förhållandena inom socialtjänstens olika områden skulle ock- så öka genom en samordnad metodik i tillsynsarbetet.
Vi vill i detta sammanhang särskilt betona betydelsen av en årlig rapport i varje län, i vilken analyseras den kunskap och de erfarenheter, som erhållits
566 STATENS TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING... SOU 1994:139
under året genom länsstyrelsens tillsyn över kommunernas socialtjänst samt över den privata verksamheten.
Vi vill också särskilt framhålla betydelsen av återföring av kunskap och vunna erfarenheter i tillsynsarbetet till kommunerna och privata vårdgivare. Denna skyldighet har särskilt angivits i regleringsbrevet till länsstyrelserna år 1993. Denna fråga har, som framgått ovan, också betonats av arbets- gruppen inom Civil- och Socialdepartementen med uppgiften att göra en översyn av länsstyrelsernas tillsyn inom socialtjänsten.
36.3.3 Övriga uppgifter för länsstyrelserna
Länsstyrelserna har utöver tillsynsansvaret även i övrigt uppgifter enligt gällande bestämmelser, nämligen att informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör socialtjänsten, att biträda socialnämnderna med råd i deras verksamhet samt att främja samverkan på socialtjänstens område med andra samhällsorgan.
När det gäller länsstyrelsernas framtida uppgifter vill vi särskilt betona att verksamhetstillsyn och individtillsyn samt kunskapsåterföring/-förmedling i syfte att förbättra verksamheter skall vara länsstyrelsernas viktigaste upp- gifter. Samverkan med Socialstyrelsens regionala tillsynsenheter bör vara ett naturligt inslag i tillsynsarbetet när det gäller tillsyn i sådana verksamheter vari också ingår hälso- och sjukvård och över verksamheter, där samarbetet är av stor betydelse, t.ex. beträffande äldre personer, psykiskt störda samt barn som far illa.
Att biträda kommunerna med råd i deras verksamhet är enligt vår mening en angelägen uppgift för länsstyrelserna. Härigenom bidrar länsstyrelserna till att vidareutveckla socialtjänsten. Det kan gälla juridiska spörsmål av sådan art att varken ansvariga eller handläggare besitter tillräcklig kunskap om bl.a. rättspraxis. Detta ärinte sällan fallet för de små kommunerna. Men även när det gäller andra frågor än rent juridiska finns hos kommunerna behov av rådgivning och biträde, bl.a. i avseende på bedömningar av hur ett visst behov hos en hjälpsökande bäst skall tillgodoses, vilken behandlingsin— stitution som kan vara lämplig eller i övrigt hur ett visst problem bäst skall penetreras och lösas. Denna typ av biträde kan också efterfrågas av större kommuner om verksamheter och ansvar delegerats långt ut i organisationen.
Länsstyrelsens skyldighet att informera och ge råd till allmänheten är i dag en resursmässigt icke oväsentlig uppgift. Enskilda har ibland behov av att få upplysningar om sina lagliga rättigheter och om vilka skyldigheter som socialtjänstlagen ålägger kommunen. Inte sällan handlar det om att få råd och hjälp att hitta rätt instans för sitt hjälpbehov eller att få rådgöra om frågor, som rör tillgänglighet eller bemötande.
Att lämna råd och upplysningar till allmänheten har ett nära samband med länsstyrelsernas individtillsyn. Enligt vår mening är det därför av stor betydelse för enskilda att länsstyrelserna även fortsättningsvis är skyldiga att tillhandahålla råd och upplysningar.
Däremot anser vi att samverkan på socialtjänstens område mellan kom-
SOU 1994:139 STATENS TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING... 567
munerna och andra samhällsorgan bör vara ett kommunalt ansvar. I den nya lagen föreslår vi en bestämmelse som innebär en skyldighet för social- tjänsten att samverka med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda för att fullgöra de uppgifter som åvilar socialtjänsten. Vi före- slår därför att den nu gällande bestämmelsen om länsstyrelsernas skyldighet att främja samverkan på socialtjänstens område mellan kommunerna och andra samhällsorgan upphör.
När det gäller frågan om länsstyrelsernas sakkunnigroll finns liksom be— träffande frågan om sanktioner olika uppfattningar inom länsstyrelserna. Det finns dock skäl att överväga om sakkunnigrollen i alla sammanhang är förenlig med länsstyrelsernas tillsynsroll och rollen som rådgivare åt allmän- heten och åt kommunerna. Bl.a. har i skrivelse till kommittén påtalats att en jävssituation kan inträffa när samma representant från länsstyrelsen både lämnat biträde åt kommunen i utredningsskedet i ett LVU-ärende, som sakkunnig deltagit i den muntliga förhandlingen i länsrätten och därefter utrett den enskildes klagomål gentemot socialtjänsten i samma ärende.
Att vara sakkunnig åt förvaltningsdomstolarna kan enligt vår mening undantagsvis vara befogat i ärenden av principiell eller komplicerad natur. Därför bör länsrätten i sådana ärenden även fortsättningsvis ha möjlighet att höra länsstyrelsen.
Länsstyrelsernas sakkunnigroll bör dock enligt vår mening tonas ned till förmån för tillsynsarbetet.
En angelägen uppgift för länsstyrelserna i en framtid kommer att vara tillståndsprövning samt tillsyn av privat verksamhet. Dessa frågor behandlas närmare i kapitel 35 i detta betänkande.
36.4 Statens uppgifter i övrigt
Vårt förslag: Statens åligganden i fråga om tillsyn, uppföljning, utvärdering, rådgivning m.m. skall också gälla för de uppgifter som åvilar socialtjänsten med stöd av annan författning.
I nuvarande 68 % SoL föreskrivs bl.a. att länsstyrelsen inom länet skall följa tillämpningen av socialtjänstlagen samt även i övrigt se till att socialnämn- den fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. Genom denna be- stämmelse omfattar den statliga tillsynen även sådana uppgifter som social- nämnden med stöd av annan författning har en skyldighet att utföra.
Våra förslag om statens tillsyn, uppföljning och utvärdering samt övriga uppgifter, som behandlats i detta kapitel, har utformats på ett sådant sätt att de gäller endast i avseende på den nya socialtjänstlagen. Socialtjänsten har emellertid en skyldighet att utföra vissa uppgifter, som regleras i andra författningar. Som exempel kan nämnas de skyldigheter som åvilar social- nämnden enligt föräldrabalken. I 2 och 3 kap. föräldrabalken regleras social-
568 STATENS TILLSYN, UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING... SOU 1994:139
nämnds medverkan vid fastställande av faderskap och vid rättegång i mål om faderskap. I 4 kap. finns vissa bestämmelser om adoption, i 6 kap. om vårdnad och umgänge samt i 7 kap. om underhållsbidrag. Vissa bestämmel- ser i de nämnda kapitlen i föräldrabalken reglerar socialnämndens med- verkan i dessa frågor. Även i 20 kap. ärvdabalken finns bestämmelser som ålägger socialnämnden vissa skyldigheter.
Vårt förslag syftar till att klargöra att staten har ett ansvar för tillsyn, uppföljning och utvärdering m.m. även för de uppgifter som med stöd av andra författningar åvilar den nämnd, som kommunen utsett att ansvara för dessa uppgifter. Dessa uppgifter innefattas huvudsakligen i vad som brukar betecknas som familjerätten och som vanligtvis utgör en del av social— tjänstens organisation.
37 Socialtjänsten i ett EU—perspektiv
Vår bedömning:
Det finns inga tungt vägande skäl som motiverar en ändring av reglerna om vistelsekommunens ansvar och rätten till bistånd med anledning av EES-avtalet och ett eventuellt medlemskap i EU. Det kan dock finnas skäl att uppmärksamt följa vilka konsekvenser den fria rörligheten får för socialtjänsten de närmaste åren. Visar det sig att utländska medborgare som omfattas av EG-rättens regler i stor omfattning gör anspråk på ekonomiskt och annat bistånd kan det finnas skäl att senare se över regelsystemet.
37.1 Bakgrund
En fråga som tidigare har behandlats i vårt delbetänkande (SOU 1993:30) är principen om kommunens yttersta ansvar och vistelsebegreppet i social- tjänstlagen (1980:620/SoL). Som tidigare framgått i kapitel 11 har vi ansett att vistelsekommunens ansvar bör ligga fast men tillstår att vistelsebegreppet är förenat med vissa problem. Vi har därför föreslagit några undantag som gäller ansvarsfördelningen mellan kommunerna.
Vid vår behandling av vistelsebegreppet har vi även redogjort för hur EES-avtalet påverkar vissa utländska medborgares rätt att vistas i Sverige. I det följande redogör vi kortfattat för vilka regler som gäller, vad vi tror om framtiden och hur vi ser på behovet av ändrad lagstiftning.
37.2 Fri rörlighet för vissa utländska medborgare
För att kunna genomföra en gemensam arbetsmarknad inom EES behöver medborgare från EES-länderna inte längre något arbetstillstånd. Den en- skilde har rätt att flytta mellan de avtalsslutande länderna för att söka arbete. Han har också rätt att vistas i ett EG- eller EFTA-land som anställd och omfattas då av den lagstiftning som gäller för arbetstagare i det landet. Den som har haft anställning i ett EG- eller EFTA-land får även stanna kvar i landet.
Även anhöriga till arbetstagaren har rätt att bosätta sig i landet. Det gäller
570 SOCIALTJÄNSTEN I ETT EU-PERSPEKTIV SOU 1994:139
— maka/make eller sambo oavsett nationalitet — barn under 21 år eller som är beroende av dem och — släktingar i närmast föregående led till arbetstagaren eller hans eller hennes make och som är beroende av dem.
Samma rätt tillkommer egna företagare och deras familjer. Ytterligare tre kategorier av personer omfattas av EG-direktiv om perso- ners fria rörlighet. Det gäller
1. icke ekonomiskt aktiva personer och deras familjer 2. arbetstagare och egna företagare som är pensionerade och deras familjer 3. studerande och deras familjer.
Villkoren för rätt till uppehållstillstånd regleras i 3 kap. 5 a & utlännings- förordningen (1989:547). Av de personer som avses under punkterna 1—3 krävs för rätt till uppehållstillstånd att de har sin försörjning tryggad i sådan utsträckning att de inte ligger Sveriges välfärdssystem till last. Det krävs bl.a. att de har tillräckliga egna medel för sin försörjning. Med tillräckliga medel avses för icke ekonomiskt aktiva personer och pensionärer tillgångar efter Skatt som motsvarar full svensk folkpension, fullt pensionstillskott för en svensk pensionär i motsvarande ålder samt täckta bostadskostnader. Av motiven till nämnda förordning framgår att rätt till socialbidrag inte innebär att man har egna medel.
För andra än studerande beviljas uppehållstillstånd i regel för fem år. Uppehållstillståndet förlängs därefter automatiskt. Beträffande icke ekono- miskt aktiva personer och pensionärer kan uppehållstillståndet omprövas efter de två första bosättningsåren.
I 3 kap. 5 cå utlänningsförordningen regleras möjligheterna att återkalla ett uppehållstillstånd för dels utlänningar som grundar sin rätt till vistelse i Sverige på EES-avtalet och som inte försörjer sig eller annars saknar egna medel för sitt uppehälle, dels medborgare i en stat utanför EES om an- knytningen till EES-medborgaren bryts och familjemedlemmen inte har rätt att stanna i Sverige på någon annan grund. Det är Statens invandrarverk som beslutar om återkallelse av uppehållstillstånd.
Den omständigheten att en arbetstagare blir ofrivilligt arbetslös eller oförmögen att arbeta på grund av sjukdom eller olycksfall får dock inte leda till att uppehållstillståndet återkallas. Det är också tillåtet att frivilligt söka andra anställningar utan att uppehållstillståndet äventyras. En viss tid av frivillig arbetslöshet mellan anställningarna måste enligt EG-rättens regler accepteras.
37.3 Erfarenheter från andra länder
Konsekvenserna av ett tänkbart framtida medlemskap i EU har nyligen analyserats ur olika perspektiv av de s.k. EG-konsekvensutredningarna. Ett av de betänkanden som avlämnats — EG, kvinnorna och välfärden (SOU 1993:117) — belyser social välfärd och jämställdhet mellan kvinnor och män i
SOU 1994:139 SOCIALTJÄNSTEN I ETT EU—PERSPEKTIV 571
ett europeiskt perspektiv. I betänkandet diskuteras bl.a. de farhågor som uttalats beträffande framtida flyttströmmar till Sverige. Utredaren drar bl.a. följande slutsatser.
— Under åren 1987 till 1991 flyttade ca 1,5 miljoner personer från en med- lemsstat till en annan. Det är mindre än 0,1 procent av EG:s totala befolkning. En relativt hög andel av dem som flyttade under denna period var i åldern 14—54 år och en mycket stor andel av denna grupp var mellan 14 och 24 år. Det innebär sannolikt att dessa sökte ett första arbete eller arbetslivserfarenhet i ett annat land. — EU-ländernas socialförsäkringssystem inklusive arbetslöshetsförsäkring är idag relativt väl utbyggda. Det innebär sannolikt att den som är arbetslös i regel föredrar att stanna kvar i sitt hemland med arbetslöshets- understöd framför att söka ett nytt arbete i ett annat land. — Den kvinnliga förvärvsfrekvensen ökar i alla medlemsländer. Det innebär sannolikt ett hinder för vissa familjer att flytta både inom landet och utomlands. Det är svårare att hitta två nya jobb än att hitta bara ett.
I betänkandet redovisas också erfarenheter av det nordiska samarbetet på arbetsmarknaden. Detta samarbete regleras av Särskilda överenskommelser och konventioner. Som exempel kan nämnas den nordiska konventionen om social trygghet som till stor del ersätts av EES-avtalets regler.
Statistik för år 1991 som redovisas i nyssnämnda betänkande visar på svaga flyttströmmar inom Norden trots stora likheter i fråga om kultur, traditioner och språk. Samtliga länder utom Sverige redovisar fler inflyttade än avflyttade personer. De svaga flyttströmmarna anses i huvudsak bero på små reallöneskillnader mellan länderna. Att flyttströmmarna påverkas starkt av reallöneutvecklingen bekräftas också av den utveckling som skett under 1980-talet och som beskrivs i följande ordalag (s. 104—105).
Fram till början av 1980-talet var reallöneskillnaderna mellan de nordiska länder- na stora i synnerhet mellan Sverige och Finland. Parad med en efterfrågan på arbetskraft i Sverige uppstod en bruttoinvandring från Finland till Sverige. Det var således lätt att locka över finsk arbetskraft till Sverige. När reallönerna utjämnades minskade strömmarna från Finland till Sverige. Återvandringen till Finland blev till och med större än utvandringen. I realiteten har det under 1980-talet inte spelat någon roll hur många vakanser som funnits i Sverige. Löneskillnaderna har varit för små för att locka finsk arbetskraft till Sverige. Trots hög arbetslöshet i Dan- mark och Finland, stigande löneläge i Norge och så sent som för ett par år sedan stor efterfrågan på arbetskraft i Sverige har flyttningen inom Norden minskat.
37.4 EG—rättens regler om socialt bistånd till arbetssökande
Tanken med den fria rörligheten för personer är att medborgare inom EES fritt skall få bosätta sig inom hela samarbetsområdet. Den som vill arbeta i ett annat land har möjlighet att fritt röra sig till detta land för att där söka
572 SOCIALTJÄNSTEN I ETT EU-PERSPEKTIV SOU 1994:139
arbete. Den enskilde behåller rätten till arbetslöshetsunderstöd från hem- landet under högst tre månader.
Vad händer då om en person kommer till Sverige för att söka arbete och den arbetslöshetsersättning som han har med sig inte räcker till? Den fråga som inställer sig är om den arbetssökande i så fall är berättigad till ekono- miskt bistånd redan under sökandetiden, dvs. redan innan vederbörande har fått ett arbete.
Denna fråga har prövats av EG-domstolen år 1985 (fallet Lebon 316/85). Domstolen fann att det föreligger en klar skillnad mellan dem som har ett arbete och dem som är arbetssökande. Endast den första kategorin kunde enligt domstolen kräva att bli behandlad lika som landets egna medborgare. En arbetssökande kan således inte med stöd av EG-rättens regler kräva att bli behandlad lika som värdlandets egna medborgare om arbetslöshets- ersättningen inte skulle räcka till. Enligt EG-rättens regler föreligger det därför inte någon rätt till socialt bistånd i dessa situationer. En arbets- sökande som inte har tillräckliga ekonomiska medel för att försörja sig Skall återvända till hemlandet. Saknas medel för hemresan Skall denne enligt gällande avvisningsregler återbördas på svenska Statens bekostnad.
37.5 Vår bedömning
Frågan om vistelsebegreppet i sig konstituerar en rätt till bistånd för ut- ländska medborgare som vistas i Sverige med stöd av EG-rättens regler har under senare tid kommit att diskuteras i kommunerna. Man befarar att socialtjänstlagens regler i så fall kan leda till betydande kostnadsökningar för kommunerna.
En utländsk medborgare som kommer hit för att söka arbete med stöd av EG-rättens regler behöver inte Söka något uppehållstillstånd. Den tid han får vistas i Sverige är normalt begränsad till tre månader. Den enskilde kan under denna tid inte kräva att bli behandlad lika som svenska medborgare om arbetslöshetsersättningen inte skulle räcka till. Det visar EG-domstolens behandling av fallet Lebon 316/85. En arbetssökande som inte har till- räckliga ekonomiska medel för att försörja sig skall återvända till hemlandet. Saknas medel för hemresan skall denne enligt gällande avvisningsregler återbördas på svenska statens bekostnad.
Även om EG-rättens regler inte tillförsäkrar en arbetssökande EES- medborgare någon rätt till socialt bistånd omfattas han av socialtjänstlagens regler om kommunens yttersta ansvar och den enskildes rätt till bistånd. Det följer som en konsekvens av vistelsebegreppet.
EG-rättens regler innebär att den enskilde inte får ligga värdlandet till last. Det kan dock inte uteslutas att EES-medborgare som kommer till Sverige för att söka arbete oförutsett hamnar i en situation där de kan behöva hjälp från samhället. Det frågan närmast gäller är i vilken omfattning han har rätt till ekonomiskt och annat bistånd i en sådan situation. Denna fråga har hittills inte prövats av domstolarna. Det är därför osäkert hur långt
SOU 1994:139 SOCIALTJÄNSTEN I ETT EU—PERSPEKTIV 573
kommunens yttersta ansvar sträcker sig under de tre första månaderna i Sverige.
Såvitt vi kan bedöma har det aldrig varit lagstiftarens avsikt att den som har rätt att tillfälligt vistas i Sverige skulle likställas med den som är perma- nent bosatt i landet. Den praxis som allmänt tillämpas i kommunerna innebär att en sådan person i allmänhet får avslag på sin ansökan om bistånd med hänvisning till ”att behovet kan tillgodoses på annat sätt”, dvs. genom att han återvänder till sitt hemland. Det förekommer dock att den enskilde beviljas bistånd till kostnader för uppehälle och hemresa.
Vi anser att kommunerna — precis som idag — från fall till fall måste bedöma i vilken omfattning bistånd skall utges i ett sådant fall. Den praxis som tillämpas ifråga om nordiska medborgare som kommer till Sverige för att söka arbete och som inte kan försörja sig på egen hand bör enligt vår bedömning kunna godtas i detta sammanhang. Det betyder att den enskilde normalt bör få avslag på sin ansökan med motiveringen att behovet kan tillgodoses genom att den enskilde återvänder till sitt hemland.
Har den enskilde inte lyckats få arbete efter tre månader i Sverige upphör i normala fall hans rätt att med stöd av EG-rättens regler vistas i vårt land. Det normala bör då vara att den enskilde får avslag på sin ansökan om bistånd till fortsatt vistelse i Sverige.
I andra situationer skall utländska medborgare som omfattas av EG- rättens regler behandlas lika som värdlandets egna medborgare. Någon diskriminering får inte förekomma. Den som bor och arbetar i Sverige med stöd av EG-rättens regler kan alltså fullt ut göra anspråk på ekonomiskt och annat bistånd från socialtjänsten.
Som tidigare nämnts finns det kommuner som befarar att socialtjänst- lagens regler kan leda till betydande kostnadsökningar för kommunerna. Vår genomgång visar dock att farhågorna sannolikt är betydligt överdrivna. Erfarenheter från andra länder tyder inte på att människor i någon nämn- värd omfattning utnyttjar den fria rörligheten på arbetsmarknaden. Enligt vår bedömning finns det inte heller några starka skäl som talar för att den ”sociala turismen” skulle öka. Danmark har t.ex. inte märkt av någon ökad tillströmning av utländska medborgare till följd av sitt medlemskap i EU.
Utlänningslagstiftningen har också ändrats i vissa avseenden med an- ledning av EES—avtalet. Som tidigare framgått kan utlänningar som grundar sin rätt till vistelse i Sverige på EES—avtalet och som inte försörjer sig eller som annars saknar egna medel till sitt uppehälle få sitt uppehållstillstånd återkallat. Det förutsätter naturligtvis att den beslutande myndigheten får vetskap om att den enskilde befinner sig i en sådan situation.
Här finns det ett problem eftersom bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100/Seer) — med vissa undantag — lägger hinder i vägen för utbyte av information mellan olika myndigheter. Idag får socialtjänsten inte anmäla till Statens invandrarverk eller till polismyndigheten att skäl till avvisning eller utvisning kan föreligga. Det följer av bestämmelserna om sekretess inom socialtjänsten (7 kap. 4 & Seer).
Ett av undantagen i Seer gäller uppgiftsskyldighet som följer av lag och
574 SOCIALTJÄNSTEN I ETT EU-PERSPEKTIV SOU 1994:139
regleras i 14 kap. 1 & Seer. En sådan bestämmelse finns i 11 kap. 6 & utlänningslagen (19892529). Socialtjänsten är enligt denna bestämmelse skyl- dig att på begäran av regeringen, Utlänningsnämnden, Statens invandrar- verk eller polismyndighet lämna ut uppgifter om en utlännings personliga förhållanden, om uppgifterna behövs i ett ärende om uppehållstillstånd eller för verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning.
Slutligen vill vi också redovisa hur vi ser på behovet av ändrad lagstiftning. Den fria rörligheten är i grunden positiv och gynnar också våra egna möjligheter att arbeta och bo i andra länder. Det finns enligt vår bedömning inga tungt vägande skäl som motiverar en ändring av vistelsekommunens ansvar och rätten till bistånd med anledning av EES-avtalet och ett eventu- ellt medlemskap i EU. Det kan dock finnas skäl att uppmärksamt följa vilka konsekvenser den fria rörligheten får för socialtjänsten de närmaste åren. Visar det sig att utländska medborgare som omfattas av EG-rättens regler i stor omfattning gör anspråk på ekonomiskt och annat bistånd kan det finnas skäl att se över vår svenska lagstiftning. Det ligger då närmast till hands att överväga ett lagstöd som gör det möjligt för socialtjänsten att utan hinder av sekretess anmäla sådana förhållanden till de myndigheter som handhar frågor om avvisning och återkallelse av uppehållstillstånd.
38 Övriga frågor inom socialtjänsten
Vårt förslag: _] Möjligheterna enligt socialtjänstlagen (1980:620/SoL)
— att överklaga beslut till länsrätten skall bestå, — att utdöma bötesstraff utökas till följd av vidgade krav på tillstånd för bedrivande av privat verksamhet och vidgade möjligheter att förbjuda verksamhet som bedrivs i privat regi, — att förbjuda innehav av berusningsmedel, injektionssprutor och kanyler skall bestå.
Bestämmelserna om möjlighet att överklaga till länsrätt kompletteras med överklagningsmöjlighet vad gäller beslut av socialtjänsten om åter- krav enligt vårt förslag i avsnitt 32.4.4. Härmed avses — förenklat uttryckt — möjlighet att överklaga återkravsbeslut när den enskilde förorsakat att bistånd utgått obehörigen eller med för högt belopp eller när den enskilde i annat fall obehörigen eller med för högt belopp uppburit ersättning.
Beslut om eftergift i sådana återkravsärenden som ovan angetts skall också kunna överklagas till länsrätt.
Regleringen om socialtjänsten i krig flyttas utan ändring över till den nya lagen.
38.1 Inledning
Med övriga frågor avses i detta kapitel frågor om
— överklagande av beslut i den för förvaltningsbesvär gällande ordningen,
— utdömande av böter,
— förbud i vissa fall att inneha berusningsmedel, injektionssprutor och kanyler, — socialtjänsten i krig.
Dessa frågor regleras för närvarande i de avslutande avsnitten i social- tjänstlagen.
Utöver detta vill vi också notera att vi i vårt delbetänkande, SOU 1993:30, lagt fram förslag om vidgade möjligheter att kunna flytta ett ärende från en kommun till en annan kommun. För närvarande föreskrivs (72 &) att ett ärende som avser vård eller någon annan åtgärd beträffande en enskild person kan flyttas över till en annan socialnämnd, om denna nämnd sam- tycker till det.
576 ÖVRIGA FRÅGOR INOM SOCIALTJÄNSTEN SOU 1994:139
Vi har i delbetänkandet föreslagit att överflyttning också skall kunna ske efter beslut av länsrätten. Någon anledning att här ytterligare kommentera detta förslag finns inte. Den reglering som vi föreslagit i denna sak återfinns i förslaget till ny lag som vi lagt fram.
Vi har i vårt delbetänkande även lagt fram förslag om möjligheter för en kommun att hos länsrätten föra talan om återbetalning från annan huvud- man för utförda åtgärder med anledning av det yttersta ansvar som kommu- nerna har enligt socialtjänstlagen. Vi har föreslagit att detta skall regleras genom en ny paragraf i SoL (72 a å). Även denna reglering återfinns i det förslag till ny lag som vi lagt fram.
38.2 Överväganden 38.2.1 Överklagande
Enligt nuvarande regler (73 & första stycket SoL) får socialnämndens beslut överklagas hos länsrätten om nämnden har meddelat beslut i fråga om bistånd enligt 6 &, medgivande enligt 25 &, förbud enligt 27 & eller eftergift enligt 37 &. Vi anser inte att det bör Ske några ändringar av möjligheterna att i dessa avseenden överklaga beslut till länsrätten.
Vi har föreslagit en utvidgning av återkravsmöjligheterna innebärande att bistånd skall kunna återkrävas om någon genom oriktiga uppgifter eller genom underlåtenhet att lämna uppgifter förorsakat att bistånd utgått obe- hörigen eller med för högt belopp. Återkrav skall också kunna ske om någon i annat fall obehörigen eller med för högt belopp uppburit bistånd och han skäligen bort inse detta. Förslaget om vidgade återkravsmöjligheter finns i avsnitt 32.4.4. I dessa fall anser vi att det skall finnas möjligheter att över- klaga till länsrätt.
Vårt förslag om vidgade återkravmöjligheter omfattar också möjligheter för socialtjänsten att efterge återkravet. Beslut i en sådan fråga bör också kunna överklagas till länsrätt.
Vi föreslår inte någon ändring av de regler som i övrigt gäller enligt 73 &. Härmed avses bl.a. att beslut gäller omedelbart men att en länsrätt eller en kammarrätt får förordna att dess beslut skall verkställas först sedan det har vunnit laga kraft.
Vi vill ändå göra vissa kommentarer till en fråga som uppmärksammats hos oss. Bakgrunden är de fall när länsrätt upphävt avslagsbeslut av kommu- nen i biståndsärenden, t.ex. om skuldsanering (där det inte så sällan kan vara fråga om relativt stora belopp), men högre instans sedan gett kommunen rätt. Kommunen har dessförinnan betalat ut biståndet eftersom domen av länsrätten gäller omedelbart. Möjligheterna i sådana fall att få tillbaka det utbetalade biståndet är i praktiken begränsade. Visserligen finns möjlig- heten att under processens gång begära att en eventuell bifallsdom skall verkställas först sedan den har vunnit laga kraft. Men det är inte givet att det alltid blir bifall till sådan hemställan. Det slutliga resultatet kan således bli
SOU 1994:139 ÖVRIGA FRÅGOR INOM SOCIALTJÄNSTEN 577
att den enskilde får det stöd han ansökt om trots att han sedermera inte anses berättigad till det.
Vi lägger alltså inte fram något förslag för att försöka komma till rätta med det problem som här tagits upp. Frågan bör dock uppmärksammas i det kommande beredningsarbetet.
38.2.2 Utdömande av bötesstraff
Enligt nuvarande bestämmelser i SoL finns vissa möjligheter att utdöma bötesstraff (75 å). Det kan Ske beträffande den som åsidosätter bestämmel- serna i 25 é eller 31 % första stycket. 25 & innehåller bestämmelser om social- nämndens medgivande att i enskilt hem ta emot barn för stadigvarande vård och fostran. I 31 & första Stycket föreskrivs att enskilda personer eller sam- manslutningar inte får bedriva verksamhet som syftar till att förmedla un- deråriga till hem som avses i 25 &.
Bötesstraff kan också utdömas beträffande den som överträder förbud som har meddelats med stöd av 27 &. Enligt denna paragraf får social- nämnden, när ett barns bästa kräver det, förbjuda en person som har sitt hem inom kommunen att utan nämndens medgivande ta emot andras under- åriga barn för sådan vistelse i hemmet som inte är tillfällig.
I ytterligare två fall kan bötesstraff utdömas. Den som utan tillstånd driver ett sådant hem för vård eller boende som avses i 69 & kan dömas till böter. Den som i strid mot ett förbud som har meddelats enligt 70é bedriver fortsatt verksamhet kan också dömas till böter. Det förbud som här avses är att länsstyrelsen förbjudit fortsatt verksamhet vid ett hem för vård eller boende.
Enligt förslag som tidigare lagts fram i detta betänkande bör kravet på tillstånd för att bedriva privat verksamhet vidgas jämfört med vad som nu är fallet (se kapitel 35). Enligt de nuvarande reglerna gäller tillståndsplikt endast bedrivande av hem för vård eller boende. Möjligheterna att utdöma bötesstraff bör även fortsättningsvis knytas till de fallen då tillståndsplikt föreligger. Det innebär en utökning av möjligheterna att utdöma bötesstraff.
Enligt förslag som vi lagt fram tidigare i betänkandet utvidgas länsstyrel— sens möjligheter att förbjuda fortsatt privat verksamhet. Vi föreslår att möjligheterna att utdöma bötesstraff för den som trots ett förbud fortsätter sin verksamhet skall utvidgas i motsvarande mån.
I övrigt föreslås inte några förändringar av möjligheterna att utdöma bötesstraff.
38.2.3 Förbud att inneha berusningsmedel
I den mån huvudmannen för ett hem för vård eller boende, som drivs av landstingskommun eller kommun, beslutar det, får enligt regler som nu gäller (76 & första Stycket SoL) de som bereds vård där inte inneha alkohol eller andra berusningsmedel. Detta gäller också i fråga om injektionssprutor eller kanyler.
578 ÖVRIGA FRÅGOR INOM SOCIALTJÄNSTEN SOU 1994:139
I andra stycket samma paragraf föreskrivs att om sådan egendom på- träffas hos en intagen eller någon annanstans inom hemmet utan att det finns känd ägare till den får den tas omhand. Egendomen skall förstöras eller försäljas enligt vissa bestämmelser i annan lag.
Vi har inte övervägt några förändringar av dessa bestämmelser. Vi föreslår att det i den nya lagen tas in bestämmelser motsvarande dem som nu finns.
38.2.4 Socialtjänsten i krig
Enligt 78 & får regeringen meddela särskilda föreskrifter om socialtjänsten enligt SoL. Detta gäller om riket kommer i krig eller krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i. Vi har inte övervägt några förändringar av dessa bestämmelser. De föreslås flyttas över till den nya lagen.
39 Ekonomiska konsekvenser av Våra förslag
39.1 Inledning
Innan en genomgång görs av de ekonomiska konsekvenserna av våra förslag behöver några ord sägas om förutsättningarna att göra ekonomiska konse— kvensbeskrivningar i samband med förändringar i en lagstiftning av social- tjänstlagens typ.
Vi har redan tidigare konstaterat att socialtjänstlagen kan beskrivas som en målinriktad ramlag. I detta ligger att kommunerna medvetet lämnats ett betydande utrymme för att själva avgöra ambitionsnivåer, organisation och metoder för de insatser som lämnas med stöd av lagen. De åligganden för kommunerna som mer direkt regleras av lagen är de som faller under rätten till bistånd. Några sådana insatser föreslås inte i detta betänkande eftersom denna fråga behandlats i vårt delbetänkande Rätten till bistånd inom social— tjänsten.
Eftersom statens styrning av socialtjänsten i huvudsak sker genom mål- angivelser måste kostnadsuppskattningarna i första hand utgå från de för- ändringar som Vi — direkt eller indirekt — föreslår på denna nivå. Vi anser således inte att det i alla situationer bör redovisas i konsekvensbeskriv- ningen om man i lagen skriver in att ett visst medel — dvs. i praktiken en viss verksamhet — skall utnyttjas av socialtjänsten. Avgörande vid bedömningen måste vara om stadgandet kan ses som en ambitionshöjning, t.ex. genom att en större grupp förutsätts ta del av insatsen eller att insatsen förutsätts vara av större omfattning eller av högre kvalitet i de enskilda fallen. Ett sådant åläggande att bedriva en viss verksamhet bör dock medtas i den ekonomiska konsekvensbeskrivningen i den mån det förhindrar kommunerna att an- vända ett annat och mindre kostsamt alternativ.
Motivet för detta synsätt är att metoden för styrning från statsmakternas sida inte i sig påverkar kostnadsnivån — en barnstuga kostar varken mer eller mindre om verksamheten bedrivs med stöd av en övergripande formulering att kommunerna skall erbjuda barnomsorg eller om det i lagen uttryckligt stadgas att kommunen skall ha barnstugor.
En annan konsekvens av kommunernas frihet inom lagens ram är att det inte är möjligt att på förhand veta vilka insatser som kommunerna kommer att använda sig av i sitt arbete. Detta förhållande gör det svårt att göra meningsfulla kostnadsuppskattningar.
Därtill kommer att en så mångfacetterad och bred verksamhet som social- tjänsten starkt påverkas av förändringar i andra delar av samhället. En del av dessa förändringar - såsom t.ex. befolkningsutvecklingen - kan förutsägas
580 EKONOMISKA KONSEKVENSER AV VÅRA FÖRSLAG SOU 1994:139
i rimlig grad. Andra förändringar låter sig svårligen prognosticeras. Exempel på sådana förändringar under senare år är ökningen av flyktingar och asylsökande samt den kraftiga ekonomiska nedgången. Det är i många fall svårt att bedöma i vilken utsträckning en beräknad eller uppkommen kost- nad kan ses som en direkt konsekvens av en förändring i lagen. I en stor del av dessa tänkta fall skulle en kostnadsförändring uppstått även om någon förändring av lagen inte gjorts.
39.2 Konsekvenserna av enskilda förslag
Våra förslag till ändringar i lagen finns redovisade i kapitel 13 och framåt i betänkandet. Vid redovisningen av de ekonomiska konsekvenserna av våra förslag redovisas dessa dock uppställda efter kapitelindelningen i lagför- slaget. Endast de kapitel i lagen där vi lämnat förslag medtas i redovis- ningen. I de fall där våra ändringsförslag endast är av redaktionell karaktär har de inte berörts i detta kapitel.
1 kap. Mål, ansvar och uppgifter I vårt betänkande har Vi föreslagit att portalparagrafen skall kompletteras med en formulering för att understryka vikten av att hänsyn tas till barns behov och synpunkter.
Kompletteringen bygger på FN:s barnkonvention, som Sverige anslutit sig till. Stadgandet har till syfte att ge vägledning vid avvägningen mellan barns och andras intressen och bedöms inte innebära några nya uppgifter eller kostnader för socialtjänsten.
Vidare konkretiseras portalparagrafens innehåll i en ny sammanhållen målparagraf. I huvudsak bygger paragrafen på stadganden som nu finns på olika ställen i lagen. Det enda innehållsligt nya stadgandet rör stöd till anhöriga.
När det gäller denna grupp har vi föreslagit att det i den nya målpara- grafen införs en formulering att socialtjänsten bör genom stöd och avlastning underlätta för närstående som vårdar långvarigt sjuka, äldre eller människor med funktionshinder.
Syftet med ändringen är att vi i lagen klart vill markera att socialtjänsten även kan och bör ge hjälp och stöd till människor som frivilligt påtagit sig att svara för tunga omvårdnadsinsatser för närstående. I realiteten ger social- tjänsten redan i dag sådant stöd till anhöriga. Det finns dock inte någon statistik som visar i vilken utsträckning olika insatser inom socialtjänsten utgår till denna grupp.
Nedan görs ett försök att med hjälp av tillgängliga uppgifter uppskatta storleken på kostnaderna för ett stöd till närstående på den ambitionsnivå som ligger i vårt förslag. Det är självklart att en sådan beräkning endast kan ge en ungefärlig anvisning om nivån på dessa kostnader.
På grundval av gjorda undersökningar och befintlig befolkningsstatistik
SOU 1994:139 EKONOMISKA KONSEKVENSER AV VÅRA FÖRSLAG 581
kan uppskattas att det bland hemmaboende äldre finns ca 35 000 personer som inte utan hjälp klarar ens mer elementära funktioner i den dagliga livsföringen. Cirka 25 000 av dessa beräknas få hjälp i första hand av an- höriga. Dessa siffror avser personer som behöver hjälp på grund av olika fysiska funktionsnedsättningar. En ytterligare grupp hjälpbehövande är de som drabbats av demens och där anhörigas insatser utgör en förutsättning för att den demente skall kunna bo kvar hemma. I dagens läge finns uppskattningsvis 90 000 dementa i riket. Merparten av dessa vårdas i särskilt boende. Cirka 25 000 dementa personer bedöms dock vårdas i hemmet med stöd av anhöriga.
I enlighet med dessa antaganden räknar Vi med att det finns ca 50000 personer med olika former av funktionshinder som vårdas i hemmet med hjälp av anhöriga. Det bör understrykas att vi då endast räknat personer med ett tungt omvårdnadsbehov. I de flesta av dessa fallen skulle en plats i särskilt boende krävas om den anhörige inte ställde upp.
De former av anhörigstöd som här bedöms vara aktuella är Växelvård, dagverksamhet och avlösning genom hemtjänstinsatser.
När det gäller behovet av Växelvård uppskattas att 5 000 personer kan behöva programmerad avlastning från vårdsysslan. Uppskattningen bygger på bedömningar från ett antal verksamhetsföreträdare med stor erfarenhet av växelvård. En vanlig modell för Växelvård är att den anhörige får av- lastning en vecka i månaden, dvs. 12 veckor per år. Sammantaget skulle detta innebära ett behov av 60000 avlastningsveckor per år. Kostnaden för en veckas avlastningsvård antas vara 5 600 kronor (800 kr/dag). Detta ligger under kostnaden i sjukhemsvård, men väl över vad en vecka på ålderdoms- hem kostar. Totalt skulle kostnaden för Växelvård enligt dessa antaganden uppgå till ca 335 miljoner kronor på årsbasis. Antalet vårdplatser för Växel- vård skulle med denna beräkning behöva uppgå till drygt 1 400 i landet som helhet. Detta kan jämföras med att i en kartläggning som Socialstyrelsen genomförde inom den somatiska långvården år 1991 framkom att det då fanns ca 2 000 avlastningsplatser inom långvården. Det har dock visat sig att det är vanligt att växelvårdsplatser beläggs med personer som egentligen behöver någon form av mer permanent boende. Resultatet blir i dessa fall att platserna i praktiken inte längre utgör en resurs för anhörigstöd.
Dagverksamhet är en annan insats som kan fungera som ett stöd för anhöriga. Insatsen kan användas både för anhöriga som vårdar dementa och t.ex. en äldre maka som måste få avlösning en eller två dagar i veckan för att fysiskt orka med. Uppskattningsvis rör det sig om 15000 personer som behöver denna typ av stöd med en halv dag ett par gånger i veckan. Vid beräkningen utgår Vi från att dagverksamhet behövs under 40 veckor av året. Det totala behovet av dagverksamhet skulle då uppgå till ca 600 000 dagar, vilket motsvarar ca 3 000 platser i dagverksamhet. Om vi utgår från att en plats i dagverksamhet kostar 300 kronor per dag skulle denna kostnad totalt uppgå till ca 180 miljoner kronor per år. Vid Socialstyrelsens kart- läggning år 1991 framkom att det då fanns 1500 dagvårdsplatser inom långvården. Därutöver finns dagverksamhet för dementa i nästan varje
582 EKONOMISKA KONSEKVENSER AV VÅRA FÖRSLAG SOU 1994:139
kommun. Uppskattningsvis uppgår dessa platser till ytterligare bortåt 3 000 platser. Det bör dock noteras att till skillnad från växelvårdsplatserna kan denna resurs även behöva utnyttjas för andra personer än de som vårdas av anhöriga.
Slutligen har vi den stora grupp anhöriga som sannolikt får den bästa hjälpen genom avlösning i form av hemtjänstinsatser. Om avlösning ges med hemtjänstinsatser under t.ex. 4 timmar per vecka kan detta vara av av- görande betydelse för den anhöriges möjligheter att klara av sin omvård- nadsinsats utan att slitas ut. Om vi räknar med att ca 30 000 personer får stöd 4 timmar per vecka under 40 veckor av året skulle kostnaden uppgå till ca 720 miljoner kronor. Kostnaden per hemhjälpstimme har då antagits vara 150 kronor. Dessa siffror kan jämföras med att år 1992 fick ca 240000 personer som var 65 år och äldre hemhjälp och att kostnaden för hem- tjänsten år 1991 uppgick till bortemot 20 miljarder kronor.
Dessa beräkningar pekar på att merkostnader för det av oss föreslagna anhörigstödet kan komma att uppstå. Det är dock Viktigt att notera att kommunerna redan i dagsläget har kostnader för anhörigstöd.
Eftersom det inte finns någon statistik över hur stor del av socialtjänstens resurser som i dagens läge utgår i form av anhörigstöd är det inte möjligt att uttala sig om hur stor merkostnaden skulle bli vid en mer konsekvent satsning på att stödja anhöriga. Som tidigare redovisats finns redan resurser för t.ex. Växelvård och dagverksamhet som borde vara tillräckliga. Det finns dock anledning att tro att åtminstone växelvårdsplatserna i en inte obetydlig omfattning utnyttjas för andra grupper och för annat syfte.
Ett utökat anhörigstöd handlar emellertid inte bara om nya kostnader. Det finns plusposter, och det inte bara i form av en förbättrad livskvalitet för anhöriga och vårdade, utan också i ekonomiska termer. Exempelvis torde en ökad satsning på anhörigstöd leda till ett minskat utnyttjande av akutsjuk— vården. Orsaken är att det ofta är till sjukhusen anhöriga vänder sig när de känner att de inte längre orkar fortsätta Vården.
De största besparingarna ligger sannolikt i att anhörigstödet gör att den funktionshindrade kan bo kvar i ett eget boende under en lägre tid och att den anhörige därigenom kan svara för en betydande del av den dagliga hjälpen. Det är inte möjligt att direkt beräkna vilka besparingar — eller snarare uteblivna kostnader — detta leder till. En av orsakerna är att effek- terna till stor del beror på vilka som ges anhörigstöd.
Det kan i detta sammanhang finnas anledning att se vad kostnaderna skulle bli om en person genom uteblivet anhörigstöd måste placeras i ett särskilt boende.
Kostnaden för en plats i särskilt boende varierar mellan ca 500 kronor per dag för en plats på ålderdomshem och ungefär 1 200 kronor för en sjukhems- plats. Sätts dygnskostnaden till 800 kronor motsvarar detta en kostnad på bortåt 300 000 kronor per plats och år. Detta kan jämföras med att om en person under ett år fick alla tre formerna av anhörigstöd samtidigt skulle kostnaden för detta uppgå till lite drygt 100 000 kronor: 67 000 kronor för Växelvård, 12000 kronor för dagverksamhet och 24000 för extra hem-
SOU 1994:139 EKONOMISKA KONSEKVENSER AV VÅRA FÖRSLAG 583
hjälpsinsatser. Detta innebär att om 1000 personer på grund av uteblivna insatser från anhöriga skulle behöva placeras i Särskilt boende skulle mer- kostnaden försiktigt räknat bli i storleksordningen 200 miljoner kronor per år.
Motiven för anhörigstöd är dock inte ekonomiska. Det överordnade syftet med anhörigstödet är att ge anhöriga möjligheter att kunna förena omvård- nadsinsatser för närstående med ett rimligt utrymme för ett eget liv. Att detta i många fall även kan motiveras med ekonomiska skäl är naturligtvis positivt.
Som tidigare sagts uppskattar vi att merkostnader för ett anhörigstöd på den nivå som vi föreslagit kan komma att uppstå. En betydande del av dessa kostnader — särskilt när det gäller Växelvård och dagverksamhet — bedöms dock finnas redan i nuläget. Därtill kommer att en utökad satsning på anhörigstöd i ett antal fall kan bedömas leda till lägre kostnader än om hjälp i denna form inte ges. Dessa minskningar kan dock förväntas delvis gälla landstingens kostnader för den akuta sjukvården och skulle således inte komma kommunerna till del. Vi kan alltså inte utesluta att en utökad satsning på anhörigstöd kan leda till Vissa merkostnader för kommunerna.
Några möjligheter att på ett meningsfullt sätt ange storleken på eventuella merkostnader för ett utökat anhörigstöd har vi inte. Av bl.a. detta skäl anser Vi att Socialstyrelsen bör kartlägga omfattningen och kostnaderna för de insatser som kommunerna redan idag lämnar i form av stöd till anhöriga. Om det sedan vid en uppföljning av den av oss föreslagna lagen visar sig att kommunerna fått ökade kostnader som en konsekvens av våra förslag på denna punkt bör kommunerna i enlighet med finansieringsprincipen kom- penseras för detta.
I detta kapitel inför vi också ett stadgande att kommuner får — under vissa angivna villkor — tillhandahålla tjänster åt en annan kommun.
Vi bedömer att förslaget bör ge möjligheter till Vissa besparingar för kommunerna. Det är dock inte möjligt att uppskatta storleken på dessa eventuella kostnadsminskningar.
2 kap. Allmänna riktlinjer för socialtjänsten
Socialtjänstlagen tillförs en paragraf som säger att socialtjänstens insatser skall vara av god kvalitet. I en efterföljande paragraf sägs att socialtjänstens verksamhet Skall bedrivas målinriktat och planmässigt samt följas upp och utvärderas. I detta ingår att bedriva fortlöpande och systematiskt kvalitets- säkringsarbete.
Vi anser att socialtjänstens insatser i nuläget — allmänt sett — väl uppfyller kraven på god kvalitet. Formuleringen innebär således inte ett krav på en allmän ambitionshöjning.
I socialtjänstlagen finns redan krav på att kommunen skall planera sin verksamhet. Detta krav gäller bl.a. insatserna för äldre och för människor med funktionshinder. Vi anser att det är naturligt med krav på planmässig- het och kvalitetssäkring i den typ av verksamhet som socialtjänsten utgör.
584 EKONOMISKA KONSEKVENSER AV VÅRA FÖRSLAG SOU 1994:139
Det är realistiskt att tro att särskilt i ett initialt skede kommer tid och resurser behöva avsättas för att ta fram mått och metoder för att social- tjänsten skall kunna leva upp till dessa stadganden. Vi anser dock att dessa kostnader på Viss sikt bör uppvägas genom att verksamheten bedrivs mer effektivt.
Vi föreslår vidare att lagen tillförs en paragraf att socialtjänsten i sitt arbete särskilt bör beakta behovet av tidiga insatser. Lagen har redan tidigare innehållit stadganden om t.ex. uppsökande verksamhet bland olika grupper i syfte att informera om socialtjänsten och att erbjuda stöd och hjälp. Vi har dock valt att samla dessa skrivningar om tidiga insatser i en paragraf. Syftet är — förutom att ge en bättre överskådlighet i lagen — att vi vill markera att socialtjänstens insatser i större utsträckning än i nuläget bör inriktas på att förhindra eller begränsa en för den enskilde ogynnsam ut- veckling. En sådan tyngdpunktsförskjutning i insatserna bör enligt vår me- ning kunna åstadkommas utan att krav behöver ställas på nya resurser. De kostnader som uppkommer för dessa tidiga insatser bör kompenseras av minskade kostnader för mer omfattande och kostsamma insatser i ett senare skede.
Övriga förslag i detta kapitel bedöms inte innebära några nya eller utvid- gade uppgifter för socialtjänsten.
3 kap. Insatser på samhälls-, grupp- och områdesnivå I detta kapitel behandlas bl.a. socialtjänstens medverkan i samhällsplane- ringen. De förslag som lämnas bygger på den nuvarande lagen men innebär en konkretisering av socialtjänstens insatser i detta sammanhang. Exempel- vis föreslås att socialtjänsten årligen skall rapportera till kommunfullmäktige om betydande förändringar som inträffat i de sociala förhållandena i kom- munen. Vi föreslår också att socialtjänsten skall ansvara för att en social konsekvensanalys görs om ett kommunalt beslut om större förändring av fysisk miljö eller verksamhet kan antas medföra betydande konsekvenser för den sociala miljön eller enskildas levnadsförhållanden.
När socialtjänstlagen tillkom framhölls starkt betydelsen av att social- tjänsten gavs möjligheter att arbeta med strukturinriktade insatser. Det kan dock konstateras att det har funnits svårigheter för socialtjänsten att leva upp till lagens stadganden. Detta har både berott på problem med att utveckla lämpliga metoder och angreppssätt och att mer akuta och individin- riktade insatser kommit att prioriteras. Vi anser inte att man kan säga att våra förslag innebär någon höjning av ambitionerna för socialtjänstens in— satser på samhällsnivå. Vi tror dock att de konkretiseringar vi lagt fram ger bättre förutsättningar för socialtjänsten att leva upp till de stadganden som redan finns.
De förslag om insatser på gruppnivå som lämnas i kapitlet bedöms — jämfört med nuvarande stadganden — inte medföra några kostnadsökningar.
SOU 1994:139 EKONOMISKA KONSEKVENSER AV VÅRA FÖRSLAG 585
5 kap. Insatser på individnivå
I kapitlet föreslås att i socialtjänstlagen införs skyldighet för kommunerna att tillhandahålla färdtjänst, hemtjänst, dagverksamhet, särskilda boendefor- mer, sysselsättning samt stöd i personliga angelägenheter. Motsvarande skyl- dighet finns redan när det gäller t.ex. barnomsorg, samarbetssamtal och familjerädgivning.
Syftet med åläggandena är inte att ställa ytterligare krav på kommunerna i dessa avseenden, utan att i lagen klart markera att detta är insatser som utgör grundkomponenter i socialtjänstens verksamhet och som därför även i framtiden skall finnas i alla landets kommuner.
Vi föreslår också att kommunerna ges ett samlat resursansvar för all vård utanför hemmet. I nuläget finns ett delat ansvar mellan landsting och kom— mun när det gäller hem för vård eller boende. Vi tror att den föreslagna förändringen kan underlätta den framtida vårdresursplaneringen.
Vidare föreslås att vissa bestämmelser om bl.a. socialtjänstens skyldighet att följa upp familjehemsplaceringar överförs från socialtjänstförordningen.
Vi har föreslagit att kommunerna ges en lagfäst skyldighet att i det enskilda fallet upprätta en plan för frivillig vård utanför det egna hemmet. En regel om att vården skall omprövas minst var sjätte månad skrivs också in. I nuvarande lag finns en skyldighet inom missbrukarvården att upprätta en behandlingsplan. En omprövning skall också göras halvårsvis av värden för underåriga som placerats i familjehem. Vårt förslag innebär en ut— vidgning av dessa skyldigheter. Vi vill i detta sammanhang erinra om att vård utanför hemmet ofta är en mycket kostsam insats inom socialtjänsten. Vi anser därför att eventuella tillkommande kostnader för att tillse att dessa insatser ges på ett planmässigt sätt väl kan försvaras. Det kan inte uteslutas att förslaget kan leda till minskade kostnader genom en förbättrad sam- ordning av insatser.
I kapitlet föreslår vi också ett antal konkretiseringar av socialtjänstens Skyldigheter när underåriga placerats för familjehemsvård. I huvudsak sva- rar dessa formuleringar mot skrivningar som redan finns i lagen. Det som tillkommer är skyldigheten att vidta åtgärder som behövs för att underlätta en återförening mellan den underårige och föräldrarna eller för att trygga den underåriges uppväxt utanför det egna hemmet. Vi anser att dessa stadganden Väl ryms inom ramen för de gällande målen för socialtjänstens insatser för barn och ungdom.
7 kap. Särskilda regler till skydd för underåriga
I syfte att förstärka skyddet för barn föreslås ett antal nya stadganden i detta kapitel. Ett av förslagen är att en breddning och precisering görs i lagen av reglerna rörande anmälan och uppgiftslämnande avseende barn som far illa. Vi föreslår också att i lagen införs regler om bl.a. tidsfrister för utredningar till underårigs skydd.
Ett par förändringar föreslås också när det gäller vissa frågor om barn som placerats utanför hemmet. Om en kommun överväger att familjehemsplace-
586 EKONOMISKA KONSEKVENSER AV VÅRA FÖRSLAG SOU 1994:139
ra ett barn i en annan kommun skall kommunen informera och samråda med den andra kommunen innan den fattar sitt beslut. Vill någon placera sitt barn privat för varaktig vård och fostran skall kommunen där hemmet är beläget pröva frågan om medgivande.
Skyddet av barn har alltid varit en viktig uppgift för den sociala vård- och skyddslagstiftningen. I den nuvarande lagen sägs om skyddet för barn bl.a. att socialtjänsten i nära samarbete med hemmet skall sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, Vård och fostran utanför det egna hemmet. Förslagen i detta kapitel innebär, enligt vår uppfattning, inte krav på höjda ambitioner. Syftet är istället att genom de föreslagna konkretiseringarna försöka tillse att barn och ungdomar verk- ligen får avsett stöd och skydd.
8 kap. Avgifter m.m. Förslag lämnas om att socialtjänsten skall få vissa utökade möjligheter att återkräva utbetalt ekonomiskt bistånd.
Förslaget bör leda till kostnadsminskningar för de kommuner som väljer att utnyttja möjligheten. Det finns dock inte anledning att tro att denna kostnadsminskning blir särskilt stor.
10 kap. Handläggning av ärenden Som framgår i de tidigare resonemangen i betänkandet är grundregeln i socialtjänstlagen att vad som kommit fram vid en utredning och som har betydelse för ett ärendes avgörande skall tillvaratas på ett betryggande sätt. I nuvarande lag finns inte någon dokumentationsskyldighet vad avser t.ex. rådgivande verksamhet, behandlingsarbete samt tillsyn under löpande vård- period och inom privat socialtjänstverksamhet. Med stöd av allmänna för- valtningsrättsliga principer förs emellertid i praktiken sådana anteckningar i betydande omfattning. Vi anser att det finns anledning att klargöra Vilken dokumentation som skall föras inom socialtjänstverksamheten. Några kon- kreta förslag på denna punkt lämnas dock inte i detta betänkande. Avsikten är att frågan om dokumentation inom socialtjänsten skall behandlas i vårt slutbetänkande.
12 kap. Särskilda bestämmelser om privat verksamhet Vi föreslår i kapitlet att tillstånd skall krävas för yrkesmässigt bedriven privat heldygnsverksamhet som tillhandahåller vård, behandling, omvård- nad eller tillsyn för barn, ungdomar eller vuxna.
Krav på tillstånd skall också gälla för privat dagvård för funktionshindra- de eller äldre med omfattande vårdbehov samt för privat barnomsorgsverk- samhet.
Undantagna från tillståndsplikten är privata verksamheter som utför soci- altjänstuppgifter på entreprenad från en kommun.
SOU 1994:139 EKONOMISKA KONSEKVENSER AV VÅRA FÖRSLAG 587
Vi föreslår vidare att länsstyrelsens tillsyn av privat verksamhet skall omfatta både den tillståndspliktiga verksamheten och annan verksamhet som utför uppgifter enligt socialtjänstlagen.
Slutligen föreslår vi en utvidgning av sanktionsmöjligheterna vid missför- hållanden och brister i privat verksamhet som länsstyrelsen har tillsyn över.
Dessa förslag har i första hand effekter för den statliga tillsynsorganisatio— nen. Av detta skäl redovisas våra bedömningar av de ekonomiska konse- kvenserna av förslagen i detta kapitel under nästa avsnitt.
13 kap. Statens tillsyn, uppföljning och utvärdering En del förändringar i statens tillsyn, uppföljning och utvärdering föreslås.
Vi bedömer att Våra förslag i detta kapitel inte leder till några merkostna- der för kommunerna. När det gäller förslagen i 12 kap. i lagen medför dessa snarast en kostnadsminskning för de av kommunerna som i nuläget fattar beslut om tillstånd för privat barnomsorgsverksamhet. Vi tror inte heller att Våra förslag leder till några större merkostnader för dem som bedriver verksamhet i privat regi.
Vi bedömer att våra förslag i främst 12 kap. leder till en viss ökad arbetsbelastning vid länsstyrelsernas sociala enheter. I icke oväsentlig ut— sträckning är denna ökade arbetsbörda dock mer en konsekvens av den ökning som skett av socialtjänstverksamhet i privat regi än av våra förslag till förändringar i reglerna för tillstånds- och tillsynsverksamheten i sig. I detta sammanhang bör noteras att länsstyrelsernas sociala enheter fr.o.m. den 1 juli 1994 inte längre svarar för utredningarna i LVM-ärenden. Regeringen har också nyligen föreslagit att kommunerna skall ta över bl.a. tillstånds— givningen enligt lagen om handel med drycker (LHD), vilket också skulle leda till en avlastning av de sociala enheterna.
39.3 Sammanfattande bedömning
Efter genomgången i föregående avsnitt kan konstateras att de förslag som vi lagt i mycket stor utsträckning handlar om preciseringar och konkretise- ringar av åligganden som redan finns i den befintliga lagen. I dessa fall har vi inte ansett att det finns anledning att här redovisa eventuella merkostnader.
Det enskilda förslag som bedöms kunna få största kostnadskonsekvenser— na är markeringen att socialtjänsten bör ge stöd och avlastning till närståen- de som vårdar långvarigt sjuka, äldre eller människor med funktionshinder. Visserligen är det ett stadgande på övergripande nivå, men formuleringen kan ses som en breddning av socialtjänstens ansvarsområde och något som därför bör kostnadsuppskattas.
Kommunerna har redan i dagens läge betydande kostnader för stödet till anhöriga. Det har inte varit möjligt att klarlägga hur stor merkostnaden blir med Vårt förslag. Vi anser att om det visar sig att vårt förslag på denna punkt leder till merkostnader bör kommunerna i enlighet med finansieringsprinci- pen kompenseras för dessa.
588 EKONOMISKA KONSEKVENSER AV VÅRA FÖRSLAG SOU 1994:139
En del av våra andra förslag bedöms också kunna leda till vissa kost- nadsökningar för kommunerna. Det rör sig dock i dessa fall om mindre kostnader. Det finns också förslag som bedöms kunna leda till kostnads- minskningar. Vi anser att det i dessa fall rör sig om så små eventuella merkostnader att de bör kunna täckas genom rationaliseringar och om- prioriteringar inom ramen för den totala verksamheten.
40 Författningskommentar
Förslag till socialtjänstlag
1 kap. Mål, ansvar och uppgifter 1 % Första till tredje styckena överensstämmer med nuvarande 1 &.
Fjärde stycket är nytt. Genom tillägget, som tillkommit bl.a. som en följd av de krav som FN:s barnkonvention lägger fast, införs ett barnperspektiv, som tidigare saknats i socialtjänstlagen. Principen om barnets bästa är väl förankrad i all lagstiftning som rör barn men har tidigare inte kommit till tydligt uttryck i socialtjänstlagen. Enligt tillägget skall barnets bästa sättas i främsta rummet när åtgärder rör barn. De nya bestämmelserna svarar mot innehållet i artikel 3 i barnkonventionen.
2 & I paragrafen föreskrivs att varje kommun svarar inom sitt område för de uppgifter enligt denna lag som skall fullgöras av socialtjänsten. Paragrafen motsvaras efter viss förändring av 2å nuvarande lag. Den nya lydelsen är bl.a. ett uttryck för att begreppet socialnämnd ersätts av begreppet social- tjänst. Härmed åsyftas inte någon allmän definition av vad som avses med socialtjänst. Begreppet används, som angetts i avsnitt 12.3.3, som en teknisk term för att underlätta tillgängligheten till den nya lagen. Med socialtjänst i den nya lagen avses alltså uppgifter som kommunen skall fullgöra.
3 % I denna paragraf kompletteras de övergripande målen i 1 & med bl.a. mer precisa mål för socialtjänstens arbete med Vissa grupper i samhället. Det gäller barn och ungdom, äldre människor, människor med funktionshinder, missbrukare, människor som saknar medel till sitt uppehälle samt närståen- de som vårdar äldre, långvarigt sjuka eller människor med funktionshinder. Den precisering som görs i denna paragraf skall inte tolkas så att social- tjänstens ansvar är begränsat till just dessa grupper i samhället. Social— tjänstens ansvar gäller lika mycket andra som har behov av Stöd och hjälp. Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 13.2.
4 5 I paragrafen anges olika uppgifter som det hör till socialtjänsten att fullgöra. Paragrafen motsvaras av 5 % nuvarande lag.
Paragrafen kan i huvudsak sägas handla om insatser på tre nivåer —
590 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR SOU 1994:139
samhällsnivå, grupp- och områdesnivå samt individnivå. Det närmare inne— hållet i insatserna beskrivs längre fram i lagen. Insatserna på samhällsnivå samt grupp-och områdesnivå beskrivs i 3 kap. Insatserna på individnivå beskrivs i 4—7 kap. Avsikten är inte att förevarande paragraf på ett ut- tömmande sätt skall anses reglera vilka uppgifter som det hör till social- tjänsten att fullgöra. Även andra uppgifter kan höra dit.
I punkt 4 anges att det hör till socialtjänstens uppgifter att bl.a. svara för ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det. Det innebär att socialtjänsten liksom f.n. har möjlighet att ge ekonomisk hjälp (frivillig hjälp) även om den enskilde inte har rätt till bistånd.
5 & Första, andra och fjärde styckena överensstämmer med 3 % nuvarande lag. Tredje stycket överensstämmer med ett förslag i Socialtjänstkommitténs delbetänkande, SOU 199330, till tillägg i 35 nuvarande lag. Denna be— stämmelse kommenteras i specialmotiveringen i delbetänkandet, s. 331 f.
6 & Paragrafen innehåller hänvisningar till föreskrifter som meddelas i 14 kap. De föreskrifter som hänvisas till innebär bl.a. avsteg från principen om vistelsekommunens ansvar i 5 &. Förslag om vissa avvikelser från denna princip lades fram i delbetänkandet, SOU 1993:30.
7 5 I paragrafen föreskrivs att ledningen av socialtjänsten utövas av en eller flera nämnder. För en sådan nämnd gäller vad som är föreskrivet om nämnder i kommunallagen (1991:900).
I 4 & första stycket nuvarande lag anges att kommunfullmäktige bestäm- mer vilken eller Vilka nämnder som skall fullgöra uppgifterna inom social— tjänsten. Motsvarande regel finns inte i den nya lagen. Detta innebär dock ingen ändring i sak. Att det är kommunfullmäktige som bestämmer vilken eller vilka nämnder som skall fullgöra uppgifterna framgår av kommunalla— gen.
Paragrafens andra mening överensstämmer med vad som föreskrivs i 38 & nuvarande lag.
8 % Paragrafen är ny. I första stycket föreskrivs att det för utförande av social- tjänstens uppgifter skall finnas personal med lämplig utbildning och er- farenhet. För kommentaren till bestämmelsen hänvisas till allmänmotive- ringen, avsnitt 13.4.
Paragrafens andra stycke utgör en hänvisning till 4 kap. 3 & andra stycket, där det finns bestämmelser om personal inom förskoleverksamhet och skol- barnsomsorg.
9 % Paragrafen motsvaras av 4 & andra stycket nuvarande lag.
SOU I994:139 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR 591
10 & Paragrafen motsvaras av 4 % tredje stycket nuvarande lag. Tillägg har skett med bestämmelser som skall öka möjligheterna för en kommun att över- lämna arbetsuppgifter till en annan kommun. För kommentaren härtill hänvisas till kapitel 16.
11 & Paragrafen överensstämmer med redaktionell ändring med förslaget i delbe- tänkandet, SOU 1993230, till ett fjärde stycke i 4å nuvarande lag. Be- stämmelsen kommenteras i specialmotiveringen i delbetänkandet, s. 332 f.
2 kap. Allmänna bestämmelser för socialtjänsten
1 & En nyhet är att bestämmelser om kvalitet införs i den nya lagen. I före- liggande paragraf föreskrivs att socialtjänstens insatser skall vara av god kvalitet. Avsikten härmed är att garantera kvalitet i den verksamhet som bedrivs och i de insatser som ges. Avsikten är inte — vilket också framhålls i allmänmotiveringen (kapitel 17) — att garantera att en insats skall beviljas. Rätten till insatser prövas på grundval av de regelsystem som finns för att få insatserna.
För närmare beskrivning av vad som avses med begreppet god kvalitet hänvisas till allmänmotiveringen. Därav framgår dock att det är svårt att på ett entydigt sätt precisera vad som kan anses vara god kvalitet inom social- tjänstens olika verksamhetsområden. För detta krävs ett fortsatt utveck- lingsarbete av såväl kvalitetskriterier som metoder för att mäta kvaliteten.
2 % Paragrafen är ny och innebär en utvidgning av nuvarande planeringsskyldig- het. Paragrafen ersätter nu gällande bestämmelser om krav på planering för Viss verksamhet för äldre och funktionshindrade (20 a % andra stycket och 21 a & andra stycket). Dessa bestämmelser handlar enbart om planering. Den nya paragrafen ställer även krav på att verksamheten skall bedrivas målin- riktat. Härmed menas att socialtjänsten skall ställa upp operationella mål för verksamheten. Det innebär bl.a. mål som kan mätas och utvärderas.
Att verksamheten skall bedrivas planmässigt innebär att det ställs krav på socialtjänsten att formulera en handlingsplan eller en strategi för hur målen skall uppnås. Kommunerna har frihet att själva anpassa planen eller strate- gin till lokala förutsättningar och behov.
I paragrafen införs en skyldighet för socialtjänsten att följa upp och utvärdera sin verksamhet. I detta ingår att bedriva kvalitetssäkringsarbete. Sådana skyldigheter finns inte i nuvarande lag. Uppföljningen skall ge en översiktlig bild av verksamhetens utveckling och tjäna som ”signalsystem” för att uppmärksamma avvikelser gentemot tidigare verksamhet eller verk-
592 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR SOU 1994:139
samhet hos andra huvudmän. Utvärdering innebär att med data från upp- följningen som grund analysera och värdera effekterna av en verksamhet i relation till de för verksamheten uppställda målen. Med kvalitetssäkring avses den process i vilken personalen i en viss verksamhet fortlöpande och systematiskt beskriver, mäter och värderar kvaliteten i den egna verksam- heten i relation till uppställda mål samt utifrån detta arbete vid behov förbättrar kvaliteten. Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 18.2.
3 & Paragrafen är ny. I den föreskrivs att socialtjänsten i sin verksamhet särskilt skall beakta behovet av tidiga insatser. Syftet härmed är att förebygga och motverka behov av mer omfattande insatser. Bestämmelsen kommenteras närmare i allmänmotiveringen, avsnitt 19.2.
4 % Första stycket överensstämmer med redaktionella ändringar med första ledet i 9 & nuvarande lag.
Andra stycket har viss motsvarighet i 565 andra stycket nuvarande lag. Där föreskrivs att barn som är yngre än femton år bör höras om det kan vara till nytta för utredningen och barnet inte kan antas ta skada av det.
De nya bestämmelserna har ett vidare tillämpningsområde än vad som avses i 56 &. Bestämmelserna gäller även andra situationer än utrednings- arbete. Det kan gälla både vardagliga situationer och traumatiska händelser som berör barnet på ett eller annat sätt.
De nya bestämmelserna gör att behov inte finns av att ha kvar be- stämmelsen i 56 å andra stycket. Denna bestämmelse har därför inte flyttats över till den nya lagen.
5 & Paragrafen är ny. Den innebär en samordning av ett flertal bestämmelser om samverkan.
Socialtjänstens skyldighet att samverka kommer f.n. till uttryck i 5, 8, 9, 12, 20 a och 21 a 55. Den samordning som föreslås innebär inte i något avseende lägre krav på samverkan än vad som f.n. gäller.
Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 19.1.
6 % Paragrafen är ny. Den innebär en samordning av bestämmelser om in- formationsskyldighet.
Bestämmelser som samordnas finns i 5, 8, 11, 20 a och 21 a åå. I Så föreskrivs att det hör till socialnämndens uppgifter att informera om social- tjänsten i kommunen. I 8 ? föreskrivs att socialnämnden i den uppsökande verksamheten skall upplysa om socialtjänsten. Enligt 11 å andra Stycket skall socialnämnden genom information till myndigheter, grupper och enskilda sprida kunskap om skadeverkningar av missbruk och om de hjälpmöjlig—
SOU 1994:139 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR 593
heter som finns. I 20 a å första stycket och i 21 a å första stycket anges att socialnämnden i sin uppsökande verksamhet skall upplysa om sin verksam- het för äldre människor respektive för människor med funktionshinder. Avsikten med den generella bestämmelse som föreslås är inte att ändra den informationsskyldighet som gäller enligt de ovan angivna bestämmelser- na. Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 19.3.
7 % Paragafen är ny. I den föreskrivs att socialtjänsten bör stödja frivilligt socialt arbete. För kommentaren till denna bestämmelse hänvisas till allmänmo- tiveringen, avsnitt 20.6.
8 % Paragrafen är ny och innehåller en hänvisning till 4 och 5 åå förvaltnings- lagen (1986:223). Dessa paragrafer innehåller bestämmelser om serviceskyl- dighet. Genom hänvisningen betonas vikten av att socialtjänsten omfattas av serviceskyldigheten enligt förvaltningslagen. Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 19.4.
3 kap. Insatser på samhälls- samt grupp- och områdesnivå
1 & Paragrafen innehåller en hänvisning till 1 kap. 4 å 1, där det föreskrivs att det hör till socialtjänstens uppgifter att göra sig Väl förtrogen med levnads- förhållandena i kommunen. Att göra sig väl förtrogen med levnadsför- hållandena i kommunen är en grundläggande förutsättning för insatserna på samhälls- samt grupp- och områdesnivå.
2 & I första stycket föreskrivs att socialtjänsten skall rapportera behov av sam- ordnade insatser för att förebygga eller avhjälpa sociala problem eller brister i livsmiljön. Rapporteringen skall ske till kommunfullmäktige. Denna be- stämmelse är ny.
Som anges i allmänmotiveringen, avsnitt 21.2.2, fråntar rapporterings— skyldigheten inte socialtjänsten dess ansvar att initiera och vidta egna åt- gärder för utsatta grupper eller för att förbättra miljön i bostadsområden.
I andra stycket föreskrivs skyldighet för socialtjänsten att till kommun- fullmäktige rapportera betydande förändringar i de sociala förhållandena i kommunen. Rapporteringen skall ske årligen och syfta till att förbättra underlaget för kommunens långsiktiga planering. Någon motsvarande be- stämmelse finns inte i nuvarande lag. I allmänmotiveringen ges en närmare beskrivning av vad rapporteringsskyldigheten innebär, avsnitt 21.2.2.
594 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR SOU 1994:139
3 % Paragrafen är ny. I den föreskrivs att socialtjänsten skall delta i kommunens planering och härvid tillföra kunskap om sociala förhållanden. Detta inne- bär för socialtjänsten att sammanställa och analysera kunskap som erhålls i den löpande verksamheten. Socialtjänsten får härmed en mera aktiv roll i bebyggelse- och verksamhetsplaneringen än vad som nu är fallet. Meningen är att socialtjänsten skall vara en deltagande part under hela planeringspro- cessen.
I paragrafen ställs också krav på socialtjänsten att verka för att åtgärder vidtas för att skapa och bevara goda livsmiljöer som är tillgängliga för alla. En motsvarande bestämmelse finns i 7å andra stycket första meningen nuvarande lag. Den nya bestämmelsen har en annan formulering och syftar bl.a. till att socialtjänsten särskilt skall uppmärksamma att sociala värden inte går till spillo i samband med att ett område förnyas. Det kan t.ex. gälla att vidmakthålla de sociala nätverken och att verka för att de boende skall kunna bo kvar.
Bestämmelsen innebär också en skyldighet att främja tillgängligheten för människor med funktionshinder.
Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 21.2.3.
4 % Paragrafen är ny. Den innehåller föreskrifter om sociala konsekvensanaly- ser. En social konsekvensanalys skall göras om ett kommunalt beslut om större förändring av fysisk miljö eller verksamhet kan antas medföra be- tydande konsekvenser för den sociala miljön eller enskildas levnadsför- hållanden. Socialtjänsten ansvarar för att konsekvensanalysen kommer till stånd. Konsekvensanalysen skall föregå kommunens beslut.
Angående vad som avses med betydande sociala konsekvenser hänvisas till allmänmotiveringen, avsnitt 21.2.4
5 % Paragrafen är ny. Motsvarighet till de nya bestämmelserna finns i 5 å nuva- rande lag. Där föreskrivs att det hör till socialtjänstens uppgifter att genom uppsökande verksamhet främja förutsättningarna för goda levnadsförhållan- den. De nya bestämmelserna innebär en precisering så till Vida att den uppsökande verksamheten skall avse Vissa grupper. Verksamheten skall bedrivas bland barn och ungdomar som riskerar att utvecklas ogynnsamt samt bland andra grupper som behöver samhällets särskilda stöd.
Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 21.3.1.
6 & Paragrafen är ny. Det föreskrivs att socialtjänsten på grupp- och områdesni- vå skall vidta åtgärder för att främja en gynnsam social utveckling. Arbetet skall särskilt inriktas på att förebygga och avhjälpa drogmissbruk, ohälsa och social isolering.
Bestämmelserna har inte någon koppling till någon specifik form av
SOU 1994:139 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR 595
socialt arbete. Gruppinriktat eller områdesinriktat arbete kan ske i både uppsökande, rådgivande, informerande, stödjande och behandlande former. Det kan också ske i form av bl.a. socialpedagogiskt inriktad verksamhet. I allmänmotiveringen, avsnitt 21.3.2, ges en närmare beskrivning av vad som avses med grupp- och områdesinriktat arbete.
4 kap. Barnomsorg
lå Paragrafen överensstämmer med 13 å.
2 % Paragrafen överensstämmer med 13 a å.
3 & Paragrafen överensstämmer med 13 b å.
4 & Paragrafen överensstämmer med 14 å.
Så
Paragrafen överensstämmer med 14 a å.
6 & Paragrafen överensstämmer efter redaktionella ändringar med 14 b å.
7 % Paragrafen överensstämmer med 14 c å.
Så Paragrafen överensstämmer med 15 å.
9å Paragrafen överensstämmer efter viss redaktionell ändring med 16 å.
10 å Paragrafen överensstämmer efter viss redaktionell ändring med 17 å.
11 å Paragrafen överensstämmer med 18 å.
596 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR SOU 1994:139
12 å Paragrafen överensstämmer med 18 a å.
13 å Paragrafen överensstämmer med 69 å tredje stycket.
5 kap. Insatser på individnivå
Stöd och service, m.m.
Färdtjänst
1 & Bestämmelsen är ny och ersätter bestämmelsen om färdtjänst i i 10 å nuva- rande lag. Bestämmelsen om färdtjänst i 10 å utgör endast en uppmaning till kommunerna att tillhandahålla färdtjänst för att underlätta för den enskilde att bo hemma och ha kontakter med andra. Den föreslagna bestämmelsen innebär en uppstramning på så sätt att den innefattar en skyldighet för kommunerna att tillhandahålla färdtjänst. I paragrafen preciseras också målgruppen för färdtjänst till att avse människor som på grund av sjukdom, åldrande, funktionshinder eller annan liknande orsak inte kan förflytta sig på egen hand eller använda allmänna kommunikationer. Hög ålder i sig ger inte en självklar rätt till färdtjänst. Det skall vara fråga om att en människa är så gammal att man inte rimligen kan begära att han eller hon skall kunna förflytta sig på egen hand eller färdas med kollektiva färdmedel.
Någon närmare föreskrift om hur färdtjänsten skall anordnas innehåller bestämmelsen inte. Det lämnas därmed öppet för kommunerna att inom ramen för den kommunala självstyrelsen bestämma hur verksamheten skall utformas och i vilken omfattning den skall bedrivas.
Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 23.4.
Hemtjänst 2 & Bestämmelsen är ny. Den ersätter nuvarande 10 å och 20 å första stycket i de delar som gäller hjälp i hemmet. Liksom i fråga om färdtjänst innebär den nya bestämmelsen en uppstramning genom att det införs en skyldighet att tillhandahålla hemtjänst för en preciserad målgrupp. Det lämnas, liksom i fråga om färdtjänst, öppet hur verksamheten skall utformas och i vilken omfattning den skall bedrivas.
Se Vidare allmänmotiveringen, avsnitt 23.5.
Dagverksamheter 3 & Bestämmelsen är ny och ersätter nuvarande 10å i den del som gäller dagverksamheter. Liksom i fråga om hemtjänst och färdtjänst innebär den nya bestämmelsen en uppstramning genom att det införs en skyldighet att tillhandahålla dagverksamheter.
Med dagverksamheter avses bl.a. dagcentraler och andra verksamheter
u.._._n._..__—J....—___.E—_.._..___ _. . -;... _
SOU 1994:139 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR 597
för sysselsättning, gemenskap och rehabilitering. Med dagverksamheter kan också avses vård och tillsyn av senildementa. Verksamheterna kan vara öppna eller avse ett begränsat antal personer.
Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 23.6.
Särskilda boendeformer 4 % Bestämmelsen ersätter nuvarande 20 å andra stycket och 21 å tredje stycket. De nuvarande bestämmelserna samordnas till en paragraf.
Paragrafen innehåller vissa sakliga nyheter i förhållande till nuvarande ordning. Ordet inrätta ersätts med tillhandahålla. Avsikten med detta är att uttrycka att det inte nödvändigtvis är socialtjänsten som inrättar särskilda boendeformer utan att socialtjänsten också har möjligheter att upphandla sådana boendeformer på entreprenad. Det senare torde få särskild betydelse i mindre kommuner där det kan saknas underlag för att inrätta vissa boende- former. För det andra utvidgas målgrupperna i förhållande till nuvarande ordning. Den föreslagna bestämmelsen är tillämplig på både äldre och yngre personer. Det kan gälla äldre personer som är i behov av omvårdnad och vård, dementa personer som kräver ständig tillsyn samt personer med psy- kiska störningar som inte klarar steget ut från mentalsjukhus till ordinärt boende. Det kan också vara fråga om yngre personer med omfattande fysiska funktionshinder eller personer som har skadats efter ett långvarigt missbruk av alkohol eller andra beroendeframkallande medel.
Den samordning som har gjorts av nuvarande bestämmelser skall inte tolkas så att äldre och yngre människor kan sammanföras i ett kollektivt boende på ett sätt som strider mot nuvarande ordning.
Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 24.4.
Samarbetssamtal 5 % Paragrafen överensstämmer med 12 a å nuvarande lag.
Särskilt behov av stöd och hjälp 6 % Paragrafen överensstämmer med sista ledet i 12 å. Begreppet tvist har dock ersatts med mål. Innebörden av denna ändring är att socialtjänsten erinras om sin skyldighet att, i samtliga fall där ett mål om vårdnad eller umgänge har avgjorts, vid behov ge stöd och hjälp åt barnet och dess föräldrar/ vårdnadshavare. Kravet på att det förelegat en tvist, vilket förutsätts enligt nuvarande ordning föreslås alltså slopat. Den föreslagna ändringen innebär att även föräldrar, som kommit överens om vårdnad och umgänge, har rätt att vid behov få stödinsatser från socialtjänsten. Ändringen motiveras också av att familjehemsföräldrar, som blir vårdnadshavare, skall tillförsäkras fort- satt stöd från socialtjänsten.
598 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR SOU 1994:139
Familjerådgivning
7 & Paragrafen överensstämmer med redaktionella ändringar med 12 a å andra stycket nuvarande lag.
Personligt stöd 8 & Den föreslagna bestämmelsen ersätter 10å tredje stycket nuvarande lag. Den vidgas till att omfatta även andra former av personligt stöd än stöd i form av kontaktperson/kontaktfamilj.
Det personliga stödet avser både individuellt stöd och stöd i gruppform. Vidare avses både stöd av professionella och av lekmän. Även anhöriga till socialtjänstens traditionella målgrupper, som indirekt drabbas av missbruk eller funktionshinder, omfattas av bestämmelsen. Bestämmelsen gäller både personer som själva begär stöd och personer som samtycker till det.
Andra stycket motsvarar efter redaktionella ändringar nuvarande 10å tredje stycket andra meningen.
Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 25.1.3.
Sysselsättning
9 S Paragrafen motsvaras av 21 å andra stycket nuvarande lag. Som framhålls i allmänmotiveringen (avsnitt 25.2.2) innebär bestämmelsen att socialtjänsten skall sörja för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring kan erbjudas meningsfull sysselsätt- ning. Skyldigheten att bereda sysselsättning kan fullgöras på många olika sätt. Det kan t.ex. ske genom samverkan med andra myndigheter, genom att socialtjänsten erbjuder dagverksamheter i egen regi eller genom stöd till frivilliga organisationer.
Vård och behandling utanför hemmet 10 å Bestämmelsen motsvarar 23 å första stycket nuvarande lag. I paragrafen ges kommunen ett samlat resursansvar för all vård utanför det egna hemmet. Detta gäller dock inte sådana hem som Statens institutionsstyrelse har ansvaret för, se 20å samma kapitel. Kommunens resursansvar innebär att kommunen ensam blir ansvarig för all planering av institutionsvård, familje- hemsvård och resurser för tillfälliga placeringar i akuta situationer. Den nuvarande regeln om gemensam vårdresursplanering (23 å andra stycket), som endast gäller hem för vård eller boende, utmönstras ur lagen.
Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 26.2.
11 å Första stycket motsvarar nuvarande 22å första stycket. Viss redaktionell ändring har dock skett. Samtidigt har begreppet hem för vård eller boende bytts ut mot hem för vård och boende. De närmare motiven för detta byte finns i avsnitt 35.9.2.
SOU 1994:139 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR 599
12 å Paragrafen är ny. Socialtjänsten får en lagfäst skyldighet att i det enskilda fallet upprätta en vårdplan för frivillig vård utanför det egna hemmet. Den plan som det är fråga om är att se som en handlingsplan i det enskilda ärendet. Planen bör undertecknas av Vårdnadshavaren och/eller i förekom- mande fall den som placerats, vårdgivaren (dvs. familjehemmet eller be- handlingshemmet) samt handläggande tjänsteman i den kommun som har ansvaret för placeringen. AV planen bör framgå Vilka mål och medel som gäller för placeringen på både kort och lång sikt, Vilka medel som skall användas för att uppnå målen och hur uppgifterna skall fördelas mellan parterna.
13 % Paragrafen motsvarar med redaktionella ändringar 22å andra och tredje styckena nuvarande lag. Tillägg har dock skett på så sätt att det gjorts en hänvisning till bestämmelserna i 14 å. Där meddelas mer generella före- skrifter om ansvar för underåriga som bereds Vård i familjehem.
14 å Första stycket ersätter delvis 26 å nuvarande lag men är endast tillämplig i fråga om stöd till barn och föräldrar vid vård i familjehem.
I förhållande till nuvarande ordning betonas socialtjänstens skyldighet att svara för de särskilda stödinsatser som den unge kan behöva under vistelsen i familjehemmet. Det kan t.ex. vara fråga om att vid besök i familjehemmet samtala med barnet i enrum. I andra fall kan det vara fråga om att sätta in terapibehandling för att barnet skall kunna bearbeta tidigare upplevelser eller separation från föräldrarna. Det kan också vara fråga om att ge barnet särskilda stödinsatser i skola och i barnomsorg.
Andra stycket är nytt. Det ersätter sista ledet i nuvarande 26 å. I den föreslagna bestämmelsen betonas kommunens skyldighet att erbjuda de biologiska föräldrarna råd, stöd och annan hjälp som de behöver för att upprätthålla en god kontakt med den underårige och familjehemmet. Mål- sättningen är att föräldrarna skall kunna ha så god kontakt med den unge under familjehemsvistelsen att det blir möjligt för den unge att, när för- hållandena så medger, återförenas med föräldrarna. Också i de fall då placeringen i familjehemmet är av varaktig natur är det i de flesta fall viktigt för barnet att ha en länk till sitt ursprung genom en kontinuerlig kontakt med föräldrarna. I andra stycket sägs också att socialtjänsten även i övrigt skall vidta de åtgärder som kan behövas för att den unge skall kunna återförenas med sina föräldrar. I de fall en återförening inte är aktuell eller över huvud taget möjlig skall socialtjänsten i stället arbeta för att den unge får leva under så trygga och goda förhållanden som möjligt i det nya hemmet. I syfte att skapa en sådan trygghet bör socialtjänsten vid lämpligt tillfälle även ta ställning till frågan om vårdnaden bör flyttas över till familje- hemsföräldrarna enligt 6 kap. 8 å föräldrabalken.
Se Vidare allmänmotiveringen, avsnitt 26.5.
600 FÖRFATTNINGSKÖMMENTAR SOU 1994:139
15 % Paragrafen ersätter nuvarande 39 å socialtjänstförordningen (1981z750). Pa- ragrafen utvidgas till att även omfatta placeringar i hem för Vård och boen- de. Genom att placera bestämmelsen i socialtjänstlagen markeras principen om ett sammanhållet vårdansvar för socialtjänsten och betydelsen av att socialtjänsten fortlöpande följer upp den vård som bereds enskilda och familjer utanför det egna hemmet. Socialtjänsten i den placerande kommu- nen har uppföljningsansvaret. Detta framgår av 5 kap. 19 å.
Se Vidare allmänmotiveringen, avsnitt 26.3.
16 å I paragrafen föreskrivs att vård i familjehem och hem för vård och boende skall bedrivas i samråd med socialtjänsten. Paragrafen motsvarar 24 å första stycket nuvarande lag. AV 5 kap. 19 å framgår att vårdgivaren skall samråda med socialtjänsten i den placerande kommunen.
17 å I paragrafen föreskrivs att socialtjänsten minst en gång var sjätte månad skall överväga om Vården utanför det egna hemmet fortfarande behövs. Denna bestämmelse motsvaras av 28 å nuvarande lag.
En nyhet är att bestämmelsen utvidgats till att omfatta även vuxen- placeringar. Bestämmelsen får ses som ett förtydligande av socialtjänstens ansvar i fråga om vuxna som bereds vård utanför det egna hemmet.
Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 26.4.
18 % Paragrafen överensstämmer med 24 å andra stycket nuvarande lag.
19 å Bestämmelsen är ny. I den meddelas föreskrifter om Vilken kommuns social- tjänst som har ansvaret för åtgärder enligt 13—17 åå. Ansvaret ligger på socialtjänsten i den kommun som beslutat om placeringen. Om barnet placerats i en annan kommun är det alltså inte socialtjänsten i den kommu- nen som har ansvaret.
20 å Paragrafen motsvarar med redaktionell ändring 23 a å nuvarande lag.
6 kap. Rätten till bistånd 1 % Paragrafen överensstämmer med vissa redaktionella ändringar med det förslag till ny lydelse av 6å som Socialtjänstkommittén lagt fram i delbe— tänkandet Rätten till bistånd inom socialtjänsten (SOU 1993:30). För kom- mentaren till paragrafen får hänvisas till specialmotiveringen i detta be-
tänkande, s. 333 f.
SOU 1994:139 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR 601
2 & Paragrafen överensstämmer med det förslag till ny paragraf, 6 a å, som Socialtjänstkommittén lagt fram i delbetänkandet, SOU 1993:30. Dock före- slås den redaktionella ändringen att ordet erkänd inte används i uttrycket erkänd arbetslöshetskassa. För kommentaren till paragrafen får hänvisas till specialmotiveringen i delbetänkandet, s. 334.
3 & Paragrafen överensstämmer med redaktionella ändringar med det förslag till ny paragraf, 6 b å. som Socialtjänstkomittén lagt fram i delbetänkandet l993z30. För kommentaren till paragrafen får hänvisas till specialmotivering- en i delbetänkandet, s. 334 f.
4 S Paragrafen överensstämmer med vissa redaktionella ändringar med det förslag till ny paragraf, 6 c å, som Socialtjänstkommittén lagt fram i delbe- tänkandet, SOU 1993z30. För kommentaren till paragrafen får hänvisas till specialmotiveringen i delbetänkandet, S. 336.
7 kap. Särskilda regler till skydd för underåriga 1 &
Paragrafen överensstämmer med tredje och fjärde leden i 12å nuvarande lag.
2 % Paragrafen korresponderar mot 71 å första stycket nuvarande lag.
Enligt den nya bestämmelsen uppmanas var och en som får kännedom om något som tyder på att en ung människa kan fara illa att anmäla detta till socialtjänsten. Någon skyldighet att anmäla finns alltså inte enligt denna paragraf. Till skillnad från nuvarande ordning bör anmälan göras inte bara i de fall anmälaren känner till att ett barn far illa utan även i de fall när anmälaren har grundad anledning att misstänka detta. Det blir sedan social- tjänstens sak att utreda om förhållandena är sådana att ett ingripande till skydd för barnet behövs. En annan förändring i förhållande till nuvarande ordning är att anmälningsuppmaningen — inte som för närvarande — in- skränks till fall när den unge far illa i hemmet utan gäller också när fara för den unges hälsa eller utveckling föreligger utanför hemmet. Det kan t.ex. gälla en ung människa som annat än tillfälligt vistas i en s.k. knarkarkvart eller annan missbrukarmiljö eller en ung människa som prostituerar sig eller uppträder på en sexklubb.
3 & Paragrafen motsvarar andra, tredje och femte styckena i 71 å nuvarande lag. Uppräkningen av privatpraktiserande yrkesutövare som omfattas av an— mälningsskyldigheten har slopats. I stället har införts en formulering som
602 FÖRFATTNJNGSKOMMENTAR SOU 1994:139
gör att offentlig och privat verksamhet likställs när det gäller skyldigheten att anmäla. Förslaget innebär att anmälningsskyldigheten utvidgas på det privata området. Förutom läkare, lärare, sjuksköterskor och barnmorskor i privat tjänst, som enligt nuvarande ordning omfattas av anmälningsskyldig- heten, kommer en rad andra yrkesutövare också att ha en motsvarande skyldighet. Skyldigheten utvidgas till att gälla samtliga anställda hos dem som är yrkesverksamma inom privat verksamhet som berör barn och ung- dom eller inom annan privat verksamhet inom hälso- och sjukvården eller på socialtjänstens område.
Inom den privata hälso- och sjukvården kommer — förutom läkare. sjuk- sköterskor och barnmorskor som redan har anmälningsskyldighet — bl.a. kuratorer, psykologer och psykoterapeuter att ingå i kretsen anmälnings- skyldiga.
Inom det privata socialtjänstområdet kommer bl.a. psykologer och perso- nal vid privata förskolor och privata fritidshem att bli anmälningsskyldiga. Vidare kommer personal inom enskild omsorgsverksamhet att ha anmäl- ningsskyldighet.
Kommunen skall sörja för att familjerädgivning kan erbjudas dem som begär det. Detta föreskrivs i 5 kap. 7 å. Kommunen kan fullgöra denna skyldighet genom att själv tillhandahålla familjerädgivningen eller genom att hänvisa till annan familjerädgivare som kommunen träffat avtal med enligt 1 kap. 10 å. Med kommunal familjerädgivning i tredje stycket, förevarande paragraf, avses även sådan verksamhet som bedrivs av annan än primärkom- mun med stöd av sådant avtal som anges i 1 kap. 10 å.
4 % Paragrafens första stycke motsvarar 71 å fjärde stycket nuvarande lag.
I paragrafens andra stycke samordnas uppgiftsskyldigheten i socialtjänst- lagen och frågeförbudet i 36 kap. 5 å rättegångsbalken. Samordningen inne- bär att de yrkesutövare som enligt socialtjänstlagen är skyldiga att lämna uppgifter om en ung människa till socialtjänsten också är skyldiga att vid rättegång lämna motsvarande uppgifter till domstolen. Sålunda blir alltså läkare, tandläkare, barnmorskor, sjuksköterskor, psykologer, psykoterapeu- ter och kuratorer — vare sig de arbetar i allmän eller privat verksamhet — skyldiga att vittna om sådant som de har lämnat uppgift om till social- tjänsten.
Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 30.6.
5 & Paragrafen är ny. Det föreskrivs att socialtjänsten i sin verksamhet skall informera om bestämmelserna i 2—4 åå. Bestämmelsen kommenteras när- mare i avsnitt 30.5.4.
6 % Paragrafen är ny och innehåller regler om utredning till skydd för under- åriga.
SOU 1994:139 FÖRFATTNJNGSKOMMENTAR 603
I första stycket anförs att om socialtjänsten genom anmälan enligt 2—3 åå eller på annat sätt får kännedom om något som kan innebära att social- tjänsten behöver ingripa till en underårigs skydd, skall socialtjänsten ome- delbart inleda en utredning. Motsvarande skyldighet finns i och för sig redan inbyggd i 50 å nuvarande lag. Vi anser emellertid att dessa regler tydligt bör skrivas ut i lagen. Dessutom vill Vi med användningen av uttrycket omedel- bart ytterligare markera vikten aV skyndsamhet när det gäller att inleda utredning.
Andra stycket ger de närmare förhållningsreglerna om hur en utredning skall bedrivas. Kommunen ges lagfäst rätt att för bedömning av behovet av insatser göra besök i den unges hem, konsultera sakkunnig (t.ex. barnpsyko- logisk eller medicinsk expertis) samt i övrigt ta de kontakter som behövs (t.ex. med skola, daghem och fritidshem). I stycket betonas också att ut- redningen skall bedrivas så att inte någon onödigt utsätts för skada eller olägenhet. Denna uppmaning har särskild bäring i integritetskänsliga fall som t.ex. att en förälder kan misstänkas för att ha förgripit sig på sitt barn, sexuellt eller på annat sätt. Det är i sådana fall särskilt viktigt att varje åtgärd som kränker integriteten hos de inblandade övervägs noga och att inte förhastade åtgärder vidtas.
I det tredje stycket anges en tidsfrist inom Vilken en utredning skall slutföras. Den normala maximitiden är tre månader. I undantagsfall får denna tid förlängas för viss tid. Med ”Viss tid” menas att ett nytt beslut med en ny tidsfrist skall fattas. En förlängning av tiden kan bli aktuell i sådana fall då t.ex. en barnpsykiatrisk utredning eller en polisutredning i ett fall av övergrepp mot barn inte kan slutföras inom den föreskrivna tiden.
Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 29.2.
7 & Vi har i delbetänkandet, SOU 1993:30, föreslagit ett nytt andra stycke i 50 å nuvarande lag i syfte att förhindra att oklarheter uppstår om den fortsatta handläggningen av ett ärende när den som utredningen angår lämnat kom— munen. Förslaget avser ärenden om skydd för barn och ungdom samt ärenden om Vård av missbrukare. Förslaget återfinns i förevarande paragraf vad avser barn och ungdom. Vissa smärre justeringar har dock gjorts. Vad avser vård av missbrukare återfinns förslaget i 10 kap. 1 å andra stycket.
8 5 Första stycket motsvarar 25 å andra stycket nuvarande lag. Enligt nuvarande ordning krävs ett medgivande från socialnämnden för att få ta emot en underårig för stadigvarande vård och fostran i ett annat enskilt hem än det egna. Bestämmelsen är tillämplig i tre situationer nämligen dels när den underårige genom nämndens försorg placeras i ett familjehem, dels när en underårig på privat väg placeras i ett enskilt hem för varaktig vård och fostran samt dels när ett utländskt barn tas emot i ett enskilt hem för en framtida adoption. Enligt den föreslagna bestämmelsen betonas genom tillägget ”beslut om värd” att den gäller både när nämnden själv beslutar om
604 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR SOU 1994:139
vård och när enskilda vänder sig till socialtjänsten för att få ett medgivande att ta emot ett barn för stadigvarande vård och fostran.
Andra stycket motsvarar 25 å andra stycket nuvarande lag. I förhållande till gällande ordning görs Vissa förtydliganden i fråga om vilka faktorer som ett beslut eller ett medgivande skall grundas på. I den utredning som skall ligga till grund för beslutet skall det enskilda hemmets förutsättningar att ge den unge god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden belysas.
Se Vidare allmänmotiveringen, avsnitt 29.3.2.
9 % Bestämmelsen motsvarar 30 å första stycket andra meningen nuvarande lag. I förslaget har ordet ”rådgöra” ersatts med ”informera och samråda”. För- slaget innebär en mer preciserad Skyldighet för socialtjänsten i de fall den överväger att familjehemsplacera barnet i en annan kommun och markerar att socialtjänsten är skyldig att beakta även omständigheter som föreligger utanför det enskilda hemmet.
Se Vidare allmänmotiveringen, avsnitt 29.3.2.
10 å Paragrafen motsvarar 30å första stycket första meningen nuvarande lag. I förhållande till nuvarande ordning görs den ändringen vid privata placering- ar att det är socialtjänsten i den kommun där det enskilda hemmet är beläget som skall pröva frågan om medgivande, inte vårdnadshavarens hemkom- mun som nuvarande ordning föreskriver.
Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 29.3.2.
11 å Första stycket överensstämmer med redaktionella ändringar med 25 å tredje stycket och 30å andra stycket nuvarande lag.
Andra stycket överensstämmer med redaktionella ändringar med 25å fjärde Stycket nuvarande lag.
12 å Bestämmelsen motsvarar 27å nuvarande lag. I förhållande till gällande ordning utvidgas bestämmelsen till att gälla alla situationer som inte täcks av reglerna om medgivande för varaktig Vård och fostran. Den föreslagna regeln är alltså tillämplig på privata familjedaghem och feriehem. Regeln kan också användas för att komma till rätta med missförhållanden i en kontaktfamilj eller i ett jour— eller beredskapshem, som anlitas av annan kommun. Bestämmelsen kan också tillämpas när socialtjänsten vill förbjuda ett hem i kommunen att erbjuda sig att bli familjehem åt en annan kommun.
Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 29.3.2.
13 % Första stycket motsvarar med redaktionell ändring 31 å första stycket nuva- rande lag.
SOU 1994:139 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR 605
Andra stycket överensstämmer med 31 å andra Stycket.
14 å Första stycket motsvarar 42 å första stycket socialtjänstförordningen. Andra stycket är nytt och erinrar om att det i föräldrabalken finns be- stämmelser om överflyttning av vårdnaden om barn till särskilt förordnad förmyndare. Tredje stycket överensstämmer med redaktionell ändring med 42 å andra stycket socialtjänstförordningen.
15 å Paragrafen överensstämmer med 32 å nuvarande lag.
8 kap. Avgifter m.m. 1 % Paragrafen överensstämmer med redaktionella ändringar med 34 å nuvaran- de lag.
2 % Paragrafen överensstämmer med redaktionella ändringar med 35 å nuvaran- de lag.
3 % Paragrafen motsvarar 33 å nuvarande lag. Paragrafen har tillförts en komp- letterande bestämmelse som ger socialtjänsten befogenhet att återkräva försörjningsstöd, om stödet lämnats till någon som på grund av förhållanden som han inte kunnat råda över hindrats från att förfoga över sina inkomster och tillgångar.
Kompletteringen avser bl.a. de fall då det uppstått felaktigheter i tekniska system för löneutbetalningar och banktransaktioner — felaktigheter som gjort att den enskilde hindrats från att förfoga över sina tillgångar och därför ansökt om försörjningsstöd.
Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 32.4.3.
4 % Paragrafen är ny och reglerar den enskildes återbetalningsskyldighet av felaktigt eller med för högt belopp utgivet ekonomiskt bistånd.
Socialtjänstens krav på att få tillbaka utgivet ekonomiskt bistånd förut- sätter att det har skett en eller flera felaktiga utbetalningar. Till grund för en utbetalning ligger alltid ett förvaltningsbeslut, i vilket den enskilde beviljats någon form av ekonomiskt bistånd.
I paragrafens första stycke föreskrivs att om någon genom oriktiga upp— gifter eller genom underlåtenhet att lämna uppgifter eller på annat sätt förorsakat att ekonomiskt bistånd utgått obehörigen eller med för högt belopp får socialtjänsten besluta att återbetalning skall ske av vad som för
606 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR SOU 1994:139
mycket utbetalats. Enligt detta stycke blir den enskilde återbetalningsskyl— dig om han har förorsakat den felaktiga utbetalningen. Han behöver i detta fall inte ha insett eller bort inse konsekvenserna av sitt handlande.
Äterbetalningsskyldighet föreligger emellertid också enligt bestämmelsen om den enskilde på annat sätt än genom oriktiga uppgifter eller underlåtelse att fullgöra uppgiftsskyldighet har förorsakat att ekonomiskt bistånd utgått obehörigen eller med för högt belopp. Denna s.k. generalklausul kan till— lämpas då den enskilde t.ex. har agerat på ett sådant sätt att förutsätt- ningarna för rätt till bistånd inte är uppfyllda och när det inte går att hänföra återbetalningsskyldigheten till någon av de andra grunderna i detta Stycke. Denna grund för återbetalningsskyldighet bör tillämpas mycket restriktivt. När återbetalningsskyldighet enligt förevarande stycke tillämpas föreligger strikt ansvar. Detta innebär att den enskilde saknar möjlighet att befria sig från återbetalningsskyldighet. Socialtjänsten kan dock beakta orsaken till underlåtelsen vid prövning om den enskildes återbetalningsskyldighet skall efterges enligt 6 å samma kapitel.
I paragrafens andra stycke föreskrivs att om någon i annat fall än som avses i första Stycket obehörigen eller med för högt belopp uppburit ekono- miskt bistånd och han skäligen bort inse detta, får socialtjänsten också besluta att återbetalning skall ske av vad som för mycket utbetalats. Enligt detta stycke blir den enskilde återbetalningsskyldig endast om han har insett eller skäligen bort inse att han uppburit en felaktig ersättning.
I den allmänna motiveringen, avsnitt 32.4.4, lämnas exempel på när åter— betalningsskyldighet föreligger.
5 & Paragrafen motsvarar 36å nuvarande lag. Av paragrafen framgår att även när det är fråga om återbetalning enligt 4 å får talan väckas hos länsrätten. Talan väcks senast inom tre år från det kommunens kostnad uppkom.
6 % Paragrafen motsvarar 37 å nuvarande lag. Av paragrafen framgår att möjlig- heten att efterge återkrav även omfattar återbetalning enligt 4 å.
9 kap. Delegering, m.m. 1 % I paragrafen upplyses att med nämnd i kapitlet avses nämnd enligt 1 kap. 7 å. Syftet med paragrafen är endast att lämna denna upplysning.
2 & Som framgår av allmänmotiveringen, avsnitt 33.2.4, bör det inte göras någon ändring i reglerna i 47å nuvarande lag om delegering till en särskild av- delning — ett politiskt utskott. Denna reglering har med redaktionella änd- ringar tagits in i denna paragraf. Paragrafen har Vidare tillförts vissa be- stämmelser. Bakgrunden härtill är bl.a. Vissa förslag om uppmjukning av delegeringsförbud enligt 48 å nuvarande lag.
SOU 1994:139 FÖRFATTNINGSKÖMMENTAR 607
Enligt 48 å råder förbud mot delegering i frågor som avses i 27 å. I denna paragraf föreskrivs att när ett barns bästa kräver det, får socialnämnden förbjuda en person som har sitt hem inom kommunen att utan nämndens medgivande ta emot andras underåriga barn för sådan Vistelse i hemmet som inte är tillfällig. Det råder också enligt 48å delegeringsförbud vad avser socialnämndens befogenhet att göra framställning hos försäkringskassan om att barnbidrag, bidragsförskott eller vårdnadsbidrag skall kunna utbetalas till annan lämplig person eller till nämnden. I de fall som här angetts har föreslagits att det skall kunna ske delegering till ett politiskt utskott (avsnitt 33.2.4). Delegeringsmöjligheterna föreslås således bli desamma som dem som finns i 47 å. Reglerna har förts till förevarande paragraf.
I 8 kap. 4 å har införts bestämmelser om återbetalningsskyldighet i Vissa fall. I Sådana ärenden skall delegering endast kunna ske till ett utskott. Bestämmelserna har kompletterats på grund härav.
Vidare har bestämmelserna kompletterats med en regel som innebär att ett beslut av socialtjänsten att ansöka om vård enligt LVM endast kan delegeras till ett utskott. Härmed uppnås överensstämmelse med vad som gäller vid ansökan om vård enligt LVU. För den närmare kommentaren till denna komplettering hänvisas till allmänmotiveringen, avsnitt 33.2.4.
3 & Paragrafen innehåller de delegeringsmöjligheter som f.n. finns i 48 å. Som framgår av kommentaren till lå har det föreslagits en uppmjukning av delegeringsförbuden i 48 å. Alla delegeringsförbud enligt 48 å har mjukats upp. Delegering skall kunna ske till ett utskott. Vissa av de delegeringsför- bud som mjukats upp regleras i 2 å. Vissa regleras i förevarande paragraf. De delegeringsförbud som mjukats upp och som regleras i förevarande paragraf avser befogenhet enligt 2 kap. 9 å föräldrabalken att besluta att inte påbörja en utredning eller att lägga ned en påbörjad utredning samt enligt 7 kap. 7 å föräldrabalken att godkänna avtal som innefattar åtagande att utge engångsbelopp.
4 & Paragrafen överensstämmer med redaktionella ändringar med 39 å nuvaran- de lag.
5 % Paragrafen överensstämmer med redaktionella ändringar med 40å första stycket nuvarande lag.
6 % Paragrafen överensstämmer med redaktionella ändringar med 40å andra stycket nuvarande lag.
7 & Paragrafen överensstämmer med redaktionell ändring med 49 å nuvarande lag.
608 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR SOU 1994:139
10 kap. Handläggning av ärenden 1 & Första stycket motsvarar med redaktionella ändringar 50 å nuvarande lag. I delbetänkandet, SOU 1993:30, har föreslagits en komplettering till 50 å. Kompletteringen avser regler om krav på slutförande av utredning när den enskilde byter vistelsekommun. Förslaget gäller utredning som inletts i ärenden som avser skydd för barn och ungdom eller vård av missbrukare. Detta förslag har delats upp. Utredningen i ärendena om vård av miss- brukare behandlas i förevarande paragraf som ett andra stycke. Utred- ningen i ärendena om skydd för barn och ungdom behandlas i 7 kap. 6 å. I paragrafens tredje stycke har tagits in en hänvisning till 7 kap. 6 och 7 åå. där det finns särskilda bestämmelser om utredning beträffande underårig.
2 & Paragrafen överensstämmer med redaktionella ändringar med förslaget till 50 aå i delbetänkandet. Bestämmelsen kommenteras i delbetänkandet, s. 342 ff.
Så Paragrafen överensstämmer med redaktionella ändringar med 51 å.
4 & Paragrafen överensstämmer med redaktionella ändringar med 52 å.
5 & Paragrafen överensstämmer med redaktionell ändring med 53 å.
6 % Paragrafen överensstämmer med 54 å.
7 S' Paragrafen överensstämmer med redaktionell ändring med 55 å.
8 & Paragrafen överensstämmer med 56 å första stycket. Det andra stycket i 56 å har utgått. För motiven härtill hänvisas till allmänmotiveringen, avsnitt 14.4, och författningskommentaren till 2 kap. 4 å.
9 & Paragrafen överensstämmer med redaktionella ändringar med 57 å.
SOU” 1994:139 FÖRFATTNINGSKÖMMENTAR 609
10 år Paragrafen överensstämmer med 58 å.
11 [kap. Register m. m. 1 % Denna paragraf överensstämmer med redaktionella ändringar med 59 å.
2 % Paragrafen överensstämmer med redaktionella ändringar med 60 å.
3 S Paragrafen överensstämmer med 61 å.
4 S Paragrafen överensstämmer med redaktionella ändringar med 62 å.
5 & Paragrafen motsvaras med Vissa ändringar av 63 å. Paragrafen reglerar ut- lämnande av individrelaterade statistiska uppgifter från socialtjänsten resp. den som bedriver sådan privat verksamhet som avses i 12 kap. 3 å. Social- styrelsen övertar från Statistiska centralbyrån ansvaret för den personrelate- rade statistiken inom socialtjänsten och den privata verksamheten i fråga. Med uttrycket angelägna statistiska ändamål avses även uppgifter för offici- ell statistik enligt lagen (1992:889) om den officiella statistiken. Föreskrifter- na i paragrafen gäller endast sådana uppgifter som omfattas av sekretess- skydd. Utlämnande av mängdstatistik regleras i 6 å.
6 % Paragrafen är ny. Den föreskriver att socialtjänsten och den som bedriver sådan privat verksamhet som avses i 12 kap. 3 å skall vara skyldig att lämna avidentifierade statistiska uppgifter (dvs. mängdstatistik) till Socialstyrelsen endast för officiell statistik enligt lagen (1992:889) om den officiella stat— istiken. Betydande restriktivitet bör iakttas när det gäller att infordra in- dividrelaterade Statistiska uppgifter från socialtjänsten. Detta bör endast ske när det är påkallat av verkligt angelägna samhällsbehov. Det ankommer på regeringen att besluta om detta.
7 % Paragrafen överenstämmer med redaktionell ändring med 64 å.
610 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR SOU 1994:139
8 & Paragrafen överensstämmer med redaktionell ändring med 65 å.
9 & Paragrafen överensstämmer med redaktionella ändringar med 66 å.
12 kap. Särskilda bestämmelser om privat verksamhet 1 % Paragrafen är ny. I första stycket anges de privata verksamheter som inte får bedrivas utan tillstånd av länsstyrelsen. För den närmare beskrivningen av paragrafen hänvisas till allmänmotiveringen, avsnitt 35.9.2.
Paragrafens andra stycke innehåller ett undantag från kravet på tillstånd. För kommentaren till undantaget får också hänvisas till allmänmotiveringen, avsnitt 35.9.2.
2 % Paragrafen är ny. Det föreskrivs att tillstånd får beviljas endast om verksam- heten uppfyller kraven på god kvalitet och säkerhet. I allmänmotiveringen (avsnitt 35.9.3) lyfts några grundläggande kriterier fram för prövningen av den tillståndspliktiga verksamheten. Några faktorer är av särskild betydelse. Det gäller bl.a. lämplig utbildning, tidigare erfarenhet och vitsordad person- lig lämplighet.
För den närmare beskrivningen av villkoren för tillståndsgivning får hän- visas till den allmänna motiveringen, avsnitt 35.9.3.
I andra stycket föreskrivs att tillstånd för privat verksamhet får förenas med Villkor av betydelse för säkerhet och kvalitet i verksamheten. Några andra Villkor är det inte fråga om. I allmänmotiveringen, avsnitt 35.9.3, nämns som exempel på villkor att det skall finnas personal nattetid och säkerhetsutrustning i lokaler.
3 & Paragrafen, som är ny, innehåller föreskrifter om tillsyn över privat verksam- het. Tillsynen utövas av länsstyrelsen. Under tre punkter räknas upp Vilka privata verksamheter som står under länsstyrelsens tillsyn. Enligt den första punkten står verksamhet för vilken tillståndskrav gäller enligt 1 å under länsstyrelsens tillsyn. Enligt den andra punkten står entreprenadverksamhet som bedrivs enligt sådant avtal som anges i 1 kap. 10 å under länsstyrelsens tillsyn. Den tredje formen av privat verksamhet som föreslås stå under länsstyrelsens tillsyn är annan än under första och andra punkterna upp- räknad verksamhet från vilken kommunen upphandlar tjänster för att full- göra skyldigheter enligt denna lag.
Tillsynen skall kunna riktas direkt mot den privata verksamheten. I prin- cip skall alltså tillsynen kunna bedrivas utan att kommunen berörs. I regel antas dock verksamhetstillsyn över privat verksamhet också komma att beröra kommunens ansvar och skyldigheter.
För den närmare kommentaren till paragrafen får hänvisas till allmänmo- tiveringen, avsnitt 35.9.4.
SOU 1994:139 FöRFATrNINGSKOMMENTAR 611
4 5 I denna paragraf ges länsstyrelsen befogenhet att inspektera verksamhet som står under dess tillsyn. Det föreskrivs också att länsstyrelsen får inhämta de upplysningar som behövs för tillsynen. Se Vidare allmänmotiveringen, avsnitt 35.9.4.
5 % Paragrafen innehåller en bestämmelse om underrättelseskyldighet till läns- styrelsen. Om socialtjänsten får kännedom om missförhållanden i verksam- het som står under länsstyrelsens tillsyn skall socialtjänsten underrätta läns- styrelsen om detta. Det handlar inte bara om missförhållanden som man fått kännedom om genom egna åtgärder utan även när vetskapen erhållits på annat sätt.
Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 35.9.4.
6 5 I paragrafen föreskrivs att om det sker förändringar i tillståndspliktig verk- samhet som inte är obetydliga skall länsstyrelsen omedelbart underrättas om detta. De förändringar det kan vara fråga om är bl.a. byte av föreståndare, konkurs, ändrad inriktning i verksamheten m.m.
7 % I paragrafen föreskrivs att vissa bestämmelser i lagen skall gälla för privat verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn enligt 3 å. De bestämmelser som anges är 1 kap. 1 å samt 2 kap. 1, 2 och 4 åå.
Utgångspunkten är att kommunen i sitt entreprenadavtal eller sin upp- handling/beställning av tjänster försäkrar sig om att insatserna skall uppfylla de krav som ställs enligt socialtjänstlagen. Det bör dock finnas garantier om att Vissa krav alltid uppfylls. På grund härav har vissa bestämmelser i lagen gjorts direkt tillämpliga på det privata rättssubjektet. Annars är huvudregeln den att de privata rättssubjekten inte lyder direkt under lagen i sin verksam- het.
Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 35.9.6.
8 5 I paragrafens första stycke föreskrivs att om privat verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn enligt 3å inte uppfyller kraven på god kvalitet enligt 2 kap. 1 å eller de bestämmelser som i övrigt gäller för verksamheten enligt lagen skall länsstyrelsen förelägga den ansvarige för verksamheten att avhjälpa missförhållandena eller bristerna. Detta skall ske inom den tid som föreskrivs av länsstyrelsen. Ett sådant föreläggande kan kombineras med Vite.
Om Vite stadgas i lagen (1985:206) om vite. Den innehåller regler om Vitesföreläggande, vitesbelopp, utdömande av vite, överklagande, m.m.
I paragrafens andra stycke ges länsstyrelsen befogenhet att med omedel— bar verkan förbjuda fortsatt verksamhet. Det får ske om missförhållandena
612 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR SOU 1994:139
eller bristerna är allvarliga och inte åtgärdas efter beslut enligt 7 å. Förbud får också meddelas om effekterna av ett föreläggande inte kan avvaktas med hänsyn till vårdtagares liv och hälsa.
Som anges i allmänmotiveringen, avsnitt 35.9.5, bör ett så ingående beslut som att förbjuda Viss verksamhet tillgripas endast när inga andra medel står till buds för att åstadkomma rättelse.
9 % Ett förbud mot fortsatt verksamhet måste enligt förevarande paragraf un- derställas länsrättens prövning. Underställningen skall ske inom en vecka efter beslutet. Länsrätten skall sedan inom två veckor besluta om förbudet skall bestå.
Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 35.9.5.
10 5 Enligt vad som föreskrivs i paragrafen får länsstyrelsen hos länsrätten väcka talan om förbud att bedriva privat verksamhet som står under dess tillsyn enligt 3 å. Detta förfaringssätt kan tillgripas när bristerna eller missför- hållandena inte rättas till vid ett föreläggande och bristerna inte omedelbart riskerar enskildas hälsa och säkerhet. Länsrätten skall inom två veckor efter det att talan väckts meddela beslut i ärendet.
Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 35.9.5.
11 å I paragrafen föreskrivs att länsstyrelsens beslut om tillstånd enligt 1 å eller föreläggande enligt 8 å får överklagas hos länsrätten.
12 å Paragrafen överensstämmer med 71 a å nuvarande lag.
13 & Paragrafen innehåller hänvisningar till andra föreskrifter i lagen.
13 kap. Statens tillsyn, uppföljning och utvärdering 1 %
Paragrafen innebär en precisering av nuvarande bestämmelser i 68 och 69 åå nuvarande lag.
I paragrafen föreskrivs att staten genom tillsyn, uppföljning och utvärde- ring skall följa tillämpningen av denna lag samt bidra till att vidareutveckla socialtjänsten. I paragrafen anges också att Socialstyrelsen och länsstyrelser- na skall fullgöra dessa uppgifter. Socialstyrelsen skall fullgöra uppgifterna på nationell nivå. Länsstyrelsen skall fullgöra uppgifterna inom länet.
Med tillsyn avses statens kontroll av rättssäkerhet och laglighet i in- dividärenden och i verksamheter. Tillsynen omfattar också kontroll av kvali- teten i verksamheten. Frågor om kostnader och effektivitet bör normalt inte vara föremål för tillsyn.
SOU 1994:139 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR 613
Med uppföljning avses att fortlöpande och regelbundet mäta och beskriva behov, verksamheter och resursåtgång i termer av behovstäckning/tillgäng- lighet, prestationsvolymer, kvalitetsindikatorer samt personella och ekono- miska nyckeltal såsom personaltäthet, styckkostnader etc. Uppföljningen skall ge en översiktlig bild av verksamhetens utveckling och kunna tjäna som signalsystem för att uppmärksamma avvikelser gentemot tidigare verksam- het eller verksamhet hos andra huvudmän.
Med utvärdering avses att analysera och värdera kvalitet, effektivitet och resultat av en verksamhet i relation till de för verksamheten fastställda målen.
Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 36.1.
2 & I paragrafen föreskrivs att Socialstyrelsen i sitt arbete skall lägga tyngd- punkten vid att följa upp och utvärdera socialtjänstens verksamhet. Social- styrelsens tillsyn bör liksom nu endast avse frågor av principiell karaktär eller frågor som är av nationellt intresse. I uppgiften att följa upp och utvärdera ingår bl.a. att till lagstiftaren återföra kunskaper om hur social- tjänsten utvecklas i förhållande till uppställda mål och riktlinjer. Socialstyrelsen har också ansvaret för den officiella statistiken inorn soci- altjänstens verksamhetsområde. Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 36.2.
3 5 I paragrafen föreskrivs att länsstyrelsen i sitt arbete skall lägga tyngd— punkten vid tillsyn av socialtjänstens verksamhet inom länet.
I detta arbete ingår också prövning och utredning med anledning av anmälningar från enskilda om bl.a. missförhållanden, felaktigheter i hand- läggningen samt otrevligt bemötande. Länsstyrelserna bör således ha kvar ansvaret att utreda klagomål från enskilda.
Se vidare allmänmotiveringen, avsnitt 36.3.
4 % I paragrafen föreskrivs att det också hör till länsstyrelsernas uppgifter att informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör socialtjänsten samt att biträda kommunerna med råd i deras verksamhet. En motsvarande reglering finns i 68 å nuvarande lag.
5 S I paragrafen föreskrivs att Socialstyrelsen och länsstyrelserna har rätt att inspektera socialtjänsten samt att få de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. Dessa bestämmelser innebär en ut- vidgning jämfört med nuvarande regler.
6 S Paragrafen kompletterar de övriga paragraferna i kapitlet. Paragrafen hand-
614 F ÖRFATTNINGSKOMMENTAR SOU 1994:139
lar om tillsyn över de uppgifter som enligt annan författning än social- tjänstlagen åvilar socialnämnd eller nämnd som avses i 1 kap. 7 å. I ett flertal andra författningar, bl.a. föräldrabalken och ärvdabalken, finns föreskrifter om skyldigheter för socialnämnd att fullgöra vissa uppgifter. Att skyldig- heterna åvilar socialnämnd härrör från den tid då denna nämnd var en obligatorisk nämnd för kommunerna. Ännu en tid kommer begreppet soci- alnämnd att finnas kvar i andra lagstiftningar, varför uttrycket används i föreliggande paragraf.
14 kap. Övriga bestämmelser
1 % Första stycket överensstämmer med redaktionella ändringar med 72 å nuva- rande lag.
Andra och tredje styckena överensstämmer med redaktionella ändringar med de förslag om tillägg till 72 å som Vi lagt fram i delbetänkandet, SOU 1993:30. Bestämmelserna kommenteras i delbetänkandet, s. 344 f.
2 & Paragrafen överensstämmer med redaktionella ändringar med det förslag till ny paragraf, 32 a å, som Vi lagt fram i delbetänkandet, SOU 1993:30. Be- stämmelserna kommenteras i delbetänkandet, s. 339 ff.
3 & Paragrafen överensstämmer med redaktionella ändringar med det förslag till ny paragraf, 72 a å, som Vi lagt fram i delbetänkandet, SOU 1993:30. Be- stämmelserna kommenteras i delbetänkandet, s. 346.
4 & Paragrafen motsvarar 73 å nuvarande lag. I första stycket har tillägg gjorts som innebär att beslut om återbetalning enligt 8 kap. 4 å skall kunna över- klagas hos länsrätt.
Så Paragrafen motsvarar 75 å.
6 & Paragrafen överensstämmer med redaktionell ändring med 76 å.
7 & Paragrafen överensstämmer med 78 å.
Reservationer och särskilda yttranden
Reservation av ledamoten Göte Jonsson (m) Ang. insatser på samhällsnivå, grupp- och områdesnivå samt på individnivå Jag delar inte majoritetens uppfattning som kommer till uttryck i 3 kap. 2 å och 4 å. Jag delar majoritetens uppfattning att det är viktigt att socialtjänsten gör sig Väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen och likaså att man skall inrikta sitt arbete på att förebygga eller avhjälpa sociala problem och likaså brister i livsmiljön. Det är vidare angeläget att socialtjänsten medverkar i eller tar initiativ till samordnade insatser för att komma till rätta med brister och problem. Jag anser det däremot vara felaktigt att i social- tjänstlagen detaljreglera Vissa åtgärder från socialtjänstens sida, såsom årliga rapporter till kommunfullmäktige och upprättande av konsekvensanalyser.
Inom olika områden har målsättningen från statsmakternas sida varit att minska detaljstyrningen och plankraven gentemot kommunerna. Detta har skett i stort samförstånd med kommunerna. Jag anser att man inte heller inom socialtjänsten skall frångå denna princip. Att lagreglera vissa metod- frågor för att uppnå angivna mål är enligt mitt synsätt felaktigt. De som arbetar i kommunerna, inom ramen för politiskt ansvar eller på tjänsteman- nanivå, är bäst skickade att finna lämpliga metoder. Kommunerna är olika, det är därför också angeläget att man inom respektive kommun får utarbeta lämpliga metoder för problemlösningar.
Särskilt yttrande av ledamoten Anders Andersson (KdS) Ang. stöd till anhöriga Frågan om anhörigstöd finns angivet i 1 kap. 3 å, där mål, ansvar och uppgifter för socialtjänsten redovisas. För övriga delar i denna paragraf, exempelvis färdtjänst och hemtjänst, finns det därefter en utvecklande lag- stiftning under kap. 5, insatser på individnivå. Motsvarande lagförslag under kap. 5 saknas vad gäller stöd till anhöriga. Jag har under utredningens arbete argumenterat för att man skulle våga vara lika tydlig på detta område som de övriga. Behovet av anhörigstöd finns Väl dokumenterat i utredningen. Dessutom görs i den ekonomiska konsekvensbeskrivningen vissa inledande bedömningar av kostnaderna. De beräkningar som där redovisas pekar på en totalkostnad för anhörigstöd på drygt 1 miljard kronor per år.
Trots den ingående genomgång som görs av frågan om anhörigstöd (i kap. 15) och de ekonomiska konsekvensbeskrivningarna (i kap. 39) finner jag att
616 RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN SOU 1994:139
ambitionen i denna viktiga fråga haltar något eftersom de i lagförslagets kap. 1 inledande målen inte följs upp under kap. 5 vad gäller insatser i form av anhörigstöd.
Jag skulle önska att kap. 5 kompletterades med en paragraf av följande innehåll:
xå ”Socialtjänsten skall tillhandahålla insatser i form av stöd och av- lastning för enskilda och familjer med ett omfattande ansvar för vård och omsorg av nära anhörig eller närstående.” Anhöriga och närstående svarar för merparten av omsorgsinsatserna till äldre och till personer med olika slag av funktionshinder. Mitt förslag till bestämmelse i kap. 5 är ett förtydligande och markering av kommunens ansvar att tillhandahålla och aktivt erbjuda insatser i form av stöd och avlastning i olika former för enskilda och familjer.
Särskilt yttrande av ledamöterna Anders Andersson (KdS), Göte Jonsson (m) och Roland Larsson (c)
Ang. rätten till bistånd I Socialtjänstkommitténs delbetänkande (SOU 1993:30) Rätten till bistånd inom socialtjänsten har vi i en gemensam reservation redovisat andra upp- fattningar än majoriteten vad gäller viktiga delar av nuvarande förslaget i 6 kap. Vi har fortfarande samma uppfattning i dessa sakfrågor och återger nedan innehållet i vår reservation från delbetänkandet. Vi anser att våra förslag till paragrafer, 6—6 c åå, skall, med de redaktionella ändringar som behövs, tas in i vårt förslag till ny socialtjänstlag och betecknas 6 kap. 1—4 åå.
Den sociala omsorgen bör ha sin utgångspunkt i människans behov av små. naturliga gemenskaper. Det är därmed enligt Vår uppfattning centralt för social- politiken att se de sociala frågorna utifrån ett närhetsperspektiv enligt subsidiari- tetsprincipen. Socialtjänstens individ— och familjeomsorg skall utgå från en helhets- syn och inriktas på att frigöra och utveckla människors egna resurser.
I motivuttalanden till socialtjänstlagen har kommunernas bestämmanderätt vad gäller socialbidragsnivåerna starkt betonats. I socialtjänstpropositionen (1979/ 8011) framgår bland annat att man överlåter åt kommunerna att fastställa de levnadsnivåer som skall anses vara skäliga. Vidare sägs att kommunerna skall ha möjlighet att anpassa insatserna efter de lokala önskemålen och behoven. En uppfattning som även delades av Socialutskottet vid behandlingen av propositio- nen.
Vi vidhåller fortfarande den uppfattningen att det är kommunernas politiker som skall ha ansvaret för bedömningarna uifrån de förutsättningar som finns och de åtgärder som krävs, baserade på de lokala förutsättningarna. Vi vill också understryka att socialtjänsten skall ses utifrån helhetsbedömningar och att av- sikten med socialtjänstlagen vid dess tillkomst var, att den enskildes behov skulle ses utifrån en samlad bedömning och där frågan om det ekonomiska biståndet utgör en Viktig del.
Vi avvisar majoritetens förslag som innebär en ytterligare detaljstyrning av kommunerna. Majoritetens synsätt strider helt mot uppfattningen hos den över- vägande delen kommunalt förtrodendevalda. Detta är allvarligt eftersom det
SOU 1994:139 RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN 617
undergräver principen för att det politiska ansvaret skall ligga på olika nivåer. Om riksdagen skall bestämma bidragsnivåerna är det enligt vår uppfattning ganska självklart att även riksdagen står för hela eller i varje fall delar av kostnaderna för det ekonomiska biståndet. Den av majoriteten föreslagna ordningen strider mot den alltmera vedertagna regeln, att den som står för besluten skall även stå för kostnadsansvaret.
I direktiven för översynen av socialtjänstlagen anges en klar målsättning vad gäller socialbidragen: ”Det finns inte anledning att överge den princip, enligt Vilken kommunerna har stor frihet att med vissa begränsningar själva bestämma normer för socialbidragen. Det är däremot angeläget att åstadkomma större enhetlighet vad gäller normernas konstruktion och innehåll.”
Mot denna bakgrund har vi funnit det angeläget att socialbidragens normer vad gäller konstruktion och innehåll ges ett tydligt uttryck i lagförslaget. Det är på denna punkt vi har anledning att nå enhetlighet i hela landet. ] strävan att nå denna enhetlighet har det för oss varit viktigt att få en uppdelning av 6 å i dels en paragraf som anger preciseringar vad gäller försörjningsstödet och dels en paragraf som reder ut det som avses med ”livsföringen i övrigt”, nu kallat ”annat bistånd”. Vi delar majoritetens uppfattning på denna punkt.
Vi kan däremot inte ställa oss bakom ett förslag där man i riksdagen beslutar om normnivån. Vi hävdar i likhet med vad som uttrycks i direktiven att kommunerna ska ges stor frihet att bestämma normer för socialbidragen. I grunden är det en fråga om tilltron till den kommunala självstyrelsen. Enligt våra utgångspunkter är det naturligt att låta de beslut som kan fattas av en beslutsnivå nära människorna göra det. Motivet till att kommunerna ska ges mandat att fastställa normnivån, är bland annat att såväl kostnadsnivån som lönenivån för breda löntagargrupper skiljer mellan olika delar av landet. Den nivå på biståndet som ska utbetalas för de i lagen angivna biståndsområdena, bör vara i överensstämmelse med vad man i den enskilda kommunen som socialtjänstansvarig finner rimligt. Detta är grund- läggande för den kommunala demokratin. Socialbidragsnivåer som saknar folkligt stöd är ofta nedbrytande för den gemenskap som är nödvändig i samhället.
Ett begrepp som fått betydelse i tolkningen av nuvarande socialtjänstlag är ”skälig levnadsnivå”. Enligt vår tolkning innebär detta en socialtjänst som garante- rar alla en social grundtrygghet. Därför vore det naturligt att också i lagen använda begrepp som uttrycker att den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en ”social grundtrygghet”. Ingen i vårt land skall behöva sakna bostad, kläder, livsme- del etc.
När andra skyddsnät inte klarar uppgiften att ge människor inkomster som kan täcka dessa dagliga vardagsutgifter då ska vi i välfärdssamhället ha en socialtjänst som skjuter till de medel som behövs för att nå en social grundtrygghet. Att slå vakt om detta sociala skyddsnät som en medborgerlig rättighet är viktigt för att bibehålla kvaliteten i välfärdssamhället. Men denna grundinställning får inte för- skjuta det faktum att hela socialtjänstens försörjningsstöd bygger på att för- värvsinkomster och övriga socialförsäkringssystem i normala situationer ska klara de utgifter som en enskild eller familj har för sin försörjning. Socialtjänstens försörjningsstöd ska inte ta över andra trygghetssystem inom socialpolitiken. Syf- tet med socialtjänsten var och bör fortfarande vara att bidra till att fler människor blir oberoende av ekonomiskt bistånd och inte tvärt om.
Vårt förslag om ett tillägg i 6 å om att biståndet skall utformas så att det stärker den enskildes resurser att ta ansvar och leva ett självständigt liv är ett sätt att också i lagtexten markera betydelsen av de skrivningar som finns i betänkandets mo- tivtext under kapitel 6 och 7 vad gäller den enskildes ansvar. Socialtjänsten skall utformas så att den stärker resurserna för den enskilde att ta ansvar för sin
618 RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN SOU 1994:139
situation. Redan i propositionen (l979/80:l) anfördes att socialtjänstens uppgift är att förstärka och komplettera människans egna resurser. Detta poängteras på nytt i motivtexten kap. 6 där kommittén skriver att ”vi vill särskilt framhålla betydelsen av att denna grundsyn även fortsättningsvis är utgångspunkt för den enskildes rätt till bistånd”. I kap. 7 skriver vidare kommittén: ”Att ett passivt utbetalande av socialbidrag i vissa fall kan vara destruktivt för den enskilde är odiskutabelt. Socialtjänstens uppgift i sådana situationer måste vara att genom planmässiga insatser söka motivera den enskilde till åtgärder som förbättrar dennes förmåga att själv svara för den egna försörjningen och att leva ett normalt liv.”
Vi anser att det utifrån synen på den enskildes ansvar även finns skäl att markera detta direkt i lagtexten. Detta borde också ligga bättre i linje med många människors uppfattning och syn på socialtjänsten. Skrivningen innebär en starkare markering av den enskildes ansvar än vad som är fallet i nuvarande socialtjänstlag, vilket också stämmer bättre överens med socialtjänstlagens nödvändiga förankring i det allmänna rättsmedvetandet. Ändringen i sig innebär inte att vi genom denna skrivning tar ställning för villkorat bistånd. Den frågan behandlas i särskild ord— ning och inte i anslutning till ansvarsbegreppet.
Genom införande av en riksnorm i enlighet med majoritetens förslag vad gäller det schabloniserade ekonomiska biståndet så har möjligheten att genom för- valtningsbesvär få till stånd ändring av det överklagade beslutet starkt begränsats. Det skulle förefalla märkligt om domstolen skulle sätta sig över riksdagens fattade beslut vad gäller miniminorm. Fråga om prövning i sådant fall kommer då i praktiken att gälla enbart om den enskilde kan förete särskilda skäl för högre biståndsbelopp. I enlighet med detta anser vi att samma praxisregel skall gälla beträffande nivåerna för det schabloniserade biståndet enligt ”kommunprincipen” som vi förordar. Bara i de fall då sökanden kan förete särskilda skäl som ligger utanför vad som avses i normalfallet skall förvaltningsdomstolen kunna ändra kommunens beslut om nivå på biståndet. Frågan om rätten att erhålla bistånd enligt de av kommunen fastlagda schablonbeloppen skall givetvis vid avslag kunna prövas på samma sätt som för närvarande och detta måste även gälla bistånd som betalas ut med anledning av de faktiska kostnaderna liksom när det gäller annat bistånd.
Nedan lämnas ett förslag till lagtext om rätten till bistånd. Kommentar: Förslaget utgår från att kommunfullmäktige själv fastställer nivån på försörjningsstödet och annat bistånd (6 å fjärde stycket).
För att i enskilda biståndsfall kunna begränsa förvaltningsdomstolarnas över- prövning av begreppet ”social grundtrygghet” har tillförts en särskild regel i 6 å om att kommunens beslut normalt skall godtas (6 å femte stycket).
6 5 Den enskilde har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning ( för- sörjningsstöd) och sin livsföring i övrigt (annat bistånd), om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt.
Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras social grundtrygghet. Biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser att ta ansvar och leva ett självständigt liv. Närmare föreskrifter om försörjningsstöd meddelas i 6 a och 6 b åå samt om annat bistånd i 6 c 5.
Grunderna för biståndets nivå fastställs av kommunfullmäktige. Kommunens beslut om bistånd till den enskilde skall godtas om det ej är uppen- bart oskäligt.
6 a å Försörjningsstöd lämnas för kostnader för
SOU 1994:139 RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN 619
] . livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, förbrukningsvaror, hälsa och hygien samt dagstidning, telefon, TV-licens och liknande,
2. boende, hurhållsel, lokala resor, barnomsorg, hemtjänst, hemförsäkring, läkar- vård, akut tandvård, glasögon samt medlemskap i erkänd arbetslöshetskassa.
6 b & Försörjningsstöd enligt 6 a å I utgår i enlighet med en av kommunfullmäktige årligen fastställd norm beräknad per år i procent av det basbelopp som enligt 1 kap. 6 å andra stycket lagen ( ] 962.381 ) om allmän försäkring har fastställts för året. Försörjningsstöd enligt 6 a 5 2 beräknas till belopp motsvarande den enskildes
skäliga kostnader för utgiftsposterna.
6 c å Med annat bistånd avses
] . hemtjänst,
2. färdtjänst,
3. boende i särskilda fall,
4. barnomsorg som avses i 15 5 första stycket eller i andra särskilda fall,
5. personligt stöd,
6. vård och behandling som inte är hälso- och sjukvård enligt hälso- och sjuk- vårdslagen ( ] 982.763 ),
7. ekonomiskt bistånd till andra ändamål än som anges i 1—6 och 6 a 9". Den enskildes ekonomiska förhållanden får beaktas endast vid prövning av bistånd som utges med stöd av första stycket 7, eller avser förtur till plats inom barnomsorg av ekonomiska skäl.
Socialnämnden får vägra utge bistånd för vård och behandling som den enskilde påbörjat eller genomfört innan kommunen avgjort ärendet.
Särskilt yttrande av ledamöterna Anders Andersson (KdS) och Ingrid Ronne-Björkqvist (Fp)
Ang. barn- och ungdomsplaner
I 3 kap. 5å anges att socialtjänsten ska bedriva uppsökande verksamhet bland barn och ungdomar. Det förebyggande arbetet för barn och ungdomar görs i dag till stor del av andra kommunala organ än socialtjänsten. Social— tjänstens möjligheter att bedriva förebyggande arbete bland dessa målgrup- per är avhängigt samverkan mellan kommunala förvaltningar och organisa— tioner. På nationell nivå har regeringen avlämnat en särskild ungdomspro- position. Vi finner att man bör följa upp dessa ambitioner också på kommunal nivå. För att nå en samordning av de resurser som finns i kommunens förvaltningar och i de frivilliga organisationerna skulle ex- empelvis 5 å i kap. 3 kunna kompletteras med angivande av att en särskild plan ska upprättas till stöd för det allmänt förebyggande arbetet bland barn och ungdomar. Vi har därför i utredningen argumenterat för att lagtexten kompletteras med följande innehåll: ”Till stöd för kommunens förebyggan- de verksamhet för barn och ungdomar skall upprättas en särskild plan.” I Norge är numera kommunerna skyldiga att upprätta barn- och ungdoms-
620 RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN SOU 1994:139
planer för det förebyggande arbetet. Om uppföljningen av denna lagstiftning visar sig leda till eftersträvad samordning bör enligt Vår mening motsvarande skyldighet införas i svensk lag.
Särskilt yttrande av ledamöterna Göte Jonsson (m) och Roland Larsson (c) Ang. valfrihet för äldre I enlighet med gällande bestämmelser anges i kommitténs förslag till social- tjänstlag rätten för föräldrarna att Välja inom barnomsorgen. I 4 kap. 11 å regleras även på vilka grunder kommunen är skyldig att ekonomiskt stödja alternativ verksamhet. Erfarenheten inorn barnomsorgen Visar att valfri- heten varit positiv för såväl barnen och föräldrarna som för verksamheten. Valfriheten har inte heller visat sig bli dyrare, utan tvärtom finns flera exempel på att alternativen kunnat drivas till lägre kostnad.
Vi anser att det nu är dags att ge de äldre samma lagstadgade rätt till valfrihet vad gäller hemtjänst, dagverksamhet och särskilda boendeformer. Socialtjänstens företrädare måste inom ramen för sin myndighetsutövning bedöma huruvida den sökande är berättigad till nämnda serviceinsatser, utifrån de bestämmelser som gäller inom respektive kommun eller enligt socialtjänstlagens biståndsbestämmelser. När behovet dokumenterats, detta kan gälla t.ex. Viss hemtjänst eller boende på ålderdomshem, skall den enskilde själv enligt vårt förslag ha lagstadgad rätt att välja på samma sätt som nu sker inom barnomsorgen.
Den kommunala ekonomiska ersättningen kan grundas på liknande prin- cip. Vi är medvetna om att förutsättningen för valfriheten är att det finns alternativ att tillgå, men vi anser att alternativen kommer att öka om rätten att välja lagregleras.
Vi anser att detta förslag nu skall Vidarebearbetas i särskild ordning för att sedan snarast föreläggas riksdagen.
Särskilt yttrande av sakkunnige Ulf Andersson Ang. tidiga insatser och behovet av samordning mellan socialtjänstlagen (SoL) och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) I förslaget till ny socialtjänstlag sägs i 2 kap. 3 å att
”Socialtjänsten skall i Sitt arbete särskilt beakta behovet av tidiga insatser.”
Självfallet är det bra att i lagen betona vikten av tidiga insatser och förebyggande arbete. Formuleringen ”särskilt beakta” tyder dock på att de tidiga insatserna ska prioriteras framför annat arbete. Att så är fallet fram- går också tydligt av texten i kapitel 39 Ekonomiska konsekvenser (s. 585).
vi vill markera att socialtjänstens insatser i större utsträckning än i nuläget bör inriktas på att förhindra eller begränsa en för den enskilde ogynnsam utveckling.
SOU 1994:139 RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN 621
En sådan tyngdpunktsförskjutning i insatserna bör enligt vår mening kunna åstad- kommas utan att krav behöver ställas på nya resurser. De kostnader som upp- kommer för dessa tidiga insatser bör kompenseras av minskade kostnader för mer omfattande och kostsamma insatser i ett senare skede.”
Jag tror i och för sig att det är korrekt att tidiga insatser kan ge senare vinster, även räknat i pengar. Detta är högst påtagligt för de resurser som satsas på t.ex. anhörigstöd. När det gäller tidiga insatser i barn- och ung- domsarbetet blir resonemanget dock tveksamt. Många kommuner har i det allt kärvare ekonomiska läget tvingats att dra in resurser från förebyggande barn- och ungdomsarbete eftersom man inte kunnat prioritera bort de mer ingripande åtgärderna (som barnavårdsutredningar, omhändertaganden m.m.). Så har t.ex. besparingar drabbat förebyggande insatser som elev- vården i skolorna, fritidsverksamhet för mellanstadiebarn, ungdomsmot- tagningar, uppsökande verksamhet på barnavårdscentraler m.m. Den tyngd— punktsförskjutning som efterlyses skulle således innebära att kommunerna skulle behöva lägga tillbaka inbesparade resurser för förebyggande arbete och troligen behöva satsa ytterligare medel. Initialt uppstår således en merkostnad (investering) som ger utdelning i form av uteblivna problem först efter kanske 10—15 år. Att det dessutom är ytterst svårt att leda i bevis att ”investeringen” verkligen varit lönsam gör säkerligen inte kommunal- ekonomerna särskilt entusiastiska när det gäller att skjuta till startkapitalet. Om en ökad satsning ska ske på tidiga insatser krävs enligt min uppfattning därför att kommunerna initialt kompenseras för merkostnaderna.
I övrigt instämmer jag i följande tre avsnitt ur det särskilda yttrande som avlämnats av sakkunnige Karl-Axel Johansson och experten Leif Petersén, båda Svenska kommunförbundet.
”Kommittén borde vidare fört en djupare diskussion om kopplingen mellan social- tjänstlagen (SoL) och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Det hade varit naturligt att pröva möjligheterna att sammanföra dessa båda lagar i ett lagkomplex, eftersom de har samma målgrupper och till stora delar reglerar samma verksamheter. Kommittén har emellertid inte velat föra denna diskussion främst med hänvisning till att LSS-lagstiftningen är så ny och skall utvärderas i särskild ordning.
Kommittén har av förklarliga skäl valt att inte nu revidera de av riksdagen beslutade barnomsorgsreglerna, som skall träda i kraft den 1 januari 1995. Resulta- tet har blivit att barnomsorgsavsnittet inte blivit synkroniserat med lagförslaget i övrigt. Detta har bl.a. lett till att omotiverade detaljbestämmelser behållits för barnomsorgens del trots förekomsten av heltäckande reglering på annat håll i lagförslaget. Så hade t.ex. flera av reglerna för barnomsorgen om personal, lokaler m.m. kunnat ersättas av den generella kvalitetsregeln för socialtjänsten (2 kap. 1 å) utan att någon försämring av verksamheten skett. Vi hade gärna sett att en sådan revidering av barnomsorgsreglerna kommit till stånd.”
”Ett överlämnande från kommun till enskild verksamhet av uppgifter som utgör myndighetsutövning kräver lagstöd enligt regeringsformen. Genom att regerings- formens förarbeten till begreppet myndighetsutövning är oklara går det i dag inte att få till stånd en klar gränsdragning mellan sådant som kräver lagstöd och sådant som inte gör det. För att lösa denna fråga för socialtjänsten har kommittén valt att
622 RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN SOU 1994:139
föreslå en övergripande utredning om begreppet myndighetsutövning i regerings- formen och i andra författningar. Detta innebär att den komplicerade frågan om vad som skall vara lagligt för en kommun att överlämna till enskild verksamhet nu skjuts fram åtskilliga år utan att någon säkerhet därmed uppnås för en lösning som är anpassad till socialtjänstens behov. Denna situation är otillfredsställande. Det hade varit önskvärt att i avvaktan på en övergripande utredning föreslå en lagregel som förtydligat vad som inom socialtjänsten skulle vara möjligt att överlämna till enskild verksamhet.”
Särskilt yttrande av sakkunnige Karl-Axel Johansson och experten Leif Petersén Ang. avvägningen mellan ramlag och detaljerad lagstiftning, samordningen mellan socialtjänstlagen (SoL ) och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), undantag i sekretesslagstiftningen, överlämnande av socialtjänstuppgifter, kommitténs kostnadsberäkningar m.m.
Kommittén hävdar i de allmänna motiveringarna till lagförslaget att man vill behålla socialtjänstlagen som en ramlag. Resultatet av kommitténs arbete Visar emellertid att detaljregleringen i socialtjänstlagen ökar högst väsentligt om kommitténs förslag genomförs. Enligt Vår uppfattning präglas kommit- téns förslag av en klåfingrighet och bristande tilltro till kommunernas för- måga att bedriva en bra verksamhet. Kommunerna ges mycket lite utrymme att utforma verksamheten efter de lokala behoven. Förslagen innebär ett betydande ingrepp i den kommunala självstyrelsen.
En principiell fråga som inte fått tillräcklig belysning gäller förhållandet mellan skyldighetsbestämmelserna och rättighetsbestämmelserna i lagför- slaget. Med detaljerade skyldigheter i lag erhålls juridiskt sett en möjlighet för enskilda att grunda nya rättigheter inom ramen för rätten till bistånd. På detta sätt ökar förvaltningsdomstolarnas inflytande ytterligare över kommu- nerna, Vilket inte är godtagbart. Ett exempel på detta är förslaget om stöd och avlastning till närstående i vissa situationer. En skyldighet att lämna sådan hjälp ryms bl.a. i förslaget (5 kap. 8 å) om personligt stöd till männi- skor som begår eller samtycker till det. Samtidigt finns dock på annat ställe i lagförslaget (1 kap. 3 å) en bör-regel om stöd till anhöriga som vårdar långvarigt sjuka, äldre och funktionshindrade. Denna sammanbladning av olika regeltyper måste undanröjas för att skapa klarhet om hur tillämp- ningen av lagen skall ske på ett korrekt sätt.
Exempel på kommitténs bristande tilltro till kommunernas förmåga är bl.a. de mycket preciserade förslag om hur socialtjänsten skall medverka i och påverka den kommunala planeringen. Socialtjänsten skall enligt för- slaget rapportera till kommunfullmäktige om behovet av insatser från andra kommunala verksamheter. Vidare skall en årlig rapport lämnas till fullmäk- tige angående förändringar av den sociala miljön i kommunen. Dessutom skall den kommunala planeringen tillföras kunskaper från socialtjänsten och vid större förändringar skall socialtjänsten göra konsekvensanalyser genom sociala områdesbeskrivningar. Vi menar att detta är en övertro på skriftliga
SOU 1994:139 RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN 623
rapporters betydelse. Lagstiftarna borde med förtroende kunna överlåta till kommunerna att själva avgöra formerna för hur socialtjänstens kunskaper och erfarenheter bäst tas tillvara i den övriga kommunala verksamheten och den kommunala planeringen.
Vad gäller konsekvensanalysen skall den enligt förslaget dessutom föregå vissa Viktiga beslut i kommunen. Om en sådan ordning skall råda måste i lagmotiven ovillkorligen slås fast att kommunala beslut inte genom laglig- hetsprövning kan upphävas av förvaltningsdomstol, om analysen inte gjorts i tid. Frågan om när en sådan analys skall göras, det vill säga i vilket skede, bör vara en intern kommunal angelägenhet.
Ett annat exempel på onödig detaljreglering är bestämmelsen om att det skall upprättas individuella vårdplaner i alla ärenden som gäller placeringar utanför hemmet. Enligt vår uppfattning är detta en självklarhet för social- tjänsten i kommunerna och behöver inte skrivas in i lagen. Om det finns brister i detta hänseende måste det lösas genom utbildning och fortbildning och inte genom lagstiftning.
Kommittén borde vidare fört en djupare diskussion om kopplingen mellan socialtjänstlagen (SoL) och lagen om stöd och service till Vissa funktions- hindrade (LSS). Det hade varit naturligt att pröva möjligheterna att sam- manföra dessa båda lagar i ett lagkomplex, eftersom de har samma målgrup- per och till stora delar reglerar samma verksamheter. Kommittén har emel- lertid inte velat föra denna diskussion främst med hänvisning till att LSS-lagstiftningen är så ny och skall utvärderas i särskild ordning.
Kommittén har av förklarliga skäl valt att inte nu revidera de av riksdagen beslutade barnomsorgsreglerna, som skall träda i kraft den 1 januari 1995. Resultatet har blivit att barnomsorgsavsnittet inte blivit synkroniserat med lagförslaget i övrigt. Detta har bl.a. lett till att omotiverade detaljbestämmel- ser behållits för barnomsorgens del trots förekomsten av heltäckande regle- ring på annat håll i lagförslaget. Så hade t.ex. flera av reglerna för barnom— sorgen om personal, lokaler m.m. kunnat ersättas av den generella kvalitets- regeln för socialtjänsten (2 kap. 1 å) utan att någon försämring av verksamheten skett. Vi hade gärna sett att en sådan revidering av barnom- sorgsreglerna kommit till stånd.
Trots ett påtalat och dokumenterat behov från kommunalt håll av att ge kommunerna laglig möjlighet att i vissa fall utvidga möjligheten att göra socialbidrag beroende av villkor har kommittén avvisat en sådan lösning. Lagen kommer som en följd härav även i fortsättningen att förhindra från social synpunkt motiverade åtgärder som en kommun kan behöva vidta i syfte att stärka enskildas förutsättningar att ta ett eget ansvar för sin livsför- ing. Detta minskar legitimiteten för lagförslaget.
Med anledning av EES-avtalet finns det redan i nuläget motiv för att införa ett lagstöd som gör det möjligt för socialtjänsten att utan hinder av sekretess till Statens invandrarverk eller till polismyndigheten anmäla att skäl till avvisning eller utvisning kan föreligga för en biståndssökande. I dag hindras en sådan ordning av sekretessen inom socialtjänsten, Vilket inte är
624 RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YTTRANDEN SOU 1994:139
rimligt. Det finns inte anledning att — som kommittén föreslagit — avvakta med en sådan författningsändring.
Ett överlämnande från kommun till enskild verksamhet av uppgifter som utgör myndighetsutövning kräver lagstöd enligt regeringsformen. Genom att regeringsformens förarbeten till begreppet myndighetsutövning är oklara går det i dag inte att få till stånd en klar gränsdragning mellan sådant som kräver lagstöd och sådant som inte gör det. För att lösa denna fråga för socialtjänsten har kommittén valt att föreslå en övergripande utredning om begreppet myndighetsutövning i regeringsformen och i andra författningar. Detta innebär att den komplicerade frågan om vad som skall vara lagligt för en kommun att överlämna till enskild verksamhet nu skjuts fram åtskilliga år utan att någon säkerhet därmed uppnås för en lösning som är anpassad till socialtjänstens behov. Denna situation är otillfredsställande. Det hade varit önskvärt att i avvaktan på en övergripande utredning föreslå en lagregel som förtydligat vad som inom socialtjänsten skulle vara möjligt att överlämna till enskild verksamhet.
I kapitel 39 gör kommittén ett försök att beräkna kostnaderna för de förslag, som presenteras. Kommittén konstaterar att några av förslagen kan komma att medföra ökade kostnader för socialtjänsten men att dessa är svåra att beräkna och i stor utsträckning kan uppvägas av en bättre sam- ordning och effektivare utnyttjande av resurserna. När det gäller förslaget om stöd till anhöriga redovisar kommittén några räkneexempel för att belysa nivån på de merkostnader som kan uppstå. Kommittén hävdar att en betydande del av dessa kostnader — särskilt när det gäller Växelvård och dagverksamhet — har kommunerna redan i nuläget. Dessa medel finns därför, enligt kommittén, redan i systemet. Detta sätt att resonera är enligt vår uppfattning oacceptabelt. Det är ett oavvisligt krav att kommunerna fullt ut kompenseras för de merkostnader som kan bli följden av kommitténs förslag.
Socialtjänstkommittén har i Sitt slutbetänkande inte ändrat de grund— läggande avvägningar och ståndpunkter om rätten till bistånd som kommit— tén redovisade i sitt delbetänkande SOU 1993:30. De principiella över- väganden som vi gjorde i ett särskilt yttrande i delbetänkandet (sid. 359—364) kvarstår därför.
Särskilt yttrande av ledamoten Göte Jonsson (m)
Ang. villkorat bistånd
I Socialtjänstkommitténs delbetänkande (SOU 1993:30) Rätten till bistånd inom socialtjänsten har jag i reservation redovisat andra uppfattningar än majoriteten vad gäller vissa frågor, bl.a. angående villkorat bistånd. Jag har fortfarande samma uppfattning och återger nedan innehållet i min reserva- tion från delbetänkandet. Jag föreslår att mitt förslag i reservationen till tillägg i 6 å SoL tas in som ett tillägg i 6 kap. 1 å i den nya socialtjänstlagen.
SOU 1994:139 RESERVATIONER OCH SÄRSKILDA YITRANDEN 625
Villkorat bistånd Socialtjänstens uppgifter och skyldigheter är omfattande och med anledning av detta ställs oftast såväl socialnämnder som socialsekreterare inför en rad svåra problemställningar. Den enskilde, som söker och behöver stöd och bistånd, skall mötas med respekt i enlighet med portalparagrafen. Jag anser att detta också måste innebära, att socialnämnderna ges de förutsättningar som krävs för att utifrån olika metoder leva upp till målsättningen att ge ett adekvat stöd för den enskilde. Jag anser att nuvarande socialtjänstlag inte ger socialnämnderna rätten och möjligheten, att i vissa lägen vidtaga de åtgärder som på bästa sätt kan leda fram till målsättningsresultat i enskilda fall. Det behövs ytterligare alternativa metoder och i detta sammanhang anser vi att möjligheten till s.k. villkorat bistånd skall anges i den reviderade socialtjänstlagen.
Majoriteten i Socialtjänstkommittén avvisar tanken på ”villkorat bistånd” bl.a. med den motiveringen att ”Frågan om villkorat bistånd är av komplex natur.” Jag delar uppfattningen att denna fråga, liksom många andra frågor i socialtjänstlagen, är komplicerade. Detta får dock inte medföra att lagstiftarna frångår sitt ansvar. Socialnämnderna förfogar inte i dag Över tillräckliga alternativa möjligheter i bl.a. rehabiliteringsarbetet. Nuvarande lagstiftning innebär dessutom att man i vissa fall arbetar i en ”gråzon” vid bedömningar mellan vad som är motiverat ur rehabilite- ringssynpunkt och vad som är lagligt möjligt. Utifrån nuvarande erfarenheter har det också kommit mycket klara önskemål från kommunalt håll när det gäller möjligheten att kunna ställa krav i Vissa situationer. Detta torde också ligga helt i linje med det allmänna rättsmedvetandet på detta område.
Givetvis delar jag majoritetens uppfattning att frågan om motprestation inte skall tillämpas som en metod vid arbetslöshet. Jag anser dock att olika former av motprestationer kan vara motiverade i andra sammanhang. Möjligheten till villko- rat bistånd skall enbart kunna tillämpas i de fall där en sådan åtgärd är motiverad som Stöd vid rehabiliterings- och normaliseringsarbetet. Detta kan t.ex. gälla ungdomar som är på väg in i en asocial livsföring eller i arbetet med rehabilite- ringsprogram vid missbruk.
Erfarenheten visar att det är otillfredsställande att möjligheten till motpre- station inte är lagreglerad. Därför föreslår jag ett tillägg till 6 å SoL med ett sådant innehåll.
6 5 ”Socialnämnden har rätt att ställa skäligt krav på motprestation om det bedöms aktivt bidraga till att stärka den enskildes möjligheter att leva ett normalt liv.”
lu'
|.'.".. "I-'#. ",l.'.."'|'l.p,-. '1r|'_,"" .| ""'.' jag? .n'JJJJ-J J.,L. ...-J.J. 'I 'FI' |”? | ".'|, ' ,); I' will f"
k,;[w vån? "!.”. 'lq'J'._.,|. J'I,.-|1 'I -J 1. 'g-rrju'. 'I JJ. ..J= här.",ujn '|'... ?? Hi,, .I_. ..'1.|_.'|
"Tll'l'lll't l'l' "”"" #.,H'Jl] .."J'Jl'u |'.'J'
gäll tll "' ',,""".' | .J Muti. . .. 'lr'Jn _— : .th"'."||."" '- 'JJ-'- .-|»- , .- . ' "?l'il'."._.'_' |t"'|'_"Tj,i ,'J _ I_l' QWHMPJI I'.)" '?.-.,.'_ .'l' .. ""Få?" 'J-J'eF ..rl': J|JHj.l Pak-'I' _J'JJJ5JJJ'ir -J.' li-
WP WH 'N'?!»- "ilil': |'
' ||'-' _,' %li-',, JFIH. år... ',jlll'lnn': | .|'-&,, -._. ' "..""| w,, || LLlll-z rrm "al" "' "."l_'|'|_|'|.' NJ_. .|.-j'|||-"|.|'_-
”' .'|'lu_l"l'l-i"' uk'r 'PJItJ'J' ._'. irl-'$ jl'l'llflp'f ww”. P'_".' 'HJ, "lil-'=' jun-m...." .|'
.' " " di 431-..| '*" "rial.”l'gl'l. l' " r"I'.' " I "mt "' . —' ,."""'"""""" EMthIJ' l'ijl .. |.'_.. ...'.r'
"-l'l"1"'ly'l|..:rlg_,n't_|..r_. | Mh'å'1"l=jlfi'l.'"lr|. ., ;D.. '."l|l lJA. M [| JJ'I'JFJD '" "'.r|' l'ftl—Jiqn '”
' rum..-, .! J'- LsJJ—rtr J
& "I-%».- |M_|Ji w h-u 'n _—
_ '. '|_! 'L'L'" -"||5]'_||.'_,J'|1
' ' , l'IGJII-IIHBILFJåd-I'lll*li12|'.||iF-ul'|-_ ' ".'.-"|). ||'. lrlr'lllulrthj
. gä— ",I'Ö'l'fl'."i'l'l'IT.'.ll.'I,Ill'1'"'-"'
' 'IlåJtJm .. . * &
"?"" "'.f'tl'l'l. J,,jj #JJJG'J "J.JJLIJ'J- JF' 'Til- ul' ”. 135.44le "I'll].JzJ
Bilaga 1
Kommittédirektiv
Översyn av socialtjänstlagen
Dir. 1991:50 Beslut vid regeringssammanträde 1991—06—13 Statsrådet Lindqvist anför.
Mitt förslag
Jag föreslår att en parlamentarisk kommitté tillkallas för att göra en allmän översyn av socialtjänstlagen (1980:620). Översynen skall bl.a. innefatta en utvärdering av social- tjänstlagens tillämpning och syfta till att tydligare avgränsa och klargöra socialtjänstens uppgifter och ansvarsområden.
Bakgrund
Socialtjänstreformen beslutades år 1980. Vid riksdagsbehandlingen av proposition 1979/8011 Om socialtjänsten uttalade socialutskottet att en så omfattande reform borde bli föremål för systematisk utvärdering. Inte minst viktigt var att studera hur social— tjänstreformens grundläggande intentioner förverkligas i den praktiska tillämpningen (SoU 1979/80:44).
Socialberedningen (S 1980107) tillsattes i juni 1980 för att genomföra den av riksdagen begärda utvärderingen. Socialberedningens arbete kom huvudsakligen att inriktas på en översyn av bestämmelserna om tvångsvård i lagen (1980:621) med särskilda bestämmel- ser om vård av unga (LVU), lagen (1981:1293) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) och lagen (1966:293) om sluten psykiatrisk vård i vissa fall (LSPV). I dessa delar lades genom beredningens arbete grunden för beslut om ny lagstiftning.
I betänkandet (SOU 1986:19) Aktuella socialtjänstfrågor behandlades bl.a. frågor om socialbidragsstatistik, samverkan mellan föreningslivet och socialtjänsten, vistelsekom- munens ansvar, människor med handikapp och socialtjänsten samt klagorätten i fråga om beslut enligt socialtjänstlagen. Remissinstanserna hade skilda uppfattningar om förslagen i beredningens betänkande.
I november 1985 tillsattes inom socialdepartementet en arbetsgrupp med uppgift att analysera orsakerna till socialbidragens utveckling. Arbetsgruppen avlämnade åren 1986 och 1987 två rapporter, Ds S 198617 och Ds S 19872.
I januari 1988 uppdrog regeringen åt socialstyrelsen att genomföra en utvärdering av socialtjänstlagen. Uppdraget gällde särskilt socialtjänstens verksamhet bland barn och ungdom, ersättning till familjehemsföräldrar m.m., familjerädgivning och samarbetssam- tal samt socialtjänstens insatser för vissa grupper med socialbidragsberoende. Uppdraget har fullgjorts inom ramen för det s.k. Rebuxprojektet, som redovisats till sin huvuddel i rapporten Växa i välfärdsland (SoS-rapport 19903).
Från olika utgångspunkter har krav fnunförts på en översyn av hela eller delar av socialtjänstlagen. Så har t.ex. Svenska kommunförbundet hemställt om en översyn av socialtjänstlagen vad avser regleringen av rätten till bistånd och ansvarsförhållanden mellan olika huvudmän (skrivelse till regeringen 1990—11—15).
I socialutskottets betänkande 1990/91:50U6 Socialtjänst behandlas ett fyrtiotal mo- tionsyrkanden som väckts under den allmänna motionstiden år 1990 och som rör olika frågor inom socialtjänsten. Utskottet anförde att tiden nu är mogen för en allmän översyn av socialtjänstlagen och föreslog, att en parlamentarisk kommitté tillkallas för ändamålet.
628 BILAGA 1 sou 1994:139
Vad utskottet anfört har riksdagen som sin mening gett regeringen till känna (rskr. 1990/ 91:50).
Socialtjänstens mål och inriktning
Till den kommunala socialtjänstens uppgifter hör såväl strukturinriktade som allmänt och individuellt inriktade insatser. Socialtjänsten skall enligt 1 % socialtjänstlagen på demokratins och solidaritetens grund främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. I denna s.k. portalparagraf föreskrivs vidare, att socialtjänsten under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation skall inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Det föreskrivs också att verksamheten skall bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet.
Kommunen har enligt 3 & socialtjänstlagen det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Detta ansvar innebär dock ingen inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän.
En uttrycklig föreskrift om den enskildes rättigheter i förhållande till kommunen finns i 6 & socialtjänstlagen. Enligt denna paragraf har den enskilde rätt till bistånd av social- nämnden för sin försörjning och sin livsföring i övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Vidare föreskrivs att den enskilde genom biståndet skall tillförsäkras en skälig levnadsnivå och att biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser att leva ett självständigt liv.
Även 9 & socialtjänstlagen har stor betydelse för den enskildes möjligheter att påverka valet av olika insatser från socialnämnden. I detta lagrum sägs att insatserna skall utformas och genomföras tillsammans med den enskilde och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan, organisationer och föreningar.
Beslut ifråga om bistånd enligt 65 socialtjänstlagen kan liksom beslut i vissa andra särskilda frågor överklagas genom förvaltningsbesvär enligt 73 & samma lag. Beslut om stöd eller hjälp i andra hänseenden än som har angetts i 73å kan överklagas genom kommunalbesvär (7 kap. 1 & kommunallagen 19772179).
Några utvecklingslinjer inom socialtjänsten
Enskildas behov av insatser inom den offentliga sektorn kan idag inte fullt ut till- godoses. Detta berori hög grad på brister i samordningen av tillgängliga resurser samt på att ett gemensamt synsätt och gemensamma arbetsformer inte är tillräckligt väl ut- vecklade. Skilda politiska och administrativa ledningar för t.ex. primärvården och social— tjänsten har också försvårat en samordnad resursutveckling. Ett viktigt mål för för— nyelsesarbetet inom den offentliga sektorn är därför att överbrygga sektorsgränser som verkar hämmande på möjligheterna att bedriva en framgångsrik välfärdspolitik.
Under 1980-talet har en omfattande decentralisering från stat till kommun. från landsting till kommuner och inom kommunerna ägt rum. Decentraliseringen har på— tagligt förändrat den kommunala nämndorganisationen och har även påverkat social- tjänstens utformning.
Lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna har gjort det möjligt för kommunerna att inrätta lokala organ i form av distriktsnämnder, institutionsstyrelser samt organ med sektorsöver gripande uppgifter inom såväl det kommunallagsreglerade området som vissa delar av de specialreglerade nämndernas områden.
Riksdagen fattade i juni 1984 beslut om att inleda det s.k. frikommunförsöket. Denna försöksverksamhet har därefter successivt utvecklats. Inom socialtjänsten har försöket bl.a. lett till att systemet med en sammanhållen socialnämnd brutits upp i många kommu- ner. En del kommuner har infört kommundelsnämnder i hela kommunen. Flera frikom- muner har också utnyttjat möjligheten att låta en eller flera kommundelsnämnder svara för verksamheter eller anläggningar som inte exklusivt är knutna till en viss kommundel. I andra kommuner har äldre- och handikappomsorgen lagts på en särskild nämnd och i några fall har barnomsorgen lagts på en utbildningsnämnd eller på Skolstyrelsen.
sou 1994:139 BILAGA 1 629
Erfarenheterna av försöken med en friare nämndorganisation har utvärderats av en särskild utredare (SOU 1991:25). Som ett sammanfattande omdöme anser utredaren att erfarenheterna av försöken i huvudsak är goda. Riksdagen har på grundval av prop. 1990/ 91:117 om en ny kommunallag beslutat att samtliga kommuner och landsting ges ökad frihet att bestämma hur nämnderna skall organiseras (KU 38, rskr. 360). Riksdagen har också tidigare — i samband med behandlingen av regeringens proposition (1990/91:14) om äldreomsorgen — beslutat om en ändring i socialtjänstlagen, som innebär att det inte längre är obligatoriskt att ha en särskild socialnämnd (SoU9, rskr. 97).
Kommunerna är ansvariga för ett stort antal insatser och verksamheter som är vitala för människors välfärd och hälsa. Inom den kommunala sektorn märks också ett ökat intresse för att se den kommunala verksamheten i ett samlat välfärdsperspektiv. Svenska kommunförbundet har under år 1990 gjort en systematisk genomgång av kommunernas och förbundets folkhälsoarbete. Vid genomgången har framkommit att arbetet med dessa frågor bedrivs på bred front och att kommunledningens roll blir avgörande när det gäller att sätta målen och att samordna arbetet. Hälso— och sjukvårdsberedningens (S 1987:04) folkhälsogrupp har i sitt arbete med att ta fram en nationell folkhälsostrategi konstaterat, att hälsokonsekvensbeskrivningar bör utvecklas och integreras i samhällets beslutsförutsättningar. I sin rapport Hela folkets hälsa — en nationell strategi (Folk- hälsogruppen nr. 8 1991) föreslår folkhälsogruppen att direktiven för översynen av social- tjänstlagen tillförs detta folkhälsoperspektiv.
En omständighet som starkt påverkat socialtjänstens inriktning och omfattning och som lyft fram frågan om ansvarsfördelningen mellan huvudmännen är den ”avinstitutio- nalisering” som ägt rum inom äldreomsorgen, psykiatrin och de särskilda omsorgerna om psykiskt utvecklingsstörda. Avvecklingen av slutenvårdsplatser inom dessa områden har tillfört socialtjänsten nya målgrupper med behov av insatser företrädesvis från hem- tjänsten och individ- och familjeomsorgen.
Senare års diskussioner inom socialtjänsten har i hög grad gällt utbyggnads- och kvalitetsfrågor inom barnomsorgen och samhäl-lets service och Vård till äldre. Individ- och familjeomsorgen har däremot intagit en relativt undanskymd plats i reformarbetet. Detta gäller även stödet till de psykiskt störda som flyttat ut från mentalsjukhusen.
Socialtjänstlagens mål för äldreomsorgen har bl.a. medfört ökade satsningar på att inrätta servicehus och gruppbostäder samt — inte minst — en kraftig utbyggnad av den kommunala hemtjänstens resurser. I propositionen (1987/88:176) om äldreomsorgen inför 90—talet angavs riktlinjer för socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens insatser för äldre. Där fastslogs att människors rätt att själva få bestämma och behålla sin integritet skall respekteras och vara vägledande både för planeringen och i det dagliga service- och vårdarbetet. Detta innebär bl.a. att människor skall kunna välja att bo kvar hemma också när vårdbehoven är stora. För dem som väljer att flytta till någon särskild boende- eller vårdform bör det finnas ett varierat utbud. De angivna riktlinjerna godtogs av riksdagen (1988/89:80U6, rskr. 55). I enlighet härmed har riksdagen i december 1990 på grundval av prop. 1990/91:14 (SoU9, rskr. 97) beslutat att ge kommunerna ett samlat ansvar för långvarig service och vård till äldre och handikappade fr.o.m. den 1 januari 1992. Syftet med förändringen är att skapa klara ansvarsförhållanden och ändamålsenliga organisato- riska förutsättningar för att utveckla samhällsinsatserna till äldre och handikappade efter de mål som riksdagen tidigare lagt fast.
Handikappolitiken syftar till att utforma samhället så att det blir tillgängligt för alla medborgare. Målet är att uppnå full delaktighet och jämlikhet för handikappade i samhället. Socialtjänsten har flera viktiga uppgifter i det handikappolitiska arbetet. 1989 års handikapputredning (S 1988203) har i uppdrag att kartlägga och analysera bl.a. de insatser som görs för handikappade inom socialtjänsten. Utgångspunkten för utred- ningen är situationen och behoven för barn, ungdomar och vuxna med omfattande funktionshinder. Syftet med utredningsarbetet är att föreslå åtgärder för att utveckla insatser som innebär att svårt funktionshindrade i framtiden kan tillförsäkras ett väl fungerande samhällsstöd. Handikapputredningen har nyligen avlämnat sitt huvudbe- tänkande (SOU 1991:46) Handikapp Välfärd Rättvisa, där bl.a. förslag om införande av
630 BILAGA 1 sou 1994:139
en lag om särskild service och stöd för personer med omfattande funktionshinder läggs fram. Lagen skall ses som en pluslag till såväl socialtjänstlagen som till hälso- och sjukvårdslagen och ersätter samtidigt nuvarande omsorgslag och elevhemslag. Betänkan- det remissbehandlas för närvarande.
Under de senaste åren har det skett en kraftig utbyggnad av den kommunala barnom- sorgen. Mellan åren 1980 och 1989 ökade antalet barn i då hem, fritidshem och familje- daghem med ca 206 000 eller med närmare 70 procent. får 1985 fattade riksdagen ett principbeslut om att alla barn över 11/2 års ålder senast år 1991 skall få delta i en organiserad förskoleverksamhet. Förutsättningarna för att nå målet om en förskola för alla barn senast år 1991 har förändrats efter det att beslutet togs. De prognoser om barnafödande, som var underlag för de beräkningar som gjordes i samband med pro- positionsarbetet, innebar en kraftig underskattning. Vid utgången av år 1990 hade det fötts närmare 90 000 fler barn än vad som beräknats. Samtidigt har det tillkommit fler flyktingbarn i förskoleåldern än beräknat. Andra faktorer som har påverkat behovet av barnomsorg är bl.a. ett förändrat förvärvsmönster hos kvinnor med förskolebarn och ett minskat antal barn hos privata dagmammor.
Regeringen tillsatte i mars 1990 en aktionsgrupp med uppgift att i nära samarbete med kommunerna inventera möjliga åtgärder för att snabbt bygga ut och förbättra situationen i barnomsorgen samt att överväga möjligheterna att införa en lagstadgad rätt till plats i barnomsorgen för alla barn. Aktionsgruppen har fullgjort sitt uppdrag och i ett be- tänkande (SOU 1990:80) redovisat olika åtgärder som kan underlätta utbyggnaden i kommunerna. Remissbehandlingen av betänkandet har nyligen avslutats.
Vad gäller skolbarnsomsorgen har skolbarnsomsorgskommittén (U 1989:05) haft i uppdrag att främja ett närmande mellan skola och skolbarnsomsorg genom att följa, stimulera och påskynda en utveckling i riktning mot en organisatoriskt och pedagogiskt samlad verksamhet för skola och skolbarnsomsorg. Kommittén har nyligen lagt fram betänkandet (SOU 1991:54) Skola — skolbarnsomsorg — en helhet.
En av nyheterna med socialtjänstreformen var att betydelsen av allmänt inriktade och strukturinriktade insatser underströks. Socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen har i huvudsak gällt den kraftiga utbyggnaden av barnomsorg och äldreomsorg. Här har socialtjänsten överlag haft goda möjligheter att hävda sina intressen i den kommunala planeringen.
Utvecklingen inom individ- och familjeomsorgen kännetecknas av ett ökat tryck mot verksamheten bl.a. till följd av omstruktureringar inom hälso— och sjukvården och en kraftig ökning av antalet socialbidragstagare. Det ökade trycket mot socialbyråerna har medfört att de individinriktade insatserna idag helt dominerar arbetet. De strukturin- riktade insatserna har under senare år priorite rats lågt. Förutom tidsbrist kan detta bero på att de sociala områdesbeskrivningar, som utgjort individ- och familjeomsorgens hu- vudsakliga bidrag till samhällsplaneringen, inte haft samma tyngd som exempelvis de kommunala barnomsorgsplanerna. Detta kan i sin tur bero på att individ- och familjeom- sorgen på grund av bristande dokumentation, uppföljning och utvärdering av den egna verksamheten inte kunnat hävda sina ståndpunkter utifrån väl underbyggd kunskap.
Socialstyrelsen lät i slutet av 1980-talet genomföra en kartläggning av organisations- former inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg och fann därvid, att verksam- heten organiseras efter två olika huvudlinjer. Runt årsskiftet 1988/89 hade ca 80 procent av totalt ca 450 svarsenheter en funktionsorganisation som innebar, att samtliga i arbets- gruppen arbetade inom individ— och familjeomsorgen. Endast 13 procent av svarsen- heterna hade det geografiska området som överordnad princip, enligt vilken med- lemmarna i en grupp kan arbeta med fler än ett av socialtjänstens verksamhetsområden. Geografiskt områdesanknutna servicegrupper har alltså inte fått något kraftigt genom- slag i praktiken. I vilken utsträckning decentraliseringen lett till att små grupper av socialsekreterare utlokaliserats till kommundelarna är inte känt.
Av socialstyrelsens material framkommer att det finns klara tendenser till ökad specia- lisering inom individ- och familjeomsorgen. Denna specialisering utmärks av att många kommuner inrättat särskilda mottagningsgrupper, ekonomigrupper och grupper inrikta-
SOU 1994:139 BILAGA 1 631
de mot stöd och behandling till barnfamiljer eller missbrukare. De flesta kommuner har utvecklat särskilda rutiner för förenklad handläggning av ärenden om socialbidrag och på flera håll har också hushållsekonomisk rådgivning prövats med stor framgång. Den s.k. arbetslinjen har gjort sig alltmer gällande inom socialtjänsten och har lokalt lett till ett utökat samarbete mellan socialtjänsten, försäkringskassan och arbetsförmedlingen.
Regeringen gav i december 1989 socialstyrelsen i uppdrag att analysera utvecklingen av verksamhet i enskild regi inom missbrukarvården samt barn- och ungdomsvården. Uppdraget har nyligen slutförts och visar att barn-, ungdoms- och missbrukarvården i hög grad privatiserats under 1980—talet.
Sammanfattningsvis konstateras i utredningen att det totala antalet institutionsplatser under perioden 1982 till 1990 ökat från ca 7 500 till ca 10 300. Även om avsikten i början av 1980-talet var att vården i långt större utsträckning än tidigare skulle ske i öppna former visar socialstyrelsens genomgång, att antalet vårdplatser trots detta ökat med 37 procent.
Ökningen av antalet institutionsplatser har främst skett vid institutioner med enskild huvudman. De tydligaste förändringarna i denna riktning har skett inom missbrukarvår- den, där antalet platser i sådana institutioner ökat från 737 till 4158. Inom barn- och ungdomsvården har de enskilda platserna ökat från 221 till 898.
Inventeringar som gjorts av behov och resurser inom den tunga missbrukar— och ungdomsvården visar emellertid, att de institutionella vårdresurserna för de mest utsatta ungdomarna och missbrukarna är otillräckliga. Riksdagen har nyligen beslutat att huvud- mannaskapet för de särskilda ungdomshemmen skall övergå till staten under år 1992. För åren 1991 och 1992 omvandlas en del av statsbidraget till ungdoms- och missbrukarvård till anordningsbidrag i syfte att stimulera en utbyggnad av antalet platser för de mest utsatta missbrukarna och ungdomarna (prop. 1990/91:96, SoU14, rskr. 267).
Utredningar m.m. om socialtjänsten och socialtjänstlagen
Socialstyrelsen
I rapporten Växa i välfärdsland (SoS-rapport 19903) redovisar socialstyrelsen huvud- delen av det s.k. Rebus—projektet. Slutresultatet från projektet är en i stora delar kritisk bild av samhällets insatser för utsatta barn och ungdomar. Socialstyrelsen hävdar bl.a. att socialtjänsten saknar ett "barnperspektiv” och att detta bottnar i en integrerad lagstift- ning, i tillämpningen av den s.k. familjevårdsprincipen och i en kunskapsurholkning till följd av bl.a. decentraliseringen. Socialstyrelsen betonar behovet av att socialtjänstens organisation ses över.
Rapporten På väg från socialbyrån (SoS-rapport I990.'6) handlar om socialbyråernas arbete med arbetslösa och människor med ekonomiska problem. I rapporten hävdas, att socialtjänstlagen inte lett till några förändringar vad gäller människors inställning till att söka hjälp på socialbyrån. Klientundersökningar som under 80-talet genomförts på vetenskaplig grund visar på liknande klientupplevelser som de tidigare; skam, förnedring och obehag. Studierna visar också att det är dålig överensstämmelse mellan vad klienter- na förväntar sig att få för hjälp och den hjälp socialarbetaren är beredd att ge. De flesta klienter vill ha hjälp med pengar eller praktisk hjälp till arbete, utbildning eller bostad. Socialarbetarna vill ge behandling eller emotionellt stöd. Undersökningar som gjorts av arbetstidens fördelning inom individ- och familjeomsorgen visar emellertid att endast 25—30 procent av arbetstiden ägnas åt direkt klientarbete.
Med rapporten Behövs socialbyrån? (SoS-rapport 199027) avslutas det socialbyråpro- jekt, som sedan år 1986 bedrivits av socialstyrelsen i samråd med socialdepartementet. I projektet, som byggt på ett nära samarbete med socialbyråerna i fem kommuner, har socialbyråernas villkor och verksamhet analyserats i förhållande till klienternas behov. I slutrapporten hävdas att individ- och familjeomsorgens funktion som det yttersta skydds- nätet för människor är överbelastat och att människor med de tyngsta behoven trängs ut.
I dagböcker skrivna av socialsekreterare i projektet speglas en utbredd förvirring kring uppdraget och yrkesrollen, splittring på ett flertal olika uppgifter under tidspress och otillfredsställelse med arbetsvillkoren — med att tvingas till ytlighet, inte hinna tänka, inte
632 BILAGA 1 sou 1994:139
ha tillgång till sådana resurser som behövs och inte få tillräckligt stöd av arbetsledare och framför allt av politiker för avgränsning och prioritering. Socialstyrelsen har inte upp- fattat bristande kompetens som ett huvudproblem; däremot det snäva utrymmet för att använda och utveckla kunskap. Individ- och familjeomsorgens funktioner och organisa— tion behöver enligt rapporten ifrågasättas och olika framtidsalternativ förs fram. Några av de möjligheter som aktualiseras är
— att till andra myndigheter överföra uppgifter dominerade av regelstyrd social admini- stration, t.ex. handläggning av socialbidrag, underhållsbidrag och faderskapsfaststäl— landen, — att förstärka den psykosociala kompetensen inom andra offentliga institutioner, inom arbetsplatser samt fackliga och ideella verksamheter som människor möjligen före- drar att vända sig till då de behöver råd, stöd. service eller bara information, - att flytta ut det långsiktiga relationsbaserade sociala arbetet i projektliknande former. där arbetets organisation och konkreta innehåll, personalens sammansättning, loka- lernas läge och utformning, öppettider, telefontider etc. kan anpassas efter behoven hos de människor som skall betjänas.
I rapporten Att beskriva socialtjänsten ( SoS -rapport 19912) redovisar social- styrelsen resultatet av en första etapp av en utredning om en för staten och kommunerna gemensam och enhetlig informationsstruktur för socialtjäns- ten (Ifs). Betydelsen av ett förbättrat informations- och statistikunderlag för socialtjänsten understryks. Vidare framhålls att sociala områdesbeskrivning- ar behövs för bedömningar av hur välfärdspolitikens mål uppfylls och för en planering som utgår från befolkningens behov.
Svenska kommunförbundet m.fl.
Kommunförbundet har i en skrivelse (1990—11—15) hemställt om att regeringen tar initiativ till en översyn av socialtjänstlagen vad avser regleringen av rätten till bistånd och ansvarsförhållanden mellan olika huvudmän. I skrivelsen, som bl.a. hänvisar till den studie av rättsfall som redovisas i rapporten Biståndsra'tten i rättspraxis — analys och konsekvenser i ett kommunalt perspektiv (Svenska kommunförbundets förlag 1990), påtalas en rad effekter av reglerna om kommunernas yttersta ansvar och de formulering- ar i 65 socialtjänstlagen, som ligger till grund för rätten till bistånd.
Kommunförbundet hävdar att lagens konstruktion lett till att förvaltningsdomstolarna i stället för kommunerna fullgör den till sin karaktär politiska funktionen att bestämma ambitionsnivåer för samhällets sociala biståndsansvar. Kommunförbundets invändning gäller särskilt att utslagen från domstolarna inte relateras till en bedömning av de totala resursanspråken vid allmängiltig tillämpning. I skrivelsen antyds dessutom att regerings- rättens domar i praktiken inte tillmäts den prejudicerande betydelse systemet egentligen förutsätter och att konstruktionen därför gynnar den som har kraft och förmåga att effektivt föra sin talan. Kommunförbundet anser emellertid inte att möjligheten att överklaga beslut genom förvaltningsbesvär skall slopas.
Förutom kommunförbundet har även storstadsdelegationen (skrivelse till regeringen 1990—11—29) särskilt påtalat att klienters val av behandlingshem inom missbrukarvården fått vara styrande trots att socialnämnden kunnat erbjuda likvärdiga och billigare alterna- tiv.
Gottsunda kommundelsnämnd i Uppsala har i en skrivelse till regeringen berört den praxis som utvecklats i förvaltningsdomstolarna och som innebär, att socialtjänsten blivit ålagd att utge ekonomiskt bistånd till psykoterapi utifrån socialtjänstlagens 6 &. I dessa fall rör det sig nästan aldrig om tillfälliga åtgärder då socialtjänstens kostnadsansvar för psykoterapi inte sällan sträcker sig över flera år.
Psykiatriutredningen Regeringen tillkallade år 1989 en utredare med uppgift att utreda service, stöd och
sou 1994:139 BILAGA 1 633
vård till psykiskt störda (51989101). Tilläggsdirektiv till utredningen meddelades i no- vember 1990, varvid uppdraget övertogs av en parlamentariskt sammansatt kommitté. Utredningsuppdraget skall bl.a. ses mot bakgrund av att oklarheter i ansvarsfördelningen mellan olika huvudmän bidragit till att psykiskt störda inte får tillräckligt stöd från samhället. Utredningen skall redovisa sina förslag senast i juni 1992.
Handikapputredningen
Problemet med två olika besvärsvägar, förvaltningsbesvär och kommunalbesvär, har behandlats av socialberedningen och i ett delbetänkande (SOU 199012) av handikapput- redningen. Handikapputredningen har därvid inte ansett det nödvändigt att ändra vare sig reglerna om bistånd eller överklagande. Utredningen har i stället valt att i social- tjänstlagens avsnitt om ärendehandläggning föreslå en ny paragraf, 50aå. I denna paragraf föreslås socialnämnden bli ålagd att pröva framställningar från en enskild om en social tjänst enligt 6 & socialtjänstlagen, om inte den enskilde motsätter sig sådan hand- läggning eller nämnden bifaller framställningen på annan grund.
En sammanställning av remissvaren över handikapputredningens förslag visar att 18 instanser — däribland socialstyrelsen — tillstyrker förslaget om en ny lagparagraf. Förslaget avstyrks av riksrevisionsverket, kammarrätten i Göteborg, Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, Göteborgs kommun, Skellefteå kommun och Södertälje kommun med huvudmotivet. att förvaltningsdomstolarnas inflytande över socialtjänsten genom en sådan lagregel skulle förstärkas högst avsevärt på bekostnad av kommunernas möjlig- heter att själva göra de övergripande socialpolitiska bedömningarna.
Handikappförbundens centralkommitté ( HCK )
HCK har som sin uppfattning framfört till regeringen att rättigheterna i socialtjänst- lagen måste preciseras och uttryckas mera bestämt och klart (skrivelse till regeringen 1991—04—25). Detta skulle enligt HCK:s uppfattning förbättra möjligheterna att komma tillrätta med många av de brister som påtalas i skrivelsen. Av skrivelsen framgår vidare att HCK avfärdar alla tankar på inskränkningar i rätten att överklaga beslut inom socialtjänsten. Organisationen vänder sig också emot att personer med funktionshinder skall bli föremål för ekonomisk granskning när de behöver olika former av insatser. I övrigt framförs bl.a. en del synpunkter på kommunernas samverkan med handikapporga- nisationerna.
Av betydelse för socialtjänstens framtida insatser är förutom handikapputredningen också en rad andra statliga utredningsuppdrag, bl.a. översynen av det allmännas insatser vid brott mot unga (Ju 1990207) och det arbete som bedrivs inom ramen för kommunal- ekonomiska kommittén (Fi 1990104).
Kommitténs uppdrag
Behovet att forma riktlinjer för den fortsatta utvecklingen av socialtjänsten under 90-talet och därefter framstår allt tydligare. Detta gäller i synnerhet som olika in- tressenter från skilda utgångspunkter framfört krav på preciseringar i socialtjänstlagen.
Jag föreslår att en parlamentarisk kommitté tillkallas för en allmän översyn av social- tjänstlagen. Utgångspunkten för kommitténs arbete bör vara, att det synsätt som kommer till uttryck i socialtjänstlagens målformuleringar skall ligga fast. Översynen bör bl.a. utifrån en utvärdering av hur socialtjänstlagen tillämpats inriktas på ställningstaganden till vilket uppdrag socialtjänsten skall ha och hur detta uppdrag skall kunna genomföras. Utredningen bör bl.a. utvärdera hur ansvarsfördelningen fungerat mellan statsmakterna och kommunerna.
Det ökade trycket på socialtjänsten ställer allt högre krav på effektiv användning av tillgängliga resurser och på organisation och samverkan mellan olika huvudmän. Detta innebär att förutsättningarna för socialtjänstens organisation mäste analyseras. Kommit- téns arbete bör i första hand inriktas mot vissa huvudfrågor även om det bör stå kommittén fritt att ta upp även andra frågeställningar som aktualiseras under utrednings- arbetet.
Jag finner det angeläget att inrikta översynen mot följande huvudområden:
634 BILAGA 1 sou 1994:139
l Socialtjänstlagens regler om rätten till bistånd, det yttersta ansvaret och vistelsebegrep- pet 2 Overklagande av beslut inom socialtjänsten 3 Kommunernas socialbidragsnormer 4 Socialtjänstens framtida inriktning och organisation 5 Tillsyn, uppföljning och utvärdering.
1 Socialtjänstlagens regler om rätten till bistånd, det yttersta ansvaret och vistelse- begreppet Behovet av preciserade regler för rätten till bistånd I sina grundläggande bestämmelser har socialtjänstlagen en utpräglad karaktär av ramlag. Det gäller inte minst regleringen av rätten till bistånd enligt lagen. Genom biståndet skall den enskilde enligt 6 % tillförsäkras en ”skälig levnadsnivå”. Detta begrepp definieras emellertid inte närmare i lagens förarbeten. I socialtjänstpropositionen (prop. 1979/80zl delA 5.186) anförde departementschefen. att det skulle vålla stora svårigheter att i lagtexten närmare söka ange vad som skall anses som skälig levnadsnivå. Han menade att detta bl.a. måste bedömas med utgångspunkt i den tid och de för— hållanden under vilka den hjälpbehövande lever. Detta kan tolkas som ett av flera uttryck för socialtjänstreformens medvetna strävan bort från den tidigare detaljreglerade sociala vårdlagstiftningen. Avsiktligt gavs de enskilda kommunerna en betydande frihet att utifrån skiftande lokala förutsättningar utforma biståndet och fastställa vilken levnads- nivå som skulle anses motsvara lagens krav på ”skälighet”. Som en garanti mot alltför stor oenhetlighet i rättstillämpningen sågs den enskildes möjlighet att överklaga socialnämndens beslut i biståndsärenden till förvaltningsdomstol. Socialutskottet (SoU1979/80z44, 5.20) förutsatte att den föreslagna socialtjänstlagen kunde ge utrymme för vissa icke acceptabla standardskillnader men utgick ifrån, att det genom rättspraxis och statlig tillsyn skulle komma att ställas vissa minimikrav på sociala tjänsters kvalitet och kvantitet. Från vitt skilda utgångspunkter har denna ordning kritiserats i den allmänna debatten. Från vissa håll har hävdats att socialtjänstlagens karaktär av ramlag innebär risk för rättsförluster för den enskilde. Sålunda har handikapputredningen från denna utgångs— punkt intagit ståndpunkten att mer preciserade bestämmelser krävs för att bättre garan- tera den enskildes rätt till bistånd. Från kommunalt håll har man riktat kritik mot den roll som förvaltningsdomstolarna har erhållit i biståndsärenden på grund av lagens ramlagskaraktär. Bristen på preciserade lagbestämmelser i förening med rätten till förvaltningsbesvär har gett domstolarna ett ovanligt vidsträckt tolkningsutrymme. Somliga har uttryckt det så att domstolarna där— med getts en i viss mening politisk roll. I sin skrivelse till regeringen hävdar kommunför- bundet att lagens konstruktion lett till att förvaltningsdomstolarna i stället för kommu- nerna fullgör den till sin karaktär politiska uppgiften att bestämma ambitionsnivåer för samhällets sociala biståndsansvar. I skrivelsen antyds också att regeringsrättsdomarna i praktiken inte har den prejudice- rande innebörd som de rätteligen borde ha och att konstruktionen tenderar att gynna den som har kraft och förmåga att effektivt föra sin talan. Biståndsparagrafens tillämpning förutsätter emellertid att en individuell prövning sker i varje enskilt fall. Förvaltnings- domstolarnas avgöranden innehåller därför många individuella komponenter, vilket gör det svårt att dra allmängiltiga slutsatser utifrån rättsfallen. För egen del ansluter jag mig till uppfattningen att kombinationen av utpräglad ramlag och rätt till förvaltningsbesvär har fått mindre önskvärda konsekvenser. Jag vill under— stryka att möjligheten att få en materiell överprövning i domstol av socialnämndsbeslut är av central betydelse för den enskilde. Jag avvisar därför den tanke som ibland framförts i diskussionen, att man skulle avskaffa rätten till förvaltningsbesvär i bi- ståndsärenden. Problem i tillämpningen måste i stället lösas genom att lagstiftningen i möjligaste mån preciseras. En särskild frågeställning i detta sammanhang är i vad mån en förvaltningsdomstol
sou 1994:139 BILAGA 1 635
skall ha möjlighet att föreskriva inte bara om bistånd skall ges eller ej utan även hur biståndet skall vara utformat. Ibland kan här den enskildes vilja komma i konflikt med kommunernas möjligheter att ge ett önskat bistånd. Ett exempel på en sådan situation är när den enskilde har önskemål om en viss institutionsbehandling medan kommunen anser sig kunna erbjuda likvärdig behandling till en lägre kostnad på en annan institution. Det kan enligt min mening inte vara tillfredsställande att kommunen åläggs kostnader för institutionsbehandling utan att kommunen har möjligheter att påverka var denna vård skall ges.
En ytterligare frågeställning som bör uppmärksammas i detta sammanhang är om service eller bistånd i vissa fall skall ges utan ekonomisk behovsprövning. Denna fråga är särskilt aktuell inom äldre- och handikappomsorgen där bl.a. rätten till färdtjänst och social hemhjälp tidigare ansetts föreligga oberoende av sökandens ekonomi. Frågan har tidigare behandlats av Socialberedningen och Handikapputredningen. I likhet med Soci- alberedningen anser Handikapputredningen i sitt delbetänkande (SOU 1990:2) att eko- nomisk behovsprövning inte bör förekomma när det gäller andra former av bistånd än ekonomisk hjälp. Handikapputredningen föreslår därför att 65 socialtjänstlagen kom- pletteras med en regel av denna innebörd. Delbetänkandet bör i denna del tillsammans med remissinstansernas synpunkter överlämnas till den nu aktuella kommittén.
Det yttersta ansvaret
Kommunen har enligt 3 & socialtjänstlagen det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. En biståndsprövning enligt 6? omfattar alltid ett ställningstagande till frågan om behovet kan tillgodoses på annat sätt. Frågan gäller i vad mån den biståndssökande själv, annan person eller någon annan huvudman kan tillgodose behovet. Formuleringarna i 3 och 6 åå socialtjänstlagen ger kommunerna ett vidsträckt ansvar och har i praktiken lett till att socialtjänstens an- svarsområde successivt utvidgats under 1980-talet. Detta gäller i synnerhet insatser i gråzonen mellan kommunernas och landstingens ansvarsområden. Det kan hävdas att socialtjänsten genom utslag i förvaltningsdomstolarna i vissa fall fått bekosta vård och behandling som enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) åvilar landstingen. En sådan överföring av uppgifter och kostnader har skett trots den markering som finns i 3 5 och som innebär att kommunens yttersta ansvar inte innebär någon inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän.
Problemen sammanhänger inte bara med att det yttersta ansvaret ligger hos social- tjänsten utan också med att medborgarna har möjlighet att överklaga vägrat bistånd enbart i förhållande till socialtjänsten och inte i förhållande till andra vårdgivare. Skulle en sjukvårdshuvudman förvägra någon enskild medicinsk vård kan detta beslut inte — på motsvarande sätt som vägrat bistånd enligt socialtjänstlagen — bli föremål för materiell prövning i förvaltningsdomstolarna.
Vistelsebegreppet
Föreskriften i 3 & socialtjänstlagen om vistelsekommunens ansvar har tillkommit för att undanröja oklarhet om vilken kommun som har ansvaret för att behövliga åtgärder verkligen kommer tillstånd. I praktiken förekommer det dock fortfarande att kommuner- na tvistar om ansvaret för handläggningen av vissa typer av ärenden. Detta gäller i synnerhet ärenden där en långvarig och kostnadskrävande insats kan bli aktuell, t.ex. en familje-eller behandlings-hemsvistelse. Det förekommer även att kommuner vägrar att behandla en ansökan om ekonomiskt bistånd därför att personen i fråga inte vistats tillräckligt länge i kommunen. Även i vissa andra fall kan det uppstå oklarhet om vilken kommun som har ansvaret. Fråga har också i rättstillämpningen uppkommit om vilket ansvar som åvilar kommunen i situationer då den biståndssökande vistas utomlands en längre period.
Frågan om vistelsebegreppets uttolkning i särskilda situationer har tidigare behandlats av socialberedningen i betänkandet (SOU 1986:16) Aktuella socialtjänstfrågor. Betän-
636 BILAGA 1 sou 1994:139
kandet har remissbehandlats. Frågan bör emellertid bedömas mot bakgrund av den allmänna översynen av lagen, varför beredningens betänkande i denna del, liksom remissynpunkterna, nu bör överlämnas till den nya kommittén.
Kommittén bör överväga möjligheterna att bättre precisera so-cialtjänstlagens regler om rätten till bistånd. Kommittén bör vidare särskilt uppmärksamma konsekvenserna av socialtjänstens yttersta ansvar och lägga fram förslag i syfte att ytterligare tydliggöra ansvarsförhållandena mellan olika huvudmän. Kommittén bör också föreslå de precise— ringar som behövs för att undanröja oklarheter om vilken kommun som har ansvaret för att tillgodose den enskildes behov av bistånd.
2 Överklagande av beslut inom socialtjänsten För närvarande finns två olika vägar att överklaga beslut inom socialtjänsten. Kommunalbesvär får användas om inte något annat är föreskrivet i en författning. Besvärsrätt tillkommer varje kommunmedlem oavsett om han eller hon direkt berörs av beslutet eller inte. Genom kommunalbesvär kan dock beslut enbart angripas på de särskilda besvärsgrunder som anges i 7 kap. 1 %& kommunallagen. De innebär att pröv- ningen är begränsad till lagligheten av det överklagade beslutet. Vid bifall får överin- stansen endast upphäva beslutet men inte sätta ett annat beslut i dess ställe. Förvaltningsbesvär kan bara komma ifråga under förutsättning att den klagande berörs av beslutet, att beslutet gått honom emot och att beslutet kan överklagas. Bestämmelser om detta finns i 33å förvaltningsprocesslagen (1971:291) och i 22% förvaltningslagen (1986:223). Prövningen är allsidig, dvs. den innebär en fullständig överprövning i sak av det överklagade beslutet inom ramen för parternas yrkanden. I vissa typer av socialtjänstärenden är det för närvarande oklart om en framställning skall behandlas som en fråga om bistånd enligt 6 & socialtjänstlagen eller som en fråga om tillämpning av kommunens egna regler för vissa sociala tjänster. Det kan gälla t.ex. färdtjänst eller social hemhjälp till enskild. I den praktiska tillämpningen beror social- nämndens handläggning av ärendet ofta på hur den enskilde formulerat sin framställning om hjälp. De flesta hjälpsökande är okunniga om betydelsen av hur deras framställningar utformas. Socialnämndens val av handläggningssätt kan bli avgörande för i vilken form överklagande skall ske, såsom förvaltningsbesvär eller kommunalbesvär. Den enskilde kan i vissa fall på grund av rådande oklarhet om vilket rättsmedel som skall tillämpas gå miste om möjligheten att få sin sak överprövad genom förvaltningsbesvär. Ur principiell och praktisk synpunkt är det av stor betydelse att problemen med de skilda besvärs- vägarna i socialtjänstärenden finner en lösning. Frågan har senast behandlats i ett delbetänkande av handikapputredningen (SOU 1990:2). Utredningens förslag innebär, att det genom en ny föreskrift i social— tjänstlagen skulle klarare framgå att beslut i ärenden om en social tjänst åt en enskild i princip överklagas genom förvaltningsbesvär. Delbetänkandet. som har remissbehand- lats, bör i denna del tillsammans med remissinstansernas yttranden i frågan överlämnas till den nu aktuella kommittén. Kommittén bör i sitt arbete söka en lösning på problemen med olika möjligheter att överklaga beslut inom socialtjänsten.
3 Kommunernas socialbidragsnormer Socialbidraget bygger till skillnad från socialförsäkringssystemet på en individuell behovsbedömnig. Socialbidraget skall tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå men också utformas så att det stärker dennes resurser att leva ett självständigt liv. I syfte att förenkla hanteringen av socialbidragsbeslut har samtliga kommuner fastställt vägledande socialbidragsnormer. Normerna är med något undantag basbeloppsanknutna. I kommu- nerna förekommer bruttonormer, som avser att täcka alla levnadskostnader och netto- normer, som innebär att vissa behov behandlas utanför normen. Det förekommer också att kommunerna har en norm för korttidsbidrag och en annan norm för mera långvarigt socialbidrag. Även om kommunernas socialbidragsnormer endast avser att ge vägledning i det
sou 1994:139 BILAGA 1 637
enskilda fallet vid bedömningen av socialbidragets storlek är det enligt min mening angeläget att det finns en grundläggande överensstämmelse mellan kommunerna vad gäller socialbidragsnormens konstruktion och innehåll. För den enskilde är det av stor betydelse att det finns klara riktlinjer över vilka levnadskostnader normerna är avsedda att täcka. Förekomsten av olika normsystem försvårar också en överblick och jämförelser mellan kommunerna, vilket gör det svårt att med utgångspunkt från angivna procentsat- ser av basbeloppet dra några bestämda slutsatser om den materiella standarden för socialbidragstagare i olika kommuner. I diskussionen om socialbidrag har vidare efter- lysts en bättre samordning mellan socialbidragen och andra närliggande systern, t.ex. riksskatteverkets normalbelopp för existensminimum vid inkomsttaxering och konsu- mentverkets hushållsbudgetar.
Kommunerna har i lagen avsiktligt givits en betydande frihet att utifrån skiftande lokala förutsättningar utforma biståndet och fastställa vilken levnadsnivå som kan anses motsvara lagens krav på skälighet. Samtidigt är det, som riksdagens socialutskott uttalade vid behandlingen av socialtjänstpropositionen, angeläget att socialbidragets nivå inte varierar alltför mycket mellan olika kommuner.
Regeringsrätten har i några domar år 1984 (RÅ 84 2:13 och RÅ 84 2:76) gjort prinicipi- ellt viktiga ställningstaganden avseende normer för socialbidrag och skälig levnadsnivå. Dessa domar har i praktiken haft stor betydelse som vägledning för kommunerna när det gällt att bestämma en viss minimistandard för socialbidrag. Enligt domarna skall denna miministandard baseras på riksskatteverkets normalbelopp för existensminimum vid inkomsttaxering. Vidare anges att en viss ytterligare vägledning vid bedömningen kan hämtas i konsumentverkets hushållsbudgetar.
Socialstyrelsen har mot denna bakgrund utarbetat allmänna råd om socialbidrag (198521). Riksskatteverkets normalbelopp för existensminimum vid inkomsttaxering motsvaras år 1991 av ”normalbelopp för bestämmande av förbehållsbeloppet vid inför- sel”. Socialstyrelsen rekommenderar för år 1991 en norm för ensamstående som utgör 116 procent av basbeloppet. Även om rättsfallen och socialstyrelsens allmänna råd på— verkat utvecklingen mot större enhetlighet är det fortfarande en stor spridning vad gäller kommunernas normer för ensamstående. Statistik från SCB (S 45 SM 9101) visar att drygt 80 procent av kommunerna den 1 februari 1991 hade en norm som låg under socialstyrelsens rekommendation. Många kommuner låg dock strax under, på 115 pro- cent av basbeloppet. Av statistiken framgår vidare att 16 kommuner hade en norm som understiger riksskatteskatteverkets normalbelopp för bestämmande av förbehållsbelop- pet vid införsel (100,7 procent av basbeloppet) samt att 12 kommuner hade en norm som låg på 130 procent av basbeloppet eller däröver. Statistiken visar också att det är van- ligare med höga normer i norra Sverige än i södra.
Det finns enligt min mening inte någon anledning att överge den princip, enligt vilken kommunerna har stor frihet att med vissa begränsningar själva bestämma normer för socialbidragen. Det är däremot angeläget att åstadkomma större enhetlighet vad gäller normernas konstruktion och innehåll.
Mot denna bakgrund bör kommittén närmare analysera vilka skillnader som finns vad gäller socialbidragsnormernas konstruktion och innehåll. Kommittén bör vidare utreda fördelar och nackdelar med skilda normsystem samt överväga möjligheterna att åstad- komma större enhetlighet mellan kommunernas socialbidragsnormer och andra närliggan- de system.
4 Socialtjänstens framtida inriktning och organisation Socialtjänstens huvudfunktioner och omfattningen av dessa framgår av Så social- tjänstlagen. Här föreskrivs att socialnämnden skall medverka i samhällsplaneringen, informera om socialtjänsten i kommunen, bedriva uppsökande verksamhet samt svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det. Socialtjänsten har alltså en lagstadgad skyldighet att verka genom såväl allmänt inriktade'insatser till människor med relativt små hjälpbehov som individuellt inriktade insatser till människor i stort behov av hjälp.
638 BILAGA 1 sou 1994:139
En av nyheterna med socialtjänstreformen var att betydelsen av allmänt inriktade och strukturinriktade insatser underströks. I slutrapporten från Rebus-projektet konstaterar emellertid socialstyrelsen, att medverkan i samhällsplaneringen hittills inte fått den plats inom socialtjänsten som var avsedd. Till de allmänna insatserna hör bl.a. upplysnings- verksamhet i syfte att dels sprida informa-tion om den service som socialtjänsten till- handahåller, dels i förebyggande syfte påverka människors attityder. Det kan t.ex. gälla att förmedla kunskap om droger och deras skadeverkningar samt den lagstiftning som finns på området eller att bedriva ett upplysningsarbete bland svenskar i syfte att skapa förståelse för människor från andra kulturer. Vad gäller samhällets förebyggande insatser intar förskole- och fritidsverksamheten en central plats. Inom detta område spelar också rådgivningsbyråernas verksamhet, t.ex. familjerädgivningen och de särskilda ung- domsmottagningarna, en viktig roll.
I ett läge kännetecknat av resursproblem blir frågan om avvägningen mellan olika insatser högaktuell. Jag vill i detta sammanhang särskilt beröra samhällets insatser för utsatta barn och ungdomar. Socialtjänstlagen understryker särskilt omsorgerna om barn och ungdomar. Den kritik som riktas mot denna del av socialtjänsten är mycket oroande. De svåra fall av barnmisshandel som inträffat på senare tid understryker bl.a. behovet av en bättre samordning mellan de verksamheter som bedrivs av kommuner och landsting.
Regeringen har nyligen uppdragit åt socialstyrelsen att kartlägga och beskriva hur arbetet inom barnhälsovården under senare år har förändrats bl.a. till följd av verksam- hetens integrering i primärvården. I uppdraget ingår som en del att belysa barnhälsovår— dens samverkan med andra verksamheter som arbetar med frågor som rör barn, t.ex. socialtjänstens individ— och familjeomsorg, barnomsorgen, barnklinikerna, barnhabilite- ringen samt barn- och ungdomspsykiatrin. Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 31 januari 1992.
Vidare har regeringen den 30 maj 1991 beslutat om en översyn av statens insatser inom barn- och ungdomsområdet i syfte att finna mer effektiva former för samordning, utvärdering och uppföljning (dir. 1991:42).
I delrapporten från den tidigare nämnda utredningen om en för staten och kommuner- na gemensam och enhetlig informationsstruktur för socialtjänsten (Ifs) framhåller Social- styrelsen att det inom de områden där utvecklingen går mot ändrade ansvarsgränser också är nödvändigt med en förbättrad samordning av informationen mellan olika samhällssektorer. Socialstyrelsen anser att det finns behov av en enhetlig och samordnad information från bl.a. socialtjänsten, hälso- och sjukvården och sjukförsäkringen — en enhetlig kunskapsbank — för att det skall vara möjligt att följa det totala vård- och serviceutnyttjandet för olika grupper oavsett om detta sker inom socialtjänsten eller hälso- och sjukvården m.m.
Kommittén bör bl.a. ur ett folkhälsoperspektiv närmare ta ställning till på vilket sätt socialtjänsten kan och bör medverka i samhällsplaneringen. Kommittén bör dessutom utreda behovet av och formerna för socialtjänstens allmänt inriktade och förebyggande insatser. Kommittén bör i dessa delar särskilt beakta behovet av samordning mellan olika verksamheter.
Den av riksdagen beslutade äldreomsorgsreformen innebär att kommunerna fr.o.m. år 1992 ges ett samlat ansvar för långvarig service och vård till äldre och handikappade. Reformen innebär att vissa kommunala och landstingskommunala verksamheter — främst avseende somatiskt funktionshindrade — förs samman i en organisation och att social- tjänsten och hälso- och sjukvården kommer betydligt närmare varandra. I enlighet med vad som angetts i prop. 1990/91:14 överväger Psykiatriutredningen om motsvarande förändringar även bör föreslås vad gäller långvarigt psykiskt sjuka människor.
Riksdagen har nyligen godkänt förslagen i propositionen (1990/91:121) om försöks- verksamhet med kommunalt huvudmannaansvar för primärvård m.m. (SoU21, rskr. 362). Försöksverksamheten begränsas inte till vissa i förväg angivna kommuner utan grundas på i vilken utsträckning kommuner och landsting själva är överens om att starta försök enligt de riktlinjer som anges. Den skall i första hand gälla den verksamhet som enbart har en hel kommun eller del av en kommun som sitt upptagnings— eller betjäningsom-
sou 1994:139 BILAGA 1 639
råde. Även hälso- och sjukvård som bedrivs över gränserna för flera kommuner eller som organisatoriskt är knuten till länssjukvården, t.ex. psykiatrin, kan dock komma att om- fattas av försöksverksamheten. Som villkor gäller att huvudmännen är överens och att verksamheten kan avgränsas geografiskt, organisatoriskt, personellt och ekonomiskt till primärvården samt att socialstyrelsen lämnar sitt medgivande.
Inom barnomsorgen sker en utveckling mot ökad integration mellan förskola och skola, som underlättas av riksdagens beslut om kommunalt huvudmannaskap för skolan. Mycket talar för en utveckling där barnomsorgen och skolan förs samman i en gemen- sam lokal organisation. Förslag till ett gemensamt måldokument för barnomsorg och grundskola är under utarbetande i den s.k. läroplanskommittén (dir. 1991:9).
Sammantaget reser dessa omständigheter frågor om socialtjänstens framtida inriktning och organisation. Man kan ifrågasätta om det inom en och samma organisation är möjligt att uppfylla det yttersta ansvar som socialtjänstlagen ålägger socialtjänsten. Det står idag kommunerna fritt att utforma sin nämndorganisation på det sätt som passar de lokala förhållandena. De strukturella och organisatoriska förändringar som genomsyrar sam- hället aktualise rar frågan om på vilket sätt lagstiftningen bör anpassas till nya organisato— riska förutsättningar.
Kommittén bör mot denna bakgrund utreda om äldreomsorgens, handikappomsorgens. barnomsorgens och individ- och familjeomsorgens uppgifter och ansvarsområden även i framtiden bör regleras i en och samma lag, samordnas med annan lagstiftning eller regleras i skilda lagar.
De studier socialstyrelsen redovisat inom ramen för Rebus-projektet och Socialbyrå— projektet talar för att man bör söka nya strukturer och arbetsformer för socialtjänstens individ— och familjeomsorg.
Av flera klientstudier som genomförts under 80-talet framgår att människor i allmän- het inte gärna söker hjälp på socialbyrån. Samtidigt vet man att den samlade social- tjänsten har mycket att erbjuda människor i olika skeden av livet. Att en och samma socialsekreterare har både utredande och behandlande uppgifter parallellt med långt— gående beslutsfunktioner kan enligt min uppfattning vara en orsak till att människor drar sig för att söka hjälp på socialbyrån.
De starka inslag av myndighetsutövning som kännetecknar individ- och familjeomsor— gen ställer höga krav på rättssäkerhet för den enskilde. Skyndsam handläggning och professionellt genomförda utredningar, som klart redovisar vilka motiv som ligger till grund för beslut om olika insatser. är ett måste inom verksamheten. Allvarlig kritik har gång efter annan riktats mot socialtjänstens sätt att utreda, dokumentera, följa upp och utvärdera olika insatser. Även om bristerna delvis handlar om resurser och utbildning bedömer jag ändå att mångfalden av olika arbetsuppgifter i den traditionella social- sekreterarrollen förstärker de problem som finns. En tydligare gränsdragning mellan olika uppgifter och ansvarsområden inom individ- och familjeomsorgen är därför önsk- värd. Det är också viktigt att ansvaret för uppföljning och utvärdering klarläggs.
Decentraliseringen inom kommuner och landsting har bl.a. fört socialtjänstens och sjukvårdens verksamheter närmare medborgarna. Detta innebär ökade möjligheter att anpassa innehållet i verksamheten efter lokala önskemål och behov. På många håll har samtidigt ansvar och befogenheter delegerats långt ut i organisationen. Denna utveckling har bidragit till att fältpersonalen fått ett ökat handlingsutrymme vilket har stor betydelse för personalens arbetstillfredsställelse. Utvecklingen har också lett till förändrade yrkes- roller som i sin tur ställer krav på kompetensutveckling inom nya områden.
Socialsekreterarna har en komplex och sammansatt yrkesroll. Även om man ser allt starkare tendenser mot en funktionsuppdelning inom individ- och familjeomsorgen har kommundelsreformen i vissa fall lett till att socialsekreterare arbetar som utpräglade generalister även i större kommuner. Problemen i de stora kommunerna ställer dock ofta högre krav på specialistkunskaper än den lilla kommunens problembild. Det är därför viktigt att kommunerna utarbetar rutiner och arbetsformer som förenar decentralisering- ens fördelar med kraven på specialistkunnande hos yrkeskåren. Principen om delegerat
640 BILAGA 1 sou 1994:139
budgetansvar får inte heller drivas så långt att rätten till bistånd äventyras genom ett oflexibelt utnyttjande av tillgängliga resurser.
Socialstyrelsen anser inte att en kraftig förstärkning av individ- och familjeomsorgens resurser löser de problem som kännetecknar verksamheten. Fler socialsekreterare skulle visserligen kunna ge mer tid för varje klient och ett större utrymme för samarbete men skulle inte förändra uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan individ- och familjeomsor- gen och andra samhällsorgan. Enligt slutrapporten från socialbyråprojektet bör man, i den fortsatta diskussionen om möjliga framtidsalternativ, överväga vilka traditionella socialbyråuppgifter som med fördel främst för klienterna kan avvecklas, inordnas i eller överföras till annan offentlig verksamhet, överlåtas till enskild verksamhet eller flyttas ut från kontorsmiljön. I kommunernas arbete med socialbidrag har den s.k. arbetslinjen gjort sig allmer gällande och bidragit till ett nära samarbete mellan socialtjänsten och arbetsförmedlingen. Under senare år har också försök med hushållsekonomisk råd- givning prövats med stor framgång. Vidare har nya rutiner för förenklad handläggning av socialbidrag lett till ett närmare samarbete med försäkringskassan. Örebro kommun rapporterar t.ex. mycket positiva erfarenheter från ett försök att utlokalisera två av socialtjänstens ekonomigrupper till försäkringskassans kontor.
Kommittén bör mot denna bakgrund ta ställning till vilka uppgifter som individ- och familjeomsorgen bör ha och om delar av verksamheten kräver särskilda organisatoriska förutsättningar. Kommittén bör vidare analysera förutsättningarna för en förändring av socialsekreterarnas arbetsuppgifter och ansvarsområden och därvid särskilt uppmärk- samma kompetensfrågorna.
5 Tillsyn, uppföljning och utvärdering
Tillsynsfrågor
Den pågående utvecklingen mot ökad målstyrning av den kommunala verksamheten ställer ökade krav på precisa och konkreta mål för olika verksamheter. Minskad statlig detaljstyrning, mer generella statsbidrag och friare organisations- och verksamhetsformer kommer att ge kommuner och landsting ett ytterligare ökat handlingsutrymme.
I ett skede kännetecknat av decentralisering, generella i stället för riktade statsbidrag och tilltagande privatisering inom vården får också tillsynsfrågorna ökad tyngd. Den enskilde förutsätts enligt socialtjänstlagen ha rätt att bli behandlad med respekt för sin självbestämmanderätt och sin integritet. Här spelar tillsynsorganens möjligheter att ef- fektivt utöva sin tillsyn stor roll för den enskilde.
För närvarande förs en angelägen diskussion om innehållet i och formerna för tillsynen av den kommunala socialtjänsten och de privata vårdgivarnas verksamhet. ] diskussionen har bl.a. framförts att tillsynen under senare år har försämrats till nackdel för den enskilde.
Socialstyrelsen skall i sin nya roll i första hand inrikta sitt arbete på tillsyn i form av uppföljning och utvärdering av den verksamhet som kommuner, landsting och andra organ bedriver inom socialsektorns område. Inom styrelsen bedrivs för närvarande flera utredningar och aktiviteter med anknytning till styrelsens huvuduppgift. Som exempel kan nämnas utredningen av informationsstrukturen inom socialtjänsten. Vidare prövas nya grepp inom ramen för Aktiv uppföljning som bedrivs länsvis. Diskussioner förs också om hur tillsynen i enskilda ärenden kan utvecklas och förstärkas.
Socialstyrelsens genomgång visar att drygt 60 procent av den frivilliga missbrukarvår- den bedrivs i enskild regi. lnom barn- och ungdomsvården är motsvarande andel 45 pro- cent. Det har dock inte varit lagstiftarens mening att vård och behandling vid enskilda institutioner skall kunna ersätta offentligt drivna hem. Tendenser till ökad privatisering märks även inom äldre- och handikappomsorgen och barnomsorgen.
Det markanta inslaget av privata vårdgivare inom vården av barn, ungdomar och missbrukare motiverar enligt min uppfattning bl.a. en översyn av de regler som finns för tillstånd och tillsyn av verksamheten.
sou 1994:139 BILAGA 1 641
Uppföljning och utvärdering
En ändrad styrning av den kommunala verksamheten ställer krav på att såväl statens som kommunernas och landstingens uppföljnings- och utvärderingsinstrument förbättras. Begränsade ekonomiska resurser ställer vidare krav på ökad effektivitet och produktivi- tet inom socialtjänsten. Detta innebär att väl utvecklade prestationsmått och nyckeltal behövs som underlag för kostnads- och kvalitetsjämförelser inom såväl äldreomsorgen och barnomsorgen som inom individ- och familjeomsorgen. I takt med att enskilda vårdgivare i ökad utsträckning etablerar sig på marknaden krävs också att kommunerna utvecklar sin ”beställarkompetens".
Vad gäller individ- och familjeomsorgen saknas i stor utsträckning konkreta mål för olika insatser både på det individuella planet och på en mera övergripande nivå. Dessa omständigheter försvårar i hög grad uppföljningsarbetet. Bestämmelserna om vissa per- sonregister i 59 å, som förbjuder registrering av ömtåliga personliga förhållanden, kan också i sin nuvarande utformning begränsa möjligheterna att rationellt följa utfallet av olika handlingsplaner.
Det behövs också fördjupad kunskap om effekterna av olika behandlingsprogram vilket ställer krav på vetenskaplig utvärdering av verksamheten. Likaså behövs ökad kunskap om värdet av förebyggande insatser, som i många kommuner lever på undantag.
Kommittén bör överväga innehållet i och formerna för tillsynen av såväl den kommuna- la socialtjänsten som de privata vårdgivarnas verksamhet. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt frågan om vilka villkor som bör vara förenade med tillstånd att driva hem för vård eller boende och hur tillsynen över hemmen bör vara utformad.
Kommittén bör vidare överväga vilken uppföljning och utvärdering som bör ske och hur detta arbete kan underlättas och stärkas.
Kommittén bör i dessa delar inhämta synpunkter från socialstyrelsens pågående arbete med tillsyns-, uppföljnings— och utvärderingsfrågorna.
Övriga frågor
Bestämmelserna om anmälningsskyldighet i 71 & socialtjänstlagen är av central be- tydelse för socialtjänstens möjligheter att ingripa när barn far illa. Riksdagen har vid behandlingen av propositionen (1989/90:28) om vård i vissa fall av barn och ungdomar framfört som sin mening, att regeringen särskilt bör utreda om kretsen av anmälnings- skyldiga personer bör utvidgas. Det kan enligt socialutskottets mening finnas skäl att i samband med en sådan utredning ytterligare överväga hur reglerna om uppgiftsskyldig- het i 71 & socialtjänstlagen korresponderar med reglerna om Vittnesplikt och generellt frågeförbud i rättegångsbalken (1989/90:50U 15, rskr. 112).
Vidare har justitieombudsmannen (JO) vid sin granskning av ett fall (Dnr 1974—1990, 2041—1990), där en 4-årig pojke har avlidit till följd av misshandel från närståendes sida, anfört att bestämmelserna i 71 & första stycket socialtjänstlagen bör ses över.
Kommittén bör överväga hur bestämmelserna om anmälningsskyldighet i 71 55 social- tjänstlagen bör vara utformade.
Den översyn som tidigare gjorts av LVU och LVM, och som lett till ny lagstiftning, gör det motiverat att i detta sammanhang lämna tvångsvårdslagstiftningen utanför den aktu- ella översynen.
Socionomutbildningen är fortfarande utsatt för stark kritik från såväl kommunerna i deras egenskap av arbetsgivare som från de fackliga organisationerna. Trots den relativt nyligen genomförda översynen av utbildningen har kritiken inte minskat utan snarare ökat under senare år. Detta talar för en ny översyn av innehåll och uppläggning av socionomutbildningen. Det finns dock starka skäl som talar för att en sådan översyn bör göras först efter den allmänna översynen av socialtjänstlagen. Samtidigt är det angeläget att översynen av socionomutbildningen inte skjuts alltför långt på framtiden.
Kommittén bör inom ramen för sitt arbete förbereda en kommande översyn av ut- bildningen genom att summera de krav och önskemål om en förändrad utbildning som finns hos kommunerna och de fackliga organisationerna. Kommittén bör därutöver vara
642 BILAGA 1 sou 1994:139
oförhindrad att anlägga principiella synpunkter på den framtida socionomutbildningens innehåll och inriktning.
Kommitténs arbete skall vara slutfört senast vid utgången av år 1993. Uppdraget i vad det avser att se över socialtjänstlagens regler om rätten till bistånd, det yttersta ansvaret, vistelsebegreppet och överklagande av beslut inom socialtjänsten skall dock redovisas senast den 1 mars 1993.
För utredningen gäller regeringens direktiv (dir. 19845) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning samt beaktande av EG- aspekten (dir. 1988243).
Kommitténs uppdrag berör även det arbete som bedrivs av handikapputredningen (S 1988:03), psykiatriutredningen (S 1989:01) och utredningen om unga lagöverträdare (Ju 1990107). Jag förutsätter att det sker ett samråd mellan dessa utredningar där av- gränsnings- och samverkansfrågor utredningarna emellan klaras ut.
Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om socialtjänst
att tillkalla en parlamentarisk kommitté — omfattad av kommittéförordningen (1976:119) — med högst 8 ledamöter med uppdrag att göra en allmän översyn av social— tjänstlagen
att utse en av ledamöterna att vara ordförande och att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta femte huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.
(Socialdepartementet)
Bilaga 2
Kommittédirektiv
Utredning inom socialtjänstens område om författningsreglering av register samt viss uppgiftsskyldighet för kommuner
Dir. 1993:72 Beslut vid regeringssammantråde 1993—06—10 Chefen för Socialdepartementet, statsrådet B. Westerberg, anför.
Mitt förslag Jag föreslår att Kommittén (S 1991:07) för översyn av socialtjänstlagen m.m. (Social- tjänstkommittén) får som ytterligare uppdrag att utreda och lägga fram förslag om författningsreglering av personregister inom socialtjänstens verksamhetsområde. Kommittén skall även belysa hur kommunernas, privata vårdutövares och vissa in— stitutioners ansvar att lämna uppgifter till staten kan regleras.
Bakgrund
Probleminventering
I ett tidsskede som inom socialtjänsten kännetecknas av decentralisering, generella i stället för riktade statsbidrag och tilltagande privatisering har myndigheternas tillsyns— och uppföljningsansvar fått ökad tyngd. Socialtjänstverksamhet skall enligt socialtjänst- lagen bedrivas med respekt för människors självbestämmanderätt och integritet. Myndig- heternas möjlighet att effektivt utöva tillsyn över socialtjänstområdet har därför stor betydelse. Som ett hjälpmedel för att utöva sitt tillsyns- och uppföljningsansvar använder myndigheterna sig bl.a. av ADB-baserade personregister.
Sedan slutet av 1980-talet har allt fler kommuner inrättat egna ADB-baserade person- register som komplement till, eller ersättning för, manuellt förda personregister. I detta sammanhang har Datainspektionen uppmärksammat att kommunernas kunskaper om de regler som enligt datalagen (1973z289) gäller för förande av personregister på ADB- medium allmänt sett är otillräckliga. Detsamma gäller kunskapen om förbudet i 595 socialtjänstlagen (1980:620) mot att i sådana personregister hos socialnämnden som utgör sammanställning av uppgifter registrera ömtåliga personliga förhållanden.
Revisorer anlitade av kommunerna (Komrev) har i en skrivelse, som inkom till Socialdepartementet den 7 december 1992, framfört önskemål om att Socialtjänstkom- mittén skall klarlägga hur 59 & socialtjänstlagen skall tolkas. Orsaken är att de funnit att det råder oklarheter om vilka register som anses strida mot denna paragraf.
Under det senaste året har olika utredningar berört frågor som har anknytning till 59 & socialtjänstlagen. Mot bakgrund av vad som framkommit i bl.a. Datalagsutredningens betänkande (SOU 1993:10) är det emellertid inte längre möjligt att begränsa frågan om reglering av socialtjänstens personregister enbart till en översyn av 59 &.
Socialstyrelsen har på regeringens uppdrag företagit en utredning om en för staten och kommunerna gemensam informationsstruktur för socialtjänsten m.m. (Ifs). Utredningen, som genomförts i samråd med SCB, Statskontoret, Svenska kommunförbundet samt Landstingsförbundet, överlämnade sin slutrapport till regeringen i januari 1993. I rappor- ten föreslås bland annat att det i socialtjänstlagen införs en ny bestämmelse som reglerar kommunernas skyldighet att lämna mängdstatistik till Socialstyrelsen för dess upp- följning och utvärdering av socialtjänsten. Bestämmelsen skall komplettera den allmänna
644 BILAGA 2 sou 1994:139
bestämmelsen om kommunernas uppgiftsskyldighet enligt lagen (1992:889) om den offi- ciella statistiken.
Behov av register
Mål- och resultatstyrning av den kommunala verksamheten ställer krav på att såväl statens som kommuernas och landstingens uppföljnings- och utvärderingsinstrument förbättras. Kunskap behövs för att utvärdera effekter av olika behandlingsmetoder och för att bedöma kvaliteten i det sociala arbetet. Inom individ- och familjeomsorgen saknas i stor utsträckning uppgifter om insatser och deras effekter både på det individuella planet och på en mer övergripande nivå. Dessa omständigheter försvårar i hög grad Uppföljningsarbetet.
Mot denna bakgrund är det angeläget att det i framtiden blir möjligt för kommunerna att på ADB-medium registrera sådan information som bl.a. ger underlag för en analys av orsaker till och effekter av sociala insatser. Med hänsyn till bestämmelserna i 59% socialtjänstlagen, som förbjuder registrering av uppgifter om ömtåliga personliga för- hållanden i sådana register, kan detta inte ske idag.
I direktiven (dir. 1991:50) till Socialtjänstkommittén (1991:07) anförs att bestämmelser- na om vissa personregister i 59å socialtjänstlagen i sin nuvarande utformning kan begränsa möjligheterna att rationellt följa utfallet av olika handlingsplaner. Vidare sägs att kommittén bör överväga vilken uppföljning och utvärdering som bör ske inom socialtjänsten och hur detta arbete kan underlättas och stärkas.
Nuvarande bestämmelser
I 1 kap. 2 & tredje stycket regeringsformen (RF) föreskrivs bl.a. att det allmänna skall värna den enskildes privat- och familjeliv. ] RF anges vidare att varje medborgare i den utsträckning som närmare anges i lag skall skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehand- ling (2 kap. 35 andra stycket). I datalagen (1973289), omtryckt (19921446), finns be- stämmelser som syftar till att skydda den enskilde mot sådant otillbörligt intrång i den personliga integriteten som kan bli följden av dataregistrering av personuppgifter hos det allmänna eller hos enskilda.
Datalagen innehåller defintioner av begreppen personuppgift, personregister, regi- strerad och registeransvarig (1 é).
Med personuppgift avses upplysning som avser enskild person. Med personregister förstås register, förteckning eller andra anteckningar som förs med hjälp av automatisk databehandling (ADB) och som innehåller personuppgift som kan hänföras till den som avses med uppgiften. Endast register som förs med hjälp av ADB omfattas således av datalagen. Register som förs med hjälp av annan teknik än ADB faller i dag utanför lagens tillämpningsområde.
Datalagens definition av personregister kan synas inbegripa all ADB—hantering av identifierbara personuppgifter, alltså även datoriserad behandling av löpande text som t.ex. innehåller personnamn. För att ett register skall anses föreligga måste det emellertid enligt lagmotiven direkt eller indirekt vara fråga om behandling från informations- synpunkt av faktiska uppgifter. Av förarbetena till datalagen framgår att syftet med ADB—hanteringen är av betydelse i detta sammanhang. Den närmare gränsdragningen när det gällde att bestämma registerbegreppets innebörd överlämnades åt praxis (prop. 1973:33 s. 118).
Med begreppet registrerad avses en enskild person beträffande vilken det förekommer en personuppgift i ett personregister.
Registeransvarig är den för vars verksamhet personregister förs, om han förfogar över registret. Såväl fysiska som juridiska personer och myndigheter kan vara registeransvari- ga.
sou 1994:139 BILAGA 2 645
Endast den som anmält sig till Datainspektionen och erhållt licens får inrätta och föra personregister (2 å). En licens berättigar den registeransvarige att föra ett eller flera personregister.
För vissa typer av register med känsliga uppgifter krävs utöver licens även ett särskilt tillstånd från Datainspektionen (2 & andra stycket). Sådant tillstånd behövs i regel för att inrätta och föra register som innehåller
1) i sig känsliga personuppgifter, 2) omdömen om den registrerade,
3) uppgifter om personer som saknar sådan anknytning till den registeransvarige som följer av medlemskap, anställning, kundförhållande eller något därmed jämförligt förhållande eller 4) personuppgifter som inhämtas från något annat personregister (s.k. samkörning), om inte registreringen av uppgifterna eller utlämnandet av dessa sker med stöd av författning, Datainspektionens beslut eller den registrerades medgivande.
Tillstånd erfordras inte för personregister som någon inrättar uteslutande för personligt bruk (2 & tredje stycket). Tillstånd behövs inte heller för register vars inrättande beslutats av riksdagen eller regeringen (s.k. statsmaktsregister) eller för register som har tagits emot för förvaring av en arkivmyndighet (2 a & första och andra styckena).
Myndigheter inom hälso- och sjukvården får utan tillstånd för vård- eller behandlings- ändamål inrätta och föra personregister som innehåller uppgifter om någon sjukdom eller hälsotillstånd i övrigt (2 a & tredje stycket 2). Likaså får myndigheter inom socialtjänsten utan tillstånd inrätta och föra personregister som innehåller uppgifter om att någon fått ekonomisk hjälp eller vård inom socialtjänsten (2 a & tredje stycket 3).
Förvaltningsmyndigheter och kommuner kan meddela föreskrifter om integritetsskydd såvitt avser egna personregister och som komplement till eventuella föreskrifter av Datainspektionen.
Med personregister inom socialtjänsten förstås tre olika typer av register, personakter med därtill hörande sökregister, manuellt förda register och register förda med hjälp av ADB.
Inom den offentliga sektorn är vissa större personregister med integritetskänsligt innehåll författningsreglerade i större eller mindre mån. Enligt 59 % första stycket social- tjänstlagen får uppgifter om ömtåliga personliga förhållanden inte tas in i sådana person- register hos socialnämnden som utgör sammanställningar av uppgifter. Ytterligare före- skrifter om register enligt 59 & meddelas enligt 505 socialtjänstförordningen av Social- styrelsen. Med stöd av sistnämnda bestämmelse har Socialstyrelsen utfärdat föreskrifter (SOSFS/S/1981:126) om personregister.
Bestämmelserna i 59å första stycket socialtjänstlagen innebär att socialnämnden i olika typer av register, som utgör sammanställningar av uppgifter, inte får ta in uppgifter om sjukdom, arbetsoförmåga, missbruk, kriminalitet etc.
Enligt 59 å andra stycket får dock socialnämnden i personregister ta in uppgifter dels om åtgärder som beslutats inom socialtjänsten och som innebär myndighetsutövning, dels om den bestämmelse på vilket ett beslut om en sådan åtgärd grundas. Exempel på detta är beslut i ärenden om bistånd enligt 6 & socialtjänstlagen.
I 61 & socialtjänstlagen erinras om att i fråga om personregister som förs med hjälp av automatisk databehandling finns bestämmelser i datalagen. Med stöd av datalagen kan Datainspektionen meddela föreskrifter rörande sådana register som förs med hjälp av automatisk databehandling. Bestämmelserna om register m.m. i socialtjänstlagen utgör inte hinder för Datainspektionen att utfärda mer restriktiva föreskrifter.
I och med socialtjänstreformen upphörde 1936 års lag om socialregister att gälla. Därmed ändrades kommunernas förutsättningar att föra och framför allt gallra register. I socialtjänstlagen föreskrivs inte någon skyldighet för kommunerna att föra register över
646 BILAGA 2 sou 1994:139
socialtjänstverksamheten. Socialnämnden beslutar själv vilka register som skall föras. I 40?) socialtjänstförordningen (1981:750) finns dock en bestämmelse om att socialnämn- den skall föra en förteckning över de barn som enligt nämndens beslut vistas i familjehem eller efter nämndens medgivande i något annat enskilt hem. Vidare finns enligt 14% samma förordning skyldighet att föra journaler vid hem för vård eller boende.
I 63 % socialtjänstlagen finns regler om kommunernas skyldighet att lämna statistik till central nivå. Enligt 63å socialtjänstlagen skall socialnämnden, enligt vad regeringen närmare föreskriver, ur personregister lämna ut uppgifter till Statistiska centralbyrån (SCB) för angelägna statistiska ändamål. Bestämmelserna gäller endast individrelaterade uppgifter. Däremot gäller den inte för infordrande av avidentifierade uppgifter, s.k. mängddata.
Regeringen har i förordningen (1981:1370) om skyldighet för socialnämnderna att lämna statistiska uppgifter meddelat föreskrifter om utlämnande för statistiska ändamål av sådana uppgifter ur socialtjänstens personregister, som innehåller namn eller andra uppgifter om enskilda personer.
Med stöd av nämnda förordningar har SCB meddelat föreskrifter om uppgifter till statistik om socialtjänsten (SCB-FS 1987:17, ändrad 19905).
Bestämmelser om sekretess inom socialtjänsten finns i 7 kap. 4 & sekretesslagen (1980:100). Inom socialtjänsten gäller ett s.k. omvänt skaderekvisit. Det innebär att en uppgift inte får lämnas ut om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon som står honom nära lider men. Utgångspunkten vid bedömningen av om en uppgift skall lämnas ut är alltså att sekretess skall gälla för uppgiften. Sekretes— sen gäller dock inte beslut om omhändertagande eller beslut om vård utan samtycke. I paragrafen lämnas också en upplysning om Vilka verksamheter som ingår i socialtjänsten. Det är främst de verksamheter som regleras i socialtjänstlagen och den särskilda lagstift— ningen om tvångsingripanden mot unga eller missbrukare som avses. Men också verk- samhet som enligt annan lag skall ombesörjas av socialnämnd räknas till socialtjänst, t.ex. vissa uppgifter enligt föräldrabalken, som gäller fastställande av faderskap, eller frågor om underhållsbidrag.
Internationell reglering
Europarådets ministerkommitté antog 1980 en konvention till skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter, den s.k. dataskyddskonventionen. Kon- ventionen trädde i kraft 1985 och har ratificerats av Sverige.
Frågan om avvägningen mellan människans rätt till skydd för sin integritet och sam- hällets behov av informationsutbyte har uppmärksammats inom EG. EG-kommissionen har i oktober 1992 till ministerrådet överlämnat förslag till direktiv (COM (92) 422 final- SYN 287) angående skydd för enskilda vid behandling av personuppgifter. Syftet med direktivet är att bland medlemsländerna skapa en gemensam, hög nivå på integritets- skyddet och därigenom möjliggöra ett fritt informationsutbyte länderna emellan. Mini- sterrådet kommer troligen inte att ta slutlig ställning till förslaget förrän 1994. En utförlig redogörelse för förslaget och dess inverkan på en ny svensk datalag finns i Datalagsutred- ningens slutbetänkande (SOU 1993:10) En ny datalag.
Tidigare propositioner
I propositionen (1990/91:60) om offentlighet, integritet och ADB uttalades att på sikt vissa register hos Socialstyrelsen, landstingen, kommunerna och Riksförsäkringsverket bör regleras i särskilda registerlagar. Denna åtgärd bör vidtas som ett led i en allmän strävan att stärka skyddet för de registrerades identitet i samband med nödvändig registrering av känsliga personuppgifter i vissa myndighetsregister.
Konstitutionsutskottet betonade i betänkandet (1990/91:11) vikten av att en författ- ningsreglering kommer till stånd i syfte att stärka skyddet för de registrerades integritet i samband med nödvändig registrering av känsliga uppgifter i myndighetsregister.
sou 1994:139 BILAGA 2 647
I propositionen (1991/92:118) om förenklad statistikreglering, vilken ledde fram till lag (1992:889) om den officiella statistiken anförde föredragande statsrådet följande:
"En särskild fråga rörande uppgiftsskyldighet för den officiella statistiken gäller verksamheter som enligt lag bedrivs av kommuner och landsting. Föreskrifter om uppgiftsskyldighet i sådan verksamhet finns i dag i den författning som reglerar respektive verksamhet Enligt min mening är denna ordning ändamålsenlig och bör behållas även för framtiden. Även det förhållandet att det här många gånger gäller mycket integritetskänslig information som kräver särskilda överväganden, talar för att dessa frågor tas om hand inom respektive sakområde och att uppgifter just för de statistiska ändamålen inte regleras i en annan lag.”
Socialtjänstens skyldighet att lämna uppgifter till den officiella statistiken bör således enligt föredraganden även i fortsättningen regleras i socialtjänstlagen.
Utredningar m.m.
För att utreda frågor, som rör integritetsskyddet för uppgifter i den statliga statistiken, tillkallade regeringen en särskild utredare i december 1992 (dir. 1992:110). Utredaren skall bl.a. utreda behovet att bevara uppgifter i SCB:s personregister över socialtjänstens individinriktade insatser. Utredaren har vidare som uppgift att pröva om det är möjligt att skapa en registerlag för SCB:s statistikregister.
Datalagsutredningen (Ju 1989:02) har haft i uppdrag att göra en översyn av datalagen från såväl saklig som lagteknisk synpunkt. Enligt Datalagsutredningens betänkande (SOU 1993:10) bör personregisterbegreppet slopas. Den nya datalag som utredningen föreslår omfattar behandling av personuppgifter med hjälp av ADB. Utredningen före- slår även att systemet med licens och tillstånd vad gäller personregister avskaffas.
För känsliga personuppgifter eller olika slags omdömen föreslås särskilda regler. Enligt dessa får de känsliga uppgifterna ADB—behandlas bara om det finns särskilt stöd i författning för behandlingen, när samtycke inte föreligger. Betänkandet är för närvaran- de föremål för remissbehandling.
Regeringen har i februari 1993 även beslutat att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda frågan om begränsning av användningen av personnummer (dir. 1993:7). Inriktningen bör vara att personnummer skall få användas bara där verkligt starka skäl motiverar det. Utredaren skall dock göra klart i vilken omfattning en särskild lagstiftning kan medföra en ökad risk för personförväxlingar samt ta ställning till vad en särskild lag kan komma at få för konsekvenser för forskningens och statistikens behov av personregister och andra liknande intressen.
Utredningsuppdraget
Socialtjänstkommittén har i sina direktiv fått i uppgift att överväga vilken uppföljning och utvärdering som bör ske av verksamheter inom socialtjänsten och hur detta arbete kan underlättas och stärkas. Bl.a. skall kommittén utreda hur bestämmelserna om vissa personregister i 59 å i sin nuvarande utformning begränsar möjligheten till uppföljning och utvärdering.
Mot bakgrund av vad som framgår av den tidigare redogörelsen anser jag, till skillnad från vad som angavs i de ursprungliga direktiven, att det inte är möjligt att begränsa kommitténs utredning enbart till en översyn av 595 socialtjänstlagen. Utgångspunkten för kommitténs arbete bör, utifrån kraven på bättre uppföljning och utvärdering, vara att identifiera och analysera vilket behov som finns av att registrera integritetskänsliga uppgifter på individnivå inom socialtjänstens verksamhetsområde.
Det råder en allmän enighet om behovet av författningsreglering av personregister med integritetskänsliga uppgifter. Kommittén bör mot bakgrund av sin behovsinvente- ring lämna förslag till vilka register som bör regleras på lokal nivå oavsett om verksam- heten drivs i statlig, kommunal eller enskild regi, i bolagsform eller som personalkoope- rativ.
Utredningen bör närmare analysera vilka frågor som bör regleras i registerlagar, i registerförordningar och myndighetsföreskrifter.
648 BILAGA 2 sou 1994:139
Kommittén bör främst lämna förslag rörande reglering av frågor som direkt hänger samman med den personliga integriteten, t.ex. för vilket eller vilka ändamål ett register får föras, vilka personuppgifter som får ingå, de bearbetningar av personuppgifter som får ske, utlämnande eller annan användning av personuppgifter, bevarande och gallring, kontroll och säkerhet samt krav på krypteringssystem eller andra skyddsmekanismer.
Kommittén bör även belysa vilken betydelse kommunernas organisation av social- tjänsten kommer att få för integritetsskydddet enligt datalagen och sekretesslagen.
Kommittén bör särskilt analysera hur uppgifter bör lämnas och registreras för verk— samhet som bedrivs i enskild regi, i bolagsform eller som personalkooperativ.
Vidare bör, mot bakgrund av Socialstyrelsens förslag till ny informationsstruktur för socialtjänsten, en översyn av 635 socialtjänstlagen ingå i uppdraget. Kommittén bör lämna förslag till hur kommunernas och enskilda vårdgivares skyldighet att lämna mängdstatistik till Socialstyrelsen för dess uppföljning och utvärdering av socialtjänsten bör regleras.
Ramar för arbetet
Utredningsarbetet bör bedrivas skyndsamt och i samråd med Datainspektionen, Riks— arkivet, Socialstyrelsen, Statens institutionsstyrelse, Statistiska centralbyrån, Svenska kommunförbundet samt pågående utredningar som har anknytning till register och integritetsskyddsfrågor. Kommittén bör också samråda med Utredningen (Fi 1993:03) om integritetsskydd för uppgifter i statlig statistik, m.m. Kommittén bör även beakta det fortlöpande arbetet inom EG avseende integritetsskyddet för personuppgifter och över— huvudtaget beakta EG-aspekter i enlighet med de allmänna direktiven för detta (dir. 1988z43).
Kommittén bör avsluta sitt arbete senast den 30 juni 1994.
Hemställan Jag hemställer att regeringen utvidgar Socialtjänstkommitténs uppdrag i enlighet med vad jag har anfört.
Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.
(Socialdepartementet)
Bilaga 3
Personer som biträtt Socialtjänstkommittén med huvudbetänkandet
Uta Bertram, departementssekreterare
Margareta Henriksson, utredningsledare Kristina Jennbert, departementssekreterare
Lennart Johansson, med.dr.
Mårten Lagergren, departementsråd Louise Nyström, tekn.dr.
Margareta Rosenius, f.d. sekreterare i Svenska kommunförbundet
Bilaga 4
Jämförelse mellan den nuvarande och den föreslagna socialtjänstlagen
I denna bilaga beskrivs vad som händer med bestämmelserna i den nuvarande social— tjänstlagen vid utformningen av förslaget till den nya socialtjänstlagen. Beskrivningen görs i parallella spalter. I vänsterspalten redovisas de nuvarande bestämmelserna. I högerspalten anges vad som sker med dessa bestämmelser.
Vänsterspalten innehåller inte enbart den nuvarande lagens bestämmelser. Våra förslag till ändringar i socialtjänstlagen i delbetänkandet Rätten till bistånd inom socialtjänsten (SOU 1993:30) har också förts in. Vilka bestämmelser som härrör från delbetänkandet anges särskilt.
När det anges att en bestämmelse har flyttats till den nya lagen betyder det att den nuvarande lydelsen flyttats över. Rent redaktionella ändringar har dock så gott som alltid gjorts, t.ex. att hänvisningar ändrats eller att begreppet socialnämnd har bytts ut mot begreppet socialtjänst.
Det andra uttryckssättet, som används för att beskriva vad som sker med nuvarande bestämmelser, är att den nuvarande bestämmelsen motsvaras av en eller flera bestämmel— ser i den nya lagen. Meningen är härvid att uttrycka att det skett ändring i sak eller att det är fråga om en större redaktionell bearbetning. Det kan också vara så att det endast är en del av den nya bestämmelsen som motsvarar den nuvarande bestämmelsen. Den nuva- rande bestämmelsen kan i den nya lagen ha flutit in i en bestämmelse som reglerar ytterligare förhållanden. I vissa fall lämnas ytterligare kommentarer till ändringarna.
Nuvarande lag Den nya lagen
Inledande bestämmelser
Socialtjänstens mål 1 &
Samhällets socialtjänst skall på demokra- Paragrafen motsvaras av 1 kap. 1 &. tins och solidaritetens grund främja männi— skornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva delta- gande i samhällslivet.
Socialtjänsten skall under hänsynstagan— de till människans ansvar för sin och and- ras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser.
Verksamheten skall bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet.
Kommunens ansvar
2 5 Varje kommun svarar för socialtjänsten in- Paragrafen motsvaras av 1 kap. 2 5. om sitt område.
652 BILAGA 4 SOU 1994:139
Nuvarande lag
3 & Kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver.
Detta ansvar innebär ingen inskränk- ning i det ansvar som vilar på andra huvud- män.
Kommunens yttersta ansvar innebär i förhållande till annan ansvarig huvudman en skyldighet att tillfälligt ge det stöd som den enskilde kan behöva i avvaktan på den andra huvudmannens insatser.
(Detta stycke har föreslagits i delbetän- kandet)
I 32 a & meddelas föreskrifter om undan- tag från vistelsekommunens ansvar enligt första stycket.
(Detta stycke har föreslagits i delbetän- kandet)
I fråga om den som omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. finns särskilda bestämmelser i den lagen.
4 & Kommunens uppgifter inom socialtjänsten fullgörs av den eller de nämnder som kom- munfullmäktige bestämmer.
Vad som i denna lag eller annan för- fattning sägs om socialnämnd gäller i före- kommande fall den eller de nämnder som utses enligt första stycket.
Kommunen får sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. Uppgifter som inne- fattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av denna bestämmelse överläm- nas till ett bolag, en förening, en samfällig- het, en stiftelse eller en enskild individ.
Avtal enligt tredje stycket får även avse insatser för vård eller boende beträffande person som inte är medlem av kommunen.
(Detta stycke har föreslagits i delbetän- kandet)
Socialtjänstens innehåll
Socialnämndens uppgifter 5 &
Till socialnämndens uppgifter hör att göra sig väl förtrogen med levnadsför- hållandena i kommunen,
Den nya lagen
Stycket har flyttats till 1 kap. Så första stycket.
Stycket har flyttats till 1 kap. Så andra stycket.
Stycket har flyttats till 1 kap. Så tredje stycket.
Stycket motsvaras av 1 kap. 6 & punkt 2.
Stycket har flyttats till 1 kap. 55 fjärde stycket.
Stycket motsvaras av 1 kap. 7 &.
Stycket motsvaras av 1 kap. 9 &.
Stycket motsvaras av 1 kap. 10 &.
Stycket har flyttats till 1 kap. 11 &.
Bestämmelsen ”Till socialnämndens upp- gifter hör att göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen” mot-
SOU 1994:139
Nuvarande lag
medverka i samhällsplaneringen och i samarbete med andra samhällsorgan, orga- nisationer. föreningar och enskilda främja goda miljöer i kommunen,
informera om socialtjänsten i kommu— nen,
genom uppsökande verksamhet och på annat sätt främja förutsättningarna för go- da levnadsförhållanden,
svara för omsorg och service, upplys- ningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det.
Rätten till bistånd
6 &
Den enskilde har rätt till bistånd av social- nämnden för sin försörjning (försörjnings- stöd) och sin livsföring i övrigt (annat bi— stånd), om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt.
Den enskilde skall genom biståndet till- försäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans resur- ser att leva ett självständigt liv.
Närmare föreskrifter om försörjnings— stöd meddelas i 6 a—6 b åå och om annat bistånd i 6 c %.
Socialnämnden får utge försörjningsstöd med högre belopp än som följer av 6—6b åå.
(Första stycket är ändrat genom förslag i delbetänkandet. Tredje och fjärde stycke- na har föreslagits i delbetänkandet)
BILAGA 4 653
Den nya lagen
svaras av 1 kap. 45 punkt 1.
Bestämmelsen ”Till socialnämndens uppgifter hör att medverka i samhällspla- neringen" motsvaras av 3 kap. 3 &.
Bestämmelsen ”Till socialnämndens uppgifter hör att i samarbete med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda främja goda miljöer i kommu- nen” motsvaras närmast av 1 kap. 3 & förs- ta stycket (inledningen), 2 kap. 55 och 3 kap. 3 och 6åå. Bestämmelsen om sam- arbete motsvaras av 2 kap. 5 &. Främjandet av goda miljöer motsvaras av övriga be- stämmelser.
Bestämmelsen "Till socialnämndens uppgifter hör att informera om socialtjäns- ten i kommunen” motsvaras av 2 kap. 6 &.
Bestämmelsen ”Till socialnämndens uppgifter bör att genom uppsökande verk- samhet och på annat sätt främja förutsätt- ningarna för goda levnadsförhållanden” motsvaras av 1 kap. 3 & (inledningen) och 3 kap. 5 &.
Bestämmelsen ”Till socialnämndens uppgifter hör att svara för omsorg och ser- vice, upplysningar, råd, stöd och vård,eko— nomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det” motsvaras av 1 kap. 4 5 punkt 4.
Paragrafen har flyttats till 6 kap. 1 &.
Bilaga 4 654
SOU 1994:139
Nuvarande lag
6 a & Försörjningsstöd lämnas för kostnader för 1. livsmedel, kläder och skor, lek och fri- tid, förbrukningsvaror, hälsa och hygien samt dagstidning, telefon, TV—licens och liknande, 2. boende, hushållsel, lokala resor, bar- nomsorg, hemtjänst, hemförsäkring. läkar— vård, akut tandvård, glasögon, medlem- skap i fackförening och erkänd arbetslös— hetskassa.
(Paragrafen har föreslagits i delbetän-
kandet)
6 b & Försörjningsstöd enligt 6 aå 1 beräknas per år i procent av det basbelopp som en- ligt ] kap. 6 & andra stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring har fast- ställts för året och utgör för ensamstående 100, sammanboende 85, barn 0—3 år 50, barn 4—10 år 60, hemmavarande skolungdom 11—20 år
dwewwr
0.
Om särskilda skäl föreligger beräknas belopp enligt första stycket till annan skä- lig nivå.
Försörjningsstöd enligt 6 a & 2 beräknas till belopp motsvarande den enskildes kostnader för utgiftsposterna. Om särskil— da skälföreligger får dock stödet minskas med skäligt belopp.
(Paragrafen har föreslagits i delbetän- kandet)
6 c & Med annat bistånd avses 1. hemtjänst, 2. färdtjänst, 3. boende i särskilda fall, 4. barnomsorg som avses i 15 & första stycket eller i andra särskilda fall, 5. personligt stöd, 6. vård och behandling som inte är hälso— och sjukvård enligt hälso- och sjukvårdsla- gen (1982:763), 7. ekonomiskt bistånd till andra ändamål än som anges i 1—6 och 6 a &.
Den enskildes ekonomiska förhållanden får beaktas endast vid prövning av bistånd som
Den nya lagen
Paragrafen har flyttats till 6 kap. 2 &.
Paragrafen har flyttats till 6 kap. 3 &.
Paragrafen har flyttats till 6 kap. 4 5.
SOU 1994:139
BILAGA 4 655
Nuvarande lag
I. utges med stöd av första stycket 7, el- ler
2. avser förtur till plats inom barnomsorg av ekonomiska skäl.
Socialnämnden får vägra utge bistånd för vård och behandling som den enskilde påbörjat eller genomfört innan nämnden avgjort ärendet. (Paragrafen har föreslagits i delbetänkan- det)
Allmänna riktlinjer för socialnämn- dens verksamhet
7 & Socialnämndens medverkan i samhällspla- neringen skall bygga på nämndens sociala erfarenheter och särskilt syfta till att på- verka utformningen av nya och äldre bo- stadsområden i kommunen. Nämnden skall också verka för att offentliga lokaler och allmänna kommunikationer utformas så att de blir lätt tillgängliga för alla. Socialnämnden skall även i övrigt ta ini- tiativ till och bevaka att åtgärder vidtas för att skapa en god samhällsmiljö och goda förhållanden för barn och ungdom, äldre och andra grupper som har behov av sam- hällets särskilda stöd. Socialnämnden skall i sin verksamhet främja den enskildes rätt till arbete, bostad och utbildning.
8 & Socialnämnden skall i den uppsökande verksamheten upplysa om socialtjänsten och erbjuda grupper och enskilda sin hjälp. När det är lämpligt skall nämnden härvid samverka med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar.
9 & Socialnämndens insatser för den enskilde skall utformas och genomföras tillsam- mans med honom och vid behov i sam— verkan med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar.
Den nya lagen
Stycket motsvaras av 3 kap. 3 &.
Stycket motsvaras närmast av 1 kap. 3 &, inledningen och första stycket punkten 1, samt av 3 kap. 2 och 6 55.
Första meningen motsvaras av 2 kap. 6 &. Där regleras informationsskyldigheten i stort. Första meningen motsvaras också av 3 kap. 5 &.
Andra meningen motsvaras av 2 kap. 5 &, där ett flertal samverkans- och sam- arbetsbestämmelser har samlats till en ge- nerell bestämmelse.
Bestämmelsen ”Socialnämndens insatser för den enskilde skall utformas och ge- nomföras tillsammans med honom” har flyttats till 2 kap. 4 5 första stycket. Kom- plettering har skett med regler om barns medinflytande.
Bestämmelsen att utformandet och ge- nomförandet av insatserna vid behov skall ske ”i samverkan med andra samhällsor- gan och med organisationer och andra för-
656 BILAGA 4
SOU 1994:139
Nuvarande lag
10 & Socialnämnden bör genom färdtjänst, hjälp i hemmet, service och omvårdnad, dagverksamheter eller annan liknande so- cial tjänst underlätta för den enskilde att bo hemma och ha kontakter med andra. Nämnden bör även i övrigt tillhandahål- la sociala tjänster genom rådgivningsbyrå— er, socialcentraler och liknande, social jour eller annan därmed jämförlig verksamhet. Nämnden kan utse en särskild person (kontaktperson) eller en familj med upp- gift att hjälpa den enskilde och hans när- maste i personliga angelägenheter, om den enskilde begär eller samtycker till det. För barn som inte har fyllt 15 år får kontakt- person utses endast om barnets vårdnads- havare begär eller samtycker till det. Har barnet fyllt 15 år får kontaktperson utses endast om barnet självt begär eller sam- tycker till det.
Åtgärder mot missbruk
11 & Socialnämnden skall arbeta för att före- bygga och motverka missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel. Insatser för barn och ungdom bör därvid ägnas särskild uppmärksamhet. Socialnämnden skall genom information till myndigheter, grupper och enskilda och genom uppsökande verksamhet sprida kunskap om skadeverkningar avmissbruk och om de hjälpmöjligheter som finns. Socialnämnden skall aktivt sörja för att den enskilde missbrukaren får den hjälp och vård som han behöver för att komma ifrån missbruket. Nämnden skall i samför— stånd med den enskilde planera hjälpen och vården och noga bevaka att planen fullföljs.
Omsorger om barn och ungdom
12 & Socialnämnden skall verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden,
Den nya lagen
eningar” motsvaras av 2 kap. 5 &. Där har ett flertal samverkans- och samarbetsbe— stämmelser samlats till en generell bestäm- melse.
Stycket motsvaras främst av 5 kap. 1-3 åå.
Stycket motsvaras av 1 kap. 4 &. De skyl- digheter som finns i stycket får indirekt anses följa av 1 kap. 4 &.
Stycket motsvaras av 5 kap. 8 &. Denna paragraf handlar dock inte enbart om kon— taktperson utan om stöd i större omfatt- ning — personligt stöd.
Stycket motsvaras av 1 kap. 3 & första stycket punkt 5 och 3 kap. 5 och 6 åå.
Stycket motsvaras vad gäller informatio— nen av 2 kap. 6 &. I övrigt kan jämförelse ske med 3 kap. 5 %.
Styckets första mening motsvaras av före- skrifter i 5 kap. som den enskilde kan åbe— ropa för att få hjälp och vård.
Styckets andra mening motsvaras av 2 kap. 2 5, där det anges bl.a. att socialtjäns- tens verksamhet skall bedrivas planmäs- Sigt.
Detta led har flyttats till 1 kap. 3 5 punkt 2.
SOU 1994:139 BILAGA 4 657
Nuvarande lag
i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och ungdom,
med särskild uppmärksamhet följa ut- vecklingen hos barn och ungdom som har visat tecken till en ogynnsam utveckling,
i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och ungdom som riskerar att ut- vecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som debehöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och fost- ran utanför det egna hemmet, samt
i sin omsorg om barn och ungdom till- godose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan föreligga sedan en tvist om vårdnad eller umgänge har avgjorts av en domstol.
12 a & Kommunen skall sörja för att föräldrar kan erbjudas samtal under sakkunnig led- ning i syfte att nå enighet i frågor rörande vårdnad och umgänge (samarbetssamtal). Kommunen skall även sörja för att fa- miljerädgivning kan erbjudas dem som be— gär det.
13 & För barn som är bosatta i Sverige och som stadigvarande vistas i kommunen skall be- drivas förskoleverksamhet och skolbarns- omsorg. Förskoleverksamheten avser barn som inte har uppnått skolpliktig ålder. Skolbarnsomsorgen avser barn till och med tolv års ålder som ärinskrivna i grund- skolan eller någon motsvarande skolform
13 a & Förskoleverksamheten bedrivs i form av förskola, som organiseras som daghem el- ler deltidsgrupp, i form av familjedaghem och i form av kompletterande förskole- verksamhet (öppen förskola). Skolbarnsomsorgen bedrivs i form av fritidshem, integrerad skolbarnsomsorg el- ler familjedaghem. För barn mellan tio och tolv år kan skolbarnsomsorgen även be- drivas i form av öppen fritidsverksamhet. Skolbarnsomsorgen skall ta emot barn för vistelse den del av dagen då barnet inte vistas i skolan och under lov.
Den nya lagen
Detta led motsvaras närmast av 1 kap. 3 & punkt 2. Bestämmelsen som sådan är dock utmönstrad.
Detta led har flyttats till 7 kap. 1 & första meningen.
Detta led har flyttats till 7 kap. 1 5 andra meningen.
Detta led motsvaras av 5 kap. 6 &.
Stycket har flyttats till 5 kap. 5 &.
Stycket har flyttats till 5 kap. 7 &.
Paragrafen har flyttats till 4 kap. 1 &.
Paragrafen har flyttats till 4 kap. 2 5.
658 BILAGA 4
SOU 1994:139
Nuvarande lag
13 b & Förskoleverksamhetens uppgift är att ge- nom pedagogisk verksamhet erbjuda barn fostran och omvårdnad. Skolbarnsomsor- gens uppgift är att komplettera skolan samt erbjuda barn en meningsfull fritid och stöd i utvecklingen.
För bedrivande av förskoleverksamhet ochskolbarnsomsorg skall det finnas per- sonal med sådan utbildning eller erfaren- het att barnens behov av omsorg och en god pedagogisk verksamhet kan tillgodo- ses. Barngrupperna skall ha en lämplig sammansättning och storlek. Lokalerna skall vara ändamålsenliga.
Verksamheten skall utgå från varje barns behov. Barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling skall ges den omsorg som deras speciella behov kräver.
14 5 Varje kommun svarar för att barn inom dess område erbjuds förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Verksamheterna kan också anordnas av enskilda.
Om ett barn vårdas på sjukhus eller i någon annan institution, skall huvudman— nen för institutionen sörja för att barnet får tillfälle att delta i verksamhet som mot- svarar den som erbjuds i förskola, fritids- hem eller integrerad skolbarnsomsorg.
14 a & Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg skall tillhandahållas i den omfattningdet behövs med hänsyn till föräldrarnas för- värvsarbete eller studier eller barnets eget behov.
Förskoleverksamhet skall tillhandahål- las för barn som har fyllt ett år. För barn som inte har fyllt ett år skall förskola till- handahållas om barnet omfattas av 16 &.
14 b & När vårdnadshavaren har anmält behov av plats inom förskoleverksamheten eller skolbarnsomsorgen. skall kommunen er- bjuda plats utan oskäligt dröjsmål. Kommunen kan fullgöra sin skyldighet enligt 14 a & också genom att utan oskäligt dröjsmål hänvisa barnet till en motsvaran- de plats i en enskild förskola, ett enskilt
Den nya lagen
Paragrafen har flyttats till 4 kap. 3 &.
Paragrafen har flyttats till 4 kap. 4 &.
Paragrafen har flyttats till 4 kap. 5 &.
Paragrafen har flyttats till 4 kap. 6 5.
SOU 1994:139
Nuvarande lag
fritidshem eller enskild integrerad skol- barnsomsorg.
Kommunen skall ta skälig hänsyn till vårdnadshavarens önskemål om omsorgs- form när den erbjuder plats inom förskole— verksamheten eller skolbarnsomsorgen enligt första eller andra stycket.
14 c & Plats inom förskoleverksamheten eller skolbarnsomsorgen skallerbjudas så nära barnets eget hem eller skola som möjligt med beaktande av vad som krävs för att effektivt utnyttja lokaler och andra resur- ser. Skälig hänsyn skall också tas till vård- nadshavarens önskemål.
15 % Barn skall anvisas plats i förskola från och med höstterminen det år då de fyller sex år. Förskolan skall omfatta minst 525 tim- mar om året.
Kan förskola på grund av barnets resti- der eller av andra skäl inte bedrivas i den omfattning som anges i första stycket, får kommunen dela upp förskolan på två år. Barn som berörs av sådan uppdelning skall anvisas plats i förskolan från och med höst- terminen det år då barnet fyller fem år. Sådan förskola skall omfatta sammanlagt minst 700 timmar.
16 5 Barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling skall anvisas plats i förskola, fritidshem el- ler integrerad skolbarnsomsorg, om inte barnens behov av sådant stöd tillgodoses på något annat sätt.
Socialnämnden skall genom uppsökan- de verksamhet ta reda på vilka barn som behöver anvisas plats enligt första stycket.
17 &
Socialnämnden skall verka för att barn som avses i 15 och 16 åå utnyttjar den an- visade platsen och informera föräldrarna om verksamheten och syftet med denna.
18 & Enskilda förskolor, enskilda fritidshem och enskild integrerad skolbarnsomsorg skall, på de villkor som uppställs med stöd av andra stycket, efter ansökan tilldelas me- del för verksamheten av den kommun där
BILAGA 4 659
Den nya lagen
Paragrafen har flyttats till 4 kap. 7 &.
Paragrafen har flyttats till 4 kap. 8 &.
Paragrafen har flyttats till 4 kap. 9 &.
Paragrafen har flyttats till 4 kap. 10 &.
Paragrafen har flyttats till 4 kap. 11 å.
660 BILAGA 4
Nuvarande lag
verksamheten bedrivs. För varje barn skall kommunen lämna ett belopp som inte oskäligt avviker från kommunens kostnad per barn i motsvarande verksamhet. An- sökan skall ha kommit in senast den 1 sep- tember året innan verksamheten skall bör- ja, om inte kommunen medger annat.
Kommunen får ställa upp som villkor för bidraget 1. att avgifterna för den enskilda verksam- heten inte oskäligt överstiger den avgift som kommunentar ut för motsvarande verksamhet och 2. att den som driver verksamheten i mån av lämplig plats tar emot barn som hän- visas av kommunen enligt 14 bä andra stycket.
Om ett barn som inte hör hemma i kom- munen har tagits emot i en enskild verk- samhet som har tilldelats medel enligt förs- ta stycket, har kommunen rätt till ersätt- ning för sina kostnader för barnomsorgen från barnets hemkommun. Detsamma gäl- ler när en kommun i sin motsvarande verk- samhet har tagit emot ett barn som inte hör hemma i kommunen.
18 a & Kommunen skall till försäkringskassan lämna uppgift om vilka barn mellan ett och tre år som har plats inom förskoleverksam- heten.
Omsorger om äldre människor
19 &
Socialnämnden skall verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt och att ha en aktiv och me- ningsfull tillvaro i gemenskap med andra.
20 & Socialnämnden skall verka för att äldre människor får goda bostäder och ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service.
Kommunen skall inrätta särskilda boen- deformer för service och omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt stöd.
SOU 1994:139
Den nya lagen
Paragrafen har flyttats till 4 kap. 12 &.
Paragrafen har flyttats till 1 kap. 3 & punkt 3.
Bestämmelsen att ”Socialnämnden skall verka för att äldre människor får goda bo— städer” utmönstras.
Bestämmelsen att ”Socialnämnden skall ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service” motsvaras främst av 5 kap. 2 &.
Stycket motsvaras av 5 kap. 4 5. Sam- manläggning har skett med motsvarande regel om bostäder för funktionshindrade.
SOU 1994:139 BILAGA 4 661
Nuvarande lag
Övergången från ett yrkesverksamt liv skall underlättas genom information och annat stöd.
20 a & Socialnämnden skall göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen för äldre människor samt i sin uppsökande verksamhet upplysa om socialtjänstens verksamhet på detta område.
Kommunen skall planera sina insatser för äldre. I planeringen skall kommunen samverka med landstinget samt andra samhällsorgan och organisationer.
Omsorger om människor med funk- tionshinder
21 & Socialnämnden skall verka för att männi- skor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livs- föring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra. Socialnämnden skall medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsätt- ning och att han får bo på ett sätt som är anpassat efter hans behov av särskilt stöd.
Kommunen skall inrätta bostäder med särskild service för dem som till följd av sådana svårigheter som avses i första stycket behöver ett sådant boende.
21 a & Socialnämnden skall göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen för människor med fysiska och psykiska funktionshinder samt i sin uppsökande verksamhet upplysa om socialtjänstens verksamhet på detta område.
Den nya lagen
Stycket utmönstras.
Bestämmelsen att ”Socialnämnden skall göra sig väl förtrogen med levnadsförhål- landena i kommunen för äldre människor” motsvaras av 1 kap. 4 5 punkt 1, som dock är mera allmänt hållen.
Bestämmelsen att ”Socialnämnden skall i sin uppsökande verksamhet upplysa om socialtjänstens verksamhet på detta om- råde” motsvaras av 2 kap. 6 &.
Styckets första mening motsvaras av 2 kap. 2 &.
Styckets andra mening motsvaras av 2 kap. 5 5, där ett flertal samverkans- och samarbetsregler samlats till en paragraf.
Stycket har flyttats till 1 kap. 3 & punkt 4.
Bestämmelsen att ”Socialnämnden skall medverka till att den enskilde får en me— ningsfull sysselsättning” motsvaras av 5 kap. 9 &. Där anges dock att socialtjänsten skall sörja för att meningsfull sysselsätt- ning kan erbjudas.
Bestämmelsen att ”Socialnämnden skall medverka till att han får bo på ett sätt som är anpassat efter hans behov av särskilt stöd” motsvaras av 5 kap. 4 &. Stycket motsvaras av 5 kap. 4 &.
Bestämmelsen att ”Socialnämnden skall göra sig väl förtrogen med levnadsförhål- landena i kommunen för människor med funktionshinder” motsvaras av 1 kap. 4?) punkt 1, som dock har en mer generell utformning.
Bestämmelsen att ”Socialnämnden skall i sin uppsökande verksamhet upplysa om
662 BILAGA 4
Nuvarande lag
Kommunen skall planera sina insatser för människor med fysiska och psykiska funktionshinder. I planeringen skall kom- munen samverka med landstinget samt andra samhällsorgan och organisationer.
Vård i familjehem och i hem för vård eller boende
22 & Socialnämnden skall sörja för att den som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna tas emot i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende. Socialnämnden ansvarar för att den som genom nämndens försorg har tagits emot i ett annat hem än det egna får god vård. Vården bör utformas så att den främjar den enskildes samhörighet med de anhöri- ga och kontakt med hemmiljön.
23 & Behovet av andra hem för vård eller boen- de än sådana som anges i 23 a & skall inom varje landsting tillgodoses av landstinget och kommunerna i området.
Landstinget och kommunerna upprättar gemensamt en plan över behovet av hem enligt första stycket och fördelningen av ansvaret för deras inrättande och drift. Pla- nen skall redovisas för länsstyrelsen.
23 a & Behovet av sådana hem som avses i 12å lagen (1990:52) med särskilda bestämmel- ser om vård av unga samt 22 och 23 åå lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall skall tillgodoses av staten. Statens institutionsstyrelse är central förvaltnings- myndighet för dessa hem. Styrelsen leder och har tillsyn över verksamheten vid hemmen.
Staten kan om det finns särskilda skäl för det genom avtal uppdra åt ett landsting eller en kommun att inrätta och driva hem som avses i första stycket.
SOU 1994:139
Den nya lagen
socialtjänstens verksamhet på detta om- råde” motsvaras av 2 kap. 6 5, som är en allmän informationsregel.
Första meningen i detta stycke motsva- ras av 2 kap. 2 &, där det anges att social- tjänstens verksamhet skall bedrivas bl.a. planmässigt. Denna paragraf har dock en generell utformning.
Andra meningen i detta stycke motsva- ras av 2 kap. 5 &, som är en allmän sam- verkansbestämmelse.
Stycket motsvaras av 5 kap. 11 &.
Stycket har flyttats till 5 kap. 135 första meningen.
Stycket har flyttats till 5 kap. 13? andra meningen.
Stycket motsvaras av 5 kap. 10 &. Kommu- nen har ensam ansvaret för att det finns tillgång till familjehem och hem för vård och boende. Stycket utmönstras.
Paragrafen har flyttats till 5 kap. 20 å.
SOU 1994:139 Nuvarande lag
För vård i ett sådant hem som avses i första stycket får avgift tas ut av den kom- mun som begärt placeringen.
Bestämmelserna i 24 % gäller även i frå- ga om vård i hem som avses i denna para- graf.
24 & Vård i familjehem och hem för vård eller boende skall bedrivas i samråd med social— nämnden.
Regeringen eller den myndighet som re- geringen bestämmer meddelar ytterligare föreskrifter om vård i sådana hem.
Särskilda regler till skydd för under- åriga
25 5 En underårig får inte utan socialnämndens medgivande tas emot för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av hans föräldrar eller någon annan som har vårdnaden om honom. Som ett medgivande anses socialnämndens be- slut att bereda den underårige vård i ett visst familjehem.
Socialnämnden får inte lämna medgi- vande enligt första stycket utan att för- hållandena i det enskilda hemmet och för- utsättningarna för vård i hemmet är ut- redda.
Är det fråga om att ta emot ett utländskt barn i syfte att adoptera det, skall med- givandet inhämtas innan barnet lämnar sitt hemland. Medgivandet upphör att gälla om inte barnet har tagits emot i hemmet inom ett år från det medgivandet lämna— des.
Innan socialnämnden beslutar i en fråga om medgivande som avses i tredje stycket, skall nämnden pröva om det förmedlings- sätt som sökanden kommer att använda sig av är tillförlitligt eller ej. Nämnden skall i denna frågainhämta yttrande från statens nämnd för internationella adoptionsfrågor (NIA), om det inte är uppenbart obehöv- ligt. Visar prövningen att det kan befaras att förmedlingssättet inte är tillförlitligt, skall socialnämnden vägra sitt medgivan- de. I ett beslut om medgivande skall social- nämnden ange för vilket förmedlingssätt medgivandet gäller.
BILAGA 4 663
Den nya lagen
Stycket motsvaras av 5 kap. 16 &.
Stycket motsvaras av 5 kap. 18 &.
Stycket motsvaras av 7 kap. Så första stycket.
Stycket motsvaras av 7 kap. Så andra
stycket.
Stycket motsvaras av 7 kap. llå första stycket.
Stycket har flyttats till 7 kap. 11 å andra stycket.
664 BILAGA 4
SOU 1994:139
Nuvarande lag
26 & Socialnämnden skall
medverka till att de underåriga som av- ses i 255 får god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden,
verka för att de får lämplig utbildning och
lämna vårdnadshavarna och dem som vårdar sådana underåriga råd, stöd och an- nan hjälp som de behöver.
27 5 När ett barns bästa kräver det, får social- nämnden förbjuda en person som har sitt hem inom kommunen att utan nämndens medgivande ta emot andras underåriga barn för sådan vistelse i hemmet som inte är tillfällig.
28 & Vårdas en underårig med stöd av denna lag i ett annat hem än det egna, skall social- nämnden minst engång var sjätte månad överväga om vården fortfarande behövs.
29 5 Upphävd
30 & Ett medgivande enligt 255 första stycket att ta emot underårig på initiativ av enskild meddelas av socialnämnden i vårdnadsha- vares hemkommun. Om en socialnämnds prövning av ett medgivande enligt 25 5 första stycket gäller ett hem i en annan kommun, skall nämnden rådgöra med so- cialnämnden i den kommunen innan den fattar sitt beslut.
(Stycket innehåller ändringsförslag som lagts fram i delbetänkandet)
Ett medgivande enligt 25 & tredje styck- et meddelas av socialnämnden i de blivan- de adoptivföräldrarnas hemkommun.
Den nämnd som har lämnat medgivande enligt 25 % fullgör skyldigheterna enligt 26 %.
31 & Enskilda personer eller sammanslutningar får inte bedriva verksamhet som syftar till att förmedla underåriga till hem som avses i 25 &.
Om rätt för auktoriserade sammanslut- ningar att i vissa fall lämna förmedlings-
Den nya lagen
Paragrafen motsvaras av 5 kap. 14 &.
Paragrafen motsvaras av 7 kap. 12 &.
Paragrafen motsvaras av 5 kap. 17 &.
Styckets första mening motsvaras av 7 kap. 10 &.
Styckets andra mening motsvaras av 7 kap. 9 &.
Stycket motsvaras av 7 kap. 11%? första stycket andra meningen.
Stycket utmönstras
Paragrafen har flyttats till 7 kap. 13 å.
SOU 1994:139
BILAGA 4 665
Nuvarande lag
hjälp m.m. finns bestämmelser i lagen (1979:552) om internationell adoptions- hjälp.
32 % Bestämmelser om vård av unga i vissa fall finns i lagen (1990:52) med särskilda be- stämmelser om vård av unga.
Särskilda regler om ansvarig kommun
32 a & Om någon efter beslut av en socialnämnd vistas i en annan kommun i familjehem, hem för vård eller boende, enskilt vård— hem eller sådan boendeform eller bostad som avses i 205 andra stycket och 21% tredje stycket, har den nämnd som beslutat om vistelsen ansvaret för det bistånd enligt 6—6 c åå och de individuellt behovspröva- de sociala tjänster enligt 10 å första stycket som den enskilde kan behöva.
Den socialnämnd där den enskilde är folkbokförd har samma ansvar som enligt första stycket för bistånd och sociala tjäns- ter 1. under kriminalvård i anstalt, 2. under vård på sjukhus eller i enskilt vårdhem på initiativ av annan än kommun, 3. som aktualiserats inför avslutningen av vård enligt 1 eller 2.
(Paragrafen har föreslagits i delbetän- kandet)
Avgifter m.m.
33 & Socialnämnden får återkräva ekonomisk hjälp som den enskilde har erhållit enligt 6—6 c 55, endast om den har lämnats som förskott på en förmån eller ersättning eller till den som är indragen i arbetskonflikt. Har ekonomisk hjälp lämnats i annat fall än som avses i 6—6 c 5, får socialnämnden återkräva hjälpen, om den har getts under villkor om återbetalning. (Redaktionell ändring av paragrafen har föreslagits i delbetänkandet)
34 & Stöd- och hjälpinsatser av behandlingska- raktär medför inte kostnadsansvar för den enskilde vårdtagaren. Kommunen får
Den nya lagen
Paragrafen har flyttats till 7 kap. 15 &.
Paragrafen har flyttats till 15 kap. 2 &. Dock har viss omarbetning skett i bl.a. slu— tet på första stycket på grund av att någon exakt motsvarighet till 105 första stycket inte föreslås i den nya lagen.
Paragrafen motsvaras av 8 kap. 3 &.
Paragrafen har flyttats till 8 kap. 1 &.
666 BILAGA 4
SOU 1994:139
Nuvarande lag
dock, utom beträffande underårig, ta ut ersättning för uppehållet av den som på grund av missbruk av alkohol, narkotika eller därmed jämförbara medel får vård eller behandling i ett hem för vård eller boende eller i ett familjehem. Regeringen bemyndigas meddela föreskrifter om den högsta ersättning som får tas ut för varje dag. För andra stöd- och hjälpinsatser än som angetts nu får kommunen ta ut skälig ersättning.
Om en underårig genom socialnämn- dens försorg får vård i ett annat hem än det egna, är föräldrarna skyldiga att i skälig utsträckning delta i kommunens kostnader enligt grunder som regeringen föreskriver. Socialnämnden får i sådant fall uppbära underhållsbidrag som avser den underåri- ge.
Bestämmelserna i första stycket gäller inte i fråga om tjänst för vilken avgift har bestämts enligt 35 &.
35 5 För plats i av kommunen anordnad för- skola, fritidshem, integrerad skolbarnsom- sorg, familjedaghem, färdtjänst, familje- rädgivning, hjälp i hemmet, service och omvårdnad, sådant boende som avses i 20 å andra stycket eller 21 & tredje stycket eller annan liknande social tjänst får kom- munen ta ut skäliga avgifterenligt grunder som kommunen bestämmer. Avgifterna får dock inte överstiga kommunens självkost- nader
För sådana platser i förskola som avses i 15 och 16 åå får avgift tas ut endast i den mån verksamheten överstiger 15 timmar i veckan eller 525 timmar om året.
Avgifter för hjälp i hemmet, service och omvårdnad samt boende får inte, tillsam- mans med avgifter som avses i 26 % tredje stycket hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), uppgå till så stort belopp att den enskilde inte förbehålls tillräckliga medel för sina personliga behov.
36 & Vill socialnämnden föra talan om ersätt- ning som en enskild inte betalar godvilligt för ekonomisk hjälp som avses i 33 5 eller för kostnad som kommunen har haft enligt 34.?) första eller andra stycket, skall talan
Den nya lagen
Paragrafen har flyttats till 8 kap. 2 %.
Paragrafen motsvaras av 8 kap. 5 &.
SOU 1994:139
BILAGA 4 667
Nuvarande lag
väckas hos länsrätten inom tre år från det kommunens kostnad uppkom. Talan väcks vid länsrätten i det län där den enskilde är bosatt.
Talan om ersättning får inte bifallas, om den ersättningsskyldige genom att återbe- tala kostnaden eller en del av denna kan antas bli ur ståndatt klara sin försörjning eller sin dagliga livsföring i övrigt eller an- nars synnerliga skäl talar mot bifall till er- sättningsanspråket.
37 & Socialnämnden får helt eller delvis efterge den ersättningsskyldighet som avses i 33 å och i 34 5 första och andra styckena.
Nämndorganisationen
Socialnämnden
38 5 För en socialnämnd gäller vad som är före- skrivet om nämnder i kommunallagen (1991:900).
39 & Socialnämnden skall själv eller genom om- bud föra kommunens talan i mål och åren- den som enligt denna lag eller annan för- fattning ankommer på socialnämnden.
40 & Socialnämnden skall hos fullmäktige, kom- munstyrelsen och övriga nämnder och hos andra myndigheter göra de framställningar som nämnden finner påkallade. Socialnämnden får inhämta yttranden och upplysningar från kommunstyrelsen och övriga nämnder och från beredningar och tjänstemän i den egna kommunen, när det behövs för nämndens verksamhet.
Social distriktsnämnd
41 & Kommunfullmäktige får besluta att i kom- munen inrätta två eller flera sociala di- striktsnämnder, var och en för ett geogra— fiskt distrikt.
Den nya lagen
Paragrafen har flyttats till 8 kap. 6 &.
Paragrafen motsvaras av 1 kap. 7 &.
Paragrafen har flyttats till 9 kap. 4 &.
Stycket har flyttats till 9 kap. 5 5.
Stycket har flyttats till 9 kap 6 &.
Paragrafen utmönstras.
668 BILAGA 4 SOU 1994:139
Nuvarande lag
42 5 En social distriktsnämnd skall följa utveck- lingen inom distriktet och hos socialnämn- den anmäla behovet av åtgärder beträffan- de samhällsmiljön, den sociala planeringen och den allmänt förebyggande verksam- heten.
43 & De sociala distriktsnämnderna avgör ären- den som enligt denna lag eller annan för- fattning ankommer på socialnämnden och som avser vård eller någon annan åtgärd beträffande en enskild person, om inte kommunfullmäktige har beslutat annor- lunda beträffande en viss grupp av åren- den.
44 % Om kommunfullmäktige beslutar det, får socialnämnden uppdra åt distriktsnämn- derna att
1. besluta i frågor som gäller den allmänt förebyggande verksamheten i distriktet,
2. handha förvaltning och verkställighet i fråga om egendom som annars förvaltas av socialnämnden,
3. handlägga frågor om anställning, le- dighet, vikariat eller skiljande från tjänst samt andra frågor beträffande personal in- om distriktsnämndens verksamhetsområ- de.
45 & Sociala distriktsnämnders budgetförslag skall lämnas till socialnämnden, som med eget yttrande överlämnar förslagen till kommunstyrelsen.
46 5 Vad som sägs i denna lag eller annan för- fattning om en socialnämnd tillämpas ock- så på sociala distriktsnämnder. Distrikts- nämnder får dock inte göra framställning hos fullmäktige med stöd av 405 första stycket.
Delegation
47 & Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får ges åt en särskild avdelning som bestårav ledamöter eller ersättare i nämn- den i ärenden som ankommer på nämnden
Den nya lagen
Paragrafen utmönstras.
Paragrafen utmönstras.
Paragrafen utmönstras.
Paragrafen utmönstras.
Paragrafen utmönstras.
Paragrafen motsvaras av 9 kap. 2 5.
Bilaga 4 669
SOU 1994:139
Nuvarande lag
enligt 25 och 2855 denna lag, 4 och 6 55, 11 5 första och andra styckena, 13 5, 145 tredje stycket, 21, 22, 24, 26, 27 och 43 55 lagen (1990:52) med särskilda bestämmel- ser om vård av unga samt 13 5 lagen
(1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.
48 & Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får när det gäller föräldrabalken avse endast uppgifter som anges i följande lagrum
1 kap. 45 föräldrabalken, 2 kap. 1, 4—6, 8 och 9 55 föräldrabalken, dock inte befogenhet enligt 9 5 att besluta att inte påbörja utredning eller att lägga ned en påbörjad utredning,
3 kap. 5, 6 och 8 55 föräldrabalken, 6 kap. 195 föräldrabalken beträffande beslut att utse utredare i mål och ärenden om vårdnad eller umgänge,
7 kap. 7, 11 och 14 55 föräldrabalken, dock inte befogenhet enligt 75 att god- känna avtal som innefattar åtagande att utge engångsbelopp,
11 kap. 165 andra stycket föräldrabal- ken.
Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får inte heller omfatta befogenhet att meddela beslut i frågor som avses i 27 5 denna lag eller att fullgöra vad som an- kommer på nämnden enligt 5 5 lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag, 14 la- gen (1994:553) om vårdnadsbidrag eller enligt 95 lagen (1964:143) om bidragsför- skott.
49 5 Om rätt att i vissa fall fatta beslut i social- nämndens ställe finns bestämmelser i la- gen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.
Handläggning av ärenden m.m 50 &
Socialnämnden skall utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden.
Den nya lagen
Paragrafen motsvaras av 9 kap. 3 5.
Paragrafen har flyttats till 9 kap. 7 5.
Stycket har flyttats till 10 kap. 15 första stycket.
670 BILAGA 4 SOU 1994:139
Nuvarande lag
Om utredning har inletts enligt första stycket och ärendet avser skyddet för barn eller ungdom eller vård av missbrukare skall kommunen slutföra utredningen och fatta beslut i ärendet, även om den en— skilde byter vistelsekommun.Vad nu sagts gäller dock inte om den nya vistelsekom- munen samtycker till att överta utredning- en av ärendet.
(Andra stycket har föreslagits i delbe- tänkandet)
50 a å En framställning från en enskild om en social tjänst skall handläggas som en an- sökan om bistånd enligt 6—6 c åå, om inte den enskilde motsätter sig sådan handlägg- ning eller socialnämnden bifaller framställ- ningen på annan grund.
Föreskrifterna i första stycket avser inte handläggning av framställning om place— ring i barnomsorgskö eller annat kommu- nalt turordningssystem.
(Paragrafen har föreslagits i delbetän- kandet)
51 å Vad som har kommit fram vid utredning och som har betydelse för ett ärendes av- görande skall tillvaratas på ett betryggan- de sätt.
Handlingar som rör enskildas personliga förhållanden skall förvaras så att den som är obehörig inte får tillgång till dem.
52 å Den enskilde bör hållas underrättad om de journalanteckningar och andra anteck— ningar som förs om honom.
53 å Socialnämnden skall tillämpa bestämmel- serna i 13å förvaltningslagen (1986:223) om remiss i alla ärenden.
54 å I ärenden hos socialnämnden som avser myndighetsutövning mot någon enskild skall nämnden tillämpa följande bestäm- melser i förvaltningslagen (1986:223):
14å första stycket om en parts rätt att meddela sig muntligen,
16 och 17 åå om en parts rätt att få del av uppgifter,
Den nya lagen
Stycket motsvaras av 7 kap. 7 å och 10 kap. 1 å andra stycket.
Paragrafen har flyttats till 10 kap. 2 å.
Paragrafen har flyttats till 10 kap. 3 å.
Paragrafen har flyttats till 10 kap. 4 å.
Paragrafen har flyttats till 10 kap. 5 å.
Paragrafen har flyttats till 10 kap. 6 å.
SOU 1994:139
BILAGA 4 671
Nuvarande lag
20å om motivering av beslut, 26 å om rättelse av skrivfel och liknande. Bestämmelserna i 16 och 17 åå förvalt— ningslagen gäller dock inte uppgifter som rör någon annan sökande i ett ärende om plats i förskola eller fritidshem, om ett så— dant boende som avses i 20 å andra stycket eller 21å tredje stycket eller om någon annan liknande social tjänst.
Vad som sägs i första stycket gäller ock- så när det är fråga om en ansökan eller ett yttrande till en annan myndighet i ett mål eller ärende som rör myndighetsutövning mot enskild hos denna.
55 å Den som enligt vad som sägs i 54å skall ges tillfälle att yttra sig enligt 17 å förvalt- ningslagen (1986:223) har rätt att få före— träde inför nämnden, om inte särskilda skäl föranleder annat.
Den som ges tillfälle att yttra sig skall underrättas om sin rätt att få företräde inför nämnden.
56 & Barn som har fyllt 15 år har rätt att själva föra sin talan i mål och ärenden enligt den— na lag.
Barn som är yngre bör höras, om det kan vara till nytta för utredningen och bar— net inte kan antas ta skada av det.
57 & Socialnämnden har rätt att av de allmänna försäkringskassorna eller erkända arbets- löshetskassorna få uppgifter om ekono— misk hjälp som har lämnats till enskilda, som har ärenden hos nämnden. Social- nämnden har vidare rätt att få uppgifter som lämnats till kommunen i ärenden om ekonomisk hjälp enligtlagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar.
58 & I mål och ärenden enligt denna lag som avser myndighetsutövning mot enskild får delgivning inte ske med tillämpning av 12
eller 15å delgivningslagen (1970:428).
Den nya lagen
Paragrafen har flyttats till 10 kap. 7 å.
Stycket har flyttats till 10 kap. 8 å.
Stycket motsvaras närmast av 2 kap. 4å andra stycket.
Paragrafen har flyttats till 10 kap. 9 å.
Paragrafen har flyttats till 10 kap. 10 å.
672 BILAGA 4
SOU 1994:139
Nuvarande lag
Register m.m.
59 å ] sådana personregister hos socialnämnden som utgör sammanställningar av uppgifter får inte tas in uppgifter om ömtåliga per- sonliga förhållanden.
Detta hindrar inte att det i ett person- register tas in uppgifter om åtgärder som har beslutats inom socialtjänsten och som innebär myndighetsutövning och den be- stämmelse på vilken ett beslut om en så- dan åtgärd grundas.
Regeringen eller den myndighet som re- geringen bestämmer meddelar ytterligare föreskrifter om registren.
60 & Anteckningar och andra uppgifter i en per- sonakt som tillhör socialnämndens person- registerskall gallras fem år efter det sista anteckningen gjordes i akten. Gallring skall dock inte ske så länge uppgifter om samma person inte har gallrats av nämn— den enligt andra stycket.
Uppgifter i personregister som avses i 59 å första stycket skall gallras fem år efter det att de förhållanden som uppgiften av- ser har upphört.
Gallringen skall vara avslutad senast ka- lenderåret efter det att gallringsskyldighe- ten inträdde.
61 å I fråga om personregister som förs med hjälp av automatisk databehandling finns bestämmelser i datalagen (1973:289).
62 å Följande handlingar får inte gallras med stöd av bestämmelserna i 60 å första styck- et:
1. handlingar som kommit in eller upp— rättats i samband med utredning om fader- skap,
2. handlingar som kommit in eller upp— rättats i samband med utredning om adop- tion,
3. handlingar som kommit in eller upp- rättats i samband med att en underårig har placerats eller tagits emot i ett hem för vård eller boende, i ett familjehem eller i ett annat enskilt hem sominte tillhör någon av hans föräldrar eller någon annan som har vårdnaden om honom.
Den nya lagen
Paragrafen har flyttats till 11 kap. 1 å.
Paragrafen motsvaras av 11 kap. 2 å.
Paragrafen har flyttats till 11 kap. 3 å.
Paragrafen har flyttats till 11 kap. 4 å.
SOU 1994:139 BILAGA 4 673
Nuvarande lag
Handlingar skall vidare undantas från gallring enligt bestämmelserna i 60å av hänsyn till forskningens behov i ett repre— sentativt urval av kommuner och i övriga kommuner beträffande ett representativt urval av personer.
63 å Socialnämnden skall, enligt vad regeringen närmare föreskriver, ur personregister lämna ut uppgifter till statistiska central— byrån för angelägna statistiska ändamål.
64 å Socialnämnden skall lämna ut uppgifter ur personregister till statliga myndigheter, när detta begärs för forskningsändamål och det kan ske utan risk för att den enskilde eller någon honom närstående lider men.
65 & Socialnämnden skall på begäran av en an- nan myndighet till denna lämna uppgifter om utgiven ekonomisk hjälp, om syftet är att undvika felaktiga utbetalningar från det allmänna eller en felaktig taxering.
66 5 Av 1 kap. 5 å sekretesslagen (1980:100) framgår att socialnämnden utan hinder av sekretess kan polisanmäla brott som hind- rar nämndens verksamhet. Detsamma gäl- ler enligt 14 kap. 2 å femte stycket samma lag beträffande vissa brott som riktar sig mot underåriga. Av samma stycke följer också att sekretess inte hindrar att uppgift, som angår misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fäng- else i två år, lämnas till en åklagarmyndig- het, polismyndighet eller annan myndighet som har att ingripa mot brottet.
Från socialtjänsten skall utan hinder av sekretess lämnas
1. uppgift om huruvida någon vistas i ett hem för vård eller boende, om uppgiften för särskilt fall begärs av en domstol, åkla— garmyndighet, polismyndighet, kronofog- demyndighet eller skattemyndighet,
2. uppgift om en studerande som behövs för prövning av ett ärende om avskiljande av denne från högskoleutbildning.
Den nya lagen
Paragrafen motsvaras av 11 kap. 5 å.
Paragrafen har flyttats till 11 kap. 7 å.
Paragrafen har flyttats till 11 kap. 8 å.
Paragrafen har flyttats till 11 kap. 9 å.
674 BILAGA 4
SOU 1994:139
Nuvarande lag
Socialstyrelsens och länsstyrelsens uppgifter
67 å Socialstyrelsen har tillsyn över socialtjäns— ten i riket. Styrelsen skall följa och vidare— utveckla socialtjänsten. Till ledning för till- lämpningen av denna lag utfärdar social- styrelsen allmänna råd.
68 & Länsstyrelsen skall inom länet
följa socialnämndernas tillämpning av denna lag,
informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör socialtjänsten,
biträda socialnämnderna med råd i de— ras verksamhet,
främja samverkan på socialtjänstens om— råde mellan kommunerna och andra sam- hällsorgan,
även i övrigt se till att socialnämnderna fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt.
Annat hem för vård eller boende än så- dant som avses i 23 a å står under länssty- relsens tillsyn. Länsstyrelsen har rätt att inspektera verksamheten vid sådana hem.
69 5
Vill en enskild person eller sammanslut- ning inrätta ett hem för vård eller boende, skall tillstånd sökas hos länsstyrelsen. Ett- sådant hem står under löpande tillsyn av socialnämnden i den kommun där hemmet är beläget. Nämnden har rätt att inspekte- ra verksamheten vid hemmet.
Vad som sägs i första stycket gäller även hem som har inrättats för vård under en begränsad del av dygnet.
Enskilda förskolor som får bidrag av en kommun skall till försäkringskassan lämna uppgift om vilka barn mellan ett och tre år som har plats inom verksamheten.
Om enskilda vårdhem finns särskilda bestämmelser.
70 5 Om det föreligger något missförhållande vid ett hem för vård eller boende som står under länsstyrelsens tillsyn, skall länssty— relsen förelägga ledningen för hemmet att avhjälpa missförhållandet.
Den nya lagen
Paragrafen motsvaras av 13 kap. 1 och 3—6 åå.
Paragrafen motsvaras närmast av 13 kap. 1, 2, 5 och 6 åå.
Första och andra styckena motsvaras av 12 kap., som innehåller särskilda bestämmel— ser om privat verksamhet.
Stycket har flyttats till 4 kap. 13 å.
Stycket utmönstras.
Paragrafen motsvaras närmast av 12 kap. 8 å.
SOU 1994:139
Nuvarande lag
Om missförhållandet är allvarligt och länsstyrelsens föreläggande inte efter- koms, får länsstyrelsen förbjuda fortsatt verksamhet.
Övriga bestämmelser
Anmälan om misshandel m.m. mot underåriga
71 5 Var och en som får kännedom om att en underårig misshandlas i hemmet eller an- nars behandlas där på ett sådant sätt att det är fara för hans hälsa eller utveckling bör anmäla detta till socialnämnden.
Myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom samt andra myndigheter inom hälso- och sjukvården och social— tjänsten är skyldiga att genast till social- nämnden anmäla om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd. Detta gäller även dem som är anställda hos sådana myndigheter samt läkare, lärare, sjuksköterskor och barnmorskor som inte har sådan anställ- ning.
För dem som är verksamma inom kom— munal familjerädgivning gäller anmäl- ningsplikt enligt andra stycket endast om de i sin verksamhet får kännedom om att en underårig misshandlas i hemmet.
Myndigheter, befattningshavare och yr- kesutövare som anges i andra stycket är skyldiga att lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse förut— redning av en underårigs behov av skydd.
Om anmälan från Barnombudsmannen gäller bestämmelserna i Så lagen (1993:335) om Barnombudsman.
T ystnadsplikt
71 a å Den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild »erksan" I som avser insatser enligt denna ]. _ tC obehörigen röja vad han därvid har erfarit om enskildas personliga förhållanden.
BILAGA 4 675
Den nya lagen
Stycket motsvaras av 7 kap. 2 å.
Stycket motsvaras av 7 kap. 3 å första och andra styckena.
Stycket motsvaras av 7 kap. tredje stycket.
Stycket motsvaras av 7 kap. 4å första stycket.
Stycket har flyttats till 7 kap. 3å fjärde stycket.
Paragrafen har flyttats till 12 kap. 12 å.
676 BILAGA 4
Nuvarande lag
Överflyttning av ärende
72 å Ett ärende som avser vård eller någon an- nan åtgärd beträffande en enskild person kan flyttas över till en annan socialnämnd, om denna nämnd samtycker till det.
Överflyttning kan också ske efter beslut av länsrätten, om den som berörs av ären— det har starkast anknytning till den andra kommunen och det med hänsyn till den enskildes önskemål och varaktigheten av hjälpbehovet framstår som lämpligt. F ram- ställning om överflyttning görs av social- nämnden i den kommun där frågan om överflyttning har uppkommit och ges in till länsrätten i det län där denna kommun är belägen.
Uppgifter som behövs för att en social- nämnd skall kunna ta över ett ärende får lämnas ut utan hinder av att sekretess gäl— ler enligt 7 kap. 4 å sekretesslagen (1980:100).
(Andra och tredje styckena har föresla- gits i delbetänkandet)
Regressrätt
72 a å Om en kommun till följd av föreskrifterna i 3 å första stycket har påtagit sig en kost— nad som kommunen anser att en annan huvudman än kommun bort bestrida enligt sitt ansvar, får kommunen hos den huvud- mannen begära att det utgivna beloppet helt eller delvis återbetalas. Kommer kom- munen och den andre huvudmannen inte överens om återbetalning som nu sagts, får kommunen hos länsrätten i det län inom vilket kommunen är belägen föra talan om det återkrav som är ifråga. Länsrätten kan därvid, om den finner det skäligt, fördela kostnaderna mellan kommunen och den andre huvudmannen med hänsyn till hjälp- behovets karaktär och övriga omständig— heter av betydelse för kostnadsansvaret. En fordran som avses i första stycket preskriberas tre år efter tillkomsten. I öv- rigt gällerpreskriptionslagen (1981zl30) i fråga om sådana fordringar.
SOU 1994:139
Den nya lagen
Paragrafen har flyttats till 14 kap. 1 å.
Paragrafen har flyttats till 14 kap. 3 å
SOU 1994:139 Nuvarande lag
Överklagande av beslut
73 & Socialnämndens beslut får överklagas hos länsrätten, om nämnden har meddelat be- slut i fråga om
bistånd enligt 6—6 c åå
medgivande enligt 25 å, förbud enligt 27 å, eller eftergift enligt 37 å.
Beslut i fråga om bistånd till annan får inte överklagas enligt första stycket.
Beslut i frågor som avses i första stycket gäller omedelbart. En länsrätt eller kam- marrätt får dock förordna att dess beslut skall verkställas först sedan det har vunnit laga kraft.
(Första stycket har ändrats redaktionellt genom förslag i delbetänkandet)
74 å Länsstyrelsens beslut i ärenden om till- stånd enligt 69 å eller om föreläggande el— ler förbud enligt 70å får överklagas hos kammarrätten genom besvär. Länsstyrelsens beslut om föreläggande eller förbud enligt 70 å och kammarrättens motsvarande beslut gäller omedelbart.
Böter m.m.
75 & Till böter döms den som 1. åsidosätter bestämmelserna i 25å eller 31 å första stycket, om inte gärningen i sistnämnda fall är belagd med straff i lagen (1979:552) om internationell adoptions- hjälp, 2. överträder förbud som har meddelats med stöd av 27 å, 3. utan tillstånd driver ett sådant hem för vård eller boende som avses i 69 å, 4. i strid mot ett förbud som har meddelats enligt 70 å fortsätter verksamheten vid ett hem för vård eller boende.
Allmänt åtal får väckas endast efter medgivande av socialnämnden, länsstyrel- sen eller socialstyrelsen.
76 ä 1 den mån huvudmannen för ett hem för vård eller boende, som drivs av landsting eller kommun, beslutar det, får de som bereds vård där inte inneha alkohol eller
BILAGA 4 677
Den nya lagen
Paragrafen motsvaras av 14 kap. 4 å.
Paragrafen motsvaras av 12 kap. 11 å.
Paragrafen motsvaras av 14 kap. 5 å.
Paragrafen har flyttats till 14 kap. 6 å.
678 BILAGA 4
SOU 1994:139
Nuvarande lag
andra berusningsmedel. Detsamma gäller i fråga om injektionssprutor eller kanyler, som kan användas för insprutning i männi- skokroppen.
Om en sådan egendom påträffas hos en intagen eller någon annanstans inom hem— met utan att det finns känd ägare till den, får den omhändertas. Den som förestår hemmet skall låta förstöra eller försälja egendomen enligt bestämmelserna om be- slagtagen egendom i 2 å 1 första stycket lagen (1958:205) om förverkande av alko- holhaltiga drycker m.m. Belopp som er— hålls vid försäljning tillfaller staten.
Kommuner utanför landsting
77 å Vad som sägs i denna lag om landsting skall tillämpas också på en kommun som inte tillhör något landsting.
Socialtjänsten i krig m.m.
78 & Regeringen får meddela särskilda före- skrifter om socialtjänsten enligt denna lag, om riket kommer i krig eller krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga för- hållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i.
Den nya lagen
Paragrafen har utmönstrats.
Paragrafen har flyttats till 14 kap. 7 å.
Statens offentliga utredningar 1994
Kronologisk förteckning
QUI-bb) N
Nl
10.
11.
12.
13. 14. 15. 16.
17.
18.
19.
20. 21.
22.
23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33.
34.
. Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken. Fi. . Kommunerna, Landstingen och Europa + Bilagedel. C. . Mäns föreställningar om kvinnor och chefskap. S. . Vapenlagen och EG. Ju. . Kriminalvård och psykiatri. Ju. . Sverige och Europa. En samhällsekonomisk konsekvensanalys. Fi. . EU, EES och miljön. M. . Historiskt vägval — Följderna för Sverige i utrikes- och säkerhetspolitiskt hänseende av att bli, respektive inte bli medlem i Europeiska unionen. UD. . Förnyelse och kontinuitet — om konst och kultur i framtiden. Ku. Anslutning till EU — Förslag till övergripande lagstiftning. UD. Om kriget kommit... Förberedelser för mottagande av militärt bistånd 1949-1969 + Bilagedel. SB. Suveränitet och demokrati + bilagedel med expertuppsatser. UD. JIK-metoden, m.m. Fi. Konsumentpolitik i en ny tid. C. På väg. K. Skoterköming på jordbruks- och skogsmark. Kartläggning och åtgärdsförslag. M. Års- och koncemredovisning enligt EG-direktiv. Del I och II. Ju. Kvalitet i kommunal verksamhet — nationell uppföljning och utvärdering. C. Rena roller i biståndet — styrning och arbetsfördelning i en effektiv biståndsförvaltning. UD. Reformerat pensionssystem. S. Refonnerat pensionssystem. Bilaga A. Kostnader och individeffekter. S. Reformerat pensionssystem. Bilaga B. Kvinnors ATP och avtalspensioner. S. Förvalta bostäder. Ju. Svensk alkoholpolitik — en strategi för framtiden. S. Svensk alkoholpolitik — bakgrund och nuläge. S. Att förebygga alkoholproblem. S. Vård av alkoholmissbrukare. S. Kvinnor och alkohol. S.
Barn — Föräldrar — Alkohol. S.
Vallagen. Ju.
Vissa mervärdeskattefrågor III — Kultur m.m. Fi. Mycket Under Samma Tak. C. Vandelns betydelse i medborgarskapsärenden, m.m. Ku
Tekniskt utrymme för ytterligare TV-sändningar. Ku.
35. Vår andes stämma — och andras.
Kulturpolitik och intemationalisering. Ku. Miljö och fysisk planering. M. Sexualupplysning och reproduktiv hälsa under 1900-talet i Sverige. UD. Kvinnor, barn och arbete i Sverige 1850-1993. UD.
Gamla är unga som blivit äldre. Om solidaritet mellan generationema. Europeiska äldreåret 1993. S.
40. Långsiktig strålskyddsforskning. M.
41. Ledighetslagstihningen -— en översyn. A. 42. Staten och trossamfunden. C.
43. Uppskattad sysselsättning — om skatternas betydelse för den privata tjänstesektorn. Fi. Folkbokföringsuppgiftema i samhället. Fi. Grunden för livslångt lärande. U.
Sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar och socialbidrag S. Avveckling av den obligatoriska anslutningen till studentkårer och nationer. U. Kunskap för utveckling + bilagedel. A. Utrikessekretessen. Ju.
Allemanssparandet - en översyn. Fi. Minne och bildning. Museernas uppdrag och
organisation + bilagedel. Ku. Teaterns roller. Ku. Mästarbrev för hantverkare. Ku. Utvärdering av praxis i asylärenden. Ku.
Rätten till ratten — reformerat bilstöd. S.
Ett centrum för kvinnor som våldtagits och misshandlats. S.
Beskattning av fastigheter, del II — Principiella utgångspunkter för beskattning av fastigheter m.m. Fi.
58. 6 Juni Nationaldagen. Ju. 59. Vilka vattendrag skall skyddas? Principer och förslag. M. 59. Vilka vattendrag skall skyddas? Beskrivningar av vattenområden. M.
60. Särskilda skäl — utformning och tillämpning av 2 kap. 5 å och andra bestämmelser i utlänningslagen. Ku. 61. Pantbankemas kreditgivning. N. 62. Rationaliserad fastighetstaxering, del I. Fi. 63. Personnummer — integritet och effektivitet. Ju. 64. Med raps i tankarna? M. 65. Statistik och integritet, del 2 — Lag om personregister för officiell statistik m.m. Fi.
66. Finansiella tjänster i förändring. Fi. 67. Räddningstjänst i samverkan och på entreprenad. Fö. 68. Otillbörlig kurspåverkan och vissa insiderfrågor. Fi. 36. 37. 38. 39. 44. 45. 46. 47. 48. 49. 50. 51. 52. 53. 54. 55. 56. 57.
Statens offentliga utredningar 1994
Kronologisk förteckning
69. On the General Principles of Environment Protection. M. 70.1nomkommunal utjämning. Fi. 71. Om intyg och utlåtanden som utfärdas av hälso- och sjukvårdspersonal i yrkesutövningen. S. 72. Sjukpenning, arbetsskada och förtidspension — förutsättningar och erfarenheter. S. 73. Ungdomars välfärd och värderingar - en under- sökning om levnadsvillkor, livsstil och attityder. C. 74. Punktskattema och EG. Fi. 75. Patientskadelag. C. 76. Trade and the Environment — towards a sustainable playing field. M. 77. Tillvarons trösklar. C. 78. Citytunneln i Malmö. K. 79. Allmänhetens bankombudsman. Fi.
80.1akttagelser under en reform — Lägesrapport från Resursberedningens uppföljning vid sex universitet och högskolor av det nya resurstilldelningssystemet för gnmdläggande högskoleutbildning. U. 81. Ny lag om skiljeförfarande. Ju. 82. Förstärkta miljöinsatser i jordbruket — svensk tillämpning av EG:s miljöprogram. Jo. 83. Övergång av verksamheter och kollektiva upp- sägningar. EU och den svenska arbetsrätten. A. 84. Samvetsklausul inom högskoleutbildningen. U. 85. Ny lag om skatt på energi. En teknisk översyn och EG-anpassning. — Motiv. Del I. — Författningstext och bilagor. Del II. Fi. 86. Teknologi och vårdkonsumtion inom sluten somatisk korttidsvård 1981-2001. S.
87. Nya tidpunkter för redovisning och betalning av skatter och avgifter. Fi. 88. Mervärdesskatten och EG. Fi. 89. Tullagstiftningen och EG. Fi. 90. Kart- och fastighetsverksamhet — finansiering, samordning och författningsreglering. M.
91. Trafiken och koldioxiden — Principer för att minska trafikens koldioxidutsläpp. K. 92. Miljözoner för trafik i tätorter. K. 93. Levande skärgårdar. Jo.
94. Dagspressen i 1990-talets medielandskap. Ku. 95. En allmän sjukvårdsförsäkring i offentlig regi. S. 96. Följdlagstiftning till miljöbalken. M. 97. Reglering av vattenuttag ur enskilda brunnar. M. 98. Beskattning av förmåner. Fi.
99. Domaren i Sverige inför framtiden — utgångspunkter för fortsatt utredningsarbete. Del A+B. Ju. 100. Beskattningen vid gränsöverskridande omstruktureringar inom EG, m.m. Fi. 101. Höj ribban! Lärarkompetens för yrkesutbildning. U. 102. Analys och utvärdering av bistånd. UD. 103. Studiemedelsfinansierad polisutbildning. Ju. 104. PVC - en plan för att undvika miljöpåverkan. M. 105. Ny lagstiftning om radio och TV. Ku. 106. Sjöarbetstid. K. 107.Säkrare finansiering av framtida kämavfalls - kostnader. M. 108. Säkrare finansiering av framtida kämavfalls- kostnader — Underlagsrapporter. M. 109. Tåget kommer. K. 110. Omsorg och konkurrens. S. 111. Bilars miljöklassning och EG. M. 112. Konsumenterna och livsmedelskvaliteten. En studie av konsumentupplevelser. Jo. 113. Växande råvaror. M. 114. Avfallsfri framtid. M. 115. Sjukvårdsreformer i andra länder. S. 116. Skyldighet att lagra olja och kol. N. 117. Domstolsprövning av förvaltningsärenden. Ju. 118. Informationsteknologin-Vingar åt människans förmåga. SB. 119. Livsmedelspolitik för konsumenterna. — Reformen som kom av sig. Jo. 120. Finansiell leasing av lös egendom. Ju. 121. Bosparande. Fi. 122. Trygghet mot brott i lokalsamhället. Kartläggning, . principiella synpunkter och förslag. Ju. 123. Miljöombudsman. M. 124. Varu— och personkontroll vid EU:s yttre gräns. Ju. 125. Samordnad insamling av miljödata. K. 126.Hus1äkarreformens första halvår. S. 127. Kronan Spiran Äpplet. En ny universitetsstruktur i södra Stockholmsområdet. U. 128. Lokal Agenda 21 — en vägledning. M. 129. Företagares arbetslöshetsersättning. A. 130. Försäkring under krigsförhållanden. Fi. 131. Skyddet vid den inre gränsen. Ju. 132. Landstingens ansvar för kliniskt forsknings- och utvecklingsarbete. S. 133. Miljöpolitikens principer. M. 134. Överprövning av beslut i plan- och byggärenden. M.
Statens offentliga utredningar 1994
Kronologisk förteckning
135. The Key to Europe — a comparative analysis of entry and asylum policies in Western countries. Ku. 136. Statliga myndigheters avtal. Fi. 137. Internationella adoptionsfrågor. 1993 års Haagkonvention m.m. S. 138. Klimatdelegationens rapport 1994. M. 139. Ny socialtjänstlag. S.
Statens offentliga utredningar 1994
Systematisk förteckning
Statsrådsberedningen
Om kriget kommit... Förberedelser för mottagande av militärt bistånd 1949-1969 + Bilagedel. [11] Infomtationsteknologin -Vingar åt människans förmåga.[1 18]
J ustitiedepartementet
Vapenlagen och EG [4] Kriminalvård och psykiatri. [5] Års- och koncentredovisning enligt EG-direktiv. Del I och II. Ju. [17] Förvalta bostäder. [23] Vallagen. [30] Utrikessekretessen. [49] 6 Juni Nationaldagen. [58]
Personnummer — integritet och effektivitet. [63] Ny lag om skiljeförfarande. [81] Domaren i Sverige inför framtiden — utgångspunkter för fortsatt utredningsarbete. Del A+B. [99]
Studiemedelsfmansierad polisutbildning. [103] Domstolsprövning av förvaltningsärenden. [117] Finansiell leasing av lös egendom. [120] Trygghet mot brott i lokalsamhället. Kartläggning, principiella synpunkter och förslag. [122] Varu- och personkontroll vid EU:s yttre gräns. [124] Skyddet vid den inre gränsen. [131]
Utrikesdepartementet
Historiskt vägval — Följderna för Sverige i utrikes- och säkerhetspolitiskt hänseende av att bli, respektive inte bli medlem i Europeiska unionen. [8] Anslutning till EU — Förslag till övergripande lagstiftning. [10] Suveränitet och demokrati + bilagedel med expertuppsatser. [12] Rena roller i biståndet — styrning och arbetsfördelning i en effektiv biståndsförvaltning. [19] Sexualupplysning och reproduktiv hälsa under 1900-talet i Sverige. [37] Kvinnor, barn och arbete i Sverige 1850-1993. [38] Analys och utvärdering av bistånd. [102]
Försvarsdepartementet Räddningstjänst i samverkan och på entreprenad. [67]
Socialdepartementet
Mäns föreställningar om kvinnor och chefskap. [3] Reformerat pensionssystem. [20] Reforrnerat pensionssystem. Bilaga A.
___—___—
Kosmader och individeffekter. [21] Reformerat pensionssystem. Bilaga B. Kvinnors ATP och avtalspensioner. [22] Svensk alkoholpolitik — en strategi för framtiden. [24] Svensk alkoholpolitik — bakgrund och nuläge. [25] Att förebygga alkoholproblem. [26] Vård av alkoholmissbrukare. [27] Kvinnor och alkohol. [28]
Barn — Föräldrar — Alkohol. [29]
Gamla är unga som blivit äldre. Om solidaritet mellan generationerna. Europeiska äldreåret 1993. [39] Sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar och socialbidrag. [46] Rätten till ratten — reformerat bilstöd. [55] Ett centrum för kvinnor som våldtagits och misshandlats. [56] Om intyg och utlåtanden som utfärdas av hälso— och sjukvårdspersonal i yrkesutövningen. [71] Sjukpenning, arbetsskada och förtidspension — förutsättningar och erfarenheter. [72] Teknologi och vårdkonsumtion inom sluten somatisk korttidsvård 1981-2001. [86] En allmän sjukvårdsförsäkring i offentlig regi. [95] Omsorg och konkurrens. [110] Sjukvårdsreformer i andra länder. [115] Husläkarreformens första halvår. [126] Landstingens ansvar för kliniskt forsknings- och utvecklingsarbete. [ 132] Internationella adoptionsfrågor. 1993 års Haagkonvention m.m. [137]
Ny socialtjänstlag. [139]
Kommunikationsdepartementet
På väg. [15] Citytunneln i Malmö. [78]
Trafiken och koldioxiden — Principer för att minska trafikens koldioxidutsläpp. [91] Miljözoner för trafik i tätorter. [92]
Sjöarbetstid. [106] Tåget kommer. [109] Samordnad insamling av miljödata. [125]
Finansdepartementet
Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken. [1] Sverige och Europa. En samhällsekonomisk konsekvensanalys. [6] JIK-metoden, m.m. [13]
Vissa mervärdeskattefrågor lIl — Kultur m.m. [31] Uppskattad sysselsättning — om skatternas betydelse
för den privata tjänstesektorn. [43] Folkbokföringsuppgitiema i samhället. [44]
u'-'_.'||.'1'n'[g| .||.||'
. |.|". .|',.'- .'|Ir.|.'|:.'l Nulli”- 'lnmulil'lr
— mun.." " rd' . ||' "l' 'ål' .I' '|'.||. . ...-i.u -_ll|'..' _ L.' » il. avrunna...” .,?d" .. » »
' mln hmm-" ':i'li- ”.|.' "'"-"ii..
”'|'.— MMI'FH "I'I 1:13. | FMW'I! ni i.,q ..-. H:s—,: I
[|_I', I.,." ""'" WMI ]_ T I]. . »| .—._ ufJ-irrmt— ...:- rl-Å, Guld,—LLQ -|'|,',lr'.i ull.!!åk _':::-'.||_H.'.l: |
' 'female'-”rf. .! ' ..jh— . '"'-.: man'- qi-I'i'" wit-är?:
hb'L. want.—Jm. -.| ,UF'HI ...,-_ :|.
l'aIIHLNFl'll..'IJ1-,i"
,tti'ngs- r' '.I'HI'N '14, ,! :*?” .
'z-(i'l'l _||-"|-|. — ,gmaFM-rj , | eagle-a. in...... ' 1.1;i.%x* , ”' .'. . '| .|'.- .. Hcl]! i |'nd ' _-- , , » ... --._,_, TW'. - .. .- "1 "" "Cl-fh— |.| _ - ,, 'l"".nl"la1Ä'JHTILFPri—3r.. ' "u' nära.-ju. '--. ,. - . .n.1.-.,| Hi.”! ,,,, ':',-V,", !...-11:39 _ , :
| ',,' iii—|_'
'ulkmåö ' .: ' ('.-r.; Mumma—z. .|.., ,51- r,..p..gl|.jä|'.l-u'|r.,
Statens offentliga utredningar 1994
Systematisk förteckning
Allemanssparandet — en översyn. [50] Beskattning av fastigheter, del II - Principiella utgångspunkter för beskattning av fastigheter m.m. [57] Rationaliserad fastighetstaxering, del 1. Fi. [62] Statistik och integritet, del 2 — Lag om personregister för officiell statistik m.m. [65] Finansiella tjänster i förändring. [66]
Otillbörlig kurspåverkan och vissa insiderfrågor. [68] Inomkommunal utjämning. [70]
Punktskattema och EG. [74] Allmänhetens bankombudsman. [79] Ny lag om skatt på energi. En teknisk översyn och EG-anpassning.
- Motiv. Del I.
— Författningstext och bilagor. Del II. [85] Nya tidpunkter för redovisning och betalning av skatter och avgifter. [87] Mervärdesskatten och EG. [88] Tullagstiftningen och EG. [89] Beskattning av förmåner. [98]
Beskattningen vid gränsöverskridande omstruktureringar inom EG. m.m. [100] Bosparande. [121] Försäkring under krigsförhållanden. [130] Statliga myndigheters avtal. [136]
Utbildningsdepartementet
Grunden för livslångt lärande. [45] Avveckling av den obligatoriska anslutningen till studentkårer och nationer. [47]
lakttagelser under en reform — Lägesrapport från Resursberedningens uppföljning vid sex universitet och högskolor av det nya resurstilldelningssystemet för grundläggande högskoleutbildning. [80] Samvetsklausul inom högskoleutbildningen. [84] Höj ribban!
Lärarkompetens för yrkesutbildning. [101] Kronan Spiran Äpplet. En ny universitetsstruktur i södra Stockholmsområdet. [127]
Jordbruksdepartementet
Förstärkta miljöinsatser ijordbruket
— svensk tillämpning av EG:s miljöprogram. [82] Levande skärgårdar. [93] Konsumenterna och livsmedelskvaliteten. En studie av konsumentupplevelser. [112] Livsmedelspolitik för konsumenterna. — Reformen som kom av sig. [119]
Kulturdepartementet
Förnyelse och kontinuitet — om konst och kultur i framtiden. [9] Vandelns betydelse i medborgarskapsärenden, m.m. [33] Tekniskt utrymme för ytterligare TV-sändningar. [34] Vår andes stämma — och andras.
Kulturpolitik och intemationalisering. [35] Minne och bildning. Museernas uppdrag och organisation + bilagedel. [51] Teaterns roller. [52] Mästarbrev för hantverkare. [53] Utvärdering av praxis i asylärenden. [54] Särskilda skäl — utformning och tillämpning av 2 kap. 5 å och andra bestämmelser i utlänningslagen. [60] Dagspresseni 1990-talets medielandskap. [94] Ny lagstiftning om radio och TV. [105] The Key to Europe — a comparative analysis of entry and asylum policies in Western countries. [135]
Näringsdepartementet
Pantbankemas kreditgivning. [61] Skyldighet att lagra olja och kol. [116]
Arbetsmarknadsdepartementet Ledighetslagstiftningen — en översyn [41] Kunskap för utveckling + bilagedel. [48] Övergång av verksamheter och kollektiva upp- sägningar. EU och den svenska arbetsrätten. [83] Företagares arbetslöshetsersättning. [129]
Civildepartementet
Kommunerna, Landstingen och Europa. + Bilagedel. [2] Konsumentpolitik i en ny tid. [14] Kvalitet i kommunal verksamhet — nationell uppföljning och utvärdering. [18] Mycket Under Samma Tak. [32] Staten och trossamfunden. [42]
Ungdomars välfärd och värderingar - en under— sökning om levnadsvillkor, livsstil och attityder. ]73] Patientskadelag. [75]
Tillvarons trösklar. [77]
Miljö- och naturresursdepartementet EU, EES och miljön. [7]
Skoterköming på jordbruks- och skogsmark. Kartläggning och åtgärdsförslag. [16] Miljö och fysisk planering. [36] Långsiktig strålskyddsforskning. [40]
Statens offentliga utredningar 1994
Systematisk förteckning
Vilka vattendrag skall skyddas? Principer och förslag. [59] Vilka vattendrag skall skyddas? Beskrivningar av vattenområden. [59] Med raps i tankarna? [64] On the General Principles of Environment Protection. [69]
Trade and the Environment - towards a
sustainable playing field. [76] Kart- och fastighetsverksamhet — finansiering, samordning och förfanningsreglering. [90] Följdlagstiftning till miljöbalken. [96] Reglering av vattenuttag ur enskilda brunnar. [97] PVC — en plan för att undvika miljöpåverkan. [104] Säkrare finansiering av framtida kämavfallskostnader. [107] Säkrare finansiering av framtida kämavfallskostnader — Underlagsrapporter. [108] Bilars miljöklassning och EG. [111] Växande råvaror. [113] Avfallsfri framtid. [114] Miljöombudsman. [123]
Lokal Agenda 21 — en vägledning. [128] Miljöpolitikens principer. [133]
Överprövning av beslut i plan- och byggärenden. [134] Klimatdelegationens rapport 1994. [138]
1 || . ian'uaqÖ 'r _- J —-'- ——' "'_" ""*
|'. | : nej:-|. '.'lil- | J. ." . "|||| 'le " nm.. .
" :hl l-.' - uti.
. -'.1..'. . ".ID
! : Jf'l ' '-'.'i
. -.rr'—| Ja.: u' " .- " .'..T
_ "- ".". |'|. |'|'le "'I-11
|. .._I. , 'hilm'lj'ul 1._] 'In" |! ' ,' "'It |L'- "JU
.' '_.-|'|..." - . i—lc' | .'|
r '._.._. JWWWLIH "15 :-.., -.- ”..._...w _Hne '?
I] I.']! l'.'-..|.|r1'l'.||'1.'.uh f": " ,|':: ||. .|. 'in' ..|-4
| ||. |. hlh " .! 15.1! ?3- I.! IL.: ”||- ' .:IH I:"|'| ä;";- :- |.- -|.'l.. -'.-"w '.t'v'ljm'zlu . " ni?-|:. E!: "T: "'" iii-Jkl: _JIÅ
.I.. -. ' I'1 |'|: ., .? .if ' - #
. . , . . ._. fil.—v- _ J...-__... i...—__ l .; I
I ' . "i." ... .w' . |||:lu-llf1luJJå : aL hm- .-.:-ln- : MFF.-'HHHIM'U J' Iiumm-- _ ' 'Hqu-HJMJQIIH |"*1 l'I ".'