SOU 1994:139

Ny socialtjänstlag : huvudbetänkande

Till statsrådet och chefen för Socialdepartementet

Genom beslut den 13 juni 1991 bemyndigade regeringen dåvarande stats- rådet Bengt Lindqvist att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att göra en allmän översyn av socialtjänstlagen (1980:620). Översynen skall bl.a. innefatta en utvärdering av socialtjänstlagens tillämpning och syfta till att tydligare avgränsa och klargöra socialtjänstens uppgifter och ansvarsom- råden.

Kommittén antog namnet Socialtjänstkommittén. En kortfattad redogö- relse för utredningsuppdraget och kommitténs arbete med detta betänkande redovisas i kapitel 1. Direktiven till utredningen (dir. 1991:50) redovisas i bilaga 1.

Enligt regeringens tilläggsdirektiv (dir. 1993:72) skall kommittén även utreda och lägga fram förslag till författningsreglering av personregister inom socialtjänstens verksamhetsområde. I detta uppdrag ingår också att belysa hur kommunernas, privata vårdutövares och vissa institutioners an- svar att lämna uppgifter till staten kan regleras. Tilläggsdirektiven redovisas i bilaga 2.

Kommittén får härmed överlämna betänkandet Ny socialtjänstlag. I arbe— tet med detta betänkande har deltagit som ordförande statssekreteraren Carl-Anders vaarsson (fp) och som ledamöter primärvårdsordförande An- ders Andersson (kds), f.d. riksdagsledamoten Johan Brohult (nyd) (t.o.m. 1993—05—14), f.d. riksdagsledamoten Leif Bergdahl (nyd) (fr.o.m. 1993—05—15 t.o.m. 1993—11—30), verkställande direktören Agnetha Colanto- ni (nyd) (fr.o.m. 1993—12—01 t.o.m. 1994—09—28), förbundsordföranden Alec Carlberg (v), riksdagsledamoten Göte Jonsson (m), riksdagsledamoten Ri- naldo Karlsson (s), riksdagsledamoten Maj-Inger Klingvall (s), riksdags- ledamoten Roland Larsson (c) samt barnläkaren Ingrid Ronne-Björkqvist (fp)-

Som sakkunniga har deltagit socialdirektören Ulf Andersson, Föreningen Sveriges Socialchefer, ombudsmannen Jerker Björkman, TCO, förbunds- ordföranden Agneta Bygdell, SACO, departementsrådet Håkan Ceder, So- cialdepartementet, lagmannen Göran Ewerlöf, sekreteraren Karl-Axel Jo- hansson, Svenska kommunförbundet, utredningssekreteraren Inger Lenas, LO, f.d. chefsjuristen Jan Sahlin, Landstingsförbundet, departementssekre- teraren Gun-Marie Pettersson, Socialdepartementet samt överdirektören Kerstin Wigzell, Socialstyrelsen.

Som experter har deltagit chefsjuristen Gunnar Fahlberg, Socialstyrelsen, förbundsjuristen Leif Petersén, Svenska kommunförbundet samt avdel- ningsdirektören Åsa Wiklund, Datainspektionen.

4 sou 1994:139

Kommittén har tidigare avlämnat följande rapporter och betänkanden.

Kommunernas socialbidrag — en kartläggning av normer, kostnader m.m. (SOU 1992:98),

Rätten till bistånd inom socialtjänsten (SOU 1993:30), — Frivilligt socialt arbete — kartläggning och kunskapsöversikt (SOU 1993:82), Socialtjänstens roll i samhällsplanering och samhällsarbete — en kun- skapsöversikt och ett diskussionsunderlag (SOU 1993:91), — Sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar och socialbidrag

(SOU 1994:46).

Kommittén fortsätter sitt arbete med kompetens- och utbildningsfrågor som redovisas i ett kommande betänkande. Uppdraget att utreda författ- ningsreglering av personregister kommer att behandlas tillsammans med frågor om dokumentation inom socialtjänsten. Dessa frågor kommer också att redovisas i ett kommande betänkande.

Stockholm i oktober 1994

CARL-ANDERS IFVARSSON

Anders Andersson Maj-Inger Klingvall Alec Carlberg Roland Larsson Göte Jonsson Ingrid Ronne-Björkqvist Rinaldo Karlsson

/Arne Edström Olof Eklund Sonja Helling Leif Lundberg Marita Minell

Innehållsförteckning

Förkortningar ............................................................................. 19 Sammanfattning .......................................................................... 21 Författningsförslag ....................................................................... 67 1 Socialtjänstkommitténs uppdrag och arbete .......................... 89 1.1 Kommitténs direktiv .......................................................... 89 1.2 Kommitténs arbete med huvudbetänkandet ......................... 91 1.3 Kommitténs fortsatta arbete ............................................... 92 1.4 Dispositionen av huvudbetänkandet .................................... 92 2 Övergripande mål och vägledande principer ......................... 95 2.1 Inledning .......................................................................... 95 2.2 Socialtjänstreformens innebörd ........................................... 95 2.3 Vägledande principer ......................................................... 97 3 Medverkan i samhällsplanering och samhällsarbete ............... 101 3.1 Inledning .......................................................................... 101 3.2 Gällande bestämmelser ...................................................... 101 3.2.1 Socialtjänstlagens bestämmelser ................................ 101

3.2.2 Bestämmelser i plan- och bygglagen och naturresursla- gen ........................................................................ 102 3.2.3 Plan— och byggutredningens betänkande Miljö och fysisk planering ................................................................ 103 3.2.4 Miljökonsekvensbeskrivningarnas begränsningar ......... 104 3.3 Svenska och internationella erfarenheter ............................. 104 3.3.1 Inledning ................................................................ 104 3.3.2 Svenska erfarenheter ............................................... 105 3.3.3 Internationella erfarenheter ...................................... 108 3.3.4 Sociala konsekvensanalyser i ett internationellt perspek- tiv .......................................................................... 109 3.4 Folkhälsoarbete ................................................................. 110 3.4.1 Bakgrund ................................................................ 110

3.4.2 Folkhälsoinstitutet ................................................... 110

6

INNEHÅLLSFÖRTECKNlNG SOU l994:l39

3.5

3.6

3.7

4.1 4.2 4.3 4.4

4.5

4.6

4.7

5.1 5.2

5.3

3.4.3 Socialstyrelsens folkhälsorapport respektive sociala rap-

port 1994 ................................................................ 111 3.4.4 Det lokala folkhälsoarbetet ...................................... 112 Rapporten Socialtjänstens roll i samhällsplanering och sam— hällsarbete ........................................................................ 1 14 3.5.1 Inledning ................................................................ 114 3.5.2 Rapportens innehåll ................................................. 114 3.5.3 Synpunkter på innehåll och förslag i rapporten ........... 116 Synpunkter framförda vid Socialtjänstkommitténs samman- komster ............................................................................ 118 Sammanfattande bedömning ............................................... 121 Insatser för barn och ungdom ............................................. 125 Inledning .......................................................................... 125 Föräldrarnas ansvar ........................................................... 126 Barns och ungdomars uppväxtvillkor ....................... _ ............ 1 27 Barn med behov av särskilt stöd ......................................... 127 4.4.1 Barn med funktionshinder ........................................ 128 4.4.2 Barn som far illa ..................................................... 128 4.4.3 Invandrar— och flyktingbarn ...................................... 129 4.4.4 Adoptivbarn ........................................................... 130 4.4.5 Skilsmässobarn ........................................................ 130 4.4.6 Barn till alkoholmissbrukare ..................................... 131 4.4.7 Barn till arbetslösa föräldrar ..................................... 131 Verksamheter i förändring .................................................. 131 4.5.1 Skolan .................................................................... 131 4.5.2 Kultur- och fritidsverksamhet .................................... 132 4.5.3 Hälso- och sjukvård ................................................. 133 4.5.4 Barns villkor i förändringstider ................................. 135 Socialtjänstens ansvar ........................................................ 136 4.6.1 Allmänt inriktad och förebyggande verksamhet .......... 136 4.6.2 Socialtjänstens medverkan i familjerättsliga frågor ...... 139 4.6.3 Öppna stöd- och hjälpinsatser ................................... 140 4.6.4 Vård utanför hemmet ............................................... 145 Sammanfattande bedömning ............................................... 151 Insatser för äldre ............................................................... 157 Inledning .......................................................................... 157 Lagstiftningen på äldreområdet ........................................... 157 5.2.1 En tillbakablick ....................................................... 157 5.2.2 Gällande bestämmelser ............................................ 159 Äldres levnadsförhållanden ................................................ 160

SOU 19941139 INNEHÅLLSFÖRTECKNING 7

5.4

5.6

6.1 6.2 6.3 6.4

6.5 6.6 6.7

6.8

6.9

5.3.1 Förvärvsarbete och inkomstförhållanden .................... 160 5.3.2 Hälsa ..................................................................... 161 5.3.3 Äldres bostadsförhållanden ...................................... 161 5.3.4 Äldres livssituation .................................................. 162 Utveckling av service och vård ........................................... 163 5.4.1 Inledning ................................................................ 163 5.4.2 Färdtjänst ............................................................... 164 5.4.3 Hemtjänst ............................................................... 165 5.4.4 Dagverksamheter .................................................... 167 5.4.5 Särskilda boendeformer ........................................... 167 Aktuella problem och utvecklingstendenser ......................... 169 5.5.1 Inledning ................................................................ 169 5.5.2 Hemtjänsten ........................................................... 169 5.5.3 Särskilda boendeformer ........................................... 171 5.5.4 Uppföljning av Adel-reformen .................................. 173 Sammanfattande bedömning ............................................... 174 Insatser för människor med funktionshinder ........................ 177 Inledning .......................................................................... 177 Mål och inriktning för handikappolitiken ............................. 177 FN:s standardregler ........................................................... 178 Några centrala utredningar på det handikappolitiska området efter socialtjänstreformen ................................................... 178 6.4.1 Arbetet med 1986 års omsorgslag .............................. 178 6.4.2 Adel-reformen ........................................................ 179 6.4.3 1989 års handikapputredning (Handikapputredningen) 179 6.4.4 Psykiatriutredningen ................................................ 180 Kommunens ansvar enligt socialtjänstlagen .......................... 180 Kommunens ansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen ............. 181 Kommunens ansvar enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) .................................................... 182 Socialtjänstens insatser ....................................................... 183 6.8.1 Färdtjänst ............................................................... 184 6.8.2 Hemtjänst ............................................................... 184 6.8.3 Personlig assistans ................................................... 184 6.8.4 Ledsagar— och avlösarservice ..................................... 185 6.8.5 Bostäder med särskild service ................................... 185 6.8.6 Socialtjänstens skyldighet att medverka till arbete/sys- selsättning ............................................................... 185

Några aktuella reformer och statliga utredningar på det handi- kappolitiska området ......................................................... 186

8

INNEHÅLLSFÖRTECKNING SOU 19942139

6.10

7.2

7.3

7.4

8.2 8.3

8.4

8.5

6.9.1 Utredningen om samordning av offentligt betalda resor,

den s.k. Samreseutredningen ..................................... 186 6.9.2 Ny avgiftsutredning .................................................. 187 6.9.3 Nyinrättad handikappombudsman ............................. 187 6.9.4 Riksdagens behandling av propositionen om psykiskt

stördas villkor ......................................................... 188 Sammanfattande bedömning ............................................... 189 Insatser för personer med försörjningsproblem ..................... 193 Socialbidrag ...................................................................... 194 7.1.1 Bakgrund ................................................................ 194 7.1.2 Utvecklingen åren 1982—1993 ................................... 195

7.1.3 Socialtjänstkommitténs rapport Sambandet mellan sam- hällsekonomi, transfereringar och socialbidrag (SOU

1994:46) .................................................................. 196 Budgeträdgivning och skuldsanering .................................... 199 7.2.1 Budgetrådgivning .................................................... 199 7.2.2 Skuldsaneringslagen ................................................. 201 Sysselsättningsskapande åtgärder ........................................ 202 7.3.1 Inledning ................................................................ 202 7.3.2 Arbetsmarknadspolitiska åtgärder ............................. 202 7.3.3 Ansvarsfördelningen för rehabilitering av långtidssjuka 205 7.3.4 Exempel på kommunala arbetsmarknadsinsatser ......... 205 Sammanfattande bedömning ............................................... 216 7.4.1 Socialbidraget ......................................................... 216 7.4.2 Hushållsekonomisk rådgivning m.m. .......................... 218 7.4.3 Sysselsättningsskapande åtgärder ............................... 219 7.4.4 Krav på motprestationer vid socialbidragstagande ....... 223 Insatser för människor med missbruksproblem ..................... 227 Vårt uppdrag ..................................................................... 227 8.1.1 Alkoholpolitiska kommissionens uppdrag ................... 227 Gällande bestämmelser ...................................................... 228 Missbrukets utbredning ...................................................... 230 8.3.1 Inledning ................................................................ 230 8.3.2 Omfattningen av alkoholmissbruk ............................. 230 8.3.3 Omfattningen av narkotikamissbruk .......................... 231 Socialtjänstens insatser för missbrukare ............................... 232 8.4.1 Inledning ................................................................ 232 8.4.2 Öppen missbrukarvård ............................................. 232 8.4.3 Institutionsvård ....................................................... 235 Effekter och resultat av behandling ..................................... 238 8.5.1 Inledning ................................................................ 238

SOU 19941139 INNEHÅLLSFÖRTECKNING 9

8.6

8.7

9.1 9.2

9.3

9.4 9.5

9.6

10 10.1 10.2

10.3 10.4

8.5.2 Expertgruppens slutsatser och rekommendationer ....... 239 Aktuella problem och utvecklingstendenser ......................... 240 8.6.1 Inledning ................................................................ 240 8.6.2 Alkoholpolitiska kommissionens slutsatser och förslag 241 8.6.3 Utvecklingen av öppna behandlingsformer .......... . ...... 243 8.6.4 Drogförebyggande insatser ....................................... 244 Sammanfattande bedömning ............................................... 244 Tillsyn, uppföljning och utvärdering .................................... 249 Vårt uppdrag ..................................................................... 249 Tillsyn, uppföljning och utvärdering—en kunskapsöversikt ...... 250 9.2.1 Inledning ................................................................ 250 9.2.2 Kunskapsöversiktens källor ...................................... 250 9.2.3 Syntes .................................................................... 252 Statens tillsyn över socialtjänsten ........................................ 254 9.3.1 Inledning ................................................................ 254 9.3.2 Socialtjänstlagens bestämmelser ................................ 255 9.3.3 Socialtjänstpropositionen .......................................... 255 9.3.4 Övriga propositioner inom socialtjänstens område ...... 256 9.3.5 Sammanfattande kommentarer ................................. 259 Kommunernas tillsyn ......................................................... 261 Uppgiftsskyldigheten inom socialtjänsten ............................. 262 9.5.1 Gällande bestämmelser ............................................ 262 9.5.2 Lagen om den officiella statistiken ............................ 263 Sammanfattande bedömning ............................................... 264 9.6.1 Definitionsfrågorna .................................................. 264 9.6.2 Statens respektive kommunernas roll och uppgifter ..... 265 9.6.3 Kommunernas uppföljning och utvärdering ................ 266 9.6.4 Statens tillsyn, uppföljning och utvärdering ................ 267 9.6.5 ADB-användning för uppföljning och utvärdering ....... 269 Myndighetsutövning och den enskildes rättssäkerhet ............. 271 Inledning .......................................................................... 271 Begreppet myndighetsutövning i socialtjänstlagen ................. 271 10.2.1 Inledning ................................................................ 271 10.2.2 Begreppet myndighetsutövning i den tidigare förvalt- ningslagen ............................................................... 272 10.2.3 Begreppet myndighetsutövning i några andra lagar ..... 274 10.2.4 Juridisk litteratur om begreppet myndighetsutövning .. 276 10.2.5 Allmänna råd från Socialstyrelsen ............................. 279 Sammanfattande bedömning ............................................... 280

Rättssäkerheten för den enskilde ........................................ 281

10 INNEHÅLLSFÖRTECKNING SOU [994339 10.4.1 Inledning ................................................................ 281 10.4.2 Möjligheterna att ta del av allmänna handlingar ......... 281 10.4.3 Sekretess och tystnadsplikt ....................................... 283 10.4.4 Rättssäker handläggning ........................................... 284 10.4.5 Yttrandefriheten ...................................................... 285 10.4.6 Meddelarfriheten ..................................................... 286 10.4.7 Tjänstefelsansvaret, m.m. .......................................... 287 10.4.8 Tillsynen ................................................................. 288 10.5 Avslutande kommentarer ................................................... 288 11 Socialtjänsten i framtiden ................................................... 291 12 Ny lagstiftning ................................................................... 297 12.1 Val av lagstiftningsmodell ................................................... 297 12.1.1 Inledning ................................................................ 297 12.1.2 Ramlag—detaljlag ..................................................... 298 12.1.3 Rättighetslag—skyldighetslag ...................................... 299 12.1.4 Överväganden ......................................................... 300 12.2 Sammanhållen, uppdelad eller med annan lagstiftning samord- nad lag ............................................................................. 301 12.3 Den nya lagstiftningens konstruktion ................................... 302 12.3.1 Inledning ................................................................ 302 12.3.2 Motiven för omarbetning ......................................... 302 12.3.3 Uppbyggnaden av den nya lagen ............................... 304 13 Mål och uppgifter .............................................................. 307 13.1 Övergripande mål för all verksamhet inom socialtjänsten ...... 307 13.2 Mål för arbetet med vissa grupper i samhället ...................... 308 13.3 Insatser på samhälls—, grupp- och områdesnivå samt på in- dividnivå .......................................................................... 312 13.4 Personalen inom socialtjänsten ........................................... 313 14 Barnperspektivet i den nya socialtjänstlagen ........................ 315 14.1 Inledning .......................................................................... 315 14.2 FN:s barnkonvention ......................................................... 316 14.3 Barnombudsmannens skrivelse till Socialtjänstkommittén ...... 316 14.4 Våra slutsatser och förslag .................................................. 317 15 Stöd till anhöriga ............................................................... 321 15.1 Inledning .......................................................................... 321 15.2 Anhörigomsorgens omfattning ............................................ 321 15.3 Den tysta omsorgen ........................................................... 322

SOU l994:l39 INNEHÅLLSFÖRTECKNING 11

15.4 15.5

15.6 15.7 15.8

16

16.1 16.2 16.3 16.4

17

18 18.1 18.2

18.3 18.4

19 19.1

19.2 19.3 19.4

20

20.1 20.2 20.3

Samhällets syn på stödet till anhöriga .................................. 323 Exempel på olika stödformer för anhöriga ........................... 324 15.5.1 Avlösning ............................................................... 324 15.52 Personligt stöd ........................................................ 325 15.5.3 Ekonomisk ersättning .............................................. 325 De anhörigas erfarenheter av olika stödformer ..................... 327 Sammanfattande bedömning ............................................... 328 Våra överväganden och förslag ........................................... 329 Överlämnande av uppgifter inom socialtjänsten till annan ..... 333 Gällande bestämmelser ...................................................... 333 Myndighetsutövning och den enskildes rättssäkerhet ............. 334 Lokaliseringsprincipen ....................................................... 335 Överväganden ................................................................... 336 Krav på god kvalitet .......................................................... 341 Planering, uppföljning och utvärdering ................................ 345 Målinriktning och planmässighet i socialtjänstens verksamhet 345 Socialtjänstens uppföljning och utvärdering samt kvalitetssäk- ring .................................................................................. 347 Kvalitetssäkring inom hälso- och sjukvården ........................ 348 Kvalitetssäkring inom socialtjänsten .................................... 349 18.4.1 Kvalitetssäkring i entreprenadverksamheter ............... 350 Samverkan, information, tidiga insatser m.m. ....................... 353 Samverkan ........................................................................ 353 19.1.1 Gällande bestämmelser ............................................ 353 19.1.2 Modeller för samverkan inom den offentliga sektorn .. 354 19.1.3 Socialtjänstsekretessen ............................................. 355 19.1.4 Socialtjänstens samverkan med frivilliga organisationer 358 19.1.5 Våra slutsatser och förslag ........................................ 359 Tidiga insatser ................................................................... 360 Information ...................................................................... 362 Socialtjänstens serviceskyldighet ......................................... 364 Stöd till frivilligt socialt arbete ............................................ 367 Inledning .......................................................................... 367 England ............................................................................ 368 Danmark .......................................................................... 268 20.3.1 De danska frivilligorganisationerna ........................... 369

12 INNEHÅLLSFÖRTECKNING SOU 19941139 20.4 Norge ............................................................................... 370 20.4.1 Försök med frivillighetscentraler ............................... 370 20.4.2 Erfarenheter av försöket .......................................... 371 20.4.3 Självhjälpsgrupper ................................................... 372 20.4.4 Framtida strategi ..................................................... 372 20.5 Sverige ............................................................................. 373 20.5.1 Det frivilliga arbetets omfattning och inriktning .......... 373 20.5.2 Definitioner och begrepp ......................................... 374

20.5.3 Det frivilliga arbetets omfattning och bestämningsfakto— rer ......................................................................... 375 20.5.4 Några grundläggande karaktäristika hos socialt inrikta- de frivilligorganisationer ........................................... 377 20.5.5 Statens insatser för att främja den ideella sektorns ut- veckling .................................................................. 379 20.5.6 Lokal utveckling ...................................................... 381 20.6 Våra överväganden och förslag ........................................... 382 21 Insatser på samhälls- samt grupp- och områdesnivå .............. 387 21.1 Våra övergripande utgångspunkter ...................................... 387 21.2 Insatser på samhällsnivå ..................................................... 388 21.2.1 Inledning ................................................................ 388 21.2.2 Socialtjänstens bevaknings- och rapporteringsskyldighet 388 21.2.3 Socialtjänstens deltagande i samhällsplaneringen ........ 391 21.2.4 Sociala konsekvensanalyser ...................................... 393 21.2.5 Utvecklingsarbete och kompetensfrågor ..................... 395 21.3 Insatser på grupp- och områdesnivå .................................... 396 21.3.1 Uppsökande verksamhet .......................................... 396 21.3.2 Grupp- och områdesinriktat arbete ............................ 398 21.3.3 Socialtjänstens ansvar för det förebyggande arbetet bland barn och ungdomar ......................................... 401 22 Barnomsorg ...................................................................... 403 22.1 Nuvarande ordning ............................................................ 403 22.2 Barnomsorgens utbyggnad .................................................. 403 22.3 Barnomsorgen i ett framtidsperspektiv ................................ 404 23 Färdtjänst, hemtjänst och dagverksamheter .......................... 407 23.1 Normaliseringsprincipen ..................................................... 407 23.2 Gällande bestämmelser ...................................................... 407 23.3 Vår principiella syn ............................................................ 408 23.4 Färdtjänst ......................................................................... 409 23.5 Hemtjänst ......................................................................... 410

SOU 1994:139 INNEHÅLLSFÖRTECKNING 13

23.6

24

24.1 24.2 24.3

24.4

25 25.1

25.2

26

26.1 26.2 26.3 26.4 26.5

27

27.1 27.2 27.3 27.4 27.5 27.6 27.7

28

29 29.1 29.2

Dagverksamheter .............................................................. 412 Särskilda boendeformer ..................................................... 415 Gällande bestämmelser ...................................................... 415 Behovet av särskilda boendeformer ..................................... 416 Särskilda boendeformer för äldre personer och personer med funktionshinder ................................................................. 417 Våra slutsatser och förslag .................................................. 417 Personligt stöd och möjligheter till sysselsättning .................. 423 Personligt stöd .................................................................. 423 25.1.1 Gällande bestämmelser ............................................ 423 25.1.2 Personligt stöd i olika former .................................... 424 25.1.3 Våra slutsatser och förslag ........................................ 424 Möjligheter till sysselsättning .............................................. 428 25.2.1 Gällande bestämmelser ............................................ 428 25.2.2 Våra slutsatser och förslag ........................................ 428 Vård och behandling utanför hemmet .................................. 431 Gällande bestämmelser ...................................................... 431 Kommunens ansvar för vårdresursplanering ......................... 431 Uppföljning av placeringar utanför hemmet ......................... 433 Individuell plan för vård utom hemmet ............................... 436

Stöd till barn och föräldrar under en familjehemsplacering 437

Ersättning och annat stöd till familjehemsföräldrar vid en vård- nadsöverflyttning ............................................................... 441 Nuvarande ordning ............................................................ 441 Socialstyrelsens enkät ........................................................ 442 Ersättningsfrågan .............................................................. 443 Tillsynsfrågan .................................................................... 444 Vårt uppdrag ..................................................................... 444 En jämförelse med utländska förhållanden ........................... 445 Våra överväganden och förslag ........................................... 446 Vissa frågor om rätten till ekonomiskt bistånd ...................... 453 Skyddet för barn och ungdom ............................................. 455 Grundläggande bestämmelser för skyddet av barn och ungdom 456 Socialtjänstens utredningsskyldighet i ärenden som rör skyddet av barn och ungdom .......................................................... 457

14 INNEHÅLLSFÖRTECKNING SOU 1994:139 29.2.1 Bakgrund ................................................................ 457 29.2.2 Våra överväganden och förslag ................................. 457 29.3 Medgivande att ta emot underåriga för stadigvarande vård och fostran m.m. ..................................................................... 460 29.3.1 Gällande bestämmelser ............................................ 460 29.3.2 Våra överväganden och förslag ................................. 460 30 Anmälan till socialtjänsten om barn som far illa ................... 465 30.1 Nuvarande ordning ............................................................ 465 30.1.1 Anmälnings- och uppgiftsskyldighet ........................... 465 30.1.2 Vittnesplikt ............................................................. 466 30.2 Utredningsdirektiven m.m. ................................................. 467 30.3 Allmänna utgångspunkter .................................................. 468 30.4 Våra överväganden och förslag i fråga om anmälningsuppma- ningen .............................................................................. 468 30.4.1 Tidigare behandling av frågan ................................... 468 30.4.2 Anmälningsuppmaningens innebörd .......................... 469 30.4.3 Våra slutsatser ......................................................... 470 30.5 Våra överväganden och förslag i fråga om anmälnings- och Uppgiftsskyldigheten .......................................................... 471 30.5.1 Allmänt .................................................................. 471 30.5.2 Sekretess och tystnadsplikt ....................................... 472 30.5.3 Våra slutsatser ......................................................... 473 30.5.4 Information om skyldigheten att anmäla och lämna upp— gifter ...................................................................... 477 30.6 Våra överväganden och förslag i fråga om samordning av inne- hållet i bestämmelserna om uppgiftsskyldighet och Vittnesplikt 477 30.6.1 Bakgrund ................................................................ 477 30.6.2 Tidigare behandling av frågan ................................... 478 30.6.3 Brister i överensstämmelsen mellan bestämmelserna om uppgiftsskyldighet och frågeförbud ............................ 479 30.6.4 Våra slutsatser ......................................................... 480 31 Avgifter inom vården av missbrukare .................................. 483 31.1 Inledning .......................................................................... 483 31.2 Avgiftsfrågans tidigare behandling ....................................... 483 31.3 Gällande bestämmelser ...................................................... 484 31.3.1 Propositionen (1986/87:129) om ersättning för uppehälle vid vård inom socialtjänsten m.m. ............................. 484 31.3.2 Avgifter inom äldre- och handikappomsorgen ............ 485 31.3.3 Avgifter vid vård enligt lagen (1962:381) om allmän för- säkring (AFL) ......................................................... 486 31.4 Våra överväganden och förslag ........................................... 487

SOU 19941139 INNEHÅLLSFÖRTECKNING 15

32 32.1 32.2

32.3

32.4

33 33.1

33.2

31.4.1 Inledning ................................................................ 487 31.4.2 Principer för avgifter vid vård inom socialtjänsten ....... 488 31.4.3 Vår bedömning ........................................................ 488 Återbetalning av utgivet ekonomiskt stöd ............................ 491 Inledning .......................................................................... 491 Sammanfattning av våra överväganden om återkrav i delbe- tänkandet Rätten till bistånd inom socialtjänsten .................. 492 32.2.1 Ekonomiskt stöd som utges på andra grunder än rätten

till bistånd .............................................................. 492 32.2.2 Återkrav av försörjningsstöd ..................................... 493 32.2.3 Återkrav av annat ekonomiskt bistånd ...................... 493 Remissbehandlingen .......................................................... 495 32.3.1 Inledning ................................................................ 495 32.3.2 Sammanfattning av remissinstansernas synpunkter ...... 495 Våra överväganden och förslag ........................................... 496 32.4.1 Inledning ................................................................ 496 32.4.2 Återbetalning av ekonomiskt stöd som ges utöver rätten

till bistånd .............................................................. 496 32.4.3 Aterbetalning av ekonomiskt bistånd ......................... 498 32.4.4 Skyldighet att återbetala bistånd som utbetalats på fel-

aktiga grunder ......................................................... 502 Kommunal nämndorganisation och delegering ...................... 505 Kommunal nämndorganisation och sociala distriktsnämnder enligt socialtjänstlagen ....................................................... 505 33.1.1 Allmänt om kommunens nämndorganisation och sam-

band med olika delar i verksamheten ........................ 505 33.1.2 Sociala distriktsnämnder ........................................... 506

33.1.3 Kommunallagen och den fria nämndorganisationen 507 33.1.4 Överväganden angående kommunal nämndorganisation och sociala distriktsnämnder enligt socialtjänstlagen 508

Delegering av beslutanderätt .............................................. 508 33.2.1 Allmänna utgångspunkter för delegering .................... 509 33.2.2 Delegering enligt socialtjänstlagen ............................. 510 33.2.3 Delegering och samarbete mellan kommuner ............. 511 33.2.4 Överväganden angående delegering ........................... 512

Ärendehandläggning, dokumentation, register m.m. inom so- cialtjänsten ....................................................................... 515

Handläggning av enskilda ärenden ...................................... 515

16 INNEHÅLLSFÖRTECKNING SOU 1994:139 34.2 Dokumentation och register ............................................... 516 35 Regler för privat verksamhet .............................................. 519 35.1 Vårt uppdrag ..................................................................... 519 35.2 Gällande bestämmelser ...................................................... 519 35.2.1 Inledning ................................................................ 519 35.2.2 Socialtjänstlagens bestämmelser ................................ 519 35.2.3 Socialtjänstförordningen ........................................... 521 35.2.4 Särskilda regler för enskilt driven barnomsorg ............ 521 35.3 Vårdhemsstadgan .............................................................. 522 35.3.1 Inledning ................................................................ 522 35.3.2 Tillstånd och tillsyn .................................................. 522 35.4 Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) 523 35.4.1 Inledning ................................................................ 523 35.4.2 Tillstånd och tillsyn enligt LSS .................................. 523 35.5 Översyn av gällande bestämmelser ...................................... 524 35.5.1 Inledning ................................................................ 524 35.5.2 Översynen av Vårdhemsstadgan ................................. 525 35.5.3 Översyn av bestämmelserna för enskilda HVB ........... 525 35.6 Statskontorets uppdrag ...................................................... 526 35.7 Utvecklingen av privat verksamhet inom socialtjänsten ......... 527 35.7.1 Inledning ................................................................ 527 35.7.2 Individ- och familjeomsorgen .................................... 527 35.7.3 Äldre- och handikappomsorgen ................................ 530 3574 Barnomsorgen ......................................................... 533 35.7.5 Sammanfattning ...................................................... 534 35.8 Sammanfattande bedömning ............................................... 534 35.8.1 Inledning ................................................................ 534

35.8.2 Frågor om avgränsning och definition av privat verksam- het ......................................................................... 535 35.8.3 Rollfördelning mellan kommunen och den privata vård- givaren vid entreprenadavtal m.m. ............................. 536 35.8.4 Villkor för tillstånd, tillsyn m.m. ................................ 536 35.9 Överväganden och förslag .................................................. 537 35.9.1 Övergripande utgångspunkter ................................... 537 35.9.2 Definitioner och avgränsning av tillståndspliktig verk- samhet ................................................................... 539 35.9.3 Tillståndsprövningen ................................................ 546 35.9.4 Tillsynen ................................................................. 548 35.9.5 Sanktionerna ........................................................... 550 35.9.6 Övriga frågor .......................................................... 553

SOU 1994:139 INNEHÅLLSFÖRTECKNING 17

36 36.1 36.2

36.4

37

37.1 37.2 37.3 37.4 37.5

38 38.1 38.2

39

39.1 39.2 39.3

40

35.9.7 Förslag till översyn av vissa bestämmelser i LSS ......... 555

Statens tillsyn, uppföljning och utvärdering av socialtjänsten . 557

Inledning .......................................................................... 557 Socialstyrelsens uppgifter ................................................... 558 36.2.1 Officiell socialtjänststatistik ...................................... 559 Länsstyrelsernas uppgifter .................................................. 561 36.3.1 Sanktioner .............................................................. 563 36.3.2 Behovet av en enhetlig tillsynsmetodik ...................... 565 36.3.3 Övriga uppgifter för länsstyrelserna ........................... 566 Statens uppgifter i övrigt .................................................... 567 Socialtjänsten i ett EU-perspektiv ....................................... 569 Bakgrund ......................................................................... 569 Fri rörlighet för vissa utländska medborgare ........................ 569 Erfarenheter från andra länder ........................................... 570 EG-rättens regler om socialt bistånd till arbetssökande ......... 571 Vår bedömning ................................................................. 572 Övriga frågor inom socialtjänsten ........................................ 575 Inledning .......................................................................... 575 Överväganden ................................................................... 576 38.2.1 Överklagande .......................................................... 576 38.2.2 Utdömande av bötesstraff ........................................ 577 38.2.3 Förbud att inneha berusningsmedel ........................... 577 38.2.4 Socialtjänsten i krig ................................................. 578 Ekonomiska konsekvenser av våra förslag ........................... 579 Inledning .......................................................................... 579 Konsekvenserna av enskilda förslag .................................... 580 Sammanfattande bedömning ............................................... 587 Författningskommentar ...................................................... 589

Reservationer och särskilda yttranden ........................................... 615

18 INNEHÅLLSFÖRTECKNING SOU l994zl39

Bilagor: ...................................................................................... 627 1 Kommittédirektiv .............................................................. 627 2 Tilläggsdirektiv .................................................................. 643 3 Förteckning över personer som biträtt sekretariatet vid utarbe-

tandet av betänkandet ....................................................... 649 4 Jämförelse mellan den nuvarande och den föreslagna social-

tjänstlagen ........................................................................ 651

Förkortningar

AFL ALU Ami Ami-SM

AMS ATP Bea Bet. BFU—81

BRIS BUP CAN CESAM CUS DAMP Dir. EES EFTA EG EU FB FoU GAS HCK HSL HVB JO JuU KAS KBT KL LASS LHD LSS

LVM

Lagen (1962:381) om allmän försäkring Arbetslivsutveckling Arbetsmarknadsinstitut Arbetsmarknadsinstitut med särskilda resurser för soci- almedicinskt handikappade

Arbetsmarknadsstyrelsen Allmän tilläggspension Beredskapsarbete

Utskottsbetänkande Barn- och ungdomspsykiatri- samt Familjerådgivnings- utredningen 1981 Barnens rätt i samhället Barn- och ungdomspsykiatriska vården Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning Centrum för samhällsarbete och mobilisering i Örebro Centrum för utvärdering av socialt arbete Deficits in Attention, Motor control and Perception Direktiv Europeiska ekonomiska samarbetsområdet

Europeiska Frihandelssammanslutningen Europeiska gemenskaperna Europeiska unionen

Föräldrabalken Forskning och Utveckling Generellt anställningsstöd Handikappförbundens Centralkommitté Hälso— och sjukvårdslagen (19821763) Hem för vård och boende Justitieombudsmannen J ustitieutskottet Kontant arbetsmarknadsstöd Kommunalt bostadstillägg

Lagen (1993:389) om assistansersättning Lagen (1977:239) om handel med drycker Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funk— tionshindrade

Lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall

20 FÖRKORTNINGAR SOU 19941139

LVU Lagen (1990152) med särskilda bestämmelser om vård av unga MBD Minimal Brain Dysfunction NIA Nämnden för internationella adoptioner NRL Lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. OECD Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveck- ling

OSA Offentligt skyddat arbete PBL Plan- och bygglagen (1987:10) Prop. Regeringens proposition RB Rättegångsbalken RFF Rikskommittén för familjevård Rskr. Riksdagsskrivelse SCB Statistiska Centralbyrån Seer Sekretesslagen (1980:100)

SFI Svenska för invandrare

SIS Statens Institutionsstyrelse SoF Socialtjänstförordningen (1981z750) SoL Socialtjänstlagen (1980:620) SoS Socialstyrelsen SOU Statens offentliga utredningar SPRI Hälso- och sjukvårdens utvecklingsinstititut VAP Vidgad arbetsprövning WHO Världshälsoorganisationen

Sammanfattning

Vårt uppdrag och arbete Vårt huvudsakliga uppdrag är att göra en allmän översyn av socialtjänst- lagen (1980: 620/SOL). Översynen skall bl.a innefatta en utvärdering av SoL: s tillämpning och syftar till att tydligare avgränsa och klargöra social— tjänstens uppgifter och ansvarsområden.

I direktiven för vårt arbete (dir. 1991:50) uttalas särskilt att det synsätt som kommer till uttryck i socialtjänstens målformuleringar skall ligga fast. Portalparagrafens inledande bestämmelser om socialtjänstens uppgift att främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnads- villkor och aktiva deltagande i samhällslivet bildar därmed en utgångspunkt för vårt arbete.

Enligt direktiven skall arbetet inriktas mot vissa angivna huvudområden:

1. Socialtjänstlagens regler om rätten till bistånd

2. Överklagande av beslut inom socialtjänsten

3. Kommunernas socialbidragsnormer

4. Socialtjänstens framtida inriktning och organisation 5. Tillsyn, uppföljning och utvärdering I vårt uppdrag ingår också att överväga hur bestämmelserna om anmälnings- och uppgiftsskyldighet i 71 & SoL bör vara utformade samt att förbereda en kommande översyn av socionomutbildningen. Enligt tilläggsdirektiv (dir. 1993z72) skall vi även utreda och lägga fram förslag till författningsreglering av personregister inom socialtjänstens verk- samhetsområde. I detta uppdrag ingår också att belysa hur kommunernas, privata vårdutövares och vissa institutioners ansvar att lämna uppgifter till staten kan regleras.

Punkterna 1—3 ovan har behandlats i vårt delbetänkande Rätten till bistånd inom socialtjänsten (SOU 1993:30). Våra förslag har remissbehand- lats och bereds för närvarande inom regeringskansliet. Punkterna 4 och 5 behandlas i detta betänkande.

Punkten 4 rör bl.a. avvägningen mellan strukturinriktat, allmänt inriktat och individinriktat arbete. Frågan om på vilket sätt socialtjänsten kan och bör medverka i samhällsplaneringen bör enligt direktiven beaktas bl.a. ur ett folkhälsoperspektiv. I uppdraget ingår också att utreda behovet av och formerna för socialtjänstens allmänt inriktade och förebyggande insatser.

Vårt arbete skall även inriktas på frågor som rör tillsyn, uppföljning och utvärdering av både offentligt och privat bedriven verksamhet inom social- tjänstens område. Särskild uppmärksamhet bör enligt direktiven ägnas åt

22 SAMMANFATTNING SOU 19941139

frågan om vilka villkor som bör vara förenade med tillstånd att driva hem för vård eller boende (HVB) samt hur tillsynen över hemmen bör utformas. Vi skall också överväga vilken uppföljning och utvärdering som bör ske och hur detta arbete kan underlättas och stärkas.

Vi har även tagit upp vissa andra frågor som överlämnats till oss från regeringen eller som väckts på annat sätt under arbetets gång. Det gäller bl.a. stöd till frivilligt socialt arbete och stöd till anhöriga som vårdar äldre, långvarigt sjuka eller funktionshindrade personer. En annan fråga som be- handlas är ersättning och stöd till familjehemsföräldrar som förordnas till vårdnadshavare för ett familjehemsplacerat barn. Svenska kommunförbun- det har i maj 1994 uppvaktat kommittén i fråga om socialtjänstens möjlig- heter att ställa krav på motprestationer vid utgivande av ekonomiskt bistånd till försörjningen. Denna fråga har tidigare behandlats i vårt delbetänkande. Kommunförbundets uppvaktning har föranlett oss att på nytt redovisa vår ståndpunkt i denna principiellt viktiga fråga.

Våra förslag bygger dels på redan befintlig kunskap, dels på studier som vi uppdragit åt andra att genomföra eller som vi själva har genomfört. Tre rapporter har publicerats efter vårt delbetänkande. En av rapporterna gäller frivilligt socialt arbete (1993:82) och har utarbetats av en forskargrupp vid Sköndalsinstitutet i Stockholm. En annan rapport (SOU 1993:91) handlar om socialtjänstens roll i samhällsplanering och samhällsarbete. Den tredje rapporten har utarbetats inom sekretariatet och belyser sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar och socialbidrag (SOU 1994:46).

Vi har även besökt enskilda kommuner samt arrangerat hearings och regionala seminarier för att inhämta synpunkter och önskemål från olika intressenter.

Det har inte varit möjligt att i vårt huvudbetänkande behandla alla de frågeställningar som tas upp i direktiven eller som har väckts under arbetets gång. Denna etapp av utredningsarbetet har därför koncentrerats till en översyn av själva lagstiftningen. Uppdraget att utreda och författnings- reglera personregister inom socialtjänsten kommer att redovisas senare till- sammans med förslag till nya bestämmelser om socialtjänstens och privata vårdgivares skyldighet att dokumentera sin verksamhet. Vi kommer också att behandla kompetens- och utbildningsfrågor i ett kommande betänkande.

Disposition av huvudbetänkandet

Huvudbetänkandet omfattar två delar. Del I (kapitlen 2 — 10) belyser social- tjänstens utveckling efter socialtjänstreformen. Till de frågor som behandlas hör bl.a. socialtjänstens medverkan i samhällsplanering och samhällsarbete, socialtjänstens insatser för vissa grupper i samhället samt frågor om tillsyn, uppföljning och utvärdering. Denna del av betänkandet innehåller också ett kapitel om myndighetsutövning och den enskildes rättssäkerhet.

I del 2 redovisas kommitténs förslag till en ny socialtjänstlag. Denna del har i huvudsak disponerats efter den struktur som föreslås i den nya lagen.

Innan vi kommenterar det nya lagförslaget vill vi allmänt redovisa vår syn

SOU 19941139 SAMMANFATTNING 23

på socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen, individ- och familjeom- sorgens uppgifter samt socialtjänstens insatser för äldre människor och människor med funktionshinder.

Socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen

Vi har funnit att socialtjänsten har haft svårt att finna sin roll i samhälls- planeringen och att grupp- och områdesinriktat socialt arbete är svagt ut- vecklat i många kommuner.

Vår genomgång visar bl.a. att socialtjänstens medverkan i den översiktliga planeringen har varit begränsad. Det saknas samlad kunskap om hur social- tjänsten i övrigt har medverkat i kommunens planering och vilket inflytande socialtjänsten haft i den kommunala planeringsprocessen. Det finns dock exempel på kommuner där socialtjänstens medverkan har betraktats som en självklarhet och där socialtjänsten har haft ett inflytande. Men det finns också exempel på kommuner där socialtjänsten över huvudtaget inte med- verkat i planeringen eller där socialtjänstens kunskaper och erfarenheter inte har vunnit gehör hos andra aktörer.

Vår kartläggning visar att människors intresse för att delta i lokalt för- ändrings- och utvecklingsarbete, tidigare kallat samhällsarbete eller grann- skapsarbete, har ökat under senare år. Ett ökat engagemang för utveck- lingen av den lokala miljön märks både hos frivilliga organisationer, koope- rativa företag och enskilda näringsidkare. Lokalt förändrings- och utvecklingsarbete bedrivs idag ofta utan direkt medverkan från socialtjäns- ten eller andra myndigheter i kommunen. Det är däremot vanligt att lokala utvecklingsprojekt erhåller stöd från kommunen i form av insatser för att samordna och/eller finansiera verksamheten. Även statligt ekonomiskt stöd förekommer till sådant utvecklingsarbete.

Trots att socialtjänsten tidigare har haft svårt att finna sin roll i det strukturinriktade arbetet har en övervägande del av de politiker och tjänste- män som vi mött i vårt arbete ansett att socialtjänsten skall ha kvar skyldig- heten att delta i samhällsplaneringen och att vidta åtgärder på grupp- och områdesnivå. Man har i stort sett varit enig om att socialtjänstens roll inte får begränsas till handläggning av enskilda ärenden.

Enligt vår mening finns det inte skäl att överge den struktur som den nuvarande lagen anvisar för socialtjänstens insatser på olika nivåer. Vi anser emellertid att lagstiftningen tydligare än idag bör ange vilka instrument som socialtjänsten skall använda för att påverka utvecklingen i kommunen. Det finns också skäl att klarare ange socialtjänstens ansvar för att bedriva före- byggande arbete.

Insatser på grupp— och områdesnivå bör enligt vår mening få en mera framskjuten plats i den framtida socialtjänsten med tanke på att sådana verksamheter kan minska eller skjuta upp behovet av kostsamma individuel- la stöd- och behandlingsinsatser. Socialtjänstens verksamhet måste generellt sett utformas på ett sådant sätt att människor ser det som naturligt att tidigt söka stöd och hjälp. Det förutsätter att allmänheten informeras om social-

24 SAMMANFATTNING SOU 19941139

tjänstens verksamheter, att socialtjänsten samverkar med andra myndig- heter. organisationer och enskilda samt att socialtjänsten bedriver upp— sökande verksamhet bland de grupper som behöver samhällets stöd men som inte självmant tar kontakt för att få sina hjälpbehov tillgodosedda.

För att underlätta socialtjänstens arbete på samhälls- och gruppnivå före— slår vi flera nya lagbestämmelser som tydligare än idag anger vilka uppgifter som åvilar socialtjänsten inom detta område. De nya bestämmelerna kom- menteras längre fram.

Individ- och familjeomsorgen Insatser för barn och ungdom

Individ- och familjeomsorgens insatser berör framförallt barn som inte får sina grundläggande behov tillgodosedda inom familjen och ungdomar som aktualiseras på grund av eget missbruk. kriminalitet eller andra tydliga tecken på social problematik. Den officiella statistiken visar att antalet barn och ungdomar som någon gång under ett år får någon form av insats från socialtjänstens sida inte har förändrats nämnvärt sedan socialtjänstlagen trädde i kraft. Totalt rör det sig om ungefär 1,5 procent av alla barn i åldrarna 0—17 år.

Även om barnen inte har ökat i antal har utbudet av stöd-och behand- lingsinsatser förändrats över tid. Den vanligaste insatsen är kontaktperson/- familj. Den 31 december 1992 hade ungefär 11500 barn kontaktperson/- familj. Det var ungefär tre gånger så många barn som år 1982.

Det är också vanligt att barn som behöver särskilt stöd i sin utveckling erbjuds plats inom barnomsorgen. De särskilda resurser som används för att möta det enskilda barnets behov är i första hand en förstärkning av perso- nalgruppen.

För de allra minsta barnen har på vissa håll i landet utvecklats särskilda spädbarnsverksamheter som syftar till att ge föräldern stöd och vägledning i samspelet med sitt barn. Det finns studier som visar att samspelsbehandling i spädbarnsfamiljer snabbt ger goda resultat.

I många kommuner pågår också ett omfattande förnyelsearbete som syftar till att utveckla olika former av mellanvärd för ungdomar, dvs. öppen- vårdsprogram/öppenvårdsinsatser, som i täthet och varaktighet är ett mel— lanting mellan det traditionella ungdomsarbetet i öppna former och in- stitutionsvården.

Vården utanför det egna hemmet domineras fortfarande av familjehems- placeringar i en eller annan form även om institutionsvården ökat i betydelse under senare år. Den 31 december 1992 var drygt 8000 barn frivilligt placerade för vård utanför det egna hemmet. Vid samma tidpunkt var ytterligare ca 3 900 omhändertagna för vård med stöd av lagen (1990252) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU).

Enligt vår bedömning behövs det nya strategier för det allmänt inriktade och förebyggande barn- och ungdomsarbetet. Kommunstyrelsen bör ha det

SOU 1994zl39 SAMMANFATTNING 25

övergripande ansvaret för kommunens policy på detta område även om socialtjänstens insatser har spelat och fortsättningsvis bör spela en viktig roll. Att socialtjänsten deltar i kommunens planering och har ett nära samarbete med verksamheter som på ett naturligt sätt kommer i kontakt med barn och ungdomar är av stor betydelse i detta sammanhang. Vidare anser vi att socialtjänsten bör ha en lagfäst skyldighet att bedriva uppsökande verksam- het bland barn och ungdomar som riskerar att utvecklas ogynnsamt. Vi vill här särskilt framhålla betydelsen av grupp- och områdesinriktat arbete i bostadsområden med en hög koncentration av invandrare, ekonomiskt sva- ga grupper och människor med psykosociala problem. Det finns enligt vår mening också mycket som talar för att delar av individ- och familjeomsor- gens verksamhet bör bedrivas i andra miljöer än socialkontoren och sam- lokaliseras med annan verksamhet.

När det gäller socialtjänstens individuellt inriktade insatser har vi funnit att de problem som finns här ett starkare samband med kompetensfrågor än med själva lagstiftningen. Socialstyrelsen har i sin granskning av social- sekreterarnas handläggning av enskilda ärenden bl.a. funnit att socialsekre- terarna har otillräckliga kunskaper om barns behov och utveckling, att de sällan samtalar med barnen, att föräldrarnas omsorgsförmåga inte doku- menteras och att det i stor utsträckning saknas bedömningar och motivering- ar i denna typ av ärenden. Socialstyrelsen anser att det här krävs särskilda, långsiktiga utvecklingsinsatser för att bygga upp och vidmakthålla en hög baskompetens. Vi delar den bedömningen.

Enligt vår mening behövs det också nya lagbestämmelser om barnets bästa och barns medinflytande för att stärka barnens ställning inom social- tjänsten. De nya bestämmelser som föreslås svarar mot innehållet i artiklar- na 3 och 12 i barnkonventionen, som FN:s generalförsamling antog i novem- ber 1989 och som för Sveriges del trädde i kraft i september 1990. I samma syfte föreslår vi också ändringar av bestämmelserna om anmälnings- och uppgiftsskyldighet i 71 & SoL, en ny bestämmelse om utredningar som gäller skyddet för barn och ungdom samt vissa ändringar av de bestämmelser som gäller vård och behandling utanför det egna hemmet. De nya bestämmelser- na kommenteras längre fram.

Insatser för personer med försörjningsproblem

Allt fler människor har under senare år hänvisats till socialbidrag för att klara sin försörjning. En jämförelse mellan år 1982 och år 1993 visar att antalet bidragshushåll ökat från 228 000 till 374 000 samtidigt som kostna- derna räknat i 1982 års priser ökat från ca 1.8 till 4.4 miljarder kronor.

Orsakerna till den kraftiga ökningen av antalet bidragshushåll finns att söka i andra faktorer än kommunernas tillämpning av socialtjänstlagen. Den beror framförallt på de förändringar som inträffat på arbetsmarknaden i kombination med en ökad invandring.

Bidragshushållens fördelning på ålder och olika hushållstyper uppvisar dock en stabil bild under perioden.

26 SAMMANFATTNING sou 19941139

— Ungefär 80 procent av bidragshushållen är ensamstående personer. Den största enskilda gruppen är ensamstående män utan barn (40 procent). — Drygt en tredjedel av bidragshushållen har barn. De flesta barnhushållen är ensamstående kvinnor med barn (18 procent). De flesta som får socialbidrag är unga hushåll. Omkring 40 procent av bidragshushållen har en registerledare som är yngre än 30 år och ytterligare nästan 30 procent har en registerledare i åldern 30—39 år. Andelen ålderspensionärer ligger runt 5 procent. — Mer än hälften av hushållen har socialbidrag under högst 3 månader. Ungefär 20 procent av hushållen har socialbidrag mer än 7 månader.

En betydande andel av socialbidragstagarna är människor som är dåligt förankrade på arbetsmarknaden och som i många fall inte kan få sin för- sörjning ordnad genom andra försörjningssystem, t.ex. arbetslöshetsförsäk- ring, kontant arbetsmarknadsstöd och sjukförsäkring. Som exempel kan nämnas ungdomar, vissa grupper av invandrare, hemarbetande kvinnor och personer med olika typer av arbetshandikapp. Dessa grupper drabbas i allmänhet hårt vid en försämring av arbetsmarknadsläget.

Men det är inte bara arbetslöshet och invandring som påverkar social- bidragsutvecklingen. Även förändringar i transfereringssystemen kan leda till att människor i ökad utsträckning blir beroende av socialbidrag för att klara sin försörjning. Vi vill därför framhålla betydelsen av att eventuella effekter på socialbidragssystemet analyseras innan man tar beslut om för- ändringar i andra bidrags- och stödsystem. Även möjligheterna att ge vissa grupper stöd i annan form än genom socialbidrag bör undersökas i ett sådant sammanhang.

Vår genomgång visar att många kommuner tar ett stort ansvar för sys- selsättningsskapande åtgärder. Det ingår inte i vårt uppdrag att närmare ta ställning till frågor som gäller ansvarsfördelningen mellan staten och kom- munerna på detta område. Regeringen har i slutet av år 1993 tillsatt en parlamentarisk kommitté som har i uppdrag att se över arbetsmarknads- politikens roll, omfattning, inriktning och avgränsning. Vår principiella upp- fattning är dock att det inte kan ses som en socialtjänstuppgift att allmänt skapa arbetstillfällen och försörjningsmöjligheter. Det finns andra organ i samhället som har dessa uppgifter.

Socialtjänstens insatser bör främst inriktas på att stärka positionen för människor som har en svag ställning på arbetsmarknaden. Därutöver bör sysselsättningsskapande åtgärder användas av socialtjänsten som ett medel för att förebygga en ogynnsam social utveckling eller som ett led i en pågående rehabilitering.

Enligt regering och riksdag skall ungdomar, flyktingar, invandrare och arbetshandikappade prioriteras i den statliga arbetsmarknadspolitiken. Vi anser att det i framtiden måste ske en förstärkt prioritering av dessa grupper. Om inte detta sker finns det en risk för att grupperna i stor utsträckning blir hänvisade till socialbidrag och de begränsade möjligheter till sysselsättning som kommunerna/socialtjänsten kan erbjuda.

SOU 19941139 SAMMANFATTNING 27

I dag har personer som riskerar att bli utförsäkrade från arbetslöshetsför- säkringen företräde till beredskapsarbeten. Försäkringskassorna kan inom ramen för sitt rehabiliteringsansvar för de långtidssjuka köpa åtgärder för att underlätta en återgång till arbete. Många kommuner upplever i dag att socialbidragstagare i praktiken utesluts från möjligheterna att få beredskaps- arbete och arbetslivsutveckling. Vi vill med detta betona vikten av att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kommer alla behövande grupper till del vilket förutsätter samverkan mellan länsarbetsnämnderna och kommuner- na.

Samverkan skapar dock inte fler arbetstillfällen. För de mest utsatta grupperna kan ändå en närmare samverkan, eventuellt inom ramen för en projektverksamhet, vara motiverad i synnerhet om den enskilde behöver både behandling, arbetsvägledning och praktik eller arbete.

Slutligen vill vi på nytt redovisa vår ståndpunkt i frågan om socialtjänstens möjligheter att ställa krav på motprestationer vid utgivande av socialbidrag. Vi finner ingen anledning att ändra den ståndpunkt som vi redovisat i vårt delbetänkande (SOU 1993:30, s. 218219). Det kan dock finnas skäl att här ytterligare redovisa grunderna för vårt ställningstagande.

Personer som är arbetslösa kan få stöd av samhället genom tre olika stödformer

— arbetslöshetsersättning (a-kassa) kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) — socialbidrag.

I alla tre stödformerna har man samma grund för att avgöra vilka som är berättigade till ersättning vid arbetslöshet. I samtliga tre fall anses med arbetslös den som saknar förvärvsarbete men är arbetsför och oförhindrad att arbeta. Det krävs också att personen skall vara anmäld hos arbetsför- medlingen, vara aktivt arbetssökande och beredd att ta lämpligt arbete.

När a—kassa och KAS utgår avgör arbetsförmedlingen hur ofta den arbets— sökande behöver komma till förmedlingen. När det gäller arbetslösa med socialbidrag är det socialtjänsten som ställer upp kraven på hur arbets- sökandet skall ske. I vissa fall går socialtjänsten betydligt längre i sina krav än vad arbetsförmedlingen skulle ha gjort i motsvarande situation för en person med a-kassa eller KAS.

Vad som betraktas som lämpligt arbete framgår av 5 & lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring och 5 5 lagen (1973:371) om kontant arbetsmark- nadsstöd. Personer med a-kassa behöver enligt praxis inte ta ett arbete som ger en lägre inkomst än 90 procent av a-kassa. För KAS och socialbidrag gäller bara den begränsningen att arbetet skall ha en avtalsenlig lön. För arbetslösa socialbidragstagare gäller också en skyldighet att ta alla typer av arbeten som man är kvalificerad för.

Enligt den praxis som utvecklats kan det även ställas krav på att den arbetslöse skall medverka i arbetsmarknadspolitiska insatser, t.ex. arbets- marknadsutbildning, beredskapsarbete, arbetslivsutveckling, ungdomsprak- tik eller prövning och träning vid arbetsmarknadsinstitut.

28 SAMMANFATTNING SOU 1994:139

Enligt vår mening har socialtjänsten rätt att ställa krav på att en person som uppbär socialbidrag på grund av arbetslöshet skall ta ett erbjudet arbete om lönen och villkoren för arbetet i övrigt uppfyller de krav som uppställs i lagen om arbetslöshetsförsäkring och lagen om kontant arbetsmarknads- stöd. En person som vägrar att ta ett sådant arbete är inte berättigad till socialbidrag. Samma skyldighet för socialbidragstagare gäller också beträf- fande arbetsmarknadspolitiska insatser och andra av statsmakterna besluta- de särskilda insatser för olika grupper. Som exempel härpå kan nämnas svenska för invandrare och insatser grundade på skolans uppföljningsansvar för ungdomar under 20 år som inte genomgått gymnasieutbildning.

Vi anser emellertid att det också finns en rad situationer när socialtjänsten har anledning att erbjuda någon form av sysselsättning även om villkoren för de personer som deltar i sådan verksamhet inte uppfyller kraven på lämpligt arbete enligt de lagar som tidigare nämnts. Som exempel på personer som kan behöva sådana insatser kan nämnas missbrukare och personer med psykiska störningar där möjligheter till sysselsättning ofta är en nödvändig del i rehabiliteringen. Även andra grupper i samhället som har en svag ställning på arbetsmarknaden kan behöva sådana insatser. Enligt vår mening kan socialtjänsten i dessa fall inte vägra att utge socialbidrag om den en- skilde inte vill delta i verksamheten. Socialtjänsten kan dock ställa krav på att den enskilde skall vara aktivt arbetssökande för att han skall vara berättigad till fortsatt socialbidrag.

Vi tar avstånd från metoder som innebär att man ställer enkla, schematis— ka krav som gäller lika för alla arbetssökande som behöver socialbidrag för att klara sin försörjning. Biståndet skall enligt lagens krav utformas så att det stärker den enskildes resurser att leva ett självständigt liv. Det innebär bl.a. att socialbidrag skall ges på ett sätt som inte i onödan leder till en passivise- ring av bidragstagaren. De krav som ställs måste vara rimliga och individu- ellt anpassade. I annat fall kan den enskilde tvingas in i ritualer som gör att han tappar tilltron till samhället, arbetsmarknaden och sig själv.

Insatser för personer med missbruksproblem

Ungefär 300 000 svenskar uppskattas använda alkohol i så hög grad att det påverkar deras hälsa, sociala liv och arbete. Enligt Alkoholpolitiska kom- missionen kan mellan 50 000 och 100 000 betecknas som tunga missbrukare.

Enligt UNO 92-studien finns det mellan 14 000 och 20 000 tunga narkoti- kamissbrukare i Sverige. Tungt narkotikamissbruk definieras som allt in- jektionsmissbruk oavsett missbruksmedel samt all daglig eller nästan daglig användning av narkotika oavsett intagningssätt.

Socialtjänstens insatser för människor med svåra missbruksproblem har tidigare huvudsakligen dominerats av institutionsvård.

Den privata institutionsvården för missbrukare har byggts ut kraftigt under 1980-talet. Utbyggnaden har i stor utsträckning gällt nya former av vård för nya grupper av missbrukare. Det gäller framförallt långa vårdpro-

sou 1994:139 SAMMANFATTNING 29

gram för narkotikamissbrukare och korta vårdprogram framför allt vid s.k. Minnesotahem för alkoholmissbrukare med bibehållen social förankring.

Antalet personer som vistas på institutioner under ett år har varit ganska oförändrat efter socialtjänstreformen. Det rör sig om 4 000 — 5 000 personer. För är 1993 var motsvarande siffra dock något lägre, ca 3 800 personer. SCB:s statistik visar att vårdtidens längd successivt har minskat efter social- tjänstreformen.

I början av 1970-talet vårdades ca 5 000 personer med tvång under ett år. År 1989 var motsvarande siffra c:a 1 500. Under åren därefter har antalet personer som vårdats med stöd av lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) varierat något och uppgick år 1993 till 1 300.

Alkoholmissbruk är den vanligaste anledningen till institutionsvård. Stu- dier som gjorts visar dock att denna grupp minskar i förhållande till gruppen blandmissbrukare och narkotikamissbrukare. En annan förändring som gäl- ler institutionsvården är den ökande andelen kvinnliga missbrukare.

Vår genomgång av socialtjänstens insatser för människor med missbruks- problem visar att denna verksamhet håller på att omstruktureras i många kommuner. Det finns både ekonomiska och andra skäl till detta. Erfaren- heten har t.ex. visat att väl strukturerade öppenvårdsprogram kan ge lika goda resultat som vård på behandlingshem. I stor utsträckning saknas dock samlad kunskap om vilka behandlingsmetoder som är verkningsfulla för olika typer av missbruk och missbrukare. Det behövs också ökad kunskap om hur överkonsumtion och missbruk kan förebyggas.

Bristen på samlad kunskap gör det svårt att veta hur tillgängliga resurser skall användas mest effektivt. Socialtjänstens metoder för uppföljning och utvärdering behöver därför förbättras. Det behövs också ökade satsningar på utvärderingsforskning inom detta område.

Det är dock vetenskapligt belagt att insatser som riktas till missbrukare i ett tidigt skede av en missbrukarkarriär ofta leder till goda resultat. Tidig upptäckt och tidiga insatser är således av stor betydelse för möjligheterna att motverka och avhjälpa missbruk.

Betydligt större insatser bör enligt vår mening ägnas åt att upptäcka riskabla alkoholvanor och förhindra att de utvecklas till ett missbruk. Tidiga insatser förutsätter ett flexibelt och differentierat utbud av insatser i öppna former som av enskilda uppfattas som attraktiva. Alkoholrådgivningarna spelar t.ex. en viktig roll i arbetet med att nå missbrukare i ett tidigt skede. Vi vill därför särskilt framhålla betydelsen av att socialtjänsten genom information, uppsökande verksamhet och samverkan med andra deltar ak- tivt i det drogförebyggande arbetet. Detta arbete bör framförallt inriktas på barn och ungdomar.

Det behövs också metodutveckling för att tidigt kunna upptäcka männi- skor med ett begynnande missbruk och motivera dem att göra någonting åt sin situation.

Vården av missbrukare bör enligt vår mening präglas av mångfald och flexibilitet men också av kontinuitet och långsiktighet. Vårdkedjetänkandet behöver utvecklas liksom metoderna för ”matchning” till rätt vårdform.

30 SAMMANFATTNING SOU 1994:139

Till sist vill vi också framhålla betydelsen av att anhöriga som lever tillsammans med missbrukare ägnas ökad uppmärksamhet inom socialtjäns- ten. Särskilt barnens behov av personligt stöd bör uppmärksammas.

Äldre- och handikappomsorgen Insatser för äldre

Under de 16 år som gått sedan Socialutredningen lämnade sitt slutbe- tänkande har förutsättningarna för äldreomsorgens organisation och inne- håll ändrats på ett dramatiskt sätt. I socialtjänstlagens förarbeten nämndes t.ex. demenssjukdomarna bara i förbigående. Vid denna tid svarade kommu- nerna för sociala insatser i princip endast under kontorstid. Primärvården hade inte byggts ut och möjligheten att tillgodose omfattande behov av omvårdnad och vård i det egna hemmet var begränsad.

Dagens situation är helt annorlunda. Som en konsekvens av allmänt inriktade och förebyggande insatser, hemtjänstens organisation och en gene- rellt förbättrad boendestandard har allt fler äldre fått möjligheter att bo kvar i det egna hemmet. Standarden i de särskilda boendeformerna har successivt förbättrats. Utvecklingen av gruppbostäder och dagverksamheter för perso- ner med åldersdemens har inneburit ett tryggare och värdigare omhänderta- gande av denna grupp.

Enligt vår bedömning har äldreomsorgen i hög grad utvecklats i enlighet med socialtjänstens mål om självbestämmande, trygghet och integritet. Val- friheten torde också ha ökat men kanske inte i den meningen att den enskilde ”fritt” kunnat välja att bo kvar hemma eller flytta till en särskild boendeform. Alltmer begränsade ekonomiska resurser under senare år kan också ha lett till striktare behovsbedömningar.

Det har emellertid varit svårt att få en objektiv och entydig bild av hur behoven ser ut och på vilket sätt senare års resursbegränsningar fått konse— kvenser för äldregruppen. Det förekommer i dag mycket stora variationer mellan kommunerna i avseende på tillgången till t.ex. hemtjänst och sär- skilda boendeformer. Utan kännedom om hur samspelet mellan hemtjänst. dagverksamheter och särskilda boendeformer ser ut lokalt kan man dock inte dra några slutsatser om vad som är ”bra” eller ”dåligt” för de äldre i kommunen.

Vi har inte funnit någon anledning att i sak föreslå nya bestämmelser inom äldreområdet. De bestämmelser som redan finns förtydligas i syfte att slå fast socialtjänstens ansvar för färdtjänst, hemtjänst, dagverksamheter och särskilda boendeformer. Dessa verksamheter bildar tillsammans en modell för en flexibel äldreomsorg. Enligt vår mening bör det överlämnas till varje kommun att själv utforma verksamheterna och att avgöra i vilken om- fattning de skall bedrivas. Kommunens frihet begränsas dock av reglerna om rätten till bistånd som garanterar den enskilde en skälig levnadsnivå.

SOU 1994:139 SAMMANFATTNING 31

Insatser för människor med funktionshinder Sverige ligger långt framme på det handikappolitiska området internatio- nellt sett. Ändå har både 1989 års handikapputredning och Psykiatriutred- ningen visat att samhällets insatser inte alltid räcker till för att skapa lev- nadsförhållanden för människor med funktionshinder som är jämförbara med andra människors.

Det finns t.ex. fortfarande många vuxna med omfattande funktionshinder som saknar egen bostad och som bor på institution eller hos åldriga för— äldrar. Socialtjänstens stöd till föräldrar med handikappade barn fungerar inte heller tillfredsställande. Den kritik som riktats mot hemtjänstens orga- nisation och arbetssätt har i betydande utsträckning också gällt yngre perso- ner och deras möjligheter att kunna bestämma över sitt eget liv.

I dag är det färre personer under 65 år som får hemtjänst än för några år sedan. Det har sannolikt många olika förklaringar. Det kan bero på att allt fler yngre personer beviljats personlig assistans under senare år, att bostads- standarden har förbättrats och att utvecklingen av tekniska hjälpmedel har snabbt gått framåt. Det kan också bero på att kommunerna erbjuder stöd- och serviceinsatser i annan form, t.ex. trygghetslarm och dagverksamheter, för att minska behovet av hjälp i hemmet. Men det kan naturligtvis också bero på striktare behovsbedömningar i kommunerna.

Även om det återstår mycket att göra innan boendefrågorna är till- fredsställande lösta och hemtjänst och färdtjänst är av god kvalitet i hela landet finns det också brister inom ett helt annat område. Det gäller social- tjänstens uppgift att medverka till att människor med funktionshinder får arbete eller meningsfull sysselsättning. Denna uppgift har enligt vår be- dömning inte beaktats tillräckligt inom socialtjänsten. Det talar för att skyldigheten bör lyftas fram och förtydligas i den nya lagstiftningen.

Många människor med fysiska och psykiska funktionshinder har i dag stora svårigheter att hävda sig på arbetsmarknaden. För vissa är förvärvs- arbete eller studier i någon form en fullt realistisk målsättning. För andra är en sådan målsättning svår att realisera. I dessa fall handlar det snarare om meningsfull sysselsättning i någon form.

Vi anser att socialtjänsten skall sörja för att meningsfull sysselsättning kan erbjudas. Det innebär inte att socialtjänsten måste erbjuda sådan sysselsätt- ning i egen regi. Skyldigheten kan fullgöras på många olika sätt. Det kan ske genom projekt som bedrivs i samverkan med andra myndigheter, genom ett erbjudande om plats i en dagverksamhet eller genom stöd till frivilliga organisationer.

I övrigt har vi inte funnit några skäl att föreslå några nya bestämmelser. Vi anser att socialtjänstlagens bestämmelser stämmer väl överens med de mål som gäller för handikappolitiken.

Stöd till anhöriga

I debatten om vård och omsorg utgår man i allmänhet från att det är landsting och kommuner som bär det största ansvaret och att de anhöriga

32 SAMMANFATTNING SOU 19941139

kompletterar den offentliga omsorgen. Studier som gjorts under senare år visar att förhållandet är det omvända. Anhörigvårdarnas vardag präglas ofta av stora påfrestningar fysiskt, psykiskt och socialt. Vi ser det som angeläget att socialtjänsten genom stöd och avlastning underlättar situationen för anhöriga som vårdar en närstående äldre, sjuk eller funktionshindrad per— son. En ny bestämmelse med detta innehåll införs i lagen.

Frivilligt socialt arbete Frivilligt socialt arbete bygger på värdegemenskap och personligt enga- gemang. De frivilliga organisationernas verksamhet är ett viktigt komple- ment till socialtjänstens verksamheter. I vissa fall kan också frivillig verksam- het vara ett värdefullt alternativ till de verksamheter som bedrivs inom socialtjänsten. Som exempel kan nämnas härbärgesverksamhet och andra liknande verksamheter som vänder sig till de mest utsatta grupperna i vårt samhälle. Vår kartläggning (SOU 1993:82) visar emellertid att de frivilliga organisationerna är nästan helt beroende av stöd från den offentliga sektorn för att kunna bedriva sin verksamhet. Vi anser därför att socialtjänsten bör stödja frivilligt socialt arbete.

Utformningen av den nya lagstiftningen Enligt våra direktiv skall vi bl.a. ta ställning till frågan om äldreomsorgens, handikappomsorgens, barnomsorgens och individ- och familjeomsorgens uppgifter och ansvarsområden bör regleras i en och samma lag, samordnas med annan lagstiftning eller regleras i skilda lagar.

Vi har övervägt om den nya lagstiftningen bör utformas som en ramlag eller en detaljerad lagstiftning eller om den bör vara en rättighetslag, en skyldighetslag eller en kombination av rättighets— och skyldighetslagstift- ning.

Vi anser inte att det är önskvärt med en återgång till den detaljerade form av lagstiftning som fanns före socialtjänstreformen. Kommunerna bör även i framtiden ha utrymme att i samråd med enskilda välja och utforma in- satserna så att de på bästa sätt tillgodoser enskildas behov.

Detta hindrar dock inte att lagens bestämmelser preciseras när behov av mer detaljerade regler finns. Redan nu finns inslag av hög detaljeringsnivå i lagen bl.a. genom de nya bestämmelserna om barnomsorg.

Vi har också funnit att en ren skyldighetslag för socialtjänsten är ute- sluten. En sådan lag skulle innebära att den enskilde inte ges möjlighet att överklaga i den för förvaltningsbesvär gällande ordningen. Det andra alter- nativet är att skapa en lag som enbart reglerar enskildas rättigheter. En sådan lag skulle bl.a. inte omfatta regler om insatser på samhälls-, grupp- och områdesnivå.

Återstår alternativet med en kombination av skyldighets- och rättighets- lagstiftning. dvs. den konstruktion som den nuvarande lagen har. Trots att denna konstruktion inte är problemfri har vi funnit att den utgör det bästa alternativet för att reglera socialtjänstens verksamhet.

SOU 1994:139 SAMMANFATTNING 33

Vi har också övervägt frågan om en sammanhållen, uppdelad eller med annan lagstiftning samordnad lag. Vi har härvid inte funnit skäl att pröva möjligheterna att lägga samman LVU och LVM med den nya socialtjänst- lagen. Det förhållandet att vård och behandling som ges utan den enskildes samtycke regleras i särskild lagstiftning har enligt vår mening inte skapat några större problem.

Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) har nyligen trätt i kraft och kommer att följas upp och utvärderas av Socialstyrelsen. Vi har därför inte nu övervägt möjligheterna att samordna SoL och LSS i de delar som gäller kommunens ansvar.

Den nuvarande lagen innehåller målgruppsvisa avsnitt. Denna uppbygg- nad kan göra det svårt att se allas behov av stöd lika tydligt. Exempel på grupper som inte framträder tydligt i gällande lag är de psykiskt störda samt de som vårdar en sjuk eller funktionshindrad närstående. Det har också varit svårt att se kopplingen mellan de övergripande målen och olika typer av målformuleringar på grupp- och verksamhetsnivå. Vi har därför funnit be- hov av att omarbeta den nuvarande lagens uppbyggnad.

Genom vårt förslag till lagkonstruktion visas tydligare vilka verksamheter som socialtjänsten är skyldig att bedriva. Vi tydliggör också de mål som skall gälla för arbetet med vissa grupper i samhället samtidigt som vi i den nya lagen lägger tyngdpunkten på socialtjänstens verksamheter.

Vi har också funnit ett stort behov av en redaktionell översyn av lagen. I dag finns ett antal paragrafer som tillförts lagen i form av a-, b-, c- etc. paragrafer efter socialtjänstreformen. Behovet av en redaktionell översyn motiveras också av att begreppet socialnämnd inte längre är fullt adekvat och av att regler av samma slag finns på flera ställen i lagen.

Slutligen föreslår vi att den nya lagen kapitelindelas för att öka tydlig- heten i den.

Vårt förslag till ny socialtjänstlag [ denna del av vår sammanfattning har vi valt att utgå från kapitelindel- ningen i den nya lagen. Varje kapitel i lagen har en rubrik som övergripande anger vilka frågor som där regleras. Dessa rubriker används även här.

Många bestämmelser i nu gällande lag har i oförändrat skick förts över till den nya lagen. Dessa bestämmelser ägnas litet utrymme i sammanfattningen jämfört med våra förslag till nya eller klargörande bestämmelser. Detta innebär dock inte att de sakfrågor som endast ges ett marginellt utrymme i vår sammanfattning har mindre betydelse än övriga frågor.

Kapitel 1. Mål, ansvar och uppgifter. Övergripande mål Vi har funnit att de övergripande målen för socialtjänstens verksamhet är giltiga även i dag och att de har ett starkt stöd hos både förtroendevalda och anställda inom socialtjänsten.

Vårt förslag innebär att portalparagrafen ligger fast men att den kom-

34 SAMMANFATTNING sou 1994zl39

pletteras med en ny bestämmelse som syftar till att stärka barnens ställning. Det föreskrivs att barnets bästa skall sättas i främsta rummet när åtgärder rör barn.

Den nya bestämmelsen svarar mot innehållet i artikel 3 i FN:s barnkon- vention och skall ses mot bakgrund av den kritik som riktats mot social- tjänstens arbete med utsatta barn och ungdomar. Vi vill genom vårt förslag tydligare markera att hänsynen till den vuxnes självbestämmanderätt och integritet får vika för barnets bästa när barns och vuxnas intressen står mot varandra.

De mål som i dag gäller för socialtjänstens arbete med barn och ungdom, äldre. funktionshindrade och människor med missbruksproblem skall ligga fast. Dessa mål konkretiseras i en ny sammanhållen paragraf som också anger socialtjänstens uppgift att på samhälls—, grupp- och individnivå främja goda levnadsförhållanden och goda livsmiljöer i kommunen. Denna para- graf kompletteras med två nya målbestämmelser.

Den ena bestämmelsen gäller socialtjänstens skyldighet att verka för att människor som saknar medel till sitt uppehälle ges möjlighet att klara sin försörjning. Denna skyldighet innefattar inte enbart utbetalning av ekono- miskt stöd utan innefattar också bl.a. rådgivning och personligt stöd, sam- verkan med försäkringskassor, arbetsmarknadsmyndigheter och utbildnings- institutioner m.m.

Den andra bestämmelsen gäller stöd och avlastning till anhöriga som vårdar långvarigt sjuka, äldre människor och människor med funktions- hinder. Vi anser att en sådan bestämmelse behövs för att underlätta de anhörigas situation. Vårt förslag syftar inte till att försöka tvinga fram större anhöriginsatser utan till att åstadkomma ett integrerat omsorgssystem som bygger på samarbete mellan den offentliga värden och anhörigomsorgen.

De mål som anges skall närmast ses som en konkretisering av de över- gripande målen i portalparagrafen utan någon inbördes rangordning mellan de angivna grupperna.

Kommunens yttersta ansvar

Frågan om kommunens yttersta ansvar har tidigare behandlats i vårt delbe- tänkande (SOU 1993:30). Vi har här tagit ställning för att kommunen med vissa begränsningar i fråga om hälso- och sjukvårdsinsatser — skall ha kvar det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Vi föreslog emellertid ett tillägg till nuvarande 3 & SoL i syfte att tydliggöra kommunens yttersta ansvar i förhållande till annan ansvarig huvudman. Detta tillägg innebär att kommunens yttersta ansvar bör begränsas till situationer där gränsen mellan medicinska, sociala och psykologiska insatser är oskarp. Vår mening är att kommunens yttersta ansvar för hälso- och sjukvårdsinsatser bör träda in endast när den enskildes hälsa utsätts för allvarlig fara på grund av att det inte finns någon annan utväg.

I delbetänkandet föreslog vi vidare att om en kommun till följd av det

SOU 19941139 SAMMANFATTNING 35

yttersta ansvaret har påtagit sig en kostnad som kommunen anser att en annan huvudman bort bestrida enligt sitt ansvar, får kommunen hos den huvudmannen begära att det utgivna beloppet helt eller delvis återbetalas. En ny bestämmelse om detta föreslogs införas i lagen. Där föreskrivs också att kommunen vid oenighet mellan huvudmännen får föra talan om återkrav hos länsrätten.

I vårt delbetänkande behandlades också vistelsebegreppet och ansvarsför- delningen mellan kommunerna. Vi konstaterade i vårt delbetänkande att vistelsebegreppet även i dag är användbart för att reglera ansvaret mellan kommuner. Dock finns tendenser till att kommunerna blivit mer restriktiva när det gäller att ta ansvar för personer som tillfälligt vistas i kommunen. Det har också blivit svårare att på frivillig väg flytta över ett ärende från en kommun till en annan kommun.

Mot denna bakgrund föreslog vi i vårt delbetänkande undantagsbestäm- melser som förtydligar placeringskommunens ansvar för insatser som den enskilde behöver under vistelse i en annan kommun. Undantagsbestämmel- sen ger uttryck för principen om ett sammanhållet vårdansvar och gäller både biståndsinsatser enligt nuvarande 6å SoL och andra individuellt be- hovsprövade sociala tjänster enligt nuvarande 105 SoL. Förslaget innebär bl.a. att placeringskommunen kan vara vårdansvarig även om den enskilde med stöd av bestämmelserna i folkbokföringslagen (19912481) väljer att folkbokföra sig i den kommun där det särskilda boendet finns. För att möjliggöra för kommunen att träffa avtal om vård eller boende för personer som inte längre är folkbokförda i kommunen föreslog vi ett tillägg till den nuvarande 4 & SoL.

Vi föreslog också klargörande bestämmelser om ansvarig kommun för den hjälp och det stöd som kan behövas för den som vistas i kriminalvårds- anstalt eller sjukvårdsinrättning. Detta ansvar bör enligt vår mening åvila den kommun där den enskilde är folkbokförd då han inte sällan saknar självklar anknytning till en viss kommun. Det kan inte heller anses rimligt att den kommun som den enskilde faktiskt vistas i med anledning av intag- ningen i den aktuella anstalten eller sjukvårdsinrättningen skall vara an- svarig för hjälpinsatserna.

Vi föreslog också i vårt delbetänkande en ny bestämmelse som möjliggör överflyttning av ett ärende till en annan kommun även om denna kommun inte samtycker till överflyttningen. Ett beslut om överflyttning kan fattas av länsrätt om den enskilde har den starkaste anknytningen till den andra kommunen.

Personal

Nu gällande lag saknar bestämmelser om personal. En sådan bestämmelse finns dock i de nya reglerna om barnomsorg som träder i kraft den 1 januari 1995. Både i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och LSS finns också bestämmelser om personal. Vi har därför funnit det naturligt att föreslå en

36 SAMMANFATTNING SOU l994:l39

allmänt hållen bestämmelse om att det skall finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet för att utföra socialtjänstens uppgifter.

Det ligger i sakens natur att socialtjänsten med sitt breda mandat att verka på samhälls-, grupp- och individnivå behöver personal med olika utbildning och erfarenhet. Specialistkunskap krävs inom alla socialtjänstens verksam- hetsområden för att socialtjänsten skall kunna tillhandahålla insatser av god kvalitet. Som tidigare nämnts återkommer vi till kompetens- och utbild- ningsfrågorna senare i vårt arbete.

Överlämnande av socialtjänstuppgifter till annan

Nuvarande bestämmelse i 4 & tredje stycket SoL om att kommunen får sluta avtal med annan om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten skall bestå. Undantagen från denna bestämmelse skall också bestå. Det innebär att uppgifter som innefattar myndighetsutövning inte heller fort- sättningsvis skall kunna överlämnas till ett bolag, en förening, en sam- fällighet, en stiftelse eller en enskild individ.

Bestämmelserna om överlämnande kompletteras dock i vissa avseenden. Vi anser att möjligheterna för kommunerna att bistå varandra bör utökas. Vi anser att såväl effektivitetsskäl som väldfärdsmotiv motiverar en sådan ändring. Då lokaliseringsprincipen i kommunallagen (199lz900) utgör ett rättsligt hinder för ett utvidgat och flexibelt samarbete mellan kommunerna måste en ändring ske i socialtjänstlagen. Med vårt förslag kommer möjlig- heterna att överlämna socialtjänstuppgifter kommuner emellan dock inte att lämnas helt fritt. Avtal bör endast få träffas om det kan motiveras utifrån ett effektivt resursutnyttjande för den kommun som tillhandahåller resurserna. Det pris som en kommun får ta ut för tjänster åt en annan kommun får enligt vår mening inte understiga de kostnader som kommunen har för att till- handahålla tjänsterna.

Vi har gjort en genomgång av begreppet myndighetsutövning (avsnitt 10.2). Härav framgår att tolkningen av begreppet inte kan anses helt klar. Detta innebär svårigheter att bedöma i vilken omfattning uppgifter kan överlämnas. Vi har på grund härav övervägt möjligheten att reglera frågan om överlämnande i socialtjänstlagen utan att använda begreppet myndig- hetsutövning.

Som ovan framgått har vi stannat för att inte göra någon förändring i gällande bestämmelse. I andra lagar finns överlämnandebestämmelser av samma slag som de i socialtjänstlagen. Om ändring skall göras bör det helst ske samtidigt i alla lagarna. Det är inte vår uppgift att pröva eventuella förändringar i de andra lagarna.

Vi har också konstaterat att begreppet myndighetsutövning används i ytterligare ett antal författningar av betydelse för socialtjänstområdet. Detta ställer krav på att begreppet är noga definierat och att dess innebörd är så enhetlig som möjligt. Av vår redovisning framgår att så inte är fallet.

Enligt vår mening finns ett stort behov av att klarlägga vad begreppet myndighetsutövning skall anses stå för i ett modernt rättssamhälle. Vi anser

SOU 1994zl39 SAMMANFATTNING 37

därför att regeringen bör tillsätta en utredning för att se över begreppet i ett brett perspektiv. Syftet bör vara att så långt möjligt samordna användningen av begreppet.

Vi har gjort en genomgång av frågorna om den enskildes rättsskydd (avsnitt 10.4). I kapitel 16 behandlas också denna fråga. Vi konstaterar här att socialtjänstens verksamhet riktar sig till de mest utsatta grupperna. Både staten och kommunerna har ett särskilt ansvar för att tillgodose deras intressen och behov. Lagstiftaren har bl.a. sörjt för att det inom den offent- liga verksamheten finns regler som tillgodoser behov av insyn, sekretes- skydd, yttrande- och meddelarfrihet etc. För verksamhet som bedrivs i privat regi finns inte samma rättsliga skyddsreglering.

Konstitutionsutskottet har begärt en samlad uppföljning och bedömning av de reformer och förändringar som har genomförts inom den kommunala verksamheten på senare tid (bet. 1993/94:KU40, rskr. 379). Vi utgår från att man i den kommande utredningen tar sig an rättsäkerhetsfrågorna i stort.

Kapitel 2. Allmänna bestämmelser för socialtjänsten

Avsnittet om allmänna riktlinjer i den nu gällande lagen utgör en blandning av mål, verksamhetsinriktade bestämmelser och allmänna riktlinjer. Kapitel 2 i den nya lagen renodlas till att endast avse generella bestämmelser som berör all verksamhet inom socialtjänsten.

Samverkan och information

Socialtjänstens skyldighet att samverka med andra myndigheter, organisa- tioner och enskilda kommer till uttryck i en enda generellt utformad be- stämmelse.

Även socialtjänstens informationsskyldighet klargörs i en enda bestäm— melse. Information om socialtjänstens verksamhet skall ges till både allmän- heten, andra samhällsorgan och till organisationer. En för alla tillgänglig information är bl.a. en förutsättning för tidiga insatser.

Kvalitet

Kapitel 2 i lagen innehåller dessutom flera nya bestämmelser. Det föreskrivs att socialtjänstens insatser skall vara av god kvalitet. Vårt syfte med den föreslagna bestämmelsen är att ge lagstöd för arbetet med att utveckla och fortlöpande förbättra socialtjänstens kvalitet utifrån en systematisk kontroll av kvaliteten i den löpande verksamheten.

Avsikten med den föreslagna bestämmelsen om kvalitet är att garantera kvalitet i de insatser som ges inte att en insats skall beviljas. För be- hovsprövning och beslut om insatser gäller bl.a. bestämmelserna om rätten till bistånd.

38 SAMMANFATTNING SOU 1994zl39

Kravet på god kvalitet skall gälla både för den verksamhet som bedrivs i kommunens regi och för den verksamhet som bedrivs i privat regi.

Uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring

I den nuvarande lagen saknas bestämmelser om uppföljning och utvärde- ring. Däremot finns flera olika bestämmelser som ålägger socialtjänsten en skyldighet att planera, bl.a. när det gäller kommunens insatser för äldre människor och människor med funktionshinder. Socialtjänsten är också skyldig att tillsammans med den enskilde missbrukaren planera vården och noggrant bevaka att planen följs.

Begreppen uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring har varit föremål för flera statliga utredningars och arbetsgruppers tolkningar och definitio- ner. Vi har i vårt arbete sökt finna enhetliga definitioner för dessa begrepp men har stannat vid att ge vår tolkning av begreppens innebörd för social- tjänstens del. Vår tolkning återfinns i kapitel 36.

För socialtjänstens framtida kunskapsutveckling och därmed för social- tjänstens avnämare är det av avgörande betydelse att uppföljning och ut- värdering fokuseras på måluppfyllelse i fråga om resultat och kvalitet. Frå- gan om vad som för enskilda individer kan uppnås är också en fråga om socialtjänstens legitimitet.

Som tidigare framhållits har allvarlig kritik framförts mot den bristande uppföljningen och utvärderingen inom socialtjänstens olika verksamhetsom- råden. Vi föreslår därför att all verksamhet inom socialtjänsten skall be- drivas målinriktat och planmässigt samt följas upp och utvärderas. I detta ingår också att bedriva fortlöpande kvalitetssäkringsarbete. Vårt förslag till bestämmelse gäller såväl för insatser på samhälls- och gruppnivå som på individnivå.

Vårt förslag innebär att lokala förutsättningar och behov får avgöra hur kravet på planmässigt bedriven och målinriktad verksamhet skall uppnås. Vi anser inte att särskilda plandokument eller till staten redovisade planer krävs. Endast i ett avseende föreslår vi att en särskild plan skall upprättas, nämligen vid vård utom hemmet. Till denna individuella plan återkommer i kapitel 26 i betänkandet.

Vårt förslag syftar också till att involvera all personal i arbetet med att följa upp och förbättra kvaliteten i den egna verksamheten. Den föreslagna bestämmelsen om kvalitetssäkring innebär att både politiker och personal i socialtjänsten kommer att engageras i arbetet med att formulera operativa kvalitetsmål på verksamhetsnivå och att finna relevanta kriterier för att mäta och kontrollera kvalitet och måluppfyllelse.

För en effektiv uppföljning och utvärdering och för kvalitetssäkrings- arbetet är frågan om dokumentation av stor betydelse. Frågan om dokumen- tation och användningen av ADB inom socialtjänsten kommer att behandlas samlat i vårt fortsatta arbete.

Skyldigheten att följa upp, utvärdera och kvalitetssäkra verksamheter

SOU 1994zl39 SAMMANFATTNING 39

föreslås gälla oavsett om verksamheten bedrivs i kommunal regi, som entre- prenadverksamhet eller i privat regi.

Tidiga insatser

Vi föreslår också en bestämmelse om att socialtjänsten i sitt arbete särskilt skall beakta behovet av tidiga insatser. Med tidiga insatser avses sådana insatser som riktar sig till barn, ungdomar och vuxna i riskmiljöer och risksituationer i syfte att förhindra eller begränsa en ogynnsam utveckling. Hit hör bl.a. rådgivningsverksamhet som riktar sig till olika grupper, person- ligt stöd som ges till enskilda bl.a. i form av kontaktperson/-familj eller i gruppform. Hit hör också uppsökande verksamhet samt fältarbete bland tonåringar, kamratstödjande insatser i skolan, socialtjänstens samverkan med mödra- och barnhälsovården och öppna förskolans stöd till småbarns- familjer.

Syftet med vårt förslag om tidiga insatser är att förebygga och förhindra behov av mer omfattande och akuta insatser bl.a. i form av vård utanför det egna hemmet.

Den enskildes inflytande

Den enskildes inflytande över de insatser som ges regleras i 9 & nuvarande lag. Denna bestämmelse har oförändrat förts in i den nya lagen tillsammans med en kompletterande bestämmelse om barns medinflytande.

Som redan framgått anser vi att barnperspektivet bör stärkas i den nya lagstiftningen. Vi föreslår därför utöver den kompletterande bestämmelsen i portalparagrafen om barns bästa en bestämmelse om barns rätt att komma till tals inom socialtjänsten.

Den bestämmelse vi nu föreslår ersätter 565 andra stycket i nuvarande lag. Enligt den gamla bestämmelsen bör barn, som är yngre än 15 år, höras om det kan vara till nytta för utredningen och barnet inte kan antas ta skada av det.

Den bestämmelse som nu föreslås har ett vidare tillämpningsområde och gäller även andra situationer än utredningsarbete inom socialtjänsten. I olika studier har framkommit att socialtjänsten inte regelmässigt samtalar med barn som berörs av en så ingripande åtgärd som t.ex en förestående familjehemsplacering. Även om möjligheterna att samtala med barn be- gränsas av barnets ålder måste man rimligen kunna begära att socialtjäns- tens företrädare har träffat och samtalat med barnet innan en placering. Genom samtal med barnet under vistelsen i ett familjehem eller på en institution hjälper man också barnet att förstå och bearbeta upplevelser och händelser som föranlett placeringen.

Kapitel 3. Insatser på samhälls- samt grupp- och områdesnivå I detta kapitel återfinns bestämmelser om socialtjänstens skyldigheter att bedriva annat än individuellt inriktat arbete.

40 SAMMANFATTNING SOU [994139

Socialtjänstens larmfunktion

Vi föreslår en skyldighet för socialtjänsten att till kommunfullmäktige rap- portera tendenser till ogynnsam utveckling som kräver samordnade insatser inom kommunen men också mellan kommunen och andra aktörer. Sådana insatser kan vara av både förebyggande och avhjälpande karaktär och avse såväl sociala problem som brister i miljön.

Socialtjänstens larmfunktion fråntar dock inte socialtjänsten dess eget ansvar att initiera och vidta åtgärder för utsatta grupper eller bostads- områden.

Årlig social rapport

Utöver skyldigheten att rapportera behov av samordnade insatser som snabbt bör komma till fullmäktiges kännedom föreslår vi också en skyldig- het för socialtjänsten att till kommunfullmäktige avge en social rapport om de betydande förändringar som inträffat i de sociala förhållandena i kommu- nen.

Socialstyrelsen har i sin Sociala rapport 1994 beskrivit och analyserat hur svenska folkets sociala förhållanden utvecklas i olika befolkningsgrupper med tonvikt på de materiella villkoren, dvs arbete, ekonomi och boende. Rapporten redovisar också barnens villkor i familjer med svaga ekonomiska resurser.

Enligt vår mening finns det anledning att även på lokal nivå analysera levnadsvillkoren för människor med svag ekonomi och med en svag ställning på bostads- och arbetsmarknaden som underlag för kommunens långsiktiga planering. I en sådan rapport bör också barnens och ungdomarnas levnads- villkor i kommunen uppmärksammas.

Vårt förslag om en ärlig social rapport har sin motsvarighet i Plan- och byggutredningens förslag (SOU 1994:36) att kommunfullmäktige årligen skall ta ställning till översiktsplanens aktualitet. Enligt vår mening bidrar en årlig avstämning av både sociala förhållanden och behov av förändringar i den fysiska miljön till en effektiv planering utifrån ett helhetsperspektiv.

Enligt vår mening är det angeläget att utveckla den sociala rapporten så att den blir ett användbart redskap för kommunens strategiska planering utan att det krävs alltför stora insatser. Vårt förslag innebär därför att rapporten koncentreras på de betydande sociala förändringarna men också att den tidigt kan fånga upp tendenser till ogynnsam utveckling innan dessa hunnit växa sig övermäktiga.

Deltagande i kommunens planering Vi föreslår att socialtjänsten skall delta i kommunens planering och härvid tillföra systematiskt sammanställd kunskap om sociala förhållanden samt verka för att åtgärder vidtas för att skapa och bevara goda livsmiljöer som är tillgängliga för alla.

Socialtjänstens deltagande i planeringen skall ha sin utgångspunkt i den specifika kunskap och erfarenhet som utvecklas i det löpande vardags-

SOU 1994:I39 SAMMANFATTNING 41

arbetet. Socialtjänsten skall härvid särskilt verka för att personer som be- höver samhällets stöd eller som har en svag ställning i samhället tillförsäkras en god livsmiljö. Denna uppgift är för socialtjänsten väsentlig för att social- tjänslagens övergripande mål om jämlikhet i levnadsvillkor skall kunna uppnås.

Sociala konsekvensanalyser

En ny bestämmelse införs om socialtjänstens ansvar för att sociala konse- kvensanalyser kommer till stånd. En sådan analys skall göras inför ett beslut om större förändring av fysisk miljö eller av kommunens verksamhet om beslutet kan antas medför betydande konsekvenser för den sociala miljön eller enskildas levnadsförhållanden. Att ge en exakt definition av vad som avses med en betydande social konsekvens är i detta sammanhang inte möjligt. Till betydande sociala konsekvenser räknas dock enligt vår mening förändrade ekonomiska villkor. Hit hör också stora förändringar av vardags- villkoren, t.ex. större förändringar av de kollektiva transporterna som med- för försämrade möjligheter för människor att utnyttja offentlig eller kom- mersiell service eller att upprätthålla sina sociala kontakter. Även större förändringar i kultur- och fritidsutbudet kan få betydande sociala konse- kvenser.

Vårt förslag syftar till att uppnå större medvetenhet om de sociala konse- kvenserna av planerade större förändringar. Sådana anlyser behövs enligt vår mening för att väga nyttan av de föreslagna åtgärderna mot kostnaderna och eventuella negativa effekter för vissa kommuninvånare. De behövs också för att väga alternativa åtgärdsförslag mot varandra. Den sociala konsekvensanalysen är också ett underlag för utvärderingar och uppfölj- ningar av de insatser som gjorts. En uppbyggnad av rutiner kring sociala konsekvensanalyser och utvärderingar av dessa kan bli en betydelsefull del av det lokala utvecklingsarbetet.

Uppsökande verksamhet Socialtjänstens skyldighet att bedriva uppsökande verksamhet preciseras till att avse barn och ungdomar som riskerar att utvecklas ogynnsamt samt andra grupper som behöver samhällets särskilda stöd. Den uppsökande verksamheten skall syfta till att förebygga och avhjälpa sociala problem och ohälsa. En sådan skyldighet läggs fast i en ny bestämmelse.

De bestämmelser som finns i gällande lag ålägger socialtjänsten en allmän skyldighet att bedriva uppsökande verksamhet. Vi har inte funnit skäl att ålägga socialtjänsten en sådan allmän skyldighet att t.ex. bedriva uppsökan- de verksamhet bland alla barn och ungdomar eller bland alla äldre personer.

Vi anser att den uppsökande verksamheten skall avgränsas till de utsatta barnen och ungdomarna samt de vuxna som behöver samhällets stöd i olika avseenden men som inte själva tar kontakt med socialtjänsten eller som inte förmår att hävda sina behov av stöd. Det kan gälla bl.a. psykiskt störda, hemlösa, de äldsta grupperna bland pensionärerna samt missbrukargrupper.

42 SAMMANFATTNING SOU 1994:139

Insatser på grupp- och områdesnivå

Vi föreslår också en ny bestämmelse om grupp- och områdesinriktat socialt arbete i syfte att främja en gynnsam social utveckling. De grupp- och områdesinriktade åtgärderna skall särskilt inriktas på att förebygga drog- missbruk, social isolering och ohälsa.

Syftet med vårt förslag är att socialtjänsten med olika metoder och verk- samhetsformer skall fokusera arbetet på utsatta grupper och bostadsom- råden. Det innebär att åtgärder framför allt bör inriktas på barn, ungdomar och vuxna som lever under otrygga och utsatta förhållanden och därför behöver samhällets särskilda stöd.

Vi ser positivt på det utvecklingsarbete som i dag pågår i kommunerna för att utveckla nya former av gruppinriktat arbete. Det gäller både insatser för utsatta barn och ungdomar och verksamheter för vuxna. Att människor med likartade behov eller problem får del av gemensamma program eller verk- samheter är enligt vår mening också ett sätt att effektivt utnyttja samhällets resurser.

I nu gällande lag anges särskilt socialtjänstens ansvar för att förebygga och avhjälpa missbruk. Enligt vår mening bör socialtjänstens insatser inte enbart inriktas på att vidta åtgärder för att förebygga och avhjälpa missbruk. Vi har därför i vårt förslag även framhållit socialtjänstens ansvar för de människor i vårt samhälle som lever isolerade och utan kontakt med andra människor. Detta kan gälla både äldre och yngre människor och människor av olika härkomst. Vi har också betonat socialtjänstens ansvar för hälsoförebyggande insatser för de utsatta grupperna. Detta ansvar fråntar dock inte hälso- och sjukvården dess lagstadgade ansvar för att förebygga ohälsa.

Bestämmelserna om grupp- och områdesinriktat arbete innebär också att socialtjänsten har ett ansvar för att initiera och delta i förebyggande arbete bland barn och ungdomar. Detta ansvar innebär dock inte enligt vår mening att socialtjänsten har det övergripande ansvaret för det allmänt förebyggan- de arbetet bland barn och ungdomar. Detta arbete förutsätter samverkan mellan socialtjänsten, skolan, fritidsverksamheten och föreningslivet. An- svaret för att samordna det allmänt förebyggande arbetet bör därför enligt vår mening åvila kommunstyrelsen. Socialtjänsten har emellertid ett särskilt ansvar för att de utsatta barnen och ungdomarna får del av och tillgång till fritidsaktiviteter och goda livsmiljöer.

Kapitel 4. Barnomsorg Riksdagen har är 1993 antagit regeringens proposition (prop. 1993/94:11, bet. 1993/941S0U11, rskr. 1993/94:117) om utvidgad lagreglering på barnom- sorgsområdet m.m. Genom ändringar i socialtjänstlagen skärps kommuner- nas skyldighet att tillhandahålla barnomsorg för barn som är bosatta i Sverige och som stadigvarande vistas i kommunen. De nya bestämmelserna träder i kraft den 1 januari 1995.

Vi har inte funnit någon anledning att i detta sammanhang överväga dessa bestämmelser i något avseende. Vi har inte heller gjort några redaktionella

SOU 1994:139 SAMMANFATTNING 43

ändringar i detta kapitel frånsett ett par fall där det har varit ofrånkomligt för att bestämelserna skall kunna passa in i den nya lagen. Kapitel 4 över- ensstämmer således med de av riksdagen antagna bestämmelserna på barn- omsorgsområdet.

Kapitel 5. Insatser på individnivå

De principer som enligt socialtjänstlagens förarbeten skall vara vägledande för det individinriktade arbetet är enligt vår mening fortfarande hållbara. Insatserna skall utifrån ett helhetsperspektiv anpassas till den enskildes aktuella förutsättningar och behov oavsett tidigare vidtagna åtgärder. Det betyder att socialtjänsten måste förfoga över ett brett register av handlings- alternativ när det gäller de individinriktade insatserna.

Färdtjänst, hemtjänst och dagverksamheter

I vårt delbetänkande (SOU 1993:30) har vi ansett att rätten till bistånd skall omfatta både försörjningsstöd och annat bistånd. Vad som ingår i annat bistånd preciseras i vårt lagförslag. Här återfinns bl.a. hemtjänst och färd- tjänst, dock inte dagverksamheter.

Vi anser att den enskildes rätt till bistånd i form av färdtjänst och hem- tjänst bör motsvaras av skyldighetsbestämmelser i lagen. Vi anser också att socialtjänsten i vissa fall skall vara skyldig att tillhandahålla plats i dag- verksamheter. Som en konsekvens av detta föreslår vi separata skyldighets- bestämmelser i fråga om färdtjänst, hemtjänst och dagverksamheter. Kom- munernas frihet att bestämma hur verksamheterna skall utformas begränsas dock av reglerna om rätten till bistånd, som tillförsäkrar den enskilde en skälig levnadsnivå.

Vid planering och dimensionering av dessa insatser bör kommunerna särskilt uppmärksamma anhörigvårdarnas behov av stöd och avlastning.

Särskilda boendeformer

I dag finns det många grupper i samhället som av olika skäl inte klarar att bo på egen hand utan behöver någon form av kollektivt boende. Det gäller många äldre och människor med fysiska och psykiska funktionshinder men också människor som skadats efter ett långvarigt missbruk av alkohol eller andra beroendeframkallande medel.

Vi föreslår att socialtjänsten skall vara skyldig att tillhandahålla särskilda boendeformer för människor som på grund av sjukdom, åldrande, funktions- hinder eller annan liknande orsak behöver tillsyn, omvårdnad och vård i den dagliga livsföringen. Vårt förslag innebär att nuvarande bestämmelser om kommunens skyldighet att inrätta särskilda boendeformer för äldre männi- skor med behov av särskilt stöd respektive bostäder med särskild service för människor med funktionshinder omformuleras och samordnas.

Vi har valt uttrycket ”tillhandahålla” i stället för som i gällande lag ”inrätta” särskilda boendeformer. Enligt vår mening ger en sådan formule-

44 SAMMANFATTNING SOU 1994zl39

ring socialtjänsten ökade möjligheter att erbjuda den enskilde ett differenti- erat utbud av olika boendeformer genom att bl.a. upphandla de aktuella boendeformerna på entreprenad.

Samarbetssamtal och familjerådgivning Bestämmelserna om socialtjänstens skyldighet att sörja för att samarbets- samtal respektive familjerådgivning kan erbjudas den som begär det har med vissa redaktionella ändringar överförts från gällande lag.

När det gäller socialtjänstens ansvar för att tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan föreligga sedan en tvist om vårdnad eller umgänge har avgjorts av en domstol har vi föreslagit en ändring. I lagbestämmelsen byts ordet tvist ut mot mål. Syftet med denna ändring är att utsträcka socialtjänstens ansvar till att också gälla i de situationer då vårdnaden genom beslut har flyttats över utan att en tvist har förelegat. Exempel på ett sådant mål kan vara när vårdnaden för ett familjehemsplacerat barn överflyttas till familjehemsföräldrarna.

Personligt stöd I gällande lag finns bestämmelser om socialnämndens möjligheter att utse särskild kontaktperson eller en kontaktfamilj med uppgift att hjälpa den enskilde och hans närmaste i personliga angelägenheter. Som villkor gäller att den enskilde begär eller samtycker till det. I övrigt saknas särskilda bestämmelser om andra former av personligt stöd.

Enligt vår mening kan det inte uteslutas att den uttryckliga bestämmelsen om just kontaktpersoner och kontaktfamiljer haft en mycket styrande effekt på socialtjänstens utbud av olika stödinsatser. Ändå vet vi ganska lite om vilka resultat man åstadkommer med insatsen eftersom verksamheten med kontaktpersoner/—familjer hittills är relativt outforskad.

Vårt förslag till bestämmelse om socialtjänstens skyldighet att sörja för att personligt stöd kan tillhandahållas människor som begär eller samtycker till det syftar till att täcka in alla former av personligt stöd. Det kan gälla både individuellt stöd och stöd i gruppform liksom stöd av professionella och av lekmän. Varje kommun är fri att organisera verksamheten efter lokala förutsättningar och behov.

Inte heller personkretsen preciseras i lagen. Själva orsaken till att den enskilde anser sig behöva personligt stöd tillmäts sålunda ingen betydelse. Skyldigheten att tillhandahålla personligt stöd begränsas inte enbart till personer som själva har problem av olika slag. Även anhöriga till den som är sjuk, funktionshindrad eller missbrukare eller har andra problem omfattas av bestämmelsen. Här bör särskilt barn till missbrukare uppmärksammas.

De regler som i dag gäller för socialtjänstens möjligheter att utse kontakt- person till barn och ungdomar skall enligt vår mening bestå. Någon möjlig- het för socialtjänsten att — utöver det s.k. mellantvånget som regleras i LVU — påtvinga den enskilde stöd- och hjälpinsatser bör enligt vår mening inte heller finnas i den nya lagen.

SOU 1994:139 SAMMANFATTNING 45

Möjligheter till sysselsättning

Socialtjänsten skall sörja för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring kan erbjudas me- ningsfull sysselsättning.

Socialtjänstens skyldighet att verka för att människor får arbete, bostad och utbildning regleras i lagens första kapitel. Vi anser att socialtjänsten bör ägna gruppen restarbetslösa ökad uppmärksamhet. Det gäller inte minst yngre funktionshindrade personer som av statsfinansiella skäl tills vidare inte har tillerkänts någon rätt till daglig verksamhet enligt LSS. Dessa personer är i allmänhet väl tillgodosedda när det gäller boende och service men saknar i stor utsträckning något att göra på dagarna.

Socialtjänstens skyldighet att sörja för att människor med funktionshinder kan erbjudas meningsfull sysselsättning innebär inte någon skyldighet att socialtjänsten skall anordna all sådan verksamhet i egen regi. Socialtjänstens skyldighet kan fullgöras på många olika sätt. Det kan bl.a. ske med stöd av de bestämmelser som föreslås beträffande dagverksamheter och genom stöd till frivilliga organisationer.

Vård och behandling utom hemmet

Den nu gällande bestämmelsen om en mellan kommunerna och landstingen gemensam vårdresursplanering utmönstras ur lagen. Kommunen får ensam ansvaret för all planering av HVB-vård, familjehemsvård och resurser för tillfälliga placeringar i akuta situationer.

Vi föreslår också en skyldighet för socialtjänsten att i varje enskilt fall upprätta en plan för den värd som ges i familjehem och i hem för vård och boende. Det övergripande syftet med den individuella planen 'är att klargöra mål och medel, både på kort och lång sikt. Detaljeringsgraden får avgöras från fall till fall. En sådan plan kan enligt vår mening bidra till väl genom- tänkta placeringar samt bli ett värdefullt underlag för uppföljning och ut- värdering av vård och behandling som ges utanför hemmet.

Den s.k. sexmånadersregeln i nuvarande 28 & SoL utvidgas dessutom till att gälla även vuxna personer som vistas i familjehem eller på institution. Socialtjänstens skyldighet att var sjätte månad överväga behovet av vård även för vuxna personer syftar till att förtydliga socialtjänstens ansvar för vuxna personer som placeras i familjehem och på institutioner. Det är socialtjänsten — inte vårdgivaren — som avgör när vården skall upphöra. Sexmånadersregeln förutsätter att ansvarig handläggare genom personliga besök och på annat lämpligt sätt fortlöpande håller sig informerad om den enskildes förhållanden och utveckling.

En av de nya bestämmelserna syftar till att förtydliga socialtjänstens skyldigheter mot de familjehemsplacerade barnen och deras föräldrar. Vi föreslår bl.a. att socialtjänsten i den placerande kommunen skall svara för de särskilda stödinsatser som den underårige kan behöva under vistelsen i familjehemmet och att vårdnadshavarna skall erbjudas råd, stöd och annan hjälp som de behöver för att upprätthålla en god kontakt med familjehem-

46 SAMMANFATTNING SOU 19941139

met. Socialtjänsten skall vidta de åtgärder som behövs för att underlätta en återförening mellan den underårige och föräldrarna eller för att trygga den underåriges uppväxt utanför det egna hemmet.

Ersättning och annat stöd efter vårdnadsöverflyttning till familjehemsföräldrar

Möjligheten att med stöd av 6 kap. 8 & föräldrabalken flytta över vårdnaden av ett placerat barn till familjehemsföräldrarna har hittills inte utnyttjats i den omfattning som vore önskvärd om man utgår från barns behov av trygghet, stabilitet och varaktiga relationer. Enligt Socialstyrelsen utnyttja- des denna möjlighet endast i ett 80-tal fall under åren 1983—1990. Att möjligheten utnyttjats i så liten utsträckning anses delvis bero på en osäker- het om vad som gäller i fråga om nämndens skyldighet att stödja familje- hemsföräldrarna ekonomiskt efter vårdnadsöverflyttningen men också på oklarheter i fråga om nämndens fortsatta tillsynsansvar.

Vi ser det som angeläget att sådana hinder undanröjs och föreslår ändring- ar både i föräldrabalken och i socialtjänstlagen.

Om familjehemsföräldrarna blir vårdnadshavare för det placerade barnet upphör familjehemsuppdraget och ersättningen för detta uppdrag. Som vårdnadshavare har de rätt att uppbära barnbidraget för barnet samt under- hållsbidrag från föräldrarna alternativt bidragsförskott eller barnpension. De har också rätt till förmyndarskapsersättning enligt 15 kap. 19 & för- äldrabalken. Sådan ersättning skall i första hand betalas genom barnets egna medel och i andra hand av kommunen. Ersättningens nivå fastställs med ledning av rekommendationer som utfärdas av Svenska kommunförbundet. Kommunförbundet utfärdar även rekommendationer för ersättningar till familjehemsföräldrar.

Våra beräkningar utifrån Svenska kommunförbundets rekommendationer visar att familjehemsföräldrar som blir barnets vårdnadshavare kommer i ett sämre ekonomiskt läge efter vårdnadsöverflyttningen. Vi anser att den eko- nomiska kompensationen skall vara densamma efter vårdnadsöverflyttning- en som före med hänsyn till att barnet i allmänhet behöver samma vård, fostran och omsorg som tidigare.

Med hänvisning till det sagda föreslår vi att det som ett tillägg till 15 kap. 19 & föräldrabalken införs en tvingande regel om att den kommun, som har ansökt om vårdnadsöverflyttning från biologiska föräldrar till familjehems- föräldrar, dvs. i de allra flesta fall placeringskommunen, har det ekonomiska ansvaret för att de förordnade vårdnadshavarna/förmyndarna får ekonomisk ersättning i den mån barnets egna medel inte räcker till. Vi förutsätter därvid att det vid beräkningen av ersättning till vårdnadshavarna/förmyndarna frånräknas det belopp som uppbärs i form av barnbidrag, underhållsbidrag/ bidragsförskott och barnpension och att det sammanlagda beloppet mot- svarar det belopp som tidigare utbetalats till familjehemmet. En sådan ordning innebär inte något ökat kostnadsansvar för kommunen eftersom alternativet är att kommunen har kvar kostnaderna för familjehemsvården.

SOU 1994:139 SAMMANFATTNING 47

När familjehemsuppdraget upphör bortfaller också socialnämndens till- synsansvar enligt nuvarande 26 & SoL och 39 & socialtjänstförordningen (1981z750). Kvar blir det allmänna ansvar som kommunen har för sina invånare.

I nuvarande 12 å femte stycket SoL erinras socialnämnden om sin skyldig- het att tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan föreligga sedan en tvist om vårdnad eller umgänge har avgjorts av en domstol. Erinran gäller enligt sin språkliga formulering bara sedan en tvist om vårdnad eller umgänge har avgjorts av domstol. Bestämmelsen gäller alltså inte de fall då vårdnaden om ett barn har flyttats över till särskilt förordnade förmyndare i samförstånd med barnets biologiska föräldrar och inte heller i de fall vårdnaden flyttats över på grund av att de biologiska föräldrarna är döda. Vi föreslår att ordet ”tvist” stryks i lagtexten så att bestämmelsen omfattar också dessa fall.

Den kommun som utger förmyndarskapsersättningen måste enligt vår mening ha rätt och skyldighet att kontrollera hur utbetalda pengar används. Med detta kan sägas följa en tillsynsskyldighet. Enligt vårt förslag får alltså familjehemsföräldrar som förordnas till vårdnadshavare en dubbel rätt till stöd och hjälp av socialtjänsten efter vårdnadsöverflyttningen. I de fall de nya vårdnadshavarna bor i en annan kommmun än den som har tagit initiativ till vårdnadsöverflyttningen får båda kommunerna ett uppföljnings- ansvar. Vi förutsätter att de inblandade kommunerna sinsemellan kan göra en lämplig ansvarsfördelning.

Kapitel 6. Rätten till bistånd

Frågan om den enskildes rätt till bistånd har behandlats i vårt delbetänkande (SOU 1993:30). De förslag till preciseringar av bestämmelserna om rätten till bistånd till försörjningen (försörjningsstöd) och till annat bistånd i form av sociala tjänster och ekonomiskt stöd till tillfälliga behov har med rent redaktionella ändringar förts över till den nya lagen.

Preciseringen av försörjningsstödet innebär att detta stöd delas upp i en schabloniserad del samt i en rätt till ersättning motsvarande de faktiska kostnaderna för vissa utgiftsposter. Den schabloniserade delen är avsedd att täcka hushållets normala kostnader för livsmedel, lek och fritid, hälsa och hygien, förbrukningsvaror, kläder och skor samt dagstidning, telefon, TV- licens och liknande.

En miniminivå för den schabloniserade delen av försörjningsstödet före- slås. Nivån uttrycks i procent av basbeloppet och uppgår för ensamstående till 100 procent av basbeloppet och för makar/sammanboende till 85 + 85 procent av basbeloppet. För barn 0—3 år föreslås försörjningsstödet uppgå till 50 procent, för barn 4—10 år till 60 procent och för hemmavarande skolungdomar till 70 procent av basbeloppet.

Försörjningsstödet omfattar även ersättning motsvarande de faktiska kostnaderna för boende, hushållsel, lokala resor, barnomsorg och hemtjänst,

48 SAMMANFATTNING SOU 19941139

medlemskap i fackförening och arbetslöshetskassa, läkarvård och akut tand- vård samt glasögon.

Bistånd till livsföringen i övrigt (annat bistånd) preciseras genom att det i lagen anges vilka sociala tjänster som ingår i annat bistånd. Här ingår hemtjänst, färdtjänst, boende i särskilda fall, barnomsorg i särskilda fall, personligt stöd samt vård och behandling som inte är hälso- och sjukvård. Dessutom ingår ekonomiskt bistånd som inte avser försörjningen eller såda- na sociala tjänster som anges ingå i annat bistånd.

Ekonomisk behovsprövning får inte ske i fråga om bistånd som avser sociala tjänster. Den enskilde skall således oberoende av sin ekonomi kunna få t.ex. färdtjänst och hemtjänst.

Kommunen ges rätt att vägra utge bistånd för vård och behandling som den enskilde påbörjat eller genomfört innan nämnden tagit ställning i ären- det. Kommunen skall vid beslut om bistånd få välja det billigaste alternativet om detta på ett lämpligt sätt tillgodoser den enskildes behov av bistånd.

Utöver de förslag om rätten till bistånd, som redovisades i vårt delbe- tänkande, har vi i detta sammanhang redovisat en sammanfattande be- dömning av socialtjänstens insatser för personer med försörjningsproblem. Av bedömningen framgår att vi inte funnit anledning att lägga fram annat än begränsade förslag i detta betänkande när det gäller det ekonomiska bi- ståndet.

Av vår studie om sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar och socialbidrag har vissa slutsatser kunnat dras. En av dessa är att lågin- komsthushållens situation är starkt beroende av hur olika besparingar inom det samhälleliga transfereringssystemet genomförs. Som konsekvens av den- na slutsats anser vi det nödvändigt att vid besparingar inom dessa system analyser genomförs om vilka effekter som olika besparingsalternativ innebär för de ekonomiskt sämst ställda grupperna och för socialbidragskostnader— na. Vi anser också att det finns starka skäl att försöka finna andra stöd- former än socialbidrag för en del av de grupper som nu är hänvisade till socialbidrag för sin försörjning.

Vi anser slutligen att de besparingar som måste göras i de offentliga finanserna inte kan bäras av de ekonomiskt sämst ställda grupperna. Det är mot denna bakgrund man skall se våra förslag i delbetänkandet om en lagstadgad lägsta nivå för ekonomiskt bistånd till försörjningen.

Kapitel 7. Särskilda regler till skydd för underåriga. Grundläggande bestämmelser för skyddet av barn och ungdom

Socialtjänstens skyldighet att ”med särskild uppmärksamhet följa utveck- lingen hos barn och ungdom som visat tecken till en ogynnsam utveckling" skall bestå. Samma sak gäller också socialtjänstens skyldighet att ”i nära samverkan med hemmen sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det

SOU 19942139 SAMMANFATTNING 49

egna hemmet". Vi finner inte skäl att här närmare gå in på dessa be- stämmelser.

Utredningar i ärenden som rör skyddet av barn och ungdom

Vår genomgång har visat att det finns betydande svagheter i utredning och dokumentation i ärenden om barn som far illa. Vi anser därför att det krävs särskilda, långsiktiga utvecklingsinsatser för att bygga upp och vidmakthålla en hög baskompetens inom barn- och ungdomsvården. Vi anser också att den kritik som riktats mot denna del av socialtjänstens verksamhet mo- tiverar en fastare lagreglering.

De föreslagna bestämmelserna gäller både utredningar som initieras ge- nom anmälan och utredningar som myndigheten inleder på eget initiativ. Reglerna bedöms även underlätta arbetet med tillsyn och uppföljning samt möjligheterna att utvärdera socialtjänstens insatser för barn som far illa.

I dag görs det inte någon skillnad i lagen mellan olika typer av utredningar inom socialtjänsten. Genom vårt förslag skiljer vi ut de utredningar som syftar till att klargöra barns och ungdomars behov av skydd. Vårt förslag innebär att reglerna om socialtjänstens allmänna utredningsskyldighet i 50 å i den nuvarande lagen kompletteras med en ny bestämmelse om social- tjänstens rätt och skyldighet att i vissa fall genomföra en utredning utan vårdnadshavarens samtycke.

Det föreskrivs uttryckligen att socialtjänsten, för bedömningen av behovet av insatser, får göra hembesök, konsultera sakkunniga samt i övrigt ta de kontakter som behövs. Utredningen skall bedrivas så att inte någon onödigt utsätts för skada eller olägenhet. Den skall inte göras mer omfattande än vad som är betingat av omständigheterna i det enskilda fallet.

Enligt vår mening behöver utredningsskyldigheten förenas med vissa tids- frister. Vi anser att utredningen skall inledas omedelbart, att den skall bedrivas skyndsamt och vara slutförd senast inom tre månader. Om särskilda skäl finns får socialtjänsten besluta att förlänga utredningen för viss tid.

Utredningar som avser skyddet för barn och ungdomar har en särställning inom socialtjänsten då de för den enskilde kan få vittgående konsekvenser. Beslut om att inleda en utredning skall därför alltid noteras i akten och den berörda familjen skall alltid informeras om att en utredning har inletts.

”Medgivande”

Nuvarande bestämmelser i 25 % SoL om medgivande, som gäller både place- ringar i familjehem, privata placeringar i enskilda hem och utländska barn som kommer till Sverige i adoptionssyfte skall i grunden bestå.

Innan socialtjänsten lämnar ett medgivande eller beslutar om vård skall hemmets förutsättningar att ge barnet god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden utredas.

Vi anser att man tydligare bör hålla isär ”medgivande” och ”beslut om

50 SAMMANFATTNING SOU 19941139

vård”. Ordet ”medgivande” bör enligt vår mening endast användas i fråga om privata placeringar och placeringar av utländska barn i blivande adoptiv- hem.

Krav på att utreda förhållandena i familjehemmet innan ”beslut om vård” skall gälla oavsett om placeringen sker med stöd av SoL eller LVU.

Samrådsskyldigheten

Om socialtjänsten överväger att familjehemsplacera ett barn i en annan kommun skall socialtjänsten informera och samråda med den andra kommu- nen innan den fattar sitt beslut. Samrådsskyldigheten utvidgas därmed till att omfatta även andra myndigheter än socialtjänsten i den andra kommunen, t.ex. skolan.

Privata placeringar Nuvarande bestämmelser om ansvarig kommun för att lämna medgivande vid privata placeringar i enskilda hem ändras. Ett sådant medgivande skall inte längre prövas av vårdnadshavarens hemkommun utan av socialtjänsten i den kommun där hemmet är beläget. Vi anser att denna kommun med sin lokala kännedom har bästa förutsättningar att bedöma hemmets lämplighet och att ge barnet och den som anförtros omsorgen om barnet den hjälp och det stöd som de behöver.

Förbud mot tillfälliga placeringar Socialtjänstens befogenheter att i vissa fall förbjuda en person — eller be- gränsa hans möjligheter — att ta emot andras underåriga barn utvidgas till att avse alla de situationer som inte täcks av bestämmelserna om medgivande för varaktig vård och fostran. Regeln är tillämplig både ifråga om privata famljedaghem och feriehem men kan också tillämpas när en kommun vill förbjuda ett hem i kommunen att erbjuda sina tjänster som familjehem åt andra kommuner.

Bestämmelser om anmälan och uppgiftsskyldighet om barn som far illa

I våra direktiv anges som ett särskilt uppdrag att överväga hur bestämmel- serna om anmälningsskyldighet i 71 & SoL bör vara utformade.

I dag kompliceras tillämpningen av gällande regler om anmälningsskyldig- heten av den ökande andelen privat verksamhet både inom förskole- och fritidshemsverksamheten, skolan och hälso- och sjukvårdens område. Andra yrkeskategorier än läkare, lärare, sjuksköterskor och barnmorskor i privat verksamhet omfattas inte i dag av anmälningsskyldigheten enligt 71 & SoL.

Det finns i dag en bred enighet om vikten av att socialtjänsten så tidigt som möjligt får kännedom om att ett barn far illa. Både allmänhetens och de yrkesverksammas medverkan i detta hänseende är av stor betydelse. Vi föreslår därför nya regler för anmälningsskyldigheten.

Den första delen i den nuvarande 71 & SoL riktar en uppmaning till var

SOU 19941139 SAMMANFATTNING 51

och en som får kännedom om att en underårig misshandlas i hemmet eller annars behandlas där på ett sådant sätt att det är fara för hans hälsa eller utveckling att anmäla detta till socialnämnden.

Vårt förslag till ny bestämmelse som riktar sig till allmänheten (anmäl- ningsuppmaningen) innebär en utvidgning jämfört med den nu gällande bestämmelsen. Vi föreslår följande lydelse.

Var och en som får kännedom om något som kan innebära att socialtjänsten behöver ingripa till en underårigs skydd bör anmäla detta till socialtjänsten.

Enligt vårt förslag omfattar anmälningsuppmaningen även sådana fall där det inte är klarlagt men man har anledning att misstänka att ett barn far illa. Det blir sedan socialtjänstens uppgift att utreda om det finns någon grund för misstanken.

Uppmaningen gäller oavsett om misstanken rör förhållanden i eller utan- för hemmet. Vårt förslag innebär också att anmälningsuppmaningen ut- formas på samma sätt som den anmälningsskyldighet som gäller för vissa yrkeskategorier.

Även anmälningskyldigheten vidgas. Vårt förslag innebär att myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom samt andra myndigheter inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten är skyldiga att genast till ansvarig nämnd hos kommunen anmäla om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialtjänsten behöver ingripa till en underårigs skydd. Detta gäller även dem som är yrkesverksamma hos sådana myndig- heter.

Anmälningsskyldigheten gäller också dem som är yrkesverksamma i pri- vat verksamhet som berör barn och ungdom eller annan privat verksamhet inom hälso- och sjukvården eller på socialtjänstens område.

Genom vårt klargörande av vilka privata verksamheters yrkesverksamma som omfattas av anmälningsskyldigheten har vi inte funnit skäl att som i nu gällande bestämmelse — särskilt ange vissa yrkeskategorier. Enligt vår me- ning bör anmälningsskyldigheten bland de yrkesverksamma i privat verk- samhet inte begränsas till t.ex. legitimerad personal. Alla anställda i sådan privat verksamhet som vi angivit har således samma skyldighet att göra anmälan.

För dem som är verksamma inom familjerådgivningen gäller i dag an- mälningsskyldighet endast om de i sin verksamhet får kännedom om att en underårig misshandlas i hemmet. Det råder i dag viss oklarhet om misshan- delsbegreppet täcker alla situationer av sexuellt utnyttjande. Vi föreslår därför ett tillägg till anmälningsskyldigheten för verksamma vid familjeråd- givning att också anmäla om de får kännedom om att en underårig utnyttjas sexuellt.

För Barnombudsmannen gäller särskilda bestämmelser om anmälan i 3 % lagen (1993:335) om Barnombudsman.

Skyldighet att till socialtjänsten lämna uppgifter som kan vara av be- tydelse för utredning av en underårigs behov av skydd gäller också för de myndigheter och den personkrets som omfattas av anmälningsskyldigheten.

52 SAMMANFATTNING SOU 19941139

Reglerna i 71 5 SoL har visst samband med reglerna om Vittnesplikt i 36 kap. rättegångsbalken (RB). Som grundregel gäller att tystnadsplikt får vika för Vittnesplikt. I 36 kap. 5 & RB föreskrivs att personer som tillhör vissa angivna yrkesgrupper inte får höras om något som de har blivit anförtrodda i sin yrkesutövning eller som de i samband därmed har fått reda på såvida inte detta medges i lag eller den enskilde samtycker till att personen i fråga får höras (det s.k. frågeförbudet).

Bestämmelserna i 71 % SoL och frågeförbudet enligt RB korresponderar inte helt med varandra. I vissa fall kan en person som tillhör en viss yrkeskategori vara skyldig att lämna ut uppgifter om ett barn till social- tjänsten men vara förhindrad att lämna samma uppgifter i domstol. Detta gäller läkare, barnmorskor och sjuksköterskor som omfattas av både upp- giftsskyldigheten och frågeförbudet i domstol.

Med vårt förslag till utvidgning av anmälnings- och uppgiftsskyldigheten kommer samtliga i RB angivna yrkeskategorier utom advokaterna i princip att omfattas både av uppgiftsskyldighet och frågeförbud.

Härigenom har vi åstadkommit en samordning mellan uppgiftsskyldig- heten och frågeförbudet så till vida att i princip alla som inte får lämna uppgifter i domstol i vart fall är skyldiga att lämna uppgifter till social- tjänsten.

Vår utgångspunkt när det gäller överensstämmelse mellan reglerna om uppgiftsskyldighet och frågeförbud är att bestämmelserna sammantaget skall utgöra ett gott skydd för den underårige samtidigt som enskilda perso- ners rätt till integritetsskydd beaktas. För att uppnå detta krävs enlig vår mening ändring i bestämmelserna om frågeförbudet.

Vi föreslår därför en bestämmelse i den nya lagen som innebär att alla som är skyldiga att lämna uppgifter till socialtjänsten utan hinder av be- stämmelserna i 36 kap. Så andra stycket RB också är skyldiga att lämna motsvarande uppgifter som vittne i domstol.

En grundläggande förutsättning för att anmälningsuppmaningen samt anmälnings— och uppgiftsskyldigheten skall vara ett verksamt hjälpmedel för att skydda barn och ungdomar är att det finns kännedom om dessa be- stämmelser. Vi föreslår därför en ny bestämmelse som ålägger socialtjänsten en skyldighet att i sin verksamhet informera om anmälningsuppmaningen samt anmälnings- och uppgiftsskyldigheten.

Kapitel 8. Avgifter m.m. Avgifter vid vård och behandling

Från olika håll har till kommittén påtalats behovet av att se över gällande regler för avgifter inom missbrukarvården. Bl.a. har framhållits att det inte kan vara rimligt att enskilda som erhåller vård och behandling i familjehem eller institution har möjlighet att spara medel av sin pension eller annan socialförsäkringsförmån under den period som behandlingen pågår allt me— dan samhället fullt ut betalar kostnaderna för vården.

Frågan om den enskildes kostnadsansvar för den vård och behandling som

SOU 1994:139 SAMMANFATTNING 53

ges vid behandlingshem för missbrukare eller i ett familjehem har alltsedan socialtjänstreformen behandlats av flera utredningar. Vissa principer har härvid slagits fast, bl.a. att den enskilde i enlighet med normaliserings- principen bör betala för sitt uppehälle vid vård på institution eller i familje- hem, att kostnaderna för den behandling som ges inte skall tas ut av den enskilde samt att avgiftssystemet skall vara rättvist och enkelt att admini- strera och inte ge oönskade styreffekter.

Vi har övervägt frågan om att ändra principerna för den enskildes avgifter vid vård och behandling. Vi har emellertid inte funnit tillräckliga grunder för att föreslå en sådan ändring i detta sammanhang. Vi föreslår i stället att frågan om avgifter för vård och behandling övervägs i särskild ordning.

Äterbetalningsskyldighet av utgivet ekonomiskt bistånd

Frågan om återkrav av utgivet ekonomiskt bistånd har behandlats i vårt delbetänkande (SOU 1993:30). Några nya bestämmelser om återbetalnings- skyldighet föreslogs inte. Däremot övervägdes vissa tänkbara principer för en vidgning av återbetalningsskyldigheten vid utgivet ekonomiskt bistånd till annat än försörjningen, s.k. annat ekonomiskt bistånd. Syftet härmed var att ge remissinstanserna möjlighet att lämna synpunkter på behovet av ändrade regler för återbetalningsskyldigheten innan vår slutgiltiga behandling av frågan.

Endast ett 15-tal av de totalt 110 remissvaren tog upp frågan om återkrav. Remissinstanserna uppvisade en splittrad inställning.

Enligt vår mening bör som i dag gälla att ekonomiskt bistånd inte får förenas med återbetalningsskyldighet. Från denna huvudregel finns i dag vissa undantag. När biståndet utgivits som förskott på en förmån eller en ersättning eller till någon som är indragen i en arbetskonflikt får biståndet förenas med återbetalningsskyldighet. Vi föreslår här en kompletterande undantagsregel som innebär att bistånd också får förenas med villkor om återbetalning när det utgivits till den som på grund av förhållanden som han inte kunnat råda över hindrats från att förfoga över sina inkomster och tillgångar.

De situationer som vi avser att täcka upp med den föreslagna tilläggsbe- stämmelsen gäller bl.a. vid andra yrkesgruppers arbetskonflikter och i de situationer när tekniska problem förhindrar utbetalning eller överföring av medel.

I gällande lag saknas bestämmelser om kommunens möjligheter att be- sluta om återbetalning av ekonomiskt bistånd som utbetalats på grund av att den enskilde lämnat oriktiga uppgifter. Socialtjänstens rätt att få tillbaka ekonomiskt bistånd som utbetalats på oriktiga grunder begränsas i dag till de ärenden där allmän domstol beslutat om återbetalning.

Vi föreslår därför en ny bestämmelse om återbetalning av ekonomiskt bistånd som skett på felaktiga grunder. Om någon genom att lämna oriktiga uppgifter eller genom underlåtenhet att lämna uppgifter eller på annat sätt förorsakat att ekonomiskt bistånd utgivits obehörigen eller med för högt

54 SAMMANFATTNING SOU 1994zl39

belopp får socialtjänsten besluta om att återbetalning skall ske av vad som för mycket utbetalats.

Vidare föreslår vi att socialtjänsten får besluta om återbetalning om någon i annat fall obehörigen eller med för högt belopp uppburit ekonomiskt bistånd och han skäligen bort inse detta. De fall vi här avser att täcka in är t.ex. när dubbla utbetalningar gjorts eller ett väsentligt högre belopp än vad som beslutats felaktigt utbetalats.

Beslut om återbetalning får överklagas i den för förvaltningsbesvär gällan- de ordningen. Beslut om återbetalning får inte delegeras till tjänsteman.

I övrigt består gällande regler om bl.a. kommunens möjligheter att föra talan mot enskild som inte godvilligt betalar ersättning samt möjligheten att efterge återbetalningsskyldighet.

Kapitel 9. Delegering m.m.

Detta kapitel innehåller i huvudsak de bestämmelser som finns i 47—49 åå i nu gällande lag.

Uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar får enligt 47% i vissa ärenden bara ges åt en särskild avdelning som består av ledamöter eller ersättare i nämnden, dvs. ett politiskt utskott.

Även 48 5 SoL innehåller vissa begränsningar i möjligheterna att delegera beslut i familjerättsliga frågor.

De ärendegrupper som endast får delegeras till ett utskott avser för den enskilde mycket viktiga åtgärder. Om 47 & SoL inte funnits är det sannolikt att de aktuella ärendegrupperna kommit att omfattas av delegeringsför- budet i 6 kap. 34 & kommunallagen. Enligt denna bestämmelse får nämndens beslutanderätt inte delegeras i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.

Bl.a. med hänsyn till att ärendegrupperna i nuvarande 47% SoL ofta kräver en snabb handläggning finns ett fortsatt behov av möjligheter att delegera till ett utskott, varför vi föreslår att denna bestämmelse överförs till den nya lagen.

När det gäller 48 & SoL finner vi inte anledning att inskränka de delege- ringsmöjligheter som där ges. Dessa regler bör stå fast. I 48å finns också förbud att delegera i vissa fall. Dessa bestämmelser mjukas upp genom en möjlighet att delegera till utskott.

Kapitel 10. Handläggning av ärenden

I den nu gällande lagen finns bestämmelser om handläggning av ärende m.m. Här regleras bl.a. skyldigheten att utan dröjsmål inleda utredning (50 å), skyldigheten att tillvarata utredningsmaterial på betryggande sätt (51 å), att hålla den enskilde underrättad om de anteckningar som förs om honom (52 5) samt skyldigheten att tillämpa förvaltningslagens bestämmel- ser om remiss (53 å). Vidare anges i 54 & vilka bestämmelser i förvaltnings- lagen som socialnämnden är skyldig att tillämpa i ärenden som avser myn- dighetsutövning mot enskild.

SOU 19941139 SAMMANFATTNING 55

I 55ä finns bestämmelser om den enskildes rätt att få företräde inför nämnden. I 56 & regleras barns talesrätt. I 57 & ges stöd för socialnämnden att hos allmän försäkringskassa eller arbetslöshetskassa erhålla uppgifter om ekonomisk hjälp som har lämnats till enskilda. Slutligen finns i 58å be- stämmelser om delgivning.

Samtliga dessa bestämmelser överförs till den nya lagen med endast redaktionella ändringar.

Till bestämmelsen om socialtjänstens utredningsskyldighet enligt 50% i den nuvarande lagen har vi fogat vårt förslag i delbetänkandet (SOU 1993130) om skyldighet för socialtjänsten att slutföra en påbörjad utredning som avser vård av missbrukare och fatta beslut i ärendet även om den enskilde byter vistelsekommun, såvida inte den nya vistelsekommunen sam- tycker till att överta utredningen i ärendet.

Vidare har vi från vårt delbetänkande överfört vårt förslag om skyldighet för socialtjänsten att pröva framställning om social tjänst som bistånd (50 a 5). Denna bestämmelse innebär att den enskildes framställning om en social tjänst skall prövas enligt bestämmelserna om rätten till bistånd såvida inte den enskilde motsätter sig en sådan prövning. Undantagna från denna bestämmelse är s.k. köärenden.

Vi vill här också erinra om den nya handläggningsregel som införts i kapitel 7 och som klargör socialtjänstens skyldigheter och befogenheter när det gäller utredningar som rör skyddet för barn och unga.

I det fortsatta arbetet kommer kommittén att närmare behandla frågor om dokumentation och ADB-användningen inom socialtjänsten.

Kapitel 11. Register m.m.

I detta kapitel återfinns bestämmelserna i 59—66 åå i nu gällande social- tjänstlag. Vi har dock kompletterat dessa med två nya bestämmelser.

Fr.o.m. den 1 juli 1994 är Socialstyrelsen ansvarig för att sammanställa och producera officiell statistik inom socialtjänstens område. Socialstyrelsens uppgift förutsätter en skyldighet för kommunerna och de privata verksam- heterna inom socialtjänsten att till Socialstyrelsen lämna både individrelate- rade uppgifter och avidentifierad mängdstatistik.

Vi föreslår därför att socialtjänsten och sådan privat verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn skall, enligt vad regeringen närmare föreskriver, lämna individrelaterade uppgifter till Socialstyrelsen för angelägna statistis- ka ändamål.

Vi föreslår också en skyldighet för socialtjänsten och sådan privat verk- samhet som står under länsstyrelsens tillsyn att lämna avidentifierade mäng- duppgifter till Socialstyrelsen för den officiella socialtjänststatistiken.

56 SAMMANFATTNING SOU 1994:139

Kapitel 12. Särskilda bestämmelser om privat verksamhet Övergripande utgångspunkter Gällande regler för privat verksamhet svarar inte mot den utveckling som skett av nya verksamhetsformer och av de förändringar som skett av än- svarsfördelningen mellan olika huvudmän bl.a. genom Ädelreformen. Vi har därför funnit behov av nya och mer enhetliga regler för all privat verksamhet inom socialtjänstens område.

Den ökande andelen privat verksamhet får enligt vår mening inte inne- bära försämringar vad avser kvalitet för den enskilde vårdtagaren. En grundläggande utgångspunkt för vårt förslag är också att kravet på rättssä- kerhet för den enskilde så långt möjligt med gällande lagstiftning skall vara detsamma för all verksamhet oavsett om vårdgivaren är offentlig eller pri- vat.

De övergripande målen för socialtjänsten skall enligt vår mening gälla även för privat verksamhet. Våra förslag till bestämmelser om uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring som vi ovan redovisat skall också gälla för den privata verksamheten.

Till lagen bör dessutom fogas speciella bestämmelser som rör tillstånd, tillsyn m.m. för privat verksamhet. Stadgan (1970:88) om enskilda vårdhem bör upphävas och de enskilda vårdhemmen inom socialtjänsten omfattas i stället av de nu föreslagna bestämmelserna.

En annan grundläggande utgångspunkt är att den privata verksamheten i första hand skall kontrolleras genom tillsyn. Med tillsyn inom socialtjänsten avser vi statens kontroll av rättssäkerhet och laglighet i individärenden och verksamheter. Genom tillsyn skall också kvaliteten i verksamheterna kon— trolleras.

För att kunna garantera en god kvalitet i den privata vården krävs enligt vår mening också en förhandskontroll av den privata verksamhet, som riktar sig till de mest utsatta grupperna och där allmänhetens insyn vanligtvis är begränsad. Tillstånd får beviljas endast om verksamheten uppfyller kraven på god kvalitet och säkerhet.

Vi har diskuterat omfattningen av och formerna för tillståndsprövningen. En alltför inträngande och detaljerad prövning skulle kunna ha en negativ effekt på privata vårdgivares vilja och möjligheter att etablera sig. Detta skulle kunna motverka utvecklingen mot ökad mångfald inom vården. Vårt förslag innebär att prövningen av en ansökan om tillstånd enbart kommer att avse sådana förhållanden som är avgörande för kvalitet och säkerhet.

Definitioner och avgränsning av verksamhet som omfattas av tillstånd

All privat heldygnsverksamhet som yrkesmässigt tillhandahåller vård, be- handling, omvårdnad och tillsyn för barn, ungdomar och vuxna skall ha tillstånd för att bedrivas. Detta innebär att de institutioner, som i dag är hem för vård eller boende samt de särskilda boendeformerna enligt 20% andra stycket och bostäder med särskild service enligt 21 & tredje stycket i den nuvarande lagen skall ha tillstånd för att få bedrivas i privat regi.

SOU 1994:139 SAMMANFATTNING 57

Utöver de nämnda heldygnsverksamheterna föreslår vi också tillstånds- plikt för sådana hem som tillhandahåller korttidsvård. Det kan bl.a. gälla växelvård för att avlasta en anhörigvårdare eller rehabilitering eller ut- slussning efter en sjukhusvistelse. För denna typ av hem för korttidsvård föreslår vi begreppet hem för viss annan heldygnsvård. Bland dessa ingår dock inte hem för vård i livets slutskede, s.k. hospicevård.

Tillståndsplikt föreslås gälla för alla särskilda boendeformer i privat regi oavsett om den enskilde betalar hela eller delar av den vård och omvårdnad som ges och oavsett om den enskilde har eget hyreskontrakt eller inte. Om den enskilde äger sin bostad kan tillsynen dock endast omfatta själva vården.

Vi har också föreslagit att dagvård i privat regi för äldre och funktions- hindrade med omfattande vårdbehov skall vara tillståndspliktig.

Även för s.k. båtprojekt, där ungdomar med social problematik bor om- bord på en båt och där boendet förenas med behandling samtidigt som en resa med båten företas, krävs tillstånd.

Lägerverksamhet för funktionshindrade barn och ungdomar omfattas inte av bestämmelserna om tillstånd och tillsyn. Däremot krävs tillstånd för s.k. korttidshem för funktionshindrade barn och ungdomar, som ger vård, om- vårdnad och tillsyn.

När det gäller bestämmelserna om tillstånd för privat barnomsorg har vi inte funnit skäl att föreslå någon ändring i dagens regler. Vi anser att länsstyrelsen skall vara tillståndsgivande myndighet för såväl privat barnom- sorg som för all annan privat verksamhet inom socialtjänsten.

Länsstyrelsens beslut om tillstånd får överklagas till länsrätten.

Entreprenadverksamhet

Som framgått ovan har kommunen kvar sitt ansvar för den verksamhet som genom ett avtal överlämnas till en entreprenör. Detta ansvar har förtydligats genom kompletterande bestämmelser i kommunallagen. Enligt dessa ges kommunen lagstöd för att tillförsäkra sig möjligheter att kontrollera och följa upp entreprenadverksamhet.

Kommunens ansvar gäller dock inte den dagliga ledningen av arbetet. För detta svarar entreprenören. Vi har bl.a. mot denna bakgrund övervägt frågan om tillståndsgivning och tillsyn av entreprenadverksamhet. Vi före- slår här att entreprenörer undantas från krav på tillstånd men anser att entreprenadverksamhet bör stå under statens tillsyn i likhet med både kommunalt bedriven verksamhet och tillståndspliktig verksamhet.

Hem för vård och boende

Enligt vår mening är det angeläget att tydligt avgränsa tillståndspliktig institutionsvård från familjehemsvård. Dagens definition av vad som avses med ett hem för vård eller boende har vi dock funnit mindre lämplig för att klargöra denna skillnad.

58 SAMMANFATTNING SOU 19941139

Vi föreslår i stället att avgränsningen mellan familjehemsvård och HVB i stället utgår från de specifika kännetecken och kriterier som är grunden för en god familjehemsvård respektive institutionsvård.

Det är enligt vår mening olämpligt att utifrån ett visst antal placerade barn avgöra om ett hem skall anses vara ett familjehem eller ett HVB. Med en sådan avgränsning kan vissa familjehem tvingas att omvandlas till HVB. Enligt vår mening är en sådan utveckling inte önskvärd. Goda familjehem bör som sådana få möjlighet att fortsätta sin verksamhet utan de krav som vi anser bör ställas på institutionsvård.

Varje kommun måste därför i sin utredning om det tilltänkta familjehem- mets lämplighet ta ställning till om hemmet har kvalifikationer att ta hand om det aktuella barnet. När länsstyrelsen tar över bedömningen av ett familjehems kvalifikationer för att bli ett HVB skall gälla de krav som vi nedan föreslår i fråga om bl.a. lämplig utbildning, tidigare erfarenhet och vitsordad personlig lämplighet.

Slutligen några ord om begreppet hem för vård eller boende. Detta begrepp har i olika sammanhang utsatts för kritik. Bl.a. har det varit oklart om begreppet också omfattar den vård och behandling som ges i öppna former. Avgränsningen mot familjehemsvården har som redan nämnts också varit oklar.

HVB-begreppet är ett väl inarbetat begrepp. Vi finner därför inte skäl att överge detta. Däremot föreslår vi ett förtydligande som innebär att be- greppet reserveras för heldygnsinstitutioner. Det innebär att ”eller” byts ut mot ”och” hem för vård och boende. Som hem för vård och boende räknas inte Invandrarverkets heldygnsverksamheter för barn och ungdomar under asyltiden.

Tillståndsprövning

Vi föreslår att länsstyrelsen även fortsättningsvis skall vara tillståndsgivande myndighet. Som tidigare nämnts får tillstånd för privat verksamhet beviljas endast om verksamheten uppfyller kraven på god kvalitet och säkerhet.

Vi har funnit några faktorer som är av särskild betydelse för god kvalitet och säkerhet i heldygnsverksamheter.

Det gäller i första hand krav på lämplig utbildning för den som förestår vården. Vad som avses med lämplig utbildning måste avgöras från fall till fall bl.a. beroende på verksamhetens inriktning och innehåll.

Som tidigare framhållits är bristen på kompetens och kunskap ett gene- rellt problem inom socialtjänsten. Krav på lämplig högskoleutbildning bör därför enligt vår mening gälla för den som förestår den tillståndspliktiga heldygnsvården. Detta bör också gälla för den som förestår tillståndspliktig dagvård samt privat barnomsorg.

Utöver krav på utbildning krävs också tidigare erfarenhet av liknande verksamhet samt vitsordad personlig lämplighet. En helt nyutbildad person bör som konsekvens härav inte anförtros uppgiften att förestå en privat verksamhet, för vilken tillstånd krävs.

SOU 1994:139 SAMMANFATTNING 59

För både den som skall förestå vården och för personerna bakom det privata rättssubjektet bör också göras en s.k. vandelprövning. Detta förut- sätter att man kan identifiera personerna t.ex. bakom ett aktiebolag. Om det visar sig att dessa har stora skatteskulder, konkurser nära i tiden eller har dömts för ekonomisk eller annan brottslighet eller gjort sig skyldig till allvarligt fel i yrkesutövningen bör huvudregeln vara att tillstånd för privat verksamhet inom socialtjänsten inte ges.

Slutligen bör enligt vår mening finnas administrativ kompetens i den privata verksamheten. Skälet härtill är de krav som vi anser bör ställas på uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkringsarbete i den privata verksam- heten.

Det finns enligt vår mening också andra viktiga aspekter som påverkar kvaliteten och säkerheten i vården, bl.a. ändamålsenliga lokaler och ut- rustning. Vid tillståndsprövningen bör därför också lokalernas ändamålsen- lighet granskas.

Vi anser också att tillstånd för privat verksamhet får förenas med särskilda villkor som är av betydelse för kvalitet och säkerhet. Exempel härpå kan vara att viss personal skall finnas nattetid eller krav på viss säkerhetsut- rustning i de lokaler där funktionshindrade barn och ungdomar eller vuxna kommer att få omvårdnad och tillsyn.

Tillsyn

Som vi inledningsvis framhållit bör tyngdpunkten i statens kontroll av privat verksamhet ligga på en fortlöpande och effektiv tillsyn. Detta är nödvändigt för att den enskilde skall garanteras rättssäkerhet och god kvalitet i den vård som ges av privata vårdgivare.

Vi föreslår därför att länsstyrelsens tillsyn omfattar såväl den tillstånds- pliktiga privata verksamheten som entreprenadverksamheten. Tillsynen bör även omfatta icke tillståndspliktig privat verksamhet från vilken kommunen upphandlar tjänster för att fullgöra skyldigheter enligt den nya lagen utan att ett entreprenadavtal föreligger.

Länsstyrelsen ges rätt att inspektera verksamheten samt ta del av de handlingar och inhämta de upplysningar som krävs för att fullgöra tillsynen.

Om det sker betydande förändringar i tillståndspliktig verksamhet skall länsstyrelsen omedelbart underrättas härom. Det kan exempelvis gälla byte av föreståndare, försättande i konkurs eller när tillståndspliktig verksamhet övergår till entreprenadverksamhet eller att verksamhet upphör.

Länsstyrelsens tillsynsbesök utgör ett viktigt medel för att kunna få en bild av kvalitet och säkerhet i socialtjänstens olika verksamheter. När det gäller tillsynen i den privata verksamheten bör enligt vår mening tillsynsbesöken kombineras med enkäter och krav på att avlämna årsredovisningar eller liknande. Sådana underlag behövs för att bedöma behovet av ytterligare eller fördjupade tillsynsinsatser.

Tillsyn på förekommen anledning. bl.a. på grund av enskildas klagomål, skall ske i förhållande till den som ansvarar för verksamheten. När det gäller

60 SAMMANFATTNING SOU 19941139

sådan tillsyn i entreprenadverksamhet har vi funnit att denna bör ske i förhållande till entreprenören. Även om kommunens ansvar för entrepre- nadverksamhet har förtydligats genom nya bestämmelser 1 kommunallagen är det entreprenören som har ansvaret för den dagliga ledningen av arbetet.

Sanktioner

Inledningvis vill vi framhålla betydelsen av att den statliga tillsynen sker i dialog med den som förestår vården. All tillsynsverksamhet syftar ytterst till att gagna den enskilde och att utveckla och förbättra verksamheten. Därför bör kunskapsåterföringen från tillsynen ske på ett sådant sätt att den stimu- lerar till förbättringar i verksamheten. Sanktioner bör därför endast till- gripas när rättelse inte kunnat åstadkommas på annat sätt.

Enligt nu gällande regler får länsstyrelsen förelägga en privat vårdgivare att rätta till missförhållanden som uppdagas i verksamheten. Denna möjlig- het skall enligt vår mening bestå.

Vi föreslår emellertid att ett föreläggande får kombineras med vite. Syftet härmed är att vid behov lägga större tyngd i ett föreläggande.

Länsstyrelsens möjlighet att förbjuda privat verksamhet används sällan. När så sker föreligger ofta akuta och allvarliga missförhållanden, som inne- bär fara för vårdtagares liv och hälsa.

Vi föreslår att länsstyrelsen även fortsättningsvis skall ha möjlighet att förbjuda olämplig verksamhet. Detta får tillgripas endast om missförhållan- dena eller bristerna inte rättats till trots föreläggande, med eller utan vite, eller om missförhållandena eller bristerna är av så allvarlig karaktär att ett föreläggande inte kan avvaktas med hänsyn till de enskilda vårdtagares liv och hälsa.

Länsstyrelsens beslut att med omedelbar verkan förbjuda fortsatt verk- samhet skall omgående underställas länsrättens prövning. Länsrätten skall inom två veckor fatta beslut i ärendet.

Länsstyrelsen får också, om missförhållandena eller bristerna inte ome- delbart hotar enskildas liv och hälsa, hos länsrätten väcka talan om att förbjuda fortsatt verksamhet. Länsrätten skall även i detta fall fatta beslut inom två veckor.

Socialtjänstens anmälningsskyldighet

Om socialtjänsten får kännedom om missförhållanden eller brister i privat verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn skall socialtjänsten anmäla detta till länsstyrelsen.

Behov av översyn av vissa bestämmelser i LSS

Som en konsekvens av vårt förslag till särskilda regler för privat verksamhet föreslår vi att en översyn görs av de regler som gäller för privat verksamhet enligt LSS. Skälet härtill är att vårt förslag till nya regler för privat verksam- het kommer att medföra skillnader mellan SoL:s och LSS:s regler. Som

SOU 1994:139 SAMMANFATTNING 61

exempel härpå kan nämnas bestämmelser om kommunens tillsynsskyldighet över privat verksamhet och regler om sanktioner.

Kapitel 13. Statens tillsyn, uppföljning och utvärdering Statens uppgifter Den nuvarande lagens karaktär av ramlag har inneburit att entydiga och operationella mål för olika verksamheter saknats i lagen. Detta har inte sällan medfört oklarheter i relationen mellan staten och kommunerna. Frå- gan om med vilken rätt tillsynsmyndigheterna kan rikta kritik mot en kom- mun har ofta diskuterats. Från olika håll har efterlysts en precisering i den nya lagen av såväl kommunernas skyldigheter som tillsynsmyndigheternas mandat och uppgifter.

Vi anser att den ordning som gäller i dag skall bestå. Staten skall även i fortsättningen utöva tillsyn samt följa upp och utvärdera den verksamhet, som kommunerna med stöd av socialtjänstlagen är skyldig att bedriva. Dessa uppgifter fullgörs på nationell nivå av Socialstyrelsen och inom länet av länsstyrelsen. Både Socialstyrelsen och länsstyrelserna har rätt att inspekte- ra verksamheter samt att få de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen.

Statens tillsyn, uppföljning och utvärdering gäller också i avseende på de uppgifter som åvilar socialtjänsten med stöd av annan författning. Detta gäller framför allt uppgifterna inom familjerättens område.

Socialstyrelsens uppgifter

Socialstyrelsen skall i sin verksamhet lägga tyngdpunkten vid att följa upp och utvärdera socialtjänstens verksamhet. I denna uppgift ingår också att ta fram statistik inom socialtjänsten.

Under senare år har Socialstyrelsens roll alltmer inriktats på att samla in fakta samt att analysera verksamheter. Den normativa rollen har tonats ned. Den ändrade inriktningen innebär också att uppföljning och utvärdering av måluppfyllelse alltmer får prägel av kritiskt granskande utifrån flera olika perspektiv. Enligt vår mening bör denna inriktning bestå.

I Socialstyrelsens uppgifter ingår också att återföra den kunskap och de erfarenheter, som erhålls genom uppföljning och utvärdering.

Den officiella statistiken inom socialtjänstens område Fr.o.m. den 1 juli 1994 är Socialstyrelsen beställaransvarig för den officiella statistiken inom socialtjänstens område.

I den proposition, som låg till grund för lagen (1992:889) om den officiella statistiken uttalades att den ordning som i dag gäller med bestämmelser om uppgiftsskyldighet i skilda lagar är ändamålsenlig och bör därför bestå. För bl.a. socialtjänstens del handlar det inte sällan om integritetskänslig in- formation som kräver särskilda överväganden. Detta talar för att dessa frågor tas om hand inom respektive sakområde och att uppgifter just för de statistiska ändamålen inte regleras i annan lag.

62 SAMMANFATTNING SOU 19942139

Som konsekvens härav föreslår vi, som ovan redovisats, regler som åläg- ger socialtjänsten och de privata vårdgivarna att lämna avidentifierade mängduppgifter till Socialstyrelsen för den officiella statistiken inom social- tjänstens område. Sådan skyldighet gäller också individrelaterade uppgifter som behövs för angelägna statistiska ändamål.

Länsstyrelsernas uppgifter

Som tidigare nämnts skall staten genom tillsyn, uppföljning och utvärdering följa tillämpningen av denna lag samt vidareutveckla socialtjänsten.

Länsstyrelserna skall i sitt arbete lägga tyngdpunkten vid tillsyn av social- tjänstens verksamhet. Med tillsyn avses statens kontroll av rättssäkerhet och laglighet i individärenden och i verksamheter. Tillsyn skall alltid göras i förhållande till lagens mål och bestämmelser. Lagen innehåller också be- stämmelser om kvalitet varför tillsynen även omfattar kontroll av kvaliteten i verksamheten.

För den enskilde är det av stor betydelse att det finns en instans som opartiskt kan pröva om klagomålen är berättigade. Tillsynsarbetet i in- dividärenden ger också kunskap om olika verksamheter och indikatorer på behovet av verksamhetstillsyn.

Vi anser det därför vara angeläget att länsstyrelserna även fortsättningsvis har ansvar för att utreda enskildas klagomål. För länsstyrelserna är individ- tillsynen en betydelsefull indikator på hur kommunerna tillämpar lagen och på kvaliteten i olika verksamheter.

Vi vill dock i detta sammanhang särskilt stryka under vikten av ökad satsning på verksamhetstillsyn. En förstärkt och fördjupad verksamhetstill- syn kombinerad med kunskapsåterföring syftar bl.a. till att vidareutveckla och förbättra lagenlighet och kvalitet i verksamheterna och därigenom också reducera enskildas klagomål.

Länsstyrelsernas verksamhetstillsyn bör enligt vår mening så långt möjligt genomföras i dialog med kommunföreträdare, både politiker och ansvariga tjänstemän. En sådan tillsynsmetodik bör utvecklas som inger förtroende och samtidigt respekt. Länsstyrelsernas mandat vid tillsyn förtydligas genom vårt förslag om rätten att inspektera verksamheter samt att få de upp- lysningar och ta del av de handlingar som krävs för tillsynen.

Individtillsynen bör alltid leda till ett formellt beslut varav framgår om klagomålet varit berättigat.

Övriga uppgifter för länsstyrelserna

Det bör även fortsättningsvis vara en uppgift för länsstyrelserna att biträda kommunerna med råd i deras verksamhet. Det bör också ingå i länsstyrelser- nas uppgifter att informera och ge råd till allmänheten. Inte sällan handlar det om att ge enskilda information och vägledning om rätt instans för ett aktuellt hjälpbehov eller att ge enskilda möjlighet att få rådgöra om frågor som rör tillgänglighet och bemötande inom socialtjänsten. Rådgivning och information har ett nära samband med länsstyrelsernas individtillsyn.

SOU 1994zl39 SAMMANFATTNING 63

Däremot anser vi inte att det bör vara en uppgift för länsstyrelserna att främja samverkan inom socialtjänstens område. I vårt förslag till ny lag slår vi fast kommunernas skyldighet att samverka vid fullgörande av uppgifter enligt denna lag.

Slutligen är det vår mening att länsstyrelsernas roll som sakkunniga åt förvaltningsdomstolarna bör tonas ned till förmån för tillsynsarbetet. Läns- styrelsernas roll som sakkunniga bör endast komma ifråga i ärenden av principiell eller komplicerad natur.

Kapitel 14. Övriga bestämmelser 1 lagens sista kapitel om övriga bestämmelser återfinns tre bestämmelser som behandlats i vårt delbetänkande.

Den första bestämmelsen reglerar överflyttning av ett ärende till en annan kommun. Den andra bestämmelsen förtydligar vistelsekommunens ansvar när en enskild vistas i familjehem, institution eller en särskild boendeform i en annan kommun.

Den tredje bestämmelsen reglerar kostnadsansvaret mellan socialtjänsten och en annan huvudman när socialtjänsten tagit på sig ett kostnadsansvar som bort åvila den andra huvudmannen. De närmare motiven för dessa bestämmelser har redovisats ovan.

För övrigt föreslår vi att de möjligheter som enligt nuvarande lag gäller om överklagande av beslut till länsrätten skall bestå. När det gäller möjlig- heten att utdöma bötesstraff utökas denna möjlighet till följd av vidgade krav på tillstånd att bedriva privat verksamhet och vidgade möjligheter att förbjuda verksamhet i privat regi. Vi anser också att den i dag gällande bestämmelsen som medger förbud av innehav av berusningsmedel, injek- tionssprutor och kanyler skall bestå.

Vidare föreslås samma regler som de nu gällande vad avser socialtjänsten i krig.

Ekonomiska konsekvenser av våra förslag Innan vi redovisar de ekonomiska konsekvenserna av våra förslag vill vi helt kort nämna något om förutsättningarna att göra ekonomiska konsekvensbe- skrivningar i samband med förändringar i en lagstiftning av socialtjänst- lagens karaktär.

Vårt förslag till ny socialtjänstlag innebär att lagens karaktär av målin- riktad ramlag består. Detta innebär att kommunerna även fortsättningsvis lämnas ett betydande utrymme för att själva avgöra ambitionsnivåer, organi- sation och metoder för de insatser som lämnas med stöd av lagen. De åligganden som mer direkt regleras av lagen är rätten till bistånd.

Eftersom statens styrning av socialtjänsten i huvudsak sker genom an- givna mål måste kostnadsuppskattningarna framför allt utgå från de för- ändringar som vi föreslår på denna nivå. En konsekvens av detta är att vid kostnadsberäkningen utgå från frågan om ändrade bestämmelser skall ses som en ambitionshöjning. En annan konsekvens är svårigheten att veta vilka

64 SAMMANFATTNING SOU 199-1:139

insatser som kommunerna inom ramen för den frihet som lagen medger — kommer att använda sig av i sitt arbete.

Därtill kommer svårigheten av att en så bred och mångfacetterad verk- samhet som socialtjänsten påverkas starkt av förändringar i andra delar av samhället. Vissa förändringar, t.ex. befolkningsutvecklingen, kan i rimlig grad förutses. Andra förändringar, t.ex. en kraftig ekonomisk nedgång i samhällsekonomin, kan inte enkelt prognosticeras. Det är därför svårt att i många fall bedöma i vilken utsträckning en beräknad eller uppkommen kostnadsökning kan ses som en direkt konsekvens av en lagändring eller om denna kostnadsökning uppstått även utan förändringar i lagen.

De förslag till nya och förändrade bestämmelser som vi redovisat är enligt vår mening i stor utsträckning preciseringar och konkretiseringar av åliggan- den som redan finns enligt gällande lag.

Det enskilda förslag som bedöms kunna innebära merkostnader för kom- munerna är vårt förslag att socialtjänsten bör ge stöd och avlastning till närstående som vårdar långvarigt sjuka, äldre eller människor med funk- tionshinder. Den föreslagna bestämmelsen är utformad som en generell bestämmelse, men formuleringen kan ändå ses som en breddning av social- tjänstens ansvarsområde. Det är dock viktigt att notera att kommunerna redan i dagsläget har kostnader för stöd och avlastning till anhöriga.

Eftersom det inte finns någon statistik över hur stor del av socialtjänstens resurser som i dagens läge utgår i form av anhörigstöd är det inte möjligt att uttala sig om hur stor merkostnaden skulle bli vid en mer konsekvent satsning på att stödja anhöriga.

Ett utökat anhörigstöd handlar emellertid inte bara om nya kostnader. Det finns också plusposter, inte bara i form av en förbättrad livskvalitet för anhöriga och vårdade, utan också i ekonomiska termer. De största be- sparingarna ligger sannolikt i att anhörigstödet möjliggör för den som vårdas av en anhörig att bo kvar i ett eget boende under en längre tid. Det är inte möjligt att direkt beräkna vilka besparingar eller snarare uteblivna kostna- der — detta leder till.

Vi har således inte funnit det vara möjligt att ange storleken på eventuella merkostnader för kommunerna för ett utökat anhörigstöd. Bl.a. av detta skäl anser vi att Socialstyrelsen bör kartlägga omfattning av och kostnader för de insatser som kommunerna redan i dag har för stödet till anhöriga. Om det vid en senare uppföljning av kommunernas tillämpning av de nya be- stämmelserna om anhörigstöd visar sig att kommunerna fått ökade kostna- der bör kommunerna i enlighet med finansieringsprincipen kompenseras för detta.

En del av våra andra förslag bedöms också kunna leda till vissa kost- nadsökningar för kommunerna. Det rör sig dock i dessa fall om mindre kostnader. Vi anser att det i dessa fall rör sig om så små eventuella merkost- nader att de bör kunna täckas genom rationaliseringar och omprioriteringar inom ramen för den totala verksamheten.

Det finns också förslag som bedöms kunna leda till kostnadsminskningar. Som exempel härpå kan nämnas vårt förslag om tidiga insatser. En sådan

sou 1994:139 SAMMANFATTNING 65

tyngdpunktsförskjutning i socialtjänstens verksamheter bör innebära min- skade kostnader för mer omfattande och mer kostsamma insatser i ett senare skede.

Ett annat förslag som bör leda till viss kostnadsminskning är att social- tjänsten inte längre har ett lagreglerat tillsynsansvar för den privata verk- samhet som ligger i kommunen. Vissa kostnadsminskningar för kommuner- na bör också följa av vårt förslag att all tillståndsgivning för privat verksam- het inklusive barnomsorg föreslås vara en uppgift för länsstyrelserna.

| W", . _" lu

"ll-" _

_ __fIlzlfgf ' 'HIIII..j|| j.] l||Ijll._I.ij ' '|' WWII ” '.IH-IUIIL *IF'111quIIJIlII | HLR. lli.

. g" ll I....l "II:: (I Wing" Fi:. _,||'- ..rI m...-=.. -I i'ii L- II .

.-'|-1*I-"I_IFM..— '.'." |" '.I' .IIII. .'n'm :;"-IH? tals-1 'l' 'l. :: n _1' l,

' ';';" "'.._Ii_"-1fi'-I1-" %;:El'u'lmi'l. "'n' ".IIr'l 1. r'I.. J " '="'-'""- f'än' " ."|£ I. 'uu. |"—"- I II' .. lr LI '_'-FHM ["1 ,".I'l" ." '_' ."""l '+' f-l'l' ';'le I"|.'|l Ela än": j'_.-'.'l , ..-".I'..j. I Ifid

Förslag till Socialtjänstlag

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Mål, ansvar och uppgifter

lé Samhällets socialtjänst skall på demokratins och solidaritetens grund främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnads- villkor och aktiva deltagande i samhällslivet.

Socialtjänsten skall under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser.

Verksamheten skall bygga på respekt för människornas självbestämman- derätt och integritet.

När åtgärder rör barn skall barnets bästa sättas i främsta rummet.

2å Varje kommun svarar inom sitt område för de uppgifter enligt denna lag som skall fullgöras av socialtjänsten.

3 & Socialtjänsten skall på samhällsnivå, grupp- och områdesnivå samt på individnivå främja goda levnadsförhållanden och goda livsmiljöer i kommu- nen. Socialtjänsten skall därvid verka för att

1. den enskilde får arbete, bostad och utbildning,

2. barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden,

3. äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra,

4. människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra,

5. människor som missbrukar alkohol eller andra beroendeframkallande medel kommer ifrån sitt beroende,

6. människor som saknar medel till sitt uppehälle ges möjlighet att klara sin försörjning.

Socialtjänsten bör genom stöd och avlastning underlätta för närstående som vårdar långvarigt sjuka, äldre eller människor med funktionshinder.

45 Till socialtjänstens uppgifter hör att 1. göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen,

68 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG SOU l994zl39

N delta i kommunens planering, bedriva grupp— och områdesinriktat socialt arbete,

4. svara för upplysningar, råd och stöd, service, omvårdnad och vård, be- handling, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det. P)

5 % Kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver.

Detta ansvar innebär ingen inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän.

Kommunens yttersta ansvar innebär i förhållande till annan ansvarig huvudman en skyldighet att tillfälligt ge det stöd som den enskilde kan behöva i avvaktan på den andra huvudmannens insatser.

I fråga om den som omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. finns särskilda bestämmelser i den lagen.

6 & I 14 kap. meddelas föreskrifter om 1. möjligheter att flytta ett ärende från en kommun till en annan kommun

(1 ä).

2. ansvar i vissa fall för placeringskommun eller den kommun där den enskilde är folkbokförd (2 5),

3. möjligheter för en kommun att föra talan mot annan huvudman orn återbetalning (3 5).

75 Ledningen av socialtjänsten utövas av en eller flera nämnder. För en sådan nämnd gäller vad som är föreskrivet om nämnder i kommunallagen (1991:900).

8 5 För utförande av socialtjänstens uppgifter skall det finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet.

Särskilda bestämmelser om personal inom förskoleverksamhet och skol— barnsomsorg finns i 4 kap. 3 5 andra stycket.

9 & Vad som i annan författning sägs om socialnämnd gäller i förekomman- de fall den eller de nämnder som avses i 7 &.

10 & En kommun får sluta avtal med någon annan om att fullgöra kommu- nens uppgifter inom socialtjänsten. Genom ett sådant avtal får en kommun, för att effektivt utnyttja sina resurser, tillhandahålla tjänster åt en annan kommun.

Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får inte med stöd av denna bestämmelse överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ.

Det pris som en kommun får ta ut för tjänster åt en annan kommun får inte understiga de kostnader som kommunen har för att tillhandahålla tjänsterna.

SOU 1994:139 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG 69

115 Avtal enligt 10% får även avse insatser för vård eller boende be- träffande person som inte är medlem av kommunen.

2 kap. Allmänna bestämmelser för socialtjänsten

1 & Socialtjänstens insatser skall vara av god kvalitet.

2å Socialtjänstens verksamhet skall bedrivas målinriktat och planmässigt samt följas upp och utvärderas. I detta ingår att bedriva fortlöpande och systematiskt kvalitetssäkringsarbete.

3å Socialtjänsten skall i sitt arbete särskilt beakta behovet av tidiga in- satser.

4 5 Socialtjänstens insatser för den enskilde skall utformas och genomföras tillsammans med honom.

När en åtgärd rör ett barn skall barnet beredas möjlighet att uttrycka sin åsikt i saken. Barnets åsikt skall tillmätas betydelse i förhållande till dess ålder och mognad.

5 & Socialtjänsten skall samverka med andra samhällsorgan, organisationer och enskilda för att fullgöra de uppgifter som åvilar socialtjänsten.

6 & Socialtjänsten skall informera allmänheten, samhällsorgan och organi- sationer om sin verksamhet.

7å Socialtjänsten bör stödja frivilligt socialt arbete.

Så I 4—5 åå förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om myndig- heternas serviceskyldighet.

3 kap. Insatser på samhälls- samt grupp- och områdesnivå 1 & I 1 kap. 4 & 1 föreskrivs att det hör till socialtjänstens uppgifter att göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen.

2 & Socialtjänsten skall till kommunfullmäktige rapportera behov av sam- ordnade insatser för att förebygga eller avhjälpa sociala problem eller brister i livsmiljön.

Socialtjänsten skall årligen till kommunfullmäktige rapportera de be- tydande förändringar som inträffat i de sociala förhållandena i kommunen.

3å Socialtjänsten skall delta i kommunens planering och härvid tillföra kunskap om sociala förhållanden samt verka för att åtgärder vidtas för att skapa och bevara goda livsmiljöer som är tillgängliga för alla.

4å Om ett kommunalt beslut om större förändring av fysisk miljö eller

70 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG SOU 19941139

verksamhet kan antas medföra betydande konsekvenser för den sociala miljön eller enskildas levnadsförhållanden skall beslutet föregås av en analys av dess sociala konsekvenser. Socialtjänsten skall ansvara för att denna konsekvensanalys kommer till stånd.

55 Socialtjänsten skall bedriva uppsökande verksamhet bland barn och ungdomar, som riskerar att utvecklas ogynnsamt, och andra grupper som behöver samhällets särskilda stöd. Den uppsökande verksamheten skall syfta till att förebygga och avhjälpa sociala problem och ohälsa.

65 Socialtjänsten skall på grupp- och områdesnivå vidta åtgärder för att främja en gynnsam social utveckling. Arbetet skall särskilt inriktas på att förebygga och avhjälpa drogmissbruk, ohälsa och social isolering.

4 kap. Barnomsorg

15 För barn som är bosatta i Sverige och som stadigvarande vistas i kommunen skall bedrivas förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Förskoleverksamheten avser barn som inte har uppnått skolpliktig ålder. Skolbarnsomsorgen avser barn till och med tolv års ålder som är inskrivna i grundskolan eller någon motsvarande skolform enligt skollagen

2 5 Förskoleverksamheten bedrivs i form av förskola, som organiseras som daghem eller deltidsgrupp, i form av familjedaghem och i form av kom- pletterande förskoleverksamhet (öppen förskola).

Skolbarnsomsorgen bedrivs i form av fritidshem, integrerad skolbarnsom- sorg eller familjedaghem. För barn mellan tio och tolv år kan skolbarnsom- sorgen även bedrivas i form av öppen fritidsverksamhet. Skolbarnsomsorgen skall ta emot barn för vistelse den del av dagen då barnet inte vistas i skolan och under lov.

35 Förskoleverksamhetens uppgift är att genom pedagogisk verksamhet erbjuda barn fostran och omvårdnad. Skolbarnsomsorgens uppgift är att komplettera skolan samt erbjuda barn en meningsfull fritid och stöd i utvecklingen. För bedrivande av förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg skall det finnas personal med sådan utbildning eller erfarenhet att barnens behov av omsorg och en god pedagogisk verksamhet kan tillgodoses. Barngrupperna skall ha en lämplig sammansättning och storlek. Lokalerna skall vara ända- målsenliga. Verksamheten skall utgå från varje barns behov. Barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling skall ges den omsorg som deras speciella behov kräver.

45 Varje kommun svarar för att barn inom dess område erbjuds för- skoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Verksamheterna kan också anord— nas av enskilda.

SOU 1994zl39 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG 71

Om ett barn vårdas på sjukhus eller i någon annan institution, skall huvudmannen för institutionen sörja för att barnet får tillfälle att delta i verksamhet som motsvarar den som erbjuds i förskola, fritidshem eller integrerad skolbarnsomsorg.

55 Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg skall tillhandahållas i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. Förskoleverksamhet skall tillhandahållas för barn som har fyllt ett är. För barn som inte har fyllt ett år skall förskola tillhandahållas om barnet om- fattas av 9 5.

65 När vårdnadshavaren har anmält behov av plats inom förskoleverk- samheten, eller skolbarnsomsorgen, skall kommunen erbjuda plats utan oskäligt dröjsmål. Kommunen kan fullgöra sin skyldighet enligt 5 5 också genom att utan oskäligt dröjsmål hänvisa barnet till en motsvarande plats i en enskild förskola, ett enskilt fritidshem eller enskild integrerad skolbarnsomsorg. Kommunen skall ta skälig hänsyn till vårdnadshavarens önskemål om omsorgsform när den erbjuder plats inom förskoleverksamheten eller skol- barnsomsorgen enligt första eller andra stycket.

7 5 Plats inom förskoleverksamheten eller skolbarnsomsorgen skall erbju— das så nära barnets eget hem eller skola som möjligt med beaktande av vad som krävs för att effektivt utnyttja lokaler och andra resurser. Skälig hänsyn skall också tas till vårdnadshavarens önskemål.

8 5 Barn skall anvisas plats i förskola från och med höstterminen det är då de fyller sex år. Förskolan skall omfatta minst 525 timmar om året.

Kan förskola på grund av barnets restider eller av andra skäl inte bedrivas i den omfattning som anges i första stycket, får kommunen dela upp för- skolan på två år. Barn som berörs av sådan uppdelning skall anvisas plats i förskolan från och med höstterminen det år då barnet fyller fem år. Sådan förskola skall omfatta sammanlagt minst 700 timmar.

9 5 Barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling skall anvisas plats i förskola, fritidshem eller integrerad skol- barnsomsorg, om inte barnets behov av sådant stöd tillgodoses på något annat sätt.

Socialtjänsten skall genom uppsökande verksamhet ta reda på vilka barn som behöver anvisas plats enligt första stycket.

10 5 Socialtjänsten skall verka för att barn som avses i 8 och 9 55 utnyttjar den anvisade platsen och informera föräldrarna om verksamheten och syftet med denna.

11 5 Enskilda förskolor, enskilda fritidshem och enskild integrerad skol-

72 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG SOU 1994:139

barnsomsorg skall, på de villkor som uppställs med stöd av andra stycket, efter ansökan tilldelas medel för verksamheten av den kommun där verk— samheten bedrivs. För varje barn skall kommunen lämna ett belopp som inte oskäligt avviker från kommunens kostnad per barn i motsvarande verksam- het. Ansökan skall ha kommit in senast den 1 september året innan verk— samheten skall börja, om inte kommunen medger annat.

Kommunen får ställa upp som villkor för bidraget 1. att avgifterna för den enskilda verksamheten inte oskäligt överstiger den

avgift som kommunen tar ut för motsvarande verksamhet och 2. att den som driver verksamheten i mån av lämplig plats tar emot barn

som hänvisas av kommunen enligt 6 5 andra stycket.

Om ett barn som inte hör hemma i kommunen har tagits emot i en enskild verksamhet som har tilldelats medel enligt första stycket, har kommunen rätt till ersättning för sina kostnader för barnomsorgen från barnets hem- kommun. Detsamma gäller när en kommun i sin motsvarande verksamhet har tagit emot ett barn som inte hör hemma i kommunen.

125 Kommunen skall till försäkringskassan lämna uppgift om vilka barn mellan ett och tre år som har plats inom förskoleverksamheten.

13 5 Enskilda förskolor som får bidrag av en kommun skall till försäkrings- kassan lämna uppgift om vilka barn mellan ett och tre år som har plats inom verksamheten.

5 kap. Insatser på individnivå Stöd och service, m.m.

Färdtjänst

15 Socialtjänsten skall tillhandahålla färdtjänst för människor som på grund av sjukdom, åldrande, funktionshinder eller annan liknande orsak inte kan förflytta sig på egen hand eller använda kollektiva färdmedel.

Hemtjänst

25 Socialtjänsten skall tillhandahålla hemtjänst för människor som på grund av sjukdom, åldrande, funktionshinder eller annan liknande orsak behöver sådan hjälp i den dagliga livsföringen.

Dagverksamheter

3 5 Socialtjänsten skall tillhandahålla dagverksamheter för människor som på grund av sjukdom, åldrande, funktionshinder eller annan liknande orsak behöver sådant stöd i den dagliga livsföringen.

Särskilda boendeformer 45 Socialtjänsten skall tillhandahålla särskilda boendeformer för männi- skor som på grund av sjukdom, åldrande, funktionshinder eller annan lik- nande orsak behöver tillsyn, omvårdnad och vård i den dagliga livsföringen.

SOU 19941139 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG 73

Samarbetssamtal 55 Socialtjänsten skall sörja för att föräldrar kan erbjudas samtal under sakkunnig ledning i syfte att nå enighet i frågor rörande vårdnad och umgänge.

Särskilt behov av stöd och hjälp 65 Socialtjänsten skall i sin omsorg om barn och ungdom tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan föreligga sedan ett mål om vårdnad eller umgänge har avgjorts av en domstol.

Familjerådgivning 75 Socialtjänsten skall sörja för att familjerådgivning kan erbjudas dem som begär det.

Personligt stöd 85 Socialtjänsten skall sörja för att personligt stöd kan tillhandahållas människor som begår eller samtycker till det.

För barn som inte har fyllt 15 år får personligt stöd i form av kontakt- person utses endast om barnets vårdnadshavare begär eller samtycker till det. Har barnet fyllt 15 år får kontaktperson utses endast om barnet självt begär eller samtycker till det.

Sysselsättning

95 Socialtjänsten skall sörja för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring kan erbjudas meningsfull sysselsättning.

Vård och behandling utanför hemmet

10 5 Varje kommun ansvarar för att det finns tillgång till familjehem och hem för vård och boende för enskilda och familjer som behöver vårdas eller bo utanför det egna hemmet.

11 5 Socialtjänsten skall sörja för att den som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna tas emot i ett familjehem eller i ett hem för vård och boende.

125 Socialtjänsten skall upprätta en individuell plan för vård som bereds enskilda och familjer utanför det egna hemmet.

13 5 Socialtjänsten ansvarar för att den som genom dess försorg har tagits emot i ett annat hem än det egna får god vård. Vården bör utformas så att den främjar den enskildes samhörighet med de anhöriga och kontakt med hemmiljön. För vård av underåriga i familjehem finns ytterligare bestämmel- ser i 14 5.

145 Socialtjänsten skall medverka till att underåriga som bereds vård i

74 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG SOU l994:l39

familjehem får god vård och fostran och i övrigt gynnsamma levnadsför- hållanden. Socialtjänsten skall även verka för att de får lämplig utbildning samt svara för de särskilda stödinsatser som den underårige kan behöva under vistelsen i familjehemmet.

Socialtjänsten skall aktivt erbjuda föräldrarna råd, stöd och annan hjälp som de behöver för att upprätthålla en god kontakt med den underårige och familjehemmet.

Socialtjänsten skall vidta de åtgärder som behövs för att underlätta en återförening mellan den underårige och föräldrarna eller för att trygga den underåriges uppväxt utanför det egna hemmet.

155 Socialtjänsten skall genom personliga besök och på annat sätt fort- löpande hålla sig väl förtrogen med förhållandena i hemmen och ge dessa behövligt stöd.

165 Vård i familjehem och hem för vård och boende skall bedrivas i samråd med socialtjänsten.

17 5 Socialtjänsten skall minst en gång var sjätte månad överväga om vården fortfarande behövs.

18 5 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar ytterligare föreskrifter om vård i familjehem och i hem för vård och boende.

19 5 Med socialtjänsten i 13—17 55 avses socialtjänsten i den kommun som beslutat om placeringen. Om ärendet flyttats till en annan kommun enligt bestämmelserna i 14 kap. 1 5 avses socialtjänsten i den kommunen.

20 5 Behovet av sådana hem som avses i 12 5 lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga samt 22 och 23 55 lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall skall tillgodoses av staten. Statens institutions- styrelse är central förvaltningsmyndighet för dessa hem. Styrelsen leder och har tillsyn över verksamheten vid hemmen.

Staten kan om det finns särskilda skäl för det genom avtal uppdra åt ett landsting eller en kommun att inrätta och driva hem som avses i första stycket.

För vård i ett sådant hem som avses i första stycket får avgift tas ut av den kommun som begärt placeringen.

Bestämmelserna i 16 och 18 55 gäller även i fråga om vård i hem som avses i denna paragraf.

6 kap. Rätten till bistånd

15 Den enskilde har rätt till bistånd av socialtjänsten för sin försörjning (försörjningsstöd) och sin livsföring i övrigt (annat bistånd), om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå.

SOU 19941139 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG 75

Biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser att leva ett själv- ständigt liv.

Närmare föreskrifter om försörjningsstöd meddelas i 2 och 3 55 och om annat bistånd i 4 5.

Socialtjänsten får utge försörjningsstöd med högre belopp än som följer av 1—3 55.

2 5 Försörjningsstöd lämnas för kostnader för

1. livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, förbrukningsvaror, hälsa och hygien samt dagstidning, telefon, TV—licens och liknande,

2. boende, hushållsel, lokala resor, barnomsorg, hemtjänst, hemförsäkring, läkarvård, akut tandvård, glasögon, medlemskap i fackförening och ar- betslöshetskassa.

3 5 Försörjningsstöd enligt 2 5 1 beräknas per år i procent av det basbelopp som enligt 1 kap. 65 andra stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring har fastställts för året och utgör för 1. ensamstående 100, . sammanboende 85, barn 0—3 år 50, barn 4—10 år 60, hemmavarande skolungdom 11—20 år 70. Om särskilda skäl föreligger beräknas belopp enligt första stycket till annan skälig nivå.

Försörjningsstöd enligt 25 2 beräknas till belopp motsvarande den en- skildes kostnader för utgiftsposterna. Om särskilda skäl föreligger får dock stödet minskas med skäligt belopp.

weww

45 Med annat bistånd avses

1. hemtjänst,

2. färdtjänst,

3. boende i särskilda fall,

4. barnomsorg som avses i 4 kap. 95 första stycket eller i andra särskilda fall,

. personligt stöd,

6. vård och behandling som inte är hälso- och sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763),

7. ekonomiskt bistånd till andra ändamål än som anges i 1—6 och 2 5. Den enskildes ekonomiska förhållanden får beaktas endast vid prövning

av bistånd som

1. utges med stöd av första stycket 7, eller

2. avser förtur till plats inom barnomsorg av ekonomiska skäl. Socialtjänsten får vägra utge bistånd för vård och behandling som den enskilde påbörjat eller genomfört innan nämnden avgjort ärendet. UT

76 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG SOU 1994zl39

7 kap. Särskilda regler till skydd för underåriga

15 Socialtjänsten skall med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och ungdom som har visat tecken till en ogynnsam utveckling. Socialtjänsten skall i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet.

25 Var och en som får kännedom om något som kan innebära att social- tjänsten behöver ingripa till en underårigs skydd bör anmäla detta till socialtjänsten.

35 Myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom samt andra myndigheter inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten är skyldiga att genast till ansvarig nämnd hos kommunen anmäla om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialtjänsten behöver ingripa till en underårigs skydd. Detta gäller även dem som är anställda hos sådana myndigheter. Anmälningsskyldighet enligt första stycket gäller också dem som är yrkes- verksamma inom privat verksamhet som berör barn och ungdom eller annan privat verksamhet inom hälso- och sjukvården eller på socialtjänstens om- råde. För dem som är verksamma inom kommunal familjerädgivning gäller anmälningsplikt enligt första stycket endast om de i sin verksamhet får kännedom om att en underårig utnyttjas sexuellt eller misshandlas i hem- met. Om anmälan från Barnombudsmannen gäller bestämmelserna i 3 5 lagen (19931335) om Barnombudsman.

45 Myndigheter, befattningshavare och yrkesverksamma som anges i 3 5 första och andra styckena är skyldiga att till ansvarig nämnd hos kommunen lämna alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av en under- årigs behov av skydd. Den som enligt första stycket är skyldig att lämna uppgifter är också, utan hinder av bestämmelsen i 36 kap. 5 5 andra stycket rättegångsbalken, skyldig att lämna motsvarande uppgifter som vittne.

55 Socialtjänsten skall i sin verksamhet informera om bestämmelserna i 2—4 55.

6 5 Om socialtjänsten genom anmälan enligt 2—3 55 eller på annat sätt får kännedom om något som kan innebära att socialtjänsten behöver ingripa till en underårigs skydd, skall socialtjänsten omedelbart inleda en utredning. Vid utredningen får socialtjänsten, för bedömningen av behovet av in- satser, göra hembesök, konsultera sakkunniga samt i övrigt ta de kontakter som behövs. Utredningen skall bedrivas så att inte någon onödigt utsätts för

SOU 1994:139 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG 77

skada eller olägenhet. Den skall inte göras mer omfattande än vad som är betingat av omständigheterna i ärendet.

Utredningen skall bedrivas skyndsamt och vara slutförd senast inom tre månader. Finns det särskilda skäl får socialtjänsten besluta att förlänga utredningen för viss tid.

75 Socialtjänsten är skyldig att slutföra en utredning enligt 65 och fatta beslut i ärendet även om den underårige byter vistelsekommun. Vad nu sagts gäller dock inte om den nya vistelsekommunen samtycker till att ta över utredningen av ärendet.

85 En underårig får inte utan socialtjänstens beslut om vård eller med- givande tas emot för stadigvarande vård och fostran i ett hem som inte tillhör någon av hans föräldrar eller någon annan som har vårdnaden om honom. Socialtjänsten får inte besluta om vård eller lämna ett medgivande utan att förutsättningarna för god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxt- förhållanden i hemmet är utredda.

9 5 Om socialtjänstens prövning enligt 8 5 andra stycket gäller ett hem i en annan kommun, skall socialtjänsten informera och samråda med den andra kommunen innan den fattar sitt beslut.

10 5 Är det fråga om en underårig som tas emot i ett hem på initiativ av enskild lämnas medgivande enligt 8 5 första stycket av socialtjänsten i den kommun där hemmet är beläget.

11 5 Är det fråga om att ta emot ett utländskt barn i syfte att adoptera det, skall medgivande enligt 8 5 första stycket inhämtas innan barnet lämnar sitt hemland. Medgivandet lämnas av socialtjänsten i de blivande adoptivför- äldrarnas hemkommun och upphör att gälla om inte barnet har tagits emot i hemmet inom ett år från det medgivandet lämnades.

Innan socialtjänsten beslutar i en fråga om medgivande som avses i första stycket, skall socialtjänsten pröva om det förmedlingssätt som sökanden kommer att använda sig av är tillförlitligt eller ej. Socialtjänsten skall i denna fråga inhämta yttrande från Statens nämnd för internationella adoptions- frågor (NIA), om det inte är uppenbart obehövligt. Visar prövningen att det kan befaras att förmedlingssättet inte är tillförlitligt, skall socialtjänsten vägra sitt medgivande. I ett beslut om medgivande skall socialtjänsten ange för vilket förmedlingssätt medgivandet gäller.

125 När ett barns bästa kräver det, får socialtjänsten förbjuda eller be- gränsa möjligheterna för en person, som har sitt hem inom kommunen, att i sitt hem ta emot andras underåriga barn för vistelse som inte är tillfällig och som inte omfattas av bestämmelserna om medgivande i 8 5.

135 Enskilda personer eller sammanslutningar får inte bedriva verksam- het som syftar till att förmedla underåriga till hem som avses i 8 5.

78 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG SOU 19941139

Om rätt för auktoriserade sammanslutningar att i vissa fall lämna förmed- lingshjälp m.m. finns bestämmelser i lagen (1979:552) om internationell adoptionshjälp.

145 Om socialtjänsten får veta att någon åtgärd behöver vidtas ifråga om vårdnad eller förmynderskap för en underårig, skall socialtjänsten göra framställning eller ansökan om det hos den domstol till vilken målet eller ärendet hör. Detsamma gäller om socialtjänsten i förekommande fall be- dömer att en underårig är i behov av målsägandebiträde. I 6 kap. 7 och 8 55 samt 9 5 andra och tredje styckena föräldrabalken finns bestämmelser om överflyttning av vårdnad till särskilt förordnad förmynda- re. Om socialtjänsten finner att god man eller förvaltare enligt föräldrabalken bör förordnas för någon, skall socialtjänsten anmäla det till överförmynda- ren. Anmälan till överförmyndaren skall också göras om socialtjänsten finner att någon inte längre bör ha förvaltare.

15 5 Bestämmelser om vård av unga i vissa fall finns i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga.

8 kap. Avgifter m.m. 15 Stöd- och hjälpinsatser av behandlingskaraktär medför inte kostnads- ansvar för den enskilde vårdtagaren. Kommunen får dock, utom beträffande underårig, ta ut ersättning för uppehållet av den som på grund av missbruk av alkohol, narkotika eller därmed jämförbara medel får vård eller be- handling i ett hem för vård och boende eller i ett familjehem. Regeringen bemyndigas meddela föreskrifter om den högsta ersättning som får tas ut för varje dag. För andra stöd- och hjälpinsatser än som angetts nu får kommu- nen ta ut skälig ersättning.

Om en underårig genom socialtjänstens försorg får vård i ett annat hem än det egna, är föräldrarna skyldiga att i skälig utsträckning delta i kommunens kostnader enligt grunder som regeringen föreskriver. Socialtjänsten får i sådant fall uppbära underhållsbidrag som avser den underårige.

Bestämmelserna i första stycket gäller inte i fråga om tjänst för vilken avgift har bestämts enligt 2 5.

25 För plats i av kommunen anordnad förskola, fritidshem, integrerad skolbarnsomsorg, familjedaghem, färdtjänst, familjerädgivning, hjälp i hem- met, service och omvärdnad, sådant boende som avses i 5 kap. 45 eller annan liknande social tjänst får socialtjänsten ta ut skäliga avgifter enligt grunder som kommunen bestämmer. Avgifterna får dock inte överstiga kommunens självkostnader. För sådana platser i förskolan som avses i 4 kap. 8 och 9 55 får avgift tas ut endast i den mån verksamheten överstiger 15 timmar i veckan eller 525 timmar om året. Avgifter för hjälp i hemmet, service och omvårdnad samt boende får inte,

SOU 1994zl39 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG 79

tillsammans med avgifter som avses i 265 tredje stycket hälso- och sjuk- vårdslagen (1982:763), uppgå till så stort belopp att den enskilde inte förbe- hålls tillräckliga medel för sina personliga behov.

3 5 Socialtjänsten får återkräva ekonomiskt bistånd som den enskilde har erhållit enligt 6 kap. endast om biståndet har lämnats 1. som förskott på en förmån eller ersättning, 2. till den som är indragen i arbetskonflikt, eller 3. till den som på grund av förhållanden som han inte kunnat råda över hindrats från att förfoga över sina inkomster och tillgångar. Har ekonomisk hjälp lämnats i annat fall än som avses i 6 kap. får socialtjänsten återkräva hjälpen, om den har getts under villkor om återbe- talning.

45 Om någon genom oriktiga uppgifter eller genom underlåtenhet att lämna uppgifter eller på annat sätt förorsakat att ekonomiskt bistånd utgått obehörigen eller med för högt belopp får socialtjänsten besluta att återbe— talning skall ske av vad som för mycket utbetalats. Om någon i annat fall än som avses i första stycket obehörigen eller med för högt belopp uppburit ekonomiskt bistånd och han skäligen bort inse detta, får socialtjänsten också besluta att återbetalning skall ske av vad som för mycket utbetalats.

5 5 Vill socialtjänsten föra talan om ersättning som en enskild inte betalar godvilligt för kostnad som kommunen har haft enligt 1 5 första eller andra stycket eller för ekonomiskt bistånd som avses i 3—4 55, skall talan väckas hos länsrätten inom tre år från det kommunens kostnad uppkom. Talan väcks vid länsrätten i det län där den enskilde är bosatt.

Talan om ersättning får inte bifallas, om den ersättningsskyldige genom att återbetala kostnaden eller en del av denna kan antas bli ur stånd att klara sin försörjning eller sin dagliga livsföring i övrigt eller annars synnerliga skäl talar mot bifall till ersättningsanspråket.

65 Socialtjänsten får helt eller delvis efterge den ersättningsskyldighet som avses i 1 5 första och andra styckena samt 3 och 4 55.

9 kap. Delegering, m.m. 1 5 Med nämnd i detta kapitel avses nämnd enligt 1 kap. 7 5.

2 5 Uppdrag att besluta på nämndens vägnar får endast ges åt ett utskott i ärenden som ankommer på nämnden enligt

1. 5 kap. 17 5, 7 kap. 8 och 9 55 samt 8 kap. 45 denna lag,

2. 4 och 6 55, 11 5 första och andra styckena, 13 5, 14 5 tredje stycket, 21, 22, 24, 26, 27 och 43 55 lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga,

3. 11 och 13 55 lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall,

80 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG SOU 19941139

4. 5 5 lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag, 5. 95 lagen (l964:143) om bidragsförskott, 6. 14 5 lagen (1994:553) om vårdnadsbidrag.

3 5 Uppdrag att besluta på nämndens vägnar får när det gäller föräldrabal- ken avse endast uppgifter som anges i följande lagrum

1. 1 kap. 4 5 föräldrabalken,

2. 2 kap. 1, 4—6, 8 och 9 55 föräldrabalken,

3. 3 kap. 5, 6 och 8 55 föräldrabalken,

4. 6 kap. 19 5 föräldrabalken beträffande beslut att utse utredare i mål och ärenden om vårdnad eller umgänge, 7 kap. 7, 11 och 14 55 föräldrabalken,

6. 11 kap. 165 andra stycket föräldrabalken.

Delegering får dock endast ske till ett utskott när det gäller befogenhet enligt 2 kap. 9 5 föräldrabalken att besluta att inte påbörja utredning eller att lägga ned en påbörjad utredning samt enligt 7 kap. 75 föräldrabalken att godkänna avtal som innefattar åtagande att utge engångsbelopp. .U'

45 Nämnden skall själv eller genom ombud föra kommunens talan i mål och ärenden som enligt denna lag eller annan författning ankommer på nämnden.

5 5 Nämnden skall hos fullmäktige, kommunstyrelsen, andra nämnder än som avses i 1 kap. 7 5 och hos andra myndigheter göra de framställningar som nämnden finner påkallade.

6 5 Nämnden får inhämta yttranden och upplysningar från kommunstyrel- sen, andra nämnder än som avses i 1 kap. 75 och från beredningar och tjänstemän i den egna kommunen, när det behövs för nämndens verksam- het.

7 5 Om rätt att i vissa fall fatta beslut i nämndens ställe finns bestämmelser i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.

10 kap. Handläggning av ärenden 1 5 Socialtjänsten skall utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till socialtjänstens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av socialtjänsten.

Om utredning har inletts enligt första stycket och ärendet avser vård av missbrukare skall socialtjänsten slutföra utredningen och fatta beslut 1 åren— det, även om den enskilde byter vistelsekommun. Vad nu sagts gäller dock inte om den nya vistelsekommunen samtycker till att överta utredningen av ärendet.

I 7 kap. 6 och 7 55 finns särskilda bestämmelser om utredning beträffande underårig.

SOU 1994:139 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG 81

2 5 En framställning från en enskild om en social tjänst skall handläggas som en ansökan om bistånd enligt 6 kap. om inte den enskilde motsätter sig sådan handläggning eller socialtjänsten bifaller framställningen på annan grund.

Föreskrifterna i första stycket avser inte handläggning av framställning om placering i barnomsorgskö eller annat kommunalt turordningssystem.

3 5 Vad som har kommit fram vid utredning och som har betydelse för ett ärendes avgörande skall tillvaratas på ett betryggande sätt.

Handlingar som rör enskildas personliga förhållanden skall förvaras så att den som är obehörig inte får tillgång till dem.

45 Den enskilde bör hållas underrättad om de journalanteckningar och andra anteckningar som förs om honom.

55 Socialtjänsten skall tillämpa bestämmelserna i 135 förvaltningslagen (1986:223) om remiss i alla ärenden.

6 5 I ärenden hos socialtjänsten som avser myndighetsutövning mot någon enskild skall socialtjänsten tillämpa följande bestämmelser i förvaltnings- lagen (1986:223), nämligen

1. 14 5 första stycket om en parts rätt att meddela sig muntligen,

2. 16 och 17 55 om en parts rätt att få del av uppgifter,

3. 20 5 om motivering av beslut,

4. 26 5 om rättelse av skrivfel och liknande.

Bestämmelserna i 16 och 17 55 förvaltningslagen gäller dock inte upp- gifter som rör någon annan sökande i ett ärende om plats i förskola eller fritidshem, om ett sådant boende som avses i 5 kap. 45 eller om någon annan liknande social tjänst.

Vad som sägs i första stycket gäller också när det är fråga om en ansökan eller ett yttrande till en annan myndighet i ett mål eller ärende som rör myndighetsutövning mot enskild hos denna.

75 Den som enligt vad som sägs i 6 5 skall ges tillfälle att yttra sig enligt 17 5 förvaltningslagen (1986:223) har rätt att få företräde inför nämnd som avses i 1 kap. 7 5, om inte särskilda skäl föranleder annat. Den som ges tillfälle att yttra sig skall underrättas om sin rätt att få företräde inför nämnden.

85 Barn som har fyllt 15 år har rätt att själva föra sin talan i mål och ärenden enligt denna lag.

95 Socialtjänsten har rätt att av de allmänna försäkringskassorna eller arbetslöshetskassorna få uppgifter om ekonomisk hjälp som har lämnats till enskilda, som har ärenden hos socialtjänsten. Socialtjänsten har vidare rätt att få uppgifter som lämnats till kommunen i ärenden om ekonomisk hjälp

82 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG SOU 1994zl39

enligt lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar.

105 I mål och ärenden enligt denna lag som avser myndighetsutövning mot enskild får delgivning inte ske med tillämpning av 12 eller 15 5 delgiv- ningslagen (1970:428).

11 kap. Register m.m. 1 5 I sådana personregister hos socialtjänsten som utgör sammanställning- ar av uppgifter får inte tas in uppgifter om ömtåliga personliga förhållanden. Detta hindrar inte att det i ett personregister tas in uppgifter om åtgärder som har beslutats inom socialtjänsten och som innebär myndighetsutövning och den bestämmelse på vilken ett beslut om en sådan åtgärd grundas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar ytterligare föreskrifter om registren.

25 Anteckningar och andra uppgifter i en personakt som tillhör social- tjänstens personregister skall gallras fem år efter det sista anteckningen gjordes i akten. Gallring skall dock inte ske så länge uppgifter om samma person inte har gallrats av socialtjänsten enligt andra stycket. Uppgifter i personregister som avses i 1 5 första stycket skall gallras fem år efter det att de förhållanden som uppgiften avser har upphört. Gallringen skall vara avslutad senast kalenderåret efter det att gallrings- skyldigheten inträdde.

35 I fråga om personregister som förs med hjälp av automatisk databe- handling finns bestämmelser i datalagen (1973:289).

45 Följande handlingar får inte gallras med stöd av bestämmelserna i 2 5 första stycket.

1. Handlingar som kommit in eller upprättats i samband med utredning om faderskap.

2. Handlingar som kommit in eller upprättats i samband med utredning om adoption.

3. Handlingar som kommit in eller upprättats i samband med att en under- årig har placerats eller tagits emot i ett hem för vård och boende, i ett familjehem eller i ett annat enskilt hem som inte tillhör någon av hans förädrar eller någon annan som har vårdnaden om honom. Handlingar skall vidare undantas från gallring enligt bestämmelserna i 2 5 av hänsyn till forskningens behov i ett representativt urval av kommuner och i övriga kommuner beträffande ett representativt urval av personer.

55 Socialtjänsten och den som bedriver sådan privat verksamhet som avses i 12 kap. 35 skall, enligt vad regeringen närmare föreskriver, ur personregister lämna ut uppgifter till Socialstyrelsen för angelägna statistis- ka ändamål.

SOU 1994zl39 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG 83

65 Socialtjänsten och den som bedriver sådan privat verksamhet som avses i 12 kap. 3 5 skall, enligt vad regeringen närmare föreskriver, lämna

statistiska uppgifter till Socialstyrelsen för officiell statistik enligt lagen (1992:889) om den officiella statistiken.

75 Socialtjänsten skall lämna ut uppgifter ur personregister till statliga myndigheter, när detta begärs för forskningsändamål och det kan ske utan risk för att den enskilde eller någon honom närstående lider men.

8 5 Socialtjänsten skall på begäran av en annan myndighet till denna lämna uppgifter om utgiven ekonomisk hjälp, om syftet är att undvika felaktiga utbetalningar från det allmänna eller en felaktig taxering.

9 5 AV 1 kap. 5 5 sekretesslagen (1980:100) framgår att socialtjänsten utan hinder av sekretess kan polisanmäla brott som hindrar socialtjänstens verk- samhet. Detsamma gäller enligt 14 kap. 25 femte stycket samma lag be- träffande vissa brott som riktar sig mot underåriga. Av samma stycke följer också att sekretess inte hindrar att uppgift, som angår misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år, lämnas till en åklagarmyndighet, polismyndighet eller annan myndighet som har att ingripa mot brottet. Från socialtjänsten skall utan hinder av sekretess lämnas 1. uppgift om huruvida någon vistas i ett hem för vård och boende, om uppgiften för särskilt fall begärs av en domstol, åklagarmyndighet, polis- myndighet, kronofogdemyndighet eller skattemyndighet, 2. uppgift om en studerande som behövs för prövning av ett ärende om avskiljande av denne från högskoleutbildning.

12 kap. Särskilda bestämmelser om privat verksamhet

1 5 Länsstyrelsens beslut om tillstånd krävs för yrkesmässigt bedriven pri- vat verksamhet i form av

hem för vård och boende, särskilda boendeformer, hem för viss annan heldygnsvård, dagvård för funktionshindrade eller äldre med stora vårdbehov, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg.

Krav på tillstånd enligt första stycket gäller inte för verksamhet som kommunen genom ett avtal enligt 1 kap. 105 överlämnat till ett privat rättssubjekt att utföra.

91.43.1915)?

2 5 Tillstånd får beviljas endast om verksamheten uppfyller kraven på god kvalitet och säkerhet.

Tillstånd får förenas med villkor av betydelse för säkerhet och kvalitet i verksamheten.

84 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG SOU 1994:139

35 Under tillsyn av länsstyrelsen står

1. verksamhet för vilken krav på tillstånd gäller enligt 1 5,

2. verksamhet som kommunen genom ett avtal enligt 1 kap. 10 5 överlämnat till ett privat rättssubjekt att utföra,

3. annan privat verksamhet än som anges under 1 och 2 från vilken kommu- nen upphandlar tjänster för att fullgöra skyldigheter enligt denna lag.

45 Länsstyrelsen har rätt att inspektera verksamhet som står under dess tillsyn enligt 3 5 och får inhämta de upplysningar som behövs för tillsynen.

55 Om socialtjänsten får kännedom om missförhållanden eller brister i privat verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn skall socialtjänsten underrätta länsstyrelsen om detta.

65 Om det i tillståndspliktig verksamhet sker förändringar som inte är obetydliga skall länsstyrelsen omedelbart underrättas härom.

7 5 För privat verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn enligt 3 5 gäller följande bestämmelser i denna lag, nämligen

1. 1 kap. 1 5 (övergripande mål för socialtjänsten),

2. 2 kap. 1 5 (krav på kvalitet),

3. 2 kap. 25 (krav att bedriva verksamheten målinriktat och planmässigt m.m.),

4. 2 kap. 45 (den enskildes medinflytande).

85 Om privat verksamhet som står under länsstyrelsens tillsyn enligt 3 5 inte uppfyller kraven på god kvalitet enligt 2 kap. 1 5 eller de bestämmelser som i övrigt gäller för verksamheten enligt denna lag, skall länsstyrelsen förelägga den ansvarige för verksamheten att inom föreskriven tid avhjälpa missförhållandena eller bristerna. Föreläggandet kan kombineras med vite. Om missförhållandena eller bristerna är allvarliga och inte åtgärdas efter beslut enligt första stycket eller om effekterna av ett föreläggande inte kan avvaktas med hänsyn till vårdtagares liv och hälsa får länsstyrelsen med omedelbar verkan förbjuda fortsatt verksamhet.

Om utdömande av vite beslutar länsrätten.

9 5 Om länsstyrelsen har meddelat ett beslut enligt 8 5 andra stycket skall den inom en vecka underställa beslutet länsrättens prövning. Länsrätten skall inom två veckor besluta om förbudet skall bestå.

105 Länsstyrelsen får hos länsrätten väcka talan om förbud att bedriva privat verksamhet som står under dess tillsyn enligt 3 5. Länsrätten skall inom två veckor efter det att talan väckts meddela beslut i ärendet.

115 Länsstyrelsens beslut om tillstånd enligt 1 5 eller föreläggande enligt 8 5 får överklagas hos länsrätten.

SOU 1994zl39 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG 85

12 5 Den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven privat verksamhet som avser insatser enligt denna lag får inte obehörigen röja vad han därvid har erfarit om enskildas personliga förhållanden.

13 5 För privat barnomsorg finns bestämmelser i 4 kap. I 7 kap. 3 och 4 55 finns bestämmelser om anmälnings- respektive upp- giftsskyldighet för den som är yrkesverksam inom privat verksamhet.

13 kap. Statens tillsyn, uppföljning och utvärdering 1 5 Staten skall genom tillsyn, uppföljning och utvärdering följa tillämp- ningen av denna lag samt bidra till att vidareutveckla socialtjänsten. Dessa uppgifter fullgörs på nationell nivå av Socialstyrelsen och inom länet av länsstyrelsen.

25 Socialstyrelsen skall i sitt arbete lägga tyngdpunkten vid att följa upp och utvärdera socialtjänstens verksamhet. I denna uppgift ingår också att producera och publicera verksamhetsstatistik inom socialtjänsten. Till ledning för socialtjänstens verksamhet skall Socialstyrelsen utfärda allmänna råd.

3 5 Länsstyrelsen skall i sitt arbete lägga tyngdpunkten vid tillsyn av social- tjänstens verksamhet.

45 Till länsstyrelsernas uppgifter hör ocksä att informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör socialtjänsten samt biträda kommunerna med råd i deras verksamhet.

5 5 Socialstyrelsen och länsstyrelserna har rätt att inspektera socialtjänsten samt att få de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen.

6 5 Bestämmelserna i 1—5 55 gäller också för de uppgifter som enligt annan författning än socialtjänstlagen åvilar socialnämnd eller nämnd som avses i 1 kap. 7 5. Denna verksamhet skall vid tillämpningen av bestämmelserna i detta kapitel anses som socialtjänst.

14 kap. Övriga bestämmelser

15 Ett ärende som avser vård eller någon annan åtgärd beträffande en enskild person kan flyttas över till en annan kommun, om kommunen samtycker till det. Överflyttning kan också ske efter beslut av länsrätten, om den som berörs av ärendet har starkast anknytning till den andra kommunen och det med hänsyn till den enskildes önskemål och varaktigheten av hjälpbehovet fram- står som lämpligt. Framställning om överflyttning görs av socialtjänsten i den kommun där frågan om överflyttning har uppkommit och ges in till länsrätten i det län där denna kommun är belägen.

86 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG SOU 1994:139

Uppgifter som behövs för att en kommun skall kunna ta över ett ärende får lämnas ut utan hinder av att sekretess gäller enligt 7 kap. 4 5 sekretessla- gen (1980:100).

2 5 Om någon efter beslut av socialtjänsten i en kommun vistas i en annan kommun i familjehem, hem för vård och boende eller sådan boendeform som avses i 5 kap. 45 har socialtjänsten i den kommun som beslutat om vistelsen ansvaret för det bistånd enligt 6 kap. och de individuellt be- hovsprövade sociala tjänster som anges i 5 kap. 1, 2, 3 och 8 55 som den enskilde kan behöva. Socialtjänsten i den kommun där den enskilde är folkbokförd har samma ansvar som enligt första stycket för bistånd och sociala tjänster 1. under kriminalvård i anstalt, 2. under vård på sjukhus eller i annan sjukvårdsinrättning på initiativ av annan än kommun, 3. som aktualiserats inför avslutningen av vård enligt 1 eller 2.

3 5 Om en kommun till följd av föreskrifterna i 1 kap. 5 5 har påtagit sig en kostnad som kommunen anser att en annan huvudman än kommun bort bestrida enligt sitt ansvar, får kommunen hos den huvudmannen begära att det utgivna beloppet helt eller delvis återbetalas. Kommer kommunen och den andra huvudmannen inte överens om återbetalning som nu sagts får kommunen hos länsrätten i det län inom vilket kommunen är belägen föra talan om det återkrav som är ifråga. Länsrätten kan därvid, om den finner det skäligt, fördela kostnaderna mellan kommunen och den andre huvud- mannen med hänsyn till hjälpbehovets karaktär och övriga omständigheter av betydelse för kostnadsansvaret.

En fordran som avses i första stycket preskriberas tre är efter tillkomsten. I övrigt gäller preskriptionslagen (1981:130) i fråga om sådana fordringar.

4 5 Socialtjänstens beslut får överklagas hos länsrätten, om socialtjänsten har meddelat beslut i fråga om 1. bistånd enligt 6 kap., 2. medgivande enligt 7 kap. 8 5 första stycket, 3. förbud enligt 7 kap. 12 5, 4. återbetalningsskyldighet enligt 8 kap. 4 5, 5. eftergift enligt 8 kap. 6 5.

Beslut i fråga om bistånd till annan får inte överklagas enligt första stycket.

Beslut i frågor som avses i första stycket gäller omedelbart. En länsrätt eller kammarrätt får dock förordna att dess beslut skall verkställas först sedan det har vunnit laga kraft.

5 5 Till böter döms den som

1. åsidosätter bestämmelserna i 7 kap. 85 första stycket eller 135 första stycket, om inte gärningen i sistnämnda fall är belagd med straff i lagen (1979:552) om internationell adoptionshjälp,

SOU 19941139 FÖRSLAG TILL SOCIALTJÄNSTLAG 87

2. överträder förbud som har meddelats med stöd av 7 kap. 12 5, 3. utan tillstånd driver tillståndspliktig verksamhet som avses i 12 kap. 1 5, 4. i strid mot ett förbud som har meddelats enligt 12 kap. 85 fortsätter verksamheten. Allmänt åtal får väckas endast efter medgivande av socialtjänsten, länssty- relsen eller Socialstyrelsen.

6 5 I den mån huvudmannen för ett hem för vård och boende, som drivs av landsting eller kommun, beslutar det, får de som bereds vård där inte inneha alkohol eller andra berusningsmedel. Detsamma gäller i fråga om injektions- sprutor eller kanyler, som kan användas för insprutning i människokroppen.

Om en sådan egendom påträffas hos en intagen eller någon annanstans inom hemmet utan att det finns känd ägare till den, får den omhändertas. Den som förestår hemmet skall låta förstöra eller försälja egendomen enligt bestämmelserna om beslagtagen egendom i 2 5 1 första stycket lagen (1958:205) om förverkande av alkoholhaltiga drycker m.m. Belopp som erhålls vid försäljning tillfaller staten.

7 5 Regeringen får meddela särskilda föreskrifter om socialtjänsten enligt denna lag, om riket kommer i krig eller krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig 1.

Lagen träder i kraft den 1 juli 1996, då stadgan (1970:88) om enskilda vårdhem och socialtjänstlagen (1980:620) skall upphöra att gälla.

år i'm-i 'n. 11.14. J-———-.— -——--r

. .11' f __ "”I'. '.'j'qälhnlwil;

r_I',-".j-.z " L vin-I"" ' .. 'I. .fi.

. ;t 1:- i- ':

..."." ..'I_.'.' ' % -.,|'l1'-ll ,! '.'-"".I.

1 1 |

..... -_ ' 'llTuu '. " . |-_| 1.1-ibm”! || . 'r- _, _.. _I.. 4 . u . '1-5' i"

',, ": _ _ H* »r- . 1.1le1: l-l'Jl'lI .".i ' "vr -.'1'.'-- '. ' illa.-.m- _ "' -' '"'"I' -"'-"1' . ”lll 'Il. mlllTI ' " ' '.'-'IWIM . ;,= _ 3?'rfJ '_l 'It-".tl'litrr: ' i I II;-' I.MILT J

.:!

. ."; -5|

. .. . : . i- Ai -1.(n .

;niaänuumwaanil'.

1 Socialtjänstkommitténs uppdrag och arbete

1.1 Kommitténs direktiv

Regeringen beslutade den 13 juni 1991 att tillkalla en parlamentarisk kom- mitté med uppgift att göra en allmän översyn av socialtjänstlagen. Över- synen skall bl.a. innefatta en utvärdering av socialtjänstlagens tillämpning och syftar till att tydligare avgränsa och klargöra socialtjänstens uppgifter och ansvarsområden.

I direktiven (dir. 1991:50) uttalas särskilt att det synsätt som kommer till uttryck i socialtjänstlagens målformuleringar skall ligga fast. Portalpara— grafens inledande bestämmelser om socialtjänstens uppgift att främja män- niskornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet bildar därmed utgångspunkt för kommit- téns arbete.

Direktiven bifogas i sin helhet (bilaga 1). Kommitténs arbete skall enligt direktiven inriktas mot följande huvudom— råden.

l. Socialtjänstlagens regler om rätten till bistånd, det yttersta ansvaret och vistelsebegreppet. Överklagande av beslut inom socialtjänsten.

Kommunernas socialbidragsnormer. Socialtjänstens framtida inriktning och organisation. . Tillsyn, uppföljning och utvärdering.

Mawy»

I uppdraget ingår också att överväga hur bestämmelserna om anmälnings- skyldighet i 71 å socialtjänstlagen (1980:620/SoL) bör vara utformade samt att förbereda en kommande översyn av socionomutbildningen.

Punkterna 1—3 ovan har tidigare behandlats av kommittén i betänkandet Rätten till bistånd inom socialtjänsten (SOU 199330). I betänkandet före- slås vissa förtydliganden ifråga om kommunens yttersta ansvar och gräns- dragningen mot andra huvudmän. Även ansvarsfördelningen mellan kom- munerna behandlas. Vidare lämnas förslag till preciseringar av rätten till bistånd i Gå SoL. Kommittén föreslår bl.a. en miniminivå för ekonomiskt bistånd till försörjningen. Andra frågor som behandlas i betänkandet gäller den enskildes möjligheter att överklaga beslut i förvaltningsdomstolarna.

Förslagen har remissbehandlats och bereds för närvarande inom rege— ringskansliet.

Punkten 4 socialtjänstens framtida inriktning och organisation — rör bl.a. avvägningen mellan strukturinriktat, allmänt inriktat och individuellt in-

90 SOCIALTJÄNSTKOMMITTENS UPPDRAG OCH ARBETE SOU 1994zl39

riktat arbete. Frågan om på vilket sätt socialtjänsten kan och bör medverka i samhällsplaneringen bör enligt direktiven beaktas ur ett folkhälsoperspektiv. Kommittén förutsätts också utreda behovet av och formerna för social— tjänstens allmänt inriktade och förebyggande insatser. I dessa delar bör behovet av samordning mellan olika verksamheter särskilt beaktas.

En annan fråga som tas upp i direktiven är om äldreomsorgens. handi— kappomsorgens, barnomsorgens och individ— och familjeomsorgens upp— gifter och ansvarsområden även i framtiden bör regleras i en och samma lag, samordnas med annan lagstiftning eller regleras i skilda lagar.

Särskild vikt läggs vid arbetet inom socialtjänstens individ- och familjeom- sorg. Det konstateras att senare års diskussioner i hög grad gällt utbyggnads— och kvalitetsfrågor inom barnomsorgen och samhällets service och vård för äldre. Individ- och familjeomsorgen har däremot intagit en relativt undan- skymd plats i reformarbetet. Det finns enligt direktiven mycket som talar för att man bör söka nya strukturer och arbetsformer inom denna del av socialtjänstens verkamhet. Kommittén skall bl.a. ta ställning till vilka upp- gifter som individ- och familjeomsorgen bör ha och om delar av verksam- heten kräver särskilda organisatoriska förutsättningar. I uppdraget ingår även att analysera förutsättningarna för en förändring av socialsekreterarnas arbetsuppgifter och ansvarsområden. Kommittén skall därvid särskilt upp- märksamma kompetensfrågorna.

Punkten 5 rör frågor om tillsyn, uppföljning och utvärdering inom social- tjänsten. Kommittén bör enligt direktiven överväga både innehållet i och formerna för tillsynen av såväl den kommunala socialtjänsten som de privata vårdgivarnas verksamhet. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt frågan om vilka villkor som bör vara förenade med tillstånd att driva hem för vård eller boende (HVB) samt hur tillsynen över hemmen bör vara utformad. Enligt direktiven skall kommittén också överväga vilken uppföljning och utvärde— ring som bör ske och hur detta arbete kan underlättas och stärkas.

Regeringen beslutade den 10 juni 1993 (dir. 1993272) att uppdra åt Social— tjänstkommittén att även utreda och lägga fram förslag om författnings- reglering av personregister inom socialtjänstens verksamhetsområde. I detta uppdrag ingår även att belysa hur kommunernas, privata vårdutövares och vissa institutioners ansvar att lämna uppgifter till staten kan regleras.

Kommittén är enligt direktiven oförhindrad att ta upp även andra fråge- ställningar. En fråga som behandlas i föreliggande betänkande är det frivil— liga arbetets ställning och uppgifter inom socialtjänstområdet. Denna fråga har bl.a. väckts av Svenska röda korset, Rädda Barnen, Frälsningsarmén, Sköndalsinstitutet och Stadsmissionen i en skrivelse som ställts till Social- departementet den 27 november 1991. Skrivelsen har överlämnats till Soci- altjänstkommittén.

En annan skrivelse som överlämnats till kommittén från Socialdeparte- mentet gäller socialtjänstens möjligheter att ge ekonomiskt och annat stöd till familjehemsföräldrar som förordnas till vårdnadshavare för det placera- de barnet. Även denna fråga tas upp i betänkandet.

Ytterligare en fråga som behandlas i betänkandet gäller stöd och av-

SOU 1994:139 SOCIALTJÄNSTKOMMITTENS UPPDRAG OCH ARBETE 91

lastning till anhöriga som vårdar äldre, långvarigt sjuka eller människor med funktionshinder.

Slutligen bör också nämnas att Svenska kommunförbundet uppvaktat kommittén och överlämnat en skrivelse som rör socialtjänstens möjligheter att ställa krav på motprestationer vid utgivandet av ekonomiskt bistånd. Frågan om villkorat bistånd har tidigare behandlats i delbetänkandet. Svens- ka kommunförbundets skrivelse och uppvaktning har föranlett kommittén att på nytt redovisa sin ståndpunkt i denna principiellt viktiga fråga.

1.2 Kommitténs arbete med huvudbetänkandet

Socialtjänstkomitténs uppdrag spänner över ett stort område och rymmer också kontroversiella frågor. Det betänkande som nu läggs fram bygger dels på redan befintlig kunskap, dels på studier som kommittén uppdragit åt andra att genomföra eller själv har genomfört.

En av studierna gäller frivilligt socialt arbete. Den har genomförts av en forskargrupp vid Sköndalsinstitutet och har tidigare publicerats i rapporten Frivilligt socialt arbete. Kartläggning och kunskapsöversikt (SOU 1993:82).

En annan rapport gäller socialtjänstens medverkan i samhällsplanering och samhällsarbete och har utarbetats av förre socialdirektören i Norrkö- ping John Lovén. Detta arbete har tidigare publicerats i rapporten Social- tjänstens roll i samhällsplanering och samhällsarbete — en kunskapsöversikt och ett diskussionsunderlag (SOU 1993:91).

Kommittén har dessutom uppdragit åt sekretariatet att göra en omfattan- de analys av sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar och social- bidrag. Resultatet av detta arbete har tidigare publicerats i en särskild rapport (SOU 1994:46).

För att inhämta synpunkter och erfarenheter från olika håll i landet har kommittén arrangerat flera sammankomster. Under våren 1992 anordnade kommittén fyra sammankomster för särskilt inbjudna frivilliga organisatio- ner, forskare, förtroendevalda och tjänstemän. I september 1992 anordnades ytterligare en sådan sammankomst kring socialtjänstens medverkan i den arbetslivsinriktade rehabiliteringen.

Vissa delar av kommitténs uppdrag har berört Alkoholpolitiska kommis- sionens arbete. Det gäller framförallt kommissionens uppdrag att genomlysa de problem som föreligger inom vården av alkoholmissbrukare och att särskilt uppmärksamma alkoholmissbrukets familjesociala konsekvenser. Visst kartläggningsarbete i form av kommunbesök och seminarier har därför genomförts i samarbete med Alkoholpolitiska kommissionen.

På försommaren 1993 gjordes gemensamma besök i tio kommuner för intervjuer med chefer och handläggare inom individ- och familjeomsorgen. Dessa besök låg till grund för diskussioner vid fem regionala seminarier under hösten 1993. Till seminarierna inbjöds deltagare från ca 75 kommuner samt representanter från länsförbunden och länsstyrelsernas sociala enheter.

92 SOCIALTJÄNSTKOMMITTENS UPPDRAG OCH ARBETE SOU 19942139

Diskussionen koncentrerades till socialtjänstens ansvar för allmänt före- byggande arbete bland barn och ungdomar, rutiner för socialtjänstens hand- läggning av ärenden som rör barn som far illa, förebyggande och behand- lande insatser för missbrukare, socialtjänstens ansvar för sysselsättnings- och rehabiliteringsfrågor, organisations- och samverkansfrågor samt sociono- mutbildningen.

Slutligen bör också nämnas att kommittén företagit en studieresa till England för att inhämta kunskap och erfarenheter från den engelska be- ställar-utförarmodellen och från frivilligt socialt arbete i England. Kommit- tén har också besökt Norge för att få kunskap om hur den nya socialloven och den nya barnevernloven fungerar i praktiken.

Arbetet har beträffande vissa frågor bedrivits med hjälp av referens- och arbetsgrupper. Tidvis har också utomstående personer varit förordnade för att biträda sekretariatet med vissa arbetsuppgifter. I bilaga 2 lämnas en förteckning över de personer som medverkat i arbetet på detta sätt.

1.3 Kommitténs fortsatta arbete

Det har inte varit möjligt att i huvudbetänkandet behandla alla de frågeställ- ningar som väcks i kommittédirektiven. Arbetet har i denna etapp koncen- trerats till en översyn av själva socialtjänstlagen. Uppdraget att utreda och lägga fram förslag om författningsreglering av personregister inom social- tjänstens verksamhetsområde kommer att redovisas i ett senare betänkande. Detta uppdrag har ett nära samband med socialtjänstens skyldighet att dokumentera sin verksamhet. Kommittén har för avsikt att behandla dessa frågor samlat i det fortsatta arbetet. Huvudbetänkandet innehåller därför inte heller några nya förslag om dokumentation inom socialtjänsten.

Även frågor som rör kompetens, utbildning samt forsknings- och ut- vecklingsarbete inom socialtjänsten kommer att redovisas separat senare i arbetet. I detta sammanhang återkommer kommittén till frågor om bl.a. socialsekreterarnas yrkesroll och den framtida socionomutbildningens inne— håll och inriktning.

1.4 Dispositionen av huvudbetänkandet

Huvudbetänkandet omfattar två delar. Del I belyser socialtjänstens utveck- ling efter socialtjänstreformen. Här behandlas socialtjänstens medverkan i samhällsplanering och samhällsarbete, socialtjänstens insatser för vissa grup- per i samhället samt frågor om tillsyn, uppföljning och utvärdering. Denna del av betänkandet innehåller också ett kapitel om myndighetsutövning och den enskildes rättssäkerhet.

Kommitténs arbete har bedrivits parallellt med Handikapputredningens. Psykiatriutredningens och Alkoholpolitiska kommissionens arbete. Vidare

SOU 1994:139 SOCIALTJÄNSTKOMMITTENS UPPDRAG OCH ARBETE 93

har kommunens ansvar för att tillhandahålla förskoleverksamhet och skol- barnsomsorg nyligen lagts fast genom riksdagens beslut om utvidgad lagreg- lering på barnomsorgsområdet m.m. Kommittén har därför inte haft an- ledning att fördjupa framställningen på dessa områden. Utredningsarbetet har i stället koncentrerats till den verksamhet som bedrivs inom individ- och familjeomsorgen för barn, ungdomar och människor med försörjningspro- blem. Även äldreomsorgen har ägnats särskild uppmärksamhet.

I del 2 redovisas kommitténs överväganden och förslag till ny social- tjänstlag. Denna del har i huvudsak disponerats efter den struktur som föreslås för den nya lagen. Lagens utformning och närmare innehåll redovi- sas utförligare i kapitel 12.

':'—'han! "in"" lill'f'av! . .. cw». '

,le .I. PKE J! * _=| lmiia.'.,11 ||".

' åååll ,.

2 Övergripande mål och vägledande principer

2.1 Inledning

Socialtjänstreformen växte fram ur en lång process präglad av en engagerad debatt. Både politiker, forskare, socialarbetare och klientorganisationer tog aktiv del i denna debatt. De negativa sociala effekterna av den snabba samhällsomvandlingen under 1960- och 1970-talen kritiserades, liksom den då splittrade sociala vårdlagstiftningen, som bl.a. präglades av detaljstyrning av insatserna på individnivå.

Kritiken mot lagstiftningen kom framför allt inifrån verksamheten och från klientorganisationerna. Bristen på respekt för enskildas integritet och självbestämmande men också bristen på rättssäkerhet inom socialvården påtalades. Den kritik som framfördes gällde inte bara det individinriktade arbetet utan också bristen på vägledande mål för verksamheten, inte minst för det förebyggande och strukturpåverkande arbetet inom socialvården.

Debatten om ansvarsfördelningen mellan individ och samhälle var livlig under lagstiftningsarbetet och pågick in i det sista. Den fråga som vållade mest debatt var den om det över huvud taget skulle finnas några inslag av tvångsåtgärder i den framtida lagstiftningen. Lösningen blev till sist en sammanvägning av individ- och samhällsperspektivet i socialtjänstlagen och särskilda lagar för vård utan samtycke av barn och ungdomar respektive av vuxna missbrukare.

2.2 Socialtjänstreformens innebörd

Socialutredningen tog i sitt principbetänkande (SOU 1974:39) Mål och medel ställning till vilka övergripande mål, som bör vara vägledande för socialtjänsten. Socialutredningen konstaterade bl.a. att socialtjänsten är en del av samhällets verksamhet, för vilken övergripande mål är fastställda i regeringsformen. Vissa avsnitt i regeringsformen har en särskild betydelse för socialtjänsten, framför allt 1 kap. 2 5, där bl.a. stadgas att det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö. I samma paragraf i regeringsformen slås också fast principen om alla männi- skors lika värde och att demokratins idéer skall vara vägledande inom samhällets alla områden.

96 ÖVERGRIPANDE MÅL OCH VÅGLEDANDE PRINCIPER SOU 19941l39

Socialutredningen stannade för ett fåtal generella begrepp vid diskussio- nen om de övergripande mål, som bör vara vägledande för all verksamhet inom socialtjänsten, nämligen

demokrati, — jämlikhet och solidaritet, — trygghet.

Dessa mål blev utgångspunkten för Socialutredningens förslag till den inledande målparagrafen i socialtjänstlagen.

Förslaget fick starkt stöd i remissbehandlingen. Bl.a. framhölls att de allmänt hållna målen har ett berättigande genom att de anger en politisk viljeinriktning. Detta kommer i sig att ha avgörande betydelse för den framtida utvecklingen inom socialtjänsten.

Viss kritik framfördes också mot förslaget till övergripande mål. Bl.a. framhölls att målen var alltför allmänt hållna och att värdet av målen därför kunde ifrågasättas.

I propositionen (1979/80:1) om socialtjänsten framhölls att de övergripan— de målen i första hand bör ses som politiska riktmärken för socialtjänstens långsiktiga utveckling. Särskilt betonades att målen markerar ett nytt för- hållningssätt i det dagliga mötet med människor, vilket bl.a. innebär en människosyn präglad av en positiv tilltro till den enskildes egen förmåga.

Vid riksdagsbehandlingen visade det sig att riksdagen enhälligt slöt upp bakom propositionens förslag till övergripande mål för socialtjänsten.

Socialtjänstlagen markerar ett tydligt uppbrott från de tidigare vård- lagarnas detaljerade reglering med starka inslag av kontroll. I stället poäng- terades vikten av att främja trygghet och likvärdiga levnadsvillkor liksom tilltron till människors förmåga att utvecklas efter sina förutsättningar om möjligheter ges och erforderligt stöd från samhällets sida tillhandahålls.

Socialtjänsten skall särskilt inriktas på att ”frigöra och utveckla enskildas egna resurser”. I detta ligger en uppmaning att se verkligheten och möjlig- heterna ur den berörda människans eller gruppens perspektiv. Människans delaktighet i samhällslivet ses som en grundläggande förutsättning för in- dividens egenvärde.

På det hela taget uppfattades socialtjänstreformen av många som ett genombrott för en ny, humanistiskt präglad människosyn, som skulle ge vägledning för socialtjänstens handlande på såväl samhälls- och gruppnivå som på individnivå.

De övergripande målen utgör grunden för konkretiseringen av delmålen för de olika målgrupper och verksamheter som anges i socialtjänstlagen. Genom att delmålen på de olika nivåerna ställs i relation till de övergripande målen är det möjligt att närmare se de övergripande målens betydelse för verksamheterna inom socialtjänsten.

Sedan lagens tillkomst har nya skyldighetsbestämmelser tillförts vid olika tidpunkter för barn och ungdomar samt för äldre, funktionshindrade och missbrukare. Lagens ursprungliga intentioner och övergripande målbestäm- melser har dock inte rubbats.

SOU 1994139 ÖVERGRIPANDE MÅL OCH VÄGLEDANDE PRINCIPER 97

Utöver de angivna målen på olika nivåer framhölls i propositionen (1979/ 80:l) vissa väsentliga principer, som bör vara vägledande för arbetet inom socialtjänsten.

2.3 Vägledande principer

] propositionen betonades särskilt att den nya socialtjänsten skall utformas som en servicebetonad samhällstjänst. Ingen skall behöva dra sig för att söka hjälp och råd så snart han behöver det. Den sökande skall behandlas som en jämställd individ med eget ansvar och med rätt att kräva respekt för sina åsikter. Detta synsätt förstärktes av de i propositionen angivna principerna, som angavs som vägledande för allt arbete inom socialtjänsten.

Helhetssynen

Att tillämpa helhetssynen innebär en strävan efter att förstå sammanhang och den helhet som den enskilde är en del av. Utifrån den enskildes perspek- tiv innebär helhetssynen att socialtjänsten skall beakta hela människan, både de starka och de svaga sidorna. Helhetsprincipen förutsätter också att män- niskans olika behov beaktas och vägs samman. Vidare innebär helhetssynen att socialtjänsten informerar sig om hur samspelet mellan den enskilde och den omgivande sociala miljön fungerar.

Helhetssynen innebär också att den överblick och den insikt om de sociala sammanhangen, som politiker och tjänstemän inom socialtjänsten får, bör tas tillvara i strukturpåverkande och förebyggande arbete.

I propositionen (1979/80:l) framhölls särskilt att helhetssynen som princip får mer eller mindre direkt ingripande betydelse för de flesta andra principer i reformarbetet. Bl.a. får principen betydelse för socialtjänstens organisa- tion. Därför föreslogs att ansvaret för socialtjänsten bör ligga på en nämnd. Detta fick som konsekvens att den tidigare funktionsuppdelningen övergavs för en mer generalistinriktad verksamhet och organisation.

Frivillighet och självbestämmande

Den grundläggande utgångspunkten i socialtjänstreformen är frivillighet. Socialtjänsten skall präglas av erbjudande och service. Detta innebär att den enskilde själv får bestämma om han eller hon skall ta emot erbjudande om en viss social tjänst eller inte. Av detta följer också att det är den enskilde som också avgör valet — dock inom ramen för befintliga resurser då det finns flera olika alternativ att välja mellan.

Människor, som vänder sig till socialtjänsten får inte påtvingas hjälp, som de själva inte vill ha eller som de inte tror på. Men till socialtjänstens

98 ÖVERGRIPANDE MÅL OCH VÄGLEDANDE PRINClPER SOU 19942139

uppgifter hör att försöka påverka den enskilde genom att argumentera. försöka skapa insikt, ställa krav eller på annat sätt motivera för en viss insats. Motivationsarbete är därför ett viktigt inslag i socialtjänstens verksamhet.

Kontinuitetsprincipen

Kontinuitetsprincipen bygger på insikten om att psykosocialt förändrings- arbete förutsätter förtroendefulla relationer mellan den hjälpsökande och socialtjänstens företrädare. För att en förtroendefull relation skall växa fram krävs en varaktighet i kontakten, dvs. att den hjälpsökande inom t.ex. individ- och familjeomsorgen eller äldreomsorgen möter samma person eller ett litet team under en längre period.

Kontinuitetsprincipen är betydelsefull inte enbart inom individ- och famil- jeomsorgen och äldreomsorgen utan också inom barnomsorgen.

Kontinuiteten skall så långt möjligt även vara vägledande om den enskilde får vård och behandling på institution. Socialnämndens ansvar för denna vård förutsätter kontinuerlig kontakt med den enskilde även under in- stitutionsvistelsen.

N ormaliseringsprincipen

Normaliseringsprincipen användes tidigare huvudsakligen i samband med olika slag av samhällsservice till äldre och handikappade. Principen innebär att oavsett fysiska eller psykiska handikapp skall den enskilde ha rätt att leva och bo som andra. Samhällsservice och stöd skall ges på ett sådant sätt att den enskilde, om han så önskar, skall kunna bo kvar i sin invanda miljö och fungera självständigt så långt detta är möjligt med hänsyn till ålder och handikapp.

Normaliseringsprincipen skall självfallet gälla för alla de verksamheter och grupper, som omfattas av socialtjänstlagens bestämmelser. Oavsett av vilken anledning den enskilde vänder sig till socialtjänsten skall han inte känna sig särbehandlad eller utpekad.

Flexibiliteten

Principen om flexibilitet i det sociala arbetet uttrycker tydligt skillnaden mellan socialvården enligt de tidigare sociala lagarna och socialtjänstlagen. De tidigare sociala lagarnas konstruktion var symtominriktade och beskrev vilka åtgärder, som skulle vidtas vid särskilt angivna förhållanden. Om inte sociala problem löstes på ett tidigt stadium, skedde en upptrappning av åtgärder, som ofta uppfattades som straffande.

Principen om flexibilitet innebär att socialtjänstens insatser aldrig får utformas utifrån färdiggjorda mallar. Varje insats skall vara individuellt

SOU 1994:139 ÖVERGRIPANDE MÅL OCH VÄGLEDANDE PRINCIPER 99

anpassad efter den enskildes egna önskemål och behov med beaktande av helhetsprincipen.

Närhetsprincipen

Närhetsprincipen markerade också skillnaden mellan de tidigare sociala lagarna och socialtjänstens inriktning. Närhetsprincipen är nära förknippad med helhetsprincipen, vilket innebär att man utgår från att den enskildes sociala eller psykosociala problem inte kan lösas isolerat från närstående eller utanför det sociala sammanhang, i vilket den enskilde vistas. Närhets- principen innebär att när vård och behandling på institution krävs för den enskilde skall denne placeras så nära hemmiljön som möjligt. Närhets— principen bör dock aldrig ta över principen om flexibilitet, dvs. de insatser som socialtjänsten erbjuder skall alltid i första hand tillgodose den enskildes särskilda behov.

Valfrihet

I propositionen (1979/80zl) slogs fast att socialtjänstens verksamheter skall bygga på den enskildes integritet och självbestämmande. Det är också den enskilde som inom ramen för kommunens resurser avgör valet mellan alter- nativa insatser.

Självbestämmanderätt, integritet och självständighet poängteras särskilt i socialtjänstlagen. Inom socialtjänsten har den enskildes valfrihet alltmer kommit att framstå som en egen princip, som innebär mer långtgående befogenheter att välja mellan olika alternativa biståndsformer och/eller pro- duktionsformer.

'.'..Hi. I," äti- II'-ån. ..__. L... - | . '- ' .. 'Trl'l "'filli' '. J. . ",'Ö" ;.1"'.. ',. ' ' + " . '.I" ""'" ll'up " 'j-*'|'J..'|—r J:;"Q'r' . '. . |N|,,,,'|3| .' ,. "'_j.'|_. _ r" "?.-' gj",- ".'"'" - H*n-;; ». J-Jl .. . " ...-.|' av p' "'I-.:. ",-:[:qw- '..- .. |.1-".'| han "r'liirju'Mi-J -: häpnar.- _' 'lll.-. -' ' in. 1';_-.'.n| . ut...-;, .. "m'" 1—-"'!;.. .: -- ' ' l"'- '.' "'w» Alm,.» .'|»' .' '|' "

:!:: R...-fll! ,'l'lt'fl'J lf'. i.,

WL Fpg'l'ähla ' ..'|l.|1*1fj|.-. _ "'".I'""""'""hi""'1ff'"""'" "...är/.|' w

.? ..,] lab-MJ, |.

l—H'h'u' f'

1,1 # "lr ' Ji" _..Ji'""J.-.| -'. '

[set.-utilu' n'. .. 15 . .,- . .-:

. ' då..?"lq'l' Hm.-5.1. . .' '..=.- . , .- - ,' '.-' i.. .. L.,-47; I'.-dh. .' '"'llgw'llnmm #11 'In" .'II .'I

. ' ”" 'l"""'l""1"'ls"""m'"'l"'"" "':'

',j'rr - .'| ,- mm rI'. lil—i.u. ,.

II'-”15955?" 1'91i"..lll.|l- "11.31 1.0-

.|'

' il" "fmniipl. lin.. 1l|. L.

3 Medverkan i samhällsplanering och samhällsarbete

3.1 Inledning

Av direktiven (1991:50) framgår att Socialtjänstkommittén bl.a. ur ett folk— hälsoperspektiv närmare bör ta ställning till på vilket sätt socialtjänsten kan och bör medverka i samhällsplaneringen. Kommittén bör dessutom utreda behovet av och formerna för socialtjänstens allmänt inriktade och före— byggande insatser. Kommitten bör i dessa delar särskilt beakta behovet av samordning mellan olika verksamheter.

En av de stora nyheterna i socialtjänstreformen var att socialtjänsten ålades en skyldighet att utöver det individinriktade sociala arbetet även arbeta strukturinriktat. Lagstiftarens avsikt var att genom socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen skulle sociala problem förebyggas eller motverkas.

I detta kapitel redovisas gällande bestämmelser i socialtjänstlagen(1980:620/SoL) och i plan- och bygglagen(1987z10/PBL). Då PBL nyligen varit föremål för en översyn av Plan- och byggutredningen (SOU 1994:36) redovisas också dess förslag i de delar som har relevans i detta sammanhang. Vidare redovisas tillgänglig kunskap och erfarenheter av socialt förnyelse- arbete i bostadsområden och i glesbygd i ett nationellt perspektiv. Även internationella erfarenheter av tvärsektoriellt förnyelsearbete i storstadsom- råden i vissa OECD-länder redovisas.

Som tidigare nämnts innebär kommitténs uppdrag i de här aktuella frå- gorna också att folkhälsoperspektivet beaktas. Folkhälsoarbete behandlas därför i ett särskilt avsnitt. Här redovisas bl.a. Folkhälsoinstitutets och det lokala folkhälsoarbetets roll och uppgifter framför allt ur socialtjänstens perspektiv.

En kort sammanfattning görs också av innehållet i Socialtjänstkommitténs rapport (SOU 1993:91) Socialtjänstens roll i samhällsplanering och samhälls- arbete samt de synpunkter som lämnats till kommittén på denna rapport.

3.2 Gällande bestämmelser

3.2.1 Socialtjänstlagens bestämmelser

I 5 & SoL anges vilka uppgifter som åvilar socialnämnden. Bland dessa ingår att medverka i samhällsplaneringen. I lagens avsnitt om allmänna riktlinjer anges (7 &) att socialnämndens medverkan i samhällsplaneringen skall bygga

102 MEDVERKAN [ SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE SOU 1994;139

på nämndens sociala erfarenheter och särskilt syfta till att påverka ut- formningen av nya och äldre bostadsområden i kommunen. Det är också en uppgift för nämnden att verka för att offentliga lokaler och allmänna kom- munikationer utformas så att de blir lätt tillgängliga för alla.

Nämnden skall även i övrigt ta initiativ till och bevaka att åtgärder vidtas för att skapa en god samhällsmiljö och goda förhållanden för barn och ungdom, äldre och andra grupper som har behov av samhällets särskilda stöd. I 7 & SoL stadgas också att nämnden i sin verksamhet skall främja den enskildes rätt till arbete, bostad och utbildning.

Socialtjänsten skall genom sin medverkan i samhällsplaneringen särskilt värna om de grupper, som i olika avseenden är underförsörjda. Det poängte- rades att en av förutsättningarna för socialtjänstens medverkan i samhälls- planeringen är en långsiktig planering av den egna verksamheten, vilket också ökar möjligheterna till gemensam planering med andra organ.

I propositionen betonas kommunstyrelsens ansvar för den kommunala planeringen. Detta fråntar emellertid inte socialtjänsten ansvaret att initiera och finna former för samverkan med andra kommunala organ, vars er- farenheter och kunskaper krävs för att få fram ett mer fullständigt plane- ringsunderlag. Likaså framhölls att socialtjänsten skall tillföra underlag till planeringen. Socialtjänsten skall också delta i planeringen och i uppfölj- ningen av denna.

Vidare framhölls i propositionen att fält- och grannskapsarbete i så hög grad som möjligt bör bygga på de insatser som görs av politiska och ideella organisationer. Socialtjänstens roll i sammanhanget bör vara att stödja och bidra med sin kompetens i enlighet med de mål och riktlinjer, som är fastställda för verksamheten.

3.2.2 Bestämmelser i plan- och bygglagen och naturresurslagen

Den inledande bestämmelsen i PBL anger de övergripande målen för plan- läggning av mark och vatten samt för byggande. Enligt 1 kap. 1 & PBL syftar lagens bestämmelser till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnads- förhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö i dagens samhälle och för kommande generationer. I 2 kap. 1 & PBL regleras de allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och vid lokalisering av be- byggelse. Bl.a. anges här att planläggning skall ske så att den ger förut- sättningar för en från social synpunkt god bostads-, arbets—, trafik- och fritidsmiljö.

Krav på miljökonsekvensbeskrivning finns både i PBL och naturresursla- gen (1987112/NRL). NRL:s krav på miljökonsekvensbeskrivningar, som in- fördes år 1991, utgör den gemensamma grunden och inkluderar miljö och hälsa, säkerhet, sociala förhållanden, samhällsekonomiska konsekvenser samt hushållning med naturresurser.

Med miljökonsekvensbeskrivning menas i NRL ett underlag för en samlad

SOU 19941139 MEDVERKAN ] SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE 103

bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljö, hälsa, säkerhet och hushållningen med naturresurser. En miljökon- sekvensbeskrivning enligt NRL skall belysa de sociala och samhällsekono- miska konsekvenserna i den mån det är relevant för bedömningen av god hushållning enligt NRL.

PBL anger att en miljökonsekvensbeskrivning skall utföras senast i pro- gramskedet vid detaljplanering av vissa typer av projekt. Miljökonsekvens- beskrivningar i NRL/PBL-systemet gäller miljökonsekvenserna av avsedda större förändringar i användningen av bebyggelse, mark och vatten. PBL (5 kap. 18 &) ställer sålunda krav på miljökonsekvensbeskrivningar i samband med detaljplaner för vissa ändamål i enlighet med EG:s direktiv, bl.a. indu- striändamål, ny sammanhållen bebyggelse, skidliftar eller kabinbanor, ho- tellkomplex eller fritidsbyar, permanenta tävlings- eller testbanor för bilar eller motorcyklar. Krav på miljökonsekvensbeskrivning förutsätter dock att miljöpåverkan anses vara betydande.

Varje kommun skall enligt PBL ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Översiktplanen kan fördjupas och göras mer detaljerad för mindre delar av kommunen, t.ex. en stadsdel eller en tätort. Översiktsplanen skall vara vägledande för den efterföljande planläggningen, t.ex. detaljplan och bygglov, men den är inte bindande, vare sig för myndigheter eller för enskilda. Beträffande översiktsplanen ställs inga uttryckliga krav på konse- kvensbeskrivningar i lagtexten.

3.2.3 Plan- och byggutredningens betänkande Miljö och fysisk planering

Regeringen uppdrog år 1992 åt en särskild utredare att göra en bred översyn av plan- och bygglagstiftningen. Uppdraget skulle bl.a. beakta vunna er- farenheter av 1987 års PBL-reform och de nya förutsättningar som samhälls- utvecklingen inneburit för planeringen av mark- och vattenområden och byggandet.

Som utgångspunkt för kommunens planering föreslår utredningen en ny lydelse av 2 kap. 1 & PBL, där de allmänna intressen som skall vara till- godosedda vid planläggning anges.

Planläggning skall med beaktande av befintliga värden främja en ändamålsenlig samhällsstruktur från hushållningssynpunkt och ge förutsättningar för en från social synpunkt god livsmiljö.

All planering skall enligt förslaget göras bl.a. med utgångspunkt i begreppet ”en från social synpunkt god livsmiljö”. För sådana områden där man avser att göra förändringar med betydande miljöpåverkan innebär förslaget ett krav att lyfta fram konsekvenserna för vardagslivet för dem som bor och arbetar inom det område som berörs av planläggningen. Vidare betonas att de befintliga förutsättningar som finns bl.a. i den byggda miljön utgör värden som skall tas till vara i den fysiska planeringen. Till dessa värden hör förutsättningarna för social och kulturell identitet.

104 MEDVERKAN l SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE SOU 19941l39

Plan- och byggutredningens förslag bereds för närvarande i regerings- kansliet.

3.2.4 Miljökonsekvensbeskrivningarnas begränsningar

NRL/PBL-systemet innehåller krav på miljökonsekvensbeskrivningar som i sig innefattar sociala konsekvenser. Det finns dock en rad områden som inte täcks in av gällande och föreslagna bestämmelser. Dessa skall nu kort beröras.

Miljökonsekvensbeskrivningar krävs i dag enbart då det är fråga om betydande inverkan på miljön, hälsan och säkerheten eller hushållningen med naturresurser.

När det gäller den biologiska miljön och den somatiska hälsan finns etablerade konventioner om vad som är betydande och vad som inte är det. Fortlöpande sker också ett kvalificerat forsknings- och utvecklingsarbete för att förfina bedömningsgrunderna för inverkan på växt— och djurliv, luft och vatten. När det gäller den sociala miljön eller den psykosociala hälsan saknas underlag för att bedöma vad som kan anses vara betydande inverkan.

Kravet på miljökonsekvensbeskrivning vid detaljplanläggning, dvs. den rättsverkande regleringen av ett begränsat område, gäller inverkan på den närmaste omgivningen, inte inverkan på förhållanden längre bort. Om man bygger en butik där det inte förut funnits någon måste man göra en miljö- konsekvensbeskrivning som belyser konsekvenserna för de kringboende av ökad parkering och trafik på gatorna i närheten. Men de långsiktiga konse- kvenserna i andra kommundelar, t.ex. butiksnedläggningar och därmed ökat transportbehov och större svårigheter att handla mat för dem som inte har bil, behöver inte studeras inför detaljplanebeslutet.

Vidare berörs inte åtgärder vilka inte medför förändringar av mark- eller byggnadsanvändningen. Förändringar i verksamheten, t.ex. ändringar av lokaltrafikens sträckning och turtäthet, fritidsverksamhetens inriktning och utnyttjandet av skolans lokaler är exempel på åtgärder som kan få sociala konsekvenser, men som inte omfattas av bestämmelserna i plan- och bygg- lagstiftningen.

3.3 Svenska och internationella erfarenheter 3.3.1 Inledning

I dag saknas övergripande kunskap om hur kommunerna tillämpat social- tjänstlagens bestämmelser om att arbeta strukturinriktat. I olika samman- hang och av olika aktörer har dock studier och utvärderingar gjorts om genomförda insatser bl.a. i form av bostadsförnyelseprojekt i storstäderna, förebyggande insatser för barn och ungdomar. folkhälsoarbete och lokalt utvecklingsarbete både i städer och i glesbygd.

Av Plan- och byggutredningens betänkande (SOU 199436) Miljö och

SOU 19942139 MEDVERKAN l SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE 105

fysisk planering framgår att socialtjänsten endast i begränsad omfattning synes ha medverkat i den översiktliga planeringen, varför den ”första gene- rationens" översiktsplaner i stor utsträckning saknar en social dimension.

När det gäller socialtjänstens medverkan i detaljplanearbete och annan kommunal fysisk planering har bl.a. länsstyrelserna i sitt tillsynsarbete funnit att formerna för och omfattningen av socialtjänstens medverkan varierar mellan kommunerna. I vissa kommuner medverkar socialtjänsten i samhälls- planeringen endast genom att yttra sig över remitterade planförslag medan socialtjänsten i andra kommuner aktivt deltar i hela planerings- och genom- förandeprocessen.

När det gäller sociala bostadsförnyelseprojekt, lokalt utvecklingsarbete inklusive samhällsarbete finns olika källor att hämta erfarenheter ur. Nedan redovisas kortfattat exempel på erfarenheter av socialtjänstens medverkan i samhällsplanering och lokalt utvecklingsarbete både i storstädernas bostads- områden och i glesbygd. Redovisningen gör inte anspråk på att ge en fullständig bild utan bör ses som exempel på dokumenterad erfarenhet i den aktuella frågan.

När det gäller de historiska och internationella erfarenheterna på sam- hällsplaneringens område liksom forskningen inom området hänvisas till kommitténs rapport (SOU 1993:91) Socialtjänstens roll i samhällsplanering och samhällsarbete.

Avslutningsvis redovisas internationella erfarenheter av förnyelsearbete i den sociala och bebyggelsemässiga miljön i problemfyllda och nerslitna bostadsområden i andra länders storstadsområden.

3.3.2 Svenska erfarenheter

Storsladsutredningen identifierade i sitt huvudbetänkande ( SOU 1990:36 ) sammanlagt ett 50-tal bostadsområden i de tre storstadsregionerna som kännetecknades av en överrepresentation av resurssvaga hushåll, utlands- födda och invånare med relativt dålig hälsa. Ca 10 procent av befolkningen i respektive region bodde i dessa bostadsområden. Dessa områden hade en stor andel bostäder byggda under miljonprogrammets dagar och förvaltades i stor utsträckning av allmännyttiga bostadsföretag.

De enkäter som gjordes med de boende i dessa områden visade att de boende var missnöjda med framför allt skötseln och förvaltningen av om- rådet men också med den sociala sammansättningen och med den byggda miljöns utformning.

Storstadsutredningen konstaterade att varje framgångsrik förnyelse borde gå i riktning mot lokalt ansvar och befogenheter, tidig upptäckt av missför— hållanden, snabba och effektiva åtgärder samt kontinuitet och uthållighet.

I en bilaga till rapporten (SOU 1989:67) Levnadsvillkor i storstadsregio- ner redovisades ett drygt 30-tal då pågående förnyelseprojekt i de identifie- rade och utsatta bostadsområdena. Av redovisningen kan utläsas att flera av dessa förnyelseprojekt genomfördes i bred samverkan mellan olika aktörer, där även socialtjänsten deltog. Som exempel kan nämnas projekt som

106 MEDVERKAN ] SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE SOU [9941139

Aspudden i Stockholm samt Rosengård och Östergård i Malmö, vilka alla är dokumenterade i andra sammanhang.

I Socialstyrelsens Sociala rapport 1994 konstateras att kunskapen om boendesegregationen i Sverige inte har förnyats i takt med samhällsför- ändringarna. Storstadsutredningens bild av segregationen baseras främst på forskning som i dag är fem till tio år gammal.

I Socialstyrelsens rapport Barns villkor i förändringstider (Socialstyrelsen följer upp och utvärderar/199424) framgår bl.a. att det i storstadsområdena finns ett stort antal barnrika delområden med hög koncentration av invand- rare, ekonomiskt svaga grupper och människor med psykosociala problem. Enligt Socialstyrelsen finns det särskilda skäl att åter uppmärksamma dessa bostadsområden och överväga vilka åtgärder som behövs där.

Regeringen har bl.a. mot bakgrund av ovan nämnda rapporter i juni 1994 beslutat att uppdra åt en särskild utredare (S 1994z03) att belysa och analyse— ra den sociala utvecklingen i ett antal bostadsområden i storstadsregionerna. Utredaren skall i nära kontakt med företrädare för storstadsområdena bl.a. jämföra utvecklingen av befolkningens levnadsvillkor i de områden som storstadsutredningen identifierade med utvecklingen i andra områden under den senaste tioårsperioden.

Utredaren skall därutöver analysera om det finns strukturella faktorer som bidrar till att skapa sociala problem eller som befrämjar en god social utveckling samt belysa vilka som är de strategiska åtgärderna om man vill förändra en dålig situation och/eller bryta en negativ utveckling.

Boverket har i rapporten Samverkan i lokalsamhället (19943) samman- ställt erfarenheterna från Boendeservicedelegationens tioåriga utvecklings- arbete med fokus på erfarenheter från 105 lokala utvecklingsprojekt.

Sammanfattningsvis framgår av rapporten att utvecklingsarbetet framför allt har handlat om att försöka åstadkomma en nära samverkan mellan offentlig, informell och kommersiell verksamhet inom ramen för väl sam- manhållna lokalsamhällen. Utvecklingsarbetet har både handlat om försök att förbättra servicen och om att öka gemenskapen mellan de boende i lokalsamhället. Bättre resursutnyttjande, ökat inflytande och social för- nyelse är andra syften som har varit vanliga. I ett stort antal projekt har det förekommit fysisk förnyelse, främst i form av gemensamhetslokaler av olika slag.

Utvecklingsarbetet med samordnad boendeservice ger stöd för grann- skapsidén om betydelsen av samverkan, gemenskap och hushållning. Men det förutsätter lokalsamhällen som för de boende är väl avgränsade och överblickbara. Det är i sådana lokalsamhällen som möjligheterna finns att bryta ett sektorstänkande och i stället bygga på ett helhetstänkande i sam- hällsplaneringen som utgår från lokal intressegemenskap och lokalt för- eningsliv.

Utvecklingsarbetet visar att samverkan är en framgångsrik metod inte minst när det sker mellan kommunen, särskilt socialtjänsten, och det lokala föreningslivet. Denna samverkan har i utvecklingsarbetet ofta lett till ekono- miska besparingar genom samutnyttjande av lokaler och personal. Men

SOU 19941139 MEDVERKAN [ SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE 107

ekonomiska besparingar har också uppnåtts när mer ansvar har lagts ut på lokala aktörer. Detta har stimulerat frivilliga insatser och bidragit till en ökad flexibilitet och beredskap 1 lokalsamhället inför framtida förändringar.

Åtminstone två villkor måste emellertid enligt Boverket vara uppfyllda för att samverkan skall bli framgångsrik.

. Lokalsamhället får inte splittras upp i en mängd sektorsoptimerade resul- tatenheter. Hela lokalsamhället måste utgöra en sammanhållen resulta- tenhet. . Kommunerna måste i sin samverkan med lokala aktörer visa respekt för förändringsbehov som är gemensamt upplevda av såväl de boende som den personal som är verksam i lokalsamhället. Kommunernas planerare måste också visa respekt för den tid som lokala aktörer behöver för att ta till sig nya idéer och arbetssätt. Denna mognadsprocess är både viktig och nödvändig.

En erfarenhet från utvecklingsarbetet med samordnad boendeservice är att det finns mycket kraft hos enskilda och föreningar i lokalsamhället. För att utveckling och förändring ska komma till stånd är det ändå nödvändigt med stöd, främst från kommuner och bostadsföretag. Statliga stimulansbi- drag har också visat sig vara en typ av stöd uppifrån som ger goda resultat, åtminstone för att få i gång sådana förändringsprocesser som det varit fråga om i utvecklingsarbetet med samordnad boendeservice.

En slutsats som redovisas i Boverkets rapport är att genom samverkan i lokalsamhället går det att förbättra servicen, öka gemenskap och inflytande för de boende samt att genomföra fysisk förnyelse med sociala förtecken. Detta går att åstadkomma inom ramen för befintliga resurser.

En annan slutsats är att samordnad boendeservice är en användbar metod för en allmänt positiv utveckling i lokalsamhället och för att äldre personer skall kunna bo kvar längre i vanliga bostäder i vanliga bostadsområden.

Enligt den samlade erfarenhet som CESAM (Centrum för samhällsarbete och mobilisering i Örebro) har av lokalt utvecklingsarbete under den senaste tioårsperioden kan utvecklingen av samhällsarbete i Sverige sedan 1970- talet kort sammanfattas på följande sätt.

Under 1970-talet fanns en strävan hos många socialarbetare att komma bort från skrivborden ut till bostadsområden och människor för att bedriva socialt förändringsarbete. Samhällsarbetet inititerades ofta av socialarbetare med ett starkt politiskt och socialt engagemang och hade vanligtvis karaktä- ren av sektoriserade utvecklingsprojekt. Samhällsarbetarnas förhållande till det traditionella politiska arbetet uppfattades inte sällan som oklart.

I början av 1980-talet ändrade samhällsarbetet karaktär och initierades allt oftare av fritidsledare som önskade vara en resurs för alla omkring- boende, vilket också namnbytet från ungdomsgård till fritidsgård angav. Beteckningen för 1980-talets arbete var vanligtvis inte samhällsarbete utan grannskapsarbete. Socialtjänsten deltog ofta i grannskapsarbetet men spela- de inte samma aktiva roll som under 1970-talet. Syftet var emellertid det— samma som tidigare, nämligen att mobilisera och stödja de boende att själva

108 MEDVERKAN 1 SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE SOU 1994zl39

förändra sina levnadsvillkor och den sociala miljön och att stärka gemen- skapen i bostadsområdet.

Under 1980-talets slut började olika samhällsorgan att ta till sig det mobiliserande förhållningssätt, som karaktäriserat samhällsarbetet. Sam- tidigt hade allt fler socialarbetare skaffat gedigen kunskap och erfarenhet om förutsättningarna för samhällsarbete och lokalt utvecklingsarbete. Sam- hällsarbete som metod hade mognat och fått en större acceptans jämfört med tidigare.

Sedan 1990-talets början har allt fler aktörer tagit initiativ till lokalt utvecklingsarbete, förnyelseprojekt i bostadsområden och lokalt folkhälso- arbete. De frivilliga organisationerna, kooperativa verksamheter, den pri- vata sektorn, bl.a. bostadsföretagen och den offentliga sektorn samverkar allt oftare i ett sektorsövergripande lokalt utvecklingsarbete. Bakom denna utveckling ligger bl.a. kommundelsreformen och ett ökat intresse på central och lokal nivå för frivilligt arbete och samhällsarbete.

1990-talets samhällsarbete kan ha formen av social bostadsförnyelse, folk- hälsoprojekt, glesbygdsutveckling eller kulturaktiviteter av olika slag. Ett gemensamt kännetecken är vanligtvis en stark förankring i det överblickbara lokalsamhället eller nära grannskapet.

3.3.3 Internationella erfarenheter

Stadsmiljöns ekonomiska, sociala och ekologiska problem har ökat i storlek, komplexitet och intensitet i OECD-länderna och drar till sig en allt starkare uppmärksamhet nationellt och lokalt. Detta konstateras av en arbetsgrupp inom OECD som nu efter drygt två år har avslutat sitt arbete. I arbets— gruppen, som heter Housing, Social Integration and Livable Environments in Cities, har 18 länder deltagit.

De områden som uppfattats som mest problematiska, har varit relativt nybyggda storskaliga bostadsområden i städernas periferi. Det har rört sig om slitna, nergångna miljöer med bristande service och bristande underhåll, med ett stort inslag av vandalism, brottslighet och missbruk och med en befolkning som har svåra ekonomiska problem och är lågutbildad och ar- betslös i stor utsträckning.

Men OECD-gruppen har funnit att problemen inte enbart drabbar dessa områden och dem som bor där. De påverkar hela stadens sätt att fungera, dess vitalitet och ekonomiska utveckling. Att förbättra levnadsförhållande- na i problemområdena är således nödvändigt för att stadsmiljön som helhet skall utvecklas i positiv riktning.

Under en lång rad år har man i de flesta länder också gjort stora försök att förbättra den sociala och bebyggelsemässiga miljön i dessa områden. Det har kostat mycket pengar, men ofta har man varit tvungen att konstatera att ansträngningarna inte räckt. I det ena landet efter det andra har man kommit fram till att åtgärderna varit för ensidigt inriktade. Miljömässiga och byggnadstekniska insatser har visserligen förbättrat miljön under några år. Men om befolkningen inte samtidigt kunnat förbättra sin ekonomi och de

SOU 19941139 MEDVERKAN 1 SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE 109

sociala villkoren i övrigt, om ungdomarna fortfarande gått arbetslösa, så har området snabbt förfallit igen. Har man å andra sidan satsat på arbetsmark- nadsinsatser och utbildning så har de som fått det bättre flyttat till ett mer attraktivt område och ersatts av nya hushåll med problem.

Dessa erfarenheter har lett till att man nu i ökad utsträckning satsar på vad man kallar en multisektoriell ansats. Med detta menas att man vidtar åtgärder i ett område från flera håll samtidigt, samordnat och samfinansie- rat. I korthet går det ut på att de som har ett intresse eller en skyldighet i ett område bl.a. olika kommunala organ, lokalt näringsliv, föreningsliv och boende, enas om ett handlingsprogram och fördelar sina åtaganden. Där- igenom räknar man med synergieffekter. Att minska ungdomsarbetslös- heten kan t.ex. ge god utdelning genom minskad skadegörelse för fastig- hetsägarna, genom fler kunder i butikerna, genom att bostadsföretagen kan bli av med outhyrda lägenheter, osv. Då finns det också anledning för både de lokala näringsidkarna och för bostadsföretagen att medverka i en sådan satsning. Åtgärdas samtidigt andra brister, t.ex. den yttre miljön, kollektiv- trafiken och barnomsorgen finns dels förutsättningar att insatserna kommer att märkas av de boende, dels att effekterna blir permanenta. Dessa resultat stämmer väl med resultaten från utvärderingen av de svenska boendeservi- ceprojekten.

Som en röd tråd genom alla de projekt som presenterats i OECD-gruppen går de boendes medverkan, inflytande och ansvarstagande. Allt förändrings- arbete måste sätta de boende i fokus och inriktas på att dessa skall växa som individer och kunna ta ökat ansvar för sig själva, sin situation, sin familj och sitt område. Det går med andra ord ut på att stödja människor till att själva ta ansvar och påverka förhållandena omkring sig, påverka beslut och spela en aktiv roll i förbättringen av sitt område. För detta måste en lämplig avvägning mellan de boendes egna initiativ och initiativ från olika samhälls— organ göras.

3.3.4 Sociala konsekvensanalyser i ett internationellt perspektiv

OECD—arbetsgruppen har funnit att den enda framkomliga vägen när det gäller att gripa sig an problematiska boendemiljöer, är att göra en god beskrivning av det mål man eftersträvar och de metoder som man tänkt använda för att nå dit. Konsekvensanalyser blir därmed en naturlig del av alla åtgärdsprogram. Det innebär också att tänka igenom vilka eventuella negativa konsekvenser som kan tänkas uppstå. Sådana analyser kan med- verka till att lösa multidimensionella problem och komplexa stadsmiljöpro- blem genom att visa hur flersektoriella ansatser kan utnyttjas. Därför behövs nya metoder för att uppskatta effekterna av föreslagna åtgärder och planer.

Sociala konsekvensanalyser handlar om att klargöra ett problems sociala dimensioner, dess alternativa lösningar och effekterna av dessa lösningar — såväl de positiva som de negativa. Det handlar vidare om att öka med- vetenheten bland alla inblandade om projektets nyttoeffekter för att kunna

110 MEDVERKAN 1 SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE SOU 1994:139

fördela kostnader och insatser. Men det är i lika hög grad en fråga om att föra upp till ytan de svårigheter som man måste ta itu med för att de inte skall sätta käppar i hjulet för projektet eller medföra orimliga påfrestningar för de boende.

3.4 Folkhälsoarbete

3.4.1 Bakgrund

Som tidigare framgått ingår det i kommitténs uppdrag att bl.a. ur ett folk- hälsoperspektiv ta ställning till på vilket sätt socialtjänsten kan och bör medverka i samhällsplaneringen. Nedan redovisas därför kort dels insatser på nationell nivå som har betydelse för folkhälsoarbetet, dels det lokala folkhälsoarbetet ur socialtjänstens perspektiv.

3.4.2 Folkhälsoinstitutet

Folkhälsoinstitutet, som bildades den 1 juli 1992, har till huvuduppgift att på nationell nivå bedriva folkhälsofrämjande och sjukdomsförebyggande arbe- te av sektorsövergripande karaktär.

Folkhälsoinstitutets arbete är inriktat mot vissa angivna programområ- den, nämligen alkohol och droger, tobak, skador, barns och ungdomars hälsa samt utsatta kvinnors hälsa. Alkoholprogrammet är av permanent karaktär medan övriga program är tidsbegränsade och beroende av aktuella folk- hälsoproblem och målgrupper. Programmet för barn och ungdom skall överbrygga alla programområden.

Folkhälsoinstitutet har också till uppgift att förebygga allergi samt att arbeta med HIV/AIDS—frågorna samt bevaka andra viktiga folkhälsofrågor, bl.a. psykisk hälsa.

Enligt propositionen (1990/91:175) om vissa folkhälsofrågor har hälso— och sjukvården stor strategisk betydelse för ett effektivt folkhälsoarbete. Att förebygga ohälsa anges därför i hälso-och sjukvårdslagen(1982:763/HSL) som en särskild uppgift. Men även kommunerna har en rad betydelsefulla uppgifter inom folkhälsans område, bl.a. miljöförbättringar i tätortsmiljöer, förebyggande insatser för barn, ungdomar, äldre och funktionshindrade. Inom barnomsorgen och inom skolan är hälsoupplysning och hälsofostran viktiga insatser.

Enligt propositionen bör verksamheten förskjutas till lokalsamhället och närmiljön, där människor lever, bor och arbetar. Den övergripande utgångs- punkten är därför att folkhälsoarbete skall bygga på lokalt engagemang, kunskap och samarbete över sektorsgränserna.

SOU 1994zl39 MEDVERKAN 1 SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE 111

Institutets tillkomst skall ses mot bakgrund av den globala strategin ”Häl- sa för alla år 2000” som Världshälsoorganisationen (WHO) antog år 1981 och som Sverige anslöt sig till år 1984.

3.4.3 Socialstyrelsens folkhälsorapport respektive sociala rapport 1994

När regeringen i augusti 1992 uppdrog åt Socialstyrelsen att utarbeta en tredje folkhälsorapport vidgades samtidigt uppdraget till att omfatta hela den sociala sektorn. dvs. att beskriva och analysera utvecklingen av såväl hälsa som social välfärd och riskfaktorer för sjukdom och sociala problem. Resultatet av detta uppdrag har blivit två rapporter, Folkhälsorapport 1994 och Social rapport 1994.

Av Folkhälsorapporten 1994 framgår att den samlade bilden av folk- hälsoläget innebär att

. många människor får allt bättre hälsa samtidigt som fler får allt sämre hälsa, . de socioekonomiska skillnaderna i hälsa ökar, . en ökad andel människor har såväl sociala och ekonomiska som hälso— mässiga problem med koncentration till kvinnor i arbetarklass och lägre medelklass.

Socialstyrelsens Sociala rapport 1994 handlar i huvudsak om människors materiella villkor. Rapporten beskriver förändringar från början av 1980- talet fram till år 1992, i vissa avseenden fram till år 1993. De omvälvande förändringar, som ägt rum under början av 1990-talet har emellertid inne- burit att intresset fokuserats på dessa år. Det har emellertid visat sig svårt att få grepp om eventuella effekter av den höga arbetslösheten för de arbets- lösas ekonomi och hälsa, för familjen och för barnen. I stora drag kan rapportens resultat sammanfattas i två slutsatser.

. Situationen för vissa befolkningsgrupper försämrades i vissa avseende redan under 1980-talet. Alla försämringar kan därför inte förklaras av krisen. Under 1990-talets första år kan man emellertid se ytterligare försämringar samtidigt som nya problem tillstöter, varav den mycket höga arbetslösheten är den största förändringen. . Vissa grupper i befolkningen ungdomar, ensamstående föräldrar och vissa invandrarkategorier har svaga resurser på så gott som alla under- sökta områden. Dessa gruppers materiella standard försämrades under åren 1980—92. I vissa avseenden försämrades också kvinnornas situation.

Problem av det slag som behandlas i rapporten, dvs. ekonomiska resurser, problem i samband med arbete och boende tenderar att ansamlas hos vissa individer. Svaga ekonomiska resurser, vilket en tredjedel av befolkningen

112 MEDVERKAN ] SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE SOU 1994:139

har, intar en central plats när flera problem ansamlas. Ungdomar och in- vandrare har i betydligt större utsträckning än äldre och svenskar flera problem samtidigt. Det är också vanligare att ensamstående med barn har flera problem samtidigt än att andra barnfamiljer har det.

Att ha problem med arbete, boende eller ekonomi hänger delvis samman med problem inom andra välfärdsområden. Ju fler problem med de materi- ella villkoren, desto fler människor uppger också hälsobrister, litet umgänge. svaga politiska resurser samt utsatthet för våld eller stöld.

Sammantaget visar både folkhälsorapporten och den sociala rapporten ett starkt samband mellan ekonomiska och sociala villkor och hälsa.

3.4.4 Det lokala folkhälsoarbetet

I det lokala folkhälsoarbetet är folkrörelsernas engagemang centralt. Folk- rörelserna har en lång tradition när det gäller att verka för en god hälsa och aktivt motverka hälsorisker bl.a. i form av drogmissbruk. Hälso— och sjuk- vården och socialtjänsten har viktiga uppgifter att fylla när det gäller att klarlägga, analysera och förmedla kunskaper om sjukdomars, skadors och sociala missförhållandens omfattning, fördelning och orsaker.

Kommunförbundet har i en rapport 1991 — Kommunerna och folkhälsan — bl.a. redovisat goda exempel på kommunalt folkhälsoarbete. Inledningsvis konstateras att innebörden av begreppet hälsa har förändrats över tid. Hälsa innebär i dag väsentligt mer än ”frihet från sjukdom”. Dagens hälsobegrepp inbegriper välbefinnande i ett fysiskt, psykiskt och socialt perspektiv. Detta synsätt är ett uttryck för en helhetssyn på människan och bör enligt rappor- ten tjäna som ett riktmärke för hälsopolitik och hälsoförebyggande arbete. I rapporten definieras förebyggande arbete utifrån tre begrepp.

Med primärprevention avses allmänt förebyggande arbete för att främja förutsättningar för goda livsvillkor i samhället. Primärprevention är inriktad mot att förhindra att sjukdom, skador eller problem överhuvudtaget uppstår. Primärprevention omfattar allt från samhällsplanering till miljöskydd och kulturpolitik samt andra insatser för att främja goda livsmiljöer. Informa- tion, upplysning, fritidsaktiviteter och nätverk i den lokala miljön i syfte att skapa förutsättningar för social gemenskap är exempel på primärprevention. Kortfattat kan sägas att primärprevention innebär att främja friskfaktorerna i samhället. Den riktar sig vanligtvis till hela befolkningen eller till stora, icke selekterade grupper.

Sekandärprevention är inriktad mot riskgrupper och/eller riskmiljöer och innebär att tidigt upptäcka och tidigt ingripa om en sjukdom eller ett problem uppstått. Syftet är att förhindra en vidareutveckling av ohälsa eller sociala problem eller att tidigt åtgärda dessa. Som exempel nämns tidiga insatser för att förhindra att en person som överkonsumerar alkohol ut- vecklar ett befäst missbruk eller att han introducerar andra i missbruket. Uppsökande arbete bland utsatta grupper och sysselsättningsmöjligheter för långtidsarbetslösa är andra exempel på sekundärprevention. Insatser som sker i samverkan mellan socialtjänsten och andra aktörer såsom skolan,

SOU 19942139 MEDVERKAN | SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE 113

polisen, primärvården m.fl. för vissa riskgrupper är också exempel på sekun— därprevention. Dessa insatser riktas både till grupper och enskilda.

Tertiärprevention riktar sig till de enskilda individer som identifieras som sjuka eller befinner sig i en problemsituation. Tertiärprevention syftar till att upprätthålla en funktionsnivå, förhindra en försämring eller motarbeta ett kroniskt tillstånd eller återfall. Tertiärprevention handlar framför allt om individinriktad vård och behandling.

Primärpreventionen är viktigast i kommunens folkhälsoarbete i form av olika förebyggande insatser. Tertiärprevention bedrivs av kommunerna hu- vudsakligen inom socialtjänsten men också inom den hälso- och sjukvård som åligger kommunen.

Kommunfullmäktige i landets kommuner kan besluta att anta WHO:s mål Hälsa för alla år 2000 som gäller både den sociala och den fysiska miljön. Ett av de 38 målen i WHO:s strategidokument är ”tvärsektoriellt arbete för bättre hälsa”. Folkhälsoarbetets signum är således ett tvärvetenskapligt/ tvärfackligt perspektiv. Kommunallagen(1991:900) innehåller inga över— gripande mål om att kommunen skall arbeta för förbättrad folkhälsa. I kommunerna är kommunstyrelsens roll därför ofta avgörande när det gäller att sätta målen, samordna arbetet och ha frågor om folkhälsan på dagord- ningen. Någon har sagt att folkhälsan är ”allas ansvar men ingens imperi- um”.

Kommunerna gör i dag en rad insatser för folkhälsan av förebyggande karaktär men som inte alltid betecknas som folkhälsoarbete. Det kan gälla miljöförbättringar i tätortsmiljöer, trafiksäkerhetsåtgärder, fritids- och kul- turinsatser och bostadsförbättringar. En annan viktig aspekt på folkhälso- arbetet är strävan mot ökad jämlikhet i levnadsvillkoren såsom denna ut- trycks i kommunernas social-, bostads- och skolpolitik.

Samlade måldokument för folkhälsoarbete i ett brett perspektiv före- kommer ännu inte så ofta i svenska kommuner. Däremot finns många måldokument, som innehåller folkhälsomål, bl.a. alkoholpolitiska program eller ungdomspolitiska program.

Enligt Folkhälsoinstitutet (april 1994) har majoriteten av landets kommu- ner inrättat s.k. folkhälsoråd. Dessa råd är uppbyggda på olika sätt. I vissa kommuner ingår enbart politiker med förankring i landsting och kommun. På andra håll består folkhälsoråden av både politiker och tjänstemän från landsting och kommun eller av enbart tjänstemän. I vissa län, bl.a. Älvsborgs län, har inrättandet av primärvårdsnämnder och hälsoplanerare bidragit till att lokala folkhälsoråd bildats i alla kommuner.

I februari 1994 bildades ett svenskt nätverk för lokalt folkhälsoarbete i samverkan mellan Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, Folk- hälsoinstitutet och Socialstyrelsen i syfte att stödja erfarenhetsutbyte och befintliga regionala nätverk. I en rapport från detta nätverk — Samhällets hälsopolitik 1994 — 2004 (februari 1994) — behandlas bl.a. frågan om social- tjänsten i ett folkhälsoperspektiv. Av rapporten framgår bl.a. följande.

Det finns ett nära — men oftast förbisett samband mellan socialtjänstens insatser

114 MEDVERKAN 1 SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE SOU 1994:l39

och folkhälsan speciellt bland utsatta grupper bland barn, låginkomsttagare och äldre.

Socialtjänstens insatser kan bryta den onda cirkel som så ofta går från sociala problem till ohälsa. I denna mening kan socialtjänstens arbete ofta betecknas som förebyggande också i ett folkhälsoperspektiv. Kunskapen att se och förstå dessa samband och fånga upp tidiga varningssignaler är emellertid outvecklad såväl inom socialtjänsten men i än högre grad i den traditionella skolmedicinen.

Samtidigt präglas socialtjänsten och sjukvården av två helt olika professionella kulturer som vanligen har mycket svårt att förstå varandra. Samverkansprojekt efter samverkansprojekt under de senaste årtiondena kan vittna om detta men också om vissa framsteg mot en helhetssyn där de berörda individernas situation och problem står i centrum.

Kommer dessa bräckliga gemensamma insatser som syftar till att förebygga såväl sociala som hälsomässiga problem att överleva i ett system där man byter samverkan mot konkurrens? Där det gäller att hitta köpare för sina tjänster och där socialtjänstens "kunder" ofta upplevs som olönsamma på den nya vårdmark- naden.

"— Får vi ekonomiska styrsystem som stimulerar till samverkan mellan social- tjänst och sjukvård? Detta liksom hur socialtjänstens egna folkhälsoansvar skall utvecklas är frågor som borde ges en framskjuten plats i det intensiva förändrings- arbete som f.n. pågår inom socialsektorn.”

3.5 Rapporten Socialtjänstens roll i samhällsplanering och samhällsarbete

3.5.1 Inledning

Socialtjänstkommittén har tidigare lagt fram rapporten (SOU 1993:91) Soci- altjänstens roll i samhällsplanering och samhällsarbete en kunskapsöver— sikt och ett diskussionsunderlag. Rapporten har överlämnats till samtliga kommunstyrelser i landet, som också har haft möjlighet att lämna syn- punkter på rapportens innehåll och förslag.

Nedan sammanfattas kort innehållet i den aktuella rapporten. Därefter redovisas en sammanställning av de synpunkter som lämnats på denna rapport.

3.5.2 Rapportens innehåll

I rapporten redovisas historiska samt internationella och svenska erfaren- heter på samhällsplaneringens område.

Den grundsyn som redovisas i rapporten innebär att utsatta områden och grupper tydligare bör prioriteras i ett förnyat, strukturinriktat arbete. Detta är enligt författaren nödvändigt för att problemen på individnivå inte skall överskölja personalen. Vidare framhålls betydelsen av uppslutning bland medborgarna. Professionellt yrkesverksamma och ”vanliga människor” i kommunens olika delar klarar sig inte utan varandra. De har kunskap och erfarenhet av olika slag.

En hos invånarna förankrad ”lokal utvecklingsplanering” grundad på

SOU 1994:139 MEDVERKAN 1 SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE 115

historiska, kulturella och sociala förutsättningar ger en bättre grund för den översiktliga planeringen. Sociala konsekvensbeskrivningar med såväl hårda som mjuka data bör ses som lika naturliga som ekonomiska analyser eller miljökonsekvensbeskrivningar.

En utveckling från ”mönster- och expertplanering” till ”process- och dialogplanering” är angelägen. Ur social synpunkt är det viktigt att samhälls- planeringen inte reduceras till enbart ekonomi, affärer och teknik.

Socialtjänsten har genom sitt kontaktnät — öppen förskola, daghem, hem- tjänst, dagverksamhet för handikappade och andra grupper osv. — goda förutsättningar att bidra med ”förvarningar” om tecken till ogynnsam ut— veckling i den lokala miljön och till att vända utvecklingen.

I en del stadsmiljöer behövs socialarbetare med särskild kompetens i närkontakt med t.ex. ungdomsgrupper och invandrare. I en del miljöer kan det vara önskvärt att socialarbetaren får fullgöra sitt uppdrag i arbetslag med bl.a. planerare och andra yrkesutövare.

Under rubriken ”Överväganden och preliminära förslag” redovisas för- slag till vissa förändringar av socialtjänstens strukturinriktade insatser. Med sådana avses

. miljörapportering och beskrivningsarbete om förhållanden i den fysiska och sociala miljön som kan motivera särskilda insatser med stöd av kommunen eller andra intressenter, . lokal utvecklingsplanering och programarbete med sociala konsekvensa- nalyser, vars resultat bör tillföras den översiktliga samhällsplaneringen samt . lokal självorganisering och samhällsarbete jämte medverkan i folkhälso— arbete med kommunalt eller annat stöd.

I en bilaga till rapporten har Lars Hjärne, Statens Institut för Byggnads— forskning, analyserat skälen till socialtjänstens svårigheter att ta sig an uppgiften att medverka i samhällsplaneringen. Hjärne framhåller bl.a. att planeringsförutsättningarna har förändrats sedan socialtjänstreformens till- komst. Samhällsbyggandet är mer komplicerat än tidigare. Planering och förvaltning förutsätter att flera aspekter samtidigt beaktas. Samverkan mel- lan och hänsynstagande till offentliga och enskilda intressen krävs i olika faser av planeringsprocessen. Detta innebär att samhällsplaneringen i större utsträckning än tidigare karakteriseras av dialog— och processplanering med deltagande av både offentliga och enskilda intressenter.

Lagstiftarens intentioner med bestämmelsen om socialtjänstens medver- kan i samhällsplaneringen är bl.a. att förbättra kunskapsunderlaget om vad som anses vara bra för människor. Hjärne menar att detta synsätt bortser från planeringens begränsade styrmöjligheter. Först när den sociala kun- skapen mer specifikt rör sambandet mellan problem och samhällsförhållan- den, villkoren för olika grupper eller har en förankring hos medborgarna blir den intressant som underlag för social planering. Mot denna bakgrund utgör därför erfarenheterna från det grupp- och områdesinriktade sociala arbetet många gånger ett omistligt kunskapsunderlag i samhällsplaneringen.

116 MEDVERKAN 1 SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE SOU 1994zl39

3.5.3 Synpunkter på innehåll och förslag i rapporten

Ett 25—tal kommunstyrelser, några socialnämnder samt Föreningen Sveriges Socialchefer har till kommittén inkommit med synpunkter på rapporten.

Allmänna synpunkter

Av dem som lämnat synpunkter menar många att socialtjänstens strukturin- riktade arbete är av stor vikt för samhällsbyggandet men att det har varit svårt för socialtjänsten att fullgöra uppgiften. Skälen härtill har varit flera. Bl.a. framhålls att såväl metoder som planeringsinstrument för uppgiften har saknats bortsett från den egna verksamhetsplaneringen. Det har också varit svårt att mobilisera resurser men också engagemang från socialtjäns- tens sida. Socialtjänsten har inte alltid fått gehör för sina synpunkter hos kommunens övriga planerare. Slutligen framhålls också att samhällsplane- ring är svårgripbar då den berör alla aspekter i livet, t.ex. fritiden, boendet, samhällsservice och arbetet. Att påvisa samband mellan missförhållanden och sociala strukturer låter sig inte alltid enkelt fångas i planeringsdoku— ment.

Många kommuner framhåller att samhällsomvandlingen och den ökande arbetslösheten innebär nya förutsättningar och nya problembilder för kom- munerna. Socialtjänstens strukturinriktade arbete måste därför förnyas.

Drygt hälften av de kommuner som lämnat synpunkter ställer sig positiva till att socialtjänsten även fortsättningsvis bör arbeta med samhällspåverkan- de insatser. Socialtjänstens ställning i samhällsplaneringen måste dock stär- kas bl.a. genom tydligare lagregler.

Från flera håll betonas att socialtjänsten också bör ha en skyldighet att arbeta förebyggande i bostadsområden och för olika grupper. Detta är nödvändigt för att socialtjänsten inte skall översvämmas av krav på akuta insatser för enskilda. Det är därför angeläget att samhällspolitiska mål och ideologier för det förebyggande arbetet tydliggörs både på nationell och lokal nivå.

Vidare betonas att socialtjänstens framtida roll i planeringen förutsätter

. att tid avsätts för att aktivt delta, . att man hittar former för organisering av arbetet så att personalgruppers vardagskunskap kan systematiseras och tillföras planeringsprocessen, . att kunskap om livs- och välfärdsvillkor samt om planeringsprocessen fördjupas, . att socialtjänstens självuppfattning stärks genom ett konstruktivt delta— gande i planeringsprocessen.

Kommunstyrelsens ansvar

Flera kommuner betonar kommunstyrelsens övergripande ansvar för plane— ringen. Därför ifrågasätts lämpligheten av att socialtjänstens skyldighet att delta i planeringen regleras i socialtjänstlagen . Några kommuner föreslår Plan— och bygglagen som en lämpligare lag för denna reglering.

SOU 1994:139 MEDVERKAN 1 SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE 117

Många ser positivt på att det förebyggande arbetet betonas starkare och att denna skyldighet tydligare regleras i lagen. Särskilt med tanke på den fria nämndorganisationen bör kommunstyrelsens ansvar i detta avseende klar- göras.

”Ett aktivt förhållningssätt”

Många kommuner framhåller vikten av att socialtjänsten har ett aktivt förhållningssätt när det gäller att delta i samhällsplanering och samhälls- arbete. Att uppmärksamt följa utvecklingen i bostadsområden och ha en beredskap att vidta åtgärder om så krävs anses vara en angelägen uppgift för socialtjänsten. Från flera håll ser man därför positivt på förslaget att social- tjänsten ges en bevakningsskyldighet när det gäller att upptäcka och tidigt slå larm till kommunledningen om tendenser till ogynnsam utveckling.

”Prioritering av utsatta människor och områden”

De flesta som ställer sig bakom rapportens förslag framhåller vikten av att socialtjänsten fokuserar sina insatser i samhällsplanering och samhällsarbete på utsatta grupper och bostadsområden. Denna prioritering bör också gälla i folkhälsoarbetet.

Den motsatta uppfattningen hävdas av Föreningen Sveriges Socialchefer. Socialtjänsten bör medverka i all planering som påverkar den sociala miljön. Det är därför angeläget att formuleringarna i lagtexten inte snävar in om- rådet för socialtjänstens medverkan.

Ett ökat inslag av gruppinriktat arbete för att stödja utsatta grupper att själva påverka och förändra sin sociala miljö och sina levnadsförhållanden ses som en angelägen uppgift för socialtjänsten. Härigenom kan också nödvändig förnyelse i det sociala arbetet uppnås.

Folkhälsoarbete

De som har kommenterat folkhälsoarbetet menar att samhällsarbete och lokalt folkhälsoarbete överlappar och kompletterar varandra. Några be- tonar vikten av att socialtjänsten i denna fråga samverkar med andra organ, framför allt primärvården men också med skolan och kultur/fritidssektorn. Socialtjänsten har kontakt med grupper, som vanligtvis inte nås av det allmänt inriktade folkhälsoarbetet. Socialtjänstens folkhälsofrämjande in- satser bör därför komma de människor till godo som av en eller annan anledning befinner sig i den samhälleliga marginalen. Detta bör tydligt markeras i lagen.

Sociala konsekvensbeskrivningar I flera yttranden framhålls betydelsen av att socialtjänsten systematiserar sin kunskap om levnadsförhållandena i kommunen. Flera kommuner ställer sig också positiva till rapportens förslag om sociala konsekvensbeskrivningar.

118 MEDVERKAN 1 SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE SOU 19941139

”Social mobilisering”

Flera kommuner ser positivt på att grupper och organisationer engageras i samhällsarbete och i planering men ställer sig tveksamma till om ”social mobilisering” är en uppgift för tjänstemän. Social mobilisering ses snarare som en uppgift för folkrörelser och andra organisationer.

Den motsatta synpunkten framförs emellertid också, nämligen att det bör vara socialtjänstens skyldighet att stödja och stimulera utsatta grupper eller bostadsområden att ”göra något åt utsattheten” genom att förändra sin miljö och/eller sin livssituation. Man anser att detta förhållningssätt har stöd i portalparagrafens bestämmelser att socialtjänsten skall inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser.

Forskning och utbildning

Betydelsen av kunskapsutveckling inom området samhällsplanering och samhällsarbete framhålls från flera håll. Man anser att forskning om plane- ringsprocessen, om sociala samband och hur socialtjänstens kunskap om människors villkor skall kunna systematiseras och användas i planeringen måste utvecklas. Både forskningsinsatser, utbildning och fortbildning kom- mer att krävas för att uppnå rapportens intentioner. Behovet av tvärsektori- ella utbildningar påtalas bl.a. i syfte att överbrygga ”Språkbarriärer” mellan socialtjänsten och övriga planerare.

Resursbehoven

Flera kommuner framhåller vikten av att de ekonomiska konsekvenserna av förslagen i rapporten analyseras. Från flera håll betonas att ett aktivt för- hållningssätt från socialtjänstens sida på sikt är lönsamt men att det kortsik- tigt kan kräva utökade resurser. Att mobilisera människorna själva att ta ansvar för sin sociala situation kan dock på sikt aldrig vara olönsamt.

Från flera håll framhålls problemen med socialnämndernas ständigt ökan— de ansvar för nya grupper och uppgifter utan att motsvarande ökning av resurserna sker. De samhällspåverkande och gruppinriktade uppgifterna får ofta ge vika för mer akuta och individinriktade uppgifter. Om intentionerna i rapportens förslag skall kunna förverkligas kommer det därför enligt flera kommuner att krävas ökade resurser för förebyggande arbete.

3.6 Synpunkter framförda vid Socialtjänstkommitténs sammankomster

Utöver de synpunkter som lämnats till kommittén på rapporten (SOU 1993:91) Socialtjänstens roll i samhällsplanering och samhällsarbete har också synpunkter inhämtats vid de olika sammankomster, som kommittén arrangerat. Sammanlagt har ett hundratal politiker och drygt 200 tjänstemän deltagit i dessa konferenser.

SOU 1994zl39 MEDVERKAN | SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE 119

Diskussionen vid utfrågningarna våren 1992 om socialtjänstens framtida inriktning och organisation kom i hög grad att gälla socialtjänstens uppgift att medverka i samhällsplaneringen. Bland politikerna fanns de som be- traktade socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen som ett stort miss- lyckande. Andra däremot menade att socialtjänsten lokalt haft ett stort inflytande över bebyggelseplaneringen. Ändå var de flesta överens om att socialtjänstens strukturinriktade och allmänt inriktade insatser varit lågt prioriterade under 1980—talet.

Av de politiker som yttrade sig i frågan ansåg de flesta att socialtjänsten även framgent skall medverka i samhällsplaneringen och att denna skyldig- het skall regleras i lagen. Vissa problem förutsågs dock med tanke på att socialtjänstens verksamhet i många kommuner splittrats på flera nämnder, vilket kan innebära svårigheter att få till stånd en sammanhållen diskussion i denna fråga.

Många menade att lagens bestämmelser har haft en stor betydelse för möjligheterna att hävda ett socialtjänstperspektiv i samhällsplaneringen. Även om socialtjänsten deltog i planeringen långt tidigare kom socialtjänst— lagen att ge det stöd som behövs för att utveckla stabila samverkansformer.

Bland tjänstemännen fanns ett starkt stöd för strukturinriktat och allmänt inriktat arbete. För många var det t.ex. självklart att socialtjänsten även i framtiden skall medverka i samhällsplaneringen. Man ansåg att socialtjäns- ten med sin kunskap skall peka på brister i samhället och utveckla en väl fungerande informationsstruktur utifrån denna kunskap. I dag förlitar sig socialtjänsten alltför mycket på erfarenheter och omdöme i stället för på fakta och väl strukturerad kunskap.

Från Föreningen för samhällsarbete påpekades bl.a. att en mycket viktig uppgift för socialarbetarna är att tillsammans med andra yrkeskategorier och de människor som berörs medverka till lokalt förändringsarbete. Som viktiga målgrupper i detta arbete framhölls bl.a. flyktingar och personer utskrivna från olika institutioner.

Beträffande socialtjänstens allmänt inriktade och förebyggande arbete fanns vid utfrågningarna våren 1992 olika uppfattningar bland politikerna. En del menade att socialtjänsten även fortsättningsvis skall arbeta före- byggande och att detta arbete bör prioriteras. Inom socialtjänsten finns kunskaperna om vilka effekterna blir om ingenting görs. Socialtjänstens ansvar får emellertid inte utesluta att andra viktiga aktörer bidrar med andra insatser.

Men även en motsatt uppfattning uttrycktes. Man menade att social- tjänstens uppgifter i stället bör renodlas till myndighetsutövning även om ett visst mått av förebyggande insatser beträffande barn, ungdomar och miss- brukare bör vara kvar. De skäl som framhölls gällde främst ekonomiska. Man ansåg sig inte har råd att bedriva förebyggande verksamhet i det aktuella ekonomiska läget. Dessutom ansåg man att det finns andra aktörer som gör det både bättre och billigare, t.ex etablerade folkrörelser och frivilliga organisationer. Men det finns också en kraft i nya konstellationer, t.ex. kooperativ och olika slag av nätverk, som mer och mer växer fram.

120 MEDVERKAN 1 SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE SOU 1994:139

Flera tjänstemän slog vakt om det allmänt förebyggande arbetet inom socialtjänsten och menade att denna inriktning på arbetet är av särskilt stor betydelse för barn och ungdomar. De strukturinriktade och allmänt före- byggande insatserna får inte betraktas som en lyxvara som vi bara har råd med i goda tider. Diskussionen borde i stället gälla hur sådana verksamheter kan ges ett starkare stöd i lagen.

Vid de regionala seminarierna hösten 1993 framkom att det både hos politiker och tjänstemän i kommunerna fanns ett brett stöd för uppfatt- ningen att socialtjänstlagen även fortsättningsvis bör ålägga kommunerna ett ansvar för allmänt förebyggande insatser bland barn och ungdomar. Social- tjänstens uppdelning på olika nämnder och resultatenheter ansågs på flera håll motivera tydliga lagregler med hänsyn till att det allmänt förebyggande arbetet sätts på undantag när kravet på ökad effektivitet skärps. Resultaten- heterna har svårt att avsätta tid för arbetsinsatser som inte betalar sig på kort sikt.

Somliga såg det som självklart att ansvaret för det förebyggande arbetet åvilar individ- och familjeomsorgen. De ville inte se individ- och familjeom- sorgen reducerad till en akutresurs utan menade att det också måste finnas utrymme för allmänt förebyggande insatser i det sociala arbetet.

Andra var lika övertygade om att ansvaret för det förebyggande arbetet bör ligga på kommunledningen och ville att detta skrivs in i lagen. Social- sekreterarna ansågs varken vara bäst lämpade eller tillräckligt många för att ensamma kunna bära ett så stort ansvar. Att förlita sig till individ- och familjeomsorgen får inte heller bli en enkel utväg när man står inför ”soci- ala” problem i andra verksamheter.

När det gäller det allmänt förebyggande arbetet för vuxna framkom att det finns en stor variation när det gäller kommunernas engagemang i detta arbete. I diskussionen betonades vikten av en restriktiv alkoholpolitik samt återhållsamhet när det gäller att bevilja serveringstillstånd för restauranger i kommunen. Betydelsen av lokala hälso- och alkoholpolitiska program för det förebyggande arbetet betonades liksom de kommunala bidragen till ideella föreningar om föreningarnas verksamhet präglas av drogfrihet.

På grund av den fria nämndorganisationen för kommunerna finns en betydande risk att det allmänt drogförebyggande arbetet åsidosätts. Orsa- kerna härtill ansågs dock inte enbart ha varit organisatoriska utan också ekonomiska. I socialtjänstlagen anges socialnämndens skyldighet att arbeta förebyggande men ute i kommunerna uppfattas denna uppgift på sina håll inte längre höra hemma inom socialnämndens ansvarsområde.

När det gäller att förebygga och tidigt åtgärda missbruk uttryckte flera kommuner att i de kommuner, där det pågår försök med kommunal primär- vård, har en process inletts som kan leda till att det förebyggande arbetet effektiviseras. Som exempel nämndes Stenungsunds kommun där ett försök med finansiell samverkan mellan hälso— och sjukvården, socialtjänsten och försäkringskassan planeras. (Detta försök har startat den 1 juli 1994.) Många såg positivt på en sådan organisatorisk modell, som kan innebära att en ny och effektivare modell skapas för det förebyggande arbetet.

SOU l994zl39 MEDVERKAN 1 SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE 121

3.7 Sammanfattande bedömning

Lagens krav att arbeta strukturinriktat har varit en svår uppgift för social- tjänsten att ta sig an. Skälen härtill har varit flera. I lagen finns ingen anvisning om hur denna medverkan skall gå till eller vilka instrument som skall användas. Utbudet av utbildning och fortbildning med inriktning på strukturinriktat arbete inom socialtjänsten har varit begränsat. Både för Socialstyrelsen och för länsstyrelserna har det funnits uppenbara svårigheter att förmedla kunskaper, vägledning och inspiration till kommunerna när det gäller det strukturinriktade arbetet.

Det har inte heller funnits någon lagreglerad skyldighet för andra plane- ringsaktörer att beakta socialtjänstens synpunkter eller kunskaper. Om- fattningen av och formerna för socialtjänstens medverkan i såväl planering som samhällsarbete har därför varierat mellan kommunerna bl.a. beroende på personalens kompetens och engagemang samt politikernas intresse.

Någon mer övergripande empiriskt grundad studie av omfattning och former för socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen har inte gjorts. Detta gäller också socialtjänstens medverkan i samhällsarbete. Det betyder dock inte att det helt saknas kunskaper inom området.

Ovan har bl.a. redovisats både nationella och internationella erfarenheter. De nationella erfarenheterna av hur samhällsarbetet och det lokala ut- vecklingsarbetet ändrat karaktär sedan mitten av l970—talet visar att social— tjänstens roll alltmer har kommit att innebära insatser för att samordna samt stödja och vägleda andra aktörer. Allt fler organisationer men också koope— rativ och representanter för den privata sektorn intresserar sig i dag för lokalt utvecklingsarbete i lokalsamhället. Både svenska och internationella erfarenheter har också visat att förutsättningen för ett framgångsrikt lokalt förändringsarbete är samordnade och samtidiga insatser från flera samhälls- sektorer.

Enligt vår mening bör dock socialtjänstens skyldighet att arbeta struktu- rinriktat inte reduceras till att enbart samordna och stödja andra aktörers initiativ och insatser. Utöver den stödjande och samordnande rollen bör socialtjänsten ha en egen skyldighet att för utsatta grupper och i utsatta bostadsområden initiera och bedriva socialt förändringsarbete. Lagens över— gripande mål såsom de uttrycks i portalparagrafen förutsätter ett aktivt förhållningssätt från socialtjänstens sida. Detta gäller även det strukturin- riktade arbetet.

Storstadsutredningen framhöll bl.a. vikten av att tidigt uppmärksamma och tidigt vidta insatser för att motverka tendenser till en negativ utveckling i bostadsområden. Även i rapporten (SOU 1993:91) Socialtjänstens roll i samhällsplanering och samhällsarbete betonas särskilt att det bör vara en skyldighet för socialtjänsten att tidigt slå larm om sådana förhållanden i levnadsvillkor och i sociala miljöer som förutsätter samordnade insatser för att förebyggas eller avhjälpas. En sådan skyldighet får starkt stöd i de synpunkter som företrädare för socialtjänsten lämnat till kommittén. Enligt vår mening finns därför skäl att i ny lagstiftning överväga behovet av att

122 MEDVERKAN 1 SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE SOU 1994:139

ytterligare klargöra socialtjänstens skyldigheter och uppgifter både på sam— hällsnivå och på grupp- och områdesnivå.

Trots tendenserna till en positiv utveckling och vitalisering av det lokala utvecklingsarbetet, vilket också inkluderar samhällsarbete, har vi funnit att socialtjänsten haft svårigheter att finna sin roll i kommunens övergripande samhällsplanering och i annan fysisk planering. Detta visar inte minst Plan- och byggutredningens utvärdering av den första generationens översiktspla- ner.

Ett uttryck för socialtjänstlagens intentioner är att social planering skall förebygga uppkomsten av sociala problem eller undanröja förhållanden i samhället som skapar sådana problem. Att stärka svaga grupper ligger underförstått i det förebyggande arbetet. Kraven på bättre tillgänglighet i samhället för funktionshindrade personer är ett exempel på detta synsätt. Dagverksamheter för utsatta grupper för att bryta isolering och därmed motverka fysisk och psykisk ohälsa är ett annat exempel på förebyggande insatser.

Just ifråga om förebyggande insatser finns således en koppling mellan social planering och gruppinriktat socialt arbete. Den grundläggande mål- sättningen för socialtjänstens insatser på gruppnivå är enligt vår mening att stärka utsatta grupper i syfte att öka deras möjligheter att tillvarata sina egna intressen samt att förebygga behov av mer omfattande insatser från sam- hällets sida.

Som framgått ovan synes skälen till att lagens intentioner på många håll inte uppnåtts vara många och av skiftande karaktär. Socialtjänstens inre organisation och verksamhetens karaktär kan ge viss förklaring till att den sociala planeringen inte utvecklats enligt intentionerna. Det har ofta saknats tillräcklig tid men också kompetens för att dokumentera, systematisera och föra fram kunskaper och erfarenheter, både från fältarbete och från övrig socialtjänstverksamhet.

Bristen på systematiserad kunskap och dokumenterade planeringsunder— lag från socialtjänstens sida har således varit ett hinder för att få gehör för den sociala kunskapen och idéer om hur miljöer bör utformas. Ett annat hinder har varit att många socialarbetare haft en ambivalent inställning till att medverka i planeringen vilket inte sällan bottnat i en osäkerhet om planerarrollen och om vilken typ av kunskap som är relevant eller som övriga planerare efterfrågar.

Lagen reglerar inte hur socialtjänstens medverkan i planeringen skall gå till. Socialtjänstens traditionella organisation med styrning uppifrån har också utgjort ett hinder, speciellt när lokala mål eller politiska krav på socialtjänstens medverkan saknats. Svårigheter har funnits att finna former för att systematisera och tillföra planeringen kunskaper från det löpande sociala arbetet. Genom att utveckla former för fältets direkta medverkan och inflytande i planeringsprocessen skulle enligt vår mening socialtjänstens möjligheter att delta i och påverka planeringen öka. Genom decentralisering och ”utlokalisering” av socialtjänstens verksamheter eller vid integrering med andra verksamheter, ges också nya förutsättningar för socialtjänsten att

SOU 19942139 MEDVERKAN ! SAMHÄLLSPLANERING OCH SAMHÄLLSARBETE 123

få en helhetsbild av befolkningens förhållanden inom en kommundel eller ett bostadsområde.

Ett generellt problem har varit att socialtjänsten saknat tradition att arbeta med statistik och demografiska beskrivningar. Inte heller social- tjänstens egen verksamhetsstatistik har alltid utformats på ett sådant sätt att den varit användbar som planeringsunderlag. Detta har också varit ett hinder för socialtjänsten att kunna systematisera och sammanställa kun- skapsunderlag för planeringen.

En annan förklaring till socialtjänstens svårigheter att medverka i sam- hällsplaneringen har varit relationen till andra förvaltningar. Av tradition tycks större vikt ha lagts vid de tekniska förvaltningarnas beräkningar och bedömningar än socialtjänstens kvalitativa beskrivningar som grund för fysiska eller ekonomiska beslut. Olika kulturer och språk möts i planerings- sammanhang, vilket inneburit en svårighet för socialtjänsten att finna en roll i planeringen.

De redovisade hindren för socialtjänsten att arbeta strukturinriktat kan i dag inte ses isolerat från de nya förutsättningar som råder för kommunal verksamhet. Kraven på avvägning och prioritering mellan olika behov och insatser inom socialtjänsten ökar i takt med krympande resurser. De mer långsiktiga insatserna bl.a. i form av förebyggande arbete och medverkan i samhällsplaneringen bör dock enligt vår mening även med ändrade ekono- miska villkor vara en uppgift för socialtjänsten.

Lagens allmänt utformade bestämmelser har från många håll framhållits som ett av de största hindren för socialtjänstens förutsättningar att leva upp till lagstiftarens intentioner att arbeta strukturinriktat. Uppdraget har upp— fattats som allomfattande och ”gränslöst”, vilket inneburit en osäkerhet såväl för socialtjänsten som för övriga aktörer i planeringen. Socialtjänst- lagens karaktär av ramlag förutsätter preciseringar och prioriteringar på kommunal nivå. När sådana saknas uppstår inte sällan osäkerhet inom socialtjänsten om såväl relevansen med dess medverkan som om mandat och befogenheter i samarbetet med andra förvaltningar. Enligt vår mening bör därför bestämmelser införas i lagen som förtydligar socialtjänstens ansvar och uppgifter när det gäller insatser utöver det traditionellt individinriktade sociala arbetet. Vi återkommer till detta i kapitel 21.

l'" '! "". - .. I

:?." rä _. -|:|.||'|'-|,i||.'|" '

tiga—ÅT: |' .:."1' 'n'| l'ir'. "' .,111— i”kil”. .'l .|._'.'.|l-.- (| i||' ||i.'II Wii. |'. än”! |.|I"l||"i'_ 'iifoJ H).; '.11 '._. " 'i' Kimi-1111" _.Li- .'.|'||'._.-' "'i'. -'Il|||1| :'"Jf'. '" ' | #1..." äLP||m_,1||'.P1f.',| .'-,|_. ._ |.-

|'| -_. "".I-" || | |._1. ||._. "i'.7||. | . ) _:Hd. |! ' ' 'n '.i. .äJL'llly'ti' ' "' -' " n .. .|3 ||| ||| | "_; | ,.._. ||_

. '|_"'l' HEJ: ||:l_"1" |'I||t"f: 1.7 ||_'||_|- ||'u'._|-|.L|i |..|| ||| 'jhfi'n." ”|| link Agil: .."lJl. 131' .|'”ll |'."H _|'| 331'1'1' ||"||. ,.I

|” $'"-D; "34:15. |. '|-'. |'1|r' ...||.':IE|'| u||| | :|

. NO!" '.|- ' |_ [tu,-1.1"11, ' ' 'Wh- 11.31”? 'IJUé'l-r' | (. .'.-IrmJ-mrw "|| puhuttu-||'..-

|.'l' ' :."| " | "' _|" .'||||'|1.-.|'1.

'."Q f-F.||'4iil'.'-||r.'_'|l'14 ... "'|'” ""i "."ulW'W' | ||.|||._..z'| I" |: ,..l||||l

' | |||; l..-ful .rlr .._ — ”$%-mhz,- 111-..'llJ" 141111 IFPI-. .".'"I.1='|'r=|'|1- ”114.131"? 'I '.rg. '1.|"l. 'P'luht .'|—lbir. .xl' MJFLLJIMNL nl'l ..... -"'""'"'_|.|»||--'"'5 |la1im|'L1-J'_'"'""'.r'"l. '|"|._qlä'1"niw=.--|L *'-' --11|H. :n-

51.51 #iidpifwm. J...-. .|'.- 1!|"111."J11..1.1'1-1.|.||.|-n"u1.":--|"-.|.'- .H..

-.-'."|'||"'nhll art.-Amun- ||| . ..... ”$'"". II"?" .fiåkl'MI-ul' ||" HW] ' '." * ..-'1 1.11. |E':!l -.."|' -' i- [) fri-I” L.I,i.|||.- |:r.'.

'|'-||.J'|_'l'_'l.HJ.|: _|? . Iirj't"l|:;ff!'.- . I:."C'l '.ll.| '

% "'ta-131.513": ...:

""s" åwl '|1'Il':"3|#[1" 'I "Jill" |'"'1.'|" ".'|;

..

rim i'll-- ;HME'l-iiniuuuu '

1'

- nr.—" ' " ' ...å- " " ." .. . ' |-';"'

.: |||. " | . |

m.m-J.: " [" |" "Hb-"

" "" |-.':.'-,':-.,'|.1- .

. | '.J' | I . . -.

4 Insatser för barn och ungdom

4.1 Inledning

I direktiven för utredningsarbetet berörs särskilt samhällets insatser för barn som far illa. Den kritik som riktats mot denna del av socialtjänstens verk— samhet uppfattas som mycket oroande. Behovet av en bättre samordning mellan verksamheter som bedrivs av kommuner och landsting understryks särskilt. Med anledning härav har kommittén lagt särskild vikt vid att be- handla frågor som rör individ- och familjeomsorgens arbete med utsatta barn och ungdomar.

Till kommitténs uppgifter på detta område hör bl.a. att ta ställning till hur reglerna om anmälnings- och uppgiftsskyldighet i 71 & socialtjänstlagen (1980:620/SoL) bör vara utformade. Denna fråga berör även reglerna om Vittnesplikt och frågeförbud i rättegångsbalken och behandlas närmare i kapitel 30.

En annan fråga som behandlats av kommittén gäller överflyttning av vårdnad till familjehemsföräldrar med stöd av 6 kap. 7 och 8 åå föräldrabal- ken. Här skall kommittén utreda och lägga fram förslag om hur ersättnings- frågan och tillsynsfrågan kan lösas i sådana ärenden. Kommitténs över— väganden och förslag i denna fråga redovisas i kapitel 27.

Vissa frågor som rör barn har inte tagits upp i arbetet. Det gäller LVU- lagstiftningen som enligt direktiven skall lämnas utanför den aktuella över- synen. Det gäller också kommunens uppgift att tillhandahålla förskoleverk- samhet och skolbarnsomsorg. Riksdagen har år 1993 antagit en proposition om utvidgad lagreglering på barnomsorgsområdet. De nya reglerna träder i kraft den 1 januari 1995. Av den anledningen har kommittén inte övervägt några ändringar av reglerna om barnomsorg i socialtjänstlagen. De nya reglerna redovisas kortfattat i kapitel 22.

Socialtjänstens uppgifter i familjerättsliga frågor utreds för närvarande av flera andra statliga utredningar. En av utredningarna (S 1993z09) skall bl.a. överväga om socialnämnden skall ha kvar uppgiften att medverka vid fast- ställande av underhållsbidrag. En annan utredning (JU 1993:13) har till- kallats för att utvärdera 1991 års reform av föräldrabalkens regler om vårdnad och umgänge. Utvärderingen skall enligt direktiven särskilt inriktas på frågan om hur satsningen på samarbetssamtal har inverkat på hand— läggningen av vårdnads- och umgängestvister. En tredje utredning (S 1992z08) har nyligen gjort en översyn av verksamheten med internationella adoptioner. Med anledning av det utredningsarbete som pågår på olika håll

126 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM SOU 19941?»

har kommittén inte heller fördjupat sig i frågor som rör socialtjänstens uppgifter på familjerättsområdet.

I detta kapitel redovisas först föräldrabalkens grundläggande bestämmel- ser om föräldrars ansvar för sina barn. Därefter ges en översiktlig be- skrivning av barns och ungdomars uppväxtvillkor i Sverige. Vissa grupper av barn kommenteras kortfattat. Det gäller barn som av olika orsaker kan behöva särskilt stöd i sin utveckling.

Efter denna inledande beskrivning följer en utblick mot skolan, kultur- och fritidssektorn samt hälso- och sjukvården som är av stor betydelse för barns och ungdomars uppväxtvillkor och som indirekt påverkar socialtjäns— tens roll och uppgifter.

Därefter redovisas socialtjänstlagens grundläggande bestämmelser för so- cialtjänstens barn- och ungdomsarbete. Flera bestämmelser har ändrats sedan lagen trädde i kraft. Ändringarna kommenteras i anslutning till den fortsatta genomgången av individ- och familjeomsorgens fyra huvudupp- gifter för barn och ungdomar:

— att bedriva allmänt inriktat och förebyggande arbete — att ansvara för vissa uppgifter inom det familjerättsliga området att tillhandahålla öppna stöd— och hjälpinsatser samt — att bereda underåriga vård utanför det egna hemmet.

För att belysa den utveckling som skett och den kritik som riktats mot denna del av socialtjänstens verksamhet har kommittén granskat offentlig statistik och tagit del av aktuella rapporter från bl.a. Socialstyrelsens arbete med Aktiv uppföljning. Kommittén har också anordnat särskilda samman- komster för att diskutera aktuella problem och utvecklingstendenser med olika intressenter.

Kommitténs bedömning redovisas i slutet av detta kapitel.

4.2 Föräldrarnas ansvar

Föräldrarna har huvudansvaret för vård och fostran av sina barn. Detta följer av bestämmelserna i föräldrabalken (FB), som bl.a. innehåller regler om faderskap, adoption, vårdnad och umgänge samt föräldrars underhålls- skyldighet.

Barn har enligt 6 kap. 1 & FB rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran. Där föreskrivs också att barn skall behandlas med aktning för sin person och egenart och att de inte får utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling. Den som har vårdnaden om ett barn har enligt 6 kap. 2 5 andra stycket ett ansvar för barnets personliga förhållanden och skall se till att barnets behov enligt lå blir tillgodosedda. Barnets vårdnadshavare svarar även för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till dess ålder, utveckling och övriga omständigheter och skall också bevaka att barnet får tillfredsställande försörjning och utbildning.

Enligt 6 kap. llå FB har vårdnadshavaren rätt och skyldighet att be-

SOU 1994zl39 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM 127

stämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter. I takt med barnets stigande ålder och utveckling skall vårdnadshavaren dock ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål.

4.3 Barns och ungdomars uppväxtvillkor

Samhället skall stödja och komplettera föräldrarna i deras uppgift att ge barnen goda uppväxtvillkor. Här fyller skolan, barnomsorgen, kultur— och fritidsverksamheter en viktig roll. Av stor betydelse är också socialtjänstens individuellt inriktade stöd- och hjälpinsatser liksom olika verksamheter med landstinget som huvudman. Som exempel kan nämnas mödra- och barn- hälsovården, den barn- och ungdomspsykiatriska verksamheten samt famil- jerådgivningen.

Barn och ungdomar upp till 18 år utgör ca 20 procent av Sveriges be- folkning. De flesta barn och ungdomar har god fysisk och psykisk hälsa och lever under materiellt och socialt gynnsamma förhållanden. Majoriteten av alla barn växer upp tillsammans med syskon och båda föräldrarna.

Kvinnor i Sverige har bland de högsta födelsetalen i Västeuropa samtidigt som de förvärvsarbetar i nästan samma utsträckning som männen. Nästan hälften av kvinnorna arbetar deltid, särskilt när barnen är små.

Idag har många barn och ungdomar i Sverige föräldrar som kommer från andra länder. Ungefär vart tionde barn i förskolan och skolan har dubbel kulturtillhörighet och ett annat hemspråk än svenska. Andelen invandrar- och flyktingbarn är särskilt hög i storstäder och förortskommuner. I storstä- dernas förskolor har mer än vart femte barn ett annat hemspråk än svenska.

4.4 Barn med behov av särskilt stöd

Även om den allmänna bilden av barns och ungdomars levnadsförhållanden är ljus finns det ändå brister och missförhållanden som drabbar vissa grupper av barn och ungdomar mer än andra. Barn till ensamstående föräldrar är t.ex. missgynnade vad gäller ekonomi och boende. Bland ensamföräldrarna är ungefär en tredjedel mer eller mindre beroende av socialbidrag för sin försörjning. Det finns också barn och ungdomar som av olika skäl kan behöva särskilt stöd i sin utveckling.

En genomgång av omfattande material från databaser, litteratur och på- gående forskning om barns och ungdomars fysiska och psykiska hälsa och välbefinnande (SoS-rapport 1991:12) visar bl.a. att Sverige har en unikt låg spädbarnsdödlighet och att barnen somatiskt sett är friskare än någonsin tidigare.

Vad gäller barns psykiska hälsa och välbefinnande ges i rapporten en mer komplicerad bild av förhållandena. Majoriteten av svenska barn framstår, särskilt vid internationella jämförelser, som harmoniska, trygga, öppna och

128 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM SOU 1994139

glada. De siffror som hämtats från svenska tvärsnittsstudier visar på stora variationer ifråga om förekomsten av psykiska problem och störningar. Att studierna gäller olika geografiska områden, att olika undersökningsmetoder använts, att materialen ofta är små och att några av studierna har ett stort bortfall gör att resultaten måste tolkas med stor försiktighet.

Även om man inte kan dra några säkra slutsatser om i vilken utsträckning problem förekommer bedömer fackmän att problemen har ändrat karaktär i riktning mot tydligare tecken på otrygghet, osäkerhet. dålig självkänsla, koncentrationssvårigheter, aggressivitet etc. Pojkar uppvisar genomgående fler tecken på psykisk problematik än flickor. Man vet dock att de flesta psykiska problem och beteendeavvikelser avtar med stigande ålder med eller utan behandling.

I en annan rapport från Socialstyrelsen (Hellström m.fl. 1991) förs vissa resonemang kring särskilt utsatta och sårbara grupper av barn och ung- domar. Författarna är kritiska till ”riskgruppstänkandet” som enligt deras uppfattning kan innebära att man bortser från betydelsen av personliga egenskaper, av skyddande, läkande och kompenserande krafter hos barnen själva eller i deras miljö. De menar att man hellre än att tala om "risk- grupper” bör beskriva riskbeteenden hos barn, som i kombination med vissa psykologiska och sociala förhållanden i miljön kan utgöra ett hot mot barnens utveckling. Trots de reservationer som förs fram mot riskgruppstän- kandet pekar författarna på några grupper av barn som bedöms behöva särskilt stöd från samhällets sida.

4.4.1 Barn med funktionshinder

Enligt rapporten finns det ca 34 000 barn och ungdomar i åldrarna 0—19 år som behöver samhällets stödinsatser på grund av olika funktionshinder. Det gäller barn och ungdomar med utvecklingsstörningar, rörelsehindrade, hör- selskadade och döva, synsvaga och blinda, barn med autism samt barn med olika typer av medicinska handikapp.

Flera av de studier som refereras i rapporten gäller s.k. MBD-barn (Mini— mal Brain Dysfunction). Resultat från olika undersökningar ger ingen enty- dig bild av problemens karaktär och omfattning. Problembilden varierar. MBD-barnen beskrivs ofta som Okoncentrerade, impulsiva och överaktiva men de kan också vara tröga och passiva. Kring dessa barn uppstår lätt onda cirklar i samspelet med andra. Många av barnen får t.ex. stora problem i förskola och skola. Det bör här tilläggas att MBD-termen — åtminstone i forskningssammanhang — allt oftare ersatts av termen DAMP (Deficits in Attention, Motor control and Perception).

4.4.2 Barn som far illa

Begreppet barn som far illa brukar användas om barn som inte får sina grundläggande behov tillgodosedda inom familjen. Det kan gälla barn som misshandlas, barn som lämnas utan omvårdnad och skydd, barn som på olika

SOU l994zl39 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM 129

sätt utnyttjas för att tillfredsställa vuxnas behov, barn som utsätts för upp- irepade separationer etc.

Den allmänna debatten om barn som far illa har mest handlat om miss- handel och sexuella övergrepp. I vilken utsträckning barn och ungdomar utsätts för fysisk och psykisk misshandel inom familjen går inte att säga någonting säkert om.

Den officiella statistiken över anmälda misshandelsbrott mot barn under 15 år visar emellertid att anmälningarna ökar år från år. År 1993 anmäldes 3 365 sådana brott. En jämförelse mellan åren 1992 och 1993 visar att antalet anmälningar ökat med 16 procent. Ökningstaken har varit ungefär den- samma under hela 1990-talet. Det betyder att antalet anmälda misshandels- brott mot barn under 15 år ökat med mer än 50 procent sedan år 1990.

Under 1993 anmäldes sammanlagt 3 021 sexualbrott (6 kap. brottsbalken/ BrB) mot barn under 15 år. För år 1990 var motsvarande siffra 1 746. En jämförelse mellan åren 1990 och 1993 visar att antalet anmälda sexualbrott mot barn under 15 år ökat med mer än 70 procent.

4.4.3 Invandrar— och flyktingbarn Huvudrapporten från Socialstyrelsens kartläggning av flyktingbarnens situa- tion (Flyktingbarn i Sverige 1990/91) visade att flyktingbarnens fysiska hälsa inte skiljer sig markant från svenska barns. En av delrapporterna (Barn, flykting och utan förälder i Sverige) visade dock att det fanns en rad problem och brister i mottagandet av ensamma flyktingbarn.

Regeringen har därefter uppdragit åt Socialstyrelsen och Statens invand- rarverk att utvärdera det kommunala mottagandet av flyktingbarn som kommer till Sverige utan föräldrar eller annan vårdnadshavare. I uppdraget har också ingått att närmare utreda förhållandena för barn som hålls gömda för att undgå verkställighet av ett avvisningsbeslut. Resultatet av arbetet har nyligen presenterats i två rapporter.

Den ena rapporten (Ensam en rapport om flyktingbarn utan vårdnads- havare i Sverige) visar att 988 underåriga utan vårdnadshavare har tagits emot i 149 kommuner sedan år 1991. Trots att antalet underåriga ökade markant under år 1992 har kommunerna till stor del kunnat svara upp mot en ökad efterfrågan på kommunplatser. Även om vissa felaktigheter i hand- läggningen har kunnat konstateras framkommer det inte några konkreta strukturella brister i mottagningssystemet.

Ändå ger intervjuer med ungdomarna och kommunernas enkätsvar an- ledning till viss kritik och oro. Samtliga barn och ungdomar som intervjuats bär på problem som är typiska för flyktingskapet. De har svåra minnen, de har genomlidit förluster, de saknar sina anhöriga och är oroliga för dem. Intervjuerna förmedlar genomgående en stark känsla av ensamhet.

Kommunernas enkätsvar visar att tjänstemännen är väl medvetna om barnens problematik och utsatthet men att de ofta inte handlar utifrån sin kunskap. De hänvisar i stor utsträckning till bristande kulturkompetens som gör att de ibland inte tycker sig kunna agera överhuvudtaget. Socialstyrelsen

130 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM SOU 19941139

anser för sin del att kulturskillnaderna överbetonas och framhåller vikten av att dessa barn i första hand betraktas som just barn — mycket ensamma barn — som på grund av sin bakgrund kan ha särskilda behov av stöd och hjälp.

I den andra rapporten (Gömd för att undvika avvisning) redovisas uppdraget att närmare utreda de gömda barnens antal och situation. Här har Socialstyrelsen och Statens Invandrarverk nöjt sig med att ta fram viss statistik samt att redovisa inlägg från fackmän som deltagit vid en hearing anordnad av Barnombudsmannen.

4.4.4 Adoptivbarn

I dag finns det drygt 30 000 barn i Sverige som är adopterade från andra länder. Även om de utländska adoptivbarnens bakgrund kan komplicera deras uppväxt i Sverige får de flesta inga större problem.

De problem som finns har till viss del redovisats i rapporten Adoptiv- familjen och stödet från samhället (NIA 1991). Av denna framgår bl.a. att barnen i allmänhet har omställningsproblem när de kommer till Sverige men att de flesta sedan anpassar sig väl. En del barn har brister i begrepps- bildning och språkutveckling och behöver därför extra stöd.

Men det finns också en grupp adoptivbarn som får svåra relationsmässiga och sociala problem i tonåren. Det framkommer bl.a. i en studie av 84 utlandsfödda adoptivbarn i åldern 11—18 år som hade varit patienter inom barn- och ungdomspsykiatrin (Cederblad 1989). Studien visar att barnets ålder vid adoptionen och traumatiska upplevelser före denna har betydelse för arten av symtom och risken att utveckla störningar. En grupp som ofta behöver stöd och hjälp under barnens tonår är ensamstående adoptivför- äldrar som fått äldre barn. De vanligaste symtomen hos barnen i studien var kontaktproblem, aggressivitet och asocialitet. Även identitetsproblem, de- pressioner och suicidförsök förekom.

4.4.5 Skilsmässobarn

Antalet skilsmässor och separationer har ökat i samhället. Under 1980-talet upplöstes varje är ca 50 000 familjer på grund av att makarna flyttade isär. Ungefär varannan familj hade barn.

Man räknar idag med att 400 000 barn lever skilda från en av sina för- äldrar. Ca 40 000 barn, de flesta förskolebarn, får under ett år vara med om att familjen splittras genom föräldrars separation. Omkring 30 procent av alla 18-åringar har separerade föräldrar.

Även om siffrorna antyder att det svenska familjemönstret har förändrats vet man ganska lite om hur föräldrarnas separation påverkar barnens situa- tion. Området är ännu så länge relativt outforskat i Sverige.

SOU 1994:139 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM 131

4.4.6 Barn till alkoholmissbrukare

Utöver de barn som Socialstyrelsen lyfter fram i sin rapport finns det ytterligare en grupp av barn som bör uppmärksammas i detta sammanhang. Det gäller barn och ungdomar som växer upp med föräldrar som har missbruksproblem och som Ofta kallas ”de glömda barnen”.

Deras situation har nyligen behandlats av Alkoholpolitiska kommissionen i betänkandet Barn, föräldrar och alkohol (SOU 1994:29). De siffror som redovisas i betänkandet indikerar att mellan 10 och 15 procent av alla barn i Sverige har föräldrar som missbrukar alkohol.

4.4.7 Barn till arbetslösa föräldrar

En fråga som har börjat diskuteras i Sverige under senare år är hur barnens hälsa och utveckling påverkas av föräldrars arbetslöshet. Det finns nästan ingen svensk forskning på detta område. Under senare tid har en del studier från andra länder refererats i debatten.

Elisabet Näsman vid Uppsala universitet är en av de forskare som trängt djupare in i ämnet och som framhåller betydelsen av mer forskning på detta område. Hennes forskningsöversikt visar bl.a. att förskolebarn som observe- rats av personal vid ett femtiotal daghem i Danmark visade tydliga tecken på ökad otrygghet vid föräldrars arbetslöshet. Som typiska förändringar rap- porterades aggressivt beteende och rastlöshet i olika kravsituationer (Iver- sen och Meyrowitsch, 1985). I en annan dansk studie kom det fram att skolbarn som hade en långtidsarbetslös pappa visade tecken på psykosoma- tiska problem signifikant oftare än andra barn. Det gällde huvudvärk, ma- gont och trötthet utan anledning. Barnen trivdes också sämre, var mindre motoriskt och talmässigt utvecklade och hade dessutom beteendestörningar

(ref. i Börn af langtidsledige, Socialforskningsinstituttet Us.nr.1151, Köpen- hamn 1993).

4.5 Verksamheter i förändring

Detta avsnitt innehåller korta utblickar mot skolan, kultur- och fritids- sektorn samt hälso- och sjukvården. Framställningen syftar till att ge en översiktlig beskrivning av förändringar som sker hos några av socialtjänstens viktigaste samarbetspartner.

4.5.1 Skolan

Skolan är numera en kommunal verksamhet. Kommunernas frihet att orga- nisera skolan efter egna behov och förutsättningar har ökat möjligheterna att fördela, använda och samordna tillgängliga resurser. Även om olika modeller för samverkan mellan skola och skolbarnsomsorg prövats sedan 1970-ta1et är det först under de allra senaste åren som kommunerna mera

132 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM SOU 19941139

allmänt samordnar och integrerar skolans och Skolbarnsomsorgens, framför- allt fritidshemmens, verksamhet. På många håll har också förskolans sex- årsverksamhet flyttats över till skolan.

Senare års besparingar inom skolan har i betydande utsträckning drabbat elevvårdsresurserna. En av Skolverkets studier, som gäller förhållandena i samtliga kommuner år 1993, visar t.ex. att antalet speciallärare minskade i 70 kommuner, att antalet psykologer minskade i 32 kommuner och att skol— hälsovårdspersonalen minskade i 17 kommuner.

I samband med personalförändringar inom elevvården har olika former av samarbete mellan skolan och andra sektorer vuxit fram. Som exempel nämns i rapporten inrättandet av stödteam för konsultativ verksamhet, samverkan mellan skola, fritidshem och socialtjänst samt pooler med elev- vårdspersonal och familjeterapeuter. Det förekommer också att skolorna får köpa tjänster av fristående elevvårdsteam.

4.5.2 Kultur— och fritidsverksamhet

Den kommunala fritidsverksamheten har formats efter i stort sett samma mönster i hela landet. Den nuvarande strukturen bygger på 60- och 70- talsmodeller och innebär i korthet att stora anläggningar tar ca 60—70 procent av resurserna i anspråk, att ca 15 procent av resurserna går som stöd till föreningslivet och att resten går till öppen verksamhet med fritidsgårdar som dominerande inslag på barn- och ungdomssidan.

Det finns idag en medveten strävan efter att strukturellt förändra det kommunala kultur— och fritidsutbudet. Som ett led i denna strävan har verksamheten omorganiserats i många kommuner. Samtidigt med genom- gripande organisationsförändringar bedrivs ett omfattande förnyelsearbete i syfte att förändra innehållet i verksamheterna.

Statens ungdomsråd ansvarar bl.a. för stödet till barn- och ungdoms- organisationernas centrala verksamhet. Rådet förfogar också över vissa projektmedel som använts för strategiskt förnyelsearbete av ungdomsverk— samheten i föreningar och i kommuner.

Ungdomsrådet har genom enkäter och besök i ett stort antal kommuner skaffat sig en god överblick över hur kommunernas fritidsverksamhet för barn och ungdomar håller på att förändras. Rådets samlade erfarenheter och intryck från kommunbesöken tyder bl.a. på att det finns skillnader i synsätt mellan olika kommuntyper. I mindre städer och i glesbygdskommuner upp- fattas ungdomarna som en resurs för orten. En Offensiv fritidspolitik och förnyelse av beslutsstrukturer används här som metoder för att möta ung— domarnas krav på förändring.

I storstadsområdena finns ett mera uttalat och tydligt problemperspektiv. Ungdomars behov av kultur och fritid diskuteras Ofta i termer av drogföre- byggande arbete som bottnar i detta problemperspektiv. Det förvaltnings- övergripande samarbetet på fältnivå handlar nästan uteslutande om hur problem skall förebyggas vid så kallade ”riskhelger”, till exempel Lucia, Valborg och skolavslutningen.

SOU 19942139 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM 133

Trots de besparingar som görs inom fritidssektorn anser rådet att det i många kommuner bedrivs ett intressant och nyskapande ungdomsarbete som lovar gott för framtiden. Värdet av nya träffpunkter av typ Ungdomens hus, som växer fram på Olika håll i landet, framhålls särskilt. Enligt rådet behövs det emellertid övergripande mål för barns och ungdomars fritid både på nationell nivå och i kommunerna. Kommunerna bör enligt rådet utarbeta lokala handlingsprogram för en samlad ungdomspolitik byggd på ett ung- domsperspektiv i stället för ett sektorsperspektiv.

4.5.3 Hälso- och sjukvård

Hälso- och sjukvårdens resurser för barn och ungdomar omfattar många olika verksamheter. Utöver den medicinska värden med barnklinikernas specialistresurser finns bl.a. särskilda habiliteringsteam för barn med funk- tionshinder. Här berörs endast mödra- och barnhälsovården samt den barn- och ungdomspsykiatriska verksamheten.

Mödra- och barnhälsovården

Under de senaste 15 åren har flera svenska forskare publicerat under- sökningar som belyser missbruksproblematik och psykisk sjukdom hos gra- vida kvinnor och mödrar. En av de större undersökningarna (Sydsjö och Kjessler) gäller samtliga gravida kvinnor som år 1983 var inskrivna vid Linköpings kommuns sju mödravårdscentraler (ca 1 575 personer).

Forskarna fann att psykosocial problematik enligt deras definition före- kom i 5 procent av samtliga graviditeter. Mer än två tredjedelar av kvinnorna hade själva berättat för barnmorskan om sina problem och om sin situation. Det skedde oftast i samband med inskrivningssamtalet. Dessa kvinnor jäm- fördes med en lika stor referensgrupp av kvinnor utan sådana problem.

Det visade sig att kvinnorna med psykosociala problem hade fler kom- plicerade graviditeter och ett större behov av sjukvårdande insatser under graviditeten än kvinnorna i referensgruppen. Vad gäller graviditetslängd, förlossningssätt och nyföddhetsdiagnoser hos barnen konstaterades däremot inte några skillnader mellan grupperna. I somatiskt avseende var index- och referensbarnen således jämförbara vid födelsen.

Vid 18 månaders ålder visade indexbarnen oftare än referensbarnen en avvikande språk- och viktutveckling. Vid fyra års ålder bedömdes drygt 40 procent av indexbarnen ha en påvisbart sämre psykomotorisk utvecklings- nivå än förväntat för åldern. För referensgruppen var motsvarande siffra 1 procent. Beträffande längd och vikt kunde dock inga skillnader noteras mellan grupperna.

Vad som kom fram i studien talar enligt forskarna för en närmare in- tegration av mödra- och barnhälsovårdens och socialtjänstens verksamhet.

Barnhälsovårdens funktion och uppgifter har för några år sedan analyse- rats av Socialstyrelsen (Skydda skyddsnätet! Socialstyrelsen 1992). Den traditionella verksamheten med hälsoundersökningar och vaccinationer be-

134 INSA'rSER FÖR BARN OCH UNGDOM SOU 19941139

döms i rapporten fungera i stort sett bra till skillnad från stödet till utsatta barn och föräldrar. Här visar en genomgång av praxis och förändringsarbete i ett tioårsperspektiv att barnhälsovården endast i begränsad utsträckning utvecklat de psykosociala dimensionerna av arbetet. Bland orsakerna till detta nämns bristfällig behovsanpassning av arbetet samt ofullständig sam- verkan med primärkommunala organ.

Socialstyrelsens rapport visar också att det finns stora skillnader i organi- sation mellan olika kommuntyper. I storstäderna arbetar sjuksköterskorna till 80—100 procent med barn. I landsbygd och glesbygd understiger barn- hälsovården i allmänhet 20 procent av sjuksköterskornas arbetstid. Även i andra kommuntyper är det vanligt att barnhälsovården utgör en mer margi- naliserad del av arbetet. Sammanfattningsvis konstateras att en viss ut- tunning skett ifråga om den specifika barnkompetensen hos både sjukskö- terskor och läkare.

Barn- och ungdomspsykiatrin Den barn- och ungdomspsykiatriska verksamheten har under årens lopp granskats av flera statliga utredningar. Den senast genomförda utredningen på nationell nivå publicerades år 1985, då BFU-81 kom med sitt slutbe- tänkande (SOU 1985:14).

Även Psykiatriutredningen påbörjade visst utredningsarbete med anknyt- ning till den barn- och ungdomspsykiatriska verksamheten. En av Psykiatri- utredningens rapporter (SOU 1992:3) visar bl.a. att de resurser som finns tillgängliga inom den barn- och ungdomspsykiatriska verksamheten inte svarar mot behoven hos de barn och ungdomar som socialtjänsten möter. Problemen är särskilt stora beträffande utagerande, asociala ungdomar som inte ”passar in” i den vård och behandling som erbjuds inom BUP. Bristen på vårdplatser gäller framförallt behandlingshem men märks också inom den sjukhusanslutna vården. Socialtjänstens personal vill också ha mer hjälp i vardagsarbetet. De vill t.ex. ha mer stöd i arbetet med invandrar— och flyktingbarn och efterlyser också ökat stöd i arbetet med ungdomar som mår psykiskt dåligt utan att vara psykiskt sjuka eller störda.

Den bild som ges i rapporten bekräftas också av svaren på den enkät, som Psykiatriutredningen lät genomföra sommaren 1991. Enkäten riktades till alla klinikchefer i barn- och ungdomspsykiatri och chefer för PBU-enheter. Svar inkom från samtliga län utom ett.

Någon samlad rapport från enkäten har inte publicerats. Socialtjänst- kommittén har dock haft tillgång till materialet och har även bearbetat vissa svar på frågor om tillgängliga resurser, samverkan med socialtjänsten och klinikernas möjligheter att tillgodose behoven hos olika patientgrupper.

Enkätens utformning gör det svårt att enkelt tolka och sammanställa svaren. Den ger i grova drag en beskrivning av tillgängliga resurser och klinikansvarigas bedömning av situationen vid mättillfället.

Av svaren att döma fanns det vid mättillfället ca 170 öppenvårdsmottag- ningar i landet. Den sjukhusanslutna vården omfattade vid samma tidpunkt

SOU 1994:139 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM 135

ca 350 platser. I denna siffra ingår all sjukhusansluten vård, dvs. både dagsjukvård, 5-dygnsvård, 7-dygnsvård och familjebehandling. Till detta kommer ca/l45 platser på behandlingshem.

En jämförelse mellan de siffror som BPU-81 redovisade i mitten av l980—talet och siffrorna från den nu aktuella enkäten visar att öppenvårds- mottagningarna har ökat i antal samtidigt som antalet sjukhusanslutna vård- platser och platser på behandlingshem har minskat.

Klinikchefernas svar är i flera avseenden samstämmiga och bekräftar också den bild som kommer fram i Psykiatriutredningens ovannämnda rapport. Bristen på specialistkompetenta läkare i barn- och ungdomspsykiat- ri upplevs t.ex. som ett mycket stort problem i nästan alla län. Även andra resursbrister går som en röd tråd igenom de flesta svaren.

Det bör i detta sammanhang tilläggas att regeringen i propositionen om psykiskt stördas situation (prop. 1993/94:218) uttalat att en ny, särskild utredning med parlamentarisk förankring bör tillsättas med uppdrag att komplettera och uppdatera de kartläggningar och analyser som gjorts vad gäller psykiskt störda barns och ungdomars situation. Utredningen bör enligt regeringen lämna förslag till hur samarbetet mellan socialtjänsten och hälso- och sjukvården kan förbättras så att vården av och stödet till dessa grupper kan stärkas. Vidare sägs att utredningen även bör överväga om nuvarande ansvarsgränser är de mest ändamålsenliga sett såväl ur den enskildes som ur ett samhällsekonomiskt perspektiv.

4.5.4 Barns villkor i förändringstider

Socialstyrelsen har nyligen gjort en samlad bedömning av hur barns villkor påverkas av det förnyelsearbete och de besparingar som pågår i kommuner och landsting (Barns villkor i förändringstider. Slutrapport. Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 199424). Uppdraget har genomförts i samarbete med Skolverket, Statens kulturråd, Statens ungdomsråd, Barnombudsman- nen och Svenska kommunförbundet.

Sammanfattningsvis konstateras att kommunernas besparingar på barn- och ungdomsverksamheterna under år 1993 och år 1994 är större än inom andra delar av den kommunala verksamheten. Intervjuer och enkäter ger en bild av att besparingarna sker snabbt och ofta samtidigt med förändringar av organisation och ekonomiska styrsystem.

Enligt Socialstyrelsen löper barn som är bosatta i storstadsregionerna större risk att få sin situation försämrad än andra barn. Det beror på att det här finns ett stort antal barnrika bostadsområden med hög koncentration av invandrare, ekonomiskt svaga grupper och människor med psykosociala problem. Det finns enligt Socialstyrelsen mycket som talar för att de negati- va utvecklingstendenserna i sådana områden förstärks vid nedskärningar av den offentliga servicen eftersom barnens föräldrar har sämre förutsättningar att kompensera barnen med individuella särlösningar. Samtidigt konstateras att det är en utomordentligt svår uppgift att belägga samband mellan be- sparingar inom den kommunala sektorn och barns och ungdomars levnads—

136 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM SOU 1994:139

villkor. Andra förändringar i samhället som leder till arbetslöshet och svåra ekonomiska förhållanden i familjen bedöms t.ex. påverka barnens situation mycket mer. I rapporten understryks särskilt vikten av att kommunerna framöver beaktar de långsiktiga konsekvenserna av förändrings- och be- sparingsstrategier.

Det bör i detta sammanhang tilläggas att regeringen nyligen tillkallat en särskild utredare för att belysa och analysera den sociala utvecklingen i ett antal bostadsområden i storstadsregionerna (dir. 1994z68). Utredaren skall ha avslutat sitt arbete senast den 30 juni 1996.

4.6 Socialtjänstens ansvar

De grundläggande bestämmelserna för socialtjänstens barn- och ungdoms- arbete finns i 12 & SOL där det bl.a. föreskrivs att socialnämnden skall verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden. Socialtjänstlagen innehåller dessutom ett avsnitt med särskilda regler till skydd för underåriga (25—32 åå).

Socialtjänstens insatser för barn och ungdom regleras också av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), som gäller vård utan samtycke. Båda lagarna kompletteras med bestämmelser i social- tjänstförordningen (19811750/SOF).

4.6.1 Allmänt inriktad och förebyggande verksamhet

Gällande bestämmelser

Socialnämndens skyldighet att bedriva allmänt inriktad och förebyggande verksamhet följer av bestämmelserna i 5 och 12 åå SoL. I Så anges de uppgifter som skall fullgöras inom socialtjänsten. Dit hör bl.a. uppgiften att göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen, att medverka i samhällsplaneringen och att i samarbete med andra samhällsorgan, organi- sationer, föreningar och enskilda främja goda miljöer i kommunen. Social- tjänsten är också skyldig att bedriva uppsökande verksamhet.

Verksamhetens nuvarande inriktning och omfattning I socialtjänstpropositionen nämns barnomsorg, fritidsverksamhet, socialt fältarbete, hemhjälp, råd och stöd samt föräldrautbildning som exempel på viktiga inslag i det förebyggande arbetet.

Under senare år har nya begrepp lanserats för att klargöra innebörden i begreppet förebyggande arbete. Idag används ofta begreppen primärpre- vention, sekundärprevention och tertiärprevention inom många olika verk- samheter.

När det gäller socialtjänstens insatser för barn och familjer får begreppen närmast följande innebörd.

Med primärt eller generellt förebyggande insatser menas insatser som

SOU 1994zl39 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM 137

syftar till att förhindra eller begränsa problemutveckling hos barn eller barnfamiljer utan att insatserna riktas mot definierade riskgrupper eller problemgrupper.

Med sekundärt förebyggande insatser menas insatser som riktas mot defi- nierade riskbarn eller riskfamiljer och som behöver särskilt stöd för att inte bli problembarn eller problemfamiljer.

Med tertiärt förebyggande insatser menas insatser som syftar till att be— gränsa redan uppkomna problem och förhindra att situationen för identifie- rade problembarn eller problemfamiljer förvärras.

Med ovan angivna definitioner kan förskoleverksamhet och skolbarnsom- sorg betraktas som primärt förebyggande insatser. Detsamma gäller kultur- och fritidsverksamheter för barn och ungdom.

Till de sekundärt förebyggande insatserna hör närmast uppsökande verk- samhet bland barn och ungdomar som riskerar att utvecklas ogynnsamt, t.ex. fältassistenternas barn- och ungdomsarbete.

Till de tertiärt förebyggande insatserna hör socialtjänstens individinrikta- de stöd- och hjälpinsatser. Som exempel kan nämnas kontaktpersoner/famil- jer och hemma—hos-insatser som många gånger syftar till att undvika ett omhändertagande av barnen.

Det är inte alldeles enkelt att inordna olika verksamheter i det ovan angivna mönstret. Särskilda ungdomsmottagningar och familjerädgivnings- byråer kan t.ex. fylla samtliga tre funktioner. Det är också svårt att närmare ange i vilken omfattning socialtjänsten bedriver primärt och sekundärt före- byggande arbete. Det beror till viss del på att det saknas statistik på området men framför allt på att sådant arbete i allmänhet bedrivs i samverkan med andra huvudmän. Det är helt enkelt svårt att uppskatta hur mycket tid socialsekreterarna avsätter för samarbete med andra myndigheter och frivil- liga organisationer.

Störst betydelse i det förebyggande arbetet har ändå förskolan och skol- barnsomsorgen. Förskolans verksamhet har till stor del formats efter de principer som fördes fram av Barnstugeutredningen för mer än 20 år sedan. I sina betänkanden Förskolan I och II (SOU 1972z26—27) slog utredningen fast att barnomsorgen skall vara öppen för alla barn samt att förskolan har ett särskilt ansvar för barn som på grund av handikapp, utsatta familjesitua- tioner och andra skäl kan behöva särskilt stöd i sin utveckling. Utredningen såg förskolan som ett viktigt instrument för att utjämna skillnader i barns livsvillkor.

I socialtjänstpropositionen knöts också höga förväntningar till själva be- greppet Omsorger om barn och ungdom. Detta begrepp används i social- tjänstlagen som en sammanfattande beteckning för all den verksamhet som socialtjänsten skall bedriva för barn- och ungdomsgrupperna. Att på detta sätt integrera socialt och pedagogiskt arbete ansågs kunna ge socialtjänsten vidgade möjligheter att arbeta konstruktivt med barn och ungdomsfrågorna.

Barnomsorgen behandlas kortfattat i kapitel 22. Det framgår där att ungefär hälften av alla förskolebarn och barn på lågstadiet numera har plats inom barnomsorgen.

138 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM SOU 1994:139

Även socialsekreterarnas samarbete med mödra- och barnhälsovården är av stor betydelse i det allmänt förebyggande arbetet. Detta samarbete har utvecklats efter flera olika modeller. I huvudsak kan två olika modeller urskönjas. Den ena modellen innebär att socialsekreteraren har kvar sin arbetsplats på socialkontoret och stödjer personalen som konsult. Den andra modellen innebär att socialsekreteraren är utlokaliserad och arbetar till- sammans med personalen inom mödra- och barnhälsovården. I denna mo- dell väljer socialsekreteraren själv ut eller blir själv vald av de familjer som behöver ett mera omfattande stöd. Det betyder att tyngdpunkten i arbetet ligger på olika arbetsuppgifter beroende på vilken modell som tillämpas för samverkan. I konsultmodellen handlar det mest om stöd- och krissamtal. l teammodellen lämnas också utrymme för generella insatser, t.ex. social information och föräldrautbildning.

På vissa håll i landet har mödra- och barnhälsovården lokalmässigt inte- grerats med öppen förskoleverksamhet och socialtjänstens individ- och fa- miljeomsorg. Familjecenter Hagalund i Solna är ett sådant exempel. Centret har utvecklats till en kunskapsbas mitt i ett bostadsområde där nästan hälften av familjerna har invandrarbakgrund.

I centret arbetar ett tiotal personer i ett f.d. daghem. Resurserna utnyttjas flexibelt. Det generellt förebyggande arbetet kombineras på ett naturligt sätt med riktade stödinsatser till enskilda familjer. Sådana insatser ges både i hemmet och i arbetslokalerna, som också används som mötesplats för um- gängesföräldrar.

Det förebyggande arbetet bland äldre barn och ungdomar har en annan profil. Här är det mer fråga om områdesinriktat socialt arbete som utövas av specialiserade socialarbetare, s.k. fältassistenter. Fältassistenterna rör sig där ungdomarna finns och har i allmänhet ett nära samarbete med skolan, den kommunala fritidsverksamheten och det lokala föreningslivet. Även polisen är en viktig samarbetspartner.

Under senare år har också många nya verksamheter vuxit fram med frivilliga organisationer som huvudman. Som exempel kan nämnas Has- selarörelsens kamratstödsverksamhet inom skolan och s.k. föräldravand- ringar på kvällar och helger. Även ungdomsmottagningar spelar en viktig roll i det förebyggande arbetet.

Slutligen bör också något sägas om familjerädgivningens betydelse som förebyggande verksamhet. Det finns idag cirka 300 familjerädgivare i hela landet. De flesta är landstingsanställda eller har kyrkan som arbetsgivare. Riksdagen har nyligen beslutat att kommunerna från och med den 1 januari 1995 skall sörja för att familjerädgivning kan erbjudas dem som begär det. Bestämmelser om detta förs in i 12 a % SOL. Av riksdagsbeslutet framgår att familjerädgivningen även i fortsättningen skall vara en självständig verksam- het med sträng sekretess för de uppgifter som lämnas i samband med rådgivningen. Varje kommun ges dock frihet att inom vida gränser praktiskt ordna verksamheten.

SOU l994:139 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM 139

4.6.2 Socialtjänstens medverkan i familjerättsliga frågor Socialtjänstens uppgifter inom familjerättsområdet regleras i föräldrabalken (FB) och i socialtjänstlagen. Det gäller framförallt medverkan vid fast— ställande av faderskap och underhållsbidrag, medverkan i frågor om vård- nad och umgänge samt medverkan i samband med adoptioner av utländska barn.

Den 1 mars 1991 ändrades reglerna om vårdnad och umgänge i FB. Ändringarna syftade till att föräldrarna själva i så stor utsträckning som möjligt skall kunna komma överens i vårdnads- och umgängesfrågor. Tidiga— re skulle domstolen — innan den avgjorde ett mål eller ett ärende om vårdnad eller umgänge höra socialnämnden eller, om det var tillräckligt, bereda socialnämnden tillfälle att yttra sig.

De regler som trädde i kraft den 1 mars 1991 innebär att den person som av socialnämnden utses att utföra vårdnadsutredningen själv skall svara för utredningen och lämna denna till domstolen utan något yttrande från social- nämnden. Utredaren får i varje enskilt fall avgöra om det insamlade fakta- materialet skall kompletteras med en slutsats från hans eller hennes sida.

I samband med ändringarna i FB ändrades också 12 & SoL. Ändringarna innebar att paragrafen dels tillfördes ett nytt sista led, dels kompletterades med en helt ny paragraf, 12 a 5.

I 12 a & föreskrivs att kommunen skall sörja för att föräldrar kan erbjudas samarbetssamtal i syfte att nå enighet i frågor rörande vårdnad och um- gänge. Lagstiftaren har dock överlämnat till varje kommun att avgöra hur skyldigheten skall fullgöras inom ramen för befintliga resurser.

Enligt 12 & sista ledet skall nämnden i sin omsorg om barn och ungdom tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan föreligga sedan en tvist om vårdnad eller umgänge har avgjorts av en domstol. Detta tillägg syftar enligt propositionen (prop. 1990/91:8) till att ytterligare stryka under betydelsen av att nämnden inte tar sin hand från ett vårdnads- eller um- gängesmål bara därför att frågan om vårdnad eller umgänge har avgjorts.

Verksamhetens nuvarande omfattning

År 1993 medverkade socialnämnderna vid fastställandet av ca 59 000 fader- skap. Det är en ökning med ungefär 20 000 sedan år 1982. En förhållandevis liten andel fastställs genom dom (531 barn är 1993).

Samma år fastställdes eller jämkades sammanlagt ca 27 000 underhållsbi- drag under medverkan av socialnämnden. För år 1982 var motsvarande siffra drygt 24 000.

Det är inte möjligt att av officiell statistik utläsa i vilken utsträckning socialtjänsten medverkar i frågor som rör vårdnad och umgänge.

För verksamheten med utländska adoptivbarn förs dock viss statistik. Denna visar att antalet utländska barn som anlänt till Sverige för adoption stadigt minskat från år 1981 och framåt. En viss ökning kan dock noteras för åren 1991 och 1992.

Under år 1981 anlände ca 1 800 utlandsfödda barn till Sverige för adop-

140 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM SOU 1994:139

tion. År 1992 var motsvarande siffra ca 1 100. En stor majoritet av barnen (75 procent år 1992) är spädbarn.

Den officiella statistiken för år 1992 visar också att socialnämnderna detta år lämnade yttranden i 131 ärenden som rörde styvbarnsadoptioner och i 107 ärenden om adoption av fosterbarn.

4.6.3 Öppna stöd- och hjälpinsatser

Socialtjänstlagen saknar med ett undantag detaljerade bestämmelser om stöd- och hjälpinsatser i hemmet. Undantaget gäller 10 & SOL tredje stycket som reglerar socialtjänstens möjligheter att utse kontaktperson för barn och ungdomar.

Övriga stöd— och hjälpinsatser grundas på bestämmelserna i 5, 10 och 12 åå SoL och beslutas i allmänhet med stöd av 6 & SoL. I fråga om valet av olika insatser kan viss vägledning hämtas i socialtjänstpropositionen och i andra propositioner som lett fram till lagändringar efter socialtjänstrefor- men.

Vissa stöd— och hjälpinsatser kommenteras ganska utförligt i socialtjänst- propositionen. Det gäller bl.a. information och rådgivning, ekonomiskt stöd, familjeterapi, kontaktfamiljer och kontaktpersoner.

Information och rådgivning Av propositionen framgår bl.a. att socialtjänsten bör medverka i arbetet på barnavårdscentralerna. Att där informera om vilka resurser socialtjänsten har och vad som kan göras i olika situationer beskrivs som en huvuduppgift för socialtjänstens uppsökande verksamhet.

Rådgivning beskrivs som en annan viktig insats i det individuella be- handlingsarbetet. De exempel som nämns i propositionen är budgetråd- givning och rådgivning i frågor som rör familjeproblem, barns och ung- domars svårigheter. Det sägs att man bör undvika att registrera rådgivning åt en enskild om inte särskilda skäl talar för det.

Ekonomiskt stöd

I propositionen framhålls bl.a. betydelsen av en god ekonomi för familjens möjligheter att ge barnen en trygg uppväxt. Barnfamiljernas behov av eko- nomiskt stöd bör enligt propositionen i första hand tillgodoses genom gene- rella socialpolitiska anordningar. Samtidigt påpekas att socialtjänsten ibland måste kunna gå in med ekonomisk hjälp för att förhindra en negativ ut- veckling hos barn och unga. Det kan gälla hjälp till en bra hemutrustning, omkostnader för fritidsverksamhet i form av lekredskap, utrustning för att barn och unga skall kunna vara med i Olika Sportaktiviteter osv.

SOU 1994:139 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM 141

Familjeterapi m.m.

I avsnittet om familjeterapi kommenteras bl.a. skillnaderna mellan hemma— hos-arbete och familjeterapi.

Med hemma-hos—insatser avses i propositionen en behandlingsmetod som syftar till att hjälpa familjer att klara ut olika praktiska saker som exempelvis skötseln av ett hem och enklare problem som kan uppstå i samband med detta. Kommunernas barnvårdarverksamhet nämns som en lämplig resurs i sammanhanget.

Familjeterapi bör enligt propositionen sättas in i situationer som kräver en mer ingående bearbetning av familjens relationer inbördes eller mellan familjen och omgivningen. Metoden ställer enligt propositionen krav på en beteendevetenskaplig utbildning hos behandlaren. Det kan gälla sociono- mer, psykologer eller liknande.

I propositionen påtalas bl.a. risken för att hemma-hos—arbete får ersätta en nödvändig mer ingripande åtgärd.

Kontaktfamiljer, vuxenkamrat Med kontaktfamilj menas i propositionen familjer som anlitas som frivilliga medarbetare med uppgift att på olika sätt ha kontakt med och vara ett stöd för personer eller familjer med sociala problem. Begreppet vuxenkamrat svarar mot samma slag av stöd från en enskild person.

Insatserna måste enligt propositionen kunna avpassas efter behovet från en vardaglig, återkommande gemenskap till särskilda insatser i akuta situa- tioner. Betydelsen av att kontaktfamiljerna inte utnyttjas som en utrednings- resurs inom socialtjänsten understryks särskilt.

Fackliga organisationer, idrottsföreningar m.m. bör enligt propositionen kunna hjälpa till att mobilisera denna typ av resurser. Att sådana insatser i framtiden initieras och förmedlas inom arbetsplatsen, bostadsområdet eller liknande utan att socialtjänsten blir formellt inblandad ses som en naturlig utveckling.

Kontaktperson

En kontaktperson har till uppgift att hjälpa den enskilde och hans närmaste i personliga angelägenheter. Möjligheten att förordna en kontaktperson bör enligt propositionen kunna utnyttjas i många Olika situationer. Av pro— positionen framgår att vissa remissinstanser ansett att en kontaktperson bör kunna utses även för personer som inte är motiverade för en sådan åtgärd och som kan löpa risk att senare omhändertas utan samtycke. Denna upp- fattning får inget stöd i propositionen. Tvärtom poängteras att socialtjäns— tens egna tjänstemän har ett särskilt ansvar för att att noggrant följa t.ex. sådana barn eller ungdomar som befinner sig i riskzonen. Ett sådant för- farande bedöms vara mer effektivt än att förordna en kontaktperson mot den enskildes vilja.

Den 1 juli 1985 infördes det s.k. mellantvånget i LVU. Åtgärden gäller endast beteendefall. Lagändringen innebar att socialnämnden kan besluta

142 INSATsBR FÖR BARN OCH UNGDOM SOU 19942139

att den unge skall hålla regelbunden kontakt med en särskilt utsedd kontakt- person eller delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten.

Verksamhetens nuvarande inriktning och omfattning

Den Officiella statistiken belyser endast verksamheten med kontaktpersoner och kontaktfamiljer.

KontaktpersonI-familj

Antalet barn per 10 000 som har pågående eller någon gång under året har varit föremål för insatsen kontaktpersonl-familj har ökat markant efter socialtjänstreformen. Även antalet barn, för vilka man påbörjat insatsen kontaktperson/-familj, har ökat varje år. En jämförelse mellan åren 1982 och 1992 visar att 3 950 barn och ungdomar i åldern 0—17 år hade kontaktperson den 31 december 1982. Motsvarande siffra för år 1992 var 11 450.

Kontaktperson/-familj uppfattas i allmänhet som en populär insats inom socialtjänsten. Den kan användas på många olika sätt. Ändå finns det förhållandevis lite samlad kunskap om i vilka situationer kontaktpersoner förordnas och vilka resultat man uppnår med sådana insatser.

Det fåtal studier som refereras i litteraturen är små och grundas i allmän- het på intervjuer med kontaktpersoner/-familjer, klienter och tjänstemän inom socialtjänsten. Studierna visar att majoriteten av alla som får stöd av kontaktpersoner och kontaktfamiljer är ensamstående kvinnor som behöver hjälp och avlastning med barnen. Insatsen förekommer också i familjer med tung social problematik.

De personer som intervjuats i undersökningarna är överlag positiva till insatsen som sådan även om det finns vissa svårigheter och problem. Det intryck rapporterna förmedlar är att kontaktfamiljerna mer uppfattar sig som barnets extramamma/-mormor och förälderns vän/medmänniska än som socialtjänstens förlängda arm. De känner sig mer eller mindre över- givna av socialförvaltningen och skulle vilja ha mer kontakt, få mer råd, stöd och uppmuntran när det behövs.

Insatsen kontaktperson/-familj har även kartlagts av socialnämnden i Stockholm. Av nämndens rapport, som översänts till Socialtjänstkommittén för kännedom, framgår att verksamheten är 1991 omfattade ca 1 300 upp- drag. De problem som aktualiseras i rapporten gäller s.k. tingsrättsuppdrag. Med tingsrättsuppdrag avses ärenden där tingsrätten vid sitt beslut utgått ifrån att socialnämnden utser ”tredje person” att närvara när utdömd um- gängesrätt utövas. Det kan gälla umgängestvister där kvinnan är rädd för att mannen skall kidnappa barnet, psykiskt sjuka umgängesberättigade för- äldrar där en tredje person måste finnas med som skydd för barnet, föräldrar som misstänks eller har dömts för sexualbrott mot barnet eller våldsbenägna föräldrar. Uppdragen utförs i regel på obekväm arbetstid och kräver många gånger personer med professionell bakgrund. Har domstol förordnat att

SOU 19942139 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM 143

umgängesrätten skall utövas i närvaro av ”tredje person” kan socialnämn- den utse en kontaktperson. Nämnden skall därvid inte göra någon egen bedömning av lämpligheten av den beslutade umgängesrätten.

Socialnämndens rapport visar att socialdistrikten i Stockholm följer tings- rättens beslut även om man ibland bedömer att tredje person inte behövs eller att uppdragets syfte förefaller vara omöjligt att uppnå. Man anser dock att tingsrättsuppdragen bör bli föremål för särskild granskning vad gäller lagstöd och socialtjänstens medverkan vid bedömning före domstolens be— slut.

Slutligen bör nämnas att Socialstyrelsen och Svenska kommunförbundet inlett ett samarbete för att inventera de problem som finns inom verksam- heten med kontaktpersoner och kontaktfamiljer. Till de frågor som upp- märksammats hör bl.a. sekretess och anmälningsskyldighet, oklara uppdrag i "tunga” ärenden och de s.k. tingsrättsuppdragen.

I detta arbete har några kommuner efterlyst lagliga möjligheter att i vissa fall kunna tillsätta en kontaktfamilj med uppgift att även ”övervaka” bar- nens situation. Man menar att det skulle kännas ärligare att i vissa fall kunna klargöra för klienten att kontaktfamiljens uppdrag är förenat med en kon— troll av barnens situation i hemmet. Det föreslås att begreppet ”kontakt- familj” reserveras för enklare uppdrag där insatsen är frivillig och av före- byggande karaktär och att familjer som åtar sig ”tung” problematik i stället bör kallas ”stödfamiljer”. Man ser framför sig stödfamiljer som är rapporte- ringsskyldiga och som även bör ha viss jourberedskap. Det förutsätts att man utarbetar en plan för varje sådant ärende, att planen undertecknas av både föräldrar och stödfamilj och att den omprövas i nämnd, förslagsvis var tredje månad.

De tjänstemän som samarbetar med Socialstyrelsen och Svenska kom- munförbundet är också kritiska till de s.k. tingsrättsuppdragen. De har i sin verksamhet träffat på många beslut och domar som anses orimliga både ifråga om tidsomfattning och ikraftträdande och menar att ett beslut eller en dom i umgängesfrågan alltid bör föregås av ett samråd med socialför- valtningen. De efterlyser också övergripande och klara riktlinjer för hand— läggningen av sådana ärenden.

Placering inom barnomsorgen

Även barnomsorgen fyller en viktig funktion för barn med behov av särskilt stöd. I en nyligen publicerad rapport (Barn med behov av särskilt stöd i 57 kommuner i södra Sverige. December 1993) visas vilka insatser som görs inom barnomsorgen för dessa barn.

Undersökningen har genomförts av länsstyrelsernas sociala enheter i Mal— möhus, Kalmar, Kristianstads, Blekinge och Kronobergs län under hösten 1992 och våren 1993.

I undersökningen uppgav kommunerna att drygt 5 000 eller ungefär 3 procent av alla förskolebarn i regionen tillhörde gruppen Barn med behov av särskilt stöd definierad som barn ”vars svårigheter kan ha sin grund i

144 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM SOU 1994:139

fysisk, psykisk, social eller emotionell skada eller ha uppstått genom en bristsituation i uppväxtmiljön”. De två största grupperna var barn med handikapp (cirka 2000 barn) och barn med invandrar- eller flyktingbak- grund (cirka 1 900 barn). Den tredje största gruppen var ”barn med känslo- mässiga svårigheter orsakade av ogynnsamma uppväxtbetingelser” (cirka 1 370 barn).

Placeringarna hade initierats från många olika håll. Detta tolkas av ut- redarna som ett tydligt tecken på lagens genomslagskraft och att det finns en stark tilltro till barnomsorgens insatser för dessa barn. Risken för att barnen inte uppmärksammas bedöms därför vara liten av utredarna.

Rapporten visar att de särskilda resurser som används för att möta bar- nens behov är i första hand en förstärkning av personalgruppen. De brister som påtalas i rapporten gäller bl.a. den uppföljning som sker av placeringar- na. Det konstateras att de flesta kommuner har någon form av uppföljning men att metoderna behöver utvecklas.

Spädbarnsverksamheter

För att träna nyblivna föräldrar i samspelet med sina barn har på vissa håll i landet utvecklats särskilda spädbarnsverksamheter. Flertalet av dessa har landstinget som huvudman. Nästan alla verksamheter har byggts upp under den senaste tioårsperioden. Äldst är Viktoriagårdens spädbarnsgrupp i Mal- mö som startade år 1981. De flesta verksamheter är små med 6—8 platser och bygger på medverkan av många olika yrkesgrupper. Få arbetar heltid och öppethållandet varierar mellan två och fem dagar per vecka.

Socialstyrelsen har nyligen kartlagt vilka verksamheter som finns och hur behandlingen ser ut (SoS-rapport 1993:14). I denna konstateras bl.a. att samspelsbehandling snabbt ger goda resultat.

Särskilda insatser för barn till alkoholmissbrukare

Socialstyrelsen har även kartlagt särskilda insatser för barn i förskoleåldern upp till 12—13 år som har föräldrar med missbruksproblem (SoS-rapport 1993:18). Rapporten visar att det vid årsskiftet 1992/93 fanns tio pågående verksamheter i landet med kommun, landsting, diakonisällskap eller stads- missionen som huvudman. Nästan alla har utvecklats med Ersta Vänd- punkten i Stockholm som förebild.

Socialstyrelsens kartläggning har senare kompletterats med undersök- ningar av Alkoholpolitiska kommissionen. Att det är ovanligt med grupp- verksamheter för barn till alkoholmissbrukare bekräftas också i dessa under- sökningar.

Öppenvårdsinsatser för ungdom

För att något illustrera den utveckling som sker inom socialtjänstens öppen- vårdsarbete med ungdomar redovisas här vissa resultat från Socialstyrelsens projekt Ungdom utanför. Stödet från Socialstyrelsen har gällt dels en upp-

SOU 1994:139 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM 145

byggnad och utveckling av specialiserade ungdomsgrupper, dels olika mel- lanvårdsprojekt.

Projektet har för alla berörda enheter inneburit att innehållet i arbetet har förändrats. Från att tidigare ha arbetat enbart på fältet eller enbart med handläggande uppgifter har deltagarna under projekttiden i allt större ut- sträckning lagt tyngdpunkten på långsiktigt, individuellt behandlingsarbete. I detta arbete har ofta hela familjen deltagit. De slutsatser som dras från Socialstyrelsens sida beträffande denna del av projektet är att förhållnings— sättet är viktigare än metoderna. Det centrala är att kontakten och insatsen utgår från behoven hos ungdomarna och inte från deras beteenden. Nog- grant övertänkta, individuellt anpassade, behovsbedömningar bedöms som helt centrala för ett lyckat ungdomsarbete.

Projektets andra del gäller olika mellanvårdsprojekt. Mellanvård kan enligt Socialstyrelsen karaktäriseras som öppenvårdsprogram/öppenvårdsin— satser, som i täthet och varaktighet är ett mellanting mellan det reguljära öppna ungdomsarbetet och institutionsvård. Vanligast är studier eller annan daglig sysselsättning i kombination med stödsamtal och aktiviteter för ung- domarnas familjer.

4.6.4 Vård utanför hemmet

Socialtjänstens skyldighet att medverka till att barn och ungdomar får vård utanför det egna hemmet anges i 12 & SoL. Där föreskrivs att socialnämnden i nära samarbete med hemmen skall sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet.

För vård i familjehem och på institutioner finns vissa bestämmelser som är gemensamma för barn och vuxna. Det gäller bestämmelserna i 22 och 24 %% SoL.

Enligt 25 andra stycket SoL ansvarar socialnämnden för att den som genom nämndens försorg har tagits emot i ett annat hem än det egna får god vård. Det föreskrivs att vården bör utformas så att den främjar den enskildes samhörighet med de anhöriga och kontakt med hemmiljön.

Enligt 24å SoL skall vård i familjehem och hem för vård eller boende bedrivas i samråd med socialnämnden. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar ytterligare föreskrifter om vård i sådana hem.

I socialtjänstpropositionen konstateras att vård i familjehem är den domi- nerande vårdformen för barn och ungdomar som behöver vård utanför det egna hemmet. Det sägs att vård i annat enskilt hem som regel skall prövas före vård på institution och att vården i princip bör inriktas på en återför— ening mellan barnet och föräldrarna. Återföreningen bedöms i flertalet fall underlättas om barn och föräldrar har kontakt med varandra under vård- tiden. Vården bör därför anordnas så nära hemmet som möjligt. Undantag från närhetsprincipen kan enligt propositionen vara nödvändiga av både

146 INsATSER FÖR BARN OCH UNGDOM SOU 19941139

vårdmässiga och andra skäl. Det understryks att bra vård och rätt vårdresurs måste gå före vård på nära håll.

Antalet barn och ungdomar som frivilligt placerats för vård utanför det egna hemmet har varit nästan konstant efter socialtjänstreformen. Ungefär 60 personer av 10 000 har någon gång under vart och ett av åren från 1982 och framåt varit föremål för vård enligt SoL.

Den 31 december 1992 var drygt 8 000 barn frivilligt placerade för vård utanför det egna hemmet. Av dessa barn var 78 procent placerade i familje- hem och 22 procent på olika institutioner.

Utöver de frivilligt placerade barnen var ytterligare 3 900 barn vid samma tidpunkt omhändertagna för vård med stöd av LVU. Placeringsmönstret för de LVU-placerade barnen var ungefär detsamma som inom den frivilliga vården.

SCB har med utgångspunkt från de barn som var placerade för vård utanför hemmet den 31 december 1992 gjort beräkningar av antalet vård- dygn. Beräkningarna, som skett utifrån kommunernas placeringsbeslut, vi- sar att det rör sig om ungefär 4.2 miljoner vårddygn. Den frivilliga vården svarar för ungefär två tredjedelar av samtliga vårddygn. Familjehemsvår- dens andel har minskat något under senare år. Det torde bl.a. sammanhänga med att familjehem i viss utsträckning ombildats till HVB-hem.

I det följande redovisas först mål och innehåll i familjehemsvården. Där- efter lämnas en motsvarande redogörelse för utvecklingen inom institutions- vården.

Familjehemsvård För vård i familjehem finns särskilda regler som i korthet innebär följande.

. En underårig får inte utan socialnämndens medgivande tas emot för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av hans föräldrar eller någon annan som har vårdnaden om honom. Social- nämnden får inte lämna medgivande utan att förhållandena i det enskilda hemmet och förutsättningarna för vård i hemmet är utredda. Som ett medgivande anses socialnämndens beslut att bereda den underårige vård i ett visst familjehem (25 å). . Om nämndens prövning gäller ett hem i en annan kommun, skall nämn- den rådgöra med socialnämnden i den kommunen innan den fattar sitt beslut (30 å). . Socialnämnden skall medverka till att underåriga som avses i 25 & får god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden. Nämnden skall också verka för att de får lämplig utbildning samt lämna vårdnads- havarna och dem som vårdar sådana underåriga råd, stöd och annan hjälp som de behöver (26 å). . Vårdas en underårig med stöd av socialtjänstlagen i ett annat hem än det egna skall socialnämnden minst en gång var sjätte månad överväga om vården fortfarande behövs.

Det bör i detta sammanhang tilläggas att 25 & SOL även gäller utländska

SOU i994:139 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM 147

barn som tas emot i adoptionssyfte och underåriga som placeras privat i enskilda hem.

Mål och innehåll

Den mest förekommande formen av familjehem är en vanlig familj som tar emot barn för ”stadigvarande vård och fostran”. Det finns också familjer som kontrakteras för att ta emot korttidsplaceringar, s.k. jour— eller be- redskapshem.

Under senare år har även nya former av familjehemsvård vuxit fram. Det gäller ett litet antal familjevårdsenheter med anställda konsulenter. Varje sådan enhet omfattar ett begränsat antal vanliga familjer. Familjerna sam- verkar inbördes och får stöd både individuellt och i grupp av enhetens konsulenter. Konsulenterna förmedlar platser inom systemet och är i princip tillgängliga för familjehemmen dygnet runt. Kommunerna betalar — förutom arvode och omkostnadsersättning till familjehemmen — även för konsulent- stödet, utbildningsinsatser m.m.

Familjevårdsenheterna har i viss utsträckning kommit att ersätta de kon- trakterade familjehemmen. De drivs som stiftelser eller i aktiebolagsform i Östergötland, Halland, Jönköping, Uppland, Dalarna och Skaraborg. Lik- nande verksamhet bedrivs i offentlig regi inom Bohuslandstinget och Älvs- borgslandstinget samt i Örebro kommun.

Den debatt som förts efter socialtjänstreformen om mål och innehåll i familjehemsvården har bl.a. gällt svårigheterna att med stöd av nuvarande lagstiftning fastställa vilket mål som skall gälla för placeringen — om familje— hemmet skall betraktas som ett ”ersättningshem” eller som ett ”stödhem”. Att vården i princip bör inriktas på en återförening mellan barnet och föräldrarna har bl.a. inneburit att en del barn upprepade gånger fått flytta fram och tillbaka mellan föräldrarna och olika familjehem. Men det finns också barn som tillbringar hela sin uppväxt i ett och samma familjehem utan att vårdnaden om barnet flyttas över till familjehemsföräldrarna.

Internationell statistik visar att ungefär en tredjedel av alla barn som familjehemsplaceras aldrig flyttar tillbaka till sina biologiska föräldrar. Det gäller särskilt barn som har varit placerade mer än tre år. Hälften av dessa barn växer upp i familjehemmet.

Även i Sverige utgör de långtidsplacerade barnen en förhållandevis stor andel av samtliga barn i familjehem. Av de ca 3 300 frivilliga familjehemspla- ceringar som avslutades under 1992 hade 29 procent pågått 2 år eller längre. Drygt en tredjedel av de aktuella barnen var 18 år när placeringen av- slutades. I denna grupp hade 60 procent av placeringarna en varaktighet på 2 år eller mer.

Diskussionen har inte bara gällt den osäkerhet som präglar många familje- hemsplaceringar utan också andra brister i kommunernas handläggning av sådana ärenden. Bristerna är väl dokumenterade i myndighets- och forsk- ningsrapporter som publicerats under de senaste tio åren.

Vid mitten av 1980-talet kom kraftig kritik från JO mot familjehemsvår-

148 INsATSER FÖR BARN OCH UNGDOM SOU 1994:139

den. JO fann bl.a. att det rådde stora brister i utredningarna om familjernas lämplighet att ta hand om barn med särskilda behov, att många social— nämnder underlät att hålla en nära kontakt med familjehemmen samt att arbetet med att kontinuerligt uppehålla kontakten mellan barnen och deras anhöriga försummades.

Även Riksdagens Revisorer har kritiserat familjehemsvården i ett be- tänkande (1991/92121). Revisorerna ansåg att såväl staten som kommunerna har varit alltför passiva i sitt stöd till och tillsyn över familjehemsvården. Vid socialutskottets behandling av revisorernas förslag ansåg utskottet att åt- gärder måste vidtas för att utveckla och stärka familjehemsvården. Bland viktiga åtgärder nämndes utbildning, stöd och handledning till familjehems— föräldrarna.

Sammanfattningsvis kan konstateras att kritiken mot kommunerna gällt brister i stödet både till biologiska föräldrar och till familjehemsföräldrar men framförallt socialsekreterarnas utredningar och uppföljning av barnen i familjehemmen. Att många socialsekreterare inte samtalar med barnen under utredningen eller har direkt kontakt med barnet i familjehemmet har t.ex. ansetts vara mycket otillfredsställande.

Familjehemsvården har under senare år granskats av länsstyrelsernas sociala enheter. Även om det fortfarande återstår mycket att göra innan situationen kan anses vara tillfredsställande finns det tecken som tyder på en positiv utveckling. Familjehemsutredningar genomförda under senare år bedöms t.ex. vara bättre än utredningar som gjorts tidigare. Här anses bättre kunskap om utredningsmetodik, särskilt den s.k. Kälvestenska familjediag- nostiken med djupintervjuer, ha bidragit till en positiv utveckling. Länssty- relsernas rapporter tyder också på att placeringar som gjorts under senare år följs upp bättre än placeringar som ligger längre tillbaka i tiden.

Institutionsvård

Institutionsvården skall enligt socialtjänstpropositionen ledas av samma mål och principer som socialtjänsten i övrigt. Vården skall utformas så att den medger en hög grad av flexibilitet och skall inte styras av detaljerade föreskrifter i lagar och förordningar.

Socialtjänstlagens regler om institutionsvården syftar främst till att slå fast ett ansvar för att socialtjänsten har tillgång till institutioner av sådan art och till ett sådant antal att den enskildes behov av vård inom socialtjänsten kan tillgodoses på ett ändamålsenligt sätt.

Av bestämmelserna i 23å SoL följer att behovet av hem för vård eller boende inom varje landsting skall tillgodoses av landstinget och kommuner- na i området. Det föreskrivs att landstinget och kommunerna gemensamt skall upprätta en plan över behovet av sådana hem och fördelningen av ansvaret för deras inrättande och drift. Planen skall redovisas för länsstyrel- sen.

De barn- och ungdomsinstitutioner som kommenteras i socialtjänstpro- positionen är följande.

SOU 19941139 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM 149

Spädbarnshem och mödrahem som enligt propositionen till stor del bör kunna ersättas av vård i familjehem.

Upptagningshem som snabbt kan ta emot barn i akut behov av vård och som krävs för en rationellt fungerande öppenvård. Enligt propositionen bör det i framtiden också vara möjligt att koppla familjehemsresurser till upp- tagningshem så att krav på skyndsam placering och bästa möjliga vårdform kan tillgodoses.

Specialhem både för utredning/bedömning och för barn som behöver en längre tids vård och fostran och som inte lämpligen kan placeras i enskilda hem.

Ungdomsvårdskolor för en minoritet av svårbehandlade och svagt mo- tiverade ungdomar med allvarliga relationsproblem, missbruk, kriminalitet etc. Att skapa nya och bättre vårdmöjligheter för dessa ungdomar ses som en viktig uppgift för den nya socialtjänsten.

Mål och innehåll

De verksamheter som idag benämns ”hem för vård eller boende (HVB)” är av många Olika slag. Hit hör barn- och ungdomsinstitutioner som drivs av kommuner och landsting, behandlingshem som drivs i privat regi och f.d. familjehem som efter ansökan hos länsstyrelsen erhållit HVB-tillstånd.

HVB—vård som bedrivs under familjelika former förväxlas ibland med vanlig familjehemsvård. Även om skillnaderna i vårdinnehåll kan vara Obe- tydliga finns det andra viktiga skillnader. Det krävs t.ex. inte något beslut om medgivande enligt 255 SOL vid placeringar i HVB-hem. Folkbokföringen ändras inte heller vid en HVB-placering. Det betyder att placeringskommu- nen har kvar det fulla ansvaret för barnets skolgång även om HVB-hemmet ligger i en annan kommun. Andra skillnader gäller sekretess och krav på journalföring som gäller HVB-hemmen men inte familjehemmen.

Institutionerna tar i regel emot både frivilligt placerade och med tvång omhändertagna barn och ungdomar. Flickor och pojkar vårdas oftast till- sammans. Det är också vanligt att barn vårdas tillsammans med sina för- äldrar på socialtjänstens institutioner.

Vid 1980-talets början tog socialtjänstens företrädare allmänt avstånd från institutionsvård, i synnerhet institutionsvård för små barn. Synen på denna vårdform har emellertid förändrats under senare år i takt med att vården har blivit allmer omfattande och varierad innehållsmässigt.

Den ökade användningen av institutioner beror sannolikt inte på någon brist på familjehem utan snarare på att helhetssynen har haft stor genom- slagskraft. Att det numera läggs stor vikt vid att bibehålla relationen mellan barn och föräldrar ställer ökade krav på de personer som kommer i kontakt med familjen. Det handlar inte längre om att enbart ta hand om barnet på bästa sätt utan lika mycket om att kunna samarbeta med barnets föräldrar.

Institutionsvården anses av många ha bättre förutsättningar än det en- skilda hemmet att behandla barn och föräldrar gemensamt. På de flesta håll i landet har också institutionsmiljön förändrats för att bättre motsvara barns,

150 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM SOU 1994zl39

ungdomars och familjers behov. Utvecklingen av familjebehandling har på sina håll gått så långt att det tidvis kan vara svårt att hitta plats för ensamma barn.

Beräkningar som gjorts av Socialstyrelsen visar att antalet platser på barn- och ungdomsinstitutioner ökat från ca 1 900 år 1982 till ca 2 900 år 1992. Siffrorna är dock osäkra på grund av brister i datainsamling och rapporte- ring. Hela ökningen ligger på privata och stiftelsedrivna hem. Den offentligt bedrivna vården har under samma period minskat med ca 100 platser.

Uppgifter hämtade ur Socialstyrelsens databas över HVB-hem visar att det finns 375 barn— och ungdomsinstitutioner med sammanlagt nästan 3 000 platser (maj 1994). I dessa siffror ingår även 34 hem för särskild tillsyn som tillsammans har 584 platser. Dessa hem, s.k. ålZ-hem, drivs sedan den 1 april 1994 av Statens Institutionsstyrelse (SIS).

Nedanstående tabell visar hur övriga barn- och ungdomsinstitutioner för- delar sig på olika huvudmän.

HUVUDMAN ANTAL ENHETER ANTAL PLATSER Kommun 64 551 Landsting 39 315 Privat 210 1 196 Stiftelse 24 295 Vårdförbund 4 28 SUMMA 341 2 385

Tabellen visar att mer än 60 procent av alla barn- och ungdomsinstitutio- ner, 5 12-hemmen undantagna, drivs i privat regi. De privata hemmens andel av samtliga platser är något lägre eller 50 procent.

Den officiella statistiken över barn och ungdomar som var inskrivna vid institutioner den 31 december 1992 visar emellertid att en stor majoritet av de inskrivna barnen vistades på barn- och ungdomshem som drevs av kom- mun eller landsting. Det gäller också åren 1990 och 1991.

Utöver den värd som redovisas i tabellen ovan finns det även institutioner för vuxna missbrukare som tar emot barn i föräldrars sällskap. Någon statistik över hur många dessa barn är finns inte eftersom barnet som regel inte är omhändertaget. Det saknas också statistik om antalet föräldrar som vistas tillsammans med sina barn på olika barn- och ungdomsinstitutioner.

Beräkningar som gjorts av Socialstyrelsen visar att ca 190 barn vistades tillsammans med någon eller båda föräldrarna på vuxeninstitutioner den 15 oktober 1992. Ungefär lika många barn var vid samma tidpunkt inskrivna tillsammans med föräldrar på barninstitutioner.

Socialstyrelsen ger med något års mellanrum ut en förteckning över hem för vård eller boende. Förteckningen bygger på uppgifter som inhämtas varje år. Informationen lagras i Socialstyrelsens databas som innehåller uppgifter om huvudman, platsantal, målgrupp, upptagningsområde, inskriv- ningsförfarande, behandlingsinnehåll och personal. För att närmare kunna beskriva institutionsvårdens nuvarande struktur och innehåll krävs systema—

SOU1994zl39 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM 151

tiska analyser av de uppgifter som finns lagrade i databasen. Någon sådan anal/s har inte genomförts av kommittén.

Almänt kan dock sägas att institutionsvården för barn och ungdomar inte länge kan inordnas under de gamla begreppen Spädbarnshem, upptagnings- hem och Specialhem. Institutionsvården för yngre barn har alltmer kommit att iiriktas på att utreda barnets behov och föräldrarnas omsorgsförmåga. Övriga institutioner används mest för ungdomar som behöver mer kvalifice- rad Vård än vad ett vanligt familjehem kan ge.

Även om det inte är möjligt att överblicka hela institutionsvården är vissa av de utredningar som genomförts av Socialstyrelsen under senare tid av intresse i detta sammanhang. En av utredningarna har bl.a. omfattat en enkät till samtliga HVB-hem med undantag för de hem som drivs av Statens Institutionssstyrelse. Enkäten distribuerades till sammanlagt 350 hem. Svar erhölls från 269 hem. Även om svaren bör tolkas försiktigt med hänsyn till bortfallet framkommer bl.a. följande.

Idag drivs 45 procent av alla barn- och ungdomsinstitutioner som aktiebo- lag, endast 11 procent drivs som handelsbolag och enskild firma.

Den offentliga vården är i stor utsträckning organiserad som självständiga resultatenheter. Övergången från anslagsfinansierad verksamhet till själv- ständiga resultatenheter har framförallt skett under åren 1991—92.

De flesta barn- och ungdomsinstitutioner är små. 40 procent av de privata hemmen har tillstånd för högst fem platser. Endast 10 procent av institutio- nerna har mer än 15 platser.

Nistan alla hem upplever att kommunerna har blivit mer återhållsamma med sina placeringar. Det är dock tveksamt om kommunernas efterfrågan totalt sett har minskat med hänsyn till att mer än hälften av institutionerna rapporterar en ökad efterfrågan. Institutionernas personalplanering tyder inte heller på någon minskad efterfrågan. Det är fler institutioner som har utökat än som har minskat personalen genom vakanser och uppsägningar. Majoriteten (60 procent) har inte gjort några förändringar alls. De flesta institutioner rapporterar också en hög beläggning. Genomsnittssiffran ligger på 88 procent.

Slutligen bör också något sägas om utvecklingen på avgiftssidan. I rappor- ten visas att dygnsavgifterna steg kraftigt under perioden 1988 till 1991. Därefter planar avgifterna ut samtidigt som spridningen minskar. Detta tyder på att en skärpt priskonkurrens inträtt under de allra senaste åren. För flertalet hem är det inte längre möjligt att höja avgiften som i genomsnitt ligger runt 1 600 kronor per dygn.

4.7 Sammanfattande bedömning

De allra flesta barn och ungdomar i Sverige har god hälsa och lever under miteriellt och socialt gynnsamma förhållanden. Även om den allmänna bilden av barns och ungdomars levnadsförhållanden är ljus finns det också barn som lever under omständigheter som kan innebära en risk för deras

152 INSATsER FÖR BARN OCH UNGDOM SOU 1994:139

hälsa och utveckling. Vi tänker i första hand på barn som tillhör någon av de grupper som kommenteras i avsnitt 4.4.

Det betyder inte att det går illa för alla dessa barn. Alla barn till alkohol- missbrukare får till exempel inte missbruksproblem — långt därifrån. En separation mellan föräldrarna behöver inte heller vara till nackdel för bar- net. Den kan i stället vara början till en ny och bättre situation för det enskilda barnet. Hur barnen utvecklas beror framförallt på i vilken ut— sträckning det finns skyddande, läkande och kompenserande krafter hos barnen själva eller i deras omgivning. Här kan socialtjänsten spela en viktig roll för barn och ungdomar som behöver särskilt stöd i sin utveckling.

I detta kapitel har vi gått igenom de bestämmelser som reglerar social— tjänstens barn- och ungdomsarbete. Sammanfattningsvis kan konstateras att socialtjänstens ansvar och befogenheter på detta område successivt för- tydligats och utvidgats efter socialtjänstreformen. Samhällets skyldigheter mot barnen har också stärkts genom FN:s barnkonvention.

För några år sedan visade Socialstyrelsen att det fanns stora brister i planering och uppföljning av socialtjänstens verksamheter för barn och ungdomar (Växa i välfärdsland, SoS-rapport 19903). Bristerna gällde både det strukturinriktade, det allmänt inriktade och det individuellt inriktade arbetet. Socialstyrelsen hävdade bl.a. att det individinriktade arbetet sakna- de ett ”barnperspektiv”. Detta ansågs i huvudsak bero på den integrerade lagstiftningen, tillämpningen av den s.k. familjevårdsprincipen och en kun— skapsurholkning till följd av decentraliseringen.

Vissa frågor har lämnats utanför vårt arbete. Det gäller kommunens uppgift att tillhandahålla förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg som ny- ligen lagts fast genom riksdagens beslut om utvidgad lagreglering på bar- nomsorgsområdet m.m. De nya reglerna i socialtjänstlagen träder i kraft den 1 januari 1995. Reglerna kommenteras kortfattat i kapitel 22.

Vi har inte heller gått närmare in på frågor som gäller socialtjänstens medverkan i familjerättsliga frågor. Det beror på att frågor om underhåll, vårdnad och umgänge för närvarande utreds av flera andra statliga ut- redningar.

Tyngdpunkten har i stället lagts vid de uppgifter som ligger inom individ— och familjeomsorgens verksamhet. Denna verksamhet är central inom soci- altjänsten men berör endast 1.5 procent av alla barn i åldrarna 0—17 år. Det gäller framförallt barn som inte får sina grundläggande behov tillgodosedda inom familjen och ungdomar som aktualiseras på grund av missbruk, krimi— nalitet eller andra tydliga tecken på social problematik.

För att belysa utvecklingen inom detta område har vi granskat offentlig statistik och tagit del av aktuella rapporter från bl.a. Socialstyrelsens arbete med Aktiv uppföljning. Vi har funnit att de problem som finns har ett starkare samband med kompetensfrågor än med själva lagstiftningen. Det saknas inte bara kunskaper utan även strategier och metoder för social— tjänstens barn- och ungdomsarbete.

Socialstyrelsen har t.ex. ansett att vissa grupper av barn och ungdomar är försummade inom socialtjänsten. Det gäller bl.a. ”osynliga” flickor i risk-

SOU 1994:139 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM 153

zonen, barn till alkoholmissbrukare och ensamma flyktingbarn. Det gäller också barn i 10—12-årsåldern som står utanför skolbarnsomsorgen men som är för små för den traditionella ungdomsverksamheten. Enligt styrelsen behövs det nya strategier för förebyggande, strukturinriktade och sam- ordnade barn- och ungdomsinsatser.

Vi vill här särskilt understryka betydelsen av att socialtjänsten medverkar i kommunens planering och har ett nära samarbete med andra verksamheter som berör barn och ungdom. Det gäller framförallt mödra- och barnhälso- vården och skolan men även kultur— och fritidsverksamheten som har stor betydelse för barns personliga utveckling. Genom olika aktiviteter stärks barnens självuppfattning, kreativitet och förmåga till samarbete med andra. Fritidsgårdar och liknande träffpunkter fyller också en viktig funktion i arbetet med att förebygga sociala problem, drogmissbruk och kriminalitet.

Vi vill också understryka betydelsen av att socialtjänsten bedriver grupp— och områdesinriktat arbete bland barn och ungdomar. Socialstyrelsen har i sin rapport om barns villkor i förändringstider (1994z4) påtalat risken för att barns situation i bostadsområden med en hög koncentration av invandrare, ekonomiskt svaga grupper och människor med psykosociala problem allvar- ligt försämras till följd av den ekonomiska krisen. Det finns enligt styrelsen mycket som talar för att negativa utvecklingstendenser i sådana områden förstärks med hänsyn till att familjerna har sämre förutsättningar att kom- pensera barnen individuellt för nedskärningar i den offentliga servicen.

Andra brister som uppmärksammats av Socialstyrelsen i arbetet med Aktiv uppföljning gäller utredning och dokumentation av enskilda ärenden. Socialstyrelsen har bl.a. funnit att socialsekreterarna har otillräckliga kun- skaper om barns behov och utveckling, att de sällan samtalar med barnen, att föräldrarnas omsorgsförmåga inte dokumenteras och att det i stor ut- sträckning saknas bedömningar och motiveringar i dessa ärenden. Social- styrelsen anser att det här krävs särskilda, långsiktiga utvecklingsinsatser för att bygga upp och vidmakthålla en hög baskompetens.

Vi delar den bedömningen. Socialsekreterarna utbildas till generalister och är i grunden inga experter på barn. Deras yrkeskompetens vilar på kunskaper om både samhälle och individ, vilket ger dem goda förutsätt- ningar att tillämpa en helhetssyn i arbetet med enskilda individer och famil- jer. Det utesluter naturligtvis inte att många socialsekreterare genom vidare— utbildning och gedigen praktisk erfarenhet med tiden utvecklas till barnex- perter. Generellt sett kan man ändå påstå att socialsekreterarnas grundutbildning gör att de är beroende av experter inom andra verksam- heter för att kunna avgöra vad som är bäst för det enskilda barnet. Det förutsätter bl.a. ett väl fungerande samarbete mellan socialtjänsten och den barn- och ungdomspsykiatriska verksamheten. Också här finns det brister på många håll i landet. Socialstyrelsens studier av detta samarbete i fem län visar t.ex. att det primärt är barnpsykiatrin som bestämmer villkoren för samarbetets omfattning och inriktning och att individ- och familjeomsorgen får rätta sig därefter.

Även om det finns problem i samverkan finns det också tecken som tyder

154 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM SOU 1994:139

på att många verksamheter utvecklas i en riktning som lovar gott för fram- tiden. Familjecenter i Hagalund är ett av många exempel på Okonventionell samverkan mellan socialtjänsten och mödra- och barnhälsovården. Vidare finns det nästan överallt i landet fasta rutiner för kontakten mellan olika myndigheter i ärenden som rör sexuella och andra övergrepp mot barn och ungdomar. Inom detta område har utvecklats arbetsmodeller av två Olika slag, dels ”akutgrupper” där socialsekreterarna handlägger ärendet i nära samarbete med läkare, psykologer, polis och åklagarämbetet, dels kommun- eller länsövergripande referensgrupper för metodutveckling inom området.

Den bild Socialstyrelsen lyfter fram i olika rapporter har i stort sett bekräftats vid de sammankomster som anordnats av kommittén under våren 1992 och hösten 1993. Hos många tjänstemän fanns t.ex. en stark oro för att det allmänt inriktade och förebyggande arbetet prioriteras lågt i många kommuner och att nya organisationer och ekonomiska styrsystem lägger hinder i vägen för socialtjänstens samverkan med andra myndigheter.

Den årliga statistiken från SCB visar att antalet barn och ungdomar som någon gång under ett år fått någon form av individuell insats från social- tjänsten inte har förändrats nämnvärt under den tid socialtjänstlagen har varit i kraft. Utbudet av stöd— och behandlingsinsatser har emellertid för- ändrats. Insatsen kontaktpersonl-familj har t.ex. ökat mycket markant efter socialtjänstreformen. En jämförelse mellan åren 1982 och 1992 visar att ungefär tre gånger så många barn hade kontaktperson den 31 december 1992 jämfört med hur det var för tio år sedan. Samtidigt visar flera rapporter att insatsen ibland används på ett sätt som står i strid med lagens förarbeten. Det kan därför finnas anledning att på nytt ta ställning till i vilka situationer den ursprungliga frivilliga insatsen kontaktperson/-familj bör komma ifråga. Vi återkommer till denna fråga i kapitel 25.

Idag har ungefär hälften av alla barn i förskoleåldern plats inom barnom- sorgen. Det betyder att personalen inom barnomsorgen på ett naturligt sätt kommer i kontakt med många barn som kan behöva insatser från individ- och familjeomsorgen. Det är också vanligt att plats inom barnomsorgen erbjuds barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling. En nyligen genomförd studie i södra Sverige visar att sådana placeringar initieras från många Olika håll. Studien visar samtidigt att meto- derna för uppföljning behöver förbättras. Vi vill därför understryka be- tydelsen av ett nära samarbete mellan barnomsorgen och individ- och famil- jeomsorgen.

Det finns idag studier som visar att det är fullt möjligt att med enkla anamnestiska uppgifter eller spontana observationer identifiera kvinnor med psykosocial problematik inom ramen för mödrahälsovårdens löpande vardagsarbete. Enligt vår bedömning måste stora ansträngningar göras för att tidigt erbjuda dessa familjer stöd och hjälp. Det kan innebära att delar av individ- och familjeomsorgens verksamhet bör bedrivas i andra miljöer än på socialkontoret och samlokaliseras med t.ex. mödra- och barnhälsovården och öppna förskolor. Det görs också på flera håll i landet. Erfarenheter från sådana verksamheter visar att man med hjälp av enkla medel och okon-

SOU 19941139 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM 155

ventionella lösningar har lyckats avdramatisera mötet med socialtjänsten. Vi ser mycket positivt på denna utveckling.

På vissa håll i landet har också utvecklats särskilda spädbarnsverksam- heter. Flertalet av dessa har landstinget som huvudman men är tillgängliga även för familjer som kommer i kontakt med socialtjänsten. Socialstyrelsen har nyligen kartlagt verksamheterna och funnit att samspelsbehandling i spädbarnsfamiljer snabbt ger goda resultat.

Socialstyrelsen har även kartlagt gruppverksamheter och andra insatser som riktar sig särskilt till barn som har föräldrar som missbrukar alkohol. Beräkningar som gjorts av Alkoholpolitiska kommissionen tyder på att ungefär 100 000 barn eller 10—15 procent av alla barn i Sverige har föräldrar som missbrukar alkohol. Socialstyrelsens studier visar samtidigt att sam- hället gör mycket lite för alla dessa barn. Detta bekräftas också av Alkohol- politiska kommissionens undersökningar. Också här krävs det enligt vår bedömning ökade insatser från socialtjänstens sida.

Även familjerädgivningen spelar en viktig roll för många barns och ung- domars familjesituation. Framtiden för denna verksamhet har länge varit oviss men har nu säkerställts genom riksdagens beslut om ett kommunalt huvudmannaskap. Att kommunen nu blir ansvarig för verksamheten inne- bär också att den kan vidareutvecklas till rådgivningsbyråer med större bredd än tidigare. Det kan exempelvis ske genom att den traditionella familjerädgivningen tillförs juridisk och barnpsykologisk expertis.

För att något illustrera socialtjänstens öppenvårdsarbete med ungdomar har även vissa resultat från Socialstyrelsens projekt Ungdom utanför redovi- sats i detta kapitel. De slutsatser som dras från Socialstyrelsens sida är att förhållningssättet är viktigare än metoderna. Noggrant övertänkta, individu- ellt anpassade behovsbedömningar bedöms som helt centrala för ett lyckat ungdomsarbete. Vi anser att kommunerna bör lägga ökad vikt vid att ut- veckla mellanvårdsformer, dvs. öppenvårdsinsatser som i täthet och var- aktighet är ett mellanting mellan det reguljära socialbyråarbetet och vård utanför det egna hemmet. Sådana satsningar i projektform eller som metod i enskilda ärenden kan enligt vår bedömning innebära att behovet av vård i familjehem och på institutioner minskar i framtiden.

Vad gäller vård utanför det egna hemmet kan först konstateras att antalet frivilligt placerade barn och ungdomar har varit nästan konstant sedan socialtjänstlagen trädde i kraft. Vården utanför det egna hemmet domineras fortfarande av familjehemsplaceringar i en eller annan form. Undersök- ningar som gjorts under senare år visar att familjehemsvården sakta håller på att förbättras. Att familjehemsvården utvecklas positivt kan enligt vår bedömning också tillskrivas familjehemmens egna organisationer. De har under alla år tagit ett stort ansvar för utbildning av familjehemmen och har bl.a. medverkat till att en ny, internationellt utprövad metod — Foster Pride — för rekrytering och utbildning av familjehem håller på att introduceras i Sverige.

Vår genomgång av institutionsvården visar att denna vårdform tvärt- emot lagstiftarens intentioner — byggts ut kraftigt efter socialtjänstreformen.

156 INSATSER FÖR BARN OCH UNGDOM SOU 19941139

Beräkningar som gjorts av Socialstyrelsen visar att antalet platser på in- stitutioner för barn och ungdomar ökat från ca 1 900 år 1982 till ca 2 900 år 1992 och att hela ökningen ligger på privata och stiftelsedrivna hem.

I socialtjänstlagen finns idag särskilda bestämmelser om gemensam vård- resursplanering. Vi har funnit att dessa regler har spelat ut sin roll till följd av den ökande andelen privata institutioner och den nya lagen om offentlig upphandling. Varje kommun bör enligt vår bedömning svara för att det finns tillgång till både familjehem och hem för vård eller boende för enskilda och familjer som behöver vård utanför det egna hemmet. Vi återkommer till detta i kapitel 26.

Till sist några ord om hur vi ser på behovet av nya eller ändrade be- stämmelser i socialtjänstlagen.

Barnombudsmannen har i en skrivelse till kommittén ansett att social- tjänstlagen i vissa avseenden bör anpassas till innehållet i FN:s barnkon- vention. Vi anser i likhet med Barnombudsmannen att det finns skäl att ytterligare förstärka barnperspektivet i lagen och återkommer till denna fråga i kapitel 14.

Som visats i detta kapitel finns det allvarliga brister i handläggningen av enskilda ärenden som rör utsatta barn och ungdomar. Det talar för att lagstiftningsarbetet i första hand bör inriktas mot dessa uppgifter inom socialtjänsten. I kapitel 30 föreslår vi att bestämmelserna om anmälnings- och uppgiftsskyldighet i 71 % SoL ändras i vissa avseenden. Skyddet för barn och ungdom behandlas i kapitel 29. Där föreslår vi bl.a. nya bestämmelser i syfte att förtydliga socialtjänstens rätt och skyldighet att i vissa fall utreda barns och ungdomars förhållanden utan vårdnadshavarens samtycke.

Även om familjehemsvården har förbättrats under senare år bedömer vi att också arbetet med familjehemsplaceringar behöver stärkas i lagstift- ningen. Våra förslag till nya och ändrade bestämmelser redovisas närmare i kapitel 26. Frågan om ersättning och annat stöd till familjehemsföräldrar som utses till vårdnadshavare för det placerade barnet behandlas i kapitel 27.

5 Insatser för äldre

5 .1 Inledning

I detta kapitel redovisas först lagstiftningen på äldreområdet. Därefter refe- reras vissa studier som berör äldres levnadsförhållanden. Avsnitt 5.4 inne- håller en översiktlig beskrivning av hur service och vård för äldre utvecklats efter socialtjänstreformen. Aktuella problem och utvecklingstendenser be- lyses i avsnitt 5.5 och kapitlet avslutas med en sammanfattande bedömning.

5.2 Lagstiftningen på äldreområdet

5.2.1 En tillbakablick Socialhjälpslagen

I den gamla fattigvårdslagen från 1918 fanns vissa bestämmelser om ålder- domshem. När fattigvårdslagen efterträddes av 1956 års socialhjälpslag över- fördes dessa bestämmelser till den nya lagen. Varken begreppet äldreomsorg eller särskilda insatser för äldre nämndes i socialhjälpslagen. Om behov av vård förelåg skulle socialnämnden föranstalta om att vård lämnades i den vårdbehövandes hem eller att han inackorderades på ett ålderdomshem. Vid denna tid hade också 1952 års åldringsvårdsutredning (SOU 195611) fast- slagit, att allt bör göras för att så många som möjligt skall kunna få leva kvar i sina invanda miljöer. Kommunerna ansågs därmed behöva bygga ut hem- tjänsten ytterligare.

Socialtjänstlagens förarbeten Socialutredningen fastslog att självbestämmande och normalitet bör vara grundläggande principer för äldreomsorgen. Det betonades att den service de äldre valt skall ges utan ingrepp i den personliga integriteten och att självbestämmande förutsätter ett differentierat utbud av stöd- och service- former. Med normalisering menades att samhällets insatser skall underlätta för den enskilde att bo i sin vanliga miljö och att insatser för äldre så långt som möjligt bör ges i samma former som för övriga medborgare.

I socialtjänstlagens förarbeten (prop. 1979/8011) ges beskrivningar av de äldres levnadsförhållanden och livssituation ett förhållandevis stort utrym- me. Bilden av det gamla bonde- och hantverkarsamhället där de äldre på ett naturligt sätt deltog i produktionen ställs mot det moderna samhällets allt-

158 INSATSER FÖR ÄLDRE SOU 1994:139

mer utbredda kontaktlöshet och brist på meningsfulla aktiviteter. Trots ett i materiella avseenden bättre liv ansågs den förändrade rollen vid pensione- ringen kunna innebära risk för bristande gemenskap, isolering och passivitet. Delvis mot bakgrund av dessa farhågor beskrevs uppgiften att bygga ut kontaktverksamheten och skapa aktiv sysselsättning för pensionärerna som en huvudlinje i framtiden.

Hemtjänstens uppgifter beskrivs i följande ordalag (prop. 1979/80:1 s. 288).

Personalen bör sträva efter att stödja den hjälpbehövande och fullgöra de sysslor i hemmet som han eller hon inte har förutsättningar att klara själv. Däremot bör personalen inte överta sysslor från den de skall hjälpa. Jag vill också understryka de i egentlig mening sociala inslagen i hemtjänsten — att vara en kontakt, ett sällskap för den hjälpbehövande.

Överväganden kring de framtida behoven av omfattande vård och omsorg upptar däremot ett mycket begränsat utrymme i lagens förarbeten. En förklaring till detta kan vara att hemtjänsten ännu inte var organiserad för att tillgodose service- och omvårdnadsbehov efter kontorstid. Det betonas dock att arbetet inom hemtjänsten bör göras till ett fullvärdigt yrke och ett heltidsarbete samt att utbildningen bör förbättras och ges ett nytt innehåll.

Riktlinjer för äldreomsorgen inför 90-talet På grundval av förslagen i Äldreberedningens slutbetänkande Äldreomsorg i utveckling, godkände riksdagen år 1988 förslag till riktlinjer för äldreom- sorgen inför 90—talet (prop. 1987/88:176). Tre grundläggande principer för äldreomsorgen lyftes fram; integritet, trygghet och valfrihet. Riksdagen be- tonade att valfriheten skulle gälla såväl för den som trots stora vårdbehov ville bo kvar i den egna bostaden, som för den som ville flytta till någon särskild boendeform. Riksdagen beslutade också att komplettera social- tjänstlagen med en särskild bestämmelse om kommunens skyldighet att planera sina insatser för äldre och att införa den s.k. närståendepenningen i lagen om allmän försäkring (AFL).

Ädel-reformen

Frågan om ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan kommuner och lands- ting har debatterats under flera decennier. Fram till 1980-talets början utgick ansvarsfördelningen från orsaken till de äldres hjälpbehov. Landstinget sva- rade för hjälpbehov orsakade av sjukdom och kommunen för sådana behov som mer handlade om allmän ålderssvaghet. I början av l980—talet fast- ställdes kompetensprincipen som ett sätt att klarlägga respektive huvud- mans ansvarsområde. Kommunerna skulle enligt denna princip svara för insatser som krävde socialt utbildad personal och landstinget för sådana insatser som krävde medicinskt utbildad personal. Tolkningen av kompe- tensprincipen blev efterhand föremål för åtskilliga tvister och förhandlingar mellan huvudmännen, både i gemensamma samrådsorgan och i enskilda ärenden.

SOU 199-1:139 INSATSER FÖR ÄLDRE 159

I propositionen Äldreomsorgen inför 90-talet (1987/88:176) beskrevs pro— blemen avseende den alltmer Oklara ansvars- och uppgiftsfördelningen mel- lan huvudmännen. Det anfördes att ett mer samlat politiskt och ekonomiskt ansvar för äldreomsorgen borde åstadkommas och att mycket talade för att primärkommunerna bör vara huvudmän för bl.a. hemsjukvård och lokala sjukhem.

Riksdagen beslutade i december 1990, på grundval av förslagen i regering- ens proposition Ansvaret för service och vård till äldre och handikappade m.m. (prop. 1990/91:14), att ge kommunerna ett samlat ansvar för långvarig vård och service till äldre och handikappade (Adel-reformen).

Beslutet innebar, att kommunerna fick en skyldighet att dels inrätta sär- skilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre med behov av särskilt stöd, dels inrätta bostäder med särskild service för människor med funktionshinder. Begreppet särskilda boendeformer för service och omvård- nad inrymmer ålderdomshem, servicebostäder, gruppbostäder och lokala sjukhem och har därmed en vidare innebörd än det tidigare begreppet bostäder med gemensam service (servicehus).

I samband med Ädel-reformen kompletterades socialtjänstlagen också med en bestämmelse om dagverksamheter.

Reformen innebar vidare att kommunerna den 1 januari 1992 övertog ansvaret för och driften av 31 000 platser vid sjukhem och andra vårdin- rättningar för somatisk långtidssjukvård som huvudsakligen hade kommu- nen eller en del av kommunen som upptagningsområde. Övertagandet reg- leras 1 lagen (1990: 1402) om övertagande av vissa sjukhem och andra vårdin- rättningar.

Genom ett tillägg till hälso- och sjukvårdslagen infördes dessutom en skyldighet för kommunerna att bedriva sjukvård i de särskilda boendefor- merna och i bostäder med särskild service. Kommunerna gavs också en befogenhet att ge hemsjukvård i ordinärt boende och kan efter överenskom- melse med landstinget överta ansvaret för hela hemsjukvården. Sådana överenskommelser har träffats i ca hälften av landets kommuner. Slutligen fick kommunerna ett betalningsansvar för somatisk långtidssjukvård och för medicinskt färdigbehandlade inom somatisk akutsjukvård och geriatrisk vård, vilket regleras i lagen (1990:1404) om kommunernas betalningsansvar för viss hälso- och sjukvård.

5.2.2 Gällande bestämmelser

I socialtjänstlagens 19, 20 och 20 a åå finns särskilda bestämmelser för omsorger om gruppen äldre. Föreställningen om de äldre som ensamma och passiva och därför i behov av aktivering, en meningsfull tillvaro och förbe- redelse inför pensioneringen avspeglas i nämnda lagbestämmelser.

I 19 å anges socialnämndens skyldighet att verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt och ha en aktiv och meningfull tillvaro i gemenskap med andra.

Enligt 20å första stycket skall socialnämnden bl.a. verka för att äldre

160 INsATSER FÖR ÄLDRE SOU 1994:139

människor får goda bostäder. Denna allmänna bestämmelse kan ses mot bakgrund av att många äldre fortfarande hade dåliga bostadsförhållanden i slutet av 1970-talet. I samma stycke anges också socialnämndens skyldighet att ”ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåt- komlig service.”

I paragrafens andra stycke anges kommunens skyldighet att inrätta sär- skilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt stöd. Tredje stycket handlar om socialnämndens uppgift att genom information och annat stöd underlätta övergången från ett yrkes- verksamt liv.

Kommunens skyldighet att planera sina insatser för äldre anges i 20 a å. Det föreskrivs att kommunen i planeringen skall samverka med landstinget samt andra samhällsorgan och organisationer.

I 10 å SOL anges vissa riktlinjer för socialtjänstens verksamhet generellt sett. Enligt 10å första stycket bör socialnämnden genom hjälp i hemmet, färdtjänst och annan service samt dagverksamheter underlätta för den en- skilde att bo hemma och ha kontakter med andra.

5 .3 Äldres levnadsförhållanden

5.3.1 Förvärvsarbete och inkomstförhållanden

Andelen äldre som deltar i arbetslivet har minskat kraftigt under 1900-talet. År 1970 förvärvsarbetade 71 procent av männen året före pensioneringen mot 26 procent av kvinnorna. År 1986 hade motsvarande andel bland männen sjunkit till 54 procent men bland kvinnorna ökat till 29 procent. Studier av inkomstutvecklingen visar att ålderspensionärernas ekonomis- ka villkor har förbättrats de senaste decennierna. Mellan åren 1975 och 1990 steg pensionärernas genomsnittliga inkomststandard med 30 procent jämfört med 18 procent för den övriga befolkningen. I rapporten De äldres ekono- miska standard 1993 (Ds 1993:93) redovisas för åren 1990—1993 en genom- snittlig inkomstökning för gruppen ålderspensionärer på 4 procent. I takt med att pensionärsgruppen förändras och ATP—systemet slår igenom blir det allt mer ovanligt med riktigt låga inkomster bland de äldre. I mitten av 1970-talet hade var tredje pensionär inkomster under den grundläggande nivå som definierats i undersökningen. Under 1980-talet uppnådde 90 pro- cent denna inkomstnivå och för år 1990 var motsvarande andel 95 procent. Enligt rapporten finns det betydande skillnader mellan Olika individers ekonomiska standard. År 1993 uppskattas 4 procent av ålderspensionärerna eller 60 000—65 000 personer tillhöra den lägsta inkomstklassen. Av dessa var sex av tio kvinnor, fyra av fem ensamstående och hälften 80 år och äldre.

SOU 1994:139 INSATSER FÖR ÄLDRE 161

5.3.2 Hälsa

År 1971 påbörjades en omfattande gerontologisk och geriatrisk populations- undersökning — H70 undersökningen — i Göteborg. Studier som gjorts inom ramen för denna undersökning har inneburit nya kunskaper på området åldrande och hälsa. Yngre-äldre framstår som mer vitala än tidigare. Studier- na visar bl.a. att det var fler 70-åringar som kände sig friska år 1981 jämfört med år 1971.

I en senare undersökning (Ett förlorat eller förlovat årtionde, Institutet för social forskning 1993) konstateras att åldersgruppen 61—75-åringar år 1991 är betydligt friskare än motsvarande åldersgrupp tio år tidigare.

Den förväntade livslängden vid födelsen har ökat med 25 år sedan sekel- skiftet och uppgår för närvarande till 81 år för kvinnor och 75 år för män. Under 1900-talets första decennier berodde ökningen i huvudsak på min- skad dödlighet hos barn och yngre vuxna. Sedan 1960-talet beror den fort- satt ökande livslängdsutsikten till stor del på minskad dödlighet hos de äldre.

Enligt Socialstyrelsens folkhälsorapport från år 1991 finns det tydliga skillnader mellan olika socialgrupper i fråga om sjuklighet. Dessa skillnader tycks inte ha förändrats nämnvärt under de senaste decennierna.

Levnadsnivåundersökningarna visar att det finns betydande skillnader i fysisk hälsa såväl mellan olika åldersgrupper som mellan män och kvinnor och mellan olika socioekonomiska grupper. Tjänstemän t.ex. tycks kunna bli mellan fem och tio år äldre än personer med fysiskt arbete innan de drabbas av olika sjukdomstillstånd. Bland unga män i högre tjänstemannagrupper rapporterar 3 procent någon fysisk sjukdom jämfört med 90 procent av äldre kvinnor med okvalificerat arbete.

5.3.3 Äldres bostadsförhållanden

De allra flesta ålderspensionärer bor i vanliga bostäder. Drygt 8 procent bor i särskilda boendeformer — ålderdomshem, servicebostäder, gruppbostäder eller sjukhem. Andelen ökar med stigande ålder. I åldersgruppen 80 år och äldre bor ca en fjärdedel i särskild boendeform.

De äldres bostadsstandard har förbättrats högst påtagligt under de senaste decennierna. Enligt folk- och bostadsräkningen år 1960 bodde närmare hälften av äldrehushållen i helt omoderna bostäder, dvs. i avsaknad av en eller flera bekvämligheter som vatten, avlopp, WC, centralvärme eller bad. Pensionärsundersökningen (SOU 1977:98) redovisade i sin rapport Pensio- när 75 att 10 procent av pensionärerna saknade vatten och avlopp, ca 15 procent varmvatten och omkring 19 procent bad/dusch. Som tidigare nämnts kan bestämmelsen i 20å SoL, där det föreskrivs att socialnämnden skall verka för att äldre människor får goda bostäder, ses mot bakgrund av den tid då äldregruppen fortfarande hade påtagligt sämre bostadsstandard än be- folkningen i övrigt.

I Äldreberedningens slutbetänkande och i senare studier redovisas en

162 INSATSER FÖR ÄLDRE SOU 1994zt39

fortsatt generell förbättring av bostädernas standard. Omodern bostads- standard och trångboddhet har blivit alltmer sällsynt. I början på 1990-talet bodde endast 2 procent av befolkningen omodernt. Efter 1990 års folk- och bostadsräkning inhämtas inte längre särskilda uppgifter om äldrehushållens bostadsstandard.

5.3.4 Äldres livssituation

Underlaget till Socialutredningens beskrivning av de äldres levnadsförhål- landen och livssituation hämtades från den kartläggning som Pensionärs- undersökningen genomförde i mitten på 1970-talet. Ensamhet och sysslolös- het lyftes fram som ett påtagligt problem för de äldre, vilket framförallt kom att återspeglas i socialtjänstlagens förarbeten men till viss del också i lagstift- ningen.

Drygt tio år senare gavs en ljusare och mer normaliserad bild av de äldres livssituation i Äldreberedningens slutbetänkande. I betänkandet redovisa- des bl.a. att äldre människor umgås oftare med sina barn än man tidigare känt till och att andelen med få kontakter minskat. Äldre visade sig ha minst lika mycket kontakt och umgänge med vänner och bekanta som yngre personer. Studier hade visat att mellan 5 och 10 procent av de äldre ofta kände sig ensamma men att denna andel var ungefär lika stor hos den yngre befolkningen.

Äldreberedningen konstaterade att det finns en tendens att se en pro- blemfylld, ensam och ömkansvärd person framför sig istället för de pigga, krya och välintegrerade pensionärer som faktiskt är vanligast.

Undersökningar från början av 1990-talet visar att social isolering bland befolkningen minskat påtagligt under det senaste decenniet. I en jämförande europeisk studie från år 1993 framstår den svenske pensionären generellt sett som mycket aktiv, vital och välintegrerad i samhället.

Ensamboendet bland pensionärshushållen har dock ökat under de senaste decennierna. År 1960 utgjorde 30 procent av pensionärshushållen ensam- hushåll. I början av 1990-talet hade denna andel ökat till nästan 50 procent. Idag bor äldre människor sällan tillsammans med sina barn. Enligt Olika studier har flertalet dock ett mycket nära förhållande till sin familj — ett förhållande som beskrivits som intimacy at a distance — intimitet på avstånd.

Älderspensionärerna ca 1,5 miljoner människor över 65 år utgör i likhet med resten av befolkningen en tämligen heterogen grupp med av- seende på bl.a. hälsa, resurser samt socioekonomisk och kulturell bakgrund. En generell beskrivning av äldregruppens livssituation uppvisar en över- vägande ljus bild. För merparten äldre torde åldrandet innebära gradvisa, ibland dramatiska men sällan helt oväntade förluster eller försämringar av kroppsfunktioner som innebär krav på anpassning till en ny livssituation.

För äldre människor vars ensamliv inte är eller har varit självvalt, som upplever sig obehövda och sällan berörda av någon mer än hemtjänsten, kan åldrandet ta sig mer dramatiska uttryck i form av depressionstillstånd och förlust av klarhet och sammanhang.

SOU 1994:139 INSATSER FÖR ÄLDRE 163

En stor grupp äldre drabbas av olika former av demenstillstånd. Före- komsten ökar med stigande ålder. I Sverige bedöms närmare 100 000 perso- ner ha någon form av demenssjukdom. En demenssjukdom innebär vanligen förlust av minne och intellektuell förmåga men ofta också en förändring av personligheten och känslolivet. Drygt en fjärdedel av de demenssjuka bor i eget boende. Många anhöriga tar ett stort ansvar för vården av dessa äldre.

Samhället förändras i snabb takt och många äldre torde känna sig främ- mande i det moderna informationssamhället. Att känna sig främmande kanske i dubbel bemärkelse torde gälla många äldre med invandrarbak- grund. Många äldre invandrare har sannolikt stora förväntningar på att barnen skall erbjuda gemenskap och praktisk hjälp vilket inte alltid för- verkligas. Språkliga och kulturella barriärer kan komplicera samvaron med hemtjänsten och för många torde det också vara oklart vilken hjälp och stöd man kan förvänta från samhället. När det senast inlärda språket börjar falla i glömska och barnen tröttnat, återstår kanske bara diagnosen döv och de- ment.

5.4 Utveckling av service och vård 5.4.1 Inledning

Under det decennium som gått sedan socialtjänstlagen trädde i kraft har hemtjänstens roll och uppgifter förändrats. Under 1980—talet har allt fler äldre och även yngre personer med funktionshinder fått möjlighet att vårdas i det egna hemmet. Efterhand som primärvården byggts ut och kvalificerade sjukvårdsinsatser kunnat erbjudas i det egna hemmet har hemtjänsten och hemsjukvården tillsammans fått ett ökat ansvar för människor med svåra sjukdomstillstånd. Omstrukturering och reducering av institutionsvården och kortare vårdtider inom den somatiska akutsjukvården har lett till att personlig omvårdnad och insatser av sjukvårdskaraktär har fått en mer framskjuten plats än tidigare. Denna utveckling har inneburit en successiv förskjutning av arbetsuppgifter från landstingen till kommunerna.

Utöver de i lagen uppräknade insatserna hemtjänst, färdtjänst och dag- verksamheter har ett brett utbud av sociala tjänster vuxit fram för att effektivisera och anpassa äldreomsorgen till nya och växande behov. En del verksamheter är öppna och åtkomliga för alla men flertalet insatser är tillgängliga enbart efter behovsprövning.

Vissa serviceinsatser med anknytning till hemmets skötsel, t.ex. trädgårds- skötsel, snöröjning, fönsterputsning och storstädning ansågs tidigare kunna ingå i hemtjänstens uppgifter men torde numera falla utanför hemtjänstens åtaganden i nästan alla kommuner. Också när det gäller andra serviceinsat- ser som städning, tvätt och inköp av mat, sker en effektivisering och upp- delning av arbetsuppgifterna så att t.ex. städuppgifter läggs ut på entrepre- nad. Hjälp med matlagning ersätts i vissa fall med distribution av färdiglagad mat eller med ett erbjudande om att äta på en dagcentral.

164 INSATSER FÖR ÄLDRE SOU 1994:139

Socialutredningen betonade behovet av insatser för att utveckla social gemenskap och aktivering. Kommunernas samarbete med och bidrag till frivilliga organisationer har bl.a. lett till att väntjänstverksamhet, besöks- grupper, kontaktverksamhet m.m. har vuxit fram i många kommuner. Vidare har dagcentraler — integrerade i servicehusen eller friliggande tillkommit som en oreglerad verksamhet inom den kommunala äldreomsorgen. Sådana verksamheter fanns inte med i den ursprungliga lagtexten.

Trygghetslarm, telefonservice och lantbrevbärarservice är exempel på trygghetsskapande åtgärder som vuxit fram i takt med att allt fler äldre getts möjlighet att bo kvar i det egna hemmet. År 1985 hade ca 29 000 hushåll anslutits till trygghetslarm. Denna siffra hade år 1992 ökat till drygt 54 000.

Målet om kvarboende som alternativ till institutionsvård har ställt krav på en utbyggnad av kvälls- och nattpatruller i samverkan med landstingets hemsjukvård. Antalet växelvårds- och avlastningsplatser har ökat under det senaste decenniet och utgör ett viktigt stöd för det egna boendet och för anhöriga.

Även fotvården bör nämnas som ytterligare ett exempel på oreglerad verksamhet inom socialtjänsten. För många äldre utgör fotvården en viktig förebyggande insats. Svårigheter att själv klara denna del av den personliga omvårdnaden kan på sikt medföra allvarliga fotbesvär och kan i värsta fall leda till medicinska komplikationer. Fotvård kan också tillhandahållas av landstinget och av privata yrkesutövare.

De ovan beskrivna insatserna har till syfte att direkt eller indirekt erbjuda stöd i det egna boendet och — t.ex. i fråga om växelvårdsplats förebygga eller uppskjuta behovet av flyttning till särskilt boende. En del verksamheter kan sägas vara ett sätt att avlasta eller komplettera hemtjänsten som t.ex. distribution av färdiglagad mat. Kommunerna väljer också i högre grad än tidigare att låta privata företag utföra hemtjänstuppgifter. Även frivilliga organisationer spelar en viktig roll inom äldreomsorgen genom att erbjuda insatser som syftar till social gemenskap och aktivering.

Följande avsnitt belyser endast utvecklingen av vissa verksamheter. Det gäller färdtjänst, hemtjänst, dagverksamheter och särskilda boendeformer.

5 .4.2 Färdtjänst

Färdtjänsten är ett komplement till kollektivtrafiken och är till för personer som har stora svårigheter att förflytta sig på egen hand eller som av andra skäl inte kan använda allmänna kommunikationer. År 1974 infördes ett särskilt statsbidrag till verksamheten som bidrog till att den byggdes ut kraftigt under 1970-talet. År 1980 kunde samtliga kommuner erbjuda färd- tjänst. Antalet äldre med färdtjänsttillstånd var samma är ca 236 000 och ökade därefter fram till år 1989 då som mest 374 000 personer över 65 år hade färdtjänst.

Den officiella statistiken för 1993 visar att antalet ålderspensionärer med färdtjänsttillstånd detta är låg mellan 365 000 och 370 000 personer. Ungefär

SOU 1994:139 INSATSER FÖR ÄLDRE 165

hälften av alla som hade färdtjänst var 80 år och äldre. Andelen yngre personer, dvs. personer under 65 år motsvarade 18 procent.

Färdtjänstens regelsystem varierar från kommun till kommun. Skillnader- na gäller både vilka kriterier som tillämpas vid bedömningen av färdtjänst— tillstånd som begränsningar av antalet resor per tidsperiod, resans längd och kostnad samt krav på samåkning. Statistiken visar också att det finns stora variationer mellan kommunerna både i fråga om andelen färdtjänstberätti- gade personer i olika åldrar och i fråga om antalet resor per färdtjänstbe- rättigad person.

Fr.o.m. budgetåret 1990/91 utgick statsbidrag också till s.k. servicelinjer. En servicelinje utgör en form av särskilt anpassad kollektivtrafik. Fordonen har plats för rullstol och är anpassade för personer med funktionshinder. Linjerna kompletterar kollektivtrafiken i bostadsområden med hög andel äldre och är oftast utlagda så att områden med många offentliga och en- skilda serviceanläggningar passeras.

Antalet servicelinjer har utvecklats snabbt under 1980-talet. År 1992 fanns 125 servicelinjer i 47 av landets kommuner. En relativt hög andel av service- linjernas resenärer är personer med färdtjänsttillstånd.

Det särskilda statsbidraget till färdtjänst och servicelinjer upphörde den 1 januari 1993 då nya principer för statsbidrag till kommunerna infördes.

5.4.3 Hemtjänst

En särskild hemhjälpsverksamhet för gamla startade i början av 1950-talet. I början på 1960-talet hade omkring 6 procent av ålderspensionärerna, ca 67 000 personer, hjälp från hemtjänsten. År 1975 hade antalet äldre personer med hemtjänst ökat till 285 000 personer, vilket motsvarade 18 procent av samtliga personer i åldersgruppen 65 år och äldre. Utbyggnaden av hem- tjänsten fortsatte ytterligare några år. Som mest hade 309 000 personer över 65 år hemtjänst.

Sedan slutet av 1970-talet har både antalet personer och andelen äldre som får hjälp från hemtjänsten minskat.

Fördelningen av hemtjänstinsatser mellan olika åldersgrupper har dess- utom förändrats. Av de personer som år 1982 fick hemtjänst befann sig 50 procent i åldrarna 65—79 år. Andelen äldre-äldre, dvs. personer 80 år och äldre var samma år 37 procent. Tio år senare gäller ett nästan omvänt förhållande. År 1992 var andelen yngre ålderspensionärer (65—79 år) bland hemtjänstmottagarna 34 procent och andelen äldre-äldre 55 procent.

Den officiella statistiken för år 1993 visar att drygt 206 000 personer över 65 år var beviljade hemtjänst och/eller hemsjukvård den 31 december sam- ma år. Mer än hälften av alla som får hemtjänst eller hemsjukvård var över 80 år. Andelen äldre-äldre bland hemtjänstmottagarna var detta år 65 pro- cent.

Hur stor andel av ålderspensionärerna som har hemtjänst varierar kraftigt mellan kommunerna. Den officiella statistiken visar att ensamboende har hemtjänst i betydligt större utsträckning än samboende. Andelen ensam-

166 INSATSER FÖR ÄLDRE SOU l994:l39

boende har också ökat under senare år. Ungefär 80 procent av alla som får hemtjänst idag är ensamboende. Det är också fler kvinnor än män som får hjälp.

Samtidigt som antalet personer och andelen av de äldre som får hemtjänst har minskat så har mängden arbetade timmar inom hemtjänsten ökat kraf- tigt. I början av 1960-talet uppgick antalet timmar till 8,4 miljoner. I början av 1980-talet hade volymen ökat till 50 miljoner timmar. Som mest uppgick volymen till 104 miljoner timmar i början av 1990-talet. Volymen har där- efter minskat med några procent.

Fr.o.m. år 1988 inhämtar SCB uppgifter om hjälpinsatsernas fördelning på åldersgrupper och vårdnivåer. De uppgifter som lämnas gäller en mätvecka i november månad varje år.

1988 1989 1990 1991 1992 Antal med hjälp 243 800 235 900 223 700 220 600 206 500 1—9 timmar 42 % 44 % 43 % 42 % 40 % 10—49 timmar 44 % 42 % 41 % 41 % 41 % mer än 50 timmar per mån 14 % 14 % 16 % 17 % 19 % Andel 80-åringar med mer än 50 timmar/mån i % av samtliga med hjälp 7.6 % 8.3 % 9.1 % 9.9 % 11 %

Tabellen visar att en stor andel av hemtjänstmottagarna fått relativt små hjälpinsatser under denna period. Andelen hemtjänstmottagare med mindre än 10 timmars hjälp per vecka har minskat ganska obetydligt mellan åren 1988 och 1992. Det framgår också att andelen ”tunga” vårdfall ökat under perioden samt att åldersgruppen 80 år och äldre utgör en ökande andel bland dem som får omfattande insatser.

En relativt stor andel av de samlade hemtjänstresurserna prioriteras alltså till den mindre andel av hjälptagarna som får omfattande insatser. Ett mått på förskjutning av insatserna från institutionsvård till vård i hemmet är den andel av vårdtagarna som får hjälp varje kväll och/eller natt. Under mät- veckan i november 1988 fick knappt 13 procent av samtliga hjälptagare hjälp under kvällstid jämfört med drygt 20 procent år 1992.

De uppgifter som redovisas för november 1993 är inte fullt jämförbara med de siffror som redovisas i tabellen ovan. Det beror på felaktig rapporte- ring från några kommuner. Statistiken från SCB visar att totalt 203500 personer erhöll hjälp av kommunens vårdbiträden vid denna tidpunkt. Nå- gon skillnad i fördelning mellan olika timintervall kan inte noteras vid en jämförelse mellan åren 1992 och 1993.

Antalet personer som vid samma tidpunkt erhöll både social hemhjälp och sjukvård i hemmet var ca 37 600.

SCHJ1994J39 INSATSER FÖR ÄLDRE 167

5.4.4 Dagverksamheter

I samband med Adel-reformen fick kommunerna den 1 januari 1992 än- svaret för alla former av dagverksamheter. I detta samlingsbegrepp inryms f.d. landstingskommunala dagvårdsverksamheter för personer med ålders- demens, dagverksamheter för personer med psykiska störningar, dagsjuk- vård för medicinsk behandling och rehabilitering samt dagcentraler som vuxit fram med kommunen som huvudman.

De kommunala dagcentralerna med erbjudanden om matservering, hob- byverksamhet och social gemenskap integrerades ofta i de moderna service- husen när dessa började byggas ut på 1970-talet men förekom redan tidigare som helt friliggande verksamheter. År 1975 fanns det ca 750 dagcentraler i 88 procent av landets kommuner. Tio år senare hade antalet ökat till närma— re 1 500. Därefter har antalet dagcentraler varit relativt konstant fram till år 1992, då kommunerna övertog närmare 400 dagvårds- och dagsjukvårds- verksamheter i samband med Adel-reformen.

För att få delta i en dagverksamhet med behandlande eller rehabiliterande innehåll krävs oftast någon form av behovsprövning eller inskrivning. Dag— centralerna utgör däremot öppna verksamheter för i huvudsak äldre.

5.4.5 Särskilda boendeformer

Institutionsboende i form av ålderdomshem och långtidssjukvård utgjorde fram till 1960-talets början den huvudsakliga formen för äldreomsorg i Sverige. Vanligen skedde placering på ett ålderdomshem när hjälpbehovet förändrades från praktiska vardagssysslor till mer omfattande behov av hjälp med personlig omvårdnad eller när antalet insatta hemtjänsttimmar nått en bestämd maximal nivå. Ofta kunde omoderna bostäder med dålig tillgäng- lighet vara en bidragande orsak till en flyttning. Älderdomshemmen var sällan anpassade för att klara vården av äldre personer med stora funktions- hinder eller sjukdomstillstånd. Ytterligare en flyttning till långtidssjukvår- den blev därför ofta nödvändig.

Den nya formen för äldreboende servicebostäderna — började byggas under 1970-talet. År 1977 fanns ca 8 000 lägenheter i servicehus. Flertalet lägenheter omfattade ett rum och kök och knappt en tredjedel bestod av två rum och kök. En förskjutning från ålderdomshem med helinackorderings— system till servicehusens mer självständiga boende och varierade utbud av tjänster, ansågs ge bättre möjligheter att aktivera de äldre. Benämningen ålderdomshem ersattes i socialtjänstlagen med begreppet bostäder med gemensam service eller servicehus med helinackordering.

Riksdagen godkände år 1985 ett program för förbättrade boendeför— hållanden för gamla, handikappade och långvarigt sjuka (prop. 1984/85:142). I detta angavs följande mål:

— Alla människor har rätt till en bostad där friheten och integriteten är skyddad.

168 INSATSER FÖR ÄLDRE SOU 19941139

De som behöver stöd och hjälp i sin dagliga livsföring eller som mer än tillfälligt behöver medicinsk eller annan vård skall erbjudas sådan i bostads- miljön och i former som ger den enskilde stor självständighet.

Alla människor har. oberoende av behovet av vård, omsorg och service, rätt till en bostad med god tillgänglighets— och utrustningsstandard i en miljö som ger förutsättningar för ett aktivt deltagande i samhällslivet.

Mot denna bakgrund uttalades i propositionen Äldreomsorg inför 90-talet (1987/88:176) att målet för äldres boende skall vara att även de som behöver vård och tillsyn skall ha rätt till en fullvärdig bostad.

Från slutet av 1970-talet började kommunerna bygga om och förändra de omoderna ålderdomshemmen mot ett mer självständigt boende. År 1985 fanns det 49 000 ålderdomshemsplatser. Antalet servicebostäder hade ökat till 33 000.

Under 1980-talet tillkom gruppbostaden som en boendeform speciellt avsedd för personer med åldersdemens. År 1987 fanns ett sextiotal grupp- boenden med plats för ca 500 boende. År 1992 uppgick antalet gruppbo- städer till närmare 7 000.

Under 1980-talet skedde en förskjutning från institutionsvård till olika slag av boendeformer för äldre vilket illustreras av nedanstående tabell. Tabellen visar antalet personer i Olika åldersgrupper och andelen av respek- tive åldersgrupp som vid angivna tidpunkter vistades på institution och i särskilt boende:

65-W 80-W 1982 1991 1982 1991 Älderdomshem 53 700 34 200 39 500 27 900 Serviceboende 21 000 48 700 11 300 31 800 Gruppboende 4 770 — 3 140 Somatisk långtidssjukvård 44 200 40 000 27 000 27 400 Summa 118 900 126 670 77 800 90 240 I % av antalet 65—w resp 80-w 8.6 % 8.3 % 27.5 % 24 %

År 1991 hade antalet platser på ålderdomshem minskat till drygt 34 000 och antalet servicebostäder ökat till närmare 49000. I förhållande till antalet äldre över 65 år har andelen som bor i särskild boendeform minskat något under den senaste tioårsperioden. Samtidigt har utvecklingen under 1980- talet med en kraftigt utbyggd hemtjänst och en förskjutning av insatserna mot dem med stora vårdbehov inneburit att drygt 40 000 äldre får insatser i hemmet också under kvällar och nätter. Möjligheten att vid någon tidpunkt kunna flytta till särskild boendeform torde ha ökat under senare år i takt med högre medelålder vid inflyttningen och större omsättning av boende. År 1992 var 75 procent av de boende över 80 år och kvinnornas andel utgjorde 69 procent.

Andelen äldre som bor i särskilda boendeformer skiljer sig avsevärt

SOU 1994:139 INSATSER FÖR ÄLDRE 169

mellan kommunerna. Uppgifter från år 1992 visar att andelen 80-åringar som bor i särskilda boendeformer varierar mellan 4 procent och 47,2 pro- cent. Medelvärdet för landet var 21,3 procent.

Adel-reformen innebar, som tidigare nämnts, att kommunerna den 1 januari 1992 övertog 31000 sjukhemsplatser och fick ett betalningsansvar för ytterligare 3 400 platser för somatisk långtidssjukvård.

I samband med Adel-reformen beslutade riksdagen att sammanlagt 3 miljarder kronor skulle utgå under fem år för att stimulera en önskvärd utbyggnad av gruppboende och nya äldreboendeformer. Bidraget skulle också användas till förbättring av miljön på sjukhemmen som genom ut- glesning och ombyggnad skulle kunna erbjuda fler enkelrum. Socialstyrelsen redovisade i rapporten Tillfälliga statsbidrag till särskilda boendeformer (Ädel-utvärderingen 199313) att 7 000 nya äldrebostäder bedöms tillkomma under åren 1992—1993. Om kommunerna fullföljer sina planer på utbyggnad av äldreboendet beräknas en nettoökning med totalt 13 000 nya äldrebostä- der under åren fram till mitten på 1990-talet.

5 .5 Aktuella problem och utvecklingstendenser

5 .5 .1 Inledning

Äldreomsorgen är ett område som under senare år utsatts för kritik såväl vad gäller vårdens innehåll och kvalitet som brister i kompetens och organi- sation. Omhändertagandet av personer med åldersdemens, brister i hem— tjänstens tillgänglighet och kontinuitet samt bristen på och utformningen av särskilda boendeformer har varit några av 1980—talets omdebatterade frågor.

Ädel—reformen genomfördes i början på 1990—talet samtidigt som den kommunala sektorns konsumtionsutrymme minskade. Delvis som en konse- kvens av Adel—reformen reduceras nu också vårdplatserna inom akutsjuk- vården och den geriatriska vården. Detta har på vissa håll i landet lett till överbeläggningar och snabba utskrivningar av medicinskt färdigbehandlade patienter. I reformens kölvatten förnyas kritiken kring frågor som berör äldrevårdens medicinska kvalitet och säkerhet, omhändertagandet av män- niskor i livets slutskede och ett fortsatt otydligt ansvar för bl.a. äldres behov av rehabiliteringsinsatser. I det följande refereras några studier som belyser problem och utvecklingstendenser inom hemtjänsten och de särskilda boen- deformerna. Dessutom redovisas vissa resultat från Socialstyrelsens upp- följning av Adel-reformen.

5.5.2 Hemtjänsten

De flesta äldre som får hemtjänst behöver endast hjälp med städning, inköp, matlagning och tvätt. Få har stora funktionsnedsättningar som kräver om— fattande insatser i form av personlig omvårdnad och sjukvård. Det finns inga

170 INsATSER FÖR ÄLDRE SOU 1994zl39

studier som gör det möjligt att analysera hemtjänstens innehåll och kvalitet på nationell nivå. Flertalet studier som publicerats under senare år är s.k. serviceundersökningar och är i allmänhet avgränsade till en kommun eller en kommundel.

Blekinge FoU-enhet har dock publicerat flera studier om hur hemtjänsten fungerar i länets kommuner. Studierna belyser bl.a. vilka personer som får hjälp och hur arbetet med behovsbedömningar går till. Blekinge FoU-enhet har bl.a. utarbetat en modell, den s.k. insatstrappan, för att illustrera och analysera hemtjänstens insatser för olika kategorier av hemtjänstmottagare. Följande beskrivning är hämtad från studier av personer som fick hemtjänst i Blekinge län under en mätvecka år 1989. Studien ger en bild av behov och brister på Olika insatsnivåer. (Att vara gammal och vårdas i hemmet, Ble— kinge FoU-enhet, rapport 199121)

Insatsnivå Insats/vecka % av samtliga 0 Klarar allt själv ( 1 tim/v 1 Orkar allt mindre 1—5 tim/v 59 % 2 Skröplig och kraftlös 6—10 tim/v 18 % 3 Chanslös utan hjälpen 11—20 tim/v 15 % 4 Svårt att komma ur sängen 21—30 tim/v 5 % 5 Klarar ingenting själv > 30 tim/v 3 %

På insatsnivå 0; Klarar allt själv är hemtjänstens insatser mycket begränsade. Några få har hjälp med städning var fjortonde dag, ytterligare några har färdtjänst och trygghetslarm.

På insatsnivå 1; Orkar allt mindre får man insatser från hemtjänsten med i genomsnitt 1—5 timmar/vecka för att klara de praktiska vardagsbestyren.

På insatsnivå 2; Skröplig och kraftlös, utgår hemtjänstinsatser i genomsnitt med 6—10 tim/vecka. Hemtjänstinsatserna avser nu också hjälp med person- lig hygien.

På insatsnivå 3; Chanslös utan hjälpen, behöver man hjälp med personlig hygien, på- och avklädning. Hemtjänsten kommer nu 2—3 gånger per dag och fyra av tio har även kontakt med hemsjukvården.

På insatsnivå 4; Svårt att komma ur sången är funktionsförmågan kraftigt nedsatt av resttillstånd efter hjärnblödningar, amputationer, Parkinson, MS, kärlkramp och andra svårartade sjukdomar. Man är oförmögen att komma ur sängen utan hjälp och har svårt att stå på egna ben. Hemtjänsten kommer 4—5 gånger per dygn och rullstol och sjukhussäng är vanliga hjälpmedel.

På insatsnivå 5; Klarar ingenting själv har man i genomsnitt mer än 30 timmars hjälpinsats per vecka. På denna insatsnivå har 60 procent hjälp från hemsjukvården och en del behöver också hjälp med matning.

Av studien kan följande slutsatser dras. För de närmare 60 procent av hemtjänstmottagarna som har en relativt begränsad hjälpinsats tycks det finnas kvalitetsbrister i form av otydliga regler för behovsbedömning, dålig information om vilka regler som gäller för hemtjänsttilldelning och för

SOU 19941139 INSATSER FÖR ÄLDRE 171

avgiftsuttag samt bristande kontinuitet vad avser de faktiska insatserna. Vårdbiträdet kommer inte på avtalad tid, stannar inte tiden ut, insatserna ändras utan förklaring och det är svårt att få till stånd förändringar.

På de två nästföljande insatsnivåerna tycks vårdtagarna i princip vara nöjda med hemtjänsten även om många önskar mer tid för gemenskap. Vidare framkommer att behovet av hjälpmedel och individuell ADL-träning inte tillgodoses i önskad utsträckning av hemtjänsten eller hemsjukvården.

Insatsnivå 4 tycks utmärkas av de allvarligaste kvalitetsbristerna. Gruppen utgör 5 procent av samtliga vårdtagare och har mellan 20 och 30 timmars hjälp per vecka. Hemtjänsten beskrivs av många som opersonlig; att inte veta vem som skall komma, att inte känna de som kommer, att inte bli sedd eller bli oengagerat och rutinmässigt bemött och att därmed känna sin integritet kränkt. Bristfällig kompetens kan innebära att arbetet eller vården utförs på fel sätt med feldiagnoser och felbehandling som följd. Berättelser om bristande samordning mellan huvudmännen kan avse dålig uppföljning av rehabiliteringsinsatser eller utskrivning från akutsjukvården utan hem- tjänstens vetskap. Bristande bostadsanpassning; att inte komma ut på bal- kongen, att det saknas hiss och att dörrarna är för trånga innebär förluster i livskvalitet.

På insatsnivå 5 är många vårdtagare mycket ambivalenta till hela sin livs- och vårdsituation. Man vill bo hemma samtidigt som man inser att det nära nog inte går. Gruppen utgör hemtjänstens särskilda bekymmer. Huvudpro- blemet tycks vara att det saknas en vårdform som tillgodoser dessa männi- skors behov. I den faktiska vårdsituationen finns det också uppenbara svå— righeter att möta de problem av existensiell art som många ger uttryck för.

5.5.3 Särskilda boendeformer

När det gäller särskilda boendeformer har den allmänna kritiken gällt såväl bristen på ålderdomshem, gruppboende för personer med åldersdemens och andra alternativa boendeformer som utformningen av äldrebostäderna.

I mitten av 1980-talet gjorde Socialstyrelsen en inventering av miljö och sociala förhållanden inom institutionsvården. I studien uppmärksammades särskilt bristerna inom långtidssjukvården. Det visade sig att 73 procent delade rum med en eller flera personer och att bara 12 procent hade egna möbler. Nio av tio institutioner serverade måltider endast vid fasta tid- punkter. Möjligheterna att välja när man ville duscha, bada eller gå till sängs begränsades också av regler och rutiner.

I rapporten Gruppboende och gruppbostäder för äldre (SoS—rapport 1991:5) konstateras bl.a. att behovet av gruppboende som alternativ till ordinärt boende eller till vistelse på institution är stort.

Slutsatserna i en rapport från SPRI; Gruppboende Människovärdig demensvård (SPRI-rapport 263, 1989) talar också för att samtliga former av service och vård för personer med demenssjukdomar måste byggas ut och förbättras om man skall nå upp till målsättningen en människovärdig de- mensvård.

172 INSATSER FÖR ÄLDRE SOU 1994:139

År 1993 redovisade Socialstyrelsen och Boverket ett regeringsuppdrag som syftade till att följa och beskriva utvecklingen av särskilda boendefor- mer för äldre och handikappade personer. Av drygt 120 000 bostäder/rum i särskilda boendeformer (1991/92) utgjordes 51 000 av små enkelrum som oftast saknade kokmöjlighet och vanligen också eget hygienutrymme. Det visade sig att 14 000 av flerbäddsrummen och 60 000 av lägenheterna hade en standard som motsvarade minst 1 rum och kökskåp inklusive hygienut- rymme och med en bostadsyta på minst 35 kvm. Dessa 60 000 lägenheter fördelade sig på 4 000 i ålderdomshem, 49 000 servicebostäder och 6 000 i gruppbostäder.

Socialstyrelsen konstaterar i uppdragets huvudrapport att standardför— bättringen avseende utrymme och utrustning har varit mycket stor under andra hälften av 1980-talet. Enligt kommunernas planer för perioden fram till år 1995 kommer denna utveckling att fortsätta. Man räknar med att 70 procent av de planerade bostäderna kommer att ha en yta på 35 kvm och innehålla egna kokmöjligheter och hygienutrymme. Som tidigare nämnts övertog kommunerna år 1992 ansvaret för 31 000 sjukhemsplatser. Social- styrelsen konstaterade hösten 1993 att det liksom tidigare är stora skillnader i kvalitet och innehåll mellan olika sjukhem. Det innebär bl.a. att vissa sjukhem erbjuder en undermålig boendestandard samt en bristande medi- cinsk värd.

Den allmänna debatten har i hög grad fokuserats kring utformningen av de särskilda boendeformerna. Från många håll har uttalats kritik mot de statliga kraven på bostädernas ytstorlek och tillgången till kokmöjlighet. Äldrebostädernas innehåll och kvalitet har däremot fått ett ganska be- gränsat utrymme i debatten liksom det faktum att många äldre tvingats flytta mellan olika former av boende på grund av för låg personaldimensionering, avsaknad av personal med medicinsk kompetens, brister i tillgänglighet osv.

När det gäller livssituationen för boende på ålderdomshem och i service- bostäder finns ingen samlad bild. Innehållet i sjukhemsvården har däremot varit föremål för åtskilliga studier och utvecklingsprojekt inom ramen för SPRI:s verksamhet.

Med början är 1980 har s.k. flyttningsstudier genomförts i Sundsvalls kommun för att ge svar på frågor om varför man flyttar till eller placeras i någon form av äldreboende och hur detta går till. Studierna bygger på medverkan av både kvalificerade utomstående vårdbedömare, berörd per- sonal och vårdtagarna själva.

De första studierna visade bl.a. att närmare hälften av de som flyttade till ålderdomshem och sjukhem ansågs ha blivit placerade på för hög vårdnivå (Äldres flyttningar till service och vård, SPRI-rapport 66, Thorslund 1981). Fler hade kunnat bo kvar hemma om mer service och vård hade erbjudits och om bostaden anpassats. I genomsnitt utgick 7,6 timmars hemtjänst i veckan. De äldres delaktighet i beslutet att flytta verkade vara tämligen begränsat. I många fall tycktes man inte alls känna till att en flyttning var planerad.

Resultaten från dessa första studier ledde bl.a. till en utveckling av hem-

SOU 1994:l39 INSATSER FÖR ÄLDRE 173

tjänstorganisationen och en bättre samplanering med landstinget genom vårdplaneringsgrupper. Samtidigt påbörjades en kraftfull utbyggnad av pri— märvården. De följande flyttningsstudierna åren 1983, 1986 och 1989 visade att bedömningarna blev allt bättre även om man fortfarande kunde finna tveksamma placeringar på för hög eller låg vårdnivå.

Resultaten från en uppföljning år 1993 aktualiserar åter frågan om kvar- boendets möjligheter, om rätt vårdform och rätt vårdnivå (Ädel i Sundsvall 93:9). Allmänt sett ökar vårdtyngden hos dem som flyttar och i synnerhet hos dem som placeras på sjukhem. I den första studien från år 1980 var det mycket ovanligt att de som flyttade hade mer än 12—14 timmar hemtjänst per vecka. De som flyttade år 1993 kunde ha avsevärt mer hjälp men variationen var också då mycket stor. Det fanns fortfarande många som före flyttningen haft mycket blygsam hjälpinsats.

Vårdpersonalen gjorde bedömningen att hälften av flyttningarna till ålder- domshem och en fjärdedel av flyttningarna till sjukhem kunde ha undvikits om mer stöd erbjudits och om bostaden anpassats. Med relativt enkla åtgärder som någon att tala med eller ringa till, ökat stöd till anhöriga, mer sjukvårdsinsatser och tillsyn, ansågs också en del flyttningar kunna ha för- hindrats eller skjutits upp en tid.

Personalen tycks i större utsträckning än i tidigare studier ifrågasätta flyttningarna och ser kanske fler alternativ än för drygt tio år sedan. Av rapporten framgår att hälften av de personer som flyttade egentligen hade önskat bo kvar hemma.

5.5.4 Uppföljning av Adel-reformen

Hösten 1991 fick Socialstyrelsen i uppdrag av regeringen att under en femårsperiod kontinuerligt följa och utvärdera Ädel-reformen med avseen- de på innehåll, kvalitet, kostnader och genomförande. I Oktober 1993 lämna- de Socialstyrelsen rapporten Ädel-reformen — Årsrapport 1993 (Socialsty— relsen följer upp och utvärderar 199318). Underlaget för utvärderingen ut- görs av ett stort antal studier/projekt som avser att belysa olika aspekter på och konsekvenser av reformen.

I propositionen om kommunernas betalningsansvar för viss hälso- och sjukvård (prop. 1993/94:121) görs, med utgångspunkt från Socialstyrelsens rapport, en sammanfattning och värdering av Adel—reformens första tid. Inledningsvis pekas på svårigheterna när det gäller att beskriva och värdera reformens konsekvenser. Det är t.ex. svårt att veta vad som är specifika effekter av Ädel—reformen och vad som hör samman med andra förändring- ar i samhället. Det är också svårt att finna underlag för generella slutsatser om reformens konsekvenser. De lokala variationerna är mycket stora när det gäller äldre- och handikappomsorgens struktur, innehåll och kvalitet i olika delar av landet. Den genomsnittliga bilden av Adel—reformen kan bli en statistisk konstruktion som inom sig döljer både positiva exempel och negativa aspekter.

Det allmänna omdömet om reformen är positivt. Genomförandet av

174 INSATSER FÖR ÄLDRE SOU 1994:139

reformen har varit betydligt mindre problemfyllt än befarat. De flesta sjuk— hem verkar dock drivas med samma inriktning som tidigare och vissa erbju- der fortfarande en undermålig boendestandard och bristande medicinsk vård.

Ansvaret för rehabiliteringsinsatserna är fortfarande oklart vilket också visats i Betalningsansvarskommitténs betänkande Ett år med betalningsan- svar (SOU 1993:49). Socialstyrelsen konstaterar också att ett samlat huvud- mannaskap för hemsjukvården i ordinärt boende endast har förverkligats i hälften av landets kommuner. Det betyder att tidigare samordningsproblem kvarstår på många håll. Hjälpmedelsförsörjningen för brukare i de särskilda boendeformerna har utvecklats positivt liksom arbetsmiljön vad gäller ar- betsteknisk utrustning. Övriga brukare har enligt Socialstyrelsen inte upp- levt några större förändringar. Distributionskedjan för hjälpmedel tycks emellertid ha blivit mer komplicerad och omfattande.

Regeringen konstaterar att förväntningarna på reformen i många av- seenden infriats även om ännu många delar återstår att utveckla. De pro- blem som Socialstyrelen uppmärksammat kan relateras till de verksamhets— områden där kommuner och landsting har ett delat ansvar.

Mot bakgrund av vissa indikationer på problem kring de mer hälso— och sjukvårdsinriktade delarna av Ädel-reformen beslutade riksdagen att anslå 50 miljoner kronor till ett särskilt stimulansbidrag att användas till ut- vecklingsarbete bl.a. på områden som rehabilitering, kvalitetssäkring i de medicinska insatserna, samverkan mellan huvudmännen vid övergången från somatisk akutsjukvård till särskilda boendeformer, den medcinskt an- svariga sjuksköterskans roll samt den geriatriska klinikfunktionen.

5.6 Sammanfattande bedömning

Under de sexton år som gått sedan Socialutredningen lämnade sitt slutbe- tänkande har förutsättningarna för äldreomsorgens organisation och inne- håll ändrats på ett dramatiskt sätt. I socialtjänstlagens förarbeten nämns t.ex. demenssjukdomarna bara i förbigående. Vid denna tid svarade kommuner- na i princip bara för sociala insatser under vanlig kontorstid. Primärvården hade ännu inte byggts ut och möjligheten att tillgodose omfattande behov av omvårdnad och vård i det egna hemmet var begränsade. Det innebar att flyttning till ålderdomshem eller sjukhem aktualiserade så snart den en- skildes behov inte överensstämde med organisationens krav.

Som vi redogjort för i detta kapitel är dagens situation helt annorlunda. Det mesta har förändrats. Det gäller både allmänt inriktade och före- byggande insatser, hemtjänstens organisation och de särskilda boendefor- merna. Som en konsekvens av dessa förändringar och en generellt för- bättrad bostadsstandard har allt fler äldre och personer med funktionshinder fått möjligheter att bo kvar i det egna hemmet.

Genom servicebostädernas tillkomst och moderniseringen av ålderdoms- hemmen har standarden i särskilda boendeformer successivt förbättrats.

SOU l994:l39 INSATSER FÖR ÄLDRE 175

Detta har sannolikt inneburit att de personer som flyttar till ett särskilt boende också kan få bo kvar där till livets slut. Även utvecklingen av gruppbostäder och dagverksamheter för personer med åldersdemens har inneburit ett tryggare och värdigare omhändertagande av denna grupp.

Vår bedömning av socialtjänstens insatser för äldre bygger på befintlig kunskap. Vi har bl.a. analyserat studier och forskningsresultat. Allmänt kan sägas att kunskapsmängden ökat under 1980-talet både när det gäller olika aspekter av äldreomsorgen och de människor som berörs av omsorgen. Ändå finns det fortfarande stora kunskapsluckor. Det är t.ex. först på senare år som hemtjänstmottagarna har blivit närmare studerade.

Enligt vår bedömning har äldreomsorgen i hög grad utvecklats i enlighet med socialtjänstlagens mål om självbestämmande, trygghet och integritet. Valfriheten torde också ha ökat men kanske inte i den meningen att den enskilde ”fritt” kunnat välja att bo kvar hemma eller att flytta till en särskild boendeform. Alltmer begränsade ekonomiska resurser under senare år kan också ha lett till striktare behovsbedömningar.

Den kritik som riktats mot äldreomsorgen handlar både om brister i kvantitet och kvalitet inom Olika delar av verksamheten. Det har emellertid varit svårt att få en objektiv och entydig bild av hur behoven ser ut och på vilket sätt senare års resursbegränsningar fått konsekvenser för äldregrup- pen. Som tidigare nämnts saknas i stor utsträckning samlad kunskap om de personer som får hemtjänst, om behoven av särskilda boendeformer och om anhörigas situation. Det förekommer mycket stora kommunala variationer i fråga om tillgången på t.ex. hemtjänst och särskilda boendeformer. Va- riationerna tycks inte följa något särskilt storstads— eller glesbygdsmönster även om den allmänna debatten ger sken av att brister inom äldreomsorgen till stor del är ett storstadsfenomen. Utan att närmare känna till hur sam- spelet mellan hemtjänst, dagverksamheter och särskilda boendeformer ser ut lokalt, kan man inte heller dra några bestämda slutsatser om vilka siffror som är ”bra” eller ”dåliga” för de äldre i kommunen. En väl utbyggd hemtjänst i kombination med Olika dagverksamheter kan t.ex. förklara låga siffror beträffande särskilda boendeformer.

Den demografiska utvecklingen har inneburit att intresset under senare år alltmer kommit att fokuseras på de s.k. äldre-äldre över 80 år. Från år 1970 och t.o.m. år 1994 ökade antalet 80-åringar med ca 217 000 personer. Fram till år 2020 beräknas denna åldersgrupp öka med drygt 40000 personer. Volymmässigt återstår alltså en viss ökning av antalet äldre-äldre men i huvudsak har den mest dramatiska ökningen redan skett.

Kommunerna bör enligt vår uppfattning ha fortsatt stor frihet att utforma äldreomsorgen efter lokala förutsättningar och behov. Det finns enligt vår bedömning inte någon anledning att i sak föreslå några nya lagbestämmelser inom äldreområdet.

På några punkter föreslår vi dock förtydliganden av bestämmelser som redan finns i lagen. Våra förslag syftar närmast till att slå fast kommunens ansvar för färdtjänst, hemtjänst, dagverksamheter och särskilda boendefor- mer, som tillsammans bildar en modell för en flexibel äldreomsorg. Det

176 INSATSER FÖR ÄLDRE SOU 19941139

överlämnas till varje kommun att själv balansera behovet av hemtjänst och dagverksamheter mot behovet av särskilda boendeformer. Kommunen är också fri att fastställa egna regler för färdtjänst. Kommunens frihet inom äldreomsorgen begränsas dock av reglerna om rätt till bistånd, som garante- rar den enskilde ”en skälig levnadsnivå”.

De aktuella bestämmelserna utformas på ett sådant sätt att de blir till- lämpliga både ifråga om äldre och yngre personer som av olika skäl behöver färdtjänst, hjälp i den dagliga livsföringen eller som behöver bo på ett särskilt sätt. Våra förslag till bestämmelser redovisas närmare i kapitlen 23 och 24.

6 Insatser för människor med funktionshinder

6.1 Inledning

I detta kapitel redogörs kortfattat för vilka mål som gäller för handikappoli- tiken, vilka bestämmelser som reglerar kommunens ansvar på området och i vilken omfattning socialtjänsten svarar för olika stödinsatser. Reformer som nyligen beslutats av riksdagen presenteras översiktligt tillsammans med några statliga utredningar. Kapitlet avslutas med en sammanfattande be- dömning där kommittén bl.a. redovisar sin syn på behovet av ändrad lagstift- ning.

Kapitlet innehåller inte några uppgifter om målgruppens storlek och sammansättning eller analys av brister i samhällets stöd till människor med funktionshinder. Det beror på att sådana frågor samtidigt med kommitténs arbete har behandlats av två andra statliga utredningar 1989 års handi- kapputredning och Psykiatriutredningen (se avsnitt 6.4.3 och 6.4.4).

6.2 Mål och inriktning för handikappolitiken

Den svenska handikappolitiken i dess moderna utformning har utvecklats successivt från 1960—talet och framåt. Den tidigare handikapputredningen (1965—1976) lade grunden för en radikalt förändrad syn på handikapp och handikappade. Ett handikapp ses inte längre som en egenskap hos en person utan som förhållandet mellan en skada eller sjukdom och personens om- givning.

Till grund för den moderna handikappolitiken ligger uppfattningen om alla människors lika värde och lika rätt. Målet är att uppnå full delaktighet och jämlikhet. Ansvaret för att detta mål infrias åvilar hela samhället men ytterst staten, kommunerna och landstingen som huvudmän för olika stöd- system.

Som vägledande principer för att förverkliga målet anges normalisering, integrering, tillgänglighet genom anpassning, tillämpning av ansvars- och finansieringsprincipen samt handikapporganisationernas inflytande.

Det betyder att människor med funktionshinder skall beredas möjligheter att som andra vara med i samhällsgemenskapen och delta i olika aktiviteter. Strävan är att människor med funktionshinder precis som andra med— borgare — skall ges möjligheter att få en god utbildning, ha ett förvärvs- arbete, ha ett tryggt och värdigt boende, delta i olika fritids- och kultur— aktiviteter osv.

178 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED FUNKTIONSHINDER SOU 1994:139

6.3 FN:s standardregler

Under senare årtionden har betydande förbättringar åstadkommits i stödet till personer med funktionshinder. Dessa förbättringar har uppnåtts genom en kombination av en generell välfärdspolitik, särskilt inriktade handikapp- politiska insatser och åtgärder för att förbättra tillgängligheten i samhället. Även handikapporganisationernas aktiva medverkan har varit en viktig förutsättning för de förbättringar som åstadkommits. Organisationernas ar- bete har påverkat både synen på handikapp och utformningen av olika stödsystem inom området.

Svensk handikappolitik hävdar sig också bra i ett internationellt perspek- tiv. Sverige har under många år spelat en aktiv roll i det internationella samarbetet för funktionshindrade och har bl.a. deltagit i arbetet med FN:s standardregler.

År 1989 tog regeringen initiativ till att inom FN inleda ett arbete för att få till stånd internationella regler om full delaktighet och jämlikhet för männi- skor med funktionshinder. Ett förslag till standardregler antogs av FN:s generalförsamling i december 1993. Förslaget hade utarbetats av en inter- nationell arbetsgrupp med representanter från mer än 70 länder och inter- nationella handikapporganisationer. Reglerna avser rätten till utbildning och arbete, lokalers tillgänglighet, tillgång till information och transportme- del, socialförsäkring, familjeliv och personlig integritet, kultur, rekreation samt religionsutövning. FN:s standardregler är i hög grad ett policyskapande dokument som lägger fast grundläggande principer om jämlikhet och del- aktighet för personer med funktionshinder inom många samhällsområden. Sverige har, liksom övriga medlemsstater, anslutit sig till reglerna och har därmed påtagit sig att tillämpa dem och arbeta för att de omsätts i praktisk handling.

6.4 Några centrala utredningar på det handikappolitiska området efter socialtjänstreformen

6.4.1 Arbetet med 1986 års omsorgslag

Omsorgskommittén tillkallades år 1977 med uppgift att kartlägga omsorger- nas omfattning och utformning. Kommittén slutförde sitt arbete är 1981 genom att avge betänkandet Omsorger om vissa handikappade (SOU 1981:26). De förslag som lades fram syftade bl.a. till att minska behovet av institutionsboende, att öka tillgången på arbete och att göra allas situation så likvärdig som möjligt oberoende av handikapp. Vissa förslag mötte stark kritik i remissomgången. Det gällde framförallt frågan om vilka personer som skulle omfattas av det föreslagna lagstödet.

SOU 19942139 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED FUNKTIONSHINDER 179

Mot denna bakgrund tillkallades Omsorgsberedningen för att överarbeta förslagen. Omsorgsberedningens arbete resulterade i att en ny omsorgslag trädde i kraft den 1 juli 1986.

Vid behandlingen av förslaget till den nya omsorgslagen fördes en livlig diskussion kring frågan om att eventuellt ytterligare utvidga lagens person- krets. Diskussionen handlade framförallt om situationen för barn och ung- domar med funktionshinder som ej berodde på utvecklingsstörning, barn- domspsykos eller hjärnskada på grund av trafikolycka.

En särskild arbetsgrupp, den s.k. Ansgar-gruppen, tillsattes för att reda ut problematiken. Enligt arbetsgruppens bedömning var det inte möjligt att utan vidare åtgärder utvidga personkretsen i omsorgslagen. De lagändringar som diskuterades i arbetsgruppen innebar bl.a. att vissa särskilda omsorger skulle föras över från omsorgslagen till socialtjänstlagen. Slutrapporten överlämnades till regeringen i april 1988 utan några egna ställningstaganden från gruppens sida. Ytterligare beredning av ärendet borde enligt arbets- gruppen hänskjutas till den i 1988 års budgetproposition (prop. 1987/88:100 bilaga 7) aviserade handikapputredningen.

6.4.2 Ädel—reformen

Som tidigare framgått i kapitel 5 har Adel-reformen inneburit väsentliga förändringar i ansvars— och uppgiftsfördelningen mellan kommuner och landsting. Kommunernas ansvar för boende, service och vård har utökats avsevärt fr.o.m. den 1 januari 1992 med bl.a. en skyldighet att inrätta bo- städer rned särskild service för människor som av ”fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring”. Även skyldigheten att bedriva dagverksamheter har förtydligats i socialtjänstlagen.

Reformen har också gett kommunerna ett utökat ansvar på hjälpmedels- området. Kommunernas ansvar för tekniska hjälpmedel är begränsat till hjälpmedel för den dagliga livsföringen samt sådana hjälpmedel vid vård och behandling som behövs för att utföra den sjukvård och den rehabilitering som kommunerna har ansvaret för. Ansvaret för avancerade hjälpmedel som kräver specialiserad kompetens för att prova ut, anpassa och förskriva åvilar landstinget.

6.4.3 1989 års handikapputredning (Handikapputredningen)

Handikapputredningen har — med utgångspunkt från situationen för barn, ungdomar och vuxna med omfattande funktionshinder samt de små och mindre kända handikappgrupperna — kartlagt och analyserat de insatser som görs för funktionshindrade inom socialtjänsten, habiliteringen och rehabili- teringen. Utredningens kartläggningsarbete (SOU 1990:19) avslöjar bety- dande klyftor i fördelningen av välfärd och levnadsvillkor mellan funktions- hindrade och andra medborgare.

180 INSATSER FöR MÄNNISKOR MED FUNKTIONSHINDER SOU 19942139

I huvudbetänkandet (SOU 1991:46) behandlas huvudsakligen individin- riktade insatser. Betänkandet låg till grund för regeringens proposition (1992/93:159) om stöd och service till vissa funktionshindrade, som antogs av riksdagen år 1993.

I slutbetänkandet (SOU 1992:52) läggs tonvikten på generella åtgärder. Ett genomgående tema är hur samhället skall kunna öppnas och bli till- gängligt för människor med funktionsnedsättningar. Betänkandet berör fle- ra samhällssektorer och bereds för närvarande inom regeringskansliet.

6.4.4 Psykiatriutredningen

Genom regeringsbeslut den 11 maj 1989 tillkallades en särskild utredare för att överväga och föreslå olika åtgärder i syfte att uppnå en förbättrad och effektivare service och vård till psykiskt störda. Utredningsuppdraget kom sedermera att utvidgas och övertas av en parlamentarisk kommitté som antog namnet Psykiatriutredningen.

Psykiatriutredningen överlämnade i december 1992 sitt slutbetänkande (SOU 1992:73). Betänkandet har lett fram till regeringens proposition om psykiskt stördas villkor (prop. 1993/94:218), som antogs av riksdagen på försommaren 1994.

6.5 Kommunens ansvar enligt socialtjänstlagen

Socialtjänstlagen slår fast kommunernas förstahandsansvar för handikappa- de personer. I socialtjänstlagen och dess förarbeten har begreppet handikap- pad en vid innebörd. Förutom personer med fysiska och psykiska funktions- hinder avses även människor med missbruksproblem eller andra svåra soci— ala problem.

I 21 å SoL, den s.k. handikapparagrafen, finns särskilda bestämmelser om vård och service till funktionshindrade. Där föreskrivs att socialnämnden skall verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra. Socialnämnden är också skyldig att medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning och att han får bo på ett sätt som är anpassat efter hans behov av särskilt stöd.

Någon direkt motsvarighet till denna paragraf fanns inte i tidigare lagstift- ning. Under de senaste åren har det gjorts vissa ändringar och tillägg i socialtjänstlagen som direkt berör de funktionshindrade. Som tidigare nämnts utvidgades kommunens skyldigheter i fråga om boende och dag- verksamheter i samband med Adel-reformen. Det gjordes genom tillägg i 21 å SoL och 10å samma lag.

Den nyligen genomförda handikappreformen innebär att socialtjänstens

SOU 1994:139 INSATsER FÖR MÄNNISKOR MED FUNKTIONSHINDER 181

ansvar för personer med funktionshinder förtydligats och förstärkts på ett par viktiga punkter.

Den 1 januari 1994 trädde en ny paragraf, 21 aå SOL, i kraft. I denna bestämmelse åläggs socialtjänsten dels en skyldighet att ”göra sig väl för- trogen med levnadsförhållandena i kommunen för människor med funk- tionshinder samt i sin uppsökande verksamhet upplysa om socialtjänstens verksamhet på detta område”, dels en skyldighet att planera sina insatser för människor med funktionshinder.

Den ena kompletteringen av lagtexten gäller alltså socialtjänstens skyldig- het att bedriva uppsökande verksamhet. I propositionen framhålls att upp- sökande verksamhet är av grundläggande betydelse för kommunernas möj- ligheter att få kännedom om enskilda människors behov av stöd och service och om livsvillkoren i övrigt. En aktiv uppsökande verksamhet ses som en viktig förutsättning för att kommunerna skall kunna bedriva en effektiv och systematisk planering inom handikappområdet.

Den andra kompletteringen avser kommunens skyldighet att i samverkan med landstinget, andra samhällsorgan och organisationer planera sina in- satser för människor med funktionshinder. Ett inte obetydligt antal kommu- ner har redan idag utarbetat och lagt fast specifika handikappolitiska planer och program utan någon i lag angiven skyldighet. I propositionen framhålls särskilt vikten av att kommunerna i sin planering samverkar med handi— kapporganisationerna.

6.6 Kommunens ansvar enligt hälso— och sjukvårdslagen

Hälso- och sjukvårdslagen (HSL) är liksom socialtjänstlagen en målinriktad ramlag. Det övergripande målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen.

Enligt hälso- och sjukvårdslagen har landstinget ett ansvar för att till- handahålla och utprova hjälpmedel. I lagtexten uttrycks detta ansvar in- direkt genom att landstingen åläggs att ansvara för ”funktionsförbättrande och funktionsuppehållande behandlingar för handikappade”. Enligt samma lag har landstingen även ansvar för habilitering och rehabilitering av funk- tionshindrade.

I samband med Adel-reformen blev kommunen skyldig att erbjuda en god hälso- och sjukvård i särskilda boendeformer och bostäder med särskild service samt dagverksamheter som avses i 10å SoL. Denna skyldighet regleras i 18å HSL. Två nya paragrafer som berör funktionshindrade har tillkommit i hälso- och sjukvårdslagen, 3 a och 18 a åå. Båda paragraferna trädde i kraft den 1 januari 1994.

I 3 aå regleras landstingets skyldighet att erbjuda dem som är bosatta inom landstinget habilitering och rehabilitering, hjälpmedel för funktions— hindrade samt tolktjänst för vardagstolkning för barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade.

182 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED FUNKTIONSHINDER SOU 1994zl39

I 18 aå föreskrivs det att kommunen i samband med sådan hälso- och sjukvård som avses i 18 å, första och tredje styckena även skall erbjuda habilitering, rehabilitering och hjälpmedel för funktionshindrade.

6.7 Kommunens ansvar enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade

(LSS)

Den proposition som följde på Handikapputredningens arbete (prop. 1992/ 93:159) innehöll förslag till ny lagstiftning på det handikappolitiska området.

Den nya lagen (1993:387) — kallad LSS — trädde i kraft den 1 januari 1994. LSS ersätter lagen om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda

(1985:568) och lagen om elevhem för vissa rörelsehindrade m.fl. (1965:136). Lagens personkrets är begränsad till människor med:

1. utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd

2. betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärn- skada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom

3. andra varaktiga fysiska och psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service.

LSS är till sin karaktär en rättighetslag. Den innehåller bestämmelser om särskilt stöd och särskild service till personer som tillhör lagens ovan angivna personkrets och går utöver de insatser som kan ges med stöd av annan lag. Personer som omfattas av LSS, uppskattningsvis ca 100 000 personer, har rätt till nedan angivna insatser ”om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt.” Beslut om insatser enligt LSS kan överklagas i förvaltningsdomstolarna. De insatser som anges i lagen är följande:

— rådgivning och annat personligt stöd biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans

— ledsagarservice — biträde av kontaktperson avlösarservice

korttidsvistelse utanför hemmet

— korttidstillsyn för skolungdom över 12 år boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn och ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna.

Personer i yrkesverksam ålder som tillhör kategorierna 1 och 2 ovan har —

SOU 19941139 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED FUNKTIONSHINDER 183

om de saknar förvärvsarbete och inte utbildar sig dessutom rätt till daglig verksamhet. Enligt Handikapputredningens förslag skulle alla som tillhör den nya lagens personkrets ges en lagstadgad rätt till daglig verksamhet. Utredningen bedömde att minst 34000 personer behöver mera varaktig sysselsättning. Bland dem ingår ca 17 000 personer som för närvarande får daglig verksamhet enligt omsorgslagen. Av statsfinansiella skäl ansåg sig regeringen emellertid inte kunna föreslå en sådan reform. Frågan bör enligt propositionen prövas då den ekonomiska situationen medger det.

Kommunen är med ett undantag huvudman för samtliga ovan angivna stödformer. Undantaget gäller insatsen ”rådgivning och annat personligt stöd” som faller inom landstingets ansvarsområde.

Det bör också tilläggas att rätten till biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans inte avser tid efter att den som beviljats insatsen har fyllt 65 år. Rätten till s.k. assistansersätt- ning regleras i lagen (1993:389) om assistansersättning. Assistansersättning- en, som är en ny statlig ersättning, skall lämnas till personer som har behov av personlig assistans minst 20 timmar per vecka. Vårdbehov som under- stiger 20 timmar per vecka skall finansieras av kommunerna. Frågor om statlig assistansersättning administreras av de allmänna försäkringskassorna.

Att kommunen med ett enda undantag blir huvudman för samtliga former av stöd och service i LSS betyder att landstingets verksamheter enligt den tidigare omsorgslagen successivt förs över till kommunerna. Motsvarande gäller också för verksamhet enligt den tidigare elevhemslagen. Överföring— arna av huvudmannaansvaret skall vara slutförda senast den 31 december 1995 och regleras i en särskild införandelag till LSS.

LSS förutsätter en fortsatt vårdhemsavveckling. Avvecklingsplaner skall upprättas av landsting och kommuner gemensamt och inlämnas till Social- styrelsen senast den 31 december 1994. Undantag får göras för små och väl fungerande vårdhem. Landstingen skall fortsätta att svara för driften av vårdhemmen om man inte kommer överens om annat.

Socialstyrelsen har i uppdrag att fortlöpande beskriva, följa upp och utvärdera LSS-reformen med avseende på olika insatsers innehåll, kvalitet, kostnader och genomförande. Det gäller t.ex. lagens personkrets, insatsen ”rådgivning och annat personligt stöd”, assistansreformen samt överföran- det av omsorgsverksamheten till kommunerna.

6.8 Socialtjänstens insatser

I likhet med övrig socialtjänstverksamhet domineras även handikappomsor- gen av individinriktade insatser. De insatser som erbjuds är framförallt färdtjänst, hemtjänst och bostäder med särskild service. Även dagverksam- heter förekommer I viss omfattning. I det följande kommenteras först den utveckling som skett i fråga om vissa individuellt behovsprövade insatser. Därefter kommenteras socialtjänstens skyldighet att medverka till att perso- ner med funktionshinder får arbete eller meningsfull sysselsättning.

184 INSATSER FOR MÄNNISKOR MED FUNKTIONSHINDER SOU 1994:139

6.8.1 Färdtjänst

Från år 1982 till år 1989 ökade antalet yngre personer med färdtjänsttill- stånd, dvs. personer under 65 år, från 53 000 till 70 500 eller med 25 procent. Från år 1990 har antalet färdtjänstberättigade personer i denna åldersgrupp minskat med några procent. Detsamma gäller antalet resor.

År 1993 fick drygt 68 000 personer under 65 år färdtjänst. Det motsvarar ungefär 18 procent av samtliga färdtjänstberättigade personer det aktuella året.

Så gott som alla kommuner förfogar över specialfordon, dvs. fordon med plats för rullstol som är särskilt anpassade för personer med funktionshinder. År 1993 hade 252 kommuner sådana fordon tillgängliga dygnet runt. Drygt 200 kommuner begränsade inte antalet resor, sträckans längd eller reskost- naden.

6.8.2 Hemtjänst

I socialtjänstlagens förarbeten används ibland begreppet social hemhjälp synonymt med vad som idag kallas hemtjänst. Om innehållet i den sociala hemhjälpen anfördes följande (prop. 1979/8011, 5 301).

Den bör stå till handikappades förfogande i de situationer de behöver sådan service. Hemhjälpsverksamheten bör alltså — som redan har skett på en del håll — utvecklas till en social service som genom rikt varierade insatser gör det möjligt för handikappade att leva självständigt i egna bostäder och delta i olika verksamheter efter egna önskemål. Den utgör då ett viktigt medel för att bryta isolering och skapa goda livsvillkor kulturellt och socialt ..... Betydelsefulla uppgifter för den sociala hemhjälpen är enligt min mening även att ledsaga handikappade utom hemmet, t.ex. för att besöka vänner.

Antalet personer som får hemtjänst har stadigt minskat i omfattning sedan 1970-talet. År 1992 fick 31600 personer under 65 år hemtjänst. Antalet hemtjänstmottagare i denna åldersgrupp har från år 1975 fram till år 1992 minskat med nästan 12 000, dvs. med 28 procent. Den 31 december 1993 hade gruppen minskat ytterligare. Vid denna tidpunkt var ca 24 300 perso- ner under 65 år beviljade social hemhjälp och/eller hemsjukvård.

6.8.3 Personlig assistans

Samtidigt som antalet yngre hemtjänstmottagare minskar ökar antalet per- soner som får personlig assistans. Denna insats har tillkommit för att mot— verka bristerna inom hemtjänsten och syftar till att öka möjligheterna till inflytande över den egna situationen.

Handikapputredningens kartläggningsbetänkande visade att en tredjedel av de 72 kommuner som ingick i undersökningen erbjöd personlig assistans. Även brukarkooperativ för personlig assistans har utvecklats. Exempel på sådana är kooperativ för s.k. Independent Living i Stockholm, Göteborg och Malmö.

SOU 1994zl39 INSATSER FÖR MÄNNIsKOR MED FUNKTIONSHINDER 185

Som tidigare nämnts är ”biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans” en av de insatser som ingår i LSst s.k. rättighetskatalog. I vilken utsträckning sådana insatser beviljats hittills är inte känt.

6.8.4 Ledsagar— och avlösarservice

I förarbetena till socialtjänstlagen framhålls att ledsagar— och avlösarservice är väsentliga uppgifter för den sociala hemtjänsten.

Av Handikapputredningens enkät framgick att ledsagarservice erbjöds i 79 procent av de tillfrågade kommunerna. Viss kritik riktades mot de be- gränsningar som förekom. Det gällde både möjligheten att få välja ledsagare och möjligheten att få tillgång till ledsagarservice dygnet runt.

Avlösarservice erbjöds i nästan alla kommuner. Den kritik som fördes fram gällde dels bristande kontinuitet, dels restriktioner av servicen under kvällar och nätter.

6.8.5 Bostäder med särskild service

I bostäder med särskild service skall omfattande service och vård kunna ges alla tider på dygnet. Till denna kategori hör servicelägenheter, särskilt an- passade lägenheter, bostäder med tillgång till boendeservice och grupp- boendeenheter.

Under tidigare år har en relativt klar åtskillnad kunnat göras mellan olika boendeformer. I takt med den ökade institutionsavvecklingen växer ständigt nya boendeformer fram. De flesta personer med funktionshinder bör dock i vanliga bostäder (SCB, Handikappade 1975—1992, Rapport 74).

Bland unga förtidspensionärer (20—44 år) bor ca 80 procent i vanliga bostäder, i sina egna eller i föräldrahemmet. År 1993 bodde endast omkring 4 700 personer under 65 år i särskilda boendeformer.

6.8.6 Socialtjänstens skyldighet att medverka till arbete/ sysselsättning

Staten har huvudansvaret för arbetsmarknadspolitiken. I detta ansvar ingår bl.a. uppgiften att bistå handikappade personer med riktade insatser. Statens ansvar för arbetshandikappade personer behandlas utförligare i kapitel 7. Även socialtjänsten har ett ansvar i detta sammanhang. Det följer både av portalparagrafen, 7å och 21å SoL. I 7å SoL föreskrivs det att social- nämnden skall ”främja den enskildes rätt till arbete, bostad och utbildning”.

Enligt 21å SOL skall socialnämnden verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra. Nämnden skall också medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning.

186 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED FUNKTIONSHINDER SOU 1994zl39

Handikapputredningens studier på detta område visar att arbets- och sysselsättningsfrågor — trots de bestämmelser som finns i socialtjänstlagen — inte upplevs som genuina eller självklara uppgifter för socialtjänsten.

Även HCK har redovisat brister inom detta område (Socialtjänsten och handikappinsatserna i kommunerna, 1985, P. Nydahl). Studien ledde till att HCK anmälde ett 70—tal kommuner till Socialstyrelsen för bristande till- lämpning av socialtjänstlagen bl.a. i detta avseende.

Socialstyrelsen fann att sysselsättnings- och arbetsfrågorna beaktades i mycket liten utsträckning. Bristerna tillskrevs dels bristande kunskap och vana, dels Oklar uppfattning om ansvarsfördelningen mellan socialtjänsten och Arbetsmarknadsverket.

Handikapputredningens studier visade att endast en fjärdedel av samtliga kommuner ordnat någon form av sysselsättning för handikappade ungdomar med förtidspension. Motsvarande uppgift för vuxna var 36 procent. Bland unga förtidspensionärer (20—44 år) uppgav en tredjedel att de skulle vilja förvärvsarbeta om de erbjöds ett lämpligt arbete.

6.9 Några aktuella reformer och statliga utredningar på det handikappolitiska området

Senare års utveckling inom vård och omsorg har först genom Adel-reformen och sedan genom LSS-reformen inneburit ett ökat ansvarstagande för kom- munerna. Riksdagen har senast i maj 1994 tagit beslut som ytterligare förstärker kommunernas åtaganden inför framtiden. Det gäller riksdagens beslut med anledning av regeringens proposition om psykiskt stördas villkor (prop. 1993/94:218).

I det följande redovisas några konsekvenser av senare års reformarbete.

6.9.1 Utredningen om samordning av offentligt betalda resor, den s.k. Samreseutredningen

Handikapputredningen har i sitt arbete betonat att kollektivtrafiken skall utgöra basen i trafikförsörjningen. Färdtjänsten skall vara ett komplement både ur enskildas och samhällets perspektiv. Det betyder att såväl fordon som hållplatser och terminaler måste vara tillgängliga i en helt annan om— fattning än hittills. Utredningen har angivit en sista tidpunkt till år 2012 när samtliga terminaler och avgångar skall vara handikappanpassade. Beträffan- de finansieringen av tillgänglighetsskapande åtgärder hänvisar Handikapp- utredningen till ansvars- och finansieringsprincipen.

Regeringen har under hösten 1993 beslutat att tillsätta en utredning om samordning av offentligt betalda resor (K 1993106), den s.k. Samreseutred- ningen. Utredningens uppgift är att lägga fram förslag som syftar till att åstadkomma en bättre samordning i fråga om resor med kommunal färd-

SOU 1994:139 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED FUNKTIONSHINDER 187

tjänst och riksfärdtjänst, sjukresor samt resor med kollektiva färdmedel. Med utgångspunkt i vad Handikapputredningen föreslog i sitt slutbetänkan- de skall Samreseutredningen bl.a. pröva möjligheterna att lagstifta om ett enhetligt huvudmannaskap för kommunal färdtjänst, riksfärdtjänst, sjukre- sor och kollektivtrafik. Ett väsentligt motiv för en förbättrad samordning är att öka tillgängligheten i kollektiva färdmedel för personer med funktions- hinder. Utredningsarbetet skall vara slutfört vid årsskiftet 1994/95.

6.9.2 Ny avgiftsutredning

Den 1 mars 1993 infördes ett nytt avgiftssystem inom äldre- och handikapp- omsorgen. Socialstyrelsen fick i april 1993 regeringens uppdrag att i sam- arbete med Riksrevisionsverket noga följa utvecklingen och utformningen av kommunernas avgiftssystem inom äldre- och handikappomsorgen. Social— styrelsen skulle beskriva, kartlägga, jämföra och analysera olika förändring- ar till följd av de nya bestämmelserna.

I en lägesrapport (Socialstyrelsen följer upp och utvärderar, 1994:1) kon— staterar Socialstyrelsen att det i många kommuner för närvarande pågår ett intensivt arbete med översyn av olika avgiftsmodeller. Rapporten visar att det råder stora skillnader i kommunernas avgiftsuttag. Olika beräknings— grunder och olika praxis tillämpas och i många kommuner saknas generella riktlinjer för hur avgiften kan jämkas.

Mot denna bakgrund har regeringen nyligen tillsatt en utredning som skall se över avgifterna på handikappområdet. Utredningen skall analysera av- gifter såväl inom socialtjänsten som inom hälso- och sjukvården samt över- väga möjligheten att införa ett högkostnadsskydd inom vissa områden.

6.9.3 Nyinrättad handikappombudsman

I Handikapputredningens slutbetänkande föreslogs bl.a. att en funktion som Handikappombudsman skulle inrättas för att säkra funktionshindrades del- aktighet och jämlikhet i samhället.

Riksdagen har nyligen beslutat att fr.o.m. den 1 juli 1994 inrätta en handikappombudsman. Ombudsmannen skall inom olika samhällsområden bevaka att personer med funktionshinder inte diskrimineras samt sprida information och kunskap om handikappfrågor på alla nivåer i samhället. En viktig utgångspunkt för Handikappombudsmannens arbete är FN:s inter- nationella regler om full delaktighet och jämlikhet för personer med funk- tionshinder (se avsnitt 6.3).

Handikapputredningen ansåg att ombudsmannen även skulle kunna föra processer i domstol. Några sådana befogenheter har inte tilldelats Handi- kappombudsmannen. Däremot skall regeringen enligt riksdagens tillkänna- givande återkomma till riksdagen med en belysning av förutsättningarna för

188 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED FUNKTIONSHINDER SOU 1994:139

att ge ombudsmannen en processförande roll. Regeringen skall i det sam- manhanget ange de lagändringar som ett sådant beslut kan föranleda.

6.9.4 Riksdagens behandling av propositionen (1993/94:218) om psykiskt stördas villkor

I regeringens proposition (prop. 1993/94:218) om psykiskt stördas villkor föreslås olika åtgärder för att effektivisera och samordna samhällets stöd till framför allt personer med långvariga och allvarliga psykiska störningar.

Regeringens förslag skall ses mot bakgrund av de markanta förändringar som skett av den psykiatriska vården under de senaste decennierna. Denna utveckling har beskrivits och analyserats av Psykiatriutredningen i flera rapporter och betänkanden.

Riksdagen har nyligen tagit ställning till regeringens proposition. Beslutet innebär att kommunerna får huvudansvaret för att initiera, planera och samordna de sociala insatser som de långvarigt psykiskt störda behöver. Kommunerna skall bl.a. ansvara för boendet och förutsätts även samverka med landsting, försäkringskassor och arbetsförmedlingar för att få till stånd en framgångsrik rehabilitering.

Vissa lagändringar träder i kraft den 1 januari 1995. Socialtjänstlagen förtydligas genom ett tillägg i 21 a å SOL där det uttryckligen föreskrivs att kommunens uppgifter avser människor med såväl fysiska som psykiska funktionshinder. Kommunerna får dessutom ett lagreglerat obligatoriskt betalningsansvar. Betalningsansvaret skall gälla långvarigt psykiskt störda personer som av specialistkompetent psykiatriker bedömts vara medicinskt färdigbehandlade inom sådan sluten psykiatrisk vård som bedrivs vid klinik eller annan enhet där aktiv psykiatrisk vård ges. För att komma ifråga för ett kommunalt betalningsansvar skall den enskilde ha vårdats inom psykiatrin under en sammanhängande period på minst tre månader.

Riksdagen beslutade också att stödja regeringens förslag om en treårig försöksverksamhet med s.k. personligt ombud för personer med långvarig och allvarlig psykisk störning. Vidare gav riksdagen sitt stöd till en annan treårig försöksverksamhet. Det gäller samverkan mellan den psykiatriska vården och socialtjänsten inom vården av de svårt psykiskt störda miss- brukarna. Försöksverksamheten skall bedrivas inom ramen för nuvarande ansvarsgränser och omfatta försök på högst tio orter.

Riksdagen beslutade även att avsätta särskilda medel för kamratstöd och anhörigstöd. Slutligen bör också nämnas att riksdagen ställde sig bakom regeringens förslag om att tillkalla en utredning med uppgift att komplettera och uppdatera de kartläggningar och analyser som gjorts när det gäller psykiskt störda barns och ungdomars situation.

Reformen skall följas upp av Socialstyrelsen.

SOU 1994Zl39 INSATSER FÖR MÄNNISKOR MED FUNKTIONSHINDER 189

6.10 Sammanfattande bedömning

Sverige ligger långt framme på det handikappolitiska området internatio- nellt sett. Ändå har både Handikapputredningen och Psykiatriutredningen visat att samhällets insatser inte alltid räcker till för att skapa levnads- förhållanden för människor med funktionshinder som är jämförbara med andra människors.

Det finns t.ex. fortfarande många vuxna med omfattande funktionshinder som saknar egen bostad och som bor på institution eller hos åldriga för- äldrar. Samhällsstödet till föräldrar med handikappade barn fungerar inte