RÅ 1996:96

B.N. ansökte den 27 december 1990 om bygglov för en tillbyggnad av ett fritidshus på fastigheten Storheden 1:1 i Luleå kommun. Fritidshuset hade en byggnadsarea om 34,5 kvm och den planerade tillbyggnaden var på 61,5 kvm.

Byggnadsnämnden i Luleå kommun beslutade den 19 februari 1991, med stöd av 8 kap. 23 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, och med hänvisning till att kommunen skulle påbörja arbete för att anta detaljplan för området, om anstånd med avgörandet om lov till dess att planarbetet avslutats. Någon detaljplan upprättades dock inte under den maximala anståndstid om två år som angavs i lagrummet. Genom beslut den 23 februari 1993 avslog byggnadsnämnden ansökningen om bygglov eftersom den sökta åtgärden enligt nämnden stred mot 2 kap. 1 och 3 §§ PBL, och kraven i 8 kap. 12 § PBL därmed inte var uppfyllda.

B.N. överklagade och yrkade att ansökningen om bygglov skulle bifallas.

Länsstyrelsen i Norrbottens län (1993-10-14) upphävde byggnadsnämndens beslut och återlämnade ärendet till nämnden för ny handläggning med följande motivering.

Byggnadsnämnden har som skäl för sitt beslut anfört att ansökan skall prövas ur allmän lämplighetssynpunkt på samma sätt som en nylokalisering. Nämnden anser vidare att tillbyggnaden strider mot de allmänna intressena inom området. Ett särskilt viktigt intresse är behovet av fritidsområden. Stora svårigheter finns att ordna trafik och avlopp utan att vattentäkten förorenas. Eftersom B.N. kan använda fritidshuset som det är torde hans enskilda intresse av att få bygga till fritidshuset underordnas de allmänna intressena.

Det fritidshus som B.N. vill bygga till är beläget i anslutning till skyddsområdet för vattentäkten för Luleå tätort. B.N. har till länsstyrelsen uppgett att det finns en tvåkammarbrunn på fastigheten dit diskvattnet leds. Avloppsvattnet från duschen leds till en stenkista. På fastigheten finns också torrtoalett med latrintrumma som töms regelbundet. Tillbyggnaden av fritidshuset medför inte någon ändring av avloppsanordningarna. - Länsstyrelsen gör följande bedömning. Tillbyggnaden av fritidshuset medför ingen ändrad markanvändning. Av den anledningen motverkar tillbyggnaden inte det allmänna intresset att tillgodose behovet av mark för friluftsområden. Tillbyggnaden medför inte heller ökad trafik av den omfattningen att det blir svårigheter att ordna trafiken. Det allmänna intresset att skydda vattentäkten motverkas inte heller då tillbyggnaden inte medför några ändringar av de avloppsanläggningar som finns på fastigheten. - Om avloppsanläggningen ändras i framtiden så att avloppsvattnets mängd eller sammansättning väsentligt ändras skall det anmälas till miljö- och hälsoskyddsnämnden. I det fall det blir fråga om att ansluta en vattentoalett till avloppsanläggningen krävs också tillstånd från miljö- och hälsoskyddsnämnden. - Med hänsyn till att de allmänna intressen som finns inte nämnvärt motverkas av tillbyggnaden strider den inte mot lämplighetskraven i 2 kap. PBL. Byggnadsnämndens beslut skall därför upphävas och ärendet återlämnas till nämnden för ny handläggning.

Byggnadsnämnden överklagade beslutet.

I ärendet upplystes att kommunen den 20 december 1993 antagit områdesbestämmelser omfattande bl.a. fastigheten Storheden 1:1. Områdesbestämmelserna innebar bl.a. att ett fritidshus inte fick ha större bruksarea än 50 kvm. Kommunens antagandebeslut vann laga kraft den 19 januari 1994.

Regeringen (Miljö- och Naturresursdepartementet, 1994-10-27) fann att rätten till bygglov borde bedömas utifrån förhållandena vid tidpunkten för prövningen och överlämnade ärendet till byggnadsnämnden för ny behandling med utgångspunkt i de nya förutsättningarna.

B.N. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att beslutet skulle upphävas. Han anförde till grund för sin talan bl.a. följande. Regeringen hade vid sin bedömning klart åsidosatt regeln i 8 kap. 23 § PBL. Där sägs att en kommun får besluta om anstånd med avgörande av lov till dess att ett påbörjat planarbete avslutats. Om kommunen inte avgjort planärendet inom två år från det att ansökan om lov kom in till byggnadsnämnden, skall ansökningen avgöras utan dröjsmål. Av kommentaren till PBL framgår att kommunen, om något planbeslut inte fattas inom tvåårstiden, måste avgöra bygglovsärendet utan dröjsmål mot bakgrund av de planförhållanden som gäller och med tillämpning av de prövningsgrunder som för den aktuella situationen anges i 8 kap. 11 eller 12 §. Såväl byggnadsnämnden som länsstyrelsen hade gjort en korrekt bedömning såtillvida att instanserna bedömt bygglovsärendet utifrån de regler som gällde innan områdesbestämmelserna vann laga kraft. Anståndstiden hade ju gått ut den 27 december 1992, dvs. vid en tidpunkt då åberopade områdesbestämmelser inte gällde. Det hade ålegat regeringen att göra sin bedömning utifrån de regler som gällde innan områdesbestämmelserna vann laga kraft. Regeringens beslut stred därför mot gällande lag.

Regeringen avgav yttrande i målet.

Regeringsrätten (1996-10-31, Wahlgren, Nordborg) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår bl.a. att Regeringsrätten kan pröva huruvida ett avgörande av regeringen strider mot någon rättsregel under förutsättning att avgörandet innebär myndighetsutövning mot den enskilde. Regeringens klandrade beslut den 27 oktober 1994 innebär inte att bygglovsärendet avgjorts slutligt och beslutet har inte någon omedelbar rättsverkan gentemot B.N. Det skulle därför kunna hävdas att beslutet inte bör kunna rättsprövas.

Villkoren för rättsprövning har emellertid inte ansetts böra tolkas så snävt. I ett rättsfall, RÅ 1996 ref. 6, ansågs sökande i ett rättsprövningsmål ha rätt att få lagligheten av ett beslut av liknande art som det i förevarande mål prövad med hänsyn till den betydelse som beslutet haft för deras ställning i ärendet. I förevarande mål är att beakta att det vid tidpunkten för B.N:s ansökan om bygglov för det aktuella området endast fanns en översiktsplan. De sedermera antagna områdesbestämmelserna innebar begränsningar i den tillåtna bruksarean för fritidshus. Regeringens beslut, enligt vilket den fortsatta prövningen förutsattes ske med utgångspunkt i områdesbestämmelserna, får anses vara av sådan betydelse för B.N. att han - med hänsyn till den praxis som enligt vad nyss anförts utbildats i rättsprövningsmål - bör ha rätt att få lagligheten av beslutet prövad i nu förevarande ordning.

Huvudfrågan i målet gäller huruvida det kan anses strida mot någon rättsregel på det sätt som måste förstås därmed enligt lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut, att regeringen i det klandrade beslutet med ändring av Länsstyrelsens i Norrbottens län överklagade beslut i detta hänseende överlämnat ärendet till Byggnadsnämnden i Luleå kommun med angivande att rätten till bygglov i förevarande fall bör bedömas utifrån förhållandena vid tidpunkten för prövningen.

Regeringen har i sitt yttrande framhållit i huvudsak följande. Av allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser har ansetts följa att bestämmande för vilka förvaltningsrättsliga föreskrifter - avseende både förfarandet och prövningen i sak - som skall tillämpas i ett ärende som regel är vilka föreskrifter som är i kraft när prövningen sker. Detta har ansetts gälla även vid prövningen av överklaganden av beslut som fattats före ikraftträdandet av de föreskrifter som gällde vid prövningen av överklagandet. Undantag från dessa grundsatser kan dock vara uttryckligen föreskrivna i övergångsbestämmelser eller följa av uttalanden i motiven till lagstiftningen. På motsvarande sätt sker prövningen av bl.a. ett bygglovsärende med utgångspunkt i de planförhållanden som gäller då prövningen sker (jfr ex.vis RÅ 1991 not. 277 och RÅ 1994 not. 181). Enligt regeringens mening ger varken ordalydelsen i 8 kap. 23 § PBL eller uttalandena i förarbetena stöd för uppfattningen att avsteg skall göras från principen att varje instans har att tillämpa de regler och att utgå från de planförhållanden som gäller när prövningen sker. Till detta kommer att 8 kap. 23 §, bl.a. genom sin placering i PBL, reglerar själva handläggningen av lovärenden och inte vilka materiella regler som skall tillämpas.

Regeringsrätten gör följande bedömning.

Till en början må anmärkas att PBL:s tillkomst ligger i tiden före det rättsfall, RÅ 1988 ref. 132, till vilket regeringen synes ha hänfört sig i sitt nyss återgivna yttrande och som just fastslår principen att det är de föreskrifter som är i kraft när en förvaltningsrättslig prövning sker som skall tillämpas. Under förarbetena till PBL gjordes åtskilliga ansträngningar att klarlägga och lösa de övergångsproblem som kunde förutses. Därvid finns anledning att uppmärksamma följande uttalande av Lagrådet (prop. 1985/86:1, Bilagedelen s. 335).

Enligt en allmänt erkänd grundsats bör processuella bestämmelser i ny lagstiftning i princip tillämpas omedelbart efter ikraftträdandet, även om de bakomliggande förhållandena härrör från tiden dessförinnan. Däremot anses att nya bestämmelser av materiell innebörd som regel bör tillämpas endast i fråga om förhållanden som inträtt efter den nya lagstiftningens ikraftträdande. En annan sak är att det ibland kan vara tveksamt om en bestämmelse bör hänföras till den ena eller andra kategorin. De nu antydda principerna torde bära upp de föreslagna övergångsbestämmelserna även om detta ej kommit till så tydligt uttryck i departementschefens anförande. Av dessa principer följer t.ex. att det inte är erforderligt att i övergångsbestämmelser ange att nya processuella bestämmelser skall tillämpas genast efter ikraftträdandet. Som regel torde endast avsteg från principerna behöva direkt anges i lagtexten. Självfallet är det emellertid ofta en fördel att ge tämligen detaljerade bestämmelser också när vad som föreslås överensstämmer med de nämnda principerna.

Föredragande departementschefen ställde sig bakom Lagrådets uttalande (prop. 1985/86:1 s. 860), och ytterligare av intresse i detta sammanhang förekom inte under riksdagsbehandlingen av lagstiftningsärendet.

Såväl de här citerade uttalandena av Lagrådet under tillkomsten av PBL som rättsfallet RÅ 1988 ref. 132 avser närmast förhållandet mellan ny och äldre lagstiftning. De tar således inte omedelbart sikte på de övergångsproblem som kan uppstå vid användandet av de i PBL angivna planinstituten, dvs. i samband med antagandet och upphävandet av planer. Ett beslut att anta planer är ett förvaltningsbeslut och innefattar inte normgivning (se prop. 1985/86:1 och BoU 1986/87:1). Av de av regeringen i dess yttrande anförda rättsfallen RÅ 1991 not. 277 och RÅ 1994 not. 181 framgår emellertid att Regeringsrätten vid bedömningen av huruvida ett visst byggnadsföretag varit planenligt utgått från innehållet i den plan som var gällande vid tidpunkten för Regeringsrättens prövning.

Med hänsyn till vad sålunda upptagits uppkommer frågan om de generella synpunkter som anlagts på övergångsproblematiken i regeringens yttrande och som tycks framgå av några rättsfall skall gälla i alla situationer och att - med andra ord - någon skillnad mellan normer och förvaltningsbeslut inte skall upprätthållas när det gäller PBL:s tillämpningsområde. Dessutom uppkommer givetvis ytterligare ett spörsmål, nämligen om regleringen i 8 kap. 23 § skall ses som ett specialfall i detta hänseende.

Viss ledning för lösning av de här upptagna frågorna kan ernås med hjälp av särskilda bestämmelser i PBL. Så t.ex. stadgas i 5 kap. 11 § andra stycket att detaljplan efter genomförandetidens utgång får ändras eller upphävas utan att rättigheter som uppkommit genom planen beaktas. Till detta stadgande knyter sig en regel i 14 kap. 5 § tredje stycket av innebörd att, om en detaljplan ändras eller upphävs efter genomförandetidens utgång, ersättning kan utgå eller skyldighet för kommun att lösa en fastighet kan föreligga endast om bygglov har sökts men ärendet inte slutligt avgjorts före genomförandetidens utgång. En liknande modell för reglering av rättsverkningar för innehavare av icke utnyttjade byggrätter enligt planer som antagits före PBL:s ikraftträdande och som ändrats eller upphävts därefter finns i 17 kap. 8 §, se särskilt paragrafens andra stycke.

Ytterligare ledning för diskussionen kring de rättsverkningar av övergångsnatur som inträder vid ändring eller upphävande av planer kan fås genom ett studium av 5 kap. 11 § första stycket PBL, som behandlar det fallet att en ändring eller ett upphävande blir aktuellt före genomförandetidens utgång. Sådan ändring eller sådant upphävande får enligt nämnda föreskrift mot berörda fastighetsägares bestridande ske endast om det är nödvändigt på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt, vilka inte kunnat förutses vid planläggningen. Av den gängse kommentaren till PBL (se Didon m.fl., Plan- och bygglagen, 1995, 5:67) synes framgå att lagstiftaren utgått från att byggrätten är "garanterad" endast om markägaren ansöker om bygglov före genomförandetidens utgång.

Fråga är om inte även regleringen i 8 kap. 23 § PBL i första hand måste ses mot bakgrund av vad nu anförts. Denna reglering, som främst synes vara av processuell karaktär men som också innehåller inslag av materiell karaktär, innebär att byggnadsnämnd kan besluta om anstånd med att avgöra en ansökan om bygglov, om det påbörjas ett planarbete som berör den aktuella byggnaden eller marken. Anståndet gäller till dess planarbetet avslutats, dock längst två år från det att ansökningen om lov kom in till nämnden. Har nämnden inte avgjort ärendet tidigare, skall det avgöras utan dröjsmål när anståndstiden gått ut. I förarbetena till regeln (prop. 1985/86:1 s. 734) uttalas att, om kommunen inte fattar något planbeslut inom anståndstiden, bygglovsärendet måste avgöras i enlighet med gällande plan och med tillämpning av de prövningsgrunder som för den aktuella situationen anges i 8 kap. 11-13 §§.

Anståndsregeln tar sikte på prövningen i byggnadsnämnden men säger inget om vilka bestämmelser som skall tillämpas vid en prövning efter ett överklagande. Med hänsyn till det syfte som ligger bakom nu aktuella regler i 8 kap. 23 § finns onekligen skäl för att tolka reglerna som innefattande ett skydd för den enskilde på det sättet att han eller hon därigenom skall ha en garanti för att bygglovsärendet, om planarbetet inte avslutats vid anståndstidens utgång, inte skall kunna avgöras med utgångspunkt i senare tillkomna och kanske för sökanden ogynnsamma planbestämmelser. Emellertid kan å andra sidan med goda skäl ifrågasättas om en enskild i så fall inte borde åtnjuta samma skydd också i andra situationer när ärendet handläggs i flera instanser och kanske under lång tid. Vid en slutlig avvägning finner Regeringsrätten att det inte finns tillräckliga skäl att vid tillämpningen av 8 kap. 23 § PBL frångå det som får anses vara en huvudprincip i denna lagstiftning när inte annat uttryckligen föreskrivits beträffande övergångsfrågor, nämligen att prövningen skall ske med utgångspunkt i de vid prövningstillfället gällande planbestämmelserna.

På grund av vad sålunda anförts och i övrigt förekommit i rättsprövningsmålet måste anses att regeringens klandrade beslut inte strider mot reglerna i 8 kap. 23 § PBL. B.N:s ansökan skall därför lämnas utan bifall.