RÅ 1997:32
I en s.k. galleria har en restaurang anordnat servering. Förbudet enligt 2 § första stycket 6 tobakslagen (1993:581) mot rökning i lokaler dit allmänheten har tillträde har, trots undantaget i paragrafens andra stycke för serveringslokaler i restauranger och andra serveringsställen, ansetts gälla även vid serveringen.
Restaurang Glennan AB hade en restaurang som var till viss del belägen i entréhallen till Maxi och OBS stormarknader i Vedeby Center, Karlskrona. Entréhallen var helt öppen mot såväl Maxi som OBS butiker och saknade således väggar eller dörrar mot dessa utrymmen. Restaurangen hade ca 80 sittplatser, varav drygt hälften fanns i ett avskilt utrymme och återstoden i ett inhägnat utrymme i den nämnda entréhallen. I OBS butik fanns en delikatessdisk nära serveringsutrymmet i entréhallen där bl.a. charkvaror och sallader i oförpackat skick hanterades. Vid entrén fanns även en s.k. Bake Off som värmebehandlade beredda brödprodukter.
Miljönämnden i Karlskrona kommun beslutade den 25 januari 1995 i enlighet med 2 § första stycket 6 tobakslagen att vid vite av vardera 10 000 kr förelägga innehavarna av Restaurang Glennan AB - H.G. och R.L. - att senast 10 dagar efter delfåendet av miljönämndens beslut tillse att tobaksrökning skulle upphöra i det serveringsutrymme som var beläget i entrén till Maxi och OBS stormarknader i Vedeby.
H.G. och R.L. överklagade och yrkade att nämndens beslut skulle upphävas. H.G. och R.L. anförde bl.a. att det inte var möjligt att kräva totalt rökförbud i en restaurang med hänvisning till att den låg i en galleria.
Länsrätten i Blekinge län
Miljönämnden beslutade den 22 februari 1995 att vidhålla det överklagade beslutet.
Länsstyrelsen i Blekinge län (1995-03-20) upphävde det överklagade beslutet med motivering: I 2 § första stycket punkterna 1-5 tobakslagen (1993:581) räknas upp vissa lokaler och utrymmen samt vissa områden utomhus där rökning är förbjuden. Vidare anges i 2 § första stycket punkten 6 att rökning även är förbjuden i andra lokaler än sådana som avses i 1-5 om allmänheten har tillträde till lokalerna. Slutligen sägs i 2 § andra stycket samma lag att bestämmelserna i första stycket inte gäller serveringslokaler i restauranger och andra serveringsställen. - Restauranger och andra serveringsställen som har mer än femtio sittplatser skall, enligt 4 § andra stycket tobakslagen, om rökförbud ej föreligger enligt 2 § 1-4, ha sittplatser inom ett eller flera områden där rökning är förbjuden. Av 6 § första stycket framgår att rökning, trots bestämmelserna i 2 § 2-6, är tillåten i delar av de lokaler eller andra utrymmen som avses där, om dessa delar särskilt avsatts för rökning. - Avvikelse från 2 och 4 §§ får, enligt 6 § andra stycket tobakslagen, göras om det finns särskilda skäl därtill på grund av utrymmets beskaffenhet och användningssätt eller av omständigheterna i övrigt. - Länsstyrelsen gör följande bedömning. - Länsstyrelsen anser att det inhägnade område i entréhallen till OBS och Maxi stormarknader som används av Restaurang Glennan AB på grund av bestämmelsen i 2 § sista stycket tobakslagen inte omfattas av det rökförbud som bl.a. följer av 2 § 6 samma lag. Grund saknas därför att meddela ett rökförbud på det sätt som miljönämnden gjort. - Bestämmelsen i 4 § andra stycket tobakslagen om sittplatser inom områden där rökning är förbjuden gäller däremot även inom det ifrågavarande serveringsområdet i entréhallen. Därför bör de delar av serveringsområdet där rökning är tillåten väljas på ett sådant sätt att röken i så liten utsträckning som möjligt sprids till omgivningen och orsakar olägenheter. Om ägaren eller den som på annan grund disponerar lokalen inte ser till att denna bestämmelse följs kan miljönämnden ingripa enligt 18 § andra stycket 2 och 19 § andra styckettobakslagen.
Miljönämnden överklagade och ingav ett yttrande från Socialstyrelsen.
Domskäl
Länsrätten i Blekinge län (1995-06-08, ordförande Mattson) yttrade: Restaurang Glennan AB är till en del belägen i entréhallen till Maxi och OBS stormarknader i Vedeby Center i Karlskrona. Restaurangen har dels ett helt avskilt utrymme, för mattillredning m.m. jämte servering, i särskild lokal, dels i anslutning till serveringsdelen ett inhägnat men inte avskilt utrymme som en del av stormarknadens entréhall. - I det av miljönämnden åberopade yttrandet av Socialstyrelsen anges att följande synpunkter beträffande tobakslagens tolkning framförs.
Huvudregeln om rökförbud i offentliga lokaler enligt 2 § 6 begränsas av undantagsbestämmelsen 2 § sista stycket som medger rökning "...i serveringslokaler i restauranger och andra serveringsställen." För att denna undantagsbestämmelse skall vara tillämplig anser Socialstyrelsen att dessa serveringslokaler och serveringsställen måste ha en sådan utformning eller placering att huvudregeln om rökförbud i 2 § 5-6 kan bibehållas och inte neutraliseras.
Detta innebär att om en restaurang har en del av sin servering i t.ex. en galleria så måste ventilation och/eller placering av bord och stolar vara sådan att huvudregeln om rökförbud i gallerian kan upprätthållas. Enbart det faktum att en restaurang har en servering i gallerian medför inte i sig att undantagsbestämmelsen blir tillämplig och neutraliserar huvudregeln om rökförbud i gallerian.
Förarbetena till tobakslagen ger stöd för den uppfattning som länsstyrelsen kommit till. Tobakslagen skärptes i vissa avseenden genom lagen (1994:98) om ändring i tobakslagen men skärpningarna avsåg inte den fråga som är aktuell i målet. - Vad miljönämnden upplyst om att även den ifrågavarande entréhallen är att anse som livsmedelslokal enligt livsmedelslagen (1971:511, omtryckt 1989:461) kan inte leda till annan bedömning än att hela lokalutrymmet för Restaurang Glennan AB är att anse som restaurang. Den del som är belägen i entréhallen är därmed att anse som serveringslokal. Nämndens bedömning enligt livsmedelslagen skall beaktas i den tillsyn nämnden har även enligt angivna lag. Utöver 18 § andra stycket 2 och 19 § andra styckettobakslagen, om vilka lagrum länsstyrelsen erinrat, hänvisas nämnden till 24 och 25 §§livsmedelslagen. - Länsrätten bifaller inte överklagandet.
Miljönämnden i Karlskrona kommun överklagade och åberopade yttranden från Socialstyrelsen.
H.G. och R.L. bestred miljönämndens ändringsyrkande. De anförde i huvudsak följande. Den aktuella s.k. gallerian var inte en sådan lokal som allmänheten hade tillträde till. Restaurangens ägare avgjorde vilka som skulle ha tillträde. Lokalen var en serveringslokal. Bestämmelserna i 2 § 5 och 6 tobakslagen gällde således inte vilket framgick av paragrafens sista stycke. Lokal omfattades enbart av regleringen i 4 §. I den omtalade lokalen ventilerades röken ut effektivt och torde endast i mycket liten omfattning påverka förbipasserande. I den inre serveringslokalen fanns ungefär 45 rökfria platser. Den bästa lösningen var att platserna i den inre lokalen var rökfria och att rökning endast fick ske i den yttre lokalen.
Kammarrätten i Jönköping (1995-11-24, Falkelius, Velinder, Kangru, referent) yttrade: På grund av de hälsorisker och olägenheter som är förbundna med bruk av tobak har i tobakslagen meddelats bestämmelser om begränsning av rökning i vissa lokaler och utrymmen samt på vissa områden utomhus. I 2 § första stycket 1-5 tobakslagen uppräknas vissa lokaler vari rökning är förbjuden. Vidare anges i punkten 6 samma stycke att rökning är förbjuden i andra lokaler än sådana som avses i 1-5 om allmänheten har tillträde till lokalerna. Slutligen anges i andra stycket samma paragraf att bestämmelserna i första stycket 5 och 6 inte gäller serveringslokaler i restauranger och andra serveringsställen. I 4 § andra stycket samma lag anges bl.a. att restauranger eller andra serveringsställen som har mer än femtio sittplatser skall, om rökförbud ej föreligger enligt 2 § 1-4, ha sittplatser inom ett eller flera områden där rökning är förbjuden. Vidare framgår av 6 § andra stycket att avvikelse från 2 och 4 §§ får göras om det finns särskilda skäl därtill på grund av utrymmets beskaffenhet eller användningssätt eller av omständigheterna i övrigt. - Av förarbeten till tobakslagen (prop. 1992/93:185 s. 53) framgår bl.a. följande. Med lokaler dit allmänheten har tillträde avses lokaler som är öppna för allmänheten. Med allmänheten förstås envar medborgare till skillnad från en särskild krets av personer. Exempel på sådana lokaler som avses är bl.a. expeditioner och mottagningsrum hos statliga och kommunala myndigheter, butiker, postkontor, banklokaler och serviceinrättningar som frisersalonger m.m. och inomhustorg. Lokaler som enbart är tillgängliga för en sluten krets av personer såsom t.ex. de anställda på en arbetsplats, medlemmarna i en förening eller särskilt inbjudna m.fl. avses inte. I fråga om serveringslokaler på restauranger och liknande samt hotellrum gäller särskilda bestämmelser. Sedermera skärptes tobakslagen i vissa avseenden genom lag (1994:98) och viss ombearbetning av lagparagraferna skedde. Av de överväganden som därvid gjordes (prop. 1993/94:98) framgår bl.a. följande. Socialutskottet, som tillstyrkte förslaget om införande av en tobakslag, ansåg att även lokaler där offentliga tillställningar eller allmänna sammankomster anordnas och andra lokaler dit allmänheten har tillträde borde omfattas av rökförbud. Utskottet ansåg att den föreslagna lagen inte var tillräckligt genomgripande på denna punkt eftersom rök sprider sig i öppna lokaler och icke-rökare därför skulle drabbas (prop. s. 13). Som skäl för regeringens ändringsförslag angavs följande. I tobakslagen föreskrivs att i lokaler där en offentlig tillställning eller allmän sammankomst anordnas eller i lokaler som är avsedda att användas av den som deltar i sådan tillställning eller sammankomst skall, om miljön inte är rökfri, finnas områden där rökning är förbjuden. Detsamma gäller andra lokaler dit allmänheten har tillträde. Riksdagen har emellertid förordat rökförbud med hänvisning till att bestämmelserna i tobakslagen inte är tillräckligt genomgripande på grund av att rök sprider sig i öppna lokaler och icke-rökare därför drabbas. Ett förbud mot rökning i nämnda lokaler bör därför införas (prop. s. 14). Av specialmotiveringen till 2 § första stycket 5-6 och andra stycket framgår vidare följande. Punkterna 5 och 6 ersätter de tidigare bestämmelserna i 3 § första och andra styckena. De nya bestämmelserna innebär den förändringen att det skall vara förbjudet att röka i sådana lokaler. Bestämmelserna i punkterna 5 och 6 gäller enligt andra stycket inte serveringslokaler i restauranger och andra serveringsställen (prop. s. 26-27). - Kammarrätten gör följande bedömning. - Enligt tobakslagen och dess förarbeten framgår att rökförbud gäller i sådana lokaler dit allmänheten har tillträde. Den i målet aktuella entréhallen till Maxi och OBS stormarknaden, den s.k. gallerian, är enligt kammarrätten att anse som sådan lokal som avses i 2 § första stycket 6 tobakslagen. Därmed gäller huvudregeln om att rökning är förbjuden i den s.k. gallerian. Enligt 2 § andra stycket nämnda lag gäller emellertid inte dessa bestämmelser serveringslokaler i restauranger och andra serveringsställen. Dessa lokaler utgör således ett undantag från huvudregeln. - H.G. och R.L. har för sin i stormarknadslokalerna bedrivna restaurangrörelse tagit i anspråk en del av entréhallen som en yttre serveringslokal. Fråga i målet är om detta förhållande medför att tobakslagens förbudsregler inte är tillämpliga. H.G. och R.L. har anfört att rökfria restauranglokaler finns i den s.k. inre serveringslokalen och att rökning endast får ske i den yttre i entréhallen belägna serveringslokalen. De anför vidare att röken effektivt ventileras ut från serveringslokalen i den öppna entréhallen. - Socialstyrelsen har i de av miljönämnden åberopade yttrandena anfört bl.a. följande. För att undantagsbestämmelsen i 2 § sista stycket tobakslagen skall vara tillämplig anser Socialstyrelsen att i lagen avsedda serveringslokaler och serveringsställen måste ha en sådan utformning eller placering att huvudregeln om rökförbud i 2 § 5-6 samma lag kan bibehållas och inte neutraliseras. Detta innebär att om en restaurang har en del av sin servering i t.ex. en galleria så måste ventilation och/eller placering av bord och stolar vara sådan att huvudregeln om rökförbud i gallerian kan upprätthållas. Enbart det faktum att en restaurang har en servering i gallerian medför inte att undantagsbestämmelsen blir tillämplig. - Enligt kammarrättens uppfattning vinner Socialstyrelsens tolkning av tobakslagens bestämmelser stöd av de uttalanden som gjorts i förarbetena. På grund härav och med hänsyn till det i tobakslagen uttalade syftet att begränsa de hälsorisker och olägenheter som är förbundna med bruk av tobak i bl.a. öppna lokaler där allmänheten har tillträde, framstår det inte som rimligt att tillåta rökning i ett öppet serveringsutrymme som ligger i direkt anslutning till lokaler där rökning enligt huvudregeln är förbjuden. Huvudregeln om rökförbud enligt 2 § 6 tobakslagen skall därför gälla också för den del av stormaknadens entréhall, den s.k. gallerian, som tagits i anspråk av Restaurang Glennan AB som serveringslokal. Särskilda skäl att med stöd av 6 § tobakslagen medge avvikelse från 2 § nämnda lag föreligger inte. För att tillse att tobakslagen följs har miljönämnden således haft fog för sitt beslut att förelägga H.G. och R.L. på sätt som skett. Överklagandet skall således bifallas. - Med upphävande av länsstyrelsens beslut och länsrättens dom fastställer kammarrätten miljönämndens beslut, § 13, den 25 januari 1995.
Regeringsrätten
H.G. och R.L. överklagade och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva kammarrättens dom och fastställa länsrättens dom.
Miljönämnden bestred bifall till överklagandet.
Prövningstillstånd meddelades varvid förordnades att Socialstyrelsen skulle avge yttrande i målet.
Regeringsrätten (1997-06-03, Brink, Tottie, Werner, von Bahr) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 2 § första stycket tobakslagen är rökning förbjuden - förutom i lokaler avsedda för särskilda i punkterna 1-5 angivna ändamål - i andra lokaler om allmänheten har tillträde till lokalerna (punkt 6). Enligt andra stycket gäller det sist nämnda förbudet inte serveringslokaler i restauranger och andra serveringsställen.
I målet är fråga om en restaurang som är belägen i anslutning till en s.k. galleria, som samtidigt utgör entréhall till två stormarknader för bl.a. livsmedel. Restaurangen har ett avskilt utrymme med omkring 50 sittplatser. Därutöver serveras omkring 30 gäster vid bord placerade utanför denna lokal och i själva entréhallen, där borden avskiljs från entréhallen i övrigt av ett endast 75 cm högt staket. Fråga är om rökförbudet i lokal dit allmänheten har tillträde gäller vid denna servering i entréhallen eller om undantaget för serveringslokaler i restauranger och andra serveringsställen i stället är tillämpligt.
Ett huvudsyfte med tobakslagen är att skydda allmänheten från att ofrivilligt utsättas för tobaksrök (prop. 1992/93:185 s. 20). Riskerna med s.k. passiv rökning framhölls i lagens förarbeten (s. 15, 22-23). När det gäller restauranger och andra serveringsställen ansåg emellertid föredragande statsrådet att man borde beakta rökares önskan om att få röka i anslutning till måltider samt att rökning av tradition anses tillåten och är vanligt förekommande på restauranger. Lokalerna kunde också ha mycket olika utformning. Därför var det en fördel att kunna överlämna åt restaurangägaren att lösa frågan om villkoren för rökning och att i lagen införa endast en regel om att det på serveringsställen med mer än 50 sittplatser skall finnas sittplatser inom ett eller flera rökfria områden. Statsrådet förutsatte att en avgränsning skedde på sådant sätt att gäster som så önskade fick en reell möjlighet att undvika att bli utsatta för tobaksrök och att rökfria områden inte gjordes påtagligt mindre än sådana där rökning var tillåten (s. 27).
Dessa förarbetsuttalanden synes avse endast det vanliga fallet att servering sker i särskilda lokaler inrättade för ändamålet, dvs. - med lagens ord - serveringslokaler "i" restauranger och andra serveringsställen. Undantagsregeln i 2 § andra stycket tobakslagen ger således inte klart svar på frågan vad som gäller när, som i nu aktuellt fall, servering i stället sker på en med endast ett lågt staket avgränsad plats i en lokal där rökförbud råder enligt 2 § första stycket 6 tobakslagen. För svaret på den frågan är bakgrunden till det aktuella rökförbudet av intresse.
Enligt tobakslagens ursprungliga lydelse rådde inte något allmänt rökförbud i lokaler dit allmänheten har tillträde. I stället gällde en ordning liknande den för större restauranger, nämligen att särskilda rökfria områden skulle avsättas i lokalerna. När förslaget behandlades i riksdagen ansåg socialutskottet att denna ordning var otillräcklig för att garantera en rökfri miljö. Utskottet påpekade att rök sprider sig i öppna lokaler och att icke-rökare därför skulle drabbas. Regeringen borde enligt utskottets mening snarast återkomma med förslag i ämnet (1992/93:SoU 26 s. 15-16).
När regeringen återkom med ett förslag om rökförbud i bl.a. lokaler dit allmänheten har tillträde återgav föredragande statsrådet som motiv för ett förbud socialutskottets uttalanden om risken för att tobaksrök sprider sig i öppna lokaler. Han tillade att bestämmelsen i 6 § tobakslagen om möjlighet att göra avsteg från rökförbud borde kunna få tillämpas även i nu avsedda fall. Det borde således finnas möjlighet att avsätta särskilda rökrum eller avgränsade utrymmen där rökning får äga rum. Undantag från förbudet borde också få göras om det fanns särskilda skäl på grund av lokalens beskaffenhet, t.ex. när det gällde stora utrymmen med god ventilation (prop. 1993/94:98 s. 14).
Det bör tilläggas att också i andra sammanhang där tobakslagen värnar om en rökfri miljö man i förarbetena genomgående framhållit vikten av att särskilda rökrum och liknande utrymmen genom bl.a. ventilation anordnas så att utrymmen utanför så långt som är möjligt hålls rökfria (se ang. rökning i skolor och på daghem m.m. prop. 1992/93:185 s. 24 och rökning på arbetsplatser prop. 1993/94:98 s. 15).
Mot bakgrund av de uttalanden som sålunda gjorts om värnandet av en rökfri miljö och om vikten av att förhindra spridning av tobaksrök i öppna lokaler finner Regeringsrätten att undantaget för serveringslokaler inte bör ges en så extensiv tolkning att tobakslagens syften motverkas i lokaler av den typ som den i målet aktuella entréhallen representerar. Rökförbudet gällande lokaler dit allmänheten har tillträde bör där upprätthållas fullt ut. Som framhölls när förbudet infördes kan dock möjligheten att i lokalerna tillåta rökning i avgränsade utrymmen eller annars när det finns särskilda skäl prövas enligt bestämmelserna i 6 § tobakslagen. Utredningen i målet visar emellertid inte att det föreligger grund för en tillämpning av 6 §.
På grund av det anförda finner Regeringsrätten i likhet med kammarrätten att miljönämnden haft fog för sitt beslut att vid utsatt vite förelägga klagandena att tillse att tobaksrökning upphör i den del av entréhallen där servering anordnas.
Domslut
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten fastställer det slut kammarrättens dom innehåller.
Regeringsrådet Sandström var av skiljaktig mening och anförde: Förbudet mot rökning i 2 § första stycket 6 tobakslagen tar sikte på lokaler som allmänheten har tillträde till och som är av annat slag än som avses i första stycket 1-5. Enligt andra stycket gäller bestämmelsen inte för serveringslokaler i restauranger och andra serveringsställen. I fråga om sådana lokaler gäller sedan tobakslagens tillkomst bestämmelserna i 4 § andra stycket och 6 § andra stycket (krav på rökfria sittplatser för serveringsställen med mer än femtio sittplatser med viss möjlighet till undantag). Särregleringen för serveringslokaler gäller inte de lokaler i övrigt i serveringsstället som allmänheten har tillträde till (jfr prop. 1992/93:185 s. 54).
Med lokal avses enligt förarbetena hus eller del av hus (a. prop. s. 50). Lokalbegreppet knyts till användningssättet. Såvitt framgår behöver lokaler som omfattas av olika bestämmelser i tobakslagen inte vara åtskilda av en vägg e.d.
I det aktuella målet är det fråga om en restaurang som har servering såväl i ett avskilt utrymme i anslutning till en galleria som i gallerians entréhall. I lika hög grad som serveringen i det avskilda utrymmet måste serveringen i entréhallen vid en tillämpning av tobakslagens ursprungliga lydelse betraktas som serveringslokal. Att lagstiftningen skärpts såvitt avser andra för allmänheten tillgängliga lokaler än serveringslokaler bör inte påverka bedömningen av vad som utgör serveringslokal. Min uppfattning är därför att grund saknas för att inte tillämpa särregeln i 2 § andra stycket tobakslagen och att överklagandet följaktligen bör bifallas.