RÅ 1997:74

Vaxholms kommun översände till länsstyrelsen en anmälan om byggande i vatten på fastigheten Rindö 2:18 som ägdes av J.K. Anledningen till anmälan var att byggnadsföretaget enligt kommunen kunde kräva tillstånd enligt vattenlagen.

Länsstyrelsen i Stockholms län anmodade enligt beslut den 6 juni 1995 J.K. att senast den 1 oktober 1995 ta bort den kajanläggning som olagligt utförts på fastigheten. Vidare föreskrev länsstyrelsen att stranden skulle återställas så att den på ett naturligt sätt anslöt till strandlinjen på ömse sidor om fastigheten. Besvärshänvisning till regeringen lämnades. Länsstyrelsen upplyste dessutom om möjligheten att enligt 4 kap. 5 § första stycket vattenlagen (1983:291) i efterhand hos vattendomstolen söka lagligförklaring av de åtgärder som var utförda. Slutligen angav länsstyrelsen i sitt beslut att möjlighet fanns för länsstyrelsen att kräva rättelse enligt 21 kap. 3 § vattenlagen. Rättelse skulle i detta fall innebära föreläggande för den ansvarige att återställa strandområdet. Föreläggandet skulle kunna förenas med vite.

J.K. överklagade beslutet till regeringen.

Regeringen (Miljödepartementet, 1996-03-28) ändrade det överklagade beslutet vad avsåg senaste dag för borttagande av kajanläggningen till den 1 augusti 1996 och avslog i övrigt överklagandet.

J.K. överklagade och anförde i huvudsak att hans anläggning inte krävde tillstånd enligt vattenlagen och att länsstyrelsens beslut rätteligen skolat överklagas hos domstol.

Regeringen har avgett yttrande i målet.

Regeringsrätten (1997-11-18, Björne, Tottie, Sjöberg, Holstad, Hulgaard), som tidigare i annan sammansättning avslagit J.K:s yrkande om inhibition, muntlig förhandling och syn, yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Enligt 5 § lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall Regeringsrätten, om den finner att beslutet strider mot någon rättsregel och det inte är uppenbart att felet saknat betydelse för avgörandet, upphäva beslutet och, om det behövs, återförvisa ärendet till regeringen.

I målet uppkommer frågan om regeringens beslut står i strid med bestämmelserna i 22 kap. 6 § vattenlagen, vilka bestämmelser anger hur länsstyrelses beslut enligt lagen får överklagas. I paragrafens första stycke uppräknas i sex punkter de beslut som får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, varefter i andra stycket sägs att i övrigt länsstyrelsens beslut enligt lagen får överklagas hos regeringen. I sitt klandrade beslut har regeringen, i enlighet med den av länsstyrelsen meddelade fullföljdshänvisningen, överprövat länsstyrelsens beslut.

Länsstyrelsen är tillsynsmyndighet enligt vattenlagen. Enligt 18 kap. 1 § utövas sålunda tillsyn över vattenföretag och vattenanläggningar av länsstyrelsen. Länsstyrelsen får därvid i olika hänseenden ingripa mot den som utövar ett vattenföretag eller råder över en vattentillgång, såsom att förelägga honom att i visst fall avstå vatten för allmänt behov (2 kap. 9 §) eller att utföra de undersökningar som behövs för tillsynen (18 kap. 2 § andra stycket). När sådana och andra tillsynsärenden vid utformandet av fullföljdsregler skall fördelas mellan allmän förvaltningsdomstol och regeringen brukar principerna vara att rättsfrågor och rättstillämpningsfrågor, som ofta kan vara av väsentlig betydelse för den enskilde, skall fullföljas till förvaltningsdomstol. Till regeringen åter skall fullföljas frågor där huvudsakligen ändamålsenlighets- och lämplighetsfrågor aktualiseras (prop. 1971:30 s. 88). I enlighet med dessa principer skall enligt 22 kap. 6 § första stycket vattenlagen nyss nämnda förelägganden överklagas till domstol medan såsom lämplighetsfrågor bedömda tillsynsfrågor överklagas hos regeringen (prop. 1981/82:130 s. 623).

När det gäller den likaså i tillsynsfunktionen ingående uppgiften att förhindra att tillståndskrävande vattenföretag kommer till utförande utan att tillstånd har meddelats grundas länsstyrelsens befogenhet att ingripa på 21 kap. 3 § vattenlagen. Länsstyrelsen får i sådant fall med stöd av 3 § första stycket första meningen vid vite förelägga den som begått gärningen att vidta rättelse. Ett sådant föreläggande får enligt 22 kap. 6 § första stycket 6 överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Enligt länsstyrelsens till regeringen överklagade beslut "anmodar" länsstyrelsen sökanden att senast viss angiven dag ta bort den olagligt utförda anläggningen. Beslutet kan inte anses uppta endast oförbindande råd eller anvisningar utan får anses jämställt med ett föreläggande, låt vara ett föreläggande som inte blivit sanktionerat med vite. Sådana förelägganden anses, som även regeringen funnit i yttrandet till Regeringsrätten, trots avsaknaden av vite vara överklagbara på grund av de faktiska verkningar de får för den enskilde. Enligt regeringens mening är det emellertid endast med vite sanktionerade förelägganden som enligt 22 kap. 6 § vattenlagen får överklagas till domstol.

Till en början bör framhållas att vattenlagen inte gör någon motsvarande uppdelning när det gäller frågan om att överklaga exempelvis förelägganden att utföra de undersökningar som behövs för tillsynen (18 kap. 2 §). Enligt 22 kap. 6 § första stycket 2 får föreläggandet som sådant - alltså oavsett om vite utsatts eller ej - överklagas hos domstol.

Det saknas vidare anledning att göra skillnad mellan det fall att en myndighet äger meddela vissa förelägganden vid vite och det fall att myndigheten berättigas att utsätta vite i vissa av sina förelägganden. I praktiken brukar en myndighet anse sig kunna meddela osanktionerade förelägganden, även om det i författning givna bemyndigandet efter sin ordalydelse förutsätter utsättande av vite (Lavin, Offentligrättsligt vite I, 1981 s. 36 f.). Vad som nyss anfördes om principerna bakom fördelningen av överklagade frågor på domstol respektive regeringen talar för att inte heller vid fullföljd av talan mot förelägganden skillnad bör göras beroende på om myndigheten i det konkreta fallet satt ut en vitespåföljd eller inte. Även ett osanktionerat föreläggande riktat mot den som utfört ett vattenföretag utan tillstånd är ett föreläggande enligt 21 kap. 3 § vattenlagen.

Regeringsrätten finner därför att länsstyrelsens beslut rätteligen bort överklagas till allmän förvaltningsdomstol och att regeringens beslut således strider mot 22 kap. 6 § vattenlagen. På grund härav skall regeringens beslut upphävas.