RÅ 1998 not 257
Ansökan av Erna E. om rättsprövning av beslut ang. dispens från strandskydd
Not 257. Ansökan av Erna E. om rättsprövning av beslut ang. dispens från strandskydd. - Erna E. hade hos Byggnadsnämnden i Lerums kommun ansökt om förhandsbesked avseende ändrad användning och tillbyggnad av ekonomibyggnad till enbostadshus samt nybyggnad av uthus på fastigheten Huvden 1:7. Hon ansökte även om dispens från strandskyddet. Nämnden tillstyrkte bifall till dispensansökningen. -Länsstyrelsen i Älvsborgs län (1996-12-02) avslog ansökningen om dispens med följande motivering: Länsstyrelsen beslutade den 16 juni 1975 med stöd av 15 § naturvårdslagen (1964:822) att strandskydd intill 300 meter från strandlinjen skall gälla vid sjön Mjörn. - Inom strandskyddsområdet råder förbud enligt 16 § första stycket naturvårdslagen mot att bl.a. uppföra en helt ny byggnad eller ändra befintlig byggnad för att tillgodose ett väsentligt annat ändamål än det vartill byggnaden tidigare varit använd. Om det finns särskilda skäl kan länsstyrelsen med stöd av 16 a § första stycket naturvårdslagen medge dispens från bestämmelserna. - Syftet med strandskyddet är att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. - Det aktuella området omfattas av strandskydd för Mjörn intill 300 meter från strandlinjen. Strandavsnittet ingår vidare i ett område av riksintresse för naturvården, omfattande sjöarna Mjörn och Anten. Till grund för riksintresset ligger bl.a. förekomsten av strandängar och rika lövskogar samt rik flora och fauna. De sanka stränderna och de grunda vikarna på ömse sidor om Huvden utgör häcknings- och rastplatser för en artrik fågelfauna. Området är sedan lång tid välkänt som exkursionsmål för naturstudier och värdefullt för friluftslivet. - Områdets naturvärden finns dokumenterade i flera sammanhang, t.ex. länets lövskogsinventering, länets naturvårdsplan, naturvårdsplanering för Göteborgsregionen, länets bevarandeprogram för odlingslandskapet m.m. - Ansökan avser tillbyggnad och ändrat användningssätt för ekonomibyggnad samt nybyggnad av komplementbyggnad. Den befintliga byggnaden tillkom som en ekonomibyggnad för jordbrukets behov. Byggnaden är lokaliserad i direkt anslutning till ett lövskogsområde och en grund vik. Den 27 juni 1995 avslog länsstyrelsen Er ansökan om att uppföra ett enbostadshus som ersättning för den ekonomibyggnad som idag finns på platsen. Beslutet överklagades av Er. Regeringen fastställde länsstyrelsens beslut den 1 februari 1996. Inga nya omständigheter har tillkommit sedan dess. - Företrädare för länsstyrelsen har besökt platsen. - Ekonomibyggnaden är helt avskild från gården och har därför ingen tomt. Ändrad användning och nybyggnad av komplementbyggnad skulle medföra att ett område runt byggnaden blev tomtmark samt hemfridszon skulle kunna hävdas. Detta skulle innebära en privatisering som allvarligt skulle inskränka allmänhetens möjligheter att vistas i området. Detta är enligt länsstyrelsens uppfattning i strid med strandskyddets syften och inte heller förenligt med gällande strandskyddsbestämmelser. - Ändrad användning och nybyggnad av komplementbyggnad skulle innebära en ökad störning i området och påverka riksintresset negativt då ekonomibyggnaden ligger i direkt anslutning till värdefulla och i riksintressebeskrivningen angivna biotoper. - Länsstyrelsen bedömer att beslutet är förenligt med naturresurslagen. - I kommunens översiktsplan (ÖP 90) anges att bebyggelsetryck råder och ny bebyggelse medges ej förutom i sådana lägen att ett framtida ändamålsenligt nyttjande av marken ej avsevärt försvåras. Beslutet överensstämmer därför, enligt länsstyrelsens förmenande, med avsikterna i översiktsplanen. - Några särskilda skäl för att medge dispens har inte framkommit. - Erna E. överklagade länsstyrelsens beslut. - Regeringen (Miljödepartementet, 1998-04-23) avslog överklagandet på följande skäl: Enligt 16 § naturvårdslagen får inom strandskyddsområde ej helt ny byggnad uppföras eller befintlig byggnad ändras för att tillgodose ett väsentligt annat ändamål än det, vartill byggnaden tidigare varit använd. - Ärendet avser en ansökan om dispens från strandskyddsbestämmelserna för ändrad användning av en ekonomibyggnad till ett enbostadshus samt nybyggnad av en komplementbyggnad på fastigheten Huvden 1:7 i Lerums kommun. - Byggnaden användes ursprungligen dels som potatiskällare, dels som personalbostad. Ansökan avser ändrad användning av byggnaden till enbart bostadsändamål. Regeringen finner att det är fråga om en ändring till ett väsentligt annat ändamål än det som byggnaden ursprungligen användes till. Det förhållande att byggnaden tidvis använts som bostad åt en dotter och en son ändrar inte denna bedömning. - Frågan är då om det föreligger skäl att meddela dispens från strandskyddsbestämmelserna enligt 16 a § naturvårdslagen. - Dispens från förbudet enligt strandskyddsbestämmelserna får enligt 16 a § naturvårdslagen endast meddelas om det föreligger särskilda skäl. Enligt lagstiftningens förarbeten skall undantagsbestämmelsen tillämpas restriktivt (prop. 1974:166 s. 97). Vid prövning av frågor som rör naturvård skall vidare enligt 3 § naturvårdslagen tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Härvid skall lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. tillämpas (naturresurslagen). Skälen för att vidmakthålla strandskyddet skall bl.a. vägas mot inskränkningen i förfoganderätten för den enskilde. - Strandskyddets syfte är enligt 15 § naturvårdslagen att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. Bestämmelserna avsåg från början enbart skydd för att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv och var utformade som en möjlighet för länsstyrelsen att förordna om strandskydd för särskilt utvalda strand- och vattenområden. Eftersom länsstyrelsernas föreskriftsrätt visade sig ge ett otillräckligt skydd infördes år 1975 det generella strandskyddet. - Från den 1 juli 1994 utvidgades också syftet med strandskyddet till att omfatta även bevarandet av goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. I detta sammanhang (prop. 1993/94:229 s. 8 f) uttalades bl.a. följande. - "Frågan om att bevara stränder bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Att ett område nu är av mindre intresse för friluftslivet behöver inte innebära att så kommer vara fallet för all framtid. Stränder mot sjöar och vattendrag är värdefulla miljöer för djur och växter. Stränderna är särskilt betydelsefulla eftersom övergången mellan land och vatten innebär en mycket kraftig brytning som ger utrymme för en rad olika livsmiljöer. Många arter lever i vatten men häckar på land och andra utnyttjar den strandnära zonen som skydd och för att övervintra...stränderna och andra strandnära miljöer fungerar som s.k. spridnings- och vandringskorridorer och som tillflyktsplatser för flora och fauna i landskap som i övrigt präglas av rationell produktion." - Lagstiftningen ger således ett starkt uttryck för en vilja att strandskyddet dels skall hindra exploatering av de av landets strandområden som är tillgängliga för allmänheten så att de kan utnyttjas för rörligt friluftsliv i ett långsiktigt perspektiv, dels skall bidra till att bevara den biologiska mångfalden. Riksdagen har genom denna lagstiftning markerat att strandskyddet är ett angeläget allmänt intresse som har ett mycket högt värde vid den avvägning som måste göras i det enskilda fallet. Mot denna bakgrund innebär dispensgrunden "särskilda skäl" att utrymmet för undantag får anses litet och att ramen inom vilken dispens från förbudet kan ges är snäv. - Den aktuella fastigheten ligger i anslutning till sjön Mjörn. Vid sjön Mjörn gäller ett utökat strandskydd om 300 m från strandlinjen. En särskild bedömning har således gjorts av områdets värden för strandskyddets syften. Fastigheten ligger dessutom inom ett område som har bedömts vara av riksintresse för naturvården enligt 2 kap. 6 § naturresurslagen. Ett sådant område skall skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada naturmiIjön. Anledningen till att området bedömts vara av riksintresse för naturvården är förekomsten av strandängar och rika lövskogar samt den rika floran och faunan inom området. - Regeringen finner att det är visat i ärendet att det aktuella området där byggnaden är placerad och där uppförandet av en komplementbyggnad är planerad omfattas av mycket höga naturvärden och att det finns ett starkt allmänt intresse att bevara naturmiljön inom området. - Regeringen bedömer att de ansökta åtgärderna påtagligt kan skada de höga naturvärdena i området. - Regeringen har tidigare prövat frågan om strandskyddsdispens för nybyggnad av ett ersättningshus för den aktuella personalbyggnaden (regeringens beslut nr 4 den 1 februari 1996 , dnr M95/4343/4). Regeringen, som delade länsstyrelsens bedömning, fann med hänsyn till områdets höga naturvärden att det ej förelåg några skäl att medge dispens från strandskyddsbestämmelserna. - Erna E. har i ärendet anfört att avskildheten från strandområdet, det mellanliggande områdets beskaffenhet samt det faktum att befintlig hemfridszon inte utökas får anses utgöra särskilda skäl för dispens från strandskyddsbestämmelserna. - Regeringen finner att de av Erna E. anförda skälen inte kan anses utgöra sådana särskilda skäl för strandskyddsdispens som avses i 16 a § naturvårdslagen. Inte heller i övrigt finner regeringen att det genom vad Erna E. anfört eller på annat sätt framkommit någon omständighet som ensam eller tillsammans med någon annan omständighet, vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen, utgör särskilda skäl för dispens. Överklagandet bör därför avslås. - Erna E. ansökte om rättsprövning och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva regeringens beslut. Till stöd för sin ansökan anförde hon bl.a. följande. Regeringen hade negligerat relevanta omständigheter på ett sätt som varit avgörande för utgången. Beslutet stred därigenom mot kravet på saklighet och objektivitet i 1 kap. 9 § regeringsformen. Regeringen hade vidare underlåtit att göra en sådan intresseavvägning, som förutsattes i 3 § naturvårdslagen samt att pröva proportionaliteten i strikt mening. Beslutet stred därigenom mot proportionalitetsprincipen. På grund av bristen på saklighet och frånvaron av någon egentlig intresseavvägning hade det allmänna intresset kommit att uppvärderas utan grund på ett sådant sätt, att beslutet inte kunde anses förenligt med bestämmelsen i 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen. Regeringens tolkning av begreppet "särskilda skäl" saknade stöd i lagtexten. Beslutet stred därigenom mot den grundläggande principen i 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen. Det kunde inte anses föreligga något allmänt intresse av att förhindra att den aktuella byggnaden användes för avsett ändamål. Om en riktig bedömning gjordes borde slutsatsen bli att särskilda skäl till undantag från strandskyddet förelåg. - Regeringsrätten (1998-12-16, Werner, Rundqvist, Hulgaard, Schäder): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om beslutet strider mot kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och s. 234). - Det klandrade regeringsbeslutet avser frågan om Erna E. skall medges dispens från strandskyddsbestämmelserna i 16 § första stycket naturvårdslagen för ändrad användning och tillbyggnad av ekonomibyggnad till bostadshus samt nybyggnad av uthus på hennes fastighet Huvden 1:7. För sådan dispens krävs enligt 16 a § samma lag att särskilda skäl föreligger. Enligt förarbetena till lagstiftningen bör dispensmöjligheten tillämpas restriktivt (prop. 1974:166 s. 97). Regeln ger den beslutande myndigheten en viss frihet att bedöma om dispens skall ges. - Vad som förekommit i målet ger inte vid handen att regeringen felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som den aktuella lagregleringen ger eller att beslutet i övrigt strider mot de åberopade bestämmelserna i regeringsformen eller är oförenligt med den s.k. proportionalitetsprincip som skall iakttas i bl.a. naturvårdsärenden (jfr RÅ 1996 ref. 44). Inte heller framgår det klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 1998-12-01, Bergquist)