RÅ 1998 not 259

Not 259. Ansökan av Hans J. om rättsprövning av beslut ang. dispens från strandskydd. - Hans J. ansökte hos Byggnadsnämnden i Borås kommun om förhandsbesked avseende ändring av befintlig fabriksbyggnad till flerbostadshus på fastigheten Viared 8:59. Han ansökte samtidigt om dispens från strandskydd. - Byggnadsnämnden översände sistnämnda ansökan till länsstyrelsen och tillstyrkte bifall. -Länsstyrelsen i Älvsborgs län (1996-07-02) avslog ansökningen med följande motivering: I beslut den 31 augusti 1990 prövade länsstyrelsen frågan om upphävande av strandskyddet inom en föreslagen detaljplan. Länsstyrelsen gjorde då bedömningen att det inte förelåg några särskilda skäl för att upphäva strandskyddet inom bl.a. fastigheten Viared 8:59. Länsstyrelsen tog alltså inte ställning till vilken användning av fastigheten som är den lämpligaste ur strandskyddssynpunkt. - Viaredssjöns östra strand ligger på endast några kilometers avstånd från Borås tätort. Bebyggelsetrycket är högt kring hela sjön. Med sitt tätortsnära läge är även sjöns värde för rekreation och friluftsliv högt. Den norra stranden är till stora delar ianspråktagen av bebyggelsen i orterna Sjömarken och Sandared. Längs de delar som inte upptas av samlad bebyggelse ligger väg 757 och järnvägen så nära vattnet att endast en mycket smal remsa, som till stora delar utgörs av errosionsskyddsbeklädda slänter, skiljer vägbanan från sjöytan. Denna landremsa har inget stort värde för t.ex. strövande och vägen och järnvägen fungerar också som en barriär i kontakten mellan sjön och de ovanförliggande skogsklädda branterna. Härpå grundar sig länsstyrelsens bedömning att stora delar av Viaredssjöns stränder inte är tillgängliga för allmänhetens friluftsliv. - I ÖP'90 har Borås kommun angivit att det bör göras en bedömning av tillgängligheten till sjöarnas stränder. Till dess en sådan utvärdering gjorts bör stor restriktivitet med dispenser från strandskyddet iakttas. - Befintlig fabriksbyggnad uppfördes i början på 1930-talet. Enligt uppgift upphörde tillverkningen omkring 1970. - Fabriksbyggnaden har idag ett kulturhistoriskt värde. Byggnadens framtida användning är av betydelse för hur byggnaden skall kunna bevaras. Av handlingarna i ärendet framgår inte vilka olika möjligheter som finns att utan åtgärder som ändrar byggnadens kulturhistoriska värde använda byggnaden för annat än industriändamål. - Strandområdet mellan fabriksbyggnaden och vattenlinjen är mellan 30 och 40 meter och utgörs av ett tidigare delvis utfyllt område med numera förvildad gräsplan. I södra delen av fastigheten mynnar Ryssbybäcken i Viaredssjön. Bäcken är omgiven av sumpskog. - Länsstyrelsen anser att sumpskogen och gräsplanen har återgått till ett för allmänheten tillgängligt område då den egentliga verksamheten varit nedlagd under så lång tid som 25 år. - Vid intrång i sumpskogen skulle livsvillkoren för växter och djur påverkas på ett sätt som inte är förenligt med strandskyddsbestämmelserna. Den förvildade gräsplanens betydelse för växter och djur är troligen mer begränsad. Dock är ytan av stor betydelse för aIlmänhetens möjligheter att nå sjön. Vid ett beslut om dispens har länsstyrelsen möjlighet att i tomtplatsavgränsningen utesluta sumpskogen och gräsplanen och även att föreskriva att den utpekade tomtplatsen skall markeras genom ett staket, en häck eller liknande. Länsstyrelsen anser dock att en sådan begränsad tomtplats som detta inte är en praktiskt möjlig avgränsning för ett flerbostadshus. Länsstyrelsen anser att hela gräsytan skulle komma att upplevas som privatiserad av allmänheten och därmed avhålla den från att beträda området. - Länsstyrelsens bedömning är att en ändrad användning från industri till bostäder skulle leda till att området privatiseras i högre grad än vad som idag är fallet och därmed skulle allmänhetens tillgänglighet försämras. Den ändrade användningen är därmed inte förenlig med strandskyddsbestämmelserna. LänsstyreIsen anser att särskilda skäl för dispens inte föreligger. - Länsstyrelsen bedömer att den planerade ändrade användningen inte är förenlig med naturresurslagens krav på en långsiktigt god hushållning med naturresurserna samt inte är förenlig med intentionerna i kommunens översiktsplan. - Dessa förhållanden medför enligt länsstyrelsens mening att dispens från strandskyddsbestämmelserna inte skall medges. - Hans J. överklagade länsstyrelsens beslut. - Regeringen (Miljödepartementet, 1998-06-17) avslog överklagandet på följande skäl: Dispens från förbudet enligt strandskyddsbestämmelserna får enligt 16 a § naturvårdslagen (1964:822) endast meddelas om det föreligger särskilda skäl. Enligt lagstiftningens förarbeten skall undantagsbestämmelsen tillämpas restriktivt (prop. 1974:166 s. 97). Vid prövning av frågor som rör naturvård skall vidare enligt 3 § naturvårdslagen tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Härvid skall lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., naturresurslagen, tillämpas. Skälen för att vidmakthålla strandskyddet skall bl.a. vägas mot inskränkningen i förfoganderätten för den enskilde. - Strandskyddets syfte är enligt 15 § naturvårdslagen att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. Bestämmelserna avsåg från början enbart skydd för att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv och var utformade som en möjlighet för länsstyrelsen att förordna om strandskydd för särskilt utvalda strand- och vattenområden. Eftersom länsstyrelsernas föreskriftsrätt visade sig ge ett otillräckligt skydd infördes år 1975 det generella strandskyddet. - Från den 1 juli 1994 utvidgades också syftet med strandskyddet till att omfatta även bevarandet av goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. I detta sammanhang (prop. 1993/94:229 s. 8 f) uttalades bl.a. följande. "Frågan om att bevara stränder bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Att ett område nu är av mindre intresse för friluftslivet behöver inte innebära att så kommer vara fallet för all framtid. Stränder mot sjöar och vattendrag är värdefulla miljöer för djur och växter. Stränderna är särskilt betydelsefulla eftersom övergången mellan land och vatten innebär en mycket kraftig brytning som ger utrymme för en rad olika livsmiljöer. Många arter lever i vatten men häckar på land och andra utnyttjar den strandnära zonen som skydd och för att övervintra...stränderna och andra strandnära miljöer fungerar som s.k. spridnings- och vandringskorridorer och som tillflyktsplatser för flora och fauna i landskap som i övrigt präglas av rationell produktion." - Lagstiftningen ger således ett starkt uttryck för en vilja att strandskyddet dels skall hindra exploatering av de av landets strandområden som är tillgängliga för allmänheten så att de kan utnyttjas för rörligt friluftsliv i ett långsiktigt perspektiv, dels skall bidra till att bevara den biologiska mångfalden. Riksdagen har genom denna lagstiftning markerat att strandsskyddet är ett angeläget allmänt intresse som har ett mycket högt värde vid den avvägning som måste göras i det enskilda fallet. Mot denna bakgrund innebär dispensgrunden "särskilda skäl" att utrymmet för undantag får anses litet och att ramen inom vilken dispens från förbudet kan ges är snäv. - I ärendet är fråga om att ändra befintlig fabriksbyggnad till ett flerbostadshus på fastigheten Viared 8:59. Befintlig byggnad är belägen vid Viaredssjön inom område med utökat strandskydd intill 200 meter från strandlinjen enligt 15 § naturvårdslagen. I ärendet har ingivits fotografier. - Länsstyrelsen har i sitt beslut anfört bl.a. följande om området. Strandområdet mellan fabriksbyggnaden och vattenlinjen är mellan 30 och 40 meter och utgörs av ett tidigare delvis utfyllt område med numera förvildad gräsplan. I södra delen av fastigheten mynnar Ryssbybäcken i Viaredssjön. Bäcken är omgiven av sumpskog. Sumpskogen och gräsplanen har återgått till ett för allmänheten tillgängligt område då den egentliga verksamheten varit nedlagd under så lång tid som 25 år. Gräsplanen är av stor betydelse för allmänhetens möjligheter att nå sjön. - Av utredningen i ärendet framgår att strandområdet mellan fabriksbyggnaden och vattenlinjen fortfarande är allemansrättsligt tillgängligt såvitt avser sumpskogen och gräsplanen. Regeringen bedömer att området inte kan anses sakna betydelse för det rörliga friluftslivet, särskilt med beaktande av att strandskyddet bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Byggnadens lokalisering i ett område med tillgång till andra strandområden utgör inte skäl för annan bedömning. Vidare delar regeringen länsstyrelsens bedömning att en ändrad användning från industri till bostäder skulle leda till att området privatiseras i högre grad än vad som idag är fallet. Därmed skulle allmänhetens tillgänglighet försämras vilket i sig skulle strida mot strandskyddets syfte. Vidare anser regeringen att det är av särskild vikt att strandskyddets syften inte motverkas genom att strandområden stegvis tas i anspråk. - Sammanfattningsvis finner regeringen att de skäl Hans J. anfört inte kan anses utgöra särskilda skäl för strandskyddsdispens. Inte heller i övrigt finner regeringen att. det genom vad Hans J. anfört eller på annat sätt framkommit någon omständighet som ensam eller tillsammans med någon annan omständighet, vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen, utgör särskilda skäl för dispens. Överklagandet bör därför avslås. - Hans J. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut. Till stöd för sin ansökan anförde han bl.a. följande. Regeringen hade negligerat relevanta omständigheter på ett sätt som varit avgörande för utgången. Beslutet stred därigenom mot kravet på saklighet och objektivitet i 1 kap. 9 § regeringsformen. På grund av bristen på saklighet hade prövningen beskurits och ett föregivet allmänt intresse prioriterats på ett sätt som inte kunde anses förenligt med 2 kap. 18 § regeringsformen. Regeringen hade vidare underlåtit att göra en sådan intresseavvägning som förutsattes i 3 § naturvårdslagen och att pröva proportionaliteten i strikt mening. Beslutet stred därigenom mot proportionalitetsprincipen. Regeringens tolkning av begreppet "särskilda skäl" saknade stöd i lagtexten. Beslutet fick därmed anses strida mot den grundläggande principen i 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen. Det kunde inte anses föreligga något allmänt intresse av att förhindra att fastigheten användes för avsett ändamål. Om en riktig bedömning gjordes borde slutsatsen bli att särskilda skäl till undantag från strandskyddet förelåg. - Regeringsrätten (1998-12-16, Werner, Rundqvist, Hulgaard, Schäder): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om beslutet strider mot kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och s. 234). - Det klandrade regeringsbeslutet avser frågan om Hans J. skall medges dispens från strandskyddsbestämmelserna i 16 § första stycket naturvårdslagen för att möjliggöra ändring av en fabriksbyggnad till flerbostadshus på hans fastighet Viared 8:59. För sådan dispens krävs enligt 16 a § samma lag att särskilda skäl föreligger. Enligt förarbetena till lagstiftningen bör dispensmöjligheten tillämpas restriktivt (prop. 1974:166 s. 97). Regeln ger den beslutande myndigheten en viss frihet att bedöma om dispens skall ges. - Vad som förekommit i målet ger inte vid handen att regeringen felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som den aktuella lagregleringen ger eller att beslutet i övrigt strider mot de åberopade bestämmelserna i regeringsformen eller är oförenligt med den s.k. proportionalitetsprincip som skall iakttas i bl.a. naturvårdsärenden (jfr RÅ 1996 ref. 44). Inte heller framgår det klart av omständigheterna att regeringens beslut på annat sätt strider mot någon rättsregel. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 1998-12-01, Bergquist)

*REGI

*INST