RÅ 1999 not 159

Not 159. Ansökan av Tomas H. om rättsprövning av ett beslut om strandskydd. -Byggnadsnämnden i Skellefteå kommun (1995-12-11) avslog Tomas H:s ansökan om bygglov och strandskyddsdispens för befintlig byggnad på fastigheten Sälgliden 1:1 i Skellefteå kommun. - Tomas H. överklagade byggnadsnämndens beslut - Efter ny ansökan från Tomas H. beslutade byggnadsnämnden den 5 februari 1996 att medge strandskyddsdispens jämlikt 16 § naturvårdslagen (1964:822) och bevilja bygglov för en byggnad identisk med den byggnad som omfattades av den tidigare ansökan men med en placering längre från strandlinjen på fastigheten Sälgliden 1:1. Detta beslut överklagades inte. - Länsstyrelsen i Västerbottens län (1997-05-27) avslog Tomas H:s överklagande av byggnadsnämndens beslut från den 11 december 1995. - Tomas H. överklagade länsstyrelsens beslut och yrkade att regeringen skulle medge strandskyddsdispens och bygglov för den befintliga byggnaden på fastigheten Sälgliden 1:1 alternativt att regeringen återförvisade ärendet till byggnadsnämnden för ett sådant beslut. - Regeringen (Inrikesdepartementet, 1998-10-22) avslog överklagandet och anförde som skäl för sitt beslut: Tomas H. har begärt att Miljödepartementet skall genomföra syn på platsen. Mot bakgrund av utredningen och det däri innefattande fotografiska material som finns i ärendet, anser regeringen dock att ärendet kan avgöras utan syn. - Dispens från förbudet enligt strandskyddsbestämmelserna får enligt 16 a § naturvårdslagen endast meddelas om det föreligger särskilda skäl. Enligt lagstiftningens förarbeten skall undantagsbestämmelsen tillämpas restriktivt (prop. 1974:166 s. 97). Vid prövning av frågor som rör naturvård skall vidare enligt 3 § naturvårdslagen tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Härvid skall lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen) tillämpas. Skälen för att vidmakthålla strandskyddet skall bl.a. vägas mot inskränkningen i förfoganderätten för den enskilde. - Strandskyddets syfte är enligt 15 § naturvårdslagen att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. Bestämmelserna avsåg från början enbart skydd för att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv och var utformade som en möjlighet för länsstyrelsen att förordna om strandskydd för särskilt utvalda strand- och vattenområden. Eftersom länsstyrelsernas föreskriftsrätt visade sig ge ett otillräckligt skydd infördes år 1975 det generella strandskyddet. - Från den 1 juli 1994 utvidgades också syftet med strandskyddet till att omfatta även bevarandet av goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. I detta sammanhang (prop. 1993/94:229 s. 8 f) uttalades bl.a. följande. - "Frågan om att bevara stränder bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Att ett område nu är av mindre intresse för friluftslivet behöver inte innebära att så kommer vara fallet för all framtid. Stränder mot sjöar och vattendrag är värdefulla miljöer för djur och växter. Stränderna är särskilt betydelsefulla eftersom övergången mellan land och vatten innebär en mycket kraftig brytning som ger utrymme för en rad olika livsmiljöer. Många arter lever i vatten men häckar på land och andra utnyttjar den strandnära zonen som skydd och för att övervintra…stränderna och andra strandnära miljöer fungerar som s.k. spridnings- och vandringskorridorer och som tillflyktsplatser för flora och fauna i landskap som i övrigt präglas av rationell produktion.". - Lagstiftningen ger således ett starkt uttryck för en vilja att strandskyddet dels skall hindra exploatering av de av landets strandområden som är tillgängliga för allmänheten så att de kan utnyttjas för rörligt friluftsliv i ett långsiktigt perspektiv, dels skall bidra till att bevara den biologiska mångfalden. Riksdagen har genom denna lagstiftning markerat att strandskyddet är ett angeläget allmänt intresse som har ett mycket högt värde vid den avvägning som måste göras i det enskilda fallet. Mot denna bakgrund innebär dispensgrunden "särskilda skäl" att utrymmer för undantag får anses litet och att ramen inom vilken dispens från förbudet kan ges är snäv. - Tomas H. har uppgett att de befintliga byggnaderna inte inskränker allmänhetens möjlighet att fritt vistas på strandområdet. Byggnaderna ligger dock helt nära strandlinjen och tomtplatsen och husets placering är sådana att de kan avhålla allmänheten från att beträda strandområdet. Tomas H. har vidare anfört att av byggnadsnämnden meddelad strandskyddsdispens och bygglov för den nya placeringen bekräftar att allmänheten kan passera platsen utan hinder och att det inte föreligger något friluftsliv där. Detta kan dock inte läggas till grund för den aktuella prövningen. I föreliggande ärende har regeringen att ta ställning till om det finns särskilda skäl att meddela dispens från förbudet mot bl.a. nybyggnation som strandskydd innebär och bevilja bygglov för den nuvarande placeringen. Regeringen kan inte ta ställning till huruvida det har förelegat särskilda skäl att meddela strandskyddsdispens för den plats för vilken byggnadsnämnden senare har meddelat dispens. Att byggnaden faktiskt har funnits på platsen sedan 1992 utan vederbörliga tillstånd kan inte anses utgöra sådana särskilda skäl som motiverar dispens. Strandskyddet skall ses i det långsiktiga perspektivet. Att området för närvarande hör till ett område som är mindre utnyttjat eller inte utnyttjas alls för det rörliga friluftslivet utgör inte särskilda skäl för att medge dispens. I bedömningen skall i stället hänsyn tas till att området i framtiden kan komma att utvecklas både på ett för friluftslivet och för växt- och djurlivet gynnsamt sätt. - Vid en samlad bedömning finner regeringen att de skäl Tomas H. har anfört inte kan anses utgöra särskilda skäl för strandskyddsdispens. Inte heller i övrigt har det framkommit någon omständighet som ensam eller tillsammans med någon annan omständighet, vid en avvägning mellan enskilda och allmänna intressen, utgör särskilda skäl för dispens. Överklagandet i fråga om strandskydd bör därför avslås. - För att ansökningar om bygglov för åtgärder inom områden som inte omfattas av detaljplan skall bifallas skall åtgärderna enligt 8 kap. 12 § plan- och bygglagen bl.a. uppfylla kraven i 2 kap. samma lag. Där anges att mark- och vattenområden skall användas till det eller de ändamål till vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Regeringen finner vid en avvägning att förutsättningar för bygglov på den aktuella platsen inte är uppfyllda. Överklagandet bör därför avslås även i fråga om bygglov. - Tomas H. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och anförde bl.a. följande. Det var oriktigt att tillbakavisa den enskildes intressen utan att det allmänna intresset påvisats konkret. Dispensprövning med en sådan utgångspunkt gav inget utrymme åt den för tillämpningen grundläggande proportionalitetsprincipen. Han hade visat att fastigheten låg utanför detaljplanerat område, att området kring sjön sedan tidigare var bebyggt, att markstrukturen på platsen gjorde den ointressant ur allemansrättslig synpunkt, att det var frågan om en avsides belägen sjö med obefintligt tryck på fritidshus och med obefintligt friluftsliv. Han hade också visat att byggnadsåtgärderna inte hindrade utövandet av allemansrätten och att byggnaden hade ett användningsområde för den på fastigheten bedrivna skogsbruksrörelsen. - Regeringsrätten (1999-06-24, Holstad, Sandström, Hulgaard, Schäder): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om beslutet strider mot kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Det klandrade regeringsbeslutet avser i första hand frågan om Tomas H. skall medges dispens från strandskyddsbestämmelserna i 16 § första stycket naturvårdslagen (1964:822) för en byggnad som uppförts nära strandlinjen på hans fastighet. För dispens krävs enligt 16 a § samma lag särskilda skäl. Regeringen har funnit att sådana skäl inte föreligger. Inte heller har förutsättningarna för bygglov ansetts uppfyllda. - Vad som förekommit i målet ger inte vid handen att regeringen felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det bedömningsutrymme som den aktuella lagregleringen ger eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som kan ha påverkat avgörandet. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 1999-06-16, Dahlin)

*REGI

*INST