RÅ 1999 not 171

Not 171. Ansökan av Gunilla och Lars J. om rättsprövning av beslut i fråga om strandskydd. Gunilla och Lars J. ansökte hos Byggnadsnämnden i Värmdö kommun om förhandsbesked för uppförande av en komplementbyggnad om cirka 60 kvadratmeter, cirka 50-60 meter från befintlig bebyggelse och cirka 30-40 meter från strandkanten på fastigheten Södermöja 1:35, Fornbyholmen, Värmdö kommun. Byggnadsnämnden beslutade den 27 februari 1996 att överlämna ärendet till Länsstyrelsen i Stockholms län för prövning av strandskyddsfrågan och tillstyrkte undantag från strandskyddsbestämmelserna. - Länsstyrelsen beslutade den 6 november 1996 att avslå ansökan och anförde som motiv för sitt beslut bl.a. följande. Den nu föreslagna komplementbyggnaden ligger så långt från befintliga byggnader på fastigheten att den tar ny allemansrättsligt tillgänglig mark i anspråk. Den befintliga bebyggelsen på fastigheten ligger väl samlad i sydost. En relativt stor del av Fornbyholmens västra strand är fortfarande obebyggd och strandklipporna är tillgängliga för allmänheten. Föreslagen byggnad är storleksmässigt jämförbar med ett nytt fritidshus. Husets läge och storlek bedöms kunna leda till en framtida avstyckning. Syftet med strandskyddet skulle förfelas. Länsstyrelsen bedömer att den nu aktuella åtgärden inte heller är förenlig med en från allmän synpunkt lämplig användning av det strandnära området enligt kommunens antagna översiktsplan. Åtgärden synes inte heller förenlig med en från allmän synpunkt lämplig användning av mark- eller vattenresurserna enligt lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. Länsstyrelsen finner vid en vägning mellan allmänna och enskilda intressen såsom de angivits i ärendet att det senare inte utgör sådana beaktansvärda särskilda skäl som skulle kunna motivera ett undantag från byggnadsförbudet i naturvårdslagen. - Gunilla och Lars J. överklagade länsstyrelsens beslut och yrkade att regeringen med ändring av beslutet skulle medge undantag från strandskyddsbestämmelserna för angiven byggnad på fastigheten Södermöja 1:35. -Regeringen (Miljödepartementet, 1998-01-29): Dispens från förbudet enligt strandskyddsbestämmelserna får enligt 16 a § naturvårdslagen endast meddelas om det föreligger särskilda skäl. Enligt lagstiftningens förarbeten skall undantagsbestämmelsen tillämpas restriktivt (prop. 1974:166 s. 97). Vid prövning av frågor som rör naturvård skall vidare enligt 3 naturvårdslagen tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Härvid skall lagen om hushållning med naturresurser m.m. tillämpas. Skälen för att vidmakthålla strandskyddet skall bl.a. vägas mot inskränkningen i förfoganderätten för den enskilde. - Strandskyddets syfte är enligt 15 § naturvårdslagen att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och vatten för växt- och djurlivet. Bestämmelserna avsåg från början enbart skydd för att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv och var utformade som en möjlighet för länsstyrelsen att förordna om strandskydd för särskilt utvalda strand- och vattenområden. Eftersom länsstyrelsernas föreskriftsrätt visade sig ge ett otillräckligt skydd infördes år 1975 det generella strandskyddet. - Från den 1 juli 1994 utvidgades också syftet med strandskyddet till att omfatta även bevarandet av goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. I detta sammanhang (prop. 1993/94:229 s. 8 f) uttalades bl.a. följande. - "Frågan om att bevara stränder bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Att ett område nu är av mindre intresse för friluftslivet behöver inte innebära att så kommer vara fallet för all framtid. Stränder mot sjöar och vattendrag är värdefulla miljöer för djur och växter. Stränderna är särskild betydelsefulla eftersom övergången mellan land och vatten innebär en mycket kraftig brytning som ger utrymme för en rad olika livsmiljöer. Många arter lever i vatten men häckar på land och andra utnyttjar den strandnära zonen som skydd och för att övervintra…stränderna och andra strandnära miljöer fungerar som s.k. spridnings- och vandringskorridorer och som tillflyktsplatser för flora och fauna i landskap som i övrigt präglas av rationell produktion." - Lagstiftningen ger således ett starkt uttryck för en vilja att strandskyddet dels skall hindra exploatering av de av landets strandområden som är tillgängliga för allmänheten så att de kan utnyttjas för rörligt friluftsliv i ett långsiktigt perspektiv, dels skall bidra till att bevara den biologiska mångfalden. Riksdagen har genom denna lagstiftning markerat att strandskyddet är ett angeläget allmänt intresse som har ett mycket högt värde vid den avvägning som måste göras i det enskilda fallet. Mot denna bakgrund innebär dispensgrunden "särskilda skäl" att utrymmet för undantag får anses litet och att ramen inom vilken dispens från förbudet kan ges är snäv. - Av handlingarna i ärendet framgår att platsen för det planerade fritidshuset ingår i ett område för vilket gäller strandskydd intill 100 meter från strandlinjen. - Platsen för den planerade byggnaden ligger dessutom inom ett område som enligt 2 kap. 6 § lagen om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen) har bedömts vara av riksintresse för kulturminnesvården. Enligt bestämmelsen skall sådana områden skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada natur- eller kulturmiljön. - För området gäller även särskilda hushållningsbestämmelser enligt 3 kap. 1, 2 och 4 §§ naturresurslagen. Området är således av riksintresse med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns där. Enligt naturresurslagen skall därmed det rörliga friluftslivets intressen särskild beaktas vid prövningen. Dessutom får fritidsbebyggelse komma till stånd endast i form av kompletteringar till redan befintlig bebyggelse. - Av översiktsplanen för Värmdö kommun framgår vidare bl.a. att ingen ytterligare exploatering genom fritidsbebyggelse eller annan bebyggelse bör tillkomma. - Enligt vad som framgår av handlingarna i ärendet är det planerade fritidshuset avsett att placeras cirka 50-60 meter från den på fastigheten befintliga bebyggelsen. Den planerade byggnaden är således inte enligt regeringens mening avsedd att placeras i nära anslutning till eller bildar en sammanhållen enhet med huvudbyggnaden. Den planerade byggnaden kan därmed inte från strandskyddssynpunkt anses utgöra komplementbyggnad till huvudbyggnaden. - Den planerade tomtplatsen är vidare, enligt vad som framgår av handlingarna i ärendet, belägen på den sydvästra delen av en udde på Fornbyholmen. Udden är i sin helhet relativt exploaterad och området för den planerade byggnaden utgör en av få möjligheter som allmänheten har att få tillgång till strandområdet. Den planerade byggnaden med dess tomtplats kommer enligt regeringens bedömning att ytterligare ta i anspråk mark som är att anse som allemansrättsligt tillgänglig och därmed försvåra allmänhetens tillträde till området. Att stegvis begränsa allmänhetens tillgång till stranden motverkar enligt regeringens mening det av strandskyddets syften som innebär att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv. Även om marken idag inte används av det rörliga friluftslivet anser regeringen att området inte kan anses sakna betydelse för detta, särskilt med beaktande av att strandskyddet bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Vad klaganden anfört, att byggnaden ligger i skydd från stranden av ett bergsparti som är bevuxet med skyddande vegetation, utgör enligt regeringens bedömning inte särskilt skäl för dispens från strandskyddsbestämmelserna. - Regeringen finner att det varken genom vad klaganden anfört eller på annat sätt framkommit någon omständighet som ensam eller tillsammans med någon annan omständighet, vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen, utgör särskilda skäl för dispens. Överklagandet bör därför avslås. - Regeringen avslår överklagandet. - Gunilla och Lars J. ansökte om rättsprövning och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva regeringens beslut. De hävdade att det stred mot 3 § naturvårdslagen (1964:822) och den proportionalitetsprincip som kommer till uttryck där att inte medge undantag från strandskyddsbestämmelserna. Gunilla och Lars J. åberopade vad de anfört hos regeringen rörande bl.a. de allemansrättsliga aspekterna och deras och övriga fastighetsägares intresse av att utnyttja fastigheten. - Regeringsrätten (1999-07-02, Werner, Billum, Sandström, Nilsson): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om beslutet strider mot kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Det klandrade regeringsbeslutet avser frågan om Gunilla och Lars J. skall medges dispens från strandskyddsbestämmelserna i 16 § första stycket naturvårdslagen för att uppföra ytterligare en bostadsbyggnad på fastigheten Södermöja 1:35. För dispens krävs enligt 16 a § samma lag att särskilda skäl föreligger. Enligt förarbetena till lagstiftningen bör dispensmöjligheten tillämpas restriktivt (prop. 1974:166 s. 97). Regeln ger den beslutande myndigheten en viss frihet att bedöma om dispens skall ges. - Vad som förekommit i målet ger inte vid handen att regeringen felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det bedömningsutrymme som den aktuella lagregleringen ger. Inte heller framgår det klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd I 1999-06-15, Sandbäck)

*REGI

*INST