RÅ 1999 not 238
Ansökan av Rüdiger L. om rättsprövning av beslut ang. dispens från strandskydd
Not 238. Ansökan av Rüdiger L. om rättsprövning av beslut ang. dispens från strandskydd. - Rüdiger L. ansökte hos dåvarande Bygg- plan- och miljönämnden i Trosa kommun om förhandsbesked för uppförande av ett bostadshus på fastigheten Borsö 2:l i Trosa kommun. Bostadshuset skulle uppföras på någon av två alternativa platser som markerats på en till ansökan bifogad karta. - Rüdiger L. ansökte därefter hos länsstyrelsen om dispens från strandskyddsbestämmelserna för uppförande av bostadshuset i enlighet med ansökan om förhandsbesked. Bostadshuset skulle uppföras inom område med utökat strandskydd intill 300 meter från strandlinjen enligt 15 § naturvårdslagen (1964:822). - Länsstyrelsen i Södermanlands län beslutade den 10 juli 1996 att avslå ansökan. - Rüdiger L. överklagade beslutet och yrkade att regeringen skulle medge dispens från strandskyddsbestämmelserna i enlighet med ansökan. Han anförde som grund för sitt yrkande bl.a. följande. Borsö har ägts av släkten sedan fem generationer. Han är ensam ägare till Borsö 2:l sedan 1980 och 2:2 sedan 1998. Borsö 2:l består av en gammal gård, åker- och betesmark samt omfattande fiskevatten. Lantbruk och fiske är numera utarrenderade för en tidsperiod om 20 år. Arrendatorn har bidragit till ett återställande av gården till ett traditionellt skärgårdshemman med hjälp av länsstyrelsen. Rüdiger L. använder ett av husen på gården. Arrendatorn är dock intresserad av att överta även detta hus. På Borsö 2:2 finns det två stugor varav en är uthyrd. Han har två barn och en systerdotter vilka är intresserade av att överta dessa stugor. Han är därför personligen intresserad av att bygga en stuga till. En bebyggelse på Åsholmen, alternativ två enligt den ursprungliga ansökan, som inte skadar natur- eller kulturmiljön är möjlig. Han kan medverka till att förverkliga ett bevarande av natur- och kulturvärdena på Borsö och på alla sätt underlätta tillängligheten i både rekreations- och studiesyfte. Ett led i detta har varit att tillsätta en arrendator på gården som i kontrakt har skyldighet att upprätthålla markens brukande. Eftersom han även är i behov av en egen bostad på ön som bör ligga i ett område som i minsta möjliga mån ska störa nämnda intressen och inte heller vara störande för arrendatorns verksamhet har han funnit att det lämpligaste området är Åsholmen. Detta område har varken Stensunds folkhögskola eller länsstyrelsen ansett varit intressant att anlägga promenadslinga i eller att göra naturvårdsinsatser på. Detta visar att hans intressen och åtgärder väl överensstämmer med lagens målsättning. Han är villig att diskutera ett avtal om hela områdets utveckling alternativt att åta sig förpliktelser som tar hänsyn till allemansrättsliga synpunkter. Rüdiger L. ingav ett skötselavtal mellan länsstyrelsen och brukaren beträffande natur- och kulturmiljövårdande åtgärder i odlingslandskapet, som dock inte berörde Åsholmen. Han ingav även en kulturhistorisk inventering av området. Rüdiger L. yrkade att syn skulle företas innan beslut i ärendet fattades. -Regeringen (Miljödepartementet, 1998-11-19): Regeringen finner att ärendet kan avgöras utan syn. - Dispens från förbudet enligt strandskyddsbestämmelserna får enligt 16 a § naturvårdslagen endast meddelas om det föreligger särskilda skäl. Enligt lagstiftningens förarbeten skall undantagsbestämmelsen tillämpas restriktivt (prop. 1974:166 s. 97). Vid prövning av frågor som rör naturvård skall vidare enligt 3 § naturvårdslagen tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Härvid skall lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., naturresurslagen, tillämpas. Skälen för att vidmakthålla strandskyddet skall bl.a. vägas mot inskränkningen i förfoganderätten för den enskilde. - Strandskyddets syfte är enligt 15 § naturvårdslagen att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. Bestämmelserna avsåg från början enbart skydd för att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv och var utformade som en möjlighet för länsstyrelsen att förordna om strandskydd för särskilt utvalda strand- och vattenområden. Eftersom länsstyrelsernas föreskriftsrätt visade sig ge ett otillräckligt skydd infördes år 1975 det generella strandskyddet. Från den 1 juli 1994 utvidgades också syftet med strandskyddet till att omfatta även bevarandet av goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. 1 detta sammanhang (prop. 1993/94:229 s. 8 f) uttalades bl.a. följande. - "Frågan om att bevara stränder bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Att ett område nu är av mindre intresse för friluftslivet behöver inte innebära att så kommer att vara fallet för all framtid. Stränder mot sjöar och vattendrag är värdefulla miljöer för djur och växter. Stränderna är särskilt betydelsefulla eftersom övergången mellan land och vatten innebär en mycket kraftig brytning som ger utrymme för en rad olika livsmiljöer. Många arter lever i vatten men häckar på land och andra utnyttjar den strandnära zonen som skydd och för att övervintra...stränderna och andra strandnära miljöer fungerar som s.k. spridnings- och vandringskorridorer och som tillflyktsplatser för flora och fauna i landskap som i övrigt präglas av rationell produktion." - Lagstiftningen ger således ett starkt uttryck för en vilja att strandskyddet dels skall hindra exploatering av de av landets strandområden som är tillgängliga för allmänheten så att de kan utnyttjas för rörligt friluftsliv i ett långsiktigt perspektiv, dels skall bidra till att bevara den biologiska mångfalden. Riksdagen har genom denna lagstiftning markerat att strandskyddet är ett angeläget allmänt intresse som har ett mycket högt värde vid den avvägning som måste göras i det enskilda fallet. Mot denna bakgrund innebär dispensgrunden "särskilda skäl" att utrymmet för undantag får anses litet och att ramen inom vilken dispens från förbudet kan ges är snäv. - I det nu aktuella ärendet är det fråga om uppförande av bostadshus på två alternativa platser på fastigheten Borsö 2:1 i Trosa kommun. Förstahandsalternativet avser ett visst markerat område på Åsholmen där ingen befintlig bebyggelse finns idag. Andrahandsalternativet avser en gammal, enligt 1838 års karta befintlig, byggnadsplats på Borsö, belägen cirka 50 meter från befintlig gårdsbebyggelse. Av utredningen i ärendet framgår att båda platserna fortfarande är allemansrättsligt tillgängliga. - Vid kuststräckan vid Borsö råder utökat strandskydd intill 300 meter från strandlinjen. En särskild bedömning har således gjorts av områdets värden för strandskyddets syften. - Fastigheten är vidare belägen inom område av riksintresse för såväl naturvården som friluftslivet enligt 2 kap. 6 § naturresurslagen. Det innebär bl.a. att området skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada detta värde. Området omfattas dessutom av de särskilda hushållningsbestämmelserna enligt 3 kap.1 och 2 §§ samma lag. Det innebär att området med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns där i sin helhet är av riksintresse samt att turismens och friluftslivets, särskilt det rörliga friluftslivets, intressen särskilt skall beaktas vid bedömningen av tillåtligheten av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön. - Mot bakgrund av ovan angivna allmänna intressen bedömer regeringen att området inte kan anses sakna betydelse för det rörliga friluftslivet, särskilt med beaktande av att strandskyddet bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Ett uppförande av bostadshuset på någon av de alternativa platserna skulle innebära att ett markområde tas i anspråk som idag är allemansrättsligt tillgängligt, vilket i sig skulle strida mot strandskyddets syfte. Vad klaganden anfört i fråga om möjligheten att föreskriva villkor som tar hänsyn till allemansrättsliga synpunkter utgör inte skäl för annan bedömning. Vidare anser regeringen att det är av särskild vikt att strandskyddets syften inte motverkas genom att strandområden stegvis tas i anspråk. - Sammanfattningsvis anser regeringen att vad klaganden anfört inte kan anses utgöra särskilda skäl för dispens från strandskyddsbestämmelserna. Inte heller i övrigt finner regeringen att det genom vad klaganden anfört eller på annat sätt framkommit någon omständighet som ensam eller tillsammans med någon annan omständighet, vid en avvägning mellan allmänna eller enskilda intressen, utgör särskilda skäl för dispens. Överklagandet bör därför avslås. - Regeringen avslår överklagandet. - Rüdiger L. ansökte om rättsprövning och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva regeringens beslut och visa målet åter till regeringen för fortsatt handläggning. Till stöd för sin talan anförde han bl.a. följande. Förstahandsalternativet (Åsholmen) utgörs idag av ett område bevuxet med närmast ogenomtränglig skog. Åsholmen har av detta skäl, bl.a. av länsstyrelsen och Stensunds folkhögskola, hittills ansetts som ointressant för det rörliga friluftslivet i samband med anläggandet av diverse för detta ändamål avsedda anläggningar på berörda öar (promenadstigar m.m.). Med den föreslagna placeringen på Åsholmen skulle byggnaden inte heller kunna ha någon märkbar negativ effekt på det båtburna friluftslivet, vilket inte hittills i någon nämnvärd omfattning förekommit på Åsholmen. Sannolikt skulle tvärtom den planerade bebyggelsen, genom etablering av stigar, promenadvägar m.m. kunna underlätta för utövandet av de intressen naturvårdslagen (1964:822) och lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. i ett fall som detta är tänkta att skydda. Andrahandsalternativet (tidigare byggnadsplats inom befintlig gårdsbebyggelse) kan inte, som regeringen anfört anses allemansrättsligt tillgänglig, då den planerade byggnaden är belägen i anslutning till befintlig gårdsbebyggelse och också inneslutes av det staket som sedan flera generationer omger gårdsbebyggelsen. Med beaktande av detta och av att det på platsen tidigare funnits bebyggelse, kan han inte se vilken negativ inverkan en byggnad som anpassas till befintlig gårdsbebyggelse kan ha på strandskyddets skyddsintressen. Den bedömning som regeringen har gjort har inte i tillräcklig grad beaktat dessa faktiska omständigheter utan synes ha utgått ifrån att föreslagna byggnadsplatser idag tas i anspråk för det rörliga friluftslivet eller kommer att tas i anspråk och är allemansrättsligt tillgängliga. Även om de intressen den aktuella lagstiftningen är satt att skydda trots detta skall anses, idag eller någon gång i framtiden, i någon grad motverkas av den föreslagna byggnaden, är de intressen som därvid kan skadas ändå av ringa betydelse i förhållande till markägarens intresse av att åtminstone i denna begränsade omfattning kunna disponera över sin egendom och därmed uppföra byggnaden på någon av de aktuella platserna. Regeringen har i denna del inte gjort en riktig avvägning enligt 3 § naturvårdslagen, som förutsätter att det föreligger en rimlig balans mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på en inskränkning från det allmännas sida av den enskildes rätt att använda sin egendom. Sökanden gör alltså gällande att det föreligger särskilda skäl för undantag från strandskyddsbestämmelserna och att det strider mot 3 § naturvårdslagen och den i denna paragraf uttryckta proportionalitetsprincipen att inte medge ett sådant undantag i förevarande fall. Regeringens beslut har sålunda grundats dels på en felaktig tillämpning av angivna rättsregel, dels på en icke saklig bedömning av fakta. - Regeringsrätten (1999-11-11, Werner, Baekkevold, Rundqvist, Nilsson, Wennerström): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheterna har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Det klandrade regeringsbeslutet avser frågan om sökanden skall medges dispens från de i ärendet tillämpliga strandskyddsbestämmelserna i 16 § första stycket naturvårdslagen för att uppföra ett bostadshus på en av två alternativa platser på egen fastighet. Enligt förarbetena till lagstiftningen bör dispensmöjligheten tillämpas restriktivt (prop. 1974:166 s. 97). Regeln ger den beslutande myndigheten en viss frihet att bedöma om dispens skall ges. - Vad som förekommit i målet ger inte vid handen att regeringen felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som den aktuella lagregleringen ger eller att beslutet är oförenligt med den s.k. proportionalitetsprincipen som skall iakttas i bl.a. naturvårdsärenden (jfr RÅ 1996 ref. 44). Regeringens avgörande kan således inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett. Inte heller framgår det klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 1999-10-05, Perttu)