RÅ 1999:46

Domskäl

Länsrätten i Malmöhus län (1996-05-28, ordförande Hinn samt särskilda ledamöterna Yngvesson och Bertilsson) yttrade: Enligt 10 kap. 8 § kommunallagen skall ett kommunalt beslut upphävas, om det inte har tillkommit i laga ordning, om beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen eller landstinget, om det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, eller om beslutet strider mot lag eller annan författning. - De klagande har i målet gjort gällande att Malmö kommuns beslut att ha olika s.k. grundbidrag för enskilda förskolor som inte har anslutit sig till kommunens avgiftssystem och för kommunala förskolor och enskilda förskolor som har anslutit sig till kommunens avgiftssystem strider mot 18 § socialtjänstlagen och 2 kap. 2 § kommunallagen. - Enligt 18 § första stycket socialtjänstlagen kan kommunen lämna bidrag till bl.a. enskilda förskolor under förutsättning att verksamheten uppfyller de krav som anges i 13 b § samma lag och att avgifterna inte är oskäligt höga. Sådant bidrag bör lämnas med ett belopp per barn som inte oskäligt avviker från kommunens kostnad per barn i motsvarande verksamhet. - Den enskilda kommunen får själv, genom sin bidragsgivning, avgöra i vilken mån det är lämpligt med kompletterande alternativa driftsformer inom barnomsorgen (prop. 1994/95:61, s. 34). Malmö kommun har sedan tidigare beslutat att den kommunalt drivna barnomsorgen skall kompletteras med enskilda alternativ. Kommunen har även godkänt de former under vilka dessa enskilda förskolor drivs. Fråga är i målet om kommunen kan differentiera de bidrag som lämnas till kommunala och enskilda förskolor som har antagit kommunens avgiftssystem respektive till enskilda förskolor som står utanför kommunens avgiftssystem. - Enligt 2 kap. 2 § kommunallagen skall kommuner behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för annat. Genom det överklagade beslutet behandlar Malmö kommun förskolor olika på så sätt att de som inte är anslutna till kommunens avgiftssystem erhåller ett lägre grundbidrag än övriga förskolor. Fråga uppkommer då om det finns sakliga skäl för denna särbehandling. - Grundbidraget för de enskilda förskolor som inte är anslutna till kommunens avgiftssystem uppgår till ca 85 procent av det grundbidrag övriga förskolor erhåller. Den beloppsmässiga skillnaden i de olika åldersgrupperna i förhållande till barnomsorgsbehovets omfattning varierar mellan 3 600 kr och 6 400 kr per år. Malmö kommun har som grund för sitt beslut att differentiera grundbidraget anfört att systemet syftar till att utjämna skillnader mellan förskolornas nettokostnader för driften som anses vara kostnader efter hänsyn tagen till intäkter genom föräldraavgifter. Enligt kommunen varierar de enskilda förskolornas föräldraintäkter mellan 5 000 kr och nästan 20 000 kr per barn och år och dessa förskolor uppbär i genomsnitt drygt 3 000 kr mer per år i avgift per barn än de kommunala förskolorna. - Av 18 § socialtjänstlagen framgår, som ovan nämnts, att det bidrag kommunen utger per barn i enskild förskola inte oskäligt skall avvika från kommunens kostnad för barn i motsvarande verksamhet. Enligt förarbetena skall därvid beaktas kommunens kostnad i samma typ av verksamhet, varvid bl.a. åldersgruppens sammansättning och sociala faktorer som påverkar kostnaderna skall beaktas. De kostnader som skall beaktas är nettokostnader för driften såsom kostnader för personal och material samt kapitalkostnader för lokaler och utrustning. (prop. 1993/94:11, s. 37 samt 48-49). Kommunen har motiverat det differentierade grundbidraget främst med att nämnda enskilda förskolor i genomsnitt erhåller högre intäkter i form av avgifter från föräldrarna än de förskolor som är anslutna till kommunens avgiftssystem och att nettokostnaderna för driften därmed blir lägre. Denna tolkning kan inte anses stå i strid med ordalydelsen i 18 § socialtjänstlagen eller med förarbetena till nämnda lagrum (prop. 1993/94:11 och prop. 1994/95:61). De lägre grundbidragen motsvaras emellertid endast till viss del av de högre föräldraavgifterna. Malmö kommun har som grund för den ytterligare skillnad som föreligger hävdat att även övriga bidrag måste tas med i en jämförelse mellan de olika förskolorna och att skillnaden i det totala bidrag som utgår då blir mindre än vad som framkommer om endast grundbidragen jämförs med varandra. Därvid har bl.a. åberopats att den s.k. momskompensationen som utgår till de enskilda förskolorna inte har sänkts trots att matmomsen har sänkts. Av kommunens Bihang 1995 Nr 134 angående förskolebidrag för 1996 kan utläsas att bidraget för momskompensation även avser övriga särkostnader, såsom vissa försäkringskostnader, som de icke kommunala daghemmen har och att den nivå som gällde för 1995, med hänsyn till den sänkta matmomsen, bedöms vara tillräcklig även under 1996. Vidare har åberopats att hyresbidraget måste beaktas. Av nämnda Bihang framgår att hyresbidraget tills vidare uppgår till 100 procent av hyreskostnaden. Länsrätten finner inte visat att storleken på dessa bidrag överstiger storleken på de utgifter bidragen är avsedda att täcka. Därmed kompenserar inte nämnda bidrag den återstående skillnaden mellan grundbidragen. Då Malmö kommun således inte visat att det lägre grundbidraget till förskolor som inte är anslutna till det kommunala avgiftssystemet till fullo kan motiveras med att dessa förskolors kostnader avviker från kommunens kostnader för motsvarande verksamhet, föreligger inte sakliga skäl för att i detta avseende särbehandla de icke anslutna förskolorna. Beslutet strider därför mot den s.k. likställighetsprincipen i 2 kap. 2 § kommunallagen och skall upphävas. - Länsrätten upphäver det överklagade beslutet.

Kommunstyrelsen i Malmö kommun överklagade till Kammarrätten i Göteborg och yrkade att kammarrätten med ändring av länsrättens dom skulle bifalla besvären och fastställa kommunfullmäktiges i Malmö kommun beslut den 14 december 1995.

Prövningstillstånd meddelades.

Kammarrätten i Göteborg (1996-11-06, Häggbom, Bodin, referent, Lindén samt särskilda ledamöterna Hägglund och Rönnbäck) yttrade: Enligt 18 § socialtjänstlagen kan kommunen lämna bidrag till bl.a. enskilda förskolor under förutsättning att verksamheten uppfyller de krav som anges i 13 b § samma lag och att avgifterna inte är oskäligt höga. Sådant bidrag bör lämnas med ett belopp per barn som inte oskäligt avviker från kommunens kostnad per barn i motsvarande verksamhet. - Beträffande kommunala bidrag till enskilda förskolor och enskild barnomsorgsverksamhet anförs i proposition 1993/94:11 s. 48 (jfr. även proposition 1994/95:61 s. 41) bl.a. Bidraget per barn skall inte oskäligt avvika från kommunens kostnad per barn i motsvarande verksamhet. Därvid skall beaktas kommunens kostnad i samma typ av verksamhet, varvid b1.a. barngruppens ålderssammansättning och sociala faktorer som påverkar kostnaderna skall beaktas. Hänsyn bör tas också till lokala variationer som att kostnaden för kommunens verksamhet kan variera mellan olika delar av kommunen. De kostnader som skall beaktas är nettokostnader för driften för personal och material samt kapitalkostnader för lokaler och utrustning. De allmänna grunderna för bidraget skall vara lika för alla och bör fastställas i någon typ av taxa. Det måste dock finnas ett visst utrymme för förhandlingar mellan kommunen och den enskilde bidragstagaren då det av andra sakliga skäl finns anledning att frångå taxan. - I socialutskottets betänkande 1994/95 SoU8 anförs i anslutning till 18 § socialtjänstlagen bl.a. (s. 13). Kommunen skall tillse att samma kvalitetskrav ställs på enskilda verksamheter som på kommunens egen verksamhet. Avgifterna i den enskilda verksamheten får inte vara oskäligt höga i jämförelse med de avgifter som kommunen tar ut för motsvarande verksamhet. Detta innebär inte att avgiftssystemen måste utformas på samma sätt t.ex. inom föräldrakooperativ verksamhet som inom kommunens barnomsorg. - I Socialstyrelsens Allmänna råd 1995:2 s. 55 och 58 anförs bl.a. följande. Speciellt föräldrakooperativen skiljer sig från annan enskild barnomsorg genom att det är samma personer som driver verksamheten som nyttjar de tjänster kooperativet producerar. En grundläggande princip för kooperativ verksamhet är medlemmarnas likställighet. I föräldrakooperativen uttrycks den i att man tillämpar enhetliga föräldraavgifter. - Enskild förskoleverksamhet och enskild skolbarnomsorg som beviljas bidrag skall ges möjlighet att bedriva verksamheten på jämförbara ekonomiska villkor som de kommunala och bidraget som utgår får därför inte oskäligt avvika från kommunens kostnader för motsvarande verksamhet. En avvikelse får anses vara oskälig om den inte grundas på omständighet som kan motivera att den enskilda verksamheten tilldelas mindre eller mer medel än den kommunala. En helt godtycklig avvikelse får därmed, oavsett om den är liten eller stor, anses vara oskälig. Det kan uppstå svårigheter om inte jämförbar verksamhet finns i kommunen. Då bör man genom överläggningar komma fram till lämplig kostnad. - Enligt 2 kap. 2 § kommunallagen skall kommunen behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. För att en kommun skall kunna behandla sina medlemmar olika fordras alltså att beslutet därom grundar sig på rationella hänsyn eller sakliga överväganden. Något godtycke får inte förekomma. - Kammarrätten gör följande bedömning. - Enligt socialtjänstlagen bör bidrag lämnas "med ett belopp per barn som inte oskäligt avviker från kommunens kostnad per barn i motsvarande verksamhet". Av uttalanden i förarbetena framgår, att med begreppet "kostnad" avses nettokostnad. Även om begreppet nettokostnad inte definieras måste det enligt kammarrättens mening förstås som bruttokostnaden för verksamheten minskad med den avgift som barnens föräldrar har att erlägga enligt den kommunala barnomsorgstaxan. - Kammarrätten anmärker att bidragets storlek enligt bestämmelsens ordalydelse är beroende av kommunens kostnad i motsvarande verksamhet men inte av den enskilda förskolans kostnadsläge. - För vissa enskilda förskolor torde avgiften - vid lika stora kommunala bidrag - kunna hållas något lägre än vad föräldrarna skulle haft att betala inom den kommunala verksamheten. Detta kan bero på att den genomsnittliga föräldrainkomsten är högre än genomsnittet inom den kommunala barnomsorgen, som har en inkomstrelaterad avgift eller på att familjesammansättningen är sådan att "flerbarnsrabatter" inte förekommer så ofta. Trots att föräldraavgiften är lägre än den skulle varit i kommunal verksamhet kan den vara högre än den genomsnittliga avgiften vid kommunens förskolor. Sådana förskolor kan sägas ha en avgiftsfördel. - Vissa förskolor kan ha en kostnadsnivå som avviker från nivån i den kommunala verksamheten. (Här åsyftas dock inte sådana kostnadsskillnader som förekommer även inom den kommunala verksamheten, t.ex. på grund av barngruppens ålderssammansättning.) Detta kan bero på att föräldrarna vid den enskilda förskolan själva utför vissa arbetsuppgifter och därmed sänker kostnaden för verksamheten. Kostnadsläget vid olika förskolor kan vidare naturligtvis variera på grund av skillnader i fråga om standard och kostnadseffektivitet. (Det skall dock anmärkas att möjligheten till variationer i fråga om standard begränsas av reglerna i 13 b § SoL.) - Syftet med bestämmelserna i 18 § SoL måste vara att det kommunala bidraget skall kunna variera med hänsyn till avgiftsfördelar. Annars skulle bidraget komma att avvika från vad som enligt den ovan redovisade definitionen skulle vara kommunens nettokostnad i motsvarande verksamhet. Däremot kan syftet inte anses motivera att kommunens bidrag varierar med hänsyn till skillnader i kostnadsnivån (bortsett från sådana skillnader som skulle föreligga även om kommunen drev verksamheten). Sådana skillnader bör tillgodogöras/bekostas av föräldrarna eller av den som driver verksamheten och sålunda inte påverka storleken av det kommunala bidraget. - Som anmärkts ovan innehåller bestämmelsen nämligen ingen anvisning om att bidraget skall variera med hänsyn till den enskilda förskolans kostnader om inte samma kostnadsskillnad skulle föreligga om kommunen drev verksamheten. - I förevarande fall har kommunen beslutat att det kommunala bidraget skall utgå med ett visst belopp till förskolor som "anslutit sig till det kommunala avgiftssystemet" och med ett lägre belopp för övriga förskolor. Innebörden av att ansluta sig till det kommunala avgiftssystemet synes vara att föräldraavgiften inbetalas till kommunen i stället för till förskolan, varefter kommunen till förskolan utbetalar en jämnt fördelad schablonintäkt med visst belopp per barn och år. Däremot krävs det inte att föräldraavgiften är lika stor som den skulle ha varit vid en kommunal förskola. Om detta sägs följande i de handlingar som låg till grund för det överklagade fullmäktigebeslutet. "De icke kommunala daghem, som ansluter sig till det kommunala avgiftssystemet kan själva sätta en lägre avgift för föräldrarna om man så önskar. Konstruktionen för detta bestämmer man själva. Detta ligger helt i linje med de önskemål som framförts, framförallt från de föräldrakooperativa daghemmen med omfattande föräldrainsatser. Den reducering, som daghemmet beslutar om minskar daghemmets schablonintäkt med lika mycket." - Det sagda innebär enligt kammarrättens bedömning att föräldrar som önskar en högre standard exempelvis vad gäller personaltäthet än vad som förekommer vid den kommunala förskolan knappast kan ansluta sig till det kommunala avgiftssystemet eftersom den högre avgift som standardhöjningen motiverar inte tillfaller förskolan utan kommunen. Föräldraavgiften måste då ökas dels på grund av den ökade kostnaden för verksamheten och dels på grund av det reducerade kommunala bidraget. Vidare innebär kommunens beslut att värdet av föräldrarnas arbetsinsatser, som borde innebära sänkt avgift, i stället medför att förskolan vid en avgiftssänkning skulle få en lägre schablonintäkt, vilket omöjliggör den sakligt motiverade avgiftssänkningen. - Sammanfattningsvis kan det för den enskilda förskolan av olika ekonomiska skäl vara motiverat att inte ansluta sig till det kommunala avgiftssystemet. Endast om det är en avgiftsfördel som är anledningen till att förskolan inte vill ansluta sig finns saklig grund för att reducera det kommunala bidraget. Sådana kostnadsskillnader mellan olika förskolor som skulle föreligga även om kommunen drev verksamheten har beaktats genom att det kommunala bidraget varieras med hänsyn till barngruppens ålderssammansättning m.fl. faktorer. - Av utredningen i målet framgår inte klart vilka omständigheter som medfört att de enskilda förskolorna genomsnittligt har en högre föräldraavgift än de kommunala förskolorna eller vad som kan förklara att vissa av de enskilda förskolorna har föräldraavgifter som avsevärt understiger de kommunala avgifterna. Det kan dock förmodas att de genomsnittligt högre föräldraavgifterna till övervägande del beror på avgiftsfördelar. Det har inte framkommit att det bland de enskilda förskolorna förekommer kostnadsavvikelser som beror på skillnader i standard eller kostnadseffektivitet. Däremot framgår det av utredningen att det i Malmö finns enskilda förskolor av kooperativ typ. - Kommunfullmäktiges beslut innebär i korthet att enskilda förskolor som inte anslutit sig till det kommunala avgiftssystemet får ett lägre bidrag än de enskilda förskolor som anslutit sig. Syftet har angetts vara att ge likartade ekonomiska förutsättningar för de båda kategorierna. Med hänsyn till vad som sagts ovan är det godtagbart att de kommunala bidragen differentieras. Det måste också accepteras att bidragen inom vissa gränser bestäms schablonmässigt. Det kan därför accepteras att alla enskilda förskolor som har en avgiftsfördel får samma reduktion av bidraget. Kammarrätten finner emellertid att fullmäktiges beslut genom att det jämställer en förskola med kostnadsfördel (t.ex. en föräldrakooperativ förskola) med en förskola med avgiftsfördel måste anses innebära att det görs en godtycklig avvikelse från vad som är det kommunala bidraget till en förskola som är ansluten till avgiftssystemet. Bidraget till ett föräldrakooperativt daghem kommer utan godtagbar anledning att avvika från vad som skulle ha varit kommunens kostnad. Beslutet kan därför inte anses förenligt med 18 § SoL. - Kammarrätten avslår överklagandet.

I Regeringsrätten fullföljde Malmö kommun sin talan och yrkade att Regeringsrätten med ändring av kammarrättens dom skulle fastställa kommunfullmäktiges beslut den 14 december 1995, § 221, angående förskolebidrag. Till stöd för sin talan anförde kommunen bl.a. följande. Syftet med bestämmelserna i 18 § socialtjänstlagen (1980:620) måste anses vara att skapa likartade ekonomiska förutsättningar för kommunal och enskild förskoleverksamhet. En jämförelse skulle göras mellan den genomsnittliga nettokostnaden för de kommunala daghemmen respektive de enskilda daghemmen. De senare uppbar i genomsnitt 3 200 kr högre avgiftsintäkter än den schablonintäkt som tillfördes de kommunala daghemmen. Trots detta kunde de avgifter föräldrarna betalade till de enskilda daghemmen vara lägre än de avgifter de skulle betala enligt den kommunala taxan, vilket berodde på att många enskilda daghem tillämpade en enhetstaxa medan kommunens taxa var inkomstrelaterad. Avgifterna till de enskilda daghemmen varierade kraftigt; från 5 000 kr till nära 20 000 kr per barn och år. Vidare hade kommunen framhållit att vissa enskilda daghem av kooperativt slag tog ut relativt låga avgifter men krävde att föräldrarna bidrog med en arbetsinsats. Kammarrätten hade anmärkt att kostnadsskillnader av detta slag borde tillgodogöras föräldrarna och inte påverka storleken av det kommunala bidraget. Detta resonemang innebar enligt kommunen i sin förlängning att föräldrar genom att ersätta avgifter med arbetsinsatser skulle kunna tillgodogöra sig ökade kommunala bidrag. Det var enligt kommunen sakligt motiverat att grundbidragen till de enskilda daghem som inte hade anslutit sig till det kommunala avgiftssystemet var lägre än grundbidragen till övriga daghem.

Prövningstillstånd meddelades.

Klagandena motsatte sig bifall till kommunens talan. De anförde att kommunens beslut, såvitt avsåg bidrag till enskilda daghem som inte anslutit sig till det kommunala avgiftssystemet, stred mot likställighetsprincipen i kommunallagen samt mot kommunens skyldigheter enligt 18 § socialtjänstlagen genom att grundbidragen till dessa daghem oskäligt avvek från kommunens kostnad för barn i motsvarande verksamhet.

Skolverket och Svenska kommunförbundet inkom med yttranden i målet.

Regeringsrätten (1999-06-17,Lindstam, Billum, Nilsson, Wennerström) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Bestämmelsen i 18 § socialtjänstlagen - som numera återfinns i 2 a kap. 17 § skollagen (1985:1100) - om storleken på bidrag till enskilda daghem är utformad som en lämplighetsregel och innebär inte i sig något uttryckligt förbud för en kommun att göra oskälig skillnad mellan bidragen till olika daghem. En kommun som i likhet med Malmö väljer att införa ett system för bidrag till olika slag av daghem är dock vid utformningen av bidragssystemet bunden av den generella skyldigheten enligt 2 kap. 2 § kommunallagen (1991:900) att behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för annat. Kravet på likabehandling får med hänsyn till innehållet i 18 § socialtjänstlagen anses innefatta också att bidragen till enskilda daghem skall jämföras med kommunens kostnad per barn i motsvarande verksamhet och därvid inte oskäligt avvika från denna kostnad.

Regeringsrätten finner i likhet med kammarrätten att jämförelsen med kommunens kostnad bör avse nettokostnaden, dvs. den del av bruttokostnaden som inte täcks av de avgifter som föräldrarna betalar. Om inga sakliga skäl talar för annat skall därför grundbidraget till enskilda daghem som inte anslutit sig till det kommunala avgiftssystemet vara lika stort som grundbidraget till övriga daghem. I förevarande fall är emellertid det förra grundbidraget ca 14 procent lägre än det senare och skillnaden varierar mellan 3 600 kr (barn 3-7 år halvtid) och 6 400 kr (barn 1-3 år heltid).

Malmö kommun har framhållit att föräldrar som placerat sina barn i ett enskilt daghem som är anslutet till det kommunala avgiftssystemet kan få betala en lägre avgift än den avgift de skulle få betala i ett kommunalt daghem och att avgiften till daghem som förutsätter arbetsinsatser av föräldrarna kan hållas nere på grund av lägre personalkostnader. Enligt Regeringsrättens mening kan dessa omständigheter inte motivera en minskning av grundbidraget till sådana daghem. Bidragets storlek skall enligt 18 § socialtjänstlagen jämföras med kommunens kostnad i motsvarande verksamhet och alltså inte påverkas av nettokostnaden för verksamheten i de enskilda daghemmen. Därtill kan läggas att föräldrar som bidrar med arbetsinsatser visserligen får betala lägre kontanta avgifter men i stället får en kostnad för den tid de arbetar i daghemmet.

Vidare framgår inte av utredningen i målet att skillnaderna i grundbidrag mellan olika slag av daghem på annat sätt skulle kunna motiveras av olikheter beträffande de kostnader som är förenade med driften av dem.

Inte heller i övrigt har framkommit något i målet som talar för att det är sakligt motiverat att enbart därför att enskilda daghem inte anslutit sig till det kommunala avgiftssystemet utge lägre grundbidrag till dem än till övriga enskilda daghem. Regeringsrätten finner därför att kommunfullmäktiges beslut om förskolebidrag för år 1996 i vad det avser grundbidrag till daghem strider mot 2 kap. 2 § kommunallagen. Kommunens överklagande skall därför avslås.

Domslut

Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår Malmö kommuns överklagande.

Föredraget 1999-05-20, föredragande Margareta Larsson, målnummer 7527-1996