RÅ 1999:73
Om länsstyrelsen i ett ärende om bygglov som rör tillämpning av både 2 och 3 kap. plan- och bygglagen (1987:10) avslagit ett yrkande om inhibition och inhibitionsbeslutet överklagas särskilt har länsrätten ansetts skola pröva överklagandet.
Miljö- och samhällsbyggnadsnämnden i Nynäshamns kommun beslutade den 11 juni 1999 att bevilja bygglov enligt 8 kap. 12 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, för uppförande av en telemast och två teknikbodar på fastigheten Dala 1:6 i Ösmo.
A.L. m.fl. överklagade beslutet och yrkade inhibition.
Länsstyrelsen i Stockholms län avslog enligt beslut den 6 augusti 1999 yrkandet om inhibition.
Länsrätten i Stockholms län
A.L. överklagade länsstyrelsens beslut och vidhöll sitt yrkande om inhibition. Till stöd för sin talan anförde hon bl.a. följande. Ett bygglov för uppförande av telemast och två teknikbodar kan innebära fara för människors hälsa och miljö. Europolitan har gjort en alldeles för optimistisk tolkning av Socialstyrelsens skrift angående de möjliga riskerna för människor att skadas vid strålning av högfrekventa och magnetiska fält från antenner och mobiltelefoner. Socialstyrelsen rekommenderar en minimering av riskerna för närboendes exponering och att de skall få tillfälle att yttra sig före uppsättning av olika master. Europolitan hävdar att den utvalda platsen är unik men frågan är om inte platsen endast är unik ur kostnadssynpunkt då närheten till väg och anslutning av el medför en låg investeringskostnad för anläggningen. Att Telia har valt en annan placering av sina master kan tyda på en försiktigare attityd till problemet. Mobiltelefoni är en viktig del av telekommunikationer idag men utvecklingen måste ske under viss kontroll så att inte miljöer eller människors hälsa riskeras. Av denna anledning borde Europolitan hitta en alternativ plats för placering av masten och teknikbodarna som de närboende kunde acceptera.
Domskäl
Länsrätten i Stockholms län (1999-09-07, ordförande Johansson) yttrade: I 8 kap. 12 § PBL stadgas att ansökningar om bygglov för åtgärder inom områden som inte omfattas av detaljplan skall bifallas om åtgärden bl.a. uppfyller kraven i 2 och 3 kap. - Enligt 13 kap. 4 § andra stycket PBL får andra beslut av länsstyrelsen enligt denna lag än de som anges i första stycket överklagas hos allmän förvaltningsdomstol om beslutet avser 1. bygglov eller förhandsbesked inom område med detaljplan, - 2. bygglov eller förhandsbesked inom område som inte omfattas av detaljplan och överklagandet avser frågan om åtgärderna utgör kompletteringsåtgärder enligt 8 kap. 13 §, uppfyller kraven i 3 kap. eller strider mot områdesbestämmelser, - 3. rivningslov eller marklov och överklagandet avser frågan om åtgärderna strider mot en detaljplan eller områdesbestämmelser, - 4. förordnanden enligt 6 kap. 19 § att avstå eller upplåta mark eller enligt 6 kap. 22 § om skyldighet att bekosta anläggande av gator och vägar samt anordningar för vattenförsörjning och avlopp, - 5. fråga enligt 9 kap., - 6. påföljder och ingripanden enligt 10 kap., - 7. debitering av avgifter som anges i 11 kap. 5 §, - hos regeringen i övriga fall.
Av 14 a § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, LAFD, framgår att om ett överklagande även innefattar en fråga som det ankommer på regeringen att avgöra skall länsrätten överlämna målet till kammarrätten för handläggning enligt 9 § samma lag. - Länsrätten gör följande bedömning. - I målet är fråga om uppförande av en telemast samt nybyggnad av två teknikbodar på fastigheten Dala 1:6 som är belägen inom ett icke detaljplanelagt område. Enligt 8 kap. 12 § PBL krävs för att lov skall ges att åtgärden uppfyller vad som föreskrivs bl.a. i 2 kap. samma lag. Frågor som hänför sig till 2 kap. är mestadels lämplighetsfrågor och avgörs i sista instans av regeringen och frågor hänförliga till 3 kap. är mestadels rättsfrågor och avgörs av förvaltningsdomstol. I samma mål kan alltså förekomma frågor för vilka gäller skilda instansvägar vid överklagande. A.L. har i sitt överklagande bl.a. uppgett att ett bygglov kan innebära fara för människors hälsa och miljö genom strålning från master. Beaktande av en från social synpunkt god livsmiljö och goda miljöförhållanden i övrigt regleras i 2 kap. 2 § PBL. Med hänsyn till att överklagandet gäller prövning av fråga både enligt 2 kap. och 3 kap. PBL är fråga om s.k. blandat mål enligt 14 a § LAFD. Det skall följaktligen överlämnas till Kammarrätten i Stockholm för handläggning enligt 9 § samma lag. - Länsrätten överlämnar målet till Kammarrätten i Stockholm för handläggning.
Kammarrätten i Stockholm (1999-10-06, Östberg-Anclow, referent, Olsson) yttrade: I överklagandet till länsstyrelsen åberopade A.L. omständigheter som föranleder prövning enligt såväl 2 som 3 kap. PBL. - Länsstyrelsen lämnade i det överklagade beslutet yrkandet om inhibition utan bifall. Länsrätten har därefter i beslut den 7 september 1999 (mål nr 11336-99) med stöd av 14 a § LAFD överlämnat målet till kammarrätten för handläggning. - Mål om bygglov vari skall prövas frågor enligt såväl 2 som 3 kap. PBL - blandat besvärsmål - skall enligt 13 kap. 4 § PBL slutligt prövas av regeringen. Av praxis (se t.ex. RÅ 1973 ref. 81) framgår att kammarrätt skall pröva fråga om inhibition i blandat besvärsmål. Den omständigheten att vissa byggmål sedan beslut fattats av länsstyrelse enligt 13 kap. 4 § PBL skall prövas av länsrätt föranleder enligt förarbetena (se prop. 1995/96:22 s. 95) inte i sak någon förändring av den ordning som tidigare gällde för ett blandat besvärsmål. - Vid prövning av yrkandet om inhibition gör kammarrätten följande bedömning. - Bestämmelserna i 3 kap. PBL kan med hänsyn till vad som framkommit i målet inte anses utgöra skäl för att bifalla yrkandet om inhibition. - Kammarrätten avslår yrkandet om inhibition.
Kammarrättslagmannen Hallberg var skiljaktig och anförde: I 9 § LAFD anges. Innefattar besvär även fråga, som det ankommer på regeringen att avgöra, och finner kammarrätten att frågorna ej bör avgöras var för sig, skall kammarrätten med eget utlåtande överlämna målet till regeringens prövning. Av handlingarna i målet framgår att yrkandena i kammarrätten avser prövning enligt såväl 2 som 3 kap. PBL. Jag finner att dessa frågor inte kan avgöras var för sig. Enligt min mening bör därför målet, oaktat det rör enbart en inhibitionsfråga, överlämnas till regeringen. De av stadsbyggnadsnämnden beviljade åtgärderna strider inte mot någon bestämmelse i 3 kap. PBL. Jag överlämnar målet till regeringen med detta yttrande. Överröstad i denna fråga delar jag majoritetens bedömning.
A.L. fullföljde i överklagande hos Regeringsrätten sin talan i inhibitionsfrågan.
Regeringsrätten meddelade prövningstillstånd.
Regeringsrätten (1999-12-30, Werner, Swartling, Nordborg, Nilsson, Wennerström) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Genom lagstiftning som trädde i kraft den 1 maj 1996 ändrades instansordningen för domstolsprövning i byggmål.
Enligt de regler som gällde före ändringen var kammarrätten första domstolsinstans. I de fall då ett överklagande av ett länsstyrelsebeslut avsåg, förutom en eller flera frågor som skulle prövas av kammarrätten, även fråga som skulle prövas av regeringen (ett s.k. blandat mål) skulle kammarrätten enligt 9 § LAFD överlämna målet till regeringen med eget yttrande. Någon särskild bestämmelse om förfarandet vid prövning av en fråga om inhibition som hade överklagats särskilt fanns inte. I praxis hade emellertid följande ordning utvecklats. Kammarrätten skulle pröva frågan om inhibition om inte målet i dess helhet hade hunnit föras till kammarrätten innan inhibitionsfrågan hade avgjorts där (RÅ 1973 ref. 81). Ett överklagande av kammarrättens beslut i inhibitionsfrågan prövades av Regeringsrätten så länge den ordinarie instansordningen för domstolsprövning inte hade frångåtts genom att kammarrätten beslutat att överlämna målet i huvudsaken till regeringen. Hade kammarrätten gjort detta, ankom det däremot på Regeringsrätten att överlämna frågan om inhibition till regeringen för prövning (RÅ 1973 ref. 106, RÅ 1980 Bb 75 och 83).
Den nya instansordningen innebär att den första domstolsprövningen skall göras av länsrätten enligt 13 kap. 4 § andra stycket PBL. I ett blandat mål skall dock länsrätten enligt 14 a § LAFD överlämna målet till kammarrätten. För kammarrätten gäller fortfarande den nyss berörda bestämmelsen i 9 § LAFD, dvs. kammarrätten skall med eget yttrande överlämna det blandade målet till regeringen. Frågan hur domstolarna skall förfara när ett länsstyrelsebeslut som rör inhibition har överklagats särskilt är alltjämt oreglerad.
I det nu aktuella fallet har länsstyrelsen, i ett ärende som omfattar både frågor av det slag som i sista instans avgörs av regeringen och frågor som i princip faller inom de allmänna förvaltningsdomstolarnas kompetensområde, avslagit ett yrkande om inhibition och ännu inte avgjort sakfrågan i ärendet. Avslagsbeslutet har överklagats hos länsrätten. Frågan är om länsrätten i en sådan situation själv skall pröva överklagandet eller om länsrätten skall lämna målet angående inhibition vidare till kammarrätten.
Regeringsrätten gör följande bedömning.
Innebörden av den praxis som har beskrivits i det föregående kan sammanfattas så att ett hos allmän förvaltningsdomstol anhängiggjort mål som endast rör frågan om inhibition anses falla inom förvaltningsdomstolarnas uteslutande kompetens så länge målet i huvudsaken inte har nått domstolarna. Den nya lagstiftning som trätt i kraft den 1 maj 1996 ger inte anledning att överge detta synsätt. Som argument för att stå fast vid de hittills tillämpade principerna kan anföras bl.a. att det, innan länsstyrelsen har avgjort huvudsaken, normalt inte kan sägas om ett överklagande av avgörandet i sak över huvud taget kommer att aktualiseras och än mindre om ett överklagande kommer att ha ett sådant innehåll att det ger upphov till ett blandat mål.
Mot den nu angivna bakgrunden anser Regeringsrätten att frågor om inhibition i de aktuella fallen bör handläggas väsentligen enligt samma principer som hittills, dvs. i huvudsak följa den för domstolsprövning normala instansordningen. Detta innebär bl.a. att länsrätten enligt 14 § LAFD skall pröva ett överklagande av länsstyrelsens beslut i en inhibitionsfråga så länge målet hos länsrätten rör enbart denna fråga och länsstyrelsen inte har fattat slutligt beslut i huvudsaken. Om däremot ett yrkande om inhibition framställs i samband med att länsstyrelsens avgörande i sakfrågan överklagas och överklagandet omfattar sådana frågor att ett blandat mål föreligger, skall länsrätten inte pröva inhibitionsyrkandet utan överlämna hela målet till kammarrätten enligt 14 a § LAFD.
Av nu angivna skäl finner Regeringsrätten att det i förevarande fall har ankommit på länsrätten att pröva A.L:s överklagande av länsstyrelsens beslut i inhibitionsfrågan. Eftersom någon sådan prövning inte har skett bör kammarrättens och länsrättens beslut undanröjas och målet visas åter till länsrätten för prövning i enlighet med det anförda.
Domslut
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten undanröjer länsrättens och kammarrättens beslut och visar målet åter till Länsrätten i Stockholms län för prövning av inhibitionsyrkandet.