RÅ 2000 not 178

Not 178. Överklagande av Lars-Göran G. ang. tilldelning av mjölkkvot. - Lars-Göran G. tilldelades genom beslut den 23 mars 1995 som nystartad producent en preliminär mjölkkvot om 251 532 kg för perioden den 1 april 1995 - den 31 mars 1996. Kvoten beräknades enligt bestämmelserna i 10 § förordningen om mjölkkvoter m.m. utifrån 40 godkända koplatser. - Jordbruksverket har härefter genom beslut den 3 juli 1995 sänkt Lars- Göran G:s tidigare preliminärt tilldelade mjölkkvot till 207 144 kg med anledning av en ändring (SFS 1995:812) i 10 § förordningen om mjölkkvoter m.m. Lars-Göran G. överklagade beslutet och anförde. Han har efter en ombyggnation enbart kor kvar. Hans inkomster beror på mjölkkvoten och han behöver minst den tidigare tilldelade kvoten om 251 532 kg. - I omprövningsbeslut den 25 september 1995 fann Jordbruksverket inte skäl att ändra sitt beslut. -Länsrätten i Jönköpings län (1995-10-31, ordförande Jonasson): Enligt 10 § första stycket förordningen om mjölkkvoter m.m., i den lydelse lagrummet har från och med den 1 juli 1995, skall mjölkmängden för nystartare, om producenten begär det, bestämmas till 7 398 kg mjölk för varje godkänd koplats. Leveranskvoten skall bestämmas till mjölkmängden minskad med 30 procent. Om producenten begär det, skall leveranskvoten i stället enligt 10 § andra stycket samma förordning bestämmas på grundval av den genomsnittliga leveransmängden för åren 1991, 1992 och 1993. - Jordbruksverket har på begäran av Lars-Göran G. i ansökan om mjölkkvot för nystartare beräknat leveranskvoten enligt 10 § första stycket förordningen om mjölkkvoter m.m. - I målet har den frågan aktualiserats om Jordbruksverket ägt ändra sitt beslut den 23 mars 1995 om preliminär tilldelning till nackdel för den enskilde. Länsrätten anmärker att förordningsändringen den 1 juli 1995 inte innehåller några övergångsbestämmelser. Det är uppenbart att syftet med förordningsändringen var att åstadkomma en omfördelning mellan nystartare och utökare å ena sidan och övriga mjölkproducenter å andra sidan inom ramen för den nationella kvoten. Eftersom det vid tiden för förordningsändringen förelåg beslut om preliminär tilldelning för nystartarna har det varit nödvändigt för Jordbruksverket att ändra tidigare beslut för att uppfylla kraven i förordningen om mjölkkvoter m.m. Redan med hänsyn till att Jordbruksverkets ursprungliga beslut endast inneburit preliminär tilldelning har enligt länsrättens uppfattning något hinder mot ändringen inte förelegat. Jordbruksverket har för övrigt endast kunnat underlåta att tillämpa förordningen om mjölkkvoter m.m. i dess nya lydelse inom ramen för s.k. lagprövning enligt 11 kap. 14 § regeringsformen. Enligt denna bestämmelse får en domstol eller annat offentligt organ inte tillämpa en föreskrift beslutad av riksdagen eller regeringen om det är uppenbart att föreskriften står i strid med en bestämmelse i grundlagen eller annan överordnad författning eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst. Då ej heller något sådant hinder föreligger i detta fall har Jordbruksverket haft fog för sitt beslut att sänka Lars-Göran G:s tidigare preliminärt tilldelade kvot. - Det finns således inte möjlighet att göra undantag från bestämmelsen att mjölkmängden skall bestämmas till 7 398 kg mjölk för varje godkänd koplats och att den framräknade mjölkmängden vid bestämmande av leveranskvot skall minskas med 30 procent. Överklagandet kan därför inte bifallas. Länsrätten erinrar om att en ytterligare fördelning kommer att ske med stöd av 14 § förordningen om mjölkkvoter m.m. enligt föreskrifter som meddelas av Jordbruksverket. - Länsrätten avslår överklagandet. - Lars-Göran G. överklagade länsrättens dom och yrkade att Jordbruksverkets beslut den 23 mars 1995 skulle stå fast. Han anförde i huvudsak följande. Genom Jordbruksverkets beslut den 23 mars 1995 tilldelades han en mjölkkvot om 251 532 kg. Det saknades lagstöd för att ersätta detta beslut med ett annat som medförde försämringar för honom som enskild. Han hade följt alla krav och rekommendationer som var utsatta för att få den först tilldelade mjölkkvoten. - Kammarrätten i Jönköping (1996-04-10, Hessmark, Velinder, Erntoft): Enligt fördraget om Sveriges anslutning till Europeiska unionen (anslutningsakten. Bilaga 1, V.B.I.5) skall artikel 4.1 i förordning (EEG) nr 3950/92 om tilläggsavgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter för Sveriges del tillämpas så att disponibel referenskvantitet den 31 mars 1996 är utgångspunkt för tilldelning av individuella mjölkkvoter under ett antal tolvmånadersperioder (april-mars). Enligt artikel 3.1 får summan av de individuella kvoterna inte överstiga en nationell kvot som fastställs för varje medlemsstat. Vidare skall enligt artikel 4.1 de individuella kvoterna justeras för var och en av de aktuella perioderna, så att summan av de individuella kvoterna inte överstiger den nationella kvoten. Några uttryckliga regler om när eller för vilken tid de individuella kvoterna skall beslutas finns inte. Sveriges nationella kvot är bestämd i anslutningsakten. - I förordningen (SFS 1994:1714) om mjölkkvoter m.m., vilken i relevanta delar ändrades i februari och i juni 1995, föreskrivs att frågor om mjölkkvot prövas av Statens jordbruksverk (4 §) samt att leveranskvoter för s.k. nystartare och utökare tilldelas efter ansökan hos Jordbruksverket (13 §). Uttryckliga bestämmelser om när eller för vilken tid mjölkkvot skall tilldels finns inte. Enligt Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 1995:20) skulle ansökan om kvot som nystartare eller utökare vara verket tillhanda senast den 13 februari 1995 (4 §). Enligt verkets föreskrifter 1995:124, som meddelats med stöd av 25 § i den nyss nämnda förordningen, kunde ett företag som tilldelats mjölkvot för utökad produktion eller ny produktion, baserad på antal godkända koplatser eller kor, inte sälja kvoten under kvotåret (9 §). Vidare skulle verket köpa mjölkkvot endast i den mån det fanns efterfrågan på kvot (10 §). Föreskrifterna, som beslutades den 7 juli 1995, kom inte ut och trädde inte i kraft förrän den 3 augusti 1995, och de upphörde att gälla den 14 september 1995. Nya föreskrifter finns i SJVFS 1995:173 fr.o.m. den 29 november 1995 (8 och 9 §§). - Enligt regeringens proposition 1995/96:76 (oktober 1995) Finansiering av tilläggsavgift för mjölkkvoter, m.m. har Sverige fr.o.m. kvotåret 1995/96 en nationell mjölkkvot på 3 303 miljoner kg mjölk med en fetthalt av 4,33 procent. Vidare anförs bl.a. följande i propositionen: I förhandlingarna om medlemskap i EU gavs Sverige möjlighet att låta kvotfördelningen till producenten anstå till kvotåret 1996/97. Detta innebär emellertid inte att Sveriges skyldighet att erlägga tilläggsavgift om mjölkproduktionen överstiger landskvoten bortfaller. Från svensk sida har strävan varit att bestämma individuella kvoter redan för det första medlemskapsåret. - En slutlig kvotfördelning har dock hittills inte kunnat genomföras. - Jordbruksverket har fördelat preliminära kvoter till samtliga producenter på grundval av deras genomsnittliga produktion under åren 1991-1993. De mjölkproducenter som har börjat att producera mjölk efter år 1991 har fått preliminära besked om kvottilldelning. Kvotbesked har skickats till de flesta mjölkproducenter som har utökat sin produktion under perioden. - I Sverige finns det ca 18 000 mjölkproducenter som skall tilldelas en mjölkkvot. För Jordbruksverket har detta inneburit ett omfattande arbete som har tagit stora resurser i anspråk. - Jordbruksverket har sänt ut preliminära besked om mjölkkvoten till mjölkproducenterna. - Förseningen har lett till konsekvenser för den svenska mjölkproduktionen och i förlängningen även för mejeriindustrin. - För att anpassa den svenska mjölkproduktionen till den nationella kvoten måste produktionen minska under kvotåret 1995/96 med 2 procent jämfört med produktionen år 1994. Flertalet mjölkproducenter har emellertid, av rädsla att drabbas av den höga tilläggsavgiften, kraftigt dragit ned sin produktion. - Regeringen anser det önskvärt att de svenska mjölkproducenterna får en så smidig övergång till det nya mjölkkvotsystemet som möjligt. För att åstadkomma detta bör Sverige utnyttja friårets möjlighet att avstå från att fördela den nationella kvoten på den enskilde producenten. En sådan åtgärd innebär att producenten inte blir betalningsansvarig för en överproduktion vid det egna företaget. - Regeringen har mot den bakgrunden tagit upp överläggningar med LRF om en delad finansiering av den tilläggsavgift som kan uppkomma om den totala mjölkproduktionen i Sverige överskrider den nationella kvoten. En överenskommelse med LRF har undertecknats. - I Jordbruksutskottets betänkande 1995/96:JoU7, som godtogs av riksdagen, tillstyrktes överenskommelsen och anfördes bl.a. följande: Den respit som Sverige fått med att fördela mjölkkvoterna på enskilda producenter är begränsad till att gälla innevarande kvotår (1995/96), och de enskilda producenterna blir enligt anslutningsavtalet ovillkorligen själva ansvariga för eventuell produktion utöver tilldelad kvot under kvotåret 1996197. - Vad gäller fri handel med mjölkkvoter har utskottet tidigare anfört att en fri prisbildning på mjölkkvoter kan leda till en snabb kapitalisering som vore olycklig. Kvoterna bör därför hanteras inom ett system med administrativt fastställda priser. - Mot den bakgrund som nu har tecknats gör kammarrätten följande bedömning i målet. - Jordbruksverkets ursprungliga beslut den 23 mars 1995 att "Er preliminära tilldelning av mjölkvot som nystartare är för perioden 1 april 1995 till och med 31 mars 1996, 251 532 kg, med 4.33 procent basfetthalt beräknad på 40 koplatser" kan inte betraktas som annat än ett beslut som vid oförändrade förhållanden också kan läggas till grund för ett eller flera kommande beslut om mjölkkvot. Beslutet den 23 mars 1995 är visserligen i sin lydelse villkorat endast med en viss miljöprövning senare under året, men det är i vilket fall som helst tidsbegränsat till kvotåret 1995/96. Eftersom det i enlighet med vad som har redovisats ovan inte kan bli aktuellt att betala någon individuell tilläggsavgift för det kvotåret, torde det inte vara fråga om en sådan civil rättighet som avses i artikel 6:l i Europakonventionen (jfr Europadomstolens dom den 28 september 1995 i målet Procola mot Luxemburg). Den "rättighet" som ändå må vara skapad genom beslutet den 23 mars 1995 torde även i övrigt sakna verkligt förmögenhetsrättsligt värde, eftersom det var fråga om en preliminär kvottilldelning och - som också framgått ovan - någon författningsenlig handel inte kunde ske med den tilldelade kvoten. - Regeringsrätten har i rättsfallsreferatet RÅ 1995:10 anfört bl.a. att det inte finns någon generell regel om när en myndighet självmant kan ompröva ett beslut i sak med anledning av att en författning har ändrats. För orubblighet talar hänsynen till den enskildes trygghet, eftersom den enskilde kan ha förlitat sig på beslutet och vidtagit en rad åtgärder med anledning av detta. Mot orubblighet talar å andra sidan att ett beslut kan visa sig vara olagligt eller klart olämpligt eller att nya omständigheter uppdagats som ställt saken i ett helt eller delvis nytt ljus. Såvitt avser gynnande beslut - såsom ett meddelat tillstånd - anses dock enligt härskande uppfattning att trygghetsaspekten är avgörande med vissa undantag. - Regeringens förordning (1995:812) om höjning av de s.k. självrisker som målet handlar om trädde utan övergångsbestämmelser i kraft den 1 juli 1995. Den avser uppenbarligen tilldelning av mjölkkvoter redan under det aktuella kvotåret. Med hänsyn till vad som har anförts i det föregående anser kammarrätten att Jordbruksverkets beslut den 23 mars 1995 under rådande förhållanden inte är ett gynnande beslut av sådant slag som avses i det åberopade rättsfallsreferatet. Några trygghetsaspekter i övrigt, som ej ens åberopas beträffande tiden efter beslutet, synes inte heller föreligga. Jordbruksverket har därför varit oförhindrat att redan den 3 juli 1995 ompröva sitt preliminära beslut med verkan fr.o.m. den 3 juli. Det ålåg verket att utföra den individuella tilldelningen av mjölkkvoter så att en användbar grund lades för kommande, definitiva beslut om individuella mjölkkvoter fr.o.m. kvotåret 1996/97, inom ramen för den nationella kvoten och i enlighet med artikel 4.1 i förordning (EEG) nr 3950/92. Det var också angeläget för den enskilde lantbrukaren att snarast få besked om vilken tilldelning som var att räkna med för framtiden. - Kammarrätten ändrar endast på så sätt underinstansernas avgöranden att Jordbruksverkets beslut den 23 mars 1995 förklaras gälla t.o.m. den 2 juli 1995. - I Regeringsrätten fullföljde Lars-Göran G. sin talan. - Jordbruksverket avgav yttrande i målet. - Regeringsrätten (2000-11-21, Swartling, Lindstam, Rundqvist, Eliason, Ersson): Skälen för Regeringsrättens avgörande. I målet har - även om Lars-Göran G. inte i sin överklagandeskrivelse har gått in på EG-rättsliga frågeställningar - aktualiserats spörsmål om de svenska författningsbestämmelserna om tilldelning av mjölkkvot, sådana de var utformade vid tiden för Jordbruksverkets aktuella beslut den 25 mars och den 3 juli 1995, stod i överensstämmelse med förordning (EEG) nr 3950/92 om införande av en tilläggsavgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter, vissa artiklar i Romfördraget samt den inom EG-rätten grundläggande principen om likabehandling. Regeringsrätten beslutade den 27 maj 1997 att inhämta förhandsavgörande från EG-domstolen i förevarande mål och två andra i Regeringsrätten anhängiga mål angående tilldelning av mjölkkvot. De frågor som därvid ställdes redovisades i en till beslutet fogad särskild skrivelse. - EG-domstolen beslöt i dom den 13 april 2000 (mål C - 292/97) angående de ställda frågorna följande: Rådets förordning (EEG) nr 3950/92 av den 28 december 1992 om införande av en tilläggsavgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter, i dess lydelse enligt akten om villkoren för Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen, samt likabehandlingsprincipen i artikel 40.3 andra stycket i EG-fördraget (nu artikel 34.2 andra stycket EG i ändrad lydelse), skall tolkas så, att de inte utgör hinder mot nationella bestämmelser som antagits av en medlemsstat som anslöt sig till Europeiska gemenskaperna den 1 januari 1995 och som innebär att de individuella referenskvantiteterna för producenter som inte förändrat sin produktion mellan den 1 januari 1991 och den 31 december 1994 skall bestämmas på grundval av den genomsnittliga leveransmängden under åren 1991-1993, att reduceringstal, som dessutom är olika, tillämpas vid beräkningen av de individuella referenskvantiteter som tilldelas producenter som nystartade sin mjölkproduktion mellan den 1 januari 1991 och den 31 december 1994 och producenter som under samma period utökade sin befintliga mjölkproduktion, vilket inte gäller vid beräkningen av referenskvantiteter för producenter som inte förändrat sin produktion mellan den 1 januari 1991 och den 31 december 1994 och för producenter av ekologiskt framställd mjölk, samt att endast producenter som kan visa att de utan avbrott har levererat mjölk mellan den 1 mars 1994 och den 1 januari 1995 kan beviljas en individuell referenskvantitet, med undantag för producenter som ofrivilligt avbrutit sina leveranser och som kan åberopa särskilda skäl för att de skall beviljas en referenskvantitet. - Med hänsyn till förhandsavgörandets innehåll har Regeringsrätten vid sin prövning av Lars-Göran G:s talan att utgå från att hinder från EG-rättslig synpunkt inte möter mot tillämpning av ifrågavarande bestämmelser i den svenska författningsregleringen. Annat hinder mot tillämpning av bestämmelserna har inte heller framkommit. - Vad som återstår att bedöma är främst huruvida Jordbruksverket haft rätt att ändra det ursprungliga beslutet från den 25 mars 1995 om tilldelning av mjölkkvot för Lars-Göran G. till hans nackdel på sätt som skett genom verkets beslut den 3 juli 1995. I detta avseende måste enligt Regeringsrättens mening särskilt beaktas att beslutet den 25 mars 1995 avsåg ett i den svenska mjölkkvotregleringens inledningsskede träffat avgörande om tilldelning för kvotåret 1995/96, att Sverige inte till följd av anslutningen till Europeiska unionen behövde genomföra någon fördelning på mjölkproducenter för detta första kvotår, att ett sådant fördelningsförfarande likväl inleddes i början av 1995 för att en grund skulle kunna läggas för definitiva beslut för kommande kvotår samt att beslutet uttryckligen angavs innebära endast en preliminär kvottilldelning. Med hänsyn härtill får beslutet, även om dess utformning i övrigt kunde ge intryck av att det var villkorat endast av en miljöprövning senare under året, anses innefatta ett förbehåll om att det skulle kunna upphävas eller ändras på annat sätt, t.ex. på grund av tillkommande uppgifter om eller beräkningar av den totala mjölkproduktionens storlek i landet. Vid sådant förhållande har Jordbruksverket varit oförhindrat att under åberopande av ändringen i 10 § förordningen om mjölkkvoter m.m. meddela nytt beslut om den preliminära tilldelningen för kvotåret 1995/96 på sätt som skett. - På grund av det anförda och då det inte finns skäl att frångå den av Jordbruksverket beräknade kvottilldelningen finner Regeringsrätten att Lars-Göran G:s överklagande skall avslås. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet. (fd II 2000-10-19, M. Larsson)

*REGI

*INST